RÅ 2003 not 117
Beslut att anta detaljplan för golfbana och friluftsbad (avslag)
Not 117. Ansökan av P.H.J. om rättsprövning av beslut om detaljplan. -Kommunfullmäktige i Umeå kommun (1991-10-21) antog detaljplan för del av Norrmjöle 1:9 m.m. (golf och friluftsbad) inom Norrmjöle i Umeå kommun, Västerbottens län. Beslutet vann laga kraft den 7 maj 1992. P.H.J. har ansökt och hos Regeringsrätten fått återställande av försutten tid för att överklaga kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen. - Sedan detaljplanen vann laga kraft har planen genomförts genom lantmäteriförrättning, vilken överprövats i Fastighetsdomstolen, Hovrätten och Högsta Domstolen vilken ej funnit skäl att lämna prövningstillstånd till P.H.J. - P.H.J., ägare till fastigheten Norrmjöle 1:6, överklagade planbeslutet och yrkade att det skulle upphävas i den del det berörde fastigheten Norrmjöle l:6. Som skäl härför anfördes i huvudsak följande. - Plan- och bygglagen (1987:10), PBL, stadgar att såväl allmänna som enskilda intressen skall beaktas vid planläggning och de expropriativa effekter som måste uppmärksammas vid avvägning mellan olika intressen. Vidare kan framhållas regeringsformens skydd för det enskilda ägandet och lagen om europakonventionen (1994:1219) som anger att ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag. - Det kan konstateras att tillräckliga skäl att ta in fastigheten Norrmjöle 1:6 i planläggningen för golfbanan saknas. Som bekräftelse härpå är att förutom anläggandet av vägen i planområdets västligaste del har inga åtgärder vidtagits inom området. Det faktum att det triangelformade området öster om vägen inte till någon del utbyggts i enlighet med planens intentioner bekräftar att något väsentligt behov av detta område inte föreligger för golfbanans del. Det finns också på alternativa vägsträckningar öster om den föreslagna vägen med anslutning till befintlig väg enligt bilagd karta. - I senare kompletterande inlaga påtalade P.H.J. att ev. risker för att de som färdades efter den aktuella vägsträckningen skulle skadas av golfbollar i hög grad berodde på hur planeringen av golfbanan skedde. Med hänvisning till omfattningen av Norrmjöle Golf:s markområde skulle golfbanan utan problem kunna förläggas utan risk för förlupna golfbollar. Vad avsåg golfbollar och vägsträckning hänvisades även till ett arrendeavtal från mars 1991 mellan Norrmjöle Golf AB och P.H.J. - Länsstyrelsen i Västerbottens län (1996-01-26) avslog överklagandet med följande motivering. - I den antagna kustplanen - som utgör en fördjupad översiktsplan - har för nu aktuellt planområde i huvudsak angetts följande beteckning: "Område inom vilket pågående markanvändning i huvudsak skall fortgå men där stor hänsyn skall tas till friluftslivets intressen". Översiktsplanens syfte är att i stort redovisa grunddragen i mark- och vattenanvändningen, men är inte något detaljreglerande instrument. Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och andra anläggningar och regleringen av miljöns utformning sker genom detaljplan. Därvid skall skälig hänsyn tas bl.a. till befintliga förhållanden och till det rörliga friluftslivets behov. - Av 1 kap. 2 § PBL framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Vidare framgår av 2 kap. 2 § PBL att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. - Syftet med detaljplanen är att förbättra trafikförhållandena till befintliga frilufts- och sportanläggningar och att ianspråktaga mark för golfbana samt att inordna pågående markanvändning för tennis och friluftsbad i planen. Det lilla triangelformade området inom fastigheten Norrmjöle 1:6, för vilket arrendeavtal har upprättats, avses inrymma en del av en s.k. drivingrange. Vidare finns fornlämningar inom området öster om vägen. - I lämplighetsbedömningen av en detaljplan vägs allmänna intressen mot enskildas och i nu aktuell plan har kommunen funnit ett markutnyttjande för golfbana lämpligt i den omfattning som planen medger. På grund av de stötande effekter som nuvarande trafik till havsbadet har på bostads- och fritidsbebyggelsen i anslutning till befintlig byväg har kommunen bedömt det som angeläget att förbättra trafikförhållandena genom byn samtidigt som en lämplig lösning av trafiken till och från golfbaneområdet eftersträvats. - Länsstyrelsen delar den bedömningen och menar att den nya vägens läge lokaliserats med hänsyn till en skälig avvägning av förutsättningarna på platsen. Däri ligger bland annat tillskapandet av en säkerhetszon för att skydda vägfaranden från risken att träffas av förlupna bollar från i arrendeavtalet omtalad "drivingrange". Att området öster om vägen inte anordnats på särkilt sätt inskränker inte områdets funktion som skyddszon. Länsstyrelsen bedömer att ansvaret för denna skyddszon bör tillhöra golfbaneområdets verksamhet. - Länsstyrelsen lämnar mot denna bakgrund överklagandet utan bifall. - P.H.J. överklagade länsstyrelsens beslut. Han hänvisade till vad han tidigare anfört och tillade att länsstyrelsen inte gjort någon avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och inte tagit hänsyn till skyddet för den enskilda äganderätten. Han ansåg att det var fullt möjligt att planlägga golfbanan på sådant sätt att den åberopade säkerhetszonen inte erfordras. - Kommunen anförde i yttrande bl.a. följande. Golfbanan har ett tydligt allmänintresse eftersom den utgör en från allmän synpunkt lämpligt belägen och utformad del av en väl integrerad och attraktiv fritids- och rekreationsmiljö