SOU 1996:88

Kameraövervakning : slutbetänkande

Regeringen beslutade den 16 februari 1995 att tillkalla en särskild utredare för att se över frågor om användningen av övervaknings- kameror.

Till särskild utredare förordnades lagmannen Ulf Arrfelt. Utredningen har antagit namnet Utredningen om användningen av övervakningskameror (Ju 1995:O3).

Som experter har medverkat fd departementsrådet Börje Alpsten, polismästaren Lars Berg, hovrättsassessorn Anne Bratt, chefsåklagaren Jan Danielsson, länsassessorn Ulf Eriksson, verksjuristen Elenor Groth, lagmannen Sigurd Heuman, rådmannen Jörn Jacobsson, polisintendenten Lars Kronberg, länspolismästaren Håkan Kyhle och chefsjuristen Bertil Persson.

Sekreterare åt utredningen har varit hovrättsassessorn Lars Henriksson och hovrättsassessorn Torbjörn Nordenson.

Utredningen har i juli 1995 överlämnat delbetänkandet Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning (SOU 1995:66).

Utredningen får härmed överlämna sitt slutbetänkande Kamera— övervakning (SOU 1996:88).

Till betänkandet fogas särskilda yttranden av Börje Alpsten och Elenor Groth.

Uppdraget är härmed slutfört.

Malmö i juni 1996

Ulf Arrfelt /Lars Henriksson

Torbjörn Nordenson

F-- ' - _ . .'. än; ...å-5 ._|-|; ' ..:a-i'|i.'|t..-";'|1:|'"|:'.1L lil I_____I_,____ .'_'_.£ _ - _ |.' _I_'___""_____'___________ ':1"'%'llill:'l'J'I-'A'II"?""

. " |"' "I" :1' ||.- : | " _ 'p' ' | "!!qu " | |-|| _. .'"i ' | ' ||:- |. |'ll'l _'. "'. "|- '.'. " -1" _ 3'1' -' l' 'å'.- " . '|'-.a "."".'| ' _ . .. l'I_ | ' ||:" _|

' | " |” . '. '

'_',i'. ,,-__'|||||..;,.| -. "-|'.|||||.-' - |-|.||-r .rl'|,. -.'.' '| .. '-'=.||.'.'."..- | =.|.-.| ..' _'"" _ä' ill—"" ..— i.'|._-__ ' .'|.','.Ill|" '.||_;_._—' '-I'|.' .'E ||| "' "T' " ' ' . 1r||'|'|...le !. :l " '? ""'#'." |"':. 'åw5"'|"_'" ._|| '. .:, "' ":

|'le "' .'D'l &. " __.I' fllT'l "JTH”, J.l ' ' _ _ 35:11?" :;aå' __ _ ;?g'lic 3371 I'" "'I"'. "" '5|.".|'l'å"_'i' ."" I+; : ' " 41:"'='.'f".l__ 'H'lln'lufrr"; _'|-r_"_.1"f__f_'|"'-|' ' |'.' .: '.: k" ulf-E'. ä' *fr-T'L "II'.'|-.l. "'_ui'l'å' .l|'.. ';- Ii" '="' :'F'L'l"|'n.|"_'|':l.|l"t-—1|Pl'|H'-I'Il'._| _

...nu ...-'|'- -"'||'.-.-|u."n' I'n.:"|'it-h'-' '.

' J"?" 'g'-'.': :Tlf'il 'I'Crl" __I'-_|" ' .'ll' .'*' ”' l'Iu '. 'll'_."l. Il' "' _l _ &? 'ILäIh'A-lf' iii-'I" 'l' ';”; _EJJIJ' | & '_l'g-W ':'" .'oul ".|| 'I:- |__ _ _.'l|. ' '? "'||_|l .' "| l | '.'

" '.'_"|__j'.!:'15,.'_ f'*£__1.l;";:l1lh| G'.'."'|.|1m _..; "l"|_"'.|5| ..?. _

'|'.'.lbll'l"1.'fuifl"..""|.'"'.i|?i'|1|'!. |"'|l:l_"'iI ".'

__-_.';..|..;|.ll- j_s—ILI'H-t -|||..' |"....|'|.."..l|.":- i!" '.'..- ' "" u r_l»|||" --t"J "" här-',.- El/1Frå' heliga-IHH ""HL' .'|. . . "Utku-"'|'

' . , _.1. :Fu'fr :_ :|_ ' . . . 5- .l || - .!_I|3|!'_. ":i-" 'I? är;-__ '_'l'i' .'|.. |||!"- '_:.|"|' ""1'2'".'..'.l."..ll"l|..)'||'. .. ”| ”I? "' "" '.'r.'_|'_| "'.'.-'."I"'."":'."u'.”| % ""'" |; |'.. '...'-'|' '.... ".'|_l:1" .? ' ".'.i'ili. |: -||; |' I"" "' .HE '|r' JiiT - " . "" 'i', ' |-.I- -" ' man)-mm |Il ' .'."l'HII ::.-___- ' '.'" ':""”'.l._|:'l_'1r"'"':'"a' J'."'l5;|. l"|' "" ._ '.-

"];-__ _' _ "11:35." I ___-|__?- """-'.'."

Innehåll Sammanfattning ............................... 9 Författningsförslag ............................ 19 1. Förslag till lag (1997:000) om kameraövervakning . . . . 19 2. Förslag till lag (1997:000) om ändring i förvaltnings- processlagen (197lz291) ..................... 26 3. Förslag till lag (1997:000) om ändring i sekretess— lagen (1980: 100) ......................... 27 1 Utredningsuppdraget m.m. ................... 29 2 Gällande rätt ............................ 31 2.1 Lagen om övervakningskameror m.m. ............ 31 2.2 Den rättsliga regleringen av avlyssning och upptagning av ljud ................................ 47 3 Den tekniska utvecklingen .................... 51 3.1 Utredningen om TV—övervakning m.m. ........... 51 3.2 Nuläge ................................ 54 3.3 Tänkbar utveckling inom den närmaste framtiden ..... 57 4 Utländsk rätt ............................ 63 4.1 Danmark .............................. 63 4.2 Nederländerna ........................... 65 4.3 Storbritannien ........................... 68 4.3.1 Lagstiftning, m.m. .................... 68 4.3.2 Home Office Crime Prevention Unit ......... 69 4.3.3 King's Lynn ........................ 73 4.3.4 London Heathrow Airport ................ 75 4.3.5 Två forskningsrapporter om CCTV ......... 76 4.4 Tyskland .............................. 78 5 Tillämpningen av kameralagstiftningen ............ 81 5.1 Länsstyrelsernas handläggning av ärenden om över- vakningskameror ......................... 81

5.1.1 Antal tillstånd att använda övervakningskameror . . 81

5.2

5.3

6.4 6.5 6.6

7.3

7.4 7.5

5.1.2 Vilka personella resurser tar handläggningen av kameraärendena i anspråk? ............... 85 5.1.3 Ärendetillströmning .................... 87 5.1.4 Handläggningstid ..................... 88 5.1.5 Undantag från upplysningsplikten ........... 89 5.1.6 Ändring av villkor och återkallelse av tillstånd vid ändrade förhållanden ................. 91 Överträdelser av kameralagstiftningens straffbestäm- melser ................................ 91 Praxis i tillståndsärenden .................... 91 5.3.1 Inledning .......................... 91 5.3.2 Sammanfattning av praxis i tillståndsärenden . . . . 91 5.3.3 Huvudlinjer i nuvarande tillståndspraxis ....... 94 Synpunkter på användningen av övervakningskameror . . 97 Inledning .............................. 97 Allmänt ............................... 97 Polisen ................................ 100 6.3.1 Polismyndigheten i Stockholms län .......... 100 6.3.2 Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län . . . . 101 6.3.3 Polismyndigheten i Malmöhus län ........... 103 Bankerna .............................. 103 Posten Sverige AB ........................ 106 Detaljhandeln ........................... 108 Överväganden och förslag ................. '. . . 111 Allmänna utgångspunkter .................... 111 Tillämpningsområdet för lagen ................. 120 7.2.1 Begreppet övervakningskamera ............. 120 7.2.2 Olika former av användning av övervaknings-

kameror ........................... 123 7.2.3 Skall lagens bestämmelser endast omfatta över-

vakningskameror som har tagits i bruk? ....... 125 7.2.4 Larmcentraler och bruk av sensorer ......... 126 Tillstånd eller anmälan? ..................... 128 7.3.1 Kan tillståndsplikten tas bort helt eller delvis? . . . 128 73.2 Vilka kategorier kan tas undan från tillstånds-

plikten? ........................... 130 7.3.3 Förutsättningar för tillståndsfri kameraöver—

vakning ........................... 132 7.3.4 Anmälningsskyldighet .................. 139 7.3.5 Övriga undantag från tillståndsplikten ........ 141 Tillståndsprövningen ....................... 142 Bör dold kameraövervakning få förekomma? ........ 147

7.6 Polisens användning av öppen kameraövervakning . . . . 155 7.7 Kommunernas och de fackliga organisationernas roll . . . 160 7.8 Tillsyn ................................ 169 7.9 Finansiering av reformen .................... 172 7.9.1 Nuläge ............................ 172 7.9.2 Ekonomifrågor i utredningens förslag ........ 173 7.10 Lagteknisk lösning m.m. .................... 178 7101 Den lagtekniska lösningen ............... 178 7.102 EG—direktivet om skydd för personuppgifter . . . . 178 8 Författningskommentar ...................... 183 8.1 Förslaget till lag (1997:000) om kameraövervakning . . . 183 8.2 Förslaget till lag (1997:000) om ändring i förvaltnings— processlagen (19712291) ..................... 240 8.3 Förslaget till lag (1997:000) om ändring i sekretess— lagen (1980:100) ......................... 241 Särskilda yttranden ............................ 243 Särskilt yttrande av Börje Alpsten ................... 243 Särskilt yttrande av Elenor Groth ................... 248 Bilaga 1 Utredningens direktiv .................. 249

Bilaga 2 Lag (1990:484) om övervakningskameror m.m. . . 261 Bilaga 3 Praxisgenomgång ..................... 267

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att göra en genomgripande översyn av lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. och att lägga fram de förslag som översynen ger anledning till. Enligt direktiven skall utredningen bl.a. pröva möjligheten att gå ifrån det nuvarande systemet med tillstånd.

Utgångspunkten för utredningens uppdrag är enligt direktiven att rätten att använda övervakningskameror bör utvidgas i sådana fall där intresset av att bekämpa brott och att förhindra olyckor eller tillgodose därmed jämförliga ändamål väger särskilt tungt. Samtidigt måste enligt direktiven den enskildes intresse av skydd för sin integritet tillgodoses. Vid avvägningen mellan dessa intressen bör dock, fortfarande enligt direktiven, intresset av att förebygga och utreda brott samt att förhindra olyckor och liknande ändamål få spela en mer framträdande roll än hittills. Enligt direktiven skall utredningen även belysa frågan om rätten att behandla och bevara upptagna bilder kan utökas samt analysera möjligheten att reglera öppen ljudupptagning som företas i samband med användning av en övervakningskamera.

Slutligen skall utredningen enligt direktiven även särskilt överväga frågor rörande en utvidgad rätt för polisen att använda övervaknings— kameror. Denna del av utredningsuppdraget har delvis redovisats i delbetänkandet Polisens användning av övervakningskameror vid för- undersökning (SOU 1995:66).

Allmänna utgångspunkter

Brottsligheten har ökat markant under de senaste decennierna och har nu nått oroväckande höga nivåer. Tillgänglig information tyder på att användning av övervakningskameror kan bidra till att minska brottsligheten och öka uppklaringsprocenten. De undersökningar som finns tyder också på att allmänheten är beredd att acceptera en ökad kameraanvändning om det kan leda till minskad brottslighet. Ut— redningsarbetet har därför inriktats på att undersöka om det är möjligt att utvidga rätten att använda övervakningskameror utan att berättigade integritetsskyddsintressen skadas.

Tillämpningsområdet för lagen

Lagen föreslås omfatta i princip samma typ av teknisk utrustning som i dag, dvs. dels TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar som, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning, dels separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder från övervakningskameror. Eftersom utredningens förslag innebär att även avlyssning och upptagning av ljud omfattas av regleringen har lagförslaget utformats så att det även täcker av- lyssningsutrustning. Begreppet övervakningskamera används liksom hittills som samlingsbeteckning för den utrustning som omfattas av lagen.

Den lagreglerade kameraanvändningen föreslås i likhet med nuvarande lagstiftning omfatta inhämtning, behandling och bevarande av bilder. Vidare föreslås att avlyssning och upptagning av ljud skall regleras i lagen. En förutsättning för detta är dock att verksamheten bedrivs i samband med annan kameraanvändning som omfattas av lagförslaget. Som en gemensam beteckning för all lagreglerad kameraanvändning föreslår utredningen termen kameraövervakning.

För att hindra oseriösa kameraanvändare från att kringgå lagens be- stämmelser med hjälp av invändningar om att en lagstridig kameraan- läggning inte använts föreslår utredningen att kameraövervakningsbe- greppet skall omfatta även uppsättande av övervakningskameror.

Tillstånd eller anmälan ?

Enligt den nuvarande lagstiftningen om övervakningskameror krävs med några få undantag alltid tillstånd för att man skall få sätta upp en övervakningskamera som kan riktas mot platser dit allmänheten har tillträde. I utredningens direktiv framhålls att översynen av lagstift— ningen skall inriktas på möjligheten att helt eller delvis gå ifrån detta tillståndssystem.

Utredningen har övervägt möjligheten att ersätta tillståndsför— farandet med straffbestämmelser som kriminaliserar sådan integri— tetskränkande kameraövervakning som inte kan godtas. Utredningen har dock funnit en sådan lagstiftningsteknik mindre lämplig, eftersom legitim kameraövervakning bedrivs under så varierande förhållanden att det skulle vara svårt att med erforderlig tydlighet avgränsa det kriminaliserade området.

Utredningen föreslår i stället att tillståndskravet tas bort för vissa grupper av användare. De kategorier som utredningen därvid har stannat för är banklokaler, postkontor och butiker. Dessa objekt står sammantaget för drygt 61 procent av nu löpande tillstånd. Enligt

nuvarande lagstiftning ankommer det på länsstyrelsen att förena kameratillstånden med villkor för hur övervakningen skall bedrivas. De meddelade tillstånden inom å ena sidan bank— och postväsendet och å andra sidan detaljhandelsnäringen är relativt likartade. Den praxis som utbildats innebär bl.a. att kameraövervakning av bank— och postlokaler vanligen innefattar rätt att behandla och bevara bilder medan sådan rätt är sällsynt när det gäller butiker. Vidare har tillståndsmyndigheterna intagit en restriktiv hållning till övervakning utanför entréerna till nu aktuella lokaliteter. Utredningens förslag innebär att villkoren för kameraövervakning anges direkt i lagen. Villkoren följer i stort sett de villkor som i dag meddelas av länssty— relserna, nämligen att syftet med övervakningen är att förebygga eller avslöja brott, att den övervakningskamera som används är fast monterad och försedd med fast optik samt att övervakningskameran inte är riktad så att övervakningen framstår som uppenbart kränkande. En utvidgning i förhållande till nuvarande tillståndspraxis är att kameraövervakning föreslås få ske även av närområdet utanför entréer till banker och postkontor. I fråga om sådana lokaler får ljud avlyssnas och tas upp i samband med att överfallslarm har utlösts. När det gäller den tillståndsfria kameraövervakningen i butiker föreslås denna innefatta en rätt att behandla och bevara bilder av kassaområdet och av butiksentrén. Utredningen föreslår att den nu berörda tillståndsfria kameraanvändningen skall villkoras av att användaren anmäler saken till länsstyrelsen. Huvudsyftet med anmälan är att den skall ge länsstyrelserna underlag för den inspektionsverksamhet som de är ålagda.

I fråga om undantag från tillståndsplikten i övrigt har utredningen inte funnit anledning att göra några större förändringar beträffande den tillståndsfria kameraövervakning som får bedrivas enligt dagens lagstiftning. Undantagen för s.k. TV-backspeglar, kameraövervakning som sker för att skydda en anläggning eller ett område som enligt 4 5 2-5 eller 5 5 lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt och för kamera- övervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastig- hetsövervakning har behållits oförändrade. Utredningen föreslår också, som berörs i det följande, att en polismyndighet i vissa andra fall skall få bedriva kameraövervakning utan föregående tillstånd. När det gäller de nu berörda undantagen från tillståndsplikten föreligger inte någon anmälningsplikt för den som bedriver kameraövervakningen.

Tillståndsprövningen

Utredningen föreslår att frågan om tillstånd till kameraövervakning skall avgöras endast med tillämpning av en allmän bestämmelse där

övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. För att tillstånd skall meddelas är det tillräckligt att sökanden kan visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Liksom enligt gällande rätt bör tillståndsprövningen inte vara av fakultativ karaktär, dvs. tillstånd skall meddelas om förutsättningarna är uppfyllda.

Avsikten med utredningens förslag är emellertid inte att i någon större utsträckning få till stånd en ändring av nuvarande praxis i tillståndsärenden. Utredningen förordar endast i några hänseenden, huvudsakligen i fall där intresset av att förebygga eller avslöja brott kan sägas väga särskilt tungt, en mindre restriktiv linje vid till- ståndsprövningen. Samtidigt vill utredningen erinra om att enligt dess förslag stora områden tas undan från tillståndsplikten och regleras direkt i lagen.

När det gäller övervakningsobjekten anser utredningen att såväl de uttalanden som gjordes i förarbetena till den nuvarande lagstiftningen om i vilka fall risken för integritetsintrång i allmänhet får anses vara av mindre betydelse och i vilka fall där riskbedömningen är den motsatta som den praxis som har utbildats i huvudsak kan vara vägledande för tillståndsprövningen även i fortsättningen. Utredningen menar dock att det kan finnas anledning att i något större utsträckning än hittills tillåta kameraövervakning av entréer, t.ex. av en entré till en restaurang, ett hotell, en utställningslokal eller ett museum. Frågan om närområdet utanför entrén skall kunna övervakas tas upp i det följande.

Tillstånd till övervakning av området utanför det egentliga över— vakningsobjektet lämnas enligt den nuvarande lagstiftningen i mycket ringa utsträckning. Som har nämnts i det föregående föreslår utred- ningen en specialreglering när det gäller övervakning av närområde utanför bank- och postkontor. Växlingskontor eller andra inrättningar som till sin funktion påminner om bank- och postkontor (dock ej pant— banker) bör i princip kunna få tillstånd att övervaka närområdet utanför entréerna på motsvarande sätt som gäller för bank och post. En förutsättning bör därvid vara att det finns en allvarlig hotbild mot inrättningen, att den varit utsatt för rån eller liknande eller att risken för rån mot dylika inrättningar allmänt sett har ökat. När det gäller övriga användare anser utredningen att starka skäl talar för att man även fortsättningsvis skall vara mycket restriktiv när det gäller att ge tillstånd till kameraövervakning av s.k. närområden som används för allmän trafik. Nuvarande praxis kan därför vara vägledande även i fortsättningen. Det bör dock i vissa fall vara möjligt att en restaurang, ett dansställe eller liknande skall kunna få tillstånd att övervaka den del av närområdet utanför entrén där kö brukar bildas.

Beträffande bank—, post— och butikslokaler föreslår utredningen en specialreglering av rätten att behandla eller bevara bilder. När det

gäller övriga användare skall en prövning göras i varje enskilt fall och utgångspunkten bör enligt utredningen alltjämt vara att tillstånds- myndigheten skall vara restriktiv med att bevilja tillstånd att behandla eller bevara bilder. Dock bör växlingskontor och liknande samt tjänsteproducerande butiker kunna få tillstånd att behandla eller bevara bilder i samma utsträckning som föreslås gälla vid tillståndsfri kameraövervakning av bank—, post- och butikslokaler, om de kan påvisa ett motsvarande behov av åtgärden. Vidare bör det vara tänkbart att tillstånd till kameraövervakning som innefattar rätt att behandla eller bevara bilder kan beviljas även vid övervakning av entréer och krogköer och på andra särskilt brottsutsatta platser, t.ex. i ett större parkeringshus.

Utredningens förslag innebär vidare att det, om inte annat sägs i lagen, inte kommer att vara tillåtet att utan tillstånd avlyssna och ta upp ljud i samband med sådan kameraövervakning som avser plats dit allmänheten har tillträde. När det gäller bank- och postlokaler föreslås en specialreglering, som innebär att ljud får avlyssnas och tas upp i samband med att överfallslarm har utlösts. Tillstånd till kamera— övervakning som innefattar rätt att avlyssna och ta upp ljud bör ges endast i rena undantagsfall. Under förutsättning att sökanden kan påvisa ett starkt behov av att avlyssna och ta upp ljud i syfte att förebygga eller avslöja brott, bör det emellertid inte vara uteslutet att det tillåts t.ex. i lokaler som kan antas vara särskilt utsatta för rån, såsom växlingskontor, guldsmedsaffärer och liknande.

Enligt utredningens förslag får bild- eller ljudmaterial som har tagits upp i samband med sådan kameraövervakning som avser plats dit allmänheten har tillträde bevaras under högst en månad, om det inte dessförinnan överlämnats till en polismyndighet eller åklagare med anledning av misstanke om brott. Vidare får länsstyrelsen medge längre bevarandetid för bild- eller ljudmaterialet. En förutsättning för att en ansökan om förlängd bevarandetid skall kunna beviljas är att sökanden kan förebringa starka skäl för den. Det rör sig troligen om ett mycket begränsat antal fall där det finns ett behov av en längre bevarandetid än en månad.

Tillstånd till kameraövervakning i en bank-, post- eller butikslokal som sträcker sig längre än den som är medgiven utan tillstånd bör få förekomma endast om det i det enskilda fallet finns några särskilda skäl. Redan den tillståndsfria kameraövervakning som följer direkt av lagens bestämmelser innebär nämligen en utvidgning i förhållande till nuvarande praxis. Man kan emellertid tänka sig t.ex. att en bank skall kunna få tillstånd att övervaka ett något större närområde utanför lokalen, för att på så sätt täcka upp en uttagsautomat, en servicebox eller den plats där bankens värdetransport brukar lasta och lossa.

Bör dold kameraövervakning få förekomma?

Enligt utredningens förslag skall liksom i dag upplysning lämnas om kameraövervakning.

Utredningen föreslår att dold kameraövervakning bara skall få förekomma i tre fall, dels vid kameraövervakning som sker för att skydda en anläggning eller ett område som enligt 4 5 2—5 eller 5 & lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt, dels vid kameraövervakning som används av en polismyndighet vid automatisk hastighetsövervakning, dels om kameraövervakningen sker med stöd av bestämmelserna i lagen (199511506) om hemlig kameraövervakning. I alla övriga situationer råder sålunda förbud mot dold kameraövervakning.

Utredningen menar att om man skulle behålla den ytterligare möjlighet som finns i lagen om övervakningskameror m.m. att vid synnerliga skäl medge undantag från upplysningsplikten, t.ex. i syfte att förebygga brott, det finns en risk för att man "bakvägen" skulle kunna få tillstånd till dold kameraövervakning vid förundersökning trots att rekvisiten enligt tvångsmedelsregleringen inte var uppfyllda, t.ex. på grund av att brottet inte var tillräckligt allvarligt. Utredningen menar vidare att dold kameraövervakning inte har någon preventiv effekt.

Polisens användning av öppen kameraövervakning utan föregående tillstånd

Utredningen föreslår att en polismyndighet eller den som är räddnings- ledare enligt räddningstjänstlagen (1986: 1 102) får rätt att utan att först söka tillstånd eller göra anmälan bedriva kameraövervakning när det har inträffat en olyckshändelse eller när det föreligger en överhän— gande fara för att en olycka skall inträffa. Upplysning om över— vakningen måste dock lämnas. Syftet med detta undantag från tillståndsplikten är att ge möjlighet till kameraövervakning i samband med hastigt uppkomna räddningsaktioner där det normalt inte finns tid att avvakta länsstyrelsens handläggning av ett tillståndsärende. Det ankommer på de agerande myndigheterna själva att bedöma inte bara om det finns ett behov av en sådan kameraövervakning utan även hur länge ett sådant behov kvarstår. Eftersom det ställs upp ett krav på att kameraövervakningen skall vara av synnerlig vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olyckshändelse, kan den endast komma i fråga under det mest akuta skedet av en räddningsoperation. Det rör sig således normalt om en tidsmässigt mycket begränsad användning.

Utredningen föreslår vidare att polisen får rätt att utan föregående tillstånd och utan att anmälan behöver göras till länsstyrelsen bedriva kameraövervakning i brottsförebyggande syfte i vissa speciella situationer där det ofta uppstår ett behov av att snabbt kunna tillgripa kameraövervakning. Även frågan hur länge en sådan kameraövervak- ning skall få ske får polisen själv avgöra. Upplysning om över- vakningen måste dock lämnas. En första förutsättning är att det av särskild anledning kan anses föreligga risk för att viss brottslighet kommer att förövas. Med detta avses att det på någon särskild grund finns anledning misstänka framtida brottslighet i ett enskilt fall, t.ex. mellan olika extremistgrupper i samband med en demonstration. Polisen får inte i allmänt förebyggande syfte använda sig av kamera— övervakning med stöd av bestämmelsen. Vill man använda kamera- övervakning för att bekämpa kriminalitet på vissa platser, såsom t.ex. torg och parker, där man vet att det med jämna mellanrum brukar inträffa olika typer av brott får polisen eller rättighetsinnehavaren i stället söka tillstånd till kameraövervakningen. Vidare skall den brottslighet som befaras inträffa vara av viss särskild beskaffenhet. Kameraövervakning får alltid anses vara motiverad om det rör sig om något allvarligt brott som innebär fara för liv eller hälsa. Men även vid brottslighet som berör annans egendom får kameraövervakning tillgripas med stöd av bestämmelsen, om det finns fara för omfattande förstörelse av egendomen. Slutligen gäller att kameraövervakningen måste begränsas till den plats där brottsligheten kan befaras upp- komma.

Kommunernas och de fackliga organisationernas roll

Utredningen föreslår att systemet med yttranden från kommunerna i tillståndsärendena bör behållas. Däremot anser utredningen att det saknas anledning att i lagen ha en bestämmelse som innebär att kommunen alltid skall yttra sig innan tillstånd meddelas. En undersök- ning som utredningen har gjort tyder på att det kommunala intresset för den här typen av ärenden inte alltid är så stort. Av undersökningen framgår också att inhämtandet av yttrandet från kommunen i normal- fallet försenar handläggningen av ärendet. I syfte att få en snabbare handläggning av ärendena och att befria kommunerna från skyldig- heten att avge yttranden i ärenden där de ändå inte har några syn- punkter, föreslår utredningen en ordning som innebär att kommunerna i stället endast skall beredas tillfälle att yttra sig innan tillstånd meddelas. Å andra sidan skall så ske i alla tillståndsärenden.

Utredningen föreslår vidare att systemet med att i ett tillståndsären- de inhämta de fackliga synpunkterna på kameraövervakning som skall anordnas på en arbetsplats skall behållas oförändrat.

Slutligen föreslår utredningen att kommunerna och de fackliga organisationerna liksom hittills skall ha rätt att överklaga ett beslut om tillstånd till kameraövervakning.

Det bör dock framhållas att det nu sagda gäller endast om den aktuella kameraövervakningen förutsätter ett tillstånd. Utredningen har inte ansett det vara nödvändigt att införa en ordning som skulle ge kommunerna och de fackliga organisationerna rätt att yttra sig eller på något annat sätt utöva inflytande vid den kameraövervakning som får ske utan tillstånd.

Tillsyn

Införs ett system med en relativt omfattande tillståndsfri karnera- övervakning fordras att länsstyrelsens tillsynsverksamhet utökas från dagens under alla förhållanden helt otillräckliga nivå. Behovet av ökad tillsyn gäller generellt för hela kameraområdet men gör sig särskilt starkt gällande i fråga om den tillståndsfria kameraövervakningen i banker, postkontor och butiker. Inspektionsbehovet kan variera från anläggning till anläggning och det bör även i fortsättningen ankomma på tillsynsmyndigheten att avgöra hur ofta en övervakningsanläggning skall inspekteras. Ambitionen bör vara att varje övervakningsan— läggning utsätts för regelbunden inspektion.

Länsstyrelsens tillsynsansvar omfattar samtliga delar av en karnera- övervakningsanläggning oavsett om anläggningen finns hos kameraan— vändaren eller tillhör t.ex. en larmcentral som sköter den operativa hanteringen av övervakningen. Tillsynen omfattar liksom hittills endast kameraövervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde.

Finansiering av reformen

Enligt den nuvarande regleringen gäller att den som får tillstånd att använda en övervakningskamera måste betala en avgift. Detta gäller dock inte för staten, kommunerna och landstingen, som är fria från avgift. Avgifterna täcker emellertid inte länsstyrelsernas kostnader för handläggningen av ansökningarna. För att så skulle vara fallet borde avgiften genomsnittligt sett vara nästan tio gånger högre än i dag.

I anslutning till detta konstaterande diskuterar utredningen vilka principer som bör gälla för finansieringen av länsstyrelsernas handläggning av ärenden om kameraövervakning. Utredningen stannar för att självkostnadsprincipen bör tillämpas i dessa ärenden och omfatta inte bara handläggningen av ärenden om tillstånd utan också anmälningsärenden samt länsstyrelsernas kostnader för tillsynen.

Utredningen framhåller att de uppgifter som finns tillgängliga inte är helt lämpade som underlag för en slutlig bedömning av hur ett

avgiftssystem bör konstrueras och vilka differentieringar mellan avgifter för anmälan, tillstånd och för tillsynen som bör göras. Utredningen föreslår därför att Riksrevisionsverket får i uppdrag att utforma ett sådant system efter principer som redovisas i betänkandet (avsnitt 7.9.2). Utredningen redovisar en skiss till hur ett avgiftssy- stem bör kunna utformas och gör en allmän bedömning av sannolika nivåer på avgifterna för anmälan, tillstånd och för tillsynen.

Avgiften för handläggningen av en anmälan bör enligt utredningen vara av storleksordningen 500 kronor.

Avgiften för tillstånd bör bestå av ett fast belopp, som alltid utgår, och ett rörligt belopp, som bestäms av den tid som handläggaren lägger ned i ärendet. Det fasta beloppet bör sättas till 2 000 kronor. Det fasta beloppet inkluderar tre timmars arbete av en handläggare och en fast kostnad för det administrativa arbete som är förknippat med ett tillståndsärende. I andra fall bör avgiften höjas med förslagsvis 500 kronor per timme som handläggaren lägger ned i ärendet utöver de tre timmar som ingår i den fasta avgiften.

Avgiften för tillsyn bör enligt utredningen utgå med 1 000 kronor om året för varje kameraövervakningsanläggning. Avgiftsnivån bör ses över med jämna mellanrum med hänsyn till utvecklingen på över— vakningsområdet och behovet av tillsyn inom det.

Staten, kommunerna och landstingen bör inte vara fria från avgift. När dessa myndigheter t.ex. väljer mellan olika åtgärder i det brotts— förebyggande arbetet bör de liksom alla andra ta med alla kostnader i beräkningen, dvs. även kostnaderna för de avgifter som tas ut för kameraövervakning.

Lagteknisk lösning m.m.

Utredningen föreslår att lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. ersätts av en ny lag om kameraövervakning. Även om vissa av bestämmelserna i lagen om övervakningskameror m.m. skulle kunna behållas efter endast smärre förändringar är nämligen de ändringar som utredningen förslår sammantaget så omfattande och av sådan saklig karaktär att lagen om övervakningskameror m.m. bör ersättas av en ny lag. Utredningens förslag innebär vidare ändringar i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och sekretesslagen (19801100). EG—direktivet om skydd för personuppgifter, 95/46/EG, som antogs den 24 oktober 1995 innehåller regler om behandling av personuppgif- ter, däribland ljud— och bilduppgifter, avseende en identifierad eller identifierbar person. Direktivet, som i princip skall vara infört i svensk rätt senast den 24 oktober 1998, berör kameraövervakning som sker med hjälp av digital teknik. Regeringen har tillkallat en kommitté som fått i uppdrag att analysera på vilket sätt direktivet skall

införlivas i svensk lagstiftning. Sannolikt kommer införlivandet att ske genom en ny datalag. Det ingår således inte i uppdraget för Utred- ningen om användningen av övervakningskameror att anpassa den svenska lagstiftningen om övervakningskameror till direktivet. Ett införlivande av direktivet i en ny datalag kommer att innebära att viss reglering avseende digitaliserad kameraanvändning kommer att återfinnas där. Den som avser att skaffa en anläggning som bygger på digital teknik får därför vara beredd på att dubbla regelsystem kommer att gälla för verksamheten. Detta innebär emellertid ingen principiell förändring i förhållande till vad som gäller i dag. Även enligt gällande rätt kan t.ex. den som lagrar bilder från en övervakningskamera på ett datamedium vara förpliktad att söka tillstånd till detta enligt datalagen.

Författningsförslag

1. Förslag till Lag (1997:000) om kameraövervakning

Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser

1 5 I denna lag förstås med

1. övervakningskameror:TV—kameror, andra optisk-elektroniska in— strument eller därmed jämförbara utrustningar som, utan att manövre— ras på platsen, kan användas för personövervakning. Vad som sägs om övervakningskameror gäller i tillämpliga delar även för separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera samt separata tekniska anordningar för avlyssning och upptagning av ljud i samband med användning av sådan utrustning som avses i första me— ningen,

2. kameraövervakning: uppsättande eller användning av över— vakningskameror.

I fråga om hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål gäller lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning.

2 & Kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet.

Upplysningsplikt

3 & Upplysning om kameraövervakning skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt.

Sker kameraövervakning för att skydda en anläggning eller ett område som enligt 4 5 2-5 eller 5 & lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt, behöver dock sådan upplysning inte lämnas. Detsamma gäller kamera-

övervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastighets- övervakning.

Tillståndsplikt

4 & Tillstånd till kameraövervakning krävs för att övervakningen skall få avse en plats dit allmänheten har tillträde. Tillstånd behövs dock inte i de fall som avses i 6 10 åå.

5 & Tillstånd till kameraövervakning skall meddelas om intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte kunna bli övervakad.

Undantag från tillståndsplikten

6 5 Tillstånd krävs inte för kameraövervakning

1. när övervakningen sker med en övervakningskamera som är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande och där ändamålet med övervakningen är att förbättra sikten för föraren eller användaren och därigenom öka trafiksäkerheten eller säkerheten i arbetsmiljön,

2. när övervakningen sker i sådana fall som avses i 3 & andra stycket.

7 & En polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt rädd- ningstjänstlagen (1986: 1102) får tillgripa kameraövervakning utan att söka tillstånd, om kameraövervakningen är av synnerlig vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olyckshändelse.

8 5 En polismyndighet får tillgripa kameraövervakning utan att söka tillstånd, om det av särskild anledning kan anses föreligga risk för att något allvarligt brott som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att förövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller avslöja brottet.

9 & Tillstånd krävs inte för kameraövervakning i en banklokal eller i ett postkontor samt av närområdet utanför entréer till en sådan lokal, under förutsättning att

1. syftet med övervakningen endast är att förebygga eller avslöja brott,

2. den övervakningskamera som används är fast monterad och försedd med fast optik,

3. övervakningskameran inte är riktad så att övervakningen framstår som uppenbart kränkande samt att 4. en anmälan har gjorts om att kameraövervakning skall ske. Avlyssning och upptagning av ljud får dock ske endast sedan över- fallslarm har utlösts.

10 5 Tillstånd krävs inte för kameraövervakning i en butikslokal, om de förutsättningar som anges i 9 5 första stycket 1 - 4 är uppfyllda. Endast bilder av kassaområdet eller av entréer får dock behandlas eller bevaras. Avlyssning och upptagning av ljud får inte ske.

Vad som i första stycket sägs om butikslokal gäller även i fråga om postverksamhet som bedrivs i en sådan lokal.

Tillgång till bevarat material

11 & Om bilder behandlas eller bevaras eller ljud avlyssnas och tas upp vid sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmänheten har tillträde, får inte fler än som behövs för att övervakningen skall kunna bedrivas ha tillgång till bevarat material.

12 & Bild— eller ljudmaterial som har tagits upp i samband med sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst en månad, om det inte dessförinnan överlämnats till en polismyndighet eller åklagare med anledning av misstanke om brott eller länsstyrelsen har medgett en längre bevarandetid.

Bild- eller ljudmaterial som har överlämnats till en polismyndighet eller åklagare får bevaras till dess att ärendet har avslutats utan att förundersökning inletts, inledd förundersökning har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt.

När bild— eller ljudmaterialet inte längre får bevaras skall det omedelbart förstöras.

Ansökan om tillstånd och anmälan

13 5 Ansökan om tillstånd och anmälan skall göras skriftligen hos länsstyrelsen i det län där kameraövervakningen skall ske. Ansökan eller anmälan skall göras av den som avser att bedriva kameraövervak— ningen.

14 ä 1 en ansökan om tillstånd skall anges de omständigheter som är av betydelse för prövningen av ärendet.

Har sökanden inte tidigare meddelats tillstånd till kameraövervak— ning av det område som ansökningen avser och har heller inte någon anmälan om den skett, skall ansökningen alltid innehålla uppgift om och beskrivning av

1. ändamålet med kameraövervakningen,

2. den utrustning som skall användas samt

3. den plats där utrustningen skall placeras och det område som kan övervakas.

Om kameraövervakningen avser en arbetsplats skall till ansökningen vara fogat ett yttrande från skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder de anställda.

15 & En anmälan om kameraövervakning skall innehålla uppgift om 1. den som skall bedriva kameraövervakningen och i förekommande fall den som för anmälarens räkning skall ha hand om övervakningen, 2. i vilken typ av verksamhet som övervakningen skall förekomma, 3. huruvida bilder skall behandlas eller bevaras eller ljud avlyssnas och tas upp, 4. det antal personer som får ha tillgång till bevarat material samt 5. huruvida närområden utanför entréer skall övervakas. Om en ändring sker av de förhållanden som har redovisats i en anmälan enligt första stycket, skall länsstyrelsen skriftligen underrättas om förändringen.

Beslut om tillstånd m.m.

16 & Innan länsstyrelsen meddelar tillstånd till kameraövervakning skall den kommun, där den plats finns som övervakningen skall avse, ha beretts tillfälle att komma in med yttrande.

17 & Länsstyrelsen skall meddela de villkor som behövs för tillstån- det.

Har sökanden inte tidigare meddelats tillstånd till kameraövervak— ning av det område som ansökningen avser och har heller inte någon anmälan om den skett, skall ett tillstånd innehålla uppgifter om hur kameraövervakningen får anordnas. Dessa skall avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas.

Ett tillstånd får helt eller delvis meddelas för en begränsad tid.

18 & Ändras förutsättningarna för ett tillstånd får länsstyrelsen meddela nya villkor eller, om det inte längre finns förutsättningar för att ge tillstånd, återkalla tillståndet.

Tillsyn

19 & Länsstyrelsen utövar tillsyn över den kameraövervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde.

20 5 Om sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmän- heten har tillträde sker i strid med vad som gäller för övervakningen, får länsstyrelsen förelägga den som bedriver kameraövervakningen att inom viss tid vidta rättelse. Ett sådant föreläggande skall delges.

Vad som sägs i första stycket gäller dock inte sådan kamera- övervakning som bedrivs med stöd av 6 - 8 55.

21 & Om ett föreläggande enligt 20å inte följs, får länsstyrelsen återkalla tillståndet eller, i fall som avses i 9 och 10 åå, förbjuda fortsatt kameraövervakning. Förbudet gäller till dess att en ny anmälan enligt 15 5 har gjorts.

22 & Länsstyrelsen har rätt att för tillsynen få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning.

Länsstyrelsen får också begära upplysningar från den som bedriver kameraövervakning samt granska bevarat bild- eller ljudmaterial. Vad som sagts nu gäller även i fråga om den som för annans räkning har hand om övervakningen.

Tystnadsplikt

23 5 Den som tar befattning med uppgift som har inhämtats genom sådan kameraövervakning som kräver tillstånd eller anmälan, får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han till följd därav fått veta om någon enskilds personliga förhållanden.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i

sekretesslagen (1980: 100). Straff m.m.

24 & Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i 3 5 om upplysningsplikt,

2. bryter mot bestämmelsen i 4 & om tillståndsplikt,

3. bryter mot bestämmelsen i 9 & första stycket 4 eller 10 & om anmälningsplikt,

4. bryter mot bestämmelsen i 12 5 om bevarandetid,

5. bryter mot villkor som har meddelats med stöd av 17 eller 18 &. I ringa fall döms inte till ansvar.

25 & Övervakningsutrustning som har använts vid brott enligt denna lag skall förklaras förverkad, om det inte är oskäligt.

26 & Om den som bedriver kameraövervakning eller den som för annans räkning har hand om övervakningen underlåter att i enlighet med 22 & ge tillträde eller lämna upplysningar eller hålla tillhanda bevarat bild- eller ljudmaterial, får länsstyrelsen förelägga vite. För att bereda sig tillträde får länsstyrelsen vid behov anlita polishandräck- ning.

Överklagande m.m.

27 & Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltnings— domstol.

Justitiekanslern får överklaga ett beslut för att ta tillvara allmänna intressen. Beslut om tillstånd till kameraövervakning får överklagas även av den kommun där den plats finns som övervakningen skall avse och, om kameraövervakningen skall avse en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten utom i mål där Justitiekanslern för talan.

28 & Regeringen får föreskriva om avgift för länsstyrelsens hand- läggning.

1. Denna lag träder i kraft den då lagen (1990:484) om över— vakningskameror m.m. upphör att gälla.

2. Beslut om tillstånd eller villkor som har meddelats med stöd den gamla lagen skall anses ha meddelats med stöd av den nya lagen.

3. Ett beslut om tillstånd som har meddelats med stöd av den gamla lagen och som inte omfattar kameraövervakning i större utsträckning än vad som är medgivet enligt 9 eller 10 å i den nya lagen, skall anses vara förfallet när en anmälan enligt den nya lagen har skett, under

förutsättning att anmälan innefattar den kameraövervakning som tillståndsbeslutet avser.

4. Har en ansökan om tillstånd att använda en övervakningskamera gjorts men inte slutligt prövats före ikraftträdandet, skall ansökningen anses som en anmälan enligt den nya lagen, om ansökningen inte omfattar kameraövervakning i större utsträckning än vad som är medgivet enligt 9 eller 10 å i den nya lagen.

5. Beslut som har meddelats före den 1 april 1995 överklagas enligt då gällande bestämmelser.

2. Förslag till Lag (1997:000) om ändring i förvaltningsprocess- lagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 35 & förvaltningsprocesslagen (l971:291) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35å

Ett överklagande av kammarrättens beslut i ett mål som har väckts hos kammarrätten genom överklagande, underställning eller ansökan prövas av Regeringsrätten endast om Regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd.

Meddelas inte prövningstillstånd, står kamrnarrättens beslut fast. En upplysning om detta skall tas in i Regeringsrättens beslut.

Vad som sägs i första stycket gäller inte

1. talan som Riksdagens om- budsmän eller Justitiekanslern för i mål om disciplinansvar eller om återkallelse eller be- gränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller om återkallelse av behörig- het att utöva veterinäryrket,

2. talan som Justitiekanslern för i mål enligt datalagen (1973 :289), kreditupplysnings- lagen (1973: 1173), inkassolagen (1974:182), lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. eller lagen (1990:484) om övervak- ningskameror m.m.

Denna lag träder i kraft den

Vad som sägs i första stycket gäller inte

1. talan som Riksdagens om- budsmän eller Justitiekanslern för i mål om disciplinansvar eller om återkallelse eller be- gränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller om återkallelse av behörig- het att utöva veterinäryrket,

2. talan som Justitiekanslern för i mål enligt datalagen (1973z289), kreditupplysnings— lagen (1973:1173), inkassolagen (1974:182), lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. eller lagen (1997:000) om kamera- övervakning.

3. Förslag till

Lag (1997:000) om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 32 & sekretesslagen (19801100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

Sekretess gäller för sådan upp- gift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats med övervakningskamera som avses i lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. , om det kan antas att den som upp- giften rör eller någon honom närstående lider men om upp— giften röjs.

32å

Sekretess gäller för sådan upp- gift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats vid kameraövervakning som avses i lagen (I997:000) om kameraövervakning, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den

1. Utredningsuppdraget m.m.

Utredningens direktiv (Dir. 1995:18) innebär ett uppdrag att utreda frågor om användningen av övervakningskameror. Enligt direktiven skall utredningen göra en genomgripande översyn av lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. och lägga fram de förslag som översynen ger anledning till. I direktiven sägs vidare att utredningen skall pröva möjligheten att gå ifrån det nuvarande systemet med tillstånd och dessutom särskilt överväga frågor rörande — förutsättningarna för att utvidga möjligheten att använda över- vakningskameror,

— en utökning av rätten att bevara upptagna bilder, — ljudupptagning i samband med användning av övervaknings- kameror samt en utvidgad rätt för polisen att använda övervakningskameror.

Direktiven i sin helhet framgår av bilaga I . Utredningen har i ett delbetänkande Polisens användning av över— vakningskameror vid förundersökning (SOU 1995:66), som den 3 juli 1995 överlämnats till Justitieministern, redovisat lagförslag som ger polisen rätt att använda dolda övervakningskameror vid utredning av vissa allvarligare brott. Betänkandet har sedermera lett till lagstiftning, lagen (1995: 1506) om hemlig kameraövervakning (prop. 1995/96:85, bet. 1995/961JuU11, rskr. 1995/96:125), som trätt i kraft den 1 februari 1996 och gäller till utgången av år 1996.

I förevarande betänkande redovisar utredningen de överväganden och förslag som översynen av lagen om övervakningskameror m.m. har gett anledning till.

För att kartlägga hur lagstiftningen tillämpas i dag har utredningen gjort en genomgång av rättspraxis i tillståndsärenden samt genomfört en enkätundersökning avseende länsstyrelsernas handläggning av ärenden om övervakningskameror. Enkätundersökningen har tillställts samtliga 24 länsstyrelser i landet. I undersökningen har frågats efter bl.a. det antal tillstånd som finns att använda övervakningskameror, vilka personella resurser som handläggningen av kameraärendena tar i anspråk, handläggningstid och ärendetillströmning. Utredningen har vidare genom Statistiska Centralbyrån inhämtat uppgifter om antalet överträdelser av kameralagstiftningens straffbestämmelser som har lett till åtalsunderlåtelse, strafföreläggande eller dom.

I syfte att inhämta synpunkter på användningen av övervaknings— kameror har utredningen i dess helhet eller företrädare för utredningen haft överläggningar med representanter för följande myndigheter, företag och organisationer. Polismyndigheten i Stockholms län, Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län, Polismyndigheten i Malmöhus län, Svenska Bankföreningen, Finansförbundet, Svenska Handelsbanken, Posten Sverige Aktiebolag, Sveriges Köpmannaför— bund, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO). Utredningen har vidare berett SACO - Sveriges Akademikers Centralorganisation och Svenska Kommunför- bundet tillfälle att lämna synpunkter.

Utredningen har haft kontakter med en rad experter när det gäller teknikens nuvarande ståndpunkt i fråga om övervakningskameror och sättet att använda dem för olika tillämpningar och i förening med annan säkerhetsutrustning. Vid dessa kontakter har utredningen också tagit upp frågor om den tänkbara utvecklingen på området inom den närmaste framtiden. Utredningen har bl.a. träffat företrädare för forskning och utveckling vid Försvarets Forskningsanstalt, Kungl. Tekniska Högskolan KTH, Telefonaktiebolaget LM Ericsson, Telia Aktiebolag och vid några större företag i säkerhetsbranschen.

För att informera sig om hur övervakningskameror används i vissa andra länder har företrädare för utredningen gjort studiebesök i Nederländerna, Storbritannien och Tyskland.

Samråd har under arbetets gång skett med Justitiekanslern (JK) och Trygghetsutredningen (Ju 1993:05).

2. Gällande rätt

Lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. trädde i kraft den 1 juli 1990. Den ersatte då lagen (1977:20) om TV-övervakning som införts för att ge den enskilde skydd mot integritetskränkningar i samband med övervakning med hjälp av TV-apparatur. Lagen om TV- övervakning föreskrev att övervakning med TV-kamera inte fick ske dolt och att det krävdes tillstånd av länsstyrelsen för att en plats som är upplåten för eller eljest nyttjas av allmänheten skulle få övervakas.

Även lagen om övervakningskameror m.m. bygger på dessa principer om tillstånds— och upplysningsplikt men integritetsskyddet har förstärkts och lagstiftningen har anpassats till den tekniska utveck- lingen. I avsnitt 2.1 lämnas en redogörelse för denna lag. Lagtexten har tagits in som bilaga 2. Utredningen har enligt sina direktiv att behandla frågan om avlyssning och upptagning av ljud i samband med användning av en övervakningskamera. I avsnitt 2.2 beskrivs det i dag gällande rättsläget på området.

2.1. Lagen om övervakningskameror m.m.

Allmänna bestämmelser

Lagen inleds med en legaldefinition av begreppet övervakningskamera. Enligt ] & första stycket första meningen avses med detta begrepp TV- kameror, andra optisk—elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. I specialmotiveringen sägs bl.a. följande om innebörden av definitionen (prop. 1989/90:119 s. 39 ff).

Enligt denna definition har en sådan kamera tre olika egenskaper som avser tekniken för att samla in information, manövreringssättet respektive användningsmöjligheterna.

När det gäller tekniken för att samla in information omfattar lagen "TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar".

Med termen optisk avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektret för optisk strålning. Under beteckningen optisk faller därmed den insamling av information som kan ske på såväl optisk-elektronisk som fotokemisk väg. Med uttrycket elektronisk förstås att förmedlingen av bilderna, visningen av bilderna på en till instrumentet anknuten monitor eller lagringen av de upptagna bilderna sker genom elektronisk påverkan. Däremot saknar det betydelse om andra funktioner hos instrumentet styrs på elektronisk väg. Detta innebär exempelvis att s.k. fiberoptiska kikare liksom stillbilds- och filmkameror är att anse som optisk-elektroniska instrument, om bildupptagningen direkt förmedlas vidare till en elektronisk bild- skärm eller lagras på videoband, i dataminne eller på något annat elektroniskt medium.

Det vanligast förekommande optisk-elektroniska instrumentet är fortfarande TV-kameran, varför denna särskilt nämns. Det kan här påpekas att begreppet videokamera och TV-kamera har samma innebörd.

Med uttrycket "därmed jämförbara utrustningar" avses instrument som kan utnyttja sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radiofrekvent strålning. I fysikalisk mening brukar inte sådan strålning hänföras till det elektromagnetiska våglängdsområdet för optisk strålning, dvs. ultraviolett strålning samt ljus— och infraröd strålning.

När det gäller sättet att manövrera ett instrument gäller enligt bestämmelsen i första meningen att instrumentet inte skall manövre- ras på den plats där det finns. Med uttrycket "manövreras" menas i detta sammanhang en mera fortlöpande hantering av instrumentet. Att någon sätter instrumentet i funktion innebär inte att det manövreras i den mening som här avses. Att instrumentet fungerar med inbyggd automatik innebär inte heller att det manövreras.

För bedömningen av om ett instrument manövreras på platsen saknar det betydelse om och hur instrumentet är uppsatt där. Detta har däremot betydelse när det gäller vad som enligt bestämmelsen i första meningen slutligen förutsätts i fråga om möjligheterna att använda instrumentet. Enligt bestämmelsen krävs sålunda, utöver de nyssnämnda egenskaperna, att instrumentet är uppsatt så att det kan användas för personövervakning.

För att personövervakning i lagens mening skall anses föreligga fordras att användningen gör identifieringen av personer möjlig. Med detta avses inte bara att en person direkt kan kännas igen

genom att ansiktet syns tydligt. Även sådana omständigheter som utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kropps— konstitution kan möjliggöra identifiering. För att möjligheten till identifiering skall anses föreligga krävs sålunda att sådana känne- tecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer.

Självfallet måste man vid bedömningen av om identifiering av personer kan ske utgå från de för utrustningen mest gynnsamma förhållandena. Därvid kommer den bästa bildupplösningen, som kan nås på ett bestämt avstånd mellan kameraobjektivet och den övervakade personen, att vara avgörande för om personen skall anses vara identifierbar. Om man på detta avstånd inte kan se personens ansikte eller andra särskilda kännetecken, är möjlig- heterna till en identifiering så pass beskurna att personövervakning inte kan anses föreligga. Det bör emellertid påpekas att en identifie- ring i sådana fall kan vara möjlig, om bilden kan korrigeras med hjälp av bildbehandlingsapparatur så att vissa detaljer eller känne- tecken av personen framträder.

Andra faktorer kan också ha betydelse för om en identifiering kan ske. Exempelvis ökar möjligheterna till identifiering, om en bild är i färg. Detta gäller också för bilder som medger att en persons rörelser kan mätas eller analyseras på något annat sätt.

Att instrumentet skall vara uppsatt så att det kan användas för personövervakning innebär att det krävs att dess blickfång är sådant att enskilda mera normalt kan iakttas på ett sådant sätt att de kan identifieras. Ett optiskt-elektroniskt instrument som är avsett enbart för att kontrollera en maskinfunktion, en tillverkningsprocess e.d. faller därför utanför begreppet övervakningskamera även om det inte kan uteslutas att kameran tillfälligtvis också kan förmedla en bild av någon person på ett sådant sätt att denne kan identifieras. I uttrycket "uppsatta" ligger också att placeringen av ett instrument skall ha en viss varaktighet. En TV-kamera som används kortvarigt för demonstration i försäljningssyfte eller för personligt bruk utgör sålunda inte en övervakningskamera enligt lagen. Ett exempel på det sistnämnda kan vara en tillfällig uppställning av en fjärrmanöv- rerad kamera för upptagning av familjebilder.

Enligt första stycket andra meningen jämställs med övervaknings— kameror i tillämpliga delar separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en sådan kamera. Så gott som alla medier som kan användas för lagring, bearbetning, analys m.m. åsyftas. Genom detta tillägg fångar man upp de fall där själva kameran inte innehåller den utrustning som krävs för att behandla och bevara bilder.

Andra stycket innehåller en upplysning om att i fråga om hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål gäller lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Hänvisningen innebär att dolda övervakningskameror inte får användas med stöd av lagen om övervakningskameror m.m. om åtgärden uteslutande är avsedd att utgöra ett led i en pågående förundersökning (se prOp. 1995/96:85 s. 41 1). Lagen om hemlig kameraövervakning reglerar således ut- tömmande när hemlig kameraövervakning får tillgripas som ett straffprocessuellt tvångsmedel.

25

I 2 g” föreskrivs att en övervakningskamera skall användas med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Detta aktsam- hetskrav gäller all användning av övervakningskameror vare sig denna är tillståndspliktig eller tillståndsfri. Syftet med bestämmelsen är att understryka att all övervakning kan innebära risker för integritetsin- trång och att den därför bör bedrivas under ansvar och med ett allmänt hänsynstagande till medmänniskan (jfr prop. 1989/90:119 s. 31). Be— stämmelsen är inte straffsanktionerad utan har karaktär av portalstad— gande.

Upplysningsplikt 3 ä

1 3 5 första stycket sägs att upplysning om en övervakningskamera skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Detta generella upplysningskrav riktar sig mot envar som har en över- vakningskamera som är uppsatt så att den utan att manövreras på platsen kan användas för personövervakning. Upplysningen skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt, t.ex. genom direkt information eller annonsering. Det fordras inte att varje individ som kan beröras av övervakningen faktiskt har fått del av upplysningen utan det är tillräckligt att informationsåtgärderna är ägnade att underrätta honom om övervakningen. Bestämmelsen anses inte innebära en skyldighet för kameraanvändaren att lämna särskild upplysning om att övervakningskamerans bilder behandlas eller bevaras.

I 3 5 andra stycket undantas två fall av övervakning från upplysnings— plikten. Det ena undantaget gäller övervakningskameror som är av— sedda för skydd av anläggningar och områden som har förklarats utgöra skyddsobjekt enligt 4 15 2-5 eller 5 5 i lagen (1990:217) om

skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen). 4 5 2 skyddslagen omfattar anläggningar och områden till vilka staten har ägande- eller nyttjanderätt och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt samt militära fartyg och luftfartyg. 4 5 3 omfattar anläggningar eller områden som används eller är avsedda för ledning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt, för energi-, vatten- eller rundradioförsörjning, radio- och telekommunikationer, trans- porter eller försvarsindustriella ändamål. 4 & 4 avser områden där Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök och 45 5 sådana områden där Försvarsmakten har satts in för att möta väpnade angrepp mot landet eller för att hindra en kränkning av territoriet. Enligt 5 & skyddslagen utvidgas lagens tillämpningsområde i krig, vid krigsfara och vid andra av krig föranledda utomordentliga förhållanden till att omfatta även andra objekt av betydelse för totalförsvaret. Utvidg- ningen kan omfatta t.ex. tillverkningsindustrier. Ett beslut om skyddsobjekt innebär enligt 7å skyddslagen som huvudregel att obehöriga inte har tillträde till objektet. Ett tillträdesförbud får förenas med förbud att ta fotografier eller göra andra avbildningar, be— skrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Enligt samma paragraf får emellertid i stället för tillträdesförbud utfärdas ett förbud av det sistnämnda slaget eller mot att bada, dyka, ankra eller fiska där. Departementschefen uttalade i prop 1989/90:119 (s. 42 f) att, med hänsyn till att ett beslut om skyddsobjekt innebär tillträdesför- bud eller andra inskränkningar för allmänheten och till att sådana förbud tillkännages för allmänheten, risken för integritetsintrång genom dold övervakning av det aktuella slaget kunde anses vara ringa.

Det andra undantaget avser sådan övervakning som polisen utför vid automatisk hastighetsövervakning.

De två nu berörda undantagen har motiverats med att syftet med övervakningen skulle motverkas om det fanns en skyldighet att informera om den. Det kan påpekas att dessa kameror även är undantagna från den i 4 & reglerade tillståndsplikten.

Enligt paragrafens tredje stycke får länsstyrelsen efter skriftlig ansökan medge undantag från upplysningsplikten om det finns synnerliga skäl för det. Länsstyrelsen får förena ett sådant medgivande med villkor. Bestämmelsen är avsedd för undantagssituationer där det finns ett starkt behov av att använda en övervakningskamera utan att behöva informera om den. Enligt specialmotiveringen till bestämmel— sen avsågs bl.a. fall där hänsynen till allmän ordning och säkerhet gjorde sig särskilt gällande, såsom vid övervakning av här i landet anordnade internationella sammankomster, vissa statsbesök och liknande arrangemang (prop. 1989/90:119 s. 43). Lagen (1995:1506)

om hemlig kameraövervakning som trädde i kraft den 1 februari 1996 reglerar som anmärkts i det föregående numera exklusivt använd- ningen av dolda övervakningskameror vid förundersökning. Undantag från upplysningsplikten kan därför inte längre medges om syftet med kameraövervakningen endast är att utreda ett begånget brott.

Tillstånd m.m. 4 &

Enligt 4 & första stycket första meningen krävs tillstånd att använda en övervakningskamera för att kameran skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Regleringen innebär att den som disponerar över en övervakningskamera inte får sätta upp denna på det i paragrafen angivna sättet utan att först ha fått tillstånd att använda kameran i fråga. Huruvida kameran verkligen används spelar däremot ingen roll för tillståndsfrågan. Med uttrycket plats dit allmänheten har tillträde avses alla platser som allmänheten över huvud taget har tillträde till och således inte bara platser som allmänheten brukar frekventera (jfr prop. 1989/90:119 s. 17). I för— arbetena till lagen lämnas exempel på platser dit allmänheten har respektive inte kan anses ha tillträde. Enligt denna exemplifiering utgör gemensamma utrymmen i flerfamiljshus normalt inte plats dit allmänheten har tillträde. Utrymmen i affärer, varuhus och banker anses däremot utgöra platser dit allmänheten har tillträde såvida det inte är fråga om utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll, drift m.m. (prop. 1989/90:119 s. 44). Bankvalv och liknande utrymmen till vilka endast personer som slutit särskilda avtal har tillträde anses inte heller utgöra plats dit allmänheten har tillträde.

I 4 & första stycket andra meningen undantas tre former av övervak- ning från tillståndsplikten. Undantagen utgörs dels av de i 3 & omnämnda kamerorna som används vid bevakning av skyddsobjekt och vid automatisk hastighetsövervakning, dels av s.k. TV-backspeg— lar, dvs. kameror som av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön är uppsatta på fordon, maskiner eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren.

Enligt 4 5 andra stycket får en polismyndighet och den som är räddningsledare enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) ha över— vakningskameror uppsatta utan tillstånd under högst 14 dagar om användningen av kamerorna är oundgängligen nödvändig vid olycks- händelse eller överhängande fara för en sådan, eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Detta undantag från tillståndsplikten gäller alltså endast nödfallsliknande situationer där det finns ett uppenbart behov av att använda övervakningskameror.

Utredningen om TV-övervakning m.m. föreslog i betänkandet Optisk—elektronisk övervakning (SOU 1987-74) en ordning med interimistiskt tillstånd för personövervakning i fall där ett reguljärt tillståndsförfarande inte kunde avvaktas med hänsyn till ärendets brådskande natur. I motiven sades bl.a. följande (3. 164). För alldeles speciella situationer får länsstyrelsen efter muntlig ansökan besluta att personövervakning tills vidare får anordnas omedelbart, s.k. in— terimistiskt tillstånd. Exempel på en sådan hastigt uppkommen situation kan vara att man inom räddningstjänsten för en tid behöver spärra av en olycksplats eller ett område på grund av en katastrof. Platsen eller områdets infarter eller gränser kan då oundgängligen kräva övervakning med optiskt-elektroniskt instrument. Även en polismyndighet kan behöva övervaka en större avspärrning med optiskt-elektroniskt instrument (t.ex. ett område som spärrats av pga. terrorist- eller annan allvarlig brottsverksamhet, betänkandet s. 108).

Departementschefen uttalade i prop. 1989/90.'I 19 om övervaknings- kameror m.m. (s. 19) att också hon ansåg det angeläget att det i fall av det slag utredningen åsyftade skapades ett utrymme för att få använda en övervakningskamera utan att behöva avvakta att tillstånd ges i vanlig ordning samt anförde bl.a. följande.

Det bör emellertid krävas att det är fråga om nödfallsliknande situationer där det finns ett uppenbart behov av att använda en sådan kamera. Enligt min mening bör situationerna gränsas av så att det skall vara fråga om övervakning som är oundgängligen nödvändig vid en olyckshändelse eller vid överhängande fara för en sådan eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Den myndighet som är ansvarig för de samhällsinsatser som i praktiken kommer att krävas i sådana fall bör själv få pröva om behovet att använda en övervakningskamera är sådant att sedvanligt tillstånd inte skall behöva avvaktas.

De organ som här kommer i fråga är polismyndigheter och räddningsledare enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Ansvaret för övervakningen i de aktuella fallen kommer således att åvila de agerande myndigheterna. Dessa skall självfallet härvid iaktta de allmänna principer om proportionalitet som gäller för ingripanden både i polisverksamheten och räddningstjänsten (se 8 & polislagen 1984:387 och 45 & räddningstjänstlagen).

I 5 & regleras under vilka förutsättningar länsstyrelsen skall lämna tillstånd. Som en grundläggande förutsättning gäller enligt första stycket att sökanden skall ha ett befogat intresse av att få använda

övervakningskameran och att detta intresse inte kan tillgodoses lika väl på något annat sätt. I förarbetena uttalades bl.a. följande om be- stämmelsens innebörd (prop. 1989/90:119 s. 21 och 45 f) .

Övervakningen skall behövas för det uppgivna ändamålet och det bör dessutom krävas att behovet med en samhällelig bedömning kan anses vara befogat. Att sökanden rent allmänt är road av teknik och därför vill använda en sådan kamera eller anför rena bekvämlig— hetsskäl för sin ansökan utgör inte ett godtagbart intresse. Detta gäller naturligtvis i än högre grad illojala eller direkt illegitima syften.

Föreligger det ett befogat intresse ställs det enligt föreskriften i första stycket som ett ytterligare villkor för att tillstånd överhuvud- taget skall kunna komma i fråga att intresset av övervakning inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt än genom att använda den aktuella övervakningskameran.

Är syftet exempelvis att förhindra stöld av viss egendom skall det framgå att andra sätt - t.ex. att låsa in egendomen, att använda elektroniskt eller mekaniskt stöldlarm eller att ha rent manuell övervakning ter sig alltför omständliga eller kostsamma, trots att de i och för sig bedöms kunna tillgodose syftet med övervakningen lika bra som denna. Här får naturligtvis ske en bedömning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Om den förutsättning som anges i första stycket är uppfylld skall, enligt 5 & andra stycket, tillstånd meddelas om den information som kan förmedlas genom kameran och den rätt att behandla eller bevara upptagna bilder som kan komma att förenas med tillståndet kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet med hänsyn till den utrustning som skall användas, det område som skall över- vakas och övriga omständigheter. Om risken för integritetsintrång inte kan anses vara av ringa betydelse skall, enligt paragrafens tredje stycke, tillstånd meddelas bara om intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med övervakningen är så starkt att det skall ges företräde framför intresset av att värna enskildas personliga integritet.

Lagen gör alltså skillnad på hur tillståndsprövningen skall gå till mellan fall där risken för integritetsintrång bedöms vara ringa och övriga fall. Denna uppdelning innebar en nyordning i förhållande till regleringen i lagen om TV-övervakning. Enligt sistnämnda lag skulle länsstyrelsen nämligen vid all tillståndsprövning göra en intresseavväg- ning mellan sökandens intresse av att få använda övervakningskameran och det intresse som enskilda kunde ha av att övervakning inte förekom. Tillstånd fick sedan meddelas bara om kameran var nödvändig för det uppgivna ändamålet och det saknades anledning anta

att det skulle uppkomma otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. I förarbetena har lämnats följande motivering till nyord- ningen (se prop. 1989/90:119 s. 12 f).

Enligt min mening är det angeläget att myndigheternas resurser när det gäller såväl tillståndsprövning som tillsyn av regleringens efterlevnad har sin tyngdpunkt i de fall där dessa risker är mera påtagliga. Handläggningen av tillståndsärenden bör kunna göras förhållandevis snabb och enkel, om övervakningen med hänsyn till den utrustning som är avsedd att användas, det område som är avsett att övervakas och övriga omständigheter kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet. I fråga om mera integritetskänsliga former av övervakning är det å andra sidan angeläget att grunderna för tillstånd anges på ett tydligare sätt än som görs i den nuvarande lagen. Detta gäller särskilt i sådana fall där avsikten är att bilder behandlas eller bevaras.

I förarbetena till bestärmnelserna ges följande exempel på när en tillståndsansökan bör prövas enligt 5 & andra respektive tredje stycket (prop. 1989/90:119 s. 47 f).

Affärslokaler inom detaljhandeln liksom bank- och postlokaler hör i allmänhet till den kategori som är avsedd att falla under andra stycket, förutsatt att utrustningen endast medger en allmän över- vakning och inte tillåter närbilder eller annan mera närgången granskning. Detsamma gäller områden i anslutning till allmänna kornmunikationsmedel, t.ex. väntsalar, biljetthallar och perronger.

Områden som används för allmän trafik avses däremot falla utanför andra stycket, eftersom risken för integritetsintrång vid övervakning av sådana områden i allmänhet får anses vara påtaglig. Hit räknas naturligtvis tex. gator och allmänna vägar liksom tunnlar, broar och trafikkaruseller. Även vattenområden kan här komma i fråga. Begreppet trafik avser således inte bara vägtrafik. Om ett område används av allmänheten för trafik bara i begränsad utsträckning, kan det inte anses vara fråga om allmän trafik. Exempelvis kan parkeringsplatser omfattas av andra stycket, om det är fråga om t.ex. en kundparkering med ett fåtal platser som är avsedda för endast en affärs kunder eller en parkeringsplats på tomtmark som är avsedd för endast vissa närboende.

Övervakning i anslutning till porttelefoner skall också kunna omfattas av andra stycket. Omständigheterna måste emellertid 1 så fall vara sådana att kameran inte medger övervakning av områden som används för allmän trafik.

Områden och lokaler som brukas användas av allmänheten för att utöva någon av de grundläggande fri- och rättigheter som regleras i regeringsformen (se 2 kap. 1 &) hör inte till den kategori som omfattas av andra stycket. Av detta följer att utrymmen, vare sig det är utom— eller inomhus, som är avsedda för allmänna samman- komster är undantagna. Som exempel kan nämnas platser som brukar användas för politiska möten, religionsutövning eller teater— och biografföreställningar. Hit kan också räknas bl.a. bibliotek och föreningslokaler.

Även områden och lokaler som är avsedda för offentliga till— ställningar faller utanför andra stycket. Hit hör platser för t.ex. sport och idrott, danstillställningar, cirkusföreställningar och tivolinöjen. Över huvud taget områden där allmänheten uppehåller sig för rekreation, nöjesändamål e.d., vare sig de kan sägas vara avsedda för offentliga tillställningar eller inte, faller utanför den aktuella bestämmelsen. Hit hör andra utrymmen i t.ex. museer, restauranger och hotell än entréer och foajéer.

Ytterligare exempel på områden som är avsedda att falla utanför andra stycket är ställen där verksamhet bedrivs som kan vara kringgärdad av sekretess och där integritetsintressena således kan göra sig särskilt gällande. Som exempel kan här nämnas sjuk- husentréer, socialkontor, försäkringskassor och även domstolslo— kaler.

Enligt 6 & får ett tillstånd förenas med rätt att med någon teknisk anordning behandla eller bevara bilder som tas upp av kameran, om sökanden av särskilda skäl har behov av detta. Om det inte kan antas att övervakningen är av ringa betydelse för enskildas personliga integritet, dvs. när fråga är om att tillämpa 5 & tredje stycket, krävs det dessutom att övervakningskameran är avsedd att användas för att förebygga brott, förhindra olyckor eller tillgodose något annat därmed jämförligt ändamål. Ett sådant särskilt skäl kan vara att tillståndet att använda övervakningskameran skulle bli föga meningsfullt, om det inte förenas med en rätt att behandla eller bevara bilder. Som exempel nämns i prop. 1989/90: 1 19 s. 49 banker som kan vara beroende av att få bevara bilder av inträffade rån för att övervakningen inte skall förlora sitt syfte.

I 7 & föreskrivs att frågan om tillstånd prövas av länsstyrelsen efter en skriftlig ansökan av den som avser att ha övervakningskameran uppsatt

så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Enligt den till lagen knutna förordningen ( 1990:487) om övervaknings- kameror m.m. gäller att ansökan om tillstånd skall göras hos länssty- relsen i det län där kameran skall vara uppsatt.

85

I 8 & regleras frågan om vilka uppgifter som skall lämnas till länsstyrelsen vid en ansökan om tillstånd att använda en övervaknings- kamera. Första stycket första meningen innehåller en allmän regel om att sökanden är skyldig att i sin ansökan lämna de uppgifter som är av betydelse för länsstyrelsens prövning.

Vissa uppgifter som är av särskild betydelse för tillståndsprövningen och för bedömningen av vilka villkor som kan behöva meddelas behandlas i första stycket andra meningen punkterna 1 3.

Enligt punkt I skall det ske en redovisning av ändamålet med över- vakningskameran. Enligt specialmotiveringen till bestämmelsen (se prop. 1989/90:119 s. 50 i) bör sökanden beskriva vad han vill uppnå med att använda en övervakningskamera och varför syftet inte kan tillgodoses på något annat sätt. Han bör vidare ange hur lång tid kameran är avsedd att användas och om användningen är avsedd att ske kontinuerligt eller med vissa regelbundna upprepningar. Även ändamålet med eventuell apparatur för bildbearbetning eller lagring av bilder bör anges i ansökan.

Enligt punkt 2 skall ansökan innehålla uppgift om och beskrivning av den utrustning som skall användas vid övervakningen. Det kan nämligen ha betydelse för bedömningen av integritetsrisken om över— vakningskameran t.ex. är fast eller rörlig, om zoomning är möjlig, om upptagningen sker i färg eller inte, vilken upplösningsgrad som finns och vilken bearbetning som är möjlig.

Slutligen anges ipunkt 3 att ansökningen skall innehålla uppgift om och beskrivning av den plats där utrustningen skall placeras och det område som kan övervakas.

Det anses vara av särskild vikt att de anställdas uppfattning beaktas i tillståndsärenden som berör arbetsplatser. I 8 5 andra stycket före— skrivs därför att, om kameran är avsedd att kunna riktas mot en arbetsplats, till ansökan skall vara fogat ett yttrande från skyddsom- bud, skyddskommitté eller organisation som företräder de anställda.

1 direktiven till den utredning som föregick lagen om övervaknings- kameror m.m. ingick att undersöka om det fackliga inflytandet över frågor som rör TV-övervakning av arbetsplatser i något avseende borde utökas eller tillgodoses i andra former än vad som då gällde. I direktiven nämndes bl.a. att frågan om fackligt inflytande varit uppe till behandling i riksdagen vid två tillfällen. Justitieutskottet hade

därvid i sina av riksdagen godkända betänkanden uttalat att det alltid borde fordras skäl av särskild styrka för att tillstånd skulle beviljas i strid mot klart uttalade önskemål från de anställdas sida (bet. 1976/77:JuU14 och bet. 1984/85zJuU24).

Utredningens förslag innebar att det även i fortsättningen skulle inhämtas yttranden från de aktuella arbetsorganen, om övervakningen berörde en arbetsplats. Förslaget i den delen mötte inte någon egentlig kritik under remissbehandlingen.

I prop. 1989/90:119 (s. 25) uttalade departementschefen att även hon ansåg att systemet med att inhämta de fackliga synpunkterna på övervakning som skall anordnas på en arbetsplats skulle bibehållas. I syfte att förenkla länsstyrelsernas hantering av tillståndsärendena föreslogs vidare i propositionen att det borde åligga sökandena, som ju ofta var arbetsgivaren, att i de aktuella fallen foga ett yttrande till sin ansökan.

95

9 5 innehåller en bestämmelse som syftar till att ge kommunerna möjlighet att lämna lokala synpunkter som kan vara av betydelse vid tillståndsprövningen. Enligt paragrafen skall länsstyrelsen innan tillstånd meddelas inhämta yttrande från den kommun där den plats finns dit övervakningskameran skall kunna riktas. Sådant yttrande behöver dock inte inhämtas i de fall som avses i 5 5 andra stycket om ansökan inte också avser rätt att behandla eller bevara upptagna bilder.

I prop. 1989/90:119 (s. 24) uttalade departementschefen bl.a. följande när det gällde frågan hur det kommunala inflytandet och de lokala aspekterna skulle tillgodoses.

Jag vill för egen del understryka betydelsen av att lokala synpunkter beaktas i de aktuella ärendena. Som jag ser det är det självklart att länsstyrelsen vid sin prövning skall ta hänsyn till sådana synpunkter som framförs från den kommun där övervakningskameran skall finnas och som betingas av lokala förhållanden.

Frågan hur det lokala inflytandet skall komma till stånd behand- lades också vid den nuvarande lagens tillkomst. Enligt min uppfattning ger vad som har framkommit genom utredningen och remissbehandlingen inte anledning att i något väsentligt avseende frångå de ställningstaganden som då gjordes. Jag kan således inte se att det mot bakgrund av erfarenheterna under de gångna åren av tillämpningen av den nuvarande lagen skulle vara motiverat att ersätta ordningen med yttranden av kommunerna med ett system där länsstyrelserna skulle vara formellt bundna av kommunernas ställningstaganden. Regeln att länsstyrelsen inhämtar ett yttrande

från den kommun där övervakningskameran skall användas bör även fortsättningsvis ge tillräckliga möjligheter för att de lokala aspekterna kommer fram på tillståndsärendet. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att den kommun som är missnöjd med utgången i ett tillståndsärende också framdeles bör ha möjlighet att överklaga beslutet.

Jag har i det föregående föreslagit att det skall kunna ske en enklare prövning i ett tillståndsärende i de fall då den information som kan förmedlas av övervakningskameran kan antas vara av liten betydelse från integritetssynpunkt. Eftersom de lokala synpunkterna är avsedda att ta sikte på integritetsintressena, bör det inte vara nödvändigt att länsstyrelsen hör kommunen i sådana fall. Förut- sättningen bör dock vara att det inte är fråga om att förena tillståndet med rätt att behandla eller bevara bilder som tas upp av kameran. Inget hindrar givetvis en kommun att mera generellt ge länsstyrelsen del av sin uppfattning om hur den mindre integri— tetskänsliga övervakningen sker i kommunen. Det är också möjligt för en kommun att på eget initiativ yttra sig liksom för länsstyrelsen att inhämta ett yttrande därifrån, om det finns särskilda skäl för det i ett ärende.

10?

I 105 anges i vilka avseenden länsstyrelsen skall respektive kan förena ett tillstånd med villkor. I första stycket sägs att ett tillstånd skall irmehålla uppgifter om hur övervakningen får anordnas. Uppgifterna skall avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas.

I andra stycket uppräknas vilka slag av villkor som i övrigt får meddelas av länsstyrelsen. Sådana villkor kan avse upplysning om kameran, upptagning, användning, behandling eller bevaring av bilder samt andra förhållanden av betydelse för att skydda enskildas personliga integritet.

I länsstyrelsens prövning av vilka villkor som kan behövas för ett tillstånd ingår även frågan om att tidsbegränsa tillståndet. En uttrycklig regel om detta har tagits in i paragrafens tredje stycke. Som exempel på situationer där det kan vara lämpligt eller t.o.m. nödvändigt att tidsbegränsa ett tillstånd nämns i prop. 1989/90:119 s. 53 att övervakningsbehovet redan i ansökan anges vara begränsat till viss tid eller att övervakningen är så integritetskänslig att det finns skäl att göra en återkommande omprövning. Det kan också förhålla sig så att övervakningen kräver speciell utrustning vars användning bör utvärderas efter en viss tid. Villkor som meddelas med stöd av denna paragraf och som rör en myndighets användning av bilder får inte gå

utöver vad myndigheten har att iaktta enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen i fråga om offentlighetsprincipen.

Tillsyn 11 &

I 11 & punkterna 1 4 regleras frågor om länsstyrelsens tillsynsansvar.

Enligt punkten 1 skall länsstyrelsen se till att upplysning enligt 3 & lämnas om en övervakningskamera som kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Bestämmelsen innebär att länsstyrelsens till- synsansvar när det gäller efterlevnaden av upplysningsplikten, med undantag för TV-backspeglar och liknande anordningar, är begränsat till kameror som också omfattas av tillståndsplikten.

Enligt punkten 2 skall länsstyrelsen se till att bestämmelserna i 4 & följs. Bestämmelsen innebär att länsstyrelsens tillsynsansvar omfattar både den tillståndspliktiga kameraanvändningen som regleras i 4 & första stycket och den tillståndsfria användningen som kan ske med stöd av 4 5 andra stycket.

I punkterna 3 och 4 föreskrivs slutligen att länsstyrelsen skall se till att bearbetning eller bevaring av upptagna bilder inte sker utan sådan rätt som avses i 6 5 samt att villkor som har meddelats enligt 3 & tredje stycket sista meningen, 10 5 eller 13 & iakttas.

125

Enligt 12 5 första meningen har länsstyrelsen rätt att för tillsynen erhålla tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsan- läggning. Det kan t.ex. vara fråga om den lokal där kameran är uppsatt, det kontrollrum varifrån kameran manövreras eller den lokal där monitorer, inspelningsutrustning och inspelat material förvaras.

Enligt andra meningen i bestämmelsen får länsstyrelsen begära upplysningar från den som innehar eller använder en övervaknings— kamera samt granska bevarat bildmaterial.

För att länsstyrelsen skall ha rätt till tillträde, begära upplysningar eller granska bevarat bildmaterial, krävs att sådan apparatur som enligt 1 5 första stycket är att anse som övervakningskameror finns uppsatt. Någon mera långtgående rätt till undersökning tillkommer inte länsstyrelsen. Om t.ex. någon inte medger att han har en över— vakningskamera eller påstår att viss apparatur inte är att anse som en övervakningskamera får utredningen om misstänkt brott ske genom polismyndighetens försorg (jfr prop 1989/90:119 s. 54 och prop. 1975/76:194 s. 34).

Återkallelse av tillstånd m.m. 13 &

Ändras förutsättningarna för ett tillstånd får länsstyrelsen enligt 13 & första stycket första meningen meddela nya villkor eller, om det inte längre finns förutsättningar för att ge tillstånd, återkalla tillståndet. Så kan vara fallet om det ursprungliga behovet att använda övervaknings- kameran inte längre gör sig tillräckligt starkt gällande i förhållande till risken för integritetsintrång eller att det inte längre kan anses föreligga ett befogat intresse av att få använda en övervakningskamera. Förutsättningarna för ett tillstånd kan också ha ändrats genom att det i efterhand visat sig att risken för integritetsintrång är större än vad som förutsattes när tillståndet gavs.

