SOU 1971:84

Kommunal kompetens

Till Statsrådet och chefen för civildepartementet

Kungl. Maj:t bemyndigade den 23 januari 1959 chefen för inrikesdepartementet att tillkalla sakunniga och experter för utred- ning av vissa kommunalrättsliga frågor (kommunalrättskommittén).

De sakkunniga utgörs numera av följande därtill utsedda personer: landshövdingen Ingvar Lindell, ordförande, f.d. lands- tingsrådet Torsten Andrée, riksdagsledamo— ten Nils-Eric Gustafsson, v. ordföranden i Svenska kommunförbundet Sture Holm- qvist, riksdagsledamotcn Ivar Högström, regeringsrådet Stig Nordlund, utrednings- sekreteraren Erik A. Lindh, kaptenen Ber- til Strandberg och riksdagsledamoten Olof Westberg.

Experterna utgörs numera av följande därtill utsedda personer: rådmannen Svante Boman, hovrättsrådet Erik Borglund, di- rektören Sven-Olof Dahlman, förbundsdi- rektören Sven Järdler, bitr. professorn Fritz Kaijser, landstingsdirektören Bernt Olvén, direktören Rolf Romson, byråchefen Rein Rooseniit och länsrådet Jan-Erik Stenius. Hovrättsrådet Ulf Lindquist är numera sek- reterare åt kommittén.

Kommittén har tidigare överlämnat be- tänkandena Ersättning för kommunala. för- troendeuppdrag (SOU 1961: 54), Kommu- nal beredskap (SOU 1962: 7), Kommunalt stöd åt studerande från utvecklingsländema (SOU 1962: 21), Kommunalförbundens lå- nerätt (SOU 1963: 2), Kommunala renhåll- ningsavgiftcr (SOU 1963: 29), Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring (SOU 1965: 6), Kommunala bolag och and- ra särskilda rättssubjekt för kommunal verk- samhet (SOU 1965: 40), Ekonomiska för-

måner till kommunala förtroendemän med heltidstjänstgöring (SOU 1966: 72), Kom- munala befogenheter inom turistväsendet (SOU 1967: 50), Enhetlig kommuntyp, stä- dernas auktionsmonopol, m.m. (SOU 1967: 58), Mandattider och valperioder i kommu- nallagstiftningcn (stencil K 1968: 11), Full- mäktige och suppleanter i kommunerna (stencil K 1969: 5) samt Kommuns och andra kommunala menigheters skyldighet att underställa statlig myndighet vissa. beslut (stencil C 1970: 2).

Sedan kommittén nu slutfört samtliga åt kommittén givna utredningsuppdrag får kommittén härmed överlämna betänkandet Kommunal kompetens (SOU 1971: 84).

Under arbetet har kommittén haft över- läggningar med arbetsmarknadsstyrelsen och 1968 års lokaliseringsutredning.

Till betänkandet har fogats reservationer av dels ledamoten Högström med instäm- mande av experten Stenius (kommunal lo- kalhållning för näringslivet). dels ledamö- terna Gustafsson, Holmqvist, Lindh och Westberg med instämmande av experterna Järdler och Romson (kommunalbesvär) samt särskilt yttrande av experten Kaijser (lagstiftningsteknik).

Stockholm i december 1971

Ingvar Lindell

Nils—Eric Gustafsson Ivar Högström Erik A. Lindh Olle Westberg / Ulf Lindquist

Torsten Andrée Sture Holmqvist Stig Nordlund Bertil Strandberg

Sammanfattning

Inledning ............. Utredningsuppdraget ........ Kommittén ............ 1 Kommunens roll i dagens samhälle . 1.1 Något om utvecklingen . . . . 1.2 Kommunal expansion efter år 1948 ............ 1.2.1 Utgiftssidan ....... 1.2.2 Inkomstsidan ......

1.3 Kommunallags- eller speciallags— reglerad expansion? ...... 1.4 Kommunerna och samhällspla- neringen ...........

2 Metoder för kompetensreglering m.m. 2.1 Kompetensregleringen före 1948

års reform ..........

2.2 1948 års kompetensreform . . . 2.3 Besvärsgrunder och allmänna

principer vid besvärsprövningen .

2.4 Något om kompetensbegränsande

normer i rättstillämpningen . . .

10 11

15 15 17

21 21

22 23 25 26 26 28

29 32

37

39

2.5 Oreglerad och specialreglerad kompetens .......... 2.6 Kommittén ......... 3 Kommuns och landstingskommuns befogenhet att i egenskap av sjuk- vårdshuvudman utge ersättning för skada vid medicinsk behandling. . . 3.1 De kommunala sjukvårdshuvud- männens skadeståndsrättsliga. . ansvar för behandlingsskador . . 3.2 Något om reformarbetet på ska- deståndsrättens område . . . . 3.3 Ersättning utan skadeståndsskyl- dighet ............

4 Kommuns befogenhet att förvärva mark .............. 4.1 Markpolltiska mål och medel enligt speciallagstiftning m.m. . 4.2 Rättspraxis .......... 4.3 Kommittén ..........

5. Kommuns befogenhet att tillhanda- hålla lokaler m.m. åt statliga eller :andstingskommunala inrättningar . 5.1 Frågans tidigare behandling i

översiktliga sammanhang . . . 5.2 Särskilda regleringar m. rn. . . 5.3 Rättspraxis .......... 5.4 En undersökning av de faktiska

förhållandena rn. m ....... 5.5 Kommittén

6. Kommunal affärsverksamhet kommunalt stöd till näringslivet . . 6.1 Frågans behandling före 1948 års

kompetensreform .......

42

50

50

53

54

57

ena &

68 70

73 73

6.2

6.3

6.4

6.5

: 6.6

6.7

6.1.1 1862 års kommunalförord- ningar 6.1.2 Förslag i ämnet före 1930 års kommunallagstiftning . 6.1.3 1930 års kommunallagar . 6.1.4 Reformförslag 1930—1948 . Frågans behandling vid 1948 års kompetensreform och i tiden där- efter ............. 6.2.1 1948 års kompetensreform 6.2.2 1953 års kommunallagsre- form .......... 6.2.3 1958 års riksdag ..... 6.2.4 1964 års riksdag ..... 6.2.5 Lagstiftning och förslag i frågan under senare delen av 1960-talet Rättspraxis .......... 6.3.1 Åtgärder i huvudsakligt syf- te att trygga kommunmed— lemmarnas behov av vikti- gare tjänster och förnöden— heter .......... 6.3.2 Allmänt näringsfrämjande åtgärder 6.3.3 Kommunalt engagemang i eller kommunalt stöd till företag vars verksamhet i och för sig faller utanför kommuns kompetens . . . Undersökningar av omfattning och effekter av kommunalt före- tagsstöd av lokaliseringspolitisk art Regionalpolitiken; rollfördelning- en mellan stat och kommun . . . 6.5.1 Regionalpolitikens mål . . 6.5.2 De regionalpolitiska medlen 6.5.2.1 Samhällsplanering- en ........ 6.5.2.2 Statligt stöd till nä- ringslivet ..... Samhällets stöd till hantverk och småindustri 6.6.1 Småföretagsutredningen 6.6.2 1954 års riksdag ..... 6.6.3 1960 års riksdag ..... 6.6.4 1968 års riksdag ..... 6.6.5 Det statliga stödet till små- företagen ........ Arbetsmarknadspolitiken; rollför— delningen mellan stat och kom- mun ............. 6.7.1 Utvecklingen .6.7.2 Arbetsmarknadspolitikens

73 73 75 75

75 75 79 82 83

85 (86

87

89

91

92 97 97 98 98 100 101 102 103 104 105

106

107

organisation 6.7.3 Kommunala åtgärder enligt arbetsmarknadskungörelsen och andra arbetsmarknadsförfatt— ningar 6.7.3.1 Beredskapsarbete . 6.7.3.2 Arkivarbete 6.7.3.3 Kommunalt kon- tantunderstöd och socialhjälp . . . . 6.7.3.4 Arbetsvård. . . . 6.7.3.5 Omskolning 6.7.3.6 Industribeställning- ar ........ Kommittén .......... 6.8.1 Allmänt ......... 6.8.2 Kommunal service av nä- ringspolitisk betydelse m.m. 6.8.3 Kommunalt stöd åt närings- livet m.m ........ 6.8.4 Synpunkter på en reglering 6.8.5 Specialmotivering till lag— förslaget

6.8

7 Återgång av olaga kommunala beslut 7.1 Verkställbarhet av underställ- ningsfria kommunala beslut . . 7.2 Verkställbarhet av underställ- ningsbundna kommunala beslut 7.3 Kommuns skyldighet att ombe- sörja återgång av verkställighet 7.4 Ärenden hos JO ang. verkställ- barhet och återgång m. rn. . . . 7.5 JO:s synpunkter och förslag till lagstiftning beträlfande återgång

av olaga kommunala beslut. . . 7.6 Kommittén ..........

Reservationer och särskilda yttranden

1 Ledamoten Högström och experten Stenius 2 Ledamoten Gustafsson m. ti ..... 3 Experten Kaijser .........

Bilagor

1 De borgerliga primärkommunernas roll i den offentliga hushållningen . . 2 Rättspraxis betr. kommuns befogen- heter på skilda områden ...... 3 Rättsfall betr. kommuns befogenhet att driva eller stödja verksamhet av industriell eller kommersiell art. . .

110 110 111

111 113 114 114 115 115 118

121 124

125

133

133

135

136

138

142 144

148 151 152

156

179

198

Förslag till Lag om kommuns befogenheter med avseende på enskild näringsverksamhet

1 & Kommun får främja näringslivets utveckling i kommunen genom åtgärder av allmän natur.

2 &

Kommun får vidtaga åtgärd för tillhandahållande av lokal åt enskilt företag inom handel, hantverk eller industri, om lokalen tillhandahålles mot ett med hänsyn till kost- naderna skäligt vederlag.

I den omfattning det är påkallat från regionalpolitisk synpunkt får Konungen förordna att kommuns åtgärd enligt första stycket endast får vidtagas i samråd med myndighet som Konungen bestämmer.

3 5 När sysselsättningssvårigheter hotar eller uppkommit i kommun, får kommunen i samråd med myndighet som Konungen bestämmer lämna sådant stöd åt enskilt företag, som kan i avsevärd mån minska svårigheterna.

4 &

Utöver vad som följer av 2—3 55 får kommun stödja enskild näringsverksamhet endast när stödet är påkallat för att allmänna behov av tjänster eller förnödenheter i kommunen skall tillgodoses, för att nyttiggöra i kommunens ägo befintliga naturtillgångar eller för att skydda kommunen mot förmögenhetsförlust.

5 &

Rätt att anföra besvär över kommuns beslut i ämne som avses i denna lag tillkommer, förutom medlem av kommunen, den myndighet som Konungen bestämmer. I övrigt gäller om besvär vad som föreskrives i kommunallagen den 18 december 1953 (nr 753) och kommunallagen för Stockholm den 1 mars 1957 (nr 50).

6 5 Genom denna lag göres ej inskränkning i kommuns befogenhet enligt författning, som avses i 35 andra stycket kommunallagen och 35 andra stycket kommunallagen för Stockholm.

Denna lag träder i kraft den

Förslag till

kungörelse med vissa föreskrifter i anslutning till lagen (1972: ) om kommuns befogenheter med avseende på enskild näringsverksamhet

Kungl. Maj:t har, med stöd av ovannämnda lag, funnit gott förordna som följer. 1 5 Arbetsmarknadsstyrelsen är myndighet som avses i 2, 3 och 5 55 lagen. 25 Kommuns åtgärd för tillhandahållande av lokal åt enskilt företag inom handel, hantverk eller industri får endast vidtagas i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen om åtgärden består i

1. förvärv av byggnad med mer än 500 kvadratmeter våningsyta,

2. uppförande av helt ny byggnad eller till- eller påbyggnad av förut befintlig bygg- nad och byggnadsåtgärden innefattar ett lokaltillskott av mer än 500 kvadratmeter vå- ningsyta, samt

3. bidrag, lån, borgensåtagande eller annat jämförligt ekonomiskt tillskott till enskilt rättssubjekt för dess tillhandahållande av lokal åt enskilt företag.

Samråd erfordras dock ej för åtgärd under punkterna 1 och 2, om kommunen er— håller statligt kreditstöd eller statligt bidrag för åtgärden eller ändamålet med åtgärden är att i byggnaden inrymma ett flertal mindre företag eller arbetsställen som var för sig tar i anspråk högst 500 kvadratmeter.

35 Kommun som planerar åtgärd som sägs i 2 5 denna kungörelse eller stöd åt företag enligt 3 5 lagen skall göra skriftlig anmälan därom till arbetsmarknadsstyrelsen. Arbetsmarknadsstyrelsen upptar samråd med kommunen rörande åtgärdens lämplig- het från regionalpolitisk synpunkt och meddelar beslut huruvida arbetsmarknadssty- relsen biträder åtgärden. 4 5 Talan mot arbetsmarknadsstyrelsens beslut enligt 3 5 föres hos Konungen genom besvär.

Denna kungörelse träder i kraft den

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1953: 753)

Härigenom förordnas i fråga om kommunallagen (1953: 753) dels att 77 5 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan sägs, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 79 5, av ne- dan angiven lydelse.

(Nuvarande lydelse) 77 5

Hava besvär anförts hos länsstyrelsen, äger länsstyrelsen, om skäl därtill äro, för- bjuda överklagade beslutets verkställighet.

Grundas —————— helhet.

795

Denna lag träder i kraft den

(Föreslagen lydelse)

Hava besvär anförts hos länsstyrelsen, skall länsstyrelsen förbjuda verkställighet av överklagade beslutet, om skäl därtill äro med hänsyn till omständigheterna i målet och möjligheten att vid bifall till besvären åstad- komma rättelse av verkställighet.

Grundas —————— helhet.

Har kommunalt beslut blivit genom laga kraft ägande utslag upphävt men har verk- ställighet då redan skett, åligger det kom- munstyrelsen att föranstalta om möjlig rät- telse av verkställigheten. Därvid äger kom- munstyrelsen vidtaga åtgärd som eljest an- kommer på kommunfullmäktige eller an- nan nämnd än kommunstyrelsen.

Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1957: 50) för Stockholm

Härigenom förordnas beträffande kommunallagen (1957: 50) för Stockholm dels att 81 5 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges, dels att i lagen skall införas en ny para- graf, 83 5, av nedan angiven lydelse.

(Nuvarande lydelse) 81 5

Hava besvär anförts hos länsstyrelsen, äger länsstyrelsen, om skäl därtill äro, för- bjuda överklagade beslutets verkställighet.

Grundas —————— helhet.

83å

Denna lag träder i kraft den

(Föreslagen lydelse)

Hava besvär anförts hos länsstyrelsen, skall länsstyrelsen förbjuda verkställighet av överklagade beslutet, om skäl därtill äro med hänsyn till omständigheterna i målet och möjligheten att vid bifall till besvären åstadkomma rättelse av verkställighet.

Grundas —————— helhet.

Har kommunalt beslut blivit genom laga kraft ägande utslag upphävt men har verk- ställighet då redan skett, åligger det kom- munstyrelsen att föranstalta om möjlig rät- telse av verkställigheten. Därvid äger kom- munstyrelsen vidtaga åtgärd som eljest an- kommer på kommunfullmäktige eller annan nämnd än kommunstyrelsen.

Sammanfattning

I betänkandet görs en översyn av borgerlig primärkommuns allmänna kompetens, vä- sentligen baserad på en genomgång av den rättspraxis i kommunalbesvärsmål som ut- vecklats sedan 1948, då den allmänna kom— petensregeln i 35 kommunallagen fick sin nuvarande utformning.

I 1 kap. belyser kommittén utvecklingen för den kommunala verksamheten sedan 1948 med utgångspunkter i den kommuna- la finansstatistiken. Framställningen ger en översiktlig bild av kommunens roll i dagens samhälle och därmed också en uppfattning i stort om vad den allmänna och speciella kommunala kompetensen idag omfattar.

I 2 kap. diskuterar kommittén metoder för kompetensbestämning. Kommittén fin- ner att behovet av faktiska förändringar hänför sig till vissa rätt klart avgränsade angelägenheter och avstår bl.a. av detta skäl från att föreslå ändring i 3 5 kommu- nallagen. Önskemål om faktiska förändring- ar i kommuns kompetens låter sig i nuva- rande läge enklast förverkligas genom att visst ämnesområde bryts ut från 35 KL och att mera detaljbetonade bestämmelser i ämnet tas in i särskild lag av kommunal- lagsnatur.

Kommittén konstaterar i detta samman- hang att rättstillämpningens informativa uppgift förtjänar särskild uppmärksamhet och föreslår att de regeringsrättens kompe— tensrättsliga avgöranden som nu svårtill— gängligt redovisas i årsbokens notisavdel-

ning får en statlig publicitet liknande den som ges åt de egentliga prejudikatsfallen.

I 3—6 kap. tar kommittén upp vissa sär- skilda kompetensfrågor.

I 3 kap. behandlas kommuns och lands- tingskommuns befogenhet att i egenskap av sjukvårdshuvudman utge ersättning för ska— da vid medicinsk behandling utan att skade— ståndsskyldighet föreligger. En granskning av frågan ger vid handen att den allmänna kompetensregeln inte generellt kan anses utesluta varje form av frivilligt kommunalt patientskydd. Det rättsliga underlaget för ett sådant ekonomiskt patientskydd konsta- teras emellertid vara alltför osäkert för att ligga till grund för kommunalt handlande. Kommittén föreslår därför att kommuns be- fogenhet i förevarande hänseende blir före- mål för något slag av specialreglering sedan statsmakterna slutligen tagit ställning till det utredningsförslag på skadeståndsområdet som nu är föremål för KMzts prövning.

I direktiven ifrågasätts om rättspraxis i fråga om kommuns befogenheter att göra markförvärv överensstämmer med den all- männa uppfattningen om betydelsen av kommunalt markägande. Hithörande frågor behandlas i 4 kap. Kommitténs rättsfalls- genomgång ger vid handen att i varje fall senare rättspraxis ligger väl i linje med de förväntningar om en framsynt och aktiv markpolitik som numera ställs på kommu— nerna. Kommittén finner inte något behov av Specialregler på detta område utöver de

som redan finns exempelvis i byggnadslag- stiftningen, expropriationslagen, förköpsla- gen och naturvårdslagen.

I 5 kap. tar kommittén upp kommuns be- fogenhet att tillhandahålla lokaler m. m. åt statliga och landstingskommunala inrättning- ar.

När huvudmannaskapet för en samhälle- lig verksamhet ligger på staten eller lands- tinget bör enligt kommitténs mening i av- saknad av specialreglering eller särskilda ställningstaganden från statsmakternas sida i princip gälla, att staten eller landstinget själv svarar för dvs. uppför, anskaffar, iordningställer och förvaltar de större an- läggningar som kan behövas uteslutande för verksamheten i fråga. I andra fall finner kommittén inte möjligt att uppställa någon enhetlig princip för kommuns befogenheter på området. Kommittén erinrar om att hu- vudmannaskapet på vissa verksamhetsområ- den är blandat och att vissa kommunala verksamhetsgrenar har ett nära samband med annans verksamhet. Vidare erinras om att kommunernas befattning med bostads- byggandet och saneringen av äldre tätorts- bebyggelse kan motivera särskilda kommu- nala insatser på området. I den mån avsak- naden av fastare gränser för kommuns be- fogenhet att göra byggnadsinvesteringar för statliga eller landstingskommunala inrätt- ningar anses medföra olägenheter får detta avhjälpas när reglerna för de särskilda verk- samhetsgrenarna är föremål för översyn.

När kommun tillhandagår stat eller lands- ting med mark, vatten och avlopp, elektri- citet, lokaler eller annat bör enligt kommit- téns mening ersättning i princip utgå efter samma taxor eller normer som allmänt till- lämpas av kommunen.

De riktlinjer kommittén hävdar för kom- muns kompetens på nu behandlade område företräder en mindre restriktiv syn på kom- muns befogenhet att investera i lokaler för upplåtelse till statliga eller landstingskommu- nala inrättningar än den som man tycker sig finna i rättspraxis. Samtidigt innebär riktlinjerna ett anspråk på mera konsekvent tillämpning av den i dagens läge tämligen självklara och av senare rättspraxis i huvud-

sak godtagna principen att kommun inte slutligen bör ta på sig eller belastas med kostnader för ändamål som enligt special- lagstiftning eller eljest är statliga eller lands- tingskommunala. I båda hänseendena är det fråga om jämkningar i rättstillämpningen som kan väntas ske utan särskild lagstift- ning.

I 6 kap. tar kommittén upp frågor om kommunal affärsverksamhet och kommunalt stöd till näringslivet. Kommittén föreslår här en särskild lagreglering som är inriktad på åtgärder vilka kan betecknas som stöd till enskild näringsverksamhet och som vä- sentligen bygger på gällande rätt.

Kommun får enligt förslaget befogenhet att vidta åtgärder för tillhandahållande av lokal åt enskilt företag inom handel, hant- verk eller industri om lokalen tillhandahålls mot ett med hänsyn till kostnaderna skäligt vederlag. Kommittén tar därmed i princip avstånd från subventionerad kommunal lo- kalhållning åt näringslivet. För att samord- na de kommunala lokalinvesteringarna med regionalpolitiken och förhindra att kommun gör investeringar som rätteligen bör göras av företagen själva, eventuellt med anlitan- de av statligt kreditstöd eller statliga bidrag, föreslår kommittén att vissa kommunala åt- gärder för lokalhållning skall få vidtas alle- nast i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen. Samrådet föreslås omfatta frågan om den kommunala åtgärdens lämplighet från regio- nalpolitisk synpunkt. KM:t föreslås få full- makt att meddela förordnande om sådant samråd i den omfattning det är påkallat från regionalpolitisk synpunkt.

Kommittén finner att möjligheter alltjämt bör föreligga för kommun att lämna syssel- sättningspolitiskt betingat stöd till enskilt fö- retag. En förutsättning för sådant kommu- nalt stöd föreslås emellertid i fortsättningen vara att stödet lämnas i samråd med arbets- marknadsstyrelsen. Kommittén menar att stödåtgärder av här åsyftat slag i första hand bör vara en statlig angelägenhet och att kommunala åtgärder bör ifrågakomma en- dast när det av särskilda skäl framstår som ändamålsenligt att insatsen görs av kommu- nen.

Utöver vad ovan sagts föreslås kommun ha befogenhet att stödja enskild näringsverk- samhet endast när stödet är påkallat för att tillgodose allmänna behov av tjänster eller förnödenheter i kommunen, för att nyttig- göra i kommunens ägo befintliga natur- tillgångar eller för att skydda kommunen mot förmögenhetsförlust. Förslaget i detta hänseende bygger helt på det beståendes grund.

Lagförslaget lämnar förekommande spe— ciallagstiftning intakt. I den mån kommun enligt sådan lagstiftning har befogenhet att lämna stöd till enskild näringsverksamhet kommer den alltså att kvarstå.

Till följd av regleringens allmänna natur kan annat rättsmedel mot kommunala be- slut på området än kommunalbesvär inte ifrågakomma. Detta rättsmedel känneteck- nas bl.a. av att det endast är tillgängligt för kommunmedlem. För att främja intres- set av att den kommunala aktiviteten veder— börligen anpassas till regleringen och för att stärka samspelet mellan lag och rättstillämp- ning föreslår kommittén att kretsen av be- svärsberättigade utvidgas så att kommunala beslut enligt den föreslagna författningen kan bringas till överprövning genom talan av statlig myndighet i den mån det påkallas från riks- och regionssynpunkter. Kommit- tén föreslår att denna besvärsrätt skall till- komma arbetsmarknadsstyrelsen.

I 7 kap. behandlas frågor om återgång av kommunala beslut som blivit upphävda efter kommunalbesvär.

Enligt gällande rätt inträder verkställbar- het av ett kommunalt beslut i princip genom att beslutet justeras. Det ankommer på ve- derbörande verkställighetsorgan att efter en under ämbetsansvar gjord avvägning mellan effektivitets- och rättsskyddsintressen be- stämma huruvida verkställighet bör anstå tills beslutet vunnit laga kraft. Denna ord- ning bör enligt kommitténs mening bestå främst med hänsyn till intresset av effektivi- tet i den kommunala förvaltningen. Kom- mittén anser också att en reglering av verk- ställbarhetsregelns modifikationer alltjämt kan avvaras.

Återgångssituationer är ofta komplicerade

och förenade med olägenheter av skilda slag. För att så långt som möjligt söka fö- rebygga att återgångsfall uppkommer före- slår kommittén en aktivering av det nuva- rande inhibitionsinstitutet, som ger besvärs- myndighet möjlighet att provisoriskt förbju- da verkställighet av klandrat beslut. Har kommunalbesvär anförts hos länsstyrelsen skall länsstyrelsen enligt kommitténs änd- ringsförslag till kommunallagen och kom- munallagen för Stockholm förbjuda verk- ställighet av överklagade beslutet, om det finns skäl därtill med hänsyn till omständig- heterna i målet och möjligheten att vid bi- fall till besvären åstadkomma rättelse av verkställighet.

Den avsiktligt elastiska bestämningen av kommunens allmänna kompetens och den i princip omedelbara verkställbarheten av kommunala beslut medför att en viss fre- kvens av återgångssituationer är oundviklig. Möjligheterna till rättelse av skedd verk- ställighet är f. n. i vissa lägen helt beroen- de på kommunens egen vilja. Denna ord- ning är erfarenhetsmässigt inte tillfredsstäl- lande. Kommittén föreslår det tillägget till kommunallagen och kommunallagen för Stockholm att det skall ankomma på kom- munstyrelsen att föranstalta om möjlig rät- telse av verkställigheten och att kommunsty- relsen därvid skall ha befogenhet att vidta åtgärd som annars ankommer på kommun- fullmäktige eller annan nämnd än kommun- styrelsen. Därmed ger ämbetsansvaret i för- ening med JO-tillsynen enligt kommitténs mening en effektiv sanktion mot otillbör- lig passivitet från kommunens sida.

Albin-u- Wwäoulw|äp m: www.—wanmmmm mb mammi... tm eggade-| -Mimibb w mma. mi natriumsz EW. m m...;ummrmuwrmi söm m Wie-img». mist-ihm Milman qui-'i .uilmi tmbasbl vn luigilliitzil'mv m .Wemm tämlmå Mama—mm,» naturnämw in! de. maximannenwarptsnb its—MW) .mjorlrtma; möt. amkm HI" tum-mum Musume..- u man: im!” ”mä-w Mäkelä—ww WMI. music—nitä— mama-m..... UtMIWM'mtwrnl W lingam-.nu- !mr ! 1 . "| "air.... "ämm WW. mutagena. nm.—. , nhM.mn-M.M|mtcw M.MWRVXM'MCJ pharma mmm M. M ciiaifa'Mdn M tumma" M.MMH Amiri .fi—Mil m el.-n nun-G Hrmwamml—iq mh Mini. Mmm» II.—'em MM” M men»). Jimi Wiman-t..!mmw MÅ! :mim m Musume? Män-mem! emm mamma...-lill mumu:-.uw.m m m omm. imam am d bm Walin. Mi WWMMWn WtMIlm—Qh M |!"— ann-.m- mmun natalie-pp sei-um an...-m M M damm-mål hår.-i men:-n.": ut', . '.?ng "II"-CT mimi.- f*ll r .com->; | f; ...-i'm: I'l- lm av kum. "':an * De wikilink." i ”mf-hm? ' Ahi1' .iJF lur kum. mum imnwrcn ;'.'. nu velit-trail 1:14: ulfu'itil'l HMIHAM' nn "wu-':'. rf'ltrfifji-t syn på km.-',- (mitt;. Mången;- * .-.*- . l..-kalur för upplåtelze till til.]! lig.-.a eller i::n'Jahr-g'iåorn-Tr- lll—la thåtiuitvdr usr '.rn .ru-n nr.:—| fi*m'rrf Ihr tum 1 rätan-tu.. SanvllJigr i”! fri-Zn Wind ett, amp-"iir på mem komer-Hunt tilin'mpnirw. av El!-'.!] i l'iulfllm liir-|: li'flllja'l'l IHH"!!! c..'.| _|” Miu-J!! |?t'L'-.pfni|.7!.l lan ..'.

.",..r|lr1-'|z|.:

11'L':'l|,.'|.|

&%%me Mmmm... man bullan nöta-m mmm ut mmuxmnmmw assignment—s ”Eh mmm vi- tm. Mumhwm Mundi. .mnndnfifwmitm—ämoi man?"-im av mm i..—nå mmmi. uträtt—m. söt. lakt man!?!” smb i tani-lö?! Jinhöiimtiaugötmöl torn mmm. nu &%åsäcmw Weed tum-;. .l '.,- .. Jami Em atm-:Mlnsmöhmswfm l.. m Intu- &!!! ÅHML Hitmen-mm?? & www.wiwrwwmu Ulm MWIÖIMÅHLÅQJ? SRW »neul' tt'l. h: 135 ”Wlhaknåb mamma)! m..-mami Wm. lääkär— mi wm..a=m.!amm.mmm mi,:ivmwmmmmbmmm. wu .wmu im. mamma. MM ann-ha-!eårmti Jimi En!!! numi- ptlmilt. mmlÄ-Ei .mllwwtmi al nam amkm;- mama.... m. MVH.#-ig Mmm tunnan! W matematmm muhammnm se.”..wmmumimnm.m Manta wwwimm *MFåHMIMtM 'MF?4HÅFÖE Mia!: m mmm..-..mmmm M Hakim. stadium-m .m nu Mr.M—nmi Waara en: ill! "alla M M m ill—lö] sin! |. ... .. .. .mwiemw va Miammm-i ww". F. 1... Mum-tillit! ln- Winn-mimi e..-u::- M' maxi-.] li Mmmm m m Hmmm..—itne. .. m- mm;.milmmns ! is: in: att! mat W mmm-.it

tll-'t-ra-rw.._'i .nu-. - "

Miaa—imamen!!! aim Matilda.—q tim. Wrath hwi- mimnmilimnmrm mttamöäm mm mamm mm ut Westium-i.u lisa—nm. utan; man» W Milk lackat? .. f_nllzg! an itcnutn utr—m Munnani Mo i mmm—Å.

Inledning

U tredningsu ppdraget

I anförande till statsrådsprotokollet den 5 mars 1965 anförde chefen för inrikesdepar- tementet, statsrådet Rune Johansson följan- de.

»Den grundläggande bestämmelsen om borgerlig primärkommuns kompetens finns i 35 kommunallagen. Enligt detta stad- gande äger kommun själv vårda sina ange- lägenheter, såvitt icke handhavandet av des- sa enligt gällande författningar tillkommer annan. Vidare hänvisas i paragrafen till vad som är särskilt stadgat angående vissa kom- munala angelägenheter.

Kompetensregeln fick sin nuvarande ut- formning år 1948. Den bygger på princi- pen, att kommunala åtgärder skall tillgodo- se allmänna till kommunen knutna intres- sen. Genom att avfatta regeln som en ge- neralklausul avsåg man enligt motiven att. möjliggöra en fortsatt anpassning av kom- muns befogenheter efter samhällsutveckling- ens krav. Det drag av elasticitet som även tidigare präglat regeln blev ytterligare accen- tuerat. Uppgiften att närmare avgränsa om- rådet för kommunernas kompetens överläm- nades liksom förut åt rättspraxis.

. Regeringsrättens praxis i fråga om den kommunala kompetensen torde på de flesta områden väl ansluta till den omvälvande samhällsutveckling som skett sedan'kompe- tensreglerna utformades, På vissa områden synes praxis emellertid inte entydig eller helt i samklang med utvecklingen. -

I detta sammanhang bör först uppmärk- sammas tillämpningen av de kommunala kompetensreglerna då det gäller markför- värv. Vid flera avgöranden, även från se- nare år, har dylika förvärv ansetts inte va— ra betingade av något kommunernas särskil— da behov, varför de kommunala besluten upphävts. Det kan ifrågasättas om denna praxis överensstämmer med den allmänna uppfattningen om betydelsen av kommunalt markägande, en uppfattning som kommit till uttryck bl. a. i förslag till statliga stöd- åtgärder för att främja en aktiv kommunal markpolitik och vid den nyligen genomförda omorganisationen av naturvården (prop. 1964: 48, LSU 41, rskr 371).

Ett annat närliggande område där kom- munens befogenheter behöver — om icke ut- vidgas —— så dock klarläggas, inte minst med tanke på den-nuvarande starka inves- teringsverksamheten på den kommunala sektorn, gäller kommunala engagemangför att tillhandahålla lokaler åt statliga eller landstingskommunala inrättningar.

Frågan om att ändra bestämmelserna om den kommunala kompetensen har under, se- nare år aktualiserats vid flera tillfällen, i all- mänhet med anledning av vissa avgöranden i rättstillämpningen.

Vid 1958 års B- riksdag och vid 1964 års riksdag har sålunda motioner väckts om Vid- gad rätt för kommun att driva industri- och affärsverksamhet. Vid båda dessa tillfällen avslogs motionerna.

I en delfråga rörande kommuns befogen-

het att driva affärsverksamhet har emeller- tid utgången blivit en annan. Med anled- ning av en motion om rätt för kommun att tillskapa semesterbyar m.m. har sålunda 1964 års riksdag hemställt, att Kungl. Maj:t måtte föranstalta om skyndsam prövning och förslag rörande sådan utvidgning av den kommunala kompetensen, att kommun äger vidta åtgärder för att tillskapa semes- terbyar och liknande anläggningar (KU 14, rskr 318). Konstitutionsutskottet erinrar i sitt utlåtande om att kommun enligt gäl- lande rätt inte får driva spekulativ verksam- het, dvs. verksamhet helt eller väsentligen 1' vinstsyfte. Däremot har kommun ansetts äga vidta åtgärder för att allmänt främja näringslivet i orten samt att själv driva eller delta i företag inom de kommunala affärs- verkens traditionella område. Enligt gam- mal hävd har kommun också rätt att vid ar- betslöshet eller hot om arbetslöshet driva el- ler understödja företagsverksamhet, som annars faller utanför den kommunala kom- petensen. Utskottet förklarar, att flera skäl talar för att borgerlig primärkommun bör kunna anlägga och förvalta semesterbyar i egen regi eller genom ett för ändamålet särskilt bildat rättssubjekt, oavsett om an- läggningen betjänar egna kommunmedlem- mar eller ej. Det måste sålunda vara ett all- mänt intresse, att kommuner i natursköna områden medverkar till att semesterbyar kommer till stånd, där de semestrande obe- roende av kommuntillhörighet kan få stan- dardmässigt goda boplatser till överkomlig kostnad. Hänsyn till sanitära intressen och ordningssynpunkter, planeringsförhållanden m.m. gör att det inte kan vara en kommun likgiltigt var och hur en semesterby anläggs eller hur den administreras. Kommunala initiativ och åtgärder för att lösa dessa pro- blem framstår enligt utskottets mening inte heller som betänkliga från lokaliseringspoli- tiska synpunkter.

Ytterligare må erinras om att borgerliga primärkommuner och landstingskommuner genom en särskild lag den 14 december 1962 (nr 638) fått rätt att bistå vissa ut- ländska studerande.

Med hänsyn till det anförda bör en över-

syn av reglerna om borgerlig primärkom— muns kompetens nu komma till stånd. Ut- gångspunkten vid denna översyn bör vara, att reglerna alltjämt måste vara grundade på huvudprincipen att kommunala åtgärder skall tillgodose allmänna till kommunen knutna intressen. Utredningen bör därför inriktas på att inom denna ram söka nå en lämplig precisering av kommunernas befo- genheter. Därvid bör särskilt beaktas den utveckling mot större kommunenheter och därmed förbättrade betingelser för kommu- nal förvaltning, som den nya kommunin- delningsreforrnen syftar till. Huruvida pre- ciseringen av den kommunala kompetensen bör ske i kommunallagen eller genom spe- cialreglering eller på båda dessa vägar, får prövas av utredningen. Under alla förhål- landen måste dock fortfarande ett betydan- de utrymme lämnas åt rättstillämpningen att anpassa kompetensen efter utvecklingen.

Precisering av den kommunala kompe— tensen är särskilt angelägen när det gäller kommunal drift av rörelse och kommunalt stöd åt enskilda näringsföretag. Utredning- en bör i denna del först pröva frågan om kommuns befogenhet att anordna och dri- va semesterbyar, turisthotell, linbanor och liknande turistanläggningar. I det samman- hanget bör övervägas om det i något annat hänseende finns anledning att vidga kom- muns rätt att driva rörelse, då det med hän- syn till allmänintresset och kommunens öv— riga uppgifter kan bedömas vara ändamåls- enligt att verksamheten drivs i allmän regi. Som exempel kan här nämnas drivande av parkeringshus med tillhörande service. Så- dan verksamhet i uteslutande syfte att er- hålla ekonomisk vinst bör dock alltjämt inte hänföras till de kommunala angelägenheter- na.

Vad härefter angår förhållandet till det enskilda näringslivet bör något kommunalt stöd åt enskilda företag i princip inte vidare komma i fråga. Som framgår av statsmak- ternas beslut med anledning av prop. 1964: 185 angående riktlinjer för en aktiv lokali- seringspolitik m.m. har det ansetts vara ett riksintresse och därför väsentligen en statlig uppgift att verka för den från samhällssyn-

punkt lämpligaste lokaliseringen av närings- livet. Utredningen bör med hänsyn härtill söka skapa ett regelsystem, som hindrar att kommunala subventioner lämnas i syfte att påverka enskilda företags lokalisering och utvidgning. Däremot bör det liksom hittills vara en kommunal angelägenhet att allmänt främja näringslivets utveckling inom kom- munen. Utredningen bör i detta samman- hang överväga hur kommuns nuvarande be— fogenhet att inrätta småindustri— och hant- verkshus lämpligen bör avgränsas gentemot den verksamhet i lokaliseringspolitiskt syfte som ligger utanför den kommunala kompe- tensen.

I övrigt bör i reglerna om den kommu— nala kompetensen göras de ändringar, som en genomgång av praxis kan ge anledning till. Med anknytning till vad som sagts in— ledningsvis om rättstillämpningen torde bö- ra undersökas bl. a. hur kompetensregler- na bör utformas för att medge kommunerna att genomföra långsiktiga markförvärv och i vilka undantagsfall tillhandahållande av 10— kaler för annat än kommunala ändamål bör anses falla inom den kommunala kompeten- sen.

Riksdagens justitieombudsman har i skri- velse den 3 februari 1965 samtidigt med att han förordat en översyn av de kommunala kompetensreglerna framhållit önskvärdheten av att legala möjligheter skapas att tvinga fram återgång av olaga kommunala beslut. Lagreglerna bör enligt justitieombudsman- nen ge befogenhet för länsstyrelsen att fö- relägga kommun vid vite att utreda om och hur återgång bör ske samt för Kungl. Maj:t att förelägga kommunen att genomföra åter- gången i de fall utredningen ger anledning därtill. Justitieombudsmannen anser att frå- gan om sådana regler bör upptas i kommu- nallagstiftningen bör utredas närmare. Jag ansluter mig till denna uppfattning.

Under senare tid har samarbetet på det kommunala området utvecklats starkt. Framför allt har detta kommit till uttryck i bildandet av samarbetsnämnder inom de nya kommunblocken. Men även storstäder- nas uppgående i landstingskommun är att se som ett led i denna utveckling. Redan har

Gävle och Hälsingborg återinträtt i respekti- ve landstingskommun och beslut har medde- lats om Norrköpings återinträde i Östergöt- lands läns landstingskommun. Utredningar pågår vidare om Stockholms, Göteborgs och Malmö städers samgående med lands- tingskommun. I samband härmed har den frågan tagits upp, om det särskilda behovet av samverkan och samordning inom stor- stadsregionerna kan tillgodoses genom att landstingskommun, i vilken sådan region in- går, övertar vissa funktioner som hittills ut- övats av primärkommunerna inom regionen formellt var för sig men ofta i samverkan genom frivilliga samarbetsorgan. Lands- tingskommunen skulle i den här delen fram— för allt svara för planering och samordning i fråga om bebyggelsen, bostadsförsörjning- en, vatten- och avloppsanläggningar, natur- vården och lokaltrafiken.

Den landstingskommunala och den pri- märkommunala kompetensen sammanfaller materiellt sett i stor utsträckning. Något principiellt hinder för landstingskommun att för landstingsområdet i dess helhet komplet- tera åtgärder som primärkommun vidtagit för sitt område har sålunda inte ansetts fö- religga. Om landstingskommun skall hand- ha den planerings— och samordningsverk— samhet som jag tidigare berört, förutsätter det emellertid befogenhet för landstingskom- munen att vidta åtgärder som hänför sig till bara en del av landstingskommunen. Det bör undersökas hur en sådan befogenhet lämpligen kan inrymmas i landstingskom- muns kompetens.»

Kommittén

Den borgerliga primärkommunens befogen- heter eller kompetens grundas på positiv lag. Den allmänna huvudbestämmelsen för kommuns befogenheter finns i 35 kom- munallagen, som sedan 1948 har följande lydelse.

»Kommun äger att själv. efter vad i den- na lag närmare bestämmes, vårda sina an- gelägenheter, såvitt icke handhavandet där— av enligt gällande författningar tillkommer annan.

Angående vissa kommunala angelägenhe- ter är särskilt stadgat.»

Såsom omedelbart framgår ger lagtexten ringa vägledning när det gäller att fastställa huruvida en viss angelägenhet är av sådan beskaffenhet att den kan hänföras till den krets av angelägenheter som kommunen en- ligt lagrummet själv äger vårda. Texten ger inte heller någon konkret upplysning i frå- gan i vad mån kommunen vid vården eller handhavandet av sina angelägenheter kan vara underkastad särskilda rättsliga begräns- ningar. För närmare besked om vad som åsyftas med lagrummet är man hänvisad till andra rättskällor som tillsammans represen- terar ett omfattande och delvis svåröver- skådligt material, framvuxet under en av- sevärd tidsperiod. Till de primära källorna hör motiven till 35 kommunallagen, de särskilda grunder på vilka kommunmedlem enligt besvärsreglcrna i 6 kap. kommunal- lagen (s.k. kommunalbesvär) kan påkalla laglighetsprövning av ett kommunalt beslut samt den rättspraxis, som i kommunalbe- svärsmål utbildats i anslutning till lagrummet huvudsakligen under den tid som förflutit sedan lagrummet fick sin nuvarande utform- ning. Dessa rättskällor har ägnats särskild uppmärksamhet i betänkandet.

Av stor betydelse är givetvis också det särskilda författningsmaterial till vilket lag- rummet hänvisar. En viss uppfattning om de nuvarande dimensionerna av detta ma- terial får man redan vid betraktande av att närmare hälften av de 700—1000 författ- ningar som årligen utkommer i Svensk för- fattningssamling direkt eller indirekt brukar beröra de kommunala menigheterna. Kom- mittén har inte sett det som praktiskt möj- ligt att annat än översiktligt beröra den för kommunerna gällande särskilda lagstiftning- en. Viktigare delar av denna lagstiftning har beskrivits i andra utredningssamman- hang och kommittén får i detta avseende hänvisa bl. a. till länsdemokratiutredning- ens betänkanden »Författningsfrågan och det kommunala sambandet» (SOU 1965: 54) samt »Förvaltning och folkstyre» (SOU 1968: 47).

Som allmän utgångspunkt för arbetet med

föreliggande uppdrag, som i första hand går ut på att se över kommuns huvudsakligen på 35 första stycket grundade kompetens och här undersöka behovet och möjligheter- na av preciseringar eller förändringar, har kommittén valt en koncentrerad bild av kommunernas faktiska roll i dagens sam— hälle, sådan denna framstår i den kommu- nala finansstatistiken (kap. 1 och bilaga 1). Beskrivningen är avsedd att ge en samlad uppfattning om den verklighet som i allt vä- sentligt oomstritt utvecklat sig på gällande rättsligt underlag och att samtidigt tjäna som perspektiv på behovet och möjligheterna av att med traditionella rättsliga medel forma mera tydliga gränser för nutida kommunal verksamhet. Kommunerna är inte såsom från början inriktade på ett fåtal klart av- gränsade förvaltnings- och myndighetsupp- gifter av utpräglat lokalt intresse. Numera är det i stället till stor del fråga om aktiva samhällsutvecklande insatser av produktiv art i ett integrerat samhälle, där den kom- munala verksamhetens samordning med verksamheter som bedrivs av annan kom- mun, staten och den enskilde dominerar över frågor om vad som i sina detaljer bör vara tillåtet eller otillåtet för kommunen.

Utredningsuppdraget refererar främst till den rättspraxis som utvecklats i kommunal- besvärsmål och som är en av huvudkällorna för gällande kompetensrätt. Kommittén har i enlighet härmed genomgått regeringsrät- tens avgöranden sådana de redovisas i re— geringsrättens årsbok och därvid ställt frå— gan huruvida de riktlinjer som där kunnat iakttas i materiellt hänseende motsvarar de krav på såväl hämningar som aktivitet som idag kan uppställas för att kommunerna på ett ändamålsenligt sätt skall kunna fullgöra sin roll i samhället. Den uppställda frågan har kommittén i allt väsentligt ansett sig kunna besvara jakande. De materiella reg- ler som kommittén föreslår är därför base- rade på rättspraxis och kan endast sägas innefatta justeringar i gällande rätt.

Såvitt kunnat bedömas från de allmänna utgångspunkter som anvisats åt kommittén är det egentliga reformbehovet koncentre- rat till de delar av regelsystemet som är av-

sedda att anpassa kommunernas verksamhet efter de normer som redan nu gäller. Kom- mittén har här kommit fram till att en viss utvidgning av möjligheten att genom kom- munalbesvär få till stånd en prövning av kommunala beslut kan vara motiverad samt att reglerna om återgång av upphävt kom- munalt beslut bör ändras så att rimliga åter- gångskrav blir sanktionerade.

Det föreliggande uppdraget har föranlett delbetänkandet »Kommunala befogenheter inom turistväsendet» (SOU 1967: 50), som också följts av lagstiftning i ämnet. Kom- mitténs slutliga överväganden innebär att särlagstiftningen på detta område bör bestå.

Kommittén har tidigare haft att undersö— ka de problem som sammanhänger med handhavandet av kommunala uppgifter i sär- skilda associationsformer och har redovisat detta uppdrag i betänkandet »Kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt för kommunal verksamhet» (SOU 1965: 40). Frågor som rör kommunala bolag är nume- ra föremål för fortsatt behandling av utred- ningen om den kommunala demokratin, som på grundval av kommitténs betänkande och i tiden därefter vunna erfarenheter har att överväga bl. a. former för insyn och in- flytande i kommunala bolag och andra rätts- subjekt. Liknande frågor behandlas från andra utgångspunkter av ämbetsansvarskom- mittén, som enligt principbetänkande (SOU 1969: 20) söker åstadkomma ett enhetligt ansvar såväl då det allmänna uppträder i traditionell myndighetsform som då offent- lig verksamhet fullgörs på annat sätt, exem- pelvis genom privaträttsligt bildade organ.

Ehuru bolagsproblematiken åter fått ak- tualitet för kommittén, har kommittén inte ansett sig böra på nytt uppta frågor om an- litande av särskilda rättssubjekt för kom- munal verksamhet. Vid behandling av frå- gor om kommuns befogenheter med avseen- de på näringslivet har kommittén i princip betraktat privaträttens juridiska personer som enskilda rättssubjekt, oavsett om de do- mineras av enskilda eller offentliga intres— senter. De lagförslag kommittén framlägger kan indirekt tänkas medverka till att dämpa kommunernas benägenhet att anlita privat-

rättsliga former för sin verksamhet.

I ett begränsat hänseende berör utred- ningsuppdraget även den allmänna lands- tingskommunala kompetensen, vilken i stor utsträckning sammanfaller med primärkom- munernas allmänna kompetens. Uppdraget i denna del sammanhänger med det särskil- da behovet av samverkan mellan primär- kommuner i storstadsregioner och den där- av uppkomna frågan att till landstingskom- muner i sådana regioner överföra vissa tra- ditionellt primärkommunala funktioner. De olika kommunalrättsliga problem som före- ligger i anslutning till en sådan överflytt- ning har sedermera för Stockholmsregionens vidkommande blivit lösta genom lag (1969: 215) med särskilda bestämmelser om Stock- holms läns landstingskommun. I samband med att chefen för kommunikationsdeparte- mentet den 7 april 1967 tillkallade en sak- kunnig för att lägga fram förslag till författ- ningsbestämmelser för ett s. k. storlands- ting i Stockholmsregionen (»Storlandsting- ets författning», SOU 1968: 35) blev kom- munalrättskommittén också befriad från motsvarande del av sitt uppdrag.

Den i kommitténs uppdrag delvis kvarstå- ende frågan, hur en befogenhet för lands— tingskommun att vidta åtgärder, som hän- för sig bara till en del av landstingskommu- nen, lämpligen kan inrymmas i landstings- kommuns befogenhet, har enligt kommit- téns mening blivit besvarad genom nyss- nämnda lag och dess motiv (prop. 1969: 112 s. 90): Uppgiftsöverflyttningar av ifrå- gasatt slag har inte fullt ut stöd i landstings- lagens nuvarande kompetensbestämmelse, utan fordrar ett uttryckligt kompetenstill— skott antingen genom ändring i landstings- lagen eller genom särlagstiftning som ger visst landsting ökade befogenheter. Frågan huruvida möjligheter bör öppnas för upp- giftsöverflyttningar i andra regioner över- vägs numera av länsberedningen, som bl. a. har att undersöka huruvida sådana primär- kommunala uppgifter, som inte kan be- mästras av de nya kommunerna var för sig, bör helt eller delvis kunna överlåtas till landstingskommunerna. Länsberedningen har som huvuduppdrag att sammanfatta

och komplettera de olika utredningsbetän- kanden, som under senare delen av 1960- talet ställt hela den regionala samhällsför- valtningens nuvarande uppbyggnad under diskussion.

I det nya läget har kommittén sett det som ändamålslöst att i betänkandet ingå på frågor om ändringar i den landstingskom- munala kompetensen.

KM:t har till kommittén överlämnat av- skrifter av skrivelser den 9 mars och den 29 augusti 1967 i vilka ombudsmannen för nä- ringsfrihetsfrågor belyst problem som sam- manhänger med kommunernas ökade akti- vitet i samband med fastighetsöverlåtelser mm. Vad därvid anförts har beaktats av kommittén i de delar skrivelserna berört frågor inom kommitténs arbetsområde.

1. Kommunens roll i dagens samhälle

Inledning

Kommunens roll i den fortlöpande samhälls- processen torde knappast vara möjlig att fånga in enbart under hänvisning till sam- hällsvetenskapliga definitioner eller till sta- tistiska uppgifter. Såsom en allmän utgångs- punkt för en redogörelse om kommunens roll kan ställas påståendet att samhälls- utvecklingen format kommunerna. Med sam- ma fog kan emellertid hävdas att den kom- munala verksamhetens kraftiga expansion varit en av de betydelsefulla faktorer som format det moderna svenska samhället. Detta samhälle är nu ett utpräglat välfärds- och servicesamhälle, som reser stora krav på medborgarnas vilja och förmåga att bidra till de gemensamma kostnaderna.

Organisationen för den offentliga förvalt- ningen bildar numera ett komplicerat möns— ter där statliga och kommunala tjänster i be- tydande utsträckning samordnats ochutifrån sett bildar ett sammanhängande helt. Vad som härvid skall eller bör vara en statlig respektive kommunal förvaltningsuppgift prövas tid efter annan av statsmakterna. Där- vid spelar praktiskt-administrativa övervä- ganden en betydelsefull roll. Att uppgifter som berör hela riket alltid skall vara statliga medan angelägenheter, som endast avser lo- kala områden bör vara kommunala, har inte alltid utgjort riktmärke för statsmakternas överväganden.

1.1 Något om utvecklingen

För att få en översiktlig uppfattning om kommunernas betydelse är det nödvändigt att något se på den kommunala verksamheten i ett historiskt perspektiv.

Kommunalförfattningarna av år 1862 kom till i ett utpräglat jordbrukssamhälle. Den kommunala verksamheten kom under flera årtionden därefter att präglas av detta för- hållande. År 1870 försörjde sig över 70 % av befolkningen av jordbruket och dess bi- näringar. Vid sekelskiftet var motsvarande siffra 55 % . I dag är den 9—10 %.

I kommunalstyrelseförordningen för lan— det stadgades att varje socken skulle bilda en särskild kommun. Redan vid förordning- ens tillkomst var man medveten om svaghe- terna med att kommunindelningen byggde på socknarna. Man menade att många kom- muner skulle bli föga bärkraftiga och att de därför inte skulle komma att kunna sköta sina skilda uppgifter. En bidragande orsak till att man ändå valde socknen som indel- ningsenhet kan ha varit, att tillkomsten av landstingkommunen skulle föra med sig ökade möjligheter till lokal självstyrelse.

1800-talets agrara samhälle känneteckna- des av en kraftig befolkningstillväxt. Med folkökningen följde försörjningssvårigheter. Fattigvårdsutgifterna blev stora framförallt för landsbygdskomrnunerna. Med den snabbt växande industrialiseringen mot slutet av år-

hundradet, med utvandringen och med de förbättrade brukningsmetoderna lättade emellertid dessa kommuners problem.

Den kommunala expansion som därefter ägt rum har sin grund främst i industrialise- ringen, urbaniseringen, standardstegringen och framväxten av utbildningssamhället.

Som 1862 års lagstiftare antagit visade det sig att de små kommunenheterna inte kunde motsvara de krav som nämnda sam- hällsprocesser ställde på dem. Antalet lands— kommuner var såväl vid sekelskiftet som år 1940 omkring 2 400. Nästan hälften av dem hade detta år mindre än 1 000 invånare. Skatteunderlaget i de mindre kommunerna var mycket svagt. En utgiftsökning med ett obetydligt belopp förde med sig en avsevärd höjning av utdebiteringen. 1919 års lagstift- ning om kommunalförbund var ett försök att komma tillrätta med småkommunernas problem men denna lagstiftning hade inte kommit att motsvara förväntningarna.

Utvecklingen blev i stället den att man i allt större utsträckning kom att anlita stats- och landstingsbidrag till den primärkommu— nala verksamheten eller att staten och lands- tingskommunen övertog en del av primär— kommunens förvaltningsuppgifter. Denna ut- veckling fick i sin tur till följd att det statliga inflytandet ökade på viktiga förvaltningsom- råden.

Som ett led i strävandena att vända denna utveckling tillkom den s. k. storkommunrc- formen är 1952. Före reformen fanns det 2 281 landskommuner. Sammanlagda antalet primärkommuner efter reformen städer och köpingar inräknade blev 1 037.

Under senare delen av 1950-talet började man åter att i den allmänna debatten ta upp frågan om inte utvecklingen på det kommu- nala området medfört problem, som gick utöver vad många av de nybildade kommu- nerna förmådde att lösa på egen hand. I bör- jan av år 1962 fattade riksdagen beslut om en ny kommunindelning. Genom denna för- enas tätort och glesbygd till kommuner, som från näringsgeografisk synpunkt kommer att utgöra sammanhållna regioner. Kommunin- delningen kommer att vara helt genomförd år 1974. Syftet med den nya indelningen är

bl.a. att få till stånd en tillfredsställande samordning mellan kommunens olika upp- gifter. Antalet kommuner kommer 1974 att uppgå till omkring 275.

De flesta kommuners arbetssituation präg- las nu av ett industrialiserat näringsliv, en starkt koncentrerad befolkning, höga stan— dardkrav från kommunmedlemmarnas sida och ett utbyggt undervisningsväsende. Men även verksamheten för de kommuner som industrialiserats mindre befinner sig under inflytande av tidigare nämnda samhällspro- cesser. Beträffande dessa kommuner behöver här endast erinras om att den kommunala verksamheten numera i mycket hög grad är inriktad på att gripa in för att avhjälpa svå- righeter, hjälpa människor i svåra situatio— ner och skapa trygghet och trivsel bland medborgarna.

Den kommunala utveckling som nu är av särskilt intresse att få belyst är den som ägt rum efter 1948, då den allmänna kompe- tensbestämmelsen i 3 5 kommunallagen fick sitt nuvarande innehåll. En principiell utvidgning av kommunens allmänna befo- genheter hade 1945 förordats av de sakkun- niga som utarbetade förslaget till kommun- reformen 1952. I vilken utsträckning den kommunala expansionen härefter haft nämnda regel som rättsligt underlag eller försiggått med stöd av andra bestämmelser belyses närmare av den följande framställ- ningen, som väsentligen bygger på uppgif- ter hämtade ur bilaga 1 till betänkandet.

1.2 Kommunal expansion efter år I 948 Alltsedan andra världskrigets slut har det all- männas verksamhet statens och kommu— nernas ökat mycket snabbt. Av tillgänglig statistik finner man att den kommunala kon- sumtionen och de kommunala investeringar— na vuxit i snabbare takt än motsvarande stat- liga. Förändringarna kan illustreras med föl— jande siffror från åren 1950 och 1968. (Upp- gifterna avser samtliga kommunkategorier, dvs. borgerliga primärkommuner, kyrkliga kommuner och landstingskommuner.) Staten har under denna tid ökat sin konsumtion från omkring 2 100 Mkr till 12 300 Mkr, vil- ket innebär en ökning från 6,9 till 9,1 % av

bruttonationalprodukten. Den kommunala konsumtionen under samma tid har ökat från drygt 2 100 Mkr till över 18 800 Mkr eller från 7,1 till 13,9 % av bruttonational- produkten. För investeringar använde staten 1950 900 Mkr och 1968 omkring 4 300 Mkr, en ökning från 2,9 till 3,2 % av bruttonatio- nalprodukten. Motsvarande siffror för de kommunala investeringarna är 700 Mkr 1950 och omkring 7 100 Mkr 1968, dvs. en ökning från 2,4 till 5,2 % av bruttonational— produkten.

Dessa siffror ger en mycket översiktlig bild av omfattningen av de uppgifter som staten och kommunen handhar. De lämnar dock inte fullständig upplysning om statens och kommunernas faktiska utgifter. Till fak- tiska statliga utgifter räknas nämligen också exempelvis folkpensioner och barnbidrag och de i detta sammanhang än viktigare stats— bidragen till kommunerna. Till kommuner— nas faktiska utgifter räknas exempelvis bi— dragen inom socialvården och bidragen till staten såsom andel i statens kostnader för folkpensionen och för polisväsendet m.m. Kommunernas faktiska utgifter - liksom sta- tens — såsom de redovisas i den officiella fi— nansstatistiken är därför större än vad nyss- nämnda siffror ger vid handen. De samman- lagda kommunala utgifterna har emellertid inte varit större än statens sammanlagda utgifter.

Av kommunernas faktiska utgifter år 1968 föll drygt 75 % på de borgerliga pri- märkommunerna, knappt 3 % på de kyrkli- ga kommunerna och omkring 22 0/0 på landstingskommunerna.

De borgerliga primärkommunerna torde således f.n. svara för omkring 3/4 av den samlade kommunala hushållningen. Huvud- parten av den kommunala verksamhetens till- växt faller också på dessa kommuner.

För att få en uppfattning om de borgerliga primärkommunernas verksamhet, dess om- fattning och inriktning kan det vara lämpligt att utgå från kommunernas finanser. En ut- förlig redogörelse för den kommunala ex- pansionen fr. o. m 1952 sådan den återspeg- las i den kommunala finansstatistiken finns i bilaga 1.

År 1952, när den s.k. storkommunreformen var genomförd och den kommunala finans— statistiken lades om, kan vara ett lämpligt ut- gångsår för jämförelser. Detta år var de bor- gerliga primärkommunernas totala utgifter 4 263 Mkr. 1967 uppgick utgifterna till 21 772 Mkr. En omräkning av denna siffra till 1952 års penningvärde ger en summa av omkring 13 000 Mkr. Detta betyder en verk- lig volymökning på omkring 8 700 Mkr eller 205 %.

Den kommunala statistiken innehåller föl- jande tio huvudtitlar 0) central förvaltning, 1) rätts- och samhällsskydd, 2) fastighetsför- valtning och bostadsförsörjning, 3) stads- byggnad, gatuförvaltnin g, sport— och frilufts— liv, 4) hamnar, kommunikationer, näringsliv, 5) industriell verksamhet, 6) undervisning och annan kulturell verksamhet, 7) social- vård, 8) hälsovård samt 9) finansförvaltning. Bakom rubrikerna döljer sig en mångskif— tande kommunal verksamhet.

Beträffande den centrala förvaltningen steg bruttoutgifterna åren 1952 till 1967 från 2,2 till 2,8 % av de totala kommunala utgif- terna. Utgiftsökningen beror främst på den omfattande utbyggnad och förstärkning av den kommunala förvaltningsapparaten som ägt rum. Detta har i sin tur berott på den snabba ökningen av den kommunala verk- samheten och på det alltmer invecklade för- valtningsförfarandet med bl. a. dess ökade krav på förbättrat beslutsunderlag. Trots att den officiella statistiken inte är så uppbyggd att det exakta antalet anställda i kommunal tjänst kan anges är det alldeles tydligt att an- talet anställda kraftigt ökat under de båda sista decennierna. Till de stigande utgifterna för förvaltningen torde också ha bidragit att man i allt större utsträckning utnyttjar för- troendemän med hel- eller halvtidstjänstgö- ring.

För rätts- och samhällsskyddet har under perioden relativt sett inträtt en kostnads- minskning från 7,7 % till 2,9 % av de to- tala utgifterna. Anledningen härtill är främst att flera tidigare kommunala uppgifter för- statligats. Sålunda har huvudmannaskapet

för bl. a. domstols-, polis-, exekutions- och uppbördsväsendet under 1960-talet helt över— tagits av staten. Under en femårsperiod räk- nat från 1965 har kommunerna fått bidra till statsverkets kostnader för polis-, åklagar—, och exekutionsverksamheten samt för förva- ringen av häktade. Fr. o. m. 1971 får vissa kommuner tio år framåt betala kostnadsbi- drag till staten för domstolslokaler.

Under huvudtiteln rätts- och samhälls- skydd faller bl.a. ersättning till borgerliga medlare i äktenskapstvister, utgifter för att inrätta och utrusta allmänna skyddsrum samt understöd till det allmänna hemvärnet.

Utgifterna för fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning har åren 1952—1967 stigit från 356 Mkr till 2 437 Mkr eller från 8,3 till 11,2 % av de totala utgifterna. Till stor del kan ökningen hänföras till kommunernas utgifter för markförvärv. Lagstiftningen år 1967 om kommunal förköpsrätt synes enligt en år 1970 företagen utredning inte nämn- värt ha påverkat kommunernas markanskaff— ning.

Kommunernas verksamhet på bostadsför- sörjningens område och den statliga bostads— politiken har samma mål. Det kommunala och statliga handlandet på detta område är därför väl samordnat. Den inverkan som bo- stadsbyggandet och övrigt kommunalt byg- gande har på samhällsekonomin i stort har nödvändiggjort ett avsevärt statligt inflytande på verksamheten. Omkring 90 % av allt bo- stadsbyggande finansieras f.n. med statligt stöd. 1968 nyproducerades permanenta bo- städer till en kostnad av omkring 7 500 Mkr.

Helt följdriktigt kan också konstateras kraftiga utgiftsökningar beträffande stads- byggnad, gatuförvaltning, sport och frilufts- liv från 8,8 % till 11,2 % av de totala ut- gifterna. Orsakerna till denna utveckling är främst att söka i utbyggnaden av tätorterna, bilismens expansion, miljövärden och ökad efterfrågan på anläggningar för sport, fri— luftsliv och turism. För en vidgad verksam- het i nämnda hänseende har som rättsliga instrument under 1960-talet tillkommit bl.a. 1964 års naturvårdslag och 1968 års lag om kommunala befogenheter inom tu- ristväsendet. Som nyss nämnts har det kom-

munala byggandet såväl som bostadsbyggan- det stor samhällsekonomisk betydelse. Ut- gifterna för gator, vägar, parker m.m. var 1952 282 Mkr och 1967 1746 Mkr. Det kommunala nybyggandet (exklusive bostä- der och industri) drog 1968 en sammanlagd kostnad av 6 240 Mkr. Det statliga inflytan- det även beträffande detta byggande är där- för betydande.

Utgifterna för hamnar, kommunikationer och näringsliv har relativt sett minskat, näm- ligen från 4,6 till 2,9 % av de totala utgif- terna. Bland utgiftspostema kan särskilt pe- kas på kostnaderna för hamnar. Åren 1952 till 1967 har utgifterna för dem stigit från 103 Mkr till 291 Mkr.

För kommunernas industriella verksamhet har utgifterna under perioden ökat från 772 Mkr till 3 134 Mkr. Industriell verksamhet som bedrivs av kommunala bolag inräknas inte i dessa belopp. Verksamhet i icke bo— lagsform har relativt sett minskat, nämligen från 18,1 till 14,4 %. De tunga posterna för den industriella verksamheten är att hän- föra till elverken samt till vatten- och av- loppsverken. Värmeverken synes komma att dra allt högre kostnader.

För det stora flertalet kommuner har ut- formningen av den obligatoriska skolan varit den stora uppgiften på undervisningens och utbildningens områden. Den nioåriga grund- skolans genomförande liksom kommunali- seringen av gymnasieundervisningen fr. o. m. läsåret 1966/ 67 har fört med sig en kraftig ökning av de kommunala insatserna. Skol- väsendets drift och utbyggnad är numera för åtskilliga kommuner, trots betydande stats- bidrag, den mest betungande utgiften. Med den ökande kommunala verksamheten på skolområdet har följt ett ökat statligt infly- tande framför allt när det gäller planeringen. Undervisningsområdet är i detalj reglerat av staten. Alla beslut av praktisk betydelse för- utsätter dock samverkan mellan statliga och kommunala organ.

För undervisning och annan kulturell verksamhet var kommunernas utgifter 1952 1 100 Mkr och nära 6 000 Mkr 1967 eller 26,4 % respektive 27,3 % av de totala utgif- terna.

Under huvudtiteln inrymmes utgifter bl. a. för yrkesskolor, fackskolor, sjöbefälsskolor, ehuru dessa är statliga skolor, studiestipen— dier även åt utländska studerande enligt lag av år 1962 samt bidrag till folkhögsko- lor och till det fria och frivilliga folkbild- ningsarbetet.

Socialvården är också en betydande post bland de kommunala utgifterna. 1952 upp- gick socialvårdskostnadema till 13,2 0/0 av de totala utgifterna, 1967 till 14,1 %. Starkt stigande utgifter under senare år visar barna— och ungdomsvården, åldringsvården och den sociala hemhjälpen. Sålunda var ut- gifterna för åldringsvården 1960 340 Mkr och 1967 1 102 Mkr. Utgifterna för den egentliga socialhjälpen har relativt sett minskat.

Kommunernas kostnader för hälso- och sjukvården har relativt sett minskat från 7,4 % av de totala utgifterna 1952 till 6,9 % 1967, huvudsakligen beroende på att tre städer under perioden inträtt i landsting.

Utgifterna för finansförvaltningen har ökat från 139 Mkr 1952 till 1 371 Mkr 1967. Ökningen får främst tillskrivas kommuner- nas ökade investeringsvolym med därav föl- jande upplåning och stigande räntekostna- der.

1.2.2 Inkomstsidan

År 1968 uppgick de statliga skatteinkomster- na till omkring 31 600 Mkr eller 23,3 % av bruttonationalprodukten. De kommunala skatteinkomsterna samma år var 15 200 Mkr eller 11,2 0/0 av bruttonationalprodukten. De borgerliga primärkommunernas totala inkomster har naturligt nog ökat i ungefär samma takt som utgifterna. 1952 var de to- tala inkomsterna 3 694 Mkr, 1967 20 623 Mkr. Omräknat till 1952 års penningvärde innebär detta en ökning på omkring 8 620 Mkr eller i runt tal 230 % . Skatteinkomsterna har under de senaste båda decennierna varierat mellan 42 och 52 % av kommunernas totala inkomster. Räknat per invånare har antalet skattekro- nor under tiden 1952 till 1970 stigit från 26,70 kr till 96,01 kr. Ser man till de en- skilda kommunerna har det förekommit och

förekommer alltjämt mycket stora variatio- ner mellan dem i fråga om skattekraften. Anledningen härtill är att söka i ett flertal faktorer såsom näringslivets struktur, yrkes- fördelningen och graden av yrkesverksamhet.

Den kommunala verksamheten är i myc- ket hög grad beroende av statsbidrag. 1952 uppgick statsbidragen totalt till 765 Mkr, vil- ket var 20,7 % av kommunernas totala in- komster. 1967 var statsbidragen nära 5 000 Mkr eller 24,2 % av de totala inkomsterna. Syftet med statsbidragsgivningen är bl. a. att underlätta finansieringen av verksamheter, som staten kan ha ålagt kommunerna, att ut- jämna skillnaden i utdebiteringsbehov och därmed skattetryck samt att stimulera kom- munerna till att bedriva eller bygga ut viss verksamhet.

Man talar numera om s. k. specialdestine- rade bidrag och skatteutjämningsbidrag. Sistnämnda bidrag hade före 1966 sin mot- svarighet i skattelindringsbidragen och skat- teersättning för förhöjda ortsavdrag. De spe- cialdestinerade bidragen, dvs. bidrag som är styrda till speciella ändamål, uppgick 1967 till 4235 Mkr eller 85 % av det totala bi- dragsbeloppet. Helt dominerande bland des- sa bidrag är de för undervisning och annan kulturell verksamhet. De var 1967 2 990 Mkr. Sedan mitten av 1960-talet har bidra- gen inom socialvården ökat påtagligt och uppgick 1967 till 305 Mkr.

Skatteutjämningsbidragen utgår i tre for- mer, nämligen bidrag vid brist på skattekraft, bidrag vid hög utdebitering och s.k. extra bidrag. De båda förstnämnda formerna av bidrag uträknas och fastställs av länsstyrel- serna utan ansökningsförfarande. Extra bi- drag utgår efter ansökan och beviljas av KM:t om synnerliga skäl bedöms föreligga. För de enskilda kommunerna kan skatteut- jämningsbidraget variera per skattekrona från ett fåtal ören till över 35 kr och per in- vånare från ett par kronor till över 1 000 kr.

Statens kostnader för skatteutjämningsbi- dragen har stigit väsentligt sedan det nuva- rande systemet började tillämpas 1966. För 1970 belöper på de tre formerna av bidrag respektive 964 Mkr, 137 Mkr och 21 Mkr. Våren 1970 har tillsatts en utredning med

uppgift att se över skatteutjämningssystemet. Syftet med utredningen skall vara att nå en ytterligare utjämnad kommunalskatt över he- la landet. Under våren 1971 har riksdagen beslutat om utredning beträffande kostnads- fördelningen mellan stat och kommun, en fråga som har nära samband med skatteut- jämningssystemet. Samtidigt som skatteut— jämningssystemet överses skall övervägas om särskilda regler kan utformas, som kan ut- göra korrektiv mot att statsbidrag används av kommunerna till ändamål vilka ligger utanför den kommunala kompetensen.

Kommunerna driver i större eller mindre grad verksamhet av s. k. affärsmässig art. Exempel härpå är el- och värrneverk, vat— ten- och avloppsverk, renhållningsverk, kom- munikationsföretag. Sådan verksamhet be- räknas i allmänhet vara självbärande. I åt- skilliga fall täcker emellertid inte inkomster- na de verkliga kostnaderna. Även inom and- ra områden förekommer att kommunen dri- ver verksamheten mot avgifter eller andra ersättningar, ibland differentierade med hän- syn till betalningsförmåga hos dem som nytt- jar anordningen. Exempel härpå förekom- mer inom socialvårdens verksamhetsområ- den.

Kommunernas inkomster i form av hyror och arrenden, avgifter och ersättningar samt inkomst av rörelse uppgick 1952 till 1 179 Mkr och 1967 till 4 983 Mkr.

Studerar man närmare affärsverksamheten och i driftutgifterna räknar in kostnaderna för ränta och avskrivning på investerat kapi- tal torde med stor sannolikhet varje verk- samhetsgren komma att visa underskott. Un- dantag kan möjligen göras för elverksför- valtningen. Totalt sett får därför kommuner- na varje år med skatte- och lånemedel täcka den affärsdrivande verksamheten med myc— ket stora belopp.

Ser man på den kommunala upplåningen visar också denna en ökad omfattning. Sum- ma kommunala lån var 1952 4 138 Mkr och 1967 15 364 Mkr. Ett närmare studium av statistiken visar att kommunerna numera lå- nefinansierar en mindre del av sina netto- kapitalutgifter än tidigare. Skattefinansie- ringsgraden har således ökat.

1.3. Kommunallags- eller speciallagsregle- rad expansion?

Försök har gjorts att med de kommunala rä- kenskaperna som underlag få fram hur den kommunala verksamheten fördelar sig mel- lan den sektor som i rättsligt hänseende åter- faller på kommunallagens allmänna kompe- tensregel och den sektor som är specialregle- rad. (Sc närmare härom i bilaga 1.) De sta- tistiska sammanställningarna visar att det inte skett några större förskjutningar mellan de båda verksamhetsområdena under åren 1952 till 1967. Den speciallagsreglerade verksamhetens andel av de totala utgifterna kan både 1952 och 1967 beräknas ha upp— gått till cirka 72 %.

1.4. Kommunerna och samhällsplaneringen

Med den pågående kommunindelningsrefor- men uppkommer förutsättningar för ett all- mänt och aktivt kommunalt deltagande i samhällsplaneringen.

I propositionen till 1969 års lag med sär- skilda bestämmelser om ändring i kommun- indelningen anför föredragande departe- mentschefen bl. a. »En effektiv samhällspla- nering i en god demokrati måste bygga på god kännedom om förhållandena ute i våra bygder och på medborgarnas vilja att göra aktiva insatser för att tillvarata olika bygders förutsättningar att utvecklas. Om detta skall vara möjligt måste kommunerna själva kun- na spela en aktiv roll i samhällsplaneringen och därvid delta i en växelverkan mellan oli- ka former av planering. En sådan växelver- kan är nämligen en betydelsefull förutsätt- ning om man i samhällsplaneringen vill både främja effektivitet och ta hänsyn till de en- skilda medborgarnas vilja» .

För den hittills bedrivna lokaliserings- och näringspolitiken liksom i fråga om samhälls- planeringen i övrigt har med hänsyn till be- hovet av översiktlig regional bedömning lä- nen ansetts vara lämpliga enheter. Länssty- relserna eller andra statliga länsorgan har tilldelats uppgifter inom ramen för den av statsmakterna beslutade politiken. De styr- medel som hittills huvudsakligen kommit till

användning har varit arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder av typ flyttningsbidrag, be- rcdskapsarbeten, lokaliseringsstöd till före- tag samt skatteutjämningsbidragen.

För den framtida regionala politiken an— ses viktigt att målen för denna får en fast förankring såväl i länen som i kommunerna. Betydelsefulla beslut fattas nämligen på det regionala planet beträffande fördelningen av de offentliga investeringarna mellan kom- munerna. De kommunala och regionala för— delningsbesluten blir i stor utsträckning väg— ledande också för näringslivets lokaliserings- beslut. Det är därför angeläget att länsorgan och kommuner i samverkan deltar vid ut- formningen av den regionala politiken. Som ett viktigt led i denna politik ingår den be- dömning kommunerna själva gör beträffan- de utvecklingen. 1969 deltog omkring 500 kommuner i en undersökning, som hade till syfte att söka kartlägga kommunernas eko— nomiska långtidsplanering. En ny omfattan— de undersökning startade 1970. För att ge en allmän föreställning om den samhällseko- nomiska betydelsen härav kan erinras om att de kommunala investeringarna 1969 upp- gick till omkring 8 000 Mkr, motsvarande närmare hälften av samtliga offentliga inves— teringar. Till jämförelse kan nämnas att de totala bruttoinvesteringarna för samtliga nä- ringsgrenar 1969 uppgick till 33 500 Mkr.

Regionalpolitikens uppgift är att skapa ökad jämlikhet i ekonomiskt, socialt och kul— turellt avseende mellan människor i olika re- gioner. Detta mål innefattar också ett ansvar för att strukturomvandlingen och den ekono- miska tillväxten sker på ett sådant sätt att de enskilda människornas trygghet värnas.

Vilken roll primärkommunen i framtiden skall ha i en sålunda fortlöpande samhälls- process måste bedömas som en utomordent- ligt viktig organisationsfråga.

2. Metoder för kompetensreglering m. m.

I kommunalrättskommitténs uppdrag ingår att verkställa en allmän översyn av regler- na om borgerlig primärkommuns kompetens. Utredningsdirektiven anger att kompetens- reglerna alltjämt måste vara grundade på hu- vudprincipen att kommunala åtgärder skall tillgodose allmänna till kommunen knutna intressen. Kommittén har i uppdrag att in- om denna ram söka nå en lämplig precise— ring av kommunernas befogenheter. Om preciseringen bör ske i kommunallagen el- ler genom specialreglering eller på båda dessa vägar, får enligt direktiven prövas av utredningen.

De frågor som kommittén tar upp i detta kapitel avser närmast hur kompetensregle— ringen principiellt bör ske. Direktiven an- visar särskilda verksamhetsområden, för vil— ka rättsläget behöver närmare klarläggas och lämpliga lösningar sökas. Även på and— ra än de sålunda nämnda områdena sägs en genomgång av rättspraxis kunna aktualisera reformer beträffande kompetensbedömning- en. Anbefallda genomgångar och därav för- anledda förslag redovisas i särskilda avsnitt för varje område. Vid kommitténs övervä- gande nu av principerna för kompetensreg- leringen har kommittén beaktat de behov av reformer på delområden som sålunda fun- nits föreligga.

Den 1948 införda allmänna kompetens- bestämmelsen och dess motiv (2.2) är en cen-

tral utgångspunkt för kommitténs övervägan- den. Bestämmelsen anknyter till tidigare kompetensbestämmelser och rättspraxis. Ti- digare förhållanden (2.1) ger sålunda också underlag för övervägandena. Ytterligare un- derlag utgör rättspraxis' utveckling, särskilt efter 1948. För särskilda områden har redo- visning för rättspraxis lämnats i specialav- snitten och bilaga 2. Några anteckningar om besvärsgrunderna och de allmänt kompe- tensbegränsande normerna görs under 2.3 och 2.4. Slutligen kan erinras om hur ut- vecklingen i en mängd hänseenden nu kan ha gett kompetensbestämmelsen ett annat innehåll än den hade 1948. Kommittén syf- tar här främst på utvecklingen beträffande olika områden som berör samhällslivet, änd- rade betingelser för och ökad intensitet i samhällslivet samt förändrade Värderingar i samhällsfrågor (kap. 1). Till en del har så- dana förändringar lett till utbyggnad av eller reformer i speciallagstiftning som reg- lerar kommunal kompetens. Sådan regle- ring kan på olika sätt påverka också den inte specialreglerade kompetensen. Även reformer, som inte avsatt sig i sådan spe— ciallagstiftning, kan ha betydelse för kom- munernas roll i samhällslivet och därmed för kompetensfrågorna. En redovisning för relationerna mellan speciallagstiftningen och den oreglerade kompetensen lämnas under 2.5.

2.1. Kompetensregleringen före 1948 års reform

Kompetensbestämmelsen (1 5) i 1862 års förordning om kommunalstyrelse på lan- det (KFL) löd:

Varje socken på landet utgör för sig en särskild kommun vars medlemmar äga att själva, efter vad denna förordning närmare bestämmer, vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, såvitt icke, en- ligt gällande författningar, det tillkommer of- fentlig ämbetsmyndighet att dem handhava.

Om behandlingen av kyrkliga angelägenhe- ter, samt ärenden rörande folkskolan är sär- skilt stadgat.

I motsvarande bestämmelse i förordning- en om kommunalstyrelse i stad (KFS) ut- sades att »varje stad, med därunder lydan- de område», utgjorde »för sig en särskild kommun». Fortsättningen av bestämmelsen överensstämde helt med bestämmelsen i KFL.

1862 års förordning om landsting angav kompetens till »för länet gemensamma an- gelägenheter, vilka avse den allmänna hus- hållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, anstalter för kommunikations- väsendets befordrande, hälsovård, undervis- ning, allmän ordning och säkerhet, med me- ra dylikt». Undantag gjordes för angelä- genheter, som tillhörde offentlig myndig- hets ämbetsåtgärd.

Den särskilda förordningen 1862 om kommunalstyrelse i Stockholm bestämde kompetensen genom uttrycket »sina ge- mensamma angelägenheter».

De gemensamma ordnings— och hushåll- ningsangelägenheterna torde ha innefattat också specialreglerade ämnesområden. Man synes ha räknat med att bestämmelsen i kommunalförordningarna om gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter skulle tjäna som enda underlag för det stora flertalet uppgifter. Förekomsten av speciallagstiftning berördes i 7 & KFL, där kommunalstämmans uppgifter angavs vara bl.a. »alla de ärenden, som enligt särskil- da författningar nu äro till sockenstämmans handläggning hänvisade». Uppräkningsme- toden i 1843 års sockenstämmoförordning

övergavs visserligen, men efterlämnade på detta sätt en säregen reminiscens i KFL. - Antalet specialförfattningar var vid kom— munalförordningarnas tillkomst förhållande- vis begränsat.

Metoden för kompetensbestämning dis- kuterades av 1858 års sakkunniga, som ut- talade (betänkandet s. XI f)):

Någon annan eller närmare bestämning af de särskilda angelägenheter, som borde kunna blifva föremål för kommunernas sjelfverk- samhet och beslutanderätt, än den, som lig- ger uti de tre orden: »gemensamma ordnings— och hushållningsangelägenheter», hafva Com- mitterade icke funnit lämpligt att bland de all- männa stadgandena intaga. Att inskränka des- sa angelägenheter till endast sådana ärenden af borgerlig natur, som uti 1843 års Förordning punktvis uppräknas och till soknestämmas handläggning öfverlemnas, hade varit att allt- för mycket missförstå de billiga anspråk, kom- munalfriheten, under en väl afvägd kontroll från statens sida, på sjelfverksamhet med skäl kan göra, och ett försök till ett sådant uppräk- nande skulle dessutom icke hafva lyckats, eme- dan det, i följd af sjelfva den mångsidighet, som ligger uti allt slags förvaltande verksam- hets natur, hvarken hade kunnat blifva full- ständigt, eller omfatta alla de särskildheter, som dermed egde samband. De här ofvan an- förda orden deremot hafva synts Committera- de bäst uttrycka kommunalverksamhetens bå- de omfång och begränsning. De påtrycka den- na verksamhet en uteslutande administrativ ka- rakter och förutsätta, att de angelägenheter in- om kommunen, med hvilka den eger taga be— fattning, skola hafva sin rot och sin upp- komst uti och från de gemensamma intres- sen, dem kommunen såsom personlighet eger att vårda.

De tillåtna kommunala angelägenheterna bestämdes i kommunalförordningarna ge- nom orden »sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter». Det ligger nära till hands att anta att ordet »gemen- samma» här främst fungerade som en må— tare på kommunintressets intensitet. Orden »ordnings- och hushållningsangelägenheter» skulle däremot beskriva angelägenheternas art.

Ursprungsinnebörden av bestämningsor- den har alltid varit osäker. Osäkerheten har främst gällt ordet gemensamma. Redan i slutet av 1800-talet1 konstaterades att

* C. G. Hammarskjöld. Bidrag till tolkning . . . Sthlm 1888 s. 33 f.

många åtgärder och anstalter, som endast gagnade en del av kommunen, likväl kunde vara lagliga på grund av sin beskaffenhet att röra »ett mera allmänt intresse». Och i detta sekels början framhölls1 mot bak- grunden av dåvarande rättspraxis att ordet gemensamma inte åsyftade summor av pri— vata intressen utan kvalificerades av alhnän- intressen. Iakttagelsen hade stöd i ursprungs- motiven. Det bör erinras om hur där under- ströks att de gemensamma ändamål som sammanband kommunmedlemmarna till en enhet tillika måste vara statsändamål. Vi- dare sades den valda kompetensbestäm- ningen påtrycka den kommunala verksam- heten »en uteslutande administrativ karak- tär». Samtidigt förutsattes (jfr ordet gemen- samma) att de kommunala angelägenheterna skulle »ha sin rot och sin uppkomst uti och från de gemensamma intressen, dem kommunen såsom personlighet äger att vår- da.».

Av intresse kan här också vara att erinra om den tolkning av ordet »gemensamma» som kammarkollegiet gav uttryck för vid 1948 års kompetensreform. Kollegiet ansåg sig vid ingående undersökningar ha funnit att ordet används för att ge en gräns mot angelägenheter, som hänförde sig till viss grupp inom kommunen (fastighetsägare etc.).

I sin lokutionsteknik sökte besvärsmyn- digheterna från slutet av 1800-talet och fram till 1948 upprätthålla en viss skillnad mellan »ordnings- och hushållningsangelä- genheter». Det förra uttrycket fick då an- knyta till den kommunala förordningsmak- ten, utan att dock nå fram till full konse- kvens. Även i doktrinen har denna skill- nad stundom tillmätts betydelse (Thulin, Sundberg). Huruvida en sådan medveten åt- skillnad verkligen varit avsedd torde emel- lertid vara osäkert. Uttalanden av motiv- skrivaren, riksarkivarien J. ]. Nordström, vid 1872 års riksdag, tyder närmast på att man med dubbeluttrycket, en försvensk- ning av orden ekonomie och politie, velat framhäva kommunalangelägenheternas ka- raktär av förvaltningsangelägenheter. Den- na åsikt har framförts i både svensk (Her-

litz) och finsk (Kuuskoski) doktrin. För sin del fann kommunallagskommittén (1947) uttrycket inte mer upplysande än om det i stället stått förvaltningsangelägenheter eller helt enkelt angelägenheter. Uttrycket var en- ligt kommunallagskommittén lika använd- bart hur än kommunalverksamhetens före- mål växlade.

Utöver nu angivna positiva kompetens- bestämningsord innehöll kommunalförord- ningarna även en negativ bestämning. Lag- texten gjorde förbehållet, »såvitt icke, enligt gällande författningar, det tillkommer of- fentlig ämbetsmyndighet att dem hand- hava». Vid 1930 års kommunallagsrevision erhöll förbehållet sin alltjämt gällande ly— delse »såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan». Med »annan» avsågs i första hand annat offentligrättsligt subjekt. Förbehållet fyllde även funktionen att erinra om att även andra kommunala angelägenheter än de som då berördes i lagrummets andra styc- ke folkskoleväsendet och församlingsange- lägenheter — kunde vara reglerade i spe- ciallagstiftning. Enligt motivuttalanden hör- de sålunda byggnads- och hälsovårdsnämn- ders myndighetsfunktioner till undantags- området.

