2

redelsearbeten för bebyggelse. Även om byggnadsförbud meddelats för ett

strandområde skall viss slags bebyggelse dock få fritt företagas inom om­

rådet, nämligen sådan bebyggelse som erfordras för försvaret, jojdbruket,

fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.

Den som lider inskränkning i bebyggelserätten föreslås skola erhålla er­

sättning därför av allmänna medel under förutsättning att det uppstår ett

uppenbart missförhållande mellan värdet av marken med denna inskränk­

ning samt värdet, om någon sådan inskränkning icke skett. Mål om ersätt­

ning skola enligt förslaget handläggas av expropriationsdomstol.

För att säkerställa lagens syfte föreslås även vissa regler om anordnande

av grind eller annan genomgång genom hindrande stängsel in. m. Kostna­

der för sådan genomgång skola i princip utgå av allmänna medel.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

4

ordnandet påverkas av att bebyggelserätten sålunda inskränkts, av ägaren

användas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet

av nämnda del vid tiden för förordnandets meddelande, är ägaren berät­

tigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma

gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till

fastigheten som upplåtits innan förordnandet meddelades.

Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn

till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets medde­

lande.

4 §•

Ersättning varom sägs i 3 § skall bestämmas att utgå på en gång; dock

må ersättningen, om särskilda skäl äro därtill, på begäran antingen av

kronan eller av fastighetsägaren eller annan sakägare fastställas att utgå

med visst årligt belopp med rätt för kronan eller den ersättningsberättigade

att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden.

Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola

gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det

rätten till ersättning uppkom förvärvat sakägarens rätt i avseende å fastig­

heten.

5 §•

Är fastighetsägare jämlikt 3 § tillkommande ersättning hestäind att utgå

på en gång och har fastigheten genom inskränkningen i bebyggelserätten

undergått sådan minskning i värde att den kan antagas ej utgöra full säker­

het för fordran, för vilken fastigheten svarade då rätten till ersättning upp­

kom, skall ersättningen nedsättas hos länsstyrelsen; och skall om fördelning

och utbetalande av nedsatt belopp samt verkan därav i tillämpliga delar

gälla vad som är stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nytt­

janderätt eller servitutsrätt upplåtes.

Har förlust å fordran som i första stycket avses uppstått till följd av att

nedsättning ej skett, skall fordringens innehavare njuta ersättning av kro­

nan för förlusten mot avskrivning å fordringshandlingen. Detsamma gäller,

där förlust tillskyndats fordringens innehavare därigenom att ersättning

blivit för lågt beräknad och densamma till följd av överenskommelse mel­

lan kronan och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit

prövad av domstol.

6

§•

Har ej överenskommelse träffats om ersättning varom sägs i 3 § eller 5 §

andra stycket, skall den som vill framställa ersättningsanspråk väcka ta­

lan därom vid expropriationsdomstolen. Jämväl kronan äger påkalla pröv­

ning av ersättningsfrågan enligt vad nu sagts. Beträffande målet skola be­

stämmelserna om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga

delar gälla. Kronan skall vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader å må­

let, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt

annorlunda förordna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

6

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1953; dock äger länsstyrelse re­

dan dessförinnan med verkan från och med nämnda dag meddela förord­

nande enligt vad i 1 § sägs.

Har ansökan icke bifallits om tillstånd att uppföra byggnad utan hinder

av byggnadsförbud, som meddelats enligt lagen den 15 december 1950 (nr

639) om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden, skola före­

skrifterna i 3—6 §§ denna lag äga motsvarande tillämpning. Anspråk på er­

sättning för skada som fastighetsägare eller annan i 3 § avsedd sakägare

lidit skall, vid påföljd att sakägaren eljest går förlustig sin rätt, framställas

hos länsstyrelsen före den 1 januari 1954. På ersättningsbeloppet skall be­

räknas sex procent ränta från den dag då ansökningen i byggnadsärendet

avgjordes.

Vad i 7 § första stycket andra punkten stadgas skall icke gälla med av­

seende å stängsel eller dike, som uppförts eller anordnats innan denna lag

trädde i kraft. Har den som håller sådant stängsel eller dike borttagit det­

samma på grund av föreläggande enligt 2 §, är han berättigad att av kronan

erhålla ersättning för kostnaderna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

8

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 22 juni 1950 tillkallade

jag den 14 juli samma år generaldirektören B. A. Nordenstam, ordförande,

samt riksdagsledamöterna cementgjutaren K. E. Ahlkvist, bankofullmäkti­

gen J. A. Andersson, lantbrukaren L. D. Cassel, lantbrukaren N. G. Hans­

son, läderarbetaren R. V. Persson och lantbrukaren F. Hj. Åhman att verk­

ställa utredning av frågan om en reglering av strandbebyggelsen i syfte att

såvitt möjligt bevara ur friluftssynpunkt värdefulla strandområden såsom

rekreationsplatser för allmänheten ävensom av därmed sammanhängande

spörsmål. Kommittén, som antagit namnet strandutredningen, har den 9

oktober 1951 avgivit betänkande med förslag till lagstiftning om förbud mot

bebyggelse m. in. inom vissa strandområden (SOU 1951: 40). Yttranden över

detta betänkande ha efter remiss avgivits av samtliga hovrätter, byggnads­

styrelsen, lantmäteristyrelsen, statskontoret, lagberedningen, fastighetsbild-

ningssakkunniga, överståthållarämbetet och samtliga länsstyrelser, statens

fritidsnämnd, svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund,

landsorganisationen i Sverige, riksförbundet landsbygdens folk, Sveriges

fastighetsägareförbund, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges skogsägareför­

bund, Sveriges lantmätareförening, svenska turistföreningen, svenska natur­

skyddsföreningen, samfundet för hembygdsvård och Sveriges riksidrotts-

förbund. Vidare har, efter remiss, straffrätlskommittén yttrat sig beträffan­

de straffbestämmelser i lagförslaget.

Länsstyrelserna ha bifogat yttranden från överlantmätarna och länsarki­

tekterna. Vidare ha länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbottens län vid

sina yttranden fogat, den förra utlåtanden av byggnadsnämnderna i Norr­

köpings stad, Finspångs köping och Gryts socken och den senare utlåtande

av Luleå stad. Vid riksidrottsförbundets yttrande ha fogats yttranden av

svenska kanotförbundet, svenska orienteringsförbundet, svenska roddför-

bundet och riksidrottsförbundets idrottsplatskommitté.

Jag anhåller nu att få upptaga detta lagstiftningsärende till behandling.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Behovet av en lagstiftning om strandskydd och riktlinjerna för en

dylik lagstiftning.

Betänkandet.

Strandutredningen framhåller inledningsvis, att det i vårt land av ålder

finnes en rätt för allmänheten att taga väg över och vistas å annans mark,

som icke utgör tomt eller plantering eller annan äga som kan skadas därav.

Rätt finnes också — anför utredningen — för envar att nyttja annans vat­

tenområde för båtfärder, bad och dylikt. Med hänsyn till det alltmera ökade

behovet av rekreation genom friluftsliv vore denna s. k. allemansrätt

uppenbarligen av oskattbart värde, i synnerhet för den icke jordägande be­

folkningen. Bland olika slag av fritidsområden och tillflyktsorter vore otvi­

velaktigt stränderna vid havet, insjöar och vattendrag särskilt uppskattade

och värdefulla.

10

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Beträffande vattenområde stadgas i 1 kap. 1 § vattenlagen, att envar äger

att »med här nedan stadgade eller eljest lagligen gällande inskränkningar»

råda över det vatten, som finnes å hans grund. Uttrycket »eljest lagligen

gällande inskränkningar» åsyftar bl. a. en på sedvana grundad rätt för all­

mänheten att begagna ett enskilt vattenområde för sådana ändamål som

badning, båtfärder, tvätt och vattenhämtning. Här kan f. ö. anmärkas att det

vid vattenlagens tillkomst diskuterades att närmare reglera dessa allmän­

hetens befogenheter, men att man avstod härifrån enär rättsuppfattningen

rörande gränserna för desamma ansågs alltför svävande.

Vissa uttryckliga lagbestämmelser om frihet att beträda annans mark fin­

nas i t. ex. 27 § lagen om rätt till fiske, 14 § lagen om rätt till jakt och 5 §'

lagen om flottning i allmän flottled. De rättigheter, som där lagfästas, äro be­

gränsade till att avse speciella fall i samband med fiske, jakt och flottning.

Strandutredningen erinrar därefter om att fritidsutredningen gjort vissa

uttalanden rörande omfattningen och innebörden av allemansrätten i ett av

lritidsutredningen framlagt betänkande angående inrättande av fritidsreser-

vat för städernas och de tättbebyggda samhällenas befolkning (SOU 1940: 12,

s. 80—86). Ur en av fritidsutredningens sekreterare utarbetad promemoria,

vilken såsom bilaga intagits i detta betänkande, citerar strandutredningen

beträffande allemansrättens rättsliga karaktär följande:

Allemansrätten är ingen rätt i privaträttslig (civilrättslig) mening och åt­

njuter, åtminstone där den icke undantagsvis blivit föremål för reglering

genom lagstiftning, ett högst ofullständigt rättsskydd. Allemansrätten kan

till exempel genom av ägaren företagna dispositioner med avseende å fastig­

hetens användning bringas att upphöra. Den faktiska utövningen av allemans­

rätten kan omöjliggöras genom att markägaren exempelvis uppsätter ett oöver­

komligt stängsel. Därest statsmakterna skulle vilja göra inskränkningar i

allemansrätten genom ändrad lagstiftning (till exempel beträffande rätten

till bärplockning) kan detta — utan att det skulle strida mot grunderna för

svensk rättsåskådning — ske utan ersättning till dem, som kunna påvisa,

att de förut haft en icke obetydlig inkomst av rättens utövande. Å andra si­

dan finnes det givetvis icke något principiellt hinder för att genom lagstift­

ning skapa visst skydd för utövandet av allemansrätten.

Strandutredningen fortsätter därefter för egen del:

Eftersom allemansrätten icke är i lag fullständigt reglerad utan väsent­

ligen vilar på sedvanerättslig grund, råder en viss oklarhet rörande grän­

serna för dess utövning i de enskilda fallen. Det torde även förhålla sig så

att uppfattningen härom är skiftande inom olika delar av landet. En del

av det moderna friluftslivets företeelser, t. ex. camping, äro f. ö. av så sent

datum, alt någon mera allmän, enhetlig uppfattning om de med dem för­

bundna allemansrättsliga problemen ännu knappast kunnat utbildas.

Den för friluftslivet viktigaste av allmänhetens ifrågavarande befogen­

heter är givetvis rätten att färdas över och vistas å annans mark. Färdsel-

rätten framgår såsom ovan framhållits av 24 kap. 4 § strafflagen. Frågan

i vad mån man har rätt att tälta eller eljest slå sig ned på marken är

däremot icke alls reglerad i lag, frånsett de begränsningar i befogenheten

härtill, som ligga i allmänna regler om t. ex. straff för skadegörelse.

Bestämmelsen i 24 kap. 4 § strafflagen har i sin nuvarande lydelse till­

kommit genom en lagändring som trätt i kraft den 1 januari 1949. I den

tidigare lydelsen av bestämmelsen (24 kap. It g) stadgades straff för den

12

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

att huset vid den aktuella tidpunkten kan sägas utgöra någons hemvist.

Det får alltså icke vara övergivet såsom boningshus. Däremot är det givet­

vis icke nödvändigt att någon bor i huset just vid tillfället i fråga. Då ett

boningshus under längre tid står tomt, t. ex. en sommarstuga som icke

bebos under vintern, är ägarens hemfridsintresse uttunnat. Frågan huru­

vida utomstående äga passera tält intill byggnaden torde i sådant fall böra

bedömas med hänsyn till om skada kan vållas därav.

Eu fråga som har betydelse speciellt ur strandskyddssynpunkt gäller all­

mänhetens rätt att passera över och begagna jordägarens »privata» bad­

plats. Är denna plats belägen så nära intill boningshuset, att ägarens be­

rättigade hemfridsintresse skulle skadas om allmänheten vistades där, är

badplatsen alt betrakta såsom en del av tomten. Men även om avståndet

är större torde ägaren under vissa omständigheter ha rätt att påfordra att

få disponera badplatsen utan intrång från allmänhetens sida. Detta synes

vara fallet om han där vidtagit särskilda anläggningar, t. ex. uppfört ett

badhus eller badbrygga. Sådana anläggningar kan han icke vara skyldig

att upplåta åt allmänheten.

Strandutredningen berör härefter frågan i vad mån allmänhetens färdsel-

rätt omfattar även befogenhet att göra längre uppehåll, slå läger o. s. v. på

annans område samt citerar därvid ur fritidsutredningens betänkande föl­

jande avsnitt:

Allemansrätten medger allmänheten icke blott att färdas över annans ägor

utan också att uppehålla sig där tillfälligtvis samt att tillgodogöra sig vissa

nyttigheter, som rymmas därinom. Det står sålunda envar fritt att å mark,

som över huvud får beträdas, plocka och tillgodogöra sig vilt växande bär

och blommor samt svamp in. in. Man har frihet att begagna vatten å annans

grund för bad, tvätt, vattenhämtning, rodd och segling etc., i den mån detta

kan ske utan förnärmande av den rätt att i första hand tillgodogöra sig

vattnet, som tillkommer dettas ägare och utan skada i övrigt eller nämn­

värt obehag för honom eller annan, som innehar stranden. Hur långt rätten

att uppehålla sig å annans mark sträcker sig är föremål för olika meningar.

Att den omfattar en mångfald tillfälliga former av vistande, som icke äro

stötande för god sed, torde dock vara otvivelaktigt. Den i praktiskt hänse­

ende viktigaste meningsskiljaktigheten rör frågan, huruvida och i vilken

omfattning man har rätt att tälta på annans mark.

Tältliv eller camping har de sista åren fått en mycket stor utbredning.

Man kan skilja mellan två huvudarter av camping, s. k. permanentcamping

och mera tillfällig camping. Permanentcamping föreligger, då de campande

slå upp sina tält på en plats för en längre tid. Tältet blir i dessa fall ofta en

ersättning för sportstugan. I allmänhet är det fråga om en ganska stor

mängd tält, som slås upp på någon lämplig plats, i de flesta fall i anslutning

till någon badstrand. För rätten att tälta erlägges då vanligen en mindre av­

gift antingen till markägaren eller till någon kommun eller organisation,

som av ägare förhyrt campingområdet. Då avgift erlägges, föreligger givet­

vis icke någon utövning av allemansrätten. Permanentcamping förekom­

mer emellertid utan att avgift erlägges och utan att markägarens tillstånd

ens efterfrågats. Då permanentcampingen innebär ett relativt varaktigt be­

sittningstagande och utnyttjande av marken samt oftast kan medföra på-

tagliga olägenheter för markägaren, måste det anses orimligt, att permanent­

campingen skulle falla inom gränserna för allemansrätten. Den tillfälliga

campingen, som utövas av turistande av olika slag — vandrare, cykelåkare,

bilister, kanotande etc. — torde däremot i och för sig icke vara oförenlig

(s. (50—(54 i strandutredningens betänkande), anför strandutredningen för

egen del följande:

1909 urs lag angående naturminnesmärkens fredande kan uppenbarligen

icke annat än i myckel begränsad omfattning tjäna syftet att bevara ur

friluftssynpunkt värdefulla områden i enskild ägo såsom rekreationsplatser

för allmänheten. Lagen avser allenast områden eller naturföremål som äro

av särskilt intresse för kännedom om landets natur eller som på grund av

märklig naturbeskaffenhet eljest böra för framtiden skyddas. För att frid­

lysning enligt lagen skall kunna ske förutsättes vidare i princip medgivande

av samtliga rättsägare. — Genomföres naturskyddsutredningens förslag,

kommer 1909 års lag att upphävas.

Möjligheterna enligt byggnadslagstiftningen att reglera strandbebyggel­

sen kunna enligt strandutredningens mening ej heller anses tillfredsstäl­

lande. Visserligen finnas enligt byggnadslagstiftningen förhållandevis goda

möjligheter att hindra en icke önskvärd strandbebyggelse av tätbebyggelses

karaktär. Emellertid är att märka att även en utpräglad glesbebyggelse kan

medföra avsevärt hinder för allmänheten att utnyttja strandområden för

rekreation.

Vad glesbebyggelsen angår är strandskyddet enligt byggnadslagen icke

ordnat så att man rimligen kan nöja sig därmed. En liknande uppfattning

framfördes under förarbetena till den provisoriska strandlagen av så gott

som alla de hörda remissinstanserna.

Att genom planläggning undantaga strandområden från bebyggelse torde

vara praktiskt genomförbart huvudsakligen då fråga är om detaljplanlägg­

ning. I och för sig är visserligen fastställd generalplan ett användbart medel

att åstadkomma en bebyggelsereglering utanför tätorterna. För närvarande

torde emellertid i hela landet icke någon fastställd generalplan finnas och

cj heller pågår, såvitt utredningen har sig bekant, arbete för upprättande

av någon för fastställelse avsedd sådan plan. Kommunerna synas sålunda

hittills ha ställt sig avvaktande i fråga om möjligheterna att utnyttja fast­

ställd generalplan för bebyggelseregleringen, vilket måhända främst beror

på att en sådan planläggning medför vittgående rättsverkningar i olika av­

seenden. Det må vidare framhållas, att beträffande planer av alla slag pro­

ceduren med upprättande, antagande och fastställande är omständlig, tids­

krävande och kostsam. Planläggning såsom ett medel att reglera strand-

bebyggelsen synes därför över huvud taget mindre lämplig beträffande så­

dana områden, där plan icke kan anses erforderlig av andra skäl.

Motiven till byggnadslagen synas giva vid handen att 8(5 och 122 §§ icke

gärna kunna tillämpas så extensivt att med stöd av dessa lagrum byggnads-

förbud utfärdas för områden, vilka visserligen äro av betydelse såsom re­

kreationsplatser men ej kunna anses representera mera framträdande este­

tiska eller kulturella värden. I den proposition (nr 223/1950), genom vilken

förslag till den provisoriska strandlagen framlades, lämnas en redogörelse

för den tillämpning nämnda paragrafer fått. Därav framgår, att mera om­

fattande förordnanden enligt dem meddelats i huvudsak blott inom Stock­

holms och Gotlands län. Sålunda har i Stockholms skärgård förordnande

enligt 122 § meddelats för de områden av Rådinansö, Blidö, Möja, Djurö,

Nämdö, Ornö, Utö, Ösmo och Torö socknar, som äro belägna på havssidan

om en å vissa till beslutet börande kartor angiven begränsningslinje. Detta

beslut har delvis motiverats av hänsyn till områdets fauna och lämplighet

för bad och friluftsliv. På Gotland har förordnande enligt 122 § meddelats

beträffande praktiskt taget samtliga kustområden. Såsom motiv för detta

förordnande har angivits, utom annat, att vissa av områdena ansetts böra

reserveras för bad och friluftsliv. — Frånvaron av närmare utformade er­

¹⁴

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

16

Kungl. Maj. ts proposition nr 1S7.

hållning med denna viktiga och värdefulla tillgång har varit utredningens

huvudmål.

Strandutredningen säger sig dela den uppfattning som kom till uttryck

under förarbetena till den provisoriska strandlagen därom, att behovet av

rekreationsplatser för allmänheten vore större än att det kunde täckas en­

bart genom statliga eller kommunala markförvärv. Utredningen fortsätter:

Det är visserligen angeläget att kommunerna och staten förvärva och

såsom fritidsområden upplåta områden i den utsträckning så kan ske, men

för övrigt måste behovet tillgodoses på samma sätt som hittills, nämligen

genom att utnyttja de möjligheter allemansrätten medger. Att så

långt det är nödvändigt och möjligt söka trygga utövningen av denna

allmänhetens rätt måste vara syftet med en definitiv strandlagstiftning

liksom fallet var med den provisoriska lagen. Strandlagstiftningen avser

alltså väsentligen att bevara nu rådande förhållanden i fråga om allmän­

hetens tillgång till stränderna. Den syftar däremot icke till att öppna nya

möjligheter för allmänhetens friluftsliv. Det är därför i detta sammanhang

icke nödvändigt att reglera och eventuellt utvidga allemansrätten. Denna

behåller alltså sin nuvarande karaktär av i stort sett oskriven lag; för att

bestämma dess innehåll måste ledning delvis sökas i uppkommen sedvana.

Utredningen anför vidare:

Den praktiskt mest betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares

sida, genom vilka allemansrättens utövning kan hindras, är uppförandet av

byggnader. Särskilt medför byggandet av boningshus, kring vilka uppstå

»tomter» och trädgårdar, att allmänhetens rätt att taga väg över och vistas

på marken inskränkes.

Tidigare har framhållits, att möjligheterna enligt nuvarande lagstiftning

— bortsett från den provisoriska strandlagen — att reglera bebyggelsen vid

stränderna icke äro i allo tillfredsställande. Särskilda bestämmelser om

byggnadsreglering, speciellt avpassade för strandförhållandena, erfordras

därför.

Enligt utredningens mening bör byggnadsregleringen icke generellt avse

alla stränder. Detta är icke nödvändigt för att åstadkomma erforderligt

strandskydd och skulle f. ö. medföra en administrativt tyngande apparat

samt andra olägenheter. Byggnadsregleringen bör i stället inriktas enbart på

sådana strandområden, som myndigheterna efter prövning funnit speciellt

värda att skyddas. På samma sätt som i den provisoriska lagen bör sålunda

i den definitiva lagstiftningen strandskyddet utformas som en möjlighet

att förordna att inom särskilt angivna, för friluftslivet mera värdefulla

strandområden byggnad ej må uppföras utan tillstånd.

I detta sammanhang må nämnas att enligt strandutredningens mening ett

dylikt förordnande borde kunna omfatta även sådan mark inom ett strand­

område, där enligt gällande regler allemansrätten icke får utövas. Utred­

ningen anför härom:

Förbudet kan sålunda t. ex. avse även uppförande av byggnad å eu

»tomt», som uppkommit kring en redan befintlig bostadsbyggnad. Om

icke möjlighet funnes att hindra en sådan åtgärd, skulle den nuvarande

tillgången till rekreationsplatser för allmänheten icke kunna effektivt skyd­

das. Genom uppförande av nya boningshus i utkanterna av en tomtplats

skulle nämligen denna kunna utvidgas till områden, där allmänheten nu

äger färdas och vistas. Om alltså ett förordnande principiellt kan gälla även

18

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Strandutredningen anser alltså att strandlagstiftningen bör i huvudsak

utformas så, att länsstyrelserna erhålla möjlighet att inom särskilt angivna

strandområden förbjuda bebyggelse och vissa andra åtgärder utan särskilt

tillstånd. Ehuru strändernas utnyttjande sålunda formellt sett regleras ge­

nom ingrepp av negativ art, förbud, skola länsstyrelserna vid sitt hand-

havande av strandlagstiftningen städse positivt verka för att stränderna bli

så utnyttjade att största möjliga nytta för det allmänna och trevnad för all­

mänheten vinnes utan att fastighetsägarnas berättigade intressen trädas

för nära. Både vid sin prövning av frågan om förbudsförordnande bör

meddelas eller icke och vid behandlingen av inkomna ansökningar om till­

stånd att uppföra byggnad eller vidtaga annan åtgärd blir länsstyrelsen

nödsakad att i viss mån göra klart för sig, hur strandområdena lämpligen

böra användas. Länsstyrelsen måste också vid tillståndsprövningen be­

stämma, huruvida och var bebyggelse skall få komma till stånd inom strand­

områdena. För ändamålet torde ej sällan behöva göras undersökningar på

marken, vilka då kunna resultera i rekommendationer om det framtida ut­

nyttjandet av vissa fastigheter eller områden m. m. Man erhåller på så

sätt en slags informell detaljplanering i fråga om strandanvändningen.

För att rätt kunna sköta strandskyddet kan det emellertid därutöver

vara önskvärt för länsstyrelsen att — särskilt såvitt angår de mest utsatta

strandområdena — söka draga upp riktlinjer för hur den nödvändiga be­

byggelsen i stort lämpligen bör anordnas och hur utvecklingen i övrigt

lämpligen bör ske. Inom vissa strandområden kan det sålunda t. ex. vara

nödvändigt att tätbebyggelse släppes fram, inom andra områden är det

lämpligt med glesbebyggelse som är på visst sätt uppdragen från stranden,

och inom åter andra strandområden kanske kan medgivas att även tomt­

platser som gå ända ned till stranden få komma till stånd och bebyggas.

Om erforderlig ledning för sådana allmänna överväganden ej kan vinnas

genom översiktlig planering enligt byggnadslagen kan det bli nödvändigt

att en särskild inventering och översiktsplanering verkställes enbart för att

komma till rätta med strandproblemen. Denna inventering och översikts­

planering bör därvid — liksom även den mera i detalj gående planering

som kan behöva verkställas för att bedöma särskilda tillståndsansökningar

— bedrivas under helt fria former. Några bestämmelser om utställning,

granskning eller fastställelse av sådan översiktlig eller mera detaljerad

planläggning erfordras alltså ej. De resultat som man kommit till vid

strandplaneringen bli på intet sätt bindande för utvecklingen, men resulta­

ten kunna bli till god ledning vid länsstyrelsens tillståndsprövning m. m.

Ej minst den ökade kännedom i stort om de föreliggande faktiska förhål­

landena som förutsättes bli en följd särskilt av den översiktliga strandpla­

neringen torde ge ökad stadga åt tillståndsprövningen och större möjlighet

i övrigt att riktigt bedöma uppkommande strandproblem.

Strandutredningen framhåller, att länsstyrelserna vid lagens tillämpning

ha att verkställa en avvägning mellan olika intressen. Här­

om anföres i betänkandet:

Ett av dessa är allmänhetens intresse av att vissa strandområden bevaras

såsom rekreationsplatser, d. v. s. att allemansrättens utövning icke där in-

skränkes genom bebyggelse. I motsats härtill står markägarnas önskan att

kunna draga nytta av sin mark genom att bebygga den för egen räkning

eller sälja den såsom byggnadsmark samt intresset hos tomtköpare att för­

värva och bebygga strandtomter för fritidsändamål eller permanent

bosättning. Ur samhällets, eller det allmännas, synpunkt är det angeläget

20

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Härvid torde i synnerhet komma i fråga områden i sådan närhet av tät­

orterna att de lämpa sig för dagsutflykter för dessas befolkning. Andra om­

råden av intresse i detta sammanhang äro sådana som äro belägna invid

mera allmänt trafikerade kommunikationsleder och erbjuda lämpliga till­

fällen till raster och uppehåll. Områden, där man kan vänta en livligare be­

byggelse, böra naturligtvis särskilt beaktas. De hittills vunna erfarenheter­

na av den provisoriska lagens tillämpning visa att vidsträckta strandom­

råden utefter landets kuster, insjöar och vattendrag ansetts åtminstone för

närvarande icke vara i behov av skydd genom byggnadsförbud. Där kan

alltså bebyggelsen tills vidare utveckla sig fritt utan påverkan av strand-

lagstiftningen. Emellertid kan det mycket väl tänkas att även inom områ­

den, för vilka förordnande meddelats, viss bebyggelse kan tillåtas utan att

detta medför men för de allmänna intressena. Huruvida så kan ske beror

på omständigheterna i det särskilda fallet och avgöres vid den närmare

prövning som sker då tillstånd begäres. Bland annat inverkar härvid områ­

dets storlek. Innan en mera detaljerad inventering eller planering utförts

kan länsstyrelsen ha haft anledning att meddela förordnande för tämligen

stora områden inom vilka utrymme finnes för en reglerad bebyggelse. Be­

träffande djupet av områdena föreslås dock en viss spärr i lagen. Den be­

byggelse som sålunda kan tillåtas efter ansökan torde i regel böra förläggas

så att närmast stranden ett efter omständigheterna avpassat bälte hålles

öppet för allmänhetens vistande eller åtminstone för passage. På åtskilliga

platser torde dock fastighetsbildning och bebyggelse t. o. in. ända nere vid

stranden kunna medgivas, om ur markägare- eller tomtköparesynpunkt

starka skäl tala härför och de allmänna intressena icke otillbörligt efter­

sättas.

Den bebyggelse i närheten av stränderna som alltså kan uppkomma såväl

inom som utom områdena för länsstyrelsernas förordnanden kan vara av

såväl glesbebyggelses karaktär som mera koncentrerad. Ofta kan det vara

förmånligt att inom ett strandområde samla bebyggelsen till någon eller

några bestämda platser och låta återstoden förbli orörd. För en sådan an­

ordning kunna tala — utom önskemålet att bevara ett mera vidsträckt sam­

manhängande område såsom rekreationsplats för allmänheten — även sani­

tära skäl. Inom en samlad bebyggelse finnas möjligheter att vidtaga gemen­

samma åtgärder för vattenförsörjning och vidare för bortledande och rening

av avloppsvatten samt hämtning och kompostering av fast avfall.

Då det för länsstyrelserna gäller att avgöra vilka områden som böra

hållas fria från bebyggelse och hur stora dessa böra vara är det givetvis

nödvändigt att taga hänsyn icke blott till vad som omedelbart behövs utan

även till det framtida behovet. Att beräkna detta senare kan stundom möta

svårighet. För ändamålet kan det i vart fall inom de viktigaste områdena

befinnas önskvärt att närmare undersöka eu mångfald faktorer såsom tät­

orternas utvidgning och kommunikationernas utveckling. Enligt utredning­

ens mening bör dock icke alltför mycket tid spillas på mera ingående prog­

noser av detta slag utan man bör söka göra bedömningen av den väntade

utvecklingen på grundval av kända erfarenhetsrön och enkla schematiska

uppskattningar.

I enlighet med de riktlinjer, som förut antytts, har strandutredningen upp­

rättat förslag till särskild lagstiftning i ämnet, innefattande förslag till

lag om förbud mot bebyggelse m. m. inom vissa strandområden samt förslag

till kungörelse med tillämpningsföreskrifter till den föreslagna lagen.

En av strandutredningens ledamöter, lantbrukaren L. D. Casscl, har

avgivit ett särskilt yttrande. Han anför:

22

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

huvudstadgande, som utredningen uppdragit. Åtgärderna synas i allmänhet

ha vunnit förståelse från fastighetsägarnas sida; i flera fall ha förbuds-

områdena utlagts efter direkt samråd med dem.

Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att något som helst missnöje

med det av länsstyrelsen med stöd av den provisoriska lagen meddelade

byggnadsförbudet inom vissa strandområden icke försports och att ej heller

något försök gjorts att kringgå lagstiftningen. Länsstyrelsen säger sig därför

ha anledning antaga, att kommuner och markägare i länet hade förståelse

för de skäl, som motiverat lagstiftningen, och att de icke komme att mot­

sätta sig förbud, utfärdat med stöd av den föreslagna lagen, överlantmätaren

i länet bekräftar att, såvitt han av egen erfarenhet och med ledning av

lantmätarnas uppgifter kunde bedöma, några olägenheter av den provisoriska

strandlagen ej framträtt inom länet under den tid den varit gällande.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför:

Den tid de provisoriska förbuden varit gällande har icke varit tillräcklig

för att länsstyrelsen skulle kunna uttala någon uppfattning om verkningarna

av denna lagstiftning och av tillämpningen därav inom länet. Det må dock

anmärkas, att endast enstaka besvär förekommit trots det stora antalet för-

budsbeslut, och länsstyrelsen har icke haft att handlägga mer än ett par

ansökningar om dispens från förbuden. Även om en bidragande orsak härtill

varit den restriktiva regleringen av framför allt sommarstugebebyggelsen,

tror länsstyrelsen sig kunna uttala, att detta sammanhänger med det sätt,

på vilket förbudssträckorna här i länet uttagits. Länsstyrelsen har nämligen

i allmänhet icke utfärdat förbud för några större sammanhängande strand­

remsor utan efter samråd med lokalkunskapen plockat ut sådana noga

begränsade stycken av stranden, som med hänsyn till beskaffenhet, närbe­

lägenhet till väg o. s. v. särskilt lämpade sig som bad- och rekreationsplats

för allmänheten och icke ansågos bättre behövliga för annat ändamål. Re­

sultatet blev, att i Södermanlands län förbud kom att utfärdas till ett mycket

stort antal, eller icke mindre än 286. Av redogörelsen i betänkandet framgår

emellertid, att den sammanlagda längden av dessa förbudsområden icke i

förhållande till strändernas omfattning blev större utan snarare mindre än

förbudsområdena i län, där man i stället använt metoden att lägga under

förbud större sammanhängande områden.

Länsarkitekten i Östergötlands län uppger, att ett fåtal dispenser från

gällande förbud mot strandbebyggelse förekommit och att godtagbara lös­

ningar ernåtts på godvillighetens väg. Enär förståelse för behovet av strän­

dernas friläggande från bebyggelse kunde konstateras hos kommunala myn­

digheter och större markägare, torde enligt länsarkitektens mening i flertalet

fall genom sammanjämkning godtagbara fastighetsbildningar och bebyg­

gelse kunna komma att ernås. Givetvis komme fall att inträffa, där läget

kunde väntas bli tillspetsat och synpunkterna komme att brytas, men detta

syntes väsentligen komma att ske inom områden, där förhållandena kunde

ifrågasätta planläggning enligt byggnadslagen.

Länsstyrelsen i Kalmar lån framhåller, att den provisoriska lagen icke

medfört någon olägenhet, såvitt länsstyrelsen hade sig bekant. Tvärtom

kunde erfarenheterna av lagstiftningen betecknas såsom gynnsamma för

nämnda läns vidkommande. Några protester från markägare, som berördes

24

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

stämmelser i ämnet. — Samma inställning präglar de yttranden, som avgi­

vits av Göta hovrätt och skånska hovrätten. Sålunda anför Göta hovrätt:

De syften den föreslagna lagen avser att tillgodose äro mycket beaktans-

värda. Med den omfattning strandbebyggelsen tagit i närheten av tätorterna

föreligger ett starkt behov av åtgärder från det allmännas sida för att före­

bygga att den del av allmänheten, som icke äger eller disponerar mark vid

stränderna, kommer att utestängas från möjligheten att där idka bad och

friluftsliv. Såsom utredningen framhållit torde det icke vara tillfyllest att

staten eller kommunerna för ändamålet förvärvar lämpliga marker, utan be­

hovet av rekreationsplatser för allmänheten måste huvudsakligen tillgodo­

ses genom att de möjligheter utnyttjas som allemansrätten medger. De åt­

gärder som behövas synas alltså böra gå ut på att trygga utövningen av den­

na allemansrätt främst genom att leda och inskränka den fortsatta bebyggel­

sen av stränderna. Hovrätten är ense med utredningen att andra gällande

lagar än den provisoriska strandlagen icke erbjuda tillräckliga möjligheter

härtill. Ny lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens

förslag torde därför vara påkallad.

Skånska hovrätten yttrar:

Alt ett påtagligt behov föreligger att trygga tillgången på sammanhängan­

de strandområden med orörd natur såsom fritidsområden för dem som vilja

idka bad- och friluftsliv finner hovrätten klarlagt. Såsom utredningen fram­

hållit utgör uppförandet av byggnader å strandtomter den praktiskt mest

betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares sida, varigenom alle­

mansrättens utÖAming hindras och allmänhetens tillgång till strandområden

för friluftsliv inskränkes. Med hänsyn härtill måste det framstå såsom ett

betydelsefullt allmänt intresse att reglera bebyggelsen vid stränderna på så­

dant sätt att även andra än strandägarna beredas möjlighet att där erhålla

rekreation. Liksom utredningen anser hovrätten att den gällande lagstift­

ningen — frånsett den provisoriska strandlagen — icke erbjuder möjligheter

för det allmänna att på ett tillfredsställande sätt åstadkomma en dylik regle­

ring. Hovrätten tillstyrker därför, att särskilda bestämmelser om byggnads-

reglering, speciellt avpassade för strandförhållanden, tillskapas.

