RÅ 2001:39

Länsrätten i Stockholms län

Parkaden AB ansökte om tillstånd att använda 27 övervakningskameror, med rätt till bildinspelning från 13 kameror, i bolagets parkeringshus på Regeringsgatan 47 i Stockholm. Kamerorna skulle vara fast monterade, mestadels på vägg ca två meter över golv, och ha fast optik. Ändamålet med övervakningskamerorna var att kunna se och hjälpa kunder vid in- och utfarter samt att i förebyggande syfte förhindra inbrott i och stölder av bilar. Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade den 3 februari 2000 att meddela bolaget tillstånd till allmän kameraövervakning innefattande rätt att använda 27 övervakningskameror, men avslog ansökningen i den del som avsåg bildinspelning eftersom bolaget enligt länsstyrelsens uppfattning inte hade visat ett tillräckligt stort behov av att bevara bilder för att det skulle väga över integritetsintresset.

Bolaget överklagade beslutet i den del som gällde bildinspelning och anförde bl.a. följande. Bolaget har det senaste året ökat resurserna för att kunderna skall kunna stå säkrare med bilarna och för att inbrott i och stöld av bilar skall kunna förhindras. Givetvis har övervakningskameror och den ronderande bevakningen haft stor effekt eftersom bolaget de senaste månaderna har haft färre inbrott. När det gäller själva inspelningen är den ett utmärkt hjälpmedel när någon försöker köra genom utfartsbommen. Med en inspelning kan man mycket lätt gå tillbaka och kontrollera bilens registreringsnummer och därefter ta kontakt med vederbörande för att utreda om det var ett misstag eller ett försök till smitning från avgiften. Vid en eventuell stöld av en bil kan man också identifiera den bil som så ofta används av medbrottslingarna samtidigt som den stulna bilen skall köras ut ur garaget. Inspelningen skulle i detta fall endast användas när någon form av förseelse misstänks ha ägt rum och inte sparas mer än två till tre dagar. Inspelningarna kan användas som ett hjälpmedel för att dels tala om för kunder att de burit sig felaktigt åt och dels för att hjälpa polisen med att identifiera misstänkta biltjuvar, alkohol- och narkotikapåverkade förare samt då ge polisen en bättre beskrivning av bilen. Ofta ses förare som inte är lämpliga att framföra bil, men bolaget har svårt att ingripa i sådana fall. Polisen säger endast att bolaget får vänta tills att de försöker köra ut och då har bolaget inte mycket tid på sig.

Länsstyrelsen avstyrkte bifall till överklagandet och anförde bl.a. att trots vad bolaget hade anfört om ändamålet med bildinspelningen det aktuella övervakningsområdet inte var att betrakta som en sådan särskilt brottsutsatt plats som kunde motivera rätt till bildinspelning. I förevarande fall skulle bildinspelning från kameran medföra ett så stort intrång i enskildas personliga integritet att det vägde tyngre än det övervakningsintresse bolaget åberopat.

