RÅ 2002 not 37
För att möjliggöra fastighetsbildning kring bostadshus m.m. (intresseavvägning, avslag)
Not 37. Ansökan av U. och N.S. om rättsprövning av ett beslut ang. antagande av detaljplan för Käringön i Orust kommun. -Kommunfullmäktige i Orust kommun (1999-05-27)beslutade att anta detaljplan för Käringön 1:1. - Av planbeskrivningen framgick bl.a. följande. Käringön är av riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturminnesvård. Grundområdena inom 0-6 meter är av riksintresse för yrkesfisket. Delar av ön omfattas av strandskydd enligt Länsstyrelsens beslut den 18 juni 1999 i samband med översynen av strandskyddet i Orust kommun. Ön präglas i mycket stor utsträckning av att ön är en kronoholme, där privata tomter saknas och man har möjlighet att röra sig fritt mellan husen. Detaljplanen skall möjliggöra fastighetsbildning kring bostadshusen och vissa verksamhetslokaler. Tomterna skall dock avgränsas mycket snävt och i princip endast omfatta själva husgrunden. Etablerade trädgårdar och täppor skall dock kunna behållas genom nyttjanderättsavtal med markägaren och redovisas därför som tomtmark på plankartan. För att säkra det kulturhistoriska värdet innehåller planen krav på att miljön vårdas på ett autentiskt sätt och en reglering av vilka förändringar i miljön som kan accepteras. Nordöns täta bebyggelse och samhällsbilden längs öns huvudstråk skall bevaras relativt intakt. Även sjöbodsmiljöerna skall bevaras och befintliga bodar låsas vid nuvarande volym. Sjöbodar och uthusbyggnader kommer att upplåtas genom servitut och endast avse den yta byggnaden upptar på marken. Planen ger möjlighet till nybyggnation av ett 20-tal nya sjöbodar, vilka skall reserveras för dem som är helårsboende på Käringön. Den nya sjöboden på Nordön samt bodar i anslutning till det nya verksamhetsområdet skall reserveras för yrkesfiske. Nya bryggor föreslås vid Käftarna och Ängevik. För att utveckla Käringön som helårssamhälle ges möjlighet till nybyggnation av såväl bostäder som verksamhetslokaler. Detaljplanen ger utrymme för fyra mindre flerbostadshus med ca 12 lägenheter och 12 enfamiljshus. Bostadsområdet i Öviken skall i första hand reserveras för verksamhetsidkare i området och får tas i anspråk först sedan verksamhet etablerats i området. Ett verksamhetsområde för verksamheter med liten miljöpåverkan och störningseffekter är planlagt mellan badplatsen och stora Öviken. Kaj och sjöbodsplats för verksamheterna skall kunna anordnas. Den mark som finns kvar på Skeppers holme sparas för att i första hand ge befintliga verksamheter expansionsutrymme. Stora Öviken sparas och reserveras för bad. Badområdet kommer avses att markeras med bojar i vattnet. Allt avfall transporteras till Orust för vidare transport och behandling. För att minska transportbehovet föreslås att en central komposteringsanläggning byggs. Komposteringsanläggningen med eventuellt tillhörande växthus, djurhållningskall upplåtas till privat näringsidkare. All mark förutom föreslaget naturvårdsområde och den mark, som skall avstyckas runt respektive hus, skall förvärvas av Orust kommun. Samfällighetsföreningen skall förvalta och sköta alla vägar och stigar liksom restmark i övrigt mellan husen. Orust kommun kommer att svara för förvaltningen av samtliga områden avsedda för ny bebyggelse fram till dess tomtförsäljning eller markupplåtelse skett. - Kommunfullmäktiges antagandebeslut överklagades bl.a. av U. och N.S. som yrkade att den föreslagna utbyggnaden av bostadshus samt att komposteringsanläggningen utgick ur planförslaget. De anförde vidare följande. Någon fortsatt utbyggnad av bostadshus är inte nödvändig. Det finns tillräckligt med hus på ön idag för att möjliggöra ett helårssamhälle. Det är bristen på försörjningsmöjligheter som saknas. Av samma anledning skall den återstående tomten inom NB3 utgå. Avståndet från deras hus