Till statsrådet och chefen för kommundepartementet

Regeringen bemyndigade den 2 juni 1977 chefen för kommundepartementet att tillkalla en kommitté med högst tre ledamöter med uppdrag att göra en översyn av kommunalbesvärsprocessen.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 18 november 1977 till ledamöter av kommittén dåvarande regeringsrådet, numera justitiekanslern Bengt Hamdahl, ordförande, dåvarande statssekrete- raren, sedermera justitierådet Fredrik Sterzel och dåvarande regeringsrättsse- kreteraren, numera expeditionschefen Peder Tömvall. Till sakkunniga i kommittén förordnades samma dag numera direktören Curt Riberdahl och förbundsjuristen Jan Sahlin. Den 6 november 1979 förordnades hovrättsas- sessom Olof Bergqvist att såsom expert biträda kommittén.

Numera byråchefen Sven Börjeson förordnades till sekreterare åt kommit- tén den 24 november 1977. Sedan Börjeson den 15 februari 1982 på egen begäran entledigats från sitt uppdrag har hovrättsassessom Göran Persson från samma dag biträtt kommittén som sekreterare. Kammarrättsassessom Per Ove Svensson förordnades den 5 mars 1980 till biträdande sekreterare åt kommittén.

Kommittén, som antagit namnet kommunalbesvärskommittén, har i januari 1979 avgivit delbetänkandet (SOU 1978184) Instansordningen i kommunalbesvärsmål.

Under sitt fortsatta arbete har kommittén avgivit remissyttranden över PBbutredningens betänkande (SOU 1979265, 66) Ny plan- och bygglag samt över skoladministrativa kommitténs betänkande (SOU 198015) Förenklad skoladministration och PM den 14 december 1979 angående decentralisering och förenkling av vissa skoladministrativa frågor.

Kommunalbesvärskommitte'n får härmed överlämna betänkandet Över- klagande av kommunala beslut.

Kommittén har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i september 1982

Bengt O. Hamdahl

Fredrik Sterzel Peder Tömvall

/Göran Persson Per Ove Svensson

• Sida 4
•  Original

• Sida 5
•  Original

Förkortningar

Sammanfattning

Lagförslag

Förslag till lag om ändring 1 kommunallagen (1977: 179)

l

2

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

4.1 4.2 4.3 4.4

4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

Inledning

Något om kommuna/besvärsinstitutets historiska bakgrund och förhållandena i Norden i övrigt

Allmänt . . Motiven 1 1859 ars kömmittébetänkande Norge

Danmark Finland

Kommunalbesvärsinstitutets uppgift

Inledning . . Kommunalbesvärsreglerna och rättsutvecklingen Den kommunala verksamhetens omdaning De kommunala besluten . . Kommunalbesvär — förvaltningsbesvär Slutsatser

Föremål för kommunalbesvärstalan Begreppet kommunalt beslut . Allmänt om kommunala besluts angripbarhet Det kommunala beslutets sakliga innehåll

Besvärsförbudet beträffande nämndbeslut av rent förberedande eller rent verkställande art Följdbeslut . Delegerad beslutanderätt Kravet på dokumentation Ordförandes åtgärder m. m. Överväganden

11

19 19

25

27 27 30 33 33 34

37 37 37 40 42 50 54

59 59 61 63

73 81 85 88 88 89

• Sida 6
•  Original

5

5.2

6.1 6.2

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

8.1

8.2 8.3

8.4

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

SOU l982:41 Talerätt . 91 Nuvarande ordning . . . . 91 5.1. ] Kretsen av besvärsberättigade 1 första instans 91 5. 1.2 Fullföljdsrätt . . . . . 94 5.1.3 Processbehörighet för kommunala organ 95 Överväganden . . . . 97 5.2.1 Talerätt 1 fråga om kommunala beslut 197 5.2.2 Fullföljdsrätt . . . . . 101 5. 2. 3 Processbehörighet för kommunala organ 101 Besvärstid 105 Nuvarande ordning 105 Överväganden 1 10 Bestämmande av talan 1 13 Inledning . . 1 13 Rättegången vid allmän domstol 114 Förvaltningsbesvärsmål 1 15 Kommunalbesvärsmål 1 18 Överväganden 120 Kommunalbesvärsprövningens innehåll 123 Allmänt , . . . 123 Kommunalrättsliga grundsatser . . . . . 125 De kommunala besvä1sgrundemas tillämpningsområden enligt gällande rätt . . . . . . 132 8.3.1 Besvärsgrunden ”laga ordning” 132 8.3.2 Besvärsgrunden strid mot lag” . 148 8.3.3 Besvärsgrunden ”befogenhet överskriden” 162 8.3.4 Besvärsgrunden ”enskild rätt kränkt” 162 8.3.5 Besvärsgrunden ”orättvis grund” 167 Överväganden . . . . . 175 8.4.1 Allmänna synpunkter . . . . . . . 175 8.4.2 Närmare om begreppet ”lag” och legalitetsprövningens omfattning . . . . 1 76 8.4.3 Kommunalrättsliga grundsatser . 181 8.4.4 Prövningsgrundemas inbördes ordning och sakliga mne- håll 184 Rättsjöljden 187 Inledning . 187 Partiellt upphävande 187 Återförvisning 1 89 Utebliven rättsföljd 190 Upphävande av beslut efter omval 191 Sammanfattning 1 92

• Sida 7
•  Original

10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6

11

11.1 11.2

11.3

11.4

11.5

Kornmunalbesvärsprocessens reglering i övrigt Inledning Anhängiggörandet Handläggningen Verkställighet

Avgörandet . .

Prövningen i högsta instans

Besvärsnämnderna och den arbetsrättsliga lagstiftningen

Inledning . . . .

Reglerna om kommunal besvärsnämnd . 11.2 1 Besvärsnämndsinstitutets tillkomst och ändamål

] 1.2.2 Författningsföreskriher . . . . . .

1 1.2.3 Frågor rörande organisation och kompetens m. m. 1 1.2.4 Besvärsnämndsprocessen

11.2.5 Fullföljd av talan . .

1 1.2.6 Regelsystemets konstruktion Kommunala arbetstagares rättsliga ställning

11.3.1 Kommunala befattningar . . .

1 1.3.2 Den moderna arbetsrättens framväxt 1 huvuddrag 1 1.3.3 Bakgrunden till kollektivavtalsregleringen för de offent-

ligt anställda . . .

11. 3. 4 Offentligrättsliga inslag m.m. . . . . . .

Förhållandet mellan rättegången i arbetstvister samt kommu—

nalbesvärsprocessen och besvärsnämndsprocessen

1 1.4.1 Allmänt om gällande rätt och dess bakgrund

11.4.2 Tjänstetillsättningar m.m. . .

1 1.4.3 Entledigande, disciplinära åtgärder

1 l 4. 4 Avtalsbar fråga som är reglerad i författning

] 1.4.5 Arbetsgivarventiler . . . . . . .

11 ..4 6 Vissa specialfrågor rörande tillämpningen av inskränk-

ningslagen

Överväganden . . . . .

11. 5 1 Allmänna utgångspunkter .

11. 5. 2 Förhållandet mellan rättegången i arbetstvister och kommunalbesvärsprocessen

] 1.5.3 Behovet av en reformerad besvärsnämnd

11.5.4 Meritprövningsnämndens ställning 1 1.5.5 Meritprövningsnämndens kompetensområde

11.5.6 Administrativa frågor . . . . .

1 1.5.7 Klagomålsförfarandet hos meritprövningsnämnd

1 1.5.8 Den arbetsrättsliga preskriptionen av talan .

1 1.5.9 Samordningen av meritprövningsförfärandet och kom- munalbesvärsprocessen . 11.5.10 Inskränkninglagen och meritprövningsförfarandet

193 193 194 198 202 204 204

207 207 208 208 212 214 216 219 221 224 224 227

232 234

239 239 245 250 251 252

253 257 257

258 259 262 264 265 267 269

269 271

• Sida 8
•  Original

12. Extraardinära rättsmedel

12.1 Allmänt . . . . .

12.2 Närmare om resningsinstitutet . 12.3 Närmare om institutet återställande av försutten tid 1 2.4 Överväganden

13. Förhållandet mellan kommunalbesvär och Io'rvaltningsbesvär

13.1 Inledning . . . . . . . .

13.2 Kommunalbesvärens och förvaltningsbesvärens funktioner och egenskaper . . . .

13.3 Praxis vid utarbetande av författningar 1 3.4 Överväganden

14 Specialmotivering . 14.1 Förslaget till lag om ändring 1 kommunallagen (197:7 179) 14.2 Följdändringar till kommunalbesvärskommitténs förslag

Sammanfattning

Kommunalbesvärskommittén framlägger härmed sitt slutbetänkande. Kom- mittén har tidigare i betänkandet (SOU 1978:84) Instansordningen i kommu- nalbesvärsmål lagt fram förslag till en reformering av besvärsordningen. På grundval av betänkandet genomfördes en sådan reform den 1 januari 1981.

Kommittén har enligt sina direktiv haft att göra en allsidig översyn av kommunalbesvärsprocessen. Som särskilda huvuduppgifter för kommittén har i direktiven angivits, förutom översynen av besvärsordningen, att överväga frågan om lämplig besvärstyp för olika slag av kommunala beslut och söka ange vilka principer som bör gälla för valet mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. Kommittén har vidare haft att göra en översyn av de kommunala besvärsgrundema i såväl sakligt som formellt hänseende och pröva i vad mån de kan mönstras ut eller behöver ändras. Andra frågor som särskilt har nämnts gäller förbudet mot att utvidga talan efter besvärsfristens utgång samt frågan om hur omfattande besvärsmyndighetemas utrednings- ansvar bör vara i kommunalbesvärsmål. Kommitténs uppdrag har enligt direktiven också omfattat besvär som anförs hos kommunal eller landstings- kommunal besvärsnämnd. Kommittén borde särskilt se över bestämmelserna om besvärsnämndemas behörighet och organisation samt den särskilda besvärsnämndsprocessen. I detta sammanhang borde kommittén undersöka hur den nya arbetsrättsliga lagstiftningen kan komma att påverka besvärs- nämndemas verksamhet och behovet av sådana nämnder.

Kommunalbesvärskommittén har behandlat de olika ämnena i följande ordning.

I kapitel 3 redogör kommittén för sin syn på kommunalbesvärsinstitutets uppgih. Kommittén erinrar om att de kommunala besluten har mångskiftande karaktär. De kan ge upphov till olika slag av rättsliga förfaranden, såsom kommunalbesvär, förvaltningsbesvär, rättegång inför allmän domstol och det särskilda rättegångsförfarandet i arbetstvister. Kommunalbesvärsreglema måste helt naturligt utformas under hänsynstagande till de förfaranden som finns i övrigt.

De typer av kommunala beslut som är av omedelbart intresse för kommun- invånarna är främst beslut rörande allmänna kommunala angelägenheter, företrädesvis fullmäktigbeslut, samt beslut i partsbetonade ärenden, vilka senare beslut uteslutande fattas av en kommunal nämnd.

Ett viktigt moment beträffande fullmäktiges beslut i allmänna kommunala angelägenheter är det faktum att beslutande rätten utövas av det genom direkta

• Sida 12
•  Original

val utsedda representativa organet. Historiskt och sakligt sett är detta hjärt— punkten i kommunalbesvärsinstitutet. Genom besvärsreglema balanseras fullmäktiges roll såsom bärare av den kommunala självbestämmanderätten gentemot det inflytande som tillkommer kommuninvånarna och staten.

Kommittén framhåller att fullmäktiges beslut i allmänna kommunala angelägenheter har en så speciell karaktär och är av en sådan utomordentlig vikt att de erfordrar ett besvärsinstitut som till fullo tar hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller för dem. Kommunalbesvärsinstitutet bör utformas så att det kan verka som en viktig länk i upprätthållandet av den kommunala demokratin. Den naturliga slutsatsen av detta resonemang är att fullmäktiges beslut i allmänna kommunala angelägenheter måste vara grunden för utformningen av kommunalbesvärsreglema i stort. Det är anledning att slå vakt om den vida besvärsrätt som enligt gällande rätt — trots bl. a. de begränsningar som finnsi fråga om prövningsgrunder— tillkommer var och en kommunmedlem. Vidare bör besvärsprövningen vara inriktad på den offent- ligrättsliga sidan av regelsystemet. som har direkt anknytning till den rättsliga regleringen av den kommunala självstyrelsen.

Kapitel 4 ägnas åt föremålet för kommunalbesvärstalan, dvs. de överklag- bara kommunala besluten.

Möjligheterna att med kommunalbesvär angripa kommunala beslut bestäms enligt gällande rätt huvudsakligen dels genom utformningen av de 5. k. kommunala besvärsgrundema, dels genom normer rörande besluts överklagbarhet.

Kapitlet är i huvudsak deskriptivt. 1 ett speciellt avseende föreslår kommittén en ändring av gällande bestämmelser. Det gäller deti 7 kap. 2 & KL upptagna förbudet mot besvär över nämndbeslut av rent förberedande eller rent verkställande art. Besvärsförbudet har ett naturligt samband med KL:s regler om beredning av fullmäktigärenden och verkställighet av fullmäktiges beslut. Besvärsförbudet har emellertid i praxis fått en vidare tillämpning, vilken synes kunna ge anledning till vissa tillämpningssvårigheter. I syfte att förenkla regelsystemet och ge besvärsförbudet en logiskt avgränsad plats föreslår kommittén att besvärsförbudet begränsas till att gälla beslut som avser beredning eller verkställighet av fullmäktigbeslut.

Talerätten, eller frågan om vem som har rätt att genom kommunalbesvär föra talan mot ett kommunalt beslut, behandlas i kapitel 5. Nuvarande regel anknyter till ett medlemskapsbegrepp som i sin tur nära anknyter till själva kommunbegreppet. Kommunmedlemmens delaktighet i den kommunala verksamheten är av politisk och ekonomisk art och tar sig uttryck bl. a. genom den kommunala rösträtten och den allmänna kommunalskatten.

KL:s regel om medlemskap och talerätt svarar enligt kommitténs mening i sin nuvarande utformning väl mot den historiska bakgrunden. Utifrån en traditionell syn på kommunerna och kommunalbesvärsinstitutet finns det därför i sak inte någon större anledning att ändra på medlemskapsreglema som sådana. Däremot kan det finnas anledning att ta upp till övervägande om det av andra — kanske mera praktiskt betingade — skäl är motiverat att förändra kretsen kommunalt besvärsberättigade. Fråga torde i så fall närmast vara om att utvidga denna krets. En sådan utvidgning kan även aktualisera frågan om det finns anledning att upprätthålla ett strikt samband mellan medlemskap och talerätt.

• Sida 13
•  Original

Kommunalbesvärskommittén har funnit att det, mot bakgrund av erfaren- heter som finns, närmast är två kategorier av klagande beträffande vilka det finns anledning att närmare överväga om de skall tillföras kretsen av besvärsberättigade, nämligen juridiska personer och intressenter.

ldeella föreningar uppträder emellanåt som klagande i kommunalbesvärs- mål. Även om brist många gångertorde föreligga i fråga om medlemskapet har detta mera sällan lett till att talan blivit avvisad. Tidigare har ideella föreningar kunnat förvärva medlemskap genom fastighetsinnehav eller genom skattskyldighet till kommunen. Till följd av ändring i kommunalskattelagen som innebär att ideella föreningar i regel är fria från sådan skattskyldighet har läget emellertid förändrats. Det finns numera inte så mycket stöd för en allmän presumtion att ideell förening är kommunmedlem.

Organisationsväsendet fyller en viktig uppgift i det moderna samhällslivet. Medborgarna är vana att driva sina intressen genom att verka i sammanslut- ningar av olika slag. Dessa är som regel ideella föreningar och som sådana juridiska personer med rättshandlingsförmåga.

Mot denna bakgrund föreslår kommunalbesvärskommittén att ideella föreningar i allmänhet tillerkänns kommunal besvärsrätt.

När det gäller den geografiska förankring i kommunen som bör erfordras för att en förening skall få besvärsrätt anser kommittén att det ligger närmast till hands att anknyta till den kommun där föreningens styrelse har sitt säte. Skäl anses inte föreligga att medge en ideell förening besvärsrätt i annan kommun än denna.

Beträffande andra slag av juridiska personer, såsom aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, har kommittén inte funnit något behov av särregle- ring i besvärshänseende.

Kommunalbesvärskommittén har även övervägt frågan om att tillerkänna intressent talerätt i kommunalbesvärsmål men funnit det svårt att påvisa något klart praktiskt behov av att utvidga kretsen besvärsberättigade utanför kommunmedlemmama. Att införa en särskild besvärsregel för intressenter som anknyter till det kommunala beslutets rättsverkan, vilken annars är av underordnad betydelse för kommuna lbesvärsprövningen, står inte i samklang med systemet i övrigt och kan inbjuda till den oriktiga tankegången att förvaltningsbesvär kan undvaras i viss utsträckning på den kommunala sektorn när sådan besvärsmöjlighet annars är motiverad. Övervägande skäl talar därför enligt kommitténs mening för att en särskild regel om talerätt för intressenter ej bör införas.

När det gäller rätten att fullfölja talan från kammarrätten i kommunalbe- svärsmål har kommunalbesvärskommittén inte funnit det motiverat att förslå någon ändring i sak av gällande regler.

Bestämmelsen i 3 kap. 1 5 andra stycket punkt 5 KL om allmän process- behörighet för kommunens styrelse har i praxis ej ansetts ge styrelsen behörig- het att föra kommunens talan i kommunalbesvärsmål när det klandrade beslutet har fattats av fullmäktige. 1 andra fall, däremot, har styrelsen ansetts behörig att föra kommunens talan i administrativa besvärsmål.

Kommunalbesvärskommittén har vid sina överväganden funnit övervägan- de skäl tala för att den särskilda regeln om styrelsens processbehörighet bör ändras så, att den uttryckligen omfattar talan i kommunalbesvärsmål som rör fullmäktigbeslut.

• Sida 14
•  Original

I kapitel 6 behandlar kommittén besvärstiden. Kommitténs strävan är att bibehålla och renodla kommunalbesvärsinstitutet som ett medel för offentlig- rättslig kontroll av den kommunala verksamheten. Även om det är kommun- invånarna som har i sin hand att göra bruk av detta medel, är det inte deras in- dividuella intressen som enskilda personer som utgör det väsentliga. Kommu- nalbesvärsinstitutet är främst avsett att tjäna ett allmänt intresse. Med hänsyn härtill och till den vidsträckta kommunala besvärsrätten har kommittén funnit att regeln om att beräkna besvärstid från publiceringen på kommunal anslagstavla av meddelande om justering av beslutet är ändamålsenlig. Efter- som treveckorsperioden är så allmänt förekommande och väl inarbetad i besvärstidssammanhang bör inte heller besvärsfristens längd förändras.

Kommunalbesvärskommittén ställer sig av principiella skäl avvisande till att inom kommunalbesvärsinstitutets ram söka särlösningar i detta hänseende för ärenden med enskilda parter. I fall där uttalade rättssäkerhetsintressen gör sig gällande menar kommittén att man i första hand bör överväga möjligheten att i stället införa förvaltningsbesvär som rättsmedel.

Vid övervägande av innehållet i gällande rätt har kommittén i Övrigt endast funnit anledning att ta upp frågan om verkan av den formella bristen av att justeringsmeddelande inte har funnits anslaget under hela besvärstiden. Kommittén föreslår därvid att det i anslutning till den föreslagna besvärstids- paragrafen i 7 kap. 3 & KL fogas en föreskrift om att en förutsättning för att besvärstiden skall löpa ut är att tillkännagivandet om protokolljusteringen har varit anslaget under hela besvärstiden.

Föremålet för framställningen i kapitel 7 med rubriken bestämmande av talan är den för kommunalbesvärsmål gällande regeln att klaganden måste bestämma sin talan inom besvärsfristen. Frågan om behållande av detta förbud mot taleändring har tagits upp särskilt i direktiven till kommunalbe- svärskommittén. Frågan hari viss mån redan varit föremål för ställningsta- gande från kommunalbesvärskommitténs sida. Kommittén föreslog vid instansordningsreformen att regeln skulle lagfästas genom en uttrycklig bestämmelse i 7 kap. 1 5 KL, vilket också skedde.

Kommunmedlemmamas möjligheter att initiera en rättslig prövning genom att anföra kommunalbesvär är mycket vidsträckt så till vida som den kommunala besvärsrätten omfattar samtliga medlemmar i kommunen. I det enskilda fallet kan man emellertid invända att möjligheten är relativt begränsad på grund av förbudet mot taleändring. I samma riktning verkar reglerna om beräkning av besvärstiden. Genom att besvärsinstansen i kommunalbesvärsmål intar en förhållandevis passiv roll såsom domare mellan två parter, kommer hela bördan av att kontrollera den kommunala verksamheten att ligga på kommunmedlemmama. Med bibehållande av en sådan prooessordning kan det enligt kommitténs uppfattning te sig svårt att från principiella utgångspunkter ställa sig avvisande till ett krav på införande av viss möjlighet för klaganden att slutligt bestämma sin talan efter det att besvärsfristen löpt ut.

