RÅ 2003:84

Länsstyrelsen i Jönköpings län beslutade med stöd av 3 § förordningen (1997:183) om kartavgift i ärenden om jordbruksstöd (kartavgiftsförordningen), att för år 1998 fastställa kartavgift om 1 761 kr för P.K. Av beslutet framgick att avgiften (10 kr/ha) beräknats med hänsyn till storleken på de markområden för vilka P.K. begärt dels arealersättning (62,16 ha), dels ersättning för foderareal (113,93 ha).

P.K. överklagade beslutet hos Statens jordbruksverk som i beslut den 12 oktober 1998 avslog överklagandet.

P.K. överklagade hos länsrätten och yrkade i första hand att länsrätten skulle upphäva Statens jordbruksverks beslut och förordna om återbetalning av avgiften. I andra hand yrkade han att länsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. Till grund för överklagandet anförde han bl.a. följande. Kartavgiften har karaktär av en administrationsavgift. Enligt EG-rätten får medlemsländerna inte ta ut administrativa avgifter i anledning av ansökningar om stöd. Avgiften strider även mot kostnadstäckningsprincipen. Den avgift som tas ut innebär att sökandena betalar för hela administrationen av kartsystemet jämte räntekostnaderna. Avgiften har starkt ifrågasatts av Europeiska kommissionen. Han åberopar EG-domstolens dom i de förenade målen C-36/97 och C-37/97, Kellinghusen och Ketelsen, REG 1998 s. I-6337.

Länsstyrelsen bestred yrkandena och anförde bl.a. följande. I EG- domstolens dom i de förenade målen C-36/97 och C-37/97 uttalade EG- domstolen bl.a. att artikel 15.3 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor medför ett förbud för myndigheterna i medlemsstaterna att ta ut en avgift av sökandena för att behandla deras ansökningar om bidrag, även om denna avgift motsvarar vad som i övrigt är normalt enligt nationella bestämmelser och är så låg att den inte kan avhålla sökandena från att ansöka om bidrag. Uttalandet avser således endast ansökningsavgifter och då endast sådana ansökningsavgifter som krävs för att en ansökan om bidrag skall behandlas. Kartavgiften enligt kartavgiftsförordningen är inte en ansökningsavgift och nämnda dom saknar därför betydelse i målet hos länsrätten. Inte heller är det fråga om någon administrationsavgift i övrigt för hanteringen av stödärenden. Av 1 § kartavgiftsförordningen framgår klart att det är fråga om en avgift för kartor, som tillhandahålls av Statens jordbruksverk eller länsstyrelserna, dvs. en avgift för en produkt. Avgiften är avsedd att täcka produktionskostnaderna för kartorna (systemutveckling, upphovsrättsliga avgifter, ajourhållning m.m.) - inte kostnader för stödsystemet. Den kartavgift som påförts P.K. strider inte mot gemenskapsrätten. - Anledning saknas att begära förhandsavgörande från EG-domstolen.

