Prop. 1952:187

('med förslag till strand\xad lag',)

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

1

i

Nr 1S7.

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till strand­

lag; given Stockholms slott den 28 mars 1952.

Under åberopande av bilagda i statsrådet och lagrådet förda protokoll vill Kungl. Maj :t härmed jämlikt § 87 regeringsformen föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till strandlag.

Enligt Vårt nådiga beslut:

GUSTAF ADOLF.

Herman Zetterberg.

Propositionens huvudsakliga innehåll.

I propositionen upptages förslag till definitiv strandlag, avsedd att er­ sätta den provisoriska lag om byggnadsförbud inom vissa strandområden, som utlöper vid slutet av innevarande år.

Förslaget, som i väsentliga delar bygger på samma principer som den provisoriska lagen, innebär att länsstyrelse — för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet, insjöar och vatten­ drag — skall äga förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant förordnande skall avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas er­ forderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fali, dock högst 800 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Med bebyggel­ se avses icke blott uppförande av helt ny byggnad utan även ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, samt grävnings- och andra förbc-

1 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 sam!. Nr 1S7.

2

redelsearbeten för bebyggelse. Även om byggnadsförbud meddelats för ett

strandområde skall viss slags bebyggelse dock få fritt företagas inom om­

rådet, nämligen sådan bebyggelse som erfordras för försvaret, jojdbruket,

fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.

Den som lider inskränkning i bebyggelserätten föreslås skola erhålla er­

sättning därför av allmänna medel under förutsättning att det uppstår ett

uppenbart missförhållande mellan värdet av marken med denna inskränk­

ning samt värdet, om någon sådan inskränkning icke skett. Mål om ersätt­

ning skola enligt förslaget handläggas av expropriationsdomstol.

För att säkerställa lagens syfte föreslås även vissa regler om anordnande

av grind eller annan genomgång genom hindrande stängsel in. m. Kostna­

der för sådan genomgång skola i princip utgå av allmänna medel.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

3

Förslag

till

Strandlag.

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och frilufts­ liv vid havet eller vid insjö eller vattendrag äger länsstyrelsen förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant förordnande innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentli­ gen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts.

Förordnande enligt första stycket skall avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till om­ ständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd.

Vad i denna lag stadgas skall icke avse område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som ingår i god­ känd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området. Förbud enligt första stycket skall icke utgöra hinder för bebyg­ gelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.

2 S-

Finnes å område, beträffande vilket förordnande meddelats enligt 1 §, eller i dess närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet till mark inom området där allmänheten eljest skulle ägt att fritt färdas, må länsstyrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart, att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från området, må föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad nu sagts om stängsel skall äga motsvarande tillämpning be­ träffande dike.

Vid meddelande av föreläggande som i första stycket sägs må vite ut­ sättas.

3 §.

Har ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastighet, som helt eller del­ vis omfattas av förordnande enligt 1 §, icke bifallits och kan till följd härav fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för för­

4

ordnandet påverkas av att bebyggelserätten sålunda inskränkts, av ägaren

användas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet

av nämnda del vid tiden för förordnandets meddelande, är ägaren berät­

tigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma

gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till

fastigheten som upplåtits innan förordnandet meddelades.

Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn

till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets medde­

lande.

4 §•

Ersättning varom sägs i 3 § skall bestämmas att utgå på en gång; dock

må ersättningen, om särskilda skäl äro därtill, på begäran antingen av

kronan eller av fastighetsägaren eller annan sakägare fastställas att utgå

med visst årligt belopp med rätt för kronan eller den ersättningsberättigade

att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden.

Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola

gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det

rätten till ersättning uppkom förvärvat sakägarens rätt i avseende å fastig­

heten.

5 §•

Är fastighetsägare jämlikt 3 § tillkommande ersättning hestäind att utgå

på en gång och har fastigheten genom inskränkningen i bebyggelserätten

undergått sådan minskning i värde att den kan antagas ej utgöra full säker­

het för fordran, för vilken fastigheten svarade då rätten till ersättning upp­

kom, skall ersättningen nedsättas hos länsstyrelsen; och skall om fördelning

och utbetalande av nedsatt belopp samt verkan därav i tillämpliga delar

gälla vad som är stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nytt­

janderätt eller servitutsrätt upplåtes.

Har förlust å fordran som i första stycket avses uppstått till följd av att

nedsättning ej skett, skall fordringens innehavare njuta ersättning av kro­

nan för förlusten mot avskrivning å fordringshandlingen. Detsamma gäller,

där förlust tillskyndats fordringens innehavare därigenom att ersättning

blivit för lågt beräknad och densamma till följd av överenskommelse mel­

lan kronan och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit

prövad av domstol.

6

§•

Har ej överenskommelse träffats om ersättning varom sägs i 3 § eller 5 §

andra stycket, skall den som vill framställa ersättningsanspråk väcka ta­

lan därom vid expropriationsdomstolen. Jämväl kronan äger påkalla pröv­

ning av ersättningsfrågan enligt vad nu sagts. Beträffande målet skola be­

stämmelserna om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga

delar gälla. Kronan skall vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader å må­

let, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt

annorlunda förordna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

5

7 §•

Har den som håller stängsel anordnat grind eller annan genomgång på grund av föreläggande enligt 2 §, är han berättigad att av kronan erhålla ersättning härför ävensom för underhåll av genomgången. Ersättning skall dock icke utgå, om det är uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från område där den eljest skulle ägt att fritt färdas.

Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning, då på grund av föreläg­ gande enligt 2 § övergång anordnats över dike.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

8

§.

Den som företager bebyggelse i strid mot förbud enligt 1 § straffes, där han insett eller bort inse att förbudet ägt tillämpning på åtgärden, med dags­ böter. Äro omständigheterna synnerligen försvårande, må till fängelse i högst sex månader dömas.

9 §.

Länsstyrelsen äger vid vite förelägga den som företagit bebyggelse i strid mot förbud enligt 1 § att undanröja eller ändra det utförda. Överexekutor äger ock meddela handräckning till rättelse i vad olagligen skett. Ansökan om handräckning må göras av allmän åklagare, byggnadsnämnd eller bygg­ nadsinspektör. Beträffande sådan handräckning gälla enahanda bestämmel­ ser som äro stadgade för det i 191 § utsökningslagen avsedda fallet.

Efterkommes ej föreläggande, som meddelats med stöd av 2 §, skall på anmodan av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden vidtages.

Kostnad för handräckning enligt första stycket, varom ansökan gjorts av allmän åklagare, så ock kostnad för handräckning enligt andra stycket må på utmätningsmannens begäran förskjutas av allmänna medel.

10

§.

Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos Konungen ge­ nom besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av förvaltande myndigheters och ämbetsverks beslut.

Förordnande enligt 1 § skall lända till efterrättelse utan binder av förd klagan.

11

§•

De bestämmelser som erfordras för tillämpningen av denna lag meddelas av Konungen.

6

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1953; dock äger länsstyrelse re­

dan dessförinnan med verkan från och med nämnda dag meddela förord­

nande enligt vad i 1 § sägs.

Har ansökan icke bifallits om tillstånd att uppföra byggnad utan hinder

av byggnadsförbud, som meddelats enligt lagen den 15 december 1950 (nr

639) om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden, skola före­

skrifterna i 3—6 §§ denna lag äga motsvarande tillämpning. Anspråk på er­

sättning för skada som fastighetsägare eller annan i 3 § avsedd sakägare

lidit skall, vid påföljd att sakägaren eljest går förlustig sin rätt, framställas

hos länsstyrelsen före den 1 januari 1954. På ersättningsbeloppet skall be­

räknas sex procent ränta från den dag då ansökningen i byggnadsärendet

avgjordes.

Vad i 7 § första stycket andra punkten stadgas skall icke gälla med av­

seende å stängsel eller dike, som uppförts eller anordnats innan denna lag

trädde i kraft. Har den som håller sådant stängsel eller dike borttagit det­

samma på grund av föreläggande enligt 2 §, är han berättigad att av kronan

erhålla ersättning för kostnaderna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

7

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet

inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 14 mars 1952.

Närvarande:

Statsministern

Erlander,

ministern för utrikes ärendena

Undén,

statsråden

Sköld, Zetterberg, Torsten Nilsson, Sträng, Ericsson, Andersson, Lingman, Hammarskjöld, Norup, Hedlund, Persson, Hjälmar Nilson, Lindell.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om

lagstift­

ning om förbud mot bebyggelse inom vissa strandområden.

Föredraganden anför följande.