En väg att vidga kommunmedlemmamas formella utrymme för bestäm- mande av talan skulle kunna vara att förlänga besvärsfristen. En sådan lösning har den stora fördelen att den inte komplicerar handläggningen av kommu- nalbesvär på något sätt. Kommunalbesvärskommittén har emellertid inte velat slå in på denna väg.

• Sida 15
•  Original

De lösningar som enligt kommitténs uppfattning sedan återstår innebär att man mer eller mindre släpper kravet på en bestämd tidsgräns för talans bestämning. Kommunalbesvärskommittén har emellertid övervägt även möjligheten av en kompromissmetod och därvid ingående diskuterat möjlig- heten att sätta en gräns vid tidpunkten för kommunens svaromål på besvären. En sådan regel har emellertid från kommitténs sida inte funnits fri från invändningar. Kommunalbesvärskommittén har därför inte velat föra fram ett förslag till en sådan lösning. Beträffande alternativet att tillämpa de allmänna normerna för förvaltningsbesvärsprocessen i kommunalbesvärsmål har kommittén kommit till slutsatsen att en sådan förändring skulle få långtgående konsekvenser som inte motsvarar nyttan med reformen. Vid en allmän avvägning mellan olika intressen har kommittén stannat föratt förorda att den traditionella regeln om förbud mot taleändring behålls.

Kapitel 8 med rubriken kommunalbesvärsprövningens innehåll behandlar översynen av de kommunala besvärsgrundema.

Kommunalbesvärskommittén har, mot bakgrund av att det är allmänt omvittnat att reglerna för kommunalbesvärsprövningen är svårtillgängliga, sett det som en av sina främsta uppgifter att sträva efter att göra regelsystemet mera begripligt, både för allmänheten och för de kommunalmän och domstolsjurister som har att söka följa reglerna i sitt dagliga handlande.

Detta innebär i praktiken att normema måste lagfästas ibetydligt högre grad än vad nu är fallet. Enligt kommunalbesvärskommitténs mening bör man söka nå så långt det är möjligt på denna väg. Den frihet i rättsbildningen som traditionellt har tillerkänts besvärsmyndighetema och då främst regeringsrät- ten bör emellertid inte inskränkas. En alltför strikt utformning av normema i lagtext är därför inte möjlig.

Vid kommunalbesvärsprövningen sker ett samspel mellan prövningsgrun- derna (de 5. k. kommunala besvärsgrundema) och olika kommunalrättsliga grundsatser. De senare har dels till uppgift att precisera gränserna för den allmänna regeln om den kommunala kompetensen, dels har de karaktär av mera fristående rättsnorrner.

De kommunalrättsliga grundsatsema rör det materiella innehållet i själva kommunalrätten, något som ligger utanför kommunalbesvärskommitténs utredningsuppdrag. Kommitténs förslag i fråga om kodifiering av dessa principer får därför bygga helt och hållet på gällande rätt.

När det gäller prövningsgrundema förhåller det sig något annorlunda. Bortsett från den självklara uppgiften att sträva efter en mera lättfattlig utformning ingår det i kommitténs uppdrag att överväga sakliga förändringar. Kommittén hardock inte funnit anledning att göra några större avvikelser från gällande rätt.

Vissa kommunalrättsliga grundsatser såsom lokaliseringsprincipen, förbu- det mot att ge understöd åt enskild och förbudet mot att driva spekulativa företag avser att närmare precisera gränserna för den allmänna regeln i 1 kap. 4 & KL om den kommunala kompetensen. Kommittén ser inte något hinder mot att uttrycka dessa principer i anslutning till den allmänna kompetensre- geln. Kommittén föreslår att lokaliseringsprincipen beskrivs så, att som en kommunal angelägenhet ej anses uppgift som saknar anknytning till kommu- nens område eller dess medlemmar. Beträffande förbuden mot understöd åt enskild och mot drivande av spekulativa företag föreslås en föreskrift av

• Sida 16
•  Original

följande innehåll. En kommun får ej lämna ekonomiskt stöd åt enskild eller driva näringsverksamhet i annat fall än då det på särskild grund är tillåtet.

Övriga här avsedda kommunalrättsliga grundsatser, nämligen likställig- hetsprincipen, objektivitetsprincipen (förbudet mot illojal maktanvändning), självkostnadsprincipen och förbudet mot beslut med retroaktiv verkan, har mera karaktär av fristående principer. Även dessa principer, utom obiektivi- tetsprincipen, föreslås bli införda som materiella regler i 1 kap. KL-

Likställighetsprincipen föreslås utformad enligt följande. Vid fattande av beslut skall fullmäktige, styrelsen och andra nämnder och partssammansatta organ tillse att kommunens medlemmar behandlas lika så att inte vissa medlemmar obehörigen gynnas eller missgynnas i förhållande till andra.

Självkostnadsprincipen föreslås i lagen bli utformad på det sättet, att kommunala avgifter skall bestämmas så att de ej överskrider kommunens självkostnad.

Beträffande retroaktivitetsförbudet föreslås regeln att beslut med tillbaka- verkande kraft som är till nackdel för medlem av kommunen ej får fattas utan särskilt skäl.

Beträffande de processuella prövningsgrundema i 7 kap. KL föreslår kommittén att de skall utformas som grunder på vilka ett kommunalbeslut kan bli upphävt.

Prövningsgrunden ”orättvis grund” är förbunden med den kommunala likställighetsgrundsatsen. Kommunalbesvärskommittén föreslår, som nyss har nämnts, att man skriver in principen som en materiell regel i KL. Den särskilda processuella regeln ”orättvis grund” kan då undvaras utan att rättsläget för den skull förändras. Därmed bör man också kunna eliminera en del av de missförstånd som ”orättvis grund” genom sin språkliga uttrycksfull- het otvivelaktigt ger upphov till. Kommittén föreslår därför att ”orättvis grund” slopas som särskild prövningsgrund.

Prövningsgrunden ”enskild rätt kränkt” åberopas ofta av klagande men har numera ett ytterligt begränsat användningsområde. Med det förslag om kodifiering av retroaktivitetsförbudet, som kommunalbesvärskommittén har lagt fram, kommer användningsområdet för ”enskild rätt kränkt” att bli ytterligare förminskat. Av betydelse är vidare den inriktning av kommunal- besvärsinstitutet som ett offentligrättsligt kontrollmedel och den åtskillnad mellan förvaltningsrättskipning och rättegång vid allmän domstol som kommittén förordar. Till detta kommer så de missförstånd och onödiga besvärsprocesser som prövningsgrunden ”enskild rätt kränkt” ger upphov till. Kommunalbesvärskommittén har mot denna bakgrund funnit att övervägan— de skäl talar för att ”enskild rätt kränkt” avskaffas som prövningsgrund.

Kommitténs förslag i denna del leder sålunda till att de nuvarande fem ”besvärsgrundema” ersätts av tre prövningsgrunder vilka i huvuddragen överensstämmer med de tre första grunderna enligt gällande rätt. Enligt kommitténs förslag skall ett kommunalt beslut sålunda kunna upphävas, om det 1) tillkommit i oriktig ordning, 2) avser annat än kommunal angelägenhet eller annars överskrider'befogenheten för den som har fattat beslutet eller 3) i annat fall ståri strid mot KL eller föreskrift som skall tillämpas i fråga om beslutets innehåll. I viss motsats till nuvarande praxis innebär förslaget att prövningsgrunden ”befogenhet överskriden” endast skall användas då den allmänna kommunala kompetensen har överskridits eller då fråga är om

• Sida 17
•  Original

kompetenskonflikter mellan fullmäktige och nämnd eller mellan olika nämnder, medan däremot prövningsgrunden ”strid mot lag" skall begagnas när felet gäller beslutets materiella innehåll, t. ex. att det innebär åsidosättan- de av de fristående kommunalrättsliga grundsatser som enligt kommitténs förslag skall kodifieras i 1 kap. KL.

I kapitel 9 om rättsföljden erinrar kommittén om att vid bifall till anförda kommunalbesvär besvärsinstansen endast kan upphäva eller undanröja det överklagade beslutet men inte sätta något nytt beslut i dess ställe eller annars göra någon ändring i detta. Kommittén föreslår att denna grundläggande regel om rättsföljden i kommunalbesvärsmål lagfästs. Av lagtexten bör också framgå att återförvisning till den myndighet som har fattat det överklagade beslutet kan ske om det föreligger en skyldighet för kommunen att besluta i saken (som t. ex. i fråga om vissa val). Kommittén har däremot inte funnit det lämpligt att i lag närmare reglera i vilka fall återförvisning skall ske. Ej heller har en lagreglering ansetts lämplig beträffande frågan om ett beslut skall kunna upphävas eller undanröjas endast till viss del. Kommittén har funnit att bedömningen av dessa frågor lämpligen bör överlåtas till praxis.

Kommittén föreslår även att en bestämmelse motsvarande den som för kommunfullmäktiges del finns i 15 kap. 85 vallagen införs också för de kommunala nämnderna för att komma till rätta med de problem som uppstår, om ett beslut varigenom någon valts till ledamot av kommunens styrelse eller en kommunal nämnd upphävs. Enligt kommitténs förslag skall alltså i sådant fall beslut som har fattats av styrelsen eller nämnden inte kunna ogiltigför- klaras om det har fattats innan valet har blivit upphävt.

Kapitel 10 som behandlar kommuna/besvärsprocessens reglering [ övrigt innehåller en genomgång av övriga regler som styr kommunalbesvärsproces- sen.

Som redan har framgått innebär kommunalbesvärskommitténs förslag att flertalet av de fundamentala reglerna för kommunalbesvärsinstitutet tas in i KL. På flera punkter innefattar förslaget en kodifiering av regler som har utbildats i rättspraxis. Bestämmelserna avser dels materiella normer avsedda att ligga till grund för besvärsprövningen och dels rent processuella regler. Däremot har kommittén inte funnit det erforderligt att nu föreslå några förändringar i FPL avseende regleringen av kommunalbesvärsprocessen. Detta innebär bl. a. att kommittén står fast vid den tolkning av 8 & FPL om utredning från rättens sida i kommunalbesvärsmål som kommittén lagt fram i sitt förra betänkande (SOU 1978:84).

I kapitel 11 om bes värsnämnderna och den arbetsrättsliga lagstiftningen re- dogör kommittén för de nuvarande reglerna om kommunal besvärsnärnnd. Vidare beskrivs processen hos besvärsnämnden och fullföljdssystemet. I detta sammanhang kommer kommittén också in på frågor om kommunala arbets- tagares rättsliga ställning och utvecklingen av den modema arbetsrätten.

I kommitténs uppdrag har, enligt uttalande i direktiven, inte ingått att behandla frågan om att göra besvärsnämnden obligatorisk. Enligt kommitténs uppfattning leder detta till att det finns två linjer att välja mellan. Den ena linjen innebär ett fullständigt slopande av besvärsnämndsinstitutet lagstift- ningsvägen. Den andra linjen går ut på att söka behålla besvärsnämndsinsti- tutet i någon form som ett fakultativt institut. Alldeles bortsett från det val som träffas i denna fråga måste emellertid beaktas att förhållandet mellan

• Sida 18
•  Original

rättegången i arbetstvister och administrativ besvärstalan rör inte enbart besvärsnämndema utan kommunalbesvärsprocessen i stort.

På grund av att kommitténs förslag att slopa besvärsgrunden "enskild rätt kränkt” generellt utesluter tillämpning i kommunalbesvärsprocessen av de grundläggande reglema inom arbetsrätten finns det enligt kommitténs mening knappast något skäl att upprätthålla besvärsförbudet i den s. k. inskränknings— lagen (19651276) såvitt gäller kommunalbesvärstalan. Prövningen vid kom— munalbesvär och prövningen vid rättegång i arbetstvist går ut på skilda ting och någon konkurrens mellan förfarandena föreligger sakligt sett inte. Till undanröjande av varje tvivel föreslår kommittén att besvärsförbudet i inskränkningslagen även formellt upphävs i fråga om kommunalbesvär.

Med denna lösning kommer också vissa svårhanterliga processuella frågor att avlägsnas från kommunalbesvärsprövningen. De kommunmedlemmar som är arbetstagare hos kommunen blir samtidigt jämställda med övriga kommuninvånare när det gäller rätten att utöva kontroll över den kommunala verksamheten.

Kommunalbesvärskommittén har ingående diskuterat möjligheterna att reformera institutet kommunal besvärsnämnd. Kommittén har därvid funnit att det inte kan uteslutas att det finns behov av att KL även fortsättningsvis innehåller en möjlighet för kommunerna att anordna ett reglerat ompröv- ningsförfarande i ärenden om tjänstetillsättning. Kommittén förordar därför att regler om nya, till gällande arbetsrättsliga lagstiftning anpassade, fakulta- tiva nämnder införs i stället för de nuvarande reglerna om besvärsnämnd i KL. Kommittén föreslår att de nya nämnderna skall kallas meritprövningsnämn- der.

Beträffande meritprövningsnämndens ställning anser kommittén att nämn- dens karaktär av kommunalt organ bör renodlas. Meritprövningsnämndens beslut kommer då att ge uttryck för kommunens ståndpunkt i fråga om sökandens meriter till en ledig kommunal anställning. Ur arbetsrättslig synpunkt blir nämndens beslut att se som ett led i ett arbetsgivarbeslut.

Enligt förslaget skall meritprövningsnämnden endast vara behörig att pröva meritfrågan. Dess beslut, som inte får överklagas, blir i denna del bindande för anställningsmyndigheten. Denna skall bli skyldig att fatta ett nytt, slutligt beslut efter meritprövningsnämndens avgörande. Frågan om förfarandefel hos meritprövningsnämnden kan påtalas i kommunalbesvär över detta anställ- ningsmyndighetens slutliga beslut.

Kommunalbesvärskommittén har i kapitel 12 om extraordinära rättsmedel inte funnit anledning föreslå någon lagstiftningsåtgärd som utesluter til lämp- ning av de extraordinära rättsmedlen på-det kommunala området. Vad gäller det allmänna behovet av en mera utförlig lagstiftning på förevarande område bör dessutom hänsyn tas till att den pågående förvaltningsrättsutredningen som en av sina uppgifter har fått att utarbeta förslag till mera detaljerade lagregler om de extraordinära rättsmedlen på hela förvaltningsområdet.

I kapitel 13 slutligen behandlar kommunalbesvärskommittén förhållandet mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. Kommittén diskuterar frå— gan om lämplig besvärstyp för olika slag av kommunala beslut och de problem som gränsdragningen mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär kan vålla. Vidare söker kommittén ange vissa principer för valet mellan de båda besvärstypema.

• Sida 19
•  Original

Lagförslag

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977zl79)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen ( 1977:179) dels att 1 kap. 2—5 55, 3 kap. 1 5, 7 kap. 1—6 åå samt rubriken till 7 kap. skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas tre nya paragrafer, 1 kap. 6 5, 3 kap. 19 å och 7 kap. 7 &, av nedan angivna lydelse.

1 kap. l ä' Riket är indelat i kommuner och landstingskommuner.

Varje län utgör en landstingskommun, om ej annat är föreskrivet. Om kommunalförbund och om ändring i kommunal och landstingskom- munal indelning finns särskilda bestämmelser.

25 I denna lag avses med kommun både kommun som avses i 15 och landstingskommun, om ej annat framgår av omständigheterna. Med fullmäk- tige avses kommunfullmäktige och landstinget. Med styrelsen avses kommun- styrelsen och förvaltningsutskottet.

3 5 Medlem av kommun är den som är kyrkobokförd i kommunen, äger fast egendom där eller är taxerad till kommunalskatt där.

Medlem av kommun är vidare ideell förening vars styrelse har sitt säte i kommunen.

45 En kommun får själv vårda sina angelägenheter. Som en kommunal angelägenhet anses ej uppgift som saknar anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. En kommun får ej lämna ekonomiskt stöd åt enskild eller driva närings- verksamhet i annat fall än då det på särskild grund är tillåtet. Utan hinder av andra och tredje styckena kan genom särskild lag bestämmas att en uppgift skall utgöra en kommunal angelägenhet. Stockholms läns landstingskommun får handha angelägenhet som avser del av landstingskommunen och som ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom nämnda del. Om vissa kommunala angelägenheter finns särskilda bestämmelser. Vad som sägs i femte stycket gäller ej i fråga om sådana angelägenheter.

' Paragrafen föreslås ej ändrad.

• Sida 20
•  Original

5 5 Kommuns beslutanderätt utövas av fullmäktige.

Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige. För sådan uppgift kan tillsättas särskild beredning bestående av en eller flera perso- ner.

1 kommuner får inrättas partssammansatta organ med uppgift att svara för viss beredning, förvaltning och verkställighet inom styrelsens eller andra nämnders verksamhetsområden.

Fullmäktige får uppdraga åt styrelsen eller annan nämnd att i fullmäktiges ställe fatta beslut i viss grupp av ärenden, i den mån ej annat följer av lag eller annan författning. Sådant uppdrag får ej avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

65 Fullmäktige, styrelsen och andra nämnder och partssammansatta organ skall tillse att kommunens medlemmar behandlas lika så att inte vissa medlemmar obehörigen gynnas eller missgynnas i förhållande till andra. Kommunala avgifter skall bestämmas så att de ej överskrider kommunens självkostnad. Beslut med tillbakaverkande kraft som är till nackdel för medlem av kommunen får ej fattas utan särskilt skäl.

3 kap.

1 & Styrelsen skall leda förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha inseende över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning samt hos fullmäktige och kommunens nämnder liksom hos andra myndigheter göra de framställningar som styrelsen finner påkallade.

Det åligger styrelsen

1. att bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäkti- ge,

2. att handha den ekonomiska förvaltningen och därvid själv förvalta kommunens egendom i den mån sådan egendomsförvaltning ej har uppdragits åt annan nämnd,

3. att handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej har medgivit annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning,

4. att verkställa fullmäktiges beslut i den mån verkställigheten ej har uppdragits åt annan,

5. att själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden, däri inbegripet mål om kommunalbesvär rörande fullmäktiges beslut, i den mån denna uppgift ej på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan,

6. att handha kommunens inforrnationsverksamhet i den mån fullmäktige ej har uppdragit denna åt annan nämnd,

7. att verka för sådana förenklingar i verksamheten som kan underlätta enskildas kontakter med kommunen,

8. att vårda och förteckna kommunens arkiv i den mån dessa för sådant ändamål har överlämnats till styrelsen samt

• Sida 21
•  Original

9. att i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har överlämnat till styrelsen.

Styrelsen skall handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar ankommer på styrelsen.

Styrelsen får infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i kommunen, när det behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.

195 Fullmäktige får utse en särskild nämnd (meritprövningsnämnd) med uppgift att i den omfattning fullmäktige beslutar pröva sökandes klagomål över styrelsens, annan nämnds, partssammansatt organs eller revisorernas beslut om anställning av personal, om beslutet ej på grund av föreskrift i annan författning kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Meritprövningsnämnden får endast pröva sökandes meriter för anställning- en. Finner meritprövningsnämnden att den som anfört klagomål över ett tillsättningsbeslut är mera meriterad än den som anställts genom beslutet, får meritprövningsnämnden upphäva detta. Meritprövningsnämndens bedöm- ning av meritfrågan är bindande. Dess beslut får ej överklagas. Anställnings- myndigheten skall fatta ett nytt beslut efter meritprövningsnämndens avgö- rande. Klagomål till meritprövningsnämnden skall anföras skriftligen och vara kommunen till handa inom tre veckor från den dag då justering av det över tillsättningsbeslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Bestämmelserna i 13 5andra stycket med undantag av hänvisningen till 9 5 andra stycket tillämpas på motsvarande sätt på meritprövningsnämnd. Bestämmelserna i 4—6, 8—10, 13—17 och 19 55 förvaltningslagen (19711290) tillämpas på motsvarande sätt i ärende hos meritprövningsnämnd.

7 kap. Kommunalbesvär

] 5 Genom kommunalbesvär får varje medlem av en kommun överklaga

1. beslut av fullmäktige,

2. beslut av styrelsen, en annan nämnd eller ett partssammansatt organ, som inte är av rent förberedande eller rent verkställande art i ärende som skall avgöras av fullmäktige, samt

3. sådana beslut av revisorerna, som avses i 5 kap. 4 5. Bestämmelserna i första stycket om kommunalbesvär över beslut av styrelsen eller en annan nämnd gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 5.

Om beslut enligt särskild föreskrift ej får överklagas eller skall överklagas genom förvaltningsbesvär, får kommunalbesvär ej anföras.

2 5 Ett överklagat kommunalt beslut får upphävas om det

1. har tillkommit i oriktig ordning,

2. avser annat än kommunal angelägenhet eller annars överskrider befogenheten för den som har fattat beslutet eller

3. i annat fall står i strid mot denna lag eller mot någon annan lag eller föreskrift som skall tillämpas i fråga om beslutets innehåll.

