RÅ 2002:50

Migrationsverket inbjöd den 26 april 2001 fem leverantörer, däribland Sonera Juxto AB (Sonera), att lämna anbud i upphandling av outsourcing av verkets IT-verksamhet. Upphandlingen genomfördes som en selektiv upphandling.

Verket utvärderade de fyra anbud som inkom och fattade därefter beslut om att tilldela annan leverantör än Sonera upphandlingen.

Sonera ansökte hos länsrätten om överprövning av upphandlingen. Sonera yrkade i första hand att upphandlingen skulle göras om och i andra hand att upphandlingen skulle få avslutas först sedan rättelse gjorts. Vidare yrkades att länsrätten omedelbart skulle besluta att upphandlingen inte fick avslutas innan något annat beslutats.

Länsrätten i Östergötlands län beslutade den 17 september 2001 att Migrationsverkets upphandling tills vidare inte fick avslutas.

Efter överklagande av Migrationsverket fastställde Kammarrätten i Jönköping den 2 oktober 2001 länsrättens interimistiska beslut.

Som grund för sin ansökan anförde Sonera i huvudsak följande. Migrationsverket har brutit mot kravet i 1 kap. 4 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU, genom att inte i förfrågningsunderlaget redovisa ett tillräckligt underlag för anbudsgivningen rörande de villkor och utvärderingskriterier som skulle gälla. Utvärderingskriterierna är inte tillräckligt tydliga utan ger stort utrymme för godtycke. Det framgår inte klart vilka ekonomiska åtaganden som krävs för att anbudet skall kunna antas. Av förfrågningsunderlaget framgår inte hur utvärderingen skall ske beträffande den viktning mellan kravuppfyllelse och pris som förutsätts. Under alla förhållanden har kravuppfyllelsen, med beaktande av att den skulle vara viktigare än priset, inte tillmätts tillräcklig betydelse vid utvärderingen. Dessa brister i förfrågningsunderlaget är i sig av sådan art att de är ägnade att försvåra en rättvis jämförelse av anbuden. Sonera kan komma att lida skada på grund av den upphandlande enhetens brott mot LOU enligt vad som angivits ovan.

Till utvecklande av sin talan anförde Sonora bl.a. följande. Under rubriken Utvärderingskriterier anförs bl.a. följande: "Utvärdering av anbud kommer att ske utifrån nedanstående utvärderingskriterier. Kriterierna är angivna i angelägenhetsgrad. En viktning kommer ske enligt beskrivning nedan/enligt bilagd utvärderingsmall, bilaga 4: Tekniska kompetensen/uppfyllelse av kravspecifikation 60 procent. Affärsvillkor, omfattande både totalpris och kommersiella villkor 40 procent". - Av bilaga 4 framgår att kravuppfyllelsen skall poängsättas och att en viktning 60/40 skall göras. Kravuppfyllelsen är således viktigare än priset. - Sonera har mot bakgrund av ovanstående baserat sitt anbud på den förutsättningen att en hög kravuppfyllelse krävs och att detta är viktigare än priset. Det bör vidare särskilt observeras att det inte i utvärderingsmallen anges på vilket sätt de poäng som kravuppfyllelsen ger skall jämföras med priset och inte heller hur viktningen skall ske. - Av anbudsunderlaget framgår att kravuppfyllelsen kan ge maximalt 259 poäng. Dessa 259 poäng är fördelade på sammanlagt fyra underrubriker, Drifttjänster (maximalt 100 poäng), Helpdesktjänster (maximalt 65 poäng), Tekniskt underhåll och support (maximalt 33 poäng) samt Systemunderhållstjänster (maximalt 61 poäng). Underrubrikerna är i sin tur uppdelade i olika avsnitt som ger mellan 3 och 10 poäng, med undantag för avsnittet Utförande av drifttjänsterna i Migrationsverkets lokaler i Norrköping (avsnitt 4.3.1.6) som ger 40 poäng. I anbudsunderlaget anges särskilt beträffande Drifttjänster och Tekniskt underhåll och support mycket litet om vad som krävs för att uppnå viss poäng. Någon ledning beträffande vilken nivå anbudsgivaren skall lägga sig på ges inte. I anbudsunderlaget anges att avsnitt 4.3 kommer att bedömas i sin helhet och ge 1-100 utvärderingspoäng. Att eller hur fördelning av utvärderingspoäng mellan de olika delarna inom avsnitt 4.3 skall ske framgår inte. Beträffande avsnitt 4.3.1.6 som visat sig ge maximalt 40 poäng anges sålunda