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (2000-06-30, ordförande Nord) yttrade: Enligt 6 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, LAK, skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. - I lagens förarbeten (prop. 1997/98:64 s. 28 ff.) sägs bl.a. följande. Om syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål bör detta särskilt beaktas. Vidare skall behovet av övervakningen beaktas. Vid bedömningen av om övervakningen behövs är det naturligtvis av betydelse att veta vilka alternativ och kompletterande åtgärder som står till buds. För att uppnå brottsförebyggande effekter är det viktigt att övervakningsutrustning används tillsammans med andra förebyggande åtgärder. Allmän kameraövervakning skall inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Vidare är bedömningen beroende av det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter. När det gäller bedömningen av risken för integritetsintrång i förhållande till övervakningsobjekten kan det i vissa fall finnas anledning att inta en mindre restriktiv linje. Det bör t.ex. finnas anledning att i något större utsträckning än hittills tillåta kameraövervakning av entréer till exempelvis en restaurang, ett hotell, en utställningslokal eller ett museum under förutsättning att det behövs för att förebygga brott. Det bör också vara möjligt att i viss ökad utsträckning ge tillstånd till övervakning av områden utanför det egentliga övervakningsobjektet, t.ex. när det gäller inrättningar som till sin funktion påminner om bank- eller postkontor. På motsvarande sätt bör även en restaurang, ett dansställe eller liknande kunna få tillstånd att övervaka den del av närområdet utanför entrén där kö brukar bildas, om det är motiverat i brottsförebyggande syfte. Tillstånd att behandla eller bevara bilder skall naturligtvis inte regelmässigt följa ett tillstånd till allmän kameraövervakning. Behovet av att behandla och bevara bilderna måste kunna påvisas i det enskilda fallet. Det bör dock kunna vara möjligt att ge tillstånd till allmän kameraövervakning som innefattar rätt att behandla och bevara bilder vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser. - Länsrätten gör följande bedömning. - Av den genom 6 § LAK anvisade s.k. överviktsprincipen följer att den enskildes integritetsintresse skall tillmätas vikt i förhållande till hur kameraövervakningen utformas, då risken för integritetskränkning ökar i förhållande till hur kvalificerad utrustningen är, såsom när utrustningen är förenad med bildinspelningsmöjlighet. För att en sådan inspelning skall kunna medges ställs särskilda krav på att det påvisas ett starkt behov av sådan inspelning. Länsrätten finner vid en sådan bedömning att vad klaganden anfört om den förekommande brottsligheten i det aktuella parkeringsgaraget och inom det kameraövervakade området inte med tillräcklig styrka talar för att området kan bedömas vara en "särskilt brottutsatt plats" i den mening som avses i lagen. Det har inte heller i övrigt framkommit så starka skäl för intresset av övervakning med bildinspelning att detta intresse överväger den enskildes intresse av att inte utsättas för bildinspelning och därmed följande risk för intrång i den personliga integriteten. Överklagandet skall avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.

Bolaget fullföljde sin talan hos kammarrätten och anförde i huvudsak följande. Bolaget har ett utmärkt samarbete med Klara närpolis och Citypolisen, men saknar resurser för att göra snabba utryckningar vid bilinbrott. Bolaget har satt in alla tänkbara åtgärder i form av patrullerande väktare och kameraövervakning på in- och utfarter. Bolaget har i förebyggande syfte monterat ytterligare kameror på de flesta av de sju våningsplanen. Trots detta sker inbrott. Gärningsmännen är med stor säkerhet narkomaner som går in från Malmskillnadsgatan och i princip bara slår in en ruta och stjäl sådant som är lätt att omsätta. Både bolaget och polisen vet i stort sett vilka narkomaner som går runt i de olika garagen och gör inbrott, men de måste oftast se när inbrottet sker och detta hinner de inte med eftersom själva inbrottet kan vara över på någon minut. Om inbrottet däremot skulle ske på något av de plan där bolaget har kameror är sannolikheten större för att den misstänkte gärningsmannen skulle kunna identifieras, såvida bilderna får spelas in. Bolagets personal har ingen möjlighet att sitta och titta på ett tjugotal kameror och se när inbrottet sker. De flesta inbrott upptäcks först sedan kunden hämtat bilen och då har tjuven allt mellan fem och tio timmars försprång. Om bolaget då med videoinspelningens hjälp kunde ge polisen ett visst signalement, skulle polisen kunna göra iakttagelser på bl.a. Sergels Torg där stor försäljning äger rum. Bolaget har även tillgång till ett femtontal väktare, som arbetar på vissa gator och som kan ha uppsikt över känd gärningsman. Det är vidare mycket troligt att gärningsmannen återkommer. Bolagets personal har ingen som helst anledning att titta på materialet, som givetvis spelas över efter ett eller två dygn, om inte bilägaren anmäler att inbrott skett. Bolaget har fått såväl kameratillstånd som inspelningstillstånd i sitt andra garage, Continentalgaraget, vilket lett till att en del inbrott har kunnat klaras upp med hjälp av bildmaterial och att antalet inbrott sjunkit markant. Det vore av stort värde om inspelning fick ske i förebyggande syfte i bolagets parkeringshus, som omfattar 800 platser och besöks av mellan 2 000 och 2 500 bilar per dag. - Bolaget ingav en uppställning över anmälda bilinbrott och bilstölder som skett i det aktuella parkeringshuset under åren 1996-2000.

Prövningstillstånd meddelades.

Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Av bolagets redovisning av brottsutvecklingen i parkeringshuset under de senaste fem åren kan utläsas att brottssituationen vad gäller 1999 och 2000 tycks ha genomgått en markant ändring till det bättre. Det finns all anledning till antagande att den positiva utvecklingen framför allt beror på bolagets brottsförebyggande arbete. Länsstyrelsen kan samtidigt inte underlåta att konstatera att denna utveckling har åstadkommits utan rätt till bevarande av bilder från de övervakningskameror som finns i garaget. Av redovisningen framgår inte heller annat än att anläggningen varit förskonad från personrelaterad brottslighet. Länsstyrelsen vidhåller därför sin uppfattning att parkeringshuset inte är en sådan särskilt brottsutsatt plats där bevarande av bilder från övervakningskamerorna skall tillåtas.

Kammarrätten i Stockholm (2001-01-18, Almgren, Gammer, referent, Börjesson) yttrade: Vad bolaget har anfört i kammarrätten och vad som i övrigt har förekommit i målet föranleder inte kammarrätten att göra någon annan bedömning än den länsrätten har gjort. Bolagets överklagande skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Bolaget överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle medge bolaget rätt till bildinspelning från 13 kameror i bolagets parkeringshus samt anförde i huvudsak följande. Brottsligheten i parkeringshuset har ökat på senare tid. Under oktober förra året begicks fyra, under november tre, under december två, under januari i år fem, under februari sex och hittills i mars ett inbrott. Till detta kommer att de brott som begås ofta rör betydande summor. Vid sidan av stölder och inbrott förekommer bl.a. smitning utan att betala parkeringsavgiften och misstänkt rattonykterhet. Sammantaget förekommer brottslighet av mångskiftande slag, vilken bolaget önskar bekämpa med hjälp av övervakningskameror med rätt till bildinspelning. Rimliga alternativ saknas. Att anställa mer personal skulle medföra en betydande och inte acceptabel merkostnad för bolaget. Sannolikt skulle en större personalstyrka inte vara ett lika effektivt hjälpmedel i bekämpningen av brottsligheten, eftersom bilinbrott och stölder ofta är ögonblicksverk som personalen inte hinner upptäcka förrän det är för sent. Även om bildinspelning ökar riskerna för integritetsintrång torde det inte vara tillnärmelsevis så integritetskränkande att bli filmad på en parkeringsplats som exempelvis i en pantbank eller på ett poliskontor. De flesta människor utsätts så gott som dagligen för övervakning vid besök i varuhus, butiker, banker eller postkontor utan att de överhuvudtaget reflekterar över eller upplever någon integritetskränkning. För flertalet av de människor som berörs i det aktuella fallet torde det dessutom finnas ett mycket starkt intresse av att inte utsättas för brott, vilket kan uppväga den eventuella integritetskränkning som bildinspelningen innebär. Sammantaget menar bolaget att tidigare prövning av frågan varit alltför snäv och att en helhetsbedömning borde - med hänsyn till att brottsligheten i parkeringshuset ökat på senare tid, att alternativa övervakningsmöjligheter saknas och att bildinspelning i ett parkeringshus inte kan anses som särskilt integritetskränkande - utfalla till bolagets förmån.

Prövningstillstånd meddelades.

Länsstyrelsen avstyrkte bifall till överklagandet. Enligt länsstyrelsen framgick det av den statistik som bolaget presenterat inte annat än att garaget varit förskonat från brott innefattande våld eller hot om våld mot person, något som annars förekom i butikssektorn eller i post och bank där bildinspelning bedömdes behövas vid övervakning av sådana ytor där personal huvudsakligen uppehöll sig.

Regeringsrätten (2001-09-26, Ragnemalm, Nordborg, Nilsson, Ersson, Dexe) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Reglerna i LAK om en särskild tillståndsprövning för användning av övervakningsutrustning syftar till att skydda enskilda mot integritetskränkningar som användningen av sådana tekniska hjälpmedel kan förorsaka. Tillstånd till allmän kameraövervakning skall enligt 6 § LAK meddelas om intresset av en sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål skall detta särskilt beaktas. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Frågan om bilder skall få behandlas eller bevaras eller om ljud skall få avlyssnas eller tas upp avgörs inom ramen för den samlade bedömning som skall göras vid intresseavvägningen. I 13 och 14 §§ LAK finns bestämmelser om begränsningar i möjligheten att behandla och bevara upptaget bild- och ljudmaterial. Huvudregeln är att upptaget material får bevaras under högst en månad (14 § första stycket).

