med förslag till sekretesslag m.m.

Regeringens proposition

1979/80:2

med förslag till sekretesslag m. m.;

beslutad den 28 juni 1979.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN SVEN ROMANUS

Propositionens huvudsakliga innehåll

Sedan gammalt gäller hos våra myndigheter och andra allmänna organ principen att allmänheten skall ha fri insyn i verksamheten. Ett uttryck för denna princip är det regelsystem som innebär att de handlingar som förvaras hos statliga och kommunala myndigheter i regel är tillgängliga för envar. Handlingsoffentligheten är grundlagsfäst i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Regler om begränsningar i offentligheten finns främst i 1937 års sekretesslag. Ett annat uttryck för principen om fri insyn är den förhållandevis vidsträckta yttrandefrihet som de offentligt anställda har även om tjänsteangelägenheter. De begränsningar i deras yttrandefrihet som har ansetts nödvändiga finns f.n. spridda i flera hundra författningar med bestämmelser om tystnadsplikt.

I propositionen föreslås att 1937 års sekretesslag och de många utspridda reglerna om tystnadsplikt för offentliga funktionärer skall ersättas med en enda sekretessiag som reglerar både handlingssekretess och tystnadsplikt. En grundläggande tanke bakom förslaget är att sekretessbehovet i princip är detsamma vare sig en uppgift är dokumenterad i en allmän handling eller inte.

Den nya sekretesslagen är uppdelad på 16 kapitel som tillsammans innehåller 129 paragrafer. I det inledande kapitlet finns bestämmelser av

allmän räckvidd. Av bestämmelserna där framgår vad det innebär att en

uppgift är sekretessbelagd. Där anges också regleringens tillämpningsområde. Bl. a. framgår det att reglerna bara gäller i allmän verksamhet. Å andra

sidan gäller de inte bara förhållandet mellan myndigheterna och allmänheten utan i princip också förhållandet mellan myndigheterna inbördes.

I Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 2

I 2-1C kap. följer sedan de särskilda sekretessreglerna. De är ordnade med utgångspunkt i tryckfrihetsförordningens sekretessgrunder. I 11 kap. finns vissa särregler om sekretessen hos regeringen, riksdagen, justitieombuds-

männen och justitiekanslern och i 12 kap. särskilda regler om sekretessen hos

domstolarna. Jämfört med gällande ordning har regleringen av domstolssekretessen förenklats och samordnats bättre med bestämmelserna om offentlighet vid domstolsförhandling.

I 13 kap. ges bestämmelser om överföring av sekretess i vissa fall och i 14 kap. allmänna regler om begränsningar i sekretessen. Reglerna i 14 kap. avser bl. a. möjligheterna att lämna sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter. I kapitlet finns också bestämmelser som innebär att sekretessen på vissa punkter får vika för medbestämmandelagen och lagstiftningen om arbetsmihön.

Reglerna i 15 kap. gäller huvudsakligen allmänna handlingar. De avser diarieföring, hemligstämpling. myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter till allmänheten och till varandra, besvär mot myndighets beslut m. m.

I det avslutande 16 kap. finns regler om vilka tystnadspliktsföreskrifter som skall ha företräde framför grundsatsen i tryckfrihetsförordningen att envar har rätt att lämna meddelanden för publicering i tryckta skrifter. Dessa regler är föranledda av vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen som antogs

av riksdagen år 1976. Den grundläggande utgångspunkten vid utformningen

av reglerna har varit att en vidsträckt meddelarfrihet skall gälla. Jämfört med gällande rätt innebär förslaget på flera områden en väsentlig förstärkning av meddelarfriheten.

Såvitt gäller det sekretesskyddade området kan rent allmänt sägas att det är

mindre enligt förslaget än enligt gällande rätt. Men sekretessen har inte

förändrats uteslutande i minskande riktning. Skyddet för den enskildes integritet stärks på flera punkter. Som exempel kan nämnas att sekretess utan motsvarighet i gällande rätt föreslås inom elevvården, myndigheternas personalsociala verksamhet och försvarsmaktens personalvård.

De nyva reglerna är avsedda att träda i kraft den I januari 1981.

Prop. 1979/80:2 Del A | 3

1 Förslag till Sekretesslag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

18 Denna lag innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. I sistnämnda hänseende innefattar bestämmelserna begränsning i den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen elier genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (sekretess).

Lagen innehåller även andra föreskrifter om allmänna handlingar.

I denna lag finns också bestämmelser om begränsning av den rätt att lämna meddelande för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd skrift eller i radioprogram varom grundläggande bestämmelser ges i tryckfrihetsförord-

ningen och radioansvarighetslagen (1966:756).

28 Uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lag får inte röjas för enskild i andra fall än som anges i denna lag eller i lag eller förordning till vilken denna lag hänvisar.

38 Gäller enligt denna lag sekretess för uppgift som förekommer hos viss myndighet, får uppgiften inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i denna lag eller i tag eller förordning till vilken denna lag hänvisar.

Vad som sägs om myndighet i denna paragraf, 5 §, 13 och 14 kap. samt i särskilda bestämmelser i denna lag om överföring av sekretess mellan myndigheter gäller också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet.

48 Gäller förbud enligt denna lag mot att röja uppgift. får uppgiften inte

heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften.

5§ Sekretess utgör inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet.

6 § Förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan

Prop. 1979/80:2 Del A 4

liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften.

78 Sådana bestämmelser, som avser överföring av sekretess från en myndighet till en annan, tillämpas även när person som avses I 6 § lämnar

uppgift tillannan myndighet utan att han därvid företräder den myndighet till

vilken han är knuten.

8§ Vid tillämpningen av denna lag skall med myndighet jämställas riksdagen, allmänt kyrkomöte och beslutande kommunal församling.

Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos notarius publicus och, såvitt avser verksamhet för officiell provning av fordon, Aktiebolaget Svensk Bilprovning. Nu angivna organ skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.

98 Har i denna lag föreskrivits att sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling är begränsad till viss tid, räknas tiden från handlingens tillkomst, om inte annat anges. I fråga om diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande räknas tiden från det uppgiften fördes in i handlingen.

108 I fråga om tystnadsplikt angående uppgift som har anförtrotts präst under bikt eller själavårdande samtal i övrigt gäller i stället för bestämmel-

serna i denna lag vad som är särskilt föreskrivet.

11 8 I brottsbalken finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt denna lag att röja eller utnyttja uppgift och för den som bryter mot förbehåll som har uppställts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift.

2 kap. Sekretess med hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhål-

lande till annan stat eller mellanfolklig organisation

15 Sckretess gäller hos regeringen och inom utrikesrepresentationen för

uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk

person i annan stat eller statslös, om det inte står klart att uppgiften kan röjas

utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet.

Sekretess gäller hos annan myndighet än som avses i första stycket för uppgift som anges där, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga

Prop. 1979/80:2 Del A i 5

förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

28 Sekreiess gäller för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet

eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller

på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. I ärende enligt

särskild lag om försvarsuppfinningar gäller dock sekretess för uppgift om sådana uppfinningar enligt föreskrifter i den lagen. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om särskilda skäl föranleder det, får dock regeringen föreskriva att sekretessen skall gälla under längre tid.

Begäran att få ta del av handling som har upprättats av statens lantmäteriverk eller sjöfartsverket och som innehåller kart- eller flygbildmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur verkets geodetiska arkiv skall, vid tillämpningen av denna paragraf, prövas av det verk som har upprättat handlingen.

38 Av 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att det genom förordning kan föreskrivas. att endast viss myndighet får pröva fråga om utlämnande till enskild av allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet.

3 kap. Sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik 18 Sekretess gäller hos regeringen, riksbanken och riksgäldskontoret för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt vad nu har sagts. lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också hos den myndigheten.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.

4 kap. Sekretess med hänsyn till myndighets verksamhet för inspektion,

kontroll eller annan tillsyn

18 Sekretess gäller för uppgift angående planläggning eller annan förbere-

delse för inspektion, revision eller annan granskning, som myndighet har att företa, om det kan antas att svftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs.

28 Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till pågående granskning för

kontroll beträffande skawu eller avgift till staten eller kommun eller beträf-

Prop. 1979/80:2 Del A 6

fande bidrag, lån, kreditgaranti eller annan förmån, om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som kontrollen avser.

38 Sekretess gäller för uppgift som ingår i eller utgör underlag för kunskapsprov eller psykologiskt prov under myndighets överinseende, om det kan

antas att syftet med provet motverkas om uppgiften röjs.

5 kap. Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott

18 Sekretess gäller i 1. förundersökning i brottmål,

2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,

3. åklagarmyndighets, polismyndighets eller tullmyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott

för uppgift i verksamheten, om det kan antas att syftet med beslutade eller

förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om

uppgiften röjs.

Motsvarande sekretess gäller i annan myndighets verksamhet för att gå åklagarmyndighet, polismyndighet eller tullmyndighet till handa med att

uppdaga, utreda eller beivra brott. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

28 Sekretess gäller för uppgift om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på

1. byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier,

2. tillverkning, förvaring, utlämning eller transport av pengar eller andra värdeföremål samt transport eller förvaring av vapen, ammunition, sprängämnen, klyvbart material eller radioaktivt avfall,

3. telekommunikation,

4. behörighet att få tillgång till upptagning för automatisk databehandling eller annan handling,

om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.

38 Sekretess gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om chiffer, kod eller liknande metod som har till syfte att underlätta befordran

eller användning i allmän verksamhet av uppgifter utan att föreskriven sekretess åsidosätts, om det kan antas att syftet med metoden motverkas om

uppgiften röjs.

Prop. 1979/80:2 Del A 7

48 Sekretess gäller, utöver vad som följer av 1-3 §§, inom polisväsendet och kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.

6 kap. Sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse

18 Sekretess gäller i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om

affärs- eller driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighet eller stiftelse

som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande.

Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

2§ Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits

eller ärendet annars har slutförts. .

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år har förflutit från det avtalet slöts.

38 Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för upplåning, om det kan antas att det allmännas ställning som låntagare

försämras om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

48 Sekretess gäller för uppgift angående utförande av undersökning av naåturvetenskaplig eller teknisk art. som myndighet har låtit verkställa för det

allmännas räkning, eller angående resultatet av sådan undersökning, om det

kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röis.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Prop. 1979/80:2 Del A 8

58 Sekretess gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för att användas vid facklig förhandling på den offentliga sektorn eller vid förberedelse för sådan förhandling, om det kan antas att det allmännas eller statligt eller kommunalt företags ställning som förhandlingspart försämras om uppgiften röjs. Med facklig förhandling på den offentliga sektorn avses sådan förhandling i fråga angående förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, vari myndighet. sammanslutning av kommuner eler statligt eller kommunalt företag har att delta.

"I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen I högst fem år. Bewäffande handling som har upprättats hos eller inkommit till riksdagens lönedelegation gäller sekretessen dock längst till dess förhandlingsöverens-

kommelse har träffats eller förhållandet annars har reglerats.

Vid tillämpningen av denna paragraf ankommer det på myndighet. som har att självständigt handlägga ärende om förhandling i fråga angående förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. att pröva fråga om utlämnande till enskild av uppgift som hänför sig ull ärendet. Beträffande uppgift hos riksdagens lönedelegation ankommer det dock på lönedelegationen eller myndighet, som denna bestämmer, att pröva frågan. Om förhandlingsärende har uppdragits åt sammanslutning av kommuner, ankommer prövningen av frågan inom en viss kommun på den myndighet inom kommunen som handlägger sådant ärende.

6 8 Sekretess gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av facklig stridsåtgärd på den offentliga sektorn eller vid förberedelse till sådan stridsåtgärd, om det kan antas att det allmännas eller statligt eller kommunalt företags ställning som part i arbetskonflikt försämras om uppgiften röjs. Med facklig stridsåtgärd på den offentliga sektorn avses facklig stridsåtgärd som vidtas av eller mot arbetsgivare, för vars räkning myndighet, sammanslutning av kommuner eller statligt eller kommunalt företag har att förhandla i fråga angående förhållandet mellan arbetsgivare och arbetsta-

gare.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tio år.

Vid tillämpningen av denna paragraf gäller föreskrifterna i 5 § tredje stycket i fråga om uppgift som anges i första stycket.

78 Sekretess gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för myndighets räkning med anledning av myndighetens eller statligt eller kommunalt företags rättstvist, om det kan antas att det allmännas eller företagets ställning som part försämras om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen längst till dess saken har blivit slutligen avgjord men inte i något fall längre än till dess tjugo år har

förflutit.

Prop. 1979/80:2 Del A 9

8 § Sekretess gäller för uppgift i dagbok eller därmed jämställd handling som har upprättats på fartyg, som ägs av eller är upplåtet till staten eller kommun, angående sammanstötning med annat fartyg, beträffande vilket motsvarande uppgift inte är tillgänglig, om det kan antas att det allmännas ställning i tvist på grund av sammanstötningen försämras om uppgiften röjs.

Sekretessen upphör, om sjöförklaring eller annan sådan undersökning hålls offentligt eller talan väcks på grund av sammanstötningen och i vart fall när fem år har förflutit från det att sammanstötningen ägde rum.

Vid tillämpningen av denna paragraf ankommer det på den myndighet, under vars förvaltning fartyget hör, att pröva fråga om utlämnande av uppgift till enskild. 7 kap. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds personliga förhållanden

185 Sekretess gäller, om inte annat följer av 2 §, inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Detsamma gäller i annan medicinsk verksamhet, såsom rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk undersökning, fastställande

av könstillhörighet, abort, sterilisering, kastrering och åtgärder mot smitt-

samma sjukdomar, samt i verksamhet som avser omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda.

Sekretess enligt första stycket gäller också i sådan verksamhet hos myndighet som innefattar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn över allmän eller enskild hälso- och sjukvård.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år.

28 Sckretessen enligt I 8 gäller inte

1. beslut av psykiatrisk nämnd, beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda eller centrala psykiatriska nämnden,

2. annat beslut i ärende enligt lagstiftningen om viss psykiatrisk vård eller OmSoOrger om psykiskt utvecklingsstörda, om beslutet angår frihetsberövande åteärd,

3. beslut enligt lagstiftningen om smittskydd, om beslutet angår frihetsberövande åtgärd och avser annan sjukdom än venerisk,

4. anmälan och beslut I ärende om ansvar eller behörighet för personal

inom hälso- och sjukvården.

38 Sekretessen enligt 1§ gäller också i förhållande till den vård- cHer

behandlingsbehövande själv i fråga om uppgift om hans hälsotillstånd, om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig

vikt att uppgiften inte lämnas till honom.

Prop. 1979/80:2 Del A | 10

48 Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller dock inte beslut om omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke.

Inom kommunal familjerådgivning gäller sekretess för uppgift som enskild

har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen.

Med socialtjänst förstås verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd. Till socialtjänst räknas också verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos kommunal invandrarbyrå.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

58 Sekretessen enligt 4 § såvitt angår uppgift om underårigs vistelseort gäller också i förhållande till den underåriges föräldrar eller annan vårdnadshavare, om den underårige har omhändertagits eller vårdas enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga utan samtycke och det är nödvändigt med

hänsyn till ändamälet med omhändertagandet eller vården.

6 § Sekretess gäller inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

78 Sekretess gäller hos allmän försäkringskassa, riksförsäkringsverket och försäkringsdomstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring eller arbetsskadeförsäkring eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för

enskild, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållan-

den, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Samma sekretess gäller hos annan myndighet på vilken det ankommer att handlägga ärende enligt lagstiftning som nu har nämnts. I fråga om myndighet som anges i 8§ gäller dock bestämmelserna där.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagstiftningen om allmän försäkring.

Prop. 1979/80:2 Del A 11

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år.

88 Sekretess gäller hos myndighet, som har till särskild uppgift att verka för

arbetarskydd, i ärende enligt lagstiftningen om arbetsskadeförsäkring, arbets-

miljön eller reglering av arbetstid eller annars i ärende om arbetarskydd, för uppgift om enskilds hälsotillstånd elter andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Hos myndighet som

nu har nämnts gäller sekretess också för arbetstagares anmälan i ärende om

arbetarskydd.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio

år.

98 Sekretess gäller inom det obligatoriska skolväsendet och i gymnasieskotan för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men.

Sekretess gäller på samma område dels i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, dels för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Sekretessen gäller dock endast, om det kan antas att den som

uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i elevvårdsärende eller i annat ärende scm nu har nämnts.

Sekretess gäller inom utbildningsväsendet i övrigt för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller studievägledare, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år.

10 § Sekretess gäller i ärende om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för uppgift om enskilds personliga förhållanden. om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Motsvarande sekretess gäller i ärende om arbetsvård, antagning till

arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra

åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning

till arbetslivet. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende som avses i detta

stycke.

I ärende hos allmän försäkringskassa, riksförsäkringsverket celler försäkringsdomstol gäller 7 § i stället för första stycket.

Prop. 1979/80:2 Del A 12

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

115 Sekretess gäller i myndighets personalsociala verksamhet för uppgift

som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift

om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, personalkonsulent eller annan sådan befattningshavare som särskilt har till uppgift att bistå med råd och hjälp i personliga angelägenheter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider

men.

Sekretess gäller i verksamhet som avses i första stycket för annan uppgift om enskilds personliga förhållanden än som där nämns, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i myndighets personaladministrativa verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds hälsotillstånd och för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om omplacering eller pensionering av anställd, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet.

Sekretessen enligt tredje stycket gäller inte i ärende om anställning eller disciplinansvar.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio

år.

12 8 Sekretess gäller i ärende om inskrivning av värnpliktig för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller

någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Motsvarande

sekretess gäller i ärende som angår antagning till utbildning vid försvarsmakten, frikallelse från värnplikt, undantagande från tjänstgöringsskyldighet. anstånd med värnpliktstjänstgöring eller vapenfri tjänst. Sekretessen

gäller dock inte beslut i ärende som avses i detta stycke.

Sekretess gäller inom försvarsmaktens personalvård med avseende på

värnpliktiga för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos konsulent eller annan befattningshavare som särskilt har till uppgift att bistå med råd och hjälp i

personliga angelägenheter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men.

1 fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio

år.

138 Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning

vilken utförs för forskningsändamål, om det inte står klart att uppgiften kan

Prop. 1979/80:2 Del A 13

röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider

men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år. i

148 Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att

röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp

eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende.

F fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

15 § Sekretess gäller i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen, för uppgift om enskilds personliga

förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller

någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år.

16 & Sekretess gäller för personuppgift i personregister som avses i datalagen (1973:289), om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i strid med datalagen.

Sekretess för uppgift som anges i första stycket gäller också, om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i utlandet och att detta medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Vid tillämpning av denna bestämmelse ankommer det på datainspektionen att pröva fråga om utlämnande.

17 § Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller polisregister för uppgift som har tiilförts registret. Om utlämnande av sådan uppgift gäller vad som är föreskrivet i lag om register

som nu har nämnts och i förordning som har stöd i sådan lag. Föreskrifterna i

14 kap. gäller inte I fråga om sekretessen enligt denna paragraf.

188 I annat fall än som avses i 17 § gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register

1. för uppgift hos rikspolisstyrelsen, som angår brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem,

Prop. 1979/80:2 Del A 14

2. för belastningsuppgift som har tillförts körkortsregistret.,

3. för uppgift som har tillförts särskilt register som författningsenligt förs

hos myndighet angående brott eller tjänsteförseelser begångna av personer som är eller har varit verksamma hos myndigheten.

Sekretessen enligt första stycket I gäller inte i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot.

198 Sekretess gäller hos polismyndighet för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till

1. verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild,

2. ärende om omhändertagande eller handräckning enligt lagstiftningen om viss psykiatrisk vård,

3. ärende om handräckning enligt lagstiftningen om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda eller vård av unga utan samtycke inom socialtjänsten,

4. ärende som avses i 21 kap. föräldrabalken, eller

5. utredning enligt 6 § andra stycket lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande,

om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men

om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

208 Sekretess gäller hos polismyndighet i ärende om omhändertagande som avses i 19 § första stycket 2 för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

218 Sekretess gäller inom kriminalvården för uppgift om den som har dömts att undergå kriminalvård, om det kan antas att han eller någon honom närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld elter annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut av kriminalvårdsstyrelsen eller någon av kriminalvårdens nämnder och inte heller beslut i annat fail enligt lagstiftningen om kriminalvård i anstalt.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

228 Sekretess gäller hos domstol i brottmål samt i annat mål eller ärende. i fråga om vilket bestämmelserna om förundersökning i brottmål är tillämpliga, för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden som framkommer vid personundersökning. rättspsykiatrisk undersökning

Prop. 1979/80:2 Del A 15

eller annan sådan utredning, om det av särskild anledning kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller i annan myndighets verksamhet för att gå domstol till handa med utredning som nu har nämnts.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio

år.

23 8 Sekretess gäller i ärende om nåd för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Motsvarande sckretess gäller i annan mydighets verksamhet för att gå till handa i ärende som nu har nämnts.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio 2 är.

24§ Sekretess gäller för uppgift i upptagning som har dialektologiskt eller

etnologiskt innehåll och som har gjorts eller anskaffats för vetenskapligt

ändamål, om det kan antas att den, som har lämnat uppgiften eller som

uppgifien avser, eller någon honom närstående lider men om uppgiften

röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio 2 ar.

8 kap. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden

1 8 Sekretess gäller i ärende om arbetsförmedling och ärende enligt lagstift-

ningen om anställningsfrämjande åtgärder för uppgift om enskilds affärselter driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

2§ Sekretess gäller i ärende om arbetsskadeförsäkring för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Under samma förutsättning gäller sekretess för

sådan uppgift i ärende enligt lagstiftning om arbetsmiljön, om reglering av arbetstid eller om arbetstillstånd för utlänning. Såvitt avser ärende enligt lagstiftning om arbetsmiliön kan regeringen för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen i fråga om uppgift som nu har nämnts. om den

finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i altmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Prop. 1979/80:2 Del A lö

33 Sekretess gäller för sådan uppgift om enskilds attärs- etter deifutörhållanden som har lämnats på grund av föreskrift 1 särskild lagstiftning son angär uppgilisskyldighet i frågor rörande samhällsplanering eller försörjningsberedskap eller som angår försörjningsberedskap vid oljekriser, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen I högst tjugo år.

48 Sekretess gäller för uppgift i kärtetllregister, om det kän antas att den som uppgiften rör lider avsevärd skada, om uppgiften röjs, och att sekretess inte nämnvärt motverkar svftet med registret. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. I fråga Om uppgift i allmän handbng gäller sekretessen i högst tjugo år.

3§ Sckictess gäller i stutlig myndighets verksamhet, som består i ullståndsgvnmeg eher ullsyn med avseende på bank- och krediväsendet, fondkommissionärs- och fondbörsväsendet eller försäkringsväsendet, för uppgift OM ). atfärs- eller drifttörhållanden hos den som mydighetens verksamhet uvser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs, 2 ekonomiska elter personliga förhållanden för annan, som har trätt i atfärstörbindelse eHer liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen enligt första stycket I, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

63 Sekretess gäller, I den utsträckning regeringen föreskriver det. i satta myndignets verksamhet, som består i utredning, planering. prisreglering, ullståndsgivmna, ullsvn eler stödverksamher med avseende på produktion, handel, transportverksamhet elter näringslivet i övrigt, för uppgift om I. enskilds affärs- eller drift förhållanden, uppfinningar eller torskningsresultut, om der kan antas att den enskilde der skada om uppgiften röjs, 2. undra ekonomiska eller personliga förhälltanden för den som har trän I affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den son är föremål för myndighetens verksamhet. Regeringen kan tör särskilt fall förordna om undantag från sekretess som har töreskrivits med stöd av första stycket I. om den finner det vara av viktat

uppgiften lämnas.

I fråga om uppsift i allmän handling gölter sekretessen i högst tjugo år.

78 Sekrewss gäller i koramunal myndighets verksamhet. som består i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på närineshyvet. och i utlsvnsverksamhet,

Prop. 1979/80:2 Del A 17

som annan än statlig eller kommunal myndighet utövar med avseende på näringslivet, för uppgift om

I. enskilds affärs- eller driftförhåltanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs,

2. andra ek&6nomiska eller personliga förhåltanden för den, som har trä i

affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som ir föremål för

tillsyns- eller stödverksamhet som avses i denna paragraf.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen

enligt första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

83 Sckretess gäller i riksbankens bankrörelse och i riksgäldskontorets upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden.

Sekretess gillor i annan av myndighet bedriven upplåningsverksamhet eller affärsmiissig utlåningsverksamhet för uppgift om enskilds affärs- eler driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppulifien fÖJS.

Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt andra stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sckretessen gäller dock inte, om uppriften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

9 § Sekretess gäller hos myndighet för uppgift som avser provning, bestämning av egenskaper eler myckenher, värdering, vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statisusk undersökning eller annat sådant uppdrag som myndigheten utför för enskilds räkning, om det måste anmas att uppdraget har lämnats under förutsättning att uppglfien inte röjs. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantap från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

Hråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen I högst tjugo år eller hus stalens skeppsprovningsanstalt i högst femtio år.

10§ Sekretess ss gäller hos myndighet för uppgitt om aftärs- eler drittförhål- v länden för ens kild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 3§ har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sckretess gäller också hos myndighet för uppgift om attärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i alfärsförbindelse med bolag. förening, samfällighet eher stiftelse, som driver alfärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röts.

Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till

2 Riksdaven 1979/80. 1 samt. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 18

annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekrewessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om

den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen

dock längst till dess två år har förflutit från det avtalet slöts.

118 Sckretess gäller i myndighets verksamhet avseende internationellt

utvecklingsbistånd för uppgift om enskilds affärs- eller dritt förhållanden, om

det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen,

om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Beträffande handling som anger villkoren i avtal, slutet mellan enskild och myndighet, gäller sekretessen dock längst till dess två år har förflutit från det

avtalet slöts.

128 Sekretess gäller i myndighets verksamhet avseende hälso- eller sjukvård för sådan uppgift om viss varas tillverkning eller innehåll, som har lämnats till

myndigheten för att användas som upplysning om eller underlag för behandling eller annan liknande åtgärd, om det kan antas att tillverkaren eller

försäljaren lider skada om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

138 Sekretess gäller i ärende om ansökan om patent för uppgift om uppfinning eller företagshemlighet, om annat inte följer av gällande lagstiftning om patent.

Sekretess gäller för sådan uppgift angående uppfinning som har lämnats till

myndighet enligt lagstiftning om arbetsgivares rätt till arbetstagares uppfin-

ningar. Om patent har sökts på uppfinningen, gäller dock sekretessen endast

om uppgiften omfattas av sekretess enligt första stycket.

Sekretess gäller i ärende om registrering av mönster för uppgift om mönstret, om sökanden har begärt det och ej annat följer av gällande lagsuftning om mönsterskydd. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt andra stycket första meningen i högst tjugo år.

14 § Sekretess gäller i ärende om registrering eller inskrivning i skeppsbyggnadsregister för uppgift om pris och betalningsvillkor i skeppsbyggnadsaval. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Prop. 1979/80:2 Del A 19

158 Sekretess gäller för uppgift som part i arbetstvist har lämnat till

förlikningsman, särskild förlikningsman eller förlikningskommission, om

uppgiftslämnaren har gjort förbehåll därom.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

16 8 Sekretess gäller i ärende om utredning av fartygs sammanstötning med

annat fartyg för uppgift Som angår sammanstötningen och härrör från det

fartyg som ärendet avser, om fartygets befälhavare eller redare begär det.

Sckretess gäller dock inte, om sjöförklaring eller annan sådan undersökning

beträffande båda fartygen sker samtidigt. Sekretess gäller inte heller, om

sådan undersökning beträffande det andra fartyget har ägt rum förut eller

tillgång annars finns till motsvarande uppgift rörande det andra fartyget.

Handläggs ärende som anges i första stycket vid annan myndighet än domstol, tillämpas 12 kap. 3 § första stycket hos den myndigheten.

I fråga om uppgift i allmän handling upphör sekretessen enligt denna paragraf när motsvarande uppgift rörande det andra fartyget har blivit

tillgänglig och senast när fem år har förflutit från det att sammanstötningen

skedde.

17 8 Sckretess gäller hos domstol i mål eller ärende i domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet för uppgift om myndighets eller enskilds

affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör

lider avsevärd skada om uppgiften röjs.

Första stycket tillämpas inte, om annan sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse är tillämplig på uppgiften och innebär att sekretess inte skall gälla.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

9 kap. Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur

18 Sekretess gäller i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden. Uppgift hos tullverket får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. För uppgift i mål hos domstol gäller sekretessen endast om det kan antas att den enskilde

lider skada eller men om uppgiften röjs. Har uppgiften erhållits från annan myndighet och är den sekretessbelagd där, gäller dock denna sekretess hos

domstolen, om uppgiften saknar betydelse i målet. -

Med skatt avses i detta kapitel skatt på inkomst eller förmögenhet samt omsättningsskatt, tull och annan indirekt skatt. Med skatt jämställs arbets-

givaravgift, prisregleringsavgift och liknande avgift samt skatte- och avgifts-

tillägg och förseningsavgift. Med verksamhet som avser bestämmande av

Prop. 1979/80:2 Del A 20

skatt jämställs verksamhet som avser bestämmande av pensionsgrundande inkomst.

Sekretessen gäller inte beslut, varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs, såvida inte beslutet meddelas i ärende om

]. förhandsbesked i taxerings- eller skattefråga, 2. befrielse från tillämpning av bestämmelserna om beräkning av skattepliktig realisationsvinst vid avyttring av aktier och liknande egendom i

samband med strukturrationalisering,

3. rätt att erhålla avdrag vid taxeringen för avsättning till särskild nyanskaffningsfond,

4. rätt att erhålla avdrag vid taxeringen för kostnad för exportkredit.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lag om förfarandet vid beskattning.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

2§ Sekretess gäller i

1. särskilt ärende om kontroll beträffande skatt eller om säkringsåtgärd i samband med sådan kontroll samt annan verksamhet som avser tullkontroll och som inte faller under I $,

2. ärende om kompensation för eller återbetalning av skatt,

3. ärende om anstånd med erläggande av skatt

för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

I fråga om sekretess enligt denna paragraf tillämpas 15§ första stycket

andra-fjärde meningarna.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende som avses i första stycket 2 och

3.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

38 Sekretess enligt I och 2 §8 gäller också, i den mån avtal härom har träffats med främmande stat. i ärende om handräck ning eller bistånd som myndighet lämnar åt myndighet eller annat organ i den staten i verksamhet som motsvarar den som avses I nämnda paragrafer.

48 Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser

framställning av statistik samt, i den utsträckning regeringen föreskriver det,

i annan därmed jämförbar undersökning, som utförs av myndighet, för

uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kän hänföras ull den enskilde. Uppgift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forskningsändamål och uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom

närstående lider skada eller men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.

Prop. 1979/80:2 Del A - 21

5§ Sekretess gäller hos riksbanken i ärenden om tillståndsgivning eller

tillsyn enligt valutalagstiftningen för uppgift om enskiläs personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i ärende om studiestöd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada

eller men om uppgiften röjs. Såvitt gäller annat än studiestöd under sjukdom

gäller sekretessen dock inte beslut i ärendet.

Sekretess gäller, i annat fall än som avses i andra stycket och 8 kap. 6-8 §§, i ärende om utlåning av allmänna medel för uppgift om enskilds personliga

eller ekonomiska förhållanden. om det kan antas att den enskilde lider skada

eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte ansökan eller beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio

år.

6 § Sekretess gäller hos datainspektionen i ärende om tillstånd eller tillsyn, som enligt lag ankommer på inspektionen, för uppgift om enskilds personliga

eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon

honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Har uppgift, för vilken gäller sekretess enligt vad nu har sagts. lämnats till regeringen eller justitiekanslern, gäller sekretessen också där.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio

år.

78 Sekretess gäller i myndighets verksamhet för enbart teknisk bearbetning eHer teknisk lagring för annans räkning av personregister som avses i datalagen (1973:289), för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

885 Sekretess gäller inom postverket för uppgift som angår särskild postförsändelse. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller mottagare. Sekretess gäller inom postverket även för uppgift om enskilds förbindelse med postgirorörelsen eller bank.

Sekretess gäller inom televerket för uppgift som angår särskilt telefon-

samtal eller annat telemeddelande. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har tagit del i telefonsamtalet eller annars är telemeddelandets avsändare eller mottagare eller som innehar apparat som har använts för telemeddelandet.

Sekretess giller hos postverket, televerket och annan myndighet som

handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbindelse med

samfärdselverksamheten och som inte avses i första eller andra stycket, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller

men.

Prop. 1979/80:2 Del A 22

I fråga Om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt första stycket tredje meningen och tredje stycket i högst tjugo år.

98 Sekretess gäller hos allmän advokatbyrå i ärende om rättsligt biträde

1. för uppgift som det kan antas att den rättssökande har förutsatt skall bli behandlad förtroligt,

2. för uppgift i övrigt om någons personliga eller ekonomiska förhållanden,

om det kan antas att han lider skada eller men om uppgiften röjs.

Motsvarande sekretess gäller hos notarius publicus i verksamhet som

enligt lag eller annan författning ankommer på honom.

10 8 Sekretess gäller hos rättshjälpsnämnd, besvärsnämnden för rättshjälpen samt domstolsverket i ärende om rättshjälp

1. för uppgift som angår den rättsliga angelägenhet som ärendet avser,

2. för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i

övrigt, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio

år.

11 § Sekretess gäller hos utrikesdepartementet, inom utrikesrepresentationen och hos nämnden för internationella adoptionsfrågor för uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättshig angelägenhet eller utredning åt enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skadaeller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende om ekonomiskt bistånd.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

12 § Sekretess gäller i ärende om någons inträde i advokatsamfundet, om disciplinärt ingripande mot advokat eller om advokats uteslutning ur

samfundet för uppgift om hans ekonomiska ställning eller om annans

personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs.

Motsvarande sekretess gälier i ärende om auktorisation eller godkännande av revisor eller revisionsbolag, om disciplinärt ingripande mot revisor eller

revisionsbolag, som har erhållit auktorisation eller godkännande, eller om

upphävande av auktorisation eller godkännande. Sekretessen enligt detta stycke gäller inte beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Prop. 1979/80:2 Del A ns 23

13§ Sekretess gäller i ärende enligt lagstiftningen om förvärv av hyresfas-

tighet eller om särskild förvaltning av fastighet för uppgift om enskilds

personliga cHer ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

14 § Sekretess gäller hos överförmyndare eller överförmyndarnämnd i

ärende enligt föräldrabalken för uppgift om enskilds personliga eller ekono-

miska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas

till enskild enligt vad som föreskrivs i föräldrabalken.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

15§ Sekretess gäller hos domstol i äktenskapsmål samt mål och ärenden

enligt föräldrabalken för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden, om part begär det och det kan antas att den enskilde eller någon

honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

16 § Sekretess gäller hos domstol i mål om ansvar för sedlighetsbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar eller

olovlig avlyssning samt i mål om ersättning för skada med anledning av

sådant brott, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande i målet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

17 8 Sekretess gäller. om inte annat följer av 18 §, i

1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,

2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,

3. åklagarmyndighets, polismyndighets eller tullmyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott

för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det

kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller

men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i verksamhet, som avses i första stycket, för anmälan eller

utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att någon

utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift I allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Prop. 1979/80:2 Del A 24

188 Sekretessen enligt 17 § första stycket gäller inte

1. beslut huruvida åtal skall väckas eller beslut om att lägga ned

förundersökning,

2. uppgift i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot,

3. uppgift som avser omhändertagande enligt 3 § lagen (1973:558) om

tillfälligt omhändertagande och som inte har inhämtats vid utredning enligt 6 § andra stycket samma lag.

Sekretessen enligt 178 första stycket upphör att gälla, om uppgiften

lämnas till dornstol med anledning av åtal, såvida inte sekretess för uppgiften

skall gälla hos domstolen enligt 16 §, eller uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet eller finns i handling som har erhållits från annan myndighet där sekretess gäller för uppgiften.

19 8 Sekretess gäller inom exekutionsväsendet i mål eiler ärende angående exekutiv verksamhet för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider avsevärd skada eiler betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte uppgift om förpliktelse som avses med den sökta

verkställigheten och inte heller beslut i målet eller ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.

20 8 Sekretess gäller hos domstol i mål om tillämpningen av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och i mål om kollektivavtal för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider avsevärd skada eller betydande

men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

10 kap. Sekretess med hänsyn till intresset att bevara djur- eller växtart

18 Sckretess gäller för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, om det kan antas att strävanden att bevara arten inom landet eller del därav

motverkas om uppgiften röjs.

11 kap. Särskilda bestämmelser om sekretess hos regeringen, riksdagen

samt riksdagens ombudsmän och justitiekanslern

18 Erhåller regeringen från annan myndighet uppgift, som är sekre-

tessbelagd där, för att regeringen skall pröva fråga om utlämnande av uppgiften, gäller sekretessen även hos regeringen.

Prop. 1979/80:2 Del A 25

Regeringen kan för särskilt fall besluta att sekretessbelagd uppgift i regeringsärende får lämnas ut.

Skall enligt särskild bestämmelse i denna lag viss angiven myndighet pröva fråga om utlämnande av uppgift till enskild, ankommer prövningen, såvitt gäller uppgift hos regeringen, i stället på denna. Detta gäller dock inte, om prövningen ankommer på departementschef.

28 Föreskrifterna i I kap. 2—4 8§ gäller inte för ledamot av riksdagen såvitt avser uppgift som han har erhållit under utövandet av sitt uppdrag.

Föreskrifter om tystnadsplikt för sådan ledamot och för tjänsteman i

riksdagen finns i 10 kap. 7 § regeringsformen samt 2 kap. 4 8,4 kap. 15 § och 8

kap. 5§ riksdagsordningen.

För uppgift om vad som har förekommit vid sammanträde med riksdagens kammare gäller sekretess enligt denna lag endast om sammanträdet har hållits inom stängda dörrar. För uppgift som har intagits i kammarens protokoll eller annat riksdagens protokoll eller beslut gäller sekretess enligt denna lag endast i fall som avses i 2 kap. och 6 kap. 5 och 6 §§.

38 Den befogenhet som enligt bestämmelse i denna lag tillkommer regeringen att för särskilt fall förordna om undantag från sekretess, skall, såvitt avser uppgift hos riksdagen eller myndighet under denna, i stället tillkomma riksdagen. Såvitt avser uppgift hos myndighet under riksdagen tillkommer befogenheten det utskott som bereder ärenden som rör myndigheten.

Erhåller riksdagen från annan myndighet uppgift, som är sekretessbelagd där, för att riksdagen skall pröva fråga om utlämnande av uppgiften, gäller

sekretessen även hos riksdagen.

Även i annat fall än som avses i första stycket får riksdagen förordna om undantag från sekretess i fråga om uppgift hos riksdagen.

4§ Sekretess gäller hos riksdagens ombudsmän och justitiekanslern i deras tillsyn över offentlig verksamhet och hos justitiekanslern i hans verksamhet för att bevaka statens rätt eller tillhandagå regeringen med råd och

utredningar i juridiska angelägenheter endast i den mån det följer av andra

eller tredje stycket. Sekretess gäller inte i något fall beslut av justitieombudsman varigenom ärende avgörs.

Erhåller justitieombudsman eller justitiekanslern i verksamhet, som anges i första stycket, från myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos ombudsmannen eller justitiekanslern. Förekommer uppgiften i sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten, gäller sekretess hos ombudsmannen eller justitiekanslern dock endast i den mån det kan antas att allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betvdande men om uppgiften röjs.

Prop. 1979/80:2 Del A 26

Erhåller justitieombudsman eller justitiekanslern i verksamhet, som anges

i första stycket, uppgift från enskild, gäller sekretess enligt 2 kap. i den mån

det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs.

5§ Regeringen får föreskriva att sekretess, motsvarande den som enligt 4 8 gäller hos justitiekanslern, skall gälla i verksamhet som bedrivs av särskild

undersökningskommission som regeringen har tillsatt.

12 kap. Särskilda bestämmelser om sekretess hos domstolar m. m.

18 Erhåller domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från domstol eller annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos domstolen.

Första stycket tillämpas inte, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen.

28 Sekretess enligt 6 kap., 7 kap. 17 och 18 §§, 8 kap. I och 3-11 §§ samt 9

kap. 811 och 145§§ gäller inte hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, såvida inte domstolen har erhållit uppgiften för

att pröva fråga huruvida den kan lämnas ut.

38 Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften

förebringas vid offentlig förhandling i samma mål eller ärende.

Förebringas sekretessbelagd uppgift som avses i första stycket vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet

eller ärendet från sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. Fuilföljs talan i mål eller ärende vari domstol har meddelat förordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.

48 Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende.

Första stycket tillämpas inte. om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen skall bestå. Sådant förordnande får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet

eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot

Prop. 1979/80:2 Del A 27

någon för browu, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller

motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i

krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda förhållanden råder.

Har domstol meddelat förordnande enligt andra stycket, gäller sekretessen också hos domstol eller annan myndighet som får del av domen eller beslutet. Denna bestämmelse tillämpas dock inte, om en sekretessbestämmelse till

skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos mottagaren.

Fullföljs talan mot dom eller beslut vari domstol har meddelat förordnande enligt andra stycket, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.

5§ Sekretess gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet för uppgift om

1. innehållet i ännu inte meddelad dom eller i annat ännu inte meddelat beslut,

2. vad som har förekommit vid överläggning irom stängda dörrar angående dom eller annat beslut.

Vad som sägs i första stycket om sekretess för innehållet i dom och annat

beslut och för vad som har förekommit vid överläggning inom stängda dörrar gäller också i fråga om jurys svar på fråga huruvida brott föreligger samti i fråga

om juryns överläggning.

6 § Om synnerliga skäl talar för det, får regeringen i annat fall än som avses i

58 föreskriva att sekretess skall gälla hos statlig myndighet för uppgift

om

1. innehållet i ännu inte avkunnat eller expedierat beslut, i vilket ändring kan sökas hos domstol,

2. vad som har förekommit vid överläggning inom stängda dörrar angående sådant beslut.

78 För personal i myndighets telefonväxel gäller sekretess för uppgift som

har inhämtats vid tjänstgöringen och som avser telefonsamtal till eller från

annan person hos myndigheten.

13 kap. Överföring av sekretess i vissa fall

1§ Erhåller myndighet i verksamhet, som avser tillsyn eller revision, från

annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten.

28 Erhåller myndighet i sin förvaltande verksamhet i ärende om disciplin-

ansvar eller skiljande från anställning eller i annat jämförbart rättsligt

Prop. 1979/80:2 Del A 28

förfarande vid myndigheten från annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten.

38 Erhåller myndighet i sin forskningsverksamhet från annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten.

48 Erhåller arkivmyndighet för arkivering från annan myndighet uppgift

som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos arkivmyndighe-

ten.

58 Erhåller myndighet i verksamhet, som avser sådan förhandling med

arbetstagarorganisation som avses i 6 kap. 5 §, från annan myndighet uppgift

som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten.

6 8 Bestämmelserna i 1-5 §§ tillämpas inte, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten eller om uppgiften upptas i beslut hos denna myndighet.

14 kap. Bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen och om

förbehåll

18 Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om

uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.

28 Sekretess hindrar inte att uppgift i annat fall än som avses i I $ lämnas till

myndighet, om uppgiften behövs där för

1. förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande

från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten

mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där

uppgiften förekommer,

2. omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer, eller

3. tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer.

Sekretess hindrar inte att uppgift lämnas i muntligt eller skriftligt yttrande av sakkunnig till domstol eller myndighet som bedriver förundersökning i brottmål.

Prop. 1979/80:2 Del A 29

38 Utöver vad som följer av I och 2 §§ får sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

Första stycket gäller inte i fråga om sekretess enligt 7 kap. 1--6 §§, 8 kap. 8 § första stycket och 9 och 15 §§ samt 9 kap. 7 8, 8 § första och andra styckena

och 9 §. Inte heller gäller första stycket, om utlimnandet strider mot lag eller

förordning eller, såvitt angår uppgift i personregister enligt datalagen

(1973:289), föreskrift som har meddetats med stöd av datalagen.

4§ Sekretess till skydd för enskild gäller inte i förhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis efterges av honom. Vad nu har sagts gäller dock inte om annat följer av bestämmelse i denna lag.

$$ Sekretess hindrar inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller

ärende hos domstol eller annan mydighet tar del av handling eller annat

material i målet elter ärendet. Handling eter annat material får dock inte

lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall

skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet

innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och

det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall

skydda.

Sekretess hindrar aldrig att part i mål eller ärende tar det av dom eller bestut

i målet eller ärendet. Inte hetler innebär sekretess begränsning i parts rätt

enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund

för avgörande av mål eller ärende.

Första stycket tillämpas inte, om avvikande bestämmelser har meddelats i lag.

6 & Sekretess hindrar inte att den som är misstänkt för brott eller mot vilken

rättegång eller annat jämförbart rättsligt förfarande har inletts lämnar uppgift till sitt ombud eller biträde i saken eller till annan enskild, om det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt.

7 § Sekretess enligt 6 kap. 1-5, 7 och 8 §§, 7 kap. 8 och 11 §§ samt 8 kap. 2 och

8-10 §§ utgör inte hinder mot att myndighet fullgör vad som i lag är

föreskrivet om skyldighet att lämna information till företrädare för arbetsta-

garorganisation eller till skyddsombud.

Är den, som erhåller uppgift med stöd av första stycket. knuten till myndigheten på det sätt som anges i I kap. 6 §, gäller för honom samma förbud att lämna ut eller utnyttja uppgiften som gäller hos myndigheten. Han

får dock utan hinder av förbudet limna uppgiften vidare ull ledamot i

Prop. 1979/80:2 Del A 30

organisationens styrelse, om han underrättar denne om förbudet. I sådant fall gäller förbudet också för styrelseledamoten.

Utan hinder av att förbud gäller enligt denna lag att lämna ut eller utnyttja uppgifi får företrädare för arbetstagarorganisation, skyddsombud eller ledamot av skyddskommitté utnyttja uppgiften för sit uppdrag. Därvid får han dock inte röja uppgiften för annan.

88 Regeringen får, förutom när det särskilt anges i bestämmelse om

sekretess, för särskilt fall förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl.

98 Finner myndighet att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet, som enligt bestämmelse om sekretess utgör hinder att lämna uppgift till enskild, kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt

att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, skall myndigheten uppställa

sådant förbehåll när uppgiften lämnas till honom.

Samtycker enskild till att uppgift, för vilken sekretess gäller till skydd för honom själv, lämnas till annan enskild endast under förutsättning att förbehåll som anges i första stycket uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut.

10 § Myndighet får uppställa förbehåll, som inskränker enskild mottagares

rätt att lämna uppgift vidare eller utnyttja uppgift, också när

1. myndigheten enligt 5 § lämnar sekretessbelagd uppgift till part, ställföreträdare, ombud eller biträde,

2. myndigheten med stöd av 7§ första stycket lämnar uppgift till någon

som inte är knuten till myndigheten på det sätt som anges i I kap. 6 §.

Förbehåll enligt första stycket I får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde.

Har förbehåll uppställts enligt första stycket 2, skall i fråga om förbehållet gälla vad som föreskrivs i 7 § andra stycket andra och tredje meningarna samt

tredje stycket angående förbud att lämna ut eller utnyttja uppgift.

Förordnande av regeringen eller riksdagen för särskilt fall om undantag från sekretess för uppgift får förenas med villkor att förbehåll som anges i

första stycket skall uppställas vid utlämnande av uppgiften.

15 kap. Bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m. m.

18 När allmän handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är

av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna

Prop. 1979/80:2 Del A 31

handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om

handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. Om särskilda skäl föreligger får regeringen föreskriva undantag från registreringsskyldighet enligt första stycket i fråga om handlingar av visst slag

som hos myndighet förekommer i betydande omfattning.

28 Beträffande handling som registreras enligt 13 skall av registret framgå

1. datum, då handlingen kom in eller upprättades,

2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen,

3. i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats,

4. i korthet vad handlingen rör.

Vid registrering skall dock uppgift enligt första stycket 3 eller 4 utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna företes för allmänheten.

Regeringen får beträffande visst register föreskriva att föreskriften i andra

stycket inte skall tillämpas, om denna annars skulle omfatta flertalet i registret upptagna handlingar.

3§ Kan det antas att hinder mot utlämnande av uppgift i allmän handling föreligger enligt sekretessbestämmelse i denna lag eller annan författning, får myndighet utmärka detta genom särskild anteckning. Sådan anteckning skall innehålla beteckningen hemlig samt ange tiltämplig bestämmelse, dagen för anteckningen och den myndighet, som har låtit göra den.

Har genom förordning meddelats föreskrift att fråga om utlämnande till enskild av allmän handling, som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, får prövas endast av viss myndighet, skall handling som avses med sådan föreskrift så snart det kan ske förses med anteckning enligt första stycket. Anteckningen skall innehålla uppgift om vilken myndighet som är behörig att pröva fråga om utlämnande.

48 Myndighet skall på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

Bestämmelser om tillhandahållande av allmän handling finns i 2 kap. 12 §

tryckfrihetsförordningen.

5 8 Myndighet skall på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den

förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om

sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

Prop. 1979/80:2 Del A 32

6§ Av 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att fråga

om utlämnande av allmän handling till enskild prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet.

Svarar viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling, ankommer det på honom att i första

hand pröva fråga om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut handling eller lämnar han ut handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över

den, skall han, om sökanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten.

78 Mot beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran att få ta

del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll, som

inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eiler annars förfoga över den, får sökanden föra talan genom besvär. Om inte annat följer av andra — fjärde

styckena förs sådan talan hos kammarrätten eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos regeringsrätten. Att prövningstillstånd inte

behövs vid fullföljd av talan mot kammarrätts beslut framgår av 35 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Har beslut som avses i första stycket meddelats av tingsrätt och rör det

handling i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, förs talan

mot beslutet hos hovrätten. Talan mot motsvarande beslut av hovrätt i där väckt eller dit fullföljt ärende förs hos högsta domstolen. Vid talan mot tingsrätts eller hovrätts beslut tillämpas i övrigt bestämmelserna i rättegångsbalken om besvär. Vid talan mot hovrätts beslut skall dock reglerna om prövningstillstånd inte tillämpas.

Första och andra styckena gäller inte för beslut av riksdagen, regeringen, högsta domstolen eller regeringsrätten.

Alt talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen föreskrivs i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.

8§ Mot beslut varigenom myndighet har avslagit annan myndighets begäran att få ta del av handling får talan föras genom besvär. Sådan talan förs

i samma ordning som gäller i fråga om besvär enligt 7 §. Har beslutet

meddelats av statlig myndighet, förs dock talan av annan statlig myndighet

genom besvär hos regeringen.

Första stycket gäller inte för beslut av riksdagen, regeringen, högsta domstolen eller regeringsrätten. Har i lag eller förordning meddelats bestämmelse som avviker från föreskrifterna i första stycket, gäller den bestämmelsen.

Prop. 1979/80:2 Del A 33

I tråga om beslut som har meddelats av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet. .

16 kap. Om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt

1§ Att friheten enligt I kap. 1§ tryckfrihetsförordningen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första

stycket I och 2 samt 5 & I och 2 samma förordning. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 3 tryckfrihetsförordningen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av

1. beslut enligt 10 kap. 7§ tredje stycket andra meningen regerings-

formen

2 kap. 4 § andra stycket riksdags- såvitt avser uppgift vars röjande ordningen eller beslut enligt 4 kap. kan antas sätta rikets säkerhet i fara

158 riksdagsordningen eller annars skada landet allvarligt

2. 3 kap. 3§ tryckfrihetsförordningen, 98 radioansvarighetslagen (1966:756) eller 1§ lagen (1978:480)

om ansvarighet i försöksverksamhet

med närradio

3. denna lag enligt

2 kap. 1§ såvitt avser uppgift vars röjande

kan antas sätta rikets säkerhet i fara

eller annars skada landet allvarligt 3 kap. 1§ såvitt avser uppgift hos riksbanken S kap. 1§ såvitt avser uppgift om kvarhål-

lande av försändelse på befordrings-

anstalt eller om telefonavlyssning på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare 5 kap. 2-4 §§

7 kap. 1-5 §§ såvitt avser uppgift om annat än

verkställigheten av beslut om omhändertagande eller av beslut om .

vård utan samtycke

7 kap. 68

3 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 34

7 kap. 9§ såvitt avser uppgift som hänför sig till annat än ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev

från vidare studier

7 kap. 11§ första eller andra stycket, 12 § andra stycket eller 14 § första stycket 7 kap. 21§ såvitt avser uppgift vars röjande

kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men

8 kap. 3 8, 5 § första stycket 2, 6 §

första stycket 2, 7 § första stycket 2

eller 8 § första stycket

8 kap. 8 § andra stycket såvitt avser uppgift som hänför sig

till myndighets affärsmässiga utlåningsverksamhet

8 kap. 9, 12, 13 eller 15 §

9 kap. 1-4 §§

9 kap. 6§ såvitt avser uppgift om registrerads förhållanden

9 kap. 7§, 88 första eller andra stycket, 9§ eller 10 § första stycket I

9 kap. 11§ såvitt avser uppgift som hänför sig

till ärende om annat än ekonomiskt bistånd till enskild 12 kap. 5 eller 7 § 4. förbehåll enligt 14 kap. 9 eller 10 § denna lag 5. förordnande med stöd av 5 kap. 48 eller 23 kap. 10§ fjärde stycket rättegångsbalken 6. 8 kap. 4§ första stycket tredje meningen rättegångsbalken 7. 7 kap. 2§ kyrkolagen 8. 3 8 lagen (1975:100) med vissa

bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvård m. fl.

Prop. 1979/80:2 Del A 35

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

2. Genom denna lag upphävs lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten

att utbekomma allmänna handlingar, lagen (1977:1035) om ansvar på

tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt samt lagen (1976:428) om bemyndigande att meddela föreskrifter om tystnadsplikt vid konsumentverket.

3. Innehåller den nya lagen hänvisning till viss lagstiftning och har denna lagstiftning trätt i stället för äldre lagstiftning, skall hänvisningen avse även

den äldre lagstiftningen.

4. Förbehåll som myndighet enligt äldre bestämmelser har meddelat vid utlämnande av allmän handling skall fortfarande gälla. I fråga om sådant förbehåll tillämpas nya lagens föreskrifter i 16 kap. 1 § 4 om förbehåll enligt 14

kap. 9 eller 10 § samma lag.

5. Sekretess gäller för uppgift som har tillförts registret rörande vissa

alkoholbrott m. m. Uppgift får dock lämnas ut för forskningsändamål, om det

står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om

den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. Bestämmelserna i 14 kap. 3 § första stycket tillämpas inte i fråga om sekretess enligt denna punkt. 6. Sekretess gäller i ärende enligt äldre bestämmelser angående rätt för enskild att inköpa alkoholhaltiga drycker för uppgift om enskilds personliga

förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

7, Har i författning, som har tillkommit genom beslut av Kungl. Maj:t ensam eller regeringen eller av förvaltningsmyndighet eller kommun, meddelats särskild föreskrift om förbud att röja eller utnyttja vad någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, får regeringen upphäva föreskriften eller ändra den, om ändringen innebär att sådan tystnadsplikt inte längre föreskrivs i den särskilda bestämmelsen. Regeringen får överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att enligt vad nu har sagts upphäva eller ändra sådan föreskrift, om föreskriften har meddelats av

förvaltningsmyndigheten eller kommunen. 8. Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift som

har ersatts genom bestämmelse i den nya lagen, skall hänvisningen i stället avse den nya bestämmelsen.

Prop. 1979/80:2 Del A 36

2 Förslag till Lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att 5 kap. 1,4 och 5 §§, 8 kap. 4 och 7 §§, 23 kap. 14 §,36 kap. 5 §,38 kap.

883 samt 39 kap. 5 § skall ha nedan angivna lydelse, dels att i balken skall införas en ny paragraf, 38 kap. 9 §, av nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

18!

Förhandling vid domstol skall vara offentlig. Kan det antagas, att vid förhand- Kan det antagas att vid förhand-

ling skall förekomma något, som är ling kommer att förebringas uppgift, stötande för anständigheten och sed- för vilken hos domstolen gäller sekreligheten, eller aut till följd av offentlig- tess som avses i sekretesslagen

heten något kan uppenbaras, som med (1979:000), må rätten, om det bedö-

hänsyn till rikets säkerhet bör hållas mes vara av synnerlig vikt att uppgiften hemligt för främmande makt, äge ej röjes, förordna att förhandlingen i

rätten förordna, att förhandlingen vad den angår uppgiften skall hållas

skall hållas inom stängda dörrar. inom stängda dörrar. Även i annat fall

Förordnande, som nu sagts, må ock må förhandling hållas inom stängda

meddelas, om anledning förekommer, dörrar, om sekretessen gäller enligt 7 att till följd av offentligheten yrkes- kap. 22 §, 8 kap. 16 eller 17 § eller 9 hemlighet skulle röjas. kap. 15 eller 16 § sekretesslagen eller,

i vad avser domstolsförhandling under

förundersökning i brottmål eller där-

med likställt mål eller ärende, enligt 5

kap. IS eller 9 kap. 17§ samma

lag.

I mål om ansvar för utpressning,

brytande av post- eller telehemlighet,

intrång i förvar eller olovlig avlyssning samt i mål om ersättning för skada i

anledning av sådant brott må rätten

förordna, att förhandling skall hållas inom stängda dörrar. om rätten finner att offentligheten skulle vara till men för enskild. Förhandling, sor under

förundersökning i brottmål äger rum vid domstol, skall hållas inom stängda

I Senaste lydelse 1975:240.

Prop. 1979/80:2 Del A 37

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

dörrar, om den misstänkte begär det eller rätten finner, att offentligheten skulle vara till men för utredningen. I

brottmål skall, när skäl äro därtill,

förhandling som angår personundersökning, sinnesundersökning eller an-

nan utredning rörande den tilltalades

levnadsomständigheter och personliga

förhållanden i övrigt, äga rum inom

stängda dörrar.

Förhör med den som är under femton år eller lider av sinnessjukdom,

sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten må hållas inom stängda dörrar. Är eljest för särskilt fall föreskrivet, att förhandling må hållas inom stängda dörrar, vare det gällande.

4§

Rätten äge förordna, att vad som Har förhandling hållits inom förekommit vid förhandling inom =: stängda dörrar och har därvid före-

stängda dörrar icke får uppenbaras. — bringats uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1979:000), äge rätten

förordna att uppgiften icke får uppen-

baras.

5§

Överläggning till dom eller beslut skall hållas inom stängda dörrar, om rätten ej finner det kunna ske offentligt. Hålles överläggning inom stängda dörrar, må, utom rättens ledamöter, närvara endast sådan rättens tjänsteman, som har att taga befattning med målet. När särskilda skäl äro därtill, må rätten medgiva även annan att närvara vid sådan överläggning. Avkunnande av dom eller beslut Avkunnande av dom eller beslut

skall ske offentligt. Har förhandling skall ske offentligt. I den utsträckning hållits inom stängda dörrar, må ock domen eller beslutet innehåller uppgift

dom eller beslut avkunnas inom Som omfattas av förordnande om sekstängda dörrar. retess enligt 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen (1979:000), skall dock avkunnandet ske inom stängda dör-

rar.

Prop. 1979/80:2 Del A 38

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

48 Vid utövande av sin verksamhet Vid utövande av sin verksamhet

skall advokat redbart och nitiskt skall advokat redbart och nitiskt

utföra honom anförtrodda uppdrag utföra honom anförtrodda uppdrag

och i allt iakttaga god advokatsed. och i allt iakttaga god advokatsed.

Om tystnadsplikt för advokat vid allmän advokatbyrå föreskrivs i 9 kap.

9 § sekretesslagen (1979:000). Annan advokat är skyldig att, där god advo-

katsed så fordrar, förtiga vad han erfar

i sin yrkesutövning.

Verksamhet som advokat får icke bedrivas i bolag med annan än advokat

eller i aktiebolag, om ej advokatsamfundets styrelse medgiver undantag. Det åligger advokat att hålla penningmedel och andra tillgångar, som

tillhöra hans huvudmän, skilda från vad honom tillhör.

78 Advokat, som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som eljest förfar

oredligt, skall uteslutas ur advokatsamfundet. Äro omständigheterna mildrande, må i stället varning tilldelas honom. Åsidosätter eljest advokat de plikter, som åvila honom som advokat, må varning eller erinran meddelas honom. Äro omständigheterna synnerligen

försvårande, må han uteslutas ur samfundet.

Fråga om uteslutning som nu sagts, varning eller erinran prövas av samfundets styrelse eller, i den mån så bestämts i stadgarna, av annat

samfundets organ.

Upphör advokat att vara svensk medborgare eller inträder beträffande honom sådan omständighet, att han enligt 2 § andra eller tredje stycket icke må antagas till ledamot av samfundet, vare han skyldig att genast utträda; gör han det ej, förordne styrelsen om hans uteslutning. Samma lag vare, om

advokat flyttar ur riket och styrelsen ej medgiver, att han må kvarstå såsom ledamot av samfundet. I beslut, varigenom någon uteslutits ur samfundet, må förordnas, att

beslutet genast skall gå i verkställighet.

Brott mot tystnadsplikt enligt 4§

första stycket tredje meningen må ej åtalas av annan än justitiekanslern.

2 Senaste lydelse 1977:943. 3 Senaste lydelse 1963:149.

Prop. 1979/80:2 Del A 39

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Åtal må väckas endast om det är

påkallat från allmän synpunkt.

23 kap.

14 8 Undersökningsledaren äge in- Undersökningsledaren äge in-

hämta yttrande av sakkunnig. Fin- hämta yttrande av sakkunnig. Fin-

nes redan under förundersökningen nes redan under förundersökningen sakkunnig böra utses av rätten, äge sakkunnig böra utses av rätten, äge

undersökningsledaren framställa be- undersökningsledaren framställa be-

gäran därom. Han äge ock hos rätten gäran därom. Han äge ock hos rätten

begära föreläggande, att skriftligt begära föreläggande, att skriftligt bevis skall företes eller föremål till- bevis skall företes eller föremål tillhandahållas för besiktning. handahållas för besiktning, eller

förordnande, att allmän handling som kan antagas äga betydelse som bevis

skall tillhandahållas vid förundersök-

ningen.

36 kap. sy

Ej må någon höras som vittne angå- Den som till följd av 2 kap. I eller 2 § ende något, som han enligt lag eller eller 3 kap. 1§ sekretesslagen (1979: annan författning är pliktig att hemlig- 000) eller bestämmelse, till vilken hålla, med mindre den, till vilkens hänvisas i något av dessa lagrum, ej förmån tystnadsplikten gäller, sam- äger lämna uppgift må ej höras som tycker därtill. vittne därom utan tillstånd från den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats. Ej heller eljest må advokat, läkare, Ej heller må advokat, läkare, tandtandläkare, barnmorska, sjuksköter- läkare, barnmorska, sjuksköterska, ska, kurator vid familjerådgivnings- kurator vid familjerådgivningsbyrå, byrå, som drives av kommun, lands- som drives av kommun, landstingstingskommun, församling = eller kommun, församling eller kyrklig kyrklig samfällighet, eller deras samfällighet, eller deras biträden biträden höras angående något, som höras angående något, som på grund på grund av denna deras ställning av denna deras ställning förtrotts

förtrotts dem eller de i samband dem eller de i samband därmed därmed erfarit, med mindre det är i erfarit, med mindre det är i lag

lag medgivet eller den, till vilkens medgivet eller den, till vilkens

+ Senaste lydelse 1977:1020.

Prop. 1979/80:2 Del A 40

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse förmån tystnadsplikten gäller, sam- förmån tystnadsplikten gäller, sam-

tycker därtill. tycker därtill.

Rättegångsombud, biträde eller försvarare må ej höras som vittne om vad

för uppdragets fullgörande förtrotts honom, med mindre parten medgiver, att det må yppas.

Utan hinder av vad i andra eller tredje stycket sägs vare annan än försvarare skyldig att avgiva utsaga i mål angående brott, för vilket icke är stadgat . lindrigare straff än fängelse i två år.

Om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan är särskilt stadgat. Präst

inom annat trossamfund än svenska kyrkan eller den som i sådant samfund

intager motsvarande ställning må icke höras som vittne om något, som han

vid hemligt skriftermål eller under därmed jämförliga förhållanden erfarit.

Ått den som har tystnadsplikt Den som har tystnadsplikt en-

enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförord- ligt 3 kap. 3§ tryckfrihetsförord-

ningen eller 9 § radioansvarighets- ningen, 9 § radioansvarighetslagen lagen (1966:756) i vissa fall må utan (1966:756) eller 1 § lagen (1978:480) hinder därav höras som vittne om om ansvarighet i försöksverksamhet förhållande som tystnadsplikten av- med närradio må höras som vittne ser, därom stadgas i nämnda lag- om förhållande som tystnadsplikten rum. avser endast i den mån det stadgas i

nämnda lagrum.

38 kap.

8§

Om tillhandahållande av allmän Om allmän handling kan antagas

handling, som förvaras hos stats- eller äga betydelse som bevis, äge rätten kommunalmyndighet, gälle vad där- förordna att handlingen skall tillhanom är stadgat. Hava eljest avvikande dahållas. bestämmelser meddelats om skyldighet att förete skriftlig handling, vare de gällande.

Första stycket gäller ej 1. handling som innehåller uppgift,

för vilken gäller sekretess till följd av 2

kap. I eller 2 § eller 3 kap. 1 § sekre-

tesslagen (1979:000) eller bestämmel-

se, till vilken hänvisas i något av dessa

lagrum, med mindre den myndighet

som har att pröva fråga om utlämnan-

de av handlingar givit sitt tillstånd

därtill;

2. handling vars innehåll är sådant,

att någon, som haft befattning med

Prop. 1979/80:2 Del A 41

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

handlingen, enligt 36 kap. 5 § andra,

tredje. fjärde eller sjätte stycket ej må

höras därom;

3. handling genom vars företeende

yrkeshemlighet skulle uppenbaras,

med mindre synnerlig anledning före-

kommer.

Har bestämmelser som avviker från

vad som föreskrivs i 1-8 §§ meddelats

om skyldighet at förete skriftlig hand-

ling, skall de gälla.

39 kap.

58§

Innehar någon föremål, som lämpligen kan flyttas till rätten och som kan

antagas äga betydelse som bevis, vare han skyldig att tillhandahålla det för

syn; sådan skyldighet åligge dock ej i brottmål den misstänkte eller den som till honom står i sådant förhållande, som avses i 36 kap. 3 §. Stadgandet i 36

kap. 6 § om vittnes rätt att vägra att yttra sig äge motsvarande tillämpning i fråga om rätt för part eller annan att vägra att tillhandahålla föremål för syn.

Om skyldighet att förete skriftlig handling för syn gälle vad i 38 kap. 2 § är

stadgat.

Vad i 38 kap. 3-8 §§ är stadgat äge Vad i 38 kap. 3-9 §§ är stadgat äge

motsvarande tillämpning beträffan- — motsvarande tillämpning beträffan-

de föremål eller skriftlig handling, de föremål eller skriftlig handling,

som skall tillhandahållas för syn. som skall tillhandahållas för syn.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:2 Del A 42

3¶Förslag till

Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 20 kap. 3 § brottsbalken skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 kap. 38! Yppar någon vad han till följd av Röjer någon uppgift, som han är

lag eller annan författning är pliktig pliktig att hemlighålla enligt lag eller att hemlighålla eller utnyttjar han annan författning eller enligt förordolovligen sådan hemlighet, dömes, nande eller förbehåll som har meddeom ej gärningen eljest är särskilt lats med stöd av lag eller annan belagd med straff, för brott mot författning, eller utnyttjar han olovlitystnadsplikt till böter eller gen sådan hemlighet, dömes, om ej fängelse i högst ett år. gärningen eljest är särskilt belagd

med straff, för brott mot tyst-

nadsplikttill böter eller fängelse i

högst ett år.

Den som av oaktsamhet begår Den som av oaktsamhet begår

gärning som avses I första stycket, gärning som avses i första stycket,

dömes till böter. dömes till böter. I ringa fall skall dock

ej dömas till ansvar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

4¶Förslag till Lag om ändring i förvaltningslagen (1971:290)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningslagen (1971:290)

dels att 20 § skall upphöra att gälla, dels att 14 och 15 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 8

Sökande, klagande eller annan Sökande, klagande eller annan

part har rätt att ta del av det som part har rätt att ta del av det som

tillförts ärendet med de begräns- tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 39§ andra ningar som följer av 14 kap. 5§ stycket lagen (1937:249) om inskränk- sekretesslagen (1979:000). ningar i rätten att utbekomma allmän-

I Senaste lydelse 1975:667.

Prop. 1979/80:2 Del A 43

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse na handlingar eller av denna para-

graf.

Myndighet får vägra att lämna ut annat material än allmän handling

under samma förutsättningar som

enligt nyssnämnda lagrum gäller be-

träffande allmän handling. Lämnas

sådant material ut, skall myndigheten

om det behövs göra förbehåll om hur

det får användas.

Har myndigheten vägrat att lämna

ut handling eller annat som tillförts ärendet, skall myndigheten på annat

sätt upplysa parten om innehållet i

materialet, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt

och det kan ske utan allvarlig skada för

det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Myndigheten

skall vid behov förordna att den som

erhåller sådan upplysning ej får obehörigen yppa vad han fått veta.

158 Ärende får ej avgöras utan att sökande, klagande eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och

tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Myndigheten får dock avgöra ärende utan att så skett,

1. om åtgärderna är uppenbart obehövliga,

2. om ärendet rör tillsättning av tjänst, antagning för frivillig utbildning, utfärdande av betyg, tilldelning av forskningsbidrag eller jämförbar sak och fråga ej är om prövning med anledning av överklagande,

3. om det kan befaras att genomförandet av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras eller

4. om ärendets avgörande ej kan uppskjutas.

Underrättelse enligt första stycket får ske genom delgivning. Bestämmelserna i 14 § om begräns- I fråga om underrättelseskyldighet

ningar i rätten att ta del av det som = enligt första stycket gäller de begränstillförts ärendet äger motsvarande = ningar som följer av 14 kap. 5 § sek-

tillämpning i fråga om underrättelse — retesslagen (1979:000).

enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:2 Del A 44

5 Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 16, 19, 20, 39 och 43 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §

I fråga om offentlighet och ord- I fråga om offentlighet och ordning vid muntlig förhandling gäller 5 ning vid muntlig förhandling gäller 5 kap. 1-5 och 9 §§ rättegångsbalken i kap. 1-5 och 9 §§ rättegångsbalken i tillämpliga delar. Utöver vad som tillämpliga delar. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får rätten förordna om handläggning får rätten förordna att förhandling inom stängda dörrar, om det behövs skall hållas inom stängda dörrar, om av hänsyn till privatlivets helgd eller det kan antagas att vid förhandlingen enskilds behöriga ekonomiska intres- kommer att förebringas uppgift, för Se. vilken hos domstolen gäller sekretess

som avses i — sekretesslagen

(1979:000).

Bestämmelserna i43 § om begräns- I fråga om underrättelseskyldighet ningar i rätten att ta del av det som enligt 10 § första stycket, 12 eller 18 § tillförts målet äger motsvarande till- gäller de begränsningar som följer av lämpning i fråga om underrättelse 14 kap. 5 § sekretesslagen (1979:000). enligt 10§ första stycket, 12 eller 18 §.

208 Skriftlig handling, som åberopas Skriftlig handling, som åberopas till bevis, skall tillställas rätten utan till bevis, skall tillställas rätten utan dröjsmål. I fråga om sådant bevis dröjsmål. I fråga om sådant bevis gäller i övrigt 38 kap. 1-5, 7 och & $$ gäller i övrigt 38 kap. 1-5 och 7-9 §§ rättegångsbalken i ullämpliga delar. rättegångsbalken i tillämpliga delar. Ersättning till annan än part för Ersättning till annan än part för tillhandahållande av skriftlig hand- tillhandahållande av skriftlig handling utgår dock alltid av allmänna ling utgår dock alltid av allmänna medel. medel.

39 8

Den som uppsåtligen bryter mot förbehåll eller förordnande, som med-

Prop. 1979/80:2 Del A 45

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

delats med stöd av 19 eller 43 §, dömes till böter eller fängelse i högst ett år,

om ej gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

Den som utan giltigt skäl röjer vad, som enligt rättens förordnande ej får

uppenbaras dömes till böter.

43§ Sökande, klagande eller annan Sökande, klagande eller annan

part har rätt att ta del av det som part har rätt att ta del av det som

tillförts målet med de begränsningar tillförts målet med de begränsningar

som följer av 39 § andra stycket lagen som följer av 14 kap. 5 § sekretessla-

(1937:249) om inskränkningar i rätten gen (1979:000).

att utbekomma allmänna handlingar eller av denna paragraf.

Rätten får vägra att lämna ut annat

material än allmän handling under

samma förutsättningar som enligt nyssnämnda lagrum gäller beträffan-

de allmän handling. Lämnas sådant material ut, skall rätten om det behövs göra förbehåll i fråga om hur det får

användas.

Har rätten vägrat att lämna ut handling eller annat som tillförts

målet. skall rätten på annat sätt

upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att

lämna ut materialet. Rätten skall vid

behov förordna att den som erhåller

sådan upplysning ej får obehörigen yppa vad han fått veta.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:2 Del A Inledning 46

Utdrag JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1978-12-07

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikström, Friggebo, Wirtén, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet Sven Romanus

Lagrådsremiss med förslag till sekretesslag, m. m.

1¶Inledning

Den enskildes rätt att ta del av myndigheternas handlingar har länge varit

grundiagsfäst i vårt land. De centrala reglerna på området finns f. n. i 2 kap. i

1949 års tryckfrihetsförordning (TF, omtryckt 1976:955). De begränsningar i

rätten att få tillgång till allmänna handlingar som har befunnits nödvändiga har tagits in i lagen (1937:249, omtryckt 1977:1029, ändrad senast 1978:353) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, den s. k. sekretesslagen (SekrL), och i vissa därtill anslutande författningar.

Riksdagen antog år 1976 ett nytt 2 kap. i TF (prop. 1975/76:160, KU 1975/

76:48, rskr 1975/76:324, KU 1976/77:1, rskr 1976/77:2, SFS 1976:954) på

grundval av förslag i betänkandet (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar

vilket hade avgivits av den år 1969 tillkallade offentlighets- och sekre-

tesslagstiftningskommittén (OSK). De nya reglerna trädde i kraft den 1

januari 1978.

Det förutsattes i samband med dessa ändringar i TF att de skulle kompletteras med nya regler om handlingssekretess som skulle ersätta SekrL.

Huvuddelen av OSK:s nyss nämnda betänkande avser också ett förslag till en lag med sådana bestämmelser, benämnd lag om allmänna handlingar (LAH).

OSK lade också fram förslag till vissa följdändringar, bl. a. i rättegångsbalken.

! Ledamöter vid utredningsarbetets avslutande justitiekanslern Ingvar Gullnäs, ordförande, riksdagsledamoten Erik Adamsson, departementssekreteraren Allan Eriksson, riksdagsledamoten Kurt Hugosson, chefredaktören Sven-Erik Larsson, riksdagsledamoten Åke Polstam och hemmansägaren Erik Svedberg.

Prop. 1979/80:2 Del A a Inledning 47

Allmänhetens möjligheter att få insyn i den offentliga förvaltningen är

beroende inte bara av reglerna om allmänna handlingars offentlighet utan också av de bestämmelser som reglerar de offentliga funktionärernas möjligheter att lämna uppgifter på annat sätt än genom utlämnande av allmänna handlingar. I 2 kap. 1§ i 1974 års regeringsform (RF, omtryckt 1976:871) fastslås en principiell yttrandefrihet för varje medborgare. Denna yttrandefrihet innefattar bl. a. frihet att lämna sådana uppgifter och upplys-

ningar som en offentlig funktionär får kännedom om i sin tjänsteutövning. RF medger emellertid att yttrandefriheten begränsas bl. a. genom regler om tystnadsplikt. Sådana regler finns för de offentliga funktionärernas del f. n.

utspridda i ett stort antal författningar. Frågan om den framtida utformningen av tystnadspliktsregleringen har utretts av en särskild kommitté,

tystnadspliktskommittén (TK), som tillkallades i maj år 1975. I sitt betänkande (SOU 1975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet lade kommittén fram ett förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt (LOFT), som i princip skulle ersätta alla de tystnadspliktsregler på området som i dag återfinns i olika specialförfattningar. Ett viktigt inslag i den reglering som värnar om offentlighetsprincipen är de

bestämmelser som privilegierar meddelande av uppgifter för publicering i

massmedierna. Dessa bestämmelser innebär bl. a. att ett uppgiftslämnande

som normalt är att betrakta som brott mot tystnadsplikt i vissa fall blir

straffritt om uppgiften lämnas för publicering. De grundläggande bestäm-

melserna om denna s. k. meddelarfrihet finns i 7 kap. 3 § TF. På förslag av den år 1970 tillkallade massmedieutredningen (MMU, SOU 1975:49) och av TK beslutade riksdagen år 1976 bl. a. om ny lydelse av denna paragraf (prop.

1975/76:204, KU 1975/76:54, rskr 1975/76:394, KU 1976/77:1 rskr 1976/

77:2, SFS 1976:955). Också denna grundlagsändring trädde i kraft den 1

januari 1978. Reglerna i paragrafen innebär, såvitt här är av intresse, att den,

som i strid med en bestämmelse om tystnadsplikt lämnar ett meddelande för publicering i tryckt eller därmed jämställd skrift eller, utan att vara publiceringsansvarig, t. ex. i egenskap av författare medverkar till framställ-

ning, som är avsedd att införas i sådan skrift, får fällas till ansvar för detta bara om gärningen var uppsåtlig och den åsidosatta tystnadsplikten finns angiven i

en särskild lag. I lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt (ändrad 1978:481), som trädde i kraft den I januari 1978, anges i vilka fall en föreskrift om tystnadsplikt skall bryta

igenom meddelarfriheten.

Det har under departementsberedningen av OSK:s och TK:s förslag visat

sig att det knappast går att få till stånd en tillfredsställande sekretessreglering om man bibehåller den nuvarande åtskillnaden mellan regler om handlings-

! Ledamöter hovrättslagmannen Erik Holmberg, ordförande, riksdagsledamoten Bertil Fiskesjö och riksdagsledamoten Kurt Ove Johansson.

Prop. 1979/80:2 Del A Gällande rätt m.m. 48

sekretess och bestämmelser om tystnadsplikt. På grund härav har en promemoria upprättats inom justitiedepartementet, promemorian (Ds Ju 1977:1 och 11) Handlingssekretess och tystnadsplikt. Denna innehåller förslag till en ny sekretesslag som reglerar såväl handlingssekretess som tystnadsplikt och som dessutom anger i vilka fall meddelarfrihet inte skall föreligga. Promemorian innehåller också förslag till vissa följdändringar i rättegångsbalken (RB) och brottsbalken (BrB). De vid promemorian fogade lagförslagen bör fogas till protokollet som bilaga 1.

Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som bilaga 2.

I socialutredningens betänkande (SOU 1977:40) Socialtjänst och socialförsäkringstillägg behandlas vissa frågor om handlingssekretess, tystnadsplikt och socialregister. Betänkandet har remissbehandlats. En inom socialdepartementet upprättad sammanställning av remissyttrandena i dessa delar bör fogas till protokollet som bilaga 3.

Frågan om lagstiftning på grundval av departementspromemorian bör nu tas upp till behandling. Den nu aktuella lagstiftningen kräver följdändringar i ett stort antal lagar som innehåller bestämmelser om tystnadsplikt. Jag avser att återkomma till denna fråga vid ett senare tillfälle.

2 Gällande rätt m. m. 2.1 Offentlighetsprincipen

Svensk rättskipning och förvaltning präglas av ålder av offentlighetsprincipen. Allmänheten och massmedierna har en vidsträckt insyn i de offentliga organens verksamhet. Denna ordning får sitt rättsliga innehåll genom tre komplex av regler.

Av störst betydelse är den i 2 kap. TF fastlagda principen om allmänna handlingars offentlighet. Principens närmare räckvidd bestäms genom den undantagsreglering som med stöd av TF är upptagen i SekrL och i därtill anslutande författningar.

Stor roll för möjligheterna till insyn i den offentliga verksamheten spelar också den information som tjänstemän och andra offentliga funktionärer kan lämna på annat sätt än genom att förete allmänna handlingar, t.ex. muntligen. Gränserna för denna de offentliga funktionärernas yttrandefrihet dras genom den rättsliga regleringen av deras tystnadsplikt.

I RF är fastslaget att regler om tystnadsplikt innebär en begränsning i den medborgerliga yttrandefriheten.

De offentliga funktionärernas tystnadsplikt är snävare än annars när fråga är om meddelande för offentliggörande i pressen eller i övrigt i tryckt skrift eller i radio eller TV. Denna särbehandling, som kommer till uttryck i TF och i radioansvarighetslagen (1966:756, ändrad senast 1978:477), får sin förklaring

Prop. 1979/80:2 Del A Gällande rätt m.m. 49

av den vikt som tillmäts meddelanden för offentlig debatt och allmän upplysning i samhälleliga angelägenheter:

De äldsta anorna har den form av offentlighet som förekommer vid de

beslutande församlingarna och vid domstolarna, förhandlingsoffentligheten. Offentligheten vid riksdagens kammarsammanträden regleras i riksdagsordningen. Motsvarande bestämmelser finns i kommunallagarna för de beslu-

tande kommunala församlingarnas del. Av RB framgår att de allmänna domstolarna som regel handlägger sina mål vid förhandlingar. Dessa är med snävt begränsade undantag offentliga. Principen om domstolsförhandlings offentlighet anges numera också i RF.

Som framgår av det sagda utgör handlingssekretess och tystnadsplikt olika

former av begränsning i offentlighetsprincipen. Dessa två slag av inskränk-

ningar skyddar samma intressen och har även i övrigt nära samband med

varandra. I den konstitutionella lagstiftningen behandlas emellertid, som

framgått, handlingssekretessen som en del av regleringen av tryckfriheten, medan tystnadsplikten ses som en begränsning av den allmänna medborger-

liga yttrandefrihet som slås fast i RF. I fråga om uppbyggnad och utformning skiljer sig f. n. de två regelkomplexen radikalt från varandra.

2.2 Handlingssekretess

Som har nämnts i inledningsavsnittet har riksdagen år 1976 beslutat nya

regler i TF om allmänna handlingars offentlighet. Ändringarna baserar sig på förslag som har Jagts fram av OSK i betänkandet Lag om allmänna

handlingar. Den nya grundlagsregleringen stämmer i sina huvuddrag

överens med den föregående, som i sin tur uppvisar kontinuitet med vad som ursprungligen föreskrevs i vår äldsta tryckfrihetsförordning, 1766 års TF.

I 2 kap. I $ TF anges nu att varje svensk medborgare till främjande av ett

fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 2 § får denna rätt emellertid begränsas, men

endast med hänsyn till vissa uppräknade skyddsintressen. Dessa är 1. rikets

säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse,

6. skyddet för enskilds personiiga eller ekonomiska förhållanden och

7. intresset att bevara djur- eller växtart.

I 2§ andra och tredje styckena anges i vilka former begränsningar i handlingsoffentligheten får ske. Begränsning skall sålunda anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall är lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om

bestämmelsens tillämplighet. Kravet på noggrant angivande hindrar inte att riksdagen eller regeringen i sekretessbestämmelse tilläggs befogenhet att efter

4 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A Gällande rätt m.m. 50

omstärdigheterna medge att viss handling lämnas ut.

Handlingsoffentligheten begränsas alltså genom den lagstiftning som åsyftas i 28. En annan inskränkning i principen ligger i begreppet allmän handling. För att en handling skall vara allmän krävs att den förvaras hos myndighet. Men dessutom fordras att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet (3 §). En handling anses som regel upprättad först när den har expedierats, när det ärende till vilket den hör har slutbehandlats eller när den annars har färdigställts (7 §). Vissa särskilda regler i 2 kap. TF begränsar ytterligare kretsen av handlingar som skall anses som allmänna.

I 2 kap. TF finns vidare bestämmelser bl. a. om sättet för utlämnande av allmän handling, om prövning av framställning om att få ut sådan handling och om rätt att överklaga avslagsbeslut.

Begränsningarna i handlingsoffentligheten anges som nämnts i dag i SekrL med anslutande författningar. Lagen bör fogas till protokollet som bilaga 4. SekrL innehåller i ett femtiotal paragrafer en ingående uppräkning av fall då allmänna handlingar får hållas hemliga. I allmänhet har bestämmelserna också den innebörden att handlingarna skall hållas hemliga. Sekretessen är i regel knuten till viss myndighet, till viss typ av ärenden eller till visst verksamhetsområde. En och samma paragraf tillgodoser i en del fall flera olika sekretessändamål. — Efter sin tillkomst har lagen blivit föremål för en betydande påbyggnad. Genom ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1978 har SekrL anpassats till det nya 2 kap. TF (prop. 1977/78:38, KU 1977/78:19, rskr 1977/78:77).

I fråga om flera viktiga grupper av handlingar ger SekrL regeringen möjlighet att upprätthålla sekretess inom vissa allmänt angivna gränser. I dessa fall finns den närmare regleringen i s. k. sekretesskungörelser. F.n. finns sju sekretesskungörelser på försvarets område och en, den s.k. civilförvaltningens sekretesskungörelse (1939:7, omtryckt 1977:1141, ändrad senast 1978:503, CSK), på det civila området.

I SekrL finns en paragraf som anger domstols möjlighet att från annan myndighet infordra hemlig handling som kan antas vara av betydelse som bevis. I övrigt saknas emellertid i SekrL föreskrifter som i sekretesshänseende reglerar förhållandet mellan myndigheter inbördes.

Under förarbetena till den nu gällande TF uttalades att spörsmålet om en revision av sekretesslagstiftningen på grundval av de erfarenheter som hade vunnits efter antagande av 1937 års lagstiftning borde tas upp särskilt. För detta ändamål tillkallades år 1960 offentlighetskommittén (OK). Kommittén utarbetade en diskussionspromemoria med utkast till författningsbestämmelser (se SOU 1966:61). Sitt egentliga förslag presenterade OK i betänkandet (SOU 1966:60) Offentlighet och sekretess. Mot bakgrund av den kritik som kommitténs förslag utsattes för beslöts att ytterligare utredning skulle äga rum innan ny lagstiftning om handlingsoffentlighet och handlingssekretess kunde föreläggas riksdagen. Den nya utredningen uppdrogs åt OSK.

OSK:s betänkande Lag om allmänna handlingar innehöll, förutom förslag

Prop. 1979/80:2 Del A = s..Gällande rätt m.m. 51

till nya grundlagsbestämmelser om allmänna handlingar, främst förslag till en ny lag om allmänna handlingar, LAH, avsedd att träda i stället för SekrL.

Regleringen i den föreslagna lagen innebär i vissa hänseenden en förstärkning av sekretesskyddet, i andra upphävande av nu gällande sekretess. Förslaget har disponerats på ett annat sätt än gällande sekretesslag. Sålunda har bestämmelserna i första hand grupperats i avsnitt i anslutning till de sekretessändamål som anges i grundlagen. Inom varje sådant avsnitt är bestämmelserna uppdelade med hänsyn till berörda myndigheter och ärendetyper.

LAH upptar enligt förslaget också vissa andra föreskrifter än materiella sekretessregler. Sålunda föreslås bestämmelser om registrering av allmänna handlingar, om tystnadsplikt om innehållet i hemlig handling, om besvär över beslut att vägra utlämnande samt om sekretessen mellan myndigheter.

Remissinstanserna har i fråga om det sakliga innehållet i sekretessbestämmelserna fört fram kritik i många enskildheter. Enighet har dock rått om att förslaget i denna del är ägnat att läggas till grund för lagstiftning. I fråga om lagens disposition har mottagandet under remissbehandlingen varit genomgående positivt.

I prop. 1975/76:160 (s. 81) förklarade dåvarande justitieministern att han ansåg att OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar i både formellt och sakligt hänseende kunde i det väsentliga läggas till grund för lagstiftning.

2.3 Tystnadsplikt

Medan handlingssekretessen redan i dag är inordnad i ett genomtänkt regelsystem uppvisar regleringen av tystnadsplikter i offentlig verksamhet ett högst splittrat mönster. Detta sammanhänger med den konstitutionella ordning som gällde före år 1975. Enligt 1809 års RF kunde sålunda tystnadsplikt föreskrivas genom författning på vilken konstitutionell nivå som helst. Tystnadspliktsföreskrifter finns därför - förutom i lag — i kungörelser och instruktioner, i kommunala reglementen och i myndigheters arbetsordningar. En tystnadsplikt kunde också uppkomma utan uttrycklig föreskrift i författning. En sådan tystnadsplikt betecknas vanligen som oreglerad. Särskilt stor praktisk betydelse hade det att uppgifter i en allmän handling, som föranledde att handlingen enligt SekrL skulle hållas hemlig, ansågs vara omfattade av tystnadsplikt, även om det inte fanns någon särskild föreskrift om tystnadsplikt. Tystnadsplikt ansågs vidare kunna uppkomma genom ett myndighetens eget beslut för särskilt ärende eller särskild grupp av ärenden eller genom en tillsägelse av överordnad. Det har också hävdats att tystnadsplikt i vissa fall följde av tjänstens beskaffenhet eller ”sakens natur”.

F.n. finns tystnadspliktsföreskrifter som gäller offentliga funktionärer i ett

Prop. 1979/80:2 Del A Gällande rätt m.m. 52

hundratal lagar och i ungefär lika många av regeringen bestutade författ-

ningar. En förteckning över föreskrifterna bör fogas till protokollet som bilaga 3. HFflertalet av dessa föreskrifter används uttryck såsom ”obehörigen” eller ”i oträngt mål” för att beskriva tystnadspliktens räckvidd. Införandet av den nya RF medförde viktiga förändringar i rättsläget såvitt

gäller regleringen av tystnadsplikt.

Sålunda är med den innebörd som RF ger åt begreppet yttrandefrihet

tystnadsplikt för offentliga funktionärer att se som en begränsning i denna

frihet. Härav följer i sin tur att tystnadsplikt, liksom andra inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna, kan göras gällande av det allmänna endast med författningsstöd. I avsaknad av särskild övergångsbestämmelse i RF kan därför inte de förut nämnda, s. k. oreglerade tystnadsplikterna, inräknat den som avser innehållet i hemlig handling, upprätthållas efter

ingången av år 1975. RF:s regler på området bör, som också TK har framhållit, vidare ges den

tolkningen att tystnadsplikt i offentliga anställningar inte kan åläggas genom avtal.

RF innebär vidare att den tidigare friheten att i författning på vilken

konstitutionell nivå som helst föreskriva tystnadsplikt har upphört. Primärt ligger kompetensen hos riksdagen. För att regeringen i stort skulle behållas

vid tidigare möjligheter att förordna om tystnadsplikt för offentliga funktio-

närer infördes emellertid i 8 kap. 7 § RF en särskild delegationsregel enligt vilken regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning kan meddela

föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst

eller under utövande av tjänsteplikt. Möjlighet öppnades också för vidaredelegation till förvaltningsmyndighet eller kommun. Enligt punkt 6 i

övergångsbestämmelserna till RF behåller äldre tystnadspliktsföreskrifter i författning sin giltighet tills vidare, oberoende av vilket organ som har

beslutat dem.

Genom prop. 1975:8 om följdlagstiftning med anledning av den nya

regeringsformens bestämmelser om normgivning förelade den dåvarande regeringen riksdagen ett förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt. Syftet med förslaget var att göra det möjligt att i det väsentliga behålla tidigare rättsläge på tystnadspliktsområdet. Förslaget innehöll i huvudsak

delegationsbestämmelser. En av dessa avsåg att ge regeringen möjlighet att genereilt förbinda handlingssekretess med tystnadsplikt. I betänkande med

anledning av propositionen (KU 1975:10) förordade konstitutionsutskottet en utredning rörande tystnadsplikter. Enligt utskottet borde i utredningsarbetet

ingå att inventera, klassificera och rättsligt systematisera tvstnadsplikterna samt att mot denna bakgrund göra principiella överväganden med sikte på en

framtida reglering. Utskottet förordade vidare att lagstiftningen om de

offentliga funktionärernas tystnadsplikt borde uppskjutas i avvaktan på kartläggningen av tystnadsplikterna och resultatet av det utredningsarbete

Prop. 1979/80:2 Del A > Gällande rätt m.m. 53

som bedrevs av MMU. OSK och 1973 års fri- och rättighetsutredning. Det

framlagda lagförslaget avstyrktes därför. Riksdagen rvöljde utskottet (rskr

1975:62).

Med anledning av riksdagens beslut tillkallades TK. I sitt förut nämnda

betänkande har kommittén lagt fram förslag till en lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt, LOFT. I denna lag har TK fört samman föreskrifterna om tystnadsplikt i offentlig verksamhet. Regleringen i lagen är

nära anknuten till bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet och inskränkningar däri. Kommittén har byggt på OSK:s förslag till LAH.

Föreskrifterna om handlingssekretess får enligt TK:s förslag betydelse bl. a. därigenom att de uppgifter i hemlig handling som utgör grund för hemlighållandet skall omfattas av tystnadsplikt. Bestämmelserna i förslaget är uppbyggda efter skyddsintressen. I begränsad omfattning medges att regeringen genom förordning anger tillämpningsområdet för en tystnadspliktsbestämmelse. Något utrymme för subdelegering till förvaltningsmyndighet eller kommun öppnas inte.

TK föreslog ändringar av tystnadspliktsbestämmelser i ett stort antal lagar. Ändringarna är i huvudsak av teknisk natur och innebär att hänvisningar görs till föreskrifter i LOFT. LOFT innehåller ett antal inledande bestämmelser som anger lagens tillämpningsområde, tystnadspliktens principiella innebörd, dess räckvidd i förhållande till annan myndighet, tystnadspliktens

fortspridning med överlämnad uppgift, m. m.

Flertalet remissinstanser ansåg att LOFT kunde läggas till grund för

lagstiftning. Av annan åsikt var emellertid bl. a. JK och JO, som båda fann att

nya överväganden var påkallade. Åtskilliga instanser efterlyste en närmare samordning av regleringen av handlingssekretess och tystnadsplikt i allmän verksamhet, och ett antal av dem förordade gemensam reglering i en enda lag.

Sedan TK:s förslag lades fram har riksdagen på grundval av betänkandet (SOU 1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheter av 1973 års fri- och

rättighetsutredning beslutat ändringar i RF:s rättighetsreglering (prop. 1975/ 76:209, KU 1975/76:56, rskr 1975/76:414, KU 1976/77:1, rskr 1976/77:2). Ändringarna har trätt i kraft den 1 januari 1977. De rubbar inte den dittills

gällande ordningen i fråga om kompetensen att besluta föreskrifter om

tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Däremot har i 2 kap. RF införts nya

bestämmelser som i sak anger ramar för möjligheterna att begränsa olika frioch rättigheter, bland dem yttrandefriheten. Sålunda föreskrivs i 12 § andra stycket bl. a. att begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är

godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsning får vidare aldrig gå

utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria

åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. För yttrandefrihe-

tens och informationsfrihetens del anges i 13 § att begränsning får beslutas

Prop. 1979/80:2 Del A Promemorieförslaget 54

med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar i de nämnda friheterna ske endast om ”särskilt viktiga skäl” föranleder det. Vid bedömande av vilka begränsningar som sålunda får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapiiga och kulturella angelägenheter.

De år 1976 slutligt antagna ändringar i TF, som gjordes på grundval av förslag av MMU, innebär att en ny teknik införts för att reglera förhållandet mellan å ena sidan friheten att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift och å andra sidan tystnadsplikt. Enligt 7 kap. 3 § TF gäller att endast tystnadsplikt som är angiven i en särskild lag har försteg framför meddelarfriheten. I den förut nämnda lagen om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt anges 'i vilka fall en föreskrift om tystnadsplikt bryter genom meddelarfriheten. Meningen är att denna lag, som i allt väsentligt har bevarat rättsläget före den 1 januari 1978, bara skall gälla under en kortare övergångstid. Därefter skall den ersättas med en reglering som skall samordnas med den nya sekretesslagen (prop. 1977/78:38 s. 32).

TK lade fram ett förslag till en särskild tillämpningslag till de bestämmelser som nu finns i 7 kap. 3 § TF. Förslaget innebär att massmedierna kan få ökad tillgång till hemliga uppgifter främst inom sådana grenar av allmän verksamhet som innebär myndighetsutövning mot enskild:

Remissinstansernas reaktion på förslaget till tillämpningslag var blandad. Den av TK gjorda avvägningen mellan tystnadsplikt och meddelarskydd godtogs av flera instanser, men ganska många ansåg att TK hade gått väl långt i att medge meddelarfrihet. Särskilt den föreslagna vidgningen av straffriheten för meddelanden som rör myndighetsutövning mot enskild, t. ex. inom socialvården, stötte på motstånd bland remissinstanserna.

3¶Promemorieförslaget

Den väsentligaste nyheten i promemorieförslaget är den nya tekniska lösningen med en gemensam lag, som reglerar såväl handlingssekretess som tystnadsplikt, och de konsekvenser i sakligt hänseende som denna lösning har medfört. I övrigt bygger promemorieförslaget på de båda utredningsförslag som framlagts av OSK och TK och de synpunkter som har kommit fram under remissbehandlingen av dessa förslag.

Promemorian utgår från tanken att sekretessregleringen blir klarast och mest lättillämpad om sekretessen får avse den berörda uppgiften som sådan oberoende av om den finns dokumenterad i en allmän handling eller inte. Det

Prop. 1979/80:2 Del A « Promemorieförslaget 55

föreslås sålunda att SekrL och de många utspridda reglerna om tystnadsplikt

för offentliga funktionärer skall ersättas med en enda sekretesslag. I

promemorians lagförslag används ett enhetligt sekretessbegrepp som i sig innefattar både en begränsning av den enskildes rätt att ta del av allmän

handling och ett förbud för den offentlige funktionären att röja uppgifter genom utlämnande av handling, muntligen eller på annat sätt.

Ett annat grundläggande drag i den föreslagna sekretessregleringen är att denna, i överensstämmelse med vad som har föreslagits av både OSK och TK, också gäller i förhållandet myndigheter emellan.

Enligt promemorian har sekretessen i största möjliga utsträckning reglerats i själva sekretesslagen. De möjligheter att delegera normgivningskompetens till regeringen som öppnas i TF och RF har utnyttjats i mycket begränsad omfattning. Inte heller tekniken att låta sekretesslagen på en viss punkt uppta bara en hänvisning till sekretessregler i annan lag har använts annat än i

undantagsfall.

Förslaget ansluter sig i fråga om sin allmänna uppläggning ganska nära till

LAH. De utförliga reglerna om sekretessbegreppets innebörd och om

generella begränsningar i sekretessen faller emellertid närmast tillbaka på de

inledande bestämmelserna i LOFT.

Reglerna om sekretessbegreppets innebörd har tagits in i lagförslagets

inledande kapitel. Här slås också fast att sekretessregleringen bara gäller i

allmän verksamhet. I kapitlet anges vilka organ och personer som berörs av

regleringen. Här finns vidare vissa bestämmelser om när en uppgift behåller

sin sekretess efter att ha lämnats från en myndighet till en annan.

I 2 kap. finns bl.a. bestämmelser om möjligheterna att lämna sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter, om den enskildes möjligheter att förfoga över sekretess som är uppställd i hans intresse, om utlämnande av uppgift med förbehåll, om partsoffentlighet och om en generell dispensbefogenhet för regeringen. I samma kapitel har vidare tagits in bestämmelser som innebär att sekretessen på vissa punkter får vika för lagstiftningen om rätt till information i arbetslivet och lagstiftningen om arbetsmiljön. Dessa bestämmelser ersätter de ”obehörighetsrekvisit” som i dag finns i de flesta tystnadspliktsregler.

I 3-11 kap. följer sedan de särskilda sekretessreglerna. Dessa är liksom motsvarande bestämmelser i LAH ordnade med utgångspunkt i TF:s sekretessgrunder. De bestämmelser som avser att skydda olika allmänna

intressen finns i 3-7 och 11 kap. Skyddet för enskildas förhållanden finns i

8-10 kap.

I 12 kap. finns vissa särregler om sekretessen hos domstolarna, hos JO och JK samt hos riksdagen och regeringen.

13 kap. innehåller vissa regler som huvudsakligen gäller allmänna handlingar. Här regleras myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter till

allmänheten och till varandra samt frågorna om hemligstämpling, diarie-

Prop. 1979/80:2 Del A Promemorieförslaget 56

föring och förfarandet vid utlämnande av allmän handling och om besvär mot myndighets beslut i vissa fall.

I 14 kap. slutligen har tagits in regler om vilka tystnadspliktsföreskrifter som skall ha företräde framför grundsatsen om meddelarfrihet.