• Sida 22
•  Original

35 Kommunalbesvär anförs hos kammarrätten. Besvärshandlingen skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. I fråga om beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 5 och som inte har protokollförts särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll, som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagetts på anslagstavlan. En förutsättning för att besvärstiden skall löpa ut är att tillkännagivandet har varit anslaget under hela besvärstiden. Om besvärshandlingen före besvärstidens utgång har kommit in till kommunen i stället för till kammarrätten, skall kommunalbesvären ändå tas upp till prövning. l besvärshandlingen skall anges det beslut som överklagas och de omstän- digheter på vilka kommunalbesvären grundas.

4 5 Om fullföljd av talan hos regeringsrätten över kamrnarrättens beslut med anledning av kommunalbesvär finns bestämmelser i förvaltningsprocesslagen (1971 1291).

Beslut av kammarrätten som har gått klaganden emot får överklagas endast av denne. Beslut varigenom kammarrätten har bifallit kommunalbesvär får överklagas av kommunen och av medlem av kommunen.

55 Vid tillämpning av förvaltningsprocesslagen (197 1 :291 ) anses kommunen som part. Ett föreläggande enligt 5 5 förvaltningsprocesslagen får inte gälla en sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna inte anger de omständigheter på vilka kommunalbesvären grundas. Bestämmelsen i 29 5 förvaltningspro- cesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för en enskild tillämpas inte.

65 Vid prövning av kommunalbesvär får inte beaktas någon annan omstän- dighet än en sådan som klaganden har åberopat före utgången av den i 35 angivna besvärstiden. Domstolen får inte sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Domstolen får däremot föreskriva att den myndighet som har fattat det överklagade beslutet skall ta upp ärendet till ny behandling om det föreligger en skyldighet för kommunen att besluta i saken. Beslut varigenom någon har utsetts till ledamot av styrelsen eller annan nämnd eller till suppleant länder till efterrättelse utan hinder av att besvär anförts över beslutet. Utses med anledning av besvären annan till ledamot eller suppleant, länder beslutet härom till efterrättelse så snart det val varigenom han blivit utsedd har avslutats.

7 5 Om ett beslut av fullmäktige har blivit upphävt genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om fullmäktiges beslut redan har verkställts, skall fullmäktige föranstalta om rättelse av verkställigheten i den mån det är möjligt.

Första stycket tillämpas på motsvarande sätt i fråga om beslut av styrelsen eller en annan nämnd eller ett partssammansatt organ eller av revisorerna.

• Sida 23
•  Original

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1984.

2. Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1983 har tillkännagetts på kommunens eller på landstingskommunens anslagstavla.

3. I fråga om besvärsnämnd som utsetts med stöd av äldre bestämmelser gäller de äldre bestämmelserna under nämndens tjänstgöringsperiod enligt dessa bestämmelser, dock längst till utgången av 1985.

• Sida 24
•  Original

• Sida 25
•  Original

1. Inledning

De direktiv som kommunalbesvärskommittén erhållit innefattar uppdrag att för första gången göra en allsidig översyn av kommunalbesvärsinstitutet. Trots att ett flertal omfattande utredningar och lagrevisioner företagits på kommu- nalrättens område har reglerna för den kommunala besvärsprocessen kommit att kvarstå i grunden oförändrade sedan institutet instiftades genom 1862 års kommunalförordningar.

1 direktiven beskrivs närmare vissa huvuduppgifter för kommittén. Dessa avser instansordningen, de 5. k. kommunala besvärsgrundema, förhållandet mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär samt det särskilda besvärs- nämndsinstitutet, som påverkas bl. a. av den moderna arbetsrättsliga lagstift- ningen. Även behovet av en bättre samordning av kommunalbesvärsreglema med den nya förfarandelagstiltning som tillskapades genom 1971 års förvalt- ningsrättsrefonn nämns som en särskild uppgift. En annan mera detaljbetonad men principiellt viktig fråga, som nämns särskilt i direktiven, gäller det traditionella förbudet mot att utvidga talan efter kommunalbesvärsfristens utgång.

Direktiven återges i sin helhet i bilaga 2 till detta betänkande. På grundval av kommunalbesvärskommitténs delbetänkande (SOU 1978:84) Instansordningen i kommunalbesvärsmål genomfördes den 1 janua- ri 1981 en reformering av instansordningen. Denna innebär i korthet att länsstyrelserna har bytts ut mot kammarrättema som första besvärsinstans och att rätten till fullföljd av talan hos regeringsrätten har begränsats genom krav på prövningstillstånd. Samtidigt har de landstingskommunala besvärs- målen, som förut gick direkt till regeringsrätten, förts över till den allmänna instansordningen. Kammarrätterna är alltså nu första besvärsinstans även i dessa mål.

En följd av att kommunalbesvärsmålen helt lagts över på de allmänna förvaltningsdomstolama — här bortses från besvärsnämndemas roll — är att frågorna om samordning av olika förfaranderegler har kommit i ett annat och mera hanterligt läge. Det kan tilläggas att dessa frågor till en del redan har fått en, visserligen preliminär, lösning genom instansordningsreforrnen.

Beträffande den organisatoriska sidan av instansordningsreforrnen kan också nämnas att, när kammarrätten behandlar kommunalbesvärsmål, två särskilda ledamöter som är sakkunniga i kommunala frågor skall delta i handläggningen.

Kommunalbesvärskommittén står nu inför att redovisa resultatet av återstoden av utredningsarbetet. Detta betänkande är alltså avsett att utgöra

• Sida 26
•  Original

kommitténs slutbetänkande. Beträffande dispositionen av betänkandet kan det sägas, att de för kommunalbesvärsinstitutet grundläggande reglerna tas uppi särskilda kapitel medan processuella frågor av lägre dignitet behandlas i andra sammanhang. En del sådana frågor är sammanförda i kapitel 10. Specialmotiveringen till lagförslagen (kapitel 14) innehåller hänvisningar till aktuella ställen i den allmänna motiveringen i övriga kapitel.

Slutligen bör något sägas om kostnaderna för genomförande av kommitténs förslag. Den översyn av regelsystemet som kommunalbesvärskommittén nu har företagit resulterar inte i några förslag som belastar den kommunala administrationen eller förvaltningsdomstolama. Organisationen påverkas knappast alls. Kommunalbesvärsprocessen förändras inte helleri något mera väsentligt hänseende. Några ökade kostnader synes därför inte behöva uppkomma till följd av kommitténs förslag. Snarare bör den ökade klarhet i och förenkling av regelsystemet som förslaget syftar till kunna uppfattas som en rationalisering som är ägnad att medföra vissa besparingar. Det handlar emellertid om marginella effekter som är svåra att uppskatta. Kommunalbe- svärskommittén har därför inte funnit det motiverat att söka göra några närmare beräkningar av kostnadseffekten.

• Sida 27
•  Original

2. Något om kommunalbesvärsinstitutets historiska bakgrund och förhållandena i Norden i övrigt

2.1. Allmänt

Det torde vara en allmänt omfattad mening bland de rättslärda att kommu- nalbesvärsinstitutet bör dateras till kommunalförordningama av år 1862 och 1863. Det förhållandet att de grundläggande reglerna från denna tid består än i dag inger respekt. Därmed är inte sagt att kommunalbesvärsinstitutet som sådant skulle vara helt opåverkat av samhällsutvecklingen. En omfattande rättspraxis har medfört att olika regler preciserats och fått materiellt innehåll men även i viss utsträckning kunnat anpassas efter utvecklingens krav. Genom uppbyggnaden av en förvaltningsdomstolsorganisation, som efter hand har övertagit besvärsprövningen, har vidare karaktären av rättsprövning i vart fall utåt förstärkts. Huvudintrycket vid en tillbakablick är emellertid att samhälls- förhållandena har förändrats mera än besvärsinstitutet som sådant. Under de drygt hundra år som gått har demokratin fått sitt genombrott. Ideologiska strömningar och en oerhörd teknisk utveckling har förändrat hela samhälls- bilden och påverkat människors sätt att tänka. 1 en kraftigt utbyggd offentlig sektor har kommunerna kommit att spela en allt större roll. Det förr mycket stora antalet små borgerliga primärkommuner har ersatts av ett begränsat antal storkommuner. Tidigare kunde man göra vissa jämförelser med privata föreningar för handhavande av vissa för medlemmarna gemensamma intres- sen. Nu har den offentligrättsliga karaktären hos kommunerna helt tagit överhanden. De har ett betydande mått av myndighetsutövning och bär en stor del av ansvaret för samhällsfunktionema. Medlemskapet i en kommun är förknippat med politisk rösträtt på demokratisk grund och den kommunala demokratin har blivit ett omhuldat begrepp.

Staten har alltid haft ett visst behov av att kunna öva inflytande på och kontrollera den kommunala verksamheten. Det står klart att kommunalbe- svärsinstitutet från början har setts som ett av instrumenten för denna statsuppsi kt samtidigt som det utformats mer eller mindre som ett rättsmedel för kommunmedlemmama.

Grunden för 1862 års lagstiftning lades av en kommitté som år 1859 lade fram ett betänkande med lagförslag. I allt väsentligt genomfördes kommitténs förslag. Kommitténs motiveringar är av betydande intresse. De speglar olika teoretiska synsätt och ger ett intryck av att vara balanserade och framåtsyf- tande. En redogörelse för centrala delar av kommitténs motiveringar lämnas i nästföljande avsnitt.

Beträffande själva författningsmaterialet bör sägas att det från början fanns

• Sida 28
•  Original

ett flertal olika författningar för skilda kommuntyper. Dessa har så småning- om reducerats till antalet så att vi numera har i princip endast en kommunallag med karaktär av ramlag och en särskild författning för de kyrkliga kommunerna. Den ”allmänna” kommunallagen, som gällde före 1977 års kommunallag, ävensom dess föregångare följde i sin uppbyggnad i mycket den ursprungliga kommunalförfattningen för de borgerliga landskom- munerna, vilken kan betraktas som stilbildande. Det har därför sitt intresse att gå tillbaka till ursprunget, nämligen 1859 års betänkande som i förslaget till förordning om kommunalstyrelse på landet upptog följande besvärsbestäm- melser.

576

Enskild medlem af kommunen, som åt kommunalstämmans eller Fullmägtiges beslut uti kommunens gemensamma angelägenheter ej nöjes, eger rätt att, der han tilltror sig kunna visa, att beslutet kränker hans enskilda rätt, eller att det icke i laga ordning tillkommit, eller att det står i strid med allmän Lag eller Förordning, eller annorledes öfverskrider deras befogenhet, som beslutet fattat, deruti rättelse söka genom besvär, som inom tretio dagar efter det klaganden af beslutet bevisligen erhöll del, dagen då sådant skedde likväl oräknad, böra till Konungens Befallningshafvande i länet ingifvas.

Klaganden skall anses af beslutet hafva erhållit del den dag, då det enligt 525 offentligen kungjordes.

577

För att besvären skola kunna till pröfning upptagas, bör klaganden bifoga ej allenast det öfverklagade beslutet, utan ock bevis, när detsamma kungjordes. Och åligger det honom derjemte, att, inom fjorton dagar efter det tiden för besvärens inlemnande utgått, till kommunalstämmans ordförande ingifva diariiutdrag deröfver, att han sig besvärat.

Försummar klaganden något af hvad i denna och nästföregående 55 är föreskrifvet, må beslutet kunna gå i verkställighet.

578

Gå besvären derpå ut, att beslutet icke i laga ordning tillkommit, eller att det står i strid med allmän Lag eller Förordning, eller annorledes öfverskrider deras befogenhet, som beslutet fattat, ege Konungens Befallningshafvande, der han finner skäl besvären godkänna, beslutets verkställighet förbjuda.

Grundas besvären derpå, att klagandens enskilda rätt blifvit genom beslutet kränkt, och varda besvären godkända, gälle rättelsen till förmån för den som klagat, och stånde beslutet i öfrigt, utan så är, att det mot allmän Lag eller Förordning finnes stridande, då Konungens Befallningshafvande ock om upphäfvande af beslutet i dess helhet må kunna förordna.

579

Konungens Befallningshafvandes utslag i thy mål utgifves efter anslag, som två dagar förut skall vara å landskansliets dörr fästadt.

l Konungens Befallningshafvandes utslag må ändring sökas hos Kongl. Maj:t, sednast före klockan tolf å sextionde dagen efter den, då utslaget gafs, den dag likväl oräknad.

• Sida 29
•  Original

580

För besvärs anförande emot kommunalnämnds beslut i sådana mål och ärenden, hvilka Nämnden, på grund af föreskrifter i särskilda allmänna Förordningar, har att handlägga, gälle hvad i dessa Förordningar för hvarje fall finnes stadgadt.

Några punkter i den citerade texten kan förtjäna en kort kommentar. Besvärsgrunden ”orättvis grund” saknas i det ursprungliga förslaget. Denna tillkom i ett senare skede av lagstiftningsarbetet, under departementsbehand- lingen. Motivet härför ärinte känt med säkerhet. Den vanliga uppfattningen är att den avser att ge eftertryck åt den kommunala likställighetsgrundsatsen. Denna innebörd av besvärsgrunden representerar i vart fall den moderna rättsuppfattningen i praxis. En annan förmodan om den historiska bakgrun- den går ut på att avsikten kan ha varit att skapa visst utrymme för billighetsöverväganden. Det bör i detta sammanhang erinras om att högsta besvärsinstans vid den tiden var Kungl. Maj:t i statsrådet, dvs. regeringen. Även andra uttolkningar än de nyss nämnda förekommer i litteraturen. Vad som kan sägas med säkerhet är endast att det förekom kritik mot det förslag till inskränkning av besvärsrätten som de särskilda besvärsgrundema innebar; från somliga håll ville man att de särskilda besvärsgrundema skulle uteslutas och besvärsrätten lämnas oinskränkt. Mot denna bakgrund anförde föredra- gande departementschefen att, då de farhågor som uttalats om inskränkning av besvärsrätten i enlighet med kommitténs förslag ej syntes ogrundade, hade denna rätt blivit i så måtto utvidgad att besvär ansetts böra få fullföljas, när den klagande tilltror sig visa att ett beslut, även om det inte i och för sig kränker hans enskilda rätt, dock vilar på orättvis grund. (Beträffande det nu anförda kan hänvisas till Sterzel, Studier rörande den kommunala besvärsprocessen s. 83 ff.) En reflektion som ligger nära till hands är att den exakta innebörden av denna nya besvärsgrund inte var i fokus i tillkomstögonblicket. Den kan lika gärna ses som en kompromisslösning i en strid som gällde det nya kommunalbesvärsinstitutets vara eller inte vara. 1 så fall kan man nu konstatera — mot bakgrund av besvärsgrundens begränsade tillämpning i rättspraxis — att kommittén i det långa loppet ändå fick sin vilja igenom.

Det kan inskjutas att lagmotiven inte har så mycket att säga om de olika besvärsgrundemas närmare innebörd eller deras inbördes relationer. Dessa frågor har emellertid behandlats utförligt i litteraturen. En i och för sig naturlig tanke är att den dåvarande materiella lagstiftningen — bl. a. kommunallagens beskattningsregler — spelade en roll. Från praktiska utgångspunkter är det emellertid inte lönt att göra antaganden om vilka de ursprungliga motiven kan ha varit. Avgörande för besvärsgrundemas innebörd har varit utvecklingen i rättspraxis.

Beträffande vissa förändringar i kommunalbesvärsreglema kommer kom- munalbesvärskommittén att i mån av behov redogöra för rättsutvecklingen i samband med den sakliga behandlingen av frågorna i olika kapitel.

Förhållandena i Norden i övrigt skall beröras något i det följande. Rent allmänt kan här erinras om att den finska lagstiftningen vilar på samma rättstradition som den svenska. Finland har också ett kommunalbesvärs- institut som mycket liknar det svenska. En iögonfallande skillnad är att den finska kommunallagen saknar besvärsgrunden ”orättvis grund”. Likställig- hetsgrundsatsen iakttas emellertid även i finsk rättstillämpning och någon

• Sida 30
•  Original

påtaglig olikhet har alltså inte uppkommit på grund av skiljaktigheten i besvärsreglemas utformning i detta hänseende. Norge och Danmark saknar motsvarighet till kommunalbesvärsinstitutet. Framställningen i det följande begränsar sig till det system av laglighetskontroll som ligger närmast kommunalbesvären. Någon mera fullständig beskrivning eller närmare analys av olika system för kontroll av kommunal verksamhet är alltså inte åsyftad. Så berörs exempelvis inte frågor om ombudsmannatillsyn eller straff- eller skadeståndsrättsliga metoder att beivra fel i kommunal förvaltning. Beträf- fande Norge och Danmark kan tilläggas att dessa länder inte heller har samma organisation med allmänna förvaltningsdomstolar som numera finns i Sverige och Finland. Däremot förekommer i viss utsträckning möjlighet till förvalt- ningskontroll genom att föra talan hos allmän domstol. Det bör slutligen påpekas att redovisningen inte omfattar Island.

2.2. Motiven i 1859 års kommittébetänkande

Av 1858 års kommunallagskommitté återges här dels vissa allmänna motiveringar, anförda i inledningen av betänkandet, dels en del av motive- ringen till kapitlet om underställning och besvär. För att underlätta läsningen återges de berörda avsnitten i moderniserad form.

I den allmänna motiveringen anförde 1858 års kommunallagskommitté bl. a. följande.

Kommunerna är, såsom i allmänhet föreningar för vissa gemensamma ändamål, väl att betrakta såsom juridiska eller sammansatta personligheter, berättigade att såsom sådana i sina gemensamma angelägenheter kära och svara; men det, som skiljer dem från andra sådana personligheter, består i: att de nödvändigt tillika utgör delar av statens område, att de gemensamma ändamål, som utgör föreningslänken mellan deras medlemmar och samman- binder dessa till en enhet, tillika måste vara statsändamål, att kommunerna därigenom blir integrerande delar av statsförvaltningens organism och verkande krafter inom dennas krets, och att de således lika litet kan anses vara alster av fri överenskommelse, som de efter fri överenskommelse kan upplösas eller ändras. Det är inom staten de får sitt berättigande. Väsentligen hör likväl en förvaltande självverksamhet till kommunens begrepp. I vilka distrikt för förvaltningens upprätthållande statens område än må vara fördelat kan dessa ej betraktas såsom kommuner, om ingen förvaltande självverksamhet för gemensamma angelägenheter är dem tilldelad. Där åter en sådan, mindre eller större, tillkommer dem, antar de egenskapen av kommuner. Stående under statens suveränitet och i omedelbart samband med folket, utgör kommunerna likasom själva underlaget för statens organiska förening, och ehuru det ligger i sakens egen natur, att kommunens självverksamhet icke kan överskrida dess område och således alltid förblir lokal, lämnar likväl frågan hur långt denna själwerksamhet kan få sträckas och inom vilka former den skall röra sig, ett alltid öppet fält för önskningar och prövning. Centralisationen kan visserligen genom en väl avvägd organisation på hela sitt område verka till enhet, likhet och kraftig kontroll; men vid lokala olikheter är likheten i system inte alltid lämplig, och även vid kommunal självstyrelse kan från statens sida nödvändig kontroll ganska väl efter omständigheterna utövas. I likhet med förhållandet

• Sida 31
•  Original

hos de flesta andra europeiska folk, är hos oss kommunerna lika gamla som vår historia, vi tänker här på kommunerna på landsbygden, eftersom stadskom- munema är av yngre datum. Vilka de ursprungliga anledningarna till deras bildande kan ha varit, det utgör föremålet för en historisk undersökning som inte har sin plats här. För oss är det nog att anmärka deras tillvaro såsom befintlig samtidigt med det samhällsskick, i vilket vårt land i de äldsta lagarna framträder med sina två huvudelement för den politiska makten på följande sätt: landskapsförfattningar och ”envälds” — eller den ende konungen, såsom statens överhuvud. Därav ett tvåfaldigt system för statens förvaltning: det ena utgående från konungen, härskande med hjälp av sina hövdingar och ämbetsmän av högre och lägre grader; det andra utgående från folket självt, genom självvalda hövdingar, domare och män, och båda, vid utövningen av denna makt, anvisade på lagen, såsom bestämmande begränsningen och rättesnöret för bägge och därigenom förmedlande varderas befogenhet.

I motiveringen till kapitel VI Om underställning och besvär (55 74—8 l ) anför kommittén i huvudsak följande.

