2

1. Borgerlig primärkommuns kompetens. Den nuvarande begränsningen

av den kommunala verksamheten till att avse »gemensamma ordnings- och

hushållningsangelägenheter» föreslås upphävd. Såsom norm för den kom­

munala kompetensen uppställes allmänintresset; det avgörande för en kom­

muns rätt att vidtaga en viss åtgärd anses böra vara om denna tillgodoser

ett allmänt till kommunen knutet intresse. Det föreslås att i kommunal­

lagarnas kompetensbestämmelse endast stadgas, att kommun äger att själv

vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande

författningar tillkommer annan. Denna ändring avses bl. a. skola innebära

att kommunerna få befogenhet att i större utsträckning understödja det

enskilda vägväsendet, lämna bidrag till elektrifiering av enstaka gårdar och

byar samt anslå medel till stipendier och andra studieunderstöd.

2. Kvalificerad majoritet. Samtliga regler om kvalificerad majoritet vid

beslut av ekonomisk karaktär inom primärkommuner och landsting före­

slås skola upphävas. Sådan majoritet kommer härigenom icke längre att

krävas bl. a. för beslut om inköp och försäljning av fast egendom, anslag

till nya ändamål eller behov samt upplåning och borgen.

3. Antalet fullmäktige i de borgerliga kommunerna. I huvudsakligt syfte

att möjliggöra för små kommuner att bli bättre representerade i fullmäk­

tige i de nya enheter, som bildas genom kommunindelningsreformen, före­

slås höjning av såväl maximiantalet som minimiantalet fullmäktige i vissa

av de grupper, i vilka kommunerna efter folkmängden indelas för bestäm­

mande av fullmäktiges antal. Kommuner med upp till 10 000 invånare få

härigenom möjlighet att utse flera fullmäktige än f. n.

4. Landskommunernas medelsförvaltning. Bestämmelserna om centrali­

sering av landskommunernas medelsförvaltning föreslås ändrade så att

hela kommunens ekonomiska förvaltning kan centraliseras till kommunal­

nämnden utan att därför ett särskilt kommunalkontor med anställda tjänste­

män behöver inrättas. Beslut om centralisering skall icke längre stadfästas

av Kungl. Maj :t utan införas i reglemente för kommunalnämnden, som

fastställes av länsstyrelsen. Fattigvårdsstyrelse och barnavårdsnämnd an­

ses böra få befogenhet att till kassaförvaltare utse även personer, som ej

tillhöra styrelsen eller nämnden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

Ändringarna under 1. och 2. föreslås skola träda i kraft den 1 juli 1948.

Beträffande övriga ändringar överlämnas åt Kungl. Maj :t att bestämma

tiden för ikraftträdandet.

4

44 §.

44 §.

1 mom. Kommunalnämnden tillhör------------- inom kommunen.

Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

(Nuvarande lydelse:)

(Föreslagen lydelse:)

I kommun, där kommunalfullmäk­

tige finnas, må reglemente utfärdas

för kommunalnämnden. Sådant reg­

lemente skall efter förslag av kom­

munalfullmäktige fastställas av läns­

styrelsen.

3 mom. Kommun,där kommunal­

fullmäktige finnas, må, därest det

med hänsyn till särskilda omstän­

digheter prövas lämpligt, besluta, att

den medelsförvaltning, som åligger

kommunalnämnden, skall under

nämndens inseende handhavas i an­

nan ordning. Sådant beslut skall un­

derställas prövning av Konungen,

som äger fastställa reglemente för

förvaltningen.

Kommunen må ock besluta sam­

manföra sålunda ordnad medelsför­

valtning och medelsförvaltning, som

enligt lag eller författning tillkom­

mer andra kommunala nämnder eller

styrelser. Före sådant beslut skola

vederbörande nämnder eller styrel­

ser höras i ärendet; och skall i övrigt

i fråga om beslutet vad i första styc­

ket sägs äga motsvarande tillämp­

ning.

3 mom. Kommun må antagaregle­

mente för kommunalnämnden. Så­

dant reglemente skall fastställas av

länsstyrelsen. I reglementet må för­

ordnas, att den medelsförvaltning,

som åligger kommunalnämnden,

skall under nämndens inseende om-

händerhavas av kommunalkontor

eller i annan särskild ordning.

I reglementet må tillika förordnas

om sammanförande av kommunal­

nämndens medelsförvaltning, evad

den handhaves på sätt i första styc­

ket är stadgat eller ej, och medels­

förvaltning, som enligt lag eller för­

fattning tillkommer andra kommu­

nala nämnder eller styrelser. Före

beslut härom skola vederbörande

nämnder eller styrelser höras i ären­

det.

87 §.

87 §.

Har Konungen------------- i hälsovårdsstadgan är föreskrivet om stad,

skall området utgöra ett municipal-

samhälle, som äger att oberoende av

kommunen i övrigt själv vårda alla

gemensamma ordnings- och hushåll-

ningsangelägenheter, som föranledas

av de i sådant förordnande avsedda

föreskrifternas tillämpning inom

samhället. Vad nu är sagt skall, obe-

skall området utgöra ett municipal-

samhälle, som äger att oberoende av

kommunen i övrigt själv vårda alla

angelägenheter, som föranledas av

de i sådant förordnande avsedda

föreskrifternas tillämpning inom

samhället. Vad nu är sagt skall, obe­

roende av sådant förordnande, gälla

6

Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

(Nuvarande lydelse:)

(Föreslagen lydelse:)

gällande författningar tillkommer

annan.

Angående vården om kyrkliga an­

gelägenheter samt folk- och fortsått-

ningsskolevåsendet är särskilt stad­

gat.

10

§.

Stadsfullmäktiges antal bestämmes

i förhållande till folkmängden sålun­

da, att

stad med 2 000 invånare eller där­

under utser 15—20,

stad med över 2 000 till och med

5 000 invånare utser 15—25,

stad med över 5 000 till och med

10 000 invånare utser 20—30,

stad med över 10 000 till och med

20 000 invånare utser 25—40,

stad med över 20 000 till och med

40 000 invånare utser 35—50, samt

stad med över 40 000 invånare ut­

ser 45—60.

Allmänna rådstugan-------------------

Angående vissa kommunala ange­

lägenheter är särskilt stadgat.

10

§.

Stadsfullmäktiges antal bestämmes

i förhållande till folkmängden sålun­

da, att

stad med 2 000 invånare eller där­

under utser 15—30,

stad med över 2 000 till och med

5 000 invånare utser 20—35,

stad med över 5 000 till och med

20 000 invånare utser 25—iO,

stad med över 20 000 till och med

40 000 invånare utser 35—50, samt

stad med över 40 000 invånare ut­

ser 45—60.

ofördröjligen underrättas.

Denna lag träder i kraft såvitt an­

går 10 § den dag Konungen förord­

nar samt i övrigt den 1 juli 1948.

Förslag

till

Lag

angående upphävande av 20 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 259) om

församlingsstyrelse och 21 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 260) om

församlingsstyrelse i Stockholm.

Härigenom förordnas, att 20 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 om försam­

lingsstyrelse1 och 21 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 om församlingsstyrelse

i Stockholm2 skola upphöra att gälla från och med den 1 juli 1948.

1 Senaste lydelse, se SFS 1946: 730. 2 Senaste lydelse, se SFS 1946: 733.

7

Kungl. Maj:ts proposition nr UO.

Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 33 § 2 mom. lagen den 20 juni 1924 (nr 349)

om landsting.

Härigenom förordnas, att 33 § 2 mom. lagen den 20 juni 1924 om lands­

ting1 skall erhålla följande ändrade lydelse.

(Nuvarande lydelse:)

(Föreslagen lydelse:)

33 §.

2 mom. Till beslut erfordras två

tredjedelar av de i omröstningen del­

tagandes röster, då beslutet avser

följande ämnen:

a) beslut om bildande av valkrets

med mindre folkmängd än i 8 § 2

mom. sägs;

b) medgivande, varom i 17 § 1

mom. tredje stycket sägs;

c) beslut enligt 46 § 2 mom. om

befrielse från eller lindring i skyldig­

het att till visst företag bidraga och

om beviljande av anslag för dylikt

företag;

d) påläggande av avgifter, som er­

fordra utdebitering för längre tid ån

fem år;

e) beviljande av anslag till nya

ändamål eller behov;

f) beviljande av anslag, vartill

medel skola anskaffas genom upp­

låning;

g) upptagande av lån, ställt på

längre återbetalningstid än fem år,

eller ingående av borgen;

h) avhändande av fast egendom

eller därifrån hårflytande rättighet.

33 §.

2 mom. Till beslut erfordras två

tredjedelar av de i omröstningen del­

tagandes röster, då beslutet avser

följande ämnen:

a) beslut om bildande av valkrets

med mindre folkmängd än i 8 § 2

mom. sägs;

b) medgivande, varom i 17 § 1

mom. tredje stycket sägs;

c) beslut enligt 46 § 2 mom. om

befrielse från eller lindring i skyldig­

het att till visst företag bidraga och

om beviljande av anslag för dylikt

företag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli

1948.

1 Senaste lydelse, se SFS 1946: 731.

8

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

Förslag

till

Lag

angaende ändring i lagen den 15 juni 1935 (nr 337) om kommunalstyrelse

i Stockholm.

Härigenom förordnas, dels att 26 § 2 mom. lagen den 15 juni 1935 om

kommunalstyrelse i Stockholm1 skall upphöra att gälla, dels ock att 3 §

samma lag skall erhålla följande ändrade lydelse.

(Nuvarande lydelse:)

3 §•

Kommunen äger att själv, efter vad

i denna lag närmare bestämmes, vår­

da sina gemensamma ordnings- och

hushållning sangelägenheter, såvitt

icke handhavandet därav enligt gäl­

lande författningar tillkommer an­

nan.

Angående vården om kyrkliga an­

gelägenheter samt folk- och fortsätt­

ning sskoleväsendet är särskilt stad­

gat.

(Föreslagen lydelse:)

3 §•

Kommunen äger att själv, efter vad

i denna lag närmare bestämmes, vår­

da sina angelägenheter, såvitt icke

handhavandet därav enligt gällande

författningar tillkommer annan.

Angående vissa kommunala ange­

lägenheter är särskilt stadgat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli

1948.

Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 14 § lagen den 14 juni 1918 (nr 422)

om fattigvården.

Härigenom förordnas, att 14 § lagen den 14 juni 1918 om fattigvården

skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

(Nuvarande lydelse:)

(Föreslagen lydelse:)

14 §•

14 §.

Fattigvårdssamhälle utser------------------------------- till ledamöter.

Uppgift å

— i länskungörelserna.

1 Senaste lydelse av 26 § 2 mom., se SFS 1946: 732.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

9

Äro både —• — — —- — —--------

Fattigvårdsstyrelsen utser inom

sig för varje år en kassaförvaltare,

därest ej kommunens förvaltning

ordnats på ett sätt, som gör sådan

kassaförvaltare obehövlig.

(Nuvarande lydelse:)

--------- — för tillfället.

Fattigvårdsstyrelsen utser inom

eller utom sig för varje år en kassa­

förvaltare, därest ej kommunens för­

valtning ordnats på ett sätt, som gör

sådan kassaförvaltare obehövlig.

(Föreslagen lydelse:)

Denna lag träder i kraft den dag

Konungen förordnar.

Förslag

till

Lag

om ändrad lydelse av 8 § 1 mom. barnavårdslagen den 6 juni 1924 (nr 361).

Härigenom förordnas, att 8 § 1 mom. barnavårdslagen den 6 juni 19241

skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

(Nuvarande lydelse:)

8 §•

1 mom. Kommun, där----------------

Uppgift å — —-----------------------—

Äro både------------ -—--------- ---------

Nämnden utser inom sig för varje

år en kassaförvaltare, därest ej kom­

munens förvaltning ordnats på ett

sätt, som gör sådan kassaförvaltare

obehövlig.

(Föreslagen lydelse:)

8

§•

---------------till barnavårdsman.

- -------- i länskungörelserna.

--------för tillfället.

Nämnden utser inom eller utom

sig för varje år en kassaförvaltare,

därest ej kommunens förvaltning

ordnats på ett sätt, som gör sådan

kassaförvaltare obehövlig.

Denna lag träder i kraft den dag

Konungen förordnar.

1 Senaste lydelse, se SFS 1934: 204.

10

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W.

Utdrag av protokollet över inrikesärenden hållet inför Hans

Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den

5 mars 19i8.

Närvarande:

Statsministern

E

rlander^, ministern för utrikes ärendena

U

ndén^, statsrå­

den

W

igforss

, M

öller

, S

köld

, Q

uensel

, G

jöres

, D

anielson

, V

ougt

,

Z^etterberg, N^ilsson, S^träng, M^ossberg, W^eijne, K^ock.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler

chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Mossberg, fråga angående änd­

ringar i kommunallagarnas bestämmelser om borgerlig primärkommuns

kompetens och om kvalificerad majoritet m. m. samt anför.

I. Inledning.

Genom Kungl. Maj :ts beslut den 22 mars 1946 erhöll jag bemyndigande

att tillkalla högst nio sakkunniga för att verkställa viss översyn av den

kommunala lagstiftningen och framlägga därav föranledda förslag. I mitt

anförande till statsrådsprotokollet hänvisade jag till en början till att riks­

dagen under senare år vid upprepade tillfällen framfört önskemål om en

sådan översyn och att även från andra håll hos Kungl. Maj:t påkallats

vissa jämkningar i kommunallagstiftningen. Beträffande riksdagens fram­

ställningar nämndes i första hand, att riksdagen i skrivelse den 13 april

1944, nr 181, anhållit om skyndsam utredning, huruvida och i vad mån

gällande bestämmelser i kommunallagarna om kvalificerad majoritet för

vissa beslut borde så ändras att den kommunala förvaltningen erhölle större

rörelsefrihet. Efter att i anslutning härtill ha uttalat att tiden nu vore

mogen för en revision av dessa bestämmelser anförde jag vidare:

I detta sammanhang bör bemärkas att den kommunala verksamheten en­

ligt gällande lagstiftning är begränsad till gemensamma ordnings- och hus-

hållningsangelägenheter. Överståthållarämbetet har i framställning till

Kungl. Maj :t den 5 augusti 1944 framhållit, att den gränsdragning i fråga

om de kommunala representationernas beslutanderätt, som det ankommit

på rättspraxis att verkställa, städse skett jämförelsevis snävt. Detta kunde

ha varit naturligt under äldre tider, när de kommunala uppgifterna varit

föga omfattande och då samhällsutvecklingen ännu icke ställt så många

skilda och nya anspråk på det allmänna som nu vore fallet. Något behov

hade då knappast förelegat för kommunerna att kunna utsträcka sin be­

slutanderätt till nya, i de kommunala författningarna ej särskilt angivna

12

andra kammare, dåvarande borgarrådet Yngve Larsson och John W. Pet­

tersson, ledamoten av riksdagens första kammare, lektorn Edgar Sjödahl,

poststationsföreståndaren F. Thun, numera ledamot av riksdagens första

kammare, samt landssekreteraren N. O. Åkesson.

Till de sakkunniga har överlämnats bl. a. den i direktiven omnämnda

utredningen om kommunala studiestipendier, vilken den 9 maj 1947 av­

givits av utredningsmannen, kanslirådet Gunnar Wejle. Denna utredning

utmynnar i ett förslag till lag om rätt för vissa kommuner att anslå medel

för underlättande av studier.

De sakkunniga, som antagit benämningen 1946 års kommunallagskom-

mitté, ha i enlighet med sina direktiv i första hand behandlat spörsmålen

om borgerlig primärkommuns kompetens och om kvalificerad majoritet

för vissa kommunala beslut och den 9 juni 1947 överlämnat betänkande

med förslag angående ändringar i kommunallagarnas bestämmelser i dessa

delar (SOU 1947:53). Vid förslaget finnes fogad förutnämnda av kansli­

rådet Wejle verkställda utredning jämte särskilt yttrande av en för utred­

ningen anlitad expert. Kommunallagskommitténs förslag innebär beträf­

fande primärkommuns kompetens att den nuvarande begränsningen av

den kommunala verksamheten till gemensamma ordnings- och hushåll-

ningsangelägenheter avskaffas och i stället endast stadgas, att kommun

äger att själv vårda sina angelägenheter. Det avgörande för en kommuns

rätt att driva en verksamhet eller understödja ett ändamål bör enligt kom­

mitténs mening icke vara hur många kommunmedlemmar eller hur stor

del av kommunen, som har gagn av åtgärden, utan om den tillgodoser ett

allmänt intresse inom kommunen. Angående betydelsen av denna ändring

i fråga om olika områden där kommunerna äro verksamma har kommit­

tén gjort åtskilliga uttalanden, enligt vilka kommunernas beslutanderätt

skulle i skilda hänseenden icke oväsentligt utvidgas. — Vidare föreslås, att

kommunallagarnas bestämmelser om kvalificerad majoritet vid beslut av

betydelse för den kommunala ekonomien upphävas.

Kommitténs förslag är emellertid icke enhälligt. Ledamöterna Herlitz

och Pettersson ha reserverat sig för att i huvudsak bibehålla de nuva­

rande bestämmelserna. I den mån ökat utrymme behövde beredas för kom­

munal verksamhet borde detta enligt reservanternas mening ske genom

särskild lagstiftning. Sådan borde övervägas bl. a. i fråga om den kom­

munala stipendiegivningen, där reservanterna hänvisat till utredningsman­

nens förslag.

Över kommitténs ifrågavarande förslag i dess helhet ha efter remiss

yttranden avgivits av kammarkollegiet, statskontoret, överståthållarämbe-

tet (med överlämnande av yttranden av stadsfullmäktige i Stockholm och

Stockholms församlingsdelegerade), samtliga länsstyrelser (med överläm­

nande av yttranden från landstingens förvaltningsutskott, utom Gotlands

läns landstings, samt kommunala organ i 67 städer, 23 köpingar, 36 muni-

Kungl. Maj:ts proposition nr tkO.

13

cipalsamhällen, 180 landskommuner och 87 församlingar, varvid dock för­

valtningsutskotten och församlingarna i allmänhet ej uttalat sig om den

kommunala kompetensen) samt styrelserna för svenska stadsförbundet,

svenska landskommunernas förbund och svenska landstingsförbundet.

Socialstyrelsen, kommerskollegium och socialvårdskommittén ha efter

remiss yttrat sig över förslaget angående borgerlig primärkommuns kom­

petens därvid kommerskollegium överlämnat yttranden från Stockholms

och Skånes handelskammare, handelskamrarna i Göteborg och Gävle, Sve­

riges industriförbund och Sveriges fastighetsägareförbund. Såvitt angår

kommuns befogenhet att främja visst eller vissa ändamål ha slutligen

efter remiss yttranden avgivits av överbefälhavaren (med överlämnande

av yttranden från chefen för armén, hemvärnschefen, centralförbundet för

befälsutbildning och riksförbundet Sveriges lottakårer), statens byggnads-

lånebyrå, statens arbetsmarknadskommission, statens nämnd för samlings­

lokaler, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, skolöverstyrelsen, överstyrelsen

för yrkesutbildning, studielånenämnden, lantbruksstyrelsen, elektrifierings-

beredningen, hemvärnsrådet och skytteförbundens överstyrelse. Arbetarnas

bildningsförbund har i en särskild skrivelse till mig framlagt vissa syn­

punkter beträffande de delar av betänkandet, som beröra stipendiegivning,

samt beträffande kanslirådet Wejles förslag i samma ärende.

Förslaget har vid remissbehandlingen i allmänhet underkastats en in­

gående granskning. Svenska landskommunernas förbund har som skäl här­

för anfört, att det ansåge förslaget vara det till betydelse och räckvidd vik­

tigaste förslag till ändring av kommunallagarnas innehåll, som framlagts

sedan den kommunala rösträttsreformen.

I likhet med kommitténs medlemmar äro remissinstanserna i stort sett

eniga om att den borgerliga primärkommunens kompetens bör vidgas. I

fråga om metoden för denna utvidgning äro däremot meningarna i hög

grad delade bland de myndigheter och organisationer, som yttrat sig över

denna del av förslaget. Av de hörda kommunerna har det övervägande fler­

talet tillstyrkt kommittémajoritetens förslag till ändrad lydelse av kom­

petensstadgandet.

Förslaget att upphäva kommunallagarnas bestämmelser om kvalificerad

majoritet vid beslut av ekonomisk natur har i princip tillstyrkts eller

lämnats utan erinran av flertalet hörda myndigheter, landsting och borger­

liga kommuner. I vissa av dessa tillstyrkande yttranden har man emeller­

tid ifrågasatt ett bibehållande av den kvalificerade majoriteten beträffande

någon viss grupp beslut.

Sedan kommunallagskommitténs första betänkande sålunda remissbe-

handlats, har kommittén1 den 10 januari 1948 överlämnat en promemoria * i

1 Kommittén har härvid haft sin ursprungliga sammansättning med det undantaget, att

i stället för professor Herlitz som sakkunnig tjänstgjort ledamoten av riksdagens första

kammare, folkskoleinspektören Karl Ragnar Bergh.

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W.

14

(otryckt) med förslag angående vissa av kommunindelningsreformen ak­

tualiserade ändringar i den kommunala lagstiftningen.

I denna promemoria föreslås ändrade bestämmelser om antalet ledamö­

ter i kommunernas fullmäktigerepresentation med höjning av såväl maximi-

antalet som minimiantalet i vissa av de grupper, i vilka kommunerna efter

folkmängden indelas för bestämmande av fullmäktiges antal. Vidare före­

slås ändrade regler om medelsförvaltningen inom kommunerna i syfte

bl. a. att underlätta en centralisering av denna förvaltning.

Över promemorian ha efter remiss kammarkollegiet, statskontoret, skol­

överstyrelsen, 1945 års folkskolesakkunniga, samtliga länsstyrelser även­

som styrelserna för svenska stadsförbundet och svenska landskommuner­

nas förbund yttrat sig. De föreslagna lagändringarna ha därvid i huvudsak

tillstyrkts.

För egen del kan jag i stort sett biträda de förslag kommittén framlagt

i sitt första betänkande och i omförmälda promemoria. Jag förordar så­

lunda en allmän utvidgning av de borgerliga primärkommunernas befogen­

heter samt avskaffande av bestämmelserna om kvalificerad majoritet för

beslut av betydelse för den kommunala ekonomien inom dessa kommuner

samt inom församlingar och landsting. Vidare tillstyrker jag i princip före­

slagna ändringar i kommunallagarnas bestämmelser om fullmäktiges antal

och om anordnande av s. k. centraliserad medelsförvaltning.

Jag anhåller nu att närmare få redogöra för detta kommunallagstiftnings­

ärende.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

II. Borgerlig primärkommuns kompetens.

Gällande bestämmelser.

Den allmänna regeln om primärkommuns befogenheter återfinnes i 3 §

lagen den 6 juni 1930 om kommunalstyrelse på landet och lagen samma

dag om kommunalstyrelse i stad och lyder:

Kommun (Stadskommun) äger att själv, efter vad i denna lag närmare

bestämmes, vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägen-

heter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar till­

kommer annan.

Angående vården om kyrkliga angelägenheter samt folk- och fortsätt-

ningsskoleväsendet är särskilt stadgat.

En likalydande bestämmelse är upptagen i 3 § lagen den 15 juni 1935

om kommunalstyrelse i Stockholm.

Kompetensbestämmelsen i 1930 års kommunallagstiftning är med vissa

formella jämkningar hämtad från 1862 års förordningar om kommunal-

styrelse på landet och i stad, vars 1 § löd:

Varje socken på landet (Varje stad med därunder lydande område) utgör

för sig en särskild kommun, vars medlemmar äga att själva, efter vad

denna förordning närmare bestämmer, vårda sina gemensamma ordnings-

16

karaktär och förutsätta, att de angelägenheter inom kommunen, med vilka

den äger taga befattning, skola hava sin rot och sin uppkomst uti och från

de gemensamma intressen, dem kommunen såsom personlighet äger att

vårda. Vad kommunen vid utövandet av denna vård såväl i allmänhet som

i särskilda fall har att iakttaga, den lydnad och aktning den därvid är skyl­

dig att visa de lagar staten beslutat och utfärdat, den högre prövning vissa

av dess beslut skola underställas, innan de få bringas till verkställighet,

och den rättsutväg, som bör vara varje enskild medlem av kommunen för­

behållen till vinnande av rättelse, därest han funne sin enskilda rätt bliva

för nära trädd genom kommunens beslut, om detta allt finnas i förslaget

på sina ställen särskilda bestämmelser, och torde vid sådant förhållande

något äventyr ej vara att befara vid godkännande av den elasticitet i av­

seende å kommunens verksamhet, som ligger uti de ifrågavarande orden.

Vid den alltjämt gällande kompetensregelns tillkomst betonades alltså

att regeln var elastisk men att den innefattade en bestämd begränsning av

området för kommunens verksamhet. Det överlämnades åt rättspraxis att,

i den mån besvär anfördes, närmare fastställa innebörden av denna be­

gränsning. En rikhaltig rättspraxis på området har också utbildats. Här­

till har även — såsom framhålles i kommunallagskommitténs betänkande

— medverkat att stadgandet tillkom vid en tid, då de kommunala upp­

gifterna ännu voro fåtaliga och, med några undantag, av jämförelsevis

ringa betydenhet. Under de följande åttiofem åren ha allt flera grenar av

samhällslivet ansetts kunna komma i fråga såsom föremål för kommuner­

nas verksamhet. Detta har emellertid icke endast skett inom ramen för den

allmänna kompetensregeln, utan regleringen av de nya verksamhetsom­

rådena har i stor utsträckning skett genom speciallagstiftning. Kommittén

har om denna utveckling anfört:

Vid utarbetandet av kommunalförordningarna torde man ha tänkt sig,

att bestämmelsen om kommunmedlemmarnas rätt att vårda sina gemen­

samma ordnings- och hushållningsangelägenheter skulle tjäna såsom enda

legala underlag för det stora flertalet kommunaluppgifter. Man förbisåg

visserligen icke, att vissa områden av kommunal verksamhet kunde bliva

i behov av särskild reglering — såsom fallet redan var med exempelvis

fattigvården — men kärnan i strävandena till ökad kommunal självsty­

relse var tanken att överlämna åt kommunerna att själva bestämma om de

uPPgifter de skulle vårda och om sättet för uppgifternas handhavande. Ut­

vecklingen har emellertid slagit in på andra vägar, i det att allt flera kom­

munala verksamhetsgrenar blivit reglerade i särskilda författningar. I

dessa ha lämnats ingående föreskrifter om olika uppgifters handhavande,

om särskilda styrelsers och nämnders sammansättning, om sättet för an­

förande av besvär m. m. Det legislativa underlaget för kommunalverksam­

heten har med andra ord i avsevärd utsträckning förskjutits från kom­

munallagarna till speciallagstiftningen. Anledningen till att man beträtt

speciallagstiftningens väg har framför allt varit, att man icke velat belasta

kommunallagarna med detaljföreskrifter av allehanda slag, särskilt sådana

som röra kommunernas skyldigheter på olika områden. Särlagstiftning har

vidare anlitats, då det gällt att giva kommunerna rätt att främja ändamål,

som icke utan särskilt stadgande ansetts falla under deras behörighet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

18

der rubriker, varunder de allt efter sin yttre beskaffenhet ansetts hän-

törliga. Någon genomgående systematisering av materialet har icke gjorts.

Det torde ej i detta sammanhang vid en redogörelse för gällande bestäm­

melser om den kommunala kompetensen böra konuna i fråga vare sig att

lämna en uttömmande allmän redogörelse för det omfattande ämnet eller

att i detalj redovisa rättstillämpningen på de olika verksamhetsområden,

där kommuns kompetens ifrågasatts. I sistnämnda hänseende hänvisas till

ö-\ei sikten i förutnämnda bilaga till kommitténs betänkande. I anslutning

till kommittén skal! däremot redan här i största korthet som en bakgrund

till den följande redogörelsen för kommitténs synpunkter på ämnet an­

givas några huvudlinjer i rättstillämpningen.

Vad härvid till en början angår föreskriften att angelägenheten skall

vara gemensam synes denna föreskrift ha givits en jämförelsevis vidsträckt

innebörd. Man har icke krävt att den ifrågasatta angelägenheten skulle

tillgodose ett intresse eller fylla ett behov hos samtliga kommunmedlem­

mar. Det har ansetts tillfyllest att den varit av betydelse för ett större

flertal inom kommunen. Ett elektrifieringsföretag eller ett brobygge har

måst gagna en betydande del av kommunens medlemmar för att få

utföras eller främjas av kommunen. Man torde dock icke ha anlagt uteslu­

tande kvantitativa synpunkter på frågan. Då det gällt anslag till vatten- och

avloppsledningar inom tätorter, har man exempelvis icke fäst avgörande

vikt vid invånarantalet i tätorten i förhållande till kommunens invånar­

antal. Utslagsgivande torde snarare ha varit betydelsen för kommunen så­

som sådan, att den ifrågavarande tätorten hade tillfredsställande hygie­

niska anordningar. Kommittén framhåller också, att betydande eftergifter

gjorts i fråga om kravet på att de angelägenheter, som kunna bli föremål

för kommunal omvårdnad, skola vara gemensamma i vedertagen bemär­

kelse.

Uttrycket ordnings- och hushållningsangelägenheter synes icke ha spelat

så stor roll vid avgränsningen i praxis av kommunens kompetensområde.

Då myndigheterna funnit, att en viss uppgift icke föll inom detta område,

torde det avgörande ofta ha varit, att den ej ansetts vara en kommunal

angelägenhet överhuvud. Hit höra till exempel försvarsuppgifter (under­

stödjande av hemvärn och luftvärn), politiska ändamål (anslag till nykter­

hetskommitté med uppgift bl. a. att samla kommunens nykterhetsvänner

till deltagande i allmänna val) samt ekonomisk verksamhet i uteslutande

spekulativt syfte. Grundsatsen, att eu kommun icke äger inlåta sig på före­

tag enbart i syfte att erhålla ekonomisk vinst därav, kom till uttryck redan

under förarbetena till kommunalförordningarna och synes alltid ha upp­

rätthållits i rättspraxis. Däremot har kommun ansetts kunna anlägga och

driva gas-, elektricitets- och vattenledningsverk, spårvägar m. in., i viss

utsträckning uppföra hotell samt understödja bostadsbyggande. Till ord­

nings- och hushållningsangelägenheter ha sålunda — såsom kommittén

Kungl. Maj:ts proposition nr Vid.

20

till 1930 års riksdag framlagda förslaget till nya kommunallagar. Propo­

sitionen upptog en kompetensbestämmelse av i princip samma innehåll

som den sedermera godtagna, dock fanns mellan orden »sina» och

»gemensamma» inskjutet ordet »medlemmars». I motioner i anledning av

propositionen (I: 287 och 288 av herr Möller in. fl. samt II: 445 och 440

av herr Hansson i Stockholm in. fl.) hemställdes, att ifrågavarande stad­

gande skulle erhålla följande lydelse: »Kommunen äger att själv, efter vad

i denna lag närmare bestämmes, vårda sina välfärds-, ordnings- och hus-

hållningsangelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande

författningar tillkommer annan.» Såsom skäl för sin hemställan anförde

motionärerna:

Uttrycket »vårda sina medlemmars gemensamma ordnings- och hus-

hållsangelägenheter» har genom den rättspraxis, som tillämpats, varit

synnerligen hinderlig för den kommunala verksamheten. Uttrycket »gemen­

samma angelägenheter» har så tolkats, att ändamålsenliga och välmotive­

rade åtgärder ej kunnat vidtagas, emedan dessa åtgärder endast tillgodo­

sett ändamål med mera begränsat tillämplighetsområde och ej ansetts vara

till gagn för flertalet av kommunens inedlemmar. Sålunda har kommun

ej ansetts ha rätt att lämna bidrag till elektrifiering, anläggande av avlopps­

ledningar, anläggande eller förbättrande av bro eller utfartsvägar m. m.,

då dessa åtgärder ej varit till gagn för kommunen i dess helhet. Detta har

medfört, antingen att kommunen på en gång måst utföra dessa anlägg­

ningar för hela kommunen, varigenom det blivit en kommunens gemen­

samma angelägenhet i stället för att successivt utföra dessa anläggningar,

vilket för kommunen varit mera ekonomiskt fördelaktigt, eller ha i kom­

muner med sammanträngd befolkning dessa måst uppdelas i municipal-

samhällen, vilket ur såväl förvaltnings- som skatteutjämningssynpunkter

ibland varit mindre tillfredsställande. Vi anse därför, att uttrycket »med­

lemmars gemensamma» bör utgå och ersättas av sådana bestämmelser,

vilka giva större utrymme åt kommunernas verksamhet.

Även i annat hänseende anse vi, att ändring av denna paragraf bör före­

tagas. Genom en rad lagar och förordningar ha kommunerna tilldelats

uppgifter, vilka enligt gängse språkbruk knappast kunna inrymmas i be­

greppet »ordnings- och hushållsangelägenheter», utan fastmera äro att hän­

föra under begreppet välfärdsanordningar, varför vi anse att detta bär

komma till uttryck i lagtexten. I

I anledning av dessa motio'ner yttrade konstitutionsutskottet (utlåtande

nr 30), att något behov av den väsentliga utvidgning av kommunernas upp­

gifter, som motionärerna syntes eftersträva, icke torde föreligga. Om den i

motionerna föreslagna synnerligen vaga formuleringen beslutades, komme

följden sannolikt att bli, att åtminstone till en början stor osäkerhet upp-

stode rörande omfattningen av kommunernas befogenheter. Nu gällande

bestämmelser hade genom den i praxis givna tolkningen fått en jämförelse­

vis klar och bestämd betydelse. Utskottet fann det emellertid lämpligare att

såsom kommuns uppgift angiva för kommunen gemensamma ordnings- och

hushållningsangelägenheter; ordet »medlemmars» i Kungl. Maj:ts förslag

Kungl. Maj:ts proposition nr HÖ.

22

kraftigare kommunernas ökade möjligheter till insatser inom andra verk­

samhetsområden. Det avsedda ändamålet med kommunsammanslagningen

blir i viss mån beroende av att kommunerna erhålla formella möjligheter

till utveckling av den kommunala verksamheten.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

Kommimallagskommittén.