Den avsevärda tid, under vilken 1862 års kommunalförordningar kom att gälla, kän- netecknades när det gäller kommunernas uppgifter främst av speciallagstiftningens starka tillväxt. Det rättsliga underlaget för kommunalverksamheten försköts i avsevärd utsträckning från komrnunallagarna till spc- ciallagstiftningen. Till övervägande del till- kom sådan speciallagstiftning för att i olika hänseenden reglera kommunal verksamhet mera i detalj. Kommunallagstiftningen kun- de självfallet inte belastas med allehanda sådana föreskrifter. Till en del har emeller- tid särlagstiftning också anlitats för att ge kommunerna befogenheter, som inte skulle tillkommit dem efter den alhnänna kompe- tensbestämmelsen.

Den alhnänna kompetensbestämmelsen föranledde under 1870-talets inledande år en

1 David Davidsson, Ekonomisk Tidskrift 1909 s. 314 f.

del diskussion i riksdagen. Närmast var det kommunernas intresse att deltaga i det ökande järnvägsbyggandet som aktualisera- de kompetensfrågorna. Civilministern fann i uttalande vid 1871 års riksdag insatserna vara kompetensenliga, om de främjade kom- munens intresse av bättre kommunikatio- ner. Han hänvisade också till fall där in- satser i ett industriellt företag kunde vara befogade för att bereda den fattigare delen av kommunens befolkning tillfälle till förut saknad arbetsförtjänst. Uttalandet under- strök även i övrigt den kommunala själv- bestämningsrätten.

I en motion vid 1872 års riksdag begär- des förslag till sådan ändring eller förkla- ring av kommunallagarna att de ärenden, som hörde till hushållningsangelägenheter- na, blev närmare bestämda och begränsade. Lagutskottet tillstyrkte en utredning och an- gav en utväg kunna vara att följa 1843 års sockenstämmoförordnings princip att punkt- vis uppräkna de kommunala angelägenhe- terna. Om detta inte lät sig göra, återstod enligt utskottet utvägen att genom negativa bestämmelser förekomma att kommunerna befattade sig med sådana företag, som om de också indirekt medförde gagn för fler- talet av kommunens medlemmar, likväl inte avsåg att fylla mera allmänna kommunal- behov. Motionen blev emellertid avslagen av kamrarna. En liknande motion vid 1873 års riksdag rönte samma öde; förslaget vann denna gång inte gehör heller hos ut- skottet.

Motioner vid 1920 års riksdag reste krav på utredning med syfte att så ändra kom- munallagarna att kommunernas rätt att dri- va ekonornisk verksamhet av olika slag vid- gades. Konstitutionsutskottet ville inte mot- sätta sig en viss ökning av kompetensen och hänvisade till möjligheterna att nå en sådan genom att den för lands- och stads- kommun gällande trängre ordalydelsen för- ändrades i överensstämmelse med den något vidare formuleringen i Stockholmsförord- ningen. Utskottet förutsatte emellertid att anförda synpunkter skulle prövas vid en allmän revision av kommunalförfattningar— na. Riksdagen avslog motionen.

Förarbetena till 1930 års kommunallagar redovisar ett antal olika förslag till redige- ring av kompetensbestämmelsen. Betänkan- dets förslag anslöt nära till kommunalför- ordningarnas bestämning. Propositionen upptog förslaget »kommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina gemensamma ordnings- och hus- hållningsangelägenheter, såvitt icke hand- havandet därav enligt gällande författning- ar tillkommer annan». I en motion föreslogs lydelsen »kommunen äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina välfärds-, ordnings- och hushållnings- angelägenheter, såvitt etc.».

I motionen gjordes gällande att ordet »gemensamma» borde utgå för att kommu- nerna inte skulle vara hindrade att tillgo- dose »ändamål med mera begränsat till- lämplighetsområde». Tillägget av »välfärds- angelägenheter» skedde med hänvisning till att sådana angelägenheter uppdragits åt kommunerna i speciallagstiftning. Konstitu- tionsutskottets majoritet fann den i motio- nen föreslagna bestämmelsen föranleda en kraftig utvidgning av kompetensen utan att behov därav förelåg samt att formulering- en var vag och kunde föranleda osäkerhet. Utskottet förordade att kompetensen be- stämdes till »för kommunen gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter». Borttagandet av ordet »medlemmars» mo- tiverades av utskottets ordförande under riksdagsdebatten med en hänvisning till att uttrycket inte var exakt med hänsyn till den utveckling som ägt rum beträffande kom- munernas allmänna och specialreglerade uppgifter. Riksdagen följde utskottets för- slag.

Kompetensbestämningen i 1862 års för- ordningar hade både en territoriell (»varje socken» —— »varje stad») och en personell anknytning (»vars medlemmar»). Denna an- knytning förekom inte i 1930 års kompe- tensbestämmelse. Bestämningen av vad som territoriellt utgjorde kommun gavs plats i en särskild bestämmelse (1 5). Kommun- medlemskapet bestämdes i en annan sär- skild bestämmelse (2 5). Kompetensbestäm- melsen (3 &) gav så rätt åt »kommun»

(»stadskommun») att »själv ——-— vårda si- na gemensamma ordnings- och hushållnings- angelägenheter —— —». Viss antydan om av- sikten med att angelägenheterna hänfördes inte till medlemmarna utan till kommunen ges i det ovan refererade uttalandet av kon- stitutionsutskottets ordförande vid förslagets riksdagsbehandling.

Beträffande omredigeringen 1930 har 1962 års fritidsutredning1 erinrat om att utmönstringen ur kompetensregeln av or- det »medlemmar» tillkom som en följd av motionsvis framställda krav på kompetens- utvidgningar. Utredningen har här velat se en begynnande upplösning av den i tidiga- re författningstext markerade men i nämnda motioner angripna nära anknytningen mel- lan kommunmedlemmar och kommunal verksamhet.

1930 års motionsyrkande avsåg, som framgått, en utmönstring av ordet gemen- samma och tillägg av ordet välfärds (-ange- lägenheter) men icke något subjektsutbyte. Enligt utskottsordförandes anförande under riksdagsbehandlingen skulle utbytet av »kommunmedlemmar» mot »kommun» vä- sentligen motiverats med att den special- reglerade kommunalverksamheten utvidgats. Det mycket kortfattade uttalandet i KU— betänkandet utesluter inte att även någon mindre vidgning av den oreglerade kompe- tensen kan ha varit avsedd. Uttalandet ger ingen vägledning för hur denna i så fall skulle gestaltat sig. Och i rättspraxis, där den senare ur språklig synpunkt kritiserade ordsammanställningen »en kommunens ge- mensamma . . .» tidigt blivit standardloku- tion i kompetensmål, synes textändringen inte ha avsatt några spår. Huruvida den 1930 införda nya subjektsbestämningen fö- regrep ett modernare synsätt på kompetens- förhållandena synes därför tveksamt. Den har emellertid bibehållits i 1953 års kom- munallag.

Efter 1930 och fram till kompetensrefor- men 1948 framkomna förslag om kompe- tensutvidgningar avsåg till övervägande del speciella verksamhetsområden. Också krav på en mera allmän vidgning av den oregle- rade kompetensen gav sig emellertid till-

känna. Särskild betydelse har väl de på- pekanden och förslag som gjordes av kom- munindelningskommittén (SOU 1945: 38). Främst var det tätortssamhällenas förhål- landen som tilldrog sig uppmärksamhet. Gällande municipallagstiftning hade enligt indelningskommittén skapat osäkerhet och återhållsamhet beträffande de ordinarie pri- märkommunernas insatser. Kommunindel- ningskommittén skisserade ett förslag till tillägg till kompetensbestämmelsen. Enligt detta tillägg skulle med gemensamma ord- nings- och hushållningsangelägenheter för- stås »icke endast sådana angelägenheter, som angå samtliga eller det övervägande flertalet kommunmedlemmar, utan även så- dana, som eljest äro ägnade att tillgodose eller främja allmänna intressen inom kom- munen».

2.2. I 948 års kompetensreform

Kommunallagskommitténs uppdrag, som lämnades vid en tidpunkt då proposition förelåg om ny kommunindelning, avsåg bl. a. en utredning om behovet att vidga den kommunala beslutanderätten. Vid sin un- dersökning fann kommittén en utvidgning främst vara motiverad i förhållande till de begränsningar, som på olika sätt uppställts med utgångspunkt från gemensamhetskra- vet. Kommittén berörde här bl. a. hur det- ta gemensamhetskrav genombrutits på många specialreglerade områden. Även på de inte specialreglerade områdena hade en- ligt kommittén efter hand getts alltmer ut- rymme åt om en angelägenhet från allmän synpunkt framstod som en lämplig kom- munal uppgift. Så länge uttrycket »gemen- samma» bibehölls i kompetensbestämmel- sen, ansågs det dock inte kunna förväntas att kommunerna i rättstillämpningen tiller- kändes den större rörelsefrihet som kommit- tén ansåg motiverad. Beträffande kommu- nallagskommitténs ståndpunkt kan hänvi- sas till följande uttalande av kommittén.2

Låter man samhällsintresset vara det ledan- de motivet för kommunalverksamheten, kan

1 SOU 1965: 19 s. 238. * SOU 1947: 53 s. 68.

större beaktande skänkas de olika angelägen- heternas art och natur. Befinnes det med hän- syn till arten av ett visst ändamål vara ett all- mänt intresse, att en kommun främjar ända- målet, bör kommunen vara berättigad därtill, även om åtgärden kommer blott en mindre del av kommunens område eller ett mindre- tal av dess medlemmar direkt till godo. Den kommunala befogenheten i fråga om viss an- gelägenhet får sålunda bedömas ur synpunk- ten om det är lämpligt, ändamålsenligt, skä— ligt o.s.v. att kommunen befattar sig med angelägenheten. Givet är, att man vid detta bedömande icke kan helt bortse från om den åtgärd varom är fråga gagnar ett större eller mindre antal kommunmedlemmar. Det för- hållandet att en åtgärd tillgodoser ett behov hos flertalet kommunmedlemmar innefattar tvärtom i regel en anvisning om att ett sam— hällsintresse föreligger. Men det väsentliga är, att ett allmänt, ett samhälleligt intresse icke nödvändigtvis förutsätter att ett sådant kvanti- tativt betydande behov är för handen.

Uttrycket »ordnings- och hushållnings- angelägenheter» ansågs av kommittén ha haft ringa betydelse för rättstillämpningen. Det uteslöts bl.a. med hänsyn till att det ansågs föråldrat och svårförståeligt.

Departementschefen1 anslöt sig till dessa kommitténs uttalanden. Det bör dock här erinras om att propositionen inte äter- gav vad kommittén anfört därom att ett behovs hänförande till flertalet kommunin- vånare kunde innefatta en anvisning om att ett samhällsintresse förelåg. —- Departements- chefen underströk vikten av att man helt allmänt gav kommunerna en friare, mera obunden ställning som samhällets lokala för- valtningsorgan och att kommunerna på lång sikt fick nya utvecklingsmöjligheter. Den då förestående kommunindelningsreformen ut- gjorde enligt departementschefens mening ett särskilt skäl för ökade kommunala be- fogenheter.

En väsentlig fråga vid 1948 års kompe- tensreform var om den sedan gammalt an- vända metoden med en i generalklausul- form given allmän bestämning borde bi- behållas. Olika motiv för att bibehålla me- toden anfördes av kommunallagskommit- tén. Alternativet var att räkna upp de kom- munala angelägenheterna. Alternativet ute- slöts bl.a. därför att en sådan uppräkning skulle betyda ett principiellt upphävande av

kommunernas rätt att allt efter sina olika behov utsträcka den kommunala verksam- heten till nya områden. Metoden med en generalklausul ansågs ge kommunerna fri- het att med beaktande av de lokala för- hållandena och tidslägets växlingar ta egna initiativ och göra självständiga insatser på olika verksamhetsområden. Det ansågs vi— dare vara en fördel att besvärsmyndighe- terna fick en jämförelsevis stor frihet att anpassa sin ståndpunkt efter de skiftande förhållandena i de särskilda fallen med be- aktande av den allmänna samhällsutveck- lingen. En allmänt hållen generalklausul an- sågs bäst överensstämma med tanken att allmänintresset främst skulle vara vägledan- de för kompetensbedömningen. Kommittén fann inte nödigt att i kompetensstadgande närmare markera att allmänintresset skulle vara vägledande och hänvisade till att ock- så uttrycket »kommunala angelägenheter» (andra stycket) utvisade anknytningen till allmänintresset.

I frågan om sättet för genomförande av 1948 års kompetensreform rådde oenighet inom kommunallagskommittén. Kommitté- majoriteten förordade att den önskade kom- petensutvidgningen skulle vinnas genom att kommunallagens allmänna kompetensregel fick den ändrade lydelse, lagrummet nu har. Två reservanter (herrar Herlitz och Petters- son) hävdade däremot att det gamla kom- petensstadgandet borde bibehållas. I den mån ökat utrymme behövde beredas för kommunal verksamhet, borde detta i stort ske genom särskild lagstiftning. Sådana ut— vidgningar ansåg reservanterna för det då- varande böra övervägas inom byggnads-, hälsovårds-, vatten- och väglagstiftningens ram samt beträffande elektrifiering, bostads- försörjning, stipendiegivning och hemvär- nets understödjande.

Som skäl för sin ståndpunkt anförde reservanterna bl. a. följande:

En ändring av den allmänna kompetensre- gelns lydelse skulle införa ett betydande osä- kerhetsmoment i den kommunala självstyrel- sen. Äldre rättspraxis skulle sålunda förlora sin vägledande betydelse. Den föreslagna nya

1 Prop. 1948: 140.

lydelsen av kompetensstadgandet kunde, lika litet som dess föregångare, förmedla någon kunskap om kompetensgränserna. Kommitté- majoritetens motiv till belysning av den nya kompetensregelns innebörd var inte klargö- rande.

Den lagstiftningsmetod som majoriteten an- visat ingav allvarliga betänkligheter. En nmo- tiveringslagstiftning» av det slag majoriteten förordat skulle leda till att kommunalmännen hänvisades att finna lagens mening genom sammanställning av kommittébetänkande, pro- position och utskottsutlåtande. Uttalanden som i anledning av nya kompetensproblem fälldes av departementschefer och riksdagsutskott — ofta kanske andra utskott än konstitutionsut- skottet måste vid denna metod tillerkän- nas avgörande betydelse för kompetensfrågor- nas bedömande. På detta sätt bildades efter- hand en snårskog av olika uttalanden, i vilka kommunalmän och andra tvingades att söka sig till rätta. Särskilda svårigheter uppkom när de förhållanden, som lagts till grund för uttalandena, i ett eller annat hänseende änd- rats.

Metoden ställde också besvärsmyndigheter- na inför svårigheter. Enligt erkända rättsgrund- satser har sålunda den lagtolkning som utgår från lagtexten företräde framför den, som byg- ger på lagstiftarens mening och naturligtvis än mer framför senare uttalanden — utan sam- band med lagstiftning om hur en lag bör tolkas.

I den mån motiveringen likväl tillerkändes betydelse komplicerades situationen av att mo- tiveringsuttalandena inte täckte alla kommuna- la verksamhetsområden men likväl var av- sedda att lämna en viss ledning beträffande inte behandlade avsnitt av kommunal verk- samhet. Uttalandena skulle därmed få en ana- logisk tillämpning. Med hänsyn till uttalande- nas stundom motsägelsefulla karaktär äventy- rade detta en konsekvent rättstillämpning.

Att bibehålla äldre kompetensregler i oför- ändrat skick skulle innebära betydande förde— lar. Visserligen skulle gränserna för kommuns befogenheter under alla förhållanden, hur lag- stiftningen än gestaltade sig, bli oklara och osäkra. Den rika rättspraxis som redan upp- vuxit på gällande lags grund skapade emeller- tid en ojämförligt större säkerhet och klarhet än kommittémajoritetens utläggningar av en lagtext, som i och för sig icke gav någon ledning.

Det fanns inte någon anledning att misströs- ta om regeringsrättens vidsynthet vid bedöman- de av företag och åtgärder som i följd av den framskridande utvecklingen framstår som fal- lande inom kommunernas naturliga verksam- hetsområde. Samtidigt var emellertid den gene- rella regeln om kommunernas kompetens lika litet i framtiden som dittills till fyllest. Erfor-

derliga supplerande regler borde även fram- gent meddelas i särskilda lagar eller andra un- der riksdagens medverkan tillkomna lagar. Denna utväg hade ett bestämt företräde fram- för den som består i att kommunalmännen hänvisas att ur propositioner och utskottsut- låtanden hämta besked om kommunernas be— fogenheter. Andra fördelar med den var att man på detta sätt kunde uppdraga klara grän- ser mellan den statliga och kommunala verk- samhetssfären. Utvecklingen öppnade ständigt nya områden, på vilka såväl staten som kom- munerna äro verksamma. Till undvikande av planlöshet i det allmännas verksamhet fram- stod det på sådana områden som angeläget, att de olika verksamhetsformerna på ett rationellt sätt koordinerades med varandra. Detta var icke möjligt utan lagstiftning. På många om- råden var det också viktigt med lagstiftning, som reglerade förutsättningarna för kommu- nernas ingripanden, beskaffenheten och om- fattningen av de åtgärder de fick vidtaga osv. Särskilt gällde detta då fråga var om kommu- nernas rätt att utge understöd och bidrag till enskilda. En objektiv behandling av de en- skilda fallen behövde här tryggas.

Departementschefen följde kommitté- majoritetens förslag och uttalade gentemot vad reservanterna anfört (prop. s. 68 f):

Av det anförda torde framgå, att jag icke blott förordar, att en sådan utvidgning nu bör komma till stånd, utan även anser, att den i första hand bör ske genom en ändring av det stadgande i kommunallagarna, som begrän- sar kommunernas kompetens till gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. Kommittéreservanterna ha mot denna lösning av kompetensproblemet bl.a. invänt, att den för en avsevärd tid skulle införa ett bety- dande osäkerhetsmoment i den kommunala självstyrelsen. Reservanternas farhågor synes mig överdrivna. Det är ju i intet avseende frå- ga om att inskränka kommunernas befogenhe- ter. De föreliggande prejudikaten komma där- för att behålla sin betydelse i den mån de klargjort, hur långt dessa befogenheter sträcka sig. Osäkerheten hänför sig endast till det utan- för liggande området. Att döma av den vid betänkandet fogade rättsfallsöversikten synes emellertid det övervägande flertalet av de av- göranden, i vilka en kommun ansetts ha över- skridit sin befogenhet, avse områden, där någon osäkerhet ej behöver råda. Åtskilliga av dessa ha nämligen sedermera reglerats eller komma sannolikt att regleras genom särskild lagstift— ning. På många andra punkter torde det ef- ter en ändring av kompetensregeln bli tämli- gen klart, huruvida den omtvistade åtgärden alltjämt faller utanför kompetensen. Uppenbar- ligen kommer det likväl att i framtiden upp-

stå vissa tolkningssvårigheter. Dessa synas emellertid ej behöva bli större än de som för- anletts av den nuvarande bestämmelsen.

På en viktig principiell punkt hade emel- lertid reservanterna framgång. Kommitté- majoriteten hade föreslagit att kommunerna på vissa områden skulle utan stöd av sär- skild lag tillerkännas en mera allmän un- derstödsrätt utanför den egentliga social- vården. Reservanterna hade i linje med sin principiella inställning motsatt sig en så- dan utvidgning. Departementschefen och riksdagen avvisade majoritetens förslag. Som följd härav bibehölls 1947 års bostads— försörjningslag, trots att kommittémajorite- ten ansett den särskilda lagstiftningen obe- hövlig.

Att allmänintresset ställdes i förgrunden innebar givetvis inte att den kommunala verksamheten inom obestämda gränser läm- nades full frihet. Verksamheten korn enligt kommunallagskommittén att vara underkas— tad vissa principiella grunder, vilkas be- gränsande innebörd rättspraxis hade att tol- ka. Kommittén erinrade om hur dessa grun- der i viss mån kommit till uttryck i besvärs- grunderna. Särskilt erinrades om den all- männa objektivitets- och rättviseprincip, som gällde inom all offentlig förvaltning och alltjämt borde vara rättesnöre för den kommunala verksamheten (bet. s. 68).

Departementschefen uttalade (prop. s. 71 f) att den föreslagna kompetensbestäm- ningen visserligen kom att innebära att, såsom redan stundom varit fallet, skälig- hetssynpunkter borde beaktas vid besvärs- prövningen. I sista hand måste det enligt departementschefen bli fråga om en rätts- prövning med tillämpning av principiella begränsningsnormer, som gällde all kom- munal verksamhet eller förvaltningsverksam- het överhuvudtaget.

Också andra begränsningar berördes i förarbetena. En angelägenhet, som skulle kunna bli föremål för kommunens omvård- nad, måste sålunda uppbäras av ett till kommunen lokaliserat intresse. Vidare skul- le angelägenheter, vars handhavande enligt gällande författningar tillkom annan, falla utanför kompetensen. I sistnämnt hänseen-

de kom bestämmelsen, liksom sina före- gångare, att innehålla en uttrycklig begräns- ningsregel. Kommunallagskommittén anför- de (betänkandet s. 97) att det möjligen kunde anses överflödigt att uttryckligen reg- lera detta undantag. Uttrycket »sina ange- lägenheter» kunde sålunda sägas innesluta ifrågavarande begränsning. Undantaget an- sågs emellertid böra få ett klart och otve- tydigt uttryck i lagtexten. — Det bör under- strykas att undantaget gäller författnings- reglerad verksamhet av annan. I vad mån andra insatser av annan begränsar kompe- tensen berörs inte i förarbetena.

En allmän begränsningsregel som förtjä- nar närmare uppmärksamhet avser under- stöd till enskilda kommunmedlemmar. Kommunallagskommittén diskuterade den- na princip med utgångspunkt närmast från frågor om stipendiegivning samt arbetslös— hets- och bostadsunderstöd. Enligt kommit- tén borde den då gällande restriktiva till- lämpningen alltjämt gälla såvitt angick so— cialvården i trängre bemärkelse. Beträffan- de socialvården uttalade kommittén (betän- kandet s. 71) att endast staten hade sådan överblick över de olika hjälpbehoven, som krävdes för att kunna välja ut de områden, där samhälleliga åtgärder var mest påkalla— de, och ge åtgärderna den lämpligaste for- men. Den enhetlighet och samordning mel- lan olika hjälpformer som var oundgänglig för en rationell socialvård syntes sålunda kunna nås blott om socialvården bedrevs i av staten reglerad ordning. För andra om- råden ville kommunallagskommittén så- som led i annan verksamhet —— acceptera viss planmässig understödsverksamhet utan annat stöd än den allmänna kompetens- bestämmelsen. Kommittén tillade emeller- tid (bet. s. 73) att förhållanden, som då inte kunde överblickas, kunde framkalla behov av en närmare reglering från statens sida av kommunens understödsverksamhet i ett eller annat hänseende. Det kunde exempel- vis bli nödvändigt att dra upp gränser mel- lan statens och kommunernas uppgifter på ett visst område. En sådan reglering ansågs ha sin naturliga plats i speciallagstiftning- en. Beträffande speciallagstiftningens upp-

gifter uttalade kommittén i ett annat sam— manhang (bet. s. 96) att metoden att reg- lera den kommunala verksamheten i sär- skilda författningar borde anlitas då det föreligger behov av närmare föreskrifter om utövande av kommunala befogenheter, lik- som då det gällde att ålägga kommunerna förpliktelser.

Departementschefen, som inledningsvis fann motsvarande ordning som för social- vården böra gälla för arbetslöshetspolitiken, fann sig inte kunna helt oreserverat anslu- ta sig till kommitténs ståndpunkt (prop. s. 74). Dittillsvarande praxis hade emeller- tid enligt departementschefen varit alltför restriktiv. Såvitt gällde stipendiegivning an- såg departementschefen en sådan vara väl förenlig med kommunens omfattande upp- gifter beträffande undervisnings- och bild- ningsverksamhet. En liberalare tillämpning ansågs kunna komma i fråga också på vis- sa andra områden, där bidragens karaktär av understöd inte var särskilt påtaglig och där det allmänna intresset av kommunal verksamhet var betydande. Departements- chefen fann att en mindre restriktiv till- lämpning kunde ligga i linje med tanke- gången att låta allmänintresset vara norme- rande för den kommunala kompetensen.

Andra begränsningsprinciper, som inte uttryckligen omnämndes i förarbetena, föl- jer av likställighetsprincipen och av förbudet mot retroaktivt verkande beslut.

Förutom vad sålunda förekom i anslut- ning till kompetensstadgandets allmänna innebörd förekom i förarbetena mera kon- kreta uttalanden för ett antal särskilda kom- munala verksamhetsfält. Uttalandena gjor- des beträffande angelägenheter, för vilka krav rests på en vidgad kompetens. Ut- talandena, specialdirektiven, avsågs ha nor- merande karaktär och skulle minska be- svärsmyndigheternas osäkerhet i det för- ändrade utgångsläget för kompetensbedöm- ningen. Kommunerna skulle enligt depar- tementschefen här inte behöva avvakta väg- ledande avgöranden av de rättstillämpande myndigheterna. Uttalandena utgick från den nya lagtexten och de förut berörda allmän- na begränsningsprinciperna. Det ansågs så-

lunda inte möjligt att lägga enbart praktis- ka synpunkter på speciella kompetensfrå— gor, men ett visst utrymme för skälighets- prövning skulle finnas. Specialuttalandena angavs i allmänhet medge en bedömning efter mera objektiva linjer.

Kommunallagskommittén gjorde uttalan- den av ovan avsedda karaktär meddela- de specialdirektiv beträffande ett flertal uppgifter. Sålunda behandlades frågor om tillgodoseende av särskilda tätortsbehov, kommunal affärsverksamhet, understödjan- de av enskilda näringsföretag, bostadsför- sörjning, anordnande av allmänna samlings- lokaler, arbetslöshetshjälp, stipendiegivning, enskild väghållning, elektrifiering och för- svarsändamål. Att nå fullständighet skulle enligt kommittén ha varit en omöjlighet och en sådan fullständighet skulle ha lagt onödiga band på rättspraxis.

Kommitténs uttalanden för särskilda om- råden refererades i propositionen. I vis- sa fall gjorde departementschefen utfyllan— de uttalanden, i andra förklarade han sig i huvudsak ansluta sig till kommittéförsla- get. Såsom förut antytts gav departements- chefen i förhållande till understödsfrågor tillkänna en avvikande principiell inställ- ning, dock utan att i de särskilda frågorna komma till väsentligen andra regler än dem kommittén förordat.

Under specialdirektiven, som karakteri- seras som utvecklingar av allmändirektiven, påträffas redan i äldre rättspraxis upprätt- hållna grundsatser. Så är förhållandet beträf- fande kommuns rätt att allmänt stödja nä- ringslivet och förbud mot engagemang i spekulativa företag. Undantag gjordes här som tidigare för situationer av arbetslös— het. Väsentligen uttrycker specialdirektiven önskemål om antingen konkret angivna nyanseringar i redovisad äldre rättspraxis eller bibehållande av där intagna ståndpunk- ter. Det betonas att specialdirektiven inte gör anspråk på fullständighet. Därför kvar- står verksamhetsfält, där det överlämnades åt besvärsmyndigheterna att i rättspraxis ef- ter eget bedömande omsätta huvudprinci- perna för kompetensutvidgningen. Även för dessa verksamhetsfält har lagstiftaren

uppenbarligen räknat med att erforderlig visshet om kompetensinnehållet efter hand skall utkristalliseras genom successiv preju- dikatbildning. I initialstadiet har visst ut- rymme för lämplighetsavvägningar reserve- rats. Det är mot denna bakgrund man lär få se användningen av orden »i regel» och »i allmänhet» då kompetensprövningens ka- raktär av »objektiv» rättsprövning berörs.

Det ligger i sakens natur att kompetens- prövningen av angelägenheter, vilkas kom- munala karaktär uteslutande blir att be— döma efter 3 5 1 st. KL i dess nya lydelse. kan kräva vissa överväganden om angelä- gcnheten allmänt sett bör anses vara kom- munal. Detta genomgångsled i prövningen får då följas av en bedömning av de spe- ciella omständigheter, som berör den aktuel— la kommunen, och av den beslutade åtgär- dens art och syfte. Detta bekräftas av de- partementschefens uttalande att kompetens- stadgandets första stycke skulle medge an- passning efter de skiftande förhållandena i de särskilda fallen med beaktande av den allmänna samhällsutvecklingen samt kom- munernas ställning som samhällets lokala förvaltningsorgan. — I den speciallagstift- ning, vartill 3 5 2 st. hänvisar, fastslås där- emot regelmässigt att där behandlad ange- lägenhet har en entydigt kommunal karak- tär. Därmed förlorar den enskilda kommu- nens speciella förhållanden i betydelse.

2.3. Besvärsgrunder och allmänna principer vid besvärsprövningen

Såsom kommunallagskommittén anförde (jfr ovan s. 35) replierar de allmänna prin- ciper som i rättspraxis reglerar den kom- munala verksamheten i viss mån på de sär- skilda klandergrunder som bestämmer kom- munalbesvärsprövningens art och omfatt- ning. Vid överväganden av den allmänna kompetensregelns innehåll och lydelse finns det därför anledning att något beröra det kommunala besvärsinstitutet och förhållan- det mellan där upptagna klandergrunder och kompetensregeln.

Det kommunala besvärsinstitutets tillbli- velse lär med hänsyn till källmaterialets torf-

tighet och delvis motsägelsefulla beskaffen- het aldrig helt kunna klarläggas. På grund- val av förarbetena till 1862 års kommunal- reform kan dock fastslås att besvärsinstitu- tets huvudsyfte var att besvärsprövningen i kommunalmål skulle få karaktär av kas- satorisk rättsprövning. Prövningen skulle inte som normalt i dåtida och senare för- valtningsprocess omfatta både rätts- och lämplighetsprövning med rätt för besvärs- myndighet att vid bifall till besvär omgöra överklagat beslut.

Denna begränsning i besvärsprövningen tillkom i den kommunala självstyrelsens in- tresse. Av uppfattningen att kommunerna var att betrakta som både ett slags perma- nenta föreningar och integrerade delar av statsförvaltningen ansågs följa att endast kommunmedlem ägde rätt att genom kla- gan utlösa den till rättsprövning begränsa- de statskontrollen.

Bristen på inhemska exempel på en dy- lik exklusiv rättsprövning av förvaltnings- mål gjorde att 1862 års lagstiftare tog in- tryck av utländska förebilder. Detta gäller om de tre viktigaste besvärsgrunderna, de som rör fel i förfarandet (»icke tillkommit i laga ordning»), strid mot lag (»står i strid mot allmän lag eller författning») och an- norledes överskriden befogenhet (»annorle- des överskrider deras befogenhet, som fat- tat beslutet»).

Av övriga besvärsgrunder tillkom orätt- vis grund (»vilar på orättvis grund») under lagstiftningsarbetets slutskede. Det har an- tagits att denna besvärsgrund främst ville ge eftertryck åt likställighetsprincipen. De knapphändiga motiven utesluter dock inte att besvärsprövningen på. orättvis grund där- utöver kunde få ett för det nya besvärsinsti- tutet eljest främmande inslag av billighets- prövning,

Enskild rätt kränkt (»kränker klagandens enskilda rätt») har ett ännu dunklare för- flutet. Troligen anknyter den till en under sockensjälvstyrelsen vanlig klandergrund med anor från den tid då som regel enhällig- het krävdes för bindande stämmobeslut, be- slutade avgifter (skatter) utgick för obe- stämd framtid samt många ärenden om en-

skild rätt slutligt avgjordes i administrativ väg och inte av allmän domstol. I linje här- med ligger att endast den kränkte tiller- känns klagorätt och att vid bifall till hans besvär rättelsen (beslutsupphävandet) enbart gäller till hans förmån om inte beslutet även befinns strida mot lag eller vila på orättvis grund, då beslutet helt upphävs.

Relationerna mellan de olika besvärsgrun- derna har varit en omstridd fråga. Enighet har visserligen rätt om att besvärsgrunden fel i förfarandet är en helt självständig be- svärsgrund, som endast får aktualitet vid på- stådda felaktigheter i beslutets tillkomst me- dan övriga besvärsgrunder avser brister i beslutsinnehållet. Men om det inbördes för- hållandet mellan de på beslutsinnehållet in- riktade besvärsgrunderna har meningarna gått isär.

I äldre doktrin, som lade vikt vid besvärs- grundernas ursprungliga ordningsföljd och använda sammanbindningsord, antogs till- lämpningsområdena delvis sammanflyta. I nyare doktrin har däremot hävdats att en bestämd åtskillnad mellan även dessa be- svärsgrunder redan från början varit avsedd. Till stöd för denna uppfattning har anförts dels vissa ursprungliga olikheter mellan be- svärsgrunderna med avseende å möjligheter för klaganden att utverka verkställighetsför- bud dels vissa beträffande enskild rätt kränkt alltjämt bestående avvikelser i fråga om klagorätt och rättsföljd.

Denna åsiktsförskjutning har otvivelaktigt påverkats av det sätt på vilket besvärsmyn- digheterna använt besvärsgrunderna under olika tider. Under ett inledande skede an- litades besvärsgrunderna enskild rätt kränkt och orättvis grund ytterst sällan positivt. Orsak härtill kan ha varit att orättvis grund ansågs i viss mån bryta mot huvudtanken om besvärsprövningens karaktär av enbart rättsprövning och att enskild rätt kränkt stred mot härskande liberala idéer om en bestämd boskillnad mellan besvärsmyndig- heters och allmänna domstolars jurisdik- tionsområden.

Äldre rättsfallssamlingar ger blott ett fåtal för övrigt svårförståeliga exempel på anli- tande av orättvis grund. När åter besvärs-

grunden enskild rätt kränkt några gånger anlitades var det i lägen där en uppenbar rättskränkning skett men det föreföll ovisst om beslutsämnet föll under allmän domstols jurisdiktion och samtidigt fördelaktigt att begränsa rättsföljden till klagandens förmån på sätt besvärsgrunden medgav. Dessa rätts- fall samt de använda avslagslokutionerna torde berättiga slutsatsen att positivt anli- tande av besvärsgrunden ansågs uteslutet när klagandens rätt ostridigt skyddades av allmän domstol. Enbart den omständigheten att annan besvärsgrund kunde tänkas till- lämplig uteslöt inte att enskild rätt kränkt tillämpades.

Med början under det första decenniet efter regeringsrättens inrättande har efter hand en omsvängning skett i rättspraxis be- träffande klandergrundernas anlitande.

Klandergrunden orättvis grund, har fått en utsträckt användning främst när fråga varit om mot likställighetsgrundsatsen stri- dande kommunala avgiftsbeslut, när avgifts— rätten som sådan inte varit ifrågasatt, men även anlitats i andra fall av mannamån (se t. ex. RÅ 1951 ref 43, obehörig vägran att medverka till bostadsanskaffning åt utländsk medborgare, RÅ 1933 S 241, 360, miss- gynnande vid kommunala subventionsbi- drag, RÅ 1958 ref 30, obehörig förmån av parkeringsplatsupplåtelse).

På besvärsgrunden enskild rätt kränkt har upphävts beslut, som inneburit uppenbar kränkning av kommunala förtroendemäns rätt till ersättningsförmåner och kommunala arbetstagares anställningsvillkor. Några rättsfall visar att även kommunala beslut vilka inneburit enligt äldre bestämmelser otillåtet avslag på kostnadsfri avloppsan- slutning (RÅ 1943 S 436), egenmäktigt förfarande (RÅ 1951 I 248, 1970 C 207) felaktig sjukhusavgiftsdebitering (RÅ 1962 I 192) eller återtagande av beviljad efter— gift av servitutsrätt (RÅ 1966 I 49) upphävts på denna besvärsgrund under förutsättning att det kommunala övergreppet mot den en- skilde framstått som uppenbart. I samtliga dessa fall har fråga varit om domstolsskyd— dad rätt. I vissa avseenden har tillämpnings- området för besvärsgrunden väsentligt be—

gränsats efter 1965 års lag om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbets- givares beslut.

Utan jämförelse har dock strid mot lag och annorledes överskriden befogenhet bli- vit de i kompetensmål mest anlitade be- svärsgrunderna. Motivuttalanden från för- arbetena till 1862 års kommunalreform ty- der på att man ursprungligen inte hållit dern strängt isär. Besvärsgrunden annorle- des överskriden befogenhet kom att domi- nera och gör det alltjämt. Strid mot lag har stundom anlitats då kompetensöver- skridandet brutit mot uttrycklig författnings- bestämmelse. Vanligen, men inte undan- tagslöst, har den överträdda regeln varit en speciallagsregel. I ett par sällsynta undan- tagsfall har den tillhört allmän civillag av särskild betydelse för kommunalt handlan- de (RÅ 1951 I 236; 1964 ref 4).

Den omständigheten att visst kommunalt verksamhetsområde specialreglerats uteslu- ter inte i och för sig tillämpning av besvärs- grunden annorledes överskriden befogenhet. Även där kompetensfrågan kan sägas gälla konflikt mellan kommunallagens allmänna kompetensregel och specialförfattningskom- petens (RÅ 1923 ref 30; individuella sociala hjälpåtgärder i annan ordning eller på an- nan grund än specialförfattning medger be- fogenhetsöverskridande) eller kompetensför- delningsbestämmelser, är besvärsgrunden annorledes överskriden befogenhet den utan jämförelse vanligast anlitade. Motsvarande gäller då den påtalade lagstridigheten inne- bär brott mot kommunallagens egna kompe- tensfördelningsregler (jfr 4 men även 30, 45, 54, 61 och 62 åå KL). Besvärsgrunden an- norledes överskriden befogenhet har också använts vid illojal maktanvändning (se t. ex. RÅ 1958 ref 24), vid olaga retroaktivitet (RÅ 1928 ref 65), då avgift varit otillåten (se t. ex. RÅ 1938 ref 32) och då avgifts- sättning genom brott mot självkostnadsprin- cipen inneburit förtäckt beskattning (RÅ 1918 ref 55).

Sammanfattningsvis kan sägas att man i modern rättstillämpning strävar efter att ge varje besvärsgrund ett från övriga klart av- skilt tillämpningsområde. Denna strävan

står i god överensstämmelse med nyare doktrins grundsyn på kommunalbesvärsin- stitutet.

2.4 Något om kompetensbegränsande nor- mer i rättstillämpningen

Flertalet av de allmänna kompetensbegrän- sande grundprinciper som underbygger kom- munernas kompetens enligt 3 & KL kan, på grund av sin egen beskaffenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medge någon långtgående exakthet i tillämpningen. I rättstillämpningen har dessa normer också behandlats som allmänna målsättningsprin- ciper. När det i visst fall varit aktuellt för besvärsinstanserna att tillämpa principerna har i huvudsak endast fall av mera markant åsidosättande av principerna lett till upphä- vande av klandrat beslut. Denna uppfatt- ning av principerna har kommit till tydligt uttryck i en del utslagsmotiveringar, där be- svärsinstanserna ogillat klagandes talan un- der hänvisning till att kommunen inte visats ha gjort otillbörlig eller väsentlig avvikelse från den princip som klaganden underför- stått eller direkt åberopat i målet (RÅ 1956 I 83, 1958 ref 7, 1969 C 84, 1970 C 2362 se även 1967 K 455).

Med iakttagande av ovan angivna margi- naler har rättspraxis efter hand förtydligat de kompetensbegränsande normernas inne- börd.

Lokaliseringsprincipen innebär att en an- gelägenhet måste uppbäras av ett till kom- munen knutet intresse för att kunna bli fö- remål för kommunens omvårdnad. Grund- satsen, som utgör den centrala utgångs- punkten för bedömning av huruvida viss verksamhetsgren kan anses omfattad av kommunens kompetens, anknyter på en gång till kommunmedlemmarna och kom- munens geografiska område. Här skall en- dast erinras om att principen är försedd med viktiga modifikationer som sammanhänger med befolkningens rörlighet och ofrånkom- liga imperfektioner i kommunindelningen. Den utesluter inte kommunala anordningar, som närmast används av andra än kommun-

medlemmarna, exempelvis kommunala ho- tell i tätorter (RÅ 1968 K 728), eller kom- munala markinnehav och anläggningar i an- nan kommun för exempelvis friluftsändamål (RÅ 1962 I 131), vattentäkter, reningsverk o.dyl. i den mån dessa behövs för den eg- na kommunen. Rättstillämpningen ger fåta- liga exempel på restriktioner till följd av 10- kaliseringsprincipens personella och geogra— fiska moment. Engagemang i turistväsen- dets anläggningar har i rättstillämpningen inte ansetts omfattad av kommuns allmän- na kompetens, vilket delvis kan ses som en restriktion till följd av lokaliseringsprinci- pens referens till kommunmedlemmarna. Den kompetens kommunerna numera har i fråga om sådana anläggningar grundas på särlagstiftning.

I lokaliseringsprincipen ligger bl.a. den kompetensbegränsningen att kommun inte får ingripa i annan kommuns angelägenhe- ter. Den begränsningen har uppmärksam- mats i Bostadst som ger kommun befogen- het att vidta bostadspolitiska åtgärder i an- nan kommun under förutsättning att sist- nämnda kommun samtycker därtill.

Innebörden av grundsatsen om objektivi- tet och rättvisa i den kommunala verksam- heten har bl.a. aktualiserats i situationer där efterfrågan på kommunala nyttigheter varit större än tillgången. I ansökningskö efter småhustomter har kommun inte ansetts bunden av den tidsmässiga turordningen mellan sökandena (RÅ 1968 K 1900). Kommun är här uppenbarligen oförhindrad att låta företrädesrätten påverkas av andra omständigheter såsom exempelvis sökandes ekonomiska förutsättningar att utnyttja tomt för avsett ändamål. Liknande bedömning har skett när fråga varit om företrädesrätt till kioskhandelsplatser (RÅ 1956 I 156, 1958 I 216, 1962 I 113), butikslokal (RÅ 1968 K 1349) och lotteristånd (RÅ 1969 C 84). Urvalet får emellertid inte ske på otill- börligt sätt. I sistnämnda fall ansågs urva- let godtagbart när det vägletts av intresset att bereda så många intressegrupper som möjligt tillfälle att nyttja ett eftersökt lotteri- stånd. När platser i kommunal lekskola in- te kunnat beredas alla barn som önskats pla-

cerade där har urvalet ansetts kunna ske ge- nom lottning (RÅ 1967 S 390). När fråga varit om fördelning av mark mellan olika bostads— och byggnadsföretag för bostads— byggande har besvärsinstanserna tillerkänt kommunen en viss frihet att göra urval bland de intressenter som anmält sig men samtidigt indirekt gett uttryck för att uppen— bara monopolsträvanden inte kan godtas (RÅ 1963 I 140).

Principerna om likställighet mellan kom- munmedlemmarna och om förbud att lämna understöd åt enskild kan ses som delprinci- per av grundsatsen om objektivitet och rätt- visa.

Likställighetrgrundsatsen har ansetts inne- bära att vårdavgifter på ålderdomshem inte kunnat bestämmas till olika belopp efter vårdtagarens betalningsförmåga i varje sär- skilt fall (RÅ 1968 ref. 30).1 Avgörandet lär inte utesluta avgiftsdifferentiering på an- nan grund, exempelvis efter det utrymme som ställs till vårdtagarens enskilda förfo- gande. Det kan i detta sammanhang erinras om att kommun ansetts oförhindrad att till- lämpa inkomstgraderad taxa för lekstugu— verksamhet, när dylik differentiering godta- gits av statsmakterna vid beslut om statsbi- dragsgivning för verksamheten (RÅ 1970 ref. 11). Rättspraxis synes sålunda inte upp- ställa något krav på kvalificerat särskilt för- fattningsstöd för inkomstdifferentierade av- gifter på vårdområdena.

På avgifts- eller vederlagsfinansierade om- råden där de kommunala prestationerna är mindre standardiserade uppkommer ett i motsvarande grad större utrymme för av- giftsdifferentiering. I enlighet härmed har anmälningsavgifter i ansökningskö efter små- hustomter ansetts kunna differentieras för olika tomtområden efter deras belägenhet (RÅ 1968 K 286) samt avgifter för mark- upplåtelser kunnat differentieras efter mar- kens belägenhet och användning (RÅ 1951 I 51).

Likställighetsfrågor har inte sällan upp-

1 Socialutredningen har föreslagit en special- reglering som möjliggör inkomstdifferentierade avgifter på ålderdomshemmen (stencil 1970; 6, socialdepartementet).

kommit i samband med upplåtelse av sam- lingslokal. Här har rättstillämpningen, up- penbarligen med ledning av den statsbidrags- författning som gäller på området, forrnu- lerat ett krav på att sådana lokaler opar- tiskt, i skälig omfattning och på skäliga vill- kor hålls tillgängliga för föreningslivet i or- ten eller eljest för tillställningar av allmän betydelse (RÅ 1966 ref. 49). Vid upplåtelse av skollokaler för sammankomster har kom- mun ansetts ha en något vidare urvalsbefo- genhet, som möjligen kan anses grundad på att särskilda hänsyn måste tagas till lokaler- nas egentliga ändamål. Kommun har därvid inte fått behandla viss religiös organisation annorlunda än andra på orten verksamma religiösa organisationer (RÅ 1958 E 76) men har däremot ansetts kunna avböja lo- kalupplåtelse till sådan organisation när upp- låtelse endast brukade ske för politiska fö- redrag i samband med allmänna val (1958 E 77).

Vid bidragsgivning till föreningslivet får kommun inte gynna viss organisation fram- för annan organisation på samma verksam- hetsområde. Landstingskommuns beslut om anslag till viss folkpensionärsorganisation med uteslutande av annan sådan organisa- tion har av likställighetsskäl upphävts ehuru anslaget varit förenat med villkoret att den fritidsverksamhet som avsågs med anslaget skulle stå öppen för alla folkpensionärer i lä- net (RegR 7/1 1971).

Intresset av effektivitet i den kommunala förvaltningsapparaten och skydd för den kommunala förmögenheten medför att kom- munen i vissa hänseenden ges en handlings- frihet liknande den som tillkommer enskilda rättssubjekt. Vid tjänstetillsättning kan kom- mun utse den person som kommunen själv finner lämpligast om inga särskilda meriter föreskrivits för tjänsten. Rättspraxis har konsekvent hävdat att det här inte ges något utrymme för de eljest kompetensbegränsan- de grundsatserna utöver vad som kan följa av besvärsnämndsinstitutet (se ex. vis RÅ 1961 I 50). Kommun är också oförhindrad att ge tjänstemän särskilda förmåner om det sker för tjänstens skull (RÅ 1962 I 101). När kommun anlitar entreprenörer eller vid-

tar förrnögenhetsdispositioner i form av ex- empelvis avyttring av överblivna förvalt- ningsbyggnader har kommun inte ansetts be— höva begagna sig av anbudsförfarande (RÅ 1958 1245, 1962 118, 1966 1122, 144, 1968 K 1631, 1969 C 195). När anbudsför- farande skett eller olika anbud ändock in- kommit har kommun inte ansetts bunden vid det anbud som varit gynnsammast i pris- hänseende (RÅ 1959 I 199, 1967 K 510, 1968 K 1631, 1969 K 191, 1969 C 43, 1970 C 90). Kommun har i sådana situationer an- setts ha en betydande om också inte obe— gränsad handlingsfrihet. De avtal kommu- nen ingår får inte innefatta ett berikande av motparten. Beslut om viss fastighetsförsälj- ning har upphävts när det pris kommunen betingat sig väsentligt understigit fastighe- tens verkliga värde samt det därigenom och med hänsyn till omständigheterna i övrigt ansetts klarlagt att beslutet inneburit otill- börligt gynnande av enskild person (1967 K 455).

Vid avgifts— eller vederlagsfinansiering av verksamhet varigenom kommunen i olika hänseenden betjänar allmänheten i kommu- nen gäller enligt rättspraxis en självkost- nadsprincip. Den innebär att det totala ve- derlag kommunen uppbär av dem som tar nyttigheterna i anspråk inte får väsentligt överstiga kommunens kostnader för verk- samheten, varvid med kostnader avses bl. a. löner, räntor, avskrivningar och annat som med ett företagsekonomiskt synsätt kan hän- föras till kostnader i en verksamhet (RÅ 1958 ref. 7, gas- och elavgifter, samt 1968 ref. 30, avgifter på ålderdomshem). Princi- pen har praktisk betydelse främst för verk- samheter som är någotsånär klart avgräns- bara och möjliga att sammanhålla. Den har i doktrinen med stöd av äldre rättspraxis förklarats med att överuttag skulle utgöra en form av olaga särbeskattning och inne- fatta en orättvisa mot nyttjarna genom att dessa skulle få deltaga i andra kommunala kostnader än dem som föranleds av den be- rörda verksamheten. Många inexakta kom- ponenter bildar underlag för en självkost- nadsberäkning. Man lär inte kunna komma längre än till ett konstaterande att principen

ger uttryck för en allmän målsättning. En vederlagsfinansierad verksamhet skall i oli- ka hänseenden vara upplagd med inriktning på att överskott undviks. Osäkerhet beträf- fande beräkningsmetoder och beräkningsre- sultat torde utesluta precisa självkostnads- bestämningar, Man har att röra sig med när- mevärden, när det i ett särskilt fall skall av- göras huruvida principen överträtts eller in- te. För att det med rimlig säkerhet skall kunna sägas att principen överträtts måste överuttaget vara alldeles påtagligt, vara vä- sentligt.

Självkostnadsprincipen har ett nära sam- band med grundsatsen om förbud mot spe- kulativ verksamhet, vars innebörd belyses av ett betydande antal avgöranden rörande kommunala engagemang i näringslivet (se härom i 6 kap. och bilaga 3).

Det skall slutligen erinras om att motiven till 3å KL ger ett visst bemyndigande för kommun att avvika från de allmänt kompe- tensbegränsande grundsatserna när det är påkallat i nödsituationer samt att grundsat- serna inte sällan frångåtts i speciallagstift- ningen. Särskilt förtjänar framhållas att kommunerna enligt socialförfattningarna har omfattande åligganden och befogenhe- ter att ge understöd åt dem som efter nuti- da värderingar kan anses behöva särskilt stöd från det lokala samhällets sida.

2.5. Oreglerad och specialreglerad kompetens

En högst avsevärd del av dagens kommu- nala verksamhet grundar sig på speciallag- stiftning. Av viktigare verksamhetsgrenar, som helt eller till övervägande grad följer speciallagstiftning, kan nämnas brandväsen- det, byggnadsväsendet, civilförsvaret och den kommunala beredskapen, hälsovården socialvården, den bostadssociala verksamhe- ten, sjukvården samt undervisningsväsendet. Ekonomiskt sett väger den specialreglerade verksamheten tungt. Det kan erinras om att av samtliga kommuners, församlingars, landstingskommuners och municipalsamhäl- lens utgifter 1967 upptog undervisning och annan kulturell verksamhet 22,5 procent,

hälso- och sjukvård 22,3 procent samt so- cialvård och socialförsäkring 11,4 procent.

Den s.k. oreglerade kompetensen (3 5 första stycket KL) kompletteras sålunda av en omfattande och variationsrik speciallag- stiftning (specialreglerad kompetens, 3 5 andra stycket KL). Förskjutningar äger stän- digt rum mellan oreglerad och specialreg— lerad kompetens. Under utvecklingens gång har allt flera verksamhetsområden blivit fö— remål för speciallagstiftning eller ändrad speciallagstiftning gett väsentliga kompetens- tillskott. Ny eller ändrad speciallagstiftning får på olika vägar verkningar för den oreg- lerade kompetensen. Hur påverkan sker och vad den får för resultat skiftar med den spe- cialreglerade kompetensens karaktär och sättet för kompetensnormeringen i special- lagstiftningen. Många varianter förekommer i författningsfloran.

Stundom kan en specialreglering sägas vara direkt och omedelbart inriktad endast på att ge ett visst tillskott till den oreglerade, frivilliga kompetensen. Ofta innebär detta att det allmänna kompetensstadgandet byggs ut med en kompletterande lagstiftning av kommunallags natur (exempelvis 1962 års lag om rätt att bistå utländska studerande). Konkreta kompetenstillskott erhålles emel- lertid inte sällan också genom annan lag- stiftning än kommunallagstiftning.

Vanligare är emellertid att specialregle- ringen avser för kommunen obligatoriska angelägenheter och ger åtskilliga detaljerade föreskrifter om uppgifter och former för verksamheten. Till en del ges kommunfull- mäktige då särskilda uppgifter, men till övervägande del läggs uppgifterna på nämnd. Nämnduppgifterna och sättet för deras handhavande brukar då noga preci- seras och föga utrymme lämnas för ett fritt handlande. För fullmäktige däremot före- skrivs vanligen ett i allmänna ordalag ut- tryckt ansvar för verksamheten i dess hel- het; ibland nämns särskilda anläggningar som skall finnas eller tjänster som skall till- handahållas. — Direkta föreskrifter om skyl- dighet för kommunen fullmäktige att fi- nansiera berörd verksamhet brukar numera inte ges utan finansieringstvånget uppfattas

som underförstått. De allmänt hållna skyl- digheterna ger ett större eller mindre utrym- me för kommunal handlingsfrihet beträffan- de verksamhetens omfattning och standard. Förutom mer eller mindre tvångsmässiga uppgifter tillför speciallagstiftning stundom samtidigt kommunerna en rent fakultativ kompetens.

Stor variationsrikedom utmärker special- regleringen när det gäller kompetensen och dennas fördelning på fullmäktige och nämn- der. Variationsrikedomen gör att försök till systematisering möter stora svårigheter.

Det kan ibland vara tveksamt huruvida en särskild kompetensreglering ger en ut- tömmande reglering av kompetensen på visst område. I nyare speciallagstiftning sö- ker man otvivelaktigt oftast att reglera kom- petensen så uttömmande och allsidigt som möjligt. Så sker i nu gällande byggnads—, brandförsvars-, skol- och barnavårdslagstift- ning liksom i socialhjälpslagen efter 1968 års författningsändringar. Vid en uttöm- mande reglering kan kommunallagens all- männa kompetensregel antagas i motsvaran- de mån förlora betydelse för kompetensen inom det berörda området.

Åtskillig speciallagstiftning lämnar emel- lertid alltjämt ett icke reglerat utrymme för åtgärder av generell natur. Det är då ofta inte alldeles klart om själva speciallagsreg- leringen ger denna kompetens eller om åt- gärder får söka sitt stöd i den allmänna kompetensbestämmelsen. Ett exempel utgör här den allmänna hälsovårdsstadgan. Dess inledande paragraf ålägger kommunerna att ha hand om den allmänna hälsovården. På inte oviktiga punkter lämnas emellertid öp- pet i vad mån kommunen i eget intresse har rätt eller rent av skyldighet att i mark- ägares eller nyttjanderättshavares ställe vid- taga eller bekosta åtgärder i hälso- och triv- selfrämjande syfte (jfr RÅ 1967 S 275, 276; 1969 S 14 samt SOU 1969: 18 s. 50 ff). Naturvårdslagen är ett annat exempel. Där fastslås att naturvården är en såväl stat- lig som kommunal angelägenhet, men lagen ger i övrigt inget underlag för kommunal beslutanderätt. I motiven förutsätts emeller- tid kommunala insatser bl. a. när det gäller

att skaffa kommuninvånarna tillgång till na- turområden och möjligheter till friluftsliv. En sådan befogenhet har kommunerna re- dan sedan decennier ansetts ha till följd av den allmänna kompetensbestämmelsen (jfr KU 1969: 39 s. 5). Också miljöskyddslagen kan nämnas som exempel. Däri åläggs kom- munerna skyldigheter bl.a. beträffande re- ningsverk. Lagen tillägger emellertid inte kommunerna några befogenheter utöver vad som följer av hälsovårds- och byggnadslag- stiftningens samt allmänna ordningsstadgans vanligen tvingande bestämmelser. Beträffan- de 1947 års bostadsförsörjningslag kan råda tvekan om lagen är en uttömmande regle- ring av kommuns befogenheter på området.

I det konkreta fallet kan det många gång— er vara svårt att avgöra i vilken män och hur en specialreglering återverkar på den oreglerade kompetensen. Frågan om special- regleringen eller det allmänna kompetens- stadgandet utgör lagstöd för en insats har föga intresse för en kommunmedlem som anför besvär. Besvärsmyndigheternas utslag lämnar sällan några klargörande besked i frågan. Det kan därför vara ovisst i vad mån den allmänna kompetensregeln i sådana mål tillagts någon supplerande roll.

Det förefaller rimligt att antaga att en speciallagstiftning, som lägger vida och all- mänt beskrivna samhällsuppgifter i kommu- nal hand, kan bidraga till att tänja gränserna för den oreglerade kompetensen. Åtgärder, som inte ligger direkt i centrum för special- lagstiftningen, men allmänt kompletterar specialinsatserna torde då stundom närmast få anses ha sitt lagstöd i en sålunda vidgad oreglerad kompetens. Det kan exempelvis antagas att den omfattande specialregle- ringen på skolans område bidragit till att allmänt vidga befogenheterna beträffande utbildning och bildningsverksamhet. Troli— gen kan man också räkna med att förekoms- ten av en specialreglerad kompetens på ett område åtminstone analogivis kan tillmätas viss betydelse vid diskussioner om tillåtlighe- ten av åtgärder på ett angränsande eller lik- nande område.

Tydligt är att kommunallagstiftaren räk- nat med att specialregleringen som helhet

har en reflexverkan på den oreglerade kom- petensen. En sådan tankegång möter bl.a. i departementschefsuttalandet att den kom- munala kompetensen i sista hand är att här- leda ur kommunens ställning som samhällets lokala förvaltningsorgan. Det kan alltid så- gas att en speciallagstiftning ger bidrag till värderingen av vad som är en allmän sam- hällelig uppgift. Förskjutningar i dessa vär- deringar kan alltid vare sig de manifeste- ras i speciallagstiftning eller inte —— ha all- männa återverkningar på den kommunala kompetensen.

Vid diskussionerna om specialreglering- arnas verkningar i kompetenshänseende har givetvis avsetts Specialregleringar i form av samfälld lagstiftning av KM:t och riksdagen. Uppenbarligen har exempelvis en på riksda- gens beslut grundad statsbidragsförfattning inte i och för sig någon direkt kompetens- verkan. Sådana författningar tillmäts emel- lertid stor betydelse vid bedömningen av vad som kan uppfattas som ett lokalt allmänin- tresse.

Ett annat samband mellan specialreglerad och oreglerad kompetens råder i finansie- ringshänseende. Kommunmedlemmarnas skattekraft kan anlitas för såväl det ena sla- get av uppgifter som det andra. Fullmäkti- ges anslagsbeslut är här underkastade sam- ma besvärsregler (76—78 åå KL). För kom- munal verksamhet grundläggande principer såsom självkostnads— och likställighetsprin- ciperna gäller också för verksamhet enligt specialförfattningarna, om annat inte följer av specialregleringen eller av verksamhetens natur.

2.6. Kommittén

Den oreglerade kompetensen har hittills för primärkommunernas del alltid bestämts ge- nom en generalklausul. De motiv som an- förts för denna ordning har naturligtvis i da- gens läge inte minskat i bärkraft. Metoden bevarar ett önskvärt utrymme för kommu- nerna att utveckla den kommunala verk- samheten med beaktande av de lokala för- hållandena och de växande kraven på en allsidig samhällsservice. Det är även en

uppenbar fördel att besvärsmyndigheterna bereds en jämförelsevis stor frihet att an- passa sin ståndpunkt efter de särskilda fal- lens skiftande förhållanden och efter den allmänna samhällsutvecklingen.

Det ligger i sakens natur att en generell kompetensregel tagen för sig har ett be- gränsat upplysningsvärde. Lagmotiv och ut- talanden i andra sammanhang får i kombi- nation med rättspraxis utgöra de väsentli- gaste källorna när det gäller att fastställa kompetensens gränser. Trots att den kom- munala verksamheten vuxit i omfattning och intensitet vållar en allmänt avfattad be- stämmelse i dag knappast större svårigheter än tidigare. Praxis har efter hand bidragit till fastare gränser. Den alltmer omfattande speciallagstiftningen har på många områ- den undanröjt tidigare tveksamheter och samtidigt bidragit till belysningen av andra gränsdragningsfrågor. På grund härav har den alhnänna kompetensbestämmelsen i dag inte samma dominerande betydelse som den kan ha haft under tidigare skeden.

En annan grundläggande metod för be- stämning av den allmänna kompetensen — närmast då en uppräkningsmetod _ är redan med hänsyn till tekniska svårigheter knap- past möjlig. Även om en uppräkning av i dag förekommande och tänkbara kommu- nala verksamhetsfält skulle kunna genom- föras, skulle en sådan uppräkning rätt snart kräva omfattande kompletteringar. Kompe- tensen kommunernas roll i ett dynamiskt samhällsliv — måste enligt kommitténs me- ning bestämmas genom en allmänt avfattad bestämmelse.

Frågan uppkommer då om större klarhet i några hänseenden kan skapas genom en omformulering av eller tillägg till den nu- varande bestämmelsen. Kommittén har över- vägt olika möjligheter att på dessa vägar öka precisionen. Främst har kommittén där- vid diskuterat olika begränsande tillägg, ge- nom vilka vissa uppgifter uttryckligen un- dantages från kompetensen. En sådan me- tod att precisera kommunallagsreglerad kompetens är inte ny. Förbehållet »såvitt icke handhavandet därav enligt gällande för- fattningar tillkommer annan» ger exempel

på denna normeringsmetod. Det kan också erinras om att denna metod hade aktualitet då man vid 1872 års riksdag behandlade frågor om deltagandet i järnvägsbyggandet (s. 31).

En lösning som diskuterats kan här få illustrera metoden. Behoven av vissa preci- seringar hänför sig enligt vad kommittén funnit främst till gränsdragningen mellan statligt och regionalt å ena sidan och pri- märkommunalt kompetensområde å den andra. Primärkommunerna är enligt nuva- rande lagtext obehöriga i första hand be- träffande angelägenheter, sorn >>författnings- mässigt» tillkommer annan. Bestämningen »sina angelägenheter» ger emellertid andra begränsningar. Dessa får bl.a. anses inne- bära att behov, som utan författningsregle- ring faktiskt tillgodoses genom andra sam- hällsorgan, kan falla utanför den primär- kommunala kompetensen eller inte bli före- mål för annat än kompletterande kommu- nala insatser. Det skulle vara tänkbart att något större klarhet här skapades om förbe- hållet gavs lydelsen >>om inte angelägenhe- ten enligt gällande författningar eller eljest handhas av annan». Ändringen skulle kunna ge underlag för mera preciserade uttalanden om här berörda gränsdragningsproblem.

En annan metod att förtydliga vissa be- gränsningar skulle kunna vara att modifiera eller komplettera besvärsreglerna. Tänkbart vore exempelvis att såsom fjärde besvärs- grund ange att beslutet »avser angelägen- het, som med hänsyn till intresset av enhet- lighet eller samordning bör handhas av and- ra samhällsorgan». Eventuellt skulle då or— gan, som företräder statsmakterna, kunna ges befogenhet att på denna grund angripa ett kommunalt beslut.

Kommittén har emellertid inte funnit de skisserade lösningarna användbara. Begräns- ningsregler har liksom den positiva upp- räkningsmetoden en påtaglig svaghet ge- nom ökade krav på fullständighet. Att i 3 & KL införa en ny begränsningsregel skulle föra med sig en avsevärd osäkerhet om i vilken mån befintlig rättspraxis allt- jämt har relevans. Användandet av den ne- gativa metoden skulle vidare kräva detalj—

bestämningar som får anses främmande för generalklausulmetoden. Det skulle exempel- vis knappast vara tillräckligt med en hän- visning till angelägenheter, som författnings— mässigt eller eljest tillkommer annan. Även andra faktorer behöver preciseras för att det skall vara möjligt att hänföra en »ny» eller kraftigt växande angelägenhet till det ena eller andra samhällsorganet. Stor be- tydelse måste exempelvis tillmätas hur starka behoven är av enhetlighet och sam- ordning på området liksom frågorna om finansieringen av olika samhällsangelägen- heter. I den mån oklarheten om gränserna på något område här är särskilt besvärande, låter sig gränsdragningsfrågorna lättare och klarare lösas genom speciallagstiftning.

Metoden att bygga ut besvärsgrunderna har särskilda svagheter. Osäkerheten om betydelsen av befintlig rättspraxis skulle bli mycket framträdande. Lösningar efter den- na linje lär inte kunna bli tillfredsställan- de utan en mera allmän översyn av kom- munalbesvärsgrunderna och kommunalbe- svärsinstitutet som helhet. En sådan över- syn medför omprövningar även av andra besvärsmöjligheter och låter sig bl.a. av detta skäl inte infogas i kommitténs upp- drag.

Möjligheterna att i dagens läge precisera kompetensen genom ett allmänt kompetens- stadgande i kommunallagen eller genom tillägg till besvärsreglerna är sålunda rätt begränsade. Önskvärda ändringar i sam- klang med utvecklingens krav låter sig då lämpligare förverkligas genom reformer av olika institutionella förhållanden och av handläggningsformerna (beredningsfrågor, förvaltningsorganisationens uppbyggnad, budget och redovisning, besvärsordning). Reformer efter den antydda linjen kan emel- lertid knappast föreslås nu utan får tas un— der övervägande vid den mera allmänna översyn av kommunallagstiftningen som ny- ligen påbörjats.

Ett annat sätt att över ändringar i 3 & KL modifiera kompetensinnehållet är att helt ta bort tillägget »såvitt icke handha- vandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan». Om tillägget togs bort,

skulle det vara möjligt att i motiven för ändringen skapa en något ökad klarhet om relationerna mellan oreglerad och special- reglerad kompetens.

Tillägget ger knappast något otvetydigt besked i en del frågor av betydelse. En- ligt kommunallagskommittén avsågs med »annan» dels staten eller offentlig myndig- het och dels särskilda kommunala subjekt såsom landstingskommuner och municipal— samhällen. Undantaget bör emellertid i da— gens läge uppenbarligen ges en något vi- dare tolkning. Till »annan» bör exempel— vis höra sådana särskilda offentligrättsliga subjekt som de allmänna försäkringskassor- na. Ordalagen »såvitt icke» inbjuder till olika läsarter. Ges uttrycket innebörden >>i den mån icke», skapas ett relativt stort utrymme för olika kommunala insatser på områden, vars handhavande i första hand tillkommer »annan». På en del områden skulle en sådan kommunal kompetens säkerligen vara väl vid. Uttrycket kan emellertid — såsom kom— munallagskommittén närmast synes ha av- sett — läsas som »försåvitt icke» eller »så- vida icke». En sträng tolkning i enlighet med det senare lässättet skulle i stor ut— sträckning utesluta kompletterande insat- ser på »annans» verksamhetsområde. Re- sultatet förefaller knappast godtagbart för många verksamhetsområden. Praxis har heller inte anslutit sig till en sådan tolk- ning av tillägget. En motsvarande oklarhet kan för övrigt sägas vidlåda uttrycken »vår— da» sina angelägenheter och »tillkommer annan». En sträng läsning kan ge långtgå- ende föreställningar om exklusiv suveräni- tet. Strängt markerade gränser mellan oli- ka verksamhets- och ansvarsområden kan vara alltför rigorösa för dagens integrerade samhällsverksamhet.

Förbehållet »tillkommer annan» kan ock- så uppfattas som i viss mån överflödigt, ett förhållande som vidgicks vid 1948 års kompetensreform (se 5. 35 i det föregående). Till »annan» skulle enligt kommunallags- kommittén hänföras också »offentlig äm— betsmyndighet». Dit räknade kommittén bl.a. »vissa till den kommunala förvalt- ningen hörande organ, såsom hälsovårds— nämnd, byggnadsnämnd m.fl, som fullgö-

ra i allmän författning föreskrivna åliggan— den». Att verksamheten genom sådana kommunala organ inte inbegrips under den allmänna kompetensen följer emellertid fullt uttömmande av 3 5 andra stycket KL. Vi— dare bör erinras om att undantaget enligt lagtexten avser endast författningsreglerad verksamhet genom annan. Redan uttrycket »sina angelägenheter» ger emellertid ett un- dantagande, som omfattar inte bara dessa författningsreglerade angelägenheter utan också angelägenheter, som utan egentligt författningsstöd handhas av andra offentli— ga organ än kommunerna.

Värdet av nu diskuterad metod beror till stor del på hur starka och vittgående önskemålen är om faktiska förändringar i nuvarande praxis. Kommunalrättskommit- tén har funnit att behovet av faktiska för- ändringar är begränsat till vissa rätt klart av— gränsbara angelägenheter. I detta läge synes utvägen med ändringar i den allmänna kom— petensbestämmelsen icke framkomlig. Det specialreglerade fältet är stort och variations- rikt. Det skulle mot denna bakgrund möta avsevärda svårigheter att ge allmänna reglei eller göra uttalanden av större allmängiltig- het. Kommittén avstår därför från nu dis— kuterade ingrepp i 3 & KL.

Kommunalrättskommittén är sålunda in- te beredd att föreslå någon ändrad lydelse av vare sig första eller andra stycket av 3 & KL. Härav följer att kommittén inte heller föreslår några tillägg till eller ändring- ar i de 1948 beslutade motiven till den all— männa kompetensbestämmelsen. Även om vissa av dessa motivuttalanden redan från början främst kanske på grund av sin teoretiska beskaffenhet uppfattats som svårtolkade, har rättspraxis nu undanröjt åtskilliga oklarheter. Andra uttalanden har genom tillkomsten av speciallagstiftning nu inte samma betydelse. Det kan också erin- ras om hur den allmänna samhällsutveck- lingen, den pågående kommunindelningsre— formen och åtskilliga genomgripande refor- mer på olika områden medfört att gräns— dragningsproblem, som ägnades uppmärk— samhet vid 1948 års reform, inte längre medför samma tveksamhet. Erfarenheten visar också att lagkommentarer och tillgång

till både lokal expertis hos tjänstemän och expertis hos kommunförbundet mestadels ger erforderlig vägledning åt de kommunala organen. Tillräcklig anledning föreligger inte att genom omskrivning anpassa 1948 års motiv till nuläget.

Vill man nu i något hänseende ge mera preciserade kompetensregler synes man va— ra hänvisad till någon form av speciallag- stiftning.

Kommitténs allmänna inställning är att specialregleringar av kommunernas kompe- tens bör anlitas med viss återhållsamhet. En väsentlig del av vidareutvecklingen av kommunal verksamhet måste kännetecknas av den frihet, som den allmänna kompetens- bestämmelsen ger. Att genom specialregle- ring i mera avgörande grad styra den kom- munala verksamheten skulle bidraga till in— te önskvärda förskjutningar beträffande kommunernas ställning i samhällslivet. Det förefaller emellertid troligt att framtida för- hållanden kan kräva att man i något stör- re utsträckning än hittills behöver sätta in speciallagstiftning. Ett avgörande skäl här— för kan vara att man på särskilda områden, där problem dyker upp och snabbt får vä- sentlig betydelse, inte gärna kan under läng— re tid låta kompetensläget vara osäkert i av- vaktan på en vägledande och fyllig rätts- praxis.

Utgångsläget för kommunalrättskommit- téns översyn skiljer sig från kommunal- lagskommitténs. Vid 1948 års reform gäll- de det uteslutande att ta ställning till frå- gor om utvidgning av kompetensområdet. Kommunalrättskommittén har också att överväga frågor om kompetensbegränsning- ar. Med detta utgångsläge ligger det när- mast till hands att reglera frågor om gräns- märken i speciella hänseenden för kompe- tensen genom utbrytning av visst ämnesom- råde från den allmänna kommunallagen och intagande av mera detaljbetonade bestäm- melser i särskild lag av kommunallagsnatur. Denna väg med utbruten speciell kommu- nallagstiftning har beträtts av statsmakterna genom 1962 års lag om stöd åt utländska studerande, 1968 års lag om kommunala befogenheter inom turistväsendet, 1969 års

lag om kommunalt partistöd och 1970 års lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning av handikappade.

En fördel med specialregleringar genom kommunallag är att man därmed undviker osäkerhet om tolkningen av den allmänna kompetensregeln. En uttrycklig ändring av 3 & KL skulle under en avsevärd övergångs- tid skapa sådan osäkerhet. Också ett från- gående av motiven för bestämmelsen skulle ha en sådan verkan. Även om det i 3 & KL reglerade kompetensinnehållet reduce— ras genom den utbrutna kommunallagen, påverkar dennas innehåll inte tolkningen av huvudstadgandet. Metoden ger inte, som förändringar i huvudstadgandet, utrymme för några falska motsatsslut. Den utbrutna kompetensförfattningen skall tolkas för sig och efter de motiv som anförs för denna författning. Motiv för det allmänna kom- petensstadgandet, som speciellt hänför sig till det utbrutna området, förlorar naturligt- vis i motsvarande mån sin giltighet.

Till fördelarna med utbrytningsmetoden hör också att de mera allmänt hållna di- rektiv för kommunalt handlande som läm- nats i motiven för 1948 års kompetensre- form i fortsättningen också kommer att gäl- la för den utbrutna lagstiftningen, i den mån annat inte följer av denna.

Rättspraxis, dvs. främst regeringsrättens ut- slag, får med den diskuterade metoden för specialområdet såväl som för det allmän- na kompetensområdet alltjämt en domine- rande betydelse. Genom den särskilda lag- stiftningen och förhållandevis fylliga mo- tiv för denna ökas emellertid möjligheterna att på förhand bedöma vad som är kompe- tensenligt. Detta kan medverka till en önsk- värd minskning av antalet besvärsmål; mer- parten av kommunala besvärsmål på kom- petensområdet hänför sig till de sektorer som kan ifrågakomma för utbrytning.

Kommunalrättskommittén vill alltså för- orda att 3 & KL bibehålls i oförändrad ly- delse men att dess innehåll vid behov kom- pletteras med utbrutna särskilda kommu- nallagar. Behovet av sådan särreglering dis- kuteras i kap. 3—6. Kommitténs ståndpunkt innebär också att de förut nämnda lagarna

om bistånd åt utländska studerande, om vis- sa kommunala befogenheter inom turistvä- sendet, om kommunalt partistöd och om sysselsättning av handikappade kvarstår.

Det finns anledning att här ta upp ock- så en särskild fråga, berörd vid 1948 års kompetensreform. Mot bakgrund av den dominerande roll som tilldelades rättspraxis ifrågasatte en enig kommunallagskommitté om inte regeringsrätten vid prövningen av kompetensmål borde få tillgång till praktisk kommunal erfarenhet. Kommunallagskom- mittén tänkte sig att ett remissorgan av interkommunal art här skulle vara verk- samt. Tanken avvisades emellertid av stats— makterna såsom främmande för svensk för- valtningsordning och mindre väl överens— stämmande med grunderna för det kom- munala besvärsinstitutet. Departementsche- fen erinrade emellertid om att besvärsmyn- digheten givetvis var oförhindrad att in- hämta yttrande från något existerande mel- lankommunalt organ om detta var erfor- derligt och lämpligt. Det borde emellertid enligt departementschefen som dittills an- komma på vederbörande myndighet att fritt pröva om ett sådant remissförfarande i visst fall kunde vara av värde.

Möjligen skulle skälen för ett remissför- farande av det slag kommunallagskommit— tén tänkte sig i dag ha ett påtagligt värde. Samhällsverksamheten har blivit alltmer omfattande, komplicerad och expansiv. Svå- righeter måste kunna uppkomma för be- svärsmyndigheterna att vara allsidigt och aktuellt informerade om den kommunala verkligheten och om de växlande krav som samhällsutvecklingen kan ställa på kommu- nerna. Avstånden mellan »kommunal prax- is» och >>rättspraxis» kan sporadiskt bli sto- ra. Besvärsmyndigheterna kan i vissa lä- gen sakna tillräcklig information om hur kommunerna i allmänhet uppfattat och till- lämpat kompetensreglerna på något särskilt verksamhetsområde och om vilka bevekelse- grunder och faktiska förhållanden som dri- vit fram en »kommunal praxis».

På motsvarande sätt kan osäkerhet råda i kommunerna om rättspraxis. Hur vägle- dande rättspraxis kan bli beror till stor

del på frekvensen av de kommunala be- svärsmålen och målens spridning över kom- petensområdet. Osäkerhet uppstår ute i kommunerna om man endast kan bygga på mycket gamla avgöranden eller helt saknar ledning av rättspraxis. Det är också viktigt att kommunalmännen snabbt och effektivt kan få information om ändringar i rätts- praxis.

Också det hävdvunna skriftliga förfaran- det i kommunalbesvärsmål och de stränga reglerna för införande av besvärsfakta i målen begränsar möjligheterna att hos be- svärsmyndigheterna få en allsidig och ini- tierad prövning, som kan resultera i vägle- dande rättspraxis. Enskilda parter och kom- muner i partställning är inte alltid i stånd att ge behövlig information om »kommu- nal praxis» och om betydelsefulla faktiska förhållanden. Processmaterialet blir sällan så fullständigt som vore önskvärt. Ibland ligger det utanför det möjligas ram att pre- sentera alla för ett mål relevanta omstän- digheter, i synnerhet som egen aktivitet från besvärsmyndigheternas sida kan av kla- ganden och hans motpart uppfattas som partiskhet.

Det kan noteras att regeringsrätten på senare tid i viss utsträckning begagnat sig av remissförfaranden i besvärsmål. Det har i några fall hänt att yttrande inhämtats från kommunförbundet.

Vissa skäl talar mot former av obligato- riska remissförfaranden av berört slag. Ett dylikt remissförfarande till en beslutande instans hos ett kommunförbund — och nå- got annat alternativ torde i dag inte stå till buds — skulle lätt kunna leda till en olyck- lig sammanblandning mellan juridik och po- litik. Det står inte heller i överensstämmelse med de särskilda kommunernas frihet att i besvärsmål ge särskild betydelse åt uttalan- den från en mellankommunal icke offent- ligrättslig intresseorganisation.

I själva verket finns säkerligen andra och bättre vägar att i ökad grad tillgodose be- hoven av ömsesidig information. Kommun- förbunden kan väntas bli allt bättre rusta- de att fylla sin roll i det informationsutby— te på tjänstemannanivå som enligt nuva-

rande ordning kan förekomma. Möjligheter finns att vid rekrytering av regeringsrätts- sekreterare tillgodose kraven på förtrogen- het med kommunala förhållanden och in- formationskällor. — Det får prövas i ett vidare sammanhang än det nu förevarande om någon betydelsefull komplettering be- träffande organisation och handläggnings- ordning skulle kunna verksamt bidraga till ytterligare förbättring av informations- och bedömningsmöjlighetema.

Vid 1948 års kompetensreform har man räknat med att besvärsmyndigheterna skall kunna finna principer av relativ fasthet men samtidigt vara öppna för jämkning av des- sa principer efter samhällsutvecklingens krav och de enskilda fallens förhållanden. Man har också utgått ifrån att besvärsmyn- digheterna skall kunna för kommunalmän- nen tydliggöra vilka principer och princip- modifikationer som tillämpats i de olika av- görandcna. Kommunalrättskommittén an- ser sig ha funnit att rimliga krav på en kon- sekvent, flexibel och informativ rättspraxis numera är i stort sett tillgodosedda.

Rättstillämpningens informativa uppgift förtjänar särskild uppmärksamhet. De tidi- gare ofta kortfattade och på standardloku- tioner vilande beskeden om överklagade be— sluts laglighet eller olaglighet har i växan- de grad ersatts av fylligare resonerande mo- tiveringar. Man har anledning att vänta sig en fortsatt utveckling i denna riktning sedan regeringsrättens allmänna arbetsbörda ge- nom pågående reformer nedbragts till rim- lig nivå. En sådan utveckling mot mera upp- lysande motiveringar förutsätter bl.a. en viss kvalitet och utförlighet i processmate- rialet, för vilket i första hand parterna sär- skilt då kommunen har att svara. Kom- mittén tycker sig ha spårat en viss benägen— het hos kommunerna, att inta en passiv håll- ning i kommunalbesvärsmålen. Detta kan någon gång ha berott på att man från kom- munens sida sett utgången i målet som själv- klar i den ena eller andra riktningen. I andra fall kan orsaken ha varit att kommunen sak- nat egen kommunalrättslig expertis och av olika anledningar avstått från att anlita så— dan utifrån. Medvetenheten om att utslag,

som inte rör enskild rätt, saknar omedelbara praktiska konsekvenser för den kommunala handlingsfriheten, kan också ha medverkat. Kommunindelningsreformen, som leder till en jämnare standard för de kommunala för- valtningarna, samt kommitténs förslag be- träffande återgång av olaga kommunala be- slut och om viss talerätt för statlig befatt- ningshavare (kap. 6—7) är emellertid ägnade att aktivera kommunernas processföring och därmed förbättra besvärsinstansernas möj- ligheter till informativa motiveringar. Kom- mittén vill i detta sammanhang erinra om att relevanta fakta om förhållanden i kom- munen, som lokalt ter sig kända för envar, inte alltid är så kända i besvärsinstanserna att de utan särskilt åberopande kan läggas till grund för utslag. Det är sålunda angelä- get att kommunen i förekommande besvärs— mål presterar en utförlig sakframställning och argumentering. Vikten härav ökar om målet går till regeringsrätten, eftersom kän— nedomen om lokala förhållanden inte kan vara lika väl företrädd där som i länssty- relsen.

Bland regeringsrättens avgöranden i kom- munala besvärsmål kommer man i fram- tiden liksom hittills att finna dels en mind- re grupp med ett framträdande prejudikat- värde de nuvarande referatfallen och dels ett större antal avgöranden, som var för sig har mindre eller ingen betydelse som prejudikat men som sammantagna måste tillskrivas ett icke oväsentligt informations- värde om den kommunala kompetensen. Dessa fall redovisas för närvarande i no— tisavdelningen till regeringsrättens årsbok på ett systematiskt och typografiskt svårtill- gängligt sätt. I syfte att skapa bättre känne- dom om dessa avgöranden föreslår kom- mittén att de ges en statlig publicitet liknan- de den som ges åt de egentliga prejudikat- fallen.

3. Kommuns och landstingskommuns befogenhet att

i egenskap av sjukvårdshuvudman utge ersättning för skada vid medicinsk behandling

Svensk skadeståndsrätt bygger låt vara med en rad undantag — på den s.k. cul- paprincipen, vilken innebär att den som lidit skada har rätt till skadestånd endast om ska- dan uppkommit genom oaktsamhet från an- nans sida. Culpaprincipen gäller också ska- da vid medicinsk undersökning eller behand- ling. Om skadan vållats genom fel eller för- summelse från någon som är anställd på ett sjukhus eller annan sjukvårdsinrättning, kan den som lidit skadan i stället för att vända sig mot den anställde kräva ersättning av hans arbetsgivare dvs. sjukvårdshuvudman- nen. Här föreligger ett arbetsgivaransvar, s. k. principalansvar, vilket gäller oavsett hu- ruvida verksamheten drivs av staten, kom- mun eller enskild.

Kvar står emellertid att skadeståndsskyl- dighet föreligger endast om skadan uppkom- mit genom fel eller försummelse. Skador som orsakats av ursäktliga misstag eller oför- utsedda fel på instrument och apparater är inte ersättningsgilla.

Den tekniska och vetenskapliga utveck- lingen har efter hand lett till en alltmera avancerad sjukvård. Parallellt härmed har riskerna för oförutsedda skador på patien— ten ökat. Frågor om ersättning åt den som drabbas av skada vid medicinsk undersök- ning eller behandling har därmed fått ökad aktualitet.

Under senare år har i skilda sammanhang framförts önskemål att skadestånd eller där- med jämförlig ersättning skall utgå även om

fel eller försummelse inte förekommit eller inte kan bevisas. Dessa önskemål har i sin tur aktualiserat den kommunalrättsliga frå— gan huruvida kommunallagen kan anses medge de kommunala sjukvårdshuvudmän— nen, främst landstingskommuner och lands- tingsfria primärkommuner, att inom sin sjuk- vård utge ersättning oberoende av culpa- ansvar. Sedan denna fråga ansetts böra be- svaras nekande, har dåvarande Stockholms stads sjukvårdsstyrelse i skrivelse till KM:t den 13 juni 1967 framhållit behovet av att den kommunala kompetensen i förevarande hänseende blir översedd, så att ersättnings— frågan kan lösas på ett mera tillfredsställan- de sätt för den enskilde. Skrivelsen med där- till hörande handlingar har sedermera över- lämnats till kommittén för beaktande.

3.1 De kommunala siukvårdshuvudmännens skadeståndsrättsliga ansvar för behandlings- skador

Från sjukvårdens område finns i rättspraxis flera avgöranden där fråga varit om sjuk- vårdshuvudmans skyldighet att utge skade- stånd för behandlingsskador. Några sådana avgöranden skall här återges i korthet.

NJA 1925 s. 103. En patient, som var in— tagen på Sabbatsbergs sjukhus i Stockholm, fick på grund av misstag från en sjuksköters— keelevs sida natronlut i stället för ett ordi- nerat febernedsättande medel. Härav följde bestående men för patienten. Av patienten

mot staden förd skadeståndstalan bifölls. HD anförde, att olyckan inträffat »till följd av sådant felaktigt förfarande å sjukvårds— personalens sida, att staden såsom utövare av verksamheten å sjukhuset» måste anses skyldig utge ersättning för den därigenom uppkomna skadan.

NJA 1932 s. 373. En pojke hade brutit ena armen och behandlades på polikliniken på Filipstads lasarett. Enligt medicinalstyrel- sen hade läkaren vid behandlingen förfarit felaktigt, vilket föranledde att en del av ar— men senare måste amputeras. Landstinget instämdes och krävdes på skadestånd på grund av läkarens felaktiga förfaringssätt. HD fann att läkarbehandlingen lämnats vid »sådan mottagning för öppen sjukvård, som avses i 12 & av lagen den 22 juni 1928 om vissa av landsting eller kommun drivna sjukhus, utan att behandlingen stått i ome- delbart samband med intagning å sjukhu- set». Skadan hade »sålunda uppkommit vid sjukvård, som är att anse såsom utövad av lasarettets läkare enskilt och för vilken följ- aktligen landstinget icke är ansvarigt».

NJA 1932 s. 572. En patient, som vår- dades på länslasarettet i Södertälje, hade skadats till följd av att ett värmekrus av sjukvårdspersonalen kvarglömts i patientens säng under narkossömn. Därvid hade ena foten blivit bränd och stadigvarande men uppkommit. Då »skadan måste anses ha vållats genom bristande omsorg och upp- märksamhet från sjukhuspersonalens sida>>, ansågs landstinget »såsom utövare av verk- samheten å lasarettet» ersättningsskyldigt Med »sjukhuspersonalen» avses i målet en elev eller en avdelningssköterska eller, san- nolikt, båda dessa.

