RÅ 2005 not 29

Not 29. Ansökan av Varvsbyggarna i Norrtälje AB om rättsprövning av beslut ang. förköp av fastighet. - Enligt köpekontrakt den 6 november 2003 sålde K.B., H.J. och H.J. fastigheterna Tälje 3:75, 3:76, 3:77 och 3:78 i Norrtälje kommun till Varvsbyggarna i Norrtälje AB. Hos inskrivningsmyndigheten antecknades dels den 2 februari 2004 att Norrtälje kommun beslutat att utöva förköpsrätt i anledning av köpet, dels den 4 februari 2004 att förköpsrätten bestritts. I en skrivelse som kom in till Regeringskansliet den 20 februari 2004 ansökte kommunen om regeringens tillstånd till förköpet. Kommunen åberopade 1 § första stycket 1 förköpslagen (1967:868) som rättslig grund för sin förköpsrätt. Som skäl anförde kommunen bl.a. följande. Det är väsentligt för kommunen att förvärva fastigheterna för att säkra ett samordnat genomförande av planerad utveckling. Aktuella fastigheter ligger inom ett område som enligt gällande översiktsplan redovisas som utredningsområde för nya bostäder. Enligt förslaget till ny översiktsplan, Utvecklingsplan för Norrtälje, ligger fastigheterna i gränsskiktet mellan det område som redovisas som Innerstadskvarter respektive Bebyggelseområde, huvudsakligen bostäder. I maj 2003 genomfördes en offentlig dialog om utformningen av området. Utifrån de förslag som kom fram i dialogprojektet beslutade kommunstyrelsen i november 2003 att genomföra en fastighetsutvecklingsplan för området. Därefter avser kommunen att utarbeta ett program som kan ligga till grund för detaljplanering. Kommunen äger stora delar av den mark som berörs av utvecklingsplanen. Endast ett fåtal fastigheter, bl.a. de aktuella fastigheterna, är privatägda. Dessa fastigheter skär av kommunens markinnehav längs med Norrtäljevikens norra strand. - Varvsbyggarna i Norrtälje AB (bolaget) yrkade att regeringen skulle ålägga kommunen att lösa sina behov genom avtal och nekas att utnyttja sin förköpsrätt. Bolaget anförde bl.a. följande. Kommunen har under hela förvärvsprocessen förespeglat bolagets representanter att kommunen inte skulle utnyttja sin förköpsrätt så länge kommunen fick igenom sitt krav på att få anlägga en gång- och cykelväg längs stranden. Eftersom bolaget var positivt till detta trodde bolaget inte att kommunen i sista stund skulle ändra uppfattning totalt och utnyttja sin förköpsrätt. Denna förespegling har naturligtvis gjort att bolaget lagt ner mer arbete än vad bolaget skulle ha gjort utan dessa positiva förespeglingar. Kommunen anför också att det bolaget tänkt använda fastigheten till, dvs. bygga bostäder, stämmer med kommunens plan och har till och med berömts då kommunen har ett eftersatt behov av nya bostäder. Bolaget har under hela förvärvsprocessen stämt av allt med kommunen. Motivet till förköp är inte att kommunen vill komma åt fastigheterna utan anledningen är önskemål om att få nyttjanderätten till mark- och vattenområdet nedanför fastigheterna. Bolaget har meddelat att det är berett att släppa denna rätt mot ersättning. Innan kommunstyrelsen skulle ta ställning till förköpsfrågan fick en kommunal tjänsteman i uppdrag att förhandla fram ett avtal med bolaget. Då kommunstyrelsen beslutade om att utnyttja sin förköpsrätt fick det avtal som hade förhandlats fram och undertecknats av bolaget inte presenteras. Bolaget har för avsikt att följa den utvecklingsplan som kommunen åberopar till stöd för sin ansökan. Kommunens påstående att fastigheterna skär av kommunens markinnehav i området är inte riktigt. Säljarnas intresse och engagemang för vad en köpare hade för planer för området var avgörande vid valet av köpare. Under drygt ett år före förvärvet förde bolaget en dialog med säljarna. Eftersom betydande tid och arbete har lagts ned på planerad byggnation kommer bolaget att lida ekonomisk skada om kommunen får förköpa fastigheterna. Kommunens skäl för att inte ingå avtal med bolaget utan i stället utnyttja förköpsrätten är inte vad som avsågs i förköpslagen. Dessutom är förhållandet mellan köpare och säljare samt villkoren och omständigheterna i övrigt speciella, varför kommunens ansökan bör avslås. - Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrkte ansökan och anförde bl.a. följande. Fastigheterna utgör fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse. Enligt