Vad som sägs om tillstånd gäller enligt 13 & första stycket andra meningen även medgivanden av undantag från upplysningsplikten enligt 3 & tredje stycket och rätt enligt 6 & att behandla eller bevara upptaget bildmaterial.

Iakttas inte meddelade villkor får länsstyrelsen enligt 13 å andra stycket förelägga tillståndshavaren respektive den som medgetts undantag att inom viss tid vidta rättelse. Följs inte ett sådant före- läggande får länsstyrelsen enligt samma lagrum återkalla tillståndet, undantagsmedgivandet eller rätten att behandla eller bevara upptagna bilder.

Tystnadsplikt 14 &

I 14 & behandlas sekretessfrågor. Enligt paragrafens första stycke får den, som tar befattning med uppgift som har inhämtats genom användning av en övervakningskamera som är uppsatt så att det krävs tillstånd att använda den, inte obehörigen röja eller utnyttja vad han till följd därav fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Tystnadsplikten gäller oavsett om tillstånd har beviljats eller om det är fråga om en otillåten användning. Föreskriften omfattar både uppgifter om enskildas personliga förhållanden som fortlöpande inhämtas med en övervakningskamera och uppgifter som kan inhämtas ur upptaget och bevarat material. Eftersom en föreskrift om tystnads— plikt medför att den grundlagsskyddade yttrandefriheten begränsas sägs det i förarbetena att bestämmelsen inte får ges ett vidare tillämpningsområde än nödvändigt (prop. 1989/90:119 s. 34). I första stycket har tillämpningsområdet begränsats till tillståndsfallen. Över-

trädelse av tystnadsplikten kan leda till straffansvar enligt 20 kap. 3 5 brottsbalken.

I andra stycket sägs att i det allmännas verksamhet sekretesslagens bestämmelser skall tillämpas. I 7 kap. 32 5 sekretesslagen (1980:100) föreskrivs att sekretess skall gälla för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats med övervakningskamera om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst 70 år.

Strajf m.m.

155

15 5 innehåller lagens straffbestämmelser. I paragrafens första stycke föreskrivs att den som, uppsåtligen eller av oaktsamhet, bryter mot upplysningsplikten enligt 3 5, bryter mot tillståndskravet enligt 4 5, inte iakttar villkor som länsstyrelsen har meddelat, eller behandlar eller bevarar bilder utan att ha rätt till det, skall dömas till böter eller fängelse i högst ett är.

I paragrafens andra stycke undantas ringa fall från straffansvar. I lagens förarbeten nämns som exempel på ringa fall brott mot tillståndsplikten som berott på uppenbart förbiseende och brott mot upplysningsplikten som begåtts i rent privata sammanhang (prop. 1989/90:119 s. 57).

165

I 16 5 förskrivs att utrustning som använts vid brott enligt lagen om övervakningskameror m.m. skall förklaras förverkad om det inte är oskäligt. Föreskriften kompletteras av de allmänna bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken om förverkande. Regleringen innebär att förverkande endast skall ske då det är fråga om fall av allvarligare beskaffenhet. Förverkande är t. ex. inte avsett att ske då den som har begått brottet närmast har gjort sig skyldig till ett förbiseende och det befarade eller uppkomna integritetsintrånget varit ringa. Även utrustningens värde har betydelse vid denna bedömning. En över- vakningsutrustning, som på grund av brott mot lagen skäligen kan antas bli förverkad, kan dessförinnan tas i beslag enligt reglerna i 27 kap. rättegångsbalken.

175

Enligt 17 5 får länsstyrelsen genom vitesföreläggande söka framtvinga att bestämmelserna i 12 5, som bl.a. ger länsstyrelsen rätt att få tillträde till övervakningsanläggningar och att få tillgång till bevarat bildmaterial, efterlevs. Länsstyrelsen får också anlita polishand- räckning om det behövs för att bereda sig tillträde till en över— vakningsanläggning.

Överklagande m.m.

18%

Enligt 18 5 första stycket får länsstyrelsens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelsen som trädde i kraft den 1 april 1995 innebär att länsrätten och inte som tidigare kammarrätten är första domstolsinstans. I andra stycket föreskrivs att JK får överklaga ett beslut för att ta tillvara allmänna intressen. Beslut om tillstånd att använda övervakningskamera och beslut om undantag från upplysningsplikten får överklagas även av den kommun där den plats finns dit övervakningskameran skall kunna riktas. Om kameran skall kunna riktas mot en arbetsplats har dessutom en organisation som företräder de anställda rätt att överklaga. Enligt tredje stycket krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten utom i mål där JK för talan.

19%

I den avslutande 19 5 bemyndigas regeringen att föreskriva om avgift för länsstyrelsens handläggning. Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i 2 5 förordningen (1990:487) om övervakningskameror m.m. bl.a. föreskrivit att den som ansöker om tillstånd att få använda en övervakningskamera skall betala en avgift om 425 kr för en kamera och 125 kronor för varje ytterligare kamera för vilken tillstånd meddelas.

2.2. Den rättsliga regleringen av avlyssning och upptagning av ljud

Enligt 2 kap. 6 5 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Skyddet omfattar även filmning av samtalandes läpprörelser för avläsning. Skyddet i 2 kap.

6 5 regeringsformen omfattar dock inte samtal som förs i en folksam- ling eller i radio- eller TV-sändningar, där vem som helst kan höra vad som sägs. Skyddet kan begränsas enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 5 regeringsformen. En begränsning får ske genom lag och därvid gäller de allmänna förutsättningar som regeringsformen anger för be— gränsningar i de grundläggande fri— och rättigheterna. En sådan rättighet får sålunda begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och begränsningarna får inte gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Exempel på sådana begränsningar är möjligheterna till hemlig teleavlyssning.

Enligt 4 kap. 9 a 5 brottsbalken döms den för olovlig avlyssning som olovligen medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet avlyssnar eller tar upp tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte äger tillträde och som han själv inte deltar i eller som han obehörigen berett sig tillträde till. Straffet för olovlig avlyssning är böter eller fängelse i högst två år.

Paragrafen avser skydd mot avlyssning eller upptagning av tal i enrum. Med tal i enrum avses t.ex. diktamen eller bön. Vidare omfattar bestämmelsen samtal mellan andra. Detta innebär att det inte är kriminaliserat att spela in samtal som man själv deltar i, även om samtalspartnern inte känner till att inspelning pågår.

Som objekt för skyddet anges vidare förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte äger tillträde. I fråga om sådana sammanträden eller sammankomster gäller straffbe— stämmelsen den som inte själv deltar i sammankomsten eller som obehörigen berett sig tillträde till den. Det är däremot straffritt för den som deltar i sammankomsten att spela in vad som sägs vid denna, även om det sker de andra deltagarna ovetande.

Någon begränsning i lokalt hänseende för straffbestämmelsens tillämpning har inte föreskrivits. Det är således utan betydelse var kränkningen sker. Samtal som avlyssnas i t.ex. bostäder, butiker, restauranger, bilar eller andra transportmedel omfattas.

Bestämmelsen i 4 kap. 9 a 5 brottsbalken omfattar inte varje av- lyssning eller upptagning utan endast sådana fall då åtgärden sker med direkt hjälp av ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Alla slag av fungerande avlyssnings— eller inspelningsapparater faller under uttrycket. Att apparaten dessutom, som t.ex. en TV-kamera gör, tar upp ljus är i och för sig utan betydelse i detta sammanhang. Ett förfarande som innebär att man enbart filmar en person som talar och sedan genom att studera läpprörelserna söker avläsa vad han säger faller däremot inte under bestämmelsen. Genom kravet att avlyssning skall göras medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud blir

lagrummet inte heller tillämpligt på avlyssning som görs med blotta örat eller genom att exempelvis ett dricksglas, en plastslang eventuellt sedan gärningsmannen borrat hål i en vägg - eller liknande föremål utnyttjas för att göra det möjligt att uppfatta ljud.

En förutsättning för att straff skall komma i fråga är att avlyss- ningen eller upptagningen skett olovligen. Lovlig blir gärningen om samtycke föreligger från någon som kan sägas ha rätt att förfoga över meddelandet. Som exempel nämnde departementschefen en av de personer som deltar i ett samtal. Däremot krävs inte samtycke från alla som deltar i samtalet. Det är således straffritt när en utomstående förmår en av deltagarna i ett samtal att medföra en dold mikrofon.

En ytterligare förutsättning för straffbarhet är att gärningen utförts ihemlighet. Departementschefen framhöll i prop. 1975:19 (s. 103) att därmed avses antingen att apparaturen hålls helt dold för den som blir utsatt för avlyssningen eller att denne i varje fall är totalt omedveten om att den för tillfället är i funktion, och nämnde som exempel att den som helt öppet från en gata riktar en avlyssningsapparat mot ett fönster för att avlyssna vad som sägs i den innanför fönstret liggande lokalen drabbas av straffansvar så snart den eller de som befinner sig i lokalen inte känner till att avlyssning pågår. Departementschefen nämnde vidare som exempel att enbart den omständigheten att en butiksinnehavare genom anslag upplyser att avlyssning kan förekomma i butiken inte utan vidare torde medföra att avlyssningen bör betraktas som öppen. Det blir här bl.a. av betydelse både hur pass lätt skönjbara sådana anslag är och i vad mån de även i övrigt ger tillräcklig information för bedömning av frågan var och när avlyssning kan tänkas äga rum.

Den straffbara gärningen består i avlyssning eller upptagning. Genom att upptagning nämnts särskilt har lagstiftaren markerat att gärningen redan därigenom är fullbordad. Straffbestämmelsen riktar sig inte mot den som, utan att ha medverkat vid upptagningen, senare lyssnat till det som spelats in. I subjektivt hänseende krävs uppsåt beträffande samtliga nu behandlade objektiva rekvisit.

Utöver de berörda bestämmelserna saknas reglering av när och under vilka förutsättningar avlyssning och ljudupptagning får ske. För allmänhetens del är således sådan verksamhet laglig förutsatt att den inte kommer i kollision med straffstadgandet i 4 kap. 9 a 5 brotts- balken.

3. Den tekniska utvecklingen

3.1. Utredningen om TV-övervakning m.m.

I betänkandet Optisk—elektronisk övervakning (SOU 1987:74) har Ut— redningen om TV-övervakning m.m. gjort en bred översikt över den teknik för övervakning av personer, föremål och händelser som fanns tillgänglig på marknaden i mitten av 1980-talet. Här aktuellt avsnitt återfinns i betänkandet på s. 67 ff. Avsnittet slutar med synpunkter på en sannolik utveckling på området inom den närmaste framtiden.

I sin översikt tar utredningen upp — kameror med fotografisk film som bildsensor, kameror med elektroniska bildsensorer, TV/videokameror med högspänningsrör, — mikroelektroniska kameror, — CCD-kameror, — värmekameror, — laserteknik, — röntgenteknik, fiberoptik, övrig optisk och elektronisk apparatur, — bildbehandlingsapparatur.

I det följande berörs endast en del av de tekniker som Utredningen om TV-övervakning m.m. ansåg vara av betydelse vid dess diskussion av möjligheterna att övervaka personer.

C CD-kameror

Kameror med fotografisk film som bildsensor och TV/videokameror med högspänningsrör tillhör numera en äldre teknik som inte är intressant i detta sammanhang. I dag står i stället mikroelektroniska kameror i fokus._I en sådan kamera används en mikroelektronisk bild- sensor eller ett chips för upptagning av bilderna i stället för fotografisk film eller högspänningsrör.

En numera ofta förekommande mikroelektronisk bildsensor är den s.k. CCD-plattan eller CCD-chipset. CCD är en förkortning av char- ge-coupled device.

Enligt Utredningen om TV-övervakning m.m. består CCD—plattan av halvledarmaterial med ett stort antal elektroniskt laddade och ljus— känsliga celler — detektorelement — som inte är större än en hundradels millimeter eller mindre. Beträffande denna teknik anförde utredningen i sitt betänkande bl.a. följande (5. 76).

När ljuset från motivet träffar CCD-plattan, belägen i kamerans "filmplan", byggs en elektronisk bild upp av motivet på plattans detektorelement. Bilden är då indelad i lika många bildpunkter som detektorelement. Varje detektorelements elektriska laddning står i relation till den ljusstyrka (energi) med vilken elementet träffas. Efter att motivet har byggts upp på plattan töms den på sitt varierande laddningsinnehåll efter ett komplicerat mönster och överförs vid stillbildsupptagning - på en magnetisk skiva, som kan rymma 50 bilder. Bilderna kan via en särskild enhet visas direkt på en TV—monitor. Bildinformationen kan efter omvandling till digital form överföras till ett dataminne för eventuell bearbet- ning. Vanliga papperskopior kan också framkallas i speciell foto- kopieringsapparatur.

Beroende på materialsammansättningen i en CCD-sensor kan den förmås att registrera ljusenergi från kortvågig ultraviolett strålning till långvarig värmestrålning i det infraröda våglängdsområdet (280 — 1 200 nm).

Utredningen om TV-övervakning m.m. uppgav vidare i sitt betänkan- de att CCD-kameror av samma storlek som småbildskameror var kommersiellt tillgängliga för avbildning inom det synliga ljusets våglängdsområde och dess närområden ultraviolett och infrarött. Utredningen framhöll vidare att CCD—sensorn kan göras flera gånger ljuskänsligare än den snabbaste fotografiska film och att den kan ta bilder i dagsljus och mörker.

Värmekameror

Alla föremål avger enligt Utredningen om TV-övervakning m.m. värmestrålning IR—strålning. Med hjälp av en värmekamera kan före- mål avbildas inom våglängdsområdet 1000 10 000 nm. Sedan omvandling i kameran skett till våglängdsområdet för synligt ljus kan enligt utredningen personer och föremål m.m. visas på en vanlig TV- monitor. På bilderna är det fullt möjligt att identifiera personer och föremål som bilar, båtar och hus. Detaljrikedomen i bilderna är dock enligt utredningen inte lika stor som vid bildupptagning med TV- kamera. Bildupptagningen är mindre beroende av vilka väderleks- och ljusförhållanden som råder på platsen för upptagningen. Rök och

dimma eller totalt mörker påverkar inte upptagningen. Regn och snö stoppar dock enligt utredningen vanlig IR-strålning.

Kameror som bygger på laserteknik

Vid registrering av ljus med laserteknik ingår enligt Utredningen om TV-övervakning m.m. ett aktivt moment som saknas vid tidigare beskriven teknik. Från apparaturen sänds en laserstråle eller laserpuls, som reflekteras mot motivet. Efter reflektionen fångas delar av strålen eller pulsen upp av en detektor. Med denna metod kan man mäta hastighet, avstånd och vibrationer.

För att bygga upp en bild av motivet, säger utredningen vidare, sveps en skiktad laserstråle över motivet. Detta, personer eller före- mål, framträder då som en silhuettbild.

Fiberoptik

Utredningen om TV—övervakning m.m. framhöll vidare i sitt betän- kande att ljus kan transportera information i en fiberoptisk kabel. Med denna metod kan enligt utredningen mycket stora mängder information transporteras. I motsats till meddelanden som sänds via telefonled- ningar och radiovåg, som lätt påverkas av atmosfäriska störningar, kan ljussignaler i optiska fibrer varken störas av omgivningen eller avlyssnas utan att detta upptäcks. Utredningen påpekade också att den optiska fiberns mycket goda förmåga att leda ljus gör att den väl lämpar sig också för bildupptagning med exempelvis en CCD-sensor.

Övrig optisk och elektronisk apparatur

När det gäller övrig apparatur nämnde Utredningen om TV-över- vakning m.m. särskilt s.k. linjesensorer eller linjedetektorer. De an— vänds för att automatiskt kunna starta en fjärrstyrd TV-kamera när något inträffar inom kamerans bildupptagningsområde. En linjesensor sänder ut en ljusstråle oftast inom det osynliga ljusets våglängdsom- råde — till en mottagare. På så sätt erhålls en sluten krets. När något eller någon korsar ljusstrålen bryts kretsen. En signal går till det instrument som startar och riktar in kameran mot den plats där ljus- strålen bröts. Sensorerna kan avpassas för att indikera rörelser, vibra- tioner, ljud, ljus, värme, rök m.m. Det finns också enligt utredningen sensorer som passivt registrerar ljusstrålning i olika våglängder. Ett helt system med olika sorters sensorer kan byggas upp för automatisk övervakning.

Bildbehandlingsapparatur

Med datorers hjälp och speciella bildbehandlingsprogram kan man enligt Utredningen om TV-övervakning m.m. i allt större omfattning använda metoder för att lagra, bearbeta och manipulera bilder.

3.2. Nuläge

Sedan Utredningen om TV-övervakning m.m. gjorde sin tekniska översikt har utvecklingen gått mycket snabbt. För förståelsen av de fortsatta diskussionerna är det dock inte nödvändigt att gå in på de rent tekniska frågorna. Men några drag i utvecklingen bör beröras.

Övervakningsutrustningarna har blivit mindre och kraftfullare. Då Utredningen om TV-övervakning m.m. lade fram sitt betänkande i mitten av 1980-talet, hade kamerorna på marknaden kommit ned i ett format som en småbildskamera. Numera kan de göras så små att de är svåra att upptäcka. En lins i en övervakningskamera kan göras med en diameter av endast 2,8 millimeter och kameran kan i övrigt göras mycket liten eftersom den i princip består av några chips. Man talar om utrustningar i kreditkortsformat. En sådan utrustning kan placeras osynligt i en dörrpanel. Endast linsen blir synlig. Resten fälls in i panelen. Andra vanliga, närmast osynliga placeringar är någonstans i en urtavla till ett Väggur, i en spegel, i en högtalare eller i en EXIT- skylt. Sådana utrustningar är obetydligt dyrare än större utrustningar. Kostnaden varierar bl.a. med kraven på linsens kapacitet att teckna detaljer.

Under slutet av 1980-talet gav flertalet kameror svartvita bilder. Numera är färgbildskameror förhärskande.

Sensorer för IR, rörelser, ljud m.m. är nu relativt vanliga i de utrustningar som finns på marknaden.

Kännetecknande för dagens utrustningar är vidare att de har blivit billigare. Under de senaste fem åren har priserna enligt uppgift mer än halverats.

Dagens utrustningar kännetecknas också av att datortekniken utveck— lats i dem. Det gäller möjligheterna att lagra och bearbeta data men kanske i ännu högre grad kommunikationstekniken.

Fasta kameror inomhus

I det följande redovisas helt kort och skissartat några vanliga utrust- ningsalternativ med fasta kameror.

En enkel lösning

kamera monitor

&

En sådan utrustning kostar omkring 5 000 kronor i svartvitt och 10 000 kronor i färg.

En enkel lösnin med mö'li het till ins elnin

kamera inspelningsutrustning monitor

En sådan utrustning kostar omkring 10 000 kronor för svartvitt och 15 000 kronor för färg. En god inspelningsutrustning kan fås till ett pris av omkring 5 000 kronor.

Flera kameror och mö'li het till ins elnin

kameror växel inspelningsutrustning monitor

En sådan utrustning kostar omkring 20 000 kronor. Priset för växeln är i storleksordningen 2 000 kronor. Varje tillkommande kamera utöver den första beräknas kosta mellan 2 000 och 7 000 kronor.

Flera kameror mö'li het till ins elnin och anslutnin till sensorer

kameror växel inspelnings- monitor utrustning

sensorer för ljud, vibrationer, m.m.

Priset för utrustningen ligger runt 25 000 — 30 000 kronor.

Att ansluta sensorer som larmar för ljud, vibrationer m.m. vid dör- rar, fönster och grindar o.d. är enligt uppgift inte särskilt komplicerat eller dyrbart. En sådan anslutning ger en god övervakning utan att en operatör ständigt behöver följa vad som händer på en monitor.

Flera kameror mö"li het till ins elnin anslutnin till sensorer och larmcentral

kameror växel inspelnings— monitor larm- utrustning central

sensorer

Priset för ett system av detta slag är givetvis beroende av vilka tjänster som begärs av larmcentralen. Själva utrustningen, inklusive den

tekniska anslutningen till larmcentralen, torde dock ligga i storleks- ordningen 30 000 35 000 kronor.

Detta utrustningsfall skiljer sig från det som nyss redovisats enbart genom att utrustningen även är ansluten till en larmcentral. Rörliga bilder kan numera överföras med relativt god kvalitet och med relativt många bilder per sekund. Överföringen görs över det vanliga telenätet. Det är dock svårt att åstadkomma bilder i ett sådant tempo att man uppfattar dem som filmade. I det lokala systemet finns en inspel- ningsutrustning. En sådan kan givetvis också finnas hos larmcentralen.

Sensorerna gör det möjligt för dem som svarar för bevakningen att begränsa sin noggranna kontroll till tillfällen då sensorerna larmar. Under mellantiden behöver inte en operatör ständigt bevaka en moni— tor.

3.3. Tänkbar utveckling inom den närmaste framtiden

Utrustningar

Mycket talar för att utvecklingen på området för övervakningsutrust- ningar kommer att gå minst lika snabbt som hittills. Som nämnts har själva kamerautvecklingen redan hunnit långt, liksom metoderna för bildens presentation på en skärm.

En känslig TV-kamera kan nu användas för övervakning i mörker om den kompletteras med en IR-belysning, s.k. aktivt IR. Sådana kameror ingår i vissa system redan i dag. IR-kameror kan numera göras utan att behöva kylas. Experter räknar därför med att priserna för avbildande termiska IR-kameror kommer att sjunka väsentligt. Dis- kussioner om att använda sådana kameror i framtidens bilar förs nu på sina håll. Skulle det bli fallet, skulle det enligt vissa experter leda till att priserna på IR-kameror går ned till en prisnivå som är attraktiv för privatpersoner.

I sammanhanget bör nämnas att experter som utredningen haft kon- takt med anser att bildkvaliteten i en IR-kamera kommer att utvecklas så att den närmar sig den som en vanlig dagljuskarnera har i dag. En sådan utveckling anses i varje fall vara möjlig inom en tjugoårsperiod.

Internationellt räknar man med att en TV-kamera i dag tecknar en så god bild att en människa kan identifieras om personen, enligt vad experterna uppger, upptar mer än 120 procent av skärmhöjden. En person i helfigur kan alltså inte identifieras men väl en person i bröst- bild. Om personen upptar 50 procent av skärmen kan personen inte identifieras men väl kännas igen på särskilda kännemärken. För s.k. detektering av en inkräktare får inte personen understiga 10 procent

av skärmhöjden. För övervakning av folkmassor anses enligt samma internationella rekommendationer en person i folkmassan inte få understiga fem procent av skärmhöjden.

Dessa rekommendationer kommer snart att vara överspelade, efter— som utvecklingen på kameraområdet och i fråga om presentationstek- niken alltjämt går mycket snabbt. Enligt många bedömare följer denna utveckling helt framstegen på video- och dataområdet, i synnerhet ut- vecklingen inom hemelektroniken. Under senare år har exempelvis monitorer ersatts av persondatorer. Persondatorerna och programmen i dem kan användas i övervakningssystemen och detta till ett lägre pris än om enbart monitorer används. Flera andra exempel på sambanden med hemelektroniken skulle kunna nämnas. Hemelektroniken är en stor global marknad med en stark expansion.

Dataöverföring

Mycket talar för att utvecklingen av tekniken för dataöverföring kommer att gå snabbare inom den närmaste framtiden än framstegen på kameraområdet, även om framstegen på det senare området väntas bli avsevärda.

Att överföra bilder har hittills varit svårt och dyrbart och tekniken har haft stora brister. Telelarm AB kommer dock inom kort att i samarbete med SOS Alarm i Sverige AB — tidigare SOSAB erbjuda bildöverföring i ett nationellt s.k. ISDN-nät. I nätet skall rörliga bilder kunna sändas med god kvalitet, även över stora avstånd. För sändning i nätet krävs en sändare hos kunden. Sändaren kan handha flera kameror. Priset för en sändare ligger i storleksordningen 50 000 kronor för fyra kameror. Men priset för sändaren stannar vid omkring 20 000 kronor om kunden nöjer sig med en överföring av omkring fyra bilder per sekund. ISDN-tekniken kräver inte hyrda ledningar. Sändaren opererar med uppringda samtal. Det innebär att kostnaderna för samtalen blir låga. Teleöverföring blir ju aktuell först sedan en sensor av något slag har slagit larm.

Enligt många bedömare är ISDN enbart början på en snabb utveck— ling av dataöverföringstekniken. Denna teknik anses av många alltjämt ligga i sin linda.

I detta sammanhang bör nämnas att Telia AB räknar med att tele- nätet skall kunna användas för överföring av filmer till hushållens TV- apparater inom några år. Filmerna skall kunna presenteras med TV- kvalitet. Även om det skulle ta något längre tid innan dessa planer kan förverkligas, räknar många bedömare i branschen med att en sådan överföringsteknik inte ligger långt borta och att den kan komma att an- vändas för bildöverföring och annan datatransport även inom övervak- ningsområdet.

Integrerade system

Hittills har TV-kameraanläggningarna i regel inte integrerats med andra utrustningar till ett system. Men tendensen är att TV-kameror kommer att ingå i system med många olika komponenter. TV-kameran blir där en mindre del. I sådana system kommer det att förekomma sensorer för synligt ljus, IR, ljud och många andra slag av sensorer. Det finns redan i dag anläggningar som är uppbyggda som integrerade system men de kommer sannolikt att bli många fler på relativt kort tid. Denna utveckling möjliggörs genom att TV-kameror och sensorer av olika slag numera kan kopplas samman på ett relativt enkelt och prisbilligt sätt men kanske framför allt genom att kamera och sensorer kan byggas samman till en enhet. Den utvecklingen tenderar att för- stärkas framöver genom att det blir möjligt att i ett och samma lokala system till låga kostnader utföra vad som i detta sammanhang brukar benämnas bildbehandling.

Med denna bildbehandling avses kanske främst möjligheterna att genom lokal databehandling i karnerautrustningen eller i sensorerna begränsa larmen till fall som kan kräva ingripanden av något slag. Bildbehandlingsmöjligheten kan uppfattas som en form av intelligens. Sensorerna ger olika slag av signaler. De databehandlas i den lokala anläggningen och jämförs där med information som finns lagrad i den. På detta sätt kan sådana signaler från en sensor sållas bort som orsa— kats av till exempel katter, hundar och fåglar. Enheten larmar alltså inte den övervakande personalen vid en monitor om alla signaler som behandlas i enheten. Det sker först när datorn genom ett förutbestämt program finner att de samlade signalerna ger en bild som skall delges personalen vid monitorn. På detta sätt kan övervakningen göras effektivare än den är i dag.

Prisutveckling

Övervakningsutrustningar och kostnaderna för överföring av data antas allmänt komma att gå ned i pris i minst samma takt som hittills. Pris- och prestandautvecklingen kan knappast styras av hur den svenska lagstiftningen på TV-övervakningsområdet kan komma att utformas, eftersom det här är fråga om en stor global marknad för elektronik, i synnerhet hemelektronik.

Standardiseringssträvanden Sedan flera år arbetar olika organisationer inom Europa i syfte att

åstadkomma standarder i fråga om TV-övervakningssystem. Arbetet har initierats inom EU. Det äger rum inom en av de elva arbets-

grupper som finns inom CENLEC The European Committee for Electrotechnical Standardization. Arbetsgruppen har beteckningen TC 79 Security.

TC 79 ser på frågor som gäller standardisering av säkerhetsutrust— ningar av olika slag. Övervakningskameraanläggningar hör dit.

TC 79 har lagt fram en handbok med riktlinjer för installation m. rn. av en TV- ö—vervakningsanläggning (Application guidelines for CCTV). Dessa riktlinjer är en del i standardiseringsarbetet. Övriga punkter i arbetet gäller främst tekniska krav beträffande olika slag av utrust- ningar som ingår i en anläggning.

Riktlinjerna syftar till att ge ramen för arbetet med att assistera kunder, installatörer och an—

vändare vid installation, hjälpa dem som skall specificera en anläggning och kunden att bestämma vad som behövs i anläggningen, — ge ledning för en objektiv utvärdering av en installerad TV-över- vakningsanläggning.

Efterfrågeutveckling

Fortsätter pris- och prestandautvecklingen som den hittills gjort och i den riktning som berörts i det föregående, år det troligt att även mindre företag kommer att använda övervakningsutrustningar för egen del eller i samverkan med andra, exempelvis med en larmcentral eller med ett annat företag i säkerhetsbranschen.

För att belysa hur stor en kommande marknad kan blir bör nämnas att enligt Statististiska Centralbyrån (SCB) är antalet detaljhandels- företag i Sverige omkring 61 000. Av dessa finns närmare 11 500 i Stockholmsområdet, omkring 6 900 i Göteborg och omkring 6 500 i Malmö. De tre storstäderna har alltså sammanlagt omkring 25 000 eller 41 procent av företagen i detaljhandeln. Härutöver finns det drygt 42 000 företag i sektorn verkstäder och agenturer. Enligt SCB är omkring hälften av detaljhandelsföretagen mycket små med en eller ett par anställda. Detsamma gäller verkstäderna och agenturerna.

Som framgår av dessa statistiska uppgifter kan marknaden för här aktuella övervakningsutrustningar inom detaljhandeln, verkstäderna och agenturerna bli omfattande om priserna på övervakningsutrust- ningarna blir gynnsamma och lagstiftningen inte kommer att lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. Det finns givetvis andra områden där marknaden kan bli stor, som hos myndigheter, grossist- företag och andra företag med kontor och lager med värdefull utrust- ning och begärliga varor.

I detta sammanhang bör man dock inte glömma den utveckling som tar sikte på hemmen. Flera bedömare anser att man här kan vänta en

mycket kraftig utveckling av hemelektronik, där TV-kameror i någon form kommer att ingå som en integrerad del. Det gäller bl.a. bildte- lefoni. Det finns redan mycket små TV-kameror att fästa på personda- torer för överföring av bilder över telenätet. De billigaste kamerorna, som visserligen inte ger bilder av god kvalitet, kostar numera endast omkring 800 kronor. Pris- och prestandautvecklingen beräknas bli mycket gynnsam framöver.

Mobiltelefonerna beräknas vidare komma att utvecklas för bildtele- foni, i första hand för mottagning. Men det är troligt att telefonerna kommer att i en framtid kunna sända bilder, även rörliga. Ett annat område som nämnts i detta sammanhang är porttelefonin som beräknas kunna utvecklas så att bilder av den besökande presenteras i ett billigt och allmänt tillgängligt porttelefonsystem.

Den översikt som gjorts här visar att utvecklingen går snabbt och att den nya tekniken successivt vinner insteg på snart sagt alla om- råden av samhällslivet.

4. Utländsk rätt

4.1. Danmark

I 5 264 a. straffeloven stadgas förbud mot oberättigad fotografering och iakttagande med hjälp av kikare eller annan apparatur av personer som befinner sig på en plats som inte är fritt tillgänglig. Med fritt inte tillgänglig plats avses sådana områden som är skyddade enligt bestämmelserna om hemfridsbrott. Därunder faller platser som lägenheter och privata bostadshus, privata trädgårdar, källare, uthus, verkstads- och fabriksområden samt trappuppgångar, gårdar och liknande utrymmen som är avsedda för gemensamt bruk av ett större antal personer. För straffansvar fordras att fotograferingen eller iakttagandet med kikare eller annan apparatur är oberättigat. Be- stämmelsen i 5 264 c. förbjuder den, som utan att ha medverkat till gärning som avses i 5 264 a., skaffar sig eller oberättigat utnyttjar upplysningar som erhållits vid överträdelsen. Genom bestämmelsen kriminaliseras således vissa efterföljande handlingar som ett slags häleribrott. Som exempel på straffbelagd handling kan nämnas att ett fotografi, som har tagits i strid med 5 264 a., utnyttjas för publicering i en tidning. Vidare finns en straffbestärnrnelse om förbud mot att oberättigat vidarebefordra meddelanden eller bilder som rör någons privata förhållanden eller i övrigt bilder tagna av en person under omständigheter, som uppenbart bör undandras offentligheten (5 264 d.). Bestämmelsens syfte är att förhindra spridning av personbilder tagna under sådana omständigheter att det på förhand står klart att ett offentliggörande kommer att vara synnerligen kränkande för den avbildade. Man har här särskilt avsett tillfällen när den enskilde oförvållat hamnat i en för honom pinsam situation.

Av de nämnda bestämmelserna följer motsatsvis att det är straffritt att fotografera eller iaktta personer som befinner sig på fritt till- gängliga platser, så länge vidarebefordran inte sker av bilder om deras privata förhållanden eller i övrigt av bilder tagna under omständigheter som uppenbart bör undanhållas offentligheten. Fotografering av personer på fritt tillgängliga platser kan dock vara straffbart enligt Lov nr 278 av den 9 juni 1982 om förbud mot privat TV-övervakning m.m.

Lagen om förbud mot privat TV-övervakning m.m., som trädde i kraft den 1 juli 1982, är till skydd för privatlivets fred. Lagen gäller dock endast TV-övervakning som anordnas av privatpersoner (fysiska och juridiska) och således inte av myndigheter.

Enligt lagen förstås med TV-övervakning varaktig eller regelmässigt utförd personövervakning med hjälp av fjärrmanövrerad eller automatiskt verkande TV-kamera, fotograferingsapparat eller liknande apparat. Lagens bestämmelser gäller även uppsättning av sådan apparatur, om avsikten är att den skall användas för övervakning (1 5 andra stycket). Lagen omfattar inte endast TV-övervakning där upptagning av bilder sker på videoband, film eller liknande, utan även den TV—övervakning som består i att en kamera används för att registrera bilder för vidare befordran till en monitor utan att bilderna behandlas eller bevaras.

Det är förbjudet för privata subjekt att anordna TV—övervakning av gata, väg, plats eller liknande område som används för allmän samfärdsel (1 5 första stycket). Förbudet gäller dock inte för TV- övervakning som anordnas i följande fall (2 5).

1) TV-övervakning av bensinstationer, fabriksområden, övertäckta butikscentra och liknande områden, inom vilka förvärvsverksamhet förekommer, om övervakningen företas av den som har rådighet över området, 2) TV-övervakning, som inte har samband med upptagning av bilder på videoband, film eller liknande, när den företas som ett led i övervakning av egna ingångar, fasader, inhägnader eller liknande.

I lagmotiven påpekas att bestämmelsen i 2 5 1 innebär att lagen inte hindrar TV-övervakning på de nämnda platserna, även om den omfattar områden som används för allmän samfärdsel - gator, vägar eller liknande — , som i och för sig faller under regeln i 1 5. Det sägs i motiven vidare att bestämmelsen alltså inte angår frågan om TV- övervakning av fabriksområden och andra arbetsplatser när det gäller förhållandet mellan en verksamhet och dess anställda.

Den som anordnar TV-övervakning i utrymmen eller lokaler, vartill allmänheten har tillträde, skall genom skyltning eller på något annat tydligt sätt lämna upplysning om övervakningen (3 5 första stycket). Upplysningsskyldigheten gäller inte i de fall av TV-övervakning som beskrivs i 2 5 2. Närmare bestämmelser om skyltning m.m. på plats vartill allmänheten har tillträde får meddelas av Justitieministern (4 5).

För överträdelse av bestämmelserna i lagen eller med stöd av den meddelade föreskrifter är straffet böter.

För att lagen om förbud mot TV-övervakning m.m. skall bli tillämplig krävs att det är fråga om personövervakning, vilket innebär

att övervakningen sker i syfte att utöva kontroll över personer och deras handlingar. Kameror som är uppsatta för att kontrollera t.ex. en maskinfunktion eller ett djurs förehavanden i naturen faller således utanför lagens bestämmelser. Därutöver krävs för att lagen skall vara tillämplig att övervakningen är av en viss varaktighet. Fotografering av bestämda händelser eller händelseförlopp anses inte ha karaktär av övervakning, även om de sträcker sig över någon tid. Däremot gäller lagen "systematiske optagelser", dvs. för användning av kameror som träder i funktion med fasta mellanrum eller på bestämda tider eller när personer kommer in i kamerans blickfång. Enligt motiven till lagen innebär detta att i banker uppsatta kameror, som startar bara när de via ett larm aktiveras av bankkassör eller annan bankpersonal, inte är att betrakta som TV-övervakning. En sådan användning är enligt motiven inte av den systematiska karaktär som är en förutsättning för att det skall vara fråga om TV-övervakning. Eftersom lagen endast tar sikte på fjärrstyrda eller automatiskt verkande kameror, gäller lagen inte kameror som manövreras på plats, t.ex. i samband med Danmarks Radios TV-upptagningar eller vanliga film— och fotoupptagningar.

Enligt vad utredningen inhämtat från det danska Justitieministeriet har det i Danmark inte bedrivits någon forskning eller genomförts några undersökningar för att söka utröna vilket behov som kan finnas av TV-övervakning, vilken effekt TV-övervakningen kan ha på brottsligheten eller vilken inställning allmänheten har till TV—över- vakning.

4.2. Nederländerna

Användningen av övervakningskameror har i Nederländerna inte varit föremål för en lika ingående lagstiftning som i Sverige. Man har valt att kriminalisera vissa särskilt integritetskänsliga gärningar som har samband med kamerahantering men har i övrigt lämnat området oreglerat. De straffbestämmelser som kan bli aktuella att tillämpa i dessa sammanhang trädde i kraft år 1971 och finns intagna i den ned- erländska strafflagen. Det grundläggande skyddet för enskildas personliga integritet finns emellertid intaget i den nederländska konstitutionen. I dess artikel 10 föreskrivs bl.a. att med de undantag som följer av lag har varje människa rätt till respekt för sitt privatliv.

Enligt uppgift anses artikel 10 möjligen kunna läggas till grund för en skadeståndstalan på grund av obehörig användning av över- vakningskamera.

I 139 f 5 första punkten av den nederländska strafflagen föreskrivs att den som uppsåtligen tar en bild av en person som befinner sig i en bostad eller på annat område som allmänheten inte har tillträde till kan

dömas till fängelse eller böter, om bilden har tagits med hjälp av en teknisk anordning och i hemlighet eller med hjälp av bedrägliga metoder. För att förfarandet skall vara straffbart fordras också att den avbildade personens lagliga intressen kan komma till skada. I en andra punkt i samma paragraf kriminaliseras även innehavet av en sådan bild om innehavaren känt till eller rimligen borde ha känt till att bilden tagits på det sätt som anges i första punkten.

Syftet med paragrafen är att förhindra intrång i människors privatliv. Lagrummet reglerar enbart frågan om hanteringen av bildmaterial och är inte tillämpligt på telefonavlyssning eller ljudin- spelning. Med bild förstås i paragrafen en reproducerbar, relativt varaktig gestaltning som fixerats på fotografiskt papper eller på något annat sätt. En bild som tagits upp av en videokamera och som bevarats på ett videoband omfattas av lagen. Däremot utgör bilder från övervakningskameror som inte spelas in på videoband eller motsvaran- de utan som endast återges direkt på en TV-monitor inte bilder i lagens mening. Med uttrycket bostad eller område som inte är öppet för allmänheten avses utöver vanliga bostäder även hotellrum och platser som är reserverade för t.ex. medlemmar i en klubb eller annan sammanslutning. Flertalet kontor anses utgöra en sådan plats som allmänheten inte har tillträde till. Platser eller lokaler som är öppna för alla men där endast ett begränsat antal personer kan få plats samtidigt såsom barer, restauranger, museer, banker och affärer anses vara öppna för allmänheten. Föreskriften om att Straffbestämmelsen förutsätter att den avbildade personens lagliga intressen skall kunna komma till skada innebär att den som är i färd med att utföra t.ex. kriminella handlingar inte åtnjuter lagens skydd mot att bli filmad med hjälp av en dold övervakningskamera.

Bestämmelsen i 139 f 5 som således rör produktion och innehav av bilder kompletteras av 139 g 5 som förbjuder publicering av sådana bilder som avses i 139 f 5.

I strafflagens 441 b 5 föreskrivs att den, som med hjälp av en kamera som det inte finns någon tydlig upplysning om, tar bilder av en person när denne befinner sig på en plats som är öppen för allmän— heten men där tillgängligheten är begränsad (restricted—access area) och där det serveras mat och dryck eller där andra varor tillhandahål— les enskilda personer, skall dömas till fängelse och böter.

Med restricted access-areas avses avgränsade platser till vilka in- och utpassage måste ske genom en dörr eller liknande entré. På grund av detta rekvisit kommer bestämmelsen främst att omfatta övervakning i lokaler. Däremot omfattas inte sådan övervakning som sker på helt öppna områden såsom gator, torg och gångstråk genom köpcentra av bestämmelsen. För att bestämmelsen skall vara tilllämplig krävs vidare att det skall röra sig om en plats där det sker servering av mat och

dryck eller tillhandahållande av andra varor till privatpersoner. Be- stämmelsen är således tillämplig på övervakning med kamera i restau- ranger, barer, varuhus och andra affärer men däremot inte på sådan övervakning i museer, banker, postkontor och andra liknande lokaler där det inte sker någon servering av mat och dryck eller tillhandahål- lande av andra varor.

Sammanfattningsvis innebär således den nederländska lagstiftningen att det är straffbart ]. att i smyg ta bilder av personer som befinner sig på platser som inte är öppna för allmänheten samt att inneha eller publicera sådana bilder om den avbildades lagliga intressen kan skadas därav samt 2. att med dold kamera ta bilder av personer som befinner sig t.ex. på barer, i restauranger eller i affärer.

För övervakning på andra platser än de som omfattas av strafflag- stiftningen är således kameraanvändningen inte underkastad några i lag givna restriktioner. Kameraanvändningen är på sådana platser endast styrd av sådana överväganden av teknisk, taktisk och ekonomisk natur som användare av övervakningssystem gör före ett beslut om anskaffning och utplacering av övervakningsutrustning.

Under besöket i Nederländerna fick företrädare för utredningen information om bankernas användning av övervakningskameror av R. K. Oord. Denne är sekreterare i den nederländska bankföreningen och ledamot av en nationell projektgrupp som arbetar med brottsbekämp— ningsfrågor. Som framgår av vad som sagts i det föregående finns inga i lag givna restriktioner som begränsar bankernas användning av övervakningskameror. Man får således använda så många kameror man önskar för att övervaka en banklokal och användaren får själv välja om övervakningen skall ske öppet eller dolt. Enligt R. K. Oord har det utvecklats en praxis som innebär att banklokaler övervakas med hjälp av fasta kameror som monteras så att de kan registrera vad som händer i bankhallen, i entrén samt inom ett mindre område utan— för entrén. Enligt R. K. Oord visar erfarenheten att rånare brukar maskera och demaskera sig inne i entrén eller högst två till tre meter utanför entrén. Man har därför från bankhåll inte sett något behov av att övervaka ett större område utanför entrén till banklokalen. De flesta kameror som används för övervakning brukar placeras så att de är väl synliga för bankkunderna. På vissa håll placeras även en monitor kopplad till någon av övervakningskamerorna ut i bankens skyltfönster för att det skall stå klart för potentiella rånare att banklo- kalen är övervakad med kameror. Endast sådana kameror som monteras upp i bankentrén för att ta identifierbara ansiktsbilder av rånare brukar döljas. Från bankhåll är man noga med att genom skyltning upplysa allmänheten om att en banklokal är övervakad med kameror.

Kommunikationscentra såsom järnvägsstationer hör också till de platser där det normalt sett inte föreligger några i lag givna restriktio— ner för användningen av övervakningskameror. Järnvägsstationen i Rotterdam, som besökts av företrädare för utredningen, övervakas med hjälp av 64 övervakningskameror. Av dessa är 16 kopplade till videobandspelare som spelar in vad kameran registrerar. Kärnan i övervakningssystemet utgörs av ett ständigt bemannat kontrollrum där ett antal monitorer finns placerade. Från kontrollrummet kan man larma den speciella järnvägspolis som övervakar ordningen inom järnvägens område. De inspelade videobanden sparas under en vecka om de inte dessförinnan överlämnats till polisen för att användas vid någon brottsutredning.

Det bör avslutningsvis framhållas att det enligt den information som utredningen fått del av inte finns någon opinion i Nederländerna som ställer krav på en skärpt reglering av kameraanvändningen. Tvärtom har utredningens sagesmän framhållit att människor i allmänhet tycks uppfatta övervakning med kameror i offentliga miljöer som något i huvudsak positivt, eftersom den ses som en nödvändig åtgärd för att förebygga brott.

4.3. Storbritannien

4.3.1. Lagstiftning, m.m.

I Storbritannien finns ingen lagstiftning som direkt tar sikte på TV- övervakning (i avsnittet benämnt Closed Circuit Television, CCTV) och det står således i princip envar fritt att installera CCTV för personövervakning. Något krav på att övervakningen skall vara öppen, dvs. att information om övervakningen måste lämnas, finns följaktli- gen inte heller.

Det enda som indirekt kan verka inskränkande på rätten att använda CCTV är att det krävs tillstånd för att placera en kamera på en byggnad om den är upptagen på en särskild lista med byggnader av historiskt intresse (listed building). Vidare kan det inspelade bild— materialet under vissa omständigheter falla under den engelska dataskyddslagstiftningen. Användningen av CCTV är således alltid tillståndsfri, om det inte är fråga om att placera kameran på en byggnad av historiskt intresse eller att bildmaterialet används på ett sådant sätt att man kommer i konflikt med the Data Protection Act.

När det sedan gäller den enskildes skydd mot integritetskränkningar, t.ex. med hjälp av teknisk apparatur, förhåller det sig enligt engelsk rätt på det viset att det mot sådana kränkningar saknas offentligrättsligt skydd.

På sin studieresa till Storbritannien besökte företrädare för ut- redningen den brottsförebyggande enheten vid det brittiska inrikes— departementet, Horne Office Crime Prevention Unit, staden King's Lynn i West Norfolk och London Heathrow Airport. I avsnitten 4.3 .2- 4.3.4 kommer att redovisas vad som framkom vid dessa besök.

I avsnitt 4.3.5 redovisas två nya forskningsrapporter om CCTV, som utredningen har kunnat ta del av först efter sin studieresa till Storbritannien.

4.3.2. Home Office Crime Prevention Unit

Vid utredningens sammanträffande med företrädare för Home Office Crime Prevention Unit framkom bl.a. följande.

Två olika modeller för att använda CCTV

Man kan säga att CCTV i Storbritannien används enligt två olika modeller. Gemensamt för båda modellerna är att de inte, annat än under de omständigheter som redovisats i det föregående, kräver tillstånd från någon myndighet.

Enligt den ena modellen används CCTV av rättighetsinnehavaren för att övervaka huvudsakligen privat område. Det kan röra sig om privatpersoner som övervakar sin egendom eller om butiker som övervakar sina lokaler, t.ex. lär varuhuskedjan Marks & Spencer ha sex kameror per våningsplan i sina varuhus. På Home Office Crime Prevention Unit saknar man kännedom om hur många kameror som används enligt den här modellen. Sannolikt rör det sig om tusentals kameror. Det bör dock nämnas att användningen av CCTV enligt den här beskrivna modellen i och för sig inte är begränsad till rent privata områden. Det finns inget som hindrar t.ex. en restaurangägare förutsatt att det inte är fråga om att placera kameran på en s.k. listed building - från att övervaka trottoaren utanför sin restaurang i syfte att förebygga bråk. Enligt de företrädare för Home Office Crime Prevention Unit som utredningen talat med är en sådan användning dock mindre trolig, eftersom restaurangägaren sannolikt anser det vara en polisiär uppgift att upprätthålla ordningen utanför restaurangen.

Enligt den andra modellen används CCTV i ett s.k. scheme (på svenska ungefär system, plan, projekt). Det karaktäristiska för ett scheme är att det är fråga om ett antal intressenter, t.ex. kommun, polis och butiksägare, som går samman för att med ett större antal kameror - i syfte att förebygga eller avslöja brott övervaka t.ex. citykärnan i en stad eller en parkeringsplats. Ett scheme finns närmare beskrivet i avsnitt 4.3.3 men kan kort beskrivas som ett system där övervakningskamerorna, som i normalfallet är rörliga och försedda

med zoomningsfunktion, är anslutna till ett kontrollrum, vilket är bemannat med personal 24 timmar per dygn året runt. I kontroll— rummet sker en kontinuerlig inspelning av bilder. Storleken på det område som övervakas varierar naturligtvis från fall till fall. I staden Newcastle lär det vara fråga om områden som är flera kvadrat— kilometer stora.

CCTV enligt den här modellen har sitt egentliga ursprung i kameraanvändning för trafikövervakning och systemet har sedan utvecklats därifrån. Londons tunnelbana var bland de första att använda sig av schemes (1975) och syftet var då att förebygga brottslighet i tunnelbanan. Användningen av CCTV i tunnelbanesyste— met har därefter byggts ut successivt beroende på en ökning av brottsligheten under 1980—talet med stölder från passagerare, rån m.m. (Reducing Crime on the London Underground, An Evaluation of Three Pilot Projects, Barry Webb & Gloria Laycock, Home Office Crime Prevention Unit, Paper 30, 1991). Även i staden Bournemouth använde man tidigt schemes för att i brottsförebyggande syfte övervaka strandpromenaden, där man sommartid hade en del problem. Dessa båda projekt fick stor publicitet och användningen av schemes har därefter spritt sig över Storbritannien. Enligt Home Office Crime Prevention Unit fanns det år 1993 220 schemes (i drift eller planera- de). Antalet schemes kan i dag enligt samma källa uppskattas till ca 500. Eftersom det inte finns någon lagstiftning på området har man på Home Office Crime Prevention Unit gett ut en skrift, CCTV Closed Circuit Television, Looking Out For You, som innehåller allmänna rekommendationer och kan tjäna som vägledning för den som överväger att installera CCTV enligt scheme modellen.

De problem som man på Home Office Crime Prevention Unit säger sig ha haft med schemes är att få användarna att utveckla etiska regler för övervakningen samt att användarna slarvar med att byta ut banden med jämna mellanrum, vilket kan skapa problem den dag banden behövs som bevismaterial. Risken är då stor att banden är utslitna och av dålig kvalité. Enligt de företrädare för Home Office Crime Prevention Unit som utredningen talat med är det av väsentligt intresse, bl.a. för att allmänheten skall godta CCTV, att övervak- ningen sker på ett etiskt godtagbart sätt. Iden tidigare nämnda skriften från Home Office Crime Prevention Unit betonar man vikten av att ha etiska regler och lämnar även vissa rekommendationer om vad de lämpligen bör innehålla. Bl.a. rekommenderas att användningen av CCTV skall ske öppet, dvs. att information om övervakningen skall lämnas. Man har nämligen den bestämda uppfattningen att endast öppen kameraanvändning är brottsförebyggande och att dolda övervakningskameror har sitt värde vid brottsutredningar. Varken

Home Office Crime Prevention Unit eller någon annan myndighet har dock möjlighet att tvinga en användare att anta etiska regler.

CCTV:s inverkan på brottsligheten, m.m.

Man menade på Home Office Crime Prevention Unit att frågan om CCTV har haft en positiv effekt när det gäller att få ned brottsligheten är mycket svår att besvara. Det har nämligen inte bedrivits någon riktig forskning på det området och det råder en djup oenighet om vilka faktorer som påverkar brottsstatistiken och hur de påverkar den. En faktor är den s.k. överflyttningsproblematiken, dvs. när man vidtar en viss åtgärd, exempelvis installerar CCTV, flyttar kanske brottslig- heten någon annanstans, vilket innebär att den totala brottsligheten inte går ned. På Home Office Crime Prevention Unit menade man dock att inte all brottslighet är föremål för överflyttning, t.ex. inte ordnings- störningar och tillfällighetsbrott som exempelvis klotter. En annan faktor som påverkar brottsstatistiken - och som kan ge sken av att brottsligheten i stället ökar vid en installation av CCTV - är att många brott som tidigare inte har anmälts, t.ex. mindre allvarliga fall av misshandel, nu tas upp av kamerorna. Vidare kan en del av svaret på att bilrelaterade brott gått ned på en viss parkeringsplats när man installerat CCTV stå att finna i att billåsen blivit bättre, att an— vändningen av billarm ökat, att det bedrivits vissa kampanjer där man uppmanat allmänheten att låsa sina bilar, använda rattlås och se till att inte stöldbegärlig egendom lämnas kvar i bilen. Även om CCTV:s inverkan ]på brottsligheten är en kontroversiell fråga var dock företrädarnas för Home Office Crime Prevention Unit uppfattning att CCTV kan ha en positiv effekt om den används tillsammans med andra brottsförebyggande åtgärder. Framför allt det man kallade volume crime, t.ex. tillgreppsbrott, har kunnat reduceras med hjälp av CCTV men även vid fall av terrorism och narkotikalangning har man haft nytta av CCTV. Man menade dock att CCTV inte är den mirakelkur mot brottslighet det ofta framställs som.

Uppfattningen att CCTV har en positiv inverkan när det gäller att få ned brottsligheten vinner visst stöd i en rapport utgiven av Home Office Crime Prevention Unit (Understanding Car Parks, Crime and CCTV: Evaluation Lessons from Safer Cities, Nick Tilley, Police Research Group, Home Office Crime Prevention Unit Series, Paper 42). I rapporten studerades betydelsen av CCTV på parkeringsplatser. Man menade i rapporten att data från sex engelska städer gav starkt stöd för slutsatsen att CCTV hade lett till en nedgång i den bil- relaterade brottsligheten. Det påpekades dock i rapporten att det inte gick att få något svar på frågan om brottsligheten i stället hade flyttat någon annanstans.

CCTV:s betydelse för att få ned brottsligheten synes alltså inte vara okontroversiell. Däremot menade man på Horne Office Crime Prevention Unit att det var alldeles klart att CCTV har inneburit stora vinster på domstolssidan. När den åtalade konfronteras med det inspelade bildmaterialet erkänner han regelmässigt brottet. Som ett exempel nämndes staden Newcastle, där den åtalade - då han konfronterats med det inspelade bildmaterialet - erkänt brottet i 297 fall av 300.

Allmänhetens inställning till CCTV

Enligt Home Office Crime Prevention Unit har allmänheten en mycket positiv inställning till CCTV. Av den vid tiden för utredningens besök senast publicerade statistiskt tillförlitliga undersökningen om allmän— hetens inställning till CCTV framgår bl.a. följande (Public Attitudes to CCTV in Cambridge; Report to the Safer Cambridge Steering Group, september 1994, Cambridge City Council).

- 81 procent av de tillfrågade ansåg CCTV vara effektivt för att avslöja och gripa brottslingar, - 73 procent ansåg CCTV vara brottsförebyggande, - 79 procent ansåg att CCTV skulle göra att människor kände sig tryggare på gatorna, - 22 procent av de tillfrågade oroade sig över risken för integritets- intrång vid användning av CCTV. Av dessa sade 37 procent att de ogillade att bli övervakade (t.ex. känslan av att någon spionerade på dem eller en allmän obehagskänsla av att bli registrerade på videoband), 24 procent att de fruktade att polisen och staten skulle få större kontroll över deras liv (t.ex. risk för maktmissbruk, en överdriven polisiär och social kontroll, storebrorssamhälle) samt 18 procent att de oroade sig över frågor rörande kontroll av använd- ningen och systemets tillförlitlighet (t.ex. vem som sköter an— läggningen, hur det inspelade bildmaterialet förvaras, vem som har tillgång till bildmaterialet), - 73 procent av de tillfrågade ansåg att CCTV i stadskärnan var en mycket bra eller ganska bra idé. Mindre än fem procent ansåg att det var en dålig idé.

Enligt Horne Office Crime Prevention Unit kan en del av förklaringen till allmänhetens mycket positiva inställningen till CCTV vara att det hittills, såvitt känt, inte inträffat något allvarligt missbruk av CCTV. I England förekommer över huvud taget ingen debatt om använd ningen av CCTV och riskerna med den, vilket kan bero på att projekten drivs i organiserade former. Däremot pågår en intensiv

debatt om massmedias intrång i människors privatliv. Det finns dock grupper (s.k. libertarians) som trycker på för att få etiska regler för användning av CCTV (Code of Conduct) antagna av parlamentet. Detta har dock regeringen hittills vägrat. På Home Office Crime Prevention Unit trodde man att endast en större skandal skulle kunna förändra allmänhetens positiva inställning till CCTV.

4.3.3. King's Lynn

För att få tillfälle att studera ett större scheme i praktiken besökte ut- redningen staden King 's Lynn, en av pionjärerna på området när det gäller användning av CCTV i större skala. Vid besöket i King 's Lynn framkom bl.a. följande.

King's Lynn är en förhållandevis liten stad med ca 35 000-40 000 invånare, belägen 15 mil norr om London. I staden finns industriom— råden och stadskärnan består av ett utpräglat shoppingcenter, dit kringboende åker för att göra sina inköp. King's Lynn var under 1960—talet en vad man i Storbritannien kallar "overspill town" till London, dvs. King 's Lynn accepterade att ta emot en del av Londons befolkning, vilken växte alltför snabbt, under förutsättning att London finansierade bostäder åt de inflyttande. Denna inflyttning förändrade delvis stadens karaktär.

Bakgrunden till att man i King's Lynn beslutade sig för att installera CCTV var att man på 1980-talet fick en ökning av brottslig- heten på stadens industriområde. Detta fick till följd att en del företag övervägde att flytta från industriområdet och det var svårt att locka nya företag dit. För att få ett slut på brottsligheten tog kommunen (1987) initiativ till övervakning av området med CCTV. När CCTV installerats sjönk brottsligheten från drygt 40 anmälda brott 1986 till 0 brott 1987. Därefter har brottsligheten legat på ett par anmälda brott per år.

Även i stadskärnan blev brottsligheten så omfattande att en del invånare och butiksägare funderade på att flytta från staden. Det rörde sig om bilstölder, bilinbrott, skadegörelse, klotter och fysiskt våld. För att komma till rätta med brottsligheten infördes CCTV. Den bil- relaterade brottsligheten (anmälda brott) på de parkeringsplatser (pay and display) som kommunen tillhandahåller var 108 år 1988, 161 år 1989, 170 år 1990 och 207 år 1991. Den 1 februari 1992 installerades CCTV på kommunens parkeringsplatser. Den anmälda brottsligheten sjönk då till 10 år 1992, 7 år 1993 och 6 år 1994.

Även andra områden i staden övervakas numera med CCTV, t.ex. hela stadskärnan, sjukhusområdet, vissa bostadsområden, sportanlägg- ningar och fritidsområden.

1 King's Lynn fanns vid utredningens besök sammanlagt 64 över- vakningskameror, varav de allra flesta var rörliga och försedda med zoomningsfunktion. Som nyss nämndes övervakar dessa kameror bl.a. hela stadskärnan (gator, torg, osv.), parkeringsplatser (17 stycken), industriområden, några bostadsområden, m.m. Samtliga kameror är anslutna till ett kontrollrum, beläget i stadens kommunhus. Kontroll- rummet är bemannat 24 timmar per dygn året runt av civilanställd säkerhetspersonal. De kameror som är rörliga och försedda med zoomningsfunktion kan manövreras från kontrollrummet och bilderna studeras på 16 monitorer där fyra bilder visas på varje monitor. Därutöver kan operatörerna i kontrollrummet välja ut vilken bild som helst och specialstudera den på en särskild monitor. Bilden kan sedan sändas över till ledningscentralen på stadens polishus, där den kan förevisas för polispersonal. Kontrollrummet står dessutom i ständig radiokontakt med polisens ledningscentral och personalen i stadens butiker kan via bärbara radioapparater ta kontakt med kontrollrummet. Varje bild som sänds till kontrollrummet spelas in på videoband och på bilden anges datum, tid och plats. Videobanden sparas i 14 dagar om de inte dessförinnan överlämnats till polis med anledning av en pågående brottsutredning. Det är även möjligt att omedelbart få en papperskopia av en TV-bild. För företrädare för utredningen förevisades två inspelade incidenter. Den ena incidenten rörde sig om en allvarlig misshandel utanför en av stadens pubar. En övervakningskamera dokumenterade hela misshan— deln och det gick utan större svårighet att urskilja hur många slag och sparkar det var fråga om och var de träffade. De båda gärnings— männen kunde sedan följas med stadens övervakningskameror då de flydde genom stadskärnan. Personal i kontrollrummet larmade polis och kunde sedan leda polisen till en plats där gärningsmännen kunde gripas. Den andra inspelade incidenten visade två kraftigt berusade ungdomar som vandrade i staden. En av ungdomarna var aggressiv och försökte vid ett flertal tillfällen att sparka in butiksfönster, slå av bilbackspeglar, m.m. Den andra personen tog ingen del i skadegörel— sen, utan det framgick ganska klart att han i stället försökte lugna ner sin aggressive kamrat. Personal i kontrollrummet larmade polis som kunde ledas till den plats där de båda ungdomarna befann sig. Polisen omhändertog endast den aggressive av de båda ungdomarna. Man menade i King 's Lynn att en vittnesuppgift säkerligen hade lett till att båda pojkarna hade omhändertagits av polis trots att en av dem var oskyldig. I staden förekommer inte någon skyltning om att övervakning pågår. Kamerorna är visserligen placerade öppet men vissa av kamerorna har ett utseende som för den oinvigde knappast leder tanken till en övervakningskamera. Det är dock ingen hemlighet att

staden är övervakad. Tvärtom anser man att en öppen kameraan- vändning är det enda tänkbara om man vill förebygga brott, vilket är huvudsyftet med övervakningen i staden. Man menar att publicitet kring övervakningen är väsentlig om man vill att övervakningen skall vara framgångsrik. I en skrift, utgiven av staden King's Lynn, uttalades följande.

- God publicitet avskräcker brottslingar och medför att allmänheten känner sig trygg. — Information om övervakningen i lokalpress, radio och television är effektiva medel för att övertyga kriminella element att hålla sig borta från staden. Var öppen och ärlig om systemet. Den laglydiga allmänheten har inget att frukta av övervakningen. Brottslingen har allt att frukta.

Kostnaden för att driva övervakningssystemet uppgår till 220 000 pund per är (ca 2,5 miljoner kr). De största posterna utgörs av lönekost- nader sarnt hyreskostnader för kamerautrustningen. Systemet finans— ieras inte med skattemedel utan är självfinansierande. Filosofin är att den som har nytta av övervakningen också skall betala för den (user pays). På varje parkeringsbiljett tas ut en avgift om 10 pence (drygt 1 kr). På det drar man in 150 000 pund per är (ca 1,7 miljoner kr per år). Företagen på industriområdet, sjukhuset och sportanläggningarna betalar en viss summa till kommunen för driften av kontrollrummet.

Enligt kommunledningen är allmänheten mycket positivt inställd till CCTV. Man betalar gärna 10 pence extra för att parkera sin bil på en säker parkeringsplats. Många av stadens invånare, särskilt kvinnor, har sagt att de numera känner sig trygga i staden även efter mörkrets inbrott. Antalet människor som rör sig i stadskärnan under kvällstid har också ökat.

4.3.4. London Heathrow Airport

Företrädare för utredningen gjorde även ett besök vid flygplatsen London Heathrow Airport för att studera de kameraövervaknings- system som används där. Följande framkom vid besöket.

Heathrow är en_ mycket starkt trafikerad flygplats med fyra terminaler och en femte terminal under uppförande. Flygplatsen har 1 400 flighter varje dygn och passeras årligen av ca 55 miljoner passagerare. Heathrow betraktas som ett högriskmål för terroristattack- er och på flygplatsen förekommer också en hel del narkotikasmugg- ling.

På flygplatsen används två olika kameraövervakningssystem och man kan nog utan överdrift säga att praktiskt taget hela flygplatsen

övervakas med CCTV. Det ena systemet drivs av tull och polis och det andra av det bolag, London Heathrow Airport Limited, som sköter driften av flygplatsen. Det lämnas ingen information om att flygplatsen övervakas med CCTV men kamerorna är inte dolt placerade.

Syftet med tull/polis—systemet är huvudsakligen att bedriva spaning mot narkotikasmuggling och terrorism. Bl.a. flygplatsens tullfilter övervakas med CCTV och samtliga passagerare som ankommer till eller avreser från Heathrow registreras på videoband. Inspelningarna sparas i ett år.

Det övervakningssystem som används av London Heathrow Airport Limited syftar till att se till att driften av flygplatsen fungerar störningsfritt. Det kan handla om att övervaka incheckningsdiskar för att vid köbildning se till att ytterligare diskar öppnas.

4.3.5. Två forskningsrapporter om CCTV

Efter utredningens studieresa till Storbritannien har två forsknings— rapporter om CCTV publicerats. CCTV in Town Centres: Three Case Studies (1995) och Does Closed Circuit Television Prevent Crime? (1996).

Den första rapporten CCTV in Town Centres: Three Case Studies, Ben Brown, Police Research Group, Crime Detection and Prevention Series: Paper No 68, London: Home Office Police Department, publicerades i november 1995. I rapporten studerades användningen av CCTV i stadskärnan i Birmingham, Newcastle och King's Lynn.

I rapporten hävdas att installerandet av CCTV till en början kan ha en stark brottsförebyggande effekt på en hel rad olika typer av brott men att det finns en risk för att denna effekt - i vart fall när det gäller vissa brott - kan avta med tiden.

Enligt rapporten fanns det från samtliga studerade områden bevis som tydde på att övervakningen med kameror hade lett till en minsk- ning av antalet egendomsbrott (property crime), särskilt när det gällde inbrottsstölder (burglary). Detta var mest tydligt i Newcastles stadskärna, där graden av kameratäckning var hög. I Newcastle fanns det dessutom inga tecken som tydde på att det skett en överflyttning av brott till andra områden eller till en annan typ av brottslighet.

Övervakningens effekt på brott mot person var emellertid mindre tydlig. I storstadsområden har övervakningen r'ned kameror haft en mycket ringa effekt när det gäller att förebygga våldsbrott. Detta kan enligt rapporten hänga samman med att våldsbrotten till sin natur är impulsartade och ofta begås under inflytande av alkohol. De är därför svåra att förebygga. I rapporten menade man dock att övervakningen vid överfall (assault) i stället kan ha sin främsta betydelse för att koordinera en snabb polisiär insats, vilket kan innebära att situationen

inte blir så allvarlig som den annars hade kunnat bli. Kameraan- vändningen kan också bidra till utredningen om brottet och därigenom minska kostnaderna för rättsväsendet.

I de områden av Birminghams stadskärna där graden av kamera— täckning var god fanns det bevis som tydde på att antalet rånbrott (robbery) och stöld från person (theft from the person) hade minskat. Det fanns emellertid även bevis som indikerade att brottsligheten i stället hade flyttats över till andra områden i stadskärnan, där man endast delvis eller inte alls hade övervakning med kameror.

I studien av Birmingham ingick även att undersöka vilken effekt kameraanvändningen har haft på människors känsla av trygghet. Enligt rapporten kände sig de människor som var medvetna om att över- vakning pågick tryggare då de vistades i stadskärnan efter mörkrets inbrott än de gjorde innan kamerorna installerades.

Den andra undersökningen Does Closed Circuit Television Prevent Crime? An Evaluation of the Use of CCTV Surveillance Cameras in Airdrie Town Centre, är utförd av Emma Short, MA och Jason Ditton, BA, PhD, vid Scottish Centre for Criminology. Rapporten är publicerad 1996 (The Scottish Office Central Research Unit).

Undersökningen utfördes på uppdrag av The Scottish Office för att mer generellt utvärdera hur effektiv CCTV är som brottsförebyggande åtgärd och för att försöka få svar på följande frågor. Leder an— vändandet av CCTV till en minskning av antalet anmälda brott? Ökar CCTV möjligheten att klara upp brott? Om antalet brott minskar i det övervakade området, sker då en överflyttning av brottsligheten?

Airdrie, en liten stad öster om Glasgow, valdes ut som undersök— ningsobjekt. Det s.k. scheme som används i Airdrie togs i bruk år 1992 och består av 12 kameror som övervakar stadskärnan och ett mera avsides beläget område.

Undersökningen utfördes på så sätt att brottstatistik från det över- vakade området, från området omedelbart intill det övervakade området, från återstoden av polisområdet och från Skottland i dess helhet samlades ihop under en period av fyra år. Perioden omfattade två år innan CCTV installerades och de därpå följande två åren.

Enligt rapporten var resultatet följande.

Antalet anmälda brott minskade med 21 procent i det CCTV övervakade området. - Den brottslighet som påverkades mest av CCTV var "crimes of dishonesty" , dvs. inbrottsstölder (housebreaking), stölder av och ur motorfordon (thefts of and from motor vehicles), snatteri (shoplif— ting), bedrägeri (fraud), m.m. Antalet anmälda sådana brott minskade med 48 procent.

- Uppklaringsprocenten ökade från 50 till 58 procent i det område som övervakades med CCTV. Det var huvudsakligen vid fall av "fire-raising" och "vandalism" som fler brott kunde klaras upp. - Inga bevis fanns för att brottsligheten överflyttats till ett annat område eller till någon annan brottstyp.

4.4. Tyskland

I Tyskland saknas lagstiftning som reglerar själva användningen av övervakningskameror. Däremot finns det lagstiftning som berör hanteringen av kameraanvändningens produkter, dvs. bildmaterialet. Central i sarmnanhanget är den tyska federala dataskyddslagen (Bundesdatenschutzgesetz - BDSG). Lagen tillkom i syfte att skydda enskilda mot sådant intrång i deras personliga integritet som kan ske i samband med hantering av personrelaterade uppgifter. Den reglerar frågor om insamling, lagring, förändring, användning och utlämnande av personuppgifter och innehåller bl.a. bestämmelser som rör hanteringen av bilder som man kan ta med hjälp av en övervaknings- kamera. Lagen är tillämplig på hantering av register (Dateien) och akter (Akten). Lagen gäller även för manuella register. När det gäller register är lagen tillämplig både för offentliga och privata subjekt. Den reglering som avser akter gäller däremot i princip endast för subjekt inom den offentliga sektorn. Med en akt avses dokument som inte innefattas i registerbegreppet. Hit hör bl.a. bild- och ljudbärare såsom videoband. Det kan nämnas att akter där man kan få fram innehållet med hjälp av ett automatiserat förfarande (ett digitalt bildarkiv) betraktas som ett register.

Behandling av personuppgifter som finns i register eller akter som omfattas av lagen är tillåten bara om användningen har stöd i data— skyddslagen eller någon annan författning eller om den enskilde har samtyckt till behandlingen. I dataskyddslagen anges vilka förut- sättningar som skall vara uppfyllda för att olika moment i databehand- lingen skall få ske. Det ankommer på myndigheten eller det privata subjektet att själv avgöra om lagens villkor är uppfyllda i fråga om den tilltänkta databehandlingen. Kontroll förekommer i efterhand, bl.a. genom dataskyddsombudsmän som finns på såväl federal- som delstatsnivå. En viss anmälningsplikt föreligger också. Inom den offentliga sektorn skall automatiserade register anmälas till den federala dataskyddsombudsmannen. På den privata sidan gäller anmälningsplikten i princip endast sådana register från vilka uppgifter lämnas ut. Det innebär att digitala bildarkiv och manuellt hanterade bildarkiv som kan sägas utgöra register omfattas av anmälningsplikten.

På den offentliga sidan berör Bundesdatenschutzgesetz använd-

ningen av övervakningskameror eftersom lagen, som nämnts ovan, även är tillämplig på akter och detta begrepp även innefattar video- band och andra bildbärare. Regleringen innebär att, om en myndighet önskar sätta upp övervakningskameror i sina lokaler, man endast får ta upp bildmaterialet på videoband om myndigheten har ett behov av detta. Däremot faller inte bilder som enbart återges på en monitor under lagen. Användning av övervakningskameror som, med svensk terminologi, inte är förenade med rätt att behandla eller bevara bilder omfattas således inte av dataskyddslagens reglering. På den privata sidan gäller lagen bara register och den omfattar därför inte videoband som i normalfallet inte är att betrakta som register. Detta innebär att lagstiftningen för den privata sektorns del inte lägger några hinder i vägen för den som vill använda övervakningskameror, vare sig bild- materialet tas upp på videoband eller ej.

Såvitt känt har det i Tyskland inte bedrivits någon forskning om vad det finns för behov av övervakningskameror och vilken effekt sådan övervakning kan ha på brottsligheten.

5. Tillämpningen av kameralagstift- ningen

5.1. Länsstyrelsernas handläggning av ärenden om övervakningskameror

För att undersöka omfattningen av den tillståndspliktiga användningen av övervakningskameror och vilka resurser som kameraärendena tar i anspråk vid länsstyrelserna har samtliga länsstyrelser tillställts en enkät där de tillfrågats om handläggningen av dessa ärenden. Utred— ningen har vidare inhämtat uppgifter om dels handläggningstiden för kameraärenden vid några av landets länsstyrelser, dels hur ofta det skett lagföringar på grund av överträdelser av straffbestämmelserna i kameralagstiftningen. Resultaten av undersökningarna redovisas i det följande i detta avsnitt. Enkäten företogs under tiden maj t.o.m. augusti 1995.

5.1.1. Antal tillstånd att använda övervakningskameror

I enkäten har länsstyrelserna tillfrågats om hur många tillstånd att använda övervakningskamera som det finns för närvarande, hur dessa tillstånd är fördelade mellan olika användargrupper och bevaknings— objekt samt i vilken utsträckning tillstånden är förenade med rätt att behandla eller bevara bilder, dvs. med inspelningsrätt. Svaren har sammanställts itabell 1. '

Tabell 1. Tillstånd att använda övervakningskamera. Siffror inom parentes anger antal tillstånd med inspelningsrätt.

Län Bank- och Detalj- Hotell Nöjes- Trafik- För- Sjukhus post- handeln platser platser svars- väsendet makten 1

Blekinge ___-___- Gonands ___— Gävleborgs __

Göteborgs och Bohus 140 (135) 229 (1) 13 23 40 1

Hallands _- Jämtlands __ Jönköpings __ Kalmar __ _ _

71

40

33

Kristianstads 54 _-

Skaraborgs 310) ___-__ 3

Söderman— 17 (12) 45 (1) lands Upplands 23 (19) _ Värmlands 23 (23) Västerbottens 11 (6) 51 Västemorr- 13 (11) 61 (1) lands

Västmanlands __ Älvsborgs örebro __ Östergötlands __

1 177 1861 58 (1) 27 (2) (956) (24)

Totalt i landet

Tabell 1. Tillstånd att använda övervakningskamera. Siffror inom parentes anger antal tillstånd med inspelningsrätt.

ldrotts- P-hus Entré- Övriga Antal till- Antal Antal platser och p- er stånd totalt kame- kameror platser ror per totalt till- stånd

___—__— _ ___-— ___——

___-—

Blekinge Gotlands 2 Gävleborgs 7 (3) Göteborgs och Bohus

Hallands Jämtlands

1 l 7 30

_ s _ _ _

2 |__— |__——

3 1 (1) Jönköpings

Kalmar 2

, ___-__- ___—__— ___-__- ___—__— ___—___ l-

3

l

1

l

l

Kopparbergs Kristianstads Kronobergs Malmöhus Norrbottens

___-_- 2 ___—__- 17 14 (3)

2 ___—___ 1 ___—__|!- ___l--_

_

z ___—__— _ _

Skaraborgs Stockholms

Söderrnan- lands

Upplands Värmlands Västerbottens

Västemorr- lands

Västmanlands

7 ___—_- ___—_- ___—__—

53 56 (11) 131 (1) 14 1 109 4 967 2,59 12 892 (20) (1 023)

Älvsborgs Örebro Östergötlands

Totalt i landet

Som framgår av svaren finns det totalt i landet 4 967 tillstånd att använda övervakningskamera. Av dessa är 1 023 förenade med inspelningsrätt. Geografiskt märks en koncentration till de tre storstadslänen. Stockholms-, Göteborgs och Bohus- samt Malmöhus län svarar således för närmare hälften av tillstånden. När det gäller fördelningen på olika bevakningsobjekt framgår av svaren att det finns flest tillstånd inom detaljhandelsnäringen. Den näst största gruppen utgörs av tillstånd att använda övervakningskamera för bevakning av bank- och postlokaler. Bakom beteckningen övriga som utgör den storleksmässigt tredje största gruppen döljer sig en rad olika bevak- ningsobjekt. Det absoluta flertalet av dessa avser dock kontors- och industrifastigheter. I tabell 2 och 3 redovisas siffrorna för bank- och postväsendet samt för detaljhandeln uppdelade i undergrupper samt med uppgift om i vilken utsträckning tillstånden förenats med inspelningsrätt.

Tabell 2. Bank- och postväsendet.

Bevaknings- Antal tillstånd Antal tillstånd Procentuell objekt med inspel— andel med ningsrätt inspelningsrätt

Annan penning- inrättning 20 16

tttttt t tantet tttt

Huvuddelen av tillstånden avser bevakning av bankkontor och merparten eller närmare bestämt 81,2 procent av tillstånden inom gruppen är förenade med inspelningsrätt. Tabellen visar att tillstånden som gäller övervakning av banklokaler oftare är förenade med inspel- ningsrätt än de tillstånd som avser övervakning av postlokaler.

Tabell 3. Detaljhandeln.

Bevakningsobjekt Antal tillstånd totalt

Dagligvarubutiker

5 (3,4 %) Mobelvaruhus

" _" -

Antal tillstånd med inspel- ningsrätt. Inom parentes anges procentuell andel

2 (0,3 %)

2 att %>

Av tabellen framgår att de flesta tillstånden inom denna grupp avser bevakning av dagligvarubutiker. Undersökningen visar också att endast ett litet fåtal av tillstånden, 24 stycken eller 1,29 procent av samtliga tillstånd inom detaljhandelsgruppen, är förenat med inspelningsrätt.

5.1.2. Vilka personella resurser tar handläggningen av kameraärendena i anspråk?

Utredningen har genom enkäten undersökt vilken tid handläggningen av kameraärendena tar i anspråk och vilka resurser ett utökat inspek- tionsförfarande skulle kräva. Länsstyrelsernas svar redovisas i tabell 4. Vid beräkning av hur stor andel av en årsarbetskraft som hand- läggningen tagit i anspråk har utredningen utgått från att en årsarbets- kraft motsvarar 1 680 timmar.

Ytterligare ar— betsinsats vid in— spektion lggr/år och anläggning räknat | tim/år

Ytterligare ar- Totalt årsar— betsinsats vid in- betskraftsbe— spektion 1 ggr/år hov vid in—

Tabell 4. Resursåtgång vid handläggning av kameraärenden. och anläggning spektion 1 räknat i årsar- gglr/ år och

Antal Total ar- Total arbets- Varavinspek- löpande betsinsats insats räknat tionsverksam- tillstånd räknat i i årsarbets- het räknat i tim/år kraft tim/år betskraft anläggning

___mm—Fm ___—___— _-m————n_ nu"-_ och Bohus

—-mm—_—— ___—___ ___—mm

Koppar- 164 180 0,11 0,34 0,45 bergs Kristian- 174 150 0,34 0,43 stads

___—___ ___—___n-

------- tens ___—___ ”__-" an S

___—___— ___—_um

Västerbot- 82 50 0,03 10 125 0,07 0,10 tens Västernorr- 137 120 0,07 20 700 0,42 0,49 lands Västman- 109 100 70 0,24 0,30 lands

—-m—————

Östergöt- 146 0,05 225 0,13 0,18 lands Totalt i 4 967 4 839 2,88 410 9 865 5,85 8,73 landet

Det förtjänar påpekas att siffrorna avseende vilken tid ärendena tar i anspråk i dag och vid en utökad tillsynsplikt bygger på mer eller mindre säkra bedömningar. Någon registrering av vilken tid som läggs ned på dessa ärenden görs inte vid länsstyrelserna. Vid bedömningen torde man inte heller ha beaktat de personalinsatser som är gemensam- ma för nu berörd ärendehantering och annan verksamhet på länsstyrel- sen. Med dessa förbehåll visar undersökningen att ärendehanteringen såsom den bedrivs i dag inte tar i anspråk mer än ca tre årsarbets- krafter totalt i landet och att det endast är i Stockholms län som tidsåt- gången överstiger den som gäller för en heltidstjänst. Av siffrorna kan vidare utläsas att, om inspektionsverksamheten utökades så att varje anläggning besöktes en gång om året, detta skulle vid i övrigt oförändrade förhållanden kräva en extra insats motsvarande ca sex årsarbetskrafter. Av materialet framgår även att länsstyrelserna i dag lägger ned relativt lite tid på att inspektera kameraanläggningar. Enligt de inhämtade uppgifterna har endast ca 8,4 procent av den tid som ärendehanteringen totalt tagit i anspråk använts för inspektionsverk- samhet. 5. 1.3 Ärendetillströmning

Enligt uppgift från JK, som får del av länsstyrelsernas beslut i kameraärenden, avgjordes det under åren 1990 till och med 1995 det antal ärenden som framgår av tabell 5.

Tabell 5. Antal avgjorda kameraärenden per år.