Länsrätten i Jönköpings län (1999-06-21,ordförande Jonasson) yttrade: Enligt 1 § kartavgiftsförordningen skall den som ansöker om stöd knutet till viss areal enligt EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd och EG:s förordningar om jordbruksprodukter betala en avgift för de kartor som Statens jordbruksverk eller länsstyrelsen tillhandahåller i stödärendet. Enligt 1 a § samma förordning förstås med ansökan om stöd även ansökan om utbetalning av stöd. - Enligt 3 § kartavgiftsförordningen skall länsstyrelsen med ledning av de uppgifter som lämnas i ansökningen om stöd fastställa avgiften och förelägga sökanden att betala den inom viss tid. I den ursprungliga lydelsen av denna paragraf fanns också ett andra stycke med följande lydelse: "Följs inte föreläggandet skall ansökningen avvisas. Sökanden skall upplysas om detta i föreläggandet." Bestämmelsen i andra stycket upphävdes genom en förordning (SFS 1998:1346) om ändring i kartavgiftsförordningen. Ändringen trädde i kraft den 1 december 1998 och skall enligt övergångsbestämmelsen tillämpas första gången i fråga om stöd för år 1998. - Enligt artikel 15.3 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 skall de betalningar som anges i förordningen utbetalas till stödmottagaren fullt ut. - EG-domstolen har i de förenade målen C-36/97 och C-37/97 behandlat frågan om en nationell förvaltnings- och kontrollavgift som togs ut i Tyskland för utbetalning av det direkta inkomststödet till jordbruksproducenterna var förenlig med den ovan nämnda EG-rättsliga bestämmelsen. EG-domstolen anförde bl.a. följande (punkterna 18-21): Som domstolen påpekade i sin dom av den 19 maj 1998 i mål C-132/95, Jensen och Korn- og Foderstofkompagniet (REG 1998, s. I-2975, punkt 59) framgår det uttryckligen av andra övervägandet i ingressen till förordning nr 1765/92 att syftet med kompensationsbetalningarna är att kompensera för det inkomstbortfall som följer av sänkningen av de institutionella priserna i samband med det nya stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor som följer av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. - Som kommissionen med fog har anmärkt kan målet att kompensera för inkomstbortfall som följer av sänkningen av de institutionella priserna endast uppnås om kompensationsstödet utgår i sin helhet till de jordbrukare som drabbas av följderna av reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken. - Att tillerkänna medlemsstaterna möjligheten att minska kompensationsstödet genom att dra av eller ta ut förvaltningsavgifter skulle innebära att såväl jordbrukare i en och samma medlemsstat som jordbrukare från olika medlemsstater skulle erhålla olika kompensation för sitt inkomstbortfall, vilket skulle kunna strida mot kravet på enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten för att undvika olika behandling av näringsidkare. - Härav följer att artikel 15.3 i förordning 1765/92 förbjuder de nationella myndigheterna att göra ett avdrag på utbetalningarna eller att kräva att en förvaltningsavgift skall betalas vid ansökan som leder till minskning av stödbeloppen. - EG-domstolen uttalade i sitt svar till den nationella domstolen bl.a. följande. Artikel 15.3 i förordning (EEG) nr 1765/92 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor medför ett förbud för myndigheterna i medlemsstaterna att ta ut en avgift av sökandena för att behandla deras ansökningar som bidrag, även om denna avgift motsvarar vad som i övrigt är normalt enligt nationella bestämmelser och är så låg att den inte kan avhålla sökandena från att ansöka om bidrag. - Länsrätten gör följande bedömning. - Enligt artikel 249 (f.d. artikel 189) i EG-fördraget är en förordning bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Av EG-domstolens praxis framgår att gemenskapsrätten har företräde framför däremot stridande nationella bestämmelser. Enligt rådets förordning (EEG) nr 1765/92 skall jordbruksstöd utbetalas till stödmottagaren fullt ut. Av EG-domstolens förhandsavgörande i de tidigare nämnda förenade målen C-36/97 och C-37/97 framgår att det är förbjudet för medlemsstaterna att ta ut en avgift av sökandena för att behandla deras ansökningar om bidrag. I den numera upphävda bestämmelsen i 3 § andra stycket kartavgiftsförordningen anges uttryckligen att om kartavgiften inte betalas skall ansökningen avvisas. Denna bestämmelse gällde såväl vid tiden för länsstyrelsens beslut som när P.K. den 2 oktober 1998 betalade avgiften. Det framgår också av länsstyrelsens beslut att P.K:s ansökan skulle komma att avvisas om inte kartavgiften betalades inom angiven tid. Särskilt med hänsyn till bestämmelsen om att betalningen av kartavgiften utgjort en förutsättning för att P.K:s stödansökan över huvud taget skulle behandlas är den föreskrivna avgiften, oavsett dess syfte, otvetydigt att anse som en sådan förbjuden nationell avgift för att behandla en bidragsansökan som avses i EG-domstolens dom. Det förhållandet att bestämmelsen i 3 § andra stycket kartavgiftsförordningen sedermera har upphävts saknar enligt länsrättens mening betydelse för prövningen av 1998 års avgift. De angivna nationella bestämmelserna om avgift för 1998 som lett till att avgift påförts P.K. strider alltså mot gemenskapsrätten och hans förstahandsyrkande skall därför bifallas. Vid denna utgång saknas anledning att begära förhandsavgörande från EG- domstolen. - Länsrätten upphäver länsstyrelsens och Statens jordbruksverks beslut och förordnar att den kartavgift som påförts P.K. för 1998 skall återbetalas.