t.ex. endast att "Drifttjänster i den centrala tekniska miljön skall utföras i Migrationsverkets lokaler i Norrköping." Genom att anbudsunderlaget inte anger vilken nivå som krävs för viss poäng måste anbudsgivarna gissa sig till vilken nivå de skulle lägga sig på när de gav anbudet. Detta innebär att resultatet blir godtyckligt. Utifrån den mångåriga erfarenhet Sonera har av att ansvara för Migrationsverkets IT-miljö är bolaget väl medvetet om vad som krävs för att uppnå den kvalitetsnivå Migrationsverket kräver. Sonera har utgått från att kravuppfyllandet är det viktigaste för att uppnå den kvalitetsnivå Migrationsverket kräver. Sonera har utgått från att kravuppfyllandet är det viktigaste kriteriet. Detta har fått som naturlig följd att priset blir högre. Av sammanfattningen av utvärderingsrapporten framgår att Sonera utan tvekan är den leverantör som klarar kravuppfyllelserna bäst och därmed uppnått högst kravuppfyllelsepoäng i utvärdering. Det bör åter noteras vad som ovan anförts om att kravuppfyllelsen skulle bedömas såsom viktigare än priset. Detta har inte skett. - Utvärdering har skett genom att upphandlingsgruppens sex medlemmar var för sig gjort en individuell poängsättning av kravuppfyllelsen. Dessa har gjort en personlig bedömning om varje enskilt avsnitt som sedan omvandlats till poäng. Vad som krävdes för viss poäng framgår inte av anbudsunderlaget. Den utvärderingsmall som upphandlingsgruppen använt framgår av s. 5 i rapporten. Upphandlingsgruppen har kommit fram till att leverantör 3 är första alternativ och rekommenderar denne. Leverantör 3 placerade sig som nr 1 beträffande priset och som nr 2 beträffande kravuppfyllelse. Det kan noteras att Sonera kom på andra plats efter att ha placerat sig som nr 1 beträffande kravuppfyllelse och som nr 4 beträffande priset. Av rapporten framgår emellertid att gruppen pekar på ett antal möjliga svagheter hos den rekommenderade leverantören (3). - Med beaktande av att kravuppfyllelsen viktas högre än priset borde enligt Soneras uppfattning ovan angivna brister inte ha accepterats. I vart fall borde bristerna ha fått ett större genomslag vid viktningen mellan kravuppfyllelse och pris. - Den upphandlande enheten skall i förfrågningsunderlaget ange vilka omständigheter den avser att pröva anbuden mot. Olika kriterier såsom t.ex. teknisk förtjänst (kravuppfyllelse) kan tillämpas beroende på kontraktets art. Enligt förarbetena skall den upphandlande enheten inte bara noga ange vilka s.k. kringomständigheter den tillmäter betydelse vid utvärderingen utan också redan från början göra klart för sig hur dessa omständigheter som t.ex. kravuppfyllelse kan värderas i ekonomiska termer. Om det är möjligt skall omständigheterna rangordnas efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först. - Vad som krävdes för kravuppfyllelse borde därför så långt som möjligt ha preciserats i ekonomiska termer så att anbudsgivarna haft klart för sig vilka ekonomiska antaganden i detta hänseende som beställaren kräver för att anbud skall komma att antas. Detta har inte gjorts. Det har inte heller angetts vilka krav som uppställs för full poäng eller ens att poängsättning skulle ske. Migrationsverket har i förfrågningsunderlaget angett att kravuppfyllelse är viktigare än priset och också angett att dessa två urvalskriterier skall viktas 60/40. Viktningen har emellertid förutsatts göras utan att man i anbudsunderlaget angett någon modell för hur poängsättningen i kravuppfyllelsen skall jämföras med priset. Man kan inte, såsom Migrationsverket gjort, enbart basera utvärderingen på en rangordning av anbudsgivarna inom respektive urvalskriterium. Migrationsverket har i sin anbudsförfrågan inte redovisat ett tillräckligt underlag för anbudsgivningen rörande denna omständighet och har härigenom åsidosatt kravet på affärsmässighet vid upphandlingen. Förfarandet strider därför i detta avseende mot LOU. - Vid utvärderingen har Migrationsverket använt en utvärderingsmall där man rangordnat anbudsgivarna i de båda urvalskriterierna och därefter