RÅ 2002 not 45

Not 45. Ansökan av G.L. och O.L. om rättsprövning av beslut om bygglov. -Byggnadsnämnden i Österåkers kommun (1996-04-03) avslog en av G.L. och O.L. gjord ansökan om bygglov för ett redan uppfört fritidshus på Marum 1:42. Samtidigt debiterades sökandena en byggnadsavgift med 48 516 kr. De förelades dessutom vid ett vite av 25 000 kr att senast den 30 juni 1997 ha bortskaffat det utan bygglov uppförda fritidshuset. - Som skäl för avslagsbeslutet anfördes i huvudsak följande. Ljusterö är belägen inom ett område av riksintresse med hänsyn till dess natur- och kulturvärden. Enligt kommunens översiktsplan är Ljusterö "fullbyggd" med fritidshus. Nya fritidshus bör tillåtas endast som enstaka komplettering inom befintliga fritidshusområden. Med det hus för vilket lov nu söks har Marum 1:42 bebyggts med två fritidshus av självständigt fungerande karaktär. Förtätningen kan på sikt leda till en uppdelning av fastigheten och få prejudicerande effekt på andra fritidstomer av motsvarande storlek inom området. En förtätning av fritidsbebyggelsen ökar belastningen på befintliga va-anläggningar, vilket på sikt kan medföra sanitära problem. Att tillåta det nyuppförda fritidshuset vore inte förenligt med en från allmän synpunkt lämplig användning av området vare sig enligt hushållsbestämmelserna i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, eller enligt kommunens översiktsplan. Byggnaden bedöms därmed inte uppfylla de lämplighetskrav som anges i 2 kap. plan- och bygglagen (1987:10), PBL. - G.L. och O.L. överklagade beslutet och anförde i huvudsak följande. Det är frågan om en byggnad som återuppförts som ersättning för en i huvudsak likadan byggnad, vilken tidigare legat på samma plats. Byggnaden är - liksom den tidigare - avsedd för fritidsboende. Åtgärden sker inom ett tätbebyggt fritidshusområde. Något ianspråktagande av mark där allmänheten tidigare fått färdas fritt sker inte. Eftersom den är frågan om ett återuppförande av en tidigare i huvudsak likadan byggnad kan åtgärden inte vara olämplig vare sig med hänsyn till bestämmelserna i naturresurslagen eller naturvårdslagen 1964:822 eller med hänsyn till riktlinjerna i översiktsplanen. Någon påtaglig skada på områdets kultur- och naturvärden uppkommer inte och turismens och friluftslivets intressen hindras inte heller. Någon ytterligare belastning ur va-synpunkt uppkommer inte. Villkoren i 2 kap. PBL är därmed uppfyllda. Bygglov bör därför beviljas. Även om det från allmän synpunkt skulle uppnås vissa fördelar om huset inte tillåts skulle ett sådant beslut inte innebära någon rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och vad de skulle förlora. Ett avslagsbeslut skulle därför strida mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Om byggnadsavgift måste tas ut bör den inte bestämmas till ett högre belopp än 12 129 kr, vilket motsvarar bygglovsavgiften. - Om länsstyrelsen inte godtar att huset uppförts som ersättning för ett tidigare fritidshus begärde de att huset skall godtas som en kompletteringsåtgärd enligt 8 kap. 13 § PBL. Huset kunde då betraktas som en komplementbyggnad till den större huvudbyggnaden. Komplementbyggnaden skulle användas på samma sätt som den tidigare byggnaden, nämligen som gäststuga och bostad. Antalet hushåll på fastigheten blev med andra ord oförändrat. Eftersom den tidigare byggnaden enligt bestämmelserna om kompletteringsåtgärder borde ha kunnat förses med en mindre tillbyggnad till en storlek och funktion liknande det nyuppförda huset, borde det uppförda huset kunna genom godtas i nuvarande skick. - Länsstyrelsen i Stockholms län (1988-01-21) upphävde det meddelade vitesföreläggandet och avslog överklagandet i övrigt. - Länsstyrelsen beslöt vidare att andrahandsyrkandet att uppförd byggnad skulle få bygglov såsom en komplementbyggnad (gäststuga) skulle överlämnas till byggnadsnämnden för prövning. Byggnadsnämnden skulle sedan