RÅ 2005 not 120

Not 120. Ansökan av E.T. och D.S. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om antagande av detaljplan. -Miljö- och byggnämnden i Täby kommun (2003-11-11) antog detaljplan för fastigheterna Ensta 21:6-7 inom kommundelen Ensta i Täby. - Beslutet överklagades av S. och A.L., G.W. och R.K.W., D. och L.S., D.R. och E.B., U. och U.H., J.T. samt S. och A.B. Till stöd för sin talan anförde klagandena i huvudsak följande; D.R. och E.B: Särskilda skäl för att ändra detaljplanen har inte lämnats. Kommunen har inte tagit hänsyn till att majoriteten av grannarna har motsatt sig ändringen av detaljplanen. - Minsta tomtstorlek bör vara 1.000 kvm. Avståndet mellan byggnad och tomt gräns är alltför liten. Skaftvägen bör placeras mellan Ensta 21:6 och Ensta 21:7. Kommunens argument att VA-ledningarna ligger bra till för skaftvägen bör inte godtas eftersom tomternas anslutning till ledningarna bekostas av exploatören. - U. och U.H: Kommunen har begått ett formellt fel genom att hantera ärendet med enkelt planförfarande. Deras fastighet kommer att minska i värde med minst 300 000 kr. Kommunen bör göra en oberoende ekonomisk konsekvensutredning. En miljökonsekvensutredning bör göras på exploatörens bekostnad. Exploatören gör en affär på del kringboende fastighetsägarnas bekostnad. Kommunen har fullständigt negligerat övriga fastighetsägares intressen. Infarten till skafttomten bör läggas mellan fastigheterna Ensta 21:6 och Ensta 21:7 och inte vara gemensam för två tomter. Minsta avstånd från byggnad till tomtgräns bör vara 4,5 m. - Övriga klagande: Kriterierna för enkelt planförfarande är inte uppfyllda. Den minsta tomtstorleken om 900 kvm är för liten. Översiktsplanen rekommenderar en minsta tomtstorlek om 1 000 kvm och gällande detaljplan stadgar 1 500 kvm. Även minsta avstånd mellan byggnad och tomtgräns är för liten. Kommunen har agerat ensidigt till förmån för en exploatör. Kommunen har inte beskrivit planens konsekvenser. Förtätningen utgör inte något allmänt intresse. Kommunen har inte gjort någon lämplighetsbedömning av berörda grannars situation. Skaftvägen till den nya tomten bör ligga mellan nuvarande Ensta 21:6 och 21:7. Resultatet för de kringboende kommer att bli en omfattande parkering på den smala Hjorthvägen. En nedgrävning av Va-ledningar under nuvarande infart till tomterna hindras inte av att skaftvägen till den nya tomten anläggs mellan Ensta 21:6 och 21:7. Alla kringboende motsätter sig ändringen av detaljplanen. Särskilda skäl för avsteg från översiktsplanen har inte redovisats. Marknadsvärdet på intilliggande fastigheter kommer att påverkas negativt. En högsta möjliga byggnadshöjd av 6,5 m bör inte tillåtas eftersom den kommer att medföra full insyn i deras byggnad och försämra solläget på deras balkong och altan. - Länsstyrelsen i Stockholms län (2004-02-04) avslog överklagandena med följande motivering. Planområdet omfattas av byggnadsplan för Ensta Villastad, fastställd den 11 april 1935. Enligt planen utgör fastigheterna kvartersmark för bostadsändamål och fastigheterna får bebyggas med fristående huvudbyggnader i högst två våningar och till högst 7 meters höjd. Vidare gäller enligt planen att tomt inte får bildas med mindre areal än 1 500 kvm samt att minsta avstånd till gräns mot granntomt skall vara 6 meter för huvudbyggnad och 4,5 meter för gårdsbyggnad. - Planområdet utgörs av fastigheterna Ensta 21:6 och Ensta 21:7. Ensta 21:6 har en areal av 1 526 kvm och Ensta 21:7 en areal av 1 510 kvm. Enligt den överklagade planen får planområdet indelas i tomter om minst 900 kvm varvid tomt får bebyggas med en huvudbyggnad om 140 kvm byggnadsarea och 200 kvm bruttoarea jämte uthus och garage om 40 kvm. Vidare gäller enligt planen att högsta antal våningar är två, att högsta byggnadshöjd är 6,5 m för huvudbyggnad och 3 m för