Även hovrätten för Västra Sverige anser, att de ämnen förslaget avser höra

ur det allmännas intressen regleras genom lagstiftning, och hovrätten för

Nedre Norrland finner likaledes behov föreligga av särskilt skydd för strän­

derna med hänsyn till dessas betydelse ur fritidssynpunkt.

Lantmåtareföreningen anför, att behovet av en strandlagstiftning nu torde

vara så allmänt erkänt att några särskilda motiv därför, icke behövde an­

föras.

Länsstgrelsen i Södermanlands län erinrar om att den uttalade sin an­

slutning till den provisoriska strandlagens syfte och tillägger, att uppfatt­

ningen om behovet av en dylik lagstiftning befästs hos länsstyrelsen under

förarbetena för lagens tillämpning inom länet. Överlantmätaren i länet gör

ett liknande uttalande och framhåller dessutom, att det efter numera vun­

nen erfarenhet torde kunna konstateras att byggnadslagen i sin nuvarande

utformning icke innehåller tillräckliga medel för strandskyddets ordnande,

i varje fall icke med den snabbhet som måste krävas. Även länsarkitekten

i Östergötlands län betonar, att de senaste två årens erfarenheter icke rub­

26

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

på denna kust kommer att kräva mera omfattande ingripanden än i all­

mänhet på andra kustområden.

Överlantmätaren i Skaraborgs län yttrar:

I sitt utlåtande över förslaget till provisorisk strandlag ansåg överlant­

mätaren på anförda skäl önskvärt, att en reglering av strandbebyggelsen

borde komma till stånd. Sannolikt är, att det icke går att helt lita till kom­

munala åtgöranden i fråga om anskaffande och ordnande av badplatser

eller till upplåtelser åt allmänheten på vissa statliga egendomar. Den av

strandutredningen verkställda undersökningen av vad kommunerna före­

tagit i dessa avseenden torde visa, att intresset är ojämnt och ej kan

anses ge en fullgod lösning av problemet. Genom dylika kommunala åtgär­

der skapas nämligen som regel endast vissa badpiatser eller tämligen be­

gränsade fritidsområden. Den tankegång, som ligger bakom det föreslagna

strandskyddet, att åt allmänheten bevara större sammanhängande strand­

områden helst orörd natur, där var och en har rätt att vistas med stöd av

allemansrätten, lär ej kunna tillmötesgås på annat sätt än genom strand­

reglering i lagstiftning. De regler, som finnas i byggnadslagen och som

kunna tänkas användbara för strandskydd, räcka icke till för syftemålet.

Ytterligare bestämmelser måste uppenbarligen till och strandutredningen

har enligt mitt förmenande förebragt tillräckliga skäl för detta.

Även länsstyrelserna i Blekinge, Värmlands, Kopparbergs och Norrbottens

län ha uttryckligen uttalat, att särskilda bestämmelser är motiverade i

syfte att skydda stränderna mot en ur friluftslivets synpunkt icke önsk­

värd bebyggelse. I samband härmed har länsstyrelsen i Kopparbergs län

framhållit att denna uppfattning i stor utsträckning torde delas av de kom­

munala myndigheterna och befolkningen i länet.

Bland de remissinstanser som uttryckligen bekräftat behovet av särskilda

lagbestämmelser i ämnet märkes även statens fritidsnämnd, som anför:

Genom tidigare verkställda utredningar och i samband därmed gjorda in­

venteringar av områden ägnade för uppehåll under fritiden har framkom­

mit ett starkt krav att trygga tillgången till lämpliga platser för sådant uppe­

håll just vid stränderna. Nämnden har i sin verksamhet iakttagit, hur avse­

värda strandområden — i synnerhet i närheten av större städer och tätt­

bebyggda samhällen — exploaterats och styckats till tomter, som därefter

övergått i enskild ägo. Stora svårigheter ha därvid inträtt för allmänheten

att komma fram till strand inom rimligt avstånd från bostadsorten, och de

områden, som kommuner, föreningar och andra sammanslutningar lyckats

förvärva, ha icke varit tillräckliga för att bereda allmänheten nödvändiga

rekreationsplatser. Enligt nämndens uppfattning är det därför värdefullt, att

eu reglering av strandbebyggelsen kommer till stånd för att därigenom så­

vitt möjligt måtte såsom rekreationsplatser åt allmänheten bevaras ur fri-

luftssynpunkt värdefulla strandområden.

Den lagstiftning, som för närvarande kan tillämpas, då det gäller att reg­

lera jorddelning och bebyggelse vid stränderna, synes icke vara tillfyllest.

Med den ökade betydelse friluftslivet under senare tid fått för allt större

delar av vårt folk, är det även nödvändigt att säkerställa möjligheterna för

ett friluftsliv i en omgivning, som förmår skänka vederkvickande natur­

intryck. Den föreslagna lagstiftningens grundtanke i angivna syfte •— lik­

som även den provisoriska lagstiftningens —- synes under föreliggande om­

ständigheter väl motsvara kravet på ändamålsenliga områden för friluftsliv.

Kungl. Maj:ts proposition n<r 187.

27

Stadsförbundet åberopar, att dess styrelse år 1938 uttalade sin princi­

piella anslutning till fritidsutredningens då föreliggande förslag, och till­

lägger att utvecklingen sedan nämnda år enligt styrelsens bestämda upp­

fattning ytterligare understrukit nödvändigheten av en reglering, som säker­

ställde ett effektivt strandskydd.

Svenska turistföreningen anför:

Friluftslivet vid och på stränderna har — särskilt sommartid — sin stora

betydelse, och de flesta människor, vare sig de är bosatta på landet eller

i staden, har under sommarens fritid sin största dragning till stranden för

bad och vederkvickelse.

Strandens dragningskraft har också gjort, att allt flera sökt mark vid

stränderna för att där bygga sin sommarbostad, och för många markägare

har det därigenom blivit av stor ekonomisk betydelse att sälja strandtomter.

Då de flesta människor ej kan bli ägare till strandtomt utan hänvisas till

tillfälliga besök på stranden, har det blivit en samhällets angelägenhet att

bereda möjlighet för sådana besök. Det föreslagna byggnadsförbudet för

vissa strandområden skulle medverka till att bevara möjligheten för den

icke strandägande befolkningen att vistas på strandområden enligt veder­

tagen »allemansrätt» och att denna del av befolkningen ej genom uppkoms­

ten av tomtmark eller andra åtgärder utestänges från hittills tillgängliga

stränder.

Svenska turistföreningen med sitt djupa intresse för friluftslivets former

och villkor hälsar med glädje en lagstiftning, som avser att underlätta fri­

luftsliv för stora grupper av Sveriges folk.

I några yttranden behandlas mera ingående den av utredningen diskute­

rade frågan, huruvida det i byggnadslagen upptagna generalplan e-

institutet kan anses innefatta ett tillräckligt underlag för en sådan reg­

lering av strandbebyggelsen som utredningen åsyftar. Sålunda anför läns­

arkitekten i Stockholms län:

Generalplaneinstitutet i byggnadslagen medger möjligheter att förhindra

bebyggelse på sådana områden, som man ur allmän synpunkt önskar hålla

fria från bebyggelse. Svårigheter torde emellertid föreligga för små kommu­

ner exempelvis skärgårdskommunerna att komma till rätta med de ersätt­

ningsfrågor, som uppstå när inom kommunerna från bebyggelse friläggas

långa stränder avsedda för en större befolkning, exempelvis Storstockholms.

Lösningen torde kunna nås regionplanevägen och ersättningarna böra drab­

ba den stora kommunen, Stockholm, med omgivande kommuner eller region­

kommunen, när frågan om detta organ kan nå sin lösning. Svårigheten att

få fram tillräckliga strandområden synes emellertid så stor i vissa fall, att

man måste överväga möjligheter att på andra vägar snabbare och mera ra­

tionellt skydda stränderna från bebyggelse, där dessa äro behövliga för bad-

och friluftsliv och den rekreation tillgången till dessa kan innebära. Sär­

skilt må tidsfaktorns betydelse understrykas. Det gångna årets undersök­

ningar vid länsarkitektkontoret för att få fram lämpliga strandområden och

fastighetsutredningar i samband härmed ha visat sig synnerligen tidskrä­

vande. Skall man härjämte inordna resultatet i generalplaner, vilka sedan

rutinmässigt skola behandlas och fastställas synes tidsutdräkten så stor att

farhågor uppstå om icke under denna tid fastighetsbildning och bebyggelse

kan försvåra en slutlig lösning.

Länsstyrelsen kan visserligen genom föreskrifterna i § 101 och 102 i bygg­

nadslagen meddela förbud som skyddar mot bebyggelse under den tid, som

28

Kungl. DIaj:ts proposition nr 187.

krävs för upprättande och fastställande av generalplan, 5 år eller mera. Men

i fråga om fastställelse av områden, som ej få användas för enskilt byggan­

de kräves kommunens medverkan innebärande en icke oväsentlig osäkerhet.

Vägen kan kanske betecknas som framkomlig om också obekväm. En sär­

skild lag skulle snabbare kunna föra till målet.

Länsarkitekten tillstyrker därför det föreliggande förslaget.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att en komplettering av gällande lag­

stiftning erfordras för att effektivt förebygga ett ur friluftslivets synpunkter

icke önskvärt utnyttjande av strandområdena. Även om det i och för sig skulle

vara möjligt att genom planläggning enligt byggnadslagen — närmast ge­

nom användande av institutet fastställd generalplan — i förevarande avse

ende reglera strandbebyggelsen, syntes det länsstyrelsen uppenbart, att

nämnda metod vore alltför omständlig för att lämpligen komma till använd­

ning för vinnande av eu dylik reglering. Det sagda torde enligt länsstyrel­

sen obetingat gälla, där planläggning ej påkallades av andra skäl. Men även

i andra fall skulle förfaringssättet merendels vara mindre ändamålsenligt,

särskilt med hänsyn till den därmed förbundna avsevärda tidsutdräkten.

Även överlantmätaren i Kronobergs län — som understryker det mycket

stora samhällsintresset av att frågan om en reglering av bebyggelsen på de

ur friluftssynpunkt värdefulla strandområdena blir löst på ett lämpligt sätt

uttalar att syftemålet torde kunna vinnas enklare och framför allt snab­

bare med en särskild strandlag än med utnyttjande av generalplaneinstitutet.

Några remissinstanser ställa sig emellertid tveksamma till riktigheten av

detta resonemang. I en inom länsstyrelsen i Västmanlands län upprättad pro­

memoria, vilken åberopas av länsstyrelsen såsom dess eget yttrande, heter

det sålunda:

Även om det behov av lagbestämmelser på området, som redan konstate­

rats, alltjämt kan anses föreligga, måste man dock fråga sig, om för detta

ändamål en speciell lagstiftning är behövlig till skydd för de strandområden,

som kunna vara behövliga för att åt ett större antal människor trygga möj­

ligheten till bad och friluftsliv vid vatten, eller om icke detta behov kunde

tänkas bliva tillgodosett genom tillämpning av redan befintliga lagbestäm­

melser, i första hand då de i den nu gällande byggnadslagstiftningen. Om

denna sistnämnda väg är framkomlig, synes den hava bort undersökas, och

den mera begränsade lagstiftningen anstå, till dess en sådan visat sig ound­

gängligen nödvändig. Strandutredningen synes själv icke hava varit främ­

mande för en sådan lösning av frågan, då den, på sätt framgår av uttalandet

å s. 93 i betänkandet, varit medveten om, att det i och för sig är möjligt

att genom planläggning enligt byggnadslagen anordna en reglering av strand­

bebyggelsen i syfte att tillgodose allmänhetens behov av fritidsområden,

samt att det planinstitut, som kunde användas för en sådan reglering, såvitt

avser glesbebyggelse, vore en fastställd generalplan. Utredningen har även

i detta sammanhang framhållit, att det i vissa fall kunde vara lämpligare

att upprätta en generalplan, i vilken strandområdena unaantoges från be­

byggelse, än att utfärda förbud enligt strandlagen. Byggnadslagens planbe­

stämmelser och det nu föreslagna regleringsförfarandet med särskilda

strandförbud finge därför enligt strandutredningens egen uppfattning anses

såsom alternativa. Strandutredningen har dock erinrat om, att planläggning

vore ett omständligt, tidskrävande och kostsamt medel att vinna en bebyg­

30

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

lionsmöjligheten och i övrigt använda sig av de utvägar, som gällande lag­

stiftning medgåve. Förbundet har därför avstyrkt det framlagda förslaget.

Fastighetsägareförbundet yttrar:

Huvudsyftet med ifrågavarande lagstiftning — att i största utsträckning

hålla våra stränder fria från bebyggelse, så att även den icke strandägande

befolkningen beredes tillfälle till bad och friluftsliv — är ur social synpunkt

beaktansvärt. Men lika litet nu som för två år sedan vid tillkomsten av den

provisoriska strandlagstiftningen hava övertygande skäl förebragts för att

en särskild lagstiftning skulle vara nödvändig för att uppnå ifrågavarande

syfte. Strandbebyggelsen kan enligt förbundets mening på ett tillfredsstäl­

lande sätt regleras genom byggnadslagens stadganden, främst dem som avse

generalplan samt byggnadsförbud enligt 86 och 122 §§. Jorddelningslagens

bestämmelser i 19 kap. angående avstyckning kan dessutom — vilket synes

ha förbigått utredningen -— öppna möjligheter för myndigheterna att i sam­

band med avstyckningsförrättningar inom strandområden beakta de syften,

vilka nu ifrågavarande lagstiftning avser att fullfölja. Det är också att för­

vänta, att ett genomförande av lagstiftningen kommer att minska kommu­

nernas intresse av att genom förvärv av markområden bereda friluftsreser-

vat för invånarna, ett förfarande som enligt förbundets uppfattning är det

principiellt riktiga för att underlätta möjligheterna till friluftsliv vid strän­

derna.

Även skogsägareförbundet anser, att de syften man vill ernå med en sär­

skild strandlag kunna på ett tillfredsställande sätt tillgodoses inom den nu­

varande byggnadslagstiftningens ram i förening med positiva åtgärder från

kommunernas sida för anordnande av fritidsområden på mark, som äges

eller disponeras av kommunerna. Förbundet yttrar:

Skogsägareförbundet anser, att inom områden i omedelbar närhet av tät­

orter behov kan föreligga att reservera lämpliga strandområden för allmän­

hetens friluftsliv. Det bör emellertid i första hand vara en kommunernas an­

gelägenhet att å egen mark eller å mark, som vid behov förvärvas för ända­

målet, avsätta och upplåta lämpliga strandområden för nämnda syften. I

den mån detta på grund av lokala förhållanden icke kan ske, torde general­

planinstitutet mycket väl kunna användas för behövlig reglering av bebyg­

gelsen inom strandområdena. Inom områden, som ligga närmast tätorterna,

torde sålunda något behov av en speciell lagstiftning för strandbebyggelsen

icke föreligga.

Icke heller beträffande områden på större avstånd från bebyggelsecentra

föreligger enligt förbundets mening något så allmänt behov av en bebyggel-

sereglering, att en särskild lagstiftning är påkallad. Men jämväl inom dessa

yttre områden torde det stundom vara lämpligt, att kommunerna å egen

mark eller å mark, vartill nyttjanderätt förvärvats, anordna och upplåta spe­

ciella fritids- och campingområden. Skulle förhållandena bli sådana, att risk

föreligger, att den spontana glesbebyggelsen i någon ort tar så stora propor­

tioner, att tillgången till behövliga fritidsområden blir knapp, torde även

inom sådana orter generalplan kunna på kommunalt initiativ upprättas för

glesbebyggelsens reglering.

Sedan härmed remissinstansernas inställning till frågan om behovet av

en lagstiftning redovisats, övergår jag till att återgiva yttrandenas innehåll

rörande riktlinjerna för en lagstiftning till stränder­

32

Iiungl. Maj:ts proposition nr 187.

dan i dess yttrande över förslaget till provisorisk strandlag därom, att det

intresse, som den ifrågasatta lagstiftningen skall tillgodose, icke minst är av

betydelse för landsbygdens folk, som har ett starkt behov av och i allmän­

het livligt uppskattar möjligheten till att utan att färdas allt för långa vägar

få tillgång till utflyktsplatser vid våra kuster och större sjöar. Den rekreation

och det intryck av naturskönhet, som därvidlag kan erhållas, är — anförde

länsstyrelsen — ett icke oväsentligt bidrag till trivseln på landsbygden. I

enlighet med denna uppfattning anser länsstyrelsen, att man vid genomfö­

rande av den ifrågasatta regleringen bör ha dessa landsbygdsintressen lika

väl i ögonsikte som tätortsbefolkningens önskemål.

Ett auktoritativt uttryck för reaktionen i lantmätarkretsar återfinnes i

det yttrande, som avgivits av Sveriges lantmätareförening. Där anföres, att

en lagstiftning, som skall innebära ett skydd för allemansrättens utövning

och samtidigt inskränka markägarnas möjlighet att förfoga över sin mark,

berör många känsliga avvägningsproblem men att det förefölle, som om

strandutredningen bemästrat svårigheterna och funnit en form för lag­

stiftningen, som i stort sett kunde tillfredsställa såväl friluftsintresset som

markägaresynpunkterna, överlantmätaren i Örebro län fäller det omdömet,

att strandutredningens förslag syntes vara i stort sett ändamålsenligt, en­

kelt och lämpligt avvägt med hänsyn till såväl fritids- som jordägareintres­

sen, ehuru i några punkter invändningar syntes motiverade. Överlantmäta­

ren i Norrbottens län anför, att förslaget liksom den provisoriska strand-

lagen byggde på ett skydd för allemansrättens utövning i första hand ge­

nom kontroll av nybebyggelse in. m. inom vissa av länsstyrelsen utvalda

områden och tillägger att han, som ansåge denna anordning vara den

lämpligaste, i princip tillstyrkte förslaget. Överlantmätaren i Jämtlands län,

yttrar, att han med hänsyn till de klarläggande uttalanden angående de

föreslagna bestämmelsernas avsedda innebörd, som funnes i betänkandet,

ej hade något att erinra mot lagförslaget.

Svenska landskommunernas förbund har i princip tillstyrkt förslaget;

vice ordföranden, godsägaren Gustaf Nilsson i Göingegården, har dock varit

skiljaktig och avstyrkt förslaget, enär han ansett en särskild lagstiftning

i ämnet icke vara av behovet påkallad. Förslaget tillstyrkes i stort sett

även av landsorganisationen i Sverige och turistföreningen.

I några av yttrandena har, såsom redan antytts, frågan om naturskyd­

dets roll närmare berörts. Sålunda beklagar länsarkitekten i Östergöt­

lands län, att den med hänsyn till landskapsbildens bevarande olämpliga

bebyggelsen och tomtplatsbildningen, som förekomme på utskjutande ud­

dar och högre markområden och vilken det syntes svårt att komma till rätta

med, ej berörts av utredningen. Samfundet för hembggdsvård, som anser

den planerade lagstiftningen vara av den allra största betydelse, föreslår

att byggnadsförbud skall kunna meddelas jämväl i syfte att skydda naturen.

Även svenska naturskyddsföreningen har understrukit, att strandbebyggel­

sens reglering borde ske även med landskapsvården för ögonen. I detta sam­

manhang må vidare nämnas att även länsstyrelsen i Kronobergs län ansett

att i den mån strandbebyggelse medgåves, denna borde regleras så att strän-

Kungl. Maj:ts proposition nr J87.

33

dernas skönhetsvärden i möjligaste mån bevarades. I samma fråga uttalar

statens fritidsnämnd följande:

Att genom den planerade lagstiftningen allmänhetens bästa får träda i

förgrunden och att allemansrätten sålunda icke inskränkes invid våra ännu

orörda stränder är från nämndens synpunkt väsentligt. Det står även klart,

att syftet med regleringen är socialt och att icke enbart estetiska eller eljest

kulturella synpunkter kunna få bliva avgörande vid reglering av bebyggelse

inom ett visst strandområde. Vid närmare granskning av de åtgärder, som

på grund av den provisoriska lagstiftningen i frågan vidtagits genom en

del länsstyrelsers försorg, har nämnden emellertid med tillfredsställelse kun­

nat konstatera, att hänsyn tagits även till estetiska synpunkter. Då enligt

nämndens uppfattning här ifrågavarande lagstiftning icke föreslagits

väsentligen för att trygga befolkningens tillgång till friluftsbad eller för att

tillskapa särskilda rekreationsplatser åt allmänheten, är det enligt nämn­

dens mening betydelsefullt, att inom stränderna bevaras möjligheter till triv­

sel liksom att där jämväl tillvaratages landskapets skönhet. Denna ram för

friluftslivet är väsentlig, och utan denna blir friluftslivet icke den andliga

och kroppsliga vederkvickelse, som är utmärkande för detsamma. Förhopp­

ningen från nämndens sida är därför, att kravet att åt allmänheten trygga

platser för bad och friluftsliv på ett klokt sätt kombineras med önskemålen

att härvid bör beaktas även betydelsen av estetiska och allmänt kulturella

intressen för allmänhetens friluftsliv. Helt naturligt är det därtill väsentligt,

att all hänsyn tages till markägarnas intressen, så att dessa åsamkas minsta

möjliga intrång på grund av denna lagstiftnings tillkomst.

I detta sammanhang vill nämnden särskilt betona nödvändigheten av att

kommuner, föreningar och andra sammanslutningar jämväl i framtiden

vidtaga åtgärder för att ordna bad och särskilda fritidsområden. Kravet på

dylika åtgärder är på intet sätt tillfredsställt genom byggnadsförbud inom

vissa strandområden i enlighet med den föreslagna lagstiftningen.

Efter att nu ha återgivit dessa mera allmänt positiva omdömen om rikt­

linjerna i strandutredningens förslag övergår jag till att redovisa de ytt­

randen, i vilka själva huvudsyftet med lagförslaget — nämligen att beva­

ra allemansrätten inom områden där denna för närvarande kan ut­

övas — närmare beröres. Härvid må till en början nämnas, att Svea hov­

rätt betonat vikten av att lagstiftning i ämnet ej finge verkningar, som in­

skränkte markägares rätt att råda över sin mark utöver vad den för när­

varande erkända allemansrätten föranledde. Huruvida sådana verkningar

skulle kunna undvikas torde framför allt — fortsätter hovrätten — bli be­

roende av den anda, vari reglerna tillämpades. Visserligen medgåve för­

slaget en diskretionär prövning, men då denna anförtrotts åt länsstyrelser­

na, kunde förväntas att de ingripanden, som komme till stånd med stöd av

lagen, icke skulle falla utom ramen för vad som åsyftats. I belysning av

vad sålunda anförts hade hovrätten icke funnit anledning att framställa

erinringar mot huvudgrunderna i förslaget. Lantmäteristijrelsen yttrar i

detta avseende:

Det nu föreliggande förslaget avser liksom den provisoriska strandlagen

att så långt detta är nödvändigt och möjligt åt allmänheten för friluftsända-

mål bevara sådana strandområden, till vilka den redan äger tillgång på

grund av allemansrätten. Utredningen har icke syftat till att öppna nya

möjligheter för allmänhetens friluftsliv och har därför icke ansett nödvän-

!S liihang till riksdagens protokoll 1952. t samt. Nr 187.

34

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

digt att reglera eller utvidga allemansrätten. Lantinäteristyrelsen delar ut­

redningens uppfattning rörande denna målsättning. Det torde emellertid icke

vara osannolikt, att personer som idka friluftsliv eller lokala sammanslut­

ningar av sådana personer vid sin kontakt med jordägarna ibland komma

att åberopa strandlagen såsom stöd för en utvidgad allemansrätt. Dylika

missförstånd voro talrika i samband med tillkomsten av den provisoriska

lagen. Styrelsen anser därför att det vore värdefullt om det i den nya lagen

infördes en erinran av innehåll, att vad i lagen stadgas icke i och för sig

medför någon utvidgning av alle mans rätt att färdas över eller eljest uppe­

hålla sig å annans område. Genom en dylik bestämmelse skulle lagens verk­

liga innebörd bättre framträda för allmänheten.

Överlantmätaren i Stockholms län, vilken såsom tidigare angivits ställt

sig avvisande till lagförslaget, är inne på en liknande linje och anför:

Allemansrätten uppges kunna ha stöd i mellan raderna, utom annat, 24 kap.

4 § strafflagen, där tagande av olovlig väg förbjudes över tomt eller plante­

ring eller över annan äga som kan skadas därav. Med utgång härifrån skulle

alltså en förutsättning för allemansrätt att beträda annans äga vara att ägan

ej kan skadas därav. Faran för att sådan skada kan uppkomma får ej under­

skattas då det gäller sådan allemansrätt som avses med strandlagstiftning­

en. Här är det nämligen ej fråga om någon enstaka persons mer eller mindre

tillfälliga beträdande av annans mark utan saken gäller mera långvarigt

vistande där. Även om man kanske i allmänhet ej behöver räkna med en

formlig invasion av besökande kan det dock ofta komma att röra sig om

samtidigt besök av ett flertal människor. Dessa besök komma också huvud­

sakligen att äga rum under den för marken och vad därpå växer och i öv­

rigt finnes mest ömtåliga årstiden. En direkt erinran om den restriktion i

utövandet av allemansrätten som ligger i skaderisken vore därför på sin

plats i den föreslagna lagen eller i tillämpningskungörelsen.

Även lantbruksförbundet betonar riskerna av att allemansrätten inom de

av lagen skyddade strandområdena kommer att utövas orimligt hårt ur

markägarens synpunkt. Förbundet anför:

Det finnes anledning antaga att utövandet av allemansrätten på sina stäl­

len kan ske i sådan omfattning, att markägaren får vidkännas ett intrång,

som är oerhört mycket större än vad denna rätt i princip medger. Kommu­

nerna ha viss skyldighet att främja sina innevånares friluftsliv och detta sker

ofta genom att tle anlägga kommunala friluftsbad, lägerplatser o. dyl., dit

särskilda kommunikationer ordnas. Om utredningens förslag upphöjes till

lag, torde det te sig helt naturligt för kommunerna att ordna lägerplatser i

anslutning till enligt strandlagen fria stränder. Dessa bli då nyttjade i en

utsträckning, som överskrider vad allemansrätten tillåter och strandlagstift­

ningen avser. Markägaren skulle icke äga rätt till ersättning för detta in­

trång och synes sakna möjlighet att skydda sig däremot. Förbundet har icke

funnit att utredningen observerat möjligheten av att allemansrätten på detta

eller andra sätt missbrukas eller utnyttjas så intensivt, att den i själva ver­

ket överskrides.

I detta sammanhang må nämnas att ett par remissinstanser ifrågasatt,

huruvida icke med förslagets vidare behandling borde få anstå i avbidan på

allemansrättens reglering och om ej den provisoriska lagens giltighetstid i

anslutning därtill borde förlängas. Detta är fallet med länsstyrelserna i Ös­

tergötlands och Jämtlands län. Länsstyrelsen i Östergötlands län motiverar

sin ståndpunkt på följande sätt:

36

Kungl. Maj:ts pronosition nr 187.

ningshus i utkanterna av en tomtplats skulle nämligen denna kunna utvid­

gas till områden, där allmänheten nu äger färdas och vistas. Denna utred­

ningens ståndpunkt har kritiserats av några remissinstanser, som gjort gäl­

lande att utredningen därmed i ett viktigt hänseende gått längre än vad den

principiella utgångspunkten — allemansrättens bevarande — motiverade.

En av dessa instanser, lagberedningen, anför sålunda att det dock väl kunde

förekomma fall, då allemansrätt till området på grund av bestämmelserna

i 24 kap. 4 § strafflagen vore helt utesluten. Dessa fall, då alltså tomt och

plantering eller eljest åker eller andra ägor, vilka sommartiden kunde ska­

das genom beträdande, utfyllde fastighetens hela strand, torde i själva ver­

ket — anför lagberedningen — utgöra eu ganska stor grupp. Ur allemans-

rättslig synpunkt saknade i sådana fall förbudet all betydelse, men man

kunde icke bortse från den belastning som därigenom komine att åvila fastig­

heten.

Även lantbruksförbundet kritiserar utredningens resonemang i denna del

och anför:

Strandutredningen synes i sin motivering vilja nå fram till påståendet

att den föreslagna lagstiftningen ej nämnvärt avviker från gällande rätts­

principer. Utredningen hänvisar till allemansrättens sedvanerättsliga in­

skränkning i jordägarens förfogandefrihet samt till ett antal uppräknade

legala inskränkningar däri. Utredningens förslag utvidgar emellertid alle­

mansrätten. Nu ger densamma vika för äganderätten, men enligt utredning­

en skall förhållandet i princip bli det omvända inom de av strandlagen drab­

bade områdena. Utredningens förslag kommer därutöver att beröra »tom­

ter», där allemansrätten för närvarande ej får utövas (betänkandet s. 74).

Detta går utöver vad utredningen själv anför om att rekreationsbehovet

måste tillgodoses — utöver genom det allmännas markförvärv — »på sam­

ma sätt som hittills, nämligen genom att utnyttja de möjligheter allemans­

rätten medger» (betänkandet s. 67).

Fastighetsbildningssakkunniga anse, att strandutredningen i sin nu berör­

da strävan att hindra ett kringgående av meddelade förordnanden drivit kra­

vet på fullt effektivt strandskydd längre än som vore erforderligt och skä­

ligt. Risken för att, om »tomter» undantoges från reglering, denna skulle

kringgås i nämnvärd utsträckning torde enligt de sakkunnigas mening ej

vara så stor att den uppvägde de olägenheter för markägarna, som skulle or­

sakas av regleringen. En ledamot, byråchefen Lundgren, har dock reserverat

sig i denna del till förmån för strandutredningens ståndpunkt och därvid

anfört, att det numera icke vore en ovanlig företeelse att en fastighetsägare

uppförde sommarstugor för uthyrning på sin mark och att det torde kunna

uppvisas talrika exempel på olämplig lokalisering av dylik bebyggelse. Det

syntes reservanten bl. a. därför önskvärt, att länsstyrelsen bereddes möjlig­

het att med stöd av strandlagen förhindra tillkomsten av uppenbart olämp­

ligt placerad bebyggelse på redan förut bebyggda fastigheter.

I övrigt har den nu diskuterade frågan berörts endast av länsstyrelsen i

Västerbottens län och av lantmäteristyrelsen. Sålunda anför länsstyrelsen i

nämnda län, att den icke bestrede det berättigade i strandutredningens

38

Kungl. Mai:ts proposition nr 187.

Jag förstår väl de sakkunnigas skäl att föreslå att avstyckade och för­

sålda men icke bebyggda bostadsfastigheter undantagas från förbud mot

bebyggelse. Inom åtskilliga av landets ur fritidssynpunkt betydelsefulla

strandområden torde emellertid antalet redan färdigbildade men icke be­

byggda fastigheter vara avsevärt. Det är icke alltid så lätt att avgöra, om de

förvärvats för bostadsändamål — de kunna utgöras av avsöndrade lägen­

heter, vid skifte utbrutna mindre ägolotter, »rester» av exploateringsfastig-

heter, »ödetorp», där byggnaderna rivits eller brunnit ned, o. dyl. — och de

kunna ha vandrat genom många ägares händer under tidernas lopp. Jag

anser sålunda att det torde bli svårt att i praktiken avgränsa den grupp fas­

tigheter de sakkunniga närmast haft i sikte. Härtill kommer att huvudsyftet

med att inbegripa dessa fastigheter under strandlagstiftningen, såvitt jag

förstått strandutredningen rätt, icke varit att förhindra, att de bebyggas utan

att medverka till en placering av den tillämnade bebyggelsen, som icke onö­

digtvis inkräktar på de allmänna strandintressena men som ändock fram­

står som antagbar för fastighetsägaren. Erfarenheterna av den provisoriska

strandlagen bestyrka även enligt min mening, att länsstyrelserna torde kom­

ma att behandla dessa grannlaga ärenden med tillbörlig hänsyn till fastig­

hetsägarnas intressen. På grund av vad som anförts har jag icke funnit an­

ledning till erinran mot strandutredningens ståndpunkt i här berörda avse­

enden.

Innan jag härefter övergår till att redogöra för de yttranden, i vilka ifrå-

gasätles om ej lagstiftningen borde byggas upp på ett annat sätt än strand-

utredningen föreslagit, vill jag redovisa vissa under remissbehandlingen

gjorda uttalanden om angelägenheten av att lagstiftningen tillämpas var­

samt. Sålunda framhåller hovrätten för Övre Norrland, att därest det före­

liggande lagförslaget upphöjdes till lag, det vore synnerligen angeläget att

vid tillämpningen av lagens 1 § verkställa en noggrann avvägning mellan å

ena sidan allmänhetens intresse av att vissa strandområden bevaras såsom

allmänna rekreationsplatser samt å andra sidan markägarens önskan att

kunna draga nytta av sin mark genom att bebygga den för egen räkning eller

sälja den som byggnadsmark. Det sätt, varpå länsstyrelserna komme att ut­

öva sina i lagen lämnade befogenheter, torde för våda befolkningsskikt bli

utslagsgivande för det sätt varpå lagstiftningen komme att bedömas. Även

fastiglietsbildningssakkunniga framhålla, att försiktighet synes böra iakt­

tagas vid tillämpningen av den föreslagna lagen. När det gällde att bestäm­

ma bredden på område, som skulle avses med förordnande enligt lagen, tor­

de sålunda särskilt böra tillses att möjligheterna till sommarstugebebyggelse

: närheten av vatten ej onödigtvis försvårades. Även överlantmätaren i Mal­

möhus län — vilken fäller det slutomdömet, att syftet med lagen komme

att nås i stor utsträckning — betonar att lagens verkningsgrad väsentligt

vore beroende av att hithörande frågor handhades med gott omdöme och

smidig anpassning.

Vad härefter beträffar de yttranden, i vilka ifrågasatts om icke

en lagstiftning i ämnet tekniskt borde läggas upp

efter andra linjer än vad strandutredningen gjort, må till en bör­

40

Kungl. l\Iaj:ts proposition nr 187.

utginge — eller om han i stället omedelbart sökte dispens från ett bygg-

nadsförbud enligt strandlagen, i vilket senare fall ersättning i händelse av

avslag skulle utgå. Sammanfattningsvis anför distriktslantmätaren Lund­

ström :

Enligt min uppfattning borde det övervägas att uppbygga strandskyddet

genom ett generellt förordnande att inom strandremsa av viss angiven

bredd, t. ex. 60 meter, nybyggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens

tillstånd. Från förordnandet skulle undantagas alla redan färdigbildade och

för sig upplåtna fastigheter under viss angiven arealgräns, t. ex. ett hektar.

Förordnandet skulle givetvis ej gälla planlagda områden och ej heller

vara tillämpligt beträffande byggnader, som avses för försvaret, jordbruket,

fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Förordnandet skulle

i första hand gälla stränderna vid havet och de stora sjöarna men skulle

genom länsstyrelsens beslut kunna utsträckas att avse andra stränder.

Länsstyrelsen skulle ha att bifalla sådana ansökningar om byggnadstill­

stånd som beröra stränder, vilka uppenbart ej ha intresse ur allemans-

rättslig synpunkt.