denna prövning gjorts återigen pröva behovet av ett föreläggande. - Som motivering till sitt beslut vad gällde frågan om bygglov anförde länsstyrelsen följande. Byggnadsnämnden har i det överklagade beslutet tagit ställning till Ert yrkande om bygglov för det uppförda huset såsom ett självständigt fritidshus (bostadshus). Nämnden har däremot aldrig tagit ställning till huruvida huset skulle kunna få lov såsom en komplementbyggnad (gäststuga). Eftersom det i första hand är byggnadsnämnden som har till uppgift att ta ställning till detta yrkande prövar länsstyrelsen i detta ärende bara frågan om byggnaden kan få lov som ett fritidshus. - Länsstyrelsen gör då följande bedömning. - Fastigheten Marum 1:42 är belägen utanför detaljplanelagt område. För fastigheten gäller strandskydd enligt naturvårdslagen. - Enligt 8 kap. 12 § PBL skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan bifallas om åtgärden bl.a. uppfyller kraven i 2 kap. De bestämmelser som då främst blir aktuella är kraven på lämplighet i 2 kap. 1-3 §§ PBL. - Av 2 kap. 1 § PBL framgår att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall NRL tillämpas. - Enligt 2 kap. 2 § PBL skall planläggning, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Detta skall beaktas även i ärenden om bygglov. - Enligt 2 kap. 3 § PBL skall bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp. - Fastigheten Marum 1:42 är belägen i mellanskärgården på Ljusterö och ligger inom ett större område som enligt 3 kap. 1 och 2 §§ NRL är av riksintresse för friluftslivet med hänsyn till öns natur- och kulturvärden. Enligt dessa bestämmelser skall turismens och friluftslivets intressen särskilt beaktas. Stor restriktivitet skall enligt 3 kap. 4 § NRL iakttas vid tillkomsten av ny fritidsbebyggelse. - Det är i första hand kommunen som svarar för bebyggelseutvecklingen inom kommunen. Mot bakgrund av vad som ovan redovisats om områdets riksintresse enligt NRL har kommunen i sin översiktsplan antagit riktlinjer som är mycket restriktiva mot nytillkommande bebyggelse i området. Som framgår av byggnadsnämndens beslut innebär riktlinjerna att ny fritidsbebyggelse i detta område får tillkomma endast som kompletteringar inom befintlig bebyggelse. - Den aktuella byggnaden ersätter en tidigare 35 m2 stor byggnad - ursprungligen en fiskarstuga - vilken stått på samma plats men numera rivits. Den nya byggnaden, som har en cirka 25 m2större yta, skall enligt Er bygglovsansökan utgöra ett fritidshus. - Redan det förhållandet att det hus som lov nu söks för är betydligt större än det tidigare numera rivna huset innebär enligt länsstyrelsen mening att det inte är frågan om att ersätta en tidigare byggnad med en i huvudsak likadan byggnad. De omständigheter som Ni åberopat visar inte heller att det tidigare huset var att anse som ett fritidshus. Husets ringa storlek, läge och karaktär innebär enligt länsstyrelsens mening att den tidigare byggnaden inte kan bedömas som annat än en komplementbyggnad till fastighetens huvudbyggnad med huvudsaklig funktion som gäststuga. Det länsstyrelsen således har att ta ställning till, är om den tidigare 35 m2 stora komplementbyggnaden får ersättas med ett 59 m2 stort fritidshus. - Länsstyrelsen konstaterar då att det av den utredning som företagits inte framgår att ytterligare ett fritidshus på fastigheten vore olämpligt med hänsyn till va-situationen. Däremot skulle ytterligare ett fritidshus strida mot översiktsplanens riktlinjer om önskvärd bebyggelseutveckling och mot den restriktivitet mot ny fritidsbebyggelse som föreskrivs i NRL. - Länsstyrelsen delar byggnadsnämndens bedömning att den sökta åtgärden inte går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna enligt 3 kap. NRL. Byggnadsföretaget strider därmed mot kraven i 2 kap. 1 och 2 §§ PBL. Vad Ni anfört i ärendet ger inte anledning till någon annan bedömning. - Vid den avvägning mellan berörda motstående