Genom

lagen den 15 december 1950 om tillfälligt byggnadsförbud inom

vissa strandområden

har länsstyrelse tillerkänts rätt att, för att åt allmän­

heten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag, förordna att inom vissa strandområden byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens tillstånd. Förordnande skall avse mark och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforder­ ligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Lagen gäller icke område som ingår i fastställd stadsplan eller byggnadsplan, ej heller om­ råde, som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tät­ bebyggelse utfärdats för området. Byggnadsförbud, som meddelats enligt lagen, utgör icke hinder för uppförande av byggnad som erfordras för för­ svarets, jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller den allmänna samfärdselns behov. Lagen innehåller vidare bl. a. bestämmelse om straff för den som uppför byggnad i strid mot förbud samt föreskrift om handräckning genom överexekutox* till rättelse av olagligt byggande. Någon regel om gottgörelse till markägare eller annan för intrång genom byggnadsförbud innehåller lagen icke.

Lagen den 15 december 1950 är av provisorisk karaktär. Den gäller endast t. o. in. den 31 december 1952, då enligt lagen meddelade beslut om byggnadsförbud även förlora sin giltighet.

Vid tillkomsten av 1950 års lag förutsattes, att frågan om åtgärder till skydd för stränderna såsom allmänna rekreationsplatser skulle utredas vidare och att definitiva bestämmelser, upptagna i en särskild lag eller in­ passade i redan befintlig lagstiftning, skulle avlösa den provisoriska lagen. Därvid skulle, även behandlas frågan om ersättning för intrång under pro­ visorietiden.

8

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 22 juni 1950 tillkallade

jag den 14 juli samma år generaldirektören B. A. Nordenstam, ordförande,

samt riksdagsledamöterna cementgjutaren K. E. Ahlkvist, bankofullmäkti­

gen J. A. Andersson, lantbrukaren L. D. Cassel, lantbrukaren N. G. Hans­

son, läderarbetaren R. V. Persson och lantbrukaren F. Hj. Åhman att verk­

ställa utredning av frågan om en reglering av strandbebyggelsen i syfte att

såvitt möjligt bevara ur friluftssynpunkt värdefulla strandområden såsom

rekreationsplatser för allmänheten ävensom av därmed sammanhängande

spörsmål. Kommittén, som antagit namnet strandutredningen, har den 9

oktober 1951 avgivit betänkande med förslag till lagstiftning om förbud mot

bebyggelse m. in. inom vissa strandområden (SOU 1951: 40). Yttranden över

detta betänkande ha efter remiss avgivits av samtliga hovrätter, byggnads­

styrelsen, lantmäteristyrelsen, statskontoret, lagberedningen, fastighetsbild-

ningssakkunniga, överståthållarämbetet och samtliga länsstyrelser, statens

fritidsnämnd, svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund,

landsorganisationen i Sverige, riksförbundet landsbygdens folk, Sveriges

fastighetsägareförbund, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges skogsägareför­

bund, Sveriges lantmätareförening, svenska turistföreningen, svenska natur­

skyddsföreningen, samfundet för hembygdsvård och Sveriges riksidrotts-

förbund. Vidare har, efter remiss, straffrätlskommittén yttrat sig beträffan­

de straffbestämmelser i lagförslaget.

Länsstyrelserna ha bifogat yttranden från överlantmätarna och länsarki­

tekterna. Vidare ha länsstyrelserna i Östergötlands och Norrbottens län vid

sina yttranden fogat, den förra utlåtanden av byggnadsnämnderna i Norr­

köpings stad, Finspångs köping och Gryts socken och den senare utlåtande

av Luleå stad. Vid riksidrottsförbundets yttrande ha fogats yttranden av

svenska kanotförbundet, svenska orienteringsförbundet, svenska roddför-

bundet och riksidrottsförbundets idrottsplatskommitté.

Jag anhåller nu att få upptaga detta lagstiftningsärende till behandling.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Behovet av en lagstiftning om strandskydd och riktlinjerna för en

dylik lagstiftning.

Betänkandet.

Strandutredningen framhåller inledningsvis, att det i vårt land av ålder

finnes en rätt för allmänheten att taga väg över och vistas å annans mark,

som icke utgör tomt eller plantering eller annan äga som kan skadas därav.

Rätt finnes också — anför utredningen — för envar att nyttja annans vat­

tenområde för båtfärder, bad och dylikt. Med hänsyn till det alltmera ökade

behovet av rekreation genom friluftsliv vore denna s. k. allemansrätt

uppenbarligen av oskattbart värde, i synnerhet för den icke jordägande be­

folkningen. Bland olika slag av fritidsområden och tillflyktsorter vore otvi­

velaktigt stränderna vid havet, insjöar och vattendrag särskilt uppskattade

och värdefulla.

9

Samtidigt som på detta sätt allemansrätten fått cn vidgad social betydelse ha emellertid — fortsätter utredningen — hinder uppstått för dess utöv­ ning. I den offentliga debatten hade sedan flera år påtalats, att en alltmer tilltagande bebyggelse vid stränderna på många håll hotat att från tillträde till dem utestänga ej blott den icke jordägande befolkningen utan över hu­ vud taget alla, som icke äga del i själva stranden. Genom bebyggelsens ut­ veckling skapades nämligen tomter och andra ägor, där allemansrätten icke gällde. Olägenheterna av att stränderna sålunda toges i anspråk av ett rela­ tivt litet antal fastighetsägare hade i synnerhet gjort sig kännbara i närhe­ ten av städer och andra orter med större sammanträngd befolkning. Vissa försök hade också gjorts att råda bot på dessa missförhållanden. Det vikti­ gaste resultatet hittills av dessa strävanden vore den provisoriska strand­ lagen.

Innan strandutredningen närmare diskuterar innebörden och omfattning­ en av den s. k. allemansrätten, redogör utredningen för vissa legala be­ gränsningar i jordäganderätten med hänsyn till det allmänna bästa. Utredningen berör därvid (s. 29—38 i betänkandet) inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom, vanhävds-, skogsvårds-, hälsovårds- och brand­ skyddslagstiftningen, civilförsvarslagen, byggnadstillstånds- och hyresregle- ringslagarna, jorddelningslagstiftningen, vattenlagen, byggnadslagstiftning­ en och lagstiftningen om allmänna vägar. Efter att ha framhållit att vissa andra inskränkningar i jordäganderätten gälla enligt sedvanerätt utan skriv­ na lagbud eller med högst ofullständig reglering i lag, behandlar utredningen närmare den s. k. allemansrätten. Rörande denna rätt, som ju kan sägas utgöra grundvalen för hela den planerade lagstiftningen, anför utred­ ningen till en början:

Ehuru denna rätt icke är i sin helhet fixerad i lag, finnas dock vissa lag­ bestämmelser, som antyda dess förhandenvaro. En bestämmelse, från vil­ ken motsättningsvis kan slutas att en allmän färdselrätt över annans mark av viss beskaffenhet finnes, är stadgandet i 24 kap. 4 § strafflagen. Enligt lagrummet är den, som olovligen tager väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan skadas därav, förfallen till bötesstraff. Här förut- sättes tydligen, att tagande av väg över andra än de uppräknade ägoslagen är rättsenligt.1 I 24 kap. 2 § strafflagen finnes en bestämmelse, som ävenle­ des ansetts tyda på förhandenvaron av en allmänhetens rätt med avseende på enskild fastighet. I lagrummet stadgas straff för den, som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk. Om brottet med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter är att anse som ringa, skall i sådant fall dömas till ansvar för åverkan. Paragrafen korresponderar med 20 kap. 8 §, som stadgar att gärning som nyss nämnts, vilken icke är att anse såsom ringa, skall bedömas såsom olovligt tillgrepp. Av uppräk­ ningen i 24 kaj). 2 § av naturalster, vilkas tagande är förbjudet, kan slutas, att det är lovligt att tillägna sig andra naturprodukter såsom vilda bär, blommor, svampar och kottar.

1 Jfr ett uttalande i lagberedningens förslag Ull jordabalk III (1909) s. lOfi, där den nämnda strafflagsbestämmelsen återgives, varefter tillägges: »eljest är beträdande av annans mark icke någon förment».

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

10

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Beträffande vattenområde stadgas i 1 kap. 1 § vattenlagen, att envar äger

att »med här nedan stadgade eller eljest lagligen gällande inskränkningar»

råda över det vatten, som finnes å hans grund. Uttrycket »eljest lagligen

gällande inskränkningar» åsyftar bl. a. en på sedvana grundad rätt för all­

mänheten att begagna ett enskilt vattenområde för sådana ändamål som

badning, båtfärder, tvätt och vattenhämtning. Här kan f. ö. anmärkas att det

vid vattenlagens tillkomst diskuterades att närmare reglera dessa allmän­

hetens befogenheter, men att man avstod härifrån enär rättsuppfattningen

rörande gränserna för desamma ansågs alltför svävande.