Vid prövningen av integritetsintresset är det enligt lagens förarbeten av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller avlyssna eller ta upp ljud ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Vidare är bedömningen beroende av det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter (prop. 1997/98:64 s. 28). I propositionen sägs vidare (s. 29) att tillstånd att behandla och bevara bilder inte regelmässigt skall följa ett tillstånd till allmän kameraövervakning. Behovet av att behandla och bevara bilder måste kunna påvisas i det enskilda fallet. Det bör dock kunna vara möjligt att ge tillstånd till allmän kameraövervakning som innefattar rätt att behandla eller bevara bilder vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser. Utredningen om användningen av övervakningskameror, vars slutbetänkande ligger till grund för lagstiftningen, angav som exempel på en sådan plats ett större parkeringshus (SOU 1996:88 s. 198).

Frågan i målet är om bolaget, som meddelats tillstånd till allmän kameraövervakning i parkeringshuset Parkaden i centrala Stockholm, också bör ges rätt till inspelning och bevarande av bilder som förmedlas av vissa av kamerorna. Bolaget har gjort gällande att syftet med bildinspelningen är att förebygga brott, att behovet av bildinspelning är stort eftersom rimliga alternativ till övervakning med rätt till sådan inspelning saknas och att risken för integritetskränkning är liten i det aktuella fallet. Länsstyrelsen har å sin sida bedömt att garaget inte är en så brottsutsatt plats som förutsätts för att inspelning och bevarande av bilder skall tillåtas.

Regeringsrätten har vid några tillfällen prövat frågor om tillstånd att bedriva allmän kameraövervakning enligt LAK. I RÅ 2000 ref. 52 medgavs inte övervakning i taxibil där övervakningsutrustningen skulle innefatta både ljud- och bildupptagning. I RÅ 2000 ref. 61 tilläts däremot kameraövervakning, som innefattade rätt att behandla och i viss utsträckning bevara bilder, kvälls- och nattetid av torg (I) och av gångväg genom park (II).

Förevarande mål gäller kameraövervakning i ett parkeringshus som enligt bolagets uppgifter är det näst största i Stockholm. I parkeringshuset, beläget i stadens centrum, förekommer en förhållandevis omfattande brottslighet. Att förena ett tillstånd till allmän kameraövervakning med en rätt att spela in och bevara bilder kan vara motiverat med hänsyn till att det sålunda rör sig om en särskilt brottsutsatt plats. Det får också anses stå klart att en sådan rätt kan förbättra möjligheterna att förebygga och beivra brott i parkeringshuset. Enligt Regeringsrättens uppfattning finns det därför ett starkt intresse av att utöka det meddelade tillståndet till kameraövervakning till att även avse rätt att spela in bilder på det sätt som bolaget har begärt. Det förhållandet att de i målet åberopade exemplen främst avser andra former av brottslighet än brott mot person, framför allt bilinbrott, ger inte anledning till annan bedömning.

När det gäller att bedöma risken för integritetskränkning med anledning av att en kameraövervakning också innefattar behandling och ett visst bevarande av bilder måste enligt Regeringsrättens uppfattning beaktas att ett parkeringshus i normalfallet får anses utgöra en plats där hänsynen till den enskildes personliga integritet inte gör sig gällande med samma styrka som beträffande många andra lokaliteter. Integritetsintresset försvagas också av att de enskilda som kan komma att utsättas för övervakning samtidigt är de som riskerar att drabbas av den brottslighet som bolaget vill ha utökade möjligheter att vidta åtgärder mot.

Vid en avvägning av övervakningsintresset mot integritetsintresset finner Regeringsrätten att vad som framkommit i målet visar att intresset av en sådan övervakning av parkeringshuset som ger rätt till behandling och bevarande av bilder på det sätt som bolaget har begärt väger tyngre än det intrång i enskildas personliga integritet som den utökade användningen av kamerautrustningen innebär. Bolagets överklagande skall därför bifallas.

Med hänsyn till länsstyrelsens ställningstagande och målets utgång i länsrätten och kammarrätten har det inte funnits anledning att närmare pröva om ett utökat tillstånd bör förenas med särskilda villkor - utöver dem som följer av lagstiftningen - om behandlingen och bevarandet av bilder. Denna fråga får i första hand bedömas av länsstyrelsen.