RÅ 2007 not 154

Not 154. Överklagande av Peab AB (Peab) av en dom ang. rätt att ta del av allmän handling. - Peab begärde hos Vägverket, Region Mälardalen, utlämnande av anbudshandlingar m.m. som hänförde sig till en upphandling benämnd "Beläggningsarbeten inom Region Mälardalen 2006 - Kalla/halvvarma beläggningar del 2", med dnr VMN DR.30 2005:7367. - Befattningshavare vid verket hörsammade till övervägande del Peabs begäran men hänskjöt till myndigheten att pröva fråga om utlämnande av de prissatta mängdförteckningar som hänförde sig till det av NCC Roads AB (NCC) lämnade anbudet. - I beslut den 3 april 2006 avslog Vägverket Peabs begäran och anförde som skäl för sitt beslut följande. Enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100), SekrL, gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftsförhållande för enskild som har trätt i affärsförbindelse med myndigheten om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. - NCC har i samband med anbudsgivandet yrkat att uppgifterna i det lämnade anbudet skall omfattas av sekretess i enlighet med närmare angivna bestämmelser i sekretesslagen och anfört bl.a. att det skulle vara till stor skada för NCC ur konkurrenshänseende om de närmare detaljerna i anbudet kom konkurrenter till handa. - Vägverket gör i fråga om nu aktuellt utlämnande följande bedömning. - Vägverket sätter tilltro till vad NCC har uppgett såvitt avser att ett offentliggörande av de uppgifter om priser och prisstruktur som redovisas i mängdförteckningarna skulle kunna medföra skada för NCC. Därvid fäster Vägverket särskilt avseende vid att det av mängdförteckningarna går att sluta sig till bl.a. vilka affärsmässiga strategier NCC har vad gäller prissättning med hänsyn till objektets geografiska läge och beläggningstyp och att de aktuella förteckningarna sålunda ger uttryck för anbudsgivarens individuellt valda tillvägagångssätt för att uppfylla de ifrågavarande åtagandena. Med hänsyn härtill, och till Kammarrättens i Sundsvall avgörande den 15 juni 2005 (mål nr 1493-05), är det Vägverkets bedömning att det föreligger särskilda skäl att anta att NCC skulle lida skada på det sätt som avses i 8 kap. 10 § sekretesslagen om de begärda uppgifterna lämnades ut. - Peab överklagade och vidhöll sitt yrkande att få ta del av begärda handlingar och anförde bl.a. följande till stöd för sin talan. Att de prissatta mängdförteckningarna innefattar prisuppgifter utgör i sig inte en särskild anledning att besluta om sekretess. Enligt Peabs uppfattning går det av de aktuella mängdförteckningarna inte att dra några som helst slutsatser avseende affärsmässiga strategier med hänsyn till objektets geografiska läge och beläggningstyp. Däremot går det naturligtvis att dra slutsatser om att ett bolag är billigare eller dyrare än ett annat bolag beträffande olika enheter arbete. Inte heller ger förteckningarna uttryck för anbudsgivarens individuellt valda tillvägagångssätt för att uppfylla de ifrågavarande åtagandena. Redan till följd av detta saknas särskild anledning att anta att den enskilde lider skada om uppgifterna i mängdförteckningen röjs. Denna typ av slutsatser hade kunnat gå att dra om det vore så att anbudsgivarna fick bestämma mängderna av de olika enheterna arbete eller om anbudsgivarna på annat sätt kunde få inflytande över vilka arbeten som skulle utföras. I föreliggande entreprenad har dock inte anbudsgivarna eller den kommande entreprenören sådant inflytande. - Vägverket avstyrkte i yttrande bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Ett sådant synsätt som redovisas från Peab, konsekvent genomfört, tycks helt bortse från det faktum att en konkurrent genom detaljerade prisuppgifter - såsom förhållandena är i förevarande ärende - ges indikationer på att anbudsgivaren har en särskild lösning för visst, eller vissa, arbetsmoment och att kännedom om detta i sin förlängning kan medföra ekonomisk skada för anbudsgivaren. -Kammarrätten i Sundsvall (2006-06-26, Pettersén, Carlsson, Larsson, referent) yttrade: 8 kap. 10 § sekretesslagen, SekrL, har återgetts i det överklagade beslutet. I förarbetena till bestämmelsen, prop. 1979/80:2 Del A s. 240 ff., uttalade departementschefen bl.a. följande. - Det är inte svårt att tänka sig situationer där röjandet av en uppgift som hänför sig till en affärstransaktion mellan en myndighet och en privat företagare inte är i något hänseende menligt för det allmänna men däremot allvarligt skadar den enskilde. I promemorian föreslås därför regler om sekretess till skydd för den enskildes ekonomiska förhållanden. Emellertid måste mot sekretessbehovet ställas allmänhetens intresse av