Kammarrätten i Jönköping

Länsstyrelsen överklagade och yrkade att kammarrätten, med undanröjande av länsrättens dom, skulle fastställa Statens jordbrukverks beslut. Länsstyrelsen anförde bl.a. följande. Kartavgiften är inte någon administrationsavgift av det slag som åsyftas i EG-domstolens dom i de förenade målen C-36/97 och C-37/97. Det bör vid tolkningen av domen uppmärksammas att skälet till att de målen kom under EG-domstolens prövning var frågan om förvaltnings- och kontrollavgifter var förenliga med EG-rätten. Kartavgiften avser ersättning för en produkt - en karta. Något förbud att ta ut avgift för detta finns inte i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 och veterligen inte heller i någon annan EG- författning, som har betydelse för den nu aktuella frågan. Huvudfrågan i målet gäller därför om de vid tidpunkten för länsstyrelsens överklagade beslut gällande föreskrifterna i 3 § kartavgiftsförordningen innehöll något som var oförenligt med EG-rätten. Enligt 3 § skulle länsstyrelsen i ett första skede fastställa avgift, förelägga sökanden att betala avgiften inom viss tid samt upplysa sökanden om att ansökningen skulle avvisas om föreläggandet inte följdes. I ett senare skede skulle - om föreläggandet inte följdes - ansökan avvisas. Om kartavgiften som sådan inte är oförenlig med EG-rätten var det inte i strid med den att fastställa avgiften och meddela föreläggandet om betalning inom viss tid. I övrigt handlade det i detta skede endast om en skyldighet för länsstyrelsen att lämna en icke rättskraftig upplysning. Frågan om avvisningsföreskriftens förenlighet med EG-rätten kan därför endast komma under rättslig prövning i samband med ett överklagande av ett avvisningsbeslut. Något sådant beslut är inte under prövning i detta mål. Mot bakgrund av att kartavgiften som sådan inte strider mot EG- rätten gjorde inte heller avvisningsföreskriften det. För det fall kammarrätten inte skulle dela den uppfattningen vill länsstyrelsen framhålla att övergångsbestämmelserna till ändringen av 3 § föreskrev att förordningen trädde i kraft den 1 december 1998 och att den skulle tillämpas första gången i fråga om stöd för år 1998 (SFS 1998:1346). Detta innebär att det från och med den 1 december 1998 inte var tillåtet att avvisa en ansökan om stöd även om avgift och föreläggande meddelats före den dagen. För det fall kartavgiften som sådan inte skulle anses förenlig med EG-rätten har författningsändringen betydelse i sammanhanget och bör beaktas i besvärsprövningen. Detta bör leda till att avvisningsföreskriften vid en sådan prövning idag inte kan åberopas som skäl för att kartavgifter, med åtföljande föreläggande, som fastställts före den 1 december 1998 skall anses strida mot EG-rätten.

P.K. bestred bifall till överklagandet.