Rättighet att genom besvär dra ”socknestämmas” beslut under högre myndighets prövning, ej mindre i de fall, där klaganden, i sin egenskap av kommunens medlem, till grund för besvären läger och söker utreda det påstående, att beslutet antingen i allmänhet träder hans lagliga rätt för nära, eller förnekar honom vad han anser lagenligt böra sig tillkomma, utan även i de fall där han annars vill söka visa att det ej är nyttigt och ändamålsenligt, har, såsom lagstiftningen därom nu är avfattad, hittills ansetts vara ovillkorlig, och den högre myndigheten har på samma grund ansett sig lagligen befogad, även om denna befogenhet blivit med måtta och hejd begagnad, att även i det senare fallet efter prövning ändra beslutet och föreskriva vad som borde göras. Även om en sådan föreskrift i de flesta fall sökt sitt stöd i någon förordnings bokstav eller anda så har dock inte heller saknats exempel på, att stödet blivit funnet i den prövandes förmenta bättre gottfinnande; men genom en sådan uppfatt- ning av kommunens subordination under den högre prövande myndigheten har dess självverksamhet, även i de fall där denna är fullt befogad, i betydlig mån blivit underkänd. Att upphäva ett av kommunen inom omfånget av dess självverksamhet fattat beslut är ett; att föreskriva vad i stället borde göras, ett annat. För det förra kan finnas skäl; för det senare finns intet antagligt skäl. Kommunen såsom personlighet kan, liksom en enskild person, i vissa fall förhindras att bringa sina beslut till verkställighet, men hon bör lika litet som den enskilde kunna tvingas att i stället göra något annat. Man bör nämligen här noga skilja mellan det förhållande, där kommunen sakenligt äger handla med frihet och således göra eller låta och det, där hon till följd av en verderbörligen av regeringsmakten utfärdad allmän föreskrift är förpliktad att vidta en åtgärd. Gör hon sig i detta avseende skyldig till försumlighet eller oriktig verkställighet bör hon av dem det vederbör kunna erinras därom och förmås till fullgörande av vad som åligger henne, lika väl om inga besvär ingått, som om ”väckelsen från sådana kommit”. En sådan erinran beror således inte av besvären, eller förutsätter inte tillvaron av sådana, och dess grund och befogenhet bör alltså ej sökas i dem. Men att på annan grund än den nu anförda ålägga kommunen att göra något, som hon ej själv beslutat är lika litet rättsenligt i avseende på henne, som i avseende på någon enskild.

Nu är kommunerna, såsom även förut har anmärkts, att betrakta såsom

• Sida 32
•  Original

integrerande delar av statsförvaltningens organism, och de gemensamma ändamål för vilka de arbetar måste dessutom anses vara statsändamål. Härav följer, att de, såsom subordinerade statsmakten i dess dubbla funktion av lagstiftande och förvaltande har att vid utövningen av sin beslutande och verkställande myndighet ställa sig till efterrättelse såväl de allmänna lagar och förordningar som utgått från statsmakten som de särskilda föreskrifter vilka i avseende på görande eller underlåtande dem till iakttagelse vid deras självverksamhet meddelas av statsmakten och att ett förbiseende eller överträdande av deras förpliktelser i detta hänseende måste, utom andra möjliga följder, beta deras beslut sin kraft så väl mot enskild man som mot staten. Detta är en sida av saken. En annan sida eller fråga är den, huruvida varje en kommuns beslut, även då det i alla avseenden är hållet inom laglighetens gräns, bör utan högre prövning och fastställelse, om den befinnes kunna meddelas, få övergå till verkställighet. Att statsmakten rättsenligt bör kunna förbehålla sig en sådan prövning kan med avseende på statsintresset i allmänhet och kommunernas ovan beskrivna ställning till henne, principrik- tigt ej förnekas, och kommitténs ledamöter har ansett en sådan högre prövning av beslut i vissa ärenden vara nödvändig.

Samverkningen av dessa flera grundsatser har alltså lett till det förslaget, att rätt till att ge in besvär mot kommunens beslut bör stå den enskilde medlemmen av kommunen öppen för den händelse, att han anser sin enskilda rätt genom sådant beslut vara kränkt; att den likaledes bör stå honom öppen, då han anser att beslutet har tillkommit i olaga ordning, eller även stå i strid med de lagar och förordningar kommunen därvid hade bort iaktta och han i sin egenskap av kommunens medlem känner sig uppmanad att söka rättelse i saken; att vissa på kommunens framtid inverkande viktigare beslut bör, för att vinna bindande kraft, underställas högre prövning, i några fall hos Kungl. Maj:t, några andra hos länsstyrelsen; och att, där underställning bör ske, eller besvär få äga rum, vägran fastställes i den förra, och besvärens godkännande i den senare kategorin endast bör leda till beslutets kassering, men ej till något mer.

Den möjliga omständigheten, att vid prövning av beslutet på någondera av dessa vägar, det skulle befinnas, att kommunen gjort sig skyldig till försum- melse av åtgärder som henne enligt gällande allmänna stadgar eller särskilt meddelade föreskrifter hade ålegat att i sin förvaltning vidta eller till positivt vidtagande av andra åtgärder än de vederbörliga, innebär ett förhållande som väl må kunna, efter sin beskaffenhet, påkalla påminnelse eller också omedelbar befallning om verkställighet eller omgörelse; men med den rätta formen för sådana frågors behandling torde det dock vara mest förenligt att de handläggs särskilt och ej i sammanhang med utslaget över det i besvärs- eller underställningsväg inkomna beslutet.

Genom de under ifrågavarande rubrik föreslagna stadganden, för vilka motiven nu blivit anförda, tror sig kommittén ha åt kommunernas självverk- samhet och kommunalfriheten i allmänhet givit ett fastare stöd än hittills utan att likväl varken statsintresset eller den allmänna lagstiftningsmaktens eller den enskildes rätt därvid blivit förbisedda. Kommunen skulle i följd härav endast komma att till staten inta en ställning som henne rätteligen tillhör.

• Sida 33
•  Original

2.3. Norge

1 Norge representerar fylkesmannen den statliga tillsynen över kommunerna inom fylket. Tillsynen utövas på grundval av att de kommunala protokollen måste tillställas fylkesmannen. Tillsynen omfattar enbart laglighetsfrågan. Lämplighetsfrågor faller utanför fylkesmannens tillsyn. Enligt 605 norska kommunallagen skall fylkesmannen undersöka om beslutet eller åtgärden går ut på ett förfogande som vederbörande myndighet inte har rätt att träffa eller om beslutet har tillkommit genom åsidosättande av någon lag eller av någon bestämmelse som är utfärdad med stöd av lag. Föreligger fel av denna art skall fylkesmannen förklara beslutet ogiltigt. Praxis har dock inte gått så långt att alla beslut som är felaktiga blir nulliteter. När det gäller formfel finnsi praxis exempel på att beslutet förklarats ogiltigt endast om och i den utsträckning felet inverkat på utgången. När fylkesmannen fastslår att beslutet eller åtgärden är olaglig skall kommunen underrättas om detta. Fonnannskapet (dvs. motsvarigheten till kommunstyrelsen) kan då inom en frist på sex veckor anföra besvär hos kommunal- och arbeidsdepartementet. De kommunala myndigheterna kan också föra frågan till domstol för bedömning av den rättsfråga tvisten gäller. Förutsättning härför är dock att de allmänna villkoren för civilprocess är uppfyllda. Till dess fylkesmannens beslut underkänts av regeringen eller genom lagakraftvunnen dom kan kommunen inte verkställa sitt beslut. Vid sidan härav finns krav på att vissa kommunala beslut skall underställas fylkesmannen för godkännande, t. ex. vissa reglementen och avgiftsbeslut.

2.4. Danmark

Enligt den danska kommunallagen kan tillsynsmyndigheten sätta kommunal- bestyrelsens (motsvarar kommunfullmäktige) beslut ur kraft när beslutet befinnes stridande mot lag. Detta ses som en annullering av beslutet. Därmed följer att de rättsverkningar som följer av beslutet bortfaller från det ögonblick annullering sker. Lagens regel riktar sig mot beslut som har träffats av kommunalbestyrelsen, ej mot beslut som fattats av nämnd eller tjänsteman. Tillsynsmyndigheten bör dock kunna anmoda kommunalbestyrelsen att vidta åtgärder med anledning av ett olagligt beslut som fattats av nämnd eller av tjänsteman. Detta är dock ej detsamma som att tillsynsmyndigheten annul- lerar beslutet. Om beslutet däremot har fattats av borgmästaren på kommu- nalbestyrelsens vägnar — t. ex. med stöd av delegation — får man utgå från att det på samma sätt som kommunalbestyrelsens ”egna” beslut kan annulleras av tillsynsmyndigheten. Tanken bakom systemet med tillsyn över nämnder och tjänstemän är att det är kommunalbestyrelsens sak att se till att den egna förvaltningen iakttar de bestämmelser som gäller för den.

Frågan om hur tillsynsmyndighetens tillsynsplikt skall utlösas har inte direkt reglerats i kommunallagen. Tillsynsmyndigheten är emellertid allmänt sett skyldig att bevaka den kommunala verksamheten. Initiativ kan tas på grund av upplysningar i pressen eller genom att en ledamot i ett kommunalt organ eller en kommunmedlem hänvänder sig till tillsynsmyndigheten.

• Sida 34
•  Original

Tillsynsmyndigheten kan använda sig av vite (tvangsbeder) för att förmå en kommun att uppfylla sina förpliktelser. Här finns också ett samband med frågan om de enskilda förtroendevaldas juridiska ansvar. 1 övrigt synes frågan om fullgörelse av kommunala beslut på det ena eller andra sättet kunna tas upp av de allmänna domstolarna, som har en mycket vidsträckt kompetens i Danmark. Någon mer ingående redogörelse för detta i detaljer ganska komplicerade system skall inte göras här.

Tillsynen utövas av tillsynsråd, som efter kommunalreformen 1970 inrättades som lokala nämnder. Tillsynsrådets geografiska kompetensområde är amtsrådskretsen. Ordförande i tillsynsrådet är amtmanden. Det är alltså en statlig tjänsteman som är ordförande i rådet. Därutöver finns fyra medlemmar som väljs av amtsrådet bland dess medlemmar. Härmed avser man att tillgodose både behovet av juridisk expertis och politisk förankring. Kommu- nalbestyrelsen har möjlighet att besvära sig över tillsynsrådets avgöranden till inrikesministern. Varje ledamot i tillsynsrådet kan också få ett ärende hänskjutet till inrikesministern för avgörande. Tillsynsråden står i sin tur under tillsyn av inrikesministern.

2.5. Finland

Den finska kommunalrätten har ett kommunalbesvärsinstitut som i huvudsak har samma uppgift som det svenska. Också uppbyggnaden av systemet är i stort sett densamma. Mot den bakgrunden har kommittén gjort ett studiebe- sök hos Finlands högsta förvaltningsdomstol och de finska kommunförbun- den. Här redovisas främst några olikheter mellan kommunalbesvärsreglema i Sverige och i Finland.

1 beslut av kommunal myndighet får envar söka ändring på den grund att beslutet kränker hans rätt. I motsats till besvärsgrunden enskild rätt kränkt enligt den svenska kommunallagen är besvärsrätten inte inskränkt till kommunmedlem. På grund av olikheter mellan svensk och finsk arbetsrätt torde denna besvärsgrund alltjämt ha intresse för lönemål av olika slag.

Medlem av kommun får söka ändring i beslut även på den grund, att beslut tillkommit i oriktig ordning eller överskrider myndighetens befogenhet eller eljest är lagstridigt. Över beslut som endast rör beredning eller verkställighet får besvär inte föras.

En olikhet liggeri instansordningen. Första instans är i Finland länsrätten, andra och sista instans är Finlands högsta förvaltningsdomstol. Någon fullföljdsbegränsning har inte föreskrivits. På sistnämnda punkt har alltså olikheterna mellan systemen ökat efter den nya instansordning som infördes i Sverige 1981. Till bilden hör att motsvarighet till kammarrättema saknas i Finland.

En annan olikhet ligger i att beslut av nämnd och direktion eller ordförande eller annan medlem i nämnd eller direktion eller av tjänsteinnehavare inom kommun som fattas med stöd av delegation överklagas hos kommunstyrelsen som första besvärsinstans. Denna lösning torde sammanhänga med att kommunstyrelsen allmänt sett getts en starkare ställning enligt den finska kommunallagen än vad som gäller för den svenska kommunstyrelsen. Besvären går därefter vidare till länsrätt som andra instans i dessa fall.

• Sida 35
•  Original

Över beslut i ärende, som ej får överföras för handläggning till kommun- styrelsen, samt över beslut av kommunstyrelses ordförande förs dock besvär hos länsrätten som första instans.

Den förstnämnda begränsningen har samband med att avgränsningen mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär i praxis är en armani Finland än i Sverige. Visserligen utgår man från samma grundsyn som i Sverige, nämligen att syftet med kommunalbesvär är att erbjuda medlemmarna av en kommun en möjlighet att utöva tillsyn över lagligheten av kommunala beslut, medan förvaltningsbesvär är ett rättsmedel som står till förfogande för den som beslutet gäller. Sökande av ändring i beslut av kommunal myndighet sker genom kommunalbesvär såvida inte annat är särskilt stadgat. Anförande av förvaltningsbesvär förutsätter ett specialstadgande. Enligt kommunallagen kan emellertid till kommunstyrelse inte överföras ärenden som enligt lag eller förordning skall avgöras av nämnd eller direktion. Gränsdragningen av vad som därvid förbehållits en särskild nämnd eller direktion har ibland skett på annat sätt än i Sverige. 1 högsta förvaltningsdomstolens praxis har t. ex. på denna grund socialnämnds beslut om antagande av barn till dagvård prövats genom förvaltningsbesvär. 1 Sverige överklagas beslut i motsvarande frågor enligt socialtjänstlagen genom kommunalbesvär.

Slutligen skall här nämnas att den finska kommunallagen också föreskriver att det ankommer på länsstyrelsen att tillse att kommunernas förvaltning och hushållning handhas i enlighet med gällande lagar. Länsstyrelsen har därför rätt att av kommunerna erhålla erforderliga uppgifter och utredningar.

• Sida 36
•  Original

• Sida 37
•  Original

3. Kommunalbesvärsinstitutets uppgift

3.1. Inledning

Vid behandling av olika frågor som ingår i utredningsuppdraget bryter sig många synpunkter av både principiell och praktisk natur. Kommunalbesvärs- kommittén finner det därför angeläget att söka i ett sammanhang redovisa sin grundsyn på kommunalbesvärsinstitutet.

Som en bakgrund till kommitténs slutsatser kommer i det följande kommunalbesvärsinstitutets egenskaper och rättsliga miljö att belysas från några olika utgångspunkter.

3.2. Kommunalbesvärsreglerna och rättsutvecklingen

Den kommunala självstyrelsens princip är grundläggande för all lagstiftning som reglerar kommunal verksamhet. Principen är också upptagen bland statsskickets grunderi ] kap. 1 5 1974 års regeringsform. Kommunallagstift— ningens besvärsregler utgör en hörnsten i regelsystemet.

Beträffande regeringsformen kan det vara av intresse att erinra om att denna innehåller föreskrifter — fåtaliga visserligen men betydelsefulla — som rör grunderna för kommunal verksamhet.] 1 kap. 1 och 7 55 upptas föreskrifter av följande innehåll. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. ] riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommuner- na utövas av valda församlingar. Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

Helt utan inskränkningar har emellertid den kommunala självstyrelsens princip inte kunnat genomföras i praktiken. Det har varit nödvändigt att i olika situationer ta hänsyn också till statliga och enskilda intressen. Avväg- ningen mellan skilda intressen visar sig exempelvis i användningen av instituten kommunalbesvär, förvaltningsbesvär och underställning. Även utformningen av kommunalbesvärsreglema speglar olika intressen.

En ledtråd till kommunallagstiftarens ursprungliga intentioner utgör de fem 5. k. kommunala besvärsgrundema, vilka härrör från kommunalförordning- ama av 1862 och 1863. De antyder att besvärsinstitutet har haft ett dubbelt syfte. Besvärsgrundema ”enskild rätt kränkt” och ”orättvis grund”, vilka ursprungligen nämndes först men numera nämns sist i uppräkningen, synes i främsta hand ha varit avsedda att värna om den enskilde kommuninvånarens

• Sida 38
•  Original

rättsskydd. Huvudsyftet med de övriga tre besvärsgrundema — ”laga ordning”, ”strid mot lag” och ”befogenhet överskriden” — synes ha varit att tjäna kommunalbesvärens funktion av ett allmänt offentligrättsligt kontroll— medel.

Besvärsgrundemas olika inriktning understryks av det faktum att verkstäl— lighetsförbud enligt äldre ordning kunde meddelas endast vid tillämpning av de senast nämnda tre allmänna besvärsgrundema men ej då ”enskild rätt kränkt” eller ”orättvis grund” befanns vara tillämplig besvärsgrund. Dess- utom kan man peka på det förhållandet att ”enskild rätt kränkt” kan tillämpas endast i fråga om ”klagandens” rätt men ej på besvärstalan av annan kommunmedlem än den berörde. Till denna besvärsgrund var tidigare också knuten en särskild rättsföljdsregel som innebar att vid bifall till besvären på denna grund ”rättelsen” gällde endast till förmån för den som klagat. Beslutets rättsverkan upphävdes i sådant fall endast i förhållande till den klagande medan beslutet i övrigt stod fast.

För kommunalbesvärsinstitutets del har rättspraxis varit av stor betydelse. En av förklaringarna härtill är säkerligen att finna i det förhållandet att högsta ansvaret för rättsutvecklingen tidigt anförtroddes en kvalificerad domstol, den år 1909 inrättade regeringsrätten. På det processuella planet har institutets speciella karaktär vårdats. Besvärsprövningen — som berört bl. a. den viktiga frågan om den kommunala kompetensens gränser — har kännetecknats av lyhördhet för samhällslivets ändrade förutsättningar. Besvärsprövningen har dock i dylika frågor inte blivit förvandlad till en diskretionär prövning utan behållit sin karaktär av rättsprövning.

Det är mot denna bakgrund naturligt att de kommunala besvärsgrundemas tillämpningsområden också återspeglar en principiell skiljelinje mellan rättsprövning och lämplighetsprövning. Besvärsgrunden ”orättvis grund” har aldrig tillåtits omfatta rena billighetsavväganden utan kommit att stå för en kommunal likställighetsgrundsats byggd på allmängiltiga kriterier. ] besvärs- mål som rör kommunala ärenden med enskilda parter har besvärsgrundema ”orättvis grund” och ”enskild rätt kränkt” varit av förhållandevis ringa användbarhet. Den senare besvärsgrunden har, i vart fall i senare tiders rättspraxis, aktualiserats av prövningsinstansen endast i civilrättsliga sam- manhang och då har prövningen varit återhållsam. Detta är naturligt med hänsyn till möjligheten av prövning vid allmän domstol.

Tillsammantagrra tillförsäkar de kommunala besvärsgrundema den som förstår att rätt utföra sin besvärstalan ett gott skydd mot rättskränkningar såvitt gäller offentligrättsliga regler. Härutöver har emellertid kommunalbe— svärsinstitutet inte så mycket att erbjuda den som söker hävda sitt intresse gentemot kommunen. Kommunalbesvärsprövningens kassatoriska art ger inte besvärsmyndigheten befogenhet att föreskriva positiv rättelse. Denna begränsning i rättsföljden hänger intimt samman med att besvärsprövningen är inskränkt till legalitetsfrågor och inte innebär en allsidig överprövning av det kommunala beslutet. Det bör dock tilläggas att, även när en klagande vill utfå en förmån av kommunen och vid bifall till besvären ej emår mer än en kassation av det kommunala beslutet, kommunen som regel torde handla lojalt mot besvärsmyndighetens bedömning och genom ett nytt beslut tillgodose den enskildes berättigade anspråk.

Kommunalbesvärsinstitutets huvudsakliga funktion enligt gällande rätt

• Sida 39
•  Original

kan sägas vara att erbjuda ett slags medborgartalan med ändamål att tillse att den kommunala självstyrelsen utövas på rättsenligt sätt. Denna funktion förutsätter att medborgarna aktivt utövar viss övervakning och kontroll av den kommunala verksamheten. Så sker ocksåi praktiken i ej obetydlig omfattning, inte minst tack vare det engagemang som visas av politiskt verksamma kommuninvånare.

Det behov av rättsmedel för enskilda parter som gör sig gällande i fall av individuell myndighetsutövning tillgodoses i stor utsträckning genom institu— tet förvaltningsbesvär. Detta gäller framför allt den mera kvalificerade myndighetsutövning som är närmare reglerad i särskild lagstiftning och överlämnad till specialreglerade kommunala nämnder. ] dessa fall har lagstiftaren också gått långt i att jämställa den kommunala förvaltningen med statlig förvaltning genom att göra förvaltningslagen tillämplig i ärendena. Det förtjänar framhållas att inom dessa delar av det kommunala förvaltningsom- rådet utgångspunkten är en annan än inom de mera självstyrelsebetonade delarna. De specialreglerade nämndernas verksamhet har med äldre synsätt ofta betraktats som delegerade statliga uppgifter. Den enskildes rättsskydds- behov har från början varit framträdande i dessa fall.

En aktiv form för utövande av statsuppsikt över den kommunala verksam- heten har varit underställningsförfarandet. Till skillnad från vanlig statlig tillsynsverksamhet har underställningförfarandet ingripit i själva beslutspro- cessen och avsett beslut av de folkvalda församlingarna, fullmäktige; i förekommande fall även nämndbeslut av generell karaktär. Fastställelsepröv- ning var tidigare relativt vanligt förekommande. Underställningsplikt fanns föreskriven såväl i kommunallagama som i särskilda lagar berörande den kommunala verksamheten. Strävanden att reducera den statliga detaljregle- ringen av kommunernas verksamhet har medfört att underställningsförfaran- det i stor utsträckning slopats och numera ej längre kan anses som en reguljär form för utövning av statskontroll av kommunal verksamhet. När kravet på underställning av kommunalt beslut avskaffats har detta i allmänhet skett med motivering bl.a. att kommunalbesvärsreglema erbjuder ett tillfredsställande korrektiv. Detta gäller då den delav underställningsprövningen som inneburit en legalitetskontroll av det kommunala beslutet.