NJA 1938 s. 22. På polikliniken vid rönt- genavdelningen å Lunds lasarett, sorterande under Malmöhus läns landsting, skadades en där inte intagen patient genom felaktig sköt- sel av instrument handhavda av anställd skö- terska. Patienten yrkade skadestånd av lä- karen och landstinget. Talan mot läkaren ogillades på den grund att denne inte ansva- rade för åtgärder av den personal han haft att tillgå. Landstinget ålades ersättningsskyl- dighet med motiveringen att landstinget var

»ansvarigt för skada som genom fel eller försummelse av personalen vid röntgenav- delningen å lasarettet uppkommer för där behandlad patient. Då enligt gällande reg— lemente för Lunds lasarett polikliniker skul- le inrättas i den utsträckning som var nödig eller nyttig för den akademiska undervis- ningen ansågs att olyckan inte inträffat un- der mottagning för öppen sjukvård, alltså inte under sjukvård utövad av läkaren en- skilt, utan under sjukvård utövad av lands- tinget.

NJA 1942 s. 718. Vid en blindtarmsope- ration på länslasarettet i Falun hade av miss- tag en kompress kvarglömts i patientens bukhåla, på grund varav patienten sederme- ra avled. Skadeståndstalan fördes mot lands- tinget. I målet avgav medicinalstyrelsens ve- tenskapliga råd det utlåtandet, att stöd syn- tes saknas för antagandet att kompressens kvarlämnande berott på vårdlöshet från lä- karens sida. HD fann emellertid, att patien- tens död förorsakats av ett vid operationen förelupet fel. Felet ansågs vara av sådan be- skaffenhet, att landstinget såsom utövare av verksamheten på lasarettet var skyldigt utge skadestånd.

NJA 1944 A 177 (FFR 1944 s. 236). På Sabbatsbergs sjukhus i Stockholm blev en kvinna skadad vid behandling med ovaddei rat cirkulärt gipsförband. Skadeståndstalan fördes mot Stockholms stad. I inhämtat ytt- rande från medicinalstyrelsen uttalades, att fel i behandlingen visserligen förekommit men att felet inte berott på vårdslöshet, oförsiktighet eller försummelse utan hade sin grund i felaktigt bedömande. Domsto- larna fann ej styrkt, att skadan uppkommit i följd av sådant felaktigt förfarande från sjukvårdspersonalens sida att Stockholms stad såsom utövare av verksamheten på sjukhuset var skadeståndsskyldig.

NJA 1945 s. 617. Vid operation av en patient på länslasarettet i Torsby hade res- ter av en tampong blivit kvar i operations- såret och förorsakat skada. I skadestånds— målet åberopade landstinget ett utlåtande från medicinalstyrelsen, vari utsades, att lä- karens förfarande ej kunde betraktas som felaktigt och att intet framkommit som tai

lade för att läkaren genom felaktig behand- ling framkallat tampongresters kvarblivande i såret. Talan mot landstinget ogillades, enär ej ådagalagts att vid patientens behandling eller vård å lasarettet vårdslöshet eller för- summelse förekommit, som kunde läggas någon av personalen till last, och käranden inte visat annan grund för landstingets an- svarighet.

NJA 1946 B 655 (FFR 1946 s. 181). Vid en operation hade en s. k. tork blivit kvar- glömd i operationssåret. Läkaren ansågs av domstolarna ha visat försummelse och åla- des solidariskt med landstinget såsom utöva- re av verksamheten på lasarettet att utge skadestånd till patienten.

NJA 1947 B114 (FFR 1947 s. 66). En person hade på grund av buksmärtor intagits på Sabbatsberg sjukhus i Stockholm. Två läkare ställde diagnosen akut gallstensanfall och gav patienten smärtstillande och sömn- givande medel. Då patientens tillstånd för- sämrades undersöktes han av en annan läka- re (överläkare), som fann att patienten led av bukhinneinflammation och brustet mag- sår. Efter en tid avled patienten i sjukdo- men. Medicinalstyrelsen konstaterade, att fel diagnos ställts av de båda förstnämnda lä- karna och erinrade dessa om deras skyldig— het att vid oklara bukfall bl. a. rådgöra med överläkaren. Skadeståndstalan fördes mot Stockholms stad såsom utövare av verk- samheten å sjukhuset. Talan ogillades emel- lertid, varvid domstolen konstaterade, att även om det kunde antagas, att patientens liv hade räddats därest riktig diagnos från början hade ställts och operation då ome- delbart vidtagits, hade det inte visats, att ve- derbörande läkare vid behandlingen av pa- tienten gjort sig skyldiga till förfarande av beskaffenhet att kunna för staden medföra skadeståndsskyldighet.

NJA 1951 C256 (FFR 1951 s. 69). En på Gällivare lasarett intagen patient hade efter en operation blivit förlamad på grund av ett vid operationen begånget fel. Patien- ten förde skadeståndstalan mot landstinget såsom utövare av verksamheten å lasarettet och mot den opererande läkaren. Hovrätten konstaterade att det i målet inte blivit styrkt

vem som begått det fel, vilket lett till för- lamningen. Vid operationen medverkade nämligen en assisterande läkare. Att felet uppkommit genom mindre omsorgsfull be- handling var dock klart och hade bekräftats av medicinalstyrelsen. Läkaren befriades från ersättningsskyldighet medan landsting- et ansågs ansvarigt för felet och ålades ska- deståndsskyldighet.

NJA 1952 s. 270. En värnpliktig uppgav vid besiktning på förbandets sjukavdelning att han sedan flera år haft öronflytning. Detta föranledde ingen åtgärd. Ej heller vid ett senare tillfälle, då den värnpliktige in- ställde sig på sjukavdelningen medförande läkarintyg, enligt vilket han led av kronisk otit, vidtogs några åtgärder. Vid ett tredje tillfälle medförde den värnpliktige intyg från en specialist. Han remitterades då till ett länslasarett, som saknade öronspecialist. Han opererades flera gånger men fick som följ- der av sjukdomen och operationerna bestå- ende dövhet på ena örat, partiell ansiktsför- lamning och nedsatt syn. Skadeståndstalan fördes mot kronan och landstinget. I målet yttrade medicinalstyrelsen att det med störs- ta sannolikhet kunde antagas att de invalidi- serande komplikationerna hade undvikits om den värnpliktige vid första undersök- ningstillfället remitterats till vård på special- klinik för öron-, näs- och halssjukdomar. Kronan ålades skadeståndsskyldighet på grund av försummelse i läkarvården vid för- bandet. Landstinget blev inte skadestånds- skyldigt, enär de läkare, som på länslasaret- tet behandlat fallet, inte ansågs ha gjort sig skyldiga till sådant förfarande att det kunde föranleda ersättningsskyldighet för lands- tinget, samt den omständigheten, att lands- tinget inte haft anordnad öronspecialistvård å länslasarettet, inte i och för sig lagligen föranledde skadeståndsskyldighet.

NJA 1959 s. 674. En patient på distrikts- tandpoliklinik hade efter en injektion för bedövning drabbats av förlamning. Mot ve- derbörande landsting fördes skadeståndsta- lan. Därvid gjordes inte gällande, att fel el- ler försummelse begåtts av den behandlande tandläkaren eller av annan personal å klini- ken. Käranden åberopade endast den om-

ständigheten, att arten och omfattningen av landstingets verksamhet medförde, att ska- dor av dylikt slag i det långa loppet kom- mer att inträffa. Domstolarna ogillade ska- deståndstalan och ansåg, att den åberopade grunden inte kunde medföra, att landsting- et skulle bära risken för dylika skador.

NJA 1960 s. 589. Vid en åderbrocksope- ration å Ersta sjukhus i Stockholm hade ett misstag begåtts, varigenom en artär i stället för en ven avskurits av den opererande lä- karen. Det visade sig, att patienten hade en kärlanomali, bestående i att artären låg på det ställe, där venen vanligtvis låg. Missta- get fick till följd, att patientens högra under- ben måste amputeras. Medicinalstyrelsen ut- talade, att feldiagnos av misstag ställts, nå- got som dock i detta fall inte kunde skyllas på slarv, vårdslöshet eller försummelse hos läkaren. HD fann efter vidlyftig utredning det icke ådagalagt, att läkaren vid operatio- nen förfarit vårdslöst, och ogillade därför skadeståndstalan mot sjukhusets innehavare, Svenska Diakoniss-Sällskapet.

Såsom framgår av referaten ansvarar hu- vudmannen för ett sjukhus för den på sjuk- huset anställda personalens fel och försum- melser. När det gäller sådan verksamhet som är att anse som vederbörande läkares på sjukhuset bedrivna enskilda mottagning, svarar inte sjukhusets huvudman för där- under uppkommen skada. Sjukvården är då inte en av sjukhusförvaltningen utövad verksamhet och kommunen—landstinget är inte vederbörande läkares principal.

Det bör framhållas att både sjukhusäga- ren och personalens skadeståndsansvar om- fattar såväl skada orsakad genom positiva åtgärder som skada på grund av underlåten- het att ägna patienten vård och tillsyn eller att vidtaga tillbörliga försiktighetsmått un- der behandlingen. Skadan behöver inte nöd- vändigt stå i samband med behandlingen: även felaktig diagnos, felaktiga råd eller för tidig utskrivning från sjukhuset torde kunna medföra ersättningsskyldighet för därigenom uppkommen kroppsskada (Strömberg: Om rättsförhållandet mellan offentliga anstalter och deras nyttjare, Lund 1948, s. 176).

Medicinalväsendets ansvarsnämnd prövar

om läkare handlat i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet och äger vid fel eller försummelse utdela erinran eller var- ning. Den omständigheten att ansvarsnämn- den fritar läkaren från vårdslöshet utesluter inte skadeståndsansvar vare sig för huvud- man eller för läkaren. Det är domstolarna, som slutligt prövar skuld- och ansvarsfrå- gan. Se t. ex. NJA 1942 s. 718. Huvudman- nen kan alltså bli skadeståndsskyldig trots att ansvarsnämnden förklarat att någon vårdslöshet hos läkaren inte förekommit. Det kan till och med förekomma, att hu- vudmannen blir ansvarig för genom vårds- löshet uppkommen skada utan att det kan utredas vilken befattningshavare det är som vållat skadan, se FFR 1951 s. 69.

Omvänt kan man tänka sig att en läkare straffas på disciplinär väg, sedan nämnden funnit att han förfarit vårdslöst, utan att skadeståndsskyldighet för honom eller hu- vudmannen inträder.

Uppenbart är, att ansvarsnämndens be- slut ofta blir vägledande för domstolens be- slut och att även i övrigt sakägares möjlig- het att erhålla skadestånd på grund av fel- aktig behandling m.m. vanligen blir bero- ende på den ståndpunkt, som ansvarsnämn- den intagit i disciplinfrågan (Medicinalsty- relseutredningen SOU 1946: 20 och Förvalt- ningsrättslig tidskrift 1955 s. 1 ff).

3.2 Något om reformarbetet på skade- ståndsrättens område

På skadeståndsrättens område pågår ett re- formarbete som avsatt ett flertal betänkan- den (Skadestånd i offentlig verksamhet SOU 195 8: 43, Allmänna bestämmelser om skade- stånd SOU 1963: 33, Arbetsgivares och ar- betstagares skadeståndsansvar SOU 1964: 31). På grundval av dessa betänkanden har inom justitiedepartementet utarbetats ett för- slag till skadeståndslag som den 19 mars 1971 remitterats till lagrådet.

Den föreslagna lagen behandlar de vikti- gaste fallen av skadestånd på grund av eget eller annans vållande i utomobligatoriska

förhållanden. Principalansvaret har utfor- mats så, att den som har arbetstagare i sin tjänst skall ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller för- summelse i tjänsten. För sjukvårdshuvud— männens del innebär detta att full ersätt- ning enligt skadeståndsrättsliga regler skall utgå i alla de fall då skada beror på fel eller försummelse bland vårdpersonalen på en sjukvårdsinrättning. Förslaget torde inte in- nebära någon markant utvidgning av det skadeståndsansvar som redan nu enligt rätts- praxis anses åvila sjukvårdshuvudmännen.

I motiven till förslaget behandlas bl. a. en mångfald riksdagsmotioner och framställ- ningar till KM:t om en vidsträckt tillämp- ning av s.k. objektivt ansvar, dvs. ansvar oberoende av vållande t. ex. i fråga om er- sättning för skador genom brott, skador i yrkeslivet, skador förorsakade av djur och skador genom felaktig medicinsk behand— ling. Önskemålen om förstärkning av det ekonomiska skyddet vid personskador anses enligt motiven i första hand böra tillgodoses genom försäkringsanordningar som verkar direkt till de skadelidandes förmån, inte ge- nom ett mera allmänt objektivt skadestånds- ansvar. I den mån det rör sig om skaderis- ker som är direkt framkallade genom en i organiserade former bedriven verksamhet, anses det ligga nära till hands att kostna- derna för behövliga försäkringsanordningar bestrids av den som utövar verksamheten. Så t. ex. anses det naturligt att den ekono- miska bördan av förluster genom skador till följd av medicinsk felbehandling via premier för lämpligt utformade försäkringar bärs av huvudmännen för sjukvårdsinrättningarna resp. de privatpraktiserande läkarna och tandläkarna. Eftersom såväl sjukvårdens och folktandvårdens huvudmän som de privat- praktiserande läkarna och tandläkarna för- klarat sig beredda att ta initiativ till på lämp- ligt sätt utformade försäkringssystem eller andra likvärdiga ersättningsanordningar på detta område har det inte ansetts föreligga skäl att ta upp frågan om ingripande genom lagstiftning till säkerställande av att dessa ersättningSproblem blir lösta.

3.3 Ersättning utan skadeståndsskyldighet

Det ligger i sakens natur att frågan huruvi- da skadeståndsskyldighet föreligger ofta kan framstå som tveksam i det enskilda skade- fallet. Om kommunal sjukvårdshuvudman i sådant fall träffar överenskommelse med den skadelidande om jämkad ersättning blir ersättningen att betrakta som grundad på skadeståndsskyldighet under förutsättning att det vid en objektiv och insiktsfull be- dömning av relevanta faktiska och rättsliga förhållanden framstår som ovisst hur en civil rättegång rörande skadeståndsskyldigheten skulle utfalla.

Fråga uppkommer nu om det kan anses ingå i kommuns befogenhet att utan i nämn- da mening skadeståndsrättsli g grund utge er- sättning för patientskada.

Svaret ligger nära till hands när det gäller skönsmässigt utgivna ersättningar från fall till fall. Sådana ersättningar är inte förenliga med grundsatsen om likställdhet mellan kommunmedlemmarna och får redan av denna anledning anses falla utanför kom- muns allmänna kompetens. Frågan kan emellertid inte besvaras lika entydigt när det gäller ersättningar som utgår efter på för- hand fastställda normer. Ett normativt er- sättningssystem kan väl tänkas utformat så att det tillgodoser anspråken på likställdhet, även om det är förenat med betydande svå- righeter att konstruera ett sådant system och ge det en rimlig avgränsning. Likställighets- grundsatsen kan alltså inte sägas resa något generellt hinder i sammanhanget.

Andra skäl kan emellertid tala mot den kommunalrättsliga lagligheten av ett sådant skydd.

Betraktar man det ifrågasatta försäkrings- skyddet som en form av utvidgad socialför- säkring finns motivuttalanden som klargör att en tidigare på fattigvårdslag grundad rätt att anslå medel till sjukkasseverksamhet upphört med 1948 års kompetensreform. För en negativ inställning kan vidare åbe- ropas andra motivuttalanden vid denna re- form (se ovan 5. 35). Enligt dessa skulle tidigare förbud mot kommunal understöds-

verksamhet utan stöd av författning fort- bestå när det gällde socialvården i trängre bemärkelse. Samtidigt reserverade sig stats- makterna mot kommunallagskommitténs tanke att stöd åt enskilda utanför social- vården borde få lämnas utan särskilt lag- stöd om stödet utgjorde ett naturligt led i verksamhet av annan art och syfte, som det i och för sig tillkom kommunerna att bedriva eller främja, under förutsättning att understödsgivningen präglades av planmäs— sighet och objektivitet.

Det finns också några äldre rättsfall rö- rande kommunalt stöd åt större kollektiv som går i samma negativa riktning. Några av dessa är från slutet av förra seklet och av- såg beslut om livränta och pension vid viss ålder åt barn, som föddes i kommunen, samt om insättargaranti för en sockensparbank (W 492, 858). I båda fallen blev besluten upphävda. Större intresse påkallar ett rätts- fall från 1934 (RÅ 1934 S 118), som gällde beviljande av anslag till olycksfallsförsäkring av skolbarn. Beslutet därom upphävdes så- som ej avseende något för vederbörande »socken» gemensamt ordnings— eller hus- hållningsändamål. Av notisen framgår att försäkringen skulle avse ersättning för olycksfall, som inträffade i samband med undervisningen vid skolan, under gymnastik och raster, under deltagande i av skolan an- ordnade gemensamma idrottsövningar, ut— flykter och besök på utställningar, museer, fabriker osv. samt under den direkta färden till och från skolan. Ersättning skulle utgå vid full invaliditet med 6000 kr och vid dödsfall med 600 kr samt för läkarvård! med högst 3 kr per dag under 365 dagar. Premien skulle utgöra 1 kr 80 öre per barn och år.

Relevansen och styrkan av dessa motar- gument kan emellertid ifrågasättas. Analo- gin med socialförsäkring är inte träffande eftersom det nu är fråga om skydd mot spe- ciella skaderisker i en avgränsbar kommunal verksamhetsgren. Det vi idag menar med socialförsäkring (allmän försäkring och yr- kesskadeförsäkring) tillgodoser behovet av ersättningsskydd för personskador i allmän-

het och har inte kunnat täcka in speciella ersättningsbehov som exempelvis av skador i militärtjänst. Ett kommunalt patientskydd av aktuellt slag behöver inte stå i strid med övervägandena om hur ett samhälleligt eko- nomiskt grundskydd för envar bör vara konstruerat och begränsat.

Motivuttalandena vid 1948 års kompe- tensreform var restriktiva men lämnade samtidigt ett visst inte närmare bestämt ut- rymme för insatser av stödkaraktär på and- ra områden än de som särskilt nämndes. I propositionen framhölls sålunda att det inte var möjligt att dra upp en tydlig gräns för kommunernas understödjande verksam- het utan att i detalj binda den kommunala utvecklingen. Skedde så skulle syftet med kompetensutvidgningen förfelas (prop. s. 75).

Senare rättspraxis lämnar såvitt nu är i fråga inte något bidrag till förtydligande av de gränser som uppdrogs vid 1948 års re- form. Det aktuella prejudikatvärdet av 1934 års notisfall måste betraktas som tveksamt. Ett faktum är att många, kanske flertalet kommuner numera tecknar olycksfallsför- säkring för skolbarn av ungefär samma in- nehåll som i 1934 års fall. Denna omstän- dighet måste tillrnätas en viss betydelse så- som uttryck för vad som kan anses motsva- ra nutida standard inom svensk skolförvalt- ning.

För en rätt för kommun att i egenskap av sjukvårdshuvudman ikläda sig ett W'dgat skadeståndsansvar visavi patienter kan nu anföras vissa argument som inte har aktua— litet för skolområdet. Som huvudprincip inom sjukvården gäller att behandlingsme- toden beror på patientens samtycke. Detta bildar det kanske viktigaste underlaget för det inom sjukvården hittills upprätthållna avtalsmässiga betraktelsesättet på där upp- komna patientskador. Vidare äger sjuk— vårdshuvudmannen enligt 27 & sjukvårds- lagen inom självkostnadsprincipens ram fritt bestämma vårdavgifterna för såväl sluten som öppen vård, låt vara att denna befo— genhet med hänsyn till samordningen med den i allmänförsäkringen inbyggda sjuk- försäkringen och gällande utomlänsavtal

Mot denna bakgrund bör det inte anses utslutet att de kommunala sjukvårdshuvud- männen åtminstone beträffande sjukhusvår- den äger göra i avgiftsrätten förankrade särskilda ekonomiska åtaganden beträffan- de vissa avgränsbara skadefall, exempelvis fel vid kirurgiska och därmed jämställbara ingrepp. Sådana åtaganden blir snarare att betrakta som en garanti för producerade tjänster än som en form av socialförsäk— ring eller understöd åt enskild.

Dessa överväganden synes sammanfatt- ningsvis ge vid handen att den allmänna kompetensregeln inte generellt kan anses utesluta varje form av frivilligt kommunalt patientskydd ovanför skadeståndsansvaret men att det rättsliga underlaget för ett så- dant skydd är alltför osäkert för att i prak- tiken lämpa sig som grund för kommunalt handlande, i vart fall när det gäller mera långtgående kommunala ansvarsåtaganden. Frågan om kommuns befogenheter på om- rådet bör därför bli föremål för något slag av specialreglering. Även andra skäl talar härför. Ett ersättningssystem kan behöva utformas utan de bindningar som den kom- munala likställighetsprincipen ger. Garan- tier kan behövas för någon grad av enhet- lighet i de olika sjukvårdshuvudmännens åtaganden. En sådan specialreglering torde väsentligen böra förarbetas från medicinsk- tekniska och försäkringsrättsliga utgångs- punkter samt under beaktande av statsmak— ternas ställningstagande till det utrednings- förslag på skadeståndsområdet som nu är föremål för lagrådets prövning.

4. Kommuns befogenhet att förvärva mark

Kommittén har enligt direktiven att under- söka hur kompetensreglerna bör utformas för att medge kommunerna att genomföra långsiktiga markförvärv och samtidigt söka nå en lämplig precisering av befogenhe- terna.

Direktiven är i nu nämnda delar inriktade på det ämnesområde som brukar kallas kommunal markpolitik och som anknyter till de med tätortsutvecklingen och naturvår- den sammanhängande markfrågorna.

Hänvisningar till S4

  • SOU 1993:109: Avsnitt 5.9.2

4.1. Markpolitiska mål och medel enligt speciallagstiftning m. m.

Ett karakteristiskt drag i dagens samhälle är bosättningens och företagsamhetens kon- centration till tätorter. Under de senaste 45 åren har tätorternas folkmängd ökat från 2,7 milj. till drygt 6 milj. invånare, vilket innebär att ca 77 % av landets be— folkning nu är bosatt i tätorter. Att inflytt- ningen till tätorter totalt sett nalkas sin kul- men betyder inte att urbaniseringsprocessen är avslutad. Flertalet större tätorter väntas fortsätta att expandera dels genom den all- männa folkmängdsökningen och dels genom befolkningstillskott från smärre tätorter. Un- der senare år har flera nya tätorter uppstått i storstadsregionerna och tillvuxit snabbt. Även denna tendens väntas bli bestående. Folkmängdsökningen, befolkningsomflytt- ningen och den ekonomiska utvecklingen ställer krav på ett effektivt och ändamåls—

enligt samhällsbyggande. Obebyggd mark behöver efter hand tas i anspråk för be- byggelse och tidigare bebyggelse, särskilt kärnorna i äldre tätorter, behöver byggas om.

Ansvaret för samhällsbyggandet åvilar i betydande grad kommunerna. Ett viktigt hjälpmedel i kommunernas samhällsbyg— gande är deras rätt att bestämma var tätbe- byggelse får uppkomma och hur den skall vara utformad, det s.k. kommunala plan- monopolet. Markens användning skall en- ligt byggnadslagstiftningen bestämmas ge- nom översiktlig planering (region- och ge- neralplan) samt detaljplanering (stadsplan eller byggnadsplan). Kommunen har även att medverka vid genomförandet av be- byggelseplanering. Bestämmelser i special- författningar ålägger kommunerna att svara för byggande och underhåll av en rad ge- mensamhetsanläggningar såsom skolor, all- männa byggnader, gator, vatten- och av- loppsledningar m.m. Enligt lagen den 10 juli 1947 om kommunala åtgärder till bo- stadsförsörjningens främjande (nr 523, om- tryckt 1967: 309) har kommunen ett bety- dande ansvar för bostadsförsörjningen. Med stöd av denna författning har ett stort antal kommuner ålagts skyldighet att årligen upp- rätta femårsplan till främjande av att bo- stadsbyggandet inom kommunen förbereds och genomförs på ett ändamålsenligt sätt.

Kommunens faktiska möjligheter att be- stämma hur marken skall användas och

dess möjligheter att påverka tidsschemat för beslutad markanvändning är i hög grad be- roende av att den erforderliga marken finns tillgänglig i god tid och kan upplåtas på skäliga villkor. Frågan om markägareför- hållandenas inverkan på samhällsbyggandet har tillsammans med frågan om s.k. oför- tjänt markvärdestegring varit föremål för statsmakternas uppmärksamhet särskilt un— der senare år och lett till ett flertal reformer som tagit sikte på att öka kommunalt mark- ägande i tätortsregionerna. För att främja en aktiv kommunal markpolitik har stats- makterna efter hand skapat en serie hjälp- medel vilka i olika hänseenden ger kommu- nen en privilegierad ställning som mark- förvärvare och markägare.

Till de för kommunen viktigaste markpoli- tiska hjälpmedlen hör expropriationsrätt, lösningsrätt, förköpsrätt, möjligheter att upplåta mark med tomträtt samt statliga tomträttslån och markförvärvslån.

Bland kommunernas möjligheter till tvångsförvärv av fast egendom spelar ex- propriationsrätten och lösningsrätten en vik- tig roll. Enligt lagen den 12 maj 1917 (nr 189) om expropriation kan fastighet eller särskild rätt till fastighet exproprieras. När en fastighet tas i anspråk genom expropria- tion, är ägaren skyldig att avstå fastigheten eller upplåta nyttjanderätt eller servitutsrätt till den. Expropriationsrätt kan medges för vissa ändamål som anges i lagens 1 5 under punkterna 1—19. De expropriationsgrunder som närmast är anknutna till kommunala markbehov återfinns under punkterna 2 (an- läggning för den allmänna samfärdseln), 3 (allmän byggnad), 4 (ändamål som det enligt lag eller författning tillkommer kom— mun att tillgodose), 5 (vattentäkt), 6 (ända- mål som är jämförligt med något av de för- ut nämnda och som äger väsentlig betydelse för det allmänna), 7 (förvärv i syfte att åstadkomma tryggade bostadsförhållanden inom bebyggt område vid järnvägsstation, hamnplats eller fiskeläge eller på annan ort med större sammanträngd befolkning), 8 (förvärv till byggnad för överläggningar, folkbildning, nykterhetssträvanden m.m.), 16 (förvärv i syfte att säkerställa att mark på skäliga villkor är tillgänglig för tätbebyg-

gelse och därmed sammanhängande anord- ningar eller för att eljest i kommuns ägo överföra mark, som inte är tätbebyggd, för upplåtelse med tomträtt), 18 (markförvärv för atomreaktor eller atomenergianläggning som är av större gagn för orten), samt 19 (grovt vanvårdad hyresbostadsfastighet). Till- stånd till expropriation meddelas av Kungl. Maj:t. Tillstånd får ges om det är nödvän- digt att fastighet tas i anspråk för något av de i lagen uppräknade ändamålen genom expropriation.

Frågan om löseskillingens storlek, ersätt- ning för skada och intrång, förhandstill- träde samt ett flertal andra spörsmål prövas av expropriationsdomstol (fr. o. m. 1972 av fastighetsdomstol).

Till 1971 års riksdag har framlagts pro— position med förslag till ändringar i expro— priationslagen.1 Förslaget innebär samman- fattningsvis följande.

Beträffande expropriation för tätbebyg- gelseändamål föreslås att reglerna utformas så att de möjliggör en aktiv kommunal markpolitik. Två synpunkter har därvid va— rit vägledande. Den ena är att kommun i princip skall ha företrädesrätt till all mark som behövs för tätbebyggelseåtgärder och den andra att kommunen skall ha möjlighet att förvärva marken på ett tidigt stadium. Kommunerna föreslås i enlighet härmed få rätt till expropriation för att få möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbe- byggelse eller därmed sammanhängande an- ordning.

Den föreslagna regeln gäller såväl obe- byggd som redan tätbebyggd mark. När det gäller det senare slaget av mark föreslås dock den begränsningen att expropriation får ske endast om det med skäl kan antas att marken inom överskådlig tid, varmed i huvudsak avses tider upp till 20 år, kommer att beröras av byggnads- eller anläggnings- åtgärd som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. För att understryka be- tydelsen av tomträttsinstitutet anges särskilt i förslaget att expropriation kan ske för att

1 Prop. 1971: 122. SOU 1971: 84

ge kommun möjlighet att upplåta mark med tomträtt.

Värdestegringsexpropriation är en ny ex- propriationsgrund som föreslås införd. I fall då staten eller kommun avser att inom visst område utföra sådana byggnads- eller anläggningsåtgärder som kan föranleda ex- propriation enligt expropriationslagen skall egendom i områdets omedelbart närhet kunna exproprieras. En förutsättning härför är att de planerade byggnads- eller anlägg- ningsåtgärderna medför väsentligt ökat vär- de för egendomen i fråga eller annars avse- värt ökar möjligheterna att utnyttja egen- domen.

Bestämmelserna om expropriation för tät- bebyggelseändamål och om värdestegrings- expropriation blir enligt förslaget så vid- sträckta att de helt täcker de nuvarande be— stämmelserna om zonexpropriation och tomtexpropriation i 44 och 45 55 byggnads- lagen. Dessa bestämmelser föreslås därför bli upphävda. Med avseende på expropria- tionsändamålen innebär förslaget slutligen att nuvarande regler i byggnadslagen om expropriation till skydd för äldre bebyggelse som det av historiska eller kulturhistoriska skäl är angeläget att hålla i värdigt skick överförs till expropriationslagen.

Ersättningsreglerna är utformade utifrån grundsatsen att å ena sidan ingen bör drab- bas av ekonomisk förlust på grund av att hans egendom tas i anspråk genom expro- priation men att å andra sidan den expro— prierande har ett befogat anspråk att inte behöva betala ersättning för sådana värden som tillskapas genom hans egna insatser.

Utgångspunkten för ersättningsreglerna är att för fastighet som exproprieras skall erläggas en löseskilling motsvarande fastig- hetens marknadsvärde vid tiden för expro- priationsmålets avgörande med de begräns— ningar som kan följa av de särskilda regler— na om förebyggande av markvärdestegring. När det gäller marknadsvärdet framhålls att kommunala köp och försäljningar tillhör den normala marknadsbilden i tätbebyg- gelseregioner och att kommunens inflytande på prisnivån bör slå igenom vid bestäm- mandet av expropriationsersättningen.

När det gäller expropriation för tätbe- byggelseändamål föreslås vissa ytterligare värderingsregler, vilka avser att hindra att samhället vid expropriation som sker för att genomföra tätbebyggelse eller för att ut- veckla sådan bebyggelse skall behöva betala ersättning för marken med belopp som in- nefattar sådan värdestegring som beror på samhällets egna insatser i samband med tätbebyggelseutvecklingen.

Om kommunerna bedriver en fast och konsekvent markpolitik anses de föreslagna ändringarna beträffande värderingsreglerna och expropriationsmöjligheterna kunna dämpa prisstegringarna på fastighetsmark- naden.

I byggnadslagen den 30 juni 1947 (nr 385) finns åtskilliga bestämmelser om rätt att lösa mark för genomförande av bebyg- gelseplaner och tomtindelning. Enligt 18 & nämnda lag äger kommun lösa till sig mark, som enligt fastställd generalplan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats. Lös- ningsrätt föreligger med stöd av 41 & även till mark, som enligt stadsplan är avsedd till gata eller annan allmän plats. Särskilda be- stämmelser gäller för det fall att allmän väg eller enskild väg för två eller flera fastig- heter ingår i mark, som enligt fastställd generalplan eller stadsplan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats eller, i fråga om allmän väg, till särskilt trafikom- råde som skall tillhöra kommunen. Kom- munen äger då i regel utan lösen ta marken i anspråk (19, 20, 42 och 43 åå). Kom- mun har vidare rätt att lösa i fastställd ge- neralplan eller stadsplan ingående mark till den del den ej är avsedd för enskilt be- byggande och ej heller skall användas till trafikled, gata eller allmän plats om mar— kens användning för avsett ändamål ej kan anses säkerställd ändå (18 och 41 åå). Här- med åsyftas bl. a. mark för allmän byggnad, järnväg, flygplats, hamnområde, idrottsplats och begravningsplats. Kommunen kan även utanför tillämpningsområdena för 19 och 42 åå ta i anspråk mark helt utan ersätt- ning, nämligen i de s.k. markexploatörs- fallen (70 å). Om stadsplan läggs över om- råde i en ägares hand, äger nämligen KM:t

vid planens fastställande förordna att mark, som för områdets ändamålsenliga använd- ning erfordras till gata eller annan allmän plats eller till allmän byggnad, under vissa förutsättningar skall tillfalla kommunen utan ersättning.

De möjligheter till tvångsförvärv som nu nämnts är begränsade till mark som ingår i trafikleder, andra allmänna platser eller specialområden. Även i fråga om mark som är avsedd för enskilt bebyggande föreligger rätt för kommunen att i viss utsträckning in- lösa marken (zonexpropriation, tomtexpro— priation). Som ovan nämnts föreslås be- stämmelserna härom bli täckta av regler i expropriationslagen.

Rörande mark inom byggnadsplan finns inte några inlösenregler motsvarande de nu nämnda. Markägaren är alltså inte skyldig att avstå mark för planens genomförande. Däremot är han i vissa fall skyldig att utan ersättning med nyttjanderätt upplåta mark för väg och allmän plats (112 och 113 55). Dessutom kan sådan mark tvångsvis tas i anspråk med stöd av lagen den 30 juni 1943 (nr 431) om allmänna vägar och lagen den 3 september 1939 (nr 608) om enskilda vägar.

Ett viktigt markpolitiskt instrument utgör förköpslagen den 8 december 1967 (nr 868). Lagen ger kommunen förköpsrätt vid för- säljning som omfattar sådan mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen be- hövs för tätbebyggelse eller dämied sam- manhängande anordning (1 å). Lagen inne— bär att kommunen får förvärva den egen- dom som köpet avser från säljaren på de villkor som avtalats mellan denne och kö- paren. Syftet med lagen är att förbättra kommunens möjligheter att på ett tidigt stadium förvärva den mark som behövs för samhällsutvecklingen och därigenom åstad- komma en dämpning av prisutvecklingen i fråga om sådan mark. Förköpsrätten är geografiskt begränsad till kommunblocket. Om egendomen ligger i annan kommun får förköpsrätt utövas endast om denna kom— mun samtycker därtill. Särskilda undan- tagsbestämmelser utesluter vissa kategorier av fastigheter från förköpsrättens tillämp- ningsområde (3 5). Sålunda undantas i prin-

cip alla fastigheter som har mindre ägovidd än 3 000 m2 och ett taxeringsvärde som är lägre än 200000 kr. Detta undantag tar sikte på bl. a. egnahemsbebyggelse och fri- tidshus. Även sådan jordbruks- och skogs- bruksmark vars brukningsändamål inte kommer att ändras på längre sikt är i prak- tiken undantagen från förköpsrätten genom att tillståndsprövningen enligt jordförvärvs- lagen bibehållits och samordnats med pröv- ningen enligt förköpslagen. I förarbetena erinras om att areal- och värderegeln i viss utsträckning utesluter från förköpsrätt så- dana fastigheter som kommunen har intresse av men att detta varit nödvändigt för att ge förköpsinstitutet en från andra synpunk- ter acceptabel utformning.1 Vid prövningen av om förutsättning föreligger att utöva för- köpsrätt med hänsyn till bestämmelsen i 1 5 skall inriktningen av den kommande samhällsutvecklingen och behovet av mark för olika ändamål bedömas. Härom anför- des i propositionen följande.

»Är det fråga om ett område beträffande vilket generalplan upprättats och antagits av vederbörande kommunala organ och är den aktuella marken enligt planen avsatt för bostads- eller industribebyggelse eller sådana ändamål som trafikleder, allmänna platser, fritidsområden m. m. bör förutsätt- ning för att utöva förköpsrätt i allmänhet föreligga. Bedömningen bör utfalla på sam- ma sätt om området i antagen regionplan avsatts för angivna ändamål. Skulle stads- plan eller byggnadsplan för området vara under utarbetande bör detta förhållande kunna utgöra tillräcklig grund för kommu- nen att få förköpsrätt till den mark som planen är avsedd att omfatta. Även om planläggningsarbetet ej fortskridit så långt att vare sig general- eller regionplan upp- rättats eller förslag till detaljplan föreligger, bör förköpsrätt kunna utövas om marken med hänsyn till belägenheten och kommu- nens utveckling kan antas behövas för ifrå- gavarande ändamål. Anspråken på den san- nolikhetsbevisning som kommunen har att prestera för att få inträda genom förköp bör inte få sättas alltför högt. Ett påstående

1 Prop. 1967:90 s. 79. SOU 1971: 84

som inte är underbyggt av någon utredning att viss mark krävs för tätbebyggelse är å andra sidan givetvis inte tillräckligt. Lämp- ligt underlag för bedömningen i sådana fall då varken översiktliga eller detaljerade pla- ner föreligger kan vara t.ex. befolknings- prognoser, bostadsbyggnadsprogram eller in- dustriutvecklingsplaner. ——— Om utveck- lingen med tillräcklig grad av sannolikhet kan överblickas för avsevärd tid framåt, bör förköp kunna få ske även om det kom- mer att dröja lång tid innan ändringen i markens användning är aktuell.»

Tomträttsinstitutet, som tillkom år 1907 och är reglerat i lagen den 14 juni 1907 om nyttjanderätt till fast egendom, var ur- sprungligen främst ett medel för det all- männa att främja en från social synpunkt önskvärd utveckling av bostadsförhållan- dena genom att utan att avstå äganderät- ten tillhandahålla mark för egnahemsbe- byggelse utan kapitalinsats för den enskild- de. Tomrätten har successivt utvecklats till ett markpolitiskt instrument med vidare uppgifter inom samhällsbyggandet. Vid si- dan av den rent sociala funktionen har så- lunda möjligheten för det allmänna — främst kommunerna att med hjälp av tomträtts- institutet aktivt styra markanvändning till- dragit sig ökad uppmärksamhet. Därjämte har den med institutet förenade möjlighe- ten för samhället att tillgodogöra sig mark- värdestegringen med tiden fått större be- tydelse än man från början räknat med. I syfte att öka tomträttens effektivitet i detta hänseende har genom lagändring år 1967 (nr 869) avgäldsperioderna i fråga om tomt- rätt som upplåts för bostadsändamål för- kortats från 20 till 10 år.

1967 års riksdag har antagit riktlinjer dels för statliga lån (tomträttslån) till kom- muner som upplåtit mark för vars bebyg- gande statliga bostadslån beviljats, dels för mark- och bostadspolitiken. I sistnämnda sammanhang har riksdagen beslutat om markförvärvslån till kommunerna. Tomt- rättslånen har till syfte att stimulera kom- munerna till ökad användning av tomträtts- institutet. Lånen skall efter 10 års amorte- ringsfrihet återbetalas på 30 år. Beträffande markpolitiken uttalas att kommunernas

markpolitik bör inriktas på förvärv av mark i så stor omfattning att kommunerna får dominerande inflytande över de marktill- gångar som inom överskådlig tid kan be- räknas bli tagna i anspråk för samhälls- byggandet. Kommunerna bör ha en mark- beredskap som innebär att mark är säker- ställd för minst tio års byggande. Kommu- nerna rekommenderas vidare att företrädes- vis upplåta marken med tomträtt sedan den iordningställts för bebyggelse. För att un- derlätta de kommunala markförvärven ställs särskilda statliga lån till förfogande för kommunala markköp. Lånen, som skall amorteras på tio år, skall i huvudsak in- riktas på markförvärv för bostadsförsörj— ningen.1

Urbaniseringen har medfört ett ökat be- hov av mark för rekreation och friluftsliv. Detta markbehov anses i huvudsak kunna tillgodoses genom bestämmelserna i natur- vårdslagen den 11 december 1964 (nr 822) om naturreservat och strandskyddsområde. Instituten tillämpas genom förordnande av länsstyrelsen, och staten har att betala de ersättningar som därvid kan utgå till mark- ägaren. I den mån dessa institut skulle visa sig otillräckliga torde det ankomma på kom- munerna att göra markförvärv för ändamå- let. Kommunernas befogenhet i detta hän- seende återfaller på 2 å naturvårdslagen enligt vilken naturvården är en såväl stat- lig som kommunal angelägenhet. Enligt av statsmakterna antagna riktlinjer för stöd till friluftslivet bör det i princip vara en kommunal uppgift att uppföra de anlägg- ningar som behövs för friluftslivet och för— värva den för sådana anläggningar erfor- derliga marken.2

Frågan om samhällets ansvar för fritids- bebyggelse har övervägts av 1962 års fri- tidsutredning (SOU 1965: 19). Utredningen har rekommenderat att kommunerna i den utsträckning det är möjligt driver en aktiv inköpspolitik i syfte att tillhandahålla mark för fritidsbebyggelse.3

1 Prop. 1967: 100. 2 Prop. 1967: 59 s. 65 f. 3 Bet. s. 290.

Nytillskotten av speciallagstiftning om kom- munal markpolitik medför att äldre rätts— praxis blir av mindre intresse. Avgöranden från senare tid visar att rättspraxis lämnar breda handlingsmarginaler för kommunen vid fastighetsförvärv, när det uppgivna än- damålet med förvärvet är av markpolitisk art. Exempel härpå ges i RÅ 1968 K 737. Här hade stadsfullmäktige i Jönköping be- slutat förvärva en lantegendom inom kom- munen för 3,5 milj. kr. Klaganden, som yrkade att förvärvsbeslutet måtte upphävas, androg bl.a. att marken enligt hälsovårds- nämndens och byggnadsnämndens yttran- den var olämplig för all slags bebyggelse och att marken i varje fall inte kunde an- vändas för något kompetensenligt ändamål under de närmaste decennierna. Kommunen invände bl. a. följande: Vissa delar av egen— domen kunde under en tämligen nära fram- tid användas för lämpligt ändamål. En när- mare angiven del av marken var lämplig för bostadsbebyggelse. Vissa delar av egendo— men erfordrades för förbindelseleder mel- lan riksvägar. Det var inte uteslutet att vissa delar av egendomen skulle kunna användas till industribebyggelse, och andra delar var lämpade för fritids- och idrottsändamål. En preciserad redogörelse för användningen av egendomens område kunde visserligen inte nu lämnas, men en sådan redogörelse kunde inte anses vara en förutsättning för att be- slutet skulle vara kompetensenligt. — Läns- styrelsen lämnade besvären utan bifall och åberopade därvid vad kommunen anfört i målet. Häri gjorde regeringsrätten ej änd- ring. Likartade fall med samma utgång redovisas i RÅ 1967 I 47 (Linköping), K 1109 (Mörarp) och 1969 C 116 (Eksjö).

I fråga om markförvärv för fritids- och friluftsliv har praxis tidigt erkänt vittgå- ende befogenheter för kommunerna. Mark— förvärv för dylikt ändamål har ansetts kun- na ske även inom annan kommun, om det behövts för den egna kommunens invå- nare (RÅ 1941 ref. 4, 1962 I 131, 1963 I 81,1964 I147,1965 I 72 och 1966 I 61).

I en grupp av rättsfall, som innefattar upphävande av kommunalt förvärvsbeslut,

kan man inte konstatera huruvida markpo- litiska överväganden förekommit eller om det med hänsyn till fastighetens läge, be- skaffenhet och andra omständigheter ens funnits utrymme för sådana överväganden. En del av dessa rättsfall, som gällt kom- muns befogenhet att förvärva jordbruksfas- tighet, visar att det i princip inte är tillåtet för kommun att köpa fastighet, som inte rimligen kan väntas komma till användning för annat än jordbruk och skogsbruk. Ex- empel på sådana avgöranden utgör RÅ 1946 ref. 33, 1959 I 137,1 1962 I 121,1 1964 I 221 och 1965 I 122.1 Besvärsin- stansernas motiveringar i sådana fall visar att nämnda princip kan ställas åt sidan när så är påkallat av speciella skäl, exempelvis arbetslöshet (RÅ 1962 I 121, 1964 I 22),1 intresset av att vid exekutiv auktion skydda kommunalt borgensåtagande för egnahems- lån (RÅ 1964 I 48, 1965 I 1221) eller behov av yttre rationalisering av förekommande kommunalt skogsbruk (RÅ 1968 K 1897).1 I några fall har fastighetsköp dis- kvalificerats på grund av subventionsinslag (RÅ 1954 I 215, 1964 I 30).1

Vid besvärsprövningen i mål om kom- munala markförvärv brukar besvärsinstan- serna inte ställa några högre krav på bevis- ning från kommunens sida beträffande ändamålet med förvärvet. Det är vanligen för kommunens vidkommande tillfyllest om kommunen kan göra sannolikt eller antag- ligt att förvärvet sker för ett ändamål som kan erkännas som kompetensenligt (se ex- empelvis motiveringen i RÅ 1959 I 137 och 1964 I 22).1

När den kommunala motivkretsen för fastighetsförvärv är komplicerad och före- ter inslag som var för sig kan påverka må- let i olika riktning, kan man stundom finna en benägenhet i rättstillämpningen att låta det kompetensenliga inslaget bestämma ut- gången i målet (RÅ 1960 I 146, 1961 I 80 och 1964 I 12).1

4.3 Kommittén

Kompetensregeln i 3 & kommunallagen hämtar numera i betydande utsträckning sitt

1 Se bil. 3.

konkreta innehåll från speciallagstiftningen och kompetensens anpassning till samhälls- utvecklingen har i allt högre grad kommit att ske genom sådan lagstiftning.

Såsom visats har statsmakterna, särskilt under den senaste tiden, genom lagstiftning, kreditstöd och särskilda ställningstaganden gett uttryck för meningen att kommunerna bör driva en aktiv markpolitik. Härmed åsyftas, såsom framgår främst av förarbe- tena till förköpslagen och statsmakternas ut- talanden i samband med beslut om kommu- nala markförvärvslån, att kommunen bör skaffa sig ett dominerande innehav av sådan mark som även med mycket långsiktiga be— dömanden kan behövas för samhällsbyggan- det. Ändamålet med ett sådant markinnehav är att främja ett rationellt och effektivt samhällsbyggande i såväl fysisk som ekono- misk bemärkelse och att samtidigt ge sam- hället möjlighet att självt tillgodogöra sig den markvärdestegring som följer av sam- hällets egna insatser i samhällsbyggandet. Till den kommunala markpolitiken är även att hänföra markförvärv för att på längre sikt främja naturvården och trygga tillgång- en på mark för fritids- och friluftsliv.

Det är tydligt att dessa statsmakternas ställningstaganden, i den mån de inte kom- mit till uttryck i direkt kompetensgrun- dande lagstiftning, skänker ett motsvarande innehåll åt kommunallagens allmänna kom- petensregel genom de utvecklings- och vår- deringselement som finns inbyggda i denna regel. Rättsfallsgenomgången visar också att i varje fall senare rättstillämpning ligger väl i linje med de förväntningar om en framsynt markpolitik som numera ställs på kommunerna.

Med de utgångspunkter rättstillämpning- en idag har att välja kan man knappast fin- na något hinder för sådana kommunala markförvärv som primärt kan anses tjäna de till begreppet aktiv kommunal markpo— litik hänförliga ändamålen. De avgöran- den, som må utvisa att rättspraxis följt mera restriktiva principer, kan med den inställ- ning statsmakterna i dag har till kommuna- la markförvärv, inte längre anses Vägledan- de. Till följd härav föreligger inte heller nå-

got behov av specialreglering av denna kom- petensfråga.

Det ligger i sakens natur att kommunens markpolitiska befogenheter inte kan anges med någon större precision vare sig i tids- mässigt eller geografiskt hänseende. Om de markpolitiska målen skall kunna uppnås sy- nes rättstillämpningen böra uppehålla en stark presumtion för att kommunala mark- förvärv i tätorter och tätortsregioner fyller en markpolitisk funktion och således är kompetensenliga.

Vissa kompetensbegränsningar avseende villkor och ändamål för kommunalt fastig- hetsförvärv kommer att behandlas i anslut- ning till frågor om kommunens förhållande till näringslivet.

Hänvisningar till S4-1

  • SOU 1993:109: Avsnitt 5.9.2

5 Kommuns befogenhet att tillhandahålla lokaler m.m. åt statliga eller landstingskommunala

inrättningar

I direktiven framhålls att ett område där kommunens befogenheter behöver om icke utvidgas så dock klarläggas, inte minst med tanke på den nuvarande starka inve- steringsverksamheten på den kommunala sektorn, gäller kommunala engagemang för att tillhandahålla lokaler åt statliga eller landstingskommunala inrättningar.

5.1 F rågans tidigare behandling i över- siktliga sammanhang

Vid 1948 års kompetensreform berördes hit- hörande frågor endast såvitt avsåg hemvär- nets lokalfrågor. Kommunala anslag till mi- litära ändamål ansågs i princip falla utan- för kommunens kompetens men med hän- syn till hemvärnets särskilda anknytning till kommunen förklarades kommunen dock ha befogenhet att vidta åtgärder för att till- godose hemvärnets lokalbehov (prop. 1948: 140 s. 79).

I 1951 års lokaliseringsbetänkande1 läm- nades en del uppgifter om kommunala sub— ventioner till staten, som visar att det på 1940-talet var tämligen vanligt att städer utan vederlag tillhandahöll mark och led— ningar för permanenta militärförläggningar. Inte så sällan var det fråga om mark som kommunen först måste köpa av enskilda markägare. Utredningen noterade även att Sundsvall och Umeå kommit att bära en inte obetydlig del av kostnaden för lokal- anskaffning till de i dessa städer förlagda

hovrätterna. I betänkandet refereras ett bi- dragsavtal mellan Vänersborgs stad och tele- grafstyrelsen, som tyder på att det vid denna tid var vanligt att kommunerna, framför allt städerna, vederlagsfritt tillhandahöll mark för de statliga affärsverkens anläggningar. Utredningen tog avstånd från kommunal subventionspolitik i allmänhet och inbegrep då också kommunala förmåner till statliga och landstingskommunala verk och inrätt- ningar. Statliga myndigheter borde inte un- der några förhållanden göra valet av orter för sina inrättningar beroende av kommu- nala subventioner.

Ämnet berördes även i 1963 års lokali- seringsbetänkande.2 Utredningen framhöll som självklart att förläggning av statlig verk- samhet inte fick göras beroende av vilka speciella förmåner av ekonomisk art, som den ena eller andra kommunen kunde er- bjuda. Kommunala subventioner framstod som en från sakliga synpunkter omotiverad omfördelning av vissa kostnader mellan sta- ten och kommunerna.

Det kan i detta sammanhang noteras att KM:t i cirkulär (SFS 1969: 438) anbefallt samtliga statsmyndigheter att vid beslut som rör lokalisering av offentliga investeringar eller som på annat sätt har betydelse för den regionala utvecklingen beakta det pro- gnosmaterial3 rn. 111. som utarbetats inom

1 SOU 1951:6 s. 68,114. ' SOU 1963:58 s. 397. ' SOU 1969z27.

länsplanering 1967 samt vad KM:t och riks- dagen i anslutning därtill uttalat.1

Sambandet mellan de regionala planerna och de olika statsmyndigheternas verksam— het har även förstärkts på annat sätt. Enligt länsstyrelseinstruktionen (1971: 460) skall sålunda central myndighet, som inte är af— färsdrivande verk, i fråga om lokalisering av anläggning eller fördelning av resurser sam- råda med berörd länsstyrelse. Går beslutet emot den mening som länsstyrelsen uttalat, skall den centrala myndigheten genast un- derrätta länsstyrelsen om beslutet. Om läns- styrelsen finner att beslutet strider mot de regionalpolitiska målen för länet bör läns- styrelsen påkalla att KM:t omprövar be- slutet.

5.2 Särskilda regleringar m. m.

Frågor om lokalförsörjning m.m. har ofta blivit föremål för speciella överväganden och regleringar vid tillfällen då huvudmannaska- pet för samhälleliga verksamheter föränd- rats. Syftet med sådana regleringar har före- trädesvis varit att under en övergångspe- riod säkra tillgången till de lokaler i vilka verksamheten bedrivits.

Huvudmannaskapet för den offentliga ar- betsförmedlingen överfördes definitivt från kommunerna och landstingen till staten den 1 januari 1948.

I betänkandet till reformen föreslog de sakkunniga att staten helt skulle svara för kostnaderna för den offentliga arbetsförmed- lingens verksamhet men att kommunerna skulle vara skyldiga att medverka vid ord- nandet av arbetsförmedlingens lokalfråga. Detta kunde ske genom att kommun ålades att tillhandahålla godkänd lokal för arbets- förmedlingsändamål, för vilken lokal staten i vanlig ordning betalade hyra. Fördelen med detta ansågs främst vara att man kunde undvika en tämligen stor och dyrbar statlig förvaltningsapparat.2

Vid remissbehandlingen framhöll svenska stadsförbundet bl.a. att kommunerna rim- ligen borde få garantier i någon form för att tillhandahållna lokaler inte plötsligt från- träddes, exempelvis av det skälet att er—

forderliga utrymmen kunde erhållas i någon nybyggnad för andra statliga förvaltnings- uppgifter. Landskommunernas förbund mot- satte sig lagstadgad skyldighet för kommun att tillhandahålla lokaler och framhöll att kommunerna helt säkert beredvilligt skulle medverka till anskaffandet av lämpliga loka- ler där så av praktiska skäl var möjligt. Det var för landskommunernas vidkommande naturligt att de kommunala förvaltnings- byggnaderna dimensionerades på sådant sätt att däri kunde inrymmas lokaler även för arbetsförmedlingen. En samordning av loka- lerna skulle underlätta det nödvändiga sam- arbetet.

Departementschefen fann det vara av största värde för arbetsförmedlingsorganen att kunna påräkna medverkan från kom- munernas sida vid anskaffning av lämpliga lokaler för arbetsförmedlingen men ansåg det sannolikt att kommunerna frivilligt skul- le lämna sådan medverkan i erforderlig ut- sträckning. Till följd härav fann han sig för närvarande böra avstå från förslag om åläggande för kommunerna. Uttalandet läm- nades utan erinran av riksdagen.3

År 1963 överfördes huvudmannaskapet för provinsialläkarväsendet från staten och vissa städer till landstingen. I samband med den förhandlingsöverenskommelse i ekono— miska frågor som då ingicks mellan staten och landstingen erinrades om att landstingen i samband med övertagandet skulle vidkän- nas utgifter för bl.a. anordnande och un- derhåll av läkarstationer och andra mottag- ningslokaler. I det kommittébetänkande som låg till grund för reformen berördes frågan om läkarbostäder. Det förutsattes att kom- munerna vid behov skulle kunna bidra till kostnaderna för bostäder åt tjänsteläkare hos landstingen. Häremot gjordes under remiss- behandlingen invändningar från kommunalt håll. Svenska landskommunernas förbund anförde följande.

Genom att låta huvudmannaskapet omfatta även mottagningslokaler och i förekommande

1Prop. 1969:1 bilaga 13 5. 92—147, SU 57, BaU 30.

? Prop. 1947: 239 s. 176 f. 3Prop. 1947:239 8. 173—177; SU 227; rskr 441.

fall bostäder skulle det såvitt styrelsen kan be- döma också vara möjligt att i större utsträck- ning än hittills stävja den :saxningspolitik» mellan primärkommunerna, som provinsiallä- karna för närvarande i icke ringa utsträckning bedriver i syfte att betinga sig förmåner av olika slag, t.ex. i fråga om bostadssubventio- ner. Styrelsen vill i detta sammanhang fram- hålla, att styrelsen icke delar kommitténs upp- fattning, att primärkommunerna även efter en huvudmannaskapsreform skulle vara beredda att t.o.m. i ökad utsträckning tillhandahålla bostäder åt provinsialläkarna. Enligt styrelsens mening bör dessa läkare själva i största möj- liga utsträckning kunna ordna sin bostadsfråga inom ramen för kommunernas normala bo- stadsförsörjningspolitik. Därest undantagsvis bostäder av tjänstebostadskaraktär skall komma i fråga, bör huvudmännen, dvs. landstingen, svara härför och inte primärkommunerna.

Liknande synpunkter anfördes av svenska stadsförbundet.

Detta meningsutbyte om bostäderna för- anledde inget särskilt uttalande i den propo- sition som låg till grund för reformen.1 Det gamla tjänstebostadssystemet för bl.a. pro- vinsialläkare, distriktsveterinärer och folk- skollärare var redan under avveckling till följd av principbeslut i ämnet vid 1956 års riksdag.2 En kungörelse (1921: 687) ang. statsbidrag till bl. a. kommun för anskaffan- de av bostäder åt provinsialläkare på lands- bygden blev också upphävd i samband med provinsialläkarreformen (1961: 414). Bo- stadsbehovet för berörda tjänstemannagrup- per ansågs kunna tillgodoses av den all- männa bostadsmarknaden sådan den utveck— lat sig efter tillkomsten av 1947 års bostads- försörjningslag. I den mån tidigare tjänste- bostad i fortsättningen tillhandahölls till be- fattningshavare borde det ske i hyresför- hållande, varvid hyran i princip borde sät- tas så att den inte fick karaktär av löne— förmån. Detta gällde såväl av statsverket tillhandahållna bostäder som bostäder, vilka uppläts av kommun eller annan till tjänste- män, på vilka statliga avlöningsreglementen var tillämpliga.3

Huvudmannaskapet för polis-, åklagar-, exekutions- och häktesväsendet överfördes helt från kommuner till staten den 1 januari 1965. Principbeslut härom fattades redan år 1962.4 Vid remissbehandlingen av det be-

tänkande som låg till grund för principbe- slutet förekom olika meningar om det fram- tida ansvaret för lokalhållning åt verksam- heterna. Departementschefen fann att star- ka administrativa och praktiska skäl talade för ett statligt ansvar för lokalförsörjningen. Särskilt om polisdistrikten, såsom föresla— gits, gjordes avsevärt större och regelmäs- sigt kom att innefatta åtskilliga kommuner, kunde man befara att lokalhållning i kom- munal regi skulle bli svåradministrerad och eftersatt. I propositionen förordades därför att staten påtog sig ansvaret för lokalhåll- ningen. Detta godtogs också av riksdagen. Frågor om lokalupplåtelse m. m. för de för- statligade verksamheterna reglerades i sär- skild lag (1964: 322). Staten tillförsäkrades därvid nyttjanderätten under fem år till kom— munägda lokaler som den 1 januari 1965 användes eller börjat iordningställas för verksamheterna. För denna nyttjanderätt skulle ersättning i princip utgå enligt gängse grunder för hyressättning, att avräknas från ett kostnadsbidrag som kommunerna över— gångsvis skulle lämna till staten. En liknan- de reglering (1966: 241) skedde för upp- bördsväsendet när uppbördsverken i de stä- der som hade egen uppbördsförvaltning blev förstatligade den 1 januari 1967.

Den 1 januari 1965 avvecklades vissa stä- ders skyldighet att hålla tull/rus. Detta in- nebar att staten i fortsättningen skulle sva- ra för kostnaderna för tullverkets admini- strationslokaler, vartill räknades exempelvis expeditionslokaler för tulltaxering, uppbörd och redovisning samt personalrum o.dyl. De berörda städerna skulle däremot även i fortsättningen bära det ekonomiska ansva- ret för sådana lokaler som erfordrades för godsförvaring, godsundersökning, godsbe- vakning m. m. vid hamnar och andra trafik— platser. Det förutsattes att de lokaler städer- na upplåtit till tullverket även i fortsätt— ningen skulle stå till verkets förfogande. För dessa lokaler skulle emellertid utgå hyra efter gängse normer. Likaledes förutsattes

1 Prop. 19612181 s. 68, 77 och 118. * Prop. l956:116. Prop. l956:116 s. 63. 4 Prop. 1962:148.

att städerna vid planering av hamnanlägg- ningar och andra trafikplatser skulle beakta tullverkets behov av administrationslokaler och upplåta lämpliga utrymmen härför. I vissa fall ansågs det vara lämpligt att staten inlöste de byggnader som i huvudsak rym- de endast administrationslokaler.1

Lokalhållningen för de allmänna sedan den 1 januari 1965 helt förstatligade under— rätterna reformerades den 1 januari 1971. Domstolslokaler och annat som ägdes av s. k. tingshusbyggnadsskyldiga överfördes till staten. Den specialkommun som tingshus- byggnadsskyldiga utgjort upphörde därmed. I fall där tingshusbyggnadsskyldighet full- gjorts av primärkommun tillförsäkrades sta- ten nyttjanderätt till lokalerna under tio år på villkor som svarade mot kommunens kostnader. I fråga om rådhusrättsstäderna innebar reformen att staten fick hyresrätt till de lokaler som städerna upplät för råd- husrätterna och att städerna skulle betala staten ett bidrag till statens kostnader för domstolslokalerna under tio år. Hyresrät- ten kan bestå i tio år med vissa möjligheter till förlängning. Staten har att betala mark- nadshyra för lokalerna. Hithörande frågor har reglerats i lag (1970: 390) med vissa be- stämmelser i anledning av statens överta- gande av lokalhållningen för de allmänna underrätterna.

5.3 Rättspraxis

Under tiden efter 1948 års kompetensre— form har förekommit åtskilliga kommunala besvärsmål med anknytning till föreliggande gränsdragningsfråga.

En grupp av avgöranden har närmast gällt frågan vilka slags naturaprestationer kommun ägt tillhandahålla statliga eller landstingskommunala inrättningar.

Kommun har ansetts äga köpa och för självkostnadspris till Kronan sälja mark för planerad fångvårdsanstalt (1963 I 205) samt köpa fabriksfastighet för uthyrning till stat- lig myndighet för omskolningsverksamhet (1964 I 15).2

Kommun har vidare ansetts i samband med bostadsbyggande äga uppföra byggnad

med post— och banklokaler (1969 K 920). Länsstyrelsen framhöll i sitt utslag att bygg- naden skulle uppföras i kommunens central- ort och tillgodose kommunmedlemmarnas behov av ändamålsenliga post— och bank- lokaler där. Såsom kompetensöverskridande har däremot ansetts kommuns beslut att uppföra byggnad, inrymmande fyra bostads- lägenheter, kontorslokaler för post och ar- betsförmedling samt livsmedelsbutik och bbarservering (1969 K 673).2 En skiljaktig ledamot framhöll att byggnaden i betydan- de omfattning var avsedd för ändamål, som kommunen ägde tillgodose, och fann att den omständigheten att byggnadsföretaget gjordes ekonomiskt mera bärande genom att byggnaden tillika innehöll affärslokaler m.m. inte borde föranleda att byggnads- företaget fördenskull ansågs kompetensöver- skridande.

Kommun har ansetts äga uppföra per- sonalbostäder för statlig alkoholistanstalt (1957 I 189) köpa tvåfamiljshus för att be- reda bostad åt tandläkare inom den lands- tingskommunala folktandvården (1953 I 240), bygga om kommunägt hus till bostad för provinsialläkare och uppföra läkarmot- tagning i anslutning till bostaden (1959 I 24) samt teckna bostadsrätt för bostad åt statlig distriktsveterinär eller köpa fastighet till bostad för sådan befattningshavare (1951 I 237, 1961 I 128).

En grupp rättsfall har närmast gällt den kompetensrättsliga betydelsen av ekonomis- ka villkor för kommunala engagemang på förevarande område.

Kommun har ansetts äga vederlagsfritt överlåta markområde till Kronan för upp- rättande av flygflottilj (1942 S 460), uttaga lägre avgifter för vattenleverans till fång— vårdsanstalt än till andra abonnenter i kom- munen (1951 I 266) samt utan anslutnings- avgift tillhandahålla vatten och avlopp vid tomtgräns för fångvårdsanstalt (1956 I 123). Kommun har vidare ansetts oförhindrad att utan avgift tillhandahålla vatten till lands- tingslasarett (1950 I 205) samt att av lands— ting köpa ett äldre sjukhärbärge för pris

1 Prop. 1964: 157 s. 64. 2 Se bil. 3.

som påståtts vara för högt och samtidigt vederlagsfritt överlåta mark till ny anlägg- ning med kostnadsfri anslutning till kom- munens VA-nät (1953 I 156).

Såsom kompetensöverskridande har där- emot ansetts kommunal medverkan vid till- komsten av en ammunitionsfabrik, innebä— rande att kommunen skulle av enskilda för- värva mark och överlåta marken till statens fabriksverk för ett underpris av ca 150 000 kr. RegR framhöll bl. a. att klandrade be— slutet innebar, att kommunen skulle lämna för densamma betydande bidrag till anlägg— ningar för rikets försvar, vars tillgodoseende i och för sig ankom på staten och inte på kommunen (1960 I 137).

Särskild kommunal bostadssubvention till tandläkare inom den landstingskommunala folktandvården har ansetts tillåten när plat- serna inom folktandvården i kommunen an- nars inte kunnat besättas (1956 I 14) samt när tjänst varit svår att besätta och skol- tandvården i distriktet inte kunnat ombe— sörjas utan befattningshavare på tjänsten (1968 K 734).

När kommunala bidrag till hemvärnets samlingslokaler prövats i besvärsmål har de i enlighet med uttalandena i motiven till 1948 års kompetensreform godtagits som kompetensenliga (1925 ref. 40, 1954 I 183).

5.4 En undersökning av de faktiska förhållandena m. m.

För att få uppgifter och synpunkter i ämnet har kommittén hösten 1969 gjort skrift— liga förfrågningar dels hos några statliga verk (tele-, post- och arbetsmarknadsverken) och dels hos några landstingskommuner (Norrbottens, Södermanlands och Malmö- hus län). Frågorna till de statliga verken och deras svar var följande.

1. I vilken utsträckning tillhandahåller kom- muner eller kommunägda företag lokaler åt verket?

Televerkets lokalbehov för telefon- och radioteknisk utrustning jämte erforderlig driftpersonal samt för förrådshantering och industriverksamhet tillgodoses regelmässigt genom att verket uppför egna byggnader

på för ändamålet anskaffade tomter. Un- dantagsvis förekommer att verket förhyr stations— och förrådslokaler. Dessa, av spe- ciella skäl motiverade fall, är emellertid yt- terst sällsynta. Däremot utgör förhyrning det normala tillvägagångssättet när det gäl- ler försörjning av kontors- och kundtjänst- lokaler. Denna lokalförhyrning sker på öpp— na marknaden, varvid det förekommer i viss utsträckning att kommuner eller kommun- ägda företag upplåter lokaler enligt hyres- avtal i vanlig ordning. Postverkets lokal- behov tillgodoses genom att allt efter om- ständigheterna egna byggnader uppföres el- ler lokaler förhyrs. I ett 20-tal fall före- kommer dessutom att lokal erhållits med bostadsrätt. Vad gäller antalet lokaler är förhyrning den dominerande formen för 10- kalanskaffning. F. n. disponeras över 2000 lokaler enligt hyresavtal. Som lokalupplåtare är samtliga kategorier fastighetsägare repre- senterade, dvs. enskilda personer och bolag av olika karaktär, inte minst s.k. samhälls- nyttiga bolag och stiftelser, samt statliga och kommunala myndigheter. Förhyrning av lokaler sker numera i stor utsträckning i byggnader uppförda av kommunägda stif— telser och bolag. Lokalförhyrning direkt av kommunal myndighet förekommer också i viss utsträckning (f.n. ca 200 hyresavtal). Länsarbetsnämnderna hyr lokaler för ar- betsförmedlingar i fastigheter ägda av kom- muner eller kommunägda företag på ca 130 orter i landet. Till övervägande del gäller det mindre lokaler i kommunalhus men även några större förhyrningar förekommer.

2. Kan man urskilja någon särskild kategori av lokaler (viss typ, viss storlek etc.) där det från verkets utgångspunkter är rationellt och ändamålsenligt med kommunalt huvudmanna- skap för lokalerna?

Televerket anser att det från kundtjänst- synpunkt kan vara lämpligt att lokaler för teleexpeditioner eller talhytter tillhandahål- les i s.k. servicehus — inrymmande post, bank, försäkringskassa m.m. — vilka i vissa centralorter på landsbygden uppförs av kom- munen. Postverket framhåller att exempel finns på förhyrning av förhållandevis stora lokaler inom kommunägda byggnader,

bl. a. lokaler för postkontoret i Södertälje som är inrymt i det nyuppförda rådhuset. Nödvändigheten att ge en postanstalt ett centralt läge medför med dagens byggnads- praxis att postverket ofta hänvisas att för- hyra lokal hos det byggnadsföretag som sva— rar för en centrumbyggnation. Ej sällan är detta byggnadsföretag kommunägt. Någon valmöjlighet för postverket ifråga om loka- lens förläggning hos den ena eller andra hyresvärden föreligger av förklarliga skäl ej i sådana fall. Särskilt vad gäller post- anstalter på mindre orter, där möjligheterna att finna lämplig lokal är begränsade, före- kommer att en kommun i ortens intresse tar aktiv del i lokalanskaffningen och i en- staka fall medverkar till frågans lösning ge- nom byggnadsproduktion. Arbetsmarknads- verket anför att det i allmänhet är ända- målsenligt att förlägga arbetsförmedlingar till kommunalhus eller liknande.

3. Finns det något behov av speciell service från kommunerna exempelvis vid förvaltning av verkets fastigheter och lokaler?

Televerket anför att kommunalt åtagande kan ifrågakomma för renhållning och snö— röjning, särskilt inom mera ensligt belägna tomter som innehåller byggnader med obe- mannade telefon- eller radiostationer. Även vägunderhåll för televerkets räkning kan i vissa fall utgöra ett lämpligt objekt för kom- munal entreprenad. Postverket träffar ofta avtal med kommunen om sådan gaturen- hållning som åvilar postverket i egenskap av fastighetsägare. Det förekommer även avtal om snöplogning på postgårdar och an— nan vård av tomtmark till verkets fastighe- ter. Arbetsmarknadsverket anför att det inte torde vara nödvändigt med någon speciell service från kommunerna utöver den som hyresvärdar i allmänhet lämnar.

4. Förekommer det att kommun tillhanda- håller lokaler eller annan avgifts- eller pris- belagd service åt verket mot ersättning som uppenbart underskrider kommunens självkost- nad?

För lokal— och markupplåtelser samt an- nan service, som kommun tillhandahåller televerket, erlägger verket i allmänhet gäng-

se avgifter. I inte ringa omfattning medges dock verket rätt att kostnadsfritt eller mot obetydlig ersättning disponera mark för tele- fonkiosker. Det förekommer också att kom- munen åtager sig att utan kostnad för tele- verket framdraga elektricitet till telefon- kioskerna och ombesörja renhållning i och kring dessa. I vissa fall får verket gratis dis- ponera gatumark för parkering av service- bilar och vidare händer det ibland att kom- mun utan vederlag eller mot symbolisk hyra upplåter lokalutrymme för radiostation med endast lokal räckvidd eller station för be— redskapsändamål. Postverket anför att ver- kets avtal med kommuner får anses ha träf- fats på affärsmässig bas. Arbetsmarknads— verket upplyser att det i något enstaka fall förekommit att en kommun för att få be- hålla arbetsförmedling på orten satt en hyra som understigit marknadspriset. Förfrågningen till landstingen avsåg mot- tagningar och bostäder, som kommunerna upplåtit till landstinget för provinsialläkare, distriktssköterskor och tandläkare inom folk- tandvården eller direkt till dessa befatt- ningshavare samt villkoren för upplåtelser- na. Av svaren, som redovisas i nedanståen- de tabell, framgår att det är vanligt i de tre landstingen att kommunen, varmed även av- ses särskilda, av kommun dominerade rätts- subjekt, till landstinget upplåter lokal för pa- tientmottagning inom den öppna sjukvården (143) och folktandvården (138). För dessa lokaler tillämpas i regel marknadshyra. I D- län förekommer dock reducerad hyra för ett antal distriktssköterskemottagningar. Det är också vanligt, särskilt i BD-län, att befatt- ningshavarna hyr bostäder av kommunen. I BD-län är hyran ofta reducerad för provin— sialläkare och folktandvårdsläkare (35 resp. 58). I vad mån dessa bostäder utgörs av för ändamålet särskilt uppförda enfamiljsvillor eller mera ordinära hyresbostäder är inte känt. Landstinget i BD-län erinrar i sitt svar om att landstingsförbundet i samband med provinsialläkarväsendets överförande från staten till landstingen uttalade att det även i fortsättningen borde åvila primär- kommunerna att tillhandahålla bostäder åt provinsialläkare och framhåller att det inte

Antal mottagningar och bostäder som av kom- mun, kommunalt bolag, kommunal stiftelse eller förening upplåts till landstingskommunerna i BD-, D- och M-län eller deras befattningsha- vare

Hyra mot- svarande Utan er- Reducerad verklig sättning hyra hyreskostn. BDDMBDDMBDD M

Provinsial-

läkare- mottagningar 19 12 21 bostäder 35 2 4 15 Distrikts-

sköterske- mottagningar I 18 10 46 26 bostäder 3 34 Folktandvårds- mottagningar 85 15 38 bostäder 3 58 9 9 10 Andra ändamål 11 55 21

heller är praktiskt genomförbart att lands- tinget i ett län av Norrbottens storlek står för bostadsanskaffningen åt de befattnings- havare det här är fråga om.

I det pågående utredningsarbetet rörande veterinärväsendets organisation har veteri— närväsendeutredningen i delbetänkande1 framlagt uppgifter om bl. a. de statliga dis- triktsveterinärernas bostads- och lokalförhål- landen.

Av de ca 250 distriktsveterinärerna hyr ca 130 bostad av kommun (motsv.). I enstaka fall har länsstyrelsen på begäran av kommu— nen fastställt bostaden som tjänstebostad. Hyran är i många fall subventionerad men kommunerna söker efter hand genomföra en marknadsanpassad hyressättning. 230 distriktsveterinärer har tillgång till särskilda tjänsteavdelningar, vanligen i anslutning till bostaden. Vissa kommuner har helt eller delvis tagit på sig kostnaden för tjänstelo- kaler. I anslutning till vissa mottagningslo- kaler finns särskilda anordningar för sluten djursjukvård, som i viss utsträckning erhållit bidrag från vederbörande kommun eller and- ra intressenter.

Veterinärväsendeutredningen har funnit, att distriktsveterinärväsendet, som överför- des från landstingen till staten år 1934, allt- jämt bör handhas i statligt huvudmanna-

skap. Även om principiella skäl kan tala för att staten bör ha ansvaret för tillhandahål- landet av erforderliga lokaler för veterinär— stationer och andra särskilda mottagningslo- kaler anses det ligga närmare till hands att kommunerna i stället får ta på sig detta an- svar. Som skäl för en sådan ordning åbero- par utredningen att veterinärstationer för- bättrar möjligheterna att tillgodose det be- hov av hund- och smådjursvård, för vilket kommunerna enligt riksdagens beslut2 i förs- ta hand måste anses ansvariga. Utredningen anför också skäl av rent praktisk natur. Kommunerna anses i många fall relativt en— kelt kunna tillgodose behovet av tjänstelo- kaler i samband med att kommunala bygg- nadsfrågor får sin lösning. Underhållet av lokalerna anses också kunna ske på enklare sätt genom kommunens försorg, särskilt som det i regel väntas bli fråga om orter, där staten inte har andra lokaler att underhålla.

5.5 Kommittén

Huvudmannaskapet för åtskilliga samhälle- liga verksamhetsgrenar ligger enligt författ- ning eller sedvänja på stat eller landstings- kommun. Dessa verksamheter alstrar, lik- som all annan organiserad aktivitet, någon form av lokalbehov. Beskaffenheten, om- fattningen och spridningen av lokalbehovet varierar efter verksamhetens art. Det pri- märkommunala huvudmannaskapet för det fysiska samhällsbyggandet i form av be- byggelseplanering, markförsörjning och bo- stadsförsörjning medför ofta att lokalbeho— vet för statlig och landstingskommunal verk- samhet måste tillgodoses under någon form av medverkan från kommunens sida. Be- träffande vissa statliga verksamhetsgrenar förekommer specialreglering som tillägger primärkommun uppgifter beträffande loka- ler för verksamheten. Men vanligen saknas sådana regler och i den mån regler finns är de ofta ofullständiga. Gränserna för kom- munens befogenhet får i sådana fall dras från mera allmänna utgångspunkter.

När huvudmannaskapet för en samhälle-

1 SOU 1971:3. ? Prop. 1967:155 s. 67, JoU nr 40.

lig verksamhet ligger på staten eller lands- tinget bör i avsaknad av specialreglering el- ler särskilda ställningstaganden från stats- makternas sida i princip gälla, att staten eller landstinget skall framför kommunen svara för dvs. uppföra, anskaffa, iordningställa och förvalta de större anläggningar som kan behövas uteslutande för verksamheten i frå- ga. Sjukhus, kriminalvårdsanstalter och mi- litärförläggningar utgör exempel på sådana anläggningar.

Inom verksamhetsområden där kommu- nerna delar huvudmannaskapet med stat el- ler landsting bör kommun i princip vara oförhindrad att tillhandahålla lokal för verk- samheten. Detsamma bör gälla när en kom- munal verksamhetsgren har sådant samband med annans verksamhet att det ställer sig naturligt och ändamålsenligt med gemensamt nyttjade anläggningar.

Oavsett huvudmannaskapet för själva verksamheten bör kommunen ha fria händer att tillhandahålla mindre lokaler, inrymda i flerfamiljshus eller kommunala förvaltnings— byggnader. I gränsområdet mellan sådana lokaler och större särskilda anläggningar bör också finnas ett utrymme för kommunalt huvudmannaskap. När kommun exploaterar ett område för bostadsbebyggelse eller sa- nerar en äldre tätortskärna bör kommunen sålunda ha befogenhet att tillhandahålla de olika slag av lokaler och anläggningar för offentlig verksamhet som behövs för att göra området funktionsdugligt. I tätorter är det ofta fördelaktigt om vissa offentliga serviceinrättningar, såsom post— och tele- kontor, arbetsförmedling, apotek, provinsial- läkarmottagning, folktandvård, socialbyrå, sjukkassa m. m. ligger samlade. Kommunen bör ha befogenhet att medverka till en så- dan koncentration genom att tillhandahålla de erforderliga lokalerna.

Behovet av bostäder för statliga eller landstingskommunala befattningshavare kan numera i regel tillgodoses inom ramen för kommunernas ordinära, allmäninriktade bo- stadspolitik. För vissa statliga eller lands- tingskommunala inrättningar kan dock fort- farande behövas speciella bostäder, reserve- rade för befattningshavare vid inrättningar-

na. Behovet därav skiftar alltefter inrätt— ningarnas art och förhållandena på orten. Genom kommunernas omfattande engage— mang i bostadsförsörjningens olika led kan det ofta vara rationellt att kommunen till- handahåller kategoribostäder av här om- nämnt slag, ehuru den verksamhet som där- igenom betjänas ankommer på stat eller landsting. Avgörande för kommuns befo- genhet i detta avseende får vara vad som från förvaltningstekniska synpunkter fram- står som mest ändamålsenligt.

Kommittén finner det inte möjligt att i samband med en allmän översyn av kom- muns kompetens ge någon detaljprecision åt kommuns befogenhet att göra byggnads- investeringar för statliga eller landstings- kommunala inrättningar. Avsaknaden av fastare gränser är förenad med vissa olä- genheter av bl.a. redovisningsteknisk art. Överblicken över investeringsbehovet och omfattningen av investeringar för de stat- liga och landstingskommunala verksamhe- terna kan bli ofullständig. Investeringar och investeringsbehov som rätteligen bör föras på statliga eller landstingskommunala hu- vudmän kan få en mera undanskymd plats i kommunala stater och planer. Synpunkter av detta slag bör beaktas när specialreglerna för de särskilda verksamhetsgrenarna är fö- remål för översyn.

När kommun tillhandagår stat eller lands- ting med lokaler, bör ersättningen i princip motsvara kommunens kostnader. Om kom- munen särskilt tillhandahåller mark, vatten och avlopp, elektricitet o. dyl. bör ersätt- ning utgå efter samma taxor eller riktlinjer som allmänt tillämpas av kommunen. Stat och landsting har sålunda att göra rätt för sig när kommunens tjänster anlitas. En mot- satt ordning innebär en omotiverad och av tillfälligheter beroende omfördelning av sam- hällskostnaderna mellan olika skattekollek- tiv och låter sig inte heller förenas med det växande intresset av överblick och kontroll över kostnadsläget för de olika verksam- hetsgrenarna. Det bör således i princip inte förekomma att kommunerna vare sig direkt eller indirekt lämnar särskilda ekonomiska förmåner till statliga eller landstingskommu—

nala inrättningar. Med indirekta förmåner avses exempelvis speciella bostadssubventio— ner till landstingskommunala eller statliga befattningshavare. I den mån huvudman— nen av rekryteringsskäl anser erforderligt att särskilda åtgärder vidtas för att ordna bostadsfrågan för vissa befattningshavare bör kostnaden härför slutligen bäras av hu- vudmannen för verksamheten.

Principen om full kostnadstäckning vid primärkommunal lokalhållning är enkel att tillämpa när lokalerna betjänar verksamhe— ter som mera exklusivt ankommer på stat eller landsting. Det förekommer emellertid inte så sällan att verksamhetsgrenar med olika huvudmän flyter över i varandra, så- som den primärkommunala åldringsvården och den landstingskommunala långtidsvår- den av sjuka, eller att huvudmannaskapet för en verksamhetsgren är blandat, såsom inom området för arbetsvårdens verkstäder, där såväl primärkommun som landstings- kommun har befogenheterl båda de valda exemplen kan samverkan tänkas förekom- ma på det sätt att kommunen tillhandahåller lokalen eller anläggningen medan landstinget helt eller delvis driver verksamheten. Lik- nande samverkansituationer kan tänkas fö- rekomma också med statliga inrättningar eller verksamhetsgrenar. I dylika fall får kostnadsfördelningen göras med ledning av en totalbedömning av den integrerade verk- samhetens inriktning och kostnader.

Förhållandet kommun—stat/ landsting är på förevarande område delvis parallellt med relationen kommun—näringsliv. För utveck- lingen i den enskilda kommunen är det av stor vikt med en inom kommunen väl ut- byggd service från statliga och landstings- kommunala verksamhetsgrenar. En så långt som möjligt fullständig samhällsservice till- hör grundstenarna i en god tillväxtmiljö. I sin ambition har vissa kommuner påtagit sig alltför stora investeringar och kostnader för lokaler och andra anläggningar åt stat eller landsting. Sådana insatser har ibland skett på kommunens eget initiativ men har ibland också varit resultatet av direkta eller indirekta påtryckningar från statliga eller landstingskommunala organ. Detta har, som

tidigare nämnts, medfört att kommunen i förekommande fall fått bära investeringar eller kostnader som rätteligen bort bäras av stat eller landsting och har dessutom varit ägnat att på icke rationellt sätt påverka lokaliseringen av berörda inrättningar. I den mån dylika förhållanden alltjämt förekom— mer kan de väntas bli i viss mån motver- kade genom den pågående kommunindel— ningsreformen. Mellan de för en mera allsi— dig lokal service anpassade storkommunerna kommer kommunernas konkurrens om stat- liga och landstingskommunala inrättningar att minska och i vissa avseenden helt för- svinna, vilket i motsvarande mån kommer att försvaga eller undanröja kommunernas motiv för överdrivna insatser på området. I samma riktning verkar också den gradvis utvecklade regionalpolitiken, vars progno- ser, behovsutredningar och planer ger ett efter hand allt bättre beslutsunderlag för samhällsorganen. Emellertid är det orealis— tiskt att tro att jordmånen för slumpvisa förskjutningar till kommunen av statliga och landstingskommunala investeringar el- ler kostnader helt kommer att försvinna. Det finns därför anledning framhålla att ansvaret för en i praktiken god ordning på förevarande område till en inte oväsentlig del vilar på statliga och landstingskommu- nala organ.

De riktlinjer kommittén hävdat för kom— muns allmänna kompetens på nu behandla- de område företräder en mindre restriktiv syn på kommuns befogenhet att investera i lokaler för upplåtelse till statliga eller lands- tingskommunala inrättningar än den som man tycker sig finna i rättspraxis. Samti— digt innebär riktlinjerna ett anspråk på mera konsekvent tillämpning av den i dagens läge tämligen självklara och av senare rättspraxis i huvudsak godtagna principen att kommun inte slutligen bör ta på sig eller belastas med kostnader för ändamål som enligt special- lagstiftning eller eljest är statliga eller lands- tingskommunala. I båda hänseendena är det fråga om jämkningar i rättstillämpningen som kan väntas ske utan särskild lagstift- ning.

6 Kommunal affärsverksamhet och kommunalt stöd

till näringslivet

6.1 Frågans behandling före 1948 års kom- petensreform

6.1.1 1862 års kommunalförordningar

I förarbetena till 1862 års förordningar om kommunalstyrelse på landet och i stad synes inte ha förekommit några uttalanden röran- de den borgerliga primärkommunens förhål- lande till näringslivet. I förordningarna in- fördes bestämmelsen att beslut om nya eller förhöjda avgifter å »den allmänna rörel- sen», varmed avsågs hamnar, broar, vägar och andra jämförliga inrättningar, skulle un- derställas KM:ts prövning. Syftet med den- na underställningsbestämmelse synes ha va- rit att skydda samfärdsel och näringsliv mot oskäligt betungande avgifter och samtidigt slå vakt om principen att kommunens ut- gifter skulle bestridas genom uttaxering av allmän kommunalskatt.

Kommitterades förslag till landstingsför- ordning upptog i ä2 andra stycket följande bestämmelse. »Ej må landsting inlåta sig på bedrivande av spekulativa företag.» Själva betänkandet innehöll inte någon kommentar till detta stycke. Kommitténs ordförande fö- reslog i reservation1 att stycket skulle bort- tagas och anförde:

Av fruktan att den nya institutionen, lands- tinget, skulle missbruka sin makt, har kommit- téns majoritet i denna paragrafs senare del för— bjudit densamma att inlåta sig på bedrivande av spekulativa företag. Den hämsko man därige- nom velat lägga på landstinget, skulle i min tanke föga uppfylla det ändamål man därmed

avsett, emedan föreskriften lätt kan kringgås. Uttrycket »spekulativa företag: är obestämt, kan tolkas på mångahanda sätt och skulle för- anleda till flerfaldiga tvister. Innebär det en tanke att landstinget skulle vara förhindrat att ingå på varje företag som kan lämna avkast- ning eller vinst så förefaller det löjligt. Avser åter denna föreskrift ett förbud för landstinget att med en bestämd summa understödja en för hela länet gagnelig industri, såsom avtappning av en sjö, tillvägabringandet av en viktig kom- munikationsanstalt till lands eller vatten, in- rättandet av ett mönstermejeri, en torvkolsfab- rik eller dylikt, så vore föreskriften rent av skadlig.