Vissa uttryckliga lagbestämmelser om frihet att beträda annans mark fin­

nas i t. ex. 27 § lagen om rätt till fiske, 14 § lagen om rätt till jakt och 5 §'

lagen om flottning i allmän flottled. De rättigheter, som där lagfästas, äro be­

gränsade till att avse speciella fall i samband med fiske, jakt och flottning.

Strandutredningen erinrar därefter om att fritidsutredningen gjort vissa

uttalanden rörande omfattningen och innebörden av allemansrätten i ett av

lritidsutredningen framlagt betänkande angående inrättande av fritidsreser-

vat för städernas och de tättbebyggda samhällenas befolkning (SOU 1940: 12,

s. 80—86). Ur en av fritidsutredningens sekreterare utarbetad promemoria,

vilken såsom bilaga intagits i detta betänkande, citerar strandutredningen

beträffande allemansrättens rättsliga karaktär följande:

Allemansrätten är ingen rätt i privaträttslig (civilrättslig) mening och åt­

njuter, åtminstone där den icke undantagsvis blivit föremål för reglering

genom lagstiftning, ett högst ofullständigt rättsskydd. Allemansrätten kan

till exempel genom av ägaren företagna dispositioner med avseende å fastig­

hetens användning bringas att upphöra. Den faktiska utövningen av allemans­

rätten kan omöjliggöras genom att markägaren exempelvis uppsätter ett oöver­

komligt stängsel. Därest statsmakterna skulle vilja göra inskränkningar i

allemansrätten genom ändrad lagstiftning (till exempel beträffande rätten

till bärplockning) kan detta — utan att det skulle strida mot grunderna för

svensk rättsåskådning — ske utan ersättning till dem, som kunna påvisa,

att de förut haft en icke obetydlig inkomst av rättens utövande. Å andra si­

dan finnes det givetvis icke något principiellt hinder för att genom lagstift­

ning skapa visst skydd för utövandet av allemansrätten.

Strandutredningen fortsätter därefter för egen del:

Eftersom allemansrätten icke är i lag fullständigt reglerad utan väsent­

ligen vilar på sedvanerättslig grund, råder en viss oklarhet rörande grän­

serna för dess utövning i de enskilda fallen. Det torde även förhålla sig så

att uppfattningen härom är skiftande inom olika delar av landet. En del

av det moderna friluftslivets företeelser, t. ex. camping, äro f. ö. av så sent

datum, alt någon mera allmän, enhetlig uppfattning om de med dem för­

bundna allemansrättsliga problemen ännu knappast kunnat utbildas.

Den för friluftslivet viktigaste av allmänhetens ifrågavarande befogen­

heter är givetvis rätten att färdas över och vistas å annans mark. Färdsel-

rätten framgår såsom ovan framhållits av 24 kap. 4 § strafflagen. Frågan

i vad mån man har rätt att tälta eller eljest slå sig ned på marken är

däremot icke alls reglerad i lag, frånsett de begränsningar i befogenheten

härtill, som ligga i allmänna regler om t. ex. straff för skadegörelse.

Bestämmelsen i 24 kap. 4 § strafflagen har i sin nuvarande lydelse till­

kommit genom en lagändring som trätt i kraft den 1 januari 1949. I den

tidigare lydelsen av bestämmelsen (24 kap. It g) stadgades straff för den

11

som tager olovlig väg eller gångstig över annans »tomt, åker, äng, plan­ tering eller andra ägor, vilka därav kunna skadas». Denna brottsbeskriv- ning lämnade rum för tvekan huruvida orden »vilka därav kunna skadas» hänförde sig endast till »andra ägor» eller även till de särskilt nämnda ägoslagen. Genom ändringen har klargjorts, att olovligt tagande av väg över tomt eller plantering skall vara straffbart oavsett om skada kunnat ske men beträdande av andra ägor (omfattande även aker och äng) endast i den mån de kunna skadas. Då även att gå måste anses vara att taga väg, har vid omredigeringen av bestämmelsen tagande av gångstig icke om­ nämnts vid sidan av tagande av väg; därmed åsyftas alltså ingen ändring i sak.

En viss osäkerhet kan — yttrar strandutredningen — sägas råda angående vad som i 24 kap. 4 § strafflagen avses med tomt och plantering, vilka alltså åtnjuta absolut skydd mot allmänhetens beträdande. Att begreppet tomt här icke är inskränkt till att avse endast tomt i fastighetsbildningsla­ gens mening och tomtplats som avsättes vid skiftesförrättningar vore utan vidare klart. Fritidsutredningen, som anmärkt att lagrummets tolkning vore i viss mån oviss, hade antagit att vid dess tillämpning stort avseende måste fästas vid den sedvanerättsliga utvecklingen och det i varje fall föreliggande rättsskyddsbehovet. Med utgångspunkt härifrån hade fritidsutredningen så­ vitt gällde tomt och plantering uppställt följande regler såsom nu gällande i fråga om färdselrätten:

Allmänheten äger icke utan ägarens lov beträda tomt, trädgård och park. Med tomt förstår utredningen här varje område omkring en byggnad, vare sig området blivit föremål för kultiveringsåtgärder eller ej. Är området in­ hägnat blir i allmänhet hägnaden avgörande för hur stor areal som skall an­ ses vara tomt såvida icke den inhägnade arealen är osedvanligt stor. I sist­ nämnda fall torde såsom tomt böra räknas all mark inom hägnaden — även sådan av ren utmarkskaraktär — som ligger inom sådant avstånd från bygg­ nad eller för ägarens trevnad gjorda anläggningar, att dess beträdande rimli­ gen kan antagas inkräkta på ägarens berättigade intresse av att få vara ostörd och ogenerad. Saknas inhägnad, måste i varje fall de närmaste omgiv­ ningarna kring byggnaden anses som tomt.-------- —

Vad hittills sagts gäller färdsel till fots. I fråga om färdsel med åkdon gäller visserligen samma straffbud (24: 11 SL) som för färdsel till fots. Irots detta måste emellertid allmänhetens rätt att åka över annans mark anses vara i praktiken av väsentligt mindre omfattning, beroende på att risk för skada här föreligger i en helt annan utsträckning. Man torde därför kunna säga att det som regel icke är någon tillåtet att utan ägarens lov färdas med for­ don över tomt, trädgård, park, åker eller äng och att man får köra över andra ägor endast om skada därigenom icke kan uppkomma.

Strandutredningen fortsätter: Till bestämningen av begreppet tomt synes enligt strandutredningens mening böra fogas, att den byggnad, kring vilken tomt kan finnas, måste vara ett boningshus. Att fritidsutredningen menat detta synes framgå av att utredningen talar om ägarens intresse av att få vara ostörd och ogene­ rad. Över huvud taget torde, då det gäller att söka klarlägga tomtbegrep­ pet, ägarens hemfridsintresse böra tillmätas minst lika stor betydelse som intresset att hindra skadegörelse på marken genom beträdandet. Med hän­ syn härtill synes, för att förbudet att taga väg skall gälla, böra fordras

Kungl. Muj:ts proposition nr 187.

12

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

att huset vid den aktuella tidpunkten kan sägas utgöra någons hemvist.

Det får alltså icke vara övergivet såsom boningshus. Däremot är det givet­

vis icke nödvändigt att någon bor i huset just vid tillfället i fråga. Då ett

boningshus under längre tid står tomt, t. ex. en sommarstuga som icke

bebos under vintern, är ägarens hemfridsintresse uttunnat. Frågan huru­

vida utomstående äga passera tält intill byggnaden torde i sådant fall böra

bedömas med hänsyn till om skada kan vållas därav.

Eu fråga som har betydelse speciellt ur strandskyddssynpunkt gäller all­

mänhetens rätt att passera över och begagna jordägarens »privata» bad­

plats. Är denna plats belägen så nära intill boningshuset, att ägarens be­

rättigade hemfridsintresse skulle skadas om allmänheten vistades där, är

badplatsen alt betrakta såsom en del av tomten. Men även om avståndet

är större torde ägaren under vissa omständigheter ha rätt att påfordra att

få disponera badplatsen utan intrång från allmänhetens sida. Detta synes

vara fallet om han där vidtagit särskilda anläggningar, t. ex. uppfört ett

badhus eller badbrygga. Sådana anläggningar kan han icke vara skyldig

att upplåta åt allmänheten.

Strandutredningen berör härefter frågan i vad mån allmänhetens färdsel-

rätt omfattar även befogenhet att göra längre uppehåll, slå läger o. s. v. på

annans område samt citerar därvid ur fritidsutredningens betänkande föl­

jande avsnitt:

Allemansrätten medger allmänheten icke blott att färdas över annans ägor

utan också att uppehålla sig där tillfälligtvis samt att tillgodogöra sig vissa

nyttigheter, som rymmas därinom. Det står sålunda envar fritt att å mark,

som över huvud får beträdas, plocka och tillgodogöra sig vilt växande bär

och blommor samt svamp in. in. Man har frihet att begagna vatten å annans

grund för bad, tvätt, vattenhämtning, rodd och segling etc., i den mån detta

kan ske utan förnärmande av den rätt att i första hand tillgodogöra sig

vattnet, som tillkommer dettas ägare och utan skada i övrigt eller nämn­

värt obehag för honom eller annan, som innehar stranden. Hur långt rätten

att uppehålla sig å annans mark sträcker sig är föremål för olika meningar.