Vid jämförelse med förvaltningsbesvär och andra former av statlig tillsyn är det anledning framhålla att underställningsinstitutet har varit så utformat att det tagit tillbörlig hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Fastställelse- prövningen har inneburit att prövningsmyndigheten (i regel länsstyrelsen) i princip haft att antingen fastställa eller ogilla det kommunala beslutet. Den kassatoriska rättsföljden i underställningsförfarandet — vägrad fastställelse — ger jämte den omständigheten att fråga är i främsta hand om beslut av fullmäktige förfarandet mera släktskap med kommunalbesvär än med förvaltningsbesvär.

Den nu beskrivna utvecklingen i fråga om underställningsinstitutet leder till att ökad vikt måste tillmätas kommunalbesvärsinstitutet rent allmänt. En direkt utövad statlig kontroll ersätts i praktiken av en möjlighet till rättslig prövning in för allmän förvalmingsdomstol som är helt beroende av kommun- medlemmamas initiativ.

Några ord bör sägas också om den allmänna utvecklingen på förvaltnings- rättskipningens område. Genom 1971 års förvaltningsrättsreform genomför-

• Sida 40
•  Original

des länge emotsedda förändringar av såväl organisatorisk som förfarandemäs- sig natur på det administrativa området. Besvärsprövningen inom den statliga förvaltningen och olika former av statligt beslutsfattande beträffande det specialreglerade kommunala området överlämnades i ökad utsträckning till förvaltningsdomstolar, kammarrätter och länsrätter. Regeringsrätten fick ställning som högsta allmänna förvaltningsdomstol med prejudikatbildning som huvuduppgift; krav på prövningstillstånd infördes. En praktisk konse- kvens av 1971 års reform var att skilda instansordningar kom att gälla för kom- munalbesvärsmål och andra besvärsmål. Bland de lagstiftningsprodukter som reformarbetet avsatte kan särskilt framhållas förvaltningslagen och förvalt- ningsprocesslagen. Beträffande den allmänna kommunalverksamheten och det till denna knutna besvärsförfarandet har reformarbetet emellertid i viss mån släpat efter. Här kommer kommunalbesvärskommitténs uppdrag in i bilden.

1 ett delbetänkande (SOU 1978:84) lade kommunalbesvärskommittén fram förslag till ändrad instansordning i kommunalbesvärsmål. Den föreslagna reformen antogs och genomfördes den 1 januari 1981. Innebörden av densamma var i korthet följande. I likhet med vad som gäller för de flesta förvaltningsmål som går till regeringsrätten uppställdes krav på prövningstill- stånd även i kommunalbesvärsmål. Kammarrätterna kopplades in som prövningsinstans närmast under regeringsrätten. Vid behandling av kommu- na lbesvärsmål är kammarrätten förstärkt med två särskilda ledamöter som är sakkunniga i kommunala frågor. I syfte att så långt möjligt förkorta handläggningstiden har länsinstansen slopats. Länsstyrelsemas befattning med kommunalbesvärsmålen har således upphört. I övrigt innebar reformen att vissa juridisk-tekniska anpassningar gjordes av kommunalbesvärsreglema och förvaltningsprocesslagens bestämmelser. Dessa justeringar byggde på gällande rätt och avsåg inte att föregripa kommunalbesvärskommitténs slutliga arbete.

Av det anförda framgår att kommunalbesvärsprövningen numera är inlemmad i den nya organisationen för förvaltningsrättskipningen. Den domstolsmässiga handläggningen av målen är helt genomförd. Härigenom synes en god grund vara lagd för att rättspraxis även i framtiden skall kunna få en framskjuten plats i rättsbildningen vad gäller frågor rörande den kommu- nala kompetensen och det kommunala beslutsförfarandet.

3.3. Den kommunala verksamhetens omdaning

Den kommunala verksamheten har under senare decennier undergått en kraftig expansion. Den har kommit att utgöra en allt större del av en kontinuerligt växande offentlig sektor. Såväl organisationsformema som innehållet i kommunalt beslutsfattande har förändrats.

De yttre förutsättningama har radikalt förändrats. Genom indelningsrefor- mer som genomförts i olika omgångar har antalet primärkommuner nedbrin- gats högst väsentligt. Kommunerna är numera i allmänhet stora och resursstarka enheter. Den kommunala verksamhetens expansion har till en del varit beroende på kommunernas egna åtaganden men också på att statsmakterna medvetet lagt ut så mycket som möjligt av samhälleliga

• Sida 41
•  Original

funktioner på kommunerna. ] takt med den sociala och ekonomiska utvecklingen har den kommunala verksamheten ändrat karaktär och inrikt- ning. Inslaget av kommunal myndighetsutövning gentemot enskilda medbor— gare har successivt ökat. Beviljande av förmåner av skilda slag, såsom bostadsbidrag och barntillsyn, utgör exempel på ett nytt slag av myndighets- utövning som inte är så ingripande om man ser till rättssäkerhetsaspekter men kan vara av stor betydelse för medborgamas enskilda förhållanden i ekono- miskt och annat hänseende.

Kompetensstadgandena i äldre kommunallagar var så formulerade att de riktade sig direkt till kommunmedlemmama. Det sades att kommunens medlemmar ägde att själva vårda sina gemensamma ordnings- och hushåll- ningsangelägenheter. Numera förekommer det inte längre att beslut fattas omedelbart av kommunmedlemmama själva på stämma. Det högsta beslu- tande organet är undantagslöst av representativ art, bestående av folkvalda fullmäktige. Den representativa demokratins princip har slagit igenom. De i kompetensstadgandena förekommande uttryckliga kompetenskriteriema och exemplifieringama har bortfallit. Nu heter det endast att kommun får själv vårda sina angelägenheter. Det äldre gemensamhetskriteriet har genom motivuttalanden och rättspraxis ersatts med ett allmänintresse, som dock skall vara knutet till kommunen. Den föreningsrättsliga karaktär som tidigare kunde spåras hos kommunerna har i stort sett gått förlorad.

Dagens storkommuner har till sitt förfogande en omfattande förvaltnings- apparat, bestående av förtroendevalda och tjänstemän. Kommunerna fram- träder som offentligrättsliga organ med ett inte obetydligt mått av maktutöv- ning. Avståndet mellan den enskilde kommunmedlemmen och den kommu- nala maktapparaten har ofrånkomligen ökat. Kommunmedlemmens delak- tighet i den kommunala verksamheten ekonomiskt och politiskt - genom erläggande av kommunalskatt, emottagande av förmåner respektive utövning av rösträtt m. m. — är av ett relativt anonymt slag. Ett försök att vitalisera den kommunala demokratin utgör lagen (1979z408) om vissa lokala organ i kommunerna.

Tyngdpunkten i det kommunala beslutsfattandet har med tiden förskjutits— kvantitativt sett — från fullmäktige till nämnder, delegationer, enskilda förtroendemän och tjänstemän. Numera finns dessutom partssammansatta organ. Genom utbyggnaden av den administrativa apparaten har den kommunala förvaltningen kommit att alltmer likna den statliga förvaltningen. En motsvarande förändring har skett i fråga om kommunalbesvärsinstitutets tillämplighet. Detta var ursprungligen avsett för de beslutande församlingarna men utsträcktes senare att avse även nämndbeslut. I takt med att delegations- möjlighetema utvidgats har sedan också kommunalbesvärsreglema kommit att tillämpas på beslut av tjänstemän och andra funktionärer med underord- nad ställning. Betydelsefulla ändringar har skett även beträffande de ämnen som de kommunala besluten avser.

Beträffande de kommunala nämnderna gjorde man tidigare klar skillnad mellan den egentliga kommunalförvaltningen och de uppgifter i övrigt som lagts på kommunerna enligt speciallagstiftning. Den egentliga kommunalför- valtningen, som grundade sig på kommunallagamas kompetensstadganden och utgjorde mer eller mindre frivilliga åtaganden, betraktades i viss mån såsom en privaträttslig företeelse. Den reglerade förvaltningen såg man

• Sida 42
•  Original

däremot som en utlöpare av den statliga förvaltningen. Detta synsätt har återspeglats i andra sammanhang. Således ansågs JO:s tillsyn i äldre tid ej omfatta den egentliga kommunalförvaltningen. Tillsynsbefogenheten på det kommunala området kopplades till att verksamheten eller dess utövare på något sätt kunde karakteriseras som statlig. Ett annat exempel utgör jävsfrågomas behandling inom rättstillämpningen.

Det låter nog säga sig att skillnaden mellan kommunens handhavande av egna angelägenheter och dess myndighetsutövande verksamhet tidigare framstod relativt klar och väl sammanföll med den organisatoriska uppdel- ningen av förvaltningen mellan kommunens styrelse och fakulativa nämnder å ena sidan samt de specialreglerade nämnderna å andra sidan. Skiljelinjen mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär följde i stort sett den organisatoriska gränslinjen. Under senare tider har dock skillnaderna utjäm- nats och bilden samtidigt blivit mera splittrad. En rad särbestämmelser beträffande de specialreglerade nämnderna har utrensats och ersatts med de allmänna bestämmelserna i kommunallagen. Även de specialreglerade nämn- derna är numera i hög grad kommunallagsreglerade. Den statliga detaljstyr- ningen har således minskat. 1977 års enhetliga kommunallag har f. ö. mera karaktär av en ramlag än sina föregångare. Det har blivit vanligare att obligatoriska uppgifter, som lagts på kommunen genom speciallagstiftning och inte grundar sig på kommunallagens allmänna kompetensstadgande, handhas av fakultativa nämnder samtidigt som de specialreglerade nämnder- na fått mera av självstyrelsebetonade ärenden. Det har som en följd härav även blivit vanligare med förvaltningsbesvär i fråga om beslut som fattas av fakultativ nämnd och, omvänt, kommunalbesväri fråga om beslut som fattas av specialreglerad nämnd.

3.4. De kommunala besluten

De kommunala besluten skiljer sig ofta från statliga myndigheters beslut.

Till en del beror skillnaderna på att medborgarna står i en annan relation till myndigheterna på det kommunala planet än vad de gör på riksplanet. De beslut som fattas av riksdagen och regeringen i allmänna angelägenheter är ej möjliga för medborgarna att direkt angripa med besvär c. d. På det kommu- nala planet föreligger däremot sådana möjligheter i fråga om beslut av såväl fullmäktige som styrelsen. Av betydelse är vidare att möjligheterna att följa med vad som händer och att öva inflytande den politiska vägen torde vara större på det kommunala planet än på riksplanet.

Ett studium av de kommunala besluten kan göras med hänsyn till skilda moment, såsom de formella betingelsema för besluten, deras innehåll och deras rättsverkningar. Även det organ som är beslutsfattande har intresse i sammanhanget. Det är naturligt att utgå främst från de beslut som fattas av fullmäktige. Vad som gäller om dem gäller i mångt och mycket om nämndbeslut och delegatbeslut. Viktiga modifikationer måste dock göras beträffande de båda senare slagen av beslut.

Vad beträffar tillkomsten av kommunala beslut är till en början att märka, att enskilda personer — oavsett om de är kommunmedlemmar — saknar rätt att väcka ett ärende hos fullmäktige. Detta kan ske exempelvis genom en motion

• Sida 43
•  Original

av en ledamot i fullmäktige eller genom ett förslag av styrelsen (se 2 kap. 15 5 KL). Beträffande handläggningen hos styrelsen och övriga nämnder ligger saken något annorlunda till. KL:s bestämmelser medför visserligen inte någon ovillkorlig anhängighetsverkan av en framställning från enskild. KL förutsät— ter emellertid förekomsten av sådana framställningar. ] en numera slopad föreskrift som upptogs i 40 5äldre KL ålades kommunstyrelsen att på lämpligt sätt kungöra var den tog emot till styrelsen ställda framställningar. ] 3 kap. 1 l 5 nya KL finns en föreskrift som gör bestämmelserna i 7 5 FL om när handling anses ha kommit in till myndighet tillämpliga i ärenden hos styrelsen och de fakultati va nämnderna.

Om fullmäktige har meddelat bestämmelser om ett ansökningsförfarande av något slag medför en framställning från enskild materiell anhängighet i den meningen att nämnden i fråga är skyldig att ta upp framställningen till sakbehandling. ] annat fall synes framställning från enskild inte vara tillförsäkrad mera än formell anhängighet. Nämnden har då full frihet att avvisa eller avskriva framställningen utan att fatta beslut i huvudsaken.

] fråga om de specialreglerade nämnderna kan uppkomma teoretiska komplikationer. Svårighet kan föreligga att avgöra om en åtgärd av en nämnd är att hänföra till dess myndighetsuppgifter enligt speciallagstiftning eller till det allmänna kommunala fältet. Om man tänker sig exempelvis att en hälsovårdsnämnd har anledning att överväga en åtgärd vars genomförande kräver beslut av hillmäktige kan valet stå mellan att göra en framställning till fullmäktige eller att lämna den enskildes anhållan utan åtgärd. Med hänsyn till nämndens ställning som beredningsorgan med initiativrätt i fullmäktig- ärenden — vilket i och för sig förutsätter att nämnden utnyttjar sin special- kompetens - kan nämndens ställningstagande vara att betrakta som ett beslut på beredningsplanet enligt kommunallagen. Man kan även tänka sig att hänvisa till nämndens allmänna uppgifter enligt 2 5 hälsovårdsstadgan (1958:663) och betrakta en framställning från nämndens sida som en tillsynsåtgärd som grundar sig uteslutande på hälsovårdsstadgan. När som i detta fall specialförfattningens bestämmelse om förvaltningsbesvär har karak- tär av generalklausul tillstöter ytterligare svårigheter i besvärshänseende. Med valet av besvärsinstitut följer olikheter bl. a. i fråga om instansordningen, kretsen besvärsberättigade, överklagbarhetens omfattning och vilken rätts- följd som kan tänkas komma i fråga. Det nu sagda åskådliggör en de] av de skilda förutsättningar som gäller beträffande beslutsförfarandet hos kommu- nala nämnder och hos statliga förvaltningsmyndigheter.

En för de kommunala besluten utmärkande egenskap är att det beslutsfat- tande organet i regel har frihet att när som helst återkalla eller göra om sitt beslut. Rent kommunalrättsligt föreligger inte några begränsningar härvidlag annat än i vissa speciella avseenden.

Vidare är ett kommunalt beslut i princip verkställbart när det föreligger i definitivt skick, vilket vanligtvis är detsamma som att protokoll över beslutet har blivit justerat. En annan sak är att anförda kommunalbesvär kan föranleda besvärsmyndigheten att meddela verkställighetsförbud.

I konsekvens med det nyss anförda gäller att en fråga kan när som helst väckas på nytt även om ärendet vid tillfället råkar vara anhängigt hos annat organ. Detta fönrtsätter naturligtvis att det organ som tar upp frågan i och för sig är behörigt därtill. Inom det kommunala verksamhetsområdet har över

• Sida 44
•  Original

huvud processuella frågor, såsom sådana om litis pendens och rättskraft, mycket ringa aktualitet. Skillnaden är här påfallande i jämförelse med judiciella avgöranden och andra rättsligt betonade avgöranden av statliga myndigheter.

De ämnen som är föremål för fullmäktiges beslut kan betecknas som allmänna kommunala angelägenheter. Verkningama av ett beslut är i regel av generell natur. Besluten riktar sig sällan till en enskild person. De maktmedel som står till fullmäktiges förfogande är begränsade. Sålunda har fullmäktige ej rätt att förelägga vite eller begära polishandräckning för att genomföra ett beslut. Däremot har fullmäktige vittgående befogenheter att besluta om uttaxering av kommunalskatt och om uttagande av avgifter för kommunal service. Detta är av den allra största betydelse för kommunmedlemmama i gemen och för dem som tar kommunala tjänster i anspråk.

Beslut av detta slag är i princip generella men får olika verkningar i de enskilda fallen. Ett beslut om anslag till visst ändamål drabbar den enskilde kommunmedlemmen genom att beloppet till någon del kommer på medlem- mens skattsedel. Hur mycket det belastar den enskilde beror av hur mycket kommunalskatt han har att erlägga. Ett beslut om antagande av taxa berör direkt endast den som nyttjar den kommunala service som avgiftsbelagts och endast i den utsträckning som nyttjande sker.

Ett anslagsbeslut eller ett taxebeslut kan avse ett ändamål som faller utanför den kommunala kompetensen eller innehåller inslag som på annat sätt gör det befogenhetsöverskridande. Utformningen av ett taxebeslut kan vara sådant att det beträffande en eller flera kommunmedlemmar får en sådan effekt att beslutet innebär ett avsteg från den kommunala likställighetsgrundsatsen. Det kan inträffa att en bestämmelse som är intagen i en lokal förordning kommer i konflikt med en föreskrift i allmän författning. I de nu exemplifierade fallen kan en kommunmedlem värja sig mot det rättsstridiga beslutets verkan genom att angripa det med kommunalbesvär.

Den maktutövning som kan ske från fullmäktiges sida är, som sagt, huvudsakligen av allmän natur. Exempel saknas dock inte på beslut med en individuell adressat. Som ett sådant exempel kan nämnas beslut som innefattar subventionering av enskild näringsverksamhet och riktar sig direkt till en företagare. I sådant fall är det dock fråga om ett gynnande beslut, fjärran från tvångsåtgärder eller andra allvarliga verkningar som fordrar särskild uppmärksamhet från rättssäkerhetssynpunkt. Mottagaren av förmånen kan inte heller hänföra sig till något rättsligt grundat anspråk. Fullmäktiges beslut utgör egentligen ett frivilligt kommunalt åtagande. Detta åtagande, som i princip ligger utom ramen för den kommunala kompetensen, kan i en kommunalbesvärsprocess undantagsvis försvaras av kommunen med att det är motiverat av ett angeläget kommunalt intresse, såsom att motverka allvarlig arbetslöshet i kommunen.

Slutsatsen blir att någon kvalificerad individuell myndighetsutövning knappast alls förekommer i ärenden som är föremål för fullmäktiges beslut. Undantag kan förekomma t. ex. vid utövande av veto enligt lagen (1977z293) om handel med drycker.

En annan intressant sida hos kommunala beslut avser kommunens civila handlande. Sådant handlande föreligger exempelvis när kommunen sluter avtal med annan, som kan vara en fysisk eller en juridisk person, och detta sker

• Sida 45
•  Original

på frivillighetens grund med kontrahenterna såsom i princip jämbördiga parter. De rättsregler som reglerar förhållandet mellan parterna är då av civilrättslig art. De rättsfrågor som hänför sig till partsförhållandet kan i regel dras under allmän domstols prövning. Vanligt förekommande ärenden av denna art är sådana som avser köp och försäljning av fast egendom och ingående av entreprenadavtal.

De omedelbara juridiska verlmingama av fullmäktigbeslut i allmänhet hänför sig framför allt till förhållandet mellan kommunmedlemmen och kommunen. Medlemmen blir bunden av beslutet om detta genomförs och blir bestående. De yttre verkningarna av beslutet som sådant framstår som mindre väsentliga i det kommunala sammanhanget.

När kommunen beträder det civilrättsliga fa'ltet kan visserligen uppkomma juridiska bindningar som i vissa lägen kan få konsekvenser för kommunen och dess medlemmar även om beslutet inte blir bestående. Detta gäller såväl när beslutet efter överklagande blir upphävt som när kommunen själv river upp sitt beslut och fattar ny ståndpunkt i saken. Om kommunen inte fullföljer ett visst åtagande kan skadeståndsskyldighet uppkomma. Praktiska följder av jämförbart slag kan emellertid infinna sig även i situationer där inga civilrättsliga komplikationer tillstöter. Kommunen kan genom ett verkställt kommunalt beslut ha kommit i en situation som gör det ekonomiskt oförsvarligt att ändra kurs. Rättspraxis ger exempel på att även i princip kompetensöverskridande beslut, som utgör följdbeslut till ett tidigare fattat kanske lagakraftvunnet och redan verkställt beslut, har godtagits av sådana hänsyn.

Det kommunala beslutets yttre verkningar är i nu förevarande sammanhang inte av primärt intresse ens om civilrättsliga rättsregler är involverade. En kommunal rättshandling av civilrättslig art bör ses i främsta hand som en partsståndpunkt eller en partshandling. Det kommunala beslutet utgör inte sista ordet i saken. En tvist rörande det civilrättsliga förhållandet kan på vanligt sätt dras under allmän domstols prövning.