I det kapitel av sitt betänkande, vari kommittén föreslår ändringar i

kommunallagarnas bestämmelser om borgerlig primärkommuns kompe­

tens, har kommittén inledningsvis framfört vissa allmänna synpunk­

ter på gällande bestämmelsers avfattning och tillämpning. Kommittén

påpekar härvid att det allmänna kompetensstadgandet i ej obetydlig mån

givit möjlighet till sådan elasticitet vid rättstillämpningen som man åsyf­

tade vid dess avfattning. Kommittén finner likväl, att den kraftiga utveck­

ling av kommunernas uppgifter, som försiggått under senare delen av förra

århundradet och under det innevarande, sprängt den författningsmässiga

ramen för kommunernas verksamhet, översikten i bil. 1 vid betänkandet

visade, att kommunerna i betydande omfattning vidtoge åtgärder och främ­

jade ändamål, som i rättspraxis ansåges falla utanför den kommunala be­

fogenheten. På olika områden förekommo dessutom kommunala initiativ

och insatser beträffande vilka kommunernas befogenhet icke prövats av

regeringsrätten, men vilkas förenlighet med gällande lag sådan denna tol­

kades i rättspraxis kunde starkt ifrågasättas. Det existerade sålunda en

motsättning mellan å ena sidan vad som mångenstädes i det praktiska kom­

munallivet uppfattades såsom kommunala angelägenheter och å andra

sidan de rättstillämpande myndigheternas praxis.

Kommittén anser, att på grund av berörda motsättning de legala grän­

serna för kommunernas verksamhet borde vidgas. En sådan utvidgning

frainstode emellertid enligt kommitténs uppfattning såsom befogad även

ur materiella synpunkter. Den kommunala beslutanderätten vore nämligen

i flera hänseenden alltför begränsad för att kommunerna skulle kunna

vara verksamma på områden, där kommunala insatser påkallades av all­

männa intressen. Den av kommittén lämnade översikten av praxis gåve

flera exempel på fall, där kommunala åtgärder av sådant slag ansetts falla

utanför den kommunala behörigheten. Orsakerna till den restriktiva rätts­

tillämpningen vore att finna dels i den förut nämnda tolkningsregeln, att

understöd ej ansåges kunna lämnas enskild kommunmedlem annorledes

än på grund av särskild författningsföreskrift, dels ock i den nuvarande

kompetensbestämmelsens avfattning, särskilt i följd av den tolkning som

i åtskilliga fall givits uttrycket »gemensamma» angelägenheter.

Efter att ha kritiserat den språkliga avfattningen av kompetensbestäm­

melsen i 1930 års kommunallagar, har kommittén anfört att såväl under

kommunalförordningarnas giltighetstid — då användningen av ordet

gemensamma, såsom hänförande sig till kommunens medlemmar, var för-

Kungl. Maj:is proposition nr l'iO.

2:5

mellt oantastlig — som efter tillkomsten av 19110 års kommunallagar kra­

vet på att angelägenheterna skola vara gemensamma spelat en betydande

roll. Detsamma hade lett till att man ofta bedömt frågan om kommun

kunnat sätta i gång ett företag eller främja en verksamhet väsentligen med

hänsyn till om den kommunala åtgärden kommit kommunens medlemmar

i gemen till godo. Enligt kommitténs mening hade man till grund för be­

dömandet huvudsakligen lagt en kvantitativ värdering. Kommittén fort­

sätter:

En dylik värderingsgrund var i äldsta tid naturlig för de lokala menig­

heterna, som då väsentligen sammanhöllos av gemensamma ekonomiska in­

tressen. Även den moderna kommunen kan i viss mån sägas ha bibehållit

en sådan karaktär. Huvudparten av de angelägenheter som numera an­

komma på kommunerna kan emellertid icke sägas avse rent ekonomiska

intressen. Kommunernas uppgifter på exempelvis socialvårdens och under­

visningens områden äro företrädesvis av annan art. De torde bättre kunna

karakteriseras såsom avseende allmänna intressen, som på ett eller annat

sätt äro knutna till kommunerna. De flesta av de kommunala angelägen­

heter som erhållit sin reglering inom speciallagstiftningen torde vara av

denna art. Den utveckling som den kommunala verksamheten undergått

genom att allt flera uppgifter, som enligt äldre uppfattning icke voro

gemensamma, genom lag eller författning lagts på kommunerna har bi­

dragit till att i det allmänna föreställningssättet undanskjuta gemensam-

hetssynpunkten även beträffande angelägenheter, som icke äro reglerade

i speciallagstiftning. I stället för att fråga sig hur många kommunmed­

lemmar eller hur stora delar av kommunens område som har gagn av en

viss åtgärd, anlägger man allt mer den synpunkten om det är lämpligt,

ändamålsenligt, skäligt o. s. v. att åtgärden handhaves eller understödjes

av kommunen. Den kvantitativa värderingen har sålunda i betydande mån

ersatts av en kvalitativ uppskattning.

Vad som nu anförts kan måhända även uttryckas så, att gemensamhets-

begreppet i det allmänna föreställningssättet erhållit en annan innebörd än

den hävdvunna. Enligt denna förändrade uppfattning är en angelägenhet

att anse såsom gemensam, därest till densamma knyter sig ett allmänt in­

tresse av sådan art och styrka, att angelägenheten bör bliva föremål för

kommunal omvårdnad. Det bör framhållas, att det icke är ett dylikt gemen-

samhetsbegrepp kommittén åsyftar, när den talar om gemensamhetskravet,

gemensamhetssynpunkten etc. Kommittén avser i sådana sammanhang be­

greppet i dess traditionella, kvantitativa bemärkelse.

Enligt kommitténs åsikt är den förändrade synen på hithörande spörsmål

en naturlig konsekvens av kommunernas ändrade ställning inom svenskt

samhällsliv och de nya och vidgade uppgifter som numera tillkomma kom­

munerna. Liksom samhälleliga åtgärder överhuvud betingas av de därmed

förenade allmänna intressena bör också allmänintresset vara bestämmande

för den kommunala verksamheten. Givetvis har rättspraxis icke varit helt

främmande för dylika synpunkter. —-

Så länge uttrycket »gemensamma» bibehålies i kompctensbestämmelsen,

torde det dock icke kunna förväntas, åt! kommunerna i rättstillämpningen

tillerkännas den större rörelsefrihet som den nyss antydda utvecklingen

synes motivera. För ernående av eu sådan frihet för kommunerna synes

det vara nödvändigt att giva kompetensstadgandet en lydelse, där beteck­

ningen »gemensamma» angelägenheter icke ingår.

24

Kommittén har i förevarande sammanhang även granskat begreppet

»ordnings- och hushållningsangelägenheter» men funnit att detta icke haft

samma betydelse för myndigheternas rättstillämpning som gemensamhets-

kravet. Däremot hade uttrycket genom sin ålderdomliga, för nutida språk­

bruk tämligen främmande avfattning vållat osäkerhet och undran i den

praktiska kommunalverksamheten. Sammanfattningsvis anför kommittén,

att uttrycket ordnings- och hushållningsangelägenheter — bortsett från de

befogenheter av ringa praktisk betydelse, som inrymdes under begreppet

ordningsangelägenheter — icke gåve något besked om föremålen för den

kommunala verksamheten. Uttrycket vore icke mer upplysande än om

det i stället stode förvaltningsangelägenheter eller helt enkelt angelägen­

heter. Det vore en yttre beteckning, som kunde användas hur än kommu­

nalverksamhetens föremål växlade. Den reella innebörden av det nuva­

rande kompetensstadgandet vore därför, att kommun ägde att själv vårda

sina (gemensamma) angelägenheter. Som den verkliga betydelsen icke

framginge av stadgandet utan detsamma skenbart angåve angelägenheter­

nas art, vore redan av denna anledning en ny avfattning påkallad.

Kommittén har härefter närmare behandlat principerna för den

kompetensutvidgning, kommittén sålunda av olika anledningar

funnit befogad. Den har härvid utgått från den vid kritiken av gällande

bestämmelser antydda grundsatsen, att det avgörande för kommuns rätt

att driva en verksamhet eller understödja ett ändamål borde vara om den

kommunala åtgärden tillgodosåge ett allmänt, ett samhälleligt intresse inom

kommunen. Allmänintresset borde bli bestämmande för tillämpningen av

det nya mer allmänt hållna kompetensstadgande, som kommittén ville för­

orda. Detta betydde emellertid ej, att den kommunala verksamheten inom

obestämda gränser lämnades full frihet. Verksamheten borde vara under­

kastad dels vissa principiella normer, dels ock begränsningar av mera spe­

ciell natur.

Beträffande nämnda principiella normer har kommittén endast anfört,

att det bleve de rättstillämpande myndigheternas uppgift att i förekom­

mande fall tolka deras begränsande innebörd. Dessa normer hade i viss

män kommit till uttryck i de grunder, som enligt kommunallagarna gällde

för överklagande av kommunala beslut. Kommittén har i detta samman­

hang understrukit, att den allmänna objektivitets- och rättviseprincip, som

gällde inom all offentlig förvaltning, självfallet alltjämt borde vara ett

rättesnöre för den kommunala verksamheten.

Vid sidan av dessa generella regler har kommittén i anslutning till gäl­

lande bestämmelser funnit ytterligare begränsningar i fråga om kommu­

nernas verksamhet böra uppställas i tre olika avseenden.

1. En given sådan begränsning låge enligt kommitténs mening däri att

de samhälleliga angelägenheter, som kunna bli föremål för kommuns om­

vårdnad, måste vara lokaliserade till kommunen. Detta innebure visser­

Kungl. Maj.ts proposition nr l'iO.

2(5

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

verksamhet. Det kan exempelvis vara lämpligare att, i stället för att upp­

rätta kommunalt gymnasium, utgiva bidrag till elevers resor till eller in­

ackordering i kommun, där gymnasium finnes.

En dylik kommunal understödsgivning bör liksom annan samhällelig

verksamhet givetvis präglas av planmässighet och objektivitet. Detta inne­

bär bl. a., att ett kommunalt understödsbeslut icke får ha karaktären av ett

obehörigt gynnande av viss eller vissa kommunmedlemmar i jämförelse

med de övriga. Det ligger visserligen i sakens natur, att kommunala under­

stöd för det ena eller andra ändamålet i allmänhet icke kunna komma alla

kommunmedlemmar till godo; vanligen måste understödsgivningen begrän­

sas till ett mindretal kommunmedlemmar och differentieras med hänsyn

till de växlande behoven av kommunala bidrag. Men en sådan begränsning

och differentiering måste ske med beaktande av kravet på rättvisa och

objektivitet i den kommunala förvaltningen. En understödsverksamhet,

som framstår som ett otillbörligt tillgodoseende av enskilda gruppers eller

personers särskilda intressen eller behov, bör sålunda icke vara tillåten.

Kommunala beslut av sådan innebörd måste anses överskrida den kommu­

nala befogenheten.

För att en kommunal understödsgivning skall kunna bedrivas så, att de

nu anförda synpunkterna bliva tillgodosedda, torde det i allmänhet bliva

erforderligt, att kommunerna besluta vissa grunder för verksamhetens ut­

övande. Genom uppgörandet av sådana grunder tvingas kommunerna att

närmare överväga arten och räckvidden av sina understödsåtgärder och

deras förenlighet med allmänna intressen. Härigenom minskas faran för

ett obehörigt tillgodoseende av vissa gruppers eller enskilda kommunmed­

lemmars intressen och överhuvud för en godtycklig och tillfällighetspräg-

lad understödsgivning.

Kommittén har i sistnämnda hänseende vidare uttalat, att där ej sär­

skilda förhållanden föranleda till annat lagligheten av ett sådant kommu­

nalt understödsbeslut, vartill den vidgade befogenheten gåve möjlighet,

borde göras beroende bl. a. av om kommunen bestämt grunder för verk­

samhetens handhavande. Kommittén tillägger, att ett sådant särskilt för­

hållande torde kunna anses föreligga, där understödsgivning kan ifråga-

komma blott i något enstaka fall. Även vid en dylik begränsad understöds­

givning måste emellertid det allmänna kravet på rättvisa och objektivitet

i den kommunala verksamheten upprätthållas i full utsträckning.

Kommitténs förslag om nya principer för kommuns understödjande verk­

samhet innebär, såsom i det föregående antytts, en utvidgning av den kom­

munala beslutanderätten, vilken skulle få särskild betydelse i fråga om

rätten att anslå medel till studiestipendier. Förut har också nämnts, att

kommunens verksamhetsområde skulle vidgas om, som kommittén för­

ordar, »gemensamhetskravet» ersattes med »allmänintresset» såsom grund­

val för denna beslutanderätt. Kommittén har i ett särskilt avsnitt av sitt

betänkande undersökt de förordade principernas tillämp­

ning i n o in vissa områden av kommunal verksamhet, där

formliga förslag väckts rörande vidgade befogenheter eller frågan om den

30

bestämmelserna i viss mån äro ägnade att tjäna till ledning vid bedöman­

det huruvida kommunalt bidrag kan anses främja ett sådant intresse. För­

utsättning för understöd från kommun bör sålunda vara, att det föreligger

ett behov av lokaler för ortens föreningsliv. Är den till anslag ifrågasatta

lokalen avsedd att tillgodose även andra behov än föreningslivets, får vid

anslagets utmätande hänsyn tagas blott till föreningslivets behov, såvida ej

också främjande av de andra behoven faller inom kommunens behörighet

och anslaget tillika åsyftar ett sådant främjande. Vidare bör fordras ga­

ranti i en eller annan form för att lokalen verkligen kommer förenings­

livet i orten till godo; av särskild vikt i detta hänseende är, att tillhanda­

hållandet av lokalen sker opartiskt. Utan dylik garanti kan ej det all­

männa intresse anses vara för handen, som utgör grunden för den kommu­

nala kompetensen.

Kommittén har anlagt enahanda synpunkt på frågan om kom in u-

nens understödjande av hemvärnet genom anslag m. in. till

lokaler för dess verksamhet. Kommittén anför härutinnan, att kommun

borde vara berättigad att med stöd av det allmänna kompetensstadgandet

i kommunallagarna ställa lokaler till hemvärnets förfogande att användas

såsom hemvärnsgårdar e. dyl. I övrigt har kommittén kommit till den

slutsatsen, att understödjande av hemvärnet liksom hittills borde, i likhet

med åtgärder för andra militära ändamål, i princip anses falla utanför

kommuns befogenhetsområde. Enligt kommitténs mening borde sådant

understödjande ej heller göras till kommunal angelägenhet genom special­

lagstiftning. Kommittén avvisar sålunda 1945 års hemvärnskommittés för­

slag till sådan lagstiftning. -— I detta sammanhang gör kommittén även ett

uttalande om kommunala bidrag till skytter öreisen. Kommittén fin­

ner det idrottsliga momentet i skjutövningarna så starkt, att det borde till­

mätas betydelse för kompetensfrågan. Understödjande av idrottsändamål

hade i praxis ansetts tillhöra kommuns befogenhetsområde. Kommun

borde därför ej heller förmenas att lämna anslag till skytterörelsen.

De föreslagna nya principerna för kommuns understödjande verksam­

het få särskild betydelse i fråga om kommuns befogenhet att anslå medel

till stipendier och andra studiebidrag samt till understöd åt

enskilda för elektrifieringsändamål.

Beträffande stipendiegivning från kommunernas sida har, såsom inled­

ningsvis berörts, en särskild förordnad utredningsman föreslagit, att i en

speciell lag skulle stadgas att lands- och stadskommun samt landsting ägde

att utan hinder av vad i lag stadgades om kommuns beslutanderätt, anslå

medel för underlättande av studier. Utredningsmannen har vidare funnit

vissa normerande bestämmelser erforderliga beträffande den kommunala

stipendieverksamheten och förordat, att dessa bestämmelser intagas i en

särskild tillämpningskungörelse. Bestämmelserna avse bl. a. att studierna

skola bedrivas vid viss läroanstalt, som står under inseende av statlig

myndighet, eller enligt korrespondensmetoden och därvid ha samma mål

Kungl. Maj.ts proposition nr 110.

32

Kungl. Maj:ts proposition nr ltO.

Kommittén har i förevarande sammanhang även behandlat kommuner­

nas verksamhet på bostadsförsörjningens område. Såsom i

det föregående nämnts ha kommunerna genom särskild lagstiftning under

år 1947 givits vidsträcktare befogenheter på detta område. Kommittén

har emellertid funnit, att dessa i princip sammanfölle med de befogen­

heter i fråga om bostadspolitiken, som med tillämpning av de föreslagna

nya grunderna för kommunernas understödjande verksamhet borde inrym­

mas i kommuns allmänna kompetens. I allt fall vore detta fallet, om den

nya lagstiftningen finge anses utgå från att subventionsgivningen borde

bedrivas efter vissa allmänna principer, som enligt kommitténs mening

borde vara bestämmande för all understödsgivning från samhällets sida,

och i regel med tillämpning av vissa av kommunerna bestämda grunder

för verksamheten. Under denna förutsättning syntes en allmän utvidgning

av kommunernas beslutanderätt göra 1947 års lagstiftning på området

överflödig.

Däremot anser kommittén, att formerna för den kommunala h j ä 1-

pen till arbetslösa alltjämt borde regleras i en särskild författ­

ning. Skälen för att på den egentliga socialvårdens område bibehålla

kravet på särskild författningsföreskrift för kommuns rätt att utgiva un­

derstöd till enskild kommunmedlem vägde nämligen särskilt tungt i fråga

om arbetslöshetsunderstöd. En fri kommunal understödsverksamhet skulle

bryta sönder den statliga arbetslöshetspolitiken. Den nuvarande rättspraxis

i fråga om kommunala arbetslöshetsunderstöd borde sålunda upprätthållas.

Detta innebure emellertid icke, att kommunerna skulle vara förhindrade

att på annat sätt än genom direkta understöd bedriva verksamhet för att

lindra arbetslöshet t. ex. genom igångsättande av arbetsföretag i sådana

fall, då företaget i och för sig icke är en kommunal angelägenhet. Kommun

borde vidare i liknande syfte kunna understödja industrier och andra en­

skilda näringsföretag; ett beaktande av önskemålet om en ändamålsenlig

lokalisering av näringslivet kunde emellertid föranleda ett annat bedö­

mande av dylika kommunala åtgärder. I

I fråga om den föreslagna nya kompetensbestämmelsens av­

fattning har redan förut antytts, att kommittén tänkt sig ett mera all­

mänt hållet stadgande, där den av kommittén förordade utvidgningen av

den borgerliga primärkommunens kompetens skulle komma till uttryck.

Kommittén har understrukit, att det framdeles i stort sett måste bli en

uppgift för rättstillämpningen att närmare angiva gränserna för den kom­

munala befogenheten. Kommittén har sålunda funnit det olämpligt att i

kommunallagarna angiva kommunernas uppgifter genom uppräkning eller

exemplifiering. Med en bestämning av den kommunala kompetensen ge­

nom en allmän formel bevarades bättre kommunernas frihet att med be­

aktande av de lokala förhållandena och tidslägets växlingar taga egna ini­

tiativ och göra självständiga insatser på olika verksamhetsområden.

28

delar till dess skolor. Ett förgrenat vägsystem kan för övrigt erbjuda möj­

ligheter till rationalisering av kommunernas skolväsen genom att vissa

skolor kunna nedläggas och undervisningen flyttas till en centralt belägen

skola, dit eleverna föras med skolskjutsar. Vägväsendets betydelse för ett

effektivt brandförsvar äro vidare uppenbara. Överhuvud svnes vägnätets

utbyggnad och vidmakthållande utgöra en förutsättning för kommunal­

förvaltningens rationella bedrivande.

Det är givet att, om man anlägger sådana synpunkter som de nu anförda

på kommunernas understödjande av det enskilda vägväsendet, man icke

kan, såsom gällande rättspraxis i princip torde göra, anse en kommun

sakna rätt att understödja ett visst vägföretag blott därför att företaget

icke tillgodoser ett trafikbehov hos tillräckligt stor del av kommunen. Av­

görande för kompetensfrågan blir i stället om den kommunala åtgärden,

betraktad såsom ett led i en kontinuerlig kommunal verksamhet, är ägnad

att tjäna allmänna intressen av den art varå här ovan givits några exem­

pel. Det bör understrykas, att det är de trafikmässiga synpunkterna som

sålunda skola tillmätas betydelse. En väg, som endast nyttjas av veder­

börande fastighetsägare för framkomst till exempelvis vissa ägoskiften å

fastigheten, tillgodoser icke ett sådant intresse, att kommunalt anslags-

beviljande bör kunna komma i fråga.

En utvidgning av kommunernas befogenhet att främja det enskilda väg­

väsendet i enlighet med vad nu angivits torde, åtminstone i vad angår vägs

underhåll, medföra rätt att lämna bidrag i de flesta fall där statsbidrag

kan utgå. Eftersom generellt sett kommunernas intresse av goda vägför-

bindelser knappast kan vara mindre än statens, synes en sådan verkan av

kompetensvidgningen naturlig och riktig. I

I fråga om kommunal affärsverksamhet och under­

stödjande av enskilda nä ringsföretag har kommittén i hu­

vudsak icke funnit någon ändring i gällande praxis behöva följa av de

föreslagna principerna för en kompetensreglering. Kommittén anför bl. a.:

Enligt kommitténs uppfattning har rättspraxis i fråga om kommunal

affärsverksamhet och understödjande av enskilda näringsföretag i allmän­

het kännetecknats av verklighetsblick och anpassning efter de med olika

tider växlande behoven av samhälleliga insatser. Det bör emellertid starkt

understrykas, att man här befinner sig på ett område som är föremål för

oavlåtliga förändringar. Den allmänna ekonomiska och sociala utvecklin­

gen samt de tekniska framstegen kunna framkalla behov av kommunala

åtgärder på verksamhetsfält, som hittills helt eller huvudsakligen varit

förbehållna den enskilda företagsamheten. Det är av vikt, att rättstillämp­

ningen vid bedömandet av sådana åtgärder icke låter binda sig av tradi­

tionella synpunkter utan beaktar vad de allmänna intressena kunna anses

kräva i olika fall. Att närmare förutse vad som enligt ett sådant bedömande

kan komma att hänföras till tillåten verksamhet är givetvis icke möjligt.

En positiv inställning hos praxis synes i första hand böra förväntas i fråga

om sådana företag som på ett eller annat sätt anknyta till redan befintlig

kommunal verksamhet. En sådan anknytning kan ofta te sig naturlig. Så­

som exempel härå kunna nämnas kommunal stuveriverksamhet i kom­

munala hamnar, biografrörelse i av kommun disponerad allmän samlings­

lokal, förädling och försäljning av skogsprodukter från kommuns skogar,

Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

33

Uttrycket »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter»

borde enligt kommitténs mening icke komma till användning i en omarbe­

tad kompetensbestämmelse. Kommittén har funnit, att det centrala i det

nya stadgandet borde vara begreppet kommuns angelägenheter eller kom­

munala angelägenheter. I enlighet härmed har kommittén föreslagit, att i

3 § lagarna om kommunalstyrelse på landet, i stad och i Stockholm stad­

gas, att kommun äger att själv vårda sina, d. v. s. kommunens, angelägen­

heter. Uttrycket kommunala angelägenheter beredes rum i andra stycket

av den föreslagna lydelsen. Till motivering har kommittén anfört:

Den viktigaste skillnaden i förhållande till gällande bestämmelse är bort­

fallet av beteckningen »gemensamma» angelägenheter. Genom att icke upp­

repa denna beteckning i ett nytt kompetensstadgande giver man uttryck åt

det väsentliga i reformen av den kommunala beslutanderätten, nämligen

att bestämmande för om kommunen skall äga vårda en viss angelägenhet

icke är om angelägenheten tillgodoser ett behov eller intresse hos alla eller

det stora flertalet kommunmedlemmar; det avgörande är i stället om det

ur allmänna synpunkter är lämpligt, skäligt eller ändamålsenligt att ange­

lägenheten blir föremål för kommuns omvårdnad eller, annorlunda ut­

tryckt, om det är ett allmänt, ett samhälleligt till kommunen knutet in­

tresse att så sker. Angelägenheter av sådan art äro »kommunala angelä­

genheter». Kommittén har icke funnit nödigt att i det föreslagna kompe­

tensstadgandet angiva vad som sålunda bör vara kännetecknande för de

angelägenheter kommunen äger vårda. Men kommittén förutsätter, att den

förordade avfattningen medgiver en sådan vidgning av den kommunala

beslutanderätten i praxis som följer därav att man låter allmänintresset i

stället för kravet på gemensamhet bliva ledmotivet för den kommunala

verksamheten.

Även utgivande av understöd till enskilda personer borde följaktligen

i viss utsträckning under de av kommittén angivna förutsättningar, som

förut redovisats, kunna anses som kommunala angelägenheter. Kommittén

tillägger:

Därest kommunerna anses berättigade att vidtaga åtgärder av nyss­

nämnd art med stöd av en omarbetad kompetensbestämmelse, undgår man

att tillskapa en rad författningar, som blott ha till uppgift att tillförsäkra

kommunerna den ena eller andra befogenheten. Ett beträdande av spe­

ciallagstiftningens väg i detta fall synes opraktiskt och ägnat att försvåra

den allmänna överblicken. Där det emellertid föreligger behov av närmare

föreskrifter rörande utövandet av kommunala befogenheter, är det natur­

ligt, att man — liksom då det gäller att ålägga kommunerna förpliktelser

—• anlitar metoden att reglera den kommunala verksamheten i särskilda

författningar.

Kommittén har slutligen förordat, att angelägenheter, vars handhavande

enligt gällande författningar tillkommer annan, alltjämt skulle falla utan­

för kommuns kompetens. Den i kompetensbestämmelsens andra stycke

upptagna hänvisningen till särskild lagstiftning angående vården om kyrk­

liga angelägenheter samt folk- och fortsättningsskoleväsendet, har kom-

3 B ihan g till riksdagens protokoll

1 samt. Nr

Kungl. Maj:ts proposition nr I'f0.

34

mitten ansett obehövlig. Kommittén har funnit det lämpligt att i stället i

förevarande stadgande intaga en allmän erinran om de speciella författ­

ningar, som närmare reglera den kommunala verksamheten på olika om­

råden, och föreslagit att stycket skulle få följande lydelse: Angående vissa

kommunala angelägenheter är särskilt stadgat.

Kungl. Maj.ts proposition nr Vt Q.

I ett särskilt avsnitt av det kapitel, som behandlar den kommunala kom­

petensen, har kommittén slutligen framlagt vissa synpunkter på frågan

om remissinstans i besvärsmål rörande kommuns kom-

p e t e n s. Kommittén framhåller härvid, att en vidgning av den kommu­

nala kompetensen enligt förslaget komrne att i flera hänseenden rubba

förutsättningarna lör hittillsvarande rättstillämpning i kompetensfrågor.

De uttalanden lagstiftaren kunde göra till ledning för rättstillämpningen

måste på grund av sakens natur vara allmänt hållna och lämnade icke

alltid säker anvisning för bedömandet. Det mest väsentliga i detta sam­

manhang vore emellertid, att praktisk inblick i den kommunala verksam­

heten ofta betydde mycket, när det gällde att bedöma om ett kommunalt

handhavande eller främjande av en viss verksamhet vore förenligt med

allmänna intressen. Kommittén fortsätter:

Nämnda förhållanden giva anledning ifrågasätta, huruvida icke de rätts-

tillämpande myndigheterna borde på ett eller annat sätt få tillgång till

praktisk kommunal erfarenhet vid prövningen av frågor rörande kommuns

kompetens. Redan nu torde förekomma, att vederbörande föredragande i

regeringsrätten under hand införskaffar vissa upplysningar i mål angå­

ende kommuns kompetens från något av de mellankommunala förbunden.

För att den kommunala sakkunskapen skall kunna göra sig hörd i lämp­

liga former torde dock andra anordningar böra övervägas. Ett lämpligt

anordnat remissförfarande erbjuder sig här såsom en möjlighet. Det kunde

måhända övervägas att för ändamålet tillskapa ett särskilt rådgivande or­

gan, sammansatt av personer med särskild insikt i och praktisk erfarenhet

av kommunala angelägenheter. Ett dylikt utbyggande av förvaltningsorga­

nisationen synes dock icke böra komma i fråga, därest uppgiften kunde

lämnas åt någon redan bestående, med kommunala angelägenheter förtro­

gen instans. Någon dylik instans, som innesluter representanter för såväl

landskommunal som stadskommunal erfarenhet, synes visserligen för när­

varande icke existera, men däremot föreligga några förslag om inrättande

för vissa speciella uppgifter av interkommunala organ, som även kunna

ifrågasättas vara lämpliga såsom rådgivande instanser i kompetensfrågor.

Kommittén hänvisar härutinnan till att 1939 års kommunlånesakkun-

niga i ett 1942 avgivet betänkande (SOU 1942: 60) föreslagit inrättande av

ett kommunalt finansråd samt att kommunalskatteberedningen i sitt be­

tänkande om den kommunala skatteutjämningen (SOU 1943:43) förordat,

att frågor om tilldelning av statsbidrag till skattetyngda kommuner skulle

handhas av en särskild nämnd, skatteutjämningsnämnden. Vidare hade

1944 års kommitté för kommunal samverkan i betänkande med förslag till

36

»Allmänintresset» har här ställts i förgrunden. Men det är välbekant, att

ingen kan på objektiva grunder särskilja »allmänna» och »enskilda» in­

tressen. Därutöver fordras, för att en angelägenhet skall kunna räknas som

kommunal, att den är »på ett eller annat sätt knuten till kommunen» eller

»lokaliserad till kommunen», att den »hänför sig till» kommunen, att den

tillgodoser ett intresse »inom kommunen». De olika formuleringarna torde

avse att uttrycka samma tanke; denna uttryckes också så, att det skall

vara ett »till kommunen knutet intresse» att »angelägenheten blir föremål

för kommuns omvårdnad». Men uppenbarligen säga sådana satser ingen­

ting om de kriterier, efter vilka det skall avgöras, huruvida ett intresse

sålunda är »knutet» eller »lokaliserat» till kommunen. »Lokaliseringen»

till en kommuns område ger för övrigt intet adekvat uttryck åt vad som

torde åsyftas; att ett allmänt intresse kan sägas framträda inom en kom­

muns område innebär i och för sig ingalunda, att det är ägnat att tillgodo­

ses genom kommunala åtgärder. Oklar är tillika den begränsning, som

består däri att den kommunala verksamheten — ehuru lagtexten icke ger

det vid handen — fortfarande avses skola »vara underkastad vissa prin­

cipiella normer», bland vilka särskilt nämnes den »allmänna objektivitets-

och rättviseprincipen» (som i flera sammanhang tillämpas så, att verk­

samheten i regel bör drivas med stöd av generella normer). Vad sist­

nämnda princip angår, lärer det vara mycket svårt att fastslå dess inne­

börd; vilka »principiella normer» som i övrigt avses lämnas oomnämnt.

Sanningen är — trots dessa försök till bestämningar — den, att kommittén

hänvisar rättspraxis till att mycket fritt bedöma förekommande fall med

hänsyn till om det »ur allmänna synpunkter är lämpligt, skäligt eller ända­

målsenligt att en viss angelägenhet blir föremål för kommuns omvårdnad».

Reservanterna ha i detta sammanhang även framfört betänkligheter mot

den metod majoriteten valt, då den undersökt olika slags angelägenheter

och därvid uttalat sig om på vad sätt de skulle bedrivas för att kunna er­

kännas som kommunala; en undersökning, som av de valda uttryckssätten

att döma utginge från den förutsättningen, att uttalandena skulle bli av

grundläggande betydelse för rättstillämpningen. Reservanternas betänk­

ligheter hänföra sig särskilt till olägenheterna av att lagstiftaren sålunda

ej givit uttryck åt sin vilja i lagtextens form utan i motiveringen. Det

måste bli svårt för dem som ha att tillämpa lagen att i en utförlig motive­

ring — i en kommittés, en departementschefs eller ett utskotts namn —

urskilja och för sig klargöra vad som är avsett att bli ett uttryck för lag­

stiftarens mening. Särskilda svårigheter härutinnan skulle uppkomma i

framtiden, då uttalanden av departementschef och riksdagsutskott i an­

ledning av nya frågeställningar på området måste tillerkännas avgörande

betydelse för de kommunala kompetensfrågornas bedömande.

I fråga om besvärsmyndigheternas behandling av sådana uttalanden i

motiven ha reservanterna anfört bl. a.;

Visserligen må det kunna antagas, att de riktlinjer som lagstiftaren upp­

drager för tillämpningen av ett visst lagstadgande, skola starkt påverka

rättspraxis. (Under vissa omständigheter kunna också uttalanden, som i

förevarande lagstiftningsärende eller framdeles formlöst göras av riks­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

38

ledmotivet för majoritetens bestämning av den kommunala kompetensen,

vore icke något tillfredsställande kriterium vid den gränsdragning mellan

den »egentliga socialvården» och tillåtlig understödsverksamhet, som skall

ankomma på regeringsrätten. Att en viss åtgärd vore ett »allmänt intresse»

kunde med fog sägas om många föranstaltningar, som närmast gjordes i

de enskildas intresse; det ägde full giltighet beträffande den »egentliga

socialvårdens» uppgifter: att trygga livsuppehället i allmänhet. Det vore

helt enkelt icke möjligt att draga en hållbar gräns mellan den »egentliga

socialvården» och annan understödsverksamhet. De av majoriteten upp­

dragna riktlinjerna skulle komma att sätta planmässigheten i socialvården

i största fara. Det kunde för övrigt starkt ifrågasättas, om det vore rimligt,

att kommunerna erhålla större frihet vid utövningen av understödsverksam­

het, som betingades av särskilda »allmänna» intressen och som kunde

komma även mer eller mindre välsituerade kommunmedlemmar till godo,

än vid det tillgodoseende av det elementära behovet av livsuppehälle, som

vore den egentliga socialvårdens syfte.

De angivna synpunkterna ha för reservanternas del lett till slutsatsen,

att den nuvarande kompetensregeln borde bibehållas och särskild lagstift­

ning tillgripas för den utvidgning av kompetensen, som kunde finnas er­

forderlig. Det kunde icke anses opraktiskt att på detta sätt beträda special­

lagstiftningens väg. Majoriteten hade icke påvisat mer än ett ganska litet

fåtal områden, där en vidgning av verksamhetssfären vore önskvärd. För

lagstiftningsvägen talade därutöver särskilda skäl i två fall, nämligen när det

vore av vikt att draga upp klara gränser mellan den statliga och kommu­

nala verksamhetssfären samt när det eljest vore önskvärt, att lagstiftningen

mera i detalj reglerade förutsättningarna för kommunernas ingripanden,

beskaffenheten och omfattningen av de åtgärder de få vidtaga o. s. v.

Reservanterna ha slutligen uttalat, att de ansåge utvidgningar av den

kommunala kompetensen genom särskild lagstiftning böra övervägas inom

byggnads-, hälsovårds-, vatten- och väglagstiftningens ram samt beträf­

fande elektrifiering, bostadsförsörjning, stipendiegivning och understöd­

jande av hemvärnet. I huvudsak ha härvid de av majoriteten anförda skä­

len åberopats. Beträffande anordnande av allmänna samlingslokaler ha

reservanterna anfört att de icke ville förorda en lagstiftning, som skulle

innebära ett frångående av det i ett avgörande av regeringsrätten uttryckta

kravet på »trygghet för att lokalerna komma att opartiskt, i skälig om­

fattning och på skäliga villkor hållas tillgängliga för föreningslivet på

orten». Det hade ej heller ådagalagts att rättspraxis i andra hänseenden

uppställt gränser för den ifrågavarande kommunala verksamheten, som

borde undanröjas genom lagstiftning. Reservanterna kunde därför icke

ansluta sig till majoriteten i denna del.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

39

Remissyttrandena.

