RÅ 1995:10

M.W. erhöll den 8 mars 1990 tillstånd att anordna automatspel på sju spelautomater i en av honom ägd biljardsalong i Motala kommun. Tillståndet skulle gälla tills vidare. M.W. överklagade tillståndsbeslutet såvitt nämnden meddelat vissa föreskrifter om åldersgräns och tider för öppethållande. I nytt beslut den december 1993 omprövade Individ- och familjeomsorgsnämnden i kommunen det tidigare meddelade tillståndet och bestämde bl.a. att tillståndet inte skulle avse spelautomater där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av slumpen eller spelautomater med förråande eller våldsamt med förråande eller våldsamt innehåll. I beslutet hänvisade nämnden till den fr.o.m. den 1 maj 1990 gällande lydelsen av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) och övergångsbestämmelserna till lagändringen. Det tidigare tillståndet ersattes med det nya för att, enligt nämnden, tillgodose automatspelslagens allmänna syften att förhindra olämpliga ungdomsmiljöer samt att förhindra illegalt spel på automaterna, vilket annars kunde ske genom att spelandet förenades med utbetalning i form av pengar eller varor.

M.W. överklagade Individ- och familjeomsorgsnämndens omprövningsbeslut och yrkade att beslutet skulle undanröjas. Som grund för talan anfördes i huvudsak att beslutet inte var lagligen grundat eftersom det gamla tillståndet inte kunde omprövas eller återkallas med åberopande av ändring i automatspelslagen den 1 maj 1990.

Länsstyrelsen i Östergötlands län (1994-02-17) yttrade: Det nu aktuella nya överklagandet rör tillämpning av lagen (1982:636) om anordnade av visst automatspel (automatspelslagen) på ett beslut som de facto innebär en partiell återkallelse enligt 6 § automatspelslagen samt rör även frågor om möjlighet att ompröva beslut. - Omprövningsskyldigheten i 27 § förvaltningslagen är ingen uttömmande reglering av i vilka fall en myndighet har befogenhet att ändra ett redan fattat beslut. Sådan möjlighet finns också enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer (jfr prop. 1985/86:80, sid 76). Anledning till omprövning kan enligt länsstyrelsens bedömning vara mellankommande ny lagstiftning. - Den omständigheten att laga kraft ännu ej föreligger i det tidigare ärendet - där överklagandet avser föreskrifter om åldersgräns och öppethållandetider - innebär enligt länsstyrelsens mening inte hinder för nämnden enligt förvaltningslagen eller eljest att på grund av mellankommande ändringar i lagstiftningen meddela nytt beslut, där ändringen huvudsakligen avser inskränkningar i typ av spel. - Genom lag 1990:104, som trädde i kraft den 1 maj 1990 gjordes omfattande ändringar i automatspelslagen bl.a genom att antalet bedömningsgrunder för tillståndsprövning utökades samt genom att möjligheterna att återkalla ett tidigare meddelat tillstånd vidgades.- Den förändrade lagstiftningen lämnar utrymme för olika tolkningsmöjligheter. Kammarrätten i Göteborg anger t.ex. som sin mening i en av bolaget åberopad dom den 16 december 1992 att det även om uppräkningen av återkallelsegrunder inte är uttömmande nu aktuell grund borde ha stått omnämnd i 6 § automatspelslagen och gör härifrån tolkningen att återkallelse inte varit lagstiftarens avsikt. Denna kammarrättens tolkning delas inte av länsstyrelsen. - En stor del av syftet med lagändringarna såsom länsstyrelsen uppfattar dem skulle gå förlorat om de kommunala nämnderna skulle anses sakna möjlighet att när nämnden anser så befogat ändra befintliga tillstånd på ett sådant sätt att t.ex pokermaskiner i stor utsträckning tvingas försvinna från marknaden. - I kommentaren till övergångsreglerna anger departementschefen (prop. 1989/90:46, sid. 23) att de nya reglerna som huvudregel kommer att gälla all automatspelverksamhet som bedrivs vid ikraftträdandet och att även spelverksamhet för vilka tillstånd meddelats före ikraftträdandet omfattas av de nya reglerna samt att för tydlighets skull angetts att de vidgade möjligheterna enligt 6 § att återkalla ett tillstånd kommer att gälla tillstånd som meddelats före ikraftträdandet. - Av lagens förarbeten (prop. 1989/90:46, s. 22) framgår såvitt avser spelens beskaffenhet, bl.a. att det vid prövningen är av betydelse om en ansökan gäller spelautomat som är särskilt ägnad att användas för hasardspel eller som erfarenhetsmässigt ofta används för sådant spel. I praktiken bör detta leda till att tillstånd som avser pokermaskiner t.ex. Draw Poker, inte skall meddelas annat än i rena undantagsfall där risken för missbruk är utesluten, t.ex. om spelautomaten skall användas som utställningsföremål på ett museum eller användas på ett väl etablerat nöjesfält. Andra exempel på spel vilkas beskaffenhet kan vara olämpliga är apparater med spel som genom sitt förråande eller våldsamma innehåll kan komma att skapa en miljö som inte är lämplig för barn och ungdom. - Återkallelse får enligt 6 § automatspelslagen ske, om förutsättningar för tillstånd inte längre föreligger. Även om lagstiftningen kunde ha varit tydligare, är det enligt länsstyrelsens mening klart att det varit lagstiftarens mening att ge de kommunala nämnderna möjlighet att inskrida mot beskaffenheten av befintliga tillstånd på sätt skett i nu förevarande ärende. Vid tillämpning av automatspelslagen måste således med förutsättningar för tillstånd avses de förutsättningar som finns enligt den nya lagstiftningen och inte de lindrigare regler som fanns vid tillståndets meddelande. - Av förarbetena till gällande bestämmelser framgår vidare (prop. 1989/90:46, s. 15) att det bör föreligga vägande skäl för att frångå den kommunala nämndens ståndpunkt i ett tillståndsärende. I nu förevarande fall har även polismyndigheten ställt sig bakom nämndens åtgärd. - Av lagens förarbeten kan även utläsas att socialnämnden har möjlighet att meddela ett tidsbegränsat tillstånd (prop.1982/83:203, s. 24 samt prop. 1989/90:46, s. 23). Att tidsbegränsning kan ske är fullt klart när det gäller prövning för helt nya tillstånd eller vid omprövning då ett äldre tillstånd löper ut eller i övrigt främst då det framstår som tveksamt om tillstånd skall beviljas. I nu förevarande fall har funnits och finns alltjämt ett tillstånd som inte är tidsbegränsat. I ärendet har inte framkommit tillräckliga skäl för att nu ändra tillståndet till ett tidsbegränsat tillstånd. - Med hänsyn till vad sålunda anförts skall nämndens beslut om tidsbegränsning upphävas medan överklagandet i övrigt skall avslås.

