RÅ 2007:43
En kommun har inte ansetts ha rätt att avslå en ansökan om bistånd i form av ledsagning enligt socialtjänstlagen på den grunden att den enskilde kan få hjälp av en frivilligorganisation.
Socialnämnden i Täby kommun avslog den 26 november 2003 en ansökan av M.N. om hemtjänstinsats i form av ledsagning vid utevistelse med motiveringen att behovet kunde tillgodoses på annat sätt. Enligt nämndens bedömning fick M.N., som var i behov av ledsagning vid utevistelse, vända sig till en frivilligorganisation såsom Väntjänst, Röda Korset m.fl.
Länsrätten i Stockholms län
M.N. överklagade beslutet och yrkade att hon skulle medges det begärda biståndet. Hon anförde bl.a. följande. Hon har efter att ha blivit änka i mars 2003 kunnat fortsätta leva ett meningsfullt och självständigt liv bl.a. tack vare insatser från Täby kommuns hemtjänst. Promenader ingår som en mycket viktig del i detta liv. Utan promenader är hon helt instängd i sin lägenhet. Av medicinska skäl (svåra hjärtbesvär, balansrubbning, plötsliga blodtrycksfall och svimningsattacker) är hon helt beroende av följeslagare vid promenaderna. Hon saknar ekonomiska möjligheter att själv betala kostnaden för en ledsagare. Med hänsyn till sina medicinska problem skulle hon inte känna sig trygg med en person från frivilligverksamhet som ledsagare.
Socialnämnden vidhöll sitt beslut.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (2004-03-04, ordförande Wendleby) yttrade: Tillämpliga bestämmelser - Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes resurser att leva ett självständigt liv. - Enligt 5 kap. 4 § socialtjänstlagen skall socialnämnden verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. - Enligt 5 kap. 7 § socialtjänstlagen skall socialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra.
I prop. 1996/97:124 s. 53-54 anförs följande:
Socialtjänstens verksamhet för äldre skall präglas av respekt för den enskildes självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Detta förutsätter att omsorgs- och vårdinsatser utformas utifrån den enskildes individuella behov, förutsättningar och önskemål. Grundläggande för en individuell utformning av insatserna är en professionell och rättssäker behovsbedömning och att den enskilde får information om socialtjänstens möjligheter till stöd och hjälp. God kvalitet i äldreomsorgen innebär att vid behovsbedömningen och i det dagliga arbetet uppmärksamma behov av sådana insatser som kan underlätta den dagliga livsföringen t.ex. hjälpmedel, bostadsanpassning och rehabilitering. En viktig kvalitetsaspekt inom äldreomsorgen är också att inbegripa anhöriga i vårdplaneringen och erbjuda dem stöd i olika former. - En väl fungerande samverkan inom socialtjänstens olika verksamheter och tillsammans med andra berörda organ i kommunen har stor betydelse för kvaliteten i äldreomsorgen. En sådan samverkan kan handla om allt från socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen till ett väl integrerat medicinskt och socialt synsätt i det dagliga vårdarbetet. Begreppet helhetssyn ger uttryck för ett sådant integrerat synsätt där den enskildes behov av kontinuitet och trygghet alltid måste lyftas fram före de behov som organisationer och administration kan ställa. [-] God kvalitet i omsorg och vård av äldre förutsätter att den enskilde och/eller dennes företrädare ges ett verkligt inflytande över insatsernas utformning. Dessa bör planeras och genomföras i en förtroendefull samverkan med den enskilde och/eller dennes företrädare. Ett reellt inflytande handlar också om bemötande och om respekt för var och ens särart, vilja och önskemål. Ett gott bemötande kräver kunnighet, lyhördhet, inlevelseförmåga och empati - ett medvetet förhållningssätt.
Vidare anförs i prop. 1996/97:124 s. 122 följande:
Regeringen vill slå fast att äldres självbestämmande och integritet måste respekteras och vara utgångspunkten både för planering och organisation av omsorg och vård och i mötet mellan människor. Varje människa måste betraktas som en unik individ - inte ett vårdobjekt.