Allmänna besvärs- och ekonomiutskottet vid 1859—1860 års riksdag biträdde upp— fattningen att landstinget inte borde få inlå- ta sig på företag, som ensamt avsåg pen— ningvinst. Under hänvisning bl. a. till svårig- heten att bestämma gränsen mellan spekula- tivt och icke spekulativt företag ansåg emel- lertid utskottet, att det föreslagna stadgan- det kunde utelämnas. Så skedde också.

6.1.2 Förslag i ämnet före 1930 års kommu- nallagstiftning

Vid riksdagarna i början av 1870-talet fö- rekom en livlig debatt rörande omfattningen av kommunernas befogenhet, närmast för- anledd av kommunernas deltagande i järn- vägsbyggandet. I interpellationssvar vid 1871 års riksdag2 redogjorde civilministern för de

1 1859 års bet. s. 117. 211 kammarens prot. 1 bandet s. 370.

grunder efter vilka KM:t avgjorde besvär över kommuns beslut att understödja eller som intressent ingå i kommunikations— eller industriföretag. Beträffande frågan om kom- muns rätt att främja järnvägsföretag yttra- de civilministern, att det avgörande var om järnvägen såsom kommunikationsanstalt i och för sig hade betydelse för kommunen eller inte. I senare fall kunde kommunens deltagande i företaget inte betraktas annat än som ett försök att för vinstens skull in- draga kommunen i ett för densamma allde- les främmande industriellt företag. Härtill var kommunen inte berättigad. Där det åter kunde visas, att en järnväg främjade kom- munens intresse av bättre kommunikationer, där var kommunen att anse som befogad att beskatta sig själv för åstadkommande av bidrag i ena eller andra formen för järnvä- gens byggande. Beträffande grundsatsen att industriföretag var för det kommunala livet främmande yttrades i interpellationssvaret, att grundsatsen i allmänhet var riktig men dock kunde tåla någon modifikation. Det kunde nämligen tänkas det fall, att en kom— mun för att bereda den fattigare delen av sin befolkning tillfälle till förut saknad ar— betsförtjänst och således för realiserande av ett kommunalt ändamål intresserade sig i ett industriellt företag. Omständigheterna kun- dei angivna fall vara sådana, att ett kommu- nalt beslut med nämnda syfte borde anses befogat och giltigt.

I motion vid 1872 års riksdag1 hemställ- des att riksdagen hos KM:t måtte anhålla om förslag till sådan ändring eller förklaring av kommunallagarna, att de ärenden som borde hänföras till kommuns gemensamma hushållningsangelägenheter blev närmare be- stämda och begränsade. Motionären hänvi- sade till det kommunala engagemanget i järnvägsbolag, vilket engagemang motionä- ren fann alltför långtgående. Lagutskottet tillstyrkte bifall till motionen.2 Efter livlig debatt i kamrarna, där man framhöll svårig- heten att bestämdare än som skett uppdra gränsen för kommunernas verksamhetsom- råde och vände sig mot tanken att från det- ta område utesluta befordrandet av järn- vägsanläggningar, blev motionen avslagen

Vid 1873 och 1875 års riksdagar förekom ytterligare motioner med liknande syfte.3 Även dessa lämnades utan bifall.

I motion till 1920 års riksdag föreslogs att riksdagen hos KM:t måtte hemställa om utredning angående ändringar i kommunal- förordningarna för att kommun och lands- ting skulle få möjlighet att helt och hållet eller som delägare grunda och driva ekono— misk verksamhet av olika slag.4 Vid ut- skottsbehandlingen5 inhämtades yttrande från Svenska stadsförbundet. Förbundet framhöll bl.a., att den kommunala affärs- verksamheten beträffande kommunikations- väsen, fastighetspolitik, bostadsbyggande, anskaffning och beredning av livsmedel, klä- der o.dyl. visat, att nuvarande gränser för kompetensen inte kunde anses trånga. Även om en del prejudikat från äldre tid skulle visa en viss snävhet i tolkningen bevisade detta inte, att modern åskådning och gällan- de praxis kommit i den oförenliga motsats som gjordes gällande i motionen. Utskottet för sin del framhöll bl. a. att en utvidgning av kommunernas verksamhet genom efter tidens krav påkallad ändring i gällande praxis syntes vara att föredra framför för— fattningsändring. Härmed vanns också be— rättigad hänsyn till att vad som inom en kommun kunde framstå som ett gemensamt behov inte behövde framstå så i en annan. Utskottet förordade en formell omredigering av kompetensbestämmelserna i FKL och FKS och var inte främmande för möjlighe- ten att med en sådan ändring skulle följa någon utsträckning av lands- och stadskom- muns behörighet. Mot en sådan utvidgning av kompetensen borde skäligen inte någon invändning kunna göras. Utskottet förutsat— te emellertid att de berörda synpunkterna skulle beaktas vid en allmän revision av kommunallagarna. Motionen avstyrktes av utskottet och avslogs av riksdagen.

1 [1:149. 2 nr 14. 3 11:131, II: 8. 4 II: 296.

5 11 kammaren, femte tillfälliga utskottet,

'nrll.

1930 års revision var huvudsakligen av for- mell art. Kompetensbestämmelserna omre— digerades utan ändring i de kommunala be- fogenheterna. Önskemål i sistnämnda av- seende saknades dock inte. I motioner till 1930 års1 riksdag hemställdes att kompe- tensstadgandena måtte få en formulering som uteslöt gemensamhetsrekvisitet, vilket rekvisit i rättspraxis blivit så tillämpat att kommunerna hindrades från att göra önsk- värda insatser för elektrifiering, anläggning av vägar och avlopp mm., då dessa åtgär- der inte varit till gagn för kommunen i dess helhet. KU2 yttrade att det inte torde före- ligga något behov av den väsentliga utvidg- ning av kommunernas uppgifter som motio- närerna syntes eftersträva.

6.1.4 Reformförslag 1930—1948

Frågan om den kommunala kompetensen berördes i olika sammanhang utan att man ägnade särskild uppmärksamhet åt kommu- nens förhållande till näringslivet.

I motioner vid 1936 års riksdag begärdes utredning rörande den kommunala självsty- relsen i hela dess vidd, närmast i syfte att få en fastare ram för kommunens uppgif- ter.3

Överståthållarämbetet hemställde i skri- velse till KM:t 5/8 1944 om sådan lagänd- ring att Stockholms stad erhöll en mot tids— utvecklingen svarande vidgad kompetens och framhöll därvid bl. a. att det moderna samhällslivet nödvändiggjorde kommunala åtgärder på allt flera områden för att till- godose kommunmedlemmarnas olika intres- sen. Liknande förslag gjordes av kommun- indelningskommittén beträffande kommu- nerna i allmänhet.4

6.2 Frågans behandling vid 1948 års kom- petensreform och i tiden därefter

6.2.1 1948 års kompetensreform

Den allmänna kompetensregeln i 3 & KL fick sin nu gällande lydelse genom lagänd- ring som trädde i kraft 1/7 1948. Det cen-

trala i denna reform var att gemensamhets- intresset ersattes av allmänintresset som norm för kompetensen. Kännetecknande för kommunala åtgärder skulle vara att de till- godosåg allmänna till kommunen knutna in— tressen.

I förarbetena har utvecklats hur den nya kompetensbestämningen är avsedd att verka på olika områden.

Under rubriken kommunal affärsverk- samhet och understödjande av enskilda nä- ringsföretag anförde kommunallagskommit- tén följande:

Kommunerna och bland dem i första rum- met städerna bedriva en rad olika verksamhets- grenar, som pläga sammanfattas under beteck- ningen kommunal affärsverksamhet. Hit höra sådana företag som gasverk, elektricitetsverk, spårvägar, vattenledningsverk, renhållningsverk, hamnar, saluhallar rn. m. Den kommunala verk- samheten på vissa av dessa områden får hu- vudsakligen anses innebära ett fullföljande och tillgodoseende av uppgifter, som ankomma på kommunerna enligt särskilda författningar. Vat- tenlednings- och renhållningsverk kunna hän- föras till denna kategori, i det de ha nära sam- band med vissa av kommunernas uppgifter en- ligt hälsovårdsstadgan. Andra företagsgrenar, bland vilka de nyssnämnda industri— och kom- munikationsverken äro de ekonomiskt mest be- tydande, bedrivas däremot utan annat legalt stöd än kommunallagarnas allmänna kompe- tensbestämmelse. Dylika arter av kommunal affärsverksamhet äro de som äro av största in- tresset i förevarande sammanhang.

Utmärkande för de viktigaste kommunala affärsverken är deras faktiska monopolställ— ning. Denna är väsentligen beroende av kom- munens bestämmanderätt över sin publika mark, dvs. gator, torg och andra allmänna plat- ser. För anbringande av ledningsstolpar och nedläggande av ledningar å sådan mark erford- ras tillstånd av kommunen. Den kommunala förfoganderätten över marken nödvändiggör gi- vetvis icke i och för sig kommunalt handhavan- de av exempelvis distributionen av elektrisk energi mångenstädes ombesörjes sådan dis- tribution av enskilt företag med stöd av kom- munal koncession men är en av de fakto- rer som bidragit till att sådan drift, som kräver kontinuerlig tillgång till kommunens mark, kommit att i stor utsträckning ombesörjas av kommunen eller kommunägda företag.

1 1:287 och 288. ? nr 30. 31: 174 och II: 505. 4 SOU 1945: 38 s. 29.

Framförallt betingas emellertid den kommu- nala driften av gas- och elektricitetsverk, spår- vägar osv. av de stora allmänna intressen, som äro förbundna med handhavandet av dessa verksamhetsgrenar. Det gäller här tillhanda— hållande av nyttigheter eller tjänster, som äro oumbärliga för kommunens medlemmar i ge— men. Det är ett samhällsintresse, att tillgången till dessa nyttigheter tryggas och att desamma kunna erhållas till så låga priser som möjligt. Man har ansett, att dessa intressen bäst tillgo- doses genom kommunal drift bl.a. därför att denna icke är förbunden med enskilt vinstin- tresse. Det är en i rättspraxis upprätthållen grundsats, vilken kom till uttryck redan under förarbetena till kommunalförordningarna, att kommun icke äger inlåta sig på företag enbart i syfte att erhålla ekonomisk vinst därav (»spe— kulativa företag»). Taxorna för anlitande av ifrågavarande kommunala anordningar anses i enlighet härmed icke kunna bestämmas så, att de medföra ren företagarvinst.

För kommunal drift av sådana företag av monOpolkaraktär, som nyss omnämnts, bere- der praxis inga hinder. Ej heller ställer den sig i princip avvisande till att kommuner idka så- dan rörelse, som naturligt ansluter sig till mo- nopoldriften, såsom koksförsäljning, elektrisk installationsverksamhet m.m .

Vid sidan av de nu nämnda affärsföretagen, dvs. dels företag som anknyta till kommuner- nas i särskilda författningar reglerade uppgif- ter och dels de utan föranledande av speciella författningsföreskrifter bedrivna monopollik- nande företagen, förekommer i viss utsträck- ning kommunal affärsrörelse av annat slag. Det förekommer dessutom, att kommuner lämna understöd åt eller eljest främja enskilda nä- ringsföretag. Dessa båda former av kommunal verksamhet stå i det nära förhållande till var- andra, att de synes böra behandlas i ett sam- manhang.

Beträffande sådan verksamhet, som här av- ses, har i rättspraxis stor betydelse tillmätts den förut nämnda principen att kommun icke äger driva spekulativa företag. Kommunal ak— tieteckning i eller understödjande i annan form av kvarnbolag, sockerfabriksbolag m.fl. har sålunda enligt vissa äldre avgöranden ansetts otillåtet.

Särskilt belysande är ett fall, där ett beslut av en stad att bevilja anslag för anläggande av en kuranstalt undanröjdes under motivering, att det huvudsakliga syftet med anstalten vore att såsom affärsföretag bedriva sanatorierörelse för beredande av vård åt patienter från annan ort (RÅ 1916: 100). I ett annat rättsfall blev ett kommunalfullmäktigebeslut om anslag till ut— redning av ett trävarubolags ställning i och för frågan om förvärv för kommunens räkning av aktier i bolaget upphävt, enär det ändamål var- till anslaget beviljats så mycket mindre kunde

hänföras till gemensamma ordnings- och hus— hållningsangelägenheter, som förvärvandet av aktier i bolaget icke skulle vara att anse som sådan angelägenhet. Något avseende synes icke ha fästs vid det från kommunens sida åbero- pade förhållandet, att risk förelåge för nedläg- gande av bolagets verksamhet, varigenom en avsevärd del av kommunens invånare skulle- förlora sin utkomst (RÅ 1926: 61).

Å andra sidan ha kommunerna ansetts be- rättigade att driva eller främja vissa affärsfö— retag, vilka liksom de förut nämnda monopol- liknande företagen tillgodose allmänna intres- sen av betydande vikt. Delägarskap i eller un-— derstöd åt jämvägs- och ångbåtsbolag samt omnibusrörelse liksom drivande av företag för alstring eller distribution av elektrisk energi även i fall, då någon på innehav av publik mark grundad monopolställning icke förele- gat, ha sålunda betraktats såsom kommunala angelägenheter. Över huvud har praxis intagit en positiv hållning till kommunala insatser på kommunikationsväsendets och närliggande om— råden. Till sistnämnda kategori kunna även hänföras åtgärder till gagn för den resande allmänheten, såsom uppförande av hotell och restauranter. Här ha förhållandena i det sär- skilda fallet spelat stor roll. Medan sålunda t.ex. Hässleholms stad ägt teckna aktier i ett bolag för uppförande av ett hotell i staden (RÅ 1946 s. 391), har Leksands socken icke ansetts befogad till aktieteckning i ett bolag för drivan- de av ett turisthotell därstädes (RÅ 1946 s. 427).

De samhälleliga intressen som äro knutna till företag på kommunikationsväsendets och därmed jämförliga områden äro alltså vad som motiverat kommunalt drivande eller understöd- jande av dylika företag. Dessa företag tillhöra i enlighet härmed sedan länge den normala kommunala verksamheten. Stundom ha även, om ock i begränsad omfattning, allmänna in- tressen ansetts kunna legalisera kommunala åt- gärder inom områden, som normalt bruka vara förbehållna det enskilda näringslivet. Sålunda fann regeringsrättens majoritet, i ett till rege- ringsrätten för yttrande överlämnat underställ- ningsärende, med hänsyn till i ärendet upplysta särskilda omständigheter laga hinder ej möta för en kommun att upptaga ett amorteringslån att användas antingen till tecknande av aktier i ett tillämnat aktiebolag för industriell verk- samhet eller för att såsom lån utlämnas till nämnda bolag (RÅ 1929 Fi. 279). Regerings- rättens ställningstagande torde vara att se mot. bakgrunden av företagets syfte att minska ar- betslösheten i kommunen. Om rättspraxis här- igenom definitivt lämnat den ståndpunkt som intogs i det ovannämnda fallet RÅ 1926: 61 synes dock tveksamt. Däremot ha i den av Kungl. Maj:t tillämpade praxis i underställ- ningsärenden i flera fall godkänts kommunala borgensåtaganden till förmån för enskilda före—

tag, där det kunnat påvisas, att det kommuna- la stödet åsyftat att hindra arbetslöshet.

Av kommunal verksamhet i övrigt, som be- rör det enskilda näringslivets område, må näm— nas de åtgärder som vidtagits under kristider. Särskilt under förra världskriget förekomma många kommunala anordningar på livsmedels- produktionens och livsmedelshandelns områ- den. Men även under normala förhållanden har exempelvis mejerirörelse drivits av kom- muner. I sådana fall, då kommun för något kommunalt ändamål förvärvat jordbruks- eller skogsfastighet, har kommunen idkat försäljning av alster från fastigheten. Även andra slag av kommunal affärsverksamhet än de nu nämnda förekomma i praktiken, merendels utan att lagligheten därav varit föremål för prövning.

Under senare år har det blivit allt vanligare, att kommuner — utan att det aktuella läget på arbetsmarknaden påkallar det — i syfte att dra— ga till sig industriföretag eller för att förmå så- dana att avstå från planerad bortflyttning läm- na företagen subventioner i form av kontanta flyttningsbidrag, bekostande av vägar, vatten- och avloppsledningar m.m. Praxis intager nu— mera en restriktiv ståndpunkt till åtgärder av dylikt slag. Såsom av bil. I framgår ha flera kommunala beslut med sådan innebörd upp- hävts, enär de ansetts icke gälla en kommu- nens gemensamma ordnings- och hushållnings- angelägenhet.

Enligt kommitténs uppfattning har rättspraxis i fråga om kommunal affärsverksamhet och understödjande av enskilda näringsföretag i all- mänhet kännetecknats av verklighetsblick och anpassning efter de med olika tider växlande behoven av samhälleliga insatser. Det bör emel- lertid starkt understrykas, att man här befinner sig på ett område som är föremål för oavlåt- liga förändringar. Den allmänna ekonomiska och sociala utvecklingen samt de tekniska fram- stegen kunna framkalla behov av kommunala åtgärder på verksamhetsfält, som hittills helt eller huvudsakligen varit förbehållen den en- skilda företagsamheten. Det är av vikt, att rättstillämpningen vid bedömandet av sådana åtgärder icke låter binda sig av traditionella synpunkter utan beaktar vad de allmänna in- tressena kunna anses kräva i olika fall. Att närmare förutse vad som enligt ett sådant be- dömande kan komma att hänföras till tillåten verksamhet är givetvis icke möjligt. En positiv inställning hos praxis synes i första hand böra förväntas i fråga om sådana företag som på ett eller annat sätt anknyta till redan befintlig kommunal verksamhet. En sådan anknytning kan ofta te sig naturlig. Såsom exempel härå kunna nämnas kommunal stuveriverksarnhet 'i hamnarl, biografrörelse i av kommun dis— ponerad allmän samlingslokal, förädling och försäljning av skogsprodukter från kommuns skogar, försäljning av grus från kommunalt

grustag osv. Behovet att skapa arbetstillfäl- len åt arbetslösa eller hindra hotande arbets- löshet kan motivera igångsättande och dri- vande av företag, som icke ha ett sådant samband med äldre kommunala verksam- hetsgrenar. I övrigt kunna arten och omfatt- ningen av de näringsföretag, beträffande vil- ka kommunal drift kan ifrågakomma, icke överblickas. Det måste hänskjutas till rätts- praxis att med beaktande av omständigheter- na i de särskilda fallen bedöma vad som bör vara tillåtet för kommunerna.

Motsvarande synpunkter torde i tillämp- liga delar vara att anlägga på kommuner- nas understödjande av den enskilda före- tagsamheten. Föreligger ett allmänt intresse av kommunalt stöd åt enskilt företag, bör kommunen i princip kunna lämna sådant stöd. Särskilt är det angeläget att kommu- nerna äga befogenhet att medelst lån, teck- nande av borgen eller annorledes medverka till uppehållande av driften vid industrier eller andra företag i sådana fall, där ett ned- läggande eller inskränkande av driften skulle föranleda arbetslöshet i kommunen. I dylikt fall bör emellertid den kommunala åtgär- den även bedömas ur de allmänna synpunk— ter rörande näringslivets lokalisering, som utvecklas i det följande.

Såsom ovan berörts förekommer på många håll en subventionsverksamhet till förmån för den enskilda industrien, som huvudsakligen har en annan karaktär. I syfte att erhålla ökat skat- teunderlag och komma i åtnjutande av andra fördelar, som tillkomsten av en ny industri an- ses medföra, ha kommuner lämnat understöd i olika former åt enskilda industriföretag. På åt— skilliga håll ha tillsatts särskilda kommittéer el- ler nämnder med uppdrag att verka för indu- striens utveckling och förkovran inom kommu- nen. I dagspressen och facktidskrifter och även på annat sätt bedrives en omfattande reklam i syfte att få nya industriföretag förlagda till kommunen. En viss konkurrens om industri- en har på detta sätt uppkommit mellan oli- ka kommuner. Denna konkurrens har stund- om tagit sig mindre tilltalande uttryck, så— som då två eller flera kommuner i tävlan om en viss industri överbjudit varandra beträf- fande subventioner och förmåner av olika slag.

I fråga om tillåtligheten av dylika sub- ventioner bör först framhållas, att det får anses tillhöra kommuns befogenheter att all- mänt befrämja näringslivets utveckling inom kommunen. I enlighet härmed reserveras i synnerhet i stadssamhällena särskild mark för industriändamål; industriområdena förses

* Jfr 1946 års stuveriutrednings betänkande, »Stuveriverksamheten i svenska hamnar» (SOU 1947:28), s. 76 f.

med trafikleder, stickspår, ledningar för vat- ten och avlopp m.m. För tillgodoseendet av hantverkets och småindustriens behov av arbetslokaler har man i vissa kommuner gått ett steg längre, i det man för ändamålet an- skaffat och iordningställt särskilda byggna- der, där ett flertal verkstäder kunnat inrym- mas. Dylika och därmed jämförliga åtgär- der synas på grund av sin allmänna natur falla inom kommuns kompetensområde. De äro visserligen ofta ägnade att minska drifts- kostnaderna för vederbörande rörelseidkare, men de ha icke den individuella karaktär som utmärker de egentliga industrisubventionerna.

Huruvida eller i vad mån subventioner av sistberörda slag böra vara tillåtliga är där— emot synnerligen tvivelaktigt. Å ena sidan kan det ofta framstå såsom ett betydande intresse för en kommun att tillförsäkra kom- munen en industri, t.ex. för åstadkomman- de av en i näringsekonomiskt hänseende lämplig avvägning av olika näringsgrenar, för upptagande av överskottsarbetskraft etc. Ur kommunal synpunkt kan i dylika fall en subvention i en eller annan form synas be- rättigad. Å andra sidan finnas starka skäl, som tala emot en fri subventionsrätt för kommunerna. Det kommunala auktioneran- det i fråga om förmåner åt industrien är re- dan i och för sig en föga önskvärd företeel- se. Vad som i detta sammanhang är av stör- re vikt är emellertid, att kommunala initiativ och åtgärder på förevarande område kunna komma i motsättning till de pågående strä- vandena att åstadkomma en ur rikssynpunkt rationell lokalisering av näringslivet till oli- ka orter och områden. En ohämmad kom- munal konkurrens om industrien med läm- nande av subventioner i allehanda former skulle allvarligt äventyra framgången för nämnda strävanden. Med hänsyn härtill sy- nes man ha all anledning att ställa sig tvek- sam till en uppmjukning av den nuvarande restriktiva praxis i fråga om industrisubven- tioner. I alla händelser förefaller denna praxis böra bibehållas intill dess någon form av allmän kontroll eller reglering av närings- livets lokalisering kommit till stånd. Det kan i detta sammanhang erinras om att veder- börande statsråd den 17 februari 1947 med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande tillkal- lat sakkunniga för att utreda och avgiva för- slag rörande näringslivets lokalisering. En- ligt utredningens direktiv skall den bl.a. framlägga förslag rörande samordnade och enhetliga åtgärder från statliga myndigheters sida i lokaliseringsfrågor. Den skall vidare undersöka möjligheterna att utveckla syste- met med en rådgivning rörande näringslivets lokalisering och angiva de åtgärder, som even- tuellt kunna befinnas erforderliga för att upp- muntra enskilda företag att välja lämplig för-

läggningsort. Utredningen skall slutligen över- väga huruvida i vissa fall en särskild tillstånds- givning gällande företagens lokalisering kan anses erforderlig.

Det torde kunna antagas, att utredningen kommer att behandla de uppgifter som böra ankomma på kommunerna i fråga om närings- livets lokalisering. Enligt kommitténs mening är det lämpligt, att spörsmålet om den kom— munala subventionsverksamheten och om en eventuell kontroll av densamma, byggd på skyl— dighet för kommunerna att underställa subven- - tionsbeslut myndighets prövning eller anord- nad i annan form, i första hand blir föremål för undersökning i nämnda sammanhang. Kom— mittén torde för sin del kunna få anledning återkomma till hithörande frågor i ett senare skede av kommitténs arbete.

I förevarande ämne förklarade sig departe- mentschefen i huvudsak ense med kommit- tén och anfördel:

Jag delar sålunda kommitténs uppfattning att införandet av allmänintresset som kom- petensreglerande faktor åtminstone icke f.n. kan innebära en vidgning av gränserna för kommunernas befogenheter på detta områ— de, sådana dessa gränser uppdragits av praxis. Affärsverksamhet i uteslutande syfte att erhålla ekonomisk vinst synes icke kun- na betraktas som en naturlig kommunal an- gelägenhet. Det torde vidare vara ett riksin- tresse, att en ur hela samhällets synpunkt ändamålsenlig lokalisering av näringslivet er- hålles. En fri kommunal subventionering av enskilda industriföretag med därav följande konkurrens mellan kommunerna om företa- gen bör därför icke vara tillåten. Såsom kommittén framhållit, bör hittillsvarande praxis bibehållas intill dess någon form av allmän kontroll eller reglering av näringslivets lokali- sering kommit till stånd. De farhågor som från några håll uttalats för att den företagna kom- petensutvidgningen skulle innebära risker för den kommunala ekonomin och medföra affärs- verksamhet inom de grenar av näringslivet, som hittills varit förbehållna det privata initia- tivet, anser jag med hänsyn till det anförda överdrivna. Man rör sig emellertid här på ett område, där en snabb utveckling äger rum med förskjutningar i betraktelsesättet och där det därför är särskilt värdefullt att liksom hittills ha en elastisk regel.

Departementschefens uttalanden lämna- des utan erinran av riksdagen.2 Det kan tilläggas att kommunallagskom- mittén återkom till hithörande frågor i sam-

1 Prop. 19481140 s. 78 f. 2 KU 1948: 24 s. 25; rskr 270.

band med frågor om arbetslöshetshjälp var- vid kommittén framhöll att kommunerna borde anses oförhindrade att på annat sätt än genom direkta bidrag åt arbetslösa be- driva verksamhet till hindrande av arbets- löshet. I överensstämmelse med gällande rättspraxis borde kommunerna i princip ha rätt att bereda arbetslösa utkomst genom igångsättande av arbetsföretag även i såda- na fall då företaget i och för sig inte var en kommunal angelägenhet t. ex. dikningsarbe— te på enskild skogsägares mark. Under hän— visning till vad som anförts om understöd- jande av enskild affärsverksamhet framhöll kommittén att kommunerna i liknande syf- te borde kunna understödja industrier och andra enskilda näringsföretag men tillade att ett beaktande av önskemålet om en än- damålsenlig lokalisering av näringslivet kun- de föranleda ett annat bedömande av dylika kommunala åtgärder.1

Vad kommittén sålunda anfört föranledde inte någon direkt kommentar av departe- mentschef eller riksdag.

6.2.2 1953 års kommunallagsreform

År 1951 framlades betänkande angående näringslivets lokalisering.2

I betänkandet presenterades bl. a. en un- dersökning i syfte att utröna i vilken omfatt- ning kommunerna sökt påverka lokalisering av företag och i vilka former detta skett.3 Utredningen fann undersökningen visa att den kommunala aktiviteten haft en utomor- dentlig räckvidd. Praktiskt taget varje stad eller större köping hade vidtagit åtgärder av olika slag för att få företag lokaliserade till orten. Undantag utgjorde egentligen endast de allra största städerna till vilka företagen tenderade att lokalisera sin verksamhet utan påverkan. De åtgärder som vidtagits av kom- munerna hade i princip varit av två slag, nämligen å ena sidan en allmän reklambeto- nad aktivitet i syfte att främja expansion av näringslivet i kommunen och å andra sidan ekonomiska stödåtgärder av sådan natur, att de med större eller mindre rätt kunde be- tecknas som subventioner till näringslivet.

Om motiven för kommunernas insatser anförde utredningen följande:

Näringslivets lokalisering är för kommuner- nas del en angelägenhet av utomordentlig bety- delse. Frågan om kommunmedlemmarnas till- gång till arbete och förvärvsmöjligheter måste nämligen utgöra en väsentlig faktor i det kom- munala livet. Bortfalla förvärvsmöjligheterna för en grupp, ökas bördorna för de övriga. Tillkomsten eller förlusten av en förvärvskälla kan för en kommun ha de mest vittgående kon- sekvenser ekonomiskt, socialt, kulturellt, poli- tiskt. Följden kan bli en befolkningsmässig strukturförändring, ägnad att i sin tur skapa nya problem av framförallt social natur. Det finnes i vårt land många kommuner, som för sin existens såsom ekonomiska subjekt äro helt beroende av kanske ett enda industriföretag.

Den ökade rörligheten hos näringslivet har medfört ökat intresse hos och större möjlighe- ter för kommunerna att påverka lokaliseringen av produktionsenhetema inom näringslivet. Ef- terhand har den kommunala konkurrensen om företagen blivit ett karakteristiskt drag i nuti- da svensk och även utländsk kommunal- politik.

Det är framförallt två synpunkter, som man från kommunalt håll anlägger på lokaliserings- spörsmålet. Den ena är den skattepolitiska - ett företag och dess anställda utgöra ju skatte- objekt, kanske av dominerande betydelse för kommunens samlade ekonomi. Den andra är den sysselsättningspolitiska de allra flesta kommuner ha erfarenheter av vilka förödande verkningar arbetslösheten kan ha för de kom- munala finanserna. Anledning finns till förmo- dan ,att skapandet av nya arbetsmöjligheter va- rit den dominerande drivfjädern för kommuner- nas lokaliseringspolitik under mellankrigstiden med dess arbetslöshetskriser, medan i dagens situation man väl ser mindre på antalet nya arbetsanställningar och i stället lägger huvud- vikten på en möjlig ökning av skatteunderla- get. Det går slutligen icke att bortse från de psykologiska motiv, som kunna betinga ett sam- hälles expansion. En kommuns befolkningssiff— ra anses ofta vara ett mått även på kommu- nens förutsättningar att ordna för invånarnas bästa. En kommunal aktivitet i fråga om ett fö- retags lokalisering får därför mången gång ses mot bakgrund av en allmän expansiv tendens.

Utredningen fann att befrämjandet av or- tens näringsliv genom planeringsåtgärder och information om ortens förutsättningar

! Bet. s. 85. 2 SOU 1951: 6. Undersökningen är närmare redovisad på s. 93.

från lokaliseringssynpunkt var centrala upp— gifter för kommunerna. Beträffande den di- rekta ekonomiska understödsverksamheten anförde utredningen följandelz

Sedda ur den egna kommunens synpunkt kunna dylika stödåtgärder många gånger fram- stå som berättigade och rimliga. Detta gäller då kanske främst i sådana fall, där den kom- munala stödåtgärden haft till syfte att motver- ka en inom kommunen rådande eller befarad arbetslöshet, eller där över huvud sociala mo- tiv varit förhärskande.

Fall kunna givetvis förekomma, där en kom- munal stödåtgärd kan leda till ett även ur 10- kaliseringspolitisk synpunkt gynnsamt resultat. Så kan exempelvis bli förhållandet, då kommu- nen kompenserar en företagare för den för- lust, han eventuellt gör vid en ur allmänt sam- hälleliga synpunkter önskvärd lokalisering till orten.

Den kommunala subventionspolitiken kan så- lunda i enstaka fall och under vissa förutsätt- ningar ha en gynnsam lokaliseringseffekt. De principiella erinringar utredningen anfört i frå- ga om statliga understöd som medel att påver- ka företagens lokalisering äga emellertid giltig- het även när det gäller kommunala bidrag i samma syfte. Härtill kommer att en kommunal stödåtgärd — till skillnad från en statlig har till enda syfte att påverka lokaliseringen till för- mån för den egna orten utan hänsyn till, huru- vida denna lokalisering ur andra synpunkter är riktig. Den kommunala subventionspolitiken kan därför i mycket stor utsträckning snedvri— da den lokaliseringsinriktning, som eftersträvas ur nationalekonomiska synpunkter och kan där— för också äventyra resultatet av en allmän lo- kaliseringspolitik.

Utifrån de synpunkter utredningen främst har att företräda, komma vi därför till den slut- satsen, att kommunerna icke genom subventio- ner böra påverka företagsenheternas lokalise- ring. De lokaliseringspolitiska synpunkterna äro emellertid icke de enda, som kunna eller böra anläggas på denna fråga. Ett system med kom- munerna auktionerande om ett företag ter sig föga värdigt och leder till även ur »samkom- munala» synpunkter ogynnsamma ekonomiska verkningar. Icke minst från kommunalt håll har därför varnats för en alltför ohämmad kon- kurrenspolitik, vars resultat många gånger icke blir annat än ekonomiska tillskott till vissa fö- retagare utan motprestation. Det berättigade i denna kritik minskas på intet sätt av att staten och landstingen gång efter annan funnit gott mottaga dylika kommunala subventioner. Det är tvärtom utredningens bestämda uppfattning att statliga myndigheter icke under några för- hållanden böra göra sitt ställningstagande i 10- kaliseringsfrågor beroende av kommunala sub—

ventioner.

Ehuru enighet i princip råder om det olämp- liga i att kommunerna driva en dylik subven- tionspolitik och trots att lämnande av under- stöd i denna ordning i de allra flesta fall inne- bär ett klart överskridande av de i kommunal- lagarna fixerade gränserna för den kommunala kompetensen, har subventionspolitiken fortsatt att florera tämligen obehindrat. De rättsliga korrektiven överklagningsrätten och under- ställningsskyldigheten i vissa fall äro uppen- barligen otillräckliga; överklagningsrätten, där- för att denna endast tillkommer kommunmed- lem och följaktligen sällan utnyttjas i fall var- om nu är fråga, och underställningsskyldighe- ten, därför att den endast föreligger i särskilda fall. Utlåning av medel till enskild företagare blir sålunda icke ens indirekt föremål för un- derställning, därest lånet finansieras av dispo- nibla medel eller av medel, som kommunen i sin tur upplånat med utnyttjande av den under- ställningsfria lånerätten. Borgensteckning kan också ske utan underställning enligt de regler som gälla för upplåning. Underställningsskyl- digheten som sådan är f.ö. ett föga effektivt medel, beroende på att ett kommunalt beslut är bindande mot kommunen, oavsett resultatet av underställningsåtgärden. Kungl. Maj:t blir därigenom ställd i en tvångssituation, som väl i viss mån förklarar den relativt liberala be- dömning, som utbildat sig i underställnings- praxis.

Det kan då ifrågasättas, huruvida icke den motsättning som existerar mellan den reella politiken och kommunernas formella befogen- heter, bör ge anledning till en skärpning av reglerna för underställningsskyldigheten.

Ett centralt lokaliseringsorgan kommer un- der sitt arbete att fortlöpande få kontakt med lokaliseringsfall där kommunala subventioner äro ifrågasatta. Genom upplysning och råd- givning blir det då möjligt för lokaliseringsor— ganet att påverka kommunernas beslut.

På lång sikt torde en förnuftigare avvägd kommunal lokaliseringspolitik kunna vinnas ge- nom att densamma inordnas i sitt stora sam- manhang: lokaliseringen av näringslivet över- huvud taget. Särskilt betydelsefull framstår där- vid den samordning av lokaliseringspolitiken och översiktsplaneringen, som vi föreslå i det följande. Uppenbart är dock att åtskilliga fak- torer i alla fall skulle kvarstå, som vore ägna- de att animera en med subventioner förbunden kommunal lokaliseringspolitik. Sålunda kan det genom planeringsåtgärder icke förhindras att ett företag subventioneras, som redan är för- lagt till en viss kommun men som står inför valet att stanna eller lokalisera sig till annan kommun. Utredningen har konstaterat att i när— mare hälften av de undersökta fallen subven-

1 Bet. s. 113 ff. SOU 1971: 84

tioner-ingen gällt just dylika lokaliseringsfall. Icke heller kan genom dylika åtgärder förhind- ras subventioner för att ernå en enbart ur skat- tesynpunkt förmånlig lokalisering. Ett exempel på en dylik subvention är Jönköpings subven- tionering av Svenska Tändsticksaktiebolaget, vilken endast hade till syfte att få bolagets säte flyttat till staden.

Det är vidare givet att vid behandlingen av de beslut om subventioner till företag, som en- ligt nu gällande regler komma under Kungl Maj:ts prövning, bedömningen även bör avse beslutets ändamålsenlighet ur lokaliseringssyn- punkt

Skall härutöver överhuvudtaget införas en obligatorisk prövning av kommunala subven- tioner, måste denna enligt vår mening ske sam- tidigt med en prövning av den ifrågasatta loka- liseringens ändamålsenlighet. Därest lokalise- ringen göres beroende av någon form av till- ståndsgivning från statens sida, synes en even- tuell underställningsskyldighet och den därav föranledda prövningen böra knytas till denna tillståndsgivning.

Därest någon tillståndsgivning icke skulle komma till stånd eller denna skulle ges en så- dan utformning att det icke går att därtill an- knyta någon central prövning av de kommu- nala subventionerna, återstår endast möjlighe- ten att skärpa underställningsskyldigheten. En sådan skärpning erbjuder många svårigheter. Som framgått av framställningen i kap. III finnas en mängd olika typer och graderingar av subventioner. I många fall kunna olika me- ningar råda om subvention överhuvudtaget fö- religger.

Problemet om det är möjligt att komma till rätta med de kommunala subventionerna en— bart genom att skärpa underställningsskyldig- heten synes böra prövas som en del av spörs- målet om lämpligheten och önskvärdheten av att över huvud taget skärpa underställningsskyl- digheten. Denna fråga synes därför böra upp- tagas till ny omprövning av kommunallags- kommittén.

Varken lagstiftningsåtgärder eller andra åt- göranden från statsmakternas sida torde helt kunna undanröja subventioner och andra icke önskvärda utslag av den kommunala konkur- rensen om företagen. När det gäller att länka de kommunala ambitionerna in på banor, som icke strida mot de allmänt nationalekonomiska strävandena, måste till sist de ansvariga kom- munala myndigheterna själva göra den avgö— rande insatsen. Vi vilja emellertid förmoda, att i och med att betydelsen av en riktig genom- förd lokaliseringspolitik blir allmänt insedd, så vidtagas efterhand också på övriga områden åtgärder, som harmoniera med eller underlätta genomförandet av en sådan politik också för kommunernas vidkommande.

På grundval av 1951 års lokaliseringsbe- tänkande beslöt statsmakterna år 1952 om vissa åtgärder för näringslivets lokalisering. Beslutet utgjorde det första steget i riktning mot den regionalpolitik som skulle ta fasta- re form under senare delen av 1960-talet. Man stod inför ett i det närmaste outforskat område och ansåg det därför riktigt att tills vidare låta forsknings- och upplysningsverk. samhet få en dominerande ställning. Indivi- duella bidrag av staten som medel för loka- liseringspåverkan borde i regel inte förekom- ma. Frågan om kollektiva bidrag borde prö- vas i varje särskilt fallt. I propositionen un- derströk departementschefen i överensstäm- melse med vad som anförts såväl av utred- ningen som i flertalet remissyttranden önsk— värdheten av att de kommunala subventio- nerna upphörde och framhöll att AMS i egenskap av statligt lokaliseringsorgan vid fortlöpande samarbete med kommunerna borde ha sin uppmärksamhet riktad härpå. Tillståndstvång för näringslivet vid företags— etablering ansågs inte erforderligt.1 Depar- tementschefens uttalanden godtogs av riks- dagen.2

I 1952 års betänkande med förslag till kommunallag m. m.3 tog kommunallags- kommittén på nytt upp frågan om industri- subventioner och anförde:

I det läge frågan om näringslivets lokalise- ring befinner sig efter framläggandet av lokali- seringsutredningens förslag torde kommittén sakna anledning att närmare överväga spörs- målet om underställning av kommunala sub— ventionsbeslut. Man synes tills vidare böra av- vakta de åtgärder förslaget kan föranleda från statsmakternas sida och de verkningar dess ge- nomförande kan få beträffande subventionsgiv- ningen. Det förefaller kommittén, som om man i den föreslagna upplysnings— och rådgivnings— verksamheten skulle få ett lämpligt medel att påverka kommunernas beslut i sådana lokalise— ringsfall, där kommunal subvention ifrågasatts. Visserligen lära de organ, som avses skola ha hand om denna verksamhet, icke få kontakt med alla subventionsfall, t. ex. sådana där kom- munala åtgärder aktualiseras för att hindra ned- läggning eller bortflyttning av en industri. Men kommittén anser förutsättningar finnas för att

1 Prop. 1952:127 5. 14. 2 SU 1952:137 5. 20 rskr 246. 3 SOU 1952: 14 s. 329.

upplysningsarbetet på förevarande område skall väcka insikt i allt vidare kretsar om betydelsen av en hela landet omfattande lokaliseringspoli- tik. I den mån så sker kommer benägenheten för kommunal subventionsgivning att avtaga. Till det sagda komma de allvarliga gensagor som ur den kommunala självbestämningsrät- tens synpunkt kunna resas mot en skärpning av underställningsskyldigheten. Det skulle för öv- rigt, vilket också lokaliseringsutredningen påpe- kat, möta stora svårigheter att finna otvetydiga och verksamma lagbestämmelser rörande de beslut som skulle underställas. Över huvud in- nefattar underställningsinstitutet en olämplig form för kontrollen över kommunernas sub- ventionsgivning, och dess utnyttjande för så- dant ändamål synes kunna komma i fråga blott i nödfall, dvs. endast om övriga tänkbara åt— gärder att hindra en snedvridning av närings- livets lokalisering genom kommunala subven- tioner visa sig resultatlösa.

Kommitténs uttalanden blev inte föremål för något ställningstagande i samband med den år 1953 avlåtna kommunallagsproposi- tionen.1

6.2.3 1958 års riksdag

I motioner vid 1958 års B-riksdag2 begärdes utredning i syfte att undersöka om KL kun- de ändras så att kommunal drift av industri- eller affärsverksamhet utöver »serviceom- rådena» blev klart lagenlig. Motionärerna menade att sådana befogenheter skulle vara av stor betydelse särskilt för att motverka avflyttning från glesbygderna och skulle verka sanerande på den överbudspolitik betr. subventioner, som påstods bedriven mellan kommunerna.

Stadsförbundet och landskommunernas förbund gav avstyrkande yttranden över motionerna.

Stadsförbundet ansåg att en viss uppmjuk- ning av rättspraxis på området borde kom- ma till stånd men att detta önskemål borde kunna tillgodoses inom ramen för gällande kommunallag.

Landskommunernas förbund framhöll i sitt yttrande att den av motionärerna antyd- da sanerande effekten inte kunde uppnås en- bart genom en utvidgning av den kommu- nala kompetensen. Förbundet delade i stäl- let den av kommunallagskommittén i 1948

års betänkande uttalade åsikten att kommu- nala industrisubventioner förutsatte någon form av allmän kontroll eller reglering av näringslivets lokalisering m.a.o. tillvaron av auktoriserade industrilokaliseringsorgan, vilkas inhämtade poistiva rekommendatio- ner skulle bli avgörande för det kommunala stödet i varje särskilt fall. Förbundet anför— de vidare:

Paradoxalt nog kan det f.ö. ifrågasättas om en sådan ordning med central kontroll och reg- lering, därest den infördes, skulle innebära en reell kommunal kompetensutvidgning. Schema— tiskt innebär ju nuvarande rättsläge, att en kommun, då beslutet därom inte överklagas el— ler m. a. o. kommunmedlemmarna äro ense om åtgärden, är i stånd att lämna vittgående stöd till industri. Vidare är kommun oförhindrad att vidtaga allmänt näringsbefrämjande åtgärder, exempelvis upprustning av industriområden och anskaffande av s.k. hantverkshus. Om i det först anförda fallet stödet tar formen av kapi- talinsats med upplånade medel eller ingående av borgen utanför den underställningsfria lå- nerätten tillkommer visserligen en ytterligare rätts- och lämplighetsprövning hos KM:t, som i förstnämnt avseende följer samma grundsat- ser som upprätthållas vid besvärsprövning. Men tar kommunen enbart utdebiterade medel i an- språk uteblir en sådan prövning.

Sant är visserligen att regeringsrätten före- trätt en mycket restriktiv hållning i besvärsmål om industrisubventioner. Vid bedömande av denna rättspraxis är emellertid att märka att det i målen regelmässigt varit fråga om mycket påtagliga individuella subventioner. För dagen är det därför svårt att med säkerhet ange var gränsen går mellan tillåtna allmänt närings- befrämjande kommunala åtgärder och olagliga subventioner. Ett slutligt bedömande av hittills- varande rättspraxis förutsätter tillgång till ett mera differentierat rättsfallsmaterial än det som nu föreligger.

Påpekas må också att kommunalbesvären för närvarande icke ge besvärsmyndigheterna möjlighet att närmare ingå på interkommuna- la näringsförhållanden. Endast kommunmed- lem har besvärsrätt, varför en kommunen utan- förstående företagare som regel icke har möj- lighet att åtkomma beslut, varigenom kom- mun gynnat en konkurrent.

Internt mellan företagare som äro kom- munmedlemmar eller där en av dem är kom- munmedlem innebära däremot nu tillämpa- de regler en möjlighet för en företagare att med utsikt till framgång besvärsvägen angripa

1 Prop. 1953:210_ 3 1:13 och 11:14.

beslut varigenom annan företagare kommer i åtnjutande av särskilda förmåner från kommu- nens sida. Risken för att kommunala subven- tionsbeslut skola överklagas av sådan anled- ning är vida större i stadssamhällen med de- ras rikare utvecklade näringsliv än i rena lands- kommuner. Det är enligt styrelsens mening svårt att bestrida berättigandet av den säker- hetsventil mot mannamån som den kommunala besvärsrätten här utgör.

På sistone har industrilokaliseringen på lands— bygden även fått en skolpolitisk aspekt. Kon- kret kan frågan ställas så: Hur skall landsbyg- dens skolväsende kunna ge en tillfredsställande yrkesutbildning utan tillgång till industri- och hantverksföretag? Med denna motivering ha kommuner beslutat lämna begränsade subven- tioner under förutsättning av att företaget åta- git sig att medverka i yrkesskolundervisningen. Antecknas kan då att KM:t i statsrådet (finans- departementet) vid i anslutning till besluten prövade ansökningar om tillstånd att teckna borgen medgivit detta.

Otvivelaktigt har frekvensen av kommunala industrisubventioner ökat under senare år. Pa- rallellt därmed har antalet besvärsmål med för den subventionsgivande kommunen negativ ut- gång stigit. Styrelsen saknar i detta samman- hang anledning att ingå på subtila bedömande om kommunerna äro bättre eller sämre skicka- de än centrala myndigheter att bedöma var en industri lämpligen bör ligga och i vilka hän- seenden näringslivet i den enskilda kommunen bör utvidgas eller differentieras. Styrelsen till- låter sig dock att betvivla att, då det gäller storindustri med goda framtidsutsikter, ett kom- munalt stöd på några hundra tusen kronor för en ansvarsmedveten företagsledare kan bli ut- slagsgivande i andra än de jämförelsevis få fall, då valet står mellan flera ur lokaliserings- synpunkt likvärdiga orter. I vart fall torde det vara tveksamt om en utvidgning av den kom- munala kompetensen i dagens läge skulle be- fordra landsbygdens intressen. För att nå detta syfte och hindra stadssamhällena från att rycka till sig ytterligare industri måste troligen en dy- lik kompetensutvidgning kombineras med en lokaliseringsreglering som skulle begränsa både industrins rörelsefrihet och den frihet, som gäl- lande regler i sin praktiska tillämpning ge de kommunala självstyrelseintressena på området.

Motionärernas utredningsyrkande omfattar också frågan om vidgad möjlighet för kommun att i egen regi driva näring. I detta samman- hang må erinras om att kommun enligt kom- munallagskommitténs förutberörda uttalanden får antagas äga relativt vida befogenheter här- vidlag då fråga är om företag, som på ett eller annat sätt anknyta till redan befintlig kommunal verksamhet (stuveriverksamhet i kommunal hamn, biografrörelse i av kommun disponerad allmän samlingslokal, förädling och

försäljning av skogsprodukter från kommunägd skog och försäljning av grus från kommunalt grustag osv.) samt om att kommun i rätts- praxis tillerkänts befogenhet att driva kommu- nikationsföretag (järnväg, spårvägar, bussrörel- se, hamnrörelse, rederi) och traditionella kom- munala affärsverk (elkraft, gas, vatten, renhåll- ning). Åtminstone för landsbygdens vidkom- mande torde något behov av utvidgning av den- na kompetens icke förefinnas.

Motionerna avstyrktes av KUl och av— slogs av riksdagen. Som motivering anförde KU i huvudsak att en viss utveckling på det- ta område av den kommunala kompetensen var naturlig och önskvärd samt att besvärs- myndigheterna borde ta hänsyn till samhälls— utvecklingen. Att utan inskränkning tiller- känna kommun rätt att stödja eller driva in_ dustri- och affärsverksamhet av rent speku- lativ natur var emellertid en långtgående åt- gärd som väckte betänkligheter. En ur riks- synpunkt olämplig lokalisering av närings- livet kunde därigenom framkallas. En sådan utökning av kompetensen som ifrågasatts i motionerna kunde också medföra risk för att de ekonomiskt starkare kommunerna drog till sig industri- och affärsverksamhet från de svagare.

6.2.4 1964 års riksdag

Den nuvarande statliga lokaliseringspoliti- ken bedrivs enligt riktlinjer som antagits av 1964 års riksdag. Till grund för statsmak- ternas ställningstaganden låg ett av kommit- tén för näringslivets lokalisering år 1963 av- givet betänkande2 i vilket kommittén bl.a. behandlade det kommunala stödet till före- tagen.3

Kommittén skilde mellan kommunal ser- vice och kommunala subventioner. Till ser- vice hänförde kommittén åtgärder som tog sikte på att förbättra de allmänna betingel- serna för olika slag av företagsamhet genom förutseende markplanering för industrier och bostäder, investeringar i bostäder, ga- tor och vägar, vatten och avloppsanlägg- ningar, skolor m.m. samt andra olika åt-

1 B 1958:6. 2 Aktiv lokaliseringspolitik SOU 1963:58,

jte bilagorna SOU 1963:49 och 62. Se prop. l964:185 s. 97 f.

gärder för att förbättra de yttre betingelser- na för såväl det bestående näringslivets ut— veckling som tillkomsten av nya företag. Till subventioner hänförde kommittén ekono- miskt stöd i olika former till företag som startade verksamhet i kommunen och till fö- retag som hotades av driftnedläggelse eller som övervägde att flytta till annan kommun. Kommittén erinrade om att de statliga stöd- åtgärderna var ett led i strävandena att få till stånd en förstärkning och differentiering av näringslivet i vissa orter och områden där en sådan utveckling av samhällsekonomiska och sociala skäl var särskilt angelägen. De kommunala stödåtgärderna hade däremot till syfte att i första hand tillvarata den eg- na kommunens intresse. Från denna ut- gångspunkt kunde dylika åtgärder många gånger framstå som rimliga och berättigade exempelvis för att motverka rådande eller befarad arbetslöshet. Fall kunde givetvis fö- rekomma där kommunalt stöd kunde leda till även från allmänna synpunkter gynn- samt resultat. Allmänt gällde emellertid att kommunerna i sin stödverksamhet hade be- gränsade möjligheter att ta hänsyn till om den lokalisering de medverkade till var för- enlig med allmänna lokaliseringssynpunkter. Den kommunala subventionspolitiken kun- de därför i många fall komma i motsättning till principerna för den samhälleliga lokali- seringsverksamheten. Härtill kom att kom- munernas möjligheter att stödja enskilda fö- retag var starkt varierande. Det var inga- lunda säkert att en expansion av näringsli- vet främst borde eftersträvas i de kommu— ner som hade de bästa ekonomiska resur- serna att genom ekonomiskt stöd stimulera nyetablering och inflyttning av företag. Även från andra synpunkter ingav de kommuna- la subventionerna starka betänkligheter. Många kommuner hade lämnat stöd till fö- retag som inte visat sig vara bärkraftiga. Förklaringen härtill ville kommittén söka i att de kommunala myndigheterna inte hade haft tillräckliga insikter i företagsekonomisi ka och tekniska frågor. Den kommunala konkurrensen om företagen hade i andra fall lett till att stöd lämnats när något be- hov att kompensera företaget för extra kost—'

nader i samband med lokalisering av en in- dustrianläggning till en viss ort inte förele— gat. En del av företagets kostnader för etab— leringen överfördes därmed på kommunen utan att någon egentlig motprestation från företagets sida krävdes. Uppenbarligen kun- de det kommunala stödet därigenom få inte önskvärda konsekvenser från konkurrens- synpunkt. Ekonomiskt stöd syntes även i be- tydande omfattning lämnas till företag som på grund av bristande lönsamhet eller av andra skäl hade svårt att driva sin verk- samhet. Sådana åtgärder syntes i vissa fall kunna fördröja en anpassning av produktio- nen till ändrade marknads- och konkurrens- förhållande. Det förekom vidare, att kom- munerna erbjöd speciella förrnåner till före- tag, som stod i begrepp att flytta verksam— heten till en annan kommun. En dylik akti— vitet ingav betänkligheter med hänsyn bl. a. till att den kunde orsaka en från såväl före- tagsekonomiska som samhälleliga synpunk- ter felaktig lokalisering av olika produk- tionsenheter.

Kommittén uttalade den bestämda upp- fattningen, att kommunalt ekonomiskt stöd i syfte att påverka enskilda företags lokali- sering och utveckling inte borde ifrågakom- ma.

Vad kommittén anförde gentemot kom- munala subventioner gillades av remissin- stanserna. Från skilda håll underströks dock kommunernas roll när det gällde att genom framsynt samhällsplanering skapa gynnsam- ma betingelser för företagsamheten.1

Kommunförbundet erinrade i sitt remiss- yttrande om att kommunernas strävan att söka bromsa en ogynnsam befolkningsut— veckling i vissa fall lett till kommunala stöd— åtgärder i form av s.k. industrisubventio- ner (borgensåtaganden eller län). Det hade även förekommit att statliga organ och före- tag vid lokaliseringar av sina verksamheter spelat ut kommunerna mot varandra och av- gjort lokaliseringen med hänsyn till erbjud- na kommunala subventioner. Det var för förbundsstyrelsen känt, att företagarför- eningar krävt kommunala borgensåtaganden

1 Prop. s. 130.

som förutsättning för statligt lån åt enskilda företagare. Förbundsstyrelsen, som hade uppmärksamheten riktad på dessa företeel- ser, delade kommitténs uppfattning att kom- munalt företagsstöd av nu nämnt slag inte borde få förekomma. Sådan subventionering torde emellertid ha spelat ut sin roll om till. räckliga statliga medel ställdes till förfogan- de för industrilokaliseringspolitiska åtgär- der. Det fanns därför inte anledning att överväga särskilda statliga åtgärder i syfte att förhindra icke önskvärda kommunala stödåtgärder.

Sveriges hantverks- och industriorganisa- tion framhöll i sitt yttrande att ett princi- piellt avståndstagande från kommunal sub- ventionering inte borde skymma blicken för det faktum att aktiv kommunalpolitik, som syftade till att knyta ny eller vidgad före- tagsamhet till orten hade att räkna med en offertgivning, där det kunde vara svårt att skilja på god kommunal service och fördold subvention, som, hållen inom måttliga grän— ser, tedde sig fullt försvarlig från vederbö- rande kommuns synpunkt.

Den allmänna opinionen inom och utom kommunerna torde i sista hand garantera att överdrifter på detta område var sällsynta. Organisationen poängterade, att en företags- vänlig inställning fortfarande saknades inom många kommuner och att å andra sidan kommuner med realistisk och positiv inställ- ning i många fall medverkat till en lokalise— ring av näringsföretag som från allmän syn- punkt måste bedömas som klart positiv och värdefull.

Landsorganisationen var skeptisk mot kommunernas förmåga att motstå subven- tionslinjen. Kommunerna skulle få stor be— tydelse för den regionala planeringen av den industriella miljön. För att uppnå en ekonomiskt riktig utveckling och fördelning var det enligt LO nödvändigt att skapa ju— ridiska garantier, så att inte kommunala subventioner ledde till en ur riksperspekti- vet ogynnsam lokalisering. LO räknade med att en ökad rådgivning i lokaliseringsfrågor och kommunblockreformen skulle minska dessa faror men inte helt undanröja dem. En lagstiftning ansågs därför påkallad.

I propositionen1 framhöll departements- chefen att kommunernas roll i en aktiv lo— kaliseringspolitik främst skulle vara att sör- ja för en förutseende planering och för att de samhälleliga investeringar som föll inom ramen för den kommunala kompetensen ut- byggdes och dimensionerades på ett sätt som svarade mot servicebehoven. Departements- chefen anförde vidare:

Däremot anser jag i likhet med kommittén och en så gott som enhällig remissopinion, att kommunala subventioner som syftar till att på- verka enskilda företags lokalisering och utveck- ling bör bestämt avvisas. De omfattande kom- munala initiativen under senare år i form av erbjudanden av varjehanda förmåner i syfte att förmå företag att etablera sig på orter, som utifrån lokala eller kommunalpolitiska bedöm- ningar ansetts behöva industriell förstärkning, har i många fall lett till direkta felinvestering- ar. Dylika icke samordnade aktioner låter sig långtifrån alltid förenas med en efter vidare samhällsekonomiska bedömningar förd lokali- seringspolitik och kan leda till att kommuner- nas ekonomiska möjligheter och villighet att erbjuda stöd blir avgörande för företagens lo- kalisering. Som en konsekvens av den statliga aktivitet som enligt mitt förslag skall bedrivas i lokaliseringsfrågor, varvid olika kommunala intressen i möjligaste mån skall beaktas, utgår jag från att något utrymme för kommunalt ekonomiskt engagemang på detta område icke längre skall föreligga. Jag anser mig således ha anledning räkna med att kommunalt stöd i syfte att påverka enskilda företags lokalisering och utvidgning inte skall förekomma i fortsätt- ningen. Beträffande gränserna för kommuner- nas kompetens härvidlag ämnar jag föreslå KM:t att föranstalta om särskild utredning.

Riksdagen instämde i vad departements- chefen anfört.2

6.2.5 Lagstiftning och förslag i frågan under senare delen av 1960-talet

Efter förslag i kommunalrättskommitténs delbetänkande3 över det föreliggande upp— draget har borgerlig primärkommun genom lag (1968: 131) om vissa kommunala befo- genheter inom turistväsendet tillagts befo- genhet att vidta åtgärder för uppförande

1 Prop. s. 207. ? BoU 1964: 48 s. 34; rskr 408. 3 SOU 1967: 50.

och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet in- om kommunen. I propositionen1 framhöll departementschefen att befogenheten borde vara begränsad till vad som föranleddes av syftet med lagen, nämligen att undanröja det hinder för kommunala åtgärder på om- rådet som låg i att sådana åtgärder enligt praxis inte fick vidtas för andra än i huvud- sak kommunens egna medlemmar. De all- männa principerna som i övrigt gällde för den kommunala kompetensen borde alltså fortfarande gälla. Det betydde till en början att kommunal verksamhet på området inte borde få syfta till att ge kommunen affärs- vinst. Åtgärderna borde få vidtas i samma former som var tillåtna för motsvarande åt- gärder inom områden som redan nu föll in— om den kommunala kompetensen. I den mån kommun bedömde det lämpligt att ge stöd åt organisation eller enskilt företag vilket kunde antas undantagsvis bli fallet — borde det alltså vara tillåtet. Därvid måste emellertid iakttas gängse principer för kom- munalt stöd nämligen att stödet stod i rim- lig relation till allmännyttan och att det in- te innebar otillbörligt gynnande av enskild person.

Parkeringskommittén har är 1968 fram- lagt förslag till parkeringslag.2 Enligt försla- get skall kommun äga inrätta och driva par- keringshus och andra parkeringsanläggning- ar samt genom upplåtelse av mark, läm- nande av lån, tecknande av borgen eller andra liknande åtgärder underlätta tillkoms- ten eller stödja driften av enskilda parke- ringsanläggningar.

Genom ändringar år 1969 (1969: 689) i förordningen (1940: 910) angående yrkes— mässig automobiltrafik m. in. har kommuns och landstingskommuns befogenheter be- träffande kollektivtrafik förstärkts. Kom- mun, landstingskommun eller kommunalt trafikföretag har numera företräde framför annan när det gäller tillstånd till linjetrafik med omnibus och kan även mot lösen tvångsvis överta trafiktillstånd från annan.

Genom lag (1970: 663) om vissa kommu- nala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade har kommun tillerkänts

befogenhet att i samverkan med arbetsmark- nadsmyndighet driva affärsverksamhet i syf- te att bereda arbetsanställning åt handikap- pade (se vidare härom s. 113).

6.3 Rättspraxis3

I 1947 års kompetensbetänkande behandla- des rättspraxis på förevarande område under rubriken Kommunal affärsverksamhet och understödjande av enskilda näringsföretag samt Arbetslöshetshjälp. Den sammanfatt- ning som i det följande görs av rättsfallsma- terialet på området är huvudsakligen begrän- sad till avgöranden i tiden efter 1948 års kompetensreform. Flertalet av de kommen- terade rättsfallen finns refererade i bilaga 3.

Det tämligen omfattande rättsfallsmateria- let på området domineras av notisfall, om vilka brukar gälla att de inte får tillskrivas någon större generell räckvidd. Om såväl notisfallen som referatfallen de egentliga prejudikatsfallen _ kan sägas att de sällan var för sig ger underlag för mera inträngan- de analys, närmast beroende på att utsla- gen ofta motiverats med allmänna hänvis- ningar till utredningen i målet utan att an- ge hur fakta och data i målet påverkat ut- gången och föranlett att den klandrade kom- munala åtgärden bedömts som kompetensen- lig resp. kompetensöverskridande. Detta kan i sin tur i flertalet fall antas bero på att pro- cessmaterialet, för vilket parterna har att svara, varit otillräckligt för klargörande överväganden. Den avsaknad av i egentlig mening rättslig precision som på goda grun- der utmärker själva kompetensregeln i 3 & KL går sålunda igen i rättsfallsmaterialet och inbjuder därmed till varsamhet när det gäller att gruppera och dra generella slutsat- ser av rättsfallen.

Allmänt kan sägas att rättspraxis under den undersökta perioden liksom tidigare iakttagit restriktivitet vid bedömning av kommunala åtgärder i riktning mot en ytter-

1 1968144 8. 20. 2 SOU 1968:18.

3 Flertalet under 6.3 åberopade rättsfall är återgivna i bil. 3.

ligare integrering av kommunal verksamhet och näringsliv än den som föranleds av sär- skilda uttalanden i motiven till 1948 års kompetensreform, speciallagstiftningen och kommunernas hävdvunna befogenheter på de 5. k. kommunala affärsverkens område.

Praxis under perioden innebär ett fullfölj- ande av de principer som kunde iakttas i rättstillämpningen vid 1948 års kompetens- reform och av de förväntningar om besvärs- prövningens anpassning till den ekonomiska, sociala och tekniska utvecklingen, som då uttrycktes.

6.3.1 Åtgärder i huvudsakligt syfte att tryg- ga kommunmedlemmarnas behov av viktiga- re tjänster och förnödenheter

A. Vid kompetensreformen noterades att rättspraxis inte beredde några hinder för kommunalt engagemangi sådana verksam- heter av monopolkaraktär (energiverk och andra ledningsverk) som tillhandahöll nyttig- heter eller tjänster, som var oumbärliga för kommunens medlemmar i gemen och vars handhavande tilldrog sig ett betydande all- mänt intresse. Detsamma kan sägas beträf- fande senare rättstillämpning och belyses av fallet 1967 I 29. Här ansågs kommun oför- hindrad att köpa en minoritetspost av aktier i ett enskilt bolag som ombesörjde eldistribu- tion i kommunen. Att bolaget genom dotter- företag drev för den kommunala kompeten- sen i princip främmande industriell rörelse ansågs inte böra hindra köpet, enär kommu- nens intresse av att få insyn och inflytande över eldistributionen inte kunde förverkligas på annat sätt.

I motiven erinrades om att taxor för anli- tande av ifrågavarande kommunala anord- ningar inte ansågs få bestämmas så att de medförde ren företagarvinst. Denna rätts- grundsats konfirmerasi fallet 1958 ref. 7, som indirekt fastslår att avgifterna inte får väsentligt överstiga en efter företagsekono- miska grunder beräknad självkostnad.

B. I motiven noterades vidare att praxis över huvud intagit en positiv hållning till kommunala insatser på kommunikationsvä-

sendets område. Motsvarande iakttagelse kan göras även i senare praxis.

Kommun har ansetts kunna engagera sig i tillskapande av flygfält genom markanskaff— ning (1970 C 326) och borgensåtagande (1969 ref. 26). I sistnämnda fall yttrade RegR bl. a. att det fick anses utgöra en kom- munal angelägenhet att genom ekonomiskt stöd främja anläggandet av ett flygfält i syfte att skapa ökade kommunikationsmöj- ligheter för orten.

Frågan om kommuns befogenhet att till- godose behovet av hotell och restauranger i tätorter belyses av två rättsfall av senare da- tum (1968 K 726, 1968 K 728). Av fallen framgår att kommun får tillskapa sådana an- läggningar om de befintliga anläggningarna med hänsyn till omfattning, standard och omständigheterna i övrigt framstår som otill- räckliga och behovet av anläggningar inte kan väntas bli tillgodosett genom insatser av enskilda företag och personer.

I fallet K 726 synes det ha varit klart att anläggningen under en avsevärd tid fram- över inte helt skulle kunna bära sina kostna- der, men denna omständighet, på vilken kla- ganden väsentligen grundade sin talan, läm- nades utan kommentareri Rengsi övrigt tämligen utförligt motiverade utslag. Detta lär inte betyda att RegR skulle vara beredd att utan begränsningar godtaga ekonomiska uppoffringar för hotelländamål. Redan i den allmänna behovsprövningen får anses ligga att den kommunala insatsen framstår som ekonomiskt försvarlig med hänsyn till rådan- de och väntade förhållanden på orten.

De båda ovan behandlade avgörandena ligger i linje med en del mindre utförligt mo- tiverade äldre avgöranden (1946 S 391, 1952 I 165, 1957 I 141, 1964 I 61 och 1965 I 39).

Kommun har ansetts kunna engagera sig i trafikföretag av olika slag. Kommuner på Öland har sålunda ansetts äga teckna borgen åt enskild person för köp av färja i syfte att trygga eller få till stånd färjetrafik med fast- landet (1960 I 186, 1963 I 135).

Kommunalt beslut om ekonomiskt under- stöd till enskild bilfärjetrafik över Öresund har i visst fall upphävts enär beräknings—

grunderna för stödet varit sådana att beslu- tet ansetts stå i strid med reglerna i 20 å hamntaxekungörelsen om trafikanternas lik- ställdhet i fråga om hamnavgifter (1960 I 187). Av de skiljaktiga meningarna i detta mål synes emellertid framgå att förekomsten av bilfärjetrafik kan vara av sådan betydelse för en kustkommun att kommunen kan ha rätt att engagera sig däri genom ekonomiskt stöd till enskild redare i den mån det verkli- gen behövs för att trafiken skall förekomma.

Såsom framgår redan av de ovannämnda fallen lägger praxis i och för sig inte hinder i vägen för insatser som innebär att viss en. skild trafikutövare får fördelar framför and— ra. Men det förutsätts då att de samhälleliga trafikintressena av insatsen är så starka att den enskilde trafikutövarens eventuella för- delar blir av klart underordnad betydelse. Kommunalt beslut om att bevilja lån till en person för förvärv av andel i taxirörelse har i enlighet härmed ansetts kompetensöver- skridande när det inte framgått att lånet ut- gjort en förutsättning för taxirörelsens fort- bestånd (1968 K 283). RegR framhöll här att beslutet fick anses innebära ett ur kom- munalrättslig synpunkt obehörigt understöd- jande av enskild person. RegR:s motivering i övrigt innebar ett erkännande av att det i och för sig kunde ligga i kommunens intres- se att den ifrågavarande taxirörelsen upp- rätthölls.

Ett annat exempel där allmänna trafikin- tressen kan tänkas i någon mån ha inverkat på kompetensprövningen utgör fallet 1968 K 1587, där kommunal medverkan vid till- skapandet av en lastbilscentral genom bor- gensåtagande för enskild person ansetts kompetensenlig av KM:t i statsrådet.

Avgörandena rörande kommuns kompe- tens på förevarande område går i samma riktning som äldre rättspraxis angående kommunalt stöd åt eller deltagande i buss- trafik (1926 ref. 25, 1928 S 234, 1939 S 149), sjötrafik (1916 C 5, 1951 I 157) och järnvägstrafik (1910 ref. 102, 1929 ref, 74, 1932 S 220).

C. I motiven framhölls också att en posi- tiv inställning hos praxis i första hand borde

förväntas i fråga om sådana företag som på ett eller annat sätt anknöt till redan befintlig kommunal verksamhet. Som exempel på vad som åsyftades nämndes stuveriverksamhet i kommunal hamn, biografrörelse i av kom- mun disponerad allmän samlingslokal, samt förädling och försäljning från kommunalt grustag. Några rättsfall under perioden ut- ökar eller befäster exempelsamlingen.

Kommuns beslut att inrätta och driva av- giftsfinansierad körskola har ansetts kompe— tensenligt (1965 ref. 43, 1968 K 1770). I bå- da fallen avsåg vederbörande kommun att driva verksamheten utan vinst. I notisfallet framhöll RegR att i dagens samhälle beho- vet av körkort för medborgarna i gemen framstår som särskilt starkt med hänsyn till yrkesutövning och fritidsverksamhet och att det mot den bakgrunden får anses falla inom den kommunala kompetensen att aktivt en— gagera sig i utbildning av motorförare.

Såsom kompetensenligt har ansetts beslut om kommunalisering av kioskrörelse med godsmottagning och försäljning som bedrevs i kommunägd busstation (1953 I 107). Kioskhandel är annars en verksamhet som i princip ansetts falla utanför kommuns all- männa kompetens (1965 ref. 17, 1968 K 1198, 1970 C 239).

Kommunalt beslut att genom förskottslik— vid och kapitaltillskott stödja ett kommun- ägt aktiebolag, som drev grustagsrörelse har ansetts kompetensenligt (1964 I 86). Läns- styrelsen fäste i sitt utslag avseende vid arten av bolagets verksamhet. Verksamhet av ifrågavarande slag har såtillvida samband med annan kommunal verksamhet att kom- munen vanligen är storförbrukare av grus och sand i sitt väg-, gatu- och bostads— byggande. Möjligen kan fallet också ses som exempel på utnyttjande av kommunala na- turtillgångar, något som alltid ansetts ingå i kommuns kompetens. Kommun anses exem- pelvis ha rätt att kommersiellt utnyttja jord- bruks- eller skogsfastigheter som kommun av ålder, genom donationer eller på liknande speciell grund blivit ägare till eller som kom- munen kan ha förvärvat som markreserv för samhällsbyggandet (1951 I 70, 1958 I 52).

Ett annat exempel på anknytningseffekter

ges i fallet 1968 K 61, där stads beslut att från stadsträdgården skulle idkas försäljning av plantskoleväxter till allmänheten ansågs kompetensenligt, enär verksamheten fick an- ses ha ett naturligt samband med hållandet av ifrågavarande stadsträdgård.

I detta sammanhang kan också nämnas att kommun ansetts oförhindrad att kommu- nalisera skolskjutsverksamhet (1962 I 82, 1963 I 188). Därvid har invändning om att verksamheten inte överensstämt med villkor för statsbidrag ansetts sakna betydelse för kompetensfrågan. Invändningar av innebörd att åtgärden varit obehövlig och att verksam- heten lika väl kunnat fullgöras med anlitan- de av den enskilda yrkesmässiga trafiken har varit verkningslösa.

D. När det enskilda initiativet viker eller bortfaller på ett visst område kan detta, som framgått av det föregående, medverka till att ge rättsligt utrymme för kommunala åtgär- der. Frågan i vad mån kommun kan tiller- kännas befogenhet att på sådan grund befat— ta sig med lokal varuförsörining belyses i fallet 1970 C 260, som gällde kommunal borgen åt en livsmedelshandlare för uppfö- rande av affärslokal i ett mindre samhälle, där tidigare affärsrörelsen upphört och orts- befolkningen i huvudsak blivit hänvisade till livsmedelsbussar och butiker i andra samhäl- len. RegR fann förhållandena sådana att det i och för sig fick anses falla inom ramen för kommunens uppgifter att vidtaga lämpliga åtgärder för att främja varuförsörjningen på orten men upphävde likväl det kommunala beslutet. Avgörande var därvid dels att den kommunala insatsen skedde genom ekono- miskt stöd till rörelseidkare och dels att va— ruförsörjningen i orten, ehuru inte helt till- fredsställande, dock ansågs ordnad i den omfattning som numera kunde anses från ekonomisk synpunkt försvarlig inom lands- bygdsområden i allmänhet. Beslutet ansågs inte förestavat av ett så betydande allmän- intresse, att dess karaktär av stödåtgärd till förmån för enskild person vid sidan därav framstod som oväsentlig.

E. Kommunerna driver i betydande om-

fattning affärsrörelse och annan verksamhet genom särskilda rättssubjekt, främst aktie— bolag och stiftelser, i vilka kommunen ge- nom dominerande aktieinnehav eller eljest har ett bestämmande inflytande.1 Denna form för kommunal verksamhet har i prin- cip godtagits i rättstillämpningen, när det gällt avgränsade verksamheter inom den oreglerade sektorn, ehuru de särskilda rätts- subjekten är undandragna kommunalrättslig kontroll. Hithörande frågor belyses i ett antal fall som avsett besvär över kommu- nala beslut att bilda särskilt rättssubjekt och anslå medel till dess verksamhet (1963 1193, 1965 I 70 och 148, 1966 ref. 7, I 15 och I 18 samt 1967 K 1471). Minimikravet för att ett sådant beslut skall anses kompetens- enligt synes vara att den i bolagsordningen eller stadgarna angivna verksamheten är begränsad till verksamhet som typiskt sett kan godtas som kommunal. Avseende fästes även vid andra omständigheter. Såsom framgår av majoritetsmeningen och dissen- serna i fallet 1966 ref. 7, kan en i förhål- lande till den avsedda verksamheten alltför omfattande medelsanvisning resp. balans mellan dessa faktorer vara omständigheter som självständigt påverkar kompetensbe- dömningen. I fallet 1966 I 18 ges exempel på att kommunal medelsanvisning till kom- munägt särskilt rättssubjekt någon gång kan vara kompetensenligt ehuru rättssubjektet driver verksamhet som inte godtas som kommunal.

6.3.2 Allmänt näringsfrämjande åtgärder

I motiven framhölls att det fick anses tillhö- ra kommuns befogenhet att allmänt befräm- ja näringslivets utveckling inom kommunen. Som exempel härpå nämndes iordningsställ- ande av byggklara industriområden med tra- fikleder, stickspår, vatten och avlopp m.m. samt anskaffning och iordningställande av särskilda byggnader där ett flertal verkstäder för hantverk och småindustri kunde inrym- mas. Dylika och därmed jämförliga åtgärder ansågs på grund av sin allmänna natur falla inom kommunens kompetensområde. De var

1 Se bolagsbet. SOU 1965:40 s. 11—37.

visserligen ofta ägnade att minska driftskost- naderna för vederbörande rörelseidkare men de hade inte karaktären av individuella för- måner.

Rättspraxis under perioden har ytterliga- re exemplifierat och nyanserat här åsyftade befogenheter.

Några hithörande fall har redovisats tidi- gare i kommitténs betänkande ”Kommuna- la befogenheter inom turistväsendet” (SOU l970:50) s. 54—56. Ehuru kommunen nu- mera har vidgade befogenheter inom turist- väsendet har dessa avgöranden fortfarande ett principiellt intresse. Såsom lagligt har an- setts anslag till enskild sammanslutning för anordnande och drift av turistbyrå i kommu- nen (1952 I 263), uppförande av byggnad för turistbyrå och restaurang (1953 I 239) samt ekonomisk garanti eller anslag för fest- spel och andra för turistnäringen i kommu- nen betydelsefulla evenemang (1956 I 27, 1958 I 225 och 1966 1152).

Andra exempel utgör fallen 1955 I 122 och 1966 I 101, som båda avsåg kommunalt stöd åt varuutställningar. I det första fallet var fråga om tillstånd för Göteborgs stad att teckna borgen för lån åt stiftelsen Svenska Mässan för uppförande av en mässbyggnad, som bl. a. skulle innehålla lokaler åt stadens nämnder. KM:t inhämtade i underställ- ningsmålet RegR:s utlåtande huruvida sta- dens borgensåtaganden, i vad dessa gällde lokaler i byggnaden, som inte var avsedda för stadens nämnder, var att anse som en kommunal angelägenhet. RegR fann med hänsyn till i målet upplysta förhållanden de i remissen avsedda borgensåtagandena böra anses utgöra en kommunal angelägenhet och KM:t i statsrådet biföll ansökningen. Av den kortfattade notisen kan man inte utläsa vad som avses med i målet upplysta förhållan- den. Stadens intresse av att få lokaler i bygg- naden för sina nämnder har sannolikt i nå- gon mån inverkat på bedömningen. I 1966 års fall ansågs anslag å 200 000 kr för ve- derlagsfritt tillhandahållande av mark, fram- dragande av ledningar, upplåtelse av lokaler rn. m. åt enskild person för anordnande av nordisk fritids- och jordbruksutställning i Vadstena vara en stadens angelägenhet. LSt

hänvisade här till den betydelse utställning— en måste anses ha för stadens näringar och till arten av det lämnade stödet. Dessa skäl synes ha godtagits av RegR. Exempel på ett kompetensenligt landstingskommunalt enga- gemang av liknande slag ges i fallet 1969 C 113. En negativ gränsmarkering ges i fal- let 1968 K 831. Där upphävde RegR som kompetensöverskridande ett beslut av full- mäktige i Götene köping att teckna fem an- delar å 1 000 kr i West Expo AB, som enligt bolagsordningen hade till föremål för sin verksamhet att driva utställnings. och kon— sultverksamhet samt idka annan i samband därmed stående rörelse. Som motivering an— förde RegR att den verksamhet som avsågs skola utövas av bolaget inte kunde anses va- ra av sådan natur att förvärvet av andelar i bolaget kunde bedömas som en köpingens angelägenhet. Enligt klagandens uppgifter i målet skulle bolaget tillhandahålla perma- nent utställningslokal i Skara åt industrifö- retagen i området samt aktivt verka för för- säljning av utställarnas produkter. Till skill- nad från de mera traditionella varumässor- na synes West Expo i första hand varit av- sedd som ett slags försäljningsorgan för in- dustrin i regionen. Man får anta att sist- nämnda förhållande åsyftats med RegR:s hänvisning till verksamhetens natur.

Till de allmänt näringsfrämjande åtgär- derna kan hänföras tillhandahållande av mark till det enskilda näringslivet för dess lokaler och övriga anläggningar (1964 I 12).

Praxis synes inte uppställa något hinder mot att kommun tillämpar en generell låg- prislinje i sin med avseende på näringslivet förda markpolitik (se 1967 K 769 och RegR:s motivering i fallet 1965 I 144). I princip tar praxis emellertid avstånd från in- dividuella prisförmåner. Det vederlag kom- munen betingar sig får inte i enstaka fall vä- sentligt underskrida markens verkliga värde (1954 I 215, 1957 I 157). Prövningen av förhållandet pris—markvärde synes ske på ett sätt som lämnar breda handlingsmargi- naler för kommunen (1955 I 185, 1956 I 83, 1957 I 157, 1966 I 57).

De vederlagsprinciper som gäller vid åt- gärder för markförsörjning åt näringslivet

torde i tillämpliga delar gälla även när kom- munen tillhandagår näringslivet med sådan service som kommunen håller för bebyggel- sen i allmänhet, exempelvis från energi- och värmeverk. Avgifterna får i princip inte sät— tas så att viss nyttjare får förmåner som inte under motsvarande förhållanden kommer annan nyttjare till del (1949 I 211).

Praxis har i åtskilliga fall prövat frågor om kommuns befogenhet att tillhandahålla lokaler åt näringslivet.

Grundsatsen om allmäninriktning har här ansetts överträdd när fråga varit om uppfö- rande av byggnad för huvudsakligen ett en- då företag (1952 I 271, 1962 I 40, 1962 I 245, 1964 I 25, 133, 1966 I 15, 37, 102, 129, 1967 K 767). Bedömningen har blivit densamma i mål om förvärv av byggnad, när kommunen avsett att använda byggna- den för sådant ändamål som ovan nämnts, exempelvis för uthyrning till säljaren—före- tagaren (1966 I 25, 1967 ref 35), eller kom- munen varit ur stånd att påvisa något aktu. ellt kompetensenligt behov av byggnaden (1963 I 199, 1965 I 144).

De nämnda fallen avser industrilokaler. Samma ståndpunkt har emellertid intagits till lokalhållning för handeln (1970 C 108), där praxis även i andra hänseenden ställt sig restriktiv (1966 I 171, 1969 K 673).

En mera positiv belysning av kommuns befogenhet på förevarande speciella område ges i ett antal rättsfall, där fråga varit om lagligheten av kommuns beslut att bilda sär- skilt rättssjubjekt för lokalhållningsändamål eller att tillskjuta medel till sådant rättssub- jekt.

Beslut härom har ansetts kompetensenligt när föremålet för det särskilda rättssubjektets verksamhet enligt bolagsordning eller stad- gar varit att »tillgodose hantverkets och småindustrins behov av arbetslokaler ge- nom anskaffande och iordningställande av särskilda byggnader där ett flertal verkstä- der kan inrymmas» (1966 ref. 7), att »upp föra, köpa, sälja och förvalta fastigheter för beredande av lokaler för hantverk och små- industri samt att bedriva annan därmed för- enlig verksamhet» (1965 I 70) och att »upp- föra och uthyra lokaler för hantverk och

Det kommunala beslutet har emellertid ansetts kompetensöverskridande när ända- målet med rättssubjektets verksamhet varit att >>bygga och förvalta industri- och hant- verksfastigheter ävensom utöva därmed för- enlig verksamhet» (1963 I 193) eller att »uppföra och förvalta byggnader för indu- striellt ändamål ävensom bedriva annan där- med sammanhängande verksamhet» (1967 K 1471).

Oavsett verksamhetens ändamål enligt bo- lagsordning eller stadgar har kommun an- setts överskrida sina befogenheter när fråga varit om lån eller borgensåtagande till rätts- subjektet för uppförande av industribygg- nad, att uthyras till ett enda enskilt industri- företag (1966 I 15, 1967 K 767) eller om medelstillskott för att gottgöra hyresbortfall som uppkommit genom att ett enskilt före- tag befriats från att erlägga hyra för lokaler som företaget hyrt av det särskilda rättssub— jektet (1967 K 1477).

Beträffande olika speciella frågor röran- de kommuns mellanhavande med särskilda rättssubjekt av hithörande slag; se 1966 I 115 (inhibitionsfråga), 1966 I 18 (tillfälligt lån för ändringsarbeten på fastighet) och 1970 C 257 (överföring av icke kompetens- enlig anläggningstillgång).

6.3.3 Kommunalt engagemang i eller kom- munalt stöd till företag vars verksamhet i och för sig faller utanför kommuns kompe- tens

I motiven till 1948 års kompetensreform framhölls att behovet av att skapa arbetstill- fällen åt arbetslösa eller att hindra hotande arbetslöshet kunde ge kommun befogenhet att igångsätta och driva företag, vars verk- samhet eljest inte omfattades av kommunens kompetens. Särskilt ansågs det angeläget att kommunerna ägde befogenhet att genom lån, tecknande av borgen eller annorledes medverka till uppehållande av driften vid in- dustrier eller andra företag i sådana fall där nedläggning eller inskränkning i driften skulle föranleda arbetslöshet i kommunen. Däremot ansågs det synnerligen tvivel-

aktigt om stödåtgärder i syfte att skaffa kommunen ökat skatteunderlag eller åstad- komma andra liknande effekter, som i och för sig kunde vara gynnsamma för den egna kommunen, borde vara tillåtna. Efter en dis- kussion rörande de omständigheter som tala- de för och mot sådana stödåtgärder stanna- de man vid att tills vidare godta dåvarande rättspraxis, som konstaterades vara restrik- tiv. Det förklarades uttryckligen att införan- det av allmänintresset inte för det dåvaran- de innebar någon utvidgning av kommuns befogenhet på området.

Hur rättstillämpningen under perioden ställt sig till kommunala insatser inom vad som kan kallas näringslivets område fram— går delvis av de begränsningar som enligt det föregående gäller i fråga om kommunala en- gagemang i verksamheter av affärsmässig art i huvudsakligt syfte att tillhandahålla tjäns- ter och förnödenheter till kommunmedlem- marna i gemen och i fråga om kommuns be- fogenhet att allmänt främja näringslivet. Sammanfattningsvis kan rättstillämpningen sägas formulera huvudregeln att insatser som faller utanför dessa begränsningslinjer är otillåtna. I de många rättsfall som illustre- rar huvudregeln har i flertalet fall fråga va- rit om engagemang i industrin. Rättsfallsma- terialet ger en katalog över åtgärder som en- ligt huvudregeln anses kompetensöverskri- dande. Som exempel kan nämnas aktieteck- ning (1970 C 240) kreditstöd genom lån eller borgensåtaganden (1961 I 49, 186), kontantbidrag (1954 I 89), eftergift av ford- ran eller säkerhet för fordran (1952 I 157, 1967 K 822), betalningsåtagande utan mot- prestation (1952 I 272), köp av fastighet för uppenbart överpris (1964 I 30), överlåtelse av mark vederlagsfritt eller till väsentligt un- derpris samt köp av mark i syfte att överlå— ta marken på dylika villkor (1952 I 62, 1954 I 215, 1957 I 157, 1968 ref. 18), vederlags- fria arbeten på annans industrimark (1961 I 185), köp av maskiner för uthyrning eller försäljning (1953 I 214).

Åtgärder av exemplifierat slag har godta— gits endast när de ansetts påkallade på grund av rådande eller befarad arbetslöshet i kom- munen. Bedömningen har emellertid varit

restriktiv och exemplen på fall där åtgärder på denna grund befunnits kompetensenliga är fåtaliga i förhållande till antalet prövade fall. Den arbetslöshet som avses motverkad eller avvärjd skall vara av viss icke obetydlig omfattning för att vinna beaktande (1959 I 203, 1962 I 203). Den kommunala insatsen skall stå i rimlig proportion till de åberopade sysselsättningssvårigheterna (1960 I 137). vara försvarlig till sin omfattning (1969 K 837) och ha avsevärd betydelse för att hind— ra eller motverka svårigheterna (1959 I 137, 1962 I 121, 1964 I 25). Intresset av att av- hjälpa dold arbetslöshet (1966 I 102) eller att åstadkomma en lämplig differentiering av näringslivet (1962 ref. 1) har inte ansetts kunna legalisera stödinsatser. När kommun tidigare engagerat sig ekonomiskt i ett före- tag har kommunens intresse av att skydda sig mot ekonomisk förlust kunnat medverka till att legalisera ytterligare ekonomiska in- satser (1969 K 837). Det kvantitativt bety- dande rättsfallsmaterialet på området (se sakregistret till bilaga 3) ger inte underlag för närmare konkretisering av förevarande befogenhet.