En annan grupp av beslut, som har uttalad självstyrelsekaraktär men ändå inte är av omedelbart intresse för kommuninvånarna i allmänhet, bildar de beslut som avser den kommunala förvaltningens organisation och andra inre angelägenheter. Beslut om inrättande av facknämnder, val av nämndledamö- ter, tillsättning av tjänstebefattningar och fastställande av administrativa rutiner berör uppenbarligen inte kommuninvånamas vardagliga liv på samma sätt som t. ex. beslut om fastställande av budget, antagande av taxor, byggande av bostäder, skolor och sjukhus eller beslut om anordnande av kollektiva trafikmedel. Även interna beslut kan emellertid angripas med kommunalbe- svär.

Vad som gäller om fullmäktiges beslut gäller i mycket även om nämndbe- slut, i synnerhet styrelsens beslut. Styrelsen intar en central position med ett visst övergripande ansvar för den kommunala förvaltningen. Det torde i första hand vara till styrelsen som det är aktuellt att överflytta fullmäktigärenden med stöd av den numera lagfästa delegationsregeln i 1 kap. 5 5 KL. När man kommer in på de administrativa organens verksamhet aktualiseras emellertid även aspekter som saknar direkt motsvarighet i fullmäktigärendena.

Bland interna beslut på nämndnivå intar beslut rörande den anställda personalen en särställning. Det torde numera knappast förekomma att

• Sida 46
•  Original

personalärenden handläggs på fullmäktignivå. De kan således betraktas som typiska nämndärenden. Hur uppgifterna är fördelade inom nämndorganisa- tionen skiftar emellertid från kommun till kommun. En del kommuner har centraliserad personaladministration. Personalärendena kan då i större eller mindre grad vara överlämnade till ett centralt organ, styrelsen eller en särskild personalnämnd. Det förekommer emellertid också att beslutanderätten är utspridd på olika facknämnder.

Beslut i personalfrågor har till skillnad från många andra interna beslut ofta en individuell adressat men rör inte den enskilde i hans roll som kommun- medlem eller hans ställning som part i sammanhang med offentlig myndig- hetsutövning i egentlig mening. Det utmärkande är relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Denna relation vilar numera även inom den offentliga sektorn på regelsystem som har sin grund i privaträtten. Principiellt sett föreligger inte någon avgörande skillnad mellan den som är anställd i offentlig tjänst och den som är anställd i privat tjänst såvitt gäller anställ- ningsförhållandets karaktär. Tvister som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare — arbetstvister — handläggs i en särskild rättegångsordning med arbetsdomstolen såsom högsta prövningsinstans. Systemet bygger på att tvisterna i största möjliga utsträckning skall lösas förhandlingsvägen under medverkan av arbetsmarknadens organisationer. För arbetstagare i offentlig tjänst gäller i stor utsträckning förbud mot att anföra administrativ besvärs- talan i frågan om arbetsgivarens beslut när saken kan komma under prövning enligt det särskilda rättegångsförfarandet för arbetstvister.

Ett viktigt undantag från det senast sagda utgör ärenden om tjänstetillsätt- ning. I sådana ärenden står som regel besvärsvägen öppen. Möjligheten att anföra kommunalbesvär är i och för sig av ringa praktiskt värde försökande till tjänsten, eftersom en överprövning av meritvärderingsfrågor o. d. inte kan ske denna väg. Här kommer emellertid ett annat institut in i bilden, nämligen de kommunala besvärsnämndema.

De kommunala besvärsnämndema är fakultativa organ. De flesta lands- tingskommuner och många av de större primärkommunema har besvärs- nämnder inrättade. Det betyder att i praktiken möjlighet att föra talan hos besvärsnämnd i ärenden om tjänstetillsättning föreligger beträffande mer än hälften av befintliga kommunala tjänster. Till skillnad från den till legalitets- frågor begränsade kommuna lbesvärsprövningen är besvärsnämndemas pröv— ning i princip allsidig. En saklig överprövning är således möjlig att få till stånd i dessa fall. Klagorätt tillkommer intressent oberoende av om han är kommun- medlem. Prövningen hos kommunal besvärsnämnd är enligt nuvarande ordning sammankopplad med kommunalbesvärsprocessen på så sätt att besvärsnämnden (när sådan finns inrättad) samtidigt utgör första besvärsin- stans i kommunalbesvärsprocessen. Från besvärsnämnden kan fullföljd av talan ske endast enligt kommunalbesvärsreglema.

Vid betraktande av de uppgifter i övrigt som tillkommer styrelsen och övriga nämnder kan det vara på sin plats att erinra om deras allmänna ställning enligt kommunallagen. Nämnderna har till uppgift att var och en inom sitt område bereda de ärenden som skall avgöras av fullmäktige och att ombesörja verkställighet av fullmäktiges beslut. De ”beslut” som nämnderna härvid fattar är inte självständiga i förhållande till fullmäktiges beslut utan ingår som led i fullmäktiges verksamhet. I de fall då en nämnds beslut har

• Sida 47
•  Original

sådan innebörd har det inte ansetts motiverat att hålla besvärsmöjligheten Öppen. Besvärsförbud gäller i fråga om nämnds beslut som är av rent förberedande eller rent verthällande art. Besvärstalan får i stället riktas mot fullmäktiges beslut, varigenom ärendet avgjorts. Det skall härvid bemärkas, att fel som begåtts under beredningsförfarandet — t. ex. att en jävig ledamot tillåtits delta i nämndbehandling eller att en berörd facknämnd ej hörts — kan åberopas som grund för besvär över fullmäktiges beslut. Ett beredningsfel kan således ”smitta av sig” på fullmäktiges beslut och föranleda att detta anses ha tillkommit i olaga ordning.

Vid sidan av beredande och verkställande uppgifter har nämnderna viktiga självständiga uppgifter som förvaltande organ. Här åsyftas då inte fullmäktiges förut nämnda möjlighet att delegera ärenden till nämnd. Enligt en i 1 kap. 5 5 KL föreskriven allmän kompetensfördelning mellan fullmäktige och nämn- derna har de senare nämligen egna förvaltningsuppgifter; varemot det ankommer på fullmäktige att utöva kommunens ”beslutanderätt”. Ett delegationsu ppdrag kan i och för sig återkallas av den som lämnat uppdraget. Med nämndernas egna förvaltningsuppgifter enligt kommunallagen förhåller det sig annorlunda. Dessa kan inte övertas av fullmäktige. Ett hillmäktigbeslut av sådan innebörd är kompetensöverskridande och kan på den grund upphävas efter besvär.

Förutom de på KL grundade förvaltningsuppgiftema har vissa nämnder enligt speciallagstiftning dessutom tilldelats många viktiga självständiga uppgifter, vilka ofta har utpräglad karaktär av myndighetsutövning gentemot enskild. Även dessa uppgifter torde i princip vara att hänföra till förvaltande verksamhet enligt KL:s betraktelsesätt. Som exempel på kvalificerad myndig- hetsutövning som stöder sig på särskild lagstiftning kan nämnas beslut av socialnämnd i fråga som avses i 205 lagen (l980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, beslut av socialnämnd om bistånd till enskild, beslut av hälsovårdsnämnd att utfärda vitesföreläggande till undan röjande av sanitär olägenhet och beslut av byggnadsnämnd i fråga om byggnadslov.

Kommunala förvaltningsärenden med enskilda parter finns av skiftande slag. Det författningsmässiga underlaget varierar. Man kan om man vill grovt urskilja olika typer av ärenden mellan vilka gränserna i praktiken dock är flytande. En typ av ärenden är sådana som innefattar kvalificerad myndig- hetsutövning mot enskild och som nyss exemplifierats. Denna ärendetyp kännetecknas av att förfarandet är utförligt reglerat i statlig författning — specialreglerad verksamhet — och att en enskild part har möjlighet att föra talan genom förvaltningsbesvär, i regel hos förvaltningsdomstol. Av en annan typ är sådana ärenden vilka grundar sig uteslutande eller huvudsakligen på KL:s allmänna kompetensregel, oreglerad verksamhet. En tredje till synes ständigt växande grupp av ärenden kännetecknas av att uppgiften i fråga lagts på kommunen såsom en obligatorisk uppgift genom särskild statlig författning medan förvaltningsförfarandet inte har närmare reglerats. Man skulle kunna kalla denna typ av förvaltning för ”halvreglerad” verksamhet.

Det är i förevarande sammanhang skäl att se litet närmare på den myndighetsutövande verksamhet som förekommer i de båda senast nämnda ärendetypema, alltså vid sidan av den i traditionell mening specialreglerade sektorn. Generellt sett är de kommunala besluten här inte av samma ingripande natur för den enskilde som inom den specialreglerade sektorn.

• Sida 48
•  Original

Besluten innefattar i regel inte angrepp på den enskildes rättssfär men avser ofta förmåner av olika slag. Rättssäkerhetsintresset är således inte lika framträdande. Det oaktat kan beslutet emellertid för den enskilde ha stor betydelse i ekonomiskt eller annat avseende och därigenom öva ett avgörande inflytande över hans privata förhållanden.

Den rättsliga grunden för den enskildes anspråk kan vara vag eller rent av obefintlig. Den enskilde kan ändå känna sig vara i en beroendeställning i förhållande till de kommunala instansema. För det kommunala organet kan det rent juridiskt ställa sig olika om verksamheten grundar sig på statliga eller på kommunala föreskrifter. För den enskilde torde det i allmänhet vara av mindre intresse om verksamheten är styrd av statliga eller av kommunala föreskrifter eller över huvud om uppgiften lagts på en statlig eller på en kommunal förvaltningsmyndighet.

Det kan vara på sin plats att ge några exempel på kommunal myndighets- utövning av här avsett slag.

Inom bostadsförsörjningens område har primärkommunerna långtgående befogenheter att engagera sig. En särskild lagstiftning ger kommunerna rätt att verka på ett sätt som innefattar subventionering av enskilda. Detta är vanligen förekommande t. ex. i områden som exploateras för egnahemsbebyggelse. Såsom de ekonomiska förhållandena varit under senare år kan rätten att förvärva en sådan fastighet av kommunen ofta representera ett inte obetydligt ekonomiskt värde. Åtgärder mot illojalt handlande i form av spekulationsköp har också blivit en fråga för kommunalpolitikema.

Fördelningen av tomter ombesörjs vanligen av en kommunal nämnd med ledning av vissa regler om turordning m. ni. som beslutats av fullmäktige, Dessa regler, som kan ändras när kommunen så vill, innehåller i regel undantagsklausuler som ger den administrerande myndigheten en handlings- frihet som enskilda sökande ibland finner svår att acceptera. Beslut om fördelning och överlåtelse av tomter kan överklagas endast genom kommu- nalbesvär.

Ett annat exempel från bostadsförsörjningens område utgör bostadsbidra- gen till barnfamiljer m.fl. Dessa utgår dels som statliga bidrag, dels som kommunala eller, som de numera benämns, statskommunala bidrag. Som förrnedlingsorgan för de statliga bostadsbidragen fungerar en kommunal nämnd. Samma organ har hand om de statskommunala bidragen. Beträffande de statskommunala bidragen gäller att det ankommer på kommunen att själv avgöra om de skall utgå och på vilken nivå de skall ligga. Om kommunen följer vissa villkor för denna bidragsgivning föreligger rätt till statsbidrag. Villkoren finns angivna i en statsbidragsförordning, vilken i stora delar anknyter till bestämmelserna beträffande de statliga bidragen. Detta innebär i praktiken att förfarandet även i fråga om de kommunala bidragen är relativt utförligt reglerat och villkoren för rätt till bidrag noga preciserade. Verksamheten underlättas av att en central statsmyndighet, bostadsstyrelsen, utfärdar tillämpningsföreskrifter och anvisningar samt upprättar tabeller m. m. Det kan tilläggas att de enskilda bidragsbesluten framställs med hjälp av automa- tisk databehandling och att beslutsansvaret som regel torde ligga på tjänste- mannanivå.

Konstruktionen med statsbidragsvillkor har medfört att reglerna för de kommunala bidragen — till skillnad från reglerna för de statliga bidragen —

• Sida 49
•  Original

formellt vilar på ett kommunalt beslut. En oriktig tillämpning av en viss regel från förmedlingsorganets sida har följaktligen inneburit i fråga om statligt bostadsbidrag ett brott mot en statlig norm men i fråga om det kommunala bidraget ett avsteg från direktiv som utgått från fullmäktige.

Beslut rörande statligt bidrag kan överklagas genom förvaltningsbesvär hos en statlig förvaltningsmyndighet, nämligen länsbostadsnämnden. Talan kan föras vidare till bostadsstyrelsen som är slutinstans. Beslut rörande kommu- nalt bidrag var tidigare föremål för kommunalbesvär. Besvären anfördes alltså hos länsstyrelsen med regeringsrätten som slutinstans. Från och med 1974 ändrades besvärsordningen så att beslut rörande (stats)kommunalt bidrag överklagas genom förvaltningsbesvär i samma ordning som gäller i fråga om beslut om statligt bidrag.

Ett annat — livligt debatterat — område som kan erbjuda goda exempel på kommunala beslut av intresse i detta sammanhang är den kommunala renhållningen. Den kommunala renhållningslagen l970 stipulerade ett obligatorisk kommunalt renhållningsmonopol. Detta monopol innebar att kommunerna påtvingades nya uppgifter i form av ett utbyggt renhållnings— väsende och att många enskilda hushåll somförut stått utanför inordnades i systemet. Skyldigheten att ombesörja renhållningen var förbunden med en rätt för kommunen att ta ut avgifter av de enskilda.

Hur renhållningsväsendet skulle organiseras var kommunernas sak att bestämma om. Någon klar väg för enskilda att söka dispens från systemet fanns ursprungligen ej anvisad av lagen. Besvärsreglema var dessutom mycket oklara. Till stor del kunde kommunernas beslut överklagas endast med kom- munalbesvär. När ett beslut gällde fråga om kommunen skulle, formellt sett föregen del, vända sig till statlig myndighet (länsstyrelsen) för att vinna befriel— se från sina åligganden var upphovet till ärendet ofta en framställning från en- skild. I ett sådant fall hade den enskildes framställning egentligen inte någon materiell anhängighetsverkan. Besvärsmöjligheten var endast kommunalbe- svär.

Under det gångna decenniet har flera åtgärder vidtagits på lagstiftningspla— net och senast har en ny renhållningslagstiftning antagits 1979. En tendens i denna har varit att införa bättre dispensmöjligheter för de enskilda och att i ökad utsträckning anlita förvaltningsbesvärsinstitutet.

Som exempel på verksamheter där statsmakterna förutsätter att kommu- nerna gör stora insatser för invånarna utan att dessa genom lagstiftning tillförsäkras reella möjligheter att hävda sina intressen kan nämnas den kommunala barnomsorgen och skolskjutsverksamheten. Villkoren för till- handahållandet av dessa slag av kommunal service bestäms helt och hållet av kommunerna själva. Vid överklagande är den enskilde hänvisad till att anföra kommunalbesvär.

Tillkomsten av socialtjänstlagen ( 1 9801620) som i huvudsak har karaktär av ramlag har medfört att kommunernas insatser på den sociala omsorgens område i största utsträckning blir bestämda av inomkommunala regler. Förvaltningsbesvär förekommer endast i mindre utsträckning i fråga om beslut enligt socialtjänstlagen.

Det blir anledning att återkomma till de nu anförda exemplen i nästföljande avsnitt.

• Sida 50
•  Original

3.5 Kommunalbesvär — förvaltningsbesvär

I det föregående har en del redan sagts om skiljaktighetema mellan kommu- nalbesvär och förvaltningsbesvär. Det finns emellertid anledning att gå något närmare in på de båda besvärsinstitutens inbördes förhållande.

] fråga om beslut av fullmäktige förekommer inte förvaltningsbesvär utan enbart kommunalbesvär. Beträffande beslut av styrelsen och övriga nämnder förekommer båda besvärstyperna. Förvaltningsbesvär är givetvis särskilt vanliga när det gäller beslut av de specialreglerade nämnderna.

En princip som till en början etablerats i rättspraxis och senare blivit lagfäst innebär att kommunalbesvär är supplerande till förvaltningsbesvär (7 kap. 2 5 KL). Denna regel gäller såväl de fakultativa som de specialreglerade nämnderna. En annan sida av samma regel är att de båda besvärsinstituten utesluter varandra; kommunalbesvär och förvaltningsbesvär kan inte före- komma jämsides (se t. ex. RÅ 1973 ref. 41).

Denna ordning innebär att ett kommunalt beslut i princip alltid — med vissa undantag — går att överklaga oberoende av om besvärsbestämmelser finns intagna i speciallagstiftning. Det torde inte vara alldeles ovanligt att kommu- nalbesvär och förvaltningsbesvär något oreflekterat betraktas som praktiska alternativ till varandra. Mot ett sådant tänkesätt kan invändningar göras. Erfarenheter från rättstillämpningen ger vid handen att vid utarbetandet av författningar som berör kommunal verksamhet besvärsfrågoma inte alltid har fått den uppmärksamhet som vore önskvärd.

Besvärsinstituten skiljer sig åt i sina huvuddrag, ej blott i detaljer. Man bör erinra sig institutens olika ursprung och syfte när man bedömer regelsyste- mens sakliga innebörd. Kommunalbesvärens karaktär av kommunal medbor- gartalan träder starkt i förgrunden. För förvaltningsbesvärens del är rättssä- kerheten för den enskilde det centrala. För detta institut har sambandet med den statliga förvaltningsverksamheten varit av avgörande betydelse.

Inom kommunalbesvärsinstitutet är intresset inte fokuserat vid beslutets rättsverkan på samma sätt som inom förvaltningsbesvärsinstitutet. Detta visar sig t. ex. i bestämningen av kretsen besvärsberättigade och lösandet av frågor om besluts överklagba rhet. Som förut visats är den yttre rättsverkan hos beslut som kan överklagas med kommunalbesvär ofta inte så påtaglig som hos beslut som är föremål för förvaltningsbesvär.

Rätt att anföra kommunalbesvär tillkommer varje medlem av kommunen. Saklegitimationen grundar sig på tanken att en medlem av kommunen har en viss delaktighet i handhavandet av de kommunala angelägenhetema vilka mer eller mindre berör kommuninvånarna i gemen. Den som inte tillhör den kommunala gemenskapen kan ej äga någon därpå grundad rätt att påkalla rättslig prövning av ett kommunalt beslut. Vid förvaltningsbesvär däremot saknar den kommunala gemenskapen betydelse som kriterium för den enskildes besvärsrätt. Avgörande är om han är berörd av själva beslutet. Förhållandet är alldeles detsamma oavsett om det är en statlig myndighet eller en kommunal myndighet som fattar beslutet.

Kommunala s. k. principbeslut och andra oförbindande beslut kan över- klagas med kommunalbesvär. Kommunalbesvärsprövningen har ibland varit förhållandevis ingående i sak och ej inskränkt sig enbart till frågor rörande beslutets tillkomstsätt. Större vikt har stundom lagts vid beslutets syfte och

• Sida 51
•  Original

praktiska betydelse än dess formellt sett obetydliga yttre (se t. ex. RÅ 1969 ref. 52 och 1977 ref. 12).

Även sådana interna beslut, som närmare beskrivits i föregående avsnitt, kan klandras med kommunalbesvär. Besvärsmöjligheten är i dessa fall i princip lika vidsträckt som i fråga om beslut rörande allmänna kommunala angelägenheter. Det är tydligt att den kommunala besvärsrätten i fråga om interna beslut inte står i direkt relation till beslutet som sådant. Om intressentskap i egentlig mening kan man inte tala. Den teoretiska grundvalen för besvärsrätten är den medborgerliga delaktigheten i det kommunala livet.

I de nu nämnda exemplen framträder starkt en skillnad i förhållande till det statliga förvaltningsområdet och förvaltningsbesvärsinstitutet. På det statliga området finns inte någon motsvarande möjlighet för medborgarna att genom besvär påkalla rättslig prövning av sådana ”beslut” som är av oförbindande art eller beslut som rör inre angelägenheter.

De av kommunalbesvärsinstitutets särdrag som man kanske annars oftast tänker på rör de särskilda grunderna för besvärsprövningen och rättsföljden. Genom de 3. k. kommunala besvärsgrundema är besvärsprövningen i princip inskränkt till att avse det kommunala beslutets rättsenlighet. Vid förvaltnings- besvär däremot är besvärsprövningen allsidig och medger en fullständig överprövning av det överklagade beslutet. Kommunalbesvärsprövningens inskränkning till rättsfrågor omöjliggör en sådan överprövning och innebär en begränsning av rättelsemöjlighetema. Av detta skäl är det naturligt att kommunalbesvä rsprövn ingen är kassatorisk. Det innebär att besvärsmyndig- heten i princip är hänvisad till att ogilla besvären eller att upphäva det överklagade beslutet men saknar rätt att sätta ett nytt positivt beslut i dess ställe. En positiv rättelse förutsätter att ärendet tas upp på nytt av den kommunala instansen. Vid förvaltningsbesvär däremot är det fullt möjligt och ofta önskvärt att besvärsmyndigheten fattar definitivt beslut i hela saken.