Om strandskyddet konstruerades på här skisserat sätt, synes intrånget

i de enskilda markägarnas rätt bli så obetydligt, att någon ersättning till

dem ej skulle behöva ifrågakomma. För ägarna av de större fastigheter, som

komme att beröras av förordnandet, skulle det icke bli till nämnvärd olä­

genhet att bebyggelsen hölles tillbaka något från själva stranden. Såsom

strandutredningen framhållit möjliggöres härigenom i stället en för jord­

ägarna fördelaktigare exploatering av innanför liggande mark.

Givetvis skulle ett strandskydd efter dessa linjer ej vara tillfyllest för att

trygga allemansrätten i alla situationer. Om det emellertid kompletterades

med kommunala förvärv av områden som ha särskilt värde ur friluftssyn-

punkt, torde det i stort sett komma att visa sig tillräckligt.

Tanken att belägga alla stränder till viss lämplig bredd med byggnads-

förbud har icke framförts i något annat yttrande. Jag vill emellertid i detta

sammanhang återgiva ett uttalande av överlantmätarcn i Uppsala län, som

anför:

Effekten kan synas bli fullständig om alla stränder till lämplig bredd

belädes med förbud. Mot en sådan metod talar bl. a. att övervakningen

torde bli svårare än om endast vissa områden uttagas. Vidare skulle dispens­

ärendena onödigt belasta både allmänhet och prövande myndigheter, var­

jämte ersättningsfrågorna måste bli svårlösta. Mot metoden med särskilda

förbudsområden talar att det för vederbörande myndigheter är ett mycket

grannlaga och omständligt värv att välja ut områdena samt att begränsa

och beskriva dem så att tveksamhet om deras omfattning ej behöver råda

varken hos allmänheten eller de övervakande organen.

De hittillsvarande erfarenheterna från Uppsala län synas mig avgjort

tala för att metoden med särskilda förbudsområden, som utformats redan

i den provisoriska strandlagen, är att föredraga.

Överlantmätaren i Gotlands län hör till förslagets motståndare. Han an-

föi:

Enligt min mening kan strandskyddet upprätthållas effektivt utan en

definitiv strandlag. Detta bör kunna ske enligt följande huvudlinjer:

42

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

vis att ingripande kan ske snabbt och utan onödig omgång. Nödvändiga

föreskrifter till kontroll av bebyggelsen synas lämpligen kunna meddelas

i form av eller i anslutning till utomplansbestämmelser, ett institut som

kan användas såväl för stad som på landet. Dylika bestämmelser kunna

göras summariska men samtidigt effektiva. Någon sådan begränsning till

ett 300 meter brett bälte som avses i 1 § andra stycket av förslaget kan

svårligen vara nödvändig. Om man så vill, kunna naturligtvis vissa mera

detaljerade anvisningar av mindre förbindande natur meddelas i byggnads­

stadgan. I detta sammanhang vill föreningen framhålla, att ett behov finnes

av ett enkelt planinstitut t. ex. för smärre öar och stränder i skärgården,

där man ej kan tala om att tätbebyggelse förväntas. Det gamla, numera

avskaffade institutet avstyekningsplan hade där en funktion att fylla. Med

utomplansbestämmelser kan man dock komma ett stycke på väg.

I anledning av naturskyddsföreningens uttalande om utomplansbe-

stämmelsernas användbarhet i byggnadsreglerande syfte inom strand­

områden må här återgivas några andra under remissbehandlingen gjorda ut­

talanden i ämnet. Sålunda anför överlantmätaren i Värmlands län:

I mitt yttrande över förslaget till provisorisk strandlag diskuterade jag

något möjligheterna av att redan med gällande lagstiftning, främst då bygg­

nadslagen, kunna bemästra hithörande problem. Jag nämnde därvid att möj­

ligheter härtill syntes föreligga genom s. k. utomplansbestämmelser såsom

de utformats inom Värmlands län under senare år, vari nämligen intagits

den bestämmelsen, att byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens med­

givande närmare en strandlinje än ett visst angivet avstånd. Med hänsyn

emellertid till bl. a. att användandet av utomplansinstitutct vore en mer

omständlig procedur än den som föreslogs i den provisoriska lagen och att

man därför syntes smidigare och fortare kunna nå målet genom den pro­

visoriska lagen förordade jag då ett antagande av lagförslaget.

Det nu föreliggande förslaget bygger i stort sett på den provisoriska lagen.

Man har alltså utav flera redovisade skäl ansett det ogörligt att nu in­

arbeta de föreslagna reglerna för strandbebyggelse i byggnadslagen.

Det är givetvis vanskligt att här så att säga mer ytligt komma med eu

kritik, men det förefaller mig icke vara omöjligt att utvidga utomplans-

institutet, som ju också avser glesbebyggelse, att reglera även strandbebyg­

gelsen i nu avsett syfte. Jag menar alltså att utomplansbestämmelser skulle

fastställas för i viss mån känsliga strandområden och alt inom ett sådant

bestämmelseområde skulle kunna särskilt utmärkas de strandområden,

inom vilka nu föreslagna regler i strandlagsförslaget skulle gälla. Själva

strandförbudsområdena kunde då i allmänhet göras så små, att dispens

som regel icke skulle kunna ifrågakomma. Stränderna närmast omkring

blevo därjämte såsom belägna inom ett utomplansbestämmelseområde be­

vakade såväl av byggnadsnämnden (stadsarkitekten), som ju har att med­

dela byggnadslov, som av fastighetsbildaren, distriktslantmätaren, vilka

båda myndigheter (som böra ha ett intimt samarbete) enligt nu gällande

regler inom byggnadslagen och jorddelnings (fastighetsbildnings-) lagen icke

få ge byggnadslov respektive meddela tillstånd till avstyckning för bostads­

ändamål, därest glesbebyggelsen tenderar till tätbebyggelse utan att detalj­

plan i erforderlig omfattning först upprättats.

Infogas icke strandlagens regler i ett utvidgat utomplansinstitut lär väl

därav följa, att i utomplansbestämmelser enligt nu gällande byggnadslag

icke kunna intagas regler — såsom skett i Värmlands län de senare åren —

av innebörd att förbjuda byggnad inom angivet avstånd från stränder av

44

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

melserna, dock med den modifikationen att bland förbudsändamålen i bygg­

nadslagen uttryckligen bör anges badmöjligheternas bevarande. Att härvid i

förekommande fall byggnadslagens ersättningsregler böra bli gällande är i

viss mån otillfredsställande men detta motverkas å andra sidan av den be­

tydligt mera restriktiva tillämpning av förbudsinstitutet som man i sådant

fall kan räkna med.

Skulle emellertid — och då uppenbarligen främst med hänsyn till för­

hållandena inom andra län — en förbudslagstiftning i huvudsak i enlighet

med strandutredningens förslag anses ofrånkomlig, böra ersättningsreglerna

i enlighet med vad länsstyrelsen anfört omprövas. Därjämte är det ett mini­

mikrav att i så fall de i den vid förslaget fogade reservationen angivna syn­

punkterna beaktas.

Även länsstgrelsen i Skaraborgs län avstyrker förslaget med hänsyn till

att ersättningsfrågan fått en enligt länsstyrelsens mening otillfredsställande

reglering.

Länsarkitekten i Gotlands län anför:

För mig verkar det i hög grad stötande att en lag i ett ärende, som egent­

ligen är en form av stadsplanering, skall byggas på den s. k. allemansrätten.

Allemansrätten synes mig vara en fin men ömtålig rätt grundad på eller be­

släktad med gästfrihetens likaledes oskrivna lagar. Så länge gästernas an­

tal är begränsat och omfattar bekanta och bekantas bekanta, så som förhål­

landena ju varit på landsbygden, är tillämpningen naturlig, men när gäs­

terna bli horder av främmande människor, som dessutom ofta äro avogt in­

ställda och fria från alla hänsyn, vilket ju är ganska vanligt, finner jag det

stötande att denna oskrivna rätt skall utnyttjas för att skapa fördelar för

vissa grupper av landets innevånare på bekostnad av enskilda. Ersättningen

för det intrång av olika slag, som här kan ifrågakomma, torde med de före­

slagna bestämmelserna bli skäligen illusorisk i förhållande till de olägenhe­

ter som kunna uppstå.

Det borde finnas riktlinjer för i vilken omfattning områden för bad och

friluftsliv vid stränderna skola vara behövliga. Lagen synes mig ha en allt­

för generell tendens. Det borde göras åtskillnad på badområden, som anses

nödvändiga för koncentrerade folkanhopningar och andra där sådant behov

ej föreligger. Förekomsten av bebyggelse vid stränderna är icke under alla

förhållanden av ondo. Det är heller icke nödvändigt att allmänheten får

ströva hur som helst över allt.

Det synes mig vara naturligast att frågan om fritidsområden får sin lös­

ning genom att kommunerna med statens ekonomiska bistånd genom köp

eller arrende tillförsäkrar sig erforderliga områden för den form av frilufts­

liv som här avses. Detta torde kunna ske med stöd av byggnadslagstiftning­

ens planinstitut (generalplan) med någon komplettering och med gällande

expropriationslag samt med god vilja från kommunernas sida.

Lantbruksförbundet yttrar:

Förbundet finner, att den föreslagna lagstiftningen innebär, att man låter

landsbygdens strandägare lösa tätortsbefolkningens sommarrekreationspro-

blem; man hindrar strandägaren att fritt förfoga över sin fastighet för att

tätortsbon under den korta tid, som den varma eftersonnnaren utgör, skall

ha utövandet av allemansrätten tryggad.

Förslaget är från landsbygdens synpunkt sett mindre tilltalande också

därför att det avser att komma till rätta med ett problem, som närmast är

att betrakta såsom en kommunal angelägenhet för tätortskommuner. För­

46

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

icke är lagligen närmare reglerad — har ett visst rättsligt skydd. Ett in­

direkt stöd i lagstiftningen anses denna s. k. allemansrätt emellertid ha i

bland annat 24 kapitlet strafflagen. Av 4 § i nämnda kapitel framgår näm­

ligen att det icke är straffbart att taga väg över annans mark som ej kan

skadas därav, såvitt icke marken utgöres av tomt eller plantering, i vilka

fall olovligt beträdande i princip är straffbart oavsett om skada kan ske.

Detta lagrum plägar tolkas motsatsvis så, att ett icke straffbart tagande av

väg anses tillåtet. På motsvarande sätt brukar stadgandet i 2 § andra stycket

samma kapitel, vilket straffbelägger tillgrepp av vissa uppräknade natura-

produkter, åberopas som ett indirekt stöd för att sådana naturalster som ej

ingå i uppräkningen, t. ex. vilda bär och svamp, få plockas av vem som

helst.

Vad som aktualiserat frågan om en lagstiftning till strändernas skydd

är, att allemansrätten icke utgör något hinder för en sådan planlös exploa­

tering av strandområdena att stora, vackra och i förhållande till tätorter­

na välbelägna dylika områden bli avstängda för andra än ett mindre antal

tomtägare. Det råder nämligen ingen tvekan om att jordägaren genom att

uppföra en bostadsbyggnad på mark, där allmänheten äger färdas, kan

bringa allemansrätten att upphöra inom det område omkring byggnaden

som är att beteckna såsom »tomt». Jordägaren torde vidare äga möjlighet

att också genom andra åtgärder lägga hinder i vägen för den faktiska ut­

övningen av allemansrätten. Av särskild betydelse är härvid att han ge­

nom uppsättande av stängsel faktiskt kan hindra tillträde för allmänheten

till mark, där vem som helst eljest kunnat fritt färdas.

Det torde knappast vara erforderligt att här i detalj upprepa den argumen­

tering som vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen fördes rörande

behovet av en lagstiftning till skydd mot planlös exploatering och därmed

monopolisering av stränderna. En sådan upprepning synes desto mindre

nödvändig som det — enligt vad som kan utläsas ur det alldeles övervä­

gande flertalet av remissyttrandena — numera synes råda en glädjande

stor förståelse för behovet av ett legalt skydd för stränderna. Jag inskränker

mig därför till att mera kortfattat bemöta vissa erinringar mot en strand­

lagstiftning, erinringar som i huvudsak framfördes redan under förarbe­

tena till den provisoriska lagen men som nu från några håll ånyo kommit

till uttryck under remissbehandlingen av strandutredningens förslag.

Till en början vill jag då med vidhållande av min tidigare uppfattning,

vars riktighet vitsordats av både strandutredningen och så gott som alla

remissinstanser, framhålla att behovet av fritidsområden utmed stränderna

är större än att det kan täckas enbart genom statliga eller kommunala för­

värv av sådana områden. Jag är i detta sammanhang dock angelägen fram­

hålla, att tillkomsten av en lagstiftning till strändernas skydd givetvis ej

befriar kommunerna från den i hälsovårdsstadgan dem ålagda skyldigheten

att söka främja innevånarnas friluftsliv. På kommunalt initiativ skapade

friluftsreservat och allmänna friluftsbad komma allt framgent att ha en

viktig uppgift att fylla.

48

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

karaktär av speciallagstiftning — uppställer sig härnäst problemet vilka

närmare syften en sådan lagstiftning bör söka fullfölja. Såsom redan torde

ha framgått av vad jag inledningsvis anfört, måste svaret på denna fråga

bli, att lagstiftningen så långt det befinnes nödvändigt och lämpligt bör söka

bevara den möjlighet att bada och idka friluftsliv inom strandområdena

som allmänheten för närvarande har enligt allemansrättsliga grundsatser. I

likhet med strandutredningen anser jag alltså, att en dylik lagstiftning vä­

sentligen bör avse att bevara de nu rådande förhållandena i fråga om all­

mänhetens tillgång till stränderna men icke att öppna nya möjligheter för

allmänhetens friluftsliv. Att inom rimliga gränser skydda och bevara alle­

mansrätten utmed stränderna är ett betydelsefullt intresse icke blott för be­

folkningen inom tätorterna utan, såsom länsstyrelsen i Södermanlands län

närmare utvecklat, även för landsbygdens folk. Att så sker är vidare av

största betydelse icke endast för alla dem som icke själva äga eller disponera

en sommarvilla eller sportstuga eller annan byggnad på landet i närheten

av hav eller sjö, utan även för de många ägare till sportstugor och andra

byggnader vilkas tomter äro så belägna eller så små att ägarna trots sitt mark­

innehav måste lita till allemansrätten för att få tillfällen till bad och annat

friluftsliv. Lyckas man uppnå det nu angivna syftet, vinnes därigenom till­

lika ett skydd av betydelsefulla estetiska värden. Det blir då nämligen möj­

ligt att hindra utbredningen av en förfulande och olämpligt placerad be­

byggelse inom natursköna strandområden och därmed att bevara utblicken

över vattnet och över huvud taget den lantliga prägeln hos dessa områden.

Att i en strandlagstiftning uttryckligen markera naturskyddsintresset, vil­

ket begärts i några yttranden, synes mig emellertid icke vara riktigt. I

den mån speciella naturskyddsintressen göra sig gällande, intressen som

alltså gå längre än att de kunna sägas sammanfalla med intresset av att

bevara allmänhetens möjligheter till bad och friluftsliv, torde desamma

böra beaktas genom annan lagstiftning. Jag syftar härvid främst på den

planerade naturskyddslagen samt på bestämmelserna i 86 och 122 §§ bygg­

nadslagen.

Jag övergår härefter till frågan efter vilka huvudprinciper en lagstift­

ning med det nu angivna syftet bör utformas. Strandutredningen har för sin

del ansett att, eftersom uppförandet av byggnader vore den praktiskt mest

betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares sida genom vilka alle­

mansrättens utövning kunde hindras, lagstiftningen främst borde syfta till

en kontroll av bebyggelsen inom strandområdena. Utredningen har med

andra ord utformat sitt förslag i nära anslutning till den provisoriska

strandlagen, men har därjämte föreslagit vissa komplement till de rent be-

byggelsereglerande bestämmelserna. Viktigast i detta hänseende äro utred­

ningens förslag om fri genomgång genom vissa hindrande stängsel samt om

kontroll av sådana åtgärder inom strandområdena, som innebära schakt-

ning, fyllning, trädfällning och dylikt. Dessa allmänna riktlinjer för en

strandlagstiftning ha i allt väsentligt godtagits under remissbehandlingen.

50

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

områden av sistnämnda slag. Jag kan emellertid icke finna nämnda kritik

berättigad. När utredningen föreslagit, att bebyggelsekontrollen skall kunna

avse även redan existerande »tomter» — med vilket uttryck i detta sam­

manhang förstås den del av jordägarens mark som ligger inom nära syn-

och hörhåll från hans bostadshus och som därför på grund av hans hem-

fridsintresse icke får fritt beträdas — har utredningen nämligen icke tänkt

sig att tomtplatsernas nuvarande omfattning skulle kunna begränsas, utan

den har endast syftat till att förhindra en sådan utveckling, att jordägaren

genom en okontrollerad bebyggelse i utkanterna av en befintlig tomtplats

skulle kunna utvidga denna till områden, där allmänheten nu äger fritt

färdas. En sådan kontroll, vars praktiska betydelse synes mig uppenbar,

kan enligt min uppfattning icke anses gå utöver lagstiftningens syfte att

bevara allemansrätten. Man måste hålla i minnet, att ett förordnande om

bebyggelsekontroll icke innebär att allmänheten skall inom det område som

beröres av förordnandet äga taga olovlig väg över tomt eller plantering

eller annan äga som kan skadas därav och att förordnandet icke heller in­

nebär att allmänheten eljest skall äga vistas inom området eller utnyttja det

i vidare mån än som följer av lag eller av allmänt vedertagna sedvanerätts-

liga grundsatser. Under hänvisning till vissa missförstånd, som på denna

punkt yppat sig under presspolemiken kring den provisoriska strandlagen,

ha några remissinstanser yrkat, att en erinran av nu angivna innehåll

måtte intagas i lagen, så att dess verkliga innebörd skulle bättre fram­

träda för allmänheten. Bortsett från att en sådan allmän erinran i lagtex­

ten icke kan anses överensstämma med gängse lagstiftningsteknik, synes

det mig tveksamt om de psykologiska verkningarna av en dylik erinran

skulle bli större därför att den flyttas från motiven till lagtexten. Jag fin­

ner det emellertid angeläget att allmänheten på annat lämpligt sätt får klart

för sig, att ett förordnande om bebyggelsekontroll icke innebär att allmän­

heten erhåller större rätt att utnyttja marken inom det berörda området

än vad som redan följer av sedvanerättsliga grundsatser samt att ett dylikt

förordnande självfallet icke i och för sig kan åberopas som stöd för tagande

av väg över tomt, plantering eller annan äga som kan skadas därav. Att

förebygga och rätta till missförstånd i detta avseende, framstår som en

viktig upplysningsuppgift.

Under förarbetena till den provisoriska strandlagen framhölls att bebyg­

gelsekontrollen inom strandområdena kunde tänkas utformad efter två

olika huvudlinjer. Det ena alternativet var, att alla strandområden be­

lädes med byggnadsförbud men att länsstyrelsen bemyndigades dispen­

sera från förbudet i de fall då bebyggelsen icke kunde anses komma att

skada mera allmänna friluftsintressen. Det andra alternativet innebar åter­

igen, att byggnadsförbud skulle läggas endast å vissa strandområden,

som länsstyrelsen efter särskild prövning funnit speciellt värda att skyd­

das. Då en lösning enligt det förstnämnda alternativet skulle medföra om­

gång och kostnader för de byggnadssökande och då det ansågs uppenbart,

att i stora delar av vårt vidsträckta och jämförelsevis glest befolkade land

52

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

denna avsikt före lagens ikraftträdande. .lag medgav vid tillkomsten av den

provisoriska strandlagen och anser fortfarande, att goda skäl onekligen

kunna anses tala för att en sådan fastighet icke skall drabbas av den plane­

rade lagstiftningen. Likväl kan jag icke heller nu tillstyrka en generell

regel, enligt vilken dylika fastigheter undantagas från lagens tillämplighets-

oinråde. Som skäl härför vill jag alltjämt åberopa, att även en utpräglad

glesbebyggelse i vissa fall kan komma att spoliera de värden, som man vill

skydda med en strandlagstiftning, samt att ett dylikt allmänt undantag för

nämnda slags fastigheter skulle leda till att man ginge miste om möjlighe­

terna att åstadkomma en ur allmän synpunkt så lämplig placering av den

blivande bebyggelsen som möjligt. Vidare må med hänvisning till vad som

anförts av en reservant hland fastighetsbildningssakkunniga framhållas, att

det torde bli svårt att i praktiken avgränsa den grupp fastigheter som de

sakkunniga närmast haft i sikte.

Därest lagstiftaren sålunda icke kan medgiva något generellt undantag

beträffande för bostadsändamål redan bildade men ännu ej bebyggda fastig­

heter som understiga en viss normalareal, ligger det i sakens natur, att den

myndighet som har att verkställa förbudsläggningen endast i undantagsfall

och med iakttagande av stor försiktighet bör kunna med hänsyn till de spe­

ciella förhållandena inom en viss trakt uppställa ett dylikt allmänt undan­

tag. Det kan följaktligen icke anses stå i överensstämmelse med lagens me­

ning att, såsom vid tillämpningen av den provisoriska strandlagen i ett par

län skett (se s. 51 i betänkandet), undantaga alla redan färdigbildade men

ej bebyggda fastigheter med en så stor areal som 2 har. Ett dylikt undantag

innebär ju att bebyggelsekontrollen sättes helt ur spel inom obebyggda

tomter som t. ex. ha en bredd av 100 meter och ett djup av 200 meter. Det

synes mig uppenbart, att kontrollmyndigheten icke bör på förhand avsäga sig

möjligheterna att påverka placeringen av bostadsbyggnader inom så stora

fastigheter. En annan sak är att vid dispensprövningen särskild hänsyn bör

tagas till omständigheterna i dessa fall.

I detta sammanhang vill jag framhålla, att jag i stort sett kan ansluta

mig till strandutredningens uttalanden rörande den avvägning mellan olika

intressen som bör verkställas vid tillämpningen av den planerade lagstift­

ningen. Jag instämmer alltså med strandutredningen däri, att det skydd för

allemansrättens utövning som åsyftas med en strandlagstiftning icke bör

göras så omfattande att det som en helhet betraktat inkräktar på all form

av fritidsbebyggelse genom sommarvillor och sportstugor. Tvärtom bör ge­

nom en lämplig reglering av bebyggelsen plats kunna beredas för flera stu­

gor och villor i strändernas närhet än om bebyggelsen skulle få fortgå helt

okontrollerad. Och på vissa områden bör det vara möjligt att åtminstone

delvis släppa fram bebyggelsen ända till strandlinjen. Liksom vid den pro­

visoriska lagstiftningens tillkomst är jag emellertid även nu angelägen att

understryka vikten av att man vid avvägningen mellan de olika intressena

icke endast tager hänsyn till de just aktuella behoven utan jämväl beaktar

nödvändigheten av att planera med tanke på framtiden. Tätorternas utvidg­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

53

ning samt vägnätets och kommunikationernas utveckling torde icke sällan

motivera ett friläggande även av sådana strandområden, som för dagen

måhända icke te sig särskilt begärliga.

I ett par remissyttranden har mot strandutredningens förslag invänts att

detsamma måste anses lämna icke oväsentliga möjligheter öppna att mot­

verka förslagets allmänna syfte såtillvida, att en markägare skulle vara

oförhindrad att genom servitutsavtal utestänga allmänheten från utöv­

ningen av allemansrätten inom ett begärligt strandområde. I anledning här­

av må framhållas att en bebyggelsekontroll av det slag som angivits i den

provisoriska strandlagen och som avses skola bibehållas i den nu plane­

rade lagstiftningen självfallet kommer att gälla alla förbudsbelagda om­

råden, oavsett om de innehavas av jordägaren själv eller av denne upp­

låtits med nyttjanderätt till annan eller belagts med servitut till förmån

för exempelvis en utanför förbudsområdet belägen fastighet. Och vidare

är att märka att den rätt till fri passage genom vissa för allemansrättens

utövning fria strandområden, som utredningen föreslagit och som jag med

vissa ändringar ämnar förorda, självfallet icke kan utan vidare bringas att

upphöra endast genom att områdena göras till föremål för en upplåtelse ge­

nom servitutsavtal. Det synes mig därför, som om farhågorna för att lag­

stiftningen i nu berörda hänseenden skulle komma att uppvisa allvarliga

brister ur effektivitetssynpunkt ej vore välgrundade.

Bör bebyggelsekontrollen avse all nybyggnad eller på visst sätt begränsas?

Betänkandet.

Den viktigaste av de åtgärder, som länsstyrelsen enligt förevarande para­

graf skall äga förbjuda, är uppförande av byggnad. Det slag av

bebyggelse som här avses är glesbebyggelse. Tätbebyggelse regleras däremot

genom byggnadslagen.

Rörande innebörden av begreppet byggnad har strandutredning­

en anfört:

Under beteckningen byggnad falla en mångfald anordningar, som åstad­

kommits genom byggande. Någon definition av begreppet byggnad finnes icke

i förslaget, lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den

provisoriska strandlagen. Det har överlämnats åt rättspraxis att avgöra vad

som skall inbegripas därunder. Vägledning bör härvid kunna hämtas från

den praxis som utbildats vid tillämpningen av byggnadslagstiftningen. Att

boningshus, uthus, bodar, skjul, badhus, avklädningshytter, båthus, pavil­

jonger och kiosker äro att anse såsom byggnader även om de äro av enkel

konstruktion torde vara klart. Enligt strandutredningens åsikt bör däremot

under begreppet byggnad i strandlagens mening icke inbegripas en vanlig

brygga, på vilken icke finnes något genom väggar eller tak avskärmat ut­

rymme. För ägare av villor och sportstugor i strändernas närhet är det be­

hövligt att kunna anordna enkla bryggor. Att sådana uppföras bör icke

hindras av strandlagen. — I sitt betänkande med förslag till byggnadslag

54

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

in. m. (SOU 1945: 15) uttalade stadsplaneutredningen rörande ett par gräns­

fall, att kioskbyggnader på lijul i praxis i allmänhet ansetts såsom byggna­

der samt att stadsplaneutredningen för sin del ansåge det möjligt att s. k.

husbåtar och jämförliga farkoster under vissa omständigheter kunde komma

in under begreppet byggnad. Så syntes t. ex. vara fallet, om båten vore sta­

digvarande förankrad vid stranden och uteslutande användes för bostads­

ändamål eller därmed likartade syften.

I detta sammanhang må nämnas att utredningen beträffande anledningen

till att även vattenområde skall kunna omfattas av regleringen åberopat be­

hovet av att kunna förhindra t. ex. uppförandet av båthus och badhus ute i

vattnet i sådana fall då detta skulle kunna skada de allmänna intressena.

Länsstyrelsernas möjlighet att kontrollera bebyggelsen omfattar enligt

betänkandet uppförandet av byggnader i allmänhet. Sålunda avsåges såväl

byggnader på egen mark som på arrenderat område. Även uppförandet av

nya byggnader på redan bebyggd fastighet vore föremål för regleringen.

Utredningen anmärker att dess förslag talade om uppförande av

byggnad, icke om verkställande av nybyggnad. Beteck­

ningen nybyggnad förekommer flerstädes i den allmänna byggnadslagstift­

ningen, och i 169 § byggnadsstadgan definieras begreppet. Till nybyggnad

är enligt paragrafen att hänföra ej blott uppförande av helt ny byggnad utan

även åtskilliga andra åtgärder, av vilka de viktigaste äro: väsentlig ändring

av befintlig byggnad, såsom till-, på- eller ombyggnad, byggnads inredande

helt eller delvis till väsentligen nytt ändamål samt andra förändringar i av­

seende å byggnads yttre eller inre utförande av den genomgripande be­

skaffenhet att de kunna anses jämförliga med ombyggnad. — Ändringar av

en redan uppförd byggnad, även om de bestå i tillbyggnad till densamma,

skola enligt utredningens förslag icke omfattas av regleringen. Behov av att

kunna hindra sådana åtgärder syntes icke föreligga med hänsyn till de in­

tressen som strandlagen avsåge att tillgodose.

Yttrandena.

Beträffande innebörden av begreppet byggnad har under remiss­

behandlingen endast den anmärkningen framförts, att svenska roddförbun-

det med instämmande av riksidrottsförbundet ansett att det vore beklagligt

om båthus, läktarbyggnader, måldomartorn, bryggor och flottar för iläggan­

de och upptagande av roddbåtar samt startbryggor skulle vara att betrakta

såsom byggnader i strandlagens mening, med påföljd att roddens och den

därmed jämförliga sjösportens fortsatta utveckling i vårt land helt skulle

bli beroende av länsstyrelsernas samtycke.

En mera livlig debatt har i yttrandena förts beträffande utredningens för­

slag att länsstyrelsernas kontroll skall avse endast uppförande av

byggnad och icke verkställande av nybyggnad.

I denna fråga anför exempelvis hovrätten för Västra Sverige:

Beträffande uttrycket »uppföra byggnad» måste man emotse, att betydan­

de tolkningssvårigheter skola för domstolarna uppkomma i de talrika fall

som här kunna tänkas. Man kan, mera på måfå, peka på ett par exempel. En

56

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

uppförd byggnad inklusive tillbyggnad till densamma icke skulle föreligga

med hänsyn till de intressen, som strandlagen avsåge att tillgodose.

Även länsarkitekten i Blekinge lån ifrågasätter, om den av utredningen

företagna gränsdragningen vore lämplig och om den icke gåve stora möjlig­

heter för dem som ville kringgå bestämmelserna att nå sitt mål. Hinder

skulle sålunda icke kunna resas mot mycket omfattande tillbyggnader, vilka

i vissa fall säkerligen skulle kunna bli av sådan beskaffenhet att de direkt

motverkade lagens syfte. Det borde därför enligt länsarkitektens uppfattning

allvarligt övervägas, om det icke vore skäligt att lagen omfattade alla bygg­

nadsföretag som enligt 169 § byggnadsstadgan vore att hänföra till nybygg­

nad. Om lagen inarbetades i byggnadslagen, borde orden »byggnad icke må

uppföras» i så fall utbytas mot »nybyggnad icke må verkställas». Också

länsarkitekten i Västmanlands län anser förslaget i denna del innebära en

avvikelse från grundtanken i byggnadslagstiftningen, vilket i praktiken måste

medföra betydande praktiska olägenheter.

Departementschefen.

Eftersom uppförandet av byggnad är den praktiskt mest betydelsefulla

av de åtgärder från en fastighetsägares sida, genom vilka allemansrättens

utövning kan hindras, är det såsom jag redan tidigare framhållit tydligt,

att lagstiftningen främst bör syfta till en kontroll av bebyggelsen inom

strandområdena. Denna bebyggelsekontroll bör dock icke taga sikte på tät­

bebyggelse i teknisk mening (se 6 § första stycket byggnadslagen), enär

sådan bebyggelse regleras i den allmänna byggnadslagstiftningen. Det slag

av bebyggelse som skall kunna kontrolleras genom en strandlagstiftning är

i stället glesbebyggelse. Att kontroll kommer att utövas över även denna

form av bebyggelse är av desto större praktisk betydelse som strandbebyg­

gelsen regelmässigt först på ett jämförelsevis sent stadium tar karaktär av

tätbebyggelse i teknisk mening.

I likhet med den provisoriska strandlagen innebär strandutredningens

lagförslag, att bebyggelsekontrollen skall avse uppförande av byggnad. Nå­

gon definition av begreppet byggnad finnes icke i förslaget, lika

litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den provisoriska

strandlagen. Utredningen har i stället ansett, att det borde överlämnas åt

rättstillämpningen att avgöra vad som skall anses falla under nämnda be­

grepp.

Om man utgår från att syftemålet med en strandlagstiftning bör vara

att inom rimliga gränser trygga allemansrättens utövning, kunde man möj­

ligen göra gällande, att bebyggelsekontrollen borde utformas mera nyanserat

än vad som skett i det av utredningen framlagda förslaget. Det låge nämli­

gen då nära till hands att söka göra en åtskillnad mellan olika slags bygg­

nader, så att kontrollen komme att avse allenast sådana byggnader vilkas

uppförande kunde anses resultera i ett mera påtagligt hinder för allemans­

rättens utövning. Vid närmare eftertanke torde det emellertid framgå, att

en sådan gränsdragning svårligen kan ske. Det lär nämligen förhålla sig

57

så att en »tomt», d. v. s. ett område över vilket allmänheten icke får fritt

färdas, kan uppstå icke endast omkring en bostadsbyggnad — låt vara att

dylika byggnader självfallet spela den största praktiska rollen i detta hän­

seende — utan även omkring andra slags byggnader. För att anknyta till

det enda remissyttrande, i vilket innebörden av begreppet byggnad över

huvud taget diskuterats, kan man som ett exempel taga det fallet att en

roddförening låter uppföra ett båthus med därtill hörande anordningar. Det

synes då tämligen klart, att föreningen med fog kan göra anspråk på att

åtminstone ett mindre område omkring båthuset skall anses taga åt sig

karaktären av tomt i allemansrättslig mening och därmed vara fredat för

allmänheten. Många andra exempel skulle kunna åberopas för att visa, att

gemene mans möjligheter att fritt färdas inom ännu orörda strandområden

kunna bli påtagligt beskurna genom uppförande av också andra byggnader

än bostadsbyggnader. Även om man fördenskull finner det lämpligast att

icke i lagtexten göra någon sådan åtskillnad mellan olika slags byggnader

som här antytts, är det likväl tydligt att målsättningen för en strandlagstift­

ning — allemansrättens tryggande — bör tillmätas stor betydelse vid tolk­

ningen av vad som från fall till fall skall anses utgöra en byggnad i denna

lagstiftnings mening.

När strandutredningen med bibehållande av den provisoriska strandla­

gens formulering föreslagit, att bebyggelsekontrollen skall avse uppfö­

rande av byggnad, har utredningen därmed avsett att från kontrol­

len undantaga dels om- eller tillbyggnad av redan befintlig byggnad och dels

åtskilliga andra åtgärder vilka, ändå att de ej innefatta uppförande av helt

ny byggnad, enligt 169 § byggnadsstadgan dock hänföras under begrep­

pet nybyggnad. Utredningen har nämligen ansett, att det med hänsyn till

de intressen som en strandlagstiftning hade att tillgodose icke syntes före­

ligga något behov av att hindra annat än uppförandet av helt nya byggna­

der. Utredningens uppfattning i denna del har kritiserats av flera remiss­

instanser, vilka ansett att syftet med lagen skulle kunna komma att i viss

utsträckning äventyras, om tillbyggnader och påbyggnader icke komme un­

der kontroll. I detta sammanhang har särskilt åberopats att om, såsom skett

i den provisoriska strandlagen och jämväl föreslagits av strandutredningen,

lagstiftningen över huvud taget icke komme att gälla byggnader för jord­

brukets, fiskets och skogsskötselns behov, det skulle föreligga betydande

möjligheter att kringgå lagstiftningen genom att exempelvis väsentligt till­

bygga en mindre fiskarstuga eller genom att som en första åtgärd uppföra

en för jordbruket avsedd tämligen obetydlig byggnad men alt senare, kan­

ske först efter åtskilliga år, lägga ned betydande kostnader på en fullständig

om- och tillbyggnad av denna byggnad i syfte att kunna använda den för

bostadsändamål. För egen del vill jag, såsom av det följande kommer att

framgå, vidhålla min tidigare intagna ståndpunkt att bebyggelsekontrollen

ej bör avse byggnader för bl. a. jordbrukets, fiskets och skogsskötselns be­

hov. Med denna utgångspunkt kan jag icke finna annat än att de nu åter­

givna erinringarna mot utredningens förslag måste anses befogade. Jag vill

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

58

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

därför föreslå, att bebyggelsekontrollen i princip skall avse icke blott upp­

förandet av helt nya byggnader, utan även sådana åtgärder varigenom en

redan befintlig byggnad på ett eller annat sätt ändras i syfte att tillgodose ett

väsentligen annat behov.