Att den omfattar en mångfald tillfälliga former av vistande, som icke äro

stötande för god sed, torde dock vara otvivelaktigt. Den i praktiskt hänse­

ende viktigaste meningsskiljaktigheten rör frågan, huruvida och i vilken

omfattning man har rätt att tälta på annans mark.

Tältliv eller camping har de sista åren fått en mycket stor utbredning.

Man kan skilja mellan två huvudarter av camping, s. k. permanentcamping

och mera tillfällig camping. Permanentcamping föreligger, då de campande

slå upp sina tält på en plats för en längre tid. Tältet blir i dessa fall ofta en

ersättning för sportstugan. I allmänhet är det fråga om en ganska stor

mängd tält, som slås upp på någon lämplig plats, i de flesta fall i anslutning

till någon badstrand. För rätten att tälta erlägges då vanligen en mindre av­

gift antingen till markägaren eller till någon kommun eller organisation,

som av ägare förhyrt campingområdet. Då avgift erlägges, föreligger givet­

vis icke någon utövning av allemansrätten. Permanentcamping förekom­

mer emellertid utan att avgift erlägges och utan att markägarens tillstånd

ens efterfrågats. Då permanentcampingen innebär ett relativt varaktigt be­

sittningstagande och utnyttjande av marken samt oftast kan medföra på-

tagliga olägenheter för markägaren, måste det anses orimligt, att permanent­

campingen skulle falla inom gränserna för allemansrätten. Den tillfälliga

campingen, som utövas av turistande av olika slag — vandrare, cykelåkare,

bilister, kanotande etc. — torde däremot i och för sig icke vara oförenlig

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

13

med de för allemansrätten gällande allmänna rättsgrundsatserna. Även till­ fällig camping kan emellertid förorsaka skada å vissa marker och andra mera påtagliga olägenheter för markägaren. I de fall, då så är förhållandet, är markägaren uppenbarligen icke skyldig att tåla denna form av vistelse på sin fastighet. Givetvis äro campande skyldiga att noggrant iakttaga t. ex. bestämmelserna i lagen om förekommande och släckning av skogseld.

Avslutningsvis yttrar strandutredningen i denna del: Strandutredningen har i det föregående, med utgående från fritidsutred- ningens uttalanden, sökt att så långt: möjligt ge en uppfattning om alle­ mansrättens nuvarande innehåll. Fritidsutredningens berörda uttalanden ha icke mött invändningar från någon av de många remissinstanser som yttrat sig över betänkandet. Däremot har i vissa yttranden över fritids­ utredningens betänkande påyrkats att allemansrätten göres till föremål för närmare reglering så att gränserna för densamma bli i lag fastslagna. Även strandutredningen anser det önskvärt att en sådan reglering kom­ mer till stånd. De rättsregler som utbildats på detta område äro ofull­ ständiga och på flera punkter oklara. För det uppdrag som strandutred­ ningen fått sig anförtrott är det dock icke nödvändigt att en sådan regle­ ring och precisering av allemansrätten verkställes. Att åstadkomma en all­ män lagstiftning om allemansrätten är dessutom en vittutseende uppgift, som icke kan lösas inom ramen för en utredning om enbart strandskydd.

Med hänsyn till de skiftande förhållandena inom olika orter synes det i fråga om åtskilliga allemansrättsliga problem över huvud taget vara svårt att uppställa generella regler. En möjlighet kunde därför vara att i fråga om bestämda områden utfärda särskilda föreskrifter om allemansrättens utövning, avpassade efter vad som i det speciella fallet ansetts lämpligt. Förslag att införa möjlighet till dylika lokala regleringar framföres i na- turskyddsutredningens betänkande (SOU 1951:5) med förslag till natur­ skyddslag.

Efter att sålunda ha behandlat frågan om allemansrättningens innebörd och omfattning har strandutredningen sökt utreda vilket behov som föreligger av att genom en särskild lagstiftning be­ vara strandområden såsom rekreationsplatser för allmänheten. I detta syfte har strandutredningen sökt vinna upplysning om dels statens innehav av mark, som är lämpad till fritidsuppehåll för all­ mänheten, dels vilka åtgärder kommuner och vissa industriföretag vidtagit för att anordna fritidsområden, dels omfattningen av den nuvarande strand­ bebyggelsen i riket, dels ock vilka byggnadsförbud som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. Resultatet av strandutredningens under­ sökningar i denna del redovisas å s. 44—52 i betänkandet under rubriken Behovet av fritidsområden vid stränderna. Avsnittet är rent refererande och innehåller alltså inga omdömen.

Strandutredningen har därefter behandlat frågan vilka möjligheter att reglera bebyggelse och jorddelning in. in. vid stränderna, som redan befint­ lig lagstiftning — frånsett den provisoriska strandlagen — erbjöde. I detta hänseende har utredningen (s. 53—60 i betänkandet) genomgått lagstiftning­ en om naturminnesmärken, byggnadslagstiftningen och fastighetsbildnings- lagstiftningen. Sedan utredningen i sammanhang därmed refererat fritids- utredningens och naturskyddsutredningens förut omnämnda betänkanden

(s. (50—(54 i strandutredningens betänkande), anför strandutredningen för

egen del följande:

1909 urs lag angående naturminnesmärkens fredande kan uppenbarligen

icke annat än i myckel begränsad omfattning tjäna syftet att bevara ur

friluftssynpunkt värdefulla områden i enskild ägo såsom rekreationsplatser

för allmänheten. Lagen avser allenast områden eller naturföremål som äro

av särskilt intresse för kännedom om landets natur eller som på grund av

märklig naturbeskaffenhet eljest böra för framtiden skyddas. För att frid­

lysning enligt lagen skall kunna ske förutsättes vidare i princip medgivande

av samtliga rättsägare. — Genomföres naturskyddsutredningens förslag,

kommer 1909 års lag att upphävas.

Möjligheterna enligt byggnadslagstiftningen att reglera strandbebyggel­

sen kunna enligt strandutredningens mening ej heller anses tillfredsstäl­

lande. Visserligen finnas enligt byggnadslagstiftningen förhållandevis goda

möjligheter att hindra en icke önskvärd strandbebyggelse av tätbebyggelses

karaktär. Emellertid är att märka att även en utpräglad glesbebyggelse kan

medföra avsevärt hinder för allmänheten att utnyttja strandområden för

rekreation.

Vad glesbebyggelsen angår är strandskyddet enligt byggnadslagen icke

ordnat så att man rimligen kan nöja sig därmed. En liknande uppfattning

framfördes under förarbetena till den provisoriska strandlagen av så gott

som alla de hörda remissinstanserna.

Att genom planläggning undantaga strandområden från bebyggelse torde

vara praktiskt genomförbart huvudsakligen då fråga är om detaljplanlägg­

ning. I och för sig är visserligen fastställd generalplan ett användbart medel

att åstadkomma en bebyggelsereglering utanför tätorterna. För närvarande

torde emellertid i hela landet icke någon fastställd generalplan finnas och

cj heller pågår, såvitt utredningen har sig bekant, arbete för upprättande

av någon för fastställelse avsedd sådan plan. Kommunerna synas sålunda

hittills ha ställt sig avvaktande i fråga om möjligheterna att utnyttja fast­

ställd generalplan för bebyggelseregleringen, vilket måhända främst beror

på att en sådan planläggning medför vittgående rättsverkningar i olika av­

seenden. Det må vidare framhållas, att beträffande planer av alla slag pro­

ceduren med upprättande, antagande och fastställande är omständlig, tids­

krävande och kostsam. Planläggning såsom ett medel att reglera strand-

bebyggelsen synes därför över huvud taget mindre lämplig beträffande så­

dana områden, där plan icke kan anses erforderlig av andra skäl.