Sekretessen enligt promemorieförslaget har i allt väsentligt avgränsats i enlighet med vad som har föreslagits av OSK och TK. Utgångspunkten har varit att offentlighetsprincipen inte skall begränsas annat än i de fall där det finns grundad anledning att befara att offentlighet skulle medföra skada för något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § TF. Vägledande har vidare varit de allmänna reglerna i 2 kap. 12 och 13 §§ RF.

I promemorian uttalas att det sekretesskyddade området i allmänhet är mindre enligt promemorieförslaget än enligt gällande rätt. Om man jämför med rättsläget före den 1 januari 1975 blir minskningen än mer påfallande. Begränsningen av sekretessen hänför sig i huvudsak till tystnadspliktsområdet. Huvuddelen av de oreglerade tystnadsplikterna och åtskilliga av de författningsreglerade saknar motsvarighet i promemorieförslaget. Tillämpningsområdet har i huvudsak avgränsats med utgångspunkt i en bedömning av behovet av handlingssekretess, så som detta framgår av i första hand OSK:s förslag.

Det sekretesskyddade området har emellertid inte förändrats uteslutande i minskande riktning. Promemorieförslaget innebär att skyddet för den enskildes integritet stärks på flera punkter. Som exempel kan nämnas att sekretess utan motsvarighet i gällande rätt föreslås inom elevvården, myndigheternas personalsociala verksamhet och försvarsmaktens personalvård.

I promemorian anförs att de ämnesområden som berörs av sekretessregleringen har angivits med så stor noggrannhet som möjligt samt att man strävat efter att undvika varje form av ”sekretess för säkerhets skull”. Noggrannheten har medfört en ökad utförlighet i regleringen. Som exempel kan nämnas att LAH:s två paragrafer om sekretess på skatte- och tullområdena motsvaras av sju paragrafer i promemorieförslaget. Andra sekretessområden som har fått en betydligt mer utförlig reglering i promemorieförslaget än i LAH gäller sjukvården och det allmännas utlåningsverksamhet.

Genom att lagtexten har gjorts så omfattande blir det enligt promemorian möjligt att upphäva flera hundra tystnadspliktsregler i olika författningar. I promemorian framhålls att flertalet funktionärer endast kommer att behöva tillämpa ett fåtal av de föreslagna bestämmelserna samt att det får ankomma på de särskilda myndigheterna att hålla sin personal informerad om vilka sekretessregler som är aktuella för dem.

I viss begränsad utsträckning har man sökt i promemorieförslaget att med rent beskrivande kriterier avgränsa det sekretesskyddade området på sådant sätt att detta bara omfattar uppgifter vilkas röjande kan medföra en skaderisk.

Prop. 1979/80:2 Del A Promemorieförslaget 57

Som exempel nämns uppgifter om personliga förhållanden som har lämnats i förtroende inom den frivilliga sjukvården eller familjerådgivningen. I de allra flesta fall har man emellertid för att uppnå en från offentlighetssynpunkt önskvärd avgränsning av sekretessen kompletterat beskrivningen av ämnesområdet med ett uttryckligt krav på risk för skada som en förutsättning för sekretess. Huvuddelen av de an vända skaderekvisiten är utformade på så sätt att offentlighet framstår som huvudregel. Endast om röjande av en uppgift

medför viss angiven skaderisk inträder sekretess. I några fall. där enligt

promemorian sekretessintresset är särskilt betydande, har skaderekvisitet

utformats så att det anger sekretess som det normala förhållandet. Sekre-

tessen viker här bara om man kan räkna med att röjandet av en uppgift inte är förbundet med någon skaderisk.

Sekretessens räckvidd har begränsats också på andra sätt. I likhet med SekrL och LAH ställer promemorieförslaget i de flesta fall upp tidsgränser för

handlingssekretessen. Reglerna om dessa gränser har angivits så att det

framgår att det är fråga om maximi- och inte om normaltider. Med hänsyn härtill och till att de flesta av de föreslagna sekretessreglerna innehåller

skaderekvisit förutsätts i promemorian att de angivna sekretesstiderna kommer att aktualiseras bara i undantagsfall.

Sekretesstidernas längd varierar liksom i gällande rätt och i LAH beroende

på arten av det skyddsintresse som har föranlett sekretessen. Såvitt gäller

skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel femtio

år, medan den i de flesta av de bestämmelser som avser att skydda det

allmännas eller enskildas ekonomiska förhållanden har bestämts till tjugo år. För att tillgodose både offentlighetsintresset och överskådligheten har

regleringen utformats så, att tillämpningsområdet för varje särskild sekretessbestämmelse i princip skall framgå direkt ur denna. Den sekretess som till följd av en särskild sekretessbestämmelse gäller för en uppgift hos en viss myndighet skall inte ”följa med”, när uppgiften lämnas till en annan myndighet vars verksamhet inte träffas av bestämmelsen i fråga. Undantag har gjorts för ett fåtal situationer där behovet av spridning av sekretessen har ansetts särskilt uttalat. Sekretessen för uppgifter hos en inspekterad

myndighet följer t. ex. uppgifterna om de lämnas till den inspekterande myndigheten. Som eu annat exempel kan nämnas att en uppgift som vid

förundersökning i brottmål har inhämtats av en åklagar-, polis- eller

tullmyndighet från annan myndighet behåller sin eventuella sekretess också

hos den mottagande myndigheten.

Som redan har nämnts innebär förslaget att sekretessreglerna i princip skall gälla också i fråga om sådant utlämnande av uppgifter som sker mellan myndigheter. I syfte att undvika menliga följder för den offentliga verksam-

hetens effektivitet föreslås vissa undantag från huvudregeln. Sekretessen

viker således i de fall där regler om utväxling av uppgifter myndigheter

emellan finns intagna i lag och i princip också när sådana regler finns i

Prop. 1979/80:2 Del A Promemorieförslager 58

förordning. Vidare föreslås med utgångspunkt i förslag av OSK och TK en

generalklausul som innebär att en myndighet som regel skall kunna lämna en

sekretessbelagd uppgift till en annan efter en viss intresseavvägning. Både

möjligheten att lämna sekretessbelagda uppgifter med stöd av förordning och befogenheten att göra detta efter intresseavvägning har emellertid i ett ganska stort antal av sekretesslagens bestämmelser beskurits genom särskilda regler.

Reglerna om handlingssekretessen vid domstolar och om förhållandet

mellan denna och möjligheterna att hålla förhandling inom stängda dörrar har fått en mera enhetlig uppbyggnad i promemorieförslaget än motsvarande regelsystem i gällande rätt. En riktpunkt har varit att domstolsförhandlingar skall vara offentliga i största möjliga utsträckning. En annan bärande tanke är att särskilda sekretessregler för domstol skall ställas upp bara i den

utsträckning speciella förhållanden med anknytning till domstolsväsendet

påkallar det.

Som huvudregel föreslås gälla att uppgifter som är sekretessbelagda hos en

viss myndighet behåller sin sekretess om de lämnas till domstol. Därutöver föreslås ett fåtal särskilda sekretessregler. I övrigt ansluter sig förslaget i

denna del i huvudsak till gällande ordning.

Såvitt gäller förhållandet mellan handlingssekretessen vid domstolarna

och begränsningarna i förhandlingsoffentligheten innebär promemoricförsla-

get, i motsats till vad som i de flesta fall gäller f. n., att möjligheterna att hålla

förhandlingar inom stängda dörrar i princip kommer att styras av sekretessregleringen. En sådan ordning åstadkoms med hjälp av en ny regel i RB som föreskriver att förhandling kan hållas inom stängda dörrar om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas någon uppgift som vid domstolen omfattas av sekretess som avses i den nya sekretesslagen. Härutöver krävs i de flesta fall att det bedöms vara av synnerlig vikt att

uppgiften hålls hemlig. Denna lösning har gjort det nödvändigt att i

sekretesslagen ta in de nya sekretessregler för domstolarnas del som nyss har nämnts. Dessa regler avser sådana situationer där en domstolsförhandling enligt gällande rätt kan hållas inom stängda dörrar. Som exempel kan nämnas

en föreslagen bestämmelse om sekretess i brottmål och i mål om intagning i

arbetsanstalt för vissa uppgifter som har framkommit vid personundersök-

ning, rättspsykiatrisk undersökning etc. Dessa nya sekretessregler innebär inte något utvidgning av sekretessen i förhållande till gällande ordning. De

utgör endast resultatet av en annan lagteknisk metod.

Reglerna om hemligstämpling av handling överensstämmer i huvudsak med vad som gäller f. n.

Den grundläggande bestämmelsen i 2 kap. 15 § TF om den enskildes rätt

att få till stånd en domstolsprövning av myndighets vägran att lämna ut handling resp. beslut att lämna ut handling med förbehåll kompletteras i den föreslagna sekretesslagen av bestämmelser som anger besvärsgången. Dessa

Prop. 1979/80:2 Del A Promemorieförslaget 59

bestämmelser överensstämmer med den ordning som gäller sedan den 1 januari 1978. Om beslutet har meddelats av allmän underrätt i dennas rättskipande eller rättsvårdande verksamhet skall talan föras hos hovrätt. Om beslutet fattas av hovrätt i första instans skall det under samma förutsättningar kunna överklagas hos högsta domstolen. I annat fall än som nu har nämnts skall talan föras hos kammarrätt eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos regeringsrätten.

Också en myndighet som av en annan myndighet har förvägrats ta del av

en handling kan föra talan mot beslutet genom besvär. Vid tvist mellan

statliga myndigheter förs talan hos regeringen. I annat fall är kammarrätt

besvärsinstans.

Promemorieförslaget upptar regler om diarieföring som innebär att

myndigheterna med vissa snävt avgränsade undantag är skyldiga att hålla

sina handlingar registrerade eller så ordnade att det utan omgång kan

fastställas om en handling har inkommit eller upprättats.

Med meddeiarfrihet avses som har nämnts friheten att i viss utsträckning lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio

eller TV. Reglerna om meddelarfriheten har enligt promemorian bl. a. sin

grund i det förhållandet att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på

de berörda områdena. Detta innebär vidare enligt promemorian att önske-

målet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd t. ex. för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i situationer av nu nämnt slag vore förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddelarfrihet är avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av sekretessregleringen.

Enligt 7 kap. 3 3 TF är meddelarfrihet huvudregel. Undantag görs endast

för de tystnadsplikter som anges i särskild lag (lagen /1977:1035/ om ansvar

på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt). I promemorieförslaget till sekretesslag anges som redan har nämnts de meddelarskyddsbrytande tystnadsplikterna i 14 kap. De aktuella tystnadsplikterna utpekas där genom en uppräkning av lagrum i sekretesslagen och vissa andra författningar.

Vid utformningen av promemorians regler om undantag från meddelar-

friheten har målsättningen varit aut sådana undantag skall göras endast i de

fall där sekretessintresset är så starkt att man knappast kan tänka sig någon

situation där insynsintresset väger över. Ställningstagandena i varje särskilt fall har enligt vad som anförs i promemorian i stor utsträckning gjorts med

utgångspunkt i gällande rätt. Om man på ctt visst område hittills har klarat sekretessbehovet utan inskränkning i meddelarfriheten har sålunda föreslagits att en sådan ordning skall gälla också i fortsättningen. I de fall där det inte

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 60

har varit möjligt att på detta sätt falla tillbaka på vad som nu gäller grundar sig förslaget på överväganden av mera principiell natur. När en uppgift har lämnats av en enskild i en situation av förtroendekaraktär —t. ex. inom den

frivilliga sjukvården eller inom familjerådgivningen — har meddelarfrihet

sålunda normalt uteslutits. Å andra sidan har meddelarfriheten i regel behållits i fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning. Undantag har emellertid gjorts för vissa fall där sekretessintresset befunnits särskilt uttalat såsom på sjuk- och socialvårdsområdena.

Promemorieförslaget i meddelarfrihetsdelen ansluter sig sakligt sett nära till TK:s motsvarande förslag.

Förslaget till sekretesslag nödvändiggör en omfattande följdlagstiftning.

Denna har inte redovisats annat än i begränsad omfattning. Promemorian innehåller sålunda förslag av följdkaraktär bara i fråga om två lagar, RB och BrB.

4¶Föredraganden

4.1 Inledning

Den enskildes rätt att ta del av allmänna handlingar har länge varit grundlagsfäst i vårt land. De grundläggande reglerna i ämnet återfinns i 2 kap. 1 1949 års tryckfrihetsförordning (TF, omtryckt 1976:995). De innebär bl. a. att inskränkningar i handlingsoffentligheten får göras endast om det påkallas av hänsyn till vissa i TF särskilt angivna intressen. De inskränkningar som har ansetts nödvändiga finns f. n. samlade i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (omtryckt 1977:1029, ändrad senast 1978:353), den s. k. sekretesslagen (SekrD), och i några därtill anknutna

regeringsförfattningar, de s. k. sekretesskungörelserna.

Föreskrifter om tystnadsplikt betraktas i 1974 års regeringsform (RF) som begränsningar av den medborgerliga yttrandefriheten. RF:s regler på området innebär dels att tystnadsplikt kan föreligga endast till följd av en föreskrift i

lag eller — om tystnadsplikten avser offentliga funktionärer — i annan

författning som ytterst har stöd i ett bemyndigande i lag, dels att sådana föreskrifter får beslutas bara inom de allmänna ramar för möjligheterna att

begränsa yttrandefriheten som anges i 2 kap. RF. Till följd av övergångsbestämmelserna till RF gäller emellertid tills vidare äldre bestämmelser om

tystnadsplikt även om de skulle ha tillkommit på annat sätt än RF

föreskriver. Tystnadspliktsregler finns f. n. i författningar på alla konstitu-

tionella nivåer. Innan RF trädde i tillämpning den 1 januari 1975 ansågs dessutom s.k. oreglerade tystnadsplikter föreligga i ganska betydande omfattning. Den kanske viktigaste av dessa avsåg innehållet i hemlig handling.

Innebörden av de regler om tystnadsplikt som gäller för de offentliga

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 61

funktionärerna är f.n. i viss utsträckning beroende av om reglerna finns intagna i lag eller i författning av annat slag. Om regeln inte har lagform, har

den en mera begränsad betydelse. Den offentlige funktionären åtnjuter då s. k. meddelarfrihet; till följd av bestämmelser i TF och radioansvarighetslagen (1966:756, ändrad senast 1978:477) kan han utan hinder av tystnads-

plikten lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift, radio eller TV. Har tystnadsplikten föreskrivits i särskild lag, gäller den däremot också i förhållande till massmedierna.

De regler som nu gäller i fråga om handlingssekretess och tystnadsplikt är

behäftade med delvis ganska allvarliga brister.

Föreskrifterna om handlingssekretess har under årens lopp ändrats och försetts med tillägg som avspeglar den snabba utvecklingen inom den offentliga sektorn. De nya bestämmelserna har i många fall endast med

svårighet kunnat passas in i den ursprungliga systematiken. Regleringen har

till följd härav blivit alltmera svåröverskådlig och svårtolkad. Samtidigt har

TF:s styrande effekt på sekretessregleringens innehåll försvagats.

Den gällande regleringen av tystnadsplikt för offentliga funktionärer är ganska oenhetligt utformad, och den är dessutom spridd över ett stort antal författningar. Föreskrifter om tystnadsplikt finns bl. a. i ca 100 lagar och i lika

många regeringsförfattningar. Tystnadspliktsregler finns vidare i myndighe-

ters interna arbetsordningar, i kommunala instruktioner etc. Föreskrifterna är endast sällan samordnade med reglerna om handlingssekretess. Ofta saknas tystnadsplikt på områden där handlingssekretess gäller och vice versa. När handlingssekretess och tystnadsplikt råder sida vid sida är reglerna ofta konstruerade på skilda sätt. I motsats till reglerna om handlingssekretess gäller tystnadspliktsbestämmelserna t.ex. också direkt i förhållandet

myndigheter emellan. Bestämmelsernas närmare innebörd är å andra sidan

ofta mycket oklar på grund av att de regelmässigt bara förbjuder ”obehörigt” yppande.

De förhållanden som nu har nämnts medför att det ofta är mycket svårt för

den enskilde tjänstemannen att avgöra om en viss uppgift omfattas av sekretess eller inte. Sannolikt leder denna osäkerhet om rättsläget inte sällan till att tjänstemän för att vara på den säkra sidan håller inne också med uppgifter som vid en närmare granskning skulle visa sig ligga utanför det sekretessbelagda området.

På båda de nu nämnda områdena har ett omfattande utredningsarbete

bedrivits på senare år. När det gäller handlingssekretessen föreligger sålunda

bl. a. betänkandet (SOU 1975:22) Lag om allmänna handlingar, vilket har avgetts av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK). I fråga om tystnadsplikt finns betänkandet (SOU 1975:102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet av tvstnadspliktskommittén (TK).

Som jag redan har nämnt antog riksdagen under år 1976 på grundval av OSK:s betänkande ett nytt 2 kap. i tryckfrihetsförordningen. De nya reglerna

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 62

harträtt i kraft den 1 januari 1978. Det förutsattes i samband med ändringarna

i tryckfrihetsförordningen att de skulle kompletteras med nya regler om

handlingssekretess som skulle ersätta 1937 års sekretesslag.

Under riksdagsbehandlingen uttalade riksdagen önskemål om en samordning i både tekniskt och sakligt hänseende av den blivande lagstiftningen om handlingssekretess och den muntliga sekretessen för offentliga funktionärer. Mot den nu angivna bakgrunden har inom justitiedepartementet utarbetats promemorian (Ds Ju 1977:1 och 11) Handlingssekretess och tystnadsplikt. Promemorian innehåller förslag till en ny sekretesslag som reglerar såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Dessutom innehåller den förslag till vissa följdändringar i rättegångsbalken (RB) och brottsbalken (BrB).

Den väsentligaste nyheten i promemorieförslaget är den nya tekniska

lösningen med en gemensam lag och de konsekvenser i sakligt hänseende

som denna lösning har medfört. I övrigt bygger promemorieförslaget på de

båda utredningsförslagen och de synpunkter som kom fram under remissbehandlingen av dessa. En redogörelse för innebörden i förslaget har lämnats

i avsnitt 3.

Promemorian har remissbehandlats och har därvid fått ett övervägande

positivt mottagande. Det stora flertalet remissinstanser som lämnat allmänna synpunkter på förslaget har sålunda godtagit detta helt eller i stort sett. Flera

remissinstanser har också — utan att gå närmare in på de allmänna

överväganden som ligger till grund för förslaget — tillstyrkt det såvitt det gäller deras eget verksamhetsområde. Kritiska röster saknas dock inte. Av

remissinstanserna är det emellertid endast ett litet fåtal som avstyrker att

förslaget läggs till grund för lagstiftning. Som skäl anför de i första hand att förslaget är svårtillgängligt och att dess konsekvenser inte är tillräckligt

klarlagda. Kritik mot att förslaget blivit svårtillgängligt förs också fram av remissinstanser som i Övrigt har en positiv inställning till promemorian.

Endast i några enstaka yttranden riktas invändningar mot förslaget att reglera

handlingssekretess och tystnadsplikt i en gemensam lag, En fråga som

tilldragit sig stor uppmärksamhet vid remissbehandlingen är förslaget att

reglera sekretessen mellan myndigheter. På denna punkt har reaktionen varit blandad, och flera remissinstanser varnar för att förslaget, om det genomförs,

kan hindra myndigheterna från att fullgöra de uppgifter som åvilar dem. En annan del i förslaget som uppmärksammats mera allmänt är de s.k.

skaderekvisit som ingår i sekretessbestämmelserna. Många remissinstanser

önskar här enklare regler. Vad beträffar sekretessens omfattning önskar vissa

instanser starkare sekretesskydd på det område som närmast berör dem

själva. Regleringen av förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet godtas i allmänhet. I fråga om omfattningen av meddelarfriheten framförs

dock såväl önskemål om fler undantag som förslag i motsatt riktning.

För egen del vill jag till en början konstatera att det är angeläget att frågan

om regleringen av handlingssekretessen och tystnadsplikten nu får en

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 63

lösning. Som jag nyss har framhållit är den nuvarande regleringen oenhetlig

och svårtolkad. Vidare är denna reglering endast provisoriskt anpassad till de nya reglerna i 2 kap. TF (jfr prop. 1977/78:38 s. 26). Härtill kommer att den oreglerade tystnadsplikten för innehållet i allmänna handlingar upphörde i och med att den nya RF trädde i kraft. Avsaknaden av tystnadsplikt på detta område kan åtminstone i teorin göra handlingssekretessen verkningslös, och

även om några olägenheter inte blivit kända ännu, kan förhållandet få skadliga verkningar på sikt. Ett förslag om att komma till rätta med bl. a. det

sistnämnda problemet lades fram år 1975 men ledde inte till lagstiftning (prop. 1975:8). Anledningen härtill var att riksdagen ansåg att tystnadsplik-

terna borde kartläggas närmare och att frågan borde ses i ett större

sammanhang (KU 1975:10, rskr 1975:62). Denna kartläggning har nu skett inom ramen för TK:s arbete, och något skäl för ytterligare uppskov föreligger

inte. Reformbehovet är alltså stort. Det förslag som nu föreligger till bedömning grundar sig på flera tidigare

utredningsförslag och remissomgångar. Det har mottagits positivt av det stora flertalet remissinstanser. I likhet med dessa remissinstanser anser jag att förslaget är väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning. Därmed ansluter jag mig också till uppfattningen att handlingssekretess och tystnadsplikt bör regleras gemensamt i en och samma lag. Jag återkommer emellertid närmare till denna principiellt viktiga fråga i nästföljande avsnitt.

Med anledning av att flera remissinstanser har kritiserat förslaget för att

vara svåröverskådligt och svårtillgängligt vill jag framhålla att det är viktigt att reglerna är utformade med erforderlig grad av detaljering. Mera allmänt

hållna regler skulle nämligen — i den mån de är förenliga med grundlagen -

ofrånkomligen leda till minskad offentlighet. Reglerna bör självfallet göras så enkla som möjligt. Enligt min mening kan man emellertid av nyss nämnda skäl därvid inte göra avkall på kravet att regleringen skall vara tillräckligt

detaljerad och utförlig. F. ö. vill jag framhålla att den föreslägna lagen ersätter en lagstiftning som är spridd på många ställen. Som ett par remissinstanser har påpekat kan en samlad reglering mot den bakgrunden ge intryck av att vara svårtillgängligare än den nuvarande. Det sagda hindrar inte att det finns utrymme för åtskilliga förenklingar och förtydliganden av promemorieförslaget. I det syftet föreslås också i det följande ändringar på åtskilliga punkter.

Med anledning av de önskemål om mera sekretess som framförts under remissbehandlingen vill jag redan nu säga att dessa i allmänhet inte har blivit

tillgodosedda. Ett skäl härtill är att jag ansett att underlaget för en sådan

utvidgning inte har varit tillräckligt. Men framför allt har jag ansett det viktigt

att följa linjen i promemorieförslaget att inte åstadkomma mer sekretess än

som är oundgängligen nödvändigt. Detta hindrar givetvis inte att det kan finnas anledning att sedan lagstiftningen varit i kraft någon tid återkomma till olika anmälda sekretessbehov. Skulle det visa sig att de nya reglerna i enskildheter inte är tillfredsställande, får givetvis ändringar övervägas.

Del A Föredraganden: Allmän motivering 64

En särskild fråga är i vilken utsträckning medborgarna skall ha rätt till information om uppgifter hos myndigheterna. Enligt promemorian är myndigheternas skyldighet att på begäran av enskild lämna ut uppgifter begränsad till uppgift ur allmän handling. JO och Pressens samarbetsnämnd ifrågasätter om denna begränsning står i överensstämmelse med regeln i 2 kap. 1 § RF om att varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad informationsfrihet. De anser att medborgarnas rätt till information bör förstärkas genom en regel sorn ålägger myndigheterna att lämna uppgift,

även om uppgiften inte förekommer i allmän handling. För egen del anser jag att detta är en fråga som inte rör informationsfriheten i RF:s mening. Någon

anledning att i detta sammanhang reglera informationsfriheten anser jag inte

föreligga. Denna fråga bör i stället övervägas inom ramen för yttrandefrihets-

utredningens (Ju 1977:10) arbete. Enligt givna direktiv skall denna utredning bl. a. överväga behovet av regler i grundlag som uttryckligen säkerställer allmänhetens rätt att ta del av andras yttranden.

Vid remissbehandlingen har flera remissinstanser påtalat att det kommer att föreligga ett stort behov av utbildning och information inför lagstift-

ningens ikraftträdande. Med anledning därav vill jag framhålla att det givetvis måste utarbetas dels lämpligt material som kan användas som

underlag för personalutbildning, dels information till allmänheten, främst företrädare för massmedierna. Detta behov får beaktas under det fortsatta

arbetet inom regeringskansliet. Jag vill emellertid understryka att utbild-

ningen av de offentliganställda inte får stanna vid insatser i samband med lagens ikraftträdande. Som framhållits i promemorian bör det ankomma på

myndigheter vilkas verksamhet rymmer mera nämnvärda sekretessproblem att periodiskt informera den berörda personalen.

4.2 Gemensam reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt

Som framgår av vad jag har anfört i föregående avsnitt förordar jag att reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt i allmän tjänst samordnas i en gemensam lag. I förhållande till gällande rätt innebär detta en nyhet av

principiell betydelse, och jag vill därför nu behandla denna fråga något

närmare.

Möjligheten att föra samman reglerna om handlingssekretess och tystnads-

plikt diskuterades redan av TK. En sådan ordning förespråkades också av

Nera av de remissinstanser som yttrade sig över TK:s betänkande. Vid riksdagsbehandlingen av prop. 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser

angående allmänna handlingars offentlighet uttalade även riksdagen önskemål om en samordning i både tekniskt och sakligt hänseende av reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt (KU 1975/76:48 s. 11).

I promemorian framhålls att rättsutvecklingen inneburit en förskjutning i sättet att se på tystnadsplikt i allmän verksamhet. Från att under lång tid ha betraktats som ett utflöde av ilydnads- eller trohetsplikten gentemot det

Del A Föredraganden: Allmän motivering 65

allmänna och dess företrädare har tystnadsplikten kommit att uppfattas som en begränsning i en medborgerlig yttrandefrihet. Detta konstitutionella synsätt har kommit till uttryck i 1974 års RF och kan sägas ha blivit än mer markerat genom de ändringar i RF:s regler om medborgerliga fri- och rättigheter som trädde i kraft den 1 januari 1977 och som innebär att

grundlagen ålägger normgivaren särskild återhållsamhet när det gäller att

begränsa bl. a. yttrandefriheten, t. ex. genom föreskrifter om tystnadsplikt för

offentliga funktionärer. Utvecklingen har alltså enligt promemorian lett till

att den konstitutionella synen på handlingssekretess och tystnadsplikt har blivit likartad. TF:s bestämmelser om inskränkning i handlingsoffentligheten och RF:s om inskränkning — bl. a. i form av tystnadsplikt —-i yttrandefriheten

skiljer sig visserligen åt men vilar på samma grundvalar och uppvisar även i

övrigt nära släktskap. De problem som lagstiftaren ställs inför vid reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt är därför enligt promemorian i allt väsentligt desamma. I centrum står den ofta svåra avvägningen mellan

offentlighetsintresset och intresset av sekretess kring ömtåliga uppgifter. En

andra fråga gäller sekretessbestämmelsernas fördelning mellan lag och

förordning, ev. författning på lägre nivå. För det tredje är att beakta behovet

av sammanhållning av och överblick över sekretessregleringen. Slutligen

måste enligt promemorian vikt fästas vid att lagstiftningen tillgodoser rimliga

krav på klarhet och lättillämplighet.

Som skäl för en gemensam lag om handlingssekretess och tystnadsplikt anförs i promemorian att en hopsmältning i sakligt och formellt hänseende av den rättsliga regleringen av handlingssekretess och tystnadsplikt i allmän verksamhet kan ses som en logisk följd av den förändrade inställningen till tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Den narfirliga utgångspunkten bör också vara den att det enbart är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst

sammanhang som bestämmer om de skall sekretesskyddas. Däremot bör det

vara likgiltigt om uppgifterna är dokumenterade eller inte, om de är upptagna

i en enligt TF allmän handling eller i annan handling och om utlämnande av

uppgift sker muntligen, genom en för ändamålet färdigställd skrift eller genom en redan befintlig handling. Enligt promemorian leder gemensamma bestämmelser om handlingssekretess och tystnadsplikt automatiskt till att tyngdpunkten i normgivningen i fråga om tystnadsplikt förskjuts till

riksdagens förmån. Med en sådan lösning blir nämligen delegation av

normgivningsmakten möjlig endast i den utsträckning som reglerna i 2 kap.

TF om formen för att begränsa handlingsoffentligheten medger det. TF:s

formkrav är nämligen strängare än vad RF:s är i fråga om tystnadsplikt och

innebär att regeringen endast kan tilläggas befogenhet att besluta om

verkstäl!ighetsliknande föreskrifter. Något utrymme för delegation till annan

myndighet eller till kommun ges inte (fr avsnittet 2.2). Den systematiska

sammanhållningen i en enda lag underlättar dessutom överblick, konsekvens och principiella överväganden i lagstiftningsarbetet på sekretessområdet.

S Riksdaven [979180 I samt. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 66

Den tänkta ordningen medför också enligt promemorian tveklöst fördelar för rättstillämpningen.

Som framgår av vad jag tidigare har anfört tillstyrker det stora flertalet remissinstanser att reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt samordnas i en gemensam lag. I några yttranden kritiseras emellertid

förslaget i denna del. Kritiken kan sammanfattas i tre huvudpunkter. För det

första görs gällande att metoden inte är förenlig med gällande grundlags-

reglering; möjligheterna att begränsa handlingsoffentligheten regleras i 2 kap.

TF, under det att möjligheterna att genom t. ex. regler om tystnadsplikt begränsa yttrandefriheten regleras på ett avvikande sätt i 2 kap. RF. För det andra hävdas att det är opraktiskt att föra samman de relativt komplicerade reglerna om handlingssekretess med regler om tystnadsplikt; en sådan ordning medför att tystnadspliktsreglerna, som skall tillämpas av ett mycket stort antal offentliga funktionärer, blir onödigt svårtillgängliga. Den tredje huvudinvändningen är att handlingssekretessen blir styrande för regleringen

av tystnadsplikten med påföljd att området för tystnadsplikt i allmän tjänst minskar.

Enligt min mening talar de skäl som anförts i promemorian med betydande styrka för en sammanhållen reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt. Bärkraften i de argument som vissa remissinstanser har anfört mot denna lösning bör emellertid undersökas.

Vad först beträffar förhålandet mellan grundlagarna och en samlad sekretessreglering är det i och för sig riktigt att regleringen i TF och RF

uppvisar olikheter. Enligt 2 kap. 23 TF får rätten att ta del av allmänna

handlingar begränsas endast om det är påkallat av hänsyn till vissa intressen

som anges i sju punkter. Dessa intressen är 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll elter annan tillsyn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds

personliga eller ekonomiska förhållanden, 7. intresset att bevara djur- eller

växtart.

Möjligheterna enligt RF att göra begränsningar i yttrandefriheten regleras i

2 kap. 12 och 13 §§. I första hand är det 13 § första stycket som är av intresse. Enligt reglerna där får yttrandefriheten och informationsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets heigd eller förebyggandet och

beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informations-

friheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

TF innehåller alltså en uttömmande uppräkning av de ändamål för vilka handlingsoffentligheten får begränsas. I RF uppställs ett generellt krav på särskilt viktiga skäl för begränsningar av yttrandefriheten kompletterat med en exemplifierande uppräkning av tillåtna begränsningsändamål (se prop.

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 67

1975/76:209 s. 109). Som påpekats i ett par remissyttranden föreslogs i den nämnda propositionen en samordning äv RF:s exemplifierande uppräkning

av tillåtna ändamål för begränsningar av den medborgerliga yttrandefriheten med TF:s regler om grunderna för handlingssekretess. Någon sådan kom

emellertid inte till stånd; frågan ansågs böra utredas särskilt (KU 1975/76:56 s. 23-28). Denna fråga bör — som någon remissinstans påpekat — behandlas av yttrandefrihetsutredningen. Innebörden i den nu gällande regleringen i 2 kap.

13 § RF skiljer sig emellertid inte i sakligt hänseende från den som föreslogs i

propositionen. Förhållandet är alltså det att RF:s föreskrifter om begränsningar i yttrandefriheten i varje fall inte ger mindre utrymme för sekretess än TF:s regler om handlingssekretess. Eftersom reglerna om handlingssekretess utgör utgångspunkten för den samlade sekretessregleringen kan det alttså

enligt min mening inte med fog göras gällande att regleringen skulle stå i strid med RF. I sammanhanget vill jag tillägga att det inte föreligger något rättstekniskt

hinder mot att sammanföra tystnadsplikt och handlingssekretess till gemensam reglering i en och samma lag. Både när det gäller handlings-

sekretessen och tystnadsplikten är det sålunda fråga om åliggande för

myndigheterna och deras personal att hålla viss information hemlig.

Vad beträffar de praktiska konsekvenserna av att föra samman reglerna om

handlingssekretess och tystnadsplikt kan givetvis hävdas att personal som

inte direkt sysslar med rättsfrågor kan behöva enkla och entydiga regler om vad de skall hålla tyst med. Jag anser emellertid att det inte finns något

bärande skäl varför reglerna om tystnadsplikt skulle ordnas efter en annan systematik än reglerna om handlingssekretess. En särreglering av tystnads-

plikten i förenklande syfte skulle med säkerhet medföra att särreglerna åtminstone inom vissa sektorer får ett vidare tillämpningsområde än

motsvarande regler om handlingssekretess. Enligt min mening skulle det

emellertid strida mot de nyss nämnda bestämmelserna i 2 kap. 12 och 13 §§

RF att ge en föreskrift om tystnadsplikt en vidsträckt eller svepande avfattning enbart för att göra den mera lättillämpad och skapa garantier för att befattningshavare inte av okunnighet eller till följd av felbedömning röjer vissa uppgifter. Som framhållits i promemorian bör de tillämpningssvårigheter som kan uppkomma mötas med utbildning och information, inte med mera tystnadsplikt. För flertalet befattningshavare kommer endast ett mindre antal bestämmelser i en ny sekretesslag att vara aktuella. Det

ankommer på myndigheten att delge personalen innehållet i dessa bestäm-

melser och att meddela dem råd för tillämpningen.

Det kan tilläggas att nu gällande tystnadspliktsregler i allmänhet inte är lättare att tillämpa än regler av den typ promemorian innehåller. De skiljer sig

från de föreslagna reglerna främst därigenom att svårigheterna är dolda

bakom mycket allmänt angivna förutsättningar för tystnadsplikt. Det är t. ex. mycket vanligt att det i gällande regler föreskrivs att uppgift inte får yppas ”obehörigen”.

Prop. 1979/80:2 Del A Föredrazanden: Allmän motivering 68

Av vad jag nu har anfört framgår att jag inte ser det som en nackdel att handlingssekretessen bildar utgångspunkt för regleringen av tystnadsplikten. Detta innebär visserligen att området för tystnadsplikt minskar. Jag kan

emellertid inte se att detta skulle vara en olägenhet. En långtgående

återhållsamhet med tystnadspliktsregler är påkallad med anledning av reglerna i 2 kap. RF om skydd för yttrandefriheten.

Det sagda hindrar inte att man i en gemensam reglering i vissa fall skiljer mellan handlingssekretess och tystnadsplikt. Som jag strax skall återkomma till är det nödvändigt att i lagen sätta tidsgränser för handlingssekretessen. Det bör också vara möjligt att i lagen ta upp rena tystnadpsliktsregler. Sådana regler förringar knappast värdet av en sammanhållen och i övrigt enhetlig reglering.

En gemensam reglering innebär att riksdagens inflytande på

sekretessregleringen stärks. Som framgår av avsnitt 2.3 kan regeringen enligt

8 kap. 75 första stycket 7 RF bemyndigas att meddela föreskrifter om

tystnadsplikt i allmän tjänst. Vidaredelegation kan enligt 11 § samma kapitel

ske till förvaltningsmyndighet eller kommun. Dessa regler kommer med en

gemensam reglering att få begränsad betydelse.

Sammanfattningsvis finner jag att den nya RF:s konstitutionella syn på

tystnadsplikt för offentliga funktionärer har banat väg för en gemensam

reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt i allmän tjänst. En sådan

reglering erbjuder fördelar från både principiella och praktiska synpunkter.

De skäl som åberopats mot lösningen har enligt min mening ingen eller

endast begränsad bärkraft. I likhet med det stora flertalet remissinstanser

anser jag därför att handlingssekretess och tystnadsplikt i allmän verksamhet i formellt och sakligt hänseende bör regleras enhetligt i en särskild sekretesslag. I särskilda fall bör lagen kunna ta upp särregler för handlingssekretess eller tystnadsplikt. Sekretessföreskrifter kan dessutom meddelas i annan lag eller i förordning i den utsträckning som reglerna i 2 kap. TF medger det.

4.3 Sekretessregleringens utformning

4.3.1 Vissa grundläggande drag

Den nu föreslagna sekretessregleringen avser i likhet med promemorieförslaget sekretess i det allmännas verksamhet. Den nya sekretesslagen med

tillhörande förordningar skall alltså ersätta 1937 års sekretesslag och därtill

knutna sekretesskungörelser samt i princip alla föreskrifter i lag, förordning eller annan författning om tystnadsplikt för offentliga funktionärer.

Lagens tillämpningsområde har i lagtexten (1 kap. I Sj uttryckts så att lagen

innehåller bestämmelser om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar samt om förbud mot att lämna ut sådana handlingar och om

tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Dessutom innehåller lagen vissa

särskilda bestämmelser om allmänna handlingar samt bestämmelser om

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 69

begränsning av den s. k. meddelarfriheten.

Liksom i promemorieförslaget används i departementsförslaget ett enhetligt sekretessbegrepp. I de flesta bestämmelserna föreskrivs sålunda att sekretess gäller för vissa uppgifter. Som jag närmare kommer att förklara i specialmotiveringen (1 kap. 2-4 §§) har jag inte funnit det nödvändigt att i lagtexten särskilt ange att uttrycket sekretess bl. a. innebär en begränsning av den i 2 kap. TF fastslagna rätten att ta del av allmänna handlingar. Uttrycket sekretess innebär sålunda enligt lagtexten ett på visst sätt avgränsat förbud för myndigheterna och för de personer som deltar i dessas verksamhet att röja sekretessbelagd uppgift, vare sig det sker genom att allmän handling lämnas ut eller det sker muntligen eller på annat sätt.

Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF skall begränsningarna i handlingsoffentligheten i princip tas in i en enda lag. Samtidigt ger bestämmelsen möjlighet att för särskilda områden ta in regler i annan lag till vilken den förstnämnda lagen får hänvisa. Denna möjlighet har utnyttjats i viss utsträckning i

förslaget till sekretesslag. Härvid har emellertid i de flesta fall den grundläg-

gande bestämmelsen tagits in i sekretesslagen, medan det åt den särskilda lagen har överlämnats att reglera t. ex. frågor om utlämnande av uppgifter och om andra begränsningar i sekretessen. Denna metod har efter mönster i

promemorieförslaget kommit till användning bl. a. i fråga om registersekre-

tessen (7 kap. 17 §) samt beträffande patent- och mönstersekretessen (8 kap. 13 §). I andra fall har sekretessregleringen däremot i sin helhet förts över till

särskild lagstiftning. Detta gäller t. ex. i fråga om sekretessen för försvarsuppfinningar (jfr 2 kap. 2 §).

Den av TF anvisade tekniken att komplettera en bestämmelse i sekretesslagen med av regeringen beslutade föreskrifter om bestämmelsens tillämp-

lighet har använts i ett par fall. Det viktigaste exemplet utgörs av regleringen

av sekretessen i statlig tillsyns- och stödverksamhet etc. med avseende på näringslivet (8 kap. 6 §).

Departementsförslaget innehåller liksom promemorieförslaget regler om sekretess myndigheter emellan (se bl. a. I kap. 3 §). Denna fråga berörs inte av regelsystemet i 2 kap. TF, och något hinder mot särreglering i lag eller förordning föreligger alltså inte. Promemorieförslaget innehåller i fråga om några ämnesområden bestämmelser enligt vilka möjligheten till särreglering genom förordning utesluts. Någon motsvarande inskränkning föreligger inte enligt det förslag som nu läggs fram. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 4.4. Något hinder mot att i särskild lag som reglerar informationsutbytet

myndigheterna emellan föreskriva en sådan inskränkning föreligger givetvis inte.

4.3.2 Lagens uppbyggnad

I ärendet om nya grundlagsregler om allmänna handlingars offentlighet föreligger ett principiellt ställningstagande från statsmakternas sida såvitt

Del A Föredraganden: Allmän motivering 70

gäller utformningen av lagstiftningen om begränsningar i rätten att ta del av

allmänna handlingar. Föredragande departementschefen uttalade där bl. a.

(prop. 1975/76:160 s. 81) att han delade uppfattningen att den i OSK:s förslag

till lag om allmänna handlingar (LAH) använda metoden att gruppera de skilda sekretessbestämmelserna i avsnitt i anslutning till de sekretessändamål som anges i grundlagen erbjuder övervägande fördelar. Detta uttalande får anses ha godtagits av riksdagen.

Mot denna bakgrund har LA H:s disposition i huvudsak lagts till grund för promemorieförslaget. Det avsnitt av detta som upptar de särskilda sekretessbestämmelserna (3-11 kap.) har sålunda delats in i kapitel som svarar mot de olika sekretessgrunder som anges i 2 kap. 28 TF. En redogörelse för förslagets uppbyggnad har tagits in i avsnitt 3.

Promemorieförslagets disposition har i allmänhet godtagits under remissbehandlingen. Ett fåtal remissinstanser redovisar dock en negativ attityd.

Kritiken, som i vissa fall sammanhänger med en negativ inställning till att handlingssekretess och tystnadsplikt regleras i en gemensam lag, riktas främst mot att lagen är svåröverskådlig och har en invecklad systematik.

Särskilt bestämmelserna i de två inledande kapitlen har ansetts abstrakta och

svårlästa.

För egen del är jag övertygad om att det avsnitt av sekretesslagen som upptar de särskilda sekretessreglerna bör indelas i kapitel som svarar mot sekretessgrunderna i TF. Denna metod ger enligt min mening en god överskådlighet och ger också grundlagen en starkare styreffekt på lagstiftarens handlande än vad som hittills har varit fallet. Någon kritik mot promemorieförslaget på just denna punkt har inte heller framförts. Som nyss har sagts har tanken på en sådan disposition av sekretessreglerna också godtagits av riksdagen. De särskilda sekretessbestämmelserna har i departementsförslaget tagits upp i 2-10 kap. De bestämmelser som avser att skydda enskilds förhållanden har liksom i promemorieförslaget fördelats mellan tre kapitel, av vilka det första avser skydd för främst personliga förhållanden (7 kap.), det andra skydd för främst ekonomiska förhållanden (8 kap.) och det

tredje samtidigt skydd för både personliga och ekonomiska förhållanden (9

kap.).

Det ligger i sakens natur att ett så omfattande lagverk som sekretesslagen

måste innehålla vissa allmänna bestämmelser som i systematiskt hänseende

behandlas för sig. Följden härav blir att flera lagregler får tillämpas i det

enskilda fallet. En nödvändig konsekvens av den disposition som valts för de

särskilda sekretessbestämmelserna blir också att en myndighet kan få beakta fler än en sekretessregel i ett och samma ärende. Skulle det i en sådan situation inträffa att de samtidigt tillämpliga reglerna är olika konstruerade,

kan det hävdas att lagtexten borde ange vilken av reglerna som är tillämplig. Enligt min mening kan sådana fall emellertid knappast orsaka några problem; den strängare regeln torde få fälla utslaget (jfr avsnittet 4.3.3).

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 71

Som jag tidigare har nämnt anser jag att det finns utrymme för förtydli-

ganden och förenklingar i promemorieförslaget. Jag förordar sålunda vissa

ändringar i de delar av lagen som inte är beroende av systematiken i 2 kap. 2 § TF. Departementsförslaget inleds med ett kapitel, vars innehåll i stort sett motsvaras av 1 kap. promemorieförslaget med undantag av bestämmelsen

om spridning av sekretess för uppgifter som lämnas från en myndighet till en

annan (1 kap. 5§ promemorieförslaget). I detta kapitel har tagits in hänvisningar till bl. a. den grundlagsreglering på vilken sekretesslagen vilar och en bestämmelse som anger sekretesslagens tillämpningsområde (1 §).

Bestämmelsen i promemorieförslaget som innehåller definitionen av begreppet sekretess har lösts upp och ersatts av flera bestämmelser som på ett

mindre abstrakt sätt än promemorieförslagets anger vad som menas med sekretess i förhållande till enskild och i förhållandet myndigheter emellan (2-5 §§). Kapitlet innehåller också regler som anger de organ och de personer som är underkastade sekretessregleringen (7 och 8 §§). Till ett nytt 11 kap. har från 12 kap. promemorieförslaget överförts bestämmelserna om sekretess hos

regeringen, riksdagen samt JO och JK. I 12 kap. departementsförslaget

återfinns därefter i princip endast vissa från samma kapitel i promemorieförslaget hämtade särskilda regler om sekretessen hos domstolar och statliga organ, I vars beslut ändring kan sökas hos domstol.

Bestämmelserna i promemorieförslaget om överföring av sekretess för

uppgifter som lämnas från en myndighet till en annan (1 kap. 5 §) har delats upp på flera paragrafer och utgör ett nytt 13 kap. Bestämmelserna i 2 kap.

promemorieförslaget om vissa begränsningar i sekretessen har förenklats och har tagits in i ett nytt 14 kap. i departementsförslaget. I 15 kap. återfinns vissa allmänna regler som i huvudsak rör hanteringen av allmänna handlingar, och i 16 kap. har slutligen tagits in regler om undantag från meddelarfriheten. Bestämmelserna i detta kapitel har också förenklats i förhållande till promemorieförslaget. De båda sistnämnda kapitlen motsvarar 13 resp. 14 kap. promemorieförslaget.

De materiella sekretessreglerna i förslaget är i likhet med bestämmelserna i gällande sekretesslag väsentligen av enumerativ karaktär. Sekretessen anges

liksom där ofta gälla i ärenden av visst slag eller inom en viss verksamhet. De

ändringar som har vidtagits i dessa bestämmelser i förhållande till promemorieförslaget är av relativt begränsad omfattning. I sammanhanget bör erinras om att termen ärende som ofta används i sekretesslagen här på samma sätt som i 2 kap. TF i dess lydelse fr. o. m. den 1 januari 1978 syftar på ärende i förvaltningslagens bemärkelse (se prop. 1975/76:160 s. 97). Här föreligger

alltså i sak en avvikelse från gällande sekretesslag.

Anknytningar till namngivna myndigheter saknas i regel i de särskilda sekretessbestämmelserna. Man undviker härigenom att låsa regleringen till den nuvarande förvaltningsorganisationen. På motsvarande sätt har hänvisningar till reglering i annan lagstiftning normalt utformats så allmänt att de

Del A Föredraganden: Allmän motivering 72

författningar som nu finns skall kunna ändras eller ersättas utan att detta behöver föranleda några följdändringar i sekretesslagen. Också i vissa andra hänseenden präglas departementsförslaget av en strävan efter en något allmännare avfattning av sekretessbestämmelserna än vad man möter i 1937 års sekretesslag. Regleringen innebär å andra sidan att ett stort antal

bestämmelser i gällande rätt lösts upp och ersatts med flera i den nya lagen.

Avsikten härmed är bl. a. dels att göra regleringen tydligare och därmed mera

lättillämpad, dels att i överensstämmelse med offentlighetsprincipens krav

nyansera regelsystemet på sådant sätt att sekretessen inte kommer att täcka

fler uppgifter eller ha större styrka än som är oundgängligen nödvändigt i det särskilda fallet. Denna teknik har med utgångspunkt i promemorieförslaget

använts bl. a. i fråga om registersekretessen, sekretessen på sjukvårds- och

socialvårdsområdena och förundersökningssekretessen.

4.3.3 Sekretessens räckvidd och spridning

En samordning i tekniskt hänseende av reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt kan ske på olika sätt. Man kan tänka sig att skjuta endera

sekretessformen i förgrunden och göra den andra sekundär härtill. Enligt

promemorian är den lämpligaste lösningen en neutral konstruktion som inte direkt inriktas vare sig på befattningshavare eller på handlingar. Jag delar denna uppfattning som också i allmänhet har godtagits under remissbehandlingen. I lagens bestämmelser har sålunda det allmänt hållna begreppet

sekretess använts och sekretessen har angetts omfatta ”uppgift” av visst slag.

Den närmare innebörden härav — i form av handlingssekretess och tystnadsplikt — slås fast i lagens inledande bestämmelser.

Sekretessbestämmelserna har byggts upp med hjälp av skilda rekvisit.

Förenklat kan man säga att byggstenarna är av tre slag: rekvisit som rör

föremålet för sekretessen, sådana som utstakar sekretessens räckvidd och sådana som anger dess styrka.

Sekretessens föremål utgörs av information med visst innehåll och anges i

lagen genom ordet uppgift i förbindelse med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art.

Sekretessen enligt den nya sekretesslagen bör som jag tidigare har nämnt

gälla endast i det allmännas verksamhet. Vilka organ och vilken personal som

närmare åsyftas härmed framgår av 1 kap. 7 och 8 §§ i lagen. I en del fall kan

en sekretessbestämmelse utan ytterligare begränsning göras tillämplig inom

hela det sålunda beskrivna området. Det gäller t. ex. försvarssekretessen (2 kap. 2§). En sådan bestämmelse saknar särskilt rekvisit angående

sekretessens räckvidd.

Tillämpningsområdet för en sekretessregel måste emellertid oftast inskränkas inom de yttre gränser som dras upp i 1 kap. sekretesslagen. Orsakerna härtill kan vara flera. Risken för att vissa uppgifter blottställs kan

Del A Föredraganden: Allmän motivering 13

sålunda vara större vid en myndighet än vid en annan. Vidare gör sig intresset av insyn gällande med olika styrka i skilda sammanhang. En begränsning av tillämpningsområdet blir också ett nödvändigt moment i en sekretessregel, som endast i allmänna termer anger sekretessens föremål, och tjänar då i

själva verket också ändamålet att precisera sekretessföremålet. Gällande sekretesslagstiftning — både den som gäller handlingssekretess och den som gäller tystnadsplikt — visar upp talrika exempel på rekvisit som

på olika sätt avgränsar en sekretessregels räckvidd. Handlingssekretessen kan t. ex. gälla handling rörande visst slag av verksamhet, handling hos viss myndighet, handling som har inkommit till eller upprättats hos viss myndighet och handling i ärende av visst slag. Tystnadsplikt kan anges gälla

den som är verksam vid viss myndighet, den som deltar i verksamhet av visst slag eller den som deltar i handläggning av visst ärende.

I den nya lagen bör sekretessens räckvidd begränsas genom en närbesläktad, men till den enhetliga sekretessregleringen anpassad teknik. I lagen används sålunda uttryckssätt som att sekretess gäller i verksamhet eller i ärende av angivet slag eller — mera undantagsvis — vid viss myndighet, i samtliga fall för vissa uppgifter. En kombination av dessa rekvisit kan också

förekomma. Innebörden av de nu angivna begränsningsuttrycken torde enligt min

mening i de flesta fall stå klar i praktiken. Grovt taget innebär uttrycken att

sekretessen är inskränkt till den information som är knuten till verksamhet eller till ett ärende av visst slag resp. till information som har samlats hos viss

myndighet.

Tystnadsplikt kommer att gälla för offentliga funktionärer som deltar i verksamheten och som under denna har fått kännedom om de ifrågavarande

uppgifterna. Det är givet att sekretessen skall iakttas även utanför tjänstetiden. Lika självklart är det att en befattningshavare skall bevara sin tystnad

också sedan han har övergått till annan verksamhet för det allmänna eller helt lämnat det allmännas tjänst (se 1 kap. 7 § lagförslaget).

I promemorian diskuteras det fallet att en tjänsteman övergår från en verksamhet till en annan och därvid på nytt får del av uppgifter om vilka han har en tystnadsplikt, som härrör från den föregående befattningen men som inte gäller i den nya. Enligt promemorian är tjänstemannen i så fall, utan hinder av den äldre tystnadsplikten, berättigad att yppa vad han har fått veta i sin nya syssla. Detta uttalande har föranlett erinringar bl. a. från JK och regeringsrätten. Enligt JK är uttalandet inte förenligt med bestämmelsen om att sekretess gäller för person som ”har deltagit i” myndighets verksamhet.

JK menar också att det i praktiken ofta blir omöjligt att bevisa i vilken verksamhet uppgiften blivit bekant för tjänstemannen. Promemorieförslaget

lämnar också i stor utsträckning öppet vad som skall gälla om en tjänsteman har dubbla tystnadsplikter av olika valörer beträffande samma uppgift, en situation som enligt JK. mycket väl kan tänkas uppkomma inom t. ex.

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 74

vårdområdet. Enligt JK:s mening bör en starkare sekretessplikt ta över en svagare. Regeringsrätten ställer sig för sin del tveksam till om den föreslagna ordningen är praktiskt genomförbar. Om en offentlig funktionär under en lång tjänstetid mottar ett oräkneligt antal uppgifter, varav han minns vissa och glömmer andra, är det enligt regeringsrätten att begära för mycket att han

skall komma ihåg exempelvis arten av det ärende, där han en gång fick uppgiften. Enligt min mening företer den här diskuterade frågan vissa likheter med

det i föregående avsnitt berörda fallet att fiera sekretessregler blir tillämpliga i ett och samma ärende. Som jag har anfört i det sammanhanget ifrågasätter jag om den i promemorian beskrivna situationen verkligen kan orsaka några problem i praktiken. Den angivna situationen kan rimligen inte skilja sig från vad som gäller redan i dag, då tystnadsplikten f. ö. ofta följer av en regel som förbjuder tjänstemannen att ”obehörigen” yppa vad han vet. Det sistnämnda

rekvisitet ger uppenbarligen föga ledning vid tillämpningen. Jag är alltså

närmast böjd för att instämma i uttalandet i promemorian. I konsekvens härmed anser jag också att en tjänsteman som i sin nya befattning blir underkastad en lindrigare sekretess bör vara berättigad att hålla sig till denna i fråga om alla uppgifter som han får del av i sin nya syssla. En motsatt uppfattning skulle nämligen leda till att tjänstemannen i fråga blir underkastad en strängare sekretess än sina kolleger, som inte för med sig någon tystnadsplikt från tidigare verksamhet eller som är underkastade sekretess av mindre styrka. Skulle sekretessen i den nya befattningen vara starkare, bör tjänstemannen naturligen rätta sig efter den aktuella sekretessbestämmelsen. Att ta upp några uttryckliga bestämmelser om detta i lagen anser jag emellertid varken ändamålsenligt eller behövligt.

Vad jag har sagt i det föregående om sekretess i viss verksamhet har

motsvarande tillämpning t. ex. när sekretessen anges gälla i ärende av visst slag. Sekretessen bibehålls naturligtvis sedan ärendet är färdigbehandlat. Också tjänsteman hos den handläggande myndigheten som i efterhand tar del av aktmaterial utan att detta direkt tillförs något annat ärende är bunden av sekretessen ”i ärendet”.

Det hittills anförda tar närmast sikte på sekretessen i ett visst ärende, i viss verksamhet eller hos viss myndighet (s. k. primär sekretess). Jag övergår nu till frågan om sekretessens spridning utanför det primära sekretessområdet (s. k. sekundär sekretess).

Frågan är alltså vad som skall gälla, om information som är hemlig i ett

ärende genom handling eller på annat sätt överförs till annan myndighet för att användas i ärende där sekretess inte är föreskriven. Motsvarande spörsmål uppkommer när hemliga uppgifter lösgörs från den särskilda verksamhet

eller från den myndighet till vilken sekretessen är knuten och tas i anspråk i

annan verksamhet för det allmänna resp. hos annan myndighet. Enligt 1937

Prop, 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 15

års sekretesslag är frågan huruvida sekretessen för en handling följer denna

till annan myndighet beroende av de olika sekretesstadgandenas formulering.

Promemorieförslaget innebär att sekretessen inte följer en handling eller

muntlig information utanför det primära sekretessområdet, om inte en

kompletterande regel härom kan åberopas. I valet mellan en generell regel om sekundär sekretess eller speciella föreskrifter om sekretessens spridning har

den senare linjen följts. Promemorieförslaget innehåller alltså regler om

spridning av sekretess till domstolarna och till JO och JK (12 kap.) samt till vissa andra myndigheter (1 kap. 5 8). Förslaget har i allmänhet godtagits under remissbehandlingen. Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan anser emellertid några att det är önskvärt att de särskilda sekretess-

bestämmelserna utformas så att sekundär sekretess inte behövs. Till dessa hör regeringsrätten som också ifrågasätter om man inte liksom hittills bör eftersträva en ordning, enligt vilken en uppgift i en handling blir bibehållen

sekretesskyddet, oavsett var handlingen befinner sig. Regeringsrätten påpekar också att problem kan uppkomma, exempelvis om sekundärsekretessen är strängare än primärsekretessen eller är förenad med längre

sekretesstid. Ett par remissinstanser anser att förslaget bör omprövas i syfte

att så långt möjligt bevara sekretesskyddet när uppgifter förs vidare till annan myndighet. En remissinstans, Svenska läkaresällskapet, anser att en allmän regel om sekundär sekretess bör införas i den nya sekretesslagen.

Som har framhållits i promemorian skulle det kunna hävdas att det varken

är principiellt eller praktiskt försvarligt att i fråga om en sekundär sekretess göra distinktioner som inte skall iakttas beträffande den primära sekretessen.

Om sålunda en hemlig handling lämnas från en myndighet till annan, borde

med detta synsätt en sekundär sekretess vid den senare myndigheten omfatta inte bara handlingen och kopior och ordagranna utdrag ur denna utan också en vid myndigheten upprättad ny handling till den del hemliga uppgifter har förts över till denna. På motsvarande sätt: om en tjänsteman har en sekundär tystnadsplikt beträffande uppgift som han har erhållit från annan myndighet, borde denna sekretess inte gå förlorad därför att uppgifterna nedtecknats i en allmän handling.

Goda skäl kan åberopas för en allmän regel om sekretessens spridning med

den innebörd som nyss har angetts. Särskilt kan det många gånger te sig

inkonsekvent och stötande att sekretesskyddet ges upp genom att de hemliga

uppgifterna flyttas över till annat organ eller annat sammanhang än det där de ursprungligen har förekommit. Från andra synpunkter sett inger emellertid

en sådan regel om sekundärsekretess enligt min mening avsevärda betänkligheter.

Den viktigaste invändningen hänger samman med det förhållandet att

behovet av och styrkan i en sekretess inte kan bestämmas enbart med hänsyn

Del A Föredräaganden: Allmän motivering 76

till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset

av insyn i myndigheternas göranden och låtanden. Denna avvägning kan mycket väl tänkas utfalta på annat sätt utanför det område där den primära sekretessregeln gäller än innanför området. Offentlighetsintresset kan med andra ord kräva att de uppgifter som behandlades som hemliga hos den ena myndigheten är offentliga hos annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda. Jag föreställer mig också att det är svårt att överblicka konsekvenserna av en regel som innebär att sekretess sprider sig i kanske flera led från myndighet till myndighet. En sådan regel måste också skapa svårigheter vid tillämpningen. Fördelarna med en disposition av sekretessreglerna Som bygger på indelningen i förvaltningsområden går delvis förlorade, om varje myndighet dessutom, i fråga om utifrån erhållna uppgifter, måste beakta den sekretessreglering som i första hand gäller för

andra myndigheter. I en känsla av osäkerhet om rättsläget kan tjänstemän välja att för säkerhets skull hålla tvst med uppgifter som efter en korrekt bedömning är offentliga. Till detta kommer att en allmän regel om

sekretessens spridning antagligen måste förses med förbehåll och undantag som gör regleringen för svårgripbar i den praktiska hanteringen. Vad jag nu har anfört utgör också skäl mot att införa generella regler om att sekretesskyddet för uppgift i allmän handling skall bibehållas oavsett var

handlingen befinner sig. En sådan ordning skulle f.ö. skapa ytterligare

tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem, i den mån det över huvud taget går att förena den med sekretesslagens systematik. Det förtjänar slutligen nämnas att något problem i fråga om sekretessens spridning inte aktualiseras i fråga om de regler som utan begränsning sekretessbelägger uppgifter med visst innehåll.

Jag delar alltså åsikten att någon allmän regel om sekundär sekretess inte bör införas i den nya sekretesslagen. Sekretessbehovet får i stället i allmänhet tillgodoses vid utformningen av de primärt gällande sekretessbestämmelserna. Denna metod bör givetvis tillämpas i så stor utsträckning som möjligt. Härigenom får både lagstiftare och rättstillämpare en säkrare

uppfattning om hur långt sekretessen i olika fall sträcker sig. Visserligen är det antagligt att metoden för med sig en del luckor i sekretesskyddet. Denna konsekvens får emellertid accepteras. Skulle det visa sig att sådana luckor föranleder praktiska olägenheter, får erforderliga justeringar i de primära reglerna göras.

Någon anledning att hysa farhågor för mera betydelsefulla blottor i sekretessregleringen som följd av den intagna ståndpunkten föreligger enligt min mening inte. I lagförslaget knyts sekretessen mera sällan till namngivna

myndigheter. I stället är den knuten till verksamhetsområden inom vilka

kanske flera myndigheter är engagerade. Än viktigare att uppmärksamma är att i flertalet fall av utväxling av information mellan myndigheter den

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering. 17

mottagande myndigheten är underkastad en primär sekretessregel, låt vara en annan än den som gällde hos ursprungsmyndigheten. Att sekretessen hos den mottagande myndigheten ibland är något svagare spelar enligt min mening mycket liten roll i praktiken.

Den valda lösningen kan t. o. m. i realiteten komma att stärka sekretesskyddet i ett visst hänseende. Som kommer att behandlas närmare i avsnitt 4.4, föreslås i den nya lagen vissa allmänna regler som berättigar myndighet att lämna annan myndighet sekretessbelagd information, bl. a. efter en

intresseavvägning i det särskilda fallet ("om det är uppenbart att intresset av

att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda”). En sådan reglering anknyter till vad som anses vara gällande rätt. Dessa möjligheter att utväxla hemliga uppgifter får emellertid utnyttjas mera sparsamt och med större försiktighet, om informationen inte är sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten. Det sagda gäller särskilt i fråga om uppgifter som är hemliga av hänsyn till enskildas intressen. Som riksskatteverket har anfört vid remissbehandlingen för detta emellertid med sig att det blir nödvändigt att noga överväga behovet av sekretessregler på verksamhetsområden som tidigare inte behövt egna regler om handlingssek-

retess. I likhet med det stora flertalet remissinstanser anser jag att sekretessen i

huvudsak bör ha den räckvidd som har förordats i promemorian. Därmed står det klart att sekretessen inte följer en hemlig uppgift utanför det primära sekretessområdet, om det inte finns en särskild regel om detta. Att särskilda regler av detta slag behövs kan knappast ifrågasättas. De invändningar som kan resas mot en generell regel i sekretesslagen om att sekretessen i alla former följer uppgifterr.a från en myndighet till en annan gör sig inte heller gällande med samma styrka beträffande speciella och till sina verkningar klart överblickbara föreskrifter om sekretessens spridning.

Till en början står det enligt min mening klart att det inte möter något hinder mot att i en viss materiell sekretessbestämmelse ta in en föreskrift om att sekretessen, som antas vara primärt begränsad till t. ex. viss myndighet, följer uppgift som lämnas till annan myndighet. En sådan konstruktion är uppenbarligen att föredra framför en regel som lägger en primär sekretess över ett vidsträcktare område. Konstruktionen har anlitats i bl. a. 8 kap. 8 och 10 §§ förslaget till sekretesslag.

Vidare föreslår jag i överensstämmelse med promemorieförslaget bestämmelser som anger att vissa utpekade organ i fråga om uppgifter som har inhämtats från annan myndighets verksamhet har att iaktta den sekretess som primärt gäller för uppgitterna hos den andra myndigheten. Behov av

sådana bestämmelser gör sig särskilt gällande i fråga om myndigheter som regelmässigt tar del av information från ewt större antal myndigheter med

sinsemellan olikartade arbetsuppgifter. Alternativet här skulle ha varit att i stället utrusta dessa myndigheter med mycket allmänt hållna, direkttillämp-

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 18

liga sekretessregler. I 11 kap. föreslås alltså regler om överföring av sekretess till regeringen, JO och JK, och i 12 kap. regler om överföring av sekretess till

domstolarna. Som framgår av bestämmelserna är dock den sekundära

sekretessen här avsevärt modifierad. Vidare upptar 13 kap. föreskrifter om sekundär sekretess hos vissa andra myndigheter t.ex. revisions- och

tillsynsorgan och arkivmyndigheter. Till frågan om vad som bör gälla när

regler om primär- och sekundärsekretess samtidigt blir tillämpliga hos en och samma myndighet återkommer jag i specialmotiveringen (13 kap. 6 §).

Det spörsmål som jag nu har diskuterat har alltså rört sättet att dra gränsen

kring en sekretessregels tillämpningsområde. Den tredje komponenten i

sekretessreglerna är, som jag nyss har sagt, vad de innehåller om sekretessens styrka, dess kvalitet. Den beståndsdelen kommer att behandlas i det närmast följande avsnittet som främst handlar om skaderekvisit, dvs. villkor som i regel för sekretess kräver sannolikhet i det särskilda fallet för skada av viss art, om uppgift lämnas ut. Användningen av ett skaderekvisit i en sekretessbestämmelse kan emellertid mycket väl uppfattas som en metod att precisera föremålet för sekretessen eller dennas räckvidd. Det går alltså inte någon skarp gräns mellan de tre grupperna av sekretessrek visit.

4.3.4¶Användningen av skaderekvisit

För den som konsekvent vill hävda offentlighetsprincipen är den självklara

utgångspunkten vid utformningen av varje särskild sekretessbestämmelse att man inte skall åstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Detta innebär bl. a. att en uppgift inte skall omfattas av sekretess, om man inte kan förutse någon skada som resultat av att den lämnas ut. Det är i viss begränsad utsträckning möjligt att med hjälp av rent beskrivande kriterier ange uppgifter vilkas röjande alltid måste innebära en viss skaderisk. Som exempel

kan nämnas uppgifter som har lämnats till myndigheter i förtroendesituationer av skilda slag. I de flesta fall förhåller det sig emellertid så att en viss uppgift, som faller in under en i objektiva termer utförd beskrivning, kan vara

helt harmlös. Samtidigt kan en annan uppgift, som omfattas av samma

beskrivning, inte röjas utan risk för betydande skada för något av de intressen som anges i 2 kap. 2§ TF. En uppgift om en här i riket bosatt utlännings

adress kan t. ex. normalt lämnas ut utan risk i samma utsträckning som

motsvarande uppgifter om en svensk medborgare. I en viss situation kan

emellertid utlämnandet av en sådan uppgift medföra att den som avses med

uppgiften utsättz för politisk förföljelse av företrädare för någon främmande stat eller utländsk organisation. Enligt min mening är ett skaderekvisit i sådana fall ett lämpligt instrument för att ge det skyddade området en

ändamålsenlig avgränsning. I ärendet om nya grundlagsregler om allmänna

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 79

handlingars offentlighet har statsmakterna också anslutit sig till tanken att använda skaderekvisit i lagstiftningen om handlingssekretess (prop. 1975/ 76:160, bl. a. s. 81).

I promemorieförslaget återfinns två grundtyper av skaderekvisit, ett ”rakt” och ett ”omvänt” rekvisit. Den förstnämnda typen är utformad så att den slår fast en presumtion för offentlighet. Sekretess föreligger med andra ord endast om en viss skaderisk föreligger. Det omvända skaderekvisitet utgår däremot från sekretess som huvudregel. Endast om man med en viss grad av sannolikhet kan utgå från att det är ofarligt att lämna ut en viss uppgift viker sekretessen. Både raka och omvända skaderekvisit förekommer redan i 1937 års sekretesslag.

Det raka skaderekvisitet har i promemorieförslaget fått en enhetlig utformning. Det ställer samma krav på tillämparens riskbedömning var det än förekommer. Detta krav uttrycks så att sekretess föreligger, om röjandet av en uppgift kan antas medföra viss angiven skada. Det omvända skaderekvisitet förekommer i olika former. I den typ av omvänt skaderek visit som är vanligast uttrycks kravet på tillämparens bedömning så att sekretess skall anses föreligga beträffande en viss uppgift, om uppgiftens röjande inte kan antas ske utan viss angiven skada. I andra fall gäller sekretess, om det inte måste antas att röjande kan ske utan den angivna skadan. Såvitt gäller sättet att ange den skada som skall vara avgörande för om sekretess skall föreligga eller inte har i allmänhet brukats termerna skada, men eller motsvarande utan någon särskild gradering. I vissa fall där offentlighetsintresset har ansetts vara av särskilt stor betydelse har ställts upp krav på ”avsevärd skada”, ”allvarligt men” etc. Den relevanta skadan har man i varje särskilt fall försökt beskriva så konkret som möjligt. Såvitt gäller skyddet för enskildas förhållanden har dock i de flesta fall endast använts uttrycken ”skada” och ”men”. Med det första uttrycket åsyftas i promemorian uteslutande ekonomisk skada, medan det senare betecknar i första hand integritetskränkningar av olika slag.

Frågan om användningen av skaderekvisit har tilldragit sig stort intresse under remissbehandlingen. Remissopinionen är på det hela taget positiv till att skaderekvisit används i de särskilda sekretessbestämmelserna. Endast ett par remissinstanser anser att metoden att använda skaderekvisit bör omprövas. Det raka skaderekvisitet har godtagits över lag. Flera remissinstanser anser emellertid att det är att gå för långt att dela upp det omvända skaderekvisitet i flera typer. De förordar att också det omvända rekvisitet utformas enhetligt. I fråga om båda typerna av skaderekvisit framhålls emellertid från skilda håll att de ställer stora krav på de tjänstemän som skall tillämpa bestämmelserna. Vägledande uttalanden för rättstillämpningen efterlyses. Några remissinstanser antar att behovet av allmänna råd för sekretessprövningen inom myndigheterna kommer att öka. JO anser att detta innebär en påtaglig risk för att frågan om offentlighet och sekretess i praktiken kommer att fastslås genom myndigheternas allmänna råd i stället för i

Del A Föredrasanden: Ahbnän motivering 80

sekretesslagen. En sådan ordning kan enligt JO komma i konflikt med bestämmelsen i 2 kap. 28 TF om att begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i särskild lag. JK anser att det är en värderingsfråga vilken typ av skaderekvisit som skall användas i en

sekretessbestämmelse. Vid valet bör emellertid beaktas vilken effekt valet av

skaderekvisit får på meddelarfriheten. Några remissinstanser förordar slut-

ligen att det omvända skaderekvisitet skall användas i stället för det raka på

det område som närmast berör dem.

För egen del anser jag, som jag nyss har nämnt, att skaderekvisit är ett

lämpligt instrument för att avgränsa det sekretesskyddade området. Jag är

medveten om att skaderekvisiten skiljer sig från övriga moment i beskrivningarna av de sekretesskyddade områdena så till vida att de förutsätter en värdering från tillämparens sida. Som framhållits av flera remissinstanser blir det därför ofrånkomligt att de enskilda tjänstemännen ibland kommer att ställas inför besvärliga avvägningar. De svårigheter som är förbundna med

tillämpningen av skaderekvisiten bör emellertid i möjligaste mån elimineras

redan vid utformningen av dessa rekvisit. I likhet med flera remissinstanser

anser jag att skaderekvisiten kan förenklas ytterligare. Det ligger i sakens

natur att en exakt tillämpning av regler som innehåller skaderekvisit inte är

möjlig. Prövningen av om ett skaderekvisit är uppfyllt eller inte innefattar näraligen alltid ett visst mått av skönsmässighet. Min slutsats är att

skillnaden mellan de två formerna av omvänt skaderekvisit i promemorie-

förslaget är så obetydlig att den inte har någon praktisk betydelse vid tillämpningen. I departementsförslaget finns endast två typer av skaderekvi-

sit, ett rakt som innebär-presumtion för offentlighet och ett omvänt som

innebär presumtion för sekretess. Det raka skaderekvisitet innebär att

sekretess föreligger, om det kan antas att viss angiven skada uppkommer om

uppgiften röjs. Det omvända rekvisitet innebär att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada.

Det raka skaderekvisitet innebär att tillämparen kan göra sin bedömning

inom ganska vida ramar. Avsikten är att skadebedömningen i dessa fall i

huvudsak skall kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det

innebär att frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt

sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas

genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt anses falla utanför

sekretessen. Som exempel på uppgifter av detta slag kan nämnas utlännings

adress eller civilstånd. Skulle uppgiften å andra sidan vara av sådant slag att

den lätt kan komma att missbrukas, t.ex. om den rör någon mera betydelsefull omständighet avseende försvaret, skall den enligt min mening i de flesta fall anses vara omfattad av sekretess. Sammanfattningsvis anser jag

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 81

att avgörande betydelse som regel bör tillmätas arten av den uppgift som efterfrågas. Härigenom vinner man den fördelen att man sällan behöver frångå den till offentlighetsprincipen hörande grundsatsen att den som begär en uppgift hos myndighet inte skall behöva legitimera sig och tala om varför han vill ta del av viss uppgift.

Som har anförts i promemorian innebär emellertid konstruktionen med skaderekvisit att frågan om vem som begär en uppgift eller ändamålet med begäran kan få betydelse när sekretessfrågan skall avgöras. Om det 1. ex. i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift om utlännings adress kan antas använda denna uppgift för att utsätta vederbörande för trakasserier, skall uppgiften just i den situationen anses vara omfattad av sekretess. Avsikten är emellertid inte att tjänstemännen normalt skall försöka utröna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger i ett visst utlämnandefaill. En sådan åtgärd bör enligt min mening förekomma endast om det finns särskild anledning till det, t. ex. om en tjänsteman har fått veta att man från visst håll samlar in uppgifter av det aktuella staget i illegitimt syfte. Vad gäller det andra av de nyss nämnda exemplen — utlämnande av uppgifter av betydelse för försvaret — kan omvänt upplysningar om söKandens identitet och om hans avsikt med uppgifterna medföra att det inte längre finns någon anledning till antagande att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan skall uppkomma. Jag anser att det i dessa fall inte kan anses stötande från offentlighetssynpunkt att ställa den som begär att få ut en viss uppgift inför valet att antingen avstå från uppgiften eller tala om vem han är och vilket ändamål han har med sin begäran. De omvända skaderekvisit som återfinns i 1937 års sekretesslag innebär att en sådan valsituation i vissa fall kan uppkomma redan i dag. Jag vill också peka på möjligheten för myndigheterna att i de fall som här avses eliminera skaderisken genom att ställa upp ett förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgift vidare eller utnyttja den (se 14 kap. 9 och 10 85).

De uttalanden som jag nu har gjort om skadebedömningen vid utlämnandet av en särskild uppgift har i stort sett sin giltighet också i fråga om massuttag. Situationen är emellertid här i viss mån en annan så till vida att den berörde tjänstemannen av naturliga skäl inte kan bilda sig en uppfattning om den särskilda skaderisk som kan vara förbunden med en enskild uppgift. Å andra sidan har han emellertid alltid kännedom om beställarens identitet och oftast också om dennes avsikt med uppgifterna. Dessa kunskaper i förening med en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses med beställningen bör enligt min mening i de allra flesta fall ge fullt tillräckligt underlag för bedömningen av om sekretessregleringen skall anses hindra ett utlämnande eller inte. Som några remissinstanser har framhållit bör emellertid frågan om massuttag ägnas ytterligare uppmärksamhet. Jag räknar med att det kan bli anledning att på nytt ta upp dessa uttag till diskussion när resultatet av datalagstiftningskom-

6 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 82

mitténs (Ju 1976:05) arbete föreligger, se SOU 1978:54 s. 211.

Vad beträffar det omvända skaderekvisitet utgår detta från att sekretess är huvudregel. Att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada, innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att tillämparen många gånger inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften.

När det gäller sättet att ange den skada som skall vara avgörande för om sekretess skall föreligga eller inte har jag kommit till slutsatsen att det knappast är möjligt att åstadkomma en enklare beskrivning än den som valts i promemorian. I det alldeles övervägande antalet fall talas alltså liksom i promemorieförslaget om ”skada”, ”men” eller motsvarande. Uttryck som ”avsevärd skada”, ”allvarligt men” etc. har valts i fall där jag anser offentlighetsintresset vara av särskilt stor betydelse och där det alltså är nödvändigt att göra en särskild gradering av skadan.

I de sekretessregler som avser skydd för olika allmänna intressen har skadan i allmänhet beskrivits så konkret som möjligt. Utrikessekretess föreligger t. ex., om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att detta ”stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet” (2 kap. 1 §). I bestämmelsen om försvarssekretess (2 kap. 2 §) talas om att det ”skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet”. Som andra exempel kan nämnas att ”syftet med granskningsverksamheten motverkas” (4 kap. 1 §), ”syftet med provet motverkas” (4 kap. 3 §), ”någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad” (6 kap. 19) och ”det allmännas ställning som låntagare försämras” (6 kap. 3 §).

När det gäller skyddet för enskildas förhållanden används liksom i promemorian i de flesta fall endast uttrycken ”skada” och ”men”. Vid remissbehandlingen har kritik riktats mot det sätt på vilket dessa uttryck använts i promemorieförslaget. Ett par remissinstanser anser att begreppen såsom de använts i promemorieförslaget avviker från det vanliga språkbruket. Om det inte finns något annat sätt att uttrycka de olägenheter som skall beskrivas genom dessa begrepp, bör de användas på ett sätt som bättre stämmer överens med det vanliga språkbruket och definieras i lagtexten. Några remissinstanser, däribland riksskatteverket, är kritiska mot att också rättsenliga åtgärder (t. ex. framgångsrika indrivningsåtgärder) enligt förslaget skall kunna betraktas som skada i lagens mening. Enligt riksskatteverket är frågan som måste lösas främst om och i vilken mån den enskilde enligt gängse värderingar i samhället bör få tåla att uppgifter om honom som finns hos en myndighet skall få lämnas till en annan myndighet även om denna senare myndighet kan komma att utnyttja uppgiften i en myndighetsutövning som avser ett åläggande för den enskilde eller ett ingrepp i den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden. Denna intresseavvägning bör enligt verket beskrivas i neutrala termer (se 59& LAH), och verket anser att man i

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganiden: Allmän motivering 83

förarbetena till sekretesslagen bör söka beskriva behörighetsregleringen på sådant sätt att risken för missförstånd undanröjs.

För egen del har jag, som framgår av vad jag nyss har sagt, inte funnit skäl att frångå promemorieförslaget på denna punkt. Jag vill f. ö. erinra om att uttrycken skada och men förekommer i 1937 års sekretesslag för att beskriva de olägenheter som skall vara avgörande för om handling skall få lämnas ut eller inte. Det är visserligen riktigt att gränsdragningen i promemorian mellan de båda begreppen inte helt överensstämmer med gängse juridisk terminologi. Det är emellertid uppenbart att enbart ordet skada knappast är till fytlest för att åskådliggöra alla de fall där sekretess bör gälla. De olägenheter som skall beskrivas måste nämligen avse också sådana obehag som i både vanligt och juridiskt språkbruk knappast kan betecknas som skada. I princip bör allt som den berörda individen upplever som ett mera påtagligt obehag kunna beaktas vid skadeprövningen. Jag anser därför att begreppet men bör användas vid sidan av skada i lagen. Det är då av praktiska skäl lämpligt att låta skada avse uteslutande ekonomisk skada och att använda men där det i första hand är fråga om integritetskränkningar. Emellertid bör ordet men i vissa sammanhang kunna inbegripa också ekonomiska konsekvenser för enskild.

Uttrycket men har liksom i promemorieförslaget getts en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana skador som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan enligt min mening i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger måste således vara den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen måste självfallet i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det förhållandet att en person tycker att det i största allmänhet är obehagligt att andra ver var han bor kan t. ex. inte anses innebära men i här avsedd bemärkelse. |

Enligt min mening är det ofrånkomligt att helt rättsenliga åtgärder ibland kan få bedömas som skada eller men. I promemorian har som exempel på sådana fall nämnts att någon blivit föremål för framgångsrika indrivningsåtgärder eller att någon blivit satt i fängelse, intagen för sluten psykiatrisk vård eller ställd under övervakning. Denna ståndpunkt är nödvändig för att sekretess skall kunna upprätthållas även myndigheter emellan. Det står å andra sidan klart att sekretesslagen inte får hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar bör ha företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut. Denna intressekonflikt bör emellertid lösas inom ramen för bestämmelserna om undantag från sekretessen. Jag återkommer till denna fråga i avsnittet 4.4.

Del A Föredraganden: Allmän motivering 84

För att en enskild person skall lida skada eller men krävs givetvis att

uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet bör kunna lämna ut s. k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer. I enstaka fall kan det emeilertid tänkas att en avidentifie-

ring inte är tillräcklig för att hindra att sambandet mellan individen och

uppgiften spåras. Huruvida en sådan risk föreligger får givetvis bedömas efter

omständigheterna i det enskilda fallet.

I detta sammanhang vill jag ta upp två frågor som berörts i ett par

remissyttranden, nämligen innebörden i begreppet ”personliga förhållanden” och frågan om sekretess till förmån för avliden.

Vad beträffar begreppet personliga förhållanden vill jag erinra om att detta

är hämtat från 2 kap. 2 § första stycket 6 TF. Vid beredningen i departementet av OSK:s förslag till bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet fann föredragande statsrådet att de vitt skiftande hänsyn till olika personliga

intressen som borde tas vid utformningen av bestämmelsen kunde sammanfattas i orden ”skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden” (prop. 1975/76:160 s. 109). Någon analys av innebörden i begreppet har

inte gjorts i propositionen, och det är knappast heller nödvändigt att göra en

sådan analys. Vad som menas med personliga förhållanden måste givetvis bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Någon tvekan om att uttrycket

avser så vitt skilda förhållanden som t. ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd kan enligt min mening inte råda. Några svårigheter vid tillämpningen lär knappast uppkomma. — Av det sagda följer

att också uppgift om en persons ekonomi kan sägas falla under begreppet

personliga förhållanden. Liksom i TF bör emellertid begreppen personliga

och ekonomiska förhållanden i viss utsträckning hållas åtskilda. Skälen härtill är flera. Det mest närliggande är att sekretessregieringen tar sikte också på juridiska personer, som ju knappast kan sägas ha några ”personliga

förhållanden”. Ett annat skäl är att det stundom kan finnas anledning att

sekretessbelägga uppgifter av mera personlig art utan att därför hindra att uppgifter om rent ekonomiska förhållanden lämnas ut. Ett tredje skäl att

skilja mellan ekonomiska och personliga förhållanden är att det underlättar

systematiseringen av den mängd regler i sekretesslagen som den nyss

nämnda bestämmelsen i TF ger upphov till. En exakt gränsdragning mellan

begreppen kan dock inte göras och torde f. ö. inte heller vara ändamålsenlig.

Vad härefter angår frågan om sekretessen till förmån för avliden torde det f. n. förhålla sig så att det för bedömningen av sekretessfrågan i princip saknar

betydelse att den vars personliga förhållanden berörs i allmän handling har avlidit. Detta följer i många fall redan av att uppgift inte får lämnas ut, om det

inte är tillräckligt klart att uppgiften inte kommer att missbrukas till skada eller förklenande av den avlidnes nära anhöriga (se SOU 1935:5 s. 61 och 62, prop. 1937:107 s. 62 och Regeringsrättens årsbok 1963 ref. 51). Med hänsyn till att avlidens rätt skyddas genom regler i 5 kap. 4 § BrB och 7 kap. 4 8 1O TF om förbud mot förtal av avliden bör det emellertid inte vara uteslutet att

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 85

sekretesskyddet gäller också till förmån för den avlidne själv (se bl.a. Regeringsrättens årsbok 1969 not. S. 317 och 1970 not 5. 287). Avsikten är inte att den nya sekretesslagen skall innebära någon ändring i de förhållanden som hittills har gällt.

Avslutningsvis vill jag framhålla att det föreslagna systemet med skaderekvisit kan synas ställa mycket höga krav på de tjänstemän som skall tillämpa bestämmelserna. I praktiken tror jag emellertid att skillnaden i förhållande till gällande reglering inte kommer att bli särskilt stor; skaderekvisit är ingen nyhet för dem som närmast berörs av regleringen. I åtskilliga remissyttranden efterlyses vägledande uttalanden för rättstillämpningen. Jag har förståelse för att myndigheterna på detta sätt önskar få klarhet i allehanda frågor som kan uppkomma vid bedömningen av sekretessärenden. Jag anser emellertid att det knappast är möjligt, om det ens är lämpligt, att i motiven till ett lagstiftningsärende som detta gå in på detaljfrågor av den art som åsyftas i många remissyttranden. Det bör i stället ankomma på rättstillämpningen att utforma en praxis som skall tjäna som vägledning för prövningen av sekretessfrågorna i framtiden. Inom vissa myndigheter kommer säkerligen den nya sekretesslagen att aktualisera ett behov av allmänna råd för tillämpningen av sekretessbestämmelserna. Jag kan inte se att sådana råd kommer i konflikt med bestämmelsen i 2 kap. 2 § TF om att begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en särskild lag. Sekretessens omfattning kan knappast anges på ett noggrannare sätt i lagen, där den yttersta gränsen för sekretessen har slagits fast. Upplysningar och råd kan endast få betydelse som stöd vid tillämpningen av lagen; självfallet är de inte bindande vid prövning av t. ex. fråga om utlämnande av en allmän handling. |

När det gäller de tjänstemän som har att tillämpa sekretessregleringen bör också framhållas att det föreligger en viss marginal mellan det handlingsutrymme som följer av rekvisitens utformning och området där ansvar för sekretessbrott inträder. Som jag närmare kommer att utveckla i specialmotiveringen till förslaget till ändring av 20 kap. 3 § BrB kommer ett röjande som grundas på en felaktig bedömning i skadefrågan i många fall inte att bedömas som ett uppsåtligt brott. Detta får betydelse särskilt för det fall att uppgiften i strid med en kvalificerad tystnadsplikt (se under 4.6) har lämnats för publicering i ett massmedium, eftersom i sådana fall endast uppsåtliga brott kan beivras. Härtill kommer att en felbedömning som medför att gärningen skall bedömas som oaktsam sannolikt inte sällan också får till följd att den skall anses vara ringa. Det innebär i sin tur att utlämnandet blir straffritt oavsett till vem det har skett. Det nu sagda innebär att felbedömningar i svårbedömda gränsfall i regel blir straffria. Att som någon remissinstans påstå att straffsanktioneringen därigenom blir ineffektiv är enligt min mening överdrivet.

I fråga om valet av skaderekvisit i de enskilda sekretessbestämmelserna hänvisar jag till specialmotiveringen. Frågan om skaderekvisitens betydelse

vid utformningen av reglerna om begränsning av meddelarfriheten berörs i avsnittet 4.6.

4.3.5 Tidsbegränsning av handlingssekretessen

En uppgift bör som jag tidigare har framhållit i princip vara underkastad sekretess endast i de fall där det verkligen medför en skaderisk att röja den. Det är tydligt att denna risk normalt minskar med tiden. Om en sekretessreglering, i likhet med gällande lagstiftning på området, i huvudsak byggs upp utan hjälp av skaderekvisit, framstår det därför som naturligt att genom särskilda regler avgränsa sekretessen i tiden. Bestämmelser som anger viss sekretesstid för olika slag av handlingar återfinns också i huvuddelen av den nuvarande sekretesslagens bestämmelser. De angivna tiderna varierar mellan vida gränser — två och sjuttio år — beroende på lagstiftarens bedömning av hur långt skaderisken typiskt sträcker sig för olika slag av uppgifter. Gränsen sjuttio år är t. ex. den vanligaste i de regler som syftar till att skydda enskildas personliga integritet, medan gränsen i de regler som gäller ekonomiska förhållanden normalt har satts till tjugo år. Som utgångspunkt för beräkningen av sekretesstiderna anges handlingens datum.

I promemorieförslaget har tekniken med sekretesstider utnyttjats i mycket stor utsträckning. Såvitt gäller sättet att ange utgångspunkten för beräkningen av sekretesstiden har valts en lösning som innebär att reglerna på området samordnas med bestämmelserna om när handling blir allmän. Både för handlingar som kommit in till myndighet och för handlingar som upprättats hos myndighet föreslås att tiden skall räknas från den tidpunkt då en handling enligt TF blir att betrakta som allmän.

Under remissbehandlingen har inte någon remissinstans vänt sig mot tekniken att använda sekretesstider i sekretesslagen. De föreslagna tiderna har också i allmänhet godtagits. Regeringsrätten anser dock att femtio år är en alltför kort tid för att bereda erforderligt skydd för uppgifter om personliga förhållanden under en människas hela livstid. Flera remissinstanser framhåller särskilt att sekretesstiden på hälso- och sjukvårdsområdet är för kort. När det gäller utgångspunkten för beräkningen av sekretesstiden går åsikterna isär. Av de instanser som yttrat sig särskilt i denna fråga tillstyrker några förslaget. Regeringsrätten och kammarrätten i Göteborg anser emellertid att det inte finns tillräckliga skäl att frångå det förslag som lades fram i LAH, nämligen att sekretesstiden skall räknas från tidpunkten för handlingens tillkomst.

För egen del vill jag till en början slå fast att ett system med sekretesstider bara kan användas i fråga om allmänna handlingar. Såvitt gäller uppgifter som inte har dokumenterats saknas en naturlig utgångspunkt för att beräkna en sekretesstid. Det är emellertid självklart att regler om tidsbegränsning av handlingssekretessen får betydelse också för sekretessen i övrigt. Det kan t. ex. inte rimligen hävdas att det föreligger tystnadsplikt i fråga om uppgifter som återfinns i en handling som har blivit offentlig till följd av att den

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 87

föreskrivna sekretesstiden har överskridits. Tiden för handlingssekretessen blir därmed inte sällan avgörande för frågan hur länge tystnadsplikt föreligger Gfr vid 1 kap. 6 8).

Det skulle på teoretiska grunder kunna hävdas att en ordning med sekretesstider står i principiell konflikt med en reglering som, i likhet med den här föreslagna, konsekvent är uppbyggd på grundval av skaderekvisit. Å ena sidan bör en handling alltid kunna lämnas ut så snart skaderisken har upphört. Å den andra bör, kan det sägas, en handling inte få lämnas ut så länge sådan risk föreligger, även om mycket lång tid kan ha förflutit sedan handlingen kom till.

Som har framhållits i promemorian kan man emellertid inte bortse från de praktiska aspekterna. Om sekretessregleringen skall bli hanterlig, måste den innehålla vissa inslag av schablonisering. Det måste t. ex. ofta vara mycket svårt, särskilt för arkivmyndigheterna, som ju förvarar handlingar som kommer från många olika håll och är av vitt skilda slag, att med utgångspunkt enbart i ett skaderekvisit avgöra om en viss handling alltjämt skal! vara omfattad av sekretess eller inte. Även jag anser därför att sekretesslagen en gång för alla bör avgöra vid vilken tidpunkt som skaderisken senast skall anses upphöra att existera. Härtill kommer att det självfallet är av betydande värde också från rent principiella utgångspunkter att lagstiftningen anger en definitiv tidsgräns efter vilken en viss handling aldrig kan vara hemlig.

För att ett system med i lagtexten fastslagna sekretesstider skall stå i god överensstämmelse med offentlighetsprincipen krävs emellertid enligt min mening att de angivna tiderna verkligen kommer att fungera som maximioch inte som standardtider. Frågan huruvida en handling skall lämnas ut eller inte skall med andra ord inom den angivna sekretesstiden alltid avgöras med utgångspunkt i en reell prövning av skaderisken. I många, kanske de flesta fall kan en sådan prövning antas leda till att från början sekretessbelagda handlingar lämnas ut före sekretesstidens utgång.

I departementsförslaget har sekretesstiderna bestämts i nära anslutning till promemorieförslaget. I de fall där gällande sekretesslag innehåller en sekretesstid på sjuttio år — som t. ex. på hälso- och sjukvårdsområdet — har gränsen i departementsförslaget satts till femtio år. För uppgifter om rikets utrikes förhållanden eller om totalförsvaret gäller en sekretesstid på fyrtio år. På försvarsområdet görs emellertid ett undantag från systemet med enhetliga tidsgränser. Regeringen kan där förlänga sekretessen utöver den primära tiden, fyrtio år, utan begränsning. Handlingar som avser enskilds eller det allmännas ekonomiska förhållanden kan enligt förslaget i allmänhet hållas hemliga i högst tjugo år. Också tidsgränserna tio och fem år förekommer emellertid på dessa områden.

Tidsgränser saknas i endast ett fåtal sekretessregler. Om regeln dessutom saknar skaderekvisit, blir resultatet uppenbarligen att sekretessen i princip kommer att gälla för all framtid. Denna teknik har använts bl.a. i bestämmelsen om sekretess hos allmän advokatbyrå (9 kap. 9 §). I de flesta

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 88

fall förklaras frånvaron av tidsgräns emellertid med att det använda skaderekvisitet så klart anger den tidpunkt, vid vilken sekretessen upphör, att ytterligare begränsning är obehövlig. Som exempel kan nämnas regeln om sekretess för bl. a. uppgift som ingår i kunskapsprov (4 kap. 3 §). Den skada som här krävs för sekretess är att syftet med provet motverkas. Det är tydligt att risken för sådan skada upphör i och med att provet har ägt rum.

När det gäller utgångspunkten för beräkning av sekretesstiden kan den i promemorian föreslagna regeln, att tidpunkten då handlingen inkom eller upprättades skall vara avgörande, i vissa fall ge upphov till tveksamhet — särskilt om tidpunkten skall fastställas av annan myndighet, t. ex. arkivmyndighet. Jag förordar i stället den ordning som föreslagits av OSK, nämligen att tidpunkten för handlingens tillkomst skall vara utslagsgivande. En sådan regel leder enligt min mening till det lämpligaste resultatet i materiellt hänseende; tiden kommer då att räknas från det ögonblick då risken för att ett offentliggörande av uppgiften i handlingen skall orsaka skada normalt är som störst. Samtidigt bör det i formellt hänseende i allmänhet inte erbjuda någon svårighet att bestämma vid vilken tidpunkt handlingen tillkom. Skulle datum saknas på handlingen, bör man i allmänhet kunna göra en ungefärlig datering av denna med ledning av handlingens innehåll. Kan klarhet inte vinnas den vägen, bör det inte möta något hinder mot att man lägger myndighets inkomststämpel eller anteckning i diarium om inkomsten till grund för prövningen. Jag utgår f.ö. ifrån att det knappast kommer att bli särskilt vanligt att man behöver göra en exakt tidsbestämning när sekretesstiden börjar lida mot sitt slut. Skyddsintresset bör då ofta ha minskat i styrka så att uppgiften kan lämnas ut efter skadeprövning.

4.4 Sekretessen mellan myndigheter

1937 års sekretesslag tar med ett undantag inte direkt sikie på förhållandet mellan myndigheter. Undantaget gäller 38 § andra stycket, som handlar om domstols rätt att förordna att hemlig handling skall tillhandahållas domstol eller förundersökningsledare. Emellertid anses att sekretessreglerna i princip skall beaktas också när handling begärs utlämnad till myndighet. En viss frihet att efter en intresseavvägning lämna ut hemlig handling föreligger dock. För vissa fall, exempelvis när handling behövs som bevis i skatteärende, har särskilda bestämmelser meddelats vid sidan av sekretesslagen.

Gällande bestämmelser om tystnadsplikt förbjuder i princip inte bara att uppgifter röjs till enskilda utan också att de lämnas ut till offentliga funktionärer. Av de i bestämmelserna sedvanligen inryckta obehörighetsrekvisiten följer emellertid att tystnadspliktig tjänsteman i viss omfattning kan lämna ”behöriga” meddelanden till annan tjänsteman eller myndighet.

Såväl OSK som TK föreslog bestämmelser som skulle reglera sekretessen

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 89

mellan myndigheter. I promemorian har dessa utredningsförslag vidareutvecklats. Promemorieförslaget innebär, som jag tidigare har nämnt (avsnitt 3), att sekretessreglerna i princip skall gälla också när uppgifter lämnas från en myndighet till en annan. Sekretess föreslås också gälla mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. För att inte hindra det utbyte av information mellan myndigheterna som måste förekomma, har i förslaget undantag gjorts för det fall uppgift skall lämnas enligt lag eller förordning. En generalklausul öppnar möjlighet att lämna ut uppgifter efter en intresseavvägning. Klausulen gäller dock inte i alla situationer, och en föreskrift i förordningen om att uppgifter skall lämnas är inte alltid tillräcklig för att sekretessbelagd information skall få föras vidare.

Som jag redan har nämnt (avsnittet 4.1) har promemorieförslaget på denna punkt fått ett blandat mottagande under remissbehandlingen. Bland remissinstanserna råder i och för sig nära nog allmän enighet om att sekretessen mellan myndigheterna bör regleras. Vad kritiken tar sikte på är att avsnittet om sekretess mellan myndigheter blivit svårtillgängligt. Dessutom anser flera remissinstanser att förslaget inte är tillräckligt underbyggt och att dess verkningar bör granskas närmare. Sålunda anser t.ex. Svea hovrätt att promemorian inte innehåller någon närmare analys av vilka effekter förslaget kommer att få på myndigheternas verksamhet. Rikspolisstyrelsen anser att förslaget innebär en genomgripande förändring gentemot nuvarande sekretesslag. Enligt styrelsens mening är det inte acceptabelt att bestämmelserna utformas så att de blir ett hinder i myndigheternas verksamhet. En liknande uppfattning redovisas av riksförsäkringsverket och riksskatteverket. Från andra håll framhålls att kravet på rättssäkerhet inte får drivas så långt att allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner uppkommer. Generaltullstyrelsen förutskickar att den föreslagna regleringen kan försvåra kampen mot den ekonomiska brottsligheten. JO anser att frågan om sekretess myndigheter emellan bör utredas gruridligt innan detta svåröverskådliga problemkomplex är moget för en så genomgripande lagreglering som har föreslagits i promemorian. Ett par remissinstanser påpekar att förslaget innebär att alla nuvarande bestämmelser om lämnande av uppgifter till och från myndighet måste gås igenom. Denna genomgång blir synnerligen omfattande, eftersom det rör sig om ett stort antal författningar. Problemet har enligt dessa instanser klart underskattats i promemorian.

För egen del vill jag till en början erinra om den i och för sig självklara principen att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i den utsträckning som kan ske. Utbyte av information mellan myndigheterna är ett utomordentligt viktigt led i detta samarbete. Motsvarande kan sägas om kontakterna mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Det är ofrånkomligt att ett visst utbyte av hemlig information måste förekomma i detta samarbete. Under remissbehandlingen

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 90

har också lämnats exempel på olika situationer där ett sådant uppgiftsutbyte bör förekomma.

Som framhållits i promemorian har emellertid under senare år ett allt större intresse koncentrerats kring frågan om skyddet gentemot myndigheter för sekretessbelagd information om enskilda. Det torde också förhålla sig så att ett fullgott integritetsskydd för information hos en myndighet om enskild i princip ställer krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den har inhämtats. Jag tänker närmast på att uppgifter hos annan myndighet kan läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Men också den omständigheten att ett större antal tjänstemän får kunskap om ett känsligt förhållande kan upplevas som menligt av den som uppgiften rör. Och även om de funktionärer hos den andra myndigheten som får del av informationen i sin tur har tystnadsplikt, ökar risken för obehörig vidarespridning. Jag anser därför att starka skäl talar för att sekretessens räckvidd mellan myndigheterna och inom en myndighet regleras så långt detta är möjligt. Särskilt viktigt är detta i de fall sekretessen gäller till skydd för enskild. Denna ståndpunkt stöds också av många remissinstanser.

De invändningar som har rests mot den i promemorian föreslagna regleringen av sekretessen mellan myndigheter är emellertid tungt vägande. Vad som skulle uppnås, om förslaget genomfördes, är vissa integritetsvinster. Det kan emellertid inte uteslutas att dessa skulle göras till priset av en alltför kraftigt hämmande inverkan på samarbetet mellan vissa myndigheter och leda till ökad byråkratisering. Det är svårt att överblicka förslagets konsekvenser. Jag finner det emellertid inte uteslutet att regleringen skulle kunna orsaka störningar inom vissa myndigheters verksamhetsområden. Arbetet med följdlagstiftningen skulle dessutom bli av en sådan omfattning att det skulle allvarligt försena lagstiftningsprojektet. Detta kan inte accepteras. Som Jag inledningsvis har anfört är reformbehovet stort. Det är däremot enligt min mening inte nödvändigt för syftet med den nya sekretesslagen att frågan om sekretessen mellan myndigheterna erhåller en slutlig lösning. Om man nu kan genomföra mindre genomgripande regler i ämnet, leder det till att sekretesslagen blir avsevärt enklare att hantera. Därmed tillgodoses också i väsentlig mån den kritik som går ut på att lagförslaget är svårtillgängligt.