använt en formel enligt vilken man tagit 0,6 x rangordningen i kravuppfyllelsen + 0,4 x rangordningen i priset (fast pris + konsultpris). Ju lägre poäng, desto bättre placering. Genom denna modell slår emellertid inte kravuppfyllelsen igenom på det sätt som förutsätts i anbudsunderlaget. Exempelvis innebär detta att en fördelning mellan kravuppfyllelse och pris på 0,51 mot 0,49 inte förändrar resultatet. - Urvalet blir vidare godtyckligt bl.a. eftersom antalet leverantörer kommer att bli utslagsgivande. Om Migrationsverket i stället gjort en jämförelse leverantör för leverantör hade Sonera blivit nr 1. Sonera hade fått 0,6x1 + 0,4x2 = 1,4 poäng medan leverantör 3 hade fått 0,6x2 + 0,4x1 = 1,6 poäng. - Vad som i själva verket skett är att priset blivit avgörande trots att det i anbudsunderlaget klart anges att kravuppfyllelsen är viktigare. Förfarandet strider även i detta hänseende mot LOU. - Poängsättningen för individuella kriterier framgår inte av anbudsunderlaget. I anbudsunderlaget anges totalt antal poäng för tre olika delområden (se avsnitt 4.3 Drifttjänster, 4.4 Helpdesk och Supporttjänster samt 4.5 Systemunderhållstjänster). Att de individuella kriterierna i avsnitten 4.3 och 4.5 (vilka tillsammans motsvarade 160 av totalt 259 poäng) skulle poängsättas, än mindre hur de skulle poängsättas framgår inte av anbudsunderlaget. Beträffande dessa avsnitt anges i stället att avsnitten bedöms i sin helhet utifrån leverantörens beskrivning och ger en viss total utvärderingspoäng. Migrationsverket har sedan vid utvärderingen frångått detta och åsatt de olika individuella kriterierna i avsnitt 4.3 och 4.5 allt mellan 3 och 40 poäng. I anbudsunderlaget anges vidare mycket litet om vad som krävs för att uppnå viss poäng. Det anges endast i ytterst allmänna ordalag vad som ingick i de specifika uppgifterna. - Vid utvärderingen har sedan upphandlingsgruppens sex medlemmar gjort subjektiva uttalanden som omvandlats till poäng. Som framhållits framgår det inte av anbudsunderlaget att delmomenten 4.3 och 4.5 skulle poängsättas. I anbudsunderlaget ges inte heller någon uppgift om vad som krävdes för minimi- respektive maximipoäng. Detta urvalsförfarande måste anses godtyckligt. - För att få ett rättvisande resultat borde följande ha gjorts: Kravet på kravuppfyllelse borde ha preciserats till sin innebörd, dvs. de individuella kriterierna borde ha preciserats. Det borde ha angetts hur antalet poäng skulle fördelas på respektive delmoment i avsnitten 4.3 och 4.5. Det borde angetts vilken nivå som erfordrades för minimi- respektive maximipoäng. - Sonera anser att den jämförelse som gjorts mellan kravuppfyllelse och pris inte är korrekt utan ger ett godtyckligt resultat. Jämförelsen är inte heller i överensstämmelse med anbudsunderlaget. Som Sonera uppgett borde det av anbudsunderlaget ha framgått hur kravuppfyllelsen skulle värderas i ekonomiska termer. I annat fall borde det ha angetts hur samtliga utvärderingskriterier, dvs. såväl kravuppfyllelsen som priset, skulle betygsättas. Genom att inte antingen värdera kravuppfyllelsen i ekonomiska termer eller betygsätta priset i poäng har Migrationsverket försatt sig i en situation där verket "jämfört äpplen och päron". Detta leder till ett felaktigt och godtyckligt resultat. - Om Migrationsverket hade klart och tydligt i anbudsunderlaget angett en betygsättning, dvs. en poäng för respektive utvärderingskriterium, dvs. för såväl kravuppfyllelse som pris, hade en objektiv och transparent bedömning av anbuden kunnat göras. Som anbudsunderlaget kom att utformas anges inte hur man skall jämföra poäng i kravuppfyllelse med priset i kronor. Man har enbart gjort en rangordning av respektive leverantör beträffande de olika kriterierna. Enligt Soneras uppfattning framgår det inte av anbudsunderlaget att detta skulle bli utslagsgivande. - Som Sonera anfört ger den utvärdering som Migrationsverket gjort baserad enbart på en rangordning mellan leverantörerna också ett godtyckligt resultat. Antalet leverantörer blir avgörande för utgången. Jämförelsen kan