1993

Som framgår av tabell 5 har antalet avgjorda kameraärenden ökat under åren 1990 till och med 1993. Trenden bröts visserligen år 1994 men under år 1995 har ärendetillströmningen åter ökat.

5.1.4. Handläggningstid

Utredningen har inhämtat uppgifter om handläggningstiden vid några av landets länsstyrelser. Med handläggningstid avses här tiden från det att en tillståndsansökan kommit in till länsstyrelsen till dess att ett beslut expedierats till sökanden. De inkomna svaren redovisas i tabell 6.

Tabell 6. Handläggningstid.

Genomsnittlig handlägg- ningstid

Anmärkning

Göteborgs och Bohus

Hallands

111 dagar Beslut expedieras vanligen inom en

vecka från det ärendet är komplett 91 dagar 32 dagar 60 dagar

Kalmar

Koppar- bergs

Malmöhus 35 dagar Länsstyrelsen har som målsättning att expediera beslut inom tre veckor från det ärendet är komplett

Stockholms ( 120 dagar Den genomsnittliga handläggnings- tiden understiger 4 månader. Enkla ärenden avgörs dock inom en vecka.

Värmlands 45 dagar

Västernorr- 60 dagar lands Uppsala Örebro

40 dagar 45 dagar

Som framgår av tabellen varierar handläggningstiden från ca en månad i t.ex. Malmöhus län till knappt fyra månader i Stockholms län. Enligt vad som uppgivits vid kontakter med länsstyrelserna förorsakas tidsutdräkten i ärendehanteringen av olika faktorer. Från flera håll har det framhållits att ansökningshandlingarna ofta är ofullständiga och att det tar tid att få dem kompletterade. Från några länsstyrelser har det uppgetts att beslut endast meddelas efter inspektion av bevaknings-

objektet och att det kan vara svårt att finna ett lämpligt tillfälle att utföra en sådan inspektion, eftersom man vanligen vill samordna inspektionen med andra förrättningar på orten. Från flera håll har det också framförts att de instanser, främst kommunerna, som skall yttra sig över en ansökan brukar dröja med att komma in med yttrandet.

5.1.5. Undantag från upplysningsplikten

Lagen om övervakningskameror öppnar som framgår av redogörelsen för gällande rätt, se avsnitt 2, en viss möjlighet till användning av dolda övervakningskameror. Enligt 3å tredje stycket i lagen får länsstyrelsen nämligen medge undantag från den annars gällande skyldigheten att lämna upplysning om övervakningskameror. För att ett sådant undantag skall få medges krävs att det föreligger synnerliga skäl. Utredningen har i enkäten tillfrågat länsstyrelserna hur många ansökningar om undantag från upplysningsplikten som kommit in under åren 1990 - 1995, hur många som beviljats och vilka som sökt de beviljade undantagen. Av svaren som redovisas i tabell 7 framgår att länsstyrelserna sammantaget endast fått in elva ansökningar och att nio av dessa beviljats. Två av dessa beslut har dock sedermera hävts av överinstanserna. Av de sju återstående beviljade undantagen avser fyra de som redovisats av länsstyrelsen i Älvsborgs län - tillstånd som meddelades vid en brottsutredning angående sabotage mot ett antal livsmedelsbutikers brödavdelningar. Dessa av länsstyrelsen meddelade tillstånd prövades av Regeringsrätten i domar den 14 april 1994. En av dessa domar (RÅ 1994 ref 33) och tre ytterligare avgöranden berörs närmare i avsnitt 7.5.

Tabell 7. Undantag från upplysningsplikten enligt 3 & tredje stycket lagen om över- vakningskameror m.m.

Län Antal ansökn. Antal av länssty- Sökande 1990-95 relsen beviljade ans"kningar

Gotlands

Gävleborgs

Götebor s och Bohus

Hallands

Jämtlands

Polismyndighet

Bank, tidsbegränsat

1 Livsmedelshandel, hävt av kammarrätten

Jönköpings

Kama Kopparbergs

Kristianstads

_ Malmöhus _ lands .- __

Upplands Polismyndighet Värmlands

lands W...... __— Älvsborgs 4 4 Livsmedelshandel, tidsbe— gränsat under brottsutred— ning rörande sabotage mot brödavdelningar '

Örebro 2 2 1. Rikskrim, sedermera hävt av kammarrätten 2. Televerket

Östergötlands Totalt i landet

5.1.6. Ändring av villkor och återkallelse av tillstånd vid ändrade förhållanden

Genom enkäten har länsstyrelserna tillfrågats i vilken utsträckning och i vilka situationer de tillämpat bestämmelsen i 13 5 lagen om övervakningskameror m.m. som föreskriver att länsstyrelserna får meddela nya villkor eller återkalla meddelade tillstånd om förut— sättningarna för tillståndet ändras. Av svaren framgår att huvuddelen av länsstyrelserna inte tillämpat bestämmelsen alls eller bara någon enstaka gång per år (19 av 24 länsstyrelser). Två av länsstyrelserna, de i Kalmar och Kopparbergs län, uppgav att de tillämpade be- stämmelsen mellan fem och tio gånger per år medan länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus samt i Malmöhus län tillämpade bestämmelsen något mer än tio gånger per är.

5.2. Överträdelser av kameralagstiftningens straffbestämmelser

Statistikuppgifter från Statistiska Centralbyrån visar att under tiden från år 1977 då lagen om TV-övervakning trädde i kraft till och med år 1993 har lagföring av överträdelser av straffbestämelserna i kameralagstiftningen skett vid 17 tillfällen eller således i genomsnitt en gång per år. Lagföringarna som omfattar 13 domar, tre strafföre— lägganden och en åtalsunderlåtelse fördelar sig relativt jämnt över aren.

5.3. Praxis i tillståndsärenden

5 . 3. 1 Inledning

I bilaga 3 redovisas ett urval av avgöranden från i huvudsak regering- en, Regeringsrätten och kammarrätterna i tillståndsfrågor enligt lagen (1977:20) om TV-övervakning och lagen (1990:484) om övervak- ningskameror m.m. I det närmast följande avsnittet (5.3.2) lämnas en sammanfattning av praxisgenomgången. I avsnitt 5.3.3 görs ett försök att beskriva vissa huvudlinjer i nuvarande tillståndspraxis.

5.3.2. Sammanfattning av praxis i tillståndsärenden

Sammanfattningen har begränsats till att avse de övervakningsobjekt där det har varit möjligt att få en relativt samlad bild av hur till-

ståndsprövningen har utfallit. I övrigt hänvisas till praxisgenomgången i bilaga 3. I de fall det under utredningsarbetet har framkommit att praxis beträffande vissa övervakningsobjekt har förändrats, lämnas i stället en redogörelse för nuvarande länsstyrelsepraxis.

En primär förutsättning för tillstånd har varit att det verkligen har funnits ett behov av att använda övervakningskameran. I annat fall har tillstånd vägrats. Som exempel kan nämnas att tillstånd har vägrats när ändamålet med övervakningen har varit att spara in personal, att åstadkomma en bättre kundservice eller då ändamålet med över- vakningen lika väl har kunnat tillgodoses på något annat sätt än genom att använda en övervakningskamera. Tillstånd har t.ex. vägrats att med övervakningskameror övervaka en industrifastighets närområde och fasader under nattetid och helger i syfte att förhindra inbrott, eftersom det ansågs att brottsförebyggande åtgärder kunde anordnas genom kon- ventionella larmanordningar eller på något annat sätt.

När det gäller idrottsanläggningar har tillstånd som regel vägrats då övervakningen avsett den lokal där sj älva idrottsaktiviteten utövas. Om avsikten med övervakningen har varit att förhindra olyckor har emellertid tillstånd getts i en del fall, bl.a. i simhallar och i en styrketräningslokal. Vidare har tillstånd meddelats för övervakning av större idrottsarenor, såväl inne på själva arenan som av det närmaste området utanför densamma. Ändamålet med övervakningen har då varit att vid arrangemang underlätta ordningshållningen och förbättra säkerheten samt att öka möjligheterna att identifiera orosmakare. Tillståndet har i sådana fall förenats med rätt att behandla och bevara bilder.

Ansökningar om tillstånd till övervakning av restauranger och hotell har som regel gällt entrén till lokalen. Tillstånd har i sådana fall vägrats utom i något enstaka fall då man ansåg att det förelåg särskilda omständigheter. Ansökningarna har avslagits med motiveringen att TV-övervakning av utrymmen där allmänheten uppehåller sig i anslutning till restauranger o.d. kan innebära särskilda risker från integritetssynpunkt. En länsrätt har dock i ett år 1995 avgjort fall ansett att övervakning av en restaurangentré (området innanför den yttre porten), i syfte att förebygga ordningsstörningar och våldshand- lingar samt att möjliggöra identifiering av inblandade parter när en sådan händelse har inträffat, inte utgjorde annat än ett sådant ringa integritetsintrång som avses i 5 5 andra stycket och gett tillstånd till övervakningen. Tillståndet innefattade även rätt att behandla och bevara bilder. I samma ärende och i ett annat liknande fall avslogs ansökan såvitt avsåg övervakning av gångbanan utanför entrén.

När det gäller banklokaler synes merparten av den praxis som ut— redningen har redovisat i bilaga 3 inte ge en korrekt bild av hur till- ståndsprövningen utfaller i dag. Enligt vad utredningen inhämtat

godtas numera regelmässigt övervakning av både bank- och post— lokaler i syfte att förebygga brott. Besluten, som i normalfallet är förenade med rätt att behandla och bevara bilder kontinuerligt, tillåter övervakning av själva lokalen med fasta kameror försedda med fast optik. Inspelat material får normalt bevaras i en månad. Närområdet utanför entréerna får i princip inte övervakas.

Pantbanker har i tillståndspraxis inte jämställts med banklokaler. Den verksamhet som en pantbank bedriver har i praxis ansetts vara sådan att intresset av att värna den personliga integriteten gör sig starkt gällande vid tillståndsprövningen. I ett par avgöranden har dock pantbanker fått tillstånd att i brottsförebyggande syfte övervaka den lokal där verksamheten bedrivs. Tillståndet har emellertid inte förenats med rätt att behandla och bevara bilder. I ett av avgörandena (en länsrättsdom) erinrades sökanden om möjligheten att hos länsstyrelsen ansöka om tillstånd att bevara bilder, upptagna i samband med överfallslarm.

För övervakning av industrianläggningar, polishus och kriminal- vårdsanstalter har regelmässigt getts tillstånd. Tillstånden har dock i flertalet fall inte förenats med rätt att behandla och bevara bilder. Denna övervakning avser normalt kontroll av in— och utpassering, ibland även parkeringsplatser. En förutsättning för tillstånd brukar vara att kamerorna skärmas av så att endast själva grindpartiet, in— och utfarten samt i förekommande fall parkeringsplatsen kan övervakas. Ett område utanför själva anläggningen får övervakas endast om det finns särskilda omständigheter, t.ex. att övervakningen avser ett s.k. krigsviktigt företag. Vid övervakning av sådana särskilda objekt har det förekommit att tillståndet har förenats med rätt att behandla och bevara bilder.

I allmänhet ges numera tillstånd att övervaka butikslokaler i syfte att förebygga och avslöja brott. Tillstånden brukar dock endast undantagsvis förenas med rätt att behandla och bevara bilder. Härvid brukar beaktas omständigheter som butikens storlek, dess omsättning, om den för ett stöldbegärligt varusortiment, om den varit utsatt för grövre brottslighet, osv. I några fall har rätten att behandla och bevara bilder knutits till överfallslarmet. Även då har det varit fråga om sökanden som är särskilt utsatta för grövre brottslighet, t.ex. en guldsmedsaffär. I ett fall har tillstånd getts att övervaka ett smalt område närmast utanför butiksentrén.

När det gäller bensinstationer har tillstånd getts att övervaka biltvättanläggningar (dock inte kön till anläggningen) och bensinpum— par. I något fall har tillstånd att behandla och bevara bilder meddelats ett bensinstationsföretag. Det var då fråga om inspelning av bilder från butikslokalen under nattetid, i syfte att kunna identifiera rånare och andra som uppträdde hotfullt. Beslutet motiverades med att det med

hänsyn till omsättningens storlek, butikens utsatta läge och syftet med övervakningen fick anses föreligga särskilda skäl att tillåta inspelning.

Tillståndspraxis avseende utställningslokaler, museer m.m. har varierat. I praxis enligt 1990 års lag har tillstånd vägrats att i brottsförebyggande syfte övervaka ett i ett museum inrymt bibliotek. Likaså har tillstånd vägrats att övervaka en forskarsal i ett stadsarkiv i syfte att förhindra stöld och skadegörelse av arkivhandlingar. Däremot har tillstånd getts ett museum att i brottsförebyggande syfte använda två övervakningskameror. Mot bakgrund bl.a. av värdet av de övervakade föremålen fick ändamålet med övervakningen ges företräde framför intresset att värna enskildas integritet.

Ansökningar om tillstånd att använda övervakningskameror på sjukhus har som regel gällt övervakning av entréer. Tillstånd har normalt meddelats för sådan övervakning under kvälls- och nattetid då personalbemanningen har varit otillräcklig. Tillstånden har dock inte förenats med rätt att behandla och bevara bilder.

Polisen har regelmässigt getts tillstånd att använda övervaknings— kameror för trajikövervakning och ordningsövervakning i anslutning till allmänna kommunikationer. En del av tillstånden, bl.a. ett som avser ordningsövervakning i Stockholms tunnelbana samt i och utanför entréerna till tunnelbanan, har förenats med rätt att kontinuerligt behandla och bevara bilder. Vid trafikövervakning har tillståndet i något fall förenats med rätt att behandla och bevara bilder i samband med inträffad olyckshändelse.

5.3.3. Huvudlinjer i nuvarande tillståndspraxis

I förevarande avsnitt görs ett försök att beskriva vissa huvudlinjer i nuvarande tillståndspraxis. Utredningen vill dock påpeka att det inte kan uteslutas att praxis när det gäller vissa övervakningsobjekt kan ha ändrats utan att detta går att utläsa i domstolsavgörandena. Som har nämnts i det föregående år så t.ex. fallet när det gäller användning av övervakningskameror i bank— och postlokaler. Den av utredningen genomförda enkätundersökningen av länsstyrelsernas handläggning av ärenden om övervakningskameror ger emellertid en ganska god bild av vilka övervakningsobjekt som har godtagits i praxis och i vilka fall tillstånden har förenats med rätt att behandla och bevara bilder. Mot bakgrund av det sagda kan det dock finnas anledning att iaktta viss försiktighet när det gäller att utifrån det redovisade materialet dra slutsatser om huvudlinjerna i tillståndspraxis.

Enligt 5 5 första stycket lagen om övervakningskameror m.m. är en grundläggande förutsättning för tillstånd att sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda en övervakningskamera och att detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt. Det an-

kommer således på sökanden att påvisa ett behov av att använda en övervakningskamera. De ändamål som förefaller godtas i praxis är att förebygga brott och att underlätta utredningen om brott inträffar, att kontrollera behörighet vid in— och utpassering och att förhindra olyckor. Även andra ändamål kan dock godtas. T ex. godtas över- vakning för försvarsåndamål och att idrottsarenor övervakas 1 syfte att underlätta ordningshållningen, förbättra säkerheten och att identifiera orosmakare. Trafikövervakning och övervakning för att upprätthålla ordningen 1 anslutning till vissa allmänna kommunikationer är andra ändamål som har accepterats. Ändamål som däremot inte godtas är när man genom övervakningen vill spara in personal eller förbättra kundservicen. Även om ändamålet med övervakningen 1 och för sig kan godtas avslås ansökningen om tillstånd 1 fall detta lika väl kan till- godoses på något annat sätt, t.ex. då brottsförebyggande åtgärder kan anordnas genom konventionella larmanordningar, gallerförsedda fönster eller liknande.

Som har framgått av praxisgenomgången och av den av utredningen genomförda enkätundersökningen av länsstyrelsernas handläggning av ärenden om övervakningskameror (tabellerna 1 och 2 i avsnitt 5.1.1) avser tillståndsärendena ett mycket stort antal olika Övervaknings- objekt. Vid tiden för undersökningen fanns i landet totalt 4 967 tillstånd. Övervakningsobjekt som normalt får tillstånd är banklokaler (961 tillstånd), postkontor (196) och butiker inom detaljhandeln (1 861 tillstånd). En annan stor grupp som beviljas tillstånd är industri— fastigheter. Rent allmänt ger praxisgenomgången i bilaga 3 en bild av att om de grundläggande kraven enligt 5 5 första stycket lagen om övervakningskameror m.m. är uppfyllda, tillstånd meddelas i flertalet fall. Förutsättningen är dock dels att områden som används för allmän trafik — med undantag för trafikplatser (181 tillstånd) - inte skall övervakas, dels att bilder inte skall behandlas eller bevaras. Enligt vad som kan utläsas av praxis har vidare tillstånd endast undantagsvis meddelats att övervaka hotell- och restaurangentréer.

Tillstånd meddelas i princip aldrig till att övervaka omrädet utanför det egentliga övervakningsobjektet, t.ex. närområdet utanför banklo- kaler, postkontor, andra penninginrättningar, detaljhandelsbutiker eller restaurangentréer.

Om man bortser från användning av övervakningskameror i banklo— kaler och i postkontor är man i praxis mycket restriktiv med att förena tillståndet med en rätt att behandla och bevara bilder. Vid tiden för utredningens enkätundersökning fanns i landet 1 023 tillstånd att behandla och bevara bilder. Av dessa hade banklokaler, postkontor och andra penninginrättningar (dock ej pantbankslokaler) 956 tillstånd (ca 93,5 procent av alla tillstånd). Övriga tillstånd fördelade sig enligt följande. Detaljhandeln (24), hotell (1), nöjesplatser (2), polisen (2),

trafikplatser (4), försvarsmakten (2), idrottsplatser (11), parkeringshus (1) och kategorin övriga, sannolikt i huvudsak industrifastigheter, (20). Inte så sällan, bl.a. när det gäller detaljhandelsbutiker, får inspelning ske endast i samband med att överfallslarm har utlösts.

Bevarandetiden för bildmaterial som har tagits upp i banklokaler och i postkontor bestäms numera som regel till en månad. För övriga användare varierar bevarandetiden från fall till fall men bestäms normalt inte till längre tid än två veckor. Besluten om rätt att behandla och bevara bilder brukar innehålla villkor om var videobandspelaren skall placeras, var bandmaterialet skall förvaras och vem som får ta del av det, när bilderna får spelas upp, osv.

6. Synpunkter på användningen av övervakningskameror

6.1. Inledning

I förevarande avsnitt redogörs för en del olika synpunkter på an- vändningen av övervakningskameror. I ett inledande allmänt avsnitt redovisas en del material m.m. där frågan om att utvidga möjlig— heterna att använda övervakningskameror har berörts. I de därefter följande avsnitten redovisas synpunkter som utredningen har inhämtat vid samtal med företrädare för polisen, bankerna, Posten Sverige AB och detaljhandeln.

6.2. Allmänt

Som framgår av utredningens direktiv har frågan om att utvidga möjligheterna att använda övervakningskameror på senare år aktualise- rats i skilda sammanhang, bl.a. genom flera motioner till riksdagen. I mot. 1992/93zJuU204 begärdes att lagen om övervakningskameror m.m. sktulle ändras så att endast kameraövervakning med videoupptag- ning skulle bli tillståndspliktig. I mot. 1992/93zJuU843 anfördes att det borde övervägas att låta bankerna använda övervakningskameror även utanför banklokalen. Justitieutskottet, som avstyrkte bifall till motionerna, uttalade i bet. 1993/94:JuU4 (5.7) bl.a. följande.

Införandet av lagen om övervakningskameror innebar, i förhållande till vad som tidigare gällt, att integritetsskyddet för den enskilde stärktes, bl.a. genom att tillståndskravet utvidgades. Vid riksdagsbe- handlingen, (1989/90:JuU34), uttalade utskottet bl.a. sin till— fredsställelse över lagsförslagets förstärkning av integritetsskyddet. Denna förstärkning medför dock nya avgränsningsproblem av den typ som aktualiseras i motion 843. Enligt utskottets mening bör frågor härom tas upp i lämpligt sammanhang. Utskottet anser inte att några inskränkningar i integritetsskyddet nu bör övervägas och avstyrker bifall till motionerna.

Vidare avstyrkte Justitieutskottet i bet. 1995/96:JuU11 bifall till en motion (mot. 1994/95:1uU712), vari förespråkades att kameraövervak- ning skulle tillåtas utanför bank- och postlokaler så att det bl.a. skulle kunna vara möjligt att identifiera rånare som utanför lokalen förberett sig för brottet. Justitieutskottet uttalade (s. 13) bl.a. följande.

I Utredningens om användningen av övervakningskameror direktiv sägs bl.a. att utgångspunkten för uppdraget att göra en översyn av lagen om övervakningskameror m.m. är att rätten att använda övervakningskameror bör utvidgas i sådana fall där intresset av att bekämpa brott väger särskilt tungt. I direktiven nämns bl.a. frågan om kameraövervakning av närområdet utanför bank- och post- kontor. Utredningen skall vara avslutad före utgången av maj månad 1996.

Utskottet, som anser att resultatet av det pågående utrednings- arbetet bör avvaktas innan ställning tas till den aktuella frågan, avstyrker bifall till motion Ju712.

Vissa frågor om användningen av övervakningskameror har också behandlats i en promemoria från Brottsförebyggande rådet (BRÅ-PM 1992-3, Våld i butik, post och bank). I promemorian sägs att ett effektivt utnyttjande av tekniken med TV—övervakning kräver en mer generös tillståndsgivning och en snabbare handläggning. TV-över- vakning är enligt promemorian effektivt från rånförebyggande synpunkt. Erfarenheterna från de råndrabbade bankkontor där TV— övervakning har införts är mycket goda. I promemorian föreslås bl.a. att TV—övervakning - även inspelning av bilder skall medges också för närområdet utanför banklokaler och postkontor så att den täcker entréerna och eventuell servicebox. Vidare förordas att sådana kontor bör ges rätt att spara upptaget material i upp till i varje fall en månad. Därutöver föreslås att bankerna och posten skall ges möjlighet att komplettera TV-övervakningen med ljudupptagning under pågående ran.

Rikspolisstyrelsen har på uppdrag av regeringen och i samråd med Arbetarskyddsstyrelsen utrett frågan om åtgärder i syfte att motverka och minska skadeverkningarna av rån och annan liknande brottslighet som riktar sig mot handeln, banker och andra penninginrättningar. Resultatet redovisas i en rapport (Åtgärdsprogram mot rån i butiker och penninginrättningar - ett regeringsuppdrag) som överlämnades till J ustitiedepartementet i januari 1993. I rapporten föreslås att länsstyrel- serna i vissa avseenden bör ha en mer generös tillämpning av lagen om övervakningskameror m.m., t.ex. när det gäller övervakning av närområden utanför banklokaler och postkontor. I rapporten föreslås vidare bl.a. att inspelat material bör få sparas i åtminstone en månad

och att TV—övervakningen såvitt avser banklokaler och postkontor skall få kompletteras med ljudupptagning under pågående rån.

Enligt direktiven har hithörande frågor också berörts i fram— ställningar till Justitiedepartementet. En samrådsgrupp bestående av representanter från bl.a. försäkringsbranschen, bevakningsföretag, polis och handeln har hos regeringen hemställt om åtgärder för att höja säkerheten vid yrkesmässiga värdetransporter. Gruppen har framfört bl.a. att det skulle vara önskvärt att värdetransporter kunde övervakas med videokameror. Rikspolisstyrelsen har också i en rapport (RPS RAPPORT 1994:4, Ökad säkerhet vid värdetransporter) föreslagit bl.a. en ändring i lagen om övervakningskameror m.m. som innebär att bevakningsföretag som bevakar värdetransporter skall ges tillstånd att använda övervakningskameror vid lastning och lossning. Enligt förslaget skall tillståndet vara förenat med inspelningsrätt. I rapporten framhölls (s. 72) att TV-övervakning med inspelning är brottsförebyggande och ett mycket bra hjälpmedel i polisens brottsupp— klarande arbete. Enligt rapporten borde intresset av att förhindra grova rån ta över hänsynen till integritetsskyddet.

Enligt vad som sägs i direktiven har företrädare för handeln uppvaktat Justitieministern och framfört synpunkter på bl.a. möjlig— heten att utvidga användningen av övervakningskameror i butiker. Därvid har framförts önskemål om att butiker skall likställas med post och bank vid bedömning av frågan om tillstånd till övervakning.

Frågan om möjligheten att använda övervakningskameror har även berörts i en promemoria från Brottsförebyggande rådet (BRÅ-PM 19932, Våld i nöjeslivet, vid idrottsevenemang och på allmänna kommunikationer). I promemorian diskuteras förutsättningarna för TV— övervakning av bl.a. läktare, restaurangentréer, perronger och cityområden. I promemorian ansågs att det vid den dåvarande tidpunkten saknades grund för att i våldsförebyggande syfte föreslå en massiv utbyggnad av TV-övervakningen av cityområdet. Däremot ansåg man i promemorian att TV-övervakning av läktare var ett hjälpmedel som kan vara effektivt för att förebygga läktarvåld och att övervakningen var ett viktigt hjälpmedel för effektivare polisingripan— den vid läktarbråk. Vidare ansåg man att TV-övervakning borde kunna användas i anslutning till allmänna kommunikationer i biljetthallar, på perronger, i väntsalar m.m. för att förebygga olyckor och brott. I pro- memorian berördes vidare möjligheten att använda övervaknings- kameror vid restaurangentréer. Det framhölls att våldshändelser i restaurangköer sannolikt skulle kunna förebyggas genom TV—över- vakning. Man ifrågasatte emellertid att TV—övervakning skulle vara ett effektivare brottsförebyggande medel än den personella tillsyn som man i stället förordade i promemorian. I utredningens direktiv sägs att frågan om användning av övervakningskameror i restaurangköer har

fått förnyad aktualitet inte minst genom dödsskjutningarna i december 1994 vid en restaurang i centrala Stockholm.

6.3. Polisen

6.3.1. Polismyndigheten i Stockholms län

Företrädare för utredningen har den 10 maj 1996 haft överläggningar med Polismyndigheten i Stockholms län och därvid samtalat med polismästaren Sune Sandström, polisintendenten Göran Hansén och kommissarien Rolf Fredriksson. Vid överläggningarna framkom bl.a. följande.

Polismyndigheten använder övervakningskameror bl.a. för att övervaka vissa tunnelbanestationer. Det är opraktiskt att man, som i dag, behöver vända sig till länsstyrelsen för att få ett nytt tillstånd när en kamera, t.ex. på grund av ombyggnad av en tunnelbanestation, endast behöver flyttas några meter.

Vägverket bygger f.n. upp trafikövervakningscentraler i landet. Polismyndigheten vill få tillgång till de bilder som tas upp av Vägverkets övervakningskameror. Det kan ske om lagstiftningen medger att bilderna får länkas till polisens ledningscentral.

Det skulle enligt polisen vara värdefullt om man som en del av säkerhetsarrangemanget vid internationella konferenser i Stockholm kunde använda sig av TV-övervakning. Det finns även ett behov av att TV-övervaka vissa demonstrationer, som i dag är mycket personalkrä- vande att övervaka.

Polisen skulle vidare vilja ha möjlighet att helst utan att behöva få tillstånd av länsstyrelsen - som skydd kunna erbjuda utländska ambassader TV-övervakning av ambassadområdet. Bevakningen av de utländska ambassaderna, som hittills skötts av ett bevakningsföre— tag, är nämligen förenad med mycket stora kostnader. Framöver kommer bevakningen på grund av kostnadsskäl troligen att övertas av polisen, som då kommer att få överge de tidigare använda s.k. ståndposterna och i stället använda sig av ronderande bevakning.

Stureplansområdet i Stockholms city är enligt polisen ett område som är bekymmersamt ur brottssynpunkt. Där pågår numera ett hektiskt nöjesliv praktiskt taget nätterna igenom och området frekven- teras av många unga brottslingar. Stureplansområdet är därför föremål för intensiva spaningsinsatser från polisens sida. Spaningen bedrivs av polispersonal på platsen, varav en del är utrustade med handmanövre- rade TV—kameror. Det skulle vara mycket värdefullt om området i stället kunde övervakas med fasta kameror.

Avslutningsvis kan nämnas att företrädarna för polismyndigheten såg positivt på utredningens förslag att med 22 & polislagen (se avsnitt 7.6) som förebild införa en möjlighet för polisen att utan tillstånd använda öppna övervakningskameror för att förebygga vissa allvarliga- re brott. Man menade från polisens sida vidare att det i dagsläget skulle leda alltför långt att släppa användningen av övervaknings- kameror helt fri.

6.3.2. Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län

Företrädare för utredningen har den 26 oktober 1995 besökt Polismyn- digheten i Göteborgs och Bohus län och därvid sammanträffat med länspolismästaren Ann Charlotte Norrås, polismästaren Lars Berg och kriminalinspektören Staffan Elm. Vid besöket framkom bl.a. följande.

Allmänt om brottsligheten i Göteborg

Brottsligheten i Göteborg skiljer sig inte påtagligt från den som före- kommer i andra svenska storstäder. I någon mån påverkas dock kriminaliteten av att Göteborg är en stad där det hålls många evene— mang. Vid en del av evenemangen ökar risken för attentat och våldsamheter vilket ställer särskilda krav på polisiära insatser. När det gäller brottsutvecklingen har man märkt att antalet kriminella MC- klubbar ökat i Göteborg under senare tid vilket medfört extra arbete för polisens del. Vidare förekommer bråk mellan olika rasistiska och antirasistiska ungdomsgrupper i ökande omfattning. Vad angår kriminalitetens geografiska fördelning är köpcentret Östra Nordstan ett utpräglat problemområde där det årligen begås ett stort antal brott.

Användning av övervakningskameror

Vid bevakning av en del evenemang har polisen använt permanent installerade kameraanläggningar. En sådan anläggning finns t.ex. på idrottsarenan Nya Ullevi. De kameror som är monterade inne på denna arena är rörliga och försedda med objektiv som möjliggör zoomning. Under VM i friidrott, som arrangerades i Göteborg på sommaren 1995 med Nya Ullevi som huvudarena, bevakades även området utanför arenan med en rörlig kamera. Kameraanläggningen på Nya Ullevi terminerar dels i ett kontrollrum på själva arenan, dels i en ledningscentral hos polisen och den kan manövreras från båda dessa platser. Man uppgav att man sannolikt skulle ha stor nytta av övervakningskameror på Östra Nordstan. Polisen har emellertid inte sökt något tillstånd till en sådan bevakning eftersom man gjort

bedömningen att man med nu gällande lagstiftning inte skulle få en tillståndsansökan beviljad.

Reformbehov

Utredningens förslag att med 22 & polislagen (se avsnitt 7.6) som förebild införa en möjlighet för polisen att utan tillstånd använda öppna övervakningskameror för att förebygga vissa allvarligare brott kan godtas. Kriminaliteten i Sverige har förmodligen ännu inte nått en sådan nivå att det är motiverat att i dag införa ett system liknande det engelska med en i stort sett fri kameraanvändning.

Försöksverksamhet med övervakningskamerasystem som sänder bilder direkt till polisen

Kriminalinspektör Staffan Elm har tillsammans med posten och ett elektronikföretag utvecklat ett övervakningssystem som ger polisen möjlighet att få direktbilder från t.ex. ett pågående rån. Systemet som för närvarande testas på ett postkontor i Göteborg fungerar så att bilder från postkontorets vanliga övervakningskameror överförs via länk till polisens ledningscentral när ett överfallslarm har utlösts. Polisens operatörer kan sedan från ledningscentralen välja bilder från den kamera som för ögonblicket ger den bästa bilden över situationen. Utifrån vad man ser kan man sedan avgöra om larmet är falskt eller ej och om det är äkta även bestämma hur polisens insats skall se ut.

Något om tekniken vid ljudupptagning i samband med användning av övervakningskameror

Vanligen är övervakningskameraanläggningar som har inspelningsut-

rustning konstruerade så att både ljud och bild spelas in. För att videobandet skall räcka längre körs bandet normalt i låg hastighet. Den låga hastigheten gör att det inspelade ljudet inte blir tydbart vid en normal uppspelning. Först när ett överfallslarm utlösts går bandet upp i normalfart varvid ljudet blir avlyssningsbart utan att man behöver vidta några ytterligare åtgärder. Med hjälp av ett ljud- laboratorium kan man emellertid även ta fram det ljud som spelats in under den tid bandet gått med låg hastighet. I en på detta sätt konstruerad anläggning pågår således i realiteten ljudinspelning även då överfallslarm inte har utlösts. Det finns emellertid även systern, bl.a. den s.k. Rosengrensmodellen, där ljudinspelningen endast är påkopplad då överfallslarm utlösts.

6.3.3. Polismyndigheten i Malmöhus län

Företrädare för utredningen har den 2 februari 1996 besökt Polismyn- digheten i Malmöhus län och därvid sammanträffat med länspolismäs— taren Hans Wranghult, kommissarien Erik Borgström och inspektören Ulf Lindström. Vid besöket framkom bl.a. följande.

Polismyndigheten i Malmöhus län har - såvitt man kände till inte hittills ansökt om tillstånd att använda övervakningskameror.

Öresundsbron nämndes som ett exempel där det kan finnas ett behov av att använda övervakningskameror. Det finns nämligen en risk för att bron kan komma att utsättas för olika typer av sabotage. Det kan röra sig om rena terroristangrepp eller om miljöaktivister som vill stoppa den fortsatta byggnationen av bron.

Företrädarna för Polismyndigheten i Malmöhus län såg positivt på utredningens förslag att med 22 & polislagen (se avsnitt 7.6) som förebild införa en möjlighet för polisen att utan tillstånd använda öppna övervakningskameror för att förebygga vissa allvarligare brott.

6.4. Bankerna

Företrädare för utredningen har den 18 september 1995 sarnrnanträffat med koncernsäkerhetschefen vid Svenska Handelsbanken Björn Wangdal, beredskapschefen vid Svenska Bankföreningen Anders Ericson och Jan Berring, Finansförbundet. Därvid framkom bl.a. följande.

Bakgrund Brottsutvecklingen

Under 1980—talet låg antalet bankrån i genomsnitt på ca 60 stycken per år. Från år 1990 ökade antalet rån kraftigt för att nå en topp på 153 stycken är 1991. Därefter har antalet bankrån successivt sjunkit och kommer är 1995 sannolikt att vara nere på 1980—talets nivå. Från att ha varit en ren storstadsföreteelse sker den övervägande delen av bankrånen numera i mindre orter.

Rånbrotten har, liksom brott i samhället i övrigt, utvecklats mot att bli allt grövre. Fysiskt våld och grova hot hör i dag till den normala bilden av ett bankrån.

Skador

Av antalet arbetsskador på grund av våld och hot år 1992 härrör fem procent från bank- och postsektorn och nära 50 procent från om- sorgssektorn. Tar man med alla arbetsskadeanmälningar som inte leder till sjukskrivningar blir statistiken en annan. Då svarar bank och post för 17 procent av det totala antalet anmälningar. I den krisvård som regelmässigt sätts in försöker man alltid så långt som möjligt undvika sjukskrivning.

Det är klarlagt att det trauma som orsakas av vapen och andra hot också i många fall påverkar livssituationen och leder till både psykiska och fysiska skador på kort och lång sikt. Utöver de skador som drabbar anställda drabbas bankernas kunder. I hur stor omfattning är emellertid inte klarlagt.

Åtgärder

Åtgärder mot bankrån samordnas i en arbetsgrupp, Rånpreventions- gruppen, vilken sorterar under Bankernas säkerhetskommitté. I gruppen ingår representanter för Svenska Bankföreningen, Brotts- förebyggande rådet, Finansinspektionen, Rikspolisstyrelsen, Riks- kriminalpolisen, Posten Sverige AB, Finansförbundet och de större bankerna.

Åtgärderna intensifierades under den kraftiga uppgången av rån i början av 1990—talet. Vid bankkontoren vidtogs en rad åtgärder som sett i sin helhet skulle ge ett bättre skydd och verka brottsförebyggan- de samtidigt som de inte skulle leda till en upptrappning av våldet.

Mycket talar för att åtgärderna haft en positiv effekt inte minst när det gäller att minska antalet bankrån. En del åtgärder har dock inte varit möjliga att genomföra på grund av gällande lagstiftning. Några berör de direktiv som Utredningen om användningen av övervaknings- kameror arbetar efter.

Förslag

Allmänt

Det är en onödig omgång för banken att behöva söka tillstånd att använda övervakningskameror. Tillstånd beviljas alltid.

Närområde utanför entré

Det är angeläget att bankerna får rätt att övervaka även närområdet utanför bankens entré (kameran bör kunna placeras dolt för att

undvika sabotage). Detta gäller samtliga entréer, även personal— ingången (s.k. early morning-rån förekommer, dvs. en rånare övermannar de anställda då de kommer till banken på morgonen och tar sig in i banklokalen bakvägen.)

En kamera som övervakar närområdet skulle utöver att fånga in rånaren då denne är omaskerad även täcka in bankomat, servicebox och område där värdetransport lastar och lossar. Det är dock ett sekundärt önskemål från bankerna att täcka in bankomat, servicebox och plats där värdetransport stannar. Det primära är att täcka in huvudentré och bakdörr.

Den kamera som övervakar närområdet skulle ha rätt att spela in kontinuerligt. En inspelningsrätt som knyts till ett överfallslarm är inte av så stor nytta. Ofta är personalen så pass uppskrämd att de inte vågar slå på larmet medan rånaren befinner sig i banklokalen.

Det närområde som bör kunna övervakas kan bestämmas till 10 m vänster, 10 m höger och 10 m rakt fram räknat från entrén.

Bevarande av bilder Inspelat material bör få bevaras en månad. Ljudupptagning

I dag tas ljud upp endast i samband med att överfallslarmet utlöses. Det är nämligen först då som bandet i kameran rullar med normal hastighet.

Det är ur bankernas synvinkel tillräckligt om en rätt att ta upp ljud knyts till överfallslarmet.

Kamerautrustning

Hela den för allmänheten tillgängliga lokalytan bör kunna täckas upp av kameror; diskar, expeditionsplatser, utgång, bankvalv, osv.

Det är ett mycket litet antal kontor som skulle behöva kameror med zoomningsfunktion.

Övrigt

Det vore av värde om det var möjligt att sekretessbelägga de ansök- ningshandlingar som ges in till länsstyrelsen i ett ärende om över- vakningskameror. Till ansökningshandlingarna bifogas nämligen en ritning över banklokalen.

6.5. Posten Sverige AB

Utredningen har den 19 september 1995 sarnmanträffat med Ann-Mari Järvklo, Posten Sverige AB, Affärsområde Försäljning/Säkerhet. Därvid framkom bl.a. följande.

Posten har f.n. ca 1 400 postkontor och 500 övriga serviceställen (enligt de uppgifter som utredningen tidigare inhämtat finns det 1 307 postkontor och 566 övriga serviceställen). De senare utgörs till ca fyra femtedelar av fullserviceinrättningar, s.k. post i butik, som ger samma service som vanliga postkontor. De hanterar således både postför— sändelser och tillhandahåller kassaservice som innefattar utförande av in— och utbetalningsuppdrag. En "post i butik" är i enlighet med postens bestämmelser uppbyggd som en fyrkantig modul till vars inre allmänheten inte har tillträde. Inne i modulen uppehåller sig alltså endast den person som fungerar som postkassör. Ena sidan av modulen utgörs av en traditionell postdisk med shalterglas, kassalucka och postens emblem. Modulen placeras hos den som slutit avtal med Posten Sverige AB och kan ställas var som helst i dennes lokaler. Vanligtvis rör det sig om placering i en affärslokal i glesbyggd men en "post i butik" kan också inrymmas t.ex. i en bibliotekslokal. Postkunden får som nämnts i det föregående aldrig tillträde till postmodulen utan befinner sig när postärendet utförs hela tiden i den lokal där modulen är inrymd. Har modulen förlagts i en affärslokal är postkunden således kvar i affärslokalen även när han tar postens tjänster i anspråk.

Resterande femtedel av postens övriga serviceställen har begränsad service. Dessa s.k. närposter hanterar i huvudsak endast postför- sändelser, dvs. lämnar ut och tar emot t.ex. brev och paket. Däremot tillhandahåller närposten inte annan kassaservice än frimärksförsäljning och möjligen utlämning av postförsändelser mot postförskott. Närpostverksamheten omhänderhas vanligen av en livsmedelsaffär. Verksamheten sker inte från någon särskild modul utan sköts från butikens vanliga kassa. Endast i ett avseende är postverksamheten fysiskt separerad från affärsverksamheten. Postförsändelserna måste nämligen av försäkringstekniska skäl hållas åtskilda från övriga varor i ett låst utrymme. När en kund vill hämta ett paket hos en "närpost" får den som svarar för närpostverksamheten gå och hämta paketet i förvaringsutrymmet. Kunden själv har däremot inte tillträde till detta lagringsutrymme utan han uppehåller sig hela tiden i affärens försäljningslokal då han utför sitt postärende.

Rånbrotten mot vanliga postkontor har minskat det senaste året. År 1994 förekom det 63 sådana brott mot mellan 90 och 100 under föregående år. Under första halvåret 1995 har det förekommit 25 rån mot postkontor. Det är oklart vad nedgången beror på. För att

förebygga brott har man sedan mitten av 1980—talet låtit installera olika kameraövervakningssystem i en del postkontor. Under de första åren satsade man främst på stillbildskameror men man har på senare är allt mer övergått till videotekniken. Videoövervakningssystem är dock kostsamma och då varje postkontor måste bära sina egna kostnader har många tvekat att installera en sådan utrustning. För närvarande är 104 postkontor utrustade med sådana övervaknings- kameror som avses i lagen om övervakningskameror m.m., medan 159 är utrustade med stillbildskameror. Stockholms norra och södra förorter har varit särskilt utsatta för postrån. För att förebygga brott har man installerat övervakningskameror på 35 postkontor i norra Stockholm och där har man sett en kraftig nedgång av rånen.

Ansökningsförfarandet upplevs som ett problem dels på grund av tidsutdräkten, ett tillståndsärende kan ta mellan fyra veckor och sex månader, dels på grund av att ansökningshandlingarna, innefattande ritningar över postkontoren, blir offentliga. Härigenom kan in- formation om postens säkerhetssystem lätt komma i orätta händer.

Posten har behov av att övervaka både den publika delen inne i postkontoren inklusive samtliga entréer samt närområdet till entréerna. Det är av stor betydelse att bevakning kan ske av samtliga entréer inräknat bakdörrar och lastkajer samt området kring dessa. Det kan nämligen förekomma att rånare tar sig in via sådan entréer, t.ex. i samband med att personal anländer till arbetet eller då det kommer en transport till posten. När det gäller storleken på närområdet som posten har intresse av att bevaka skiljer detta sig åt från plats till plats. I vart fall bör området närmast entrén kunna övervakas eftersom maskering och demaskering brukar ske där från rånarens sida. Det kan kanske röra sig om ca 15 m från entrén. Vid lastintag bör hela transportfordonet kunna övervakas i samband med lastning och lossning.

Posten har behov av att bilderna från övervakningskamerorna kan bevaras. När det gäller möjligheten att avslöja rånbrott torde det räcka med en bevarandetid på en månad. Anledningen till att det behövs så lång tid är att rånarna ofta rekognoserar platsen innan brottet förövas varför bildmaterial från veckorna före ett brott kan vara till hjälp vid identifieringen av gärningsmannen. Vid t.ex. bedrägeribrott kan det emellertid behövas ännu längre bevarandetider eftersom dessa brott är svårupptåckta och tidskrävande att utreda. Det är därför önskvärt att bevarandetiden bestäms till två månader.

Det förekommer att den kamerautrustning som vissa postkontor är försedda med ger möjlighet till ljudinspelning. I dag sker dock ljudinspelning endast i samband med att någon aktiverat kontorets larmanläggning. Tekniskt har man ordnat det så att videobandspelaren som registrerar bild och ljud sätts på så låg inspelningshastighet att

ljud som tas upp av kamerans mikrofon inte registreras. Genom att låta videobandspelaren gå med låg hastighet uppnår man också den fördelen att videobanden varar längre tid. När ett larm utlöses ökas samtidigt bandhastigheten. Därmed ökar bildkvaliteten och det inspelade ljudet blir avlyssningsbart. Det är från postens synvinkel fullt tillräckligt att ljudinspelning tillåts i samband med att över- fallslarm utlösts.

6.6. Detaljhandeln

Utredningen har den 17 oktober 1995 sammanträffat med Dick Malmlund, säkerhetschef vid Sveriges Köpmannaförbund. Därvid framkom bl.a. följande.

Sveriges Köpmannaförbund organiserar 21 000 medlermnar som sammantaget driver 45 000 butiker över hela Sverige. Av de stora detaljistkedjorna står Kooperationen, IKEA, Telia och Systembolaget utanför förbundet. Huvuddelen eller närmare 85 procent av förbundets medlemmar har färre än fem anställda. Förbundet är indelat i 19 lånsförbund, 25 branschförbund och 400 lokala köpmannaföreningar.

En av Köpmannaförbundets uppgifter är att bedriva säkerhetsarbete som syftar till att skydda handelsnäringen mot brottslighet. Statistik visar att av detaljhandelns årliga omsättning på ca 280 miljarder kronor går ca 3 procent eller 7,5 miljarder kronor förlorat genom svinn. Av svinnet uppskattas två tredjedelar eller 5 miljarder kronor bero på kriminella handlingar medan resterande tredjedel eller 2,5 miljarder kronor tros ha andra orsaker än brott.

Antalet brott har ökat kraftigt under de senaste decennierna samtidigt som andelen uppklarade brott minskat. År 1950 polisanmäl- des 161 778 brott och av dessa klarades 58 procent upp. År 1990 hade antalet polisanmälda brott stigit till 1 076 289 men uppklarandeprocen- ten hade sjunkit till ca 30 procent. Av de polisanmälda förmögenhets- brotten klarar polisen upp 78 procent av stöld och snatteribrotten - dock endast 14 procent av inbrottsstölderna - samt 35 procent av rånen. Inom detaljhandelsnäringen upplever man att det i dag klaras upp så få brott att risken för upptäckt inte har någon avhållande effekt på presumtiva brottslingar. När det gäller förrnögenhetsbrott som riktats mot butiker har antalet rån visat en tendens till ökning medan stölder inklusive inbrottsstölder samt snatterier minskat. Möjligen kan ökningen av rånbrotten bero på att man i dag i större utsträckning än tidigare registrerar de s.k. motvärnsfallen som just rån. I de fall gärningsmannen använder vapen vid rån av butik rör det sig oftast om knivar och mera sällan om skjutvapen. För att motverka utvecklingen mot fler rånbrott och för att minska våldet i samband med rånen har

Köpmannaförbundet i samverkan med bl.a. fackliga organisationer och polisen tillsatt en arbetsgrupp som tagit fram ett åtgärdsprogram. Den metod man förespråkar från arbetsgruppens sida är att "ta bort moroten" dvs. minska volymen tillgängliga pengar. Arbetsgruppen rekommenderar att följande åtgärder vidtas.

1. I varje butik skall det utses en säkerhetsansvarig. 2. Personalen skall genomgå branschanpassad säkerhetsutbildning.

3. Butiken skall ha tillgång till sedelbox som står i förbindelse med kassorna via rörpost. Alla bakdörrar skall hållas låsta även under dagtid. Personalentrén skall vara väl upplyst. Butiken skall vara utrustad med larmtelefon eller överfallslarm. Butiken skall vara utrustad med värdeskåp eller deponeringsfack. Kassalådorna skall vara låsbara. Dagskassorna skall räknas på en väl skyddad plats.

0. Det skall finnas längdmarkeringar i butikslokalen för att man lättare skall kunna ge ett rättvisande signalement på en gärnings- man. 11. Transporten av vården till bank eller post skall göras under så säkra former som möjligt. 12. Det skall finnas en beredskap för hur man skall ta hand om rånoffer. 13. Det skall alltid vara ordning och reda i butiken - det avskräcker eventuella rånare.

Hpmsawe

Butiker som har genomfört åtgärdsprograrnmet på ett av polisen godkänt sätt får en dekal att sätta på dörrar och skyltfönster som upplyser att butiken är säkerhetsskyddad. Hittills har 7 000 butiker genomgått programmet och försetts med dekalen.

Övervakningskameror kan vara en del av säkerhetssystemet i en butik. En övervakningskameraanläggning med två kameror, monitor och inspelningsapparatur kostar i dag ca 15-20 000 kronor. Priset ses inte som något problem bland affärsidkarna utan många vill installera övervakningskameror för att öka sin egen och personalens säkerhet. Från handelns sida anser man att övervakningskameror kan vara användbara hjälpmedel t.ex. vid bevakning utanför dörren till kassakontoret, i personalentrén och vid varuintaget. De mest an— gelägna bevakningsobjekten i en butik utgörs dock av området runt kassan samt av huvudentrén. Däremot har man inte sett något större behov av att övervaka närområdet utanför huvudentrén och man har inte heller sett något behov av att göra ljudupptagningar i butiksloka- ler.

Man behöver ha inspelningsrätt för att kunna säkra bevisning inför en kommande rättegång. De s.k. snatterikarnerorna som inte är förenade med inspelningsrätt har ingen större betydelse när det gäller att klara upp brott eftersom det mera sällan finns någon som bevakar de monitorer som är kopplade till kamerorna. Inspelningsrätten bör inte vara knuten till att överfallslarm utlösts. Från handelns sida ser man helst att personalen förhåller sig passiv och inte utsätter sig för de risker det kan innebära att utlösa ett överfallslarm. Ett annat skäl för att man bör ha kontinuerlig inspelning är att rånaren vanligen uppehåller sig en tid omaskerad i butiken innan han maskerar sig och går fram till kassan och utför rånet.

Vad angår bevarandetiden bestäms denna i första hand av den tid bankernas checkhantering tar i anspråk. I dag kan det ta avsevärd tid innan man får besked om en inlöst check är i sin ordning. Man arbetar dock på att tiden för checkhanteringen skall bringas ned till två veckor och man ser därför inte något behov av att få bevara det inspelade bildmaterialet under längre tid än ett par veckor.

7. Överväganden och förslag

7.1. Allmänna utgångspunkter

Den svenska lagstiftningen om övervakningskameror har till ändamål att skydda den enskilde mot sådana integritetskränkningar som användning av dessa kameror kan ge upphov till. Lagstiftningen bygger på principen att man måste lämna upplysning om alla över- vakningskameror och att man inte får använda en kamera för övervakning av utrymmen som allmänheten har tillträde till, om inte intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen väger tyngre än integritetsintresset. Dessa grundprinciper för regleringen av över- vakningskamerorna har inte satts i fråga i utredningens direktiv. Däremot har regeringen där uttalat att man av hänsyn till brottsutveck— lingen bör fästa större avseende vid intresset av att förebygga och utreda brott. Regeringen har framhållit att det skett en kraftig ökning av antalet anmälda brott sedan 1950-talet och att brottsnivån trots en viss nedgång i början av 1990-talet fortfarande är allt för hög. När det gäller våldsbrotten har dessa fortsatt att öka även under de senaste åren. Man har i direktiven också pekat på att Sverige under senare tid drabbats av händelser präglade av hänsynslös vapenanvändning och gärningsmän som har varit likgiltiga inför sina medmänniskors liv och hälsa. 1 direktiven uttalas att alla möjligheter att förebygga och utreda sådan brottslighet måste tas tillvara. I direktiven har vidare sagts att utgångspunkten för utredningens uppdrag skall vara att rätten att använda övervakningskameror bör utvidgas i sådana fall där intresset att bekämpa brott och att förhindra olyckor eller tillgodose därmed jämförliga ändamål väger särskilt tungt. Regeringen har framhållit att den enskildes intresse av integritetsskydd även i fortsättningen skall tillgodoses men att man vid avvägningen mellan detta intresse och det intresse som ligger bakom användningen av övervakningskameror bör låta intresset av att förebygga och utreda brott samt att förhindra olyckor och liknande ändamål få spela en mera framträdande roll.

I fråga om brottsutvecklingen visar den officiella statistiken att brottsligheten i Sverige ökat mycket kraftigt sedan år 1950. Antalet anmälda brottsbalksbrott (strafflagsbrott t.o.m. år 1964) per 100 000 av medelfolkmängden åren 1950 - 1993 har femfaldigats. När det

enbart gäller rånbrotten har utvecklingen varit ännu mer alarmerande. Antalet anmälda rånbrott har nämligen mer än tjugofaldigats under samma period. Statistiken visar emellertid också att antalet anmälda brott de senaste åren visat en svagt nedåtgående trend. Denna positiva utveckling gäller dock inte för alla typer av brott. Antalet anmälda misshandelsbrott har t.ex. fortsatt att öka även efter år 1990. När det gäller brott som berör bank— och postväsendet samt detaljhandeln visar statistiken att antalet bank- och butiksrån minskat med ca 30 procent från år 1993 till år 1994 och att antalet anmälda postrån under samma tid gått ned med drygt 40 procent. Preliminär statistik för år 1995 tyder på att den nedåtgående trenden håller i sig när det gäller bank- och postrån. Dessa brottskategorier har nämligen enligt de preliminära siffrorna minskat med omkring 25 procent i förhållande till 1994 års siffror. Butiksrånen har däremot ökat med 24 procent under samma period och den positiva trenden beträffande dessa brott tycks alltså ha brutits. Andelen brott som klaras upp har minskat kraftigt sedan 1950— talet. Statistiken visar att uppklaringsprocenten vad avser anmälda brottsbalksbrott (brott mot strafflagen t.o.m. år 1964) sjunkit från drygt 50 procent år 1950 till knappt 25 procent år 1993. När det gäller tillgreppsbrotten har uppklaringsprocenten under samma tid minskat från 34 till 14 procent.

Det är mycket svårt att besvara frågan vilken effekt som användning av övervakningskameror har när det gäller att förebygga kriminalitet. Forskningen på området är begränsad. I det följande redovisas vissa forskningsresultat från Storbritannien. I övrigt redovisas vad som i olika sammanhang har framkommit om behovet av övervaknings- kameror.

Polisen använder i dag övervakningskameror bl.a. för att bevaka polishus, arrestlokaler och liknande av polisen disponerade an- läggningar. Det förekommer också att polisen använder övervaknings- kameror för att bevaka trafikleder och idrottsarenor. I Stockholm använder polisen dessutom sådana kameror på centralstationen och på en rad tunnelbanestationer. I Göteborg har polisen nyligen startat en försöksverksamhet med ett övervakningssystem som bygger på en samverkan mellan polisen och, i detta fallet, ett postkontor. Systemet fungerar så att bilder från postkontorets övervakningskameror överförs via länk till polisens ledningscentral när ett överfallslarm har utlösts. Den information som förmedlas via kamerorna kan sedan användas som underlag för beslut om vidare polisiära insatser. Härigenom hoppas man dels kunna spara resurser genom att det blir möjligt att i ett tidigt skede avgöra om ett larm är falskt eller ej, dels göra effektivare och för polismännen säkrare insatser genom att polisen i ett tidigt skede får tillgång till information t.ex. om antalet gärnings— män och hur de är beväpnade.

Från polisens sida har framhållits att det skulle vara värdefullt om man i framtiden fick möjlighet att använda öppna övervaknings- kameror för att förebygga och avslöja grövre brottslighet utan att först behöva vända sig till länsstyrelsen för att söka tillstånd. Det finns ett behov av öppen kameraanvändning för att t.ex. förebygga och utreda brott som kan förekomma vid våldsamheter i samband med vissa idrottsevenemang eller Karl XII:s dödsdag.

I fråga om behovet av övervakningskameror för bankernas del har från bankhåll framförts följande. Från att tidigare ha varit en ren storstadsföreteelse sker flertalet bankrån numera på mindre orter. Rån- brotten har blivit allt grövre under senare år. Fysiskt våld och grova hot hör i dag till den normala bilden vid bankrån. Denna brottslighet drabbar bankpersonalen hårt. Det är klarlagt att det trauma som det innebär att bli utsatt för ett rån ofta leder till svårläkta psykiska och ibland även fysiska skador som kan påverka den drabbades hela livssituation under lång tid. För att undersöka vilka åtgärder som går att vidta för att motverka sådana brott har man tillsatt en arbetsgrupp inom bankväsendet. Gruppen består av representanter för Svenska Bankföreningen, Brottsförebyggande rådet, Finansinspektionen, Riks- polisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Posten Sverige AB, Finansför- bundet och de större bankerna. Arbetet har lett till att man intensifierat säkerhetsarbetet ute på bankkontoren. Arbetet tycks ha haft viss effekt eftersom antalet bankrån minskat under de senaste åren. Det är synnerligen angeläget att man ges vidgade möjligheter att använda sig av övervakningskameror. I synnerhet finns det ett behov av att övervaka även närområdet utanför bankens entréer. Det finns också behov av övervakning vid bankomater, serviceboxar och sådana områden där värdetransporter lastar och lossar. All övervakning vid banker bör vara förenad med rätt att behandla eller bevara bilder eftersom det inspelade materialet behövs för att de brott som trots allt inträffar skall kunna utredas. När det gäller ljudinspelningar finns det behov av sådana bara efter det att ett överfallslarm har utlösts.

Posten Sverige AB har framfört följande om behovet av över- vakningskameror. För att förebygga brott har man sedan mitten av 1980-talet låtit installera kameraövervakningssystem i en del post- kontor. Under de första åren satsade man främst på stillbildskameror men man har mer och mer övergått till videotekniken. För närvarande är 104 postkontor utrustade med sådana övervakningskameror som avses i lagen om övervakningskameror m.m. medan 159 är utrustade med stillbildskameror. Stockholms norra och södra förorter har varit särskilt utsatta för postrån. För att förebygga brott har man installerat övervakningskameror på 35 postkontor i norra Stockholm och där har skett en kraftig nedgång av rånen.

Posten har behov av att övervaka både den publika delen inne i postkontoren inklusive samtliga entréer samt närområdet till entréerna. Bilderna från övervakningskamerorna bör kunna bevaras under viss tid. Det förekommer att den kamerautrustning som vissa postkontor är försedda med ger möjlighet till ljudupptagning. I dag sker ljudupp- tagning endast i samband med att någon aktiverat kontorets larman- läggning. Det är från postens synvinkel fullt tillräckligt att ljudupptag- ning tillåts i samband med att överfallslarm utlösts.

Från detaljhandelns sida anser man att övervakningskameror kan vara effektiva hjälpmedel t.ex. vid bevakning utanför dörren till kassakontoret, i personalentrén och vid varuintaget. De mest an- gelägna bevakningsobjekten i en butik utgörs emellertid av området runt kassan samt av huvudentrén. Däremot finns det inte något större behov av att övervaka närområdet utanför huvudentrén och man har inte heller sett något behov av att göra ljudupptagningar i butiksloka- ler. Butikerna måste ges rätt att spela in bildmaterialet eftersom man måste ha möjlighet att säkra bevismaterial. De s.k. snatterikamerorna som inte är förenade med inspelningsrätt är i det sammanhanget inte särskilt effektiva eftersom det sällan finns någon som bevakar de monitorer som är kopplade till kamerorna.

Utredningen har i enlighet med sina direktiv inhämtat information om hur frågan om användning av övervakningskameror behandlas utomlands. Den svenska hållningen till bruket av övervakningskameror framstår vid en internationell jämförelse som mycket restriktiv. I Sverige närstående länder som Storbritannien, Nederländerna och Tyskland har man en betydligt mer positiv inställning till över— vakningskameror. Man ser där på denna form av övervakning som en metod bland andra som kan bidra till att reducera brottsligheten och därmed ge medborgarna ökad trygghet och säkerhet. Några farhågor för att samhället genom att inta en tillåtande attityd till bruket av övervakningskameror skulle riskera att utvecklas till en auktoritär storebrorsstat utan respekt för enskildas integritet synes man inte hysa i dessa länder.

I Storbritannien har man hittills valt att inte lagreglera använd- ningen av övervakningskameror. Övervakningskameror används också i mycket stor omfattning för att bevaka offentliga miljöer. I vissa städer har man infört övervakningssystem där hela stadskärnan står under kontinuerlig övervakning och där övervakningsanläggningen manövreras från ett centralt av polisen eller kommunen skött kontroll— rum. Vissa försök har gjorts att utvärdera vilken effekt som an— vändningen av övervakningskameror har t.ex. på brottsligheten. På det engelska inrikesministeriets enhet för brottsbekämpning Home Office Crime Prevention Unit - har man förklarat att det ännu inte är klarlagt om övervakningskameror har haft någon positiv effekt när det gäller

att få ned brottsligheten. Det är svårt att mäta effekten av olika brottsförebyggande åtgärder och det råder oenighet bland experterna om vilka faktorer som påverkar brottsstatistiken. Det förhållandet att brottsligheten kanske flyttar någon annanstans när man installerar övervakningskameror gör det t.ex. svårt att värdera nettoeffekten av en sådan åtgärd. På Home Office Crime Prevention Unit menade man dock att all brottslighet inte är föremål för överflyttning. Bl.a. ansåg man att ordningsstörningar och tillfällighetsbrott inte tenderade att flytta till andra områden. En annan faktor som påverkar brottssta- tistiken och som t.o.m. kan ge sken av att brottsligheten ökar vid en installation av övervakningskameror är att många brott som tidigare inte har anmälts, t.ex. mindre allvarliga fall av misshandel, kommer till polisens kännedom med kamerornas hjälp. På Horne Office Crime Prevention Unit var man dock trots dessa osäkerhetsfaktorer av den uppfattningen att användning av övervakningskameror kunde bidra till att minska brottsligheten om kameran används tillsammans med andra brottsförebyggande åtgärder. Framför allt beträffande s.k. volume crime, t.ex. tillgreppsbrott, har man konstaterat att dessa går att reducera med hjälp av övervakningskameran. Man har även sett att kamerorna kan vara av värde för att förhindra terrordåd och narkoti— kalangning.

Uppfattningen att bruk av övervakningskameror har en positiv inverkan när det gäller att få ned brottsligheten vinner också visst stöd i en rapport som utgivits av Home Office Crime Prevention Unit (Understanding Car Parks, Crime and CCTV: Evaluation Lessons from Safer Cities, Nick Tilley, Police Research Group, Horne Office Crime Prevention Unit Series, Paper 42). Rapporten behandlar en studie som gjorts av effekten av övervakning med kameror på parkeringsplatser i sex brittiska städer. Enligt rapporten gav insamlade data starkt stöd för slutsatsen att övervakningen hade lett till en nedgång i den bilrelaterade brottsligheten. Det påpekades dock i rapporten att det inte gick att få något svar på frågan om brottsligheten i stället hade flyttat någon annanstans.

Home Office Police Research Group publicerade år 1995 en undersökning om vilka effekter som användning av övervaknings- kameror haft på brottsligheten i tre brittiska städer (CCTV in Town Centres: Three Case Studies, Ben Brown, Crime Detection and Prevention Series, Paper 68). Undersökningen visar att en installation av övervakningskameror inledningsvis kan ha en starkt brottsförebyg- gande effekt men att denna effekt försvagas efter hand om kameraan- vändningen inte leder till att brottslingar löper en ökad risk att gripas. Enligt undersökningen hade övervakningen visat sig effektiv som hjälpmedel för att minska antalet förmögenhetsbrott men att den inte haft samma effekt då det gällde brott mot person. I fråga om de

sistnämnda brotten förde emellertid kameraanvändningen det goda med sig att polisen tack vare den kunde ingripa i ett tidigare skede och därmed se till att situationen inte blev så allvarlig som den annars hade kunnat bli.

The Scottish Office Central Research Unit har är 1996 publicerat en rapport om en undersökning av hur användning av övervaknings— kameror påverkat brottsligheten i Airdrie, en liten stad öster om Glasgow (Does Closed Circuit Television Prevent Crime? An Evaluation of the Use of CCTV Surveillance Cameras in Airdrie Town Centre, Emma Short och Jason Ditton). Enligt rapporten kunde man efter det att man installerat ett kameraövervakningssystem konstatera att antalet registrerade brott fallit med 21 procent och att uppklaringsprocenten ökat från 50 till 58 procent inom de områden som täckts av övervakningen. Den brottslighet som påverkades mest av CCTV var "crimes of dishonesty", dvs. inbrottsstölder (housebrea— king), stölder av och ur motorfordon (thefts of and from motor vehicles), snatteri (shoplifting), bedrägeri (fraud), m.m. Antalet anmälda sådana brott minskade med 48 procent. Det fanns inga tecken på att brottsligheten flyttat någon annanstans.

1 Nederländerna har man valt att kriminalisera vissa särskilt integri- tetskänsliga gärningar som har samband med kamerahantering och har i övrigt lämnat området oreglerat. Från nederländskt håll har man inte redovisat någon undersökning som kan belysa frågan om använd— ningen av övervakningskameror haft någon effekt på brottsligheten. I Tyskland saknas lagstiftning som reglerar själva användningen av övervakningskameror. Däremot finns det lagstiftning som berör hanteringen av kameraanvändningens produkter, dvs. bildmaterialet. Det är också i Tyskland i stort sett fritt att använda så många övervakningskameror man anser sig ha behov av för att t.ex. övervaka banker, postkontor och affärer. Inte heller från tyskt håll har man, såvitt känt, gjort någon utvärdering av övervakningens effekter. I Danmark finns sedan den 1 juli 1982 en lagstiftning som, med vissa i lagen särskilt angivna undantag, förbjuder privatpersoner (fysiska och juridiska) att anordna TV-övervakning av gata, väg, plats eller liknande område som används för allmän samfärdsel. Vidare föreskrivs i den danska strafflagen förbud mot oberättigad fotografe— ring av personer som befinner sig på en plats som inte är fritt tillgänglig. Inte heller i Danmark har man bedrivit forskning eller genomfört undersökningar för att söka utröna vilket behov som kan finnas av TV—övervakning eller vilken effekt TV-övervakningen kan ha på brottsligheten. Det har inte i direktiven förutsatts att utredningen skulle göra någon närmare undersökning av människors attityd till användning av över— vakningskameror. Utredningen har heller inte företagit någon sådan

undersökning. Visst material som belyser denna fråga finns emellertid och utredningen övergår nu till att redovisa detta material.

I Storbritannien, där övervakning med kameror sker i betydligt större omfattning än i Sverige, har allmänheten enligt Home Office Crime Prevention Unit en mycket positiv inställning till dessa former av övervakning. En undersökning i Cambridge visar att 81 procent av de tillfrågade ansåg att bruk av övervakningskameror var effektivt som hjälpmedel för att avslöja och gripa brottslingar. Vidare ansåg 73 procent att sådan övervakning var brottsförebyggande och 79 procent att den gjorde att människor kände sig tryggare på gatorna. Endast 22 procent av de tillfrågade oroade sig över risken för integritetsintrång vid övervakningen (Public Attitudes to CCTV in Cambridge; Report to the Safer Cambridge Steering Group, september 1994, Cambridge City Council).

Enligt Home Office Crime Prevention Unit kan en del av för- klaringen till allmänhetens mycket positiva inställningen till över- vakningskameror vara att det hittills, såvitt känt, inte inträffat något allvarligt missbruk av dem. I Storbritannien förekommer över huvud taget ingen debatt om användningen av övervakningskameror och riskerna med denna, vilket kan bero på att projekten drivs i organise- rade former. Däremot pågår en intensiv debatt om massmedias intrång i människors privatliv. Det finns dock grupper (s.k. libertarians) som trycker på för att få etiska regler för användningen av övervak- ningskameror antagna av parlamentet. Detta har dock regeringen hittills motsatt sig.

Enligt den information som utredningen fått del av finns det inte heller i Nederländerna eller Tyskland någon opinion mot användning av övervakningskameror. Tvärtom har utredningens sagesmän framhållit att människor i allmänhet tycks uppfatta kameraanvändning i offentliga miljöer som något i huvudsak positivt. Man ser i allmänhet denna form av övervakning som en nödvändig åtgärd för att förebygga brott.

Det saknas offentliga utredningar angående svenskarnas attityd till användning av övervakningskameror. Enligt en gallupundersökning som tidningen Svenska Dagbladet låtit utföra under november och december 1995 (publicerad i tidningen torsdagen den 1 februari 1996) är emellertid en majoritet av svenskarna positiva till ökad användning av övervakningskameror på allmänna platser om övervakningen leder till minskad brottslighet. Undersökningen som bygger på telefoninter— vjuer med 1 000 slumpvis utvalda personer visar att 86 procent av de tillfrågade kunde acceptera ökad TV-övervakning i butiker. Motsva— rande siffra för övervakning på gator och torg var 66 procent medan 58 procent var positiva till ökad TV-övervakning i parker. Drygt 32 procent av de tillfrågade kunde till och med acceptera ökad TV—

övervakning på offentliga toaletter. Undersökningen visar också att vid valet mellan olika brottsbekämpningsmetoder 71 procent föredrog fler poliser och endast 5 procent ökad TV—övervakning. Utredningen kan givetvis inte svara för resultaten i undersökningen men de tyder i vart fall på att svensken i allmänhet inte har en mer negativ inställning till användning av övervakningskameror än vad man har i övriga Västeuropa.

Utredningen drar följande slutsatser av det redovisade materialet. Brottsligheten i samhället är oroväckande hög. Det är också allvarligt att så få brott blir uppklarade och det är därför angeläget att man försöker förbättra möjligheterna att avslöja brott. Forskningen om övervakningskameror och dess effekter för brottsbekämpningen är visserligen inte så omfattande men de uppgifter som utredningen fått del av från såväl svenskt som utländskt håll talar för att användningen av övervakningskameror kan bidra till att minska brottsligheten och öka uppklaringsprocenten Det finns alltså enligt utredningens mening goda skäl för att tillåta en ökad användning av övervakningskameror. De attitydundersökningar som gjorts utomlands visar att människor där över lag har en positiv inställning till övervakningskameror. Det må vara begränsade material som finns om svenskarnas inställning tyder på att man även här har en positiv inställning till denna övervaknings- metod och att man skulle godta ökad kameraanvändning om den kan leda till att brottsligheten går ned. Det är därför enligt utredningens mening rimligt att utredningsarbetet inriktas på en undersökning av om det är möjligt att utvidga rätten att använda övervakningskameror för att därigenom förbättra möjligheterna att förebygga eller avslöja brott eller att förhindra olyckor. En förutsättning måste dock vara att utvidgningen inte sker på bekostnad av berättigade integritetsskydds- intressen. .

I detta sammanhang bör erinras om att Trygghetsutredningen i sitt slutbetänkande Trygghet mot brott Rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) understrukit vikten av att enskilda organs insatser för att förebygga brott uppmuntras från det allmännas sida. Utredningen erinrar om att det tidigare inte saknats uttryck för uppfattningen att enskilda organ, genom att vidta åtgärder för att skydda sig mot brott särskilt vad gäller övervakande verksamhet, gör intrång på det område som av principiella skäl bör vara förbehållet samhället. Tiden är enligt Trygghetsutredningen nu mogen att överge det synsättet. Det allmänna har principiellt sett inte anledning att ställa upp andra begränsningar än sådana som kan vara påkallade av hänsyn till rättssäkerheten eller - i vissa fall - risken att insatserna utformas så att de motverkar sitt syfte.

Trygghetsutredningen har i delbetänkandet Trygghet mot brott i lokalsamhället Kartläggning, principiella synpunkter och förslag (SOU

1994zl22) föreslagit att kommunen skall svara för en samlad brotts— förebyggande och trygghetsskapande strategi inom kommunen i samarbete med polisen, andra myndigheter och enskilda. Den lokala trygghetsplaneringen kommer alltefter de lokala förhållandena att ta sig uttryck i exempelvis övergripande strategier, mera detaljerade "trygghetsplaner" och handlingsprogram för olika brottsförebyggande projekt.

Trygghetsutredningen har återkommit till frågan i slutbetänkandet och betonat vikten av att trygghetsplaneringen riktas in på frågor som utgör problem inom kommunen och inte utformas som en formell spegelbild av den nationella strategi som kan komma att antas av statsmakterna.

Enligt Trygghetsutredningen bör samverkan mellan kommun, polis och andra på de problematiska punkterna komma till klart uttryck i den kommunala planeringen. Trygghetsutredningen har inte utgått från att den kommunala planeringen alltid skall ta formen av ett heltäckan— de dokument utan i stället förutsatt att de politiska instanserna i en kommun ofta tar upp de problem som kräver någon form av kommu- nal trygghetsplanering och fattar beslut om mål, åtgärder och uppföljning i dessa fall.

De statliga myndigheter som förutsätts delta i en sådan trygg— hetsplanering måste enligt Trygghetsutredningen givetvis i sin planering gå djupare in på vad som krävs i deras verksamhet för att de boende och andra verksamma i kommunen skall kunna få de förbättringar som avses i den kommunala trygghetsplaneringen.

Trygghetsutredningen anser vidare att det är viktigt att alla berörda följer upp sina insatser enligt den kommunala trygghetsplaneringen.

Så långt Trygghetsutredningen. Utredningens om användningen av övervakningskameror utgångs— punkt är att användning av övervakningskameror bör ses som ett medel bland andra att skydda sig mot brott och tillgodose andra seriösa syften och att kamerorna bör kunna användas vid sidan av eller som ett alternativ till andra åtgärder. Som nyss har sagts bör dock sådan övervakning få förekomma bara om det motstående intresset är så viktigt att det bör ha försteg framför integritetsintresset. Redan här kan sägas att utredningen anser att en rad ändringar i nuvarande lagstiftning om övervakningskameror behöver göras. Utredningen avser dock inte att föreslå någon ändring i nuvarande ordning att länsstyrelserna skall vara tillstånds- och tillsynsmyndighet i ärenden om användning av övervakningskameror. Kommunerna kommer som hittills att få tillfälle att yttra sig i sådana ärenden. I sådana yttranden kan de krav och önskemål som bygger på den kommunala trygg- hetsplaneringen komma till uttryck.

7.2. Tillämpningsområdet för lagen

Med övervakningskameror avses enligt 1 & lagen om övervaknings- kameror m.m. TV-karneror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Vad som i lagen sägs om övervakningskameror gäller i tillämpliga delar även för separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera.

Utredningen skall enligt sina direktiv särskilt beakta den tekniska ut- vecklingen på området och den inverkan som denna utveckling kan ha på lagstiftningen

7.2.1. Begreppet övervakningskamera

Dagens lagstiftning reglerar användningen av övervakningskameror. Enligt 1 5 lagen om övervakningskameror m.m. avses med begreppet övervakningskamera TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar. Med termen "optisk" avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektret för optisk strålning. Med uttrycket "elektronisk" förstås att förmedlingen av bilderna, visningen av bilderna på en till instrumentet anknuten monitor eller lagringen av de upptagna bilderna sker genom elektronisk påverkan. Däremot saknar det betydelse om andra funktioner hos instrumentet styrs på elektronisk väg. Detta innebär exempelvis att s.k. fiberoptiska kikare liksom stillbilds— och filmkameror är att anse som optisk-elektroniska instrument, om bildupptagningen direkt förmedlas vidare till en elektronisk bildskärm eller lagras på videoband, i dataminne eller på något annat elektroniskt medium. Det vanligast förekommande optisk-elektroniska instrumentet är fortfarande TV-kameran, varför denna nämns särskilt i lagen. Det kan här påpekas att begreppet videokamera och TV-kamera har samma innebörd. Med uttrycket "därmed jämförbara utrustningar" avses in- strument som kan utnyttja sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radiofrekvent strålning (prop. 1989/90:119 s. 39 f). Utredningen har undersökt vilken övervakningsapparatur som står till buds i dag och hur den tekniska utvecklingen kan förväntas bli. En utförlig redogörelse för undersökningen har redovisats i avsnitt 3. Såvitt är av intresse för den nu aktuella avgränsningsfrågan visar undersökningen att utvecklingen på det tekniska området visserligen går mycket fort men att den i nuvarande lagstiftning intagna legaldefi- nitionen av begreppet övervakningskamera väl täcker den kameraut- rustning som finns i dag och som kan förväntas vara tillgänglig inom _ den närmaste tiden. Den tekniska utvecklingen ger alltså inte an-

ledning att ändra den definition av begreppet övervakningskamera som finns i lagen om övervakningskameror m.m.

Den nuvarande lagstiftningen omfattar emellertid inte all utrustning som faller under den nu berörda definitionen. Man har nämligen valt att begränsa lagens tillämpningsområde till att avse kameror som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. I uttrycket "uppsatt" ligger att placeringen av kameran skall ha en viss varaktighet. En kamera som används kortvarigt för demonstration i försäljningssyfte eller för personligt bruk utgör sålunda inte en övervakningskamera i lagens mening. Ett exempel på det sistnämnda kan vara en tillfällig uppställning av en videokamera för upptagning av familjebilder (a. prop. s. 40 1). Enligt utredningens mening bör det även i fortsättningen vara en förutsättning att placeringen av kameran har en viss varaktighet. Utredningen anser emellertid att man för den avgränsningen bör välja en annan lagteknisk konstruktion. Utredningen återkommer till frågan i avsnitt 7.2.3.

Uttrycket "utan att manövreras på platsen" användes redan i lagen (1977:20) om TV-övervakning. Bakgrunden till denna avgränsning är att man velat skilja ut den utrustning som används för övervaknings- ändamål från sådan apparatur som används för andra ändamål, t.ex. av olika TV—kanaler när de gör TV—reportage. I prop. 1975/76: 194 om TV-övervakning föreslogs att denna distinktion skulle åstadkommas genom att lagen endast skulle omfatta övervakningskameror som kunde fjärrmanövreras. Med uttrycket fjärrmanövrering avsågs att kameran sattes i funktion, riktades eller annars hanterades från annan plats än där kameran var anbringad (s. 21). Under utskottsbehand- lingen i riksdagen inhämtades lagrådets yttrande över propositionen och avgivna motioner. Lagrådet framförde kritik mot den berörda av- gränsningen. Lagrådet framhöll i sitt yttrande bl.a. följande (bet. 1975/76:JuU 14 bilaga 2).

Den föreslagna lagen avses bli tillämplig på övervakningskamera som är anbringad så att den kan "fjärrmanövreras". Enligt motiven avses med fjärrmanövrering, att kameran sätts i funktion, riktas eller annars hanteras från annan plats än den där kameran är anbringad. Utanför lagen kommer därmed att falla bl.a. kameror, som sätts i gång på platsen och därefter inte behöver någon ytterligare hantering. Det kan exempelvis vara fråga om en kamera, som automatiskt spelar över ett visst område eller utan vidare täcker det område som skall övervakas. Lagrådet vill ifrågasätta, huruvida detta innebär en rationell avgränsning av lagens tillämpningsom- råde. För den händelse man vill inbegripa kameror av sådant slag som nu nämnts, kan anges att lagen är tillämplig på "TV-kamera som är anbringad så att den utan att manövreras på platsen, kan

användas för personövervakning". I "manövreras" innefattas härvid inte, att kameran endast sätts i funktion och ej heller att den arbetar enbart med inbyggd automatik, utan därmed avses en mera fortlöpande hantering av kameran.

Lagen utformades på denna punkt i enlighet med lagrådets förslag. Den nu berörda lokutionen fördes sedan över till lagen om över- vakningskameror m.m. Det har under utredningens gång inte fram- kommit något som tyder på att avgränsningen skulle vara behäftad med några olägenheter vare sig med hänsyn till kameraanvändarnas intresse eller till integritetsintresset. I lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning används visserligen uttrycket fjärrstyrd över- vakningskamera men i förarbetena till den lagen sägs samtidigt att lagen i likhet med lagen om övervakningskameror m.m. endast omfattar kameror som används för personövervakning och som inte manövreras på platsen (prop. 1995/96:85 s. 39). Varför man valt att använda uttrycket fjärrstyrd när någon saklig ändring inte varit avsedd framgår däremot inte av förarbetena. Begreppet fjärrstyrning torde inte beskriva den åsyftade avgränsningen lika väl som den lokution som finns i gällande lag och som utredningen vill förorda.

Begreppet övervakningskamera förutsätter vidare att instrumentet kan användas för "personövervakning". Samma uttryck bör även finnas i en framtida reglering. För att personövervakning skall anses föreligga bör det liksom enligt nu gällande rätt fordras att det är möjligt att identifiera personer med den övervakningsutrustning som används. Innebörden i begreppet personövervakning i gällande lag har redovisats i avsnitt 2. Utredningen återkommer till begreppet i författningskommentaren till 1 5 i utredningens lagförslag.

I dagens lagstiftning föreskrivs att vad som sägs om övervaknings- kameror i tillämpliga delar gäller även för separata tekniska anord— ningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera. Så gott som alla medier som kan användas för lagring, bearbetning, analys m.m. åsyftas med detta uttryck. Det saknar betydelse om bilderna bevaras i form av stillbilder eller s.k. rörliga bilder (prop. 1989/90:119 s. 41 och 49). Härigenom täcker lagstiftningen även de fall där själva kameran inte innehåller den utrustning som krävs för att behandla och bevara bilder. Av den undersökning som utredningen har gjort om den tekniska utvecklingen (avsnitt 3) framgår att övervakningsanläggningar även i framtiden kan vara konstruerade på detta sätt. Det finns därför även i fortsättningen ett behov av en reglering som fångar upp de fall där tekniken för behandling och bevarande av bilder lagts i separata enheter.