6.4 Undersökningar av omfattning och ef- fekter av kommunalt företagsstöd av lokali- seringspolitisk art

Frågan om omfattningen och effekten av kommunal lokaliseringsaktivitet med avseen- de på näringslivet har vid ett flertal tillfällen varit föremål för undersökningar i såväl statlig som enskild regi, Undersökningar av sådant slag finns redovisade i 1951 års loka- liseringsbetänkande,1 i en av biträdande di- rektören i Skattebetalarnas förening Ulf Öje- man år 1961 utgiven skrift »Kommunala in- dustrisubventioner», i Industriförbundets tidskrift 1963/6, i 1963 års lokaliseringsbe— tänkande samt i en av civilekonomen Inge- mar Eliasson inom Ekonomiska forsknings- institutet vid Handelshögskolan i Stockholm utarbetad skrift »Kommunernas stöd till fö- retag 1964—1966» (stencil 1968).

I 1951 års lokaliseringsbetänkande pre— senteras en undersökning rörande städer och

1 SOU l951:6.

Grundmaterialet för denna undersökning var en inom Svenska stadsförbundet gjord sammanställning av där tillgängligt material rörande kommunal lokaliseringsverksamhet. Materialet hänförde sig till senare delen av 1940-talet samt 1950-talet.

Beträffande allmänt näringsfrämjande åt- gärder noterades att ett 70—tal städer och kö- pingar under de senaste åren inrättat kom— munala organ som verkat för utvecklingen av näringslivet i orten.

Praktiskt taget varje stad eller större kö- ping hade vidtagit åtgärder av olika slag för att få företag lokaliserade till orten. Undan— tag utgjorde egentligen bara de största stä- derna.

Undersökningsmaterialet ansågs visa att ekonomiska stödåtgärder till förmån för så— väl enskilda företag som för statliga och landstingskommunala verk och inrättningar varit synnerligen vanliga och i flertalet fall även av betydande storlek. Beloppet av den totala ekonomiska insatsen var inte möjlig att få fram men det ansågs att understödet vissa år uppgått till miljonbelopp.

I närmare hälften av de undersökta fallen av ekonomiskt stöd till enskilt företag hade stödet lämnats till företag som redan var etablerat på orten men övervägde att flytta till annan ort.

I syfte att belysa de olika formerna för in- dividuella stödåtgärder redogjorde utred- ningen för ett 20-tal exempel på industristöd i lika många städer eller köpingar. Den ojämförligen vanligaste formen för industri- stöd angavs vara upplåtelse av mark kost— nadsfritt eller till nedsatt pris. De påträffa- de fallen av sådant stöd sades vara legio.

Vid sidan av de individuella stödåtgärder- na hade utredningen påträffat ett stort antal fall av kollektiva stödåtgärder i form av un- derpriser på mark och kommunal service. Utredningen fann anledning förmoda att detta stöd inneburit betydande tillskott till näringslivet och verksamt bidragit till för- skjutningar i den naturliga lokaliseringen.

Av kommunala förmåner till statliga verk och inrättningar gav utredningen ett tio- tal exempel på vederlagsfria upplåtelser av

mark m.m. till försvaret, det statliga dom- stolsväsendet och telegrafväsendet. I flera fall hade den kommunala insatsen gjorts se- dan lokaliseringcn blivit ett faktum. Å and- ra sidan hade enligt utredningen otvivelak- tigt förekommit fall där de kommunala åta- gandena kunnat inverka på lokaliseringen.

Den av Öjeman redovisade utredningen hänför sig till landskommunerna i Uppsala län. Undersökningen gjordes vid årsskiftet 1960/61 genom telefonintervjuer med ve- derbörande kommunalkamrer eller kommu- nalkassör.

Av länets 22 landskommuner var 16 ty- piska jordbrukskommuner med en eller ett par mindre tätorter. Tre av kommunerna betecknades som övervägande industribeto- nade medan resterande tre var blandade kommuner där hälften av befolkningen ar— betade i jordbruk medan andra hälften bod- de i samhällen och sysselsattes i industrier, verkstäder och servicenäringar.

Allmänt kunde konstateras att flertalet av kommunerna bedrev informationsverksam- het angående kommunens möjligheter som industriort. Alla kommuner var öppna för diskussion beträffande olika villkor om en företagare visade intresse för kommunen och kommunen kunde övertygas om att fö- retaget var solvent och hade goda framtids- utsikter.

Det praktiskt taget enda skälet till att jordbrukskommunerna försökte öka indu- strialiseringen i kommunen var att man vil- le motverka avfolkningen. I något fall upp- gavs som ytterligare skäl att man inte ville bli »sovkommun» till Uppsala. Även i de industribetonade kommunerna förelåg på några håll en viss rädsla för att kommunen skulle få en sådan funktion. Det vanligaste skälet till ökad industrialisering var i dessa kommuner önskemålet att bereda sysselsätt— ning för kvinnlig arbetskraft. I något fall ha- de ett viktigt skäl för industrialiseringspoli- tiken varit önskemål att få småindustri till orten och därigenom differentiera närings- livet.

Det ojämförligt vanligaste industristödet lämnades genom markpolitiken. Nio av de 22 landskommunerna tog vid markförsälj-

ning endast ut råmarkspriset och avstod från att skaffa täckning för förekommande kost- nader för gator, vägar, vatten och avlopp m. m. I en kommun överlät man marken till företagaren för råmarkspris men lämnade kredit för köpeskillingen mot toppinteck- ning. Krediten gällde för obestämd tid och löpte med 1/4 % ränta. Endast tre av kom- munerna tog ut verklig kostnad för marken inklusive kostnader för vägar, vatten och av- lopp m.m. Resterande tio kommuner hade inte sålt någon mark till enskilda företag. För att underlätta lösningen av vatten- och avloppsfrågan hade dock en av dessa kom- muner gått i borgen för ett lån som vederbö- rande företag upptagit för detta ändamål.

Den andra huvudformen för kommunalt stöd till enskilda företag var borgensåtagan- de. Elva av de 22 kommunerna hade gått i borgen för enskilda företag, som regel i två eller tre fall per kommun. I allmänhet hade åtagandena inrymts i den underställningsfria lånerätten. I två fall hade borgensåtagandet skett efter tillstånd av KM:t.

Övriga stödformer såsom lån, bidrag o. dyl. var ovanliga. En kommun hade lämnat tio-årigt amorteringslån å 150 000 kr. mot marknadsränta. En annan kommun hade uppfört en fabriksbyggnad och uthyrt den till enskild företagare mot underhyra.

Den gjorda undersökningen ansågs ge en uppfattning om vilka stödåtgärder som nu var vanligast och hur de motiverades. I regel hade kommunerna med hänsyn till den kom- munala konkurrensen om de enskilda företa— gen sett sig tvingade att ge favörer av olika slag. I många kommuner hade man ansett denna utveckling i och för sig olycklig.

I Industriförbundets tidskrift redovisas re- sultatet av en frågeundersökning hos kom- munerna rörande kommunal lokaliseringsak- tivitet under femårsperioden 1958—1962.

Ett särskilt frågeformulär utsändes i bör- jan av år 1963 till samtliga kommuner och svar erhölls från 927 av rikets dåvarande 1 006 kommuner.

I fråga om informationsverksamhet visa- de undersökningen att 125 kommuner under undersökningsperioden genom reklam— och upplysningsverksamhet sökt stimulera före-

tag att etablera sig i kommunen. Enbart an- nonsering i samma syfte bedrevs av 321 kommuner. Något mer än hälften av antalet tillfrågade kommuner sökte i någon form sprida kunskaper om kommunens möjlighe- ter att ta emot nya industrier och de förde- lar som en sådan lokalisering kunde innebä- ra för företagen. Verksamheten var vanliga- re bland städer (69 %) och köpingar (74 %) än bland landskommuner (46 %).

Kostnader för annonsering och reklam under perioden uppgick för samtliga kom- muner till 2,1 milj. kr. Betydande skillnader förelåg mellan olika kommuntyper. För stä- derna var genomsnittet 16 000 kr., för kö- pingarna 4 000 kr. och för landskommuner- na 1 600 kr. Stor spridning förelåg dessutom inom de olika kommuntyperna.

En av frågorna gällde antalet nyetable- ringar av företag som vid starten hade minst 10 anställda. Med företag avsågs även »kommunala verk och kommunalägda före- tag». Särredovisning av enskilda och kom- munala företag skedde ej.

Totalt redovisades för perioden 1 100 ny- etableringar, fördelade på 401 kommuner; 52 % av nyetableringarna hade skett i städer och köpingar.

Av de 1 100 nyetableringarna blev 496 föremål för kommunalt stöd i 271 kommu- ner. Närmare hälften av samtliga nyetable- ringar erhöll således stöd i drygt en fjärde- del av rikets dåvarande kommuner.

Flertalet eller 155 av de 271 stödkommu- nerna hade lämnat stöd till en enda nyetable- ring; kommunerna hade vardera lämnat stöd åt 2—3 nyetableringar; 22 kommuner hade vardera lämnat stöd åt 4—11 nyetablering- ar.

Det förekom relativt sett flera stödkom- muner bland städerna (38 %) än bland kö- pingar (34 %) och landskommuner (27 %).

Ett 130-tal kommuner, som inte fått nå- gon nyetablering under perioden, hade ge- nom löften om ekonomiskt stöd försökt sti- mulera företag till nyetablering på orten.

Av stödformerna var borgen det vanligas- te förekommande nyetableringstödet. 130 kommuner hade under perioden lämnat stöd i den formen. De därnäst vanligaste stöd-

formerna var underpris på mark (ca 110 kommuner), låga hyror (ca 80 kommuner) och lån (ca 65 kommuner). Ett 30-tal kom- muner hade tillämpat underpriser på el, vat- ten m. m. Ett liknande antal kommuner ha— de gett stöd i forrn av underpris vid försälj- ning av industribyggnader resp. flyttnings- bidrag. Endast ett fåtal kommuner hade lämnat stöd i form av aktieteckning. Eko- nomiska stödåtgärder för att behålla redan existerande företag hade vidtagits av 234 kommuner. Närmare 2/5 av dessa kommu- ner hade lämnat stöd även åt nyetablering- ar.

Ungefär hälften av rikets kommuner hade under perioden lämnat stöd åt nyetablerat eller redan existerande företag.

En jämförelse mellan lokaliseringsverk- samhet och sysselsättningsutveckling visade att antalet stödkommuner med negativ sys- selsättningsutveckling var något mindre än antalet stödkommuner med positiv syssel- sättningsutveckling.

Undersökningsmaterialet gav vidare vid handen att städer eller kommuner med stor folkmängd eller centralort ofta hade hög 10- kaliseringsaktivitet. Det ansågs också kunna utläsas att de kommuner som haft många nyetableringar under perioden bildade en grupp med naturliga förutsättningar för in- dustriell utveckling och låg lokaliseringsak- tivitet. Bland kommuner med få nyetable- ringar fanns en markant övervikt av stöd- kommuner.

I fråga om lokaliseringsaktivitetens regio- nala fördelning kunde konstateras en rela- tiv stor aktivitet i sydöstra och norra Sveri- ge samt i Skaraborgs län. I dessa delar av landet hade framförallt kommunerna i Ös- tergötlands, Blekinge och Västerbottens län haft hög andel nyetableringar. I Västerbot- tens, Blekinge, Kronobergs och Östergöt- lands län hade kommunerna i relativt stor omfattning stött redan befintliga företag. Uppsala län uppvisade den lägsta aktivite- ten i fråga om stöd åt nyetablering men låg ett stycke över riksgenomsnittet i fråga om stöd åt befintliga företag.1

Undersökningen gav inte någon uppfatt- ning om det ekonomiska stödets absoluta

I 1963 års lokaliseringsbetänkande, bila- ga 1,2 redovisas en ingående undersökning av industrilokaliseringar under perioden 1946—1961.

Undersökningen avsåg den rumsliga för- delningen av industriella nytillskott i form av nystartade produktionsenheter, varvid ar- betsställen som vid slutet av undersöknings- perioden hade minst 25 anställda studera- des. Primärmaterialet bestod av frågeblan- ketter vilka tillställts arbetsställen som an- togs sysselsätta minst 25 personer och var lokaliserade dvs. nyetablerade, flyttade eller utlagda som filialer under perioden. På blan- ketterna frågades bl. a. efter orsaken till 10- kaliseringen. För att normera svaren upptog blanketten nio lokaliseringsorsaker, varav en med benämningen kommunala stödåtgär- der. Svar gavs genom markering i rutor i anslutning till de olika orsaksalternativen. Flera markeringar kunde förekomma. Vida- re frågades efter vilka av de markerade or- sakerna som varit avgörande vid valet av lokaliseringsplats.

Bland lokaliseringsorsakerna för samtliga industrigrupper dominerade ledig industrilo- kal eller lämplig tomtmark (orsaken marke- rad på 51 % av blanketterna). God tillgång på arbetskraft intog en mycket framskjuten plats (50 % av blanketterna). I storstadsre- gionerna var emellertid denna lokaliserings- faktor obetydlig (18 %). På 11 % av blan- ketterna uppgavs att kommunala stödåtgär- der påverkat lokaliseringen, dock i mycket liten omfattning inom storstadsregionerna (2 %). Med den här tillämpade beräknings- grunden fick kommunala stödåtgärder sjun- de plats i rangordningen för de nio på blan— ketten upptagna lokaliseringsorsakerna, när- mast följt av » goda servicemöjligheter» (5,8 %) och »övriga orsaker» (8,5 %).

Särskilt intresse ägnades omlokalisering- ar, varmed avsågs total flyttning av en pro- duktionsenhet eller utflyttning av filial. Så- dana omlokaliseringar hade varit synnerli- gen vanliga och hade till stor del varit rik- tade ut från storstadsregionerna. Kommuna-

1 Jfr Öjemans undersökning. 2 SOU 1963149.

la stödåtgärder på den nya lokaliseringsor- ten ansågs knappast ha förorsakat själva ut- flyttningen från storstadsområdet men hade inverkat på valet av lokaliseringsort sedan utflyttningen beslutats av andra skäl. På ca 20 % av svarsblanketterna från de utflyttade eller som filialer utlagda anläggningarna an- gavs sådant stöd. I dessa fall hade billig tomtmark samt personalbostäder och yrkes- utbildning lockat företagsenheterna.

De relativt sett mest omfattande omloka- liseringarna hade ägt rum inom textil- och sömnadsindustrin. Kommunala stödåtgärder hade här varit bidragande orsak enligt 13 % av blanketterna. De former av kommunalt stöd som förekommit enligt dessa hade varit på kommunens bekostnad uppförd industri- lokal, som ställts till förfogande, anskaffning av tomtmark samt kommunala lån. Utred- ningen anförde i detta sammanhang:

af Trolle (1961) har gisslat den kommunal- politik, som bedrivits av flera landsortskom- muner i samband med lokaliseringen av pro- duktionsenheter inom konfektionsindustrin. Det har främst varit fråga om kommuner med avfolkning och sjunkande skatteunderlag, vilka haft typiskt manliga industrier men saknat kvinnlig komplementindustri, som kan tänkas bidraga till att kvarhålla kvinnorna. Författaren ger ett par exempel. »Ett företag på en större ort lägger ned en filialfabrik på en mindre ort. Kommunen ingriper för att upprätthålla drif- ten. En ny företagare utan eget kapital får sätta igång med lån från företagarförening, kre- dit från leverantörer och banker och borgen från kommunen. Efter något år blir det kon- kurs. Sysselsättningproblemet löses emellertid. Ett större företag på annan ort, som befinner sig under expansion och saknar tillräckliga egna lokaler, tar hand om filialfabriken...» »Ett annat företag har två små fabriker i relativt närliggande kommuner. Den ena erbjuder före- tagaren förmåner, bl.a. genom att bygga en större fabrik, om hela verksamheten koncen- treras dit. Så sker. Den andra blir stående med lokaler och arbetskraft. Vad händer?» Kom- munernas politik är förståelig. De har sina egna svårigheter, som måste lösas. Men konfektions- industrin har icke en tillräcklig marknad för att kunna bära upp alla dessa nytillskott.

Den kommunalpolitik, som här skildras, har kanske inte i främsta rummet berört flyttning— arna och filialutläggningama från de större orterna ovan. Däremot torde den vara typisk för några av de fall, vilka döljs under rubriken »övriga» i tab 15.l Många av de produktions-

enheter inom konfektionsindustrin, vilkas lokali- sering bestämts av kommunala åtgärder, torde emellertid vara för små för att finnas med i ma- terialet, som ligger till grund för denna under- sökning, eller har försvunnit före årsskiftet 1961/62.

Eliassons undersökning grundas på en en- kät i 125 kommuner, utvalda med tillämp- ning av statistiska metoder bland landets kommuner 31/12 1966 utom Stockholm, Göteborg och Malmö (992 kommuner). Un- dersökningens syfte var att klarlägga före- komsten av ekonomiskt stöd från kommuner till företag 1964—1966. Antagandet bakom undersökningen var att sådant stöd till följd av statsmakternas lokaliseringspolitiska in- satser blivit mindre vanligt i jämförelse med den enl'gt redovisningen i industriförbun- dets tidskrift undersökta perioden 1958— 1962.

Eliasson redovisar sammanfattningsvis föl— jande resultat av sin undersökning.

1. Kommunerna i norra stödområdet för statligt lokaliseringsstöd har en positivare in- ställning till principerna för fördelningen av detta stöd än kommunerna utanför. De ex- panderande kommunerna i stödområdet tyc- ker utan undantag att principerna för loka- liseringsstödet är lämpliga medan 25 % av stödområdets stagnerande eller tillbakagå- ende kommuner tycker att principerna är olämpliga.

2. Tillkomsten av länsstyrelsernas plane- ringsråd har inte betytt att kommunerna sysslar mindre med frågor som rör närings- livets lokalisering. Tvärtom har var tredje av stödområdets expanderande kommuner kommit att syssla mera med hithörande frå- gor efter planeringsrådens tillkomst.

3. Nära hälften av alla kommuner utarbe- tar långtidsplaner över både investeringar och driftskostnader. 17 % av de ej exp. kom- munerna har ingen långtidsplanering.

4. Tre kommuner av fyra i stödområdet har erhållit nya företag. Andelen kommu- ner i övriga riket som erhållit nya företag är 55 % av de ej exp. och 65 % av de exp. 5. Till företag med minst 5 anställda etable—

1 43 anläggningar.

rade före 1964 har 77 % av kommunerna gi- vit stöd i någon form. Motsvarande andel som givit stöd till nyetableringar 1964—66 är 83 % . Andelen kommuner som stött före- tag är högre inom stödområdet än utanför.

6. Den i industriförbundets tidskrift redo- visade undersökningen, som avsåg förhål- landena 1958—62, begränsades till företag med mer än 10 anställda. Om ovanstående siffror görs jämförbara blir andelen kommu- ner som stött befintliga företag 31 % jäm- fört med 29 % 1958—62 och andelen kom- muner som stött nyetableringar 33 % jäm- fört med 25 % 1958—62. Antagandet att förekomsten av kommunalt stöd till företag skulle minskat är alltså inte verifierat. Tvärt- om har det blivit vanligare att kommuner stöder nya företag.

7. De vanligaste stödformerna har varit borgen och försäljning och uthyrning av mark och byggnader till priser som legat under kommunens självkostnad.

8. 47 % av rikets kommuner har någon gång under åren 1964—66 gått i borgen för företag. Det totala beloppet för borgensför- bindelserna har beräknats till ca 135 miljo- ner eller ca 45 miljoner/år. Av dessa förbin- delser har 6,8 miljoner eller ca 2,3 miljo- ner/år inlösts av kommunerna.

9. 16 % av kommunerna har beviljat lån till företag på tillsammans ca 18 miljoner eller ca 6 miljoner/år. På dessa lån har räntelättnader på ca 2 miljoner eller ca 0,6 miljoner/år beviljats.

10. 60 % av kommunerna har sålt eller hyrt ut mark och/eller byggnader till priser som legat under kommunens självkostnad. Skillnaden mellan självkostnad och försälj- ningspriserna har beräknats till ca 79 miljo- ner eller ca 26 miljoner/år.

11. Andelen kommuner som använt des- sa former av företagsstöd är högre i stöd- området (88 %) än utanför (73 %). Vidare är andelen ej exp. kommuner som använt dessa former för företagsstöd högre (83 %) än för exp. kommuner (73 %). 12. 65 % av stödområdets ej exp. kom- muner har någon gång under åren 1964—66 erbjudit företag stöd utan att detta lett till nyetablering. Motsvarande andel av övriga

13. 80 % av kommunerna har informerat företagare om respektive kommuns lokali- seringspolitiska förutsättningar. Den vanli- gaste informationskanalen har varit annon- ser i tidningar och tidskrifter samt att till- sätta en speciell industrinämnd eller dylikt.

6.5 Regionalpolitiken; rollfördelningen mellan stat och kommun

Till begreppet regionalpolitik hänförs olika samhälleliga strävanden, som har till syfte att förena ett effektivare resursutnyttjande och ökad ekonomisk tillväxt med förbättrad jämvikt i den nåringsgeografiska utveckling- en och därigenom skapa ökad jämlikhet i ekonomiskt och socialt avseende mellan de människor som bor i olika delar av landet (regioner). Den regionalpolitiska verksamhe- ten går ut på att förbättra den regionala samhällsplaneringen i avsikt att få till stånd en målmedveten och samordnad fördelning av utbyggnadsresurserna. Arbetet har sin tyngdpunkt i länen. Metodutveckling och samordning sker i inrikesdepartementet i nä- ra anknytning till regional forsknings— och utredningsverksamhet. Regionalpolitiken be- rör alla viktigare fackområden för samhälle- lig verksamhet såsom arbetsmarknadspoliti- ken, bostadsbyggandet, utbildningsväsendet, kommunikationer, sjukvård m. m. Ett av de mera påtagliga uttrycken för regionalpoli- tikens strävanden är det direkta lokalise- ringsstödet till näringslivet i form av lån och bidrag till industriell verksamhet. Det är också i anslutning till detta stöd som stats- makterna angett huvudmålen för den regio- nalpolitiska verksamheten.

6.5.1 Regionalpolitikens mål

Genom beslut av 1964 års riksdag om en aktiv lokaliseringspolitik angavs målet för lokaliseringspolitiken vara att främja en så- dan lokalisering av näringslivet,

1. att landets tillgångar av kapital och ar- betskraft blir fullt utnyttjade och fördelade på ett sådant sätt att ett snabbt ekonomiskt

2. att det stigande välståndet fördelas på ett sådant sätt att människorna i olika delar av landet erbjuds en tillfredsställande social och kulturell service,

3. att strukturomvandlingen och den eko- nomiska expansionen sker i sådana former och i sådan takt att de enskilda individernas trygghet värnas,

4. att landets försvar underlättas. På kort sikt kan konflikter mellan de oli- ka delmålen inte alltid undvikas. En avväg- ning tänkes då få ske från fall till fall ut- ifrån den prioritering av olika delmål som framstår som mest ändamålsenlig.

Efter 1964 års riksdagsbeslut har de re- gionalpolitiska målen gradvis konkretiserats. Betydelsefulla steg i den riktningen har ta- gits vid 1969 och 1970 års riksdagar. Un- derlaget för dessa beslut var främst förelig- gande länsplaner samt att delbetänkande av 1968 års lokaliseringsutredning.

I 1970 års prop.1 med förslag om den fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten m.m. framhöll departementschefen önsk- värdheten av en ytterligare konkretisering av de regionalpolitiska målen och anförde vidare.

En viktig förutsättning härför är att målen får en fast förankring inte bara i riksdag och regering utan också i länen och kommunerna. Betydelsefulla beslut fattas på det regionala planet rörande fördelningen av de offentliga investeringarna mellan kommunerna. De kom- munala och regionala fördelningsbesluten blir i stor utsträckning vägledande också för nä- ringslivets lokaliseringsbeslut. Det är därför angeläget att länsorgan och kommuner i sam- verkan deltar vid utformningen av den regio- nala politiken. Liksom hittills bör därför den långsiktiga utrednings- och planeringsverksam- heten på länsplanet utgöra underlag för en re- gional politik.

6.5.2 De regionalpolitiska medlen

6.5,2.1 Samhällsplaneringen

De regionalpolitiska målen skulle enligt 1964 års riksdagsbeslut främjas genom samhälle- lig rådgivning åt företag om lokaliserings- betingelserna i olika delar av landet, statligt ekonomiskt stöd vid industrilokalisering in-

om vissa områden samt en aktiv samhälls- planering, Särskilt avseende fästes vid sam- hällsplaneringen. En regional utvecklings- planering sågs som en nödvändig förutsätt— ning för att få till stånd en sådan samord- ning av insatserna i form av lokaliserings- stöd, offentliga investeringar m.m. att ef- fekterna både för samhället och individerna blir maximala.

Samhällsplaneringens huvuduppgift som ett medel för regionalpolitiken förutsattes vara att utveckla instrument dels för sam- ordning av beslutsfattandet inom olika sek- torer och på olika nivåer inom den statliga verksamheten, dels för samverkan mellan stat och kommun i syfte att regionalt förde- la de samhälleliga resurserna så att en regio- nalt balanserad ekonomisk tillväxt och en jämnare fördelning av välståndet kunde för- verkligas. Planeringen borde utmynna i kon- kreta förslag och handlingsprogram. Läns- styrelserna fick huvudansvaret för denna verksamhet i länen och i samband därmed inrättades planeringsråd med rådgivande funktioner.

Planeringen inleddes med en försöksverk— samhet under beteckningen Länsplanering 1967. Resultatet av denna planering har re- dovisats i 1969 års statsverksproposition. Planeringen hade till främsta syfte att i lä- nen ange till vilka kommunblock de regio- nalpolitiska insatserna i första hand borde koncentreras. Länsplanering 1967 kunde in- te fullföljas så långt som till konkreta hand- lingsprogram. Sådana program har emeller- tid nu tagits fram i en ny länsplaneringsom- gång (länsprogram 1970). I dessa program har länsstyrelserna, på grundval av vissa av 1970 års riksdag uppdragna riktlinjer,1 gjort en preliminär klassificering av orterna (kom- munblocken) inom resp. län, utvisande vil- ken funktion ortema enligt länsstyrelsens bedömande bör ha i regionala sammanhang och vilka åtgärder som behöver vidtas för att lösa de problem som är förknippade med resp. ortstyp. På grundval av bl. a. länsplanerna har på riksnivå utarbetats en

1 1970:75. 1 Prop. 1970:75. Ds In 197lz7.

skiss till ortsklassificering i ett regionalt handlingsprogram.2 Skissen utgår från vissa huvudkategorier av orter eller regioner: stor- stadsområdena (Stockholm, Göteborg, Mal- mö), där expansionen enligt stadsmakternas riktlinjer bör dämpas, storstadsaltcrnativ, dvs. orter som med rimliga regionalpolitiska insatser kan ges förhållanden som är likvär- diga med storstäderna i fråga om kommuni- kationer, arbetsmarknad, kvalificerad servi- ce m.m., regionala tillväxtcentra, till vilka huvuddelen av de offentliga investeringarna och de lokaliseringspolitiska insatserna bör koncentreras och som jämte storstadsalter- nativen skall fungera som huvudorter för näringsliv och kvalificerad service, service- orter i glesbygdsområdena, där en accepta- bel servicenivå kan uppnås antingen genom regionalpolitiskt stöd till näringslivet eller mera speciella regionalpolitiska åtgärder, samt slutligen övriga arter, som kan ställas utanför ett riksomfattande handlingsorgan och blir föremål för insatser som huvudsak- ligen utformas på länsplanet. Det är i sist- nämnda grupp fråga om orter som är väl- belägna i förhållande till regionala tillväxt— centra och kan anses ingå i en gemensam ar- betsmarknad för sådana orter. Denna skiss till en ortsklassificering får ses som ett av de första stegen mot ett mera fast utformat system av geografiska stödjepunkter för de regionalpolitiska ansträngningarna.

I syfte bl. a. att förbättra den regionalpo— litiska planeringen har enligt beslut av 1970 års riksdag1 med verkan fr. o. m. 1/ 7 1971 genomförts ändringar i den statliga länsför- valtningen.

Länsstyrelsen har fått en lekmannastyrel- se med landshövdingen som ordförande samt tio andra ledamöter, av vilka fem utses av KM:t och fem av landstinget och lands- tingsfri kommun. Den nya länsstyrelsen har till uppgift att leda och samordna den sam- hällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. I planeringsfrågor av re- gionalpolitisk betydelse som tidigare hand- lagts av vissa andra länsorgan har länssty- relsen övertagit beslutanderätten. Länsarki- tektkontoret samt överlantmätaren och läns- lantmäterikontoret har inordnats i länssty-

relsen. I övrigt är de olika länsorganen allt— jämt fristående från varandra. I proposi- tionen1 erinrade departementschefen om vikten av att insatserna från det allmännas sida sker i nära samverkan mellan stat och kommun. Beträffande kommunernas delta— gande i samhällsplaneringen anfördes föl- jande.

För en effektivare samhällsplanering i olika former är den snart genomförda kommunin- delningsreformen en väsentlig förutsättning. Kommunernas funktion som samhällets basor- ganisation säkras genom att kommunerna får en storlek och geografisk utformning som skapar möjligheter att inom kommunerna byg— ga upp både en differentierad service för medborgarna och en effektiv organisation för planering och förvaltning. Den kommunala pla- neringen får förutsättningarna att utvecklas pa- rallellt och i samarbete med den statliga sam— tidigt som behovet av en detaljerad statlig till- syn och rådgivning minskar.

Statlig och kommunal planering kan inte bedrivas åtskilda från varandra. Den planering som skilda huvudmän ansvarar för i det ge- mensamma samhällsarbetet måste genom en konstruktiv dialog inriktas mot samma mål.

Sedd i ett vidare perspektiv ingår kommun- indelningsreformen i den regionala politiken och innebär en betydande geografisk rationali- sering. Den nya kommunindelningen ger en grund för decentralisering av såväl beslutsfunk- tioner som offentlig och enskild verksamhet i en omfattning som sannolikt inte skulle ha bli- vit möjlig i ett samhälle med bestående splitt- ring i kommunstrukturen. Reformen innebär vidare ett viktigt inslag i utjämningspolitiken genom att den för samman vanligen expansiva orter med ekonomiskt svaga glesbygder.

Jag har tidigare redogjort för utformningen och inriktningen av den regionalpolitik som grundade sig på beslutet vid 1964 års riksdag om en aktiv lokaliseringspolitik och som inne- fattar försök att åstadkomma en mera sam- ordnad statlig planering. Det bör understrykas att den organisation som utformats för denna verksamhet i sig själv innebär en betydande decentralisering i förhållande till möjliga al- ternativa lösningar. Att tyngdpunkten i arbetet har lagts på länen innebär nämligen inte, som ibland sagts, en uppgiftsförskjutning från kom- munerna till länsorganen utan en förläggning av statliga uppgifter till regional nivå med öka— de reella möjligheter för kommunerna att med- verka i arbetet.

Departementschefen berörde även kom— munernas egen planering och denna plane-

1 Prop. 19701103.

' En påtaglig förnyelse har skett av den kom- munala planeringen med särskild betoning på en förlängning av det tidsperspektiv som man söker överblicka. Planeringsverksamheten har också alltmera blivit en uppgift för kommu- nernas styrelser, vilket får ses som ett uttryck för en strävan till ökad samordning av sektors- planeringen.

När det gäller samhällsplaneringens utveck- ling inom kommunerna har Svenska kommun- förbundet spelat en betydelsefull roll som samordnare, idégivare och teknisk rådgivare. Jag tror emellertid att också utvecklingen inom den statliga planeringen har inspirerat till öka- de planeringsinsatser inom kommunerna. I w'ssa fall har den statliga regionalpolitiska pla- neringen varit direkt beroende av en parallell utveckling på den kommunala sidan. I andra avseenden har den statliga planeringen mera in- direkt stimulerat till vidgad kommunal plane- ring. Regionalpolitiken kommer också efter hand som den utvecklas att ge kommunerna fastare utgångspunkter för planeringen.

Viktiga inslag i den kommunala planeringen är utvecklingen av bostadsbyggnadsprogram- men och de i stor utsträckning därpå grunda- de försöken med kommunalekonomisk lång- tidsplanering. Riksdagen har vid behandlingen av länsplaneringen 1967 betonat att en fort- satt utveckling av försöksverksamheten med långsiktig kommunal investeringsplanering är en förutsättning för att man skall kunna sam- ordna de planer som kan möjliggöra konkret samverkan mellan stat, kommun och närings- liv. Försöken med kommunalekonomisk lång- tidsplanering startade år 1966 i tio kommuner men har efter hand vidgats så att de år 1969 omfattade drygt 500 kommuner, som kan be- räknas svara för den absoluta huvuddelen av investeringarna inom den kommunala sektorn.

Ett i detta sammanhang intressant utveck- lingsdrag är försöken att finna nya former för interkommunal planering. Inom- åtskilliga kommunblock har prövats olika former för gemensam utvecklingsplanering, bl.a. i samar- bete med Statens planverk och Svenska kom- munförbundet. Vidare bör nämnas de kom- munalförbund som i några fall har bildats för regionalplanering i friare former än dem som byggnadslagen anvisar. Dessa kommunal- förbund söker främja dels en starkare anknyt- ning mellan sektorsplanering och den fysiska planeringen dels ett närmare samband mellan regional planering och plangenomförande.

6.5.2.2 Statligt stöd till näringslivet.

Statsmaktemas strävanden för att uppnå de regionalpolitiska målen sker med anlitande

av en serie medel som det i förevarande sammanhang skulle föra för långt att ens översiktligen totalbeskriva. De kanske mest utslagsgivande medlen finner man inom de traditionella samhälleliga sektorer och verk- samhetsområden inom vilka kommunerna ofta har specialreglerade eller eljest oom- stridda befogenheter (ex.vis bostadsförsörj- ning och kommunikationer). Vid sidan här— av förekommer åtskilliga särskilda medel som har en mera direkt anknytning till re- gionalpolitiken och som i allt väsentligt an- förtrotts åt staten och dess organ. Om de oli- ka medlen kan sägas att de var för sig har begränsad betydelse och blir effektiva först när de används i planmässiga kombinatio- ner.

En del av de särskilda statliga medlen är omedelbart inriktade på att påverka förlägg- ningen och utvecklingen av de olika enhe— terna inom det enskilda näringslivet. Sådan påverkan utövas bl.a. genom fortlöpande samråd mellan samhälle och näringsliv, delvis i organiserade former. I detta hän- seende kan erinras om att företagare och andra, som avser att inom storstadsregion bygga lokaler av viss storlek, enligt lag (1970: 725) är skyldiga att dessförinnan sam- råda med arbetsmarknadsstyrelsen om för- läggningen av den berörda verksamheten.

Ett statligt ekonomiskt stöd till individuel- la företag med principiell anknytning till investeringar har en framträdande plats i den regionalpolitiska medelsarsenalen.1 Det- ta stöd (lokaliseringsstöd) utgår företrädes- vis inom de fyra nordligaste länen och vissa angränsande områden (allmänna stödområ- det). I övriga delar av landet utgår lokali- seringsstöd i särskilda fall såsom när avse- värda sysselsättningssvårigheter förutses el- ler uppkommit till följd av industrinedlägg— ning i samband med omfattande branschra- tionalisering eller av liknande orsak eller när särskilda skäl talar för att område med ensidigt näringsliv eller isolerat läge bör till- föras ytterligare industri. Stödet är avsett att underlätta nyetablering, utbyggnad och ra- tionalisering av företag samt utgår i form av

1 KK (1970: 180) om statligt regionalpolitiskt stöd, ändrad l971:451.

bidrag, avskrivningslån, amorteringslån, låne- garanti och ersättning vid flyttning av före- tag. Till de allmänna förutsättningarna för stödet hör att den verksamhet företaget be- driver kan väntas medföra varaktig syssel- sättning för arbetskraften och tillfredsstäl— lande lönsamhet. Till kretsen av stödberät- tigade företag hänförs sådana som utövar industriell eller industriliknande verksamhet, industriserviceverksamhet samt verksamhet inom turistväsendet i glesbygdsområden. Stödet är tillgängligt för svenska eller ut- ländska fysiska eller juridiska personer in- om det enskilda näringslivet. Stöd kan utgå även till statliga företag, dvs. svenska juri— diska personer i vilka staten har ett bestäm— mande inflytande. Kommunala bolag kan för närvarande inte erhålla lokaliseringsstöd.

Andra typer av regionalpolitiskt ekono- miskt stöd till företagen är utbildnings— och sysselsättningsstöd. Företag som inom all- männa stödområdet börjar eller utvidgar verksamhet kan för en inkörningsperiod få utbildningsstöd med visst belopp per nyan- ställd. Till industriföretag i Norrlands in- land och Norrbottens kustland (inre stödom- rådet) kan utgå sysselsättningsstöd med visst belopp för varje årsarbetskraft. Regionalpo- litiskt stöd kan också under vissa förutsätt- ningar utgå direkt till kvalificerad arbets- kraft som flyttar till allmänna stödområdet (flyttningsstöd).

Arbetsmarknadsstyrelsen är centralt or- gan för det ovannämnda regionalpolitiska stödet medan länsstyrelserna, länsarbets- nämnderna och företagarföreningarna i lä- nen svarar för den regionala verksamheten.

Ifråga om lokaliseringsstöd ligger besluts- funktionerna hos centrala organ medan be- redning av stödärenden och tillsyn av un- derstödda företag sker regionalt. Vissa vikti- gare eller svårbedömda stödärenden avgörs av KM:t. Arbetsmarknadsstyrelsens uppgif— ter inom regionalpolitiken understryker det oskiljaktiga sambandet mellan regionalpoli- tik och arbetsmarknadspolitik.

Vissa former av regionalpolitiskt ekono- miskt stöd är reglerade i särskilda kungörel- ser. Enligt närmare bestämmelser i KK (1970 592) om statligt regionalpolitiskt transport-

stöd utgår transportstöd i form av fraktbi- drag för vissa längre transporter med an- knytning till det s. k. allmänna stödområdet. Mottagare av detta stöd är inte bara enskil- da näringsföretag utan också kommuner och statliga myndigheter inom stödområdet. I KK (1971: 420) om rationaliseringsstöd till vissa jordbruk och KK (1971: 421) om pris— stöd till vissa jordbruk regleras andra regio- nalpolitiskt betingade statliga stödåtgärder inom landets norra och mellersta delar för att där förbättra försörjningsunderlaget för jordbruk med begränsade utvecklingsmöjlig— heter och höja lönsamheten inom näringen,

Det allmänna statliga regionalpolitiska stö- det till näringslivet har efter hand fått en betydande omfattning och har under tiden 1965—1970 utgått med sammanlagt 1137 Mkr, varav 915 Mkr i lån och återstoden i bidrag. För perioden 1970/71—1972/73 utgår regionalpolitiskt stöd inom en ram av 1 200 Mkr, varav 75 Mkr för transport- stöd. Anslagen för lokaliseringsbidrag, av- skrivning, lån, lokaliseringslån, utbildnings- stöd och sysselsättningsstöd uppgår för bud- getåret 1971/72 till 375 Mkr.

Det kan i detta sammanhang erinras om att staten lämnar ett omfattande huvudsak- ligen företagsekonomiskt betingat kredit- stöd till ett flertal olika näringsgrenar inom jordbruket och industrin. Genom att de fö— retagsekonomiska bedömningarna måste ske mot bakgrund av den regionala samhälls— planeringen kommer även detta stöd i re— gionalpolitikens tjänst även om det primära syftet med stödet är ett annat.

66. Samhällets stöd till hantverk och små- industri

Ett kompetensrättsli gt delproblem beträffan- de kommuns förhållande till näringslivet är hur kommuns nuvarande befogenhet att till- handahålla lokaler för hantverk och småin- dustri lämpligen bör avgränsas från den verksamhet i lokaliseringspolitiskt syfte som ligger utanför den kommunala kompeten- sen. Bl. a. för denna delfråga är det av in- tresse att betrakta det nuvarande samhälle- liga stödet till de mindre företagen och de

överväganden som tid efter annan gjorts i detta ämne.

Småföretagsamheten har alltsedan förra århundradet varit föremål för ett efter hand alltmera omfattande stöd från statsmakter- nas sida i form av kreditgivning samt upp- lysnings— och rådgivningsverksamhet. Vid skilda tillfällen har därvid behandlats frå- gan om gränsdragning mellan å ena sidan de mindre företagen vars speciella problem ansetts påkalla permanenta samhälleliga stödåtgärder och å andra sidan de större fö- retagen för vilka samhällsstöd tidigare inte befunnits lika framträdande. Till de speciel- la problemen har bl.a. hänförts småföre- tagsamhetens lokalbehov. Till de större frå- gorna har hört stödets betydelse i lokalise- rings- och arbetsmarknadspolitiskt hänseen- de.

6.6.1 Småföretagsutredningen

I sitt år 1946 avgivna betänkande använde småföretagsutredningen begreppet småföre- tag utan definition.1 Någon generell gräns- dragning mellan å ena sidan småföretag och å andra sidan egentlig industri fann utred— ningen knappast möjlig. Utredningen uppe— höll sig ingående vid småföretagsamhetens lokalbehov och lämnade följande uppgifter om kommunala insatser.

»Kollektiva verkstadshus, även benämnda hantverkshus, funnos den 1 januari 1945 i minst fyra städer, nämligen Stockholm, Gö- teborg, Halmstad och Uddevalla. Av dessa härstammade göteborgshuset från 1914, me- dan de övriga tillkommit under de sista tio åren. Husens golvyta varierar från 1 625 m? i Uddevalla till 31 700 m2 i Stockholm och byggnadskostnaderna (fastighetsvärde) från omkring 150000 kronor till 5,6 miljoner kronor. Principen för hyressättningen har i allmänhet varit, att städerna skulle tillhanda- hålla lokalerna till självkostnadspris. I no- vember 1945 beslöto stadsfullmäktige i Gäv- le uppföra första etappen i ett verkstadshus, som i fullt utbyggt skick avses omfatta 6000—7 000 m2 golvyta. Uppförandet av verkstadshus planeras eller diskuteras för närvarande i ett flertal städer. Utredningen

har tillställt 85 av städerna i riket en förfrå- gan i saken och därvid erfarit, att positiva åtgärder till direkt ekonomiskt stöd åt dy- lika hus vidtagits eller beslutats, förutom i ovannämnda fem städer, av Sundbyberg, Uppsala, Värnamo, Karlskoga och Karlstad. I 32 städer pågå utredningar, i vissa fall långt komna, av möjligheterna att på detta sätt bereda småföretagsamheten lokalutrym- men. Från 34 städer har meddelats, att inga åtgärder vidtagits, och 14 ha icke be- svarat utredningens förfrågan. Såväl i Stock- holm som i Göteborg är frågan om uppfö- rande av ytterligare verkstadshus föremål för övervägande. — — I någon omfattning ha kommuner uppfört eller beviljat lån för uppförandet av enskilda verkstadsbyggna- der. Som exempel kan nämnas, att Hudiks— valls stad genom uppförande av fastigheter i egen regi eller genom borgensförbindelser till stödjande av enskilda initiativ engagerat sig för sammanlagt omkring 300 000 kronor, utgörande huvuddelen av byggnadskostna- derna för en ramlistfabrik, ett varv för småbåtar, en lådfabrik samt en planerad konfektionsfabrik. Då fastigheten uppföres av staden, uthyres den under vissa år till självkostnad. Avsikten är, att hyresgästen därefter skall genom årliga amorteringar under loppet av en längre period så små- ningom bliva ägare till huset. Reducerad hy- ra under startåren har i något fall medgi- vits.»

Om behovet av kommunala åtgärder ytt- rade utredningen följande.

»En betydande del av hantverks- och småindustriföretagen har icke direkt behov av enskilda verkstadsfastigheter för rörelsens bedrivande. För dessa synes lokalbehovet bäst kunna tillgodoses genom förhyrande av ändamålsenliga lokaler. Detta innebär för många företag vissa fördelar. Rörelsens ka- pitalbehov blir mindre, varjämte kostnader- na för vissa tekniska och hygieniska an- ordningar samt för fastighetens förvaltning och skötsel kunna delas med andra företag. Särskilt i städer och tätorter synas fördelar-

1 SOU 1946:40 s. 11.

na vara påtagliga, då som tidigare framhål- lits uppförandet av självständiga småverk- städer ofta blir oproportionerligt dyrbart och i vissa fall överhuvud taget ej låter sig göra. I sådana fall synes kollektiva verk- stadshus i kommunal eller enskild regi kun- na innebära cn lösning av lokalproblemen. Privata initiativ på detta område ha hittills endast förekommit i ringa utsträckning, men en förbättring av läget på byggnadsmarkna— den kan tänkas medföra ökad enskild aktivi- tet. Det får anses vara ett väsentligt ehuru hittills i stor utsträckning förbisett intresse för kommunerna att inom dessas respektive områden verksamma företag sättas i tillfälle att arbeta under möjligast gynnsamma för- hållanden. Kommunerna bör därför stödja initiativ respektive själva vidtaga åtgärder för tillhandahållande av lämpliga verkstads- lokaler. Sådana åtgärder böra enligt utred- ningens mening vidtagas i väsentligt större omfattning än hittills varit fallet. Detta gäl- ler särskilt samhällen, där genom sanerings- åtgärder m. m. den aktuella tillgången på ar— betslokaler minskats. Det bör observeras, att de kommuner, vilka hittills planerat eller vidtagit åtgärder på området, i regel äro ekonomiskt välsituerade. Oaktat de fördelar för kommunen, som på längre sikt torde va- ra förknippade med genomförandet av dy— lika åtgärder, är det knappast att förvänta, att hårt skattetyngda kommuner skola utan statens medverkan beträda samma väg, även om lokala förhållanden i övrigt skulle moti- vera detta. Sådana åtgärder torde efter hand kunna bli aktuella även i landskommunerna. I en inom 1942 års jordbrukskommitté verk- ställd utredning rekommenderas sålunda att kollektiva verkstadshus komma till utfö- rande i samband med en eftersträvad kon- centration till mindre tätorter av viss del av bebyggelsen i landskommunerna i avsikt att åstadkomma en utvidgning av landsbygdens industriella företagsamhet.»

Utredningen föreslog att kommuner och allmännyttiga företag skulle erhålla statliga tertiärlån till uppförande av kollektiva verk- stadshus för hantverk och småindustri efter mönster av bostadslånen. Utredningens för- slag kom aldrig till utförande.

Genom beslut vid 1954 års riksdag inför- des statlig lånegaranti för lån till hantverks- och småindustriföretag.1

Till grund för reformen låg en inom han- delsdepartementet upprättad PM som bl. a. uppehöll sig vid de kommunala stödåtgär- derna med uttalande att frågor om stöd åt företagsamheten borde prövas ur en vidare synvinkel än den enskilda kommunens och att stödverksamheten främst måste anses va- ra en statlig angelägenhet.

Ett framträdande motiv för lånegarantier- na var de mindre företagens behov av kapi- tal för anskaffning av tidsenliga lokaler och maskiner. Ägarna var inte sällan ur stånd att tillhandahålla eget kapital av nämnvärd storlek och saknade ofta bankmässiga sä- kerheter för kompletterande krediter. Stor vikt fästes vid lokaliseringspolitiska syn- punkter. Härom anförde departementsche- fen:

Såsom framhållits av utredningsmännen och vitsordats av åtskilliga remissinstanser bl. a. riksbanksfullmäktige, arbetsmarknadsstyrelsen, landsorganisationen och landskommunernas för- bund har vidare de lånemöjligheter, staten kan tillhandahålla, stor betydelse som hjälp- medel för en ur det allmännas synpunkter önskvärd lokaliserings- och sysselsättningspoli- tik. Denna politik går bl.a. ut på att i område- na, där näringslivet har en ensidig samman- sättning eller domineras av konjunkturkänslig storindustri, söka åstadkomma en differentie- ring genom tillskapande eller utvidgning av livskraftig småindustri. Det är vidare fråga om att skapa ersättning för sysselsättningsmöjlighe- ter, som äventyras genom nedläggande av före- tag. Enskilda kommuner har i sådana situatio- ner gjort icke obetydliga insatser genom lån- givning, borgensåtaganden och på andra vägar, men den kommunala insatsen på området har icke varit utan olägenheter, bl.a. med hänsyn till risken för olämplig konkurrens mellan olika kommuner om företagen. I åtskilliga fall torde för övrigt kommunerna med dylika stöd- åtgärder ha gått utöver sina befogenheter en- ligt kommunallagarna. Företagareföreningarna har å sin sida åtagit sig och med viss framgång fullgjort liknande uppgifter inom ramen för den samhälleliga lokaliserings- och sysselsätt- ningspolitiken. Föreningarnas kapacitet för des- sa uppgifter är emellertid, såsom förut framhål-

1 Prop. 19542210.

lits, starkt begränsad på grund av den jämfö- relsevis ringa medelstillgången. För att möj— liggöra effektivare insatser på detta område är enligt min mening en utvidgning av resurserna synnerligen önskvärd.

6.6.3 1960 års riksdag

I slutet av 1950-talet gjordes en översyn av det statliga kreditstödet åt den mindre före- tagsamheten.1 I betänkandet häröver be- handlades utförligt begreppen hantverk och småindustri. Utredningen fann att en fast gränsdragning, som var förenad med stora svårigheter och som väsentligen borde ske med utgångspunkt från det antal arbetare som sysselsattes och företagens egna kapi- tal samt dess omslutning och omsättning, knappast var nödvändig i sammanhanget. För att stödverksamheten skulle kunna be- drivas på ett tillfredsställande sätt borde de organ som handhade verksamheten ges fri— het att från fall till fall bedöma om företaget var att hänföra till sådan verksamhet för vilken kreditstödet var avsett. Denna upp- fattning delades av departementschefen som tillade att kreditstöd även borde kunna ges i exempelvis sådana fall, som var angeläg— na ur sysselsättnings- och lokaliseringssyn- punkt, även om företaget inte var att hän- föra till småindustri. Detsamma borde kun- na gälla i fall då kreditstöd till en större in- dustri medförde gynnsamma verkningar för mindre industri- och hantverksföretag, ge- nom att de senare var underleverantörer till den större industrin.2

Beträffande den statliga stödverksamhe- tens syfte framhöll departementschefen som självklart att stödet skulle utgöra ett kom- plement till den verksamhet, som bedrevs av de vanliga kreditinstituten. Statligt kredit- stöd borde alltså i princip utgå endast då lån inte stod att få från dessa. Vid stödets fördelning borde bl.a. beaktas de lokalise- rings- och sysselsättningspolitiska synpunk- terna.8

Rörande kreditändamålen anförde utred— ningen bl. a. följande.

Ett centralt spörsmål vid bedömningen av frågan angående det allmännas medverkan vid tillkomsten av kollektiva verkstadsanläggningar

är, huruvida det icke i själva verket främst kan anses vara en kommunal uppgift att före- träda det allmänna i detta sammanhang. Även om tvekan kan råda rörande i vilken utsträck- ning en kommun har befogenhet att ekono- miskt engagera sig i åtgärder som syfta till nä- ringslivets utveckling, torde det dock numera få anses klarlagt, att tillgodoseendet av hant- verkets och småindustriens behov av arbets- lokaler i form av kollektiva verkstadshus är att anse som en angelägenhet inom kommunernas kompetens. Då behovet av kollektiva verk- stadsanläggningar främst sammanhänger med den kommunala planeringen, vilket ofta torde vara fallet, kan det knappast anses vara en primär uppgift att inom ramen för det statliga kreditstödet till hantverk och småindustri läm- na bidrag till dylika anläggningar. Det måste emellertid förutsättas, att kommunerna i åt- skilliga andra fall, där behov av kollektiva verkstadsanläggningar gör sig gällande, icke vilja påtaga sig en uppgift av detta slag. I den mån lån för ändamålet icke kan erhållas hos kreditinstituten det ligger i det statliga kre- ditstödets inriktning på toppkrediter att lån icke bör beviljas om lånesökanden kan få lån på annat håll kan det förefinnas behov av statligt kreditstöd för att möjliggöra tillkoms- ten av kollektiva verkstadsanläggningar. Även om en viss risk kan föreligga, att ett öppnande av möjligheter att anlita det statliga kreditstö- det för ändamål av detta slag medför en mins- kad beredvillighet hos kommunerna att bidra- ga till lösningen av hithörande spörsmål, bör detta icke hindra att bidrag till kollektiva verkstadsanläggningar kunna utgå inom ra- men för det statliga kreditstödet till hantverk och småindustri4

Departementschefen fann i likhet med ut- redningsmannen, att det i första hand var en kommunal angelägenhet att inom ramen för den allmänna planeringen tillgodose be- hovet av kollektiva verkstadshus och fram- höll att det också i regel torde ligga inom kommunernas kompetens att ekonomiskt engagera sig i anordnandet av kollektiva verkstadshus, avsedda att tillgodose lokalbe- hovet för inom kommunen verksamma hant- verks- och småindustriidkare. Om behov fö- relåg av ett kollektivt verkstadshus, och ve- derbörande kommun saknade möjlighet att ekonomiskt stödja företaget, borde undan— tagsvis statligt kreditstöd kunna utgå under

1 SOU 1959:7; prop 196021, Bil 12: Tionde huvudtiteln s. 123. 5” Prop. s. 158. 3 Prop. s. 159. 4 Bet. s. 82.

förutsättning att en sammanslutning av nä- ringsidkare stod som huvudman för företa- get.1

I fråga om säkerheter anförde utredning- en.

En fråga som i detta sammanhang bör be- röras är huruvida lån eller lånegarantier bör lämnas i de fall, där säkerhet i form av kom- munal borgen kan erhållas. 1954 års utredning inom handelsdepartementet angående industri- lånegarantierna berörde allmänt kommunernas insatser med avseende å näringslivets lokalise- ring och framhöll, att frågor rörande stöd åt företagsamheten i första hand borde prövas ur en vidare synvinkel än den enskilda kommu- nens samt att stödverksamheten därför främst måste anses vara en statlig angelägenhet. Re- dan från denna utgångspunkt kan ifrågasättas huruvida kommunal borgen bör godtagas som säkerhet i förevarande sammanhang. Därjäm- te må erinras om att det statliga kreditstödet är avsett att tillgodose behovet av toppkrediter, och att därför om bankmässig säkerhet kan ställas kreditstöd av detta slag icke bör lämnas. Det kan ej heller anses lämpligt, att staten eller företagarföreningarna i de fall förutsättningar i övrigt föreligga för statligt kreditstöd övervält- rar ansvaret för toppkrediter på kommunerna genom utnyttjande av kommunal borgen. Från nu angivna utgångspunkter synes kommunal borgen, som utgör en bankmässig säkerhet, icke böra förekomma vid det statliga kreditstö— det till hantverk och småindustri.

Vad utredningen anförde om säkerheter lämnades utan kommentar i propositionen.

6.6.4 1968 års riksdag

Länens företagarföreningar, som har status av ekonomiska föreningar och formellt är att betrakta som privaträttsliga juridiska per- soner, har sedan länge fungerat som förmed- lingsorgan för det statliga stödet till hant- verk och småindustri. Vid 1968 års riksdag antog statsmakterna riktlinjer för företagare- förcningamas verksamhet.2 Riktlinjerna in- nebar bl. a. att beslutanderätten beträffande det statliga stödet i ökad utsträckning dele- gerades till föreningarna samtidigt som sta- ten och landstingen fick majoritet i för- eningarnas styrelser och verksamheten un- derkastades statlig kontroll och tillsyn.

Om vad som bör förstås med småindustri och hantverk, som traditionellt utgör före-

målet för föreningarnas verksamhet, anför- des i betänkandet följande.

En beskrivning av den stora gruppen företag inom småindustri och hantverk innebär vissa svårigheter redan vid avgränsningen. I det föl- jande används, beroende på det statistiska grundmaterialets varierande utformning, olika sysselsättningsmått, såsom antalet anställda el— ler antalet arbetare, för att särskilja småindustri och hantverk från andra företagsgrupper. I och för sig skulle andra storleksmått såsom års- omsättning och marknadsandel, d. v. 5. ett före- tags beräknade andel av den totala försälj- ningen inom ifrågavarande bransch — i vissa sammanhang kunna utnyttjas med större be- rättigande. De i den officiella statistiken an- vända sysselsättningsmåtten ger dock vanligen en relativt god bild av företagsstorleken, även om användningen av icke samstämmiga stor- leksmått — antalet arbetare i industristatistiken resp. antalet anställda i företagsregistret försvårar jämförelser och därmed säkra slut- satser genom sammanställning av olika uppgif- ter. I vissa fall kan också allmänna beskriv- ningar —— rörande t.ex. organisatoriska för- hållanden, kapitalförsörjning, produktionstek- nik etc utnyttjas för att beskriva skillnaden mellan stora och små företag. Kännetecken av detta slag kan dock svårligen användas vid en statistisk presentation och skulle även i vissa fall vara direkt missvisande. Med utgångspunkt från antalet anställda brukar gränsen mellan mindre företag inom hantverk och industri å ena sidan samt övriga företag d.v.s. me- delstora och större industriföretag -— å den andra vanligen dras vid ett femtiotal anställda. Flertalet företag upp till denna storlek kan oavsett bransch antas ha likartade förhållan- den och problem rörande företagsorganisation, självständighet, kapitalförsörjning, flexibilitet m.m. samtidigt som kraven på ändrad före- tagsadministration —- ökad ansvarsdelegering, ökad stabilitet genom långsiktiga finansierings- och produktionsplaner etc. växer i takt med företagets ökade storlek. Även om gränsen med hänsyn till sådana faktorer i hög grad är flytan- de, torde flertalet industriföretag, med över ett femtiotal anställda ha en annan företagsstruk- tur och andra problem än småindustrin. Till hantverk och småindustri bör således kunna hänföras huvudsakligen företag med upp till femtio anställda.

Utredningen har, på grund av att dess material bygger på industristatistikens upp- gifter, definierat småindustri som arbetsstäl- le med upp till 50 arbetare dvs ca 60—70 anställda.

1 Prop. s. 164. 2 SOU 1967:40, prop. 196826], SU 102.

I betänkandet lämnas en del uppgifter om industri och hantverk: Enligt företagsregist- ret, som omfattar företag i juridisk mening inom samtliga näringsgrenar utom jord- och skogsbruk, fanns år 1962 96 000 företag in- om industri och hantverk. Av dessa beräkna- des 27 500 utgöra industriföretag. 91 % av industriföretagen sysselsatte mindre än 50 anställda. Dessa mindre företag sysselsatte totalt mer än 250 000 anställda och svarade därmed för omkring en fjärdedel av den to- tala industrisysselsättningen.I

Till diskussionen om gränsdragning mel- lan större och mindre industri kan läggas följande uppgifter om konfektionsindustrin ur koncentrationsutredningens betänkande IIIZ: Konfektionsindustrin arbetar i bety- dande grad med små produktionsenheter. År 1965 fanns totalt 742 arbetsställen, var- av 5 53 sysselsatte högst 50 arbetare var. Till- verkningsmetoderna har i många fall bety- dande inslag av hantverk och de produk- tionstekniska förutsättningarna anses inte nämnvärt gynna stora produktionsenheter, Inom branschen har förekommit en från marknadssynpunkt onormalt hög etablerings- takt. En av orsakerna härtill anses vara att konfektionsindustrin bedömts som en lämp- lig kompletteringsindustri för kvinnlig ar- betskraft. Kommunerna sägs i många fall ha bedrivit en aktiv rekrytering av konfektions- företag. Detta i förening med de obetydliga finansiella etableringshindren anses i viss ut- sträckning ha bromsat den strukturella an- passningen i branschen. En stor del av etableringarna har skett under ogynnsamma räntabilitetsförutsättningar.

I 1967 års betänkande och den därpå grundade propositionen behandlas frågan om sambandet mellan det speciella stödet till småföretagsamheten och lokaliseringsstödet. Härom anförde departementschefen.

Utredningen har i detta sammanhang erinrat om 1964 års riksdagsbeslut om riktlinjer för en aktiv lokaliseringspolitik. Enligt vad utredning- en har framhållit måste beslutet anses innebära att det statliga kreditstödet till hantverk och småindustri har fått ändrad inriktning med be- tydande konsekvenser både för stödets omfatt- ning och fördelning och för lånevillkorens ut- formning. Otvivelaktigt innebar riksdagsbeslu-

tet en förändring såtillvida, att det angavs att det av företagareföreningarna administrerade stödet inte längre primärt skulle tjäna ett loka- liseringspolitiskt syfte utan mera renodlat vara att anse som ett företagsekonomiskt betingat stöd. Som jag underströk i prop. 1964: 185 är emellertid gränsdragningen mellan lokaliserings- stödet och företagareföreningarnas kreditgiv- ning vansklig. Någon skarp skiljelinje gick en- ligt vad jag framhöll inte att dra och olika samverkansfrågor fick lösas i nära kontakt mel- lan lokaliseringsmyndigheterna, kommerskolle- gium och företagareföreningarna. Erfarenheten har också bekräftat att det inte har gått att gö- ra strikt skillnad vid tillämpningen av de båda stödformerna. Ett uttryck härför är riksdagens beslut förra året (BaU 1967: 30 s. 22, rskr. 288) att öppna möjlighet för näringsidkare som er- hållit lokaliseringsstöd att i vissa fall också få kreditstöd. I remissyttrandena har nämnda svå- righet starkt understrukits. Lokaliseringspolitis- ka synpunkter har med nödvändighet måst be- aktas i större eller mindre utsträckning också i de avgöranden om kreditstöd, som företagare- föreningarna har fattat. Detta har varit natur- ligt också av den anledningen att det i riktlin- jerna för lokaliseringspolitiken har förutsatts att företagareföreningarna skall hålla nära kon- takt med de länsorgan, som handlägger ären- den om lokaliseringsstöd. Strävan till regional samordning medför också krav på att förening- arnas kreditstödjande och rådgivande verksam- het står i samklang med den lokaliseringspoli- tiska målsättningen. En effektiv samordning mellan de båda stödformerna torde för fram- tiden bli ofrånkomlig. Det slutliga ställnings- tagandet till samordningen torde få anstå till dess den nyligen tillkallade utredningen om den fortsatta lokaliseringspolitiska stödverksamhe- ten slutfört sitt arbete.

6.6.5 Det statliga stödet till småföretagen

Det statliga stödet till småföretagen regleras iKK (1960: 372, omtryckt 1968: 354, senast ändrad 1971: 450) om statligt kreditstöd till hemslöjd, hantverk och småindustri. Statligt kreditstöd (lån eller lånegaranti) får i den ordning och på de villkor som i författning— en sägs lämnas för att främja hemslöjd, hant- verk och småindustri samt därmed jämförlig verksamhet. Om särskilda skäl föreligger får kreditstöd lämnas även i fråga om annan

1 Bet. s. 49 och prop. s. 81. 2 SOU 1968: 5 s. 218 ff.

industriell verksamhet samt i fråga om an- läggningsverksamhet och verksamhet hän- förlig till jordbrukets binäringar. Kreditstöd får lämnas utövare av sådan verksamhet för nybyggnad, tillbyggnad, ombyggnad eller inredning av lokaler eller anläggningar som är nödvändiga för verksamheten, för an- skaffning av maskiner, arbetsredskap eller verktyg, samt, om särskilda skäl föreligger, för anskaffning av omsättningstillgångar. Kreditstöd får även om särskilda skäl före- ligger, lämnas sammanslutning av utövare av sådan verksamhet som ovan nämnts i syf- te att främja avsättningen av deras produk- ter eller för att möjliggöra tillkomsten av kollektiva verkstadsanläggningar. Vid pröv- ning av ärendet skall beaktas bl.a. dels i vad mån kreditstödet är ägnat att skapa öka- de möjligheter för rationell drift av verk- samheten eller att eljest främja dess lönsam- het, dels låntagarens yrkesmässiga egenska- per och personliga förutsättningar i övrigt, dels ock i vilken utsträckning eget kapital insatts i rörelsen. Om den lånesökande kan ställa sådan säkerhet att han normalt kan er- hålla lån på den ordinarie kreditmarknaden, bör statligt kreditstöd inte beviljas om ej synnerliga skäl föreligger. Vidare förutsät- tes att den som erhåller kreditstöd ”skall ställa den säkerhet som med hänsyn till hans ekonomiska ställning och behov av rimlig ekonomisk rörelsefrihet samt till omständig- heterna i övrigt kan påfordras”.

Ändringar i författningen har skett bl. a. för att anpassa stödet till den statliga ar- betsmarknads- och regionalpolitiken. Låne- ärendena skulle enligt författningens ur- sprungliga lydelse särskilt bedömas med hänsyn till sysselsättnings- och lokaliserings- synpunkter. Numera gäller i stället att ären- dena skall avgöras efter samråd med veder- börande arbetsmarknadsorgan och att kre- ditstöd inte får beviljas näringsidkare till in- vestering för vilken han erhållit statligt re- gionalpolitiskt stöd eller statligt län eller bi- drag i annan form (SFS 1970: 181).

Det totala kreditstödet i form av hant- verks- och industrilån samt garantilån till hantverk och småindustri utgör ca 100 Mkr per år.

6.7. Arbetsmarknadspolitiken; rollfördel- ningen mellan stat och kommun

6.7.1. Utvecklingen

Ännu vid l900-talets ingång inskränkte sig samhällets insatser på området i huvudsak till kommunala åtgärder i form av fattig- vård. Vid sekelskiftet införde några större städer offentlig arbetsförmedling. Ett fram- trädande motiv för denna åtgärd var att ned- bringa utgifterna för fattigvård. Statsmak- terna började emellertid gradvis ta på sig ett ansvar för förhållandena på arbetsmarkna- den genom statsbidrag till kommunala ar— betsförmedlingar (1906), inrättande av sta- tens arbetslöshetskommission (1914), stats- bidrag till kommunalt kontantunderstöd till arbetslösa samt statliga nödhjälps- och re- servarbeten för arbetslösa (1916).

Fram till de första åren av 1930-talet var de samhälleliga ingripandena på arbetsmark- naden begränsade till socialpolitiskt motive- rade stödåtgärder under depressionstider. En vändpunkt kom med 1933 års krisuppgörel- se. Denna medförde ett genombrott för den moderna konjunkturpolitiken som anlitade en serie olika metoder för att motverka kon- junkturväxlingarna och därmed också sväng- ningar i sysselsättningsläget. Genom krisupp- görelsen inleddes en avveckling av de under- betalda nödhjälpsarbetena. De ersattes till största delen med beredskapsarbeten vid vil- ka kollektivavtalens löner tillämpades. Ar- betsförmedlingen förblev tills vidare en kom— munal angelägenhet men ansvaret för verk- samheten lades på landstingen (1934).

Under den fortsatta tiden fram till andra världskriget präglades utvecklingen av allt starkare engagemang från statens sida i sys- selsättningsfrågorna. Arbetslöshetshjälpen efterträddes av en aktiv och differentierad sysselsättningsskapande politik. Alltjämt var dock ledningen av de arbetsmarknadspoli- tiska åtgärderna till stor del anförtrodd åt kommunerna.

Under andra världskriget övertog den cen- trala statliga arbetsmyndigheten till väsent- lig del ansvaret för arbetsmarknadspolitiken. Kristiden nödvändiggjorde långtgående om- flyttning av arbetskraft för att klara landets

försörjning. För att förverkliga detta kräv- des bl. a. en utbyggnad av arbetsförmed- lingsorganisationen och en effektivisering av dess verksamhet, Statsmakterna vidtog en rad provisoriska åtgärder, vilka bl. a. inne- bar förstatligande av arbetsförmedlingsorga- nisationen. Dessa provisorier gjordes perma- nenta genom beslut av 1947 års riksdag. Be- slutet innebar att primär- och sekundärkom- munerna definitivt befriades från ansvaret för den offentliga arbetsförmedlingen.

Ett av huvudmålen för statsmakternas po- litik under efterkrigstiden blev att upprätt- hålla full sysselsättning. Som en följd härav har de arbetsmarknadspolitiska ambitioner— na efter hand vuxit och kraven på differen- tierade åtgärder ökat. Från att ursprungligen ha syftat till att lindra arbetslöshetens följ- der och sedermera till att aktivt bekämpa ar- betslöshet har arbetsmarknadspolitiken kom- mit att få en allmänt balansskapande funk- tion på arbetsmarknaden. Arbetsmarknads- politiken har med bibehållande av sin social- politiska förankring successivt fått allt större betydelse som ett led i den allmänna ekono- miska politiken.

Utvecklingen under efterkrigstiden åter- speglas i förändringarna i statens utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. År 1948 uppgick utgifterna till 51 milj. kr. I 1970 års statsverksproposition beräknades utgifterna till ca 1 900 milj. kr.

Den statliga arbetsmarknadspolitiken drivs för närvarande efter riktlinjer som antagits av 1966 års riksdag. I propositionen1 fram- håller departementschefen i anslutning till allmänna synpunkter på arbetsmarknadspo- litiken att arbetsmarknadspolitikens uppgift inte kan uttryckas i en enkel, kortfattad for- mel. Det ligger i sakens natur att den måste ha starkt differentierad inriktning och an- vända flera olika metoder. Den skall sålun- da i samklang med den ekonomiska politi- ken i stort främja balansen på arbetsmark- naden. Den skall vidare vara ett led i sam- hällets strukturpolitik, främja den ekono- miska tillväxten samt stödja och förstärka lokaliseringspolitiken. Den skall i såväl sam- hällets som den enskildes intresse syfta till att bereda varje medborgare möjlighet till

lönsam, meningsfull sysselsättning med fritt yrkesval. I inledningen till propositionen sä- ges målet i mera komprimerad form vara att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning.

De olika delmålen för arbetsmarknadspo- litiken är svåra att precisera var för sig och är dessutom inte alltid förenliga med var- andra. De allmänna syftena för verksamhe- ten kompletteras emellertid av författnings- mässiga föreskrifter och instruktioner an- gående de arbetsmarknadspolitiska medlen och deras handhavande.

Till medlen hör i första hand platsför- medlingen, som syftar till att sammanföra arbetsgivare och arbetstagare, omskolning och annan arbetsmarknadsbetingad yrkesut- bildning, särskilda bidrag för att underlätta arbetskraftens geografiska och yrkesmässi- ga rörlighet, sysselsättningsskapande åtgär- der såsom frigöring av näringslivets investe- ringsfonder, tidigareläggning av offentliga investeringar eller offentliga beställningar hos industrin och igångsättning av bered- skapsarbeten samt temporära åtgärder i form av kontant ersättning till arbetslösa, primärt genom ersättning från de statsunderstödda arbetslöshetskassorna och sekundärt genom kommunalt kontantunderstöd.

Ansvaret för sysselsättningen har, som nämnts, i stigande grad blivit en statlig an- gelägenhet. Vad som hänt med arbetsför- medlingen illustrerar denna utveckling. Yt- terligare exempel härpå skall ges i det föl- jande. De kommunala menigheterna har emellertid alltjämt betydelsefulla uppgifter på området. Vilka dessa uppgifter är låter sig inte entydigt beskrivas. Svaret på frågan får i första hand sökas dels i det författ- ningsmaterial som är speciellt inriktat på att reglera samhällets insatser på arbetsmarkna- den och dels i kommunallagarnas regler om de kommunala menigheternas allmänna be- fogenheter (3 5 KL och 4 & LL).

1 Prop. 1966: 52 s. 191.

6.7.2. Arbetsmarknadspolitikens organisation

Statliga organ

Arbetsmarknadsstyrelsen är central förvalt- ningsmyndighet för allmänna arbetsmark- nadsfrågor och chefsmyndighet för länsar- betsnämnderna.l I styrelsen ingår, förutom generaldirektören och överdirektören, elva av K M:t utsedda ledamöter. Av dessa repre- senterar tre SAF , tre LO, två TCO och en SACO.

I varje län finns en länsarbetsnämnd, som är länsmyndighet för allmänna arbetsmark- nadsfrågor. Nämnden består av ordförande och sju andra ledamöter, alla utsedda av KM:t, varav två representerar SAF, två LO och en TCO, Genom föreskrifter i instruk- tionen garanteras samråd och samverkan mellan länsarbetsnämnden och länsstyrelsen, särskilt i frågor av regionalpolitisk betydel- se. Efter hand har såväl med som utan för- fattningsföreskrifter utvecklats olika organ genom vilka länsarbetsnämnderna kan sam- råda och samarbeta med organisationer och myndigheter som berörs av nämndernas ar- bete. Länsarbetsnämnd bedriver offentlig arbetsförmedling genom ett huvudkontor, ett antal avdelningskontor och arbetsför- medlingsombud.

Kommunala organ

Enligt lagen (1944: 475) om arbetslöshets- nämnd äger KM:t förordna att inom pri- märkommun skall finnas arbetslöshetsnämnd för handhavande av lokala åtgärder i fråga om statlig och statsunderstödd verksamhet vid oförvållad arbetslöshet, ävensom att för ändamålet skall tillsättas särskild sådan nämnd. Om förordnandet saknar föreskrift om särskild nämnd och kommunen inte hel— ler tillsätter sådan nämnd, skall kommun- styrelsen vara arbetslöshetsnämnd. Flera kommuner kan förena sig om en gemensam arbetslöshetsnämnd.

1944 års lag innebar inte något väsentligt nytt för kommunerna. Den ersatte bestäm- melser om kommunal arbetslöshetskommit- té i KK 30/6 1934 (nr 434) ang. statlig och statsunderstödd hjälpverksamhet vid arbets-

löshet. Enligt nämnda KK omhänderhades de lokala åtgärderna för den statliga och statsunderstödda hjälpverksamheten vid ar- betslöshet inom varje kommun av en arbets- löshetskommitté. Kommittén borde verka för och själv vidta de åtgärder, vilka inom området för dess verksamhet kunde tjäna till att förebygga arbetslöshet eller mildra verkningarna därav, ävensom för sådant än- damål samarbeta med myndigheter. Ordför- anden och hans suppleanter skulle utses och förordnas av länsstyrelsen. Enligt nämnda KK ankom det således på kommunen att en- sam bestämma huruvida lokalt arbetslöshets- organ skulle förekomma. Frivilligheten an- sågs ha lett till ojämnheter vid utnyttjandet av det statliga stödet och avsikten med 1944 års lag var att motverka denna olägenhet genom att skapa möjlighet att vid behov gö- ra inrättande av lokalt arbetslöshetsorgan obligatoriskt.2

I kommun, som anordnar beredskapsar- bete eller bedriver kontantunderstödsverk- samhet med statsbidrag enligt Arme skall finnas arbetslöshetsnämnd om KM:t inte fö- reskriver annat (114 & 2 st. Arme).

Enligt Zå 1944 års lag äger KM:t med- dela föreskrifter om tillämpning av lagen, Sådana föreskrifter har meddelats genom KK 3/6 1966 (nr 369). Enligt denna har arbetslöshetsnämnd till uppgift att vidta el- ler »på annat sätt främja» kommunala åt— gärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av arbetslöshet (1 5). Det åligger nämnden särskilt att handlägga frågor om kommuns hjälpverksamhet vid ar- betslöshet enligt Arme, tillse att hjälpverk- samheten begränsas till vad som påkallas av verkligt behov och särskilt iaktta att verk- samheten inte kommer arbetsovilliga eller andra obehöriga tillgodo, samarbeta med myndigheter och enskilda vilkas verksamhet rör sysselsättningsfrågor samt omedelbart underrätta länsarbetsnämnden om arbets- konflikt som påverkar hjälpverksamheten inom kommittén (2 5). Nämnden har att gö-

1 KM:ts instruktion för arbetsmarknadssty- relsen och länsarbetsnämnderna (l965:667, om- tryckt 1970: 727, ändrad senast 1971:449). * Prop. 1944:280 5. 5; LU2 64.

ra de framställningar till kommunens full- mäktige och styrelse som behövs för nämn- dens verksamhet. Nämnden äger infordra yttranden och upplysningar från kommu- nens styrelse, annan nämnd, beredning eller tjänsteman (3 5). Särskild arbetslöshets- nämnd skall bestå av ordförande samt minst fyra och högst tio andra ledamöter (4 5). Ledamot eller suppleant i arbetsmarknads- styrelsen eller länsarbetsnämnd eller tjäns- teman hos styrelsen eller länsarbetsnämnd får inte vara ledamot i särskild arbetslös- hetsnämnd (5 5). På anfordran skall arbets- löshetsnämnd bereda arbetsmarknadsstyrel- sen eller länsarbetsnämnden tillfälle att granska arbetslöshetsnämndens räkenskaper, protokoll och andra handlingar samt att ge— nom företrädare närvara vid sammanträde med arbetslöshetsnämnden och delta i över- läggningarna. Arbetsmarknadsstyrelsen eller länsarbetsnämnden äger påkalla sammanträ- de med arbetslöshetsnämnd (8 5). Arbets— löshetsnämnd skall till arbetsmarknadssty- relsen eller länsarbetsnämnden lämna de handlingar och uppgifter om verksamheten som styrelsen eller länsarbetsnämnden be- gär (9 5)-

1944 års lag och dess tillämpningsföre- skrifter, vilka endast gäller borgerlig primär- kommun och saknar motsvarighet på det se- kundärkommunala planet, syftar i första hand till att vid behov aktivera kommuner- na att vidta statsunderstödda åtgärder och garantera samverkan mellan stat och kom- mun. Indirekt ger dessa författningar en an- tydan om uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. AV 1 och 2 55 tillämpnings- kungörelsen framgår sålunda att kommunen bör vidta »kommunala» åtgärder för att fö- rebygga arbetslöshet eller minska verkning- arna av arbetslöshet och att vissa sådana åt- gärder på området är beskrivna i Arme.

6.7.3. Kommunala åtgärder enligt arbets- marknadskungörelsenl och andra arbets- marknadsförfattningar

Arme är den centrala författningen för ar- betsmarknadspolitiken. Här regleras flerta- let av de arbetsmarknadspolitiska medlen. I

det följande behandlas endast sådana medel för vilka regleringen i något hänseende för- utsätter insatser av kommunala menigheter.

6.7.3.1 Beredskapsarbete

Det viktigaste medlet för att snabbt och på kort sikt skapa ökad sysselsättning utgör be- redskapsarbetena. Sådana arbeten utförs för statens räkning (statligt ha), för kommuns eller landstingskommuns räkning (kommu- nalt ba) eller för enskilds räkning (enskilt ba) (76 å). Avgörande för hur ett arbete skall rubriceras är vem som är huvudman för arbetet.

Tidigare skilde man endast mellan statliga och statskommunala beredskapsarbeten och gav uttryckligen företräde åt sistnämnda ka- tegori. Prioritetsregeln bedömdes i 1966 års proposition som föråldrad med hänsyn till den allmänna ansvarsförskjutningen på om- rådet och fick därför utgå.2 Trots priorite- ringen hade de statskommunala arbetena gradvis minskat i omfattning i relation till de statliga arbetena och hade under första hälf- ten av 1960—talet representerat endast 10— 15 % av totala kostnaden för beredskapsar- beten under perioden.

Till kommunalt (eller enskilt) beredskaps- arbete utgår statsbidrag om arbetet påbörjats med tillstånd av AMS (95 å). Bidraget utgår med 33 % av sådana kostnader för arbete som godkänts av AMS. I område med hög och långvarig arbetslöshet samt sjunkande befolkningstal kan bidrag utgå med högre belopp (96 5).

Till beredskapsarbete skall utväljas arbe- ten som framstår som angelägna även bort- sett från sysselsättningsläget. Vid valet mel- lan lika angelägna arbeten skall företräde lämnas sådant arbete som utan olägenhet kan anpassas till växlingar i arbetslösheten (78 5)-

AMS meddelar närmare bestämmelser om anordnande och bedrivande av bered- skapsarbete samt om antalet sysselsatta vid sådant arbete (79 å).

Beredskapsarbete anvisas arbetslös genom

1 1966: 368, omtryckt 1968:246, ändrad senast 1971:448. 2 Prop. sid. 249.

det arbetsförmedlingskontor där han är an- mäld (80 5). Att vederbörande söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen är således en allmän förutsättning för anvis- ning. Denna och ett flertal andra allmänna förutsättningar för anvisning behandlas i 72— 75 åå. Bestämmelserna syftar framför allt till att förhindra att beredskapsarbetena sys- selsätter arbetskraft som är eller efter om- skolning kan bli efterfrågad på den öppna marknaden.

Det samarbete mellan stat och kommun som avses med institutet kommunala bered- skapsarbeten begränsas av den kommunala kompetensen sådan denna uppfattas i rätts- tillämpningen. I detta avseende kan erinras om fallet RÅ 1966 I 53, där kommuns be- slut, att uppföra ett hotell under förutsätt— ning bl. a. att arbetet fick utföras som stats- kommunalt beredskapsarbete, blev upphävt, enär anläggningen fick anses företrädesvis avsedd att befrämja turistväsendet, vilket vid tiden för avgörandet i princip ansågs otill- låtet för kommunerna. Av intresse är även fallet RÅ 1968 K 728, där en kommuns be- slut att i enlighet med vederbörligt tillstånd av AMS uppföra ett hotell som kommunalt beredskapsarbete visserligen blev fastställt men inte på grund av att arbetet skulle ut- föras som kommunalt beredskapsarbete utan under åberopande av att det behövdes ett hotell av ifrågavarande slag i kommunen och att behovet inte kunde väntas bli till- godosett genom enskilda initiativ.1

De nämnda rättsfallen illustrerar hur in- stitutet kommunalt beredskapsarbete kan komma i konflikt med rättspraxis i anslut- ning till reglerna om den kommunala kom- petensen, särskilt restriktionerna beträffan- de kommunala åtgärder som innefattar en- gagemang i näringslivet. Sådana konfliktris- ker söker statsmakterna dock undvika. Un- der åren 1963 och 1964 medgavs försöksvis att industribyggnader i lokaliseringsfrämjan- de syfte fick uppföras som statskommunalt beredskapsarbete. Som villkor för att bered- skapsarbete av detta slag skulle komma ifrå- ga gällde bl.a. att kommun var huvudman och att byggnaderna uthyrdes eller överläts till vederbörande företag mot vederlag som

motsvarade kommunens kostnader, att kom- munala subventioner vid sidan av det stat- liga stödet inte lämnades, att tillräckliga fö- retagsekonomiska förutsättningar bedömdes föreligga för fortsatt drift utan offentligt stöd samt att sådan arbetskraft fanns till- gänglig som inte lämpligen kunde omplace- ras till andra orter. Intill utgången av sep— tember 1964 beviljades bidrag i 170 fall. Totala byggnadskostnaden för dessa industri- lokaler beräknades till ca 210 milj. kr, var- av ca 82 milj, kr täcktes av statsbidrag. Nu- mera får beredskapsarbetena inte användas som lokaliseringspolitiskt medel. Statliga in- vesteringsbidrag till industrilokaler i form av kommunala beredskapsarbeten skall en- ligt uttalanden i 1964 års lokaliseringspro- positionen inte vidare förekomma.2 Senare motioner om återgång till den gamla ord- ningen har avslagits av riksdagen under hän- visning till 1964 års beslut om lokaliserings- politiken. Det har därvid framhållits att det inte föreligger något hinder att lämna inves- teringsbidrag till kommun för uppförande av sådana kollektivanläggningar för småin- dustri och hantverk som det ligger inom den kommunala kompetensen att tillhanda- hålla.3

6.7.3 .2 Arkivarbete

Arkivarbete som hjälp åt arbetslösa kan va- ra statligt eller kommunalt (82 å). De kom— munala arkivarbetena anordnas inom kom- munala verk och myndigheter. För sådana arbeten gäller i allt väsentligt samma regler om statsbidrag och annat som gäller be- träffande beredskapsarbete.

6.7.3.3 Kommunalt kontantunderstöd och socialhjälp

Kommunalt kontantunderstöd är enligt Arme en form av arbetslöshetshjälp. All- männa förutsättningar för sådan hjälp och därmed också för kommunalt kontantunder- stöd är bl. a. att den arbetslöse är arbetsför

1 Fallet återgivet i bilaga 3. 2 Prop. 1964: 185 s. 174 och 198. 3 SU 1966: 107 s. 36, rskr 251.

och i övrigt oförhindrad att åtaga sig arbete för annans räkning, att han söker arbete ge- nom den offentliga arbetsförmedlingen samt att han inte kan anvisas lämpligt arbete på den öppna marknaden eller inte lämpligen kan bli föremål för annan åtgärd för att un- derlätta hans placering i sådant arbete.

Kontantunderstöd utgörs av dagunderstöd och barntillägg. Kommunen bestämmer om understöd skall lämnas och beloppens stor- lek. De får dock inte överstiga 24 kr om da- gen till ensamstående, 28 kr om dagen till makar gemensamt och 2 kr om dagen i till- lägg för varje barn. Kontantunderstödsverk- samheten leds centralt av arbetsmarknads- styrelsen och regionalt av länsarbetsnämn- derna som fortlöpande skall hålla kommu- nerna i länet underrättade om behovet av kontantunderstöd åt arbetslösa. Statsbidrag utgår med 20 0/0 av kostnaderna för sådan kontantunderstödsverksamhet som kommun bedriver med tillstånd av länsarbetsnämn- den. I samband med tillståndet bestämmer nämnden det största antal arbetslösa i kom- munen till vilket understöd med statsbidrag får utgå vid varje tidpunkt.

Verksamheten med kontantunderstöd har under 1960-talet haft en begränsad omfatt- ning. Under åren 1960—66 utbetalades kon- tantunderstöd i något 10-tal kommuner per år. Under konjunkturdämpningen åren 1967 —1968 ökade dock verksamheten och hade sin största omfattning år 1968, då totalkost- naden för stödet uppgick till ca 5,5 milj. kr.

För tid då arbetslös uppbär dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa eller statligt omställningsbidrag får kommunalt dagun- derstöd inte utges till honom. Sådant under- stöd får inte heller utges till arbetslös som i anledning av arbetslösheten åtnjuter social- hjälp för sig eller sin familj. Rätt till social— hjälp tillkommer den som på grund av ål- derdom, sjukdom, lyte eller eljest bristande kropps- eller själskrafter inte kan försörja sig genom arbete eller som av hälsoskäl bör avhålla sig från arbete. Den som är arbets- för och i övrigt oförhindrad att åtaga sig ar- bete har således inte rätt till socialhjälp vid arbetslöshet. Minderåriga barn är däremot berättigade till socialhjälp, vilken vanligtvis

avvägs så att den täcker även kostnad för vård som lämnas av någon av föräldrarna S. k. frivillig socialhjälp kan kommun med- dela enligt grunder som kommunen själv bestämmer. Hjälp kan alltså lämnas friska arbetsföra personer som är arbetslösa men de har inte någon rätt till hjälp. Frivillig so- cialhjälp skall i princip återbetalas till kom- munen.