I överklagande yrkade M.W. bifall till sin hos länsstyrelsen förda talan.

Kammarrätten i Jönköping (1994-03-22, Nordling, Stridbeck, Stroh, referent) yttrade: Kammarrätten delar länsstyrelsens bedömning att Individ- och familjeomsorgsnämnden, på sätt som skett, ägt att återkalla det tidigare tillståndet från den 8 mars 1990. Nämnden har därvid varit oförhindrad att utan ansökan meddela nytt tillstånd. Beslutet den 8 december 1993 är således lagligen grundat i vad det ej upphävts genom det överklagade beslutet. På grund härav och då inte heller i övrigt skäl föreligger att undanröja länsstyrelsens beslut skall detta stå fast. - Kammarrätten lämnar överklagandet utan bifall.

I överklagande hos Regeringsrätten fullföljde M.W. sin talan.

Prövningstillstånd meddelades.

Regeringsrätten (1995-03-17, Björne, Tottie, Bouvin, Sjöberg, Lindstam) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. M.W. erhöll den 8 mars 1990 av Socialnämnden i Motala kommun tillstånd att anordna spel på sju spelautomater i en av honom ägd biljardsalong i kommunen. Tillståndet, som försågs med vissa föreskrifter om åldersgräns och tider för öppethållande, skulle gälla tills vidare, dvs. utan tidsbegränsning. I enlighet med lagens huvudkrav avsåg tillståndet spelautomater som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten (1 § automatspelslagen).