göras på en rad olika sätt som ger olika resultat. Beroende på hur jämförelsen görs (leverantör mot leverantör eller enligt sifferordning) blir resultatet olika. Detta uppfyller inte kravet på förutsebarhet i förfarandet. Som urvalet skett har viktningen 60/40 inte fått genomslag. Kravuppfyllelsen slår alltså inte igenom på sätt som förutsätts i anbudsunderlaget. - Migrationsverket har i anbudsunderlaget inte angett någon modell för hur antalet poäng för kravuppfyllelsen skall jämföras med priset i kronor. Som Sonera anfört borde Migrationsverket ha angett en sådan modell. Detta kunde ha skett antingen genom att kravuppfyllelsen värderades i ekonomiska termer eller genom att priset betygsattes med poäng. Det senare förfarande torde ligga närmare till hands i förevarande fall. Genom att Migrationsverket inte angett någon betygsättning för priset har det blivit omöjligt att göra den viktning (60/40) mellan kvalitet och pris som förutsattes i anbudsunderlaget på ett sätt som uppfyller kraven på förutsebarhet och transparens. - Migrationsverket har i stället gjort en jämförelse av rangordningen mellan de olika leverantörerna. Det framgår inte, i vart fall inte på ett tillräckligt tydligt sätt, av anbudsunderlaget att utvärdering skulle ske med en viktning av rangordningen mellan leverantörerna. Det framgår inte över huvud taget hur denna jämförelse skulle genomföras. - Jämförelsen av rangordningen mellan leverantörerna hade kunnat göras på en rad olika sätt som hade givit helt olika resultat. Beroende på hur jämförelsen görs (t.ex. leverantör mot leverantör eller enligt sifferordning) blir resultatet olika. Sonera har gett ett exempel på hur en jämförelse av rangordningen leverantör mot leverantör hade lett till att Sonera i stället hade fått bästa resultat. Det finns sannolikt ytterligare alternativa möjligheter som kan ge andra resultat. Enligt den utvärderingsmodell som Migrationsverket använt blir vidare antalet leverantörer avgörande för utgången. Med ett annat antal deltagande leverantörer hade utfallet således blivit ett annat. Sammanfattningsvis uppfyller förfarandet på grund av ovan angivna omständigheter inte kravet på förutsebarhet och transparens utan måste anses såsom godtyckligt. Förfarandet ger inte heller ett rättvisande resultat. Kravuppfyllelsen slog inte igenom på sätt som förutsätts i anbudsunderlaget utan i praktiken kom priset att bli avgörande. - Vad som i själva verket skett är att Migrationsverket valt det anbud som har lägsta pris och som enligt verket håller tillräckligt hög kvalitet. Detta hade Migrationsverket kunnat göra förutsatt att Migrationsverket hade angett detta i anbudsunderlaget. Utvärderingen kan delas upp i två etapper, där den första etappen tar sikte på att gallra ut de anbud som inte uppfyller upphandlingens grundkrav. Migrationsverket hade kunnat välja att ha en inledande fas där man valt ut de anbud som höll en tillräckligt hög kvalitet (en minimikvalitet) och i en andra fas kunnat välja det anbud som hade lägst pris. Detta förutsätter att man klart och tydligt anger detta förfarande i anbudsunderlaget. - I texten i bilaga 4 ges ingen förklaring till hur jämförelsen mellan kravuppfyllelse i poäng och pris i kronor skall ske. Som Sonera uppgett hade det varit nödvändigt att mäta dessa båda kriterier i samma enhet (kronor eller poäng) för att kunna göra en korrekt jämförelse och viktning 60/40 på sätt angavs i anbudsunderlaget. Hur de olika urvalskriterierna skall betygsättas i förhållande till varandra framgår inte. Prövningskriterierna har därför inte kunnat jämföras. Kriterierna skall kunna jämföras ekonomiskt. Det är enligt Soneras uppfattning inte möjligt att ekonomiskt jämföra kronor och poäng. - Någon jämförelse mellan kronor och poäng har heller inte gjorts. Vad Migrationsverket gjort är en viktning av rangordningen i stället för viktning av urvalskriterierna. Detta är inte vad som sägs i anbudsunderlaget. Det är kriterierna (och inte rangordningen) som skall viktas 60/40. Det saknas ett led i Migrationsverkets utvärdering.