Vad till en början angår behovet av ökade befogenheter för

kom in u nern a äro såsom redan inledningsvis nämnts i saken hörda

myndigheter, organisationer och kommuner i stort sett ense med kom­

mittén om att den borgerliga primärkommunens kompetens behöver vid­

gas. Bortsett från några speciella områden råder i huvudsak även enighet

i frågan beträffande vilka ärenden en kompetensutvidgning bör ske. I

flera yttranden bekräftas, att en viss motsättning uppkommit mellan å

ena sidan vad som i det praktiska livet uppfattats såsom kommunala ange­

lägenheter och å andra sidan de rättstillämpande myndigheternas praxis.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län uppger, att den i sin egen verksamhet haft

åtskilliga fall, där även enhälliga kommunalbeslut, som varit ägnade att

gagna kommunens intressen, måste upphävas, därför att den beslutade

åtgärden icke ansetts vara en sådan angelägenhet, varmed kommun ägt

taga befattning. Flera av de avgjorda besvärsärendena, vilka förekommit

vid länsstyrelsen eller relaterats i betänkandet, torde ge vid handen, att

vad som i stor utsträckning praktiserades i kommunerna och där ansåges

rätt och nyttigt för kommunen, ej kunde stå sig, därest besvären fullföljdes

till högsta instans.

Även från kommuners sida pekar man ej sällan på konkreta fall, där

vederbörande kommun vidtagit en åtgärd eller anslagit medel till ett ända­

mål, som enligt praxis fölle utanför kommunens befogenhet. Rättstillämp­

ningen på området betecknas allmänt som otillfredsställande och i behov

av tillrättaläggande. Av länsstyrelserna har endast länsstyrelsen i Koppar­

bergs län uttryckligen förklarat, att den icke funne, att den föreslagna

lagändringen motsvarade något allmänt känt behov på kommunalt håll.

Sveriges industriförbund finner behovet av en kompetensutvidgning vara

synnerligen ringa.

Såsom ett ytterligare skäl för en kompetensutvidgning har framförts be­

hovet av decentralisation inom förvaltningen. Härom anför länsstyrelsen

i Jönköpings län:

De samhällsingripanden av stor räckvidd, främst på det socialpolitiska

planet, som präglat de senaste årtiondenas utveckling i vårt land, ha bland

annat föranlett en betydande utökning av kommunernas förvaltningsupp­

gifter. Denna utvidgning av den kommunala verksamhetssfären har vä­

sentligen ägt rum i den ordningen, att statsmakterna pålagt kommunerna

nya uppgifter. Fn följd härav har blivit, alt centralt givna direktiv kom­

mit att i hög grad binda de lokalt verkande krafterna och minskat möj­

ligheterna till en anpassning av företagna reformer efter skiftande lokala

förutsättningar. Oavsett huruvida utvecklingen i riktning mot allt mera

omfattande inskridanden från det allmännas sida överhuvudtaget kan

anses lycklig, torde det numera stå klart, att den centraldirigering av för­

valtningen som sålunda växt fram, måste betecknas såsom varande föga

ändamålsenlig. Det torde även kunna ifrågasättas, om ej en sådan ut-

40

vecklingsiinje hade kunnat mildras, därest icke den traditionella, i 1862

års lagstiftning uttryckta uppfattningen om den kommunala kompetensens

snäva begränsning verkat återhållande på lokala initiativ för tillgodoseende

av uppkommande krav på det allmännas mellankomst i olika hänseenden.

I vart fall synes det ur synpunkten av den kommunala självstyrelsens upp­

rättande vara angeläget, att hittillsvarande tendens hejdas och att kom­

munerna beredas möjlighet till ökat självständigt handlande.

Länsstyrelsen i Kronobergs län framhåller, att koinmunindelningskom-

mittén — såsom förut redovisats i avsnittet om reformförslag — förordat

en principiell utvidgning av kommunernas befogenheter särskilt med hän­

syn till att det avsedda ändamålet med kommunsammanslagningen i viss

mån bleve beroende av att kommunerna erhölle formella möjligheter till

utveckling av den kommunala verksamheten.

I några yttranden anföres däremot kommunindelningsreformen som ett

skäl mot en allmän utvidgning av kommunernas kompetens. Sålunda ut­

talar länsstyrelsen i Östergötlands län, att då nya kommunindelningar i

hela landet skola genomföras inom en nära framtid, en sådan åtgärd i stäl­

let för att ena de nya kommundelarna kunde befaras bli anledning

till splittring dem emellan, särskilt i sådana frågor, som beröra ursprungs-

kommunernas lokala intressen. Jönköpings läns landstings förvaltnings­

utskott (majoriteten) ställer med tanke på kommittéförslaget i dess helhet

frågan, om det i nuvarande labila läge även då det gäller kommunernas

allmänna angelägenheter vore rätta tidpunkten att genomföra reformer,

som visserligen i och för sig kunde vara på längre sikt önskvärda men

som dock icke vore av så trängande karaktär, att någon större olägenhet

kunde följa av att ändringarna uppskötos ännu någon tid. Förvaltningsut­

skottet tillägger:

Utskottet har härvidlag främst tagit sikte på den kommunsammanslag­

ning, som nu håller på att genomföras inom priinärkominunerna, och vil­

ken kommer att ganska ingående omgestalta det kommunala livet i de.

sammanslagna kommunerna med därav följande irritation och misstäm­

ning bland befolkningen i de kommuner, som mot sin vilja måst ingå i de

större enheterna. Att under en sådan orolig stämning inom kommunerna

vidtaga reformer, som kunna giva sken av att ännu mera vidga de i sam­

manslagningen ingående större kommunernas maktutövning på förvalt­

ningen, kan knappast vara välbetänkt.

Även länsstyrelserna i Jönköpings och Hallands län hemställa om upp­

skov med frågans avgörande för ytterligare överväganden och överarbet-

ning av kommitténs förslag. Länsstyrelsen i Jönköpings län finner för en

fortsatt utredning tala bl. a. att ett fortgående på speciallagstiftningens väg

syntes vara aktuellt på för kommunalpolitiken viktiga områden. Styrelsen

för svenska landskommunernas förbund berör sistnämnda förhållande och

anför som exempel socialvård skommitténs väntade förslag till sociallag,

markutredningens förslag till utvidgad expropriationsrätt för kommun

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

42

samma» uteslutes ur kompetensbestämmelsen. Såvitt angår det speciella

"v erksamhetsområde, som vederbörande yttrande avser, är även väg- och

vattenbyggnadsstyrelsen (bidrag till den enskilda väghållningen) och

chefen för armén (understödjande av frivilliga försvarsorganisationer)

ense med reservanterna. Sympatier för reservanternas linje uttalas av

statens byggnadslånebyrä och statens nämnd för samlingslokaler.

Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att den bästa och tillförlitligaste

vägen för vidgning av de legala gränserna för kommunernas verksamhet

är att begagna sig av speciallagstiftning och förordar, därest denna väg

icke anses böra väljas, ett mindre allmänt hållet stadgande än det av kom­

mittémajoriteten föreslagna. Länsstyrelsen i Södermanlands lån anser där­

emot, att man i första hand borde finna en generell formulering men att,

om detta ej vore möjligt, reservanternas förslag vore att föredraga framför

majoritetens.

Övriga myndigheter och organisationer, som yttrat sig över betänkandet

i denna del i dess helhet, med undantag för länsstyrelserna i Jönköpings

och Hallands län vilka önska uppskov, förorda att kompetensutvidgningen

sker genom ändring av .3 § lagen om kommunalstyrelse på landet och mot­

svarande regler för städer och municipalsamhällen. Flertalet remissinstan­

ser i denna grupp tillstyrka kommitténs förslag. Detta förordas sålunda

eller lämnas utan erinran av överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stock­

holms, Kronobergs, Blekinge, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Våsternorr-

lands, Västerbottens och Norrbottens län, socialstyrelsen och socialvårds-

kommittén (majoriteten) samt av styrelserna för svenska stadsförbundet

och svenska landskommunernas förbund. Även majoriteten inom svenska

landstingsförbundets styrelse finner övervägande skäl tala för den stånd­

punkt, kommittén intagit.

I några av de angivna remissvaren sker tillstyrkandet med vissa reser­

vationer. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund anser i mot­

sats till kommittén, att den kommunala understödsverksamheten i vidare

mening alltjämt skall regleras genom särskild lagstiftning, och har även

andra erinringar mot kommittémajoritetens uttalanden. Länsstyrelsen i

Västernorrlands län förbinder sitt tillstyrkande med vissa invändningar

mot förslaget om avskaffandet av den kvalificerade majoriteten hl. a. för

beslut om anslag till nya ändamål och behov.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län, som ej tagit ställning till frågan om den

lämpligaste utformningen av kompetensbestämmelsen men uttalat betänk­

ligheter mot kommittéförslaget, anser dessa betänkligheter böra tillmätas

minskad betydelse om den kvalificerade majoriteten finge bibehållas för

beslut om anslag till nya ändamål och behov.

Även länsstyrelsen i Malmöhus län ansluter sig i princip till vad kom­

mittémajoriteten anfört. Länsstyrelsen förordar sålunda en kompetensbe­

stämmelse, i vilken orden »gemensamma ordnings- och hushållningsange-

Knngl. Maj.ts proposition nr 140.

44

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

Län

Totala antalet

yttranden

från

Antal i princip

tillstyrkande ytt­

randen från

Antal i princip

avstyrkande ytt­

randen från

Antal remissvar,

vari förslaget ej

föranlett yttrande,

från

hi

⁰)

*3

2

ca

u3

tc

3

a

o

hi

⁰)

a,

73

c

P

a

§ u

c

^*2 3

¹ a

hiv

•o

■7t

tf

hi

c

z

£

a

:0

X

hi

9

C*

ö

fl

3

a

¹ t-

¹ S

tf

-3

¹ 5

hi

O

*o

:eu

tf

hi3

it

fl

a

=o

b

⁰)

Oi

73

fl

3

a

É

»

0

⁰)

- §

1 s

Gj

hi4)

T3

tf

ä

SO

.a

⁰.

SO

X

hl

9

a

fl

3

a

É

*

2

s

tf ³

¹ E

Stockholms.............

6

2

3

ii

4

2

i

8

1

i

2

1

i

1

Uppsala .................

2

1

1

16

1

1

i

12

1

_

1

3

Södermanlands ....

3 —

3

7

3 _

2

7

Östergötlands.........

3 —

2

2

¹3 —

1

2

_ _

i

Jönköpings .........

4 —

—

6

4 —

—

3 _ _

2

1

Kronobergs .........

2

4

3

9

2

3

3

7 _ _

_

2

1

Kalmar .................

4

2

2

11

3

2

2

7

1

_

_

1

3

Gotlands.................

1

1

1

1

1

1

Blekinge.................

4

1

6

4

1

5

Kristianstads.........

2

2

2

i

_

2

1

i

i

Malmöhus .............

5

4

6

15

5

4

6

10

_ _

4

1

Hallands.................

3

1

—

17

3

1

—

12

_ _

_

2

3

Göteborgs o. Bohus

3 —

1

2

3 ._

1

1

1

Älvsborgs .............

2

2

1

2

1

Skaraborgs .............

3

2

2

4

3

1

_

i

i

i

3

i

Värmlands.............

2

1

1

2

2

1

1

2

Örebro.....................

3

1

3

3

1

i _ _

1

1

Västmanlands ....

4

1

1

3

4

1

1

3 _ _

_

_

Kopparbergs.........

1

1

1

6

1

1

6

i

Gävleborgs.............

4

1

1

2

² 4

1

1

2

Våstemorrlands ....

2

1

7

2

7

1

Jämtlands .............

1

1

3

43

1

1

2

29 _

_

i

5

9

Västerbottens.........

2

—

1

2

²

_

_

1

_ _

i

1

Norrbottens .........

1

_

1

1

1

1

1

67 23

36 180 61

21

24 132

³ 5

i

8

24

1

1

4

24

Stockholms stad ..

1

1

68

62

¹ Häribiand

Norrköping,

vars stadsfullmäktige (majoritet) åberopa ett Yttrande av

drätselkammarens finansavdelning, vari denna visserligen

det väsentliga ger sin prin-

clpiella anslutning till kommitténs förslag men som ett bestämt önskemål framhåller, att

lagtexten erhåller en sådan mera koncis lydelse, att den på bästa sätt säkerställer en

rättstilllämpning i enlighet med lagstiftarens intentioner och icke åt domstolarnas av-

görande överlämnar spörsmål av närmast praktisk-politisk innebörd.

2

Hanbiand

Gävle

, vars stadsfullmäktige tillstyrka förslaget under förutsättning att i

lagtexten intages »anvisningar», som genom sin avfattning visserligen utvidga området

men samtidigt klarlagga gränsen för den kommunala kompetensen.

³ Lidingö, Enköping, Kalmar, Kristianstad och Vänersborg.

I den mån saken överhuvud behandlas i yttrandena ansluta sig

iemissinstanserna i allmänhet till vad kommittén anfört om den nuva­

rande kompetensbestämmelsens betydelse för rättsut­

vecklingen. Ett i viss man annat betraktelsesätt på detta spörsmål än

kommitténs anlägges av kammarkollegium. Med hänvisning till en ingå­

ende undersökning av frågan varför beteckningen »gemensamma» upp­

tagits i 1862 års kommunalförfattningar finner kollegium, att denna be-

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W.

45

teckning icke från början inneburit någon »kvantitativ» bestämning av

den kommunala kompetensen. Den hade i stället upptagits i författning­

arna för att från kommunernas verksamhetssfär utesluta angelägenheter,

som hänförde sig till någon viss grupp inom kommunen (invånare i tät­

orter, ägare och brukare av i mantal satt jord på landet, fastighetsägare

och hurskapsägande borgare i stad in. fl.) och som voro denna grupps en­

skilda. På grund av ändrade förhållanden saknade emellertid denna av-

gränsning numera i stort sett betydelse. Då vidare utvecklingen fört där­

hän, att tillgodoseendet av intressen, som företrädesvis voro nationella och

statliga överförts på kommunerna, syntes något bibehållande i lagtexten

av ordet »gemensamma» knappast längre vara påkallat. Om borttagandet

av detta ord dessutom skulle eliminera förutsättningen för en kvantitativ

tolkningspraxis, syntes intet vara att erinra däremot. — I viss motsats till

kommittén anser kammarkollegium åter att begreppet »ordnings- och hus-

liållningsangelägenheter» alltjämt hade betydelse för bestämmande av den

kommunala kompetensen. Kollegium anför härutinnan:

Begreppet såsom sådant gav under äldre tid utrymme för nytillkom­

mande uppgifter, vilket också visat sig vara fallet efter år 1862, då det

kunnat täcka en mängd senare tillkomna skyldigheter och rättigheter. Den

ursprungliga betydelseskillnaden mellan ordningsangelägenheter och hus-

hållningsangelägenheter har visserligen så småningom gått förlorad, men

begreppet såsom helhet har i praxis fått en relativt fast och på samma gång

elastisk bestämning. Det är svårt att finna ett nytt och bättre uttryck, som

inom de egentliga kommunallagarnas ram ger en tydlig bestämning av de

kommunala befogenheterna utan att anlita uppräkningsmetoden.

Kammarkollegium framhåller vidare, att en utvidgning av kommunens

befogenheter icke erfordrade någon ändring i kommunallagarna; den

kunde liksom hittills ske inom ramen för »gemensamma ordnings- och hus-

hållningsangelägenheter».

Även andra remissmyndigheter anse, att kompetensstadgandets nuva­

rande avfattning i och för sig möjliggjorde en ändamålsenlig anpassning

efter tidsutvecklingen. Ett sådant betraktelsesätt torde ej heller vara främ­

mande för en del av de remissinstanser som anslutit sig till kommitté-

reservanternas ståndpunkt, att utvidgningen av den kommunala kompe­

tensen hör ske genom speciallagstiftning. Sådan lagstiftning har nämligen

i huvudsak förordats i fråga om den kommunala understödsverksamheten,

ett område där omfattningen av kommunernas befogenheter i varje fall ej

i första hand bygger på gemensamhetsbestämningen i det allmänna kom­

petensstadgandet.

Om hl. a. detta spörsmål anför svenska stadsförbundets styrelse efter att

ha framhållit, att uttrycket »kommuns angelägenheter» under alla förhål­

landen (alltså även utan bestämningen »gemensamma») måste ha eu inne­

börd med anknytning till den gemensamhet som en kommun utgör:

4

(>

Styrelsen har under sådana förhållanden svårt att tro, att förefintlig­

heten av ordet »gemensamma» i detta sammanhang kan i och för sig ha

haft någon vidare verkan i rättspraxis än att det föranlett bedömning av

en aktuell angelägenhets betydelse för en större eller mindre del av kom­

munmedlemmarna. Det förefaller sålunda exempelvis föga rimligt att —

såsom kommittéreservanterna antytt — den rättspraxis, enligt vilken

understödsverksamhet icke utan särskilt författningsstöd tillhör kommu­

nernas kompetens, skulle ha delvis byggt på det i kommunallagarna upp­

ställda gemensamhetskravet. Om rättspraxis skulle ha grundats på en så­

dan uppfattning om betydelsen av ordet »gemensamma», kunde det även

enligt styrelsens mening finnas fog för betänksamheten mot uteslutningen

av detta ord, men det synes icke finnas anledning att förutsätta något

dylikt.

Även Sveriges industriförbund framhåller, att gemenskapen ligger i

själva kommunbegreppet. Uttrycket »kommunens gemensamma angelä­

genheter» vore följaktligen egentligen tautologiskt. Bestämningen »gemen­

sam» hade också i flera fall ansetts lagtekniskt oväsentlig. Jämväl uttryc­

ken »ordnings-» och »hushållnings-» saknade självständig betydelse. En­

ligt förbundets mening bestämdes kompetensen i stället av stadgandet i

57 § andra stycket regeringsformen med dess hänvisning till kommunal­

lagarna i fråga om kommunens beskattningsrätt »för egna behov». Sist­

nämnda uttryck innefattade en ovillkorlig begränsning av den kommunala

kompetensen. Språkligt avsåge uttrycket samma intressegemenskap som

kommunallagarnas ursprungliga uttryck »kommunmedlemmarnas gemen­

samma angelägenheter». De av kommittén åsyftade utvidgningarna av

kompetensen till angelägenheter, som icke vore av hushållningsnatur,

kunde därför endast genomföras antingen genom en omarbetning av rege­

ringsformens § 57 eller genom speciallagstiftning.

Vad härefter angår formen för den kommunala kompeten­

sens reglering har redan nämnts att remissinstanserna i stort sett

ansluta sig till något av alternativen ändring av kompetensstadgandet och

speciallagstiftning.

Erinras må att kommittéreservanterna gentemot förstnämnda alternativ

särskilt framhållit olägenheterna av den osäkerhet i rättspraxis, som under

en längre tid kan bli följden av en lagändring. Dessa synpunkter under­

strykas allmänt av de remissinstanser, som ansluta sig till dem.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser emellertid att det åberopade förhål­

landet ej utgör tillräckligt skäl för underlåtenhet att bestämma kommuner­

nas beslutanderätt i överensstämmelse med nutida uppfattning. Länsstyrel­

sen tillägger:

Det bör också ihågkommas, att trots den långa tid, som nuvarande be­

stämmelse i ämnet varit gällande, på grund av bestämmelsens oklara och

snäva avfattning viss osäkerhet såväl inom kommunerna som hos de be-

svärsprövande myndigheterna fortfarande råder om den kommunala be­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

48

mande för om kommunen skall äga vårda en viss angelägenhet är »om

det ur allmänna synpunkter är lämpligt, skäligt eller ändamålsenligt, att

angelägenheten blir föremål för kommunens omvårdnad».

I anslutning till detta uttalande framhåller kammarkollegium, att det

icke vore utan betydelse vem som bestämmer vad som härvidlag är av all­

mänt intresse. I den mån uttalandet åsyftade, att kommunerna själva

skulle tilläggas befogenhet att efter eget omdöme utvidga sina befogen­

heter, skulle konsekvensen bli en upplösning av statens normgivande myn­

dighet och därmed i själva verket ett minskande av den enskilde kommun­

medlemmens rättssäkerhet. Kammarkollegium tillägger:

Kommitténs förslag syntes kollegiet kunna innebära ett frångående av

den i samtliga kommunala lagar hittills upprätthållna grundsatsen, att

gränser angivas för de kommunala befogenheterna. Det skulle icke heller

vara ägnat att medföra reda och ordning i förhållandet mellan den över­

ordnade staten och de underordnade kommunerna, om kommunerna

själva skulle få reglera den kommunala kompetensen. Den kommunala för­

valtningsorganisationen och ärendenas beredning därstädes erbjuder dess­

utom icke sådan rättssäkerhet för kommunens egna medlemmar, att en

relativt fast avgränsning av kommunens befogenheter kan undvaras.

Även statskontoret finner det vara angeläget, att klar åtskillnad upprätt-

hålles mellan områdena för den statliga och kommunala verksamheten.

Det borde uteslutande vara staten, som tager initiativ till och reglerar den

offentliga verksamhet, som betingas av allmänna intressen. Därest kom­

munernas kompetens bleve bestämd i enlighet med kommitténs förslag

skulle däremot staten och kommunerna oberoende av varandra kunna

träffa anstalter på tidigare icke reglerade allmänna verksamhetsområden.

Kommunernas befattning med sådana angelägenheter, vilka icke äro gemen­

samma i vedertagen bemärkelse, borde liksom hittills regleras över special­

lagstiftningen.

Stockholms handelskammare understryker särskilt de risker för kom­

munernas ekonomi, som den föreslagna kompetensutvidgningen vore äg­

nad att medföra. Skånes handelskammare framhåller i denna del att ett

genomförande av förslaget skulle lämna fältet fritt för de enskilda kom­

munerna att experimentera med kommunal affärsverksamhet inom de sek­

torer av näringslivet, som hittills varit förbehållna det privata initiativet.

Detta skulle leda till den mindre tilltalande konsekvensen att en kommun

skulle äga besluta om anslag för ändamål, som kunde medföra menliga

verkningar för enskilda kommunmedlemmars näringsutövning. En sådan

utveckling skulle vara olycklig ur många synpunkter. Den kommunala

affärsverksamheten borde därför som princip vara förbehållen sådana om­

råden, där den tillgodoser ett övervägande gemensamt intresse.

Flera remissinstanser tillstyrka däremot, att de angivna principiella ut­

talandena från kommitténs sida få bli vägledande vid kompetensutvidg­

ningen. Svenska stadsförbundets styrelse uttalar, att från den enligt sty-

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

Kungl. Mnj:ts proposition nr HO.

53

krävdes en vid ram för den kommunala kompetensen med verklig obun­

denhet för rättspraxis att bedöma vad som under de aktuella förhållandena

påkallas ur allmänintressets synpunkt.

Vad härefter angår avfattningen av det nya kompetens­

stadgandet, har den av kommittén föreslagna formuleringen kritise­

rats i ett stort antal yttranden. Även i yttranden, vari tillstyrkes att be­

stämmelsen utformas i enlighet med förslaget, framhålles, att det hade

varit önskvärt med en mera preciserad författningsmässig reglering.

Överståthällarämbetet vitsordar, att rättsregeln vid en utformning enligt

förslaget möjligen kan locka kommunalförvaltningar utan erforderlig in­

sikt om stadgandets sanna innebörd och syfte till åtgöranden, som i själva

verket icke tillgodose ett kommunalt, ett allmänt intresse. Ämbetet finner

det dock svårligen vara möjligt att giva stadgandet en avfattning, som

lyckligare än den föreslagna klargör vad meningen vore, varom dock be­

tänkandet innehölle mycket värdefull ledning. En uppräkning av de kom­

munala uppgifterna skulle göra rättstillämpningen lättare än den före­

slagna generalklausulen med sin obestämdhet men enligt ämbetets förme­

nande innebära alltför besvärande osmidighet med hänsyn till föränder­

ligheten av de behov, kommunerna äro satta att tjäna.

Även länsstyrelsen i Malmöhus län anser det vara uteslutet att de åsyf­

tade angelägenheterna skulle uppräknas eller exemplifieras utförligt. Av

naturliga skäl måste stadgandet hållas i allmänna ordalag. Det vore emel­

lertid beklagligt att det icke lyckats kommittémajoriteten att göra det­

samma fylligare och något mera vägledande för de kommunala myndig­

heterna och förvaltningsdomstolarna. Det hade varit av en viss betydelse,

om stadgandet kunnat utformas så, att det givit uttryck åt tanken att ange­

lägenhetens kvalitet mera än dess »kvantitativa» intresse skall vara rikt­

punkten vid bestämmande av kommuns befogenhet. Utan att framföra

något egentligt förslag ville länsstyrelsen antyda sina önskemål i ungefär­

ligen följande formulering av stadgandet:

»Kommun äger själv vårda sådana angelägenheter, som med hänsyn till

allmänna intressen inom kommunen skäligen böra utgöra föremål för kom­

munens omvårdnad och som icke enligt gällande författningar skola hand­

havas av annan.»

Jämväl länsstyrelsen i Västmanlands län anser, att den föreslagna for­

muleringen icke giver tillräcklig ledning för ett bedömande i sak och till­

fogar :

Även om man i stort sett kan ansluta sig till kommitténs allmänna ut­

talanden härom, anser länsstyrelsen, att ett nytt lagstadgande bör vara

mindre allmänt hållet och giva bättre stöd åt besvärsmyndigheterna, så att

en fast rättspraxis kan komma till stånd.

Äro svårigheterna att finna eu formulering, som täcker vad man önskar

få fram, så stora, att man måste välja den av kommittén föreslagna, borde

54

ett förtydligande dock komma fram i lagtexten antingen i positiv eller

negativ riktning eller kanske i båda riktningarna. Länsstyrelsen tänker

härvid på, bland annat, att, för undvikande av olämpliga former av en ut­

vidgad kommunal understödsgivning — olämpliga ur olika synpunkter,

exempelvis för att de icke gå att samordna med statliga åtgärder — sär­

skilda grunder eller normer för verksamhetens utövande borde beslutas av

vederbörande kommun. Bestämmelse om att beslut härom skall vara fattat,

innan kommun skall hava befogenhet att besluta viss understödsgivning,

borde finnas i kommunallagarna. Överhuvud taget borde uppställas vissa

grundsatser till förebyggande av att eu verksamhet får karaktär av ett

obehörigt gynnande av vissa kommunmedlemmar i jämförelse med de öv­

riga. Vidare borde i lagtexten framkomma, att avgörande för kompetens­

frågan är exempelvis, att en åtgärd, betraktad som led i en kontinuerlig

kommunal verksamhet, är ägnad att tjäna allmänna samhällsintressen.

1 flera yttranden har kritiken med särskild skärpa riktats mot bestäm­

ningen »sina angelägenheter». Formuleringen betecknas som alltför vag

(kammarkollegium), intetsägande (länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus

län) och meningslös (länsstyrelsen i Jämtlands län). Sistnämnda länssty­

relse framhåller, att det syntes vara så självklart, att kommun skall själv

vårda sina angelägenheter, att anledning saknas att angiva detta i lag­

texten. Kommun, liksom varje annat rättssubjekt, måste vara befogad att

handha sina angelägenheter, och intet rättssubjekt torde ha befogenhet

att handha andra angelägenheter än egna.

Stadsfullmäktige i Kalmar åberopa ett yttrande av särskilda kommitte-

rade inom fullmäktige, vari om förslaget till kompetensstadgande bl. a.

anföres:

Avfattningen i paragrafen är sådan att man står frågande inför dess

egentliga innehåll. Man söker efter svar på frågan, om en åtgärd faller

under kommunens beslutanderätt och får svaret, att kommunen äger vårda

sina angelägenheter. Vederbörande är helt hänvisad till de sakkunnigas

motivering och blivande rättspraxis. Man saknar efter den citerade bestäm­

melsen en generellt hållen beskrivning på eller en fast avgränsning av vad

som menas med kommunala angelägenheter i förhållande till andra. I

I

3

rttrandet uttalas vidare, att rättspraxis syntes ge stöd för antagandet,

att gemensamhetskravet numera erhållit en annan innebörd än den hävd­

vunna. Det torde därför icke vara oriktigt att i en lagtext intaga ett ut­

tryck som »gemensamt» med den innebörd som det numera har, även om

i en äldre lagtext samma uttryck ansetts ha ett något annat innehåll. Den

avsedda tolkningen av termen i fråga kunde ju klarläggas i motiveringen

till förslaget. Att avgränsa de kommunala angelägenheterna till sådana,

som avse att tillgodose ett gemensamt samhälleligt intresse inom kommu­

nen, eller liknande, borde sålunda vara möjligt och skulle ge, vad man

nu saknar, en bestämning av begreppet kommunala angelägenheter.

Länsstyrelsen i Södermanlands län förmenar, att den föreslagna formule­

ringen innebure en försämring i förhållande till den nu gällande, såtillvida

Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

49

relsens mening givna utgångspunkten, att primärkommunerna böra ha

största möjliga frihet att taga initiativ och göra insatser inom varje slag

av samhällsgagnande verksamhet, i den mån samma syften ej redan kunna

anses tillgodosedda på annat sätt enligt rikslagstiftning, man icke borde

eller ens kunde uppställa någon annan allmän norm för kompetensbedöm­

ningen än den av kommittén angivna.

I några remissvar anläggas i viss mån ännu friare synpunkter på hit­

hörande frågor.

Länsstyrelsen i Malmöhus län hyser sålunda den åsikten, att kommu­

nerna böra visas det förtroendet att i princip själva få avgöra vilka kom­

munala angelägenheter de vilja befatta sig med inom det ganska vida om­

råde som begränsas av å ena sidan vad som uttryckligen ålagts kommu­

nerna att ombesörja och å andra sidan vad som kan anses direkt undan­

taget från deras kompetens. Länsstyrelsen tillägger, att det utifrån denna

ståndpunkt i varje fall syntes onödigt omständligt och tidsödande att, med

bibehållande av nu upprätthållna principer för kommunernas verksamhet,

utvidga området härför genom särskilda lagar och författningar, vare sig

dessa direkt och enbart syfta till eu kompetensutvidgning eller tillkomma

huvudsakligen för andra ändamål men medelbart ange, att kommunerna

äga medverka på ett område, som är föremål för ifrågavarande reglering

från statsmakternas sida. En utvidgning av kommunernas kompetens

borde därför ske genom en ändring av det allmänna kompetensstadgandet.

Lika litet som kommitténs majoritet avsåge länsstyrelsen att därmed be­

reda plats för någon omedelbar revolutionerande utökning av den kom­

munala verksamhetssfären. Men den rekommenderade lösningen syntes

länsstyrelsen äga ett stort värde i det att den möjliggjorde en smidig an­

passning efter tidsläget och de lokala förhållandena.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför:

Om den kommunala självstyrelsen trots alla statliga ingripanden och

regleringar skall kunna hållas levande och växa starkare, är det av

mycket stor vikt att den gives utvecklingsmöjligheter. Dessa utvecklings­

möjligheter böra i princip vara fria och bestämmas av kommunerna själva.

Det är icke möjligt att i dag utpeka åt vilket håll eller inom vilka områden

kommunal utveckling bör vara tillåten för framtiden. Den kommunala

insatsen bör under varje tid och på varje ort sättas in där den bäst behövs.

Att göra vidare utveckling på det kommunala området i väsentlig mån be­

roende av speciallagstiftning vore icke endast onödigt och opraktiskt utan

dessutom psykologiskt oklokt. Den kommunala självstyrelsen behöver,

som så mycket annat i nutiden, frihet och trivsel. Man torde också — kan­

ske i ännu högre grad — böra akta sig för att kringgärda den kommunala

kompetensen med alltför bestämt avfattade, motiveringsvis tillkomna rikt­

linjer om vad som är rätt eller orätt beträffande särskilda verksamhets­

områden. Vad som med utgångspunkt från dagspolitiska synvinklar kan

anses lämpligt och riktigt i dag, är det kanske icke i morgon. Den hårda

nödvändigheten kan snabbt nog tvinga lill väsentliga omvärderingar.

4 — It i han g till riksdagens protokoll 1!)'iti. 1 sand. Nr 140.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

50

Kungl. Maj.ts proposition nr IkO.

Med denna allmänna inställning har länsstyrelsen intet att erinra mot

att kompetensbestämmelsen gives en mera allmän avfattning, som möjlig­

gör kommunala initiativ på alla områden, där kommunal verksamhet kan

vara till gagn för det allmänna och där den verkligen uppbäres av ett

allmänt intresse inom kommunen. Ju enklare bestämmelsen formuleras,

desto bättre torde den fylla sitt syfte. Vilket uttryck man än använder för

vad som är att anse såsom en kommunal angelägenhet, torde en ny tid

giva orden ett i vissa avseenden nytt innehåll. Det torde vara en omöjlig

uppgift att finna en avfattning som är på en gång både fast och smidig i

av alla önskad utsträckning, eller — med andra ord — som på samma

gång ger i princip fria utvecklingsmöjligheter och garantier för en sund

utveckling. Garantierna torde det vara nödvändigt att försöka skapa på

annat sätt, i den mån de icke redan finnas i gällande regler om besluts fat­

tande, underställning m. in. — Länsstyrelsen håller före att den enklaste

och naturligaste garantien mot missbruk av den i princip fria självstyrelsen

ligger i bestämmelserna om kvalificerad majoritet för nya ändamål och

behov.

Stadsfullmäktige i Stockholm åberopa ett yttrande av borgarrådsbered-

ningen (majoriteten; två borgarråd ha förklarat sig biträda den i kom­

mittén anförda reservationen; ett borgarråd har anmält att han icke kunde

till alla delar ansluta sig till de av beredningen anförda synpunkterna),

vari bl. a. anföres:

Enligt beredningens mening kunde det finnas anledning att taga upp till

övervägande, huruvida tillräckliga skäl alltjämt föreligga för att över*

huvudtaget avgränsa det kommunala kompetensområdet genom gränser

uppdragna i lag eller rättspraxis. Alt kommunerna icke få inlåta sig på

sådan verksamhet, som förbehållits andra offentliga organ, är självfallet.

Likaså att garantier erfordras för rättvisa och objektivitet vid de kommu­

nala åtgörandena. Men med dessa förbehåll borde det knappast möta hin­

der att låta kommunerna själva fritt bestämma ramen för sin verksamhet.

Utan tvivel hade bestämda kompetensregler förr en mycket stor betydelse,

eftersom rösträttsreglerna voro odemokratiska och en tillfällig majoritet

på allmän rådstuga eller kommunalstämma kunde bestämma om väsent­

liga ting. Numera måste förhållandena vara helt annorlunda och på grund

av den stora utveckling kommunernas verksamhet på senare år genomgått

möta också gränsdragningarna helt andra svårigheter.