till den tänkta komposteringsanläggningen är ca 100 meter. Detta innebär ett flagrant övertramp vad avser Boverkets riktlinjer för skyddsavstånd till komposteringsanläggningar. Den miljökonsekvensbeskrivning som tagits fram är alldeles för innehållslös för att ligga till grund för en beskrivning av konsekvenserna av komposteringsanläggningen. Den måste kompletteras. Av kartmaterialet framgår inte hur transportvägarna är tänkta att dras till anläggningen. Detta är en formell brist varför de kräver att kartmaterialet kompletteras i detta avseende. Under alla omständigheter bör komposteringsanläggningen strykas ur detaljplanen. - Länsstyrelsen i Västra Götaland (1999-11-23) tog inte upp överklagandena från ett par av klagandena till prövning och avslog i övrigt överklagandena. - Länsstyrelsen förordnade vidare att detaljplanen för Käringön, utan hinder av att antagandebeslutet överklagats, fick genomföras utom i de delar som markerats på bifogade plankartor. Datum för förordnandet skulle antecknas på planhandlingarna. - Som motivering för sitt beslut anförde länsstyrelsen bl.a. följande. Kommunen har genom plan- och bygglagstiftningen erhållit stort inflytande över hur marken skall användas och miljön utformas i den egna kommunen. Länsstyrelsens granskning under planprocessen, dvs. fram till kommunens antagande av planen, är inskränkt till att bevaka frågor om riksintressen enligt naturresurslagen samt frågor om hälsa och säkerhet. Den prövning länsstyrelsen gör som överklagandemyndighet avser i huvudsak en bedömning av om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om kommunen gjort en rimlig avvägning mellan de allmänna och enskilda intressen som kan stå emot varandra i ett planärende. - I fråga om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen föreskrivs i 5 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, att vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Av 3 kap. 2 § PBL följer vidare att byggnader - oavsett hur starka intressen som talar för att de skall få uppföras - i intet fall får placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen. - Inom bestämmelseområdet skall finnas en komposteringsanläggning och växthus. Viss inte störande djurhållning skall få förekomma enligt planbestämmelserna. Något alternativt läge, som uppfyller kraven på avskildhet, uppges inte hittats. Den valda platsen uppfyller enligt kommunen väl kraven på avstånd till bebyggelse och bad. Verksamheten har bedömts som angelägen av såväl sysselsättnings- som miljöskäl. Verksamheten skall drivas av en enskild entreprenör. En biologisk utredning angående den valda platsen har gjorts och en korrigering av tomtens läge för att minska de biologiska effekterna har skett. Boverket anger i Bättre plats för arbete ett skyddsavstånd om 500 meter till komposteringsanläggning. Riktvärdena uppges vara att betrakta som utgångspunkter vid bestämning av skyddsavstånd. En lokal anpassning måste dock alktid ske och hänsyn tas till storleken av den anläggning som är ifråga. Närmast belägna bostadshuset ligger på ett avstånd om 100 meter. På ön finns idag ca 210 bostadshus varav ett 70-tal är åretruntboende. Därtill tillkommer de på ön bedrivna verksamheterna samt sommarboende och besökare under sommarhalvåret. Ett normalhushåll beräknas ge upphov till ca 100 kg komposterbart hushållsavfall per person och år. En fullständig sortering av avfallet kan dock inte förväntas. Gränsen för tillståndsplikt för en anläggning för biologisk behandling av avfall går vid 200 ton per år. Anläggningar, som behandlar mellan 10-200 ton per år, skall anmälas till kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Den tänkta anläggningen beräknas inte uppgå till anmälningspliktig storlek och kompostering avses ske i slutna behållare. Miljö- och hälsoskyddskontoret kan, oavsett om anläggningen är anmälningspliktig eller