Motiven till byggnadslagen synas giva vid handen att 8(5 och 122 §§ icke

gärna kunna tillämpas så extensivt att med stöd av dessa lagrum byggnads-

förbud utfärdas för områden, vilka visserligen äro av betydelse såsom re­

kreationsplatser men ej kunna anses representera mera framträdande este­

tiska eller kulturella värden. I den proposition (nr 223/1950), genom vilken

förslag till den provisoriska strandlagen framlades, lämnas en redogörelse

för den tillämpning nämnda paragrafer fått. Därav framgår, att mera om­

fattande förordnanden enligt dem meddelats i huvudsak blott inom Stock­

holms och Gotlands län. Sålunda har i Stockholms skärgård förordnande

enligt 122 § meddelats för de områden av Rådinansö, Blidö, Möja, Djurö,

Nämdö, Ornö, Utö, Ösmo och Torö socknar, som äro belägna på havssidan

om en å vissa till beslutet börande kartor angiven begränsningslinje. Detta

beslut har delvis motiverats av hänsyn till områdets fauna och lämplighet

för bad och friluftsliv. På Gotland har förordnande enligt 122 § meddelats

beträffande praktiskt taget samtliga kustområden. Såsom motiv för detta

förordnande har angivits, utom annat, att vissa av områdena ansetts böra

reserveras för bad och friluftsliv. — Frånvaron av närmare utformade er­

14

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

15

sättningsbestämmelser samt den omständigheten att allmänna medel för gäldande av ersättning icke stå till förfogande medföra också att de ifråga­ varande paragraferna icke kunna tänkas komma till större användning.

Fastighetsbildningslagstiftningen har på det sätt som lagstiftningen nu är uppbyggd i stort sett icke någon självständig betydelse då det gäller att an­ ordna ett tillfredsställande strandskydd. Avstyckningsreglerna äro samord­ nade med de byggnadsreglerande bestämmelserna. I samma mån som ett effektivare skydd erhålles mot olämplig bebyggelse vinnas även möjligheter att förhindra avstyckning som syftar till sådan bebyggelse.

Fritidsutredningens förslag om strandlag och om inrättande av fritids- reservat ha icke lett till lagstiftning. Strandutredningen har kunnat hämta ledning av fritidsutredningens båda betänkanden och av yttrandena däröver.

I övrigt har emellertid utredningen ansett sig böra bortse från fritidsut­ redningens förslag i detta sammanhang.

Vad slutligen angår naturskyddsutredningens förslag är detsamma för närvarande föremål för behandling inom jordbruksdepartementet. Om och i vad män förslaget kommer att leda till lagstiftning saknar strandutred­ ningen möjlighet att bedöma.

Även om naturskyddsutredningens förslag skulle leda till lagstiftning i oförändrad form medför detta dock icke att särskilda bestämmelser till skydd för stränderna bli obehövliga. Naturskyddsutredningens förslag och det förslag, som strandutredningen nu framlägger, torcle kunna genomföras var för sig eller båda på en gång, därest det blott iakttages att en viss sam­ ordning av de båda förslagen kommer till stånd. Särskilt är en sådan sam­ ordning påkallad i fråga om ersättningsbestämmelserna. Då strandutred­ ningen är nödsakad att avsluta sitt arbete, innan något slutligt ställnings­ tagande skett till naturskyddsutredningens förslag, och eftersom strand- utredningen icke ansett sig böra ingå i något bedömande eller någon kritik av naturskyddsutredningens förslag, har strandutredningen icke ansett sig böra avgiva något närmare förslag om hur en sådan samordning lämp­ ligen bör ske. Enligt utredningens mening torde det emellertid vara klart att en sådan samordning är möjlig utan större omgång eller svårighet.

Beträffande riktlinjerna för en lagstiftning om strand­ skydd anför strandutredningen inledningsvis:

Föremålet för utredningens arbete är enligt direktiven frågan om eu reglering av strandbebyggelsen i syfte att såvitt möjligt bevara ur frilufts- synpunkt värdefulla strandområden såsom rekreationsplatser för allmän­ heten ävensom därmed sammanhängande spörsmål. Syftet med den ifråga­ satta regleringen är alltså socialt. Meningen är icke att blott anordna ett antal friluftsbad eller reservat, som allmänheten skulle kunna utnyttja, utan det gäller främst att söka bevara sammanhängande strandarealer med orörd natur såsom fritidsområden för dem som vilja idka friluftsliv. Genom att på detta sätt strandbebyggelsen i erforderlig utsträckning regleras och strändernas lantliga prägel bevaras vinnes även en fördel för naturskyddet. Framför allt genom en olämpligt placerad bebyggelse ha nämligen på många håll strändernas skönhetsvärden allvarligt skadats.

Strandutredningen betonar, all den sett som sin uppgift att söka rädda och för framtiden bevara sådana strandområden, som alltjämt äro orörda, men icke all söka åt det allmänna återvinna redan exploaterad strand. Vårt land äger, anför utredningen, alltjämt mycket stor tillgång till strandom­ råden med orörd natur. Att åstadkomma er. ur allmän synpunkt god hus-

16

Kungl. Maj. ts proposition nr 1S7.

hållning med denna viktiga och värdefulla tillgång har varit utredningens

huvudmål.

Strandutredningen säger sig dela den uppfattning som kom till uttryck

under förarbetena till den provisoriska strandlagen därom, att behovet av

rekreationsplatser för allmänheten vore större än att det kunde täckas en­

bart genom statliga eller kommunala markförvärv. Utredningen fortsätter:

Det är visserligen angeläget att kommunerna och staten förvärva och

såsom fritidsområden upplåta områden i den utsträckning så kan ske, men

för övrigt måste behovet tillgodoses på samma sätt som hittills, nämligen

genom att utnyttja de möjligheter allemansrätten medger. Att så

långt det är nödvändigt och möjligt söka trygga utövningen av denna

allmänhetens rätt måste vara syftet med en definitiv strandlagstiftning

liksom fallet var med den provisoriska lagen. Strandlagstiftningen avser

alltså väsentligen att bevara nu rådande förhållanden i fråga om allmän­

hetens tillgång till stränderna. Den syftar däremot icke till att öppna nya

möjligheter för allmänhetens friluftsliv. Det är därför i detta sammanhang

icke nödvändigt att reglera och eventuellt utvidga allemansrätten. Denna

behåller alltså sin nuvarande karaktär av i stort sett oskriven lag; för att

bestämma dess innehåll måste ledning delvis sökas i uppkommen sedvana.

Utredningen anför vidare:

Den praktiskt mest betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares

sida, genom vilka allemansrättens utövning kan hindras, är uppförandet av

byggnader. Särskilt medför byggandet av boningshus, kring vilka uppstå

»tomter» och trädgårdar, att allmänhetens rätt att taga väg över och vistas

på marken inskränkes.

Tidigare har framhållits, att möjligheterna enligt nuvarande lagstiftning

— bortsett från den provisoriska strandlagen — att reglera bebyggelsen vid

stränderna icke äro i allo tillfredsställande. Särskilda bestämmelser om

byggnadsreglering, speciellt avpassade för strandförhållandena, erfordras

därför.

Enligt utredningens mening bör byggnadsregleringen icke generellt avse

alla stränder. Detta är icke nödvändigt för att åstadkomma erforderligt

strandskydd och skulle f. ö. medföra en administrativt tyngande apparat

samt andra olägenheter. Byggnadsregleringen bör i stället inriktas enbart på

sådana strandområden, som myndigheterna efter prövning funnit speciellt

värda att skyddas. På samma sätt som i den provisoriska lagen bör sålunda

i den definitiva lagstiftningen strandskyddet utformas som en möjlighet

att förordna att inom särskilt angivna, för friluftslivet mera värdefulla

strandområden byggnad ej må uppföras utan tillstånd.

I detta sammanhang må nämnas att enligt strandutredningens mening ett

dylikt förordnande borde kunna omfatta även sådan mark inom ett strand­

område, där enligt gällande regler allemansrätten icke får utövas. Utred­

ningen anför härom:

Förbudet kan sålunda t. ex. avse även uppförande av byggnad å eu

»tomt», som uppkommit kring en redan befintlig bostadsbyggnad. Om

icke möjlighet funnes att hindra en sådan åtgärd, skulle den nuvarande

tillgången till rekreationsplatser för allmänheten icke kunna effektivt skyd­

das. Genom uppförande av nya boningshus i utkanterna av en tomtplats

skulle nämligen denna kunna utvidgas till områden, där allmänheten nu

äger färdas och vistas. Om alltså ett förordnande principiellt kan gälla även

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

17

sådan mark, som enligt 24 kap. 4 § strafflagen är undantagen från alle­ mansrättens utövning, kan det likväl antagas att det beträffande sådan mark kommer att visa sig möjligt att i stor omfattning bevilja tillstånd till byggande och andra åtgärder.

Strandutredningen har betonat, att syftet med regleringen liksom i den provisoriska lagen vore att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Det vore skäl att understryka att ett önskemål att av enbart estetiska eller eljest kulturella skäl reglera t. ex. bebyggelsen inom ett visst strandområde icke borde få föranleda ingrepp enligt den planerade lagstiftningen. I överensstämmelse härmed vore det icke meningen att läns­ styrelsen, då den prövade frågan huruvida bebyggelse skulle få ske på en viss plats inom ett strandområde, jämväl skulle ingå på en bedömning av husens utseende eller beskaffenhet i övrigt. Det vore endast lokalise­ ringen av bebyggelsen som borde vara föremål för reglering enligt en strandlag. Ansåges det erforderligt att även bebyggelsens beskaffenhet kon­ trollerades, kunde detta enklast ske genom utomplansbestämmelser.