Borgarrådsberedningen tillägger, att man knappast kunde undgå att

fråga sig vilken utomstående instans, som skulle vara mera kompetent att

avgöra frågan om en viss angelägenhet tillgodosåge ett allmänt intresse

inom en kommun än kommunens eget representativa organ. Men även om

man icke ville taga ett så radikalt steg som att ge kommunerna full hand­

lingsfrihet, kunde man hysa betänkligheter mot att så helt överlåta bestäm­

manderätten åt praxis, som man enligt de sakkunnigas förslag skulle göra.

Någon tredje möjlighet torde emellertid knappast stå till buds.

Kommittén har såsom förut antytts för egen del uttalat, att det förhål­

landet att allmänintresset ställts i förgrunden icke betydde att den kom­

51

munala verksamheten inom obestämda gränser lämnades full frihet. Verk­

samheten skulle bl. a. vara underkastad vissa begränsningar av speciell na­

tur. Den praktiskt betydelsefullaste av dessa inskränkningar avser k o ra­

mi! n e n s understödjande verksamhet, där kommittén anser,

att denna i den mån den kan hänföras till socialvård i trängre bemärkelse

alltjämt skall falla utanför kommuns kompetens och i övrigt vara tillåten

endast under förutsättning att den präglades av planmässighet och objekti­

vitet och åtminstone i regel bedreves i enlighet med fastställda grunder.

Denna anordning har i allmänhet lämnats utan erinran i de remissytt­

randen, vari kommittéförslaget tillstyrkes. Socialstyrelsen har uttalat, att

den funne densamma ändamålsenlig. I flera yttranden — även från remiss­

instanser, som tillstyrka kommitténs förslag — har man emellertid funnit de

av kommittén angivna kriterierna alltför obestämda. Särskilt har anmärkts

på att de icke på något sätt kommit till uttryck i lagtexten.

Överståthållarämbetet, som tillstyrker lagändring enligt förslaget, för­

klarar sig härvid förutsätta att kommunerna för sig klarlägga vikten av

att vara på sin vakt mot gynnande av någon enstaka medlem av kommu­

nen liksom mot missgynnande av en annan sådan. Kommunalt kan visser­

ligen ett behov vara, som icke gäller annat än någon bråkdel av kommun­

medlemmarna, men tillgodoseendet måste vara ur allmänna synpunkter

lämpligt, skäligt och ändamålsenligt. En kommun kunde därför t. ex. äga be­

sluta pension åt en åldrig behövande änka efter en person, som i långvarigt

kommunalt förtroendeuppdrag fått med uppoffrande av sina krafter för

det allmänna eftersätta det ekonomiska tryggandet av sina egna, men borde

däremot icke få tilldela en liknande förmån åt en person bara därför att

denne för någon tid lyckats tillskansa sig ett verksamt inflytande över

kommunens förvaltning.

Liknande synpunkter ha framförts i flera yttranden från kommuner.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att något avsteg från principen, att

den kommunala understödsgivningen skall infogas i en bestämd plan, icke

bör få förekomma. Men hänsyn till att eu verksamhet av ifrågavarande

natur måste anses vara synnerligen ömtålig ur synpunkten av att varje

skymt av obehörigt gynnande av särskilda personer eller grupper av kom­

munmedlemmar skulle vara ägnat att misstänkliggöra verksamheten, syn­

tes det vara av allra största vikt, att kravet på bestämda, utöver det en­

skilda fallet hållbara grunder för utövandet av understödsgivningen icke

eftergives. Behörigheten finge under inga omständigheter tillåtas inrymma

möjlighet till beslut av sådan innebörd att misstanke om godtycklighet kan

uppkomma.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund anser, att hela detta

område hör regleras genom särskild lagstiftning och anför härutinnan:

Enbart kommunallagen ger mycket ringa ledning för faesvärsinyndighe-

terna, dä det gäller att begränsa kommunal understödsverksamhet, som

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

52

obehörigt gynnar viss kommunmedlem eller vissa grupper av kommun­

medlemmar och vad kommittén motivledes meddelat därom är ytterst all­

mänt hållet och dessutom i vissa avseenden såsom beträffande behovet av

särskilda grunder för kommunal understödsverksamhet motsägelsefullt.

Praktiskt skulle en allmännare utvidgning av en friare kommunal under-

stödsrätt kunna leda till att kommunerna överhopades med framställningar

från enskilda om hjälp av det ena eller andra slaget. Det säger sig självt

att om olika kommunala organ härvid konune att företräda skilda princi­

piella inställningar till behovet av understöd och sättet för understödets

utgående detta skulle få mindre tillfredsställande konsekvenser. Styrelsen

anser därför i princip att den socialvårdande verksamhet i vidare mening,

som här avses, alltjämt bör vara reglerad genom speciallag. Endast genom

sådan lagstiftning kan bestämda gränser uppdragas mellan den statliga

verksamheten på området och de speciella kommunala åtgärder, som i de

särskilda fallen kunna befinnas motiverade liksom för utsträckningen av

och sättet för den kommunala hjälpverksamheten, överhuvudtaget har

styrelsen uppfattningen att kommittén underskattat svårigheterna att

draga en klar gräns mellan vad kommittén kallar en trängre socialvård

och bidrag av annat slag till behövande enskilda. Ett starkt skäl för att

icke nu taga ställning till hithörande spörsmål är vidare att socialvårds-

kommitténs motsvarande bestämmelser i den blivande socialhjälpslagen

ännu icke offentliggjorts. Den riktiga ordningen för ämnets rättsliga regle­

ring vore givetvis att ståndpunkt först toges till de för detta område grund­

läggande bestämmelserna i förslaget till socialhjälpslag och att först där­

efter spörsmålet, i vad mån andra kommunala organ än socialvårdsorganen

i annan väg än socialhjälpslagstiftningen medgåve ägde lämna hjälp, toges

upp till prövning. Det bjuder styrelsen emot att föregripa socialvårdskom-

mitténs förslag på förevarande område genom att medverka till svävande

uttalanden om en fristående kommunal kompetens, vilka uttalanden sedan,

och i synnerhet om socialhjälpslagen på dessa punkter finge ett mycket

liberalt innehåll, vilket man har rätt att vänta, skulle kunna leda till alle­

handa missförstånd. Styrelsen anser att spörsmålet om kommuns kompe­

tens beträffande hithörande frågor alltjämt bör finna sin lösning i special-

lagsväg. Skulle exempelvis behov av rätt för kommun att ge förtjänta kom­

munala förtroendemän pensioner aktualiseras, böra bestämmelser härom

införas under ett lagrum motsvarande nu gällande 25 § 3 mom. LKL o. s. v.

Svenska stadsförbundets styrelse har en annan inställning till dessa

problem. Styrelsen karakteriserar det hittillsvarande läget så, att behov

yppat sig av kommunala åtgärder även i annan ordning än särskilda lagar

och författningar rörande sådan understödsverksamhet medgivit. Men då

kommittén härvidlag gjort skillnad mellan understöd inom den egentliga

socialvårdens ram och andra understöd — exempelvis studiestipendier —

grundades denna skillnad på olika förutsättningar beträffande behovet av

statliga åtgärder i ena och andra fallet. Tvivelsutan kunde ändrade upp­

fattningar efter hand göra sig gällande i sistnämnda hänseende och resul­

tera i rikspolitiska åtgärder, som återverka på frågan om behövligheten av

kompletterande och effektiviserande insatser från kommunalt håll på det

ena eller andra understödsområdet. Med hänsyn till sådana ändringar

Iiungl. Maj:ts proposition nr 1

!

0.

56

relsen måste därför bestämt reagera emot den tolkningen av ifrågavarande

stadgande, att en angelägenhet skall vara utesluten från det kommunala

kompetensområdet så snart annan fått sig ålagt att taga befattning där­

med. En kompletterande verksamhet kan vara befogad från kommuns

sida beträffande samma angelägenhet, och det omförmälda stadgandet till­

låter — på grund av avfattningen »såvitt icke handhavandet därav» — i

princip sådan kompletterande verksamhet.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser den föreslagna inskränkningen icke

vara fullt logisk såvitt den syftar på angelägenheter som handhavas av-

statliga organ, alldenstund dessa angelägenheter ju icke kunna sägas vara

kommunens.

Kommittén har i sitt betänkande gjort åtskilliga uttalanden om till-

lämpningen i vissa hänseenden eller på olika verksam­

hetsområden av de föreslagna principerna för den kom­

munala kompetensens reglering. I flera yttranden har påpekats, att kom­

mittén härvid tydligen avsett att giva anvisningar till ledning för rätts­

praxis. Länsstyrelsen i Kronobergs lån uttalar, att dessa anvisningar vore

värdefulla och ägnade att i viss grad undanröja den osäkerhet, som torde

uppstå innan en fast praxis utvecklats. Liknande uttalanden förekomma

i andra remissvar. Borgarrådsberedningen i Stockholm finner ifrågava­

rande avsnitt av betänkandet vara den betydelsefullaste delen av kommitté­

förslaget.

Kommittéreservanternas betänkligheter mot att lagstiftaren, därest den

valda metoden för att närmare precisera kompetensutvidgningen godtoges

av statsmakterna, skulle ge uttryck åt sin vilja i motiveringen och ej i lag­

textens form understrykas åter av flera remissinstanser. Ur en annan syn­

punkt kritiseras metoden av bl. a. svenska stadsförbundets styrelse. Sty-

i elsen finner det ej vara en tillfredsställande metod att motiveringsvis ge

anvisningar i detalj om tillämpningen av så generellt avfattade stadganden,

det här gällde. Därigenom riskerade man att gå miste om mer eller mindre

av vad man avsett att vinna med den genei-ella motiveringen. Styrelsen

tillfogar:

Särskilt angeläget synes vara, att man i fortsättningen får räkna med att

kompetensbedömningen i rättspraxis liksom hittills skall ske med beak­

tande av utvecklingens krav. Styrelsen förutsätter fördenskull, att med

nu ifrågavarande uttalanden icke bör åsyftas annat än att klargöra, huru

de i uttalandena berörda kompetensspörsmålen just från nuvarande ut­

gångspunkter böra bedömas. I

I sak har vad kommittén anfört om förslagets betydelse för olika om­

råden av kommunal verksamhet föranlett uttalanden särskilt av de remiss­

instanser, som yttrat sig endast beträffande visst eller vissa områden. Fler­

talet övriga remissinstanser ha ej framställt några erinringar mot denna

del av betänkandet. I yttrandena framkomna mera beaktansvärda syn-

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

Kungl. Maj.ts proposition nr lhO.

57

punkter på ifrågavarande speciella kompetensproblem komma att redovisas

i det följande, varvid problemen upptagas i samma ordning som förut an­

vänts vid återgivandet av kommitténs förslag.

Vad härvid till en början angår kommuns verksamhet för tillgodo­

seende av särskilda tätortsbehov anser styrelsen för svenska

landskommunernas förbund i motsats till kommittén, att kommun borde

äga rätt att stödja sådant behov även då ett municipalsamhälle bildats.

Styrelsen framhåller, att den nytta som kommunens olika delar kunde ha

av att en tätort försågs med olika välfärdsanordningar och som därför an­

setts motivera att kommunen fick rätt att vidtaga dylika åtgärder givetvis

kvarstode även sedan tätorten bildat municipalsamhälle. Konsekvensen

borde då fordra att man medgåve moderkommun rätt att stödja ett till

municipalsamhällesområdet koncentrerat tätortsbehov, när även den öv­

riga kommunen drar fördel av behovets tillgodoseende. Ur allmänintressets

synpunkt vore en sådan bidragsrätt motiverad redan därför att man vid

samverkan mellan moderkommun och samhälle kan hoppas att de spe­

ciella tätortsbehoven snabbare och på ett bättre sätt skola tillgodoses än

om municipalsamhället lämnas att ensamt med sin vanligen begränsade

skattekraft sörja för dem. Eljest måste man, om municipalsamhället läm­

nas utan stöd från moderkommunen, räkna med en viss ovillighet från

samhällsrepresentanternas sida mot standardförhöjande åtgärder utanför

municipalsamhällsområdet, eftersom därigenom en faktisk dubbelbeskatt­

ning för deras del inträder. Gentemot kommitténs uttalande att ett med­

givande åt primärkommun att lämna bidrag till municipalsamhälle skulle

stå i klar strid med den förut berörda principen om förbud för kommun

att vårda angelägenhet, vars handhavande tillkommer annan, påpekar för­

bundsstyrelsen, att denna princip redan genom speciallagstiftning genom­

brutits i ett par av kommittén angivna fall. Kommittén hade vidare själv

förordat vidgade möjligheter för primärkommun att stödja anläggande av

enskilda vägar, där möjlighet att bilda vägförening står öppen, enklare

tätortsplanering, där byggnadsplaneintressenterna närmast skola svara för

kostnaderna, samt landsbygdselektrifiering, där liksom i fråga om bidrag

till underlättande av studier staten i princip åtagit sig hjälpuppgiften.

Beträffande kommunernas understödjande av det en­

skilda vägväsendet tillstyrker väg- och vattenbgggnadsstgrelsen,

att kommunerna under vissa (ej närmare angivna) förutsättningar erhöllo

vidgad befogenhet alt lämna sådant stöd. I fråga om kontanta bidrag måste

härvid gränserna mellan den statliga och kommunala bidragsgivningen

uppdragas antingen genom särskild lagstiftning eller på annat sätt. En i

större skala bedriven kommunal bidragsverksamhet på hithörande område

kunde få vissa mindre önskvärda konsekvenser. Den skulle sålunda skärpa

den orättvisa mot enskilda väghållare som bl. a. följde av den liberala

tillämpningen av bestämmelserna om statsbidrag till vägar som äro av

58

väsentlig betydelse för en bygds befolkning. I en del fall torde vidare ett

kommunalt stöd åt underhållet av enskilda vägar, till vilka statsbidrag be­

viljats, kunna inedföra att motiven för det statliga bidraget undanrycktes.

Styrelsen framhåller slutligen, att kommunen borde vara skyldig att innan

bidrag lämnas till enskild väg samråda med vederbörande militära myn­

digheter till förhindrande av att en åtgärd understöddes, som icke vore

önskvärd med hänsyn till riksförsvaret. Sistnämnda synpunkt framföres

även av överbefälhavaren och länsstyrelsen i Jämtlands län.

I fråga om den kommunala medelsanvisningen för anordnande av

allmänna samlingslokaler framhåller statens nämnd för sam­

lingslokaler, att nuvarande praxis på området utvecklat sig på grundval

av uttalanden i ämnet vid 1945 års riksdag. Nämnden finner praxis bl. a.

' ara såtillvida bunden av dessa uttalanden, att en behovsprövning avse­

ende de allmänna samlingslokaler, vilka åsyftas med ett kommunalt be­

slut om stödgivning, stundom måste verkställas av förvaltningsdomsto­

larna. Detta vore ur principiell synpunkt otillfredsställande. Nämnden an­

för härefter bl. a.:

En bättre lösning synes kunna vinnas, därest vid laglighetsprövningen

av beslut som här avses, avgörandet blir beroende av huruvida det intresse

som skall befrämjas med subventionen är kommunalt, vilket bör kunna

presumeras, därest garantier skapats för att understödet är till gagn för

ortens föreningsliv utan åtskillnad eller — därest detta syfte likväl för­

felas att understödet återgår till kommunen. Alla kommunens medlem­

mar skulle under sådana förhållanden bli teoretiskt likställda i avseende

å möjligheterna att draga nytta av den kommunala subventionen, varige­

nom det samhälleliga intresset får anses tillgodosett. Därest kommittémajo­

ritetens linje i fråga om utsträckande av den kommunala kompetensen

skall följas förordar således nämnden för rättspraxis vägledande uttalan­

den av nyssangivna innebörd.

Nämnden ifrågasätter emellertid, om icke en särskild lagbestämmelse

kunde försvaras beträffande de allmänna samlingslokalerna, och föreslår

härutinnan, att stadgandet i 1 § lagen den 10 juli 1947 om kommunala

åtgärder till bostadsförsörjningens främjande utbygges med en bestäm­

melse av innebörd att jämväl allmänna samlingslokaler få vara föremål

för kommunal stödverksamhet under förutsättning att de angivna kraven

på samhälleligt intresse tillgodoses.

I likhet med kommittéreservanterna anser däremot länsstyrelsen i Väst­

manlands län, att något behov av ändrad lagstiftning på ifrågavarande

område ej föreligger. Länsstyrelsen hänvisar till att rättspraxis ansluter

sig till ett uttalande från statsmakternas sida och även syntes i sak över­

ensstämma med kommitténs synpunkter på frågan.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund påpekar härtill, att

de åberopade motiveringsuttalandena hade den olägenheten att de måste

tolkas restriktivt. Styrelsen hade därför ingen saklig erinran mot vad kom­

mittén anfört om ett lättande av villkoren för kommunal medverkan uti

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

59

ifrågavarande fall men ville fästa uppmärksamheten på att kommittén

icke för egen del kunnat utfinna andra villkor för bidragsgivningen än

dem som fastslagits av regeringsrätten på grund av omförmälda uttalanden.

Vad härefter angår spörsmålet om kommuns understödjande av

hemvärnet och andra frivilliga försvarsorganisationer

har kommitténs uttalande att sådan verksamhet endast borde få ske i den

formen att kommun ställde lokaler till hemvärnets förfogande kritiserats

bl. a. av länsstyrelsen i Jönköpings län, överbefälhavaren och hemvärns-

räidet.

Länsstyrelsen i Jönköpings län finner kommitténs ställningstagande allt­

för formalistiskt. Då hemvärnets rekrytering vore baserad på frivilligt

åtagande och deltagandet i övningar och utbildningskurser kunde inne­

bära direkta uppoffringar för hemvärnets personal, borde det icke vara

uteslutet för kommunerna att inom vissa gränser lämna hemvärnet sitt

stöd. En förbudslagstiftning i förevarande avseende torde för övrigt bli

tämligen ineffektiv i en för landet farofylld tid.

Överbefälhavaren föreslår, att kommun skall äga rätt att utan inskränk­

ning stödja hemvärnets verksamhet, och förordar även att befogenheten

att upplåta lokaler och lämna anslag till idrottsändamål skall gälla samt­

liga frivilliga försvarsorganisationer. — överbefälhavaren anser visserli­

gen i likhet med kommittén att omsorgen om försvaret närmast borde vara

en statens uppgift. De frivilliga försvarsorganisationerna intoge dock en

särställning. Vad särskilt anginge hemvärnet skulle en begränsning av

kommuns rätt att stödja verksamheten innebära ett allvarligt avbräck i

både ekonomiskt och psykologiskt avseende. Intresset från kommunernas

sida att bevilja anslag till hemvärnet stegrades nämligen alltjämt. En av

hemvärnschefen åberopad sammanställning utvisade sålunda en fördubb­

ling år 1947 i förhållande till budgetåret 1943/44 av såväl antalet anslags-

beviljande kommuner som anslagssiffran. Ur psykologisk synpunkt borde

hemvärnets frivilliga karaktär uppmärksammas. Hemvärnsmännen, vilka

annars i regel vore befriade från tjänstgöring, visade sig genom sin anslut­

ning villiga att offra tid och krafter för hemortens försvar. En lagstadgad

rätt för kommun att lämna anslag till hemvärnet skulle sannolikt utgöra

ett stöd för dess verksamhet och utöva ett så gynnsamt inflytande på rekry­

teringen, att redan detta motiverade ett frångående av kommitténs restrik­

tiva tolkning av det allmänna kompetensstadgandet. — Vad anginge övriga

frivilliga försvarsorganisationer så utgjorde lokalfrågan flerstädes ett brän­

nande problem särskilt för centralförbundet för befälsutbildning och riks­

förbundet Sveriges lottakårer. Det vore därför synnerligen önskvärt, att

kommun gåves rätt alt i detta hänseende stödja samtliga frivilliga för­

svarsorganisationer. De berörde kommuns intresse pa liknande sätt som

hemvärnet. Samma princip borde gälla i frågan om anslag för understöd

av idrottsändamål.

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W.

60

I yttranden till överbefälhavaren ha chefen för armén samt vad anginge

vederbörande organisationer hemvärnschefen, centralförbundet för befäls-

utbildning och riksförbundet Sveriges lottakurer uttalat sig i enahanda rikt­

ning. Chefen för armén och centralförbundet föreslå härjämte, att kompe­

tensutvidgningen genomföres på speciallagstiftningens väg i särskilda lag­

bestämmelser, avfattade så att de pa ett entydigt sätt angåve kommunernas

behörighet i fråga om understöd till försvarsändamål.

Ä\en hemvärnsradet hävdar att kommun borde äga bevilja anslag till

hemvärnet för annat ändamål än för lokaler och anför till stöd härför

bl. a.:

Hemvärnet, bygdens egen lokala motståndsrörelse, har en principiellt

annan karaktär än trupp ur linje- och lokalförsvarsförband och står på så

sätt också i ett väsentligt annat förhållande till kommunen än vanlig trupp

bestående av värnpliktiga. Bygden, kommunen har därför utan tvekan

både ett helt annat intresse och även ett helt annat ansvar för hemvärnets

försvarsorganisation än för en trupp av värnpliktiga, som i krigstid till­

fälligtvis kan bliva grupperad inom kommunen, något som också kommit

till uttryck i den för hemvärnet gällande kommunala rekryteringskontrol-

len. Denna väsensskillnad motiverar, synes det hemvärnsrådet, en annan

syn på anslagsfrågan än den kommittén förfäktar.

Det kommunala inflytandet på hemvärnets rekrytering är------------ givet­

vis främst tillkommet för att garantera hemvärnet en ur medborgerliga syn­

punkter fullgod sammansättning. Det är emellertid också en kommunal an­

gelägenhet att bygdens egen försvarsorganisation får en sammansättning som

bygden kan lita på, så att ortens hemvärn så effektivt som möjligt kan lösa

de krigstida uppgifter, som tjäna bygdens bestånd och fullföljande så långt

möjligt av bygdens normala livsfunktioner. Om detta i det totala krigets tid

måste anses vara en kommunal angelägenhet av väsentlig betydelse, så torde

också kunna sägas, att det därför i fredstid är en kommunal angelägenhet

att ha rätt att ekonomiskt stödja hemvärnet även för annat ändamål än

samlingslokaler. I

I motsats till kommunallagskommittén hävdar hemvärnsrådet, att det

också måste vara en kommunal angelägenhet att inom bygden i fredstid ha

en av hemvärnsmän bestående, ständigt tillgänglig och snabbt organiserad

styrka att tillgripa icke endast för efterspaning av vilsegångna o. s. v. utan

även vid katastroftillfällen av olika slag.

Kommunalfullmäktige i Knäred anse att med hänsyn till de tjänster som

hemvärnsorganisationen utför för sina hemkommuner, dessa borde få rätt

att bevilja medel och andra förmåner till denna organisation.

En motsatt uppfattning antydes i yttrande av stadsfullmäktige i Stock­

holm. Fullmäktige åberopa ett yttrande av borgarrådsberedningen (majo­

riteten), vari anföres:

Något vid sidan av de principiella ståndpunktstagandena i betydelsefulla

kompetensfrågor synas sådana avgöranden falla som exempelvis huruvida

kommunerna skola äga att understödja skytterörelsen eller hemvärnsgår-

dar. Det är här fråga om avsteg från huvudregeln att försvaret är en stat-

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

Kungl. Maj ris proposition nr liO.

(il

lig angelägenhet och därmed ligger utanför det kommunala kompetens­

området. Då det därtill endast genom en ganska tvivelaktig argumentation

blir möjligt för kommittén att inrymma hemvärnsgårdarna inom den kom­

munala kompetensen, torde del vara lyckligast, om kommitténs uttalande

i denna fråga icke får bliva prejudikatbildande.

Kommunalfullmäktige i Tierps köping understryka, att anslag till hem­

värnet är en uppgift, som helt hör staten till och är kommunerna främ­

mande.

Förut har redogjorts för remissinstansernas allmänna inställning

till kommitténs uttalanden om kommunernas rätt att understödja

enskilda personer och den uppdelning kommittén därvid gjort mellan

socialvård i trängre bemärkelse och annan understödjande verksamhet.

I det följande skola de yttranden, som beröra de särskilda kompetens­

problemen inom detta område, redovisas. Härvid är att märka att de åt­

gärder, som ej kunna hänföras till socialvården i trängre bemärkelse, skulle

inrymmas i den kommunala kompetensen enligt det nya kompetensstad­

gandet. På grund härav skulle kommun utan stadgande i lag äga rätt att

anslå medel till stipendier och andra studieunderstöd.

Lagstiftning enligt kanslirådet Wejles förslag om rätt för lands- och stads-

kominun samt landsting att anslå medel för underlättande av studier av-

styrkes av kommittémajoriteten. Reservanterna hänvisa däremot till detta

förslag.

Vad betänkandet sålunda innehåller om kommunernas befogenheter be­

träffande studiebidrag har i huvudsak ej föranlett något yttrande från

länsstyrelsernas sida. De myndigheter som dela reservanternas mening ha

ej särskilt yttrat sig om de föreslagna författningarna om stipendieverk-

samheten. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund anser av

principiella skäl att särskild lagstiftning borde användas för att reglera

den kommunala kompetensen på ifrågavarande område. Denna lagstift­

ning borde inskränka sig till en i lagtext given deklaration utformad i en­

lighet med utredningsmannens förslag men icke innefatta några särskilda

tillämpningsföreskrifter. I vad de av utredningsmannen föreslagna författ­

ningarna avse landstingen tillstyrkas de eller lämnas i princip utan erin­

ran av landstingens förvaltningsutskott i Malmöhus, Älvsborgs, Jämtlands

och Västerbottens län medan förvaltningsutskottet i Kristianstads län i

denna del ansluter sig till kommittémajoriteten. Förvaltningsutskottet vid

Malmöhus läns landsting anser dock, alt särskilda tillämpningsföreskrif­

ter ej erfordras, och samma utskott i Älvsborgs län förmenar att under­

stödjande av studier i första hand är en statens angelägenhet, samt till­

fogar:

Bidrag från kommuner och landsting böra därför endast i särskilda fall

och då ömmande skäl föreligga ifrågakomma. Statens stipendier böra där­

för beräknas så att i allmänhet andra understöd icke äro erforderliga.

62

Tillämpningsföreskrifterna iå anses tillkomna såsom en garanti för, att

de kommunala myndigheterna icke missbruka befogenheten att bevilja

sagda stipendier. Då emellertid föreskrifterna tydligen äro utformade så,

att de kommunala understöden komma att utgå efter samma grunder som

statens motsvarande bidrag, torde kunna befaras, att tilldelade kommun­

stipendier inverka på vederbörandes möjligheter att erhålla statsstipen-

dium eller att i varje fall vid bestämmande av statsstipendium hänsyn

tages till, huruvida vederbörande beviljats kommunalt bidrag. I realiteten

komme alltså kommunerna att övertaga en del av statens omkostnader för

underlättande av studier.

Kungl. Maj:ts proposition nr Vt Q.

Övriga förvaltningsutskott ha ej yttrat sig i denna del.

Några kommuner ogilla, att kommunerna få ökade befogenheter på detta

område. Sålunda anföres i ett för kommunalfullmäktige i Brunnby

(Malmöhus län) avgivet yttrande:

Fullmäktige kunna icke komma ifrån att det måste vara en rent statlig

angelägenhet att understödja den studerande ungdomen. Särskilt de mindre

landskommunerna ha alltför små möjligheter i detta avseende, och den

ekonomiska bördan blir alltför ojämnt fördelad. De hittillsvarande statliga

åtgärderna på området äro emellertid otillräckliga och medföra även de en

snedbelastning för landets kommuner och dessas invånare. Städer och

andra större orter, där de högre skolorna i regel äro belägna, ha genom

lärarnas bosättning och lärjungarnas inackorderingar direkta och indi­

rekta inkomster, som landsbygdskommunerna och dessas invånare till stor

del få betala och därtill efter värden, som icke oväsentligt överstiga deras

egentliga förmåga med hänsyn till dyrortsgrupperingen. En överföring av

stipendiegivningen på kommunerna måste därför än ytterligare skärpa en

redan befintlig orättvisa och i än högre grad bidraga till flykten från lands­

bygden.

Skolöverstyrelsen, överstyrelsen för yrkesutbildning, lantbruks styr elsen,

studielånenämnden och arbetarnas bildningsförbund tillstyrka, att kommu­

nernas beslutanderätt utvidgas till att avse studiestipendier. Skolöverstyrel­

sen anser även att reglerande bestämmelser böra utfärdas enligt utred­

ningsmannens förslag till kungörelse, kompletterade med en anvisning att

kommunala stipendier företrädesvis böra beviljas inom områden, där stat­

lig stipendieverksamhet ej förekommer. Lantbruksstyrelsen förmenar att

den hjälp och uppmuntran till frivillig yrkesutbildning, som landstingens

och primärkommunernas stipendier utgöra, icke kunde undvaras. För

landstingens del hänvisar styrelsen till att de vore ägare till ett flertal

lantmanna- och lanthushållsskolor och genom årliga anslag understödde

verksamheten vid många dylika skolor. Det vore därför naturligt att lands­

tingen bidroge till höjandet av jordbrukarnas yrkesskicklighet även genom

att utdela stipendier åt elever vid anstalter för jordbruksundervisning.

Studielånenämnden anför:

Statsmakterna ha, särskilt under senare år, visat en oavlåtlig och tydligt

dokumenterad strävan att medelst statsmedel utjämna och förbättra de

Kungl. Maj.ts proposition nr IkO.

63

ungas ekonomiska betingelser att vinna den utbildning, som deras anlag

och intressen motivera. Det finnes anledning förutsätta, att detta intresse

för den studerande ungdomen icke kommer att minska utan fastmer taga

sig uttryck i vidgade stipendiemöjligheter, givetvis i den mån som stats-

finansiella hänsyn det medgiva. Det sakligt motiverade behovet av studie­

understöd från andra håll till de grupper studerande, som kunna få stat­

liga understöd, torde därför med tiden komma att minska för att slutli­

gen helt bortfalla.

Så länge den statliga studiehjälpsverksamheten icke nått sin fulla ut­

veckling, är emellertid kompletterande studiehjälp från andra håll värde­

full. Det finnes av denna anledning intet att erinra mot att även kommu­

nerna understödja sina ungdomars studier genom stipendier, förutsatt

givetvis att stipendiegivningen sker i den anda, som uttryckligen angivits

av kommunallagskommittén, d. v. s. »präglas av planmässighet och objek­

tivitet», innebärande bl. a., »att ett kommunalt understödsbeslut icke får

ha karaktären av obehörigt gynnande av viss eller vissa kommunmedlem­

mar i jämförelse med andra».

Nämnden ansluter sig framför allt av praktiska skäl även till utrednings­

mannens förslag att riktlinjer för kommunernas stipendiegivning skulle

angivas i en särskild kungörelse men gör vissa erinringar beträffande de­

taljutformningen av denna.

Även arbetarnas bildningsförbund framställer några detaljanmärknin­

gar mot kungörelseförslaget och föreslår bl. a. att kommun skall få ge sti­

pendier åt deltagare i kurser, som ordnas av statsunderstödda studieför­

bund, centralbyrån för föreläsningsverksamhet eller folkbildningsförbund.

Kommitténs uttalande att kommunerna borde vara berättigade att lämna

understöd till enskilda personer för elektrifiering och andra

jämställda ändamål lämnas utan erinran av elektrifieringsberedningen.

Beredningen finner emellertid, att riktlinjer för befogenheten böra fast­

ställas, så att icke svårigheter uppstå vid handläggningen av understöds-

ärenden och vid prövning av eventuella besvär.

Beträffande kommunernas verksamhet på bostadsför­

sörjningens område har kommittén funnit att en utvidgning av

kompetensen enligt förslaget skulle göra 1947 års lagstiftning på området

överflödig. Statens bgggnadslänebgrä påpekar, att detta uttalande finge an­

ses innefatta en rekommendation att upphäva 1 § i lagen den 10 juli 1947

om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, därest den

ifrågasatta allmänna utvidgningen av den kommunala kompetensen ge­

nomfördes. Byrån ställer sig tveksam till lämpligheten härav. Frånsett vil­

ken ståndpunkt man intoge i fråga om metoderna för den allmänna kom-

petensutvidgningen — byrån finner för egen del vad reservanterna här-

utinnan anfört i åtskilligt vara värt beaktande — tedde det sig nämligen

ur praktiska synpunkter lämpligt att i eu särskild lag sammanfatta allt

64

vad som skall gälla i fråga om kommuns såväl rättigheter som skyldig­

heter på bostadsförsörjningens område. Både staten och kommunerna vore

verksamma på detta område och det vore angeläget, att de olika verksam­

hetsformerna samordnades med varandra på ett rationellt sätt. Detta syfte

torde bäst tillgodoses genom särskild lagstiftning, övervägande skäl talade

således för att 1 § i 1947 års lag finge kvarstå. Däremot borde de i veder­

börande tertiärlånekungörelser förekommande stadgandena om kommu­

nal kompetens i visst fall utgå såsom obehövliga.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund framhåller, att special­

lagstiftning alltid komme att bli nödvändig på detta område vid sidan av

den primärkommunala kompetensregeln för att fastslå skyldigheten för

kommunen att sörja för uppgiften i fråga. Förekomsten av en i special-

laS given klar bestämmelse om skyldighet att främja bostadsförsörjningen

skulle enligt styrelsens mening lätt kunna föranleda missförstånd rörande

omfattningen av kommunernas rätt på samma område, om denna senare

rätt skulle härledas enbart ur kommunernas allmänna befogenhet att sörja

för sina egna angelägenheter. Styrelsen avstyrkte därför förslaget att på

detta sätt särskilja olika element i bostadsförsörjningsuppgiften.

Vad slutligen angår den kommunala hjälpen till arbets­

lösa har kommittén förutsatt, att den offentliga arbetslöshetshjälpen såsom

hörande till socialvården i trängre bemärkelse ej heller framdeles skulle

utan särskilt lagstadgande falla inom kommunernas kompetensområde.

Socialstyrelsen ansluter sig till denna uppfattning och understryker, att

samhällets arbetslöshetspolitik måste drivas efter ensartade riktlinjer. Även

statens arbetsmarknadskommission (arbetsmarknadsstyrelsen) uttalar sig

för att nuvarande rättspraxis på området upprätthålles men förordar att

frågan om den kommunala understödsverksamheten vid arbetslöshet ytter­

ligare utredes. I likhet med kommittén anser kommissionen att kommu­

nerna i princip borde äga rätt att bereda arbetslösa utkomst genom igång­

sättande av arbetsföretag även i sådant fall, då företaget i och för sig icke

är en kommunal angelägenhet.