Mina överväganden har alltså lett mig till slutsatsen att promemorians förslag till reglering av sekretessen mellan myndigheterna inte bör läggas fram nu. Frågan huruvida en så genomgripande reglering bör genomföras bör övervägas vidare. Eftersom den har nära samband med det arbete som bedrivs av datalagstiftningskommittén (Ju 1976:05) kan det visa sig lämpligt att uppdra åt denna att göra den utredning som behövs.

Principen att sekretess gäller också mellan myndigheter bör emellertid slås fast i lagen redan nu. Enligt min mening är det nämligen viktigt att statsmakterna markerar en restriktiv inställning till utbytet av känslig

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 91

information mellan myndigheterna. Dessutom vinner man den praktiska fördelen att en framtida reglering lättare kan passas in i sekretesslagens systematik. Liksom promemorieförslaget har därför departementsförslaget som utgångspunkt att varje sekretessbestämmelse i lagen skall vara direkt tillämplig på allt uppgiftslämnande, även det som har annan myndighet som adressat. De konsekvenser som detta medför för innebörden av skaderekvisiten har jag redan berört i avsnittet 4.3.4.

I väntan på att frågan om sekretessen mellan myndigheter kan regleras mer fullständigt får de intressekonflikter som uppkommer mellan sekretessintressena, å ena sidan, och myndigheternas informationsbehov, å den andra, lösas genom bestämmelser om undantag från sekretessen. Bestämmelser om det föreslås i 14 kap. Jag återkommer till dessa bestämmelser i specialmotiveringen. Jag vill emellertid redan nu klargöra att föreskrifter i gällande lag eller förordning om informationsutbyte myndigheter emellan måste respekteras tills varje typ av uppgiftslämnande kunnat analyseras och ev. justeras med hänsyn till sekretesslagen. Vidare står det enligt min mening klart att sekretesslagen inte får hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar måste ges företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut.

Det skulle kunna hävdas att den reglering som jag nu föreslår inte ger ett tillräckligt sekretesskydd. Som tidigare sagts innebär gällande sekretesslag att sekretessen i princip följer en handling, oavsett var den befinner sig. Motsvarighet till den regeln saknas i förslaget till sekretesslag. Med anledning därav vill jag poängtera att farhågor i den vägen knappast är motiverade. I samband med att ärende om överlämnande av uppgift prövas måste givetvis beaktas huruvida uppgiften blir sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten. I allmänhet torde detta vara fallet. Skulle det inte vara så, bör detta givetvis beaktas av den myndighet som har uppgiften om hand. Risken för att skada skall uppkomma, om uppgiften lämnas ut till den andra myndigheten, kan då vara så stor att uppgiften inte bör lämnas ut. Den angivna ordningen hindrar enligt min mening inte att uppgiftsutbytet mellan myndigheterna följer vissa rutiner.

Sammanfattningsvis finner jag alltså att sekretessen mellan myndigheter bör regleras på i princip samma sätt som sekretessen i förhållande till enskilda. I avvaktan på en närmare utredning om hur denna reglering skall utformas i detalj föreslår jag emellertid bestämmelser som medger undantag från sekretessen i vissa särskilt angivna fall. För att inte oförutsedda hinder skall uppkomma i myndigheternas verksamhet föreslår jag också en generalklausul, som medger att uppgifter kan lämnas i sådana fall då det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Härigenom kommer den föreslagna regleringen i praktiken att ansluta mycket nära till vad som gäller f. n.

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 92

4.5 Domstolssekretessen m. m.

4.5.1 Inledning

I det föregående har jag uppehållit mig vid vissa huvudfrågor rörande den nya sekretesslagen. Bl. a. har jag förordat att handlingssekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet skall regleras enhetligt och att sålunda föremålet för sekretessen skall vara uppgiften som sådan, oavsett om den förekommer i en handling eller inte. Regleringen i den nya sekretesslagen tar sikte på det allmännas hela verksamhet och gäller följaktligen också för domstolarna. Det finns emellertid skäl att redan på detta stadium ägna särskild uppmärksamhet åt sekretessen på domstolsområdet. Sekretessregleringen på detta område måste nämligen utformas med särskild hänsyn till de speciella förhållanden som råder där.

Regleringen av sekretessen hos domstolarna kompliceras av att det i synnerhet vid de allmänna domstolarna kan förekomma mål och ärenden som rör de mest skiftande förhållanden. Men inte nog härmed. Hos domstolarna uppkommer förutom frågan om handlingssekretess och tystnadsplikt också frågan i vad mån domstolsförhandling skall hållas inom stängda dörrar, s. k. förhandlingssekretess.

Vid sidan av det skriftliga förfarandet vid domstolarna förekommer det till mycket stor del muntliga förhandlingar. Från rättssäkerhetssynpunkt anses det sedan gammalt vara av stor vikt att domstolarnas handläggning och beslut i så stor utsträckning som möjligt är underkastade offentlig insyn. Offentligheten anses även stärka allmänhetens förtroende för rättskipningen. I 2 kap. 11 § andra stycket RF slås fast att förhandling vid domstol i princip skall vara offentlig. Av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen är det dock ofrånkomligt att begränsa den offentliga insynen beträffande en del uppgifter som kan antas bli förebringade vid en domstolsförhandling. RF medger därför att begränsningar i domstolsförhandlings offentlighet får göras genom lag (2 kap. 12 8).

En annan sekretessfråga som aktualiseras hos domstol är i vilken utsträckning sekretessbelagda handlingar skall tillhandahållas domstol som bevis eller förhör inför domstol skall få hållas med någon som är underkastad tystnadsplikt angående sådant som omfattas av tystnadsplikten. Till detta spörsmål återkommer jag emellertid i specialmotiveringen, se 36 kap. 5 5 RB

m. fl. paragrafer.

Reglerna om handlingssekretess, tystnadsplikt och förhandlingssekretess hos domstol är f. n. spridda på ett stort antal bestämmelser. Jag hänvisar här till olika redogörelser i specialmotiveringen, se vid 12 kap. 1-4 §§ sekretesslagen och 5 kap. 1 & RB. I fråga om handlingssekretessen gäller i princip att bestämmelserna i 1937 års sekretesslag är tillämpliga också på domstolarna. Ett viktigt undantag från principen görs dock i 36 § SekrL. Av detta lagrum följer att en hemlig handling upphör att vara hemlig, om den företes vid en offentlig förhandling vid domstol. Detsamma gäller, om handlingen företes

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 93

vid en förhandling som visserligen hålls inom stängda dörrar men sedan inte omfattas av ett efterföljande sekretessförordnande från domstolens sida. I överensstämmelse härmed gäller vidare att domar och beslut som domstol avkunnar offentligen är undandragna sekretess och att domar och beslut som domstol avkunnar inom stängda dörrar är underkastade sekretess bara om domstolen särskilt förordnar om det. I alla de fall då förfarandet i mål eller ärende hos domstol i sin helhet är skriftligt — detta är bl. a. fallet i det stora flertalet mål hos förvaltningsdomstolarna — är 36 § SekrL inte tillämplig. I dessa fall regleras frågan om sekretess helt av övriga bestämmelser i lagen.

För att garantera att en av processuelta skäl nödvändig förhandling vid domstol inte alltid skall behöva leda till att innehållet i en allmän handling, som enligt SekrL inte får lämnas ut till envar, blir offentligt har en särskild möjlighet öppnats att anordna domstolsförhandling inom stängda dörrar. Enligt lagen (1947:630) om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar får nämligen förhandling hållas inom stängda dörrar då en sekretessbelagd allmän handling skall företes vid förhandlingen och en förhandling inom stängda dörrar inte är tillåten med stöd av annan tillämplig lagbestämmelse. Genom att förhandlingen hålls inom stängda dörrar har domstolen möjlighet att genom ett efterföljande sekretessförordnande enligt 36 & SekrL sörja för att handlingssekretessen för den företedda sekretessbelagda handlingen bibehålls. Den av rättssäkerhetsskäl uppställda principen att domstolsförhandlingar i största möjliga utsträckning skall vara offentliga har emellertid gjort att 1947 års lag tillåter beslut om förhandling inom stängda dörrar bara om det är av synnerlig vikt att inte något som av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen bör hållas hemligt blir uppenbarat genom att den ifrågavarande handlingen offentliggörs.

Huvudbestämmelserna rörande möjlighet för domstol att hålla förhandling inom stängda dörrar finns i de lagar som reglerar förfarandet i mål och ärenden hos den ifrågavarande domstolen, bl. a. RB och förvaltningsprocesslagen (1971:291, ändrad senast 1978:29). Dessutom finns i spridda lagrum bestämmelser som möjliggör förhandling inom stängda dörrar 1 vissa bestämda typer av mål eller ärenden. I samtliga nu nämnda fall gäller att domstol som förordnar om handläggning inom stängda dörrar kan förordna om sekretess med stöd av 36 § SekrL. Bestämmelsen medger också att domstolen meddelar vissa provisoriska sekretessförordnanden. Avkunnas dom eller beslut inom stängda dörrar, kan domstolen förordna att också domen eller beslutet skall vara underkastad sekretess. Domstolen får emellertid utnyttja sin rätt att förordna om handlingssekretess bara när sekretess är påkallad av hänsyn till något av de intressen som angesi2kap.2§ första stycket TF, se 36 § sjunde stycket SekrL.

Gällande rätt medger också att domstolsförhandling hålls inom stängda

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 94

dörrar av andra skäl än sekretesshänsyn. Syftet med sådana bestämmelser är att befria part eller annan från det tryck eller den hämsko som en offentlig domstolsförhandling kan innebära. Förhör inom stängda dörrar får hållas t.ex. med den som är under 15 år eller psykiskt sjuk eller lider av annan rubbning av själsverksamheten.

Domstol kan enligt bl. a. 5 kap. 4 § RB föreskriva tystnadsplikt beträffande vad som har förekommit vid förhandling inom stängda dörrar. För de befattningshavare vid domstol som har avlagt domar- eller protokollförared gäller vidare tystnadsplikt beträffande innehållet i ännu inte meddelade domar och beslut och beträffande vad som har förekommit vid domstols enskilda överläggningar. En motsvarande tystnadsplikt för annan personal vid domstol är i viss utsträckning föreskriven i administrativ ordning. I övrigt saknas en särskild tystnadspliktsreglering för dem som är knutna till domstol. Tidigare gällde också för personalen vid domstolarna tystnadsplikt beträffande bl. a. innehållet i hemliga handlingar. Denna tystnadsplikt har liksom annan oreglerad tystnadsplikt upphört att gälla i och med att den nya regeringsformen trädde i kraft.

I promemorian anförs att de nuvarande bestämmelserna om sekretess hos domstol i fall då förhandling har hållits är svårgripbara och uppbyggda på ett systematiskt egendomligt sätt.

Vidare anförs att det är oförenligt med 2 kap. TF, i den lydelse kapitlet erhållit genom lagen 1976:954, att domstol efter ett beslut om förhandling inom stängda dörrar kan förordna om handlingssekretess så snart den anser att sådan sekretess är påkallad med hänsyn till något av de intressen som räknas upp i 2 kap. 2 § första stycket TF. I andra stycket av samma paragraf föreskrivs nämligen att begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i en särskild lag eller i annan lag, till vilken den särskilda lagen hänvisar, om det senare alternativet i visst fall skulle vara lämpligare.

Enligt promemorian framstår det också som inkonsekvent att tystnadsplikten beträffande innehållet i ännu inte meddelade domar och därmed jämförliga beslut och beträffande vad som har förekommit vid domstols enskilda överläggningar angående sådana besiut är begränsad till vissa befattningshavare vid domstolen. Vidare sägs det att det är en brist att sekretessen i fråga om hemliga allmänna handlingar hos domstol inte generellt motsvaras av en tystnadsplikt.

Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att nya regler om handlingssekretess, tystnadsplikt och förhandlingssekretess införs. Som huvudregel föreslås gälla att uppgifter som är sekretessbelagda hos en viss myndighet behåller sin sekretess, om de lämnas till domstol. Därutöver föreslås ett fåtal särskilda regler om sekretess för uppgifter som förekommer i mål eller ärende hos domstol. I övrigt ansluter sig förslaget i denna del i huvudsak till gällande ordning.

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 95

Såvitt gäller förhållandet mellan handlingssekretessen hos domstolarna och begränsningarna i förhandlingsoffentligheten innebär promemorieförslaget, i motsats till vad som i de flesta fall gäller f. n., att möjligheterna att hålla förhandlingar inom stängda dörrar i princip kommer att styras av sekretessregleringen. Detta har kommit till uttryck genom en ny regel i RB som föreskriver att förhandling kan hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas någon uppgift som hos domstolen omfattas av sekretess som avses i den nya sekretesslagen. Härutöver krävs i de flesta fall att det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften hålls hemlig. Denna metod medför att de nyss nämnda särskilda reglerna om sekretess för uppgift i mål eller ärende hos domstol måste tas in i sekretesslagen. De föreslagna reglerna avser sådana situationer där en domstolsförhandling enligt gällande rätt kan hållas inom stängda dörrar. Som exempel kan nämnas en bestämmelse om sekretess i brottmål för vissa uppgifter som har framkommit vid personundersökning, rättspsykiatrisk undersökning etc. I promemorian sägs att dessa nya sekretessbestämmelser inte innebär någon utvidgning av sekretessen i förhållande till gällande ordning. De är endast en konsekvens av ett annat sätt att reglera hithörande frågor.

Promemorieförslaget innebär slutligen att en särskild tystnadspliktsregel införs för domstolarnas del. Den innebär bl. a. att tystnadsplikt föreskrivs för innehållet i ännu inte meddelad dom eller beslut.

Förslaget har vid remissbehandlingen fått ett övervägande positivt mottagande. De flesta remissinstanser som har yttrat sig särskilt rörande domstolssekretessen tillstyrker förslaget. En viss kritik framförs dock från några remissinstanser som anser att reglerna blivit onödigt svåröverskådliga och att alla möjligheter till förenklingar inte har tagits till vara.

Jag vill för min del understryka att bestämmelserna om handlingssekretess hos domstol självfallet måste ges ett sådant innehåll att de inte kommer i konflikt med gällande grundlag. Vid utformningen av bestämmelserna bör man samtidigt eftersträva att reglerna om handlingssekretess, tystnadsplikt och förhandlingssekretess får en enhetlig och logisk uppbyggnad så att de blir lättare att förstå än de nuvarande. Som har framhållits i promemorian bör en riktpunkt vara att man vid avvägningen mellan offentlighets- och sekretessintressena slår vakt om den från rättssäkerhetssynpunkt värdefulla principen, som numera är lagfäst i grundlag, att domstolsförhandlingar skall vara offentliga i största möjliga utsträckning. Särskilda regler för domstol bör enligt min mening uppställas endast i den utsträckning som speciella förhållanden med anknytning till domstolsväsendet påkallar det. Detta synsätt överensstämmer med grundsynen bakom den nuvarande sekretesslagstiftningen. Promemoricförslaget tillgodoser de intressen som jag nu har angett, och jag anser i likhet med remissinstanserna att förslaget bör

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 96

läggas till grund för lagstiftning. Här som annars bör emellertid de möjligheter som finns till ytterligare förenklingar av regelsystemet tas till vara. Jag återkommer till detta i specialmotiveringen. I de följande avsnitten behandlar jag de principiella ståndpunktstaganden som ligger till grund för förslaget. Dessa överensstämmer i allt väsentligt med ställningstagandena i promemorian.

4.5.2 Förhållandet mellan handlingssekretess och tystnadsplikt samt förhandlingssekretess

De komplikationer och brister som är förenade med nu gällande reglering av handlingssekretessen hos domstol sammanhänger främst med att 36 § SekrL medger sekretessbeläggning av handlingar hos domstol på grundval av ett föregående eller förväntat beslut om förhandling inom stängda dörrar utan att någon materiell bestämmelse i SekrL är tillämplig. Som föreslagits i promemorian bör denna möjlighet avskaffas. All sekretessbeläggning av handlingar hos domstol bör bygga på materiella bestämmelser som anger förutsättningarna för att sekretess skall gälla hos domstolen och som står att finna i sekretesslagen eller annan lag till vilken sekretesslagen hänvisar.

Denna systematik gör det nödvändigt att i sekretesslagen eller i lag till vilken sekretesslagen hänvisar ta in en del nya materiella sekretessbestämmelser. Syftet med dessa bestämmelser är bl. a. att de tillsammans med bestämmelser i RB skall ersätta de nuvarande på olika håll förekommande föreskrifterna om möjlighet för domstol att hålla förhandling inom stängda dörrar. De nya sekretessbestämmelserna återfinns i 7 kap. 22 §, 8 kap. 17 § samt 9 kap. 15 och 16 §§ förslaget till sekretesslag. Rörande det närmare innehållet i bestämmelserna hänvisar jag till specialmotiveringen.

Den här föreslagna lösningen innebär att all handlingssekretess hos domstol kommer att vara materiellt reglerad i sekretesslagen eller i lag till vilken sekretesslagen hänvisar. Denna ordning överensstämmer med kraven i grundlag och innefattar en förenklad systematik som bör göra bestämmelserna om handlingssekretess hos domstol lättillgängligare. Eftersom sekretessen enligt sekretesslagen i de allra flesta fall innefattar både en handlingssekretess och en tystnadsplikt för dem som är knutna till vederbörande myndighet, åstadkommer man samtidigt överskådliga regler i fråga om domstolspersonalens tystnadsplikt.

Den föreslagna lösningen innebär vidare att ett flertal av de bestämmelser i RB och andra författningar om möjlighet för domstol att hålla förhandling inom stängda dörrar kan ersättas med en gemensam föreskrift i RB som reglerar möjligheten för domstol att besluta om förhandlingssekretess. En sådan möjlighet bör föreligga inte bara när hemlig handling kan antas komma att förebringas vid förhandlingen utan också när hemlig uppgift kan antas lämnas muntligen vid förhandlingen. Denna ordning innefattar en viss

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 97

utvidgning av möjligheterna att få till stånd förhandlingssekretess. Som har framhållits i promemorian ligger det emellertid helt i linje med TK:s förslag att domstolsförhandling skall kunna hållas inom stängda dörrar när vittnesförhör hålls med någon om förhållanden om vilka han har tystnadsplikt. Möjligheterna till förhandlingssekretess inskränks dock genom att sekretesslagen som förutsättning för sekretess i stor utsträckning uppställer krav på att röjande av uppgiften kan medföra skada eller men. Härigenom vinns i flera fall en större precision än hittills och skapas garantier mot en utveckling i riktning mot utvidgad förhandlingssekretess på grundval av allmänt hållna bestämmelser. En ytterligare garanti mot utvidgad förhandlingssekretess ligger i kravet att det i allmänhet skall vara av synnerlig vikt att uppgiften hålls hemlig för att allmän domstol skall få hålla förhandling inom stängda dörrar, se avsnitt 4.5.3. Om man bortser från vissa undantagsfall, där avsaknaden enligt gällande ordning av möjlighet till förhandlingssekretess framstår som en klar brist, torde den av mig föreslagna ordningen inte leda till någon mer omfattande förhandlingssekretess än den som f. n. tillämpas av domstolarna.

Den nya regeln i RB kan inte ersätta alla nu förekommande föreskrifter om rätt för domstol att hålla förhandling inom stängda dörrar. Den kan bara ersätta sådana bestämmelser om förhandlingssekretess som helt eller huvudsakligen har till syfte att bevara sekretessen för vissa uppgifter. Det finns emellertid, som jag förut har nämnt, bestämmelser om förhandlingssekretess vars syfte är ett annat. I de fall då en bestämmelse om rätt för domstol att hålla förhandling inom stängda dörrar främst har ett annat syfte än att åstadkomma sekretess för uppgifter av viss natur, berörs inte bestämmelsen av förslaget om en sammankoppling av handlingssekretessen och förhandlingssekretessen vid domstol. Bestämmelser av detta slag är således avsedda att bibehållas. Eftersom förhandlingssekretessen i dessa fall inte har till syfte att skydda uppgifter för vilka det finns ett starkt sekretessbehov, har bestämmelserna inte heller sin plats i den nya sekretesslagen . Jag återkommer till denna fråga och vissa andra detaljspörsmål rörande förhållandet mellan handlingssekretess och tystnadsplikt samt förhandlingssekretess i anslutning till specialmotiveringen till 5 kap. 1 och 4 §§ RB.

4.5.3 Förutsättningarna för förhandlingssekretess

I det föregående har jag framhållit att man vid en reform av sekretesslagstiftningen bör lägga stor vikt vid att domstolsförhandlingar i enlighet med svensk rättstradition är offentliga i största möjliga utsträckning. Principen om domstolsförhandlingars offentlighet är nämligen av grundläggande betydelse för rättssäkerheten och för allmänhetens förtroende för domstolsväsendet. I samband med domstolsförhandling bör ett sekretessintresse därför få väga över offentlighetsintresset bara om det föreligger

7 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 2

ett starkt behov av sekretess. Detta kan åstadkommas, om möjligheterna för domstol att förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar begränsas på ett sätt som motsvarar regleringen i 1947 års lag. Begränsningen bör givetvis ta sikte endast på det fallet att förhandlingssekretessen avser att bevara sekretess för vissa uppgifter. Den nya bestämmelsen i RB bör sålunda utformas på det sättet att det i flertalet fall inte är tillräckligt för ett beslut om förhandlingssekretess att det kan antas att vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen. För ett sådant beslut bör i allmänhet ytterligare krävas att det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften i fråga hålls hemlig. I sådana fall där den tillämpliga bestämmelsen i sekretesslagen är utformad med tanke helt eller bl. a. på förhållandena vid domstol saknas emellertid anledning att kräva mer än att den uppgift, som kan antas bli förebringad vid förhandlingen, omfattas av en tillämplig bestämmelse i sekretesslagen.

I promemorian anförs att särskilda regler bör gälla i fråga om de förvaltningsdomstolar, vilkas förfarande regleras av förvaltningsprocesslagen eller lagen (1961:262) om försäkringsdomstol!. De sekretessbestämmelser som i allmänhet är aktuella när en sådan domstol har en muntlig förhandling har enligt promemorian utformats under hänsyn till att ärendena i besvärsinstans prövas av förvaltningsdomstol. På grund därav bör för dessa domstolars del enligt promemorian genomgående uppställas regeln att det för förhandling inom stängda dörrar inte bör krävas mer än att vid domstolen gäller sekretess för uppgift som kan väntas bli förebringad vid förhandlingen.

Denna särbehandling av förvaltningsdomstolarna har kritiserats av några remissinstanser. De ifrågasätter om inte grundlagens krav på offentlighet vid domstolarna borde få slå igenom kraftigare i fråga om förvaltningsdomstolarna, särskilt som skillnaden mellan dessa domstolar och de allmänna domstolarna minskat genom förvaltningsprocessreformen. En remissinstans anser dessutom att man för sekretess i mål hos förvaltningsdomstol — oavsett om förhandling hålls eller inte — bör förutsätta inte bara att en sekretessregel är tillämplig utan dessutom att det är av särskild vikt att sekretessen upprätthålls.

För egen del hyser jag förståelse för önskemålet att allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar skall behandlas lika i sekretesshänseende. Detta skulle otvivelaktigt medföra en enklare reglering och förebygga tolkningsproblem. Jag är emellertid av det skäl som har angetts i promemorian inte beredd att tillmötesgå detta önskemål. Därmed ställer jag mig också avvisande till tanken att särskilda villkor skall föreskrivas för att sekretessen skall gälla hos förvaltningsdomstol oavsett om förhandling har hållits eller inte. En sådan

I Lagen om försäkringsdomstol upphör att gälla den 1 januari 1979, då den ersätts av lagen (1978:28) om försäkringsdomstolar. I fråga om dessa domstolar gäller förvaltningsprocesslagen i dess lydelse enligt SFS 1978:29. Jfr SFS 1978:40.

Prop. 1979/80:2 Det A Föredraganden: Allmän motivering 99

regel skulle f. ö. på ett markant sätt avvika från vad som gäller i dag. Jag återkommer till denna fråga i nästföljande avsnitt. Sammanfattningsvis anser jag alltså att det för förhandlingssekretess hos förvaltningsdomstol inte bör krävas mer än att hos domstolen gäller sekretess för uppgift som kan väntas bli förebringad vid förhandlingen.

Vid förvaltningsdomstolarna torde förhandling inom stängda dörrar komma att äga rum i förhållandevis större utsträckning än vid de allmänna domstolarna. Detta sammanhänger inte bara med målens karaktär och med den omständigheten att förvaltningsdomstol får möjlighet att hålla förhandling inom stängda dörrar i alla fall då en uppgift som väntas bli förebringad vid förhandlingen omfattas av en för domstolen gällande sekretessbestämmelse. Av betydelse är också att de allra flesta mål hos förvaltningsdomstol handläggs helt skriftligt. På grund härav kan det ligga nära till hands för dessa domstolar att ha den inställningen att sekretessen för uppgifterna i ett visst mål inte bör få bli sämre än i den stora majoriteten mål av samma typ enbart därför att förhandling anordnas. Det bör emellertid understrykas att de möjligheter till förhandlingssekretess som förvaltningsdomstolarna får enligt förslaget blir mindre omfattande än enligt nu gällande regler.

4.5.4 Domstolsförhandlings inverkan på sekretessen

Liksom enligt gällande ordning bör vissa särbestämmelser meddelas om verkan i sekretesshänseende av att sekretessbelagda uppgifter förebringas vid förhandling som domstolen håller. En första förutsättning för att domstol skall ha möjlighet att bibehålla sekretessen för sådana uppgifter bör liksom f.n. vara att förhandlingen har hållits inom stängda dörrar.

Ett beslut om att förhandling skall hållas inom stängda dörrar leder f. n. inte automatiskt till att sekretess allt framgent gäller hos domstolen för sekretessbelagda uppgifter som har förebringats vid förhandlingen. Det kan nämligen tänkas att domstolen efter förhandlingens slut finner att uppgifterna i själva verket inte var av den natur som domstolen räknat med då den beslöt om handläggning inom stängda dörrar. Sekretess hos domstol för uppgift som förebringats vid förhandling inom stängda dörrar blir därför enligt 36 § SekrL bestående bara i den mån domstolen förordnar om det då den skiljer målet eller ärendet från sig. Under tiden dessförinnan äger sekretessen bestånd. Som har förordats i promemorian bör denna ordning i huvudsak överföras till den nya sekretesslagen.

Om sekretessbelagd uppgift förebringas vid offentlig domstolsförhandling, bör sekretessen upphöra att gälla hos domstolen. F. n. upphör sekretessen för en sådan uppgift att gälla också hos andra myndigheter, t.ex. hos en förvaltningsmyndighet från vilken domstolen lånat en handling som innehåller den aktuella uppgiften. Enligt promemorian finns det ingen anledning

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 100

att låta den sistnämnda ordningen bestå. Som skäl anförs bl. a. att underlaget för domstolens avgörande ändå blir allmänt tillgängligt. Kopieringsteknikens utveckling gör nämligen att man numera bör kunna räkna med att inlånat relevant material kopieras av domstolen och tas med i akten i målet. Vid remissbehandlingen har endast en remissinstans framfört kritik mot detta förslag. Övriga remissinstanser som yttrat sig har tillstyrkt ändringen men har ställt sig frågande till påståendet att inlånade handlingar i allmänhet kopieras och biläggs akten i målet.

Som jag ser det kan man givetvis från principiell synpunkt hävda att en uppgift som i ett sammanhang ansetts kunna bringas till allmän kännedom inte vidare bör kunna hemlighållas. Det föreligger emellertid stora praktiska svårigheter för den myndighet som lånat ut handlingarna till domstolen att avgöra i vilken utsträckning uppgifter ur dessa har förebringats vid offentlig förhandling. Den nu gällande ordningen kräver i själva verket att domstolen i de inlånade handlingarna markerar vilka uppgifter som blivit offentliga. Redan detta utgör enligt min mening skäl nog för att genomföra den föreslagna ändringen. Härtill kommer att den nya sekretesslagen bygger på tanken att bedömningen av om en och samma uppgift är underkastad sekretess eller inte kan utfalla olika beroende på var uppgiften förekommer. Förslaget ligger alltså i linje med sekretessregleringen i övrigt, och jag förordar därför att ändringen genomförs. Till frågan om vilka praktiska konsekvenser som ändringen medför för domstolarna återkommer jag i specialmotiveringen i anslutning till 12 kap. 3 3.

Promemorieförslaget gör emellertid i detta sammanhang skillnad mellan domstolar och andra myndigheter. Har sekretessen för viss uppgift upphört att gälla hos den domstol som har handlagt målet eller ärendet, bör enligt promemorian sekretessen inte heller gälla för samma uppgift hos högre domstol till vilken målet eller ärendet fullföljts. Promemorieförslaget innebär vidare att uppgiften inte heller blir sekretessbelagd hos annan domstol. Förslaget har i denna del inte föranlett några yttranden vid remissbehandlingen.

För egen del känner jag mig inte övertygad om att den föreslagna ordningen till alla delar är ändamålsenlig. Att en uppgift som är allmänt tillgänglig i lägre rätt inte bör omfattas av sekretess, om talan i målet eller ärendet fullföljs, anser jag uppenbart. Vad jag däremot vänder mig mot är att sekretessen skall upphöra att gälla vid alla domstolar. De argument som jag har anfört i det föregående i fråga om uppgift i handling, vilken domstol har lånat in från annan myndighet, äger enligt min mening sin giltighet också då uppgift lämnas från en domstol till en annan. Något bärande skäl för en särbehandling av domstolarna i detta fall har inte heller förts fram i promemorian.

Enligt min mening är det inte otänkbart att en uppgift bör vara offentlig i ett

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 101

mål eller ärende men sekretessbelagd i ett annat. Förhållandena kan skilja sig väsentligt från varandra i olika fall. Det kän också vara så att uppgifterna den ena gången förekommer hos allmän domstol och den andra hos förvaltningsdomstol. Ett annat skäl kan vara tidsaspekten. Att en personundersökning blivit offentlig hos en domstol hindrar enligt min mening inte att sekretessfrågan bedöms annorlunda när en annan domstol flera år senare i ett nytt mål lånar in akten med undersökningen. Vissa av uppgifterna i denna kan då sakna varje betydelse för bedömningen av det nya målet, samtidigt som den som avses med undersökningen kan orsakas onödigt lidande, om uppgifterna blir offentliga i det nya målet.

Jag ifrågasätter också, om den i promemorian föreslagna lösningen, som visserligen överensstämmer med gällande ordning, alltid går att tillämpa i praktiken. Detta kan åskådliggöras med följande exempel. En akt som innehåller ett rättspsykiatriskt utlåtande har lånats in av en domstol med anledning av nytt åtal mot den undersökte. I akten finns en dom som innehåller ett sekretessförordnande beträffande utlåtandet. Av tillgängliga uppgifter framgår att akten har varit utlånad till flera andra domstolar tidigare. Vid förhandling i den aktuella domstolen föredras utlåtandet inom stängda dörrar. När domstolen skall ta ställning till huruvida sekretessförordnande skall meddelas beträffande utlåtandet i samband med domen i målet fordras f. n. i prinicp att det är klarlagt att utlåtandet inte har blivit offentligt under handläggningen vid någon av de andra domstolarna. Att få klarhet på denna punkt kan många gånger vara omständligt och i vissa fall omöjligt. Det anförda exemplet utgör enligt min mening ytterligare ett argument för att domstolarna inte skall särbehandlas i detta sammanhang. Frågan huruvida uppgift blir offentlig eller hemlig hos domstol bör i stället bedömas i varje mål eller ärende för sig.

Den här föreslagna regleringen av förhandlingssekretessen hos domstol är inte avsedd att ge upphov till något ändrat synsätt i frågan i vilken utsträckning domstolsförhandlingar bör hållas inom stängda dörrar. Även i framtiden bör därför handlingar och andra uppgifter i sådana mål och ärenden vid domstol, i vilka förhandling äger rum, bli offentliga i stor utsträckning. Särskilt gäller detta för de allmänna domstolarnas del.

När det gäller sådana uppgifter i mål och ärenden vid domstol som inte förebringas vid någon förhandling föreligger det som jag redan har antytt i föregående avsnitt inte något behov av en särbehandling i sekretesshänseende av domstolarna. Förvaltningsdomstolarna överprövar till allra största delen besiut som i första instans har fattats av olika förvaltningsmyndigheter, hos vilka förfarandet i allmänhet är helt skriftligt. Det är inte motiverat att vid förvaltningsdomstolarnas skriftliga handläggning generellt ge allmänna och enskilda intressen ett sämre sekretesskydd än dessa intressen har åtnjutit vid den tidigare motsvarande handläggningen av

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 102

samma fråga. Vissa enskilda sekretessbestämmelser har dock givits ett sådant innehåll att offentligheten blir större i besvärs- än i botteninstansen. Inte heller för andra domstolar än förvaltningsdomstolarna är det enligt min mening motiverat att ställa upp generella undantagsregler som tar sikte på där förekommande skriftlig handläggning av mål och ärenden. I den mån en sekretessbestämmelse i den föreslagna nya sekretesslagen eller i lag till vilken denna hänvisar är tillämplig på viss hos domstolen föreliggande uppgift, skall således uppgiften i fråga omfattas av sekretess under målets eller ärendets skriftliga handläggning. Detta överensstämmer med den princip som f. n. gäller.

4.5.5 Sekretessen för domar och andra domstolsbeslut

Jag hartidigare framhållit att det är viktigt att allmänheten har så stor insyn i domstolarnas verksamhet som möjligt. Från denna synpunkt är det motiverat att domstolarnas avgöranden i största möjliga utsträckning är offentliga. Samtidigt måste emellertid beaktas att en långt driven offentlighetsprincip på detta område kan medföra skador både för det allmänna och för enskilda. En annan konsekvens kan bli att domstolarna av sekretesskäl underlåter att i sina avgöranden närmare gå in på vissa uppgifter som är av betydelse i målet och därigenom ger en ofullständig bild av de skäl som lett domstolen fram till dess ställningstagande. En utveckling i denna riktning skulle vara till skada för de rättssökande, som ju har ett starkt intresse av att domstolarna lämnar helt klarläggande motiveringar till sina avgöranden. Det bör i sammanhanget också påpekas att part har en undantagslös rätt att ta del av dom eller beslut.

Konflikten mellan de motstridiga intressena bör enligt min mening lösas på det sättet att sekretesslagen uppställer som huvudregel att sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eler rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften ingår i domstolens dom eller i annat av domstolen meddelat beslut i denna verksamhet. Samtidigt bör emellertid i lagen öppnas möjlighet för domstolen att förordna att sekretess för viss uppgift alltjämt skall gälla, trots att uppgiften tas in i dom eller beslut.

Denna lösning gör det möjligt för domstolarna å ena sidan att i all rimlig utsträckning ta hänsyn till de intressen som talar för att domstolarnas domar och beslut i så stor utsträckning som möjligt skall vara offentliga och å andra sidan att bevara sekretessen när med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet sekretess är påkallad även för uppgifter som flyter in i dom eller beslut av domstol. Lösningen är också förenad med den tekniska fördelen att personalen vid domstolen alltid vet, att samtliga uppgifter i en dom eller ett beslut är offentliga, om domen eller beslutet inte innehåller något förordnande om sekretess. Ingen undersökning behöver i sådant fall

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 103

göras huruvida någon sekretessbestämmelse är tillämplig eller huruvida sekretess för viss uppgift upphört att gälla därför att uppgiften förebringats vid offentlig förhandling eller vid en förhandling, som visserligen hållits inom stängda dörrar men som inte efterföljts av något förordnande om fortsatt sekretess.

I fråga om själva domslutet eller motsvarande del av annat domstolsbeslut än dom är från rättssäkerhetssynpunkt intresset av offentlighet särskilt starkt. Möjligheten att med sekretess omgärda denna del av domstolarnas domar och beslut bör därför vara starkt begränsad. Det kan dock inte komma i fråga att låta denna del av domstols dom eller beslut undantagslöst vara offentlig. I vissa undantagsfall kan det vara av behovet påkallat att hemlighålla också domslut, t. ex. under vissa förhållanden i mål om ansvar för spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Som förutsättning för att domslut eller motsvarande del av annat domstolsbeslut än dom skall kunna underkastas sekretess bör i sekretesslagen uppställas att rikets säkerhet eiler annat intresse av synnerlig vikt oungängligen påkallar ett förordnande av domstolen om fortsatt sekretess.

En ytterligare begränsning i domstolarnas möjlighet att förordna om sekretess med avseende på domslut bör göras av hänsyn bl.a. till vissa bestämmelser i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Jag återkommer till denna fråga I specialmotiveringen i anslutning till 12 kap. 48.

4.5.6 De särskilda sekretessbestämmelsernas tillämplighet hos domstol

Föreskrifterna om domstolsförhandlingens inverkan på sekretessen och om verkan i sekretesshänseende av att uppgift inflyter i dom eller annat domstolsbeslut behandlar övergripande begränsningar i den sekretess som annars gäller hos domstol.

Av sekretessbestämmelserna i 2-10 kap. departementsförslaget har en del ett så generellt innehåll att de är direkt tillämpliga också när de ifrågavarande uppgifterna förekommer i mål och ärende hos domstol och detta oberoende av om domstolen är allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Detta gäller exempelvis sekretessen enligt 2 kap. och den i 7 kap. 143 första stycket föreskrivna utlänningssekretessen. I andra fall är sekretessbestämmelsernas innehåll begränsat på så sätt att sekretess gäller i vissa ärenden eller i verksamhet av viss typ. I den mån besvär över förvaltningsmyndighets beslut i sådant ärende eller sådan verksamhet prövas av förvaltningsdomstol i en eller flera instanser, blir sekretessbestämmelserna i princip direkt tillämpliga hos dessa domstolar. Däremot är en sådan sekretessbestämmelse inte alltid direkt tillämplig i mål eller ärende hos exempelvis allmän domstol.

Sekretessbestämmelserna har emellertid i ett stort antal fall ett sådant

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 104

innehåll att de inte blir direkt tillämpliga hos någon som helst domstol. Behovet av sekretess torde dock i allmänhet vara detsamma vare sig den sekretessbelagda uppgiften kommer till användning inom det begränsade fält som en sekretessbestämmelse av denna typ drar upp eller om uppgiften i något sammanhang förs över från detta fält till domstol. Om t. ex. en domstol från en förvaltningsmyndighet fordrar in en handling, som enligt en hos förvaltningsmyndigheten men inte hos domstolen direkt tillämplig sekretessbestämmelse är föremål för sekretess, bör sekretessen lämpligen föras över till domstolen. En annan sak är att den sekretess som på så sätt blir tillämplig hos domstolen kan komma att upphöra i kraft av de generella särregler för domstolssekretessen som jag har redogjort för i det föregående.

Regeln om överföring av sekretess till domstol har tagits in i 12 kap. I $ departementsförslaget. Bestämmelsen innebär att en sekretessbelagd uppgift, som domstol erhåller från myndighet eller person som är bunden av sekretess enligt sekretesslagen, behåller sin sekretess också hos domstolen. En viss inskränkning i sekretessen följer dock av de nyss angivna generella begränsningarna. Denna regel, som alltså föreskriver s. k. sekundär sekretess (se avsnitt 4.3.3) på domstolsområdet, bör inte tillämpas, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos domstolen. En för domstolen direkt = tillämplig sekretessbestämmelse bör nämligen ta över en till skydd för samma intresse föreskriven sekretess, som skulle gälla hos domstolen enbart i kraft av den nyssnämnda överföringsregeln. Saken kan också uttryckas så att en regel om sekundär sekretess bör vika, om en primär sekretessregel som skyddar samma intresse är tillämplig hos domstolen. I viss utsträckning bör överföring av sekretess till domstol inte äga rum. Till denna fråga återkommer jag i specialmotiveringen.

4.6 Tystnadsplikt och meddelarfrihet

Med meddelarfrihet avses det komplex av regler i TF och annan lag som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio eller TV. Denna frihet ingår sedan länge som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen.

Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuelia sekretessregeln. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd t. ex. för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden:, Allmän motivering 105

skulle inte förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i situationer av nu nämnt slag vore förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddetarfrihet är avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av sekretessregleringen (jfr prop. 1975/76:204 s. 94 f).

Som jag har nämnt tidigare beslutade riksdagen år 1976 en omfattande partiell reform av det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet. Reformen trädde i kraft den 1 januari 1978. Ett av inslagen i reformen utgjordes av nya regler i 7 kap. 3§ TF om meddelarfriheten. De tidigare reglerna innebar bl. a. att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär i de fall då denne var underkastad en i lag föreskriven tystnadsplikt. En föreskrift i förordning påverkade däremot inte meddelarfriheten. Enligt TF:s nya bestämmelser i ämnet skall i fråga om såväl offentliga funktionärer som andra personer föreskrifter om tystnadsplikt i stället bryta igenom meddelarfriheten endast i de fall som anges i en särskild lag. Under hösten 1977 antog riksdagen en sådan särskild lag, nämligen lagen (1977:1035) om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt. Lagen är av provisorisk karaktär och det förutsattes vid dess tillkomst att mer definitiva regler skulle utarbetas i samband med prövningen av frågan om att införa en ny sekretesslag (prop. 1977/78:38 s. 26 och 32). Mot den nu angivna bakgrunden avser jag att i detta avsnitt behandla frågan hur den särskilda lag som förutsätts i 7 kap. 3 § TF skall utformas.

Den grundläggande principen att det är straffritt att meddela uppgifter för publicering slås fast i I kap. 1 § tredje stycket TF. Reglerna om undantag från principen finns i 7 kap. 3 § första stycket TF. Av bestämmelserna där framgår bl. a. att meddelande som innefattar något av vissa särskilt allvarliga brott mot rikets säkerhet skall bestraffas enligt BrB (punkt 1). Också oriktigt utlämnande av allmän handling som är hemlig och tillhandahållande av allmän handling i strid med förbehåll som har meddelats vid handlingens utlämnande kan bestraffas, om brottet är uppsåtligt (punkt 2). Vidare gäller vanliga regler om ansvar för den som uppsåtligen bryter tystnadsplikt som åligger honom, om tystnadsplikten hör till dem som anges i en särskild lag (punkt 3). |

I lagen om ansvar på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt anges tre grupper av tystnadsplikter som medför undantag från meddelarfriheten. Den första gruppen utgörs av de tystnadsplikter till skydd för bl. a. meddelare som föreskrivs i 3 kap. 3 § TF,9 § radioansvarighetslagen (1966:756, 9 § ändrad 1977:1018) och 1§ lagen (1978:480) om ansvarighet i försöksverksamhet med närradio. Därefter nämns de tystnadsplikter som avser sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt samt följer av författning som har tillkommit genom samfällt beslut av Konungen och riksdagen eller av lag som har beslutats mellan den 31 december 1974 och den 1 januari 1978. Den tredje gruppen består av tystnadsplikter som kan följa av förordnande av domstol eller undersök-

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 106

ningsledare i brottmål eller av myndighets förbehåll vid utlämnande av

allmän handling som är hemlig.

De i 7 kap. 3 § första stycket TF angivna undantagen från meddelarfriheten

gäller också den som medverkar som författare, annan upphovsman eller utgivare till framställning, som är avsedd att införas i tryckt eller därmed jämställd skrift, utan att själv stå det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för skriften. Bestämmelser om ansvar för den som enligt 8 kap. TF själv ansvarar för innehållet i en tryckt eller därmed jämställd skrift finns i 7 kap. 4 och 5 §§ TF. Av intresse i förevarande sammanhang är att som otillåtet offentliggörande

anses bl. a. uppsåtligt brott mot tystnadsplikt, om tystnadsplikten hör till dem

som anges i den särskilda lag till vilken 7 kap. 3 § första stycket 3 TF hänvisar

(7 kap. 5 8 3 TF). Möjligheterna att ingripa mot ett tystnadspliktsbrott är alltså desamma, oavsett om den person som är underkastad tystnadsplikten lämnar en uppgift till någon annan för offentliggörande eller publicerar den själv.

Likaså är det möjligt att ingripa mot den som själv publicerar en allmän

handling, som är hemlig, i samma utsträckning som det är möjligt att ingripa mot den som har lämnat en sådan handling till någon annan för offentlig-

görande i tryckt skrift (7 kap. 5 § 2 TF). Skyddet för meddelare och andra medverkande till framställning i tryckt skrift m. m. förstärks genom reglerna i 3 kap. TF om anonymitet. Dessa regler

innebär bl. a. att personal på bokförlag, tidningsredaktioner och nyhetsbyråer inte får röja vem som är författare, meddelare m. m., om denne vill vara

anonym. Undantag från denna tystnadsplikt gäller i vissa särskilt angivna fall. Av intresse i detta sammanhang är främst att anonymitetsskyddet får

vika inför domstol när det är fråga om straffbart utlämnande av allmän handling, som är hemlig, eller brott mot en meddelarfrihetsbrytande

tystnadsplikt samt rätten finner det erforderligt att vid förhandling uppgift

lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet har lämnat meddelandet (3 kap. 3 § 4 TF). Anonymitetsskyddet gäller sålunda i princip också till förmån för en uppgiftslämnare, som genom sitt meddelande

har gjort sig skyldig till handling som är straffbar enligt 7 kap. 3§ första stycket 2 eller 3 TF. Bara inför domstol och endast om denna tillåter det får

den som tystnadsplikten åvilar uttala sig om huruvida en viss utpekad person är meddelaren i fråga. Däremot får inte röjas vem som i annat fall är

uppgiftslämnare.

Anonymitetsskyddet för meddelare förstärks genom ett förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska vem som är meddelare, om inte meddelaren har gjort sig skyldig till straffbar handling genom att lämna uppgiften (3 kap. 48 TF).

De regler i TF om meddelarfrihet och anonymitet som nu har redovisats är i

det stora hela tillämpliga också när det är fråga om offentliggörande i radiooch TV-program (5 § andra stycket radioansvarighetslagen och 158 lagen

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 107

/1978:480/ om ansvarighet i försöksverksamhet med närradio).

Den nuvarande ordningen att en särskild lag skall ange de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna motiverades av flera skäl. Av intresse i detta sammanhang är bl. a. argumentet att den tidigare regleringen saknade inre konsekvens, eftersom placeringen av en föreskrift om tystnadsplikt i lag eller i annan författning i praktiken knappast hade föregåtts av några överväganden om tystnadspliktens relation till friheten att lämna publiceringsmeddelanden (prop. 1975/76:204 s. 102, jfr också KU 1975:10). Det framhölls också att den nya ordningen medför att riksdagen varje gång en ändring i den särskilda lagen ifrågasätts får tillfälle att direkt beakta hänsynen till meddelarfriheten (SOU 1975:49 s. 269).

Innan jag går in på hur den särskilda lagstiftningen om förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet bör vara utformad vill jag beröra en fråga som rör samordningen mellan tystnadsplikt och handlingssekretess. Som framgår av vad jag har anfört gäller f. n. att gärningar som innefattar otillåtet utlämnande av allmän handling generellt är undantagna från meddetarfriheten medan däremot den som på annat sätt bryter mot en föreskrift om tystnadsplikt i princip åtnjuter sådan frihet. Särskilt med hänsyn till den enhetliga sekretessreglering som nu förordas kan teoretiska och systematiska skäl anföras för att Jagreglerna om meddelarfrihet skall vara desamma vid utlämnande av allmän handling som vid brott mot tystnadsplikt. Jag har därför i direktiven till yttrandefrihetsutredningen anfört att det i utredningsarbetet bör ingå att undersöka om man även här bör införa ett enhetligt sekretessbegrepp (Dir 1977:71). I förevarande lagstiftningsärende tas denna fråga därför inte upp. Utgångspunkten för övervägandena i denna del är sålunda att den särskilda lagstiftning om meddelarfrihet som nu är aktuell tills vidare inte skall omfatta utlämnande av allmän handling.

I promemorian föreslås att den särskilda lagstiftningen angående förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet skall tas upp i sekretesslagens avslutande kapitel (14 kap.). Det föreslagna 14 kap. har tre paragrafer. I en av dem anges vilka tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. Detta görs genom att de lagrum där tystnadsplikterna i fråga föreskrivs räknas upp. Regleringen omfattar även föreskrifter om tystnadsplikt för andra än offentliga funktionärer. Övriga två paragrafer innehåller hänvisningar till bestämmelserna i TF angående undantag från meddelarfriheten m. m.

Den lagtekniska lösning som föreslås i promemorian tillstyrks genomgående av de remissinstanser som uttalar sig i denna del. Några instanser med anknytning till massmedierna framhåller dock att lagtexten bör göras mer lättillgänglig.

När ställning skall tas till den tekniska utformningen av lagreglerna om undantag från meddelarfriheten kan till en början konstateras att regeln i 7 kap. 3§ första stycket TF i och för sig ger förhållandevis stor handlingsfrihet. Genom att grundlagstexten talar om de fa// som anges i särskild lag

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 108

uttrycks emellertid ett krav på viss utförlighet och precisering i lagen.

Det är i själva verket i hög grad motiverat att ställa detta krav. Som framgår av förarbetena till 1976 års ändringar i TF (prop. 1975/76:204 s. 93 ff) tillmäts meddelarfriheten ett mycket stort värde för den fria debatten i samhälls- och kulturfrågor och för den offentliga granskningen av den samhälleliga maktapparaten. Men självfallet beror värdet på hur reglerna utformas. Om regleringen görs så klar att den knappast ger upphov till några tolkningssvårigheter, kommer t. ex. benägenheten att utnyttja den sannolikt att bli större än om den är så utformad att en tilltänkt meddelare aldrig med säkerhet kan förutse om hans meddelande kommer att vara straffritt eller inte. Det är alltså viktigt att reglerna gör det möjligt för den enskilde att i varje särskilt fall utan större svårighet avgöra om meddelarfrihet föreligger eller inte.

En viktig omständighet i sammanhanget är den presumtive meddelarens bedömning av sina möjligheter att undgå efterforskning. Om de skyddade meddelandena är klart angivna med hjälp av objektiva kriterier som anknyter t. ex. till meddelandets sakliga innehåll, är det uppenbarligen lättare att garantera meddelare skydd mot efterforskning än om meddelarfriheten görs beroende också av den situation i vilket ett meddelande lämnades, av meddelarens bedömning av skaderisken etc. Har man kriterier av sistnämnda slag kan en utomstående ofta inte avgöra om meddelarfrihet har förelegat förrän han känner meddelarens identitet. Man bör alltså inte ange de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna med hjälp av endast ett fåtal allmänt hållna regler.

I promemorian har man uttryckt målet för lagstiftningsverksamheten på området så att det bör överlämnas åt den presumtive meddelaren att inom klart angivna ramar fritt, med ledning endast av sitt eget omdöme göra de intresseavvägningar som bör äga rum i varje särskilt fall. En felbedömning som leder till att en uppkommen publicitetsskada blir något större än vad som kan anses motiverat av det allmänna intresset av att en viss uppgift lämnas bör alltså som regel inte kunna bestraffas. Enligt min mening är en sådan ordning, som motsvarar vad som hittills har gällt, den enda som bör komma i fråga Gfr prop. 1975/76:204 s. 95).

Det är alltså tydligt att regleringen av meddelarfriheten för att få önskvärd klarhet och lättillämpbarhet måste göras ganska detaljerad och därmed också förhållandevis omfattande.

När det gäller den närmare utformningen av regleringen kän man välja mellan att låta de bestämmelser som anger de meddelarfrinetsbrytande tystnadsplikterna knyta an till de särskilda sekretessreglerna i sekretesslagen eller utformas helt fristående. Den senare lösningen har valts i TK:s förslag till lagreglering i ämnet. I det förslaget beskrivs de situationer där meddelarfrihet inte skall råda helt utan hänvisningar till sekretessreglerna.

Fördelen med den av TK valda lösningen är uppenbarligen att reglerna om i vilka fall meddelarfrihet inte skall föreligga kan stå kvar oförändrade oavsett

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 109

vad som händer med den grundläggande sekretessregleringen. Detta innebär bl. a. att man inte behöver ta ställning till meddelarfrihetsfrågorna varje gång man ändrar eller inför en sekretessregel.

En allvarlig nackdel med en teknik av det slag som har använts av TK är emellertid att den ger upphov till åtskilliga tillämpningsproblem. Dessa har sin grund i det förhållandet att tillämparen, för att kunna ta ställning till om meddelarfrihet föreligger eller inte, måste läsa två från varandra fristående Sekretessregler och på grundval av en tolkning av båda dessa regler avgöra i vilken utsträckning de ev. sammanfaller med varandra. Om man i stället avgränsar den del av sekretessområdet där meddelarfrihet skall föreligga från området i övrigt med hjälp av en reglering som direkt pekar ut de grundläggande sekretessregler som inte är förbundna med meddelarfrihet, kommer regelkomplexet inte att tillföras några nya tolkningsproblem. Sedan en tilltänkt meddelare har konstaterat att en viss tystnadspliktsregel är tillämplig, har han bara att undersöka om denna är utpekad som meddelarfrihetsbrytande eller inte. På samma sätt kan de rättsvårdande myndigheterna normalt redan med ledning av innehållet i ett publicerat meddelande avgöra om meddelarfrihet och därmed också förbud mot efterforskning av meddelaren föreligger.

Denna lagtekniska metod, som förutsätter ganska väl avgränsade grundläggande sekretessregler, har använts i promemorieförslaget. Enligt min mening är metoden ändamålsenlig och klart bättre än andra tänkbara alternativ. Jag förordar sålunda att reglerna om undantag från meddelarfrihet utformas så att de direkt anknyter till de grundläggande sekretessbestämmelserna.

Om man utformar reglerna om undantag från meddelarfriheten på det sätt som jag nu har förordat, förefaller det naturligast att ta in dem i sekretesslagen. Bl. a. kan man peka på att det för tillämparen måste vara en fördel att ha alla regler av betydelse för sitt ställningstagande i en sekretessfråga samlade på ett ställe. Något hinder av teknisk natur mot en sådan lösning föreligger inte (fr prop. 1975/76:204 s. 105).

Ett skäl som kan anföras mot en integrerad lagstiftning är det förhållandet att reglerna om genombrytande av meddelarfriheten i viss utsträckning kommer att avse också tystnadspliktsregler utanför sekretesslagens ram. Med hänsyn till att den helt övervägande delen av de berörda sekretessreglerna uteslutande gäller offentliga funktionärer har detta argument emellertid en ganska begränsad bärkraft.

I och för sig skulle det vara möjligt att arbeta in reglerna om när meddelarfriheten inte gäller i de särskilda sekretessbestämmelserna. Bl. a. av utrymmesskäl synes emellertid promemorieförslagets lösning att samla reglerna i ett särskilt kapitel vara att föredra.

Vad jag nu har anfört innebär att jag såvitt gäller den lagtekniska utformningen i allt väsentligt förordar den lösning som föreslås i promemo-

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 110

rian. När det gäller detaljerna i regleringen vill jag däremot förorda vissa jämkningar i förenklande syfte. Jag återkommer till dem i specialmotiveringen.

I ett särskilt avsnitt i promemorian anges vissa grunder som bör gälla för begränsningarna i meddelarfriheten. Som en grundläggande utgångspunkt anges - uppenbarligen något tillspetsat — att undantag från meddelarfriheten bör göras endast i de fall där sekretessintresset är så starkt att man knappast kan tänka sig någon situation där insynsintresset väger över. När det gäller ställningstagandet i varje enskilt fall beträffande vilka undantag som skall göras bör enligt promemorian frågan i stor utsträckning avgöras med utgångspunkt i gällande rätt. För de fall när man inte direkt kan falla tillbaka på gällande rätt hänvisas till tankegångar som förts fram av TK. När en uppgift har lämnats av en enskild i en situation av förtroendekaraktär bör meddelarfrihet sålunda normalt vara utesluten. Å andra sidan bör meddelarfrihet så gott som undantagslöst föreligga i fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning.

Promemorieförslaget har utformats mot bakgrund av dessa uttalanden. I sak innebär förslaget till stor del att gällande rätt har behållits. Men det förekommer också ett stort antal positionsförändringar. Dessa går i båda riktningarna, dvs. både mot ökad meddelarfrihet och åt motsatt håll.

Remissinstansernas inställning till uttalandena i promemorian om grunderna för begränsningarna i meddelarfriheten är delad. Den angivna grundläggande utgångspunkten för när undantag bör göras har i regel inte kommenterats. Däremot görs i några yttranden uttalanden som går ut på att promemorians allmänna inställning i förevarande del är alltför offentlighetsvänlig, Övriga nu återgivna uttalanden i promemorian angående när begränsningar bör komma i fråga har tagits upp i ett fåtal yttranden och därvid genomgående godtagits.

Också när det gäller det resultat som de angivna grunderna har lett till, eller med andra ord promemorieförslagets sakliga innehåll i fråga om meddelarfriheten, är meningarna något delade. I en del yttranden godtas avvägningen mellan sekretess och meddelarfrihet. I andra anser man däremot att offentlighetsintresset har fått för stort försteg framför sekretessbehoven. Sålunda gör åtskilliga remissinstanser invändningar mot att meddelarfrihet skall gälla just på deras område.

Även i fråga om grunderna för begränsningar av meddelarfriheten vill jag inledningsvis erinra om yttrandefrihetsutredningens arbete. Under förarbetena till 1976 års ändringar i TF diskuterades om inte grundlagen borde ge vissa grundläggande regler angående innehållet i den särskilda lagen beträffande meddelarfriheten. Några sådana regler antogs dock inte. Däremot har yttrandefrihetsutredningen fått i uppdrag att överväga om sådana regler bör tas ini TF. När resultatet av kommitténs arbete föreligger kan det sålunda bli aktuellt att på nytt överväga vilka grunder som bör gälla för begränsning-

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 111

arna i meddelarfriheten. Detta hindrar dock inte att frågan om dessa grunders

sakliga innehåll nu bör prövas i hela dess vidd.

Vid denna prövning finns det anledning att slå fast att reglerna i TF om meddelarfrihet och rätt till anonymitet är ett av de viktigaste momenten i yttrandefriheten i tryckt skrift, radio och TV. De utgör en väsentlig förutsättning för massmediernas möjligheter att skaffa och förmedla information och medverka i den allmänna debatten. De principiella överväganden som ligger till grund för reglerna har inte heller satts i fråga.

När undantag från meddelarfriheten övervägs måste beaktas att erfarenheterna av det hittillsvarande systemet har varit goda. Man kan utgå från att de tystnadsplikter som inte har företräde framför meddelarfriheten också i fortsättningen kommer att vid sidan av sin rättsliga funktion ha den verkan att de utövar ett psykologiskt och moraliskt tryck på de offentliga funktionärerna att vara återhållsamma med att lämna uppgifter till massmedierna. En annan viktig omständighet att beakta i sammanhanget är att många av de uppgifter som kan komma att lämnas till följd av meddelarfriheten sannolikt aldrig blir publicerade. Som har framhållits i skilda sammanhang är nämligen en av meddelarfrihetens viktigaste funktioner att ge massmedierna tillgång till bakgrundsmaterial som inte i sig självt är avsett för publicering.

Mot bakgrund av vad jag hittills har anfört bör som grundprincip gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall göras i ett särskilt fall. Att dra upp några fasta riktlinjer för när begränsning bör få ske är givetvis inte möjligt. Lagstiftaren får varje gång fråga uppkommer om undantag från meddelarfriheten beakta ett flertal olika faktorer. Som framhölls i samband med 1976 års reform blir det nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen — intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn — en avvägning som oundvikligen får karaktären av en kompromiss (prop. 1975/76:204 s. 95). =

Givetvis kan den enskilda sekretessregelns utformning ge viss vägledning. I fråga om sekretessregler utan skaderekvisit kan det sålunda finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten än i andra fall. Detsamma gäller i någon mån sekretessregler med omvänt skaderekvisit. När det gäller sådana regler kan f. ö. erinras om möjligheten att lämna ut uppgifter med förbehåll t. ex. om publiceringsförbud. Denna möjlighet kan ibland ses som ett alternativ till meddelarfrihet.

I förevarande lagstiftningsärende, där det något förenklat kan sägas vara fråga om att överföra nuvarande bestånd av tystnadsplikter till ett nytt system, finns givetvis skäl att i stor utsträckning utgå från gällande rätt. Om man på ett visst område har klarat sekretessbehovet med bibehållen meddelarfrihet, bör man normalt kunna nöja sig med en sådan ordning också i fortsättningen. I det omvända fallet, att meddelarfrihet inte föreligger f. n., bör dock viss försiktighet iakttas. Det kan i många fall ha varit så att

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 112

undantaget från meddelarfriheten har tillkommit utan att frågan har övervägts närmare.

Som förordas i promemorian bör också beaktas om uppgift har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutövning. I det förra fallet bör meddelarfrihet normalt vara utesluten. När det gäller uppgifter av det senare slaget bör däremot meddelarfrihet oftast föreligga.

En annan omständighet att beakta, som också nämns i promemorian, är om särskilda spärrar finns mot att uppgifter av visst slag lämnas från en myndighet till en annan. En sådan spärr är föreskriften i 14 kap. 3 § andra stycket departementsförslaget att generalklausulen i paragrafens första stycke om uppgiftsutbyte efter intresseavvägning inte får tillämpas i fråga om en viss tystnadsplikt. Föreligger en sådan spärr, kan det ligga nära till hands att göra undantag från meddelarfriheten.

När det gäller de konkreta förslagen i promemorian till undantag från meddelarfriheten anser jag liksom de flesta remissinstanser att förslagen är resultatet av en i det stora hela rimlig avvägning mellan de intressen som måste beaktas. Det är dock givet att det finns flera punkter som kan diskuteras. Jag återkommer till dem i specialmotiveringen.

4.7 Ikraftträdande och följdlagstiftning

Den nya sekretesslagstiftningen bör träda i kraft den 1 januari 1980.

Den nya lagstiftningen medför följdändringar i ett stort antal lagar och andra författningar. Jag anser det emellertid inte nödvändigt att i detta sammanhang redovisa alla dessa följdändringar. I det följande föreslår jag därför ändringar bara i fyra lagar, nämligen rättegångsbalken, brottsbalken, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen.

En del följdförfattningar är sådana som föranleds av att regeringen skall meddela närmare föreskrifter om sekretessbestämmelses tillämplighet. Normgivning av denna typ är förutsatt i vissa paragrafer i förslaget till ny sekretesslag (8 kap. 6 §, 9 kap. 4 §, 12 kap. 6 § samt 15 kap. I och 2 §§). Vidare kan följdlagstiftning behövas därför att sekretesslagen hänvisar till annan lag. I förslaget finns en sådan hänvisning till lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar som skall innehålla vissa sekretessbestämmelser (se 2 kap. 2 §).

Mer omfattande ändringar kan bli aktuella i den normgivning - i första hand föreskrifter i lag — som reglerar utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till enskilda eller till andra myndigheter. Sådana ändringar är förutsatta bl. a. på hälso- och sjukvårdsområdet och på socialvårdsområdet.

Ändringar i rättegångsbalkens regler angående offentlighet vid domstolsförhandling och bevisning föranleder ändringar inte bara i förvaltningsprocesslagen utan också i andra författningar som hänvisar till balken. Förslagets bestämmelser angående sjöförklaring påkallar vidare vissa ändringar i

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 113

sjölagen (1891:35 s. 1, omtryckt 1975:1289).

Huvuddelen av följdändringärria med anledning av den nya sekretesslagstiftningen berör gällande tystnadspliktsbestämmelser för offentliga funktionärer. Som jag tidigare har nämnt har en förteckning över dessa bestämmelser upprättats inom justitiedepartementet (se bilaga 5).

Av de i förteckningen upptagna ca 200 tystnadspliktsföreskrifterna bör omkring 150 kunna upphävas. Av de återstående bestämmelserna bör ca 30 ändras så att offentliga funktionärer inte längre omfattas av tystnadsplikt som föreskrivs i de angivna paragraferna.

Av praktiska skäl är det mindre lämpligt att riksdagen beslutar om upphävande av det stora antal tystnadspliktsföreskrifter som nu är meddelade i regeringsförfattningar och som endast avser offentliga funktionärer. Regeringen bör därför bemyndigas att upphäva sådana bestämmelser (jfr sjunde stycket övergångsbestämmelserna till lagen /1975:667/ om ändring i brottsbalken). På motsvarande sätt bör förvaltningsmyndigheter och kommuner kunna bemyndigas att upphäva föreskrifter om tystnadsplikt som de har meddelat. Bemyndiganden i enlighet med det sagda finns i de föreslagna övergångsbestämmelserna till den nya sekretesslagen.

Slutligen vill jag påpeka att sekretessen enligt den nya lagstiftningen givetvis bör gälla också för uppgifter från tiden före ikraftträdandet. Det innebär bl. a. att tiden för handlingssekretess kommer att räknas enligt den nya lagen, även om handlingen har tillkommit före den 1 januari 1980.

4.8 Sammanfattning av förslaget

Departementsförslaget innebär sammanfattningsvis att den nuvarande sekretessregleringen ersätts med en ny sekretesslag. Det överensstämmer i allt väsentligt med promemorieförslaget. Det innebär att en enhetlig reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt kommer till stånd. Förslaget innehåller också regler om sekretess mellan myndigheter. I denna del är departementetsförslaget dock betydligt mindre långtgående än promemorieförslaget.

Efter ett inledande kapitel med allmänna bestämmelser (1 kap.) följer de särskilda sekretessreglerna i 2-10 kap. Dessa bestämmelser är ordnade med utgångspunkt i TF:s sekretessgrunder. De bestämmelser som avser att skydda olika allmänna intressen finns i 2-6 och 10 kap. Skyddet för enskildas förhållanden finns i 7-9 kap.

I 11 kap. ges vissa särregler om sekretessen hos regeringen och riksdagen samt hos JO och JK. Särskilda regler om sekretessen hos domstolarna finns i 12 kap.

I 13 kap. finns bestämmelser om sekretessens spridning i vissa fall.

I 14 kap. regleras begränsningarna i sekretessen. I detta kapitel finns bl. a. bestämmelser om möjligheterna att lämna sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter, om den enskildes möjligheter att förfoga över sekretess

8 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 114

som är uppställd i hans intresse, om utlämnande av uppgift med förbehåll, om partsoffentlighet och om en generell dispensbefogenhet för regeringen.

1 15 kap. finns vissa regler som på olika punkter kompletterar TF:s regler

om allmänna handlingar. Här regleras frågor om diarieföring, hemligstämpling samt myndigheternas skyldighet att lämna uppgifter till allmänheten och

till varandra.

Vidare finns i detta kapitel föreskrifter om förfarandet vid utlämnande av

allmän handling och om besvär mot myndighets beslut i vissa fall.

I det avslutande 16 kap. har tagits in regler om vilka tystnadspliktsföre-

skrifter som skall ha företräde framför grundsatsen om meddelarfrihet. Departementsförslaget innehåller vidare förslag till vissa följdändringar i RB, BrB m. fl. författningar.

En grundläggande utgångspunkt har varit att största möjliga restriktivitet

skall iakttas såvitt gäller sekretess till förmån för allmänna intressen. Sekretess bör här förekomma bara i fall då öppenhet skulle utgöra hinder för den verksamhet som är i fråga eller försvåra denna avsevärt. Sekretessen till

skydd för enskildas förhållanden sträcker sig däremot längre. Omfattningen av det skyddade området har i huvudsak bestämts med utgångspunkt i bestämmelserna om handlingssekretess i nuvarande sekretesslag. De överväganden som ligger bakom departementsförslagets reglering av sekretessens

omfattning och styrka överensstämmer också i allt väsentligt med de tankar

som kom till uttryck i OSK:s och TK:s förslag.

Såvitt gäller det sekretesskyddade området kan rent allmänt sägas att detta är mindre enligt departementsförslaget än enligt gällande rätt. Begränsningen hänför sig i huvudsak till tystnadspliktsområdet. Huvuddelen av de oreglerade tystnadsplikter som gällde före den 1 januari 1975 samt åtskilliga av de författningsreglerade saknar motsvarighet i den nya sekretesslagen. Tillämpningsområdet har i huvudsak avgränsats med utgångspunkt i en bedömning av behovet av handlingssekretess.

De ämnesområden som berörs av sekretessregleringen har angetts med så

stor noggrannhet som möjligt. Detta har medfört att lagtexten blivit tämligen omfattande. Sekretessen anges i allmänhet gälla i visst ärende i viss

verksamhet eller hos viss myndighet.

Den sekretess som slås fast i de olika bestämmelserna i förslaget varierar i styrka beroende på hur avvägningen mellan insyns- och sekretessintressena har utfallit i varje särskilt fall. Sekretessens styrka varieras med hjälp av

skaderekvisit och tidsgränser.

Huvuddelen av de använda skaderekvisiten är utformade på så sätt att

offentlighet framstår som huvudregel. Endast om röjande av en uppgift medför viss angiven skadezisk inträder sekretess. I några fall, där sekre-

tessintresset är särskilt betydande, har skaderekvisitet emellertid utformats

så att det anger sekretess som det normala förhållandet. Sekretessen viker här

Prop. 1979/80:2 Del A Föredragandéh: Allmän motivering 115

bara, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att risk för skada uppkommer. N

De i lagförslaget uppställda tidsgränserna avser endast handlingssekretessen. Reglerna om dessa gränser har utformats så att det klart framgår att det är fråga om maximitider och inte om normaltider. Med hänsyn härtill och till att de flesta föreslagna sekretessreglerna innehåller skaderekvisit finns det anledning att räkna med att de angivna sekretesstiderna kommer att aktualiseras bara i undantagsfall. Den angivna skaderisk, som är en förutsättning för sekretessen, bör i regel ha upphört redan före sekretesstidens utgång.

Sekretesstidernas längd varierar liksom i gällande rätt beroende på arten av det skyddsintresse som har föranlett sekretessen. Såvitt gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden t. ex. i regel maximerad till 50 år, medan den i de flesta av de bestämmelser som avser att skydda det allmännas eller enskildas ekonomiska förhållanden har bestämts till högst 20 år.

Sekretessens styrka är beroende av ytterligare en omständighet vid sidan av de nu nämnda, nämligen av om den tystnadsplikt som ingår som ett moment i den gäller gentemot massmedierna eller inte. Jag återkommer strax till denna fråga.

Reglerna om handlingssekretessen vid domstolar och om förhållandet mellan denna och möjligheterna att hålla förhandling inom stängda dörrar har i departementsförslaget fått en mera enhetlig uppbyggnad än motsvarande regelsystem i gällande rätt. En riktpunkt har varit att domstolsförhandlingar skall vara offentliga i största möjliga utsträckning. En annan bärande tanke är att särskilda sekretessregler för domstol skall ställas upp bara i den utsträckning speciella förhållanden med anknytning till domstolsväsendet påkallar det. Huvudregeln innebär att uppgifter som är sekretessbelagda hos en viss myndighet behåller sin sekretess, om de lämnas till domstol. Därutöver föreslås ett fåtal särskilda sekretessregler. I övrigt ansluter sig förslaget i denna del i huvudsak till gällande ordning.

Departementsförslaget innebär vidare att förhållandet mellan handlingssekretessen vid domstolarna och begränsningarna i förhandlingsoffentligheten regleras på ett nytt sätt. Regleringen medför emellertid inte någon utvidgning av sekretessen i förhållande till gällande ordning.

Reglerna om hemligstämpling av handling överensstämmer i huvudsak med vad som gäller f. n.

Den grundläggande bestämmelsen i 2 kap. 15 & TF om den enskildes rätt att få till stånd en domstolsprövning av myndighets vägran att lämna ut handling resp. beslut att lämna ut handling med förbehåll kompletteras i den föreslagna sekretesslagen av bestämmelser som anger besvärsgången. I allmänhet skall talan föras hos kammarrätt. En myndighet som av en annan

Prop. 1979/80:2 Del A Föredraganden: Allmän motivering 116

myndighet har förvägrats ta del av en handling kan också föra talan mot beslutet. Vid tvist mellan statliga myndigheter förs talan hos regeringen. I annat fall är kammarrätt besvärsinstans.

Reglerna om diarieföring innebär att myndigheterna med vissa avgränsade undantag är skyldiga att hålla sina handlingar registrerade eller så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats.

Med meddelarfrihet avses som redan har nämnts friheten att i viss utsträckning lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio eller TV. Enligt 7 kap. 3§ TF är meddelarfrihet huvudregel. Undantag görs endast för de tystnadsplikter som anges i särskild lag. I departementsförslaget anges de meddelarskyddsbrytande tystnadsplikterna i 16 kap. De aktuella tystnadsplikterna utpekas där genom en uppräkning av lagrum i sekretesslagen och vissa andra författningar. Förslaget ansluter sig i denna del sakligt sett nära till TK:s motsvarande förslag.

Den nya sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1980. Lagförslaget nödvändiggör en relativt omfattande följdlagstiftning utöver de följdförslag som nu läggs fram. Bl. a. innebär den nya sekretesslagen att det blir möjligt att upphäva flera hundra tystnadspliktsregler i olika författningar. Frågan om den återstående följdlagstiftningen avser jag att anmäla vid senare tillfälle.

5¶Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1. sekretesslag, 2. lag om ändring i rättegångsbalken, 3. lag om ändring i brottsbalken, 4, lag om ändring i förvaltningslagen (1971:290), 5. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 6.

Prop. 1979/80:2 Del A . I kap. 1§ 117

6¶Specialmotivering

6.1 Förslaget till sekretesslag Lagens rubrik m. m.

Förslaget att kalla den nya lagen Sekretesslag har i allmänhet godtagits vid

remissbehandlingen. Ett par remissinstanser har emellertid riktat invändningar mot rubriken och anfört bl. a. att den inte svarar mot lagens innehåll

och att den innehåller ett ffämmande uttryck som helst bör undvikas i

lagtexten. För egen del ansluter jag mig till promemorieförslaget. Beteck-

ningen sekretesslag kan enligt min mening mycket väl användas som rubrik, även om lagen också innehåller bestämmelser som inte direkt har med sekretessregleringen i mera inskränkt bemärkelse att göra. Uppfattningen att beteckningen skulle vara främmande kan jag inte dela, särskilt som den sedan länge har använts som arbetsnamn på den nu gällande lagen om inskränk-

ningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.

Med anledning av att en remissinstans har föreslagit att vissa uppslagsord

bör kursiveras i lagens paragrafer för att göra lagen mera överskådlig vill jag

framhålla att en sådan ändring har övervägts vid departementsbehandlingen. Tanken har emellertid övergivits, sedan det visat sig att metoden inte kan

tillämpas med tillräcklig konsekvens.

1 kap. Inledande bestämmelser

18 I förevarande paragraf, som delvis har motsvarighet i I kap. I $,2 kap. 14 § och 13 kap. 1 § promemorieförslaget, anges vilka frågor som behandlas i sekretesslagen.

Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas

endast för vissa uppräknade ändamål. Enligt andra stycket skall begränsning av denna rätt anges noga i en särskild lag eller, när det anses lämpligare, i

annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. I viss utsträckning kan regeringen bemyndigas att meddela utfyllande föreskrifter. Av första stycket av förevarande paragraf framgår att sekretesslagen är den ”särskilda lag” som

avses i 2 kap. 2 § TF.

Det ligger emellertid i sakens natur att sekretessregleringen måste innefatta också förbud för myndighet och dess personal att lämna ut handlingar som är undantagna från offentligheten. Av första stycket framgår att sekretesslagen innehåller bestämmelser även i det hänseendet. I själva verket har sekretessregleringen utformats som föreskrifter för myndigheternas och de offentliga funktionärernas handlande. Bestämmelserna i 1-14 kap. är alltså i

första hand inte riktade till medborgarna i allmänhet. Detta framgår klarast av

7 8, där bestämmelser finns om vilka myndigheter och personer som skall

iaktta sekretessen. Av 8 § framgår att sekretessreglerna inte bara riktar sig till

myndigheter utan också till vissa andra särskilt angivna organ. Av den

Prop. 1979/80:2 Del A I kap. 2-5 §§ 118

anledningen har den sida av sekretessregleringen som avser förbud mot att lämna ut allmän handling och tystnadsplikt angetts gälla i det allmännas verksamhet.

I första stycket har också tagits in en erinran om att sekretesslagen förutom

reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt innehåller vissa särskilda bestämmelser som rör allmänna handlingar. Dessa bestämmelser har samlats i 15 kap.

De grundläggande reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar och

om begränsning av denna rätt finns som framgår av det föregående i 2 kap. TF. Föreskrifter om tystnadsplikt betraktas i 1974 års RF som begränsningar av den medborgerliga yttrandefriheten. Förutsättningarna för att begränsa yttrandefriheten anges i 2 kap. 12 och 13 §§ RF. I sekretesslagen bör därför finnas en erinran om att grundläggande bestämmelser i de ämnen som sekretesslagen reglerar finns i TF och RF. En sådan erinran har tagits upp sist i

första stycket.

I likhet med promemorieförslaget innehåller departementsförslaget regler om vilka tystnadspliktsföreskrifter som skall ha företräde framför grundsatsen om meddelarfrihet (16 kap.). Eftersom detta bör framgå redan av

lagens inledande bestämmelser, förordar jag att en erinran härom tas upp i andra stycket av förevarande paragraf. Grundläggande bestämmelser om den

massmedierättsliga friheten att lämna meddelande för publicering i tryckt

skrift eller annat massmedium finns i TF och radioansvarighetslagen. Andra

stycket innehåller därför också en hänvisning till dessa regler. Enligt lagen (1978:480) om ansvarighet i försöksverksamhet med närradio gäller radioan-

svarighetslagens regler om meddelarskydd också i sådan försöksverksamhet.

2-5 §§

Dessa paragrafer motsvarar 1 kap. 2§ 2 promemorieförslaget och inne-

håller de grundläggande bestämmelserna rörande sekretessregieringen.

I promemorieförslaget har uttrycket sekretess valts som gemensam beteckning för handlingssekretess och tystnadsplikt i allmän verksamhet.

Ordet sekretess används sålunda i de materiella sekretessbestämmelserna i

förening med ”uppgift”, beskriven på visst sätt. I 1 kap. 2 § promemorieförslaget har i två punkter beskrivits den närmare rättsliga innebörden av att en

uppgift är omfattad av sekretess. I den första av dessa punkter har beskrivits

den sida av sekretessen som innebär begränsning i rätten enligt 2 kap. TF att

ta del av allmän handling. I den andra punkten har beskrivits den andra sidan

av sekretessen, nämligen förbudet för myndighet och dess personal att lämna ut handling som är undandragen från offentligheten samt tystnadsplikten.

Vid remissbehandlingen har bestämmelsen utsatts för kritik i olika avseenden, och några remissinstanser har föreslagit att regleringen utformas

Prop. 1979/80:2 Del A oN I kap, 2-5 §§ 119

på ett mera lättbegripligt sätt. Vid utformningen av departementsförslaget har denna kritik beaktats. I' syfte att göra de grundläggande sekretessbestämmelserna mer lättillgängliga föreslår jag sålunda att de delas upp på fyra nya paragrafer.

Att I kap. 2§ I promemorieförslaget innehåller en särskild bestämmelse som klargör att sekretess enligt sekretesslagen innebär begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar sammanhänger med att bestämmelsen där är den förmedlande länken mellan sekretesslagen och 2 kap. 2 § TF. En sådan förmedlande bestämmelse finns emellertid i departementsförstaget i 1 kap.

1§, som anger vad lagen innehåller. Jag anser det därför inte nödvändigt att definiera begreppet sekretess som annat än förbud för myndighet och dess personal mot att röja uppgift som skall hållas hemlig. Enligt min mening ligger det i sakens natur att regleringen samtidigt innefattar begränsningar i

enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar. De grundläggande bestämmelserna i departementsförslaget har fördelats så att 2 § innehåller bestämmelser om sekretess i förhållande till enskilda, 3 §

bestämmelser om sekretess mellan myndigheter, 4§ bestämmelser om

förbud mot olovligt utnyttjande av uppgift för vilken sekretess gäller och 5 § bestämmelser om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter som ett led i

myndighetens egen verksamhet.

I departementsförslaget används uttrycket sekretess som gemensam

beteckning för förbud att lämna ut allmän handling och för tystnadsplikt. I de materiella bestämmelserna används ordet sekretess i förening med ”upp-

gift”, som närmare preciseras i varje särskild bestämmelse. På vissa håll används också uttrycket sekretessbelagd uppgift om uppgift som skall

hemlighållas, i förekommande fall därför att skada kan uppkomma, om den lämnas ut.

Genom bestämmelsen i 2 §, som i likhet med 3 § ger uttryck åt den för lagens konstruktion grundläggande tanken om en enhetlig reglering av sekretessen, förbjuds varje form av röjande av sekretessbelagd uppgift för enskild. I lagtexten uttrycks detta så att uppgift inte får lämnas till enskild. Det saknar betydelse på vilket sätt röjande sker. I första hand nämns förbud mot att röja uppgift genom att lämna ut allmän handling. Vad som menas

med allmän handling framgår av TF (jfr prop. 1975/76:160 s. 119). Uppgift får

inte heller röjas genom att en befattningshavare lämnar information munt-

ligen eller på annat sätt. Innebörden härav är att befattningshavaren inte får

låta någon ta del av hemlig uppgift vare sig detta sker genom att allmän

handling företes eller att någon får ta del av handling som inte är allmän eller att uppgiften meddelas i brev. Också andra former för röjande av en uppgift kan tänkas, t.ex. att någon förevisar ett hemligt föremål för annan.

Bestämmelsen avser alltså varje form av röjande. Det är också utan betydelse

om uppgiften före röjandet är dokumenterad eller inte. Inte heller spelar det

någon roll om uppgift lämnas ut på begäran av utomstående eller efter

Prop. 1979/80:2 Del A I kap. 2-5 §§ 120

initiativ av den som har uppgiften om hand. Förbudet i paragrafens första mening riktar sig både till myndigheten och

dess personal. Den närmare avgränsningen av personkretsen framgår av 7 8.

Enligt 8 § jämställs med myndighet vissa andra organ.

Utan hinder av att sekretess gäller för uppgift får uppgiften enligt andra

meningen lämnas till enskild i de fall som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning, till vilken sekretesslagen hänvisar. Av särskild vikt är här de

allmänna undantag från sekretessen som uppställs i eller följer av bestämmelserna i 12 och 14 kap. Som exempel på andra författningar där undantag

från sekretessen regleras kan nämnas lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och lagen (1965:94) om polisregister m. m. (jfr 7 kap. 17 § departementsförslaget). Som förutsättning för att undantag från sekretessen skall få regleras i annan författning än sekretesslagen uppställs att den sistnämnda

lagen skall innehålla en hänvisning till undantagsbestämmelsen. Detta

villkor sammanhänger med 2 kap. 2§ andra stycket TF enligt vilket begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i

bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i

annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Regeringen kan enligt samma

stadgande bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Avsikten med den aktuella regleringen är att sekretesslagen

skall lämna upplysning om samtliga sekretessfall (jfr prop. 1975/76:160 s. 19. Som framgår av avsnittet 4.4 i den allmänna motiveringen skall sekre-

tessen enligt departementsförslaget i princip ha direkt giltighet också i myndigheternas verksamhet. Utgångspunkten för regleringen i 3 § första stycket är att en sekretessbelagd uppgift inte får lämnas vare sig till annan myndighet eller till annan verksamhetsgren inom den egna myndigheten. Som framgår av 4 § får den inte heller fritt utnyttjas av myndigheten eller dess personal. Departementsförslaget överensstämmer på denna punkt med promemorieförslaget. De båda förslagen skiljer sig emellertid åt därigenom att departementsförslaget i större utsträckning än promemorieförslaget

medger undantag från principen. I fråga om dessa undantag får jag hänvisa till

14 kap. Det i första meningen upptagna förbudet avser såväl röjande av uppgift genom överlämnande av handlingar som annat uppgiftslämnande, jfr 2 §.

Liksom enligt 2§ riktar sig förbudet både till myndigheten och till dess personal.

I promemorian har sekretessen begränsats till meddelanden och använd-

ning som faller utanför den ”särskilda verksamhet” vari uppgiften har

inhämtats. När det gäller sekretessen inom myndighet skall uttrycket enligt

motiven avse handläggning och åtgärder inom en myndighet som rör samma

slags förhållanden och har samma inriktning. I motiven används också begreppet verksamhetsgren för att åskådliggöra avgränsningen. Som framgår

Prop. 1979/80:2 Del A an I kap. 2-5 §§ 121

av remissammanställningen har åtskillig kritik riktats mot begreppen särskild

verksamhet och verksamhetsgren. Bl:a. har flera remissinstanser med

utgångspunkt från sitt eget verksamhetsfält framhållit att begreppen orsakar

tolkningsproblem, och från flera håll har efterlysts klargörande uttalanden om hur gränsdragningen mellan olika verksamheter och mellan en myndighets olika verksamhetsgrenar skall göras.

Som jag anfört i den allmänna motiveringen anser jag att starka skäl talar

för att sekretessens räckvidd mellan myndigheterna och inom en myndighet

regleras så långt detta är möjligt. Detta gäller särskilt sekretessen till skydd för

enskild. Vad som bör eftersträvas är att prövningen av om en uppgift skall

lämnas ut till en annan myndighet eller till en annan verksamhetsgren inom myndigheten blir en realitet. Regleringen bör alltså syfta till att

sekretessbestämmelserna skall tillämpas också på sådant uppgiftslämnande. Som jag tidigare har anfört bör emellertid frågan om sekretessen mellan myndigheterna utredas vidare. Departementsförslaget har därför utformats

så att det i större utsträckning än promemorieförslaget ansluter till gällande

förhållanden. Enligt min mening ligger det i sakens natur att en allmän regel som

begränsar uppgiftslämnandet mellan myndigheterna och mellan olika verk-

samhetsgrenar inom en myndighet inte kan ges någon närmare konkretise-

ring. Med den utformning som sekretessregleringen getts i departementsförslaget anser jag att det är till fyllest att använda begreppen verksamhet resp. verksamhetsgren för att ange det område utanför vilket en sekretessbelagd

uppgift inte får lämnas utan prövning enligt sekretesslagen. Vad som skall förstås med dessa begrepp får avgöras från fall till fall. I allmänhet torde

indelningen i olika myndigheter och uppdelningen inom myndighet på skilda organisatoriska enheter lämna tillräcklig ledning.

Enligt 3§ första stycket andra meningen får sekretessbelagd uppgift lämnas ut till annan myndighet eller annan verksamhetsgren inom samma myndighet i de fall som anges i sekretesslagen eller i tag eller förordning, till vilken sekretesslagen hänvisar. I fråga om denna bestämmelse hänvisar jag i första hand till vad jag nyss har anfört om motsvarande stadgande i 2 8. Undantagen regleras i första hand i 14 kap. sekretesslagen.

[3 § andra stycket har tagits in en hänvisning till de särskilda bestämmelserna i 14 kap. 1-3 §§ om begränsningar i sekretessen mellan myndigheter.

Av 14 kap. I $ framgår att även föreskrift i annan lag eller förordning, dvs.

bestämmelse till vilken uttrycklig hänvisning saknas i sekretesslagen, om

utväxling av uppgifter mellan myndigheter skall lända till efterrättelse. Här föreligger en skillnad i förhållande till 2 §. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § andra

stycket TF, som avser begränsningar i enskildas rätt att ta del av allmänna

handlingar, uppställer nämligen inget hinder mot att informationsutbytet

mellan myndigheter regleras utanför sekretesslagstiftningens ram. Eftersom den nya sekretesslagen i princip skall gälla också i förhåliandet mellan

Prop. 1979/80:2 Del A I kap. 2-5 §§ 122

myndigheter bör den emellertid innehålla regler som klargör i vilken utsträckning andra bestämmelser om informationsutbytet mellan myndig-

heter skall gälla vid sidan av sekretesslagen.

F. n. torde det förhålla sig så att hemlig handling kan lämnas till utländsk

myndighet enligt samma grunder som gäller för utbytet av handlingar mellan inhemska myndigheter (se prop. 1973:117 s. 17). Tjänsteman som har tystnadsplikt kan inte sällan i tjänsten vidarebefordra uppgift till annat land utan att han därigenom gör sig skyldig till ”obehörigt röjande”. I promemorieförslaget har bl. a. med hänvisning till det allt intensivare internationella samarbetet upptagits en bestämmelse om utlämnande av sekretessbelagda

uppgifter till främmande stats myndighet eller till mellanfolklig organisation

(2 kap. 8 §). Bestämmelsen har inte mött några invändningar vid remissbehandlingen. Tolkningsproblem — tveksamhet om vad som skall anses motsvara svensk myndighet — förutsätts dock kunna uppkomma.

Departementsförslaget saknar en motsvarande bestämmelse. Skälet härtill

är att föreskrifter om utbyte av hemliga uppgifter mellan svenska och utländska myndigheter knappast framstår som ändamålsenliga med den begränsade reglering av sekretessen mellan myndigheter som jag föreslår.

Departementsförslaget innebär alltså att utlämnande av hemliga uppgifter till utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation tills vidare får ske på i huvudsak samma sätt som hittills.

14 § uppställs förbud mot utnyttjande av uppgift för vilken sekretess gäller utanför den verksamhet vari uppgiften förekommer. Sekretess innebär alltså inte bara förbud att röja uppgift, dvs. att meddela uppgiften till någon annan. Även olovligt utnyttjande utan att något röjande äger rum är förbjudet. I fråga om uttrycket verksamhet hänvisar jag till vad jag nyss har anfört.

Det är uppenbart att sekretess inte får innebära att de offentliga funktionärerna hindras att fullgöra sina egna uppgifter. Kolleger och överordnade inom myndigheten måste ofta underrättas för att beslut skall kunna fattas. En läkare måste kunna delge sjuksköterskor och annan medicinalpersonal även förtroliga uppgifter om en patient för att undersökning och behandling skall

kunna genomföras. Också meddelanden till annan myndighet kan ingå som

ett från verksamheten i övrigt oskiljaktigt moment. En myndighet kan t. ex. se sig tvungen att ge annan myndighet del av hemlig information till grund förett remissyttrande. Inom ramen för en myndighets verksamhet ryms även

vissa kontakter med enskilda. Delgivning med part och annan föreskriven underrättelse till enskild som ett led i behandlingen av ett ärende hör hit. I

särskilda fall kan det vidare vara nödvändigt för en tjänsteman att vända sig

till en utomstående expert och att därvid upplysa om hemliga omständighe-

ter. I 5 § har därför tagits in en bestämmelse som innebär att sekretess inte utgör hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten eller verksamhetsgren inom denna skall kunna

fullgöra sin verksamhet.

Prop. 1979/80:2 Del A sö I kap. 68-123

Som framhålls i promemorian är det av viss praktisk betydelse att det blir klarlagt i vilken utsträckning sekretessbelagda uppgifter får röjas genom anmälan eller angivelse till åtal. Många gånger måste det ligga inom myndighets verksamhet att se till att misstanke om brott blir utredd. Så är exempelvis fallet när misstanke om skattebedrägeri uppkommer hos

taxeringsmyndighet. Ett annat exempel är att fall av misstänkt barnmiss-

handel kommer till socialnämnds kännedom. Det ligger ju i denna myndighets intresse att få utrett huruvida misshandel verkligen har förekommit, och

i vissa fall måste nämnden se till att brottet beivras. Inom myndighets

verksamhet ligger också att se till att misstanke om förmögenhetsbrott som

riktar sig mot den del av den offentliga verksamheten som företräds av

myndigheten blir utredd. Exempel härpå är försök att genom vilseledande uppgifter få socialhjälp som rätteligen inte skolat utgå. Skulle däremot den som vänder sig till socialnämnden avslöja att han har gjort sig skyldig till snatteri, får sådan uppgift inte i strid med 7 kap. 4 § vidarebefordras till polis

eller åklagare. Sekretesslagen reglerar inte vem som skall göra anmälan eller

angivelse. Denna fråga får avgöras enligt vad som gäller i allmänhet om ansvarsfördelningen inom en myndighet, t. ex. med ledning av myndighe-

tens arbetsordning.

Avslutningsvis vill jag tillägga att myndighets uppgiftslämnande kan vara

reglerat i lag eller förordning. I sådana fall följer av 14 kap. I $ att uppgift skall

lämnas utan hinder av sekretessen (jfr 3 § andra stycket).

6§

Paragrafen, som inte har någon direkt motsvarighet i promemorieförslaget, innehåller en bestämmelse om utgångspunkten för beräkningen av tiden i de fall handlingssekretessen är tidsbegränsad.

Som jag har framhållit i annat sammanhang (avsnittet 4.2) måste sekretesslagen innehålla vissa särregler för handlingssekretess resp. tystnadsplikt. Man får skilja mellan sekretessen för uppgifter som är upptagna i allmän handling och sekretessen för uppgifter som inte är upptagna i sådan handling. Lagens regler om tidsbegränsning av handlingssekretessen utgör ett exempel på sådana särregler. Promemorieförslaget innehåller över 50 bestämmelser av detta slag. Någon ändring i fråga om antalet föreslår jag inte. Enligt min

mening kan emellertid bestämmelserna förenklas. Lagtextens omfång kan

samtidigt minskas. Den återkommande bestämmelsen om begränsningen av handlingssekretessen har sålunda i departementsförslaget i allmänhet getts

lydelsen ”I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst

(antalet) år.”

Utgångspunkten för tidsberäkningen är enligt paragrafen tidpunkten då

handlingen tillkom. Detta överensstämmer i sak med vad som gäller f. n.

Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3.5) skall i

Prop. 1979/80:2 Del A I kap. 7 och & $$ 124

första hand handlingens datum fälla utslaget. Skulle datum saknas på handlingen, bör man i allmänhet kunna göra en ungefärlig datering av denna

med ledning av handlingens innehåll. Kan klarhet inte vinnas den vägen, bör

det inte möta något hinder mot att man lägger myndighets inkomststämpel eller anteckning i diarium om inkomsten till grund för prövningen.

I vissa undantagsfall kan det finnas skäl att beräkna tiden på annat sätt än med utgångspunkt från tidpunkten för handlingens tillkomst. Detta anges i så fall i de enskilda sekretessbestämmelserna, se 6 kap. 2, 5 och 7 §§ samt 8 kap. 10, 11 och 16 §§.

Enligt 2 kap. 7 & TF skall diarier, journaler och sådana register och andra

förteckningar som förs fortlöpande anses upprättade så snart de har färdigställts för anteckning eller införing. Av andra meningen i den nu behandlade paragrafen framgår att tiden för handlingssekretess för uppgift i

sådan handling inte skall räknas från det handlingen tillkom utan från den

tidpunkt då uppgiften fördes in i handlingen.

Innebörden av ett stadgande om att handlingssekretessen är begränsad till viss tid är att den sekretess för uppgift i allmän handling som föreskrivs i resp. sekretessbestämmelse upphör vid utgången av den angivna tiden. Jag har emellertid redan i den allmänna motiveringen klargjort att tidsangivelsen är

en maximitid i alla de fall sekretessbestämmelsen samtidigt innehåller ett

skaderekvisit. I dessa fall måste alltså en skadeprövning ske för den händelse

uppgift begärs utlämnad före tidens utgång. Detta medför att det knappast

kommer att bli särskilt vanligt att man behöver göra en exakt bestämning av

tidpunkten för handlingens tillkomst när sekretesstiden börjar lida mot sitt

slut. Skyddsintresset bör då ofta ha minskat i styrka så att uppgiften kan lämnas ut efter skadeprövning.

Avslutningsvis vill jag tillägga att den omständigheten att sekretesstiden

för uppgift i allmän handling har gått ut också innebär att det inte längre

föreligger tystnadsplikt beträffande uppgiften. Om uppgifterna i en handling

är offentliga, kan man givetvis inte upprätthålla ett straffsanktionerat förbud att lämna ut uppgifterna på annat sätt än genom utlämnande av handlingen.

7 och 8 §§

Sekretesslagen gäller sekretess i det allmännas verksamhet. En närmare

avgränsning av lagens tillämpningsområde görs i förevarande paragrafer, som

i sak överensstämmer med 1 kap. 3 och 4 §§ promemorieförslaget. Avgränsningen tar sikte dels på vilka organ som skall omfattas av

sekretessregleringen, dels på vilka personer, knutna till dessa organ, som är

underkastade regleringen. Utgångspunkten för sekretessregleringen är i departementsförslaget

liksom i promemorian att den inte skall avse andra organ än sådana vid

vilka det kan förekomma allmänna bandlingar. Reglerna om allmänna

Prop. 1979/80:2 Del A «ox I kap. 7 och 8 §§ 125

handlingars offentlighet skall enligt 2 kap. 3 och 5§§ TF tillämpas av myndighet samt riksdagen, allmärt kyrkomöte och beslutånde kommunal församling. Med myndighet förstås här i enlighet med RF:s terminologi varje organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen, inklusive regeringen och domstolarna. Också skogsvårdsstyrelser och allmänna försäkringskassor räknas som myndigheter. Andra organ — offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska personer eller fristående uppdragstagare — är däremot inte att betrakta som myndigheter, även om de har anförtrotts uppgifter som innefattar s.k. myndighetsutövning, se prop. 1973:90 s. 232 och 233 samt prop. 1975/76:160 s. 134.

Tidigare var 2 kap. TF tillämpligt också på andra organ än myndighet i nyss angiven mening och därmed jämställda församlingar. Under förarbetena till de ändringar i TF som trädde i kraft den 1 januari 1978 förutsattes att den i det nya 2 kap. TF upptagna definitionen av myndighet inte skulle leda till någon begränsning av tillämpningsområdet för handlingsoffentligheten. För att åstadkomma detta borde de ytterligare organ för vilka offentlighetsprincipen redan gällde anges i annan författning än TF, t. ex. i den nya sekretesslagen (prop. 1975/76:160 s. 135). Samtidigt förutskickades en utredning om offentlighetsprincipens utvidgning till nya områden, t.ex. till enskilda subjekt som har anförtrotts myndighetsutövning (nämnda prop. s. 18 och 74). En kommitté, som fått till uppgift bl. a. att göra en sådan utredning, har nyligen tillsatts (Kn 1978:01).

I promemorian har intagits ståndpunkten att i sekretesslagen inte bör införas bestämmelser i ämnet vid sidan av TF beträffande andra organ än sådana som f. n. med säkerhet kan anses vara omfattade av offentlighetsprincipen samt att i Övrigt utredningen om en utvidgning av principens tillämpningsområde bör av vaktas. I konsekvens härmed har i 1 kap. 4 § andra stycket promemorieförslaget upptagits endast notarius publicus samt AB Svensk Bilprovning, såvitt angår den obligatoriska fordonsbesiktningen. Vid remissbehandlingen har JK ifrågasatt om det är möjligt att utvidga tilämpningsområdet för offentlighetsprincipen på annat sätt än genom grundlag eller med stöd av grundlag. I övrigt har remissbehandlingen endast föranlett önskemål om att bestämmelsen skall omfatta ytterligare organ, bl. a. samtliga riksprovplatser.

För egen del anser jag att det är helt klart att den i promemorian föreslagna lösningen att genom bestämmelse i sekretesslagen utvidga tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen är grundlagsenlig. Detta tillvägagångssätt förutsattes f. ö. när grundlagsregleringen antogs.

Med anledning av de vid remissbehandlingen framställda önskemålen om att sekretesslagen bör omfatta ytterligare organ vill jag endast säga att jag delar den ståndpunkt som intagits i promemorian, nämligen att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte bör vidgas utan särskild utredning. Vad som framkommit vid remissbehandlingen har inte föranlett mig att ändra uppfattning.

Prop. 1979/80:2 Del A I kap. 7 och 8 §§ 126

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört har 8§ utformats så att full

överensstämmelse uppnås mellan tillämpningen på olika organ av reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar och av bestämmelserna om sekretess. I paragrafens första stycke har sålunda i anslutning till 2 kap. 5 § TF

tagits upp riksdagen, allmänt kyrkomöte och beslutande kommunal församling. Promemorians bestämmelse om att notarius publicus och AB Svensk Bilprovning vid tillämpning av reglerna i 2 kap. TF skall vara jämställda med

myndighet har med en redaktionell jämkning tagits upp i andra stycket. I detta stycke har också i fråga om samma organ getts en motsvarande regel

med avseende på tillämpningen av sekretesslagen.

Sådana organ som inte är myndigheter och som inte heller på annan nu

angiven grund omfattas av rätten att ta del av allmän handling faller utanför

sekretesslagens tillämpningsområde. Lagen gäller alltså inte i fråga om erkända vårdanstalter för alkoholmissbrukare, privatskolor, Stockholms fondbörs, styrelsen för eller disciplinnämnden hos Sveriges advokatsamfund, erkända arbetslöshetskassor, handelskammare, hypoteksinrättningar och studentkårer.

Bestämmelserna i 8 § om vilka organ som berörs av seKretessregleringen I lagen har karaktär av huvudregel. Vissa organ intar så till vida en särställning som annars tillämplig sekretess endast i begränsad omfattning gäller för dem.

Sådana särregler återfinns i 11 kap. i fråga om riksdagen, JO och JK samt i 12

kap. i fråga om domstolar.