i kustområdet nära Umeå stad. Den nya tillfartsvägen är av stort allmänt intresse. Den skall anslutas till den planerade golfbanan och det befintliga havsbadet, tennisbanorna och Kläppuddens naturområde. Med hänsyn till att många människor rör sig i området är det särskilt viktigt att tillskapa en tillräckligt trafiksäker vägsträckning. Markområdet öster om den planerade tillfartsvägen utgör främst en säkerhetsmässig skyddszon kring golfbanan och den s.k. drivingrangen. Skyddszonen bör inte ligga inom P.H.J:s fastighet eftersom fastigheten inte skulle kunna användas till något annat än möjligen skogsmark och inte heller skulle berättiga till ersättning som kompensation för den begränsning i markanvändning som skyddsbehovet kring golfbanan ändå torde innebära. Kommunen anser att detaljplanen fått en utformning som sammantaget utgör en välgrundad avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och att överklagandet i sin helhet bör avslås. - P.H.J. hade därefter bl.a. anfört följande. Han har aldrig motsatt sig en golfbana och att allmänheten skall kunna komma ner till rekreationsområdet på ett bekvämt sätt. Däremot anser han att lokaliseringen av vägen är fel. I ett avtal som han och Norrmjöle Golf AB har ingått anges bl.a. att vägen skall förläggas öster om hans fastighet. Trafiksäkerheten på den av honom föreslagna tillfartsvägen kan säkerställas genom vissa åtgärder. - Regeringen (Miljödepartementet, 2000-05-25) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Enligt detaljplanen berörs P.H.J:s fastighet Norrmjöle 1:6 av en lokalgata som skall utgöra tillfartsväg till golfbanan och andra rekreationsområden söder om denna. Vägens sträckning över P.H.J:s fastighet följer befintlig väg i 700 m och utgör ny väg på en sträcka av ca 300 m. Öster om den nya vägsträckningen är vidare ett område om ca 3 ha av P.H.J:s fastighet utlagt som friluftsområde för golfbana, strövstigar och tennis m.m. Av handlingarna framgår att området huvudsakligen är avsett som en skyddszon i anslutning till golfbanan. - Kommunen har enligt regeringens bedömning visat att det med hänsyn till allmänna intressen behövs en tillfartsväg till de berörda rekreationsanläggningarna. Regeringen finner vid en avvägning att den av kommunen valda sträckningen av vägen inte kan anses medföra sådana olägenheter för P.H.J. att de överväger de fördelar som kan vinnas genom planen. Detaljplanen bör därför godtas i den delen. - Också när det gäller frågan om användningen av P.H.J:s mark öster om den i planen redovisade nya vägsträckningen skall de olika i ärendet företrädda intressena beaktas. Regeringen finner därvid, vid en avvägning mellan vad kommunen anfört till stöd för att låta den aktuella marken ingå i friluftsområdet och vad som framkommit om P.H.J:s intresse av en annan markanvändning, att detaljplanen bör kunna godtas även i den delen. Vad P.H.J. anfört utgör inte heller i övrigt tillräckliga skäl för regeringen att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandet bör därför avslås. - P.H.J. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Av 1 kap. 5 § PBL framgår att såväl allmänna som enskilda intressen skall beaktas vid planläggning. 5 kap. 2 § samma lag föreskriver att skälig hänsyn skall tas till befintliga förhållanden vad gäller bebyggelse, äganderätt och fastighetsförhållanden. Av kommentarer och förarbeten framgår att det särskilt är en plans expropriativa effekter som måste uppmärksammas vid avvägningen mellan olika intressen. I specialmotiveringen jämförs intresseavvägningen med den som skall ske vid expropriation. Såväl ekonomiska som ideella värden skall därför vägas in. Exempel på ideella värden är intresset för en fastighetsägare att få behålla sin egendom. Eftersom planens expropriativa effekter skall beaktas är även 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen av största intresse. Där framgår att det erfordras ett angeläget allmänt intresse för att tvinga en medborgare att avstå sin egendom. Enligt lagen (1994:1219) om europakonventionen, första tilläggsprotokollet, artikel 1, gäller därtill att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag. Den del av planområdet som berör Norrmjöle 1:6 är inte erforderlig för att bereda golfbanan utrymme. Beträffande vägen finns möjliga alternativa vägsträckningar. Det faktum att det triangelformade området öster om vägen som överförts till Norrmjöle Golf AB fortfarande inte används till annat än en mindre parkeringsplats och upplagsplatser bekräftar att något väsentligt behov av detta område inte föreligger för golfbanans del. Vid en avvägning mellan å ena sidan hans intressen och å andra sidan golfklubbens får det konstateras att det inte föreligger tillräckliga skäl för en planläggning som innebär att del av Norrmjöle 1:6 tas in i planområdet och därmed med tvång kan frånhändas honom. En allmän rättsgrundsats i expropriativa ärenden är att man skall tillgripa det verktyg som gör minsta möjliga ingrepp i den enskildes äganderättsförhållanden. Behovet av skyddszon måste därtill ifrågasättas när man väljer att parkera bilar i området. Syftet att hindra andra människor från att skadas kan lika väl uppnås genom att man sätter upp ett nät kring drivingrangen. - Regeringsrätten (2003-06-16, Lindstam, Billum, Schäder, Almgren, Melin): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit det handlingsutrymme som föreligger i detaljplaneärenden. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2003-05-28, Liljeros)