Om en framtida lag även skall reglera ljudupptagning bör givetvis lagstiftningen utformas så att den även omfattar anläggningar där utrustning för avlyssning och upptagning av ljud lagts i en separat enhet. Utredningen återkommer i det följande till frågan om öppen avlyssning och upptagning av ljud i samband med användning av över- vakningskameror.

7.2.2. Olika former av användning av övervakningskameror Inhämtning, behandling och bevarande av bilder

Idag regleras endast optisk personövervakning i kameralagstiftningen. Sådan övervakning kan antingen bestå i enbart bildupptagning eller också av bildupptagning i förening med behandling eller bevarande av bilder. Vid ren bildupptagning används en eller flera övervaknings- kameror jämte en eller flera monitorer där bilderna visas. Detta är den i dag vanligaste övervakningsformen eftersom det mera sällan ges tillstånd att behandla och bevara bilder. Enligt den nuvarande lagstiftningen får nämligen ett tillstånd att använda övervaknings— kamera förenas med rätt att med någon teknisk anordning behandla eller bevara bilder endast om sökanden av särskilda skäl har behov av detta (6 g). Dessa två former för användning av övervakningskameror kommer med säkerhet att dominera även i framtiden. Som redan har framgått av det föregående måste därför även en ny lag reglera sådan kameraanvändning som består i bildupptagning samt behandling och bevarande av bilder.

Avlyssning och upptagning av ljud

Enligt direktiven skall utredningen analysera möjligheten till öppen ljudupptagning i samband med användning av övervakningskamera. Med ljudupptagning avses i detta sammanhang att man med tekniska hjälpmedel avlyssnar och tar upp ljud. För att verksamheten skall betecknas som öppen krävs att man på ett verksamt sätt lämnar upplysning om vad som pågår. Sker sådan verksamhet inte öppet utan i hemlighet kan den enligt 4 kap. 9 a & brottsbalken leda till straffan- svar för olovlig avlyssning. Öppen avlyssning och upptagning av ljud är i dag oreglerad. Representanter för bank- och postväsendet som utredningen varit i kontakt med har uppgett att man i dag gör ljudupp- tagning med de kameror som tar upp bilder som spelas in och bevaras på videoband. Sådan ljudupptagning sker emellertid endast i samband med att ett överfallslarm utlösts. För att öka säkerheten vid vissa objekt, som kan förorsaka olyckor vid felaktig användning, har ljudförbindelse ibland anordnats mellan den övervakade platsen och

den plats varifrån övervakningen sköts. Som exempel kan nämnas att ljudförbindelse förekommer vid TV-övervakning av rulltrappor i Stockholms tunnelbana. Skulle en olycka inträffa i en rulltrappa kan den som övervakar trappan kommunicera med de personer som befinner sig i trappan eller dess omedelbara närhet. Om någon har skadat sig i trappan kan denne begära hjälp eller få besked om att hjälp tillkallats. Ljudupptagningar ger möjlighet att inhämta in— formation som inte är åtkomlig genom optisk övervakning. En upptagning av en persons röst kan, t.ex. i situationer där gärnings— mannen uppträder maskerad eller förklädd, vara ett verksamt hjälpmedel för att avslöja en brottslings identitet. Genom ljudupptag— ningen kan man dessutom säkra bevisning rörande tillvägagångssättet vid t.ex. ett rån. Man kan t.ex. få information om vilka hot som uttalats och hur många skott som avlossats. Som framgår av exemplet från Stockholms tunnelbana kan avlyssning och upptagning av ljud även bidra till att förhindra olyckor eller underlätta ett räddnings- arbete.

Avlyssning och upptagning av ljud kan alltså vara ett värdefullt komplement till optisk övervakning. Det är för den som skall övervaka, enkelt uttryckt, bättre att både se och höra vad som försiggår än att bara kunna iaktta ett händelseförlopp. Samtidigt som ljudupptagning således kan medföra förbättrade möjligheter att t.ex. förebygga och klara upp brott och att förebygga olyckshändelser är det ofrånkomligt att denna form av övervakning också medför stora risker för integritetsintrång. Öppen avlyssning och ljudupptagning uppfattas säkerligen av många som ett betydligt allvarligare intrång i den personliga integriteten än optisk övervakning. I offentliga miljöer finns det vanligen anledning anta att andra ser vad man gör men man förväntar sig inte att utomstående skall höra vad man säger. Ett utbrett bruk av avlyssningsapparatur skulle därför sannolikt av de flesta anses innebära en besvärande begränsning i möjligheten att kunna föra förtroliga samtal även i sådana miljöer. Tas ljud och bild upp samtidigt förstärks givetvis integritetsintrånget eftersom det då är lättare att identifiera den som fällt de inspelade yttrandena. Trots dessa olägenheter innebär emellertid öppen avlyssning och upptagning av ljud sådana uppenbara fördelar när det gäller möjligheten att bekämpa brott och förebygga olyckor att denna verksamhet inte kan förbjudas helt. Däremot framstår det som angeläget med hänsyn till verksam— hetens integritetsskadliga karaktär att den regleras i en ny lag om övervakningskameror. Utredningen återkommer i avsnitt 7.3 och 7.4 till de situationer där avlyssning och upptagning av ljud bör kunna tillåtas.

Utredningens förslag att en framtida lag även skall omfatta avlyssning och upptagning av ljud innebär att även den teknik som

används för sådan övervakning måste omfattas av lagens bestämmel— ser. I många fall torde redan dagens övervakningskameror vara utrustade med mikrofoner. För att fånga in fall där ljudupptagnings- utrustningen finns i en separat enhet bör man, efter mönster för vad som nu gäller för separata enheter för behandling och bevarande av bilder, i en framtida reglering ange att vad som sägs om övervak- ningskameror även skall gälla separata tekniska hjälpmedel för av- lyssning och upptagning av ljud.

En gemensam beteckning för all lagreglerad användning av över- vakningskameror

Dagens lagstiftning omfattar således två sätt att använda övervaknings— apparatur bildupptagning samt behandling och bevarande av bilder. Enligt utredningens förslag skall kameralagstiftningen även reglera sådan övervakning som består i avlyssning och upptagning av ljud. Det framstår då som otympligt att använda alla dessa tre begrepp när man skall beskriva vad användning av övervakningskameror kan innefatta. Det finns därför enligt utredningens mening behov av ett samlat begrepp som täcker all lagreglerad användning av över— vakningskameror och som ger en klar och lättförståelig bild av verksamheten. En lämplig term kan vara kameraövervakning. Ett ytterligare skäl till att välja detta begrepp är att det redan är etablerat eftersom det används i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervak- ning som beteckning för användning av övervakningskameror. Den lagstiftningen tar visserligen sikte på en annan användning av över- vakningskameror än det här är fråga om, nämligen användning av dolda övervakningskameror för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, men det förhållandet gör också att för— växlingsrisken blir försumbar. Hur det nya begreppet kameraövervak- ning skall användas berörs ytterligare i författningskommentaren bl.a. i anslutning till 1 5.

7.2.3. Skall lagens bestämmelser endast omfatta övervakningskameror som har tagits i bruk?

I dag krävs tillstånd att använda en övervakningskamera för att kameran skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Huruvida kameran verkligen används spelar däremot ingen roll för tillståndsfrågan. Utredningen har övervägt om det inte vore mer logiskt att koppla lagens bestämmelser till an- vändningen av en kameraanläggning eftersom det är användningen som kan innebära fara i integritetshänseende. Man skulle alltså kunna tänka sig en konstruktion som innebär att man inte behöver tillstånd

för att sätta upp en övervakningskamera men väl för att ta den i bruk. En sådan reglering kan emellertid komma att medföra vissa bevis— problem som inte kan uppstå med dagens lagstiftning. En oseriös kameraanvändare kan ju alltid komma med en påhittad invändning om att en uppmonterad kamera aldrig använts eller ens varit avsedd att tas i bruk. I en del fall skulle det kanske inte möta några oöverstigliga hinder att vederlägga påståendet men i andra fall skulle det troligen krävas stora utredningsinsatser för att få en lagöverträdare fälld till ansvar för brott mot tillståndsplikten. Det framstår därför som onödigt att öppna denna möjlighet att kringgå lagens bestämmelser. Ut— redningen föreslår därför att de skyldigheter som följer av utred- ningens förslag, nämligen upplysnings-, anmälnings- och tillstånd— splikt, skall vara fullgjorda redan när den första åtgärden vidtas för att sätta upp en övervakningskamera. Lagtekniskt kan detta åstadkommas genom att man låter begreppet kameraövervakning även omfatta uppsättande av en övervakningskamera. Genom att låta denna åtgärd innefattas i termen kamerövervakning blir begreppet "uppsatt" i den nuvarande legaldefinitionen av övervakningskamera överflödigt och kan således utgå.

Som har framgått innebär den föreslagna lösningen en viss skärpning i förhållande till gällande rätt. Fördelen är emellertid att man inte behöver ta ställning till frågan när en kamera skall anses "uppsatt" .

7.2.4 Larmcentraler och bruk av sensorer

Redan dagens teknik gör det möjligt att överföra information från olika övervakningsanläggningar till en larmcentral. I avsnitt 3 om den tekniska utvecklingen beskrivs hur överföringen går till. Av det avsnittet framgår också att överföringsmöjligheterna hela tiden förbättras. En möjlig utveckling är därför att fler och fler kameraan- vändare överlåter den operativa hanteringen av sina övervaknings- anläggningar till bevakningsföretag eller andra operatörer av larm- centraler. En sådan utveckling skulle påminna om vad som har skett på datasidan där företag har lagt ut sin databehandling på olika typer av servicebyråer. Enligt datalagen (1973z289) är i den situationen företaget registeransvarigt medan servicebyrån inte bär någon del av detta ansvar. Ordningen förutsätter att företaget genom avtal med servicebyrån ser till att datahanteringen på byrån följer datalagens regler. Lika lite som på datasidan behöver den berörda utvecklingen på övervakningsområdet innebära något negativt för allmänheten under förutsättning att ansvaret för att kamerahanteringen sköts i enlighet med lagens bestämmelser stannar kvar hos den som disponerar över övervakningsanläggningen. Det är också den som disponerar över an-

läggningen inte larmcentralen - som får ansöka om tillstånd eller, enligt utredningens förslag, i vissa fall göra en anmälan. Utredningen återkommer till detta i författningskommentaren till 13 5.

I avsnittet om teknikutvecklingen sägs vidare att sensorer för IR, rörelser, ljud m.m. nu är relativt vanliga i de utrustningar som finns på marknaden. Sensorerna bidrar till att göra kameraövervakningen mer effektiv genom att de kan styra utrustningen så att den endast träder i funktion när något händer. Sensorerna kan på det sättet kvantitativt minska kameraanvändningen i samhället och utredningen ser inte att det finns anledning anta att bruket av denna teknik medför några negativa konsekvenser från integritetssynpunkt.

Enligt utredningens bedömning behöver således varken en ökad anslutning till larmcentraler eller bruket av sensorer i övervakningsan- läggningar leda till några särskilda lagstiftningsåtgärder.

7.3. Tillstånd eller anmälan?

Lagen om övervakningskameror m.m. föreskriver som huvudregel krav på tillstånd innan kameror som kan riktas mot platser dit allmänheten har tillträde får sättas upp. Även för att få rätt att behandla eller bevara bilder, krävs tillstånd. Överträdelser av tillståndsplikten kan leda till straffansvar. Länsstyrelsen utfärdar tillstånd och har skyldighet att utöva tillsyn av att lagen efterlevs. Länsstyrelsen har även rätt att meddela villkor för kameraanvänd— ningen och får återkalla ett givet tillstånd om förutsättningarna för detta inte längre är för handen. Även överträdelser av sådana av länsstyrelsen meddelade villkor kan leda till straffansvar.

I direktiven framhålls att översynen i första hand skall inriktas på möjligheten att — helt eller delvis - gå ifrån det nuvarande systemet med tillstånd. En möjlig lösning som nämns i direktiven är att ersätta tillståndskravet med dels en mera ingående reglering av i vilka fall övervakning - med respektive utan rätt att behandla och bevara upptagna bilder - kan tillåtas, dels en anmälningsplikt för användaren och ett utökat tillsynsansvar för länsstyrelsen. Det står dock utredaren fritt att inom ramen för de angivna utgångspunkterna lämna förslag till andra lösningar. Om kravet på tillstånd tas bort sägs i direktiven att utredaren skall överväga frågan hur de enskilda medborgarnas intressen bör tas tillvara.

7.3.1. Kan tillståndsplikten tas bort helt eller delvis?

Om tillståndskravet skall kunna tas bort helt fordras att man kan finna en annan lagteknisk lösning som tillgodoser medborgarnas nyssnämnda behov av skydd mot integritetsintrång. Det är framför allt två alternativ som i sådana fall kan övervägas. Antingen får man, såsom t.ex. skett i Nederländerna, kriminalisera viss särskilt integritetskrän- kande kameraövervakning och låta resterande kameraövervakning vara tillåten. Det andra alternativet är att man i lag anger samtliga förutsättningar för att kameraövervakning skall få ske och straffsank- tionerar kameraövervakning som går utöver det 1 lagen tillåtna. Även en lagreglering enligt något av dessa alternativ måste utformas så att hänsyn tas till de positiva effekter som kameraövervakningen kan ha genom att den bidrar till att ge människor ett visst skydd, t.ex. mot att bli utsatta för brott. Lagstiftningen måste alltså utformas så att det sker en noggrann avvägning mellan å ena sidan ändamålet med och behovet av övervakningen och å andra sidan det intrång i den personliga integriteten som övervakningen kan medföra. För svensk strafflagstift— ning gäller principen att gränserna för det kriminaliserade området tydligt skall framgå av lagtexten. Detta tydlighetskrav måste, om

tillståndsförfarandet skall överges, tillgodoses genom att förutsätt— ningarna för straffansvar anges i lagen. Som framgår av den enkät- undersökning och den praxisgenomgång som utredningen har gjort (se avsnitt 5.1 och 5.3 samt bilaga 3) sker legitim användning av övervakningskameror under högst varierande omständigheter och i de mest skilda sammanhang. Just det förhållandet att kameraövervakning bedrivs under så skiftande omständigheter gör det svårt att med erforderlig tydlighet avgränsa det kriminaliserade området. Detta gäller i vart fall om man har ambitionen att slopa tillståndskravet helt och därför skall formulera bestämmelser som reglerar all kamera- övervakning. Det nuvarande tillståndsförfarandet fungerar dessutom enligt samtliga tillgängliga uppgifter relativt väl. De klagomål som framförts angående själva hanteringen av tillståndsärendena har varit få och har i den mån de förekommit i huvudsak endast handlat om att handläggningstiden ibland upplevts som onödigt lång. Tillståndsför— farandet bör därför enligt utredningens mening inte överges helt. Med ett bibehållet krav på tillstånd för åtminstone viss kameraövervakning finns det inte heller några skäl att överväga om någon annan än länsstyrelsen skall vara tillståndsmyndighet. Däremot bör man pröva om det är möjligt att ta bort tillståndplikten för vissa grupper av kameraanvändare. Frågan om förutsättningarna för ett partiellt borttagande av tillståndsplikten behandlas i det följande.

I dagens lagstiftning görs undantag från tillståndskravet för vissa typer av kameraanvändning. Det gäller dels s.k. TV-backspeglar, dels kameror som används för bevakning av skyddsobjekt och dels kameror som polisen använder vid automatisk hastighetsövervakning. Vidare får polis eller räddningsledare under en begränsad tid använda övervakningskameror utan att söka tillstånd om det är oundgängligen nödvändigt vid olyckshändelse eller överhängande fara för en sådan eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet (se 4 & lagen om övervakningskameror m.m.). Utredningen har undersökt om det finns möjlighet att ta undan fler grupper från tillståndsplikten. För att sådana avsteg från tillståndsplikten skall kunna göras fordras att de grupper som kan undantas är möjliga att definiera och att förutsätt— ningarna för och omfattningen av tillståndsfriheten kan anges tydligt. Den kameraövervakning som skall undantas från tillståndsplikten måste därtill ha ett ändamål som generellt sett väger tyngre än intresset att skydda medborgarna mot det integritetsintrång som övervakningen medför. För att en särreglering skall framstå som motiverad bör dessutom de grupper som kan komma i fråga ha stort intresse av att använda övervakningskameror. Det bör vidare vara så att en sådan särreglering täcker in flertalet fall av kameraövervakning som den utvalda kategorin kan ha ett befogat intresse av att bedriva. Skulle det inom en verksamhet som omfattas av en undantagsbe-

stämmelse finnas önskemål om en mera omfattande övervakning blir man hänvisad att söka tillstånd.

Den vinst man uppnår genom att ta bort tillståndsplikten består främst i att de som omfattas av undantaget slipper det besvär och den tidsutdräkt som ett tillståndsförfarande innebär för kameraanvändaren. För länsstyrelsernas del kommer emellertid en reform av nu aktuellt slag inte att innebära någon nämnvärd resursbesparing. Den enkät som utredningen utfört och som redovisas i avsnitt 5.1 visar att hanteringen av kameraärendena totalt sett endast tar i anspråk ca tre årsarbets- krafter hos landets länsstyrelser. Siffrorna måste naturligtvis bedömas med viss försiktighet eftersom länsstyrelserna inte för någon statistik över den tid som läggs ned på dessa ärenden och tidsåtgången därför har fått uppskattas. Vid bedömningen torde man inte heller ha beaktat de kostnader som är gemensamma för nu berörd ärendehantering och annan verksamhet på länsstyrelsen. Det torde emellertid stå klart att det är mycket begränsade resurser som sammantaget tas i anspråk för ärendehanteringen. Inte ens ett fullständigt slopande av tillståndspröv- ningen skulle innebära någon beaktansvärd besparing för länsstyrelser- nas del. Om tillsynsverksamheten samtidigt utökas skulle nettoeffekten snarast bli den motsatta. Av enkätsvaren framgår nämligen att man i dag i landet som helhet endast avsätter resurser motsvarande en fjärdedels årsarbetskraft på inspektionsverksamhet medan man beräknat att man skulle få sätta till resurser motsvarande sex årsarbets- krafter om varje övervakningsanläggning skulle besiktigas en gång om året. Det förhållandet att det för myndigheternas del inte skulle medföra några lättnader om tillståndskravet tas bort bör emellertid inte hindra att man ändå gör detta. Det bör inte förekomma att med- borgarna utsätts för mer byråkrati än vad som framstår som nödvän- digt med hänsyn till ändamålet med kameralagstiftningen, nämligen att ge de enskilda skydd mot otillbörligt integritetsintrång.

7.3.2. Vilka kategorier kan tas undan från tillståndsplikten?

De kategorier inom den privata sektorn som i första hand kan komma i fråga för en särreglering av ovan skisserat slag är banklokaler, postkontor och butiker. Av den ovannämnda enkäten framgår att dessa grupper sammantaget erhållit drygt 61 procent av de nu löpande tillstånden. Över 80 procent av tillstånden avseende banklokaler och drygt 50 procent av tillstånden avseende postkontor är förenade med rätt att behandla eller bevara bilder. Motsvarande siffra för butiker ligger på drygt en procent av tillstånden. Utredningens praxisgenom- gång visar att tillståndsprövningen i fråga om de nu berörda be- vakningsobjekten vanligen sker enligt 5 5 andra stycket lagen om övervakningskameror m.m., vilket innebär att användningen av över-

vakningskameror i dessa sammanhang anses ha ringa betydelse för enskildas personliga integritet (jfr prop. 1989/90:119 s. 47). Den som i dag i brottsförebyggande syfte söker tillstånd att använda över- vakningskamera för bevakning i banklokaler, postkontor och butiker torde regelmässigt kunna räkna med att få ansökan beviljad, när det gäller butiker dock under förutsättning att ansökan inte avser rätt att behandla eller bevara bilder. I samband med tillståndsgivningen brukar länsstyrelsen meddela villkor för användningen. I de flesta fallen föreskrivs att kameran som skall användas måste vara fast monterad och vara försedd med fast optik. Vidare brukar det tillåtna bevaknings- området beskrivas och, om inspelningsrätt beviljats, villkor meddelas om vilka personalkategorier som får ha tillgång till inspelat material och hur länge detta får bevaras. Skall tillståndskravet efterges får sådana förutsättningar, i den utsträckning det anses behövligt, anges direkt i lagen. Som framgår av avsnitt 7.2 föreslår utredningen att en framtida lag om kameraövervakning även skall reglera öppen av- lyssning och upptagning av ljud. Om denna form av övervakning skall ingå som ett moment i en tillståndsfri kameraövervakning av de nu aktuella bevakningsobjekten måste även förutsättningarna för detta anges direkt i lagen.

Den kameraövervakning som bedrivs inom bank- och postväsendet sker under likartade omständigheter. Det torde därför vara möjligt att formulera för den gruppen gemensamma lagbestämmelser där förutsättningarna för tillståndsfri kameraövervakning anges. Inom detaljhandeln råder större variation mellan olika butikslokaler än vad som är fallet med de bevakningsobjekt som kan bli aktuella inom bank— och postväsendet. Den kameraövervakning som bedrivs i olika butikslokaler är emellertid så likartad när det gäller bl.a. ändamål och tillåten prestanda på övervakningsapparaturen att det även för denna grupp borde vara möjligt att i lag utforma regler för en tillståndsfri kameraövervakning som täcker in de flesta butiksägares bevakningsbe- hov samtidigt som integritetsintresset beaktas. I avsnitt 7.3.3 dis- kuteras närmare vilka kriterier som bör vara uppfyllda för att man skall få bedriva tillståndsfri kameraövervakning i banklokaler, postkontor och butiker.

Även om man stannar vid ett partiellt borttagande av tillstånds- plikten måste lagstiftningen göras relativt detaljerad. Detta innebär samtidigt att det åtminstone initialt kommer att krävas att de grupper som omfattas av tillståndsfriheten får utförlig information om vad den nya regleringen innebär. Inom bank- och postväsendet torde det inte föreligga några problem med att få upplysning om lagen spridd. När det gäller detaljhandelsnäringen med sitt breda spektrum av butiker kan det sannolikt i vissa fall bli svårare att sprida kunskap om lagens innebörd. Det kan t.ex. gälla små affärer som inte är anknutna till

någon butikskedja. Generellt sett gäller dock för alla tre grupperna att de har starka branschorganisationer som kan informera medlemmarna om relevanta lagändringar. Föreståndarna för nu aktuella kontor och butiker har också i allmänhet en vana vid och ett intresse av att informera sig om den lagstiftning som rör den egna verksamheten. De problem som kan finnas att få ut information till dem som berörs av tillståndsfriheten torde därför inte vara alltför stora.

7.3.3. Förutsättningar för tillståndsfri kameraövervakning

En första fråga är om det är möjligt att på ett entydigt sätt avgränsa bevakningsobjektet, dvs. om det går att fastställa vad som förstås med banklokal, postkontor respektive butikslokal. När det gäller de två förstnämnda lokaltyperna torde det vara möjligt att anknyta till bankrörelselagens (1987z617) respektive postlagens (1993: 1684) bestämmelser. Med banklokal bör då avses lokal där det bedrivs bankrörelse. Med bankrörelse avses, enligt bankrörelselagens definition, verksamhet i vilken ingår inlåning från allmänheten på sådan räkning som bank normalt använder (jfr 1 kap. 2 & bankrörelse- lagen). Med postkontor bör enligt samma resonemang avses lokal från vilken det bedrivs postverksamhet dvs. regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket (jfr 3 & postlagen). Dessa begrepp används för övrigt redan vid tillståndsgivning enligt dagens lagstiftning utan att det medfört några för utredningen kända problem. Begreppen bör reserveras för lokaler där den huvudsakliga verksam- heten består i bankverksamhet eller postverksamhet och bör alltså inte omfatta lokaler där den huvudsakliga verksamheten är av annat slag. Posten har t.ex. inrättat en rad serviceställen i livsmedelsbutiker. I sådana fall bör lokalen bedömas efter den huvudsakliga verksamhet som bedrivs där, dvs. i det givna fallet får lokalen anses utgöra en butikslokal. I författningskommentaren till 10 & lämnas en mer detaljerad beskrivning av hur dessa lokaler med splittrad verksamhet bör behandlas.

Det finns inte någon vägledande legaldefinition av begreppet butikslokal utan man får göra en språklig tolkning av begreppet. En sådan analys ger vid handen att med begreppet butikslokal bör avses lokal där det bedrivs detaljhandel med varor, dvs. det som i dagligt tal kallas för affärer. Här innefattas inte endast mindre affärer utan även varuhus, stormarknader och t.ex. ett försäljningstält. Tjänsteproduce- rande företags försäljningslokaler omfattas däremot inte av butiksbe- greppet. Det innebär t.ex. att resebyråer inte skulle omfattas av den föreslagna särregleringen. Det bör påpekas att även begreppet butikslokal används i dagens tillståndsbeslut och att detta hittills skett utan att det medfört några tolkningssvårigheter.

Enligt gällande rätt omfattar tillståndsplikten endast bevakning av platser dit allmänheten har tillträde. Kamerövervakning av de delar av en bank-, post— eller butikslokal som allmänheten inte har tillträde till får alltså redan i dag ske utan tillstånd. Utredningen förslår inte någon ändring i detta avseende. För att den i detta avsnitt berörda möjlig- heten till undantag från tillståndsplikten över huvud taget skall bli tillämplig krävs alltså att bevakningsobjektet i fråga är sådant att allmänheten har tillgång till det. Begreppet plats dit allmänheten har tillträde omfattar inte bara platser som allmänheten brukar frekventera utan även områden som allmänheten över huvud taget har tillträde till (jfr prop. 1989/90:119 s. 17). Utryrnmen i butiker, postkontor och banker anses utgöra platser dit allmänheten har tillträde såvida det inte är fråga om utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll, drift m.m. (jfr prop. 1989/90:119 s. 44). Bankvalv och liknande utrymmen till vilka endast personer som slutit särskilda avtal har tillträde anses inte heller utgöra plats dit allmänheten har tillträde.

Utredningen återkommer i författningskommentaren till 9 och 10 åå till hur avgränsningen av bevakningsobjekten bör ske.

1 lagen bör också anges det ändamål som kameraövervakningen skall avse. I stort sett samtliga bevakningsanläggningar som i dag finns i den typ av lokaler som diskuteras här torde ha till ändamål att förebygga och avslöja brott. Det har varken från bank- eller postvä- sendet eller från detaljhandeln framförts önskemål om att kamera- övervakning bör få ske för att tillgodose andra behov. För den tillståndsfria kameraövervakningens del bör därför gälla att syftet med övervakningen måste vara att förebygga eller avslöja brott.

En viktig fråga är vilken utrustning som bör få användas för bevakning av de nu aktuella bevakningsobjekten. I dag brukar länsstyrelsen i samband med att man lämnar tillstånd att bruka övervakningskameror som villkor föreskriva att de kameror som används skall vara fast monterade och försedda med fast optik. Syftet med dessa villkor är att förhindra att utrustningen används för att övervaka ett vidare område än tillståndet avser. Man vill också motverka att utrustningen används för att ta alltför närgångna och därmed integritetskränkande bilder av personer som uppehåller sig inom det övervakade området. Av hänsyn till intresset att skydda enskildas integritet bör, om banklokaler, postkontor och butiker undantas från tillståndsplikten, det direkt i lagen lämnas föreskrifter om utrustningens prestanda. Sådana villkor får emellertid inte vara utformade så att kameraövervakningen inte kan tjäna sitt syfte. För att kunna bidra till att brott förebyggs och, i synnerhet, till att brott avslöjas måste utrustningen tillåta tillräckligt detaljerade bildupptag- ningar för att en misstänkt gärningsman skall kunna identifieras. De villkor om fast montering och fast optik som lämnas i dagens

tillståndsärenden har såvitt känt för utredningen inte föranlett kritik från något håll. De tycks alltså tillgodose syftet att vara integritets- skyddande utan att motverka ändamålet med övervakningen. Ut- redningens undersökning av den tekniska utvecklingen på kameraom- rådet (se avsnitt 3) ger inte heller vid handen att de nu aktuella begränsningarna skulle vara på väg att bli överspelade av ny teknik. En föreskrift av angivet innehåll har även den fördelen att den är lätt att tillämpa. En kameraanvändare behöver inte sväva i ovisshet om hans kamerautrustning är laglig eller ej. Med hänsyn till vad som nu har sagts bör som ytterligare förutsättning för tillståndsfri kamera- övervakning av de aktuella bevakningsobjekten ställas upp att den endast får ske om den övervakningskamera som används är fast monterad och försedd med fast optik.

Normalt får man räkna med att bli observerad när man besöker en bank, post eller butik. Det kan emellertid även i sådana lokaler finnas utrymmen som är särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Som exempel kan nämnas röstningsbås som används vid poströstning och provhytter i klädbutiker. Sådana utrymmen bör inte få övervakas. En förutsättning som bör anges i lagen är alltså att övervakningskameran inte får vara riktad så att övervakningen framstår som uppenbart kränkande.

Enligt nuvarande lagstiftning får tillstånd att använda övervaknings- kameror förenas med rätt att behandla eller bevara bilder. Som nämnts ovan visar utredningens genomgång av praxis att tillstånds- prövningen i fråga om de nu berörda bevakningsobjekten vanligen sker enligt 5 5 andra stycket lagen om övervakningskameror m.m., vilket innebär att användningen av övervakningskameror i dessa sammanhang anses ha ringa betydelse för enskildas personliga integritet. I sådana fall får enligt 65 samma lag ett tillstånd att använda övervakningskamera förenas med rätt att behandla eller bevara bilder om sökanden av särskilda skäl har behov av detta. Som framgår av de ovan redovisade siffrorna innefattar en stor andel av tillstånden avseende banklokaler och postkontor rätt att behandla eller bevara bilder. Däremot har endast ett fåtal butiker sådan rätt. Från såväl bank— och postväsendet som från detaljhandeln har det framförts önskemål om att inspelningsrätten utvidgas. Från bank— och posthåll har önskemålen främst gällt att man velat ha möjlighet att även övervaka närområdet utanför entreér till bank— och postlokaler. Bakgrunden till dessa önskemål är att erfarenheten visar att vid råntillfällen eventuell maskering och demaskering brukar ske i nära anslutning till entrédörren. Med entré avses då inte endast sådan ingång som vanligtvis används av allmänheten utan även t.ex. ett post- kontors bakdörr och andra sådana in— och utgångar. För att kamera- övervakningen i bank- och postlokaler skall kunna bidra till att

exempelvis begångna rån klaras upp är det naturligtvis av avgörande betydelse att övervakningen ger information som gör det möjligt att identifiera brottslingen. Intresset av en effektiv brottsbekämpning talar därför starkt för att man tillåter kameraövervakning med rätt att behandla eller bevara bilder av närområdet utanför entréerna. För att motverka att allmänheten utsätts för icke godtagbart integritetsintrång måste man se till att detta område inte omfattar för stor yta. 1 begreppet närområde ligger att området inte får vara särskilt stort. I allmänhet torde det vara tillräckligt att ett område med en radie av högst fem meter räknat från entrédörren får bevakas.

Från detaljhandelsnäringen har man framfört önskemål att få spela in bildmaterial från entréer och kassaområden. Skälet till önskemålen har varit detsamma som anförts från bank- och posthåll, nämligen att man vill förbättra möjligheten att avslöja brott. Det som särskilt framhållits är vikten av att kunna säkra bevisning genom att göra en bandupptagning av vad som inträffat. Man har uppgett att butiker utsätts för väpnade rån i ökad omfattning och att gärningsmannen ofta uppträder maskerad när han utför rånet. Vanligen brukar dock rånaren ta av sig maskeringen mnan han lämnar butiken. Det är också ovanligt att rånaren är maskerad redan när han går in i affären. Önskemålet om inspelning gäller därför endast kassaområdet, där rånhandlingen begås, samt entréerna till butikslokalen genom vilka gärningsmannen normalt måste passera. Någon utvidgning av själva det bevakade området skulle det för butikernas del således inte vara fråga om. Redan i dag får ju de flesta som söker tillstånd hos länsstyrelsen rätt att övervaka hela butiken med s.k. snatterikameror, dvs. övervakningskameror utan inspelningsrätt. Det finns därför redan en medvetenhet hos allmän- heten om att man kan stå under övervakning när man befinner sig i en butik. Människor i allmänhet torde därför inte uppleva att integritetsin- trånget skulle bli markant mycket större om man tillät inspelning av kassaområdet och entréerna, naturligtvis under förutsättning att man tillser att bildmaterialet inte används på ett otillbörligt sätt. Enligt utredningens mening bör därför den tillståndsfria kameraövervak— ningen av butikslokaler kunna omfatta inspelning av bilder av kassaområdet och av entréer.

Avgränsningen av de förordade utvidgningarna av inspelningsrätten behandlas närmare i författningskommentaren (9 och 10 åå).

För att begränsa det integritetsintrång som kameraövervakning kan medföra är det av stor betydelse att man ser till att inspelat material inte sprids till fler än nödvändigt. I dag meddelar länsstyrelsen villkor om hur man skall förfara med materialet. Dessa villkor innehåller vanligen bestämmelser om vilken befattningshavare som får ha tillgång till materialet och hur länge det får bevaras hos kameraanvändaren. Om tillståndskravet efterges bör det i lagen införas bestämmelser om

vem eller vilka som får ha tillgång till materialet och hur länge det får bevaras hos kameraanvändaren. En reglering bör avse all hantering av det inspelade materialet, således både sådan som består i att ta del av det bevarade materialets informationsinnehåll, t.ex. genom att titta på en videoinspelning, och sådan som bara består i att man fysiskt tar befattning med materialet t.ex. i samband med ett bandbyte. Regle- ringen bör gå ut på att fler än som behövs för att övervakningen skall kunna bedrivas inte får ha tillgång till bevarat material. En sådan föreskrift skulle i de flesta fall innebära att fler än de som behövs för att byta band i videobandspelaren inte får ha tillgång till materialet. Detta antal varierar naturligtvis beroende på storleken av över- vakningsanläggningen. Man bör dock formulera kravet så att det är det totala antalet som minimeras. Härigenom förhindras ett förfarande som innebär att man låter uppgiften cirkulera bland medarbetarna i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till personalens arbetstider. Vad som åsyftas är alltså en kvantitativ be— gränsning av det antal personer som får ha tillgång till materialet. Däremot bör man inte uppställa några särskilda lämplighetskrav på dem som skall ha tillgång till materialet. Länsstyrelsen skulle nämligen inte utan ett avsevärt resurstillskott kunna genomföra någon tillförlitlig vandelsprövning av dem som kunde komma i fråga för att handha sådant material. Det vore dessutom ologiskt att ställa särskilda krav på den som skall ha tillgång till bevarat material när sådana krav inte ställs på den som bedriver kameraövervakningen. Det bör påpekas att kameraanvändare som ansluter en övervakningsanläggning till en larmcentral, genom avtal får förvissa sig om att den som driver centralen i fråga följer gällande regler. Som framhållits i avsnitt 7.2.4 stannar ansvaret för att kamerahanteringen sköts i enlighet med lagens bestämmelser kvar hos den som disponerar över övervakningsan— läggningen. Däremot är, enligt såväl den nuvarande som den före- slagna lagen, bestämmelsen om tystnadsplikt tillämplig även på den som via en larmcentral fått del av uppgifter som inhämtats genom kameraövervakning (se författningskommentaren till 23 5).

När det gäller bevarandetiden har det i tidigare tillståndspraxis brukat föreskrivas att inspelat material får bevaras under en tid av högst 14 dagar, om det inte dessförinnan överlämnats till polismyndig- het eller åklagare i anledning av misstanke om brott. I senare praxis, se t.ex. Kammarrättens i Göteborg dom från den 29 november 1994 i mål nr 6692—1994, vilken refererats i bilaga 3, har man emellertid bestämt bevarandetiden till en månad. Rättsfallet gällde kamera- övervakning i en bank och den förlängda bevarandetiden motiverades med att banker behöver bevara inspelat material sålänge för att kunna fullgöra sina förpliktelser enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Föreskrifterna i sistnämnda lag syftar till att förhindra

att banken utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Det rör sig då ofta om brott som inte upptäcks omedelbart när de begås, såsom är fallet vid rån, utan först i efterhand. Även vid bevakning av postkontor och butiker kan det finnas behov av att få bevara inspelat material under längre tid än 14 dagar. I båda fallen gäller att de kan utsättas för brottslighet som inte upptäcks omgående utan först i efterhand. Vad som närmast kan förekomma är att det förövas någon form av bedrägeribrott. Ur integritetssynpunkt torde det dessutom vara av mindre betydelse om bevarandetiden bestäms till fjorton dagar eller en månad. Det är också önskvärt att denna tid blir så enhetlig som möjligt. Utredningen förordar mot denna bakgrund att inspelat material får bevaras under högst en månad, om det inte dessförinnan överlämnats till en polismyndighet eller åklagare med anledning av misstanke om brott. Om det i det enskilda fallet skulle föreligga behov av längre bevarandetid bör det finnas en möjlighet för länsstyrelsen att medge en sådan.

Enligt utredningens direktiv bör bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) om bevarande och gallring av allmänna handlingar uppmärksammas i samband med att frågan om att utöka rätten att behandla och bevara upptagna bilder belyses.

I arkivlagen ges grundläggande regler om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter samt bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv, vården av arkivet och gallring av arkiv. De bestärrunelser som gäller för statliga arkiv gäller också för arkiv hos kyrkokommunala myndigheter, vissa organ som jämställs med myndigheter och allmänna försäkringskassor. De bestämmelser som gäller för kommunala myndigheters arkiv gäller även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 & sekretesslagen (1980:100), dvs. aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Vidare gäller arkivlagens regler om arkivbildning, arkivvård och gallring sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Enskilda rättssubjekts arkiv regleras således inte av arkivlagen annat än om offentlighetsprincipen gjorts tillämplig på handlingar hos sådana subjekt (jfr 1 kap. 8 och 9 55 sekretesslagen).

I 3 & arkivlagen slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att de skall ordnas så att rätten att ta del av allmänna handlingar tillgodoses. Dessutom skall behovet av in- formation för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov tillgodoses.

Ett myndighetsarkiv bildas enbart av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet samt av sådana handlingar som avses i 2

kap. 9 & tryckfrihetsförordningen (vissa minnesanteckningar och utkast eller koncept) och som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering.

Enligt 10 & arkivlagen får allmänna handlingar gallras. Gallring skall dock alltid ske med beaktande av att arkiven utgör en del av kulturarvet och på sådant sätt att det återstående arkivmaterialet fyller de i 3 & angivna ändamålen med arkiven, nämligen att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättskipningens och för- valtningens behov av information samt forskningens behov. Undantag för huvudregeln om gallring görs dock för de fall att det i lag eller i förordning finns avvikande regler om gallring. Dessa avvikande bestämmelser tar då över arkivlagens bestämmelser om gallring. Riksdagen har vid antagandet av arkivlagen understrukit att avvikelser som regel skall ske i lag och inte i förordningsform (bet. 1989/90- :KrU29 s. 13). I praktiken är det fråga om bestämmelser som innebär att handlingar skall förstöras utan de hänsyn som föreskrivs i arkivlagen. Sådana avvikande gallringsregler kan finnas i t.ex. lagar som reglerar integritetskänsligt material. Arkivlagens bestämmelser gäller dock enligt 10 & framför bestämmelserna i 12 & datalagen (1973z289).

För att det skall vara möjligt att förstöra bild- och ljudmaterial som har tagits upp vid kameraövervakning utan de hänsyn som förskrivs i 10 & arkivlagen, krävs sålunda att det i en ny lag om kamera- övervakning tas in en avvikande regel om gallring som då tar över arkivlagens bestämmelser om gallring. Det nu sagda gäller givetvis under förutsättning att det är fråga om allmänna handlingar. I annat fall är ju inte arkivlagen tillämplig. En sådan bestämmelse, som motiveras av att det kan vara fråga om integritetskänsligt material, bör därför införas. En ordning som den föreslagna torde inte heller innebära några nackdelar utifrån de syften som arkiven skall fylla enligt arkivlagen (3 5). Det är nämligen svårt att se att det från arkivsynpunkt skulle finnas något intresse av att bevara det ifrågava- rande materialet.

Bestämmelserna om vem som får ha tillgång till bevarat material och hur länge det får bevaras bör ges en sådan utformning att de omfattar såväl den enligt lagen tillståndsfria som den tillståndspliktiga kameraövervakningen. I författningskommentaren till 11 och 12 55 länmas en närmare beskrivning av utredningens förslag till reglering i dessa avseenden.

Som framhållits i avsnitt 7.2 innebär utredningens förslag att begreppet kameraövervakning även inbegriper öppen avlyssning och upptagning av ljud. I dag är denna form av övervakning oreglerad och representanter för bank- och postväsendet som utredningen varit i kontakt med har uppgett att man i viss utsträckning tar upp ljud men

att detta endast sker efter det att överfallslarm har utlösts. Med över- fallslarm avses en anläggning som är inrättad för att vidarebefordra en manuellt utlöst signal i händelse av överfall, rånhot eller liknande angrepp (jfr förordningen 1983:1099 om anslutning av larmanlägg- ningar till polisen och prop. 1982/83: 163 s. 9 f). Tekniskt har kopplingen till överfallslarmet lösts så att videobandspelarna som används i dessa sammanhang vid normala förhållanden körs med så låg hastighet att ljudet inte går att höra när bandet sedan spelas upp. När överfallslarm utlösts ökas emellertid bandhastigheten till normal hastighet så att även det ljud som registreras på videobandet blir hörbart vid uppspelning. Utredningens kontakter med representanter för bank- och postväsendet har inte gett vid handen att det i dag skulle finnas behov av att få göra ljudupptagningar i andra sammanhang än när överfallslarm har utlösts. Från detaljhandelns sida har det inte redovisats något behov över huvud taget av ljudupptagningar.

Avlyssning och upptagning av ljud kan innebära att möjligheterna att bekämpa brott förbättras (se avsnitt 7.2.2). Samtidigt är det ofrånkomligt att denna form av övervakning medför risk för in- tegritetsintrång även när den bedrivs i bank- och postlokaler. In- tegritetsintressena framstår emellertid som mindre beaktansvärda i de situationer när ett överfallslarm har utlösts. En knytning av av- lyssnings- och ljudupptagningsrätten till situationer då överfallslarm har utlösts innebär också att den tidsrymd under vilken avlyssning och ljudupptagning sker blir mycket begränsad. Intresset av att förebygga och uppklara brott torde i dessa situationer regelmässigt väga tyngre än intresset att värna om den enskildes personliga integritet. I bank- och postlokaler bör man därför utan särskilt tillstånd få ta upp ljud i samma utsträckning som man får spela in bilder, dock med den betydelsefulla inskränkningen att avlyssning och ljudupptagning bara får ske när överfallslarm har utlösts.

Vad som i det föregående har sagts om vem som får ha tillgång till bevarat material och hur länge det får bevaras bör gälla även ljud som har tagits upp.

7 . 3 .4 Anmälningsskyldighet

En slopad tillståndsplikt för de grupper som nu behandlas bör av hänsyn till integritetsskyddsintresset kompenseras med en skärpt tillsyn. Tillsynsfrågan behandlas närmare i avsnitt 7.8. Där sägs bl.a. att länsstyrelsen även i fortsättningen skall vara tillsynsmyndighet och att den bör intensifiera sin tillsynsverksamhet så att varje kameraan- läggning inom länet blir utsatt för regelbunden inspektion. En särskild fråga är om det bör införas en anmälningsskyldighet som kan läggas till grund för inspektionsverksamheten av icke tillståndspliktiga

anläggningar. Länsstyrelsen behöver få information om när en ny övervakningsanläggning tagits i bruk och var denna finns. Sådana an- mälningar skulle också medföra att länsstyrelserna kunde få en god överblick över vilka anläggningar som finns i länet och därmed tjäna som underlag för en bedömning av vilka anläggningar som represente- rar särskilda risker från integritetssynpunkt och därför bör prioriteras i tillsynsverksamheten. Ett införande av anmälningsplikt innebär samtidigt vissa nackdelar. För länsstyrelsernas del skulle det medföra att man fick ytterligare handlingar att hantera vilket naturligtvis motverkar den tidsbesparing som ett slopande av tillståndsplikten kan tänkas medföra. Det är i dag svårt att förutsäga hur stort antal an— mälningar det kan bli fråga om. Uppgifter från bank— och postväsendet visar att antalet bank- och postkontor kommer att minska relativt kraftigt under de kommande åren och från detaljhandelssidan har man gjort bedömningen att även antalet butiker kommer att minska. Detta skulle alltså kunna innebära att kameraanvändningen minskar i framtiden och att antalet anmälningar därför inte blir särskilt stort. Å andra sidan finns det tecken som pekar i motsatt riktning. Utred- ningens undersökning av den tekniska utvecklingen (se avsnitt 3) visar således att kamerautrustningen kommer att bli allt billigare i fram— tiden. Om den utvecklingen håller i sig och reglerna för kameraan- vändning samtidigt lättas upp är det troligt att kameraanvändningen totalt sett ökar i samhället. Även om det skulle visa sig att det blir fråga om ett inte obetydligt antal anmälningar torde dessa dock inte behöva ställa till med allt för stort administrativt besvär hos länsstyrel— serna. Utredningen utgår från att länsstyrelserna kommer att sköta registreringen med hjälp av datateknik.

En annan avigsida med att införa en anmälningsskyldighet är att denna kan framstå som onödigt betungande för den som avser att bedriva kameraövervakning. För att en anmälan skall tjäna syftet att ligga till grund för länsstyrelsens tillsynsverksamhet behöver den emellertid endast innehålla några få uppgifter som visar hur integri- tetskänslig övervakningen kommer att bli. En anmälan kan alltså göras ganska kortfattad. För att underlätta hanteringen både för sig själva och för kameraanvändarna kan länsstyrelserna ta fram en för ända- målet lämplig blankett. Ett anmälningssystem behöver därför inte bli särskilt betungande för kameraanvändarna.

De fördelar ett anmälningssystem skulle innebära för länssty- relsernas inspektionsverksamhet är enligt utredningens mening betydligt större än nackdelarna med ett sådant system. En förutsättning för att någon skall ha rätt att bedriva tillståndsfri kameraövervakning av banklokaler, postkontor eller butiker bör därför vara att denne gör en anmälan om övervakningen till länsstyrelsen. Den närmare

utformningen av anmälningsplikten redovisas i författningskommenta- ren i anslutning till 15 &.

Utredningen vill tillägga att utvecklingen inom det tillståndsfria området bör följas med uppmärksamhet. Skulle det visa sig att antalet anmälningar blir mycket stort eller att anrnälningsrutinen av andra skäl blir administrativt tungrodd bör frågan om anmälningsskyldighet tas upp på nytt. En av utredningens experter redovisar t.ex. i sitt särskilda yttrande en modell för tillsynsverksamheten som inte förutsätter någon anmälningsskyldighet.

7.3.5. Övriga undantag från tillståndsplikten

I fråga om undantag från tillståndsplikten i övrigt har utredningen inte funnit anledning att göra några större förändringar beträffande den tillståndsfria kameraövervakning som får bedrivas enligt dagens lagstiftning. De tidigare berörda undantagen i 4 5 lagen om över- vakningskameror m.m. har således i princip behållits i utredningens förslag. Med undantag för tillståndsfriheten avseende s.k. TV- backspeglar avser de nu berörda undantagen verksamhet som i huvudsak bedrivs under någon förrn av samhällskontroll. Redan i förarbetena till lagen om TV-övervakning (prop. 1975/76:194 s. 25) framhölls att det var av betydelse att regler om polisens och andra myndigheters TV-övervakning inte var eller kunde framstå som mer liberala än de som gällde för övriga. När nu utredningen föreslår omfattande undantag för kameraanvändare inom den privata sektorn bör det argumentet inte hindra att även polisen ges möjlighet att i viss utsträckning få bedriva öppen kameraövervakning utan att söka tillstånd. Utredningen föreslår också att en polismyndighet skall få vissa möjligheter till tillståndsfri kameraövervakning i brottsförebyg- gande syfte (se avsnitt 7.6). När det gäller de nu berörda undantagen från tillståndsplikten föreligger inte någon anledning att förskriva an- mälningsplikt för den som bedriver kameraövervakningen.

1 i

7.4. Tillståndsprövningen

Enligt 5 & första stycket lagen om övervakningskameror m.m. är en första förutsättning för att tillstånd skall få meddelas att använda en övervakningskamera, att sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda kameran och detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt.

Om denna första förutsättning är uppfylld skall, enligt 5 5 andra stycket, tillstånd meddelas, om den information som kan förmedlas genom kameran och den rätt att behandla eller bevara bilder som kan komma att förenas med tillståndet vid tillämpning av 6 5 kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet med hänsyn till den utrustning som skall användas, det område som skall över- vakas och övriga omständigheter.

Enligt 5 & tredje stycket skall i andra fall än som avses i andra stycket, dvs. om risken för integritetsintrång inte kan anses vara av ringa betydelse, tillstånd meddelas bara om intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med övervakningen är så starkt att det skall ges företräde framför intresset av att värna enskildas personliga integritet.

Vidare får enligt 6 5 ett tillstånd förenas med rätt att med någon teknisk anordning behandla eller bevara bilder, som tas upp av kameran, om sökanden av särskilda skäl har behov av detta. Om det inte kan antas att övervakningen är av ringa betydelse för enskildas personliga integritet, dvs. när fråga är om att tillämpa 5 & tredje stycket, krävs dessutom att övervakningen är avsedd att användas för att förebygga brott, förhindra olyckor eller tillgodose något annat därmed jämförligt ändamål.

Frågan om ljudupptagningar i samband med TV-övervakning är i dag inte reglerad i lagen om övervakningskameror m.m. (se avsnitt 2 och 7.2). '

Enligt direktiven är utgångspunkten för utredningens uppdrag att rätten att använda övervakningskameror bör utvidgas i sådana fall där intresset av att bekämpa brott och att förhindra olyckor eller tillgodose därmed jämförliga ändamål väger särskilt tungt. Samtidigt måste enligt direktiven den enskildes intresse av skydd för sin integritet tillgodoses. Vid avvägningen mellan dessa intressen bör dock, fortfarande enligt direktiven, intresset av att förebygga och utreda brott samt att förhindra olyckor och liknande ändamål få spela en mer framträdande roll än hittills. Enligt direktiven skall utredningen även belysa frågan om att utöka rätten att behandla och bevara upptagna bilder liksom att analysera möjligheten till öppen ljudupptagning i samband med användning av en övervakningskamera.

Den ökande brottsligheten och den förändrade karaktären på kriminaliteten har lett till att olika tekniska hjälpmedel har tagits i bruk

för att man skall kunna skydda sig mot brott. Vid sidan av sedan gammalt förekommande hjälpmedel, framför allt olika typer av låsanordningar, förekommer nu t.ex. datoriserade in- och utpasserings- system. Ett sådant system för identitetskontroll kan vara kopplat till ett passerkort eller kan det baseras på röst, ögonbotten, fingeravtryck, handgeometri (fingeravstånd) eller namnteckning (jfr Datalagsutred- ningen betänkande En ny Datalag SOU 1993le s. 47 1). Ett annat sådant modernt skyddssystem är kameraövervakning. Som har nämnts i avsnitt 7.1 är utredningens utgångspunkt att kameraövervakning bör ses som ett medel bland andra att skydda sig mot brott och tillgodose andra seriösa syften och att kameraövervakning bör kunna användas vid sidan av eller som ett alternativ till andra åtgärder. En reservation men en viktig sådan bör dock göras. Till skillnad från de flesta andra skyddsanordningar kan kameraövervakningen skada människor genom att integritetskränkningar kan uppkomma. Kameraövervakning bör därför bara få förekomma om det motstående intresset är så viktigt att det bör ha försteg framför integritetsintresset.

Syftet med en lagstiftning som tar sikte på användning av över- vakningskameror bör alltså vara att skydda enskilda mot integri- tetskränkningar med hjälp av apparatur som kan innebära särskilda risker för sådana kränkningar. Det är mot den bakgrunden som reglerna för tillståndsprövningen bör utformas.

Den nuvarande ordningen (5 5 första stycket) innebär att tillstånds- myndigheten först - innan den egentliga intresseavvägningen görs - skall pröva om sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda kameran och om detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt. Utredningen anser att denna ordning inte bör behållas. Med tanke på lagens syfte, så som det har angetts av utredningen, framstår det nämligen inte som rimligt att en ansökan skall kunna avslås redan innan man har gjort en bedömning av om det finns något motstående integritetsintresse eller av hur starkt ett sådant intresse är. Utredningens uppfattning är, som har utvecklats i det före- gående, att behovsbedömningen inte kan ses isolerad, utan att den tvärtom är nära förknippad med frågan om det finns några motstående intressen. Ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får naturligtvis ställas på sökandens behov av över- vakningen. Om tillstånd skall meddelas eller inte bör emellertid avgöras vid en avvägning mellan övervakningsintresset och in- tegritetsintresset, och några lämplighetsaspekter i övrigt bör inte anläggas. Även om behovet av kameraövervakning kan synas vara svagt, bör detta inte ensamt kunna motivera att en ansökan avslås. Leder inte kameraövervakningen till annat än helt försumbara integri- tetskränkningar bör den som t.ex. vill skydda sig mot brott vara

oförhindrad att välja mellan kameraövervakning och någon annan skyddsanordning eller att ta båda hjälpmedlen i bruk.

En bestämmelse motsvarande den som i dag finns i 5 5 första stycket lagen om övervakningskameror m.m. bör följaktligen inte införas i en ny lagstiftning om kameraövervakning.

Utredningen anser vidare att man numera kan ifrågasätta bärkraften i de skäl som anfördes i förarbetena till den nuvarande lagstiftningen för att vid tillståndsprövningen göra en skillnad mellan de fall där övervakningen kan antas medföra bara en liten risk för integritetsin- trång och övriga fall där riskerna är mera påtagliga.

Orsaken till denna differentiering av tillståndsprövningen, som var en nyhet i lagen om övervakningskameror m.m., var enligt departe— mentschefen (prop. 1989/90:119 s. 12 f) bl.a. att det var angeläget att myndigheternas resurser när det gällde såväl tillståndsprövning som tillsyn av regleringens efterlevnad hade sin tyngdpunkt i de fall där riskerna för enskildas personliga integritet var mera påtagliga. Handläggningen av tillståndsärenden borde enligt departementschefen kunna göras förhållandevis snabb och enkel, om övervakningen med hänsyn till den utrustning som var avsedd att användas, det område som var avsett att övervakas och övriga omständigheter kunde antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet. I fråga om mera integritetskänsliga former av övervakning menade departements- chefen att det å andra sidan var angeläget att grunderna för tillstånd angavs på ett tydligare sätt än som gjordes i lagen (1977:20) om TV— övervakning. Detta gällde enligt departementschefen särskilt i sådana fall där avsikten var att bilder skulle behandlas eller bevaras.

Av den av utredningen genomförda enkätundersökningen av länsstyrelsernas handläggning av ärenden om övervakningskameror (se avsnitt 5.1.2), framgår emellertid att ärendehanteringen såsom den bedrivs i dag inte tar i anspråk mer än ca tre årsarbetskrafter totalt i landet och att det endast är i Stockholms län som tidsåtgången överstiger den som gäller för en heltidstjänst (1 680 timmar). Siffrorna i undersökningen måste naturligtvis, som har berörts i avsnitt 7.3, bedömas med en viss försiktighet. Det torde emellertid stå klart att det är mycket begränsade resurser som tas i anspråk för ärendehantering— en. Därtill kornmer att utredningens förslag innebär att den kamera— övervakning som sker i bank—, post- och butikslokaler och som i dag omfattar ca 61 procent av alla tillstånd (samma kategorier omfattar ca 95 procent av alla tillstånd när det gäller rätt att behandla eller bevara bilder), specialregleras och därmed i normalfallet inte kommer att behöva tillstånd. Dessa övervakningsobjekt torde utgöra en klar majoritet av de fall som i dag hänförs till 5 5 andra stycket (jfr prop. 1989/90:119 s. 47).

Mot bakgrund av det nu sagda anser utredningen att det varken av resursskäl eller av några andra skäl finns behov att vid tillståndspröv- ningen behålla den nuvarande uppdelningen på fall där kamera- övervakningen kan antas medföra bara en ringa risk för integritetsin- trång och övriga fall där riskerna är mera påtagliga.

Även frågan om bilder skall få behandlas eller bevaras eller om ljud skall få avlyssnas och tas upp får behandlas inom ramen för den samlade bedömning som skall göras vid intresseavvägningen. Det finns ingen anledning att i lagstiftningen ha några särskilda rekvisit för när tillstånd bör ges att behandla eller bevara bilder - som i dag finns i 6 & - eller att avlyssna och ta upp ljud.

Utredningen föreslår således att frågan om tillstånd till kamera- övervakning, varmed avses förutom själva uppsättandet all användning av övervakningskameror (se avsnitt 7.2), får avgöras med tillämpning av en allmän bestämmelse där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. För att tillstånd skall meddelas bör det - liksom vid en prövning enligt 5 & tredje stycket lagen om övervakningskameror m.m. - vara tillräckligt att sökanden kan visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Den s.k. överviktsprincipen skall alltså gälla.

I överensstämmelse med nuvarande praxis kan som exempel på ändamål där behovet av övervakning kan vara så stort att det får anses väga tyngre än integritetsintresset nämnas att förebygga brott eller att förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål. Liksom enligt gällande rätt bör det inte göras någon uttrycklig begränsning till skyddsändamål. Även när syftet med övervakningen är ett annat bör det inte vara uteslutet att behovet av övervakning skall kunna väga över hänsynen till integritetsskyddet. Som tidigare har berörts bör, om integritetsriskerna är helt försumbara, vilket legitimt syfte som helst godtas.

Det bör slutligen nämnas att tillståndsprövningen, liksom enligt gällande rätt, inte bör vara av fakultativ karaktär, dvs. tillstånd skall meddelas om förutsättningarna är uppfyllda.

Lagtekniskt kan en sådan regel utformas på följande sätt. Tillstånd till kameraövervakning skall meddelas om intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte kunna bli övervakad.

En regel som den föreslagna, vilken i viss mån innebär en återgång till vad som gällde för tillståndsprövningen enligt lagen (1977:20) om TV-övervakning, kan möjligen framstå som väl allmänt hållen. En ansökan om kameraövervakning kan emellertid avse i princip alla aktiviteter som förekommer i samhället och med mycket varierande risker för enskildas personliga integritet och det är därför inte möjligt att i själva lagtexten ge några mer detaljerade riktlinjer för till-

ståndsprövningen. Dessa riktlinjer får i stället ges i förarbetena och genom rättstillämpningen. Lagregeln uttrycker emellertid på ett klart och entydigt sätt att frågan om tillstånd till kameraövervakning skall avgöras efter en avvägning mellan övervakningsintresset och in- tegritetsintresset. Den föreslagna regeln för tillståndsprövningen står vidare, enligt utredningens uppfattning, i bättre överensstämmelse med lagens syfte att skydda den enskilde mot integritetskränkningar än vad 5 5 lagen om övervakningskameror m.m. gör. Enligt den bestämmel- sen kan nämligen, som tidigare har nämnts, tillståndsmyndigheten avslå en ansökan utan att över huvud taget ha kommit in på frågan om integritetsintresset.

Det bör emellertid påpekas att avsikten med utredningens förslag inte är att i någon större utsträckning få till stånd en ändring av nuvarande praxis i tillståndsärenden. Utredningen förordar endast i några hänseenden, huvudsakligen i fall där intresset av att förebygga eller avslöja brott kan sägas väga särskilt tungt, en mindre restriktiv linje vid tillståndsprövningen. Samtidigt vill utredningen erinra om att enligt dess förslag stora områden tas undan från tillståndsplikten och regleras direkt i lagen (avsnitt 7.3).

I författningskommentaren till bestämmelsen (5 5) lämnas en utförlig redogörelse för i vilka situationer kravet på tillstånd kan anses vara uppfyllt.

7.5. Bör dold kameraövervakning få förekomma?

Dold användning av övervakningskamera kan förekomma med stöd av lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m.

Enligt lagen om hemlig kameraövervakning får polisen använda dolda Övervakningskameror vid förundersökning angående brott för vilket minimistraffet inte understiger två års fängelse samt vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om gärningen är straffbar. Beslut om tillstånd till hemlig kameraövervakning fattas av rätten på ansökan av åklagaren. Hemlig kameraövervakning får användas endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Domstolens tillstånd skall meddelas att gälla för viss tid och viss plats. Alla de platser som den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig på kan övervakas. Vidare omfattar lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål hemlig kameraövervakning, vilket innebär att tvångs- medlet kan användas även vid utredning av allmänfarliga brott, vissa högmålsbrott och vissa brott mot rikets säkerhet även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än fängelse 1 två år.

Även enligt lagen om övervakningskameror m.m. finns ett visst utrymme för att använda dolda övervakningskameror. Enligt 3 5 andra stycket är dels sådana övervakningskameror som är avsedda för skydd av en anläggning eller ett område som enligt 4 5 2-5 eller 5 5 lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt, dels sådana övervakningskameror som används av en polismyndighet vid automatisk hastighetsövervakning, alltid undantagna från upplysningsplikten. Vidare får länsstyrelsen enligt 3 & tredje stycket efter skriftlig ansökan medge undantag från upplysningsplikten om det finns synnerliga skäl för det. Det anges i lagens förarbeten (prop. 1989/90:119 s. 43) att det härvid skall vara fråga om undantagssituationer där det finns ett starkt behov av att använda en övervakningskamera utan att behöva informera om den. Därmed avses enligt anförda proposition bl.a. fall där hänsynen till allmän ordning och säkerhet gör sig särskilt gällande, t.ex. vid över— vakning av här i landet anordnade internationella sammankomster, vissa utländska statsbesök och liknande arrangemang.

Enligt 1 5 andra stycket lagen om övervakningskameror m.m. regleras emellertid det straffprocessuella tvångsmedlet uttömmande i lagen om hemlig kameraövervakning. Dolda övervakningskameror kan alltså inte användas med stöd av lagen om övervakningskameror m.m. om åtgärden endast är avsedd att utgöra ett led i en pågående förundersökning. Detta innebär t.ex. att bestämmelsen i 3 & tredje

stycket i lagen om övervakningskameror m.m. inte är tillämplig på det nya tvångsmedlet. Länsstyrelsen kan således inte medge undantag från upplysningsplikten för att på så sätt möjliggöra dold kameraan- vändning i rent brottsutredande syfte. Däremot innebär hänvisningen till lagen om hemlig kameraövervakning inte någon ytterligare begränsning, utöver vad som redan följer av lagen om övervaknings- kameror m.m., av polisens mycket små möjligheter att använda dolda övervakningskameror i andra fall än vid förundersökning, även om övervakningen i ett sådant fall skulle kunna främja en pågående brottsutredning. Syftet med övervakningen måste emellertid då primärt vara ett annat än att utreda brott. För sådana situationer gäller fortfarande lagen om övervakningskameror m.m. (se prop. 1995/96:85 s. 41 1).

Enligt utredningens mening saknas det skäl att göra någon ändring när det gäller de undantag från upplysningsplikten som enligt gällande rätt har gjorts vid kameraövervakning av vissa skyddsobjekt och vid automatisk hastighetsövervakning. Vid sådan kameraövervakning är nämligen risken för integritetsintrång i det närmaste försumbar och själva syftet med övervakningen skulle motverkas om det fanns en skyldighet att upplysa om den. Dessa undantag från upplysningsplikten bör därför fortfarande finnas kvar.

Som har framgått av det föregående ger emellertid lagen om övervakningskameror m.m. polisen och andra en viss möjlighet att - om det föreligger synnerliga skäl - efter särskilt tillstånd från länsstyrelsen använda dolda övervakningskameror. Frågan är dock om en sådan möjlighet bör finnas kvar i en ny lagstiftning om över- vakningskameror eller om den bör utgå.

I fråga om praxis när det gäller undantag från upplysningsplikten har utredningen, som nämnts i avsnitt 5.1.5, inhämtat att det till länsstyrelserna under åren 1990-1995 inkommit sammanlagt elva ansökningar om sådant undantag. Av dessa ansökningar har nio beviljats. Två av besluten har dock sedermera upphävts av högre instans. Det återstår således endast sju fall där undantag från upplys- ningsplikten har medgetts. Här skall kort redogöras för dessa beslut.

RÅ 1994 ref 33

Regeringsrätten har i dom den 14 april 1994 prövat om sådana synnerliga skäl som avses i 3 & tredje stycket lagen om övervaknings— kameror m.m. var för handen (RÅ 1994 ref 33). Samma dag avgjordes tre ytterligare mål med samma utgång.

Omständigheterna i det refererade målet var följande. OBS! Stormarknad ansökte hos Länsstyrelsen i Älvsborgs län om dels tillstånd att använda en TV—kamera för övervakning av brödavdel-

ningen i en livsmedelsbutik och dels undantag från upplysningsplikten. Bakgrunden till ansökan var i huvudsak följande. Ett antal butiker med brödavdelning i Borås hade utsatts för sabotage. Anmälningar hade gjorts i 53 fall om att främmande föremål hade påträffats i matvaror och i två fall om utpressning, som omfattade sammanlagt 1,8 milj. kr. Sammanlagt 196 brev med hotelser hade mottagits av affärsidkare m.fl. och i några fall hade anställda på grund av hot slutat sina anställ— ningar.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län meddelade OBS! Stormarknad tillstånd att använda en övervakningskamera för övervakning av brödavdelningen i en livsmedelsbutik i Borås. Tillståndet förenades med rätt att spela in bilder samt föreskrev länsstyrelsen vissa särskilda villkor. Länsstyrelsen medgav vidare med stöd av 3 & tredje stycket lagen om övervakningskameror m.m. undantag från upplysnings- plikten.

JK överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att tillståndet att använda övervakningskameran skulle tidsbegränsas på visst sätt och att det skulle åligga tillståndshavaren att upplysa allmänheten om övervakningen genom anslag.

OBS! Stormarknad ansåg att överklagandet skulle avslås såvitt gällde yrkandet att tillståndet skulle gälla med upplysningsplikt men hade inget att erinra i och för sig mot att tillståndet tidsbegränsades.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län och Polismyndigheten i Borås yttrade sig och gav därvid uttryck för samma inställning som bolaget i fråga om upplysningsplikten.

Polismyndigheten anförde i sitt yttrande bl.a. följande. Länsstyrel- sen har i fyra ärenden meddelat tillstånd för detaljhandelsbutiker att bruka övervakningskamera för övervakning av brödavdelningarna i butikerna. Syftet med att installera övervakningskameror har varit att uppdaga och förebygga brott. Utredning pågår i Borås polisdistrikt angående grov utpressning samt spridande av gift och smitta m.fl. brott. Det är myndighetens bedömning att den uppkomna situationen är av undantagskaraktär och att bl.a. hänsynen till allmän ordning och säkerhet gör sig så starkt gällande i detta fall att synnerliga skäl får anses föreligga att medge undantag från upplysningsplikten.

Kammarrätten i Göteborg yttrade i sin dom bl.a. följande. Frågan i målet är om föreliggande situation är sådan att synnerliga skäl enligt 3 & tredje stycket lagen om övervakningskameror m.m. kan anses vara för handen för att medge undantag från upplysningsplikten. Av det som Polismyndigheten i Borås har anfört i sitt yttrande till kammarrät- ten framgår att den brottslighet som är under utredning är av mycket allvarlig art och att de hotelser som därvid framförts riktar sig mot allmänheten. Huvudsyftet med att sätta upp övervakningskameran får anses vara att avslöja gärningsmannen. Med hänsyn härtill är

övervakningssituationen sådan att syftet med övervakningen skulle motverkas om det upplyses om denna. De skäl som talar för att övervakning skall få ske utan att upplysning härom lämnas uppväger mer än väl det intrång i den personliga integriteten som kan antas ske genom övervakningen. Vid en samlad bedömning av omständigheterna finner kammarrätten således att det föreligger en sådan undantagssitua— tion där synnerliga skäl är för handen för att medge undantag från upplysningsplikten. — Kammarrättens domslut innebar att länsstyrel— sens beslut ändrades endast på så sätt att beslutets giltighetstid begränsades.

Hos Regeringsrätten fullföljde JK sin talan såvitt avsåg frågan om undantag från upplysningsplikten.

Regeringsrätten, som beslutade att avskriva målet eftersom tiden för det berörda undantaget gått till ända vid Regeringsrättens prövning, uttalade bl.a. följande i sina domskäl. Användning av personövervak- ning med lagring av bildupptagning på videoband eller på annat liknande sätt möjliggör i efterhand en identifiering av personer som uppehållit sig vid butikens bröddisk. Den restriktivitet som gäller i fråga om undantag från skyldigheten att genom skyltning eller på annat verksamt sätt upplysa om den uppsatta övervakningskameran är dikterad med hänsynen till den enskildes integritet. Det kan mot bakgrund härav i allmänhet inte anses rimligt att tillåta dold över— vakning med kamera eller andra tvångsmedel uteslutande i brottsspa— ningssyfte. I förevarande fall är emellertid de genomförda sabotagen och de uttalade hotelserna m.m. av ett sådant allvarligt slag att det med hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten får anses föreligga sådana synnerliga skäl som utgör grund för att undantag från upplysningsplikten skall medges.

Ett regeringsråd var skiljaktigt i fråga om motiveringen och anförde följande. Syftet med lagen om övervakningskameror m.m. är att skydda den enskilde mot obehörig övervakning. Den grundsyn som präglar lagen är Också att stor restriktivitet skall iakttas när det gäller att lämna tillstånd att använda övervakningskamera. Givna tillstånd skall kringgärdas med strikta villkor. Ett sådant villkor är det som gäller i fråga om upplysningsplikt. (Se SOU 1987:74 Optisk—elek- tronisk övervakning samt prop. 1989/90: 1 19 om övervakningskameror m.m.) Den nu gällande lagstiftningen om övervakningskameror föregicks av en ingående och omfattande diskussion kring frågan om dold övervakning skulle få användas som ett straffprocessuellt tvångsmedel. Som Justitiekanslern framhållit i detta mål tog stats- makterna bestämt avstånd från att tillåta sådant tvångsmedel. Detta skedde visserligen inte direkt i förarbetena till den här aktuella lagen men har uppenbarligen ändå verkat bestänunande på innehållet och utformningen av densamma. (Se DsJu 1981:22 Hemlig avlyssning

m.m. samt prop. 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor.) Detta förhållande bör leda till den slutsatsen att den ifrågavarande undan- tagsregeln även om dess ordalydelse, sedd isolerad, i och för sig inte kan anses hindra en sådan tillämpning inte får tillämpas så att därigenom, på omvägar, ges tillgång till dold kameraövervakning i rent brottsutredande syfte. I förevarande mål kan emellertid inte för- hållandena anses vara sådana att den dolda övervakningen endast varit avsedd att utgöra ett led i en pågående brottsutredning. Fastmer finns anledning anta att ett väsentligt syfte med den dolda övervakningen har varit att förhindra sabotage och att skydda en stor och obestämd grupp av människor mot skador som mycket väl skulle ha kunnat bli synnerligen omfattande och utomordentligt allvarliga. Att anordna dold övervakning under sådana särskilda omständigheter och i sådant syfte synes väl falla inom ramen för undantagsregelns tillämpningsområde. Detta bör gälla även om den dolda övervakningen tillika skulle kunna främja en pågående brottsutredning. Under hänvisning till det ovan anförda finner jag att förutsättningar enligt 3 & tredje stycket lagen om övervakningskameror m.m. förelegat för medgivande av undantag från den i första stycket samma paragraf stadgade upplysningsplikten.

Länsstyrelsens i Örebro län beslut den 21 februari 1992

(652-1566-92)

Televerket ansökte i februari 1992 om undantag från upplysningsplik- ten. Televerket uppgav som skäl för sin ansökan att det vid en obe- mannad automatisk telestation (endast personal hade tillträde till lokalerna) hade förekommit manipulationer med den tekniska utrustningen. Mätarställningar hade ändrats/kopplats om, vilket innebar felaktiga debiteringar och förluster för Televerket. Vidare fanns det risk för att telekommunikationerna skulle komma att skadas. Enligt Televerket var det fråga om avancerad brottslighet och ärendet hade polisanmälts som bedrägeri alternativt sabotage. Televerket ansåg sig ha behov av att övervaka telestationen med en övervakningskamera för att på så sätt förhindra manipulationer med den tekniska utrust- ningen och därigenom säkerställa en korrekt debitering av företagets kunder. Enligt Televerket saknades möjlighet att spana på annat sätt än genom att använda en övervakningskamera och en upplysning om att övervakning förekom skulle förfela syftet med övervakningen, nämligen att påvisa och beivra eventuella brottsliga handlingar.

I ett beslut den 21 februari 1992 fann Länsstyrelsen i Örebro län att vad Televerket anfört fick anses utgöra synnerliga skäl för att medge undantag från upplysningsplikten och biföll därför framställningen. (Tillstånd för övervakningen krävdes inte, eftersom det var fråga om plats dit allmänheten inte äger tillträde.)

Länsstyrelsens i Hallands län beslut den 11 maj 1995 (652-2673-95)

I ett beslut den 11 maj 1995 fick en sparbank ett tidsbegränsat tillstånd att bruka en övervakningskamera vid personalingången till den äldre delen av bankens lokaler. Kamerans syfte var att avslöja gärnings- man/män som saboterade bankens inpasseringssystem. Länsstyrelsen medgav vidare - utan särskild motivering - undantag från upplysnings- plikten.

Länsstyrelsens i Göteborgs och Bohus län beslut den 4 augusti 1995 (652-15730-95)

Bakgrunden var följande. Länsstyrelsen hade den 15 maj 1995 underrättat Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län att an- vändning av TV-kameror med inspelningsrätt fick ske utan tillstånd under en period om 14 dagar i samband med VM i friidrott med stöd av bemyndigandet i 4 5 lagen om övervakningskameror m.m., eftersom kamerorna behövdes för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Genom annons i dagspressen den 28 juli 1995 upplystes allmänheten om att övervakning med kamera kunde komma att ske på flera namngivna offentliga platser i centrala Göteborg.

Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län meddelade därefter länsstyrelsen att polismyndigheten hade för avsikt att "i en hastigt uppkommen händelse rörande ordning och säkerhet" flytta en övervakningskamera från VM-byn på Heden till en plats vid Gustav Adolfs torg. (Gustav Adolfs torg nämndes inte i annonsen den 28 juli 1995.) Kameran skulle placeras vid torget den 6 augusti 1995. Polismyndigheten ansökte om undantag från upplysningsplikten såvitt avsåg denna kamera.

I sitt beslut den 4 augusti 1995 fann länsstyrelsen att det fanns synnerliga skäl att lämna undantag från upplysningsplikten.

Som har nämnts i det föregående har regleringen i lagen om över- vakningskameror m.m. och tvångsmedelsbestämmelserna utformats på det sättet att dolda övervakningskameror inte kan användas med stöd av lagen om övervakningskameror m.m. om åtgärden endast är avsedd att utgöra ett led i en pågående förundersökning. Länsstyrelsen kan således inte medge undantag från upplysningsplikten för att på så sätt möjliggöra dold kameraanvändning i rent brottsutredande syfte. Däremot kan, efter medgivande enligt 3 & tredje stycket lagen om övervakningskameror m.m., dolda övervakningskameror användas i

andra fall än vid förundersökning, även om övervakningen i ett sådant fall skulle kunna främja en pågående brottsutredning. Syftet med övervakningen måste emellertid då primärt vara ett annat än att utreda brott.

I de fall som avses med Regeringsrättens dom pågick en för- undersökning men övervakningen med kameran har uppenbarligen inte varit avsedd att utgöra enbart ett led i den pågående brottsutredningen (part i kameraärendet var för övrigt inte polisen utan det drabbade företaget). Det primära syftet förefaller i stället har varit att förebygga brott av samma slag som kunde komma att begås. Även om tvångsme- delsbestämmelserna hade varit i kraft vid tidpunkten för de aktuella besluten skulle alltså föreskrifterna i 3 & tredje stycket lagen om övervakningskameror m.m. ha kunnat tillämpas. Utredningen vill dock ifrågasätta värdet av den dolda övervakningen. För att man skulle kunna förebygga ytterligare brott av samma slag med hjälp av en kamera borde nämligen de potentiella gärningsmännen ha varit medvetna om att övervakning pågick. Vid utredningens studiebesök utomlands har genomgående understrukits att övervakningen inte bör vara dold när det rör sig om brottspreventiv eller huvudsakligen brottspreventiv verksamhet.

I enlighet med vad som nu har sagts skulle, även om tvångsmedels— regleringen varit i kraft, Televerket respektive banken - på samma sätt som skedde kunnat söka tillstånd att få ha en dold övervaknings- kamera uppsatt. Även här borde dock en öppen kameraanvändning ha varit mera effektiv.

När det sedan gäller Länsstyrelsens i Göteborgs och Bohus län beslut den 4 augusti 1995 framgår det inte vilket syfte som kamera- övervakningen vid Gustav Adolfs torg hade. Inte heller framgår det av beslutet varför kameraövervakningen skulle vara dold. Sannolikt var det fråga om något brottspreventivt syfte. Om detta var fallet skulle man enligt utredningens mening uppnå en mycket bättre effekt med en öppen kameraanvändning.

Enligt utredningens mening finns det flera skäl som talar för att undantaget från upplysningsplikten vid synnerliga skäl bör utgå och att dold kameraövervakning i stället - med undantag för kameraövervak- ning av vissa skyddsobjekt och vid automatisk hastighetsövervakning uttömmande regleras i lagen om hemlig kameraövervakning och i lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Om man skulle behålla den möjlighet som f.n. finns i lagen om övervakningskameror m.m. att vid synnerliga skäl medge undantag från upplysningsplikten, t.ex. i syfte att förebygga brott, finns nämligen en risk för att man "bakvägen" skulle kunna få tillstånd till dold kameraövervakning vid förundersökning trots att rekvisiten enligt tvångsmedelsregleringen inte var uppfyllda, t.ex. på grund av att

brottet inte var tillräckligt allvarligt. Utredningen menar vidare, vilket har framgått av det föregående, att dold kameraövervakning inte har någon preventiv effekt och att något behov av dold kameraövervakning utanför förundersökningssituationer därför inte torde finnas.

Utredningen förordar alltså att den särskilda regeln om undantag från upplysningsplikten vid synnerliga skäl utgår och att dold kameraövervakning, med undantag för kameraövervakning av vissa skyddsobjekt och vid automatisk hastighetsövervakning, uttömmande regleras i lagen om hemlig kameraövervakning och lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. I alla övriga situationer kommer då att råda förbud mot dold kameraövervakning. Detta får emellertid till följd att vid övervakning av privata platser underrättelseskyldighet alltid kommer att gälla, såvida inte fråga är om förundersökningsfall som regleras i lagen om hemlig kameraövervak- ning. Enligt vad utredningen inhämtat kommer detta dock inte att innebära någon olägenhet. Såvitt känt har det inte i något fall förekommit att det gjorts en ansökan om undantag från upplysnings- plikten i dessa situationer.

7.6. Polisens användning av öppen kamera- övervakning

Om man bortser från tvångsmedelsregleringen omfattas all polisiär an- vändning av övervakningskameror av lagen om övervakningskameror m.m. Detta innebär att den tillstånds- och upplysningsplikt som föreskrivs i lagen även gäller för polisens verksamhet. Från kravet på tillstånd görs dock för polisens del undantag för dels kameror som används vid automatisk hastighetsövervakning, dels kameror som sätts upp med stöd av 4 & andra stycket lagen om övervakningskameror m.m.

Enligt vad som utredningen har inhämtat förekommer det att polisen söker tillstånd för att övervaka andra objekt än polishus och liknande. För att få en bild av i vilken omfattning polisen använder sig av övervakningskameror och i vilket syfte man bedriver övervakningen, har utredningen tagit reda på vilka tillstånd som Polismyndigheten i Stockholms län, Polismyndigheten i Göteborgs och Bohus län och Polismyndigheten i Malmöhus län hade under våren 1996 att övervaka andra objekt än sina egna. Tillstånden redovisas i bilaga 3 och har även berörts i avsnitt 5.3.2. Av redovisningen framgår att syftet med övervakningen inte i något fall - i vart fall inte primärt - är att förebygga brott. Det huvudsakliga syftet är i stället ett annat, främst trafikövervakning eller ordningsövervakning.

Utredningen har inget att erinra mot att den praxis som nu finns läggs till grund för tillståndsprövningen även i fortsättningen.