Som tidigare nämnts tar regleringen inte bara sikte på vilka organ som sekretessreglerna skall tillämpas på utan också på vilka personer, knutna till dessa organ, som skall omfattas av reglerna. Bestämmelser om detta meddelas i 7 §. I överensstämmelse med promemorieförslaget föreskrivs där att de i lagen uppställda förbuden mot att lämna ut eller utnyttja sekre-

tessbelagd uppgift gäller för personer som på grund av anställning eller

uppdrag hos myndighet, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighets verksamhet.

Att hos myndighet anställda och tjänstepliktiga skall vara underkastade

sekretess är uppenbart. Mera tveksamt är det i vad mån uppdragstagare och likställda som har någon begränsad form av anknytning till myndigheten skall föras in under lagen. De uttalanden som har gjorts i promemorian på

denna punkt har inte föranlett några erinringar vid remissbehandlingen. Riksrevisionsverket har dock efterlyst ett motivuttalande om att sekretesslagens bestämmelser bör gälla anställda hos juridiska och fysiska personer, om de anställda är personligen bundna till konsultuppdrag genom kontrakt mellan uppdragsgivaren (myndigheten) och arbetsgivaren.

För egen del ansluter jag mig till den uppfattning som redovisats i

promemorian. Utanför lagen faller alltså enligt min mening sådana uppdragstagare som trots att de är förordnade av myndighet är att anse som

Prop. 1979/80:2 Det A oc I kap. 7 och & $$ 127

uppdragstagare hos enskilda rättssubjekt eller som får anses representera enskilda intressen. Till någon av dessa .kategorier hör t.ex. den som har

förordnats till uppdrag enligt associationsrättslig lagstiftning, av domstol

förordnad boutredningsman, förmyndare eller god man enligt föräldrabalken

och offentlig försvarare. Sekretesslagen blir inte heller tillämplig på självstän-

diga uppdragstagare, som visserligen har fått uppgifter sig anförtrodda av

myndighet men som handlar i eget namn och som utåt framstår som utrustade med egen kompetens. Hit hör t. ex. dispaschör (jfr remissamman-

ställningen). Också notarius publicus är att anse som en sådan fristående uppdragstagare men blir alltså som nyss nämnts genom uttrycklig föreskrift i

sekretesslagen jämställd med myndighet. Den som gentemot myndighet har åtagit sig tillverkning eller entreprenad eller liknande prestation får betraktas som uppdragstagare. Uppdragets

samband med myndighetens egentliga verksamhet framstår emellertid enligt min mening i allmänhet som så löst att det skulle vara främmande att

beteckna uppdragstagaren som offentlig funktionär. Inte heller kan han sägas

utöva ”allmän tjänst”. De hithörande uppdragens affärsmässiga karaktär

bestyrks av att uppdragstagaren i allmänhet är en juridisk person. Av anförda

skäl bör nu åsyftade uppdragstagare som regel inte omfattas av sekretesslagens bestämmelser. Under dessa kommer inte heller att falla rena leverantörer; dessa är över huvud taget inte uppdragstagare. Något hinder för myndighet att i avtal om leverans eller entreprenad e. d. ta in en klausul om

tystnadsplikt torde dock inte föreligga.

Sekretesslagen blir däremot tillämplig på dem som har uppdrag hos

myndighet och som har sådan anknytning till myndighet att de kan sägas

delta i dennas verksamhet. Huruvida uppdraget är författningsreglerat eller rent civilrättsligt baserat är därvid i och för sig utan betydelse. Med myndighets verksamhet avser jag den egentliga verksamheten, den som framgår eller kan utläsas av myndighetens instruktion eller av annan

författning. Inte sällan finns föreskrift om att viss befattning i myndighets

organisation skall vara besatt med uppdragstagare. Är så inte fallet, måste det

i allmänhet likväl antas att en uppdragstagare har den behövliga anknyt-

ningen till en viss myndighet, om den uppgift som han utför vanligen ankommer på tjänsteman eller annan befattningshavare vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna handhas av en sådan befattningshavare. Den kategori av uppdragstagare som nu har beskrivits är enligt min mening i allmän tjänst i den bemärkelse som detta uttryck har i 8 kap. 7 § första stycket 7 RF. Givetvis är det endast uppdragstagare som är fysiska personer, som i sekretesshänseende skall jämställas med arbetstagare hos myndighet.

Som exempel på uppdragstagare som enligt det sagda kommer att omfattas

av sekretesslagen kan nämnas ledamöter i statliga eller kommunala beslutande församlingar, styrelser, verk eller nämnder, kommittéledamöter, landstingsråd och kommunalråd, nämndemän, övervakare inom kriminal-

Prop. 1979/80:2 Del A I kap. 7 och 8§§ 128

vården och kontaktpersoner inom socialtjänsten, personundersökare, personal inom den kommunala fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal, personer som har ställt sig till socialvårdens förfogande med s. k. kontrakterade familjehem, barnavårdsmän, konsulter av skilda slag och tolkar.

Sekretesslagen gäller i princip inte den som är anställd hos privat rättssubjekt. Öm myndighet har träffat avtal t. ex. med enskilt företag, kan det emellertid som framhålls i promemorian i undantagsfall te sig naturligt att arbetstagare hos motparten får lyda under bestämmelse i sekretesslagen. Jag syftar här bl.a. på sådana fall som riksrevisionsverket tar upp i sitt remissyttrande, nämligen då arbetstagaren ställs till myndighetens förfogande och deltar i dess verksamhet på samma sätt som om myndigheten hade ingått uppdragsavtal med vederbörande själv. Med tanke på sådana och liknande fall gäller 7§ även den som på ”annan liknande grund” deltar i myndighets verksamhet. Också personal som frivilligt deltar i tjänstgöring vid försvarsmakten kommer att omfattas av sekretessregleringen i den nya lagen. Detsamma gäller utomstående experter som rådfrågas av myndighet utan att något egentligt uppdragsavtal föreligger.

Längre än som har angetts nu bör enligt min mening inte sekretesslagens tillämpningsområde sträckas. Behovet av tystnadsplikt för andra personkategorier får tillgodoses genom lagstiftning vid sidan av sekretesslagen eller i rent civilrättslig ordning, eventuellt genom avtal om tystnadsplikt. Någon föreskrift som allmänt ålägger enskild person tystnadsplikt angående innehållet i hemlig handling varav han har tagit del föreslår jag inte. En tystnadsplikt härom kan dock uppkomma till följd av förbehåll vid utlämnande av hemlig handling eller hemlig uppgift (se 14 kap. 9 och 10 §§). Jag finner det inte heller motiverat att tillmötesgå ett från några remissinstanser framfört önskemål om en allmän tystnadspliktsregel för personer (”obehöriga” kolleger, lokalvårdare, vaktmästare, hantverkare m. fl.) som under verksamhet inom samma myndighet får del av hemlig uppgift. Med den utformning sekretessreglerna getts i promemorieförslaget gäller sekretess i betydande utsträckning också för sådana personer som nämnts nu. Att vissa gränsfall möjligen kan uppkomma, i vilka sekretess inte föreligger, motiverar enligt min mening inte en särskild sekretessregel av det slag som de nämnda remissinstanseina efterlyser. Däremot förordar jag en regel av mer begränsad räckvidd (se 12 kap. 7 §).

Som jag tidigare nämnt överensstämmer 7 § med 1 kap. 3 § promemorieförslaget. Det innebär att jag inte delar den av regeringsrätten vid remissbehandlingen framförda åsikten att bestämmelsen bör utformas efter mönster i 20 kap. 2 § BrB (den för mutbrott bestämda personkretsen). Avgränsningen av den krets personer som kan åläggas tystnadsplikt enligt sekretesslagen kan givetvis i en del fall lämna rum för tvekan i tillämpningen. Det bör emellertid åligga myndigheterna att, helst skriftligen, göra såväl egna tjänstemän som uppdragstagare och likställda uppmärksamma på att de är underkastade sekretess enligt sekretesslagen. I fall då tvekan ändå kan föreligga begränsas

Prop. 1979/80:2 Del A AR I kap. 9§--129

olägenheterna i viss mån av att den som misstänks för brott mot tystnadsplikt till sitt fredande torde kunna åberopa att han saknade kännedom om den för honom gällande tystnadspliktsregeln.

Som framhållits i promemorian kan det ofta vara lämpligt att använda sekretessförbindelser eller bevis för att informera personalen. I synnerhet

gäller detta på verksamhetsområden som berörs av en mera omfattande

sekretessreglering. Om förbindelser eller bevis används, bör dessa enligt min mening fullständigt återge de sekretessbestämmelser som gäller inom verksamheten. De bör också innehålla ett beskrivande avsnitt, i vilket

innebörden i bestämmelserna om förhållandet mellan sekretessen och TF:s skydd för meddelare redovisas på ett lättbegripligt sätt. Tillämpliga grund-

lags- och lagbestämmelser härom bör därvid återges. Självfallet bör myndigheten informera vederbörande funktionär om innebörden i den handling som

han skriver under. Jag kan också hänvisa till,vad jag har anfört om utbildning

i avsnitt 4.1 i den allmänna motiveringen.

Jag vill erinra om att en sekretessförbindelse eller ett -bevis inte i något fall kan få annan innebörd än som en bekräftelse av att en funktionär har mottagit en erinran om vad som gäller för hans vidkommande i fråga om sekretess och

som en försäkran att han skall rätta sig efter bestämmelserna. Handlingens huvudsakliga rättsliga funktion blir att i en rättegång eller i ett disciplinärt

förfarande tjäna som bevis om att funktionären har förstått elier bort förstå att

han bröt mot sin tystnadsplikt.

Genom bestämmelserna i 7 och 88§§ har endast yttergränserna för sekretesslagens tillämpningsområde angetts. Hur långt sekretessen inom dessa gränser sträcker sig beror på avfattningen av de särskilda

sekretessbestämmelserna. Sekretessbelägger en sådan bestämmelse utan

reservation uppgifter av visst slag, skall sekretessen iakttas i princip av alla de organ och all den personal som åsyftas i 7 och 8 §§. Oftast har emellertid, som närmare har utvecklats i avsnitt 4.3.3 i den allmänna motiveringen, sekretessen i de enskilda bestämmelserna begränsats till viss närmare beskriven verksamhet, visst ärende eller viss myndighet eller på annat liknande sätt. Härav följer givetvis en motsvarande inskränkning i den krets av organ och personer som har att iaktta sekretessen.

Frågan om tystnadspliktens omfattning, särskilt vid tjänstemans övergång

till annan verksamhet, har behandlats i avsnitt 4.3.3 i den allmänna motiveringen.

9§

I paragrafen, som saknar motsvarighet i promemorieförslaget, har tagits in en hänvisning till brottsbalken. I likhet med någon remissinstans anser jag

nämligen att det j sekretesslagen bör finnas en hänvisning till de ansvarsbestämmelser som är tillämpliga. Bestämmelsen om brott mot

9 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 2 kap. 1 § 130

tystnadsplikt finns i 20 kap. 3 § BrB. Jag återkommer till denna bestämmelse i det följande (avsnittet 6.3). I fråga om förbehåll hänvisar jag till framställningen under 14 kap. 9 och 10 §§.

2 kap. Sekretess med hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation

1§

Paragrafen innehåller bestämmelser om utrikessekretessen. I första stycket regleras sekretessen hos regeringen och inom utrikesrepresentationen. Bestämmelser om sekretess hos andra myndigheter ges i andra stycket.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 1 § första stycket samt 2 och 3 88 SekrL samt om tystnadsplikt i 13 § polisinstruktionen (1972:511), 45 § instruktionen (1965:857) för utrikesdepartementet och i 22 § instruktionen (1967:83) för utrikesrepresentationen

Promemorieförslaget: 3 kap. 1§

Sekretess föreskrivs för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös. Med uttrycket Sveriges förbindelser avses inte enbart de egentliga utrikespolitiska förbindelserna utan också handelsförbindelser, kulturella förbindelser m. m. Också uppgifter rörande förbindelser mellan andra stater faller inom paragrafens tillämpningsområde. Motsvarande gäller förbindelser på lägre nivå, t. ex. myndigheter emellan i olika länder.

Den närmare avgränsningen av sekretessen uppnås genom skaderek visit. I promemorian har föreslagits att sekretess skall gälla bara om det kan antas att röjande av uppgiften skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada riket. Samma sekretess har föreslagits gälla hos alla myndigheter.

Att presumtionen föreslås vara för offentlighet har föranlett kritik från några remissinstanser. JK har framhållit att det i handlingar som har kommit in till eller upprättats inom regeringskansliet kan förekomma uppgifter av utomordentlig vikt för landet. Ofta kan det röra sig om politiskt ömtåliga uppgifter. JK har därför ansett att för uppgifter av detta slag presumtionen bör vara för sekretess. Förenade fabriksverken har anfört liknande synpunkter.

Det är uppenbart att det här är fråga om ett område där det kan vara av stort intresse för den allmänna debatten och opinionsbildningen att information finns att tillgå. Å andra sidan torde det råda allmän enighet om att sekretess måste kunna upprätthållas i sådan utsträckning att Sveriges kontakter med andra länder på det utrikespolitiska planet inte försvåras eller omöjliggörs. Uppenbarligen skulle ett alltför stort mått av öppenhet medföra svårigheter.

Prop. 1979/80:2 Del A Lo 2 kap. 2§ 131

Resultatet skulle t. ex. kunna bli att utrikesförvaltningens behov av information skulle bli sämre tillgodosett. Det sagda gäller framför allt uppgifter

inom de centrala delarna av utrikessekretessens område. När det gäller andra uppgifter kan sekretessbehovet vara betydligt mindre.

Mot bakgrund av det anförda framstår en enhetlig sekretessregel av det slag som har föreslagits i promemorian som mindre lämplig. Som OSK har förordat och som redan nu gäller enligt 1937 års lag bör alltså en differentie-

ring göras. Detta kan man lämpligen åstadkomma genom att uppställa olika skaderekvisit för skilda myndigheter. Enligt vad jag nyss har sagt är

sekretessbehovet störst inom utrikesförvaltningen. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen bör alltså användas ett omvänt skaderekvisit, medan ett rakt skaderekvisit bör gälla för uppgifter som

förekommer hos andra myndigheter. Denna lösning överensstämmer i

princip med den ordning som OSK har förordat.

I paragrafens första stycke föreskrivs alltså att hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att detta stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat

sätt skadar landet. Hos annan myndighet gäller, enligt andra stycket,

sekretess om det kan antas att angiven skada uppkommer om uppgiften -skulle röjas. Med utrikesrepresentationen avses svenska beskickningar, konsulat och delegationer hos mellanfolkliga organisationer, såsom t. ex. hos

Förenta Nationerna och Europarådet. De olika skaderekvisiten innebär självfallet inte att en prövning av sekretessen hos en handling som inkommer både till regeringen och till en annan myndighet bör leda till skilda

resultat.

Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en alltför vid

innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall

kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter

lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.

Prövningen huruvida skaderekvisitet i en konkret situation är uppfyllt ankommer, med det undantag som följer av 38, i vanlig ordning på vederbörande myndighet eller tjänsteman. I sammanhanget kan anmärkas

att paragrafen inte avses ge skydd för enskild. Flertalet uppgifter rörande invandrare torde således inte medföra tillämpning av paragrafen. I fråga om skydd för utlänningar hänvisas till 7 kap. 14 §. I likhet med vad som föreslås i promemorieförslaget har i paragrafens tredje stycke tidsgränsen för sekretessen satts till högst 46 år. I förhållande till gällande rätt innebär detta en förkortning av sekretesstiden med 10 år.

2§

I denna paragraf upptas bestämmelser om sekretess på försvarsområdet.

Prop. 1979/80:2 Del A 2 kap. 2§ 132

Gällande rätt:

i fråga om handlingssekretess

48 SekrL,

H och 2 §8 kungörelsen (1950:462) med förordnanden på försvarsväsendets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar,

1 § I) kungörelsen (1939:835) med förordnande om inskränkning i rätten att utbekomma allmänna handlingar rörande folkhushållningen vid krig, krigsfara elier andra utomordentliga, av krig föranledda förhållanden (1 § ändrad senast 1977:1106),

kungörelsen (1940:204) med förordnande angående vissa tullverkets handlingar jämlikt 4 § andra stycket lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar,

1§ kungörelsen (1949:616) med förordnande på civilförsvarets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar,

kungörelsen (1960:119) med förordnande på det psykologiska försvarets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar,

kungörelsen (1962:200) med förordnande beträffande signalskyddstjänsten inom totalförsvaret jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (ändrad senast 1967:249),

9-14 §§ kartsekretessförordningen (1975:372, 9-13 §§ ändrade senast 1977:1108),

samt i fråga om tystnadsplikt föreskrifterna som anges i bilaga 5 under nr 9, 10, 26, 27, 33, 41, 42, 52, 53, 54, 60, 80, 94, 96, 97, 104, 131, 132, 139 och 156.

Promemorieförslaget: 3 kap. 28

I första stycket första meningen ges den grundläggande bestämmelsen om försvarssekretessen.

Det sekretesskyddade området har i promemorian föreslagits omfatta uppgift som angår planläggning eller annan förberedelse av verksamhet för att försvara riket eller i övrigt rör totalförsvaret. Under remissbehandlingen har från några håll gjorts gällande att det sekretesskyddade området skulle ha angetts alltför snävt. I några yttranden har tveksamhet uttalats beträffande innebörden av de uttryck som används.

I sak synes promemorieförslaget täcka alla de olika verksamheter som är av betydelse för landets försvar, alltså inte bara rent militära företeelser utan också åtgärder med avseende på t. ex. den ekonomiska försvarsberedskapen, folkförsörjningen och det psykologiska försvaret. I förtydligande syfte bör emellertid bestämmelsen ändras redaktionellt. Det bör sålunda föreskrivas att sekretess skall gälla uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret.

Prop. 1979/80:2 Del A ss 2 kap. 2§ 133

I promemorian föreslås ett rakt skaderekvisit som förutsättning för

sekretess. Ett par remissinstanser har i stället förordat ett omvänt skaderekvisit. Med tanke på att sekretessregeln avses täcka så många verksamhetsområden och företeelser skulle enligt min mening en presumtion för sekretess leda till onödigt hemlighållande. Samhällets åtgärder för landets försvar får givetvis inte undandras offentlighet annat än då det verkligen är påkallat. Jag förordar därför att skaderekvisitet bestäms i enlighet med promemorieförslaget.

En annan fråga med anknytning till skaderekvisitet är hur man skall ange

den skaderisk som förutsätts för sekretess.

I promemorian har angetts att sekretess gäller om röjandet av uppgiften

skulle vålla fara för rikets säkerhet eller eljest skada försvaret av riket. Såsom

JK påpekat torde uttrycket rikets säkerhet både språkligt och innehållsmässigt vara mer omfattande än uttrycket rikets försvar. Det förra men inte det senare uttrycket täcker sålunda också folkförsörjningen Ofr 19 kap. 5 § BrB).

Paragrafens utformning bör därför ändras i överensstämmelse med det

anförda.

I enlighet med det anförda föreskrivs i första stycket första meningen att

sekretess gäller för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller

planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

Departementsförslaget innebär i förhållande till gällande rätt den förändringen att handlingssekretessen regleras uteslutande i den nya sekretesslagen eller, såvitt gäller försvarsuppfinningar, i annan lag. Något utrymme för kompletterande regeringsförfattningar finns alltså inte i vidare mån än som följer av paragrafens andra stycke. I praktiken torde den föreslagna

bestämmelsen innebära att det sekretesskyddade området förblir oförändrat. Att bestämmelsen uttömmande anger när sekretess gäller hindrar självfallet inte myndighet att delge t.ex. underordnade myndigheter sina synpunkter på bestämmelsens tillämpning. Det torde dessutom vara ofrånkomligt att man inom ett så mångskiftande område som totalförsvaret måste

lämna vissa upplysningar och råd om sekretesslagens praktiska tillämpning. Myndigheten måste emellertid därvid ge akt på att råden inte ges en sådan

utformning att de framstår som bindande. Vare sig prövning av frågan om

utlämnande ankommer på den myndighet som är i besittning av den begärda

uppgiften eller på viss annan myndighet enligt bestämmelserna i paragrafens tredje stycke eller förordning som avses i 3§ gäller huvudregeln att

prövningen skall ske på eget ansvar.

Liksom f. n. kan röjande av hemlig uppgift komma att bestraffas enligt

bestämmelserna i 19 kap. BrB om spioneri, obehörig befattning med hemlig

uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift (5-9 §§). Dessa brott förutsätter

Prop. 1979/80:2 Del A 2 kap. 2§ 134

uppsåt resp. grov oaktsamhet. Sekretessbestämmelsen i förevarande paragraf har därför en självständig betydelse, då röjandet har skett av oaktsamhet som inte kan bedömas som grov. I sådant fall kan ansvar komma i fråga för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 & BrB.

Enligt bestämmelserna om obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med sådan uppgift fordras att den uppgift som det är fråga om rör ”förhållande av hemlig natur”. Vad som i fortsättningen skall förstås med detta uttryck måste givetvis bedömas utifrån reglerna i sekretesslagen. En uppgift kan således röra förhållande av hemlig natur bara om sekretess gäller för uppgiften. Att sekretessen är beroende av om ett skaderekvisit är uppfyllt torde i regel inte behöva medföra några tillämpningssvårigheter när det gäller de aktuella ansvarsbestämmelserna. Det blir ytterst en sak för domstolen att i brottmålet pröva huruvida sekretess gäller för uppgiften i det aktuella fallet. För brottet obehörig befattning med hemlig uppgift fordras givetvis i subjektivt hänseende att uppsåtet skall omfatta också det förhållandet att sekretess gäller. |

Första stycket andra meningen innehåller en föreskrift om sekretess för uppgifter om vissa uppfinningar avseende krigsmateriel. Det föreskrivs att sekretess gäller för sådana uppfinningar enligt bestämmelser i särskild lag. Härmed åsyftas lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar (omtryckt 1978:157).

Enligt denna lag får svensk försvarsuppfinning — dvs. en uppfinning som särskilt avser krigsmateriel och som haren på visst sätt beskriven anknytning till Sverige — inte offentliggöras eller på annat sätt obehörigen yppas, innan ett särskilt organ, granskningsnämnden för försvarsuppfinningar, har prövat om uppfinningen skall hållas hemlig. Om nämnden finner ett hemlighållande vara av väsentlig betydelse för försvaret, skall den förordna att uppfinningen inte får offentliggöras eller eljest obehörigen yppas. Syftet med lagen är att göra det möjligt för staten att ta över eller utnyttja vissa uppfinningar som är särskilt betydelsefulla från försvarssynpunkt.

Sekretessbestämmelserna i lagen om försvarsuppfinningar riktar sig i första hand till uppfinnaren själv och till annan som kan vara ägare till uppfinningen. Det framgår däremot inte klart av lagtexten vad som i sekretesshänseende gäller för allmänna handlingar som innehåller uppgifter om försvarsuppfinningar. Lagens förarbeten ger dock närmast vid handen att SekrL —- främst dess 4 8 — är exklusivt tillämplig (prop. 1971:138 s. 45). Ett sekretessförordnande av granskningsnämnden hindrar alltså väl en enskild person från att offentliggöra uppgifter om uppfinningen men innebär inte nödvändigtvis att en allmän handling med motsvarande uppgifter underkastas sekretess. Omvänt behöver den omständigheten att nämnden inte har funnit skäl att meddela något förordnande inte betyda att en allmän handling med uppgifter om en viss försvarsuppfinning är offentlig.

För att få till stånd en systematisering och samordning av bestämmelserna

Prop. 1979/80:2 Del A be 2 kap. 3§ 135

om sekretess för försvarsuppfinningar föreslås i promemorian att regleringen

i dess helhet samlas i den särskilda lagen i ämnet. Granskningsnämnden har

yttrat att den föreslagna samordningen är mindre lämplig och har föreslagit

att nuvarande regler på området behålls.

För min del anser jag det angeläget att bestämmelserna om sekretess för försvarsuppfinningar samordnas. Den mest ändamålsenliga metoden för att nå detta resultat är att samla alla regler i ämnet i den särskilda lagen om försvarsuppfinningar. Jag ansluter mig därför till promemorieförslaget.

Uppgifter om försvarsuppfinningar undantas alltså från sekretesslagens

tillämpningsområde. Det behov av ändrade regler som kan finnas får tas upp till behandling i samband med den översyn av lagen om försvarsuppfinningar som ändock måste göras i anledning av den nya sekretesslagen.

Enligt paragrafens andra stycke är tidsgränsen för sekretessen fyrtio år. Sekretesstiden, som alltså blir densamma som för utrikessekretessen, innebär

en viss förkortning i förhållande till gällande rätt. Det kan dock finnas skäl att hemlighålla vissa uppgifter rörande försvaret under relativt lång tid. Särskilt

gäller detta i fråga om fasta försvarsanläggningar som avses vara i bruk under avsevärd tid. Huvudregeln har därför, liksom i promemorieförslaget,

kompletterats med ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att sekretess skall gälla under längre tid än fyrtio år. Bemyndigandet får användas bara då det i fråga om klart avgränsade grupper av handlingar

föreligger ett påtagligt behov av sekretess under längre tid. Enligt lagtexten får nämligen förlängning av sekretesstiden ske bara om särskilda skäl

föranleder det. Tredje stycket innehåller en föreskrift om att begäran att få ta del av visst kart- eller flygbildmaterial m. m., som har upprättats av statens lantmäteri-

verk eller sjöfartsverket, skall prövas av det verk som har upprättat

handlingen. Föreskriften bygger på regleringen i 2 kap. 14§ TF. Den överensstämmer i sak med promemorieförslagets 3 kap. 2 § tredje stycket och

4 § fjärde stycket SekrL. Dock har efter påpekande från lantmäteriverket en

viss vidgning av tillämpningsområdet gjorts.

3§

Gällande rätt:

2 kap. 14 § TF,

4§ kungörelsen (1950:462) med förordnanden på försvarsväsendets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att

utbekomma allmänna bandlingar,

kungörelsen (1962:200) med förordnande beträffande signalskyddstjänsten

inom totalförsvaret jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar I rätten att utbekomma allmänna handlingar (ändrad senast 1967:249),

kungörelsen (1949:696) med förordnande på utrikesförvaltningens område

Prop. 1979/80:2 Del A 3 kap. 1 § 136

om behörighet att pröva fråga om utlämnande av allmän handling,

kungörelsen (1967:575) med förordnande på polisväsendets område om

behörighet att pröva fråga om utlämnande av allmän handling. Promemorieförslaget: 3 kap. 3 § I paragrafen har tagits in en erinran om att regeringen enligt 2 kap. 148 andra stycket TF kan föreskriva att bara viss myndighet får pröva fråga om

utlämnande till enskild av handling som är av synnerlig betydelse för landets säkerhet. Handling som avses med sådan regeringsföreskrift skall förses med särskild anteckning om bl. a. behörig myndighet. Detta framgår av 15 kap. 3 8 andra stycket departementsförslaget.

3 kap. Sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik

18 I paragrafen ges regler om sekretess hos regeringen, riksbanken och riksgäldskontoret för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik. Paragrafen överensstämmer i sak med motsvarande bestämmelse i promemorieförslaget.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 31 och 33 §§ SekrL och 35 § lagen (1934:437) för Sveriges riksbank samt om tystnadsplikt i 36 § sistnämnda lag

Promemorieförslaget: 4 kap. 1 §

I gällande rätt finns f. n. inga särskilda sekretessregler som tar sikte på

uppgifter av detta slag inom regeringskansliet. Däremot finns bestämmelser om handlingssekretess och tystnadsplikt såvitt gäller riksbanken och om handlingssekretess för riksgäldskontorets upplåningsverksamhet. Handlingssekretessreglerna är tillämpliga också på handlingar som sänts från någon av dessa myndigheter till regeringskansliet.

Promemorieförslagets bestämmelse innebär en viss mindre vidgning av det sekretessbelagda området. I denna del har bestämmelsen genomgående godtagits vid remissbehandlingen. I förevarande paragraf föreskrivs att sekretess skall gälla endast om det kan

antas att röjande av uppgiften skulle motverka syftet med beslutade eller

förutsedda åtgärder. Skaderekvisitets utformning har kritiserats i några remissyttranden. Å ena sidan hävdas att sekretessen genom skaderekvisitet

har fått en alltför vid omfattning i fråga om finanspolitiken. Å andra sidan

görs gällande att skaderekvisitet begränsar sekretessen för mycket. Prome-

morians förslag till skaderekvisit kan sägas utgöra en kompromiss mellan vad OSK och TK föreslog på denna punkt. Enligt min mening innebär detta en tillfredsställande lösning. Som exempel på uppgift som i regel blir sekretessbelagd med denna avfattning kan nämnas uppgift om att det vid en diskontohöjning har diskuterats en ytterligare höjning av diskontot. Ett annat

Prop. 1979/80:2 Del A os 4 kap. I-3 §§. 137

exempel är uppgifter hos riksbanken om planerade valutainköp.

Om sekretessbelagd uppgift lämnas ut till annan myndighet, bör sekretessen följa uppgiften dit. En bestämmelse härom finns också i paragrafen.

Tidsgränsen för sekretessen är liksom i promemorieförslaget satt till tio år. En remissinstans, Pressens samarbetsnämnd, anser att sekretesstiden är för

lång, eftersom ifrågavarande handlingar vanligen gäller tillfälliga händelser.

Jag vill till detta säga att en tillämpning av skaderekvisitet i många fall torde

leda till att handling lämnas ut före utgången av tioårstiden. I vissa fall bör

emellertid uppgifterna kunna skyddas i tio år. Jag tillstyrker därför prome-

morieförslaget såvitt nu är i fråga.

4 kap. Sekretess med hänsyn till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn

1-3 §§

Gällande rätt: a) handlingssekretess

7 § och 17 § första stycket sista meningen SekiL

1 8 CSK 5§ kungörelsen (1950:462) med förordnanden på försvarsväsendets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att

utbekomma allmänna handlingar

2§ kungörelsen (1949:616) med förordnande på civilförsvarets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma hemliga handlingar b) tystnadsplikt

117, 170 och 198 §§ taxeringslagen (1956:623) 29 § lagen (1958:295) om sjömansskatt 49 8 lagen (1959:92) om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning 55 § stämpelskattelagen (1964:308) 28 8 instruktionen (1970:752) för riksskatteverket

28 § bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen.

Bestämmelserna i I och 3 §§ i detta kapitel har i dag motsvarigheter i 7 § SekriL och flera sekretesskungörelser. Den nya ordningen innebär att regleringen förts över till direktverkande sekretessregler med skaderekvisit. Bestämmelsen i 2 § motsvaras närmast av 17 § första stycket sista meningen SekrL och de tystnadsplikter som har angetts under rubriken gällande rätt.

Prop. 1979/80:2 Del A 4 kap. 1-3 §§ 138

18 I denna paragraf, som i promemorieförslaget motsvaras av 5 kap. 18,

föreskrivs sekretess för uppgift angående planläggning eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan granskning som myndighet har att företa.

Departementsförslagets bestämmelse överensstämmer helt med promemorieförslagets motsvarande föreskrifter. Vid remissbehandlingen har den

nya regeln i allt väsentligt lämnats utan erinran.

Skaderekvisitet har liksom i gällande rätt utformats så att sekretess gäller för uppgift, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Av detta skaderekvisit följer att uppgift som skall användas vid flera granskningstillfällen, t. ex. checklistor för revision,

inte får lämnas ut så länge uppgiften används i granskningsverksamheten

men att utlämnande skall ske, när uppgiften inte längre skall användas.

2§

I denna paragraf, som i promemorieförslaget motsvaras av 5 kap. 2 och

3 §§, föreskrivs att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till pågående

utredning för kontroll beträffande skatt eller avgift till staten eller kommun eller beträffande bidrag, lån, kreditgaranti eller annan förmån, om det med hänsyn tull syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte uppenbaras för den som kontrollen avser. Liksom i gällande rätt har skaderekvisitet avfattats med tanke på att sekretessen egentligen riktar sig mot den som är part.

Promemorieförslagets 5 kap. 2 och 3 §§ har i allt väsentligt godtagits under remissbehandlingen. Förevarande paragraf har utformats med 5 kap. 2 I som mönster. Vissa jämkningar har dock gjorts bl. a. för att bestämmelsen skall ge

erforderligt skydd åt uppgifter om vissa säkringsåtgärder som kan företas under taxeringsarbetet.

Bestämmelsen täcker bl. a. de uppgifter som anges i 5 kap. 3 § promemo-

rieförslaget, dvs. både uppgifter om säkringsåtgärder och beslut om taxeringsrevision eller annan granskning vid vilken säkringsåtgärder kan bli beslutade.

Uppgifterna skyddas både hos taxeringsmyndighet och hos annan myndighet, t. ex. kronofogdemyndigheten. Detta framgår av avgränsningen till uppgift ”som hänför sig till” pågående granskning.

Beträffande sekretessen i fråga om säkringsåtgärd bör anmärkas att skaderekvisitet leder till att sekretessen upphör, när säkringsåtgärden har verkställts eller när sådan åtgärd inte längre är aktuell.

Ett par remissinstanser tar upp frågan om vad som avses med att en

utredning är ”pågående”. Med anledning därav vill jag framhålla att någon

saklig ändring i förhållande till gällande rätt inte åsyftas. Tanken bakom

regleringen är att den skattskyldige inte skall kunna vänta med att avge

deklaration för att, sedan han anmanats att avge deklaration, anpassa

Prop. 1979/80:2 Del A sa 5 kap. 1§ 139

deklarationen till inkomna kontrolluppgifter. Uttrycket ”pågående” kan alltså med hänsyn till bestämmelsens syfte inte ges alltför snäv innebörd.

3§

Enligt denna paragraf, som överensstämmer med 5 kap. 4 § promemorieförslaget, gäller sekretess för uppgift som ingår i eller utgör underlag för kunskapsprov eller psykologiskt prov under myndighets överinseende. Avsikten är att sekretessen skall avse samma uppgifter som kan beläggas med handlingssekretess enligt 7 § SekrL.

Avfattningen av skaderekvisitet bygger på gällande rätt. Sekretess gäller

sålunda, om röjande av uppgiften skulie motverka syftet med provet. I rättspraxis har de s. k. standardiserade proven, dvs. prov som upprepas, ansetts omgärdade med sekretess så länge samma provhandlingar används. Behovet att sekretessbelägga sådana prov även sedan de en gång har använts har inte ifrågasatts. Skaderekvisitet innebär att röjande av en uppgift inte får ske om det skulle motverka syftet med kunskapsprov eller psykologiskt prov av detta slag som förutses bli anordnat.

5 kap. Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott

1§

I denna paragraf ges regler för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet.

Gällande rätt: tegler om handlingssekretess i 10 § SekrL (jfr 38 §) samt om tystnadsplikt 13 § polisinstruktionen (1972:511) och 10 § lagen (1965:94) om polisregister m. m.

Promemorieförslaget: 6 kap. 18

Bestämmelserna i promemorieförslaget till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet skiljer sig i sak obetyd-

ligt från gällande rätt om handlingssekretess. I 10 kap. av promemorian, som

avser skydd både för enskilds personliga och enskilds ekonomiska förhållanden, föreslås en korresponderande sekretessregel till skydd för dessa intressen. Ramen för de båda paragrafernas tillämpning har angivits i huvudsak på samma sätt. Sekretessen skall enligt promemorian i båda fallen

gälla i åklagarmyndighets, polismyndighets och tullmyndighets verksamhet

med anknytning till brottsbekämpning. Förundersökning har med hänsyn till dess praktiska betydelse nämnts särskilt. Sekretessen skall vidare tillämpas i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller eljest i verksamhet för att förebygga brott. Det senare ledet i bestämmelsen åsyftar

tvångsmedel som avses i lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte

1 vissa fall. Sekretessen kan gälla även annan myndighet än polis- eller åklagarmyndighet om myndigheten tar befattning med tvångsåtgärder, t. ex.

Prop. 1979/80:2 Del A 3 kap. 1§ 140

domstol som beslutar om telefonavlyssning och myndighet som verkställer avlyssningen.

Promemorieförslaget innebär att även myndighet som går åklagare eller polis till handa i brottsbekämpande verksamhet är underkastad sekretess till

skydd för spaning och utredning. Till följd härav kan, om skaderekvisitet är uppfyllt, sekretess upprätthållas för t. ex. myndighets utredning till grund för

åtalsanmälan, obduktionsutlåtande och utlåtande av vetenskapligt laboratorium, och det även innan uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del.

Uppgift får enligt promemorieförslaget inte lämnas ut om följden kan antas

bli att beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida

verksamheten skadas. Av sammanhanget framgår att det är åtgärder och verksamhet för att på olika stadier bekämpa brottslighet som åsyftas. Med

”åtgärder” förstås främst beslut och ingripanden som hänför sig till ett

särskilt ärende. En uppgift, vars röjande t. ex. kan försvåra en pågående

brottsutredning, kan alltså hållas hemlig.

Enligt förslaget i promemorian till sekretesskydd för personliga förhål-

landen vid förundersökning m. m. gäller sekretessen, sedan åtal har väckts, i allmänhet inte uppgifter som har tillförts målet vid domstolen. 6 kap. 1 § i

promemorieförslaget innehåller inte något motsvarande undantag från

sekretessen. Ett sådant undantag synes enligt promemorian obehövligt.

Visserligen kan, på grund av reglerna om sekretessens överförande till annan myndighet, sekretess enligt paragrafen vara tillämplig också vid domstol även när fråga inte är om tvångsmedel i brottmål. Sedan åtal har väckts kan på grund av skaderekvisitets utformning sekretess komma att gälla endast för uppgifter som har generell betydelse för brottsspaning och brottsutredning. Av bestämmelserna i 5 kap. I $ RB i föreslagen lydelse följer enligt promemorian vidare att sekretessen kan upprätthållas vid förhandling endast om starka skäl föreligger.

Promemorieförslaget har i väsentliga delar lämnats utan erinran av

remissinstanserna. Viss kritik har dock framförts. JK förordar att för tydlighetens skull också men för rikets säkerhet uttryckligen skall anges i skaderekvisitet. För min del anser jag att behovet av

sekretess i anledning av denna skaderisk är tillgodosett främst genom föreskrifterna om utrikes- och försvarssekretess men också genom föreva-

rande paragraf. Denna gör det bl. a. möjligt att hemlighålla uppgifter som, om de spreds, skulle underlätta framtida brottslighet, riktad mot rikets säkerhet. Något tillägg till skaderekvisitet synes inte behövligt.

Enligt JK talar starka praktiska skäl för att uppgifter hos särskild

undersökningskommission tillsatt av regeringen skall kunna sekre-

tessbeläggas. RÅ intar i huvudsak samma ståndpunkt. För egen del vill jag inte förorda en sekretessregel som särskilt tar sikte på uppgifter hos sådana kommissioner. Det ligger i sakens natur att intresset av offentlig insyn i denna typ av utredningsarbete är mycket starkt. Å andra sidan ger olika regler

Prop. 1979/80:2 Del A Na 5 kap. 2-4 §§ 141

i sekretesslagen visst skydd för känsliga uppgifter som kan tänkas förekomma i sådant arbete. I första hand kan reglerna i 2 kap. bli tillämpliga. F. ö. bör det praktiska behovet av en särskild regel inte överdrivas. Under de senaste decennierna har endast några få undersökningskommissioner tillsatts. Den senaste tillsattes 1963 för att bl. a. utreda orsakerna till att viss uppdagad spioneriverksamhet kunde fortgå under en lång följd av år. Jag vill erinra om att bl. a. bestämmelsen om sekretess i myndighets verksamhet för att biträda åklagare eller polismyndighet med brottsutredningen kan tänkas bli tillämplig på sådan undersökningskommission.

Med anledning av ett annat påpekande av JK vill jag framhålla att uppgifter i ärenden hos IK enligt lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål får anses utgöra uppgifter i förundersökning. Bestämmelsen gör det alltså möjligt att sekretessbelägga sådana uppgifter.

För uppgifter i allmänna handlingar föreslås i promemorian en enhetlig sekretesstid, 40 år. Tiden är densamma som den som föreslås gälla för utrikessekretessen och, i allmänhet, för försvarssekretessen. En remissinstans erinrar om att inget brott har längre preskriptionstid än 25 år och ställer därför frågan om sekretesstiden bör vara 40 år. Jag vill i anledning härav framhålla att uppgiften inte alltid är hänförlig till ett särskilt brott. Uppgiften kan t.ex. komma att få betydelse i allmänt brottsförebyggande verksamhet.

Även i övrigt vill jag ansluta mig till promemorieförslaget. Departementsförslaget överensstämmer därför, frånsett vissa redaktionella ändringar, med motsvarande bestämmelse i promemorieförslaget.

2-4 5§

I 18 departementsförslaget har föreslagits sekretess i polisens brottsförebyggande verksamhet, I 2-4 §§ har tagits upp bestämmelser om sekretess för olika brottsförebyggande åtgärder som i huvudsak hänför sig till annan verksamhet än polisens. Om vissa av åtgärderna kan vidare sägas att de endast mera indirekt syftar till att förebygga brott.

Gällande rätt: tegler om handlingssekretess i 12, 12 a och 31 §§ SekrL och 358 lagen (1934:437) för Sveriges riksbank samt om tystnadsplikt i 36 § sistnämnda lag och 13 § polisinstruktionen (1972:511)

Promemorieförslaget: 6 kap. 2-4 §§

25 I denna paragraf föreslås föreskrifter om sekretess för säkerhets- och bevakningsåtgärder i mera inskränkt bemärkelse. Paragrafen har motsvarighet i 6 kap. 2 § promemorieförslaget.

Punkt 1. Bestämmelserna i 12 a § SekrL avser att skydda handlingar som rör säkerhets- och bevakningsåtgärder i fråga om byggnader och lokaler, vari myndighet driver verksamhet. Promemorieförslaget är inte begränsat till

Prop. 1979/80:2 Del A 5 kap. 24 &$ 142

sådana byggnader etc. vilka används i verksamhet för vilken myndighet svarar. Enligt förslaget synes det nämligen angeläget att sekretesskyddet får avse också den information som i offentlig verksamhet inhämtas om skyddsåtgärder som har vidtagits med avseende på egendom använd i enskild verksamhet. Härigenom kan sådana iakttagelser som statliga inspekterande myndigheter t. ex. statens kärnkraftsinspektion och statens strålskyddsin-

stitut, gör av enskilda säkerhetsåtgärder beredas ett klart sekretesskydd.- Av

liknande skäl har inte heller beträffande övriga i promemorieförslagets 2 § skyddade åtgärder gjorts någon begränsning till allmän verksamhet.

Förslaget har inte mött några invändningar under remissbehandlingen.

: Departementsförslaget har utformats i enlighet med promemorieförslaget.

Punkt 2. I promemorieförslaget tas upp en föreskrift om skydd för åtgärder avseende tillverkning, förvaring eller transport av pengar eller andra värdeföremål samt transport eller förvaring av vapen, ammunition, sprängämnen, klyvbart material eller radioaktivt avfall.

Postverket har påpekat att det från brottsförebyggande synpunkt är angeläget med sekretesskydd även i de fall då utlämning av pengar och andra

värdeföremål sker över disk i postens kassor. I övrigt har förslaget lämnats

utan erinran vid remissbehandlingen. I departementsförslaget har postverkets påpekande beaktats. I övrigt har promemorieförslaget godtagits. Punkt 3. OK föreslog i 2 kap. 18 3 TF en föreskrift om handlingssekretess

för metod att skydda telekommunikation. En motsvarande bestämmelse

finns i promemorieförslaget. Skyddet kan enligt promemorian gå ut på att

förekomma brott mot rikets säkerhet, sabotage eller brytande av telehemlighet. De skyddsåtgärder som här kommer i fråga torde delvis vara andra än de som täcks av 2 § 1 (fr SOU 1966:61 s. 33). Telekommunikation innefattar överföring av meddelanden medelst tråd, radio eller liknande metod. Även försvarssekretessen ger enligt promemorian visst skydd åt telekommunikationer.

Promemorieförslaget har lämnats utan erinran. I departementsförslaget har en motsvarande regel tagits upp.

Punkt 4. Säkerheten i hanteringen av ADB-tekniken har under senare år

tilldragit sig stor uppmärksamhet. Dataintrång är straffbelagt enligt 21§

datalagen (1973:289). Den nyss berörda regeln om skydd för telekommuni-

katian kan utnyttjas också för att hålla uppgifter om säkerheten vid datorkommunikation hemliga, t. ex. i ett allmänt datanät. Härutöver föreslås i promemorieförslaget sekretess för säkerhetsåtgärder som avser behörighe-

ten att få tillgång till ADB-upptagning.

Regeln i promemorian är inte begränsad till upptagningar som utgör

hemliga, allmänna handlingar i TF:s mening. Sekretessen gäller å andra sidan

enbart behörighetskoder och behörighetsnycklar samt arrangemang och fördelning av dessa, däremot t. ex. inte generellt program för hemliga upptagningar. Vad särskilt gäller de berörda programmen, synes det enligt

Prop. 1979/80:2 Del A AR 5 kap. 24 §§ 143

promemorian med hänsyn till den offentliga kontrollen av de allmänna

datasystemen angeläget att de inte Hemlighålls, i den mån de inte innehåller

uppgifter som faller under annan sekretessregel. Begreppet hemlig upptagning är inte heller så entydigt att en regel om sekretess för datorprogram kan anknytas härtill. Förslaget gäller också andra handlingar än ADB-upptagningar men torde för deras del bli av mindre självständig betydelse.

Inte heller på denna punkt har någon erinran gjorts mot promemorieförslaget. Departementsförslaget överensstämmer helt med promemorieförsla-

get.

3§

I departementsförslaget föreslås sekretess för uppgifter som lämnar eller

kan bidra till upplysning om chiffer eller kod. Paragrafen har motsvarighet i 6 kap. 3§ promemorieförslaget.

Genom kryptering kan vissa kända uppgifter t.ex. personnummer omvandlas efter en bestämd formel med verkan att uppgifterna anonymiseras. Härigenom kan det blii möjligt att fritt hantera sekretesskyddade

uppgifter t.ex. inom statistik och forskning. Metoden har sin främsta

användning i fråga om datorlagrat material. En förutsättning får anses vara att krypteringsnyckeln, koden, som sådan är omgiven med sekretess. En

närliggande användning av kod eller chiffer går ut på att till oigenkännlighet förvandla ett meddelande för att kunna befordra det utan att dess innebörd röjs för obehöriga. Metoden måste givetvis kunna hållas hemlig för att ha någon effekt.

Sekretessregeln enligt promemorieförslaget är begränsad till metoder som ytterst avser att slå vakt om sekretessen i allmän verksamhet. Chifferspråk skyddas enligt promemorian också genom reglerna i 2 kap. om utrikes- och försvarssekretess.

Förslaget har i allt väsentligt godtagits vid remissbehandlingen. Det har utan ändring i sak tagits in i departementsförslaget.

Med anledning av vad kammarrätten i Göteborg har anfört i sitt

remissyttrande vill jag framhålla att paragrafen syftar till att skydda hemliga uppgifter i allmän verksamhet vare sig de är sekretesskyddade av hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott eller av hänsyn till annat intresse som avses i 2 kap. 2 § TF. Att bestämmelsen tagits upp i 5 kap. beror på att den bl. a. kan komma att bli aktuell när fråga är om uppgifter i brottsförebyggande och liknande verksamhet men främst på att den företer nära släktskap med

övriga bestämmelser i 5 kap.

Med anledning av ett påpekande av SCB under remissbehandlingen finns

skäl att framhålla att paragrafen givetvis är tillämplig när det gäller förvaring

av krypterat material.

Det kan givetvis inte uteslutas att chifferspråk används för meddelande

som, åtminstone efter en tid, visar sig rätteligen vara offentligt efter sitt

innehåll. Också ett sådant meddelande i klartext bör enligt promemorian

Prop. 1979/80:2 Del A 6 kap. 1§ 144

kunna hållas hemligt så att inte chiffret kan forceras. Televerket har anfört att detta skulle vara betänkligt från offentlighetssynpunkt.

Enligt min mening får promemorians ståndpunkt accepteras. I annat fall

torde skyddet enligt paragrafen bli av tämligen begränsat värde.

4§

I paragrafen, som helt överensstämmer med 6 kap. 4 § promemorieförsla-

get, föreskrivs sekretess för uppgifter om åtgärder, som inte redan är skyddade genom föregående paragrafer i kapitlet. Säkerheten inom kriminal-

vården skyddas också genom den i 7 kap. 21 § föreslagna bestämmelsen, som

bi. a. gör det möjligt att hålla uppgifter hemliga, om risk föreligger för personalens personliga säkerhet.

6 kap. Sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse 1 och 2 88

Paragraferna innehåller bestämmelser om sekretess för myndighets affärsverksamhet och andra ekonomiska transaktioner som genomförs av myndig-

het.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 34-34 b §§ SekrL samt i fråga om tystnadsplikt de föreskrifter som anges som nr 3,4, 110, 146, 162, 163, 188 och 192 i bilaga 5

Promemorieförslaget: 7 kap. 1 och 2 §§

Nuvarande bestämmelser om sekretess angående det allmännas ekonomiska transaktioner är svåröverskådliga. I promemorian har eftersträvats en förenkling av reglerna. Sekretessbestämmelserna har fördelats på två

paragrafer, av vilka den ena avser sekretess för affärsverksamhet och den

andra sekretess för ekonomiska transaktioner i allmänhet, i första hand upphandling. Promemorieförslaget har fått ett övervägande gynnsamt mottagande från remissinstansernas sida. Också jag har i det stora hela anslutit mig till förslaget. Det kan påpekas att sekretess kring det allmännas affärstransaktioner av hänsyn till enskilds, dvs. affärspartners, intresse ges genom

sekretessregler i 8 kap. 8-10 88. I samma kapitel finns dessutom sekre-

tessbestämmelser som i vissa fall skyddar t. ex. aktiebolag som helt eller

delvis ägs av staten eller kommun.

15 I första stycket anges att sekretess gäller i myndighets affärsverksamhet.

Med affärsverksamhet förstås verksamhet som är antingen i sin helhet eller i

viss avgränsad del affärsinriktad. Begreppet får inte fattas alltför snävt. Bland

myndigheter med affärsverksamhet kan sålunda i första hand nämnas de statliga affärsdrivande verken och nämnden för statens gruvegendom. Vidare avses myndighet som i konkurrens med annan åtar sig uppdrag, såsom fallet

Prop. 1979/80:2 Del A eo 6 kap. 1 § 145

är med Sveriges geologiska undersökning, statens provningsanstalt och

statens skeppsprovningsanstalt. Ett annat exempel är den tillverkningsindu-

stri som bedrivs i arbetsmarknadsstyrelsens och kriminalvårdsstyrelsens regi. På den kommunala sidan finns de skyddade verkstäderna, de kommunala

affärsverken, hamnrörelserna osv. Till affärsverksamhet får räknas också utlåningsverksamhet som bedrivs i affärsmässiga former, t. ex. av riksbanken

och allmänna pensionsfonden. Utmärkande för affärsverksamhet är i

allmänhet att verksamheten bedrivs under krav på viss vinst eller åtminstone på att verksamheten går ihop ekonomiskt, låt vara att den kan vara delvis subventionerad. Det är vidare i allmänhet fråga om verksamhet som inte kan sägas bestå i fullgörande av förvaltningsuppgift i snäv bemärkelse (jfr 11 kap.

6 § RF).

Sekretessen i myndighets affärsverksamhet gäller för uppgift om myndig-

hetens affärs- och driftförhållanden. Med affärs- och driftförhållanden avses liksom f. n. - förutom uppgifter i de mera konkreta ärenden som nu anges i

34 § SekrL — också affärshemligheter av mera allmänt slag som marknads-

undersökningar, marknadsplaneringar, prissättningskalkyler och planer

rörande reklamkampanjer (fr prop. 1971:89s. 23). Nämnas kan vidare sådant

som konstruktionsarbeten, utredningar av annat slag, prov, förhandlingar

och andra affärshändelser.

Enligt promemorian skall sekretessen kring myndigheternas affärsverksamhet skydda denna från insyn från konkurrenternas sida. I 7 kap. 1§ promemorieförslaget föreskrivs därför att utlämnande av uppgift inte får ske, om det kan antas att röjande skulle på det allmännas bekostnad gynna någon som driver likartad rörelse. Samma skaderekvisit finns i 34 a och 34 b §§

SekrL. Likartad rörelse föreligger enligt promemorian när någon driver en

affärsrörelse som erbjuder ett alternativ till det allmännas affärsverksamhet, även om denna i strikt bemärkelse utövas i en monopolsituation. Postverkets girorörelse ses alltså som driven i konkurrens med bankgirot, statens

järnvägars trafik med lastbilstrafiken m. m., statens vattenfallsverks kraft-

distribution med privat kraftindustri, offentligt ägda hamnar med andra transportvägar Osv.

Några remissinstanser har särskilt behandlat promemorieförslagets skaderekvisit. En instans anser att det bör kompletteras med ”eller eljest skadar

verksamheten” och en annan förordar ett omvänt skaderekvisit. En tredje

remissinstans kritiserar uttrycket ”på det allmännas bekostnad”.

För egen del delar jag uppfattningen i promemorian att det vid sidan av den sekretess som betingas av konkurrenshänsynen finns behov i andra fall av

sekretess hos myndigheter som ägnar sig åt affärsverksamhet. En fullständig offentlighet i dessa fall kan vara ekonomiskt skadlig för det allmänna, i första hand genom att priserna i upphandlingsärenden drivs upp. Samma verkan har en fullständig offentlighet kring myndigheternas ekonomiska transak-

tioner i annan än rent affärsmässig verksamhet. Någon anledning att göra

skillnad på affärsdrivande och andra myndigheter i sådana fall föreligger inte.

Den sekretess rörande ekonomiska transaktioner, som inte är påkallad av 10 Riksdagen 1979180. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 6 kap. 1§ 146

konkurrenshänsyn, bör därför regleras gemensamt för myndigheterna, oavsett om dessa är affärsdrivande eller inte. Detta har skett i 2 3. Någon

komplettering av skaderekvisitet i förevarande paragraf är därför inte

påkallad. Att affärsdrivande myndigheter kan ha att tillämpa både 1 § och 2 &

kan inte anses utgöra något avgörande hinder mot den angivna

lösningen.

Huruvida en uppgift skall hänföras till affärsverksamhet eller annan

ekonomisk verksamhet hos en myndighet får avgöras från fall till fall med ledning av bl.a. vilken del av verksamheten uppgiften rör. Påverkar exempelvis kostnaden i ett upphandiingsärende priset på en vara eller tjänst, som myndighet tillhandahåller i konkurrens med enskild, bör sekretess i upphandlingsärendet kunna grundas på 1 §.

Enligt min mening skulle ett omvänt skaderekvisit leda till för mycket

sekretess. I departementsförslaget har därför ett rakt skaderekvisit behål-

lits.

Beträffande det i promemorieförslaget använda uttrycket ”på det

allmännas bekostnad” torde avsikten med promemorieförslaget inte ha varit

att man skall bedöma skadan för den offentliga sektorn som helhet. Tanken

torde ha varit att man skall beakta vilken verkan ett utlämnande skulle ha för

den verksamhet som den ifrågavarande myndigheten bedriver. I departementsförslaget kommer denna innebörd till klart uttryck.

Gäller sekretess enligt vad nu har sagts för en viss uppgift hos en

affärsdrivande myndighet, bör enligt promemorian uppgiften liksom f. n.

kunna lämnas till en överordnad myndighet utan att sekretessen för den skull upphör. En föreskrift av denna innebörd har tagits in i promemorieförsla-

get.

Riksrevisionsverket har under remissbehandlingen framhållit att regeln inte tillgodoser det behov av primärsekretess för uppgifter som tas in i beslut av verket och som f. n. skyddas genom 34 a § SekrL. Vidare har verket pekat på behovet av sekretess för uppgifter i verkets verksamhet som samrådsmyndighet med avseende på vissa avgifter. En annan remissinstans har

förordat att överföring av sekretess sker också till underordnad myndig-

het.

Sekretessen enligt förevarande paragraf bygger på att det finns ett påtagligt

behov av skydd för myndigheter som driver affärsverksamhet mot insyn från

konkurrenters sida. I första hand föreligger naturligtvis detta sekretessbehov hos den affärsdrivande myndigheten själv. På grund av den offentliga verksamhetens organisation är det emellertid ofrånkomligt att uppgifter, som

bör vara sekretesskyddade, lämnas från en affärsdrivande myndighet till en annan myndighet. Det kan därvid vara fråga om två myndigheter som ingår i ett och sammma verk. Som exempel kan jag nämna att det inom postverket

finns förutom en central administration även regionala och lokala förvaltningar som i betydande utsträckning är att anse som i förhållande till varandra självständiga myndigheter (jfr prop. 1975/76:160 s. 153). Det kan vidare vara

Prop. 1979/80:2 Del A ve 6 kap. 2§ 147

fråga om myndigheter som inte på detta sätt ingår i samma organisation men

av vilka den ena är överordnad den andra,t: ex. en kommunal nämnd och ett

kommunalt affärsverk. Det kan också vara fråga om myndigheter som är

självständiga i förhållande till varandra men som samarbetar eller samråder med varandra eller mellan vilka förekommer en funktionsuppdelning. Ett exempel på sistnämnda fall är riksrevisionsverket i förhållande till andra

myndigheter. I alla de fall som nu har berörts finns det behov av att uppgifter

skall kunna lämnas från en myndighet till en annan utan att affärssekretessen

därigenom går förlorad. Jag anser alltså att regeln om sekundärsekretess bör ges en mera generell tillämplighet än den har i promemorieförslaget. Enligt

departementsförslaget gäller därför sekundärsekretess inte bara när den myndighet som har fått uppgiften är överordnad utan även i annat fall.

Ett undantag från denna regel föreslås i fråga om uppgifter som ingår i beslut hos den mottagande myndigheten (jfr 13 kap. 6 §).

En remissinstans har förordat att den affärsdrivande myndigheten skall pröva utlämnandefrågan. För en regel av denna innebörd krävs emellertid

enligt 2 kap. 14 § TF särskilda skäl. Sådana skäl kan inte anses föreligga.

Någon regel av detta slag föreslås därför inte. Det sagda hindrar givetvis inte att det i tveksamma fall är naturligt att den myndighet, som har fått en sekretessbelagd uppgift från en affärsdrivande myndighet, från den inhämtar

synpunkter på utlämnandefrågan.

I promemorian föreslås att sekretess såsom i myndighets affärsverksamhet

skall gälla inom myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos

bolag eller annan sammanslutning, vari det allmänna har ett bestämmande

inflytande och som under myndigheten driver affärsverksamhet. Skyddets syfte är att ge sekretess för uppgift hos myndighet som utövar det allmännas

ägarfunktion.

Med anledning av vissa anmärkningar under remissbehandlingen har

bestämmelserna i denna del getts en utförligare avfattning än i promemorie-

förslaget. I sak är emellertid ingen skillnad åsyftad.

Jag vill erinra om att uttrycket ”bestämmande inflytande” förekommer i ] kap. 2§ aktiebolagslagen (1975:1385). Med hänsyn till syftet med förevarande sekretessbestämmelse är det naturligt att uttrycket här har samma betydelse som i 1 kap. 283 aktiebolagslagen. Jag kan därför hänvisa till vad som har uttalats om tolkningen av uttrycket i tidigare lagstiftningssamman-

hang (se LU 1977/78:8 med där gjorda hänvisningar).

Sekretesstidens längd överensstämmer enligt andra stycket med den i 34 a och 34 b §§ SekrL.

2§

Enligt promemorieförslaget skall sekretess gälla för uppgift i ärende

angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom,

tjänst eller annan nyttighet. Liksom f. n. undantas emellertid från sekretess

Prop. 1979/80:2 Del A 6 kap. 2§ 148

sådan tjänst som består i arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Främst tar promemorieförslaget sikte på upphandlings- och entreprenadärenden. Det är emellertid också tillämpligt i

ärenden som angår sådan överlåtelse av egendom som äger rum genom att

pengar eller annan egendom tillskjuts vid aktieboltags bildande. Enligt promemorian finns det ett betydande intresse av insyn i myndigheternas handläggning av dessa olika ärendetyper. Insynen bör emellertid inte få sträcka sig så långt att det allmänna därigenom skulle lida ekonomisk skada.

Skaderekvisitet i promemorieförslaget har utformats utifrån denna utgångspunkt. Promemorieförslaget har i stort sett godtagits vid remissbehandlingen. En

remissinstans har emellertid kritiserat att det i promemorieförslaget inte används samma begrepp som i köplagen och de författningar som reglerar statlig och kommunal upphandling. För egen del är jag inte beredd att frångå

förslaget i denna del. I 34 & SekrL används sådana begrepp som promemorieförslaget bygger på utan att det synes ha vållat tillämpningssvårigheter.

Den inledande sekretessbestämmelsen i första stycket i departementsför-

slaget skiljer sig sålunda inte från promemorieförslaget i detta hänseende. En

avvikelse föreligger däremot så till vida att sekretessen enligt departementsförstaget gäller inte bara ”uppgift i ärende om. ..”. Den i stället valda

lydelsen ”uppgift som hänför sig till ärende angående” innebär att sekre-

tessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till annan myndighet. Vidare har skaderekvisitet jämkats redaktionellt.

I gällande rätt finns särskilda regler om sekretess kring anbudsförfarande. Til! skillnad från OSK:s och TK:s förslag upptar också promemorieförslaget sådana regler. Enligt motiven ligger dessa regler nära vad som i dag gäller för

anbudshandlingar. Sålunda föreslås att — om ärendet angår antingen

upphandling eller försäljning av lös egendom för det allmännas räkning -

uppgift om anbud inte i något fall får lämnas ut till annan än den som har avgett anbudet förrän avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Något skaderekvisit föreslås inte.

Med anledning av påpekanden under remissbehandlingen har promemorieförslagets regler om anbudssekretess förtydligats. Med departementsför-

slagets formulering får det anses framgå att sekretess gäller också för uppgifter

som kan tjäna upplysning i vad mån visst anbud har infordrats eller avges eller som på annat sätt avser visst anbud (jfr 34 §& SekrL), däri inbegripet arbetspromemorior och andra handlingar som upprättas av myndighet, t. ex.

egna motförslag i samband med en förhandlingsupphandling.

Några remissinstanser har ifrågasatt om inte promemorieförslaget bör

ändras så att uppgift får utlämnas i den mån det behövs för att anbud skall

kunna prövas av en utanför myndigheten stående konsult. Med anledning

därav vill jag framhålla att en konsult i sådant fall ofta kan anses delta i myndighetens verksamhet på sådant sätt att han i förevarande hänseende får sägas ingå i myndigheten (fr 1 kap. 7 § departementsförslaget). I vart fall

Prop. 1979/80:2 Del A « a. 6 kap. 24 149

torde anbudssekretessen inte utgöra hinder mot att uppgiften lämnas ut till en konsult, eftersom detta är nödvändigt för att myndigheten skall kunna

fullgöra sin prövning av anbudet (jfr I kap. 5 § departementsförslaget).

Med anledning av ett påpekande under remissbehandlingen har departe-

mentsförslaget avfattats så att det skall vara möjligt att alltjämt använda s. k.

offentlig anbudsöppning.

Liksom i 34 § SekrL föreskrivs i promemorieförslaget som huvudregel en

20-årig sekretesstid. Både i gällande rätt och i promemorian finns undantag från denna huvudregel. Undantagen innebär i princip kortare sekretesstid.

Två undantagsbestämmelser är upptagna i 34 § andra stycket SekrtL. I

promemorieförslaget har i förenklingssyfte upptagits bara en undantagsbestämmelse. Denna avser handlingar som anger villkoren i slutet avtal, och sekretesstiden är här två år från det att avtalet fullgjordes. Under remissbehandlingen har invändningar riktats mot utgångspunkten

för sekretesstidens beräknande enligt undantagsbestämmelsen.

För egen del ansluter jag mig till promemorieförslagets uppfattning att nuvarande regler behöver förenklas. I likhet med promemorian har departementsförslaget i andra stycket en 20-årig sekretesstid som huvudregel. Vidare

föreslås endast en undantagsregel. Denna regel föreskriver en tvåårig

sekretesstid räknat från den tidpunkt då visst avtal slöts. Denna ordning överensstämmer i sak med vad som gäller enligt den ena av de båda nuvarande undantagsreglerna i 34 § SekrL. Den andra undantagsregeln avser fall som regleras i 18 departementsförslaget.

38 I paragrafen meddelas bestämmelser om sekretess i det allmännas

upplåningsverksamhet (jfr 3 kap. 13 och 8 kap. 8§ departementsförslaget). Gällande rätt: 33 § SekrL

Promemorieförslaget: 7 kap. 3 3

I första stycket departementsförslaget anges sekretessen gälla för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet för upplåning. Liksom f. n. avser sekretessen inte bara de uppgifter som rör ett visst lån utan även alla andra

uppgifter som, utan att vara direkt hänförliga till lånet, ändock har ett nära samband med upplåningsverksamheten. Som exempel kan nämnas sådana

uppgifter som tas upp i promemorior eller särskilda uttalanden till protokollet rörande riktlinjerna för myndighetens upplåning, storleken av dess beräk-

nade lånebehov etc. Även uppgifter, som gäller en planerad låneaktion som måst ställas in på grund av ändrade förhållanden, omfattas av sekretessen.

Skaderekvisitet, som i sak är detsamma som i promemorieförslaget, innebär att sekretess gäller för uppgift vars röjande skulle försämra det allmännas ställning som låntagare. Med anledning av vad som har anförts i

Prop. 1979/80:2 Del A 6 kap. 5 och 6 §§ 150

några remissyttranden kan framhållas att beslut att avslå begäran att få ta del

av allmän handling givetvis bör ges en sådan utformning att hemlig uppgift

inte röjs genom beslutet. Tidsgränsen är liksom i 33 § SekrL satt till 20 år.

4§

Paragrafen rör sekretess beträffande naturvetenskapliga och tekniska

undersökningar.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 9 & SekrL samt i fråga om tystnadsplikt 3 och 18 §§ instruktionen (1965:650) för statens provningsan-

stalt och 3 och 20 §§ instruktionen (1965:651) för skeppsprovningsanstalt

Promemorieförslaget: 7 kap. 4 §

Departementsförslaget överensstämmer i allt väsentligt med gällande regel om handlingssekretess och med promemorieförslaget. I de fall då en sådan

undersökning som avses i paragrafen görs i syfte att resultatet av den skall

vara allmänt tillgängligt är skaderekvisitet givetvis inte uppfyllt.

5 och 6 §§

Paragraferna innehåller bestämmelser om sekretess vid fackliga förhand-

lingar och om stridsåtgärder på den offentliga arbetsmarknaden.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 35 § SekrL och i fråga om tystnadsplikt 8 kap. 5 § tredje stycket riksdagsordningen (RO)

Promemorieförslaget: I kap. 5—7 §§ Sekretess rörande fackliga förhandlingar behandlas i 5 §.

I första stycket anges att sekretess gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för att användas vid facklig förhandling på den offentliga sektorn eller vid förberedelse för sådan förhandling. Med uppgift som har

tillkommit eller inhämtats för att användas vid förhandling avses liksom i 35 § SekrL bl. a. utredningar och förslag samt även uppgifter som härstammar från annan än myndighet, om uppgifterna är anskaffade för samma syfte. Till

här avsedda uppgifter räknas dessutom förhandlingstaktiska överväganden

o.d. Liksom f.n. inbegrips sådana uppgifter som har tillkommit eller

inhämtats vid förberedelse till förhandling av här avsett slag. Definitionen av uttrycket ”facklig förhandling på den offentliga sektorn”

har utformats med 358 SekrL samt 10 och 2383§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) som förebild. Departementsförslagets skaderekvisit överensstämmer i sak med promemorieförslagets.

Det skall understrykas att i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare sekretessen sätts åt sidan genom att uppgift får lämnas enligt 18 eller 19 & MBL, något som framgår av 14 kap. 7 § departementsförslaget. Genom detta

undantag från sekretessen tillgodoses kravet att likformiga regler skall gälla

på den privata och den offentliga arbetsmarknaden beträffande rätten till

Prop. 1979/80:2 Del A + 6 kap. 5 och 6 §§ 151

insyn i förhandlingsfrågor. Tidsgränser för sekretessen i fråga om allmän handling anges i andra stycket av 5 §. Gränserna är i stort sett desamma som gäller f. n. Huvudregeln är alltså att handling får lämnas ut oavsett om skaderek visitet är uppfyllt när fem år har förflutit från handlingens tillkomst. Beträffande handling som har

upprättats hos eller inkommit till riksdagens lönedelegation upphör sekretessen emellertid så snart förhandlingsöverenskommelse har träffats eller

förhållandet annars har reglerats, t. ex. genom skiljedom. Tredje stycket i 5 § innehåller föreskrifter om vilken myndighet som skall

pröva fråga om utlämnande till enskild i fall som avses i första stycket. I sak överensstämmer dessa föreskrifter med gällande rätt, bortsett från att även

annat än allmänna handlingar omfattas av dem. Föreskrifterna innebär att

prövningen av utlämnandefrågan skall göras av den myndighet, som

förhandlar lokalt i enlighet med vad som är bestämt i kollektivavtal. Det har

med hänsyn till innehållet i 2 kap. 14 § TF ansetts lämpligt att föreskrifterna upptas i samma paragraf som själva sekretessbestämmelserna.

En nyhet i förhållande till gällande rätt utgör 6 §. I paragrafen finns

bestämmelser om sekretess för uppgifter som rör fackliga stridsåtgärder.

I första stycket föreskrivs sekretess för uppgift som har tillkommit eller

inhämtats med anledning av facklig stridsåtgärd på den offentliga sektorn

eller vid förberedelse till sådan stridsåtgärd. Någon begränsning till planerad stridsåtgärd har inte gjorts, eftersom även en offentlig arbetsgivare bör kunna

hålla hemliga de överväganden som görs angående en pågående stridsåtgärds effekt och andra sådana förhållanden. Skulle sekretess inte gälla i dessa fall, skulle motsidan få en fördel i strid med den princip, som ligger bakom sekretessen i 5 och 6 §§, nämligen att arbetsmarknadens parter på den

offentliga sektorn bör vara jämställda så långt det är möjligt. Som facklig stridsåtgärd på den offentliga sektorn anses facklig stridsåtgärd

som vidtas av eller mot arbetsgivare för vars räkning myndighet, sammanslutning av kommuner eller statligt eller kommunalt företag har att förhandla i fråga om förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Det är rimligt att uppgift om facklig stridsåtgärd åtnjuter samma sekretess

som uppgift som angår facklig förhandling. Bl. a. talar den förut berörda principen om parternas likställdhet i en arbetskonflikt för en sådan lösning.

Utifrån detta synsätt har skaderekvisitet utformats så att sekretess gäller för

uppgift, om det kan antas att det allmännas eller statligt eller kommunalt

företags ställning som part i arbetskonflikt försämras om uppgiften röjs.

1 63 andra stycket anges vilken tidsgräns som gäller för sekretessen

beträffande uppgift i allmän handling. I 6 § tredje stycket finns bestämmelser som motsvarar 7§ promemorieförslaget. I dessa hänvisas till 5 § tredje

stycket departementsförslaget angående vilken myndighet som prövar fråga om utlämnande av uppgift till enskild.

Prop. 1979/80:2 Del A 6 kap. &$ 152

T$

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess som avser rättstvister, i vilka det allmänna är part.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 6 § SekrL och 35 § lagen (1934:437) för Sveriges riksbank samt i fråga om tystnadsplikt 36 § sistnämnda lag

Promemorieförslaget: 7 kap. 8 §

Första stycket överensstämmer i huvudsak med gällande rätt i fråga om handlingssekretess. Sekretess gäller sålunda för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för myndighets räkning med anledning av myndighetens eller statligt eller kommunalt företags rättstvist. Uppgifterna kan härröra från myndigheten själv eller vara införskaffade utifrån. Varje uppgift hos myndigheten som kan beröra en rättstvist omfattas dock inte av sekretessen. För att uppgiften skall anses ha tillkommit eller inhämtats med anledning av rättstvisten krävs att det dem emellan finns ett samband, som fallet är med rättsutredningar, värderingsutlåtanden, uppgifter om bevisning och förhandlingstaktiska överväganden som hänför sig till en rättstvist. Liksom i gällande rätt avser ordet rättstvist både pågående och möjligen blivande rättstvist (jfr SOU 1935:5 s. 12 och SOU 1937:107 s. 44).

Sekretessen enligt denna paragraf hindrar inte att uppgift lämnas ut enligt 18 eller 19 & MBL (jfr 14 kap. 7 § departementsförslaget).

Den i andra stycket föreskrivna tidsgränsen för handlingssekretessen överensstämmer med gällande rätt.

I motsats till vad en remissinstans har förordat ankommer prövningen av utlämnandefråga på den myndighet där en uppgift förekommer. Särskilda skäl att frångå denna princip har inte ansetts föreligga. Det kan dock tilläggas att det kan vara naturligt att den myndighet, som prövar fråga om utlämnande av uppgift som hänför sig till en annan myndighets rättstvist, införskaffar den andra myndighetens synpunkter på frågan.

8§

Föreskrifter om sekretess kring fartygsdagböcker och liknande handlingar meddelas i denna paragraf.

Gällande rätt: 5 § första stycket SekrL

Promemorieförslaget: 7 kap. 9 8

Bestämmelserna i 5 § SekrL ger skydd för delvis olika intressen. Första stycket tar sikte på att det allmänna inte skall vara sämre ställt än enskild bevismässigt, sedan en fartygskollision har inträffat. Det är alltså fråga om skydd för det allmännas ekonomiska intresse. Andra stycket första meningen och tredje stycket har däremot till syfte att skydda både det allmännas och kanske vanligast — enskilds ekonomiska intresse i ärende om sjöförklaring elier motsvarande undersökning. Andra meningen i andra stycket skyddar

Prop. 1979/80:2 Del A - 6 kap. 8§ 153

också både enskilds och det allmännas ekonomiska intresse i den tillsyns-

verksamhet som sjöfartsverket bedriver. .

På grund av departementsförslagets uppdelning av sekretessbestämmel-

serna på de olika grunder som anges i 2 kap. 2 § TF har de föreskrifter, som

svarar mot 58 SekrL, fördelats på bestämmelser i två olika kapitel. I förevarande paragraf återfinns motsvarigheten till 5 § första stycket. Sekre-

tessen vid sjöförklaringar och motsvarande undersökningar regleras 1 8 kap.

16 §. Sistnämnda paragraf ger skydd också för det allmännas ekonomiska intresse, fastän den ingår i kapitlet om sckretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden. Det har inte ansetts föreligga tillräcklig anledning att ta upp en motsvarande regel i 6 kap. till skydd för bara

det allmännas ekonomiska intresse.

Sekretess hos sjöfartsverket som tillsynsmyndighet kan föreskrivas med

stöd av 8 kap. 6 § departementsförslaget, såvitt gäller skydd för enskilds

affärs- och driftförhållanden. Till sådana får räknas uppgifter som rör sammanstötning av handelsfartyg eller fiskefartyg med annat fartyg (jfr 70

m.fl. $$ sjölagen, 1891:35 s. I, omtryckt 1975:1289). Motsvarande

sekretesskydd för det allmänna uppkommer till följd av 13 kap. I$ tillsammans med förevarande paragraf.

Den föreslagna 8§ innebär att 5§ första stycket SekrL har behållits oförändrad i sak och att en motsvarande tystnadsplikt har införts. I likhet med

gällande rätt är det en förutsättning för sekretess att tillgång till motsvarande uppgifter beträffande det andra fartyget i sammanstötningen inte finns.

Skaderekvisitet har utformats med tanke på att det allmänna skall vara likställt med enskild bevismässigt. Efter mönster av andra bestämmelser i 6 kap. har det avfattats så att sekretess gäller för uppgift, om det kan antas att det allmännas ställning i tvist på grund av sammanstötningen försämras om uppgiften röjs. Tvisten behöver inte ha uppkommit eller ens vara förutsedd för att uppgiften skall vara sekretessbelagd.

Liksom f. n. viker sekretessen för uppgift i dagbok eller därmed jämställd handling som är allmän, om sjöförklaring eller undersökning enligt 314 § sjölagen hålls offentligt eller talan väcks på grund av sammanstötningen.

Därutöver finns en yttersta femårsgräns för sekretessen. Tidsgränserna anges

i andra stycket.

I promemorian föreslås ati tillämpningen av sekretessbestämmelsen skall ligga på den myndighet, under vars förvaltning fartyget hör. Med tanke på att

de handlingar det här är fråga om är av så speciell karaktär får också enligt min

mening särskilda skäl anses föreligga för en sådan ordning. Departementsförslaget överensstämmer alltså med promemorieförslaget också när det gäller tredje stycket.

Prop. 1979/80:2 Det A 7 kap. 1-6 §§ 154

7 kap. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds personliga

förhållanden

1—6 §§

Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om sekretess inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 14 § SekrL samt i fråga om

tystnadsplikt föreskrifterna i bilaga 5 nr 8, 18, 21, 34, 39, 49,63, 74, 78, 81, 106,

108, 109, 166, 170 och 171 Handlingar rörande hälso- och sjukvård är hemliga såvitt gäller enskilds personliga förhållanden, men kan lämnas ut om trygghet kan anses vara för

handen att utlämnandet inte kommer att missbrukas till skada eller förklenande för den enskilde eller nära anhörig. Vissa beslut på sjukvårdsområdet är dock offentliga. De inom hälso- och sjukvården centrala tystnadspliktsbestämmelserna finns numera i 3 § lagen (1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvård m. fl. De som omfattas av bestämmelserna har en i princip ovillkorlig tystnadsplikt angående vad som har meddelats i förtroende i verksamheten. I övrigt gäller en skyldighet

att inte obehörigen uppenbara vad som har erfarits om enskilds hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt.

Regleringen av handlingssekretessen på socialvårdsområdet bygger också på presumtionen att uppgifter om enskilds personliga förhållanden är hemliga. Föreligger trygghet att utlämnande inte missbrukas till skada eller förklenande för den enskilde, kan dock handling med sådana uppgifter lämnas ut. Beslut av förvaltningsdomstol i socialvårdsmål är offentliga, i den mån inte annat följer av reglerna om förhandlingssekretess. Socialnämnds beslut i ärende om socialhjälp är också offentliga, liksom överinstansens beslut. Däremot är barnavårdsnämnds och nykterhetsnämnds beslut

hemliga enligt huvudregeln. Detta gäller även beslut om omhändertagande

av enskild. Gällande bestämmelser om tystnadsplikt skyddar enskilds

personliga förhållanden inom hela den sociala vårdsektorn. Det i bestämmel-

serna ingående obehörighetsrekvisitet ger emellertid visst utrymme för utlämnande av uppgifter.

Sekretesstiden enligt 14 § SekrL är 70 år från handlingens datum. Promemorieförslaget: 8 kap. 1-6 §§

Enligt promemorian råder det ingen tvekan om att hälso- och sjukvården hör till de områden där kraven på sekretess kring enskildas

personliga förhållanden gör sig starkast gällande. Läkarsekretessen är sålunda ett väsentligt inslag i läkaretiken. Behovet av diskretion har också sedan länge

tillgodosetts genom författningsbestämmelser. Samtidigt står det enligt

promemorian klart att rådande tillstånd lämnar åtskilligt övrigt att önska.

Gällande bestämmelser ger ganska stort spelrum för olika tolkningar. Sekretessen i förhållande till andra myndigheter uppvisar brister både i fråga

Prop. 1979/80:2 Det A fena. 7 kap. 1-6 §4 155

om innehåll och utformning. Till detta kommer att reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt bygger på skilda principer.

Under arbetet med promemorian inom regeringskansliet förekom samråd mellan justitie- och socialdepartementen angående hälso- och sjuk vårdssekretessens framtida utformning. Därvid beslöts att två principiellt skiljaktiga lösningar borde presenteras i promemorian. Det ena alternativet innebär att en enhetlig sekretessregel utan någon form av skaderekvisit och utan särbehandling av förtroendesituationer införs. Det andra alternativet bygger

på nuvarande reglering av tystnadsplikten på området. Till sina praktiska

konsekvenser ligger de båda alternativen enligt promemorian varandra

ganska nära. Gemensamt för dem är att sekretessen för allmänna handlingar

inom sjukvården —-t. ex. sjukjournaler — och för uppgifter som inte är intagna i allmän handling är densamma, att sekretessen ges en fastare utformning, särskilt i förhållandet till andra myndigheter, och att den förstärks.

Efter en presentation av de två principlösningarna görs i promemorian följande sammanfattande jämförelse.

Lösningen med en enda sekretessnivå ger genomsnittligt ett starkare

integritetsskydd än lösningen med en förtroendesekretess och en sekretess

med skaderekvisit. I speciella fall kan emellertid den första lösningen komma att' erbjuda mindre garantier mot spridning av uppgifter än vad som följer av

en fullt utnyttjad förtroendesekretess. Det första alternativet innebär otvivelaktigt att regleringen blir mer lättolkad och lättbegriplig än enligt det andra alternativet. I gengäld är den enhetliga sekretessregeln behäftad med en viss

stelhet och kan leda till sekretess där sådan strängt taget inte är påkallad.

I departementspromemorian har lagtexten utformats med utgångspunkt i den senare av de två beskrivna lösningarna. Denna anknyter också närmast till det förslag till reglering av socialvårdssekretessen som förordas i promemorian, även om denna reglering inte innehåller någon allmän regel om förtroendesekretess. Enligt promemorian möter emellertid inte något

avgörande hinder mot att kombinera promemorians förslag till utformning av

socialsekretessen med den först beskrivna lösningen av sjukvårdssekretessen, dvs. lösningen med en enda sekretessnivå.

När det gäller att bestämma socialsekretessens innehåll och styrka är det enligt promemorian i huvudsak fyra faktorer som är värda beaktande. Att ett ovanligt starkt intresse av skydd för enskildas personliga förhållanden

gör sig gällande är odiskutabelt. Men inte heller intresset av allmän insyn i

och kontroll av de socialvårdande myndigheternas verksamhet kan neglige-

ras. Ett tredje önskemål är att regleringen blir någorlunda lättillämplig. En fjärde, ofta framförd synpunkt är att sekretessen inom närliggande vårdom-

råden bör ha ett likartat innehåll till underlättande av samarbete.

Av de angivna faktorerna bör enligt promemorian de två senast nämnda tillmätas en underordnad betydelse. Kravet på enkla och klara regler kan väl

tänkas leda till att man t.ex. avstår från en differentiering av

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 §§ 156

sekretessregleringen. Det bör däremot inte få till följd att man i nämnvärd

grad accepterar ett vidare mått av sekretess än som är strängt sakligt motiverat, enbart för att befria tjänstemännen från kinkiga ställningstaganden eller för att utesluta alla risker för missbedömningar. Inte heller bör

önskemålet om samordnad sekretessreglering få leda till att en långtgående sekretess inom ett kärnområde sprids över stora angränsande fält, till men för

offentlighetsintresset. Enligt promemorian är det mot den angivna bakgrunden tämligen givet att

sekretessen på socialvårdsområdet och på intilliggande områden måste bli produkten av en kompromiss mellan skilda, var för sig beaktansvärda synpunkter. Det är också svårt att undvika att sekretessreglerna inbördes skiljer sig på ett sätt som kan te sig inkonsekvent, om bedömningen görs ur endast en synvinkel.

I promemorian diskuteras härefter socialsekretessens innehåll och

uppbyggnad. Ställning tas först till frågan huruvida en särskild förtroendesekretess bör finnas i vissa fall vid sidan av en mindre sträng sekretessregel. Efter

en redovisning av argumenten för och emot konstateras att skälen för en förtroendesekretess inom socialvården är så svaga att det inte finns anledning att komplicera regleringen genom att införa en sådan särskild sekretessform. I

promemorian erinras också om att socialutredningen kommit till samma slutsats, vilket emellertid måste ses i sammanhang med den lösning av sekretessfrågan som utredningen förordar. Jag återkommer strax till utredningens förslag.

En förutsättning för att man skall kunna avstå från en differentiering av

socialsekretessen på olika nivåer är enligt promemorian att den sekretess som är nödvändig för skyddet av de hjälpsökandes personliga integritet och för socialvårdens funktionsduglighet likväl kan åstadkommas. Den i princip enhetliga sekretessregel som har föreslagits av socialutredningen tillgodoser obestridligen sekretessbehovet. Enligt promemorian har emellertid utredningen gått väl långt i sin strävan att förse socialvården med sekretesskydd.

Enligt promemorian kommer en regel om sekretess inom socialvården för

enskilds personliga förhållanden att spänna över en mångfald olika aktiviteter

och träffa information med skiftande känslighet. Det förefaller varken behövligt eller förenligt med offentlighetsintresset att på området en gång för alla utesluta varje möjlighet till insyn utifrån. Socialutredningen har enligt promemorian sannolikt överbetonat önskemålet om en klar och entydig sekretessreglering. Inom socialvården såväl som i flertalet andra sammanhang där sekretess uppställs till enskilds förmån bör krävas att en viss bedömning görs i det enskilda fallet av behovet av hemlighållande. En sådan

ståndpunkt harmonierar bäst med grundreglerna i 2 kap. 2§ TF om när handlingsoffentligheten får begränsas. I promemorian ifrågasätts f.ö. från rent praktisk synpunkt om inte det kategoriska förbudet att lämna ut

uppgifter om enskild person annat än i särskilt utpekade fall går så långt att

Prop. 1979/80:2 Del A ö 7 kap. 1-6 §§ 157

förbudet blir svårt att fullt ut iaktta under de växlande förhållanden i den vardagliga tjänsteutövningen då det kan sättas på prov.

En rimlig avvägning synes enligt promemorian kunna åstadkommas om

man visserligen också i det särskilda fallet utgår från att uppgift inom

socialvården om enskilds personliga förhållanden skall vara hemlig men

likväl inte låter sekretessen sträcka sig till fall där man kan känna god säkerhet för att röjande ime leder till skada eller men. Ett skaderekvisit bör alltså

uppställas, men det bör — i motsats till vad som annars i allmänhet föreslås i

promemorian — vara så utformat att bevisbördan vilar på den som vill hävda att utlämnande kan komma till stånd. Den föreslagna lösningen anknyter

enligt promemorian nära till gällande rätt, särskilt till huvudbestämmelsen om handlingssekretess i 14 § SekrL. Skyddet är emellertid något starkare enligt förslaget. Bl. a. ger gällande rätt visst utrymme för utlämnande av

hemlig handling efter en avvägning mellan nytta och skada. En sådan

intressebedömning faller i princip vid sidan om tillämpningen av skaderek visiten i den nya sekretesslagen. Till detta kommer att den nya sekretessregeln enligt promemorieförslaget är direkt tillämplig också i relation till andra myndigheter.

Inom ramen för en sekretessregel med nu angivet innehåll låter det sig enligt promemorian väl göra att ta hänsyn till om en uppgift är lämnad i

förtroende eller inte. Om sålunda en klient för en socialvårdstjänsteman

framhåller att han önskar att en uppgift som han har lämnat inte skall

vidarebefordras till viss mottagare, lär det i praktiken inte vara möjligt för

tjänstemannen att handla i strid med klientens önskan utan att riskera att utsätta denne för men.

På grundval av bl. a. dessa överväganden har bestämmelsen om socialvårdssekretessen (8 kap. 4 § promemorieförslaget) utformats. Den bygger på förutsättningen att sociallagstiftningen reformeras i huvudsaklig överensstämmelse med socialutredningens förslag.

Socialutredningens förslag: Inom regeringskansliet pågår f. n. arbetet med en reformering av den sociala vårdlagstiftningen. Socialutredningen har

avgett sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) Socialtjänst och socialförsäkrings-

tillägg. Betänkandet har remissbehandlats (jfr bilaga 3). Den nya sociallagstiftningen kan beräknas träda i kraft tidigast den 1 januari 1980.

Socialutredningen behandlar i sitt slutbetänkande ingående frågorna om sekretess inom socialvården, såväl handlingssekretess som tystnadsplikt.

Utredningens ställningstaganden överensstämmer i vissa delar med dem som görs i justitiedepartementets promemoria. En del inte oviktiga skillnader mellan ståndpunkterna föreligger emellertid. Utredningens överväganden

angående handlingssekretess, tystnadsplikt och socialregister har remissbehandlats samtidigt med promemorian. Avsikten härmed har varit att få de

båda förslagen belysta av remissinstanserna och i den allmänna debatten, samtidigt och i sammanhang med förslag till övrig sekretesslagstiftning.

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 §§ 158

Socialutredningens förslag i sekretessfrågan skall ses mot bakgrund av de

allmänna riktlinjer som enligt utredningen skall gälla för den framtida

socialvården — socialtjänsten — och dess rättsliga reglering.

Socialtjänsten skall enligt utredningen vara en på frivillig grund byggd verksamhet för stöd och bistånd åt enskilda. Den bör präglas av en fullt

genomförd helhetssyn, som bl. a. leder till att den enskildes sociala problem

löses utifrån en bedömning av den totala situationen. Nuvarande vårdlagar bör i första hand ersättas av en socialtjänstlag som ger socialtjänsten

möjlighet att i samverkan med den enskilde och utan bundenhet till särskilda

indikationer eller detaljerade regler vidta de åtgärder som framstår som lämpligast i det enskilda fallet. Varje primärkommun skall enligt utredningen svara för socialtjänsten

inom sitt område. Inom kommunen skall uppgifterna handhas av en nämnd,

socialnämnden. Den som vistas i kommunen skall ha rätt till bistånd av

socialnämnden om vissa allmänna villkor är uppfyllda. En del av den

nuvarande socialhjälpen föreslås bli utbetald av de allmänna försäkringskas-

sorna i form av socialförsäkringstillägg.

Viss möjlighet skall enligt utredningen finnas att bereda underårig vård mot hans eller föräldrarnas vilja. Beslutanderätten vill utredningen i princip förlägga till länsrätten. I fråga om tvångsåtgärder mot vuxna missbrukare av

beroendeframkallande medel har utredningen lagt fram alternativa förslag.

Det ena förslaget innebär att samtycke alltid skall krävas för åtgärd inom

socialtjänsten och att omhändertagande därför skall kunna äga rum endast inom sjukvårdens ram. Det andra förslaget går ut på att också sociallagstiftningen skall ge stöd för vissa ingripanden utan den enskildes samtycke. I senare fallet avses länsrätt bli beslutsinstans.

Vad härefter gäller sekretesskyddet betonar utredningen att det för att socialtjänsten skall kunna nå sitt mål krävs att klienterna känner förtroende

för den: som sköter socialtjänsten och att klienterna med trygghet kan anförtro dem sina och närståendes personliga problem. Utredningen vill därför förstärka sekretesskyddet. Den anser emellertid att regler om en

särskild förtroendesekretess för vissa fall inte kan fungera väl. Utredningen

föreslår i stället en tystnadspliktsreglering av följande innebörd.

Huvudregeln är att var och en som är eller har varit verksam inom socialtjänsten skall ha tystnadsplikt om vad han därvid har erfarit om enskilds personliga förhållanden. Regeln skall gälla såväl gentemot allmän-

heten som mot myndigheterna. Från denna får undantag göras endast i tre

fall. För det första skall tystnadsplikt inte gälla, om den enskilde samtycker

till att uppgiften lämnas ut. För det andra skall tystnadsplikt inte gälla i vissa

fall som anges i den socialnämndslag som utredningen föreslår. För det tredje skall tystnadsplikt inte gälla i de fall, då socialnämnden enligt föreskrift som

har givits i lag eller med stöd av bemyndigande i lag är skyldig att föra talan

vid domstol eller att avge yttrande eller lämna underrättelse till domstol eller

Prop. 1979/80:2 Del A oc 7 kap. 1-6 §§ 159

annan myndighet. Beträffande familjerådgivningen bör dock endast det första undantaget gälla. öl la

I socialnämndslagen bör enligt utredningen anges att tystnadsplikten inte

skall gälla då det för ärendes handläggning eller för att tillgodose ett vårdbehov är nödvändigt att kommunicera inom den egna eller med andra

myndigheter inom socialtjänsten. Likaså bör upplysningsplikt föreligga mot

tillsynsmyndigheter och besvärsmyndigheter. Vidare får tystnadsplikten

vika i förhållande till beslutsmyndigheten, då det gäller att bereda någon vård

mot hans vilja. Slutligen föreslås också att tystnadsplikten får vika för polisanmälan om brott, till förhindrande av dubbelutbetalningar och i återkravsprocess.

Vad angår övriga i lag eller förordning angivna undantag från tystnads-

plikten kan bl. a. nämnas ärenden rörande yttranden enligt föräldrabalken, yttranden till åklagare och domstol i påföljdsfrågor, underrättelser enligt utlänningskungörelsen (1969:136, omtryckt 1975:1359), yttranden enligt förordningen (1976:264) om statligt bosättningslån och uppgifter till de

allmänna försäkringskassorna. Däremot föreslår utredningen att socialnämndernas befattning med körkorts- och vapenlicensärenden skall upphöra.

Till regeln om tystnadsplikt föreslås knuten en regel om att handling till

den del den innehåller uppgift om vilken tystnadsplikt råder inte får lämnas

ut.

Remissinstanserna: Sekretessregleringen inom hälso-, sjuk- och socialvården har tilldragit sig stort intresse vid remissbehandlingen. I detta avsnitt

lämnas en kort sammanfattning av remissutfallet. I övrigt hänvisas till

remissammanställningen i bilagorna 2 (främst under 8 kap.) och 3.

Vad först beträffar sekretessen på hälso- och sjukvårdsområdet är meningarna bland remissinstanserna delade, Promemorieförslaget till-

styrks av Landstingsförbundet, försvarets sjukvårdsstyrelse, datainspektionen, hovrätten för Västra Sverige, länsstyrelsen i Östergötlands län, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt kommunstyrelsen i Göteborgs kommun. Flera remissinstanser förordar emellertid en enhetlig sekretess av i princip absolut karaktär, dvs. det första av de i promemorian presenterade alternativen. Till dem hör regeringsrätten, psykiatriska nämnden, socialstyrelsen, Sveriges läkarförbund, Svenska läkaresällskapet, de juridiska fakulteterna, karolinska institutet, medicinska fakulteten vid Uppsala universitet och socialkonsulenterna i Östergötlands län. Dessa remissinstanser fram-

håller bl. a. att ett stort antal personalkategorier sysselsätts inom sjukvården

och att behovet av enkla och klara regler om sekretessen på detta område

därför är särskilt uttalat. Uppdelningen av sekretessen på två nivåer förtroendesekretess i vissa fall och sekretess med omvänt skaderekvisit i

andra — komplicerar hanteringen av sekretessreglerna. Härtill kommer

svårigheterna att avgränsa området för förtroendesekretessen. Denna avgränsning uppfattas av remissinstanserna som godtycklig. Särskilt vänder de sig mot att skillnad i detta hänseende görs mellan frivillig sjukvård och

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 §§ 160

sjukvård som innebär myndighetsutövning. Flera remissinstanser påpekar att behovet av förtroendesekretess är minst lika stort på det sistnämnda

området som på det förstnämnda. I några yttranden påpekas också att

förslaget om förtroendesekretess nödvändiggör en särskild markering i patientjournaler och liknande handlingar av uppgifter som har förtroendekaraktär.

En remissinstans - JK — anser liksom de nyss nämnda remissinstanserna att gränsdragningen mellan förtroendesekretess och annan sekretess blir godtycklig och att man varken kan eller bör dra skarpa gränser mellan

förtroendefall och andra fall inom det sekretesskrävande området. Eftersom någon uppdelning efter andra grunder inte är möjlig återstår ingen annan

utväg än att tillskapa en enhetlig regel för alla situationer. En sådan regel bör

enligt JK innehålla det omvända skaderekvisitet. Som huvudregel bör dock gälla att patientens önskemål får fälla avgörandet. Också Svea hovrätt anser

att en enhetlig regel med omvänt skaderekvisit borde kunna tillgodose behovet av sekretess på sjukvårdsområdet. Eftersom starka skäl talar för att använda förtroendesekretess inom hälsovården vill hovrätten dock inte motsätta sig promemorieförslaget i denna del.

När det gäller sekretessen på socialvårdsområdet ansluter sig remissinstanserna i stor omfattning till socialutredningens förslag. I yttrandera betonas ofta att de föreslagna bestämmelserna är enkla och klara och att de ger skydd för den enskildes personliga integritet. Några remissinstanser

avstyrker emellertid helt eller delvis utredningens förslag och förordar att sekretessreglerna på socialvårdens område utformas i överensstämmelse

med promemorieförslaget. I några fall förordar remissinstanserna att regler om förtroendesekretess införs också på socialvårdsområdet, eftersom det från saklig synpunkt inte finns anledning att göra någon skillnad mellan sjukvården och socialvården i detta hänseende.

Flera remissinstanser, däribland regeringsrätten, Svea hovrätt, socialstyrelsen, Landstingsförbundet och Kommunförbundet, anser att det är önskvärt att sam ma sekretessregler gäller på hela vårdom-

rådet. I yttrandena framhålls att detta skulle förenkla tillämpningen

väsentligt och underlätta den samverkan mellan sjukvård och socialvård som f.n. förekommer liksom den pågående integreringen mellan dessa vårdom-

råden. Föredraganden: Som har framhållits i promemorian kan det inte råda någon tvekan om att sjukvården hör till de områden där kraven på sekretess kring enskildas personliga förhållanden gör sig starkast gällande. Sekretessen på detta område har gamla traditioner, och läkarsekretessen är ett väsentligt

inslag i läkaretiken. Det behöver knappast sägas att utformningen av sekretessbestämmelserna på sjukvårdsområdet har mycket stor betydelse

både för dem som av olika anledningar kommer i kontakt med sjukvården

och för dem som har sitt arbete inom detta område. Det kan emellertid inte

Prop. 1979/80:2 Del A ha 7 kap. 1-6 §§ 161

bestridas att kraven på sekretess för uppgifter om enskildas personliga

förhållanden gör sig lika starkt gällande också på en del andra områden,

främst socialvårdsområdet. Vid remissbehandlingen har också från flera håll framhållits att en betydande samverkan förekommer mellan sjukvården och

socialvården och att det finns en strävan mot en delvis integrering av dessa

områden. För att socialvården skall kunna fullgöra sina uppgifter krävs i

allmänhet en ingående kännedom om den vårdbehövandes personliga

förhållanden. Dessa förhållanden torde inte sällan vara av sådan art att den

enskilde skulle lida större men, om de blev kända i en vidare krets, än om

uppgifter från en genomgången sjukhusbehandling skulle spridas i motsvarande omfattning. Uppgifter av det senare slaget måste nämligen i många fall

uppfattas som skäligen harmlösa från integritetssynpunkt. Behovet av sekretess gör sig alltså gällande med i stort sett samma styrka inom socialvården som inom sjukvården. I flera remissyttranden har uttryckts önskemål om gemensamma sekretessregler för dessa områden. För egen del

anser jag att sekretessen på de båda nu nämnda områdena bör regleras på i

princip samma sätt. Jag har i denna fråga samrått med socialministern.

I fråga om sekretessens utformning kan tre olika lösningar övervägas. En lösning är den som har föreslagits i promemorian för sjukvårdens del,

nämligen en uppdelning av sekretessen på två nivåer, en som omfattar uppgifter som lämnats i förtroende till viss personal och som innebär en i

princip absolut sekretess, och en andra som omfattar uppgifter i övriga fall och

som innebär sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Den andra lösningen

innebär att absolut sekretess (med i lag angivna undantag) skall gälla för alla

uppgifter inom sjuk- och socialvården. En tredje utväg är att föreskriva en

enhetlig sekretessregel som innehåller det omvända skaderekvisitet. Enligt min mening bör följande principer vara vägledande vid utformningen av reglerna om sekretesskyddet på sjuk- och socialvårdsområdena.

För det första bör enskilda personers intresse av att inte få uppgifter om sina personliga förhållanden utlämnade till obehöriga tillgodoses. För det andra

bör intresset av insyn och kontroll av myndigheternas handlande på dessa områden tillgodoses så långt möjligt och särskilt i sådana fall där vården innefattar myndighetsutövning. Vidare bör möjlighet finnas för dem som är verksamma inom något av de båda vårdområdena att samråda med kolleger

inom den egna myndigheten och med kolleger inom andra myndigheter såväl på det egna som på det angränsande vårdområdet. Slutligen bör sekretessreglerna göras så enkla och lättillämpade som möjligt.

Som framgår är det delvis motstående intressen som skall tillgodoses.

Reglerna måste alltså utformas efter en lämplig avvägning mellan de olika

intressena.

