RH 2000:14
Skadeståndstalan har förts mot en kommun för vårdslöshet vid myndighetsutövning (felaktigt beslut av byggnadsnämnd). Innefattar grunderna för byggnadsnämndens beslut ett sådant misstag som kommunen inte kan undgå att svara för följderna av; fråga också om betydelsen av att det fanns en alternativ grund, som var felaktig men inte skadeståndsgrundande.
länsstyrelsen
M.A. ansökte i juni 1990 hos byggnadsnämnden i Halmstads kommun om bygglov för uppförande av ett fritidshus med friliggande uthus på fastigheten Halmstad Fammarp 3:61. Byggnadsnämnden avslog ansökningen den 19 september 1990 och angav som motivering att förslaget stred mot detaljplanen på det sättet, att uthus delvis lades på mark som inte fick bebyggas, att i uthus som sammanbyggdes med huvudbyggnad boningsrum inte fick inredas, att ritningsunderlaget var ofullständigt i det att plan, fasad och sektion över fristående uthus saknades och vidare att fasad mot söder inte överensstämde med plan samt att rumssamband och funktionsmått för två av sovrummen, tvätt och korridor ansågs oacceptabla. M.A. överklagade byggnadsnämndens beslut till länsstyrelsen, som i beslut den 17 oktober 1991 fann att det planerade byggnadsföretaget stred mot gällande detaljplan genom att dels ett fristående uthus delvis kom att placeras på s.k. prickmark och dels att uthus som avsågs sammanläggas med huvudbyggnaden skulle inredas som boningsrum samt att byggnadsföretaget även stred mot 3 kap. 5 § plan- och bygglagen (PBL) genom att bostadshusets planlösning uppvisade påtagliga brister, varför skäl därmed förelåg att vägra bygglov. Länsstyrelsen fann vidare i där uppkommen fråga att byggnadsnämndens underlåtenhet att förelägga M.A. att komplettera bygglovsansökan inte haft någon betydelse för ärendets utgång. M.A. överklagade länsstyrelsens beslut till Kammarrätten i Göteborg, som i dom den 11 juni 1992 avslog överklagandet såvitt gällde det fristående uthuset och överlämnade målet i övrigt till byggnadsnämnden för fortsatt handläggning. Kammarrätten anförde i domen: "Placeringen av det fristående uthuset strider mot detaljplanen. Då några vägande skäl inte åberopats för sådan avvikelse och då det finns gott om utrymme längre in på fastigheten saknas anledning att acceptera placeringen på punktprickad mark såsom mindre avvikelse enligt 8 kap. 11 § sista stycket PBL. - Kammarrätten finner att den avsedda byggnationen i övrigt innebär att endast en byggnad kommer att uppföras eftersom enligt uppgift ljusgården skall överbyggas. Det finns inte några detaljföreskrifter som reglerar planlösningen för fritidshus. Även om den aktuella bostadsbyggnadens planlösning delvis är mindre ändamålsenlig finner kammarrätten inte att den står i strid mot kravet i 3 kap. 5 § PBL. Kammarrätten anser således att vad länsstyrelsen angivit inte utgör grund att avslå sökt bygglov för huvudbyggnaden. Prövningen av övriga förutsättningar för bygglov ankommer emellertid i första hand på byggnadsnämnden." Byggnadsnämnden upptog ärendet ånyo och meddelade beslut den 12 augusti 1992, vari nämnden beviljade bygglov. I beslutet antecknades ett flertal åtgärder att vidtagas av M.A. Vidare angavs att beslutet inte innefattade friliggande uthus. I brev den 22 juni 1993 till byggnadsnämnden beställde M.A. utstakning för nybyggnation på fastigheten till den 21 juli 1993 och för grundbottenbesiktning till den 22 juli 1993. Företrädare för nämnden infann sig inte den 21 juli utan först dagen därpå. Utstakning skedde då. Grundbottenbesiktning blev inte utförd.