Andra egenskaper hos kommunalbesvärsinstitutet har kanske inte samma principiella räckvidd som de nu nämnda. De kan dock vara av stor betydelse för den enskildes möjlighet att med framgång använda kommunalbesvär som rättsmedel i partsbetonade ärenden. Av betydelse är vidare det förhållandet att det statliga förvaltningsförfarandet liksom delvis det kommunala (den special- reglerade sektom) är författningsreglerat medan den allmänna kommunalför- valtningen är oreglerad. Det nu sagda bör utvecklas något.

Av övriga kommunalbesvärsregler är två regler av särskild betydelse, nämligen de som rör besvärstidens beräkning och bestämmande av talan. Besvärstiden i fråga om det kommunala beslutet räknas från anslagsdatum och inte såsom vid förvaltningsbesvär från den dag då klaganden personligen eller hans ombud har fått del av beslutet. Vidare gäller enligt en regel som tidigare upprätthållits i praxis men numera är inskriven i 7 kap. 1 5 KL att klaganden efter utgången av tiden för överklagande av det kommunala beslutet ej får anföra ny omständighet till grund för sin talan. Klaganden kan således inte under processens gång utvidga sin talan med ytterligare besvärsfakta. Klaganden har inte heller möjlighet att anföra s. k. reservationsbesvär och senare — efter besvärsfristens utgång — komplettera sin talan med angivande av besvärsfakta.

Den principiella skillnaden mellan instituten kommunalbesvär och förvalt-

• Sida 52
•  Original

ningsbesvär har tagits till utgångspunkt för avgörandet av frågan om förvaltningslagen skall vara tillämplig på handläggningen av ärende hos kommunalt förvaltningsorgan eller ej. FL är således tillämplig i ärenden som överklagas med förvaltningsbesvär men ej i ärenden som överklagas med kommunalbesvär. FL:s bestämmelser berör såväl förfarandet hos beslutsmyn- digheten som besvärsförfarandet. Till skillnad från den som i ett partsbetonat ärende endast har kommunalbesvär att tillgå är den som kan överklaga med förvaltningsbesvär genom ett flertal handläggningsregler som gäller hos den kommunala beslutsinstansen skyddad mot att onödigtvis förlora sin rätt. Här kan nämnas FL:s regler om vägledningsplikt, kommunicering av handlingar, skyldighet att motivera beslut samt skyldighet att ge part beslutsunderrättelse jämte besvärshänvisning när sådan är påkallad.

Det kan vara anledning att återknyta till några av de typexempel som angavs i föregående avsnitt.

I fallet med tomtkön är den enskilde helt i händerna på kommunen, vars beslut överklagas genom kommunalbesvär. Kommunen bestämmer helt över handläggningsordningen. För insyn i ärendet och inflytande över handlägg- ningen är den enskilde ytterst beroende av sitt eget initiativ. Om parten vill hävda sitt intresse genom att överklaga kan han inte såsom vid förvaltnings- besvär lugnt invänta underrättelse om beslutet utan han är tvungen att själv aktivt bevaka beslutets tillkännagivande. Det förekommer visserligen i praktiken att kommunerna frivilligt sänder beslutsunderrättelse och ibland även besvärshänvisning till enskilda parter. Parten kan emellertid inte förlita sig därpå. Är han bortrest under den tid då beslutet meddelas har han påtagliga svårigheter att bevaka sin rätt. Om överklagande väl sker har den som är anmäld i en tomtkö och anser sig förbigången eller på annat sätt förfördelad i praktiken mycket begränsade möjligheter att vinna framgång. I de fall då den kommunala myndighetens avgörande vilar på en lämplighetsbedömning av något slag kan besvärsmyndigheten i regel inte göra någonting om beslutsmyn- digheten inte har gått utanför sina befogenheter. Även om den enskilde vinner bifall till sin kommunalbesvärstalan kan han inte besvärsvägen tilltvinga sig rätten till en tomt. Formellt sett kan han inte vinna mera än att ett beslut som har gått honom emot blir upphävt. Initiativet återgår då till beslutsmyndighe- ten. Ur den enskildes synvinkel förändras inte rättsläget i grunden genom kassationen av det kommunala beslutet.

Vad som nu sagts gäller i mycket även beträffande exemplet med Skolskjutsar. Av betydande intresse är rättsfallet RÅ 1974 ref. 123. Besvärs- prövningen avsåg frågan om en skolstyrelse genom att i visst fall vägra anordna skolskjuts kunde anses ha åsidosatt den kommunen enligt skollagen åvilande skyldigheten att sörja för skolundervisning. Utgången i målet, som innebar att talan mot skolstyrelsens beslut ogillades, ger vid handen att möjligheterna att med kommunalbesvär framgångsrikt angripa ett kommunalt beslut i fråga om en obligatorisk kommunal angelägenhet är mycket begränsade när det är lämnat åt kommunen att närmare bestämma om uppgiftens handhavande. I rättsfallet är belyst även frågan om den kassatoriska rättsföljdens tillämpning i ärenden som avser någon förmån som den enskilde vill utfå av kommu- nen.

Exemplet med bostadsbidragen visar på en annan sida hos kommunalbe- svärsinstitutet. Ett studium av rättspraxis från den tid då den kommunala

• Sida 53
•  Original

delen av bostadsbidragen var föremål för kommunalbesvär visar att kommu- nalbesvärsprövningen i sak var likvärdig med förvaltningsbesvärsprövningen. Detta berodde på att prövningen kunde falla tillbaka på detaljerade bestäm- melser, vilka såsom förut påpekats genom konstruktionen med statsbidrags— villkor hade karaktär av kommunala normer. (Det senare förklarar att ett konstaterat avsteg från en regel vid besvärsprövningen ofta betecknades som befogenhetsöverskridande.) Genom att förmedlingsorganens handläggning av de kommunala bidragsårendena var sammankopplad med handläggningen av de statliga bidragsårendena—i vilka förvaltningslagen vartillämplig— torde de nackdelar för den enskilde på det processuella planet som annars är förknippade med kommunalbesvärsprocessen inte ha gett sig till känna i nämnvärd omfattning. Den största olägenheten var säkerligen att skilda instansordningar gällde. Ifråga om rättsföljden kunde visserligen även här den teoretiska egendomligheten förekomma att, när en sökande erhållit bidrag med för lågt belopp, beslutet upphävdes varmed även grunden för det bidrag sökanden med rätta uppburit rycktes undan. Man torde dock kunna utgå från att förmedlingsorganet i sådana fall ofördröjligen meddelade ett nytt beslut som rättade till saken.

Exemplet med dispenser från den kommunala renhållningen ger ytterligare belägg för att anförande av kommunalbesvär sällan är en meningsfull åtgärd när den enskilde söker utvinna något av kommunen. Det är dock framför allt ur en annan aspekt som renhållningsmålen här intresserar. Ett mycket omfattande rättsfallsmaterial ger vid handen att tillämpningssvårigheter i formella frågor hos såväl beslutsmyndigheter som besvärsinstanser förekom- mit i en omfattning som inte stått i rimlig proportion till svårighetsgraden hos den sakfråga det gällt. Ett beslut av kommunal myndighet i anledning av en framställning från enskild har kunnat avse olika frågor, såsom undantagför kommunens del enligt renhållningslagstiftningen, dispens för den enskilde enligt hälsovårdsförfattningama från förbud att själv omhänderta avfall, ändrade tidsintervaller för hämtning av avfall och eftergift eller nedsättning av renhållningsavgiften. Ett kommunalt beslut har kunnat avse en eller flera av nämnda frågor. Den verkliga innebörden av beslutet har många gånger varit oklar. Av betydelse har även varit vilket kommunalt organ som svarat för förvaltningen av renhållningsverksamheten. Om detta varit hälsovårdsnämn- den har denna kunnat fullfölja skilda uppgifter, nämligen dels att agera som hälsovårdsmyndighet enligt speciallagstiftning, dels att handla såsom en vanlig kommunal nämnd på det allmänna kommunala fa'ltet (oreglerad och ”halvreglerad” verksamhet). Genom att skilda besvärsordningar gällt i olika frågor och i vissa fall osäkerhet förelegat om kommunalbesvär eller förvalt- ningsbesvär varit det tillämpliga besvärsinstitutet blev det näst intill ogörligt för de rättstillämpande myndigheterna att bemästra svårigheterna på ett tillfredsställande sätt. En konsekvens blev att en myckenhet av sakligt sett onödig handläggning kom till stånd. Ett exempel härpå är att kommunala myndigheter i åtskilliga fall meddelade oriktiga besvärshänvisningar, vilka resulterade i ansökningar om återställande av försutten tid i ärenden där besvär i sak var utsiktslösa.

• Sida 54
•  Original

3.6. Slutsatser

De kommunala besluten kan ge upphov till olika slag av rättsliga förfaranden, såsom kommunalbesvär, förvaltningsbesvär, rättegång inför allmän domstol och det särskilda rättegångsförfarandet i arbetstvister. Kommunalbesvärsreg- lerna måste helt naturligt utformas under hänsynstagande till de förfaranden som finns i övrigt.

Om man skall göra en grov bestämning av tillämpningsområdet för kommunalbesvärsinstitutet faller det sig naturligt att till en början utgå från förvaltningsbesvärsinstitutet. Enligt nuvarande ordning är frågor om kvalifi- oerad individuell myndighetsutövning förbehållna det senare institutet. Detta är väl utformat för sin uppgift och i angivna hänseende Överlägset kommu- nalbesvärsinstitutet enligt dess nuvarande utformning.

Såsom tidigare har framhållits är kommunala beslut i civilrättsliga sam- manhangi regel att uppfatta som en partsståndpunkt i en fråga som kan dras under allmän domstols prövning. Så länge ledamöterna av de valda försam- lingarna och andra kommunala beslutsfattare håller sig inom sitt offentlig- rättsliga befogenhetsområde kan man med viss rätt säga, att deras civilrättsliga age1ande hör till det område för fritt handlande som tillkommer. dem i egenskap av utövare av den kommunala självbestämmanderätten. Partsför- hållandet kommunen-kontrahenten är något annat än förhållandet kommu- nen—kommunmedlemmen. Dessa olikartade relationer bör hållas i sär.

Det har i det föregående även konstaterats att enligt gällande lag möjlighe- terna för en enskild part att komma till rätta med kommunen i en civilrättslig tvist genom att anföra kommunalbesvärär ytterligt begränsade. Mot bakgrund av det nyss sagda är denna gällande rätts ståndpunkt naturlig. Vid utformandet av kommunalbesvärsreglema i stort saknas anledning att särskilt knyta intresset till kommunens privaträttsliga handlande.

En särställning intar frågor som rör den hos kommunen anställda persona- len. Frågor som avser relationen arbetsgivare-arbetstagare regleras numera även inom den offentliga sektorn genom normer som till stor del vilar på privaträttslig grund. Stort inflytande tillkommer arbetsmarknadens organisa- tioner. För att tillgodose de särskilda intressen som gör sig gällande på arbetsrättens område finns särskilda institut. På det kommunala området är det framför allt det särskilda rättegångsförfarandet i arbetstvister och det fakultativa besvärsnämndsinstitutet som är av intresse.

Ärenden som avser kommunens roll som arbetsgivare bör inte göras till föremål för särskilda ingrepp via kommunalbesvärsinstitutet när andra efter ändamålet avpassade rättsinstitut finns att tillgå. Liksom i fråga om det traditionella civilrättsliga området gäller det här att göra skillnad mellan den för ärendena speciella relationen — i detta fall förhållandet arbetsgivare- arbetstagare — och relationen kommunen-kommunmedlemmen. Kommun- medlemmamas krav på rättsligt inflytande bör rimligtvis inte sträcka sig längre än till den rättsliga kontroll av de kommunala beslutsfattamas verksamhet som kommunalbesvärsreglema allmänt sett är avsedda att möjliggöra.

Vad angår övriga typer av kommunala beslut kan de delas in i tre kategorier: 1) beslut rörande allmänna kommunala angelägenheter, företrädesvis full- mäktigbeslut, 2) interna beslut, både fullmäktigbeslut och nämndbeslut, samt

• Sida 55
•  Original

3) beslut i partsbetonade ärenden, uteslutande nämndbeslut.

Vid betraktande av dessa skilda kategorier framstår det till en början som ganska klart att kategori 2, interna beslut. intar en underordnad ställning och inte gärna kan tas till utgångspunkt för bestämning av kommunalbesvärsin- stitutets allmänna inriktning. Kategorierna 1 och 3 är däremot av omedelbart intresse för kommuninvånarna. Uppenbart är dessutom att det mellan dessa båda kategorier råder ett visst spänningsförhållande.

Vad först beträffar fullmäktiges beslut i allmänna kommunala angelägen- heter är ett viktigt moment just det faktum att beslutanderätten utövas av det genom direktval utsedda representativa organet. Historiskt och sakligt sett är detta hjärtpunkten i kommunalbesvärsinstitutet. Genom besvärsreglema balanseras fullmäktiges roll såsom bärare av den kommunala självbestäm- manderätten gentemot det inflytande som tillkommer staten och kommunin- vånama.

Fullmäktiges särställning visar sig på flera sätt. Fullmäktige är undantagna från den tillsyn som utövas av JK, JO och statliga förvaltningsmyndigheter i olika sammanhang. Såsom förut beskrivits har den särskilda form av statsuppsikt som underställningsinstitutet inneburit till stor del avvecklats. När man till detta lägger att den statliga detaljstymingen av kommunerna minskat även i andra avseenden och att en betydande expansion av den kommunala sektorn rent allmänt ökat betydelsen av den kommunala verksamheten, framstår möjligheten att anföra besvär över fullmäktiges beslut som ett nödvändigt inslag i den rättsliga kontrollapparaten.

Ser man utvecklingen ur medborgerlig synvinkel har den kommunala expansionen och bildandet av storkommuner gjort det än mer angeläget än förut att kommuninvånarna visar aktivt intresse för vad som sker i den egna kommunen. Detta gäller såväl det politiska engagemanget som bevakningen av rättsliga frågor. Besvärsmöjligheten kan ses som ett komplement till den politiska valhandlingen.

Fullmäktiges beslut har en så speciell karaktär att de erfordrar ett besvärsin- stitut som är anpassat till de särskilda förutsättningar som gäller för dem. Kommunalbesvärsinstitutet bör utformas så att det kan verka som en viktig länk i upprätthållandet av den kommunala demokratin. Förvaltningsbesvär bör aldrig kunna förekomma i fråga om fullmäktigbeslut. Det får sålunda anses uteslutet att en statlig besvärsinstans sätter ett annat beslut i stället för ett fullmäktigbeslut.

Det har förut framhållits att kommunalbesvärens huvudsakliga uppgift kommit att vara en form av kommunal medborgartalan i fråga om det kommunala beslutets legalitet i offentligrättslig mening. Med hänsyn till det anförda synes kommunalbesvärskommitténs arbete snarare böra gå ut på att renodla vissa drag som redan har utbildats i rättstillämpningen än att söka ge kommunalbesvärsinstitutet en ny inriktning.

Vad så gäller de partsbetonade nämndärendena ger de upphov till en hel del praktiska problem som inte låter sig lösa genom ett enkelt handgrepp. Att den besvärsordning som gäller -— och måste gälla — i fråga om fullmäktigbeslut i allmänna angelägenheter i olika hänseenden inte lämpar sig särskilt väl för partsbetonade nämndärenden —om man söker efter ett effektivt rättsmedel för den enskilda parten — har åskådliggjorts i den föregående framställningen. Här ärinte platsen att gå in på detaljfrågor. Något skall dock sägas om de vägar efter

• Sida 56
•  Original

vilka man kan söka sig fram till lösningar.

I direktiven har särskilt framhållits behovet av att bättre än för närvarande uppställa kriterier efter vilka man i lagstiftningen kan göra ett acceptabelt val mellan instituten kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. Det är möjligt att man i något ökad utsträckning kan tillgodose den enskildes intresse genom att införa förvaltningsbesvär på nya områden. Det kan dock förväntas att förslag om att införa förvaltningsbesvär på de oreglerade eller halvreglerade delarna av det kommunala förvaltningsområdet kommer att möta kraftigt motstånd under hänvisning till att den kommunala självstyrelsen inte bör undergrävas genom att statliga besvärsmyndigheter tillåts att ändra på kommunala ställningstaganden.

En invändning av det sist nämnda slaget — som ingalunda kan betecknas som obefogad — kan behöva modifieras något. Fullmäktige kan genom att utfärda reglementen och andra direktiv styra nämndernas verksamhet. I samma mån som en nämnd i sin verksamhet är bunden av sådana direktiv blir en statlig besvärsmyndighet bunden därav. Om man ser till den kommunala verksam- heten i stort behöver alltså inte införandet av förvaltningsbesvär påverka ramen för den kommunala självstyrelsen såvitt gäller nämndernas förvalt- ningsuppgifter. Ytterst ligger detta i fullmäktiges händer.

Rent allmänt förhåller det sig dessutom så att ju mer man avlägsnar sig nedåt i hierarkin från fullmäktignivån desto mindre reell täckning finns det för att tala om kommunal självstyrelse. När en kommunal tjänsteman — för att ta ett utpräglat fall som tidigare exemplifierats — meddelar ett beslut om kommunalt bostadsbidrag, vilket i förväg utarbetats med hjälp av automatisk databehand- ling, är det svårt att se tjänstemannan i fråga i första hand som uttryck för den kommunala självstyrelsen. Omläggningen av besvärsordningen från kommu- nalbesvär till förvaltningsbesvär — som genomfördes 1974 — torde i detta fall inte heller ha medfört annat än positiva verkningar.

Som ytterligare ett exempel kan nämnas den s. k. frivilliga socialhjälpen enligt 13 5 i den numera upphävda socialhjälpslagen. I lagrummet stadgades att socialhjälp i andra fall än som avsågs i 12 5 samma lag (obligatorisk socialhjälp) fick meddelas enligt grunder, som fullmäktige ägde bestämma, eller, om sådana grunder ej fastställts, efter vad socialnämnden prövade erforderligt. I praktiken synes socialnämndema ha lämnats stor frihet härvidlag. Den förvaltningsbesvärsprövning som förekommit i fråga om frivillig socialhjälp kan knappast sägas ha äventyrat den kommunala själv- styrelsen. Visserligen kan man här tänka sig att hävda olika teoretiska förklaringar till rättsläget. Under alla förhållanden har dock fullmäktige haft i sin hand att bestämma om omfattningen av sådan socialhjälp och villkoren för dess meddelande. Även om regleringen i den nu gällande socialtjänstlagen är en annan än den i socialhjälpslagen. synes motsvarande frågeställningar kunna uppkomma beträffande rätten till socialbidrag enligt 6 5 socialtjänst- lagen.

På samma sätt som med de nu anförda exemplen förhåller det sig i grund och botten med mycket av den allmänna kommunala förvaltningsverksamheten. När det gäller 5. k. halvreglerad verksamhet, där någon form av författnings- reglering förekommer, kan det tekniskt sett inte möta alltför stora svårigheter att åstadkomma liknande lösningar med förvaltningsbesvär. Även här gäller att fullmäktige har att bestämma beträffande omfattningen av verksamheten

• Sida 57
•  Original

och villkoren för dess bedrivande. För den kommunala självbestämmande- rätten måste det i realiteten vara av underordnad betydelse om en kommunin- vånare i det enskilda fallet skall få komma i åtnjutande av en viss kommunal förmån eller inte.

Till det nu anförda kan fogas en teoretisk randanmärkning. Av den tidigare redogörelsen har framgått att kommunalbesvär och förvaltningsbesvär enligt gällande rätt inte kan sägas utgöra verkliga alternativ till varandra. Det förhåller sig närmast så att de tjänar skilda intressen och i och för sig skulle kunna tänkas förekomma sida vid sida. Utgående från t. ex. typexemplet med tomtkön är det klart att för en enskild som anser sig förfördelad förvaltnings- besvär framstår som en betydligt bättre klagoväg än kommunalbesvär. Förutom de processuella fördelarna erbjuder förstnämnda institut större möjligheter att i sak angripa de skäl som legat till grund för det kommunala beslutet. Här framträder tydligt en grundläggande skillnad mellan de båda besvärsinstituten.

Vid förvaltningsbesvär kan klaganden dessutom uppnå att en överordnad instans fattar beslut i saken och slutligt avgör densamma. Rättsföljden vid kommunalbesvär -— kassation av ett negativt beslut — är inte adekvat ur den enskilda partens synvinkel. För en vanlig kommunmedlem däremot framstår saken annorlunda. En tänkbar invändning är i det fallet att en beviljad förmån, som belastar kommunens ekonomi, ej bort medges. Kommunalbesvärsinsti- tutet är här alltjämt ett adekvat instrument. Det är slående att intressentens och kommunmedlemmens intressen är rakt motsatta och att skilda besvärs- institut är lämpade för respektive fall. Man kan dessutom hävda att införandet av förvaltningsbesvär innebär — enligt gällande rätt — att man ur kommun- medlemmamas synvinkel stadgar ett besvärsförbud och utestänger dem från deras naturliga kommunala besvärsväg.

