RÅ 2000 not 79

Ansökan av Lars S. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd

Not 79. Ansökan av Lars S. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd. - Lars S. ansökte om dispens enligt 16 a § naturvårdslagen (1964:822) från strandskydd för uppförande av en mindre byggnad på fastigheten Musön 1:9, Dannholmen, Tanums kommun. Han uppgav att avsikten var att byggnaden skulle användas i och möjliggöra en verksamhet som gav svenska och utländska skulptörer möjlighet att ställa ut sina verk under sommarmånaderna. I byggnaden kunde konstnären bo under enkla förhållanden i anslutning till montering och demontering av verken. Den kunde också vid behov användas av anhöriga och gäster för övernattning. Den skulle uppföras med natursten och torvtak bredvid en ca tre meter hög klippa för att smälta in i den känsliga miljön. - Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län avslog den 8 februari 1996 ansökningen med följande motivering: Ny fritidsbebyggelse på Dannholmen överensstämmer inte med den markanvändning som grönområde som redovisats i översiktsplanen. - Placering av den aktuella byggnaden på platsen samt andra enstaka byggnader på bohuskusten i motsvarande lägen som det Ni begärt skulle uppenbart skada kustens samlade värden för turism, natur- och kulturmiljövård påtagligt. (3 kap naturresurslagen). - Byggnaden i den form den redovisats påverkar i och för sig inte landskapsbilden ofördelaktigt eller de biologiska värdena på platsen väsentligt. Däremot skadas riksintresset för friluftsliv påtagligt genom att denna för friluftsliv tilltalande del av Dannholmen blir bebyggd. Andra allmänna intressen enligt 2 kap. naturresurslagen påverkas ej. - Ni har begärt att få uppföra byggnaden inom en del av Dannholmen som med stöd av allemansrätten är tillgänglig för allmänheten och som består av naturmark av stort värde för friluftslivet. En byggnad där skulle hindra allmänheten från att vistas på platsen. Särskilda skäl till dispens föreligger inte. - Lars S överklagade länsstyrelsens beslut. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-04-29) avslog överklagandet och anförde som skäl: Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande: "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra…stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - I ärendet är fråga om uppförande av en mindre byggnad avsedd att användas för förvaring av utrustning i anslutning till utställningsverksamhet samt som väderskydd och för övernattning. Byggnaden är avsedd att uppföras på norra delen av Dannholmen inom område med utökat strandskydd. Av utredningen i ärendet framgår att området fortfarande är allemansrättsligt tillgängligt. - Dannholmen, som ligger i mellersta delen av Fjällbacka skärgård, ingår i område av riksintresse för naturvård och friluftsliv enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen. Det innebär bl.a. att området skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada dessa värden. Vidare omfattas området av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 1 och 2 §§ naturresurslagen. Det innebär bl.a. att området med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där i sin helhet är av rikintresse samt att turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid prövning av den tilltänkta nybyggnationen. Enligt Tanums kommuns översiktsplan redovisas markanvändningen för Dannholmen som grönområde. - Mot bakgrund av nämnda förhållanden delar regeringen länsstyrelsens bedömning att det nu berörda området på Dannholmen har ett stort värde för det rörliga friluftslivet. Ett uppförande av den planerade byggnaden med därtill hörande tomtplats skulle innebära att ett markområde tas i anspråk som idag är allemansrättsligt tillgängligt vilket i sig skulle strida mot strandskyddets syfte. Det faktum att Lars S:s syfte med projektet är att öka tillgängligheten till ön och den planerade utställningen utgör inte skäl för annan bedömning. Vidare anser regeringen att det är av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk. - Sammanfattningsvis finner regeringen att de skäl Lars S. anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad Lars S. anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Lars S. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet och återförvisa ärendet till regeringen för fortsatt handläggning. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Fråga var om en mycket obetydlig byggnad, förlagd och utförd på ett sådant sätt att inga naturvärden skadades. Dannholmens attraktionskraft för allmänheten var knuten främst till de kulturaktiviteter som förekom på ön. Syftet med byggnadsföretaget var att ytterligare förstärka det kulturella utbudet på ön och därmed öka allmänhetens intresse att besöka ön. Det stora allmänna intresset att besöka ön Dannholmen låg i kulturaktiviteterna. Människor sökte sig inte i första hand till Dannholmen för att uppleva den orörda natur och särpräglade miljö som kännetecknade skärgården. Det fanns ingen rimlig balans mellan vad det allmänna vann och den enskilde förlorade i detta fall. Regeringen hade inte vägt in Dannholmens speciella värde från allmänhetens synpunkt och underkänt syftet med byggnaden. Någon särskild bedömning av förhållandena i det enskilda fallet hade inte gjorts. Regeringen hade brutit mot 3 § naturvårdslagen och underlåtit att beakta 2 kap. 18 § regeringsformen. - Regeringsrätten (2000-05-08, Björne, Rundqvist, Hulgaard, Nilsson, Wennerström): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Det klandrade regeringsbeslutet avser frågan om Lars S. skall medges dispens från strandskyddsbestämmelserna i 16 § första stycket naturvårdslagen för nybyggnad av ett hus på fastigheten Musön 1:9. För sådan dispens krävs enligt 16 a § samma lag att särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagstiftningen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Regeln ger den beslutande myndigheten en viss frihet att bedöma om dispens skall ges. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att beslutet är oförenligt med den s.k. proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2000-04-05, Green)

*REGI

*INST