Sedan strandutredningen framhållit, att såsom komplement till de bebyg- gelsereglerande bestämmelserna krävdes dels regler, som gjorde det möjligt att hindra även schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförliga åtgärder inom vissa strandområden, dels en bestämmelse om fri genom­ gång genom hindrande stängsel och dels en föreskrift om förbud mot ned­ skräpning inom förbudsområden — till vilka spörsmål jag återkommer i det följande — anför utredningen, att enligt dess uppfattning den erforder­ liga regleringen av bebyggelse m. m. inom strandområdena i många fall kunde genomföras utan olägenhet för markägarna. För de fall då olägen­ het uppkomme borde emellertid lagstiftningen giva möjlighet för mark­ ägare att under vissa förutsättningar erhålla gottgörelse. Vad nu sagts om markägare gällde även andra sakägare med avseende på den ifrågavarande marken. Regler om gottgörelse och om förfarandet vid tvist därom samt andra därmed sammanhängande bestämmelser borde införas.

Tillämpningen av den ifrågasatta strandlagstiftningen bör enligt utred­ ningens mening uppdragas åt länsstyrelserna, vilka även enligt den all­ männa byggnadslagstiftningen handlägga ärenden om bebyggelsereglering och därmed sammanhängande spörsmål. Utredningen framhåller att läns­ styrelserna under handhavandet av den provisoriska lagen ha förvärvat erfarenhet beträffande vilka strandområden som äro i behov av skydd i ifrågavarande hänseende.

Strandutredningen erinrar om att i den provisoriska lagen bredden av de strandområden, inom vilka regleringen må gälla, hade maximerats. Vidare hade föreskrivits att de reglerande åtgärderna icke skulle föranleda in­ trång för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln oeh den allmänna sam­ färdseln. Motsvarande borde enligt utredningens mening gälla även i fort­ sättningen.

Sammanfattningsvis anför strandutredningen rörande riktlinjerna för den tilltänkta lagstiftningen:

2 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

18

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Strandutredningen anser alltså att strandlagstiftningen bör i huvudsak

utformas så, att länsstyrelserna erhålla möjlighet att inom särskilt angivna

strandområden förbjuda bebyggelse och vissa andra åtgärder utan särskilt

tillstånd. Ehuru strändernas utnyttjande sålunda formellt sett regleras ge­

nom ingrepp av negativ art, förbud, skola länsstyrelserna vid sitt hand-

havande av strandlagstiftningen städse positivt verka för att stränderna bli

så utnyttjade att största möjliga nytta för det allmänna och trevnad för all­

mänheten vinnes utan att fastighetsägarnas berättigade intressen trädas

för nära. Både vid sin prövning av frågan om förbudsförordnande bör

meddelas eller icke och vid behandlingen av inkomna ansökningar om till­

stånd att uppföra byggnad eller vidtaga annan åtgärd blir länsstyrelsen

nödsakad att i viss mån göra klart för sig, hur strandområdena lämpligen

böra användas. Länsstyrelsen måste också vid tillståndsprövningen be­

stämma, huruvida och var bebyggelse skall få komma till stånd inom strand­

områdena. För ändamålet torde ej sällan behöva göras undersökningar på

marken, vilka då kunna resultera i rekommendationer om det framtida ut­

nyttjandet av vissa fastigheter eller områden m. m. Man erhåller på så

sätt en slags informell detaljplanering i fråga om strandanvändningen.

För att rätt kunna sköta strandskyddet kan det emellertid därutöver

vara önskvärt för länsstyrelsen att — särskilt såvitt angår de mest utsatta

strandområdena — söka draga upp riktlinjer för hur den nödvändiga be­

byggelsen i stort lämpligen bör anordnas och hur utvecklingen i övrigt

lämpligen bör ske. Inom vissa strandområden kan det sålunda t. ex. vara

nödvändigt att tätbebyggelse släppes fram, inom andra områden är det

lämpligt med glesbebyggelse som är på visst sätt uppdragen från stranden,

och inom åter andra strandområden kanske kan medgivas att även tomt­

platser som gå ända ned till stranden få komma till stånd och bebyggas.

Om erforderlig ledning för sådana allmänna överväganden ej kan vinnas

genom översiktlig planering enligt byggnadslagen kan det bli nödvändigt

att en särskild inventering och översiktsplanering verkställes enbart för att

komma till rätta med strandproblemen. Denna inventering och översikts­

planering bör därvid — liksom även den mera i detalj gående planering

som kan behöva verkställas för att bedöma särskilda tillståndsansökningar

— bedrivas under helt fria former. Några bestämmelser om utställning,

granskning eller fastställelse av sådan översiktlig eller mera detaljerad

planläggning erfordras alltså ej. De resultat som man kommit till vid

strandplaneringen bli på intet sätt bindande för utvecklingen, men resulta­

ten kunna bli till god ledning vid länsstyrelsens tillståndsprövning m. m.

Ej minst den ökade kännedom i stort om de föreliggande faktiska förhål­

landena som förutsättes bli en följd särskilt av den översiktliga strandpla­

neringen torde ge ökad stadga åt tillståndsprövningen och större möjlighet

i övrigt att riktigt bedöma uppkommande strandproblem.

Strandutredningen framhåller, att länsstyrelserna vid lagens tillämpning

ha att verkställa en avvägning mellan olika intressen. Här­

om anföres i betänkandet:

Ett av dessa är allmänhetens intresse av att vissa strandområden bevaras

såsom rekreationsplatser, d. v. s. att allemansrättens utövning icke där in-

skränkes genom bebyggelse. I motsats härtill står markägarnas önskan att

kunna draga nytta av sin mark genom att bebygga den för egen räkning

eller sälja den såsom byggnadsmark samt intresset hos tomtköpare att för­

värva och bebygga strandtomter för fritidsändamål eller permanent

bosättning. Ur samhällets, eller det allmännas, synpunkt är det angeläget

19

att hänsyn tages till alla de nn nämnda intressena. Samhället står givetvis icke i principiell motsättning till något av dessa särskilda intressen. En riktig tillämpning av strandlagen förutsätter att behörig hänsyn tages till dem alla. En särställning bland de av strandregleringen berörda särskilda intressena intar emellertid markägarintresset såtillvida som, därest vid avvägningen detta måste vika, gottgörelse till markägaren bör kunna utgå under vissa förutsättningar.

Det bör understrykas att strandlagsförslaget icke åsyftar att hindra ali bebyggelse invid stränderna. Fråga är blott om att inom vissa strandområ­ den reglera bebyggelsen på liknande sätt som då en bebyggelsereglering an­ ordnas enligt byggnadslagen. Det gäller ytterst att leda och dirigera bebyg­ gelsen genom att anvisa från allmän synpunkt lämpliga platser för den­ samma. Regleringen sker visserligen närmast genom att beträffande vissa platser förbud meddelas mot byggande. För att rätt kunna handha tillämp­ ningen av förbudsmöjligheten måste emellertid det allmännas organ — i första hand länsstyrelserna — verkställa en allmän inventering av och uppgöra informella dispositionsplaner för strandområdena. Härigenom bli dessa organ i tillfälle att lämna råd och anvisningar beträffande anordnan­ det av bebyggelse i strandregionerna. För markägarna aktualiseras detta i synnerhet då tillstånd sökes att uppföra byggnad inom område, för vilket förordnande enligt 1 § meddelats, samt -— om tillstånd vägras — då fram­ ställning göres om gottgörelse härför. 1 sådana ärenden kommer genom länsstyrelsens försorg i allmänhet att undersökas icke blott huruvida be­ byggelsen kan få ske på just den plats sökanden önskar utan även om den icke med större fördel bör förläggas till någon annan plats i närheten, och dessa frågor komma att diskuteras mellan länsstyrelsens representant och sökanden.