garage/uthus, att största taklutning är 30 grader samt att minsta avstånd till tomtgräns är 4,5 m för huvudbyggnad och 3 m för ej sammanbyggt garage/uthus. - I kommunens översiktsplan uttalas bl.a. följande. Ett fortsatt byggande skall i huvudsak ske inom eller i anslutning till etablerade bebyggelsezoner. Detaljplanerna för äldre områden, däribland för Ensta, karakteriseras främst av att de föreskriver relativt stora tomter från 900 kvm till 1 500 kvm som minsta tomtarea. Det värdefulla byggnadsbeståndet, de till terrängen anpassade slingrande gatorna och de lummiga stora tomterna medför att kommunens äldre områden blivit omtyckta, värdefulla bostadsområden med stora miljövärden. De nyare moderna detaljplanerna tillåter generellt, med undantag av några begränsade områden, tomter om 800 kvm, undantagsvis 700 kvm. Stora delar av kommunens äldre villaområden har speciell särart och värdefull miljö. Vid hantering av såväl byggnadsärenden som fastighetsbildningsärenden skall stor hänsyn tas till omgivningens miljövärden. Det finns endast enstaka möjligheter till förtätning inom de äldre villaområdena. Med hänsyn till bevarandekravet bör områdenas ursprungliga struktur bibehållas. Enstaka fastighetsbildningar med mindre tomtstorlekar än vad som föreskrivs i de gällande detaljplanerna kan dock accepteras efter lämplighetsprövning. De föreslagna riktlinjerna är inte bindande vid den lämplighetsprövning som alltid görs i det enskilda fallet. Vid denna prövning kan avsteg ske från riktlinjerna om särskilda skäl föreligger. Enstaområdet utgör ett befintligt område för bostäder och närservice. Villatomter om minst 1 000 kvm tillåts. Avstyckning av tomter prövas med enkelt planförfarande. Huvudbyggnad med mindre än 200 kvm boarea tillåts. - Länsstyrelsen gör följande bedömning. - Översiktsplanen tillåter tomter med en areal av minst 1 000 kvm. Ensta 21:6-7 har tillsammans en areal av mer än 3 000 kvm och kan därför enligt översiktsplanens riktlinjer utgöra tre tomter: För att: den övre tomten skall bli tillräckligt bred har emellertid en minsta tomtstorlek av 900 kvm bestämts, vilket medför att envar av de två nedre tomterna får en areal av ca 950 kvm. Mot bakgrund av att detaljplanen inte medger att fler tomter bildas än vad översiktsplanens riktlinjer anger och till att avsteget från riktlinjerna om minsta tomtstorlek är ringa stämmer den planerade fastighetsbildningen i huvudsak överens med översiktsplanen. - Enligt 5 kap. 28 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, får enkelt planförfarande tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande avseende översiktsplanen. Den överklagade planen avser endast nybildning av en mindre villatomt och mot bakgrund härav finns förutsättningar för tillämpning av enkelt planförfarande i ärendet. - Den överklagade detaljplanen utgör ett avsteg från gällande byggnadsplan. Hinder mot sådant avsteg föreligger inte mot bakgrund av att genomförandetiden för byggnadsplanen enligt övergångsbestämmelserna i 17 kap. 4 § PBL skall anses ha gått ut. - Enligt 39 § byggnadsstadgan (1959:612), som upphörde att gälla 1987, gällde för byggnad generellt ett minsta avstånd av 4,5 meter från tomtgräns. Detta avstånd har alltså tillämpats i stor omfattning och är godtagbart även för nya detaljplaner såsom den nu överklagade. - En skaftväg från den planerade norra, tomten har lagts över Ensta 21:6 utmed gränsen mot Ensta 21:5. Med hänsyn till de inbördes avstånden mellan huvudbyggnaderna på Ensta 21:5-7 är skaftvägens placering godtagbar. - Tillkomsten av ytterligare en villa i området bör inte åstadkomma mer än en begränsad ökning av parkeringen på Hjortvägen. Ur parkeringssynpunkt bör därför hinder inte möta mot den tillkommande bebyggelsen. - Enligt 14 kap. 5 § PBL föreligger rätt till skadeersättning om en detaljplan ändras före