RÅ 2002:45
Fråga om tillämpningsområdet för förordningen (1956:296) om ersättning från staten i vissa fall vid ingripanden för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom.
AB S.D. (bolaget) importerade den 7 maj 1996 ett parti fryst rumänskt nötkött om 18 641 kg. Partiets värde uppgick till drygt 500 000 kr. Enligt dokument från Rumänien var köttpartiet salmonellakontrollerat utan anmärkning. Vid partiets ankomst till Sverige (Ystad) togs tre stickprov för mikrobiologisk kontroll. Gränskontrollveterinären släppte partiet till fri omsättning inom EU samt godkände detsamma för konsumtion utan omlastning. Partiet förvarades sedan, på bolagets bekostnad, i Göteborgs Fryshus i avvaktan på förtullning. Efter analys av tagna stickprover konstaterades förekomst av salmonella, varför Miljöförvaltningen i Göteborg den 13 juni 1996 beslutade att belägga köttpartiet med saluförbud enligt 25 § livsmedelslagen (1971:511). Dessförinnan hade bolaget dock hunnit avyttra 1 218 kg av partiet. Den 17 juni 1996 togs ytterligare bakteriologiska tester på kvarvarande del av partiet varvid även bakterier av E-coli typ upptäcktes i köttet. Bolaget återkallade därefter sin ansökan om förtullning samt hemställde den 27 juni 1996 hos Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län att köttpartiet skulle förstöras genom tillsynsmyndighetens försorg. Tullmyndigheten utlämnade köttet för destruktion den 13 mars 1997. Bolaget ansökte, med hänvisning till förordningen (1956:296) om ersättning från staten i vissa fall vid ingripanden för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom (ersättningsförordningen), om ersättning med 536 446 kr för partiets inköpsvärde och för kostnader för lagring, transport, veterinär och destruktion. Kammarkollegiet beslutade den 3 september 1997 att avslå ansökan då saluförbudet enligt livsmedelslagen inte ansågs ha givit upphov till någon värdeförstöring.
Länsrätten i Stockholms län
Bolaget överklagade beslutet och yrkade att länsrätten skulle bevilja bolaget begärd ersättning.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (1998-05-20, ordförande Kahelin) yttrade: Av 1 § ersättningsförordningen framgår att ersättning kan utgå då en myndighet med stöd av livsmedelslagen ingripit och att detta ingripande förorsakat någon kostnader eller förluster. - Enligt 2 § första stycket ersättningsförordningen får ersättning utgå för värdeförstöring och kostnader om en myndighet förordnat att ett visst varuparti skall förstöras eller att därmed skall vidtas åtgärd som minskar värdet av detsamma. Likaså får ersättas kostnad för omarbetning av vara, som enligt myndighets förordnande inte fått säljas eller användas i sitt ursprungliga skick. Som värdeförstöring avses enligt andra stycket jämväl att myndighets förordnande haft till direkt följd att varor inte kunnat säljas eller användas, såsom att ett förbud medfört att försäljningsställe måst stängas och varor i följd därav förfarit. Med förlust avses enligt tredje stycket inte sådan förlust som endast är att betrakta som indirekt följd av myndighets åtgärd, såsom att på grund av rådande förhållanden viss vara icke kunnat vinna avsättning. Varuvärdet skall enligt fjärde stycket bestämmas till dagspris vid inköp av den som lidit förlusten. - Av förarbetena till förordningen (prop. 1956:126 s. 75 f.) framgår att syftet med förordningen inte var att ersätta indirekta förluster till följd av myndighets åtgärd, såsom att viss vara icke kunnat vinna avsättning eller att dess försäljning fördröjts utan att varan därigenom förstörts eller blivit oanvändbar för sitt ändamål. Vidare angavs att skadan i princip får anses uppstå den dag företagaren betages rätten att förfoga över varan på grund av myndighetsbeslut. - Vidare stadgas i 5 § tullagen (SFS 1994:1550) att någon inte får förfoga över en icke-gemenskapsvara innan den har förtullats om inte annat följer av tullagen eller tullagstiftningen i övrigt. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. Den 7 maj 1996 importerade bolaget ett parti rumänskt nötkött om 18 641 kg. Köttpartiets värde uppgick till 536 446 kr. Enligt dokument från Rumänien var köttpartiet salmonellakontrollerat utan anmärkning. Vid ankomsten till Sverige togs tre stickprov ut för mikrobiologisk kontroll. Efter analys konstaterades förekomst av salmonella. Den 13 juni 1996 belade Miljöförvaltningen i Göteborg köttpartiet med saluförbud enligt 25 § livsmedelslagen. Före saluförbudet hade bolaget sålt 1 218 kg innanlår. Den 17 juni 1996 togs ytterligare bakteriologiska tester i Göteborg. Härvid upptäcktes även bakterier av E-coli typ i köttet. Bolaget återkallade