Lagstiftningens lokala tillämpningsområde.

Betänkandet.

Beträffande lagstiftningens lokala tillämpningsområde har utredningen

följt den provisoriska lagen. Förordnande om bebyggelsekontroll skulle

alltså få meddelas för strandområde vid havet, insjö eller vattendrag. Det

skulle avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen

som prövades erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje sär­

skilt fall. Beträffande djupet av området skulle dock likaledes gälla samma

begränsning som enligt den provisoriska lagen, nämligen högst 300 meter

från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd.

Beträffande denna s. k. 300-metersregel anför utredningen:

Vid tillkomsten av den provisoriska lagen förelåg ganska stor menings­

skiljaktighet om denna regel. Sålunda hävdades, såväl att maximiavståndet

borde vara ett annat —- längre eller kortare — än 300 m. som att alls inget

största avstånd borde fastslås i lagen. I denna fråga har utredningen ansett

erfarenheterna från den provisoriska lagens tillämpning giva värdefull led­

ning.

Av de uppgifter om meddelade förbud, som utredningen erhållit, framgår

enligt utredningens mening, att länsstyrelserna tillämpat lagen med var­

samhet. I regel har en individuell prövning av det föreliggande behovet av

strandförbud företagits, vilket bl. a. visar sig därigenom att förbudsområ-

denas bredd starkt differentierats. I vissa fall där sådan mera individuell

behovsprövning ej medhunnits har det ställts i utsikt att prövningen senare

skall ske. De i förbuden tillämpade medelbredderna hålla sig i regel långt

under tillåtna maximum. Inom flera län ligger förbudsområdenas medel­

bredd under 100 m. Mångenstädes har dock behov ansetts föreligga att

beträffande något eller några strandområden bestämma bredden till 300 m

eller i närheten av detta avstånd.

Att det understundom, för att ett effektivt strandskydd skall kunna an­

ordnas, kan vara erforderligt att ett förbudsområde har en bredd av minst

300 m. anser utredningen tydligt. I synnerhet torde detta vara fallet vid flacka

kuster utan vegetation. I regel böra dock strandförbuden kunna omfatta

avsevärt mindre bredd. Bredden bör emellertid liksom under den proviso­

riska lagens giltighetstid bestämmas av länsstyrelsen under beaktande av

alla på frågan inverkande omständigheter.

Med hänsyn till vad nu anförts har utredningen funnit sig icke böra

föreslå någon minskning av den i den provisoriska lagen stadgade maximi­

gränsen. Å andra sidan syntes emellertid ej heller skäl föreligga att höja

gränsen eller att helt borttaga densamma. För markägarna innebure det en

viss trygghet att en dylik övre gräns funnes, bortom vilken de icke behövde

räkna med möjligheten av strandlagsförbud. Utredningen har alltså kommit

till den uppfattningen, att den nuvarande gränsen bör bibehållas oförändrad.

60

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

Med uttrycket att förordnande icke skall »avse» de uppräknade planlagda

områdena åsyftas att angiva dels att länsstyrelserna icke skola meddela för­

ordnande för sådana områden och att förordnande där — om det likväl med­

delats — är verkningslöst, dels ock att ett strandlagsförordnande förlorar

sin verkan i den mån efter förordnandets meddelande området för detsam­

ma undergår planläggning av angivet slag.

Yttrandena.

Till skillnad mot vad som var fallet under förarbetena till den proviso­

riska lagen har 300-metersregeln nu föranlett mycket ringa debatt under

remissbehandlingen. Endast en instans, nämligen länsstyrelsen i Kronobergs

län, har ansett att den föreslagna bredden, 300 meter från strandlinjen, syn­

tes innebära ett onödigt stort ingrepp. Uppgifterna om förbudsförordnanden,

som meddelats enligt 1 § av den provisoriska strandlagen, visade att bredden

av förbudsområdena i allmänhet icke överstege 150 meter och i flera fall

vore väsentligt mindre. Det syntes enligt länsstyrelsens mening lämpligt att

följa den praxis, som sålunda utbildats, och begränsa bredden till högst

150 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Jordägarens rätt

till ersättning i vissa fall vore även ett motiv, som talade för återhållsam­

het beträffande förbudsområdenas storlek. Ersättningsbeloppen kunde el­

jest stiga till onödigt höga belopp. Å andra sidan har länsstyrelsen i Malmö­

hus län ansett, att 300-metersregeln ej borde vara tvingande. Visserligen

torde — anför länsstyrelsen — ett område av 300 meter från strandlinjen i

allmänhet vara tillräckligt för att trygga tillgången på platser för bad och

friluftsliv, men fall kunde förekomma, där skäl kunde finnas för en mindre

utsträckning av området. Enligt tillämpningskungörelsen skulle området till

sina gränser tydligt angivas å karta eller annorledes. Om man ville undvika

karta och i kungörelse tydligt angiva förbudsområde, torde det vara en fördel

om detta kunde beskrivas med hänvisning till förbiledande järnväg eller

väg. Länsstyrelsen skulle önska, att möjlighet funnes för länsstyrelse att

medgiva mindre avsteg från nämnda regel.

I redaktionellt avseende har hovrätten för Västra Sverige anmärkt att ut­

trycket »högst 300 meter från nämnda linje» syntes kunna tolkas så, att

förbudsområdet finge omfatta sammanlagt högst 300 meter land- och vat­

tenområde. Vid tillämpning av motsvarande bestämmelse i den proviso­

riska strandlagen hade åtminstone vissa länsstyrelser utgått ifrån den tolk­

ningen att förbudet må omfatta dels högst 300 meter landområde, dels

högst 300 meter vattenområde. Måhända vore den sistnämnda tolkningen

naturligast, men ett förtydligande av lagtexten syntes påkallat.

Vad beträffar undantaget för vissa planområden har under remissbehand­

lingen i allenast ett yttrande kritik riktats mot utredningens förslag. Sålun­

da anför länsarkitekten i Västmanlands län:

Enligt förslaget får förbud ej utfärdas inom mark, där fastställd general­

plan finnes. Detta synes naturligt, om i generalplanen upptagits regler om

byggandet vid stränderna, men icke lämpligt i andra fall. Man har emeller­

tid anledning räkna med att generalplan i många fall kommer att fastställas

endast i vissa avseenden, exempelvis för att klargöra vägfrågor o. dyl. Man

62

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ralplaner komma att innehålla annat än mera vaga riktlinjer rörande dispo­

sitionen av olika i planen ingående strandområden. Emellertid torde man

kunna utgå från att en generalplan, som omfattar områden vilka belagts med

byggnadsförbud enligt den planerade strandlagstiftningen, icke kommer att

fastställas med mindre den utformats på ett sådant sätt, att behörig hänsyn

tagits till de intressen som strandlagstiftningen vill skydda. På grund härav

anser jag mig kunna biträda utredningens förslag att undantaga även dylika

planområden från strandlagstiftningen.

Skola byggnader för jordbruket och vissa andra ändamål undantagas

från lagen?

Betänkandet.

Enligt utredningens förslag skall ett med stöd av lagen meddelat förord­

nande ej utgöra hinder för uppförande av byggnad eller vidtagande av an­

nan åtgärd, därest byggnaden eller åtgärden erfordras för försvaret,

jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna

s a in f är d s e 1 n.

Härom anföres i betänkandet:

Undantaget beträffande åtgärd som erfordras för försvaret, jordbruket,

fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln finnes likaledes i den

provisoriska lagen. Utredningen har icke funnit anledning att föreslå någon

ändring i detta avseende. Liknande undantag för de angivna näringarna äro

även nämnda i byggnadslagen (9 och 22 §§). Inskränkningen i möjligheten

att förbjuda uppförande av byggnader avser såväl bostads- som ekonomi­

byggnader. Att en byggnad erfordras för jordbruket, fisket eller skogssköt­

seln innebär att den skall vara omedelbart avsedd och behövlig för någon

av dessa näringar. Stadgandet avser däremot icke sådana anläggningar som

mejerier, slakterier, konservfabriker och sågverk, vilka ej direkt erfodras

för jordbruket, fisket eller skogsskötseln utan med hänsyn till sin storlek

och övriga omständigheter mera äro att anse såsom självständiga företag.

Till stöd för nu angivna bestämningar kunna åberopas uttalanden i motiven

till byggnadslagen (prop. 131/1947 s. 166). Det torde vara tydligt att eu

fiskebod, uppförd å tomtplats för fritidsbebyggelse eller eljest avsedd för

nöjesfiske, icke är att anse som byggnad för fisket i den mening, varom här

är fråga. För att uppföra en sådan byggnad fordras alltså tillstånd.

Med jordbruk förstår utredningen även trädgårdsskötsel, bedriven såsom

näring. Hinder skall sålunda icke föreligga mot att uppföra byggnader samt

företaga schaktning, fyllning och dylika åtgärder för att anlägga eller ut­

vidga en handelsträdgård.

Huruvida en byggnad eller av länsstyrelsens förordnande omfattad åtgärd

erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna

samfärdseln, har den, som vill uppföra byggnaden eller vidtaga åtgärden att

själv bedöma på eget ansvar. Straff skall ådömas endast om åtgärden sker

i uppenbar strid mot förbudet. Är vederbörande tveksam huruvida han äger

bygga, företaga schaktning etc. enligt ifrågavarande undantagsbestämmelse,

kan han givetvis genom att ansöka om tillstånd låta länsstyrelsen avgöra

saken.

de avses för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna

samfärdseln.

Samfundet för hembygdsvård vill fästa uppmärksamheten på att strand­

partier ofta förstöras genom okänsligt dragna vägar, att grus-, sand- och

jordtag öppnas i känsliga strandpartier och att utfyllnader ske på ett sätt,

som kan vanställa landskapsbilden. Det kunde t. ex. bli fråga om att en

statlig myndighet (väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, järnvägsstyrelsen, do­

mänverket) ville öppna ett grustag i ett vackert strandparti och motivera

detta med att företaget berörde den allmänna samfärdseln. Stor skada skulle

härigenom kunna åstadkommas. Enligt samfundets mening borde länssty­

relserna ha möjlighet att effektivt övervaka frågor om schaktning och fyll­

ning inom skyddat område, även då det gällde den allmänna samfärdseln.

En skärpning av bestämmelserna härvidlag vore önskvärd. Länsstyrelserna

borde givetvis kunna meddela undantag, men med bestämmelser för exploa­

tören att avplanera terrängen, plantera skog etc. sedan grus-, sand- eller ler-

taget utnyttjats. Det vore ofta så att ett markområde som lämnats utan städ­

ning förfulade landskapsbilden mer än många byggnader.

Även länsarkitekten i Värmlands län anser, att länsstyrelsen bör få prö­

va tillåtligheten av byggnader och åtgärder för försvaret, jordbruket o. s. v.

I annat fall skulle skyddsvärda strandområden kunna tillfogas mycket

allvarliga och onödiga skador.

Det av herr Cassel väckta yrkandet att utbyta ordet »erfordras» mot orden

»uteslutande avses» har understötts av överlantmätarna i Stockholms och

Gotlands län samt av Samfundet för hembygdsvård. Samfundet anser det

kunna befaras att ordet erfordras i vissa fall bleve svårtolkat. En byggnad

kunde erfordras för t. ex. förvaring av diverse produkter, maskiner, red­

skap etc. under viss del av året men byggas på sådant sätt, att den sommar­

tid kunde uthyras till sommargäster. En tvättstuga, redskapsbod, skogsba-

rack kunde byggas och placeras så att markägaren under sommarmånaderna

kunde använda den till ändamål, som inte uteslutande avsåge driften, och

lagen skulle då kunna kringgås. Skånska hovrätten anför i denna fråga:

Herr Cassel har i det av honom avgivna särskilda yttrandet uttalat att med

uttrycket »erfordras för jordbruket» torde förstås dels att byggnaden såsom

sådan ur driftsekonomiska synpunkter skall vara behövlig för brukandet

av jordbruksfastigheten och dels att det skall vara nödvändigt att förlägga

byggnaden just till strandområdet. En dylik regel skulle enligt hovrättens

mening innebära en alltför stark inskränkning i jordägarens dispositions­

rätt över sin mark. I allt fall bör lagtexten omformuleras, så att bestämmel­

sens verkliga innebörd bättre kommer till uttryck. I sista stycket torde ut­

trycket »förbud enligt första stycket» och ordet »förbudet» böra utbytas mot

ordet »förordnande»; den avsedda innebörden av bestämmelsen torde ej för­

ändras därigenom.

Departementschefen.

Det synes mig icke gärna kunna råda någon tvekan om att friluftsintres-

set i princip bör vika för en bebyggelse som avser att tillgodose försvaret,

jordbruket eller vissa andra därmed jämställda intressen. Denna principiella

64

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

66

tionsplats eller, om de vidtagas t. ex. för anläggning av en trädgård eller

park, förhindra allemansrättens utövning där, och det kan därför enligt ut­

redningens mening finnas behov av att kunna förbjuda dem enligt strand­

lagstiftningen. Utredningen har därför föreslagit, att icke blott uppförande av

byggnad utan även schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförlig

åtgärd, som hindrar eller avsevärt försvårar att ett strandområde av allmän­

heten användes för bad och friluftsliv, skall kunna förbjudas.

Utredningen utvecklar sitt förslag sålunda:

Särskilt förbud mot åtgärden skall därvid meddelas av länsstyrelsen; ett

byggnadsförbud medför sålunda aldrig automatiskt förbud även mot schakt­

ning m. in. Förbud mot schaktning o. d. torde icke ha meddelats enligt bygg­

nadslagen i något större antal fall. Strandutredningen väntar ej heller att

förbud mot schaktning m. m. enligt strandlagen skall behöva tillgripas i

större omfattning. På grund härav och då, såsom av det följande framgår,

schaktning in. m. som erfordras för jordbruket, fisket eller skogsskötseln

alltid är tillåten utan att ansökan därom behöver göras, kan möjligheten att

meddela förbud av nu avsett slag icke anses medföra något nämnvärt in­

trång för jordägaren.

De åtgärder, som här avses, utgöra ofta förberedelser för byggnadsarbete.

I den mån förbud enligt strandlagen meddelas mot att uppföra byggnad

komma naturligtvis dylika förberedande arbeten i allmänhet icke att före­

tagas. Något direkt, straffbelagt förbud mot att vidtaga dem innefattas emel­

lertid icke i förbudet mot att uppföra byggnad. Om sålunda i strid mot med­

delat förbud arbete påbörjats för att uppföra en byggnad men icke fortskri­

dit längre än att t. ex. trädfällning och schaktning företagits, kan vederbö­

rande — eftersom någon byggnad icke uppförts — ej anses ha brutit mot

byggnadsförbudet. Schaktning, fyllning, trädfällning och liknande åtgärder

företagas givetvis även utan samband med byggnadsarbete. Syftet kan så­

lunda vara att anlägga en trädgård eller en park. Om en sådan anläggning

komme till utförande, skulle därigenom kunna uppkomma ett område, där

allemansrätten icke finge utövas. Schaktning — varmed förstås grävnings-

arbete av större omfattning — kan vidare ske för jord-, ler- eller grustäkt.

Uppenbarligen kan genom dylikt arbete ett strandparti förstöras såsom fri­

tidsområde. Detsamma gäller trädfällning, om den göres mera omfattande

eller avser ett särskilt vackert mindre skogsparti. Gällande skogsvårdslag är

icke ägnad att lägga hinder i vägen för en ur strandlagssynpunkt olämplig

trädfällning. Den hindrar icke under alla förhållanden ens sådan avverkning,

som medför varaktig skada för strandskyddsintresset. Även andra åtgärder,

som äro jämförliga med de nu nämnda — exempelvis sprängning och mudd-

ring, som ju stå schaktningen nära, och tippning av avfall, som är ett slags

fyllning — kunna ha samma ofördelaktiga inverkan.

Liksom i fråga om uppförande av byggnad borde dock enligt utredningens

mening vissa begränsningar stadgas i länsstyrelsernas möjlighet att meddela

förbud, bland annat såtillvida att åtgärder som erfordrades för jordbruket

och skogsskötseln skulle kunna vidtagas utan hinder av ett förordnande en­

ligt lagstiftningen. Särskilt omfattande bleve denna inskränkning beträffan­

de trädfällningsförbudet. Gallring och avverkning som verkligen erfordrades

för en rationell skogsskötsel skulle nämligen vara tillåtna, ehuru förbud

mot trädfällning meddelats enligt strandlagen. Hade enligt skogsvårdslag-

stiftningen tillstånd lämnats till sådan åtgärd, kunde naturligtvis ej ifråga­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

70

vore oundgängligen nödvändigt för att trygga den allmänhetens rätt, vars

utövande förslaget avsåge att skydda. Med hänsyn härtill syntes det länssty­

relsen riktigast, att bestämmelserna om förbud mot schaktning in. in. finge

utgå ur förslaget, detta så mycket hellre som väl ett fritidsområde genom

sådana åtgärder från markägarens sida endast i undantagsfall torde kunna

göras otjänligt för sitt ändamål. I varje fall syntes bestämmelserna böra ut­

formas så att grus- och lertäkt samt ett rationellt bedrivande av skogsbruk

icke skola behöva i dispensväg underställas länsstyrelsens prövning. Över-

lantmätaren i lunet delar länsstyrelsens betänkligheter och anser det kunna

starkt ifrågasättas, om något verkligt behov förelåge att kunna meddela

förbud mot schaktning etc. inom förbudsområde. Man torde knappast be­

höva räkna med att sådana åtgärder verkställdes endast eller till huvudsak­

lig del för att sätta allemansrätten ur funktion. Om mera omfattande schakt-

ning etc. igångsattes, kunde man i stället räkna med att det skedde av skäl,

för vilka strandskyddsintressena borde vika. Överlantmätaren i Jönköpings

län anser lika med reservanten den föreslagna möjligheten att meddela för­

bud mot schaktning etc. innebära större våld än ändamålet kräver. Till för­

hindrande av att en person, som tänkte bygga inom förbudsområde, innan

dispensfrågan prövats satte igång arbeten av här ifrågavarande slag kunde

lämpligen byggnadsförbud enligt lagen förklaras innebära även förbud mot

åtgärder för planering av tomtplats för byggnad inom området. Länsarkitek­

ten i samma län och överlantmätaren i Stockholms län biträda utan när­

mare motivering den av reservanten uttalade meningen rörande förbudet

mot schaktning etc. Lantbruksförbundet finner det liksom reservanten helt

obehövligt och endast ledande till onödigt krångel, att ett förordnande också

skall kunna innehålla förbud mot trädfällning, schaktning och fyllning.

Trädfällning kunde vid strandområden med hänsyn till risken för storm-

skador blott ske med största försiktighet. Man kunde därför ej anta, att den

i något fall kunde komma att ske på sådant sätt, att den försvårade allmän­

hetens bad- och friluftsmöjligheter. Skogsägareförbundet anför:

Schaktning och fyllning torde väl i allmänhet ej bli aktuella i annat sam­

manhang än vid uppförande av byggnad och komma då att behandlas i sam­

band med frågan om dispens från byggnadsförbudet. Emellertid kan i visst

fall schaktningsförbudet komma att helt fristående medföra vittgående eko­

nomiska konsekvenser. Förbundet avser det fall, då fyndighet av sand eller

grus är belägen intill strand samt av sådan kvalitet och storleksordning, att

den kan göras till föremål för ekonomisk exploatering. Grus- och sandtag

med sådan belägenhet, att utskeppning sjöledes med fartyg kan äga rum,

besitta ofta mycket höga värden. Det vore orimligt, om strandlagen skulle

förhindra sådan exploatering. Såvitt förbundet har kunnat finna, har utred­

ningen över huvud taget ej observerat denna möjlighet. I varje fall synas

reglerna för beräkning av ersättning till markägaren ej inrymma det fall,

att förordnande enligt lagen omöjliggör exploatering av sand- eller grustag.

Förbundet hemställer, att det klart utsäges i lagen, att tillgodogörandet av

sådan fyndighet ej faller inom lagens förbudsbestämmelse.

Vad åter angår frågan om trädfällning, äro uttalandena i utredningens

motivering ej fullt klargörande. Sålunda säges å en plats: »Gällande skogs­

vårdslag är icke ägnad att lägga hinder i vägen för eu ur strandlagssynpunkt

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

71

olämplig trädfällning. Den hindrar icke under alla förhållanden ens sådan

avverkning, som medför varaktig skada för strandskyddsintressct.» Detta

uttalande tyder närmast på, att utredningen tänkt sig, att strandlagen skulle

hindra avverkning även av sådan art, som är fullt tillåten enligt skogs­

vårdslagen. Förmodligen avser väl utredningen då slutavverkning av gam­

mal skog, vilken skulle kunna resultera i att ett kalhygge uppstode invid

stranden. Emellertid tyder följande, av utredningen längre fram i motiven

gjorda uttalande på en hovsammare uppfattning: »Undantaget beträffande

skogsskötseln får givetvis sin särskilda betydelse i vad avser möjligheten att

hindra trädfällning. Gallring och avverkning, som verkligen erfordras för

en rationell skogsskötsel, skola vara tillåtna, ehuru förbud mot trädfällning

meddelats enligt strandlagen. Har enligt skogsvårdslagstiftningen tillstånd

lämnats till sådan åtgärd, kan naturligtvis ej ifrågasättas annat än att den

är förenlig med skogsskötselns behov.»

Denna senare formulering synes närmast giva vid handen, att strandla­

gens restriktioner gent emot avverkning ej skola vara mer omfattande än

skogsvårdslagens. Man måste emellertid då fråga sig, varför bestämmelse

rörande avverkning alls införts i strandlagen. Effekten skulle väl då endast

bli den, att en avverkning i strid mot skogsvårdslagen och då även mot

strandlagen skulle kunna medföra påföljd enligt båda lagarna. En annan

oformlighet i tillämpningen blir, om de båda lagarnas krav i fråga om

avverknings laglighet äro identiska, att länsstyrelsen kan dispensera från

strandlagens men icke från skogsvårdslagens bestämmelser. Rent sakligt

vill förbundet framhålla, att det även inom strandområden blir nödvändigt

att för föryngring slutavverka mogen skog, varvid ofta sådan huggnings-

metod måste tillgripas, att ett kalhygge uppstår. Skogsvården inom strand­

områdena bör ej få bliva lidande av att parksynpunkter till fritidsintressets

tjänst skola få dominera över de skogsekonomiska kraven. I övrigt torde den

omständigheten, att skog avverkas efter en strand, ej minska dennas an­

vändbarhet som fritidsområde. Utredningen synes ha förbisett, att Väst­

kustens och Skånes skoglösa stränder visat sig kunna väl användas för

rekreation. Under åberopande av vad sålunda anförts får förbundet hem­

ställa, att bestämmelse om förbud mot trädfällning icke skall ingå i strand­

lagen.

Även länsstyrelsen i Stockholms län anser utredningens uttalanden i be­

rörda del något oklara.

Ytterligare några remissinstanser ha, såsom redan antytts, särskilt an­

märkt på förslaget att trädfällning skulle kunna förbjudas inom

strandområden. Sålunda ifrågasätter länsstyrelsen i Värmlands län, huru­

vida icke ett förbud mot att fälla träd innebure ett väl kraftigt ingrepp i

markägarens handlingsfrihet. Ett sådant förbud torde för övrigt knappast

vara nödvändigt med hänsyn till lagens syfte. Länsstyrelsen ansåge därför,

att ordet trädfällning borde utgå ur lagtexten.

Under åberopande av ett yttrande av överlantmätaren i länet ifrågasätter

länsstyrelsen i Örebro län, om det nu gällande provisoriska bebyggelseför­

budet bär utsträckas att omfatta — förutom schaktning, fyllning och där­

med jämförliga åtgärder — även ett så normalt utnyttjande av skogsmark

som trädfällning. Det syntes länsstyrelsen tveksamt, om avverkningsförbud

med åtföljande dispensförfarande vore erforderligt med hänsyn till den

övervakning, som utövades med stöd av skogsvårdslagstiftningen.

72

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

Även statens fritidsnämnd reagerar mot trädfällningsförbudet och anför:

De estetiska synpunkterna synas mer direkt ha influerat utredningens

ställningstagande, då särskilt angivits ett önskemål om tillägg till 1 § i den

provisoriska lagen, vilket tillägg skulle avse bl. a. förbud mot trädfällning

inom vissa strandområden. Eftersom det vanligen är mest förenligt med

allmänhetens önskemål att träden fällas inom ett område, som är avsett till

badplats, måste utredningen i detta sitt ställningstagande jämväl ha beaktat

estetiska och därmed jämförliga, för friluftslivet så väsentliga synpunkter.

Nämnden har med tillfredsställelse konstaterat denna beredvillighet hos

utredningen att betrakta det betydelsefulla problemet om friluftslivet ur olika

aspekter men kan i denna del dock icke dela utredningens uppfattning om

nödvändigheten av ett tillägg avseende förbud mot schaktning, fyllning,

trädfällning eller jämförliga åtgärder.

Dessa frågor synas närmast vara att betrakta såsom detaljer, vilka emel­

lertid i betydlig utsträckning kunna skapa irritation hos markägarna. Gäl­

lande skogsvårdslag synes vara ägnad att hindra en ur strandsynpunkt

olämplig fällning av träd, och enligt nämndens uppfattning kan schaktning

och fyllning icke vara frågor av sådan betydelse i sammanhanget, att sär­

skild rätt att meddela förbud härom behöver givas länsstyrelsen i strand-

lagstiftningen. Nämnden har stundom erfarit, att markägarens irritation i

samband med påbud eller föreskrifter rörande utnyttjande av honom till­

hörig mark kan bliva av sådan styrka, alt friluftslivets naturliga utveckling

därigenom skadas, och allmänheten beredes obehag i stället för tillfälle till

vila och rekreation. Det är visserligen riktigt, att allemansrätten — ehuru

denna icke är fullt klar till hela sin omfattning — tryggar allmänhetens till­

träde till de obebyggda stränderna och att den föreslagna lagstiftningen av­

ser att ytterligare trygga denna rätt genom att vissa strandområden bibe­

hållas obebyggda. Genom befolkningens ökade krav på områden för frilufts­

liv kommer måhända ofta i första hand strandområdena att tagas i an­

språk i vidgad utsträckning. Men därmed komma jämväl områden liggande

innanför den del av stranden, som sålunda nyttjas, att få tjäna som uppe-

hållsplats för allmänheten och genomkorsas av denna i betydligt större om­

fattning än tidigare varit fallet. Redan lagens tillkomst torde hos en del

markägare skapa misstämning, och det väntade ökade nyttjandet av även

innanför strandområdet liggande mark torde vara ägnat att öka denna miss­

stämning och även att skapa irritation. Det synes vara lyckligare, om detta

föreslagna tillägg till 1 §, som sannolikt kan bliva ett ytterligare irritations­

moment, får utgå, i all synnerhet då de intressen, som härigenom skola till­

godoses kunna tillfredsställas på annat sätt och en del åtgärder knappast

alls torde bliva aktuella.

Departementschefen.

Såsom jag vid upprepade tillfällen redan anfört bör målsättningen för

en strandlagstiftning vara att så långt det befinnes nödvändigt och lämpligt

söka trygga allemansrättens utövning utmed stränderna. Eftersom upp­

förandet av byggnad är den praktiskt mest betydelsefulla av de åtgärder,

genom vilka allemansrättens utövning kan hindras, är det såsom förut

likaledes utvecklats tydligt, att lagstiftningen främst bör syfta till en kon­

troll av bebyggelsen inom strandområdena. En annan åtgärd, varigenom

jordägaren kan högst menligt inkräkta på allmänhetens möjligheter att ut­

nyttja stränderna, är uppsättande av hindrande stängsel. Till de åtgärder

73

från lagstiftarens sida, som på denna punkt erfordras, återkommer jag i det

följande. Men allemansrätten kan onekligen komma att lida men också ge­

nom andra åtgärder än uppförande av byggnad eller uppsättande av stäng­

sel, t. ex. genom anläggande av trädgårdar eller andra planteringar.

Strandutredningen har för sin del icke ansett det nödvändigt att utsträc­

ka lagstiftningens kontrollsystem till att helt allmänt gälla även dylika åt­

gärder; och i detta avseende delar jag, såsom torde ha framgått av vad jag

inledningsvis anfört, utredningens ståndpunkt. Utredningen har likväl fö­

reslagit en viss komplettering av bebyggelsekontrollen, innebärande att läns­

styrelse skall få möjlighet att meddela förbud mot schaktning, fyllning,

trädfällning och andra därmed jämförliga åtgärder. Utredningen har dock

icke tänkt sig, att denna möjlighet skulle behöva tillgripas i någon större

omfattning. Med hänsyn härtill och då åtgärder av nämnda slag skulle få

fritt vidtagas, därest de erfordrades för jordbrukets, fiskets eller skogssköt-

selns behov, har utredningen ansett att möjligheten att meddela ett dylikt

förbud icke kunde anses medföra något nämnvärt intrång för jordägaren.

Vad först trädfällningsförbudet beträffar kan det väl knappast göras

gällande, att ens en aldrig så vandaliserande kalhuggning skulle i och för

sig kunna försvåra tillträdet till ett strandområde. Däremot är det ofrån­

komligt, att områdets naturskönhet kan komma att lida allvarligt men ge­

nom en trädfällning. Såsom jag förut påpekat kommer visserligen den

planerade strandlagstiftningen jämväl att innebära ett visst värn av natur­

skyddet, nämligen i den mån naturskyddsintresset kan anses samman­

falla med friluftsintresset. Men mera fristående naturskyddsintressen torde

böra beaktas genom annan lagstiftning, främst genom den tilltänkta natur-

skyddslagen samt 86 och 122 §§ byggnadslagen. Mot det av utredningen

föreslagna trädfällningsförbudet kan vidare anföras att det synes ytterst

tveksamt, om det kan vara rimligt att man samtidigt som man inför en

möjlighet för länsstyrelse att föreskriva förbud mot trädfällning gene­

rellt medgiver att en sådan åtgärd får fritt företagas, om den erfordras

som ett led i en rationell skogsskötsel. Utredningen har visserligen tänkt

sig, att ett förbud mot trädfällning huvudsakligen skulle få betydelse som

ett medel att hindra ren vandalisering utan skogligt-ekonomiskt syfte, men

såsom under remissbehandlingen framhållits torde det i praktiken erbjuda

mycket stora svårigheter att draga en klar gräns mellan en sådan vandali-

seringsåtgärd och en av skogstekniska skäl dikterad kalhuggning. Denna

praktiska svårighet framstår såsom desto större med hänsyn till de i skogs­

vårdslagen meddelade särskilda bestämmelserna angående omläggning av

skogsmark. På grund av vad nu anförts finner jag icke tillräckliga skäl

föreligga att i den planerade strandlagstiftningen upptaga en regel, som ger

länsstyrelserna möjlighet att hindra trädfällning.

Vad härefter beträffar det tilltänkta förbudet mot schaktning, fyllning

och andra därmed jämförliga åtgärder är det visserligen riktigt, att alle­

mansrättens utövning genom dylika åtgärder, till skillnad mot vad som får

anses vara fallet med trädfällning, kan komma alt mer eller mindre be­

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

74

skäras. Å andra sidan bör skälig hänsyn tagas till jordägarens ekonomiska

intresse av att kunna bedriva grus- och lertäkt inom ett strandområde. På

grund av det nu anförda synes mig ett förbud mot schaktning och fyllning

in. m. — vilka åtgärder enligt vad utredningen påpekat ofta utgöra förbe­

redelser för byggnadsarbete -— visserligen böra uppställas men icke med en

så generell utformning som utredningen föreslagit. Regeln bör i stället be­

gränsas till att tjäna som ett direkt komplement till själva bebyggelsekon­

trollen. Behovet av ett dylikt komplement synes mig icke gärna kunna ifråga­

sättas, ty även om den dispensprövande myndigheten formellt icke behöver

fästa avseende vid att ens mera omfattande förberedelsearbeten för uppfö­

rande av byggnad redan vidtagits, säger det sig självt, att myndigheten i

praktiken kan ha svårt att vid dispensprövningen helt bortse från ett sådant

faktiskt förhållande. På grund härav vill jag förorda, att förbudet mot

schaktning m. m. får utgå ur förslaget men att detta i stället kompletteras

med en regel av innehåll, att förbud mot bebyggelse tillika skall anses om­

fatta grävning och andra förberedelsearbeten för bebyggelse.

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

Översiktlig strandplanering.

Betänkandet.

Tidigare har återgivits ett uttalande av strandutredningen av innehåll att

länsstyrelsen för att kunna tillämpa strandlagen på ett riktigt sätt måste

göra klart för sig hur den nödvändiga bebyggelsen i stort borde anordnas

och hur utvecklingen i övrigt lämpligen borde ske. I synnerhet beträffande

områden, som vore eller väntades bli särskilt eftersökta för fritidsbebyggelse,

borde positiva åtgärder vidtagas i syfte att åstadkomma sådan lokalisering av

bebyggelsen, att strandområdenas rekreationsmöjligheter bleve tillvaratagna

på bästa möjliga sätt.

I ett avsnitt av betänkandet med rubriken översiktlig strandplanering till­

lägger utredningen att en översiktlig planläggning enligt bygg­

nadslagens regler stundom torde vara ett lämpligt medel att åstadkomma

en önskvärd utveckling i fråga om strandområdena. Utredningen anför

härom:

Regionplan skall upprättas när en intressegemenskap råder mellan två

eller flera kommuner och gemensam planläggning finnes böra ske beträf­

fande grunddragen för markens användning i ett eller flera hänseenden. I

regionplan kan mark avsättas för bl. a. fritidsbebyggelse och friluftsliv. Om

åter den översiktliga planläggningen kan inskränkas till att omfatta alle­

nast den egna kommunens mark, skola i den mån så erfordras grunddra­

gen för markens användning fastslås i en generalplan.

Även om möjlighet finnes att upprätta regionplan enbart för att trygga

tillgången på mark, som lämpar sig för fritidsområden, torde dock i regel

en regionplan främst få taga sikte på andra förhållanden. En generalplan

avser i normala fall att tillgodose flertalet av de markbehov, som kunna för­

väntas uppstå på grund av tätbebyggelsens framtida utveckling eller av

annan anledning. De bedömanden, som måste ligga till grund för såväl

regionplan som generalplan, beröra en mångfald intressen. Utarbetandet

76

kartor av detta slag i regel vara mest användbara för ändamålet. Även den

moderna ekonomiska kartan i skala 1:10 000 torde, i den mån den utkom­

mit, kunna läggas till grund för planeringen. Oavsett vilket av dessa kart­

material, som kan stå till buds, krävs en komplettering ute på fältet i fråga

om befintlig bebyggelse. Samtidigt härmed bör på lämpligt sätt åskådlig­

göras för vilken användning olika delar av strandområdena på grund av

sin naturliga beskaffenhet lämpa sig. Den överblick som härigenom vinnes

har stort värde. Redan kännedomen om de befintliga förhållandena under­

lättar i hög grad för länsstyrelsen att taga ställning till strandlagsfrågorna.