Utredningen i målet - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. M.N. bor i servicehus med trygghetslarm och hemtjänstinsatser av olika slag. Under perioden den 20 januari - den 7 september 2003 hade hon även ledsagning vid utevistelse två gånger per vecka. - Länsrättens bedömning - Socialnämnden har konstaterat att M.N. har behov av ledsagning vid utevistelse. Detta styrks även av i målet ingivet läkarintyg. Det är således otvistigt i målet att hon har detta behov. Länsrätten finner att M.N. för att uppnå en skälig levnadsnivå har behov av ledsagning vid utevistelse och det får anses ingå i det som socialnämnderna är ålagda att handha och som kommunen fram till helt nyligen också beviljat bistånd till. Socialnämnden äger inte avslå ansökan på grund av att M.N. kan få ledsagning på annat sätt. Överklagandet skall därmed bifallas på så sätt att det förordnas att bistånd till ledsagning skall utgå. Det ankommer i första hand på socialnämnden att pröva vilken omfattning i tid (dvs. antal timmar per månad) insatsen skall ha. - Länsrätten bifaller överklagandet på så sätt att det förordnas att bistånd till ledsagare vid utevistelse skall utgå. Det ankommer på Socialnämnden i Täby kommun att pröva vilken omfattning i tid insatsen skall ha.
I överklagande yrkade socialnämnden att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom och fastställa nämndens beslut. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Nämnden ifrågasätter inte M.N:s behov, men anser att länsrätten vid sin prövning inte har tillräckligt beaktat lagens krav på att socialtjänsten endast har skyldighet att tillhandahålla en tjänst som den sökande inte själv kan tillgodose och inte heller kan få tillgodosedd på annat sätt. I augusti 2003 beslutade nämnden att ledsagning vid promenader inte längre skulle beviljas. Den enskilde som har behov av promenader hänvisas därför till privata utförare eller till frivilligorganisationer. I Täby kommun stöds dessa organisationer med föreningsbidrag och lokaler upplåts utan kostnad. Socialnämnden finansierar också en tjänst som verkar för att stimulera kontakterna med frivilligorganisationerna och stötta anhöriga. M.N. uppger att hon i dag köper tjänsten ledsagning vid promenader av en privat utförare. Hennes behov får då anses tillgodosett. M.N. har valt att inte vända sig till frivilliga organisationer och volontärer med hänvisning till att hon inte skulle känna sig trygg med vanliga pensionärer. Nämndens bedömning är att det finns en stor kunskap och kompetens i frivilligorganisationerna. Nämnden har kunskap om att frivilligorganisationerna inte åtar sig uppdrag som de bedömer att de inte kan utföra. Vid kontakten med M.N. bedömdes att hon själv hade möjlighet att ta kontakt med en frivilligorganisation, med möjlighet att återkomma till nämnden om kontakt inte kunde etableras. Enligt nämndens bedömning kan M.N:s behov av ledsagare tillgodoses genom Röda Korset, Svenska kyrkan eller genom anhöriga. M.N. har fyra barn av vilka två är bosatta i närheten av Täby. Även dessa torde kunna hjälpa sin mor med promenader för att tillgodose hennes behov.
M.N. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. I förarbetena till socialtjänstlagen anförs att grund för bistånd bl.a. kan utgöra när äldre eller människor med funktionshinder behöver hjälp med service och omvårdnad för sin dagliga livsföring. I ärendet är fastslaget att hon på grund av allvarliga hjärtbesvär har ett funktionshinder. Möjlighet till utevistelse ryms inom begreppet skälig levnadsnivå och omfattas av kommunens biståndsinsatser. Det är inte lagstiftarens mening att vissa biståndsinsatser skall vara kommunens ansvar medan andra insatser skall vara den enskildes ansvar. Kommunen skall ta ett totalansvar för den biståndsbehövande. Det kan inte vara rimligt att en äldre person med allvarlig kärlkramp skall ta ett ansvar för sin livssituation i fråga om att ta telefonkontakter, hitta rätt instans etc. Kommunen äger skyldighet att svara för samtliga biståndsinsatser som är aktuella för den enskilde i varje särskilt fall. Att hon köper tjänsten ledsagning är endast en följd av kommunens avslag.