sin ansökan om förtullning samt hemställde till länsstyrelsen, i en skrivelse daterad den 27 juni 1996, att köttpartiet skulle förstöras genom tillsynsmyndighetens försorg. Köttpartiet destruerades den 13 mars 1997. - Länsrätten gör följande bedömning. - Av utredningen i målet framgår att köttet belagts med saluförbud, att bolaget därefter återkallat sin ansökan om förtullning och att bolaget vidare hemställt att köttpartiet skulle destrueras. Saluförbudet har meddelats med stöd av livsmedelslagen och därmed kan - om myndighetsingripandet medfört en värdeförstöring för bolaget - ersättning enligt ersättningsförordningen utgå. - Något myndighetsingripande med innebörd att bolaget skulle förstöra köttpartiet föreligger inte. I likhet med Kammarkollegiet anser länsrätten vidare att möjligheterna att saluföra köttpartiet i landet inte direkt påverkats av saluförbudet. Detta eftersom bolaget återkallade sin ansökan om förtullning. Saluförbudet medförde inte heller att köttpartiet blev oanvändbart eller att detsamma förstördes. Saluförbudet har således inte medfört någon värdeförstöring för bolaget. Ersättning enligt ersättningsförordningen kan därför inte utgå. Bolagets överklagande skall således avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Bolaget fullföljde sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Kammarkollegiet bestred bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm (2000-07-17,Willén, Avellan-Hultman, referent) yttrade: Av utredningen i målet framgår att köttpartiet den 7 maj 1996 släppts till fri omsättning inom EU och att det godkänts för konsumtion utan omlastning. Den 13 juni 1996 belade Miljöförvaltningen i Göteborg köttpartiet med saluförbud enligt 25 § livsmedelslagen. Med anledning av saluförbudet återtog bolaget anmälan om förtullning och hemställde därefter hos länsstyrelsen att köttpartiet skulle förstöras, vilket skedde den 13 mars 1997. Kammarrätten finner att de kostnader och den förlust som bolaget åsamkats med anledning av saluförbudet är sådana som kan ersättas enligt ersättningsförordningen. Att bolaget med anledning av beslutet återtog sin ansökan om förtullning medför ingen annan bedömning. Vidare finner kammarrätten att de kostnader och den förlust som bolaget åsamkats på grund av beslutet kan bestämmas till 536 446 kr. - Kammarrätten bifaller överklagandet och förklarar med ändring av underinstansernas avgöranden att AB S.D. skall tillerkännas ersättning med 536 446 kr avseende värdeförstöring och kostnader.
Kammarrättsassessorn Wittrock var skiljaktig och anförde att det inte förelåg skäl att ändra länsrättens dom mot bakgrund av uttalandena i förarbetena om att det inte är meningen att ersättning skall utgå i anledning av de åtgärder myndigheterna vidtar i sin regelmässiga kontrollerande verksamhet på hälsovårdens område utan att det endast kan bli fråga om att ersätta förluster som uppkommer vid extraordinära ingripanden (se prop. 1956:126 s. 32).
Regeringsrätten
Kammarkollegiet överklagade och yrkade att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom skulle fastställa länsrättens dom. Till stöd för sin talan anförde Kammarkollegiet bl.a. följande. Köttpartiet i fråga förvarades i Göteborg på bolagets bekostnad i avvaktan på förtullning. Under denna tid visade provsvar att köttet var smittat av salmonella och bakterier av E-coli typ. Förtullning och utlämnande av köttpartiet kräver att det kan visas vara fritt från salmonella och E-coli bakterier. Vid en förtullning med aktuella provsvarsdokument har tullen enligt kollegiets förmenande varit förhindrad att medge införsel och att lämna ut partiet för försäljning. Orsaken till köttets värdeförstöring är således att finna i att köttet visat sig vara smittat med salmonella och E-coli bakterier. Vid angivna förhållanden saknar det i och för sig betydelse om ersättningsförordningen är tillämpbar eller inte. Att bolaget genom att återta ansökan om förtullning skulle kunna påverka möjligheten till ersättning enligt ersättningsförordningen är enligt Kammarkollegiet inte rimligt. Saluförbudet i sig har inte medfört någon värdeförstöring. Något beslut enligt livsmedelslagen om destruktion föreligger inte heller. Orsaken till hemställan om destruktion och tullens utlämnande av köttpartiet till destruktion är enligt kollegiet främst att finna i bolagets kostnader för förvaringen som man ville begränsa med destruktionen. Miljöförvaltningens åtgärder har skett vid den regelmässigt kontrollerande verksamheten vid köttimport till Sverige. Kammarkollegiet anser att ersättning endast kan utgå för förluster som uppkommer vid extraordinära ingripanden.