Domskäl

Kammarrätten i Jönköping (2000-03-30, Hessmark, Blänning, referent, Flyme Ahlstrand) yttrade: Även om andra stycket i den nu aktuella 3 § kartavgiftsförordningen har upphävts, med till synes retroaktiv verkan, och beslut om avvisning av en ansökan om jordbruksstöd således inte längre torde kunna meddelas enbart på grund av utebliven avgiftsbetalning, har enligt kammarrättens mening 1 § samt 3 § första stycket i förordningen ett sådant innehåll att avgiften av den enskilde måste uppfattas som en ansökningsavgift som skall betalas under risk att ansökan eljest avvisas. På grund härav och på av länsrätten i övrigt anförda skäl skall den nu ifrågavarande kartavgiften inte påföras P.K. Länsstyrelsens överklagande kan därför inte vinna bifall. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Länsstyrelsen överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja kammarrättens och länsrättens domar och fastställa länsstyrelsens beslut om kartavgift. Länsstyrelsen yrkade i andra hand att P.K. skulle åläggas att betala kartavgift med 1 139 kr beräknad på en areal om 113,93 ha. Till stöd för sin talan anförde länsstyrelsen bl.a. följande. Kartavgiften är inte en avgift i den mening som avses i EG-domstolens dom i de förenade målen C-36/97 och C-37/97 utan ersättning för en produkt och avsedd att endast täcka produktionskostnaderna för kartor. Den har inte till någon del använts för att finansiera handläggningen av ansökningar. För det fall Regeringsrätten skulle finna att rådets förordning (EEG) nr 1765/92 inte medger uttag av kartavgifter vill länsstyrelsen anföra följande. För år 1998 beviljades P.K. dels arealersättning enligt det generella programmet för ersättningsberättigade grödor, utom oljeväxter, och ersättning för uttagen areal, dels kompensationsbidrag till jordbruk i bergsområden och mindre gynnade områden baserat på bl.a. viss foderareal, dels miljöstöd för viss areal avseende bevarande av ett öppet odlingslandskap, dels ock miljöstöd för viss areal avseende flerårig vallodling. Av nämnda ersättningar är det endast arealersättning och ersättning för uttagen areal som grundar sig på lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och rådets förordning (EEG) nr 1765/92. Övriga ersättningar hänför sig till lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd (numera med rubriken EG:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden) och rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av den 30 juni 1992 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven samt kommissionens förordning (EG) nr 746/96 av den 24 april 1996 om tillämpningsföreskrifter till sist nämnda förordning. Länsstyrelsen anser därför att kartavgift för 1998 i vart fall kan tas ut för areal som hänför sig till kompensationsbidrag och miljöstöd.

Prövningstillstånd meddelades.

P.K. bestred yrkandena och anförde bl.a. följande. Kommissionen har riktat kraftig kritik mot kartavgifterna. Mot bakgrund härav har regeringen funnit det nödvändigt att ta bort avgiften våren 2000. Det är uppenbart att kartavgiften strider mot gemenskapsrätten. Kommissionen anser att kartavgiften är en administrativ avgift för handläggning av stödansökningar och i relativt liten utsträckning ersättning för en tjänst som skulle kunna vara till fördel för den allmänna förvaltningen av jordbruksföretaget. Kartavgiften för 1998 var utformad som en ansökningsavgift och en ansökan kunde över huvud taget inte prövas innan avgiften betalats. Länsstyrelsen har genom sitt andrahandsyrkande fört in nya omständigheter i målet. Om andrahandsyrkandet prövas frångås den normala instansordningen och yrkandet blir prövat i endast en instans. Det aktuella målet är ett principmål som kommer att vara till ledning vid prövning av ett stort antal ännu icke avgjorda ärenden rörande kartavgifter för 1998. Det kan då förväntas att staten skulle ha redovisat "hela" sin inställning i målet redan i första instans, i synnerhet som de nya omständigheterna var kända redan då. Det föreligger inga särskilda skäl som motiverar att de nya omständigheterna beaktas i Regeringsrättens mål.

Regeringsrätten (2003-10-20, Billum, Hulgaard, Melin, Nord, Stävberg) yttrade, efter att ha redogjort för länsstyrelsens beslut, följande. Av utredningen i målet framgår att utbetalning av arealersättning grundas på lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och rådets förordning (EEG) nr 1765/92, medan utbetalning av ersättning för foderareal grundas på lagen om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd och rådets förordning (EEG) nr 2078/92 samt kommissionens förordning (EG) nr 746/96. - Enligt 1 § kartavgiftsförordningen, i dess i målet tillämpliga lydelse, skall den som ansöker om stöd knutet till viss areal enligt EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd och EG:s förordningar om jordbruksprodukter betala en avgift för de kartor som Statens jordbruksverk eller länsstyrelsen tillhandahåller i stödärendet. Enligt 3 § förordningen skall länsstyrelsen med ledning av de uppgifter som lämnas i ansökningen om stöd fastställa avgiften och förelägga sökanden att betala den inom viss tid. Följs inte föreläggandet skall ansökningen avvisas.