genomförandetidens utgång. För byggnadsplanen har dock denna tid gått ut. - Enligt 5 kap. 18 § PBL skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Tillkomsten av ytterligare en villa i Enstaområdet medför inte sådan påverkan på omgivningen att en miljökonsekvensbeskrivning behöver upprättas. - Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det som klagandena har anfört till stöd för sin talan inte utgör skäl att upphäva det överklagade beslutet. - D.S. m.fl. överklagade i likalydande skrivelser länsstyrelsens beslut. De hemställde att. regeringen undanröjde länsstyrelsens beslut och upphävde kommunens beslut att anta detaljplanen med enkelt planförfarande. Om regeringen fann att beslutet om detaljplan inte borde upphävas hemställde de att minsta godkända tomtstorlek skulle anges till 1 000 kvm i enlighet med översiktsplanens riktlinjer för undantag samt att avståndet mellan byggnader och tomtgräns i första hand skulle vara i enlighet med gällande detaljplan, 6 respektive 4,5 meter, och i andra hand att minsta avstånd från byggnad till tomtgräns skall vara 4,5 meter. Vidare hemställde de att skaftvägens placering skulle ändras till att ligga mellan Ensta 21:6 och 21:7. Som stöd härför anförde de bl.a. följande. Detaljplanen har tagits fram och godkänts i strid mot reglerna om enkelt planförfarande i 5 kap. 28 § PBL. Enkelt planförfarande får tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen. En minsta tomtstorlek om 900 kvm är inte förenlig med gällande översiktplan eller gällande detaljplan. Det föreligger inte heller något stöd för att planlägga så att garage/uthus får placeras 3 meter från tomtgräns. Översiktsplanen tar upp möjligheterna att frångå riktlinjerna om särskilda skäl finns. Kommunen har inte redovisat vilka särskilda skäl som föreligger för att frångå översiktsplanen eller gällande detaljplan. De ifrågasätter länsstyrelsens uttryck att den planerade fastighetsbildningen i huvudsak stämmer överens med översiktsplanen. Enkelt planförfarande får tillämpas om planförslaget är förenligt med översiktsplanen. Att kommunen och länsstyrelsen inte följer gällande översiktsplan och gällande detaljplan kan knappast sakna betydelse för övriga fastighetsägare i kommunen. Det föreligger ett allmänt intresse att veta på vilket sätt planer och regler tolkas för att ensidigt gynna exploatörer. I den antagna planen redovisas inte på vilket sätt olika intressen tillgodoses. De ställer sig frågande till hur kommunen kan välja att bedöma exploatörens intresse som det viktigaste ur allmän synpunkt. De anser att den föreslagna tomtdelningen är helt olämplig då den på ett tydligt sätt förstör områdets karaktär. I alla händelser kan tomter som understiger översiktsplanens minimimått om minst 1 000 kvm inte komma på fråga. De motsätter sig även att detaljplanens regler för närhet till tomtgräns frångås. Samfällt anser de att skaftvägen till den nya tomten skall ligga mellan Ensta 21:6 och 21:7, dvs. transportproblematiken skall lösas av exploateringsområdet och inte på omgivningens bekostnad. - Regeringen (2005-04-07, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Enligt 5 kap. 28 § PBL får enkelt planförfarande tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för: allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §. - Av handlingarna framgår att planområdet enligt gällande plan är utlagt för bostadsändamål. Minsta tomtstorlek är 1 500 kvm. Vidare framgår att ett 6 meter brett område mot Hjortvägen inte får bebyggas. I nu aktuell detaljplan tillåts en minsta tomtstorlek om 900 kvm. Huvudbyggnaden och garage/uthus skall placeras minst 4,5 respektive 3 meter från tomtgräns. En skaftväg anläggs över Ensta 21:6 utmed gränsen mot. Ensta 21:5 för att möjliggöra en tillfart till den nya tomten. - Enligt översiktsplanen kan enstaka