I nytt beslut den 8 december 1993 omprövade Individ- och familjeomsorgsnämnden i Motala kommun det tidigare meddelade tillståndet och bestämde, såvitt i målet är av intresse, att M.W:s tillstånd inte skulle avse spelautomater där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av slumpen eller spelautomater med förråande eller våldsamt innehåll. I den till grund för beslutet liggande utredningen angavs - och har ej motsagts av M.W. i målet - att fyra av de sju spelen är av en typ där vinstmöjligheten huvudsakligen beror av slumpen, s. k. pokerspel, och att av de övriga tre minst ett har ett förråande och våldsamt innehåll, s.k. karatespel. Nämnden hänvisade i sitt beslut till den fr.o.m. den 1 maj 1990 gällande lydelsen av automatspelslagen och övergångsbestämmelserna till lagändringen. Nämnden anförde bl.a. att det tidigare tillståndet ersattes med det nya för att tillgodose automatspelslagens allmänna syften, vilka är att förhindra olämpliga ungdomsmiljöer samt att förhindra illegalt spel på automaterna, något som annars kan ske genom att spelandet förenas med utbetalning i form av pengar eller varor.

Som länsstyrelsen konstaterade vid sin prövning av nämndens beslut innebär detta i realiteten en partiell återkallelse av det tidigare meddelade tillståndet. Frågan i målet är om det föreligger laglig grund för en sådan återkallelse.

Någon generell regel om de förutsättningar under vilka en beslutsmyndighet av annan anledning än rena förbiseendefel kan ompröva sitt tidigare beslut kan inte anses gälla i svensk rätt. För orubblighet talar hänsynen till den enskildes trygghet, eftersom den enskilde kan ha förlitat sig på beslutet och vidtagit en rad åtgärder med anledning av detta. Mot orubblighet talar å andra sidan att ett beslut kan visa sig vara olagligt eller klart olämpligt eller att nya omständigheter uppdagats som ställt saken i ett helt eller delvis nytt ljus. Såvitt avser gynnande beslut - såsom ett meddelat tillstånd - anses emellertid enligt härskande uppfattning att trygghetsaspekten är avgörande. Undantag anses föreligga dels om tillståndet försetts med återkallelseförbehåll - vilket kan ha getts i den tillämpliga författningen - dels om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse exempelvis då fara annars föreligger för människors liv eller hälsa - och dels om tillståndet blivit oriktigt på grund av att den enskilde vilselett myndigheten (se t.ex. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 7 uppl. 1992 s. 85-88, Westerberg, Allmän förvaltningsrätt, 3 uppl. 1978 s. 77-81 och Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 16 uppl. 1992 s. 79-80).

Automatspelslagen tillkom ursprungligen i syfte att förhindra uppkomsten av miljöer som är olämpliga för barn och ungdom i samband med flipperspel och liknande automatspel. Vid tillståndsprövningen skulle bedömas om spelverksamheten kunde antas förorsaka bristande ordning eller komma att bedrivas i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom; särskilt skulle beaktas sökandens lämplighet, lokalens ändamålsenlighet samt lokalens belägenhet (4 § äldre lydelsen). Tillstånd fick förenas med föreskrifter för att säkra lagens syften och vid överträdelser kunde tillståndet återkallas (5-6 §§ ä äldre lydelsen).

Genom 1990 års lagändring skärptes tillståndsprövningen i syfte att stävja den illegala spelverksamheten, främst genom åtgärder mot de typer av automater som på grund av sin beskaffenhet är särskilt lämpade för hasardspel, såsom pokerspel. I lagtexten tar sig detta uttryck på så sätt att - utöver tidigare uppräknade omständigheter - bl.a. "spelens beskaffenhet" särskilt skall beaktas vid tillståndsprövningen (4 §). Av förarbetena framgår att detta tillägg även avser prövningen huruvida ett spel genom sitt förråande eller våldsamma innehåll kan bidra till uppkomsten av en olämplig ungdomsmiljö (prop. 1989/90:46, s. 12-13). Även möjligheterna att återkalla ett meddelat tillstånd utvidgades. Bl.a. kan enligt 6 § återkallelse numera ske om en spelautomat används för olovlig spelverksamhet och således om det i strid med lagens huvudkrav förekommit spel om vinst i annan form än frispel (nämnd prop. s. 16-17).

Av intresse att notera är att de nya bestämmelserna, trots syftet att kraftigare motverka illegalt spel, inte helt förbjuder den typ av spelautomater om vilka i målet är fråga, utan att tillstånd fortfarande kan meddelas för dem, låt vara att det enligt uttalanden i förarbetena förutsätts ske endast i undantagssituationer där risken för missbruk är utesluten, t.ex. om spelautomaten skall användas på ett väl etablerat nöjesfält (prop. 1989/90:46, s. 22). I sådana fall kan det meddelade tillståndet i enlighet med vad nyss sades återkallas vid eventuellt missbruk med stöd av den i 6 § automatspelslagen angivna återkallelsegrunden att spelautomaten används för annat ändamål än tillståndet avser.