Migrationsverket avstyrkte bifall till Soneras talan och anförde att Sonera genom upphandlingen inte kunde anses lida någon sådan skada varom stadgas i 7 kap. 2 § LOU.

Verket anförde till utvecklande av sin talan i huvudsak följande. Sonera har utvecklat sina grunder för överprövning till i huvudsak fyra områden: utvärderingskriterier, kravuppfyllelse, Migrationsverkets utvärdering och felaktigheter i bedömningen. - Upphandling av outsourcing av IT-verksamheten har skett genom s.k. selektiv upphandling. Efter genomförd kvalificeringsomgång har fem leverantörer tillåtits lämna anbud varav en avstod. Migrationsverket har efter slutförd utvärdering av anbuden beslutat att teckna avtal med annan leverantör än Sonera. - I verkets anbudsunderlag anges att det anbud som ger den totalt ekonomiskt mest fördelaktiga lösningen för verket kommer att antas. Verket har således klart angett att det anbud kommer att antas som är förmånligast med beaktande av samtliga affärsmässigt betingade omständigheter. 11 kap. 22 § LOU stadgas att "vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, skall enheten ta hänsyn till samtliga omständigheter såsom, pris, leveranstid, driftskostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljöpåverkan m.m. - Enheten skall i förfrågningsunderlaget eller i annonsen om upphandling ange vilka omständigheter den tillmäter betydelse. Omständigheterna skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad". Vidare följer av 1 kap. 23 b § LOU att det står den upphandlande enheten fritt att pröva anbud som innehåller ett alternativt utförande om det uppfyller de minimikrav som enheten ställt upp. Minimikraven skall dock ha angetts i förfrågningsunderlaget. - I det anbudsunderlag som sändes ut till utvalda leverantörer framgick klart vilka omständigheter verket tillmätte betydelse och vilka kriterier som Migrationsverket följaktligen avsåg tillämpa vid utvärderingen. Det klargjordes även i underlaget vilken angelägenhetsgrad verket skulle komma att tillmäta de olika kriterierna. Kriterierna har kunnat rangordnas och viktats, samt även varit mätbara, vilket rekommenderas i ett offentligt upphandlingsförfarande. Angivet förfaringssätt har möjliggjort en saklig och objektiv prövning av anbuden. Såväl poängsättning för individuella kriterier, viktning mellan olika kriterier samt den utvärderingsmodell verket avsett tillämpa redovisades i upphandlingsunderlaget med möjlighet för inbjudna leverantörer att ställa frågor kring eventuella oklarheter. Frågor beträffande verkets utvärderingsmetod har också inkommit till verket under anbudstiden. - I upphandlingen har verket använt sig av två utvärderingskriterier: kravuppfyllelse enligt kravspecifikation samt priset, vilka finns angivna i anbudsunderlaget under punkten 3.2. Det framgår vidare att viktningen mellan kriterierna är 60/40 med 60 procent viktning på den tekniska kompetensen/uppfyllelse av kravspecifikation och 40 procent på affärsvillkor omfattande totalpris och kommersiella villkor. - I kapitel 4 och 5 i anbudsunderlaget förklaras kravspecifikationen och den planerade organisationen, vilka ligger till grund för utvärderingskriteriet "teknisk kompetens/uppfyllelse av kravspecifikation", närmare. I varje delavsnitt av kapitel fyra och fem anges hur många poäng som kan tilldelas i bedömningen av leverantörens beskrivning. - Villkoren för utvärdering av leverantörens anbudspris finns angivna i anbudsunderlagets punkt 2.4, vilken hänvisar till dispositionen för prissammanställning för fasta avgifter (bilaga 3a) och för konsulttjänster (bilaga 3b). - I anbudsunderlagets bilaga 4, vilken anbudsgivarna haft tillgång till inför inlämnandet av anbud, redovisas den