Lösningen med en särskild förtroendesekretess har diskuterats av socialutredningen som emellertid avvisat tanken på en sådan sekretess inom

socialvårdsområdet (se SOU 1977:40 s. 711). Som framgår av det föregående

har förslaget att utforma sekretessen på detta sätt inom sjukvårdsområdet

11 Riksdagen 1979/80. I samt. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 §§ 162

utsatts för åtskillig kritik. De invändningar som riktats mot en sekretess som skiljer mellan förtroendesituationer och andra fall kan sammanfattas på följande sätt:

—- Förtroendesekretessen gäller i princip endast i situationer då den enskilde själv tar kontakt med läkaren eller socialvårdstjänstemannen. Lika starka skäl kan åberopas för förtroendesekretess i vissa andra fall, t. ex. när vård har inletts mot den enskildes vilja. Man vill i detta fall bygga upp ett förtroendeförhållande för en fortsatt vård i frivilliga former.

— Förtroendesekretessen gäller endast uppgifter som lämnats av den enskilde själv. Skyddsintresset kan vara lika starkt om uppgifterna kommit till myndighetens kännedom på annat sätt.

— Avgränsningen av det område inom vilket förtroendesekretessen skall gälla erbjuder svårigheter. Det går knappast att undvika att gränsdragningen blir obestämd och godtycklig.

— Bestämmelser om förtroendesekretess är svårtillämpade. Nuvarande regler ger mycket ofta upphov till tveksamhet om huruvida uppgifter har lämnats i en förtroendesituation eller inte. Tveksamt är också om förtroendesekretessen hindrar t. ex. möjligheten att diskutera utformningen av vården med kolleger inom den egna institutionen.

—- En absolut sekretess som begränsas till vissa situationer medför praktiska problem. Från flera håll har påpekats att det blir nödvändigt att anteckna uppgifter som omfattas av förtroendesekretess i en särskild journal eller på annat sätt märka ut sådana uppgifter.

Enligt min mening väger de invändningar tungt som sålunda riktats mot en sekretessreglering som skiljer melian förtroendesekretess och andra fall. Jag har därför kommit till slutsatsen att den i promemorian föreslagna principlösningen med särskild förtroendesekretess är behäftad med sådana svagheter att den inte bör genomföras.

Detta ställningstagande leder till slutsatsen att på vårdområdena bör införas en enhetlig sekretessregel som görs oberoende av om någon förtroendesituation föreligger eller inte. Därmed uppkommer frågan vilket av de båda återstående alternativen som bör väljas vid utformningen av denna sekretessregel: den absoluta sekretessen eller en sekretessregel med ett omvänt skaderekvisit.

En regel om absolut sekretess med vissa i lag angivna undantag kan sägas innebära att det särskilda skydd för den personliga integriteten som förtroendesekretessen ger i dag på sjukvårdsområdet i det väsentliga utsträcks till att gälla allt som läkaren och hans medhjälpare har erfarit genom sin verksamhet om den enskildes hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt. Regeln medför sålunda en förstärkning av skyddet för den enskildes integritet i hans kontakter med sjukvården. Det sista gäller i ännu högre grad på socialvårdsområdet, där förtroendesekretess inte förekommer i dag. Regeln innebär emellertid att ett generellt undantag görs från offentlighetsprincipen inom ett mycket vidsträckt område av det allmännas verksamhet.

Prop. 1979/80:2 Del A ur ? kap. 1-6 §§ 163

Med en sådan regel kommer uppgifter från sjuk- och socialvården inte att kunna lämnas ut, även om det klart kan konstateras att utlämnandet inte skulle medföra någon som helst skada. Intresset av insyn och kontroll av myndigheternas handlande på dessa viktiga områden åsidosätts följaktligen i det närmaste helt. Regeln kan dessutom ge upphov till krav på liknande avsteg från offentlighetsprincipen på andra områden.

Enligt min mening är det alltså varken lämpligt eller behövligt att införa en i princip absolut sekretess för alla personliga förhållanden inom sjuk- och socialvården. Som jag redan har antytt gör sig i vissa fall ett starkt behov av insyn gällande också inom dessa områden. Jag syftar främst på fall då undersökning eller vård inte är av frivillig karaktär och andra fall då verksamheten har inslag av myndighetsutövning. Vad sjukvården beträffar är det vidare inte ovanligt att omständigheterna kring enskildas kontakter med denna är sådana att patienten knappast har något intresse av att dölja vad som sammanhänger därmed. Utrymme bör t. ex. finnas att i skiftande lägen lämna upplysningar till anhöriga till en patient om dennes tillstånd, i enklare fall också till andra. Sjukvårdspersonalen bör också ha viss möjlighet att ta kontakt med annan myndighet i syfte att hjälpa en patient som inte är i stånd att själv bevaka sina intressen. På motsvarande sätt finns det ingen anledning varför uppgift inom socialvården om enskilds personliga förhållanden skall vara hemlig i fall där man kan känna säkerhet för att den enskilde inte lider skada eller men om uppgiften röjs.

I promemorian har anförts att det finns en risk för att man med en sekretessregel utan obehörighets- eller skaderekvisit hamnar i situationer där man tvingas laborera med ett fiktivt samtycke från den enskilde till att uppgift får lämnas ut för att man skall nå rimliga resultat samt att en sådan regel blir svår att iaktta fullt ut i den vardagliga tjänsteutövningen. Enligt min mening är det rentav sannolikt att en regel om absolut sekretess inom sjukvården och socialvården inte kan iakttas i praktiken. Mot en sådan ordning måste man givetvis resa allvarliga invändningar av principiell natur. Problemet att en regel av denna innebörd ger för mycket sekretess låter sig inte heller lösas genom i författning uppställda undantag från sekretessen, eftersom det knappast är möjligt att i lagstiftningen förutse alla de fall då ett legitimt utlämnande kan komma i fråga. Den avvägning mellan olika intressen som här måste göras bör alltså enligt min mening åstadkommas genom en sekretessregel med ett lämpligt utformat skaderekvisit. Jag föreslår att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden inom sjukvården och socialvården, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde och hans närstående lider men.

Den av mig förordade lösningen kan synas stå i ett visst motsatsförhållande till det förslag som har lagts fram av socialutredningen och som förordats av många remissinstanser vid remissbehandlingen av promemorian. Jag kan emellertid inte se att förslagen i praktiken skiljer sig särskilt mycket från varandra. Som framgår av vad jag tidigare har anfört skulle nämligen en regel

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1-6 §§ 164

om absolut sekretess vid konfrontationen med det praktiska livets krav

säkerligen framtvinga en lagtillämpning som på avgörande punkter knappast skulle skilja sig från tillämpningen av den av mig föreslagna regeln. Härtill kommer att mitt förslag nära anknyter till gällande regler om handlingssekretessen i 14 § SekrL. Skyddet blir emellertid något starkare, bl. a. därigenom att förslaget inte medger att uppgift lämnas ut efter en avvägning mellan nytta

och skada.

Hälso- och sjukvården bygger till dominerande del på frivillighet. Vissa

tvångsinslag kan dock förekomma. Regleringen härom återfinns i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lagen

(1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och

smittskyddslagen (1968:231). I promemorian har uttalats att det i ärenden om tvångsåtgärder enligt dessa lagar i rättssäkerhetens och den offentliga

kontrollens intresse bör råda en mindre sträng sekretess än enligt huvudregeln. Särskilt betydelsefullt är det enligt promemorian att beslut om

frihetsberövande inte kan fattas i hemlighet. I promemorian har därför föreslagits att vid utskrivningsnämnd, beslutsnämnd för psykiskt utveck-

lingsstörda och psykiatriska nämnden skall förutsättas ett positivt antagande om men vid utlämnande för att en uppgift skall kunna hållas hemlig. Samma

skaderekvisit föreslås gälla förvaltningsdomstols ärende enligt smittskyddslagen. Beslut av de angivna nämnderna och beslut i fråga om frihetsberö-

vande enligt smittskyddslagen bör (med visst undantag) enligt promemorian liksom f. n. vara offentliga.

På socialvårdsområdet föreslås i promemorian av samma skäl en särregel

för handläggningen vid förvaltningsdomstol av mål om omhändertagande.

Sekretessen är här något snävare än vid socialnämnden och förutsätter viss sannolikhet för men för att uppgift skall få hållas hemlig. Bestämmelsen sägs ge underlag för att hålla muntlig förhandling vid domstolen inom stängda dörrar. Beslut om tvångsmässigt omhändertagande inom socialvården

föreslås dock alltid bli offentliga.

Vid remissbehandlingen har kritik riktats mot att sekretessen förs ned på

en lägre nivå i ärenden vid utskrivningsnämnd, beslutsnämnd, psykiatriska nämnden och, såvitt avser tvångsmässiga omhändertaganden, vid förvalt-

ningsdomstol. För egen del anser jag det angeläget att slå vakt om

offentlighetsintressena när fråga är om ingripande mot enskilda i de fall som det här är fråga om. I överensstämmelse med promemorieförslaget förordar jag därför att beslut av nuvarande utskrivningsnämnd, beslutsnämnd och

psykiatriska nämnden samt beslut inom socialvården om tvångsmässig vård av enskild skall vara offentliga. Jag återkommer till denna fråga vid

behandlingen av 2 och 4§§. Däremot anser jag det inte nödvändigt att

föreskriva mindre sträng sekretess i de ärenden till vilka dessa beslut är

hänförliga. Frågan huruvida andra uppgifter än sådana som framgår av beslut skall få lämnas ut skall alltså enligt departementsförslaget — liksom enligt

Prop. 1979/80:2 Del A a 7 kap. 18-165

gällande rätt — bedömas på samma sätt som när uppgift i allmänhet begärs utlämnad från sjukvården eller socialvården, dvs. enligt. et omvänt skaderekvisit.

Principen i sekretesslagen är att sekretessreglerna skall gälla såväl i förhållande till enskilda som i förhållande till andra myndigheter. Särskilt det sistnämnda förhållandet ställer krav på en noggrann reglering av de undantag från sekretessen som behövs. Till denna fråga återkommer jag i det följande. Jag vill här endast nämna att undantagen bör anges i lag.

Sammanfattningsvis föreslår jag alltså att en enhetlig sekretess skall gälla inom sjukvården och på socialtjänstens område. Avvägningen mellan olika intressen skall göras enligt en sekretessregel som innehåller det omvända skaderekvisitet. Sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden skall alltså gälla, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde och hans närstående lider men. Sekretessen skall dock inte omfatta vissa beslut som angår tvångsingripanden mot enskilda. Sekretessen skall gälla i förhållande till enskilda och i förhållande till andra myndigheter. Undantagen från sekretessen skall i princip regleras i lag. Tiden för handlingssekretessen är enligt förslaget 50 år från handlingens tillkomst. Förslaget skiljer sig i fråga om sekretessreglernas sakliga innebörd inte så mycket från vad som gäller f. n., men det tillgodoser enligt min mening väl de önskemål om en enklare och mer enhetlig lagreglering på vårdområdena som ligger till grund för socialutredningens förslag.

1§

Denna paragraf, som motsvarar 8 kap. 1 § första, andra och fjärde styckena samt 2 § första och tredje styckena promemorieförslaget, innehåller bestämmelser om sekretessen på hälso- och sjukvårdsområdet.

Första stycket

Som har framhållits i promemorian torde det i allmänhet inte behöva råda någon tvekan om vad som skall förstås med hälso- och sjukvård. Något behov av att närmare definiera detta begrepp i lagtexten anser jag alltså inte föreligga. Det centrala området är den slutna och öppna sjukvård som regleras i sjukvårdslagen (1962:242). Hit hör också den förebyggande medicinska hälsovården, t. ex. den som bedrivs vid mödra- och barnavårdscentralerna och inom den psykiska barn- och ungdomsvården. Även tandvården hör till hälso- och sjukvården. Hälso- och sjukvård behöver inte bedrivas i organisatoriskt självständiga former utan kan utgöra inslag i annan förvaltning, t. ex. inom skolväsendet, socialtjänsten, kriminalvården eller försvarsmakten. Avsikten är att i sådana fall den del av verksamheten som är att räkna till hälso- eller sjukvård skall falla under den nu aktuella sekretessregleringen,

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1 § 166

inte under den reglering som gäller för värdmyndigheten. I den mån uppgifterna kommer att hanteras i denna myndighets egentliga verksamhet, blir emellertid den senare regleringen att tillämpa. Jag återkommer strax till denna fråga.

Den personal för vilken sekretessen gäller är i första hand den personkrets som i dag har tystnadsplikt enligt 3 § lagen (1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvård m. fl. Till denna kategori hör den s. k. medicinalpersonalen enligt kungörelsen (1964:428) om medicinalpersonal under socialstyrelsens inseende. Inom den organisatoriskt självständiga hälso- och sjukvården kommer sekretessen emellertid att gälla även annan personal än sådan som räknas till medicinalpersonal, t. ex. förtroendemän inom sjukvårdsstyretlse eller sjukhusdirektion, ledamöter, som inte är läkare, i nämnd som avses i lagstiftningen om omhändertagande av psykiskt sjuka. Vidare kommer, under förutsättning att de är i allmän tjänst, t. ex. arbetsterapeuter, bandagister, laboratorieingenjörer, logopeder, läkarsekreterare, psykologer, sjukhusfysiker, sjukvårdsbiträden samt skriv- och ambulanspersonal att omfattas av sekretessen (jfr socialstyrelsens kungörelse MF 1975:158 med föreskrifter om åligganden m. m. för personal inom hälso- och sjukvård m. fl.).

Jag vill i detta sammanhang erinra om att medicinalansvarskommittén i betänkandet (SOU 1978:26) Hälso- och sjukvårdspersonalen har lagt fram förslag till lag om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal m. fl. Lagen skall ersätta de nyssnämnda grundläggande bestämmelserna om sam hällets tillsyn över vårdpersonalen. Enligt kommittén är den i 1964 års kungörelse använda metoden att bestämma vilken hälso- och sjukvårdspersonal som skall stå under särskild tillsyn inte lämplig, eftersom den inte tar tillräcklig hänsyn till den moderna hälso- och sjukvårdens sätt att arbeta. Kommittén föreslår därför att personkretsen under socialstyrelsens tillsyn vidgas och att samhällstillsynen skal! omfatta i princip all personal inom den hälso- och sjukvård för vars kvalitet samhället har påtagit sig ett ansvar. Lagförslaget innehåller en bestämmelse som motsvarar föreskrifterna om tystnadsplikt i 3 §i den nu gällande lagen. När ändrade regler om tystnadsplikt för dem som är offentligt verksamma införs bör bestämmelsen enligt kommittén ändras så att tystnadsplikten även i ett sådant läge blir densamma för all hälso- och sjukvårdspersonal.

Medicinalansvarskommitténs förslag bereds f. n. inom socialdepartementet. Oavsett vilken ståndpunkt som statsmakterna kommer att inta till förslaget anser jag emellertid att sekretessbestämmelserna som gäller den offentligt anställda hälso- och sjukvårdspersonalen bör tas in i sekretesslagen. Som framgår av vad jag tidigare har sagt gäller sekretessen enligt departementsförslaget även annan personal än sådan som f. n. räknas till medicinalpersonalen. En utvidgning av denna personalkategori skulle alltså ligga i linje med den av mig föreslagna sekretessbestämmelsen för hälso- och

Prop. 1979/80:2 Del A ek 7 kap. 1§-167

sjukvårdsområdet. Det är givetvis önskvärt — vilket också framhållits vid

remissbehandlingen av promemoerieförslaget — att regleringen av sekretessen inom den enskilda sjukvården får samma innehåll som inom den allmänna. Denna fråga bör emellertid behandlas i samband med att förslag läggs fram på grundval av medicinalansvarskommitténs betänkande.

I första stycket andra meningen föreskrivs att sekretess gäller också ”i annan medicinsk verksamhet”. Med detta uttryck åsyftas t. ex. rättsmedi-

cinsk undersökning och läkarundersökning som inte primärt har vård- eller behandlingssyfte utan går ut på att fastställa en persons lämplighet för viss

befattning,t. ex. inom försvaret. Vidare kan som exempel nämnas verksamheten vid statens bakteriologiska resp. rättskemiska laboratorium samt de rättspsykiatriska klinikernas och stationernas verksamhet. Att lämna en uttömmande uppräkning av alla de verksamheter som bestämmelsen bör

omfatta är inte möjligt. För att så långt möjligt undanröja tvekan om

sekretessens omfattning i vissa speciella fall har emellertid i lagtexten angetts några verksamheter av särskild betydelse. Där anges sålunda att sekretessen också gäller i verksamhet som avser rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk

undersökning, fastställande av könstillhörighet, abort, sterilisering, kastrering och åtgärder mot smittsamma sjukdomar. Den särskilda verksamheten

för omsorger av psykiskt utvecklingsstörda har också nämnts uttryckligen.

Denna verksamhet har inslag som knappast kan hänföras till hälso- och

sjukvård. En konsekvens av den gjorda avgränsningen blir att 13 blir

tillämplig inom verksamheten i särskolor för psykiskt utvecklingsstörda i

stället för den sekretess som enligt 93 i allmänhet skall gälla inom det

obligatoriska skolväsendet.

Paragrafen är tillämplig även i ärenden som gäller myndighetsutövning mot enskild, t. ex. i ärenden enligt den nuvarande lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, lagen om omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eller smittskyddslagen och i tillståndsärenden enligt abortlagen (1974:595), steriliseringslagen (1975:580) m. fl. I sådana ärenden gäller sekretessen även hos fullföljdsinstans (fr andra stycket). I sammanhanget bör också nämnas att en särskild sekretessregel gäller hos polismyndighet i ärende om omhändertagande eller handräckning i vissa fall (se

19 8).

Promemorieförslaget innebär att sekretess skall gälla endast uppgift som

avser vårdbehövande eller jämställd person eller närstående och som gäller sådan persons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Enligt min mening finns det emellertid inte skäl att avgränsa den krets som åtnjuter

sekretesskydd så snävt. Starka skäl talar nämligen för att uppgift om enskild bör åtnjuta sekretesskydd även om den enskilde inte är i behov av vård eller är

närstående till vårdbehövande. Så t. ex. bör uppgifter som en vårdbehövande

lämnar om andra personer, t. ex. grannar eller arbetskamrater, inte kunna

lämnas ut annat än inom ramen för vad skaderekvisitet medger. Enligt

departementsförslaget gäller därför sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1 § 168

inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde och hans närstående lider men. I sammanhanget bör emellertid påpekas att sekretessen

inte gäller i hälsovårdsnämnds verksamhet eller tillsyn över sådan verksamhet (se 2 § 5). Som någon remissinstans har anfört omfattar begreppet ”personliga

förhållanden” även någons hälsotillstånd. Enligt min mening bör emellertid

det senare begreppet särskilt framhållas i förevarande paragraf liksom i vissa

andra bestämmelser på angränsande områden. I övrigt hänvisar jag till vad jag har anfört om ”personliga förhållanden” i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3.4).

Huvudregeln enligt paragrafen är att uppgift inte får lämnas ut, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde och hans närstående

lider men. Ett skaderekvisit med omvänd bevisbörda ställs alltså upp. Som jag tidigare har anfört är regeln närbesläktad med den som i dag gäller för handlingar inom sjukvården m. m. enligt 14 § SekrL. I motsats till 14 § tillåter den emellertid i princip inte uttämnande efter en avvägning mellan behovet och befarad skada. Den nya bestämmelsen ger alltså ett något starkare skydd såvitt gäller uppgift i allmän handling. Det står emellertid klart att skadere-

kvisitet medger att uppgift lämnas från en läkare till en annan eller från en sjukvårdsinrättning till en annan, om uppgiften behövs i rent vårdsyfte. Visst

utrymme finns också att lämna uppgifter till annan vårdsektor i syfte att bistå en patient. Det kan synas tveksamt om en uppgift kan lämnas från den

allmänna sjukvården till en privatpraktiserande läkare eller en företagsläkare. För den händelse patientens samtycke till att uppgiften lämnas inte kan inhämtas, bör emellertid uppgiften ändå kunna lämnas ut om den i trängande fall behövs för medicinsk behandling av den som uppgiften rör. I sådana fall kan det knappast hävdas att patienten lider men om uppgiften lämnas ut. Däremot bör det inte komma i fråga att lämna ut uppgifter till läkare som begär att få dem för att fullgöra uppdrag som han har fått från annan än patienten själv, t. ex. att lämna utlåtande rörande patienten till myndighet. I sådana fall bör uppgifterna lämnas ut endast om patienten samtycker till det.

Någon definition av begreppet ”närstående” som förekommer i denna och vissa andra paragrafer kan knappast ges, eftersom uppfattningen om vad som förstås med detta begrepp skiftar från tid till annan. Jag vill emellertid

understryka att faktisk släktskap inte behöver föreligga. Skulle det t. ex. bedömas vara till men för en person att uppgift om den med vilken han

sammanbor lämnas ut, bör uppgiften enligt min mening vara sekretesskyddad.

Sekretessen gäller givetvis också gentemot patientens anhöriga. I många fall kan patienten ha särskild anledning att just för dessa hemlighålla sin sjukdom eller dess närmare beskaffenhet. Emellertid är det givetvis högst angeläget att i förekommande fall de nära anhöriga får kännedom om att patienten inte har lång tid kvar att leva elter har en obotlig sjukdom. Hindrar

Prop. 1979/80:2 Del A an 7? kap. 1§-1609

patientens tillstånd i sådana fall att han samtycker, bör underrättelse likväl få lämnas till de anhöriga. Detsamma gäller om läkaren någon gång bedömer att patientens allvarliga tillstånd åtminstone tills vidare inte bör avslöjas för honom själv och något samtycke av den anledningen då inte kan inhämtas. Enligt min mening ger en tillämpning av skaderekvisitet utrymme för ett utlämnande i dessa fall. Jfr vad som anförs under 3 3.

Med ledning av skaderekvisitet får också bedömas, om uppgift kan lämnas från sjukhus om att viss person vårdas där. Sådan uppgift bör normalt endast kunna lämnas till patientens närstående. En utomstående bör däremot inte utan patientens samtycke genom personalen vid sjukhuset kunna få reda på att en person vårdas där. Den som har ett legitimt intresse av sådan information har alltid möjlighet att vända sig till patientens närstående.

En särskild fråga är vad som bör gälla i fråga om sådana uppgifter som läkare begär för att fullgöra uppdrag som han har erhållit från annan än patienten, t. ex. att gå myndighet till handa med utlåtande. Enligt min mening måste en läkare som har åtagit sig att som sakkunnig yttra sig i fråga om viss person i princip vara berättigad att redovisa sina rön till uppdragsgivaren; han röjer då inte några uppgifter utanför denna sin särskilda verksamhet för det allmänna. Undersöker han den enskilde, måste han klargöra situationen för denne. Det kan emellertid tänkas att vederbörande tidigare har vänt sig till samme läkare och anförtrott honom vissa uppgifter. Den verksamhet i vilken dessa uppgifter har inhämtats får anses skild från verksamheten som sakkunnig. Läkaren får därför i princip inte utan den undersöktes samtycke utnyttja eller yppa uppgifterna när han fullgör sakkunniguppdraget. På liknande sätt får bedömas t. ex. skolläkares eller skolsköterskas möjlighet att lämna uppgifter till skolledningen om en elev. Uppgift som eleven har anförtrott läkaren eller sköterskan får i princip inte yppas utan elevens samtycke ens inom ramen för elevvården. Detta torde inte hindra läkaren eller sköterskan att ge råd om lämplig elevvårdande åtgärd.

Vid remissbehandlingen har remissinstanserna uppehållit sig vid vissa särskilda frågor. Bl. a. har socialstyrelsen och statens personalnämnd efterlyst uttalanden om sekretessen inom företagshälsovården. Med anledning därav vill jag framhålla att sådan verksamhet - i den mån den är att hänföra till allmän verksamhet och inte till enskild — faller under den nu aktuella sekretessregleringen. Det innebär att det föreligger mycket begränsade möjligheter att utan patientens samtycke föra uppgifter vidare från t. ex. företagsläkaren till myndigheten. Om läkaren har åtagit sig att som sakkunnig yttra sig t.ex. i fråga om viss persons lämplighet till viss befattning, måste han emellertid kunna redovisa sina iakttagelser till arbetsgivaren. Detta förhållande måste givetvis påpekas för den enskilde vid undersökningen, om sådan företas. Har den enskilde tidigare vänt sig till företagsläkaren, är läkaren i princip förhindrad att föra vidare uppgifter som

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1§ 170

därvid anförtrotts honom. Som jag nyss har anfört i fråga om sakkunniguppdrag i allmänhet bör uppgifter av det sistnämnda slaget i princip få föras vidare

bara om den enskilde samtycker till det.

I departementsförslaget finns lika litet som i promemorieförslaget någon allmän bestämmelse som ger sekretess åt uppgifter som härrör från läkare

eller annan medicinalpersonal, när uppgifterna — i allmän handling eller i

annan form — är tillgängliga utanför hälso- och sjukvårdssektorn och

angränsande områden. Som har framhållits i promemorian betyder detta givetvis inte att sådana uppgifter i större omfattning skall lämnas utan skydd. Det önskvärda skyddet bör i stället i allmänhet åstadkommas genom regler

som är utformade för de ärenden eller den verksamhet där uppgifterna kan förekomma. Åtskilliga bestämmelser i departementsförslaget kommer att ge

sekretess för läkarintyg och andra uppgifter om någons hälsotillstånd. Hit hör t.ex. bestämmelserna om sekretess inom socialtjänsten (7 kap. 4 §), inom kriminalvården (21 §), hos försäkringskassorna m. fl. i ärenden enligt lagstiftningen om allmän försäkring eller arbetsskadeförsäkring (7 §), i ärenden som gäller värnpliktstjänstgöring (12 §), inom arbetarskyddet (8 §), inom arbets-

vården m. m. och i myndighets personalsociala och personaladministrativa

verksamhet, inräknat anställningsärenden (10 och 11 §§), inom skolväsendet m. m. (95), i förundersökning (9 kap. 17 och 18 §§) och i ärenden om studiestöd (9 kap. 5 §). Av väsentlig betydelse i sammanhanget är vidare de allmänna bestämmelserna om sekretessens överföring i 12 och 13 kap.

Speciellt intresse knyter sig till bestämmelserna i 12 kap. I $ om sekretessen

vid domstol. Dessa bestämmelser skyddar inte bara t. ex. sjukjournal, när

sådan kan förekomma i mål vid domstol, utan också intyg och utlåtande från

läkare m. fl. som har tystnadsplikt enligt sekretesslagen. Paragrafen blir visserligen inte tillämplig på medicinska uppgifter som härrör från läkare i enskild verksamhet. Behovet av sekretesskydd för sådana uppgifter tillgodoses emellertid i de sannolikt viktigaste hänseendena genom vissa primära sekretessbestämmelser för domstolarna, nämligen dem som skyddar uppgift om enskilds personliga förhållanden i mål om sedlighetsbrott, i brottmål när uppgiften har framkommit vid rättspsykiatrisk undersökning eller annars i utredning rörande tilltalads personliga förhållanden samt i äktenskapsmål och mål eller ärende enligt föräldrabalken (7 kap. 22 § och 9 kap. 15 och 16 §§ departementsförslaget). Jag anser alltså att det inte behövs någon motsva-

righet i den nya sekretesslagen till föreskriften i 14 § SekrL om handlingssek-

retess för handlingar som har upprättats till utredning i mål eller ärende vid

domstol m. m. av läkare eller hos socialstyrelsen eller på läkares eller

styrelsens föranstaltande. I promemorian har snarast ifrågasatts om inte 12

kap. 1 § ger en alltför vidsträckt sekretess åt läkarintyg och andra medicinska uppgifter om enskild. Om uppgifterna skall förebringas vid förhandling, blir

de emellertid till följd av 5 kap. I $ RB i föreslagen lydelse och 12 kap. 3 och

4 §§ sekretesslagen sannolikt i de flesta fall offentliga.

Prop. 1979/80:2 Del A mn 7 kap. 18 17

En annan särskild fråga som vid remissbehandlingen har tagits upp av socialstyrelsen och Svenska läkaresällskapet är de s. k. patientförevisningarna. Enligt socialstyrelsen har det sedan gammalt förekommit att den som undervisar blivande läkare demonstrerat olika sjukdomstillstånd med hjälp av patienter. Metoden har förekommit i många olika former såväl inom den psykiatriska som den somatiska undervisningen. På senare tid har televisionsteknisk utrustning, s. k. videoteknik, använts i allt större utsträckning. Socialstyrelsen påpekar att metoden numera, vid sidan av undervisning och forskning, också börjat användas i vård- och behandlingsarbetet, särskilt i det psykiatriska behandlingsarbetet.

Frågan om användningen av videoteknik i förevarande sammanhang har behandlats av JO i ett nyligen avgjort ärende (dnr 423-1976) med anledning av en skrivelse från Riksförbundet för social och mental hälsa. I beslutet anför JO bl. a. att den rättsliga regleringen inte - såsom riksförbundet synes ha menat — lämnat fältet öppet för en godtycklig användning av videotekniken inom sjukvården. Regleringen av det personliga integritetsskyddet på patienträttens område är emellertid enligt JO ganska outvecklad och rättsläget på sekretessområdet är i vissa väsentliga hänseenden oklart. Dessa förhållanden motiverar i sig att bestämmelserna på området kompletteras och ses över. I avvaktan härpå bör enligt JO:s mening återhållsamhet iakttas vid teknikens användning, framför allt vad gäller forskning och undervisning. — Utgångspunkten för en lösning av problemet bör enligt JO vara att skapa garantier för patientens personliga integritet. Videotekniken kräver att särskilda bestämmelser utfärdas. Innan några föreskrifter kan utfärdas måste emellertid videobandens karaktär av allmän handling eller icke allmän handling klarläggas. Detta har betydelse — inte endast för sekretessfrågan — utan även för tillämpningen av gällande gallringsbestämmelser. JO utgår från att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet kommer att begagna sig av möjligheten att undanröja den oklarhet som kan anses föreligga beträffande videobandens karaktär i olika situationer av allmän handling.

För egen del vill jag först understryka att det inte ankommer på mig att i detta lagstiftningsärende redovisa någon ståndpunkt i den kontroversiella frågan i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar patientförevisningar med eller utan användande av videoteknik bör få förekomma. Sekretesslagen behandlar endast frågan om vilka sekretessregler som skall gälla i sammanhanget. Jag utgår alltså i det följande från att patientförevisningar kommer att äga rum även i framtiden.

Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF är framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel att anse som handling i grundlagens mening. Handling är enligt samma bestämmelse att anse som allmän, om den förvaras hos myndighet och på närmare angivet sätt är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Bestämmelser om när handling skall anses

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. I $. A72

inkommen resp. upprättad finns i 2 kap. 6 och 7 §§ TF. Av sistnämnda bestämmelse följer bl. a. att handling som inte hör till visst ärende (detta torde

vara det normala i de fall som avses här) anses upprättad hos myndighet när

den justerats av myndigheten eller på annat sätt har färdigställts.

Av de här återgivna bestämmelserna följer enligt min mening att en filmupptagning (videoband m. m.) som utförts efter instruktion från en befattningshavare inom den allmänna hälso- och sjukvården skall anses som allmän handling, om den färdigställts och tagits om hand för förvaring vid det sjukhus eller den institution där upptagningen har gjorts. Huruvida upptagningen förvaras i arkivutrymme eller på t. ex. en viss läkares tjänsterum saknar därvid betydelse. Har uppgift om upptagningen antecknats i patientjournal eller annat register, kan det inte råda något som helst tvivel om att upptagningen är allmän handling. Fall kan emellertid tänkas i vilka

upptagningen inte blir allmän handling. Så t. ex. torde en upptagning som en läkare utför på egen bekostnad eller för medel som läkaren har erhållit i form av anslag från utomstående inte kunna betraktas som allmän handling hos det sjukhus eller den institution där läkaren är verksam, om upptagningen inte överlämnas till sjukhuset eller institutionen. I vilken utsträckning

upptagningar av det sistnämnda slaget skall få göras är närmast en etisk fråga som det inte ankommer på mig att ta ställning till.

Frågan huruvida filmupptagning skall anses som allmän handling eller inte har emellertid i praktiken inte samma betydelse som tidigare med den reglering av sekretessen som föreslås i den nya sekretesslagen. Denna

reglering innebär bl.a. att sekretess gäller för uppgift, oavsett om den förekommer i allmän handling eller ej. Sekretessen enligt förevarande paragraf gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotitlstånd eller andra personliga förhållanden. Det innebär att uppgifter om person som vårdas eller behandlas inom sjukvården åtnjuter sekretesskydd enligt förevarande paragraf, om uppgifterna finns i upptagning som har gjorts

medan patienten var föremål för sådan vård eller behandling. Den som är

underkastad sekretessbestämmelsen får alltså i princip inte lämna ut eller på annat sätt låta utomstående ta del av sådan upptagning.

Filmupptagning som är att anse som allmän handling skall självfallet

behandlas som andra sådana handlingar som har upprättats inom hälso- eller

sjukvården. Huruvida upptagningen har gjorts för att användas för under-

visnings- eller forskningsändamål eller i behandlingen av patienten saknar

därvid betydelse. Samma regler gäller alltså i fråga om utlämnande av

upptagningen — vare sig detta sker genom att upptagningen överlämnas eller genom att någon får se den —- som i fråga om utlämnande av andra handlingar

som upprättats inom hälso- eller sjukvården. Eftersom undervisning och

forskning normalt inte kan sägas tillhöra samma verksamhetsgren som den egentliga vården, kan upptagningen inte utan vidare lämnas ut för att

användas i de båda första verksamheterna. Detta följer av 1 kap. 35. Möjlighet att använda bildupptagning för undervisnings- och forskningsän-

Prop. 1979/80:2 Del A SE 7? kap. 1 § 173

damål får i stället öppnas genom att erforderliga undantag från sekretessen görs. Jag återkommer strax till denna fråga men vill redan här slå fast att utlämnande till enskild för t. ex. forskning inte bör förekomma med mindre detta kan ske inom ramen för vad det omvända skaderekvisitet medger, ev. i kombination med förbehåll om att uppgift som lämnas ut inte får lämnas vidare. Avslutningsvis vill jag tillägga att sådana uppgifter om sjukdomar eller behandling som inte är möjliga att anknyta till viss individ favidentifierade uppgifter) inte omfattas av sekretessregeln i 1 §. Jag föreställer mig att det — särskilt i den somatiska undervisningen och forskningen — bör vara möjligt att i stor utsträckning använda videofilm m. m. som inte är hänförlig till bestämda individer.

Socialstyrelsen har vidare i sitt remissyttrande ifrågasatt om sekretesslagen inte bör innehålla en särskild bestämmelse om sekretess för de personregister med tillhörande handlingar som förs hos styrelsen. Med anledning därav vill jag påpeka att uppgifter i sådant register blir underkastade sekretessregeln i 9 kap. 4 § i den mån de har inhämtats i styrelsens särskilda verksamhet för att framställa statistik. Har uppgifterna inhämtats för annat ändamål inom hälsooch sjukvården gäller sekretessregeln enligt förevarande paragraf. Någon särskild bestämmelse om sekretess för uppgifter i socialstyrelsens personregister inom detta område anser jag därför inte behövlig.

I 14 kap. finns bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll. Dessa bestämmelser gäller också inom hälso- och sjukvården. Av 14 kap. 3 § andra stycket följer emellertid att den s. k. generalklausulen i första stycket av samma paragraf inte gäller sekretess enligt 7 kap. 1 8. Av 14 kap. 4§ och 7 kap. 3 § framgår vidare att avsteg har gjorts från huvudregeln om att sekretess inte gäller i förhållande till den enskilde.

Att uppgifter från hälso- och sjukvården om enskild inte skall kunna lämnas ut till myndighet med stöd av generalklausulen ligger i linje med promemorieförslaget. Som jag tidigare har sagt bör undantagen från sekretessen anges i lag. I promemorieförslaget har vissa undantagsbestämmelser tagits uppi8 kap. I $ tredje stycket, som bl. a. innehåller en regel som innebär att anmälan får göras eller uppgift på begäran får lämnas till myndighet eller annan ”i fall som anges i en särskild lag”. Departementsförslaget saknar motsvarighet till sådana undantagsbestämmelser. Enligt min mening behöver föreskrifter av detta slag inte tas upp i sekretesslagen eller omnämnas i denna så länge fråga endast är om utlämnande till myndighet eller dess personal. Redan den allmänna föreskriften i 14 kap. 1 § slår nämligen fast att uppgift skall lämnas från en myndighet till en annan myndighet, om det följer av lag eller förordning att uppgiften skall lämnas dit. En bestämmelse i sekretesslagen om att uppgiftslämnandet från hälso- och sjukvården skall regleras i en särskild lag är f. ö. inte bindande för lagstiftaren, eftersom den inte är meddelad i grundlag. Bestämmelsen i 14 kap. 1 § hindrar givetvis inte att flertalet regler om uppgiftslämnandet samlas i en särskild lag som dessutom utformas så att krav på lagform uppställs för regler om uppgifts-

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 1§ 174

lämnande från hälso- och sjukvården. För egen del förordar jag att en sådan särskild lag utfärdas, särskilt som det därigenom blir lättare för allmänheten att bilda sig en uppfattning om sjukvårdssekretessens innebörd. Till frågan om utformningen av denna lag återkommer jag i samband med följdlagstiftningen till sekretesslagen.

Några särskilda bestämmelser om utlämnande av uppgifter till personer som inte är knutna till hälso- och sjukvården på sätt som anges i 1 kap. 7§ anser jag inte behövliga. Det uppgiftslämnande som det här kan bli fråga om bör enligt min mening kunna ske inom ramen för vad skaderekvisitet medger, ev. också med tillämpning av bestämmelserna om förbehåll i 14 kap. 938.

Det kan inte uteslutas att en läkare eller annan måste lämna ut sekretessbelagda uppgifter om en patient i en nödsituation. Någon annan bestämmelse härom än den som finns i 24 kap. 4 § BrB behövs enligt min mening inte.

Andra stycket

I andra stycket föreskrivs att sekretess gäller också i verksamhet hos myndighet som innefattar omprövning av beslut i sådan verksamhet som avses i första stycket. Som exempel kan här nämnas ärenden som gäller omprövning av beslut att omhänderta enskild mot hans vilja. Vidare föreskrivs att sekretessen enligt första stycket också gäller i den särskilda tillsynen över hälso- och sjukvård och annan verksamhet som primärt utgör sekretessreglernas tilläimpningsområde. Även den tillsyn som riktar sig mot enskild verksamhet faller under bestämmelserna. Med ” särskild tillsyn” åsyftas i första hand den tillsyn som utövas av socialstyrelsen.

Tredje stycket

I detta stycke anges tidsgränsen för handlingssekretessen till 50 år. Samma tid har föreslagits i promemorian. Vid remissbehandlingen har flera remissinstanser visserligen invänt att denna tid är för kort (se avsnitt 4.3.5 i den allmänna motiveringen). Enligt min mening finns det emellertid inte skäl att frångå promemorian på denna punkt.

Av särskilt intresse i detta sammanhang är de s. k. enhetsjournaler som börjat föras inom sjukvården. Denna journalform innebär att en gemensam journal angående patienten förs för flera kliniker och vårdinrättningar. Vid länsdelssjukhus kan t. ex. patienten ha en journal där samliga kliniker och eventuell allmänläkarmottagning gör sina noteringar. På högre sjukhusnivåer, t.ex. vid länssjukhus, torde motsvarande utveckling innebära att journalerna läggs upp och förs blockvis eller motsvarande. En variant av enhetsjournalen är den s. k. sammanslagna journalen som omfattar två eller

Prop. 1979/80:2 Del A oo 7 kap. 2§ 175

flera, men inte samtliga kliniker på ett sjukhus.

En konsekvens av detta journalsystem i förening med de allmänna råd som riksarkivet har utfärdat om gallring av medicinska arkiv kan bli att journalen kommer att följa en människa från vaggan till graven. Av 1 kap. 6 § följer emellertid att handlingssekretessen för uppgift i sådan journal gäller i 50 år från det uppgiften fördes in i journalen.

2§

I denna paragraf, som motsvarar 8 kap. 2 § andra stycket promemorieförslaget, föreskrivs vissa undantag från sekretessen enligt 1 §.

Enligt punkt I gäller inte sekretess för beslut av psykiatrisk nämnd, beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda och centrala psykiatriska nämnden. Detsamma gäller enligt punkt 2 annat beslut i ärende enligt lagstiftningen om viss psykiatrisk vård eller omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, om beslutet angår frihetsberövande åtgärd. De uppräknade nämnderna handlägger frågor om intagning och utskrivning från sjukhus m. m. och närbesläktade frågor av stor betydelse för berörda enskilda. Beslut av nämnderna bör som jag redan har framhållit alltid, liksom f.n. vara offentliga. Detsamma bör gälla andra beslut i ärenden inom hälso- och sjukvården vilka angår frihetsberövande åtgärd. Härmed avses inte endast beslut om intagning på sjukhus och om inskrivning i vårdhem eller i specialsjukhus utan också andra beslut som angår längden eller karaktären av ett frihetsberövande, såsom beslut i fråga om tillstånd att vistas på egen hand utanför sjukhusområde, om utskrivning eller utskrivning på försök, om återtagning av försöksutskriven och om skyldighet att stanna kvar på sjukhus. Beslut om inskrivning av psykiskt utvecklingsstörd i särskola kan inte i och för sig anses vara ett beslut om frihetsberövande, däremot beslut om att särskoleelev är skyldig att bo i annat hem än det egna.

Enligt punkt 3 skall beslut enligt lagstiftningen om smittskydd vara offentligt, om beslutet angår frihetsberövande åtgärd. Ärende enligt smittskyddslagen kan gälla skyldighet att intagas eller stanna kvar på sjukhus, föreskrifter för öppen vård, t. ex. om isolering, skyldighet att inställa sig hos läkare eller smittrening av någons bostad. Som jag tidigare har framhållit är det endast beslut som innebär att någon berövas friheten som bör vara offentliga. I överensstämmelse med gällande rätt föreslås ett undantag från denna regel nämligen i fråga om beslut i ärenden om veneriska sjukdomar.

De beslut angående frihetsberövande som enligt det sagda blir offentliga är i allmänhet sådana som kan överklagas till nämnd eller förvaltningsdomstol. Beslut som angår den löpande vården vid sjukhus eller annan anstalt faller vid sidan om den särskilda regeln om offentlighet; för att denna skall vara tillämplig skall beslutet hänföra sig till ett ärende.

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 2§ 176

Medicinalväsendets ansvarsnämnd, som är knuten till socialstyrelsen, handlägger frågor om disciplinära påföljder för medicinalpersonal för försummelse i yrkesutövningen och om åtalsanmälan för sådan försummelse, se 43 § förordningen (1967:606) med instruktion för socialstyrelsen (omtryckt 1977:988). Nämnden handlägger också vissa behörighetsfrågor. Nämndens verksamhet torde kunna hänföras till den särskilda tillsynen över hälso- och sjukvården. Uppgifter om patienters sjukdomar m.m. åtnjuter därför sekretess hos nämnden och hos fullföljdsinstanserna enligt I $ andra stycket, och det oavsett om det aktuella ärendet rör den allmänna eller den enskilda sjukvården. Emellertid knyter sig ett inte oväsentligt offentlighetsintresse till de ifrågavarande ansvars- och behörighetsärendena. I punkt 4 föreskrivs därför att sekretessen enligt paragrafen inte får leda till att anmälan eller beslut i sådant ärende hålls hemligt (fr i fråga om beslut 13 kap. 6 §). Det kan tilläggas att sekretesskyddet enligt 7 kap. I 8 över huvud taget inte gäller personalens förhållanden utan endast patienters och jämställdas personliga omständigheter. :

Medicinalansvarskommittén har föreslagit att de uppgifter som f.n. ankommer på medicinalväsendets ansvarsnämnd skall överföras till en ny, i förhållande till socialstyrelsen fristående specialinstans, hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Vad jag har anfört om sekretessen vid den nuvarande nämnden torde äga sin giltighet också i fråga om den nya nämnden, om kommitténs förslag genomförs.

Enligt punkt 5 gäller sekretessen inte i hälsovårdsnämnds verksamhet eller tillsyn över sådan verksamhet. Bestämmelser om hälsovårdsnämndens verksamhet m. m. finns bl. a. i hälsovårdsstadgan (1958:663). I 82 § denna stadga föreskrivs tystnadsplikt för den som har eller har haft att utöva tillsyn över allmänna hälsovården angående förhållande som blivit känt för honom genom denna verksamhet, i den mån det inte är påkallat i tjänstens intresse att yppa uppgift. I promemorian har framhållits att det är svårt att ge en sekretessbestämmelse som i fråga om personskyddet kompletterar 15§ promemorieförslaget en sådan avgränsning att inte handläggningen hos hälsovårdsnämnd onödigtvis undandras offentligheten. Med hänsyn härtill och då det praktiska behovet av den ifrågasatta bestämmelsen ansetts vara ganska ringa, nar någon sådan bestämmelse inte tagits upp i förslaget. Jag delar uppfattningen att det inte finns något praktiskt behov av bestämmelser om sekretess i fråga om handläggning hos hälsovårdsnämnden. Som konstaterats i promemorian, föreligger det också uppenbara svårigheter att avgränsa bestämmelsen om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden på hälsovårdsområdet så att inte handläggningen hos hälsovårdsnämnd onödigtvis undandras offentligheten. Med den utformning som 1§ har fått i departementsförslaget blir det emellertid nödvändigt att i förevarande paragraf ta upp en bestämmelse som särskilt undantar hälsovårdsnämndens verksamhet och tillsynen över denna verksamhet från

Prop. 1979/80:2 Del A ae 7 kap. 3§. 177

sekretessen i 1 §. Jag vill tillägga att 82 § hälsovårdsstadgan till den del den skyddar yrkeshemlighet får motsvarighet i 8 kap. 7 § departementsförsla-

get.

I betänkandet (SOU 1978:44) Kommunalt hälsoskydd har föreslagits att hälsovårdsstadgan skall upphävas och ersättas med en ny hälsoskyddslag.

Förslaget innebär bl. a. att det inom varje kommun skall finnas en miljö- och

hälsoskyddsnämnd som skall utöva den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av hälsoskyddslagen. Lagförslaget innehåller en bestämmelse om

tystnadsplikt (24 §). Frågan om lagstiftning på grundvalav förslaget övervägs

f.n. i socialdepartementet.

Beslut som inte åsyftas i förevarande paragraf följer i fråga om sekretessen

huvudregeln i I $. Det gällert. ex. beslut om fastställande av könstillhörighet, abort, sterilisering, kastrering eller transplantation och beslut som avser

någons yrkande om omsorger enligt den särskilda lagen om psykiskt utvecklingsstörda.

38 Förevarande paragraf, som motsvarar 8 kap. 3§ promemorieförslaget, föreskriver för sjukvårdsområdets del ett snävt begränsat undantag från

bestämmelserna i 14 kap. 4§ om rätten för den till vars förmån en

sekretessbestämmelse gäller att disponera över sekretessen.

F. n. gäller enligt 14 § andra stycket SekrL bl. a. att handling som omfattas av sjukvårdssekretess, i strid med huvudregeln på området får undanhållas den som handlingen gäller, om den angår någons intagning, vård eller

behandling på anstalt eller inrättning eller någons vård eller behandling av

läkare annorstädes än på anstalt och det finns grundad anledning att anta att ändamålet med vården eller behandlingen skulle motverkas genom handlingens utlämnande. I samma bestämmelse föreskrivs att utlämnande till patienten kan vägras också om det finns grundad anledning att anta att

någons personliga säkerhet sätts i fara. Sistnämnda sekretess, som inte är föranledd av hänsyn till patienten själv, behandlas emellertid inte här utan i 68. Någon tystnadsplikt motsvarande den här diskuterade handlingssekretessen torde inte finnas i gällande rätt. Frågan i vilken utsträckning en läkare skall underlåta att lämna upplysningar till en patient av hänsyn till dennes bästa får i stället bedömas på grundval av etiska och medicinska övervägan-

den.

Enligt promemorian bör det endast i rena undantagsfall komma i fråga att en myndighet under hänvisning till den enskildes bästa vägrar honom att ta

det av uppgifter om sig själv. Den förtroendefulla samverkan mellan

medicinalpersonal och patient som bör prägla allt vård- och behandlingsarbete kan knappast främjas av en ordning som innebär att det i inte helt

obetydlig omfattning är möjligt att vägra patienten att ta del av sin egen 12 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 3§ 178

behandlingsjournal. Skadeverkningar bör i stället i största möjliga utsträckning förebyggas genom att den som gör anteckningar i journalen utformar dessa med beaktande av att patienten kan komma att läsa dem. Enligt promemorian kan det emellertid inte uteslutas att det i undantagsfall kan föreligga ett medicinskt betingat behov av en möjlighet att låta journalsekretessen gälla också i förhållande till patienten själv. En sådan regel bör dock utformas mycket restriktivt.

Förslaget innebär att regeln bara skall gälla inom sådan medicinsk verksamhet som anges i 8 kap. 1 §& promemorieförslaget och i sådan tillsyn över denna verksamhet som nämns i samma paragraf. Det bör enligt promemorian aldrig vara möjligt att åberopa den berördes eget bästa som skäl för att vägra en person, som t. ex. inom socialvårdens ram frivilligt eller tvångsvis vårdats på anstalt, tillgång till journalanteckningar som inte är hänförliga till sjuk- eller hälsovård i egentlig bemärkelse. Ett motsvarande ställningstagande görs för kriminalvårdens del.

I promemorian anförs vidare att det inte finns någon anledning att införa tystnadsplikt för medicinalpersonal gentemot en patient för uppgifter om dennes hälsotillstånd. De etiska och medicinska överväganden som ytterst måste vara vägledande på området är inte av den arten att de bör komma till uttryck i en straffsanktionerad tystnadspliktsregel. Den rättsliga regleringen på området bör enbart vara inriktad på att ställa upp vissa gränser för patientens principiella rätt att ta del av den allmänna handling som journalen utgör.

Begränsningen i patientens rätt att bestämma om tillgången till journalen bör enligt promemorian endast avse hans behörighet att medge att den utlämnas till honom själv. Han bör däremot behålla sin rätt att medge vtlämnande till annan. Om regleringen inte utformas på detta sätt, kan det enligt promemorian bli omöjligt t. ex. för ett sjukhus att lämna ut journalanteckningar till en privatpraktiserande läkare som behandlar en viss patient, om anteckningarna är av sådan beskaffenhet att de inte bör komma till patientens egen kännedom.

Förutsättningarna för att journalen skall kunna undanhållas en patient har i promemorieförslaget getts en något snävare avgränsning än enligt gällande rätt. Enligt förslaget krävs att det är av synnerlig vikt med hänsyn till vården eller behandlingen att uppgiften inte lämnas till patienten. Dessutom gäller att det skall vara fråga om pågdende vård eller behandling. En tillfrisknad person skall enligt promemorian inte kunna vägras tillgång till sin journal med den motiveringen att kunskap om dennas innehåll skulle kunna föranleda att han insjuknade på nytt. Enligt promemorian måste det anses vara från principiell synpunkt riktigast att en person som inte är föremål för någon vård eller behandling ges rätt att själv fatta de beslut som kan ha betydelse för hans hälsotillstånd.

Vid remissbehandlingen har bestämmelsen utsatts för åtskillig kritik. De flesta remissinstanser som yttrar sig i frågan anser att förslaget tar alltför liten

Prop. 1979/80:2 Del A rön 7 kap. 3§ 179

hänsyn till de problem som föreligger på vårdområdena. Enligt deras mening bör bestämmelsen utformas mera i överensstämmelse med nuvarande regler. Stadgandet bör också gälla för både sjukvården och socialvården. Flera remissinstanser anser att förslagets stadgande om ”pågående vård” bör utgå, eftersom uttrycket är oklart och en tillämpning av bestämmelsen i vissa fall skulle kunna medverka till att en patient får del av uppgifter som föranleder återfall i sjukdom. En remissinstans ifrågasätter om bestämmelsen är grundiagsenlig.

För egen del vill jag till en början slå fast att 2 kap. 2 § första stycket 6 TF inte hindrar att en sekretessregel utformas så att den hindrar den enskilde från att ta del av uppgifter om sig själv. Den angivna regeln är utformad för att göra det möjligt för lagstiftaren att tillgodose vitt skiftande hänsyn till personliga intressen. Som framgår av redogörelsen för gällande rätt förekommer f. ö. redan nu regler, som innebär att enskild kan undanhållas uppgifter om sig själv. Någon ändring på denna punkt har inte diskuterats under förarbetena till de ändringar i TF som trädde ; kraft den 1 januari 1978. Däremot bör, såsom också framhållits i promemorian, sekretessregler av det angivna slaget utformas restriktivt.

Jag delar uppfattningen i promemorian att regeln endast bör gälla inom hälso- och sjukvårdsområdet. På socialvårdsområdet har bestämmelsen tidigare haft begränsad betydelse, och med den utformning som socialtjänsten får i framtiden behövs ingen motsvarighet till bestämmelsen på det området. I fråga om omfattningen av hälso- och sjukvårdsområdet hänvisar jag till 1 §. Bestämmelsen gäller alltså inte bara inom den organisatoriskt självständiga hälso- och sjukvården utan också inom den sektor av annan förvaltning, t. ex. socialvården eller kriminalvården, där hälso- och sjukvård förekommer.

Syftet med bestämmelsen är i första hand att hindra en patient, under de förutsättningar som i övrigt gäller enligt paragrafen, från att ta del av sin journal. Till skillnad från promemorieförslaget innebär bestämmelsen emellertid också att medicinalpersonalen i motsvarande mån underkastas tystnadsplikt. I och för sig har jag förståelse för de argument som i promemorian har anförts mot en sådan regel. Jag anser dock att det finns goda skäl att här som på andra håll i sekretesslagen samordna handlingssekretessen och tystnadsplikten. En sådan samordning får bl. a. den praktiska konsekvensen att t. ex. deltagarna i ett behandlingsteam kan bli skyldiga att hålla inne med uppgifter som man vid diskussion inom teamet kommit överens om att inte meddela patienten.

Bestämmelsen innebär i och för sig inte att patienten berövas sin rätt att medge att uppgift, dvs. i första hand journalen, lämnas till annan. Ett par remissinstanser har påpekat att en patient kan använda denna utväg för att själv skaffa sig kännedom om innehållet i-sin journal. Skulle det i undantagsfall uppkomma misstanke om att en patient på detta sätt försöker kringgå bestämmelsen, ger denna enligt min mening utrymme för en vägran

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 4§ 180

att lämna ut journalen eller uppgift ur denna. Jag vill också peka på möjligheten att ställa upp förbehåll enligt 14 kap. 9 8.

En förutsättning för att uppgift skall få undanhållas den vård- eller behandlingsbehövande är att uppgiften angår hans hälsotillstånd. Som någon remissinstans anfört är detta begrepp snävt till sin omfattning. Avsikten är nämligen att endast uppgifter som direkt hänför sig till den enskildes hälsotillstånd skall kunna sekretessbeläggas med stöd av denna regel. Det är alltså inte fråga om att undanhålla den enskilde uppgifter av annat slag i journalen. Det bör emellertid i detta sammanhang erinras om att en ytterligare begränsning i den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sitt hälsotillstånd och andra personliga förhållanden följer av 6 8.

När det gäller förutsättningarna för att en uppgift skall kunna undanhållas en patient har bestämmelsen utformats så att den nära ansluter till gällande rätt. Uppgift kan alltså undanhållas den enskilde, om ändamålet med vården eller behandlingen skulle motverkas allvarligt om uppgiften lämnades till honom.

Det bör påpekas att den angivna sekretessen till följd av reglerna i 14 kap. 5 § kan komma att reduceras i de fall där en patientjournal åberopas i ett mål eller ärende där patienten är part.

4§

Denna paragraf, som motsvarar 8 kap. 4 och 5 §§ promemorieförslaget, innehåller bestämmelser om sekretessen på socialtjänstens område. Den bygger på förutsättningen att sociallagsstiftningen reformeras i huvudsaklig överensstämmelse med socialutredningens förslag.

Första och tredje styckena

Sekretessens tillämpningsområde är enligt första stycket socialtjänsten. Detta begrepp kan emellertid inte anses tillräckligt pregnant för att utan en närmare beskrivning ange sekretessens omfång. En sådan beskrivning har därför tagits upp i tredje stycket. Enligt denna förstås med socialtjänst först och främst den verksamhet som avses i den kommande socialtjänstlagen. Verksamheten behöver inte bestå i handläggning av ärende utan kan utgöras av rent faktisk verksamhet. Sekretessen kommer sålunda bl. a. att omfatta handlingar och uppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, social hemhjälp, färdtjänst, kontaktverksamhet, förskole- och fritidshemsverksamhet, vård och behandling vid kommunala eller landstingskommunala institutioner såsom barn- eller ungdomshem, behandlingshem, inackorderingshem och ålderdomshem/servicehus samt över huvud taget social service och socialt bistånd som lämnas av socialnämnd. Enligt tredje stycket skall vidare till socialtjänsten räknas verksamhet enligt särskild lagstiftning om vård av unga utan samtycke. Härigenom inbegrips i sekretessen socialnämnds utredning och framställning om sådan vård. Att polisens

Prop. 1979/80:2 Del A Mn 7 kap. 4§ 181

medverkan till verkställighet kommer att omfattas av sekretess följer av 193. | | I promemorian har föreslagits en särskild sekretessreglering för handlägg-

ningen vid förvaltningsdomstol. Som framgår av vad jag tidigare har anfört saknas motsvarighet till denna reglering i departementsförslaget.

Till socialtjänst i paragrafens mening hänförs också arbetsuppgifter som i

övrigt enligt lag åligger socialnämnd. Härmed avses nämndens befattning med t.ex. ärenden rörande fastställande av faderskap och underhåll, vårdnad, förmynderskap, namnbyte, påföljd för brott och handräckning

enligt 21 kap. föräldrabalken. — Slutligen förklaras i tredje stycket att till

socialtjänst också skall räknas annan myndighets omprövning av social

nämnds beslut och den särskilda tillsyn som annan myndighet utövar över

nämndens verksamhet. Att sådan handläggning hör till socialtjänst följer till

stor del redan av de tidigare i stycket gjorda hänvisningarna till särskild

lagstiftning (jfr angående tillsyn också 13 kap. 1 §). När allmän domstol prövar en ansökan eller framställning från socialnämnd är det naturligtvis inte fråga

om någon omprövning av nämndens beslut.

Med anledning av att en remissinstans särskilt tagit upp frågan vill jag

nämna att ärenden om fördelning av daghemsplatser och pensionärsbostäder också blir hänförliga till socialtjänst i paragrafens mening. En annan sak är att någon sekretess i allmänhet inte kommer att gälla i sådana ärenden. Det kan dock förekomma vissa förtursfall av så känslig natur att sekretessregeln hindrar att uppgifter om enskilda lämnas ut. Jag tänker här närmast på sådana fall då speciella förhållanden motiverar att turordningen frångås (jfr SOU 1977:40 s. 691).

Utanför socialtjänstbegreppet kommer att falla t. ex. handläggning som gäller personalfrågor inom socialförvaltningen.

De personer för vilka sekretessen gäller finner man givetvis i första hand i den personkrets som är anställd hos de myndigheter som ansvarar för socialtjänsten. Att också uppdragstagare och likställda kan vara underkastade sekretessbestämmelsen följer av 1 kap. 7 §. Det sistnämnda förhållandet är av särskild betydelse just på socialtjänstens område. Som framgår av vad jag har

anfört i anslutning till den bestämmelsen kommer ledamöterna i socialnämnden, kontaktpersoner, hemhjälpspersonal, personer som ställt sig till social-

tjänstens förfogande med s. k. kontrakterade familjehem, samt tolkar som anlitas av socialtjänsten att vara underkastade sekretess enligt förevarande paragraf. Vanliga fosterföräldrar har emellertid inte den anknytning till socialtjänsten att de blir omfattade av sekretessreglerna.

Sekretessens föremål utgörs enligt paragrafen av enskilds personliga förhållanden. Även uppgifter om någons bostadsadress och anställning är i och för sig att räkna till personliga förhållanden. Skaderekvisitet ger emellertid i regel stöd för att sådana uppgifter kan lämnas ut.

Sekretessen enligt paragrafen omfattar i och för sig också handlingar och uppgifter som är offentliga hos annan myndighet. Den gäller också beslut,

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 4§ 182

vare sig de fattas av socialnämnd eller av överinstans. Härifrån görs dock det väsentliga undantaget att alla beslut om omhändertagande eller vård av någon utan hans samtycke är offentliga. Skaderekvisitet torde f. ö. i vissa fall medge att också andra beslut lämnas ut.

Det bör framhållas att sekretessen enligt paragrafen i och för sig inte gäller gentemot den enskilde själv. Denne har fri tillgång även till utdrag ur register som förs vid socialnämnden. Den sekretess som trots allt måste upprätthållas också mot den berörde enskilde har angetts särskilt i 6 §, gemensamt för sjukvården och socialtjänsten.

Det är självfallet av stor vikt hur socialsekretessen i förhållande till allmänheten utformas. Fråga är emellertid om inte sekretessen i förhållandet mellan socialtjänsten och andra myndigheter spelar nästan lika stor roll för den enskildes benägenhet att vända sig till socialtjänsten för att få stöd och hjälp. Det är säkerligen svårt att skapa något verkligt förtroende för socialtjänsten, om denna fungerar — eller befaras fungera — som något av en informationscentral för andra myndigheter i deras verksamhet. I promemorian har sagts att det är angeläget att få till stånd en stramare reglering av informationsflödet från socialtjänsten till andra myndigheter. Denna innebörd har också socialutredningens förslag. Jag delar denna uppfattning.

Principen i sekretesslagen är som jag tidigare har sagt att sekretessreglerna skall gälla såväl i förhållande till enskilda som i förhållande till andra myndigheter (jfr avsnitt 4.4). Den föreslagna huvudregeln om sekretess inom socialtjänsten blir därför tillämplig också mellan myndigheter. Denna regel medger inom ett smalt område att uppgifter om enskilda lämnas ut. De fall det här kan röra sig om torde i allmänhet befinna sig i gränszonen till situationer där ett presumerat samtycke från den enskilde kan åberopas. Vad som är av intresse och som alltså kräver en närmare reglering är utlämnande av uppgifter som hos mottagaren kan komma att användas på ett sätt som den enskilde uppfattar som ofördelaktigt för honom. Också det men som består i att uppgift sprids till en större krets av personer, som i sin tur kan tänkas vidarebefordra dem till andra, måste beaktas.

Enligt min mening bör det inte komma i fråga att medge utlämnande av uppgifter från socialtjänsten om enskild till annan myndighet med stöd av den s. k. generalklausulen i 14 kap. 3 §.

Enligt promemorian bör utlämnande till myndighet som inte med säkerhet är riskfritt kräva stöd i lag. I princip samma ståndpunkt har socialutredningen intagit. Kravet på lagform utesluter enligt promemorian emellertid inte att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer preciserar en lagregel genom verkställighetsföreskrifter. I motsats till vad utredningen förordar behöver därför enligt promemorian inte anges att uppgift får lämnas ut med stöd av bemyndigande 1 lag.

Av 14 kap. I 8 departementsförslaget följer att uppgift skall lämnas från en myndighet till en annan myndighet, om det följer av lag eller förordning att uppgiften skall tämnas dit. Enligt min mening bör den bestämmelsen i princip

Prop. 1979/80:2 Del A ct 7 kap. 4§ 183

också gälla i fråga om sekretessen på socialtjänstens område. Jag hänvisar till vad jag har anfört om motsvarande fråga i anslutning till 7 kap. 1§ första stycket. Regeln i 14 kap. 1§ hindrar inte att flertalet regler om uppgiftslämnandet från socialtjänsten samlas i den nya socialtjänstlagstiftningen. Något hinder föreligger inte heller mot att den sistnämnda lagstiftningen — såsom

socialutredningen har förordat — utformas så att regeringens möjlighet att meddela föreskrifter om uppgiftslämnandet skall vara beroende av bemyndigande i lag. Med anledning av att en remissinstans kritiserat uttalandet i

promemorian om verkställighetsföreskrifter vill jag påpeka att regeringen

genom sådana föreskrifter givetvis inte kan ge en lagregel ett ändrat materiellt

innehåll (jfr prop. 1973:90 s. 211). Med den av mig här förordade lösningen bör de närmare övervägandena rörande uppgiftslämnandet från socialtjänsten till andra myndigheter göras i

samband med beredningen av socialutredningens förslag. Jag vill emellertid framhålla att flera av de av utredningen nämnda fallen inte kräver särskild

reglering utan täcks av de allmänna föreskrifterna i I och 14 kap. sekretesslagen. Såtunda följer av 1 kap. 3 och 5 §§ bl. a. att det inte utgör något

sekretessbrott att kommunicera uppgifter inom en myndighet i den mån det behövs för handläggningen av ett socialtjänstärende. Av 14 kap. följer att

uppgifter utan hinder av sekretessen kan lämnas till besvärsmyndigheter och

tillsynsorgan och att uppgifter kan lämnas ut efter samtycke från den berörde.

För uppgifter som ingår i kommunernas socialregister gäller f.n. en

särskild sekretessreglering enligt lagen (1936:56) om socialregister. Lagen angeri vilka fall uppgifter får lämnas till annan myndighet. Socialutredningen föreslår att socialregisterlagen skall avskaffas utan att ersättas av någon ny. Något behov av särskilda sekretessregler för de register som alltjämt kan

komma att föras inom socialtjänsten finns inte heller enligt promemorian. Jag

delar denna uppfattning. Det allmänna sekretesskydd som enligt departementsförslaget skall gälla för uppgifter inom socialtjänsten om enskilda bör vara till fyllest även för registeruppgifter. Härmed syftar jag också på'sådana uppgifter av social natur som förekommer i vissa register hos socialstyrelsen, t. ex. i dets. k. flyktingregistret. Någon speciell bestämmelse om registersek-

retess inom socialvården föreslås alltså into. Socialregisterlagen innehåller bestämmelser om utlämnande av uppgifter

för forskning och för statistik. Socialutredningen behandlar i sitt betänkande allmänt frågorna om utlämnande för dessa ändamål av uppgifter om enskilda

från socialvården. Som socialutredningen framhåller bedrivs i allmänhet den forskning för

vilken uppgifter från socialtjänsten kan behövas vid någon statlig institution. För uppgifter som från socialtjänsten lämnas till sådan institution kommer till följd av 13 kap. 3 § sekretesslagen att gälla samma sekretess vid institutionen och för dess personal som hos socialtjänsten. Utlämnande skulle, bl. a. med hänsyn härtill, åtminstone i viss utsträckning kunna stödjas på att någon risk

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 4 § 184

för men inte föreligger. För att undanröja tvekan och slippa tvingas till en tolkning av skaderekvisitet som på andra områden skulle minska dess skyddseffekt synes man emellertid böra meddela en uttrycklig föreskrift i lag om att uppgift kan lämnas för forskningsändamål. Föreskriften kan byggas ut med vissa rekvisit för prövningen. Det är dock att märka att mottagande institution eller funktionär i sin hantering av mottagna uppgifter kan bindas endast av sekretesslagen.

Bestämmelser av angivet slag behöver inte föras in eller särskilt omnämnas i sekretesslagen så länge fråga endast är om utlämnande till myndighet eller dess personal (fr 14 kap. I $ sekretesslagen). De kan lämpligen få sin plats i den föreslagna sociallagstiftningen. Någon särskild föreskrift om utlämnande av uppgifter till forskare som inte är knuten till myndighet på sätt anges i I kap. 7§ förefaller inte behövlig. Skaderekvisitet utesluter nämligen inte att uppgifter kan lämnas till sådan forskare. Möjligheten enligt 14 kap. 9 § att föreskriva tystnadsplikt m. m. för mottagaren bör f. ö. r2gelmässigt utnyttjas i sådana fall. Slutligen kan regeringen enligt 14 kap. 8 3 pröva om uppgiften får lämnas ut.

Enligt socialutredningen bör någon rutinmässig rapportering av individrelaterade data för statistiskt ändamål inte äga rum från socialtjänsten. En sådan rapportering kräver oavsett sekretessproblemet författningsreglering. Kommer sådan att saknas, blir det aktuellt att lämna ut primäruppgifter endast för särskilda statistiska projekt. Sekretessregeln i förevarande paragraf ger visst utrymme för sådant utlämnande. Därvid är att beakta att primäruppgifterna hos statistikproducenten har ett så gott som fullständigt sekretesskydd enligt 9 kap. 4 §. Också de nyss berörda möjligheterna att lämna uppgifter för forskning kan naturligtvis komma att utnyttjas i sammanhanget. Inte heller i fråga om utlämnande för statistiskt ändamål föreslås alltså någon särskild bestämmelse i sekretesslagen såvitt gäller socialsekretessen.

Som jag har nämnt inledningsvis bygger utformningen av förevarande paragraf på förutsättningen att sociallagstiftningen reformeras i huvudsaklig överensstämmelse med socialutredningens förslag. Paragrafen har också utformats efter samråd med socialministern. Emellertid står det f. n. inte klart huruvida den nya sekretesslagen och den nya sociallagstiftningen kan träda i kraft samtidigt. Enligt min mening kan man därför inte bortse från att sekretesslagen kan få tillämpas under tid då den nu gällande barnavårdslagen samt lagen (1954:579) om nykterhetsvård, lagen (1956:2) om socialhjälp och lagen (1976:381) om barnomsorg alltjämt är i kraft. Om denna situation skulle uppstå, kan det bli nödvändigt att ersätta de nu föreslagna bestämmelserna om socialsekretess med en provisorisk reglering. Denna fråga får uppmärksammas i samband med följdlagstiftningen till sekretesslagen.

Prop. 1979/80:2 Det A fel 7 kap. 48 185

Andra stycket

I andra stycket regleras sekretessen inom den kommunala familjerådgivningen. Bestämmelsen motsvarar 8 kap. 5 § promemorieförslaget.

I promemorian har föreslagits att absolut sekretess skall gälla för uppgifter som enskild har lämnat vid konsultation hos kommunal familjerådgivning. Departementsförslaget har i allt väsentligt samma innebörd. Sekretessen

omfattar också uppgifter som familjerådgivare har inhämtat med anledning av att någon har vänt sig till rådgivningen. Bestämmelsen hindrar emellertid

inte att tjänsteman i rådgivningsverksamheten Ii viss utsträckning kommunicerar med annan inom denna verksamhet utan hinder av sekretessen. Utrymmet härför får emellertid anses ytterst begränsat.

Att sekretessen är absolut framgår av att bestämmelsen saknar skadere-

kvisit. Det föreligger alltså inte någon som helst möjlighet att lämna ut

uppgift till enskild, såvida inte den till vars förmån sekretessen gäller medger att uppgiften lämnas ut (14 kap. 4 §). När det gäller regelns tillämplighet i

förhållandet myndigheter emellan blir emellertid övriga bestämmelser i 14 kap. tillämpliga. Av 14 kap. 3§ andra stycket framgår att den s.k. generalklausulen inte gäller i fråga om sekretess enligt förevarande stycke. Däremot innebär 14 kap. I $ att uppgift från familjerådgivningen kan lämnas ut till annan myndighet med stöd av särskild föreskrift i lag eller förordning.

Jag har i det föregående uttalat att det inte möter något hinder mot att flertalet regler om uppgiftslämnandet från socialtjänsten samlas i socialtjänstlagen.

Huruvida uppgift skall få lämnas från familjerådgivningen till annan

myndighet bör sålunda övervägas vid utformningen av den lagen. Jag utgår ifrån att det knappast kan bli fråga om att uppgifter skall lämnas från familjerådgivningen annat än i mycket speciella undantagsfall. Vid remiss-

behandlingen har bl. a. JO pekat på ett fall som bör övervägas i detta

sammanhang, nämligen frågan huruvida den som i egenskap av kommunal familjerådgivare får kännedom om barnmisshandel skall vara skyldig att anmäla denna. |

I promemorian har sekretessen undantagits också från regeringens dispensmöjlighet. Så har emellertid inte skett i departementsförslaget (se vid

14 kap. 85).

Med anledning av att en remissinstans ifrågasatt huruvida kyrkokommunal familjerådgivning faller under bestämmelsen vill jag påpeka att bestämmelsen avser familjerådgivning som meddelas av kommun, landstingskommun, församling eller kyrklig samfällighet (se I kap. 8 § samt prop.

1975/76:160 s. 134, jfr även 36 kap. 5 § RB).

Medlare som avses i lagen (1973:650) om medling mellan sammanlevande intar en sådan ställning att de varken kan betraktas som myndigheter själva eller anses knutna till någon befintlig myndighet. Handlingar hos medlarna är därför inte allmänna, och de omfattas inte av den nya sekretesslagen.

Sekretessbehovet tillgodoses genom den i 5§ förstnämnda lag intagna

tystnadspliktsregeln.

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 6§ 186

Fjärde stycket

Enligt paragrafens fjärde stycke är tiden för handlingssekretessen 50 år. I fråga om uppgifter i journaler m. m. hänvisar jag till vad jag har anfört i anslutning till 1 § tredje stycket.

5§

Denna paragraf, som saknar motsvarighet i promemorieförslaget, innehåller bestämmelser om sekretess för uppgift om underårigs vistelseort i vissa fall.

I förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig har socialutredningen tagit upp en bestämmelse (14 §) om rätt för socialnämnden att föreskriva i vilken utsträckning förälder skall få umgås med underårig som beretts vård enligt lagen. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 41 § andra stycket barnavårdslagen (1960:97). För att en föreskrift i fråga om umgängesrätten skall bli effektiv kan det enligt socialutredningen vara nödvändigt att socialnämnden i vissa fall håller barnets vistelseort hemlig för föräldrarna. En bestämmelse om sådan befogenhet har därför tagits in i paragrafen.

Vid remissbehandlingen av socialutredningens förslag och promemorieförslaget har några remissinstanser påpekat att den av socialutredningen föreslagna sekretessregeln bör tas in i sekretesslagen. Jag delar denna uppfattning. I och för sig skulle kunna hävdas att uppgift om barns vistelseort i de angivna fallen borde kunna hemlighållas redan med stöd av 4 § första stycket. För att det inte skall råda någon tvekan om att sekretessen gäller också mot den underåriges föräldrar eller annan vårdnadshavare anser jag det emellertid motiverat att ta upp en särskild bestämmelse om sekretess för uppgift om barns vistelseort i lagen.

Regeln innebär att uppgift om underårigs vistelseort får hemlighållas också i förhållande till den underåriges föräldrar eller annan vårdnadshavare, om den underårige vårdas eller har omhändertagits enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med omhändertagandet eller vården. Bestämmelsen bör tillämpas restriktivt. Det bör alltså endast i undantagsfall förekomma att förälder eller annan vårdnadshavare vägras upplysning om barns vistelseort.

Någon begränsning av handlingssekretessen har inte angetts i paragrafen. Av ordalydelsen följer att sekretessen upphör så snart ändamålet med bestämmelsen har tillgodosetts, dvs. senast då barnet lämnar den ort som det är fråga om.

6 §

Denna paragraf. som motsvarar 8 kap. 6 § promemorieförslaget, innehåller vissa bestämmelser till skydd för den som lämnar uppgifter till sjuk- eller socialvårdsmyndigheter om andras förhållanden.

Prop. 1979/80:2 Del A en 7 kap. 6 § 187

Som redan har nämnts under 3 § kan enligt 14 § andra stycket SekrL en handling som angår någons intagning, vård eller behandling på anstalt eller

inrättning eller någons vård eller behandling av läkare annorstädes än på

anstalt undanhållas inte bara utomstående utan också den handlingen primärt rör, om det finns grundad anledning att anta att någons personliga

säkerhet sätts i fara genom att handlingen utlämnas. Denna bestämmelse tar i första hand sikte på sjukvårdsområdet, men den gäller också i fråga om t. ex. behandling i nykterhetsvårdsanstalt. Såvitt gäller socialvårdsområdet föreskrivs vidare i samma stycke i 14 § SekrL att utbekommande av handling, som visar vem som har gjort anmälan i ärende rörande samhällets barnavård

eller ungdomsskydd eller rörande behandling av alkoholister eller vem som

annars har lämnat upplysningar i sådant ärende, får vägras, om det finns grundad anledning att anta att den om vilken anmälan har gjorts eller

upplysningarna lämnats skulle missbruka kännedom i berörda hänseende tiil

skada för annan person. De tystnadspliktsregler som finns inom de aktuella

verksamhetsområdena torde innebära att handlingssekretessen motsvaras av tystnadsplikt.

I promemorian har föreslagits att sekretess skall gälla i verksamhet och

tillsyn som avses i 8 kap. I $ promemorieförslaget samt inom socialvården för uppgift om vem som har gjort anmälan eller avgett annan utsaga om någons

hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt, om det kan antas att

röjande av uppgiften skulle innebära fara för någons personliga säkerhet. Det

föreslagna skaderekvisitet är utformat efter mönster av den motsvarande regel på sjukvårdsområdet som återfinns i gällande rätt.

Vid remissbehandlingen har några remissinstanser godtagit förslaget. I

flera yttranden kritiseras emellertid bestämmelsen som anses i alltför hög grad begränsa möjligheterna att hemlighålla uppgift om vem som gjort

anmälan. Några remissinstanser anser att nuvarande regler om skydd för anmälare i barnavårds- och nykterhetsvårdsärenden bör föras över till den nya sekretesslagen. Regeringsrätten och socialstyrelsen anser att bestämmelsen bör utformas mera i överensstämmelse med vad socialutredningen och OSK föreslagit, nämligen att sekretess skall gälla, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle innebära fara för att någon utsätts för våld eller

annat allvarligt men. Vissa remissinstanser förordar en liknande bestäm-

melse men med ett ännu lägre krav på skada.

För egen del anser jag att den nya sekretesslagen liksom den nuvarande

måste öppna möjlighet att ge den som har gjort anmälan t.ex. om barnmisshandel eller alkoholmissbruk eller som till sjuk- eller socialvårdsmyndighet har lämnat uppgifter om någon annans personliga förhållanden

ett sekretesskydd som gäller också mot den som avses med anmälan resp. de

lämnade uppgifterna. Som framhållits i promemorian kräver rättssäkerhets-

intresset emellertid att eu sådant sekretesskydd inträder endast om behovet därav är särskilt uttalat, dvs. om det behövs för att skydda någon mot repressalier av mera allvarligt slag. De nu gällande reglerna innebär också att

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 6§ 188

uppgifter om en anmälares eller uppgiftslämnares identitet inte kan rutinmässigt undanhållas från den som berörs av anmälan etc.

Sekretessregeln i promemorian har emellertid enligt min mening fått en alltför snäv avgränsning. Som framhållits av flera remissinstanser är det angeläget att allmänhetens intresse för medverkan till att bringa t.ex. barnmisshandel till de sociala myndigheternas kännedom inte försvagas. En lämplig avvägning mellan de intressen som här står mot varandra bör kunna åstadkommas genom cen regel som innebär att enskilds anmälan etc. får hemlighållas för den som anmälningen gäller, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Med anledning av att flera remissinstanser påpekat att telefonterror eller andra trakasserier av allvarligare natur måste kunna utgöra anledning till hemlighållande vill jag tillägga att jag anser att det i allmänhet är ett allvarligt men att bli utsatt för repressalier av detta slag. Det måste emellertid i det enskilda fallet finnas ett visst fog för antagandet att anmälaren verkligen är i behov av sekretesskydd. Ett rutinmässigt hemlighållande med stöd av denna paragraf är alltså inte tillåtet.

Med hänsyn till att de situationer som avses med en reglering av avsett slag är ungefär desamma för både sjukvårdens och socialtjänstens del bör regleringen kunna förenklas i förhållande till gällande rätt på så sätt att den ges samma utformning i fråga om båda dessa områden. Det finns enligt min mening inte heller någon anledning att göra skillnad mellan myndighetsutövning och annan verksamhet.

Vid remissbehandlingen har en remissinstans påpekat att det bör klargöras att sekretessen enligt förevarande paragraf gäller till skydd för anmälaren och inte den som anmälan avser. Enligt min mening tillgodoses detta önskemål med den utformning som departementsförslaget har fått.

I promemorian har anförts att förevarande regel om sekretess i förhållande till den som avses med anmälan etc. försvagas för det fall att uppgifter av här avsett slag skulle förekomma i ett mål eller ärende där denne är part (jfr 2 kap. 12 § promemorieförslaget). Mot detta har regeringsrätten vid remissbehandlingen invänt att uttrycket ”synnerlig vikt” i sistnämnda bestämmelse, som faller tillbaka på den nuvarande regeln i 39 § andra stycket SekrL, innebär att anmälan kan hemlighållas för den som avses med denna också om han är part. Regeringsrätten anser att ett sådant hemlighållande inte bör försvåras. Med anledning därav vill jag framhålla att regleringen i 2 kap. 12§ promemorieförslaget, som i departementsförslaget motsvaras av 14 kap. 5 §, i detta avseende inte innebär någon ändring i förhållande till gällande rätt. Uppgift som här avses kan enligt 14 kap. 5 § departementsförslaget hemlig- hållas endast i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt. En jämförelse mellan 7 kap. 6 § och 14 kap. 5 § ger alltså vid handen att sekretessprövningen enligt de båda lagrummen kan utfalla olika.

Enligt paragrafens andra stycke är tiden för handlingssekretessen 50 år.

Prop. 1979/80:2 Del A fela 7 kap. 7§ 189

7§

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess i socialförsäkrings-

ärenden vid bl. a. de allmänna försäkringskassorna.

Gällande rätt: tegler om handlingssekretess i 148 SekrL samt om

tystnadsplikt i 18 kap. 28 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (omtryckt 1977:630), 8 kap. 10 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (omtryckt 1977:264) och punkt 19 instruktionen 1972-12-15 för urygghetsnämnden och särskilda skiljenämnden

Promemorieförslager: 8 kap. 7§

Bestämmelsen föreslås bli tillämplig i första hand vid allmän försäkrings-

kassa, riksförsäkringsverket och försäkringsdomstol, dvs. försäkringsrätt och försäkringsöverdomstolen. Den gäller nämnda myndigheters handläggning av ärenden enligt lagen om allmän försäkring och lagen om arbetsskadeför-

säkring samt enligt annan reglering om jämförbar ekonomisk förmån för

enskild. Genom sistnämnda uttryck inbegrips i sekretessen ärenden enligt bl. a. lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag (omtryckt 1973:449, ändrad senast 1978:34), lagen (1962:329) om hustrutillägg och kommunalt bostads-

tillägg till folkpension (omtryckt 1976:1014, ändrad senast 1978:31) och lagen

(1975:380) om delpensionsförsäkring (ändrad senast 1978:32). Sekretessbestämmelsen kommer att gälla också ärenden enligt annan nu gällande

eller framtida reglering av samma karaktär. I sammanhanget kan således

nämnas att också ärenden enligt lagen (1964:143) om bidragsförskott (omtryckt 1976:277, ändrad senast 1978:35) och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd omfattas av bestämmelsen.

Bestämmelsens tillämpningsområde har inte begränsats till de myndig-

heter som nyss har nämnts. I paragrafen har angetts att sekretess också gäller hos annan myndighet som har att handlägga ärenden enligt lagstiftning som nu har nämnts. Detta innebär att sekretess gäller bl. a. ärenden angående förmåner som f. n. utgår enligt de på avtal mellan parterna på den statliga arbetsmarknaden grundade trygghetsförsäkringarna. Bestämmelser om sekretess hos myndighet som särskilt har att handha frågor om arbetarskydd

lämnas i 8 §.

Det kan tilläggas att ärenden om beräkning och uppbörd av arbetsgivaravgifter faller utanför paragrafens tillämpningsområde.

Det kan inte råda någon tvekan om att ett påtagligt behov föreligger av att skydda enskildas privatsfär hos de myndigheter som handlägger ärenden om

socialförsäkring m. m., främst hos de allmänna försäkringskassorna. Å andra

sidan knyter sig ett beaktansvärt offentlighetsintresse särskilt till de överprö-

vande instansernas tillämpning av lagstiftningen på området. Härtill kommer ett fullt legitimt intresse för myndigheter och vissa enskilda subjekt att få del av upplysningar från försäkringskassorna och andra myndigheter för den

egna verksamheten.

I likhet med vad som gäller enligt 14 § SekrL föreslås i promemorieförslaget

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 7§ 190

ett skaderekvisit som villkor för sekretess. Sekretess gäller sålunda om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om viss uppgift röjs. Föremål för sekretessen är uppgift om enskilds personliga förhållanden; sjukdom har i sammanhanget nämnts särskilt. Att ett rakt skaderekvisit föreslagits har godtagits eller lämnats utan erinran under

remissbehandlingen. Jag har inte heller funnit anledning att gå ifrån

promemorieförslaget när det gäller att använda ett rakt skaderekvisit som

förutsättning för sekretess. Fastän detta innebär en presumtion för offent-

lighet torde det inte behöva leda till någon ändring av rådande praxis i fråga

om t. ex. utlämnande av uppgifter från försäkringskassorna om enskildas sjukskrivningsperioder. Om den som begär uppgift härom inte vill uppge ändamålet med sin förfrågan eller uppträder anonymt, får redan detta anses visa att sådan risk är förenad med ett utlämnande att sekretess skall iakttas.

Ännu klarare är det att uppgift om någons sjukskrivningsfrekvens inte skall lämnas ut till en arbetsgivare som överväger att anställa försäkringstagaren i

fråga.

I fråga om de uttryck som används för att ange vilka uppgifter om enskild som skall skyddas har jag ansett att begreppet hälsotillstånd här, liksom på sjukvårdsområdet, är att föredra framför uttrycket sjukdom, som används i promemorian. Sekretess föreskrivs alltså gälla för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Riksförsäkringsverket har tagit upp frågan om vad som vid tillämpningen av paragrafen skall inrymmas

i begreppet personliga förhållanden. Jag får här i första hand hänvisa till vad

jag har sagt om detta i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.3.4). Därav

framgår att också uppgifter om en persons ekonomi kan sägas falla under

begreppet personliga förhållanden. Sekretess enligt denna paragraf kan alltså, till skillnad mot gällande rätt, komma att gälla inte bara uppgifter om sjukperioder 0. d. utan också exempelvis uppgifter om sjukpenninggrundande inkomst och om sjukpennings storlek. Det torde dock mera sällan kunna hävdas att det medför men för den enskilde att lämna ut uppgifter om hans ekonomi. T. o. m. uppgift om enskilds adress kan komma att kunna

hållas hemlig, om det av någon bestämd orsak kan antas att det är menligt att uppgiften lämnas ut (jfr avsnitt 4.3.4).

I visst hänseende leder den föreslagna regeln till större återhållsamhet med utlämnande av uppgifter än den nuvarande. Enligt gällande rätt är det

nämligen möjligt att efter en intresseavvägning gå annan till harida med

upplysningar om enskild, även om upplysningen kan få negativa följder för

den berörde. Den nya bestämmelsen medger i och för sig inte någon sådan

avvägning. Prövningen är begränsad till en ren skadebedömning. Som

framgår av vad jag har anfört i det föregående (avsnitt 4.3.4), skall nämligen

skada eller men anses följa på varje åtgärd som typiskt sett upplevs som en påtaglig nackdel för den berörde, även om åtgärden är fullt rättsenlig och i Övrigt acceptabel.

Det sagda innebär emellertid inte att nuvarande möjligheter att lämna

Prop. 1979/80:2 Del A pe 7 kap. 7§ 191

uppgifter från försäkringskassorna och riksförsäkringsverket skall slopas. Till

en början är att märka att utlämnande i åtskilliga fall ligger i den försäkrades eget intresse eller, därför att det har rent administrativ karaktär, i varje fall

inte rimligen kan antas skada honom (jfr prop. 1973:188 s. 10 f.

I andra fall kan ett utlämnande sägas i här angiven bemärkelse bli till men

för den enskilde, men likväl vara legitimt. Är fråga om utlämnande till enskilda subjekt, bör dessa fall uttömmande anges i lag (fr 2 kap. 2 § andra

stycket TF). I första hand bör sådana bestämmelser införas i lagen om allmän

försäkring. En hänvisning till denna lagstiftning har tagits in i paragrafens

andra stycke.

Beträffande uppgifter till andra myndigheter behövs i och för sig inga särskilda föreskrifter, även om utlämnandet skulle vara till men för den enskilde. Av 14 kap. 3 § departementsförslaget följer nämligen att myndighet

efier intresseavvägning får lämna sekretessbelagd uppgift till annan myndig-

het. I promemorian uttalas emellertid att hänsynen till enskildas integritet talar föratt en sådan skönsmässig avvägning inte bör äga rum vid de allmänna försäkringskassorna. Föreskrifter av den innebörden finns också intagna i

promemorieförslaget. Enligt min mening bör frågan om i vilka fall försäkringskassa skall få lämna sekretessbelagda uppgifter till annan myndighet

huvudsakligen vara författningsreglerad. Bestämmelser om upplysningar från försäkringskassa finns redan nu i 18 kap. 5 § lagen om allmän försäkring.

Det bör under det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägas om inte mer

detaljerade föreskrifter kan införas. Utrymmet för att med tillämpning av

generalklausulen i 14 kap. 3 § lämna ut uppgifter torde därefter bli begränsat.

Mot denna bakgrund finns inte skäl att göra undantag för generalklausulen i fråga om sekretessen hos försäkringskassa.

Sammantaget innebär vad jag nu har anfört att utrymmet för subjektiva bedömningar i sekretessfrågor minskas i förhållande till gällande rätt. Härigenom får sekretessen på socialförsäkringsområdet en något större

fasthet.

Offentlighetsintresset tillgodoses i den föreslagna avfattningen genom skaderekvisitet och genom begränsningen av sekretessen till uppgifter om enskilds personliga förhållanden. I promemorian föreslås dessutom att

sekretess inte skall gälla beslut av annan myndighet än allmän försäkrings-

kassa. Något motsvarande undantag behövs inte i departementsförslaget.

Fr.o.m. den 1 januari 1979 förs nämligen talan mot beslut av allmän

försäkringskassa hos försäkringsrätt. Bestämmelserna i 12 kap. om sekretess

hos domstol medför att försäkringsdomstols avgörande i regel blir offentligt.

Efter utgången av år 1978 kommer riksförsäkringsverket alltjämt att under en

övergångstid som första instans handlägga vissa yrkesskadeärenden enligt

äldre lagstiftning. Verket kommer vidare att som första instans handlägga

bl. a. ärenden om utbyte av livränta mot engångsbelopp (jfr prop. 1977/78:20). Skaderekvisitets utformning torde här ge tillräcklig offentlighet åt verkets

beslut.

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. &$ 192

8§

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden i ärenden om arbetarskydd m. m.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 148 första stycket SekrL (handlingar i ärenden rörande arbetsskadeförsäkring) samt om tystnadsplikt i de föreskrifter som anges i bilaga 5 under nr 27, 57, 89, 94 och 184

Promemorieförslaget: 8 kap. 8 §

F. n. saknas nästan helt regler om handlingssekretess i arbetarskyddsfrågor såvitt avser skydd för arbetstagarnas förhållanden. Däremot finns enligt 19 § SekrL sekretesskydd för arbetsgivares affärs- och driftförhållanden i ärenden om bl. a. arbetarskydd. En motsvarande bestämmelse har tagits in i 8 kap. 2 § denna lag. Tystnadsplikt angående enskilds personliga förhållanden finns föreskriven för de organ som sysslar med arbetarskydd.

Det synes vara en brist i gällande sekretesslag att uppgifter om enskildas yrkessjukdomar och andra personliga förhållanden som finns hos myndigheter som handlägger arbetarskyddsfrågor inte är sekretessbelagda annat än om de förekommer i ärenden om försäkring för arbetsskada. De tystnadsplikter som gäller på området bör därför få en motsvarighet i regler om handlingssekretess. I promemorieförslaget har sådana regler tagits upp i 8 kap. 8 8. Förevarande paragraf har utformats i huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget. Vid utformningen har de synpunkter av främst redaktionell! art som har förts fram under remissbehandlingen beaktats.

De myndigheter hos vilka sekretess enligt denna paragraf gäller är i första hand arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen med biträdande kommunala tillsynsmän. Dessa myndigheter och tillsynsmän utövar tillsyn enligt bl. a. arbetsmiljölagen (1977:1160), allmänna arbetstidslagen (1970:103, ändrad senast 1976:597) och lagen (1970:943) om arbetstid m. m. i husligt arbete (ändrad senast 1978:340). Tillsyn enligt strålskyddslagen (1958:110, ändrad senast 1976:245) över radiologiskt arbete utövas av statens strålskyddsinstitut med biträde av tillsynsmän. De nu uppräknade myndigheterna har i paragrafen betecknats som myndigheter som har till särskild uppgift att verka för arbetarskydd. Tillsynsmännen är knutna till myndigheternas verksamhet på sådant sätt att de har tystnadsplikt till följd av I kap. 78.

Hos de angivna myndigheterna gäller sekretess i ärenden enligt lagstiftningen om arbetsskadeförsäkring, arbetsmiljön eller reglering av arbetstid eller annars i ärenden om arbetarskydd. På arbetarskyddets område gäller alltså sekretessen framför allt den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver med stöd av de nyss angivna lagarna och lagen (1973:329) om hälsooch miljöfarliga varor (ändrad senast 1976:592). Sekretessen gäller emellertid också i andra ärenden om arbetarskydd som myndigheten handlägger där det kan förekomma ömtåliga uppgifter om enskild, såsom t. ex. på det arbets-

Prop. 1979/80:2 Del A vo 7 kap. 98-193

medicinska området. Här kan emellertid också bestämmelserna i 7 kap. 1 § bli tillämpliga. | .

Det som sekretessbeläggs är uppgifter om enskilds hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt. Med enskild åsyftas här inte bara arbetstagare utan även arbetsgivare. Sjukdomar och andra personliga förhållanden hos arbetsgivare på små arbetsplatser eller i husligt arbete kan bli kända inom arbetarskyddet. Ett skaderekvisit skall vara uppfyllt för att en uppgift skall vara sekretessbelagd.

I första stycket har också tagits upp en sekretessregel som har sin motsvarighet i instruktionen (1973:847) för yrkesinspektionen (omtryckt 1977:1169, ändrad senast 1978:437). Enligt instruktionen gäller att enskild arbetstagares anmälan om brister i arbetarskyddshänseende skall behandlas som förtrolig och att arbetsgivare inte får upplysas om att inspektion föranleds av sådan anmälan. Den aktuella bestämmelsen har getts en något mera generell avfattning. Någon påtaglig utsträckning av sekretessen torde detta inte innebära. Sekretessen avses ge skydd för den enskilde arbetstagarens person. För myndighetens inspektionsverksamhet finns = sekretessbestämmeiser i 4 kap. 1 §.

Ett undantag från sekretessen enligt första stycket avseende det fall att uppgift får lämnas ut till skyddsombud med stöd av arbetsmiljölagstiftningen föreskrivs i 14 kap. 78.

I andra stycket anges en tidsgräns för sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling. Gränsen är satt till 50 år. Det överensstämmer med vad som i allmänhet gäller enligt andra sekretessregler till skydd för enskilds personliga förhållanden.

98 I denna paragraf lämnas bestämmelser om sekretess inom utbildningsväsendet. Första stycket innehåller regler för det obligatoriska skolväsendet och gymnasieskolan och i andra stycket finns regler för utbildningsväsendet i övrigt.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 14 § SekrL (såvitt avser skolhälsovård) samt om tystnadsplikt i 3§ lagen (1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvård m. fl. (också såvitt avser skolhälsovård), punkt 10 normalinstruktionen för studievägledare vid insti-

tution vid filosofisk fakultet (UKÄ 1971-01-11), punkt 11 normalinstruk-

tionen för studievägledare vid sektion vid teknisk fakultet (UKÄ 1971-01-11) och 8 8 normalinstruktionen för föreståndare för elevhem inom det obliga-

toriska skolväsendet (SÖ 1962-11-30)

Promemorieförslaget: 8 kap. 9 §

Utanför skolhälsovården och viss studievägledning inom universitets- och högskole väsendet saknas f. n. helt sekretess på utbildningsområdet. Här fanns emellertid fram till årsskiftet 1974/75 några av de viktigaste av de s. k.

13 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 9§ 194

oreglerade tystnadsplikterna. Såväl OSK som TK har lagt fram förslag till regler om sekretess inom utbildningsväsendet.

Det är uppenbart att det inom utbildningsväsendet kan finnas uppgifter om elevernas och deras anhörigas personliga förhållanden som är lika skyddsvärda som motsvarande uppgifter inom t.ex. samhällets hälso- eller socialvård. Det föreligger å andra sidan ett betydande allmänt intresse av insyn i utbildningsväsendets sätt att fungera. Ett minimikrav är att de uppgifter som uteslutande rör elevernas studiesituation alltid är offentliga. Hit hör bl. a. skolbetyg och andra uppgifter om elevernas studieresultat och prestationer i övrigt.

Den reglering som har föreslagits i promemorian avser hela utbildningsväsendet. Barn- och ungdomsundervisningen har emellertid behandlats för sig och sekretesskyddet där gjorts särskilt omfattande.

I promemorieförslagets 8 kap. 9§ finns sålunda i första stycket en sekretessbestämmelse för det obligatoriska skolväsendet och för undervisningen av ungdom i gymnasieskolan. Sekretess föreslås gälla för uppgift som hänför sig till skolans elevvårdande verksamhet eller till ärende om disciplinärt förfarande mot elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Uppgifter som hänför sig till elevs studiesituation i mera begränsad bemärkelse undantas från det sekretesskyddade området. Med uttrycket elevvårdande verksamhet avses i promemorian elevvården i mera avgränsad mening som beteckning på skolans strävanden att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde eleven och på de särskilda åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med de svårigheter som ändå uppstår.

Den närmare avgränsningen av sekretessen uppnås genom skaderekvisit. I promemorian framhålls att en stor del av de uppgifter som förekommer inom skolans elevvård torde vara av tämligen trivial natur. För att undvika orimliga begränsningar av skolpersonalens yttrandefrihet och möjliggöra önskvärd insyn i skolans verksamhet föreslås därför i promemorian ett rakt skaderekvisit. Sekretess skall alltså gälla, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

I 8 kap. 9§ andra stycket promemorieförslaget har tagits in en sekretessbestämmelse som avser utbildningsväsendet i övrigt. Den tar sikte på uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och på uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller studievägledare. Sekretessen är här starkare än vad som gäller enligt första stycket. Bestämmelsen i andra stycket utgår från sekretess som huvudregel.

Förslaget att införa regler om sekretess på utbildningsområdet har i allmänhet tagits emot positivt eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Under remissbehandlingen har dock förts fram synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning och om sekretesskyddets omfattning. Flera remissinstanser har således framhållit att sekretessen på utbildnings-

Prop. 1979/80:2 Del A R 7 kap. 9§ 195

området bör vara likartad den som gäller inom hälsovården och socialtjänsten. Som skäl härför har anförts bl. a. att många uppgifter om elevs personliga förhållanden kan vara av samma ömtåliga natur som de uppgifter som finns inom t. ex. socialtjänsten. Dessutom har det anförts att det nära samarbete som sker mellan skolan, hälsovården och socialtjänsten gör det nödvändigt att man har samma sekretess hos dessa myndigheter.

För min del anser jag att promemorieförslagets sekretessbestämmelser för utbildningsområdet i huvudsak bör godtas. När det gäller det sekretesskyddade området saknas det enligt min mening anledning att gå ifrån förslaget. Beträffande sekretessens styrka på det obligatoriska skolområdet och i gymnasieskolan anser jag att samarbetet med hälsovården och socialtjänsten i och för sig inte kräver en starkare sekretess inom skolområdet. Däremot kan det finnas andra skäl att omgärda vissa uppgifter på området med starkare sekretesskydd. Jag återkommer strax till den saken. I övrigt anser jag att förslaget bör godtas med vissa redaktionella jämkningar. Departementsförslaget har utformats i enlighet härmed.

Sekretessen i paragrafens första stycke gäller alltså inom det obligatoriska skolväsendet och i gymnasieskolan. Bestämmelsen omfattar således grundskolan och de andra skolformer inom vilka skolplikten kan fullgöras — specialskolan och sameskolan. Bestämmelsen är tillämplig också i fråga om elevhem som skolmyndighet driver för elever i de aktuella skolformerna. Den grundläggande regeln om sekretess inom särskolan finns i 7 kap. 18. Nuvarande ungdomsvårdsskolor omfattas av bestämmelserna i 7 kap. 4 §. I departementsförslaget har beteckningen gymnasieskolan ersatt det i promemorian föreslagna uttrycket undervisningen av ungdom i gymnasieskolan. Någon ändring i sak innebär detta inte. Kommunal eller statlig vuxenutbildning omfattas alltså inte av paragrafens första stycke.

Utbildningen i grundskolan och gymnasieskolan utmärks bl. a. av att den fostrande verksamheten där intar en framskjuten plats. Elevvården i vidsträckt bemärkelse — dvs. den verksamhet som avser att främja elevernas utveckling till harmoniska människor och till dugiiga och ansvarskännande samhällsmedlemmar — är här lika betydelsefull som uppgiften att meddela kunskaper och öva färdigheter.