Borgarrådsberedningen i Stockholm (majoriteten; yttrandet åberopat av

Stockholms stadsfullmäktige) uttalar tveksamhet om kommitténs förslag

på denna punkt. Endast om reglerna angående beviljande av arbetslös-

hetshjälp utbyggdes så, att kommunerna med tillämpning av dessa regler

kunde tillgodose alla förekommande hjälpbehov på området, syntes man

kunna godkänna, att det alltjämt skall ligga utanför kommunernas kom­

petensområde att komplettera den reglerade arbetslöshetshjälpen med en

särskild fri understödsverksamhet.

Kommitténs förslag att ordna ett särskilt remissförfarande

i besvärs m ål rörande kommuns kompetens har föranlett

uttalanden i några yttranden.

Kungl. Maj.ts proposition nr IM).

66

pade stadgandet i kommunallagarna utan även genom speciallagstiftning.

Särskilt på socialvårdens område ha kommunerna i olika författningar till­

erkänts omfattande men också i detalj reglerade befogenheter.

Även om sålunda genom rättstillämpning och lagstiftning nya områden

efter hand förts in i kommunernas verksamhetssfär, medför dock den tolk­

ning kompetensbestämmelsen erhållit i praxis, att betydelsefulla grenar av

samhällslivet icke kunna anses tillhöra kommunernas verksamhetsområde.

I vart fall är det på flera punkter osäkert hur långt befogenheten sträcker

sig; kompetensregeln ger i sig själv föga ledning bl. a. därför att den av­

fattats med sikte på förhållandena i ett samhälle med väsentligt annan

ekonomisk och social struktur än det nuvarande. Rättspraxis visar dess­

utom flera exempel på avgöranden, som förefalla svårförenliga eller mot­

sägande i förhållande till varandra. Beträffande vissa verksamhetsområden

har praxis dock fått en sådan stadga, att en bestämd gräns synes vara satt

för en vidare utvidgning utan lagstiftning av kommunernas befogenheter.

Som exempel på fall där det i viss mån är oklart, hur långt kompetensen

sträcker sig, må nämnas åtgärder som avse allmännyttiga anordningar i

särskilda kommundelar, t. ex. elektrifiering av en by, anordnande av vatten

och avlopp i en tätort, byggande och underhåll av en enskild väg. Gemen-

samhetskravet har här stundom givits en kvantitativ innebörd och ansetts

medföra, att kommunen ej ägt vidtaga åtgärd som icke varit till gagn för

ett större antal kommunmedlemmar eller för en mera betydande del av

kommunen.

Ett verksamhetsområde, där en fast praxis utbildat sig, innefattar under­

stödjande av enskilda personer. På detta område tillåtas icke kommunala

insatser i annan ordning än gällande fattigvårdslag stadgar eller eljest är

medgivet enligt lag eller författning. Kommunala beslut att utan sådant

författningsstöd understödja enskilda arbetslösa eller att lämna bostads­

subventioner eller bidrag till underlättande av studier ha sålunda upphävts

i flera fall.

De angivna förhållandena ha medfört att från olika håll särskilt under

de sist förflutna tio åren föreslagits, att kommunerna skulle få vidgade

befogenheter. Man har härvid understundom som t. ex. kommunindelnings-

kommittén tänkt sig en allmän kompetensutvidgning och velat skapa en

vidare ram för kommunernas verksamhet. Men förslagen ha även avsett

att utsträcka kompetensen till något speciellt område. I riksdagen ha så­

lunda framlagts förslag, att kommunerna skulle få anslå medel till hem­

värnet, till byggande av vägar samt till elektrifiering av avlägset liggande

gårdar och byar. Riksdagen har även hemställt om utredning om kommuns

rätt att bevilja stipendier eller i annan form ge bidrag för att underlätta

studier.

Också på ett annat sätt har det visat sig, att de i lag och praxis uppdragna

Kungl. Maj.ts proposition nr JiO.

68

Det kan icke vara rimligt, att den under helt andra förhållanden fastställda

ramen för kommunernas verksamhet skall kunna hindra nutidens kom­

muner från att på bästa sätt fylla sina viktiga uppgifter. Såsom i ett remiss­

yttrande påpekas kan det antagas, att den i lagen uttryckta begränsningen

av den kommunala kompetensen verkat återhållande på lokala initiativ,

då det gällt att tillgodose olika krav på att det allmänna skall träda emel­

lan, vilket i sin tur medverkat till en många gånger kanske mindre lycklig

tendens till centralisering. Denna tendens bör — såsom framhålles i samma

yttrande — hejdas genom att kommunerna få möjlighet till ökat själv­

ständigt handlande. Den kommunala självstyrelsen skulle härigenom stär­

kas. En kompetensutvidgning skulle ur denna synpunkt bli ett värdefullt

komplement till kommunindelningsreformen.

Den förestående kommunindelningen utgör enligt min mening ett särskilt

skäl för att kommunerna just nu böra få ökade befogenheter. Å ena sidan

komma storkommunerna att ha större möjligheter att fullgöra de nya upp­

gifter en kompetensutvidgning för med sig. Å andra sidan skulle ett bibe­

hållande av gällande kompetensregler -—- särskilt med hänsyn till att dessa

föranlett att kompetensen i vissa fall bedömts efter kvantitativa normer —

kunna hindra att de olika kommundelarna sammansmälta till en ny effek­

tivt arbetande enhet. Huvudsyftet med kommunindelningsreformen, att

stärka den kommunala självstyrelsen genom att skapa ekonomiskt och

administrativt mera bärkraftiga kommuner, skulle därigenom i viss mån

kunna äventyras.

Jag kan därför ej godtaga vad i några yttranden anförts om att kommun­

indelningsreformen borde föranleda åtminstone ett uppskov med en ut­

vidgning av den kommunala kompetensen. Genomföres en kommunsam­

manslagning för att göra den kommunala förvaltningen mera effektiv, vore

det tydligen föga konsekvent att för att minska ett eventuellt på vissa håll

förekommande missnöje med reformen hålla fast vid en kompetensbegräns­

ning, som kunde användas till att motverka reformens syfte. Kominun-

indelningskommittén har därför också föreslagit en principiell utvidgning

av kommunernas befogenheter.

Av det anförda torde framgå, att jag icke blott förordar, att en sådan ut­

vidgning nu bör komma till stånd, utan även anser, att den i första hand

bör ske genom en ändring av det stadgande i kommunallagarna, som be­

gränsar kommunernas kompetens till gemensamma ordnings- och hushåll-

ningsangelägenheter. Kommittéreservanterna ha mot denna lösning av

kompetensproblemet bl. a. invänt, att den för en avsevärd tid skulle införa

ett betydande osäkerhetsmoment i den kommunala självstyrelsen. Reser­

vanternas farhågor synas mig överdrivna. Det är ju i intet avseende fråga

om att inskränka kommunernas befogenheter. De föreliggande prejudikaten

komma därför att behålla sin betydelse i den mån de klargjort, hur långt

dessa befogenheter sträcka sig. Osäkerheten hänför sig endast till det utan­

Kungl. Maj:ts proposition nr 1 'i0.

70

vara av jämförelsevis sent datum. Denna tolkning torde emellertid ha varit

vedertagen, då genom 1930 års kommunallagstiftning ordet »gemensamma»

anknöts till kommunen såsom sådan; tidigare hade det hänförts till kom­

munens medlemmar. Den ändring, som sålunda skedde, avsåg ej att lag­

fästa en kvantitativ tolkning av bestämningen. Man torde endast ha åsyftat

att helt allmänt anknyta kompetensen till den gemenskap en kommun ut­

gör. Det har också framhållits, att uttrycket »kommuns gemensamma ange­

lägenheter» i själva verket innehåller en onödig bestämning; en kommuns

angelägenheter äro till sin natur gemensamma. Sistnämnda synpunkt före­

faller mig vara riktig; den har också kommit till uttryck i kommunal­

lagarna. Sålunda stadgas i 9 § andra stycket lagen om kommunalstyrelse

på landet, att kommunalstämman i vissa kommuner äger utöva kommunens

beslutanderätt i alla dess angelägenheter.

Det anförda leder för min del till den slutsatsen, att ett uteslutande av

ordet »gemensamma» väsentligen ej skulle ha annan innebörd än att det

undanryckte den föregivna grunden för en kvantitativ tolkning av den kom­

munala kompetensen. Vad reservanterna anfört om att man härvid även

skulle uppgiva en begränsning, som gåve ett starkt stöd för kravet på

objektivitet och normbundenhet i den kommunala verksamheten, torde

sålunda i stort sett sakna fog. I den mån man kunnat lägga något dylikt i

uttrycket »kommuns gemensamma angelägenheter», synes uttrycket »kom­

muns angelägenheter» kunna givas motsvarande innebörd. Reservanterna

ha också själva betonat att redan gällande rätt lämnar stort utrymme för

kvalitativa synpunkter och därmed i viss mån vitsordat, att en vidgning av

kompetensen efter dylika linjer ej skulle stå i strid med lagstiftningens

grundtankar. Och vad angår invändningen att man genom att ändra kom­

petensbestämmelsen skulle komma i konflikt med grundlagsstadgandet om

menigheters beskattningsrätt för egna behov, saknar denna invändning en­

ligt min mening allt berättigande. Oavsett att med det åberopade stadgan­

det sannolikt alls ej avses att draga upp en gräns för kommunernas be­

fogenheter, synes nämligen uttrycket »egna behov» språkligt sett ha samma

innebörd som orden »egna angelägenheter» d. v. s. kommuns angelägenheter

eller just den av kommittén föreslagna bestämningen.

Beträffande uttrycket »ordnings- och hushållningsangelägenheter» äro

kommitténs ledamöter ense om att detsamma varit av ringa betydelse för

den begränsning av den kommunala kompetensen, som skett i praxis. En

motsatt åsikt har uttryckligen förfäktats endast av kammarkollegium. Ett

studium av rättstillämpningen på området sådan denna redovisas i en bilaga

till kommitténs betänkande giver emellertid enligt min mening föga stöd

för kollegii uppfattning. I varje fall torde den snäva begränsning av kom­

munernas befogenheter, som i praxis upprätthålles i fråga om understöd­

jande av enskilda personer, ej grunda sig på denna bestämning.

Någon olägenhet synes alltså ej kunna följa av att uttrycket »genien-

Kanyl. Maj.ts proposition nr 140.

71

samma ordnings- och hushållningsangelägenheter» uteslutes ur kompe­

tensstadgandet. En vidgning av kommunens befogenheter på denna väg

framstår också som den naturliga konsekvensen av det förut fastslagna

förhållandet, att en allmän kompetensutvidgning åsyftas. En sådan kan

knappast ernås genom speciallagstiftning. Det torde nämligen med fog

kunna ifrågasättas, om det är möjligt att genom lagstiftning på olika om­

råden genomföra den kvantitativa värderingens ersättande med ett kvali­

tativt betraktelsesätt. Ett system med en rad särskilda lagar skulle vidare

binda den kommunala förvaltningen och försvåra den önskade smidiga

anpassningen efter ändrade förhållanden. Såsom redan förut understrukits

kan jag därför ej ansluta mig till en linje, som medför att ett sådant system

måste tillgripas.

I det föregående har i olika sammanhang berörts, att en kompetensutvidg­

ning särskilt påkallades av att den nuvarande bestämmelsen stundom givits

en kvantitativ innebörd. Det har även antytts, att detta betraktelsesätt icke

svarade mot den allmänna uppfattningen inom kommunerna. Det avgö­

rande anses i stället böra vara, huruvida det verkligen vore ett allmänt, ett

samhälleligt, till kommunen knutet intresse att åtgärden vidtoges av kom­

munen. Kommittén har uttryckt saken så, att man ute i kommunerna lagt

kvalitativa synpunkter på kompetensproblemen och har för sin del funnit

att det sålunda bestämda allmänintresset bör vara normerande för den av

kommittén förordade kompetensutvidgningen. Därigenom skulle större be­

aktande kunna skänkas de olika angelägenheternas art och natur.

Jag kan i huvudsak ansluta mig till kommittén på denna punkt. Om

man vill ge kommunerna full handlingsfrihet inom kommunbegreppets

ram, kan någon annan generell norm knappast uppställas. Att det till

kommunen knutna samhällsintresset i sista hand bör vara normerande för

kommunens befogenheter måste följa av kommunernas ställning som sam­

hällets lokala förvaltningsorgan.

Mot tanken att sålunda låta allmänintresset bli bestämmande för det nya

kompetensstadgandets tillämpning har invänts att en sådan bestämning

skulle bli alltför obestämd och intetsägande. Man har frågat sig om den

verkligen kunde möjliggöra en objektiv prövning av kompetensfrågorna

och framhållit betydelsen icke minst för de enskilda kommunmedlemmarna

av en klar gräns för den kommunala verksamheten. Jag vill därför under­

stryka kommitténs uttalande, att det förhållandet, att allmänintresset stäl­

les i förgrunden icke betyder att den kommunala verksamheten inom obe­

stämda gränser lämnas full frihet. En sådan anordning skulle för övrigt

stå i strid med de synpunkter på den kommunala verksamhetens natur,

som nyss antytts. De kommunala besluten skola även i fortsättningen

kunna genom besvär bringas under de rättstillämpande myndigheternas

prövning. Visserligen torde en kompetensbestämning som den föreslagna

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

72

komma att innebära, att skälighetssynpunkter böra beaktas vid besvärs-

prövningen. Men så har redan nu stundom varit fallet. Och i sista hand

måste det alltjämt i regel bli en rättsprövning av kompetensfrågorna. Lik­

som f. n. kan det sålunda bli fråga om en tillämpning av vissa principiella

normer av begränsande innebörd, som gälla all kommunal verksamhet eller

förvaltningsverksamheten överhuvudtaget. Dessa generella regler rubbas gi­

vetvis ej av de föreslagna ändringarna.

En annan given begränsning av objektiv natur ligger som kommittén

framhåller i att det allmänna intresse, som konstituerar en angelägenhet

som kommunal, måste vara knutet till den egna kommunen. Denna »loka­

liseringsprincip» har varit erkänd ända sedan kommunalförordningarnas

tillkomst. Sålunda betonades redan i förarbetena till 1862 års kommunal­

förordningar att det låge i sakens egen natur, att kommunens självverk­

samhet alltid förbliver lokal. Principen synes ej ha ansetts behöva komma

till uttryck i lagtexten och den torde konsekvent ha upprätthållits i praxis.

Någon ytterligare oklarhet torde sålunda ej åstadkommas genom kommit­

téns uttalanden i denna del, till vilka jag i allo kan ansluta mig.

Motsvarande gäller regeln att kommun icke får handha angelägenhet,

som författningsenligt tillkommer annan. Denna stöder sig enligt gällande

rätt på uttryckligt stadgande i lag och kommittén har föreslagit att detta

stadgande skall oförändrat upptagas i den nya kompetensbestämmelsen. På

denna punkt åsyftas alltså ingen annan ändring i nuvarande praxis än den

som följer av att nya områden givas författningsmässig reglering. I

I några yttranden ha uttalats farhågor för att efter en kompetensutvidg­

ning enligt av kommittén uppdragna riktlinjer gränsen mellan statens och

kommunernas verksamhetsfält skulle bli alltför obestämd och att kom­

munerna till men för en rationell förvaltning skulle ingripa på områden,

som borde regleras genom statliga åtgärder. Ej heller på denna punkt kan

jag emellertid finna att en kompetensbestämmelse, där det till kommunen

knutna allmänintresset ersätter gemensamhetskravet som normerande fak­

tor, behöver innebära ökade risker för en ogynnsam utveckling. Den be­

gränsning som gemensamhetsbestämningen innebär torde nämligen i detta

sammanhang ha mindre betydelse. Det lär väsentligen vara de förut an­

givna begränsande reglerna, att en angelägenhet skall vara lokaliserad till

den egna kommunen och att dess handhavande icke författningsenligt får

ankomma på annan, som hittills hindrat kommunala åtgärder inom om­

råden som böra vara förbehållna staten. Dessa regler avses alltjämt skola

gälla. Jag vill emellertid framhålla, att jag icke delar statskontorets upp­

fattning, att det uteslutande borde vara staten, som tager initiativ till och

reglerar den offentliga verksamhet, som betingas av allmänna intressen.

Detta skulle ju innebära en icke önskvärd centraldirigering av förvalt­

ningen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

74

sociallagstiftningens ram ansetts äga befogenhet att träda hjälpande emel­

lan för att förebygga behov av socialvård bör detta alltjämt vara tillåtet.

Vid remissbehandlingen har ifrågasatts, att den nyssnämnda förbuds-

regeln skulle upprätthållas i sin helhet, så att kommunala understöd åt

enskilda överhuvud bleve tillåtna endast i den mån detta medgåves i sär­

skild lagstiftning. Kommittén har för sin del funnit, att dylika understöd

utanför socialvården borde få lämnas av kommunen utan sådant bemyn­

digande, om de utgjorde naturliga led i verksamhet av annan art och syfte,

som det i och för sig tillkommer kommunerna att bedriva eller främja,

och under förutsättning att understödsgivningen präglades av planmässig­

het och objektivitet.

Kommittén synes emellertid icke ha anfört några bärande skäl för att

tillåta en sådan allmän kommunal understödsrätt. Flera av de synpunkter,

som åberopats mot en oreglerad verksamhet från kommunernas sida

inom den egentliga socialvården synas mig äga giltighet också här. Ställd

emot ett strikt genomfört förbud för kommunerna att driva sådan verksam­

het medför — såsom reservanterna påpekat — en fri understödsrätt på

övriga områden vissa mindre tillfredsställande konsekvenser. Gränsdrag­

ningen blir svår icke minst därför att man här rör sig på ett område, där

statliga initiativ ofta påkallas och framstå såsom naturliga. Understödjande

av enskilda personer kan i själva verket enligt min mening icke betraktas

som en typisk kommunal angelägenhet; det kan icke anses vara ett all­

mänt intresse att kommunerna få befogenhet att utan stöd i författningarna

tillgodose allehanda anspråk på bidrag från kommunmedlemmarnas sida.

En sådan verksamhet leder också lätt till ogrundade anspråk på att det all­

männa skall träda hjälpande emellan. Olika principer komma bl. a. på

grund av den varierande ekonomiska bärkraften att tillämpas i skilda kom­

muner och detta medför i sin tur att medlemmarna i en kommun, som till-

lämpar en mera snäv understödspolitik, kunna känna sig orättvist behand­

lade och ställa krav på att staten skall träda emellan. Det kan på detta sätt

uppstå ett tryck på staten att ingripa, som icke är sakligt motiverat.

Ur de synpunkter, vilka böra vara vägledande vid utvidgningen av den

kommunala kompetensen, kan jag därför icke oreserverat ansluta mig till

kommittén i denna del. I princip bör alltjämt gälla, att kommunerna utan

stöd i lag eller författning icke äga lämna understöd till enskilda personer.

Emellertid synes denna i praxis uppställda regel ha fått en alltför snäv

tillämpning, som icke torde vara i allo motiverad på de grunder, som enligt

vad förut anförts få anses uppbära densamma. Detta är särskilt påtagligt

i fråga om kommunala anslag för att underlätta studier. Här är det ju i

allmänhet icke fråga om understöd i vanlig mening utan om bidrag i sär­

skild form till en verksamhet, som kommunerna otvivelaktigt äga främja.

I fråga om folk- och fortsättningsskoleväsendet, det högre kommunala skol­

väsendet och yrkesundervisningen har kommunen uppgifter enligt särskilda

Kungl. Maj.ts proposition nr IhO.

76

sikt åsyftas också att ge kommunerna större rörelsefrihet och möjlighet att

smidigt anpassa verksamheten efter utvecklingens skiftande krav.

Med hänsyn till nämnda syfte kan jag icke förorda, att kommunens upp­

gifter angivas genom uppräkning eller genom ett allmänt stadgande i för­

ening med exemplifiering. En uppräkning skulle aldrig kunna bli uttöm­

mande och skulle ej fylla behovet av kommunal rörelsefrihet. Men ej heller

den andra metoden, som användes i landstingslagen, torde vara tillfyllest

för att täcka detta behov. Den skulle dessutom sannolikt medföra tolknings-

svårigheter och krav på att i klarhetens intresse nya exempel upptagas

i lagen.

Enligt min mening bör alltså kompetensbestämmelsen alltjämt givas en

allmän avfattning. Härigenom bevaras åt kommunerna deras frihet att med

beaktande av de lokala förhållanden och tidslägets växlingar taga egna ini­

tiativ och göra självständiga insatser på olika verksamhetsområden.

Jag har i det föregående anslutit mig till kommitténs uttalande att be­

stämmande för kompetensen borde vara det allmänna till den egna kom­

munen hänförliga intresse, som knyter sig till olika angelägenheter. I likhet

med kommittén anser jag att detta icke behöver komma till uttryck på annat

sätt än att i kompetensbestämmelsen stadgas, att kommun äger att själv

vårda sina angelägenheter.

Vid remissbehandlingen har denna formulering av flera instanser skarpt

kritiserats. Man har funnit den meningslös och ansett att den icke tillräck­

ligt tydligt uttryckte vad som åsyftades. Avfattningen säger onekligen intet

om arten och beskaffenheten av de angelägenheter, kommunerna skola äga

vårda. De förslag till annan formulering av stadgandet, som framlagts av

kommunindelningskommittén och i några remissyttranden, äro emellertid

knappast mera upplysande. De innebära i sak intet annat än att principen

om det allmänna intresset som normerande ryckts in i lagtexten. Men sär­

skilt med hänsyn till att denna norm kan härledas ur själva kommunbe­

greppet och så att säga anger den yttersta gränsen för vad en kommun

enligt sakens natur bör kunna befatta sig med, synes det vara mindre lämp­

ligt att så sker. Det skulle innebära samma dubbelbestämning, som utmär­

ker uttrycket »kommunens gemensamma angelägenheter».

Det sist anförda visar enligt min mening, att det knappast är möjligt att

formulera stadgandet så, att det verkligen säger något om kompetensens

omfattning. Detta synes ej heller vara nödvändigt. I själva verket får tyngd­

punkten i stadgandet anses ligga i den bibehållna hänvisningen till lagen

i fråga om sättet och ordningen för angelägenheternas handhavande, ut­

tryckt i orden »efter vad i denna lag närmare bestämmes».

Även det uttryckliga undantagandet av angelägenheter, vilkas handha­

vande enligt gällande författningar tillkommer annan, är logiskt sett må­

hända icke nödvändigt. I likhet med kommittén anser jag det emellertid

vara av vikt, att den därigenom uttryckta avgränsningen av den kommunala

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

77

verksamheten oförändrad kommer till uttryck i lagtexten. Jag föreslår så­

lunda, att den nuvarande bestämmelsen i denna del bibehålies oförändrad.

Beträffande tillämpningen av den föreslagna kompetensbestämmelsen på

olika kommunala verksamhetsområden har kommittén framhållit, att det

i stort sett borde bli rättstillämpningens uppgift att närmare angiva grän­

serna för kommunernas verksamhet. I detta uttalande vill jag instämma

och samtidigt understryka vad kommittén i detta sammanhang anfört om

att det väsentliga värdet i en allmän bestämning av kompetensen låge däri,

att praxis har en jämförelsevis stor frihet att anpassa sin ståndpunkt efter

förhållandena i de särskilda fallen och med beaktande av den allmänna

samhällsutvecklingen.

Emellertid torde det icke kunna undvikas, att statsmakterna taga ställ­

ning till omfattningen av kommunernas befogenheter inom vissa speciella

områden, där gränsdragningen föranlett eller efter en utvidgning av kom­

petensen enligt förslaget kan väntas föranleda särskild tvekan. Kommittén

har också behandlat några dylika spörsmål och därvid gjort uttalanden,

som tydligen äro avsedda att ge anvisningar till ledning för praxis. Detta

förfaringssätt har kritiserats bl. a. av reservanterna i kommittén. De härvid

uttalade betänkligheterna synas mig emellertid rimma mindre väl med vad

reservanterna anfört om att förslaget komme att införa ett betydande

osäkerhetsmoment i den kommunala självstyrelsen. Det måste ju vara ägnat

att minska denna osäkerhet, att tveksamma gränsfall behandlas redan i

förevarande sammanhang så att prejudicerande avgöranden av de rättstill-

lämpande myndigheterna ej behöva avvaktas. Givetvis skulle ur just denna

synpunkt i vissa fall ännu större klarhet ernås om man använde sig av

speciallagstiftning eller genom uppräkning eller exemplifiering i kompetens-

bestämmelsen uttryckligen angav hur långt befogenheten sträckte sig i

fråga om speciella områden. Av förut anförda skäl har jag emellertid ansett

mig icke böra förorda någon av dessa vägar.

Då jag därför i det följande berör vissa kompetensfrågor sker det med

utgångspunkt från den föreslagna lagtexten och de allmänna principer, som

enligt min mening böra vara normerande för den kommunala kompetensen.

Även om man i yttranden, där mera speciella kompetensspörsmål behandlats,

varit benägen att betrakta dessa ur rent praktiska synpunkter med bort­

seende från de allmänna grundsatserna, kan ett dylikt fristående praktiskt

bedömande icke få bli avgörande. Det ligger emellertid i sakens natur, att

det likväl i viss mån blir fråga om en skälighetsprövning; en sådan sker,

såsom förut påpekats, många gånger redan nu vid avgörandet av frågan

om en angelägenhet kan anses som en kommunens gemensamma. De upp­

ställda begränsande reglerna medge däremot i allmänhet en bedömning

efter mera objektiva linjer.

Iiungl. Mcij:ts proposition nr 140.

78

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 it).

Vad angår kommuns befogenhet att tillgodose särskilda tätorts-

behov har landskommunernas förbund i sitt yttrande i motsats till kom­

mittén gjort gällande att primärkommun borde få rätt att stödja sådant

behov, även om ett municipalsamhälle bildats,, av tätorten. 1 den mån det

gäller en angelägenhet, för vars vårdande municipalsamhället inrättats,

kan emellertid detta icke tillåtas. Att ett starkt »allmänt intresse» påkallar

ingripande från moderkommunens sida kan icke få föranleda, att det i lagen

uttryckligen fastslagna förbudet mot att vårda angelägenhet, vars handha-

vande tillkommer annan, överträdes. Vad i berörda yttrande härutinnan

anförts (jfr s. 57) synes delvis grunda sig på en misstolkning av nämnda

förbudsregels innebörd. De ärenden, som genom densamma undantagas

från kommunernas kompetens, äro framför allt sådana som ankomma på

staten eller andra kommunala subjekt. Regeln syftar sålunda icke på ange­

lägenheter, som det tillkommer enskild person eller sammanslutning att

ombesörja. Det förhållandet, att statsbidrag utgår till en viss verksamhet,

kan icke i och för sig berättiga till slutsatsen att denna är en statlig ange­

lägenhet, med vilken kommunerna sålunda icke äga befatta sig.

Det sist sagda äger även tillämpning på kommunernas u n d e r-

stödjande av det enskilda vägväsendet. Jag kan därför

i huvudsak ansluta mig till vad kommittén anfört om betydelsen på detta

område av den föreslagna kompetensutvidgningen. I den mån detta kom­

mer att leda till en omfattande kommunal bidragsverksamhet kan det givetvis

uppstå behov av särskilda föreskrifter för att reglera förhållandet till den

statliga bidragsgivningen, eventuellt av ändrade bestämmelser beträffande

denna. Därvid torde även de av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen påtalade

olägenheterna av kommunal verksamhet på området kunna undanröjas. I

I fråga om kommunal affärsverksamhet och u n d e r-

stödjande av enskilda nä ringsföretag är jag i huvudsak

ense med kommittén. Jag delar sålunda kommitténs uppfattning att infö­

randet av allmänintresset som kompetensreglerande faktor åtminstone icke

f. n. kan innebära en vidgning av gränserna för kommunernas befogen­

heter på detta område, sådana dessa gränser uppdragits av praxis. Affärs­

verksamhet i uteslutande syfte att erhålla ekonomisk vinst synes icke

kunna betraktas som en naturlig kommunal angelägenhet. Det torde vidare

vara ett riksintresse, att en ur hela samhällets synpunkt ändamålsenlig

lokalisering av näringslivet erhålles. En fri kommunal subventionering av

enskilda industriföretag med därav följande konkurrens mellan kommu­

nerna om företagen bör därför icke vara tillåten. Såsom kommittén fram­

hållit, bör hittillsvarande praxis bibehållas intill dess någon form av all­

män kontroll eller reglering av näringslivets lokalisering kommit till stånd.

De farhågor som från några håll uttalats för att den föreslagna kompe­

tensutvidgningen skulle innebära risker för den kommunala ekonomien och

80

»lokaliseringsprincipen»; samhällets intresse av ett effektivt försvar hän­

för sig till hela riket, icke till en viss eller vissa kommuner. Kommunala

anslag till försvarsväsendet kunna därför icke komma i fråga.

För hemvärnets del finnas onekligen vissa ursprungliga anknytningar till

kommunerna och såsom förut påpekats lämna också kommunerna i stor

omfattning bidrag till hemvärnets verksamhet. Hemvärnet rekryteras vidare

på frivillighetens väg, varvid kommunerna ha ett visst inflytande. Å andra

sidan är hemvärnet obestridligen en del av lantförsvaret och är militärt

organiserat. Under sin tjänstgöring är hemvärnsmannen underkastad den

militära disciplinen och den omständigheten, att han anslutit sig frivilligt,

saknar då praktisk betydelse. I likhet med kommittén anser jag sålunda att

understödjande av hemvärnet liksom anslag till andra militära ändamål

i princip måste anses falla utanför kommunernas kompetens, därest denna

bestämmes i enlighet med vad förut förordats.

Detta behöver emellertid icke innebära, att kommun skulle vara helt

förhindrad att lämna bidrag till hemvärnet. Såsom kommittén funnit, böra

sålunda kommunerna äga vidtaga åtgärder för att tillgodose hemvärnets

lokalbehov. Då kommun enligt stadgad praxis äger understödja idrotten

torde vidare hinder icke böra möta för kommunerna att på lämpligt sätt

understödja hemvärnets idrottstävlingar och skjutövningar. Särskilda kom­

munala bidrag eller premier kunna vidare tänkas förekomma i samband

med att hemvärnet fullgör uppgifter av civil natur såsom biträde vid eld­

släckning, efterspaning av vilsegångna in. m.

I själva verket torde de olika former, i vilka kommunerna sålunda få

anses äga understödja hemvärnet, täcka den huvudsakliga delen av hem­

värnets behov av bidrag utöver det statliga stödet. Särskild lagstiftning om

rätt för kommun att anslå medel till hemvärnets verksamhet erfordras där­

för icke.

Vad sålunda anförts om hemvärnet bör i tillämpliga delar gälla även

sådana frivilliga försvarsorganisationer som lottarörelsen. I

I samband med behandlingen av frågan om kommuns befogenhet att

understödja enskilda personer har jag förut angivit min principiella in­

ställning till de kompetensspörsmål, som röra kommunala studiestipen­

dier, bidrag till elektrifiering och hjälp till arbetslösa. Av vad härvid anförts

om kommunernas rätt att anslå medel till stipendier och

andra studieunderstöd torde framgå att jag icke kan tillstyrka

särskild lagstiftning om dylik befogenhet för vissa kommuner enligt det av

en utredningsman inom ecklesiastikdepartementet upprättade förslaget.

Jag anser det ej heller nödvändigt att f. n. i en speciell författning reglera

den kommunala bidragsgivningen på detta område. Den bör i stället in­

rymmas under den allmänna kompetensregeln. För den händelse kom­

munerna skulle missbruka sina vidgade befogenheter eller svårigheter upp-

Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

81

stå beträffande förhållandet till den statliga stipendiegivningen, kan det

emellertid i framtiden tänkas komma att uppstå behov av en författnings-

mässig reglering.

Förslaget till lagstiftning på området avser även landstingen. Emellertid

synes frågan om landstingens rätt att anslå medel till studiestipendier icke

ha prövats av regeringsrätten. Med hänsyn till landstingens befogenhet att

besluta om sådana för landstingsområdet gemensamma angelägenheter,

vilka avse jordbrukets och andra näringars utveckling, torde det kunna

ifrågasättas, om icke åtminstone anslag till stipendier för studier vid lant­

manna- och lanthushållsskolor falla inom landstingets kompetens. I likhet

med kommittén anser jag i varje fall, att en särskild lagstiftning icke kan

anses påkallad endast för landstingens del.

Kommittén har i samband med kommunernas understödjande verksam­

het behandlat de kommunala åtgärderna till främjande av bo­

stadsförsörjningen. Kommittén har härvid kommit till den slut­

satsen, att en kompetensutvidgning i enlighet med dess förslag skulle göra

1 § lagen den 10 juni 1947 (nr 523) om dylika kommunala åtgärder över­

flödig. Oavsett att detta icke obetingat kan anses gälla, därest av mig för­

ordade avvikelser från de av kommittén uppställda principerna godtagas,

kan jag icke dela kommitténs mening härutinnan. 1947 års lagstiftning

avser även att reglera kommunernas skyldigheter på ifrågavarande verk­

samhetsfält och det måste vara betydelsefullt att omfattningen av kommu­

nernas befogenheter på området regleras i samma författning. Endast där­

igenom torde det nämligen bli möjligt att samordna kommunernas verk­

samhet med den statliga bostadspolitiken till gagn för en effektiv sådan

politik. I likhet med bl. a. statens byggnadslånebyrå anser jag därför, att

1 g i 1947 års lag om kommunala åtgärder till främjande av bostadsförsörj­

ningen bör bestå även efter det den nu föreslagna kompetensutvidgningen

genomförts.

I detta sammanhang må slutligen beröras frågan om remissinstans

i besvär smål rörande kommuns kompetens. Kommittén har

nämligen, i syfte att ge regeringsrätten tillgång till praktisk kommunal

erfarenhet vid prövningen av frågor om kommuns kompetens, ifrågasatt

om icke i dessa frågor borde anordnas ett remissförfarande till ett inter-

kommunalt organ. Kommittén har tänkt sig att i avbidan på att ett sådant

organ inrättades yttranden skulle inhämtas från vederbörande mellankom-

munala sammanslutning (landstingsförbundet, stadsförbundet, landskom­

munernas förbund).

I likhet med flera av de myndigheter, som yttrat sig över kommitténs

förslag, anser jag att det icke bör komma i fråga att inrätta en särskild

remissinstans eller alt för ändamålet begagna sig av ett i annat syfte inrät­

tat interkommunalt organ. En sådan remissmyndighet vid sidan av den

(i — Bihang till riksdagens protokoll 1948. 1 samt. Nr 140.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

beslutande myndigheten synes vara främmande för svensk förvaltningsord-

ning. Ett förfarande, vari remiss till ett sådant organ ingår som ett normalt

led, torde vidare vara ägnat att ge besvärsprövningen en karaktär, som

stämmer mindre väl överens med de grunder som uppbära det kommunala

besvärsinstitutet.

Den besvärsprövande myndigheten är givetvis oförhindrad att inhämta

yttrande från någon av de existerande mellankommunala sammanslut­

ningarna i den mån den så finner erforderligt och lämpligt. Det bör liksom

hittills ankomma på vederbörande myndighet att fritt pröva, huruvida i

visst fall ett sådant remissförfarande kan vara av värde.