utvärderingsmodell verket tillämpar i anbudsutvärderingen. I mallen framgår tydligt att rangordning mellan anbudsgivarna kommer att ske, samt hur viktningen inbördes mellan de olika utvärderingskriterierna kommer att göras. Denna utvärderingsmetod, med tydligt redogjord viktning och betygsättning av ovan angivna mätbara kriterier, har säkerställt att en objektiv och transparent bedömning av anbuden har genomförts. - Rangordningen mellan anbudsgivarna i utvärderingskriteriet "kravuppfyllelse" har skett genom att anbudsgivarnas anbud har jämförts sinsemellan med hänsyn till anbudens uppfyllelse av de krav som ställts i kravspecifikationen i verkets anbudsunderlag. Vid rangordning utifrån kriteriet kravuppfyllelse bedömdes Sonera prestera det bästa anbudet följt av leverantör 3. Vid poängsättningen av anbuden har verket tagit hänsyn till de i rapporten möjliga svagheterna hos leverantör 3, vilka Sonera påtalar i angiven skrift. Detta har medfört att leverantör 3 fått en lägre värdering. Den rapport som upprättats av verket och vari bristerna presenterats, skall ses mot bakgrund av att den utgör beslutsunderlag för verkets direktion och inte som anvisning om särskilt grava brister i anbudet. - Soneras påstående att de anförda bristerna "borde fått ett större genomslag vid viktningen mellan kravuppfyllelse och pris" visar på att Sonera inte kunnat tillägna sig de grundläggande regler som gäller för utvärdering och rangordning av anbud vid offentlig upphandling. Som tidigare anförts har verket klart och tydligt visat vilken utvärderingsmodell som verket avsett tillämpa i anbudsförfarandet. En tillämpning av annat utvärderingsförfarande hade stått i strid med LOU. - Villkoren för rangordning mellan leverantörer framgår klart av den utvärderingsmodell som verket presenterat i bilaga 3b till anbudsunderlaget. Soneras hänvisning till att urvalet skulle bli godtyckligt med Migrationsverkets metod för rangordning av leverantörer, samt Soneras exemplifiering, finner verket märklig eftersom villkoren för rangordning klart och tydligt redovisas i anbudsunderlaget. Ett frångående av redovisad modell är inte förenlig med 1 kap. 4 § LOU. Någon godtycklighet i rangordningen föreligger inte. - De angivna prövningskriterierna har uttryckts i mätbara och ekonomiska termer, dvs. i kronor och poäng. Prövningskriterierna har på detta sätt kunnat jämföras ekonomiskt. Det klargjordes även i underlaget vilken angelägenhetsgrad verket skulle komma att tillmäta de olika kriterierna. Kriterierna har således kunnat rangordnas och viktas, samt även varit mätbara, vilket rekommenderas i ett offentligt upphandlingsförfarande. Angivet förfaringssätt har möjliggjort en saklig och objektiv prövning av anbuden. - Varje utvärderingskriterium som skulle tillmätas betydelse i anbudsförfarandet har tydligt angivits i kravspecifikationen till anbudsunderlaget. Samtliga omständigheter har preciserats och det har under varje avsnitt angivits hur poängsättning skulle ske. Så har även skett under avsnitt 4.3 och 4.5. Av anbudsunderlaget har det framgått att avsnitt 4.3, "Drifttjänster" och 4.5, "Systemunderhållstjänster" kommer att bedömas i sin helhet utifrån leverantörens beskrivning av tjänsten. Avsnitt 4.3 ger 1-100 utvärderingspoäng och avsnitt 4.5 ger 1-60 utvärderingspoäng. I avsnitt 4.3 och 4.5 beskrivs vilka krav som ställs på drifttjänsterna och systemunderhållstjänster i sin helhet. Dessa avsnitt har varken varit lämpade för eller möjliga att separera i delmoment på det sätt som skett i avsnitt 4.4. Migrationsverket har därför begärt beskrivning av tjänsterna i sin helhet för att anbudsgivarna skulle ge en bild av hur tjänsteområdena 4.3 och 4.5 skulle lösas.