Det kan tänkas att man på sina håll till en början nöjer sig med denna

inventering och ställer utformningen av den egentliga strandplaneringen på

framtiden.

Vid strandplanering i egentlig mening måste självfallet hänsyn tagas

icke endast till de aktuella behoven av mark för olika ändamål utan också

till de behov, som kunna förväntas uppstå i framtiden. Särskilt i fråga om

de viktigaste områdena kunna närmare undersökningar bli erforderliga

rörande bl. a. tätorternas sannolika tillväxt och kommunikationernas ut­

veckling. Såsom i annat sammanhang (s. 78) framhållits, bör dock enligt

utredningens mening det framtida behovet i regel kunna nöjaktigt bedömas

med stöd av tämligen schematiska uppskattningar och med ledning av den

utveckling som hittills ägt rum.

Sedan de förberedande arbetena verkställts, torde det i regel vara lämpligt

att diskutera resultatet av inventeringen och framför allt riktlinjerna för

planeringen. Härvid bör man söka tillgodogöra sig den ortskännedom, som

olika myndigheter kunna äga. Bl. a. torde distriktslantmätarna, som i sin

verksamhet fa omedelbar kännedom om utvecklingstendenserna, kunna

bidraga med värdefulla synpunkter och upplysningar. Vidare böra lämpliga

kommunala organ beredas tillfälle att framlägga sina önskemål och syn­

punkter i frågan. I regel torde det även vara värdefullt att redan på ett

tidigt stadium söka kontakt med vederbörande markägare.

Strandutredningen betonar, att en översiktlig planläggning beträffande

strandområdena icke skall vara bindande utan endast vägledande i frågor

som röra fastighetsbildning och bebyggelse. Den skall genomföras helt in­

formellt och icke tilläggas några som helst rättsverkningar. Allt eftersom

utvecklingen fortskrede inträdde förändringar i fråga om behovet av mark

för fritidsvistelse av skilda slag. Det borde eftersträvas att planen hölles

levande genom att undan för undan förses med de ändringar eller tillägg,

som motiverades av de nya förhållandena. Det vore angeläget att även denna

tortlöpande anpassning efter utvecklingen skedde under erforderligt sam­

råd med myndigheter och kommunala organ samt markägare.

Strandutredningen har i detta sammanhang nämnt att, enligt vad den­

samma erfarit, vissa länsstyrelser redan funnit lämpligt att vidtaga sär­

skilda åtgärder för att vinna överblick över läget i fråga om bebyggelsen

inom vissa strandområden och för att åstadkomma fastare riktlinjer för

sitt handlande. Under år 1951 hade sålunda beträffande strandområden i

Stockholms och Hallands län under länsstyrelsens ledning påbörjats ut­

redningar, vilka avsäge att tjäna till ledning vid handläggning av ärenden

rörande fastighetsbildning och bebyggelse för fritidsändamål inom de be­

rörda områdena. I båda fallen skulle arbetet bedrivas gemensamt av läns­

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

78

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

att utnyttjas de statliga tjänstemän, som ha med bebyggelsen och fastig­

hetsbildningen att göra, d. v. s. länsarkitektsorganisationen och lantmä-

teriet. Det syntes då ligga nära till hands att av rent praktiska skäl ut­

nyttja denna sakkunskap till att göra dessa inventeringar så ingående att

möjligheter skapades att på en gång avgränsa de mindre områden, där

allemansrätten i stort sett ensam borde bli rådande för framtiden; d. v. s.

dispens från gällande förbud enligt strandlagen skulle blott i mycket säll­

synta fall kunna komma i fråga inom sådana områden och ytterligare ut­

redning å marken för dispensansökningar skulle som regel icke behöva fö­

rekomma. Fritidsnämnden understryker länsstyrelsernas uppgift i detta

sammanhang men önskar tillika betona angelägenheten av att kommunerna

aktivt på allt sätt bidraga med lämnande av uppgifter ävensom med egna

insatser till friluftslivets fromma.

Länsarkitekten i Älvsborgs län yttrar:

Den enligt betänkandet avsedda översiktliga planläggningen av strand-

och fritidsområdena synes mig vara av stor betydelse, då den förutom re­

servat och förbud också avser att studera och lämna positiva anvisningar

för fritidsbebyggelsen. Innan detaljplanläggning enligt byggnadslagen igång-

sättes för dylik bebyggelse, har den som regel annekterat stränderna och

är därför en översiktlig planläggning synnerligen påkallad. Emellertid före­

finnes vissa svårigheter för sådan planläggning, särskilt beträffande grund-

kartsmaterial. Den ekonomiska kartan i länet är gammal och därför alltför

osäker och den nya synes icke bli tillgänglig ännu på flera år. De före­

slagna översikts- och sammanställningskartorna sådana de nu utförts synas

ej heller lämpliga. De sakna bl. a. upplysningar om terrängens utseende

m. in. Efter viss komplettering kan kanske sådana detaljer rättas, men

kvarstår en annan svårighet, nämligen den knappa tillgången på plan-

fackinän. En lämplig lösning vore enligt min mening om detta arbete knötes

till länsarkitektkontoret, där ej översiktlig planläggning i någon form pågår

inom kommunerna, men är då personalförstärkning behövlig.

överlantmätaren i Kalmar lön upplyser, att han under år 1951 för att

kunna bedöma fastighetsbildning och förekommande dispensärenden inom

förbudsområdena på Öland sysslat med översiktlig planering i den ekono­

miska kartan i skala 1:10090. Planeringen, som utförts i samråd med

markägarna och de kommunala myndigheterna, hade givit goda resultat,

och överlantmätaren vore övertygad om att man med ledning av ekono­

miska kartan på relativt kort tid skulle kunna få fram översiktsplaner för

stora delar av länet. För fastighetsbildningen hade den översiktliga plan­

läggningen varit av stort värde, och överlantmätaren hade anledning tro

att densamma riktigt bedriven skulle ge planmyndigheten — länsstyrelsen

— bättre översikt än hittills beträffande behovet av detaljplaner av olika

slag. För markägarna slutligen hade den översiktliga planläggningen varit

synnerligen värdefull, när det gällt teknisk-ekonomisk riktig markexploa­

tering.

Departementschefen.

Såsom under remissbehandlingen allmänt vitsordats är det av stor prak­

tisk betydelse, att en översiktlig strandplanering kommer till stånd enligt de

82

ma mening i sakfrågan. Han anför, att prövningen av avstyckningsärenden

berörande förbudsbelagda strandområden visserligen ibland torde medföra

vanskliga avvägningsproblein, men att man på sätt utredningen framhållit

kunde förutsätta att i dylika fall erforderligt samråd mellan berörda myn­

digheter komme till stånd — liksom skedde i liknande fall i samspelet mel­

lan fastighetsbildning och byggnadsväsendet. Av landets överlantmätare har

endast övcrlantmåtaren i Östergötlands lån en avvikande uppfattning. För

att sambandet mellan fastighetsbildningen och ett strandlagsförbud skulle

klart framstå, hade det enligt hans mening varit önskvärt, om en sådan be­

stämmelse, som tidigare föreslagits av lantmäteristyrelsen, intagits i strand­

lagen. Bland länsarkitekterna anser en, nämligen länsarkitekten i Stock­

holms län, att strandlagen bör kompletteras med tillägg till jorddelnings­

lagen reglerande fastighetsbildningen inom strandområden. Han anför här­

om:

Genom medgivandet av fastighetsbildning, glesbebyggelse på vissa platser

skulle man kanske ha större utsikter att hålla vissa stränder av en fastighet

fria. Förfaringssättet är i någon mån detsamma som vid allmän planlägg­

ning. Får man exploatera en fastighet för tätbebyggelse föreligger skyldig­

het att släppa till vägar och öppna platser eller allmänna platser. Denna pa­

rallell synes icke orimlig och skulle ge ett stöd åt bedömandet av de dispen­

ser strandutredningen bygger på i hög grad.

Målet skulle enklare nås om länsstyrelsen skulle kunna krava en schema­

tisk styckningsplan så fort det rörde sig om fastighetsbildning och bebyg­

gelse efter stränderna. En sådan plan skulle icke behövas i varje fall, utan

endast i sådana fall där fastighetsbildningen tagit en sådan omfattning att

tillgången till stränderna blivit ett problem. Aktualiserandet av kravet pa en

dylik planläggning skulle ske vid den kontakt distriktslantmätaren enligt

av länsstyrelsen utfärdade anvisningar skall söka med länsarkitekten, var­

efter länsstyrelsen efter framställning från länsarkitekten skulle avgöra om

plan erfordrades eller ej.

Departementschefen.

På de skäl jag anförde vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen

och vilka nu godtagits av såväl strandutredningen som av praktiskt taget

alla remissinstanser med erfarenhet av fastighetsbildning anser jag det icke

vara påkallat att i den planerade lagstiftningen upptaga några särskilda

regler om förutsättningarna för avstyckning och annan fastighetsbildning

inom förbudsområden.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Yilkeu myndighet bör handha iörbudsläggning och dispensprövning?

Betänkandet.

Såsom förut nämnts har strandutredningen bibehållit det system beträf­

fande regleringens genomförande, som upptagits i den provisoriska strand­

lagen. Enligt förslaget skall det alltså ankomma på länsstyrelserna både att

meddela de grundläggande förordnandena om förbudsområdenas sträckning

och att pröva dispensansökningar. Utredningen har i detta hänseende åbe­

84

byggnadsärendet. Bestämmelser om vad som härutinnan erfordras med­

delas i tillämpningsföreskrifterna till strandlagen. Såväl ansökningen som

utredningen böra därpå åtfölja förrättningsakten till länsstyrelsen.

Hittills har behandlats enbart avstyckning för bostadsändamål. Avstyck­

ning kan emellertid ske även i annat syfte. Enligt utredningens förslag skall

ett utfärdat byggnadsförbud enligt strandlagen icke utgöra hinder mot upp­

förande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, därest byggnaden eller

åtgärden erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den

allmänna samfärdseln. Härav följer att även avstyckning för sådant ända­

mål kan verkställas inom strandområde utan hinder av rådande strandlags-

förbud.

Begäres åter inom förbudsområde avstyckning av mark, som varken

avses för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln och den allmänna sam­

färdseln eller för bostadsändamål, bör vad som förut anförts om avstyck­

ning för bostadsändamål vara tillämpligt så snart styckningslotten måste

bebyggas eller annan åtgärd, till vilken kräves länsstyrelsens tillstånd, mås­

te vidtagas för att styckningslotten skall kunna tjäna det med avstyck-

nirigen avsedda ändamålet.

I ett avsnitt av betänkandet, som handlar om organisations- och anslags­

frågor har utredningen anfört:

Det är givetvis vanskligt att söka i förväg bedöma omfattningen av det

ökade arbete som den nya strandregleringen kommer att bereda länsstyrel­

serna. Någon bestämd uppfattning om arbetets storlek har utredningen ej

kunnat bilda sig. Särskilt inom vissa län blir arbetet dock ej obetydligt. Det

är därför möjligt alt arbetet med att handha strandregleringen icke alltid

kan skötas av länsstyrelserna utan åsidosättande av andra arbetsuppgifter

såvida ej en viss personalförstärkning erhålles. Även för länsarkitektkonto­

ren och lantmäteriorganen kommer den nya strandlagen att medföra ej

ringa arbete. Det är dock härvid att märka att dessa myndigheter redan

förut åsamkats mycket arbete vid försöken att åstadkomma en lämplig

fastighetsbildning och bebyggelse inom strandområdena. Merarbetet genom

den nya strandlagstiftningen synes bl. a. därför ej kunna väntas bli så stort.

Yttrandena.

Ingen enda remissinstans har ifrågasatt annat än att det bör ankomma på

länsstyrelserna att meddela själva förordnandena om förbudsområdenas om­

fattning. Däremot ha delade meningar yppat sig i fråga om vilken myndig­

het som bör pröva eventuella dispensärenden. Särskild uppmärksamhet har

därvid ägnats spörsmålet vilken myndighet som skulle ha att medge bebyg­

gelse å nybildade fastigheter, belägna inom förbudsområden.

Vad först beträffar dispensprövningen över huvud taget

har överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län ansett, att vissa förenklingar

borde kunna uppnås genom att i viss utsträckning överlämna prövningen

av vissa dispensärenden åt lokala myndigheter. Han anför härom:

I första hand torde man böra överväga att åt lokala myndigheter överlåta

prövningen av sådana fall, som äro enkla och där dispens uppenbarligen

icke kan vägras. Dessa myndigheter skulle alltså äga medgiva dispens i

uppenbara fall men ej att avslå en ansökan. Föreligger tvekan om en dis­

pens, bör ärendet givetvis överlämnas åt länsstyrelsen för behandling. Men

även en utgallring av de enkla och klara fallen skulle säkerligen medföra en

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

86

den med fastighetsbildning, vilket torde vara regel, upprättas kartan av

lantmätare (eller mätningsman). Lantmätaren kan då, antingen på grund

av eget bedömande och med stöd av eventuellt verkställd översiktlig strand­

planering eller i tveksamma fall efter samråd med byggnadsnämnd och ve­

derbörande länsorgan, reellt fatta det avgörande beslutet i dispensfrågan.

Det förefaller då vara en onödig omgång att föra ärendet vidare till länssty-

relsen.

Utan att medföra någon större trygghet för ärendenas riktiga behandling

medför det för stor omgång att låta länsstyrelsen fälla avgöranden i sådana

detaljfrågor. I fråga om de stora linjerna, alltså utväljande av förbudsområ-

dena och den översiktliga strandplaneringen, är det däremot av stor bety­

delse att länsstyrelsen aktivt medverkar och med stöd av införskaffat utred­

ningsmaterial såväl som i samband med erforderliga besiktningar fattar sitt

avgörande.

Då beslut om avslag på dispensansökan kan medföra rätt för markagaren

att erhålla ersättning bör sådant beslut lämpligen fattas av länsstyrelsen,

ehuru man får förutsätta att lantmätares utredning ofta utgör det reella

underlaget.

Överlantmåtaren och länsarkitekten i Gävleborgs län anse under fram­

hållande av att dispensärenden torde bli vanliga på en del orter — att det

för att prövningen av dylika ärenden skulle kunna ske smidigt och utan

onödig tidspillan borde föreligga möjlighet för länsstyrelsen att delegera

beslutanderätten i ärendena på exempelvis distriktsarkitekten och distrikts-

lantmätaren, vilka skulle ha att efter samråd avge beslut. Länsarkitekten i

Uppsala län är också inne på tanken att länsstyrelserna borde kunna de­

legera sin rätt att medge dispens åt annan myndighet. Med hänsyn till en

strandlagstiftnings regionplanemässiga karaktär och då en stor del av

strandbebyggelsen skedde på arrenderad mark och alltså utan kontakt med

lantmäterimyndigheten anser emellertid länsarkitekten, att det icke vore

lämpligt att delegera en sådan rätt till vederbörande distriktslantmätare. Där­

emot syntes, för att åstadkomma enklaste möjliga handläggning, möjlighet

böra öppnas för länsstyrelsen att delegera rätt att medgiva dispens till cen­

tralt länsorgan, lämpligen länsarkitekten, såsom det enligt byggnadslagstift­

ningen närmast ansvariga expertorganet inom länet i vad avsåge regionpla­

nering. Ett delegerande av rätten att avslå ansökan torde med hänsyn till

eventuella ersättningskrav ej böra ifrågakomma. överlantmätaren i Kalmar

län är av samma uppfattning.

Såsom redan antytts ha åtskilliga remissinstanser diskuterat den särskil­

da frågan om dispens i samband med fastighetsbildning.

En ingående diskussion av detta spörsmål återfinnes i yttrandet av över-

lantmätaren i Göteborgs och Bohus län. Denne anför:

För sådana ärenden där fråga om dispens uppkommer i samband med

fastighetsbildning —- och dessa fall torde vara de vanligaste — erbjuder

sig enligt överlantmätarens mening möjligheter till vissa förenklingar med

mera generell verkan. Vid avstyckning för bostadsändamål inom skvdds-

bältet skall prövas huruvida syftet med förbudet motverkas. Detta förut­

sätter bland annat att man klargör var bebyggelsen skall förläggas inom det

avstyckade området. Härvid kan samråd ske på platsen med representant

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

88

Lantmäteristyrelsen, som säger sig ha haft tillfälle att taga del av detta

yttrande, anser det av överlantmätaren framförda förslaget förtjäna det

största beaktande. Vad däri anförts rörande distriktslantmätares behand­

ling av avstyckningsärende gällde även kommunalanställd mätningsman i

stad eller samhälle. Även om tvekan skulle råda om lämpligheten av att

införa ett dylikt generellt stadgande i lagen, borde det enligt lantmäteri-

styrelsens uppfattning i den kommande propositionen om den nya strand­

lagen påpekas, att länsstyrelserna vid utfärdande av strandförbud vore oför­

hindrade att meddela ett undantag från förbudet av nyss angivet innehåll.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner likaledes överlantmätarens

förslag beaktansvärt och anser detsamma lämpligt att genomföra. Den före­

slagna anordningen skulle medföra en lättnad i länsstyrelsens arbetsbörda

och fördelar för allmänheten. Det samråd i fastighetsbildningsärenden, som

regelmässigt tillämpades mellan länsstyrelsen och lantmäteriets distrikts-

organisation, måste anses utgöra tillräcklig garanti för att härigenom upp­

kommande bostadsbebyggelse inom förbudsområdena i tveksamma fall

skedde med länsstyrelsens vetskap och gillande.

Lantmätareföreningen kritiserar betänkandets innehåll i förevarande del

och anför:

Strandutredningen anvisar i fråga om fastighetsbildningen inom för-

budsområden att reglerna i 19 kap. 13 § jorddelningslagen skola använ­

das på så sätt, att varje avstyckning för bostadsändamål och motsvarande

skall medgivas av länsstyrelsen för att kunna fastställas såvida ej bygg-

nadsdispens redan meddelats. Vi äro då i realiteten tillbaka i den situa­

tion, som rådde för något mer än ett år sedan, då länsstyrelsen var fast-

ställelsemyndighet för vissa avstyckningar. Efter en utredning, som visade

att den omgång med ärendenas behandling, som länsstyrelsens fastställelse

innebar, på intet sätt motsvarades av någon reell vinst, avskaffades detta

system. Statsmakterna slogo därmed fast att de litade på lantmätarens om­

döme i de enskilda fallen och att i hans förrättningsmansansvar även låg

skyldigheten att i erforderlig utsträckning söka samråd med andra myndig­

heter, såväl kommunala som statliga, överförandet av fastställelsepröv-

ningen till lantmäteriets egna organ har i andra sammanhang uppsatts

som ett gott exempel på utformning av en lagstiftning så att allmän­

heten icke i onödan blir utsatt för s. k. krångel och att centrala myn­

digheter ej belastas med ärenden, som på ett fullt betryggande sätt kunna

avgöras av lokalmyndighet.

En undersökning sedan de föreslagna strandlagsreglerna varit i tillämp­

ning några år skulle förvisso komma att visa att länsstyrelserna knappast i

något fall skulle ha haft anledning att gå ifrån lantmäteriorganens omdöme

i dessa dispensfrågor lika litet som då det gällde fastighetsbildning inom

utomplansområden och områden med detaljplan.

I flera andra sammanhang kan annan myndighets beslut behöva avvaktas

för att en avstyckning skall kunna slutföras eller fastställas. Det kan gälla

länsstyrelses beslut om tillstånd för bolag m. fl. att förvärva fast egendom

eller lantbruksnämnds beslut om tillstånd till jordförvärv eller länsbostads­

nämnds beslut om lån. Att sådana beslut i vissa fall kan behöva avvaktas

betyder dock ej att dessa myndigheter på något sätt fatta beslut i själva

avstyckningsärendet. Ur denna synpunkt innebär sammankopplingen hos

länsstyrelse av dispensärende och avstyckningsärende inom strandförbuds-

områden ett markant avsteg från eljest gällande regler.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

90

Kungl. Maj.ts proposition nr 1S7.

förrättning påbörjades, utan sökanden borde i dylika fall, därest han likväl

önskade få frågan prövad, hänvisas att ansökningsvägen få densamma av­

gjord av länsstyrelsen. Jämväl överlantmätaren i Kopparbergs län är i prin­

cip ense med strandutredningen, såsom framgår av följande uttalande:

I betänkandet har (s. 85 sista stycket) skisserats ett avstyckningsfall där

enligt utredningens mening förrättningsmannen skulle kunna verkställa av­

styckning med angivande av att förrättningen skett under villkor att läns­

styrelsen koiume att lämna tillstånd till densamma. Det förtjänar framhållas

att formell grund för ett dylikt förfarande med meddelande av villkorat till-

ståndsutlåtande endast föreligger därest förrättningsmannen prövat att av­

styckningen skulle komma att motverka syftemålet med byggnadsförbudet.

Fallet torde icke vara praktiskt. Ger prövningen nyssnämnt resultat kommer

förrättningsmannen uppenbarligen antingen att omedelbart vägra tillstånd

eller att uppskjuta utlåtandet i tillståndsfrågan intill dess vederbörande sak­

ägare hos länsstyrelsen sökt dispens från förbudet och dispensansökningen

slutbehandlats.

Överlantmätaren i Jämtlands län upplyser, att efter samråd med länssty­

relsen länets lantmätare i anvisningar den 12 juli 1951 rekommenderats i

stort sett samma förfaringsätt beträffande avstyckningar inom förbudsom-

råden jämlikt den provisoriska strandlagen som nu rekommenderats av

strandutredningen.

1 detta sammanhang må nämnas alt flera länsstyrelser understrukit, att

såväl det föreslagna planeringsarbetet som lagstiftningens handhavande över

huvud taget komme att innebära en betydande belastning för länsstyrelser­

na, som de knappast kunde bemästra utan ökning av arbetskraften. Syn­

punkter av denna innebörd ha sålunda framförts av länsstyrelserna i Söder­

manlands, Hallands, Göteborgs och Bohus, Västmanlands, Våsternorrlands

och Jämtlands län. Statskontoret har däremot yttrat, att statskontoret icke

kunde finna det antagligt att bestyret med den nya lagstiftningen kunde kom­

ma att i så betydande grad betunga länsstyrelserna, att personalförstärkningar

inom den statliga förvaltningsorganisationen på länsstadiet kunde bli på­

kallade.

Departementschefen.

Vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen förklarade jag, att av­

vägningen mellan de olika intressen som vore att beakta vid tillämpningen

av en strandlagstiftning borde ankomma på länsstyrelserna, vilka härvid

visserligen skulle få en ofta mycket ömtålig uppgift men som utan tvivel

vore bättre skickade än någon annan instans att i första hand träffa ett

riktigt och rättvist avgörande. Resultatet blev också, att såväl förbudslägg-

ningen som dispensprövningen anförtroddes åt länsstyrelserna. Dessa ha

nu under tillämpningen av den provisoriska lagen samlat betydande erfa­

renheter beträffande vilka strandområden som äro i behov av skydd. Med

hänsyn härtill och med beaktande av att länsstyrelserna jämväl enligt den

allmänna byggnadslagstiftningen ha att handlägga ärenden om bebyggelse­

reglering och därmed sammanhängande spörsmål har strandutredningen

automatiskt upphöra att gälla beträffande ett för bostadsändamål avstyckat

område.

Jag vill i stället i denna del ansluta mig till strandutredningen, vars för­

slag enligt min mening ger möjligheter till en smidig anpassning efter för­

hållandena i olika fall. Utredningens ståndpunkt har dock i vissa yttran­

den missuppfattats såtillvida, att man trott att avstyckningar inom förbuds-

områden undantagslöst borde ske endast under villkor av länsstyrelsens

godkännande. Detta är som sagt en missuppfattning. Utredningen har näm­

ligen menat, att ett sådant villkor skulle fästas vid avstyckningen endast i

fall då detta påkallas av bestämmelserna i 19 kap. 13 § 2 mom. jorddelnings­

lagen eller 5 kap. 8 § 1 mom. fastighetsbildningslagen. Avsikten har följ­

aktligen varit, att ett dylikt villkor skulle uppställas endast om förrättnings­

mannen själv ansåge att avstyckningen komme att motverka syftet med ett

gällande strandbebyggelseförbud men likväl funne sig kunna med säkerhet

räkna med att länsstyrelsen det oaktat komme att medgiva avstyckningen.

De olika alternativ som kunna tänkas äro alltså följande. En första hu­

vudgrupp avser de nyss berörda fall då förrättningsmannen för sin del

finner, att en begärd avstyckning skulle motverka syftet med ett gällande

strandbebyggelseförbud. Inom denna grupp av fall kan förrättningsmannen

tänkas handla på olika sätt. Anser han sig med säkerhet kunna utgå från

att länsstyrelsen trots allt kommer att medgiva avstyckningen, kan han slut­

föra förrättningen med angivande av att avstyckningen skett under villkor

av att länsstyrelsen lämnar tillstånd till densamma. Är förrättningsmannen

i ett dylikt fall tveksam om länsstyrelsens ställning, kan och bör han där­

emot förklara avstyckningsförrättningen vilande och underställa frågan läns­

styrelsens prövning. Bedömer förrättningsmannen återigen läget så, att

länsstyrelsen icke kommer att lämna medgivande till avstyckningen, bör

han avslå ansökningen därom. Men det finns också en andra huvudgrupp

av fall och den avser sådana avstyckningsförrättningar, där förrättnings­

mannen efter noggrann prövning och efter samråd med planmyndigheterna

kommer till det resultatet, att avstyckningen icke kan anses motverka syf­

tet med ett gällande strandbebyggelseförbud. Därvid möter intet lagligt

hinder mot att förrättningsmannen fullföljer avstyckningen utan att fästa

något villkor vid densamma. Det säger sig emellertid självt, att redan

existensen av ett byggnadsförbud utgör en viss presumtion för att avstyck­

ning inom området åtminstone på längre sikt kan komma att motverka syf­

tet med förbudet, och förrättningsmannen bör därför iakttaga stor försiktig­

het vid bedömningen av dessa fall. Skulle han emellertid anse sig ha full­

goda skäl att genomföra avstyckningen, behöver han som sagt icke fästa

något villkor vid densamma. Vad som på sina håll mött kritik är emellertid,

att länsstyrelsen även i dessa fall måste lämna sitt tillstånd till bebyggelse av

den avstyckade fastigheten. Men detta kan knappast anses medföra något

större besvär för sökanden, i all synnerhet icke om förrättningsmannen —

såsom utredningen tänkt sig -— för sökandens räkning upprättar en ansö­

kan om byggnadstillstånd och låter denna medfölja förrättningsakten. Icke

92

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

94

Kungi. Maj:ts proposition nr 187.

kunna avstängas för att användas uteslutande av någon närboende fastig­

hetsägare, som köpt eller arrenderat platsen i fråga. — I undantagsfall har

också förekommit att kapitalstarka jordägare inhägnat även mycket stora

arealer av ren utmarkskaraktär med höga nätstängsel, som effektivt hindra

tillträdet.

I den mån allmänheten genom stängsel hindrades att utnyttja strand­

områdena skulle syftet med ett meddelat förbud mot bebyggelse eller an­

nan åtgärd förfelas. Utredningen har därför ansett det nödvändigt att hindra

att allmänheten på angivet sätt utestänges. Härför krävas bestämmelser

i strandlagen.

Strandutredningen erinrar om att fritidsutredningen i sitt förslag till

strandlag intagit en regel, som föreskrev dels att — med vissa undantag —

nya hägnader icke skulle få uppsättas inom strandområdena, dels ock att

länsstyrelsen skulle äga förelägga ägaren av ett redan befintligt stängsel att

anordna led, grind eller stätta, därest stängslet omöjliggjorde eller avsevärt

försvårade tillträdet till mark, där allmänheten ägde rätt att färdas till fots.

För egen del vill strandutredningen icke gå så långt. Den anser att förbud

mot uppsättande inom strandområdena av stängsel, som ej tillåta passage,

icke bör stadgas med hänsyn till de många fullt legitima behoven av att ha

hägnader där. Det vore sålunda självklart att stängsel för betesdjur, kring

tomtplatser och trädgårdar, utefter vägar och i andra liknande fall borde få

finnas även inom strandområdena. Ett allmänt stängselförbud måste följakt­

ligen förbindas med många undantag och dessutom dispensmöjlighet inrät­

tas, och de fall då dispens måste beviljas komme att bli talrika. En smidigare

och samtidigt mindre ingripande men dock ur allmän synpunkt tillräcklig

anordning har utredningen ansett vara att giva länsstyrelserna möjlighet

att i vissa fall förelägga den som håller stängslet att förse detsamma med

grind eller annan framkomlig genomgång. I 2 § av förslaget upptages en be­

stämmelse härom. Med genomgång borde jämställas anordning för att möj­

liggöra passage över stängsel.

Utredningen anför till närmare utveckling av sitt förslag följande:

Föreläggande skall enligt paragrafen kunna givas endast i fråga om stäng­

sel inom sådant område, för vilket förbudsförordnande meddelats enligt

1 §. En förutsättning för att föreläggande skall få meddelas är vidare att

stängslet skall vara av beskaffenhet att omöjliggöra eller avsevärt försvåra

tillträdet till mark, där hinder eljest icke förelegat för allmänheten att

färdas till fots. Genom att på detta sätt länsstyrelsens ifrågavarande befo­

genhet begränsats, ha flera praktiskt viktiga fall undantagits från para­

grafens tillämpning. Stängsel kring tomtplatser, trädgårdar och annan mark,

där allemansrätten icke får utövas, beröras sålunda icke av stadgandet.

Gärdesgårdar och andra stängsel för jordbrukets behov äro oftast av den

beskaffenhet att de icke omöjliggöra eller avsevärt hindra gåendes fram­

komst. Ej sällan äro de även försedda med led och grindar. Beträffande så­

dana stängsel torde det därför endast mera undantagsvis bli fråga om att

meddela föreläggande.

Att passage sålunda anordnas genom stängsel medför givetvis icke att

inom det inhägnade området allemansrätten får utövas mera intensivt eller

på annan mark än som följer av vanliga regler. En sådan förändring av

96

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

så omständlig natur, att onödig irritation skapades hos markägarna. Läns­

styrelsen i Kopparbergs län har icke något att erinra mot den föreslagna

bestämmelsen men vill framhålla angelägenheten av att den tillämpas på

sådant sätt, att svårigheter ej uppkomma för jordägare att hålla betesdjur

inom inhägnat område. Länsarkitekten i Stockholms län anser föreskriften

beträffande stängselgenombrytning vara en naturlig föreskrift med tanke

på lagens ändamål men framhåller att föreskriften mera hör samman med

en lagstiftning om allemansrätten än med ett förbud mot bebyggelse vid

stränderna.

En mera negativ ståndpunkt till förslaget om stängselgenombrytning in­

tages endast av länsarkitekten i Gotlands län, som anser att den föreslagna

bestämmelsen är ganska oklar och så generellt formulerad, att den måste

giva upphov till många tvistigheter och svåra bedömningsfrågor. Också med

hänsyn till allmänhetens vanliga uppträdande visavi grindar och kreatur

syntes bestämmelsen vara mycket betänklig. Vidare må nämnas att länssty­

relsen i Uppsala län anmärkt, att det syntes mindre väl överensstämma

med vedertagna lagstiftningsgrundsatser, att ett föreläggande att anordna

grind eller annan genomgång skulle kunna avse även sådant stängsel, som

varit uppfört redan vid en tid då principen att mark, som icke utgjorde

»tomt», skulle hållas oinhägnad ännu icke var fastslagen. Denna synpunkt

har kommit till uttryck även i ett annat yttrande. Länsarkitekten i Jämt­

lands län ifrågasätter sålunda om det över huvud taget är lämpligt att ge­

nom lagstiftning ge det allmänna rätt att —- låt vara mot ersättning —-

upptaga grindar i redan befintliga stängsel.

Å andra sidan har landsorganisationen i Sverige anmärkt på att ett med­

delat byggnadsförbud enligt förslaget icke i och för sig skulle utgöra hinder

för markägaren att genom stängsel inhägna och därigenom faktiskt av­

spärra det av förbudet omfattade strandområdet, utan att rättelse härutin-

nan skulle kunna vinnas endast efter särskilt föreläggande av länsstyrel­

sen att anordna grind eller annan framkomlig genomgång. Detta syntes

landsorganisationen innebära en onödig omgång. Lagen borde upptaga be­

stämmelse om att sådan passage, som här avsåges, alltid skulle vara anord­

nad, där stängslet vore av beskaffenhet att omöjliggöra eller avsevärt för­

hindra allmänhetens tillträde till område, för vilket förbudsförordnande

meddelats.

Några remissintanser ha ansett, att lagstiftningen borde ge myndigheter­

na viss möjlighet att förhindra uppsättande av stängsel samt

att helt borttaga stängsel inom strandområden. Sålunda

anför Göta hovrätt:

Strandutredningen anför, att det har förekommit att en kapitalstark

markägare inhägnat även mycket stora marker av ren utmarkskaraktär

med höga nätstängsel, som effektivt hindra tillträdet. Avsikten med den

föreslagna strandlagen är icke blott att åt allmänheten trygga tillgången

till platser för friluftsliv utan även för bad. Och det kan väl lika väl tän­

kas att en kapitalstark markägare på ett för bad och friluftsliv lämpligt för-

budsområde sätter upp ett ogenomträngligt stängsel i eller intill vatten-

98

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

strandområden oavsett om det redan funnes eller det skulle uppsättas stäng­

sel inom strandområdet, i dess gränser eller eljest. Detta vore ju också för

lagens ändamål nödvändigt. Lagtexten talade emellertid endast om befint­

ligt stängsel inom område, vilket syntes otillräckligt motsvara avsikten med

bestämmelsen. Lantmätareföreningen har velat fasta uppmärksamheten på

att allemansrätten i princip icke är inskränkt till att man färdas till fots och

anför:

Strandlagsförslagets bestämmelser om anordnande av grind inskränker

sig dock till att åtkomma sådan mark, där allmänheten eljest kunnat fär­

das till fots. Enligt den i betänkandet lämnade analysen av allemansrätten

är det icke alls tillåtet att utan lov färdas över tomt eller plantering. Till

fots kan man färdas över åker eller äng eller andra ägor om skada där­

igenom icke kan uppkomma. Med fordon skulle man däremot endast kunna

färdas över »andra ägor» om skada därigenom icke kan uppkomma.

Strandutredningen har säkert icke menat att inskränka användandet av

2 § i lagförslaget till sådana områden där man får färdas till fots men ej

med fordon, alltså åker eller äng. Avsikten torde väl i stället ha varit att

områden, som på grund av vägförbindelser, stängsel eller grindar icke

tidigare kunnat åtkommas med fordon ej heller skulle öppnas för sådana

genom föreläggande att anordna grind e. d.

I detta sammanhang må även ett par rent redaktionella anmärkningar

återgivas. Sålunda har skånska hovrätten anfört, att ordet »framkomlig» i

2 § av utredningens förslag utan olägenhet torde kunna utgå, och länssty­

relsen i Malmöhus län har föreslagit att bestämmelsen om vitesföreläggande

flyttas från 2 § till 10 § andra stycket. Länsstyrelsen har vidare ansett, att

markägarens skyldighet att nödigt underhålla stängsel borde komma till

klart uttryck i lagtexten och ej endast i motiven.