82

Kungl. Maj. ts proposition nr 140.

III. Kvalificerad majoritet.

Gällande bestämmelser.

I samtliga kommunallagar finnas bestämmelser om kvalificerad majori­

tet för vissa beslut. I den mån dessa regler avse beslut av ekonomisk

natur ha de — bortsett från vissa stadganden i lagen om landsting — till­

kommit i anslutning till rösträttsreformerna 1900, 1907—09 och 1918.

Kommunalförordningarna av år 1862 voro grundade på principen om be­

sluts fattande med enkel majoritet med det undantaget, att det i lands-

tingsförordningen uppställdes krav på kvalificerad majoritet för vissa slag

av ekonomiska beslut. Kommittén har lämnat en utförlig historisk redo­

görelse för utvecklingen på detta område (betänkandet s. 103—120). Till

denna redogörelse må här få hänvisas. Här skall i anslutning till kom­

mitténs framställning endast göras en uppräkning av de nu gällande be­

stämmelserna i kommunallagarna om kvalificerad majoritet.

Enligt lagen om kommunalstyrelse på landet (23 § 2 mom.), lagen om

kommunalstyrelse i stad (27 § 2 inom.), lagen om församlingsstyrelse (20 §

2 mom.), lagen om kommunalstyrelse i Stockholm (26 § 2 mom.) och lagen

om församlingsstyrelse i Stockholm (21 § 2 mom.) erfordras för beslut två

tredjedelar av de i omröstningen deltagandes röster, då beslutet avser:

a) avhändande av fastighet eller därifrån härflytande rättighet eller in­

köp av fastighet. Från denna regel gäller i lands- och stadskommun undan­

tag för beslut om avhändande eller inköp, som avser genomförande av fast­

ställd stadsplan eller tomtindelning; enligt lagen om kommunalstyrelse i

Stockholm undantages även beslut om avhändande eller inköp, som avser

genomförande av fastställd stomplan;

b) beviljande av anslag till nytt ändamål eller behov;

c) beviljande av anslag till ändamål eller behov, som icke är nytt men

för vilket under året näst före det, som anslaget avser, anslag ej utgått, i

kommun (församling), där den under året näst före det, då frågan om an­

slagets beviljande avgöres, fastställda högsta utdebiteringen av allmän

kommunalskatt överstiger nio kronor (i landskommun och landsförsam­

ling), resp. tio kronor för skattekrona (i stad, stadsförsamling och försam­

ling bestående av både landsbygd och stad);

83

d) höjande av visst under året näst före det, som höjningen avser, utgå­

ende anslag, då höjningen skulle utgöra

1) mera än 25 procent av förutvarande anslaget i kommun (församling),

där den under året näst före det, då frågan om höjning av anslaget avgöres,

fastställda högsta utdebiteringen av allmän kommunalskatt överstiger 9

kronor (i landskommun och landsförsamling), resp. 10 kronor för skatte­

krona (i stad, stadsförsamling och församling bestående av landsbygd och

stad);

2) mera än 15 procent av förutvarande anslaget i kommun (församling),

där den under året näst före det, då frågan om höjning av anslaget avgöres,

fastställda högsta utdebiteringen av allmän kommunalskatt överstiger 12

kronor (i landskommun och landsförsamling), resp. 13 kronor för skatte­

krona (i stad. stadsförsamling och församling bestående av landsbygd

och stad);

3) mera än 10 procent av förutvarande anslaget i kommun (församling),

där den under året näst före det, då frågan om höjning av anslaget avgö­

res, fastställda högsta utdebiteringen av allmän kommunalskatt överstiger

15 kronor (i landskommun och landsförsamling), resp. 16 kronor för

skattekrona (i stad, stadsförsamling och församling bestående av lands­

bygd och stad);

e) beviljande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning;

f) upptagande eller förnyande av lån, därunder inbegripet ingående av

borgen, eller förlängning av tiden för erhållet låns återbetalande.

Enligt de angivna lagrummen i deras intill den 1 juli 1946 gällande

lydelse fordrades kvalificerad majoritet även för beslut om efterskänkande

av oguldna kommunalutskylder, där fråga ej var om antagande av ackord.

Dessa äldre bestämmelser äga fortfarande tillämpning i fråga om skatt,

som förfallit till betalning före den 1 januari 1947.

I landskommun och församling kräves vidare två tredjedelars majoritet

för beslut om tredje ordinarie kommunal- eller kyrkostämmans hållande å

annan dag än sön- eller helgdag (lagen om kommunalstyrelse 17 § 3 mom.,

lagen om församlingsstyrelse 14 § 3 mom.) och om underlåtande att införa

tillkännagivande i ortstidning om tid och ställe för stämma eller fullmäk­

tigesammanträde (lagen om kommunalstyrelse på landet 19 och 38 §§,

lagen om församlingsstyrelse 16 och 35 §§).

I landskommun fordras slutligen enligt kommunalstyrelselagen för lan­

det 23 § 2 mom. dubbelt flertal för beslut om införande av sådan ordning

för medelsförvaltningen, som avses i 44 § 3 mom. samma lag, d. v. s. an­

ordnande av kommunalt kassakontor eller av centraliserad medelsför­

valtning.

Enligt lagen om landsting 18 § kräves för beslut om urtima möte för

handläggning av vissa bestämda ärenden anslutning av tre fjärdedelar av

landstingets på lagtima möte såsom närvarande antecknade medlemmar.

Två tredjedelar av de i omröstningen deltagandes röster fordras enligt

samma lag 33 § 2 inom., då beslutet avser följande ämnen:

a) beslut om bildande av valkrets med mindre folkmängd än i lands­

tingslagen 8 § 2 mom. sägs, d. v. s. landsbygdsvalkrets med mindre än

20 000 invånare och stadsvalkrets med mindre än 15 000 invånare. Sådant

beslut må enligt samma lag 9 § fattas, där tillämpning av de eljest gällande

bestämmelserna skulle medföra synnerlig olägenhet;

hl medgivande varom i landstingslagen 17 § 1 mom. tredje stycket sägs,

Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

84

d. v. s. medgivande om upptagande till behandling av förslag, väckt av

länsstyrelsen eller medlem av landstinget senare än den 15 juli eller av

landstingets förvaltningsutskott senare än fjorton dagar före början av

landstingets möte. Sådant medgivande må lämnas endast, då synnerligen

viktiga skäl därtill föranleda; dock måste förslaget städse ha väckts sist

första dagen av landstingets möte;

c) beslut enligt landstingslagen 46 § 2 mom. om befrielse från eller lind­

ring i skyldighet att till visst företag bidraga och om beviljande av anslag

för dylikt företag. Beslut enligt nämnda lagrum kan fattas, där företag,

varom förslag blivit väckt hos landstinget, är av den beskaffenhet att en­

dast viss eller vissa kommuner inom landstingsområdet kunna av företaget

hava huvudsaklig nytta (territoriell skattedifferentiering);

d) påläggande av avgifter, som erfordra utdebitering för längre tid än

fem år;

e) beviljande av anslag till nya ändamål eller behov;

f) beviljande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning;

g) upptagande av lån, ställt på längre återbetalningstid än fem år, eller

ingående av borgen;

h) avhändande av fast egendom eller därifrån härflytande rättighet.

1 detta sammanhang må erinras, att krav på kvalificerad majoritet för

beslut av kommunalt organ uppställes även i några andra författningar än

de egentliga kommunallagarna. Sålunda skall enligt lagen den 17 juni

1932 om kommunalborgmästare framställning om entledigande av kommu­

nalborgmästare vara biträdd av stadsfullmäktige med minst tre fjärdedelar

av de i omröstningen deltagandes röster. Enligt 9 § lagen den 9 december

1910 om reglering av prästerskapets avlöning kan Kungl. Maj :t medgiva

bibehållande eller inrättande av prästerlig tjänst, som icke är nödig för

själavården, om församlingen med minst tre fjärdedelar av dess hela röste­

tal beslutar utgiva vad som erfordras till tjänstens avlöning utöver för­

samlingens prästlönetillgångar. Enligt 10 § kan församling med minst tre

fjärdedelar av de deltagandes röster besluta höja prästlön över dess be­

stämda belopp.

Ytterligare kan nämnas, att förbundsordning för kommunalförbunds-

direktion kan innehålla bestämmelser om kvalificerad majoritet (5 § lagen

den 13 juni 1919 om kommunalförbund) samt att sådana bestämmelser

förekomma i kommunala tjänste- och avlöningsreglementen.

Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

Reformförslag.

Under de senaste årtiondena ha i riksdagen väckts åtskilliga förslag om

ändringar i bestämmelserna om kvalificerad majoritet. De flesta av dessa

ha syftat till större eller mindre inskränkningar i användningen av sådana

bestämmelser. Förslagen ha emellertid ej vunnit riksdagens bifall förrän

år 1944. Som inledningsvis nämnts beslöt riksdagen nämnda år i anled­

ning av två av konstitutionsutskottet tillstyrkta motioner av herr Sjödahl

(I: 23) och herrar Lundberg i Uppsala och Wallentheim (II: 65) att hos

86

behov, som icke är nytt men för vilket under året näst före det, som ansla­

get avser, anslag ej utgått, i kommun där skattetrycket nått viss höjd;

höjande av utgående anslag i vissa mera skattetyngda kommuner; bevil­

jande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning; uppta­

gande eller förnyande av lån, därunder inbegripet ingående av borgen, eller

förlängning av tiden för erhållet låns återbetalande; påläggande av avgifter,

som erfordra utdebitering för längre tid än fem år; samt införande av sär­

skild ordning för medelsförvaltningen i landskommun (lagen om kommu­

nalstyrelse på landet 23 § 2 mom., lagen om kommunalstyrelse i stad 27 §

2 mom., lagen om församlingsstyrelse 20 § 2 inom., lagen om landsting 33 §

2 mom. d)—h), lagen om kommunalstyrelse i Stockholm 26 § 2 inom.,

lagen om församlingsstyrelse i Stockholm 21 § 2 mom.). Dessutom föreslås

ändring i övergångsbestämmelserna till uppbördsförordningen den 31 de­

cember 1945 av innehåll, att de tidigare upphävda men under en övergångs­

tid alltjämt tillämpliga reglerna i kommunallagarna om särskild röstöver­

vikt för beslut om efterskänkande av oguldna kommunalutskylder skola

upphöra att tillämpas samtidigt med att nyssnämnda lagändringar träda

i

kraft.

Vid sin behandling av dessa spörsmål har kommittén först diskuterat

ifrågavarande bestämmelser i allmänhet och därefter tagit upp de enskilda

reglerna var för sig. En motsvarande uppdelning kommer här att göras.

I sin allmänna framställning har kommittén till en början framhållit, att

den funnit sig böra begränsa sin undersökning till de regler om kvalifi­

cerad majoritet, som avse ekonomiska beslut. Övriga bestämmelser om

kvalificerad majoritet, vilka i allmänhet gälla beslut om undantag från av

lagen mer eller mindre uttryckligt uppställda regler (t. ex. om annonsering

av tid och ställe för fullmäktigesammanträde), borde enligt kommitténs

mening granskas först i samband med en översyn av de bestämmelser var­

till undantagsföreskrifterna vore knutna. Kommittén ville dock även gå

in på frågan om användning av kvalificerad majoritet vid beslut om sär­

skild ordning för medelsförvaltningen i landskommun, ehuru dylikt beslut

icke tillhörde de i egentlig mening ekonomiska besluten.

Kommittén har anlagt såväl principiella som praktiska synpunkter på

spörsmålet om upprätthållandet av ifrågavarande bestämmelser om kvali­

ficerad majoritet. Vid sin principundersökning har kommittén dels behand­

lat frågan huruvida motiven för införandet av dessa bestämmelser alltjämt

ägde giltighet och dels undersökt om och i vad mån bestämmelserna obe­

roende av de historiska förutsättningarna för deras tillkomst hade ett

självständigt värde, som motiverade deras bibehållande helt eller delvis.

Vad angår förstnämnda spörsmål förekomma, såsom i det föregående

antytts, i 1862 års kommunalförordningar bestämmelser om kvalificerad

majoritet vid ekonomiska beslut endast i landstingsförordningen. De an-

Kungl. Maj:ts pruposiiion nr lbO.

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W.

87

sågos berättigade just i fråga om beslut av landsting, enär dylika beslut

kunde komina att avse särskilda delar av landstingsområdet och därför

borde uppbäras av en mer allmän mening inom tinget. Generellt kan sägas

— tillägger kommittén — att landstingsförordningens bestämmelser om

kvalificerad majoritet ha sin grund i den tvekan och osäkerhet man kände

inför den nya institutionen. De utvidgningar av området för den kvalifi­

cerade majoriteten, som ägt rum i samband med rösträttsreformerna, hade

däremot huvudsakligen motiverats som garantier mot ogynnsamma verk­

ningar av de ändrade maktförhållandena inom kommunen. Man hade velat

skapa en motvikt mot det ökade inflytandet för vissa befolkningsgrupper

genom att kräva dubbel röstövervikt för de viktigaste kommunala besluten.

Bestämmelserna finge betraktas som uttryck för farhågan att demokra­

tiseringen kunde leda till mindre väl övervägda beslut och överhuvud även­

tyra en sund kommunalförvaltning.

Vid sin granskning av dessa motiv för reglerna om kvalificerad majo­

ritet har kommittén beträffande landstingsförordningens ursprungliga be­

stämmelser anfört, att landstingen från att ha varit en ny och oprövad

institution utvecklats till en av hörnstenarna i den svenska kommunal­

förvaltningen. De lokala motsättningarna inom de olika landstingsområ­

dena hade utjämnats, varför bestämmelserna om dubbelt flertal icke längre

hade någon uppgift att fylla som garanti mot att lokalt betonade intressen

ensidigt främjades genom åtgärder från en enkel majoritets sida. Överhu­

vud hade motiven för de ursprungliga bestämmelserna om kvalificerad

majoritet i landstingsförordningen bortfallit. Att de likväl ej blott bibe­

hållits utan även utvidgats för landstingens del sammanhängde med för­

ändringar i den kommunala rösträtten, som betingats av de nya bestäm­

melserna om dubbelt flertal i de primärkommunala författningarna. Om

giltigheten av motiven för dessa bestämmelser har kommittén anfört:

Vad angår det utsträckande av reglerna om kvalificerad majoritet som

skedde i samband med rösträttsreformerna är att märka, att sedan dess

förflutit en jämförelsevis lång tidrymd, under vilken de folkgrupper, som

förts fram till inflytande i det kommunala och politiska livet, skolats i all­

männa ting och fått sin politiska erfarenhet vidgad. Deras representanter

i de kommunala organen ha förvärvat insikt i ekonomiska och andra kom­

munala angelägenheter. I nämnda hänseenden kan ej längre sägas bestå

någon skillnad mellan olika medborgarlager. Den kommunala verksamhe­

ten har under de gångna decennierna på det hela taget präglats av en sund

och jämn utveckling. Demokratiseringen har icke medfört några störningar

av denna utveckling eller — såsom på sina håll kan ha befarats — givit

anledning till ekonomiskt äventyrlig kommunalpolitik. Någon motsvarighet

till de på sina håll utomlands inträffade fallen av kommunal bankrutt med

skärpt statsuppsikt som följd har icke förekommit i Sverige. Den samlade

kommunala förmögenheten har ökat avsevärt i värde, ett förhållande som

visserligen också måste ses mot bakgrunden av den betydande välstånds­

ökningen i vårt land under den här avsedda tiden. Den antydda utveck­

lingen är karakteristisk för kommunalverksamheten i allmänhet och ej

88

något, som särskilt utmärker sådana kommuner, där regeln om det dubbla

flertalet kan antagas hava i större omfattning inverkat på besluten. Om

man alltså, såsom här skett, betraktar bestämmelserna om kvalificerad

majoritet ur de synpunkter som torde ha anlagts vid den väsentliga utvidg­

ningen av desamma i samband med rösträttsreformerna, finner man, att

grunden för bestämmelserna i betydande mån blivit undanryckt.

Kommittén har i fortsättningen diskuterat huruvida reglerna om dub­

belt flertal i och för sig hade ett självständigt värde, som motiverade att

de bibehölles. I första hand har kommittén härvid tagit upp argumentet,

att bestämmelserna skyddade mot ett alltför stort inflytande av en majo­

ritet. I detta sammanhang understryker kommittén, att enhällighet eller en

betydande majoritet ur olika synpunkter hade ett både ideellt och prak­

tiskt värde. Kommittén fortsätter:

Det plägar framhållas, att reglerna om kvalificerad majoritet äro ägnade

att främja dessa värden, även om reglerna icke uttryckligen åberopas i

samband med fattandet av själva besluten. Reglerna verka »i det fördolda»,

på det beredandet stadiet, på så sätt att de olika meningsriktningarnas

representanter, i medvetande om vilka möjligheter som finnas för bestäm­

melsernas tillämpning, gå varandra till mötes och förena sig om kompro­

missförslag, som sedan antagas av det beslutande organet utan votering.

Dylika kompromisser komma närmast i fråga, när enighet råder om att

anslag skall beviljas eller lån upptagas och åsikterna skilja sig endast i

fråga om företagens omfattning och beskaffenhet eller anslagsbeloppens

storlek. I andra fall är en sammanjämkning svårligen genomförbar, såsom

när en enkel majoritet önskar inköpa en fastighet men minoriteten stäl­

ler sig avvisande härtill.

Emellertid torde det förhålla sig så, att man i det kommunala livet, helt

oberoende av kravet å dubbelt flertal för vissa beslut, i stor utsträckning

strävar efter och även uppnår enighet eller en stark majoritet i frågor, där

delade meningar kunna tänkas föreligga. Det synes vara ett karakteristiskt

drag i nutida svensk kommunalpolitik, att man försöker överbrygga mot­

sättningarna och finna lösningar, som kunna godtagas av det stora fler­

talet. Ett dylikt fritt samarbete är enligt kommitténs mening av större

värde än den enighet som kan framtvingas av regeln om kvalificerad ma­

joritet såsom villkor för giltigt beslut i vissa fall.

Kommittén framhåller vidare, att majoritetsprincipen framstode somen

naturlig och lämplig metod för arbetet inom ett samhällsorgan, där de re­

presenterade intressena, såsom ofta kunde ske, råkat i sådan motsättning

emot varandra, att det icke vore möjligt att vinna allas anslutning till

en föreslagen åtgärd. En regel om enkel majoritet vore mest ändamålsenlig

för att principen skulle fylla denna funktion. I allmänhet motsvarade en

sådan regel också i sin tillämpning vad som kunde anses som rimligt och

skäligt. För ett demokratiskt åskådningssätt förefölle det naturligt att man,

sedan olika meningar fått dryftas och skäl för och emot framförts, läte

den mening bliva avgörande, som erhåller de flesta rösterna. Regeln härom

vore icke ägnad att sätta någon viss grupp i en oförmånligare ställning

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

89

än andra grupper. Det anförda gällde särskilt, då det ej var fråga om

beslut av extraordinär natur utan om fullt normala åtgärder inom kom­

munens hushållning. De ekonomiska beslut, som nu krävde dubbelt flertal,

hade i allmänhet denna ordinära natur.

Kommittén tillägger:

Det bästa, i längden enda hållbara skyddet för minoriteters meningar

och intressen emot ett i demokratiens namn utövat majoritetsförtryck är

enligt kommitténs mening att finna i ett på medborgarfriheten grundat,

fritt och aktivt politiskt liv. Den allmänna opinionen, vägledd av en sak­

lig och kritisk debatt med stöd av offentlighetens fulla ljus över det kom­

munala förvaltningsarbetet, kommer helt visst att vid valen reagera emot

eventuella misstag eller övergrepp från majoritetens sida. I längden är det

även för minoritetsgrupper nyttigare och av större värde att föra ett dylikt

aktivt försvar för sina meningar än att söka skydd bakom bestämmelser

om kvalificerad majoritet, som icke längre äga något starkare stöd i den

allmänna meningen.

Kommittén har i detta sammanhang gjort en jämförelse mellan omröst-

ningsreglerna i riksdagen och i kommunala församlingar samt framhållit

att, om kommunallagarnas bestämmelser om kvalificerad majoritet upp­

fattades som garantier mot en alltför stark maktställning för särskilda

grupper, de saknade motsvarighet i vad anginge riksdagen. Ej heller hade

ifrågasatts att införa sådana garantier där. Kommittén kunde för sin del

icke finna, att det ur denna speciella garantisynpunkt funnes anledning att

upprätthålla särskilda regler för kommunerna i förevarande hänseende.

Det andra skälet för bibehållande av regler om kvalificerad majoritet,

som kommittén diskuterat, anknyter till uppfattningen, att dessa bestäm­

melser icke blott vore ett skydd mot ett alltför stort inflytande av en

majoritet utan även allmänt ett medel till säkrande av en ändamålsenlig

kommunal förvaltning. De vore enligt denna åsikt ägnade att skänka denna

förvaltning stadga och kontinuitet samt att hindra mindre väl övervägda

beslut från knappa och tillfälliga majoriteters sida. Kommittén delade den

uppfattningen, att kommunallagarna borde innehålla vissa garantier mot

oöverlagda beslut och överhuvud mot en mindre besinningsfull kommu­

nalpolitik. Reglerna om kvalificerad majoritet vore emellertid, enligt kom­

mitténs mening, mindre tjänliga för detta syfte. De verkliga garantierna

funnes på annat håll.

Kommittén har härvid erinrat om att de risker för mindre väl överlagda

beslut, som kunde finnas så länge kommunalstämman var beslutande

myndighet i mindre kommuner, fölle bort, om fullmäktigeinstitutionen i

samband med koinmunindelningsreformen bleve obligatorisk. Ledamöterna

i en sådan hade helt andra möjligheter än kommunmedlemmarna på en

stämma att överblicka den kommunala förvaltningen och sätta sig in i

ärendena. Fullmäktigeinstitutionen erbjöde därför en betydelsefull garanti

i detta avseende, en garanti, som till stor del ännu ej existerade, när be­

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

90

stämmelserna om kvalificerad majoritet infördes. För församlingarna hade

garantisynpunkten med hänsyn till de begränsade uppgifter, som komme

att åvila dem, då skolärendena överflyttats till den borgerliga kommunen,

icke samma betydelse som för dessa kommuner.

Kommittén har vidare pekat på, att garantier mot mindre väl genom­

tänkta beslut även innefattades i bestämmelserna om underställning av

vissa kommunala beslut och om beredning och bordläggning. Ett viktigt

regulativ mot en mindre besinningsfull kommunalpolitik låge vidare däri,

att den kommunala verksamheten försigginge i offentlighetens ljus. Sam­

manfattningsvis har kommittén anfört:

Enligt kommitténs åsikt måste det system av garantier, uttryckta i lag

eller grundade på faktiska förhållanden, för vilket nu redogjorts, anses

onödiggöra den omtvistade garanti, som innefattas i reglerna om dubbelt

flertal. Det saknas därför ur kommitténs synpunkt anledning att ingå på

frågan om ersättande av dessa regler med andra bestämmelser. För dem

som anse reglerna ha en uppgift som garantier kunde det eljest måhända

ligga nära till hands att tänka sig en ersättning i form av en utvidgad

skyldighet att underställa kommunala beslut myndighets prövning. Gent­

emot en dylik tanke kunna emellertid göras allvarliga erinringar ur den

kommunala självstyrelsens synpunkt. Det är visserligen möjligt, att man

i annat sammanhang kan finna ett utsträckande av underställningsskyldig-

heten påkallat i ett eller annat hänseende. Men den mycket kraftiga skärp­

ning av statsuppsikten över kommunerna, som skulle följa av ett mer all­

mänt ersättande av reglerna om kvalificerad majoritet med underställ­

ning, anser kommittén vara något som under inga förhållanden kan tagas

under övervägande.

Kommittén har även kritiserat bestämmelserna om kvalificerad majo­

ritet ur mera praktiska synpunkter. Därvid har kommittén dels framfört

vissa allmänna anmärkningar och dels kritiskt granskat de olika bestäm­

melserna var för sig.

En allmän olägenhet med reglerna om kvalificerad majoritet vore enligt

kommitténs mening, att de nedsatte effektiviteten hos de beslutande orga­

nen. Kommittén syftade härvid närmast på den formella effektiviteten.

Den anför som exempel det fall, att erforderlig kvalificerad majoritet i en

kommunal församling föreligger för bifall i princip till ett förslag, men

några ledamöter önska vissa modifikationer däri som de övriga icke anse

sig kunna biträda. Om ingendera meningen då vunne dubbelt flertal, kunde

hela frågan förfalla. Denna nedsättning i handlingsförmågan kunde vålla

särskilda olägenheter när det gällde exempelvis kommuns ingående av av­

tal. Generellt sett hindrade dessa regler därför ett effektivt och rationellt

arbete inom landstingen och kommunala fullmäktige.

Kommittén har vidare pekat på svårigheterna med propositionsordningen

i de ärenden som krävde kvalificerad majoritet. Propositionsordningen

måste nämligen då göras upp med tanke på att voteringen kunde resul­

tera icke blott i bifall eller avslag utan även i att ärendet förfaller, näm­

Kungl. Maj:Is proposition nr 140.

92

Kommittén har slutligen som ett praktiskt skäl mot bibehållande av reg­

lerna om dubbelt flertal åberopat, att dessa i stor utsträckning stannat på

papperet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

Kommittén har härefter behandlat de särskilda stadgandena om kvali­

ficerad majoritet, varvid kommittén under särskilda rubriker, betecknade

a)—g), sammanfört varandra närstående bestämmelser. Motsvarande upp­

delning göres i det följande.

a) Beslut om a v händ ande av fastighet eller därifrån

här flytande rättighet eller inköp av fastighet.

Beträffande kommuns fastighetsköp framhåller kommittén, att det vore

ett betydande intresse för städer och med dem i bebyggelsehänseende lik­

ställda kommuner att kunna förvärva markområden i tätortsbebyggelsens

omgivningar långt innan det påkallades för genomförande av redan fast­

ställda bebyggelseplaner. För en kommunal markpolitik av detta slag

borde några hinder icke uppställas i lagstiftningen. Erfarenheten visade

emellertid, att bestämmelserna om dubbelt flertal vid beslut om fastighets­

köp stundom lett till att kommunalt markförvärv icke kunnat genomföras

vid den tid och på de villkor, som varit de för kommunen fördelaktigaste.

Kommittén påpekar vidare, att det bostadspolitiska programmet vore för

sitt genomförande i väsentlig mån beroende av att kommunerna tillhanda-

hölle lämplig tomtmark. Inom ramen för kommunernas verksamhet på

detta område fölle såväl förvärv som överlåtelse. Det vore oegentligt och

föga följdriktigt att för beslut i dylika frågor kräva kvalificerad majoritet.

— Även i kommuner, där mark- och bostadsfrågorna spela en mindre be­

tydelsefull roll, erfordrades stundom markköp, som rimligtvis borde kunna

genomföras utan att hinder däremot restes från en minoritets sida.

Kommittén anför i fortsättningen bl. a.:

Föreskriften om dubbelt flertal för beslut om avhändande av fastighet

torde^ ha tillkommit såsom ett slags garanti mot mindre väl övertänkta

överlåtelser och mot ett förslösande av den fasta egendomen överhuvud.

Beträffande försäljning av fast egendom funnes emellertid i vissa fall be­

stämmelser om underställning och inhämtande av medgivande från Kungl.

Maj:t, som vore värdefullare som garanti mot mindre väl övertänkta över­

låtelser än regeln om kvalificerad majoritet. Även kommunernas inköp av

fastigheter kontrollerades i viss mån av Kungl. Maj :t. Större markförvärv

finansierades nämligen i betydande utsträckning av lånemedel, och Kungl.

Maj :t kunde vid prövningen av lånebesluten i allmänhet granska bl. a.

köpevillkoren.

b) Beslut om anslag till nytt ändamål eller behov.

Kommittén framhåller att regeln om kvalificerad majoritet för sådana

beslut föranlett betydande tveksamhet och osäkerhet i det praktiska kom­

munallivet, även om antalet till regeringsrätten fullföljda mål, i vilka be­

93

stämmelsen åberopats, varit obetydligt (180 under tiden 1910—1945; an­

slag till nytt ändamål har ansetts föreligga i endast 25 fall). Kommittén

anför vidare:

Frågan om dubbelt flertal för beslut om anslag till nytt ändamål eller

behov förtjänar särskild uppmärksamhet med hänsyn till den förestående

nyindelningen av kommunerna. Denna syftar bl. a. till att höja den kom­

munala standarden, att ge de nya kommunala enheterna möjlighet att på

olika områden göra insatser, som de gamla kommunerna av ekonomiska

och andra skäl icke varit i stånd till. För en aktiv kommunalpolitik av

detta slag kan ifrågavarande bestämmelse utgöra ett hinder. Bortsett här­

ifrån kan det uppstå vissa svårigheter att avgöra vad som för en kommun,

som bildats genom sammanslagning av äldre kommuner, är att anse såsom

nytt ändamål eller behov. Formellt äro alla ändamål nya för den nybildade

kommunen, då anslag första gången beviljas därstädes, men i sak skall

givetvis hänsyn tagas till om anslag för samma eller liknande ändamål ut­

gått i de förutvarande kommunerna. Därmed är emellertid icke sagt, att

avgörande betydelse kan tillmätas exempelvis det förhållandet, att en en­

staka av de i den nya enheten ingående kommunerna någon gång tidigare

anslagit medel för motsvarande ändamål. Kommunsammanslagningarna

kunna därför antagas komma att än ytterligare öka de svårigheter som äro

förenade med tolkningen av begreppet nytt ändamål eller behov.

c) Beslut om beviljande eller höjande av anslag i kom­

muner, där skattetrycket nått en viss höjd.

Beträffande de särskilda skäl, som anförts till stöd för förslaget om

undanröjande av kravet på kvalificerad majoritet för dessa beslut, om

vilket förslag enighet råder i kommittén, torde få hänvisas till betänkandet

(s. 150—152).

d) Beslut om upplåning eller borgen.

Kommittén redogör i förevarande avsnitt av betänkandet för reglerna

om underställning av kommunala lånebeslut och för den praxis som till-

lämpas i låneärenden. Kommittén framhåller i anslutning till denna redo­

görelse, att den statliga på underställningsreglerna grundade kontrollen av

kommunernas lånefinansiering uppenbarligen vore av stor betydelse för

det kommunala förmögenhetsskyddet och icke kunde undvaras. 1 jämfö­

relse med nämnda kontroll framstode kravet på kvalificerad majoritet för

lånebeslut som eu garanti av mindre värde. Medan understäilningsskyldig-

heten vore ganska differentierad, vore bestämmelserna om kvalificerad ma­

joritet summariska och skilde ej mellan stora och små lån eller mellan

lån på längre eller kortare tid. De fordrade dubbel röstövervikt för beslut

att med lån finansiera ändamål, som kommunerna författningsenligt ålagts

att tillgodose. Ännu mindre gjorde de undantag för lånefinansiering be­

träffande åtgärder, som kommunerna i författning bemyndigats vidtaga.

För lånekrävande insatser på bostadspolitikens område fordrades sålunda

två tredjedels majoritet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

94

Liknande synpunkter kunde anläggas på beslut om ingående av borgen.

Såsom särskilt otillfredsställande måste betecknas, att kvalificerad majo­

ritet erfordras för de borgensåtaganden, kommun kan ikläda sig vid för­

medling av statliga lån för bostadsändamål.

Kommittén avvisar i detta sammanhang ett vid de nuvarande kommu­

nallagarnas tillkomst framfört förslag att man skulle från kvalificerad

majoritet undantaga lånebeslut, som gällde fullgörande av kommunen

jämlikt lag eller författning åliggande förpliktelse eller tillgodoseende av

bostadsändamål. Kommittén finner en dylik gränsdragning vara föga ratio­

nell och framhåller vidare, att ett fritagande av endast de obligatoriska

uppgifterna från kravet på kvalificerad majoritet kunde tänkas framkalla

önskemål om förvandling av vissa fakultativa uppgifter till obligatoriska.

En sådan utveckling vore emellertid betänklig ur allmänna kommunala

synpunkter.

e) Beslut om påläggande av avgifter, som erfordra ut­

debitering för längre tid än fem år.

Bestämmelsen om kvalificerad majoritet för dessa beslut gäller endast

landsting. Kommittén finner dess praktiska tillämplighetsområde icke

vara särskilt betydande. Den kunde dessutom kringgås. För övrigt vore

det enligt kommitténs mening ej påkallat att för landstingens del upprätt­

hålla strängare regler än för primärkommunerna.

f) Beslut om införande av särskild ordning för medels­

förvaltningen i landskommun.

Kvalificerad majoritet erfordras för införande av sådan ordning för

medelsförvaltningen, som avses i 44 § 3 mom. lagen om kommunalstyrelse

på landet. I praktiken har detta lagrum kommit att avse centralisering av

olika nämnders och styrelsers medelsförvaltning till kommunalkontor.

Kommittén uppger att regeln på sina håll hindrat införande av centrali­

serad medelsförvaltning. Det borde därför övervägas, om icke kravet på

dubbelt flertal borde frånträdas i detta fall. Det syntes åtminstone numera

ej fylla någon uppgift.

I detta sammanhang må anmärkas, att kommittén såsom inledningsvis

nämnts i en särskild promemoria föreslagit ändrade bestämmelser om

centraliserad medelsförvaltning in. in. Förslaget, som förutsätter att den

nuvarande regeln om kvalificerad majoritet i dessa frågor upphäves, kom­

mer att närmare behandlas i det följande.

g) Beslut om efterskänkande av oguldna kommuna 1-

utskylder.

Kommittén påpekar, att reglerna om efterskänkande av kommunalut-

skylder upphävts i samband med övergången den 1 januari 1947 till nytt

uppbördsförfarande men att de alltjämt skola tillämpas i fråga om skatt,

som förfallit til! betalning före nämnda dag. Kommittén fortsätter:

Kungl. Maj. ts proposition nr 140.

96

De olika garantier mot en mindre besinningsfull kommunalpolitik, som

kommitténs flertal ansett onödiggöra den garanti, som innefattades i den

kvalificerade majoriteten, vore vidare enligt reservanternas mening av

ringa betydelse. Det representativa systemet skapade intet skydd mot mi­

noritetens berättigade intressen; detsamma gällde reglerna om beredning

och bordläggning. Offentligheten och den därpå vilande kritiken vore

ganska maktlös i fall av utpräglade intressemotsättningar. Där utpräglade

sociala, politiska eller lokalt betonade intressen stode mot varandra, rub­

bades styrkeförhållandena inom de kommunala representationerna endast

med svårighet.