M.A. yrkade vid tingsrätten att Halmstads kommun skulle förpliktas att utge skadestånd till henne på grund av vårdslöshet i myndighetsutövning. Yrkat skadestånd avsåg förhöjd mervärdesskatt, förhöjd kostnad för elinstallation och ersättning för utebliven uthyrning.
Kommunen bestred yrkandet men vitsordade vissa belopp som skäliga.
Som grund för sitt yrkande anförde M.A. följande: Byggnadsnämnden har gjort en felaktig bedömning av ritningen genom att bedöma en del av boningshuset som uthus. Nämnden skulle ha begärt komplettering enligt 8 kap. 20 § PBL om beslutsunderlagen, ritningsunderlaget m.m., ansågs vara ofullständiga. Det finns inte detaljföreskrifter som reglerar planlösningen för fritidshus.
Dessutom åberopas följande omständigheter kumulerade som grund för att byggnadsnämnden förfarit vårdslöst i sin myndighetsutövning. Det sammanlagda resultatet av handlandet innebär ett oaktsamt åsidosättande av vad som kan krävas av en byggnadsnämnd.
1. Byggnadsnämnden har i sitt avslagsbeslut inte lämnat en fullständig eller upplysande motivering och därigenom varit försumlig. M.A. hade vid ett välmotiverat avslagsbeslut haft något att rätta sig efter vid en eventuell ny ansökan om byggnadslov.
2. Efter kammarrättens dom borde byggnadsnämnden omedelbart ha lämnat ett förhandsbesked om bygglov för fritidshuset Genom att bevilja bygglov först den 12 augusti 1992 fördröjdes byggnationen ytterligare en säsong till skada för käranden.
3. Den försenade utsättningen och kommunens försumlighet i samband med korrespondensen vid planeringen av utsättningen visar att ärendet inte har handlagts med den omsorg man kan kräva av en kommunal myndighet.
4. Kommunen har varit vårdslös i sin myndighetsutövning genom att grundbottenbesiktning inte har utförts, vilket kommunen är skyldig att tillse. Detta har skadat fastigheten genom att minska dess värde vid en framtida försäljning eftersom det inte finns någon garanti för grundens stabilitet. Den uteblivna grundbottenbesiktningen tyder också på att ärendet inte handlagts korrekt.
5. Bengt A inspekterade fastigheten och gav muntligt förhandsbesked under augusti 1993 om att bygglov kunde erhållas beträffande uthuset och att han skulle föredra ärendet på byggnadsnämndens sammanträde den 22 september 1993. Trots detta har bygglov ännu ej beviljats beträffande uthuset och
6. Vid handläggningen hos kommunen har handlingar lagts åt sidan respektive förkommit och brev som käranden tillsänt kommunen har inte besvarats.
Kommunen invände följande. Byggnadsnämnden har inte varit vårdslös i sin myndighetsutövning. Grunderna för avslag av bygglovsansökan har inte varit felaktiga på sådant sätt. När det gäller bedömningen av ritningarna delade länsstyrelsen byggnadsnämndens bedömning. Det rådde viss osäkerhet om ljusgården skulle överbyggas helt eller delvis. Det ofullständiga ritningsunderlaget gällde uthuset och saknade betydelse för ärendets utgång. Det hade inte tjänat något till att begära in mer material då bygglov för uthuset ändå inte skulle beviljas. Beträffande rumssamband m.m. så ansåg kammarrätten att det var en detaljföreskrift som inte skulle rendera avslag men länsstyrelsen delade byggnadsnämndens bedömning. Den grunden var inte självständig för avslag av bygglovsansökningen. Felaktiga bedömningar utgör inte vårdslös myndighetsutövning. Om byggnadsnämnden skall anses ha varit vårdslös kan kommunens ansvar i tiden inte sträcka sig längre än till dess länsstyrelsen fattade sitt beslut. - Beträffande påståendet om försumlig myndighetsutövning anser kommunen att motiveringen för