I det följande kommer att beröras polisens användning av öppen kameraövervakning utan föregående tillstånd. Först diskuteras om den möjlighet som en polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt räddningstjänstlagen har enligt gällande rätt (4 & andra stycket) att utan tillstånd sätta upp en övervakningskamera bör behållas eller om bestämmelsen bör förändras i något avseende. Vidare diskuteras om - och i så fall under vilka förutsättningar - polisen bör ha möjlig- het att i brottsförebyggande syfte tillgripa öppen kameraövervakning. Att tillstånd inte bör krävas för sådana övervakningskameror som används av en polismyndighet vid automatisk hastighetsövervakning har berörts i avsnitt 7.3.5.

En polismyndighet har med stöd av 4 & andra stycket lagen om övervakningskameror m.m. rätt att sätta upp en övervakningskamera utan tillstånd från länsstyrelsen. Ibestämrnelsen sägs att en polismyn- dighet eller den som är räddningsledare enligt räddningstjänstlagen under viss tid, högst 14 dagar, får ha en övervakningskamera uppsatt utan att söka tillstånd, om användningen av kameran är oundgängligen nödvändig vid olyckshändelse eller överhängande fara för en sådan eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Under förut-

sättning att ansökan om tillstånd görs inom 14 dagar får kameran vara uppsatt utan tillstånd även för tid därefter, så länge användningen är oundgängligen nödvändig för ändamålet och länsstyrelsen inte har prövat ansökningen. Det skall dock nämnas att dessa kameror inte är undantagna från upplysningsplikten.

4 5 andra stycket lagen om övervakningskameror m.m. tar sikte på användning av en övervakningskamera utan krav på tillstånd i två olika situationer, dels vid olyckshändelse eller överhängande fara för en sådan, dels för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Som framgår av lagtexten och förarbetena till bestämmelsen är den avsedd att användas endast i rena undantagsfall. Enligt betänkandet Optisk— elektronisk övervakning (SOU 1987:74 s. 108 och 164) är bestämmel- sen tänkt att komma till användning huvudsakligen i anslutning till att avspärrning har skett på grund av en olycka, en katastrof eller allvarlig brottsverksamhet. I prop. 1989/90:119 närrms att det skall vara fråga om nödfallsliknande situationer där det finns ett uppenbart behov av att använda en övervakningskamera (s. 19).

Utredningen anser att det även i fortsättningen behövs en möjlighet för polismyndigheten respektive räddningsledaren att utan krav på tillstånd få tillgripa kameraövervakning i anslutning till olyckshändel— ser eller befarade olyckshändelser. Lagtexten bör emellertid förtyd— ligas så att det framgår att kameraövervakningen skall behövas för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olyckshändelse. Utredningen anser vidare att det bör ankornma på de agerande myndigheterna att själva bedöma inte bara om det finns behov av en sådan kameraanvändning utan även hur länge ett sådant behov kvarstår. I sakens natur ligger nämligen att det i allmänhet är fråga om en ganska kort tidsperiod. En viss ytterligare förändring i förhållande till gällande rätt berörs i författningskommen— taren i anslutning till 7 &. Där lämnas också några exempel som belyser när bestämmelsen är avsedd att tillämpas.

Däremot anser utredningen att det knappast finns något praktiskt behov av det andra ledet i 4 & andra stycket lagen om övervaknings- kameror m.m., dvs. den möjlighet som där ges för polisen att utan krav på tillstånd använda en övervakningskamera för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Bestämmelsen framstår enligt ut- redningens mening som luddig och svår att tillämpa och polisen har - enligt vad som har upplysts - i princip aldrig tillämpat den. Be— stämmelsen bör därför utgå. Vad som i stället bör övervägas är en särskild föreskrift som ger polisen rätt att i brottsförebyggande syfte bedriva öppen kameraövervakning. Utredningen övergår nu till att diskutera en sådan bestämmelse.

Från polisens sida har framhållits att det skulle vara värdefullt om man fick möjlighet att vid behov kunna tillgripa öppen kameraövervak-

ning i brottsförebyggande syfte utan att först behöva vända sig till länsstyrelsen för att söka tillstånd. Något önskemål om en liberalise— ring av lagen om övervakningskameror m.m. i andra avseenden har polisen däremot inte framfört till utredningen.

Den svenska polisens önskemål om att få bedriva öppen karnera- övervakning i brottsförebyggande syfte vinner stöd av de erfarenheter som har redovisats för utredningen vid dess studiebesök utomlands. En möjlighet skulle enligt polisen vara att man i lagen införde en bestämmelse som innebar att polisen fick rätt att bedriva öppen kameraövervakning på särskilt brottsutsatta platser. Som exempel på sådana platser har nämnts bl.a. ett bostadsområde eller en parkerings- plats, där det förekommer en massiv kriminalitet. I princip varje dygn begås ett stort antal bilinbrott, kållarinbrott eller lägenhetsinbrott. Det kan också vara så att det förekommer skadegörelse på bilar eller klotter på fastigheter och annan egendom. Förundersökning är naturligtvis inledd i dessa fall men någon möjlighet att använda hemlig kameraövervakning finns inte. Därtill är brottsligheten inte tillräckligt allvarlig. Dessutom är inte tvångsmedelsregleringen till för att förhindra brott. Vad man i första hand vill åstadkorruna är att få ett slut på brottsligheten. Det kan emellertid enligt polisen ske genom att i brottsförebyggande syfte öppen kameraövervakning bedrivs i området. Från några polisdistrikt har framhållits att man i dag med handmanövrerade kameror övervakar platser med hög brottsfrekvens, t.ex. stadens torg nattetid på helgerna och cykelparkeringar vid stadens järnvägsstation. Det vore enligt företrädare för dessa polisdistrikt av stort värde ur bl.a. resurssynpunkt om övervakningen i stället kunde ske med övervakningskameror.

Nackdelen med en sådan bestämmelse som nu har berörts är emellertid enligt utredningens mening att den skulle bli mycket allmänt hållen och att man därmed skulle närma sig det system för kamera- övervakning som används i Storbritannien (se avsnitt 4.3), där man bl.a. kameraövervakar stora områden i stadskärnorna. Även om kameraövervakningen skulle ske öppet innebär en sådan övervakning stora risker för intrång i enskildas personliga integritet. Man kan dessutom ifrågasätta om det i dagsläget finns ett behov av en så omfattande kameraövervakning i brottsförebyggande syfte. En sådan lösning bör därför inte väljas.

Vill man ha en mer kontinuerlig övervakning för att bekämpa kriminalitet på vissa platser där man erfarenhetsmässigt vet att det regelbundet inträffar brott, som t.ex. i ett parkeringshus eller på ett torg, får rättighetsinnehavaren eller polisen således ansöka om tillstånd för övervakningen. Det är nämligen då knappast fråga om att förebygga en risk för viss brottslighet utan snarare att komma till rätta med en mera kontinuerligt förekomtnande brottslighet. För att kunna

göra det torde man få tänka sig en kontinuerlig övervakning under längre tid, något som den nu diskuterade regleringen inte är avsedd att medge.

Vad utredningen har tänkt sig är i stället att polisen får rätt att utan tillstånd bedriva öppen kameraövervakning i brottsförebyggande syfte i vissa speciella situationer där det ofta uppstår ett behov av att snabbt kunna tillgripa kameraövervakning. En sådan reglering skulle kunna utformas efter förebild i 22 5 polislagen (19841387), som ger polisen särskilda befogenheter i den skyddande och förebyggande verksam- heten. Enligt den bestämmelsen får en polisman, om det av särskilda skäl kan anses föreligga risk för att något brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kormner att förövas på en viss plats, vidta vissa i bestämmelsen angivna åtgärder i syfte att avvärja brottet eller att bereda skydd mot detta. I förarbetena till polislagen (prop. 1983/84:111 s. 134) nämns som exempel ett bombhot eller att fara hotar en utländsk statschef på besök i Sverige.

Som exempel på en situation där kameraövervakning skulle kunna få bedrivas med stöd av en sådan bestämmelse kan nämnas bl.a. följande. Polisen får tips om att det till en fotbollsmatch ankommit ett stort antal fotbollshuliganer. Med tanke på vad man vet om dessa personers framfart i andra sammanhang finns det risk för att de kommer att begå brott i anslutning till fotbollsmatchen. För att förebygga brott finns ett behov av att inne på fotbollsstadion och på området utanför stadion tillgripa öppen kameraövervakning.

Det kan i det här sammanhanget även hänvisas till vissa händelser i Malmö under fotbolls EM 1992. På Stortorget - där det rests ett stort öltält och där det vistades ett mycket stort antal människor - inträffade upplopp och ett antal gäng drog i samband med upploppet runt och slog sönder butiksfönster, m.m. Händelsen filmades av polis, som uppenbarligen fått tips om att något var på gång. Det var då fråga om manuell kameraanvändning. Enligt vad som uppgetts från polisen hade det varit värdefullt att tillgripa öppen kameraövervakning för att täcka in vissa delar av torget.

Vad som nu sagts om värdet av öppen kameraövervakning gäller även vid misstanke om konfrontationer mellan olika extremistgrupper, t.ex. i samband med Karl XII:s dödsdag, eller när det har uttalats hot mot vissa personer i samband med internationella konferenser, statsbesök och liknande samt vid bomhot.

Polisens möjlighet att bedriva kameraövervakning i brottsförebyg- gande syfte bör för det första begränsas till de situationer då det av särskild anledning kan anses föreligga risk för att brott kommer att förövas. Med detta rekvisit avses sådana situationer som redovisats i

det föregående. Det är inte tillräckligt att polisen har en allmän känsla av att något kommer att inträffa.

Vidare skall den brottslighet som befaras inträffa vara av viss särskild beskaffenhet. Kameraövervakning får alltid anses motiverad om det rör sig om något allvarligt brott som innebär fara för liv eller hälsa. Men även vid brottslighet som berör annans egendom bör kameraövervakning kunna tillgripas, om det finns fara för omfattande förstörelse av egendomen. Ytterligare bör gälla att kameraövervak- ningen begränsas till den plats där brottsligheten kan befaras upp- komma. Det har redan nämnts att syftet med övervakningen måste vara att förebygga eller avslöja brott.

Med en på detta sätt begränsad möjlighet för polisen att tillgripa öppen kameraövervakning i brottsförebyggande syfte finns det enligt utredningens mening ingen anledning att befara ett överdrivet bruk av övervakningskameror.

Utredningen har alltså kommit till den slutsatsen att polisen i situationer av nu angivet slag bör ha rätt att i brottsförebyggande syfte tillgripa öppen kameraövervakning. Med hänsyn till de avgränsningar som har skett och som berörs ytterligare i författningskommentaren i anslutning till 8 & bör det kunna anförtros polisen att själv bedöma om situationen är sådan att en öppen kameraövervakning är påkallad. Tillstånd kommer således inte att behövas. Även frågan hur länge en sådan kameraövervakning skall få ske bör polisen själv få avgöra.

7.7. Kommunernas och de fackliga organisationernas roll

Om kravet på tillstånd tas bort skall utredningen, enligt sina direktiv, överväga inte bara frågan hur de enskilda medborgarnas intressen bör tas tillvara vid användning av övervakningskameror, utan även belysa kommunernas och de fackliga organisationernas intressen. Eftersom det enligt direktiven står utredningen fritt att ta upp även andra frågeställningar som har att göra med bestämmelserna om använd- ningen av övervakningskameror och som aktualiseras under ut- redningsarbetet, har utredningen valt att i detta avsnitt behandla inte bara den nyssnämnda frågan utan även frågan om hur kommunernas och de fackliga organisationernas intressen lämpligen kan tillgodoses i de fall kameraövervakningen förutsätter ett tillstånd.

1 förevarande avsnitt redovisar utredningen sina överväganden när det gäller frågan om hur kommunernas och de anställdas på en arbetsplats intressen bör tillgodoses i en ny lagstiftning om kamera- övervakning. Inledningsvis lämnas en kort redogörelse för hur dessa intressen har tillgodosetts i den nu gällande lagstiftningen om övervakningskameror och i tidigare lagstiftning. Eftersom de an- ställdas intressen regelmässigt bevakas av en facklig organisation talas i fortsättningen om de fackliga organisationernas intressen. I avsnittet redovisas även en mindre undersökning av hur det kommunala och fackliga inflytandet fungerar i praktiken.

Kommunernas roll

Redan lagen (1977:20) om TV-övervakning innehöll en bestämmelse (6 & andra stycket första meningen) om att - innan tillstånd meddelades — yttrande skulle inhämtas från den kommun inom vilken kameran skulle brukas. Vidare hade kommunen enligt regeringens praxis i tillståndsärenden rätt att överklaga länsstyrelsens tillståndsbeslut.

I lagen om övervakningskameror m.m. tillgodoses kommunernas intressen på två olika sätt. Enligt 9 & skall länsstyrelsen, innan tillstånd meddelas, inhämta yttrande från den kommun där den plats finns dit övervakningskameran skall kunna riktas. Sådant yttrande behöver dock inte inhämtas i de fall då tillståndsprövningen är av det enklare slag som avses i 5 & andra stycket, dvs. då risken för in- tegritetsintrång är liten vid den avsedda övervakningen, under förut- sättning att ansökningen inte också gäller rätt att behandla eller bevara bilder (9 5 andra meningen). Enligt 3 % tredje stycket andra meningen skall yttrande även inhämtas från kommunen i ett ansökningsårende om undantag från upplysningsplikten, om kameran skall kunna riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Vidare får enligt 18 5 andra

stycket ett beslut om tillstånd att använda en övervakningskamera och om undantag enligt 3 & tredje stycket från upplysningsplikten över- klagas av den kommun där den plats finns dit övervakningskameran skall kunna riktas. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Syftet med en yttranderätt för kommunerna är att säkerställa att lokala synpunkter beaktas i de aktuella ärendena.

I sitt av riksdagen godkända betänkande (bet. 1989/90:JuU34, s. 13) uttalade Justitieutskottet angående kommunernas yttranden att det för sin del fann det naturligt att allmänhetens intressen togs tillvara genom de lokala politiska företrädarna och i likhet med departements— chefen ville utskottet understryka vikten av att de lokala synpunkterna beaktades vid beslutet. Utskottets bedömning var att den föreslagna ordningen på ett ändamålsenligt sätt tillgodosåg behovet av möjlig— heterna att framföra lokala synpunkter i ett tillståndsärende.

De fackliga organisationernas roll

Enligt lagen om TV—övervakning hade de anställda på en arbetsplats inflytande i ärenden om TV-övervakning som berörde arbetsplatsen (6 & andra stycket andra meningen) genom att skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företrädde de anställda skulle få tillfälle att yttra sig. Enligt regeringens praxis i tillståndsärenden ansågs en facklig organisation däremot inte ha rätt att överklaga länsstyrelsens tillståndsbeslut.

Justitieutskottet uttalade vid två tillfällen - i av riksdagen godkända betänkanden att det alltid borde fordras skäl av särskild styrka för att tillstånd skulle beviljas i strid mot klart uttalade önskemål från de anställdas sida (bet. 1976/77:JuU14 och bet. 1984/85:JuU24).

I lagen om övervakningskameror m.m. tillgodoses intressena hos de anställda på en arbetsplats på två olika sätt. Enligt 8 5 andra stycket skall - om kameran är avsedd att kunna riktas mot en arbetsplats - till ansökan vara fogat ett yttrande från skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder de anställda. Motsvarande gäller enligt 3 & tredje stycket andra meningen i ett ansökningsårende om undantag från upplysningsplikten. Vidare får enligt 18 5 andra stycket - om övervakningskameran skall kunna riktas mot en arbetsplats - ett beslut om tillstånd att använda en övervakningskamera och om undantag enligt 3 & tredje stycket från upplysningsplikten överklagas av en organisation som företräder de anställda.

Det kommunala och fackliga inflytandet i praktiken

I det föregående har redovisats på vilket sätt kommunernas och de fackliga organisationernas intressen har tillgodosetts i lagen om över- vakningskameror m.m. och i tidigare lagstiftning. För att kunna bilda sig en uppfattning om systemet med yttranden från kommunerna och de fackliga organisationerna fungerar på det sätt som är tänkt eller om det finns anledning att göra några förändringar, har utredningen ställt ett antal frågor till Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Malmöhus län och Länssty- relsen i Västernorrlands län. 1 det följande redovisas vad som därvid framkom.

Kommunerna

I Stockholms län och i Malmöhus län tar det ca en månad att få in yttrandet från kommunen, i Göteborgs och Bohus län mellan två och tre månader och i Västernorrlands län varierar tiden mellan tio dagar och tre månader. Länsstyrelserna i Stockholms län, Göteborgs och Bohus län och Malmöhus län ansåg att inhämtandet av kommunens yt— trande i normalfallet försenar handläggningen av ärendet. Länsstyrel- sen i Västernorrlands län menade att endast hälften av antalet ärenden försenades genom denna åtgärd.

Frågan om kommunen ofta har synpunkter på ärendet besvarades med nej av Länsstyrelsen i Stockholms län. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uppgav att flertalet kommuner skriver relativt utförliga yttranden med redovisning av rättsreglerna för inspelningsrätt m.m. Enligt länsstyrelsen tillstyrks dock så gott som alltid ansökan utan att kommunen har några särskilda synpunkter. Ansökningar om an- vändning av kamera med inspelningsrätt för banker och postkontor tillstyrks alltid utan några särskilda synpunkter. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uttalade vidare att det förefaller som om kommunerna tidigare hade mer synpunkter på kameravinklar o.d. än de haft under senare är. Länsstyrelsen i Malmöhus län uppgav att kommunerna under de senaste fem åren enbart tillstyrkt ansökningarna utan att ange några synpunkter. Länsstyrelsen framhöll dock att om kommunerna hade lämnat några synpunkter, dessa hade vägt tungt. Länsstyrelsen i Västernorrlands län uppgav att kommunerna ganska ofta — dock inte när det gäller banker och butiker - har synpunkter som berör upplysning om övervakning och behandling av bilder i samband med inspelningsrätt. Enligt länsstyrelsen brukar dessa synpunkter beaktas.

I Stockholms län avstyrkte kommunen ansökan i 9 av 83 fall (ca 11 procent) under perioden 1987—1988. I samma län avstyrktes under

perioden 1993—1994 ansökan av kommunen i endast 2 av 279 ärenden (0,7 procent). I Göteborgs och Bohus län är det mycket ovanligt att en ansökan avstyrks av kommunen (två fall under de senaste åren). I Malmöhus län har kommunen endast vid ett tillfälle avstyrkt en ansökan. I Västernorrlands län har kommunen inte i något fall under de senaste fyra åren avstyrkt en ansökan.

Samtliga länsstyrelser uppgav att det är mycket ovanligt att kommu— nen överklagar ett tillståndsbeslut. I Stockholms län har det, såvitt handläggaren kunnat erinra sig, endast inträffat i två ärenden. I Göteborgs och Bohus län har kommunerna under de senaste åren överklagat två beslut. 1 Malmöhus län har ett överklagande från kommunens sida inte förekommit de senaste tio åren. I Västernorr- lands län finns inget sådant fall under de senaste fyra åren.

Länsstyrelserna uppgav samstämmigt att det skulle vara tillräckligt med en ordning där kommunerna endast bereds tillfälle att yttra sig inom-viss tid, som i varje särskilt fall bestäms av länsstyrelsen. Länsstyrelsen i Stockholms län uppgav dock att den ifrågasätter värdet av att över huvud taget blanda in kommunen i tillståndsärendena. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påpekade att det kan vara svårt att generellt ange en viss tid för yttranden, eftersom kommuner- na oftast behandlar ansökningarna i en nämnd. Länsstyrelsen i Malmöhus län framhöll att risken med en ordning där kommunerna endast bereds tillfälle att yttra sig är att kommunernas intresse för ärendena kommer att bli ännu svagare.

De fackliga organisationerna

Samtliga länsstyrelser uppgav att det inte är några större bekynuner att få in yttrandena från arbetstagarrepresentanterna. Länsstyrelsen i Stockholms län påpekade dock att det inte är ovanligt att yttrandet saknas när ansökningen ges in och att länsstyrelsen i sådana fall får begära att ärendet kompletteras med ett yttrande. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uppgav att yttrandet oftast bifogas ansök- ningen och att om så inte sker det snabbt brukar komma in efter en begäran om komplettering. Länsstyrelsen i Malmöhus län uppgav att yttrandet i övervägande delen ärenden bifogas ansökningen. I Västernorrlands län bifogas yttrandet i ungefär hälften av antalet ärenden. I de fall yttrandet inte bifogas ansökningen är det enligt länsstyrelsen inga problem att få in det.

Samtliga länsstyrelser uppgav att det i yttrandena praktiskt taget aldrig framförs några synpunkter. Länsstyrelsen i Stockholms län uppgav att om det över huvud taget framförs en uppfattning så är det uppskattning och ibland tacksamhet över arrangemanget. I några fall har det uttalats att man förutsätter att kamerorna inte används för att

bevaka personalen. Länsstyrelsen uppgav vidare att det beträffande banker aldrig framförs något annat än ett tillstyrkande av ansökningen. Endast i ett ärende (1989) har ansökningen avstyrkts. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uppgav att personalen i alla yttranden under senare år har tillstyrkt ansökningen och att det ofta förefaller vara personalen som har varit pådrivande för att få tillstånd till över- vakningskamera. I Malmöhus län har det inte förekommit något fall där ansökningen har avstyrkts. I Västernorrlands län har ingen ansökan avstyrkts under de senaste fyra åren. I de fall där lämplig- heten av övervakningskamera har ifrågasatts har sökanden återkallat ansökningen. Några av länsstyrelserna uppgav att om synpunkter hade lämnats i yttrandet, dessa skulle ha vägt tungt.

Enligt länsstyrelserna kan man generellt säga att de anställda har en positiv inställning till användning av övervakningskamera på arbets— platsen. Detta gäller särskilt för banker.

När det slutligen gäller frågan om hur ofta ett beslut om tillstånd överklagas av en facklig organisation uppgav samtliga länsstyrelser att det, såvitt känt, inte förekommit något sådant fall.

Kommunernas roll vid tillståndspliktig kameraövervakning

Inledningsvis skall sägas att utredningens förslag innebär att det i motsats till vad som gäller i dag inte kommer att finnas någon möjlighet för länsstyrelsen att bevilja undantag från upplysningsplikten (se avsnitt 7.5 och kommentaren till 3 ©). I det fortsatta resonemanget kommer därför inte den möjlighet som kommunerna har att yttra sig i ett sådant ansökningsårende eller att överklaga ett sådant beslut att beröras.

En föreskrift om att länsstyrelsen, innan tillstånd meddelas, skall inhämta yttrande från vederbörande kommun har funnits med i lagstiftningen om övervakningskameror ända sedan lagen om TV—över- vakning infördes den 1 juli 1977. I förarbetena till såväl den nämnda lagen som lagen om övervakningskameror m.m. har betydelsen av att lokala synpunkter beaktas i ärenden om övervakningskameror under- strukits vid upprepade tillfällen.

Utredningen delar den i förarbetena framförda uppfattningen att det är av stort intresse att de särskilda kommunala aspekterna i ett ärende om kameraövervakning kan föras fram till länsstyrelsen vid dess till- ståndsprövning. Vidare anser utredningen, vilket för övrigt gäller redan i dag, att länsstyrelsen vid sin prövning skall ta hänsyn till de synpunkter som förs fram från den kommun där kameraövervakningen skall bedrivas och som betingas av lokala förhållanden.

Utredningen anser således att systemet med yttranden från kommu- nerna bör behållas. Däremot anser utredningen att det saknas

anledning att i lagen ha en bestämmelse som innebär att kommunen alltid skall yttra sig innan tillstånd meddelas. Den undersökning som har redovisats i det föregående tyder på att det kommunala intresset för den här typen av ärenden inte alltid är så stort. Av undersökningen framgår också att inhämtandet av yttrandet från kommunen i normal- fallet försenar handläggningen av ärendet. I syfte att få en snabbare handläggning av ärendena och att befria kommunerna från skyldig— heten att avge yttranden i ärenden där de ändå inte har några syn— punkter, föreslår utredningen en ordning som innebär att kommunerna i stället endast skall beredas tillfälle att yttra sig innan tillstånd meddelas. Å andra sidan skall så ske i samtliga tillståndsärenden. Något undantag motsvarande det som i dag finns i 9 5 andra meningen lagen om övervakningskameror m.m. görs inte. En sådan ordning kan inte anses innebära någon försämring för kommunerna jämfört med i dag, eftersom en kommun även i fortsättningen alltid har möjlighet att yttra sig till länsstyrelsen. Det bör ankomma på länsstyrelsen att ange den tid inom vilken kommunen skall yttra sig. Frågor om hur remissen till kommunen lämpligen kan utformas, om anstånd kan beviljas etc., behandlas i författningskommentaren till 16 &.

Enligt utredningens mening saknas det anledning att göra någon ändring när det gäller kommunens rätt att överklaga ett beslut om tillstånd. En bestämmelse motsvarande den som finns i 18 å andra stycket lagen om övervakningskameror m.m. bör därför fortfarande finnas.

Det bör framhållas att den av utredningen förordade ordningen gäller endast i de fall den aktuella kameraövervakningen förutsätter ett tillstånd. Utredningen diskuterar i det följande kommunernas roll vid sådan kameraövervakning som får bedrivas helt tillståndsfritt eller tillståndsfritt efter anmälan.

De fackliga organisationernas roll vid tillståndspliktig kameraövervak- ning av en arbetsplats

Som har nämnts i det föregående innebär utredningens förslag att det i motsats till vad som gäller i dag inte kommer att finnas någon möjlighet för länsstyrelsen att bevilja undantag från upplysnings- plikten. Idet fortsatta resonemanget kommer därför inte den möjlighet som de fackliga organisationerna har att yttra sig i ett sådant ansök— ningsårende eller att överklaga ett sådant beslut att beröras.

I likhet med vad som gäller för kommunerna har de anställda, ända sedan lagen om TV—övervakning infördes år 1977, haft rätt att yttra sig i ett ärende om användning av övervakningskameror på en arbetsplats. Justitieutskottet har vid upprepade tillfällen uttalat att de

anställdas uppfattning bör tillmätas särskild betydelse i ett sådant ärende.

Vad som förekommit under utredningsarbetet ger inte anledning att nu se annorlunda på betydelsen av de anställdas uppfattning i ett ärende om kameraövervakning. Utredningen anser således att systemet med att inhämta de fackliga synpunkterna på kameraövervakning som skall anordnas på en arbetsplats skall behållas oförändrat. Liksom enligt nu gällande rätt bör det fordras skäl av särskild styrka för att tillstånd skall meddelas i strid mot klart uttalade önskemål från de anställdas sida.

Vidare saknas det anledning att göra någon ändring när det gäller de fackliga organisationernas rätt att överklaga ett beslut om tillstånd. En bestämmelse motsvarande den som finns i 18 å andra stycket lagen om övervakningskameror m.m. bör därför fortfarande finnas.

Det nu sagda, i likhet med vad som föreslås i fråga om yttranden från kommunerna, gäller endast om den aktuella kameraövervakningen förutsätter ett tillstånd. Vad som bör gälla vid sådan kameraövervak— ning som får bedrivas helt tillståndsfritt eller tillståndsfritt efter anmälan tar utredningen nu upp till diskussion.

Kommunernas och de fackliga organisationernas intressen vid tillståndsfri kameraövervakning

Redan enligt nu gällande lagstiftning saknar kommunen och de fackliga organisationerna rätt att yttra sig till länsstyrelsen i de fall det är fråga om en tillståndsfri användning av övervakningskameror. Vidare saknar kommunen rätt att yttra sig i ansökningsårendet i de fall det är fråga om den enklare tillståndsprövning som förutsätts i 5 5 andra stycket lagen om övervakningskameror m.m. , dvs. då risken för integritetsintrång är liten vid den avsedda övervakningen. En förut- sättning är dock att ansökningen inte också gäller rätt att behandla eller bevara bilder som tas upp med övervakningskameran.

Den tillståndsfria kameraövervakningen kommer med utredningens förslag att utvidgas till att även avse en stor del av den i dag tillstånds— pliktiga övervakning som sker i bank-, post- och butikslokaler. En konsekvens av detta blir att kommunerna och de fackliga organisa- tionerna även i dessa fall inte kommer att ha möjlighet att yttra sig, om inte särskilda regler införs.

Vid diskussioner som utredningen har haft med företrädare för Landsorganisationen i Sverige (LO) och Tjänstemännens Centralorga— nisation (TCO), har från TCO:s sida framhållits att tillstånd till kameraövervakning alltid bör krävas om det inte i anmälan till länsstyrelsen, genom ett kollektivavtal eller ett förhandlingsprotokoll, kan redovisas att arbetsgivaren och arbetstagarna är överens om att

bedriva kameraövervakning på arbetsplatsen. LO har för sin del framhållit att det - för att kameraövervakningen skall vara tillståndsfri - bör vara tillräckligt att det till anmälan fogas ett förhandlingsproto— koll som utvisar att arbetsgivaren har fullgjort sina skyldigheter enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Något krav på att arbetsgivaren och arbetstagarna skall vara överens om att bedriva kameraövervakning på arbetsplatsen behöver inte ställas upp enligt LO.

En lagstiftning om kameraövervakning kan inte ha till syfte att se till att arbetsgivarna fullgör sina skyldigheter enligt den arbetsrättsliga lagstiftningen. Syftet med lagstiftningen är i stället att skydda enskilda mot sådana integritetskränkningar som kameraövervakning kan ge upphov till. Enligt utredningens mening är det naturligtvis av mycket stort värde att ett beslut om att bedriva kameraövervakning på en arbetsplats föregås av diskussioner mellan arbetsgivaren och de anställda enligt de regler som finns om detta. Frågan huruvida kameraövervakning som berör en arbetsplats skall vara tillståndsfri eller tillståndspliktig, bör emellertid inte vara beroende av om arbetsgivaren och de anställda kan komma överens i frågan eller av att arbetsgivaren har fullgjort sina skyldigheter enligt den arbetsrättsliga lagstiftningen. Det avgörande bör i stället vara vilken bedömning man gör av integritetsriskerna med övervakningen.

Utredningen har noga övervägt om en ordning, som innebär att kommunernas och de fackliga organisationernas inflytande vid kamera- övervakning kornrner att minska, är förenad med några icke godtag- bara risker för den personliga integriteten. Utredningen har dock funnit att så inte kan anses vara fallet. Utredningen har nämligen, då den valt ut de objekt som kan hänföras till den kategori som inte behöver tillstånd, redan gjort bedömningen att intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte kunna bli övervakad. Att den föreslagna ordningen inte innebär att riskerna för enskildas personliga integritet ökar på ett sätt som inte kan godtas, framgår för övrigt enligt utredningens mening redan av det förhållandet att kommunerna och de fackliga organisationerna praktiskt taget aldrig har några synpunkter vid övervakning av lokaler av nu berört slag (bank-, post— och butikslokaler). Mot bakgrund av det nu anförda anser utredningen att det saknas skäl att införa en ordning som skulle ge kommunerna och de fackliga organisationerna rätt att yttra sig eller på något annat sätt utöva inflytande även vid den kameraövervakning som får ske utan tillstånd.

Slutligen kan påpekas att tanken är att de enskilda medborgarnas, kommunernas och de fackliga organisationernas intressen skall bevakas av länsstyrelsen, som enligt utredningens förslag kommer att

få ett utvidgat tillsynsansvar för kameraövervakningen (se avsnitt 7.8). Tillsynen skall inte minst rikta sig mot det tillståndsfria området. Om kommunen eller den fackliga organisationen anser att en tillståndsfri kameraövervakning inte står i överensstämmelse med lagens be- stämmelser bör den vända sig till länsstyrelsen och påtala förhållandet.

7 . 8 Tillsyn

I lagen om övervakningskameror m.m. åläggs länsstyrelsen ett relativt vittgående tillsynsansvar. I 11 & föreskrivs att länsstyrelsen skall se till att upplysnings- och tillståndsplikten följs, att ingen som inte har en sådan rätt behandlar och bevarar bilder samt att de villkor som länsstyrelsen meddelat för kameraanvändningen följs. Om det behövs för tillsynen har länsstyrelsen enligt 125 rätt att få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. Länssty— relsen har även rätt att begära in upplysningar från den som innehar eller använder en övervakningskamera samt att granska bevarat bildmaterial.

I förarbetena till lagen om övervakningskameror m.m. framhölls vikten av en effektiv tillsyn. Det betonades också att det var viktigt att tillsynsmyndigheten fick tillräckliga resurser för detta ändamål. De resurser som antogs bli frigjorda genom den förenklade tillståndspröv- ning som infördes för vissa ärenden förväntades komma till an— vändning vid tillsynsverksamheten. Vid sidan av dessa mer allmänt hållna riktlinjer angavs inte några kvantitativa mål för tillsynsverksam- heten (se prop.1989/90zll9 s. 13 och 37 f).

Enligt den tidigare redovisade enkätundersökningen (se avsnitt 5.1) lägger landets länsstyrelser sammantaget per år ned drygt 400 arbetstimmar eller ca en fjärdedels årsarbetskraft på tillsynsverksam- het. Även om siffrorna, som bygger på uppskattningar, får bedömas med viss försiktighet visar svaren att tillsynsverksamheten i dag har en så blygsam omfattning att den knappast kan sägas leva upp till lagstiftarens intentioner.

Enligt direktiven skall utredningen överväga frågan hur de enskilda medborgarnas intressen bör tas till vara om tillståndskravet helt eller delvis tas bort. I direktiven föreslås som en möjlig lösning att tillståndskravet ersätts med - förutom en mer ingående materiell reglering och en anmälningsplikt för användaren - ett utökat tillsynsan- svar för länsstyrelsen.

Införs ett system med en relativt omfattande tillståndsfri kamera- övervakning som förespråkats i avsnitt 7.3 fordras enligt utredningens uppfattning att tillsynsverksamheten utökas från dagens under alla förhållanden helt otillräckliga nivå. Behovet av ökad tillsyn gäller generellt för hela kameraområdet men gör sig särskilt starkt gällande i fråga om den tillståndsfria övervakningen av banker, postkontor och butiker. Det är av stor vikt att kontroll över en så förhållandevis integritetskänslig verksamhet som kameraövervakning utövas i allmän regi av ett organ som står fritt från olika särintressen. Länsstyrelserna som sedan år 1977 haft ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn av kamerahanteringen, fyller väl de krav som man med den utgångs-

punkten kan ställa på ett kontrollorgan. Som framgår av avsnitt 7.3.1 föreslås länsstyrelsen även i fortsättningen vara tillståndsmyndighet och det framstår också mot den bakgrunden som olämpligt att anförtro tillsynsuppgiften åt någon annan.

Inspektionsbehovet kan variera från anläggning till anläggning och det bör även i fortsättningen ankomma på tillsynsmyndigheten att avgöra hur ofta en övervakningsanläggning skall inspekteras. Som nämndes ovan torde det i vart fall under ett inledningsskede finnas anledning att prioritera inspektioner av nya anläggningar inom det anmälningspliktiga området. Länsstyrelserna bör vidare ägna särskild omsorg åt att inspektera anläggningar där man har fått indikationer på att allt inte står rätt till. Enligt utredningens mening bör ambitionen vara att varje övervakningsanläggning utsätts för regelbunden inspektion. Av den tidigare nämnda enkätundersökningen framgår att länsstyrelserna bedömt att, om inspektionsverksamheten utökades så att samtliga i dag existerande övervakningsanläggningar besöktes en gång om året, detta skulle ta i anspråk ca sex årsarbetskrafter totalt i landet. Även om ambitionsnivån inte läggs riktigt så högt kommer en utökad tillsynsverksamhet att innebära ökade kostnader för länsstyrel— serna. Hur stor kostnadsökningen blir beror emellertid också på hur många kameraanläggningar det kommer att finnas i framtiden. Som framhållits i avsnitt 7.3.4 är det svårt att ha någon säker uppfattning om omfattningen av den framtida kameraanvändningen. Utredningen gör emellertid bedömningen att kameraanvändningen i samhället totalt sett kommer att öka i framtiden. Även om det således kan förväntas bli fler anläggningar att inspektera i framtiden bör tillsynsverksam- heten i vart fall de närmaste åren inte behöva medföra större kostnads- ökningar än vad som motsvarar fem - sex årsarbetskrafter totalt i landet. Frågan hur en sådan kostnadsökning skall finansieras behandlas i avsnitt 7.9.

Länsstyrelsens tillsynsansvar bör omfatta samtliga delar av en karneraövervakningsanläggning oavsett om anläggningen finns hos kameraanvändaren eller tillhör t.ex. en larmcentral som sköter den operativa hanteringen av övervakningen. Tillsynen bör liksom hittills endast omfatta kameraövervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde. Tillsynsansvaret bör vidare begränsas till de fall då länsstyrelsen har något belägg för att kameraövervakning rent faktiskt bedrivs på en plats. Tillsynsverksamheten bör även i fortsättningen bestå i kontroll av att lagens bestämmelser och meddelade villkor för kameraövervakning efterlevs. Till skillnad från vad som gäller i dag bör tillsynen inte begränsas till vissa angivna uppgifter utan den bör gå ut på att kontrollera att samtliga bestämmelser i lagen följs. Skulle det visa sig att bestämmelser eller villkor inte följs bör länsstyrelsen ha möjlighet att förelägga den som bedriver kameraövervakningen att

vidta rättelse och, om ett sådant föreläggande inte följs, återkalla tillståndet eller när det gäller anmälningsfallen, förbjuda fortsatt kameraövervakning. Den närmare innebörden av länsstyrelsens sanktionsmöjligheter beskrivs i författningskommentaren i anslutning till 20 och 21 55.

7.9. Finansiering av reformen

I utredningens direktiv har framhållits att regeringens generella direktiv om att pröva offentliga åtaganden (Dir. 1994z23) gäller för utredningens arbete. Det generella direktivet innehåller riktlinjer för hur kommittérna och de särskilda utredarna förutsättningslöst skall pröva offentliga åtaganden. Riktlinjer lämnas också för redovisningen av hur utredningsförslag skall finansieras.

I utredningens direktiv har särskilt anmärkts att formerna för en finansiering av en eventuell anmälningsplikt eller en förstärkt tillsyn också skall behandlas.

7.9.1. Nuläge

Förordningen (1990:487) om övervakningskameror m.m. innehåller bestämmelser om avgifter för tillstånd. Enligt 1 & förordningen görs ansökan om tillstånd att använda en övervakningskamera hos länssty- relsen i det län där kameran skall vara uppsatt.

För länsstyrelsens handläggning av en ansökan betalar sökanden enligt 2 & förordningen en avgift om 425 kronor för en kamera och 125 kronor för varje ytterligare kamera för vilken tillstånd meddelas. Om det finns synnerliga skäl, får länsstyrelsen sänka avgiften. Staten, kommunerna och landstingen är enligt samma paragraf fria från avgift.

Enligt utredningens enkät (avsnitt 5.1) är antalet avgjorda ärenden om tillstånd per är följande.

Antal avgjorda kameraärenden

290 304 416 434 385 8

Enligt samma enkät var den totala arbetsinsatsen i timmar per år 4 839 timmar. Av dessa avsåg 410 timmar tillsyn. Antalet timmar i ansökningsårenden blir då 4 429 timmar. Antal timmar i genomsnitt

per ansökningsårende är alltså 9,2 timmar, räknat med utgångspunkt från det antal kameraärenden som avgjordes under år 1995.

Ansökningar om undantag från upplysningsplikten är mycket ovanliga. Dessa är inte med i de ekonomiska resonemangen.

En företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län har uppgett att ett ärende om tillstånd i regel avser tre kameror. Ett genomsnittsärende skulle alltså kosta 425 + 125 + 125 eller 675 kronor.

De uppgifter som utredningen har tillgång till är visserligen inte helt lämpliga som underlag för en noggrannare beräkning av länsstyrelsens kostnader för tillståndshanteringen men kan dock användas för att belysa skillnaden mellan självkostnaden och nuvarande avgifter. För en sådan belysning kan timkostnaden uppskattas till 500 kronor, sociala avgifter m.m. inräknade. Utgår man från det beloppet bör ett ärende i genomsnitt kosta 4 600 kronor. Avgiften är alltså genomsnitt— ligt sett orimligt låg i dag.

Enligt utredningens enkät lade länsstyrelserna ned 410 timmar på tillsyn i kameraövervakningsärenden. I tillsynsärenden utgår inte någon avgift. Insatsen är av storleksordningen 200 000 kronor per år. Kostnaderna för länsstyrelsens tillsyn bärs nu helt av staten.

7.9.2. Ekonomifrågor i utredningens förslag Allmänt

Den nyss gjorda redovisningen av nuvarande avgifter i ärenden om tillstånd jämfört med länsstyrelsernas kostnader visar att avgifterna måste ändras. Ändringarna bör dock inte göras mot bakgrund av tidigare utgångspunkter för avgiftssättningen utan med hänsyn till de förslag som utredningen har lagt fram. En rad frågor aktualiseras med den utgångspunkten. Några av de viktigaste är följande.

En allmän fråga är i vilken utsträckning som den som får ett tillstånd skall betala för tillståndet och, i så fall, vilka kostnadsfaktorer som skall beaktas. Motsvarande frågor måste också behandlas för dem som inte behöver tillstånd men som har att göra anmälan.

En annan viktig fråga är om de som använder övervakningskameror skall betala eller i vart fall bidra till länsstyrelsernas kostnader för tillsynen.

En tredje huvudfråga gäller om staten, landsting och kommuner skall vara befriade från avgiftsplikt som i dag.

Nu nänmda frågor berörs i det följande.

Principer för avgiftsuttag i ärenden om kameraövervakning

En allmän utgångspunkt för avgiftsuttaget bör enligt utredningens mening vara självkostnadstäckning. Med utredningens uppläggning av förslagen om anmälan och ansökningar om tillstånd samt om tillsyn är det naturligt att räkna med att länsstyrelserna skall ges kostnadstäck- ning för inte bara arbetet med själva anmälningarna och ansökningarna om tillstånd utan också för tillsynen. Utredningen anser alltså att även ansvaret för kostnaderna för tillsynen i princip bör bäras av dem som använder övervakningskameror. Den kostnaden bör inte till någon del belasta staten. Denna syn på kostnadsansvaret är inte något principiellt nytt i svensk förvaltning. Det finns åtskilliga exempel på ett sådant synsätt i reformer som har gjorts under senare tid.

Avgiften för anmälan och tillstånd bör inte bara täcka kostnaden för handläggarens tid utan även annat kontorsarbete som är förbundet med ärendet.

Tillsynen kan inte lämpligen betalas genom en engångsavgift eftersom det normalt inte är fråga om tidsbegränsade tillstånd. Den bör i stället betalas genom årliga avgifter.

Som nämnts är de uppgifter som utredningen har tillgängliga inte helt lämpade som underlag för en slutlig bedömning av hur ett av— giftssystem bör konstrueras och vilka differentieringar mellan avgifter för anmälan, tillstånd och för tillsyn som bör göras. Enligt utred— ningens mening bör Riksrevisonsverket ges i uppdrag att utforma ett sådant system utifrån nyss angivna principer.

I det följande redovisas en skiss till hur ett avgiftssystem bör kunna utformas.

Anmälan

Utredningen har föreslagit att anmälan skall göras i ett antal fall (avsnitt 7.3.4). Den avgift som bör utgå i ett anmälningsärende bör typiskt sett svara mot länsstyrelsernas självkostnader för hanteringen av anmälningarna.

För uppbörden av anmälningsavgifterna krävs en reskontra- och uppbördsrutin. En sådan skulle måhända kunna undvaras om förskotts— betalning kunde krävas för en anmälan.

Förskottsbetalning är inte något nytt. Ett antal fall behandlas i avgiftsförordningen (1992:191). I dessa fall förutsätts dock att ärendena inte tas upp till prövning förrän betalning har skett. Särskilda regler finns om föreläggande att betala avgiften och avvisning av en ansökan, om avgiften inte betalas. En anmälan enligt utredningens förslag är av ett annat slag och det är svårt att konstruera effektiva regler om förskottsbetalning i detta fall. Till detta kommer att det

knappast finns någon anledning räkna med att de kategorier som omfattas av tillståndfriheten inte skulle fullgöra sin betalningsskyldig- het. Även med regler för förskottsbetalning blir det för övrigt nödvändigt med rutiner för registrering eller diarieföring, där anmäl- ningarna är sökbara och möjliga att sortera för arbetsuppgifter i samband med att anmälningarna kommer in och för den allmänna tillsynen.

Mot denna bakgrund har utredningen stannat för att förskotts- betalning inte skall krävas för en registrering av en anmälan. Ut- redningen föreslår i stället att avgiften tas ut genom den reskontra- och uppbördsrutin som krävs för de avgifter för tillsyn som behandlas i det följande.

Avgiften för handläggningen av en anmälan bör vara av storleks- ordningen 500 kronor. Utredningen har räknat med att registrering och annat arbete i anmälningsärenden till allra största delen kommer att utföras av administrativ personal. Handläggande personal kommer dock att behöva göra viss mindre granskning. Kostnaderna för det arbete som behöver läggas ned i ett anmälningsärende, inklusive uppbörd, har utredningen bedömt till omkring 500 kronor.

Tillstånd

Betalning av avgift i tillståndsärenden kan t.ex. göras på sätt som sker vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Där sänds ett beslut om tillstånd att använda en övervakningskamera till sökanden i ett vanligt brev tillsammans med en faktura. Den rutinen har använts under de senaste åren och den har enligt uppgift fungerat väl. Beslutet om tillstånd till kameraövervakning måste emellertid också antecknas i den reskontra- och uppbördsrutin för tillsynsavgifter som berörs i det följande.

När det gäller avgiftens storlek är det klart att dagens avgifter inte kan läggas till grund för avgiftsuttaget i fortsättningen. Utredningen har övervägt olika lösningar och kommit fram till en modell, bestående av ett fast belopp, som alltid utgår, och ett rörligt belopp, som bestäms av den tid som handläggaren lägger ned i ärendet. Det fasta beloppet bör sättas till 2 000 kronor. Utredningen har räknat med att det beloppet kommer att tas ut i alla ärenden, där handläggarens tid uppgår till högst tre timmar. Denna konstruktion är inte något principiellt nytt i svensk statsförvaltning. En sådan modell förekommer bl.a. i fråga om vissa tjänster som utförs av Datainspektionen.

Det fasta beloppet inkluderar tre timmars arbete av en handläggare och en fast kostnad för det administrativa arbete som är förbundet med ett tillståndsärende.

I andra fall höjs avgiften med förslagsvis 500 kronor för varje timme som handläggaren lägger ned i ärendet utöver de tre timmar

som ingår i den fasta avgiften. Utredningen har i skissen utgått från att en handläggare kostar i genomsnitt 500 kronor i timmen, sociala kostnader inräknade.

Tillsyn

Som tidigare har sagts bör tillsynen i princip betalas av dem som an— vänder övervakningskameror. Betalningen bör lämpligen ske genom en årlig tillsynsavgift.

En rutin för uppbörd av årliga tillsynsavgifter behöver byggas upp. Den bör om möjligt konstrueras så att uppgifter kan hämtas auto- matiskt från registreringen av tillstånds- och anmälningsärenden. Rutinen bör, utöver uppbörd, medge utsändande av påminnelser och uttag av uppgifter för andra åtgärder som länsstyrelserna kan behöva vidta.

Den årliga avgiften kan i och för sig knytas till antalet gällande tillstånd och anmälningar. Det skulle dock leda till att kostnaderna för tillsynen av en anläggning för kameraövervakning skulle bli beroende av hur många ansökningar och anmälningar som gjorts, vilket inte behöver avspegla de tillsynsinsatser som är nödvändiga i fråga om anläggningen. Den årliga avgiften för tillsyn bör i stället knytas till en anläggning. Det bör i regel inte vara någon svårighet för en länsstyrel- se att bestämma vad som i detta sammanhang skall ses som en an- läggning. Det krävs alltså inte någon närmare definition av begreppet. I de få fall där tvekan skulle kunna uppstå, får länsstyrelsen efter kontakt med innehavaren av anläggningen eller anläggningarna bestämma vad som är att se som en anläggning.

Erfarenheterna av införandet av reskontra- och uppbördsrutiner i statsförvaltningen och av ett effektiv underhåll av dem har inte alltid varit gynnsamma. Kostnaderna har ofta tenderat att bli långt högre än vad de första kalkylerna gav vid handen. Om en av länsstyrelserna ges i uppdrag att utforma rutinen för samtliga länsstyrelser, bör emellertid kostnaderna för utvecklingen kunna hållas nere.

Under alla förhållanden bör man räkna med att kostnaderna för utvecklingen och installeringen av rutinerna samt utbildning kommer att uppgå till ett antal hundra tusen kronor.

Utredningen har i avsnitt 7.8 utgått från ett tak för vad tillsynen får kosta. Det taket är nuvarande kostnader och ytterligare tre miljoner kronor per är, motsvarande kostnaden för fem-sex årsarbetskrafter totalt i landet, dvs. i runda tal 3 200 000 kronor. Det taket kan lämpli- gen bilda utgångspunkt för en diskussion av hur de som använder övervakningskameror skall bidra till kostnaderna för tillsynen. Det är inte en praktiskt framkomlig väg att lägga den faktiska tillsynskost— naden i ett ärende till grund för ett avgiftsuttag. Det finns flera skäl

som talar emot en sådan lösning. Det viktigaste är dock att under ett år antalet tillsynsfall i förhållande till alla aktuella anläggningar kommer att bli mycket litet. Utredningen anser därför att alla som har en övervakningsanläggning bör vara med och betala kostnaderna för tillsynen.

Om taket 3 200 000 kronor skall fördelas mellan dagens 4 967 tillstånd (se avsnitt 5.1) blir kostnaden för varje tillståndshavare knappt 700 kronor per år.

Utredningens tak inkluderar inte registerhållning och uppbörds— rutiner och det som hänger samman med dessa rutiner. Man bör räkna med att det behövs ett större genomsnittligt belopp än 700 kronor per anläggning. Det administrativa arbetet uppgår säkert till några hundra kronor. När avgiften bestäms bör den faktorn vara med.

Som tidigare har redovisats har antalet ansökningar om tillstånd ökat under senare år. Antalet anläggningar med övervakningskameror väntas fortsätta att öka. Utredningen har berört den frågan i avsnitt 3. Behovet av tillsyn kan därför väntas bli successivt större i framtiden.

Mot den bakgrunden anser utredningen att den årliga tillsynsav- giften till en början bör utgå med 1 000 kronor för varje anläggning. Avgiftsnivån bör dock ses över med jämna mellanrum med hänsyn till utvecklingen på övervakningsområdet och behovet av tillsyn inom det.

Staten, kommunerna och landstingen bör inte undantas

De skäl som tidigare talade för att staten, kommunerna och lands- tingen undantas från avgiftsplikt är inte särskilt starka längre. När dessa myndigheter t.ex. väljer mellan olika åtgärder i det brotts- förebyggande arbetet bör de liksom alla andra ta med alla kostnader i beräkningen, dvs. även kostnaderna för de avgifter som tas ut för kameraövervakning.

7.10. Lagteknisk lösning m.m.

7.10.1. Den lagtekniska lösningen

Utredningens uppgift har varit att göra en genomgripande översyn av lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Som framgått av det föregående har utredningen vid denna översyn ansett att det finns anledning att föreslå en rad förändringar i den nuvarande lagstift- ningen. Utredningens förslag innebär bl.a. följande. Kameraövervak- ning införs som ett nytt begrepp i lagstiftningen, som nu också kommer att omfatta avlyssning och upptagning av ljud i samband med övervakning. Kravet på tillstånd överges i princip när det gäller övervakning av bank-, post- och butikslokaler och ersätts av ett anmälningsförfarande. För dessa användare kommer kameraövervak— ningen i sädana fall att regleras direkt i lagen genom en rad nya be— stämmelser. Polisen får enligt en ny bestämmelse möjlighet att i vissa fall tillgripa kameraövervakning utan att behöva söka tillstånd eller göra anmälan, om syftet är att förebygga eller avslöja brott. Slutligen föreslås att grunderna för tillstånd ges en annan, mer allmän, utformning än i den nuvarande lagstiftningen.

Även om vissa av bestämmelserna i lagen om övervakningskameror m.m. kan behållas efter endast smärre förändringar, t.ex. bestämmel- serna om tillsyn, tystnadsplikt, straff och förverkande samt över- klagande, är de ändringar som utredningen föreslår sammantagna så omfattande och av sådan saklig karaktär att lagen om övervaknings— kameror m.m. bör ersättas av en ny lag. Av skäl som redovisas i ingressen till författningskommentaren bör lagen lämpligen ges rubriken lag om kameraövervakning.

7.10.2. EG-direktivet om skydd för personuppgifter

Den 24 oktober 1995 antogs Europaparlamentets och Rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på be- handling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT nr L 281, 23.11.95, 5. 31). Direktivet syftar till att avskaffa hindren mot det fria flödet av personuppgifter mellan medlemssta— terna, något som är av grundläggande betydelse för den inre markna- den. Detta skall ske genom att det i samtliga medlemsstater skapas en likvärdig och hög skyddsnivå för enskilda personers grundläggande fri- och rättigheter och då i synnerhet för rätten till privatliv. Efter det att en sådan tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning har skett skall staterna inte längre få hindra det fria flödet av personuppgifter inom gemenskapen med hänvisning till skyddet för enskilda personers fri— och rättigheter (ingressen p. 8-10).

Sverige är genom medlemskapet i den Europeiska Unionen skyldig att införa direktivet i den svenska rättsordningen. Införandet skall ske inom tre år från det att direktivet antogs, dvs. senast den 24 oktober 1998. Särskilda övergångsperioder gäller för vissa register (art. 32.1 och 2).

Direktivet gäller för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg liksom för annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår eller kommer att ingå i ett register (art. 3.1). Med personuppgifter avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (art. 2a). Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas beträffande personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte. Det kan t.ex. röra sig om insamling, registrering, lagring, bearbetning eller utlämnande av uppgifter (art. 2b).

Behandling av ljud- eller bilduppgifter avseende en identifierad eller identifierbar person omfattas av direktivet om behandlingen sker med hjälp av automatisk databehandling eller om de uppgifter som behandlas ingår eller avses ingå i ett register som är uppbyggt efter särskilda kriterier som utformats med utgångspunkt i enskilda personer för att underlätta tillgång till de berörda uppgifterna (jfr. ingressen p. 14—15 och 27). Behandling av ljud- och bilduppgifter, t.ex. i samband med videoövervakning, omfattas emellertid inte av direktivet om den utförs för att tillgodose den allmänna säkerheten, försvaret, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område eller annan verksamhet som inte faller inom gemenskapsrättens tillämpnings- område (jfr ingressen p. 16 och art. 3.2). Från direktivets tillämp- ningsområde undantas också behandling som utförs av en fysisk person som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll (art. 3.2).

Kameraövervakning där bild och ljud inte bevaras utan endast visas på en monitor kan inte sägas ske med hjälp av automatisk databehand- ling även om kamerautrustningen bygger på digital teknik. Det är då knappast fråga om behandling av personuppgifter (jfr regleringen i tysk rätt, avsnitt 4.4). Då personuppgifter bevaras manuellt, t.ex. på ett videoband, krävs som nämnts i det föregående att de tas in eller avses bli intagna i ett register som är uppbyggt efter bestämda kriterier som avser enskilda personer för att behandlingen skall omfattas av direktivets bestänunelser. Några sådana register torde inte förekomma i dag. De upplysningar som kommit utredningen till del tyder på att inspelade videoband regelmässigt förvaras i kronologisk ordning för att gällande bevarandetider skall kunna beaktas. De övervakningsan- läggningar där man inte använder automatisk databehandling torde

därför inte komma att beröras av direktivet även om det upptagna bild— och ljudmaterialet bevaras.

Som framhållits i avsnitt 3 innebär den tekniska utvecklingen att kameraövervakning i ökad utsträckning kommer att ske med hjälp av automatisk databehandling. Behandling av personuppgifter som sker i samband med sådan övervakning omfattas av direktivets regelverk under förutsättning att undantagsbestämmelserna i artikel 3.2 inte är tillämpliga (jfr Datalagsutredningens betänkande En ny datalag SOU 1993:10 s. 350 ff).

De materiella bestämmelser som i sådana fall kan komma att beröra användning av övervakningskameror går bl.a. ut på följande.

- Personuppgifter får enligt artikel 6 endast samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och uppgifterna får inte användas på ett sätt som är oförenligt med ursprungsändamålet.

- Personuppgifter får enligt artikel 7 behandlas endast om a) den registrerade lämnat sitt samtycke, eller b) behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås, eller c) behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse, eller (1) behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade, eller e) behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift som är av allmänt intresse, eller

f) det har skett en intresseavvägning som resulterat i att behandling skall få ske.

- Känsliga uppgifter, t.ex. om ras och religion, får med vissa undantag inte behandlas (art. 8).

- När personuppgifter samlas in skall den registrerade bl.a. in- formeras om vem som är registeransvarig och vad uppgifterna skall användas till (art.10).

- All behandling av personuppgifter som helt eller delvis genomförs på automatisk väg skall enligt huvudregeln anmälas till en till- synsmyndighet (art. 18).

— Behandling som innebär särskilda risker för den registrerades fri- och rättigheter skall underkastas en förhandskontroll av tillsynsmyn- digheten innan den får påbörjas (art. 20).

Direktivet medger medlemsstaterna visst spelrum både vad avser sättet för införandet och det materiella innehållet i regleringen sålänge man håller sig inom de i direktivet uppställda ramarna. Regeringen har tillkallat en kommitté som fått i uppdrag att analysera på vilket sätt direktivet skall införlivas i svensk lagstiftning (Dir. 1995z91). Sannolikt kommer införlivandet att ske genom en ny datalag. Det ingår således inte i uppdraget för Utredningen om användningen av övervakningskameror att anpassa den svenska lagstiftningen om över- vakningskameror till direktivet. Ett införlivande av direktivet i en ny datalag kommer naturligtvis att innebära att viss reglering avseende digitaliserad kameraanvändning kommer att återfinnas där. Det för- hållandet att kameraanvändningen i sådana fall inte exklusivt kommer att regleras i en lag om övervakningskameror innebär emellertid inte någon principiell förändring i förhållande till vad som gäller i dag. Även enligt gällande rätt kan t.ex. den som lagrar bilder från en över- vakningskamera på ett datamedium vara förpliktad att söka tillstånd till detta enligt datalagen (jfr SOU 1993:10 s. 351). Den som avser att skaffa en anläggning som bygger på digital teknik får vara beredd på att dubbla regelsystem kommer att gälla för verksamheten.

8. Författningskommentar

I det följande redovisas författningskommentaren till utredningens lagförslag. Den föreslagna lagen (1997:000) om kameraövervakning föranleder ändringar i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och i sekretesslagen (1980:100). Därutöver krävs en ändring i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, vilken förordning innehåller en hänvisning till lagen (1990:484) om övervaknings— kameror m.m. Slutligen bör förordningen (1990:487) om över- vakningskameror m.m. upphävas och ersättas av en ny förordning om kameraövervakning.

8.1. Förslaget till lag (1997:000) om kameraövervakning

I betänkandet föreslås en ny lagstiftning om övervakningskameror som skall ersätta lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Utredningen har som namn på lagen valt lag om kameraövervakning. En övervakningskamera och därtill ansluten utrustning kan nämligen användas inte endast till att överföra bilder till en monitor utan även till att behandla och bevara bilder samt till att avlyssna och ta upp ljud. Utredningen anser därför att kameraövervakning på ett tydligare sätt anger vad lagen handlar om. Ytterligare ett skäl till att välja lag om kameraövervakning som namn på lagen är att detta begrepp används i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, som tar sikte på en annan användning av övervakningskameror än det här är fråga om, nämligen användning av dolda övervakningskameror för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål. Det kan visserligen hävdas att, om man väljer lag om kameraövervakning som namn på-den nu föreslagna lagen, det finns en risk för att de båda lagarna kan förväxlas. Denna risk skall dock inte överdrivas. Det förhåller sig vidare så att lagen om hemlig kameraövervakning är pro- visorisk och gäller endast till utgången av år 1996. Därefter, eller i vart fall på sikt, kommer sannolikt lagen att upphävas och bestämmel- serna om tvångsmedlet skall finnas kvar - att inarbetas i rättegångs- balken.

Efter två inledande bestämmelser finns i lagen bestämmelser om upplysningsplikt (3 5), om tillståndsplikt (4 och 5 55) och om undantag från tillståndsplikten (6-10 55).

Utredningen har valt att i lagen som huvudregel ställa upp krav på tillstånd till kameraövervakning. Från denna huvudregel görs sedan undantag i en del fall. Ett annat alternativ vore att som huvudregel ange att kameraövervakning är fri från tillstånd om inte annat sägs i lagen. Även om en majoritet av ärendena med utredningens förslag kommer att vara fria från tillstånd- uppskattningsvis rör det sig om ca 61 procent av det totala antalet tillstånd är 1995 - är det ändå ett begränsat antal verksarnhetsområden som berörs. Tillståndsplikten avser däremot i princip alla andra aktiviteter som förekommer i samhället. Här kan hänvisas till den praxisgenomgång som redovisas i bilaga 3. Av den framgår vilken mängd olika användare som finns. Genom att i lagen ställa upp krav på tillstånd som huvudregel markeras också att avsikten är att kameraövervakning även fortsätt- ningsvis skall förekomma förhållandevis restriktivt.

I lagen finns vidare bestämmelser om tillgång till bevarat material (11 och 12 55), om vad ansökan om tillstånd och anmälan skall innehålla (13-15 55), om yttranden från kommunen (16 å), om länsstyrelsens villkorsgivning (17 och 18 åå), om tillsyn (19-22 55), om tystnadsplikt (23 å), om straff m.m. (24-26 åå) samt om över- klagande m.m. (27 och 28 55).

Avslutningsvis skall sägas att utredningen, ide fall motsvarande be- stämmelse finns i lagen om övervakningskameror m.m., inte alltid har nöjt sig med att hänvisa till tidigare lagförarbeten, utan i stället i för- fattningskomrnentaren tagit in vad som då sades. Detta har gjorts av praktiska skäl för att man i så stor utsträckning som möjligt skall slippa behöva gå till förarbeten till tidigare lagstiftning för att få reda på vad som nu föreslås gälla.

Inledude bestämmelser 1 5 .

I denna lag förstås med

1. övervakningskameror: TV-karneror, andra optisk—elek- troniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar som, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervak— ning. Vad som sägs om övervakningskameror gäller i tillämpliga delar även för separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera samt separata tekniska anordningar för av-

lyssning och upptagning av ljud i samband med användning av sådan utrustning som avses i första meningen,

2. kameraövervakning: uppsättande eller användning av övervakningskameror.

I fråga om hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål gäller lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervak- ning.

Paragrafens första stycke innehåller definitioner av begreppen över— vakningskamera (punkten 1) och kameraövervakning (punkten 2). I andra stycket, som motsvarar 1 å andra stycket lagen om över— vakningskameror m.m., finns en hänvisning till lagen om hemlig kameraövervakning.

Första stycket

Punkten ] första meningen innehåller en legaldefinition av begreppet övervakningskamera. Begreppet har kommenterats utförligt i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2).

Enligt denna definition avses med övervakningskameror TV- kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Definitionen överensstämmer utom på en punkt med den definition som finns av begreppet i 1 & första stycket första meningen lagen om övervakningskameror m.m. Av skäl som har redovisats i avsnitt 7.2.3 har begreppet "uppsatt" utmönstrats ur legaldefinitionen. Begreppet uppsättande har emellertid förts in i punkten 2. I förhållande till gällande rätt innebär detta att de skyldig- heter som i förekommande fall följer av lagen, upplysnings-, till— stånds— respektive anmälningsskyldighet, måste vara fullgjorda innan man påbörjar uppsättandet av övervakningskameran. Om man bortser från denna förändring kan vad som sades om begreppet övervaknings- kamera 1 förarbetena till nu gällande lag alltjämt vara vägledande (prop. 1989/90:119 s. 39 ff); Förarbetsuttalandena har återgetts i avsnitt 2.

Rekvisitet personövervakning har även behandlats i rättspraxis. De båda nedan angivna fallen har visserligen rört tillämpningen av 1977 års lag men kan likväl tjäna till ledning för hur rekvisitet skall tolkas.

Det ena fallet (1978-12-17, dnr 2888-77) gällde frågan om tillstånd behövdes för övervakning med tio fasta kameror av en vägtunnel i Göteborg. Polismyndigheten, som var sökande i ärendet, uppgav bl.a. att enskilda personer kunde iakttas men inte identifieras. Länsstyrelsen lämnade ansökningen utan åtgärd med motiveringen att något tillstånd inte behövdes enligt lagen eftersom kamerorna inte kunde användas

för personövervakning. Sedan JK hade överklagat beslutet visade regeringen ärendet åter till länsstyrelsen för ny handläggning. Regeringen yttrade att det av utredningen framgick att i vart fall personer med särskilda kännetecken under vissa förhållanden kunde identifieras. Lagen om TV-övervakning ansågs därför tillämplig.

Idet andra fallet (1979-02-15, dnr 2885-77) avslog regeringen JK:s överklagande av länsstyrelsens beslut att inte kräva tillstånd för över- vakning av en obemannad affärslokal med en fast kamera. Med kameran bevakades entrén till lokalen och i denna utställd konst. Enligt länsstyrelsen behövdes inte något tillstånd eftersom kameran på grund av sitt skick inte medgav identifiering av personer utan bara gav bild av "när någon rör sig". JK var av den uppfattningen att tillstånd fordrades för kameran. I ärendet diskuterades om tillståndet skulle avse endast den för tillfället använda kameran, eller om tillståndet skulle avse en viss typ av kamera, som förutsattes fungera på ett normalt sätt. JK ansåg för sin del att tillståndet skulle avse viss typ av kamera, och att detta var en fördel med tanke på att länsstyrelsen inte behövde ompröva tillståndet när kameran byttes ut. Regeringen lämnade JK:s överklagande utan bifall och uttalade att lagens 1 5 är tillämplig på TV-kamera som är anbringad så att den kan användas för personövervakning, varmed avses att kameran medger identifiering. Enligt regeringen måste den frågan bedömas efter de vid varje tidpunkt föreliggande faktiska möjligheterna till personövervakning. Regeringen ansåg att den aktuella kameran för närvarande inte kunde användas för sådan övervakning.

Enligt andra meningen jämställs med övervakningskameror i tillämpliga delar separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en sådan kamera. Så gott som alla medier som kan användas för lagring, bearbetning, analys m.m. åsyftas. Vidare jämställs enligt andra meningen med övervakningskameror i tillämpliga delar separata tekniska anordningar för avlyssning och upptagning av ljud i samband med användning av sådan utrustning som avses i första meningen. Alla slag av fungerande avlyssningsapparater åsyftas. Genom dessa tillägg fångar man upp de fall där själva kameran inte innehåller den utrustning som krävs för att behandla och bevara bilder och för att avlyssna och ta upp ljud.

Punkten 2 innehåller en förklaring av vad som enligt den nya lagen avses med kameraövervakning. Enligt denna definition innebär kameraövervakning uppsättande eller användning av övervaknings- kameror. Därmed avses då också användning av sådana separata anordningar och hjälpmedel som nyss har berörts.

Eftersom begreppet kameraövervakning omfattar uppsättande av övervakningskameror, blir lagens bestämmelser tillämpliga redan när

någon har påbörjat uppsättning av en sådan kamera. För att det skall vara fråga om kameraövervakning krävs alltså inte att kameran används. Skälen för att utredningen har valt denna konstruktion och inte endast kopplat lagens bestämmelser till användning av en kameraanläggning har redovisats i avsnitt 7.2.3. I uttrycket "uppsät- tande" ligger att placeringen av ett instrument skall ha en viss varaktighet. Den som använder en TV-kamera kortvarigt för demon- stration i försäljningssyfte eller för personligt bruk bedriver alltså inte kameraövervakning i lagens mening. Ett exempel på det sistnämnda kan vara en tillfällig uppställning av en videokamera för upptagning av familjebilder.

Begreppet kameraövervakning omfattar förutom uppsättandet av övervakningskameror all användning av sådana kameror och därmed jämställd teknisk apparatur. Med kameraövervakning förstås således för det första sådan övervakning som består i att en övervaknings- kamera används för att registrera bilder för vidare befordran till en eller flera monitorer men utan att bildmaterialet behandlas eller bevaras. I begreppet kameraövervakning ingår vidare verksamhet som består i att bildmaterialet behandlas eller bevaras. Normalt innebär detta att bildmaterialet tas upp av en videobandspelare men även andra tekniska tillvägagångssätt för att behandla och bevara bildmaterial om- fattas av begreppet. För det tredje ingår avlyssning och upptagning av ljud i begreppet kameraövervakning. Som framgår av det föregående kan dessa tre olika funktioner vara inbyggda i själva kameran men de kan också vara uppdelade på kameran och en eller flera skilda enheter. Det ligger i sakens natur att inspelningen och avlyssningen inte kan ske från något annat område än det där det samtidigt sker inhämtning av bildmaterial med hjälp av en övervakningskamera. På den andra sidan kan inspelning och avlyssning avse ett mindre område än som omfattas av bildupptagningen, antingen detta har bestämts i ett tillståndsbeslut eller följer direkt av lagen (se t.ex. 10 å).

När det i fortsättningen i lagtexten talas om kameraövervakning avses alltså själva uppsättandet av kameran och - om inte annat uttryckligen sägs - bildupptagning, inspelning och avlyssning. Det bör dock påpekas, vilket framgår av kommentaren till 5 5, att en ansökan om tillstånd till kameraövervakning eller ett beslut om sådant tillstånd självfallet inte behöver avse samtliga tre användningssätt. Liksom det står sökanden fritt att begränsa sin ansökan till t.ex. enbart bildupptag— ning kan länsstyrelsen avslå en ansökan om kameraövervakning i vissa delar. Länsstyrelsen måste i sitt beslut alltid ange vad kameraövervak- ningen innefattar. Vilka funktioner som för olika fall får förekomma inom det tillståndsfria området framgår av bestämmelserna i 6-10 åå.

Andra stycket

Andra stycket innehåller en upplysning om att i fråga om hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål gäller lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Lagrummet motsvarar 1 & andra stycket i nu gällande lag. För att kameraövervakning skall betecknas som hemlig förutsätts att upplysning inte lämnas om den. Enligt 3 & tredje stycket i nu gällande lag får länsstyrelsen medge undantag från upplysningsplikten om det finns synnerliga skäl för det. I dag kan därför konkurrenssituationer uppstå. Enligt den föreslagna lagen får länsstyrelsen inte längre medge undantag från upplysnings- plikten. Lagen föreslås endast innehålla två undantag från upplysnings- plikten, nämligen de som gäller vid kameraövervakning av skydds— objekt och vid kameraövervakning som polismyndighet utför vid auto- matisk hastighetsövervakning (se 3 å andra stycket). Den kamera- övervakning som i dessa fall är undantagen från upplysningsplikten har emellertid primärt ett annat syfte än att användas vid utredning av brott. Någon konkurrenssituation kan därför inte uppstå om den föreslagna regleringen genomförs.

Som framgår av vad som ovan sagts kan det vid öppen kamera— övervakning, dvs. sådan vid vilken upplysningsplikt gäller, aldrig bli fråga om någon konkurrenssituation mellan denna lag och lagen om hemlig kameraövervakning. Det är således möjligt att använda öppen kameraövervakning även vid en ren förundersökningssituation om övriga i denna lag uppställda förutsättningar för kameraövervakning föreligger. Om polisen får kännedom om att en person som är föremål för förundersökning kommer att uppsöka ett visst bankkontor som står under "öppen" kameraövervakning finns det alltså inget som hindrar att kameraövervakningen fortgår och att polisen använder bild- materialet i den pågående förundersökningen.

Det bör observeras att i lagen om hemlig kameraövervakning avses med begreppet kameraövervakning endast optisk personövervakning. Lagen omfattar således inte ljudupptagning (jfr prop. 1995/96:85 s. 39).

2?)

Kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet.

Begreppet kameraövervakning omfattar som framhållits ikommentaren till föregående paragraf förutom själva uppsättandet av kameran tre funktioner, nämligen bildupptagning, inspelning och avlyssning. Det

generella aktsamhetskrav som uppställs i paragrafen gäller kamera- övervakning i alla dess former.

Bestämmelsen motsvaras av 2 5 i nu gällande lag. Syftet med be- stämmelsen är att understryka att i princip all kameraövervakning kan innebära risker för integritetsintrång och att den därför bör utövas under ansvar och med ett allmänt hänsynstagande till medmänniskan (jfr prop. 1989/902119 s. 31). Aktsamhetskravet gäller även kamera- övervakning som inte omfattas av det generella tillståndskravet i 4 5 och som inte ingår i det tillståndsfria området enligt 6-10 55, t.ex. därför att den sker på platser dit allmänheten inte har tillträde. Skälet till detta är att den tekniska och kommersiella utvecklingen medfört att kameraövervakning kommer att bli allt vanligare även i rent privata sammanhang. Risken för att människor blir utsatta för integritetsin- trång även på sådana platser kommer därför att öka. Bestämmelsen har karaktär av portalstadgande och överträdelse av den är inte straff- sanktionerad.

Upplysningsplikt 3 &

Upplysning om kameraövervakning skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt.

Sker kameraövervakning för att skydda en anläggning eller ett område som enligt 4 5 2-5 eller 5 & lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt, behöver dock sådan upplysning inte lämnas. Detsamma gäller kameraövervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastighetsövervakning.

Paragrafen motsvarar delvis 3 & lagen om övervakningskameror m.m. och reglerar frågan om upplysningsplikt beträffande kameraövervak- nlng.

Den möjlighet som länsstyrelsen i dag har enligt 3 & tredje stycket första meningen lagen om övervakningskameror m.m. att efter skriftlig ansökan medge undantag från upplysningsplikten, om det finns synnerliga skäl för det, har tagits bort. Skälen för det redovisas i avsnitt 7.5. Det innebär alltså att dold kameraövervakning bara är tillåten i tre fall, dels i de båda fall som regleras i andra stycket i förevarande paragraf, dels om kameraövervakningen sker med stöd av bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. I alla övriga situationer råder förbud mot dold kameraövervakning.

Första stycket

Den generella upplysningsplikten, som år straffsanktionerad i 24 &, riktar sig inte bara mot den som använder en övervakningskamera utan även mot den som endast börjat sätta upp en kamera på det i lagen angivna sättet, vilket har betydelse i det fallet det inte går att visa att kameran har använts.

I fråga om kravet på hur upplysningsplikten skall fullgöras gäller samma principer som idag. Upplysningen skall sålunda lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Detta kan ske t.ex. genom direkt information eller annonsering. Vilket sätt som skall användas blir beroende av förhållandena i det enskilda fallet. En skylt kan ofta tänkas ge den bästa informationen och kan vara att föredra när det gäller slutna lokaler eller andra avgränsade utrymmen. Av en skylt bör på ett klart och otvetydigt sätt, genom symboler eller text, framgå att kameraövervakning pågår. Flera informationssätt kan givetvis kombineras. I fråga om utomhus belägna platser fordras särskilda överväganden om hur upplysningsplikten skall fullgöras. För att det skall kunna sägas att upplysning om kameraövervakning lämnas fordras att skyltningen vidmakthålls och att andra inforrnationsåtgärder upprepas så att informationen på ett effektivt sätt når ut till de personer som berörs av övervakningen. Det bör tilläggas att det givetvis inte fordras att varje individ, som kan beröras av över- vakningen, faktiskt har fått del av upplysningen. Det är tillräckligt att infortnationsåtgärderna varit ägnade att underrätta honom om övervakningen.

Någon särskild upplysning om att övervakningskamerans bilder bearbetas eller lagras har inte ansetts nödvändig, eftersom begreppet kameraövervakning även omfattar behandling och bevarande av bilder (1 & första stycket första punkten andra meningen). Begreppet kameraövervakning omfattar, som nämnts ovan i kommentaren till 1 &, även avlyssning och upptagning av ljud. För att inte komma i konflikt med straffstadgandet om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a & brottsbalken krävs dock att det av upplysningen om kameraövervak- ning eller på något annat sätt klart framgår att det förekommer av- lyssning och upptagning av ljud. Om kameraövervakningen innefattar avlyssning och ljudupptagning är det således med hänsyn till den nämnda straffbestärrunelsen inte tillräckligt att t.ex. på en skylt ange att området står under kameraövervakning.

Det skulle vara av värde om länsstyrelserna i samråd tog fram några exempel på hur en skylt, som uppfyller kraven i 3 5 första stycket, skulle kunna se ut och även lämnade vissa riktlinjer i fråga om Skyltens storlek. Om sådana förebilder utarbetades skulle information om dem kunna lämnas på den blankett som länsstyrelserna enligt

utredningens mening bör tillhandahålla för ansökan om tillstånd och för anmälan (se kommentaren till 14 och 15 åå).

Länsstyrelsen har möjlighet att vid tillståndsgivning i särskilda fall meddela villkor om hur upplysningsplikten skall fullgöras. Sådana villkor meddelas med stöd av 17 å.

Andra stycket

I andra stycket regleras undantagen från upplysningsplikten. Undan— tagen är desamma som enligt den nuvarande lagen om övervaknings- kameror m.m. Det bör påpekas att den berörda övervakningen är undantagen även från kravet på tillstånd (se 6 å).

Det i första meningen angivna undantaget från upplysningsplikten omfattar sådana anläggningar och områden som har förklarats utgöra skyddsobjekt enligt 4 å 2-5 eller 5 å i lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen). Punkt 2 i 4å omfattar anläggningar och områden till vilka staten har ågande- eller nyttjanderätt och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt samt militära fartyg och luftfartyg. Punkten är avsedd att omfatta bl.a. det militära försvarets kasernanläggningar, förråd, fasta övningsområden, mininstallationer och sambandsanläggningar. Punkt 3 i paragrafen omfattar anlägg- ningar eller områden som används eller är avsedda för ledning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt, för energi—, vatten- eller rundradioförsörjning, radio- och tele- kommunikationer, transporter eller försvarsindustriella ändamål. Punkt 4 i 4 å avser områden där Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök och punkt 5 sådana områden där Försvarsmakten har satts in för att möta väpnade angrepp mot landet eller för att hindra en kränkning av territoriet. Enligt Så i skyddslagen utvidgas lagens tillämpningsområde i krig, vid krigsfara och vid andra av krig föranledda utomordentliga förhållanden till att omfatta även andra objekt av betydelse för totalförsvaret. Utvidgningen kan omfatta t.ex. tillverkningsindustrier.

Ett beslut om skyddsobjekt innebär enligt 7 å skyddslagen som huvudregel att obehöriga inte har tillträde till objektet. Ett tillträdes- förbud får förenas med förbud att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skydds- objektet. Enligt samma paragraf får emellertid i stället för tillträdesför- bud utfärdas ett förbud av det sistnämnda slaget eller mot att bada, dyka, ankra eller fiska där.

Departementschefen uttalade i prop 1989/90:119 (s. 42 i) att, med hänsyn till att ett beslut om skyddsobjekt innebär tillträdesförbud eller

andra inskränkningar för allmänheten och till att sådana förbud tillkännages för allmänheten, risken för integritetsintrång genom dold övervakning av det aktuella slaget kunde anses vara ringa.

Om kameraövervakningen av ett skyddsobjekt innefattar avlyssning och upptagning av ljud måste det, med hänsyn till bestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a å brottsbalken, upplysas om att ljud avlyssnas och tas upp. Någon upplysning om kameraövervakningen i övrigt behöver inte lämnas. Om man avstår från att avlyssna och ta upp ljud, vilket torde vara det normala vid kameraövervakning av nu aktuellt slag, behöver någon upplysning över huvud taget inte lämnas.

Det i andra meningen angivna undantaget från upplysningsplikten avser sådan kameraövervakning som polisen utför vid automatisk hastighetsövervakning som ett led i trafiksäkerhetsarbetet. Avlyssning och upptagning av ljud förekommer inte vid denna typ av kamera- övervakning.

Tillståndsplikt 4 &

Tillstånd till kameraövervakning krävs för att övervakningen skall få avse en plats dit allmänheten har tillträde. Tillstånd behövs dock inte i de fall som avses i 6-10 åå.

I paragrafen anges hur långt det generella tillståndskravet sträcker sig. Bestämmelsen motsvarar närmast 4 å första stycket i nu gällande lag. Begreppet kameraövervakning innefattar förutom själva uppsättandet av kameran såväl inhämtning, behandling och bevarande av bilder som avlyssning och upptagning av ljud. Tillståndskravet omfattar således alla former av kameraövervakning. Det innebär att avlyssning och upptagning av ljud, som sker i samband med annan användning av en övervakningskamera och som hittills kunnat ske utan tillstånd om den skett öppet, kommer att fordra tillstånd om inte något av undantagen i 6-10 åå är tillämpligt. I 1 å anges vad som i denna lag avses med begreppet övervakningskamera. Av definitionen framgår att begreppet även omfattar bearbetnings- och lagringsapparatur för bild- och ljud- material.