Migrationsverket överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom samt att kammarrätten skulle upphäva det av länsrätten meddelade interimistiska beslut som sedermera har fastställts av kammarrätten i beslut den 2 oktober 2001. Migrationsverket åberopade vad som tidigare anförts i länsrätten med följande tillägg. Migrationsverket har valt att upphandla outsourcing av IT-verksamheten med stöd av reglerna om en selektiv upphandling. När de utvalda leverantörernas anbudsansökningar kom in till verket genomfördes en prövning i enlighet med de särskilda villkor som verket har uppställt och mot uteslutningskriterier och kvalificeringskriterier enligt villkoren i 1 kap. 17 och 18 §§ LOU. Denna första prövning har lett till att fem leverantörer har kunnat väljas ut, varvid en avstod från att lämna anbud. Migrationsverket har sedan utvärderat de fyra inkomna anbuden i enlighet med de uppställda utvärderingskriterierna. Denna prövning har skett i enlighet med de villkor som har uppställts LOU och förfrågningsunderlaget och därefter har verket fattat ett s.k. tilldelningsbeslut. - Vad gäller poängsättningen avseende avsnitt 4.3 (Drifttjänster) och 4.5 (Systemunderhållstjänster) i anbudsunderlaget, har poängsättning för varje individuellt kriterium inte varit möjlig för verket att genomföra i samband med upprättande av anbudsunderlaget i dessa avsnitt. Migrationsverket har i de aktuella avsnitten givit leverantörerna i uppdrag att beskriva hur de ämnar uppfylla vissa angivna krav. Det har således i detta läge inte varit möjligt för verket att vare sig ange vad som krävdes för att erhålla viss poäng eller fastställa vilka minsta eller högsta poäng som kunde åsättas de enskilda kriterierna. Avsikten har i stället varit att uppmuntra anbudsgivarna att komma med egna kreativa lösningar på hur "Drifttjänster" och "Systemunderhållstjänster" skulle lösas utifrån de generella krav som verket har uppställt. Migrationsverket har omöjligen på förhand kunnat poängsätta de olika individuella kriterierna. Den poängsättning som sedan skett av den upphandlande enheten i utvärderingsfasen skall ses som ett uttryck att minimera risken för godtycke då sex personer, var och en på sitt håll, har betygsatt de olika anbuden. Genomfört utvärderingsförfarande korresponderar således gott och väl med de krav på affärsmässighet som uppställs i 1 kap. 4 § LOU. - När det gäller utvärderingskriterierna framhålles att de omständigheter som skulle tillmätas betydelse i den förevarande upphandlingen har angivits efter angelägenhetsgrad i anbudsunderlaget, av vilket det tydligt framgår att viktning 60/40 mellan kravuppfyllelse och pris skulle ske. Kringomständigheterna har även värderats i ekonomiska termer, dvs. pris och poäng. Det framgår även tydligt hur en viktning och jämförelse mellan poäng och kronor skulle komma att ske. Kringomständigheterna har således rangordnats i förhållande till deras relativa betydelse. Av angiven utvärderingsmall framgår även att en rangordning av leverantörerna inom områdena kravuppfyllelse och pris kommer att ske. Rangordning, viktning och betygsättning av kriterierna har följaktligen gjorts och tydligt presenterats i anbudsunderlaget. En sådan jämförelse vid utvärderingen mellan enskilda leverantörer som förordas av Sonera skulle innebära att verket frångick de principer för utvärderingen som har fastslagits i anbudsunderlaget. Enligt länsrätten har det i anbudsunderlaget inte angivits någon modell för hur kravuppfyllelse skulle jämföras med pris och att en betygsättning hade ökat förutsebarheten för leverantörerna. Det framgår tydligt av utvärderingsmallen att det föreligger två fristående, separerbara utvärderingskriterier: kravuppfyllelse och pris. Det framgår vidare uttryckligen att leverantörerna kommer att rangordnas separat vad avser kravuppfyllelse, separat vad avser pris, fasta avgifter respektive konsulttjänster. Det framgår vidare att det inte är poängen erhållna för kravuppfyllelse som skall viktas mot priset, utan den rangordning som har erhållits inom respektive område. Utvärderingsmallen kan knappast anses vara oklar i dessa hänseenden och de krav som i 1 kap. 4 § LOU uppställs på förutsägbarhet och transparens måste följaktligen anses vara uppfyllda. - Vad gäller utvärderingsmodellen är denna inte avsedd för en sådan jämförelse leverantör för leverantör, som Sonera givit exempel på, då effekten med utvärderingen inte blir den avsedda. Det har även tydligt framgått av anbudsunderlaget att rangordning mellan deltagande leverantörer kommer att göras. Om Migrationsverket i stället använt sig av en utvärderingsmodell där såväl pris som kravdelen angivits i poäng skulle priset ge maximalt 173 poäng vid en viktning mellan utvärderingskriterierna kravuppfyllelse och pris om 60 respektive 40 procent. Den anbudsgivare som har lämnat det lägsta priset erhåller, enligt denna modell, maximal poäng, dvs. 173. Eventuella avvikelser beräknas från lägsta pris. Detta ger exempelvis till resultat att anbudsgivaren med näst lägsta pris avviker med 12 procent från lägsta bud, 173 poäng, (100-12 procent =) 152,4 poäng. En tillämpning av denna modell på förevarande upphandling skulle placera Sonera på tredje plats. - Länsrätten skall enligt 7 kap. 2 § LOU besluta att en upphandling skall göras om, om den upphandlande enheten har brutit mot en bestämmelse i LOU och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada. Även om den utvärderingsmodell som länsrätten har föreslagit hade använts skulle, såsom visats ovan, Sonera inte ha vunnit upphandlingen. Det skall härvidlag beaktas att Sonera erhöll högsta poäng för kravuppfyllelse och att tillämpningen av en alternativ modell med största sannolikhet, såsom framkommit ovan, inte hade påverkat Soneras möjligheter att värderas som det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Soneras skada kan härvidlag ifrågasättas.