byggnadsnämndens avslagsbeslut varit fullt tillräcklig. Det kan inte ställas krav på att uttömmande ange alla orsaker. Bestämmelsen i 20 § förvaltningslagen har inte åsidosatts. - För utförande av grundbottenbesiktning erfordras att schaktning utförts. Det var inte gjort. M.A. borde meddelat byggnadsnämnden när det var klart för besiktning. - Kommunen hävdar att beslut om bygglov fattats så snart byggnadsnämnden haft objektiva möjligheter därtill. Något förhandsbesked skulle inte ha kunnat lämnas eftersom det redan fanns en bygglovsansökan. Det är ett formellt beslut som skall fattas av byggnadsnämnden. – B.A. har inte lämnat något muntligt bygglov eller annat bindande besked. B.A. har krävt att en skriftlig bygglovsansökan skulle lämnas in beträffande uthuset. Någon sådan har ännu inte inkommit. - Vad beträffar omständigheten att handlingar lagts åt sidan respektive förkommit och ej besvarats har M.A. inte preciserat vilka handlingar som avses. Det kan vitsordas att dåliga rutiner förekommit men det har inte inneburit vårdslös myndighetsutövning. B.A. slutade sin tjänst på Plan- och bygglovskontoret den 1 januari 1994. Brev till honom därefter har B.A. inte besvarat. - Kommunen menar sammanfattningsvis att skada inte vållats genom ärendets fördröjning så som påståtts. Det har varit en helt normal handläggning från byggnadsnämndens sida.
Halmstads tingsrätt (1998-03-17, lagmannen Nils Ljunggren, rådmannen Rolf Norr och hovrättsfiskalen Lars Jeppsson) ogillade M.A:s talan.
I domskälen anförde tingsrätten: Enligt 3 kap. 5 § PBL, som var i kraft till den 1 januari 1995, gällde bl.a. att byggnader skulle vara lämpliga för sitt ändamål. Byggnadsnämnden har, till skillnad från länsstyrelsen och kammarrätten, inte uttryckligen åberopat förenämnda lagrum, men uppenbarligen tillämpat det i fråga om rumssamband m.m. Det förhållandet att en myndighet vid tillämpning av en rättsregel gör en annan bedömning än en överprövande myndighet är inte av beskaffenhet att kunna läggas myndigheten till last som skadeståndsgrundande fel eller försummelse i myndighetsutövning. Den omständigheten att kammarrätten konstaterat att detaljföreskrifter för planlösning i fritidshus saknades, medför inte någon annan bedömning. Grund för skadestånd såvitt nu är i fråga föreligger sålunda inte. Om ett skäl att inte bifalla en ansökan förelegat saknar det betydelse huruvida andra till grund för beslutet angivna omständigheter varit sådana som M.A. hävdat. Vid den bedömning tingsrätten gjort ser tingsrätten därför inte anledning att ingå i prövning av övriga omständigheter.
Vad härefter angår frågan huruvida av M.A. åberopade omständigheter kumulerade skall få till följd att byggnadsnämnden anses ha varit vårdslös i sin myndighetsutövning på ett skadeståndsgrundande sätt, är det tingsrättens uppfattning att byggnadsnämndens motivering av sitt avslagsbeslut inte varit i sådan mån ofullständig att fel eller försumlighet kan läggas byggnadsnämnden till last och inte heller att byggnadsnämnden efter kammarrättens dom dröjt med sin prövning sådan tid att nämnden på grund härav kan anses ha varit försumlig. Tingsrätten är av uppfattningen att åberopade omständigheter inte inneburit vårdslös myndighetsutövning.
M.A. överklagade domen och yrkade bifall till sin talan.
Kommunen bestred ändring.
Hovrätten för Västra Sverige (1999-11-30, hovrättspresidenten Gunnel Wennberg, hovrättsråden Lennart Morard och Pär Zelano, referent, samt hovrättsassessorn Katarina Wingård) förpliktade kommunen att utge skadestånd till M.A. med av kommunen som skäliga vitsordade belopp.