Av 13 å framgår att det är den som avser att bedriva kamera- övervakningen som är skyldig att söka tillstånd. Härmed avses, som framgår av kommentaren till 13 å, den som disponerar över över- vakningsanläggningen.

Tillstånd krävs för att övervakningen skall få avse en plats dit allmänheten har tillträde. Konstruktionen innebär att man inte får vidta någon åtgärd för att sätta upp en övervakningskamera så att den kan

riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde, om det inte getts tillstånd. Kameran måste alltså inte - som enligt nu gällande lagstift- ning - vara uppsatt för att tillstånd skall krävas. Det är tillräckligt att man på något sätt påbörjat uppsättandet av en kamera på det i lagen angivna sättet. Huruvida övervakningskameran sedan används spelar ingen roll. Om någon annan än den som har satt upp den äger eller annars disponerar över den övergår naturligtvis tillståndskravet på denne.

Tillståndskravet omfattar inte bara sådana fall där det är fråga om en helt ny övervakning utan även fall där det är fråga om en utvidg- ning av en redan pågående kameraövervakning. Utvidgningen kan bestå i att man önskar få ett tillstånd kompletterat med t.ex. inspel- ningsrätt eller rätt att avlyssna eller ta upp ljud. Det kan även röra sig om utvidgning av en sådan eljest tillståndsfri kameraövervakning som avses i paragraferna 6 - 10. En utvidgning kan också bestå i att ett bevakningsområde utvidgas eller att bevarandetiden förlängs.

Begreppet plats dit allmänheten har tillträde används även i nu gällande lagstiftning. Tillståndskravet omfattar alltså inte bara platser som allmänheten brukar frekventera utan även områden som allmän- heten över huvud taget har tillträde till (jfr prop. 1989/90:119 s. 17). Genom den valda regleringen omfattar tillståndskravet dels platser som är att betrakta som allmän eller offentlig plats enligt byggnads-, ordnings- och strafflagstiftningen, dels sådana områden i naturen som omfattas av allemansrätten. I förarbetena till gällande lag lämnas exempel på platser dit allmänheten har respektive inte kan anses ha tillträde. Enligt denna exemplifiering utgör gemensamma utrymmen i flerfamiljshus normalt inte plats dit allmänheten har tillträde. Utrymmen i affärer, varuhus och banker anses däremot utgöra platser dit allmänheten har tillträde såvida det inte är fråga om utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll, drift m.m. (prop. 1989/90:119 s. 44). Bankvalv och liknande utrymmen till vilka endast personer som slutit särskilda avtal har tillträde anses inte heller utgöra plats dit allmänheten har tillträde.

Frågan har även behandlats i rättspraxis. Huvuddelen av fallen har rört tillämpningen av 1977 års lag. De nedan angivna fallen kan dock alla tjäna till ledning för hur den angivna regleringen skall tolkas.

I ett besvärsärende år 1985 slog regeringen fast att kameraövervak- ning i ett kulvertsystem hos ett sjukhus inte krävde tillstånd eftersom kulvertarna inte var upplåtna för allmänheten och inte heller i praktiken nyttjades av denna. År 1987 förklarade regeringen att TV- övervakning i en marketenteribyggnad var tillståndsfri eftersom marketenteriet låg inom ett regementsområde som inte var upplåtet för eller eljest nyttjades av allmänheten. I ett ärende från år 1989 gjorde regeringen samma bedömning angående entrén och receptionen till en

privat tandläkarmottagning. I det ärendet uttalades att det inte gjorde någon skillnad om kameran kunde riktas mot trapphuset när entrédör- ren var öppen eftersom även detta var ett utrymme beträffande vilket tillstånd inte krävdes. År 1990 ansåg regeringen att det inte krävdes tillstånd för att övervaka personalingången till ett varuhus med en övervakningskamera.

Även om kameraövervakningen skall avse en plats dit allmänheten har tillträde krävs i vissa fall inte tillstånd. Detta framgår av andra meningen i paragrafen.

Om en tillståndsansökan enbart avser sådan kameraövervakning som enligt 9 eller 10 å är undantagen från tillståndsplikten torde ansök- ningen få behandlas som en anmälan.

55

Tillstånd till kameraövervakning skall meddelas om intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte kunna bli övervakad.

I paragrafen, som reglerar själva tillståndsprövningen, anges att det vid tillståndsprövningen skall göras en avvägning mellan övervak- ningsintresset och integritetsintresset. Bestämmelsen innebär att tillstånd skall meddelas om det vid en samlad bedömning kan anses att intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte kunna bli övervakad.

Begreppet kameraövervakning innefattar förutom sj älva uppsättandet av övervakningskameran all användning av sådana kameror och därmed jämställd teknisk apparatur. Med kameraövervakning förstås för det första sådan övervakning som består i att en övervaknings- kamera används för att registrera bilder för vidare befordran till en monitor men utan att bildmaterialet behandlas eller bevaras. I begreppet kameraövervakning ingår vidare verksamhet som består i att bildmaterialet behandlas eller bevaras. För det tredje ingår avlyssning och upptagning av ljud i begreppet kameraövervakning.

En ansökan om kameraövervakning kan, men behöver självfallet inte, avse samtliga tre användningssätt. Länsstyrelsen måste därför alltid i sitt beslut om tillstånd ange vad kameraövervakningen innefattar. Länsstyrelsen är oförhindrad att avslå en ansökan om kameraövervakning i vissa delar.

Vidare kan en ansökan om tillstånd avse frågan om längre bevaran- detid för upptaget bild- eller ljudmaterial än som medges enligt 12 å (en månad). Av förevarande paragraf följer att länsstyrelsen vid pröv- ningen av ansökan skall göra en avvägning mellan integritetsintresset och intresset av att bevara materialet.

Vid tillståndsprövningen skall länsstyrelsen först göra en bedömning av hur stort intresset är av att tillgodose ändamålet med övervakningen (övervakningsintresset), dvs. behovet av kameraövervakning. Härvid blir av betydelse dels vilket syfte sökanden har med kameraövervak- ningen, dels i vilken utsträckning syftet med övervakningen lika väl kan uppnås på något annat sätt än genom kameraövervakning. Behovet av kameraövervakning får naturligtvis bedömas mot bakgrund av samtliga omständigheter i det särskilda fallet.

En skillnad mot den nu gällande lagstiftningen är att länsstyrelsen inte kan avslå en ansökan enbart med hänvisning till att sökanden inte kan anses ha ett - vid en samhällelig bedömning - befogat intresse av kameraövervakning. Enligt utredningens uppfattning bör nämligen kameraövervakning ses som ett modernt tekniskt hjälpmedel som är befogat att använda för ett seriöst syfte under förutsättning att man inte skadar andra (se avsnitt 7.1). Länsstyrelsen skall således vid sin bedömning av behovet inskränka sig till att objektivt försöka värdera hur stort sökandens behov av övervakningen är. Detta övervaknings- intresse får sedan ställas mot integritetsintresset. Den som i sin ansökan som skäl för övervakningen uppger att han rent allmänt är road av teknik och därför vill bedriva kameraövervakning eller anför att han av rena nyfikenhetsskäl vill ha tillstånd till kameraövervakning, kan naturligtvis inte anses ha något seriöst syfte. Detta gäller naturligt- vis i än högre grad vid illojala eller direkt illegitima syften. Även den allra svagaste risk för integritetskränkning tar över dessa syften. I andra fall kan det i och för sig föreligga ett seriöst behov, men ett behov som likväl får anses väga mindre tungt. Från praxis kan nämnas en badminton/tennishall som ville ha tillstånd att använda en kamera som skulle ge upplysning ät personalen vid informationsdisken/kassan om vilka spelplaner som var lediga respektive upptagna, en bowling- hall som ville ha tillstånd att med en kamera kontrollera att de personer som uppehöll sig i lokalerna hade fyllt 16 år samt ett bensinstationsföretag som ville ha tillstånd att med en kamera övervaka bilkön till två automatiska biltvätthallar. Behov som alltid får anses väga tungt är när syftet med övervakningen är att förebygga eller avslöja brott, att förhindra olyckor eller att tillgodose därmed jämförliga ändamål. Från praxis kan nämnas kameraövervakning utanför en större idrottsanläggning, där ändamålet med övervakningen är att vid arrangemang underlätta ordningshållningen och förbättra säkerheten samt att öka möjligheten att identifiera orosmakare och kameraövervakning i en simhall i syfte att förhindra drunknings- olyckor.

Av betydelse vid bedömningen av hur stort behov sökanden kan anses ha av kameraövervakning är även om intresset av övervakningen lika väl kan tillgodoses på något annat sätt. Om det t.ex. när syftet

med övervakningen är att förebygga brott finns jämförbara skydds- anordningar som är lika effektiva, inte mer kostsamma eller omständli- gare att använda, torde behovet regelmässigt vara så litet att det får vika så fort det finns ett motstående integritetsintresse. Om däremot alternativen till kameraövervakning t.ex. ger ett sämre skydd, ställer sig kostsammare eller blir omständligare att använda, krävs det mer för att integritetsintresset skall anses väga tyngre.

När länsstyrelsen har gjort en bedömning av övervakningsintresset, återstår att pröva hur starka integritetsintressena är som talar emot att tillstånd ges. Av betydelse blir här vad kameraövervakningen skall innefatta. Är det fråga även om att behandla eller bevara bilder eller att avlyssna och ta upp ljud, ökar naturligtvis riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Vidare är integritetsbedömningen beroende av det område som skall övervakas, när övervakningen skall pågå samt övriga omständigheter. Det förhållandet att den som söker tillstånd att bedriva kameraövervakning avser att överlåta den operativa hanteringen av övervakningen till ett bevakningsföretag eller annan operatör av en larmcentral, innebär inte i sig att integritets— riskerna kan sägas öka. Ansvaret för att kameraövervakningen sker i enlighet med lagens bestämmelser stannar nämligen kvar hos den som disponerar över anläggningen, dvs. den som har tillståndet (se avsnitt 7.2.4).

Om tillståndsmyndigheten vid avvägningen mellan övervaknings- intresset och integritetsintresset finner att intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte kunna bli övervakad, skall tillstånd meddelas.

I det följande lämnas vissa riktlinjer för hur tillståndsfrågan bör bedömas. Den praxis som har kunnat utläsas vid tillämpningen av den nuvarande lagen, kan i huvudsak läggas till grund för tillståndspröv- ningen även i fortsättningen. Utredningen har i bilaga 3 utförligt beskrivit praxis och i avsnitt 5.3.3 finns huvudlinjerna i praxis angivna. Utredningen förordar emellertid i några hänseenden en mindre restriktiv linje vid tillståndsprövningen än som följer av nuvarande praxis. Intresset av att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör vid avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset spela en mer fram- trädande roll än som har varit fallet enligt nu gällande rätt.

När det gäller övervakningsobjekten anser utredningen att såväl de uttalanden som gjordes i förarbetena till den nuvarande lagstiftningen (prop. 1989/90:119 s. 46 ff; redovisat ovan i avsnitt 2) om i vilka fall risken för integritetsintrång i allmänhet får anses vara av mindre betydelse och i vilka fall där riskbedömningen är den motsatta som den praxis som har utbildats i huvudsak kan vara vägledande för tillståndsprövningen även i fortsättningen. Det kan dock finnas

anledning att i något större utsträckning än hittills tillåta kamera— övervakning av entréer. Trots att entréer och foajéer i propositionen (s. 47) angetts som ett typfall där övervakningen kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet, finns det i praxis ett flertal exempel på att en ansökan om användning av övervaknings- kamera för att övervaka en hotell- eller restaurangentré har avslagits. Enligt utredningens uppfattning bör kameraövervakning av en entré till t.ex. en restaurang, ett hotell, en utställningslokal eller ett museum i fortsättningen kunna tillåtas i något större utsträckning än hittills, under förutsättning att det finns ett behov av övervakning i brottspre— ventivt hänseende. Frågan om närområdet utanför entrén skall kunna övervakas behandlas i det följande.

Tillstånd till övervakning av området utanför det egentliga övervakningsobjektet lämnas enligt den nuvarande lagstiftningen i mycket ringa utsträckning. När det gäller övervakning av närområde utanför bank- och postkontor föreslår utredningen en specialreglering, se avsnitt 7.3. Växlingskontor eller andra inrättningar som till sin funktion påminner om bank— och postkontor bör i princip kunna få tillstånd att övervaka närområdet utanför entréerna på motsvarande sätt som gäller för bank och post enligt 9 å. En förutsättning bör därvid vara att det finns en allvarlig hotbild mot inrättningen, att den varit utsatt för rån eller liknande eller att risken för rån mot dylika inrättningar allmänt sett har ökat. Det sagda bör dock inte gälla för pantbanker, som i praxis ansetts inte kunna jämställas med bank— och postkontor. När det gäller övriga användare anser utredningen att starka skäl talar för att man även fortsättningsvis skall vara mycket restriktiv när det gäller att ge tillstånd till kameraövervakning av s.k. närområden som används för allmän trafik. Nuvarande praxis kan därför vara vägledande även i fortsättningen. Det bör dock i vissa fall vara möjligt att en restaurang, ett dansställe eller liknande skall kunna få tillstånd att övervaka den del av närområdet utanför entrén där kö brukar bildas. Det bör därvid understrykas att detta inte är något som skall få förekomma regelmässigt. Förutsättningen bör vara att det aktuella företaget, dess personal eller gäster som uppehållit sig i kön, antingen tidigare har varit utsatt för mera allvarlig brottslighet eller att det finns en beaktansvärd risk för att de kan bli utsatta för brottslighet av det nämnda slaget. Enstaka fall av t.ex. misshandel, olaga hot eller skadegörelse av normalgraden är inte att anse som mera allvarlig brottslighet. Ytterligare en förutsättning bör vara att man inte på något annat sätt som från ekonomiska och andra utgångspunkter framstår som rimligt har kunnat komma till rätta med detta.

Enligt den enkätundersökning som utredningen har utfört (se avsnitt 5.1) fanns det sommaren 1995 totalt 1 023 tillstånd att behandla eller bevara bilder. Av dessa hade bank— och postkontor 956 tillstånd (ca

93,5 procent av det totala antalet tillstånd), detaljhandeln 24 tillstånd (ca 2,5 procent) och övriga 43 tillstånd (ca 4 procent). Beträffande bank-, post- och butikslokaler föreslår utredningen en specialreglering av rätten att behandla eller bevara bilder, se avsnitt 7.3. I vilken utsträckning dessa kategorier skall kunna få tillstånd att behandla eller bevara bilder i större omfattning än som följer direkt av lagen behandlas i det följande. När det gäller övriga användare skall en prövning göras i varje enskilt fall och utgångspunkten bör alltjämt vara att tillståndsmyndigheten skall vara restriktiv med att bevilja tillstånd att behandla eller bevara bilder. Dock bör växlingskontor och liknande samt tjänsteproducerande butiker, under förutsättning att de kan påvisa ett motsvarande behov, kunna få tillstånd att behandla eller bevara bilder som motsvarar det som anges i 9 och 10 åå. Vidare bör det vara tänkbart att tillstånd till kameraövervakning som innefattar rätt att behandla eller bevara bilder kan beviljas även vid övervakning av entréer och krogköer och på andra särskilt brottsutsatta platser, t.ex. i ett större parkeringshus. Det bör därvid krävas att det i tillståndsärendet kan förebringas tillfredsställande utredning som visar att brott regelmässigt förekommer.

Utredningens förslag innebär att det, om inte annat sägs i lagen, inte kommer att vara tillåtet att utan tillstånd avlyssna och ta upp ljud i samband med sådan kameraövervakning som avser plats dit allmänheten har tillträde. När det gäller bank- och postlokaler föreslås en specialreglering (se avsnitt 7.3), som innebär att ljud får avlyssnas och tas upp i samband med att överfallslarm har utlösts. Tillstånd till kameraövervakning som innefattar rätt att avlyssna och ta upp ljud bör ges endast i rena undantagsfall. Under förutsättning att sökanden kan påvisa ett starkt behov av att avlyssna och ta upp ljud i syfte att förebygga eller avslöja brott, bör det emellertid inte vara uteslutet att det tillåts i lokaler som kan antas vara särskilt utsatta för rån, t.ex. växlingskontor, guldsmedsaffärer och liknande. Den för bank- och postkontor tidigare nämnda restriktionen att överfallslarmet skall ha utlösts bör därvid gälla. 1 andra fall kan man tänka sig att ljud får avlyssnas och tas upp utan att det ställs krav på att överfallslarm skall ha utlösts. Som exempel kan på nytt nämnas den ljudförbindelse som förekommer vid TV-övervakning av rulltrappor i Stockholms tunnelbana. Skulle en olycka inträffa i en rulltrappa kan den som övervakar trappan kommunicera med de personer som befinner sig i trappan eller dess omedelbara närhet. Om någon har skadat sig i trappan kan denne begära hjälp eller få besked om att hjälp har tillkallats.

Enligt 12 å får bild- eller ljudmaterial som har tagits upp i samband med sådan kameraövervakning som avser plats dit allmänheten har tillträde bevaras under högst en månad, om det inte dessförinnan

överlämnats till en polismyndighet eller åklagare med anledning av misstanke om brott. Enligt samma bestämmelse får länsstyrelsen medge längre bevarandetid för bild- eller ljudmaterialet. En förut- sättning för att en ansökan om förlängd bevarandetid skall kunna beviljas är att sökanden kan förebringa starka skäl för den. I för- fattningskommentaren till 12 å redovisas i vilka situationer det kan bli aktuellt att förlänga bevarandetiden. Det rör sig troligen om ett mycket begränsat antal fall där det finns ett behov av en längre bevarandetid än en månad.

Avslutningsvis skall diskuteras i vilken utsträckning tillstånd bör kunna beviljas till kameraövervakning i en bank-, post- eller butikslo- kal som sträcker sig längre än den som är medgiven utan tillstånd enligt 9 och 10 åå. Redan den kameraövervakning som följer direkt av 9 och 10 åå innebär en utvidgning i förhållande till nuvarande praxis och en övervakning som sträcker sig än längre bör få före- komma endast om det i det enskilda fallet finns några särskilda skäl. Man kan t.ex. tänka sig att en bank skall kunna få tillstånd att övervaka ett något större närområde utanför lokalen, för att på så sätt täcka upp en uttagsautomat, en servicebox eller den plats där bankens värdetransport brukar lasta och lossa. Förutsättningen för detta bör emellertid vara att brottsligheten på dessa platser kan sägas ha ökat. t.ex. att det blivit vanligare med rån i samband med uttag i bankens automater. Vidare bör det t.ex. vara möjligt att bevilja en butik, som har behov därav, tillstånd att behandla eller bevara bilder i större ut- sträckning än som följer av 10 å. Enligt 10 å är rätten att behandla eller bevara bilder begränsad till bilder av kassaområdet och av entréer. Som exempel på ett fall där rätten att behandla eller bevara bilder bör kunna sträckas ut till att avse hela butikslokalen (jfr RÅ 1994 ref 89; refererat i praxisgenomgången, bilaga 3) kan nämnas den situationen att en butik och dess personal varit utsatta för konkreta hot om våld m.m. , att varken butiken, vaktpersonalen eller polisen kunnat komma till rätta med detta och att den kameraövervakning som butiken redan bedriver med stöd av 10 å (inspelning av bilder av kassaområdet och av entréer) inte är tillräcklig för att förebygga nya brott. I en sådan situation får hotbilden mot butiken anses vara så allvarlig att det är påkallat med särskilda åtgärder för att uppnå till- fredsställande skydd mot en befarad fortsatt allvarlig brottslighet.

Slutligen skall framhållas att den genomgång som nu har gjorts inte är avsedd att vara uttömmande. Den spännvidd som finns i fråga om riskerna för enskildas personliga integritet vid olika former av över- vakning är nämligen mycket stor. Det finns självfallet andra fall än de nu redovisade där övervakningsintresset vid en samlad bedömning får anses väga tyngre än integritetsintresset. Som tidigare nämnts skall det

nu sagda endast ses om riktlinjer för tillståndsprövningen. Frågan om den närmare gränsdragningen får överlämnas till rättstillämpningen.

Undantag från tillståndsplikten 6 5

Tillstånd krävs inte för kameraövervakning

1. när övervakningen sker med en övervakningskamera som är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande och där ända- målet med övervakningen är att förbättra sikten för föraren eller användaren och därigenom öka trafiksäkerheten eller säkerheten i arbetsmiljön,

2. när övervakningen sker i sådana fall som avses i 3 å andra stycket.

1 paragrafen anges vissa undantag från kravet på tillstånd. Att det, liksom i 7-10 åå, skall vara fråga om kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde, anges inte uttryckligen i paragrafen men följer av andra meningen i 4 å. Förevarande paragraf motsvarar vad som nu gäller enligt 4 å första stycket andra meningen 1-3 lagen om övervakningskameror m.m.

Undantaget enligt punkten ] avser TV—backspeglar och liknande anordningar. Upplysning om övervakningen måste lämnas enligt 3 å. Begreppet kameraövervakning innefattar förutom själva uppsättandet av kameran såväl bildupptagning som inspelning och avlyssning. I fall som avses i punkten 1 kan det dock varken bli fråga om inspelning eller avlyssning eftersom syftet med övervakningen endast får vara att förbättra sikten för föraren.

Undantagen enligt punkten 2 gäller dels kameraövervakning som är avsedd att skydda anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret, dels kameraövervakning som utförs av polisen vid hastighetsövervak- ning. Sådan kameraövervakning som avses i punkten 2 har även undantagits från upplysningsplikten.

Någon anmälan till länsstyrelsen om övervakningen behöver inte göras i de fall som nämns i förevarande paragraf.

75

'En polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt rädd- ningstjänstlagen ( 1986: 1 102) får tillgripa kameraövervakning utan att söka tillstånd, om kameraövervakningen är av synnerlig vikt

för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olyckshändelse.

Bestämmelsen, som delvis motsvarar 4 å andra stycket i nu gällande lag om övervakningskameror, ger en polismyndighet eller räddnings- ledare möjlighet att utan att först söka tillstånd bedriva kamera- övervakning när det inträffat en olyckshändelse eller när det föreligger en överhängande fara för att en olycka skall inträffa. Syftet med detta undantag från tillståndsplikten är att ge möjlighet till kameraövervak- ning i samband med hastigt uppkomna räddningsaktioner där det normalt inte finns tid att avvakta länsstyrelsens handläggning av ett tillståndsärende.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.6. Kameraövervakningen kan avse, förutom själva uppsättandet av kameran, bildupptagning, inspelning och avlyssning. Upplysning om övervakningen måste lämnas enligt 3 å. Däremot behöver någon anmälan till länsstyrelsen om övervakningen inte göras.

Enligt den nu gällande regleringen förutsätts att kameraanvänd- ningen skall vara oundgängligen nödvändig. Kravet har fått till följd att bestämmelsens tillämpningsområde begränsats på ett enligt utred- ningens mening olyckligt sätt. Då det nästan alltid är fysiskt möjligt att ersätta kameraövervakning med personell övervakning innebär kravet att kameraövervakning nästan aldrig kan ske med stöd av be- stämmelsen. Utredningen har i stället valt att begränsa kamera- användningen genom att ställa krav på att kameraövervakningen skall vara av synnerlig vikt för att avvärja eller begränsa verkningarna av en olyckshändelse. Denna lokution inrymmer ett kvalitetskrav beträffande den hjälp som kameraövervakningen kan förväntas ge i räddningsarbetet. Kan kameraövervakningen inte förväntas ge mer än ' bagatellartade bidrag till räddningsinsatsen är kravet inte uppfyllt. Uttrycket innefattar emellertid också ett krav på att kameraövervak- ningen skall framstå som nödvändig för räddningsarbetet. Kravet är i detta avseende dock mildare än vad som gäller i dag. Visserligen gäller att vad som kan vinnas med åtgärden i princip inte får vara åtkomligt med andra metoder. Det behöver dock inte föreligga något absolut hinder mot andra övervakningsmetoder. Däremot krävs att hindret är sådant att det inte skäligen kan begäras att man skall avstå från kameraövervakning. Kan personell övervakning ske får kamera- övervakning ändå tillgripas om den personella övervakningen skulle kräva en orimligt hög personalinsats eller vara förenad med icke godtagbara säkerhetsrisker för den personal som skulle delta i över- vakningsarbetet. Till skillnad från den nu gällande ordningen anges i lagrummet inte någon bestämd maximitid för hur länge kameraanvänd- ningen får pågå. Kameraövervakningen får i stället enligt bestämmel-

sen fortgå så länge som den är av synnerlig vikt med hänsyn till olyckan eller den befarade olyckan. Det ankommer på polismyn- digheten eller räddningsledaren att bedöma hur länge det är nödvän- digt att använda övervakningskameror. Kravet på att kameraövervak- ningen skall vara av synnerlig vikt innebär emellertid att kameraan- vändning endast kan komma i fråga under det mest akuta skedet av en räddningsoperation. Det rör sig således normalt om en tidsmässigt mycket begränsad användning. (Jfr diskussionen om begreppet synnerlig vikt för utredningen i prop. 1995/96:85 s. 29 f.)

Vidare skall det vara fråga om att avvärja en hotande olyckshändel- se eller att begränsa skadeverkningarna av en inträffad olyckshändel— se. De situationer då bestämmelsen kan bli aktuell att tillämpa kan vara av vitt skilda slag. En tänkbar situation är att man inför en hotande översvämning ordnar med kameraövervakning längs en kraftverksdarnrn eller en älvbrink. Man skulle också kunna tillgripa kameraövervakning på platser där man befarar att ras kan komma att inträffa inom den närmaste tiden. Det skall dock påpekas att be- stämmelsen inte avser kameraövervakning av t.ex. särskilt belastade detaljer i en byggnadskonstruktion, såsom bropelare eller fästen till en bogport på ett fartyg, om kameran inte är riktad så att även människor mera normalt kan iakttas på ett sådant sätt att de kan identifieras. Lagen gäller, som framhållits i kommentaren till 1 å, endast kameror som kan användas för personövervakning.

85

En polismyndighet får tillgripa kameraövervakning utan att söka tillstånd, om det av särskild anledning kan anses föreligga risk för att något allvarligt brott som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att förövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller avslöja brottet.

I förevarande paragraf regleras behörigheten för polisen att utan föregående tillstånd och utan att anmälan behöver göras till länsstyrel- sen tillgripa kameraövervakning. Däremot måste upplysning om över- vakningen lämnas enligt 3 å. Kameraövervakningen måste alltså ske öppet och den skiljer sig därmed från den metod med hemlig kameraövervakning som regleras i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Kameraövervakningen kan, förutom själva uppsättandet av kameran, avse såväl bildupptagning som inspelning och avlyssning. Även i detta avseende skiljer sig den här reglerade kameraövervakningen från den som regleras i lagen om hemlig kameraövervakning eftersom sistnämnda lag inte tillåter avlyssning.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.6. Syftet med kameraövervakningen måste vara att förebygga eller att avslöja brott. Paragrafen är därför inte tillämplig i en ren förundersök- ningssituation där syftet endast är att utreda brott. Skulle det vid en förundersökning finnas behov av öppen kameraövervakning får polisen således söka tillstånd till åtgärden hos länsstyrelsen. Förutsatt att syftet med kameraövervakningen enligt förevarande paragraf primärt är att förebygga eller avslöja brott möter det dock inte något hinder mot att kameraövervakningen även kan bidra till att utreda ett redan begånget brott.

En första förutsättning är att det av särskild anledning kan anses föreligga risk för att viss brottslighet kommer att förövas. Med detta avses att det på någon särskild grund finns anledning misstänka framtida brottslighet i ett enskilt fall. Polisen får inte i allmänt förebyggande syfte använda sig av kameraövervakning med stöd av denna bestämmelse. I det i allmänmotiveringen nämnda exemplet med Karl XII:s dödsdag kan det t.ex. förhålla sig på det viset att man får kännedom om att motdemonstranter kommer att inställa sig vid demonstrationen och att det mot den bakgrunden kan befaras att det kommer till allvarliga sammanstötningar mellan grupperna. På motsvarande sätt kan man få upplysningar om att en fotbollsmatch kommer att besökas av fotbollshuliganer. Har det under en kort period inträffat flera mordbränder inom ett bostadsområde eller har en livsmedelskedja på en viss ort vid upprepade tillfällen utsatts för sabotage och har någon misstänkt gärningsman ännu inte gripits kan det också finnas särskild anledning misstänka att nya liknande brott kommer att begås. För att bestämmelsen skall vara tillämplig krävs alltså att det skall finnas någon indikation på att det t.ex. kan bli fråga om allvarligt våld. Det ligger i sakens natur att det ofta är fråga om situationer där det uppstår ett behov av att snabbt tillgripa kamera- övervakning. Detta är emellertid inte en förutsättning för att be- stämmelsen skall vara tillämplig.

Det skall vidare vara fråga om att förebygga eller att avslöja brottet. Som nyss har sagts och som har berörts i den allmänna motiveringen syftar regleringen inte till att ge polisen möjlighet att tillståndsfritt tillgripa kameraövervakning för att komma till rätta med mer kontinuerligt pågående kriminalitet utan det måste röra sig om tidsmässigt begränsade insatser för att förebygga ett specifikt brott. Vill man använda kameraövervakning för att bekämpa kriminalitet på vissa platser, såsom t.ex. torg och parker, där man vet att det med jämna mellanrum brukar inträffa olika typer av brott får polisen eller rättighetsinnehavaren i stället söka tillstånd till kameraövervakningen.

En ytterligare förutsättning för att bestämmelsen skall vara tillämplig är att det är fråga om något allvarligt brott, som innebär

fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Som exempel på sådan brottslighet kan nämnas konfrontationer mellan olika grupper, t.ex. på Karl XII:s dödsdag samt vid bombhot, vid hot om sabotage och vid hot om attentat mot en främmande statschef på besök i Sverige. Bestämmelsen är däremot inte tillämplig om avsikten är att förebygga brottslighet som inte är så allvarlig som den som ovan nämnts, t. ex. vid misshandel och skadegörelse av normalgraden.

Slutligen gäller enligt förevarande bestämmelse att det skall vara fråga om att övervaka en viss plats. Även om flera platser naturligtvis kan tänkas bli övervakade ger bestämmelsen dock inte utrymme för att övervaka t.ex. samtliga de gator som ett demonstrationståg använder eller hela kortegevägen vid ett statsbesök eller liknade. Däremot får naturligtvis t.ex. både idrottsplatsen och området utanför den övervakas vid misstanke om konfrontationer mellan olika fotbollssup— porters.

95

Tillstånd krävs inte för kameraövervakning i en banklokal eller i ett postkontor samt av närområdet utanför entréer till en sådan lokal, under förutsättning att

1. syftet med övervakningen endast är att förebygga eller avslöja brott,

2. den övervakningskamera som används är fast monterad och försedd med fast optik,

3. övervakningskameran inte är riktad så att övervakningen framstår som uppenbart kränkande samt att

4. en anmälan har gjorts om att kameraövervakning skall ske. Avlyssning och upptagning av ljud får dock ske endast sedan överfallslarm har utlösts.

Första stycket

Kameraövervakningen kan avse, förutom själva uppsättandet av kameran, bildupptagning, inspelning och avlyssning. Vissa restriktio- ner gäller dock för avlyssning och upptagning av ljud (andra stycket). Upplysning om övervakningen måste lämnas enligt 3 å.

Skälen för att kameraövervakning i banklokaler och postkontor undantagits från tillståndsplikten har konunenterats utförligt i den allmänna motiveringen (se avsnitt 7.3). I korthet motiveras undantaget med att det innebär en förenkling för kameraanvändaren och i någon män för tillståndsmyndigheten utan att befogade integritetsintressen sätts i fara. Enligt nu gällande lagstiftning ges nämligen regelmässigt tillstånd till kameraövervakning i banker och postkontor. Det anses i

allmänhet att det finns ett befogat intresse av kameraövervakning av dessa lokaler och att den information som kan inhämtas genom kameraanvändningen är av ringa betydelse för enskildas personliga integritet eller att intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med övervakningen är så starkt att det skall ges företräde framför intresset att värna enskildas personliga integritet. Bestämmelsen innebär emellertid inte endast en förenkling av kamerahanteringen i admini- strativt hänseende utan även en materiell utvidgning av övervaknings- möjligheterna. Enligt föreskriften får nämligen även närområdet utanför entréerna övervakas vilket man normalt inte får tillstånd till i dag.

Med banklokal avses lokal där det bedrivs bankrörelse. Med bankrörelse avses verksamhet i vilken ingår inlåning från allmänheten på sådan räkning som bank normalt använder (jfr 1 kap. 2 å bankrör- elselagen 1987z617). Med postkontor avses lokal där postbefordrings— företag driver postverksamhet, dvs. utför regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket (jfr 3 å postlagen 1993:1684).

Undantaget från tillståndskravet för kameraövervakning i banklo— kaler och postkontor omfattar, som framgår av den allmänna motive— ringen, se avsnitt 7.3, endast "vanliga" banklokaler och postkontor. Etablering av bank— och postverksamhet i lokaler av annat slag omfattas inte av denna undantagsbestämmelse. Det innebär att kameraövervakning av sådana serviceställen som brukar benämnas posti butik och närpost och som kan vara inrymda i t.ex. en livsme- delsbutik eller ett bibliotek inte är tillståndsfri till följd av undantaget för övervakning av postkontor. Man får i dessa fall tillämpa de be- stämmelser som gäller för den rörelse' 1 vars lokaler postverksamheten är inrymd. Är en post i butik eller närpost inrymd i en butikslokal innebär det att reglerna för övervakning av butikslokal blir tillämpliga även på en kamera som används för att bevaka platsen där postverk- samheten bedrivs. Sker postverksamheten i t.ex. ett bibliotek krävs tillstånd för övervakningen. Samma principer gäller för kamera- övervakning av bankverksamhet som inte drivs i traditionella banklokaler. Det finns exempel på bankverksamhet som bedrivs så att den del som allmänheten har tillträde till, dvs. området framför kassadisken, samtidigt är en del av vänthallen i en flygplats. Kamera— övervakning av vad som sker framför bankdisken kräver i ett sådant fall tillstånd. Frågan om postverksamhet som bedrivs i andra lokaler än traditionella postkontor behandlas i kommentaren till 10 å andra stycket.

Paragrafen reglerar undantag från tillståndsplikten. Tillståndsplikten gäller, som framgår av 4 å, endast kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Det skall alltså när det gäller banklokaler och postkontor vara fråga om sådana utrymmen som allmänheten har

tillträde till. Det innebär att den del av lokalen som sträcker sig fram till disken där allmänheten betjänas omfattas av bestämmelsen liksom andra utrymmen dit allmänheten kan gå för att ta del av bankens eller postens tjänster. Bankvalv och andra platser dit endast personer som slutit särskilda avtal med banken eller posten har tillträde utgör däremot inte områden som allmänheten har tillträde till.

Med närområdet utanför entréerna avses det område som ligger i omedelbar anslutning till bank- respektive postlokalens in- och utgångar. I begreppet ligger att området inte får vara särskilt stort. Det får anses vara tillräckligt att ett område med en radie av högst fem meter räknat från entrédörren får bevakas. Vid råntillfällen brukar eventuell maskering och demaskering ske i nära anslutning till entrédörren. I den mån behov skulle föreligga av att bevaka ett större område har banken respektive posten att ansöka om tillstånd hos länsstyrelsen. Med närområdet till entré avses inte endast närområdet till sådan ingång som vanligtvis används av allmänheten utan även t.ex. närområdet till ett postkontors bakdörr och andra sådana in- och utgångar.

I punkterna 1 - 4 anges de ytterligare förutsättningar som skall vara uppfyllda för att kameraövervakningen skall vara tillståndsfri.

Av punkten ] framgår att behovet av kameraövervakning inte får vara av vilket slag som helst. Kameraövervakningen är tillståndsfri endast om syftet med den är att förebygga eller att avslöja brott. Intresset av att förebygga brott är det som regelmässigt åberopas i dagens tillståndsärenden, i vart fall då det gäller lokaler av det här slaget. Även syftet att avslöja brott kan godtas. Det är då fråga om det allmänna intresset av att avslöja brott och inte fråga om att avslöja ett visst redan begånget brott. Kameraövervakning som har andra syften än de nu nämnda är inte fri från kravet på tillstånd.

Utredningen har av integritetshänsyn ansett att den tillståndsfria kameraövervakningen bara skall få ske med utrustning som medger en allmän övervakning. För att man skall nå det i föregående punkt beskrivna syftet med övervakningen krävs visserligen att man med utrustningen skall kunna ta fram information som är tillräckligt detaljerad för att en gärningsman skall kunna identifieras. Den utrustning som skall användas bör däremot inte ha sådana prestanda att den tillåter mycket ingående närbilder eller annan ingående granskning. Vid en bedömning av vilken utrustning som bör kunna godtas, har utredningen stannat för att kameraövervakningen skall vara tillståndsfri om den kamera som används är fast monterad, dvs. icke rörlig, och försedd med fast optik. Detta följer av punkten 2. Enligt vad utredningen inhämtat är det sådan utrustning som i dag i normal- fallet godtas av länsstyrelserna vid övervakning av lokaler av det här slaget. Den som önskar använda en mer sofistikerad utrustning, t.ex.

en kamera som är rörlig eller har zoomningsmöjlighet, är hänvisad till att i vanlig ordning söka tillstånd.

Enligt punkten 3 är en ytterligare förutsättning för att kamera- övervakningen skall vara tillståndsfri att övervakningskameran är riktad så att särskilt integritetskänsliga utrymmen inte kan övervakas. Övervakningen får alltså inte framstå som uppenbart kränkande. Skälet till denna bestämmelse är att det kan finnas utrymmen som inte bör övervakas med en kamera. Som exempel kan nämnas sådana röst- ningsbås som placeras ut i en del postkontor i samband med att poströstning anordnas.

Enligt punkten 4 är en sista förutsättning för att kameraövervak- ningen skall vara fri från tillstånd att en anmälan har gjorts. Syftet med bestämmelsen är att kameraövervakningen skall komma till länsstyrelsens kännedom så att denna skall ha en praktisk möjlighet att kunna utöva sin tillsynsverksamhet. Bestämmelsen innebär inte något hinder t.ex. mot att upphandla kamerasystem men man får inte sätta upp eller ta övervakningsutmstningen i bruk innan anmälan har gjorts. Att en anmälan skall ha gjorts innan kameraövervakningen får ske innebär att anmälan skall ha kommit in till länsstyrelsen. Det får ankomma på den som skall bedriva kameraövervakningen att förvissa sig om att hans anmälan har kommit in till länsstyrelsen. Av 10 å för- valtningslagen (19861223) framgår att en handling anses komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Får myndigheten en särskild underrättelse om att ett telegram till myndigheten finns hos ett företag som driver televerksamhet, anses telegrammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman. Om det kan antas, sägs det vidare iden berörda paragrafen i förvaltningslagen, att handlingen eller avi om denna viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag.

En redogörelse för bakgrunden till bestämmelsen om anmälnings- skyldighet har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.3).

Andra stycket

I bestämmelsen anges att sådan kameraövervakning som består i avlyssning och upptagning av ljud endast får ske sedan överfallslarm har utlösts. I den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2) och i kommenta- ren till 1 å har beskrivits vad avlyssning och upptagning av ljud innebär. Denna verksamhet är för närvarande oreglerad om den sker öppet. Straffstadgandet i 4 kap. 9 aå brottsbalken om olovlig

avlyssning kriminaliserar, såsom närmare berörts ovan i avsnitt 2, en- dast hemlig avlyssning eller ljudupptagning. Enligt utredningens förslag ingår avlyssning och upptagning av ljud som en del av begreppet kameraövervakning. Regleringen innebär att den rätt banker och postkontor i dag har att avlyssna och ta upp ljud i sina lokaler inskränks. Såvitt gäller den tillståndsfria kameraövervakningen får banker och postkontor inte ägna sig åt avlyssning och upptagning av ljud vid andra tillfällen än då överfallslarm utlösts. Med överfallslarm förstås i denna lag detsamma som i förordningen (1983:1099) om anslutning av larmanläggningar till polisen. 1 förordningen beskrivs ett överfallslarm som en larmanläggning som är inrättad för att vidare- befordra en manuellt utlöst signal i händelse av överfall, rånhot eller liknande angrepp. Begreppet har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.3).

10å

Tillstånd krävs inte för kameraövervakning i en butikslokal, om de förutsättningar som anges i 9å första stycket 1 - 4 är uppfyllda. Endast bilder av kassaområdet eller av entréer får dock behandlas eller bevaras. Avlyssning och upptagning av ljud får inte ske.

Vad som i första stycket sägs om butikslokal gäller även i fråga om postverksamhet som bedrivs i en sådan lokal.

Första stycket

Skälet för att kameraövervakning i butikslokaler undantas från tillståndsplikt kommenteras utförligt i den allmänna motiveringen, se avsnitt 7.3. I korthet motiveras undantaget för butikslokaler, i likhet med undantagen för övervakning i bank— och postlokaler, med att ett slopande av tillståndsplikten innebär en förenkling för kameraan- vändaren och i någon män för tillståndsmyndigheten utan att befogade integritetsintressen sätts i fara. Enligt nu gällande lagstiftning ges nämligen regelmässigt tillstånd till kameraövervakning i butiker förutsatt att denna inte är förenad med rätt att behandla eller bevara det upptagna materialet. Det anses i allmänhet att det finns ett befogat intresse av kameraövervakning av dessa lokaler och att den in— formation som kan hämtas in genom kameraanvändningen är av ringa betydelse för enskildas personliga integritet eller att intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med övervakningen är så starkt att det skall ges företräde framför intresset att värna enskildas personliga integritet.

Med begreppet butikslokal avses lokal där det bedrivs detaljhandel med varor, dvs. det som i dagligt tal också kallas för affärer. Här innefattas inte endast mindre affärer utan även varuhus, stormarknader och t.ex. ett försäljningstält. Det bör dock påpekas att den tillstånds- fria kameraövervakningen endast får ske av sådan del av lokalen där försäljning äger rum. 1 de fall butiksutrymmet finns i ett köpcentrum där flera butiker ryms under samma tak med gångstråk mellan de olika affärerna utgör gångstråken inte del av butikslokalen. För att dessa skall få övervakas med kamera krävs därför tillstånd. Om det i ett varuhus eller på en stormarknad avskilts ett område för restaurang- ändamål eller liknande utgör inte heller detta butikslokal i lagens mening. I ett varuhus utan avgränsade affärslokaler får hela varuhuset anses utgöra en butikslokal i den män inte, som tidigare sagts, något särskilt utrymme avskilts för restaurangändamål eller annat liknande ändamål. Den angivna definitionen av butikslokal omfattar alltså inte lokaler där verksamheten huvudsakligen består i att tillhandahålla tjänster. Det förhållandet att det vid sidan av denna verksamhet bedrivs viss försäljning av mindre omfattning, t.ex. en frisörs försäljning av hårvårdsprodukter, innebär inte att lokalen är att anse som butikslokal i lagens mening. Inte heller den lokal som huvud- sakligen används för uthyrning av videofilmer är att anse som butikslokal i lagens mening, även om det vid sidan av uthyrningen bedrivs viss försäljning av mindre omfattning, t.ex. försäljning av köpvideofilmer. I den mån t.ex. frisörer, resebyråer eller den som i sin butik huvudsakligen hyr ut videofilmer vill ha tillgång till kamera- övervakning får de alltså vända sig till länsstyrelsen och söka tillstånd där. När det gäller bensinstationer är den lokal där det uppbärs betalning för inköpt bensin och där det bedrivs försäljning av biltillbehör och andra varor att anse som butikslokal i lagens mening och får således övervakas utan tillstånd. Däremot får området utanför själva lokalen - där det finns bensinpumpar, m.m. - inte övervakas utan tillstånd. Den som önskar övervaka tex. bensinpumparna får alltså vända sig till länsstyrelsen och söka tillstånd 1 sedvanlig ordning. Även entréer till en butikslokal omfattas av bestämmelsen men däremot inte närområdet utanför entréerna.

De särskilda förutsättningarna för tillståndsfri kameraövervakning i banklokaler och postkontor som tas upp i 9 å första stycket 1—4 är också tillämpliga på tillståndsfri kameraövervakning i butikslokaler. Det hänvisas därför till kommentaren avseende dessa punkter i 9 å. Det kan dock påpekas att punkten 3 torde ha störst praktisk betydelse för kameraövervakning i butiker. Provhytter i klädaffärer utgör ett exempel på sådana utrymmen där kameraövervakning måste anses som uppenbart kränkande.

Rätten att tillståndsfritt behandla och bevara bilder avser i fråga om butikslokaler bilder som tagits av kassaområdet och av entreér (första stycket andra meningen).

Med uttrycket kassaområdet avses det område som ligger i omedelbar anslutning till kassan. Området omfattar dels platsen där kassaapparaten med tillhörande varutransportband och uppläggnings- ytor finns, dels den plats där kunden skall uppehålla sig då betalning skall erläggas för inhandlade varor.

Med uttrycket entré avses samtliga in— och utgångar till lokalen. I de fall in— och utgången utformats som ett slussystem omfattas även området mellan dörrarna i entrébegreppet.

Den föreslagna regleringen innebär en utvidgning av inspelnings- rätten i förhållande till vad som gäller nu. Bakgrunden till utvidg- ningen har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.3).

I butikslokaler får avlyssning eller ljudupptagning inte ske tillstånds- fritt (första stycket tredje meningen). Skälen för detta har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.3).

Andra stycket

Begreppet post i butik och närpost har redovisats i avsnitt 7.3 i den allmänna motiveringen. Regleringen i andra stycket innebär att kameraövervakning av post i butik och närpost som bedrivs i butikslokaler inte är tillståndsfri till följd av undantaget för över- vakning av postkontor. Man får i dessa fall tillämpa de bestämmelser som gäller för butikslokaler. Är en post i butik eller närpost inrymd i en butikslokal innebär det alltså att reglerna för övervakning av butikslokal blir tillämpliga även på en kamera som används för att bevaka platsen där postverksamheten bedrivs. Platsen för postverk- samheten, till den del den är tillgänglig för allmänheten, får alltså övervakas med en kamera och bilderna behandlas och bevaras enligt de regler som gäller för kassaområdet i en butikslokal. För närposten gäller att den utövas inom butikens kassaområde. Den kommer därmed att omfattas av de regler som gäller för den vanliga kassaverksamheten i butiken.

Om postverksamhet av det slag som har berörts nu bedrivs i en annan lokal än butikslokal, t.ex. i ett bibliotek, krävs alltid tillstånd för kameraövervakning.

Tillgång till bevarat material 11 5

Om bilder behandlas eller bevaras eller ljud avlyssnas och tas upp vid sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmän- heten har tillträde, får inte fler än som behövs för att över- vakningen skall kunna bedrivas ha tillgång till bevarat material.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 7.3.

Förevarande paragraf innehåller föreskrifter som syftar till att skydda enskildas integritet genom att hos den som bedriver kamera- övervakningen begränsa tillgängligheten till det material som har spelats in eller avlyssnats vid kameraövervakning. Bestämmelsen omfattar allt sådant material som tagits upp vid kameraövervakning som avser plats dit allmänheten har tillträde, vare sig övervakningen är tillståndsfri eller ej. Endast material som tagits upp vid kamera- övervakning av privata områden faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Med begreppet tillgång till bevarat material avses all hantering av det inspelade eller avlyssnade materialet. Det kan vara fråga om olika sätt att ta del av det bevarade materialets informations- innehåll, t.ex. genom att titta på en videoinspelning eller att lyssna på en ljudinspelning. Begreppet omfattar emellertid även förfaranden som enbart innebär att någon fysiskt tar befattning med materialet utan att ta del av informationsinnehållet. Det innebär att även den som endast byter ett band i en videobandspelare anses ha tillgång till materialet när videokassetten hanteras.

I paragrafen föreskrivs att fler än som behövs för att övervakningen skall kunna bedrivas inte får ha tillgång till bevarat material. Paragra- fen åsyftar endast att åstadkomma en kvantitativ begränsning av det antal personer som får ha tillgång till materialet. Däremot uppställs, i likhet med vad som gäller för den som bedriver kameraövervak- ningen, inte krav på att de som får ha tillgång till materialet skall uppfylla några särskilda kvalifikationer. Lagen ger därmed inte utrymme för länsstyrelsen att, såSom nu ofta sker, som villkor för ett tillstånd föreskriva att den som får ha tillgång till bevarat material skall inta viss tjänsteställning eller ha viss arbetsfunktion. Föreskriften innebär att det totala antalet personer som får ha tillgång till materialet inte får vara större än vad som fordras för att den praktiska skötseln av övervakningsanläggningen skall kunna fungera. Detta innebär i de flesta fall att fler än de som behövs för att byta band i videobandspela- ren inte skall få ha tillgång till materialet. Antalet varierar naturligtvis beroende på storleken av övervakningsanläggningen. Kravet på att det totala antalet skall minimeras medför att man inte får låta uppgiften

cirkulera bland medarbetarna i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till personalens arbetstider. Mindre över— vakningsanläggningar torde oftast kunna skötas av en person medan större anläggningar givetvis kan vara mer personalkrävande. Den som ansluter en övervakningsanläggning till en larmcentral får genom avtal med företrädare för centralen förvissa sig om att larmcentralen följer gällande regler i detta avseende. Bestämmelsen är inte straffsanktione- rad. Länsstyrelsen har emellertid enligt 17 å rätt att i tillståndsbeslutet meddela villkor bl.a. om hur många som skall få ha tillgång till bevarat material. Överträdelse av ett sådant villkor kan medföra straffansvar enligt 24 å. I fråga om anmälningsfallen kan en tillämp— ning av 20 och 21 åå bli aktuell.

Av 22 å framgår att även länsstyrelsen får ha tillgång till bevarat bild- eller ljudmaterial, detta som ett led i den tillsyn som länsstyrel— sen skall bedriva.

12å

Bild- eller ljudmaterial som har tagits upp i samband med sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst en månad, om det inte dessför— innan överlänmats till en polismyndighet eller åklagare med anledning av misstanke om brott eller länsstyrelsen har medgett en längre bevarandetid.

Bild- eller ljudmaterial som har överlämnats till en polis— myndighet eller åklagare får bevaras till dess att ärendet har avslutats utan att förundersökning inletts, inledd förundersökning har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt.

När bild- eller ljudmaterialet inte längre får bevaras skall det omedelbart förstöras.

Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.3 i den allmänna motivering-

en.

I paragrafen regleras hur länge bild- och ljudmaterial får bevaras. Regleringen omfattar, liksom i föregående paragraf, bild- och ljudmaterial som har tagits upp med övervakningskameror som är uppsatta så att de kan riktas mot platser dit allmänheten har tillträde vare sig kameraövervakningen är tillståndspliktig eller ej. Däremot omfattar bestämmelsen inte bild— och ljudmaterial som upptagits med övervakningskameror som endast kan riktas mot platser dit allmän- heten inte har tillträde.

I sina tillståndsbeslut bör länsstyrelsen i förekommande fall erinra om vad som enligt förevarande paragraf gäller angående bevarande av inspelat eller avlyssnat material.

Första stycket

Huvudregeln är att bild- och ljudmaterial får bevaras under högst en månad. Denna tidsrymd har bestämts med tanke på att man i praxis numera ofta medger en sådan bevarandetid, se t.ex. Kammarrättens i Göteborg dom från den 29 november 1994 i mål nr 6692-1994, refererad i bilaga 3.

För att få till stånd en enhetlig reglering har utredningen valt att låta bevarandetiden en månad gälla vid all sådan kameraövervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde, dvs. all tillståndspliktig och tillståndsfri kameraövervakning enligt bestämmelserna i 4 och 6 - 10 åå. Bestämmelsen innehåller dock två undantag från en-månads- regeln. Bevarandetiden kan således komma att överstiga en månad om materialet överlämnas till polis eller åklagare med anledning av misstanke om brott. Vidare får länsstyrelsen medge längre bevaran— detid. En förutsättning är att ansökan om en förlängd bevarandetid har gjorts hos länsstyrelsen inom en—månadsfristen (jfr tredje stycket). Detta andra undantag är i första hand tänkt för de situationer då bild eller ljud tagits upp med anledning av en inträffad olyckshändelse (jfr 7 å). Om t.ex. kameraövervakning skett som ett led i försök att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkningarna av en redan inträffad olycka kan det inspelade materialet vara av stor betydelse för att i efterhand utreda vad som har hänt. En sådan utredning kan vara tidsödande och länsstyrelsen kan då efter en särskild tillståndsansökan besluta om förlängd bevarandetid. Att länsstyrelsen vid prövningen av en sådan ansökan skall göra en avvägning mellan integritetsintresset och intresset av att bevara materialet framgår av 5 å.

Andra stycket

Om materialet har överlämnats till polis eller åklagare med anledning av misstanke om brott får det bevaras till dess att ärendet hos myndigheten har avslutats utan att förundersökning har inletts eller, om förundersökning har beslutats, förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. Bestämmelsen har i viss mån utformats efter förebild av 7 å lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Enligt den bestämmelsen förutsätts emellertid att inhämtat material skall förstöras omedelbart sedan det granskats om det saknar betydelse från utredningssynpunkt.

Med hänsyn till att det i förevarande lagstiftning rör sig om material som inhämtats vid öppen kameraanvändning har det inte ansetts påkallat med en lika sträng reglering.

Tredje stycket

Enligt denna bestämmelse skall inspelat material omedelbart förstöras sedan bevarandetiden gått ut. Bestämmelsen, som tar över arkivlagens bestämmelser om gallring (10 å), innebär i fråga om allmänna handlingar att materialet får förstöras utan de hänsyn som föreskrivs i arkivlagen.

Ansökan om tillstånd och anmälan 13 å

Ansökan om tillstånd och anmälan skall göras skriftligen hos länsstyrelsen i det län där kameraövervakningen skall ske. Ansökan eller anmälan skall göras av den som avser att bedriva kameraövervakningen.

Enligt 4 å krävs som huvudregel tillstånd till kameraövervakning för att övervakningen skall få avse en plats dit allmänheten har tillträde. Motsvarande gäller vid olika former av utvidgning av övervakningen. I 6 - 10 åå undantas viss kameraövervakning från tillståndsplikten. I vissa av undantagsfallen förutsätts att en anmälan har skett. Detta gäller enligt 9 å första stycket 4 och 10 å kameraövervakning i banklokaler, postkontor och butikslokaler. Vill man ha en mer vittgående kameraövervakning än vad som medges enligt undantags- stadgandena måste man söka tillstånd. Detsamma gäller vid önskemål om längre bevarandetid än en månad. Hithörande frågor har behand- lats i kommentaren till 4 å. Förevarande paragraf avser givetvis samtliga de olika typer av ansökningar som kan göras.

I första meningen i paragrafen föreskrivs att en ansökan respektive anmälan skall göras hos länsstyrelsen i det län där den aktuella kameraövervakningen skall ske. Det kan väl någon gång inträffa att olika delar av övervakningsutrustningen är tänkt att placeras i skilda län eller att utrustningen skall finnas i ett län och övervakningsobjektet

* helt eller delvis i ett annat. I sådana fall får ansökningen eller anmälan ges in till länsstyrelsen i det län där huvuddelen av kameraanlägg- ningen skall finnas. Det har inte ansetts nödvändigt att i lagtexten ta in en regel om dessa situationer.

I andra meningen föreskrivs att ansöknings- respektive anmälnings- skyldigheten åligger den som avser att bedriva kameraövervakningen.

Det har inte någon betydelse vem som äger anläggningen utan det avgörande är vem som disponerar över den (jfr prop. 1989/90:119 s. 44). Även om en kameraanvändare avser att överlåta den operativa hanteringen av en övervakningsanläggning till ett bevakningsföretag eller annan operatör av en larmcentral är det den som disponerar över anläggningen och inte larmcentralen som får ansöka om tillstånd eller göra en anmälan. Ansökan eller anmälan kan inte heller utan särskilt uppdrag göras för en kunds räkning av det företag som har sålt övervakningsutrustningen.

14å

I en ansökan om tillstånd skall anges de omständigheter som är av betydelse för prövningen av ärendet.

Har sökanden inte tidigare meddelats tillstånd till kamera- övervakning av det område som ansökningen avser och har heller inte någon anmälan om den skett, skall ansökningen alltid innehålla uppgift om och beskrivning av

1. ändamålet med kameraövervakningen,

2. den utrustning som skall användas samt

3. den plats där utrustningen skall placeras och det område som kan övervakas.

Om kameraövervakningen avser en arbetsplats skall till ansök- ningen vara fogat ett yttrande från skyddsombud, skyddskom- mitté eller organisation som företräder de anställda.

I denna paragraf finns bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd skall innehålla. Enligt utredningens mening är det angeläget att länsstyrelserna kan enas om innehållet i en blankett för ansökan och också kan tillhandahålla blanketter för dem som avser att söka tillstånd till kameraövervakning.

Första stycket

En tillståndsansökan kan avse vitt skilda situationer. Det kan dels vara fråga om tillstånd till en helt ny kameraövervakning, dels om tillstånd till en utvidgning av en redan pågående övervakning. En pågående övervakning kan grundas på ett tillstånd, en anmälan enligt 9 eller 10 å eller direkt på lagens bestämmelser utan tillstånd eller anmälan (6-8 åå). I fråga om utvidgning av sådan övervakning som nämns i 6 - 8 åå torde en ansökan om tillstånd i praktiken bara bli aktuell i de fall som avses i 7 å (jfr kommentaren till 12 å). Föreskriften i första stycket avser alla dessa situationer. Sökanden måste alltid ange de omständigheter som har betydelse för länsstyrelsens prövning av

ärendet så att man med ledning av ansökningen kan göra den in- tresseavvägning som förutsätts i 5 å. Eftersom utvidgningsfallen kan röra så skilda slag av situationer anges inte några mer detaljerade föreskrifter om vad en ansökan skall innehålla. Det är emellertid självklart att det av ansökningen måste framgå vem det är som skall bedriva kameraövervakningen och var övervakningen skall äga rum. I den mån det inte har skett tidigare skall i ansökningen i före- kommande fall anges det antal personer som får ha tillgång till inspelat eller avlyssnat material. Av 11 å följer att endast ett begränsat antal personer hos den som bedriver kameraövervakningen får ha tillgång ' till bevarat material. Något krav på att de som skall ha denna tillgång : till material skall ha en viss ställning eller viss arbetsfunktion ställs däremot inte upp i 11 å. Det är därför tillräckligt att det i ansökan anges det antal personer som skall ha tillgång till bevarat material, inte vilka de är eller vad de har för arbetsfunktioner.

Det bör krävas av sökanden att denne strävar efter att göra sin ansökan så fullständig att ärendet i princip kan avgöras på hand— lingarna. Enligt förvaltningslagen åligger det länsstyrelsen att vägleda denne om ansökan är ofullständig. Vidare kan det vid mera omfattande övervakning eller där övervakningen av något skäl kan antas bli särskilt ingripande för enskilda vara nödvändigt att länsstyrelsens företrädare på platsen bildar sig en uppfattning om riskerna för integritetsintrång (jfr 14 och 15 åå förvaltningslagen). En inspektion på platsen kan även underlätta bedömningen av om det är möjligt att genom villkor motverka de risker som kameraövervakningen kan innebära utan att ändamålet med övervakningen förfelas.

Om sökanden underlåter att efter anmaning av länsstyrelsen lämna erforderligt material eller att på något annat sätt medverka till att länsstyrelsen får det underlag som är nödvändigt för tillståndspröv- ningen, får ärendet avgöras i befintligt skick.

Andra stycket

När ansökningen avser en ny kameraövervakning skall ansökan enligt andra stycket alltid innehålla vissa grundläggande uppgifter. Be- stämmelsen motsvarar i denna del 8å andra meningen i den nu gällande lagen om övervakningskameror m.m. Som framgår av författningstexten är bestämmelsen tillämplig när tillstånd till den aktuella kameraövervakningen inte har meddelats tidigare och inte heller anmälan om den har skett.

Enligt punkten ] skall det ske en redovisning av ändamålet med kameraövervakningen. Sökanden bör ange vad han vill uppnå med kameraövervakningen. Han bör även ange hur lång tid övervakningen

skall pågå och om den är tänkt att ske kontinuerligt eller med vissa regelbundna upprepningar och under helt eller endast del av dygn.

Punkten 2 innebär att sökanden skall lämna information om den övervakningsutrustning som skall användas. Med övervaknings- utrustning avses teknisk apparatur, såsom TV—kameror eller andra optisk-elektroniska eller därmed jämförbara instrument, utrustning för bild— och ljudöverföring och mottagning samt anordningar för att manövrera utrustningen. Till övervakningsutrustning hör även tekniska anordningar för analys och bearbetning av bild- och ljudmaterialet samt medier för att bevara bilder och ljud. Den tekniska apparaturens prestanda skall anges i ansökningen. Av betydelse för tillståndspröv- ningen är nämligen bl.a. hur stor del av bildytan en person kan beräknas uppta, om övervakningskameran är fast eller rörlig, om zoomning är möjlig, om upptagningen sker i färg eller inte, vilken upplösningsgrad som finns, om utrustningen möjliggör avlyssning eller upptagning av ljud samt vilken bearbetning som är möjlig. Om en särskild dator ingår i övervakningsutrustningen, skall ansökningen innehålla en beskrivning av denna. En redogörelse bör därvid lämnas för de program som styr datorn liksom de operationer som kan utföras med den vid övervakningen eller senare i fråga om lagrat bild- och ljudmaterial. Skall en övervakningsanläggning helt eller delvis skötas från en larmcentral skall detta framgå av ansökningen.

Slutligen anges i punkten 3 att ansökningen skall innehålla uppgift om och beskrivning av den plats där utrustningen skall placeras och det område som kan övervakas. Som underlag för bedömningen av vilket integritetsintrång som kameraövervakningen kan medföra bör beskrivningen även innehålla uppgift om i vilken utsträckning området frekventeras av människor. Skulle en övervakningskamera vara gemensam för två eller flera platser och kunna flyttas mellan dessa samt alternativa övervakningsområden behöva bestämmas, skall uppgifter också om detta lämnas i ansökningen. Om en övervaknings- anläggning skall vara ansluten till en larmcentral skall det i ansök- ningen anges var denna central är belägen.

Tredje stycket

Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.7 i den allmänna motiveringen.

I tredje stycket, som motsvarar 8 å andra stycket i lagen om över- vakningskameror m.m. , har tagits in en föreskrift om att ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en arbetstagarorganisa- tion skall ges in tillsammans med ansökningen när kameraövervak- ningen avser en arbetsplats. Är övervakningsområdet gemensamt för flera arbetsplatser eller för en arbetsplats med olika arbetstagargrupper kan det bli fråga om flera yttranden.

15å

En anmälan om kameraövervakning skall innehålla uppgift om

1. den som skall bedriva kameraövervakningen och i före- kommande fall den som för anmälarens räkning skall ha hand om övervakningen,

2. i vilken typ av verksamhet som övervakningen skall före- komma,

3. huruvida bilder skall behandlas eller bevaras eller ljud avlyssnas och tas upp,

4. det antal personer som får ha tillgång till bevarat material samt

5. huruvida närområden utanför entréer skall övervakas. Om en ändring sker av de förhållanden som har redovisats i en anmälan enligt första stycket, skall länsstyrelsen skriftligen underrättas om förändringen.

En av förutsättningarna för att kameraövervakning i bank, post- och butikslokal skall vara tillståndsfri, är att en anmälan har gjorts om att kameraövervakning skall ske. Detta framgår av 9 å första stycket 4 och 10 å första stycket.

I denna paragraf anges vad en anmälan skall innehålla. Som utvecklats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 7.3) är tanken att en anmälan skall vara av enkel beskaffenhet men likväl ge tillräckliga upplysningar för att länsstyrelsen vid sin granskning av anmälan och i sin fortsatta tillsynsverksamhet skall kunna göra en viss bedömning av om kameraövervakningen verkligen är tillståndsfri och kunna sluta sig till hur stora integritetsriskerna med kameraövervakningen är. Upplysningarna i anmälan kommer att utgöra grunden för länsstyrel- sens bedömning av i vilken grad tillsyn bör utövas över det aktuella objektet. Ju större integritetsrisker som är förenade med kamera- övervakningen, desto större anledning kan det finnas för länsstyrelsen att prioritera objektet i sin tillsynsverksamhet.

Liksom när det gäller ansökningsblanketter är det önskvärt att länsstyrelserna kan tillhandahålla blanketter för anmälan (jfr kommen- taren till 14 å).

Första stycket

Av punkten ] framgår att en anmälan måste innehålla uppgift om vem som skall bedriva kameraövervakningen. Att den som skall bedriva kameraövervakningen och anmälaren alltid måste vara en och samma fysiska eller juridiska person framgår av 13 å, där det sägs att endast den som skall bedriva kameraövervakningen är behörig att göra

anmälan. De uppgifter som lämnas måste vara tillräckliga för att kunna identifiera den som skall bedriva kameraövervakningen och för att länsstyrelsen skall kunna utöva tillsyn över övervakningsobjektet. Det är fråga om namn samt personnummer eller organisationsnummer, adresser, m.m.

Om den som skall bedriva kameraövervakningen avser att låta t.ex. en larmcentral ha hand om övervakningen, skall uppgift härom lämnas i anmälan. Härmed avses alltså bl.a. den situationen att övervaknings- anläggningen, bortsett från själva kameran, finns hos någon annan än anmälaren. Även den anmälare som i sina egna lokaler t.ex. låter personal från ett bevakningsföretag ombesörja övervakningen, skall lämna upplysning därom i anmälan.

Enligt punkten 2 skall i anmälan anges i vilken typ av verksamhet kameraövervakningen skall förekomma. Det kan här endast vara fråga om bankverksamhet, postverksamhet eller försäljning i butik. Det är tillräckligt med en enkel upplysning om vad det är för verksamhet som skall övervakas.

Vidare skall enligt punkten 3 i anmälan anges huruvida bilder skall behandlas eller bevaras eller ljud avlyssnas och tas upp.

Om bilder skall behandlas eller bevaras eller ljud avlyssnas och tas upp, skall i anmälan dessutom lämnas uppgift om det antal personer som får ha tillgång till bevarat material. Detta framgår av punkten 4. Det sagda gäller även om det är t.ex. en larmcentral som skall sköta övervakningen. Av 11 å följer att endast ett begränsat antal personer får ha tillgång till bevarat material. Det bör påpekas att det endast är antalet personer som skall anges, inte vilka de är eller vad de har för arbetsfunktion.

Slutligen gäller enligt punkten 5 att det av anmälan skall framgå om närområden utanför entréer skall övervakas. Detta kan bli aktuellt endast om det är fråga om en bank- eller postlokal.

Andra stycket

Enligt bestämmelsen i andra stycket skall en användare skriftligen underrätta länsstyrelsen om det sker en förändring av de förhållanden som har redovisats i den ursprungliga anmälan. Självfallet måste de förändringar som görs ligga inom de ramar som slagits fast för den tillståndsfria användningen i 9 och 10 åå. I annat fall krävs ju tillstånd. Det kan t.ex. vara fråga om en bank som vill utöka sin kameraövervakning till att även avse närområdet utanför banklokalens entréer eller en butiksinnehavare som vill utöka sin kameraövervak- ning till att även avse inspelning av bilder av butikens kassaområde.

Beslut om tillstånd m.m. 16 å

Innan länsstyrelsen meddelar tillstånd till kameraövervakning skall den kommun, där den plats finns som övervakningen skall avse, ha beretts tillfälle att komma in med yttrande.

I paragrafen regleras frågan om att inhämta lokala synpunkter vid till— ståndsprövningen. Bestämmelsen har behandlats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 7.7).

I motsats till vad som gäller enligt lagen om övervakningskameror m.m. behöver länsstyrelsen, innan tillstånd meddelas, endast ha berett kommunen tillfälle att yttra sig. Å andra sidan skall så ske i alla tillståndsärenden. Det är den kommun, där den plats finns som övervakningen skall avse, som skall beredas tillfälle att komma in med yttrande. I vissa fall kan det vara motiverat att länsstyrelsen bereder kommunen tillfälle att yttra sig först sedan utredningen i övrigt är fullständig. Med hänsyn till den fördröjning i handläggningen som ett sådant förfarande regelmässigt leder till bör det emellertid inte allmänt rekommenderas. Länsstyrelsen får i stället med hänsyn till karaktären av det enskilda ärendet avgöra på vilket stadium av handläggningen det är lämpligast att höra kommunen.

Det har vidare, bl.a. på grund av den stora variation av ärenden som finns, inte ansetts lämpligt att i bestämmelsen sätta ut den tid inom vilken kommunen skall få tillfälle att yttra sig. Detta får avgöras av länsstyrelsen från fall till fall. Självklart får länsstyrelsen, om så erfordras, på begäran meddela kommunen anstånd med att komma in med yttrande. För att få en snabbare handläggning av tillståndsärendet kan det vidare vara lämpligt att länsstyrelsen i remissen till kommunen anger att kommunen, om den inte har några synpunkter på ärendet, snarast meddelar att den avstår från att yttra sig. Ett sådant med- delande från kommunen kan lämnas genom en enkel telefonkontakt med handläggaren på länsstyrelsen. På så sätt undviker man att ärendet drar ut på tiden, när det redan från början står klart att kommunen inte har några synpunkter. Som har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.7) är det nämligen vanligt att kommunen inte har några synpunkter på ärendet.

Av lagtexten framgår att länsstyrelsen alltid kan avslå en ansökan utan att först ha berett kommunen tillfälle att yttra sig.

17å

Länsstyrelsen skall meddela de villkor som behövs för tillståndet.

Har sökanden inte tidigare meddelats tillstånd till kamera— övervakning av det område som ansökningen avser och har heller inte någon anmälan om den skett, skall ett tillstånd innehålla uppgifter om hur kameraövervakningen får anordnas. Dessa skall avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas.

Ett tillstånd får helt eller delvis meddelas för en begränsad tid.

Bestämmelserna i paragrafen motsvarar 10 å lagen om övervaknings- kameror m.m.

Det bör inledningsvis påpekas att villkor som meddelas med stöd av paragrafen som rör användningen av bilder och som riktar sig till myndigheter inte får gå utöver vad dessa har att iaktta enligt tryck— frihetsförordningen och sekretesslagen i fråga om offentlighetsprin- c1pen.

Första stycket

Som har framgått av kommentaren till 14 å första stycket kan ett tillstånd till kameraövervakning avse vitt skilda situationer. Det kan dels vara fråga om tillstånd till en helt ny kameraövervakning, dels om tillstånd till en utvidgning av en redan pågående övervakning. En pågående övervakning kan grunda sig på ett tillstånd, en anmälan eller direkt på lagens bestämmelser utan tillstånd eller anmälan.

Av första stycket följer att länsstyrelsen i alla dessa olika situationer skall meddela de villkor som behövs för tillståndet. Det är här - till skillnad från bestämmelsen i andra stycket, där det anges i vilka hän- seenden länsstyrelsen alltid skall förena ett tillstånd med villkor - fråga om villkor som får - men inte behöver - meddelas. I motsats till nu gällande rätt (10 å andra stycket) innehåller utredningens förslag inte någon exemplifiering av de villkor som kan meddelas. Någon ändring när det gäller länsstyrelsens möjlighet att meddela villkor är dock inte avsedd. Utgångspunkten är de materiella regler som finns i lagen och villkoren får inte innebära annat än att få en viss övervakning i överensstämmelse med de materiella reglerna.

Villkor som kan meddelas med stöd av första stycket kan avse upplysning om kameraövervakningen, upptagning, användning, behandling eller bevarande av bilder (t.ex. när det gäller det antal personer som enligt 11 å får ha tillgång till bevarat material eller att inspelning endast får ske under vissa tider på dygnet), avlyssning och upptagning av ljud samt andra förhållanden av betydelse för att skydda

enskildas personliga integritet. Som har berörts under 11 å får däremot ett villkor om tillgång till bevarat material inte gå ut på att vederbörande skall ha en viss ställning eller viss funktion hos den som bedriver kameraövervakningen. Ett annat villkor som länsstyrelsen, i syfte att underlätta sin tillsyn enligt 19 å, kan meddela i samband med tillståndsgivningen är att tillståndshavaren till länsstyrelsen skall meddela när tillståndet helt eller delvis inte längre utnyttjas (jfr 18 å).

Om inte villkoren iakttas får länsstyrelsen med stöd av 20 å förelägga den som bedriver kameraövervakningen att inom viss tid vidta rättelse. Om föreläggandet inte följs får länsstyrelsen återkalla tillståndet med stöd av 21 å.

Andra stycket

När ett tillstånd avser en ny kameraövervakning skall länsstyrelsen alltid förena tillståndet med vissa villkor. Dessa villkor tar sikte på hur kameraövervakningen får anordnas. Villkoren skall avse övervak- ningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas (jfr vad som har sagts i kommentaren till 14 å andra stycket 1-3). Om inte villkoren iakttas kan länsstyrelsen med stöd av 20 å förelägga den som bedriver kameraövervakningen att inom viss tid vidta rättelse. Om föreläggandet inte följs kan länsstyrel- sen återkalla tillståndet med stöd av 21 å.

Tredje stycket

I länsstyrelsens prövning av vilka villkor som kan behövas för ett tillstånd ingår även frågan om att tidsbegränsa tillståndet. En uttrycklig regel, motsvarande den i 10 å tredje stycket lagen om övervaknings- kameror m.m., har tagits in i tredje stycket. Som exempel på situationer där det kan vara lämpligt eller t.o.m. nödvändigt att tidsbegränsa ett tillstånd kan nämnas att övervakningsbehovet redan i ansökningen anges vara begränsat till viss tid (exempelvis ett idrotts- evenemang) eller att kameraövervakningen är så integritetskänslig att det finns skäl att göra en återkommande omprövning. En annan situation kan vara att kameraövervakningen kräver speciell utrustning, vars användning bör utvärderas efter en viss tid.

Enligt nu gällande rätt råder en viss osäkerhet om huruvida 10 å tredje stycket lagen om övervakningskameror m.m. medger att ett tillståndsbeslut tidsbegränsas endast i viss del, t.ex. på så sätt att enbart en med ett tillståndsbeslut förenad inspelningsrätt tidsbegränsas, eller om en sådan tidsbegränsning endast kan göras med stöd av länsstyrelsens villkorsgivning enligt 10 å andra stycket samma lag (jfr Kammarrättens i Stockholm dom 1993-06-30, mål nr 6256-1992;

refererad i bilaga 3). För att undanröja oklarheter på den här punkten framgår det nu uttryckligen av den föreslagna lagtexten att ett tillstånd får helt eller delvis meddelas för en begränsad tid. En sådan tidsbe- gränsning kan ta sikte på t.ex. enbart rätten att spela in bilder, medan övriga moment i kameraövervakningen inte behöver vara begränsade i tiden.

18å

Ändras förutsättningarna för ett tillstånd får länsstyrelsen meddela nya villkor eller, om det inte längre finns förutsättningar för att ge tillstånd, återkalla tillståndet.

Enligt paragrafen, som har sin motsvarighet i 13 å första stycket första meningen lagen om övervakningskameror m.m., får länsstyrelsen meddela nya villkor eller återkalla ett tillstånd, om förutsättningarna för detta förändras. Så kan vara fallet genom att det ursprungliga behovet av kameraövervakning inte längre gör sig tillräckligt starkt gällande i förhållande till risken för integritetsintrång. Förutsätt- ningarna för ett tillstånd kan ha ändrats också genom att det har visat sig att risken för integritetsintrång genom kameraövervakningen är större än vad som förutsattes vid tillståndsgivningen. Det är framför allt i situationer av detta slag som en korrigering bör kunna ske genom att länsstyrelsen med stöd av paragrafen meddelar nya villkor. Först om en sådan åtgärd inte ter sig meningsfull för att skapa förut— sättningar för tillstånd bör länsstyrelsen enligt samma bestämmelse återkalla tillståndet.

Om inte villkoren iakttas kan länsstyrelsen med stöd av 20å förelägga den som bedriver kameraövervakningen att inom viss tid vidta rättelse. Om föreläggandet inte följs kan länsstyrelsen återkalla tillståndet med stöd av 21 å.

Tillsyn 19 å

Länsstyrelsen utövar tillsyn över den kameraövervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde.

Paragrafen har sin motsvarighet i 11 å lagen om övervakningskameror m.m. och reglerar frågor om länsstyrelsens tillsynsansvar. Länsstyrelsens tillsynsansvar omfattar enligt bestämmelsen sådan kameraövervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde. Utanför tillsynsansvaret faller således kameraövervakning av enskilda

platser. I den mån länsstyrelsen får uppgifter som tyder på att t.ex. upplysningsplikten inte har fullgjorts, vare sig det gäller kamera— övervakning på plats dit allmänheten har tillträde eller kamera- övervakning av en enskild plats, bör anmälan göras till polis och åklagare om misstanke om brott mot lagen om kameraövervakning.

För att länsstyrelsen skall ha rätt att utöva tillsyn är det tillräckligt att vederbörande börjat sätta upp en övervakningskamera. Till— synsansvaret föreslås alltså inträda något tidigare än enligt gällande rätt, där det — för att tillsynsansvaret skall aktualiseras krävs att övervakningskameran är uppsatt.

I 11 å lagen om övervakningskameror m.m. anges i fyra olika punkter vad tillsynsansvaret omfattar. Någon motsvarande uppräkning ! har inte ansetts erforderlig. Länsstyrelsen har nämligen att se till att samtliga lagens bestämmelser följs, förutsatt att det gäller kamera- övervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Länsstyrelsen , skall således bl.a. se till att upplysningsplikten enligt 3 å fullgörs, att ! bestämmelserna om tillstånd i 4 å följs, att den som fått tillstånd iakttar lagens bestämmelser och de villkor som anges i beslutet samt att den som tillståndsfritt (6-8 åå) och den som tillståndsfritt efter anmälan (9 och 10 åå) får bedriva kameraövervakning följer lagens bestämmelser.

Länsstyrelsens befogenheter vid tillsynen regleras i 20-22 och 26 åå.

205

Om sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmänheten har tillträde sker i strid med vad som gäller för övervakningen, får länsstyrelsen förelägga den som bedriver kameraövervak- ningen att inom viss tid vidta rättelse. Ett sådant föreläggande skall delges.

Vad som sägs i första stycket gäller dock inte sådan kamera— övervakning som bedrivs med stöd av 6-8 åå.

I paragrafen regleras vilka åtgärder som länsstyrelsen kan vidta om sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmänheten har tillträde sker i strid med vad som gäller för övervakningen. Det kan röra sig om förhållanden som har uppmärksammats vid en av länsstyrelsen gjord inspektion, t.ex. att upplysningsplikten inte fullgörs på ett tillräckligt tydligt sätt, att bilder spelas in trots att detta inte är tillåtet eller att en bank övervakar ett alltför stort närområde utanför entréerna. Vad som sägs i paragrafen gäller dock inte sådan kamera- övervakning som sker helt tillståndsfritt enligt 6-8 åå.

Första stycket

Länsstyrelsen kan med stöd av första stycket första meningen i paragrafen ingripa inte bara mot den kameraövervakning som sker efter tillstånd utan även mot den kameraövervakning som sker tillståndsfritt efter anmälan (9 och 10 åå). Det kan exempelvis direkt av en anmälan utläsas att verksamheten visserligen är av sådan typ att kameraövervakning får bedrivas där efter anmälan (bank-, post- eller butikslokal) men att övervakningen i något hänseende sträcker sig längre än vad som är medgivet enligt 9 eller 10 å, t.ex. att närområdet utanför en butiksentré övervakas. Det kan också av en anmälan och förfrågningar från länsstyrelsens sida framgå att för många personer avses ta del av bevarat material. Inspektioner kan vidare visa att över— vakningen i ett eller flera hänseenden sträcker sig längre än vad som är medgivet enligt 9 eller 10 å. I situationer som de nu nämnda kan länsstyrelsen enligt bestämmelsen förelägga den som bedriver kameraövervakningen att vidta rättelse, i det första exemplet ovan att upphöra med övervakningen av närområdet utanför butiksentrén.

Däremot skall ett föreläggande att vidta rättelse inte utfärdas om det av anmälan eller på något annat sätt framgår att verksamheten inte utgör ett anmälningsfall utan att tillstånd behövs för den aktuella övervakningen, dvs. det är inte fråga om kameraövervakning i en banklokal, ett postkontor eller en butikslokal. Anmälaren kan nämligen i en sådan situation inte vidta rättelse, eftersom det brister i den grundläggande förutsättningen för ett anmälningsfall. Länsstyrelsen får i ett sådant fall i stället upplysa den som bedriver kameraövervak- ningen om att övervakningen inte får bedrivas utan tillstånd, uppmana vederbörande att omedelbart upphöra med kameraövervakningen samt framhålla att polisanmälan om brott mot lagen om kameraövervakning annars kan komma att göras.