Reservanterna ha även andra erinringar mot kommitténs principiella kri­

tik av reglerna om kvalificerad majoritet. De understryka emellertid, att

avvägningen av majoriteters och minoriteters rätt inom olika områden av

samhällslivet icke bör ske efter schematiska principiella riktlinjer utan

efter praktiska synpunkter, med hänsyn tagen till olika samhällsbildnin­

gars ställning och uppgifter. Parallellen med riksdagen vore därför ej hel­

ler avgörande; det kunde ej sägas ligga i sakens natur, att kommunala

organs majoriteter oberoende av kommunernas struktur skulle vara utrus­

tade med samma rörelsefrihet som folkrepresentationens.

Den väsentliga praktiska invändningen låge enligt reservanternas mening

i att »bestämmelsen kunde verka hindrade i materiellt hänseende» eller

annorlunda uttryckt: den kommunala verksamheten bleve icke tillräckligt

effektiv, den kommunala standarden icke nog hög, när en minoritet kunde

förhindra att nyttiga åtgärder vidtogos. Reservanterna finna denna fråge­

ställning vilseledande och anföra härutinnan:

Det låter sig för det första knappast göra att fälla omdömen med an­

språk på objektiv giltighet om huruvida beslut, som omöjliggjorts genom

kravet på kvalificerad majoritet, skulle varit gagneliga eller ej. Därom

växla meningarna nästan alltid. Ofta hör man uttalanden, att det varit till

stor fördel att beslut, som skulle varit olyckliga, på detta sätt omintetgjorts.

Men även om en objektiv måttstock funnes för bedömande av kommu­

nalpolitiken, har man att erinra sig, att — enligt den kommunala själv­

styrelsens grundprinciper — ett sådant bedömande ej bör vara utslags­

givande. Meningen med den kommunala självstyrelsen är ju, att kommu­

nerna själva skola avgöra, vad de finna nyttigt; det är — om man tills

vidare bortser från de områden där kvalificerad majoritet tillämpas —

intet fel, att en viss kommun för en mera återhållsam politik än en annan.

Det är en självklar konsekvens av lagstiftningens grundtanke: att majo­

riteten i en kommun skall bestämma över kommunens politik. Men om

man av förut antydda principiella skäl icke vill acceptera denna grund­

tanke utan reservationer och alltså anser det rätt och riktigt, att på vissa

områden det dubbla flertalet skall vara avgörande, kan icke denna upp­

fattning rubbas av iakttagelser som gå ut på att den kvalificerade majo­

riteten i vissa fall skulle hindrat beslut som man funnit nyttiga.

Reservanterna anse, att berörda spörsmål visserligen gestaltade sig något

annorlunda, då det gällde kommunernas skyldigheter, men att det icke

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

100

Kungl. Maj.ts proposition nr HO

=

2

:!

Oi CO l> CM CO

tO CM CO CO CO CM rf

»GCOCOCMCOCMCOrf

COCMCMCMCMrf,-<eOrfOiTHCM f»

h

O d O Q

Cd CM lOt^ CM CM -f CM CO CO CC CM CO CM

M H j r-<

Cd CM CO CO rf CM rf

rfCMOCOCOCMCOCMCOrf

rf CM ^th CM n f.

•O G

• G 03

a

5 s»!f.

-G

åt ce «*-< w <-> ~

2SSsÄ*gS25

101

1 den man de remissinstanser, som sålunda tillstyrka förslaget, närmare

motiverat sin ståndpunkt ha såväl mera allmänna som speciella synpunk­

ter framförts. Såsom förut nämnts har argumenteringen härvid i allmän­

het anslutit till vad kommittén anfört. Här må dock återges några av­

snitt av yttranden av överståthållarämbetet, länsstyrelsen i Västmanlands

län och styrelsen för landskommunernas förbund.

överståthållarämbetet anför bl. a.:

Med den förfarenhet, insikt och omdömesgillhet, som blivit allt mer ut­

märkande för våra kommunalförvaltningar, torde med trygghet kunna för­

väntas att frågorna utan åtskillnad regelmässigt behandlas och avgöras

med allvarlig strävan att nå ett sakligt riktigt och för det allmänna gott

resultat. Att i en krets beslutande, däri de skilda grupperna kunna sägas

vara ungefär lika kunniga i de olika frågorna och lika angelägna om det

gemensammas väl, låta ett avgörande vara beroende av vad minoriteten

må tycka, låt vara en betydande minoritet, har något förkonstlat och för­

legat över sig. Våra kommunalmän kunna förutsättas i gemen vara så er­

farna och balanserade, att de icke låta förleda sig till något, som verkli­

gen är förtjänt av beteckningen övergrepp med de obehagliga reaktioner

för de agerande, som dylikt i regel utlöser. Skyddet för en minoritet är

icke att söka i tillgången till rättsregler sådana som föreskrifterna om kva­

lificerad majoritet utan i att få en majoritet, som besjälas av iver att

efterleva lagstiftningens syfte och sålunda låta leda sig av månhet om det

allmänna bästa.

Länsstyrelsen i Västmanlands län finner farhågorna för att majoriteten

inom kommunen skulle missbruka sin makt obefogade och framhåller att

man alltid kunde komma tillrätta med majoritetsförtryck, så länge man

icke tummade på de grundläggande demokratiska fri- och rättigheterna.

Men det funnes också något som kunde betecknas som minoritetsdiktatur

d. v. s. ett oresonligt motstånd, som en minoritet i en kommun i skydd av

bestämmelsen om kvalificerad majoritet kunde resa mot allmänt omfat­

tade önskemål och behövliga beslut. Ett sådant förtryck vore svårare för

den allmänna opinionen att häva.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund (majoriteten) anför:

Den demokratiska principen innebär att flertalets mening bestämmer ett

ärendes utgång. Bekänner man sig till denna princip, framstå reglerna om

kvalificerad majoritet såsom sakligt omotiverade inskränkningar, ett slags

författningsbestämda misstroendevota mot kommunens på basis av allmän

och lika rösträtt utsedda representation. Ur det politiska ansvarighets-

problemets synpunkt äro reglerna om kvalificerad majoritet dessutom ett

oting, eftersom de icke för väljarna klargöra vem som egentligen bär an­

svaret för en omdiskuterad åtgärd. För att ett krav på större röstövervikt

för positivt beslut över huvud taget skall kunna försvaras måste därför

skäl kunna åberopas, som stödja sig på ett högre intresse än del kommu­

nerna äro bärare av, d. v. s. på ett statsintresse. Detta statsintresse kan

såvitt styrelsen förstår på förevarande område endast göra sig gällande i

två riktningar, dels såsom ett intresse för atl kommunerna icke genom

Kungl. Maj.ts proposition nr VrO.

102

okloka beslut äventyra sin ekonomi och förmåga att fullgöra sina av sta­

ten ålagda uppgifter, dels såsom ett intresse för att kommunerna i sin eko­

nomiska politik icke företräda med den statliga politiken på området

skarpt divergerande linjer. Om detta resonemang är riktigt, kan diskus­

sionen genast inskränkas till spörsmålet om kravet på kvalificerad majo­

ritet har någon uppgift att fylla i fråga om kommunala beslut rörande lån

och borgen.

I fråga om sistnämnda beslut vore, framhåller styrelsen vidare, de stat­

liga intressena emellertid redan tillgodosedda genom underställningsreg-

lerna. I den mån reglerna om kvalificerad majoritet för låneupptagande

och borgen kunde tilläggas någon självständig betydelse vore denna be­

gränsad. Men även om man erkände en viss verkan hos ifrågavarande reg­

ler — den skulle möjligen ligga i att de skyddade kommande generationer

kommunmedlemmar för ett nedärvt hårt skattetryck, samt på så sätt ökade

deras möjligheter till självverksamhet — följde därav ej att dessa regler

i sin nuvarande utformning skulle vara motiverade. Härutinnan anför sty­

relsen:

För det första är det nämligen uppenbart att s/3-kravet i sig självt är

obilligt hårt mot den majoritetsgrupp, som dock i första hand bär ansvaret

inför väljarna och att detta tal därför borde ersättas med lägre bråktal.

Vidare är det klart att från reglernas tillämpning till eu början alla un-

derställningsfria lån borde undantagas, eftersom dessas existens på längre

sikt saknar betydelse för kommunernas ekonomi. Självfallet — emedan sta­

ten så att säga legitimerat dem — måste också sådana lån undantagas, som

ha omedelbart samband med statliga stödåtgärder såsom exempelvis de

som härleda sig ur den statliga bostadshjälpen. Slutligen borde, med

samma motivering, från regelns tillämpning undantagas en serie utgifts-

ändamål, som på grund av författningsföreskrifter framstå såsom ound­

gängliga därför att de i själva verket gälla av staten ålagda föranstalt-

ningar. I stället för de nuvarande reglerna i 23 § 2 mom. LI\L och mot­

svarande lagrum i övriga kommunallagar skulle då träda ett helt komplex

av undantagsregler, vilka allt efter den kommunala verksamhetens utveck­

ling bleve i behov av ändring och förnyelse. För sin del kan styrelsen icke

tillstyrka en sådan ordning.

Bland de mera speciella spörsmål, som i detta sammanhang tillvunnit

sig särskilt intresse är frågan om koinmunindelningsreformens betydelse.

I några yttranden har understrukits vad kommittén anfört om risken för

att föreskrifter om kvalificerad majoritet skulle missbrukas i de nybildade

kommunerna. Sålunda framhåller länsstyrelsen i Jönköpings län, att det

för sammansmältningen av de olika delar, som ingå i de nya storkommu­

nerna, vore av vikt att spekulation i särintressen icke främjades genom

bibehållande av möjligheten för en relativt ringa minoritet att bromsa ge­

nomförandet av åtgärder, som kunna vara ändamålsenliga för kommunen.

Värmlands läns landstings förvaltningsutskott anser att betydande slit­

ningar kunde riskeras under den närmaste tiden efter reformens genom­

förande, om nu gällande bestämmelser bibehölles. Med hänsyn till oenig­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

103

heten i dessa frågor inom Värmlands län kunde det nämligen på goda

grunder befaras, att bestämmelserna om dubbel majoritet komma att ut­

nyttjas, särskilt för att bromsa utvecklingen i vissa tätorter.

Många remissinstanser ansluta sig emellertid till kommittéreservanter­

nas uppfattning, att den förestående kommunindelningen utgjorde ett skäl

mot att så länge utpräglade motsättningar mellan förut självständiga kom­

muner kvarstå inom de nya kommunerna, avskaffa ifrågavarande regler.

Kommunindelningsreformen medför, att fullmäktige kommer att bli

obligatoriska i praktiskt taget alla borgerliga kommuner. Betydelsen härav

för frågan om avskaffandet av den kvalificerade majoriteten inom dessa

kommuner understrykes i flera yttranden. Kammarkollegium finner, att

fullmäktigeinstitutionens så gott som fullständiga införande komme att

förstärka de förefintliga garantierna för en besinningsfull kommunalför­

valtning och såtillvida försvaga det behov av särskilt minoritetsskydd

som kunde föreligga och som tillgodosågs genom bestämmelserna om kva­

lificerad majoritet. Länsstyrelsen i Hallands län anser, att den berörda

institutionen innebure den bästa garantin mot missbruk av en knapp ma­

joritet inom kommunens beslutande myndigheter.

De anförda synpunkterna ha föranlett några kommunala organ (muni-

cipalstämman i Tidans municipalsamhälle och kyrkofullmäktige i Alings­

ås), att tillstyrka förslaget om avskaffande av den kvalificerade majori­

teten endast såvitt angår ärenden, som avgöras av fullmäktige.

Länsstyrelserna i Kristianstads och Älvsborgs län framhålla, att det

ännu existerade ett stort antal kommuner, där fullmäktigeinstitutionen ej

vore införd (av 217 landskommuner i Älvsborgs län hade endast 122 in­

fört fullmäktige). Sistnämnda länsstyrelse uppger, att det ingalunda vore

sällsynt, att man vid kommunal- eller kyrkostämma lyckades med hjälp

av hopsamlade meningsfränder genomdriva beslut, som icke omfattas av

flertalet kommunmedlemmar. Enligt länsstyrelsens mening borde därför

en lagändring ej träda i kraft förrän samtidigt med att den nya koinmun-

indelningen genomfördes.

Samma uppfattning har även framförts i yttranden från några kom­

muner.

Ett uppslag från kommunalt håll i syfte att hindra tillfälliga majorite­

ter från att göra kuppförsök och undvika s. k. »hoppande majoritet» göres

vidare av länsstyrelsen i Kalmar län, som ifrågasätter införande av en be­

stämmelse därom alt beslut med enkel majoritet i de frågor, vilka f. n.

fordra kvalificerad majoritet, icke må fattas med mindre beslutet biträtts

av minst hälften av den kommunala representationens ledamöter.

Kommittéreservanternas förslag att endast i begränsad utsträckning upp­

häva reglerna om kvalificerad majoritet förordas mer eller mindre bestämt

av länsstyrelserna i Södermanlands, Gotlands, Blekinge, Kristianstads, Köp-

Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

104

parbergs, Västernorrlands och Jämtlands län, landstingens förvaltnings­

utskott i Malmöhus, Hallands samt Göteborgs och Bohus lön1 ävensom av

flertalet av de kommuner och församlingar, som avstyrka kommittéför­

slaget. En reservant inom envar av styrelserna för svenska stadsförbundet,

svenska landskommunernas förbund och svenska landstingsförbundet har

anslutit sig till samma linje.

En annan reservant i styrelsen för svenska landskommunernas förbund

anser, att ett förfaringssätt liknande det i Norge tillämpade bort övervä­

gas såsom ett alternativ. Förfaringssättet skulle för svenska förhållanden

innebära, att om ett beslut ej får två tredjedels majoritet, skall fullmäk­

tige behandla saken vid ett senare sammanträde. Uppnås ej heller då så­

dan majoritet skall beslutet underställas regeringen, om minoriteten med

visst flertal inom sig påfordrar det vid samma sammanträde.

Länsstyrelsen i Östergötlands län samt Kronobergs och Västerbottens

läns landstings förvaltningsutskott1 avstyrka helt att nu gällande före­

skrifter om kvalificerad majoritet ändras; förstnämnda förvaltningsutskott

har dock endast yttrat sig beträffande landstingslagens bestämmelser.

Statskontoret anser, att reglerna om dubbelt flertal vid beslut i ämnen av

större ekonomisk betydelse ej borde upphävas, om någon tillfredsställande

lösning av frågan om andra garantier mot oöverlagda beslut ej skulle

kunna ernås.

Länsstyrelsen i Uppsala län förordar i likhet med kommittémajoriteten

upphävande av bestämmelserna om kvalificerad majoritet vid beslut om

inköp av fast egendom samt beslut om upplåning eller borgen men är i

övrigt ense med reservanterna. Länsstyrelsen hade dock velat överväga

avskaffande av den kvalificerade majoriteten även för beslut om anslag

till nya ändamål eller behov, därest en tillfredsställande kompelensregel

föreslagits.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län avstyrker upphävande av bestämmelserna

om kvalificerad majoritet för kommunala beslut inom sådana verksam­

hetsområden, där det låge inom kommunernas fria skön att avgöra, i vil­

ken omfattning och på vad sätt de ville vara verksamma. Beträffande öv­

riga kommunala beslut, som nu fordra dubbelt flertal, instämmer läns­

styrelsen däremot med kommitténs majoritet härutinnan.

De myndigheter, vilka sålunda avstyrka kommitténs förslag, ha i all­

mänhet såsom skäl för sin mening åberopat i huvudsak enahanda synpunk­

ter som kommittéreservanterna eller hänvisat till deras uttalanden. I flera

yttranden har framhållits att de nu gällande bestämmelserna icke medfört

några egentliga olägenheter. Det har även påpekats att regler om kvalifi­

cerad majoritet spelade en viss roll inom bolags- och föreningsrätten.

1

Majoriteten inom förvaltningsutskotten, där reservationer avgivits för tillstyrkande av

kommitténs förslag.

Kungl. Maj.ts proposition nr liO.

105

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför:

Reglerna om kvalificerad majoritet torde knappast, som kommitténs ma­

joritet velat göra gällande, hava varit hinderliga för ett effektivt och ra­

tionellt arbete inom kommunernas beslutande myndigheter. Svårigheter

att uppnå erforderlig kvalificerad majoritet torde i regel hava mött i så­

dana fall, då en minoritet inom en kommun ansett för densamma myckel

väsentliga intressen hotade. Reglerna om kvalificerad majoritet kunna väl

i sådana fall knappast betecknas som en onödig spärr utan måste väl i

stället betraktas som ett medel att förmå en relativt obetydlig majoritet

att söka sådana lösningar, som kunna tillgodose jämväl minoritetens be­

rättigade intressen och synpunkter.

Som ett skäl för avskaffande av reglerna om dubbelt flertal har kom­

mitténs majoritet bland annat åberopat den förestående allmänna nyin­

delningen av de borgerliga primärkommunerna. ------------

Enligt länsstyrelsens uppfattning bör en sådan engångsföreteelse som

den nya kommunindelningen knappast tillmätas någon avgörande bety­

delse för frågan om bibehållande eller slopande av kommunallagarnas reg­

ler om kvalificerad majoritet. Skall likväl över huvud taget i detta sam­

manhang någon hänsyn tagas till kommunindelningen, måste densamma

snarast utgöra ett skäl emot att nu avskaffa reglerna om kvalificerad ma­

joritet. Värdet av ett bibehållande av dessa bestämmelser kan komma att

under första tiden efter kommunsammanslagningen framstå särskilt tyd­

ligt i sådana fall, då två tämligen jämnstora socknar förenats till en

kommun.

Länsstyrelsen ställer sig, med hänsyn till vad sålunda anförts, mycket

tveksam till, om någon ändring bör göras i fråga om kommunallagarnas

regler om kvalificerad majoritet. I varje fall synes man i detta avseende

icke böra gå längre än vad de båda reservanterna föreslagit.

Den förestående kommunsammanslagningen anföres även i andra ytt­

randen såsom ett skäl mot kommitténs förslag. Sålunda framhåller läns­

styrelsen i Jämtlands län, att starkt motstånd mot sammanslagning av

kommuner i åtskilliga fall förekommit inom länet. Detta motstånd hade

särskilt framträtt inom mindre kommuner, vilka ifrågasatts samman­

slagna med större, varvid framhållits risken av att den mindre kommu­

nen efter sammanslagningen skulle bliva »förtryckt» av den större. Vet­

skapen om förhandenvaron av bestämmelser om kvalificerad majoritet

hade emellertid varit ägnad att minska motståndet mot reformen. — Läns­

styrelsen tillfogar bl. a. att en friktionsfri sammansmältning av de förut

självständiga kommunerna icke kunde främjas genom en ordning, som

gör det möjligt för den folkrikare av dem att handla utan hänsyn till den

andra.

Sambandet med förslaget om en utvidgning av den kommunala kompe­

tensen understrykes i några yttranden. I likhet med kommittéreservan­

terna anser sålunda länsstyrelsen i Kopparbergs län, att behovet av den

garanti som ligger i bestämmelserna om kvalificerad majoritet i vissa frå­

gor ökades, om en sådan utvidgning genomfördes. Länsstyrelsen i Blekinge

Kungl. Maj.ts proposition nr l'i0.

106

län förmenar att erfarenheterna av den vidgade kompetensen borde av­

vaktas, innan ifrågavarande bestämmelser ändrades. Länsstyrelsen i Väs-

ternorrlands län lägger i detta sammanhang särskild vikt vid regeln om

kvalificerad majoritet för beslut om anslag till nya ändamål och an­

för bl. a.:

Om en kommun vill beträda helt nya vägar och inrikta sig på uppgif­

ter, som icke enligt gällande lagstiftning åvila kommunerna eller av stats­

makterna rekommenderats för kommunal verksamhet, synes det rimligt

att frågan huruvida uppgiften skall kunna anses vara en kommunal ange­

lägenhet får avgöras enligt särskilda regler. Det kan icke verka tillfreds­

ställande att halva antalet fullmäktige med hjälp av ordförandens utslags-

röst skall kunna sätta i gång med en helt ny kommunal verksamhet, som

andra hälften av fullmäktige bestämt ogillar. En sådan självstyrelse vore

föga förtroendeingivande och skulle i själva verket strida mot en av själv­

styrelsens viktigaste grundförutsättningar: intressegemenskapen. Ett med

dubbel majoritet fattat beslut kan däremot utgöra ett godtagbart kriterium

på att den nya uppgiften verkligen omfattas av ett mera allmänt intresse

inom kommunen.

De särskilda stadgandena om kvalificerad majoritet ha i några fall för­

anlett uttalanden vid remissbehandlingen. Dessa redovisas i det följande

under förut begagnade rubriker.

a) Beslut om avhändande av fastighet eller där­

ifrån härflytande rättighet eller inköp av fastighet.

Länsstyrelsen i Västmanlands län anser det möjligen kunna ifrågasät­

tas, om ej beslut om försäljning av fast egendom borde fattas med dub­

belt flertal, särskilt om ett sådant beslut skulle innebära en försäljning

till lägre pris än marknadspriset eller det pris, som kommunen själv er­

lagt vid förvärvet av en fastighet. För att ett dylikt beslut icke skulle få

sken av ett obehörigt gynnande, vore det angeläget att detta omfattades

av så stor enighet som möjligt.

Kammarkollegium gör vissa erinringar mot förslaget om avskaffande

av den kvalificerade majoriteten för beslut om förvärv av fastigheter, vilka

icke äro erforderliga för genomförande av fastställd stadsplan, tomtindel­

ning eller generalplan, samt anför härutinnan:

Kollegiet tänker närmast på utläggande av reservat för friluftsliv och

tör framtida bebyggelse. Såsom reservanterna erinrat, har den kommunala

inköpspolitiken en grundläggande betydelse för en kommuns hela utveck­

ling. Dess ekonomiska konsekvenser kunna vara högst betydande, och ge­

nom densamma bestämmes ofta i vilken riktning kommunens utveckling

kommer att gå och vad för karaktär denna skall få. Sådana frågor behöva

icke vara partiskiljande, och ett bibehållande för deras del av den kvali­

ficerade majoriteten kan icke gärna missbrukas i partitaktiskt syfte. Be­

stämmelserna kunna emellertid få en stor medelbar betydelse för det goda

förhållandet mellan en större stad och dess grannkommuner, och det synes

därför kunna ifrågasättas huruvida icke beslut om förvärv av sådan mark

inom främmande kommun bör förutsätta, att inom fullmäktige relativ

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO.

108

slut, som innebära avvikelse från vad lagen föreskriver om dag för stämma

och om kungörande av tid och ställe för kommunala sammanträden. Även

beslut i en landskommun om anordnande av kommunalt kassakontor eller

av centraliserad medelsförvaltning kräver dubbelt flertal. Under en över­

gångstid efter nya uppbördsförordningens ikraftträdande fordras vidare

regelmässigt kvalificerad majoritet för efterskänkande av oguldna kom-

munalutskylder.

Landstingslagens bestämmelser om kvalificerad majoritet äro likartade.

Beslut om försäljning av fast egendom och anslag till nya ändamål kräva

sålunda dubbelt flertal även för landstingens del och detsamma gäller vissa

beslut om upplåning och borgen. Bland beslut i frågor av annan karaktär,

som fordra två tredjedels majoritet i landstinget, märkas beslut om bil­

dande av valkrets med mindre folkmängd än den i lagen särskilt före­

skrivna samt beslut om s. k. territoriell skattedifferentiering.

En återblick på de regler, som tidigare gällt på detta område, visar att

systemet med kvalificerad majoritet som villkor för giltighet av vissa be­

slut av ekonomisk natur icke ansetts utgöra något nödvändigt element i

svensk kommunalförvaltning. De flesta av bestämmelserna härom funnos

nämligen icke i 1862 års kommunalförordningar i deras ursprungliga ly­

delse. Och den utveckling av kommunernas ekonomiska verksamhet, som

skedde i slutet av 1800-talet och som tog sig uttryck bl. a. i kommunernas

deltagande i järnvägsbyggandet, ansågs ej heller påkalla några bestämmel­

ser om kvalificerad majoritet. Landstingsförordningen upptog visserligen

från början föreskrifter om kvalificerad majoritet för beslut av ekonomisk

betydelse. Nämnda föreskrifter betingades emellertid av det speciella för­

hållandet, att landstingen då voro helt nya och oprövade institutioner,

sammansatta och arbetande efter andra grunder än den ståndsindelade

riksdagen.

Det var först då nya samhällsgrupper i samband med rösträttsreforinen

1907—09 bereddes ett ökat inflytande i kommunerna, bl. a. genom atl

fyrktalsberäkningen på landsbygden avskaffades och röstmaximum för

varje röstande sattes till 40, som det ansågs nödvändigt och lämpligt atl

i någon mera väsentlig utsträckning införa bestämmelser om kvalificerad

majoritet för primärkommunernas del. Och då den lika och allmänna röst­

rätten genomfördes 1918, ansågs det påkallat med ytterligare garantier

mot en mindre förtänksam kommunalpolitik i form av nya regler om kva­

lificerad majoritet.

De huvudsakliga motiven för dessa utvidgningar av området för den kva­

lificerade majoriteten äro uppenbara: man ansåg att demokratiseringen

kunde leda till mindre väl överlagda beslut i kommunerna och ville skapa

en motvikt mot ett alltför stort inflytande av de nytillkomna väljar-

kategorierna.

Kommittén har funnit, att dessa motiv liksom skälen för landstingsför-

Kungl. \Iaj:ts proposition nr 140.

in

röra några av de synpunkter, koinmittéreservanterna lagt på problemet om

den kvalificerade majoriteten.

Reservanterna ha underkänt de skäl, som av kommittén anförts mot att

bestämmelserna om kvalificerad majoritet bibehållas, och ha förordat, att

de viktigaste av dessa regler skola kvarstå i kommunallagarna. Deras upp­

fattning delas av flera remissmyndigheter. Reservanterna hänvisa till de

starka politiska, sociala och lokala motsättningar, som enligt deras mening

förekomma på många håll i kommunerna. De anse att det med hänsyn till

dessa motsättningar vore särskilt betydelsefullt att ha ett minoritetsskydd

i form av kvalificerad majoritet. Denna medförde att den kommunala po­

litiken bleve uttryck för en mera allmänt omfattad mening; strävandena

att åstadkomma enighet främjades enligt reservanterna kraftigt av dess

förhandenvaro.

Reservanterna torde emellertid ha väsentligt överdrivit omfattningen och

betydelsen av motsättningarna mellan olika intressen inom kommunalpoli­

tiken. Vid 1946 års allmänna kommunalval framträdde visserligen poli­

tiska partier i samtliga städer och 88,5 procent av de landskommuner, som

valde fullmäktige. I allmänhet synas likväl icke partisynpunkter i någon

högre grad sätta sin prägel på det kommunala arbetet, i varje fall icke inom

landskommunerna. Detta torde i stället många gånger karakteriseras av

ett samarbete över partigränserna till kommunens bästa. Den även av re­

servanterna vitsordade samarbetsviljan och strävan att åstadkomma en­

hälliga beslut beror sannolikt endast i ringa mån på reglerna om kvalifi­

cerad majoritet — enligt en av kommittén lämnad, vid remissbehandlingen

icke motsagd uppgift ha dessa regler i vidsträckt omfattning stannat på

papperet. Samarbetsviljan torde snarare grunda sig på det gemensamma

intresset oberoende av partifärg för den egna kommunens utveckling och

på den samhörighetskänsla, som denna intressegemenskap många gånger

för med sig.

Även för landstingens del spela de politiska meningsskiljaktigheterna

sannolikt icke någon större roll. De frågor, som dominera landstingens

sammanträden, äro väl i allmänhet ej av parliskiljande natur. Däremot

torde ej sällan lokala motsättningar förekomma inom landstingen. Kravet

på kvalificerad majoritet för vissa beslut torde emellertid vara föga ägnat

att överbrygga dylika motsättningar. Dessa avse ofta förläggningen av ett

sjukhus, en skola e. d., som förr eller senare måste inrättas. Valet står

kanske mellan två platser. I den mån beslutet är sådant att kvalificerad

majoritet kräves för dess giltighet, kan i en sådan situation det lokala in­

tresse, som representeras av en minoritet, endast göra sig gällande i nega­

tiv riktning. Minoriteten kan hindra, att anstalten förlägges till den plats,

som företrädes av eu majoritet inom församlingen. Dylika konsekvenser

av den kvalificerade majoriteten äro uppenbarligen ägnade att skärpa de

lokala motsättningarna. Just därför att dessa ofta avse frågor, där en

Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

112

kompromiss ej är tänkbar, kunna de leda till ett utnyttjande av den kva­

lificerade majoriteten, som nedsätter effektiviteten hos det beslutande orga­

net och bromsar utvecklingen.

De anförda synpunkterna synas gälla även beträffande de lokala mot­

sättningar, som kunna tänkas komma att uppstå i vissa av de kommuner,

som bildas vid den nya kommunindelningen. Avskaffas den kvalificerade

majoriteten får visserligen såsom reservanterna påpekat den folkrikare de­

len av en ny kommun större möjligheter att handla utan hänsyn till den

andra delen. Det kan då föreligga en fara för majoritetsförtryck som är

ägnad att minska förtroendet för reformen. Men detta synes mig vara ett

mindre ont än de olägenheter i form av hinder för en effektiv kommunal

verksamhet och skärpta lokala motsättningar, som enligt vad nyss sagts

kunna följa av att regler om kvalificerad majoritet alltjämt gälla. I mot­

sats till reservanterna anser jag att en snabb och friktionsfri samman­

smältning av de olika delarna av en ny kommun icke främjas av dessa

regler.

Kommittéreservanterna och de remissinstanser, som anslutit sig till dem,

synas mig ej heller i övrigt ha till stöd för sin uppfattning, att systemet

med kvalificerad majoritet bör bibehållas, åberopat skäl av sådan tyngd,

att de kunna uppväga vad som av kommitténs flertal anförts mot detta

system.

Emellertid har såsom redan påpekats kommittén även anlagt vissa spe­

ciella synpunkter huvudsakligen av praktisk natur på en var av de olika

typer beslut, som kräva kvalificerad majoritet. Några remissmyndigheter,

som dela kommitténs principiella inställning till den kvalificerade majo­

riteten, ha förordat att nuvarande bestämmelser bibehållas för viss eller

vissa grupper av beslut. Jag kommer därför i det följande att särskilt be­

handla de viktigaste av dessa regler. De bestämmelser, om vars upphä­

vande kommittén är enig, anser jag mig däremot icke behöva uppehålla

mig vid. Dessa bestämmelser avse beslut om beviljande eller höjande av

anslag i vissa skattetyngda kommuner, landstings beslut om påläggande

av avgifter, som fordra utdebitering för längre tid än fem år, samt beslut

av landskommun om införande av särskild ordning för medelsförvalt­

ningen.

Beträffande regeln om kvalificerad majoritet för beslut om inköp

eller försäljning av fast egendom har kommittén särskilt un­

derstrukit olägenheten av att kommunala fastighetsförvärv alltid kräva

dubbelt flertal. Vad kommittén härvid anfört om betydelsen ur bl. a. bo­

stadspolitisk synpunkt av kommunala markförvärv i tätortsbebyggelsens

omgivningar har fått förnyad aktualitet genom markutredningens nyligen

framlagda betänkande med förslag till vissa ändringar i expropriationslag-

stiftningen (SOU 1948:4). Utredningen föreslår nämligen en vidgad ex­

propriationsrätt för kommun för att i dess ägo överföra mark, som med

Kungl. Maj.ts proposition nr

/JO.

114

heterna hålla fast vid en bestämmelse, som åtminstone i viss mån måste

anses som ett uttryck för misstroende mot samma förvaltning. Härtill kom­

mer att bestämmelsen visat sig vara svårtolkad och av mindre räckvidd

än ordalydelsen synes utvisa. Särskilda tolkningssvårigheter torde, som

kommittén framhåller, komma att uppstå i de genom kommunsamman­

slagning nybildade kommunerna. Bestämmelsen skulle även kunna verka

hindrande för en effektiv förvaltning i dessa kommuner.

Vad angår reglerna om dubbelt flertal vid beslut om upplåning

eller borgen, kan jag inskränka mig till att understryka vad kom­

mittén anfört om dessa reglers ringa värde som garanti i jämförelse med

bestämmelserna om underställning av kommunala lånebeslut. Vidare må

framhållas, att de praktiska olägenheterna av att kvalificerad majoritet

även kräves för beslut om åtgärder, som kommunerna ålagts eller i för­

fattning bemyndigats vidtaga, särskilt framträda här. Att, såsom i ett

yttrande ifrågasatts, med hänsyn härtill upphäva ifrågavarande regler i

vad de angå sistnämnda beslut men bibehålla dem i övrigt, vore som kom­

mittén påpekar föga rationellt.

Beträffande kommunalutskylder förfallna före 1 januari 1947 gäller att

de kunna efterskänkas genom beslut av fullmäktige eller stämma. Dessa

beslut fordra sedan 1918 kvalificerad majoritet. Några särskilda skäl att

under den korta övergångstid, under vilken efterskänkande kan komma

i fråga, bibehalla just denna regel om kvalificerad majoritet ha ej åberopats.

I enlighet med vad sålunda anförts anser jag, att samtliga bestämmelser

i kommunalförfattningarna om kvalificerad majoritet för beslut av ekono­

misk natur böra upphävas. Jag vill alltså i likhet med kommittén förorda,

att i kommunallagarna upptagna krav på sådan majoritet undanröjas i

fråga om beslut om inköp och försäljning av fast egendom, beviljande av

anslag till nytt ändamal eller behov, beviljande eller höjande av anslag i

vissa skattetyngda kommuner, beviljande av anslag, vartill medel skola

anskaffas genom upplåning, ävensom upptagande eller förnyande av lån

samt ingående av borgen eller förlängning av tiden för återbetalande av

erhållet lån, landstings beslut om påläggande av avgifter, som fordra ut­

debitering för längre tid än fem år, samt beslut av landskommun om in­

förande av särskild ordning för medelsförvaltningen. Vidare förordar jag

att regeln om särskild röstövervikt för beslut om efterskänkande av

oguldna kommunalutskylder skall upphöra att gälla.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

115

IV. Antalet ledamöter i kommunernas fullmäktigerepresentationer.

Gällande bestämmelser.

Enligt 30 § lagen om kommunal styrel se på landet bestämmes kommunal­

fullmäktiges antal i förhållande till folkmängden sålunda, att

kommun med 2 000 invånare eller därunder utser 15—20 fullmäktige,

kommun med över 2 000 till och med 5 000 invånare utser 15—25,

kommun med över 5 000 till och med 10 000 invånare utser 20—30, samt

kommun med över 10 000 invånare utser 25—40.

Kommunalstämman beslutar, med iakttagande av vad nu är sagt, huru

många kommunalfullmäktige skola utses för kommunen. Om beslutet skall

länsstyrelsen ofördröjligen underrättas.

Om stadsfullmäktiges antal finnas regler i 10 § lagen om kommunal­

styrelse i stad. För städer med upp till 10 000 invånare gälla motsvarande

bestämmelser som för landskommunerna. Beträffande övriga städer

gäller, att

stad med över 10 000 till och med 20 000 invånare utser 25—40 full­

mäktige,

stad med över 20 000 till och med 40 000 invånare utser 35—50, samt

stad med över 40 000 invånare utser 45—60.