Det torde framför allt vara fritidsbebyggelse genom sommarvillor och sportstugor, som kommer att bli föremål för regleringen. Denna bebyggelse är en företeelse av stor vikt för friluftslivet och givetvis värd all upp­ muntran. För många människor, i synnerhet familjer med barn, är vistel­ sen i den egna stugan på landet den lämpligaste formen av sommarnöje. Den allmänna standardhöjningen under de senaste decennierna bär även möjliggjort för en allt större del av befolkningen att ordna sitt sommarnöje på detta sätt. Såsom i remissyttranden över förslaget till provisorisk strand­ lag framhållits är intresset att skaffa sig sommarstugor särskilt stort bland industriarbetare och andra löntagare i jämförliga ekonomiska villkor. Det skydd för allemansrättens utövning som åsyftas med strandlagstiftningen bör icke och behöver ej heller göras så omfattande, att det som en helhet betraktat inkräktar på denna form av bebyggelse. Tvärtom kan genom cn lämplig reglering av bebyggelsen plats beredas för flera stugor och villor i strändernas närhet än om bebyggelsen skulle få fortgå helt okontrollerad. I senare fallet kan det nämligen befaras, att själva stränderna snart skulle bli tagna i anspråk av ett relativt litet antal tomtägare, varefter marken på något längre avstånd från stranden skulle bli otjänlig för sommarbe­ byggelse. Sportstugctomterna äro även i allmänhet så små, att ägarna av dem för sitt friluftsliv äro beroende av alt kunna utnyttja allemansrätten inom angränsande områden. Också för markägare och tomtspekulanter bör därför cn reglering av bebyggelsen i stort sett medföra fördelar.

Strandutredningen framhåller att det vid regleringens genomförande först gäller alt utvälja de strandområden, som äro i behov av skydd, samt tilläg-

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

20

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Härvid torde i synnerhet komma i fråga områden i sådan närhet av tät­

orterna att de lämpa sig för dagsutflykter för dessas befolkning. Andra om­

råden av intresse i detta sammanhang äro sådana som äro belägna invid

mera allmänt trafikerade kommunikationsleder och erbjuda lämpliga till­

fällen till raster och uppehåll. Områden, där man kan vänta en livligare be­

byggelse, böra naturligtvis särskilt beaktas. De hittills vunna erfarenheter­

na av den provisoriska lagens tillämpning visa att vidsträckta strandom­

råden utefter landets kuster, insjöar och vattendrag ansetts åtminstone för

närvarande icke vara i behov av skydd genom byggnadsförbud. Där kan

alltså bebyggelsen tills vidare utveckla sig fritt utan påverkan av strand-

lagstiftningen. Emellertid kan det mycket väl tänkas att även inom områ­

den, för vilka förordnande meddelats, viss bebyggelse kan tillåtas utan att

detta medför men för de allmänna intressena. Huruvida så kan ske beror

på omständigheterna i det särskilda fallet och avgöres vid den närmare

prövning som sker då tillstånd begäres. Bland annat inverkar härvid områ­

dets storlek. Innan en mera detaljerad inventering eller planering utförts

kan länsstyrelsen ha haft anledning att meddela förordnande för tämligen

stora områden inom vilka utrymme finnes för en reglerad bebyggelse. Be­

träffande djupet av områdena föreslås dock en viss spärr i lagen. Den be­

byggelse som sålunda kan tillåtas efter ansökan torde i regel böra förläggas

så att närmast stranden ett efter omständigheterna avpassat bälte hålles

öppet för allmänhetens vistande eller åtminstone för passage. På åtskilliga

platser torde dock fastighetsbildning och bebyggelse t. o. in. ända nere vid

stranden kunna medgivas, om ur markägare- eller tomtköparesynpunkt

starka skäl tala härför och de allmänna intressena icke otillbörligt efter­

sättas.

Den bebyggelse i närheten av stränderna som alltså kan uppkomma såväl

inom som utom områdena för länsstyrelsernas förordnanden kan vara av

såväl glesbebyggelses karaktär som mera koncentrerad. Ofta kan det vara

förmånligt att inom ett strandområde samla bebyggelsen till någon eller

några bestämda platser och låta återstoden förbli orörd. För en sådan an­

ordning kunna tala — utom önskemålet att bevara ett mera vidsträckt sam­

manhängande område såsom rekreationsplats för allmänheten — även sani­

tära skäl. Inom en samlad bebyggelse finnas möjligheter att vidtaga gemen­

samma åtgärder för vattenförsörjning och vidare för bortledande och rening

av avloppsvatten samt hämtning och kompostering av fast avfall.

Då det för länsstyrelserna gäller att avgöra vilka områden som böra

hållas fria från bebyggelse och hur stora dessa böra vara är det givetvis

nödvändigt att taga hänsyn icke blott till vad som omedelbart behövs utan

även till det framtida behovet. Att beräkna detta senare kan stundom möta

svårighet. För ändamålet kan det i vart fall inom de viktigaste områdena

befinnas önskvärt att närmare undersöka eu mångfald faktorer såsom tät­

orternas utvidgning och kommunikationernas utveckling. Enligt utredning­

ens mening bör dock icke alltför mycket tid spillas på mera ingående prog­

noser av detta slag utan man bör söka göra bedömningen av den väntade

utvecklingen på grundval av kända erfarenhetsrön och enkla schematiska

uppskattningar.

I enlighet med de riktlinjer, som förut antytts, har strandutredningen upp­

rättat förslag till särskild lagstiftning i ämnet, innefattande förslag till

lag om förbud mot bebyggelse m. m. inom vissa strandområden samt förslag

till kungörelse med tillämpningsföreskrifter till den föreslagna lagen.

En av strandutredningens ledamöter, lantbrukaren L. D. Casscl, har

avgivit ett särskilt yttrande. Han anför:

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

21

I likhet med utredningens övriga ledamöter är jag livligt intresserad av att i görligaste mån hålla stränderna vid våra havskuster, sjöar och vatten­ drag fria från bebyggelse som kan hindra den icke strandägande befolk­ ningen att idka bad och friluftsliv.

Redan vid den provisoriska strandlagens tillkomst diskuterades frågan huruvida det kunde vara nödvändigt att för detta ändamål tillskapa en spe­ ciell lagstiftning. Den meningen har framförts, att det skulle vara möjligt för staten och kommunerna att lösa detta fritidsproblem genom att utnyttja jordegendomar som redan befunne sig i allmän ägo eller att förvärva eller arrendera markområden som kunde lämpa sig för ändamålet. Det har också framhållits, att strandbebyggelsen på ett tillfredsställande sätt skulle kunna regleras med stöd av 1947 års byggnadslag. För min del har jag med hän­ syn till de nämnda möjligheterna icke blivit övertygad om nödvändigheten av att tillskapa en särskild strandlag. Jag skulle likväl icke — trots de olägenheter ur systematisk synpunkt och den kritik mot byggnadslagen som en särlagstiftning på detta område måste innebära — finna skäl att direkt motsätta mig en sådan lagstiftning, såvida denna utformades så, att den icke gjorde större intrång i jordägarens rätt till sin mark än som kunde anses oundgängligen nödvändigt samtidigt som jordägaren tillerkändes skä­ lig ersättning för det intrång han kunde komma att lida. Det förslag till lag om förbud mot bebyggelse in. in. inom vissa strandområden och det därtill fogade kungörelseförslaget, som utredningens övriga ledamöter enat sig om, kan jag icke finna tillfredsställande ur någon av dessa synpunkter.

Sedan Cassel därefter angivit de punkter av förslagen, i vilka hans mening avvikit från övriga ledamöters — dessa punkter komma att redovisas i det följande — yttrar Cassel avslutningsvis, att han funne sig kunna biträda förslagen allenast under förutsättning att lagen och kungörelsen omarbe­ tades så att de av honom anförda synpunkterna vunne beaktande.

Yttrandena. Innan jag redogör för remissinstansernas inställning till frågan om be­ hovet av en lagstiftning om strandskydd och till det framlagda förslaget, sy­ nes det lämpligt att återge de erfarenheter av den provisoriska strandlagen som redovisats i yttrandena. Med hänsyn till att denna lag vid remisstidens utgång varit i kraft under endast ungefär ett år och i betraktande av att de allmänna byggnadsrestriktionerna under denna tid lagt betydande hinder i vägen för en legal strandbebyggelse säger det sig självt, att erfarenheterna av lagens verkningar äro i viss mån begränsade. Flera länsstyrelser och överlantmätare ha dock framlagt de erfarenheter, som faktiskt gjorts, och därvid i regel uttalat att lagen haft goda verkning­ ar. Sålunda anför länsstyrelsen i Uppsala län:

Den nu gällande provisoriska lagen har möjliggjort cn lämplig avvägning mellan det allmännas intresse av strändernas friläggande från bebyggelse och fastighetsägarnas intresse att få fritt förfoga över sin mark för bygg- nadsändamål. Det av länsstyrelsen med stöd av denna lag utfärdade bygg- nadsförbudet, vilket föregåtts av grundlig utredning, torde omfatta åt­ minstone i det närmaste alla strandområden i länet, som för närvarande kunna antagas vara i behov av skydd. De synpunkter, som vid utläggandet av förbudsområdena varit vägledande för länsstyrelsen, överensstämma mycket nära med de riktlinjer för tillämpningen av den föreslagna lagens

22

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

huvudstadgande, som utredningen uppdragit. Åtgärderna synas i allmänhet

ha vunnit förståelse från fastighetsägarnas sida; i flera fall ha förbuds-

områdena utlagts efter direkt samråd med dem.