Även om begreppet elevvård används i den mera avgränsade mening som föreslås i promemorian kommer det att avse en verksamhet av betydande omfattning. Inom det obligatoriska skolväsendet och i gymnasieskolan ligger elevvårdande uppgifter på i princip alla där verksamma funktionärer. Här kan särskilt nämnas skolledare, lärare och de särskilda elevvårdsfunktionärerna skolläkare, skolsköterska, psykolog, kurator och studie- och yrkesväglednings- (SYO-) konsulent. Också elever och föräldrar som ingår i samarbetsnämnder eller annat organ inom skolan får anses delta i elevvården i den mån man tar befattning med elevvårdsärenden.

I den elevvårdande verksamheten inom den obligatoriska skolan och i gymnasieskolan ingår insamlandet av uppgifter om elevernas personliga

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 9 § 196

förhållanden som ett grundläggande inslag. Bland lärarnas åligganden ingår sålunda att samla uppgifter om elevernas fysiska och psykiska förutsättningar och om deras beteende och prestationer i skola, hemmiljö och fritidsmiljö. I fråga om elever som visar tecken på skolsvårigheter och andra problem inhämtas och utbyts information bl. a. i samband med elevvårdskonferenser. Mera uttalade skolsvårigheter hos någon elev kan föranleda ingående utredningar av hans förhållanden av psykolog eller kurator. Ibland sker hänvändelse till och informationsutbyte med utomstående organ såsom socialvården och den psykiska barna- och ungdomsvården. Till elevvården räknas också självfallet mer aktiva rådgivnings- och stödåtgärder såsom t. ex. psykologisk behandling eller andra kurativa åtgärder. Också sådana åtgärder som uttagning av elev till stödundervisning, specialundervisning, särskild undervisning eller anpassad studiegång får anses höra till elevvården. Dylik undervisning sker ju därför att eleven har svårigheter i det vanliga skolarbetet på grund av t. ex. sjukdom, fysiskt handikapp, svag begåvning, sociala eller känslomässiga störningar eller bristande kunskaper och färdigheter. Till elevvården bör däremot inte hänföras tillrättaförande åtgärder och inte heller intagning av elev i specialskolan eller särskolan.

I fråga om den elevvård som sker inom ramen för skolhälsovården är bestämmelserna om sekretess i 7 kap. 1§ tillämpliga. Uppgift om elevs personliga förhållanden får därmed på detta område ett starkare sekretesskydd än vad som i övrigt föreslås gälla inom elevvården. I likhet med vad som har föreslagits för utbildningsväsendet utanför den obligatoriska skolan och gymnasieskolan bör enligt min mening uppgifter hos vissa funktionärer inom barn- och ungdomsundervisningen med särskilda uppgifter på elevvårdens område också ha ett starkare sekretesskydd än vad com bör gälla inom elevvården i övrigt. Den verksamhet som skolpsykolog och kurator bedriver på elevvårdens område har delvis en annan karaktär än den som övrig skolpersonal fullgör. Inslaget av förtrolighet kan här vara mera framträdande och de uppgifter som psykolog och kurator inhämtar gäller inte sällan elevs personliga förhållanden av mycket känslig och ömtålig natur. Intresset av att omgärda sådana uppgifter med ett starkt sekretesskydd är lika framträdande inom grundskolan och gymnasieskolan som inom utbildningsväsendet i övrigt, hälsovården och socialtjänsten. Enligt min mening bör därför på skolområdet gälla ett omvänt skaderekvisit, dvs. en strängare sekretess, för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som finns hos psykolog och kurator. Dessa funktionärer handhar en stor del av skolans samarbete med socialtjänsten och med den psykiska barna- och ungdomsvården, på vilka områden ju gäller den strängare sekretessen. Även om, som framgår av vad jag tidigare har sagt, förutsättningarna för samarbete och uppgiftsutlämnande myndigheter emellan inte är avhängiga av att likartad sekretess gäller, kan man dock inte bortse från att en sådan ordning kan ha vissa praktiska fördelar för de funktionärer som berörs. För uppgifter som hänför sig till psykologiska undersökningar, dvs. framför allt psykologiska

Prop. 1979/80:2 Del A vh 7 kap. 9§--197

test av olika slag, eller till psykologisk behandling bör givetvis också den strängare sekretessen gälla. |

Bestämmelser om sekretess i enlighet med det anförda har tagits in i förevarande paragrafs första stycke första meningen.

När det gäller skolans elevvårdande verksamhet i övrigt, dvs. den elevvård som bedrivs av andra än psykolog och kurator, anser jag behovet av sekretess inte vara lika framträdande. Någon strängare sekretess behöver alltså inte uppställas. Sekretessen för sådana uppgifter skall alltså gälla bara om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Paragrafens första stycke andra meningen upptar dessa bestämmelser. Med hänsyn till intresset av insyn i skolverksamheten har i första stycket tredje meningen beslut i elevvårdsärende uttryckligen tagits undan från sekretessen. Beslut om uttagning av elev till exempelvis specialundervisning är alltså alltid offentligt.

IH likhet med vad som har föreslagits i promemorian ligger uppgifter som hänför sig till elevens studiesituation i mera begränsad bemärkelse utanför det sekretesskyddade området. Uppgifter om framför allt en elevs studieresultat eller närvaro är ju inte hänförliga till elevvården och uppgifterna är sålunda alltid offentliga.

Ömtåliga uppgifter om elever och deras nära anhöriga kan också förekomma i ärenden om tillrättaförande av elev. Det starka insynsintresse som föreligger i fråga om disciplinära åtgärder mot offentliga funktionärer finns knappast på det här aktuella området, medan å andra sidan de berörda elevernas ungdom och bristande mognad är starka skäl för ett sekretesskydd. Möjligheter till sekretessbeläggning bör alltså finnas.

Skolförordningen (1971:235, ändrad senast 1978:730) öppnar i fråga om gymnasieskolan en viss möjlighet att skilja en elev från vidare studier. Det är här inte fråga om en tillrättaförande åtgärd utan om en åtgärd riktad mot elever som har visat att de inte kan tillgodogöra sig undervisningen. Mot bakgrund av vad som har sagts i det föregående om att uppgifter om elevernas studieresultat alltid bör vara offentliga skulle det kunna hävdas att uppgifter i ett ärende av här avsett slag inte bör omfattas av sekretess. Man måste emellertid beakta att skolförordningen medger undantag från huvudregeln om när en elev skall skiljas från vidare studier, om särskilda skäl föreligger. Här kan det ofta röra sig om mycket ömtåliga uppgifter om elevens personliga situation.

Bestämmelserna om sekretess för uppgifter som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier har tagits in i första stycket andra meningen. Sekretessen är alltså här densamma som inom elevvården i övrigt. Liksom där görs undantag från sekretessen när det gäller beslut i ärende.

Sammanfattningsvis innebär det sagda att det inom det obligatoriska skolväsendet och i gymnasieskolan skall gälla sekretess med olika styrka beroende på vilket slag av uppgifter det gäller. För uppgifter inom skolhäl-

Prop. 1979/80:2 Dei A 7 kap. 10 §--198

sovården (jfr 1§) och för uppgifter hos psykolog och kurator gäller den strängare sekretessen, medan för bl. a. uppgifter som hänför sig till skolans elevvårdande verksamhet i övrigt gäller sekretess med ett rakt skaderekvisit.

Inom de övriga delarna av utbildningsväsendet saknas i allmänhet motsvarighet till den aktiva elevvårdsverksamhet och den omfattande elevvårdsorganisation som förekommer inom det obligatoriska skolväsendet och i gymnasieskolan. Elevvården bedrivs där väsentligen av särskilda funktionärer som i huvudsak har rådgivande och hjälpande funktioner och vilkas verksamhet i stor utsträckning bygger på att de hjälpsökande frivilligt tar kontakt med dem. Bestämmelsen i paragrafens andra stycke om sekretess utanför det obligatoriska skolväsendet och gymnasieskolan har därför, i likhet med promemorieförslaget, begränsats till att avse uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och uppgifter om enskilds personliga förhållanden som finns hos psykolog, kurator eller studievägledare. Med tanke på uppgifternas många gånger ömtåliga natur bör här gälla ett omvänt skaderekvisit. Sekretess skall således gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör och hans närstående lider men. Någon motsvarighet till den sekretess som enligt första stycket gäller i ärenden om tillrättaförande eller skiljande av elev från vidare studier har jag inte funnit skäl att föreslå för denna del av utbildningsväsendet. Jag har inte heller funnit tillräckliga skäl att här föreslå sekretess i ärenden om antagning till utbildning.

I likhet med vad som gäller enligt andra sekretessbestämmelser till skydd för enskilds personliga förhållanden är tidsgränsen för handlingssekretessen högst 50 år.

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess i ärenden om arbetsförmedling och andra anställningsfrämjande åtgärder för uppgifter om enskilds personliga förhållanden.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 14, 22 och 25 §§ SekrL samt om tystnadsplikt i 16 § lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder, i arbetsordningen för arbetsmarknadsverket och i arbetsordningen för statens arbetsklinik

Promemorieförslaget: 8 kap. 10 §

I likhet med vad som har föreslagits i promemorian regleras sekretessen i ärenden rörande offentlig arbetsförmedling m. m. i två paragrafer. Bestämmelser till skydd för enskilds personliga förhållanden ges således i denna paragraf, medan sekretessen för uppgifter om enskilds affärs-och driftförhållanden regleras i 8 kap. 18.

När det gäller sekretessen till skydd för enskilds personliga förhållanden har i promemorieförslaget gjorts skillnad mellan ärende om arbetsförmedling

Prop. 1979/80:2 Del A Nn 7 kap. 10§ 199

och yrkesvägledning, å ena sidan, och ärende om arbetsvård, hjälp och stöd vid arbetslöshet m. m., å andra sidan. Sekretessen i ärende om arbetsförmedling och yrkesvägledning, som i promemorian regleras i paragrafens första stycke, har föreslagits bli absolut, dvs. något skaderekvisit har inte ställts upp som villkor för sekretessen. Detta har i promemorian motiverats med att de situationer som avses med bestämmelsen är av utpräglad förtroendekaraktär. För övriga verksamhetsgrenar, som regleras i andra stycket, har inslaget av myndighetsutövning ansetts vara betydande. För att tillgodose intresset av allmän insyn på dessa områden har därför sekretessen gjorts beroende av ett rakt skaderekvisit.

Den skillnad i fråga om förutsättningarna för sekretess som sålunda har föreslagits i promemorian har berörts av flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över paragrafen. Även om man i allmänhet godtar uppfattningen att skillnad bör göras mellan förtroendefallen och fallen av myndighetsutövning har man ställt sig tveksam till den gränsdragning som här föreslagits i promemorian. Från arbetsmarknadsstyrelsen har sålunda framhållits att det också inom den rent arbetsförmedlande verksamheten förekommer inslag av myndighetsutövning, såsom t. ex. resekostnadsersättning till arbetssökande. I ärende om stödåtgärder av olika slag förekommer å andra sidan enligt styrelsen ofta förtroendesituationer, t. ex. i arbetsvårdsfallen. En annan invändning mot promemorieförslaget är att de olika anställningsfrämjande verksamheter som avses i den föreslagna paragrafens första och andra stycken i praktiken har ett så starkt samband med varandra att den skillnad i sekretesshänseende som har föreslagits inte är sakligt motiverad.

De bestämmelser om handlingssekretess som finns inom de områden som är aktuella i förevarande paragraf (14, 22 och 25 §§ SekrLD) gäller alla med samma skaderekvisit. Förutsättningarna för sekretess är med andra ord likartad i de olika ärendeslagen. Enligt min mening saknas det anledning att i den nya sekretesslagen gå ifrån den ordning som f. n. gäller. Också i fråga om den styrka med vilken sekretessen bör gälla anser jag att nuvarande regler i SekrL bör bibehållas. Detta innebär att ett omvänt skaderekvisit skall gälla såväl i ärende om arbetsförmedling och yrkesvägledning som i de ärendestag som tas upp i andra stycket promemorieförslaget. Den sekretess som således skall gälla regleras i departementsförslaget i paragrafens första stycke.

Som exempel på arbetsvårdsåtgärder kan nämnas arbetsprövning och arbetsträning, omskolning och yrkesutbildning. Bestämmelsen innebär i denna del en viss utvidgning av det sekretesskyddade området i förhållande till gällande rätt. Motsvarande föreskrifter i 14 §& SekrL avser nämligen endast vissa slag av arbetsvårdsåtgärder. Någon anledning att i sekretesshänseende på detta sätt skilja ut avgränsade delar av arbetsvårdsområdet kan emellertid, som också har framhållits i promemorieförslaget, inte anses föreligga.

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. II $ 200

Bestämmelserna i 9 § andra stycket i detta kapitel om sekretess inom den del av utbildningsväsendet som ligger utanför det obligatoriska skolväsendet och gymnasieskolan avser också arbetsmarknadsutbildningen. I förevarande paragraf regleras därför bara sekretessen beträffande den del av myndighets verksamhet på området som avser antagning till utbildning.

Med sådan myndighets verksamhet som avser hjälp och stöd vid arbetslöshet avses dels arbetslöshetshjälp bestående i beredskapsarbete, arkivarbete och musikerhjälp, dels olika former av stöd, bl. a. kontant arbetsmarknadsstöd. Frågor om beräkning och utbetalning av bidrag och lån handläggs i en del fall av riksförsäkringsverket, de allmänna försäkringskassorna och försäkringsdomstol. För ärende hos dessa myndigheter gäller sekretess enligt 7§ i detta kapitel. I förevarande paragraf bör därför föreskrivas att sekretessen inte gäller i ärende hos de myndigheter som har nämnts.

Med andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning till arbetslivet avses bl. a. åtgärder enligt lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Till denna typ av ärende skall också räknas ärende enligt cirkuläret (1972:130) om anställning av straffade personer m. fl. inom statlig och statsunderstödd verksamhet, som handläggs av statens personalnämnd.

För att tillgodose intresset av allmän insyn i de fall av myndighetsutövning som förekommer anges i paragrafen generellt att sekretess inte gäller för beslut i ärendet (första stycket sista meningen).

1£$

I paragrafen regleras sekretessen inom myndighets personaladministrativa verksamhet.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 14, 25 a och 25 b §§ SekrL samt om tystnadsplikt i instruktionen för nämnden för vissa omplaceringsfrågor, arbetsordningen för statens personalnämnd och i arbetsordningen för den s. k. omställningsenheten inom statens personalpensionsverk

Promemorieförslaget: 8 kap. 11 §

Myndigheternas personaladministrativa verksamhet rymmer i sig företeelser av skilda slag. I första hand avses frågor som rör t. ex. tjänstetillsättning, löner, rutiner vid ledighet, disciplinära åtgärder, omplacering av personal och upphörande av anställning. Hit hör emellertid också personalvårdande åtgärder i mera avgränsad bemärkelse, såsom psykologisk och social rådgivning för att främja hälsa, arbetstrivsel och effektivitet. För åtgärder av detta slag används vanligtvis uttrycket personalsocial verksamhet.

F. n. gäller sekretess inom myndigheternas personaladministrativa verksamhet endast i ganska begränsad omfattning. Handlingssekretess föreligger i ärenden om omplacering i samband med omlokalisering eller omorganisation av statlig verksamhet (25 a § SekrL). Sådan sekretess gäller vidare i fråga

Prop. 1979/80:2 Del A oe 7 kap. IIS 201

om läkarutlåtanden i ärenden om statlig personalpensionering och beträffande handlingar som har upprättats vid psykologisk undersökning i ärende om anställning eller upphörande av anställning hos myndighet eller i ärende om uttagning av anställd hos myndighet till viss utbildning eller tjänstgöring (14 8 SekrL). Vidare finns i 25 b § SekrL bestämmelser om sekretess för vissa handlingar med anknytning till personalsocial verksamhet hos utrikesdepartementet, beskickningar och konsulat.

Den reglering som har föreslagits i promemorian innebär en förstärkning av sekretesskyddet i förhållande till gällande ordning. Framför allt gäller detta inom det personalsociala området. Departementsförslaget har utformats i nära överensstämmelse med promemorians förslag. Detta har också fått ett i det stora hela positivt mottagande av remissinstanserna. Från några håll har man dock ifrågasatt om inte förslaget kan leda till vissa gränsdragningsproblem. Vidare har några remissinstanser förordat bl. a. en ytterligare förstärkning av sekretessen i anställningsärenden.

Det är uppenbart att man inte kan införa en sekretessbestämmelse som träffar varje uppgift om enskilds personliga förhållanden inom myndigheternas personaladministrativa verksamhet. Liksom hittills bör, som också har framhållits i promemorian, en betydande öppenhet råda i varje fall inom de delar av verksamheten som innefattar myndighetsutövning. Enligt min mening kan det således inte komma i fråga att gå ifrån promemorieförslaget om att offentlighet i princip bör råda i tjänstetillsättnings- och disciplinärenden. Det föreligger emellertid ett betydande sekretessintresse i fråga om vissa av de uppgifter om enskildas förhållanden som f. n. saknar sekretesskydd. Det viktigaste exemplet på detta är uppgifter som hänför sig till myndigheternas personalsociala verksamhet.

Inom varje myndighet bedrivs någon form av personalsocial verksamhet. Varje chef kan sägas ha en personalvårdande funktion. Vidare finns vid åtskilliga myndigheter särskilda personalkonsulenter och andra befattningshavare anställda för att syssla med personalsociala frågor. Vidare ligger omfattande personalsociala uppgifter på vissa särskilda myndigheter som sysslar med personaladministrativa frågor för hela den statliga förvaltningens räkning, t. ex. statens personalnämnd och statens personalpensionsverk.

Den personalsociala verksamheten kan ibland bestå enbart av samtal med t. ex. personalkonsulent. I andra fall kan det visa sig nödvändigt med interna kontakter med t. ex. arbetsledare. I ytterligare andra fall kan kontakt behöva tas med någon annan myndighet med särskilda personalsociala uppgifter som statens personalnämnd eller statens personalpensionsverk eller med någon helt utomstående myndighet, 1. ex. länsarbetsnämnd, försäkringskassa eller myndighet inom socialvården eller sjuk- och hälsovården.

De uppgifter om enskilda anställda som inhämtats i den nu nämnda verksamheten kan uppenbarligen ofta vara av mycket ömtålig natur. Av denna anledning har i paragrafen tagits in regler om sekretess för sådana uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till myndighe-

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. II $ 202

ternas personalsociala verksamhet. Dessa regler är tillämpliga både i fråga om myndigheternas rent interna personalsociala verksamhet och beträffande sådan personalsocial verksamhet som bedrivs av statens personalnämnd och statens personalpensionsverk eller inom en överordnad myndighet med avseende på personalen vid underordnade myndigheter, t. ex. utrikesdepartementets verksamhet i fråga om personalen vid utlandsmyndigheterna. Bestämmelserna gäller självfallet också för personalsocial verksamhet avseende anställda inom försvarsmakten. Sekretessen i motsvarande verksamhet avseende värnpliktiga regleras däremot i 12 §.

Bestämmelsen i paragrafens första stycke har utformats i anslutning till de regler på utbildningsväsendets område som har tagits upp i 9 § första stycket första meningen och andra stycket. Bestämmelsen ställer sålunda upp ett skydd för uppgifter som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling eller som finns hos någon av den offentliga förvaltningens särskilda personalvårdsfunktionärer. Vidare föreskrivs att sekretess skall gälla, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör och hans närstående lider men. Ett omvänt skaderekvisit gäller alltså. Sekretessen kommer därigenom att få samma styrka som t. ex. sekretessen inom företagshälsovården.

Beträffande övriga uppgifter inom myndighets personalsociala verksamhet finns i andra stycket en regel som innebär att sådana uppgifter inte får röjas, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Här gäller alltså strängare villkor för sekretess än enligt paragrafens första stycke. Bestämmelsen är tillämpligt. ex. på uppgifter som hänför sig till sådan personalsocial verksamhet som chefer på olika nivåer utövar. Vissa uppgifter som kommer fram vid s. k. planeringssamtal kan således sekretessbeläggas enligt detta stycke.

I tredje stycket har tagits in bestämmelser om sekretess inom vissa andra delar av myndighets personaladministrativa verksamhet. I huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget föreskrivs sålunda generella regler om sekretess för uppgifter om enskilds hälsotillstånd och för sådana uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärenden om omplacering eller pensionering av anställda. En förutsättning för denna sekretess är liksom enligt andra stycket att det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Det insynsintresse som föreligger på de berörda områdena tillgodoses vidare genom en regel som tar undan myndighets beslut från sekretessen.

Sekretessen för uppgift om hälsotillstånd kommer att bli tillämplig främst på uppgifter som myndighet inhämtar i samband med anställds sjukledighet. Såvitt gäller sekretessen i ärenden rörande omplacering av anställd innebär bestämmelsen att sekretessen skall avse all omplacering. Detta har sin grund i bedömningen att sekretessbehovet i princip är detsamma vare sig omplaceringen orsakas av att verksamheten inom anställningsmyndigheten skall förläggas till annan ort eller omorganiseras eller den beror på förhållanden

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 12 § 203

som kan hänföras till befattningshavaren. Också i de fall där omplacering övervägs t. ex. som ett alternativ till sjukpensionering har den enskilde ett berättigat krav på att de uppgifter om personliga förhållanden som föreligger i ärendet skyddas mot insyn.

Någon motsvarighet till den handlingssekretess som f. n. gäller i fråga om psykologiska undersökningar i bl. a. anställningsärenden har inte föreslagits i promemorian. Användningen av sådana undersökningar i samband med anställning i offentlig civil tjänst synes numera förekomma i ytterst begränsad omfattning. I de fall där psykologiska test förekommer i sådana sammanhang handhas dessutom dessa i regel inte av myndigheten utan av utomstående enskilda organ. Det torde därför inte finnas något behov av att låta sekretessen på det personaladministrativa området omfatta också psykologiska undersökningar.

Som jag tidigare har sagt är det uppenbart att man inte kan införa en sekretessbestämmelse som täcker varje uppgift om anställds personliga förhållanden inom myndigheternas personaladministrativa verksamhet. Med den begränsning som har gjorts i departementsförslaget kan man, såsom också har framhållits under remissbehandlingen, knappast helt undvika att det någon gång kan uppstå tvekan om huruvida viss uppgift hänför sig till personalsocial verksamhet eller till personaladministrativ verksamhet i Övrigt. Jag är dock övertygad om att detta i praktiken inte bör leda till svårigheter. En annan sak som också har berörts under remissbehandlingen är den att det t. ex. i ett omplaceringsärende kan förekomma uppgifter som tidigare har lämnats till personalkonsulent. Sådana uppgifter åtnjuter ju i omplaceringsärendet inte längre samma sekretesskydd som tidigare. I omplaceringsärendet gäller den svagare sekretessen enligt paragrafens tredje stycke för alla uppgifter. Lämpligheten av en sådan ordning har satts i fråga. Härom vill jag säga att detta inte är unikt för det område som här är aktuellt. Förslaget till sekretesslag bygger på den principen att sekretessen inte skall följa uppgiften som sådan utan behovet av sekretess för uppgiften skall i stället bedömas utifrån det sammanhang vari uppgiften förekommer.

I enlighet med vad jag tidigare har sagt bör det inte råda någon sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i anställnings- och disciplinärenden. I paragrafens fjärde stycke har det därför också uttryckligen angetts att bestämmelserna i tredje stycket inte gäller i sådana ärenden. En annan sak är att det i t. ex. disciplinärenden kan gälla sekretess på grund av regler till skydd för andra intressen eller på grund av föreskrifterna i 13 kap. 2§ om överföring av sekretess. I vissa anställningsärenden kan sekretess gälla enligt bestämmelserna i 7 kap. 108.

12§

I paragrafens första stycke ges bestämmelser om sckretess i ärende om uttagning av värnpliktig för tjänstgöring och ärende som har samband med

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 12 § 204

sådan uttagning. Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser om sekretess i personalsocial verksamhet avseende värnpliktiga.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 14 & ScekrL (såvitt avser psykologiska undersökningar i samband med inskrivning av värnpliktig), samt om tystnadsplikt i 12 § instruktionen (1966:431) för vapenfrinämnden, 12 § instruktionen (1966:434) för värnpliktshämnden och i 19 § instruktionen (1971:356) för biståndsutbildningsnämnden

Promemorieförslaget: 8 kap. 12 §

I promemorian har föreslagits att sekretessen i första stycket skulle gälla fyra slag av ärenden: inskrivning av värnpliktiga, befrielse från eller anstånd med värnpliktstjänstgöring, vapenfri tjänst samt antagning till bistånds- och katastrofutbildning.

Under remissbehandlingen har bl. a. värnpliktsverket och värnpliktsnämnden anfört att promemorieförslaget inte i tillräcklig utsträckning ger stöd för sekretess inom myndigheternas verksamhetsområde. Det framhålls att bl. a. ärenden om frikallelse från värnplikt, undantagande från tjänstgöringsskyldighet under erforderlig tid och ärenden om ändrad uttagning eller tillhörighet inte har tagits med i förslaget trots att det i dessa ärendetyper också kan förekomma känsliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden.

Enligt min mening finns det skäl både för att vidga det sekretessbelagda området jämfört med vad som föreslås i promemorian och för att utesluta en del ärendetyper som är sekretessbelagda enligt promemorieförslaget.

Vad först gäller ärende angående inskrivning av värnpliktig är det i regel inskrivningsnämnd som fattar beslut. Den prövningsverksamhet som försiggår vid inskrivning omfattar medicinsk undersökning av hälsotillstånd och fysiska kvalifikationer i övrigt. Dessutom sker psykologisk undersökning. Vissa myndigheter är ålagda att lämna uppgifter som behövs vid inskrivningen. Dessa uppgifter rör delvis integritetskänsliga förhållanden, t. ex. vård i anstalt (se 15-17 §§ kungörelsen/1969:379/ om inskrivning och redovisning av värnpliktiga, 15-17 §§ ändrade senast 1976:423).

F.n. gäller handlingssekretess bara i fråga om psykologiska undersökningar i samband med inskrivning av värnpliktiga. Någon särskild tystnadsplikt angående inskrivningsförrättningar är inte föreskriven, utom så till vida att t. ex. tystnadsplikten för läkare omfattar också vad denne har erfarit vid förrättningen. Däremot gäller tystnadsplikt hos värnpliktsnämnden, som prövar bl. a. besvär över vissa beslut om inskrivning.

Departementsförslagets 7 kap. 13 är i och för sig tillämplig på bl.a. medicinska undersökningar av det slag som förekommer vid inskrivning av värnpliktiga. Någon motsvarighet till den generella bestämmelsen i LAH om sekretess för psykologiska undersökningar har inte tagits upp i departementsförslaget. Skälen härtill redovisas i motiveringen till 7 kap. 13 §. Att det finns ett behov av sekretess för sådana undersökningar som görs i samband med inskrivning är uppenbart. Genom bestämmelserna i förevarande paragrafs

Prop. 1979/80:2 Del A gl 7 kap. 12 § 205

första stycke åstadkoms sekretess bl. a. i fråga om psykologiska undersök-

ningar, motsvarande den handlingssekretess som nu gäller. För psykologiska undersökningar som sker inom ramen för personalsocial verksamhet avseende värnpliktig gäller sekretess enligt paragrafens andra stycke. Som nämndes förut lämnar bl. a. vårdmyndigheter känsliga uppgifter om värn-

pliktiga till militära myndigheter. Dessa uppgifter omfattas av sekretess hos

ursprungsmyndigheterna. De bör inte vara offentliga, när de förekommer i

ärende om inskrivning av värnpliktig. Starka skäl talar därför för en sekretessbestämmelse som tar sikte på ömtåliga uppgifter över huvud taget i detta sammanhang. Det intresse av allmän insyn som finns i dessa ärenden kan tillgodoses genom att besluten undantas från sekretess men också i viss mån genom att bestämmelsen förses med skaderekvisit. Värnpliktsverket har framhållit att vissa aspiranter till fast anställning vid försvaret före antagningen går igenom särskilda prövningar, som omfattar

såväl psykologiska prov som medicinska och andra undersökningar. Verket anser att sekretess bör gälla i dessa ärenden i samma utsträckning som i

ärenden om inskrivning av värnpliktiga. Jag delar denna uppfattning.

Enligt bestämmelserna i 3 § värnpliktslagen (1941:967, omtryckt 1969:378,

3 § ändrad senast 1975:555) skall den som av medicinska skäl är oduglig till

krigstjänst frikallas från värnpliktens fullgörande. Är värnpliktig av medi-

cinska skäl tillfälligt oduglig till krigstjänst eller om det vid inskrivningsförrättning befinns att den värnpliktiges förutsättningar för fullgörande av tjänst säkrare kan bedömas vid senare tidpunkt skall den värnpliktige enligt 4 §

värnpliktslagen undantas från tjänstgöringsskyldighet under erforderlig tid.

Någon handlingssekretess gäller f. n. inte och tystnadsplikt föreligger endast

för värnpliktshämnden. I promemorian har inte föreslagits någon sekretess

för dessa slag av ärenden.

Som har framhållits vid remissbehandlingen är det uppenbart att det i ärenden av det slag som det här är fråga om kan förekomma skyddsvärda uppgifter om enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. Den nuvarande tystnadsplikten hos värnpliktshämnden bör därför ges motsvarighet i förevarande paragraf. Sekretessen bör gälla också för uppgifter i allmänna handlingar och vid de andra myndigheter som handlägger dessa ärenden. För att tillgodose insynsintresset bör beslut i ärendena vara

offentliga.

Såsom inledningsvis har nämnts har i promemorian sekretess föreslagits gälla i ärenden om befrielse från vämpliktstjänstgöring och om anstånd med

sådan tjänstgöring. Liksom i ärende om frikallelse gäller inte någon handlingssekretess i dessa ärenden. Endast hos värnpliktshämnden finns

regler om tystnadsplikt.

I ärenden om anstånd med värnpliktstjänstgöring kan det utan tvekan förekomma för den enskilde ömtåliga uppgifter, t. ex. rörande hälsotillstånd eller familjesociala förhållanden. Sådana uppgifter bör kunna sekretesskyddas, om det finns risk för att den som uppgiften rör lider men om

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 12§ 206

uppgiften röjs. Sekretessen bör också gälla hos alla de myndigheter som handhar anståndsärenden.

När det sedan gäller ärenden om befrielse från värnpliktstjänstgöring synes behovet av sekretess för där förekommande uppgifter inte vara lika framträdande som i exempelvis anståndsärendena. Befrielse från värnpliktstjänstgöring enligt 58 värnpliktslagen (5 § ändrad senast 1975:555) kan nämligen komma i fråga huvudsakligen på formell grund. Någon motsvarighet till promemorians förslag till sekretess i denna del bör därför inte tas upp i departementsförslaget.

Vapenfri tjänst i stället för värnpliktstjänstgöring kan komma i fråga, om det kan antas att bruk av vapen mot annan är så oförenligt med den värnpliktiges allvarliga personliga övertygelse att han inte kommer att göra värnplikten, I $ lagen (1966:413) om vapenfri tjänst (ändrad senast 1978:524). Ärenden om vapenfri tjänst prövas av vapenfrinämnden med regeringen som överinstans. I dessa ärenden kan komma att redovisas uppgifter om enskilds politiska eller religiösa uppfattning eller psykiska problem. Enligt gällande rätt saknas handlingssekretess i fråga om ärenden om vapenfri tjänst. Däremot föreskrivs tystnadsplikt hos vapenfrinämnden. OSK ansåg med viss tvekan att intresset av offentlig insyn i vapenfriärenden väger över behovet av skydd för den enskilde. Någon handlingssekretess på området föreslogs därför inte. De remissinstanser som handhar ärenden om vapenfri tjänst riktade kritik mot OSK:s ställningstagande. Mot promemorieförslaget har däremot inte rests några invändningar under remissbehandlingen.

För min del anser jag att den tystnadsplikt som redan gäller hos vapenfrinämnden bör bibehållas i sak. Det finns också, som har framhållits i promemorian, starka skäl som talar för att införa handlingssekretess i ärenden om vapenfri tjänst. I dessa ärenden kan tämligen ingående redovisas uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Uppenbarligen kan det röra sig om uppgifter som för den enskilde är mycket känsliga och som skulle åtnjuta sekretesskydd i annat sammanhang. Det intresse av offentlig insyn i ärendena, som obestridligen föreligger, synes mig kunna tillgodoses främst genom att besluten undantas från sekretessen. Med hänsyn till det anförda delar jag uppfattningen i promemorian att sekretess bör gälla också i ärenden om vapenfri tjänst.

Det ankommer på arbetsmarknadsstyrelsen att handha och besluta om vapenfri tjänstepliktigs tjänstgöring. Denna tjänstgöring kan ske hos bl. a. statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet. Med anledning av vad vapenfrinämnden har anfört därom vill jag framhålla att arbetsmarknadsstyrelsens och andra myndigheters befattning med saken får anses vara sådan att sekretessen i vapenfriärendet bör gälla också hos dessa myndigheter.

En bestämmelse om sekretess i ärende om antagning till bistånds- och katastrofutbildning har föreslagits i promemorian. Sådan utbildning kan genomgås inte bara inom ramen för värnplikten och den vapenfria tjänsten

Prop. 1979/80:2 Del A ae 7 kap. 13§ 207

utan också helt frivilligt. Även kvinnor kan antas till sådan utbildning. Antagningen till utbildningen föregås av en särskild urvalsprövning genom

biståndsutbildningsnämndens försorg. Ingen handlingssekretess gäller, men tystnadsplikt inom nämnden är föreskriven för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Enligt min mening är behovet av sekretess för sådana uppgifter inte tillräckligt för att motivera en sekretessregel.

Som tidigare har nämnts har det under remissbehandlingen framhållits att uppgifter som rör enskilds personliga förhållanden kan förekomma också i

ärenden om ändrad uttagning eller tillhörighet, dvs. bl. a. ärenden där

värnpliktig av olika skäl begär att få tjänstgöra på annan ort eller vid annat

förband än som förut har bestämts. Man har därför föreslagit att sekretessen

enligt paragrafens första stycke skulle omfatta även dessa ärendeslag. De uppgifter som enskild lämnar i dessa ärenden får enligt min mening i allmänhet anses vara sådana att det inte finns något framträdande sekretess-

behov för uppgifterna. Inte heller för övriga uppgifter som kan förekomma i sådana ärenden anser jag det påkallat med någon sekretessbestämmelse.

Vid remissbehandlingen har från bl. a. civilförsvarsstyrelsen framhållits

behovet av sekretess för uppgifter om civilförsvarspliktigas personliga förhållanden. Inte heller här synes behovet tillräckligt för att motivera en sekretessbestämmelse. Paragrafens första stycke har utformats i enlighet med det anförda. De

uppgifter som sålunda sekretessbeläggs är sådana som avser enskilds

personliga förhållanden och vilkas röjande kan antas medföra men för den enskilde eller någon honom närstående. Beträffande innebörden av begreppet

personliga förhållanden får jag hänvisa till den allmänna motiveringen

(avsnitt 4.3.4). Andra uppgifter om ekonomiska förhållanden än sådana som

hänför sig till den enskildes personliga förhållanden kan således inte sekretessbeläggas. I enlighet med vad jag tidigare har sagt undantas beslut i

ärende från sekretessen. Bestämmelser om sekretess i den personalsociala verksamhet som avser

myndigheternas anställda återfinns i 7 kap. 11 §. Dessa bestämmelser gäller som redan har nämnts också för de anställda inom t. ex. förvarsmakten. Inom denna bedrivs emellertid också en omfattande personalsocial verksamhet inriktad på de värnpliktiga. Här föreligger uppenbarligen ett sekretessbehov av i huvudsak samma slag som inom myndigheternas personalsociala verksamhet och inom undervisningsväsendets elevvård. Sekretessnivån bör

vara densamma som på dessa områden. Paragrafens andra stycke har utformats i enlighet härmed. Bestämmelsen överensstämmer i sak med

promemorieförslaget.

13 §

Denna paragraf tar upp bestämmelser om sekretess rörande psykologisk

undersökning som utförs för forskningsändamål. Paragrafen har med en

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 14 «& 208

redaktionell jämkning utformats i enlighet med promemorieförslaget.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 14 § SekrL Promemorieförslaget: 8 kap. 13 §

OSK föreslog ett generellt skydd för psykologiska undersökningar. Med en sådan reglering kan emellertid tvekan uppkomma om detta generella sekretesskydd skall tillämpas i stället för den sekretessbestämmelse som avser ett visst verksamhetsområde, 1. ex. yrkesvägledning, arbetsvård eller omskolning. Därför är det lämpligare att låta sekrewessregler för särskilda verksamhetsområden — utbildningsväsendet, arbetsmarknadsåtgärder, stat-

lig eller kommunal personalvård etc. — omfatta också psykologiska undersökningar inom dessa sektorer. Vid sidan av sådana sekretessregler behövs

det bara en särskild bestämmelse om sekretess beträffande psykologiska

undersökningar för forskningsändamål. Mot den bestämmelse härom som har föreslagits i promemorian har det inte förts fram några invändningar under remissbehandlingen. Mot den nu angivna bakgrunden föreskrivs i paragrafens första stycke

sekretess för uppgift hänförlig till psykologisk undersökning som utförs för

forskningsändamål. Frånsett att sekretessen inbegriper tystnadsplikt, överensstämmer bestämmelsen i allt väsentligt med gällande rätt. Eftersom det

rör sig om fall där offentlighetsintresset är obetydligt och ett slags förtroendesituation föreligger, krävs, liksom enligt gällande rätt, för att en uppgift skall få lämnas ut att det står klart att röjandet kan ske utan men för den som uppgiften rör och hans närstående. Någon ändring i kretsen av skyddade personer medför inte bestämmelsen.

I paragrafens andra stycke anges en tidsgräns för sekretessen i fråga om

uppgift i allmän handling. I likhet med vad som har föreskrivits i motsva-

rande fall i övrigt i departementsförslaget är gränsen satt till 50 år räknat från handlingens tillkomst.

14 §

I paragrafen meddelas bestämmelser till skydd för utlänningar. Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 14 § SekrL Promemorie;5rslaget: 8 kap. 148

Enligt 14§ SekrL råder en ganska långtgående handlingssekretess i ärenden om utlänningskontroll för enskilds personliga förhållanden. Sekretessen omfattar dock inte myndighets beslut.

Som framhålls i promemorian bör sekretesskyddet för utlänningar förhindra att röjande av uppgift om utlänning leder till skada som just hänger samman med hans särskilda förhållanden som utlänning. Typexemplet är att röjande av uppgifter om politisk flykting här i landet leder till repressalier mot

flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet. Skadan kan också ha sin

upprinnelse i motsättningar mellan olika invandrargrupper. I huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget har i paragrafens första stycke

Prop. 1979/80:2 Del A Pet 7 kap. 14§ 209

tagits in en bestämmelse som syftar till ett sekretesskydd med nu angiven innebörd. Förslaget har på den här punkten i allmänhet tagits emot positivt av

remissinstanserna.

Bestämmelsen är tillämplig inom hela den offentliga förvaltningen, låt vara

att den torde få sin största betydelse för invandrarverket, polismyndighe-

terna, utrikesförvaltningen och kommunernas invandrarbyråer. Endast relativt allvarlig skada, ”övergrepp eller annat allvarligt men”, skall leda till sekretess. Det kan å andra sidan inte krävas någon högre grad av sannolikhet

för sådan skada för att sekretessen skall gälla. Redan en beaktansvärd skaderisk är tillräcklig. Skadans särskilda samband med utlänningens ställning har i bestämmelsen uttryckts så att skadan skall vara föranledd av

förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller

organisation av utlänningar. Med utlänning avses både utländsk medborgare

och statslös.

Behovet av sekretesskydd för utlänningar kan emellertid inte anses tillgodosett genom den nu berörda föreskriften. Inom ramen för utlännings-

kontrollen får främst invandrarverket och polismyndigheterna ingående kännedom om utlänningars och deras anhörigas personliga förhållanden. Dessa uppgifter skall åtnjuta sekretesskydd av samma art som gäller i andra

liknande sammanhang. Liksom i promemorieförslaget finns en bestämmelse

härom i paragrafens andra stycke.

Med hänvisning till det betydande offentlighetsintresse som föreligger i utlänningsärenden har i promemorian föreslagits ett rakt skaderekvisit som förutsättning för sekretessen enligt andra stycket. Några remissinstanser, däribland statens invandrarverk och utlänningslagkommittén (A 1975:04),

har förordat att nuvarande sekretesskydd i 148 SekrL med ett omvänt

skaderekvisit behålls. Att införa en presumtion för offentlighet har ansetts vara djupt olyckligt med hänsyn både till utlänningen och till möjligheterna

för utlänningsmyndigheterna att nå fram till riktiga avgöranden i ären-

dena.

Den myndighetsutövning som sker i utlänningsärenden rör inte sällan frågor som är av stor betydelse för utlänningen. Redan detta gör att intresset av insyn i ärendena är framträdande. Härtill kommer ett allmänt intresse av insyn i invandrarpolitikens praktiska tillämpning.

Mot det offentlighetsintresse som således finns i fråga om utlännings-

ärenden måste dock ställas det obestridliga behov av sekretess som föreligger

för de uppgifter om enskilds personliga förhållanden som kommer fram.

Vissa uppgifter, om t. ex. hälsotillstånd, religiös och politisk uppfattning, är

sådana att de också i ett annat sammanhang skulle åtnjuta ett starkt

sekretesskydd. Andra uppgifter som hos oss normalt kan anses som tämligen harmlösa kan för den som kommer från ett annat land uppfattas som ytterst

ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller för hans närstående i hemlandet. Detta är något som man också måste ta hänsyn till vid utformningen av sekretessbestämmelserna på

14 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 15 § 210

området.

Som förut har nämnts gäller f.n. i ärenden om utlänningskontroll handlingssekretess enligt 14 8 SekrL med ett omvänt skaderekvisit, dvs. utlämnande av handling får ske endast om trygghet kan anses vara för handen att det kan ske utan risk för skada för den enskilde. Vid avvägningen mellan de motstående intressen som måste beaktas har jag funnit att den sekretessnivå som i dag gäller inte bör ändras. Sekretessen enligt paragrafens andra stycke skall alltså gälla med omvänt skaderek visit.

I enlighet med vad som har föreslagits i promemorian undantas dock myndighets beslut från sekretessen. Dessa beslut kan emellertid ibland ges skydd enligt paragrafens första stycke, som också i övrigt kan få aktualitet för ärenden om utlänningskontroll jämsides med föreskrifterna i andra stycket. Sekretessen gäller enskilds personliga förhållanden, men kommer härigenom indirekt att skydda vissa uppgifter om utlänningens ekonomiska omständigheter (jfr avsnitt 4.3.4).

Sekretessbestämmelsen i andra stycket är tillämplig i verksamhet för kontroll över utlänningar. Härmed avses inte bara förvaltningsärenden om t. ex. visering, bosättningstillstånd, arbetstillstånd, avvisning, förpassning eller utvisning utan också kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. Till verksamhet för kontroll över utlänningar kan däremot inte räknas domstols handläggning i brottmål av fråga om förvisning och inte heller ärenden om svenskt medborgarskap.

Tidsgränsen för handlingssekretessen enligt denna paragraf har i promemorian satts till 50 år. Detta överensstämmer med vad som har föreslagits i andra sekretessbestämmelser till skydd för enskilds personliga förhållanden. Jag har inte funnit skäl att gå ifrån den tidsgräns som har föreslagits.

15 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess för uppgifter inom folkbokföringen.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 13 § första stycket SekrL och om tystnadsplikt i 83 § folkbokföringskungörelsen (1967:495, 83 3 ändrad senast 1975:777)

Promemorieförslaget: 8 kap. 15 §

I promemorian har föreslagits bestämmelser som innebär att hemlighållande av uppgifter om enskilds personliga förhållanden inom folkbokföringen kan ske såväl i fråga om uppgifter av särskilt ömtålig art som, på grund av speciella omständigheter, i fråga om normalt harmlösa uppgifter. Förslaget, som torde stå i överensstämmelse med gällande rätt beträffande handlingssekretessen på området, har i allmänhet godtagits av remissinstanserna.

Liksom hittills bör huvudregeln vara att uppgifter om namn, adress, personnummer, civilstånd eller nationalitet skall vara offentliga. Att förhindra att detta leder till obehörig ADB-registrering ankommer på

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 153 & 211

datalagstiftningen. I sammanhanget förtjänar erinras om att TF inte ger någon rätt att från myndighet erhålla uppgifter på maskinläsbart medium. Vidare kan hänvisas till det särskilda förbudet att lämna ut uppgift som kan antas bli använd för ADB-behandling i strid med datalagen (se 7 kap. 16 §).

I vissa undantagsfall kan det emellertid vara påkallat att — utöver vad som följer av det sagda — hindra att uppgift som regelmässigt antecknas inom folkbokföringen lämnas ut. Anledning saknas att bryta med den praxis på området som har utvecklats. I enlighet med vad som har föreslagits i promemorian föreskrivs därför i förevarande paragraf att uppgift som förekommer inom folkbokföringen skall kunna hållas hemlig om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. En sådan särskild anledning kan vara att uppgifter begärs om utlänningar med viss nationalitet. Tyder omständigheterna på att utlämnande av en dylik förteckning kan leda till aktioner mot invandrarna som dessa uppfattar som hotande eller påtagligt obehagliga bör utlämnande av det begärda urvalet vägras (jfr vad som sagts om skadebedömningen vid s. k. massuttag i avsnitt 4.3.4). I nu avsedda fall kan f. ö. också en tillämpning av den särskilda sekretessbestämmelsen i 7 kap. 14 § om skydd för utlänningar få aktualitet. Även i andra fall då enstaka uppgift av harmlöst slag begärs utlämnad kan det finnas särskild anledning att vägra utlämnande, såsom t. ex. då en adress har blivit spärrad på grund av befarad personförföljelse.

Paragrafen är givetvis tillämplig också på de mer ömtåliga uppgifter om personliga förhållanden som kan förekomma, såsom framför allt uppgifter om ändrad könstillhörighet men i vissa fall också på uppgifter om börd, omyndighet m. m.

Sekretessen gäller först och främst den egentliga folkbokföringen. Vad som avses därmed följer av 18 folkbokföringsförordningen (1967:198). Även länsregistreringen enligt 74 § folkbokföringskungörelsen och av riksskatteverket i egenskap av central folkbokföringsmyndighet förda register omfattas naturligtvis också av uttrycket verksamhet som avser folkbokföringen. Sekretessen inom den egentliga folkbokföringen bör emellertid inte kunna kringgås genom att uppgifterna får en vidsträcktare offentlighet i andra register som omfattar befolkningen. Den gäller därför också annat befolkningsregister som baserar sig på uppgifter från folkbokföringsmyndigheterna, t. ex. det ADB-baserade centrala statliga person- och adressregister, SPAR, vars inrättande riksdagen beslutade i december 1976. Det register över befolkningen som rikspolisstyrelsen för på mikrofiche, riksförsäkringsverkets register över befolkningen och statistiska centralbyråns register över totalbefolkningen, s.k. RTB-rcgister, träffas också av = sekretessbestämmelsen i förevarande paragraf. Anmärkas bör att i de två sistnämnda fallen gäller sekretess också enligt andra bestämmelser i lagen (se 7 kap. 7§ resp. 9 kap. 4 §). Frågan om utlämnande av uppgift ur registret

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 16 §: 212

måste i sådant fall prövas i första hand enligt den andra sekre-

tessbestämmelsen.

Även om ett befolkningsregister inte omfattar hela landet utan bara befolkningen i ett visst område, t. ex. ett landstingsområde, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på sådant register. Däremot avses bestämmelsen inte gälla register som omfattar visst begränsat urval av befolkningen, såsom register hos exempelvis centrala studiestödsnämnden, central-

nämnden för fastighetsdata och liknande.

16 §

Denna paragraf innehåller bestämmelser om förbud i vissa fall att lämna ut personuppgifter i personregister. Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 13 § andra stycket SekrL

Promemorieförslaget: 8 kap. 16 § tredje stycket

Bestämmelserna i 8 kap. 16 § första och andra styckena promemorieförslaget om sekretess hos datainspektionen och vissa andra myndigheter har

tagits in i 9 kap. 6 resp. 7 §§. Enligt 13 § andra stycket SekrL råder f.n. i två fall generellt förbud att lämna personuppgift från persondataregister. Dels får uppgift inte lämnas ut om det finns anledning anta att den skall användas för ADB-behandling i strid med datalagen. Dels får den inte lämnas ut om det kan antas att den blir föremål för ADB-behandling utomlands och att detta medför otillbörligt

intrång i personlig integritet. I det senare fallet ankommer det på datainspektionen att pröva frågan om utlämnande. Regler av motsvarande innebörd för

annan registeransvarig än myndighet finns i 11 § datalagen.

Promemorieförslaget innebär att de angivna destämmelserna i SekrL i sak förs över till den nya sekretesslagen. Mot förslaget har i allmänhet inte förts fram några invändningar under remissbehandlingen. För egen del ansluter jag mig till promemorieförslaget. Förevarande paragraf har därför utformats i huvudsaklig överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i promemorian.

I paragrafen används, liksom i andra paragrafer, uttrycket sekretess ”gäller

för... uppgift”. Vid en riktig tillämpning av skaderekvisiten leder bestäm-

melserna dock inte till någon tystnadsplikt i vanlig mening. Risk för skada som anges i bestämmelserna aktualiseras nämligen i praktiken bara vid massuttag i någon form av uppgifter från registret.

När det gäller det i andra stycket stadgade förbudet att lämna ut uppgift om det kan befaras att denna används för ADB-behandlinrg i utlandet på sätt som innebär otillbörligt intrång i personlig integritet bör här framhållas att bestämmelsen inte är avsedd att hindra uppgiftsutlämnande till utländsk

myndighet med stöd av bestämmelser i författning. Som framgår av det som har sagts i motiven till I kap. 3§ är den nya sekretesslagen inte direkt

tillämplig i fråga om utbyte av uppgifter mellan svensk och utländsk

Prop. 1979/80:2 Del A por 7 kap. 17 §. 213

myndighet. Uttäimnande av hemlig uppgift till myndighet i utlandet eller till mellanfolklig organisation får alltså ske på i huvudsak samma sätt som hittills. Det sagda innebär att myndighet, såsom t. ex. rikspolisstyrelsen, som har en författningsreglerad skyldighet att till utländsk myndighet redovisa vissa registeruppgifter kan göra detta utan hinder av förevarande bestämmelse.

Bestämmelserna i denna paragraf gäller såväl uttag på maskinläsbart medium som uttag på lista eller vanlig handling. Bestämmelserna måste därför också tas in i sekretesslagen. Förordnande som bara innebär begränsning av möjligheten att lämna ut ADB-upptagning på maskinläsbart medium eller genom linjeanslutning till dator eller terminal utgör nämligen, som framgår av 2 kap. 13 § TF, inte någon begränsning i rätten att få ut allmänna handlingar. Det är inte heller i övrigt att se som ett beslut om sekretess. Datainspektionens befogenhet enligt datalagen att besluta sådana begränsningar behöver därför inte stöd i sekretesslagen. Angående datainspektionens möjlighet att ge föreskrift om utlämnande —- även på konventionell väg — av annars hemlig personuppgift från myndighets ADB-register till annan myndighet finns en bestämmelse i 14 kap. 3 § andra stycket departementsförslaget.

17 och 18 §§

I förevarande paragrafer behandlas sekretessen för uppgifter som finns i vissa särskilda register. Det rör sig i huvudsak om uppgifter som har anknytning till brott.

Gällande rätt: tegler om handlingssekretess i 11 § och 12 § fjärde stycket SekrL och om tystnadsplikt i 10 § lagen (1965:94) om polisregister m. m.

Promemorieförslaget: 8 kap. 17 och 18 §§

17 §

Bestämmelsen i första stycket, som svarar mot 11 § första stycket SekrL, föreskriver sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller polisregister. Promemorieförslaget har i denna del i allmänhet lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Paragrafens första stycke har också utformats i huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget.

Med allmänt kriminalregister förstås här register som avses i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister (ändrad senast 1977:1031) och med polisregister register enligt lagen om polisregister m. m. Sekretessen gäller både hos den registerförande myndigheten, vanligen rikspolisstyrelsen, och hos andra myndigheter som kan göra uttag ur registret, t.ex. lokala polismyndigheter med terminaler anslutna till rikspolisstyrelsens datoranläggning. Med den valda avfattningen är även uppgifter som har förts av ur

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 18 § 214

registret sekretessbelagda. Lämnas en registeruppgift ut till myndighet följer sekretessen uppgiften dit bara i den mån detta följer av bestämmelserna om överföring av sekretess i bl. a. 13 kap.

Föreskrifter om utlämnande av uppgifter från register till myndighet och enskild finns i de nyss nämnda lagarna och i förordningar som har stöd i dessa, dvs. kriminalregisterkungörelsen (1973:58, ändrad senast 1977:1104), polisregisterkungörelsen (1969:38, omtryckt 1977:1105, ändrad senast 1978:147) och personalkontrollkungörelsen (1969:446, ändrad senast 1976:110). I promemorieförstagets första stycke anges att i fråga om utlämnande av uppgift gäller, utöver 2 kap. sekretesslagen, de föreskrifter som nu har nämnts. Från bestämmelserna i 2 kap. görs dock vissa undantag.

Enligt min mening är det mest ändamålsenligt att låta frågan om utlämnande av uppgift ur register regleras uteslutande i de särskilda registerförfattningarna. Bestämmelserna i 14 kap. departementsförslaget, som svarar mot 2 kap. promemorieförslaget, bör alltså inte vara tillämpliga i fråga om sekretessen enligt förevarande paragraf. Departementsförslaget har utformats i enlighet med det anförda. De ändringar i registerförfattningarna som är nödvändiga får göras i samband med följdlagstiftningen till den nya sekretesslagen. Därvid får övervägas om det bör införas en motsvarighet till den föreskrift i promemorieförslaget som innebär att den registrerade har rätt att ta del av registeruppgift om sig själv bara på sådant sätt att han inte kommer att förfoga över något bevis om registrets innehåll.

I denna paragraf ges bestämmelser som svarar mot 11 § andra och delvis fjärde styckena SekrL. Paragrafen avser alltså sekretess i annan verksamhet, som avser förande av eller uttag ur register angående brott m. m., än som regleras i 17 §.

I promemorian föreslås sekretess för uppgifter i rättsväsendets informationssystem, för belastningsuppgift i körkortsregistret och för uppgift i särskilt register som författningsenligt förs hos myndighet angående brott eller tjänsteförseelse. Promemorieförslaget har i allmänhet lämnats utan erinran under remissbehandlingen. En viss utvidgning av det sekretessbelagda området har dock förordats. För min del har jag dock inte funnit skäl att i sak frångå promemorieförslaget. Föreskriften om att den s. k. generalklausulen inte gäller saknar dock motsvarighet i departementsförslaget. Utrymmet för tillämpning av denna klausul torde emellertid bli mycket begränsat.

Punkt I tör sekretess för uppgifter i rättsväsendets informationssystem. Sekretessen gäller hos rikspolisstyrelsen. Uppgifter som har lämnats till alimänt kriminalregister eller polisregister men som ännu inte har tillförts registret omfattas av sekretess enligt denna punkt. Till myndighet kan

Prop. 1979/80:2 Del A Eat 7 kap. 18§ 215

uppgift lämnas med stöd av kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (omtryckt 1971:825, ändrad senast 1978:367), strafföre-

läggandekungörelsen (1970:60, ändrad senast 1977:411) och ordningsbots-

kungörelsen (1968:199, ändrad senast 1977:38). I punkt 2 finns bestämmelser om sekretess för belastningsuppgifter som

hartillförts körkortsregistret. Till sådana uppgifter hör dels uppgifter om vissa

åtgärder som har samband med brott och nykterhetsvård, dels vissa medicinska uppgifter. Bestämmelser om utlämnande till myndighet finns i förordningen (1976:807) om utlämnande av belastningsuppgifter ur körkortsregistret (ändrad senast 1977:1111). Utlämnande till enskild, dvs. till den som uppgiften rör, kommer framdeles att regleras av bestämmelserna i 14 kap. 4 §

Gfr också regeringens dispensbefogenhet enligt 14 kap. 8§ i fråga om utlämnande till annan enskild). Den kategori av register som avses i punkt 3 beskrivs i 11 § fjärde stycket

SekrL som ” särskilt register som hos myndighet föres angående straff och tillrättavisningar som ådömts eller tilldelats underlydande personal”. Ett sådant register är militärt straffregister, ur vilket uppgifter får lämnas till

myndighet och enskild enligt kungörelsen (1948:691) angående den militära rättsvården (ändrad senast 1976:920). Liksom i närmast föregående punkt kommer framdeles utlämnande till enskild av uppgift ur det militära

straffregistret att regleras av bestämmelserna i denna lag. En viss ändring i kungörelsen är nödvändig såvitt gäller regeringens befogenhet att medge

tillstånd till uttämnande av uppgift till myndighet och enskild (jfr 61 § andra stycket, ändrad senast 1975:1301). En förutsättning för att sekretess skall gälla

för uppgift i register som avses i denna punkt är att registret förs

författningsenligt. Genom detta krav blir det möjligt att få kännedom om

vilka register som förs och vilka uppgifter som registreras. Med anledning av ett påpekande under remissbehandlingen vill jag tillägga att bestämmelsen i

denna punkt givetvis också tar sikte på register som förs centralt för viss förvaltning.

I paragrafens andra stycke har tagits in en bestämmelse som saknar motsvarighet i promemorieförslaget. Den innebär att de uppgifter som finns hos rikspolisstyrelsen i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot inte omfattas av sekretessen enligt första stycket 1 (jfr 9 kap. 18 § första stycket 2). Undantagsbestämmelsen tar sikte på de handlingar i ärendet som finns hos rikspolisstyrelsen, såsom t.ex. godkännanden som har kommit in dit från de misstänkta. Motsvarande uppgifter i rättsväsendets informationssystem berörs däremot inte av bestämmelsen.

I 17 och 18 §§ saknas motsvarigheter till de sekretessregler som finns i 11 § tredje och delvis fjärde styckena samt i 128 fjärde stycket SekrL. Bestämmelsen i 11 § tredje stycket SekrL om vissa domar avseende straff

som ådömts svensk medborgare i utlandet torde sakna självständig betydelse

vid sidan av föreskrifterna om sekretessen i fråga om allmänt kriminalregister

och polisregister m. m. Liksom promemorieförslaget saknar därför departe-

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 19-20 §§ 216

mentsförslaget en direkt motsvarighet till bestämmelsen.

111 § fjärde stycket SekrL behandlas bl. a. sekretessen för uppgifter i det av riksskatteverket förda straffregistret rörande fylleri och vissa andra brott. De bestämmelser som reglerade förande av detta register och utlämnande av uppgifter därur — förordningen (1955:513) om register rörande vissa alkoholbrott m. m. — upphörde att gälla vid utgången av år 1977 (SFS 1977:995). Registret skall förstöras efter utgången av år 1982. Någon regel i den nya sekretesslagen behövs därför inte. Däremot bör sekretess alltjämt gälla för de uppgifter som tidigare har insamlats. En bestämmelse därom har tagits in i punkt 5 i övergångsbestämmelserna.

I 123 fjärde stycket SekrL finns bestämmelser om sekretess för bl. a. uppgifter om den som häktats eller dömts för brott när uppgifterna har tillförts av kriminalvårdsstyrelsen fön register inom rättsväsendets informationssystem. Sekretessen för sådana uppgifter regleras i 7 kap. 21 § departementsförslaget.

19 och 20 5§

Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om sekretess inom polisväsendet för sådan verksamhet som ligger vid sidan om den rent brottsförebyggande.

Gällande rätt: regler om tystnadsplikt i 138 polisinstruktionen (1972:511)

Promemorieförslaget: 8 kap. 19 §

Verksamheten inom polisväsendet är utomordentligt vittförgrenad. Åtskilliga av de sekretessbestämmelser som tas upp i den nya sekretesslagen har betydelse också för uppgifter inom polisväsendet. Här kan nämnas de bestämmelser som avser rikets säkerhet (2 kap. 1§ andra stycket och 2 §), förundersökning, brottsförebyggande verksamhet m. m.(5 kap. I $ och 9 kap. 17 §), säkerhets- och bevakningsåtgärder (5 kap. 2 §), åtgärder med ändamål att förhindra rymning eller fritagning (5 kap. 4 §), utlänningar (7 kap. 14 §) samt bestämmelser om uppgifter som har tillförts register (7 kap. 17 och 18 §§). I förevarande paragrafer regleras den sekretess för polisväsendets del som härutöver behövs.

F. n. föreligger inom polisväsendet en allmän tystnadsplikt utan motsvarande handlingssekretess. I 13§ polisinstruktionen föreskrivs således att polisman inte obehörigen får yppa vad han har fått veta i tjänsten om det är av sådan beskaffenhet att det av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen inte bör komma till utomståendes kännedom.

Intresset av allmän insyn gör sig uppenbarligen gällande i särskilt hög grad i fråga om verksamhet av det slag som bedrivs av polisen. Det är därför inte lämpligt att behålla en sekretess motsvarande den som finns i 13§ polisinstruktionen. Detta gäller även om sekretessen bara skulle ha formen av tystnadsplikt. Det kan f. ö. erinras om att en regel om enbart tystnadsplikt är

Prop. 1979/80:2 Del A La 7 kap. 19§ 217

besvärlig att tillämpa i de fall där de åsyftade uppgifterna också kan förekomma i allmänna handlingar.

Som har nämnts i det föregående tillgodoses sekretessbehovet för polisväsendet i stor utsträckning av andra bestämmelser i departementsförslaget. För att de enskilda som berörs av polisens verksamhet skall få ett tillfredsställande sekretesskydd krävs emetlertid en kompletterande reglering i fråga om vissa särskilda polisuppgifter. Bestämmelser härom tas upp i förevarande paragrafer. Med anledning av de synpunkter som har kommit fram under remissbehandlingen har det sekretesskyddade området vidgats något (19 § första stycket 2 och 3 samt 20 §).

19§

Av 28 polisinstruktionen följer att polisen som ett led i sin skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet skall lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. Polisen skall också enligt 3 § fortlöpande samarbeta med bl. a. socialvårdsmyndigheterna och ofördröjligen underrätta sådan myndighet när polisen får kännedom om förhållanden som bör föranleda åtgärd av myndigheten.

Den uppgift till hjälp för enskilda som polisen sålunda har sträcker sig över vida områden och har stor betydelse. Polisens möjligheter att fylla sin hjälpande funktion förbättras uppenbarligen om de enskilda som berörs kan påräkna diskretion. Samtidigt är intresset av insyn rörande den enskildes förhållanden på detta område i regel begränsat. Bestämmelsen i punk I är utformad med utgångspunkt häri.

För sekretess krävs att det är fråga om verksamhet som har ren hjälp- eller biståndskaraktär. Det kan exempelvis gälla att avvärja ett självmord eller att hjälpa någon till sjukvård. Ett annat exempel är att kontakt förmedlas med social myndighet för att möjliggöra hjälpverksamhet från dennas sida. Sekretessbestämmelsen kan vara tillämplig även när hjälpverksamhet har visst samband med en åtgärd som har karaktär av myndighetsutövning. Sekretess enligt punkt 1 gäller sålunda i fråga om uppgifter som hänför sig till hjälpåtgärder av det slag som avses i 7 § andra stycket lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m.

Som framgår av vad som redan har sagts är meningen inte att bestämmelsen i punkt I skall hindra polisen från att i hjälpsyfte ta kontakt med andra myndigheter. I de fall där ett uttryckligt medgivande från den hjälpbehövandes sida inte föreligger torde reglerna i 14 kap. 3§ första stycket ge tillräckligt stöd för att vidarebefordra uppgifter av det slag som avses i bestämmelsen. Ibland kan kontakten sannolikt tas utan att någon sekretessbelagd uppgift över huvud taget behöver röjas.

I åtskilliga författningar finns föreskrifter om skyldighet för polisen att lämna handräckning åt annan myndighet för verkställighet av myndighetens beslut. Av särskild betydelse är härvid polisens verksamhet beträffande

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 21§ 218

administrativa frihetsberövanden enligt lagstiftningen om viss sluten psykiatrisk vård, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och om vård av unga utan samtycke på socialtjänstens område. För de myndigheter som beslutar om frihetsberövande inom dessa områden gäller enligt 7 kap. 1 och 4 §§ sekretess utom såvitt avser själva beslutet. Enligt promemorieförslaget skulle dess motsvarande bestämmelser omfatta också polisens medverkan vid sådana administrativa frihetsberövanden. Att det i dessa fall bör gälla sekretess också för polisen synes mig helt naturligt. För att åstadkomma en viss systematisering och förenkling anser jag att de bestämmelser som sålunda behövs bör finnas i förevarande paragraf. I punkterna 2 och 3 har därför tagits in bestämmelser om sekretess i ärende om omhändertagande eller handräckning på de områden som nyss har nämnts.

I de övriga punkterna ges sekretesskydd för uppgifter som också de har samband med vissa tvångsåtgärder. I punkt 4 föreskrivs således sekretess i ärenden som avses i 21 kap. föräldrabalken, dvs. hämtning av barn. I punkt 5 återfinns en regel om utredning enligt 6 § andra stycket lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande. Denna bestämmelse får självständig betydelse i fall där omhändertagandet görs på sådan grund att sekretessreglerna i 9 kap. 17 § inte är tillämpliga, nämligen omhändertagande av den som genom sitt uppträdande stör allmän ordning eller utgör en omedelbar fara för denna.

Som en förutsättning för sekretess i alla de nu angivna fallen gäller att det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

I 7 kap. 6§ finns bestämmelser om sekretess inom sjukvården och socialtjänsten för anmälan eller annan utsaga från enskild. Under remissbehandlingen har det framhållits att anmälningar av det slag som det här gäller ofta görs till polismyndighet och att motsvarande bestämmelser därför bör finnas också för polisen.

Polisens ingripande mot missbrukare av skilda slag eller mot psykiskt sjuka kan ofta sägas ske även i brottsförebyggande syfte. Sekretess för anmälan eller utsaga från enskild gäller då redan på grund av bestämmelserna i 9 kap. 17 § första stycket 2. Det behov av sekretess för enskilds anmälan m. m. som här föreligger gäller därför ett ganska begränsat område. En bestämmelse i saken torde behövas bara för ärende om omhändertagande enligt nuvarande 7 § lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall. Förevarande paragraf upptar en bestämmelse härom. I övrigt får jag hänvisa till vad jag har anfört under 7 kap. 6 §.

Paragrafen rör sekretess inom kriminalvården.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 12 § SekrL samt i fråga om

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap 21§ 219

tystnadsplikt 16 § instruktionen (1964:628) för övervakningsnämnderna, 33 § kungörelsen (1964:632) med vissa bestämmelser om vård i frihet av dem som dömts till påföljd för brott, 16 § instruktionen (1965:633) för de centrala nämnderna inom kriminalvården och 35§ instruktionen (1974:555) för

kriminalvårdsverket

Promemorieförslaget: 8 kap. 208

Gällande regler om tystnadsplikt inom kriminalvården avser allmänt

enskilds personliga förhållanden. Handlingssekretessen är i förhållande

härtill så till vida begränsad som den omfattar endast inom kriminalvården

upprättade handlingar, bortsett från uppgifter som har tillförts kriminalvårdsstyrelsens register inom RI-systemet (12 § fjärde stycket SekrL).

Enligt promemorian bör en gemensam sekretessregel till skydd för

enskilda som behandlas inom kriminalvården tillgodose två huvudintressen. Det ena intresset är att ingenting bör lämnas ut till utomstående angående klienterna som kan försvåra deras rehabilitering. Från denna synpunkt anses

det angeläget att såvitt möjligt hemlighålla bl. a. vad klienten har dömts för och påföljden. Att uppgifter härom återfinns i handling som är offentlig på

annat håll, t. ex. vid domstol, bör inte leda till annan bedömning. Kontrollen över att rättskipningen bedrivs korrekt kan utövas vid domstolarna med stöd

av där gällande, långtgående offentlighet.

Däremot är det enligt promemorian angeläget att beslut inom kriminalvården som närmare bestämmer omfattning och innehåll i en ådömd påföljd

blir tillgängliga för offentligheten. Detta är det andra intresse som bör tillgodoses vid sekretessregelns utformning. Särskilt den slutna kriminalvården bör vara underkastad offentlig insyn till stöd för kontroll och allmän

debatt kring kriminalpolitikens mål och medel.

Med utgångspunkt i dessa överväganden föreslås i promemorian som

huvudregel att sekretess inom kriminalvården skall gälla för uppgifter om klienternas person, om röjande kan antas lända till men för klienten eller

närstående. Också fara för den personliga säkerheten —- för t. ex. intagen eller vårdare — bör leda till sekretess. Regeln skall inte hindra att kriminalvårds-

personalen tar kontakt med utomstående för att hjälpa en klient, men därvid bör iakttas största möjliga diskretion angående dennes bakgrund. Den föreslagna regeln omfattar också till kriminalvårdsmyndighet inkomna handlingar, t. ex. domar.

Sekretessen tar enligt promemorieförslaget sikte på den som har dömts att undergå kriminalvård — vare sig det är fråga om vård i anstalt eller i frihet.

Formuleringen ger sekretesskydd bl. a. i ärenden om uppskov med verkställighet. Även uppgifter i ärenden om åtgärder mot samhällsfarlig asocialitet omfattas av skyddet. Den som är häktad skyddas genom bestämmelserna i 10 kap. 19 § promemorieförslaget.

I promemorieförslaget görs en reservation för beslut av de centrala

nämnderna inom kriminalvården och av Öövervakningsnämnd. Detta

stämmer med gällande rätt. Undantaget från sekretessen föreslås emellertid

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 21§ 220

för framtiden gälla också beslut av kriminalvårdsstyrelsen och beslut som i annat fall fattas enligt gällande lagstiftning om kriminalvård i anstalt, f. n.

lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (ändrad senast 1976:506). Beslut om tillämpningen av denna lag fattas i vissa fall av övervakningsnämnd eller central nämnd och i övriga fall av kriminalvårdsstyrelsen. Regeringen kan dock förordna om överföring till tjänsteman inom kriminalvården av övervakningsnämnds befogenhet och, med vissa undantag, av kriminal-

vårdsstyrelsens befogenhet (jfr kungörelsen /1974:248/ med vissa före-

skrifter rörande tillämpningen av lagen /1974:203/ om kriminalvård i anstalt /omtryckt 1977:1143/). Beslut enligt lagen kan avse sådant som anstaltspla-

cering, avskiljande av intagen från andra intagna, granskning av brev, permissioner och disciplinär bestraffning. Den föreslagna regeln medför också offentlighet för kriminalvårdsstyrelsens beslut enligt lagen (1974:202)

om beräkning av strafftid m. m. (ändrad senast 1976:375).

Enligt 2 kap. 10 § promemorieförslaget (14 kap. 4 § departementsförslaget) gäller sekretess till förmån för enskild inte i förhållande till denne och kan helt eller delvis efterges av honom. Enligt promemorian bör det inte komma i

fråga att under hänvisning enbart till en intagens eget bästa undanhålla

honom t. ex. hans behandlingsjournal. Något undantag från 2 kap. 108 promemorieförslaget föreslås därför inte. Journalen kan däremot hållas

hemlig också för den som avses därmed, om det skulle kunna innebära fara

för annans säkerhet att innehållet lämnas ut. I sådant fall är det den vars säkerhet är i fara som skyddas av sekretessen. Ingår handlingen i ärende med den intagne som part, krävs emellertid särskilt starka skäl för att sekretessen skall kunna upprätthållas mot honom (2 kap. 12 § promemorieförslaget, jfr 14 kap. 5 § departementsförslaget). Den intagne anses dock inte vara part i ett ärende bara därför att han är föremål för kriminalvård.

I huvudsak har förslaget inte mött någon kritik under remissbehandlingen, och departementsförslaget överensstämmer i stort sett med promemorieförslaget.

Liksom i promemorieförslaget uppställs som huvudregel att sekretess skall

gälla inom kriminalvården för uppgift om klients personliga förhållanden, om

det kan antas att denne eller någon honom närstående lider men om

uppgiften röjs. Även t. ex. en dom av allmän domstol kan vara sekretessbelagd enligt denna huvudregel. Detta är i och för sig ingen nyhet. Redan gällande rätt innebär att uppgifter som är tillgängliga hos allmän domstol kan

vara hemliga när de finns hos annan myndighet. Även uppgifter i det centrala

kriminalvårdsregistret faller under huvudregeln. Detta hindrar inte att det

kan vara lämpligt att man författningsreglerar uppgiftslämnandet myndighe-

ter emellan såvitt angår uppgifter i registret. Denna fråga får övervägas under följdlagstiftningsarbetet.

På samma sätt som i promemorieförslaget skyddas, förutom den intagne som en viss uppgift rör och hans närstående, också andra intagna, vårdare och andra personer vilkas personliga säkerhet skulle kunna sättas i fara om en

Prop. 1979/80:2 Del A Pre 7 kap. 22§ 221

uppgift lämnas ut. Skaderekvisitet i den del som skyddar den senare personkretsen har utformats med 7 kap. 6 § departementsförslaget som förebild. Detta innebär att fara för också annat allvarligt men än våld kan vara grund för sekretess.

Varken promemorieförslaget eller departementsförslaget upptar någon särskild regel om vilken myndighet som prövar fråga om utlämnande av uppgift till enskild. På denna punkt föreligger en avvikelse från gällande rätt. Enligt 12 § SekrL skall utltämnandefråga prövas av kriminalvårdsstyrelsen, såvitt angår handling hos myndighet inom kriminalvården. Denna ordning, som infördes när den tidigare gällande absoluta handlingssekretessen den I januari 1978 ersattes av en sekretess med skaderekvisit, har visat sig medföra vissa praktiska svårigheter och har därför inte behållits i den nya sekretesslagen.

22§

I paragrafen finns bestämmelser om viss sekretess hos domstol i brottmål m.m.

Gällande rätt: 10 8, 14 § (handlingar som av läkare etc, har upprättats till utredning i mål eller ärende hos domstol) och 36 § SekrL samt 5 kap. 138 RB

Promemorieförslaget: 8 kap. 21 §

I 5 Kap. 1§ tredje stycket RB föreskrivs f. n. att i brottmål domstolsförhandling som angår personundersökning, sinnesundersökning eller annan utredning rörande den tilltalades levnadscmständigheter och personliga förhållanden i övrigt skall äga rum inom stängda dörrar när skäl är därtill. Enligt 36 § SekrL är det i dag möjligt att sekretessbelägga sådan utredning som har företetts eller är avsedd att företes vid en förhandling inom stängda dörrar. En sådan handlingssekretess anses i promemorian i vissa situationer vara behövlig. Eftersom enligt promemorian all handlingssekretess vid domstol skall bygga på materiella lagbestämmelser om sekretess, föreslås en sekretessbestämmelse som svarar mot den nyssnämnda möjligheten att i anknytning till en förhandling inom stängda dörrar sekretessbelägga utredning om den tilltalades personliga förhållanden.

Promemorieförslagets bestämmelse tar, liksom den nuvarande föreskriften om förhandlingssekretess, sikte på varje slag av utredning rörande den tilltalades personliga förhållanden som i brottmål kan förekomma vid domstol. De uppgifter beträffande vilka sekretess kan ifrågakomma har emellertid begränsats till uppgifter om sjukdom eller andra ömtåliga personliga förhållanden. Dessutom uppställs ett skaderekvisit. Enligt promemorian blir genom dessa begränsningar området för sekretess mindre än vad som f. n. följer av ordalagen i 5 kap. 1§ RB. Det anses emellertid : allt väsentligt sammanfalla med det område där sekretess nu medges i praxis. Utanför området för sekretess avses falla bl. a. uppgifter i kriminalregisterutdrag e. d.

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 22§ 222

som lämnar upplysning om brott som den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till.

I promemorian anförs att uppgifter om sjukdom eller andra ömtåliga

personliga förhållanden som rör den tilltalade i första hand torde komma fram vid sådan utredning som avses i lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål (ändrad senast 1975:720). Som exempel på utredning om den

tilltalades personliga förhållanden nämns också rättspsykiatrisk undersök-

ning. Uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden kan också förekomma i de

förundersökningshandlingar, som i samband med åtal tillställs domstolen.

Även för uppgifter i dessa handlingar kan sekretess gälla vid domstolen enligt

promemorieförslaget.

Tillämpningsområdet för bestämmelsen i promemorieförslaget har inte begränsats till brottmål. Lagrummet omfattar också andra mål eller ärenden

vari utredning sker enligt föreskrifterna om förundersökning i brottmål. Som exempel på sådana mål och ärenden nämns mål om intagning i arbetsanstalt enligt lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet (ändrad senast 1973:919) samt ärenden om utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge (ändrad senast

1975:292). Vad som i promemorian sägs om den tilltalade äger i mål och ärenden som inte utgör brottmål tillämpning på den som avses med den

utredningen.

Behov av sekretess för ömtåliga uppgifter av personlig natur som framkommer vid förundersökning och personundersökning i brottmål eller

i andra mål eller ärenden som avses i detta sammanhang föreligger enligt

promemorian inte bara vid domstol. För förundersökningens vidkommande

behövs en motsvarande sekretess hos de olika myndigheter som tar

befattning med förundersökningen. Vid en personundersökning behövs likaledes en sekretess för uppgifter av nu ifrågavarande natur inte bara vid domstolen utan också vid de myndigheter som är verksamma i samband med personundersökningen. Promemorieförslaget upptar en regel som tillgodoser också de nu angivna behoven av sekretess.

Remissinstanserna har i det stora hela godtagit promemorieförslaget,

bortsett från att de har gjort vissa detaljanmärkningar. Också jag kan i huvudsak ansluta mig till promemorieförslaget. Den i departementsförslaget upptagna paragrafen överensstämmer därför i huvudsak med promemorie-

förslaget.

Enligt första stycket gäller sekretessen vid domstol i brottmål och de andra

mål och ärenden som promemorieförslaget omfattar. De uppgifter som avses

med sekretessbestämmelsen beskrivs som uppgift om någons sjukdom eller annat ömtåligt personligt förhållande.

Förutom att uppgifterna skall avse ömtåliga personliga förhållanden krävs

att uppgifterna framkommer vid utredning rörande tilltalads eller motsva-

randes levnadsomständigheter och personliga förhållanden i övrigt. Som

Prop. 1979/80:2 Del A få 7 kap. 238 223

exempel nämns personundersökning och rättspsykiatrisk undersökning. Däremot nämns inte som i promemorieförslaget förundersökning särskilt. Som har påpekats under remissbehandlingen skulle ett omnämnande av förundersökning kunna Jeda till den missuppfattningen att omständigheter av personlig natur som över huvud taget framkommer vid förundersökning skulle kunna vara sekretessbelagda enligt förevarande paragraf. Vad som åsyftas är endast sådana uppgifter som framkommer under förundersökning och som är avsedda för att användas vid domstol för dess bedömning av påföljdsfrågan. Denna typ av uppgifter ryms under uttrycket ”annan sådan utredning” i departementsförslaget. Departementsförslagets skaderekvisit överensstämmer i sak med promemorieförslagets.

Andra meningen i första stycket innehåller en regel om sekretess hos annan myndighet än domstol för uppgifter av det slag som avses i första meningen. Vad som åsyftas är främst myndigheter som är verksamma i samband med personundersökning och liknande. Till skillnad mot promemorieförslaget avser regeln inte andra myndigheters befattning med förundersökning. För förundersökningens del ges bestämmelser om sekretess i 9 kap. 17 och 18 53 departementsförslaget. Något behov av en bestämmelse också i förevarande paragraf om sekretess för uppgifter i förundersökning har inte ansetts föreligga.

23§

Paragrafen avser sekretess i nådeärenden.

Gällande rätt: 12 8 och 14 § (handlingar som av läkare etc. upprättats till utredning i mål eller ärende hos domstol) SekrL

Promemorieförslaget: 8 kap. 228

Departementsförslaget överensstämmer i stort sett med promemorieförslaget, som i allt väsentligt har lämnats utan erinran av remissinstanserna.

I ärenden angående nåd kan förekomma uppgifter om någons sjukdom eller andra ömtåliga personliga förhållanden som är av den naturen att deras röjande kan antas medföra men för den om vars benådning är fråga eller annan enskild. Det kan härvid vara fråga om uppgifter som är hämtade från utredningen i rättegången mot den dömde. Det kan emellertid också röra sig om uppgifter som lämnas i nådeansökningen eller bifogas denna och som inte har åberopats tidigare. Av intresse i sammanhanget är också att enligt lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål möjlighet finns att i ärende angående nåd förordna att personundersökning skall äga rum eller läkarintyg anskaffas enligt vad som sägs i den lagen. Hur än de ömtåliga uppgifterna aktualiseras i nådeärendet blir de sekretesskyddade enligt denna paragraf.

I nådeärenden kan uppgifter lämnas om någons sjukdom celler andra ömtåliga personliga förhållanden inte bara i fråga om den person vars

Prop. 1979/80:2 Del A 7 kap. 25 § 224

benådning övervägs utan också i fråga om annan person. Även en närstående

till den som uppgiften rör kan lida men om uppgiften röjs. I såväl det ena som det andra fallet är sekretess möjlig. Med den föreslagna avfattningen gäller sekretessen inte bara hos den beslutande myndigheten, dvs. regeringen, utan också hos de myndigheter

som avger yttrande eller verkställer utredning i ärendet.

Att som en remissinstans har förordat införa sekretess i ärenden enligt avskrivningskungörelsen (1965:921, ändrad senast 1974:882) har inte ansetts

påkallat.

24§

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess i den verksamhet som bedrivs av dialekt- och ortnamnsarkiven samt svenskt visarkiv (DOVA).

Gällande rätt: 13 a § SekrL

Promemorieförslaget: 8 kap. 23 § DOVA har till uppgift att samla in, bevara, bearbeta och ge ut material om

dialekter, ortnamn, visor, folkmusik och folkminnen. I verksamheten ingår att spela in svenska dialekter och folkminnen på olika medier. Syftet med inspelningarna är vetenskapligt. Sekretessregeln avses garantera dem, som ställer sig till förfogande för inspelningarna, att dessa inte blir allmänt

tillgängliga (jfr prop. 1974:103 s. 18 ff).

Föreskrifterna ansluter nära till gällande bestämmelser om handlingssekretess. Jämfört med promemorieförslaget, som i allt väsentligt har lämnats

utan erinran under remissbehandlingen, har bara smärre jämkningar gjorts. Bl. a. anges syftet med upptagningarna som ”vetenskapligt ändamål” i stället för ”forskningsändamål” för att det klart skall framgå att också inspelning enbart i syfte att bevara det som spelas in omfattas av sekretessen. Liksom i gällande rätt uppställs ett skaderekvisit. Det är i sak detsamma som

promemorieförslagets. Sekretessen gäller också till förmån för en anhörig till

en avliden, om den anhörige skulle lida men om en uppgift lämnas ut.

25§

Paragrafen rör tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan. Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 138 första stycket SekrL (handlingar rörande själavården och kyrkotukten) och i fråga om tystnads-

plikt 7 kap. 2§ kyrkolagen

Promemorieförslaget: 8 kap. 24 §

Präst inom svenska kyrkan har av ålder tystnadsplikt om vad han har erfarit under s. k. hemligt skriftermål, dvs. bikt. Bestämmelser om denna

tystnadsplikt finns i 7 kap. 2§ kyrkolagen. Föreskrifterna omfattar inte uppgifter som har anförtrotts präst inom ramen för övrig själavård.

Mot bakgrund av en framställning från 1975 års allmänna kyrkomöte till

Prop. 1979/80:2 Del A es & kap. 1 § 225

regeringen (skrivelse 1975:11) föreslog TK i sitt betänkande bestämmelser om

tystnadsplikt som täckte både vad som hade anförtrotts under bikt och uppgifter som lämnats vid själavårdande samtal i övrigt. I promemorian

förordas att frågan om tystnadsplikt för präst lämnas utanför regleringen i den

nya sekretesslagen. Någon ändring i gällande regler föreslås inte. Som skäl för dessa ståndpunkter hänvisas bl. a. till att frågan om tystnadsplikt för präst

som offentlig funktionär kan få en i tiden begränsad aktualitet till följd av

övervägandena angående förhållandet mellan staten och kyrkan. I promemorieförslaget finns sålunda endast en hänvisning till kyrkolagens bestäm-

melser. Förslaget har i denna del inte lett till några invändningar under remissbehandlingen.

För min del ansluter jag mig till uppfattningen att frågan om tystnadsplikt för präst bör lämnas utanför sekretesslagen. Denna ordning synes mest

praktisk med tanke främst på att regler i ämnet kräver medverkan av allmänt

kyrkomöte. Däremot anser jag att goda skäl talar för att en ändring i gällande regler genomförs i samband med att en ny sekretesslag antas. Om ändrade relationer mellan staten och kyrkan kommer till stånd, får frågan givetvis

övervägas på nytt. Jag avser sålunda att inom kort hemställa att regeringen inhämtar yttrande från 1979 års kyrkomöte över ett förslag till vidgning av

den tystnadsplikt som f. n. gäller enligt kyrkolagen. Om förslaget godkänns,

kan det föreläggas riksdagen tillsammans med förslag till följdändringar med anledning av den nya sekretesslagen.

Hänvisningen i fråga om tystnadsplikt för präst i förevarande paragraf har

utformats mot bakgrund av det anförda. Den innebär att de särskilda bestämmelser som hänvisningen avser blir exklusivt tillämpliga.

8 kap. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden

1§

I paragrafen regleras sekretess i ärenden om arbetsförmedling och andra anställningsfrämjande åtgärder.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 22 och 25 §§ SekrL och i fråga om tystnadsplikt 163 lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder

Promemorieförslaget: 9 kap. 1§

De nuvarande reglerna i 22 och 25 §§ SekrL om handlingar i ärenden rörande offentlig arbetsförmedling m. m., vilka gäller till förmån för både arbetsgivare och arbetssökande, har i enlighet med vad som föreslagits i

promemorian delats upp i två paragrafer. Den ena, 7 kap. 10 §, avser uppgifter som hänför sig till enskildas personliga förhållanden. Regleringen i föreva-

rande paragraf tar sikte på enskilds ekonomiska förhållanden och omfattar arbetsförmedling i traditionell bemärkelse och anställningsfrämjande 15 Riksdagen 1979/80. 1 saml Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A & kap. 2§ 226

åtgärder av det slag som avses i lagen om vissa anställningsfrämjande

åtgärder.

Enligt 25 § SekrL utgörs den skyddade personkretsen av arbetsgivare och arbetssökande. Det har ansetts lämpligt att göra den förenklingen i uttryckssättet att man i förevarande paragraf— på motsvarande sätt som i 22 § SekrL—i stället för arbetsgivare talar om enskild i förbindelse med begreppet affärseller driftförhållanden. Härigenom vinner man också att det tydligare framgår att skyddet omfattar inte bara de företagare och andra som har direkt kontakt med de berörda myndigheterna utan också sådana enskilda vilkas förhål-

landen kommer till dessa myndigheters kännedom genom förmedling av företag med vilka myndigheten har direktkontakt. Med uttrycket enskild

avses både fysiska och juridiska personer. Även i övrigt överensstämmer

bestämmelsens tillämpningsområde med vad som har föreslagits i prome-

morian. Något praktiskt behov av ett vidgat tillämpningsområde har inte

ansetts föreligga.

På den traditionella arbetsförmedlingens område finns knappast något

insynsintresse såvitt gäller enskilda företags affärs- och driftförhållanden.

Sekretessen på detta område är närmast en förtroendesekretess. Av denna

anledning innehåller promemorieförslaget inte något skaderekvisit. Däremot föreslås i promemorian ett sådant rekvisit i fråga om anställningsfrämjande

åtgärder av det slag som avses i 1974 års lag i ämnet. Här finns enligt

promemorian klara inslag av myndighetsutövning och till följd därav också

ett betydligt större insynsintresse än i fråga om den vanliga arbetsförmedlingen. Även om insynsintresset kan anses något större i de ärenden som faller under paragrafen och innefattar myndighetsutövning än i de andra ärenden som avses där, anser jag att denna skillnad inte är så stor att man bör

avstå från en enhetlig sekretessnivå. I likhet med 7 kap. 10 § departements-

förslaget upptar därför förevarande paragraf ett omvänt skaderekvisit för både ärenden om arbetsförmedling och ärenden om andra anställningsfrämjande åtgärder.

Tidsgränsen i andra stycket överensstämmer med gällande rätt.

2§

Paragrafen upptar bestämmelser om sekretess rörande arbetsskadeförsäkringen och viss lagstiftning om arbetslivet.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 19 och 19 a §§ SekrtL samt i

fråga om tystnadsplikt de föreskrifter som anges i bilaga 5 som nr 47, 53, 54, 57, 89, 94 och 141

Promemorieförslaget: 9 kap. 2§

De verksamhetsområden som avses i förevarande paragraf har på samma sätt som i promemoricförslaget angetts i huvudsaklig överensstämmelse med

gällande rätt.

Med anledning av ett påpekande under remissbehandlingen kan nämnas

Prop. 1979/80:2 Del A i & kap. 3§ 227

att det inte ansetts behövligt att i paragrafen särskilt ange yrkeshemligheter, uppfinningar och forskningsresultat. Skälet härtill är att ”enskilds affärs- och driftförhållanden” här täcker de angivna förhållandena.

Såvitt gäller omfattningen av den skyddade personkretsen kan hänvisas till vad som har sagts under 1 §.

Sekretess enligt 198 andra stycket SekrL gäller endast i den mån utlämnande inte följer av de lagar som rör de ämnen som anges där. Detta undantag torde ha betydelse endast inom det ämnesområde som gäller arbetsmiljön. En regel som medger undantag från den här fastslagna sekretessen genom regler i lagstiftningen om arbetsmiljön återfinns i 14 kap. 7 8. Någon hänvisning till avvikande reglering i annan författning har därför inte tagits in i 8 kap. 2 §.

I lagstiftningsärendet har den uppfattningen framförts att skyddsintresset för de anställda måste gå före arbetsgivarintresset och att reglerna om skydd för företagares affärs- och driftförhållanden inte under några förhållanden får användas för att gentemot berörda anställda och allmänheten hemlighålla t. ex. missförhållanden i arbetsmiljöhänseende (prop. 1975/76:160 bil. 3 s. 78 f).

Det betydande offentlighetsintresse som finns på arbetarskyddsområdet torde i betydande utsträckning tillgodoses redan genom det föreslagna skaderekvisitet och genom den meddelarfrihet som jag förordar för detta område. Emellertid bör ytterligare en möjlighet till utlämnande finnas. Av denna anledning föreslås här att det med stöd av 2 kap. 2 § tredje stycket TF skall öppnas möjlighet för regeringen att upphäva sekretessen i ett ärende enligt lagstiftningen om arbetsmiljön, t. ex. om en sådan åtgärd är nödvändig för att arbetstagarnas intressen skall kunna tillvaratas i ärendet på ett effektivt sätt.

Under remissbehandlingen av promemorian har en remissinstans framhållit att sekretessreglerna givetvis inte får hindra att uppgifter lämnas från en myndighet till annan för att denna skall kunna ingripa mot dålig arbetsmiljö. Genom den utformning bestämmelserna om sekretess myndigheter emellan har fått i departementsförslaget torde de synpunkter som remissinstansen har anfört ha blivit beaktade.

Andra styckets tidsgräns för sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling överensstämmer med gällande rätts.

3§

I paragrafen behandlas sekretess angående uppgifter som lämnas i vissa planeringsfrågor m. m.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 20 a 8 SekrL och 2 8 69 CSK samt i fråga om tystnadsplikt 48 lagen (1948:390) om skyldighet för näringsidkare m. fl. att biträda vid planläggningen av rikets ekonomiska försvarsberedskap, 18 § oljekrislagen (1975:197), 10 § lagen (1976:349) om uppgiftsskyldighet i planeringsfrågor (jfr övergångsbestämmelsen till lagen) och 5 § lagen (1977:439) om kommunal energiplanering

Prop. 1979/80:2 Del A 5 kap. 4-7 §§ 228

Pronmemorieförslaget: 9 kap. 3§ Paragrafen rör sekretess för de uppgifter som avses i 20 a § SekrL och

promemorieförslagets motsvarande bestämmelse. Departementsförslaget har emellertid fått ett något vidare tillämpningsområde. De uppgifter som

omfattas av sekretessen anges inte som i gällande rätt med hjälp av en hänvisning till vissa angivna lagar utan genom en mera allmän beskrivning

av den lagstiftning som åsyftas. Skyddet är inte begränsat till att avse bara den allmänna samhällsptaneringen utan omfattar också uppgifter på två närlig-

gande områden. Den lagstiftning som avses är dels 1976 års lag om

uppgiftsskyldighet i planeringsfrågor och dess föregångare samt lagen om kommunal energiplanering, dels lagen om skyldighet för näringsidkare m. fl. att biträda vid planläggningen av rikets ekonomiska försvarsberedskap, dels oljekrislagen. Uppgifter som med stöd av annan lagstiftning har fordrats in t.ex. som underlag för försvars- eller krisplanering omfattas inte av paragrafen. Sådana uppgifter skyddas i stället genom € $ i detta kapitel och den därtill anknytande tillämpningsförteckningen.

När uppgifter av här avsett slag används i myndighets särskilda verk-

samhet för statistik, bör de självfallet omfattas av den allmänna statistiksekretessen. Att som i promemorian göra ett särskilt undantag för sådana fall har inte ansetts påkallat. Att den strängare sekretessregeln får fälla utslaget när

flera regler är tillämpliga på samma uppgift har jag framhållit i den allmänna motiveringen (fr avsnitt 4.3.2).

Frågan om överlämnande av uppgifter, som avses i 1976 års lag och dess föregångare samt i lagen om kommunal energiplanering regleras exklusivt i den nämnda lagstiftningen. Av 14 kap. 3 § andra stycket i departementsförslaget framgår att generalklausulen angående utlämnande av sek-

retessbelagda uppgifter myndigheter emellan inte är tillämplig såvitt gäller uppgifter som avses i de angivna lagarna.

Tidsgränsen i andra stycket är densamma som i 20 a 8 SekrL.

4-7 §§

Paragraferna rör sekretess till skydd för enskildas ekonomiska intressen i vissa slag av allmän verksambhet, bl. a. utredning, tillsyn och stöd som avser näringslivet. I promemorieförslaget finns motsvarande bestämmelser i 9 kap. 4 och 5 88.

De centrala bestämmelserna om handlingssekretess till skydd för enskildas

ekonomiska intressen i fråga om uppgifter som myndigheter har inhämtat under verksamhet som inrebär utredning, kontroll eller stödverksamhet

med avseende på näringslivet finns f. n. i 21 § SekrL. Denna paragraf ger inte i sig själv upphov till någon sekretess utan den förutsätter kompletterande föreskrifter meddelade av regeringen (se 2 § CSK). 1937 års lag innehåller

Prop. 1979/80:2 Del A ie 8 kap. 4-7 §§ 229

emellertid också bestämmelser som på skilda specialområden föreskriver sekretess för uppgifter av det slag om avses i 21§. Här kan nämnas

sekretessen för handlingar hos bankinspektionen eller försäkringsinspektionen (18 § första stycket), handlingar som rör arbetarskydd (19 § andra stycket), handlingar hos pris- och kartellnämnden, marknadsdomstolen, näringsfrihetsombudsmannen eller konsumentombudsmannen (20 §) och

handlingar med uppgifter som har fordrats in enligt lagen (1976:349) om

uppgiftsskyldighet i planeringsfrågor (20 a §). Att 21 § är subsidiär i förhållande till dessa bestämmelser framgår av att denna paragraf anges gälla endast

i fråga om handlingar av där avsett slag som inte nämns på andra ställen i

SekrL.

Enligt promemorian talar övervägande skäl för att man på det här aktuella området behåller en rambestämmelse av nuvarande slag kompletterad med detaljerade bestämmelser meddelade av regeringen. Det uttalas att en sådan

rambestämmelse självfallet bäst fyller sin funktion att avlasta sekretesslagen

en mängd detaljbestäm melser, om i princip all den sekretess som kan föras in under bestämmelsens ordalydelse också regleras där och i den anslutande

tillämpningsförteckningen. Endast i de fall då starka skäl talar för det bör man bryta ut delar av paragrafens tillämpningsområde till särskilda paragrafer i

sekretesslagen. Bestämmelser om sekretess för handlingar om arbetarskydd

anses t. ex. ha ett så nära samband med övriga sekretessregler på arbetslivets

område att de bör föras samman med dessa. Som ett annat exempel på sekretess av här avsett slag som bör regleras i en särskild lagregel nämns sekretess för sådana uppgifter som avses i 20 a 8 SekrEL. Med hänsyn till att

frågan om utbytet myndigheter emellan av dessa uppgifter regleras genom särskilda bestämmelser i den nyss nämnda lagen 1976:349 skulle det enligt

promemorian från systematisk synpunkt te sig egendomligt om man

överlämnade frågan om utlämnande av uppgifterna till allmänheten till

regeringens bestämmande.

Enligt promemorian är det däremot inte möjligt att finna någon principiell skiljelinje av nu nämnt slag mellan de myndighetsverksamheter som anges i 20 § SekrL., å den ena, och det verksamhetsområde som beskrivs i 21 § SekrL,

å den andra sidan. Så t. ex. hör konsumentombudsmannen till de myndig-

heter som nämns i 20 8 SekrL, medan däremot konsumentverket, i vilket konsumentombudsmannen numera organisatoriskt ingår, faller in under

218.

Vidare anses de skillnader som föreligger mellan 20 och 21 §§ SekrL och som gäller dels den skyddade personkretsen, dels de skyddade uppgifterna knappast motiverade. Personkretsen kan i båda fallen lämpligen anges med

hjälp av ordet ”enskild”. Det sägs vidare inte finnas någon rimlig anledning

till att uppgifter om uppfinningar och forskningsresultat skall vara skyddade t.ex. hos statens livsmedelsverk men inte hos statens pris- och kartellnämnd.

Att uppgifter av det slag som avses i 18 § första stycket SekrL, såvitt gäller

Prop. 1979/80:2 Del A & kap. 4-7 §§ 230

uppgifter om fondkommissionärers och fondbörsombuds enskilda affärer, också kan skyddas med hjälp av en regel motsvarande 21 8 SekrL framgår enligt promemorian av att den regeln bland de verksamhetsområden som kan omfattas av sekretesskyddet uttryckligen nämner utredning och kontroll med avseende på bankrörelse och försäkringsrörelse.

På nu angivna grunder föreslås i promemorian att den sekretess som avses i 18 § första stycket — såvitt avser förhållanden hos dem som är föremål för tillsyn — och 20 § SekrL förs in under den grundläggande sekretessregel som skall motsvara 21 & SekrL, nämligen 9 kap. 4 § i promemorieförslaget. — Att också 18 § första stycket SekrL i övrigt har arbetats in i förevarande paragraf i promemorieförslaget framgår av det följande. — De verksamheter som avses i 188 första stycket och 208 SekrL skall således i fortsättningen enligt

promemorieförslaget nämnas i tillämpningsförteckningen till den grundiäg-

gande regeln i förevarande paragraf. Med hänsyn till riksbankens ställning

som myndighet under riksdagen föreslås emellertid att sekretessen för bl. a. denna myndighets del skall regleras direkt i lagen.

De flesta av de verksamhetsområden som anges i 18 § första stycket och i 20 § och i 2 & CSK faller in under beskrivningen ”statlig utredning, kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet”. Några av de verksamheter som anges i 2 § CSK faller emellertid enligt promemorian helt eller delvis utanför vid en strikt tolkning av 21 § SekrL. Härtill kommer dels vissa tystnadspliktsregler i gällande rätt utan motsvarande handlingssekretess

vilka bör utvidgas till att innefatta också sådan sekretess, dels vissa under

remissbehandlingen av OSK:s förslag framförda sekretessönskemål, som sägs vara av den beskaffenhet att det framstår som angeläget att de blir beaktade. Vidare föreligger enligt promemorian ett behov av att förtydliga innebörden av paragrafen genom att komplettera eller ersätta vissa av de nuvarande momenten med mera preciserade sådana. Med hänsyn till att paragrafen är en rambestämmelse, som inte i sig själv ger upphov till någon sekretess, bör enligt promemorian en försiktig utvidgning av dess tillämpningsområde i förhållande till gällande rätt inte inge några betänkligheter, och detta särskilt med tanke på att utvidgningen huvudsakligen sker för att ge

bättre stöd åt bestämmelser som redan finns i CSK.

Mot bakgrund av dessa överväganden föreslås i promemorian att det avsedda verksamhetsområdet beskrivs som statlig verksamhet bestående i

utredning, planering, rådgivning, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller

stödverksamhet med avseende på näringslivet. I förtydligande syfte nämns liksom i 21 8 SekrL som exempel på vad som avses med uttrycket näringslivet produktion, handel, bankrörelse, försäkringsrörelse och transportverksamhet.

Skyddet enligt promemorieförslaget avser i första hand sådana uppgifter

om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsre-

sultat, vilkas röjande kan antas medföra skada för den uppgiften rör. Ordet

enskild syftar inte bara på den som direkt är föremål för den verksamhet som

Prop. 1979/80:2 Del A en & kap. 4-7§§ 231

avses I paragrafen utan också på den som står i affärsförbindelse eller annan

sådan förbindelse med denne.