Det bör framhållas att det endast är den som bedriver kamera- övervakningen som kan föreläggas att vidta rättelse, inte den som endast sköter den operativa driften av övervakningsanläggningen, t.ex. en larmcentral. I de fall det genom en inspektion eller annars kommer till länsstyrelsens kännedom att man på larmcentralen i något avseende inte följer lagens bestämmelser, får således ett föreläggande att vidta rättelse utfärdas mot den som bedriver kameraövervakningen. Ansvaret för att kameraövervakningen sker i enlighet med lagens bestämmelser stannar nämligen kvar hos den som disponerar över övervakningsanläggningen, dvs. den som har tillståndet eller den som har gjort anmälan (se avsnitt 7.2.4). Denne får genom att åberopa det avtal som har träffats mellan parterna se till att kameraövervakningen bringas i överensstämmelse med lagens bestämmelser eller, i sista hand, säga upp avtalet med larmcentralen.

Konsekvenserna av att föreläggandet inte följs regleras i 21 å. Länsstyrelsen bör i sitt föreläggande erinra om innehållet i 21 å.

Det bör dock framhållas att ett föreläggande naturligtvis inte bör utfärdas om en muntlig eller skriftlig erinran kan antas vara en tillräcklig åtgärd.

Bestämmelsen i första stycket andra meningen innebär att delgiv- ning av ett föreläggande att vidta rättelse skall ske med den mot vilket föreläggandet riktar sig. Föreskrifterna i delgivningslagen (19701428) blir här tillämpliga.

Andra stycket

Enligt andra stycket omfattar paragrafen inte den kameraövervakning som sker helt tillståndsfritt enligt 6-8 åå. Detta hänger samman med att länsstyrelsen vid sådan kameraövervakning skulle sakna möjlighet att enligt 21 å reagera mot den som inte följer föreläggandet. Det finns ju inget tillstånd att återkalla och någon anmälan har heller inte gjorts. Under sådana förhållanden framstår en möjlighet för länsstyrel- sen att utfärda ett föreläggande som föga meningsfull. I författnings- kommentaren till 21 å redovisas motiven till varför det inte ansetts erforderligt att införa en särskild möjlighet att förbjuda sådan kamera- övervakning som bedrivs med stöd av 6-8 åå.

Om länsstyrelsen i sin tillsynsverksamhet skulle uppmärksamma att den kameraövervakning som sker med stöd av 6-8 åå inte bedrivs i enlighet med lagens bestämmelser, får länsstyrelsen alltså nöja sig med att påpeka missförhållandena och uppmana den som bedriver kamera- övervakningen att vidta rättelse. I sista hand kan länsstyrelsen naturligtvis anmäla den som bryter mot lagen till polis och åklagare. Som utvecklas i anslutning till 21 å torde dessa åtgärder också vara tillräckliga för att komma till rätta med eventuella avvikelser från lagens bestämmelser. Det bör dock när det gäller kameraövervakning enligt 6-8 åå framhållas att, i den mån övervakningen sker med stöd av tillstånd, ett föreläggande enligt 20 å att vidta rättelse naturligtvis kan utfärdas. En sådan situation, t.ex. då ett tillstånd till längre bevarandetid av upptaget bild- och ljudmaterial än vad 12 å medger (en månad) har meddelats, torde dock bara bli aktuell i de fall som avses i 7 å.

21å

Om ett föreläggande enligt 20å inte följs, får länsstyrelsen återkalla tillståndet eller, i fall som avses i 9 och 10 åå, förbjuda fortsatt kameraövervakning. Förbudet gäller till dess att en ny anmälan enligt 15 å har gjorts.

I paragrafen anges vilka åtgärder som kan vidtas om det enligt 20 å meddelade föreläggandet inte följs.

Om kameraövervakning sker med stöd av tillstånd får tillståndet återkallas. Inget torde dock hindra att det mer eller mindre omedelbart till länsstyrelsen ges in en ny ansökan om tillstånd till samma kamera— övervakning. Eftersom länsstyrelsen vid tillståndsprövningen endast skall göra en intresseavvägning (5 å) och inte kan anlägga synpunkter på sökandens lämplighet att bedriva kameraövervakning, torde en sådan ansökan få bifallas, förutsatt naturligtvis att lagens bestärmnelser är uppfyllda. Länsstyrelsen bör dock i en sådan situation intensifiera sin tillsyn över det aktuella objektet.

Om kameraövervakning sker utan tillstånd men efter anmälan (9 och 10 åå) får länsstyrelsen med stöd av bestämmelsen förbjuda fortsatt kameraövervakning på grundval av den ingivna anmälan. En förut- sättning för att kameraövervakningen skall kunna tas upp på nytt är att det till länsstyrelsen ges in en ny anmälan om kameraövervakning enligt 15 å. En ny anmälan kan i princip göras omedelbart. En följd av detta är - liksom vid fall av nytt tillstånd - att ny avgift då måste erläggas (jfr avsnitt 7.9). Görs en ny anmälan bör dock länsstyrelsen snarast vidta åtgärder för att få till stånd en noggrann tillsyn över objektet.

Det kan inträffa att den som blivit föremål för ett förbud väljer att ansöka om tillstånd i stället för att göra en ny anmälan. Detta kan förekomma om vederbörande i något hänseende vill gå utöver den kameraövervakning som medges enligt 9 eller 10å och som han tidigare har bedrivit. Ansökan om tillstånd till den utvidgade kamera- övervakningen skall då prövas av länsstyrelsen enligt vanliga regler medan förbudet mot kameraövervakningen i dess ursprungliga form står fast.

Både när ett tillstånd återkallas och när fortsatt kameraövervakning förbjuds enligt den nu aktuella bestämmelsen bör vidare i normalfallet en anmälan göras till polis och åklagare om misstanke om brott mot lagen om kameraövervakning. En sådan anmälan kan, vilket berörs vid 25 å, leda till förutom straffansvar att övervakningsutrustningen tas i beslag och sedermera förverkas.

Eftersom förevarande paragraf förutsätter att ett föreläggande har delgetts den som bedriver kameraövervakningen, är den naturligtvis inte tillämplig vid kameraövervakning som bedrivs helt tillståndsfritt med stöd av 6-8 åå. Vid sådan kameraövervakning saknar länsstyrel- sen nämligen enligt 20 å andra stycket rätt att utfärda föreläggande att vidta rättelse. Som nämndes i kommentaren till den bestämmelsen är motiven till detta att länsstyrelsen vid kameraövervakning av nu nämnt slag saknar möjlighet att reagera mot den som inte följer föreläggan-

det. Det finns ju då inget tillstånd att återkalla och någon anmälan har heller inte gjorts.

Det vore naturligtvis möjligt att införa en ordning som innebar att länsstyrelsen även i fall med tillståndsfri kameraövervakning enligt 6- 8 åå skulle ha rätt att förbjuda övervakningen. När det gäller kamera— övervakning som sker med stöd av 6 å 1, dvs. TV—backspeglar m.m. , får risken för missbruk av dessa mycket speciella anordningar, som endast är avsedda att förbättra sikten för föraren eller användaren, anses vara mycket liten. Det finns därför knappast något behov att införa en möjlighet för länsstyrelsen att i dessa fall kunna förbjuda kameraövervakningen. Övrig kameraövervakning som sker tillstånds— fritt med stöd av bestämmelserna i 6-8 åå torde i flertalet fall bedrivas av polis, räddningsledare eller av annan av myndighet godkänd perso- nal. Att så är fallet framgår direkt av bestämmelserna i 6 å 2 (såvitt avser kameraövervakning vid automatisk hastighetsövervakning), 7 j och 8 åå. När det gäller kameraövervakning av skyddsobjekt (6 å 2) ' följer av bestämmelsen i 9 å lagen (1990:217) om skydd för samhälls— viktiga anläggningar m.m. att sådana objekt får bevakas endast av polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal. Den som bevakar ett skyddsobjekt och inte är polisman kallas i lagen skyddsvakt. Enligt 5 å förordningen (1990:1334) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m. skall den som utses till skyddsvakt vara godkänd av länsstyrelsen i det län där han är bosatt. Den som inom Försvarsmakten utses till skyddsvakt och som tillhör den militära personalen skall dock i stället vara godkänd av Försvarsmakten. Ett godkännande skall avse en bestämd tid, längst fem år, och kan begränsas till att avse endast vissa skyddsobjekt. Enligt 6 å 1 förord- ningen får som skyddsvakt endast godkännas den som har erforderlig utbildning och som även i övrigt är lämplig för uppgiften. Även om det synes vara något oklart huruvida den som endast bedriver kamera- övervakning av ett skyddsobjekt även måste ha ett förordnande som skyddsvakt, torde det dock i flertalet fall förhålla sig på det viset att den som är förordnad som skyddsvakt även sköter kameraövervak- ningen. Det förefaller nämligen mycket opraktiskt att ha det anordnat på något annat sätt, eftersom det endast är den som är polisman eller förordnad som skyddsvakt som har de befogenheter att ingripa som anges i skyddslagen. Enligt utredningens mening kan det förutsättas att de som bedriver kameraövervakning med stöd av 6 å 2 eller 7 och 8 åå rättar sig efter de råd eller anvisningar som länsstyrelsen kan komma att lämna. Inte heller i dessa fall finns därför ett behov av att införa en möjlighet för länsstyrelsen att kunna förbjuda kameraöver— vakning. Den straffrättsliga sanktion som kan följa får anses vara tillräcklig vid den kameraövervakning som avses i 6—8 åå. Slutligen kan nämnas att länsstyrelsen redan enligt nu gällande rätt saknar

möjlighet att förbjuda den kameraanvändning som sker tillståndsfritt, t.ex. vid övervakning av skyddsobjekt och vid användning av s.k. TV- backspeglar. Det finns inget som tyder på att detta skulle ha inneburit några problem.

Som nämndes i kommentaren till 20 å kan dock kameraövervakning som bedrivs med stöd av 6-8 åå till viss del ske med stöd av tillstånd, t.ex. då det är fråga om tillstånd till en längre bevarandetid för upptaget bild- eller ljudmaterial än vad 12 å medger (en månad). I ett sådant fall, vilket endast torde bli aktuellt vid kameraövervakning enligt 7 å, kan länsstyrelsen naturligtvis återkalla det tillståndet med stöd av 21 å.

22å

Länsstyrelsen har rätt att för tillsynen få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning.

Länsstyrelsen får också begära upplysningar från den som bedriver kameraövervakning samt granska bevarat bild— eller ljudmaterial. Vad som sagts nu gäller även i fråga om den som för annans räkning har hand om övervakningen.

I paragrafen regleras länsstyrelsens möjligheter att vidta åtgärder i sin tillsynsutövning. Paragrafen har sin motsvarighet i 12 å lagen om övervakningskameror m.m. Det bör påpekas att bestämmelsen endast är tillämplig vid sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmänheten har tillträde.

Första stycket

Bestämmelsen ger länsstyrelsen rätt att för tillsynen erhålla tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning, oavsett om anläggningen helt eller delvis finns hos kameraanvändaren eller tillhör t.ex. den larmcentral som sköter den operativa hanteringen av övervakningen. Det kan t.ex. vara fråga om den lokal eller annan plats där uppsättning av en kamera påbörjats eller där kameran är uppsatt, ett kontrollrum varifrån kameran manövreras samt den lokal där monitorer, inspelningsutrustning och inspelat material förvaras. Det saknar således betydelse om monitorer, inspelningsutrustning, bevarat material m.m. finns hos larmcentralen, eftersom denna i ett sådant fall får anses vara en del av övervakningsanläggningen.

Andra stycket

Enligt första meningen får länsstyrelsen också begära upplysningar från den som bedriver kameraövervakning samt granska bevarat bild- eller ljudmaterial. Länsstyrelsen kan vid en sådan granskning bl.a. få kännedom om förhållanden som är känsliga från sekretessynpunkt (jfr 23 å) samt kontrollera huruvida bestämmelserna om bevarandetid för inspelat material iakttas.

Även den som för karneraanvändarens räkning handhar den operativa hanteringen av övervakningen, t.ex. en larmcentral, är uppgiftsskyldig enligt bestämmelsen. Detta följer av andra meningen. Enligt samma bestämmelse är denne skyldig att låta länsstyrelsen granska bevarat bild- eller ljudmaterial.

Att länsstyrelsen kan förelägga den vite som underlåter att ge tillträde, lämna upplysningar eller hålla tillhanda bevarat bild- eller ljudmaterial framgår av 26 å. Enligt samma bestämmelse kan länsstyrelsen för att bereda sig tillträde vid behov anlita polishandräck- ning.

För att länsstyrelsen skall ha rätt till tillträde, begära upplysningar eller granska bevarat bild- eller ljudmaterial, krävs att sådan appara— tur, som enligt 1 å första stycket 1 är att anse som övervaknings- . kameror, har börjat sättas upp, är uppsatt eller används. Som framgår ! av 19 å och kommentaren till den bestämmelsen utövar ju länsstyrel- sen tillsyn över kameraövervakning, varmed enligt 1 å första stycket 2 förstås uppsättande och användning av Övervakningskameror. Länsstyrelsen måste alltså, liksom enligt nu gällande lagstiftning, för att kunna agera med stöd av förevarande bestämmelse ha något slags belägg för att det är fråga om kameraövervakning.

Någon mer långtgående rätt till undersökning har inte länsstyrelsen. Om t.ex. någon inte medger att han börjat sätta upp en övervaknings- kamera eller att han har en övervakningskamera uppsatt eller påstår att viss utrustning inte är att anse som övervakningskamera, får därför utredningen om misstänkt brott i förekommande fall ske genom polismyndighetens försorg. Om någon emellertid bedriver kamera- övervakning och förekommer anledning att den är tillståndspliktig eller omfattas av anmälningsplikt enligt 9 eller 10 å eller i övrigt enligt 19 å omfattas av länsstyrelsens tillsyn, kan länsstyrelsen enligt 26 å förelägga vite vid underlåtenhet att lämna tillträde, tillhandahålla upplysningar för tillsynen eller tillhandahålla bevarat material. Härutöver kan som nyss nämnts länsstyrelsen enligt samma be— stämmelse begära polishandräckning för erhållande av tillträde. I praktiken torde dock de nu nämnda åtgärderna knappast bli aktuella vid sådan kameraövervakning som bedrivs med stöd av 6-8 åå. Som har berörts i kommentaren till 20 och 21 åå är avsikten att i dessa fall

länsstyrelsen inom ramen för sin tillsyn får ge polismyndigheten, räddningsledaren etc. de råd eller anvisningar som kan behövas för att tillgodose integritetsintressena vid övervakningen.

Tystnadsplikt 23 å

Den som tar befattning med uppgift som har inhämtats genom sådan kameraövervakning som kräver tillstånd eller anmälan, får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han till följd därav fått veta om någon enskilds personliga förhållanden.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).

I paragrafen regleras frågor om tystnadsplikt i enskild verksamhet och sekretess i det allmännas verksamhet. Bestämmelsen, som motsvarar 14 å i lagen om övervakningskameror m.m., syftar till att ge den enskilde skydd mot integritetsintrång genom att begränsa spridningen av uppgifter som inhämtats vid kameraövervakning. I det avseendet utgör bestämmelsen ett komplement till det skydd mot spridning av inspelat bild- och ljudmaterial som bestämmelserna om tillgång till bevarat material i 11 och 12 åå innebär. Eftersom en föreskrift om tystnadsplikt medför att den grundlagsskyddade yttrandefriheten begränsas får bestämmelsen inte ges vidare tillämpnings-område än nödvändigt (jfr prop. 1989/90:119 s. 34).

Första stycket

I första stycket, där frågan om tystnadsplikt i enskild verksamhet regleras, har tillämpningsområdet begränsats till tillstånds- och anmälningsfallen. Sådan kameraövervakning som enligt 6 - 8 åå är undantagen från tillståndsplikten är således också undantagen från bestämmelsen om tystnadsplikt. Den kameraövervakning som är undantagen från tillämpningsområdet bedrivs dock vanligen i någon form av offentlig verksamhet och kan därför, som berörs i kommen- taren till den aktuella bestärmnelsen i sekretesslagen, omfattas av sekretesslagens reglering. Av undantagen torde endast sådan kamera- övervakning som avses i 6 å 1 - s.k. TV-backspeglar - i allmänhet bedrivas i privat regi. Sistnärrmda form av kameraövervakning kan emellertid vanligen inte medföra några nämnvärda integritetsintrång. Det är därför inte motiverat att låta bestämmelsen om tystnadsplikt omfatta även sådan övervakning.

Tystnadsplikten omfattar såväl sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden som inhämtats fortlöpande som sådana uppgifter som inhämtats från bevarat bild- och ljudmaterial. Tystnads— plikten gäller även uppgifter som inhämtats via larmcentraler som kameraanläggningar kan var anslutna till (se avsnitt 3) samt uppgifter som inhämtats genom otillåten kameraövervakning. I 20 kap. 3 å brottsbalken finns bestämmelser om straff för den som gör sig skyldig till brott mot tystnadsplikt.

Andra stycket

Av andra stycket framgår att för sekretess i det allmännas verksamhet gäller särskilda bestämmelser i sekretesslagen. Det är bestämmelsen i 7 kap. 32 å sekretesslagen (1980:100) som avses. Bestämmelsen i , fråga föreskriver att sekretess skall gälla för sådan uppgift om enskilds * personliga förhållanden som har inhämtats vid kameraövervakning * som avses i lagen (1997:000) om kameraövervakning, om det kan ' antas att den som uppgiften för eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Lagrummet kommenteras i det följande.

Straff m.m. 24 å

Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i 3 å om upplysningsplikt,

2. bryter mot bestämmelsen i 4 å om tillståndsplikt,

3. bryter mot bestämmelsen i 9 å första stycket 4 eller 10 å om anmälningsplikt,

4. bryter mot bestämmelsen i 12 å om bevarandetid,

5. bryter mot villkor som har meddelats med stöd av 17 eller 18 å.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Paragrafen innehåller straffbestämmelser och motsvarar 15 å lagen om övervakningskameror m.m.

Begreppet kameraövervakning sådant det används i lagförslaget omfattar inte endast optisk personövervakning utan även avlyssning och upptagning av ljud. Det kan därför uppstå konkurrens mellan lagens straffstadgande och bestämmelsen i 4 kap. 9 a å brottsbalken om olovlig avlyssning. Detta kan bli fallet om någon uppsåtligen bedriver kameraövervakning som innefattar avlyssning och upptagning av ljud utan att iaktta bestämmelsen i 3 å om upplysningsplikt. Om så

sker torde båda lagrummen bli tillämpliga och gärningsmannen dömas för olovlig avlyssning och för brott mot lagen om kameraövervakning i brottskonkurrens.

Straffbestämmelserna är inte formellt utformade så att ansvaret riktas mot någon särskilt utpekad person. I praktiken torde de emellertid inte kunna bli tillämpliga på annan än den som disponerar över en övervakningsanläggning. Vem som äger övervakningsanlägg- ningen saknar alltså betydelse i detta sammanhang (jfr författnings- komrnentaren till 13 å). Straffansvaret ligger för övrigt kvar hos den som disponerar över anläggningen även om denne skulle anförtro hela eller delar av kameraövervakningen åt ett bevakningsföretag eller åt en larmcentral.

Lagstiftningen om kameraövervakning har till syfte att ge enskilda skydd mot integritetsintrång och det avgörande för bedömningen av en gärnings straffvärde blir därför hur allvarligt integritetsintrång den kunnat förorsaka. Vid bedömningen måste samtliga omständigheter kring övervakningen beaktas. Av stor betydelse är naturligtvis var den olovliga kameraövervakningen har ägt rum. Det framstår således som allvarligare om bevakningsområdet utgjorts t.ex. av en kundtoalett, ett omklädningsrum eller ett politiskt partis möteslokal än om det utgjorts av en plats där det finns anledning anta att utomstående kan iaktta vad man företar sig. Andra faktorer som måste vägas in vid bedömningen är hur länge övervakningen pågått och med vilka medel den skett. Om övervakningen pågått eller varit avsedd att pågå en längre tid innebär det att integritetskränkningen och därmed den brottsliga gärningen kan vara allvarligare. Vidare gäller att om den utrustning som använts tillåtit mycket detaljerade observationer detta också kan påverka straffvärdet. Om kameraövervakningen innebär överträdelser av flera av paragrafens straffstadganden kan detta ofta vara försvårande. Har någon utfört tillståndspliktig kameraövervakning utan att söka tillstånd och utan att upplysa om övervakningen är förfarandet naturligtvis i regel allvarligare än om gärningen endast innefattat brott mot antingen upplysningsplikten eller tillståndsplikten. Vid bedömningen av straffvärdet skall det dock som framhållits ovan alltid ske en samlad bedömning av samtliga omständigheter. Vid bedömningen skall givetvis även de allmänna regler om straffmätning som finns i 29 kap. brottsbalken beaktas.

Första stycket

1 punkten ] straffsanktioneras brott mot upplysningsplikten. I författningskommentaren till 3 å första stycket behandlas frågan om vad som krävs för att upplysningsplikten skall vara uppfylld. Eftersom begreppet kameraövervakning omfattar inte bara upptagning, be-

handling och bevarande av bilder utan även avlyssning och upptagning av ljud innebär en upplysning om kameraövervakning att ansvar enligt förevarande lagrum inte kan utkrävas oavsett vilken form av kamera- övervakning som bedrivits. När avlyssning och upptagning av ljud ingår som en del i kameraövervakningen måste emellertid allmänheten ges tydlig information om detta för att den som bedriver övervak- ningen skall undgå ansvar för brott mot Straffbestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a å brottsbalken. Det är som framhållits ovan den som disponerar över kameraanläggningen som har ansvaret för att upplysningsplikten fullgörs.

I punkten 2 behandlas brott mot tillståndsplikten. Av 4 å framgår vad tillståndsplikten omfattar. Det generella tillståndskravet omfattar kameraövervakning som avser platser dit allmänheten har tillträde. Genom 6 - 10 åå undantas viss sådan kameraövervakning från tillståndskravet. Som framgår av 12 å måste även den som vill få rätt till längre bevarandetid än en månad söka tillstånd till detta hos länsstyrelsen. Den som underlåter att söka sådant tillstånd och bevarar materialet längre än en månad är emellertid att straffa enligt punkten 4. I förevarande punkt straffbeläggs endast överträdelse av den tillståndsplikt som föreskrivs i 4 å. Ansvaret för att tillstånd söks åvilar den som skall bedriva kameraövervakningen. Detta framgår av 13 å.

Överträdelse av anmälningsplikten kriminaliseras genom punkten 3. Anmälningspliktens omfattning framgår av 9 och 10 åå. Tillämpnings- området är begränsat till fall där samtliga förutsättningar för kamera- övervakning enligt dessa paragrafer föreligger utom den att anmälan skall göras. De fall som avses är således när kameraövervakning skett i bank, post eller butik i enlighet med de föreskrifter som lämnas i 9 eller 10 å men där den som har bedrivit övervakningen underlåtit att anmäla saken till länsstyrelsen.

I punkten 4 straffbeläggs överträdelse av bevarandetiden. Av 12 å framgår att bild- eller ljudmaterial som har tagits upp vid sådan kameraövervakning som avser en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst en månad om materialet inte dessförinnan har överlämnats till polismyndighet eller åklagarmyndighet med anledning av misstanke om brott eller länsstyrelsen medgett en längre bevaran- detid. För att gå fri från ansvar för överträdelse av denna bestämmelse måste således den som bedriver övervakningen inom en månad från upptagningen antingen ha förstört materialet, överlämnat det till polis eller åklagare med anledning av misstanke om brott, eller gett in en ansökan om förlängd bevarandetid till länsstyrelsen. Som framhålls i konunentaren till punkten 2 skall den som bevarat materialet hos sig längre tid än en månad utan att söka tillstånd till förlängd bevarandetid

fällas till ansvar för brott bestämmelsen om bevarandetid och inte dessutom för brott mot tillståndsplikten.

Den som bryter mot villkor som länsstyrelsen har meddelat med stöd av 17 eller 18 å kan straffas enligt punkten 5. Det är den som bedriver kameraövervakningen som har ansvaret för att givna villkor följs.

I subjektivt hänseende krävs uppsåt eller oaktsamhet.

Andra stycket

I andra stycket undantas ringa fall från straffansvar. Vilka faktorer som skall beaktas vid bedömningen av en lagöverträdelses straffvärde har berörts i det föregående. Här skall endast tas upp några exempel på fall, som formellt sett innefattar en lagöverträdelse, men som kan vara att betrakta som ringa och därför inte föranleder straffansvar. Underlåtenhet att ansöka om tillstånd eller att göra en anmälan kan således bedömas som ringa om underlåtenheten beror på uppenbart förbiseende. Detsamma kan gälla beträffande brott mot upplysnings- plikten, om denna fullgjorts tidigare men skylten fallit ned eller tagits bort av någon annan och det förflyter viss tid innan detta upptäcks och åtgärdas. Ett annat exempel kan vara att upplysningsplikten åsidosatts i ett rent privat sammanhang, t.ex. i ett utrymme i en bostad där utomstående sällan eller aldrig kan tänkas uppehålla sig.

25å

Övervakningsutrustning som har använts vid brott enligt denna lag skall förklaras förverkad, om det inte är oskäligt.

Paragrafen, som motsvarar 16 å i nu gällande lag, innehåller en före- skrift om förverkande. Föreskriften kompletteras av de allmänna bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken om förverkande. Förverkande förutsätter enligt bestämmelsen att det föreligger ett brott enligt den nu aktuella lagen. Att förverkande skall ske om det inte är oskäligt innebär att förverkande endast skall ske då det är fråga om fall av allvarligare beskaffenhet (jfr 36 kap. 16 å brottsbalken). Förverkande är inte avsett att ske i fall då t. ex. den som har begått brottet närmast har gjort sig skyldig till ett förbiseende och det befarade eller uppkomna integritetsintrånget varit ringa. Även utrustningens värde har betydelse vid denna bedömning.

En övervakningsutrustning, som på grund av brott mot lagen skäligen kan antas bli förverkad, kan dessförinnan tas i beslag enligt reglerna i 27 kap. rättegångsbalken.

26%

Om den som bedriver kameraövervakning eller den som för annans räkning har hand om övervakningen underlåter att i enlighet med 22 å ge tillträde eller lämna upplysningar eller hålla tillhanda bevarat bild— eller ljudmaterial, får länsstyrelsen förelägga vite. För att bereda sig tillträde får länsstyrelsen vid behov anlita polishandräckning

Paragrafen har sin motsvarighet i 17 å lagen om övervakningskameror m.m. Frågor om föreläggande och utdömande av vite regleras i lagen (1985:206) om viten.

Enligt 22 å har länsstyrelsen rätt att för tillsynen få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. Den som bedriver kameraövervakningen eller den som för annans räkning har hand om övervakningen skall dessutom enligt samma bestämmelse lämna länsstyrelsen de uppgifter som den behöver för sin tillsyn samt tillhandahålla bevarat bild- eller ljudmaterial för granskning av länsstyrelsen.

Enligt förevarande bestämmelse får länsstyrelsen förelägga den som bedriver kameraövervakningen eller den som för annans räkning har hand om övervakningen vite för att framtvinga tillträde till kontroll- rum och andra delar av en övervakningsanläggning eller lämnande av upplysningar. Detsamma gäller för att framtvinga tillhandahållande av bevarat bild- eller ljudmaterial.

Enligt bestämmelsen får länsstyrelsen vidare vid behov anlita polishandräckning för att bereda sig tillträde.

Länsstyrelsen måste, för att bestämmelsen skall vara tillämplig, ha något belägg för att det är fråga om kameraövervakning.

; l l 1 I ! l !

Överklagande m.m. 27 å

Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltnings— domstol.

Justitiekanslern får överklaga ett beslut för att ta tillvara allmänna intressen. Beslut om tillstånd till kameraövervakning får överklagas även av den kommun där den plats finns som över- vakningen skall avse och, om kameraövervakningen skall avse en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten utom i mål där Justitiekanslern för talan.

I paragrafen, som har sin motsvarighet i 18 å lagen om övervaknings— kameror m.m. regleras frågor om överklagande.

Första stycket

Bestämmelsen motsvarar 18 å första stycket lagen om övervaknings- kameror m.m. och innebär att länsstyrelsens beslut överklagas till länsrätt.

Andra stycket

Bestämmelsen i andra stycket första meningen har samma lydelse som sin nuvarande motsvarighet i 18 å andra stycket första meningen lagen om övervakningskameror m.m. Avsikten med bestämmelsen är att JK liksom hittills skall ha ett mer övergripande ansvar för att bevaka frågor om enhetlighet och frågor av principiell karaktär i rättstillärnp- ningen. Föreskriften innebär emellertid inte någon inskränkning i befogenheterna för JK att överklaga ett tillståndsbeslut för att ta tillvara integritetsintressena i det enskilda fallet.

Andra meningen i andra stycket motsvaras i sak av 18 å andra stycket andra meningen i lagen om övervakningskameror m.m. Den enda förändring som har gjorts är att möjligheten att överklaga ett beslut om undantag från upplysningsplikten har tagits bort såsom obehövlig. Enligt utredningens förslag har länsstyrelsen nämligen ingen möjlighet att besluta om undantag från upplysningsplikten (se avsnitt 7.5 och författningskommentaren till 3 å).

Tredje stycket

Enligt bestämmelsen, som motsvarar 18 å tredje stycket lagen om övervakningskameror m.m. , krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Undantag har liksom enligt nu gällande rätt gjorts för mål där JK för talan. Under vilka förutsättningar prövningstillstånd får meddelas framgår av 34 a å andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). Att JK:s möjligheter att föra talan i Regeringsrätten inte heller är beroende av prövningstillstånd framgår av 35 å tredje stycket 2 förvaltningsprocesslagen (se kommentaren till den bestämmelsen).

28å

Regeringen får föreskriva om avgift för länsstyrelsens handlägg- ning.

Paragrafen motsvarar 19 å lagen om övervakningskameror m.m.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den då lagen (1990:484) om över- vakningskameror m.m. upphör att gälla.

2. Beslut om tillstånd eller villkor som har meddelats med stöd av den gamla lagen skall anses ha meddelats med stöd av den nya lagen.

3. Ett beslut om tillstånd som har meddelats med stöd av den gamla lagen och som inte omfattar kameraövervakning i större utsträckning än vad som är medgivet enligt 9 eller 10 å i den nya lagen, skall anses vara förfallet när en anmälan enligt den nya lagen har skett, under förutsättning att anmälan innefattar den kamera- övervakning som tillståndsbeslutet avser.

4. Har en ansökan om tillstånd att använda en övervakningskamera gjorts men inte slutligt prövats före ikraftträdandet, skall ansökningen anses som en anmälan enligt den nya lagen, om ansökningen inte omfattar kameraövervakning i större utsträckning än vad som är medgivet enligt 9 eller 10 å i den nya lagen.

5. Beslut som har meddelats före den 1 april 1995 överklagas enligt då gällande bestämmelser.

När den nya lagen träder i kraft upphör lagen om övervaknings- kameror m.m. att gälla. Detta följer av punkten ]. I den mån det vid den tidpunkten har gjorts en ansökan om tillstånd att använda en över— vakningskamera, som inte har prövats slutligt, skall den prövas enligt ! den nya lagen. I vissa fall skall dock en ansökan betraktas som en anmälan (se punkt 4).

Bestämmelsen i punkten 2 innebär att de tillståndsbeslut som har meddelats med stöd av den gamla lagen kommer att gälla även när den nya lagen har trätt i kraft. Detta gäller även de tillståndsbeslut som omfattas av det tillståndsfria området enligt den nya lagen, dvs. i praktiken de tillståndsbeslut som motsvarar anmälningsfallen enligt 9 och 10 åå (jfr dock punkt 3). Bestämmelserna i den nya lagen om tillsyn m.m. kommer att gälla för de gamla tillståndsbesluten.

Enligt bestämmelsen i punkten 3 upphör vissa tillståndsbeslut att gälla när en anmälan om kameraövervakning sker. Så är fallet när det finns ett tillståndsbeslut enligt den gamla lagen och det görs en anmälan enligt den nya lagen, under förutsättning att den kamera- övervakning som anmälan avser omfattar övervakningen enligt det tidigare tillståndsbeslutet. Kameraövervakningen regleras då i stället enligt vad som gäller för anmälningsfallen. Avsikten med bestämmel- sen är att i största möjliga utsträckning undvika parallella tillstånds- och anmälningsfall. Om en anmälan aldrig görs, eftersom tillståndsha- varen är tillfreds med den kameraövervakning han redan har, kommer beslutet självfallet att bestå. Detta följer av punkten 2.

För att belysa hur bestämmelsen är avsedd att tillämpas kan följande exempel nämnas. En bank har vid den nya lagens ikraftträdande ett tillstånd att använda en övervakningskamera för övervakning i bankens lokaler. Enligt tillståndet skall kameran vara fast monterad och försedd med fast optik. Tillståndet är förenat med rätt att spela in bilder, som får bevaras under högst en månad. Banken önskar nu att förändra sin kameraövervakning endast på så sätt att man numera även vill dels övervaka närområdet utanför bankens entréer och spela in bilder av det området, dels avlyssna och ta upp ljud sedan överfallslarm har utlösts. En kameraövervakning som den nu beskrivna är medgiven utan tillstånd enligt 9å i den nya lagen, under förutsättning att anmälan om den görs. Bestämmelsen i förevarande punkt innebär att det tidigare meddelade tillståndet kommer att upphöra att gälla när banken gör anmälan, eftersom den kameraövervakning som anmälan omfattar är kongruent med tillståndet. Om däremot tillståndet omfattar t.ex. en rörlig kamera försedd med zoomningsoptik, något som inte är tillåtet enligt 9 å, får banken ansöka om en utvidgning av det gamla men fortfarande enligt punkt 2 gällande tillståndet.

Bestämmelsen i punkten 4 tar sikte på den situationen att en ansökan om tillstånd att använda en övervakningskamera har gjorts men inte prövats slutligt före ikraftträdandet. Om i ett sådant fall ansökningen inte omfattar kameraövervakning i större utsträckning än vad som är medgivet utan tillstånd enligt 9 eller 10å i den nya lagen, skall länsstyrelsen i stället för att pröva ansökan behandla den som en anmälan enligt 15 å. Motsvarande situation kan inträffa även hos allmän förvaltningsdomstol när ett ärende om användning av över- vakningskamera har överklagats. Om domstolen kan konstatera att den kameraövervakning som målet gäller får ske utan tillstånd enligt den nya lagen om anmälan om den görs, skall domstolen undanröja det överklagade beslutet och visa målet åter till länsstyrelsen. Länsstyrel- sen har då att tillämpa förevarande bestämmelse. Detta innebär i praktiken att ansökningen där registreras som en anmälan.

Sedan den 1 april 1995 gäller enligt 18 å lagen om övervaknings— kameror m.m. att länsstyrelsens beslut överklagas hos länsrätt och att det, utom i mål där JK för talan, krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten (SFS 1995:76). Enligt en då införd övergångsbestämmelse överklagas dock beslut som har meddelats före ikraftträdandet enligt äldre bestämmelser. Dessa äldre beståmrnelser innebar att länsstyrelsens beslut överklagades hos kammarrätten och att något krav på prövningstillstånd inte ställdes upp.

Även om det förefaller mindre troligt kan det inte uteslutas att det vid den tidpunkt då den nu föreslagna lagen kan träda i kraft i de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att finnas kvar några mål där det överklagade beslutet har meddelats före den 1 april 1995.

Utredningen har därför ansett att det, för att undvika rättsförluster för den enskilde, kan finnas ett behov av en övergångsbestämmelse, punkten 5, som innebär att ett beslut som har meddelats före den 1 april 1995 skall överklagas enligt då gällande bestämmelser.

8.2. Förslaget till lag (1997z000) om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971 :291)

Nuvarande lydelse

355

Föreslagen lydelse

Ett överklagande av kammarrättens beslut i ett mål som har väckts hos kammarrätten genom överklagande, underställning eller ansökan prövas av Regeringsrätten endast om Regeringsrätten har meddelat

prövningstillstånd.

Meddelas inte prövningstillstånd, står kammarrättens beslut fast. En upplysning om detta skall tas in i Regeringsrättens beslut.

Vad som sägs i första stycket gäller inte

1. talan som Riksdagens om- budsmän eller Justitiekanslern för i mål om disciplinansvar eller om återkallelse eller be- gränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller de- taljhandeln med läkemedel eller om återkallelse av behörighet att utöva veterinäryrket,

2. talan som Justitiekanslern för i mål enligt datalagen (1973z289), kreditupplysnings- lagen(1973:1173), inkassolagen (1974:182), lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. eller lagen (1990:484) om över- vakningskameror m.m.

Denna lag träder i kraft den .....

Vad som sägs i första stycket gäller inte

1. talan som Riksdagens om— budsmän eller Justitiekanslern för i mål om disciplinansvar eller om återkallelse eller be- gränsning av behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller de- taljhandeln med läkemedel eller om återkallelse av behörighet att utöva veterinäryrket,

2. talan som Justitiekanslern för i mål enligt datalagen (19731289), kreditupplysnings- lagen(1973:1173), inkassolagen (1974:182), lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m. eller lagen (1997:000) om ka— meraövervakning.

1 | 5

I paragrafen har en hänvisning till lagen (1990:484) om övervaknings- kameror m.m. ändrats till att avse lagen (1997:000) om kamera-

övervakning.

8.3. Förslaget till lag (1997:000) om ändring i sekretesslagen ( 1980: 100)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

Sekretess gäller för sådan upp— gift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats med övervakningskamera som avses i lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m., om det kan antas att den som upp- giften rör eller någon honom närstående lider men om upp-

32å

Sekretess gäller för sådan upp- gift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats vid kameraövervakning som avses i lagen (1997-000) om kameraövervakning, om det kan antas att den som uppgiften-rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

giften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den ......

Den föreslagna lagändringen innefattar endast en anpassning av be- stämmelsen till den föreslagna lagen (1997:000) om kameraövervak- ning. Begreppet kameraövervakning omfattar även avlyssning och upp- tagning av ljud. Anpassningen innebär att sekretessbestämmelsen även kommer att omfatta uppgifter som har inhämtats vid sådan avlyssning och upptagning av ljud som regleras i lagen om kameraövervakning. Liksom enligt gällande rätt ger bestämmelsen skydd även åt uppgifter som har inhämtats i offentlig verksamhet vid kameraövervakning som avser platser dit allmänheten inte har tillträde (jfr prop. 1989/90:119 s. 34). Sekretess gäller i fråga om uppgifter om någon enskilds personliga förhållanden oavsett om informationen inhämtats direkt från en monitor eller från bevarat bild- eller ljudmaterial. Paragrafen har ett s.k. rakt skaderekvisit vilket innebär en presumtion för offentlig- het.

Sekretessen gäller i verksamheten hos de myndigheter som bedriver kameraövervakningen. Om även andra sekretessregler skulle bli tillämpliga på uppgifter som inhämtats vid kameraövervakning skall den regel som ger det största skyddet ges företräde. Bestämmelsen är även tillämplig i länsstyrelsens tillsynsverksamhet när det t.ex. gäller granskning av upptaget bild— och ljudmaterial. I fråga om länsstyrel- sens handläggning i samband med tillståndsgivning kan även före- skriften i 5 kap. 2 å om sekretess för uppgifter om säkerhets- eller bevakningsåtgärder bli tillämplig beträffande t.ex. ingivna ritningar.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Börje Alpsten

7 kap.

När det gäller den allmänna uppbyggnaden av en ny lagstiftning stöder jag utredningens förslag men jag vill ha följande ordning.

a Liksom användarna åläggs installatörerna att vid straffansvar följa lagstiftningen,

b Det behövs inte i något fall några anmälningar från dem som avser att sätta upp övervakningskameror i enlighet med den föreslagna lagens undantag från tillståndsplikt. Tillsynen bör baseras på slumpvisa uttag ur de öppna företagsregister som finns och bör även inriktas på installatörernas verksamhet,

c Avgifter skall utgå i tillståndsärenden så som utredningen har föreslagit men inte för anmälningar och för länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelserna skall inte tillföras extra resuser för tillsynen. Bortfallet av anmälningarna och av rutiner för reskontra- och upp- bördsregister för anmälningar och för den årliga tillsynen skapar det utrymme som kan behövas för tillsynen.

Skälen till mitt förslag är i korthet följande.

I Ansvar för företag som installerar övervakningskameror

Den som avser att låta installera övervakningskameror har sannolikt mera sällan en tillräckligt god bild av lagstiftningen på området och hur den skall tillämpas. Kunden litar säkert i regel på de uppgifter som säljaren och leverantören av utrustningen lämnar. En ny lagstift- ning kommer sannolikt inte att ändra det förhållandet, även om vissa informationsinsatser skulle göras.

De snabba tekniska framstegen kan i stället väntas förstärka detta förhållande. Genom pris/prestandautvecklingen blir utrustningarnas

användningsområden successivt svårare att överblicka för kunden. Kunden blir därigenom mer beroende av leverantören när det gäller teknik och möjlig användning än i dag.

Företag som installerar övervakningskameror är fackmän på området och de får förutsättas vara mycket medvetna om lagstiftningen och ändringar i den liksom om alla andra förutsättningar för använd— ningen av övervakningskameror. Utredningen har dock inte lagt något som helst ansvar på här aktuella företag för att lagstiftningen på området följs.

Ett effektivt system kräver dock enligt min mening att en installatör av en övervakningskamera ges ett ansvar i en ny lagstiftning. Det är inte fråga om en unik reglering. Ansvar av liknande slag finns ex— empelvis i vapenlagen (1996z67). Ansvaret för användaren bör dock inte tas bort utan utformas som utredningen har föreslagit.

Mot den bakgrunden förordar jag en särskild paragraf i förslaget till lag (1997:000) om kameraövervakning av följande lydelse.

x å Ett företag som bedriver installation av anläggningar för kameraövervakning skall ge en anläggning ett utförande som inte står i strid med bestämmelserna i lagen och det tillstånd som kan ha meddelats.

Bestämmelsen i 22 å av utredningens förslag om länsstyrelsens rätt att begära upplysningar bör även gälla installatören av anläggningen.

Åliggandet för företaget bör straffsanktioneras. Utredningens förslag till 24 å bör därför lyda

24 å Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1 bryter - upplysningsplikt, 2 bryter - - —tillståndsplikt,

3 bryter mot bestämmelsen i x å om företag som installerar an— läggningar för kameraövervakning,

4 bryter - - - bevarandetid, 5 bryter - - - 18 å.

I - - - ansvar.

1.1 Behöver sådant företag auktoriseras ?

De företag som installerar övervakningskameror är enligt uppgift högst ett tiotal i dag. Huvuddelen av dem är auktoriserade enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Mycket talar för att de även kommer att vara auktoriserade som säkerhetsföretag, om den lag om

säkerhetsföretag antas som Try g ghetsutredningen föreslagit i betänkan- det Trygghet mot brott Rollfördelning och samverkan (SOU 1995:- 146).

Men frågan är om man bör kräva något slag av auktorisation av här aktuella företag för uppgiften att installera övervakningskameror i samband med att undantag från tillståndsplikten görs för stora grupper.

Som läget nu är, skulle ett sådant krav säkert innebära en över- organisation. Den tidigare föreslagna bestämmelsen i en ny lagstiftning om övervakningskameror om ansvar för här aktuella företag skapar sannolikt en acceptabel regelefterlevnad.

Skulle det i en framtid visa sig vid tillsynen eller på annat sätt, att bestämmelsen inte har avsedd verkan, får man överväga frågan om auktorisation eller någon annan skärpning av lagen.

2 Inte någon anmälan

Utredningens förslag förutsätter att länsstyrelserna skall utveckla och underhålla en rutin för att ta emot och registrera anmälningar.

Användningen av övervakningskameror kommer sannolikt att öka genom en väntad gynnsam pris/prestandautveckling. Under de senaste fem åren har användningen ökat med 60 procent. Tendensen är att ökningen blir brantare framöver. Utrustningarna blir allt mindre och lättplacerade. De blir alltmer avancerade. Sist men inte minst priserna tenderar att minska successivt och gå ned till nivåer som blir attraktiva för varje butiksinnehavare.

Om utvecklingen blir den som här skisserats, kommer länssty- relserna att få ett stort bestyr med registrering av anmälningar. Även om anmälningarna inte behöver granskas och behandlas i den omfattning som ansökningar om tillstånd kräver, kan man inte bortse från att länsstyrelserna måste göra viss granskning av anmälningarna. Anmälningsrutinen kräver även reskontra- och uppbördsrutiner. Det administrativa arbetet med anmälningarna blir alltså inte försumbart.

Anmälningarna till länsstyrelserna är tänkta att utgöra en grund för deras tillsyn. Men frågan är om detta är en nödvändig förutsättning för de undantag från tillståndsplikten som gjorts i 9 och 10 åå i utred- ningens förslag och som gäller banker, postkontor och butiker.

Svaret på den frågan är enligt min mening nej. De som kommer att göra anmälningar är medvetna om lagstiftningen och får förutsättas sätta upp kameror på ett lagligt sätt. Men med den inledningsvis beskrivna utvecklingen är det knappast troligt att exempelvis alla mindre butiker som vill installera övervakningskameror kommer att känna till lagstiftningen på området. En effektiv tillsyn kan därför inte begränsas till dem som gör anmälningar eller har tillstånd.

Riskerna med ett anmälningssystem är att det kan komma att be— gränsa länsstyrelsernas tillsyn till företag som har fått tillstånd eller gjort anmälan. Tillsynen måste under alla förhållanden även gälla andra företag. Resurserna för tillsyn kommer alltid att vara be- gränsade. Tillsynen måste därför ske Stickprovsvis. Underlag för stick- provsvis tillsyn kan numera enkelt hämtas ur öppna datasystem med uppgifter om företag.

Anmälningarna är alltså inte nödvändiga eller ens lämpliga som ett underlag för länsstyrelserna vid urval i tillsynsärenden.

3 Tillsynsfrågan

Jag delar utredningens förslag att länsstyrelsen skall vara tillstånds- och tillsynsmyndighet även i fortsättningen.

Som berörts i det föregående anser jag att det inte behövs några anmälningar för den tillsyn som länsstyrelserna skall utöva gentemot banker, postkontor och butiker.

Konstruktionen med ett ansvar även för installatören bör leda till en bättre efterlevnad av bestämmelserna än om installatören inte är ansvarig. Installatörens upplysningsplikt bör även underlätta länssty- relsens arbete i tillsynsärenden.

Genom den minskning av tillståndsärendena som undantag från anmälningsplikten bör ge och genom att en särkild byråkrati för reskontra- och uppbördsrutiner inte behöver byggas upp, kan tillsyns- verksamheten utökas utan att länsstyrelserna tillförs ytterligare re- surser. Årliga tillsynsavgifter bör därför inte införas.

4 Finansieringsfrågorna 4. l Tillståndsärenden

Jag delar utredningens förslag till avgifter i tillståndsärenden. Kostnadsbilden i de två förslagen är alltså lika i detta fall.

4.2 Inga anmälningsavgifter och inga uppbördsrutiner Några avgifter för anmälningar blir det inte om mitt förslag genom- förs. Något krav på anmälningar föreligger inte enligt detta förslag. Nya rutiner för reskontra och uppbörd behöver inte byggas upp.

De kostnadsminskningar som blir en följd av att anmälningar inte krävs bör inte leda till att anslagen till länsstyrelserna räknas ned i samma män. Det ekonomiska utrymme som uppstår bör i stället användas för olika former att tillsynsverksamhet som riktas mot såväl installatörer som användare.

Kostnaderna för tillsynen är låga i dag och beräknas inte behöva bli så omfattande med ett ansvar även för installatörerna. Nya administra— tiva rutiner behöver inte byggas upp. Länsstyrelserna bör därför inte tillföras några extra medel för tillsynsverksamheten.

Som nämnts, bör en årlig avgift för tillsyn inte tas ut och särskilda reskontra— och uppbördsrutiner behöver alltså inte byggas upp.

Särskilt yttrande av Elenor Groth

I avsnittet 7.5 "Bör dold kamerövervakning få förekomma? " utvecklas skälen till varför länsstyrelsens möjlighet att medge undantag från upplysningplikten bör tas bort (3 å tredje stycket lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m.). Följden av detta skulle bli att, vid kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde - s.k. privata platser - en upplysningsplikt alltid kommer att gälla, såvitt det inte är fråga om sådana situationer som regleras i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Enligt utredningen kommer detta inte att medföra någon olägenhet. Jag delar inte denna uppfattning.

I ett beslut av en länsstyrelse under våren 1996 har en polismyndig- het medgetts undantag från upplysningsplikten för övervakningskamera med inspelningsmöjlighet på privat plats i brottsutredande syfte. Utredningen avsåg brott med ett minimistraff under fängelse i två år utan någon misstänkt gärningsman. Lagen om hemlig kameraövervak- ning kunde således inte tillämpas. Med hänsyn till rådande förunder- sökningssekretess kan här inte redogöras närmare för länsstyrelsens beslut. Omständigheterna var emellertid sådana att de motiverade un- dantag från upplysningsplikten. Det skulle dessutom på grund av åren- dets natur ha framstått som stötande om polisen inte skulle ha kunnat använda en dold kamera i detta spaningsärende.

Jag har tidigare i ett särskilt yttrande i delbetänkandet Polisens an- vändning av övervakningskameror vid förundersökning (SOU 1995:66) s. 97, hävdat att lagen om hemlig kameraövervakning är för snäv både vad gäller misstankegraden och brottsavgränsningen. Prak- tiskt betydelsefulla fall, såsom det ovan nämnda, utgör ytterligare be- lägg för att den lagen bör ändras.

Jag anser att det är principiellt riktigt att dold kameraövervakning vid förundersökning endast skall kunna ske inom ramen för reglerna i lagen om hemlig kameraövervakning. Som den lagen är utformad måste, enligt min mening, emellertid möjligheterna till undantag från upplysningsplikten enligt den nu föreslagna lagen om kameraöver- vakning tills vidare bibehållas.

i i &

SOU 1996:88

Utredningens direktiv

Användningen av övervakningskameror

Dir. 1995:18

Beslut vid regeringssamrnanträde den 16 februari 1995 Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda frågor om användningen av över- vakningskameror.

Utredaren skall göra en genomgripande översyn av reglerna i lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. och lägga fram de förslag som översynen ger anledning till. Utredaren skall pröva möjligheten att gå ifrån det nuvarande systemet med tillstånd. Utredaren skall dessutom särskilt överväga frågor rörande - förutsättningarna för att utvidga möjligheten att använda över-

vakningskameror,

- en utökning av rätten att bevara upptagna bilder, - ljudupptagning i samband med användning av övervakningskameror samt - en utvidgad rätt för polisen att använda övervakningskameror.

Utredaren får också ta upp andra frågor som kan aktualiseras i anledning av översynen.

Den reglering som utredaren föreslår skall tillfredsställa såväl intresset av att skydda enskildas integritet som behovet av att på ett effektivt sätt förebygga och utreda allvarliga brott samt att förhindra olyckor eller tillgodose andra därmed jämförliga ändamål.

I uppdraget ingår att kartlägga hur lagstiftningen har tillämpats.

Lagstiftning och praxis Lagstiftningen År 1977 infördes lagen (1977120) om TV-övervakning (prop. 1975/76 :194, bet. 1976/77:JuU14, rskr. 1976/77z93). Dessförinnan saknades i princip lagstiftning om sådan övervakning. Lagen kom till för att

förstärka den enskildes skydd mot integritetskränkningar i samband med övervakning och bevakning som skedde med TV-apparatur. En grundläggande princip i lagen var att övervakning av enskilda med TV-kameror inte fick ske utan den enskildes vetskap och att det krävdes tillstånd för att övervaka utrymmen som användes av allmän- heten. År 1990 ersattes lagen om TV—övervakning av den nu gällande lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. (prop. 1989/90:119, bet. 1989/90:JuU34, rskr. 1989/90:320).

Den nya lagen syftade bl.a. till att stärka integritetsskyddet och tillståndskravet utvidgades därför. Den innebar dock inte några genomgripande förändringar av regleringen. Justitieministern uttalade i propositionen att det saknades anledning att gå ifrån de principer som låg bakom 1977 års reglering annat än i vissa avseenden. De grund- läggande principerna att övervakning av enskilda med kamera i de flesta fall inte får ske utan deras vetskap och att det som huvudregel krävs tillstånd för att få övervaka utrymmen som används av allmän- heten behölls således. Vissa undantag från kravet på tillstånd infördes i 1990 års lag, t.ex. beträffande polismyndighets användning av över- vakningskamera vid automatisk hastighetsövervakning.

Med övervakningskamera i lagens mening avses TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Vad som i lagen sägs om över- vakningskameror gäller i tillämpliga delar även för separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera.

Tillstånd att använda övervakningskamera

Tillstånd att använda en övervakningskamera får bara meddelas om sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda övervak- ningskameran och detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt (5 å första stycket). Vidare skall vid tillståndsgivningen alltid prövas vilken betydelse övervakningen kan ha för enskildas personliga integritet. Tillstånd skall meddelas om man vid prövningen finner att den information som kan förmedlas genom kameran och den rätt att behandla eller bevara upptagna bilder som kan komma att förenas med tillståndet kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet med hänsyn till den utrustning som skall användas, det område som skall övervakas och övriga omständigheter (5 å andra stycket). I dessa fall görs ingen prövning av syftet med övervakningen utöver den prövning som förutsätts i 5 å första stycket. Som exempel på fall som i allmänhet faller under 5 å andra stycket nämns i propositionen övervakning i affärslokaler inom detaljhandeln

liksom övervakning i bank- och postlokaler under förutsättning att utrustningen endast medger en allmän övervakning och inte tillåter närbilder eller annan mer närgången granskning (prop. 1989/90:119 s. 47).

I de fall där riskerna för integritetskränkningar inte kan bedömas som ringa skall syftet med övervakningen vägas mot integritetsintres- set. Tillstånd får då meddelas endast om syftet med övervakningen bör ges företräde framför intresset att värna enskildas personliga integritet (5 å tredje stycket). Som exempel på ändamål där behovet av över- vakning kan ha en sådan tyngd nämns i förarbetena (a. prop. s. 21) att förebygga brott eller att förhindra olyckor eller tillgodose andra därmed jämförliga ändamål. Någon uttrycklig begränsning till sådana skyddsändamål finns dock inte.

Upplysningsplikten

Upplysning om en övervakningskamera skall som huvudregel lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Undantag från upplysningsplikten görs i lagen beträffande polismyndighets an- vändning av övervakningskamera vid automatisk hastighetsövervak- ning och vid övervakning av vissa skyddsobjekt enligt lagen (1990 :217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Undantag från Upplysningsskyldigheten får i övrigt endast medges om det finns synnerliga skäl för det. I propositionen uttalas att det här är fråga om undantagssituationer där det finns ett starkt behov av att använda en övervakningskamera utan att behöva informera om den, t.ex. vid övervakning av här i landet anordnade internationella sanunankomster, vissa utländska statsbesök och liknande arrangemang (a. prop. s. 43).

Rätten att behandla eller bevara upptagna bilder

Som förut nämnts får ett tillstånd under vissa förutsättningar förenas med en rätt att behandla eller bevara bilder som tas upp av kameran. Detta gäller i fall som avses i 5 å andra stycket, dvs. när risken för integritetsintrång får anses vara liten, ochi sådana andra fall där över- vakningskameran är avsedd att användas för att förebygga brott, för- hindra olyckor eller tillgodose något annat därmed jämförligt ändamål. Som ytterligare förutsättning gäller att sökanden av särskilda skäl behöver behandla eller bevara bilderna. Enligt lagens förarbeten (a. prop. s. 49) kan ett sådant skäl vara att ett tillstånd att använda en övervakningskamera skulle bli föga meningsfullt, om det inte förenas med en rätt av det nämnda slaget. Som exempel kan nämnas att en bank eller någon annan penninginrättning, som har tillstånd att använda en övervakningskamera, kan vara beroende av att få bevara

bilder från upptagningar av inträffade rån för att övervakningen inte skall förlora sitt syfte.

Länsstyrelsen är tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt lagen om övervakningskameror. Innan tillstånd meddelas, skall yttrande inhämtas från berörd kommun utom i fall som avses i 5 å andra stycket och under förutsättning att ansökan inte avser rätt att behandla eller bevara upptagna bilder. Justitiekanslern får överklaga beslut enligt lagen. Beslut om tillstånd och undantag från upplysningsplikten får också överklagas av berörd kommun samt, i vissa fall, av arbets- tagarorganisation.

Ljudupptagningar

Frågan om ljudupptagningar i samband med TV-övervakning är i dag inte reglerad i lagen om övervakningskameror. 12 kap. 6 å regerings- formen finns det grundläggande skyddet mot hemlig avlyssning och i 4 kap. 9 a å brottsbalken stadgas att den som gör sig skyldig till olovlig avlyssning medelst tekniskt hjälpmedel kan dömas till böter eller fängelse i högst två år. Frågan om ljudupptagningar som inte sker i hemlighet är däremot oreglerade i nu aktuella fall.

Praxis

Banker som ansöker om tillstånd att använda en övervakningskamera inne i en banklokal torde regelmässigt få tillstånd. Detsamma gäller för postens del. Även när det gäller handeln, torde tillstånd till över- vakning i enskilda butiker i stor utsträckning medges. För områden utanför t.ex. banklokaler medges i dag normalt inte tillstånd till att använda övervakningskamera.

Vad avser frågan om rätten att bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera torde, när det gäller bank- och postkontor, van- ligen medges att bilderna bevaras i högst två veckor. Under senare tid har det dock blivit allt vanligare att bevarandetider upp till en månad medges. När det gäller handeln torde tillstånd att bevara upptagna bilder medges endast i vissa fall, t.ex. för butiker som varit utsatta för ett eller flera rån.

Polisens användning av övervakningskameror omfattas av lagen om övervakningskameror och är alltså tillståndspliktig. Detta innebär att upplysningsplikten gäller även för polisens verksamhet. Polisens an- vändning av kamera vid automatisk hastighetsövervakning är enligt en särskild föreskrift i lagen undantagen från både tillståndsplikt och upplysningsplikt. Förutom detta undantag saknar polisen i princip möjligheter att använda dold övervakning med fjärrstyrd kamera. Regeringsrätten har dock i fyra domar den 14 april 1994 uttalat att det

L

förelåg sådana synnerliga skäl som utgjorde grund för att medge polisen undantag från upplysningsplikten (Regeringsrättens domar 1994- 04- 14 1 mål nr 5379, 5380, 5381 och 5382-1992). Övervakningskamera används också av det militära försvaret bl. a. som ett led i skyddet mot gränskränkningar. Som exempel kan nämnas att Ostkustens Marinkommando beviljats tillstånd att bruka övervakningskameror vid militär sjötrafikövervakning av inloppen till Stockholm.

Behovet av en översyn

Användning av övervakningskamera med rätt att bevara upptagna bilder utgör ett exempel på en åtgärd som på ett effektivt sätt kan förhindra brott och minska risken för olyckor. Dessutom kan ett på sådant sätt inspelat material vara betydelsefullt under utredningen av ett inträffat brott. Övervakningen kan bidra till att öka människors trygghet i samhället. Den innebär emellertid också ett intrång i enskildas personliga integritet. Intresset av att förhindra och utreda brott måste alltid vägas mot intresset av att skydda den enskildes integritet.

Frågan om att utvidga möjligheterna att använda sådan över- vakningsutrustning som avses i lagen om övervakningskameror har på senare år aktualiserats i skilda sammanhang, bl.a. genom flera motioner till riksdagen. Vissa frågor rörande användningen av övervakningskameror har också behandlats i en promemoria från Brottsförebyggande rådet (BRÅ-PM 1992z3, Våld i butik, post och bank). I promemorian föreslås bl.a. att TV-övervakning skall medges också för närområdet utanför bank- och postkontor. Vidare förordas att sådana kontor bör ges rättighet att spara inspelningarna i upp till i varje fall en månad. Därutöver föreslås att banker och posten skall ges möjlighet att komplettera TV-övervakning med ljudupptagning under pågående rån.

Rikspolisstyrelsen har på uppdrag av regeringen och i samråd med Arbetarskyddsstyrelsen utrett frågan om åtgärder i syfte att motverka och minska skadeverkningarna av rån och annan liknande brottslighet som riktar sig mot handeln, banker och andra penninginrättningar. Resultatet redovisas i en rapport (Åtgärdsprogram mot rån i butiker och penninginrättningar ett regeringsuppdrag) som överlämnades till Justitiedepartementet i januari 1993. I rapporten föreslås att länsstyrel- serna i vissa avseenden bör ha en mer generös tillämpning av lagen om övervakningskameror, t.ex. när det gäller övervakning i närom- råden utanför bank- och postkontor och den tid som inspelat bild- material får sparas.

Hithörande frågor har också berörts i framställningar till Justitiede- partementet. En samrådsgrupp bestående av representanter från bl.a. försäkringsbranschen, bevakningsföretag, polis och handeln har hos regeringen hemställt om åtgärder för att höja säkerheten vid yrkes- mässiga värdetransporter. Gruppen har framfört bl.a. att det vore önskvärt att värdetransporter kunde övervakas med videokameror. Rikspolisstyrelsen har också i en rapport (RPS RAPPORT 1994:4, Ökad säkerhet vid värdetransporter) föreslagit bl.a. en ändring i lagen om övervakningskameror för att bevakningsföretag med tillstånd att bevaka värdetransporter skall ges tillåtelse att använda övervaknings- kamera vid lastning och lossning.

Företrädare för handeln har också uppvaktat justitieministern och framfört synpunkter bl.a. på möjligheten att utvidga användningen av övervakningskameror i butiker. Därvid har framförts önskemål om att butiker skall likställas med post och bank vid bedömning av frågan om tillstånd till övervakning.

Frågan om möjligheten att använda övervakningskameror i restaurangköer har berörts i en promemoria från Brottsförebyggande rådet (BRÅ-PM 199312, Våld i nöjeslivet, vid idrottsevenemang och på allmänna kommunikationer). Frågan har fått förnyad aktualitet inte minst genom dödsskjutningarna i december 1994 vid en restaurang i centrala Stockholm.

Brottsutvecklingen

Alltsedan år 1950, från vilket år uppgifter om antalet polisanmälda brott finns att tillgå, och fram till början av 1990-talet har antalet an- mälda brott ökat. Trots att det under de senaste tre åren skett en minskning ligger den anmälda brottsligheten på en nivå som är alltför hög. Den totala våldsbrottsligheten har dessutom ökat stadigt även under den senaste treårsperioden. Sverige har också under det senaste året drabbats av händelser präglade av hänsynslös vapenanvändning och gärningsmän som har varit likgiltiga inför sina medmänniskors liv och hälsa. Alla möjligheter att förebygga och utreda sådan brottslighet måste tas tillvara. Enligt regeringens mening finns det med hänsyn särskilt till den grova våldsbrottsligheten anledning att nu överväga om inte intresset att förhindra och utreda brott bör få spela en mer framträdande roll än hittills vid prövningen av övervakningskamerors användning i samhället. Hänsyn måste också tas till det Ökade behovet av skydd mot butiksrån och annan liknande brottslighet.

I samband med att lagen om övervakningskameror m.m. infördes uttalade justitieministern att det på längre sikt kunde finnas skäl att överväga mera grundläggande förändringar av regleringen, t.ex. att övergå till en ordning som inte byggde på tillståndskrav i samma

utsträckning som dittills. Tiden är nu mogen att överväga en sådan förändring.

Polisens användning av övervakningskameror

En särskild fråga i detta sammanhang rör polisens användning av övervakningskameror. Frågan har tidigare behandlats i flera samman- hang. Tvängsmedelskommittén föreslog i ett delbetänkande, Hemlig avlyssning m.m. (DsJu 1981:22), att det i lagen om TV-övervakning skulle införas en bestämmelse som gav polisen möjlighet att på allmän plats använda övervakningskamera i brottsutredande syfte utan att föreskrifterna i lagen om TV-övervakning skulle behöva iakttas. En förutsättning skulle dock vara att utredningen avsåg ett brott för vilket enbart var stadgat fängelse. År 1982 tillsattes en narkotikakommission (dir. 1982:100) för att lämna förslag till samordnade insatser mot narkotikabruket. Kommissionen avlämnade år 1983 en promemoria (PM nr 5, Polisens insatser mot narkotikan). I promemorian föreslogs att polisen vid spaning och utredning av narkotikabrott borde få använda hemlig TV-övervakning. Utredningen om TV-övervakning m.m. föreslog i betänkandet Optisk—elektronisk övervakning (SOU 1987:74) regler bl.a. i 27 kap. rättegångsbalken som skulle göra det möjligt för polisen att vid förundersökning av allvarligare brott anordna dold personövervakning med optisk-elektroniskt hjälpmedel. Samtliga nu nämnda förslag behandlades i prop. 1988/89: 124 om vissa tvångsmedelsfrågor. Justitieministern uttalade därvid bl.a. att över- vakning med dold kamera är ett djupt integritetskränkande tvångsme- del och att starka skäl måste kunna åberopas för att införa sådana vapen iden straffprocessuella arsenalen. Hon pekade också på att tvångsmedlets hemliga natur omöjliggör det skydd mot missbruk som ligger i den enskildes rätt att få ett beslut prövat av domstol eller granskad av överordnad myndighet. Justitieministern ansåg då inte att övervakning med dold kamera borde införas i polisarbetet. De ställ- ningstaganden som gjordes i denna del i propositionen avsåg enbart sådana tvångsmedel som användes inom ramen för en pågående förundersökning. Dessutom uttalades att övervägandena i första hand gällde användning av övervakningskameror 1 allmänhet. När det gällde säkerhetspolisens (SÄPO) arbetsmetoder hänvisade hon till SÄPO- kommitténs arbete och utgick från att frågan 1 den delen skulle få en särskild genomlysning därigenom. SÄPO-kommittén har därefter i sitt slutbetänkande, Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51), tagit upp frågan och föreslagit att SÄPO anförtros möjlighet att använda dolda, fjärrmanövrerade kameror vid förundersökning av särskilt angivna grova brott. I december 1994 gav SÄPO in en promemoria angående användningen

av övervakningskameror till Justitiedepartementet. I promemorian lämnas förslag som i stora delar motsvarar det förslag som lämnades i SÄPO—kommitténs slutbetänkande.

Polisens användning av övervakningskameror präglas av att den i många fall måste vara hemlig för att fylla sin funktion. Polisen är i dag huvudsakligen hänvisad till att använda handmanövrerade övervak- ningskameror. Denna metod, som är helt oreglerad, är mycket personal- och kostnadskrävande. Om man ser till integritetsskyddet kan det ifrågasättas om användningen av en handmanövrerad kamera alltid innebär mindre risk för integritetskränkningar än motsvarande användning av en fjärrmanövrerad kamera. Vidare är det i vissa fall inte möjligt att finna en plats där en spanare med kamera kan uppehålla sig och utföra uppdraget utan att upptäckas. När det gäller SÄPO. s verksamhet är det en mycket begränsad krets av personer som primärt är föremål för övervakning och det gäller normalt utredningar om så allvarliga brott att medborgarna i gemen torde vara beredda att godta integritetskränkningen med hänsyn till de skäl som talar för åtgärden. De personkategorier som SÄPO bedriver spaning mot har också blivit mer vaksamma och bättre rustade för att skydda sig mot spaning än tidigare. De har ofta tillgång till kvalificerade tekniska hjälpmedel som kan hindra eller försvåra spaningsarbetet. I vissa fall när det gäller grövre kriminalitet kan de omständigheter som nu anförts beträffande SÄPO:s verksamhet även göras gällande be- träffande den reguljära polisverksamheten. Det framstår också som tveksamt att polisen i princip skall sakna möjlighet att använda dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror i kampen mot den grövre kriminaliteten samtidigt som sådana kameror får användas vid hastighetsövervakning. Intresset av att effektivt kunna förebygga och avslöja brottslighet gör att polisen måste ha rimliga möjligheter att använda sig av modern teknik i sitt arbete. Enligt regeringens upp- fattning finns det nu anledning att i ett sammanhang göra en översyn av all polisiär användning av övervakningskameror och att ompröva de överväganden som tidigare har gjorts i denna del.

Den tekniska utvecklingen

Den snabba tekniska utvecklingen har medfört ökade möjligheter till digital bildbehandling. Fotografiska bilder kan tas emot, lagras, visas och lämnas ut genom ADB. Med hjälp av en s.k. filmscanner kan i dag film läsas in till elektroniska bilder. Det finns numera även digitala kameror med vilka man direkt lagrar tagna bilder på ett datormedium. Dessa och hithörande frågor behandlas i Datalagsutred- ningens slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10). Regeringen har i ett beslut den 30 juni 1994 (dnr 94-2310) funnit att ett dataregister

med bilder av fysiska personer utgjorde ett sådant personregister som omfattas av tillståndsplikt enligt datalagen (1973z289). Vad som nu anförts om den tekniska utvecklingen och rättsliga bedömningar med anledning därav är exempel på omständigheter som kan påverka lagstiftningen om användning av övervakningskameror.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall, med utgångspunkt från bl.a. en kartläggning av hur lagstiftningen i dag tillämpas, göra en genomgripande översyn av reglerna i lagen om övervakningskameror. Utgångspunkten för uppdraget är att rätten att använda övervakningskameror bör utvidgas i sådana fall där intresset av att bekämpa brott och att förhindra olyckor eller tillgodose därmed jämförliga ändamål väger särskilt tungt. Samtidigt måste den enskildes intresse av skydd för sin integritet tillgodoses. Vid avvägningen mellan dessa intressen bör dock, som regeringen redan pekat på, intresset av att förebygga och utreda brott samt att förhindra olyckor och liknande ändamål få spela en mer framträdande roll än hittills. Utredaren skall lägga fram de förslag som översynen ger anledning till.

Syftet med den användning av övervakningskameror som regleras i lagen är i första hand att skapa trygghet i samhället. Även om rätten till övervakning ökas är det angeläget att omotiverad användning utesluts och att övervakningen utformas så att integritetskränkningarna begränsas. Möjligheten att genom tillsyn och kontroll av användningen av övervakningskameror ta tillvara enskilda medborgares eller gruppers intressen måste också tillgodoses. Användningen av över- vakningskameror måste därför regleras så att den inte framstår som ett hot mot medborgare i allmänhet.

Översynen skall i första hand inriktas på möjligheten att - helt eller delvis gå ifrån det nuvarande systemet med tillstånd. En möjlig lös- ning är att ersätta tillståndskravet med dels en mer ingående reglering av i vilka fall övervakning - med respektive utan rätt att behandla och bevara upptagna bilder - kan tillåtas, dels en anmälningsplikt för användaren och ett utökat tillsynsansvar för länsstyrelsen. Det står dock utredaren fritt att inom ramen för de angivna utgångspunkterna lämna förslag till andra lösningar. Om kravet på tillstånd tas bort skall utredaren överväga frågan hur de enskilda medborgarnas intressen bör tas tillvara. Kommunernas och de fackliga organisationernas intressen skall också belysas. Om det inte bedöms vara möjligt att gå ifrån det nuvarande systemet med tillstånd, skall utredaren i stället analysera andra tänkbara förändringar av reglerna. Formerna för en finansiering av en eventuell anmälningsplikt eller en förstärkt tillsyn skall också behandlas.

Även frågan om att utöka rätten att behandla och bevara upptagna bilder bör belysas. Därvid bör olika möjligheter att skydda den enskildes integritet genom begränsningar av rätten att ta del av de inspelade bilderna analyseras. Ett exempel härpå kan vara att upp- spelningsrätten beträffande inspelade bilder förbehålls polisen eller någon säkerhetsansvarig hos användaren. Andra typer av förbehåll och inskränkningar kan också tänkas. I sammanhanget bör bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) om bevarande och gallring av allmänna handlingar uppmärksammas.

Frågor om polisens användning av övervakningskameror skall särskilt övervägas. Härvid bör utgångspunkten vara att polisens möjlighet att använda dolda fjärrstyrda övervakningskameror skall utökas. Såväl användningen i den reguljära polisverksamheten som i SÄPO:s verksamhet omfattas av uppdraget. Därvid finns naturligtvis möjlighet att föreslå skilda regleringar för olika verksamheter om så skulle befinnas lämpligt. Utredarens ställningstaganden skall omfatta såväl användningen av övervakningskameror i brottsutredande syfte som i polisens verksamhet i övrigt.

En särskild fråga som väckts gäller ljudupptagning i samband med användningen av en övervakningskamera. Inom Justitiedepartementet övervägs frågan om hemlig teknisk avlyssning, s.k. buggning. Denna fråga omfattas därför inte av detta utredningsuppdrag. Däremot skall utredaren analysera möjligheten till annan ljudupptagning i samband med användning av en övervakningskamera.

Det står vidare utredaren fritt att ta upp även andra frågeställningar som har att göra med bestämmelserna om användningen av över— vakningskameror och som aktualiseras under utredningsarbetet.

Som ett underlag för sina överväganden bör utredaren undersöka de berörda regelsystemens utformning i några jämförbara länder. Lagstiftningen om övervakningskameror tar sikte på användning av teknisk apparatur som kan vara komplicerad. Det är också en lagstift- ning som kan komma att tillämpas i många olika sammanhang. Om tillståndskravet, helt eller delvis, tas bort kommer tillämpningen dess- utom att i stor utsträckning vila på användarna av övervakningsutrust- ningen. Utredaren bör därför ägna särskild möda åt att utforma lagförslagen på ett sådant sätt att reglerna blir klara och lättillgängliga.

Utredaren bör särskilt beakta den tekniska utvecklingen på området och den inverkan som denna utveckling kan ha på lagstiftningen.

Övrigt

Utredaren skall under arbetet samråda med Justitiekanslern och Trygg- hetsutredningen (Ju 1993:05).

För utredarens arbete gäller regeringens generella direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994223) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredaren skall avsluta sitt arbete före utgången av maj månad 1996. Det är angeläget att snarast skapa förutsättningar för att polisen skall kunna använda dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror vid utredning av allvarligare brott. Utredaren bör därför i ett delbe- tänkande, senast den 1 juli 1995, redovisa sina förslag till den lagstiftning som - i avvaktan på den mer genomgripande översynen - krävs för detta.

SOU 1996:88

Lag (1990:484) om övervakningskameror m.m.

Allmänna bestämmelser

1 å Med övervakningskameror avses i denna lag TV kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Vad som i lagen sägs om över— vakningskameror gäller i tillämpliga delar även för separata tekniska anordningar som är avsedda att användas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av en övervakningskamera.

I fråga om användningen av övervakningskamera vid förundersök-

ning i brottmål gäller lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervak- ning. Lag 1995:1510.

2 å En övervakningskamera skall användas med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet.

Upplysningsplikt

3 å Upplysning om en övervakningskamera skall lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt.

Är övervakningskameran avsedd för skydd av en anläggning eller ett område som enligt 4 å 2-5 eller 5 å lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt, behöver dock sådan upplysning inte lämnas. Detsamma gäller i fråga om en övervakningskamera som används av en polismyndighet vid automatisk hastighetsövervakning.

Länsstyrelsen får efter skriftlig ansökan medge undantag från upplysningsplikten, om det finns synnerliga skäl för det. I ansöknings- ärendet tillämpas 8 å andra stycket och, om kameran skall kunna riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde, 9 å första meningen. Länsstyrelsen skall i ett beslut om undantag meddela de villkor som behövs.

Tillstånd m.m.

4 å Tillstånd att använda en övervakningskamera krävs för att en sådan kamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Detta gäller dock inte en övervaknings- kamera som

1. av trafiksäkerhetsskäl eller för säkerheten i arbetsmiljön är uppsatt på fordon, maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren,

2. är avsedd för skydd av en anläggning eller ett område som enligt 4 å 2-5 eller 5 å lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har förklarats utgöra skyddsobjekt,

3. används av en polismyndighet vid automatisk hastighetsövervak- nmg.

En polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt rädd- ningstjänstlagen (1986:1102) får under viss tid, högst fjorton dagar, ha en övervakningskamera uppsatt så som sägs i första stycket utan att söka tillstånd, om användning av kameran är oundgängligen nödvändig vid olyckshändelse eller överhängande fara för en sådan eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Under förutsättning att ansökan om tillstånd görs inom fjorton dagar får kameran vara uppsatt utan tillstånd även för tid därefter, så länge användningen är ound— gängligen nödvändig för ändamålet och länsstyrelsen inte har prövat ansökningen.

5 å Tillstånd får meddelas endast om sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda övervakningskameran och detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt.

Under den förutsättning som anges i första stycket skall tillstånd meddelas, om den information som kan förmedlas genom kameran och den rätt att behandla eller bevara upptagna bilder som kan komma att förenas med tillståndet vid tillämpning av 6 å kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet med hänsyn till den utrustning som skall användas, det område som skall övervakas och övriga omständigheter.

I andra fall än som avses i andra stycket skall tillstånd meddelas bara om intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med över- vakningen är så starkt att det skall ges företräde framför intresset av att värna enskildas personliga integritet.

6 å 1 fall som avses i 5 å andra stycket och i sådana andra fall där övervakningskameran är avsedd att användas för att förebygga brott, förhindra olyckor eller tillgodose något annat därmed jämförligt ändamål får ett tillstånd förenas med rätt att med någon teknisk anordning behandla eller bevara bilder, som tas upp av kameran, om sökanden av särskilda skäl har behov av detta.

7 å Frågan om tillstånd prövas av länsstyrelsen efter skriftlig ansökan av den som avser att ha övervakningskameran uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde.

8 å I en ansökan om tillstånd skall anges de omständigheter som är av betydelse för prövningen av ärendet. Ansökan skall alltid innehålla uppgift om och beskrivning av

1. det ändamål som övervakningskameran är avsedd att användas för,

2. den utrustning som skall användas vid övervakningen,

3. den plats där utrustningen skall placeras och det område som kan övervakas.

Om kameran är avsedd att kunna riktas mot en arbetsplats, skall till ansökan vara fogat ett yttrande från skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder de anställda.

9 å Innan länsstyrelsen meddelar tillstånd, skall yttrande inhämtas från den kommun där den plats finns dit övervakningskameran skall kunna riktas. Sådant yttrande behöver inte inhämtas i fall som avses i 5 å andra stycket under förutsättning att ansökningen inte avser också rätt att behandla eller bevara upptagna bilder.

10 å Ett tillstånd skall innehålla uppgifter om hur övervakningen får anordnas. Dessa skall avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas.

Länsstyrelsen skall meddela också de övriga villkor som behövs för tillståndet. Sådana villkor kan avse upplysning om kameran, upp- tagning, användning, behandling eller bevaring av bilder samt andra förhållanden av betydelse för att skydda enskildas personliga integritet.

Tillstånd får meddelas för en begränsad tid.

Tillsyn

11 å Länsstyrelsen skall se till att

1. upplysning enligt 3 å lämnas om en övervakningskamera som kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde,

2. bestämmelserna i 4 å följs,

3. bearbetning eller bevaring av upptagna bilder inte sker utan sådan rätt som avses i 6 å samt att

4. villkor som har meddelats enligt 3 å tredje stycket sista me— ningen, 10 å eller 13 å iakttas.

12 å Finner länsstyrelsen det behövligt för sin tillsyn, har länsstyrelsen rätt att få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervaknings- anläggning. Länsstyrelsen får också begära upplysningar från den som innehar eller använder en övervakningskamera samt granska bevarat bildmaterial.

Återkallelse av tillstånd m.m.

13 å Ändras förutsättningarna för ett tillstånd får länsstyrelsen meddela nya villkor eller, om det inte längre finns förutsättningar för att ge tillstånd, återkalla tillståndet. Detsamma gäller undantag enligt 3 å tredje stycket från upplysningsplikten och sådan rätt att behandla eller bevara upptagna bilder som avses i 6 å.

Iakttas inte meddelade villkor, får länsstyrelsen förelägga tillstånds- havaren eller den som har medgetts undantag att inom viss tid vidta rättelse. Sådant föreläggande skall delges. Om föreläggandet inte följs, får länsstyrelsen återkalla tillståndet, undantagsmedgivandet eller rätten att behandla eller bevara upptagna bilder.

Tystnadsplikt

14 å Den som tar befattning med uppgift som har inhämtats genom användning av en övervakningskamera, som är uppsatt så att det krävs tillstånd att använda den, får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han till följd därav fått veta om någon enskilds personliga förhållan- den.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).

Straff m.m.

15 å Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bryter mot upplysningsplikten enligt 3 å,

2. bryter mot tillståndskravet enligt 4 å,

3. inte iakttar ett villkor som har meddelats enligt 3 å tredje stycket sista meningen, 10 å eller 13 å,

4. behandlar eller bevarar upptagna bilder utan sådan rätt som avses i 6 å.

I ringa fall döms inte till ansvar.

16 å Övervakningsutrustning som har använts vid brott enligt denna lag skall förklaras förverkad, om det inte är oskäligt.

17 å Om den som innehar eller använder en övervakningskamera underlåter att i enlighet med 12 å ge tillträde eller lämna upplysningar eller hålla tillhanda bevarat bildmaterial, får länsstyrelsen förelägga vite. För att bereda sig tillträde får länsstyrelsen vid behov anlita polishandräckning.