fastighetsbildningar med mindre tomtstorlekar än vad som föreskrivs i de gällande detaljplanerna accepteras efter lämplighetsprövning. I översiktsplanens "Riktlinjer för tomtdelning och byggande i äldre villaområden" anges för området Ensta att villatomter om minst 1 000 kvm kan tillåtas. Avsteg från dessa riktlinjer kan dock ske om särskilda skäl föreligger. Av planbeskrivningen framgår att för att få en lämplig tomtbredd på den övre tomten och för att skaftvägen skall bli så kort som möjligt föreslås en minsta tomtstorlek på 900 kvm. Regeringen finner inte skäl till annan bedömning än den som kommunen och länsstyrelsen gjort i fråga om att särskilda skäl får anses föreligga för avsteg från riktlinjernas minsta tomtstorlek. Förslaget till detaljplan får därför anses förenligt med översiktsplanen. Förändringarna av planen som sådan får enligt regeringens bedömning också anses vara av begränsad betydelse och sakna intresse för allmänheten. Tillämpningen av enkelt planförfarande i ärendet bör därför godtas. - Regeringen finner att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter eller ändrade förhållanden i övrigt för klagandena att planen i sig inte kan godtas. Vad klagandena anfört om bl.a. intresseavvägning, tomtstorlek, avstånd till tomtgräns eller skaftvägens placering utgör inte skäl för att regeringen med anledning av överklagandena skall upphäva beslutet att anta planen. Regeringen finner inte heller vad som anförts om kommunens och länsstyrelsens bedömningar eller klagandenas invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - E.T. samt D.S. m.fl. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. De begärde vidare att Regeringsrätten skulle besluta om inhibition till dess ärendet slutligt hade avgjorts. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Detaljplanen har tagits fram och godkänts i strid med reglerna om enkelt planförfarande i 5 kap. 28 § PBL. Detaljplanen tillåter en minsta tomtstorlek om 900 kvm samt att huvudbyggnad och gårdsbyggnad uppförs 4,5 m respektive 3 m från tomtgräns. Detta är inte förenligt med översiktsplanen och tidigare detaljplan för området. Det föreligger inte sådana särskilda skäl som enligt översiktsplanen kan motivera att avsteg görs från de i planen angivna riktlinjerna rörande minsta tomtstorlek. Att regeringen, länsstyrelsen och kommunen bortser från vad som stadgas i översiktsplanen kan knappast sakna betydelse för övriga fastighetsägare i kommunen. Det är uppenbart att ett allmänintresse föreligger om såväl detaljplaner som översiktsplanen har tappat varje form av betydelse för bostadsbyggandet. - Kommunen har valt att bedöma exploatörens intresse som det viktigaste från allmän synpunkt. Det rör en parts ekonomi i förhållande till samtliga kringboendes ekonomier, synpunkter och önskemål. Kommunens hantering av ärendet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. - Regeringsrätten (2005-10-05, Schäder, Almgren, Stävberg, Lundin, Fernlund): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt vad handlingarna utvisar har E.T. inte varit part i ärendet hos regeringen. Hennes ansökan skall därför avvisas. - Enkelt planförfarande får enligt 5 kap. 28 § första stycket PBL tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten och är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §. Regeringsrätten finner att vad sökandena anfört inte visar att kommunen skulle ha varit förhindrad att tillämpa enkelt planförfarande vid utarbetandet av den aktuella detaljplanen. - Vad som förekommit i målet i övrigt visar inte att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i planärenden eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång i målet faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar E.T:s ansökan. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2005-09-07, H. Larsson)