Frågan om kontanthjälpens ställning in— om arbetsmarknadspolitiken har behandlats av KSA-utredningen som bl. a. haft att över- väga frågan om en allmän ev. obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. På grundval av ett delbetänkande om stödformer för äldre ar- betstagare1 beslutade 1968 års riksdag om särskilt statligt kontantstöd åt arbetslösa i ål- dern 60—66 år samt om förbättringar av den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen.2 Det nya äldrestödet, som fått benämningen statligt omställningsbidrag (101—111 55 Arme), är ett temporärt institut i avbidan på en mera generell lösning av frågorna om skydd mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. KSA-utredningen övervägde att lösa frågan om äldrestödet genom utvidgning av det kommunala kontantunderstödet men fann att ifrågavarande försörjningsskydd inte bor de göras beroende av kommunala beslut om att understödsverksamhet skulle påbörjas el- ler om sätt och villkor för dess bedrivande. Det primära ansvaret för den arbetsmark- nadsmässiga bedömningen av den arbetslö- ses behov av bidrag borde i första hand åvila de statliga arbetsmarknadsorganen.

I sitt slutbetänkande har KSA-utredning— en3 föreslagit att skyddet mot inkomstbort- fall som förorsakats av bristande tillgång på arbetstillfällen främst bör anordnas inom ra- men för en statsunderstödd, frivillig arbets- löshetsförsäkring. De reformer utredningen därvid föreslår innebär bl. a. att det kommu- nala kontantunderstödet omedelbart avveck- las.

Kommunalt understöd i form av social- hjälp får även i fortsättningen betydelse i de fall då fysiska, psykiska eller sociala handi-

1 SOU 1967:62. SFS 1968z246. 3 SOU 1971: 44.

kapp hos en arbetssökande för en tid för- svårar eller omöjliggör arbetsplacering, lik- som då ersättningsbelopp som utgår från arbetslöshetsförsäkring eller i form av kon- tant statligt arbetsmarknadsstöd i något fall visar sig otillräckligt för att täcka förelig- gande hjälpbehov. Socialhjälpen får framde- les liksom hittills betydelse som komple- ment till de statliga och statsunderstödda kontanta stödformerna på arbetsmarknaden.

6.7.3.4 Arbetsvård

Arbetsvård är en samlingsbeteckning för så- dana åtgärder som är särskilt ägnade att un- derlätta handikappades anpassning till ar- betslivet (9å Arme). Arbetsvården är ett led i arbetsförmedlingsorganens verksamhet (3 5)—

I Arme regleras en del särskilda former av bidrag till handikappade såsom närings- hjälp (57 5) samt bidrag och lån till anskaff- ning av motorfordon (62 5). Dessa bidrag är enligt Arme rent statliga.

1960 års arbetsmarknadsutredning gjorde en undersökning av näringshjälpsförhållan- dena 1962—1963 i fem län.1 Bland närings- hjälpsobjekten fanns 68 verkstadsrörelser och 41 kiosk- eller affärsrörelser. Av den to- tala kostnaden för näringshjälpsobjekt hade staten svarat för 45 %, landsting för 10 % och primärkommuner för 11 %. Sedan den- na undersökning har den statliga närings- hjälpen etappvis förstärkts. Utredningen framhöll att tendensen till ökning av statens engagemang låg i linje med vad som skedde inom arbetsmarknadspolitiken i övrigt. Ut— redningen erinrade om att det inte fanns några för de olika landstingen och primär- kommunerna gemensamma regler för bi- dragsgivning till näringshjälp och framhöll att utvecklingen mot en förstärkt statlig nä- ringshjälp var ägnad att skapa likartade för- utsättningar för sådan hjälp till handikappa- de i olika delar av landet. Minskade åta- ganden för näringshjälp från landstingen, som inte regelmässigt bedrev individuell hjälpverksamhet, och från kommunerna bor- de enligt utredningens mening på längre sikt kunna leda till en eftersträvansvärd kon-

centration av de kommunala menigheternas insatser för anordning och drift av de för arbetsvården nödvändiga anläggningarna.2

AMS synes i det praktiska arbetet räkna med kompletterande näringshjälp från de kommunala menighetema.3 Primärkommu- nalt bidrag torde stundom kunna grundas på 135 socialhjälpslagen om s.k. frivillig socialhjälp.

Målet för arbetsvården är att den handi- kappade får ett förvärvsarbete antingen i öppna marknaden eller som egen företagare eller i s.k. skyddad verksamhet. Placering- en kan föregås av arbetsträning eller arbets- prövning på särskilda arbetsplatser. Enligt KK (1966: 370) om statsbidrag till verkstä- der inom arbetsvården utgår statsbidrag till landstingskommun, kommun, förening eller stiftelse för anordnande eller drift av avdel- ning för arbetsprövning eller verkstad för arbetsträning eller för skyddad sysselsätt- ning för handikappade (1 och 2 åå). Drift- bidrag utgår även till näringsföretag som har särskild avdelning för sysselsättning av handikappade (11 å ; »halvskyddad syssel- sättning»). Statsbidragen är förenade med en rad villkor för att garantera att bidragen kommer till ändamålsenlig användning. Verksamheten står under tillsyn av de statli- ga arbetsmarknadsorganen (13 å).

Statsunderstödda verkstäder för skyddad sysselsättning har upprättats av ett 100-tal huvudmän, främst landsting och primärkom- muner.4 Tendensen går mot ett ökat lands- tingskommunalt engagemang och i flera län har under senare år landstingskommunen övertagit den primärkommunala verksamhe- ten på området. Verksamheten omfattar till övervägande del verkstadsrörelse med viss specialisering.

De oklarheter som tidigare rått beträffan- de kommuns befogenhet att vara verksam för att sysselsätta handikappade har nume- ra undanröjts genom lag (1970: 663) om vissa kommunala befogenheter i fråga om

1 SOU 1965: 9 s. 350 ff. ? Bet. s. 373. 3 Förändring och trygghet, arbetsmarknads- politik i tillämpning; AMS 1967; s. 120. 4 SOU 1965: 9 s. 346.

sysselsättning för handikappade. Genom la- gen har borgerlig primärkommun tillerkänts befogenhet att driva affärsverksamhet i syfte att bereda arbetsanställning åt handikappa- de, i den mån handikappade inom kommu- nen icke i tillräcklig utsträckning kan bere- das anställningar på annat sätt, samt under förutsättning att verksamheten anordnas så att den är särskilt lämpad för sysselsättning av handikappade och att anställning i verk- samheten sker efter anvisning av den offent- liga arbetsförmedlingen eller, efter dennas medgivande, av kommunens socialvårdsor- gan. Bakgrunden till denna lagstiftning var dels överväganden i anslutning till att kom- munerna genom 1968 års ändringar i social- hjälpslagen tilldelats ett förstahandsansvar för handikappvården och dels att regerings- rätten i mål om kommunalt engagemang i kioskhandel upphävt kommuns beslut om att själv eller genom särskilt bildat rättssubjekt driva affärsverksamhet i syfte att sysselsätta handikappade (RÅ 1968 K1198, 1970 C 239).1 I propositionen? framhöll departe- mentschefen bl. a. att man ur reglementet för det kommunala organ som bedrev verk— samheten eller av bolagsordning eller mot- svarande urkund för kommunalt bolag eller annat särskilt rättssubjekt borde kunna utlä- sa huruvida de i lagen angivna förutsätt- ningarna för verksamheten förelåg eller ej. Med hänsyn till den offentliga kontrollen av kommunens handlande var det nödvän- digt att de handlingar som gav besked i des- sa hänseenden var offentliga. Eftersom för- utsättningarna ingick i avgränsningen av den kommunala kompetensen var kommunen skyldig att konstatera att förutsättningarna verkligen var för handen, innan kommunen beslutade att engagera sig i affärsverksam- heten. Beträffande innebörden av begreppet affärsverksamhet hänvisade departements- chefen till 1948 års motiv till 3 5 KL. Be- greppet handikappad borde ha samma inne- börd som det hade inom arbetsvården. I det- ta hänseende hänvisades till 1966 års propo- sition om riktlinjer för arbetsmarknadspoli- tiken m.m. där det utan någon definition sägs att man inom arbetsvården tolkat be- greppet handikappad vidsträckt. Departe-

mentschefen anslöt sig till vad många re- missinstanser betonat, nämligen att kompe- tensutvidgningen inte fick utnyttjas för kom- munal näringsverksamhet som kommunen ansåg lämplig från andra synpunkter än de här aktuella.

6.7.3.5 Omskolning

Yrkesutbildning för arbetslösa får enligt KK därom 29/6 1945 (nr 445, ändrad 1957: 129) ordnas av kommun, huvudman för cen- tral verkstadsskola eller av skolöverstyrel- sen. Denna yrkesutbildning står under cen- tral ledning av SÖ, som har att utöva led- ningen i samråd med AMS.

Statsbidrag till kommunal arbetslöshets- kurs utgår med belopp som i huvudsak mot- svarar kostnaden för lärare och undervis— ningsmaterial (4 €). Som villkor för statsbi- drag gäller bl.a. att kommunen utan kost- nad för staten tillhandahåller behövliga lo- kaler och svarar för lokalunderhåll (6 $). Inkomster av säljbar produktion vid kom- munal arbetslöshetskurs disponeras i enlig— het med föreskrifter av SÖ (5 €).

Till deltagare i arbetslöshetskurs utgår statligt utbildningsbidrag (15 & Arme).

6.7.3.6 Industribeställningar

I statsbudgeten anslås årligen medel att vid behov användas för statliga och kommuna- la industribeställningar i sysselsättningsfräm- jande syfte vid enskilt företag eller inom bransch av näringslivet. Bidrag kan utgå till kommun endast för beställning som avser en bransch. Bidrag till kommunala industri- beställningar skall enligt bestämmelser i reg- leringsbrev beslutas av KM:t. Det är här fråga om beställningar som i och för sig be- hövs för den kommunala verksamheten. I den mån en av kommunen ensam finansie— rad industribeställning har karaktären av stöd åt enskild näringsverksamhet, vilket in- te torde vara fallet när producenten utvalts på marknadsmässiga grunder och beställ- ningen avviker från det normala endast ge-

1 Se bil. 3. 2 1970: 153.

nom att den tidigarelagts, lär beställningen kommunalrättsligt stundom kunna grundas på de extraordinära sysselsättningspolitiska befogenheter som kommun tillerkänns i rättstillämpningen.

6.8 Kommittén 6.8.1 Allmänt

När en helhetssyn på förhållandet mellan kommun och näringsliv sist presenterades vid 1948 års kompetensreform hade närings- livet ännu knappast hunnit övervinna svi- terna av andra världskrigets undantagstill- stånd. Kommunallagskommittén ägnade vis- serligen relativt stort utrymme åt specialfrå- gor om kommuns befogenhet att driva eller stödja näringsverksamhet. Men något för- sök att närmare behandla relationerna mel- lan kommunal aktivitet och näringsliv gjor- des inte. Orsak till detta kan ha varit att något mera omfattande material som kunde utgjort underlag för en sådan analys inte stod till förfogande.

En genomgång av förarbetena, där ämnet behandlas under rubriken Kommunal affärs- verksamhet och understödjande av enskilda näringsföretag, ger även intryck av att kom- munernas förhållande till näringslivet och gränsdragningen mellan kommun och nä- ringsliv den gången inte uppfattades som någon större fråga. Kommunallagskommit- tén ifrågasatte väl vissa smärre justeringar i de grundsatser, åt vilka rättspraxis gett ut- tryck. Men i övrigt ansåg kommittén inte införandet av allmänintresset som kompe- tensreglerande faktor för det dåvarande in- nebära någon utvidgning av den kommunala kompetensen. KM:t och riksdag anslöt sig i huvudsak till denna uppfattning.

I anslutning härtill betonades angelägen- heten av att en från hela samhällets syn- punkt ändamålsenlig lokalisering av närings- livet inte förrycktes genom kommunala in- satser. En omprövning av kommuns närings- politiska kompetens borde därför anstå in- till dess någon form av allmän kontroll el- ler reglering av näringslivets lokalisering kommit till stånd.

Under remissbehandlingen av kommitté- förslaget hade farhågor yppats för att kom- munerna med stöd av den nya kompetens- regeln skulle engagera sig i näringsverksam- heter som tidigare förbehållits det privata initiativet. Med anledning härav framhölls att man här rörde sig på ett område där en snabb utveckling ägde rum med för- skjutningar i betraktelsesättet och där det därför var särskilt värdefullt att liksom för- ut ha en elastisk regel.

Sammanfattningsvis innebar 1948 års kompetensreform att man uppmärksamma- de de aspekter som kan läggas på kompe- tensen på förevarande område men aVStod från särskilda regleringar. Den statliga loka- liserings- och arbetsmarknadspolitiken var ännu tämligen outvecklade företeelser som inte inbjöd till några fastare bestämningar av hur huvudmannaskapet för samhälleliga styrningar eller ingripanden i näringslivet borde vara fördelat. Man konstaterade att kommunerna inte sällan engagerade sig dju- pare i näringslivet än som från allmänna synpunkter var önskvärt men saknade un- derlag för att närmare ange begränsningar- na eller på annat sätt förhindra alltför långt- gående kommunala insatser. När proble- met några få år senare på nytt togs upp — nu i samband med framkomna frågor om hur lokaliseringspolitiken borde utformas — sköts frågan om en reglering på framtiden närmast i förväntan om att de kommunala ambitionerna automatiskt skulle länkas in på banor, som sammanföll med rikspoli- tiska målsättningar.

Under det kvartssekel som förflutit se- dan 1948 års kompetensreform har stora förändringar skett inom de offentliga och privata sektorerna av samhället.

Med ett ökat varuutbyte med utlandet har exportindustriernas betydelse för folk- hushållet oavbrutet vuxit. Förhållanden på världs- och hemmamarknader i förening med den lönepolitik som arbetsmarknads- parterna drivit har skapat ett allt starkare behov av att koncentrera, rationalisera och omstrukturera viktiga näringsgrenar. Kre- dit-, allokerings- och sysselsättningsfrågor har blivit samhällspolitiska nyckelproblem.

Företagsnedläggningar och nyetableringar sker i ett alltmer stegrat tempo.

De näringsgeografiska följdverkningarna av utvecklingen har föranlett olika slag av samhällsingripanden. Behovet av offentliga styrningar av näringslivet har blivit alltmer markerat och inte som förr i huvudsak gällt jordbruket. Modern industridrift, bi- lism och jordbruksnedläggningar har aktua- liserat miljövårdsproblem av förut okänd storleksordning. Konsumenterna har måst skyddas mot en konkurrensbegränsning och en marknadsföring, som äventyrat en riktig prissättning på varor och tjänster.

Vid sidan av detta har förbättrad teknik och större specialisering på snart sagt alla områden ökat behovet av mänsklig sam- verkan, av kollektiv service och därmed också av samhällsplanering och samhälls- åtgärder. Inom näringslivet har antalet i serviceyrken anställda stigit i relation till övriga arbetstagare. Tillväxten av den of- fentliga sektorn har haft en liknande effekt. Arbetskraften har blivit rörligare. Inslaget av pendlare med bostad och arbetsplats på skilda håll har stigit. Invandring av utländsk arbetskraft har förekommit i större omfatt- ning än förr. Omläggningarna inom närings- livet har intensifierat strävandena att om- flytta och omskola arbetskraft samt bereda överårig eller eljest svårplacerad arbetskraft ny sysselsättning. Parallellt härmed har den utarmning av vissa bygder som följt i urba- niseringens spår framtvingat lokaliserings- åtgärder i förut okänd skala.

I sakens natur har legat att staten i allt väsentligt stått för den allt starkare styrning från det allmännas sida som näringslivets utveckling krävt. För detta ändamål har ef- ter hand nya medel och metoder kommit till användning vid sidan av mera traditio- nella. Direkta statliga engagemang i nä— ringsverksamhet var förr ovanliga. Vid and- ra världskrigets slut var de i huvudsak be- gränsade till de statliga affärsverken, vissa försvarsindustrier, vissa beredskapsindustrier (såsom AB Svensk Torvförädling och Svens- ka Skifferoljeaktiebolaget) samt delägare- skap i viss norrländsk och mellansvensk gruvindustri. Omfattningen av dylika direk-

ta engagemang har sedan dess ökat. Inrät- tandet av ett särskilt industridepartement för bl. a. i bolagsform driven statlig närings- verksamhet är ett led i denna utveckling.

Den influens på näringslivet som före- kommit från kommunalt håll har utövats främst med stöd av gällande byggnads-, brandförsvars- och hälsovårdslagstiftning men också genom kommunala engagemang särskilt i kommunikationsväsendet (hamn- anläggningar, salutorg, slakthus, busstatio- ner, numera även flygfält, förr även järn- vägar). Främst inom större tätortskommu— ner har de kommunala affärsverken utgjort exempel på direkta kommunala närings— livsengagemang. Till inte oväsentlig del in- nefattar det kommunala affärsverksområ— det numera verksamheter som kommun på grund av lag är skyldig att driva. I andra fall framstår det som självklart att kommun har att tillhandahålla kommunmedlemmar- na nyttigheterna. Området för dessa verk- samheter har endast i relativt ringa omfatt- ning vidgats sedan 1948 års kompetens- reform.

I äldre tid utgjorde näringslivets försörj- ning med lokala anordningar inget större kommunalt problem. I de större tätorts- kommunerna svarade i regel det privata initiativet för arbetstagarnas försörjning med bostäder och annan nödtorft. De större landsbygdsindustriema engagerade sig förr ofta vidlyftigt för att bereda sina anställda olika slags tätortsservice. Tiden efter andra världskriget kännetecknas av att det all- männa, främst kommunerna, övertagit an— svaret för detta. Såsom huvudman för sam— hällsbyggandet, bebyggelseplanering, distri- butionsapparatens förläggning, anordnande av kommunikationer, utbildning fram till universitetsstadiet, fritidsanläggningar, hälso- vård och socialvård, kulturliv och nöjes- anordningar är kommunerna medansvariga för förhållandena inom näringslivet.

Omvänt är kommunerna i dag i högre grad än någonsin förut beroende av närings- livet för sitt fortbestånd som självständiga förvaltningsenheter. På ett markant sätt har detta kommit till uttryck vid de båda efter andra världskriget genomförda kommunin-

delningsreforrnerna. Särskilt för 1962 års snart avslutade reform har näringsgeogra- fiska överväganden haft en utslagsgivande betydelse för kommunstorlek och kommun- gränser. Utan tillräckliga ekonomiska re- surser har kommunen inte ansetts kunna erbjuda den förvaltningsstandard, som med- borgarna har rätt att kräva. Det skatteun- derlag och den sysselsättning ett framgångs- rikt näringsliv ger är vanligen av avgörande betydelse för kommunen.

Till den kommunala självstyrelsen hör en frihet att vara verksam för att tillvarata och påverka de lokala utvecklingsmöjligheter- na, att genom egna initiativ skapa välfärd för invånarna i den egna kommunen. Den friheten måste emellertid avbalanseras mot andra väsentliga allmänna och enskilda in- tressen.

Ett av de mest utmärkande dragen för den allmänna utvecklingen under efterkrigs- tiden är en kraftig tillväxt av den offentliga intressesfären. Detta innebär bl. a. att ett betydande samhälleligt inflytande över nä- ringslivet blivit allmänt accepterat som nå- got nödvändigt för en fortsatt och rimligt fördelad välståndsökning.

Efter hand som enskilda angelägenheter utvecklats till offentliga sådana har nya ställ- ningstaganden måst göras till frågan i vad mån de offentliga angelägenheterna borde decentraliseras till kommunerna. Praktiskt taget hela det offentliga systemet uppvisar direkta eller indirekta ställningstaganden i denna fråga. På de flesta samhälleliga verk- samhetsområden där något lokalt intresse förekommer har man stannat för ett blandat statligt och kommunalt inflytande. Ett allde- les renodlat statligt eller kommunalt huvud- mannaskap hör till sällsyntheterna.

Frågorna om samhällets förhållande till näringslivet kan närmast insorteras under det ämnesområde som täcks av närings-, lokaliserings- och arbetsmarknadspolitiken. När statsmakterna efter hand utformat rikt- linjerna för verksamheten på dessa områ- den har utgångspunkten varit att samhällets direkta styrningar och inflytelser på närings- liv och sysselsättning väsentligen måste ske under hänsynstagande till regionala och na-

tionella intressen. Denna principiella stånd- punkt har ofta varit underförstådd såsom självklar men har ibland blivit direkt un- derstruken. Ståndpunktstagandet innebär samtidigt att det växande samhälleliga in- tresset av näringslivets och sysselsättningens utveckling inte bör föranleda någon princi- piell omgestaltning av kommunernas hävd- vunna allmänna befogenheter på området, sådana dessa befogenheter formulerats i för- arbetena till 1948 års kompetensreform och i rättstillämpningen. Kommunernas roll i samspelet mellan samhälle och näringsliv är därmed till sina huvuddrag fastslagen och lämnar för kommunalrättskommitténs del nu inte utrymme för någon omprövning från grunden av gällande gränser för kom- munernas kompetens på ifrågavarande om- råde. Motiven för en bibehållen traditionell ordning har emellertid förskjutits. Frågor om närmare gränsbestämningar får numera delvis bedömas från andra infallsvinklar än tidigare.

Behovet av närmare kompetensprecise- ringar hänför sig i dag mera till intresset av att avbalansera de kommunala befogen- heterna gentemot riks- och regionalintres- sen än att bevara näringslivet åt det en- skilda initiativet. Kommunernas allt livli- gare aktivitet med avseende på näringslivet och deras omedelbart på speciallagstiftning grundade befogenheter gör samtidigt att den negativa sidan av kommunernas allmänna kompetens tilldrar sig större uppmärksam- het än tidigare. Kommunernas specialregle- rade befogenheter har blivit så omfattande att det börjar bli naturligare att på föreva- rande område mera fråga efter vad som bör vara otillåtet än vad som bör vara tillåtet.

När kommittén i det följande ingår när- mare på kompetensfrågor som berör rela- tionen kommun—näringsliv ställer det sig na- turligt att söka anknytningspunkter i rätts- tillämpningen som, trots många särdrag och ofullkomligheter i det kommunala besvärs- institutet, likväl tämligen allsidigt återspeg- lar de kompetensproblem som är av praktisk betydelse för den närmare framtiden och värda att beaktas i ett översiktligt samman- hang.

Förekommande kommunalengagemang i verksamhet av affärsmässig eller affärslik- nande art ligger i gränsområdet till den sektor av samhället som brukar betecknas som näringslivet. När gränsen varit föremål för närmare bestämningar i rättstillämpning- en har två vitt skilda typer av kompetens- frågor kommit i förgrunden.

Den ena och mindre vanliga frågan har främst gällt omfånget av vad som brukar benämnas kommunal service. Denna verk- samhet kännetecknas av att kommunen med iakttagande av allmängiltighet och objektiv likställighet tillhandagår allmänheten i kom- munen — företagare såväl som arbetstagare, juridiska såväl som fysiska personer — med nyttigheter av olika slag.

Det andra, i rättstillämpningen betydligt vanligare problemet, har varit av annan art. Här har frågeställningen varit huruvida kommunen i huvudsakligen sysselsättnings- och näringspolitiska syften ägt befatta sig med viss verksamhet av affärsmässig art, fastän verksamheten klart fallit utanför om— rådet för kommunal service.

Vid den kompetensrättsliga behandlingen av relationen kommun—näringsliv ter det sig ändamålsenligt att dela upp ämnesområdet i de två huvudspörsmål som sålunda anvi- sas av rättstillämpningen. Från en sådan ut- gångspunkt verkar det vara möjligt att med utnyttjande av hittillsvarande till stora de- lar alltjämt aktuell och i sak godtagbar rättspraxis uppnå en tillräcklig fasthet i be- dömningen av vad som på förevarande om- råde bör förstås med det nu och i framti- den grundläggande kravet att kommunens insatser skall tillgodose alhnänna till kom- munen knutna intressen. Uppgiften är då i första hand att ange begränsande normer för en utveckling som sedan länge innebär att den kommunala sektorn gradvis expan- derar in på områden där det enskilda initia- tivet tidigare varit förhärskande och där staten efter hand åtagit sig allt större upp- gifter i närings-, lokaliserings- och arbets- marknadspolitiska syften.

6.8.2 Kommunal service av näringspolitisk betydelse m. m.

Enligt speciallagstiftning, rättstillämpning och allmänt godtagen sedvänja får kommun på olika sätt engagera sig i vissa verksam- heter, genom vilka kommunen mot betal- ning tillhandahåller något direkt åt allmän- heten eller öppna delkollektiv av allmänhe- ten i kommunen. Exempel på sådan kom- munal verksamhet är el-, gas- och värme- verk, fryseriföretag, kollektiva verkstadsan- läggningar för hantverk och småindustri, saluhallar, parkeringsanläggningar, buss-, spårvägs- och sjötrafikföretag, hamnrörel- ser, flygplatsrörelser, hotell-, restaurang-, teater- och konserthusrörelser samt rörelser för tillhandahållande av fritids— och nöjes- anläggningar. Några verksamheter sanktio- neras i särskild kommunallag eller special- lag, som ålägger kommun att befatta sig med verksamheten eller ger kommun befo— genhet härtill. Exempel på sådan verksam- het utgör va-verk, renhållningsverk, bostads- företag, företag inom turistväsendet, slakt- husrörelser rn. m. Andra typer av verksam— het erkänns i statsbidragsförfattningar. Så är exempelvis fallet med tvätterirörelser och tillhandahållande av samlingslokaler.

Kommuns i åtskilliga författningar erkän- da uppgifter inom markpolitiken ger kom- munen befogenhet att förvärva, äga och upplåta mark i samhällsbyggande syfte. Även denna verksamhet hör till det helt el- ler delvis vederlagsfinansierade serviceområ- det.

Det rör sig här om mycket skilda slag av verksamheter som är vanskliga att sam- la under någon mera upplysande gemensam nämnare. Tyngdpunkten i aktiviteterna kan sägas ligga i tillhandahållande av kollektiva anläggningar eller anordningar av olika slag. I den mån kommunen tillhandahåller an- nat än själva anläggningen är det ofta fråga om nyttigheter som kan betecknas som tjänster — inte varor — samtidigt som själva anläggningen framstår som det primära. Åtskilliga verksamheter kan hänföras till kommunikationsväsendet, särskilt då områ- det för kollektiv personbefordran. En del

verksamheter kännetecknas av att de till sin natur är monopolistiska och koncessione- rade.

De verksamheter inom vilka kommuner- na vanligen utnyttjar möjligheter till helt kostnadstäckande vederlagsfinansiering kan oftast utan våld på språkbruket kallas af- färsverksamhet. Ibland såsom inom social- vårds- och utbildningssektorema ter sig dock denna benämning mindre träffande.

Kommunernas aktuella engagemang i verksamheter av exemplifierat slag är re- sultatet av en sekellång utveckling, vars drivande faktorer från början varit av rent praktisk art. Den har framför allt dikterats av trängande konkreta, inte sällan tekniskt betingade behov av omfattande lokal sam- verkan mellan människorna i tätorterna. I de tidigaste skedena har ibland historiska tillfälligheter påverkat utvecklingen. Exem- pel härpå utgör kommunala el- och gas- verk. Teoretiska och rättsliga överväganden har däremot spelat en underordnad roll även för kommunala engagemang som i dag har direkt stöd i särskilda författningar. Initia- tivet har oftast kommit från kommunerna i hägnet av den relativa handlingsfrihet som den centrala kommunalförfattningens all- männa kompetensregel och den egna be- skattningsrätten erbjudit. Speciallagstiftning- en har i inledningsskeden främst haft be- tydelse när det gällt att skapa enhetliga för- hållanden i rikets kommuner för verksam- heter som redan upptagits av ett mindre antal kommuner, där behovet av de seder- mera specialreglerade insatserna varit mest framträdande. Efter hand som förrådet av särskilda författningar om kommunal verk- samhet utvidgats har ett underlag tillkommit för i första hand positiva men ibland också negativa bestämningar av kommunens all- männa kompetens på förevarande område. Den allmänna kompetensregelns betydelse som exklusivt rättsligt underlag för kommu- nernas verksamhet på hithörande områden har därigenom efter hand minskat. För åt- skillig kommunal affärsverksamhet som tidi- gare helt ansetts grundad på kommunalla- gens allmänna kompetensregel ter det sig i dag rimligare att åberopa återverkan från

De kommunala befogenheterna inom el- försörjningen härleds naturligare ur ord- nings-, byggnads-, väg- och trafiksäkerhets- lagstiftningen. Den praktiskt ofta tvingande uppgiften att ge hushållen tillgång till gas- eller eldistribution utgör en självklar kon- sekvens av det kommunala ansvaret för god bostadsstandard enligt 1947 års bostadsför- sörjningslag. Det är också i denna lag och inte i 3 & KL som man kan tänkas finna stöd för kommuns engagemang i fabrikation av byggnadsmaterial.

Rätten och skyldigheten att driva va-an- läggningar och svara för renhållningsverk grundar sig på hälsovårdsstadga och annan särlagstiftning. Kommunala engagemang i slakterianläggningar i den mån de fortfa- rande existerar kan ses som led i fullgöran- de av kommunala uppgifter enligt hälso- och livsmedelsstadgorna samt köttbesikt- ningslagen osv.

Av traditionella kommunala affärsverk- samheter har väl numera bara hamnrörelse och andra kommunikationsanstalter renod- lat stöd i 3 5 KL. Men även på dessa om- råden kan ibland rättsligt underlag hämtas från annat håll. Att man i 3 & KL måste invärdera en befogenhet för kommun att driva hamnrörelse framgår indirekt av hamnavgiftsregleringen, att kommun får be— driva busstrafikrörelse för kollektiv person- befordran framgår av de tillståndsregler som gäller för sådan trafik.

Den nyligen kommun tillerkända rätten att driva körskola kan alltefter valet av ut- siktspunkt ses som en åtgärd för förbättrad trafiksäkerhet, en förberedelse till yrkes- utbildning eller en allmänt medborgerlig upplysning. Kommuns befogenhet att driva eller stödja anläggande och drift av parke- ringshus kan förväntas bli reglerad i sär- skild ordning.

De ståndpunkter, som rättstillämpningen intagit till konkreta frågor rörande omfatt- ningen av det kommunala serviceområdet och sättet att driva sådan verksamhet, inne— fattar enligt kommitténs mening i allt vä- sentligt godtagbara avvägningar mellan de olika samhälleliga och enskilda intressen

som gör sig gällande när innebörden av be- stämningen »allmänna till kommunen knut- na intressen» skall överföras till verklighe- ten. De normer kommittén i det följande utvecklar utgår i enlighet härmed från rätts- praxis och är avsedda som samlade riktlin— jer för hittills i rättstillämpningen oprövade varianter av kommunal serviceverksamhet.

Ett grundläggande kännetecken för kom- munal affärsverksamhet bör vara att de nyt— tigheter kommunen avser att tillhandahålla är av särskild vikt eller av särskilt intresse för allmänheten i kommunen, dvs. kom- munmedlemmarna och andra personer el- ler företag som befinner sig i kommunen el- ler söker sig dit. Nyttigheterna bör till sin art framstå som kvalificerade för ett sam- hälleligt engagemang.

Om ett kommunalt engagemang sker med anlitande av statsbidrag bör det lokala all- mänintresset som regel anses dokumenterat. Intresserekvisitet bör ofta anses vara för- handen beträffande affärsverksamhet som har ett nära och naturligt samband med er— känd kommunal verksamhet eller framstår som ett led i sådan verksamhet. Exempel från rättstillämpningen på sådan verksamhet är avgiftsbelagd undervisning för körkort, installationsverksamhet i anslutning till kom- munalt elverk, stuveriverksamhet i hamn, kioskhandel i kommunal busstation, försälj- ning från stadsträdgård, fabrikation av bygg- nadselement för försäljning till bostadsbyg- gare i kommunen samt kommersiellt ut— nyttjande av kommunägda naturtillgångar.

I vissa fall kan det vara lämpligt, att kommunen tillhandahåller nyttigheter även av annan art. Det kan nämligen föreligga ett behov av att kommunen tar befattning med viss verksamhet i stället för att låta denna bero på enskilda initiativ. Behövligt kan ett sådant ingripande bli om det en- skilda initiativet inte räcker till för att verk- samheten alls skall förekomma i kommu- nen eller är otillräckligt för att verksamhe— ten skall förekomma i rimlig omfattning, med rimlig standard och till kostnad som är överkomlig för den enskilde. Exempel på aktuella verksamheter av detta slag utgör speciell transportservice och dagligvarudistri-

De i det föregående angivna riktlinjerna ger täckning för kommunal affärsverksam— het på de områden där rättstillämpningen hittills medgett sådan verksamhet. De i di- rektiven för utredningen berörda frågorna om kommuns befogenhet att driva parke- ringshus har uttömmande behandlats av parkeringskommittén, och frågan om kom- munala befogenheter inom turistväsendet har efter förslag av kommunalrättskommit- tén reglerats i särskild lag.

I fråga om villkoren för kommunal ser- vice bör, när inte annat är särskilt stadgat, som allmän regel gälla att priser och avgif- ter på de nyttigheter som tillhandahålls av kommunen inte får väsentligt överstiga en efter företagsekonomiska grunder beräknad självkostnad för verksamheten. Något all- mänt rättsligt krav på en undre pris- eller avgiftsnivå synes inte kunna uppställas när kommunen engagerar sig i hela eller över- vägande delen av en viss verksamhet i kom- munen. Är en kommunal insats av kom- pletterande art följer emellertid av likstäl- lighetshänsyn att kommunens priser eller avgifter inte får väsentligt underskrida själv- kostnaden. När kommun exempelvis utövar sin befogenhet att tillhandahålla mark åt näringslivet torde likställighetshänsyn nästan alltid påkalla att kommunen håller priser och avgifter i huvudsaklig nivå med kost- naden. Av likställighetshänsyn följer också i övrigt att prissättningen inte får vara sådan att vissa kommunmedlemmar eller grupper gynnas framför andra. Detta hindrar natur- ligtvis inte att avgifter och priser differen— tieras på objektiv grund, exempelvis genom kvantitetsrabatter.

Vad förut anförts om affärsverksamhet, som kan sägas vara kvalificerad för kom- munalt huvudmannaskap eller därmed jäm- förbar kommunal åtgärd och som brukar omnämnas som kommunal service, ansluter sig i allt väsentligt till gällande rätt. Rätts- fallsmaterialet om vad som bör hänföras till lagenlig kommunal service av affärs- mässig art och hur denna bör handhas vi— sar att kompetensbestämningen i det enskil— da fallet inte vållar några större svårighe—

ter och att kommunens, den enskildes och statsmakternas intressen och värderingar här i stort sett sammanfaller. Det synes där- för, när verksamheten bedrivs i kommunal regi, liksom hittills kunna anförtros åt rätts- tillämpningen att med ledning av den all- mänt hållna lagregeln i 3 & KL, förekom- mande speciallagstiftning och omständighe- terna i det enskilda fallet ange gränsen för kommunens befogenheter på området. Det blir härigenom möjligt att även i fortsätt— ningen anpassa befogenheterna efter de nya anspråk som samhällsutvecklingen efter hand kan komma att ställa på kommuner- na. Men den anpassningen bör alltjämt ske med en moderation som förbehåller åt stats— makterna att genom samfälld lagstiftning besluta om mera väsentliga, till sin art nya kommunala engagemang i näringslivet.

6.8.3 Kommunalt stöd åt näringslivet m. m.

Det förekommer i viss utsträckning att kom- munerna befattar sig med verksamhet av affärsmässig art utanför det nyss beskriv- na i praktiken inte särskilt omstridda om- rådet för kommunal service. Det är här frå- ga om åtgärder som i ett eller flera hän- seenden avviker från de traditionella i 3 & KL inbyggda principerna om allmängiltig- het, likställighet och självkostnad eller är oförenliga med de till detta lagrum höran- de reglerna om kommunal verksamhets an- knytning till kommunområdet resp. det principiella förbudet mot kommunalt under- stöd åt enskild. Huvudsakliga syftet med dessa insatser är inte att tillhandagå med olika nyttigheter inom kommunen utan att på längre eller kortare sikt stärka eller be- vara näringsliv och sysselsättning i kommu- nen. Insatserna har ett huvudsakligen nä- rings- eller arbetsmarknadspolitiskt syfte. Formerna för kommunernas insatser är här desamma som vid kommunal service av affärsmässig art, men olika slag av ekono- miska, mestadels individuellt inriktade till- skott till enskilda företag — i fortsättning- en benämnda stödåtgärder — dominerar framför självständig kommunal verksamhet.

Det kommunala stöd som utgetts till före-

tagen uppgår enligt tillgängliga undersök- ningar till icke oväsentliga belopp. Enligt en undersökning som föreligger för perioden 1964—1966 och som bygger på uppgifter från kommunerna, skulle under denna pe- riod kreditstödet i form av borgensåtagan- den och lån utgöra ca 50 milj. kr. per år. Man kan utgå från att undersökningens siff- ror ligger i underkant. Stödkommunerna sy- nes vara tämligen jämnt fördelade över hela landet. Stödet tycks huvudsakligen utgå till industriföretag men det har även funnits exempel på kommunalt stöd till enskilda jordbrukare. Det har någon gång förekom- mit att fullmäktige antagit normer, flerårs- plan och medelsram för direkt ekonomiskt stöd till olika kategorier av företagare i kommunen.

I fråga om denna kommunala verksam- het har rättstillämpningen sedan gammalt intagit en restriktiv hållning. Vissa allmänt näringsfrämjande, ofta med den tidigare be- skrivna serviceverksamheten jämförliga åt- gärder, såsom medverkan i utställningsverk- samhet eller åtgärder för att tillgodose hant- verkets och den mindre industrins behov av kollektiva verkstadslokaler har ansetts till- låtna.

Däremot har som principiellt otillåtet an- setts sådant som direkta bidrag till närings- företag, ingripanden i näringslivets kredit- försörjning eller tillhandagående med an- nat som fallit utanför området för kommu- nal service samt sådan service till indivi- duellt bestämda underpriser. Det enda som enligt rättstillämpningen kunnat legalisera sådana åtgärder är befarad eller rådande arbetslöshet i kommunen. En rikhaltig rätts- praxis ger numera vissa konturer åt den- na undantagsbefogenhet såvitt avser ingri- panden som kan betecknas som stöd åt nä- ringsidkare.

Det fordras att den arbetslöshet som kom- munen vill motverka eller avvärja skall va- ra av inte obetydlig omfattning för att vin- na beaktande. Stödet skall stå i rimlig pro- portion till de aktuella sysselsättningssvå- righeterna och skall ha avsevärd effekt på sysselsättningssituationen. Stödet erkänns endast som ett defensivt medel mot arbets-

löshet. Intresset av att avhjälpa dold arbets- löshet bland kvinnor eller önskemål att åstadkomma en lämplig differentiering av näringslivet i kommunen och därigenom på längre sikt motverka olägenheter av upp- kommande arbetslöshet har sålunda inte ansetts kunna legalisera företagsstöd. Mot- svarande torde gälla även vid självständiga kommunala insatser såsom kommunal drift av näringsföretag. Att befogenheten in- skränks av intresset av en från riks- eller regionalsynpunkt rationell lokalisering av näringslivet är också klart. Det uttalades re- dan i förarbetena till 1948 års kompetens- reform. Men någon närmare precisering av hur detta till sin natur svårbestämbara in- tresse tänkes inverka på befogenheten i det enskilda fallet har naturligt nog inte kun- nat åstadkommas i rättstillämpningen. Inte heller kan man där se hur befogenheten tänkes påverkad av den numera nästan helt förstatligade arbetsmarknadspolitiken, som delvis är inriktad på att stimulera ar- betskraftens rörlighet över kommungrän- serna.

Kommittén finner att rättsläget på före- varande område genom de olika intressen som numera gör sig gällande blivit så kom- plicerat att det inte lämpar sig för fort- satt hantering enbart genom rättstillämp- ningen. Kommunernas befogenheter på om- rådet kan behöva preciseras i lagstiftning, lämpligen då i en särskild kommunallag.

Den primära utgångspunkten för kom- mitténs överväganden ges i statsmakternas uttalanden vid 1964 års riksdag, då rikt- linjerna för lokaliseringspolitiken fastlades. KM:t uttalade då med riksdagens uttryck- liga godkännande att något kommunalt stöd åt enskilda näringsföretag i princip inte vi- dare borde komma i fråga. Kommunerna borde inte med sådana medel påverka fö- retagens lokalisering och utveckling. Sam- ma ståndpunkt hade intagits av den utred- ning som låg till grund för lokaliseringspoli- tikens utformning och av majoriteten av re- missinstansema.

På grundval av de riktlinjer som antogs vid 1964 års riksdag har sedermera efter

hand utformats en på regional grund vi- lande verksamhet (regionalpolitiken) i vil- ken statliga bidrag och statligt kreditstöd till näringslivet ingår som viktiga hjälp- medel. Detta stöd, som administreras främst av AMS (lokaliseringsstöd), kommerskolle- gium (garantilån till hemslöjd, hantverk och småindustri), företagareföreningarna i lä- nen (direkta hantverks- och industrilån) samt lantbruksstyrelsen och lantbruksnämn- derna (garantilån till jordbrukare) men även av andra organ exempelvis statens investeringsbank, utgår med beaktande bl. a. av regionala utvecklingsplaner, formade un- der fortlöpande samspel mellan kommuner- na, länsstyrelserna och statsmakterna. 1964 års riktlinjer har därmed fullföljts på ett sätt som Visar att de refererade uttalandena allt- jämt har full aktualitet.

Kommittén kan också ansluta sig till principen att direkt eller indirekt ekonomiskt stöd till enskilda företag i syfte att påverka företagens lokalisering och utveckling inte bör ingå i kommuns befogenhet. Samhälle- ligt engagemang i den övervägande del av näringslivet, som tämligen oomstritt faller utanför den kommunala serviceverksamhe- ten, är förenat med sådana ekonomiska bör- dor och risker och berör i sådan grad natio- nella och regionala intressen att verksamhe- ten inte vidare bör betraktas som en ange- lägenhet för den lokala självstyrelsen. Det ter sig knappast som en framkomlig väg till en jämnare välfärdsfördelning i olika delar av landet att låta kommunerna med sådana medel driva en aktiv närings- och syssel- sättningspolitik, vägledda av sina egna in- tressen. Företagsstödet har emellertid lokalt betingade socialpolitiska aspekter, vilka till- sammans med argument, som söker sig fram ur intresset av kommunal självstyrelse, kan påkalla vissa modifikationer.

De synpunkter som samlar sig för den principiella huvudregeln kan sägas vara föl- jande.

Kommunalt företagsstöd är mest aktuellt för ekonomiskt svagare kommuner, som är mindre attraktiva för näringslivet och som kännetecknas av vikande befolkningsunder-

lag med ogynnsam åldersfördelning. Stöd i form av bidrag blir en ren k05tnad. Lån och borgensåtaganden ligger i hög riskklass. De kan väntas förekomma först när var- ken bankerna, staten eller företagareför- eningarna är beredda att göra insatser. Det kommunala stödet har alltså en tendens att medföra extra belastning på människorna i svagare kommuner, där utdebiteringen re- dan av andra orsaker är hög.

Kommunalt företagsstöd är sällan effek- tivt när det gäller att vända en ogynnsam ut- veckling i kommunen. Den 5. k. infrastruk- turen (bostäder, skolor, sjukhus, vägar och övriga kommunikationer samt annan of- fentlig service) som till stor del är regionali- serad, dvs. beroende på beslut av länsorgan, är väl så viktig.

En företeelse som man kunnat iaktta in- om industrin under 1960-talet är utflytt- ning av arbetsställen från storstadsregioner- na, ofta i form av filialutläggningar. Den- na omlokalisering är spontan och beror främst på konkurrensen om arbetskraften i storstadsregionerna med därav följande löneglidning.1 Ibland stimuleras sådan ut- flyttning genom statliga åtgärder, såsom fri- givning av investeringsfonder, geografisk be- gränsning av investeringsavgifter och före- skrifter om lokaliseringssamråd. Valet mel- lan flera för företaget och samhället lik- värdiga orter inbjuder kommunerna till att lämna företagsstöd för att få dessa omloka- liseringar till den egna kommunen. Även ett stöd i syfte att behålla ett arbetsställe kan tänkas inveckla flera kommuner i budgiv- ning om förmåner. Ett inte ovanligt inslag i näringslivets rationalisering är att flera ar- betsställen i samma bransch koncentreras till en enda ort. I inledningen av ett sådant händelseförlopp kan varje berörd kommun se sitt arbetsställe hotat och finna anled- ning att erbjuda förmåner för att behålla sitt arbetsställe. De kommunala engage- mangen för att åstadkomma den för ett framgångsrikt näringsliv nödvändiga infra- strukturen är betydande. Nedläggning eller utflyttning av företag äventyrar det i infra- strukturen nedlagda kapitalet. Det ligger

nära till hands för företagaren att begagna sig av situationen och utverka ett kommu- nalt stöd som från kommunens synpunkt är onödigt högt eller i sämsta fall helt över- flödigt.

Som tidigare nämnts kan stödet vara för- enat med direkta utgifter. Över de statliga skatteutjämningsbidragen får dessa utgifter delvis bäras av det nationella skattekollek- tivet. Medlet ger sålunda kommunen ett diskutabelt inflytande över denna omfördel- ningsprocess.

Kommunens mål sammanfaller inte all- tid med de centrala/regionala målen. Det finns risk för att kommunalt stöd såväl ge- nerellt som i enskilda fall används på ett sätt som kan motverka den statliga nä- rings-, lokaliserings- och arbetsmarknadspo- litiken.

De skäl som talar för att huvudprincipen förses med vissa modifikationer eller undan- tag, vilka bevarar ett utrymme för kom- munala initiativ, är företrädesvis följande.

När en viss samhällelig verksamhet, så- som i detta fall samhälleligt stöd till nä- ringslivet, i princip lagts under centralt/re- gionalt huvudmannaskap, uppkommer re- gelmässigt restbehov, kanske företrädesvis av temporär art, som inte blir tillgodosedda av det ordinära systemet. Det kan vara lämpligt att kommunerna, som står de ak- tuella samhälleliga realiteterna närmast, får möjlighet att här träda till.

Riskerna för ett ohämmat kommunalt nä- ringsstöd begränsas av praktiska ekonomis- ka förhållanden. Kommunalskatten har en praktisk övre gräns. Eventuella överskri- danden av denna gräns betalas endast del- vis av skatteutjämningssystemet.

De misstag som i en del fall gjorts på kommunalt håll kan inte sällan antas be- ro på bristfälligt beslutsunderlag. Det är vanligt att besvär över kommunalt närings- stöd innehåller anmärkning om att utred- ningen om konsekvenserna av stödet varit otillräcklig. I de större kommuner som ska- pas genom kommunindelningsreformen får

1 Se lokaliseringsutr. SOU 1963: 49 s. 107 och statsverksprop. 1969 bil. 13 s. 142.

förutsättningarna för en tillfredsställande be- redning antas bli bättre än hittills. Kom- munområdenas utformning efter näringsgeo- grafiska förhållanden minskar i viss mån riskerna för fellokalisering av näringslivet genom kommunala åtgärder. De kommuna- la initiativen blir inriktade på områden som är avsedda att bestå som lokala förvalt- ningsenheter.

Arbetsmarknadspolitiken och lokalise- ringspolitiken skall visserligen utan varje tvekan vara en i princip statlig/ regional an- gelägenhet. Det krävs överblick och sam- ordning för att de tillgängliga resurserna skall bli insatta där de blir till största gagn. Fördelningen av resurserna bör väsentligen ske på grundval av riks- och regionalpla- neringen. Samtidigt måste emellertid ac- cepteras att all vår produktion svårligen kan ordnas i ett maximaleffektivt utveck- lingsfrämjande system. Viss sysselsättning måste av sociala skäl hållas igång trots att den inte fyller måtten. Detta kan vara nöd- vändigt bl. a. av hänsyn till viss arbetskraft, som av olika skäl inte kan omskolas eller flyttas. Det kan exempelvis röra sig om hänsyn till äldre, specialinriktad arbetskraft, som på olika sätt är så rotad i en bygd att omställningar knappast är möjliga. Ett stöd från det allmännas sida i sådana lägen har både arbetsmarknadsmässiga och miljöpo- litiska aspekter, som blir speciellt framträ- dande i områden som hotas av total av- folkning. Kommunerna har särskilda möj- ligheter att fånga upp och bedöma sådana fall samt att finna ut de lämpligaste vägar- na att lösa frågorna.

Vid avvägning av de synpunkter som så- lunda anmält sig finner kommittén att kom- munernas nuvarande i rättstillämpningen utformade formella befogenheter att främja och stödja näringslivet i stort sett ter sig ändamålsenliga och lämpade att läggas till grund för en lagreglering på området. Väg- ledande för en sådan reglering bör främst vara att kommunerna endast bör ha ett se- kundäransvar i fråga om samhälleligt direkt- stöd till näringslivet och att kommunernas insatser i detta hänseende bör vara samord- nade med det statliga stödet.

Med hänsyn till vad ovan anförts anser kom- mittén att vissa kommunala befogenheter med avseende på näringslivet bör brytas ut ur 3 & KL och närmare bestämmas i en sär- skild lag.

En särreglering är främst påkallad när det gäller kommuns befogenheter att tillhanda- hålla lokaler åt näringslivet och att lämna sysselsättningspolitiskt betingat ekonomiskt stöd till företagen. Dessa befogenheter bör omformas med ledning av det principiella betraktelsesättet att det väsentligen bör vara en statlig angelägenhet att tillgodose före- kommande behov av direkta samhälleliga in- gripanden i landets näringsliv men att det samtidigt bör finnas ett visst utrymme för sådana kommunala insatser som från tid till annan kan anses utgöra ett ändamålsenligt komplement till den statliga verksamheten.

De nu åsyftade speciella befogenheterna är inte åtkomliga för materiella lagregler, som med någon egentlig precision och var- aktighet på förhand anger gränsen mellan tillåtet och otillåtet. Den önskvärda begräns- ningen av dessa befogenheter får därför åstadkommas med en institutionell anord- ning, lämpligen ett obligatoriskt samrådsför— farande, som gör kommunala åtgärder i det enskilda fallet beroende av att de biträds av myndighet eller organ som har till uppgift att företräda de riks- och regionintressen som här gör sig gällande.

Kommittén har kommit fram till att reg- leringen i huvudsak bör inriktas på åtgärder som kan betecknas som stöd åt enskild nä- ringsverksamhet. Inriktningen på stödåtgär- der motiveras av att det främst är genom sådana åtgärder som kommunerna kan kän- na sig föranlåtna att göra insatser utöver vad som tillkommer dem.

Regleringen kommer härigenom att om- fatta även området för kommunal service- verksamhet i den mån verksamheten full- görs genom stöd åt enskild näringsidkare. Ehuru det inte heller på detta område är möjligt att åstadkomma någon egentlig ma- teriell precision av befogenheterna ser kom- mittén inget behov av att här skapa särskil-

da samrådsbindningar för det kommunala handlandet. Kommittén är väl medveten om att avsaknaden av dylika bindningar på det kommunala serviceområdet kan vara för- enad med vissa olägenheter, men anser att den ordningen innebär fördelar som klart överväger nackdelarna. Ett visst mått av rättsligt och faktiskt utrymme för kommu- nala, till förhållandena inom det egna geo- grafiska området anpassade och på kom- muninvånarna i gemen inriktade insatser är ett av grundelementen i den kommunala självstyrelse vars fortsatta bestånd ingen ifrå- gasätter. Att en eller annan kommunal in- sats härigenom kan komma att gå längre än som från allmän synpunkt kan vara önsk- värd, ser kommittén som ett rimligt pris för en intiativvillig och levande lokal självsty- relse.

Genom en reglering efter dessa riktlinjer vinnes bland annat den systematiska förde- len att allt kommunalt stöd åt näringsidka- re i fortsättningen måste vara grundat på speciallagstiftning, låt vara att denna lag- stiftning i viktiga delar blir allmänt hållen och för sitt konkreta innehåll i betydande grad beroende av motiv och rättspraxis.

På grund av regleringens allmänna natur kan annat rättsmedel mot kommunala be- slut på området än kommunalbesvär inte ifrågakomma. Detta rättsmedel känneteck- nas bland annat av att det endast är till- gängligt för kommunmedlem. För att främ- ja intresset av att den kommunala aktivite- ten vederbörligen anpassas till regleringen och för att stärka samspelet mellan lag och rättstillämpning synes det lämpligt att på fö- religgande område utvidga kretsen av be- svärsberättigade så att kommunala beslut kan bringas till överprövning genom talan av statlig myndighet i den mån det påkallas från riks- och regionsynpunkter. Även i öv- rigt bör effekterna av kommunalbesvärsin- stitutet stärkas. Kommittén får i detta hän- seende hänvisa till förslaget om ändrade återgångsregler (7 kap.).

6.8.5 Specialmotivering till lagförslaget

Vissa begrepp som kommer till användning

i den föreslagna lagen behöver närmare bestämmas för att ge stadga åt regleringen. Med enskild näringsverksamhet avses verksamhet som yrkesmässigt dvs. i för- värvs- eller vinstsyfte bedrivs av fysisk person som egen företagare eller av sär- skilt icke offentligrättsligt subjekt, exempel- vis aktiebolag, ekonomisk förening, stiftel- se osv. även om dessa subjekt domineras av offentligrättsliga intressenter.

Såsom enskilda rättssubjekt anses sålun- da bl. a. sådana bolag som helt eller delvis ägs av stat eller kommun.

För att näringsverksamhet skall anses fö- religga krävs i första hand att utövaren av verksamheten uppträder som självständig företagare. Så är fallet när utövaren inte efter civilrättsligt betraktelsesätt är att an- se som anställd.

Utmärkande för näringsverksamhet är vidare att det skall vara fråga om yrkesmäs- sig verksamhet. Häri ligger till en början att verksamheten har en viss varaktighet el- ler åtminstone är inriktad på en serie affärs- händelser.

För att yrkesmässighet skall vara förhan- den bör vidare fordras, att fråga är om en verksamhet, vari normalt ingår ett väsentligt ekonomiskt moment. Så är fallet då verk- samheten präglas av att utövaren bedriver den i vinst- eller förvärvssyfte. Ibland före- kommer det att sådant syfte inte finns el- ler inte kan påvisas eller att det inte ens är förutsatt att vederlag skall utgå för pres- tationerna. Så kan vara fallet vid verksam— het som drivs i annat rättssubjekts intres- se. Även sådana verksamhetsformer bör hänföras till näringsområdet om verksam- heten bedrivs i sådana kommersiella for- mer som gör den jämförlig med normalt förekommande näringsgrenar.

Ett annat kännetecken på yrkesmässighet är att verksamheten är inriktad på att va- ror eller tjänster tillhandahålls åt annan. Yrkesmässighet får anses föreligga även när tillverkningen eller andra nu åsyftade åt- gärder går ut på att tillgodose utövarens behov i annan av honom utövad verksam- het, som i sin tur är att anse som yrkes- mässig.

Konstnärlig verksamhet blir att betrak- ta som näringsverksamhet endast om däri ingår mera omfattande eller väsentliga mo- ment, som inte är av konstnärlig art. Ex- empel på konstnärlig verksamhet som på grund av kommersiella inslag blir att hän- föra till näringsverksamhet utgör filmin- dustrin.

Ett enskilt rättsubjekt kan driva flera verksamheter, varav en gren kan vara att hänföra till näringsverksamhet och en an- nan gren kan falla utanför detta begrepp. Det får då bero på sambandet mellan de olika verksamhetsgrenarna och andra om- ständigheter om verksamheten totalt, del- vis eller inte alls skall bedömas som nä- ringsverksamhet. Om exempelvis en ideell förening driver viss näringsverksamhet för att täcka kostnaderna för huvudverksam- heten bör detta i förevarande sammanhang inte innebära att verksamheten till någon del bedöms som näringsverksamhet.

De s.k. kommunala bolagen driver of- ta verksamhet som begreppsmässigt blir att hänföra till näringsverksamhet. Hit hör bl.a. kommunala trafikföretag enligt 12 5 förordningen (1940: 910) ang. yrkesmässig automobiltrafik m.m. samt företag som enligt 5 & bostadslånekungörelsen (1967: 552) kan godkännas som allmännyttiga fö- retag. Om ett kommunalt bolag drivs med underskott bör detta inte i och för sig in- verka på frågan om verksamhetens klas- sificering som näringsverksamhet eller an- nan verksamhet.

Med stöd avses i första hand insatser utanför området för kommunal service, sådant detta område bestäms av gällande rätt. Borgensåtaganden, penningkrediter el- ler penningbidrag blir vanligen att anse som stöd oavsett om tillskotten är generella i den meningen att de utgår till en grupp av näringsidkare eller utgår individuellt till visst företag. Det ingår inte i de kommunala serviceuppgifterna att tillgodose näringsli- vets kapitalbehov.

Med hänsyn till svårigheterna att med till- räcklig tydlighet avgränsa kommuns befo- genhet att tillhandahålla lokaler åt handeln, hantverket och industrin har kommittén sett

sig föranlåten att ge en särskild allmän regel för all sådan lokalhållning.

Frågan huruvida en viss prestation från kommunens sida direkt till en näringsidkare är att anse som stöd i den föreslagna la- gens mening måste, såsom redan nu fram- gått, ytterst bero på omständigheterna i det enskilda fallet.

Till de relevanta omständigheterna hör prestationens art. Tillhandahållande av ex- empelvis byggnadsklar industrimark, elek- trisk kraft och värme är prestationer som ingår i den kommunala serviceverksamhe- ten och därigenom faller utanför lagens stödbegrepp. Prestationer av detta slag blir emellertid att anse som stöd om kommunen avstår från att ta ut det vederlag som bör utgå med tillämpning av de allmänna kom- munalrättsliga principerna om allmängiltig- het och likställdhet.

Ofta kan det bli nödvändigt att se till andra omständigheter än prestationens art. Detta måste alltid ske vid penningpresta- tioner, där inte bara motprestationen utan även syftet med kommunens prestation blir av betydelse. Om kommunen köper en be- byggd industrifastighet för att riva bygg- naderna och bygga en idrottsanläggning blir köpet att bedöma enligt 3 & KL medan åtgärden blir att anse som en stödåtgärd enligt lagförslaget om avsikten är att lösgö- ra kapital för säljaren. När en kommunal åtgärd sker för kombinerade ändamål får bedömningen ske med ledning av en huvud- saklighetsprincip. Det primära eller huvud- sakliga syftet med åtgärden får bestämma huruvida åtgärden skall anses som stöd.

Subtila gränsdragningsfrågor kan ibland uppkomma exempelvis på yrkesutbildning- ens område. Sådan utbildning sker ibland på kommunens bekostnad vid enskilt före- tag. Stöd får anses föreligga om kommunen betalar uppenbart högre ersättning än som svarar mot kostnaden för utbildningen eller när syftet är att bidra till kostnaden för inarbetning av speciella arbetsmoment vid företaget, medan ersättningar för grundut- bildning som är ägnad att allmänt förbätt- ra vederbörandes möjligheter på arbets- marknaden blir att jämställa med övriga ut-

Såsom framgått av det anförda är det med hänsyn till kommunens skiftande upp- gifter och specialregleringarnas beskaffen- het inte möjligt att alldeles entydigt ange vad som skall förstås med stöd enligt den av kommittén föreslagna regleringen. Å and- ra sidan torde det som nämnts likväl utgöra tillräcklig vägledning för hur lagförslagets stödbegrepp skall förstås. Härigenom är en- ligt kommitténs mening de samhälleliga och enskilda intressen som anknyter till regle- ringen fullt tillgodosedda.

Paragrafen utgör en portalbestämmelse som bekräftar kommunens beroende av nä- ringslivet och kommunens rätt att genom allmänfrämjande åtgärder skapa gynnsamma betingelser för företagsamhet i kommunen. Grundsatsen har gammal hävd och har fått särskild aktualitet efter hand som samban- det mellan samhälle och näringsliv blivit alltmer uppmärksammat. Med tanke på sta- tens numera starka både direkta och indi- rekta engagemang i frågor om näringslivets lokalisering och finansiering är grundsat- sen inte längre lika självklar som vid 1948 års kompetensreform. Otvivelaktigt kan mot kommunala investeringar som syftar till att allmänt främja näringslivet ibland riktas kri- tik på lokaliseringspolitiska grunder av del- vis samma slag som mot individuella före- tagssubventioner. Från samhällsekonomisk synpunkt är felinvesteringar i allmänt nä- ringsfrämjande syfte lika förkastliga som obefogat kommunalt stöd till enskilda nä- ringsföretag.

Mot att nu överge grundsatsen talar främst två skäl. Det ena skälet är att en begränsning av befogenheten att allmänt främja näringslivet skulle uppfattas som ett kraftigt ingrepp i hävdvunnen kommunal självstyrelse och kommunaldemokratin. Från denna utgångspunkt kan det tvärtom synas angeläget att fastslå att grundsatsen består trots de förändringar som läget un- dergått sedan 1948. Det andra skälet är att grundsatsen i vad den enbart replierar på 3 € KL har minskat i betydelse.

Som exempel på tillåtna kommunala åt- gärder med allmänt näringsfrämjande syfte angav kommunallagskommittén på sin tid markreservationer för industriändamål, in- dustriområdens utrustande med trafikleder och ledningar för vatten och avlopp samt tillhandahållande av kollektivhus åt hant- verk och småindustri.

Med markreservationer för industriända- mål torde ha avsetts både planläggning och markanskaffning. Bebyggelseplanering föll emellertid redan 1948 utanför 3 & KL. Be- träffande va-anläggningar kan åter anmär- kas att deras reglering senare utbrutits ur byggnads- och vattenlagarna. Om övriga av kommunallagskommittén anmärkta, enbart på 3 & KL stödda åtgärder gäller att de inte åsyftar tillgodoseende av visst på förhand känt företagsbehov utan en obestämd före- tagarkrets.

Beträffande åtgärdernas beskaffenhet är den av kommunallagskommittén lämnade exemplifieringen trots sin tidsbundenhet fortfarande så till vida informativ som åt- gärder som kommun är skyldig att vidtaga på grund av specialförfattning faller utanför ämnesområdet. I princip måste detsamma gälla för på specialförfattning grundad fa- kultativ kompetens.

Såsom kommunalrättskommittén tidigare utvecklat kan visserligen inom området för fakultativt kommunalt handlande ibland tveksamhet råda om viss kommunal åtgärd replierar på kommunallagens allmänna kom- petensregel eller på specialförfattning. Ehu- ru oklara gränsfall förekommer talar pre— sumtionen i flertalet dylika fall dock för att befogenheten, när sådan finns, får härledas ur specialförfattningen och inte omedelbart ur kommunallagens allmänna kompetensre- gel.

Beaktas detta visar det sig att den be- fogenhet att allmänt främja näringslivet som exklusivt kan återföras på kommunal- lagens allmänna kompetensregel numera är ganska begränsad till omfånget. Kommuns befogenheter att möta näringslivets behov av bostäder åt sina anställda grundas exempel- vis inte på 3 5 KL utan på 1947 års bo- stadsförsörjningslag och de krav på bostads-

standard som denna författning uppställer vid sidan av hälsovårds- och byggnadsstad- gorna. Motsvarande gäller för praktiskt ta- get allt som har med den s. k. infrastruktu- ren att göra. Den allt ymnigare specialreg- leringen har här successivt urholkat den en- bart kommunallagsstödda kompetensen. Det för restbefogenheten utslagsgivande kompe- tenskriteriet att åtgärden allmänt skall främ- ja näringslivet är visserligen i och för sig vidsträckt men inte obegränsat. Det är un- derkastat de allmänna objektivitets- och pro- portionalitetsgrundsatser som underligger all kommunal kompetens, grundsatser som kan återföras på kommunalbesvärsgrunder och därför har tillämplighet oavsett om åtgärden replierar på kommunallag eller specialför- fattning. Vad nu anförts talar för att konfir- merandet i kommunallag av grundsatsen att kommun äger allmänt främja näringslivet inte behöver äventyra en rationell regional- politik. Bestämmelsen täcker in de kollek- tivt näringsfrämjande åtgärder som nu god- tas som ordinärt kompetensenliga och som avser annat än lokalhållning, exempelvis bi- drag till varumässor eller till näringskorpo- rativa lokala organisationer för deras infor- mations- och utbildningsverksamhet. Genom paragrafen fastläggs indirekt grundprincipen att kommun inte har någon generell befo- genhet att lämna understöd åt näringslivet.

25

Paragrafen reglerar kommuns allmänna befogenhet att tillhandahålla lokaler för handel, hantverk och industri. Genom para- grafen görs en viss utvidgning i den hittills- varande befogenheten att tillhandahålla lo- kaler för hantverk och småindustri. Kravet att lokalerna skall vara inrymda i kollektiv- hus upprätthålls inte längre, lokaler för han- deln tillkommer och när det gäller industri- lokaler har gränsdragningen blivit flexiblare.

Kommunernas nuvarande verksamhet på förevarande område torde väsentligen be- drivas med anlitande av särskilda rättssub- jekt. Mot detta sätt att driva lokalhållnings- verksamhet avses alltjämt inte föreligga nå- got hinder förutsatt att de resurstillskott

kommunerna lämnar sådana rättssubjekt sker på villkor att det särskilda rättssubjek- tet driver sin verksamhet med iakttagande av de begränsningar och bestämmelser i öv- rigt som gäller när kommunen driver verk- samheten inom ramen för den kommunal- lagsreglerade organisationen.

Begränsningarna i kommuns befogenhet enligt 2 & ligger däri att vederlag för upp- låtelser skall vara skäliga med hänsyn till kommunens kostnader och att vissa åtgärder för lokalhållning enligt KM:ts förordnande kommer att få vidtas allenast i samråd med myndighet som KM:t bestämmer.

Vederlagsbestämningen innebär att verk- samheten bör vara inriktad på självfinan— siering. Hyror eller andra ersättningar bör i princip vara självkostnadsanpassade i den meningen att de inte uppenbart får under- skrida kostnaden. Ytterst innefattar detta ett krav på att planeringen av de kommu- nala insatserna grundas på realistiska be- dömningar av den efterfrågan som kan fö- religga. Planeringen får inte grundas på en efterfrågan som är baserad på subventione- rade hyror eller priser eller som eljest är av sådan natur att dess tillgodoseende ut- sätter kommunen för ekonomiska risker som näringslivet enligt rådande marknadssystem i princip självt har att bära. Häri ligger även en begränsning av det slags lokaler som kommunen får tillhandahålla. Lokalerna bör vara av sådan beskaffenhet att de läm- par sig för skiftande näringsändamål. Där- med utesluts i princip lokalhållning, som är anpassad till speciella önskemål för visst företag. Om ett företag måste läggas ner eller flyttas bör lokalen utan alltför omfat- tande ändringar kunna användas av ett an- nat företag inom en annan bransch. Förut- sättningar för självfinansiering får i regel anses föreligga när lokalhållningsverksam- heten är inriktad på mindre företag eller arbetsställen, som har en naturlig bindning till kommunen med hänsyn till rörelsens ändamål, eller som arbetar under sådana allmänna betingelser att de för sin verk- samhet är beroende av tillgång till hyres- lokaler.

En viktig begränsning ligger i det i andra

stycket behandlade regionalpolitiskt beting- ade samrådet som KM:t bör få fullmakt att närmare utforma med ledning av de rikt- linjer för regionalpolitiken som riksdagen godkänt eller kan komma att godkänna.

Redan nu föreligger författningsgrundad möjlighet för KM:t att anordna regional- politiskt betingat samråd mellan statlig myn- dighet å ena samt företag och kommuner å andra sidan. Genom lagen (1970:725) om lokaliseringssamråd har riksdagen be- myndigat KM:t att förordna om skyldig- het för den som planerar nybyggnad av el- ler annan byggnadslovskrävande åtgärd med lokaler att samråda med statlig lokaliserings- myndighet om lokaliseringen av den verk- samhet som lokalerna är avsedda för. Så- dant förordnande kan ges i den omfattning det är påkallat från regionalpolitisk syn- punkt. Syftet med samrådet är att skapa garanti för att företagares lokaliseringsbe- slut fattas på grundval av allsidig informa- tion om lokaliseringsförutsättningarna på skilda håll i landet. Det är med vederbö- rande byggherre samrådet äger rum även i sådana fall där byggherren inte avser att själv använda lokalerna utan ämnar hyra ut dem eller på annat sätt upplåta dem till annan. Lokaliseringsmyndighet är arbets- marknadsstyrelsen, där samrådsärendena handläggs av en särskild delegation i vilken bl.a. ingår företrädare för kommunerna. Byggherren kan inte få byggnadslov förrän påbjudet samråd avslutats.

Med stöd av bemyndigandet i lagen om lokaliseringssamråd har KM:t i kungörelse (1971: 51) förordnat att samrådsskyldighet skall föreligga inom kommunerna i Stock- holms-, Malmö- och Göteborgsregionerna. Samrådsskyldig är den som planerar upp- förande av helt ny byggnad eller till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad, vartill fordras byggnadslov enligt byggnadsstadgan (1959: 612), om byggnadsåtgärden innefat- tar ett lokaltillskott av minst 500 m2 vå- ningsyta och lokalerna är avsedda att helt eller till huvudsaklig del användas för verk- samhet inom någon av de näringsgrenar som anges i bilaga till kungörelsen. Bilagan upp- tar näringslivets tillverkningsgrenar jämte

partihandel och varuhandelsförmedling, bank- och annan finansverksamhet, i den mån skyldighet inte föreligger att inhämta yttrande från nämnden för bankkontors- etablering enligt bl. a. 68 & lagen (1955 : 183) om bankrörelse, försäkringsverksamhet, fas- tighetsförvaltning och förmedling samt upp- dragsverksamhet.

Enligt kungörelsen föreligger inte sam- rådsskyldighet om byggnadsåtgärden avser lokaler som skall användas för statlig, kom- munal eller landstingskommunal myndighets räkning. Undantaget synes endast avse byg- gande för förvaltningsändamål i egentlig me— ning. Kommun som exempelvis planerar uppförande av ett s.k. hantverks- och in- dustrihus torde således vara samrådsskyl- dig enligt författningen.

Lagen om lokaliseringssamråd har bety- delse som ett medel att samstämma kom- munal lokalhållning för näringslivet med regionalpolitiska intressen. Lagen används emellertid nu för ett speciellt ändamål, näm- ligen att dämpa näringslivets expansion i storstadsregioner till förmån för landets öv- riga regioner i allmänhet. Lagen tilläm- pas alltså i begränsad omfattning. Den kan inte heller väntas bli tillämpad med sådan räckvidd att den får generell inverkan på kommunernas aktivitet i fråga om lokal- hållning.

Syftet med den samrådsskyldighet som kommittén nu föreslår är att skapa garan- tier för att kommunerna inte gör insatser i sådana fall där ägaridentitet i fråga om lokalerna och själva rörelsen ställer sig na- turlig och inte heller i övrigt begagnar be- fogenheten på ett sätt som motverkar de regionalpolitiska strävandena för en sam- hällsekonomiskt och i övrigt lämplig loka- lisering av näringslivet. Ett annat viktigt syf- te med bestämmelsen är att undvika såda- na sammanträffanden av kommunal lokal- hållning och statligt investeringsstöd att risk- fördelningen mellan företagare och sam- hälle får en olämplig utformning.

Hur samrådsförfarandet enligt 2 och 3 åå lagförslaget lämpligen kan gestaltas i ett in- ledningsskede framgår av förslaget till kun- görelse i ämnet. Beträffande de olika be-

stämmelserna i kungörelsen vill kommittén anföra följande.

Arbetsmarknadsstyrelsen intar ställning- en som centralt verk för arbetsmarknads- frågor, för det statliga regionalpolitiska stö- det till näringslivet och för det lokaliserings- samråd som sker direkt med näringslivet i storstadsregionerna. Det ligger då närmast till hands att arbetsmarknadsstyrelsen får fullgöra även de nu avsedda samrådsfunk- tionerna.

De regionalpolitiska effekterna av kom- munal lokalhållningsverksamhet torde vä— sentligen uppkomma vid investeringstillfäl- len. Samrådet bör därför lämpligen ankny- ta till sådana åtgärder som förvärv av bygg- nad, uppförande av ny byggnad samt till- eller påbyggnad av befintlig byggnad. Hur en byggnad sedermera används på grund av ändrade förhållanden såsom exempelvis fö- retagsflyttning eller företagsnedläggning tor- de från regionalpolitisk synpunkt vara av mindre intresse så länge användandet inte är förenat med understöd åt enskilt företag. Något behov av fortlöpande obligatoriskt samråd beträffande handhavandet av loka- lerna synes inte föreligga.

Samrådet bör ges en begränsning med av- seende på våningsyta. Med ledning av de överväganden som gjorts i motiven till lagen om lokaliseringssamråd synes gränsen lämp- ligen kunna sättas vid en yta av 500 m2. När fråga är om kollektivanläggningar får grän- sen gälla de olika lokalenheterna i anlägg- ningen.

Från samrådet bör undantas investeringar som sker med statligt stöd. Därigenom un- dantas exempelvis byggnader vilka såsom bostadskomplement är eller blir belånade med statliga bostadslån.

Kommun kan enligt lagförslaget driva lokalhållningsverksamhet genom anlitande av enskilt rättssubjekt. För att samrådsinsti— tutet i sådana fall skall kunna fylla sin funk- tion torde det vara nödvändigt att generellt anknyta samrådet till kreditstöd och förmö- genhetsöverföringar till sådana rättssubjekt.

Den genomgående förutsättningen för samrådsskyldighet enligt paragrafen är att ändamålet med åtgärden är att tillhandahål-

la lokal åt handel, hantverk eller industri. Utan att det närmare anges i paragrafen tor- de vara klart att samrådsskyldigheten endast omfattar åtgärder vars huvudsakliga ända- mål är lokalhållning. Ett fastighetsförvärv som primärt föranleds av kommunens mark- politiska uppgifter berörs således inte av samrådsreglema även om kommunen genom förvärvet skulle bli ägare till en industri- byggnad.

Utan närmare förtydligande torde det också vara klart att utanför samrådet faller lokaler som hålls tillgängliga för envar, ex- empelvis lagerlokaler i hamn.

Samrådet bör avse den samrådsbundna åtgärdens lämplighet från regionalpolitisk synpunkt och bör sättas in på ett tidigt sta- dium för att leda till reella överläggningar mellan kommunen och AMS om olika vägar att lösa de svårigheter som uppkallat kom- munen till aktivitet. Förfarandet torde inte behöva regleras i sina detaljer. Det bör räc- ka med föreskrifter om hur förfarandet in- leds och avslutas.

Samrådets kompetensrättsliga betydelse framgår av texten i lagförslaget. Samråds- regeln är en speciell kommunal berednings- regel, vars åsidosättande innebär ett fel i förfarandet.

Mot AMS:s beslut i samrådsärende bör talan kunna föras genom besvär hos KM:t i statsrådet.

3 %

Förestående eller inträffad arbetslöshet i kommunen på grund av företagsnedläggning eller driftsinskränkningar bör i princip mot- verkas genom statliga åtgärder eller stats- understödda kommunala åtgärder. Kom- munens medverkan bör alltså i första hand ske genom sådana insatser som omnämns i arbetsmarknadskungörelsen, dvs. främst genom åtgärder som är direkt inriktade på den berörda arbetskraften. Även andra åt- gärder står ordinärt kommunen till buds, exempelvis tidigareläggning av en kommu- nal upphandling.

Genom det allt bättre informationsutby-

tet mellan näringsliv och samhälle, bl. a. genom varselöverenskommelser mellan fö- retagaren och arbetsmarknadsmyndigheten och olika institutionella samrådsförfaran- den mellan samhälle och näringsliv, har överfallssituationer av arbetslöshet till följd av företagsnedläggningar eller driftsin- skränkningar blivit mindre vanliga. Arbets- marknadsmyndigheten har härigenom oftast skäligt rådrum för att med statliga ekono- miska stödinsatser avhjälpa företagens me- ra tillfälliga svårigheter eller, om stöd till företaget inte är försvarligt, angripa fallet med flera olika arbetsmarknadspolitiska me- del. I rena nedläggningssituationer inom in- dustrin torde AMS bl. a. ha vissa möjlighe- ter att fortsätta driften i form av industriellt beredskapsarbete.

Enligt kommitténs mening är behovet av sysselsättningspolitiskt betingat direkt eko- nomiskt stöd från kommunerna till det en- skilda näringslivet idag starkt reducerat och kan väntas ytterligare minska genom fort— satt utbyggnad och differentiering av den statliga lokaliserings— och arbetsmarknads- politiken samt genom dessa verksamheters anknytning till en efter hand mera konkret utformad regionalpolitik. Trots alla ansträng- ningar att i statligt huvudmannaskap bemäst- ra de många problem som är förenade med intresset av full sysselsättning är det dock realistiskt att räkna med vissa kvarstående lokala restbehov som inte kan nöjaktigt till- godoses inom ramen för det ordinära syste— met. Kommuns befogenhet enligt förevaran- de paragraf är nu avsedd för sådana undan- tagsfall men ger också utrymme för mera reguljära insatser om sådana framdeles skul- le befinnas ändamålsenliga.

De undantagsfall som paragrafen i första hand åsyftar kan inte identifieras på för- hand. Begränsningen av de kommunala in- satserna får ske i ett obligatoriskt samråd mellan kommunen och myndighet som KM:t bestämmer, lämpligen arbetsmarknadsstyrel- sen. Det får därvid ankomma på AMS att från regionalpolitiska utgångspunkter allsi- digt pröva behovet och lämpligheten av de insatser kommunen kan vara beredd till med stöd av lagrummet.

Om utformningen av samrådet får kom- mittén hänvisa till förslaget till kungörelse och kommentarerna härtill under föregåen- de paragraf.

4 %

Av paragrafen framgår att stöd till en- skild näringsverksamhet i andra fall än som avses i 2 och 3 %& får lämnas endast om det behövs för fullgörande av kommunens upp- gifter på det verksamhetsområde som kom- mittén i den allmänna motiveringen behand- lat under rubriken kommunal service (6.8.2), för att nyttiggöra i kommunens ägo befintliga naturtillgångar eller för att skyd- da kommunen mot förmögenhetsförlust. Be- stämmelsen bygger helt på det beståendes grund.

Kommittén har valt att ange rekvisitet för stöd i allmänt servicesyfte så, att stödet skall vara påkallat för att kommuninvå- narnas behov av tjänster eller förnödenheter skall tillgodoses. Här avses i första hand sådan verksamhet som faller inom de kom- munala affärsverkens traditionella ram men också annan lokal och allmäninriktad ser- vice som kommun under normala förhål- landen har befogenhet att dra försorg om. Rekvisitet avses också ge täckning för stöd- åtgärder som undantagsförhållanden kan ge anledning till inte endast under av krig, krigshot och andra avspärrningsförhållan- den orsakade försörjningskriser utan också lokala försörjningskriser på grund av hastig avfolkning inom en kommundel och lik- nande. Av vad kommittén i den allmänna motiveringen anfört om huvudsyftet med lagförslaget torde framgå att någon speciellt restriktiv tillämpning av kommuns befogen- heter på serviceområdet inte är avsedd.

Som framgår av motiven till 1948 års kompetensreform och av rättspraxis (se s. 77 och 88) har kommun ansetts ha befogen- het att nyttiggöra naturtillgångar i kommu- nens ägo, exempelvis skogs- och grustill- gångar. Det är inte ovanligt att sådan ex- ploatering sker genom anlitande av enskilda rättssubjekt i vilka kommunen engagerar sig i former som enligt lagförslaget blir att

hänföra till stöd åt enskild näringsverksam- het. Mot detta har rättstillämpningen i prin- cip inte rest något hinder och lagrummet innebär nu en kodifiering av denna befo- genhet. Alltjämt gäller att kommun vid an- skaffning av naturtillgång inte får vägledas av vinstintressen.

Kommuns intresse av att skydda sin för- mögenhet kan undantagsvis påkalla stöd till enskilt näringsföretag. Paragrafen får i den— na del ses mot bakgrund av bestämmelsen i 50 & första stycket KL enligt vilken kom- munen tillhörig fast eller lös egendom bör så förvaltas, att kommunens förmögenhet ej minskas. Förutsättningen för stöd i sådant syfte är att åtgärden framstår som förenlig med god sed i den kommunala drätselför- valtningen.

55

Frågorna enligt denna lag gäller främst en avvägning mellan statligt—regionala in- tressen gentemot kommunala intressen. Det är uppenbart att de regionala intressena be- svärsvägen knappast kan på ett tillfredsstäl- lande sätt tillgodoses enbart genom en be- svärsrätt för kommunens medlemmar. Kom- mittén har därför funnit lämpligt att tiller- känna ett organ för det allmänna rätt att anföra besvär i här avsedda ämne. Det får antagas att besvärsrätten sällan får aktuali- tet. Självfallet bör besvärsrätten användas endast i ärenden som från principiella eller sakliga synpunkter är av särskild vikt. En dylik besvärsrätt ligger väl i linje med det inflytande som de statliga och regionala or- ganen i andra sammanhang utövar på den kommunala verksamheten.

Den särskilda besvärsrätten bör lärnpli- gen anförtros åt arbetsmarknadsstyrelsen.

65

I speciallagstiftning förekommer ibland befogenhet för kommun att stödja enskild näringsverksamhet. Exempel härpå ges i 145 socialhjälpslagen, i lagen om kommu- nala befogenheter inom turistväsendet och lagen om vissa kommunala befogenheter

i fråga om sysselsättning för handikappade. Genom förevarande paragraf klargörs att lagen inte inverkar på sådana befogenheter och ej heller i övrigt ingriper i annan spe— ciallagstiftning.

7. Återgång av olaga kommunala beslut

Olaga kan ett kommunalt beslut sägas vara så snart det strider mot de rättsliga normer som gäller för kommunen enligt KL eller annan författning. I det följande behandlas emellertid företrädesvis beslut som är olaga i den bemärkelsen att beslutet upphävts i kommunalbesvärsmål. Framställningen är inriktad på att belysa de offentligrättsliga problem som uppkommer när ett sådant beslut blivit helt eller delvis verkställt i ti- den mellan tillkomsten av beslutet och det upphävande utslaget. Ytterst tar framställ- ningen sikte på den 'i direktiven aktualise- rade frågan huruvida legala möjligheter bör skapas för att tvinga kommunen att åter- ställa den verkställighet som kan ha skett.

7.1 Verkställbarhet av underställningsfria kommunala beslut

Beslut som fattas av fullmäktige eller nämnd skall protokollföras. Protokollet skall jus- teras och justering kan ske genast (24, 39 och 45 åå KL).

Verkställbarhet av ett beslut inträder i princip genom justeringen. Denna princip framgår inte direkt av KL men har indirekt stöd i bestämmelsen att länsstyrelsen äger förbjuda verkställighet av överklagat beslut om det finns skäl därtill (s.k. inhibition, 77 5 första st. KL). Principen om omedelbar verkställbarhet är emellertid underkastad viktiga modifikationer, vilka grundas på in-

tresset av att eventuella kommunalbesvär över ett beslut inte blir onyttiga genom verkställighet. Det ankommer på vederbö- rande verkställighetsorgan att under det oin- skränkta ämbetsansvar som gäller beträf- fande sådant organ väga de båda intres- sena mot varandra och avgöra huruvida verkställighet skall anstå till dess beslutet vunnit laga kraft.

I äldre kommunallagar lämnades dunkla och motsägande besked om tidpunkten för verkställbarhet. Det förekom ett stadgande att verkställighet fick ske, om klagande för- summat att inge besvärsskrift eller iaktta vissa andra formföreskrifter. Denna regel kunde tolkas så att beslut inte fick verk- ställas förrän det antingen visat sig att ingen klagat, eller att klagande försummat någon formföreskrift eller anförda besvär blivit avgjorda genom lagakraftägande beslut. Å andra sidan fanns det, liksom nu, en inhi- bitionsbestämmelse, som utgick från att verkställbarheten inträdde omedelbart.

Den numera gällande ordningen infördes genom 1953 års kommunallagsreform. Be- träffande verkställbarhet anförde kommu- nallagskommittén (SOU 1952: 14 s. 337):

Ofta är det nödvändigt, att fattat beslut kan bringas till verkställighet utan hinder av att beslutet icke vunnit laga kraft. Sålunda måste t.ex. i december fattade beslut, som innefat- ta val av kommunala förtroendemän med tjänstgöringsperiod från och med påföljande års ingång, givetvis kunna verkställas, oaktat

besvär anföras. Likaledes måste den i slutet av året antagna utgifts- och inkomststaten kunna börja tillämpas från budgetårets in- gång. Men även där verkställighet av ej la- gakraftvunnet beslut icke är, såsom i de nyss- nämnda fallen, oundgänglig för att den kom- munala förvaltningsapparaten över huvud skall fungera, är det ur synpunkten av förvaltnings- arbetets ostörda gång, dess rationella plane— rande och utförande, ofta önskvärt, att verk- ställighet ej behöver anstå i avbidan på klago- tidens utgång. Mot det anförda står den andra synpunkten, den nämligen att anförda besvär, som äro befogade, i möjligaste mån böra kun- na leda till åsyftat resultat, dvs. hindra be- slutets verkställighet. Kommunens organ böra därför ej genom att verkställa beslut hindra sådan »rättelse» därav, som besvärsmyndig- heten kan komma att vidtaga. Att kommun på detta sätt föregriper utgången av besvärs- prövningen och omöjliggör återställande av lä- get före verkställigheten, förekommer någon gång.