Några remissmyndigheter anser, att bestämmelsen om stäng-

selgenombrytning ej bör begränsas till att avse endast

förbudsområden. Sålunda anför hovrätten för Nedre Norrland:

Enligt motiven (s. 89) avses med uttrycket »mark där hinder eljest icke

förelegat för allmänheten att färdas till fots» att från stadgandets tillämp­

ning skall vara undantaget stängsel kring tomtplatser, trädgårdar och an­

nan mark, där allemansrätten icke får utövas. Den sålunda avsedda be­

gränsningen i stadgandets räckvidd synes emellertid med den föreslagna

avfattningen icke vara fullt klar. Å andra sidan lär, såsom paragrafen av­

fattats i förslaget, en markägare icke kunna åläggas att anordna passage

genom stängsel, som finnes uppsatt utanför område för vilket förordnande

meddelats enligt 1 §. Detta synes vara en brist. Det kan nämligen tänkas,

att markägare, som beröres av förordnandet, genom att själv anordna eller

genom att vidtala en granne att sätta upp stängsel på större eller mindre

avstånd från förbudsområdet söker hindra allmänhetens tillträde till detta

och sålunda göra förordnandet illusoriskt. Denna olägenhet synes kunna

undvikas, om paragrafens lydelse närmare anslutes till den i motiven (s.

69) uttalade meningen, att »möjlighet bör finnas för m³'ndigheterna att

föreskriva att i stängsel, som hindra eller försvåra tillträdet till mark inom

strandområdena där allmänheten eljest ägt rätt att färdas, skall anordnas

genomgång», därvid, i överensstämmelse med vad hovrätten ovan anfört,

undantag dock bör göras för stängsel kring tomt och därmed jämställd

mark.

100

Kungl. Maj:Is proposition nr 187.

hindras. Är emellertid så icke fallet, anser jag det nödvändigt, att lagtexten

kompletteras med bestämmelser, att genomgången skall vara kostnadsfri.

I 2 § kan ordet genomgång ju förses med den närmare bestämningen »för

allmänheten kostnadsfri». Därest markägare vidtaga särskilda åtgärder för

områdets apterande till bad- och friluftsändamål, kan han ju anses i viss

mån berättigad till entréavgift. Bestämmelse kan väl i så fall införas, att

länsstyrelsen i varje fall äger bestämma om entréavgift må utgå och dennas

ev. storlek.

Med hänvisning till detta yttrande har länsstyrelsen i Kronobergs län an­

fört, att en dylik självtagen inskränkning i allemansrätten givetvis ej borde

tillåtas, såvida ej vederbörande vidtagit särskilda kostsamma anordningar

inom området för badändamål eller dylikt. Lagförslagets 2 § syntes därför

böra kompletteras med en föreskrift om att tillträde till förbudsområde

skulle vara kostnadsfritt såvida ej länsstyrelsen på särskild framställning av

jordägaren medgåve att denne må uppbära viss avgift.

En fråga som föranlett diskussion under remissbehandlingen är, hur u-

vida förordnande enligt 2 § borde meddelas av admi­

nistrativ myndighet eller av domstol. Problemet har ställts

av bl. a. hovrätten för Nedre Norrland, som anför att delade meningar kunde

komma att råda huruvida viss mark vore av sådan beskaffenhet att den

uteslöte allemansrättens utövande. Även om en markägare på grund av den

administrativa myndighetens förordnande tvingats anordna passage genom

stängsel, vore det honom givetvis obetaget att med stöd av 24 kap. straff­

lagen vid domstol föra talan mot envar, som med begagnande av passagen

beträdde hans mark. Skulle domstolen i sådant fall meddela fällande dom,

uppkomme en motsättning mellan den administrativa och den judiciella

myndighetens avgörande. Särskilt kunde måhända ett sådant motsättnings-

förhållande aktualiseras, om länsstyrelsen begagnade sig av det i 10 § andra

stycket anvisade handräckningsförfarandet. Även lantmätareföreningen be­

tonar denna dualism. Lagberedningen är inne på samma ämne och ställer ett

konkret förslag:

Föreläggande enligt 2 § avses skola meddelas av länsstyrelsen. Den fråga,

det här gäller att avgöra, nämligen om allemansrätt finnes inom det inhäg­

nade området, är emellertid av rent rättslig natur. Vad särskilt angår frå­

gan om tomts omfattning inverkar denna fråga på tillämpningen av bestäm­

melserna i SL 24: 4. Det kan icke anses lämpligt att spörsmålet om allmän­

hetens rätt att vinna tillträde till ett av ägaren såsom tomt inhägnat område

kommer att avgöras i administrativ ordning. Konflikter kunna härvid tän­

kas uppkomma med domstols avgöranden i motsvarande fall. Beredningen

finner sig på grund av det sagda böra hemställa, att föreläggande enligt 2 §

skall meddelas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Prövningen,

huruvida sådan talan skall väckas, är emellertid till en del en lämplighets-

fråga, vars bedömande torde böra ankomma på länsstyrelsen. Med hänsyn

härtill torde lämpligen kunna stadgas, att talan må väckas allenast efter

anmälan eller medgivande av länsstyrelsen.

Vad slutligen beträffar 8 § i utredningens förslag må här — utöver vad

redan anförts om fritidsnämndens och hovrättens för Västra Sverige yrkan­

den — anmärkas att lantmätareföreningen anför följande:

102

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ligheter till fri passage som lagstiftningen avser att skapa även skola gälla

med avseende å sådana stängsel, som funnos redan vid lagstiftningens

ikraftträdande. Det liar nämligen från något håll gjorts gällande, att pas­

sagereglerna med en dylik utformning skulle såsom i viss mån retroaktiva

stå i mindre god överensstämmelse med vedertagna lagstiftningsgrundsat-

ser. I detta avseende vill jag till en början framhålla att, även.om det ännu

så länge icke kan anses förbjudet att genom uppsättande av ens aldrig så

svårpasserade stängsel faktiskt hindra allemansrättens utövning inom ett

område där allmänheten i och för sig äger att fritt färdas, det likväl torde

råda enighet därom, att den som trots stängslet förmår taga sig in på om­

rådet också äger att uppehålla sig där. Ur rättslig synpunkt kan alltså ett

stängsel, som icke hänför sig till tomt, trädgård eller liknande anläggning,

endast medföra ett faktiskt hinder för allemansrättens utövning men icke

medföra att allemansrätten såsom sådan upphäves. Med hänsyn till vad nu

sagts och då det intrång i jordäganderätten varom här är fråga måste anses

mycket obetydligt, särskilt vid en avvägning mot de allmänna intressen som

man i detta sammanhang vill skydda, synes det mig icke behöva möta några

betänkligheter att så utforma lagstiftningen, att denna blir tillämplig även

på redan befintliga stängsel. Jag vill härvid understryka, att kostnaderna

för de anordningar, som i detta hänseende erfordras, avses skola ersättas av

allmänna medel och alltså ej drabba jordägaren.

Strandutredningens förslag innebär, att stängselgenombrytning skall kun­

na ske endast med avseende å sådana hägnader som äro uppsatta inom för-

budsområden. Den kritik som under remissbehandlingen riktats mot denna

begränsning måste anses berättigad. Därest utredningens förslag godtoges,

kunde det nämligen såsom flera remissinstanser påpekat mycket väl tän­

kas att markägare, som berördes av ett förbudsförordnande, genom att själv

anordna eller genom att vidtala en granne att sätta upp stängsel på större

eller mindre avstånd från förbudsområdet sökte hindra allmänhetens till­

träde till området i syfte att göra förordnandet i viss mån illusoriskt. Utred­

ningens förslag på denna punkt torde därför böra omarbetas.

Vidare vill jag framhålla vikten av att genomgång genom stängsel an­

ordnas på ett sådant sätt, att skada ej behöver uppkomma för jordägaren.

Genomgången bör därför såvitt möjligt få en sådan utformning, att det ej

uppstår risk för att hemdjur skola kunna taga sig ut från ett inhägnat om­

råde.

Beträffande härefter frågan huruvida ett förordnande som avser att trygga

passagerätten över ett strandområde bör meddelas av administrativ myn­

dighet eller av domstol, vill det synas som om den kritik, vilken från några

håll riktats mot utredningens förslag att denna prövning skall ankomma på

länsstyrelserna, knappast vore befogad. Det förekommer ju i många sam­

manhang, att en administrativ myndighet för att komma fram till ett av­

görande måste taga ståndpunkt i mer eller mindre besvärliga rättsfrågor av

prejudiciell natur och att denna ståndpunkt vid en senare domstolspröv­

ning rörande samma fråga kan befinnas oriktig. Väl är det sant, att alle­

104

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Förbud mot nedskräpning inom strandomräden.

Betänkandet.

Strandutredningen erinrar om att under diskussionen kring den proviso­

riska strandlagen framhållits att den omständigheten att vissa strandområ­

den för att främja allmänhetens friluftsliv belädes med byggnadsförbud

möjligen kunde medföra att dessa områden i högre grad än andra komme

att besökas av allmänheten och att detta måhända i vissa fall kunde få

till följd ökad nedskräpning där. Åtgärder för att förhindra att markägarna

bleve lidande härav hade därför påyrkats.

Utredningen framhåller, att något allmänt förbud mot nedskräpning icke

finnes i svensk rätt. För städer och vissa andra tätorter kunde dock be­

stämmelser härom meddelas i lokala ordningsstadgor, som utfärdats med

stöd av ordningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868.

Sedan strandutredningen omnämnt, att naturskyddsutredningens förslag

till naturskyddslag (SOU 1951:5) innehåller bestämmelser om förbud mot

nedskräpning samt om möjlighet för länsstyrelse att förelägga dem, som

vållat nedskräpning, att iordningställa området, anför utredningen:

Strandutredningen anser det önskvärt att frågan om förhindrande och

avhjälpande av nedskräpning i naturen löses i ett större sammanhang än

i en lagstiftning, som blott syftar till att införa en viss reglering inom

strandområden. Bestämmelser, gällande för hela landet, kunna lämpligen

ingå i en allmän ordningsstadga eller i naturskyddslagstiftningen. Även i

hälsovårdslagstiftningen kunna möjligen vissa sådana föreskrifter ha sin

plats.

Enligt utredningens mening är risken för ökad nedskräpning inom strand-

lagsområdena icke så stor som på en del håll befarats. Strandlagen innebär

icke någon utvidgning av allemansrätten utan avser blott att för framtiden

bevara allmänhetens tillgång till de strandområden, som den nu äger be­

gagna för friluftsändamål. Emellertid har utredningen icke velat underlåta

att föreslå att i avbidan på en allmän lagstiftning om förbud mot nedskräp­

ning strandlagen skall innehålla en bestämmelse som uttryckligen förbju­

der att allmänheten skräpar ned inom sådana områden, som beröras av

lagens reglering i övrigt. En sådan bestämmelse kommer framför allt att

giva ett ökat skydd åt markägaren men den avser även att bereda ökad

trevnad för allmänheten.

Brott mot bestämmelsen bör vara straffbelagt. Utredningen underskattar

icke svårigheterna att övervaka bestämmelsens efterlevnad men anser att

tillkomsten av en dylik föreskrift likväl skulle ha god verkan. I allmänhet

sker nedskräpning och osnyggande av ren tanklöshet eller okunnighet. Vet­

skapen om att sådant är i lag förbjudet skulle otvivelaktigt få en förebyg­

gande verkan i dessa fall. På särskilt utsatta platser kan genom anslag erin­

ras om förbudet.

För utredningens syfte synes det icke erforderligt att den här förordade

provisoriska bestämmelsen riktar sig mot markägaren. Frågan om vilka skyl­

digheter i detta hänseende, som kunna åläggas en person med avseende på

hans egen mark, är av sådan art att den icke lämpligen bör regleras blott

för ett specialfall som det nu förevarande.

3 § har i enlighet med vad nu sagts och i viss anslutning till tidigare

förslag utformats så, att den som färdas över eller eljest uppehåller sig å

106

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Ersättningsfrågan.

Betänkandet.

Strandutredningen har i 4 och 5 §§ av sitt förslag reglerat rätten för

markägare och andra sakägare till gottgörelse för den skada som kan till­

skyndas dem genom att viss mark till följd av de i förslagets 1 § beskrivna

förbudsåtgärderna icke kan användas på ett så inkomstbringande sätt som

eljest varit möjligt. Däremot anser utredningen, att någon ersättning icke

kan ifrågakomma för att allmänheten får vistas inom de strandområden som

lagen avser. Utredningen framhåller, att allmänheten redan har denna be­

fogenhet, som utgör en bland de många inskränkningarna i markägande­

rätten, och att strandlagen härutinnan alltså icke innebär någon förändring.

Såsom redan förut behandlats, innehåller utredningens förslag dessutom

en regel om gottgörelse i anledning av föreläggande att anordna genomgång

i stängsel.

Sedan utredningen framhållit (s. 93 i betänkandet) att byggnadslagens

planbestämmelser och det av utredningen föreslagna regleringsförfarandet

med särskilda strandförbud vore i viss mån alternativa, anför utredningen

att det —- med hänsyn till det samband byggnadslagens planbestämmelser

alltså ägde med förbudsbestämmelserna i den föreslagna strandlagen — bor­

de vid försök att utforma en ersättningsregel i strandlagen vara av intresse

att undersöka vilka bestämmelser om gottgörelse till

markägaren, som vore knutna till de olika planinsti­

tuten i byggnadslagen. Utredningen har därefter genomgått bygg­

nadslagens inlösnings- och ersättningsregler dels om generalplan i 21

och 22 §§, jämförda med 88, 90 och 104 §§, dels om stadsplan i 48 §,

jämförd med 88, 90 och 106 §§, och dels om byggnadsplan i 112, 113

och 116 §§, sistnämnda paragraf jämförd med 76, 88 och 90 §§. Samman­

fattningsvis yttrar utredningen efter denna genomgång, att frågan huruvida

inlösnings- eller ersättningsskyldighet förelåge i anledning av planläggning

enligt byggnadslagen berodde av en jämförelse mellan å ena sidan den möj­

lighet till utnyttjande av den ifrågavarande marken, som funnes trots in­

skränkningarna genom planläggningen, och å andra sidan markens värde

vid tiden för planläggningen. Stode utnyttjandemöjligheten i uppenbart miss­

förhållande till värdet, skulle marken lösas eller ersättning för intrånget

utgå.

Utredningen påpekar, att regeln om avvägning mellan värde och möjlig

användning vore hämtad från 1931 års stadsplanelag, där den förekommer i

28 §, men att densamma vid överföring till byggnadslagen undergått saklig

ändring på en punkt, nämligen såtillvida att det markvärde, mot vilket mar­

kens utnyttjande skulle jämföras, skulle vara det »tidigare» värdet,

d. v. s. värdet vid den tidpunkt då inskränkningen i

befryggelserätten inträdde. Utredningen anför i detta samman­

hang.

108

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ätt om nybyggnad, schaktning, fyllning, trädfällning eller annan där­

med jämförlig åtgärd inom regionplaneområde är beroende på prövning av

myndighet, denna skall tillse att markens användning för i regionplanen

avsett ändamål icke försvåras. Härigenom må dock icke avsevärt men till­

skyndas markens ägare utan att skälig ersättning därför gives.

Den nu nämnda regeln är som synes icke utformad såsom en verklig er­

sättningsbestämmelse. Den utsäger främst, att intrång av en viss intensitet,

nämligen avsevärt men, icke får tillskyndas en fastighetsägare utan att han

får ersättning därför. Vad som skall betraktas såsom avsevärt men utsäges

icke i lagtexten och icke heller i motiven finnes någon utveckling härav.

Det synes icke troligt att bestämmelsen kommer att i större utsträckning

medföra att ersättning utgår, i synnerhet som den icke lämnar någon upp­

lysning om vem som skall gälda ersättningen. Sistnämnda fråga har lämnats

helt öppen. Finnes icke någon som vill svara för ersättningen, måste till­

stånd till den ifrågasatta åtgärden lämnas.

Innan utredningen därefter övergår till att diskutera frågan om ersätt­

ningsreglerna i strandlagen nämner utredningen, att byggnadslagens re­

gel om inlösning och ersättning i anledning av intrång vid planläggning

vunnit tillämpning i lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar beträffande

ett där stadgat fall av inskränkning i bebyggelserätt in. in. Jämlikt 33 §

sistnämnda lag må ej utmed väg på visst avstånd från vägbanans mitt utan

länsstyrelsens tillstånd uppföras byggnad eller förekomma upplag, stängsel

eller dylik anordning som innebär fara för trafiken. Kan till följd av detta

förbud fastighet eller del därav nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart

missförhållande till markens tidigare värde, skall jämlikt 33 a § ersättning

för den skada som därigenom vållas gäldas av väghållaren. Fastighetsägaren

har även frihet att, om han det hellre vill, fordra att fastigheten eller viss

del därav skall lösas.

Vid övervägande av vilka bestämmelser, som i strandlagen böra reglera

rätten för markägaren att erhålla gottgörelse för intrång genom byggnads-

förbud och förbud mot schaktning etc., har utredningen stannat för att före­

slå att byggnadslagens regel i 22, 83 och 116 §§ i princip skall gälla. Utred­

ningen anför:

Det avgörande bör alltså vara huruvida ett uppenbart missförhållande fö-

religger mellan den användning, marken kan få trots förbudet, och markens

värde. Denna regel har nu inom byggnadslagstiftningen i ett tjugutal år an­

vänts lör att reglera liknande förhållanden och har även efterbildats i lagen

om allmänna vägar. Vid tillkomsten av byggnadslagen övervägdes icke att

frångå regeln; den förändrades i visst hänseende och utvidgades att avse

delvis nya situationer, men principen om jämförelse mellan utnyttjande och

värde bibehölls. Denna inom närstående rättsområden prövade regel, för

vars tillämpning vägledning kan hämtas ur utförlig motivering och ur

praxis, synes väl ägnad att upptagas i strandlagen. Den torde — med vissa

av de speciella strandförhållandena betingade jämkningar, som dock icke

rubba själva principen — även i fråga om förbud enligt strandlagen lämna

ett iättvist resultat. Såsom tidigare framhållits är det vidare i och för sig

en fördel att i möjligaste mån liknande bestämmelser om gottgörelse gälla

beträffande planläggning enligt byggnadslagen och i fråga om förbud enligt

strandlagen.

no

Kungi. Mcij:ts proposition nr 187.

Utredningen anser att frågan om gott gör el se på grund av

ett med stöd av lagen meddelat förbud icke kan av­

göras med hänsyn till blott själva förbudsom rådet.

Utredningen anför härom till en början:

I sådana fall. då med hänsyn till terrängens beskaffenhet och andra om­

ständigheter det allmänna friluftsintresset kräver att större arealer un­

dantagas från bebyggelse, kan det bli nödvändigt att inskränka markäga­

rens glesbebyggelserätt inom det av förordnandet omfattade omådet eller

att helt förbjuda bebyggelse där. Likaså kan det befinnas nödigt att avslå

framställningar om tillstånd att företaga schaktning och andra åtgärder,

som avses med förordnandet. Nu angivna ingrepp kunna under vissa för­

hållanden innebära att skada uppkommer för området i fråga genom att det

icke kan utnyttjas på ett sätt som står i rimligt förhållande till dess värde.

Verkningarna därav sträcka sig emellertid vanligen längre än så, i det att

även mark intill området påverkas av att stranden frilägges från bebyg­

gelse. För denna närliggande mark kan såväl skada som nytta tänkas upp­

komma. Skada å annan mark kan föranledas t. ex. av ett byggnadsförbud

som omfattar större delen av en fastighets ägoområde, så att endast en

mindre för bebyggelse otjänlig del återstår. Om i detta fall omständighe­

terna äro sådana, att fastigheten icke kan få annan ekonomiskt rimlig an­

vändning än för byggnadsändamål, uppkommer skada icke blott å för-

budsområdet utan även å övrig till fastigheten hörande mark. Särdeles van­

ligt måste det antagas bli att strandens friläggande medför nytta för mark

intill förbudsområdet. Detta gäller både mark, tillhörande samma fastig­

het som förbudsområdet, och mark som ingår i annan fastighet än detta.

Nyttan torde i synnerhet hänföra sig till ökade möjligheter att för bebyg­

gelse exploatera mark utanför området för strandförbudet. Under förarbe­

tena till den provisoriska strandlagen underströks från skilda håll, att ett

friläggande av vissa för bad och friluftsliv särskilt ägnade strandområden

från bebyggelse ofta medförde att flera byggnadstomter kunde anordnas

på mark innanför eller vid sidan av de undantagna områdena än om dessa

områden bebyggts. Badplatserna vid stranden komme i så fall att kunna

nyttjas gemensamt av tomtägarna. Det är uppenbart att om i trakten rå­

der större efterfrågan på byggnadstomter, möjligheten att exploatera mar­

ken i närheten av förbudsområdet kommer att öka värdet av denna mark.

Om såväl förbudsområdet som intilliggande exploateringsbar mark är i en

ägares hand, gör han, trots att förbudsområdet förlorar i byggnadsvärde,

icke någon totalförlust, ty skadan å detta område uppväges av en nytta för

den andra marken. Någon gottgörelse i anledning av förbudet bör han där­

för icke kunna göra anspråk på. Det vore uppenbarligen orimligt att taga

hänsyn endast till förbudsområdet och på grund av den där inträffade ska­

dan tillerkänna markägaren gottgörelse. Även om icke byggnadsförbudet

vid stranden lunnits, skulle i det angivna fallet en ekonomiskt förnuftig,

framsynt exploatering av fastigheten skett så att strandområdet avsatts

för gemensamt nyttjande till bad och friluftsliv. Markägaren själv skulle

ha bedömt strandområdet och den exploateringsbara marken därintill så­

som en ekonomisk enhet och låtit en utebliven vinst på strandområdet ingå

som en naturlig faktor i kalkylerna för hela ägoområdets utnyttjande. Vid

detaljplanläggning av mark, som innefattar strandområde, är det också se­

dan länge praxis att stranden i mycket stor utsträckning lämnas fri för

allmänt begagnande.

112

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

stiftningen vilar, att i strandlagen låta nytta för viss mark avräknas å skada

för annan, tillhörande samma fastighet. Då det för strandlagens vidkomman­

de bleve nödvändigt att vid avgörande av ersättningsfrågor låta jämförelsen

mellan möjlig användning och värde omfatta även annan mark än själva

förbudsområdet, innebure detta visserligen en viss skiljaktighet gentemot

byggnadslagens motsvarande regel. Skillnaden syntes dock främst vara av

formell art. Principen — att det allmänna gentemot markägarens krav på

gottgörelse för skada å viss mark till följd av bebyggelsereglering bör få till­

godoräkna sig nytta som regleringen medför för annan mark av samma fas­

tighet — vore densamma i båda lagarna; i fråga om medlen att genomföra

principen skilde de sig däremot från varandra. Utredningen har vidare an­

märkt att samma princip gäller i fråga om ersättning för upplåtelse av våg­

rätt enligt lagen om allmänna vägar. Sådan ersättning skall nämligen, om

vägens framdragande medför nytta för fastigheten eller för särskild rätt i

avseende å denna, jämkas med hänsyn därtill.

Utredningen fortsätter:

Om således i strandlagen den nämnda jämförelsen bör kunna omfatta

icke blott själva förbudsområdet utan även annan mark tillhörande samma

fastighet, uppkommer frågan vilken denna andra mark bör vara. Jämfö­

relsen synes icke under alla förhållanden böra avse hela fastigheten. Om

dennas värde är mycket högt, skulle nämligen i sådant fall även ett täm­

ligen omfattande förbud icke kunna föranleda att ägaren finge gottgörelse,

ty fastigheten som sådan skulle trots förbudet fortfarande kunna använ­

das på ett sätt, som icke stode i uppenbart missförhållande till dess hela

värde. Genom att hänsyn toges till hela värdet, alltså även värdet å sådana

delar av fastigheten som på grund av sin beskaffenhet och belägenhet icke

alls berördes av förbudet, skulle regeln kunna giva ett för markägaren

obilligt resultat. Det riktiga synes i stället vara att jämförelsen avser den

del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Denna del, vare

sig den ligger inom förbudsområdet eller icke, bör ur exploateringssyn-

punkt betraktas såsom en enhet, skild från fastigheten i övrigt. Att i det

enskilda fallet avgöra hur stor del av en fastighet, som på detta sätt på­

verkas av förbudet, torde i allmänhet icke möta svårighet. Terrängförhål­

landena, markens beskaffenhet, efterfrågan på byggnadsmark och andra

dylika på frågan inverkande omständigheter torde oftast angiva vilket om­

råde av fastigheten, som röner påverkan av förbudet, d. v. s. av att stran­

den hålles fri.

Det bör understrykas att man vid jämförelse mellan möjligt utnyttjande

och värde icke främst skall taga sikte på exploatering för bebyggelse. Först

måste undersökas huruvida icke marken trots förbudet kan användas på

annat sätt — t. ex. för jordbruk eller trädgårdsskötsel — som icke står i

uppenbart missförhållande till värdet. Såsom framgår av förut omförmälda

lagmotiv och praxis är det icke befogat att antaga att marken äger så högt

bebyggelsevärde, att bebyggelse är den enda rationella användningen, därest

icke bebyggelse verkligen är aktuell i trakten och efterfrågan kan påvisas.

Enligt strandutredningens uppfattning bör principen om det »tidigare

värdet» gälla även i fråga om fastställande av gottgörelse för intrång enligt

strandlagen. Utredningen har övervägt huruvida den avgörande

tidpunkten bör vara den dag, då länsstyrelsen meddelat

114

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Utredningen har icke förbisett att markägare, som inom område med

gällande strandförbud erhåller tillstånd att exploatera sin mark, bär viss

möjlighet att tillgodogöra sig uppkommande värdestegring, medan däremot

markägare som ej får sådant exploateringstillstånd, genom tillämpning

av principen om det tidigare värdet förmenas denna möjlighet. Utredningen

har emellertid ansett det oriktigt att, allenast av den anledningen att möj­

lighet kan finnas för vissa markägare att göra sig oförtjänt vinst om

markvärdet stiger, ålägga det allmänna skyldighet att i uppkommande er-

sättningsfall betala andra markägare ersättning för oförtjänta spckula-

tionsvinster som sådana markägare skulle ha kunnat göra om strandför­

hud ej funnits.

Med hänsyn till vad nu sagts vill utredningen alltså förorda

att det värde å marken, till vilket hänsyn skall ta­

gas vid jämförelsen, skall vara markens värde vid

tiden för förordnandets meddelande.

På denna punkt ha utredningens ledamöter ej varit ense. Herr Cassel för­

ordar det andra alternativet och anför:

Rätt till ersättning skall enligt förslaget icke uppstå i och med att förbud

enligt strandlagen lägges utan först när strandägaren söker dispens från

ett meddelat förbud och denna hans ansökan genom lagakraftägande be­

slut helt eller delvis avslås. Utredningens flertal har stannat vid att er­

sättning skall utgå därest marken, sedan dispensansökan avslagits, kan ut­

nyttjas" allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens

s. k. »tidigare» värde vid tiden för förbudets meddelande, alltså vid en ti­

digare tidpunkt än den då rätten till ersättning inträdde. För min del fin­

ner jag det naturligare att man såsom »tidigare värde» räknar markens

värde vid den tidpunkt då ansökan om tillstånd till bebyggelse blivit slut­

ligen avslagen, d. v. s. i det ögonblick då rätten till ersättning inträder.

Den av utredningens flertal accepterade regeln kan lända till förfång för

markägaren. Man kan exempelvis tänka sig att tre jordbrukare ha tomt­

mark av ungefär samma storlek och samma kvalité utefter en och samma

sjöstrand och att år 1960 alla tre söka tillstånd att bebygga sina fastighe­

ter. Om då två av dem erhålla sådant tillstånd, men den tredje förvägras

att bygga, borde man väl vid beräkning av ersättning till honom utgå från

det belopp som motsvarar värdet på de andras tomter sedan dispensen

lämnats. Som utredningens flertal utformat regeln, skall denna markägare

i stället få sin ersättning beräknad med utgångspunkt från markens värde

sådant detta var när förbudet gavs, d. v. s. i regel den 1 januari 1953, då

den planerade lagen tänkes träda i kraft. Har i det tänkta fallet värdet på

de tre strandägarnas mark stigit, få de två förstnämnda del av denna vär­

destegring, men den tredje — den markägare som förvägrades dispens —

skulle ställas i en sämre ställning än sina båda grannar. Detta finner jag

stötande. En indragning av s. k. oförtjänt markvärdestegring kan disku­

teras i ett större sammanhang, men den kan aldrig få tillämpas på sådant

sätt att rättvisesynpunkterna äventyras. Så mycket mindre tilltalande blir

tillvägagångssättet om man förutsätter, att markvärdet den 1 januari 1953

röner inflytande av då troligen ännu gällande byggnadsreglering. Detta

innebär, att bvggnadsregleringen, som dock får tänkas vara en tillfällig

krisåtgärd, tillätes pressa ned de ersättningsbelopp som kronan eljest skulle

ha att utge till strandägarna för intrång enligt strandlagen.

116

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

vara skyldig att på begäran av markägare lösa strandområden, spridda över

snart sagt hela landet och ofta av mycket obetydlig omfattning skulle detta

medföra avsevärda förvaltningssvårigheter till vilka motsvarighet alls icke

finnes vid inlösen enligt byggnadslagen. Det kan med hänsyn härtill i varje

fall icke antagas ligga i kronans intresse att inlösen av mark sker. Icke hel­

ler för markägaren kan ett verkligt behov av en inlösningsregel anses före­

ligga. Han kan genom intrångsersättning få full gottgörelse för den skada

som förbudet åsamkar honom och likväl begagna området på samma sätt

som innan förbudet meddelades. Till vad nu sagts kommer att det ur fastig­

hetsbildnings- och fastighetsredovisningssynpunkt måste anses vara en

oformlighet därest inlösen och avstyckning till särskilda fastigheter av en

mängd dylika mindre strandområden komrne till stånd.

I analogi med vad som är fallet enljgt hyggnadslagen höra enligt utred­

ningens mening reglerna om rätt för markägare att erhålla ersättning för

intrång ha motsvarande tillämpning beträffande innehavare av så­

dan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken,

som upplåtits innan länsstyrelsens förordnande meddelades.

Enligt utredningens åsikt hör intrångsersättning i regel utgå såsom ett

engångsbelopp. Ärliga utbetalningar medföra enligt utredningen prak­

tiska olägenheter i form av ökat arbete och svårigheter att vid succession i

äganderätt eller annan rätt fastställa vem som är ersättningsherättigad. Sär­

skilda skäl kunde emellertid tala för att låta ersättningen utgå med årliga

belopp. Ett sådant skäl kunde vara att det ännu vore ovisst vilken bebyg­

gelse som på lång sikt borde tillåtas. I ett sådant fall kunde länsstyrelsen ha

anledning att senare ompröva och eventuellt frångå ett beslut, som föranlett

ersättningsskyldighet.

Utredningen anser, att staten i princip bör svara för gottgö­

relse enligt strandlagen. Härom anföres i betänkandet:

Då det gäller att avgöra vem som enligt strandlagen skall gälda ersätt­

ning, har man — såsom ock angivits i utredningsdirektiven — att välja

mellan staten och vederbörande kommun eller att låta båda i förening svara

för ersättningen. Förutsättningen för att en viss kommun skulle kunna åläg­

gas att ensam svara för gottgörelsen är att strandområdet åtminstone till

övervägande del kommer att nyttjas av kommunens befolkning. I sin skri­

velse till länsstyrelserna med begäran om upplysning angående tillämpning­

en av den provisoriska strandlagen har utredningen särskilt anhållit att för

varje förbudsområde måtte angivas om det huvudsakligen vore avsett för

befolkning från den egna kommunen, närliggande tätort eller tätorter eller

avlägsnare orter. Av de inkomna svaren framgår att förbudsområdena i

mycket stor utsträckning beräknas komma att nyttjas av personer, tillhö­

rande två eller flera av dessa kategorier. Det måste i sådana fall vara en

vansklig uppgift att avgöra huruvida och i vad män en viss kommun har

intresse av ett strandområde. Om detta likväl läte sig göra, komme dock i

ett mycket stort antal fall undersökningen att visa, att ingen kommun hade

sådan övervägande nytta av området att det vore rimligt att låta denna kom­

mun ensam svara för gottgörelsen. En fördelning mellan de närmast intres­

serade kommunerna av skyldigheten att lämna gottgörelse skulle därför

bli nödvändig. Att härvid skapa full rättvisa för alla berörda kommuner mås­

118

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

I samband med diskussionen av frågan om ersättning bör utgå av stats­

medel eller av kommunala medel har utredningen funnit det angeläget fram­

hålla, att kommunerna ha viss skyldighet att söka främja innevånarnas fri­

luftsliv. Utredningen anför härom:

Enligt hälsovårdsstadgan skola de sörja för att, där så kan ske, befolk­

ningen beredes tillgång till bad i öppet vatten. Denna skyldighet består gi­

vetvis även efter det att en strandlagstiftning av ifrågavarande slag satts i

tillämpning. Den omständigheten att genom statens försorg vissa strandom­

råden bevaras såsom rekreationsplatser för allmänheten får alltså icke med­

föra att kommunerna eftersätta sin nämnda plikt. Ett sätt att fullgöra den­

na är, såsom förut angivits, att deltaga i kostnaderna för strandregleringens

genomförande och därigenom göra denna mera effektiv än eljest varit möj­

ligt. I synnerhet för tätorterna erfordras emellertid att längre gående åtgär­

der vidtagas. Sålunda behövas alltjämt områden, vilka äro avsedda för mera

intensivt allmänt nyttjande än allemansrätten medger och där särskilda an­

ordningar, såsom uppförande av bryggor och avklädningshytter, anordnade

av gemensamma campingområden o. d., äro nödiga. Det är en kommunal

skyldighet att i mån av behov och möjlighet förvärva eller arrendera samt

iordningställa sådana områden.

Sammanfattningsvis yttrar utredningen i ersättningsfrågan:

Den av utredningen i 4 § föreslagna regeln företer i förhållande till bygg­

nadslagens regel i 22, 83 och 116 §§ (jämför även 21 och 48 §§) de skiljak-

tigheterna, att dels jämkning beträffande byggnaders placering icke skall

medföra rätt till gottgörelse, då härigenom glesbebyggelserätten icke in-

skränkes kvantitativt, dels ock jämförelsen mellan möjligt utnyttjande och

tidigare värde skall avse icke blott den mark som ligger under förbud utan

även annan till samma fastighet hörande mark, vars utnyttjande påverkas

av törbudet. Utredningen anser att förslaget, som står i överensstämmelse

med de allmänna principer varå byggnadslagstiftningen vilar, även för sist­

nämnda lagstiftnings vidkommande innebär en mera rationell reglering

av frågan om gottgörelse än byggnadslagens nuvarande regel. Det synes

kunna ifrågasättas huruvida icke byggnadslagen bör ändras. Utredningen,

som utgått ifrån att bestämmelserna om strandskydd åtminstone för när­

varande icke böra inpassas i byggnadslagen, finner sig dock icke böra fram­

lägga förslag till ändring av byggnadslagens ifrågavarande regel. Att före­

slå en dylik fristående ändring torde icke ingå i utredningens uppdrag.

Utredningen vill emellertid förorda att frågan om en ändring på denna

punkt överväges. Den torde lämpligen kunna upptagas av markutred­

ningen.

Från nu angivna utgångspunkter har utredningen föreslagit, att den

grundläggande ersättningsbestämmelsen måtte erhålla följande lydelse:

Har inom det med förordnandet avsedda området, oaktat ansökan därom

gjorts, bebyggelse icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet eller

tillstånd att vidtaga annan av förordnandet omfattad åtgärd icke lämnats,

och kan till följd av sådant förbud den med förordnandet avsedda marken

jämte annan i samma fastighet ingående mark, vars utnyttjande påverkas

av förbudet, av ägaren nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart miss­

förhållande till markens värde vid tiden för förordnandets meddelande,

vare ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han här­

igenom lider.