Prövningstillstånd meddelades.
Bolaget bestred ändring av kammarrättens dom och anförde bl.a. följande. Det aktuella köttpartiet åtföljdes av intyg från ursprungslandet som utvisade salmonellakontroll utan anmärkning. Gränskontrollveterinären i Sverige godkände partiet och släppte det för fri omsättning inom EU. Bolaget ansökte om förtullning och började sälja partiet vidare. Tullmyndigheten krävde veterinärintyg och importgodkännande för att lämna ut varorna, vilket man också fick. En dryg månad senare meddelades saluförbud. Intill dess saluförbudet fanns kunde bolaget enligt gängse regler förfoga över partiet. När saluförbudet väl fanns hade bolaget ingen möjlighet att sända partiet tillbaka till Rumänien. Man förbjöds härtill med mindre man hade veterinärgodkännande, vilket man inte fick. Veterinär hos Miljöförvaltningen i Göteborgs kommun ålade bolaget vid flera telefonkontakter att destruera partiet eftersom alternativ saknades. Det måste anses vara ett extraordinärt ingripande när ett redan godkänt parti åläggs saluförbud och bolaget åläggs att agera på ett sätt som oundgängligen medför en stor ekonomisk förlust.
Regeringsrätten (2002-07-05, Nordborg, Nilsson, Dexe, Nord) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § ersättningsförordningen framgår att om en myndighet för att hindra spridning av en smittsam sjukdom har ingripit enligt bl.a. livsmedelslagen och ingripandet har förorsakat någon kostnader eller förluster denne kan få ersättning från staten enligt vad som sägs i förordningen.
När det gäller tillämpningsområdet för förordningen uttalas i förarbetena (prop. 1956:126 s. 32) att det inte är meningen att ersättning skall utgå i anledning av de åtgärder myndigheterna vidtar i sin regelmässiga kontrollerande verksamhet på hälsovårdens område. Vad det här kan bli fråga om att ersätta är förluster, som uppkommer vid extraordinära ingripanden.
Frågan i målet är om den förlust och de kostnader bolaget vidkänts orsakats av ett sådant myndighetsingripande som enligt ersättningsförordningen kan berättiga till ersättning.
Av utredningen i målet framgår att miljöförvaltningens beslut den 13 juni 1996 - att med stöd av 25 § livsmedelslagen förbjuda saluhållande av det i målet aktuella köttpartiet - föranletts av att analys av prover från partiet utvisat förekomst av salmonella. Provtagningen har utförts av en gränskontrollveterinär i samband med en sådan stickprovskontroll som kan ske av kött som importerats från tredje land. Vid dessa förhållanden kan det enligt Regeringsrättens mening inte anses vara fråga om ett sådant myndighetsingripande som avses i 1 § ersättningsförordningen.
På grund av det anförda saknar bolaget rätt till ersättning. Kammarkollegiets överklagande skall således bifallas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer det slut som länsrättens dom innehåller.
Regeringsrådet Wennerström var skiljaktig beträffande motiveringen och anförde att skälen för Regeringsrättens avgörande enligt hans mening borde ha följande lydelse: Frågan i målet är om bolaget är berättigat till ersättning enligt ersättningsförordningen för den förlust och de kostnader bolaget fått vidkännas sedan ett av bolaget importerat varuparti i form av fryst kött belagts med saluförbud p.g.a. att det befanns kontaminerat med salmonella.
Av 1 § ersättningsförordningen framgår att om en myndighet för att hindra spridning av en smittsam sjukdom har ingripit enligt bl.a. livsmedelslagen och ingripandet har förorsakat någon kostnader eller förluster denne kan få ersättning från staten enligt vad som sägs i förordningen. Enligt 2 § förordningen gäller vidare som förutsättning för rätten till ersättning, när fråga är om varupartier som beläggs med saluförbud, att ingripandet föranleder en minskning av varupartiets värde. Även i övrigt kan ett förbud, under vissa förutsättningar som inte aktualiseras i detta fall, medföra rätt till ersättning.
Av utredningen i målet framgår att miljöförvaltningens beslut den 13 juni 1996 - att med stöd av 25 § livsmedelslagen förbjuda saluhållande av det i målet aktuella köttpartiet - föranletts av att analys av prover från partiet utvisat förekomst av salmonella. Provtagningen har utförts av en gränskontrollveterinär i samband med en stickprovskontroll av köttet. Då varupartiet således redan vid införseln var otjänligt kan det myndighetsingripande som detta föranlett inte anses ha medfört någon värdeminskning av varupartiet.
Vid sådant förhållande saknar bolaget rätt till begärd ersättning. Kammarkollegiets överklagande skall därför bifallas.