Verksamhet av det slag som avses i paragrafen kan emellertid enligt promemorian ge en myndighet kännedom också om andra förhållanden hos tredje man än sådana som kan betecknas som affärs- eller driftförhållanden etc. Socialstyrelsens tillsynsverksamhet enligt läkemedels- och narkotikaförordningarna kan t. ex. tänkas medföra kännedom om mycket ömtåliga personliga förhållanden rörande :personer som står i kontakt med den som inspekteras. Att riksbankens samt bank- och försäkringsinspektionernas tillsynsverksamhet, vilket anförs som ett annat exempel, ofta tillför dessa myndigheter känsliga uppgifter om enskilda som står i affärsförbindelse med de inspekterade inrättningarna är ofrånkomligt.

Gällande rätt ger ett tredjemansskydd av senast berört slag endast på ett särskilt område, nämligen det som gäller bankinspektionens och försäkringsinspektionens tillsynsverksamhet (18 § första stycket SekrL). Promemorie-

förslaget innebär att det blir möjligt att åstadkomma ett sådant skydd på alla

de områden där det föreligger ett behov härav. Detta skydd är starkare än det

som föreslås för affärs- och driftförhållanden etc. därigenom att något

skaderekvisit inte uppställs.

Promemorieförslaget innehåller vidare bestämmelser om sekretess för

kartellregister (9 kap. 4 § tredje stycket) och kommunal tillsyn med avseende

på näringslivet (9 kap. 4§ fjärde stycket). Vidare finns i 9 kap. 5§

promemorieförslaget regler om sekretess i tillsynsverksamhet i fråga om försäkringsinrättningar som inte bedriver affärsmässig försäkringsrörelse,

dvs. arbetslöshetskassor och understödsföreningar. För att de nu berörda sekretessbestämmelserna skall vara tillämpliga krävs inte några föreskrifter från regeringens sida.

Promemorieförslaget har på det stora hela godtagits under remissbehandlingen. I några yttranden framförs dock kritik. Sålunda har vissa remissinstanser vänt sig mot förslaget att reglera sekretessen hos bankinspektionen och försäkringsinspektionen på det sätt som har skett i promemorian.

Framför allt har dessa instanser framhållit att sekretessen inte bör vara sämre

för bankernas företagskunder än för privatpersoner. Vidare har kritiserats att sekretess förutsätter föreskrifter av regeringen och att en del av försäkrings-

inspektionens tillsynsverksamhet regleras för sig genom 9 kap. 5 § promemorieförslaget.

För egen del vill jag förorda att bestämmelserna i fråga om bank- och försäkringsväsendet ges en annan utformning än i promemorian. Vidare anser jag det angeläget att ge nu behandlade bestämmelser en mera

lättillgänglig utformning än de har fått i promemorieförslaget. På grund härav har 9 kap. 4 och 5 §§ promemorieförslaget delats upp i fyra paragrafer i departementsförslaget. Den första, 4 §, avser kantellregister. 5 § berör bankin-

spektionens cch försäkringsinspektionens tillsynsverksamhet m. m. Hit har förts också bl. a. riksbankens tillsynsverksamhet på närliggande fält. I 6 §

Del A S kap. 5§ 232

återfinns huvudregeln om sekretess i statlig tillsynsverksamhet m. m. All sekretess enligt den paragrafen förutsätter att regeringen meddelar före-

skrifter i en tillämpningsförfattning. Slutligen finns i 7 § bestämmelser om

sekretess i kommunal tillsynsverksamhet m. m.

4§

I paragrafen meddelas bestämmelser om sekretess för kartellregister.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 20 § andra stycket SekrL och 25 24 CSK samt i fråga om tystnadsplikt 9 § lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden

Promemorieförslaget: 9 kap. 4 § tredje och femte styckena

Departementsförslaget överensstämmer i sak helt med promemorieförsla-

get. Några invändningar har inte framkommit under remissbehandlingen.

Kartellregister är i princip offentliga enligt gällande rätt. Regeringen har emellertid rätt att efter ansökan av vederbörande företagare förordna om hemlighållande av viss uppgift i sådant register. Sådana förordnanden har enligt OSK meddelats endast i ett fåtal fall. Att sekretess alls tillåts beror enligt OSK på att det kan finnas vissa uppgifter vilka, om de kom till utländska företagares kännedom, skulle kunna skada legitima affärsintressen här i landet.

Självfallet bör även i fortsättningen uppgifter i kartellregister kunna hållas hemliga bara i sällsynta undantagsfall. Lösningen att låta regeringen besluta om sekretess i varje särskilt fall skulle emellertid kunna ifrågasättas utifrån TF:s krav att begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i särskild bestämmelse i lag. Av denna anledning föreslås en generell regel i förevarande paragraf av innebörd att uppgift i kartellregister skall kunna hemlighållas endast om uppgiftens röjande kan antas medföra avsevärd skada för den uppgiften rör och sekretessen inte nämnvärt motverkar syftet med registret. Genom en sådan bestämmelse torde i sak uppnås ungefär samma rättsläge som det nuvarande. Regeln medför emellertid den förändringen att sekretessfrågan kommer att avgöras i första hand av den myndighet som förvarar registret.

Tidsgränsen är enligt andra stycket densamma som i 20 § andra stycket SekriL.

5§

Bestämmelserna i paragrafen avser bankinspektionens och försäkringsinspektionens tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet i fråga om bank- och

försäkringsväsendet m. m. samt riksbankens befattning med ärenden enligt

lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 14 § första stycket (beträffande tillsyn över understödsföreningar), 18 § första stycket och 31 § SekrL och 35 3

Prop. 1979/80:2 Del A | 8 kap. 5§ 233

lagen (1934:437) för Sveriges riksbank samt i fråga om tystnadsplikt

föreskrifterna nr 2,4, 11, 14, 19, 20 och 22 i bilaga 5

Promemorieförslaget: 9 kap. 4 § första, andra och femte styckena samt 9

kap. 5§

Paragrafen tar sikte främst på statlig myndighets tillsynsverksamhet med avseende på vissa områden. Vid sidan av tillsyn nämns tillståndsgivning i lagtexten. De områden som det här gäller är bank- och kreditväsendet, fondkommissionärs- och fondbörsväsendet samt försäkringsväsendet.

Bankinspektionens verksamhet avser i första hand bankväsendet samt fondkommissionärs- och fondbörsväsendet. Men den avser också tillsyn över hypoteksföreningar m. m. och kreditaktiebolag samt den tillsyn över finansbolag som skall anordnas enligt ett förslag som regeringen nyligen har

remitterat till lagrådet (jfr SOU 1977:97). Här som annars bör ordet tillsyn inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en

myndighet har en övervakande eller styrande funktion. Paragrafen omfattar sålunda bl. a. riksbankens ärenden enligt lagen om kreditpolitiska medel. Däremot faller riksbankens tillståndsgivning och tillsyn enligt valutalagstift-

ningen utanför tillämpningsområdet. Sekretess i denna tillsyn ger 9 kap. 5 §. 1 ordet tillsyn ligger dessutom sådan rådgivning som ges inom ramen för en myndighets tillsynsverksamhet.

Med försäkringsväsendet åsyftas både affärsmässig och annan försäkringsrörelse. Exempel på det sistnämnda är verksamhet bedriven av arbetslöshetskassor och understödsföreningar, alltså sådan verksamhet beträffande vilken sekretessen regleras i 9 kap. 5 § promemorieförslaget. I första hand är” det naturiigtvis fråga om uppgifter som inhämtas om svenska försäkringsinrättningar. Men också uppgifter som lämnas till försäkringsinspektionen av

dess utländska motsvarigheter angående utländska försäkringsbolag m. m. omfattas av skyddet så snart uppgifterna hänför sig till försäkringsinspektio-

nens tillsynsverksamhet.

Liksom i 9 kap. 4 och 58§§ promemorieförslaget är sekretesskyddet uppdelat på två nivåer, en med och en utan skaderekvisit. Den förstnämnda sekretessnivån gäller för dem som tillståndsgivnings- eller tillsynsverksamheten avser. Den andra gäller kunder hos banker m. fl., oavsett om dessa kunder är företag eller privatpersoner (fr 18 § första stycket SekrL). Står kunden själv under samma tillsyn, det är t. ex. fråga om bank, gäller däremot sekretess bara om skaderekvisitet är uppfyllt.

Punkt 1 är försedd med ctt rakt skaderekvisit. Presumtionen är alltså för offentlighet. I andra stycket ges regeringen en dispensbefogenhet med avseende på sekretessen enligt punkt 1. Någon motsvarighet till den i

promemorieförslaget 9 kap. 4§ andra stycket föreslagna möjligheten för regeringen att på förevarande område föreskriva ett strängare skaderekvisit har inte upptagits i departementsförslaget.

Del A N kap. 6 § 234

6 och 7 §§

16 § finns bestämmelser om sekretess i statlig myndighets tillsynsverksamhet m. m. med avseende på näringslivet och i 7 § motsvarande föreskrifter på det kommunala området.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 20 och 21 §§ SekrL och 2 §

1—-14, 16, 17, 19—50, 52, 53, 55, 56, 58, 60-64, 6668 och 70-89 CSK samt i fråga

om tystnadsplikt de föreskrifter som anges i bilaga 5 som nr 5,6,9, 17, 23, 24,

26, 27,33, 35-38, 45,47, 48, 51, 52, 55, 56, 58, 61,62, 65, 72, 73, 75, 79, 84-87, 22,93, 95-99, 103, 107, 109, 111, 114-117, 122, 123, 129, 131, 132, 134-136, 138, 140, 145, 147-152, 155, 156, 160-162, 164, 166, 173, 174, 181, 183 och 185-188

Promemorieförslaget: 9 kap. 4 § första, andra, fjärde och femte styckena

65 I enlighet med vad som har anförts under 4-7 §§ i det föregående upptas i

förevarande paragraf huvudregeln om sekretess i statlig tillsynsverksamhet m. m. För att sekretess skall gälla krävs att regeringen meddelar föreskrifter

som närmare anger vilka uppgifter som omfattas av sekretessen.

Enligt promemorieförslaget kan regeringen modifiera den sckretess som anges direkt i 9 kap. 4 § första stycket i två hänseenden. I andra stycket av

paragrafen bemyndigas regeringen att i fråga om viss statlig tillsynsverk-

samhet föreskriva att sekretess för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat skall gälla bara om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra avsevärd skada för den som uppgiften rör. Vidare kan regeringen enligt femte stycket i 9 kap. 48 promemorieförslaget bestämma kortare sekretesstid än 20 år såvitt gäller uppgift i handling i viss statlig verksamhet.

Även departementsförslaget har utformats så att det skall vara möjligt för regeringen att begränsa sekretessen i dessa fall. Enligt förslaget kan dessutom andra begränsningar komma i fråga. Regeringen kan sålunda i sekretessförordnande föreskriva att något sekretesskydd för tredje man inte

skall föreligga eller att det för sådant skydd skall krävas att ett skaderek visit är uppfyllt.

De verksamheter på vilka paragrafen är tillämplig beskrivs i det stora hela

på samma sätt som i promemorieförslaget. Ordet planering är närmast att uppfatta som en förtydligande utläggning av termen utredning. Avsikten är att markera att sådan utredning — bestående i

t. cx. infordrande av uppgifter från olika företag — som sker för att underlätta

ol. a. försvars- och krisplaneringen inom folkhushållningen faller inom

paragrafens tillämpningsområde. Det blir härigenom helt klart att paragrafen

ger täckning åt sådan sekretess som f.n. återfinns i de delar av tystnads-

pliktsbestämmelserna i 513 förfogande'agen, 558 ransoneringslagen och

82 3 civilförsvarslagen som inte är att betrakta som försvarssekretess.

Prop. 1979/80:2 Del A os S kap. 6§ 235

Att uttrycket prisreglering har förts in i lagtexten är i första hand föranlett

av att pris- och kartellnämndens verksamhet har flyttats in under förevarande paragraf. Genom detta uttryck ges emellertid också uttryckligt stöd åt den

sekretess hos andra myndigheter med prisregleringsuppgifter som redan nu anses ha stöd i 21 & SekrL.

Med ”tillståndsgivning” och ”tillsyn” åsyftas det område som i gällande

rätt avses med ordet kontroll. Ordet tillsyn bör inte ges en alltför snäv

tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en

övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet. Hit får

t. ex. räknas hela den samhälleliga verksamhet, som regleras i marknadsfö-

ringslagen, i lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor (ändrad

senast 1977:452) och i konsumentkreditlagen (1977:984, ändrad 1978:598).

Det bör nämnas att vissa av de verksamheter som återfinns i 2 § CSK förs in under andra paragrafer i departementsförslaget än den som nu behandlas. Så

hänförs t. ex. sekretessen för vissa avdrag vid inkomsttaxeringen som har samband med statlig stödverksamhet avseende näringslivet till skattesekre-

tessen. Den verksamhet som bedrivs av SIDA och av importkontoret för ulandsprodukter bereds, i den mån bestämmelsen om utrikessekretess (2 kap. 18) inte är tillämplig, skydd genom en särskild bestämmelse i 11 § i detta

kapitel. Den tillståndsgivning och tillsyn enligt valutalagstiftningen som

handhas av riksbanken faller under 9 kap. 5 §

Uttrycket rådgivning finns i promemorieförslaget men inte idepartementsförslaget. Enligt promemorian är detta uttryck avsett att utgöra grund för sekretess för sådana skyddsvärda uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden etc. som inhämtas t. ex. under konsumentverkets verksamhet att utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och produktutveckling eller under verkets arbete med att påverka olika näringsidkare att anpassa sin verksamhet efter konsumenternas behov. Hit hör också sådana uppgifter som inhämtas med stöd av lagen om lokaliseringssamråd. Genom införandet av ordet rådgivning blir det enligt promemorian också möjligt att få till stånd sekretess i de fall då uppgifter av här aktueflt slag kommer till en myndighets

kännedom i samband med ett frivilligt samråd mellan myndigheten och en

näringsidkare i någon angelägenhet. Socialstyrelsen har t. ex. under remiss-

behandlingen av LAH framhållit att det för styrelsens kampanjer i fråga om

kost och motion var nödvändigt att den fick tillgång till vissa planeringshandlingar hos de berörda företagen som dessa vill hålla hemliga av

konkurrensskäl. I promemorian pekas också på behovet av sekretess för uppgifter om företagskriser, planerade företagsöverlåtelser och liknande

förhållanden som inte så sällan kommer in till industridepartementet från olika företag. Det är enligt promemorian av stort samhälleligt intresse att företag i sådana situationer frivilligt tar kontakt med statliga organ. Det måste därför anses vara av vikt att kontakter av detta slag främjas genom att

företagen erbjuds ett visst mått av sekretess.

Prop. 1979/80:2 Del A & kap. 7§ 236

L

Enligt min mening får under begreppet tillsyn anses falla också sådan rådgivning som sker som ctt led i en myndighets tillsynsverksamhet (fr motiven till 13 kap. 1 §). Större delen av det sekretessbehov som promemorieförslaget skulle tillgodose genom ordet rådgivning i 9 kap. 4 § är därför tillgodosett enligt departementsförslaget även om rådgivning inte nämns i uppräkningen av olika verksamhetstyper. Härtill kommer att rådgivning knappast täcker de fall i vilka information lämnas om företagskriser, planerade företagsöverlåtelser och liknande förhållanden och som anges i promemorian som exempel där ett sekretessbehov skulle kunna tillgodoses. Det är i stället ibland fråga om något som kan sägas utgöra planering eller utredning med avseende på näringslivet och som alltså täcks av andra

begrepp i paragrafen. Främst av nu angivna skäl har alltså ordet rådgivning

uteslutits i departementsförslaget.

I paragrafens exemplifiering av grenar av näringslivet saknas de två orden bankrörelse och försäkringsrörelse som finns i 21 § SekrL och 9 kap. 4§ promemorieförslaget. Detta hindrar inte att paragrafen i vissa fall kan tänkas

bli tillämplig inom dessa områden.

Punkterna I och 2 i första stycket är i sak desamma som i promemorieförslaget. Även andra och tredje styckena i paragrafen är utformade i huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget.

7§

OSK föreslog sekretess för handlingar som rörde kommunal utredning eller

kontroll med avseende på näringslivet under samma förutsättningar som gällde i fråga om statlig utredning, kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet (21 § andra stycket LAH).

I promemorian finns en bestämmelse som motsvarar OSK:s regel. Dess tillämpningsområde har emellertid begränsats i förhållande till LAH. Det sekretessbehov som enligt promemorian föreligger anses vara tillgodosett redan genom att regeln får avse tillsyn med avseende på näringslivet. Härigenom bereds sekretess för uppgifter av i 9 kap. 4§ första stycket

promemorieförslaget avsett slag som har inhämtats vid tillsyn t. ex. enligt rusdrycksförsäljnings- eller ölförsäljningslagen, enligt lagen om allmänna

vatten- och avloppsanläggningar eller enligt brand- eller hälsovårdsstadgan. Liksom i OSK:s förslag är regeln i promemorieförslaget inte utformad som ett bemyndigande utan är direkt tillämplig.

Under remissbehandlingen har från några håll hävdats att den föreslagna regeln är alltför snävt utformad. Man har sålunda efterlyst möjligheter till

sekretess i kommunal stödverksamhet med avseende på näringslivet. Önskemålen om en vidgning av tillämpningsområdet har tillgodosetts i departementsförslaget genom att sekretess föreslås gälla också i den nämnda stödverksamheten.

Också i ett annat hänseende har promemorieförslaget kompletterats

Prop. 1979/80:2 Del A | 8 kap. 8§ 237

genom den utformning departementsförslaget har fått. Vad som åsyftas är tillsynsverksamhet som inte utövas av vare sig ståtlig eller kommunal

myndighet utan av t. ex. Aktiebolaget Svensk Bilprovning (jfr 1 kap. 8 § andra

stycket departementsförslaget).

Il övrigt överensstämmer departementsförslaget i sak med promemorieförslaget.

8-11 §§

Dessa paragrafer innehåller regler till skydd för enskilda som har trätt i

affärsförbindelse eller annan liknande förbindelse med myndigheter.

Motsvarande regler till skydd för det allmännas ekonomiska intresse

återfinns i 6 kap. 1-3 §§ departementsförslaget.

8§

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess i ut- eller upplåningsverksamhet som vissa myndigheter bedriver.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 31-33 §§ SekrL, 35 § lagen (1934:437) för Sveriges riksbank och 5 § I CSK samt i fråga om tystnadsplikt

36 § sistnämnda lag och 25§ reglementet (1959:293) angående allmänna

pensionsfondernas förvaltning Promemorieförslaget: 9 kap. 6 §

Den sekretess till skydd för riksbankens kunder i dennas bankrörelse som föreskrivs i första stycket torde i sak stå nära gällande rätt. Det kan erinras om att regler om sekretess i bosättningslåneärenden finns i 9 kap. 5 8.

Bestämmelserna i första stycket ger också sekretesskydd åt uppgifter om innehav av statsobligationer i den hos riksgäldskontoret förda statsskuldboken. Dessa uppgifter hemlighåller riksgäldskontoret f. n. med stöd av 33 § SekrL. Departementsförslaget innebär att inskrivningar i statsskuldboken får ett sekretesskydd som i stort sett överensstämmer med vanlig banksekre-

tess.

Av 14 kap. 3 § andra stycket departementsförslaget följer att den s.k. generalklausulen inte är tillämplig i fråga om uppgifter som är hemliga enligt

första stycket.

Andra stycket innehåller en regel som angår annan av myndighet bedriven

affärsmässig utlånings- och upplåningsverksamhet än den som avses i första

stycket.

Såvitt gäller utlåning tar bestämmelsen sikte på medel i allmänna

pensionsfonden och i riksförsäkringsverkets fonder och andra medel som

myndighet har att placera i förräntningssyfte. Det kan påpekas att uppgifter om enskildas förhållanden i samband med icke-affärsmässig utlåningsverksamhet bereds sekretesskydd genom reglerna i departementsförslagets 7 kap. 4 §(s. k. frivillig socialhjälp), 8 kap. 6 och 7 §§ (statlig och kommunal utlåning

Prop. 1979/80:2 Del A & kap. 9 § 238

till stöd för näringslivet) och 9 kap. 5 § andra stycket (studiestöd) och tredje

stycket (utlåning som inte faller in under någon av de hittills nämnda kategorierna). Sekretess till skydd för det allmännas intresse i samband med affärsmässig utlåning föreskrivs genom reglerna i 6 kap. 13. Vad gäller upplåning får bestämmelsen i förevarande stycke betydelse bl. a. för den kommunala verksamheten. Det allmännas intresse på ifrågavarande

område skyddas genom bestämmelserna i 6 kap. 3 § departementsförsla-

get.

De regler till skydd för det allmännas ekonomiska intresse som har föreslagits i fråga om sådan utlånings- och upplåningsverksamhet som avses i förevarande stycke innehåller alla något slag av skaderekvisit. Bakgrunden härtill är att det i samtliga fall är fråga om förvaltning av allmänna medel och att det därför i och för sig föreligger ett inte obetydligt insynsintresse på de aktuella verksamhetsområdena. Det är viktigt att en regel till skydd för den enskilde låntagarens eller långivarens ekonomiska intressen inte blir så vidsträckt att den de facto omöjliggör den insyn i det allmännas verksamhet som man har velat främja genom att ställa upp skaderekvisit. Av denna

anledning är enligt den här föreslagna regeln en förutsättning för sekretess att ett röjande av uppgiften kan antas medföra skada för den som uppgiften

rör.

Liksom 6 kap. 1 § departementsförslaget innehåller tredje stycket bestämmelser om sekundär sekretess. Beträffande skälen härför kan hänvisas till motiven till nämnda paragraf.

9§

I paragrafen upptas sekretessbestämmelser som rör uppdragsverksamhet

för enskilds räkning.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 27 § SekrL och 4 & CSK samt i fråga om tystnadsplikt de föreskrifter som anges som nr 45, 151, 162, 163, 180,

186, 188 och 192 i bilaga 5

Promemorieförslaget: 9 kap. 7§

Det verksamhetsområde som avses med paragrafen överensstämmer i

stort sett med det område som omfattas av regeln i 278 SekrL. I

uppdragsverksamheten behöver inte i och för sig ligga att det har lämnats ett

formellt uppdrag att utföra viss undersökning e. d. Också uppgifter som har samband med sådana konsultationer, som kan ses som ett förberedande av ett uppdrag av angivet slag, faller under denna paragraf. Sådan rådgivning

som hänför sig till en myndighets tillsynsverksamhet är däremot att betrakta som ett led i denna verksamhet (jfr motiven till 8 kap. 6 8).

Bestämmelserna tar i första hand sikte på att skydda uppdragsgivarens ekonomiska förhållanden men de har avfattats så att de ger skydd också för

tredje man både när det gäller personliga och ekonomiska förhållanden.

Som anförs i promemorian är det i de fall som avses i denna paragraf ofta en -

Prop. 1979/80:2 Del A 8 kap. 9§ 239

förutsättning för att enskilda skall anlita en myndighet att de kan vara säkra på att få samma sekretesskydd som de skulle få hos ett privat företag. Allmänhetens legitima intresse av insyn i de enskilda ärendena hos en s. k. uppdragsmyndighet är å andra sidan obetydligt. Av denna anledning föreslås i promemorian att den enskilda kundens begäran om sekretess alltid skall respekteras, oavsett om ett utlämnande av en viss uppgift kan medföra skada eller ej. Sekretess anses emellertid inte kunna uppkomma redan på den grunden att uppdragsgivaren med säkerhet måste ha avsett hemlighållande — något som OSK hade föreslagit — eftersom en regel av denna innebörd skulle leda till tillämpningssvårigheter. Den uppdragsgivare som vill ha sekretess måste alltså enligt promemorieförslaget framställa en uttrycklig begäran härom t. ex. i det avtal som träffas mellan honom och myndigheten.

Flera remissinstanser har gjort invändningar på denna punkt. En del av

dem förordar en lösning i enlighet med vad OSK föreslog, medan andra för

fram andra alternativ.

Enligt min mening ger promemorieförslaget upphov till en del problem. Å

andra sidan skulle en regel som den OSK föreslog, såsom anförs i

promemorian, leda till andra svårigheter. En lämplig lösning synes vara att villkoret för att sekretess skall gälla i uppdragsverksamhet formuleras så att

sekretess gäller för uppgift av förevarande slag, om det måste antas att uppdraget har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs. Genom den valda avfattningen understryks att det här är fråga om en sekretess av

närmast förtroendekaraktär. Det krävs emellertid för att sekretess skall gälla

att en uppgift är av sådan art att bristen på sekretesskydd för uppgiften måste

anses framstå som så väsentlig för uppdragsgivaren att han utan sekretesskyddet skulle ha avstått från att anlita myndigheten.

Med hänsyn till att det här är fråga om situationer av förtroendekaraktär föreskrivs i 14 kap. 3 § andra stycket att den s. k. generalklausulen inte är tillämplig på uppgifter som är sekretessbelagda enligt förevarande paragraf.

Några remissinstanser har fört fram tanken på att myndighet skönsmässigt skulle få avgöra sekretessfrågan. Som framhålls i promemorian står en sådan ordning i dålig överensstämmelse med 2 kap. 2§ andra stycket TF. I promemorian föreslås i stället efter det mönster som har följts i andra sammanhang där att regeringen får en möjlighet att besluta om undantag från sekretessen. Förslaget, som överensstämmer med gällande rätt (jfr 37 § SekrL), har upptagits också i departementsförslaget.

De nuvarande sekretesstiderna enligt 4 § CSK varierar starkt. En enhetlig

sekretesstid på 20 år har i promemorian ansetts vara lämplig i de allra flesta

fall. I enlighet med önskemål från statens skeppsprovningsanstalt har emellertid nuvarande sekretesstid för anstaltens handlingar, 50 år, behållits i

promemorieförslaget. Departementsförslaget överensstämmer i sak med detta förslag.

Prop. 1979/80:2 Del A & kap. 10 § 240

10 8

Bestämmelserna i paragrafen avser sekretess till skydd för enskildas

affärsförbindelser med det allmänna. Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 34 § SekrL samt i fråga om

tystnadsplikt 22 § upphandlingskungörelsen (1973:600) och 168 instruk-

tionen (1973:567) för nämnden för statens gruvegendom

Promemorieförslaget: 9 kap. 8§

Uppgifter av det slag som avses i förevarande paragraf omfattas av 34 §

SekrL. I OSK:s förslag återfanns däremot endast ett indirekt skydd för enskildas affärs- och driftförhållanden i dessas affärsrelationer med det allmänna. Den enskilde skulle skyddas bara i den mån ett röjande av en

uppgift rörande ett affärsmellanhavande mellan honom och en myndighet skadar det allmänna på visst angivet sätt. Denna konstruktion kritiserades av flera remissinstanser under remissbehandlingen av förslaget. Det hävdades att det allmännas och den enskildes intressen inte sammanfaller i så hög grad

att den enskildes intressen tillgodoses i tillräcklig omfattning genom OSK:s förslag. I promemorian anförs att denna kritik förefaller välgrundad. Det sägs inte vara svårt att tänka sig situationer där röjandet av en uppgift som hänför

sig till en affärstransaktion mellan en myndighet och en privat företagare inte är i något hänseende menligt för det allmänna men däremot allvarligt skadar den enskilde. I promemorian föreslås därför regler om sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden. De affärsförbindelser som avses i prome-

morieförslagets motsvarigheter till 8 och 9 §§ i detta kapitel undantas dock

från tillämpningsområdet.

Promemorieförslaget har godtagits eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Också jag ansluter mig i det stora hela till förslaget. Det är

uppenbart att en enskild, som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet, kan ha ett behov av sekretess för uppgifter om sina affärs- och driftförhål-

landen också i andra fall än de som avses i de två närmast föregående

paragraferna.

Som anförs i promemorian måste emellertid mot sekretessbehovet ställas allmänhetens intresse av insyn i myndigheternas ekonomiska verksamhet.

Uppgifter om en myndighets och dess enskilde motparts affärs- och driftförhållanden är ofta så sammanvävda med varandra — ett överens-

kommet pris på en viss vara hänför sig t. ex. uppenbarligen till båda sidors affärsförhållanden — att det inte är möjligt att skilja dem åt. Som har nämnts i

fråga om 8 § andra stycket i förevarande kapitel kommer en långtgående sekretess till skydd för enskilda intressen därför att hindra önskvärd insyn i

myndigheternas verksamhet. Man måste av denna anledning också i detta

sammanhang beakta den intresseavvägning som ligger bakom de särskilda reglerna till skydd för uppgifter om myndigheternas affärs- och driftförhål-

landen (6 kap. 1 och 2 88).

Den lösning som har valts i promemorian för att få till stånd en lämplig

Prop. 1979/80:2 Del A 8 kap. 10§ 241

samordning mellan reglerna till skydd för det allmännas affärsintressen och

reglerna till skydd för motsvarande intressen hos enskilda, som har trätt i affärsförbindelse med det allmänna, innebär följande. Bestämmelserna till skydd för enskilda görs för sin tillämplighet beroende av eu uttryckligt krav på sekretess från den enskildes sida. De innefattar dessutom ett skaderekvisit. Det ytterligare behov av insyn som kan föreligga tillgodoses genom en

dispensmöjlighet för regeringen av samma slag som i fråga om uppdragssekretessen i närmast föregående paragraf. Offentlighetsintresset beaktas

enligt promemorian ytterligare genom en regel som innebär att den normala

sekretesstiden i fråga om ekonomiska förhållanden, 20 år, inte skall tillämpas i fråga om handlingar som anger villkoren i avtal. Efter mönster av förslagets

7 kap. 2§ andra stycket i fråga om skyddet för det allmänna föreslås i

promemorian en sekretesstid på 2 år efter det att avtalet fullgjordes.

Remissinstanserna har gjort invändningar mot promemorieförslaget såvitt gäller kravet på att den som uppgiften rör skall ha begärt sekretess.

För min del anser jag i likhet med en del remissinstanser att den nu berörda

förutsättningen för sekretess kan ge upphov till problem. Om möjligt bör

därför liksom i fråga om föregående paragraf en annan lösning väljas. I första hand uppkommer då frågan hur skaderekvisitet bör utformas för att ge uttryck för en lämplig avvägning mellan sekretess- och insynsintressena. Det

kan därvid finnas anledning att undersöka nuvarande rättsläge i fråga om

främst 34 § andra stycket SekrL.

Någon närmare vägledning för tillämpningen av bestämmelsen ges inte i förarbetena till SekrL. Hur 34 § andra stycket SekrL bör tolkas diskuterades emellertid av militieombudsmannen i ämbetsberättelsen 1946 (s. 313 ff).

Hans uppfattning kan sammanfattas på följande sätt (a.a. s. 330). Anledning att hemlighålla anbudshandlingar som avses i lagrummet kan sägas föreligga,

när det finns anledning att befara att ett offentliggörande av handlingarna skulle kunna medföra en inte alltför obetydlig skada för vederbörande verk eller anbudsgivare. Det bör emellertid för lagrummets tillämpning krävas att det skall föreligga någon speciell omständighet eller särskilda förhållanden som kan åberopas som skäl härför. Något krav på en mera ingående utredning härom bör emellertid inte ställas upp. Om vederbörande myndighet med hänsyn till omständigheterna finner sannolikt att handlingarnas offentliggörande skulle medföra skada för verket i fråga eller myndigheten finner sig böra sätta tilltro till vad anbudsgivare har uppgett om att handlingarnas

offentliggörande kan befaras medföra skada för honom, bör något hinder för anbudshandlingarnas hemlighållande i regel inte anses föreligga. En viss

avvägning bör alltid företas med hänsyn till offentlighetsintresset. En begäran om konfidentiell behandling, som framställs av en anbudsgivare men som inte närmare motiveras och inte heller har karaktären av ett

anbudsvillkor, bör i regel inte föranleda beslut om handlingarnas hemlighål-

lande. Om det på grund av omständigheter, som är kända för myndigheten,

kan befaras att underlåtenhet att efterkomma en sådan begäran skulle kunna

16 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A & kap. 11 §:- 242

medföra skada eller olägenhet för vederbörande verk eller för anbudsgivaren, bör dock handlingarna kunna hemlighållas.

Enligt min mening innebär vad militieombudsmannen sålunda anförde en rimlig avvägning mellan de motstående intressena i föreliggande fall. Avvägningen kan lämpligen uttryckas så att sekretess bör gälla för en uppgift, om det av särskild anledning kan antas att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs.

På samma sätt som i fråga om 7 kap. I $ promemorieförslaget föreslås i promemorian att sekretess skall gälla också för sådan uppgift hos myndighet som hänför sig till enskilds förhållande till ett av det allmänna dominerat privaträttsligt subjekt, t.ex. ett bolag, som under myndigheten driver affärsverksamhet. I fråga om sådana uppgifter kan enligt promemorian av naturliga skäl inte ställas upp något krav på att den enskilde skall ha begärt sekretess. I övrigt föreslås emellertid samma regler som i fråga om uppgifter som myndigheten har fått vid direkt kontakt med den enskilde.

Med anledning av att en remissinstans har uttalat tvekan om hur ordet affärsförbindelse bör tolkas kan tilläggas att uttrycket avser sådana transaktioner av ekonomisk natur som avses i 6 kap. 1 och 2 88.

Liksom 6 kap. I & departementsförstaget har förevarande paragraf fått en något annan utformning än i promemorian. Beträffande skälen härför kan hänvisas till vad som har anförts under nämnda paragraf.

Regeln om den särskilda tidsgränsen i fjärde stycket i fråga om handling som anger villkoren i slutet avtal har utformats i överensstämmelse med motsvarande bestämmelse i 6 kap. 28.

11 §

I paragrafen regleras sekretessen för vissa uppgifter som rör internationellt utvecklingsbistånd.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 2 8 18 och 65 CSK samt i fråga om tystnadsplikt 198 instruktionen (1974:781) för importkontoret för ulandsprodukter

Promemorieförslaget: 9 kap. 9 §

Departementsförslaget bygger på promemorieförslaget som har lämnats utan erinran under remissbehandlingen.

Det är inte möjligt att inom ramen för 6 § i detta kapitel bereda skydd för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden hos SIDA och importkontoret för u-landsprodukter. Det är emellertid uppenbart att det här föreligger ett sekretessbehov av ungefär samma slag som vid vanliga affärsförbindelser mellan myndigheter och enskilda.

Med hänsyn till den stora likheten mellan de situationer som avses här och dem som avhandlas i närmast föregående paragraf har skyddet i båda fallen utformats på samma sätt. Förutsättningar för sekretess är således att det av särskild anledning kan antas att röjande kan medföra skada för den enskilde.

Prop. 1979/80:2 Del A 8 kap. 13 § 243

Vidare finner man också här en möjlighet för regeringen att förordna om

undantag från sekretessen i det särskilda fallet. Också i fråga om

sekretesstiderna för uppgifter i allmänna handlingar gäller samma regler som

i närmast föregående paragraf.

12 §

I paragrafen regleras sekretessen vid vissa informationscentraler. Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 20 b § SekrL Promemorieförslag: 9 kap. 10 § |

I gällande rätt föreskrivs sekretess för handlingar hos giftinformationscentralen vid Karolinska sjukhuset. I promemorian finns motsvarande bestämmelse. Denna har getts en mer allmän utformning, vilket får till följd dels att uppgifter vid liknande framtida informationscentraler kommer att omfattas

av skyddet, dels att det blir helt klart att uppgifter av här avsett slag är skyddade också t. ex. hos de sjukvårdsinrättningar där de utnyttjas i särskilda

behandlingssituationer. En förutsättning för sekretess enligt promemorian är emellertid att uppgiften har överlämnats till myndigheten just för att

användas som underlag för behandling eller annan liknande åtgärd i hälso-

eller sjukvård.

Promemorieförslaget har allmänt godtagits under remissbehandlingen. I departementsförslaget har promemorians bestämmelse godtagits med en

redaktionell jämkning.

13 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess i patentansöknings- och mönsterregistreringsärenden. I paragrafen finns vidare regler om sekretess

för sådana uppgifter om uppfinningar som har lämnats till myndighet enligt

lagstiftning om arbetsgivares rätt till arbetstagares uppfinningar.

Gällande rätt:

a) handlingssekretess

23 § första stycket SekrL (patentsekretess; genombryts av reglerna i 22 § 1-3 st. patentlagen /22§ ändrad senast 1978:149/ om utläggning av patentansökan, om offentliggörande av ansökan 18 månader efter ansök-

ningsdagen och om offentliggörande på begäran av sökanden)

22 8 5st. patentlagen (sekretess för företagshemlighet i patentansökningsärende)

27 8 SekrL och 4 § 14 CSK (handlingar hos statens nämnd för arbetstagares

uppfinningar)

23 § andra stycket SekrL (mönstersekretess; genombryts av regeln i 19 &

mönsterskyddslagen om offentliggörande av ansökan sex månader efter

ansökningsdagen)

b) tystnadsplikt

Prop. 1979/80:2 Del A 8 kap. 13§ 244

8 § lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar

Promemorieförslaget: 9 kap. 11 §.

Första stycket

Promemorians förslag om sekretess för uppgifter om uppfinningar i patentansökningsärenden ansluter sig mycket nära till den nuvarande regeln i SekrL. Lagtexten i promemorian har förenklats i förhållande till gällande lydelse så till vida att det inte i förslaget anges att handlingar i ärenden där

patent har beviljats som huvudregel skall vara offentliga. Att det förhåller sig

på detta sätt följer av gällande patentlag och behöver därför enligt prome-

morian inte särskilt slås fast också i sekretesslagen. SekrL innehåller inte någon särskild bestämmelse om sekretess för i

patentansökningsärenden lämnade uppgifter om andra förhållanden än

sådana som direkt gäller uppfinning. Däremot föreskrivs i 22 § femte stycket

patentlagen att patentmyndigheten på begäran av sökanden kan förklara att handling som innehåller företagshemlighet inte får utlämnas, om särskilda skäl föreligger för ett sådant beslut. Det i promemorian framlagda förslaget innebär att denna regel bibehålls i patentlagen men att sekretesslagen i överensstämmelse med 2 kap. 2§ andra stycket första meningen TF kompletteras med en hänvisning till patentlagsregeln.

Promemorieförslaget har i denna del inte mött några invändningar under remissbehandlingen. Departementsförslaget har på denna punkt utformats i enlighet med promemorieförslaget.

Andra stycket

Enligt lagen om rätten till arbetstagares uppfinningar är en arbetstagare i allmän eller enskild tjänst, som gör en patenterbar uppfinning vars utnyttjande faller inom arbetsgivarens verksamhetsområde, skyldig att utan dröjsmål lämna arbetsgivaren underrättelse därom. Arbetsgivaren kan sedan

enligt vad som närmare föreskrivs i lagen förvärva viss rätt till uppfinningen. Både arbetsgivaren och arbetstagaren har rätt att inhämta utlåtande i fråga om tillämpning av lagen från ett särskilt organ, statens nämnd för arbetstagares uppfinningar. Om tvist om uppfinningen har anhängiggjorts vid domstol, kan också domstolen inhämta utlåtande från nämnden. Uppgifter om en av arbetstagare gjord uppfinning är f. n. skyddade i vissa

hänseenden. Beskrivningar, ritningar och andra handlingar som finns hos nämnden för arbetstagares uppfinningar får sålunda inte utlämnas tidigare än 20 år efter handlingens datum utan samtycke av vederbörande arbetsgivare eller arbetstagare. Däremot finns inte någon handlingssekretess beträffande

handlingar med uppgifter om uppfinningar som kan finnas hos en statlig

myndighet i dennas egenskap av arbetsgivare till en uppfinnare. Den

tystnadspliktsregel som finns i 8§ lagen om rätten till arbetstagares

Prop. 1979/80:2 Del A | & kap. 14 § 245

uppfinningar torde emellertid gälla både för sådana myndigheter och för nämnden om arbetstagares uppfinningar.

Det i promemorian framlagda förslaget i denna del innebär att den nya sekretesslagens regel på området får samma omfattning som den i 8 § lagen om rätten till arbetstagares uppfinningar intagna tystnadspliktsregeln f. n. har. Huvudregeln modifieras emellertid genom en bestämmelse som innebär att sådana uppgifter om en patentsökt uppfinning som finns både hos patentmyndigheten och hos en annan myndighet på båda ställena får det skydd som gäller i patentansökningsärenden.

Två remissinstanser menar att sekretessområdet blivit snävare jämfört med den handlingssekretess som föreskrivs i 4 8 14 CSK. Den nuvarande handlingssekretessen omfattar alla handlingar som ges in till nämnden eller upprättas där och detta även om handlingarna inte direkt rör uppfinning. Enligt de båda remissinstanserna är det viktigt att alla handlingar som ges in till nämnden och alla uppgifter som lämnas muntligen inför nämnden omfattas av sekretess.

Enligt min mening bör sekretesskyddet omfatta alla de uppgifter som lämnas till myndighet enligt lagstiftningen om arbetsgivares rätt till arbetstagares uppfinningar. Detta bör klargöras genom en mindre redaktionell jämkning i promemorieförslaget. I övrigt bör förslaget i denna del godtas.

Tredje stycket

I promemorian har tagits in en bestämmelse om mönstersekretess. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller i ärende om registrering av mönster för uppgift om mönstret, om annat inte följer av gällande lagstiftning om mönsterskydd. Förslaget, som inte syftar till ändring i gällande regler om handlingssekretess, förutsätter följdändringar i mönsterskyddslagstiftningen.

I departementsförslaget har bestämmelsen tekniskt utformats i närmare överensstämmelse med gällande ordning. Förslaget kräver sålunda ingen följdändring i mönsterskyddslagstiftningen. Den sakliga innebörden är oförändrad.

Fjärde stycket

I detta stycke regleras sekretesstiden.

I paragrafen finns bestämmelser om sekretess i ärenden om registrering eller inskrivning i skeppsbyggnadsregistret.

Gällande rätt: tegler om handlingssekretess i 22 a § SekrL

Promemorieförslaget: 9 kap. 128

Prop. 1979/80:2 Del A 8 kap. 16 § 246

Paragrafen, som i huvudsak överensstämmer med motsvarande paragraf i promemorian, har inte föranlett några erinringar vid remissbehandlingen. Bestämmelsen innebär bl. a. den ändringen i sak jämfört med gällande ordning att handlingssekretessen kompletteras med en motsvarande tystnadsplikt och att den särskilda regeln om krav på avtalsparternas godkännande för utlämnande före sekretesstidens utgång ersätts med den allmänna regeln om rätt för enskild att efterge sekretess (14 kap. 4 §).

158 I paragrafen föreskrivs sekretess bl. a. för uppgift som part i arbetstvist lämnar till förlikningsman.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 24 § SekrL Promemorieförslaget: 9 kap. 13 §

Frånsett vissa smärre ändringar av formell natur överensstämmer departementsförslaget med motsvarande bestämmelse i promemorian. Vid remissbehandlingen har bestämmelsen lämnats utan erinran.

Paragrafen innehåller inte någon anknytning till en särskild namngiven lagstiftningsprodukt. Den omfattar genom sin generella avfattning både uppgifter som har lämnats med stöd av 7 § lagen (1920:245) om medling i arbetstvister och uppgifter som har lämnats vid medling enligt bestämmelserna i MBL. Den nuvarande konstruktionen med krav på parts förbehåll för att sekretess skall föreligga har behållits för att någon oklarhet aldrig skall behöva uppkomma om vilka uppgifter från en part som en förlikningsman etc. skall få föra vidare och vilka han är skyldig att hålla för sig själv. Den föreslagna lagtexten utgör inte något hinder mot att en part t. ex. förbehåller sig en mera långtgående sekretess gentemot allmänheten än gentemot sin motpart i arbetstvister.

Det föreligger inte något intresse av att låta den som har mottagit en uppgift föra denna vidare till annan myndighet i de fall då uppgiftslämnaren har motsatt sig detta. Av denna anledning är dens. k. generalklausulen angående uppgiftslämnande mellan myndigheterna inte tillämplig i fråga om sekretess enligt paragrafen. Detta framgår av 14 kap. 3 § andra stycket.

16 §

I denna paragraf meddelas föreskrifter om sekretess vid sjöförklaringar och motsvarande utredningar.

Gällande rätt: tegler om handlingssekretess i 5§ andra stycket första meningen och tredje stycket SekrL

Promemorieförslaget: 9 kap. 14 §

I paragrafen tas de bestämmelser i 5 § SekrL upp som syftar till att skydda enskilds ekonomiska förhållanden vid sjöförklaringar och motsvarande utredningar. Paragrafen ger emellertid skydd också för det allmännas ekonomiska intresse, fastän den ingår i kapitlet om sekretess med hänsyn

främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden. Det har inte ansetts föreligga tillräcklig anledning att ta upp en motsvarande regel i 6 kap. till skydd för bara det allmännas ekonomiska intresse. Däremot finns i 6 kap. 8 § en bestämmelse som motsvarar 5 § första stycket SekrL.

Departementsförslaget överensstämmer med förslaget i promemorian, som i denna del inte mött några invändningar under remissbehandlingen.

Den sakliga innebörden av gällande reglering av handlingssekretessen i sjöförklaringsärenden behålls i förslaget. Även tystnadsplikt bör råda i sådana ärenden. Första stycket har avfattats med denna utgångspunkt.

Ordet utredning omfattar såväl sjöförklaring som sådan utredning som avses i 5 § tredje stycket SekrL. För att sekretess skall gälla krävs såsom nu följer av 308 § sjötagen (1891:35 s. 1, omtryckt 1975:1289), att fartygets befälhavare eller redare begär det. I överensstämmelse med gällande ordning är det också en förutsättning för sekretess att sjöförklaring eller motsvarande undersökning beträffande båda fartygen inte äger rum samtidigt eller beträffande det ena fartyget inte har skett tidigare eller att tillgång annars inte finns till motsvarande uppgifter rörande detta fartyg.

Enligt gällande rätt är sekretessen i ärende om sjöförklaring beroende av om sjöförklaringen hålls offentligt eller ej. Detsamma är avsett att gälla enligt departementsförslaget. Därvid gäller bl. a. att sekretess för uppgift i domstolsärende upphör att gälla hos domstolen, om uppgiften förebringas vid offentlig förhandling inför denna (12 kap. 3 8). Handläggs sjöförklaringsärende av annan myndighet än domstol gäller detsamma enligt andra stycket hos den myndigheten.

I tredje stycket upptas en tidsbegränsning av sekretessen i fråga om uppgift tr allmän handling. På motsvarande sätt som nu gäller upphör sekretessen när motsvarande uppgift rörande det andra fartyget har blivit tillgänglig och senast när fem år har förflutit från det att sammanstötningen skedde.

17§

I paragrafen ges regler om sekretess hos domstol för uppgift om myndighets eller enskilds affärs- eller driftförhållanden.

Gällande rätt: 10 och 36 §§ SekrL, 5 kap. I $ RB, 12 3 lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens, 128 lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden, 22§ lagen (1976:351) om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar och 70 § MBL

Promemorieförslaget: 9 kap. 158

Vid domstol kan i mål och ärende som tillhör domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet förekomma uppgifter om affärs- och driftförhållanden vilkas röjande för allmänheten skulle kunna medföra avsevärd skada för de berörda.

Enligt 5 kap. 1§ andra stycket RB i dess nu gällande lydelse får rätten förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, om anledning

Prop. 1979/80:2 Del A & kap. 17§ 248

förekommer att till följd av offentligheten yrkeshemlighet skulle röjas. Likartade bestämmelser finns i 12 § lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens, i 12 § lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden, i 22 § lagen (1976:351) om styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar samt i 70 § MBL.

Den förhandlingssekretess vid domstol, som kan åstadkommas enligt nu nämnda lagrum, kan med stöd av 36 § SekrL läggas till grund för en handlingssekretess omfattande handlingar, som har företetts eller är avsedda att företes vid förhandlingen inom stängda dörrar. Avskaffas i enlighet med vad som föreslås i den allmänna motiveringen denna möjlighet att tillskapa handlingssekretess, blir det nödvändigt att i den nya sekretesslagen föra in en materiell sekretessbestämmelse, som tillgodoser det behov av handlingssekretess vid domstol som föreligger i fråga om vissa affärs- och driftförhållanden. Departementsförslaget härom finns i förevarande paragraf. Förslaget överensstämmer med promemorieförslaget så när som på två punkter, som jag strax skall beröra. Promemorieförslaget har i sak lämnats utan erinran av remissinstanserna.

Enligt departementsförslaget skall hos domstol gälla sekretess för uppgift om myndighets eller enskilds affärs- eller drift förhållanden, om det kan antas att den uppgiften rör lider avsevärd skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen gäller för mål och ärenden som tillhör domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Eftersom det för sekretess krävs att den skada som kan antas uppkomma genom uppgiftens röjande skall vara avsevärd, blir sekretessbestämmelsens tillämplighet begränsad till fall där behovet av sekretess verkligen är kännbart. Den bört. ex. i regel kunna tillämpas i fall där en yrkeshemlighet annars skulle röjas. Sådana uppgifter om affärs- eller driftförhållanden som affärsidkare gärna vill hålla för sig själva men vilkas röjande inte kan antas få några nämnvärda ekonomiska konsekvenser omfattas däremot inte av lagrummet. Med hänsyn till intresset av offentlighet vid domstolar finns inte anledning att låta dessa fall omfattas av en allmän regel om sekretess hos domstol. Bestämmelsen avser både myndigheter som driver affärsverksamhet av något slag och enskilda näringsidkare.

Det förekommer att av särskild bestämmelse i den föreslagna sekretesslagen följer att i en viss typ av ärenden sekretess i angiven utsträckning inte skall gälla hos domstol till skydd för något nu aktuellt intresse. Exempel härpå erbjuder bestämmelserna i 9 kap. 1§ om sekretess i skatteärenden. Enligt nämnda paragraf gäller ingen sekretess för skattedomstols beslut i där angivna ärenden, även om i beslutet skulle ingå uppgifter om enskilds affärselter driftförhållanden. En dylik specialreglering bör ta över den här föreslagna generella regeln. Därför föreskrivs att huvudregeln om sekretess inte äger tillämpning, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse är tillämplig på uppgiften och innebär att sekretess inte skall gälla.

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 1-3 §§ 249

Behov av sekretess för uppgifter om affärs- eller driftförhållanden kan

föreligga också i brottmål. Paragrafen är tillämplig även i sådana mål. Sekretess skall dock inte gälla till förmån för en tilltalad eller en misstänkt.

Enligt promemorians förslag skall sekretessen gälla även vid förundersök-

ning i brottmål under vissa särskilda förutsättningar. Med den utformning

som förundersökningssekretessen fått i departementsförslaget, har någon

motsvarande regel inte tagits upp i departementsförslaget. Av 9 kap. 17 och

18 §§ departementsförslaget följer att sekretess kan gälla vid förundersökning för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.

Promemorians förslag innebär vidare att sekretess enligt paragrafen skall gälla hos domstolen bara för den händelse inte någon annan sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse är tillämplig. Är en annan bestämmelse primärt tillämplig hos domstol eller är den tillämplig via

föreskriften om överföring av sekretess till domstol, skall den bestämmelsen

gälla i stället. I departementsförslaget har valts en enklare lösning. Sekrtetessen enligt förevarande paragraf är primärt tillämplig hos domstol. Därvid kan visserligen den situationen uppstå att också en annan sekretessregel är primärt tillämplig hos domstolen. Domstolen får då tillämpa båda sekre-

tessreglerna. Gäller sekretess enligt någon av reglerna får uppgiften inte

lämnas ut.

9 kap. Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl

personlig som ekonomisk natur

1-3 §§

I dessa paragrafer föreskrivs om sekretess inom skatte- och tullväsendet.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 17, 19 a och 28 §§ SekrL och 2§ 51, 54 och 57 CSK samt i fråga om tystnadsplikt föreskrifterna i bilaga 5 nr

15, 16, 25, 28-32, 43, 50, 66, 83, 100-102, 125, 130, 142 och 175 Handlingssekretessen på skatteområdet regleras huvudsakligen i 1738 SekrL. Enligt paragrafens första stycke avser sekretessen i första hand till

myndighet avlämnade uppgifter till ledning för taxering eller annars för

beräknande av skatt, men den omfattar också uppgifter avlämnade till myndighet för beräknande av pensionsgrundande inkomst eller av arbetsgivaravgift. Vidare föreskrivs om sekretess för handling, som har upprättats

eller omhändertagits av myndighet vid taxeringskontroll eller annars vid skattekontroll, vid beräknande av pensionsgrundande inkomst eller vid kontroll av uppgift för beräknande av arbetsgivaravgift. Handlingar i vissa speciella skatteärenden sekretessbeläggs enligt särskilda bestämmelser i paragrafen (första, andra och tredje styckena). Slutligen innehåller 17 § en bestämmelse om sekretess beträffande ärenden om handräckning åt utländsk

skattemyndighet (fjärde stycket).

Prop. 1979/80:2 De! A Y kap. 1-3 §& 250

Tystnadsplikter på skatteområdet föreskrivs i en rad skatteförfattningar. Som exempel kan nämnas föreskrifterna i 117 § taxeringslagen. Enligt denna paragraf omfattar tystnadsplikten innehållet i deklaration, uppgift som har lämnats till ledning för taxering och av myndighet vid taxeringskontroll upprättad handling. Vidare gäller tystnadsplikt i fråga om vad som har inhämtats vid taxeringsrevision e.d. eller vid taxeringsnämndssammanträde. Slutligen föreskrivs tystnadsplikt beträffande innehållet i vissa handlingar i ärenden om handräckning åt utländsk skattemyndighet.

Sekretessreglernas nuvarande tillämpningsområde inom skatteväsendet är sålunda bestämt huvudsakligen genom uppräkning av olika handlingar. Uppräkningen tar i första hand sikte på sådana handlingar som självdeklarationer, kontrolluppgifter samt promemorior upprättade vid taxeringsrevision eller skattekontroll.

Bland de uppräknade handlingarna ingår inte t. ex. parternas skrifter i skattedomstol eller domar i skattemål. I fråga om dessa handlingar är endast domstolssekretess enligt 36 & SekrL tillämplig. Vid sidan av handlingar, som helt klart faller innanför eller utanför det sekretessbelagda området, finns det i skatteärenden handlingar, beträffande vilka hävdas olika meningar huruvida de omfattas av sekretess eller inte. Som exempel kan nämnas taxeringsnämnds underrättelse om ifrågasatt eller beslutad avvikelse från självdeklaration.

Också tullmyndigheterna hör till de myndigheter som handlägger skatteärenden. Tullverket är sålunda beskattningsmyndighet i fråga om bl. a. mervärdeskatt vid införsel av varor från utlandet. För tuliverket finns emellertid en särskild sekretessbestämmelse i 28 § SekrL, som avser till tullverket inkomna och där upprättade handlingar rörande varor som behandlas vid verket, såvitt angår deras angelägenheter som anlitar eller annars träder i beröring med verket. Handling får dock utlämnas om, med hänsyn till det ändamål för vilket utlämnande önskas och omständigheterna i övrigt, trygghet kan anses vara för handen att det inte kommer att missbrukas till deras skada. Enligt ordalagen är sålunda denna sekretessbestämmelse tillämplig på även ärenden hos tullverket som avser t. ex. mervärdeskatt. I 54 § tullagen föreskrivs tystnadsplikt av liknande slag som den som gäller enligt 117 § taxeringslagen.

OSK och TK med remissyttranden: OSK föreslog en sekretessregel som undanröjde de oklarheter på skatteområdet som har berörts. Enligt 29 &$ LAH fick handling, som hade inkommit till myndighet eller där upprättats i ärende om beskattning, inte lämnas ut. Bouppteckning enligt ärvdabalken skulle dock vara offentlig. Sekretess föreslogs gälla också i ärende rörande beräkning av pensionsgrundande inkomst eller arbetsgivaravgift. Myndighets beslut och annan handling som angav utgången i mål eller ärende där sekretess gällde fick enligt förslaget inte hemlighållas. Enda undantaget från denna regel gällde förhandsbesked i beskattningsärende. OSK hade vidare upptagit bestämmelser om sekretess för två speciella typer av skatteärenden, som

Prop. 1979/80:2 Del A | 9 kap. 1-3 §§ 251

omfattas av handlingssekretess enligt gällande rätt.

Under remissbehandlingen av OSK:s förslag framfördes kritik på den grund att förslaget innebar en i vissa fall väsentlig utsträckning av sekretessen i skatteärenden.

I TK:s förslag var 16 och 18 §§ LOFT tillämpliga på skatteområdet. Enligt 16§ kunde tystnadsplikt föreskrivas i ärende om myndighetsutövning. Bestämmelsen var avsedd att skydda den som ett skatteärende rörde. För sekretess krävdes visst slag av skada eller men. I 18§ gavs regler om tystnadsplikt i bl. a. ärende om beskattning till skydd för tredje man. Denna sekretess var inte beroende av skaderekvisit.

Såvitt nu är i fråga lämnade remissinstanserna i stort sett TK:s förslag utan erinran.

OSK föreslog en bestämmelse om tullsekretess (23 § LAH) beträffande handling hos tullverket rörande varor som där behandlas, om röjande av dess innehåll kunde medföra skada för varornas avsändare eller mottagare. Enligt TK skulle samma bestämmelser tillämpas inom tullverket som på skatteområdet.

Promemorieförslaget: 10 kap. 1-7 §§

I promemorian anförs att den nuvarande regleringen av sekretess på taxerings- och skatteområdet innebär att uppgifter, som är känsliga för den enskilde, kan vara sekretessbelagda om de förekommer i en handling men offentliga om de finns i en annan. Sekretessregleringen brister sålunda i konsekvens. Med det nuvarande förfarandet i taxerings- och skatteärenden ger reglerna dock ett någorlunda tillfredsställande helhetsresultat därför att känsliga uppgifter huvudsakligen förekommer i vissa handlingar men inte i andra.

I promemorian erinras vidare om att det förestår en omläggning av taxeringen i första instans och av skatteadminstrationen. Riksdagen har beslutat om en sådan omläggning fr. o. m. 1979 års taxering (prop. 1975:87, SKU 1975:31, rskr 1975:229; prop. 1976/77:138, SkU 1976/77:49, rskr 1976/77:346, prop. 1977/78:181, SkU 1977/78:58, rskr 1977/78:357). Bl. a. skall skatteadministrationen effektiviseras genom införandet av ett väl utbyggt ADB-stöd som underlag för granskningen och taxeringen. F.n. används i regel inte datateknik vid registrering eller bearbetning före beslutsregistreringen vid inkomst- och förmögenhetstaxeringen. Det nya granskningssystemet innebär bl. a. en ADB-mässig registrering av uppgifterna i deklarationer och kontrolluppgifter. Dessa liksom åtskilliga andra uppgifter skall anges på en taxeringsavi. Uppgifterna i deklarationen och kontrolluppgifterna skall stämmas av maskinellt, och resultatet skall redovisas på avin. På denna utskrivs maskinellt, förutom uppgifter för taxering, även uppgifter för beräknande av pensionsgrundande inkomst och för påföring av arbetsgivaravgifter.

Riksdagen har beslutat även angående ett bl. a. för taxeringsförfarandet avsett ADB-system inom folkbokförings- och beskattningsområdet (prop.

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 1-3 §§ 252

1975:57, SkU 1975:32, rskr 1975:230; jfr prop. 1976/77:138). Det är avsett att systemet skall tas i bruk successivt fr. o. m. år 1979. I det av riksdagen godkända utiåtandet av skatteutskottet underströks att integritetsskyddet i det fortsatta utvecklingsarbetet borde tillmätas stor betydelse (SKU 1975:32 s. 6).

I promemorian nämns också att riksskatteverket och statskontoret på uppdrag av regeringen har utarbetat en rapport angående bl. a. integritetsfrågor i ett nytt ADB-system för skatteadministrationen (rationalisering av skatteadministrationen, Delrapport 1976:4, Integritet och genomförande). I rapporten behandlas bl. a. frågan om offentlighet och sekretess i det nya ADB-systemet. Enligt rapporten bör beskattningsarbetet i första instans sekretessbeläggas i större utsträckning än f.n. Uppgifter som rör beskattningen bör inte få lämnas ut innan formliga beslut har fattats. Eventuellt bör den offentliga insynen vara större i skattedomstolarna än i första instans. Att sådana uppgifter i det nya ADB-systemet, som t. ex. namn och adress på skattskyldig, är offentliga i bl.a. folkbokföringsregister behöver enligt rapporten inte automatiskt leda till att de är offentliga när de förekommer i skatteregister. I stället bör skatteregister vara sekretessbelagda med undantag för expedierade beslut och uppgifter som inte faller inom beskattningsområdet. Kontinuerliga eller tillfälliga skatteregisterutdrag på ADB-medier till myndigheter utanför skatteadministrationen får enligt rapporten göras endast när författningsenlig skyldighet föreligger.

Den förestående omläggningen av taxeringsförfarandet i första instans och av skatteadministrationen kräver enligt promemorian uppenbarligen att gällande bestämmelser om sekretess på området ses över. Ett bibehållande av nuvarande ordning skulle nämligen leda till att hittills i stort sett sekretessbelagda uppgifter blir offentliga i och med att de alltid förs in i ett av myndighet upprättat skatteregister som är allmän handling. Möjligen skulle de taxeringsavier som skall vara underlag för taxeringsarbetet bli offentliga när ärendet har slutbehandlats. Har uppgifter väl förts in i registret kan dessutom sekretessen inte gärna få vara beroende på varifrån uppgifterna härstammar. Sekretessregleringen på taxerings- och skatteområdet bör därför i stället utgå från vilka uppgifter som är skyddsvärda i och för sig.

Med tanke på att större delen av befolkningen berörs av skatteärendena varje år och att det i dessa ärenden kan redovisas för den enskilde ömtåliga personliga eller ekonomiska förhållanden anses i promemorian behovet av sekretess vara starkt på skatteområdet. Den av OSK föreslagna bestämmelsen om handlingssekretess i ärenden om beskattning, utvidgad till att avse också tystnadsplikt, skulle tillgodose detta behov av sekretess även inom ramen för det omlagda taxeringsförfarandet, och nuvarande brister i regleringen skulle försvinna. Bestämmelserna i LAH om skattesekretess sägs vidare vara mera lättillämpade än nuvarande reglering. Huvudregeln skulle vara fullständig sekretess utom såvitt gäller beslut. Att bestämmelserna är lättillämpade är givetvis en särskild fördel, när det som här är fråga om

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 1-3 §§ 253

ärenden som till antalet uppgår till flera miljoner per år.

De skäl som nu har anförts för en långtgående sekretess på skatteområdet måste emellertid enligt promemorian ställas mot den grundlagsfästa principen att allmänna handlingar är offentliga och att sekretess skall vara undantag från denna huvudregel. I prop. 1975/76:160 uttalades (s. 71) att vad som i synnerhet kräver offentlighet är myndigheternas befattning med ärenden där myndigheterna framträder som bärare av offentlig makt. Vidare underströks vikten av att offentlighetsprincipen verkligen upprätthålls vid de avvägningar som aktualiseras i samband med tillkomsten av den nya sekretesslagstiftningen (s. 73). Det borde inte komma i fråga att begränsa handlingsoffentligheten så snart man gör sannolikt att olägenhet av någon betydelse kan följa av den, i varje fall inte när insyn skulle kunna tillgodose något av de ändamål som bär upp offentlighetsprincipen. I promemorian erinras också om att det i propositionen förutsattes att sekretessbestämmelser utan skaderekvisit skulle vara snävt avgränsade (s. 77). De nu återgivna uttalandena i propositionen lämnades utan erinran av riksdagen.

I promemorian anförs att en reglering enligt vilken fullständig sekretess skulle gälla generellt i skatteärenden, utom i fråga om beslut, är mindre väl förenlig med de uttalanden som sålunda gjordes i grundlagsstiftningsärendet, vare sig man ser till skatteområdet i dess helhet eller överväger en sådan reglering endast såvitt angår andra myndigheter än domstolar. Mot bakgrund av vad som anfördes i prop. 1975/76:160 bör i stället sökas en lösning, i vilken någon form av skaderekvisit kommer till användning utom i särskilda, klart avgränsade undantagsfall. När man överväger hur denna reglering bör utformas måste givetvis stort avseende fästas vid de skäl som i det föregående har anförts för en vidsträckt sekretess i skatteärenden, nämligen att regleringen bör vara någorlunda enkel och lättillämpad samt att det i skatteärenden ofta förekommer uppgifter som är ömtåliga för den enskilde och som kräver sekretesskydd.

Vid utformandet av en ny sekretessreglering på skatteområdet är det enligt promemorian lämpligt att utgå från gällande sekretessbestämmelser. De uppgifter som nu i allmänhet är sekretessbelagda bör vara det även i fortsättningen. Samtidigt bör tillses att nuvarande inkonsekvens i regleringen försvinner. Detta leder visserligen till en utvidgning av sekretessen. En sådan utvidgning synes emellertid kunna godtas, om ett skaderekvisit införs i enlighet med vad som förut har sagts. Detta skaderekvisit bör givetvis tillåta utlämnande av helt harmlösa uppgifter, t. ex. om skattskyldigs namn och adress, mantalsskrivningsort och debetsedelnummer etc. När det gäller exempelvis innehållet i självdeklarationer är det — med tanke på mängden av uppgifter som varje år förekommer hos skattemyndigheterna — inte möjligt att kräva en ingående bedömning av risken för skada i det enskilda fallet. Ett omvänt skaderekvisit torde medge en mera schablonmässig bedömning. Lämpligen bör gälla att uppgifter om enskilds förhållanden är sekretessbelagda om det inte måste antas att uppgifterna kan röjas utan skada

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 1-3 §§ 254

och men för den enskilde.

I skatteärenden gäller f. n. en mera vidsträckt offentlighet i skattedomstol än hos skatteadministration. Enligt promemorian bör skatteprocessen också i fortsättningen i princip vara offentlig. Det omvända skaderekvisitet bör därför inte tillämpas hos domstol i skatteärende. I stället förordas att ett rakt skaderekvisit skall gälla. Enligt promemorian kan förutsättas att domstolarna har större möjligheter att bedöma risken för skada elter men i det särskilda fallet än taxeringsnämnden och andra skattemyndigheter. Det raka skaderekvisitet bör gälla såväl för uppgifter som tillförs ett skatteärende i domstolen som för sådana uppgifter som härrör från skattemyndighet i första instans och som där omfattas av sekretess för vilken gäller ett omvänt skaderekvisit.

Vad nu har återgetts ur promemorian avser skatteärenden i allmänhet. Enligt promemorian bör dock vissa speciella, klart avgränsade skatteärenden kunna omgärdas med starkare sekretess än den som i allmänhet råder.

I promemorian föreslås att beslut, varigenom skatteärende avgörs, i princip skall vara offentliga.

Enligt promemorian torde förfarandet vid förtullning numera i princip inte skilja sig från förfarandet hos skattemyndigheterna. Tulltaxering grundas sålunda på deklarationer och liknande uppgifter som lämnas av den tuliskyldige. Även i övrigt liknar bestämmelserna om tullförfarandet vad som gäller skatteväsendet i övrigt. Härtill kommer att det synes mindre ändamålsenligt att ha andra sekretessbestämmelser för det fall att ett ärende om mervärdeskatt handläggs av tullmyndighet än i andra fall. Vidare framhålls att tull enligt den nya RF är en form av skatt. Mot bakgrund av dessa synpunkter finns det enligt promemorian skäl att reglera tullsekretessen i samband med skattesekretessen i övrigt. De grundläggande övervägandena angående skattesekretessen synes kunna avse också tullområdet. Övervägande skäl talar sålunda enligt promemorian för att nuvarande sekretesskydd behålls i sak.

Förutom befattning med ärenden angående tullar och andra skatter o. d. har tullverket vissa uppgifter som faller utanför ramen för skattesekretessen enligt promemorieförslaget. När det gäller tullverkets brottsbekämpande verksamhet, är emellertid 10 kap. 19 § promemorieförslaget tillämplig, såvitt avser skydd för enskild. Vidare har tullverket till uppgift att ge tillstånd till viss näringsverksamhet, såsom i fråga om tullupplag och tullager. För sådan tillståndsgivningsverksamhet kan sekretess föreskrivas med stöd av 9 kap. 4§ promemorieförslaget.

I enlighet med det anförda har 10 kap. 1-6 §§ promemorieförslaget utformats. Huvudbestämmelsen om sekretess hos skatte- och tullmyndigheterna finns i 183. I 2§ regleras sekretessen rörande vissa speciella skatteärenden. Sekretess beträffande skattekontroll föreskrivs i 3§. 48 behandlar sekretess i ärenden som i allmänhet handläggs hos lokal skattemyndighet i första instans. För sådan tullkontroll som inte avser skatt celler avgift ges bestämmelser om sekretess i 5 §. I nu nämnda paragrafer finns

Prop. 1979/80:2 Del A | 9 kap. 1-3 §§ 255

omvända skaderekvisit. För vissa ärenden som avses i 2 § gäller dock absolut sekretess. I 1 och 4§§ finns regler om sekretess hos domstol med rakt skaderekvisit. Vissa ärenden där svensk myndighet bistår utländsk skatteeller tullmyndighet berörs av 6 8. En tidsgräns för sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling föreskrivs slutligen i 7 8.

Remissyttrandena: Remissinstansernas inställning till promemorieförslaget såvitt gäller skattesekretessen kan beskrivas som splittrad. Visserligen lämnar de flesta förslaget utan erinran men bland dem som behandlar frågan särskilt är meningarna delade. Några godtar förslaget. Till den gruppen hör kammarrätten i Sundsvall och datainspektionen. Andra är mer kritiska. Sålunda uttalar sig kammarrätten i Göteborg, riksskatteverket och länsstyrelsen i Stockholms län för en ordning som mera överensstämmer med den nuvarande så till vida att uppgifter i deklarationer och revisionspromemorior och liknande uppgifter bör vara omgärdade med absolut sekretess. Riksskatteverket anser dock att huvudlinjerna i promemorieförslaget är godtagbara, om man vill genomföra en konsekvent reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt i en och samma lag.

Någon erinran mot att tulllsekretessen regleras gemensamt med skattesekretessen har inte gjorts under remissbehandlingen. Från flera håll framförs invändningar mot den lagtekniska utformningen av bestämmelserna om sekretess på skatte- och tullområdet och mot detaljer i de särskilda paragraferna i promemorieförslaget.

Förslag till skatteregisterlag m. m.: Sedan promemorieförslaget har lagts fram, har riksskatteverket och statskontoret behandlat bl. a. sekretess- och integritetsfrågor rörande ADB-systemet för skatteadministrationen i en ny rapport: Rationalisering av skatteadministrationen, Delrapport 1978:2, Förslag till Skatteregisterlag m. m. Rapporten har överlämnats till regeringen och har remissbehandlats. Remissbehandlingen har nyligen avslutats, och förslaget till skatteregisterlag övervägs f. n. inom budgetdepartementet.

I rapporten läggs fram — förutom förslag till skatteregisterlag — förslag till ändring i 17 § SekrL. Som motiv till det senare förslaget anförs i rapporten främst följande (s. 14, 44). De skatteregister som skall finnas i det nya ADBsystemet för skatteadministrationen kommer att innehålla åtskilliga uppgifter av integritetskänslig natur. Det måste därför skapas ett sekretesskydd för skatteregistren. Det föreslås att det i 17 § SekrL införs en bestämmelse härom. Många uppgifter i registren bör inte vara Sekretessbelagda, t. ex. de som skall finnas i taxerings- eller debiteringslängd. Med hänsyn härtill kan inte registren som sådana sekretessbeläggas i sin helhet. Sekretessen får i stället knytas till vissa uppgifter i registret. I avvaktan på ny sekretesslagstiftning har sekretessbestämmelsen utformats efter förebild av promemorieförslaget.

Regeringen har nyligen förelagt riksdagen förslag till ändring i SekrL (prop. 1978/79:51). Bl. a. föreslås att det i en ny 17 a 8 skall införas bestämmelser om sekretess för skatteregister. I väntan på den nya sekretesslagen har paragrafen

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 1-3 §§ 256

utformats i nära anslutning till 17 §. Något skaderekvisit har sålunda inte tagits in i bestämmelsen.

Föredraganden: Nuvarande reglering av skattesekretessen kännetecknas

av att både handlingssekretess och tystnadsplikt knyts till vissa handlingar, som självdeklarationer och revisionspromemorior, medan andra handlingar med kanske lika ömtåligt innehåll inte är sekretesskyddade. Promemorieför-

slaget innebär en enhetlig reglering av skattesekretessen så till vida att ömtåliga uppgifter i den egentliga beskattningsverksamheten sek-

retessbeläggs oavsett i vilken handling de finns. Kravet på insyn tillgodoses genom skaderekvisit. De remissinstanser som är kritiska mot promemorie-

förslaget förordar att man i det stora hela behåller nuvarande ordning med en

absolut sekretess för innehållet i vissa handlingar.

För min del anser jag att en sådan lösning ger anledning till olika betänkligheter. Lösningen skulle rimma illa med en av grundprinciperna bakom den nya sekretesslagen, nämligen att uppgifter som sådana -är skyddsvärda och att deras förekomst i olika former inte bör ha någon

betydelse i sekretesshänseende. Vidare måste man beakta den omläggning av taxeringsförfarandet som förestår. Omläggningen innebär att många av de

uppgifter som finns i självdeklarationer och andra handlingar, som nu är

sekretesskyddade, tillsammans med andra uppgifter förs in i skatteregister

med hjälp av ADB-teknik. Det är uppenbart att en sekretessregel för

uppgifterna i skatteregister skulle bli mycket svårtillämpad, om det skulle bli

avgörande för sekretessfrågan varifrån uppgifterna har inhämtats. Jag vill

därför i princip ansluta mig till promemorians förslag om en enhetlig lösning i fråga om sekretessregleringen på skatteområdet.

Vad sedan angår frågan om vilken styrka sekretessen bör ha på detta

område är det givet att man måste eftersträva en lämplig avvägning mellan skydds- och offentlighetsintressena. De skattskyldigas långtgående plikt att lämna uppgifter om sina förhållanden ger skyddsaspekten en särskild tyngd.

Man kan nämligen inte bortse från att det av den stora mängden skattskyldiga skulle upplevas som integritetskränkande att uppgifter i deras självdeklara-

tioner kom till offentligheten, även om en del av dessa uppgifter i och för sig är av tämligen alldaglig beskaffenhet. Vidare är det klart att ett utlämnande av uppgifter om ett företags affärs- och driftförhållanden ofta kan medföra skada

för företaget. I vissa särskilda typer av skatteärenden är skyddsintresset

särskilt uttalat. Den kritik som under remissbehandlingen har riktats mot promemorieförslagets regler om skattesekretess går också i stort sett ut på att de är alltför offentlighetsvänliga, i varje fall när det gäller verksamheten i

första instans. Vill man tillmötesgå kritiken, måste skattesekretessen i första instans göras absolut. Som framgår av det föregående har gällande rätt denna

innebörd. | : Också enligt min mening talar starka skäl för att nuvarande sekretessnivå

på skatteområdet behålls. Visserligen föreligger här ett beaktansvärt insyns-

intresse. Detta intresse kan dock tillgodoses i inte oväsentlig mån på annat

Prop. 1979/80:2 Del A | 9 kap. 1-3 §§ 257

sätt än genom en sekretessregel med omvänt skaderekvisit. En möjlighet är att låta processen vid skattedomstol i princip vara offentlig. En annan möjlighet att tillgodose offentlighetsintresset är att undanta beslut om taxering och om skatt m. m., från sekretessen. Jag förordar att promemorieförslaget i dessa delar genomförs. Detta innebär i fråga om t. ex. den årliga taxeringen att bl. a. uppgifterna i inkomst- och förmögenhetslängderna blir offentliga liksom taxeringsnämnds beslut om avvikelse från självdeklaration.

På grund av det anförda anser jag att den nuvarande sekretessnivån på skatteområdet bör behållas.

Som föreslås i promemorian bör tullsekretessen regleras gemensamt med skattesekretessen. I principiell anslutning till vad som förordas i fråga om sekretessen på skatteområdet anser jag att nuvarande sekretessnivå inom tullverket bör behållas. Därför föreslås liksom i promemorian att ett omvänt skaderekvisit skall gälla beträffande uppgifter hos tullverket.

Vid utformningen av departementsförslaget har eftersträvats att göra regleringen enklare och lättare att tillämpa.

På grund av de överväganden som nu har redovisats har bestämmelserna om skatte- och tullsekretess i departementsförslaget förts samman i tre paragrafer. Den första innehåller bestämmelser om sekretess som motsvarar I och 2 §§ och en del av 4 §i 10 kap. promemorieförslaget och som avser den egentliga verksamheten att besluta om skatt och om taxering m. m. I den andra paragrafen finns sekretessföreskrifter som rör vissa särskilda ärendetyper vilka i promemorieförslaget regleras i 3 och 4§8 och som har anknytning till men ändå ligger något vid sidan om nyss nämnda verksamhet, t. ex. särskilda ärenden om skattekontroll. I stort sett samma regler gäller för sekretessen enligt de båda nu berörda paragraferna. Den tredje paragrafen rör de ärenden med internationell anknytning som avses i 10 kap. 68 promemorieförslaget.

Det kan tilläggas att en speciell typ av tullärenden, som inte har berörts i det föregående men som i promemorieförslaget omfattas av 10 kap. 5 § andra stycket, inte omfattas av departementsförslaget, eftersom denna typ av ärenden numera har upphört (jfr SFS 1978:462). Den tystnadsplikt, som är föreskriven i 8 § förordningen om bevis för vinnande av områdesbehandling enligt konventionen angående upprättandet av Europeiska frihandelssammanslutningen, kommer dock alltjämt att gälla i fråga om de tidigare ärendena. Inom tullverket kan det vara aktuellt att tillämpa också en annan tystnadspliktsföreskrift som inte ingår i den nya sekretesslagen, nämligen 6 § lagen om gränstullsamarbete med annan stat.

På motsvarande sätt som i promemorieförslaget finns föreskrifter om sekretess som är tillämpliga i tullverkets brottsbekämpnings- och tillståndsgivningsverksamhet i 9 kap. 17 och 18 §§ resp. 8 kap. 6 § departementsförslaget.

17 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. I $ 258

18 Enligt första stycket gäller sekretess för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, när uppgiften förekommer i myndighets verksamhet av visst slag på skatteområdet m. m. Verksamheten skall avse antingen bestämmande av skatt eller också fastställande av underlag för bestämmande av skatt.

Den förstnämnda typen av verksamhet avser först och främst det som i 10 kap. 1§ promemorieförslaget kallas beräkning av skatt, dvs. t.ex. debitering av preliminär eller slutlig skatt eller jämkning av eller nedsättning av avdrag för preliminärskatt. Men den avser också bl. a. nedsättning av eller befrielse från slutlig skatt (fr 10 kap. 4§ första stycket promemorieförslaget).

Till den andra typen av verksamhet hör i första hand taxering som i lagtexten uttryckligen nämns som exempel på fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Med taxering avses både taxering för inkomst- och förmögenhetsskatt och fastighetstaxering. Likaså åsyftas värdesättning av aktier i bolag eller andelar i ekonomiska föreningar till ledning för taxering (fr 10 kap. 2§ andra stycket promemorieförslaget). Som verksamhet av nu angivet slag är vidare att räkna dispensärenden (jfr 10 kap. 2 § första och tredje styckena promemorieförslaget), inte bara sådana som f.n. omfattas av sekretess utan också andra som handläggs av regeringen eller riksskatteverket. Dessutom innefattas ärenden om förhandsbesked i taxerings- och skattefrågor Gfr 10 kap. 2 § tredje stycket promemorieförslaget).

Inte bara själva taxeringsärendena etc. täcks av uttrycket verksamhet som avser bestämmande av skatt osv. utan också t. ex. registerföring och annan verksamhet som har anknytning till förfarandet men saknar ärendekaraktär. Vidare faller under sådan verksamhet att företräda det allmänna som part i skatteprocess vid domstol. Förevarande paragraf är tillämplig i skatteprocessen också för domstolarnas del. Eftersom domstolssekretessen enligt 12 kap. I $ är subsidiär till direktverkande regler om sekretess hos domstol, kommer den paragrafen inte att bli tillämplig i processen hos skattedomstol.

Rådgivningsverksamhet ryms knappast under bestämmelsen. Inte heller ärenden om sådan skattekontroll som utförs utanför ramen för ett taxeringsärende kan sägas avse bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt. Detsamma gäller ärenden om kompensation för elier återbetalning av skatt eller om anstånd med erläggande av skatt. Nu berörda ärendetyper faller i stället under 2 8.

Sekretessen omfattar uppgifter om såväl den som är föremål för taxering etc. som tredje man vilkens förhållanden är berörda. I enlighet med vad som har anförts tidigare skall skaderekvisit tillämpas i två fall. För det första gäller ett omvänt skaderekvisit i fråga om uppgift hos tullverket. För det andra gäller ett rakt skaderekvisit i skatteprocess i domstol. Det raka skaderekvisitet

Prop. 1979/80:2 Del A s Y kap. I $ 259

för uppgift i mål skall tillämpas på alla uppgifter som är av betydelse i målet. För att vara av betydelse i målet skall én uppgift hänföra sig till en fråga som är föremål för domstolens prövning (jfr prop. 1971:30 s. 579 ff). Att en taxering överklagas på någon punkt, t. ex. därför att ett yrkande i en självdeklaration om avdrag inte har följts, medför alltså inte att alla uppgifter i deklarationen omfattas av den offentlighet som råder i skatteprocessen i domstol. Uppgifter, som inte på detta sätt har betydelse i målet och som har erhållits från en annan myndighet, där de är sekretessbelagda, behåller den sekretess som de har hos den andra myndigheten. För uppgifter, som inte är sekretessbelagda hos den myndighet som de har erhållits från, gäller däremot det raka skaderekvisitet. Saknar uppgifter betydelse men har de inte erhållits från en myndighet utan från den skattskyldige tillämpas också huvudregeln med det raka skaderekvisitet på uppgifterna.

Eftersom huvudregeln innebär att presumtionen är för sekretess för uppgifter hos tullverket, blir utrymmet att lämna ut uppgifter därifrån begränsat. Vad angår det raka skaderekvisitet i fråga om uppgift i mål hos domstol är det givet att bedömningen av sekretessfrågan blir en annan, eftersom presumtionen är för offentlighet. Förekommer det uppgifter om t. ex. sjukdom som grund för yrkande om avdrag för nedsatt skatteförmåga, får det i allmänhet antas att röjande skulle medföra men för den enskilde. Uppgifter som rör intäkter och avdrag får likaså normalt anses hemliga. Också beträffande uppgifter som har inhämtats vid taxeringsrevision och liknande kontroll torde skaderekvisitet få anses uppfyllt i flertalet fall.

Liksom i promemorian har ordet skatt i princip samma betydelse som i RF. Med anledning av att bl. a. kammarrätten i Göteborg har anmärkt att ordet skatt inte skulle vara entydigt har dock skattebegreppet preciserats i andra stycket.

I enlighet med promemorieförslaget (jfr 10 kap. 1§ tredje stycket 1) undantas arvsskatteärenden från tillämpningsområdet för skattesekretessen enligt departementsförslaget. Som har framhållits av JK och Svea hovrätt finns det knappast anledning att göra skillnad på arvs- och gåvoskatt i sekretesshänseende. Till skillnad från promemorieförslaget innebär därför departementsförslaget att också gåvoskatteärenden undantas från det sekretesskyddade området.

Med skatt avses sålunda såväl de direkta skatteformerna inkomst- och förmögenhetsskatt som alla former av indirekt skatt. Omsättningsskatt och tull anges särskilt som typer av indirekt skatt. Även indirekta skatter som betecknas som avgifter omfattas av ordet skatt. Som exempel kan nämnas särskild beredskapsavgift för oljeprodukter, avgift vid införsel av vissa bakverk, avgift på vissa dryckesförpackningar och särskild avgift enligt 39 8 tullagen. Den förutvarande allmänna arbetsgivaravgiften utgjorde en annan form av indirekt skatt.

Med skatter jämställs i departementsförslaget vissa avgifter. Liksom i promemoricförslaget gäller det de nuvarande arbetsgivaravgifterna och

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 1§ 260

prisregieringsavgifter. Vid sidan av dessa avgifter omfattar departementsförslaget till skillnad mot promemorieförslaget också liknande avgifter. Som liknande avgifter får i detta sammanhang anses t. ex. skrotningsavgift och andra avgifter som liknar de nämnda därigenom att de inte är direkt bundna till en prestation från det allmännas sida gentemot avgiftsbetalaren. Det sagda innebär att bl. a. de vegetabilieavgifter som generaltulistyrelsen har berört i sitt remissyttrande inte inbegrips i uttrycket liknande avgifter. Beträffande nu nämnda avgifter kan sekretessbehovet inte anses tillräckligt starkt för att motivera sekretessbeläggning. Vidare likställs med skatt dels skatte- och avgiftstillägg, dels förseningsavgifter (jfr 10 kap. 4 § andra stycket promemorieförslaget). Slutligen jämställs verksamhet som avser bestämmande av pensionsgrundande inkomst med verksamhet som avser bestämmande av skatt (jfr 10 kap. 1 § första stycket promemorieförslaget).

På motsvarande sätt som i promemorian undantas i tredje stycket från sekretess beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms samt beslut varigenom underlag för bestämmande av skatt fastställs (jfr 10 kap. 1 § tredje stycket 2 promemorieförslaget). Till beslut som här avses hör bl. a. beslut om debitering eller jämkning av preliminärskatt, beslut om taxering, beslut om åsättande av särskilt taxeringsvärde på fastighet, beslut om rättelse av tidigare beslut liksom beslut om eftertaxering och beslut varigenom taxering ändras eller upphävs. Vidare är beslut om nedsättning av eller befrielse från skatt och beslut om värdesättning av aktier eller andelar offentliga (fr 10 kap. 2§ andra stycket och 4 § första stycket promemorieförslaget). Till skillnad mot promemorieförslaget gäller beslutsoffentligheten inte bara slutliga beslut utan också preliminära beslut som meddelas under ett skatteärendes gång och som den skattskyldige kan få omprövade inom ärendets ram. I den mån sådana beslut har rättsverkan eller är verkställbara får de anses utgöra beslut varigenom skatt bestäms.

Beslutsoffentligheten omfattar bara beslut som innebär att skatt bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs och avser alltså inte beslut i dispensärenden och beslut i ärenden om förhandsbesked i taxerings- och skattefrågor. En i viss mån kontroversiell fråga har varit om beslut om avvikelse från självdeklaration skall vara sekretessbelagda. Denna typ av beslut kommer att försvinna i det nya taxeringsförfarandet och skall ersättas av beslut varigenom taxering åsätts (jfr prop. 1977/78:181 s. 219). Att undanta sådana beslut från principen att beslut skall vara offentliga bör inte komma i fråga. Inte heller bör beslut, varigenom t. ex. reklamskatt eller kilometerskatt bestäms, vara hemliga, något som har diskuterats under remissbehandlingen.

I tredje stycket görs ytteriigare ett undantag från sekretessbeläggningen, vilket också har sin motsvarighet i promemorieförslaget (fr 10 kap. 1 § tredje stycket 3). Undantaget, som bl. a. avser uppgift om utdelning på aktier, har angetts inte direkt i sekretesslagen utan genom en hänvisning till taxeringslagens föreskrifter i frågan. Genom den valda konstruktionen kan ytterligare

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 2§ 261

undantag från sekretessen göras, om det visar sig behövligt. Föreskrifter om sådana undantag kan tas in i antingen taxeringslagen eller någon annan författning om förfarandet vid beskattning, t. ex. uppbördslagen, lagen om mervärdeskatt, tullagen eller lagen om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning.

I fjärde stycket anges en tidsgräns för sekretessen (jfr 10 kap. 78 promemorieförslaget).

2§

I paragrafen ges bestämmelser om sekretess i vissa ärendetyper som har anknytning till men ändå ligger något vid sidan om den verksamhet som regleras i 1 8.

Första stycket är uppdelat i tre punkter. Gemensamt för dessa är att sekretess enligt 1 3 gäller också i de ärenden som anges i punkterna. Detta innebär bl. a. att skaderekvisit skall tillämpas i fråga om uppgifter hos tullverket och uppgifter i mål hos domstol. Vidare har ordet skatt samma betydelse som i 1 §. Med skatt skall jämställas de avgifter som avses i 1§ andra stycket. Slutligen skall tidsgränsen i 1 § fjärde stycket tillämpas.

Punkt 1 rör i första hand särskilt ärende om kontroll beträffande skatt eller säkringsåtgärd i samband med sådan kontroll (jfr 10 kap. 3 § promemorieförslaget). Med ”särskilt ärende” åsyftas här skattekontroll m. m. som inte ingår som ett led i ett taxeringsärende eller liknande utan är ett fristående förfarande. Som exempel kan nämnas ärende hos länsskatterätt angående eftersökning enligt bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen. Vidare gäller punkt 1 tullkontroll som inte faller under 18 och inte heller utgör särskilt ärende om skattekontroll utan som består i faktisk verksamhet, såsom rutinmässig fysisk kontroll av gods och transportmedel (jfr 10 kap. 5 § första stycket promemorieförslaget).

I punkt 2 avses ärenden om kompensation för eller återbetalning av skatt m. m. (fr 10 kap. 4§ första stycket promemorieförslaget). Enligt andra stycket i förevarande paragraf undantas beslut i sådana ärenden från sekretessen. Vad som åsyftas med punkt 2 är t. ex. ärenden enligt lagen (1970:944) om kompensation för särskild varuskatt eller utjämningsskatt (omtryckt 1974:445) eller lagen (1973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar (omtryckt 1975:144, ändrad senast 1978:125). I ärenden av detta slag har det ansetts föreligga samma sekretessbehov som i sådana ärenden enligt samma lagar som avser bestämmande av skatt.

Punkt 3 angår ärenden om anstånd med erläggande av skatt m. m. enligt bl. a. 48 8 uppbördslagen (jfr 10 kap. 4 § andra stycket promemorieförslaget), I sådana ärenden kan förekomma uppgifter om arbetslöshet, sjukdom eller annat omtåligt förhållande. Däremot avses inte ärenden enligt lagen (1968:276) om uppskov i vissa fall med beskattning av realisationsvinst (ändrad senast 1976:344), utan dessa ärenden omfattas av 1 §. Enligt andra stycket är också besluten i de ärenden som faller under punkt 3 undantagna från sekretess.

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 4 § 262

3§

Enligt avtal mellan Sverige och de övriga nordiska länderna om handräckning i skatteärenden har Sverige åtagit sig att bl. a. delge handlingar, göra utredningar samt uppbära och driva in skatt för de andra ländernas räkning (se SFS 1978:723). Av en artikel i avtalet följer att svenska sekretessbestämmelser skall tillämpas beträffande förfrågningar, upplysningar, uppgifter och andra meddelanden som enligt avtalet ingår till Sverige. Motsvarande gäller i ärenden om handräckning åt myndighet i Tyskland, Frankrike och Amerikas Förenta Stater (kungörelser 1935:368, 1937:1005 och 1941:1000). Likartade bestämmelser finns i ett avtal mellan Sverige och Österrike om social trygghet (se SFS 1976:722) och i en överenskommelse mellan Sverige och Förbundsrepubliken Tyskland om ömsesidigt bistånd i tullfrågor (se SFS 1976:929).

På motsvarande sätt som i 17 § SekrL, 117 § taxeringslagen och 50 § lagen (1959:552) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring anges därför i förevarande paragraf att sekretess enligt I och 2 §§ gäller också i ärende om handräckning eller bistånd i motsvarande verksamhet hos myndighet eller annat organ i främmande stat, i den mån avtal härom har träffats med den andra staten.

4§

Paragrafen gäller sekretess i verksamhet som avser framställning av statistik m. m.

Gällande rätt: i fråga om handlingssekretess 14 § första stycket (beträffande kriminologisk undersökning för forskningsändamål) och 16 och 19 a §§ SekrL samt i fråga om tystnadsplikt de föreskrifter som anges i bilaga 5 som nr 77, 88, 124, 126, 129, 153 och 155

Promemorieförslaget: 10 kap. 8 §

I promemorian framhålls att det i fråga om statistikuppgifter föreligger en intressekonflikt mellan önskemålet om allmän insyn i statistiskt primärmaterial och hänsynen till den enskildes integritet. Ett skäl för att ha en långtgående sekretess är att offentlighetsintresset på denna punkt ter sig förhållandevis svagt. Integritetsintresset däremot är påtagligt, något som illustreras av att statistiska centralbyrån (SCB) ensam för ett hundratal personregister. Dessa register kan visserligen innehålla uppgifter om den enskilde som var för sig är tämligen harmlösa. En sammanställning av sådana uppgifter är emellertid ofta integritetskänslig. Behovet av ett starkt sekretesskydd beträffande statistiken beror enligt promemorian också på att statistikkvaliteten kan bli dålig, om inte den enskilde uppgiftslämnaren är säker på att hans uppgifter inte kommer ut. Även praktiska skäl talar för en förhållandevis långtgående statistiksekretess. T. ex. SCB samlar nämligen in uppgifter dels direkt från enskilda, dels från myndigheter hos vilka uppgif-

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 4 § 263

terna kan vara antingen offentliga eller sekretessbelagda. Att i ett register där uppgifterna blandas skilja mellan olika källor och sekretessregler är knappast genomförbart. I enlighet med det anförda föreslås i promemorian att inget skaderekvisit i princip skall ställas upp när det gäller statistiksekretessen.

Promemorieförslaget är utformat så att sekretessen har knutits till främst uppgift i myndighets särskilda verksamhet för att framställa statistik. Statistik kan framställas för att användas som underlag för beslut i ett ärende hos en myndighet. Det är emellertid inte sådan verksamhet som avses här. I stället är det fråga om en mera allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Typisk är den statistikproduktion som SCB svarar för. Motsvarande framställning av statistik utan samband med något särskilt ärende kan förekomma också hos andra myndigheter. Utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande. Det är sådan verksamhet som avses med uttrycket ”myndighets särskilda verksamhet” för att framställa statistik.

I promemorieförslaget har det vidare öppnats möjlighet att sekretessbelägga uppgift i annan med statistik jämförlig undersökning som utförs av myndighet. I promemorian nämns som exempel härpå sådana undersökningar som har till syfte att belysa flygsäkerhetsrisker, angår trivseln i arbetet och inställningen till överordnade eller rör konstruktionen av mätinstrument inom psykologi och andra beteendevetenskaper. Vidare räknas hit kriminologiska undersökningar för forskningsändamål samt enkäter som görs av kommittéer. Dessa och liknande undersökningar kan inte alltid sägas ske för statistiska ändamål. Därför har de nämnts särskilt i 10 kap. 8§ promemorieförslaget. Delvis faller det slag av undersökningar som åsyftas här under 9 kap. 4 § promemorieförslaget som ger sekretess för uppgifter i bl.a. statlig och kommunal verksamhet för planering och utredning med avseende på näringslivet. Liksom för sistnämnda sekretess är det i 10 kap. 8§ promemorieförslaget en förutsättning att regeringen förordnar härom. Även av andra skäl än det nämnda är det enligt promemorian lämpligt att för sekretess i det nu aktuella fallet kräva regeringens förordnande. Ett sådant skäl är att sekretessen därigenom torde bli förhållandevis begränsad.

Sekretessen enligt promemorieförslaget gäller för uppgift oavsett varifrån uppgiften härrör eller hur den har kommit till myndigheten. Det är alltså inte ändamålet med uppgiften utan den verksamhet vari den förekommer som är avgörande. Det kan leda till att en uppgift hos en myndighet är offentlig inom en handläggande avdelning men sekretessbelagd inom en avdelning som framställer statistik.

Enligt promemorieförslaget gäller sekretessen för uppgift som kan hänföras till enskild. Genom förslaget skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på enskild utan även uppgifter som över huvud taget kan hänföras till viss enskild.

Som nämnts föreslås i promemorian att inget skaderekvisit skall ställas upp

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 4 § 264

när det gäller statistiksekretessen. Men huvudregeln om sekretess utan skaderekvisit modifieras i promemorieförslaget genom tre undantag. Av störst betydelse är det undantag som upptas som det tredje i lagtexten. Med tanke på behovet av detaljerad statistik har nämligen som undantag från den kategoriska sekretessregeln angetts att sekretess inte gäller för uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförligt förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, om det kan antas att uppgiften kan röjas utan skada och men för honom och hans närstående. Med ”därmed jämförligt förhållande” åsyftas bilnummer, telefonnummer, anställningsnummer, fastighetsbeteckning osv. Begreppet enskild omfattar också avliden. Vid massuttag av statistiska uppgifter bör enligt promemorian skaderekvisitet tillämpas på samma sätt som när det är fråga om massuttag av annan sekretessbelagd information (se promemorians avsnitt 4.4).

I promemorian erinras om att det i 19 a § SekrL finns särskilda regler om undantag från sekretessen i fråga om det centrala företagsregistret. En motsvarighet härtill i promemorieförslaget utgörs av ett andra undantag från huvudregeln. Uppgift i företagsregister får lämnas ut under samma förutsättning som uppgift som inte genom namn etc. är direkt hänförlig till enskild. Vissa uppgifter som f.n. får lämnas ut utan prövning av om skaderekvisit är uppfyllt — uppgifter om företags eller verksamhetsställes namn, adress eller annan identitetsbeteckning eller om företagsform eller verksamhetsart — sägs i promemorian vara sådana att det nästan alltid kan antas att uppgifterna kan röjas utan skada och men för enskild. Uppgifter om antalet anställda eller arbetstimmar hos ett företag bör kunna lämnas ut i ungefär samma utsträckning som f. n. Beträffande uppgifter om storleken på omsättning hos företag och om verksamhetsställen får i allmänhet skaderekvisitet anses uppfyllt. Med företagsregister avses förutom det centrala företagsregistret även lantbrukets företagsregister. Förs annat företagsregister för statistiska ändamål, skall enligt promemorian samma regler gälla för det.

Enligt promemorian finns det behov av att kunna genombryta sekretessen i vissa andra särskilda fall, såsom för forskning om yrkessjukdomar. För dessa fall har det i promemorieförslaget införts en möjlighet att lämna ut uppgift som behövs för forskningsändamål. En förutsättning är också här att utlämnandet kan antas ske utan skada och men för den enskilde och hans närstående.

I förhållandet mellan myndigheter bör enligt promemorieförslaget bara föreskrifter i lag gälla angående utlämnande av uppgift som omfattas av statistiksekretessen.

För det fall att en sekretessbelagd statistikuppgift lämnas till annan myndighet är enligt promemorian i flertalet fall någon sekretessbestämmelse direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten, t. ex. föreskrift om sekretess som har meddelats med stöd av 9 kap. 4 § promemorieförslaget. I andra fall kan sekretessen hos statistikmyndigheten överföras, särskilt om

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 4§ 265

det är fråga om uppgift som lämnas för forskningsändamål (jfr I kap. 5 § första stycket 5 promemorieförslaget). Ibland torde emellertid någon sekretessbestämmelse inte vara tillämplig hos den mottagande myndigheten. I så fall bör det i allmänhet vara fråga om uppgift som också annars förekommer hos den myndigheten och då är offentlig. I de senare fallen saknas enligt promemorian anledning att sekretessbelägga uppgiften bara därför att den kommer från en statistik myndighet.

I promemorian föreslås två sekretesstider, en 50-årig för personliga förhållanden och en 20-årig för ekonomiska förhållanden.

Remissinstanserna har i allt väsentligt godtagit promemorieförslaget.

Också jag har i det stora hela anslutit mig till promemorieförslaget och departementsförslaget överensstämmer därför i allt väsentligt med detta.

I departementsförslaget anges sekretessen gälla i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik. Med denna avfattning torde det framgå att sekretessen omfattar också uppgifter hos myndigheter som själva inte framställer statistik men biträder de myndigheter som gör det genom att samla in uppgifter för de senares räkning.

Uttalandena i promemorian om tillämpningen av bestämmelsen om undantag i fråga om företagsregister torde kunna ge viss vägledning för den värdering som skall göras vid tillämpningen av skaderekvisitet.

SCB har i skrivelse den 28 juli 1978 framhållit att det finns behov av att kunna lämna uppgifter till enskilda ur intyg om dödsorsak, vilka bara finns hos centralbyrån, för andra ändamål än forskning. Behovet har tillgodosetts i departementsförslaget genom ytterligare ett undantag från huvudregeln om absolut sekretess.

Beträffande undantaget från den absoluta statistiksekretessen i fråga om uppgifter som inte är direkt hänförliga till enskild, har under remissbehandlingen ifrågasatts om inte som uppgifter direkt hänförliga till enskild borde räknas också uppgifter som genom s. k. bakvägsidentifiering kan hänföras till en viss person. Emellertid lär det vara möjligt att med ett tillräckligt antal uppgifter om en individ kunna sluta sig till vem denne är, låt vara att det inte alltid framgår utan vidare. Att skilja mellan olika fall av bakvägsidentifiering är knappast möjligt. För att det skall vara klart, i vilka fall det tredje undantaget från den absoluta sekretessen är tillämpligt, har någon avvikelse därför inte gjorts från promemorieförslaget på denna punkt.