inte, föreskriva de försiktighetsmått och förbud, som anses nödvändiga för att anläggningen inte skall orsaka olägenheter för människors hälsa eller miljön. Länsstyrelsen finner, mot bakgrund av det anförda, att skäl att upphäva planförslaget på denna grund inte kan anses föreligga. - Vad gäller frågan om ytterligare bostadshus på ön medger planförslaget uppförande av 12 enbostadshus under genomförandetiden för planen som är satt till 15 år. Bostadsområdet i anslutning till Öviken innehåller sex tomter varav fyra är reserverade för verksamhetsidkare inom det föreslagna verksamhetsområdet och får tas i anspråk först sedan verksamhet etablerats i området. Tre tomter har lagts ut söder och sydväst om kyrkan. Vidare har en tomt lagts ut nordväst om hus 200, en tomt sydost om hus 200, mellan hus 201 och hus 185, samt en tomt söder om hus 155. Fyra tomter för flerbostadshus har vidare lagts ut väster om idrottsplatsen. Husen väster om idrottsområdet och söder, sydväst om kyrkan finns med i gällande områdesbestämmelser men har i vissa fall justerats något i läge jämfört med tidigare. De föreslagna tomterna ligger enligt kommunen inom befintliga bebyggelseområden och utvidgar inte dessa. Någon påverkan på friluftsområdet bedöms inte ske. Den föreslagna byggnationen bedöms inte heller förorsaka några påtagliga skador på öns kultur- eller naturvärden. - Länsstyrelsen har, på sätt ovan anförts, vid tidigare överprövning av planen inte ansett att planförslaget påtagligt skadar de för ön gällande riksintressena. Att den tänkta bebyggelsen skulle ge upphov till direkta olägenheter för klagandena som fastighetsägare och som kan betecknas som betydande har inte genom gjorts gällande. - Länsstyrelsen finner mot bakgrund av det anförda att planförslaget fått en sådan utformning att skälig hänsyn tagits till de klagandes intressen som fastighetsägare i området. Inte heller vad klagandena i övrigt invänt mot planen utgör enligt länsstyrelsens bedömning något hinder mot att planen blir gällande. - Överklagandena från U.S. och N.S. m.fl. skall mot bakgrund av bl.a. det anförda avslås. - Enligt 13 kap. 8 § andra stycket PBL kan myndighet på kommunens begäran förordna, att det överklagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte slutligt har avgjorts, får genomföras i sådana delar, som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Kommunen har begärt att sådant förordnande meddelas och på plankartorna markerat vilka delar av planen som enligt kommunens bedömning berörs av överklagandena. - Enligt länsstyrelsens bedömning berörs av överklagandena, förutom vad kommunen angivit, även de nya vägar som avses försörja det nya verksamhetsområdet och de nya bostadshusen vid Öviken samt komposteringsanläggningen. I övrigt kan befintliga gångstigar/vägar användas för nya hus och berörs därmed inte av överklagandena. Vidare berörs, enligt länsstyrelsens bedömning, förutom sjöboden mellan två av klagandenas sjöbodar även vattenområdet mellan dessas bryggor av överklagandet. Med dessa kompletteringar kan ett förordnande meddelas för de delar av planen, som enligt länsstyrelsens bedömning uppenbart inte berörs av överklaganden och som framgår av till detta beslut hörande kartor. - Detta förordnande vilket inte får överklagas, jämställs i olika avseenden med att detaljplanen i berörd del vunnit laga kraft. Datum för förordnandet skall enligt 6 kap. 13 § andra stycket PBL av kommunen antecknas på planhandlingarna. - Länsstyrelsens beslut överklagades av U.S. och N.S. m.fl. U.S. och N.S. hänvisade till vad som tidigare framförts i ärendet och anförde i huvudsak följande. De yrkar att regeringen granskar grunderna och förutsättningarna för länsstyrelsens förordnande att detaljplanen för Käringön, utan hinder av att antagandebeslutet överklagats, får genomföras i vissa delar. De vidhåller också tidigare framställda