Frågan i målet gäller om den kartavgift som P.K. fått erlägga stått i strid med gemenskapsrätten och därför inte fått tas ut. Den första fråga som Regeringsrätten har att ta ställning till är emellertid P.K:s invändning om att länsstyrelsen åberopat nya omständigheter i Regeringsrätten som inte får beaktas.

Enligt 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) får i mål, vari prövningstillstånd krävs, omständighet eller bevis som klaganden åberopar först i Regeringsrätten beaktas endast om det föreligger särskilda skäl.

Det förhållandet att länsstyrelsen har gjort gällande att frågan om avgiftens förenlighet med gemenskapsrätten skall bedömas med tillämpning av även andra EG-förordningar än de som legat till grund för prövningen i underinstanserna innebär emellertid inte att nya omständigheter i den mening som avses i 37 § förvaltningsprocesslagen har åberopats.

Enligt artikel 15.3 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 skall de betalningar som anges i förordningen utbetalas till stödtagaren fullt ut. EG-domstolen har i de tidigare nämnda målen C-36/97 och C-37/97 haft anledning att ta ställning till om myndigheterna i en medlemsstat kan ta ut en avgift av sökande för att behandla deras ansökningar om bidrag enligt nämnda förordning. Domstolen konstaterade att syftet med kompensationsbetalningarna är att kompensera för vissa inkomstbortfall. Detta syfte kan enligt domstolen uppnås endast om kompensationsstödet utgår i sin helhet till sökandena. Härav följer enligt domstolen att det är förbjudet för myndigheterna i en medlemsstat att såväl göra avdrag på utbetalningarna som att kräva att en förvaltningsavgift skall betalas vid ansökan och det även om avgiften är så låg att den motsvarar vad som i övrigt är normalt enligt nationella bestämmelser och inte kan avhålla sökandena från att ansöka om bidrag.

Oavsett syftet med den kartavgift som uttagits står det enligt Regeringsrättens mening klart att betalning av avgiften utgjort en nödvändig förutsättning för att P.K:s ansökan skulle komma att behandlas av länsstyrelsen. Regeringsrätten finner därför att uttag av sådan avgift, beräknad med hänsyn till storleken på de markområden för vilka arealersättning enligt rådets förordning (EEG) nr 1765/92 begärdes, stått i strid med artikel 15.3 i nämnda förordning. Överklagandet skall därför i den delen lämnas utan bifall.

I rådets förordning (EEG) nr 2078/92 och kommissionens förordning (EG) nr 746/96 som legat till grund för utbetalning av ersättning för foderareal finns inte någon föreskrift som motsvarar den i artikel 15.3 i rådets förordning (EEG) nr 1765/92. Inte heller finns några föreskrifter om nationella ansökningsavgifter. Vid sådant förhållande bör frågan om huruvida en nationell ansökningsavgift på jordbruksområdet är förenlig med gemenskapsrätten bedömas med ledning av EG-domstolens dom i mål 233/81, Denkavit Futtermittel, REG 1982 s. 2933. Målet rörde avgifter som en myndighet tagit ut för kontroller som utförts inom ramen för stöd till viss jordbruksproduktion. Domstolen uttalade att det var förenligt med stödets syfte att ta ut avgifter som var normala för det slag av åtgärder som avsågs och som inte var så höga att de riskerade att avhålla företag från att bedriva sådan verksamhet som stödet hade till ändamål att uppmuntra.

Kartavgift, som fastställts med hänsyn till foderarealens storlek, kan inte anses stå i strid med vad sålunda, i avsaknad av gemenskapsrättslig reglering, gäller för uttag av nationella administrativa avgifter för behandling av ansökningar om stöd på jordbruksområdet. Länsstyrelsen har således varit oförhindrad att ta ut sådan kartavgift. Överklagandet skall därför bifallas i den delen.