Enligt kommitténs mening bör det föreva- rande spörsmålet ses mot bakgrunden därav att kommunalstyrelsen i allmänhet utövas en- ligt lag och författning och att de beslut, som med utsikt till framgång kunna överklagas, därför äro relativt sällsynta. Med det prak- tiska livets förhållanden överensstämmer det därför bäst att i princip anse kommunalbeslut verkställbart så snart det föreligger i defi- nitivt skick, dvs. då protokollet över beslutet blivit justerat. För att emellertid icke syftet med besvärsreglerna skall tillspillogivas mås— te det verkställande organet städse överväga, om verkställighet av ej lagakraftvunnet beslut äventyrar möjligheten för eventuell klagande att vinna rättelse. Medan vissa beslut äro så- dana, att deras verkställande icke hindrar en återgång, kan i andra fall läget före verkstäl- ligheten icke återställas. Beträffande beslut av det senare slaget måste verkställighetsorganets övervägande bl. a. innefatta ett visst bedö- mande av frågan om beslutet med framgång kan angripas med besvär. Finner organet risk föreligga för att besvär skulle leda till be- slutets undanröjande, bör det låta anstå med verkställigheten, till dess besvärstiden utlöpt, respektive till dess beslutet fastställts genom lagakraftägande utslag, såvida ej effektivitets- kravet påkallar annat. Frågan huruvida ett icke lagakraftvunnet beslut bör verkställas el- ler icke har organet att bedöma under i prin- cip samma ansvar för dess ledamöter som i fråga om andra förvaltningsåtgärder. Givet är emellertid, att verkställighetsorganen mången gång kunna ställas inför svårigheter vid av- vägningen av å ena sidan den kommunala effektivitetens krav och å andra det rättsskydds-

behov som besvärsreglerna äro avsedda att tillgodose, och det torde ligga i sakens natur, att de icke i varje sådan situation träffa det avgörande, som sedermera befinnes vara det riktiga.

Kommunallagskommittén fann inte lämp- ligt att föreslå uttryckliga bestämmelser om verkställbarhet. En viss ledning för bedö- mande av hithörande spörsmål ansåg kom- mittén kunna hämtas av de synpunkter kom— mittén anfört i ämnet. Genom att behålla bestämmelsen om rätt för länsstyrelsen att meddela verkställighetsförbud och låta stad- gandet om verkställbarhet vid viss försum- melse från klagandes sida utgå, ansåg sig kommittén ha gett tillräckliga uttryck åt den av kommittén skisserade huvudregeln. Kommitténs synpunkter på frågan om verk- ställbarhet ansågs av departementschefen väl avvägda och lämpade att tjäna som led- ning för praxis i kommunerna samt lämna- des utan erinran vid utskottsbehandlingen (prop. 1953: 210 s. 198199; KU 1953: 22 s. 60).

Enligt 4 & KL utövas kommuns beslutan- derätt av kommunfullmäktige, medan för- valtning och verkställighet tillkommer kom- munstyrelsen och övriga nämnder. Upp- giftsfördelningen har i rättstillämpningen an- setts innebära att fullmäktige saknat befo- genhet att ge nämnd bemyndigande om omedelbar verkställighet av fullmäktigebe- slut, oavsett att nämnden hänskjutit frågan om verkställighet till fullmäktige (RÅ 1969 C 62). Det ankommer sålunda på veder- börande nämnd att själv överväga och be- stämma huruvida verkställighet av ett full- mäktigebeslut bör ske innan beslutet vunnit laga kraft. Nämnd kan inte överflytta detta ansvar till fullmäktige och är inte heller bunden av ett eventuellt fullmäktigebeslut om omedelbar verkställighet. Att speciella omständigheter i det enskilda fallet kan tän— kas medge avsteg från denna princip antyds i RÅ 1953 I 293; jfr även länsstyrelsens ut- slag i RÅ 1969 K 677.

Ett ärende hos fullmäktige kan vara av sådan natur att fullmäktiges beslut i huvud- saken innefattar beslut om verkställighet oavsett laga kraft. Exempel på sådant ären—

de ges i RÅ 1961 I 46, där kommunen hade beslutat att förvärva en fastighet vid en re- dan kungjord och nära förestående exekutiv auktion. Även i sådana fall torde verkställig- hetsorganet ha att själv pröva verkställig- hetsfrågan (JO 1966 s. 314—318).

Länsstyrelsen har, som nämnts, rätt att meddela verkställighetsförbud i kommunal- besvärsmål »om skäl därtill äro». Härom anförde kommunallagskommittén:

Genom denna allmänna formulering blir det bl. a. klart, att verkställighetsförbud kan med- delas, oavsett på vilken eller vilka av de i la- gen stadgade grunderna klaganden stödjer sina besvär. Vidare synes den föreslagna avfatt- ningen bättre än den nuvarande giva vid han— den, att verkställighetsförbud kan meddelas när som helst under tiden för besvärens anhängig- het hos länsstyrelsen, sålunda icke blott i sam- band med meddelande av utslag utan även dess- förinnan och alltså redan omedelbart efter det besvären inkommit. Eftersom den föreslagna lydelsen icke lärer innebära någon större änd- ring i sak av gällande rätt, torde den icke leda till någon egentlig ökning av de för närvarande sällsynta fall, då verkställighet förbjudas. Frå— gan huruvida verkställighetsförbud skall med- delas får bedömas framför allt ur synpunk- ten om det erfordras för att klaganden skall vinna den rättelse som avses med besvären. Vad särskilt angår interimistiskt verkställig- hetsförbud får meddelande av dylikt i all- mänhet anses förutsätta, att länsstyrelsen fin— ner vad i målet förekommit göra det sanno- likt, att den slutliga prövningen av besvären skall leda till deras godkännande. Skulle läns- styrelsen sedermera, t.ex. på grund av de upp- lysningar som framkomma i samband med besvärens kommunicering, komma till ett an- nat resultat i huvudfrågan, äger den givetvis återkalla verkställighetsförbudet.

Kommunallagskommitténs uttalanden god— togs av KM:t och riksdag (prop. 1953: 210 s. 198199; KU 1953: 22 s. 60). Departe- mentschefen framhöll att länsstyrelsens rätt att meddela verkställighetsförbud endast tor- de behöva begagnas undantagsvis och att lagtexten syntes ge länsstyrelsen frihet att handla efter omständigheterna i det sär- skilda fallet.

Beträffande verkställighetsförbud bör framhållas att länsstyrelsen har rätt att med- dela sådant förbud utan yrkande från kla- gandens sida. Förordnar länsstyrelsen om

verkställighetsförbud innan utslag medde- las i huvudsaken, kan länsstyrelsens förord- nande överklagas särskilt till regeringsrätten. Har klandrade kommunala beslutet börjat verkställas när länsstyrelsen meddelar för- bud, gäller förbudet fortsatt verkställighet. Om länsstyrelsens prövning av själva saken utmynnar i ett upphävande av kommunens beslut torde själva upphävandet få innebör- den av verkställighetsförbud endast om ut- slaget vinner laga kraft. Länsstyrelsen har dock rätt att i samband med ett upphävande förordna om inhibition.

För regeringsrättens del saknas uttryck- liga regler om rätt att förordna om inhibi- tion. Regeringsrätten anses emellertid ha samma befogenhet därvidlag som den vilken tillkommer länsstyrelse.1

7.2 Verkställbarhet av underställningsbund- na kommunala beslut

Vissa kommunala beslut, på vilka reglerna om kommunalbesvär är tillämpliga, skall för att bli gällande underställas statlig myn- dighet för prövning och fastställelse. I KL förekommer för närvarande sådana före- skrifter beträffande beslut om besvärs- nämndsreglemente (76 å), extraordinär pen- ningplacering (61 å), vissa flerårsanslag (52 5), viss fondbildning eller fonddisposi- tion (56 å), upptagande av lån och ingående av bergen i vissa fall (60 &) samt avgifter å den allmänna rörelsen (74 å). Underställ- ningsbestämmelser beträffande kommunala beslut som kan angripas genom kommunal- besvär förekommer även i andra författ— ningar, exempelvis i lagen (19575 259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats m. m. Förekommande föreskrifter om under— ställning innebär, om ej annat stadgats, att beslutet inte får verkställas förrän det fast- ställts. När underställning sker h0s länssty- relse eller statligt verk kan fastställelsebe- slut överklagas hos KM:t. Vid underställ- ning hos länsstyrelse kan det förekomma

1 Se besvärssakkunnigas slutbetänkande SOU 1964: 27 s. 603. Jfr landstingslagens besvärs- regler och RÅ 1962 I 151.

kommunalbesvär över underställda beslutet, varvid länsstyrelsen anses kunna fatta sam— tidiga beslut i besvärsmålet och underställ- ningsärendet. I dessa fall inställer sig frå- gan om redan fastställelsen ger verkställbar- het eller om tidpunkten för verkställbarhet på liknande sätt som gäller för underställ- ningsfria beslut kan framflyttas av hänsyn till att kvarstående besvärsmöjligheter (full- följda kommunalbesvär över kommunens beslut, resp. förvaltningsbesvär i fastställel— seärendet) inte blir onyttiga. Båda alterna- tiven har förespråkare inom doktrinen.1 Det synes väl förenligt med allmänna rätts- grundsatser att även i dessa fall anse en nyanserad verkställbarhetsregel tillämplig.2

7.3. Kommuns skyldighet att ombesörja återgång av verkställighet

Talan mot ett kommunalt beslut innebär en förlängning av den tidsrymd inom vil- ken frågan om ett kommunalt besluts gil- tighet hålls öppen. Tidsförlängningen kan variera kraftigt beroende på målets omfatt- ning och svårighetsgrad, parternas process- föring, arbetsbalansen i besvärsinstanserna etc. Under denna tid är beslutet i princip verkställbart och åtskillig verkställighet kan ha ägt rum i form av rättshandlingar och andra åtgärder. Om processen slutligen le- der till att det kommunala beslutet blir upp- hävt innebär detta i princip för kommunens del att fortsatt verkställighet inte får ske samt att kommunens fullmäktige och nämn- der inom ramen för KL:s uppgiftsfördel- ning skall vidta de åtgärder som är möj- liga för att rätta till den offentligrättsliga oordning som uppstått till följd av den re- dan skedda verkställigheten. Dessa krav, som ligger i sakens natur, antyds i den me— ning som rutinmässigt avslutar regerings- rättens utslag: »Det länder vederbörande till underdånig efterrättelse.» Frågan om vad som i detta hänseende närmare ankom- mer på kommunen tilldrar sig särskild upp- märksamhet när verkställigheten bestått i rättshandling inom området för oreglerad förvaltning och, såsom exempelvis vid ett avtal, varit fri från inslag av omedelbar of-

fentligrättslig maktutövning mot enskild per- son. Frågan får en viss belysning i följande rättsfall.

RÅ 1963 I 129. Vid sammanträde 25/9 1959 beslöt kommunalfullmäktige i Arvids- jaurs kommun att godkänna vissa av ombud för kommunen träffade avtal med Sveriges Kreditbank och Aktiebolaget Nordiska Kompaniet om kommunens förvärv av en Arvidsjaurs Hotellfastighetsaktiebolag i kon- kurs tillhörig tomt i Arvidsjaurs municipal- samhälle med därå uppförd hotellbyggnad jämte inventarier. Vidare beslöts bl.a. att uppdra åt två personer att dels företräda kommunen vid exekutiv försäljning av fas- tigheten och därvid avge bud å 1350 000 kronor enligt det med banken träffade avta- let, dels ock slutföra inköpet av inventa- rierna från Aktiebolaget Nordiska Kompa- niet. Därjämte uppdrogs åt samma perso- ner att föra underhandlingar om hotellets utarrendering.

Över fullmäktiges beslut anfördes besvär. Innan dessa slutligt prövats, inropades fas- tigheten å exekutiv auktion den 19 oktober 1959 av de utsedda representanterna för kommunen. Fullmäktiges beslut bringades även i övrigt i verkställighet innan besvären slutligt prövats. Genom utslag den 2 mars 1961 upphävde regeringsrätten fullmäktiges beslut. Såsom skäl anfördes att sådana om— ständigheter inte förelåg, att klandrade be- slutet kunde anses avse en angelägenhet som det tillkom kommunen att vårda, och att fullmäktige således genom klandrade be- slutet överskridit sin befogenhet. (RÅ 1961 I 46; jfr 1961 I 44 och 45).

Sedan fullmäktige den 24 april 1961 fått del av regeringsrättens utslag, beslöt full- mäktige att lägga utslaget till handlingarna. Även detta beslut överklagades. I förkla- ring över besvären uttalade fullmäktige att kommunen ej var villig att avhända sig fas— tigheten.3 Genom utslag den 30 maj 1963 prövade regeringsrätten lagligt upphäva full-

1Strömberg, FT 1961 s. 260; Sundberg, Kommunalrått (1963) s. 255.

2 Jfr besvärssakkunnigas förslag till lag om förvaltningsförfarandet 11 kap 9 å (SOU 1964: 27). JO 1966 s. 309.

mäktiges sistnämnda beslut. Regeringsrätten förklarade härvid att fullmäktige genom be- slutet överskridit sin befogenhet, eftersom det ålegat kommunen att — sedan fullmäk— tiges beslut den 25 september 1959 blivit av regeringsrätten upphävt begagna till buds stående medel för att bringa till återgång den verkställighet av beslutet som ägt rum, och fullmäktiges beslut den 24 april 1961 måste så förstås, att fullmäktige därigenom förklarat att upphävandet av det förra be- slutet, oavsett möjligheterna att ställa sig re- geringsrättens utslag till efterrättelse, inte skulle föranleda någon kommunens åtgärd.

RÅ 1965 ref. 2. Vid exekutiv försäljning av en jordbruksfastighet i Indals-Lidens kommun blev fastigheten inropad för kom- munens räkning och kommunen fick lag- fart å fånget. Fullmäktige beslöt sedermera godkänna förvärvet av fastigheten. Detta beslut blev upphävt enär kommunen, som tecknat borgen för visst i fastigheten inteck- nat lånebelopp, inte behövt ropa in fastig- heten för att skydda sina intressen på grund av borgensåtagandet och det inte visats att kommunen eljest ägt att förvärva fastighe— ten. Medan denna besvärsprocess ännu på- gick anslog fullmäktige i sin utgifts- och inkomststat vissa belopp avseende underhåll m. m. av fastigheten. Efter besvär över detta beslut förklarade regeringsrätten att det måste anses ha varit en kommunens ange— lägenhet att i det uppkomna läget i awak- tan på de åtgärder kommunen kunde kom— ma att nödgas vidtaga i anledning av att fullmäktiges beslut om att godkänna fastig- hetsförvärvet blivit upphävt svara för de med innehavet av fastigheten förenade nö- diga kostnaderna.

RÅ 1969 C 78. I februari 1966 beslöt stadsfullmäktige i Vadstena att »sälja» en tomt till ett tryckeriföretag i staden för 7 150 kr. och anvisade samtidigt medel till motsvarande belopp »för täckande av köpe- skillingen». Genom utslag i februari 1968 blev detta beslut av regeringsrätten upphävt, enär kungörelsen till fullmäktiges samman— träde varit missledande och ofullständig samt beslutet i sak inneburit vederlagsfri överlåtelse av tomten och därmed otillåtet

stöd till enskilt företag (RÅ 1968 ref. 18). Utslaget anmäldes i fullmäktige den 25 april 1969, varvid fullmäktige beslöt »lägga an— mälan till handlingarna». Över beslutet an- fördes besvär under påstående att fullmäk— tige genom beslutet underlåtit att vidta med anledning av regeringsrättens utslag erfor- derliga åtgärder för att bringa till återgång skedd verkställighet av det upphävda be- slutet. Fullmäktige avgav yttrande av vilket enligt länsstyrelsens utslag framgick att drät- selkammaren i avvaktan på regeringsrättens utslag tagit revers på köpesummans belopp och efter utslaget tagit kontakt med tomt- köparen för förhandlingar om formerna för köpeskillingens erläggande. Under hänvis- ning härtill lämnade länsstyrelsen besvären utan bifall. Regeringsrätten gjorde ej änd- ring i länsstyrelsens utslag.

De ovan refererade avgörandena ger vid handen att kommun, som fattat ett beslut som sedermera blir upphävt genom laga- kraftägande utslag, är skyldig att inventera olika rättsliga och faktiska möjligheter att återställa den verkställighet som kan ha skett på grund av det upphävda beslutet och att fatta beslut som innebär att till buds stående medel för återgång av verkställig- heten blir begagnade.

I handläggningshänseende torde ett upp- hävande utslag ha anhängighetsverkan hos vederbörande kommunala organ. Om verk- ställighet skett eller om beslut t.ex. ut- gjort svar på en väckt motion kan det vara nödvändigt att ett nytt beslut sätts i det upp- hävda beslutets ställe. Det upphävande ut- slaget medför då att ärendet är att betrakta som återanhängigt hos vederbörande verk- ställighetsorgan, som har att föreslå full- mäktige ett till det upphävande utslaget an- passat nytt beslut i ärendet jämte förslag till beslut om återgångsåtgärder i fall där verk— ställighet skett. Har upphävda beslutet fat- tats av nämnd torde det i princip ankomma på nämnden att själv fatta erforderligt be- slut.

Innebörden av kommunallagens krav på återgångsåtgärder från kommunens sida är i viss mån beroende av frågan hur ett upp- hävande utslag inverkar på rättshandling

som kommunen kan ha ingått under mellan- tiden. Exempel på denna problematik läm- nar NJA 1931 s. 345: Enligt lagakraftvun- net beslut av fullmäktige iklädde sig en kommun borgen för två lån som en bank beviljat ett kraftbolag i orten. Sedan ban- ken och bolaget överenskommit att lånen skulle sammanföras till en löpande räkning tecknade kommunen, enligt nytt beslut av fullmäktige, borgen för räkningen. Det nya beslutet blev efter kommunalbesvär upp- hävt. När banken härefter krävde betalning av kommunen, bestred kommunen betal— ningsskyldighet och hävdade bl. a. att bor- gensåtagandet till följd av det upphävande utslaget inte kunde göras gällande mot kom- munen. Underrätterna ogillade bankens ta- lan under åberopande bl. a. av att fullmäk- tiges senaste beslut blivit upphävt. HD fann att borgensförbindelsen var ogiltig såvitt den grundats på det sedermera upphävda beslutet men giltig i den mån förbindelsen inte medförde vidsträcktare förpliktelser än det första beslutet medgav. Domstolarna var sålunda ense om att ett borgensåtagande som ingås på grund av beslut som sedermera blir upphävt i varje fall förlorar sin normala verkan mot kommunen genom det upphä- vande utslaget.

Rättsfallet ger ett exempel på att en rätts- handling blir ogiltig när det underliggande kommunala beslutet blir upphävt. Fallets prejudicerande räckvidd är emellertid osä— ker. Samtidigt som man alltjämt har att hål- la fast vid en grundregel om ogiltighet, som i avtalsförhållande kan hävdas av kommu- nen exempelvis genom återföring av presta- tioner, kan man konstatera att de numera gällande verkställbarhetsreglerna i förening med dagens omfattande kommunala verk- samhet ger ett helt annat utrymme än tidi— gare för undantag eller modifikationer som betingas av hänsyn till kommunens avtals— kontrahenter eller andra som berörs av en kommunal åtgärd.

Med ledning av de verkningar allmän domstol stundom tillerkänt bristfälliga men lagakraftvunna kommunala beslut1 har man anledning anta att intresset av tilltro i den allmänna omsättningen och hänsyn till kom-

munens motpart genom beaktande av så- dant som god tro, nytta, passivitet, samtyc- ke m. m. i vissa fall helt eller delvis kan neutralisera ogiltigheten av mellanliggande rättshandling. Klart är att inträffad ogiltig- het kan medföra skyldighet för kommunen att utge skadestånd till avtalskontrahent.2 Dylika modifikationer av ogiltighetsregeln kan ofta te sig naturliga. När kommunal- lagen i princip tillerkänner kommunen rätt att ingå rättshandlingar på grund av icke lagakraftvunnet beslut är det rimligt att de retroaktiva verkningarna av ett upphävande utslag får bestämmas efter en avvägning mel- lan offentligrättsliga och civilrättsliga intres- sen.:| Sammanfattningsvis får man alltså räkna med att rättsordningen stundom kan medge verkningar av mellanliggande rätts- handlingar och att dessa verkningar kan resa svårigheter för kommunen att rätta sig efter ett upphävande utslag genom att låta skedd verkställighet gå åter i samma ordning som den tillkommit. Ibland kan denna väg till rättelse vara helt stängd. Har kommunen exempelvis inropat en fastighet på exeku— tiv auktion torde i vart fall efter köpeskill- lingens fördelning en återgång i de ur- sprungliga spåren vara utesluten.

7.4 Ärenden hos JO ang. verkställbarhet och återgång av verkställighet m. m.

Enligt instruktionen (1967: 928) har riksda- gens ombudsmän (justitieombudsmännen) tillsyn över att de tjänstemän och andra, som är underkastade fullständigt ämbetsansvar, i sin tjänsteutövning efterlever lagar och andra författningar och i Övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen bedrivs genom inspek- tioner och genom sådana undersökningar och beslut som kan anses påkallade med an- ledning av klagomål, inspektionsiakttagelser eller andra förhållanden. 10 får som sär- skild åklagare väcka åtal, när någon som

1 NJA 1930 s. 403, 1942 s. 251. 2 NJA 1929 s. 128; RÅ 1957 I 47. 3Westman i FT 1947 s. 15 ff; Sjöberg, Det kommunala besvärsinstitutet (1948), s. 263 ff; Sundberg, Rättsvetenskapliga studier ägnade minnet av Philips Hult (1960), s. 471 11”; Jäger- skiöld i FT 1961 s. 96 ti"; Kaijser, Kommunal- lagarna II (1967) s. 319 ff.

står under hans tillsyn i sin tjänsteutövning brutit mot lag eller annan författning eller på annat sätt åsidosatt något tjänsteåliggan- de. JO bör främst ingripa när enskild rätts- säkerhet kränkts eller satts i fara eller när någon åsidosatt sin tjänsteplikt av egennytta, mannamån eller grov försummelse.

Vid tillsyn över kommunal verksamhet skall JO beakta de särskilda betingelser un- der vilka den folkliga självstyrelsen arbetar. Han bör inte ingripa så att den kommunala verksamheten onödigt hämmas. Motsvaran- de bestämmelse fanns även i tidigare in- struktion (1957: 165), vilken dessutom före- skrev att JO vid tillsyn över den kommu- nala verksamheten inte borde ingripa i fall där det var fråga om annat än frihetsberö- vande eller uppenbart övergrepp.

Om förekommet fel inte är av allvarlig beskaffenhet och särskilda skäl inte föran- leder till annat, bör JO, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan till myndighet med disciplinär bestraffningsrätt, låta bero vid er- inran, vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad som i övrigt förekommit.

Vid tillsynen över den kommunala verk- samheten har JO vid några tillfällen haft an- ledning att ta ställning till frågor om verk- ställbarhet och återgång av verkställighet av kommunala beslut. I det följande lämnas kortfattade referat av vad som förevarit i dessa ärenden.

1961 s. 4311

Vid sammanträde 26/10 1957 beslöt full- mäktige i Vika kommun att bevilja en före- tagare i kommunen ett lån om 10 000 kr. mot säkerhet i fastighetsinteckningar. Lånet skulle vara ränte- och amorteringsfritt un- der de tre första åren samt därefter löpa med ränta och återbetalas i viss angiven ordning.

Fullmäktiges protokoll över sammanträ- det justerades 4/11 1957. Lånebeloppet ut- betalades 9/11 1957.

Sedan besvär över fullmäktiges beslut a_n- förts 18/11 1957 blev beslutet upphävt ge- nom utslag av länsstyrelsen 1/ 12 1958, enär fullmäktige dels ej anvisat medel för täckan—

de av anslaget och dels överskridit sin be- fogenhet. Utslaget vann laga kraft.

I revisionsberättelsen över kommunens förvaltning år 1957 anmärkte de kommu- nala revisorerna att kommunalnämnden bort inse risken av att beslutet kunde bli överklagat, bl. a. på grund av att en av full- mäktiges ledamöter reserverat sig mot be- slutet, Och därför bort låta anstå med ut- betalningen i avbidan på att besvärstiden löpt ut eller lagakraftägande utslag förelegat. Revisorerna förklarade sig på grund härav inte kunna tillstyrka ansvarsfrihet för kom- munalnämndens förvaltning år 1957. Full- mäktige beslöt 16/6 1958 att inte bevilja an- svarsfrihet men upptog sedermera frågan till ny behandling och beslöt 18/ 8 1958 att bevilja full ansvarsfrihet. Över sistnämnda beslut anfördes besvär, som bifölls av läns- styrelsen men ogillades av regeringsrätten (RÅ 1960 ref. 38).

I maj 1958 anfördes hos JO klagomål mot kommunalnämnden och kommunalkam— rern för att de verkställt fullmäktiges ut- låningsbeslut innan det vunnit laga kraft.

Klagomålet föranledde bl. a. följande ut- talande från JO:s sida.

Kommunalnämnden har i sin förklaring gjort gällande, att man ej känt till eller haft anledning räkna med att besvär skulle kom- ma att anföras över fullmäktiges ifråga- komna beslut. Denna invändning saknar en- ligt min mening avgörande betydelse för verkställighetsfrågans bedömande. Det av- görande för denna bedömning är huruvida det fanns anledning räkna med att beslutet komme att undanröjas i händelse av be- svär. Det omstridda beslutet var icke med— delat för att tillgodose något i särskild för- fattning angivet ändamål, som det ankom på kommunen att befrämja, och ägde enligt en stadig och för de flesta kommunalmän väl känd praxis icke heller stöd i kommu- nallagen; beslutet blev också sedermera un- danröjt av länsstyrelsen på anförda besvär. Det borde därför ha stått klart för kommu- nens verkställande organ, att fullmäktiges beslut troligen skulle komma att undanröjas i händelse av besvär. Det är vidare att

* Ämbetsberättelsen.

märka, att fråga var om ett beslut, vars verkställande hindrade en återgång, om be- slutet efter besvär undanröjdes. Även om be- loppet kunde återkrävas, skulle dock i varje fall någon ersättning för räntekostnaden icke kunna avkrävas låntagaren. Ett åter- ställande av det rättsläge, som rådde innan beslutet verkställdes, var alltså icke möj- ligt. Av nu anförda skäl och då några effek- tivitetssynpunkter icke åberopats och uppen- barligen ej heller kunna göras gällande till stöd för att beloppet bort utbetalas, innan beslutet vunnit laga kraft, finner jag kom- munens verkställande organ ha förfarit fel- aktigt genom att verkställa beslutet, innan det vunnit laga kraft.

Under åberopande av vad Svenska lands- kommunernas förbund i yttrande över kla— gomålen anfört om arbetsbördan på kom- munalkontoret vid tiden för utbetalningen m. rn. fann JO omständigheterna förmild- rande. På grund härav och då beloppet se- dermera återbetalts till kommunen, lät JO vid sina uttalanden i ärendet bero.

1966 s. 307

Det tidigare i korthet refererade fallet RÅ 1963 I 129, avseende kommunalt förvärv av hotellfastighet på exekutiv auktion m. m. (se 5. 136) åtföljdes av en anmälan som för- anledde JO att jämte annat pröva huruvida kommunalnämnden eller kommunal befatt- ningshavare förfarit felaktigt genom att medverka till verkställighet av fullmäktiges beslut, ehuru beslutet ännu inte vunnit laga kraft.

JO fann att omständigheterna var sådana att fullmäktiges beslut inte bort verkställas, innan besvären, vilka anfördes två dagar före den exekutiva auktionen, blivit slut- ligen prövade: Kommunen hade inte befun- nit sig i en sådan tvångssituation att kom- munens bästa påkallade omedelbar verk- ställighet. Fullmäktiges föreskrift om att förvärvet skulle ske på exekutiv auktion var i och för sig inte av beskaffenhet att påverka bedömningen av frågan om beslutet bort verkställas, ehuru det inte vunnit laga kraft. Med hänsyn till att rättspraxis angående

kommuns befogenhet att engagera sig i ho— tell— och restaurantföretag inte var entydig måste det ha stått klart för de verkställande organen att det fanns en betydande risk för att fullmäktiges beslut skulle bli undanröjt. Det borde vidare ha stått klart för de verk- ställande organen att — om beslutet efter besvär undanröjdes återgång av verkstäl- ligheten, i den mån sådan var möjlig, inte kunde ske utan betydande risk för förlust för kommunen. Straffbart fel ansågs inte föreligga: I förevarande fall hade kommu- nens representanter efter genomgång av praxis, varvid juridisk expertis anlitats, kommit till den bestämda uppfattningen att besvären skulle komma att ogillas. Ett starkt stöd för riktigheten av denna mening var att, när verkställigheten skedde, länsstyrel- sen vid två tillfällen redan hade behandlat frågan om kommunens engagemang i ho- tellföretaget och då tagit sådan ställning till frågan, att man inom kommunen hade all anledning utgå från att länsstyrelsen skulle anse förvärvet av hotellfastigheten och in- ventarierna kompetensenligt. Länsstyrelsen hade nämligen dels genom beslut som vun- nit laga kraft ogillat besvär över ett beslut av fullmäktige att låna ut 300000 kr. till en stiftelse, som bildats för att förvärva ho- tellfastigheten, och dels avslagit framställ- ning om inhibition av det i ärendet aktuella beslutet.

JO prövade även frågan om återgång av verkställigheten och anförde sammanfatt- ningsvis följande. Någon fullständig åter- gång av rättsläget, sådant det gestaltat sig före verkställigheten, var numera inte möj— lig. Däremot var det möjligt att avveckla de kommunala engagemangen i hotellrörel- sen. Kommunen var skyldig att göra så i den mån det kunde ske utan alltför bety- dande förluster. Som regeringsrätten funnit stod följaktligen fullmäktiges beslut att lägga regeringsrättens utslag till handlingarna och fullmäktiges förklaring att kommunen inte var villig avhända sig fastigheten i strid mot kommunens skyldighet att om möjligt åvä- gabringa återgång av verkställigheten.

JO noterade härefter att ledamöter av fullmäktige inte var underkastade ämbets-

ansvar och sålunda inte kunde göras straff- rättsligt ansvariga, att kommunallagen inte anvisade något medel varigenom besvärs- myndighet kunde framtvinga återgång av verkställighet samt att inte heller länsstyrel- seinstruktionen —— såsom klaganden i ären- det hävdat syntes inrymma några tvångs- medel. JO utgick emellertid från att kom- munen av lojalitet mot gällande rättsord- ning skulle söka åvägabringa rättelse. Det fanns så mycket mera anledning anta att de för kommunen ansvariga förtroendemän- nen var villiga att medverka härtill som full- mäktige i beslut i oktober 1963 uppdragit åt kommunalnämnden att med anlitande av juridisk expertis utreda ärendet, särskilt frå- gan om försäljning av fastigheten. Med hän— syn till detta beslut ansåg sig JO sakna an- ledning att närmare undersöka frågan om ansvar för ledamot av kommunalnämnden för underlåtenhet att utreda och för full- mäktige framlägga erforderliga förslag till rättelse.

1966 s. 3361

Enligt köpekontrakt den 3/5 1962 förvär- vade Locknevi kommun en skogsfastighet för 131 000 kronor. Förvärvet godkändes av kommunalfullmäktige den 26/5 1962. Beslutet överklagades varvid regeringsrätten i utslag 30/1 1964 prövade lagligt att med ändring av länsstyrelsens utslag upphäva kommunalfullmäktiges beslut såsom kom- petensöverskridande (RÅ 1964 I 22).

Oaktat fullmäktiges beslut blivit upphävt, hade någon åtgärd för köpets återgång inte vidtagits från kommunens sida. I anledning härav framställdes klagomål hos JO, som i beslut 22/ 7 1965 bl. a. anförde att det ålåg kommunalnämnden att söka åvägabringa återgång och att hos fullmäktige framlägga erforderliga förslag härom.

I en 8/ 2 1967 till JO inkommen skrift an- förde klaganden ånyo klagomål mot kom- munalnämnden för att den underlåtit att ef- ter JO:s beslut från juli 1965 vidta åtgärder för att söka åvägabringa en återgång av kommunens köp av fastigheten.

I beslut 20/10 1967 anförde JO i anled- ning härav:

Sedan beslutet om fastighetsköpet upphävts, var kommunen skyldig att söka genom åter- gångsåtgärder i möjligaste mån försätta kom- munen i samma rättsläge som före fastighets- förvärvet. Det ålåg följaktligen Kommunal- nämnden som en tjänsteplikt att söka åväga— bringa återgång genom att hos kommunalfull- mäktige, som enligt 4 & kommunallagen har att utöva kommunens beslutanderätt, framläg— ga förslag härom.

Kommunalnämnden har också vid två till- fällen, senast den 29 april 1966, framlagt för- slag för kommunalfullmäktige om återgång av verkställigheten av fullmäktiges beslut att för- värva fastigheten. Kommunalnämndens förslag innebar att fastigheten skulle överlåtas till vis- sa ledamöter av Nämnden vilka förklarat sig villiga övertaga densamma. Kommunalnämn- den har vidare vid flera tillfällen överlämnat ärendet till kommunalfullmäktige utan eget yttrande. Under tiden efter den 29 april 1966 har Kommunalnämnden inte framlagt något förslag i frågan för fullmäktige.

Med den bestämda ståndpunkt, som kom- munalfullmäktige hela tiden intog att kommu- nen inte skulle avhända sig fastigheten, har det emellertid uppenbarligen varit meningslöst för Kommunalnämnden att framlägga vidare för- slag i frågan för fullmäktige. Någon försum- melse i påtalat hänseende kan följaktligen icke anses ligga Kommunalnämndens ledamöter till last.

Ansvaret för att någon återgång av fastig- hetsköpet inte kommit till stånd ännu närmare fyra år efter det regeringsrätten upphävt kom- munalfullmäktiges beslut att förvärva fastig- heten faller helt på kommunalfullmäktige. Kommunalfullmäktiges ledamöter är dock inte underkastade fullständigt ämbetsansvar och står därför inte under JO:s tillsyn. Kommunalfull- mäktiges handlingssätt kan därför inte föran- leda någon åtgärd från min sida.

Vad som förekommit i detta ärende utgör ett klargörande exempel på behovet av ett rättsmedel, varigenom en kommun kan förmås att lojalt ställa sig besvärsinstansernas avgö- randen till efterrättelse i enlighet med gällande rättsordning. Klagomålen föranleder därför inte vidare åtgärd från min sida än att ett exemplar av mitt beslut i ärendet överlämnas till kom- munalrättskommittén för kännedom.

1 samt JO:s beslut 20/10 1967 (ej återgivet i ämbetsberättelsen).

7.5. JO:s synpunkter och förslag till lagstift- ning beträffande återgång av olaga kommu- nala beslut

JO, som i vissa av honom handlagda ären- den fått uppmärksamheten riktad på beho- vet av bestämmelser som kan säkerställa en återgång av verkställighet av ett seder- mera såsom olagligt upphävt fullmäktigebe— slut, har i skrivelse till KM:t den 3 februari 1965 anfört följande.

Karakteristiskt för den kommunala självsty— relsen i vårt land är den relativa friheten från statskontroll. Det rättsmedel som står miss- nöjd kommunmedlem till förfogande, när sär- skild författning icke anvisar annan väg att överklaga kommunala beslut, är kommunal- besvär. Kännetecknande för kommunalbesvärs- institutet är —— med vissa här ovidkommande undantag för det s.k. tjänstebesvärsinstitutet besvärsrättens beroende av kommunmedlem- skap och besvärsprövningens begränsning till en kassatorisk legalitetsprövning på basis av särskilda kommunala besvärsgrunder.

Ehuru tillkommet för samhällsförhållanden som vitt skilde sig från de nutida utgör kom- munalbesvärsinstitutet en oskiljaktig del av vår moderna kommunaldemokrati. Det ger en elas- ticitet hos kommunalverksamheten som med kommunmedlemmarnas goda minne tillåter pionjärinsatser även utanför det fastslagna kompetensområdet.

Effekten av bifall till anförda kommunal- besvär är att det överklagade beslutet upphä- ves. Ogillas besvären eller lämnas beslutet oöverklagat innebär detta som regel att be— slutet, oavsett felaktigheter i innehåll eller till- komstsätt, genom senare verkställighet får av- sedda rättsverkningar. Har beslutet på besvär upphävts är det icke längre verkställbart.

Kommunala beslut kunna emellertid verk— ställas, innan de vunnit laga kraft. Huvudre- geln är givetvis att lagakraftvinnande bör före- gå verkställighet. Såsom framgår av förarbe- tena till kommunallagen må dock verkställig- het, där omständigheterna så påkalla, ske utan avvaktan på besvärsmyndigheternas beslut. Det ankommer således på vederbörande kommu- nala verkställighetsorgan att avgöra om, när och i vad mån ett kommunalt beslut skall för- verkligas. Detta synsätt, som räknar med möj- ligheten av ursäktliga misstag på verkställig- hetsstadiet ligger till grund för kommunal- lagstiftarnas i förarbetena deklarerade uppfatt- ning att ett kommunalt beslut principiellt är verkställbart så snart dess innehåll genom pro- tokollsjustering fixerats. Det bygger på för- troende till kommunalmännens respekt för lag

och förordning. En viktig garanti för att be- slut av representativa organ icke verkställas utan tungt vägande skäl är det ämbets- och revisionsansvar verkställighetsorganens ledamö- ter äro underkastade.

På sätt framgår av vad jag anfört i mitt beslut har kommuns verkställande organ vid prövning av fråga, huruvida fullmäktiges be— slut må verkställas innan detsamma vunnit laga kraft, att beakta, å ena sidan, styrkan av de skäl som påkalla omedelbar verkställighet av beslutet och, å andra sidan, angelägenheten av att eventuella besvär som äro befogade kunna leda till åsyftat resultat. Därvid skall i sist- nämnda hänseende hänsyn tagas till de kom- plicerade problem som kunna uppkomma vid ett upphävande av ett fullmäktigebeslut som redan verkställts.

Ett upphävande av ett av fullmäktige fattat beslut innebär att beslutet är att anse såsom ogiltigt. Av grunderna för det kommunala be- svärsinstitutet torde följa -— såsom ock fram- går av vad kommunallagskommittén anfört vid behandlingen av verkställbarhetsproblemet (SOU 1952: 14 s. 337) —— att kommun är i princip skyldig att söka ombesörja återgång av verkställighet av sedermera upphävt beslut. Re- geringsrätten har också i sitt förut omnämnda utslag den 30 maj 1963 uttalat att det ålegat Arvidsjaurs kommun att, sedan fullmäktiges be— slut den 25 september 1959 blivit av regerings- rätten upphävt, begagna till buds stående me- del för att bringa till återgång den verkställig— het av beslutet som ägt rum.

Det har emellertid även i andra fall än det nu aktuella hänt att kommun vägrat medverka till återgång av skedd verkställighet av beslut, som upphävts. Några rättsmedel ge- nom vilka kommun kan tvingas att vidtaga åt- gärder för att bringa åter upphävt verkställt beslut finnas icke. Ämbets- och revisionsan- svaret för de verkställande organens ledamöter blir också sällan aktuellt i dessa situationer, enär det i regel ej är verkställighetsorganen utan kommunens representativa organ som mås- te fatta beslut rörande återgång. Fullmäktige- ledamöter äro emellertid underkastade endast partiellt och i detta sammanhang irrelevant ämbetsansvar och stämmodeltagarna äro icke underkastade något ämbetsansvar alls. Det finns alltså icke någon möjlighet att ingripa mot ett representativt organ som utan tillräckliga skäl vägrar att medverka till återgång av skedd verk— ställighet.

Med hänsyn till att förevarande situationen då kommun ställts inför problemet att vid— taga åtgärder för att bringa åter upphävt verk- ställt beslut synas ha förekommit i relativt många fall under senare år och med kommu- nalverksamhetens expansion kunna väntas bli

allt vanligare, har jag ansett mig böra under- söka om det kan anses påkallat att komplette- ra lagstiftningen med bestämmelser i syfte att förekomma obehörig verkställighet av laga- kraftvunna beslut och att säkerställa återgång av verkställt beslut som därefter upphävts.

Vad först angår verkställighet av kommu- nala beslut som ej vunnit laga kraft må fram— hållas, att det givetvis med hänsyn till intresset av effektivitet i det kommunala arbetet icke kan ifrågakomma att rubba nu gällande ord- ning, enligt vilken fullmäktigebeslut kunna verkställas, oaktat de icke vunnit laga kraft. Ett visst rättsmedel mot obehörig verkställig- het av icke lagakraftvunnet beslut finnes utöver det ämbetsansvar de verkställande or- ganen äro underkastade i befogenheten för besvärsmyndighet att i samband med besvär meddela inhibitionsbeslut. I kommunallagarna (77 5 första stycket kommunallagen och 90 5 första stycket lagen om församlingsstyrelse) har sålunda givits befogenhet åt länsstyrelse att, då skäl äro därtill, förbjuda överklagat besluts verkställighet. Någon motsvarande befogenhet finnes ej enligt landstingslagen och torde ej heller erfordras.

Inhibitionsinstitutet är i och för sig lämpat att tillgodose det ur rättsskyddssynpunkt star- ka kravet att kommunala beslut icke utan myc- ket tungt vägande skäl verkställas, innan de vunnit laga kraft. För att institutet skall ha tillräcklig betydelse ur denna synpunkt är det emellertid av vikt att i samband med anförda besvär sådan prövning verkligen sker. Så synes emellertid för närvarande ingalunda alltid vara fallet. Ehuru ifrågavarande lagbestämmelser ge länsstyrelse befogenhet att pröva inhibitions- frågan oavsett om yrkande därom framställts eller icke, torde i praxis sådana frågor sällan upptagas till prövning annat än på särskilt yrkande. Det synes mig emellertid vara av vikt att länsstyrelse i kommunala besvärsmål ex officio prövar om skäl finnas att meddela för- bud mot verkställighet av överklagat beslut. Därest vederbörande länsstyrelse redan i ome- delbart samband med att besvär inkomma prö— var huruvida verkställighet av det överklagade beslutet bör förbjudas på grund av de i för- arbetena till kommunallagen angivna grunder- na för verkställbarhet, kan i stor utsträckning förhindras att svårlösta situationer uppkomma till följd av att kommunalt beslut senare verk- ställes, oaktat det icke vunnit laga kraft. Själv- fallet kan sådan prövning göras även senare under länsstyrelsens handläggning av besvärs- ärendet och jämväl meddelas i samband med att länsstyrelsen slutligt avgör besvären.

Det är naturligtvis tänkbart att ett inhibi- tionsbeslut skulle få större effekt, om det för- enades med vite. Man torde emellertid kun—

na räkna med att de verkställande organen lojalt komma att iakttaga ett av länsstyrelsen meddelat verkställighetsförbud, även om det icke är förenat med vite, i all synnerhet som ämbetsansvar kan utkrävas vid tredska. Till- räckliga skäl att införa befogenhet att före- lägga vite i samband med inhibitionsbeslut sy- nes mig därför icke föreligga.

Vad därefter angår frågan om införande av bestämmelser i syfte att säkerställa återgång av verkställt beslut, som upphävts, får jag an- föra följande.

På sätt framgår av det redan sagda ger gäl— lande lag icke befogenhet för statlig myndighet att tvinga kommun att vidtaga åtgärd för åter- gång av olagligt beslut som upphävts. Avsak- naden av sådana rättsmedel torde historiskt ha sin förklaring i att man icke ansett sig behöva räkna med möjligheten att en kommun icke skulle respektera besvärsmyndigheternas ogil- tigförklaring av kommunbeslut.

Det förtroende för kommunalmännens loja- litet gentemot besvärsmyndigheternas beslut som sålunda visats från lagstiftarnas sida har också i allmänhet icke svikits. Under senare tid ha emellertid som förut framhållits inträf- fat flera fall, där kommunerna visat obenä— genhet att ställa sig ogiltigförklaring av kom- munbeslut till efterrättelse. Det förut omnämn- da ärendet utgör icke det enda exemplet på att kommunal bevakning av intressen vid exe— kutiv auktion kan skapa ur återgångssynpunkt komplicerade lägen. Från senaste är äro minst två likartade fall kända. Även ett annat fall av »olaga» kommunalt fastighetsförvärv som vid tidpunkten för beslutsupphävandet redan hunnit lagfaras för kommunen har kommit till min kännedom. Det var i två av dessa fall fråga om överskridande av den kommunala kompetensen bestående i förvärv av fastighet som till väsentlig del rymde skog.

Olika skäl kunna vara avgörande för kom- muns passivitet när det gäller att vidtaga åter- gångsåtgärder. Motivet kan sålunda vara att återgång ter sig rättsligt eller faktiskt omöjlig. Det kan vara att icke någon enskild lidit ska- da av beslutsverkställigheten. Motivet kan emel- lertid även vara att återgångskravet synes »orättvist» med hänsyn till att oöverklagad verksamhet av samma slag som avses med det upphävda beslutet fått vid omfattning i andra kommuner eller att utgången i besvärs— målet kommit som en överraskning med hän- syn till tidigare svårtydd rättspraxis och att kommunen skulle göra kännbara förluster om verkställigheten återginge.

I lagens avsaknad av rättsmedel för att fram- tvinga återgång av verkställt beslut, som se- nare upphävts såsom olagligt, kan helt visst kommunalmän, som ha en annan uppfattning

än besvärsmyndigheterna om laglighet av be- slutet, se en laga grund för underlåtenhet att vidtaga åtgärder för återgång. Så är i all syn— nerhet förhållandet om beslut av liknande be- skaffenhet i andra kommuner lämnats utan överklagande eller av besvärsmyndigheterna godtagits. Härtill kommer att man kan ha myc- ket delade meningar om den praktiska möjlig- heten att åvägabringa återgång. Det framstår därför i många fall såsom i viss mån förklar- ligt att kommun underlåtit att ställa sig be- svärsmyndighets beslut till efterrättelse. För att allmänhetens tillit till myndigheternas vilja att upprätthålla rättsordningen icke skall rubbas med därav följande allvarliga konsekvenser är det emellertid oundgängligt att kommunerna lojalt böja sig för besvärsmyndigheternas be- slut och åvägabringa återgång av verkställig— het av upphävda beslut, i den mån återgång kan anses möjlig. För att förekomma ett upp- repande av vad som nu inträffat i flera fall och som kan befaras bli vanligare med den stora utvidgning av kommunernas verksam- het, som blivit en följd av utvecklingen, fram— står det därför som önskvärt att det finnes rättsmedel, varigenom en återgång av upphävt beslut kan i fall av tredska framtvingas.

En komplettering av gällande bestämmelser, varigenom dylikt rättsmedel tillskapas, lärer icke kunna inge några betänkligheter ur princi- piell synpunkt. Den kommunala säjlvstyrelsens betydelse för vårt demokratiska samhällsskick kan helt visst icke överskattas. Den nuvarande relativa friheten från statskontroll bör därför enligt min mening värnas. Införande av befo- genhet för statsmyndighet att ålägga kommun att vidtaga åtgärder för att bringa åter av kommunen företagna olaga åtgärder kan emel- lertid icke gärna karakteriseras som ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Blotta före- komsten av ett dylikt rättsmedel torde vara tillräckligt för att förmå kommun att, där så är möjligt, söka åvägabringa återgång av verk- ställt beslut som upphävts.

Det ifrågasatta rättsmedlet synes mig lämp- ligen böra utformas såsom en befogenhet att vid vite förelägga kommun att utreda om en återgång bör ske samt att, om skäl äro där- till, genomföra återgången. Det är härvid själv- fallet, att en kommun icke bör vara pliktig att under alla omständigheter åvägabringa åter- gång av verkställt beslut, som upphävts såsom olagligt. I vissa fall kan en återgång vara omöjlig att genomföra. I andra fall kan åter- gång icke ske utan så betydande förlust, att kommunen av hänsyn till kommunmedlemmar- na icke rimligen bör tvingas härtill.

Det torde böra ankomma på länsstyrelse att förelägga kommun att vid vite utreda om återgång bör ske och i så fall hur den bör

genomföras. Länsstyrelsen har genom sin tidi- gare befattning med besvärsärendet blivit väl insatt i saken, och länsstyrelsen har ett i läns- styrelseinstruktionen inskrivet allmänt ansvar för att länets kommuner respektera för kom- munalförvaltningen gällande rättsordning. Läns- styrelsens prövning synes böra ske ex officio och således icke vara beroende av framställ- ning av klaganden eller kommunmedlem.

Fråga om föreläggande för kommun att ge- nomföra en återgång synes böra ankomma på Kungl. Maj:t i statsrådet.

Det kan tilläggas att skrivelsen även inne- höll förslag om viss vidgning av kommuner- nas kompetens när det gäller engagemang i turist- och friluftsverksamhet och förvärv av skogsfastighet.1

7.6. Kommittén

Den omedelbara rättsliga innebörden av att ett kommunalt beslut efter besvär enligt kommunallagen blir upphävt är att beslutet inte får verkställas. Om verkställighet lik- väl skett innebär det upphävande utslaget vidare ett krav på kommunen att själv åter- ställa denna verkställighet så att läget så långt som möjligt blir detsamma som det var innan verkställigheten började. Detta av kommunallagen endast indirekt uttalade men till sin natur självklara krav är sanktio- nerat genom regler om ämbetsansvar för kommunala nämndledamöter och tjänste- män samt genom den enskildes möjligheter att genom civil talan hävda personliga an- språk till följd av verkställigheten. Sanktio- nerna är emellertid ofullständiga. Kommun- fullmäktiges ledamöter är endast underkas- tade ett begränsat, i förevarande samman- hang betydelselöst ämbetsansvar, och det är dessutom oklart hur uppgifterna i en åter- gångssituation fördelar sig på fullmäktige och nämnder. Enskilda har i vissa återgångs- fall inte rätt till civil talan och när sådan talerätt föreligger saknar den enskilde stund— om intresse av att utnyttja den. Något of— fentligrättsligt medel varmed man i händelse av passivitet eller otillräcklig aktivitet från kommunens sida kan framtvinga ett åter- gångsförfarande finns inte vare sig i kom- munallagen eller annan offentligrättslig för—

1 Se om denna kompetensfråga sid. 57.

fattning. Några av JO uppmärksammade fall har nu framkallat frågan om en kom- plettering av kommunallagstiftningen i detta hänseende.

Återgångssituationer är ofta komplicerade och förenade med olägenheter av skilda slag. Möjligheterna att utan väsentliga in- gripanden i nuvarande kommunalrättsliga system lagreglera återgångsförfarandet är begränsade. Det är därför av intresse att i första hand så långt som möjligt söka före- bygga att återgångsfall uppkommer. Före- byggande effekter kan uppnås genom legala inskränkningar 'i nuvarande huvudregel om omedelbar verkställbarhet eller genom en aktivering av inhibitionsinstitutet.

Enligt gällande rätt inträder verkställbar- het av ett kommunalt beslut i princip ge- nom att beslutet justeras och verkställbar- heten upphör endast genom inhibition eller genom lagakraftägande utslag som upphäver beslutet. Mot särskilda legala inskränkning- ar i principen om omedelbar verkställbarhet talar med stor styrka intresset av effektivi- tet i den kommunala förvaltningen. Detta gäller såväl generella som speciella, till vissa slag av beslut knutna inskränkningar. I båda fallen verkar inskränkningarna i blindo. De drabbar mångfalden lagliga och fåtalet olag- liga beslut utan åtskillnad. Övervägande skäl synes därför tala för att nuvarande princip för verkställbarhet lämnas orubbad. Det får därmed liksom hittills ankomma på veder- börande verkställighetsorgan att efter en un- der ämbetsansvar gjord avvägning mellan effektivitets- och rättsskyddsintressen be- stämma huruvida verkställighet bör anstå. Med hänsyn till prövningens kasuella natur och den ringa frekvensen av fall där avväg- ningen får aktualitet, kan en lagreglering av verkställbarhetsregelns modifikationer allt— jämt avvaras. Kommittén vill emellertid un- derstryka vikten av att den allmänna legali- tetsprövningen, som har sin naturliga tyngd- punkt på beredningsstadiet, sker med om- sorg. De bästa förutsättningarna för legali- tetsprövning torde i regel finnas i kommun- styrelsen och dess kansli. Kommunstyrelsen har inseende över övriga nämnders verksam- het (30 5 KL). När kommunstyrelsen vid be-

redning av fullmäktigeärenden eller eljest uppmärksammar tveksamma verkställighets- frågor beträffande ärenden som skall verk- ställas av annan nämnd, bör styrelsen ta ställning till verkställighetsfrågan och i före- kommande fall råda nämnden att vänta med verkställighet i avbidan på laga kraft. Ge- nom den snart genomförda kommunindel- ningsreformen kan kommunstyrelserna över lag väntas få god förmåga att uppmärksam- ma och pröva rättsfrågor.

Sedan besvär blivit anförda äger länssty- relsen om skäl därtill äro meddela verk- ställighetsförbud. I rättstillämpningen kan man skönja en obenägenhet hes besvärsin- stanserna att begagna denna möjlighet. En mera aktiv tillämpning av inhibitionsinsti- tutet borde vara ägnad att förebygga eller förenkla återgångssituationer. I detta syfte bör bestämmelsen omformas till ett ålig- gande för länsstyrelsen att meddela inhibi- tion när det under målets handläggning uppkommer skäl därtill. Behovet av inhi- bition bör således prövas inte bara på fram— ställning av klaganden utan också ex offi- cio. När besvär blivit i vederbörlig ordning anförda bör en första prövning av inhibi- tionsfrågan ske utan dröjsmål. Om målets fortsatta handläggning ger anledning till änd- ring i det första bedömandet bör inhibitions- frågan upptagas till förnyad prövning. In- hibitionsfrågan bör alltid övervägas när må- let avgörs. Det kan här anmärkas att läns- styrelsen givetvis äger infordra upplysningar under hand 'i inhibitionsfrågan från kom- munens sida.

Utgången av inhibitionsprövningen måste bero på omständigheterna i det enskilda fal- let. Till de primära omständigheterna hör frågan om talans beskaffenhet. När besvä- ren är helt utsiktslösa, vilket inte sällan är fallet, kan inhibition naturligt nog inte kom- ma i fråga. Är det å andra sidan uppenbart att besvären slutligen kommer att bifallas, bör inhibition som regel meddelas. Framstår det som ovisst hur den slutliga prövningen av besvären kommer att utfalla, vilket sär- skilt kan inträffa när besvären i något hän— seende avser kommunens kompetens, bör inhibitionsfrågan avgöras med ledning av en

förhandsbedömning av den återgångssitua- tion som uppkommer 'i händelse av verk- ställighet. Det kan ibland möta betydande fysiska hinder för kommunen att rätta till en verkställighet. I vissa fall kan en rättelse vara förenad med betydande kostnader för kommunen eller betydande olägenhet för annan, exempelvis annan kommun, staten eller enskild. När rättelse på sådant sättw är svår att åstadkomma bör inhibition komma i fråga. Men även andra omständigheter måste kunna påverka inhibitionsprövningen. Har verkställighet börjat och fortskridit så att förutsättningar för en besvärande åter— gångssituation redan föreligger, kan ett av- brott i verkställigheten vara till mera skada än nytta. Har verkställigheten i det närmas- te fullbordats kan ett avbrott i verkställig- heten te sig meningslöst. Mångfalden av tänkbara varianter av besvärsmål gör det omöjligt att uttömmande ange de omstän- digheter som i det enskilda fallet bör inver- ka på inhibitionsprövningen. Länsstyrelsen måste även i fortsättningen ha en viss frihet att pröva inhibitionsfrågan under beaktande av situationens egenart.

Länsstyrelsens beslut i inhibitionsfråga skall liksom hittills kunna överklagas sär- skilt till regeringsrätten.

I enlighet med det anförda föreslår kom— mittén beträffande 77 & första stycket kom- munallagen ändringar, som gör länsstyrel- sens inhibitionsprövning i kommunalbe- svärsmål obligatorisk och samtidigt anger en av de viktigaste utgångspunkterna för pröv- ningen, nämligen möjligheten att åstadkom— ma rättelse av verkställighet. Någon särskild reglering av inhibitionsprövningen i rege- ringsrätten anser kommittén inte erforder- lig.

Den avsiktligt elastiska bestämningen av kommunens allmänna kompetens och den i princip omedelbara verkställbarheten av kommunala beslut medför att en viss frek- vens av återgångssituationer är oundviklig. Såsom JO framhållit i sin skrivelse till KM:t är möjligheterna till rättelse av skedd verk— ställighet i vissa lägen helt beroende på kom- munens egen vilja. Denna ordning har åt- minstone i ett uppmärksammat fall lett till

resultat, som kan betecknas som otillfreds- ställande.

Det av JO framlagda förslaget skulle gi— vetvis ge garantier för tillbörlig aktivitet från kommunens sida. Kommittén anser det emellertid angeläget att i det längsta söka lösningar utan vitessanktioner eller direkta statliga ingripanden i den oreglerade kom- munala förvaltningen. Enligt kommitténs mening kan det med 1015 förslag åsyftade resultatet också nås utan anlitande av såda— na medel.

När verkställighet av ett kommunalt be- slut förlorat sitt underlag genom ett upp- hävande utslag i kommunalbesvär, uppkom- mer en extraordinär situation, vars rättsliga konsekvenser i flera hänseenden är oklara. Det ligger visserligen 'i sakens natur att kom- munen är skyldig att vidta rättelse i en eller annan form. Men inför frågan hur ansvaret för detta rättelse-, avvecklings- eller åter- gångsförfarande fördelar sig på kommu— nens olika organ är man för närvarande i stor utsträckning hänvisad till antaganden. Det innebär bl.a. att gällande regler om ämbetsansvar, som i och för sig utgör ett verkningsfullt legalitetsfrämjande medel, i praktiken saknar betydelse som sanktion för återgångskravet. Något i sammanhanget re- levant ämbetsansvar finns inte för fullmäk- tiges ledamöter, och det ämbetsansvar som åvilar kommunstyrelsens och övriga nämn- ders ledamöter uttunnas av oklarheter be- träffande deras befogenheter och skyldighe- ter i återgångsärenden.

Det skulle bringa reda i ansvarsfrågan och vara väl förenligt med kommunstyrelsens ledande och övervakande förvaltningsfunk— tioner att tillägga kommunstyrelsen skyldig- het att på kommunens vägnar vidta erfor- derliga återgångsåtgärder. Därmed skulle ämbetsansvaret i förening med JO-tillsynen bli en effektiv sanktion mot otillbörlig passi- vitet från kommunens sida i fall där sådan passivitet kan befaras.

Den behörighetsregel kommittén vill för— orda avses innebära att ett laga kraft vunnet upphävande utslag i kommunalbesvärsmål alltid anhängiggör ett ärende i kommunsty- relsen, oavsett om det upphävda beslutet

fattats av fullmäktige, kommunstyrelsen el- ler särskild fakultativ eller obligatorisk nämnd. Om det upphävda beslutet helt eller delvis verkställts bör det åligga styrelsen att fatta beslut om de återgångsåtgärder som kan finnas erforderliga, varvid styrelsen bör kunna utan särskilt bemyndigande av full- mäktige förfoga över vad kommunen tillhör i fast eller lös egendom, i den mån så erford- ras för att åstadkomma återgång. Styrelsen bör emellertid här liksom eljest ha att till- godose legal'itetskravet på ett sätt som är förenligt med kommunens bästa. Om exem- pelvis ett fullmäktigebeslut blivit upphävt på grund av jäv, bristande beredning eller fel- aktig kungörelse, kan det vara tillräckligt att styrelsen föreslår fullmäktige ett nytt, formellt oantastligt beslut i samma ämne. Fattar fullmäktige sådant beslut, förfaller den hos styrelsen anhängiga återgångsfrå- gan. Underlåter fullmäktige att fatta nytt beslut kvarstår återgångsfrågan hos styrel- sen med skyldighet för styrelsen att vidta erforderliga åtgärder i ärendet. Av det an- förda framgår att styrelsens utvidgade befo- genhet inte bör sträcka sig längre än som påkallas av det aktuella legalitetsintresset samt att den bör vara exklusiv i förhållande till fullmäktige och nämnder. Av det sagda torde vidare framgå att den särskilda befo- genheten inte innefattar rätt för styrelsen att i fullmäktiges ställe företa valhandlingar, fastställa budget etc.

Det är knappast möjligt att i lagtext ge någon närmare precision av vad kommun— styrelsen på grund av den föreslagna regeln har att företa i olika återgångsfall. Redan ti- digare har nämnts att frågan om återgångs- åtgärder kan förfalla genom att det organ som fattat upphävda beslutet fattar ett nytt beslut, som reparerar formella brister i det upphävda beslutet. Det kan tilläggas att även materiella brister i ett upphävt beslut någon gång kan repareras på det sättet. Om exem- pelvis ett beslut om kommunalt egendoms- förvärv blivit upphävt på grund av att för- värvet skett för ett icke kompetensenligt än- damål kan frågan om återgångsåtgärder för- falla genom ett nytt beslut om egendomens användning för ett ändamål som faller inom kommunens kompetens.

För kvarstående egentliga återgångsfall bör följande riktlinjer gälla för kommun- styrelsens handlande. Huvudregeln har vid ett tillfälle formulerats av regeringsrätten: Det bör ankomma på kommunstyrelsen att med till buds stående medel bringa verkstäl- ligheten till återgång. Verkställighet i form av rättshandlingar bör bringas att återgå på ogiltighetsgrund, i den mån kommunstyrel- sen inte väljer andra utvägar, exempelvis i form av avveckling av verksamhet eller egendomsinnehav. Den omständigheten att ett återgångsförfarande är förenat med kost- nader eller förluster bör i princip inte för- svaga det grundläggande kravet på åter- gångsåtgärder. Kommunstyrelsen bör emel- lertid i syfte att minska eventuella förluster ha en viss frihet att välja metod och tids- plan för återgång. I princip bör dock gälla att återgång skall genomföras utan onödigt dröjsmål. Undantagsvis kan situationer tän- kas förekomma där återgångsförfarande skulle medföra så omfattande ekonomiska förluster för kommunen att det skulle te sig orimligt att uppehålla ett krav på åter- gång. Genom att alternativa återgångsför- faranden mestadels finns att tillgå måste så- dana situationer bli mycket ovanliga. Åter- gångsförfarande är ibland omöjligt att ge- nomföra. Om verkställigheten exempelvis bestått i en utbetalning kan återkrav vara uteslutet på civilrättsliga grunder. I fall där betalningsmottagaren är återbäringsskyldig kan återbäring vara utesluten på grund av bristande betalningsförmåga. När återgångs- förfarandet även i ett längre tidsperspektiv framstår som omöjligt att genomföra måste kommunstyrelsen ha rätt att avskriva åter- gångsärendet. Kommittén vill understryka att modifikationerna av huvudregeln inte i något hänseende är avsedda för fall där en- skild på grund av verkställighetsåtgärd har uppenbart befogade civilrättsliga anspråk mot kommunen.

Kommitténs förslag till lösning av åter— gångstrågorna föranleder parallella ändring- ar i kommunallagen och kommunallagen för Stockholm. Kommittén finner ej skäl föreslå motsvarande ändringar i övriga kom- munallagar.

Reservationer och särskilda yttranden

1 Reservation av ledamoten Högström med instämmande av experten Stenius

I kommunalrättskommitténs nu föreliggan- de förslag preciseras den kommunala kom- petensen i hithörande frågor genom tillska- pande av en särskild lag. Härigenom nås en samlad överblick över tänkbara former av engagemang i näringslivet, och klarhet nås i görligaste mån om vad som i de olika fallen får anses falla inom den kommunala kompetensen. Lagen fyller därigenom ett angeläget behov. Enighet inom kommittén råder beträffande innehållet i flertalet där angivna fall av kommunala kompetenspro- blem på näringslivets område. Sålunda för- utsätts — på väsentligen samma sätt som nu råder i praxis att kommun skall få dels främja näringslivets utveckling i kommunen genom åtgärder av allmän natur (1 5), dels stödja enskild näringsverksamhet när stödet är påkallat för att allmänna behov av tjäns- ter eller förnödenheter i kommunen skall tillgodoses (s.k. kommunal affärsverksam- het, kommunal serviceverksamhet o.s.v.) för att nyttiggöra i kommunens ägo befint- liga naturtillgångar eller för att skydda kom- munen mot förmögenhetsförlust (4 å). Kom- munalt stöd åt enskild näringsverksamhet skall vidare få förekomma i fall där befo- genhet är reglerad i speciallagstiftning, t. ex. inom turistväsendet (6 å).

Förslagets 3 & överensstämmer i sina grunddrag med de förhållanden som f.n. gäller i praxis. Tveksamhet kan i och för sig

råda att nu skapa en uttrycklig regel om kom— munal kompetens på området för arbets- marknadspolitiken som det ju i första hand tillkommer staten att handha. Den föreslag- na paragrafens utformning är dock sådan att ett kommunalt stöd endast kommer ifråga i särskilda situationer och då i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen. Kommuns befo— genhet enligt denna & är avsedd att tillämpas undantagsvis.

I ett avseende innebär emellertid enligt vår mening den föreslagna lagen en mar- kant utökning av kommunernas befogenhet att stödja det enskilda näringslivet. Det gäl- ler 2 5, enligt vilken kommun får vidtaga åt- gärd för tillhandahållande av lokal åt en- skilt företag inom bl. a. industri om lokalen tillhandahålles mot ett med hänsyn till kost- naderna skäligt vederlag. Enligt samma & äger Konungen i den omfattning det är på- kallat från regionalpolitisk synpunkt förord- na att kommuns åtgärd för ändamål som nu sagts får vidtagas allenast i samråd med myndighet som Konungen bestämmer. Den föreslagna lagen kompletteras med en kun- görelse med närmare bestämmelser om i vilka fall uppförande av industribyggnader m.m. skall anses ha regionalpolitisk bety- delse.

I praktiken innebär förslaget med ut- gångspunkt från de föreslagna författnings- bestämmelserna och från kommitténs utta— landen i motiven att det skulle falla inom den kommunala kompetensen dels att utan inskränkningar åt enskilda företag förvärva

och bygga industrilokaler med en vånings- yta, för var och en, upp till 500 m2, dels att, utan annan inskränkning än att åtgär- den vidtages i samråd med arbetsmarknads- styrelsen, förvärva och bygga industriloka- ler med obegränsad yta. Även stöd i form av borgen åt enskilt rättssubjekt eller annat jämförligt ekonomiskt tillskott skulle enligt förslaget i samma utsträckning vara en kom- munal angelägenhet. I detta sammanhang bortses från det i lagtexten framförda kravet på skäligt vederlag för tillhandahållandet av lokalerna.

Ett genomförande av kommitténs förslag skulle enligt vår mening få vidsträckta verk- ningar. Några bärande motiv för kommit- téns genomgripande förslag har inte före- bragts. Förslaget står inte heller i överens- stämmelse med kommitténs egen, i motiven uttalade principiella inställning, nämligen att samhälleligt engagemang i den övervä- gande del av näringslivet, som tämligen oomstritt faller utanför den kommunala ser- viceverksamheten, är förenat med sådana ekonomiska bördor och risker och i sådan grad berör nationella och regionala intres- sen att verksamheten inte vidare bör betrak- tas som en angelägenhet för den lokala självstyrelsen samt att det knappast ter sig som en framkomlig väg till en jämnare väl— färdsfördelning i olika delar av landet att låta kommunerna med sådana medel driva en aktiv närings— och sysselsättningspolitik, vägledda av sina egna intressen.

Den av kommittémajoriteten trots detta uttalande föreslagna utökningen av den kommunala kompetensen har i detta sam- manhang särskild betydelse beträffande så- dant kommunalt förvärv och uppförande av industribyggnader som inte skall ske i sam- råd med arbetsmarknadsmyndighet. En stor frekvens av sådana kommunala engagemang skulle spela en inte oväsentlig roll i den kommunala ekonomin. Erfarenhetsmässigt visar det sig att dessa engagemang i många fall medför mindre produktiva resultat.

Den föreslagna kompetensutökningen stri- der för övrigt enligt vår mening uppenbarli- gen mot de för kommunalrättskommittén givna direktiven liksom mot riktlinjer som

uppdragits för lokaliseringspolitiken. Enligt direktiven bör nämligen, då det gäller för- hållandet till det enskilda näringslivet, nå- got kommunalt stöd åt enskilda företag i princip inte vidare komma i fråga. Med hänsyn till att det ansetts vara ett riksintres- se och därför väsentligen en statlig uppgift att verka för den från samhällssynpunkt lämpligaste lokaliseringen av näringslivet bör enligt direktiven skapas ett regelsystem, som hindrar att kommunala subventioner lämnas i syfte att påverka enskilda företags lokalisering och utvidgning.

Enligt vår mening bör det här anförda leda till att den föreslagna utökningen av den kommunala kompetensen enligt försla- gets 2 & inte kommer till stånd.

Vad härefter beträffar tillhandahållande av lokaler för hantverk och småindustri får vi anföra följande.

Sedan 1948 års kommunallagsreform gäl— ler regeln att då det är fråga om stödfor- mer som inte är individuella — kommun un— der angivna betingelser äger för tillgodo- seendet av hantverkets och småindustrins behov av arbetslokaler iordningställa bygg- nader, där ett flertal verkstäder kan inrym- mas. Bakgrunden till den kommunala befo- genheten härvidlag är närmast samhällets behov av att ofta av planmässiga, sanitära och sociala skäl medverka till en lösning av placeringen av småföretagsamhetens verkstäder på lämpliga platser. Den nu be- rörda kommunala befogenheten bör i prin- cip kunna fortbestå. En kommun bör alltså få vidtaga åtgärder för att mot vederlag som täcker kostnaderna tillgodose efterfrågan från hantverkare och småindustriidkare'på kollektiva lokaler. Upprätthållandet av en sådan grundsats bör — om förutsättningarna för det kommunala stödet iakttages inte motverka genomförandet av lokaliseringspo- litiken.

Såsom berörts i anslutning till kommen- taren till förslagets 1 och 4 åå har tillhanda- hållande av kollektivhus åt hantverk och småindustri, liksom vissa andra kollektiva näringsfrämjande åtgärder m.m. hänförts till tillåtna kommunala åtgärder med all-

mänt näringsfrämjande syfte eller med ser- vicekaraktär. Ett särskilt lagstadgande med angivande av kommunal kompetens på om- rådet skulle därför i och för sig inte vara erforderligt. Emellertid bör, såsom direkti- ven anger, övervägas hur kommuns hittills- varande befogenhet att uppföra sådana hus lämpligen skall avgränsas gentemot den verksamhet i lokaliseringspolitiskt syfte som ligger utanför den kommunala kompetensen. Bakgrunden till det i direktiven uttalade be- hovet av gränsdragning i nu förevarande sammanhang torde ha varit att begreppet hantverks- och småindustrihus inte varit till— räckligt tydligt i kommunalrättslig mening och kommit att flerstädes tolkas på ett sätt som inte i allo rimmat med lagstiftarens me- ning och därför varit oförenligt med den kommunala kompetensen.

En exakt gränsdragning för verksamhets- området för hantverk och småindustri i för- hållande till verksamhetsområdet för den större industrin är ogörlig att ange. Inom kommittén förda diskussioner, liksom utta- landen i samband med tillkomsten av det statliga kreditstödet till hantverk och små- industri, visar att generellt giltiga regler inte är möjliga att invändningsfritt fastställa. Be- hovet av lokalutrymmen, antal anställda osv. varierar inom olika näringsgrenar. Un- der begreppet småindustri har ibland hän- förts företagsamhet, som inte bara med hänsyn till lokalens våningsyta och antalet sysselsatta utan även till sin natur och be- skaffenhet rätteligen varit att anse som an- nat än småindustri. Ett kommunalt stöd åt en sådan företagsamhet har ofta varit i bris- tande samklang med den förda lokaliserings- politiken.

Ett beaktande av lokaliseringspolitiska synpunkter liksom av behövliga begräns- ningar gentemot annan företagsamhet än småindustri i kollektiva lokaler kan med utgångspunkt från att normgivande regler i fråga om den kommunala kompetensen här- vidlag inte kan anges med någon exakthet eller varaktighet tillgodoses i annan form. På samma sätt som ett samrådsförfarande med statlig myndighet föreslås av kommitté- majoriteten vid kommunalt uppförande av

individuella industribyggnader utöver viss storlek kan lämpligen ett sådant samråds- förfarande komma till stånd i vissa lägen då det gäller kollektiva verkstadshus. Sam- råd bör alltså ske när uppförandet av verk— stadshuset är av regionalpolitisk betydelse (här hänvisas till kommitténs uttalande på sid. 129—130 i betänkandet). Praktiska och administrativa skäl talar även här för en normerande gränslinje för samrådsskyldig- hetens inträdande, som lämpligen kan ut- tryckas med våningsytans storlek. Förslags- vis skulle samråd ske, när det gäller en vå- ningsyta av 300 rn2 och däröver för vart och ett av i ett kollektivt verkstadshus ingående företag. Att ett samrådsförfarande i allmän— het inte kommer att omfatta lokaler med särskilt stora ytor framgår av den givna för- utsättningen att fråga endast är om hantverk och småindustri. Lämplig samrådsmyndig- het bör i fall som dessa vara länsarbets- nämnd. Det torde ankomma på Kungl. Maj:t att i administrativ ordning ange rikt- linjer härvidlag.

2 5 bör enligt det här anförda få följande lydelse.

»Kommun får vidtaga åtgärd för att mot vederlag som täcker kostnaderna tillhandahålla lokaler åt företag inom hantverk och småindu- stri i byggnad, gemensam för ett flertal dylika företag.

I den omfattning det är påkallat från regio— nalpolitisk synpunkt äger Konungen förordna att kommuns åtgärd för ändamål som nu sagts får vidtagas endast i samråd med myndighet som Konungen bestämmer.»

Vad slutligen gäller återstående del av kommittémajoritetens förslag till 2 5, av- seende lokaler åt enskilda företag inom handel, kan följande anföras. Det får i vissa fall anses vara förenligt med kommuns kompetens att t. ex. utöva sådan kommunal service som stöd åt handeln i glesbygder. Ett uttryck härför är bl. a. kommitténs förslag till 4 & där stöd är påkallat för att allmän- na behov av tjänster eller förnödenheter i kommunen skall tillgodoses. Genom anknyt- ningen till 4 5 i förslaget leder detta till att behov inte här föreligger att i en särskild paragraf ange den kommunala kompetensen rörande lokaler åt handeln.

2 Reservation av ledamöterna Gustafsson, Holmqvist, Lindh och Westberg med in- stämmande av experterna Järdler och Rom- son

Det av kommittén framlagda förslaget till lag om kommuns befogenheter med avse- ende på enskild näringsverksamhet innehål- ler bestämmelser om tillhandahållande av lokaler för enskild näringsverksamhet (2 5), om stöd åt enskilt företag när sysselsätt- ningssvårigheter hotar eller uppkommit i kommun (3 &) samt om stöd åt enskild nä- ringsverksamhet i vissa andra fall, när stö- det påkallas för att allmänna behov av tjäns- ter eller förnödenheter i kommunen skall tillgodoses, för att nyttiggöra i kommunens ägo befintliga naturtillgångar eller för att skydda kommunen mot förmögenhetsförlust (4 5). Besvärsrätt i fråga om beslut i dessa ämnen skall enligt 5 & tillkomma inte blott som nu kommunmedlem utan även myndig- het som Konungen bestämmer.

Anledningen till att besvärsrätten föreslås utvidgad på detta sätt är dels det intresse staten såsom huvudman för arbetsmarknads- och lokaliseringspolitik har av att kommu— nerna inte genom beslut och åtgärder mot- verkar statliga och regionala strävanden på dessa områden, dels det slumpmässiga sätt på vilket den genom kommunalbesvär ut- lösta statskontrollen hittills verkat.

Att stats- och kommunintressen bryts mot varandra är nu ingenting unikt för just dessa sektorer av samhällsverksamheten. Tvärtom är detta ett ständigt återkommande feno- men på alla områden av offentlig verksam- het där både stat och kommun är engage- rade. Det är också oriktigt att tro att såda— na motsättningar alltid skulle vara av ondo. Inom rimliga gränser är sådana motsätt- ningar tvärtom ett för vårt demokratiska statsskick stimulerande inslag i samhällsakti— viteten. På vissa områden har lagstiftaren sörjt för att riksintresset av gemensam mål- sättning, styrning och samordning samt en- skildas rättsskyddsbehov blir tillgodosett. Medlen för att nå detta mål växlar från område till område. Lagstiftningen på om- rådet kan göras mera detaljerad, utgående

statsbidrag villkoras, statliga myndigheter tilläggas övergripande besluts- och kontroll- funktioner, rättsmedlen till den enskilde medborgarens skydd stärkas osv. På åtskil- liga områden inom den specialreglerade för- valtningen har enskild fått möjlighet att överklaga nämndbeslut med förvaltningsbe- svär, ett rättsmedel som materiellt över- flyttar beslutanderätten från kommunal till statlig myndighet.

I fråga om fullmäktigebeslut har man emellertid ryggat tillbaka för ingrepp i det kommunala besvärsinstitutet. Orsaken till återhållsamheten på denna punkt är lätt att förstå.

Traditionellt utgår kommunalbesvärsinsti- tutet från att kommunmedlemmarna främst i egenskap av skattebetalare uppmärksamt följer kommunalmyndigheternas handlande. Underlåtet överklagande av kompetensöver- skridande beslut uppfattas av gammalt som ett tyst medgivande till med beslutet förenat skatteuttag. Först sedan det efter besvär konstaterats att kommunmedlemmarna inte enhälligt står bakom beslutet, blir detta att betrakta som olagligt.

På kommunfullmäktige, som utses genom direkta val av kommunens röstberättigade medlemmar, ankommer att fatta för kom- munens ekonomi grundläggande beslut. Mer än andra är fullmäktige därför att anse som bärare av kommunaldemokratin.

Att alla kommunmedlemmar men också endast dessa har besvärsrätt över av full- mäktige fattade beslut ter sig mot denna bakgrund lika naturligt som att efterföl- jande besvärsprövning begränsas av särskil- da besvärsgrunder och blott är kassatorisk.

Den avvägning mellan genom besvär ut- löst statskontroll och kommunala självsty- relseintressen som kommunalbesvärsinstitu- tet ger uttryck åt gjordes under andra sam- hällsförhållanden än som nu råder och kan- ske också för delvis andra syften. Emeller- tid har avvägningen visat sig passa utom— ordentligt väl samman med modern kom- munaldemokrati. Enligt vår uppfattning ut- gör kommunalbesvärsinstitutet såsom det i dag är utformat och fungerar en livsnerv för vår kommunala självstyrelse och därmed

Kommittémajoritetens förslag att tiller- känna företrädare för statsintresset besvärs- rätt över kommunfullmäktigbeslut överens- stämmer inte med denna vår grundinställ- ning till kommunalbevärsinstitutet. Det må vara att man förutsätter att dessa företrä— dare blott skall använda sin klagorätt i ärenden som från principiella eller sakliga synpunkter är av särskild vikt. Men denna begränsning kommer inte till uttryck i lag- text och saknar därför juridisk relevans. Oavsett detta skulle en dylik diskretionär prövning få åtskilliga mindre tilltalande konsekvenser. Samma slags olaglighet skulle i en kommun påtalas och i en annan lämnas opåtald. Kommunmedlemmar skulle kan- ske avstå från att klaga i förlitande på att laglighetsintressena ändå bevakades o.s.v. Väsentligare än detta är dock att med för- slaget om det godtas i denna del en bräsch slagits i det skyddsvärn för den kommunala självstyrelsen som kommunalbesvärsinsti- tutet utgör. Det finns många andra kommu- nala verksamhetsfält, där staten på lika goda grunder skulle kunna åberopa nationella in- tressen för en besvärsrätt vid sidan av kom- munmedlemmar. I ett sådant perspektiv ut- gör förslaget ett farligt prejudikat.

Under det långvariga och intensiva arbete som kommittén ägnat förevarande frågor har vi stärkts i vår övertygelse att en sådan vidgad besvärsrätt för statsmyndighet som kommittémajoriteten förordar inte bara är äventyrlig för vår kommunala självstyrelse utan också onödig.

Sedan utredningsdirektiven gavs har 1962 års kommunindelningsreform kommit in i ett avgörande skede. 1974 då reformen i princip skall vara avslutad kommer antalet kommunenheter att ha nedgått till ca 270. 1970-talets kommuner får därmed helt and- ra administrativa och ekonomiska resurser än 1960—talets. Även om näringslivet också därefter kommer att vara av största betydel- se för kommunalförvaltningen lär man inte längre behöva räkna med att enskilda kom- muner på samma sätt som nu känner sig tvungna att tillgripa halvt desperata åtgär- der för att neutralisera ödesdigra återverk-

ningar av den fortgående industriella struk- turrationaliseringen. Man bör också kunna hysa hopp om att den statliga lokaliserings- politiken vid den tiden nått större effektivi- tet än nu.

I vart fall finns det enligt vår åsikt ingen anledning att bedöma den fortsatta utveck- lingen så pessimistiskt som kommittémajori- teten uppenbarligen gör. Skulle det efter indelningsreformens genomförande trots allt kvarstå ett behov av utökad statskontroll över kommunernas förhållande till närings— livet bör den saken prövas i ett vidare sam- manhang. Tänkbart är att då helt andra styrningsalternativ aktualiseras.

Slutförandet av kommunindelningsrefor- men kommer också att ge pressen och de särskilda organisationer som plägar bevaka skattebetalarnas intressen helt andra möjlig- heter att fullgöra sina uppgifter. Även detta utgör ett starkt skäl för att avvakta den fort- satta utvecklingen innan man företar en så genomgripande förändring av det hävdvun- na kommunalbesvärsinstitutet som nu före— slagits.

3 Särskilt yttrande av experten Kaijser

Vid redovisning av deluppdraget om kom— munala befogenheter inom turistväsendet (SOU 1967:50) anmärkte kommittén att sättet att redovisa varje sådant deluppdrag rörande den kommunala kompetensen för sig äventyrade sammanhangen. »En delbe- handling måste vidare utmynna i en special- reglering i särskild kommunallag eller annan särskild författning och för därmed in re- formarbetet på en väg som kommittén stäl- ler sig tveksam till».

Det fortsatta lagstiftningsarbetet rörande kommuns näringspolitiska kompetens har inte jävat detta uttalande. Utom 1968 års lag om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet har ännu en lag av betydelse för kommuns näringspolitiska kompetens, 1970 års lag om vissa kommunala befogen- heter i fråga om sysselsättning för handi- kappade tillkommit. Antas kommitténs nu framlagda förslag till lag om kommuns be- fogenheter med avseende på enskild nä-

ringsverksamhet kommer tre särlagar att gälla på detta kompetensområde.

Sinsemellan skulle dessa lagar uppvisa en grundläggande olikhet såtillvida som turist- och handikapplagarna gäller näringsverk- samhet i både kommunal och enskild regi medan den nya lagen endast tar sikte på näringsverksamhet i enskild regi, däri in- begripet verksamhet som drivs genom sär- skilt bildade »kommunägda» rättssubjekt. Detta innebär att generalklausulen i 3 & KL alltfort reglerar motsvarande näringsverk- samhet i direkt kommunal regi.

Ur lagteknisk synpunkt anser jag en så- dan lösning med den kommunala närings— kompetensen uppspaltad på fyra lagar av kommunallags natur minst sagt olämplig.

Enligt min mening bör innehållet i dessa författningar sammanföras till en lag med samma tillämpningsområde (se bilaga). Detta innebär att kommuns näringspolitiska kompetens helt utbryts ur 3 & KL. Därmed blir det möjligt att i samma författning precisera och sammanfatta de grundsatser åt vilka rättspraxis hittills gett uttryck och de kompetensutvidgningar och kompetens- begränsningar som aktualiserats i kommitté- direktiven och under kommittéarbetet. Så har i realiteten skett i motiv och bilagor till föreliggande kommittéförslag, vilket inte för- vånar eftersom målsättningen mycket länge just var att till en enda författning utbryta all på kommunallag stödd näringskompe- tens. Det måste också vara till fördel för rättstillämpningen att underlaget för gräns- dragningar mellan tillåtet allmänt närings- främjande och otillåten eller på särskild grund tillåten individuell näringssubvention står att finna i samma författning. Slutli- gen och detta är det viktigaste blir det kom— munala näringsengagemanget lika bedömt vare sig det innebär drift i egen regi, ge- nom kommunägt särskilt rättssubjekt eller subvention åt enskilt företag.

På sistnämnda punkt innebär kommitté- förslaget att drift i kommunal regi såtillvida favoriseras som den undantas från lagens tillämpning. Denna effekt som i och för sig rimmar väl med kommitténs i betänkandet om kommunala bolag redovisade grundsyn

på kommunal bolagsverksamhet tycks dock kommittén själv av motiven att döma inte tillmäta någon nämnvärd betydelse.

Till vad kommittén i sak föreslagit rö— rande den nya näringslagens innehåll kan jag eljest ansluta mig. På en viktig punkt, besvärsrätten, har enighet inte kunnat vin- nas inom kommittén. En stark minoritet hävdar att bestämmelsen om att viss utom- stående statlig myndighet skall tillerkännas klagorätt över vissa kommunala beslut om näringssubvention och lokalupplåtelser åt enskilda näringsföretag bör utgå.

Jag har full förståelse för de principskäl som dikterar minoritetens ställningstagande. Jag är vidare ense med minoriteten om att 1962 års kommunindelningsreform när den 1974 slutförs, och en med tiden effektivi- serad statlig lokaliseringspolitik väsentligt kommer att reducera antalet olagliga kom- munengagemang i näringslivet. Även vad minoriteten i övrigt anför som skäl för att avvakta den fortsatta utvecklingen innan man förgriper sig på kommunalbesvärsin- stitutet förtjänar beaktande. Följs de rekom- mendationer majoriteten gett om begagnadet av den nya besvärsrätten blir effekten av den vidgade besvärsrätten hur som helst så begränsad att den gott kan undvaras.

Det finns emellertid ett skäl, ett rättvise- skäl som trots allt talar för majoritetsförsla- get. När det gäller de för strukturrationali— sering och arbetslöshet mest utsatta kom- munerna står redan i dag två sanktionsme- del till statsmaktens förfogande när det gäl- ler att motverka otillåten kommunal nä- ringssubvention. Ett eljest utgående lokali- seringsbidrag kan äventyras och en reduk- tion av extra skatteunderlagstillskott på grund av hög utdebitering riskeras. Sådana risker löper inte en ekonomiskt stark kom- mun när den med illojala medel vill dra till sig nya företag.

Utan att själv vilja ta slutlig ställning i den besvärliga besvärsrättsfrågan har jag därför ansett mig böra förse mitt författ- ningsutkast med en besvärsparagraf av sam- ma modell som kommittémajoritetens men med ett något vidare tillämpningsområde, eftersom även åtgärder för att bereda han—

dikappade sysselsättning bör falla inom den nya besvärsrätten, om nu en sådan av andra skäl anses behövlig.

Helt allmänt bör tilläggas att en komplett kommunal näringslag ingalunda behöver uppfattas som någon slags tvångströja på kommunerna. Tvärtom betyder tillkomsten av en sådan lag en önskvärd kodifiering av kommuns hittills endast på rättspraxis grun- dade rätt att allmänt stödja näringslivet inom kommunen och själv driva eller stödja allmännyttig näringsverksamhet. Vidare skulle det bli lättare för lagstiftaren att med utgångspunkt från denna lag undanta i kommunal regi drivna näringsföretag från kontroller som kan behövas vid enskild nä- ringsdrift men är onödiga och hindersamma vid kommunal. Dylik kontroll har blivit ett vanligt inslag i modern näringspolitik. Den aktivitet som därvid utvecklats av ombuds- män och senast vid prisstoppets administra- tion har, tycks det mig, inte alltid präglats av full förståelse för kommunala förhållan- den.