I fråga om sekretessen myndigheter emellan har något krav på lagreglering beträffande statistiksekretessen inte uppställts i departementsförslaget. Därför saknas också motsvarighet till den övergångsbestämmelse i promemorieförslaget som avser förordningar angående utlämnande av statistikuppgifter. Det behov av författningsreglering av uppgiftslämnandet myndigheter emellan som anmäls i SCB:s skrivelse har vidare bortfallit genom att generalklausulen i 14 kap. 3§ första stycket departementsförslaget är tillämplig också i fråga om statistiksekretessen.

5§

I paragrafen har sammanförts sådana sekretessregler till skydd för enskild som har visst samband med myndighets verksamhet av bankliknande karaktär men som inte har tagits upp i 8 kap. 6-8 §§.

Gällande rätt: tegler om handlingssekretess i 14 § (studiestöd under sjukdom), 21 8 (valutareglering), 31 § (riksbanken) och 32 § (övrig utlåning) SekrL, 35 § lagen (1934:437) för Sveriges riksbank (riksbankslagen) och 2 § 15 och 5 8 2 CSK samt om tystnadsplikt i 36 § riksbankslagen, 7 § valutalagen (1939:350) och 18 § kungörelsen (1973:622) om statens utvecklingsfond

Promemorieförslaget: 9 kap. 4 § och 10 kap. 9 §

Första stycket

Riksbankssekretessen regleras nu huvudsakligen genom 31 § SekrL. Enligt detta lagrum får handlingar i ärende eller del av ärende, om vars hemlighållande stadgas i riksbankslagen, inte utan tillstånd av riksdagens finansutskott lämnas ut tidigare än 50 år efter handlingens datum. I 35 § riksbankslagen anges vilka ärenden i riksbanken som är hemliga. Dessa sekretessbestämmelser ger dock inte skydd i valutaregleringsärenden. Reglerna i 21 § SekrL och 2 § 15 CSK skyddar däremot enskilds förhållanden när det är fråga om valutadispositioner som har samband med näringsverksamhet. Någon motsvarande sekretessregel i valutaregleringsärenden som inte har samband med näringsverksamhet finns f. n. inte.

Enligt promemorieförslaget 9 kap. 4 § skall sekretess liksom f. n. gälla för riksbankens tillståndsgivning och tillsyn enligt valutalagstiftningen om verksamheten har avseende på näringslivet. Förslaget har i den delen inte mött några invändningar under remissbehandlingen. Enligt min mening bör någon saklig ändring i förhållande till vad som nu gäller inte göras. Sekretessen bör emellertid inte regleras i departementsförslagets motsvarighet till promemorians 9 kap. 4 § utan i stället i första stycket i förevarande paragraf.

Enligt promemorian föreligger det behov av sekretess även i sådana valutaregleringsärenden som inte har avseende på näringslivet. Ofta måste nämligen ömtåliga personliga förhållanden åberopas för tillstånd till utförsel av valuta. De uppgifter som alltså behöver sekretessbeläggas kan vara av både personlig och ekonomisk natur. I promemorian föreslås därför en sekretessregel även för dessa fall. Enligt promemorian krävs för att en uppgift inte skall få lämnas ut att det kan antas att dess röjande skulle medföra skada eller men för den enskilde.

En remissinstans, Pressens samarbetsnämnd, motsätter sig förslaget att sekretesskyddet i fortsättningen utvidgas till att gälla också uppgifter om enskildas förhållanden i valutaärenden som inte avser näringslivet. För egen del ansluter jag mig till promemoriar:s mening att här finns ett visst

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 34 267

sekretessbehov. 1 departementsförslaget har därför det sekretessbelagda området vidgats så att det täcker också dessa fall. Genom att regeln har försetts med ett rakt skaderekvisit gäller en presumtion för offentlighet. Härigenom blir intresset av insyn tillräckligt tillgodosett.

Andra stycket

114 § SekrL föreskrivs handlingssekretess i ärende om studiestöd under sjukdom. Samma paragraf reglerar sekretess för handlingar i ärenden rörande allmän försäkring. Anledningen till att bestämmelserna förts samman i en paragraf är att försäkringskassa handlägger vissa ärenden om studiestöd under sjukdom.

Ärenden om studiestöd har uppenbarligen likheter med ärenden om utlåning — i varje fall i den mån studiestödet består av återbetalningspliktiga studiemedel. Det sakliga sambandet mellan dessa ärendetyper är starkare än anknytningen mellan studiestödsärenden och ärenden enligt lagen om allmän försäkring. I ärenden om studiestöd kan det förekomma uppgifter om enskilds både personliga och ekonomiska förhållanden av känslig natur, t. ex. om sjukdom eller annan liknande orsak till studieavbrott eller till nedsättning av förmåga att återbetala studiemedel. Det finns behov av sekretess i sådana ärenden. Det bör inte komma i fråga att skilja mellan ärenden som rör återbetalningspliktiga studiemedel och övriga studiestödsärenden. I paragrafen har därför tagits in en föreskrift om sekretess i ärenden om studiestöd. Sekretess skall dock gälla endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Ett sådant rekvisit leder till att det stora flertalet uppgifter, som föreligger i studiestödsärenden och som avser ekonomiska förhållanden, får lämnas ut.

Myndighets beslut i utlåningsärende som avses i 5§ 2 CSK är f. n. inte sekretessbelagda. Däremot kan beslut av centrala studiestödsnämnden rörande studiestöd under sjukdom enligt 14 § tredje stycket SekrL hemlighållas. Med hänsyn till bl. a. vad som nu gäller bör undantag från sekretess göras beträffande beslut i ärenden som inte avser studiestöd under sjukdom. Andra stycket har utformats i enlighet med det anförda. Med studiestöd avses här studiestöd enligt studiestödslagen (1973:349, omtryckt 1975:359, ändrad senast 1977:146).

Tredje stycket

1 32§ SekrL föreskrivs att regeringen får förordna om sekretess beträffande handlingar rörande utlåning av medel som står under myndighets förvaltning i vad handlingarna angår lånsökandes, låntagares eller borgesmans förhållanden. Handlingar som sägs i 30 och 31 §§ SekrL omfattas dock genom en hänvisning i 32% av sekretess enligt dessa lagrum. 1 303 behandlas

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 5§ 268

handlingar av vilka enskilds förhållanden till bank eller till postgirorörelsen framgår. Eftersom postverket inte längre bedriver någon utlåningsrörelse, är hänvisningen till 30 8 angående förhållandet till postgirorörelsen inaktuell. I 31 § behandlas handlingar i ärenden som är hemliga enligt riksbankslagen. Regeringen har med stöd av 32 & SekrL förordnat om sekretess för vissa handlingar. Förordnandet avser för det första handlingar i ärenden rörande utlåning av medel från allmänna pensionsfonden eller riksförsäkringsverkets fonder eller av medel, som myndighet annars har att placera i förräntningssyfte i den mån handlingarna angår lånsökandes, låntagares eller borgesmans förhållanden. Undantagna är dock myndighets beslut om beviljande av lån (5 § 1 CSK). För det andra omfattar regeringens förordnande handlingar i ärenden rörande utlåning av statsmedel, som har anvisats till utlåning för särskilda ändamål i den mån handlingarna angår lånsökandes, låntagares eller borgesmans förhållanden. Från sekretessen undantas ansökningar och beslut i sådana ärenden (5 § 2 CSK).

Bestämmelserna i 8 kap. 6 och 7 §§ sekretesslagen avser bl. a. statlig och kommunal stödverksamhet med avseende på näringslivet. Sådan stödverksamhet kan bestå i utlåning av medel eller ställande av kreditgaranti. Vissa ärenden om utlåning kan emellertid inte sägas ha avseende på näringslivet, t. ex. bosättningslån från riksbanken, lån från statens utvecklingsfond i vissa fall, bostadslån av statsmedel. Sekretess i ärenden om sådan utlåning kan inte heller grundas på 8 kap. 8§, som behandlar sekretess i myndighets affärsmässiga uttåningsverksamhet, t. ex. bankrörelse eller placering i övrigt av medel i förräntningssyfte.

Enligt promemorian bör liksom f.n. sekretess gälla i vissa ärenden om utlåning som inte täcks av promemorieförslagets motsvarigheter till dessa paragrafer. Jag delar denna mening. Några remissinstanser vill gå längre och utvidga sekretessen till att gälla även ärenden om bidrag av allmänna medel. Jag anser dock inte att behovet f. n. är tillräckligt stort att motivera en sådan utvidgning. Härtill kommer att andra sekretessregler kan bli tillämpliga i bidragsärenden. I tredje stycket upptas därför en regel om sekretess endast i ärenden om utlåning av visst slag.

Fjärde stycket

De ärenden som avses i paragrafen rör huvudsakligen personliga förhållanden. I den mån ekonomiska förhållanden är ömtåliga beror det i regel på deras samband med personliga omständigheter. En för både ekonomiska och personliga förhållanden gemensam tidsgräns bör därför gälla för handlingssekretessen. Denna gräns bör vara densamma som beträffande personliga förhållanden i allmänhet. De fall där röjande av rent ekonomiska förhållanden medför skada eller men för enskild under annat än kort tid torde bli sällsynta. Mot denna bakgrund har tidsgränsen gjorts enhetlig och satts till 50 år.

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 6X 269

6 §

I paragrafen finns bestämmelser om sekretess hos datainspektionen i dess tillsyn enligt datalagen m. fl. författningar.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 18 § andra och tredje styckena SekrL och om tystnadsplikt i 19 § datalagen (1973:289), 18 § kreditupplysningslagen (1973:1173) och 16 § inkassolagen (1974:182)

Promemorieförslaget: 8 kap. 16 § första stycket

Statsmakterna har sökt komma till rätta med de risker för den personliga integriteten som är förbundna med den ökande användningen inom förvaltningen av automatisk databehandling främst på annat sätt än genom sekretessregler som särskilt riktar sig mot ADB-register och ADB-behandling. I stället har genom datalagen införts ett system med tillståndstvång för ADB-register som innehåller personuppgifter. Tillståndstvånget avser i princip personregister i både allmän och enskild verksamhet.

Vad som nu har sagts hindrar inte att vissa sekretessbestämmelser som har samband med personregistrering med hjälp av ADB är nödvändiga. Det finns därvid anledning att skilja mellan sekretess hos datainspektionen — den myndighet som prövar tillståndsfrågor och utövar kontroll enligt datalagen och vissa andra lagar till skydd för enskilds person — och sekretessen hos myndigheter som i övrigt har befattning med personregister.

De bestämmelser på dessa områden som föreslogs i promemorian (8 kap. 16 § första och andra styckena) har i departementsförslaget delats upp på två paragrafer. Föremålet för sekretessen är här inte bara enskilds personliga utan också ekonomiska förhållanden. I departementsförslaget har därför bestämmelserna tagits in i det kapitel som avser skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Bestämmelserna om sekretess hos datainspektionen har tagits upp i förevarande paragraf, medan sekretessen hos vissa andra myndigheter regleras i 9 kap. 7 §.

Datainspektionen är tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt datalagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen. Datainspektionens verksamhet enligt dessa lagar är inriktad på skyddet för den enskildes personliga integritet. Både allmänna organ och enskilda står i princip under datainspektionens tillsyn. I sin verksamhet får datainspektionen därigenom del av uppgifter av mångskiftande slag som bör kunna sekretesskyddas hos inspektionen. Det gäller framför allt uppgifter om enskilds personliga förhållanden, men även uppgifter som hänför sig till näringsidkares affärseller driftförhållanden eller som gäller myndigheters verksamhet.

Enskilds personliga förhållanden skyddas f. n. hos datainspektionen dels genom en regel om handlingssekretess i 18 § andra stycket SekrL, dels genom en bestämmelse om tystnadsplikt i 19 § datalagen. Motsvarande tystnadspliktsreglering återfinns i kreditupplysningslagen och i inkassolagen. I fråga om handlingssekretessen finns dessutom i 18 § tredje stycket SekrL en regel om att sekretessen hos annan myndighet gäller också hos datainspektionen i

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 6§ 270

vissa fall.

Promemorieförslaget innehåller flera bestämmelser som är tillämpliga på den verksamhet som datainspektionen bedriver. Huvudbestämmelsen (8 kap. 16 § första stycket) reglerar sekretessen kring enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i ärende enligt lagstiftningen till skydd för enskilds person. Vidare finns en bestämmelse (9 kap. 4§) om sekretess i statlig verksamhet som består i bl. a. tillståndsgivning och tillsyn, för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhåilanden m. m. Bestämmelserna om överföring av sekretess från en myndighet till en annan (1 kap. 5 §) gäller också i fråga om datainspektionen när uppgiften har inhämtats i samband med tillsyn eller i tillståndsärenden.

Med utgångspunkt i den huvudbestämmelse som har föreslagits i promemorian har i förevarande paragraf tagits in en sekretessregel för uppgift hos datainspektionen som väsentligen täcker det sekretessbehov som finns. Därmed åstadkoms också en viss förenkling i jämförelse med promemorieförslaget. Sekretess skall således gälla hos datainspektionen i ärenden om tillstånd eller tillsyn som enligt lag ankommer på inspektionen, dvs. f.n. enligt datalagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen. Uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden skall kunna sekretessbeläggas, om utlämnandet är förbundet med viss skaderisk. Hikhet med vad som har föreslagits i promemorian skall därvid ett rakt skaderekvisit gälla.

Bestämmelsen tar sikte på alla slag av tillstånds- eller tillsynsärenden som datainspektionen handlägger. Även sådan tillsynsverksamhet som tar sig uttryck i form av rådgivning till myndigheter och enskilda täcks av bestämmelsen. Med uttrycket tillståndsärende skall förstås inte bara de fall där datainspektionen lämnar tillstånd, t. ex. till inrättande av personregister enligt datalagen, utan också inspektionens verksamhet enligt 28 andra stycket och 7 § samma lag.

Uppgifter som härrör från både myndigheter och enskilda subjekt träffas av bestämmelsen. I fråga om enskilda subjekt omfattar bestämmelsen inte bara uppgifter som hänför sig till näringsidkares affärs- eller driftförhållanden utan också uppgifter om någons personliga eller ekonomiska förhållanden hos näringsidkare, t. ex. uppgifter i kundregister. Bemyndigandet i 8 kap. 6 § departementsförslaget kommer därmed inte att behöva utnyttjas beträffande datainspektionens verksamhet.

Även när det gäller datainspektionens verksamhet med avseende på andra myndigheter kommer, i fråga om sekretessen till skydd för enskild, bara bestämmelsen i denna paragraf att bli tillämplig. Detta får till följd att personuppgifter som ingår i myndighets register i vissa fall blir underkastade sekretess hos datainspektionen, fastän de kanske är offentliga hos den registerförande myndigheten. I andra fall leder bestämmelsen till att sekretessen för uppgifterna blir svagare hos datainspektionen än hos den handläggande myndigheten. Det synes emellertid knappast praktiskt möjligt

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 7X 271

att ha olika sekretessbestämmelser allt efter uppgifternas ursprung. Det får förutsättas att skaderekvisitet i förevararide paragraf tolkas med beaktande av den sekretess som gäller för personuppgifterna hos den myndighet till vars

verksamhetsområde de i första hand är att hänföra. I konsekvens med det som nu har sagts har jag inte funnit det behövligt att i

13 kap. ta in någon bestämmelse som svarar mot 1 kap. 5 § första stycket 4 promemorieförslaget, dvs. om sekundär sekretess vid datainspektionen när uppgiften har inhämtats i tillståndsärende. Den i 1 kap. 5 § första stycket I promemorieförslaget intagna bestämmelsen om överföring av sekretess vid

myndighets tillsyn eller revision har i sak förts över till 13 kap. 18§:i departementsförslaget. Denna bestämmelse är i och för sig tillämplig på datainspektionen. I 13 kap. 6 § föreskrivs emellertid att bestämmelserna om

överföring av sekretess inte gäller om uppgiften hos den mottagande myndigheten redan omfattas av annan bestämmelse till skydd för samma

intresse. Härigenom kommer det i praktiken inte att bli aktuellt för

datainspektionen att tillämpa annan bestämmelse än den i förevarande

paragraf när det gäller sekretess till skydd för enskilds förhållanden. Då det gäller sekretess till skydd för andra intressen får bestämmelserna i 2-6 kap.

departementsförslaget tillämpas. Flertalet av dessa är så avfattade att de ger

skydd också när uppgiften förekommer hos datainspektionen. Lämnas sekretessbelagd uppgift ut från datainspektionen till regeringen

när regeringen skall pröva besvär över datainspektionens beslut, bör sekretessen följa uppgiften. På samma sätt bör sekretessen följa en uppgift

som lämnas till JK, som får föra talan för att ta till vara allmänna intressen. Liksom i promemorieförslaget upptas en bestämmelse härom i denna

paragraf.

7§

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess för personuppgifter i

dataregister som finns hos myndighet endast för teknisk bearbetning eller

lagring för annans räkning.

Gällande rätt: regler om tystnadsplikt i 13 § första stycket datalagen

(1973:289)

Promemorieförslaget: 8 kap. 16 § andra stycket

Som framgår av det som har sagts under närmast föregående paragraf har

bestämmelserna i promemorian (8 kap. 16 § första och andra styckena) om sekretess hos datainspektionen och hos andra myndigheter som har befattning med personregister i departementsförslaget delats upp i två paragrafer. Av skäl som tidigare har nämnts har dessa paragrafer placerats i det kapitel som avser skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Sekretessen hos datainspektionen regleras i 9 kap. 6 §, medan bestämmelserna för myndigheter som enbart tekniskt bearbetar eller

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 7§ 2712

lagrar personregister för annans räkning har tagits upp i förevarande paragraf.

Också i fråga om andra myndigheter än datainspektionen finns behov av sekretessbestämmelser i samband med personregistrering med hjälp av ADB. Någon regel som generellt skulle föreskriva sekretess för personuppgifter i dataregister kan dock naturligen inte införas. En sådan bestämmelse skulle ju på viktiga områden försätta offentlighetsprincipen ur spel.

I 138 första stycket datalagen föreskrivs att registeransvarig eller annan som har tagit befattning med personregister inte obehörigen får yppa vad han till följd härav har fått veta om enskilds personliga förhållanden. Regeln är i och för sig tillämplig också på myndighet. Den har därvid dock den begränsningen att tystnadsplikten inte kan anses sträcka sig längre än de inskränkningar som gäller i fråga om rätten att skriftligen lämna ut uppgift ur registret. Detta innebär med andra ord att tystnadsplikten inte gäller registeruppgift som ingår i en offentlig ADB-upptagning.

Det finns skäl att på ett begränsat område införa en sekretessbestämmelse i den nya sekretesslagen som kan sägas i viss mån svara mot den berörda bestämmelsen i datalagen. Sålunda är det inte godtagbart att sekretess skulle saknas inom en datacentral med ställning av myndighet, för personuppgifter i sådant personregister som bearbetas eller lagras för enskild kunds räkning. För bearbetning och förvaring av myndighets ADB-register är behovet av särskild sekretess inte lika framträdande, eftersom ofta en för det berörda förvaltningsområdet gällande sekretessbestämmelse skulle bli tillämplig. Tillräcklig anledning att skilja mellan bearbetning m. m. för enskilds och för myndighets räkning synes dock inte föreligga. Det kan inte heller vara ändamålsenligt att personal som har rent tekniska uppgifter skall behöva tillämpa olika sekretessbestämmelser för skilda delar av sitt arbetsmaterial.

Med hänvisning till det anförda har i promemorian föreslagits att sekretess skall gälla i myndighets verksamhet som endast avser teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen har föreslagits bli absolut, dvs. något skaderekvisit ställs inte upp som villkor för sekretessen. Förslaget har inte mött några invändningar under remissbehandlingen. Bestämmelsen i förevarande paragraf överensstämmer med promemorieförslaget. I fråga om vad som skall förstås med teknisk bearbetning och teknisk lagring kan hänvisas till vad som har sagts därom i samband med de nya reglerna i 2 kap. 6 § TF (prop. 1975/76:160s. 137). En personregisterupptagning som förvaras hos en arkivmyndighet kan således normalt inte anses lagrad för annans räkning.

Myndighet hos vilken sekretess gäller enligt denna paragraf får givetvis lämna ut uppgift till uppdragsgivare och till andra i enlighet med myndighetens åtaganden enligt uppdraget. Någon rätt för myndigheten eller dess personal att vid sidan av ingångna överenskommelser lämna myndighet

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. &$ 273

uppgift ur personregister efter egen prövning enligt 14 kap. 3 § första stycket

departementsförslaget bör inte finnas. Föreskriften härom har tagits in i 14 kap. 3 § andra stycket.

Till den aktuella sekretessregeln har i promemorieförslaget tagits in en bestämmelse om sekretesstid i fråga om uppgift i allmän handling (8 kap. 16 § fjärde stycket). Enligt 2 kap. 10 § TF är handling som förvaras hos myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte att anse som allmän handling hos den myndigheten. Förevarande paragraf är således i praktiken uteslutande en tystnadspliktsbestämmelse. Något skäl att till en sådan knyta en föreskrift om sekretesstid finns därför inte.

8§

I paragrafen ges regler om sekretess hos postverket, televerket och annan myndighet som handhar allmän samfärdsel.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 28-30 §§ SekrL samt om tystnadsplikt i 15 § allmänna poststadgan, 2 § telegrafreglementet (1959:582) och 3 § telefonreglementet (1963:18)

Promemorieförslaget: 10 kap. 10 §

I SekrL regleras handlingssekretessen vid postverket, televerket och allmänna kommunikationsanstalter i övrigt i tre paragrafer. Sådana handlingar hos statlig eller kommunal anstalt för samfärdsel som avser samfärdseln omfattas av sekretess enligt 28 § såvitt de angår deras angelägenheter som anlitar eller annars träder i beröring med anstalten. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att här åsyftas dels enskilds affärsangelägenheter i förbindelse med allmän kommunikationsanstalt, dels enskilds angelägenheter av mera personlig natur, som tidningsprenumerationer genom postverket och sovplatsreservationer hos statens järnvägar. Till den sistnämnda kategorin hör också sekretess för uppgift om enskilds telefonnummer eller innehav av licens för televisionsmottagare. I 29 § behandlas sekretessen kring postförsändelser, telegram och telefonsamtal. Slutligen innehåller 30 8 en bestämmelse om sekretess angående enskilds förhållande till bank eller postgirorörelsen. Att enskilds förhållande till bank nämns beror på postverkets samarbete med PK-banken.

I 9 kap. 8 § promemorieförslaget (motsvarar 8 kap. 10§ i departementsförslaget) finns bestämmelser om sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- och driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om den uppgiften rör har begärt sådan sekretess och uppgiftens röjande kan medföra skada för honom. Denna paragraf ger emellertid enligt promemorian inte tillräckligt skydd för enskild som utnyttjar de allmänna kommunikationsmedel som främst postverket, televerket och statens järnvägar tillhandahåller. Gällande rätt har också här en längre gående sekretess än i fråga om affärsförbindelser i allmänhet. En motsvarande reglering tas 18 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 8§ 274

därför upp i promemorieförslagets 10 kap. 108. I allt väsentligt ger den samma sekretess som gällande rätt.

Remissinstanserna har inte framfört någon erinran mot promemorieförslagets 10 kap. 108. Även enligt min mening bör det gällande rättsläget behållas genom att en sådan regel införs. Regeln finns upptagen i förevarande paragraf.

JK har anmärkt att ingenting sägs i promemorian, vare sig i lagtexten eller motiven, om vilken paragraf som skall gälla om både 9 kap. 8 § och 10 kap. 108 i promemorian är tillämpliga samtidigt. Med anledning härav vill jag framhålla att departementsförslaget innebär att båda paragraferna skall tillämpas i den av JK åsyftade situationen. Som framgår av den allmänna motiveringen angående sådana situationer blir det den regel som ger det starkaste sekretesskyddet som avgör huruvida sekretess skall gälla i det särskilda fallet.

Första och andra styckena

Här tas upp föreskrifter som i fråga om allmänna handlingar huvudsakligen överensstämmer med 29 § SekrL. Departementsförslaget i denna del överensstämmer med promemorians motsvarande bestämmelser, som har lämnats utan erinran av remissinstanserna. Såväl postförsändelser som telemeddelanden -—- telefonsamtal, telegram, telexmeddelanden samt dataöverföring, bildöverföring och andra teletjänster som televerket utför — nämns. Brev, telegram eller annan sådan handling, som har lämnats in till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande anses enligt 2 kap. 118 TF inte som allmän handling. Från regeln att en postförsändelses avsändare eller adressat har rätt att få uppgift om försändelsen har undantag uttryckligen gjorts för det fall att annan sekretessbestämmelse är tillämplig på uppgiften. Undantaget avser vad som nu föreskrivs i 27 kap. 9 § RB. Enligt bestämmelsen får en posttjänsteman inte meddela en postförsändelses avsändare eller mottagare att försändelsen har blivit kvarhållen i avvaktan på att fråga om beslag på försändelsen har blivit avgjord. I departementsförslaget regleras denna sekretess i 5 kap. 18. Ett motsvarande undantag har gjorts i fråga om telemeddelanden.

Departementsförslaget innehåller också en bestämmelse som motsvarar den i 30 §& SekrL.

Tredje stycket

I promemorieförslaget ges bestämmelser om sådana förhållanden som nu regleras i 28 § SekrL, dvs. den s. k. samfärdselsekretessen. Uppgifter om exempelvis enskilds tidningsprenumerationer, telefonnummer, TV-apparatinnehav, resor och järnvägstransporter faller enligt promemorian härunder. En förutsättning för sekretess är att det inte måste antas att uppgiften kan

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. &$ 275

röjas utan skada och men för den enskilde. Hemliga telefonnummer bör enligt promemorian inte lämnas ut till ännän än den som kaii visa att han inte skall missbruka uppgiften. I regel bör också sådant som uppgifter om tidningsprenumerationer och resor anses sekretessbelagda. Uppgifter om innehav av TV-apparat skall enligt promemorian inte lämnas ut, om utlämnandet typiskt sett upplevs som en nackdel för den enskilde, såsom fallet är när uppgiften begärs för indrivningsändamål. Motsvarande betraktelsesätt får anläggas när det för postverket är fråga om att lämna ut uppgift Om någons postadress.

Sekretessen enligt promemorian anges gälla hos postverket, televerket och annan myndighet, som handhar allmän samfärdsel. Med ”annan myndighet som handhar allmän samfärdsel” avses enligt promemorian i första hand statens järnvägar men även t. ex. myndighet som tillhandahåller färdtjänst för handikappade eller upprätthåller kommunal trafik i övrigt.

Postverket förordar i anledning av promemorieförslaget att sekretessen för verket bestäms så att den kommer att omfatta hela det nuvarande och blivande utbudet av tjänster. Luftfartsverket anser att promemorieförslaget kommer att bli tillämpligt bl. a. på s. k. talregistrering vid verkets flygtrafikledningsorgan. I sammanhanget berör luftfartsverket även ljudupptagningar med s. k. cockpit voice recorder. Härmed menas den ljudupptagning som automatiskt sker i förarutrymmet på ett flygplan. Enligt verket är det väsentligt för en haverikommission och för de efterlevande till förolyckade besättningsmedlemmar att band och bandutskrifter är hemliga.

Med anledning av vad postverket och luftfartsverket har anfört kan konstateras att sekretess i den utsträckning som förordas inte föreligger i dag och inte har föreslagits i promemorian. Tillräckligt underlag för att i förevarande ärende ta upp frågan om en vidgning av sekretessen i enlighet med vad som anförs i yttrandena föreligger inte. I övriga remissyttranden har inga erinringar framställts mot promemorieförslaget. För min del anser jag att förslaget bör godtas. Departementsförslaget överensstämmer således med motsvarande regler i promemorian.

Fjärde stycket

Promemorieförslaget upptar i fjärde stycket, förutom en regel om tidsbegränsning, också en regel som rör sekretessen mellan myndigheter. Regeln innebär att sekretessbelagd uppgift som avses i första och andra styckena får lämnas ut till annan myndighet endast med stöd av föreskrifter i lag.

Postverket framhåller att denna regel torde utgöra hinder för verket att lämna ut uppgift som angår särskild postförsändelse eller enskilds förbindelse med postgirorörelsen till polisen i dess spaningsverksamhet eller till annan myndighet i dess kontrollerande verksamhet.

För min del delar jag uppfattningen i promemorian att den s.k. generalklausulien angående utlämnande av sekretessbelagda uppgifter myndigheter

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 10§ 276

emellan inte bör vara tillämplig såvitt gäller uppgifter som avses i förevarande paragrafs första och andra stycken. Av 14 kap. 3 § andra stycket framgår att departementsförslaget har denna innebörd. Frågan om en särskild författningsreglering av uppgiftslämnandet från de myndigheter som avses i paragrafen till andra myndigheter får övervägas under det fortsatta lagstiftningsarbetet.

9 och 10 §§

Paragraferna reglerar sekretessen hos allmän advokatbyrå och notarius publicus samt hos rättshjälpsnämnd och domstolsverket.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 26 § första och andra styckena SekrL och 3 § CSK samt om tystnadsplikt i 7 8 stadgan (1964:679) för notarius publicus och 13 8 instruktionen (1973:249) för de allmänna advokatbyråerna

Promemorieförslaget: 10 kap. 11-12 §§

9? $

I 10 kap. 11§ promemorieförslaget regleras sekretessen hos allmän advokatbyrå och notarius publicus. Dessa båda fall kännetecknas enligt promemorian av en förtroendesituation. Förslaget godtas i allt väsentligt av remissinstanserna. JK påpekar dock att sekretessen enligt promemorieförslaget gäller endast enskilds angelägenheter. JK framhåller att även myndigheter anlitar advokater i rättsliga frågor. Enligt min mening bör sekretessen gälla även i dessa fall. Departementsförslaget, som har utformats i enlighet härmed, överensstämmer annars i sak med promemorieförslaget.

För att en uppgift skall vara sekretessbelagd krävs att det kan antas att den rättssökande har förutsatt att den skall behandlas förtroligt. I detta rekvisit ligger att en uppgift får lämnas ut, om den har lämnats för att användas t. ex. i förhandling med motpart eller vid domstol.

Den i 26 § första stycket SekrL föreskrivna handlingssekretessen i ärenden hos notarius publicus rörande sådant som ”eljest ej bör bliva obehöriga kunnigt” har utgått, eftersom föreskriften tar sikte på förvaring av protokoll hos notarius publicus enligt en numera upphävd regel.

Av 14 kap. 33 andra stycket följer att den s. k. generalklausulen om uppgiftslämnande till annan myndighet inte är tillämplig.

10 §

I promemorian föreskrivs sekretess vid rättshjälpsnämnd och domstolsverket. Här är det enligt promemorian fråga om myndighetsutövning. Promemorieförslaget har inte mött några invändningar under remissbehandlingen. Departementsförslaget har utformats i enlighet med promemorians

Prop. 1979/80:2 Del A or 9 kap. 11 §-277

förslag.

När det gäller sekretessen hos rättshjälpsnämnd finns anledning att ha en längre gående offentlighet än i fråga om allmän advokatbyrå. Rättshjälpsnämnden utövar myndighet i sin handläggning av ärenden om rättshjälp. Samma är förhållandet med centralmyndigheten för rättshjälpen, dvs. domstolsverket, som prövar besvär över rättshjälpsnämnds beslut i sådant ärende. Å andra sidan kan det förekomma uppgifter i rättshjälpsärenden som är känsliga för den enskilde och för vilka sekretess måste anses nödvändig. Vad som framför allt är skyddsvärt är uppgifter som rör den rättsliga angelägenhet, som rättshjälpsärendet avser. Något skaderekvisit bör inte gälla i fråga om sådana uppgifter. De uppgifter om enskilds ekonomi, som läggs till grund för bedömning av de ekonomiska förutsättningarna för rättshjälp, behöver däremot i allmänhet inte sekretessbeläggas. En total offentlighet för sådana uppgifter eller för uppgifter som i övrigt rör enskilds förhållanden kan emellertid ibland medföra skada eller men för den enskilde t.ex. om känsliga personliga förhållanden avslöjas. Ett skaderekvisit bör därför gälla beträffande dessa uppgifter. Med utgångspunkt i det sagda föreskrivs att sekretess gäller hos rättshjälpsnämnd och centralmyndigheten för rättshjälpen i ärende om rättshjälp dels för uppgift om den rättsliga angelägenhet som ärendet avser, dels för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i övrigt, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Förslaget innebär en viss begränsning av handlingssekretessen i förhållande till gällande rätt.

Liksom i gällande rätt skall beslut av rättshjälpsnämnd eller domstolsverket i ärende om rättshjälp vara offentligt.

Sekretesstiden har jämfört med gällande rätt sänkts från 70 till 50 år.

I paragrafen finns bestämmelser om sekretess för uppgifter i vissa rättsliga angelägenheter med anknytning till utlandet.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 26 § andra stycket och 27 § SekrL samt 3§ och 4§ 1 och 35 CSK samt om tystnadsplikt i 45 § instruktionen (1965:857) för utrikesdepartementet och 228 instruktionen (1967:83) för utrikesrepresentationen

Promemorieförslaget: 10 kap. 13 §

Paragrafen föreskriver sekretess hos utrikesförvaltningen och den till socialstyrelsen knutna nämnden för internationella adoptionsfrågor i ärenden om ekonomiskt bistånd, utredning eller biträde i rättslig angelägenhet åt enskild. Departementsförslaget överensstämmer med promemorieförslaget.

Ekonomiskt bistånd lämnas f. n. enligt lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m. m. och förordningen (1976:785) med instruktion om handläggning av sjöfartsärenden vid utrikesrepresenta-

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 12§ 278

tionen.

I paragrafen har ett skaderekvisit tagits upp. Härigenom begränsas sekretessen till sådana uppgifter, som är känsliga för enskild.

Beslut i ärenden som avses i förslaget är knappast av den arten att de behöver sekretessbeläggas, samtidigt som det finns ett visst intresse av offentlig insyn i handläggningen av främst ärenden om ekonomiskt bistånd. Därför anges att beslut i ärende om ekonomiskt bistånd inte omfattas av sekretess. Med sådant beslut åsyftas även beslut angående återbetalningsskyldighet enligt 2, 5 eller 6 § lagen om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m. m.

En remissinstans förordar att sekretessen utvidgas i olika avseenden jämfört med promemorieförslaget. Detta överensstämmer i huvudsak med gällande rätt. Enligt min mening föreligger inte tillräckliga skäl för en utvidgning av det sekretessbelagda området. Någon sådan utvidgning föreslås därför inte.

I paragrafen regleras sekretess i ärenden om någons ställning som advokat och ärenden om bl. a. auktorisation av revisorer.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 26 § tredje och fjärde styckena SekiL

Promemorieförslaget: 10 kap. 14 §.

Första stycket

Liksom gällande rätt bygger departementsförslaget på uppfattningen att varken styrelsen för Sveriges advokatsamfund eller samfundets disciplinnämnd är en myndighet. Eftersom ärenden som avses här kan handläggas av JK och högsta domstolen, krävs emellertid ett sekretesskydd dels för den som ärendet angår, dels för annan, i första hand advokatens klienter. Hos högsta domstolen blir sekretessen beroende också av reglerna om domstolssekretessen. Detta innebär bl. a. att beslut i ärenden av det slag som avses i paragrafen praktiskt taget alltid blir offentliga. Som har föreslagits i promemorian bör även tystnadsplikt gälla i dessa ärenden.

Enligt 26 § tredje stycket SekrL omfattar handlingssekretessen endast uppgifter om den ekonomiska ställningen hos den som söker inträde i advokatsamfundet eller som är advokat. Advokatsamfundet uttalade i sitt remissyttrande över OSK:s förslag att det inte finns skäl att i sekretesshänseende göra skillnad mellan ekonomiska förhållanden och personliga omständigheter i övrigt, som också kan åberopas i ett här avsett ärende. Häremot kan enligt promemorian invändas att uppgifter om en advokats sätt att sköta sina klienters uppdrag bör vara offentliga, även om uppgifternas röjande skulle vara menligt för advokaten. Tillräckliga skäl att utsträcka

Prop. 1979/80:2 Del A > Ykap. 12§ 279

sekretessen till advokats personliga förhållanden kan därför enligt promemorian inte anses föreligga. Inte heller finns det enligt promemorian anledning att sekretessbelägga uppgifter om advokatens ekonomi som är harmlösa. Vid tillkomsten av 26 § tredje stycket SekrL anfördes som skäl för sekre-

tessbeläggningen att offentliggörande av undersökningar om vederbörandes

ekonomiska ställning kunde vålla honom skada, som ej var motiverad av

ärendets beskaffenhet (prop. 1947:260 s. 16). Mot denna bakgrund ter det sig enligt promemorian riktigt att kräva att röjande av uppgift om inträdessökandes eller advokats ekonomiska ställning skall medföra skada för honom för att uppgifter skall vara sekretessbelagda. Beträffande uppgifter om annan än advokat gäller enligt 26 § tredje stycket SekrL att handling inte får lämnas ut ”i vad den innefattar upplysningar vilkas offentliggörande kan lända annan till men”. En motsvarande regel

finns i promemorieförslaget. Den är så utformad att den avser uppgift om enskilds förhållanden, vars röjande skulle medföra skada eller men för den

enskilde.

Vid remissbehandlingen har promemorieförslaget lämnats utan erinran i de flesta yttranden. Advokatsamfundet har emellertid återkommit med önskemålet att sekretessen skall utsträckas till att omfatta advokats person-

liga förhållanden och hovrätten för Västra Sverige har förordat offentlighet för beslut i ärenden som avses i paragrafen. Enligt min mening saknas skäl att

frångå promemorieförslaget. Departementsförslaget överensstämmer därför i sak med promemorieförslaget.

Andra stycket

Departementsförslaget, som i sak överensstämmer med promemorian, svarar mot fjärde stycket i 26 § SekrL, som rör ärenden beträffande auktorisation och godkännande av revisorer. Auktorisation eller godkän-

nande kan numera (SFS 1976:825) ges även till revisionsbolag, dvs. handels-

eller aktiebolag som driver revisionsverksamhet. Mot sådant bolag kan göras

samma slags ingripanden som i fråga om revisor. Med hänsyn härtill har

också ärenden som angår auktorisation och godkännade av revisionsbolag tagits upp i paragrafen. Departementsförslaget undantar liksom 26 § fjärde stycket SekrL myndighets beslut från sekretessen.

Tredje stycket

Den tidsgräns för sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling som tas upp i departementsförslaget innebär att maximitiden sänks från 70 till 50 år.

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 14 § 280

138 Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess i ärenden om förvärv av hyresfastighet m. m, samt om särskild förvaltning av fastighet.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 26 a § SekrL Promemorieförslaget: 10 kap. 15 §

Vissa redaktionella ändringar har gjorts i paragrafen, som annars överensstämmer med promemorieförslaget. Enligt den nya avfattningen gäller sekretess bl. a. i ärende enligt lagstiftningen om förvärv av hyresfastighet. Detta innebär att sekretessen gäller i ärenden som rör förvärvstillstånd eller tillstånd till förköp enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m. m. Härmed avses ärenden om förvärv av hyresfastighet, förvärv av aktie eller andel i bolag samt om förköp vid aktieöverlåtelse. Motsvarande regler finns i 26 a § SekrL. Paragrafen avser däremot inte ärenden angående tillstånd till förköp enligt förköpslagen (1967:868) och ärenden angående förvärvstillstånd enligt lagen (1916:156) om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom m. m. och enligt expropriationslagen (1972:719).

I ärenden om = bostadsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen (1977:792) föreskrivs handlingssekretess också i 26 a § SekrL. Denna sekretessregel, som gäller sedan den 1 januari 1978, föreskriver sekretess för handling som angår särskild förvaltning enligt bostadsförvaltningslagen. Enligt motiven till regeln behövs sekretess därför att vissa avgöranden kräver en ingående redovisning av enskilds ekonomiska och personliga förhållanden. Enligt departementsförslaget skall sekretess gälla i ärenden också enligt denna lag.

Enligt paragrafen skall sekretess inte gälla beslut i ärende.

En remissinstans påpekar att hyresnämnd i ärenden om förvärvstillstånd regelmässigt inhämtar yttrande av kommunen samt att sekretessen därvid inte synes gälla hos kommunen. Med anledning därav vill jag framhålla att sekretessen avses gälla inte bara för uppgift i det aktuella ärendet hos hyresnämnd utan också hos kommun som fått del av viss uppgift i samband med remiss. Det är ju även hos kommunen fråga om ett ärende om förvärvstillstånd.

148 Paragrafen innehåller regler om sekretess i vissa ärenden hos överförmyndare eller överförmyndarnämnd.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 15 § SekrL

Promemorieförslaget: 10 kap. 16 §

Promemorieförslaget innebär jämfört med gällande rätt att det sekretesskyddade området utvidgas till att omfatta även enskilds personliga förhållanden. Vid sidan av överförmyndare nämns i promemorieförslaget liksom i gällande bestämmelse överförmyndarnämnd. Kommun kan

Prop. 1979/80:2 Del A 20 Ykap. 158 281

nämligen bestämma att det i stället för överförmyndare skall finnas en sådan nämnd. Nämnden har samma uppgifter som en överförmyndare. Endast uppgifter i ärenden enligt föräldrabalken avses i promemorieförslaget. T. ex. personalärenden faller alltså utanför dess tillämpningsområde. Sekretessen är absolut.

Svea hovrätt vänder sig mot förslaget att absolut sekretess skall gälla. Överförmyndare fullgör en offentligrättslig funktion till vilken är knuten ett inte obetydligt inslag av myndighetsutövning. Hovrätten anser att det som förutsättning för sekretess bör uppställas ett skaderekvisit. I övrigt har inga invändningar förts fram under remissbehandlingen.

I enlighet med vad som har föreslagits i promemorian har det sekretesskyddade området vidgats till att avse även enskilds personliga förhållanden. Uppgifter om sådana förhållanden bör emellertid i viss utsträckning kunna utlämnas utan att den enskilde lider skada och men. Den nuvarande absoluta sekretessregeln har därför ersatts med en regel med omvänt skaderekvisit. I övrigt har paragrafen utformats i enlighet med promemorieförslaget.

15§

Paragrafen innehåller regler om sekretess vid domstol i äktenskapsmål samt i mål och ärenden som avses i föräldrabalken för uppgift om enskilds förhållanden.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 36 § SekrL, samt om förhandlingssekretess i 15 kap. 6§ giftermålsbalken och 20 kap. 108§ föräldrabalken

Promemorieförslaget: 10 kap. 17 §

I fråga om vissa familjerättsliga mål finns föreskrift om att domstol får förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar. Sålunda föreskrivs i 15 kap. 6 § giftermålsbalken att rätten kan förordna att äktenskapsmål skall handläggas på det sättet, om part begär det. Med äktenskapsmål förstås därvid enligt 15 kap. 1§ giftermålsbalken dels mål om äktenskapsskillnad, dels mål vari tvisten rör huruvida man och kvinna är förenade i äktenskap med varandra. I 20 kap. 10 § föräldrabalken föreskrivs vidare att rätten i mål eller ärende som avses i den balken när det befinns lämpligt kan förordna att förhandling skall ske inom stängda dörrar. För den händelse förhandling hålls inom stängda dörrar i ett mål eller ärende som nyss nämnts, har domstolen f. n. möjlighet att sekretessbelägga handlingar i målet eller ärendet med stöd av 36§ i den nuvarande sekretesslagen. |

I den allmänna motiveringen har jag föreslagit att möjligheten att bygga ett beslut om handlingssekretess vid domstol på den grundvalen att uppgifterna i handlingen förebringats eller är avsedda att förebringas vid en förhandling inom stängda dörrar skall avskaffas. Om förslaget antas, blir det nödvändigt att i den nya sekretesslagen införa en sekretessbestämmelse som öppnar

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 16 § 282

möjlighet att tillgodose det behov av handlingssekretess vid domstol som kan förekomma i äktenskapsmål samt mål och ärenden som avses i föräldrabalken. I sådana mål eller ärenden kan nämligen förekomma uppgifter om personliga eller ekonomiska förhållanden som är av den naturen att övervägande skäl talar för att sekretess skall gälla vid domstolen för uppgifterna i fråga. Bestämmelsen i ämnet har fått sin plats i förevarande paragraf.

I motsvarande paragraf i promemorieförslaget föreslås att i äktenskapsmål samt i mål och ärenden som avses i föräldrabalken sekretess skall gälla vid domstol för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att uppgiftens röjande skulle medföra skada eller men för den enskilde eller någon honom närstående. Det uppställda skaderekvisitet innefattar enligt promemorian en skärpning av förutsättningarna för sekretess om man jämför med rättsläget i dag. Enligt förslaget skall sekretess inträda bara om part har framställt begäran om sekretess. Denna ordning överensstämmer enligt promemorian med den nuvarande regleringen av förhandlingssekretessen i 15 kap. 6 § giftermålsbalken.

Den föreslagna paragrafen enligt promemorieförslaget är tillämplig inte bara vid de allmänna domstolarna utan också vid förvaltningsdomstolarna. Det är främst frågor som avses i 21 kap. föräldrabalken som faller inom de sistnämnda domstolarnas kompetensområde. Härigenom tillgodoses enligt promemorian önskemål som vid remissbehandlingen av OSK:s förslag framfördes om sekretess vid länsrätt och förvaltningsdomstol i högre instans i mål enligt 21 kap. föräldrabalken.

Några remissinstanser kritiserar förslaget att sekretess skall gälla endast om part begär det. I övrigt har dock bestämmelsen lämnats utan erinran. Enligt min mening bör kravet på yrkande av part, liksom enligt nuvarande ordning, gälla endast beträffande sekretessen i äktenskapsmål. I övriga delar bör promemorieförslaget godtas. Paragrafen har utformats i enlighet med det anförda.

16 §

I paragrafen ges föreskrifter om sekretess vid domstol i mål om ansvar för bl. a. sedlighetsbrott för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess i 36 & SekrL samt om förhandlingssekretess 5 kap. 1§ RB

Promemorieförslaget: 10 kap. 18 §

1 mål om ansvar för utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar eller olovlig avlyssning samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott kan enligt 5 kap. 1 § tredje stycket RB rätten förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, om rätten finner att offentligheten skulle vara till men för enskild. Meddelar domstolen ett sådant

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 17 och 18 §§ 283

förordnande, kan den enligt 36 § SekrL besluta om sekretessbeläggning av handlingar i målet. Såsom förut har framhållits i den allmänna motiveringen bör emellertid all sekretessbeläggning av handlingar vid domstol bygga på materiella sekretesslagsbestämmelser som anger förutsättningarna för att sekretess skall gälla vid domstolen.

Den som har blivit utsatt eller anser sig ha blivit utsatt för ett brott av nyss angett slag har ofta ett starkt intresse av sekretess för uppgifter som läggs fram i ansvars- eller skadeståndsmålet. Detsamma är fallet när fråga är om sedlighetsbrott. Även annan än målsäganden eller den som för skadeståndstalan kan tänkas vara berörd på ett sådant sätt att han har ett beaktansvärt behov av sekretesskydd.

Departementsförslaget, som i denna del överensstämmer med promemorieförslaget, har utformats mot bakgrund av det anförda. Liksom i promemorian har i departementsförslaget den begränsningen gjorts att sekretessen inte omfattar uppgift om den mot vilken talan förs. Anledning saknas nämligen att i detta sammanhang ge något sekretesskydd åt den som utpekas som gärningsman. Frågan om sekretess vid domstol för uppgifter om den åtalade behandlas i 7 kap. 22 § departementsförslaget.

17 och 18 §§

I paragraferna ges regler om sekretess beträffande förundersökning m. m. till skydd för enskildas intressen.

Gällande rätt: tegler om handlingssekretess i 108 SekrL samt om tystnadsplikt i 13 § polisinstruktionen (1972:511)

Promemorieförslaget: 10 kap. 19 §

Bestämmelserna överensstämmer i stort sett med promemorieförslaget. Redaktionellt har bestämmelserna emellertid delats upp på två paragrafer. Vidare har en väsentlig ändring i syfte att förenkla regleringen genomförts. I departementsförslaget är bestämmelserna nämligen inte subsidiära i förhållande till övriga sekretessföreskrifter.

Promemorieförslaget innebär att sekundär sekretess i allmänhet gäller vid förundersökning i brottmål (se 1 kap. 5 §). Sekretessen följer med andra ord den hemliga information som lämnas från en myndighet till en förundersökningsmyndighet. Om en primär sekretessregel kan åberopas hos förundersökningsmyndigheten för de uppgifter som träffas av den sekundära sekretessen, skall dock endast den primära sekretessregeln gälla. Den särskilda regeln i 10 kap. 19 § promemorieförslaget till skydd för enskild vid förundersökning får tillämpas endast när ingen annan regel kan åberopas. Den sistnämnda bestämmelsen är med andra ord subsidiär till såväl primära som sekundära sekretessföreskrifter. Vid remissbehandlingen har systemet kritiserats som alltför komplicerat.

Som redan har framgått anser jag det finns utrymme för förenklingar av den föreslagna regleringen. Detta är bakgrunden till att departementsför-

Prop. 1979/80:2 Del A Y9 kap. 17 § 284

slaget saknar motsvarighet till regeln i promemorian om sekundär sekretess hos förundersökningsmyndighet. Vidare har den förevarande sekretessregeln utformats så att den är direkt tillämplig oavsett om det finns en annan bestämmelse som skyddar samma intresse. Resuitatet blir att förundersökningsmyndighet inte behöver tillämpa annat än primära sekretessregler. Det innebär, såvitt avser intresset att skydda enskild, att i allmänhet endast 17 och 18 §§ blir tillämpliga. Bestämmelsen i 7 kap. 22 § kan emellertid också bli tillämplig. Då det gäller sekretess till skydd för andra intressen får sekretessbestämmelserna i 2-6 kap. och 10 kap. departementsförslaget tillämpas. Flera av dessa är så avfattade att de ger sekretess hos åklagar-, polis- eller tullmyndighet.

17 §

Sekretessen anges i lagrummet i första hand gälla uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål. Sekretessen gäller också vid annan utredning som görs enligt bestämmelserna om förundersökning. Som exempel härpå kan nämnas mål om intagning i arbetsanstalt enligt lagen (1964:450, ändrad senast 1973:919) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet och ärenden om utlämning enligt lagen (1957:668, ändrad senast 1975:292) om utlämning för brott eller lagen (1959:254, ändrad senast 1975:294) om utlämning för brott tiil Danmark, Finland, Island eller Norge. Sekretessen gäller vidare uppgifter hänförliga till användningen av tvångsmedel i brottmål eller i verksamhet för att förebygga brott. I och för sig blir sekretessen enligt första stycket tillämplig också på domstol och handläggningen där. En långtgående begränsning har emellertid gjorts genom föreskrifterna i 18§ angående uppgifter som överlämnas till domstol med anledning av att åtal har väckts.

Sekretessen avser också uppgifter som, utan att direkt hänföra sig till förundersökning eller tvångsmedel i brottmål m. m., gäller åklagar-, poliseller tullmyndighets verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Härigenom blir det möjligt att hemlighålla uppgifter som mera allmänt hänför sig till polisens brottsbekämpande verksamhet, såsom innehållet i vissa spaningsregister. För dessa fall är även 7 kap. 17 § tillämplig. Sekretessen träffar även uppgifter om enskildas personliga förhållanden som polisen får kännedom om i samband med lägenhetsbråk o. d., där den ingriper för att avvärja brott.

Enligt departementsförslaget skall, liksom enligt promemorian, sekretess gälla förutom uppgift om enskild även anmälan eller utsaga från enskild. Detta torde stå i överensstämmelse med gällande rätt. Det bör emellertid, som några remissinstanser berört, framhållas att sekretessen bara i begränsad omfattning kan göras gällande gentemot den misstänkte (fr 14 kap. 55). Denne har sålunda enligt 23 kap. 18 § RB en ovillkorlig rätt att ta del av vad som har förekommit vid förundersökningen, och han kan givetvis inte i rättegång undanhållas någon omständighet som åberopas som bevisning i målet.

Prop. 1979/80:2 Del A sta Y kap. I&$ 285

188 Första stycket I och 2

Som framhålls i promemorian har utvecklingen under senare decennier inneburit en successiv ökning av åklagarväsendets och i viss mån polisens ansvar inom straffrättskipningen. Sålunda har utrymmet för utomprocessuella reaktionsformer gjorts större. Vidare har i åtskilliga fall överlåtits åt åklagare att efter lämplighetsprövning besluta huruvida åtal skall väckas.

Förfarandet inför domstol är av hävd omgivet av en vidsträckt offentlighet. Det är därför enligt min mening angeläget att även den slutliga prövning av brottsmisstankar som äger rum hos åklagare så långt möjligt får ske under offentlig insyn. Därför bör handläggningen av strafförelägganden inte vara underkastad sekretess. Detsamma bör gälla förelägganden av ordningsbot.

Att ge offentlighet åt förundersökning som inte resulterar i åtal eller föreläggande som nyss nämnts ter sig vanskligare, eftersom hänsynen till den misstänkte talar för bibehållen sekretess. Enligt promemorian kan en rimlig avvägning åstadkommas genom att åklagares beslut i åtalsfrågan, vare sig det går i ena eller andra riktningen, undantas från sekretessen. Undantaget bör avse också beslut om att lägga ned förundersökning.

Vid remissbehandlingen har RÅ ställt sig avvisande till tanken att beslut att underlåta åtal och beslut att nedlägga förundersökning generellt blir offentliga. Som skäl härför åberopar RÅ att åtalsfrågorna för den enskilde ofta är av ömtålig karaktär.

Även om jag har förståelse för RÅ:s synpunkter anser jag att insynsintresset väger särskilt tungt då det gäller åtalsbestut. Den omständigheten att endast beslutet blir offentligt innebär ett inte oväsentligt skydd för den misstänkte. Sålunda blir t. ex. för den misstänkte graverande utsagor som antingen vederlagts av annan bevisning eller inte räckt till för beslut om åtal inte offentliga, såvida de inte redovisats i avskrivningsbeslutet. I de flesta fall där förundersökningen rör misstanke om mindre allvarliga brott torde den skada som åsamkas den misstänkte genom att det blir känt att förundersökning ägt rum mot honom inte vara särskilt betydande. Departementsförslaget överensstämmer därför med promemorieförslaget i denna del.

Första stycket 3

I promemorian föreslås visst undantag från sekretessen i fråga om uppgift som avser omhändertagande enligt 3§ lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande. Förslaget har i denna del lämnats utan erinran vid remissbehandlingen.

Som framhålls i promemorian kan omhändertagande enligt lagen om tillfälligt omhändertagande äga rum med stöd av 3§ bl. a. för att avvärja straffbelagd gärning. Sådant ingripande skulle därför, om inte annat föreskrivs, i åtskilliga fall komma att omfattas av sekretess enligt den nu

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 18§ 286

behandlade paragrafen. Emellertid är det ett starkt rättssäkerhetsintresse att ifrågavarande omhändertaganden är underkastade offentlig kontroll. Omständigheterna kring själva ingripandet bör därför undantas från sekretessen. Däremot bör den utredning om den omhändertagnes personliga förhållanden som enligt 6 § andra stycket lagen skall göras i samband med omhändertagandet inbegripas i sekretesskyddet. Utredningen skall om möjligt göras av företrädare för social myndighet och därvid framkomna uppgifter bör i det väsentliga behandlas på samma sätt, oavsett om uppgifterna kan sägas hänföra sig till socialvård eiler polisverksamhet. Undantaget från sekretess enligt förevarande punkt har utformats i enlighet härmed.

Andra stycket

Regleringen i detta stycke avviker väsentligt från promemorieförslaget i motsvarande del. Som jag tidigare har framhållit innebär promemorieförslaget att sekundär sekretess i allmänhet gäller vid förundersökning, dvs. sekretess som gäller för uppgift hos viss myndighet följer uppgiften till förundersökningsmyndigheten. Enligt promemorian gäller också att denna sekretess i princip följer uppgiften vidare till domstol då åtal väcks. Departementsförslaget har i stället utformats så att i allmänhet endast 17 § blir tillämplig såvitt avser intresset att skydda enskildas förhållanden. I förevarande stycke ges regler om vilken verkan det har på sekretessen att uppgifter som inhämtats under förundersökning lämnas vidare till domstol med anledning av åtal.

Vad beträffar gällande ordning anses av 10 § SekrL följa att förundersökningsprotokollet blir offentligt då åtal väcks. På grund av andra bestämmelser i SekrL kan dock vissa handlingar som hör till protokollet bevara sin sekretess. Som exempel kan nämnas olika taxeringshandlingar som är hemliga enligt 17 & SekrL.

Enligt min mening är den nuvarande sekretessnivån i huvudsak väl avvägd. Målet bör därför vara att behålla denna nivå i den nya sekretessregleringen. Utgångspunkten måste då bli att sådana uppgifter i förundersökningsprotokoll som inte omfattas av någon annan sekretessregel än 9 kap. 17 § i princip bör bli offentliga hos domstol. Detta resultat uppnås, om sekretessen för uppgifterna upphör att gälla hos förundersökningsmyndigheten så snart åtal har väckts. Effekten av en sådan regel blir nämligen att bestämmelsen i 12 kap. I 8 om överföring av sekretess till domstol inte kan tillämpas. I förevarande stycke föreskrivs i överensstämmelse härmed att sekretessen enligt 17 § första stycket I utom i tre särskilt angivna fall upphör att gälla, om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal.

Det första undantaget avser uppgifter som hos domstol har sekretesskydd enligt 16 8. Syftet är givetvis att garantera att skyddet enligt 16 § inte blir illusoriskt genom att uppgifterna är oskyddade hos förundersökningsmyn-

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 19§ 287

digheten.

I promemorian har undantag gjorts också för uppgifter som uppenbarligen

saknar betydelse i målet. Vid remissbehandlingen har JK ifrågasatt det

meningsfulla i bestämmelsen. Innan huvudförhandling har hållits måste det enligt JK regelmässigt vara mycket svårt att avgöra vad som saknar betydelse i målet. Efter huvudförhandlingen kan det ibland enkelt konstateras om uppgiften varit av betydelse, men i regel torde något svar inte kunna erhållas.

Enligt min mening bör man i allmänhet utan några större svårigheter kunna konstatera om en uppgift uppenbarligen saknar betydelse i målet. I det ganska vanliga fallet att åtal inte har väckts mot alla misstänkta som har hörts under en viss förundersökning bör det t.ex. ofta vara uppenbart att uppgifterna under förundersökningen beträffande personer som inte har åtalats saknar betydelse i målet. Sådana uppgifter bör därför åtnjuta sekretesskydd även i fortsättningen.

Regleringen i departementsförslaget gör det nödvändigt med ytterligare undantag från huvudregeln för att inte tungt vägande sekretessintressen skall trädas för när. Som exempel kan nämnas att uppgifterna i en självdeklaration inte utan vidare bör bli offentliga då åtal väcks mot någon för skattebrott. Undantag har därför gjorts för uppgift i sådan allmän handling som förundersökningsmyndigheten har erhållit från annan myndighet, där uppgiften är sekretessbelagd. Bestämmelsen innebär att den sekretess som enligt den nu behandlade paragrafen gäller för sådan uppgift består hos förundersökningsmyndigheten även efter det att åtal har väckts. Genom reglerna i 12 kap. 1 § överförs denna sekretess till domstolen när handlingen överlämnas dit.

19§

I denna paragraf finns bestämmelser om sekretess inom exekutionsväsendet.

Gällande rätt: regler om tystnadsplikt i 33 § kronofogdeinstruktionen (1965:687) och i 16 § utsökningskungörelsen (1971:1098)

Promemorieförslaget: motsvarighet saknas

Några regler om handlingssekretess som tar sikte på kronofogdemyndighets verksamhet finns inte i SekrL. 133 § kronofogdeinstruktionen finns dock bestämmelser om tystnadsplikt. Dessa innebär att tjänsteman inte obehörigen får yppa vad han har erfarit i tjänsten av beskaffenhet att inte böra komma till utomståendes kännedom av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen. Dessutom föreskrivs i 16 § utsökningskungörelsen att utmätningsman vid förrättning skall se till att enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden inte obehörigen yppas.

OSK intog den ståndpunkten att sekretess principiellt borde vara utesluten för handlingar hos kronofogdemyndighet. Mot bakgrund av den föreslagna användningen av ADB inom exekutionsväsendet (det s. k. Rex-systemet)

Prop. 1979/80:2 Del A Y kap. 19 § 288

fanns det enligt OSK dock skäl att överväga att skydda vissa uppgifter ur rättsväsendets informationssystem som kronofogdemyndighet behöver för bötesindrivning.

TK föreslog bestämmelser om tystnadsplikt för den som hos myndighet sysslar med exekutiv verksamhet. Däremot ansåg sig TK benägen att instämma med OSK när det gällde frågan om handlingssekretess.

Promemorieförslaget upptar inte några bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i ärende som rör exekutiv verksamhet.

I samband med remissbehandlingen av promemorieförslaget har flera remissinstanser efterlyst bestämmelser om sekretess hos kronofogdemyndighet för uppgift om enskilds förhållanden. Utförligast uppehåller sig riksskatteverket vid frågan. Verket pekar bl. a. på behovet av sekretess hos kronofogdemyndighet för uppgifter som inhämtas från andra myndigheter och som är sekretessbelagda där. En motsatt ordning skulle, enligt verket, kunna komma att försvåra kronofogdemyndighets möjligheter att få tillgång till erforderlig information från andra myndigheter. I sammanhanget föreslår verket också att det i författning anges de närmare villkor under vilka kronofogdemyndighet kan få ta del av uppgifter hos andra myndigheter. Verket anser vidare angeläget att sekretess kan gälla för sådana ömtåliga uppgifter om enskilda som inhämtas i samband med olika förrättningar.

Den exekutiva verksamheten innefattar till stor del myndighetsutövning mot enskilda. Intresset av allmän insyn i verksamheten måste därmed anses vara betydande. Inskränkningar i offentligheten bör därför inte göras annat än om det finns starka skäl härför. Endast sådana uppgifter vilkas röjande kan antas leda till skada eller men av påtagligt slag för den enskilde bör alltså komma i fråga för sekretessbeläggning. Full offentlighet bör liksom hittills alltid råda för uppgifter om att någon är föremål för exekutiva åtgärder och vad åtgärderna avser. De särskilda problem som från integritetssynpunkt kan uppkomma vid en fortsatt utbyggnad av det riksomfattande ADB-systemet för exekutionsväsendet, som påbörjats för några år sedan, bör i första hand angripas med hjälp av datalagen (1973:289) och kreditupplysningslagen (1973:1173, ändrad senast 1975:742).

I den exekutiva verksamheten får kronofogdemyndighet från skilda hållt del av mångskiftande uppgifter om enskilda. Det viktigaste materialet är givetvis uppgifterna i de olika handlingar som ligger till grund för verkställighet, dvs. restlängder, saköreslängder, domar m. m. Dessa uppgifter är i allmänhet offentliga hos de myndigheter som har meddelat besluten i fråga. I enlighet med vad jag nyss har sagt bör de i princip vara offentliga också hos den exekutiva myndigheten. Undantag bör emellertid kunna göras för vissa uppgifter som finns i saköreslängd. Jag syftar på uppgifter om annan påföljd än böter, om häktning m. m. Dessa uppgifter finns i längden därför att de är av betydelse för indrivningsarbetet. Enligt min mening bör sådana uppgifter kunna skyddas från insyn.

Även i andra fall kan det föreligga ett behov av att hos kronofogdemyn-

Prop. 1979/80:2 Del A 2. 9 kap. 19 § 289

dighet sekretesskydda sådana uppgifter om enskilda som är utpräglat

integritetskänsliga och vilkas röjandé skulle medföra betydande men för den

enskilde. För att det exekutiva arbetet skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt behöver kronofogdemyndighet från bl.a. andra myndigheter

skaffa sig sådana uppgifter om gäldenärer som ger underlag för att bedöma gäldenärs betalningsförmåga. Det kan röra sig om vitt skilda slag av uppgifter, såsom t. ex. uppgifter från deklarationshandlingar men också uppgifter om

anstaltsvistelse, arbetslöshet och sjukdom. Också då dylika ömtåliga

uppgifter om enskilds personliga förhållanden inhämtas på annat sätt, t. ex. från gäldenären själv eller i samband med förrättning, bör uppgifterna givetvis kunna skyddas. Enligt min mening är det emellertid inte bara uppgifter av utpräglat

personlig art som man behöver kunna sekretesskydda i exekutiva ärenden, utan också vissa uppgifter om ekonomiska förhållanden. Det gäller då

framför allt uppgifter som rör näringsidkares affärs- eller driftförhållanden.

För indrivningsarbetet är det många gånger väsentligt att myndigheten skaffar sig kännedom om dylika uppgifter i fråga om de företag som är

föremål för indrivning. Med tanke på att den exekutiva verksamheier till

övervägande del rör frågor av ekonomisk art, bör sekretessen begränsas på ett sådant sätt att inte flertalet uppgifter på området undandras offentlighet. Hemlighållande bör därför bara kunna ske för att förhindra att den som

uppgiften rör tillfogas en avsevärd skada. Det kan gälla t. ex. uppgifter om

förestående affärsuppgörelser av betydelse, affärsförbindelser, investeringsplaner m. m.

Det behov av sekretess hos exekutiv myndighet som sålunda föreligger har

tillgodosetts genom bestämmelserna i förevarande paragraf. Sekretesskyddet

avser uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska föhållanden. Som

förutsättning för sekretess uppställs ett rakt skaderekvisit. Avsevärd skada eller betydande men för den enskilde eller någon honom närstående måste kunna antas för att sekretess skall gälla. Paragrafen ger skydd också för uppgifter om annan än gäldenären.

Bestämmelsen är tillämplig inom exekutionsväsendet, dvs. främst hos

kronofogdemyndighet och överexekutor. Den gäller alla slag av exekutiva mål eller ärenden som förekommer hos dessa myndigheter. Till den exekutiva verksamheten räknas även kronorfogdemyndighets biträde åt annan myndighet för verkställighet av beslut, såsom t.ex. enligt 16§

bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen eller enligt

17 § lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande

m. m. Hos allmän domstol gäller sekretess i utsökningsmål enligt bl. a. bestämmelserna i 12 kap.

Med tanke på att största möjliga offentlighet bör råda inom den exekutiva verksamheten har myndighets beslut undantagits från sekretessen. Likaså har ett uttryckligt undantag gjorts för uppgifter om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten. Uppgifter om t. ex. en avhysning eller annan handräckning, en fordrings storlek eller det belopp som skall drivas in blir 19 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 2

Prop. 1979/80:2 Del A 9 kap. 19§ 290

därmed alltid offentliga. Tidsgränsen för handlingssekretessen är högst 50 år

för sådana uppgifter som angår enskilds personliga förhållanden och annars

högst 20 år.

Ett förslag till utsökningsbalk har den 16 mars 1978 remitterats till lagrådet. I balken föreslås en bestämmelse (2 kap. 14 §) om att kronofogdemyndigheten skall kunna förordna att vad som har förekommit vid förhör i utsökningsmål angående enskilds personliga förhållanden eller näringsid-

kares affärs- eller driftförhållanden inte får röjas obehörigen. Förbudet avser envar som har varit närvarande vid förhöret. Bestämmelsen i förslaget till utsökningsbalk torde få jämkas med anledning av förslaget till sekretessregel 19 kap. 19 § sekretesslagen. Denna fråga får tas upp under det fortsatta arbetet

med utsökningsbalken.

I anslutning till förevarande paragraf vill jag beröra frågan om sekretess hos kronofogdemyndigheten när denna fullgör andra uppgifter än exekutiva. Ett

förslag till ändring i konkurslagen (1921:225) har nyligen remitterats till

lagrådet. Förslaget, som avses träda i kraft den 1 januari 1980, innebär bl. a. att tillsynsmyndighet skall överta de tillsynsuppgifter som rättens ombudsman nu fullgör. Kronofogdemyndighet skall vara tillsynsmyndighet och i denna

egenskap övervaka att konkursförvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt

sätt i överensstämmelse med konkurslagen och andra författningar.

Några sekretessbestämmelser finns inte i det förslag som har remitterats till lagrådet. Jag uttalade emellertid i remissprotokollet att frågan om inskränk-

ningar i offentlighetsprincipen skulle övervägas i samband med den nya sekretesslagen.

F. n. gäller att handlingar som ges in till rättens ombudsman och som inte lämnas vidare till konkursdomaren, t. ex. kvartalsräkningar, inte anses som

allmänna handlingar. Enligt föreskrifter i konkurslagen (59 § tredje stycket) är

dock borgenär och gäldenären tillförsäkrade rätt att ta del av redovisnings-

handlingar som har getts in till rättens ombudsman. Denne är f. ö. också

skyldig att på begäran av borgenär eller gäldenären meddela upplysningar om konkursboet och dess förvaltning.

Enligt det till lagrådet remitterade förslaget till ändring i konkurslagen är

tillsynsmyndigheten liksom förvaltaren skyldig att på begäran lämna upplys-

ningar om boet och dess förvaltning till bl. a. borgenär och gäldenären.

Förvaltaren skall enligt förslaget tillställa tillsynsmyndigheten och konkursdomaren förvaltarberättelse, halvårsberättelser och kvartalsräkningar. Härutöver gäller att tillsynsmyndigheten har rätt att infordra särskild

redovisning från förvaltaren. Några särskilda regler om rätt för borgenär och

gäldenären att ta del av handlingar angående konkursen hos tillsynsmyndigheten och konkursdomaren tas inte upp i förslaget.

De handlingar rörande konkursen som enligt det remitterade förslaget skall

ges in till tillsynsmyndigheten kommer, i likhet med vad som f. n. gäller för handlingar hos konkursdomaren, att bli allmänna handlingar. Dessa torde endast i undantagsfall komma att innehålla ömtåliga uppgifter om enskilds

Prop. 1979/80:2 Del A - 10 kap. 1§ 291

affärs- eller driftförhållanden eller. personliga förhållanden. Härtill kommer

att en sekretessbestämmelse i praktiken sannolikt skulle bli verkningslös

med hänsyn till den omfattande rätt till insyn i konkursförvaltningen som

enligt förslaget tillkommer samtliga borgenärer och gäldenären. Mot att införa en sådan bestämmelse talar även det förhållandet att uppgifterna i stor utsträckning kommer att finnas hos konkursdomaren. Med hänsyn till det

anförda anser jag att det inte föreligger skäl att föreslå sekretess för uppgifter

hos tillsynsmyndighet i konkurs.

208 I paragrafen finns bestämmelser om viss sekretess hos domstol, i första hand arbetsdomstolen.

Gällande rätt: 36 §& SekrL och 70 § MBL

Promemorieförslaget: motsvarighet saknas

170 & MBL finns bestämmelser om förhandlingssekretess vilka gäller vid sidan av RB:s föreskrifter härom. Enligt paragrafen kan domstol, utöver vad

som gäller i övrigt, i mål om tillämpningen av MBL eller om kollektivavtal

förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, i den mån det kan

antas att offentlighet skulle medföra risk för väsentlig skada för part eller annan genom yppande av affärs-, drift- eller därmed jämförligt förhållande

hos företag eller organisation eller av enskilds ekonomiska eller personliga

förhållanden. Med stöd av 36 §& SekrL är det möjligt att åstadkomma en motsvarande handlingssekretess.

I 8 kap. 17§ departementsförslaget finns bestämmelser som delvis tillgodoser de sekretessbehov som 70 & MBL avser. Förevarande paragraf täcker återstående behov. I sak ger paragrafen samma sekretesskydd som 70 & MBL i förening med 36 § SekrL.

10 kap. Sekretess med hänsyn till intresset att bevara djur- eller växtart

18 I denna paragraf ges regler om sekretess för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess och tystnadsplikt saknas

f.n.

Promemorieförslaget: 11 kap. 18

I det nya 2 kap. TF har som en sekretessgrund i 2 § första stycket 7 införts intresset att bevara djur- eller växtart (se prop. 1975/76:160 s. 109). Någon motsvarighet till denna bestämmelse har inte funnits tidigare. Syftet med den nya sekretessgrunden är att motverka plundring och skövling av djur- och

växtarter som riskerar att försvinna (prop. 1975/76:160 s. 110).

I promemorian har en bestämmelse föreslagits i ämnet. Där föreskrivs

Prop. 1979/80:2 Del A I kap. IN 292

sålunda att sekretess gäller hos myndighet, som det särskilt åligger att verka för naturvård eller för kunskap om djur och växter, för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, om det kan antas att uppgiftens röjande skulle motverka strävandena att bevara arten inom landet eller del därav.

Det är enligt promemorian främst statens naturvårdsverk och länsstyrelserna som har till särskild uppgift att verka för naturvården. Sekretessen gäller också hos myndigheter, som enligt vissa författningar har till särskild uppgift att ta hänsyn till naturvårdens intressen när det är fråga om utnyttjande av skogsmark, t. ex. domänverket, skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna. Med uttrycket ”myndighet, som det särskilt åligger att verka för kunskap om djur och växter” åsyftas enligt promemorian naturhistoriska riksmuséet, vars uppgift är att bl. a. främja kunskapen om och forskningen rörande växt- och djurvärlden. Sekretessen gäller alltså också hos muséet.

Sekretessen enligt promemorieförslaget avser uppgift om utrotningshotad djur- elier växtart. Härmed åsyftas arter, där återväxten inom en nära framtid kan upphöra om inte arten skyddas, samt arter, vilkas fortbestånd inte är säkerställd på längre sikt utan är på tillbakagång i fråga om antal eller geografisk utbredning och som därför behöver skyddas. Även arter, som visserligen inte är på tillbakagång men på grund av att de förekommer i så få exemplar riskerar att försvinna, får enligt promemorian anses utrotningshotade.

För att en uppgift om en utrotningshotad djur- eller växtart skall vara sekretessbelagd krävs enligt promemorieförslaget att ett röjande av uppgiften kan antas motverka strävanden att bevara arten inom landet. Även förekomsten av en art inom en del av landet, som ett län eller annat större område, skyddas genom bestämmelsen.

Flera remissinstanser diskuterar regelns begränsning till myndighet som det särskilt åligger att verka för naturvård eller för kunskap om djur och växter. Paragrafen bör enligt dessa remissinstanser göras tillämplig också på andra myndigheter där uppgifter om hotade djur- och växtarter föreligger. Som exempel nämns universiteten, statens veterinärmedicinska anstalt och kommunala organ, främst byggnadsnämnderna.

Enligt min mening är det rimligt att sekretess skall gälla för uppgift som finns också hos annan myndighet än den som särskilt verkar för naturvård eller för kunskap om djur och växter. Sekretessen synes få en tillfredsställande begränsning genom det föreslagna skaderekvisitet. Departementsförslaget har utformats i enlighet härmed.

11 kap. Särskilda bestämmelser om sekretess hos regeringen, riksdagen och vissa andra myndigheter

18 I paragrafen finns särskilda föreskrifter om sekretess hos regeringen.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess finns i I $ SekrL samt i sådana

Prop. 1979/80:2 Del A II kap. I $ 293

sekretessbestämmelser som medför sekretess också hos regeringen och dess kansli, t. ex. 3 och 4 §§ angående utrikes- och försvarssekretessen

Inga föreskrifter finns om särskild tystnadsplikt för statsråd eller för personal vid regeringskansliet. Tystnadsplikter som primärt tar sikte på andra organ kan vara avfattade så att även t. ex. statsråd omfattas av dem. Ett exempel är den tystnadsplikt som är föreskriven i 10 § lagen om polisregister för den som i sin tjänst eller med stöd av lagen har fått del av uppgift ur polisregister om annans personliga förhållanden.

Promemorieförslaget: 12 kap. 8 §

Förevarande paragraf överensstämmer i sak med motsvarande paragraf i promemorian. Promemorieförslaget har i allt väsentligt godtagits under remissbehandlingen.

Första stycket

Detta stycke innehåller bestämmelser om sekundär sekretess hos regeringen. I stor utsträckning har behovet av sekretess hos regeringen beaktats vid utformningen av de särskilda bestämmelserna om sekretess. Dessa är sålunda ofta så utformade att de ger sekretess också när uppgift förekommer hos regeringen. Det är t. ex. fallet när sekretessen anges gälla uppgift i visst ärende och sådant ärende handläggs av regeringen. I andra fall följer däremot inte någon sekretess med uppgiften till regeringen. Något behov föreligger inte av en allmän regel om fortplantning av sekretess till regeringen, när sekretessbelagd uppgift lämnas dit. På en punkt är emellertid behovet av en regel i ämnet uppenbart. Det gäller det fallet att regeringen skall pröva frågan om en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut utan hinder av sekretess. En regel behövs också t. ex. för det fall att regeringen skall pröva besvär av statlig myndighet över annan sådan myndighets beslut. Uppgiften kan i sådana fall rimligen inte få bli offentlig hos regeringen. I första stycket finns därför en regel om sekundär sekretess för dessa fall.

Andra stycket

I detta stycke ges bestämmelser om lättnader i sekretessen hos regeringen.

Enligt 1 & SekrL gäller beträffande vissa protokoll i regeringsärenden, bl. a. sådana som angår rikets förhållande till främmande makt, att de inte får lämnas ut utan regeringens tillstånd. Beträffande övriga regeringsprotokoll gäller att de inte får lämnas ut, om det kan antas att ett offentliggörande skulle medföra skada eller men för något av de intressen som anges i 2 kap. 2 3 TF. Regeringen kan för särskilt fall besluta om utlämnande av sådant protokoll. Vidare föreskrivs att lagens övriga sekretessregler inte är tillämpliga på regeringsprotokoll. Beträffande andra handlingar i regeringsärenden är lagens regler däremot tillämpliga. På grund av föreskrifterna i 37 § och 38 § första stycket SekrL har regeringen tämligen vidsträckta möjligheter att lämna ut

Prop. 1979/80:2 Del A II kap. 2 och 3 §§ 294

sekretessbelagda handlingar.

Generell sekretess för uppgift i protokoll i regeringsärenden bör kunna undvaras. I stället bör övriga sekretessregler vara tillämpliga på uppgifter i regeringsprotokoll och andra uppgifter inom regeringen och regeringskansliet. Enligt gällande rätt har som nämnts regeringen vida möjligheter att lämna ut sekretessbelagt protokoll i regeringsärende. Skulle någon motsvarighet inte införas i den nya lagstiftningen, blir endast regeringens särskilda dispensbefogenhet enligt 14 kap. 8§ tillämplig. Denna paragraf tillåter emellertid inte en sådan skönsmässig bedömning som 1 och 37 §§ SekrL gör. För att regeringen skall ha samma möjlighet som f.n. att offentliggöra uppgifter i regeringsärenden som är sekretessbelagda föreskrivs att regeringen för särskilt fall kan besluta att sekretessbelagd uppgift i regeringsärende får lämnas ut.

Tredje stycket

I detta stycke finns föreskrifter om undantag från de bestämmelser i sekretesslagen som innebär att viss myndighet ensam skall pröva huruvida skaderekvisit är uppfyllt i fråga om uppgift som avses i bestämmelserna. Ett exempel på en sådan bestämmelse är 2 kap. 2 § tredje stycket departementsförslaget, enligt vilken endast statens lantmäteriverk eller sjöfartsverket får pröva begäran om utlämnande av vissa kartor och andra handlingar. Finns t. ex. en sådan karta i regeringskansliet, bör prövningen inte ankomma på verket utan i stället ligga på regeringen. En föreskrift för de nu avsedda fallen finns i tredje stycket. En begränsning i föreskriftens tillämplighet görs för de fall där regeringen med stöd av 2 kap. 14 § andra stycket TF har uppdragit åt departementschef att pröva frågan om utlämnande av uppgift i allmän handling, som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. I sådana fall saknas anledning att göra något undantag från vad regeringen har föreskrivit.

2 och 3 §§

I paragraferna finns särskilda bestämmelser om sekretessen hos riksdagen.

Gällande rätt: regler om handlingssekretess finns i 2§ SekrL, i andra sekretessregler i SekrL enligt vilka sekretessen gäller hos riksdagen (riksdagens finansutskott nämns i 31 § och riksdagens lönedelegation i 35 § som prövningsorgan) samt i 40 § SekrL. Regler om tystnadsplikt finns i 10 kap. 7 § RF (utrikesrtämnden) samt 2 kap. 4 § (kammarsammanträde inom stängda dörrar), 4 kap. 15 § (utskott) och 8 kap. 58 (riksdagens lönedelegation) riksdagsordningen (RO)

Promemorieförslaget: 12 kap. 9 och 10 §§

Med riksdagen åsyftas i 2 och 3 §§ liksom på andra håll i förslaget även utrikesnämnden, utskotten, valberedningen, krigs- och lönedeiegationerna

Prop. 1979/80:2 Del A II kap. 2§ 295

samt talmanskonferensen (fr prop. 1975/76:150 s. 134). Departementsförslaget avviker i sak från promemorian endast i det avseendet att ett tillägg gjorts av innebörd att sekretess skall gälla även hos riksdagen, då riksdagen skall pröva fråga om utlämnande av sekretessbelagd uppgift. Promemorieförslaget har i huvudsak lämnats utan erinran av remissinstanserna.

2§

Första stycket

Riksdagens arbete präglas i hög grad av offentlighet. Den nuvarande sekretesslagens bestämmelser är i endast begränsad utsträckning tillämpliga på handlingar, som upprättas inom eller kommer in till riksdagen. De tystnadsplikter som gäller inom riksdagen har begränsad omfattning. Denna ordning har i allt väsentligt behållits i departementsförslaget.

Beträffande tystnadsplikt för riksdagsledamöter m. fl., finns f.n. föreskrifter både i RF och RO. I 10 kap. 7 8 RF föreskrivs om tystnadsplikt inom utrikesnämnden. Tystnadsplikt kan sålunda beslutas för ledamot av nämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden, t. ex. som suppleant eller tjänsteman. I 2 kap. 4 § RO regleras tystnadsplikten rörande vad som har förekommit vid sammanträde med riksdagens kammare inom stängda dörrar. I 4 kap. 15 § föreskrivs vidare om tystnadsplikt i riksdagens utskott och i 8 kap. 5 § om tystnadsplikt hos riksdagens lönedelegation. Tystnadsplikterna åvilar ledamöter och tjänstemän i riksdagen.

När det gäller tystnadsplikt för riksdagens ledamöter synes det riktigast att regleringen får stå kvar i RF och RO. När det i undantagsfall föreskrivs tystnadsplikt för riksdagens ledamöter utgör detta en betydelsefull inskränkning i den offentlighet som präglar riksdagens arbete. Därför bör sådana inskränkningar göras i särskild ordning, dvs. genom ändring i RF eller RO. Sekretesslagen bör alltså inte gälla för riksdagens ledamöter i den egenskapen.

Däremot bör sekretessen för riksdagens tjänstemän i första hand regleras i sekretesslagen. Den omständigheten att vissa tjänstemän i riksdagen dessutom kan komma att bli underkastade tystnadsplikt enligt RF eller RO synes inte behöva leda till några praktiska svårigheter.

I enlighet med det anförda föreskrivs i2 § första stycket att föreskrifterna i 1 kap. 2-4 §§ inte gäller för ledamot såvitt avser uppgift som han har fått kännedom om under utövandet av sitt uppdrag. Vidare erinras om att föreskrifter om tystnadsplikt för ledamot av riksdagen och tjänsteman där finns i RF och RO.

Andra stycket

Vad som har förekommit vid sammanträde med riksdagens kammare är f. .n. hemligt enligt SekrL endast om sammanträdet har hållits inom stängda dörrar. Anledning saknas att frångå denna ordning. Också andra protokoll än kammarprotokoll samt utskottsbetänkanden och liknande handlingar som

Prop. 1979/80:2 Del A II kap. 3§ 296

upprättas inom riksdagen är f. n. offentliga i normala fall. Av den nuvarande sekretesslagens regler torde endast 3 och 4 §§ om utrikes- och försvars-

sekretess samt 35§ om sekretess vid kollektivavtalsförhandlingar vara tillämpliga på sådana handlingar. Även i detta hänseende bör gällande

ordning behållas. Reglerna i 2 § andra stycket har utformats i enlighet med

det anförda. Ordet beslut har använts som en samlande beteckning på betänkanden, yttranden, skrivelser och tiknande handlingar från utskott och andra riksdagsorgan.

Regleringen innebär att uppgifter i andra handlingar än riksdagens protokoll och beslut följer sekretessbestämmelserna i 2-10 kap. i de enstaka

fall där dessa regler över huvud taget är tillämpliga hos riksdagen.

3§

Första stycket

Enligt 14 kap. 8§ i departementsförslaget får regeringen för särskilt fall förordna om undantag från sekretess, om det är påkallat av synnerliga skäl. I

vissa sekretessbestämmelser i 2-10 kap. ges regeringen en liknande befo-

genhet utan att det i det särskilda fallet krävs lika starka skäl för undantag som

enligt 14 kap. 8 §. När det är fråga om uppgifter hos riksdagen etler dess myndigheter bör beslutanderätten i stället ligga på riksdagen. En föreskrift av denna innebörd har förts in i 3 § första stycket.

1 första stycket finns vidare en bestämmelse om vilket organ inom riksdagen, som prövar frågan om undantag från sekretess för uppgift hos en

myndighet under riksdagen. Beslutanderätten har lagts på det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndigheten i fråga, dvs. finansutskottet i vad avser riksbanken, riksgäldskontoret och riksdagens revisorer samt konstitutionsutskottet när det gäller övriga myndigheter under riksdagen.

Beträffande uppgifter hos riksdagen själv prövar däremot det organ hos vilket uppgiften förekommer frågan om undantag från sekretess. Ett riksdagsut-

skott förordnar alltså om sådant undantag i fråga om uppgift hos utskottet

OSV.

Andra stycket

Detta stycke saknar motsvarighet i promemorieförslaget. I 13 första stycket föreskrivs att sekretess skall gälla hos regeringen, då regeringen

erhåller sekretessbelagd uppgift för att pröva fråga om utlämnande av uppgifter. En motsvarande regel behövs för det fall att riksdagen enligt 3 § första stycket skall pröva fråga om undantag från sekretess. I förevarande

paragrafs andra stycke finns en sådan regel.

Tredje stycket

I detta stycke finns en motsvarighet till bestämmelserna i 40 8 SekrL, som

tillåter riksdagen att lämna ut handlingar i ärenden hos riksdagen, om denna finner det behövligt för ärendets behandling. Vidare kan tredje stycket anses

Prop. 1979/80:2 Del A Il kap. 4§.-297

motsvara 2 8 i gällande sekretesslag, enligt vilken riksdagen kan lämna ut

sekretessbelagda kammarprotokoll. Vad som har sagts i anslutning till första

stycket beträffande vilket organ inom riksdagen som prövar fråga om undantag från sekretess i fråga om uppgift hos riksdagen har giltighet även när det gäller motsvarande prövning enligt tredje stycket.

4§

I paragrafen finns föreskrifter om sekretess hos JO och JK i deras tillsyn över offentlig verksamhet. Gällande rätt: regler om handlingssekretess finns i 10 § SckrL, som dock

undantar JO, samt i övriga sekretessregler i den mån dessa enligt sin lydelse är

tillämpliga hos JO och JK, som t. ex. 14 § och 26 § tredje stycket SekrL

Promemorieförslaget: 12 kap. 7§

Den tillsyn över offentliga funktionärer som utövas av JO präglas av en stor öppenhet. På JO:s beslut i tillsynsärende är endast bestämmelserna i den

nuvarande sekretesslagen om utrikes- och försvarssekretess tillämpliga. På samma sätt förhåller det sig med anmälningar och andra handlingar som

kommer in till JO från allmänheten. Handlingar som härrör från myndigheter kan emellertid omfattas av sekretess enligt olika bestämmelser i nämnda lag. Till skillnad mot vad som gäller JO är JK inte undantagen från förundersökningssekretessen enligt 10 § SekrL. JK arbetar därför f. n. inte under samma offentlighet som JO. I promemorian har vid utformandet av regler om sekretess i JO:s och JK:s

verksamhet en utgångspunkt varit att den offentliga insynen inte skall

begränsas jämfört med vad som nu gäller. En annan utgångspunkt har varit

att JK:s tillsynsverksamhet har likställts med JO:s. I promemorian utgör regleringen av sekretessen i JO:s och JK:s tillsynsverksamhet inte som f. n. ett led i bestämmelserna om förundersökningssekretess.

Promemorieförslaget innebär i huvudsak att den sekretess, som gäller hos myndighet för en uppgift, fortplantas till JO eHer JK när uppgiften lämnas dit i ett tillsynsärende. Från denna huvudregel föreslås dock undantag. Sålunda skall sekretessen för uppgift, som finns i anmälningar från myndigheter, gälla endast om det kan antas att röjande av uppgiften kan medföra avsevärd skada

eller betydande men för allmänt eller enskilt intresse. I fråga om uppgift som

lämnas från allmänheten föreskrivs att endast 3 kap. i den nya sekretesslagen (motsvarar 2 kap. i departementsförslaget) är tillämpligt. Sekretessen gäller i sådant fall endast om det kan antas att röjande av uppgiften kan medföra betydande men för riket. I promemorian föreslås vidare att JO:s och JK:s

slutliga beslut i tillsynsärenden alltid skall vara offentliga. Den föreslagna paragrafen har i regel inte gett anledning till särskilda kommentarer under remissbehandlingen. JO och JK har dock ingående

diskuterat den. Enligt JO bör yttranden från myndighet eller tjänsteman kunna likställas med myndighets eller tjänstemans anmälan. Sekretess bör i

dessa fall gälla endast om det kan antas att röjande av uppgiften skulle

Prop. 1979/80:2 Del A Il kap. 4§ 298

medföra avsevärd skada eller betydande men för allmänt eller enskilt intresse. JO förordar vidare bl. a. att detta särskilda skaderekvisit skall gälla för uppgifter i JO:s inspektionsprotokoll. Vad gäller anmälningar och andra skrivelser från allmänheten föreslår JO en något vidgad sekretess jämfört med promemorian. Sekretess bör gälla även för uppgifter som har lämnats av den som är underkastad sekretess p.g.a. förordnande enligt RB eller förbehåll enligt sekretesslagen. JK förordar i såväl initiativärenden som ansökningsärenden från myndigheter och från enskilda ett gemensamt skaderekvisit. JK förordar vidare att sekretess i viss utsträckning skall kunna förekomma i fråga om beslut.

De i promemorian angivna riktlinjerna för regleringen av sekretessen i tillsynsverksamheten hos JO och JK som innebär att den offentliga insynen inte bör begränsas och att de båda myndigheterna bör likställas när det gäller sekretess har inte lett till några invändningar. Även jag anser att dessa riktlinjer bör vara vägledande vid utformningen av regleringen. Därutöver bör de önskemål om något vidgad öppenhet som kommit fram under remissbehandlingen tillgodoses. Däremot anser jag inte att tillräckliga skäl har anförts för annat än en mindre jämkning i riktning mot vidgade möjligheter till sekretess. Paragrafen har utformats från dessa utgångspunkter.

Av första stycket framgår att paragrafen avser sekretessen hos riksdagens ombudsmän och justitiekanslern i deras tillsyn över offentlig verksamhet. Omfattningen av denna verksamhet anges i lagen (1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen resp. lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn med anknytande förordning (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern. I tillsynsverksamheten ingär åtal, anmälan rörande disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning samt talan vid domstol angående sådan åtgärd, allt såvitt rör dem som står under JO:s eller JK:s tillsyn. Utanför denna tillsynsverksamhet faller bl. a. JO:s befattning med åtal mot statsråd samt JK:s övervakning över TF:s efterlevnad. Inte heller utövar JK tillsyn över offentlig verksamhet, när han bevakar statens rätt eller för talan härom eller när han tillhandagår regeringen med remissyttranden. Inom ramen för hans tillsyn över offentlig verksamhet faller varken den tillsyn över advokatväsendet, som JK har enligt bestämmelser i RB, eller hans befogenhet enligt datalagen och andra författningar att föra talan för att tillvarata allmänna

intressen. |

Av första stycket framgår vidare att sekretess i den angivna tillsynsverksamheten gäller endast i den mån det följer av andra eller tredje stycket. De olika materiella sekretessreglerna i andra paragrafer är sålunda endast indirekt tillämpliga.

I första stycket återfinns också en föreskrift att JO:s beslut varigenom ärende avgörs alltid är offentliga. Även slutliga beslut med anledning av myndighets anmälan och rena avskrivningsbeslut skall alltså vara helt offentliga. Även om ett beslut innehåller uppgifter som i och för sig är sekretessbelagda hos JO, är beslutet i sin helhet offentligt. I enlighet med

Prop. 1979/80:2 Del A 12 kap. 299

förslag av JK under remissbehandlingen innehåller inte första stycket någon föreskrift om att JK:s beslut alltid skal! vara offentliga. Beträffande frågan i vilken utsträckning sekretess gäller för JK:s beslut tillämpas andra och tredje styckena.

Enligt andra stycket överförs den sekretess, som gäller hos en myndighet för en uppgitt, till JO eHer JK när uppgiften lämnas dit i ett tillsynsärende. En viktig begränsning föreskrivs emellertid. Förekommer uppgiften i en handling hos ombudsmannen eller justitiekanslern som har upprättats med anledning av tillsynsverksamheten —t. ex. en anmälan, ett yttrande eller ett inspektionsprotokoll — gäller sekretess endast om ett särskilt kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt. Detta särskilda skaderekvisit tillämpas i stället för de skaderekvisit som finns i sekretessreglerna i 2-10 kap. Det skall tillämpas också när det inte finns något skaderekvisit alls i dessa bestämmelser. Med allmänt eller enskilt intresse åsyftas i varje särskilt fall den sekretessgrund till vilken bestämmelsen i fråga hänför sig.

Tredje stycket innebär att endast sekretess enligt 2 kap. kan komma i fråga när det gäller uppgifter från enskilda. I den delen överensstämmer bestämmelsen med nuvarande ordning. Som villkor för sekretess gäller emellertid att det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs. Detta villkor innebär vidgade möjligheter till öppenhet.

12 kap. Särskilda bestämmelser om sekretess hos domstolar m. m.

Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 4.5.6) har en del av reglerna i 2-10 kap. sekretesslagen ett så generellt innehåll att de är direkt tillämpliga också när uppgifterna i fråga förekommer hos domstol. Vissa av reglerna i dessa kapitel är f. ö. utformade med tanke på domstolarna. På grund av de speciella förhållanden som råder hos domstolarna är det emellertid nödvändigt att meddela vissa särskilda bestämmelser rörande sekretessen där. Dessa bestämmelser har tagits upp i förevarande kapitel.

Vid remissbehandlingen har från ett par håll framförts önskemål om att alla bestämmelser som rör domstolarna samlas i ett särskilt kapitel. En sådan lagteknisk lösning låter sig emellertid svårligen förenas med systematiken i sekretesslagen. Denna systematik bygger på tanken att reglerna skall ordnas efter de sekretessintressen som de avser att tillgodose (se avsnitt 4.3.2). Det innebär som jag nyss nämnde att många av reglerna i lagens allmänna kapitel gäller också hos domstol. Systematiken kräver därför att även de regler som är direkt tillämpliga bara hos domstolarna, nämligen 7 kap. 228, 8 kap. 17 § samt 9 kap. 15 och 16 §§, placeras bland övriga regler som skyddar samma intressen. De omnämnda bestämmelserna hör sålunda hemma i de kapitel som reglerar sekretessen till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Som någon remissinstans har påpekat kan emellertid rubriken till 12 kap. promemorieförslaget ge den felaktiga föreställningen att sekretessen hos domstolarna regleras fullständigt i kapitlet. I departementsförslaget har rubriken därför getts lydelsen Särskilda bestämmelser om sekretess hos domstolar m. m.

Prop. 1979/80:2 Del A 12 kap. I $ 300

I 1 och 2 §§ finns regler om överföring av sekretess när uppgift lämnas till domstol. Motsvarande regler om s. k. sekundär sekretess för uppgift som

lämnas till regeringen, riksdagen samt till JO och JK finnsi 11 kap. Övriga fall

regleras i 13 kap., i den mån regleringen inte framgår direkt av den tillämpliga sekretessbestämmelsen.

Bestämmelser om att sekretessen i vissa fall upphör hos domstol finns i 3 och 4 §§. I 5 § finns en regel om sekretess för innehållet i domar och beslut

som ännu inte har meddelats. En häremot svarande sekretess hos andra

myndigheter behandlas i 6 §. I 7 § slutligen finns en speciell tystnadspliktsregel för växeltelefonister hos myndighet.

I departementsförslaget saknas motsvarighet till 12 kap. 3 § promemorieförslaget. Jag återkommer till detta i anslutning till 18 i det följande.

Vid remissbehandlingen har bostadsdomstolen från principiell synpunkt

ifrågasatt om inte de regler om överföring av sekretess som gäller för domstol

bör gälla också för arrendenämnd och hyresnämnd. Enligt min mening finns det emellertid inte något behov av överföring av sekretess till dessa nämnder.

Någon överföringsregel i överensstämmelse med bostadsdomstolens förslag

har därför inte tagits upp i departementsförslaget. Jag erinrar om att många

sekretessbestämmelser är så utformade att de är direkt tillämpliga hos

arrendenämnd och hyresnämnd. För hyresnämnderna finns f. ö. en särskild

bestämmelse i 9 kap. 13 8.

1§

Denna paragraf, som motsvarar 12 kap. 1 § första stycket promemorieför-

slaget, innehåller regler om sekundär sekretess hos domstol.

Som nämnts tidigare är räckvidden för flertalet sekretessbestämmelser i

sekretesslagen begränsad till verksamhet eller ärenden av visst slag eller till

viss myndighet. Uppgifter som omfattas av en sekretessbestämmelse av

denna typ kan komma att vidarebefordras till domstol i de mest skiftande typer av mål eller ärenden som ingår i domstolarnas rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Jag har i den allmänna motiveringen konstaterat att sekretessen i sådana fall i princip bör gälla också hos domstolen. I

förevarande paragraf har därför tagits in en bestämmelse om överföring av

sekretess till domstol när denna utövar rättskipande eller rättsvårdande verksamhet.

Reglerna i 13 kap. om överföring av sekretess är inte tillämpliga i sådana fall där domstolen i nyss nämnd verksamhet erhåller uppgift som är föremål för sekretess vid annan myndighet. Erhåller domstol i ett ärende som inte tillhör

domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, t. ex. i ett personaladministrativt ärende, uppgift för vilken gäller sekretess hos annan myndighet, regleras däremot frågan om överföring av sekretessen till domstolen inte

av förevarande paragraf utan av 13 kap. Jag hänvisar i detta sammanhang till mina allmänna uttalanden om sekundärs2kretessen i anslutning till nämnda

kapitel.

Prop. 1979/80:2 Del A 12 kap. 1 § 301

Den nu behandlade paragrafen är tillämplig när domstol erhåller en

sekretessbelagd uppgift från en annan myndighet hos vilken sekretess gäller

för uppgiften. Det ligger i sakens natur att bestämmelsen också gäller i fråga om uppgift som erhållits från myndighetens personal, dvs. från någon i den

personkrets som anges i I kap. 78. Paragrafen är också tillämplig när en domstol erhåller sekretessbelagd uppgift från annan domstol. Som exempel kan nämnas fallet att en domstol i högre instans erhåller handlingar som

innehåller sekretessbelagda uppgifter från domstol i lägre instans. Att

paragrafen är tillämplig också i dessa fall skulle i och för sig kunna anges så som föreslagits i promemorian, eftersom domstol ryms inom begreppet myndighet. Som någon remissinstans påpekat är det emellertid så vanligt att en domstol erhåller sekretessbelagda uppgifter från en annan domstol att det uttryckligen bör anges att regeln gäller också detta fall. I sammanhanget bör

observeras att det inte kan bli fråga om någon överföring av sekretess till den högre domstolen, om sekretessen har upphört att gälla vid den lägre domstolen till följd av föreskrifterna i 3 och 4 88.

Det bör understrykas att förevarande paragraf är tillämplig vare sig

uppgiften hos den överlämnande myndigheten är sekretessbelagd enligt en primär sekretessbestämmelse eller den blivit sekretessbelagd hos myndig-

heten via överföringsreglerna i 13 kap. I båda fallen gäller alltså sekretessen i

princip också hos domstolen. Den sekundära sekretessen hos domstolen kan

emellertid helt eller delvis utsläckas på grund av reglerna i 3 och 4 §§ om förhandlings inverkan på sekretessen och om verkan i sekretesshänseende av att uppgift inflyter i dom eller annat beslut av domstol. Vidare finns i 2 § en regel som i viss utsträckning inskränker sekundärsekretessens tillämpnings-

område.

Enligt paragrafens andra stycke skall överföring av sekretess inte äga rum,

om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig

på uppgiften hos domstolen. Kan uppgiften sekretesskyddas hos domstolen utan tillämpning av överföringsregeln i första stycket, skall den redan

tillämpliga sekretessbestämmelsen alltså ges företräde. Detta gäller vare sig