Den omständigheten att det i praktiken inte förekommer någon konkurrens mellan kommunmedlemmar som vill anföra kommunalbesvär och intressen- ter som vill anföra förvaltningsbesvär rörande ett och samma nämndbeslut är ett tecken på att den här skisserade frågan egentligen är av enbart akademiskt intresse. Detta styrker i så fall den framförda tesen, att intresset för den kommunala självstyrelsen är förhållandevis uttunnat när man kommer ned till ärenden av rutinkaraktär i vilka beslut fattas av nämnder, avdelningar och enskilda befattningshavare.

En slutsats är att de principiella skälen mot förvaltningsbesvär kanske har mindre bärkraft än man i förstone vill tro när det gäller att väga kommunal- besvär mot förvaltningsbesvär i fråga om partsbetonade nämndärenden.

En speciell synpunkt, som har giltighet framför allt inom den sociala förvaltningssektom, är att de som söker samhällets stöd åtnjuter visst sekretesskydd. Med detta rimmar egentligen illa att ge envar kommunmedlem rätt och möjlighet att angripa en meddelad förmån och kanske dessutom i kraft av sin partsställning skaffa sig insyn i den hjälpsökandes enskilda förhållan- den.

Frågan om förhållandet mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär måste betraktas även från pragmatiska utgångspunkter. Rent teoretiskt kan man hävda att de båda besvärsinstituten inte har så mycket med varandra att skaffa. De praktiska olägenheterna med två jämsides löpande besvärsordning- ar är emellertid uppenbara. De rättsliga argument som skulle kunna anföras

• Sida 58
•  Original

till förmån för ett system med dubbla besvärsvägar måste ha en avsevärd tyngd för att det skall finnas anledning att på allvar överväga frågan.

Det kan slutligen vara anledning att helt kort beröra en tredje teoretiskt tänkbar lösning i fråga om de partsbetonade ärendena. Denna skulle gå ut på att genom särskilda handläggningsregler vid sidan om det traditionella förvaltningsbesvärsinstitutet men inom kommunalbesvärsinstitutets ram söka åstadkomma bättre rättsskyddsgarantier för den enskilde. Den stora nackdelen härmed är att man får, förutom de två traditionella besvärsord- ningama, en tredje besvärsordning att hålla reda på. Erfarenheterna från rättstillämpningen i fråga om gränsdragningssvårighetema vad avser kommu- nalbesvär och förvaltningsbesvär talar emot en sådan lösning. Det praktiska rättslivet ger ofta belägg för att lösningar som från det aktuella ämnets speciella förutsättningar ter sig teoretiskt mest tillfredsställande inte alltid tjänar sitt syfte. Enkelhet och ordning i rättsväsendet har ett värde i sig som knappast kan överskattas.

Av det anförda kan dras den allmänna slutsatsen att fullmäktiges beslut i allmänna kommunala angelägenheter måste vara grunden för utformningen av kommunalbesvärsreglema i stort. Det är anledning att slå vakt om den vida besvärsrätt som enligt gällande rätt — trots bl. a. de begränsningar som finns i fråga om prövningsgrunder— tillkommer var och en kommunmedlem. Vidare bör besvärsprövningen vara inriktad på den offentligrättsliga sidan av regelsystemet, som har direkt anknytning till den rättsliga regleringen av den kommunala självstyrelsen.

• Sida 59
•  Original

4. Föremål för kommunalbesvärstalan

4.1. Begreppet kommunalt beslut

1 ett kommunalbesvärsmål utgörs föremålet för talan av ett kommunalt beslut. Detta kan ha det mest skiftande innehåll. I teknisk mening är begreppet kommunalt beslut vidare mycket vidsträckt. Det avser något annat och mera än vad man vanligtvis lägger i ordet beslut i sammanhang med förvaltnings— akter och judiciella avgöranden. Innebörden av begreppet kommunalt beslut kan kanske enklast förklaras om man utgår från beslutsprocessen i de folkvalda församlingarna.

När det gäller ett så stort antal personer som det är fråga om i en fullmäktigförsamling fordras en fast ordning för att möjliggöra ett effektivt beslutsförfarande som samtidigt har en betryggande utformning. Ett flertal regler av sådant slag är upptagna i KL. Det är således närmare reglerat hur ett ärende får väckas hos fullmäktige, vilken beredning det skall undergå, hur kallelse skall ske till sammanträde, hur sakbehandlingen skall tillgå (överlägg- ning, omröstningsförfarande m. m.) och hur protokollföring skall ske. Varje åtgärd som beslutas i ett ärende sker i princip med deltagande av alla ledamöter och i enlighet med dessa regler. En sådan åtgärd av fullmäktige — som alltså kan vara föremål för särskild omröstning — utgör ett kommunalt beslut även om detta inte innebär något avgörande av det föreliggande ärendet eller om det med hänsyn till sitt innehåll saknar egentliga rättsverkningar. Hos en statlig förvaltningsmyndighet kan ofta åtgärder på beredningsstadiet ske på ett enklare och mindre fomibundet sätt. Rutinremisser ombesörjs där i regel av enskilda handläggande tjänstemän. Ett ärendes avgörande kan skjutas på framtiden utan ett formligt beslut som dokumenteras i registratur eller protokoll. I sådana fall föreligger inte något ”beslut” som kan angripas med förvaltningsbesvär. Om emellertid fullmäktige i ett kommunalt ärende bestämmer sig för att, sedan föreskriven standardberedning ägt rum, inför- skaffa ytterligare ett yttrande innan ärendet företas till avgörande eller att bordlägga ärendet, tar sig detta uttryck i ett formligt beslut, som kan överklagas med kommunalbesvär. På liknande sätt förhåller det sig med remissyttranden till statliga myndigheter eller andra oförbindande uttalanden. Ett yttrande från en statlig förvaltningsmyndighet utgör inte något överklag- bart beslut och beskrivs i allmänhet inte såsom ett beslut; detta gäller även när yttrandets innehåll bestämts genom omröstning i en verksstyrelse. Ett yttrande av fullmäktige betraktas emellertid som ett resultat av det kommu- nala beslutsförfarandet och utgör i denna mening ett ”kommunalt beslut”.

• Sida 60
•  Original

Sammanfattningsvis kan man alltså säga, att varje produkt av kommunalt beslutsförfarande utgör ett kommunalt beslut och kan som sådant göras till föremål för kommunalbesvärstalan. Det kommunala beslutets innehåll och rättsliga verkningar framstår inte som det primära på samma sätt som i fråga om beslut av statlig förvaltningsmyndighet. Den yttre formen, att beslutet upptagits i ett protokoll, får i stället en avgörande betydelse.

Det kommunala beslutets innehåll tilldrar sig emellertid intresse ur andra synvinklar. En sådan gäller beslutets enhet. Beslut i kommunala ärenden består ofta av flera led, olika att-satser vilka i större eller mindre grad bildar en organisk enhet. I undantagsfall kan det t. o. m. inträffa att de olika leden avser ämnen som kan överklagas enligt skilda vägar, kommunalbesvär resp. förvaltningsbesvär. Emellertid kan även ett beslut som inte är uppdelat i olika led ha ett mycket komplicerat innehåll. Exempel på detta utgör beslut om att utfärda ett reglemente och beslut om att anta en taxa. Frågan om det kommunala beslutets enhet har betydelse för andra frågor, såsom hur besvärstalan bör tolkas, om det är möjligt att överklaga endast en del av ett beslut och om det är möjligt att vid bifall till kommunalbesvär begränsa rättsföljden till en del av det kommunala beslutet. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 9. En kortfattad exemplifiering kan dock här vara på sin plats.

I RÅ 1974 A 180 överklagades såsom befogenhetsöverskridande ett beslut av fullmäktige i Ydre kommun att ansöka om expropriationstillstånd, att åt kommunstyrelsen uppdra att vidta alla för expropriationens genomförande erforderliga åtgärder samt att anslå ett visst belopp för kostnader i samman- hanget. Besvärsprövningen gestaltade sig något olika beträffande beslutets skilda led i det att regeringsrätten — till skillnad från länsstyrelsen som prövade beslutet i dess helhet med hänsyn till om syftet var kompetensenligt — inskränkte sin prövning av beslutets första led med bl.a. den generella motiveringen att fullmäktigbeslut, som avser ansökan om tillstånd till expropriation, inte kan upphävas på den åberopade grunden (befogenhets- överskridande).

1 RÅ 1976 ref. 5 ansågs talan mot ett beslut av hälsovårdsnämnden i Karlskrona angående kommunal renhållning skola prövas i ett hänseende såsom kommunalbesvär och i övrigt såsom förvaltningsbesvär. Det kan tilläggas att saken komplicerades av att hälsovårdsnämndens beslut var oklart till sin innebörd och lämnade utrymme för skilda tolkningar. Rättsfallet RÅ 1974 ref. 18 rörde ett beslut av fullmäktige i Höganäs kommun att anta ny vatten- och avloppstaxa. Denna ansågs olaglig därigenom att högre fast avgift fastställts för enfamiljshus, vilka beboddes av personer som inte var mantalsskrivna i kommunen, än för övriga enfamiljshus. Länsstyrel- sen upphävde taxebeslutet i dess helhet och regeringsrättens majoritet lämnade kommunens talan utan bifall. En ledamot var av skiljaktig mening och ville upphäva endast den olagliga avgiftsdelen i taxan. Även rättsfallet RÅ 1976 ref. 49 rörde en kommunal va-anläggning. Fullmäktige i Sollefteå kommun bestämde vissa villkor för anslutning av servisledningar som innebar att kommunen inte vidblev visst åtagande gentemot berörda fastighetsägare enligt ett tidigare fattat lagakraftvunnet beslut. Beslutet ansågs innefatta olaga retroaktivitet och regeringsrättens majoritet upphävde beslutet i vad det avsåg tiden före beslutets dag. Två

• Sida 61
•  Original

ledamöter var av skiljaktig mening och ville upphäva beslutet i dess helhet. Här var alltså fråga om att avskilja en viss del av beslutet med avseende på dess verkningar i tiden.

1 RÅ 1972 ref. 15 var fråga om ett beslut av fullmäktige i Ystad om markköp, innefattande förvärv av tre skilda grupper av fastigheter. Beslutet överklagades beträffande ett av dessa tre förvärv på den grund att detta inte på ett tillfyllestgörande sätt blivit angivet i kallelsen till sammanträdet. Rege- ringsrätten biföll besvären (med tre röster mot två) och upphävde fullmäktiges beslut i dess helhet såsom tillkommet i olaga ordning. Ibland kan det förefalla vara en smaksak om man i ett besvärsmål skall anse vad som upptagits under en paragraf i det kommunala protokollet utgöra ett eller flera beslut. Även om det är odiskutabelt att beslutet utgör en enhet kan det, som praxis visar, uppkomma fråga om att i processuellt hänseende särbehandla en del av beslutet. Detta ger vid handen att man bör vara försiktig med generella omdömen. Ett normalt betraktelsesätt, som passar in på verkligheten i flertalet fall, synes dock vara, att som innehållet i ett kommunalt beslut uppfatta vad som i ett ärende tas upp under en paragraf i protokollet och omfattas av ett och samma klubbslag. Detta synsätt är särskilt näraliggande när det i ett besvärsmål förekommer anmärkning mot sättet för det överkla- gade beslutets tillkomst. Vad som här sagts med avseende på fullmäktiges beslut gäller även för styrelsen och övriga nämnder. Reglerna för beslutsförfarandet hos fullmäktige har nämligen, liksom besvärsreglema, i största utsträckning gjorts tillämpliga hos nämnderna. [ princip är resonemanget tillämpligt också i fråga om beslut som efter delegering fattas av avdelning eller enskild befattningshavare på nämnds vägnar. I sakens natur ligger emellertid att förhållandena kan gestalta sig något olika i praktiken, eftersom de ärenden som handläggs på skilda beslutsnivåer genomsnittligt sett skiljer sig åt och vissa skiljaktigheter i fråga om regleringen av beslutsförfarandet trots allt finns. Slutligen bör framhållas, att med begreppet kommunalt beslut avses något som kan tillskrivas ett organ som är reglerat i eller erkänt av KL. Det finns inom de kommunala verksamhetsfälten aktiviteter som — vare sig man uppfattar dem som beslut eller faktiskt handlande — inte kan tillskrivas kommunala organ i angivna mening. Exempel härpå finns inom skolunder- visningen, sjukvården och den prästerliga ämbetsutövningen. Gränsfall kan inom den kommunala förvaltningen uppträda exempelvis i sådana situationer då ett delegationsuppdrag är bristfälligt eller när en delegat har överträtt sina befogenheter. En annan sak är att en kommun kan bli civilrättsligt bunden utan att något överklagbart kommunalt beslut föreligger, om förhållandena är sådana att avtalslagens regler om ställningsfullmakt är tillämpliga på den som handlar på kommunens vägnar.

4.2. Allmänt om kommunala besluts angripbarhet

Möjligheterna att med kommunalbesvär angripa kommunala beslut bestäms enligt gällande rätt huvudsakligen dels genom utformningen av de 3. k. kommunala besvärsgrundema, dels genom normer rörande besluts överklag—

• Sida 62
•  Original

barhet. Dessa båda regel komplex berör varandra. I vissa gränsfall kan en fråga ses antingen som ett spörsmål om överklagbarhet eller som ett spörsmål om tillämpligheten av en kommunal besvärsgrund.

Grunderna för besvärsprövningen behandlas längre fram i kapitel 8. I förevarande kapitel skall tas upp sådana aspekter som i allmänhet brukar hänföras till frågor om besluts överklagbarhet.

Reglerna för det kommunala beslutsfattandet och protokollföring av beslut har, som i det föregående framhållits, utgått från de beslutande församlingarna med deras speciella förutsättningar. Som en följd härav har också varje slags kommunal meningsyttring i regel formen av ett ”beslut”. Det är vid en jämförelse med förvaltningsbesvär slående hur vid möjligheten är att överkla- ga med kommunalbesvär enligt gällande rätt. En fråga av särskilt intresse, som det är anledning att återkomma till, gäller vilken betydelse som det kommunala beslutets sakliga innehåll och verkan kan ha för överklagbarhe- ten.

För vissa fall föreligger begränsningari överklagbarheten genom uttryckligt lagstadgande. Ett i speciallagstiftning meddelat besvärsförbud av stor praktisk betydelse finnsi 149 5byggnadslagen (1947z385) som gäller kommunfullmäk- tiges eller byggnadsnämnds beslut rörande stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning som enligt lagen för att bli gällande skall fastställas av regeringen eller länsstyrelsen, förbundsfullmäktiges förslag till regionplan samt beslut av kommunfullmäktige som innefattar framställning om faststäl- lelse av generalplan eller om annan åtgärd av regeringen eller länsstyrelse enligt lagen.

Ett i 7 kap. 2 5 KL upptaget besvärsförbud stadgar förbud mot besvär över nämndbeslut av rent förberedande eller rent verkställande art. Detta skall beröras närmare i det följande.

En annan typ av besvärsförbud representerar lagen (19651276) om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut. Detta besvärsförbud går ut på att arbetstagaren avskärs från besvärsmöjligheten i de fall då talan mot arbetsgivaren kan föras enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. För kommunalbesvärens vidkommande är besvärsförbudet av begränsad praktisk betydelse med hänsyn dels till att kommunalbesvärsreglema som sådana innebär en avsevärd begränsning av möjligheterna till materiell prövning, dels till att varje kommunmedlem som ej är intressent är oförhindrad att anföra kommunalbesvär (eventuellt som bulvan för den anställde). Hithörande frågor behandlas i samband med besvärsnämndema och den arbetsrättsliga lagstiftningen i kapitel 1 1.

Eftersom förvaltningsbesvär s.a.s. undantränger kommunalbesvär kan även bestämmelser som medger förvaltningsbesvär för parter och andra berörda i någon mån vara att uppfatta som besvärsförbud såvitt avser den allmänna rätten för kommuninvånare att föra kommunalbesvärstalan.

Utöver vad som framgår av det anförda skall i följande avsnitt ytterligare några specialfrågor granskas närmare ur synvinkeln av kommunala besluts angripbarhet. Detta gäller följdbeslut, delegerad beslutanderätt, kravet på dokumentation och ordförandes åtgärder m. m.

• Sida 63
•  Original

4.3. Det kommunala beslutets sakliga innehåll

Frågor om kommunala besluts överklagbarhet har diskuterats ingående i litteraturen. Olika synsätt har anlagts. Av betydelse synes härvid ha varit vilken vikt man velat lägga vid de kommunala beslutens rättsverkningar. Att den formella överklagbarheten i fråga om kommunala beslut, som överklagas med kommunalbesvär, är mycket vidsträckt har bildat utgångspunkt redan för det i det föregående förda resonemanget om begreppet kommunalt beslut. Att överklagande i princip alltid kan ske på den grund att beslutet inte har tillkommit i laga ordning är ett i rättspraxis tidigt erkänt och numera odiskutabelt förhållande. Mindre klart är däremot var gränsen går för kommunala besluts angripbarhet på materiell grund. Flera rättsfall från senare år kastar emellertid ljus över ämnet.

Kommunala beslut som saknar rättsverkningar i den meningen att de inte direkt föranleder en verkställighetsåtgärd i saken kan uppdelas i två huvud- sakliga grupper, dels beslut med inomkommunal adressat, dels beslut som riktar sig till någon som står utanför kommunen, i allmänhet en statlig myndighet. Till den förra gruppen hör uttalanden av typen principbeslut och direktiv, som kan vara mer eller mindre förtäckta. Till den andra gruppen hör framställningar och yttranden till myndigheter utanför kommunen. Största intresset tilldrar sig här naturligen fullmäktiges beslut men även vissa nämndbeslut påkallar uppmärksamhet. Det särskilda besvärsförbudet beträf- fande nämndbeslut av rent förberedande eller rent verkställande art, som behandlas i nästa avsnitt, ärinte tillämpligt på nämnders framställningar och yttranden till adressater utanför kommunen.

Att uttalanden med inomkommunal eller obestämd adressat kan angripas på materiell grund ger flera rättsfall belägg för. Det vanliga är att beslutet överklagas på den grund att organet i fråga genom att göra sitt uttalande gått utanför gränsen för sitt befogenhetsområde.

Av stort intresse är plenimålet RÅ 1969 ref. 52. I ett genom motion väckt ärende beslöt Stockholms stadsfullmäktige att rekommendera stadens organ att tills vidare inte inköpa sydafrikanska varor. Över stadsfullmäktiges beslut anfördes besvär av tre personer var för sig. I besvären anfördes bl. a. att beslutet var kompetensöverskridande genom att det innehöll en utrikespolitisk demonstration. Länsstyrelsen yttrade i sitt beslut: Stadsfullmäktiges beslut avser fråga om upphandling av varor för stadens räkning. Sådan fråga utgör en stadens angelägenhet och faller således inom ramen för stadens kompetens. På grund härav och då sådana omständigheter icke visats föreligga att stadsfull- mäktige genom överklagade beslutet, som blott innefattar en rekommenda- tion till stadens organ, ändock kan anses ha överskridit sin befogenhet, lämnar länsstyrelsen besvären utan bifall. — Två av de klagande fullföljde sin talan. Regeringsrättens majoritet (15 ledamöter) förenade sig om följande yttrande: Stadsfullmäktiges klandrade beslut är till sin verkliga innebörd icke en allmän anvisning till stadens organ i syfte att få till stånd en ändamålsenlig upphandling utan en utrikespolitisk manifestation, varigenom fullmäktige velat ge uttryck för ogillande av den i Sydafrika förda apartheidpolitiken och medverka till att åstadkomma en ändring i denna. Med denna innebörd är- beslutet icke att hänföra till en sådan kommunal angelägenhet, som avses i 3 5 KL för Stockholm. Stadsfullmäktige har därför genom klandrade beslutet

• Sida 64
•  Original

överskridit sin befogenhet. På grund av vad sålunda förekommit prövar regeringsrätten lagligt att, med ändring av länsstyrelsens beslut, upphäva stadsfullmäktiges klandrade beslut. — Minoriteten (sju ledamöter) ville ej göra ändring i länsstyrelsens beslut.

Med detta avgörande antog regeringsrätten en annan ståndpunkt än i det tidigare rättsfallet RÅ 1965 I 90 vilket avgjordes med tre röster mot två. Avgörande för utgången i plenimålet blev inte det kommunala beslutets yttre form utan dess syfte och verkliga innebörd, som alltså konstaterades ligga utanför det kommunala kompetensområdet. Genom att göra ett uttalande av denna att hade fullmäktige s. a. s. beträtt främmande mark i ett ärende som i och för sig låg inom kompetensgränsen.

Plenimålet från 1969 har senare följts av ett par närbesläktade upphand- lingsfall. RÅ 1975 ref. 102 gällde ett beslut av Stockholms läns landsting att rekommendera berörda organ att tills vidare inte inköpa sallad och vindruvor från odlare i USA som inte tecknat avtal med amerikanska lantarbetareför— bundet, att ge berörda organ i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att garantera inköp av ur hälsosynpunkt fullvärdiga matvaror samt att den motion varigenom ärendet väckts skulle anses besvarad med vad som anförts. I besvär hos regeringsrätten yrkades att landstingets beslut såsom kompetens- överskridande skulle upphävas i vad det avsåg nämnda rekommendationer. Regeringsrätten yttrade: Handlingarna i målet visa