Sonera bestred bifall till Migrationsverkets yrkanden och åberopade vad som anförts i länsrätten med följande tillägg. Genom att i anbudsunderlaget inte redovisa att och hur kriterierna "Drifttjänster" och "Systemunderhållstjänster" skulle poängsättas har Migrationsverkets poängsättning i efterhand blivit godtycklig. Det framgår inte heller av anbudsunderlaget vad som krävdes för minimi- respektive maximipoäng. Anbudsunderlaget lämnar stort utrymme för godtycke och är inte i denna del så preciserat att det för anbudsgivarna har stått klart vilka ekonomiska åtaganden som Migrationsverket krävde för att anbud skulle komma att antas. Anbudsunderlaget kan inte anses utgöra tillräckligt underlag för upphandlingen, varför Migrationsverket har åsidosatt kravet på affärsmässighet. - Sonera vidhåller att den utvärderingsmetod som Migrationsverket har redovisat är oklar och ger ett godtyckligt resultat. Kravuppfyllelsen och priset har inte värderats i jämförbara enheter. Någon jämförelse mellan poäng och kronor har inte heller gjorts. Migrationsverket har gjort en viktning och jämförelse av rangordningen i stället för en viktning och jämförelse av urvalskriterierna. Detta är inte vad som förutsätts i anbudsunderlaget, enligt vilket kriterierna skall viktas 60/40. Det saknas ett led i Migrationsverkets utvärderingsmodell. Den modell som har redovisats i anbudsunderlaget är så otydligt beskriven att den ger utrymme för att göra utvärderingen på olika sätt. Migrationsverket kan med den valda utvärderingsmodellen inte säkerställa att det anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt i realiteten antas. Om Migrationsverket hävdar att man lika väl skulle kunna använda den i överklagandet redovisade nya modellen, visar detta endast hur otydligt och oklart anbudsunderlaget är på denna punkt. Det kan för övrigt noteras att denna modell hade gett en annan turordning mellan leverantörerna, än den som användes vid utvärderingen. Migrationsverkets påstående att resultatet inte hade blivit annorlunda om man i stället hade använt ett poängsättningssystem för såväl pris som kravuppfyllelse är således fel. Beroende på vilken modell Migrationsverket hade valt för poängsättning av priset hade detta kunnat medföra en annan poängsättning av kravuppfyllelsen för att uppnå den avsedda viktningen. Det går inte att i efterhand isolerat föra in ett nytt poängsättningssystem beträffande priset utan att beakta att detta kunde ha påverkat även hur kravuppfyllelsen poängsattes. Ett sådant förfarande skulle strida mot kravet på transparens. Till detta kommer att, om Migrationsverket i anbudsunderlaget hade redovisat hur de individuella urvalskriterierna skulle poängsättas, detta hade påverkat även poängsättningen för kravuppfyllelse. - Sonera vidhåller att man har lidit skada eller kan komma att lida skada på grund av Migrationsverkets brott mot LOU. Det är omöjligt att uttala sig om vilket resultatet hade blivit om Migrationsverket hade angivit klara och tydliga urvalskriterier för kravuppfyllelsen, redovisat hur priset skulle poängsättas samt klart och tydligt redovisat enligt vilken modell viktningen mellan pris och kvalitetsuppfyllelse skulle ske.