Antalet stadsfullmäktige fastställes inom dessa gränser av allmänna

rådstugan.

Vid minskning av folkmängden under de gränser, som angivas i lagen,

måste vid nästa val erforderlig reducering ske av antalet ledamöter i full­

mäktige, ökas folkmängden så att kommunen kommer i en grupp med

högre minimiantal fullmäktige och understiger till följd härav fullmäktiges

antal detta minimum, synes utökning av antalet fullmäktige böra ske vid

närmast följande val.

Indelning i valkretsar för fullmäktigeval skall ske i kommun med mer

än 10 000 invånare.

I fråga om antalet kyrkofullmäktige i församlingarna gälla enligt 27 §

1 mom. lagen om församlingsstyrelse motsvarande regler som beträffande

kommunalfullmäktige. Det närmare bestämmandet av antalet ankommer

på kyrkostämman.

Vad angår rnunicipalsamhälle skola enligt 8(3 § lagen om kommunalsty­

relse på landet i detta avseende tillämpas samma regler som gälla för lands­

kommunerna. Enligt 90 § äger emellertid Kungl. Maj:t, där i visst fall sär­

skilda omständigheter påkalla undantag från eljest gällande regler, att i

ärendet förordna eller tv prövas skäligt. Med stöd härav torde Kungl. Maj:l

kunna för visst fall bestämma annan gräns för antalet fullmäktige än den

eljest tillämpliga eller själv fixera antalet.

För Stockholm och dess församlingar gälla särskilda regler om antalet

fullmäktige.

De angivna bestämmelserna om antalet fullmäktige i de borgerliga pri­

märkommunerna ha bestått oförändrade sedan 1922. Metoden att bestämma

fullmäktiges antal inom vissa latituder, hänförliga till folkmängden, in­

fördes för städernas del 1862 och för landskommunernas del 1913. Upp­

delningen i grupper var härvid densamma som den nu bestående medan

däremot latituderna voro något annorlunda. Bl. a. var antalet fullmäktige

i den lägsta storleksgruppen fixerat till 20.

116

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

Reformförslag.

I motioner vid 1947 års riksdag (I: 69 av herr Lodenius m. fl. och II: 128

av herr Boman i Stafsund in. fl.) hemställdes, att riksdagen måtte begära

utredning om sådan ändring i bestämmelserna om antalet fullmäktige i de

borgerliga primärkommunerna, att latituderna för maxiiniantalet fullmäk­

tige vidgades. I motiveringen hänvisade motionärerna till kommunindel-

ningsreformen. De framhöllo bl. a., att det icke minst ur psykologisk syn­

punkt syntes vara befogat att i lagstiftningsväg öka möjligheterna för de

små kommunernas invånare att efter sammanläggningen erhålla represen­

tation inom den större enhetens beslutande organ.

Konstitutionsutskottet anförde i utlåtande (nr 3) i anledning av motio­

nerna bl. a. följande:

I enlighet med den år 1946 beslutade kommunala nyindelningsreformen

skola ett stort antal mindre kommuner försvinna genom sammanläggning

med varandra eller med större kommuner. Av gällande bestämmelser om

fullmäktiges antal följer, att lokala intressen kunna bliva eftersatta där­

igenom att delar av den nya kommunen ej bliva representerade i fullmäk­

tigeförsamlingarna. Särskilt under en övergångstid kan detta förhållande

medföra påtagliga olägenheter inom de nybildade kommunala enheterna.

Utskottet finner i likhet med motionärerna, att en vidgning av möjlig­

heten att utöka fullmäktiges antal i förhållande till folkmängden i åt­

skilliga fall skulle kunna undanröja dessa olägenheter. En ytterligare upp­

delning av den i kommunallagarna förekommande skalan kan i detta sam­

manhang måhända bliva behövlig.

Utskottet ifrågasatte även, huruvida ej en formell överensstämmelse i

fråga om antalet fullmäktige även i fortsättningen borde förefinnas mel­

lan å ena sidan lagarna om kommunalstyrelse på landet och i stad och å

andra sidan lagen om församlingsstyrelse. Något behov av en revision i

förevarande hänseende för församlingsorganens del ansåg utskottet dock

ej föreligga.

Utskottet hemställde, att riksdagen ville anhålla om utredning av och

förslag i frågan om sådan ändring av bestämmelserna om fullmäktiges an­

no

emellertid, sedan skolärendena överflyttats till den borgerliga kommunen,

icke komma att handha några ekonomiskt mera betydelsefulla uppgifter. I

och för sig synes därför icke föreligga någon anledning att bibehålla den

kvalificerade majoriteten i den föreslagna begränsade omfattningen. Där­

emot kunde möjligen det förhållandet, att kommunalstämmorna intill dess

den nya kommunindelningen genomförts äro beslutande organ i många

kommuner, böra föranleda att en eventuell lagändring enligt kommitténs

förslag trädde i kraft först samtidigt med reformen. Detta spörsmål kom­

mer att närmare behandlas i samband med frågan om övriga lagändringars

ikraftträdande.

En viktig garanti mot oöverlagda beslut vid sidan av fullmäktigeinstitu­

tionen innefattas i reglerna om underställning vid bl. a. vissa lånebeslut.

Dessa regler skärptes i väsentlig grad och utsträcktes till borgen under

1930-talet. De spela därför numera en helt annan roll än då den kvali­

ficerade majoriteten infördes.

Bestämmelserna om kvalificerad majoritet ha sålunda icke längre den

betydelse ur garantisynpunkt som de tillmättes vid tillkomsten. De kunna

icke heller anses fylla någon annan uppgift, som motiverar att de bibehål­

las. Grundsatsen, att beslut i en representativ församling fattas med enkel

majoritet, framstår i stället som den naturliga arbetsmetoden för de be­

slutande organen i ett demokratiskt samhälle, i varje fall när det som här

gäller åtgärder av ordinär natur. Det ligger något principiellt oriktigt i

bestämmelser, som medföra att i en beslutande församling där de skilda

grupperna måste förutsättas vara lika kunniga i de olika frågorna och lika

angelägna om det gemensammas väl, en minoritet skall kunna öva ett be­

stämmande inflytande på avgörandena. Många gånger kan detta infly­

tande verka rent negativt, i det att minoriteten hindrar, att ett visst beslut

överhuvud kommer till stånd. Detta kan vara särskilt olägligt, om beslutet

gäller en angelägenhet, som det i en författning eller vid lämnande av stats­

bidrag förutsatts att kommunen skulle ombesörja eller som det kanske

rent av åligger kommunen att vårda. I andra fall kan beslutet på grund

av kravet på kvalificerad majoritet få ett annat innehåll än majoriteten

ansett lämpligt och det blir då i själva verket minoriteten som bestämmer

t. ex. storleken av ett anslag.

Risk kan dessutom stundom föreligga för missbruk av den makt, som

bestämmelserna om kvalificerad majoritet sålunda ger minoriteten. Ett så­

dant »minoritetsförtryck» är särskilt farligt därför att det icke alltid fram­

träder utåt. Det förblir ofta oklart eller obekant, var det verkliga ansva­

ret ligger. Missbrukar majoriteten sin makt sker det däremot städse i

offentlighetens ljus.

Vid sidan av de nu anförda principiella synpunkterna äro även vissa

olägenheter av mera praktisk natur förknippade med den kvalificerade ma­

joriteten. Innan jag går in på dessa frågor vill jag emellertid i korthet be-

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

98

vudsak en exemplifiering i de konkreta fallen av de allmänna synpunkter,

som reservanterna åberopat mot ett avskaffande av den kvalificerade majo­

riteten och som förut redovisats. Härom torde få hänvisas till betänkandet

(s. 178—181). I detta sammanhang må endast nämnas, att reservanterna,

då de förordat bibehållande av reglerna om kvalificerad majoritet vid be­

slut om försäljning och inköp av fastighet, gjort förbehåll för den jämk­

ning som kan erfordras med hänsyn till revisionen av byggnadslagstift­

ningen.

Avslutningsvis anföra reservanterna:

Vad vi ovan anfört utgår närmast från den förutsättningen att nu gäl­

lande regler om kommunernas kompetens, på sätt vi i det föregående för­

ordat, bibehållas oförändrade. Om en väsentlig utvidgning av den kommu­

nala kompetensen i överensstämmelse med kommittémajoritetens förslag

företages, ligger det i öppen dag att de av oss anförda betänkligheterna

yttermera stegras. Ju mer man avlägsnar sig från kravet att den kommu­

nala verksamheten skall avse »gemensamma» angelägenheter, desto ange­

lägnare synes det att vidmakthålla de regler, genom vilka det åstadkom­

mes att kommunala företag och åtgärder av större betydelse äga stödet av

en jämförelsevis allmän mening inom kommunen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

Remissyttrandena.

Kommitténs förslag att upphäva kommunallagarnas bestämmelser om

kvalificerad majoritet vid beslut av ekonomisk natur har i princip till­

styrkts av flertalet remissinstanser bland såväl myndigheter och organisa­

tioner som landsting och kommuner. I allmänhet har härvid ett eller flera

av de av kommittén anförda skälen särskilt understrukits; någon mera

vidlyftig diskussion av hithörande spörsmål har ej skett. I några av dessa

yttranden har dock förordats eller åtminstone ifrågasatts bibehållande av

någon enstaka av de ifrågavarande reglerna. I andra remissvar har till­

styrkandet skett under vissa förbehåll eller uttryckts tvekan om lämplig­

heten att nu helt avskaffa den kvalificerade majoriteten.

De remissinstanser, som i huvudsak avstyrka kommitténs förslag (tio

länsstyrelser, förvaltningsutskotten eller deras finansavdelningar vid fem

landsting samt flertalet hörda församlingar) ha i regel anslutit sig till

kommittéreservanternas mening att bibehålla den kvalificerade majoriteten

för beslut om inköp eller försäljning av fast egendom, om anslag till nya

ändamål eller behov, om upplåning eller borgen samt om efterskänkande

av kommunalutskylder. I allmänhet har härvid även de av reservanterna

anförda synpunkterna på problemet åberopats. Endast i ett mindre antal

yttranden ha förslag framlagts om avskaffande av ytterligare någon be­

stämmelse om kvalificerad majoritet, om helt nya regler i ifrågavarande

hänseende eller om bibehållande av de nuvarande bestämmelserna oför­

ändrade.

118

nas invånare erhålla tillräcklig representation inom de nya enheterna.

Grupperingen vid valen skedde väl i övervägande grad efter politiska linjer

och icke med hänsyn till bosättningen inom kommunen. Men inom de olika

partierna vore man vanligen angelägen tillse, att partiets fullmäktige­

grupp inneslötc representanter för olika delar av området. Dessa strävan­

den underlättades genom en ökning av fullmäktiges antal. En ändring av

kommunallagarnas bestämmelser i denna del borde därför komma till

stånd. Däremot borde av olika skäl motsvarande åtgärder beträffande de

förvaltande och verkställande organen icke övervägas.

Kommittén framhåller, att en höjning av maximum för antalet fullmäktige

kunde befinnas lämplig även ur en annan synpunkt. Ombildningen av ett

stort antal kommuner till färre enheter medförde automatiskt en bety­

dande minskning av antalet fullmäktige. Det torde icke bli ovanligt, att

I ullmäktigeantalet i en nybildad kommun kommer att understiga hälften

av sammanlagda antalet fullmäktige i de kommuner som uppgått i den

nya enheten. Kommunsammanslagningen kunde i dylikt fall medföra, att

personer med långvarig och omfattande erfarenhet i kommunala angelä­

genheter tvingas lämna fullmäktigerepresentationen. De härmed förknip­

pade olägenheterna syntes i viss mån kunna lindras genom att kommu­

nerna få möjlighet att välja ett större antal fullmäktige.

I frågan vilka författningsändringar, som borde vidtagas, har kom­

mittén till en början funnit, att en genomgående höjning av maximiantalet

fullmäktige för kommuner med upp till 10 000 invånare tedde sig motive­

rad ur kommunindelningsreformens synpunkt. Kommittén diskuterar här­

efter spörsmålet om denna höjning borde äga rum med bibehållande av

den nuvarande gruppindelningen efter invånarantalet eller i förening med

en omreglering av denna samt anför bl. a.:

Värdet av en mer differentierad skala i jämförelse med en grov uppdel­

ning kan sägas bestå däri, att mindre kommuner förhindras välja fullmäk­

tige till ett antal, som genomsnittligt lämpar sig bäst för något större kom­

muner, medan dessa hindras att bestämma ett antal, som i allmänhet är

lämpligast för kommuner av något mindre storlek. Den mer differentierade

skalan ger å andra sidan icke kommunerna samma möjligheter som den

grova att bestämma antalet fullmäktige med hänsyn till de växlande be­

hoven i olika kommuner. Den kommunala rörelsefriheten blir mindre ju

längre uppdelningen genomföres.

Kommittén föreslår för landskommunernas del, att de två första storleks-

grupperna bibehållas och att tredje och fjärde grupperna sammanslås till

en, så att alla landskommuner med över 5 000 invånare bilda en grupp.

Den föreslagna skalan kommer sålunda att innehålla sammanlagt tre grup­

per. I fråga om städerna anser kommittén, att de två mellersta grupperna

borde sammanslås till en men de två lägsta och de två högsta bibehållas

oförändrade. Kommittén framhåller, att den angivna ändringen i grupp­

Kungl. Maj:ts proposition nr 110.

120

frågan om antalet fullmäktige därför komme i ett annat läge. Den omstän­

digheten att de övriga av de nämnda kommunerna kunde bli tvingade att

något höja sitt fullmäktigantal, ehuru behov därav icke framträtt, utgjorde

emellertid intet skäl för att icke göra de vidgade latituderna generellt till­

lämpliga.

Kommittén uttalar i detta sammanhang att medan i de borgerliga kom­

munerna en tendens kunde skönjas att välja högsta tillåtna antal fullmäk­

tige, tenden- n i församlingarna åtminstone delvis varit motsatt. En till-

lämpning av do föreslagna höjda minimitalen i fråga om församlingarna

skulle därför betyda, att många församlingar — enligt statistiken från

1946 års kyrkofullmäktigeval cirka 150 —- måste utöka sin representation.

Detta förhållande talade mot att de föreslagna reglerna utsträcktes till

kyrkokommunerna. Att göra den nya skalan tillämplig å församlingarna

enbart i syfte att få till stånd en överensstämmelse i formellt hänseende

mellan kommunallagarna för land och stad samt församlingsstyrelselagen

syntes ej påkallat. Den omständigheten, att de borgerliga kommunerna,

som hittills i stor utsträckning sammanfallit med församlingarna, efter

kommunindelningsreformens genomförande ofta komme att motsvara två

eller flera församlingar, utgjorde snarare ett skäl för att uppehålla en viss

skillnad i reglerna om representationens storlek. Kommittén föreslår där­

för, att gällande bestämmelser om kyrkofullmäktiges antal skola bibehål­

las oförändrade.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

Remissyttrandena.

Förslaget om ändrade bestämmelser rörande antalet ledamöter i kom­

munernas fullmäktigerepresentationer har tillstyrkts eller lämnats utan er­

inran av samtliga remissinstanser utom länsstyrelsen i Älvsborgs län. De

föreslagna latituderna för skilda storleksgrupper av kommuner anses all­

mänt vara väl avvägda och innebära en lämplig lösning. Länsstyrelsen i

Stockholms län anser, att de möjligheter till ökning av antalet ledamöter i

fullmäktige, som kommittén förordat, komma att utnyttjas av kommu­

nerna i jämförelsevis stor omfattning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län för­

modar, att förslaget kommer att hälsas med tillfredsställelse av de små

kommuner, vilka efter kommunsammanslagningen äro dömda att försvinna.

Länsstyrelsen i Södermanlands län förklarar sig icke vara övertygad om,

att en vidgning av gällande latituder för antalet ledamöter i fullmäktige

verkligen skulle medföra något ökat inflytande för de nuvarande småkom-

munerna i de blivande storkommunerna. Även de större kommundelarna

skulle ju få flera representanter, varför småkommunernas andel i den to­

tala representationen komme att öka mycket obetydligt. Redan möjlig­

heten till numerär förstärkning av småkommunernas representation torde

emellertid ur psykologisk synpunkt bli av värde åtminstone under över-

124

m. m. dels ock att föra fullständiga räkenskaper över de medel, styrelsen

har om händer, samt lämna redovisning för sin förvaltning, allt i överens­

stämmelse med kommunallagarna. I 14 § stadgas, att fattigvårdsstyrelsen

inom sig för varje år utser en kassaförvaltare, därest ej kommunens för­

valtning ordnats på ett sätt, som gör sådan kassaförvaltare obehövlig.

Enligt 17 § tillkommer det ordföranden i fattigvårdsstyrelsen bl. a. att

vårda styrelsens handlingar och ansvara för räkenskapernas ordentliga

förande. I 20 § föreskrives, att fattigvårdssamhället äger, där samhället så

aktar nödigt, besluta, att särskilda tjänstemän må av fattigvårdsstyrelsen

anställas för att utföra något eller några av de göromål, som åligga ord­

föranden, eller att i andra avseenden biträda vid fattigvårdens handha-

vande.

Bestämmelserna i barnavårdslagen om barnavårdsnämnds förvaltning

överensstämma i huvudsak med föreskrifterna i fattigvårdslagen och för

nykterhetsnämnds del gälla enligt 4 § alkoholistlagen samma regler som

beträffande fattigvårdsstyrelse. Liknande bestämmelser finnas vidare i lagen

om skolstyrelse för vissa kommuner samt i åtskilliga skolstadgor. Även

andra nämnder och styrelser än de i nämnda författningar avsedda ha sär­

skild medelsförvaltning.

Emellertid ger lagstiftningen vissa kommuner möjlighet att ordna sin

medelsförvaltning på annat sätt. Enligt 44 § 3 mom. första stycket lagen

om kommunalstyrelse på landet må nämligen kommun, där kommunal­

fullmäktige finnas, därest det med hänsyn till särskilda omständigheter

prövas lämpligt, besluta, att den medelsförvaltning, som åligger kommu­

nalnämnden, skall under nämndens inseende handhas i annan ordning.

Sådant beslut skall underställas prövning av Kungl. Maj :t, som äger fast­

ställa reglemente för förvaltningen. Enligt andra stycket av samma lag­

rum må kommunen ock besluta sammanföra sålunda ordnad medelsför­

valtning och medelsförvaltning, som enligt lag eller författning tillkom­

mer andra kommunala nämnder eller styrelser. Före sådant beslut skola

vederbörande nämnder eller styrelser höras i ärendet; och skall i övrigt

i fråga om beslutet vad i första stycket sägs äga motsvarande tillämpning.

De sålunda för landskommunerna gällande bestämmelserna äga mot­

svarande tillämpning å municipalsamhälle på grund av hänvisning i 88 §

lagen om kommunalstyrelse på landet. I stället för kommunalfullmäktige

och kommunalnämnd inträda i sådant samhälle municipalfullmäktige och

inunicipalnämnd.

Möjlighet att centralisera medelsförvaltningen finnes även i stad, där

förordnandet härom dock endast behöver upptagas i det av länsstyrelsen

fastställda reglementet för drätselkammaren.

I fattigvårdslagen, barnavårdslagen, lagen om skolstyrelse i vissa kom­

muner och de kommunala skolstadgorna hänvisas till kommunallagarna i

fråga om sammanförandet av den medelsförvaltning, som tillkommer ve-

Kungl. Maj.ts proposition nr 110.

122

lulet ledamöter i exempelvis pensionsnämnden (maximum f. n. 6 förutom

ordföranden) vore otillräckligt för en kommun med stor yta särskilt med

tanke på att många enskilda medborgares ekonomiska förhållanden skola

prövas av denna nämnd.

Kungl. Maj:ts proposition nr 1'tO.

Departementschefen.

Antalet fullmäktige i en landskommun bestämmes av kommunalstäm­

man inom vissa i lagen angivna gränser. Kommunerna äro härvid uppde­

lade i fyra grupper efter folkmängden. I gruppen med lägsta invånarantalet,

2 000 eller därunder, utses 15—20 fullmäktige; i högsta gruppen, kommun

med över It) 000 invånare, är latituden 25—40. Liknande regler gälla för

städerna, vilka dock i detta hänseende äro indelade i sex grupper med lati­

tuden 45—60 i högsta gruppen.

I huvudsakligt syfte att öka möjligheterna för de små kommunernas in­

vånare att bli representerade i de genom kommunindelningsreformen bil­

dade större kommunernas fullmäktige har kommittén förordat vissa änd­

ringar i dessa latituder. Kommittén föreslår sålunda, att de nuvarande

maximitalen för fullmäktige höjas med 10 i fråga om kommuner med upp

till 10 000 invånare och att ininimitalet ökas med 5 såvitt angår kom­

muner med 2 001—10 000 invånare. Förslaget har på ett undantag när läm­

nats utan väsentlig erinran vid remissbehandlingen.

Jag finner förslaget välgrundat och de angivna nya latituderna lämpligt

avpassade. De föreslagna bestämmelserna synas vara ägnade att mildra den

opposition mot kommunindelningsreformen, som finnes inom en del mindre

kommuner och som har sin grund i farhågor för att deras intressen icke

skola bli tillgodosedda inom de nya större enheterna. Förslaget synes där­

för kunna underlätta reformens smidiga genomförande. Det kan visser­

ligen icke på förhand avgöras, om bestämmelserna verkligen komma att

leda till ett ökat inflytande för de mindre kommunerna. Det beror ju på

beslut av kommunalstämman (allmänna rådstugan), om de verkligen ut­

nyttjas, och ofta på avgöranden inför fullmäktigevalet av de politiska par­

tierna eller grupperna, om den mindre kommundelen skall få större repre­

sentation. Men en lagändring i föreslagen riktning ger onekligen möjlig­

het härtill. Särskilt med hänsyn till den antydda psykologiska effekten

synes den därför böra genomföras oavsett de praktiska verkningarna. Här-

Iill kommer, såsom kommittén påpekat, att en höjning av latitudernas

maxima kan medföra den fördelen, att ett antal erfarna förtroendemän ej

behöver lämna det kommunala arbetet i följd av minskningen av antalet

ledamöter i den nya representationen i förhållande till det sammanlagda

antalet fullmäktige i de gamla enheterna.

För städernas del lär förslaget endast i undantagsfall få någon betydelse.

Anledning att bryta den överensstämmelse, som i fråga om kommuner med

126

Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

de åren 1930—31 införda bestämmelserna om centraliserad medelsförvalt­

ning beretts tillfälle att till de skilda kommunala organens tjänst anställa

en eller flera tjänstemän, vilka icke endast övertogo samtliga organs me­

delsförvaltning utan dessutom kunde tillhandagå de olika organen i deras

speciella verksamhet. Efter att ha belyst behovet och nyttan härav och

påpekat centraliseringens fördelar för allmänheten, har kommunindelnings-

kommittén vidare anfört, att centraliseringen dock hade sin största bety­

delse för frågan om att åstadkomma en förbättrad medelsförvaltning. Allt­

eftersom kommunalförvaltningen utökades, framstode de! såsom alltmera

nödvändigt, att varje kommun finge ett organ, som hade ett fast grepp om

de ekonomiska frågorna. En centralisering av kassarörelse och bokföring

till kommunalnämnden skulle i hög grad bidraga till att ge kommunal­

nämnden den ställning som kommunens centrala finansvårdande organ,

vilket lagstiftarna avsett att kommunalnämnden borde ha. Därest kommu­

nerna dessutom ålades skyldighet att utfärda reglemente för kommunal­

nämnden, skulle nämndens ställning ytterligare stärkas.

I ett särskilt avsnitt har kommunindelningskommittén sammanfattat

sina synpunkter på frågorna om anlitande av tjänstemän och om centra­

liserad medelsförvaltning. Vad det senare ämnet angår anser kommittén,

att centralisering av kassarörelsen borde i största utsträckning åstadkom­

mas, sedan nyindelningen genomförts. Centralisering gåve större överskåd­

lighet och reda samt bättre kontrollmöjligheter och innebure dessutom

stora fördelar för allmänheten. Kommittén funne däremot icke, att centra­

lisering av kassarörelsen nödvändigt måste föranleda anställning av hel-

tidsavlönad utbildad kommunalkamrer. I åtskilliga kommuner, som icke

lämpligen kunde göras tillräckligt stora för en sådan organisation, syntes

kommunens hela kassarörelse och bokföring kunna åvila kommunalnämn­

den, om denna inom eller utom sig kunde uppbringa en tillräckligt bok-

föringskunnig kassaförvaltare och i övrigt kunde skaffa sig kompetent bi­

träde vid bokslut och revision samt eljest då så erfordrades.

I den proposition vid 1946 års riksdag (nr 236), med vilken förslaget till

kommunindelningsreform framlades, behandlades icke centraliserings-

problemet direkt; däremot berördes frågan om anlitande av tjänstemän i

kommunerna. I mitt anförande till statsrådsprotokollet uttalade jag så­

lunda att jag icke vore övertygad om att kommunsammanslagningen med

nödvändighet överallt lcomme att leda till behov av kommunala tjänste­

män. Förvaltningsuppgifterna i kommuner av den storlek, som i många

fall komme i fråga efter en nyindelning, syntes fortfarande kunna full­

göras av förtroendemän utan biträde av tjänstemän. Konstitutionsutskot­

tet underströk i sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 19) i anledning

av propositionen dessa uttalanden och erinrade om att betydligt större

kommuner än som här vore i fråga icke anlitade tjänstemän utan i stället

lämnade ersättning till en eller flera kommunala förtroendemän, soin

128

hade därvid icke endast anförtrotts förvaltningen av kommunens medel och

förandet av dess räkenskaper. De hade härutöver anlitats såsom sekre­

terare i kommunalfullmäktige och i olika kommunala nämnder och styrel­

ser samt såsom biträde vid utredningar av varjehanda slag. På detta sätt

hade man i ett antal större och medelstora kommuner kunnat genomföra en

centralisering såväl av den rena medelsförvaltningen som av protokoll-

föring, korrespondens, arkivvård, olika expeditionella göromål in. m.

Även om anordnande av kommunalkontor varit regeln, hade i ett par fall

godkänts, att medelsförvaltningen ombesörjts av eu kommunalkassor, som

själv hållit kontor. Vidare hade i några tidigare, numera ej längre aktuella

fall fastställelse meddelats å reglemente, varigenom medelsförvaltningen

uppdragits åt ett bank- eller industrikontor.

Centraliseringen kunde emellertid även ordnas så, att de särskilda sty­

relsernas och nämndernas medelsförvaltning handhades direkt av kommu­

nalnämnden. Denna form hade av kommunindelningskommittén omnämnts

såsom lämplig för vissa kommuner. Den skulle innebära, att kommunal­

nämnden finge övertaga specialstyrelsernas kassarörelse och räkenskaps-

föring och handha dem enligt de allmänna reglerna i lagen om kommunal­

styrelse på landet. En sådan ordning stode dock i mindre god överens­

stämmelse med stadgandet i andra stycket av 44 § 3 mom. lagen om koin-

munalstyrelse på landet. Av detta lagrums avfattning syntes man näm­

ligen närmast böra sluta, att ett sammanförande av kommunalnämndens

medelsförvaltning, ordnad enligt lagens vanliga regler, och den special­

styrelserna tillkommande medelsförvaltningen icke vore tillåten.

Enligt kommitténs mening borde man undanröja de formella hinder, som

sålunda kunde föreligga för medelsförvaltningens centralisering till kom­

munalnämnden utan anlitande av »annan ordning för förvaltningen». Den

relativt ringa utsträckning, vari centralisering hittills kommit till stånd,

torde ha sin orsak bl. a. i att man dragit sig för de kostnader som äro för­

enade med anställande av tjänstemän och inrättande av kommunalkontor.

Ofta torde också ha inverkat farhågor för att de förtroendevalda kommu­

nalmännens inflytande skulle minskas genom att förvaltningsgöromålen i

betydande omfattning lades i händerna på anställda befattningshavare.

Dessa farhågor för »tjänstemannavälde» vore visserligen enligt kommitténs

mening åtskilligt överdrivna. Tjänstemannasystem torde i allmänhet kunna

låta sig väl förena med ett bibehållet inflytande för förtroendemännen. Det

motstånd, som ur angivna synpunkter riktades mot en i och för sig önsk­

värd centralisering, kunde emellertid stundom bli ett avgörande hinder för

en rationell kommunalförvaltning.

Till motivering för en centralisering till kommunalnämnden av kassa­

väsen och räkenskapsföring utan anställande av tjänstemän anför kom­

mittén vidare:

En sådan anordning medför till en början i stort sett samma fördelar för

Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

130

skett med drätselkammaren i många städer — så bör framhållas, att kom­

munerna i detta hänseende i princip ha fria händer. Ofta torde det befin­

nas tillräckligt att i reglementet återgiva eller hänvisa till lagens allmänna

bestämmelser om kommunalnämnd.

Kommittén förordar sålunda ett stadgande i 44 § 3 mom. lagen om kom­

munalstyrelse på landet av innebörd att i kommunalnämndens reglemente

må förordnas om medelsförvaltningens centralisering. Härvid borde enligt

kommitténs mening först angivas den möjlighet kommunerna böra ha att

sammanföra specialstyrelsernas medelsförvaltning med kommunalnämn­

dens under bibehållande av kommunallagens övriga regler om medelsför­

valtningens handhavande. Detta syntes nämligen ur lagens synpunkt vara

att betrakta såsom det enkla, primära fallet. Därefter borde nämnas, att

den sammanförda medelsförvaltningen enligt kommunens bestämmande

må omhänderhavas av kommunalkontor eller i annan särskild ordning,

d. v. s. i annan ordning än den i lagen om kommunalstyrelse på landet

eljest föreskrivna. Ett stadgande av sistnämnda innehåll, vilket närmast

komme att motsvara nuvarande första stycket i 44 § 3 inom., vore alltjämt

nödvändigt för att man skall kunna göra undantag från de vanliga reglerna

i kommunallagen för landet rörande medelsförvaltningens handhavande.

Kommittén framhåller, att dess förslag att bestämmelse om centralise­

ring skall intagas i reglemente för kommunalnämnden förutsätter, att all

fastställelseprövning skedde hos en och samma myndighet. Enligt kommit­

téns mening borde denna prövning uppdragas åt länsstyrelserna och be­

stämmelsen om Kungl. Maj :ts fastställelse av beslut om särskild ordning

för medelsförvaltning utgå. Härigenom skulle även i detta hänseende över­

ensstämmelse ernås med vad som för motsvarande fall gäller för stad. Ett

förläggande av fastställelseprövningen till länsstyrelserna skulle dessutom

innebära en viss lindring av arbetsbördan i vederbörande departement och

ett bidrag till de pågående strävandena mot en decentralisering av stats­

förvaltningen. Den enhetlighet, som vunnes genom den nuvarande pröv­

ningen av alla hithörande ärenden hos Kungl. Maj :t syntes i allt väsentligt

kunna bevaras, därest länsstyrelserna finge tillgång till upprättade normal­

reglementen och vid sin prövning upprätthölle kontakt med de mellan-

kommunala förbunden, särskilt då mera betydande avvikelser från normal­

reglementet ifrågasattes.

I kommitténs promemoria har i detta sammanhang även behandlats frå­

gan, huruvida icke centraliseringen borde göras obligatorisk. Kommittén

har emellertid funnit övervägande skäl tala för att dess genomförande

finge bero på kommunerna själva. För de kommunala enheter, som bil­

dades vid den allmänna nyindelningen av kommunerna, borde det ligga

nära till hands att från början centralisera medelsförvaltningen i stället

för att utskifta hithörande bestyr på ett större eller mindre antal special­

organ.

Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

184

rerare och liknande tjänster. I en del kommuner torde man vidare ha

dragit sig för att sammanföra all medelsförvaltning till ett kommunal­

kontor därför att man fruktat att den kommunala förvaltningen därigenom

skulle komma att domineras av tjänstemännen i stället för av förtroende­

männen. Vare sig dessa farhågor varit grundade eller ej ha de sålunda

hindrat en centralisering i dessa kommuner.

En centralisering hos kommunalnämnden utan att särskild ordning före-

skrives för medelsförvaltningen innebär, att ansvaret för kommunens me­

del kommer att åvila de valda förtroendemännen. Denna form ställer där­

för stora krav på dessa personers kompetens och särskilt på deras kunnig­

het i bokföring. Bokföringskunniga och eljest såsom kassaförvaltare lämp­

liga personer kunna måhända ännu icke uppbringas i alla kommuner, där

centralisering bör ske men kommunalkontor ej anses böra inrättas. Det är

därför angeläget att detta hinder för en centralisering undanröjes. I an­

slutning till förslag av kommittén för kommunal upplysningsverksamhet

(SOU 1947: 76) kommer jag, bl. a. av denna anledning, att denna dag för­

orda proposition till riksdagen med begäran om anslag till kursverksamhet

för kommunala förtroendemän.

Svenska stadsförbundet har i sitt yttrande framfört betänkligheter mot en

centralisering till kommunalnämnden utan tjänsteorganisation under åbe­

ropande av att den interna kontrollen icke kunde bli lika effektiv som vid

den hittills brukade formen med ett kommunalkontor. Emellertid synes er­

forderliga föreskrifter om kontrollanordningar kunna införas i reglemen­

tet för kommunalnämnden. I likhet med kommittén anser jag att sådant

reglemente, fastställt av länsstyrelsen, alltid bör finnas i kommuner med

centraliserad medelsförvaltning. Några bestämmelser om reglementets inne­

håll eller eljest om villkor för centralisering finner jag däremot ej nödvän-

diga. Det synes emellertid lämpligt, att normalreglementen upprättas, vilka

i mån av behov kunna modifieras med hänsyn till omständigheterna i de

konkreta fallen. Det torde kunna förväntas att länsstyrelserna härutinnan

komma att samråda med de kommunala förbunden. Härigenom torde

man ernå tillräcklig säkerhet för att reglementena få en efter de särskilda

förhållandena anpassad ur allmänna synpunkter lämplig utformning. Att

bibehålla t öreskriften, att beslut om centralisering av medelsförvaltningen

skola underställas Kungl. Maj :t finner jag därför ej påkallat.

Kommitténs förslag till ny lydelse av 44 § 3 mom. lagen om kommunal­

styrelse på landet innebär, att det icke längre blir möjligt att låta endast

kommunalnämndens egen medelsförvaltning handhas i annan ordning än

lagen stadgar. Förslagel upptager nämligen ingen motsvarighet till stad­

gandet i första stycket av nämnda moment. Detta anser jag vara mindre

tillfredsställande. Visserligen är det huvudsakliga syftet med lagrummet

att möjliggöra centralisering av kommunens hela medelsförvaltning och

för de vanliga landskommunernas del torde det ej vara lämpligt att inrätta

Kungl. Maj.ts proposition nr HO.