120

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

av dessa är övervägande kritiska, medan de övriga äro av huvudsakligen po­

sitivt innehåll. I övrigt må redan nu nämnas att olika specialfrågor i utred­

ningens förslag till lösning av ersättningsproblemet äro föremål för debatt i

yttrandena. I all synnerhet gäller detta spörsmålet vilken tidpunkt som skall

vara avgörande vid bestämningen av det »tidigare» värdet. Länsarkitekten i

Västmanlands län understryker svårigheten att taga ställning till de före­

slagna reglerna om ersättning utan att ha haft närmare beröring med sådana

ersättningsfall. Reglerna finge enligt länsarkitektens mening betraktas som

provisoriska och de borde bli föremål för omprövning senare, då större erfa­

renhet vunnits.

Vad först beträffar de yttranden, i vilka ett mera allmänt omdöme av po­

sitivt slag fällts över utredningens förslag, må till en början nämnas att en­

ligt byggnadsstyrelsens mening de av utredningen föreslagna ersättningsreg­

lerna syntes stå i god överensstämmelse med de ersättningsregler, som före-

konnne i byggnadslagen och annan lagstiftning. Icke heller lantmäteristyrel-

sen och statskontoret ha funnit anledning till erinran mot de av utredningen

förordade principerna för ersättningens fastställande. Lantmäteristyrelsen

vill dock understryka, att ersättningsbestämmelserna liksom strandlagstift­

ningen över huvud taget förutsätter en allsidig och realistisk planering av

markanvändningen inom strandområdena samt eu klok och hänsynsfull till-

lämpning av lagen i de enskilda fallen. Fastighetsbildningssakkunniga kon­

statera, att den viktiga ersättningsfrågan lösts i huvudsak efter samma grun­

der som enligt byggnadslagen gälla beträffande vissa liknande ersättnings­

fall, och uttala att en tillämpning av dessa huvudprinciper även för skador,

som avses i den föreslagna strandlagen, torde leda till skäliga resultat.

Skånska hovrätten anser intet vara att erinra mot att även i fråga om förbud

enligt strandlagen tillämpa den i 22, 83 och 116 §§ byggnadslagen fastställda

principen, enligt vilken avgörande för frågan om ersättning skall utgå bör

vara huruvida ett uppenbart missförhållande föreligger mellan den använd­

ning marken kan få trots förbudet och markens tidigare värde. Hovrätten för

Västra Sverige yttrar, att utredningens förslag till lösning av ersättningsfrå­

gan innebure, att vissa principer från byggnadslagen skulle gälla i delvis

modifierad form. Denna lösning kunde ingalunda anses självfallen men tor­

de ha goda skäl för sig. Grundsatsen att själva förbudsförordnandet icke

skulle utgöra tillräcklig grund för ersättningsanspråk syntes väl befogad. Den

omständigheten att rätt till ersättning skulle kunna grundas på en hel serie

vid olika tider meddelade avslagsbeslut å dispensansökningar torde emeller­

tid leda till vissa komplikationer. Hovrätten har vidare anmärkt, att avfatt­

ningen av 4 § tedde sig alltför komprimerad. Det vore säkerligen för all­

mänheten svårt att tillgodogöra sig paragrafens innehåll. Man måste enligt

hovrättens mening ha tillgång till motiven för att rätt förstå stadgandet.

Det vore önskligt, att paragrafens text omarbetades så att denna olägenhet

avlägsnades.

Länsstyrelserna i Blekinge och Malmöhus län samt överlantmätaren i

Norrbottens län ha icke funnit något att anmärka mot de föreslagna ersätt­

122

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

av byggnad och vidtagande av vissa andra åtgärder inom det bestämda

området lägges under kontroll av länsstyrelsen». Emellertid torde, enligt

länsstyrelsens mening, enbart själva förbudet komma att medföra den för

markägaren menliga effekten, att områdets begärlighet som köpeobjekt ome­

delbart minskas och det i ganska betydande grad. I motsats mot vad strand­

utredningen anser är länsstyrelsen därför av den uppfattningen, att läns­

styrelsens förbudsbeslut med den kontroll över ägarens dispositionsrätt till

marken, som beslutet innebär, är ett sådant intrång, att det borde för mark­

ägaren grunda omedelbar rätt till gottgörelse. Men det ligger i markägarens

intresse — kanske även i det allmännas — alt få denna fråga prövad och

därmed också ersättningsfrågan bedömd. Därför synes det länsstyrelsen skä­

ligt, att ett område, som belagts med förbud enligt strandlagen, snarast efter

förbudets meddelande blir genom myndigheternas försorg planlagt i erfor­

derlig mån så att markägaren får visshet om vad som av honom får exploa­

teras för tätbebyggelse, glesbebyggelse etc. och vad som behövs för fritids­

ändamål m. m. I och med detta skulle det ges möjlighet att på ett tidigt

stadium få ersättningsfrågan under prövning i ett sammanhang för hela

området. Ett dylikt förfaringssätt synes ock ganska väl överensstämma så­

väl med strandutredningens eget uttalande i betänkandet (s. 113) att »fråga

om bebyggelse och gottgörelse för inskränkningar i glesbebyggelserätten»

bör »bedömas i ett sammanhang för all den ifrågavarande marken» som ock

med dess rekommendation om utarbetande av översiktlig strandplanering.

Kostnaden för dylik översiktsplan borde, enligt länsstyrelsens mening, stan­

na på statsverket. Det nu nämnda förfaringssättet skulle jämväl medverka

till att myndigheterna icke med förbud beläde större områden än som verk­

ligen komme att erfordras.

Även länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig rätt kritisk mot förslaget

i denna del. Dess anmärkningar avse visserligen i främsta rummet bestäm­

ningen av det s. k. »tidigare» värdet, men yttrandet har en så pass allmän

innebörd att det delvis torde böra återgivas redan här. Länsstyrelsen yttrar:

Länsstyrelsen finner det väl ur olika synpunkter naturligt, att utred­

ningen vid utarbetandet av sin lösning av ersättningsproblemet i viss mån

knutit an till den för närstående rättsområden uppställda regeln i byggnads­

lagens 22, 83 och 116 §§. Det vill dock synas som om ersättningsbestämmel­

sen i 4 § första stycket i lagförslaget knappast erhållit en i allo godtagbar

utformning. Då man där utgår från att icke länsstyrelsens förordnande om

byggnadsförbud utan länsstyrelsens beslut om avslag å gjord ansökan om

dispens från byggnadsförbudet skall vara det konstitutiva momentet för

uppkomsten av rätt till gottgörelse, synes det stå i föga god överensstäm­

melse därmed att, när det gäller bestämmandet av det »tidigare värdet» av

markområdet — frånsett eventuell förändring i penningvärdet — utgå från

förhållandena vid tidpunkten för det förra beslutet. Konstruktionen före­

faller i själva verket vara betingad av att man på denna punkt låtit en för

problemställningen i övrigt rätt främmande synpunkt spela in, nämligen

önskemålet alt indraga oförtjänt värdestegring å marken.

Det måste befaras, att ett ersättningsstadgande med den föreslagna ut­

formningen komme att i praktiken bli skäligen svårtillämpat. Svårigheterna

måste antagas komma att växa med avståndet i tiden mellan förordnande

enligt 1 § och beslut om avslag å dispensansökan. Man föranlcdes inför

dessa perspektiv rent av att ifrågasätta, om en på förevarande sätt konstrue­

rad lag över huvud taget är ägnad att förlänas permanent natur.

124

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

En mycket kritisk hållning till förslagets ersättningsregler präglar också

det yttrande, som avgivits av fastighetsägareförbundet. Förbundet inlägger

en bestämd gensaga mot utredningens påstående, att ett byggnadsförbud

enligt det föreliggande strandlagsförslaget skulle komma att medföra —

icke blott skada — utan även nytta för markägaren, och förbundet anser

sig kunna konstatera, att utredningen icke, såsom den velat göra gällande,

har stöd i någon nu gällande lag för den reglering av ersättningsfrågan, som

förslaget innehåller. Förbundet fortsätter:

Utredningen gör gällande, att även förbud enligt strandlagen skulle för

markägaren medföra nytta bestående däri, att ovanför förbudsområdet lig­

gande tomtmark skulle kunna exploateras till ett högre tomtpris än eljest.

Häremot vill förbundet invända, att den nytta för mark intill förbudsområde,

varom det här kan bli fråga, icke innebär någon reell fördel för markägaren.

Den omständigheten, att eu markägare efter ett byggnadsförbud å strand­

området tvingas exploatera en annan del av sitt område medför icke någon

annan fördel för markägaren än den han själv kunnat åvägabringa genom

en dylik planläggning av området. Tvärtemot utredningen vill förbundet gö­

ra gällande, att ett byggnadsförbud enligt strandlagen så gott som undantags­

löst kommer att medföra enbart nackdelar utan motsvarande förmån för

markägarna. Detta gäller icke endast själva förbudsområdet utan även den

intilliggande marken. När utredningen till förebild för sitt förslag till huvud­

regeln i ersättningsfrågan i 4 § första stycket tager de regler, vilka enligt

byggnadslagen gälla för vissa fall, när plan lägges över ett område, synes ut­

redningen sålunda ha förbisett, att förhållandena därvid äro helt olikartade

dem som uppkomma vid strandlagsförbudet. Ingen anledning föreligger vare

sig ur saklig synpunkt eller med hänsyn till tidigare lagstiftning att bär från­

gå de principer rörande full ersättning för ingrepp i äganderätten till fast

egendom, vilka hitintills gällt enligt svensk lagstiftning, d. v. s. i detta fall

närmast expropriationslagens regler vid expropriation av servituts- eller nytt­

janderätt. Detta innebär, att full ersättning alltid skall lämnas för den genom

förbudet förorsakade värdeminskningen, oavsett huruvida något »uppenbart

missförhållande» uppkommer mellan markens värde före och efter förbudet

samt att även skada och intrång å ej förbudsbelagd del av fastighet skall

ersättas jämte annan skada för ägaren.

Till de kritiska remissinstanserna får även räknas länsstyrelsen i Jämt­

lands län, som anser att de föreslagna bestämmelserna angående intrångser-

sättning torde komma att i praktiken visa sig vara synnerligen svåra att så

tillämpa, att en rättvis ersättning komme att tillerkännas markägaren. Mot­

svarande bestämmelser funnes visserligen i byggnadslagen, men länsstyrel­

sen hade icke haft någon erfarenhet av tillämpningen av bestämmelserna.

Länsstyrelsen i Jämtlands län bar vidare tagit upp en annan fråga av

allmän räckvidd, nämligen sambandet mellan disponibla an­

slag, å ena sidan, samt förbudsläggningen och dispens-

p rövningen, å den andra. Länsstyrelsen anför i denna del:

Svårigheten att rätt tillämpa bestämmelserna i lagen framstår tydligt av

utredningens uttalanden dels å s. 115 att länsstyrelsen redan då fråga om

förordnande enligt 1 § uppkommer måste taga hänsyn till de ekonomiska

verkningarna, dels ock ås. 141 att länsstyrelserna efter anslagsfördelningen

för visst budgetår skall handhava regleringen så, att utgifterna om möjligt

126

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

mansrätten tillräckligt intensivt kan värdeminskningen bli betydande. Möj­

lighet till ersättning borde givas även för dylika följder av strandbebyggelse-

förbud.

Övevlantmätaren i Västmanlands län anför:

Om frågan om strandskjfddet för det allmänna måste lösas genom bygg-

nadsförbud och andra bestämmelser, vilket i viss utsträckning måste anses

vara nödvändigt för att bereda allmänheten tillträde till stränderna, bör man

också erkänna och helt ta konsekvenserna därav för att den enskildes be­

rättigade intresse ej skall trädas för nära. Strandutredningen har föreslagit

att ersättning skall utgå för intrång genom meddelat förbud. I övrigt saknas

emellertid bestämmelser varigenom den eller de som drabbas av förbudet

och dess följdverkningar kan hållas skadeslös. Det är jordägarens och den

lojala allmänhetens gemensamma intresse att strandområden, avsedda för

ett allmänt ändamål, icke genom skadegörelse och nedskräpning förlora

sin användbarhet. Ansvaret härför kan dock rättvisligen ej läggas helt på

den enskilde jordägaren. Då behovet av fritidsområden väsentligen är kom­

munalt synes kommunerna böra ta ansvaret för naturskyddet inom förbuds-

belagda strandområden. Kommunerna böra för den skull åläggas dels att

bekosta de anordningar, som för varje fall erfordras för att skydda naturen

mot skadegörelse och nedskräpning dels ock att övervaka ordningen.

Liknande synpunkter ha anförts av länsarkitekten i Västmanlands län.

Även ledamoten av statens fritidsnämnd, professor Håstad, vill i ett sär­

skilt yttrande påyrka att ersättning i mera extrema fall skall kunna utgå

även på grund av andra slags intrång än sådana som beskrivas i utredning­

ens förslag.

I ett enda yttrande kritiseras utredningens ståndpunkt att inlösen av

mark ej bör ske enligt strandlagen utan att intrångsersättning skall vara

den enda formen av gottgörelse. Det är överlantmätaren i Västmanlands län,

som anför att strandlagsförslaget innebure rätt till expropriation av enskilds

rätt alt förfoga över sin egendom och att denna expropriationsrätt i vissa

fall kunde komma att innebära, att ägarens dispositionsrätt antingen in­

skränktes så att fastighet eller del därav kunde nyttjas allenast på sätt som

stode i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde eller praktiskt

taget upphörde. Det syntes då rimligt, att det allmänna ålades skyldighet

att på jordägarens yrkande lösa in det strandområde som omfattades av

förbud enligt strandlagen.

Efter denna redogörelse för de mera allmänna omdömena om utred­

ningens förslag i ersättningsfrågan övergår jag till att redogöra för yttran­

denas innehåll på vissa särskilda punkter av detta problem. Till en början

må härvid nämnas, att överlantmätaren i Blekinge län i likhet med länssty­

relsen i Jönköpings län och fastighetsägareförbundet, vilka båda senare in­

stansers yttranden på denna punkt redan återgivits, ansett det vara alltför

hårt ur jordägarens synpunkt att såsom förutsättning för att ersättning

över huvud skall ifrågakomma kräva ett uppenbart missförhållande

mellan utnyttjandemöjlighet och markens värde. Sålunda anför överlantmä­

taren i Blekinge län, alt svårigheterna att närmare precisera betydelsen av

128

ICiingl. Maj:ts proposition nr 187.

sentligcn förändrad karaktär (jfr betänkandet s. 39). Vidare framhålles,

att eu fastighetsägare även enligt den allmänna byggnadslagstiftningen kan

la underkasta sig myndighets bestämmelser om placering av byggnad utan

att bli berättigad till gottgörelse i någon form. Dessa inskränkningar i ägan­

derätten äro emellertid föranledda av helt andra synpunkter än de föreva­

rande. Analogien torde därför icke vara bindande.

En särskild anledning att öppna möjlighet till ersättning åt markägaren

i fall varom nu är fråga synes vara följande. Huruvida länsstyrelsen i ett

visst fall skall avslå dispensansökan eller bifalla den under villkor att bygg­

naderna placeras på närmare angiven plats torde i praktiken ej sällan vara

beroende av förbudsområdets bredd. Ett exempel torde bäst klargöra detta

förhållande. Eu fastighet antages ha 75 meters strandlinje och 200 meters

djup. Förbudsområdet antages sträcka sig 150 meter från strandlinjen. Där­

est länsstyrelsen finner, att för tillgodoseende av de intressen, strandlagen

vid skydda, bebyggelsen ej bör ligga närmare strandlinjen än 150 meter,

måste den avslå en ansökan om dispens för uppförande av byggnad inom

förbudsområdet. Ersättning skulle i detta fall kunna ifrågakomma. Ändras

förutsättningarna på det sätt, att förbudsområdet antages ha blivit fastställt

till 200 meter från strandlinjen, kan det tänkas att dispens beviljas på vill­

kor att byggnaderna förläggas minst 150 meter från strandlinjen. Vid denna

utgång skulle enligt förslaget ersättning icke under några förhållanden

kunna tillerkännas markägaren. Med utgångspunkt från detta exempel tor­

de till eu början kunna sägas, att skillnaden tydligen endast är formell mel­

lan avslag å en dispensansökan, å ena sidan, och villkorligt bifall till den­

samma, å den andra. Samma tankegång torde kunna utföras så, att det

principiellt riktigaste förfaringssättet vid behandlingen av en dispensansö­

kan vore, att länsstyrelsen toge sitt förordnande enligt 1 i; under ompröv­

ning samt, där länsstyrelsen funne bebyggelse kunna tillåtas inom viss del

av förbudsområdet, återkallade förordnandet såvitt anginge den delen (jäm­

för angående återkallelse betänkandet s. 73). Med ett sådant förfarande

skulle några villkorade dispenser aldrig förekomma. Såsom förslagets ersätt­

ningsregler utformats torde det i själva verket, om förbudsområdena gjor­

des mycket breda, inemot 300 meter från strandlinjen, visa sig möjligt att

i stor utsträckning ge villkorade dispenser och därigenom eliminera ersätt­

ningsskyldighet för kronan. Ersättning skulle då ifrågakomma egentligen

endast till ägare av små fastigheter inom förbudsområdets närmast stran­

den belägna del, där byggnadsförbudet måste strängt upprätthållas.

Av nu anförda skäl anser lagberedningen, att de i 4 § första stycket försla­

get upptagna ersättningsreglerna böra omfatta även fall, då tillstånd till be­

byggelse visserligen medgivits men därmed förknippats villkor, som sökan­

den eljest ej skulle varit underkastad.

Icke heller Göta hovrätt kan dela utredningens uppfattning, att jordäga­

ren ej kan tillskyndas ekonomisk skada genom jämkning av en byggnads

placering. Hovrätten anför:

Antag att en fastighetsägares mark på en sträcka av två kilometer grän­

sar till en sjö. Länsstyrelsen förordnar, alt byggnad icke utan dess tillstånd

må uppföras inom ett avstånd av 300 meter från stranden. Den glesbebyg-

gelserätt som markägaren principiellt har anses i detta fall medge honom

att uppföra fyra byggnader. Vid prövning av ansökan om att inom området

få uppföra dessa byggnader tillåter länsstyrelsen att ett hus får uppföras

vid stranden och de övriga på ett avstånd av 100 meter därifrån. Enligt ut-

130

Kungl. Mcti:ts proposition nr 18/.

radikala reglering, strandlagsförbudet innebär. Det torde vara uppenbart,

att ägaren av en strandfastighet, varå han haft för avsikt att uppföra en som­

marstuga, anser sig — och objektivt sett också måste anses — lida en bety­

dande förlust, om han exempelvis hänvisas att uppföra denna stuga något

hundratal meter från stranden och bakom en mellanliggande höj drygg —

utan utsikt över sjön, utan den rätt att enskilt använda stranden såsom oge­

nerad badplats för sig och sin familj, som han trott sig ha förvärvat med in­

köpet av fastigheten o. s. v. — i stället för på strandsluttningen, där han

tänkt sig placera den. Sannolikt skulle han, om förbudet gällt, när han för­

värvade fastigheten, icke ha köpt tomt på denna plats, och i varje fall skulle

han icke ha betalat samma pris för den, som han ansåg sig kunna göra med

hänsyn till utsikten från den byggnadsplats han räknade med och den en­

samrätt att utnyttja stranden, som hans tomtförvärv skulle medfört.

om han fått bygga där. Motsvarande förluster synas även kunna uppkomma

för ägare av mindre jordbruk, som omedelbart skulle kunna sälja en eller

annan strandtomt för sommarstuga, men som däremot på grund av fastig­

hetens läge icke kunna påräkna någon tomtförsäljning, därest byggnaderna

måste placeras utom synhåll från vattnet och utan enskild badplats. Markens

värde ur glesbebyggelsesynpunkt betingas av bl. a. läget ur kommunikations­

synpunkt, naturskönheten och speciellt utsikten från byggnadsplatsen samt

badförhållandena. Om förbudet tillämpas så, att de sistnämnda förmånerna

väsentligt försämras eller elimineras, kan visserligen i goda kommunikations­

lägen ett glesbebyggelsevärde fortfarande bestå, men där kommunikationer­

na äro sämre, kan det leda till att möjligheten till tomtförsäljning helt bort­

faller.

Även fastighetsbildningssakkunniga ifrågasätta riktigheten av utredning­

ens förslag i denna del och anföra:

Visserligen torde i dessa fall förhållandena ofta vara sådana att någon

nämnvärd skada för markägaren ej uppstår. Men man synes dock icke kun­

na bortse från möjligheten att efterfrågan på byggnadstomter utan privat

strand i vissa fall kan bli väsentligt mindre än när det gäller strandtomter

och att därför ett beslut av ifrågavarande slag kan medföra en ej obetydlig

skada för markägaren. Principen bör väl vara att en väsentlig skada, som

orsakas av att ägaren ej kan utnyttja marken på samma sätt som om för­

budet ej meddelats, skall ersättas. Det synes då icke finnas anledning atl

redan vid lagens utformning taga ställning till om i vissa typfall sådan

skada kan uppkomma. Detta bör kunna prövas i varje särskilt fall. Därtill

kommer att den föreslagna regeln synes kunna medföra godtyckliga resul­

tat. Om i två sinsemellan tämligen likartade fall vardera sökanden nödgats

vidtaga eu ungefär lika stor förskjutning i fråga om byggnadens placering,

kan ersättning komma att utgå i ena fallet, där byggnaden måst förläggas

utanför förbudsområdet, men vara utesluten i det andra, beroende på att

förbudsområdet där haft större bredd. De sakkunniga anse sålunda, att

jämkningsfallen i ersättningshänseende principiellt icke böra behandlas

annorlunda än de fall, då ansökan om byggnadstillstånd helt avslagits.

Eu av de sakkunniga, byråchefen Lundgren, har ej varit ense med de

övriga. Han anför:

Det kan till en början erinras, alt markägaren enligt den allmänna bygg­

nadslagstiftningen — även i glesbebyggelsefallen — kan bli tvungen att jäm­

ka på byggnadernas läge utan att få ersättning. Detta kan ske genom utom-

plansbestämmelser och olika slag av byggnadsförbud. Om ersättningsbestäm­

131

melsen i strandlagen utformades så, att ersättning i princip även skulle utgå

för skada genom jämkning, så måste dock skada för sådan jämkning, som

markägare enligt annan lagstiftning vore skyldig att tåla, avräknas. Érsätt-

ningsberäkningen skulle härigenom kunna i hög grad kompliceras och för­

svåras. Följden kan också befaras bli, att markägarna framställa extrema

yrkanden i fråga om byggnadernas placering, t. ex. ytterst ute på vackra

uddar eller högst uppe på utsatta strandkanter, enbart för alt därmed öka

ersättningsmöjligheterna.

Härtill kommer att ett av de grundläggande villkoren för ersättning i jäm­

förbara fall enligt byggnadslagen och lagen om allmänna vägar är, att ett

uppenbart missförhållande föreligger mellan den användning marken kan

få trots ett förbud och markens tidigare värde. Fråga är då, om sådant för­

hållande kan uppträda vid jämkning av byggnads läge enligt strandlagen.

Jämkning innebär, såsom jag förstått begreppet, flyttning av byggnadsplat-

sen från ett av fastighetsägaren tillämnat läge till annat med hänsyn till

fastighetens utformning och ändamål lämpligt läge. Det nya läget får alltså

ej vara orimligt utan bör vara godtagbart med hänsyn till de önskemål och

syften en innehavare av fastigheten i allmänhet kan tänkas ha. Ofta torde

skäligen obetydliga jämkningar kunna vara av stor betydelse ur strandsyn­

punkt. Med dessa utgångspunkter har jag ej kunnat finna, att jämkning av

byggnads läge kan medföra sådant uppenbart missförhållande, som sägs i

4 § lagförslaget.

Då jag sålunda anser att man vid en försiktig och förnuftig tillämpning

av strandlagstiftningen icke har behov av en regel om gottgörelse för jämk­

ning och då en sådan regel dessutom kan i hög grad försvåra lagens till-

lämpning och komplicera ersättningsberäkningen, biträder jag strandutred­

ningens förslag under denna punkt.

Samma uppfattning kommer till uttryck i det yttrande, som avgivits av

lön t mäteris ty relsen. Styrelsen säger sig ha särskilt övervägt det principiellt

viktiga fallet, att jämkning av byggnads läge föranleds med hänsyn till de

allmänna strandintressena. Liksom utredningen anser lantmäteristyrelsen,

att gottgörelse ej bör utgå vid jämkning av byggnads läge. Styrelsen har dock

vid sitt ställningstagande utgått från att begreppet jämkning icke får fattas

hur vidsträckt som helst. Det nya läget för en tillämnad byggnad finge

givetvis icke vara orimligt utan måste vara lämpligt såväl ur byggnadssyn-

punkt som med hänsyn till fastighetens utformning och ändamål. Med den­

na utgångspunkt och under förutsättning av en klok och försiktig tolkning

i övrigt av lagbestämmelserna torde jämkning av byggnads läge icke kunna

föranleda sådant uppenbart missförhållande i värdehänseende, som enligt

4 § lagförslaget skall utgöra villkor för ersättning. Även skånska hovrätten

godtager i princip utredningens förslag att jämkning beträffande byggnaders

placering icke skall medföra rätt till gottgörelse med mindre glesbebyggelse-

rätten inskränkes kvantitativt. Hovrätten anser del emellertid antagligt, att

en jämkning i fråga om byggnads placering i flertalet fall kommer att inne­

bära alt markägarens byggnadsrätt minskas. Förhållandena syntes här icke

fullt jämförliga med den reglering av byggnaders förläggning som skedde

med stöd av byggnadslagstiftningen.

I övrigt bar delta spörsmål ej berörts under remissbehandlingen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

132

Utredningens förslag i ersättningsfrågan avviker även såtillvida från bygg­

nadslagens ersättningsregler att jämförelsen mellan möjligt utnytt­

jande och tidigare värde skall avse icke blott den mark, som

ligger under förbud, utan även annan till samma fas­

tighet hörande mark, vars utnyttjande påverkas av för­

budet. Endast ett tiotal remissinstanser har diskuterat detta spörsmål,

och även om vissa av dem uttrycka någon tvekan, är det likväl endast några

få i denna i och för sig rätt fåtaliga grupp som bestämt avstyrkt den av ut­

redningen i detta avseende föreslagna regeln, ^å andra sidan yrkas i några

yttranden, att regeln skall utvidgas till att avse mer än en enda fastighet.

Fastiglietsbildningssakkunniga anföra att det måhända kunde synes tvek­

samt, om strand lagen i denna del borde innehålla andra bestämmelser än

som för motsvarande situationer finnas i byggnadslagen. Den av strandut­

redningen föreslagna bestämmelsen torde också i många fall bli svår att

tillämpa. Å andra sidan syntes det principiellt riktigt, att å skada, som för­

orsakades beträffande förbudsområdet, borde avräknas värdestegring, som

genom förbudet uppkommit å angränsande delar av fastigheten, givetvis

under förutsättning att de olika områdena tillhörde samme ägare. Med hän­

syn härtill och då det kunde förutsättas att hänsyn endast komme att tagas

till sådan nytta, som med säkerhet kunde konstateras, ansåge de sakkun­

niga sig ej ha anledning framställa erinran mot förslaget i denna del. Läns­

arkitekten i Kopparbergs län anser det lämpligt och rimligt, att vid pröv­

ningen av förbudets skadeverkningar på en fastighet hänsyn tages icke blott

till den del av fastigheten, som faller inom själva förbudsområdet, utan

jämväl till intilliggande del av samma fastighet, vars utnyttjande påverkas

av förbudet. Därvid borde givetvis hänsyn tagas till uppkommande skada

som nytta, så att eventuell nytta avräknades från skadan. Riksförbundet

landsbygdens folk delar utredningens inställning i det avseendet, att frågan

om gottgörelse på grund av meddelat förbud icke kan avgöras med hänsyn

till blott själva förbudsområdet. Förbundet fortsätter:

Det måste anses klart, att avseende även skall kunna tagas till utanför

förbudsområdet belägen del av fastighet, som lider skada genom förbudet.

Däremot bör med hänsyn till eventuella panthavare denna jämförelse ske

endast inom samma fastighet. Användes denna regel, föreligger möjlighet

att så jämka ett ersättningsbelopp, att oskälig vinst icke ersättes. Om näm­

ligen en del av en fastighet, vilken del icke omfattas av förbudet, har bli­

vit föremål för bebyggelse endast på grund av ett meddelat förbud på annan

del av fastigheten, bör detta förhållande av den myndighet, som skall fast­

ställa ersättningen, kunna tagas i betraktande. Det synes vid tillämpning av

denna regel vara klart, att jämförelsen skall avse endast den del av en fas­

tighet, vars utnyttjande påverkas av ett meddelat förbud.

Bland de instanser som ställa sig mera tveksamma till utredningens nu

behandlade förslag märkas skånska hovrätten, som ifrågasätter huruvida

icke frågan om införande av en sådan bestämmelse som den nu diskute­

rade borde lösas gemensamt för byggnadslagstiftningen och en lagstiftning

om strändernas skydd, samt hovrätten för Västra Sverige, som anför:

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

134

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

vad som kunde inflyta vid försäljning av enbart strandtomter. I detta sam­

manhang må erinras om vad som angives om ersättning till markägare

för skada på grund av förbud mot glesbebyggelse enligt generalplan i Bexe-

lius—Nordenstam—Aurén: Byggnadslagstiftningen (andra upplagan s. 109

o. f.). Där anfördes bl. a., att i motsats till vad som gäller vid förbud

mot tätbebyggelse enligt detaljplan, förbud mot glesbebyggelse av område,

som avses skola användas för något allmänt ändamål, exempelvis såsom

fritidsområde, i regel icke medföra några fördelar för markägaren.

Enligt utredningens förslag — fortsätter Göta hovrätt — skall vid beräk­

ning av intrångsersättning hänsyn tagas endast till skada eller nytta för

den del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Även om

man icke av de skäl utredningen framfört bör gå så långt som att beakta

den skada eller nytta som kunde uppkomma för all kringliggande mark,

hade det dock enligt hovrättens mening varit följdriktigare att med utred­

ningens ståndpunkt åtminstone fästa avseende vid skada eller

nytta icke blott för hela fastigheten utan även för

annan intilliggande fastighet i samma ägares hand.

Med en sådan anordning skulle det emellertid stöta på stora svårigheter

att ersätta bl. a. inteckningshavare i sistnämnda fastighet för eventuell för­

lust på grund av förbudet.

Även länsarkitekten i Skaraborgs län granskar förslaget alt endast in­

verkan på annan i samma fastighet ingående mark skall beaktas.

Om samme ägare hade två närbelägna fastigheter, syntes förbudets påver­

kan jämväl på den andra böra beaktas, då en nackdel för den ena kanske

gott och väl uppvägdes av fördel för den andra. Kravet på rättvisa kompli­

cerades dock givetvis, när inteckningar funnes. Jämväl en av fastighets-

bildningssakkunniga, distriktslantmätaren Lundström, anser det ur prak­

tisk synpunkt givetvis vara lyckligast och för markägaren mest naturligt,

om ersättningen kunde bestämmas icke med hänsyn till fastighetsindelning­

en utan till den faktiska indelningen i brukningsenheter vid ersättningstill-

fället. De skäl utredningen anfört för att så icke skulle kunna ske (s. 108),

förefölle knappast övertygande. I detta sammanhang må nämnas att några

remissinstanser uppehålla sig vid svårigheten att bestämma begreppet

fastighet. Sålunda framhåller överlantmätaren i Uppsala län, att ut­

redningen med fastighet syntes avse enhet i fastighets- eller jordregister,

möjligen även sämjelott, som tillkommit genom sämjedelning före det för­

ordnande om slrandlagslörbud utfärdats för visst område. Oavsett att ex­

propriationslagen, då fråga vore om intrång, syntes röra sig med ett liknan­

de begrepp, borde det enligt överlantmätarens mening vara lättare att för­

stå och handlägga ett ersättningsärende, om man utgick från intrångets in­

verkan på brukningsenheten. överlantmätaren i Skaraborgs län anför i den­

na del, att begreppet fastighet numera vore synnerligen uppluckrat. Än

betydde det jordregisterenhet, än ett område, som i brukningshänseende ut­

gjorde en enhet. Sådan enhet kunde bestå av en eller flera jordregister-

fastigheter eller delar av en eller flera sådana i olika kombinationer. Av

motiven framginge icke tydligt, vad för slags fastighet som i detta fall av-

Kangl. Maj:ts proposition nr 187.

135

såges. Närmast till hands torde vara att röra sig med jordregisterfastighet,

men då detta icke vore självklart, borde terminologien klargöras. Saken syn­

tes få icke ringa betydelse vid framtida värderingar.

Helt avvisande till förslaget i denna del ställa sig fastighetsägareförbun­

det — vars yttrande återgivits bland de allmänna omdömena — och skogs-

ågareförbundet, som anför:

1 motiven till § 4 uttalar utredningen, att vid beräknandet av markägarens

ersättning hänsyn bör tagas till värdeförhållandena ej endast hos det om­

råde, vilket beröres av själva byggnadsförbudet, utan även till förhållandena

å mark, som ligger närmast bakom förbudsområdet. I detta hänseende skil­

jer sig utredningens förslag från de ersättningsnormer, som gälla enligt

byggnadslagstiftningen. Dessa räkna endast med värdeförändringarna inom

det område byggnadsförbudet berört.

Sveriges skogsägareförbund får för sin del avstyrka, att avsteg från bygg­

nadslagstiftningens värderingsgrunder på ovan nämnt sätt göres. Förbun­

det medger, att inom områden nära tätorter, där stor efterfrågan på mark

för strandbebyggelse förefinnes, sådan kan komma att äga rum till större

djup från stranden och sålunda i flera skikt innanför denna. I dessa fall kan

givetvis de inre områdenas värde höjas genom att stranden hålles fri för

gemensamt nyttjande av hela bebyggelseområdet. Men i sådana fall ligger

det uppenbart i markägarens eget ekonomiska intresse att hålla stranden

fri från bebyggelse. Ersättningskrav kunna emellertid då ej rimligen resas.

Ersättningskraven komma däremot att framställas i de fall, då lagens

byggnadsförbud åsamkar markägaren verklig förlust. Detta kommer i främ­

sta rummet att inträffa i sådana, kanske oftast på längre avstånd från tät­

orterna liggande strandområden, där efterfrågan på byggnadsmark avser

partierna närmast själva stranden eller i varje fall i nära anslutning till

denna, d. v. s. regelmässigt inom områden, vilka falla under förbudet. På

längre avstånd från stranden belägna tomter äro i dessa områden ej begär­

liga och sakna marknad. Det finnes ingen anledning att draga in dessa om­

råden i kalkylen. Förbundet får därför påyrka sådan jämkning av de i be­

tänkandets motiv framlagda värderingsgrunderna, att kalkylen endast skall

taga hänsyn till förändringarna i markvärdet inom det område, som omfat­

tas av byggnadsförbudet.