I inhämtat yttrande anförde Socialstyrelsen bl.a. följande. I förarbetena (prop. 1979/80:1 s. 182) till den tidigare socialtjänstlagen (1980:620) uttalar departementschefen bl.a. att syftet med bistånd enligt socialtjänstlagen skall vara att tillförsäkra den enskilde en rätt till stöd och hjälp av samhället när han på grund av bristande arbetsförmåga, handikapp, ålder eller annan liknande omständighet befinner sig i en situation som gör insatser från samhällets sida nödvändiga. Angående hjälpbehovet uttalar departementschefen (s. 183 f.) att den som på egen hand kan klara sin försörjning och sin livsföring i övrigt som regel inte kan anses ha ett sådant behov. I specialmotiveringen (s. 526) förtydligar departementschefen att om den enskildes förhållanden är sådana att han för sin dagliga livsföring är beroende av stöd och hjälpinsatser i hemmet, men saknar han möjlighet att på egen hand skaffa sådan hjälp, kan han vara berättigad till bistånd även om han har egna tillgångar. Rätten kan då omfatta t.ex. hemtjänst med skyldighet för den enskilde att delta i kostnaderna. Av förarbetena (prop. 1996/97:124 s. 88, bet. 1996/97:SoU18 s. 46 f.) till den tidigare socialtjänstlagen framgår att i hemtjänstbegreppet ingår vissa inslag av ledsagning och avlösning. Av förarbetena till nu gällande lagstiftning (prop. 2000/01:80 s. 95 f.) framgår bl.a. följande. När det gäller bistånd i form av vård- och behandlingsinsatser, stöd och hjälp, bistånd som inte har karaktären av ekonomiskt stöd för livsföringen, får inte den enskildes ekonomi avgöra om han eller hon skall få biståndsinsatser som han eller hon är i behov av. Ledsagning via promenader är en insats som omfattas av hemtjänsten. Vad gäller frågan om den enskildes behov kan tillgodoses genom att hänvisa honom eller henne till frivilligorganisationer anser Socialstyrelsen att en individuell bedömning måste göras i varje enskilt fall. Kommunen kan inte generellt hänvisa den enskilde till frivilligorganisationer. Vid varje individuell bedömning skall det kunna konstateras att behovet verkligen kan tillgodoses på annat sätt än genom bistånd. Härvid måste kunna konstateras att det finns en frivilligorganisation att tillgå för den enskilde, att det finns volontärer som kan åta sig uppdraget under viss tid samt att den enskilde har förmåga att administrera kontakten med organisationen. Av utredningen i målet framgår inte att M.N:s behov av ledsagning vid promenader utomhus kan tillgodoses genom en frivilligorganisation. Socialstyrelsen anser således att M.N. har behov av ledsagning, att hon själv inte kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt samt att hon genom det beviljade biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.
Kammarrätten i Stockholm (2005-12-28, Svensson, Björner) yttrade: Vad socialnämnden anfört i kammarrätten och vad som i övrigt framkommit i målet föranleder inte annan bedömning än den länsrätten gjort. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Kammarrättsrådet Lindbäck var skiljaktig och yttrade: I målet är ostridigt att M.N. har ett behov av ledsagning för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Frågan gäller huruvida detta behov skall tillgodoses genom bistånd eller om behovet kan tillgodoses på något annat sätt. I förarbetena till den tidigare gällande socialtjänstlagen uttalades (prop. 1979/80:1 s. 526) i detta sammanhang att den som är beroende av stöd- och hjälpinsatser och som saknar möjlighet att på egen hand skaffa sådan hjälp kan vara berättigad till bistånd. Det är alltså normalt först när den enskilde inte på egen hand kan skaffa nödvändig hjälp som frågan om rätt till bistånd aktualiseras. - Att M.N. har betalat en privat utförare för ledsagning saknar betydelse då rätten till bistånd som inte utgör ekonomiskt stöd inte skall vara beroende av den enskildes ekonomi. Enligt min mening kan nämnden inte heller hänvisa M.N. till att vända sig till sina barn då dessa inte kan åläggas någon skyldighet att bistå M.N. med ledsagning och inte heller förklarat sig villiga, eller ens ha möjlighet, att bistå med sådana insatser. - Nämnden har även hänvisat till att M.N:s behov kan tillgodoses genom frivilligorganisationer. I utredningen av målet har framkommit att det i Täby kommun finns en omfattande frivilligverksamhet som bistår med ledsagning. Det har också framkommit att socialnämnden har en person anställd som kan hjälpa till att förmedla insatser via frivilligorganisationerna. Det har enligt min mening inte framkommit något egentligt skäl till varför M.N. i ett första skede inte skulle kunna vända sig till en befintlig frivilligorganisation för att där söka få sitt behov av ledsagning tillgodosett. Även om M.N. initialt kan känna en viss oro inför användandet av en frivilligorganisation kan detta inte utesluta att en sådan lösning skulle kunna fungera på ett tillfredställande sätt. Det får mot denna bakgrund anses rimligt att M.N. i första hand vänder sig till de olika frivilligorganisationer som erbjuder denna form av service. Innan så har skett anser jag inte att utredningen visar att M.N. kan anses vara i behov av bistånd enligt socialtjänstlagen. Överklagandet skall därför enligt min mening bifallas och nämndens avslagsbeslut fastställas.