Överklagande m.m.

18 å Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol.

Justitiekanslern får överklaga ett beslut för att ta tillvara allmänna intressen. Beslut om tillstånd att använda en övervakningskamera och om undantag enligt 3 å tredje stycket från upplysningsplikten får överklagas även av den kommun där den plats finns dit övervaknings- kameran skall kunna riktas och, om kameran skall kunna riktas mot en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten utom i mål där Justitiekanslern för talan. Lag 1995:76, som tillika in- nehåller:

Denna lag träder i kraft den 1 april 1995. Beslut som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser.

19 å Regeringen får föreskriva om avgift för länsstyrelsens hand- läggning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1990 då lagen (1977:20) om TV—övervakning upphör att gälla. Bestårnmelserna i 3 å andra stycket första meningen och 4 å första stycket andra meningen 2 i den nya lagen träder dock i kraft först den 1 april 1991. Under tiden från och med den 1 juli 1990 till och med den 31 mars 1991 gäller att övervakningskameror som är avsedda för skydd av en lokal, ett förvaringsutrymme eller någon annan anläggning av betydelse från totalförsvarssynpunkt skall vara undantagna från upplysningsplikten och tillståndskravet enligt 3 och 4 åå.

2. Beslut om tillstånd eller föreskrift som har meddelats med stöd av bestämmelser i den gamla lagen skall anses ha meddelats med stöd av motsvarande bestämmelser i den nya lagen.

3. Den som vid den nya lagens ikraftträdande har en övervaknings- kamera uppsatt så som anges 14 å första stycket första meningen, utan att det enligt den gamla lagen krävs tillstånd att använda kameran, får fortsätta att ha kameran uppsatt på angivet sätt till utgången av december 1990. Har före nämnda tidpunkt en ansökan enligt den nya lagen gjorts om tillstånd till fortsatt användning av kameran får den vara uppsatt på angivet sätt även efter denna tidpunkt men, om tillstånd inte ges, inte längre än en månad från den dag då beslutet vann laga kraft.

4. Den gamla lagens bestämmelser gäller i fråga om överklagande av beslut som har meddelats av länsstyrelsen före den nya lagens ikraftträdande.

SOU 1996:88

Prax1s genomgång

1 Inledning

I detta avsnitt redovisas ett urval av avgöranden i tillståndsfrågor enligt lagen (1977:20) om TV-övervakning och lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Avsikten med redovisningen är närmast att ge en provkarta på fall där tillstånd har lämnats eller vägrats. En del av materialet har hämtats från betänkandet Optisk-elektronisk övervakning (SOU 1987:74) och Ordningslagen Kommentarer och Rättspraxis, Carl G Holmberg, m.fl., 1995.

2 Idrottsanläggningar o.d.

1977 års lag

I ansökan begärdes tillstånd att med åtta TV-kameror bevaka en större inomhusanläggning. Syftet med övervakningen var att kontrollera in- och utpassering till lokalerna, att kontrollera skador och olyckor inom idrottsanläggningen samt att kontrollera att obehöriga inte vistades i lokalerna. Tillstånd gavs att med en kamera övervaka entrén till anläggningen och att med två kameror bevaka korridorerna utanför anläggningens idrottshallar. Däremot vägrades tillstånd att med kameror övervaka själva idrottslokalerna (brottnings-, bowling-, bordtennis- och tennishallar). Beslutet motiverades med bl.a. att riskerna från integritetssynpunkt var mindre framträdande när det gällde korridorerna än när det gällde idrottshallarna och sökanden hade ett beaktansvärt intresse av övervakningen. (1982-06-03, dnr 432—82.)

En badminton— och tennishall vägrades tillstånd att använda en kamera som skulle ge upplysning åt personalen vid informations— disken/kassan om vilka spelplaner som var lediga respektive upptagna. (1982-12-16, dnr 2347-82.)

I ett ärende (1983—04—14, dnr 92-83) hade ett travsällskap begärt tillstånd hos länsstyrelsen att med en rörlig kamera spela in travtäv— lingar på sällskapets travbana. Länsstyrelsen avslog deras begäran. Travsällskapet överklagade och anförde bl.a. att inga andra än körsvennerna kunde bli igenkända och att dessa var angelägna om att loppen kunde filmas så att största möjliga rättvisa kunde skipas vid be— straffning av eventuella förseelser under loppen. Sällskapet framhöll att den professionella träningen tenderade att hamna på storbanorna och att det var svårt att matcha den service som där gavs åt hästägarna genom att de genom videoinspelningarna kunde få sina hästars starter dokumenterade. JK tillstyrkte ändring av beslutet och yttrade att tillstånd hade meddelats till liknande anordningar vid andra travbanor

och att risk för otillbörligt intrång i enskildas integritet i de fallen inte ansågs föreligga. Regeringen, som biföll överklagandet, ansåg att riskerna från integritetssynpunkt var mindre framträdande med hänsyn bl.a. till kamerans begränsade observationsområde samt att i jämförel— se med integritetsintresset sällskapet hade ett beaktansvärt intresse av att få spela in material som togs upp med kameran. Sedan regeringen överlämnat ärendet till länsstyrelsen för att tillståndet skulle komplette- ras med föreskrifter om bevarandet och spridningen av inspelat material, beslutade länsstyrelsen bl.a. att inspelade videoband fick försäljas till kuskar och hästägare vilka skulle förpliktas att inte kopiera inspelningarna för vidare försäljning, att osålda band skulle förvaras i låst utrymme på travsällskapets kansli samt "avspelas" (raderas ut) inom tre månader från inspelningsdatum.

Ett företag som drev en bowlinghall vägrades tillstånd att med kameror övervaka ett spelrum och en entréhall belägna i anslutning till hallen. Ändamålet med övervakningen var att kontrollera att de personer som uppehöll sig i lokalerna hade fyllt 16 år. (1985-10—10, dnr 765-85.) '

Ett fjällhotell gavs tillstånd att med en TV—kamera övervaka en simhall i hotellets anläggning (1987). Syftet med övervakningen var att förhindra drunkningsolyckor.

Tillstånd gavs att använda en TV-kamera i en idrottsanläggning för att övervaka säkerheten för de åkande på isbanan i en träningshall (1988).

Ett tivoliföretag vägrades tillstånd att övervaka tivolits entréer (1988). Ändamålet med övervakningen skulle vara kontroll av kassaverksamheten och de inpasserande besökarna.

I ett beslut den 26 januari 1989 (dnr 32.01-24-88) meddelade länsstyrelsen Polismyndigheten i Stockholm tillstånd att i och omkring Stockholm Globe Arena i Johanneshov använda tre övervaknings- kameror (kamera 1-3) i arenan för ordningshållning på publikläktarna samt tre övervakningskameror (kamera 4—6) för trafikövervakning och ordningshållning i tillfartsomrädet runt arenan. Samtliga kameror får vara rörliga och försedda med zoomningsoptik. Enligt beslutet får kamerorna 1-3 användas endast i samband med offentlig tillställning eller allmän sammankomst i arenan. De får endast terminera i polisens ledningslokal på arenan och i sambandscentralen. Kamerorna 4—6 skall vara avskärmade så att vissa byggnader inte kommer i bild. De får endast terminera i sambandscentralen. Tillståndet är - såvitt avser kamerorna 1—3 förenat med rätt att behandla och bevara bilder på följande villkor. Endast ansvarigt polisbefäl på platsen och chefen för sambandscentralen får förfoga över inspelat material. Inspelat material skall efter varje arrangemang där inspelning förekommit tas med till sambandscentralen och förvaras där. Endast vid misstanke om brott

inom det övervakade området får inspelat material spelas upp. Inspelat material får bevaras i högst en vecka såvida det inte dessförinnan har överlämnats till åklagare med anledning av misstanke om brott.

1990 års lag

Tillstånd vägrades att använda fyra kameror för att övervaka en simhall och det s.k. äventyrsbadet i en sportanläggning (1991-01-24, dnr 90-92). Ändamålet med övervakningen var att förebygga olyckor i samband med bad, främst beträffande barn. Regeringens skäl för att vägra tillstånd var att övervakningen avsåg en simhall dit allmänheten hade tillträde och att sökanden inte angett sådana omständigheter att det fanns tillräckliga skäl för tillstånd.

Länsstyrelsen lämnade tillstånd för sex kameror i en badanläggning. JK överklagade beslutet i fråga om fyra av kamerorna. Dessa kameror avsåg övervakning av badbassänger av traditionell typ medan de två övriga kamerorna avsåg övervakning av bassänger typ äventyrsbad. Regeringen, som fastställde länsstyrelsen beslut i den överklagade delen (1991-04-18, dnr 90-1053), uttalade att den som besöker en badanläggning dit allmänheten har tillträde får vara beredd på att det sker någon form av övervakning i syfte att förhindra drunknings- olyckor eller andra tillbud. Vidare hade enligt regeringens mening sökanden ett påtagligt behov från säkerhetssynpunkt av TV-över- vakning även med de aktuella kamerorna. Intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med denna övervakning fick därför anses så starkt att det skulle ges företräde framför intresset av att värna enskilda integritet.

Kammarrättens i Stockholm dom 1993-06-30, mål nr 6256-1992: Länsstyrelsen meddelade Svenska Fotbollförbundet tillstånd att vid Råsunda Fotbollsstadion använda sex övervakningskameror. Tillståndet förenades med inspelningsrätt beträffande samtliga kameror. Ända- målet med övervakningen angavs i beslutet vara att vid arrangemang på stadion underlätta ordningshållningen och förbättra säkerheten samt att öka möjligheten att identifiera orosmakare. Som villkor för tillståndet gällde att kamerorna fick användas endast i samband med offentlig tillställning eller allmän sammankomst i fotbollsstadion samt att kamerorna skulle terminera i en loge på en läktare som uteslutande disponerades av polispersonal. JK överklagade beslutet beträffande två av kamerorna och yrkade att inspelningsrätten beträffande dessa skulle tidsbegränsas. Kamerorna var avsedda att användas vid övervakning av en angiven del av området utanför själva fotbollsstadion, vari ingick bl.a. vissa partier av gator och vägar som löpte nära stadion. JK uttalade bl.a. att han hade förståelse för polisens uppfattning om värdet av TV-övervakning och inspelningsrätt i det aktuella fallet.

Enligt JK var emellertid frågan om rätt att spela in bilder som förmedlas av en övervakningskamera av stor principiell betydelse på grund av den särskilda risk från integritetssynpunkt som föreligger. Vidare pekade JK på att tillstånd hade meddelats beträffande Globen i Stockholm att använda övervakningskameror, varvid endast vissa kameror inne i lokalen var förenade med inspelningsrätt. Tillståndet i det aktuella fallet borde enligt JK tidsbegränsas för att en utvärdering av inspelningsrätten skulle kunna göras. Kammarrätten, som avslog överklagandet, uttalade bl.a. följande. Tidsbegränsningen enligt 10 å i lagen synes ta sikte på ett beslut om tillstånd att använda en övervakningskamera, men inte enbart en med ett sådant beslut förenad inspelningsrätt. Enligt paragrafen är det emellertid möjligt att till ett tillstånd knyta villkor om bl.a. upptagning, användning, behandling eller bevaring av bilder och ett sådant villkor bör naturligtvis kunna avse en tidsbegränsning. Förarbetena till lagbestämmelsen om tidsbegränsning anger som exempel på situationer där det kan vara lämpligt eller t.o.m. nödvändigt att tidsbegränsa ett tillstånd bl.a. att övervakningen är så integritetskänslig att det finns skäl att göra en återkommande omprövning. Mot bakgrund av den utredning som förelåg i målet bedömer kammarrätten att ett tillstånd till användning av övervakningskameror med den aktuella placeringen rimligtvis bör vara förenad med inspelningsrätt, om användningen av kamerorna skall vara meningsfull för att det beskrivna ändamålet med över— vakningen skall kunna tillgodoses tillfredsställande. Väl finns det särskilda integritetshänsyn att beakta genom att de båda ifrågavarande kamerorna täcker, förutom insläpp till stadion, gatu- och vägpartier och intilliggande mark där publiksamling brukar uppstå före och efter evenemangen men där också andra trafikanter kan komma att passera eller uppehålla sig. Omfattningen och betydelsen i övrigt av dessa integritetshänsyn torde emellertid i det väsentliga kunna bedömas tillfredsställande på det underlag som ansökningsårendet innehåller. Tillståndsbeslutet upptar också olika föreskrifter och villkor med syfte att skydda enskildas personliga integritet. Det kan naturligtvis inte uteslutas att erfarenheterna kan komma att visa behov av vissa jämkningar i meddelade villkor, t.ex. beträffande avskärmning av kamerornas verkningsområde. Något behov av en återkommande omprövning av tillståndsfrågan synes dock inte föreligga. På grund av det anförda och med hänsyn till de möjligheter länsstyrelsen såsom tillståndsmyndighet har att enligt 13 å i lagen meddela nya villkor eller återkalla ett tillstånd fann kammarrätten att det inte kommit fram tillräckliga skäl för att tidsbegränsa den med tillståndet förenade rätten till inspelning av bilder från de aktuella kamerorna.

Kammarrättens i Göteborg dom 1993-09-21, mål nr 5230—1993: En gymnastik och atletklubb ansökte hos länsstyrelsen om tillstånd att få

använda en övervakningskamera i en styrketräningslokal i klubbens lokaler. Ändamålet med övervakningen uppgavs i ansökningen vara att förhindra stöld och skadegörelse samt att öka tryggheten för klubbens medlemmar. Länsstyrelsen, som avslog överklagandet, fann i sitt beslut att prövningen i ärendet skulle ske enligt 5 å tredje stycket i lagen samt anförde följande. En styrketräningslokal får anses vara en sådan plats där integritetsintresset gör sig starkt gällande. Länsstyrel— sen finner vid en prövning enligt 5 å tredje stycket i lagen att intresseavvägningen mellan ändamålet och integritetsintresset utfaller till förmån för integritetsintresset. Klubben överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade bifall till sin ansökan samt anförde bl.a. följande. Endast medlemmar med särskilt gymkort äger tillträde till lokalen och dessa utgör endast fem procent av föreningens samtliga medlemmar. Nya medlemmar informeras om att lokalen är övervakad. Kameran utgör en trygghet för medlemmarna. Det är viktigt att snabbt kunna få hjälp om en olycka inträffar. Frågan om kameran aktualiserades efter ett olyckstillbud när en ensamtränare fastnade under en vikt utan möjlighet att komma loss på egen hand. Det finns ingen avsikt att bevara några bilder. Det saknas möjlighet att ha en heltidsanställd på plats under öppettiden. Tillfrågade medlemmar har inte haft något att invända mot användandet av kameran, som för övrigt varit i bruk sedan år 1986. Kammarrätten, som upphävde länsstyrelsens beslut och visade målet åter till länsstyrelsen, anförde i sin dom bl.a. följande. I målet är fråga om tillstånd för övervakningskamera som skall bevaka en styrketräningslokal som är avsedd för allmänheten. Med hänsyn till lokalens användning till rekreation och idrott kan den information som förmedlas genom i målet aktuell kamera inte antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet. En intresseavvägning mellan integritetsintresset och ändamålet med övervakningen skall därför göras enligt 5 å tredje stycket. Även om integritetsintresset inte kan anses som ringa måste därvid beaktas att övervakningen berör en begränsad krets av personer, som samtyckt till övervakningen. Till följd härav och med beaktande av att syftet med övervakningen bland annat är att upptäcka eventuella olyckor i lokalen, finner kammarrätten att ändamålet med övervakningen måste ges företräde framför integritetsintresset. Klubben bör till följd härav få tillstånd till en fast monterad kamera i styrketräningslokalen i enlighet med sin ansökan. Det ankommer på länsstyrelsen att närmare utforma tillståndet. Länsrättens i Göteborgs och Bohus län dom 1995—06—12, mål nr Ö 2410-95: Länsstyrelsen meddelade Göteborgs Fritidsförvaltning tillstånd att använda en rörlig övervakningskamera försedd med zoomobjektiv vid entrén till Nya Ullevi. Kameran skulle vara placerad på Nya Ullevis läktartak mot Skånegatan enligt ritning. Syftet med övervakningen var att under tiden den 20 juli-15 augusti 1995, dvs.

under den tid friidrotts-VM pågick i Göteborg, upprätthålla ordningen och därmed öka säkerheten utmed de tävlandes gångväg från Heden till uppvärmningsarenan Valhalla. Tillståndet var förenat med rätt att spela in bilder. I tillståndsbeslutet föreskrevs bl.a. följande villkor. Kameran skulle vara ansluten till mottagare och bandspelare i polisens ledningsenhet. Endast ansvarigt polisbefäl, Nya Ullevis säkerhets- anvarige, dennes ställföreträdare samt den som hade utsetts till skyddsombud fick ha tillgång till inspelat material. Inspelat material fick bevaras i högst två veckor. JK överklagade länsstyrelsens beslut med yrkande att beslutet skulle undanröjas och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för förnyad handläggning. JK anförde bl.a. följande. Enligt 10 å lagen om övervakningskameror m.m. skall ett tillstånd bl.a. innehålla uppgift om det område som får övervakas. Den aktuella kameran skall vara belägen på Nya Ullevis läktartak. Den kan därigenom komma att svepa över stora delar av närområdet, däribland ett flertal bostadshus. Varken länsstyrelsens beslut eller därtill fogad karta anger emellertid kamerans upptagningsområde. Det går således inte av tillståndet att utläsa vilket område som får övervakas. Fritidsförvaltningen, som motsatte sig överklagandet, gav till länsrätten in en skiss över det aktuella området. Av skissen framgick dels vilket arbetsområde kameran skulle ha, dels att viss avskärmning skulle komma att ske. Länsrätten, som biföll överklagandet, uttalade i sin dom bl.a. följande. Enligt 10 å lagen om övervakningskameror m.m. skall ett tillstånd till användning av övervakningskamera innehålla uppgifter om hur övervakningen får anordnas. Dessa skall avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. Av länsstyrelsens beslut framgår inte vilket område som får övervakas. Av den skiss, som fogats till beslutet som bilaga, framgår endast vilken placering kameran kommer att ha. Tillståndet innehåller därmed inte alla de uppgifter som krävs enligt 10 å lagen om övervakningskameror m.m. Det bör ankomma på länsstyrelsen att komplettera tillståndet i angivna delar. JK:s yrkande skall därför bifallas.

3 Restauranger och hotell 1977 års lag

I tre ärenden (1983-04-28, dnr 1882-82, 1984-01-19, dnr 1947—83 och 1985-09-26, dnr 964-85) var det fråga om tillstånd som hade med- delats för övervakning med fasta kameror av ingångar och entréhallar till restauranger. 1 de två första fallen var ändamålen med över- vakningen att personal skulle uppmärksammas på när gäster anlände

till lokalen. JK överklagade och anförde bl.a. att något klart behov av kamerorna inte förelåg. Regeringen biföll överklagandet samt yttrade att TV—övervakning av restauranglokaler innebär risker från integritets- synpunkt och endast bör få förekomma då särskilda omständigheter föreligger. I det tredje fallet hade sökanden medgetts tillstånd att med den fasta kameran förutom entrén bevaka obemannad garderob och uthyrt skyltutrymme för att - enligt utredningen i ärendet - motverka stölder och spara in personal. JK framhöll att sökandens skäl inte var av den art att tillstånd ändå borde ges. Regeringen biföll JK:s talan med samma motivering som i de två föregående fallen. - Det kan anmärkas att själva restauranglokalen i detta fall låg i källarplanet medan övervakningsområdet och kameraplaceringen var i entréplanet. Tillstånd till att bruka en kamera för bevakning av nödutgång/varu— intag i källarplanet berördes inte av överklagandet.

I ett ärende (1983-04-28, dnr 1982-82) upptogs frågan om tillstånd - efter föreslagna ändringar - att med en kamera mellan kl. 00.00 - 06.00 bevaka område vid betjäningsdisk i en enmansbetjänad matsal. Regeringen biföll JK:s yrkande att tillståndet skulle upphävas. Regeringen ansåg att kameran inte var erforderlig för angivet ändamål.

I två ärenden, (1983-11-24, dnr 639-83 och 1986-01-23, dnr 783— 85) som rörde övervakning inom och utom hotellbyggnad med fasta kameror har regeringen prövat vad som skall förstås med allmän plats enligt lagens 4 å. Det första ärendet, som prövades efter överklagande av sökanden, gällde tillstånd att från monitor i en hotellentré via en fast kamera i annexbyggnad fjärrmanövrera portlåset i byggnadens vestibul. Ändamålet med övervakningen - som även omfattande ett mindre område utanför byggnaden - var bl. a. att kontrollera att obehöriga inte tog sig in i byggnaden. Det andra ärendet, som prövades efter överklagande av JK, gällde tillstånd att med fast kamera övervaka in- och utpassering genom ett hotells sidoentré för att förhindra obehöriga tillträde till hotellets rumsdel. JK motsatte sig ändring i det första ärendet samt yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas i det andra. I båda ärendena uttalade regeringen att ut— redningarna inte ansågs visa att vestibulen respektive entréhallen utgjorde sådan allmän plats som får övervakas endast efter tillstånd. Regeringen uttalade vidare i ärendet beträffande vestibulen att för övervakning av området utanför annexbyggnaden krävdes tillstånd men att sökandens intresse av övervakningen - jämfört med det intrång i enskildas personliga integritet som övervakningen kunde leda till - inte ansågs så starkt att tillstånd ändå borde meddelas.

Ett hotell vägrades tillstånd att med en TV—kamera bevaka hotellets reception och ingången till en butik med försäljning av glasföremål ( 1988).

I ett annat fall (1986-01—23, dnr 1896-85) avslog regeringen ett överklagande av länsstyrelsens vägran att tillåta sökanden använda en kamera för bevakning av området vid en s.k. menytavla, en personal- ingång och ett varuintag. Sökanden drev en s.k. "Drive Through" restaurang, där kunderna körde i sina bilar runt restaurangbyggnaden i en slinga och betjänades utefter denna. I sitt yttrande i ärendet hänvisade JK till att övervakning av bilkö till tvätthallar vid en bensinstation inte hade godtagits som övervakningsändamål. JK ansåg att, trots att sökanden åberopat säkerhetsskäl och rånrisk, det huvudsakliga ändamålet med övervakningen var att underlätta betjäningen av kunder. JK framhöll att såväl förare och passagerare i de köande bilarna som gående till och från restaurangen skulle omfattas av övervakningen samt att övervakningsbehovet inte var av den styrka att tillstånd borde ges.

En restaurang vägrades tillstånd att använda en TV-kamera för att övervaka entrén till restaurangen i syfte att motverka skadegörelse (1988).

En restaurang (Vägkrog) vägrades tillstånd att med TV-kamera övervaka ingången och en trappa upp till restaurangen (1989). Regeringen uttalade bl.a. att TV-övervakning av utrynunen där allmänheten kan uppehålla sig i anslutning till restauranglokaler kan innebära särskilda risker från integritetssynpunkt.

1990 års lag

En restaurang fick tillstånd att övervaka garderoben till restaurangen (1991-01—24, dnr 89—2819). Garderoben, som tidvis var obemannad, var liksom entrén belägen i byggnadens bottenplan medan själva restaurangen var belägen 26 våningar högre upp. Regeringen uttalade bl.a. att det vid den avvägning som skulle göras fick anses visat - mot bakgrund av vad som hade framkommit i ärendet om bl.a. risken för skadegörelse och stöld i det aktuella utrymmet - att intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen var så starkt att det skulle ges företräde framför intresset av att värna enskildas integritet. Kammarrättens i Jönköping dom 1993-02-08, mål nr 5573—1992: Ett restaurangföretag ansökte om tillstånd att använda två kameror för att bevaka ingång och trapphus till restauranger i en trevåningsbyggnad. Av ansökan framgick att syftet med övervakningen i första hand var att snabbt kunna avvisa icke önskvärda besökare till restaurangerna. Länsstyrelsen fann att tillståndsprövningen skulle ske enligt 5 å tredje stycket i lagen och avslog ansökan. Företaget överklagade länsstyrel- sens beslut. Kammarrätten lämnade företagets talan utan bifall och uttalade bl.a. följande. Ett grundläggande villkor för att erhålla nu aktuellt tillstånd är att sökanden skall ha ett befogat intresse av att få

använda övervakningskamera. Därtill kommer att övervakning medelst övervakningskamera av utrymmen där allmänheten kan uppehålla sig såsom i förevarande fall - i anslutning till restauranglokaler o.d. kan innebära särskilda risker från integritetssynpunkt. Övervakning i ett sådant fall bör därför 1 princip endast få förekomma då det föreligger särskilda omständigheter. (Kammarrätten hänvisade till ett beslut av regeringen den 14 september 1989 enligt 1977 års lag, enligt vilket beslut ett restaurangföretag vägrades tillstånd att bruka kamera i anslutning till en restaurangentré och trappa till restaurangen; se ovan.) Kammarrätten fann att utredningen inte utvisat att det fanns ett befogat intresse för företaget att använda övervakningskameror och att det därmed saknades förutsättningar för att medge det begärda tillståndet.

Länsrättens i Stockholms län dom 1995—10-31, mål nr Ö 9476—95 och Ö 11670-95: Länsstyrelsen meddelade den 17 maj 1995 Sturecom- pagniet AB, ägare till restaurang Sturecompagniet, tillstånd att använda tre övervakningskameror vid restaurangens entré på Sturega- tan 4 i Stockholm. Tillståndet innefattade också rätt att spela in bilder som förmedlades av kamerorna. Tillståndet begränsades till att gälla till den 1 juli 1997. Länsstyrelsen angav att ändamålet med över— vakningen var att förebygga ordningsstörningar och våldshandlingar samt att möjliggöra identifiering av inblandade parter när en sådan händelse har inträffat. Beträffande kamerornas placering, upptagnings- område och funktionssätt föreskrevs följande.

Kamera l fästes på ett galler ovanför den inre porten 3,5 meter över golvplanet. Kameran övervakar den nedanför liggande trappan och området innanför den yttre entréporten. Kamera 2 fästes mitt över entréporten 3,5 meter över marken och riktas mot området framför entrén. Kamera 3 placeras 3,5 meter över marken och fästes i portalens västra vägg nästan i linje med husets yttervägg. Kameran riktas mot gångbanan, längs husväggen och i Sturegatans riktning österut.

Vidare uppställdes följande villkor. Kamerorna får användas dagligen från kl. 20.00 tills restaurangen stänger. Kamera 2 får övervaka ett område som sträcker sig högst tre meter från husväggen. Kameran får inte riktas så att intillliggande gatuservering kan komma i bild. Kamera 3 får övervaka ett område som sträcker sig högst tre meter ut från husväggen och högst tre meter från entrén.

Länsstyrelsen lämnade — under rubriken "Tidsbegränsning av tillståndet" - följande motivering till sitt beslut. I likhet med kommu- nen anser länsstyrelsen att stor restriktivitet skall tillämpas i fråga om övervakning av gatumark med övervakningskamera. Skyddet av enskildas integritet anser länsstyrelsen vara av stor betydelse. Emellertid har under de senaste åren de spontant bildade köerna

utanför vissa restauranger i Stockholms innerstad medfört ökade inslag av våldsbrott vid entréerna. Trots försök med olika former av bevakning har det inte gått att komma till rätta med problemet. Länsstyrelsen anser därför att användning av övervakningskamera förenad med inspelningsrätt bör tillåtas på försök och i avsikt att stävja denna våldsutveckling. Länsstyrelsen ger därför tillstånd till detta under en period av två år.

JK överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att länsrätten skulle upphäva det i vad gällde kamerorna nr 2 och 3 samt i vad gällde inspelningsrätten avseende kamera nr 1. Stockholms stad överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas. Bolaget bestred bifall till besvären och länsstyrelsen avstyrkte bifall till överklagandena.

Stockholms stad anförde i länsrätten bl.a. följande. De aktuella kamerorna övervakar såväl entrén till restaurangen, där allmänheten uppehåller sig för nöjesändamål, som en del av gångbanan utanför entrén, vilken trafikeras av allmänheten. Den tragiska, men dock enskilda händelsen med dödsskjutningarna vid Sturecompagniet, kan inte anses innebära att behovet av kameraövervakning av offentliga platser har ökat. Övervakning med kamera kommer inte att stävja ordningsstörningar och våldshandlingar och därmed minska skaderis- ken för allmänheten. Det torde med säkerhet förhålla sig så att ordningsstörningar och våldsbrott på offentliga platser i Stockholms innerstad begås oavsett om det finns kamera som övervakar området eller ej. Intresset av att stävja ordningsstörningar och våldshandlingar i ifrågavarande restaurangköer bör i första hand tillgodoses på annat sätt än genom att använda övervakningskameror. I detta fall är det naturliga alternativet manuell bevakning. Alla tänkbara och ändamåls— enliga alternativa former av bevakning måste prövas innan det kommer i fråga att använda övervakningskamera. Av ansökningshand— lingarna i ärendet framgår inte något skäl för att utesluta alternativa sätt att tillgodose syftet med övervakningen. Sturecompagniet har således inte förebringat omständigheter som visar att ett klart behov av övervakning med kamera föreligger. Skulle ett befogat intresse anses föreligga görs gällande att det lika väl kan tillgodoses på något annat sätt än genom att använda övervakningskamera. — Ett an- vändande av fast monterade övervakningskameror med rätt till inspelning skulle medföra ett intrång i den personliga integriteten för den allmänhet som vistas och uppehåller sig i området vid ifrågavaran— de restaurangentré som är så allvarligt att intresset av att genom övervakningskameror stävja de ökade inslagen av ordningsstörningar m.m. bör stå tillbaka. Intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen är alltså inte så starkt att det skall ges företräde framför intresset av att värna den enskildes personliga integritet.

JK anförde i länsrätten bl.a. följande. Av ansökningshandlingarna i länsstyrelsens akt framgår att TV-övervakningen endast är en del av en total säkerhetsgenomgång som Sturecompagniet nu låter genom- föra. Veterligen har inte tillstånd tidigare givits för användning av övervakningskamera - ens utan inspelningsrätt - för kontroll av allmänheten i restaurangköer på allmän plats. Om ansökan vinner bifall kan en utveckling där ytterligare tillstånd begärs i ett flertal liknande situationer förväntas. En ökad användning av övervaknings- kameror, inte minst med inspelningsrätt, på allmän plats kan på sikt leda till mycket stora förändringar i medborgarnas uppfattning om vad det innebär att fritt vistas på allmän plats. I grunden måste upp- rätthållandet av ordning på allmän plats huvudsakligen ske i andra former än genom löpande dokumenterande kameraövervakning. - Vid en sanunanvägning av omständigheterna i ärendet och mot bakgrund av den restriktivitet som förarbetena ger uttryck för delar jag den uppfattning som Stockholms stad har i ärendet. Sturecompagniets intresse av övervakning bör således inte sättas före allmänhetens integritetsintresse. Något tillstånd till användande av övervaknings- kamera bör därför inte ges beträffande kamera 2 och 3. Förutsätt- ningarna synes inte vara uppfyllda när det gäller inspelningsrätt för kamera 1.

Sturecompagniet AB anförde i länsrätten bl.a. följande. Under de månader som bevakningskamera använts har en avsevärd förändring till det bättre märkts utanför dörrarna till restaurangen. Gästfrekvensen är snarare större än tidigare men attityden är lugnare. Kamerorna har en lugnande effekt på såväl gäster som dörrpersonal.

Länsrätten, som avslog överklagandena i den del de avsåg kamera 1 och upphävde länsstyrelsens beslut såvitt det gällde kamerorna 2 och 3, inledde sina domskäl med en redogörelse för lagregler m.m.

Länsrätten gjorde därefter följande bedömning.

I sin ansökan om tillstånd uppgav Sturecompagniet att angreppet som inträffade den 4 december 1994 troligtvis inte var av den karaktären att det hade gått att förebygga med TV-övervakning men att de "vardagliga hoten" och våldshandlingarna till stor del kan förebyggas med sådan övervakning. Vidare angav Sturecompagniet att förutom TV-övervakning innebar den påbörjade säkerhetsgenom- gången bl.a. att undersöka möjligheten att låta samtliga dörrvakter genomgå ordningsvaktsutbildning, att hålla entré och trappa fria från gäster, att flytta kön och förstärka dörren för att ge bättre skydd vid eventuell beskjutning.

Länsrätten finner att Sturecompagniet kan anses ha ett befogat intresse av att få använda övervakningskamerorna och att detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt. De grundläggande

förutsättningarna för tillstånd enligt 5 å första stycket i lagen om övervakningskameror är således uppfyllda.

Övervakningen med kamerorna 2 och 3 avser ett väl frekventerat område, där allmänheten bl.a. uppehåller sig för nöjesändamål. Bildupptagningarna kommer att ske under sådana förhållanden att ett stort antal personer kommer att beröras av övervakningen och dessa kommer också att klart kunna identifieras. I vissa fall torde också kamerorna komma att fånga den övervakade under en i sammanhanget icke obetydlig tid. Med hänsyn härtill kan den avsedda kameraan- vändningen - trots att övervakningen rör ett förhållandevis begränsat område - inte anses vara av sådan ringa betydelse för enskildas personliga integritet som förutsätts enligt 5 å andra stycket i lagen.

När det gäller kamera 1 anser länsrätten att övervakningen med den inte kan anses utgöra annat än ett sådant ringa integritetsintrång som avses i 5 å andra stycket i lagen. Eftersom tillståndet att använda kameran kan antas bli mindre meningsfullt om det inte förenas med rätt att spela 1n de upptagna bilderna finner länsrätten att Sturecompag- niet av särskilda skäl har behov av en sådan rätt. Överklagandena' 1 denna del skall därför avslås.

Beträffande kamerorna 2 och 3 blir frågan härefter vilket intresse som väger tyngst - Sturecompagniets intresse av att få använda över- vakningskamerorna eller allmänhetens intresse av att inte bli över- vakad med dessa, dvs. integritetsintresset.

Vid lagens tillkomst uttalade chefen för Justitiedepartementet (prop. 1989/90:119 s. 21) att det bör krävas att sökanden kan visa att behovet av övervakningen är så starkt att det måste ges företräde framför integritetshänsynen. Det av Sturecompagniet åberopade ändamålet med övervakningen - att förebygga brott - är av sådant slag att det kan väga över integritetsintressena (prop. s. 48). Förutom den händelse som föranledde Sturecompagniets ansökan om tillstånd saknas i målet information om i vad mån det i anslutning till restaurangens entré förekommit våld eller hot om våld och av vilket slag detta våld m.m. varit. Sådana uppgifter har inte lämnats av Sturecompagniet eller i övrigt framkommit. Vid angivet förhållande ger inte utred- ningen stöd för att Sturecompagniet har något starkare behov av över- vakningen. Vad avser integritetsintressena får dessa betraktas som påtagliga. Detta med hänsyn dels till vad som ovan antecknats om under vilka omständigheter övervakningen kommer att ske, dels till att fråga också är om att förena tillståndet med rätt att spela in bilder som förmedlats av kamerorna. Vid en samlad bedömning finner länsrätten att Sturecompagniet inte kan anses ha visat - eller att det eljest framkommit - att behovet av övervakning är så starkt att det bör ges företräde framför integritetshänsynen. På grund härav har inte förut- sättningarna att meddela aktuellt tillstånd avseende kamerorna 2 och

3 varit uppfyllda. Justitiekanslerns och Stockholms stads talan skall därför i denna del bifallas.

Kammarrätten i Stockholm har avslagit Sturecompagniets begäran om prövningstillstånd.

4 Bank— och postlokaler m.m.

1977 års lag

På ansökan av en bank i centrala Stockholm om tillstånd att bruka en rörlig kamera, försedd med zoomoptik för övervakning av bl.a. värdetransporter per bil till och från bankens huvudkontor (1978-10- 20, dnr 1119-78), medgav länsstyrelsen att kameran fick brukas för angivet ändamål på villkor att kameran inte var rörlig 1 sid- och höjdled och var försedd med fast objektiv. I ärendet hade upplysts att området för vilket övervakning begärts omfattade ca 20 meter åt vardera hållet av en mindre trafikerad gränd samt fönster och ingångar till bankens fastigheter belägna på ömse sidor av gränden. Därutöver kunde kameran överblicka gång— och körtrafik som passerade vid grändens mynningar. Under handläggningen av överklagandet föreslog både länsstyrelsen ock JK att övervakningsändamålet, i förhållande till risken för otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet, borde kunna tillgodoses med ytterligare ett antal fasta kameror, försedda med fasta objektiv och med en begränsning av upptagningsområdet till ingångarna till bankens fastigheter. I ett yttrande från Bankinspektio— nen anfördes bl.a. att en begränsning av övervakningen till enbart ingångarna till bankens fastigheter med fasta kameror skulle kunna ' allvarligt försämra möjligheterna att förhindra svåra brott. Vid övervägande av tillståndsfrågan fann regeringen att banken hade ett så beaktansvärt intresse av att få övervaka det angivna området med en rörlig kamera, försedd med zoomoptik, att intrånget i enskildas personliga integritet inte kunde anses otillbörligt. I sitt beslut hade regeringen beaktat dels att banken sedermera hade begränsat kamerans rörlighet på så sätt att endast själva gränden kunde övervakas, dels enligt uppgift - allmänheten i mycket ringa omfattning utnyttjade gränden.

Frågan om tillstånd för bank att spela in upptaget material med övervakningskamera har prövats av regeringen i några ärenden. Ett exempel härpå utgör ett ärende (1983-04-28, dnr 2560-83) där en sparbank på besvär av JK inte medgavs rätt till inspelning i samband med TV- -övervakning av bankens entréhall. Övervakningen skulle ske då banklokalerna i övrigt hölls stängda men då innehavare av 'm'inutenkort" hade tillträde till hallen Andamalet med övervakningen

var att förhindra skadegörelse på minutenkortautomater och på konstverk samt att förhindra att obehöriga uppehöll sig i hallen. I sitt beslut gjorde regeringen följande principiella uttalande. Möjligheten att bevara och ge spridning ät material som tas upp med en över— vakningskamera kan innebära särskilda risker från integritetssynpunkt. Inspelning av sådant material bör därför endast få förekomma då särskilda omständigheter föreligger. I ärendet hade banken inte visat att sådana omständigheter förelåg. - Av JK:s yttrande i ärendet framgår att denne inte hade något att erinra mot tillstånd till enbart TV—övervakning i entréhallen. Eftersom tillstånd till TV-övervakning på något annat sätt än genom inspelning inte hade begärts, upphävdes även tillståndet att använda kameran.

En fråga som anknyter till rätten att spela in upptaget material är vilka föreskrifter som skall gälla för lagringstid och avspelning. Frågan har behandlats av regeringen (1983-11-10, dnr 1304-83) efter besvär av en bank, som hade getts tillstånd till inspelning med fem fasta kameror för övervakning av banklokalen. Tillståndet hade av länsstyrelsen förenats med föreskriften att inspelat material fick spelas av endast om brott begåtts eller misstanke om brott förelåg. Efter påpekande av JK bestämde länsstyrelsen genom tilläggsbeslut att inspelat material fick förvaras högst en vecka från inspelningstillfället och att endast tjänstgörande bankdirektör eller säkerhetschef jämte representant för polismyndighet fick närvara vid avspelningen. Banken överklagade tilläggsbeslutet och yrkade att inspelade band skulle utraderas (avmagnetiseras) senast 11:e arbetsdagen efter inspelnings- tidpunkten och att direktör eller säkerhetschef från fall till fall skulle få avgöra vem eller vilka av sparbankens tjänstemän som skulle närvara vid avspelning förutom de av länsstyrelsen angivna personer- na. Till stöd för yrkandet anförde banken bl.a. att lagringstiden för inspelade band var alltför kort med hänsyn till att rekognoseringen före rån som regel sker i god tid före planerat brott och att det var naturligt att tjänstgörande expeditionstjänsteman i samband med bandavspelning fick närvara vid identifiering av för brott misstänkt person. Som ytterligare skäl angavs att övervakningssystemet kunde bidra till att förhindra sådana oegentligheter som exempelvis checkbe— drägerier genom att eventuella bedragare skulle kunna identifieras på bild. Bankinspektionen tillstyrkte bankens besvär och yttrade bl.a. att avspelning vid brott borde ske inför alla banktjänstemän som berördes av brottet. Inspektionen ansåg även att - eftersom stor snabbhet är erforderlig i sådana situationer - man inte skulle behöva vänta med avspelning till dess att bandet formellt överlämnats till polisen. I ärendet motsatte sig JK att banken medgavs ett så omfattande inspelningsförfarande som begärts och som innebar att i huvudsak alla bankkunders besök spelades in. JK hänvisade till att banker, som

beviljats tillstånd till TV-övervakning jämte inspelning av bilder, i regel får starta apparaturen vid rån eller misstanke därom samt att inspelat material får granskas endast av bankens säkerhetschef och att material, som inte hade överlämnats till en polismyndighet, får bevaras högst en vecka. I sitt beslut anförde regeringen samman- fattningsvis följande. Med hänsyn till de särskilda risker från integritetssynpunkt som är förenade med rätten att spela in bilder måste i regel tillståndshavarens rätt att bevara och spela upp materialet begränsas. Utredningen visade att en viss förlängning av tiden för bevarandet av inspelat material skulle kunna medföra väsentliga vinster i brottsbekämpande hänseende. Utan risk för otillbörligt integritetsintrång ansågs banken kunna få tillstånd att bevara inspelat material under två veckor efter inspelningstillfället. Polismyndighets och domstols rätt enligt rättegångsbalken att förfoga över inspelat material inskränks inte av föreskrifter, som meddelats med stöd av lagen, och som begränsar rätten att ta del av inspelat material. Behovet av att kunna spela av materialet i samband med bl.a. brottsutredning och rättegång ansågs tillräckligt tillgodosett genom länsstyrelsens överklagade beslut.

En bank vägrades tillstånd att använda kameror för att övervaka vindfånget vid entréerna till två banklokaler (1984). Regeringen, som anmärkte att ansökan inte avsåg tillstånd till övervakning på något annat sätt än genom inspelning, fann att banken inte hade visat att sådana särskilda omständigheter förelåg som krävdes för att inspelning skulle få ske.

En bank gavs tillstånd att i lobbyn till banklokalerna använda en kamera utan rätt att spela in bilder från kameran (1986). Ändamålet med övervakningen var att förebygga brott och öka tryggheten för kunderna.

En bank vägrades tillstånd att använda en kamera för att spela in bilder i ett vindfång vid sedeluttagsautomaten i bankens huvudentré (1986).

Sveriges riksbank gavs tillstånd att använda en TV-kamera för att övervaka en fordonsgrind vid ett av bankens lokalkontor (1988). Tillståndet förenades med begränsningen att kameran fick brukas endast i omedelbar anslutning till att en värdetransport anlände till eller lämnade banken. Samma bank gavs beträffande ett annat lokalkontor tillstånd, som förenades med vissa villkor, att använda en TV-kamera utomhus för bevakning av bankens lokaler (1988). Kameran skulle vara placerad på en stolpe utanför byggnaden och användas för att övervaka en garageinfart i syfte att förhindra att värdetransporter utsattes för rån. Banken gavs också tillstånd att använda en fast kamera för att bevaka bankens entrédörr på andra våningsplanet i en fastighet (1984). Syftet med övervakningen var att

kameran öppet skulle användas för att identifiera bankens kunder och andra besökare.

Dåvarande Postverket fick tillstånd att med en kamera dygnet runt övervaka infarten till posthusgården på en ort (1981). Tillståndet var begränsat så att det omfattade endast bilinfarten till gården och inte även del av gatan utanför infarten. I ett annat ärende fick Postverket tillstånd att använda en TV-kamera för att bevaka boxrummet i ett postkontor (1987).

En bank vägrades rätt att spela in bilder från en kamera avsedd att övervaka banklokalens lobby (1985).

Banker vägrades rätt att i brottsbekämpande syfte spela in bilder från TV-kameror riktade mot uttagsautomater i banklokalerna (1987).

En girocentral fick tillstånd att använda en TV—kamera i en s.k. inlämningssluss i centralens lokaler (1990). Regeringen påpekade att övervakningen skulle komma att omfatta endast ett restriktivt begränsat antal personer.

1990 års lag

En bank fick av länsstyrelsen tillstånd att använda kameror för att övervaka bankens byggnad. Tillståndet var förenat med rätt att spela in bilder som togs upp av kamerorna. JK överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas i fråga om rätten att spela in och spela upp bildmaterial. Regeringen, som undanröjde beslutet i denna del och återförvisade ärendet till länsstyrelsen, uttalade i sitt beslut bl.a. följ ande (1990-09-13, dnr 90-1181). Övervakningen gällde åtminstone delvis ett område som var upplåtet för allmän trafik. Sådan över- vakning medför generellt sett påtagliga risker för integritetsintrång,1 i all synnerhet om tillståndet förenas med rätt att bevara bildmaterial. Även om syftet med övervakningen var att förhindra och beivra allvarliga brott, måste en förutsättning för rätt att bevara materialet vara att tillståndet förenas med villkor som begränsar riskerna för integritetsintrång så långt det är möjligt. Regeringen fann att de villkor som länsstyrelsen bestämt inte i tillräcklig utsträckning uppfyllde denna förutsättning.

Kammarrättens i Göteborg dom 1993—09-20, mål nr 8545-1992: Ett pantaktiebolag ansökte om tillstånd att bruka en fast kamera för att övervaka bolagets lokaler. De upptagna bilderna skulle spelas in på video. Ändamålet med övervakningen angavs vara brottspreventivt och för att höja säkerheten och tryggheten för personalen samt att vid eventuell inträffad brottslighet kunna bistå polisen med tillförlitligt signalement på gärningsmän. Länsstyrelsen fann vid en samlad bedömning att dessa ändamål inte var av sådan karaktär att bolaget av särskilda skäl kunde anses ha behov av att bevara bilderna och avslog

ansökan. Bolaget överklagade beslutet och gjorde därvid en jämförelse mellan bank- och kreditinstitut och pantlåneinrättningar när det gäller skyddsändamålet. Kammarrätten avslog överklagandet. Kammarrättens i Göteborg dom 1994-11-29, mål nr 6692-1994: En bank fick tillstånd av länsstyrelsen att använda tre kameror för övervakning i bankens lokaler och gavs rätt att spela in bilder med kamerorna. Rätten till inspelning förenades med villkor om bl.a. att det inspelade materialet fick bevaras under högst två veckor. Banken överklagade länsstyrelsen beslut och vidhöll sitt vid länsstyrelsen framställda yrkande om att få tillstånd att bevara inspelat material i två månader. Banken anförde därvid i huvudsak följande. En bevarandetid av två veckor är tillräcklig när det gäller direkta fysiska angrepp mot bank, t.ex. rån eller inbrott, eftersom inspelat material omedelbart efter angreppet överlämnas till polismyndighet. Den typ av brottslighet som lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt avser att förebygga utförs på ett annat, mindre påtagligt sätt och beslutet från bankens sida om anmälan till polismyndighet av videofilmad misstänkt transaktion är inte lika självklart, enkelt och snabbt, som t.ex. beträffande ett videofilmat rån. Utredning tillsammans med andra finansinstitut kan inte alltid genomföras på två veckor. I stället kan en för kort längsta bevarandetid i sig innebära att inspelat material avseende en misstänkt transaktion överlämnas till polismyndighet i en situation där om banken beretts tillfälle att ytterligare utreda ärendet — brottsmisstankarna kunnat avfärdas och banken således kunnat avstå från att sända in materialet till polisen. Ett "onödigt" insändande till polisen torde kunna uppfattas som ett mera långtgående integritetsin- trång i allmänhetens krav på integritetsskydd än att inspelat material förvaras i två månader. Finansinspektionen hade i ett av länsstyrelsen inhämtat yttrande tillstyrkt bankens begäran att få bevara videoinspela- de bilder i två månader. Kammarrätten, som ändrade länsstyrelsens beslut på så sätt att längsta bevarandetid för inspelat material bestäm- des till en månad, anförde i sin dom bl.a. följande. Såsom länsstyrel- sen funnit har allmänheten ett berättigat krav på skydd mot ett alltför långtgående intrång i den personliga integriteten. Detta kan också anses hittills ha varit ett bärande argument för en bevarandetid av längst två veckor. Mot detta måste emellertid ställas det förhållandet att banken numera genom lagen (19931768) om åtgärder mot pen- ningtvätt ålagts betydande skyldigheter när det gäller bl.a. identi— tetskontroll av kunder i vissa fall. Föreskrifterna i nämnda lag syftar till att förhindra att banken utnyttjas för transaktioner som har samband med brottsliga förvärv. Vid en avvägning mellan å ena sidan skyddet för enskildas personlig integritet och å andra sidan bankens åligganden för att stävja sådan brottslighet som avses i lagen om åtgärder mot penningtvätt framstår en något längre bevarandetid än två

veckor som behövlig och väl motiverad. På grund härav bör bevaran— detiden för inspelat material kunna utsträckas till en månad. Kammar— rätten har härvid även beaktat det av länsstyrelsen uppställda villkoret att endast säkerhetsansvarig chef för bankkontoret och bankens säkerhetsansvarige tjänsteman får ha tillgång till inspelat material. Länsrättens i Göteborgs och Bohus län dom 1996-01-30, mål nr Ö 6088-95: Länsstyrelsen meddelade ett pantbelåningsbolag tillstånd att bruka två kameror för övervakning av pantbankslokalen. Tillståndet innefattade även rätt att spela in bilder som förmedlades av kamerorna i syfte att förhindra brott samt att säkerställa bevis. Kamerornas upptagningsområde skulle vara pantbankslokalen och kundentrén. Enligt beslutet fick endast en obetydlig del av trottoaren utanför lokalen synas i bildfältet. I ansökan uppgavs att ändamålet med övervakningen var att förebygga brott och att underlätta utredningen, om brott skulle inträffa. JK överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att det skulle upphävas såvitt avsåg rätten till inspelning. JK hänvisade till vissa uttalanden i förarbetena till lagen om övervak- ningskameror m.m. och till Kammarrättens i Göteborg dom den 20 september 1993 i mål nr 8545—1992. Bolaget yrkade att länsrätten skulle avslå överklagandet samt anförde bl .a. följande. Pantbanksverk- samhet har genom ny lagstiftning i avsevärd mån närmat sig vanlig bankverksamhet. I det nu aktuella sammanhanget kan de båda verksamheterna jämställas med varandra. I likhet med en vanlig bank har pantbanken av särskilda skäl behov av tillstånd att behandla och bevara bilder som förmedlas av kamerorna. Riskerna för rån och andra överfall på pantbankspersonal är i dagens läge betydande. Skyddsändamålet är klart större än integritetsintresset. Länsrätten, som upphävde länsstyrelsens beslut i den del det avsåg tillstånd att behandla och bevara bilder, anförde i sin dom bl.a. följande. Den verksamhet som en pantbank bedriver är enligt länsrättens mening sådan att intresset av att värna den personliga integriteten gör sig starkt gällande vid tillståndsprövningen. Ändamålet med den ifråga- varande övervakningen har uppgetts vara att förebygga brottslighet, underlätta brottsutredningar och skydda personal. Det har inte framkommit att den pantbank som avses med ansökningen har utsatts för brott. Det har inte heller i övrigt framkommit sådana omständig- heter som gör att det avsedda ändamålet med övervakningen är så starkt att det bör ges företräde framför skyddet för den personliga integriteten, i den utsträckning som bolaget har getts rätt att spela in och bevara bilder. Särskilda skäl att låta sökandebolaget spela in och bevara upptagna bilder i den omfattning som länsstyrelsen beslutat föreligger därmed inte. JK:s talan skall därför bifallas. - Avslutnings— vis erinrade länsrätten om möjligheten att hos länsstyrelsen ansöka om tillstånd att bevara bilder, upptagna i samband med överfallslarm.

5 Industriområden o.d.

1977 års lag

Ett industriföretag fick tillstånd att med en kamera övervaka bl.a. kör- och gånggrindar belägna vid en lokalgata; tillståndet förenades med villkor att endast grindpartiet samt in- och utfarten genom grindarna fick övervakas (1978).

Ett industriföretag fick tillstånd att använda en rörlig kamera för kontroll av in- och utpassage vid en fabriksgrind samt för att bevaka en parkeringsplats. Tillståndet förenades med villkor att endast grinden, parkeringsplatsen och fabriksområdet däremellan fick övervakas (1978).

Ett industriföretag fick tillstånd att använda fyra kameror för att övervaka vissa parkeringsplatser och en fritidsanläggning vid före- tagets varvsanläggning (1979). Tillståndet förenades med vissa villkor som innebar att kamerornas vridbarhet begränsades så att bl.a. ett allmänt grönområde inte kunde övervakas.

I ett ärende (1979-06-07, dnr 1577-78) hade sökanden fått tillstånd att vid en fabriksanläggning bruka bl.a. en rörlig kamera för över- vakning av en industriport och parkeringsplatser utanför denna. Mot JK:s yrkande att kamerans rörlighet skulle begränsas så att del av koloniområde och allmän väg inte kunde övervakas med kameran, invände sökanden att ett sådant arrangemang tekniskt inte gick att genomföra utan att den rörliga kameran byttes ut mot fyra-fem fasta kameror, vilket skulle innebära bl.a. att vaktpersonalen skulle få övervaka alltför många monitorer. Sökanden anförde att det intrång i den personliga integriteten, som kamerans svepning över allmänt område mellan porten och parkeringsplatserna förde med sig, var negligerbart jämfört med att den försämrade övervakningen kunde medföra ökad olycksfallsrisk vid porten samt stölder av och skadegör- else på de anställdas fordon. Regeringen, som biföll JK:s över- klagande, ansåg att sökanden inte visat att sådana särskilda omständig- heter förelåg att övervakningen av den allmänna vägen och koloniom— rådet kunde accepteras.

I ett ärende (1979-08-09, dnr 521-78) som även det gällde över- vakning av parkeringsplatser, hade länsstyrelsen medgett ett större järnverksbolag att för ändamålet bruka tre rörliga kameror med zoomobjektiv. JK överklagade och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle kompletteras med föreskrifter om att kameraövervakningen inte fick avse bolagets bostadsfastigheter och två allmänna vägar. Bolaget framhöll att de många Stölderna av bilar och delar från bilar uppställda på parkeringsplatserna efter tillkomsten av TV-övervakning i det närmaste hade upphört. Bolaget förklarade att två kameror automatiskt

kunde stängas av när de svepte över vägarna, om detta ansågs nödvändigt. Vidare kunde man begränsa den tredje kamerans rörlighet så att bostadsfastigheterna inte syntes vid närbildszoomning. Bolaget angav slutligen att hyresgästerna i ett yttrande till bolaget uttalat att något intrång i deras personliga integritet inte uppkom vid TV- övervakningen. JK vidhöll sitt överklagande men hade inget att erinra mot att kamerorna fick brukas under förutsättning att länsstyrelsens beslut kompletterades med föreskrifter om de föreslagna inskränk- ningarna. JK ansåg att hyresgästernas inställning till TV-övervak- ningen inte var av större betydelse eftersom nya hyresgäster kunde ha motsatt uppfattning om integritetsintrånget. Regeringen biföll JK:s talan med motiveringen att bolaget inte hade visat att sådana skäl förelåg att övervakningen av bostadsfastigheterna och vägarna kunde godtas.

I ett annat ärende (1979-10-18, dnr 640-79) behandlas frågan om ett större företag, som inom sin anläggning utförde produkt- och utvecklingsarbeten, kunde medges något större övervakningsområde vid körgrind med hänsyn till att man av konkurrensskäl ville hemlig— hålla sin verksamhet. Länsstyrelsen hade meddelat företaget tillstånd att bruka rörlig kamera med zoomobjektiv för ID-kontroll och fjärrmanövrering av grinden. Med kameran kunde också motorfordon, cyklister och gående övervakas på allmän väg intill grinden. Enligt JK:s uppfattning var det inte behövligt att vägen övervakades för angivet ändamål och i vart fall behövdes inte mer än en mycket liten del av vägen övervakas. JK yrkade att länsstyrelsens beslut skulle kompletteras med föreskrifter som begränsade kamerans vridbarhet så att endast grindpartiet samt in— och utfarten genom grinden kunde övervakas. Regeringen biföll JK:s yrkande.

Samma företag som i föregående ärende hade i ett ärende (1979-10- 18, dnr 639-79) av länsstyrelsen medgetts rätt att vid sina anlägg- ningar i centrala Eskilstuna med rörlig kamera, försedd med zoom- objektiv, övervaka in- och utpassering genom kör— och järnvägsgrindar på ömse sidor om allmän gata, som gick genom fabriksområdet, samt en parkeringsplats. Livlig trafik förekom med bolagets truckar mellan industriområdena. Av länsstyrelsens yttrande framgår att även annan trafik förkom till och från områdena medan gatan i övrigt inte användes av trafikanter i sådan omfattning att den personliga in- tegriteten skulle trädas för när i någon nämnvärd omfattning. Enligt länsstyrelsen hade övervakningsanläggningen vid besiktning visat sig ha en stor funktion att fylla för företaget och det ansågs nödvändigt att vakten fick en sammanhängande bild av ut- och inpasseringen genom de skilda kör- och järnvägsgrindarna; säkra passeringar kunde därigenom åstadkommas över gatan vilket var till stor fördel för allmänheten. Länsstyrelsen ansåg dock att J Kzs talan kunde tillstyrkas

såtillvida att kamerans rörlighet ytterligare begränsades så att upptagningsområdet kom att omfatta endast själva grindarna och avsevärt mindre del av gatan än tidigare. För övervakningen av parkeringsplatsen föreslog länsstyrelsen en separat kamera. Regeringen beslöt att tillståndet till övervakningen skulle förenas med föreskrifter som begränsade kamerans vridbarhet i enlighet med länsstyrelsens yttrande.

Ett bilföretag fick tillstånd att använda ett antal kameror vid bolagets lokaler. Några av kamerorna kunde övervaka allmän väg. Tillståndet förenades med villkor som innebar begränsningar i fråga om möjligheten att övervaka vägen (1979).

En fabrik fick tillstånd att med en kamera övervaka bl.a. en lastkaj vid fabriksanläggningen (1979). Tillståndet förenades med ett villkor som innebar att kamerans vridbarhet begränsades så att en allmän väg (med ett litet undantag) och ett vandrarhem föll utanför upptagnings- området.

Ett industriföretag fick tillstånd att med två rörliga kameror övervaka in- och utfart genom portar till industriområdet (1979). Tillståndet förenades med ett villkor som innebar att kamerornas vridbarhet begränsades så att endast portarna och in— och utfarten kunde bevakas (och så att inte även allmän väg, grönområden och en badplats hamnade inom upptagningsområdet).

Ett industriföretag fick tillstånd att använda en rörlig kamera för fjärrmanövrering av en grind och övervakning av provbanor och laboratorieområde vid en fabriksanläggning. Tillståndet var emellertid förenat med ett villkor om att kamerans rörlighet skulle begränsas så att allmän väg (E 3 passerade på en ca 3,5 meter hög vägbank på ett avstånd av ca 300 meter från kameran) inte kunde övervakas (1981). I ärendet anförde sökanden, som motsatte sig begränsningen, bl.a. att anläggningen utgjorde företagets produktutvecklingscenter och att det var viktigt för företaget att kunna genomföra en oinskränkt sekretess— kontroll.

Ett bolag med tillverkning av elektronisk utrustning hade i ett ärende (1982—01-14, dnr 2375-81) medgetts rätt att bruka fyra rörliga övervakningskameror med zoomobjektiv för bevakning av fabriksom- råde och behörighetskontroll vid in— och utpassering av fordon och personal i syfte att förhindra att fabriken utsattes för intrång av obehöriga, spioneri eller sabotage. JK överklagade och yrkade, såsom han slutligen bestämde sin talan, att kamerornas rörlighet skulle begränsas så att endast så stora delar av gatumark eller annan för allmänheten upplåten mark kunde bevakas som behövdes för att kontrollera in- och utfart. JK anförde att, om det var behövligt att bevaka vissa fasader, kamerorna borde kunna placeras så att önskat resultat uppnåddes utan att också gatan övervakades. Av utredningen

i ärendet framkom att bolaget var ett s.k. krigsviktigt företag. Enligt bolaget var annan gatutrafik än den som angick verksamheten ringa i området. I sitt beslut tillät regeringen bolaget att bevaka fasaderna med hänsyn till att intresset av bevakningen var beaktansvärd i jämförelse med integritetsintresset. Viss inskränkning skulle ske av bevakningsområdet enligt bolagets eget förslag. Beträffande över- vakningsområdet för in— och utpassering ansåg regeringen att bolaget inte visat att sådana särskilda omständigheter förelåg som motiverade övervakning av annan gatumark än den som låg i omedelbar anslut- ning till grindarna. - Det kan här anmärkas att enligt bolagets uppgifter i ärendet man hade kommit överens med personalorganisa- tionerna att under arbetstid kamerorna för bevakning av grindar endast trädde i funktion sedan den som önskade passera respektive grind tagit kontakt med vaktpersonal via porttelefon. Kamerorna var försedda med optisk indikering när de var i drift. Därigenom blev tiden för övervakning av allmänt område under dygnet mycket kort.

AB Vin & Spritcentralen fick tillstånd att, beträffande ett av bolagets industriområden, med fyra kameror - två rörliga och två fasta övervaka huvudgrinden och industriområdet (1983). Tillståndet förenades med villkor som innebar begränsningar av möjligheterna att med de rörliga kamerorna övervaka allmän väg och vattenområde.

Ett varv fick tillstånd att med fyra fasta kameror övervaka entré- grindarna till företagets industriområde. I ett senare beslut vägrades företaget tillstånd att under icke arbetstid spela in bilder som förmed- lades av kamerorna (1983). I ärendet uttalade regeringen bl.a. följande. Upptagningsområdet för kamerorna omfattade platser såväl utanför som innanför entrégrindarna till varvsområdet. Den del av upptagningsområdet som var beläget innanför grindarna kunde inte anses vara upplåtet för eller annars nyttjas av allmänheten. Över- vakning och inspelning fick därför ske utan tillstånd såvitt gällde området innanför grindarna. När det gällde inspelning av bilder från området utanför grindarna hade företaget inte visat att det förelåg sådana särskilda omständigheter som krävdes för att inspelning skulle få förekomma.

I ett ärende (1985-09—26, dnr 1094—85) ansåg regeringen att ett företag i Malmö inte hade visat att det hade klart behov av att övervaka en nödutgång från sin fabrik och att inget i utredningen motsade att ändamålet med övervakningen kunde uppnås på andra, mindre ingripande sätt. Ändamålet med övervakningen var att förhindra otillbörligt uttag av varor genom nödutgången, som enligt brandmyndighetens beslut inte fick vara låst inifrån. En fast kamera hade placerats 10 meter från utgången. Med hjälp av kameran kunde en vakt via monitor bevaka dörren till utgången och en trottoar i omedelbar närhet av dörren.

Ett s.k. K-planelagt företag med högteknologisk verksamhet gavs tillstånd att, i syfte att förhindra industrispionage och annat obehörigt intrång, använda ett antal TV-kameror för att bevaka företagets anläggning (1988). Beträffande vissa av kamerorna gavs rätt till inspelning. Regeringen uttalade bl.a. att stor restriktivitet skulle iakttas när det gällde tillstånd till inspelning men att det i detta fall med hänsyn till bolagets verksamhet förelåg särskilda omständigheter.

1990 års lag

Ett pappersbruk som hade tillstånd att använda en kamera för kontroll av in- och utpassage genom en fabriksgrind för papperstransporter, vägrades i ett senare ärende tillstånd till inspelning från kameran (1991-01-24, dnr 90-1285). Regeringen uttalade att ändamålet med att bevara bilder, som togs upp av kameran, var att kunna identifiera fordon som hade skadat den aktuella grinden. Detta ändamål, anförde regeringen, är inte av sådan karaktär att bolaget - pappersbruket - av särskilda skäl kan anses ha behov av att bevara bilderna.

RÅ 1992 not. 545. Länsstyrelsen gav ett pappersbruk tillstånd att använda en kamera för bevakning av kajområdet och vattenområdet utanför detta. Därvid föreskrevs bl.a. att kameran skulle vara placerad och riktad så att upptagningsområdet begränsades till kajområdet och vattenområdet utanför detta, att kameran fick vara rörlig i höjd- och sidled samt vara försedd med zoomobjektiv samt att kameran skulle vara i funktion endast under den tid då magasinspersonalen inte var i arbete. Ändamålet med övervakningen var att upptäcka och förhindra obehöriga att med båt ta sig in på ett område där det förvarades papper som representerade ett stort ekonomiskt värde. Pappers- industriarbetareförbundet överklagade och yrkade att tillstånd inte skulle medges samt anförde bl.a. följande. Förbundet hade med- lemmar som arbetade vid kajområdet med städning, sophämtning och snöröjning. När kameran var i funktion kände de sig bevakade. Medlemmar som åkte båt till och från sina sommarstugor på öar i det aktuella vattenområdet kände sig övervakade. Kammarrätten lämnade förbundets talan utan bifall. Förbundet fullföljde sin talan. Regerings- rätten, som fastställde kammarrättens domslut, anförde i sin dom bl.a. följande. Länsstyrelsen har vid besök på platsen antecknat att "fabriksområdet är inhägnat i helhet om man bortser från sjösidan". På grund av vad som sålunda upplysts får fabriksområdet och det till detta hörande kajområdet anses som ett område till vilket allmänheten inte äger tillträde. Däremot har inte annat gjorts gällande i målet än att det ifrågavarande vattenområdet är tillgängligt för bl.a. fritidsbåtar. Krav på tillstånd för övervakningskamera föreligger således endast för den del av kamerans upptagningsområde som avser vattenområdet om

ca 25 meter utanför kajområdet. Bolaget har som skäl för sin ansökan åberopat att syftet med övervakningen är att upptäcka och förhindra obehöriga att med båt ta sig in på kajområdet. Vidare har bolaget uppgett att åtgärden med en övervakningskamera i jämförelse med en fysisk bevakning är ekonomiskt överlägsen och den enda tänkbara när kontroll över ett så begränsat område önskas. Av handlingarna i målet framgår bl.a. att bolagets försäkringsbolag förklarat sig helt stödja skyddsåtgärden med kamerabevakning av kajområdet då det är helt oskyddat och mycket lätt att beträda från sjösidan. Vad som före- kommit i målet ger vid handen att bolaget med hänsyn till stöldrisker m.m. har ett befogat intresse av att förhindra obehörigas inträde. Med hänsyn till platsens beskaffenhet och av kostnadsskäl kan detta intresse inte rimligen tillgodoses på något annat sätt än genom användande av övervakningskamera. En övervakning på det sätt som angetts i ansökningen av vattenområdet utanför kajen kan inte heller - även om trafik med fritidsbåtar kan förekomma inom området - anses utgöra annat än ett sådant ringa integritetsintrång som avses i 5 å andra stycket lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Anledning har därför inte förelegat att vägra bolaget det sökta tillståndet.

Kammarrättens i Jönköping dom 1993-09-16, mål nr 2390-1993: Ett bolag ansökte om tillstånd (även inspelningsrätt) att få bruka samman- lagt åtta kameror för att övervaka bolagets industrifastighet. Ända- målet med övervakningen angavs i ansökningen vara att under nattetid och helger bevaka fasader och byggnadernas närområden för att förhindra inbrott. Inspelning var inte tänkt att ske kontinuerligt utan först när någon kamera registrerade förändring i bild. Bolaget framhöll vidare att det hade förekommit flera inbrott med samma tillvägagångssätt. En fönsterkarm hade brutits upp och persondatorer, bärbara telefoner och andra stöldbegärliga maskiner hade tillgripits. Länsstyrelsen, som avslog ansökan, fann vid en samlad bedömning att bolagets intresse av övervakning kunde tillgodoses på något annat sätt, exempelvis genom galler för fönstren eller genom att fönstren byttes ut mot sådana som inte går att öppna i kombination med larm. Bolaget överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade bifall till sin ansökan. Bolaget tillade i kammarrätten att de anställda förklarat sig ha inget att erinra mot övervakningen. Kammarrätten, som avslog överklagandet, fann att brottsförebyggande åtgärder torde kunna anordnas genom konventionella larmanordningar eller på annat sätt och att bolagets intresse av att få använda övervakningskameror således lika väl kunde tillgodoses på något annat sätt.

6 Polishus och kriminalvårdsanstalter o.d.

1977 års lag

En polismyndighet fick tillstånd att med en kamera bevaka in— och utfarten till polishusets garage vid en stadsgata. Tillståndet förenades med villkor som bl.a. innebar att övervakning av bostadsfastigheter på andra sidan gatan inte kunde ske (1978-06—29, dnr 635-78).

En polismyndighet fick tillstånd att med en rörlig kamera övervaka garageinfart, arrestintag och entré till polishuset. I kamerans upp- tagningsområde ingick bl.a. större delen av en parkeringsplats framför entrén och garageinfarten. Tillståndet förenades med ett villkor om begränsning av kamerans vridbarhet så att upptagningsområdet inskränktes till området i omedelbar anslutning till huvudentrén (1979- 08-30, dnr 1240—79). I ett senare ärende anförde polismyndigheten att begränsningen medförde att man dåligt kunde övervaka porten vid garageinfarten och inte alls kontrollera de fordon som önskade köra in genom porten. Regeringens beslut i det senare ärendet innebar att det tidigare villkoret ersattes med ett villkor som medgav att bl.a. en större del av parkeringsplatsen kunde övervakas (1980-06-05, dnr 2485).

En polismyndighet fick tillstånd att använda en kamera för att övervaka bl.a. in- och utpassering ur polishuset (1979). Tillståndet förenades med villkor som innebar begränsningar i kamerans vridbarhet.

En tingsrätt fick av länsstyrelsen tillstånd att använda ett antal kameror. Ändamålet med övervakningen var att upptäcka ansatser till fritagningsförsök, attentat och skadegörelse i samband med en rättegång. Kamerorna skulle vara placerade vid en garageport, i ett garage, inomhus vid en hiss, på olika ställen i och utanför en säkerhetssal samt i en källarvåning. JK överklagade beslutet och yrkade att ansökan skulle avslås beträffande vissa kameror och beträffande vissa förenas med villkor. Beträffande kameraanläggningen i sin helhet förenade regeringen i sitt beslut (1985-12-19, dnr 1568-85) tillståndet med villkoret att den fick användas endast då tingsrätten förordnat om s.k. säkerhetskontroll och aktiveras endast av polisperso- nal. Tillståndet beträffande kameran i säkerhetssalen förenade regeringen - med hänsyn till fotograferingsförbudet i 5 kap. 9 å rättegångsbalken - med ett villkor om förbud mot avfotografering. Regeringen upphävde tillståndet beträffande en kamera som var placerad i kapprummet utanför säkerhetssalen för att övervaka skeendet i kapprummet. Beträffande en kamera, som var placerad i en korridor utanför säkerhetssalen för att bevaka en dörr till salen,

förenade regeringen tillståndet med villkor om begränsning av upptagningsområdet i omedelbar närhet av den s.k. säkerhetszonen.

En kriminalvårdsanstalt fick tillstånd att mellan kl. 22.00 och 06.00 övervaka själva ytterporten till anstalten (1987-03-19, dnr 86-1572). Ändamålet med övervakningen hade uppgetts vara att bevaka bl.a. anstaltsbesökare i syfte att förhindra fritagnings- och insmugglingsför- sök. Regeringen uttalade bl.a. att ändamålet med övervakningen - framför allt att bevaka ytterporten under tid av dygnet då endast ett fåtal anställda var i tjänst - fick bedömas också från allmän synpunkt som mycket angeläget. Genom inskränkning av övervakningsområdet undantogs ett område av allmän gång- och körbana framför ytterpor- ten.

I ett annat ärende (1987-04-02, dnr 86-3372) upphävde regeringen länsstyrelsens beslut att inte tillåta TV-övervakning i en marketenteri- byggnad på grund av att tillstånd till övervakningen inte var erforder— lig eftersom marketenteriet låg inom regementsområde, som inte var upplåtet för eller eljest nyttjades av allmänheten.

7 Butiker och affärslokaler

1977 års lag

En mynthandel vägrades tillstånd att med en kamera få övervaka butikslokalen och entrédörren till lokalen (1979-09-06, dnr 799-79). I ärendet framgick att en del av en gata skulle falla inom kamerans upptagningsområde, vilket inte godtogs.

En järnhandel ansökte om tillstånd att med en fast kamera övervaka företagets butikslokal för att undersöka hur man bäst skulle kunna motverka stölder av vissa varor. Ansökan omfattade även rätt att spela in bilder. Regeringen gav tillstånd att bruka kameran utan rätt till inspelning (1982-03—11, dnr 3362-81).

En fotoaffär vägrades tillstånd att använda en rörlig kamera för att övervaka affären och ateljéväntrummet (1985-12-19, dnr 1856-85). Den stöldbegärliga egendomen var här bl.a. kameror - placerade bakom disk på hyllor med glasdörrar - samt film och andra fototillbe- hör. I sin ansökan till länsstyrelsen hade affärsinnehavaren uppgett att personalen hade svårt att se vad som hände 1 de olika affärslokalerna, som låg dels 1 gatuplanet och dels en trappa upp. Ärendet prövades av regeringen efter att affärsinnehavaren överklagat länsstyrelsens avslagsbeslut. JK tillstyrkte bifall till överklagandet. I sitt beslut anförde regeringen bl.a. att det skydd, som kamerorna redan hade mot tillgrepp genom att dessa var placerade bakom glasdörrarna, ganska lätt kunde kompletteras med lås eller elektroniskt stöldskydd och att

de filmrullar, som enligt vad utredningen utvisade var placerade framför disken, kunde ges en för tillgrepp mindre utsatt placering.

Ett företag med leksaksaffärer fick tillstånd att med TV—kameror övervaka butikerna i syfte att bekämpa stölder (1990).

En videobutik vägrades tillstånd att använda en kamera i ett spelrum beläget i anslutning till butiken (1986). Ändamålet med övervakningen var att se till att minderåriga inte spelade på automatspelen och att förhindra att stölder och skadegörelse förekom i butiken.

Tillstånd vägrades att använda TV-kameror i en butik för uthyrning av videofilmer (1989). Syftet med övervakningen var att förhindra stöld av filmkassettfodral och att ge personalen ökad trygghet.

En butik för försäljning av radio- och TV-artiklar samt uthyrning av videofilmer vägrades tillstånd att använda en fast kamera i butiken (1985-04-11, dnr 1853-84». Regeringen - som uttalade bl.a. att de stöldbegärliga varorna kunde ges en mindre utsatt placering eller förses med mekaniskt eller elektroniskt stöldskydd samt att den förbindelse som innehavaren ville anordna mellan butikslokalen och kontoret kunde ordnas på annat sätt än genom TV-övervakning fann att bolaget inte hade visat att det hade ett klart behov av en kamera.

Ett företag med butiksförsäljning av radio- och TV—artiklar vägrades tillstånd att övervaka butikslokalen (1989). Regeringen uttalade bl.a. att de varor som såldes i butiken fick anses vara stöldbegärliga och delvis lätta att tillgripa men att andra åtgärder än TV—övervakning borde kunna vidtas i brottsförebyggande syfte till rimliga kostnader.

Ett bilföretag fick tillstånd att, i syfte att göra det möjligt för en växeltelefonist att se vilka av företagets kundmottagare som var på plats för att på så sätt leda telefonsamtalen rätt, övervaka en lokal för kundmottagning (1986). I ärendet framgick att besökare normalt inte behövde uppehålla sig inom kamerans begränsade upptagningsområde.

Ett företag för försäljning av fordon vägrades tillstånd att använda en TV-kamera i butikslokalen (1987). Syftet med övervakningen skulle vara att övervaka kundtillströmningen och därigenom spara tid för personalen samt att förebygga tillgrepp.

I ett ärende (1986-11-20, dnr 578-86) medgavs inte innehavaren av en butik för försäljning av bijouterier, kosmetika o.d. tillstånd till TV- övervakning. Regeringen ansåg inte att åberopat ändamål, som i första hand avsåg förbättrad service för kunderna, hade den tyngden att det intrång i enskildas integritet som övervakningen skulle innebära, framstod som försvarligt. Inte heller av innehavaren åberopat behov av att förebygga butikstillgrepp ansåg regeringen vara tillräckligt för att motivera TV-övervakning.

Ett optikerföretag vägrades tillstånd att använda en kamera i butikslokalen för att underlätta kundmottagningen och för att förhindra stölder (1985).

En juvelerarbutik gavs tillstånd att använda en fast kamera 1 butikslokalen men fick inte rätt att spela in bilder med kameran (1984- 09-27, dnr 810-84).

Ett affärsföretag fick tillstånd att använda TV-kameror i ett försäljningstält med stöldbegärlig egendom (1987).

Rätt till inspelning med övervakningskamera medgavs däremot en större auktionsfirma. I ärendet (1983-09—08, dnr 1131-83) hade firman av länsstyrelsen fått tillstånd att med 16 kameror, anslutna till en videobandspelare som omväxlande registrerade bilder från respektive kamera, övervaka firmans lokaler. Någon direktövervakning via monitor skulle inte förekomma. JK överklagade endast såvitt avsåg inspelning och anförde bl.a. att om det givna tillståndet inte upp— hävdes, liknande tillstånd inte torde kunna förvägras butiker som saluför dyrbarheter som lätt kan stjälas. JK ansåg att en utveckling i den riktningen var oroande från integritetssynpunkt. I sitt yttrande anförde auktionsfirman att den inte själv var ägare till de föremål som ställdes ut före auktioner och att de utbjudna föremålens värde kunde belysas av att försäkringarna för dem uppgick till 30 miljoner kr. Vidare framhöll firman att auktionsförfarandet förutsätter en långt- gående undersökningsplikt från köparnas sida vilket innebär att föremålen måste exponeras på ett mera lättillgängligt sätt än i en butik. Regeringen fann att sådana särskilda omständigheter förelåg att inspelning kunde godtas. Regeringen ansåg vidare att riskerna från integritetssynpunkt var mindre framträdande med hänsyn bl.a. till att firman avsåg att spela av inspelat material endast i de fall misstanke om brott förelåg. Genom regeringens beslut bestämdes också att inspelat material fick spelas av endast vid brottsmisstanke, som har samband med firmans verksamhet och att inspelat material fick bevaras högst en vecka, såvida inte materialet dessförinnan hade överlämnats till polis- eller åklagarmyndighet i anledning av brotts- misstanke.

1990 års lag

Ett varuhus ansågs inte behöva tillstånd för att övervaka personal- ingången till varuhuset (1990-09-27, dnr 89-3112). Regeringen fann att villkoret i länsstyrelsens beslut att ge tillstånd att använda kameran innebar att kameran inte skulle vara uppsatt så att den kunde riktas mot en plats dit allmänheten hade tillträde. Eftersom det vid detta förhållande enligt 4 å inte krävdes tillstånd att använda kameran, upphävde regeringen länsstyrelsens beslut.

Kammarrättens i Göteborg dom 1992-05—14, mål nr 1381-1992: Länsstyrelsen meddelade ett guldsmedsföretag tillstånd att använda tre kameror för att övervaka företagets butikslokal. Kamerorna skulle vara

fast monterade strax under taket i tre hörn på kortsidorna av lokalen. En kamera var riktad mot utgången medan de övriga täckte i stort sett hela lokalen. Kamerorna skulle vara försedda med fasta objektiv med relativt vid upptagningsvinkel. Syftet med övervakningen angavs i beslutet vara att verka brottsförebyggande och att underlätta ut— redningen om brott inträffade. Tillståndet var förenat med inspelnings— rätt beträffande samtliga kameror. ] K överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att det skulle upphävas såvitt avsåg inspelningsrätten. JK anförde bl.a. följande. I och för sig saluför företaget varor som kan anses vara särskilt stöldbegärliga. Så är emellertid fallet också med åtskilliga andra typer av butiker. Med hänsyn till den restriktivitet som bör gälla vid tillståndsprövningen har företaget inte visat att det av särskilda skäl har behov av tillstånd att behandla eller bevara bilder. Företaget anförde i kammarrätten bl.a. att den aktuella butiken var den största i landet i sitt slag med en omsättning om 120 miljoner kr per år. Detta skulle enligt företaget jämföras med att normalbutikers omsättning uppgår till ca 2 miljoner kr per år. Genom att företaget även hade en stor postorderförsäljning fanns det sammanlagt ett mycket stort lager av guld och ädla stenar. Kammarrätten, som avslog överklagandet, fann att lokalen synes höra till den kategori som avses i 5 å andra stycket 1 lagen samt anförde följande. Även om restriktivi- tet skall iakttas vid bedömningen får det i det aktuella fallet med hänsyn till butikens storlek och det stöldbegärliga varusortimentet anses föreligga särskilda skäl att tillåta inspelning av bilder. Kammarrättens i Stockholm dom 1993-12-09, mål nr 9653—1993: Ett guldsmedsföretag ansökte om tillstånd att använda två kameror i företagets butik med rätt till inspelning av bild