insyn i myndighetens ekonomiska verksamhet. I första hand uppkommer då frågan hur skaderekvisitet bör utformas för att ge uttryck för en lämplig avvägning mellan sekretess- och insynsintressena. Det kan därvid finnas anledning att undersöka nuvarande rättsläge. Frågan behandlades av militieombudsmannen i ämbetsberättelsen 1946 (s. 313 f.). Hans uppfattning kan sammanfattas på följande sätt (a.a. s. 330). Anledning att hemlighålla anbudshandlingar som avses i lagrummet kan sägas föreligga när det finns anledning att befara att ett offentliggörande av handlingarna skulle kunna medföra en inte alltför obetydlig skada för vederbörande verk eller anbudsgivare. Det bör emellertid för lagrummets tillämpning krävas att det skall föreligga någon speciell omständighet eller särskilda förhållanden som kan åberopas som skäl härför. Något krav på en mera ingående utredning härom bör emellertid inte ställas upp. Om vederbörande myndighet med hänsyn till omständigheterna finner sannolikt att handlingarnas offentliggörande skulle medföra skada för verket i fråga eller myndigheten finner sig böra sätta tilltro till vad anbudsgivare har uppgett om att handlingarnas offentliggörande kan befaras medföra skada för honom, bör något hinder för anbudshandlingarnas hemlighållande i regel inte anses föreligga. En viss avvägning bör alltid företas med hänsyn till offentlighetsintresset. En begäran om konfidentiell behandling, som framställs av en anbudsgivare men som inte närmare motiveras och inte heller har karaktären av ett anbudsvillkor, bör i regel inte föranleda beslut om handlingarnas hemlighållande. Om det på grund av omständligheter, som är kända för myndigheten, kan befaras att underlåtenhet att efterkomma en sådan begäran skulle kunna medföra skada eller olägenhet för vederbörande verk eller för anbudsgivaren, bör dock handlingarna kunna hemlighållas. Enligt min mening innebär vad militieombudsmannen sålunda anförde en rimlig avvägning mellan de motstående intressena i föreliggande fall. Avvägningen kan lämpligen uttryckas så att sekretess bör gälla för en uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs. - I rättstillämpningen har den enskildes motivering för sin begäran om sekretess i upphandlingsärende tillmätts betydelse vid bedömningen av huruvida skaderekvisitet i bestämmelsen varit uppfyllt. Sålunda har i RÅ 1989 not. 21 sekretess enligt 8 kap. 10 § SekrL ansetts föreligga hos Överbefälhavaren för uppgifter hänförliga till kostnadsberäkningar i tre avtal om förhyrning av flygplan, sedan Transwede Airways AB som grund för begäran om hemlighållande av avtalen åberopat att konkurrensskäl gjorde att bolaget skulle kunna skadas om innehållet i handlingarna röjdes då de innehöll kostnadsberäkningar. I de delar avtalen inte innehöll kostnadsberäkningar fann Regeringsrätten dock att hinder inte förelåg mot att avtalen lämnades ut. - Kammarrätten gör följande bedömning. - De uppgifter som inte lämnats ut utgörs av anbudshandlingar i form av s.k. prissatta mängdförteckningar avseende beläggningsarbeten m.m. inom Vägverkets region Mälardalen. NCC Roads AB (NCC) har i samband med anbudsgivandet yrkat att uppgifterna i det lämnade anbudet skall omfattas av sekretess enligt 8 kap. 10 § SekrL och anfört bl.a. följande. Uppgifterna i detta anbud utgör en företagshemlighet enligt 1 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter och NCC yrkar därför att anbudet skall omfattas av sekretess i enlighet med 1 kap. 12 § och 8 kap. 10 § SekrL. Uppgifter om à-priser i detta anbud utgör företagshemlighet hos NCC. NCC vill förhindra att denna affärshemlighet används eller sprids utanför NCC:s affärsrelationer. NCC har lagt ner betydande arbete på att utforma innehållet i anbudet, vilket konkurrenter i sig kan dra nytta av utan att NCC erhåller kompensation för det utförda arbetet. Det skulle därför vara till stor skada för NCC ur konkurrenshänseende om de närmare detaljerna i anbudet kom konkurrenter till handa. - Enbart den omständigheten att begärda uppgifter utgörs av eller innefattar prisangivelser konstituerar enligt kammarrättens uppfattning i sig inte sådan särskild anledning att besluta om sekretess som avses i 8 kap. 10 § sekretesslagen (jfr RÅ 1991 ref. 56). I fall där begärda uppgifter till den del de avser prisuppgifter inte endast ger upplysning om priser på förutbestämda tjänster eller varor, utan därutöver ger uttryck för anbudsgivarnas individuellt valda tillvägagångssätt för att uppfylla aktuella åtaganden, kan bedömningen bli en annan. I sådana fall skulle ett röjande av de aktuella uppgifterna inte bara avslöja anbudsgivarens prissättning utan även avslöja anbudsgivarens interna överväganden och lösningar som legat till grund för fullgörande av åtagandet vilket skulle kunna medföra skada för denne i kommande upphandlingar. Av handlingarna i målet framgår att NCC begärt att uppgifterna i mängdförteckningarna skall sekretessbeläggas och de skäl som anförts härför. I likhet med Vägverket anser kammarrätten att det finns särskild anledning att fästa tilltro till NCC:s uppgifter om att bolaget lider skada om uppgifterna i de begärda handlingarna lämnas ut. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet. - Peab fullföljde sin talan och anförde bl.a. följande. Kammarrätten anför att det finns särskild anledning att fästa tilltro till NCC Roads AB:s (NCC:s) uppgifter om att bolaget lider skada om uppgifterna i de begärda handlingarna lämnas ut. Vad som konstituerar den särskilda anledningen har inte angivits av kammarrätten. Kammarrätten har inte heller angivit att det föreligger någon speciell omständighet eller något särskilt förhållande som talar för ett hemlighållande. Kammarrättens synsätt, konsekvent genomfört, synes innebära att det alltid föreligger skäl att hemlighålla handlingar som innehåller prisuppgifter om den som givit in handlingen begär sekretess och påstår sig kunna lida skada om uppgifterna röjs. De skäl som NCC angivit till stöd för sin begäran om sekretess innefattar inte någon speciell omständighet eller några speciella förhållanden. De aktuella mängdförteckningarna anger inte på något sätt hur anbudsgivaren kommit fram till de aktuella priserna. De efterfrågade handlingarna ingår som en del i en standardiserad offentlig upphandling och visar endast till vilket pris NCC är berett att utföra vissa standardiserade arbetsmoment. - Regeringsrätten (2007-10-30, Eliason, Stävberg, Lundin, Fernlund, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 8 kap. 10 § SekrL gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med myndigheten om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller således med ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är för offentlighet. Dessutom skall det av särskild anledning kunna antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Med skada avses ekonomisk skada och även helt rättsenliga åtgärder kan ibland få bedömas som skada (prop. 1979/80:2 Del A s. 83). - I målet är fråga om en s.k. prissatt mängdförteckning kan lämnas ut. Av utredningen framgår att beställaren, i detta fall Vägverket, i sitt förfrågningsunderlag har tillhandahållit förteckningar i vilka anges vissa mänger av olika enheter av arbeten (t.ex. styck, meter, kvadratmeter, ton etc.). Anbudsgivaren kompletterar förteckningarna med de priser han begär för att utföra de i förteckningarna angivna arbetena. Priserna utgör s.k. à-pris. Om samtliga enheter multipliceras med respektive à-pris och därefter summeras erhålls anbudssumman. De uppgifter i förteckningarna som lämnats av anbudsgivaren är således à-priset och summeringen. - Vad Regeringsrätten har att ta ställning till är om uppgifterna om à-priser ger uttryck för något om NCC:s affärs- eller driftförhållanden som medför att det av särskild anledning kan antas att NCC lider skada om uppgifterna röjs. - Peab, som var en av anbudsgivarna, har i målet lämnat in sin prissatta mängdförteckning och har uppgivit att övriga anbudsgivares mängdförteckningar har lämnats ut till företaget. - NCC uppgav vid avlämnande av anbudet att uppgifterna om à-priser i anbudet utgjorde affärshemlighet hos NCC. - Peab har i kammarrätten som skäl för sin begäran att få ta del av den nu aktuella entreprenaden anfört att företaget erfarit att NCC vid flera upphandlingar har spekulerat vid prissättningen av arbeten i mängdförteckningar på det sättet att NCC underprissatt arbeten som NCC, t.ex. mot bakgrund av tidigare entreprenader, bedömer inte kommer att komma till utförande. Härigenom får NCC ned anbudssumman och kan lämna ett mer konkurrenskraftigt anbud än anbudsgivare som saknar underlag för att bedöma vilken mängd arbete som skall utföras och som försöker göra en seriös prissättning utifrån mängduppgifterna i den icke prissatta mängdförteckningen. Peab önskar få kunskap om de verkliga förhållandena för att, om Peabs farhågor besannas, i förhållande till Vägverket kunna verka för mer rättvisa upphandlingar och en sundare konkurrens. - Regeringsrätten finner, mot bakgrund av vad Peab anfört om syftet med sin framställning, att det av särskild anledning kan antas att NCC lider skada om uppgifterna lämnas ut. Begäran skall därför avslås. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet. (fd I 2007-10-03, Mattsson)