I domskälen anförde hovrätten följande.
Hovrätten tar först ställning till frågan om byggnadsnämnden förfarit vårdslöst i sin myndighetsutövning genom att på felaktiga grunder avslå bygglovsansökningen. Det skall därvid noteras att en felaktig rättstillämpning bara i undantagsfall torde vara så uppenbart oriktig att skadestånd på grund härav skall utgå på grund av fel eller försummelse från myndighetens sida (se prop. 1972:5 s. 518). Endast uppenbart oriktiga bedömningar kan betraktas som fel eller försummelse (se NJA 1994 s. 654, RH 1998:87).
Byggnadsnämndens beslut kan - i nu aktuella avsnitt som inte berör uthuset vid fastighetsgränsen - delas upp i tre delar. En del gäller krav av ordningsföreskriftskaraktär, en del gäller 3 kap. 5 § plan- och bygglagen och en del gäller detaljplanebestämmelserna. Byggnadsnämndens uttalanden, att ritningsunderlaget är felaktigt på så sätt att plan, fasad och sektion över fristående uthus saknas och att fasad mot söder ej överensstämmer med plan, gäller krav av ordningsföreskriftskaraktär. Uttalandet att rumssamband och funktionsmått för två av sovrummen, tvätt och korridor anses oacceptabla, gäller bedömningen enligt 3 kap. 5 § plan- och bygglagen. Uttalandet att i uthus, som sammanbyggs med huvudbyggnad, boningsrum ej får inredas gäller detaljplanebestämmelserna.
Vid betraktande av byggnadsnämndens motiveringar kan det först konstateras att det inte bör läggas nämnden till last att den försöker räkna upp alla avslagsanledningar, även sådana anmärkningar som inte ensamma kunnat föranleda avslag utan föregående kompletteringsbegäran, för att sökanden skall veta vad som måste rättas till vid en ny ansökan. I enlighet härmed synes uttalandena gällande kraven av ordningsföreskriftskaraktär inte ha haft någon självständig betydelse för byggnadsnämndens beslut. Bestämmelsen i 3 kap. 5 § plan- och bygglagen gällde även för fritidshus. Bestämmelsen, som ersattes av bestämmelser i andra lagar den 1 januari 1995, hade följande lydelse. - Byggnader skall vara lämpliga för sitt ändamål och ge möjlighet till trevnad, god hygien, en god arbetsmiljö och ett tillfredsställande inomhusklimat.
Den bedömning som skulle ske enligt 3 kap. 5 § plan- och bygglagen var en ren lämplighetsbedömning. Kammarrätten har vid sin lämplighetsprövning kommit till en annan slutsats än byggnadsnämnden. Som tingsrätten konstaterat i denna del är enbart det förhållandet, att en myndighet vid tillämpning av en rättsregel gör en annan bedömning än en överprövande myndighet, inte av beskaffenhet att kunna läggas myndigheten till last som skadeståndsgrundande fel. Någon omständighet som medför att felet ändå skall anses vara skadeståndsgrundande har inte framkommit. Således har det i den del av beslutet, som rör bedömningen enligt 3 kap 5 § plan- och bygglagen, inte förekommit något skadeståndsgrundande fel.
I återstående del av motiveringen har byggnadsnämnden anfört att förslaget strider mot detaljplanen på så sätt att boningsrum ej får inredas i uthus som sammanbyggs med huvudbyggnad. Byggnadsnämnden har därvid uppenbarligen tolkat ansökningshandlingarna så att sökandens avsikt varit att utöver det friliggande uthuset uppföra två byggnader intill varandra, ett fritidshus och ett uthus. En ansökan avseende endast en huvudbyggnad hade uppenbarligen inte kunnat avslås på den nu anförda grunden. Kammarrätten fann vid sin prövning att endast en byggnad skulle komma att uppföras eftersom ljusgården skulle överbyggas. Enligt hovrättens bedömning förmedlar innehållet i ansökningshandlingarna klart intrycket att ansökningen avser endast en byggnad, ett fritidshus, förutom det friliggande uthuset. Något som visar att en annan tolkning av ansökningshandlingarna skulle ha varit rimligare har inte framkommit i målet. Det förefaller egendomligt att denna innebörd av ansökan om bygglov inte stått klar också för byggnadsnämnden. Det måste emellertid i vart fall ha tett sig så oklart för nämnden vad ansökningen exakt avsåg att det ålegat nämnden att inte avslå ansökningen på grund av att den skulle strida mot detaljplanen utan att först försöka klarlägga förhållandena.