förköpslagen skall tillstånd vägras om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan köpare och säljare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen. Att köparen går miste om en vinst av köpet är generellt sett en naturlig följd av förköp och bör därför inte hindra att det sökta tillståndet lämnas. Om köparen har nedlagt projekteringskostnader i större omfattning innan förköpsfrågan avgjorts har köparen tagit en risk som inte heller bör hindra att det sökta tillståndet lämnas. Mot bakgrund av det anförda föreslår länsstyrelsen att regeringen lämnar kommunen tillstånd till det sökta förköpet. -Regeringen (Miljödepartementet, 2004-10-21) biföll kommunens ansökan med följande motivering. Regeringen, som endast har att pröva Norrtälje kommuns ansökan om tillstånd till förköp, finner det visat att fastigheterna Tälje 3:75, 3:76, 3:77 och 3:78 utgör sådan fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Förutsättningarna för förköp enligt 1 § första stycket förköpslagen är därmed uppfyllda. Det har inte framkommit att det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan köpare och säljare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen. Det har inte heller i övrigt framkommit sådana omständigheter som innebär att tillstånd till förköp bör vägras enligt 9 § förköpslagen. Kommunens ansökan om tillstånd till förköp av Tälje 3:75, 3:76, 3:77 och 3:78 bör därför bifallas. - Bolaget ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Bolagets avsikt var att följa kommunens utvecklingsplan, något som också stämdes av med tjänstemän inom kommunen innan förvärv skedde. Det finns inte några motsättningar mellan bolagets avsikter och kommunens planer. Bolaget har också varit positivt till att förhandla bort marken med nyttjanderätt i utbyte mot mark som ägs av kommunen. Kommunens skäl för att utnyttja förköpsrätten skulle kunna vara möjligheten att styra typen av bebyggelse på området. Eftersom kommunens planer stämmer överens med bolagets är detta skäl inte tillräckligt då kommunen redan har det styrmedlet genom att en ny detaljplan skall tas fram för området. Kommunen har inte enligt 1 § första stycket förköpslagen specificerat vad som gör att de aktuella fastigheterna "krävs" för stadens utveckling. Att en fastighet förköps av en kommun innebär ett allvarligt ingrepp i den enskildes äganderätt. I expropriationslagen (1972:719) finns en bestämmelse som ger uttryck för den proportionalitetsprincip som följer av innehållet i Europakonventionen. Detta innebär att kommunen inte skall utnyttja sin möjlighet till tvångsförvärv om mark kan tas i anspråk på ett annat, mindre ingripande sätt, framför allt genom frivillig uppgörelse. Regeln innebär vidare att om det finns flera alternativa sätt att nå ett visst ändamål, kommunen bör välja det alternativ som vållar den enskilde minst skada. Dessa principer om intresseavvägning och proportionalitet bör beaktas även i förevarande fall. - Regeringsrätten (2005-04-04, Nordborg, Eliason, Ersson, Almgren, Hamberg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 1 § första stycket 1 förköpslagen har en kommun förköpsrätt vid försäljning som omfattar fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Tillstånd till förköp skall emellertid vägras, om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen (9 § första stycket 4 förköpslagen). - Genom kommunens översiktsplan från år 1992 och senare framtagna utvecklingsplan får kommunen i erforderlig utsträckning anses ha visat att aktuell mark krävs för den framtida utvecklingen av i huvudsak bostadsbebyggelse, dvs. av sådan tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning som avses i 1 § första stycket 1 förköpslagen. I målet har vidare inte framkommit annat än att priset har bestämts efter marknadsmässiga grunder. Inte heller visar omständigheterna i övrigt att det skulle vara oskäligt att förköp sker. Det förhållandet att bolagets uppgivna planer för området inte skulle markant avvika från den bebyggelseutveckling som kommunen önskar se föranleder inte någon annan bedömning. - I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i förköpsärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2005-02-23, Lindvall)