Bilaga till Kaijsers yttrande. Förslag till

Lag om kommuns befogenheter med avseende på näringslivet

1 & Kommun får främja näringslivets utveckling i kommunen genom åtgärder av all- män natur. 2 5 Kommun får driva eller genom bidrag, försträckning, borgensåtagande eller på an- nat sätt stödja näringsverksamhet, som erfordras för att tillgodose kommuninvånares behov av allmännyttiga förnödenheter eller tjänster, för att nyttiggöra i kommunens ägo befintliga naturtillgångar eller för att skydda kommunen mot förmögenhetsförlust.

3 & Kommun får vidtaga åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet inom kommunen.

4 &

Kommun får vidtaga åtgärd för tillhandahållande av lokal åt enskilt företag inom handel, hantverk eller industri om lokalen tillhandahålles mot ett med hänsyn till kostnaderna för ändamålet skäligt vederlag.

I den omfattning det är påkallat från regionalpolitisk synpunkt får Konungen för- ordna att kommuns åtgärd för ändamål som nu är sagt får vidtagas allenast i samråd med myndighet som Konungen bestämmer.

5 5 När sysselsättningssvårigheter hotar eller uppkommit i kommun, får kommunen i samråd med myndighet som Konungen bestämmer igångsätta, övertaga eller stödja näringsverksamhet, om och i den mån detta utan att lägga hinder för mera långsiktiga arbetsmarknadspolitiska åtgärder omedelbart och avsevärt kan minska svårigheterna.

6 &

Kommun får driva näringsverksamhet i syfte att bereda arbetsanställning åt handi- kappade i den mån handikappade inom kommunen icke i tillräcklig omfattning kan beredas lämplig anställning på annat sätt under förutsättning att

1. verksamheten anordnas så att den är särskilt lämpad för sysselsättning av handi— kappade,

2. anställning i verksamheten sker efter anvisning av den offentliga arbetsförmed— lingen eller efter dennas medgivande av kommunens socialvårdsorgan.

7 &

Utöver vad som följer av 1—6 55 får kommun driva eller stödja näringsverksamhet endast när sådan befogenhet tillkommer kommun enligt särskild författning. 8 !?

Rätt att anföra besvär över kommuns beslut i fråga som avses i 4, 5 och 6 55 denna lag tillkommer, förutom medlem av kommunen, den myndighet som Konungen be- stämmer. I övrigt gäller om besvär vad som föreskrives i kommunallagen den 18 de- cember 1953 (nr 753) och kommunallagen för Stockholm den 1 mars 1957 (nr 50).

9 &

Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer äger meddela närmare före- skrifter angående tillämpningen av 5 och 6 åå denna lag.

Bilaga 1 De borgerliga primärkommunernas roll i den

offentliga hushållningen

1.1 Den kommunala sektorns tillväxt1

Under de två senaste decennierna eller i stort sett under hela efterkrigstiden har det allmännas verksamhet, dvs. statens och de olika kommunkategoriernas verksamhet, ökat mycket snabbt. Ökningen har skett i accelererande takt under hela perioden. Den kommunala verksamheten har expanderat snabbare än statens. Detta gäller såväl i fråga om konsumtion som i fråga om investering- ar. I tabell 1 A redovisas denna utveckling.

Med bruttonationalprodukten (BNP) i ta— bellen avses denna till marknadspris. Upp- gifterna för den statliga och kommunala verksamheten inkluderar uppgifter för av staten resp. kommunerna ägda företag; dock ej bostadsföretag.

Som framgår av tabellen uppgick den stat- liga konsumtionen till knappt 2,1 miljarder kr. 1950 och de statliga investeringarna till

0,9 miljarder kr., motsvarande 6,9 resp. 2,9 % av BNP. Den kommunala konsum- tionen var obetydligt högre än den statliga eller drygt 2,1 miljarder kr., utgörande 7,1 % av BNP. För investeringar använde kom- munerna nämnda år något över 0,7 mil- jarder kr. eller 2,4 % av BNP. Under 1950 hade statens och kommunernas verksamhet sålunda ungefär samma omfattning.

Av tabellen kan utläsas de förändringar och relativa förskjutningar som skett beträf- fande statens och kommunernas verksamhet från 1950 till 1968. Staten har under denna tid ökat sin konsumtion från ca 2,1 mil- jarder kr. till 12,3 miljarder kr., innebärande en ökning från 6,9 till 9,1 % av BNP. Den kommunala konsumtionen har ökat betyd-

1 Under 1.1 används ordet kommun i olika böjningsformer som beteckning för samtliga kommunkategorier (borgerlig primärkommun,

landstingskommun, kyrklig kommun, tingslag), när inte annat framgår av sammanhanget.

Tabell I A. Bruttonationalprodukt samt statlig och kommunal konsumtion och investering 1950—1968.

Brutto- Statlig Statlig Kommunal Kommunal national- konsumtion investering konsumtion investering produkt Milj. % av Milj. % av Milj. % av Milj. % av Är Milj. kr kr BNP kr BNP kr BNP kr BNP 1950 30 242 2 090 6,9 888 2,9 2 133 .7,1. 723 2,4 1955 47 860 3 908 8,2 1 695 3,5 4 162 8,7 1 575 3,3 1960 67 745 5 698 8,4 2 584 3,8 6 288 9,3 2 323 3,4 1965 108 201 9 956 9,2 3 612 3,3 11 138 10,3 4 832 4,5 1967 127 143 11 172 8,8 4 059 3,2 16 298 12,8 6 389 5,0 1968 135 828 12 296 9,1 4 299 3,2 18 842 13,9 7 126 5,2 156 SOU 1971: 84

Statliga Kommunala Brutto- Skatteinkomster i procent skatter skatter Totala national— av nationalprodukten skatter produkt

År Milj. kr % Milj. kr % Milj. kr Milj. kr Statliga Kommunala Summa 1950 5 042 72 1 929 28 6 971 30 242 16,7 6,4 23,1 1955 9 076 71 3 645 29 12 721 47 860 19,0 7,6 26,6 1960 15 192 76 4 895 24 20 087 67 745 22,4 7,2 29,6 1965 25 461 73 9 267 27 34 728 108 201 23,5 8,6 32,1 1967 29 169 68 13 636 32 42 805 127 143 22,9 10,7 33,6 1968 31 611 68 15192 32 46 803 135 828 23,3 11,2 34,5

ligt mera eller från drygt 2,1 miljarder till över 18,8 miljarder kr., en förändring från 7,1 % till 13,9 % av BNP.

För investeringar använde staten 1968 ca 4,3 miljarder kr. mot 0,9 miljarder 1950. Detta innebär en ganska obetydlig ökning mätt i procent av BNP, nämligen från 2,9 % till 3,2 %. Under 1960 tog dock staten i anspråk 3,8 % av BNP för investe- ringar. År 1968 uppgick de kommunala in- vesteringarna till ca 7,1 miljarder kr. mot 0,7 miljarder 1950. Detta innebär en ök- ning från 2,4 % till 5,2 % av BNP.

Den i tabellen lämnade redovisningen rö- rande statens och kommunernas konsum- tion och investeringar får anses ge en riktig bild av omfattningen av den verksamhet el- ler de uppgifter, som staten och kommu— nerna handhar. Redovisningen lämnar där- emot inte någon fullständig upplysning om statens och kommunernas faktiska utgifter. Bland statens utgifter ingår nämligen bl. a. inkomstöverföringar till den privata sektorn med mycket betydande belopp, t. ex. folk- pensioner och barnbidrag. Dessa statsutgif- ter inräknas icke i den statliga konsumtio- nen. Från staten sker också inkomstöver— föringar till kommunerna i form av stats- bidrag såväl till kommunernas löpande ut- gifter (driftbidrag) som till kommunernas investeringar (investeringsbidrag). Inte hel- ler dessa utgifter för staten inräknas i den statliga konsumtionen.

Även bland kommunernas utgifter före- kommer inkomstöverföringar dock av be— tydligt mindre omfattning än för staten och främst då till den privata sektorn, t. ex. socialhjälp och andra bidrag inom social-

vården men också till staten såsom andel i folkpensionskostnader och bidrag till kost- naderna för polisväsendet m. m. I sistnämn- da fallet kan man sålunda tala om ett kom- munbidrag till staten eller som man ibland uttrycker det ett »omvänt statsbidrag». Kommunernas faktiska utgifter liksom statens såsom de redovisas i den officiella finansstatistiken är sålunda större än vad som framgår av tabell 1 A. För år 1968, det sista år för vilket officiella uppgifter fö- religger, uppgick de totala utgifterna för samtliga kommuner till 32,3 miljarder kr., medan summan för den kommunala kon- sumtionen och de kommunala investering- arna enligt tabell 1 A utgjorde ca 26,0 mil- jarder kr. Då är ändå att märka, att kon— sumtion och investeringar för de kommun- ägda företagen icke ingår i det förstnämnda beloppet men väl i det sistnämnda.

Den kommunala sektorns tillväxt och stor- lek i förhållande till den statliga enligt re- dovisningen i tabell 1 A kan möjligen leda till den slutsatsen, att kommunernas totala utgifter är större än statens utgifter och att kommunernas skatteintäkter är större än statens skatteintäkter. Så är emellertid inte fallet. Statens faktiska utgifter och skatte- intäkter är betydligt större än kommuner- nas, beroende på bl. a. att som ovan sagts en betydligt större del av statens skatte- inkomster används för inkomstöverföringar till den privata sektorn och att staten ge- nom sina bidrag till kommunerna finansie— rar en icke obetydlig del av kommunernas utgifter. Statens bidrag till kommunerna har under senare tid utgjort mellan 20 till 25 % av kommunernas totala inkomster. I tabell

1 B redovisas uppgifter om statens och kom- munernas totala skatteinkomster vissa år un- der tiden 1950-1968 och dessa skatter i pro- cent av BNP.

Av redovisningen i tabellen framgår att kommunalskatternas andel av de totala skatterna ökat med 4 %, nämligen från 28 till 32 %, medan de statliga skatternas andel minskat i motsvarande mån, nämligen från 72 till 68 %. 1960 utgjorde dock de statliga skatterna 76 % och kommunalskatten en- dast 24 %. Av tabellen framgår vidare att den statliga skatten 1968 motsvarade 23,3 % av BNP mot 16,7 % 1950. Motsvarande siff- ror för kommunalskatten är 11,2 % resp. 6,4 %.

De uppgifter som lämnats här ovan av- ser samtliga kommunkategorier, sålunda borgerliga primärkommuner, församlingar (kyrkliga kommuner) och landsting. Av kommunernas totala utgifter för år 1968, 32,3 miljarder kr., föll drygt 75 % på de borgerliga primärkommunerna, knappt 3 % på församlingarna och ca 22 % på lands- tingen. Av skatterna för samma år, 15,2 mil- jarder kr., belöpte knappt 69 % på de bor- gerliga primärkommunerna, drygt 4 % på församlingarna och något mer än 27 % på landstingen. Skatteinkomsterna har sålunda relativt sett en något större betydelse för församlingarna och landstingen än för de borgerliga primärkommunerna. De borgerli- ga primärkommunerna får nämligen för fi- nansiering av sin verksamhet betydligt större statsbidrag än de övriga kommunkategorier- na och de borgerliga primärkommunerna kan också räkna med avsevärda inkomster i form av avgifter av olika slag, försäljnings- medel o. d.

1.2. De borgerliga primärkommunernas finanser

Den snabba expansion som ovan redovi- sats beträffande den totala kommunala hus- hållningen eller verksamheten sedan 1950- talets början är i hög grad karaktäristisk också för utvecklingen inom de borgerliga primärkommunernas verksamhetsområden. Då såsom ovan angetts de borger-

liga primärkommunerna 1967 svarade för 3/ 4 av den totala kommunala hushållning- en faller också huvudparten av verksam— hetens tillväxt på de borgerliga primärkom- munerna. Här bör dock inskjutas att lands- tingens uppgifter inom dessas huvudsakliga verksamhetsområden, nämligen hälso- och sjukvården, uppvisar en mycket stark ök— ning under den allra senaste tiden.

Orsakerna till den kraftiga utgiftsexpan- sionen inom de borgerliga primärkommu— nernas verksamhetsområden är flera. Av största betydelse är den fortgående omflytt- ningen av befolkningen från landsbygden till städerna och andra tätorter eller som man också uttrycker det den pågående ur- baniseringen inom samhället. År 1965 bod- de ca 6 milj. människor i tätorter mot en— dast 4,5 milj. år 1950. Denna koncentra- tion av människor till tätorterna har med- fört ett starkt ökat behov av mark för bostadsbebyggelse och andra ändamål och därtill hörande kollektiva anordningar av olika slag. Bilismens utbredning har också krävt utbyggnader av vägar och gator, broar och andra trafikanordningar, som i sin tur nödvändiggjort stadsombyggnader och andra betydande ingrepp i bebyggel- sen.

Under hela efterkrigstiden har ett om— fattande lagstiftningsarbete bedrivits. Strängt taget har reformer genomförts inom varje område av den s. k. specialreglerade sektorn under denna tid med nya utökade upp- gifter för primärkommunerna som resultat. Dessa reformer har inneburit en utökning av den kommunala verksamheten i såväl kvantitativt som kvalitativt avseende.

Men även inom den s.k. fria eller oregle- rade sektorn har primärkommunernas verk- samhet ökat starkt. Den tekniska och eko- nomiska utvecklingen, välståndsutveckling i samhället och medborgarnas ökade krav på kollektivt tillgodoseende av skilda behov liksom deras allt större efterfrågan på tjäns- ter och service genom det allmännas för— sorg har nämligen medfört att kommunerna fått ta på sig helt nya uppgifter som de inte är direkt eller formellt ålagda att handha.

1.2.1. De borgerliga primärkommunernas ut- gifter

I tabell 1 C lämnas en redovisning rörande de borgerliga primärkommunernas bruttout- gifter för olika ändamål vissa år under tiden 1952-1967. 1952 som begynnelseår för denna redovisning liksom för viss övrig redogörelse rörande kommunernas finanser har valts på grund av dels den från och med detta år genomförda kommunreformen dels omläggningen av den kommunala fi- nansstatistiken från och med samma år. Re- dovisningen tar sikte på att visa sammansätt— ningen av den kommunala verksamheten med dess huvudgrupper och de förändringar eller förskjutningar däri som inträffat under den redovisade perioden. I redovisningen har därför medtagits uppgifter om kommu- nernas bruttoutgifter fördelade på de tio hu- vudtitlar som förekommer i den primärkom- munala redovisningen och på de undergrup- per eller titlar som kan anses innehålla upp— gifter av intresse för belysande av utveck- lingen för vissa kommunala verksamhetsgre- nar. För huvudtitlama redovisas också des- sas procentuella andel av de totala utgifter- na.

År 1952 uppgick utgifterna till totalt 4263 milj. kr. 1967 hade utgifterna stigit till 21 772 milj. kr. Skillnaden mellan dessa belopp ger naturligtvis inte en rättvisande bild av den verkliga volymförändringen un- der denna tid, eftersom en ganska betydande penningvärdeförsämring inträffat under pe- rioden. En omräkning av beloppet för år 1967, 21,8 miljarder kr., till 1952 års pen- ningvärde ger en summa på ungefär 13 miljarder kr. Detta innebär en verklig vo- lymökning på något över 8,7 miljarder kr. eller 205 %.

På grund av redovisnings- och statistik- omläggningar är det inte möjligt att beträf- fande vissa delar av den kommunala verk- samheten åstadkomma en fullt likformig redovisning eller att göra helt riktiga jäm- förelser för hela perioden. Detta gäller främst inom undervisningens och social— vårdens områden. Sålunda redovisas admi- nistrationskostnaderna för samtliga skolfor-

mer på en särskild titel fr. o. m. 1958 mot att tidigare ha ingått i kostnaderna för resp skolform. Detsamma gäller fr.o.m. 1965 kostnaderna för lokaler och inventarier samt sociala och pedagogiska anordningar. Inom socialvårdens område redovisas fr. o. m. 1965 kostnaderna för barna- och ungdomsvår- dens institutioner samt fritidsverksamhet för barna- och ungdomsvård på särskilda titlar mot att tidigare ha ingått i kostnaderna för egentlig barna- och ungdomsvård eller öv- rig socialvård. Samma är förhållandet be- träffande kostnaderna för nykterhetsvård, som före 1965 redovisades inom titeln öv- rig socialvård och socialförsäkring.

Den förhållandevis stora kostnadsökning- en för kommunernas centrala förvaltning, från 94 milj. kr. 1952 till 607 milj. kr. 1967, beror främst på en successiv utbyggnad och förstärkning av den kommunala förvalt- ningsapparaten, som i sin tur är orsakad av den snabbt ökade kommunala verksamhe- ten och det alltmer komplicerade förvalt- ningsförfarandet. Den kommunala förvalt- ningen har krävt såväl fler anställda som mer kvalificerade anställda, vilket medfört att de egentliga lönekostnaderna har stigit förhållandevis starkt under perioden. Det- samma gäller de s. k. lönebikostnaderna med bl. a. de anställdas sociala förmåner. Vad här sagts beträffande orsakerna till kost— nadsökningarna gäller inte enbart för kom- munernas centrala förvaltning utan i hög grad även för vissa andra delar av förvalt— ningen, där betydande personalförstärkning- ar varit nödvändiga.

För rätts— och samhällsskydd kan konsta— teras en ganska betydande kostnadsminsk- ning relativt sett, närmare bestämt från 7,7 % till 2,9 %. I absoluta tal har kostnader- na stigit från 329 milj. kr. 1952 till 723 milj. kr. 1965 men därefter sjunkit till 627 milj. kr. 1967. Denna utveckling har sin för- klaring i bl. a. förstatligandet av polis—, åkla- gar- och domstolsväsende m. m., vilket i sin tur resulterat i minskat statsbidrag för des- sa ändamål.

Utgifterna för fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning uppvisar en mycket mar- kant ökning, särskilt från l960-talets bör-

Tabell I.C. De borgerliga primärkommunernas bruttoutgifter, fördelade på huvudtitlar och vissa titlar (Belopp i milj. kr.).

Huvudtitlar 0—-9/titlar (ändamål)

0 Central förvaltning ] Rätts— och samhällsskydd 2 Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning 3 Stadsbyggnad, gatuförvaltning, sport och friluftsliv Byggnads- och planväsen Gator, vägar, parker m. m. Gymnastik, idrott, bad m. m. Övrigt

Summa

4 Hamnar, kommunikationer, näringsliv Hamnar Kommunikationsföretag Salutorg, slakterier m. m. Övrigt

Summa

5 Industriell verksamhet Gasverk Elverk Kraft- och värmeverk Vatten- och avloppsverk Renhållningsverk Övrigt

Summa

1952 1955 1958 1960 1963 1965 1966 1967

Belopp

94 329

356

36 282 57

375 103 92 195 145 343 222 55 772

8,8

4,6

18,1

Belopp

125 381 541

47 427 91 5

570 117 112 229

141 451 384 71 13

1060

%

9,9 4,0

18,3

Belopp

175 484 599 62 560 135 758 133 121 254 143 569 542 84 33

1 371

10,1

3,4

18,3

Belopp

207 543 645

71 699 113

889 158 131 20 309 125 633 51 606 93 11

1 519

10,3

3,6

17,7

Belopp

332 723

1 271

128

1 074 191 21 1 414

213 146 22 381 126 825 113 898 135

71

2168

%

11,1

3,0

17,0

Belopp

444 723

1764

169

1 377 283 68 1 897

278 186 13 35 512 109 873 364

1 135 124 42

2647

%

2,7 4,4

10,6 11,4

3,1

16,0

Belopp %

528 2,8 682 3,6

2144 11,3

198

1 618 316 73

2205 11,7

270 196 1 8 44

528 2,8 132

1 075 265 1 217 147 41

2 877 15,2

Belopp

607 627

2 437

227

1 746 399 77 2 449

291 166

14 157

628 120

1 168 298 1 337 180 31

3134

%

2,8 2,9

11,2

2,9

Tabell 1 . C. (forts.)

1952 1955 1958 1960 1963 1965 1966 1967

Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp %

6 Undervisning och annan kulturell verksamhet Administration, lokaler m. m. Skoladministration Lokaler och inventarier Sociala anordningar Pedagogiska anordningar

Summa för skoladm. lokaler m. m.

Grundskola/folkskola 927 Avvecklingsskolor 63 Yrkesskolor 44 Gymnasier och fackskolor m. m. 26 Annan kulturell verksamhet Folkbildningsverksamhet Teater- konsertverksamhet m. m. 64 Musikskolor Lekskolor Övrigt

Summa för annan kulturell verksamhet 64

Totalsumma för undervisning och annan kulturell verksamhet 1 124

26,4

1 189 61 31 95

95 1 456

25,2

35

35 1 471 102 108 54

115 115

1 885

25,2

58

58 1 619 106 163

113 166 166

2 225

25,8

168 168

2 350 127 266

147 252 252

3 310 25,9

91

450 49

1 634 1 872 267 161 134 42 29

7 40

252

4186

25,3

104

1 207 499 61 1 871 2 091 289 348 149 51 33 10 31

274

4 936 26,1

130

1 367 555 84 2 136 2 461 327 634 175 66 42

6 41

330

5 945 27,3

Tabell 1 .C . (forts.).

7 Sacialvdrd

Gemensam administration

Barna- och ungdomsvård Egentlig barna- och ungdomsvård Institutioner för barna- och ungdomsvård Fritidsverksamhet för barna- och ungdomsvård

Summa för barna- och ung- domsvård

Nykterhetsvård

Socialhjälp

Åldringsvård

Andel i folkpensionskostnader Social hemhjälp

Övrig socialvård och socialförsäkring

Totalsumma för socialvård 8 Hälsovård

9. F inansförvaltning Totalsumma

1952 1955 1958 1960 1963 1965 1966 1967

Belopp %

10 90 90

126 176 113 23 25 563 316 139 4 263

17

120 120 134 230 220 31 35

13,2 787 7,4 390

3,3 244 100,0 5783

Belopp %

26

162 162 175 281 321

59 13,6 1 067

6,7 522 4,2 364 100,0 7479

Belopp %

30

191 191 190 340 374 50 72

14,3 1247 7,0 587

4,9 442 100,0 8613

Belopp % Belopp % Belopp %

44 54

248 279 165 36 279 449

47

203 240 471 711 483 688 76 96 118 101

14,5 1674 13,1 2386 6,8 773 6,1 1053

5,1 701 5,5 958 100,0 12747 100,0 16570

78

287 214 43 544

53 250 930 444 129 115

14,4 2543 6,3 1312

5,8 1180 100,0 18 935

Belopp % Belopp

116 307 274 65 646

64 296 1 103 536 151 153

13,4 3 065 6,9 1 509

6,2 1371 100,0 21772

%

14,1 6,9

6,3 100,0

jan. Kommunernas utgifter för dessa ända- mål var 1960 645 milj. kr. mot 356 milj. kr. 1952. Fram till 1967 har utgifterna stigit till 2437 milj. kr., utgörande 11,2 % av kommunernas totala utgifter. Utgifterna för 1960 motsvarade endast 7,5 %. Till stor del beror denna ökning på att kommuner- na i början av 1960—talet påbörjade uppbyg- gandet av större markreserver för bostads- ändamål, industriändamål m. m. Markan- skaffningen har därefter fortsatt i för varje år ökad takt. År 1955 uppgick kommuner- nas utgifter för inköp av fastigheter till en- dast 150 milj. kr., 1960 till 171 milj. kr. men för 1967 till hela 1 245 milj. kr.

Orsakerna till de snabbt stigande utgif- terna för fastighetsförvaltning och bostads- försörjning är primärt den fortgående ur- baniseringen — befolkningsomflyttningen och tätorternas utbyggnad — samt kommu- nernas ökade ansvar och utvidgade uppgif- ter för bostadsförsörjningen och »samhälls- byggandet» i stort.

Även inom huvudtiteln för stadsbyggnad m.m., kan betydande kostnadsstegringar konstateras, nämligen från 375 milj. kr. till 2 450 milj. kr. eller från 8,8 % till 11,2 % av kommunernas totala utgifter. Primärt är orsakerna härtill desamma som angivits här ovan, nämligen urbaniseringen och kom- munernas utvidgade ansvar och uppgifter. Tätorternas utbyggnad och bilismens snab- ba expansion har medfört starkt ökade kost- nader för byggande och underhåll av gator och vägar. Under senare år har också kom- munerna gjort mycket betydande insatser på området för sport och idrott samt fri- luftsliv och turism. 1967 satsade kommu- nerna ca 400 milj.kr. för dessa ändamål mot något över 100 milj. kr. 1960.

Inom områdena för hamnar, kommuni- kationer och näringsliv, huvudtitel 4, samt industriell verksamhet, huvudtitel 5, finner man att den kommunala verksamheten minskat relativt sett, nämligen från 4,6 % till 2,9 % resp. från 18,1 % till 14,4 %. I absoluta tal har utgifterna för hamnar, kommunikationer och näringsliv ökat från 195 milj. kr. till 628 milj.kr. och utgifter- na för kommunernas industriella verksam-

het från 772 milj. kr. till 3134 milj. kr. I viss, inte obetydlig omfattning bedrivs hit- hörande verksamhetsgrenar genom kommu- nala bolag, avseende främst kommunika- tionsföretag, elverk, värmeverk och renhåll- ningsverk. Utgifterna för den bolagsdrivna verksamheten ingår inte i denna redovis- ning.

Beträffande de industriella verksamheter- na kan noteras, att gasverken håller på att successivt avvecklas, medan kraft- och vår- meverk har tillkommit som en ny verk- samhetsgren. De i absoluta tal ganska sto- ra utgiftsstegringarna för vatten- och av- loppsverken, nämligen från 222 milj. kr. 1952 till 1337 milj.kr. 1967, beror på bl.a. tätorternas utbyggnad, genomföran- det av en betydande vatten- och avlopps- sanering i äldre tätorter och en fortgående ökad rening av avloppsvattnet.

Utgifterna för undervisning och annan kulturell verksamhet har under den aktuella perioden varierat mellan ca 25 och 27 % av kommunernas totala utgifter. Utveckling- en har sålunda varit ganska stabil. Det rör sig emellertid här om mycket stora belopp. 1967 uppgick kommunernas totala utgif- ter för denna verksamhetsgren till nära 6 miljarder kr. mot något mer än 1,1 mil- jarder kr. 1952.

Utvecklingen bestäms här av en rad fak- torer, såsom beslutade reformer, ändrad uppgifts- och ansvarsfördelning mellan sta- ten och kommunerna, antalet barn i olika åldersklasser m.m. Så t. ex. påverkade de höga födelsetalen under 1940-talets första del antalet elever i folkskolan/ grundskolan i början och mitten av 1950-talet. Därmed steg också kostnaderna för denna skolform. Den beslutade grundskolereformen med ut- ökad skolplikt från sju till nio år har också medfört ökade kostnader för grundskolan samtidigt som den resulterat i minskat an- tal elever i och lägre kostnader för avveck- lingsskolorna.

Av tabellmaterialet kan bl. a. utläsas att utgifterna för yrkesundervisningen visar en mycket markant ökning, från 44 milj.kr. 1952 till 327 milj. kr. 1967. Genom kom- munaliseringen av gymnasieundervisningen

fr.o.m. läsåret 1966/ 67 har kommuner- nas utgifter också för denna skolform sti- git mycket snabbt. 1967 drog gymnasierna och fackskolorna en kostnad på 634 milj. kr. mot 161 milj. kr. år 1965. Dessa kost- nadsökningar motsvaras i stort sett av ökat statsbidrag. Det kan också konstateras att de skolsociala och pedagogiska anordning- arna är ganska kostnadskrävande. 1967 uppgick kostnaden för dessa ändamål till 640 milj. kr.

Socialvårdens andel av kommunernas to- tala utgifter har under den redovisade pe- rioden varit tämligen konstant, ca 13—14 %. De totala utgifterna för den samlade social- vården uppgick till nära 3,1 miljarder kr. 1967 mot knappt 0,6 miljarder kr. 1952.

Av intresse beträffande utvecklingen inom socialvårdsområdet är de snabbt stigande kostnaderna på senare år för barna- och ungdomsvården, ca 100 milj. kr. per år från 1965 . Starkt stigande utgifter visar också så- dana verksamhetsgrenar som åldringsvård och social hemhjälp särskilt under senare år. Detta beror på att antalet åldringar suc- cessivt ökar. Av samma orsak har kommu- nernas utgifter för andel i folkpensionskost- nader skjutit i höjden under åren 1952— 1965, närmare bestämt från 113 milj. kr. till 688 milj. kr. Genom den fr.o.m. år 1966 beslutade ändringen rörande finansie- ring av folkpensionskostnaderna sjönk kom- munernas utgifter för detta ändamål med nära 250 milj. kr. från 1965—1966. Men genom ökat antal folkpensionärer och be- slutande höjningar av de kommunala bo- stadstilläggen steg kostnaderna åter betyd- ligt från 1966 till 1967 eller med nära 100 milj. kr.

Kommunernas kostnader för den egent- liga socialhjälpen (tidigare fattigvården) har minskat relativt sett under perioden. I abso— luta tal har utgifterna för socialhjälpen sti- git från 126 milj. kr. 1952 till 296 milj. kr. 1967.

Kommunernas kostnader för hälsovården visar också en tämligen stabil utveckling, 7,4 % 1952, 6,1 % 1963 och 6,9 % för åren 1966 och 1967. Under denna period har dock tre städer inträtt i resp. landsting, vil-

ket givetvis medfört minskade utgifter för hälso— och sjukvården för de borgerliga pri- märkommunerna och däremot svarande ök- ning för landstingen. Å andra sidan har överförande av ansvaret och kostnaderna för mentalsjukvården från staten till lands- tingen och de landstingsfria städerna inne- burit ökade sjukvårdskostnader för de åter- stående landstingsfria städerna. De totala kostnaderna för hälsovården utgjorde 1967 ca 1 500 milj. kr. mot 316 milj. kr. 1952.

Kommunernas utgifter inom finansförvalt- ningens huvudtitel har 10-dubblats under den redovisade perioden. De har ökat från 139 milj. kr. 1952 till 1371 milj. kr. 1967. Orsaken till denna betydande utgiftsökning är till allra största delen de stigande ränte- kostnaderna för kommunerna. Denna steg- ring beror i sin tur dels på att kommunernas investeringsvolym ökat mycket starkt under perioden med den därav följande ökade upplåningen och dels på de betydligt höjda räntesatsema.

1.2.2 De borgerliga primärkommunernas inkomster

Utvecklingen under åren 1952—1967

Kommunernas inkomster uppvisar — helt naturligt i stort sett samma utveckling som kommunernas utgifter. I tabell 1. D lämnas en redovisning rörande kommuner- nas inkomster, fördelade på vissa huvud- grupper, och dessas utveckling från 1952 till 1967. År 1952 uppgick inkomsterna till totalt 3 694 milj. kr. Fram till 1967 hade in- komsterna stigit till 20 623 milj. kr. I fast penningvärde innebär detta en volymökning på ca 8 620 milj. kr., vilket motsvarar om- kring 233 %.

En jämförelse mellan kommunernas ut- gifter och inkomster ger vid handen att ut- gifterna överstiger inkomsterna med i runda tal 570 milj. kr. 1952 och med 1 150 milj. kr. 1967. I stort sett utgöres denna skillnad av kommunernas nettoupplåning. I den of- ficiella statistiken betraktas kommunernas upplåning icke som inkomster och kommu- nernas avbetalningar på upptagna lån där- för heller icke som utgifter.

Tabell J.D. De borgerliga primärkommunernas inkomster. (Belopp imilj. kr.).

Inkomstslag

1952 1953 1955 1958 1960 1963 1965 1966 1967

Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp %

Belopp

Intäkter (driftinkomster)

Skatter

Statsbidrag

Hyror och arrenden Avgifter och ersättningar

Inkomst av rörelse

Räntor Övriga intäkter

Summa för intäkter

Kapitalinkomster

Investeringsbidrag från staten Investeringsbidrag från andra

Försäljning av tillgångar

Övriga kapitalinkomster

Summa för kapitalinkomster

Totalsumma

1 644 686 130

331 706

49 19 3 565 79 12 38

2,2 114 0,3 17 1,0 48

19

.

Onn— . Väv—1

» v—t

N_Vthl'f'l OO letm va—to 'n

Cx

2,4 0,4 1,0 0,4

2 657 862 180

459 923

84 20

5185

156 25 93 2,9 0,4 1,7 0,0

3 656 1 780 301

o.

eft—im W'N oo O _ ('i—(

n

618

1 519 146 85 8 105

v—1 00 ("1 N 1—

..

ON'h ka..—18001 m

BIN—:O q- |x _. v-l

ON N N 00 ND

223 276

v—l ("I

51 0,7 91 139 1,9 138 17

1,0 1,6 0,2

5 091 4 , 2 356 1 397

1 949 1 168 189

3 9 3 835 7, 6 1 1 10 985 92 452 3,8 155 1,3 218 1,9

16 0,1

6 571 2 839 523 1 027 2 296

226 353

13 835

613 215 376

36

4,1 1,4 2,5 0,2

8 117 4 3 320 1 580 5 8 3 1 216 6 2 502 14, 263 1 366 2 2

16364 9,

666 3,7 280 1,6 433 2,5

26 0,1

9 458 4 221 640 1 392 2 650

297 447

19105

758 301 411

43

129 3 694 3,5 198 100,0 4749 4,2 100,0 275 5 460

5,0 100,0

413 5,7 522 7235 man 8627 6,0 100,0

841 7,1 11826 100,0

1 240 15 075

8,2 100,0

1 405 7,9

517 769 100,0

1518 20623

7,4 1000

Utdebitering per skattekrona

Antal skattekronor enl. Förändring taxering året före budgetåret

_— Borgerliga Total' Borgerliga

Totalt (milj. Per inv. primär- utdebitering primär— Budgetår kr.) kommuner kommuner Totalt2 1950 168,2 24: 04 7: 22 9: 97 1951 l74,5 24: 77 7: 42 10: 19 0:20 0: 22 1952 188,1 26: 70 9: 02 12:53 1:60 2:34 1953 243,4 34: 29 9: 13 12:72 0: 11 0: 19 19541 251,5 35:18 8: 96 12:39 —0: 17 —0: 33 1955 255,8 35: 56 8: 93 12:24 —0: 03 —-0: 15 1956 278,2 38: 46 9: 06 12:36 0:13 0:12 1957 302,0 41: 43 9: 38 12: 60 0:32 0: 24 1958 310,l 42: 24 10:23 13:68 0:85 1: 08 1959 329,3 44: 54 10:61 14: 20 0: 38 0: 52 19601 302,6 40: 69 10: 85 14: 63 0:24 0:43 1961 319,6 42:77 11:00 15:00 0: 15 0:37 1962 357,1 47: 63 11:09 15: 24 0:09 0:24 1963 396,4 52: 55 11:09 15: 46 0:00 0:22 19641 417,4 55:06 11:69 16: 50 0:60 1: 04 1965 460,4 60: 37 12: 18 17: 25 0:49 0:75 1966 528,1 68: 63 12: 85 18: 29 0:67 1:04 1967 598,6 77: 01 12:95 18: 71 0:10 0:42 1968 658,9 84:00 13: 24 19: 34 0:29 0: 63 1969 711,6 90: 15 13:76 20: 24 0: 52 0:90 1970 762,2 96: 01 14: 18 21:00 0:42 0: 76

Total förändring 6: 96 11: 03

1 Nya ortsavdrag ' Med total kommunal utdebitering avses utdebitering för samtliga kommunkategorier, borgerliga primärkommuner, församlingar, landsting och tingslag.

Skatteunderlag och skatteuttag

I tabell 1. E redovisas utvecklingen av skat- teunderlag och skatteuttag, utdebitering per skattekrona, fr.o.m. budgetåret 1950 t. o. m. budgetåret 1970.

Som framgår av sammanställningen ut- gjorde det totala skatteunderlaget budget- året 1950 (taxeringsåret 1949) 168,2 milj. skattekronor. För budgetåret 1970 är an- talet skattekronor 762,2 milj.

Under den redovisade perioden har tre ortsavdragsreformer, höjning av ortsavdra- gen, genomförts genom beslut av riksdagen 1950, 1957 och 1961 med verkan på den slutliga kommunalskatten för budgetåren 1954, 1960 och 1964. 1950 års ortsav- dragsreform innebar ett bortfall av skatte- underlag för kommunerna på ca 20 milj. skattekronor, 1957 års reform ca 39 milj. skattekronor och 1961 års reform ca 18

milj. skattekronor. Totalt sålunda 77 milj. skattekronor. Härför har kommunerna fått viss kompensation av staten i form av skatte- ersättning. Skatteersättningen uppgick 1952 till 46 milj. kr. och nådde sitt maximum 1963 med 502 milj. kr.

Utdebiteringen till de borgerliga primär- kommunerna har under perioden höjts från 7: 22 till 14: 18, dvs. med 6: 96 per skatte- krona. Detta innebär sålunda nästan en för- dubbling av utdebiteringen. Från budget- året 1951 till budgetåret 1952 skedde en höjning med 1: 60. Denna betydande höj- ning av utdebiteringen har delvis sin för- klaringi 1952 års kommunindelningsreform. För budgetåren 1954 och 1955 inträffade smärre sänkningar av utdebiteringen, näm- ligen med 17 resp. 3 öre per skattekrona. Från år 1962 till 1963 blev utdebiteringen oförändrad.

Utdebiteringen för samtliga kommunka-

Antal kommuner är

Utdeb per skattekrona 1952 1957 1962 1965 1967 1969 —— 5: _- 75 30 2 —— 5:01— 7: 395 305 68 19 4 2 7: 01— 9: -— 369 465 323 176 75 23 9: 01—11: — 151 175 436 421 345 225 11: 01—13: — 37 49 163 355 442 488 13:01—15:—— 4 6 28 20 31 105 15: 01— — — —— — — 2 Summa 1 031 1 030 1 020 991 897 845

1 Landstingsfria städer undantagna.

tegorier, dvs. den totala kommunala utde- biteringen, har mer än fördubblats under den redovisade perioden. Den har stigit från 9: 97 till 21: per skattekrona.

De borgerliga primärkommunernas skat- teinkomster för vissa år under tiden 1952 till 1967 framgår av sammanställningen över kommunernas inkomster i tabell 1. D. 1952 uppgick skatteinkomsterna till 1644 milj. kr., utgörande 44,5 % av kommunernas to- tala inkomster. Fram till 1967 hade skatte- inkomster stigit till 9458 milj. kr., vilket motsvarade 45,9 % av inkomsterna. Skat- ternas andel av kommunernas totala inkoms— ter har varierat ganska kraftigt under den redovisade perioden. Sålunda utgjorde skat- teinkomsterna 52 % av de totala inkomster- na under 1953 mot endast 42,4 % under 1960. Dessa variationer beror huvudsakli-

gen på skatteunderlagets utveckling och kon- struktionen av systemet för skatteavräkning— en mellan staten och kommunerna.

Skattekraft och skattetryck

Den utdebitering som för år 1950—1970 redovisas i tabell 1. B är medelutdebitering- en för hela riket. Det har emellertid förele— gat och föreligger alltjämt betydande skillna- der i fråga om utdebitering mellan olika kommuner. I tabell 1. F visas spridningen i utdebiteringen för vissa år under tiden 1952—1969. Då utdebiteringens höjd i det enskilda fallet bestäms av förhållandet mellan utdebite— ringsbehovet, dvs. behovet av skattemedel, och skatteunderlaget, beror helt naturligt -— spridningen i utdebiteringen på de olika

Tabell J.G. Kommunerna fördelade efter skattekraft 1952—1969.

Antal kommuner är

Skattekronor per invånare 1952 1957 1962 1965 1967 1969 — 20 00 612 42 25 l —— 20,01— 30,00 357 452 321 59 2 30,01— 40,00 58 369 379 335 35 6 40,01— 50,00 8 142 215 320 190 59 50,01— 60,00 1 23 69 168 294 188 60,01— 70,00 _ 5 9 82 210 236 70,01— 80,00 1 1 4 18 107 183 80,01— 90,00 — 1 1 4 44 93 90,01—100,00 —— —— 1 2 8 46 100,01 —1 10,00 — — 1 3 3 22 110,01—120,00 — — — 1 6 120,01 — _ -— 1 3 6 9 Summa 1 037 1 036 1 026 995 900 848

kommunernas varierande skattemedelsbe— hov och skatteunderlag.

Av tabell 1. E framgår också antalet skat- tekronor per invånare för hela riket. Det är alltså där fråga om medelskattekraften i riket. Även beträffande skattekraften har det förekommit och förekommer mycket sto- ra variationer kommunerna emellan. I ta- bell 1. G redovisas dessa variationer.

De stora skillnader kommunerna emellan i fråga om skattekraft beror på ett flertal skilda faktorer. Stor betydelse för skatte- kraften har näringslivets struktur, befolk- ningens fördelning på yrken med skilda in- komstnivåer samt graden av yrkesverksam— het bland kommuninvånarna. Graden av yr- kesverksamhet beror på bl. a. sysselsättnings- möjligheterna på orten, särskilt för den kvinnliga befolkningen, samt befolkningens ålderssammansättning.

Statsbidragen, deras utveckling från special- destinerade bidrag till generella samt deras ekonomiska betydelse

Ett betydande antal statsbidrag för skilda ändamål utgår till kommunerna. Syftet med statsbidragsgivningen är bl. a. att underlät- ta finansieringen av viss kommunal verk- samhet som staten överlåtit på kommuner- na, att utjämna skillnader i utdebiterings— behov och därmed skattetryck samt att sti- mulera kommunerna till att bedriva eller utbygga viss verksamhet.

I början av 1950-talet var antalet stats— bidrag betydligt större än vad det är i dag. Under de två senaste decennierna har stats— bidragssystemet översetts vid flera tillfällen. Genom beslut 1957 avvecklades och ersat- tes 27 driftbidrag med två andra bidrag. Vidare avvecklades ett antal särskilda stats- bidrag år 1965 i samband med genomfö- randet av det nya skatteutjämningssystemet och ett belopp motsvarande summan av dessa statsbidrag inbakades i skatteutjäm- ningsbidraget.

I tabell 1. H redovisas kommunernas stats- bidrag för olika ändamål och bidragens re- lativa betydelse under perioden 1952—1967.

Huvudparten av bidragen avser bidrag till

den löpande verksamheten, dvs. till drift- utgifter, medan en mindre del utgår som bidrag till investeringar, kapitalutgifter.

I tabellen har de olika specialdestinera- de bidragen, avseende såväl driftbidrag som investeringsbidrag, sammanförts till ett an- tal grupper, som anger de huvudsakliga verk- samhetsområden eller ändamål, vartill bi- dragen utgår. De generella bidragen, dvs. de ej specialdestinerade bidragen, avser skatte- lindring till särskilt skattetyngda kommuner och skatteersättning för förhöjda ortsavdrag t.o.m. 1965 och därefter skatteutjämning samt vissa andra ändamål. Samtliga dessa bidrag betraktas som driftbidrag.

De specialdestinerade bidragen utgjorde över 90 % av det totala bidragsbeloppet i början på 1950-talet. Genom det fr.o.m. 1958 förhöjda bidraget i form av skatte- ersättning som kompensation för skatteun- derlagsbortfallet i anledning av 1957 års ortsavdragsreform sjönk de specialdestinera- de bidragens andel till ca 73 %. Dessa bidrag ökade därefter sin andel och utgjorde 1967 ungefär 85 %.

Totalt uppgick statsbidragen 1952 till 765 milj. kr., utgörande 20,7 % av kommunernas totala inkomster. 1967 uppgick statsbidra- gen till nära 5 miljarder kr., motsvarande 24,2 % av de totala inkomsterna i kom- munerna.

Bidragen för undervisning och annan kul- turell verksamhet är helt dominerande bland de specialdestinerade bidragen. Bidragen för dessa ändamål utgjorde i början på 1950- talet 68 %, sjönk till ungefär 51 % 1958 för att därefter öka till 60 % 1967. De två senaste årens Ökning torde bl. a. bero på överförandet av gymnasieundervisningen från staten till kommunerna.

Statsbidragen inom socialvårdsområdet har ökat betydligt sedan 1965, beroende på bl. a. återinförandet av statsbidraget till so- cial hemhjälp samt större statsbidrag för barntillsynen i kommunerna, vilken verk- samhet utbyggts mycket snabbt under de senaste åren.

Den ökade statsbidragsgivningen även relativt sett — för stadsbyggnad m. ni. kan förklaras av kommunernas mycket starkt

stigande kostnader för bl. a. gatu- och väg- hållningen.

Genom främst polisväsendets förstatligan- de har statsbidragsgivningen inom området för rätts- och samhällsskydd förlorat i be- tydelse.

Statsbidragen för undervisning och annan kulturell verksamhet och stadsbyggnad med gator och vägar, sport och friluftsliv samt skatteutjämning utgjorde 1967 tillsammans nära 84% av det totala bidragsbeloppet. Bidragen för övriga ändamål har sålunda en förhållandevis ringa betydelse för kommu— nerna totalt sett.

Avgifternas betydelse för kommunernas ekonomi

Kommunerna bedriver i större eller mindre grad beroende på kommunernas storlek, tätortsgrad och struktur i övrigt verksam— hetsgrenar som kan sägas ha affärsmässig karaktär. Kommunerna tillhandahåller här tjänster och varor i stort sett på samma sätt som ett enskilt företag. Exempel på sådana verksamhetsgrenar är el- och värmeverk, vatten- och avloppsverk, renhållningsverk och kommunikationsföretag. Till övervä- gande grad beräknas sådan verksamhet vara självbärande och avses sålunda inte belasta skattebetalarna, men i åtskilliga fall täcker inte inkomsterna de verkliga kostnaderna.

Även inom andra områden av den kom— munala verksamheten förekommer avgifts- finansiering. Avgifterna har där dock mind- re ekonomisk betydelse än inom de affärs- mässigt bedrivna verksamhetsgrenarna. In- om socialvårdens verksamhetsområden, där avgifter förekommer i icke obetydlig om- fattning, differentieras avgifterna ofta efter vederbörandes betalningsförmåga.

Kommunernas inkomster i form av hyror och arrenden, avgifter och ersättningar samt inkomst av rörelse och dessas gruppers rela- tiva betydelse under perioden 1952—1967 framgår av tabell 1. D. Avgifter eller bidrag från enskilda ingår också i posten »övriga intäkter» samt bland kapitalinkomsterna i posten »investeringsbidrag från andra».

Med avgifter och ersättningar avses i ta—

bellen sådana intäkter, som är att anse såsom vederlag för prestationer från kom- munernas sida, huvudsakligen vårdavgifter, gransknings- och besiktningsavgifter, kon- cessionsavgifter, lösen av handlingar, kost- ersättning, ersättningar för utförda arbeten o. d.

Med inkomst av rörelse avses intäkter från kommunernas affärsmässigt drivna verksamhetsgrenar. Dessa intäkter utgörs främst av försålda produkter från jordbruks- fastigheter och skogar samt andra intäkter av fastigheter än hyror, arrenden och tomt- rättsavgifter, avgifter från vatten- och av- loppsverk, el—, värme- och gasverk, renhåll- ningsverk, hamnar, kommunikationsföretag, badhus, salutorg och köttbesiktningsbyråer m.m.

I posten övriga intäkter ingår bl. a. bi- drag från andra kommuner (interkommuna- la ersättningar) samt vissa bidrag från en- skilda i den mån de ej är att hänföra till egentliga avgifter och ersättningar.

Investeringsbidrag från andra avser i hu- vudsak avgifter från enskilda för anslutning till vatten— och avloppsverk, elverk samt en- skildas bidrag till gatumark och gatubygg- nad. Bidragen är därför närmast att be- trakta som inkomst av affärsmässigt be- driven verksamhet, dvs. inkomst av rörelse.

Sifferuppgiftema i tabell 1. D avseende nämnda inkomster torde inte kräva några närmare kommentarer. Det är dock att mär- ka, att såväl avgifter och ersättningar som rörelseintäkter, hyror och arrenden minskat i betydelse relativt sett. Detta samman- hänger delvis med att utgifterna för vissa av ifrågavarande verksamhetsgrenar också minskat relativt sett. Posten övriga intäkter samt posten för försäljning av tillgångar har däremot fått ökad betydelse. Ökningen av inkomsterna genom markförsäljningar sammanhänger med kommunernas på se- nare tid kraftigt ökade markinköp och en därefter följande försäljning.

För att i någon mån belysa graden av självkostnadstäckning för de grenar av den kommunala verksamheten som kan sägas ha affärsmässig karaktär lämnas i tabell 1. I uppgifter om utgifter och inkomster för

kommunernas fastighetsförvaltning, hamn- förvaltning, kommunikationer o.d. samt den industriella verksamheten under år 1967.

Av tabellen framgår att driftinkomstema för vissa verksamheter är betydligt högre än driftutgifterna. Då är dock att märka att i driftutgifterna inte ingår kostnader för ränta och avskrivning på det kapital som är investerat i anläggningarna. Om dessa kostnader läggs till de redovisade driftut- gifterna, kommer med stor sannolikhet varje verksamhetsgren att visa underskott -— el- verksförvaltningen möjligen undantagen.

Kapitalutgifterna, dvs. utgifterna för in- vestering i anläggningarna, överstiger med mycket betydande belopp kapitalinkomster- na. Totalt får därför kommunerna varje år täcka mycket stora belopp för den affärs- drivande verksamheten med skattemedel och lånemedel.

1.2.3 Skatteutjämningssystemet, dess allmänna konstruktion och effekter på kommunal ekonomi

Fram till 1966 erhöll kommunerna ett all- mänt statsbidrag i form av skatteersättning i anledning av 1957 och 1961 års ortsav- dragsreformer. Tidigare utgick också en provisorisk skatteersättning till kommunerna på grund av 1950 års ortsavdragsreform. Som tidigare nämnts kunde synnerligt skat- tetyngda kommuner också erhålla ett sär- skilt skattelindringsbidrag. De totala belop— pen för här nämnda bidrag framgår av ta- bell 1. H.

Fr.o.m. år 1966 avlöstes bl. a. skatteer- sättningarna och skattelindringsbidraget och ersattes med ett allmänt skatteutjämnings- bidrag. Med detta bidrag avsåg man främst att reducera de rådande olikheterna i utde- biteringen kommunerna emellan, som till största delen beror på skillnaderna i kommu- nernas skattekraft. Skatteutjämningsbidrag kan utgå i tre olika former, nämligen som bidrag vid brist på skattekraft och bidrag vid hög utdebitering samt som extra bidrag. Bidrag på grund av brist på skattekraft till- kommer samtliga kommunkategorier, så-

lunda borgerliga primärkommuner, lands- tingskommuner och kyrkliga kommunenhe- ter. Bidrag utgår, då skattekraften för ve- derbörande kommun understiger en viss nivå. Bidrag vid hög utdebitering utgår där- emot endast till borgerlig primärkommun och då under förutsättning att den samman- lagda utdebiteringen för kommunen över- stiger medelutdebiteringen i riket. Extra skatteutjämningsbidrag kan på särskild an- sökan utgå, om synnerliga skäl föreligger.

Skatteutjämning vid brist på skattekraft baseras på ett tillskott av skatteunderlag från staten. Skatteunderlagstillskottet varierar med hänsyn till kommunens geografiska be- lägenhet. Riket har utifrån antagna kost- nadsskillnader för den kommunala verksam- heten indelats i tre skattekraftsområden med olika gränser för tillskottens storlek. Skatte- kraftsområde 1 omfattar hela riket med undantag av de fyra nordligaste länen. Vissa kommuner i Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län tillhör dock skattekraftsom- råde 2. Skattekraftsområde 2 omfattar förutom ifrågavarande kommuner i de här nämnda länen _ Västernorrlands och Jämt- lands län samt Västerbottens läns kust- land och skattekraftsområde 3 Lapplands- delen av Västerbottens län och Norrbottens län. KM:t äger besluta om ändring av dessa skattekraftsområden.

I skattekraftsområde 1 garanteras kom- munerna i princip en skattekraft, som mot- svarar 90 % av medelskattekraften i riket (landstingskommun 95 %). I skattekrafts- område 2 och 3 är den garanterade skatte- kraften 110 resp. 125 %. Om en kommuns totala utdebitering understiger medelutde- biteringen i riket reduceras de här nämnda procenttalen på visst sätt, närmare bestämt med en procentenhet för varje fullt 20-tal ören som kommunens utdebitering under- stiger medelutdebiteringen.

Bidragsbeloppet för visst bidragsår vid brist på skattekraft bestäms av det tillskott av skatteunderlag som kommunen tiller- känns och den utdebitering kommunen själv fastställt för bidragsåret. Bidragsbelop— pet är med andra ord lika med produkten av det antal skattekronor som staten tillskju-

Tabell J.H. De borgerliga—primärkommunernas statsbidrag för olika ändamål (Belopp i milj. kr.).

1952 1953 1955 1958 1960 1963 1965 1966 1967

Ändamål Belopp] %

Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp % Belopp %

Belopp s

Specialdestinerade bidrag Rätts- och samhälls-

skydd 53 Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning 9 Stadsbyggn, gator och vägar, sport- och friluftsliv 50 Hamnar, kommunika- tioner och näringsliv 12 Industriell verksamhet Undervisning och annan kulturell verksamhet 520 Socialvård 13 Hälsovård Övriga ändamål 40

Summa för special- destinerade bidrag 697

Ej specialdestinerade

bidrag

Skattelindring 4 Skatteersättning 46 Skatteutjämning

Övriga ändamål 18

Summa för ej special- destinerade bidrag 68

Totalsumma 765 I % av kommunernas totala inkomster 20,7

6,9 1,2

100,0

62 10 50 18 578 19 49

786

46 19 66 852 17,9

7,3 1,2

100,0

65 19 73 34 676 26 52

945

46 24 74

1 019 18,7

6,4 1,9 7,2

100,0

89 5,1 96 4,7 128 20 1,1 17 0,8 18

118 6,7 151 7,3 280

38 2,2 51 2,5 66 898 51,2 1 071 52,1 1 507 32 1,8 41 2,0 43 2 91 5, 121 5,9 175 1 286 73,3 1 548 75,3 2 217

433 24,7 460 22,4 502 30 1,7 38 1,8 38 468 26,7 508 24,7 591 1 754 100,0 2 056 100,0 2 808 24,3 23,8 23,7

4,6 93 2,7 0,6 93 2,7

10,0 312 9 2,3 17 0 94 2, 7 1 957 56, ,5 200 5 114 3

2

78,9 2 880 83,5

1,8 98 2,8 17,9 425 12,3 1,4 48 1,4

21,1 571 16,5 100,0 3 451 100,0 22,9

64 45

390 106 2 299 258 135

3 303

636 46 682 3 985

22,4

56 56

451

36 98

2990

305 243

4 235

701 741 4 976

24,2

14,9 100,0

Skatteutjämningsbidraget vid hög utdebi- tering bestäms genom att kommunens totala skatteunderlag, inkl. eventuellt tillskott, mul- tipliceras med en viss procent av den del av kommunens totala utdebitering, som överstiger medelutdebiteringen i riket. Ju mer kommunens totala utdebitering över- stiger medelutdebiteringen desto större bi- dragsprocent, dock högst 60 %.

Skatteutjämningsbidrag vid brist på skat- tekraft och vid hög utdebitering uträknas och fastställs av länsstyrelserna utan ansök- ningsförfarande. Extra skatteutjämningsbi- drag däremot utgår efter ansökan och be- viljas av Kungl. Maj:t om synnerliga skäl för bidrag bedömes föreligga.

Skatteutjämningsbidragens storlek för åren 1966—1970 till de borgerliga primär- kommunerna framgår av tabell 1. J. Det to- tala bidraget har ökat från 636 milj. kr. 1966 till 964 milj. kr. 1970. År 1966 mot- svarade skatteutjämningsbidraget en utde- bitering per skattekrona om 1: 20 mot 1: 27 för 1970. Mätt per invånare utgjorde bidra- get 82 kr. 1966 mot 120 kr. 1970.

Som jämförelse kan nämnas att utgående skatteersättning 1958 i anledning av 1957 års ortsavdragsreform samt skattelindrings- bidrag för samma år motsvarande en utde- bitering av 1: 62 per skattekrona.

En del kommuner erhåller inget bidrag. Andra kommuner erhåller relativt obetyd— liga belopp, medan de allra sämst ställda kommunerna, dvs. kommuner med mycket låg skattekraft och i regel därför också hög utdebitering, kommer i åtnjutande av myc- ket stora bidrag. För de enskilda kommu- nerna kan skatteutjämningsbidraget variera från ett fåtal öre per skattekrona till över 35 kr. per skattekrona och från ett par kro- nor per invånare till över 1 000 kronor per invånare.

Skatteutjämningssystemet är ett viktigt in- slag i den kommunala sektorns ekonomi. På sina håll skulle det inte vara möjligt att driva en kommunal verksamhet av nuva- rande omfattning utan det stöd som skatte- utjämningsbidragen utgör. Systemet med- verkar också till en koncentration av skatte-

satserna kring medelutdebiteringen. År 1969 bodde drygt 80 % av landets befolkning i kommuner med en total kommunal utdebi- tering mellan 18 och 22 kr. Den pågående kommunindelningsreformen väntas medföra ytterligare koncentration av utdebiterings- satserna.

1.2.4 De borgerliga primärkommunernas upplåning, volym, låneformer och långivare

Kommunernas upplåning med avseende på volym, låneformer och total låneskuld för perioden 1952 till 1967 redovisas i tabell 1. K. Den totala låneskuldens fördelning på låneformer och långivare för åren 1960— 1969 visas i tabell 1. L.

I tabell 1. K har summan av de upptagna anläggningslånen för varje år ställts i rela- tion till kommunernas nettokapitalutgifter, dvs. bruttoutgifter för investeringsändamål minskade med kapitalinkomster (statsbidrag till investeringar, försäljningsmedel, anslut- ningsavgifter o.d. från enskilda). Därav framgår att kommunerna numera lånefinan- sierar en mindre del av sina nettokapitalut- gifter än vid periodens början, ca 50% 1967 mot 78 % 1952. Kommunerna har med andra ord ökat skattefinansieringsgra- den. Av tabellen framgår vidare att möjlig- heterna för kommunerna att verkställa med- given upplåning varierat kraftigt från ett år till ett annat. Variationerna beror främst på förhållandena på den allmänna kapital- marknaden. Så t.ex. kunde kommunerna för år 1961 endast upplåna 689 milj. kr., motsvarande ca 38 % av nettokapitalutgif- terna. Året därpå var kreditmarknadsläget helt förändrat, vilket medgav en upplåning på 1 370 milj. kr. eller ca 62 % av netto- kapitalutgifterna.

Såsom sammanställningen i tabell 1. L visar har obligationslånen, som f. ö. endast utnyttjas av de större städerna, förlorat i be- tydelse relativt sett. I övrigt kan nämnas, att sparbankema ökat sin andel i lånestoc- ken hos kommunerna från 1960 till 1969. De enskilda försäkringsanstaltema har där- emot minskat sin andel med hälften, nämli- gen från ca 16 % till 8 %. Denna relativa

Tabell 1.1. De borgerliga primärkommunernas utgifter och inkomster för affärsmässig verk- samhet 1967.

Drift- Kap- Drift- Kap- Netto- utg. utg. Summa ink. ink. Summa utg.

Fastighets/örvaltning Skogsdrift 25 8 33 35 2 37 4 Lantegendomar, markreserv 23 525 548 38 91 129 419 Regi och saneringsfastigh. 39 352 391 43 63 106 285 Exploateringsfastigh. 31 469 500 58 208 266 234 Tomträttsmark 12 — 12 39 — 39 —— 27 Hyresfastigheter 169 241 410 245 51 296 114

Summa 299 1 595 1 894 458 415 873 1 021 Hamnar, kommunikationer m. m. Hamnar 162 129 291 245 20 265 26 Spårvägs- och busstrafik 81 79 160 135 25 160 —- Saluhallar, torg och slakterier 12 2 14 16 —— 16 — 2 Övrigt 149 14 163 18 5 23 140

Summa 404 224 628 414 50 464 164 Industriell verksamhet Gasverk 115 5 120 130 130 10 Elverk 844 324 1 168 1 259 14 1 273 105 Kraft- och värmeverk 148 150 298 214 45 259 39 Vatten och avloppsverk 316 1 021 1 337 580 266 846 491 Renhållningsverk 150 30 180 144 4 148 32

igt 16 15 31 17 1 18 13 Summa 1 589 1 545 3 134 2 344 330 2 674 460

minskning av de enskilda försäkringsanstal- ternas totala utlåning till kommunerna upp- vägs av en motsvarande volymmässig ök- ning av Allmänna pensionsfondens låne- stock hos kommunerna. Allmänna pensions- fondens lån till kommunerna vid utgången av 1960 utgjorde totalt 40 milj. kr., mot- svarande 0,6 % av kommunernas totala lå- neskuld, mot 1 667 milj. kr. eller 9,5 % vid utgången av 1969.

Ingen större relativ förändring i fråga om den totala långfristiga upplåningen och den kortfristiga upplåningen har inträffat under den redovisade perioden.

1.3 De borgerliga primärkommunernas verksamhet fördelad på den s. k. oreglerade eller fria sektorn och den specialreglerade sektorn

Då den kommunala verksamheten och dess innehåll beskrivs brukar den i allmänhet uppdelas i två skilda sektorer, den oreglerade eller fria sektorn resp. den specialreglerade.

Till den första hänföres sådana lokala an- gelägenheter, som kommunerna inom kom- munallagarnas ram har full frihet att befatta sig med eller handha. Kommunerna avgör m.a.o. om och i vilken omfattning kom- munerna skall utnyttja de befogenheter som kommunallagarna ger dem och de bestäm- mer också utan statliga myndigheters in- blandning standarden på den kommunala verksamheten inom denna sektor. Till den andra sektorn åter hör sådana uppgifter som staten ålagt kommunerna eller delege- rat till kommunerna genom speciella lagar, som i större eller mindre grad inskränker kommunernas handlingsfrihet. Genom dessa lagar bestämmer staten i stort såväl verk- samhetens kvantitativa som kvalitativa om- fattning i syfte att garantera alla medbor- gare i riket oberoende av bostadsort lik- värdiga förmåner från det allmännas sida. Med den omfattning och den samman- sättning som de borgerliga primärkommu- nernas verksamhet numera har fått är det emellertid knappast möjligt att beträffande

Tabell J.J. Skatteutjämningsbidrag till borgerliga primärkommuner (Bidrag totalt, per skattekrona och per invånare).

Belopp 1 milj. kr Per skattekrona Per invånare Kommunkategori 1966 1967 1968 1969 1970 1966 1967 1968 1969 1970 1966 1967 1968 1969 1970

Landskommuner 496 490 570 586 636 3: 28 3: 17 3: 36 3: 36 3: 40 166 184 212 229 246 Köpingar 46 57 61 82 92 1: 21 1: 25 1: 23 1: 43 1: 50 76 88 94 116 130 Städer 94 154 162 223 236 0: 28 0: 39 0: 37 0: 48 0: 46 23 34 35 47 50

Hela riket 636 701 793 891 964 1: 20 1: 17 1: 20 1: 25 1: 27 82 89 100 112 12£)_

Tabell J.K. De borgerliga primärkommunernas upplåning och låneskulder (Upptagna anlägg- ningslån i milj. kr. och i % av nettokapitalutgifter, låneformer och total låneskuld.)

Anläggningslån vid årets slut

Upptagna anlägg- ningslån under året Med Kungl Maj:ts tillstånd I % av Tillfälliga nettoka- Obliga- Revers— lån vid Summa

År Milj. kr. pitalntg. tionslån1 lån Övriga Summa årets slut lån

1952 683 78,1 3 429 54 3 483 655 4 138 1953 756 74,0 3 999 59 4 058 342 4 400 1954 718 63,6 4 479 46 4 525 329 4 854 1955 653 52,4 4 835 60 4 895 441 5 336 1956 750 57,6 4 475 78 4 553 471 5 024 1957 672 45,4 4 646 74 4 720 805 5 525 1958 623 44,4 5 017 108 5 125 574 5 699 1959 673 43,0 5 372 152 5 524 617 6 141 1960 760 50,1 1 400 4 089 563 6 052 448 6 500 1961 689 38,4 1 453 4 381 554 6 388 477 6 865 1962 1 370 62,4 1 641 5 040 713 7 394 429 7 823 1963 1 424 49,7 1 935 5 622 839 8 396 438 8 834 1964 1 883 54,9 2 393 5 665 1 772 9 830 603 10 433 1965 1 721 46,3 2 456 6 481 2 064 11 001 852 11 853 1966 2 250 52,7 2 694 7 377 2 412 12 483 962 13 445 1967 2 461 48,7 2 826 8 596 2 847 14 269 1 095 15 364

1 Före 1960 ingår obligationslånen i reverslånen

vissa verksamhetsgrenar dra någon bestämd gräns mellan vad som är att hänföra till den specialreglerade sektorn och vad som tillhör den fria. Inom en del verksamhets- områden förekommer det inslag av både obligatoriska och fakultativa uppgifter. Här- till kommer att kommunala insatser inom den fria sektorn kan förebygga eller begränsa behov av insatser inom den reglerade sek- torn. Så kan t. ex. införandet eller förhöjning av kommunala bostadstillägg till pensionärer eller kommunala bostadstillägg till barnfa- miljer minska behovet av egentlig social- hjälp. Samma effekt kan uppnås genom en utbyggnad av den kommunala barntillsynen och skyddade verkstäder o. d., vilka åtgärder kan eliminera eller minska behovet av social- hjälp till exempelvis ensamma mödrar och handikappade. Inom andra verksamhetsom- råden är gränsdragningen helt klar. Vissa försök till gränsdragning eller beskrivning av de två sektorernas verksamhet har gjorts tidigare, bl.a. av länsdemokratiutredningen i dess betänkande SOU 1965: 43.

I tabellerna 1. M och 1. N har gjorts en ganska grov fördelning av de borgerliga primärkommunernas totala bruttoutgifter —-

utom finansförvaltningens — på de två sek- torerna. Till den oreglerade sektorn har därvid hänförts:

Alla utgifter inom huvudtitel central förvaltning, innehållande bl. a. alla utgifter för fullmäktige och kommunstyrelsen samt dessas kanslier, hela drätselförvaltningen, revisionen och centrala utredningar, vilka samtliga och särskilt då drätselförvalt- ningen och revisionen kan anses »betjäna» såväl den reglerade som den oreglerade sek- torn.

Alla utgifter inom huvudtiteln fastig- hetsförvaltning och bostadsförsörjning, ehuru här ingår utgifter för markförvärv för olika ändamål, t. ex. mark för bostads- ändamål, skolor, ålderdomshem m.m. samt kostnader för förmedling av statligt bostads- stöd, dvs. förmedlingsorganets kostnader.

Utgifter för gymnastik, idrott, bad m. m. samt vissa andra smärre utgiftsposter inom huvudtiteln för stadsbyggnad.

Samtliga utgifter inom huvudtiteln för hamnar, kommunikationer och näringsliv utom utgifterna för hamnförvaltningen.

— Alla utgifter för industriell verksamhet utom för vatten-, avlopps- och renhållnings-

Tabell I.L. De borgerliga primärkommunernas låneskuld, låneformer och långivare. (Belopp i milj. kr.)

Låneform/långivare

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967

19681 19691

Belopp % Belopp % Belopp % Belopp %

Belopp

% Belopp

%

Belopp % Belopp % Belopp % Belopp %

Obligationslån

Reverslån m. m. Sparbanker Postbanken Enskilda försäkrings- anstalter

Allmänna pensions- fonden

Övriga långivare

Summa för lång- fristiga lån

Kortfristiga lån Aflärsbanker Övriga långivare

Summa för kort- fristiga lån

Totalsumma

1 Uppgifterna preliminära

1 400 662 908 1 017 40 2 025 6 052

231 217 448 6 500

21,5 1 453 10,2 14,0 15,6

0,6 87 31,2 2173

703 925

1 047

93,1 6 388

249

3,6 3,3 228 6,9 477 100,0 6865

21,2

1 641

815 1 081 1 107 202 2 548

7 394

263 166 429 7 823

21,0 10,4 13,8 14,1

2,6 32,6

94,5

1 935

941 1 222 1 158 301 2 839

8 396

236 202 438 8 834

21,9

ha _.

. _ om en _v—Å _

V'—

1000

2 393 1 056 1 333 1 243

533 3 272

9 830

353 250 603 10 433 100,0

22,9 2 456

10,1 12,8

1 187 1444 11,9 1276

790 3 848

5,1 31,4

94,2 11 001 359 493 3,4 2,4 5,8 852

20,7 10,0 12,2 10,8

6,7 32,4

92,8

3,0 4,2 7,2

11 853 100,0

2 694 20,0 2 826

1 384 1 737 1 717 1 988 1 309 1 327

963 4 396

1098 5 313

12 483 14 269

412 550 458

3,1 4,1 637

962 7,2 1095 13 445 100,0

15 364100,0

18,4 2900 18,0 11,2 12,9

1 992 2 248 8,6 1 394 1 329 5 249

7,2 34,6

92,9 15112 93,7

366 23 653 4,0

1019 16131 100,0

3 041 17,4

2158 2 360

12,3 13,5

1 401 1 667 5 836

16 463

447

2,5 605 3,5

1 052 6,0 17 515 100,0

Tabell I.M. De borgerliga primärkommunernas bruttoutgifter för den oreglerade förvalt- ningen (sektorn). (Belopp i milj. kr.).

Förvaltningsgrenar 1952 1953 1955 1958 1960 1963 1965 1966 1967

Central förvaltning 94 100 125 175 207 332 444 528 607 Fastighetsförv. och bostadsförsörjn. 356 387 541 599 645 1 271 1 764 2 144 2 437

Gymnastik, idrott,

bad m. m. 57 64 91 135 113 191 283 316 399

Övriga ändamål för stadsbyggnad 5 1 6 21 68 73 77 Kommunikationsföretag 92 106 112 121 131 146 186 196 166

Salutorg, slakterier m. m. 20 22 13 18 14 vriga ändamål för näringsliv 35 44 157 Gasverk 145 135 141 143 125 126 109 132 120 Elverk 343 384 451 569 633 825 873 1 075 1 168 Kraft- och värmeverk 51 113 364 265 298 vrig industriell verk- samhet 7 7 13 33 11 71 42 41 31

Folkbildningsverksamhet

m. m. 64 76 95 115 166 252 252 274 330 Summa utgifter 1 158 1 259 1 574 1 891 2 108 3 370 4 433 5 106 5 804

I % av totala utgifter

(utom finansförvaltning) 28,1 27,6 28,4 26,6 25,8 28,0 28,4 28,8 28,4

verk.

Utgifterna för folkbildningsverksamhet m. m. inom huvudtiteln undervisning och annan kulturell verksamhet, dvs. de utgifter som icke kan hänföras till den egentliga undervisningen. Hit hör sålunda utgifter för bibliotek, teater- och muséer, musikskolor, bidrag till bildningsorganisationer och andra kulturella organisationer.

Till den reglerade sektorn har hänförts: — Alla utgifter för byggnads- och planvä- sen samt gator, vägar och parker "inom hu- vudtiteln för stadsbyggnad, ehuru det icke

alltid är en obligatorisk kommunal uppgift att anlägga och underhålla gator, vägar och parker, t. ex. inom byggnadsplaneområden.

Utgifter för hamn/örvaltning. Utgifter för vatten-, avlopps- och ren- hållningsverk.

Alla utgifter för undervisning, dvs. för alla förekommande skolformer. I dessa ut— gifter ingår sålunda utgifter för Skolmål- tider, fria läroböcker i icke obligatoriska skolor m.m., trots att detta icke är obliga- toriska uppgifter för kommunerna.

Alla utgifter inom socialvårdens huvud-

Tabell J.N. De borgerliga primärkommunernas bruttoutgifter för den specialreglerade för- valtningen (sektorn). (Belopp i milj. kr.).

Förvaltningsgrenar 1952 1953 1955 1958 1960 1963 1965 1966 1967 Rätts- och samhällsskydd 329 339 381 484 543 723 723 682 627 Byggnads- och planväsen 36 38 47 62 71 128 169 198 227 Gator, vägar, parker m. m. 282 326 427 560 699 1 074 1 377 1 618 1 746 Hamnar 103 106 117 133 158 213 278 270 291 Vatten- och avloppsverk 222 296 384 542 606 898 1 135 1 217 1 337 Renhållningsverk 55 57 71 84 93 135 124 147 180 Undervisningsväsen 1 060 1 170 1 361 1 770 2 059 3 058 3 934 4 662 5 615 Socialvård 563 634 787 1 067 1 247 1 674 2 386 2 543 3 065 Hälsovård 316 332 390 522 587 773 1 053 1 312 1 509 Summa utgifter 2 966 3 298 3 965 5 224 6 063 8 676 11 179 12 649 14 597 I % av totala utgifter (utom nnansförvaltning) 71,9 72,4 71,6 73,4 74,2 72,0 71,6 71,2 71,6 SOU 1971: 84 177

titel. Sålunda även utgifter för barntillsyn och social hemhjälp (statsbidrag utgår). Även kommunernas utgifter för andel i folkpensioner ingår här. T.o.m. 1965 var kommunerna skyldiga att bidraga till kost- naderna för kommunala bostadstillägg och vissa andra (statliga) folkpensionsförmåner. Fr. o. m. 1966 svarar kommunerna enbart för kostnaderna för de kommunala bostads- tilläggen. Kommunerna bestämmer emeller- tid själva såväl nu som tidigare om bostads- tillägg skall utgå och bostadstilläggens stor- lek.

Alla utgifter inom hälsovåndens huvud- titel, ehuru häri kan ingå vissa uppgifter av fakultativ art.

Slutligen må här nämnas att utgifterna för finansförvaltningen, huvudsakligen rän- teutgifter icke har medtagits vare sig i sam- manställningen för den oreglerade sektorn eller för den reglerade. Anledningen härtill är främst att i bruttoutgifterna för de olika verksamhetsgrenarna har medräknats alla kapitalutgifter, dvs. utgifter för investe- ringar. Det har då inte ansetts vara riktigt att belasta dessa verksamhetsgrenar med räntekostnader. Om utgifterna inom finans- förvaltningen medtagits, hade det varit nöd- vändigt att fördela dem efter de två sekto- rernas andel av de totala utgifterna och då hade en fördelning ändå inte påverkat rela- tionerna de två sektorerna emellan.

Av sammanställningarna framgår att det icke skett några större förskjutningar mel- lan de två sektorerna. Vid såväl periodens början som dess slut utgjorde den specialreg- lerade sektorns andel av de totala utgifterna (utom finansförvaltning) omkring 72 %. För år 1960 utvisar den specialreglerade sektorn sin största andel av de totala utgif— terna, nämligen något mer än 74 % därav.

Bilaga 2 skilda områden

2.1 Allmänt om kompetensgränser gentemot statliga angelägenheter

I princip får kommunerna inte utan särskil- da författningsbestämmelser därom delta i kostnaderna för statliga myndigheters verk- samhet eller göra särskilda ekonomiska in- satser för statliga verk och myndigheter. Hur principen uppfattats i rättstillämpning- en belyses i ett flertal rättsfall.

Kommun har ansetts sakna befogenhet att anslå medel till arvode, kontorskostna- der m.m. åt ordförande i taxeringsnämnd (1946 ref. 50).1 Sådan ersättning bestrids enligt taxeringsförordningen av statsmedel. Kommun har vidare ansetts sakna befo- genhet att besluta om kommunalt lönetillägg till lantbrevbärare (1952 I 295), lönetillägg till lärare vid statligt gymnasium (1960 I 170), arvodesförstärkning till nämndemän (152 I 110, 166) och bidrag till möblering av landsfiskalskontor (1949 I 183).

Kommun har däremot ansetts oförhind- rad att anslå medel till arvode åt personer för sortering av deklarationer och inkomst- uppgifter, skrivhjälp åt taxeringsnämndsord- förande o.dyl. (1950 I 12, 73, 1951 I 156, 258). Stad har i samband med stadens för- ening i judiciellt hänseende med domsaga ansetts ha befogenhet att, under förutsätt- ning att särskild inskrivningsdomare förord- nades för staden, gentemot statsverket sva- ra för viss del av kostnaden för inskriv- ningsväsendet i staden (1962 ref. 53). Stad

Rättspraxis beträffande kommuns befogenheter på

har vidare i visst fall ansetts äga anvisa me— del för att täcka uppkommet underskott för i staden anordnade akademiska kurser, vil- ka bedrevs under administrativ medverkan från stadens sida (1970 ref. 56).

I besvär över landstingsbeslut om medels- anslag till hushållningssällskapet för fiske- tillsyn hävdades att fisketillsyn var en poli- siär verksamhet, som efter polisväsendets förstatligande var en rent statlig angelägen- het. Med hänsyn till vad i målet upplysts om karaktären av hushållningssällskapets fis- ketillsyn ansågs landstinget lagligen oför- hindrat att bidra till kostnaderna för denna verksamhet i den utsträckning som skett (1969 C 248).

Principen har betydelse även för kommu- nala opinionsyttringar rörande statlig verk- samhet.

Kommuns beslut att rekommendera kom- munens organ att tills vidare inte köpa syd- afrikanska varor har ansetts kompetens- överskridande. Beslutet var till sin verkliga innebörd inte en allmän anvisning till kom- munens organ i syfte att få till stånd en ändamålsenlig upphandling utan en utrikes- politisk manifestation, varigenom fullmäkti- ge avsett att ge uttryck för ogillande av den i Sydafrika förda apartheidpolitiken och medverka till att åstadkomma en ändring i denna. Med denna innebörd var beslutet inte att hänföra till en sådan kommunal an-

1 Alla hänvisningar av detta slag gäller re- geringsrättens årsbok.

gelägenhet, som avsågs i 3 & KL (1969 ref. 52, plenimål). . Fråga om tillåtligheten av kommunal opi- nionsyttring på rättskipningens område prö- vades i 1969 C 81. Sedan allmän underrätt meddelat dom i åklagarmål om ansvar för förtal beslöt drätselkammaren, som inte kun- de vara part i målet, det uttalandet, att do— men måste anses ha en så principiell be— tydelse, att det borde kunna anses föreligga skäl för fullföljande av talan. Drätselkam— maren ansågs ha varit oförhindrad att göra uttalandet, enär det brottmål vartill uttalan- det hänförde sig gällde ansvar för förtal av kommunens fastighetsdirektör med anled- ning av dennes tjänsteutövning.

Besvär över kommunalt beslut att begära namnändring på poststation har lämnats utan avseende, enär beslutet endast avsåg en framställning till vederbörande statliga myndighet och det inte påståtts att beslutet inte tillkommit i laga ordning (1964 I 80).

Beträffande lokaler och bostäder samt villkor för kommunal service till statliga verk och myndigheter m. m. se sid. 67.

2.2 Kompetensgränser gentemot kyrkliga eller religiösa angelägenheter

Ett stort antal, huvudsakligen äldre rättsfall belyser kompetensgränsen mellan kommun och församling.

Såsom kompetensöverskridande har an- setts

anslag för krematorium, urnlund o.dyl. när kommunen inte haft att hålla begrav— ningsplats (1914 ref. 3, 1931 E 131 och 1933 E 19),

kommunala bestämmelser ang. vissa för kyrkligt ändamål använda lokaler i en skol- byggnad (1934 ref. 3),

anslag till församlings skol- och försam— lingsbibliotek (1938 S 248),

anslag till kyrkobyggnad och andra kyrk- liga lokaler (1963 I 222), samt

upplåtelse av skolbyggnad för industri- ändamål, när byggnaden legat på försam- lingsägd mark (1965 I 109).

Såsom kompetensenligt har däremot an- setts vederlagsfri upplåtelse av mark till för-

samling för kyrkobyggnad (1917 ref. 40 och 1930 ref. 81), avstående från rätt till ge- mensamt använd sockenstuga, som låg på kyrklig mark och behövde repareras (1960 I 138) samt försäljning av fastighet till för- samling för underpris och på villkor att fas- tigheten —- vilken skulle användas som för- samlingshem — vid behov och på skäliga vill- kor uppläts för sammankomster av politisk och ideell karaktär (1969 C 80). Vidare har kommun (Stockholm), som haft att anskaf- fa och vårda begravningsplats i kommunen, ansetts oförhindrad dels att genom råd och anvisningar samt tillhandahållande av be- gravningsförrättare bereda den som önskar anordna borgerlig begravning möjlighet att förverkliga sin önskan, dels att av kommu- nala medel utge ersättning till den som för- rättar borgerlig begravning (1969 ref. 10).

Bortsett från markupplåtelse till den kyrk- liga kommunen synes rättspraxis inta en restriktiv hållning till borgerligt-kommunala bidrag till verksamhet av utpräglat religiös art. Kommun har väl ansetts ha befogen- het att lämna bidrag till KFUM:s allmänna verksamhet i kommunen (1964 I 160) me- dan däremot kommunalt beslut om bidrag med 400 kr. till frikyrkoförsamlings sön- dagsskoleverksamhet ansetts kompetensöver- skridande (1966 ref. 9). I anslutning till det förra rättsfallet bör erinras om att kommu- nerna genom ändring år 1965 i 3 & BvL är ålagda att stödja den personlighetsutveck- lande och samhällsfostrande verksamhet som utövas genom ungdomens egna sammanslut- ningar. Det bör också noteras att den kyrk- liga kommunen ansetts ha befogenhet att anslå medel till andra söndagsskolor än de statskyrkliga (1956 ref. 17).

Om pågående överväganden om kyrkans ställning skulle leda till mera väsentliga änd- ringar i förhållandet stat—kyrka, kan det bli nödvändigt att ompröva den borgerliga kom- munens befogenheter i förhållande till de religiösa samfunden i allmänhet.

2.3 Bostadsförsörjning

Samhällets ansvar för bostadsförsörjningen är delat mellan stat och kommun. Kommu-

nerna svarar i huvudsak för de åtgärder som behövs för att säkerställa tillräckliga produktionsinitiativ samt för ett ändamåls- enligt byggande och förvaltande av bostads- husen. Staten gör i allt väsentligt de finan- siella insatser som behövs för att säkerställa tillräcklig kreditförsörjning åt bostadsbyg- gandet och för att hålla hyrorna på rimlig och jämn nivå.

2.3.1 Bosttadsförsörjningslagen m.m.

Av central betydelse för kommunernas be- fogenheter på området är lagen (1947: 523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörj- ningens främjande (omtryckt 1967: 309). Enligt 1 & äger kommunen, om den så fin- ner påkallat för att främja bostadsförsörj— ningen inom kommunen eller område, i vil- ket kommunen ingår och som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshän- seende, ställa medel till förfogande att en- ligt de grunder och i den ordning, som kommunen bestämt, användas till åtgärder i syfte att nedbringa den enskildes kostna- der för anskaffande eller innehav av en full- värdig bostad. Kommun får inte bedriva verksamhet enligt vad nu sagts inom annan kommun utan att sistnämnda kommun sam- tyckt därtill. I 2—4 åå behandlas bl. a. vissa skyldigheter för kommun. Enligt 2 5 är kommun skyldig att genom lämpligt kom— munalt organ förmedla lån och bidrag, som utgår av statsmedel i syfte att främja bo- stadsförsörjningen inom riket. Kommun är också skyldig att i övrigt, i den omfattning KM:t närmare bestämmer, biträda vid hand- havandet av den statliga låne- och bidrags- verksamheten för bostadsförsörjningsända— mål. Från dessa skyldigheter är mindre kom— mun befriad i den utsträckning KM:t före- skriver. Enligt samma paragraf åligger det vidare kommun att genom lämpligt organ fortlöpande samla uppgifter om bostadsför— sörjningen i kommunen och på begäran un- derrätta bostadssökande om möjligheterna att få bostad i kommunen, bostädernas be— lägenhet, storlek och utrustning, bostads- kostnader samt andra förhållanden som bo- stadssökande behöver kännedom om. En-

ligt 3 & skall kommunen vidare i den om- fattning KM:t bestämmer fortlöpande upp- rätta bostadsbyggnadsprogram i syfte att främja att bostadsbyggandet inom kommu- nen förbereds och genomförs på ett ända- målsenligt sätt. Bostadsprogram skall upp- rättas efter samråd med bostadsstyrelsen och tillställas styrelsen. Närmare föreskrifter om bostadsbyggnadsprogram meddelas av KM:t eller myndighet som KM:t bestämmer. I 4 & behandlas frågor om bostadsförmedling. Om det behövs för att främja bostadsför- sörjningen, äger KM:t förordna, att kom- mun skall anordna avgiftsfri bostadsförmed- ling samt att kommuner i område som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjnings- hänseende skall anordna gemensam sådan förmedling och tillämpa enhetliga grunder för anvisning av bostäder. Har förordnan— de meddelats om gemensam bostadsförmed- ling, skall de deltagande kommunerna hand- ha denna i kommunalförbund.

Ett flertal författningar om statliga lån och bidrag förutsätter, ibland under direkt hänvisning till kommuns befogenheter och skyldigheter enligt Bostadst, kommunala insatser genom tillskapande av bostadsföre— tag, tillskott av grundkapital till sådana före- tag, borgensåtaganden för lån samt kom- munala bidrag till vissa grupper av bostads- havare. Exempel på sådana författningar är bostadslånekungörelsen (1967: 552), kun- görelsen (1968: 425) om statliga bostadstill- lägg till barnfamiljer och kungörelsen (1968: 426) om statsbidrag till kommunala bostads- tillägg till barnfamiljer. I kompetenshän- seende har dylika författningar betydelse så- som angivande vissa minimibefogenheter en- ligt Bostadst.

Vidden av de befogenheter statsmakter- na tillagt kommunerna genom Bostadst framgår av motiven för lagen och förar- betena till de ändringar i lagen som tid ef- ter annan skett.

I propositionen till Bostadst1 förekom en särskild bestämmelse om skyldighet för kommun att till främjande av bostadsför- sörjningen inom kommunen vidtaga alla de

1 Prop. 19471259 s. 2 och 19.

åtgärder beträffande planläggning av bygg- nadsproduktionen, initiativtagande till bil- dandet av allmännyttiga bostadsföretag och ledning av bostadsproduktionen som erford- rades för att åstadkomma en tillfredsställan- de tillgång på fullvärdiga bostäder inom kommunen. Vid riksdagsbehandlingen bort- togs denna bestämmelse under hänvis