Byggnadsnämndens underlåtenhet att göra detta kan framstå som en mot sökanden illojal tolkning av ansökningshandlingarna. I vart fall är det fråga om ett sådant misstag från byggnadsnämndens sida som i princip bör jämställas med ett åsidosättande av en författningsföreskrift. Kommunen kan inte undgå att svara för följderna av detta misstag (se Hellner, Skadeståndsrätt, 1995, s. 452f. och Bengtsson, Det allmännas skadeståndsansvar, 1996, s. 73ff.). Således utgör förfarandet sådant fel eller försummelse i myndighetsutövning som i och för sig är skadeståndsgrundande.
I enlighet med det anförda finns det två delar i byggnadsnämndens motivering, en som är skadeståndsgrundande och en som inte är detta. Ordalydelsen ger enligt hovrättens bedömning vid handen att var och en av de olika delarna - utom den del som ovan konstaterats vara av ordningsföreskriftskaraktär - tagen var för sig skulle ha medfört avslag.
Om det, förutom en felaktig grund för ett beslut, finns en laglig grund för beslutet och den grunden varit aktuell för den beslutande myndigheten, kan någon skadeståndsskyldighet inte åläggas. Förutsättningen bör emellertid vara att det inte kan ha förelegat någon tvekan om den andra grundens hållbarhet, vilket det åligger kommunen att styrka. I föreliggande fall har den andra grundens hållbarhet inte kunnat styrkas utan den grunden har i stället underkänts av kammarrätten (se Hellner, Skadeståndsrätt, 1995, s. 216 ff och Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning II, 1978, s. 87-89). Vid sådant förhållande bör kommunen ej undgå skyldighet att betala skadestånd på grund av att endast en av grunderna för avslagsbeslutet innefattar sådant fel och sådan försummelse vid myndighetsutövning som kan medföra skadeståndskyldighet.
Det skadeståndsgrundande handlandet får anses ha medfört att bygglov inte beviljades i september 1990 och att byggstarten därför försenades. Kommunen har därvid gjort gällande att kommunens ansvar i tiden inte sträcker sig längre än till dess länsstyrelsen fattade sitt beslut, d.v.s. den 17 oktober 1991. Eftersom länsstyrelsens beslut i allt väsentligt vilar på samma grunder som byggnadsnämndens är kommunen och staten gentemot den skadelidande solidariskt ansvariga för skada som uppkommit efter länsstyrelsens beslut (se Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 130). Skadeståndsskyldighet för felaktig underlåtenhet att meddela tillstånd till en viss åtgärd föreligger i princip så länge tillståndet inte beviljats. Detta leder till att kommunen är skadeståndsskyldig för skada som orsakats av att M.A. inte kunde börja bygga förrän efter det att kommunen beviljade bygglov den 12 augusti 1992. Frågan om kommunen dröjt för länge efter kammarrättens dom med att bevilja bygglovet saknar betydelse vid denna bedömning. Ej heller föreligger skäl att bedöma om de övriga omständigheter som M.A. gjort gällande kumulerade inneburit ett oaktsamt åsidosättande av vad som kan krävas av en byggnadsnämnd.
Bedömningen innebär att kommunen är skadeståndsskyldig för förhöjd mervärdesskattekostnad, förhöjd kostnad för elinstallation och den förlust som M.A. lidit på grund av att hon inte kunnat hyra ut huset under två säsonger på grund av att byggstarten försenats.