Såvitt avser tillstånd som meddelats enligt den äldre lydelsen av automatspelslagen och fortfarande gällde vid ikraftträdandet av de nya bestämmelserna är det klart att tillståndet fortfarande gäller men att de nya bestämmelserna i viss omfattning kommer att gälla även dem. Så anges i punkten 3 till övergångsbestämmelserna att de nya återkallelsereglerna enligt 6 § gäller även beträffande tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet.

Det nu sagda innebär, såvitt är aktuellt i förevarande mål, att de äldre tillstånden kan återkallas dels om - enligt vad som nyss angavs - spelautomater används för annat ändamål än tillståndet avser, dels om annars förutsättningar för tillstånd inte längre föreligger. Från tillståndsmyndighetens sida har i målet gjorts gällande att den sist nämnda återkallelsegrunden i 6 § är tillämplig i målet.

Denna ståndpunkt - så som den kommit till uttryck i nämndens omprövningsbeslut - innebär att ett äldre tillstånd, utan att de faktiska förhållandena har ändrats, skulle kunna återkallas av endast det skälet att lagstiftaren velat att för framtiden större restriktivitet skall iakttas vid tillståndsprövningen, här såvitt avser främst s. k. hasardspel. Eftersom tillstånd kan meddelas för sådana spel även enligt de nya bestämmelserna ligger det med denna ståndpunkt nära till hands att medge omprövning så snart tillståndsmyndigheten finner att den inte hade bort meddela tillstånd. Att tillämpa 6 § i något av de nu angivna fallen skulle emellertid komma i konflikt med de tidigare återgivna principerna för återkallelse av gynnande förvaltningsrättsliga beslut.

Vad som sägs i förarbetena om den ifrågavarande återkallelsegrunden ger inte heller något stöd för så långtgående slutsatser. Där anförs som exempel på bestämmelsens tillämpningsområde att ett större antal spelautomater eller andra typer av automater ställs upp än som angavs i villkoren när tillståndet gavs, att en lokal har byggts om, att belägenheten t.ex. på grund av förändrade omgivningar har blivit en annan, att tillståndshavaren inte längre uppfyller kraven på allmän lämplighet eller att socialnämnden vägras tillträde till lokal där spelautomaten finns uppställd (prop. 1989/90:46, s. 24). Alla dessa exempel avser fall där de faktiska förhållandena har ändrats. Om lagstiftaren hade avsett att i strid med hittills tillämpade principer medge en omprövning även utan att ändring skett i fråga om de faktiska förhållandena hade detta bort komma till uttryck i lagstiftningsärendet. Som tidigare framgått finns det med stöd av övriga återkallelsegrunder i 6 § goda möjligheter att ingripa mot andra fall av överträdelser eller missförhållanden, som kan uppkomma vid utövande av de äldre tillstånden, än de nu från förarbetena återgivna fallen.

Sammanfattningsvis gör Regeringsrätten följande bedömning.

Socialnämndens beslut den 8 mars 1990 ger M.W. ett tillstånd att anordna spel på spelautomater, vilket tillstånd gäller även efter ikraftträdandet den 1 maj samma år av automatspelslagens nya lydelse. Det har inte påståtts att tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse av tillståndet, att så bör ske därför att socialnämnden blivit vilseledd vid meddelande av tillståndet eller att något annat lika viktigt skäl för en omedelbar återkallelse föreligger. Följaktligen skall en återkallelse av tillståndet kunna meddelas endast på de i automatspelslagen angivna grunderna. Som tidigare anförts medger 6 § inte att ett tillstånd att anordna spel på spelautomater återkallas enbart på den grunden att de i lag föreskrivna villkoren för meddelande av sådant tillstånd sedermera har skärpts. Återkallelse kan ske såvida spelautomaterna använts för illegalt spel eller annars vid sådana ändrade förhållanden som enligt 6 § utgör grund för återkallelse av tillstånd. Någon sådan återkallelsegrund har inte påståtts föreligga.

På grund av det anförda skall överklagandet bifallas och nämndens överklagade omprövningsbeslut upphävas.