yrkanden om att den förslagna utbyggnaden av bostadshus och komposteringsanläggning skall utgå ur planförslaget samt yrkar härutöver bl.a. att utställningsförfarandet skall göras om. De framhöll vidare bl.a. följande. Såväl kommunen som länsstyrelsen har helt nonchalerat deras argumentation kring den, enligt deras uppfattning, felaktiga avvägningen mellan lokala intressen och riksintressen. Någon fortsatt utbyggnad av bostadshus är inte nödvändig för att göra Käringön till ett levande helårssamhälle. Det saknas motiv för den föreslagna komposteringsanläggningen och den föreslagna lokaliseringen av anläggningen är fullständigt miljövidrig. Exploateringen enligt planförslaget i nämnda delar sker på bekostnad av existerande kultur- och naturvärden samt innebär påtaglig skada på riksintressen. Vad gäller föreslagen komposteringsanläggning har inte någon miljömässig-, ekonomisk- eller samhällsekonomisk kalkyl som styrker motivet för anläggningen presenterats trots att de efterfrågat detta sedan 1996. De ifrågasätter också starkt den valda placeringen av anläggningen med hänsyn bl.a. till avståndet till bad och bebyggelse samt av miljöskäl. De yrkar härvid att yttrande inhämtas från Naturvårdsverket eller Göteborgs universitet. Den miljökonsekvensbeskrivning som gjorts är dessutom ofullständig. - Regeringen (2001-03-01) avslog överklagandena. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen: Regeringen, som finner att ärendet kan tas upp till slutlig prövning utan ytterligare utredning, prövar i ärendet endast kommunfullmäktiges beslut den 27 maj 1999 att anta den aktuella detaljplanen. Regeringen konstaterar att klagandenas invändningar mot planen avser dels klagandenas enskilda intressen, dels olika allmänna intressen som berörs av planen, dels också formella frågor. - Regeringen finner att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter för klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Klagandenas enskilda intressen kan inte heller i övrigt anses ha åsidosatts på ett sådant sätt att planen inte kan godtas. Vad klagandena framfört om att olika allmänna intressen åsidosatts utgör enligt regeringens mening inte skäl för att regeringen med anledning av överklagandena skall upphäva beslutet att anta planen. Klagandenas invändningar i övrigt, bl.a. mot kommunens handläggning, utgör enligt regeringens mening inte heller tillräckliga skäl att upphäva planbeslutet. - Överklagandena bör därför avslås. - U.S. och N.S. ansökte om rättsprövning. De anförde bl.a. följande. Det kartmaterial som presenterades vid detaljplanens utställande var ofullständigt, varför det inte gick att bedöma konsekvenserna av förslaget. Av detta framgick inte den väg, eller de vägar, som måste byggas för att klara transporter till och från komposteringsanläggningen. Sakägarna kunde inte bedöma mängden och påverkan av sprängningsarbeten på klippor för vägbyggnation, inte heller närheten till vägar och därmed kvantiteten av buller och avgaser vid transport av komposteringsmaterial. Miljökonsekvensbeskrivningen var ofullständig. Den omfattade vad avser uppförandet av komposteringsanläggningen endast en översiktlig botanisk inventering av området i fråga så som det ser ut i dag, innan exploateringen, och inga som helst beskrivningar av tänkbara konsekvenser. Området utgörs av ett kärr som i dag fungerar som ett refugium för ett stort antal organismer under torrperioder, bl.a. för grod- och kräldjur. Denna funktion försvinner om kärret exploateras. Bedömd påverkan på miljön för närboende och det rörliga friluftslivet, i form av lukt, lakvatten, insekter och skadedjur, har inte heller berörts. - Regeringsrätten (2002-03-14, Lavin, Hulgaard, Almgren, Stävberg, Kindlund): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Beslutet skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2002-02-20, Bäckström)