Regeringsrätten
Socialnämnden i Täby kommun överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle fastställa socialnämndens beslut att bistånd enligt socialtjänstlagen i form av ledsagning vid promenader inte skulle beviljas M.N. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Nämnden ifrågasätter inte att M.N. har behov av ledsagning och nämnden vitsordar att ledsagning i och för sig är en verksamhet som omfattas av biståndsbestämmelsen i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. M.N. kan emellertid få sitt behov av ledsagning tillgodosett på annat sätt än genom bistånd enligt socialtjänstlagen. Nämnden har därför hänvisat henne till kostnadsfria insatser av frivilligorganisationer. I Täby kommun finns en omfattande frivilligverksamhet som bistår med ledsagning. Kommunen har en ”Anhörig- och frivilligkonsulent” som bl.a. har i uppgift att förmedla kontakter mellan den enskilde och frivilligorganisationer. Den som således har svårt att själv sköta kontakterna med dessa organisationer kan få hjälp. Såvitt nämnden känner till har M.N. inte utnyttjat denna möjlighet. De organisationer som är aktuella erhåller stöd från kommunen för sin verksamhet. Det är nämndens erfarenhet att personer inom frivilligorganisationerna är mycket väl skickade att utföra ledsagningen. Det handlar om organisationer med ett gott renommé såsom Röda korset och Svenska kyrkan. Det föreligger inte någon skillnad i kvaliteten mellan ledsagning som utförs av kommunen och sådan som dessa organisationer tillhandahåller. Bistånd bör komma i fråga först när det visats att den enskilde inte kan få sina behov tillgodosedda på annat sätt (prop. 2000/01:80 s. 93 f.). Det är nämndens uppfattning att M.N. måste godta att kommunen i första hand erbjuder henne åtgärder genom frivilligorganisationer. Vidare är det kommunens skyldighet mot övriga invånare att iaktta sparsamhet med de knappa resurser som finns tillgängliga. Att kostnadsaspekter måste vägas in har stöd i förarbetena (prop. 2000/01:80 s. 91) där det angående begreppet ”skälig levnadsnivå” anges följande: ”Vid bedömningen av vilken insats som kan komma i fråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Det kan enligt regeringens mening inte finnas en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad.” Vidare framgår av samma proposition att det inte är uteslutet att ”kommunen när likvärdiga insatser finns att tillgå, ges möjlighet att välja det billigaste alternativet” (s. 91). Även när det har visats att den enskilde har rätt till bistånd bör kommunen ta ekonomiska hänsyn. Den enskilde har inte någon ovillkorlig rätt att erhålla viss bestämd insats. ”Vid valet av åtgärd måste således hänsyn tas till vilka resurser som finns att tillgå inom kommunen.” (Norström/Thunved, Nya sociallagarna, 18:e uppl., 2005, s. 71). Det måste således, i enlighet med lagtexten och förarbetena, vara korrekt av nämnden att i första hand hänvisa M.N. till kostnadsfria frivilligorganisationer. Innan M.N. har visat att hennes behov inte kan tillgodoses på detta sätt kan det inte vara visat att hon är i behov av bistånd.
M.N. bestred bifall till överklagandet. Hon anförde bl.a. följande. Det föreligger enighet om hennes behov av ledsagare vid promenader. Kommunen har ett samlat ansvar för att omvårdnaden fungerar utan påfrestningar för den enskilde. Promenader är en del av en omsorgsinsats i syfte att ge bästa möjliga livsinnehåll vilket är till nytta både för henne och för kommunen som ansvarig för socialtjänsten. Behovet av biståndsinsatser måste avgöras efter en samlad bedömning och kommunen har ett helhetsansvar för biståndet. Vissa biståndsinsatser kan inte ”brytas ut” och tillgodoses på annat sätt.
Regeringsrätten (2007-09-13, Nordborg, Dexe, Stävberg, Lundin, Knutsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.
Ledsagning vid promenader är exempel på en biståndsinsats som omfattas av denna bestämmelse (jfr bet.1996/97:SoU18 s. 45-46).
Utredningen i målet visar att M.N. behöver ledsagning vid promenader. Frågan är om kommunen har haft rätt att avslå hennes ansökan på den grunden att hennes behov kan tillgodoses på annat sätt än genom bistånd enligt socialtjänstlagen. Kommunen har härvid hänvisat M.N. att vända sig till en frivilligorganisation.
Det är kommunerna som ansvarar för insatser enligt socialtjänstlagen. De kan inte avsäga sig detta ansvar genom att hänvisa de enskilda till frivilligorganisationer. Kommunen har således inte haft rätt att neka M.N. bistånd. Överklagandet skall därför avslås.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.