allmänna och enskilda intressen som skall göras finner länsstyrelsen att det allmänna intresset att inte tillåta ett nytt fritidshus bör ges företräde. Byggnadsnämnden har därför haft fog för sitt beslut att avslå sökt bygglov. - G.L. och O.L. överklagade länsstyrelsens beslut och Kammarrätten i Stockholm (1998-06-03) överlämnade ärendet i den del det rörde frågan om bygglov till regeringen för prövning. - G.L. och O.L. yrkade att regeringen, med ändring av länsstyrelsens beslut, beviljade bygglov. De vidhöll sin i länsstyrelsens beslut redovisade inställning. De framhöll särskild att de inte ansåg att byggnadsföretaget stod i strid med 2 kap. PBL, eftersom byggnaden återuppförts på exakt samma plats och i praktiken inte upptog mer markyta än den tidigare byggnaden. De anförde vidare att de i stället hade kunnat vidta kompletteringsåtgärder på den gamla byggnaden och att resultatet därvid hade blivit detsamma. De ansåg också att länsstyrelsens beslut inte var förenligt med proportionalitetsprincipen och att det inte förelåg en rimlig balans mellan vad det allmänna i ärendet vann och vad de förlorade på grund av den inskränkning beslutet innebar i deras rätt att använda sin egendom. - Regeringen (Miljödepartementet, 2000-10-19) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut: Regeringen konstaterar att prövningen i detta ärende avser frågan om uppförandet av ett nytt fritidshus på Marum 1:42 uppfyller kraven i 2 kap. PBL. På platsen har tidigare funnits en mindre byggnad som rivits. - Enligt handlingarna prövade byggnadsnämnden den 20 mars 1990, på ansökan av O.L., frågan om förhandsbesked för rivning av den tidigare byggnaden och uppförande av ett nytt fritidshus. Byggnadsnämnden meddelade därvid att en ny byggnad som ersättning för den tidigare kunde tillåtas under vissa förutsättningar. Under åren 1993-1995 revs den tidigare byggnaden och ersattes av den byggnad som nu är aktuell. Denna är inte uppförd i enlighet med de av byggnadsnämnden angivna förutsättningarna. Någon ytterligare prövning skedde inte heller innan byggnadsåtgärderna vidtogs. - Den berörda fastigheten ligger inom ett område för vilket gäller särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. NRL som skall tillämpas i ärendet. Dessa bestämmelser innebär att turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets intressen, särskilt skall beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag. Enligt kommunens översiktsplan är Ljusterö fullbyggd med fritidshus och någon ny fritidsbebyggelse planeras inte. Nya fritidshus prövas därför endast som enstaka komplettering inom befintliga fritidshusområden. Fastigheten ligger också inom strandskyddsområde. Inom området finns många fritidshustomter av motsvarande storlek. - Med hänsyn till de bevarandeintressen som gäller för området och det bebyggelsetryck som samtidigt finns är det enligt regeringens uppfattning angeläget att bebyggelseutvecklingen kan styras på ett sådant sätt att föreliggande allmänna intressen tillgodoses. - Vid prövningen i ärendet skall en avvägning göras mellan berörda allmänna och enskilda intressen. Regeringen delar därvid kommunens och länsstyrelsens bedömning att det från allmän synpunkt finns starka skäl som talar emot det aktuella byggnadsföretaget. Vid avvägningen finner regeringen att de allmänna intressena väger tyngre än G.L:s och O.L:s enskilda intresse av att det aktuella fritidshuset skall tillåtas på platsen. Vad G.L. och O.L. anfört utgör inte skäl att ändra länsstyrelsens beslut i den del det avser frågan om bygglov. Överklagandet bör därför avslås. - G.L. och O.L. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Beslutet att inte meddela bygglov strider dels mot gällande lagregler och planförhållanden, dels mot proportionalitetsprincipen. Planförhållandena inom det aktuella området utgår från att området exploaterats under en längre tid genom förtätning av fritidsbebyggelse. Den aktuella fastigheten har sedan 1967/68 haft två bostadsbyggnader som nyttjats av två familjer. Byggnaden, som har ersatts med den byggnad som nu är föremål för bygglovsansökan, har varit den ursprungliga bostadsbyggnaden. Denna funktion som bostad har aldrig upphört. Utgångspunkten för bedömningen skall således vara att det förelegat två självständiga fritidshus vid tiden för byggnadsåtgärdens vidtagande. Det kan föreligga ett intresse från det allmänna att kunna styra utvecklingen inom området, men denna styrning får inte ske godtyckligt. Översiktsplanen anger att ytterligare exploatering skall begränsas. Det kan konstateras att det inte uppkommit någon ytterligare exploatering. Det har varit och är fortfarande två bostadsbyggnader på fastigheten. Något intresse att på sikt ”friställa” aktuellt område för friluftslivet, dvs. minska exploateringsgraden, har inte uttalats i planen. Det aktuella området ligger inte heller inom det som omfattas av riksintresse. Regeringens beslut strider således mot översiktsplanens uttalanden. I vart fall innebär beslutet en mer inskränkande tillämpning än vad som följer av planen. - I fråga om strandskydd gäller som huvudregel att strandskyddsdispens skall meddelas om platsen varit bebyggd med en motsvarande byggnad med samma användningssätt. Några särskilda omständigheter, som gör att huvudregeln inte skall tillämpas, föreligger inte och har inte heller åberopats. Vidare har påvisats att fastighetens strandparti inte är av sådan karaktär att det nyttjas eller önskas nyttjas av allmänheten. Det finns sålunda inte skäl att inte ge strandskyddsdispens. - När det gäller tillämpningen av NRL utgör denna inte hinder mot att bevilja bygglov eller strandskyddsdispens. Det aktuella området påverkas inte av återuppförandet av ett i huvudsak likadant fritidshus. Områdets natur- och kulturvärden lider inte någon skada, då förändringen - om sådan kan anses föreligga - inte är av någon betydelse i dessa avseenden. Det aktuella området är ett tättbebyggt fritidshusområde, varför åtgärden inte utgör någon avvikelse från vad som är tillåtet enligt NRL. - Det är av vikt att hänsyn tas till den s.k. proportionalitetsprincipen. Ett avslag på bygglovsansökan innebär ett intrång i deras äganderätt. Den vinst det allmänna gör är av så begränsad omfattning att den på intet sätt kan jämföras med den skada de lider på grund av att de inte får återuppföra den tidigare byggnaden. Genom att bygglov vägras minskar deras möjlighet att nyttja fastigheten då de förlorar en bostadsbyggnad, vilken funnits på fastigheten sedan i vart fall förra sekelskiftet. Fastighetens marknadsvärde minskar dessutom avsevärt. Det allmänna vinner å andra sidan knappast något. Allemansrätten är sedan länge utsläckt. Det intrång i äganderätten som uppkommer om bygglov inte beviljas strider således mot proportionalitetsprincipen. - Regeringsrätten (2002-04-17, Lindstam, Nordborg, Nilsson, Wennerström, Ersson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Fastigheten Marum 1:42 är belägen inom samlad bebyggelse i ett område som inte omfattas av detaljplan. För bygglov förutsätts då att kraven i bl.a. 2 kap. PBL är uppfyllda. I ärenden om bygglov skall enligt 2 kap. 1 § PBL, i dess i målet tillämpliga lydelse, NRL tillämpas. Ifrågavarande fastighet ligger i ett kustområde som omfattas av bestämmelserna i 3 kap. NRL med särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet. - De i målet tillämpliga bestämmelserna i plan- och bygglagen och NRL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för olika bedömningar. Vad som förekommit i målet ger enligt Regeringsrättens mening inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att beslutet är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas. Regeringens avgörande kan således inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2002-03-20, I. Larsson)

*REGI

*INST