En särskilt livlig debatt har under remissbehandlingen förts rörande det

avsnitt i ersättningsproblemet som gäller huruvida med »det tidi­

gare värdet» bör förstås värdet vid tidpunkten för

förbudsläggningen eller när avslagsbeslut medde-

I a s. Av det fyrtiotal remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har en­

dast ungefär en fjärdedel anslutit sig till det förra alternativet och därmed

biträtt utredningens förslag, medan de övriga — bortsett från några, som ej

velat taga definitiv ståndpunkt i frågan — förordat det senare alternativet

och alltså instämt med reservanten, herr Cassel.

Till en början må rörande detta spörsmål här återgivas följande ur det

yttrande, som avgivits av hovrätten för Västra Sverige:

Då hovrätten utlåter sig på denna punkt, bortser hovrätten helt från

politiska synpunkter på frågan om oförtjänt värdestegring och vill se saken

uteslutande från rättsliga och praktiska synpunkter. Utredningen har fram­

hållit alt markägare kan spekulera i markvärdestegring. Detta är förvisso

136

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ett skäl till förmån för utredningens ståndpunkt; dock må framhållas att

en dylik spekulation lätt kan slå fel så att markägaren i stället gör förlust.

Men framhållas hör att markägare ofta ha ytterst lojala skäl för ett dröjs­

mål med att bebygga marken. Det kan hända att markägaren med möda

sparar ihop till ett belopp som skall möjliggöra hygge. Han kan också hind­

ras av byggnadsrcglering att genomföra ett planerat bygge. Många andra s. k.

lojala fall kunna tänkas. Vidare må åberopas vad reservanten i denna del

anfört. Fall sådant som det av reservanten framdragna är stötande ur rätt­

visesynpunkt. Härtill kommer att det kan uppstå mycket stora praktiska

svårigheter att, kanske långt i framtiden, bestämma det värde marken hade

vid eu tidpunkt som ligger kanske 10—20 år tillbaka i tiden. Värderingen

blir i sådant fall praktiskt sett omöjlig. Det bör emellertid framhållas att

även det andra alternativet, markens värde vid tiden för ersättningsrättens

uppkomst, skulle innebära olägenheter. Förvaltningsrättsliga avslagsbeslut

äga i princip icke rättskraft (jfr Westerberg: Om rättskraft i förvaltnings­

rätten s. 527). En avslagen ansökan om dispens från strandlagsförbud kan

därför teoretiskt sett upprepas så ofta markägaren själv finner anledning.

Och givetvis kommer det i många fall att undan för undan göras nya dis­

pensansökningar, avseende olika områden av en och samma fastighet. Om

ersättningsrätten grundas på ett flertal avslagsbeslut, meddelade vid olika

tidpunkter, uppstår frågan vilken tidpunkt som bör vara den avgörande

vid beräkning av markens värde. Väljer man därvid tidpunkten för det sista

avslaget, öppnas ungefär samma möjligheter till spekulation som om man

stadgade att det avgörande skulle vara markens värde vid tiden för ersätt­

ningstalans väckande. Utgår man i stället från tidpunkten för det första

avslagsbeslutet, åstadkommes endast att den som verkligen vill spekulera

kan vänta med att ansöka om dispens, tills markvärdet synes honom lämp­

ligt. Vidare bör anmärkas, att den fastighetsindelning som gällde vid tiden

för förbudsförordnandets meddelande kan ha ändrats före avslagsbeslutet

eller under tiden mellan olika avslagsbeslut och att detta kan ytterligare

komplicera beräkningen.

Sammanfattningsvis yttrar hovrätten, att den beträffande valet mellan

de båda alternativen för beräkning av det »tidigare värdet» icke vill uttala

någon bestämd uppfattning. Vilken linje som än valdes komme den säker­

ligen att för domstolarna medföra ytterst invecklade och svårbedömda vär­

deringsfrågor. Den tyngst vägande anmärkningen mot det av utredningens

majoritet förordade alternativet torde vara rättvisesynpunkten. Enligt hov­

rättens mening vore det i hög grad önskvärt, att denna synpunkt kunde till­

godoses på ett bättre och säkrare sätt än som i förevarande fall skett. Att

finna en i allo tillfredsställande lösning av frågan torde emellertid vara syn­

nerligen svårt.

Bland dem som kritiserat majoritetens linje märkes, såsom av det före­

gående framgått, länsstyrelsen i Stockholms län, som yttrar att det ville sy­

nas som om man vid bestämningen av »det tidigare värdet» trott sig kunna

hämta stöd ur vissa bestämmelser i byggnadslagen och lagen om allmänna

vägar, innebärande att till grund för bestämmande av ersättning åt veder­

börande markägare för intrång etc. genom planläggning eller annan regle­

ring skall läggas markvärdet före planläggningen (regleringen). Såsom i

betänkandet framhållits syftade dessa bestämmelser till att icke låta en

138

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

genom jämställd i ekonomiskt avseende med grannen, som medgåves av­

yttra mark. En ändring av bestämmelserna på nu föreslaget sätt skulle

säkerligen medföra, att lagförslaget komme att lättare accepteras av mark­

ägarna. Därmed skulle också den irritation, som kunde beräknas uppstå

mellan dessa och dem, som utnyttjade marken för friluftsliv, kunna anta­

gas komma att minska, något som för friluftsfolkets del vore av mycket

stort värde.

Bland de på denna punkt starkt kritiska remissinstanserna märkas även

riksförbundet landsbygdens folk, lantbruksförbundet, fastighetsägareförbun­

det och skogsägareförbundet. Sålunda anför riksförbundet landsbygdens

folk:

Det kan konstateras, att de områden, vilka kunna komma att omfattas av

ett förbud enligt strandlagen, ofta komma att vara belägna på sådant av­

stånd från tätbebyggda orter, att något ökat värde genom en förväntad tät­

bebyggelse icke kan uppkomma. Det föreligger därför enligt förbundets me­

ning icke skäl att överflytta den i byggnadslagen fastslagna regeln till

strandlagen. De i byggnadslagen gällande reglerna kunna åtminstone teore­

tiskt motiveras. Så är emellertid enligt förbundets mening icke förhållandet

med regeln i strandlagen. Det ökade värde, som marken kan få genom ett

förbud enligt strandlagen, är så problematiskt, att något skäl icke föreligger

att taga hänsyn härtill. Den värdestegring, som av andra anledningar kan

uppkomma, är i de flesta fall betingad av en allmän utveckling av samhälls­

livet, vilken kommer alla samhällsklasser till godo. Det behöver endast er­

inras om att genom förbättrade kommunikationer möjligheter tillskapas att

besöka sådana platser, som i dagens läge anses vara alltför avlägsna. De per­

soner, som på sådana platser bedriva t. ex. handelsrörelse, få härigenom

ökade inkomster. Det måste därför vara helt felaktigt att icke också de per­

soner, som äga strandfastigheter, komma i åtnjutande av samma förmåner.

Det framlagda förslaget framstår såsom helt orimligt och omöjliggör en an­

passning efter de vid varje tidpunkt aktuella förhållandena.

Riksförbundet landsbygdens folk tager i detta sammanhang upp schakt-

ningsfrågan och anför:

Om en grusförekomst i dagens läge icke utnyttjas, föreligger emellertid

icke hinder för att den efter ett antal år kan komma till användning. Det

måste därför anses vara uppenbart obilligt, om värdet å ett markområde,

varå grusförekomst finnes, skulle bedömas med utgångspunkt från dess vär­

de vid tiden för utfärdande av ett förbud mot schaktning'. Skola några möj­

ligheter föreligga att rättvist bedöma den förlust markägaren gör genom ett

förbud enligt strandlagen, måste till grund för ersättningsfrågans bedöman­

de läggas värdet av marken vid den tid, då avslag meddelas på ansökan om

tillstånd att bygga inom ett förbudsområde eller att där vidtaga andra åtgär­

der. Vid denna tidpunkt bör den myndighet, som har att avgöra ersättnings­

frågan, bedöma denna helt med utgångspunkt från de aktuella förhållandena

i samhället. Tillämpningen av denna ersättningsregel bör självfallet icke

hindra, att myndigheten även tager hänsyn till sådana förhållanden, genom

vilka en s. k. oförtjänt vinst uppkommit.

Lantbruksförbundet anför:

I fråga om värderingsprinciperna anser förbundet den föreslagna jämförel­

sen av värdena vid tiden för förordnandes meddelande och för vägran att

140

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

rent principiella skäl ifrågasätta, om statsmakterna i sin strävan att för­

hindra oförtjänt värdestegring helt böra bortse från rättvisesynpunkter

markägare emellan. Det torde enligt hovrättens icke närmare utvecklade me­

ning icke vara uteslutet att genom omformning av ersättningsreglerna mildra

de olägenheter, som kunde uppstå i denna del. överlantmätaren och läns­

arkitekten i Gävleborgs län föreslå en sådan jämkning av utredningsför­

slaget, att värdet skall beräknas vid tiden för förordnandets meddelande

därest inte särskilda förhållanden föranleda till annat. Med sistnämnda

tillägg skulle det bli möjligt alt utjämna av reservanten anmärkta och andra

liknande orättvisor.

Å andra sidan har, såsom redan nämnts, ett tiotal av de omkring fyrtio

remissinstanser som yttrat sig i frågan uttryckligen — om än i vissa fall

med tvekan — biträtt majoritetens förslag, enligt vilket värdet skall beräk­

nas efter förhållandena vid förbudsläggningen, dock med beaktande av för­

skjutningar i penningvärdet. Sålunda anför länsstyrelsen i Kopparbergs

län, att denna föreskrift om »det tidigare värdet», som i huvudsak hämtats

från byggnadslagens bestämmelser om ersättning för vissa inskränkningar

i byggnadsrätten genom planläggning, enligt länsstyrelsens uppfattning gåve

uttryck för en riktig princip, enär markägaren härigenom betoges möjlig­

het att genom att själv välja tidpunkt för anhängiggörandet av ersättnings­

kravet spekulera i markvärdesstegring och tillgodogöra sig en oförtjänt vinst.

Denna möjlighet skulle däremot stå öppen om —- såsom herr Cassel i sitt

särskilda yttrande förordat — man skulle utgå från markens värde vid

en tidpunkt, då ansökan om tillstånd till bebyggelse blivit slutligen av­

slagen, d. v. s. i det ögonblick då rätten till ersättning inträdde. Med den­

na sin principiella inställning till ersättningsfrågan ville länsstyrelsen dock

framhålla, att regeln om det »tidigare värdet» icke torde kunna hävdas

med samma styrka vid bestämmande av ersättning enligt strandlagen som

vid bestämmande av ersättning enligt byggnadslagen. I det senare fallet

kunde man i regel peka på en positiv åtgärd — planläggning — från det

allmännas sida, som ofta medförde en markvärdestegring, medan det i del

senare fallet vore fråga om en rent negativ åtgärd — förbud — som en­

dast i undantagsfall torde åstadkomma någon värdeökning. Det torde dock

enligt länsstyrelsens mening stöta på betydande praktiska svårigheter att

i sistnämnda fall lösa ersättningsfrågan på annat sätt än utredningen före­

slagit. Länsstgrelsen i Hallands län anför att, även om vissa skäl kunde

anses tala till förmån för den av herr Cassel framförda synpunkten, läns­

styrelsen vid övervägande av samtliga på denna fråga inverkande omstän­

digheter dock funnit sig böra i princip tillstyrka utredningens förslag, en­

ligt vilket ersättning icke skall utgå för värdestegring som uppkomme ef­

ter det förordnande om byggnadsförbud meddelats. Länsstgrelsen i Värm­

lands län anser visserligen, att reservantens förslag ur rättvisesynpunkt

måste anses äga ett företräde framför majoritetsförslaget men tillägger att

det, då det sistnämnda förslaget byggde på utformningen av motsvarande

regler i byggnadslagen, kunde vara tveksamt om en avvikelse borde ske i

141

förevarande lagstiftning. Även länsarkitekten i länet framhåller, att det knap­

past kunde vara konsekvent att i detta sammanhang göra avsteg från den i

byggnadslagen redan knäsatta principen att en markägare vid fråga om er­

sättning för intrång eller inlösen av mark icke skall få tillgodoräkna sig s. k.

oförtjänt markvärdestegring, som inträtt efter exempelvis ett förbuds till­

komst. Länsstyrelsen i Norrbottens län yttrar, att den av majoriteten före­

slagna regeln helt naturligt komme att i många fall framstå såsom obillig för

sådan ägare, som bleve vägrad dispens från ett av länsstyrelsen meddelat för­

bud och därigenom icke finge samma möjligheter att tillgodogöra sig upp­

kommande stegring av markvärdet som den markägare, vilken finge tillstånd

att utan hinder av förbudet exploatera sin mark

i

större eller mindre utsträck­

ning. Att, såsom ifrågasatts, låta markens värde vid den tidpunkt, då an­

sökan om tillstånd till bebyggelse slutligen avslagits, bli avgörande

i

stället

för värdet vid den tid, då länsstyrelsens förordnande meddelades, syntes

emellertid knappast möjligt. Såsom utredningen påpekat skulle ju det all­

männa då komma att åläggas skyldighet att betala ersättning för oförtjänta

spekulationsvinster, som kunnat göras om strandförbud ej funnits.

Då någon

bättre lösning av ersättningsfrågan icke syntes kunna anvisas, ville läns­

styrelsen icke motsätta sig den föreslagna bestämmelsen om skadeersättning.

Länsarkitekten i Stockholms län yttrar att det, under förutsättning att

med markens värde vid förbudets utfärdande avsåges dess realvärde och att

vid ersättningens bestämmande hänsyn toges till penningvärdets föränd­

ringar, syntes honom som om majoritetens linje skulle kunna godtagas, även

om han vore tveksam på denna punkt. I detta sammanhang må erinras om

det förut återgivna yttrandet av Svea hovrätt, i vilket hovrätten — utan att

yrka någon ändring i majoritetens förslag — understrukit vikten av att mar­

kens realvärde lades till grund vid bedömningen.

Överlantmätaren i Örebro lån ansluter sig till majoritetens förslag och an­

för beträffande det av reservanten anförda exemplet, att strandlagsförbudets

verkningar i princip icke syntes skilja sig från resultatet i det fall att jäm­

likt byggnadslagen en av de tre fastighetsägarna vägrades rätt till tätbebyg­

gelse men de två övriga erhölle sådan rätt.

Överlantmätaren i Skaraborgs län anför:

Det torde ej vara klart, att värdet skall räknas vid tiden då förordnande

enligt strandlagen meddelades. Om det blir så, att av flera markägare några

få tillstånd att uppföra byggnad under det att andra närliggande ej erhålla

dylik rätt, lär detta väl i regel vara av den anledningen, att sistnämnda mark

är bättre ur fritidssynpunkt, den innehåller t. ex. bättre badstrand, trevligare

terräng eller bättre framkomstmöjligheter. Det kunde då synas obilligt, om

sådan mera begärlig tomtmark skulle ersättas lägre än närliggande av sämre

slag. Eftersom här i allmänhet är fråga om glesbebyggelse med begränsad

bebyggelseexploatering, kan skäl synas tala för att ersättning beräknas efter

ett för området utjämnat tomtvärde vid tiden för den påtänkta bebyggelsen.

Det är å andra sidan antagligt, att prisvariationer av nyssnämnda orsaker

finnas på närliggande markstycken redan vid liden för förordnandets med­

delande och att ett eventuellt högre realvärde på eu bättre mark vid en vär­

dering befinnes lika högt eller högre än värdet på närliggande sämre mark

Kurtgl. Maj.ts proposition nr 1S7.

142

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

vid tiden för värderingen. Det kan ej nu bedömas, hur värderingspraxis kan

komma att utbildas i detta avseende, men jag anser troligt med hänsyn till

vad jag sist sagt, att den föreslagna värderingsregeln kommer att leda till

för berörda parter godtagbara resultat.

Slutligen må i detta avseende nämnas att enligt länsarkitekten i Koppar­

bergs län rättvisekraven syntes bli i någon mån tillgodosedda, samtidigt som

en spekulation i markvärdestegring nöjaktigt kunde bemästras, om ersätt­

ningen i stället för att i regel utgå såsom ett engångsbelopp normalt utginge

med visst årligt belopp, med rätt för den ersättningsberättigade att vid änd­

rade förhållanden, exempelvis penningvärdeförsämring o. dyl., erhålla om­

prövning av ersättningsbeloppet.

Utredningens förslag att det i princip skall ankomma på stats­

verket att gälda ersättning enligt strandlagen har i stort sett läm­

nats utan erinran i yttrandena.

Länsstyrelserna i Skaraborgs, Gävleborgs och Kopparbergs län dela ut­

tryckligen utredningens uppfattning i denna del. Länsstyrelsen i Kalmar län

anför, att det med hänsyn till vederbörande kommuners intresse och gagn

av ett förbud mot uppförande av byggnad in. m. inom strandområde kunde

sättas i fråga, om det icke vore skäl att vederbörande kommuner själva

finge bidraga till ersättningen efter den nytta envar kommun kunde beräk­

nas ha av förbudet. Om staten bundes vid ersättningsskyldigheten, kunde å

andra sidan vissa praktiska fördelar nås, vilka kunde bli av stor betydelse

för lagstiftningens genomförande. Länsstyrelsen avsåge här särskilt den

större villighet, som kunde förväntas förekomma hos kommunerna att med­

verka till (tillstyrka) ett strandlagsförbud, därest staten ensam svarade för

skadeersättningen. Länsarkitekten i Stockholms län anför att, även om man

kunde ifrågasätta om kronan skulle vara den ersättande parten när vissa

stränder frilädes till fromma för en viss stadsbefolkning, det med hänsyn

till den temporära omflyttningen av stora grupper medborgare från ett län

till ett annat under sommarsemestern icke syntes orimligt, att frågan om

ersättningen löstes på föreslaget sätt. De stora städerna må ändock för sina

särskilda behov inköpa egendomar för olika arter av friluftsliv, såsom exem­

pelvis Stockholms stad köpt egendomar i Stockholms län. Även enligt över-

lantmätaren i Uppsala län tala svårigheterna att i många fall göra en rätt­

vis bedömning av olika kommuners nytta för att ersättningsskyldigheten

skall stanna på staten. Även överlantmätaren i Skaraborgs län ansluter sig

till utredningens förslag. Eftersom det i de allra flesta fall vore invånarna

i tätorterna, som utnyttjade allemansrätten vid stränderna, hade det vis­

serligen synts rimligt, att tätortskommun åtminstone till någon del skulle

svara för uppkommande ersättningar. Genom kommunala åtgärder, t. ex.

insättande av bussar, kunde nämligen allmänheten i stor utsträckning diri­

geras åt bestämt håll och i högre grad än normalt taga viss strand i anspråk

med åtföljande krav på att dispens från förbudsbestämmelser icke medgå-

ves. Det syntes rimligt, att kommuner i t. ex. dylika fall bleve medansvariga

i kostnaderna. De praktiska synpunkter, för vilka utredningen redogjort,

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

143

borde emellertid väga tungt och förfarandet torde både för det allmänna

och den enskilda markägaren bli enklare, därest kronan påtoge sig gäl­

dandet av kostnaderna.

Några remissinstanser anse emellertid, att kommunerna böra dela kostna­

derna med staten. Sålunda anför statskontoret, att då det — på sätt i be­

tänkandet framhållits —- enligt hälsovårdsstadgan ålåge kommun att sörja

för att, där så kan ske, tillgång till bad i öppet vatten beredes befolkningen,

statskontoret hölle före, att lagbestämmelserna borde så utformas, att er­

sättningsskyldigheten i första hand komme att åvila kommunerna och först

i andra hand statsverket. En överarbetning av författningstexten i sådant

syfte borde därför enligt ämbetsverkets mening ske, därvid tillika borde när­

mare regleras en eventuell fördelning av uppkommande kostnader mellan

vederbörande kommuner och staten. Även länsstyrelsen i Kronobergs län

kritiserar utredningens förslag i denna del och anför:

Utredningen har funnit att kommunerna icke böra åläggas några direkta

skyldigheter i förevarande hänseende. Detta utesluter enligt utredningens

mening icke att kommunerna i vissa fall frivilligt bidraga till kostnaderna

för genomförande av strandregleringen. Länsstyrelsen anser det föga tro­

ligt att kommunerna skulle kunna förmås att frivilligt bidraga till dessa

kostnader. Däremot torde fall kunna inträffa då en kommun kan visas ha

så stor fördel av ett strandförbud att det kan anses rimligt att kommunen

bidrager till kostnaderna. Kommunerna ha en viss skyldighet att främja

invånarnas friluftsliv. Enligt hälsovårdsstadgan skola de sörja för att, där

så ske kan, befolkningen beredes tillgång till bad i öppet vatten. Denna skyl­

dighet får givetvis icke eftersättas därför att vissa strandområden med stöd

av strandlagen bevaras såsom rekreationsplatser för allmänheten. Om ett

dylikt strandförbud sammanfaller med en kommuns strävan att bevara om­

rådet i fråga för befolkningens friluftsliv, synes det rimligt att kommunen

bidrager till kostnaderna för strandregleringens genomförande. Möjlighet

att ålägga en kommun bidragsskyldighet i ett dylikt fall synes böra finnas,

dock endast om synnerliga skäl tala för att kommunen bör lämna bidrag.

överlantmätaren i Gotlands län anser, att städer och andra tätortskom-

inuner böra svara för alla kostnader, som i första hand anses erforderliga

för dess invånare, och länsarkitekten i Jämtlands län finner det ej fullt rätt­

vist att kronan alltid skall stå för ersättningen. Saken borde ligga annor­

lunda till om byggnadsförbudet begärts av samhälle eller kommun eller

annars vore av huvudsakligt värde för dess befolkning.

I samband med denna redogörelse för remissinstansernas inställning till

frågan vem som skall gälda intrångsersättning enligt strandlagen må här

återgivas några uttalanden i anledning av den av utredningen diskuterade

men avvisade tanken att låta skadan för eu fastighet i viss

mån bäras av en gr a nn fastighet. I denna fråga har länsstyrel­

sen i Södermanlands län ifrågasatt, huruvida icke markägare som gjort en

vinst på ett byggnadsförbud borde åläggas skyldighet att bidraga till er­

sättningen för den skada som åsamkades andra jordägare på grund av

samma förbud. Samma tankegång har framförts av länsarkitekten i Kop­

parbergs län.

144

Kungl. Maj.ts proposition nr 187

Endast i några få yttranden behandlas utredningens förslag alt frågan

huruvida ersättning må utgå skall bedömas efter den fastighetsindel­

ning som gällde vid tiden för förordnandets medde­

lande. Sålunda anför länsarkitekten i Södermanlands län, att denna regel

förefölle oklar, då som bekant t. ex. i Södermanlands län rådde det förhål­

landet, att cirka hälften av de registrerade sommarstugorna låge på förhyrd

mark. Detta gällde icke endast Nyköpings och Eskilstunas sommarstuguom-

råden utan i stor utsträckning även enskilda markägare. Vidare må nämnas

att överlantmätaren i Gotlands län förklarar sig helt instämma i följande

uttalande av ledamoten i fastighetsbildningssakkunniga, distriktslantmäta-

ren Lundström:

Enligt 4 § sista stycket skall frågan huruvida ersättning skall utgå bedö­

mas etter den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets

meddelande. Om en person äger flera fastigheter som helt eller delvis äro

belägna inom förbudsområdet skall ersättningsfrågan bedömas för varje fas­

tighet för sig. Skada för den ena fastigheten får sålunda ej kvittas mot nytta

för den andra. Detta lär medföra att ersättningen blir högre ju mer parcel­

lerat strandområdet är. Om markägaren efter det att strandförordnande

meddelats låter sammanlägga alla sina fastigheter äger han dock att åt­

njuta den högre ersättning som skulle utgått om den tidigare fastighetsin­

delningen ännu bestått. — Utredningen torde ha syftat endast på det fall där

fastighet delats efter det att strandförordnande meddelats men detta bör då

också framgå av lagtexten.

Vad slutligen beträffar frågan huruvida intrångsersättning skall utgå i

form av engångsbelopp eller med periodiska bidrag må

nämnas, att denna fråga berörts i ett tiotal yttranden. Meningarna på denna

punkt gå rätt starkt i sär.

Statskontoret understryker utredningens uttalande, att årlig gottgörelse i

anledning av byggnadsförbud m. in. endast borde utgå i undantagsfall med

hänsyn till de svårigheter av administrativ art, som vore förenade med eu

sådan ersättningsform. Länsstyrelsen i Kalmar län betonar under åberopan­

de av samma argument, att årliga bidrag böra ifrågakomma endast då er­

sättningsbeloppet vore av mera betydande storleksordning. Länsstyrelsen i

Kronobergs län ifrågasätter om icke de praktiska olägenheterna av årliga

utbetalningar, särskilt för den utbetalande myndigheten, i de flesta fall

skulle bli så stora att man endast borde föreskriva att engångsbelopp skola

utgå. Om det vore ovisst vilken bebyggelse som på lång sikt borde tillåtas,

kunde förbud meddelas för ett visst antal år och engångsersättningen be­

räknas efter antalet år. Förbudsfrågan skulle om så befunnes erforderligt

sedan kunna omprövas före förbudstidens utgång. Utredningen hade anfört,

att ersättning kunde tänkas utgå med årliga belopp även då fråga vore om

ett bestående intrång. I ett dylikt fall skulle enligt länsstyrelsens mening

olägenheterna av årliga utbetalningar bli så stora, att länsstyrelsen bestämt

förordade engångsersättning. I detta sammanhang må nämnas att statens

fritidsnämnd påpekat vissa konsekvenser ur skattesynpunkt av en bedöm­

ning efter den ena eller den andra linjen. Nämnden uttalar sålunda, att en-

145

gångsbelopp torde vara skattefria, medan årliga belopp torde bli skattebe-

lagda i likhet med avkastningen av engångsersättning. När markägaren er-

hölle ersättning på en gång, hade han även möjlighet att placera beloppet så,

att han i viss mån säkerställde sig vid en eventuell inflation. En sådan

möjlighet för markägaren förelåge emellertid icke i de fall, där ersättning

skulle utgå med årliga belopp. Det syntes därför som om ersättning med

arliga belopp borde kunna bestämmas utgå allenast efter begäran av mark­

ägaren, därest icke intrånget vore begränsat till några få år" Riksförbundet

landsbygdens folk anser, att under begreppet »ändrade förhållanden» även

böra kunna falla penningvärdeförsämringar, och att således en markägare

skall äga rätt att påfordra omprövning av årliga belopp, då väsentligt änd­

rade förhållanden i detta avseende inträtt.

Nagra instanser ha återigen ifragasatt, om icke huvudregeln borde vara

ersättning med årliga belopp. Sålunda anför länsarkitekten i Kristianstads

län med instämmande av länsstyrelsen i länet:

Engångsersättning måste förutsätta att visst område för all framtid blir

belagt med byggnadsförbud. Skulle förbudet upphävas borde markägaren

bliva återbetalningsskyldig. Det torde över huvud taget vara svårt för att

icke säga omöjligt att förutse, om ett förbud skall gälla för all framtid. Änd­

rade förhållanden kunna inträda, exempelvis som en följd av en framtida

planläggning. Det kan därför ifrågasättas, om icke som regel ersättning bör

utgå med årliga belopp, som kunna omprövas, när ändrade förhållanden in­

träda.

Samma mening uttalas av länsarkitekten i Blekinge län. Överlantmätaren i

Hallands län är inne på en liknande tankegång och anför att, om det kanske

inom endast några få år efter det engångsersättning utgått visade sig att

fastigheten borde upplåtas för tätbebyggelse, markägaren skulle komma att

fa utnyttja sin mark i en avsevärt större omfattning än som var förutsatt,

då ersättning på grund av strandlagsförbudet lämnades. Markägaren skulle

därigenom få denna ersättning som en extra ersättning utöver vad han kun­

de utvinna genom markens användning för tätbebyggelse. Detta förhållande

torde vid lagtillämpningen kunna medföra avsevärda svårigheter vid gräns­

dragningen mellan områden, som böra upplåtas för tätbebyggelse, och om­

råden som även på lång tid sett böra få användas för enbart glesbebyggelse.

Det syntes därför bli svårt att i praktiken så skarpt särskilja gles- och tät­

bebyggelse som strandutredningen förutsatt. Förhållandena inom Hallands

län torde med hänsyn till det anförda även få till följd att ersättningsbe­

loppen — trots alla därmed förenade olägenheter — i många fall borde be­

stämmas att utgå med årliga belopp. Även länsstyrelsen i Västerbottens län

har ansett, alt man borde beakta det fall att markägaren tillerkänts engångs­

ersättning men sedermera tillätes att utnyttja sin mark för bebyggelse. I

brist på stadgande härom torde han —- yttrar länsstyrelsen — få behålla ut­

given ersättning, som därigenom komme att utgöra en obehörig vinst.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

10

Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt Nr 187.

148

dem på anvisad plats på något avstånd från själva stranden. Den kritik som

under remissbehandlingen riktats mot utredningens ståndpunkt i denna del

synes mig böra beaktas. I fråga om den glesbebyggelse vid stränder, som

det här gäller, har spörsmålet om byggnadernas placering en så särpräglad

betydelse, att man icke gärna kan draga några slutsatser från den allmänna

byggnadslagens reglering av tätbebyggelse. Grundsatsen att ersättning skall

utgå då ett uppenbart missförhållande föreligger mellan utnyttjandemöj­

lighet och markens värde torde här böra gälla ej endast då detta resultat föl­

jer av att bebyggelse icke medgivits i den omfattning som eljest varit till-

låtet utan även då ett sådant missförhållande uppstår till följd av att bebyg­

gelse ej fått ske på önskad plats. Jag vill emellertid betona, att denna jämk­

ning icke är avsedd att innebära någon praktiskt sett väsentlig avvikelse

från vad utredningen föreslagit. I likhet med exempelvis hovrätten för Västra

Sverige utgår jag nämligen från att något »uppenbart missförhållande» i re­

gel icke uppkommer, därest byggnadsplatsen visserligen flyttas från ett av

fastighetsägaren tillämnat läge till ett annat, men detta senare likväl är lämp­

ligt såväl ur byggnadssynpunkt som med hänsyn till fastighetens utform­

ning och ändamål. Markägaren skall sålunda icke kunna vinna några för­

delar ur ersättningssynpunkt genom att framställa extrema yrkanden i fråga

om byggnadernas placering, t. ex. ytterst ute på vackra uddar eller högt

uppe på utsatta strandkanter, därest bebyggelsen utan större olägenhet för

markägaren kan förläggas till annan plats.

I likhet med utredningen anser jag, att frågan om gottgörelse på grund

av ett med stöd av den planerade lagstiftningen meddelat byggnadsförbud

icke kan avgöras med hänsyn blott till själva förbudsområdet. Det ligger

nämligen i öppen dag, att verkningarna av ett byggnadsförbud kunna sträc­

ka sig även till mark som är belägen intill förbudsområdet och att såväl

skada som nytta kan tänkas uppkomma för denna närliggande mark. Såsom

under diskussionen av förslaget till provisorisk strandlag från skilda håll

vitsordades är i detta hänseende särskilt att märka att, om de närmast in­

vid stranden belägna områdena hållas fria från bebyggelse, den innanför

liggande marken ofta torde bli mera begärlig än eljest och därmed exploa-

teringsbar i en utsträckning som måhända icke alls varit möjlig för den

händelse de yttersta områdena bebyggts. Om läget verkligen är sådant, bör

det givetvis ligga i varje ekonomiskt insiktsfull jordägares eget intresse att

oberoende av en eventuell förbudsläggning söka höja det exploateringsbara

områdets sammanlagda värde genom att hålla stranden fri för gemensamt

nyttjande. Den omständigheten att markägaren har nu angivna möjlighet

även om något förbudsförordnande ej meddelats kan emellertid omöjligen,

såsom från vissa håll gjorts gällande, anses utgöra ett argument mot att

vid ersättningens bestämmande jämväl beakta eventuell nytta för mark

intill förbudsområdet. Ty om hänsyn endast finge tagas till själva förbuds­

området, skulle ju jordägaren komma i ett bättre läge än vad som varit

fallet därest något byggnadsförbud ej hade meddelats. De praktiska svårig­

heterna att bestämma omfånget av den mark, vars utnyttjande påverkas av

förbudet, torde icke böra överdrivas.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

150

stor vikt vid det förhållandet, att den allmänna byggnadslagstiftningen knä­

satt principen om det »tidigare» värdet, d. v. s. att denna lagstiftning "\id

jämförelse mellan utnyttjandemöjlighet och värde utgår från värdet före

planläggningen. Värdestegring som uppkommer efter denna tidpunkt tages

följaktligen icke i betraktande. Samma princip gäller i fråga om förbud mot

bebyggelse enligt lagen om allmänna vägar. Många av de remissinstanser,

som hävdat att jämförelsen nu borde avse tidptinkten vid dispensprövning­

en, ha framhållit att en planläggning enligt den allmänna byggnadslagstift­

ningen innebure ett mera positivt ingripande från samhällets sida än vad

som vore fallet med en förbudsläggning enligt den planerade strandlagstift­

ningen. Denna invändning har utan tvivel ett visst berättigande låt vara

att en sådan förbudsläggning icke enbart är av så negativ innebörd som i vissa

yttranden gjorts gällande. Men såtillvida föreligger otvivelaktigt en likhet

mellan den markvärdestegring som kan uppkomma inom ett planlagt om­

råde och den höjning av markvärdet som kan inträda beträffande ett för-

budsbelagt strandområde, att anledningen till värdestegringen i båda fallen

regelmässigt är att söka i åtgärder, till vilka jordägaren själv icke på något

sätt medverkat. När det gäller planlagd mark, har värdestegringen visserligen

i allmänhet föranletts av samhällets egen utveckling, medan en motsvarande

värdestegring beträffande förbudsbelagda strandområden vanligen torde vara

betingad av att en närbelägen tätort utvidgats åt det håll där strandområ­

dena äro belägna eller att nya eller förändrade kommunikationsleder anord­

nats dit. I båda fallen är det emellertid fråga om en allmän samhällsutveck­

ling och icke om åtgärder från jordägarens egen sida. De skäl som föranlett

lagstiftaren att i den allmänna byggnadslagstiftningen utgå från värdet vid

tidpunkten vid planläggningen göra sig följaktligen även gällande på strand­

lagstiftningens område till förmån för den av utredningen föreslagna lös­

ningen.

Mot det andra tänkbara alternativet eller att låta dagen för avslagsbeslu-

tet vara avgörande talar, såsom utredningen framhållit, särskilt den omstän­

digheten att markägaren i så fall skulle ha möjlighet att spekulera i mark­

värdestegring. Han skulle då nämligen kunna avvakta den för honom lämp­

ligaste tidpunkten och vänta med sin dispensansökan och därmed med sitt

ersättningskrav tills en markvärdestegring, av andra orsaker än penningvär­

dets fall, faktiskt inträtt. Det kan icke vara rimligt att av allmänna medel

utgiva ersättning för en sådan spekulationsvinst. Intresset av att så icke

sker måste anses väga tyngre än jordägarens intresse av att i fall då dröjs­

målet med hans dispensansökan har en fullt naturlig förklaring och alltså

icke alls bottnar i någon spekulation få tillgodoräkna sig ett värde, som

bygger på förhållandena vid tiden för avslagsbeslutet.

Mot förslaget alt lägga det vid tidpunkten för förbudsförordnandet gällan­

de markvärdet till grund vid ersättningens bestämmande har under remiss­

behandlingen också invänts, att det allt eftersom tiden går måste erbjuda

ökade praktiska svårigheter att få fram detta värde. Denna invändning kan

icke frånkännas ett visst berättigande, men samma svårigheter göra sig gäl­

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.