Länsstyrelsen i Malmöhus län framhåller att något som helst missnöje

med det av länsstyrelsen med stöd av den provisoriska lagen meddelade

byggnadsförbudet inom vissa strandområden icke försports och att ej heller

något försök gjorts att kringgå lagstiftningen. Länsstyrelsen säger sig därför

ha anledning antaga, att kommuner och markägare i länet hade förståelse

för de skäl, som motiverat lagstiftningen, och att de icke komme att mot­

sätta sig förbud, utfärdat med stöd av den föreslagna lagen, överlantmätaren

i länet bekräftar att, såvitt han av egen erfarenhet och med ledning av

lantmätarnas uppgifter kunde bedöma, några olägenheter av den provisoriska

strandlagen ej framträtt inom länet under den tid den varit gällande.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför:

Den tid de provisoriska förbuden varit gällande har icke varit tillräcklig

för att länsstyrelsen skulle kunna uttala någon uppfattning om verkningarna

av denna lagstiftning och av tillämpningen därav inom länet. Det må dock

anmärkas, att endast enstaka besvär förekommit trots det stora antalet för-

budsbeslut, och länsstyrelsen har icke haft att handlägga mer än ett par

ansökningar om dispens från förbuden. Även om en bidragande orsak härtill

varit den restriktiva regleringen av framför allt sommarstugebebyggelsen,

tror länsstyrelsen sig kunna uttala, att detta sammanhänger med det sätt,

på vilket förbudssträckorna här i länet uttagits. Länsstyrelsen har nämligen

i allmänhet icke utfärdat förbud för några större sammanhängande strand­

remsor utan efter samråd med lokalkunskapen plockat ut sådana noga

begränsade stycken av stranden, som med hänsyn till beskaffenhet, närbe­

lägenhet till väg o. s. v. särskilt lämpade sig som bad- och rekreationsplats

för allmänheten och icke ansågos bättre behövliga för annat ändamål. Re­

sultatet blev, att i Södermanlands län förbud kom att utfärdas till ett mycket

stort antal, eller icke mindre än 286. Av redogörelsen i betänkandet framgår

emellertid, att den sammanlagda längden av dessa förbudsområden icke i

förhållande till strändernas omfattning blev större utan snarare mindre än

förbudsområdena i län, där man i stället använt metoden att lägga under

förbud större sammanhängande områden.

Länsarkitekten i Östergötlands län uppger, att ett fåtal dispenser från

gällande förbud mot strandbebyggelse förekommit och att godtagbara lös­

ningar ernåtts på godvillighetens väg. Enär förståelse för behovet av strän­

dernas friläggande från bebyggelse kunde konstateras hos kommunala myn­

digheter och större markägare, torde enligt länsarkitektens mening i flertalet

fall genom sammanjämkning godtagbara fastighetsbildningar och bebyg­

gelse kunna komma att ernås. Givetvis komme fall att inträffa, där läget

kunde väntas bli tillspetsat och synpunkterna komme att brytas, men detta

syntes väsentligen komma att ske inom områden, där förhållandena kunde

ifrågasätta planläggning enligt byggnadslagen.

Länsstyrelsen i Kalmar lån framhåller, att den provisoriska lagen icke

medfört någon olägenhet, såvitt länsstyrelsen hade sig bekant. Tvärtom

kunde erfarenheterna av lagstiftningen betecknas såsom gynnsamma för

nämnda läns vidkommande. Några protester från markägare, som berördes

23

av byggnadsförbud enligt den provisoriska lagen, bade icke inkommit till länsstyrelsen,

överlantmätaren i länet

uttalar, att den provisoriska lagen

befunnits både effektiv och smidig.

Länsstyrelsen i Blekinge län

säger sig under den provisoriska strand­

lagens giltighetstid ha vunnit erfarenhet om det system för regleringens genomförande, som denna lag upptager, och yttrar att enligt länsstyrelsens mening detta system fungerat väl. Lagens bestämmelser om i vilken om­ fattning strandområden må beläggas med förbud hade visat sig lämpligt av­ vägda.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län

yttrar, att de förbud länsstyrelsen med­

delat enligt den provisoriska strandlagen till övervägande del tillkommit ef­ ter förslag av kommunalnämnderna och drätselkamrarna. De av förbuden berörda markägarna och övriga rättsinnehavare hade, såvitt länsstyrelsen hade sig bekant, i allmänhet icke rest några invändningar mot förbuden. Länsstyrelsens beslut, varigenom förbud meddelats, hade icke i något fall överklagats

Överlantmätaren i länet

bekräftar, att tillämpningen inom länet

av den provisoriska strandlagen icke utlöst någon mera anmärkningsvärd reaktion från de berörda jordägarnas sida.

Slutligen må nämnas att

överlantmätaren i Västerbottens län

förklarat,

att den provisoriska lagen hittills icke visats medföra några olägenheter vid en riktig tillämpning.

Ingen länsstyrelse, överlantmätare eller länsarkitekt har redovisat några olägenheter vid tillämpningen av den provisoriska strandlagen.

Ett stort antal remissinstanser har uttalat sig i frågan om behovet av en lagstiftning till strändernas skydd. Det alldeles över­ vägande flertalet av dem som givit en uttrycklig mening till känna i denna fråga har ansett, att ett sådant behov föreligger, låt vara att åtskilliga av dem -—- såsom jag senare kommer att närmare beröra — gjort gällande att erforderliga bestämmelser böra infogas i byggnadslagen eller i en blivande lag om naturskydd och alltså icke upptagas i en speciallag. Endast fyra re­ missinstanser, nämligen länsstyrelsen i Jönköpings län, riksförbundet lands­ bygdens folk, fastighetsägareförbundet och skogsägareförbundet, ha hävdat, att en lagstiftning i ämnet är onödig. Vidare ha några få remissmyndighe­ ter uttalat viss tvekan i fråga om behovet av särskilda regler till stränder­

nas skydd.

Ur de många yttranden, i vilka behovet av lagbestämmelser i ämnet ut­ tryckligen vitsordats, må här till en början återgivas vad

byggnadsstyrelsen

anfört. Enligt byggnadsstyrelsens mening föreligger ett ovedersägligt behov av att genom lagstiftning trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv inom strandområden. De möjligheter som enligt byggnadslagstift­ ningen eller annan gällande lagstiftning erbjudas att motverka ett ur all­ männa synpunkter ej önskvärt utnyttjande av strandområden äro —- yttrar styrelsen — uppenbarligen icke tillfyllest. Byggnadsstyrelsen anser det åda­ galagt, att den provisoriska strandlagen nu bör ersättas av definitiva be­

Iiungl. Maj ds proposition nr 187.

24

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

stämmelser i ämnet. — Samma inställning präglar de yttranden, som avgi­

vits av Göta hovrätt och skånska hovrätten. Sålunda anför Göta hovrätt:

De syften den föreslagna lagen avser att tillgodose äro mycket beaktans-

värda. Med den omfattning strandbebyggelsen tagit i närheten av tätorterna

föreligger ett starkt behov av åtgärder från det allmännas sida för att före­

bygga att den del av allmänheten, som icke äger eller disponerar mark vid

stränderna, kommer att utestängas från möjligheten att där idka bad och

friluftsliv. Såsom utredningen framhållit torde det icke vara tillfyllest att

staten eller kommunerna för ändamålet förvärvar lämpliga marker, utan be­

hovet av rekreationsplatser för allmänheten måste huvudsakligen tillgodo­

ses genom att de möjligheter utnyttjas som allemansrätten medger. De åt­

gärder som behövas synas alltså böra gå ut på att trygga utövningen av den­

na allemansrätt främst genom att leda och inskränka den fortsatta bebyggel­

sen av stränderna. Hovrätten är ense med utredningen att andra gällande

lagar än den provisoriska strandlagen icke erbjuda tillräckliga möjligheter

härtill. Ny lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens

förslag torde därför vara påkallad.

Skånska hovrätten yttrar:

Alt ett påtagligt behov föreligger att trygga tillgången på sammanhängan­

de strandområden med orörd natur såsom fritidsområden för dem som vilja

idka bad- och friluftsliv finner hovrätten klarlagt. Såsom utredningen fram­

hållit utgör uppförandet av byggnader å strandtomter den praktiskt mest

betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares sida, varigenom alle­

mansrättens utÖAming hindras och allmänhetens tillgång till strandområden

för friluftsliv inskränkes. Med hänsyn härtill måste det framstå såsom ett

betydelsefullt allmänt intresse att reglera bebyggelsen vid stränderna på så­

dant sätt att även andra än strandägarna beredas möjlighet att där erhålla

rekreation. Liksom utredningen anser hovrätten att den gällande lagstift­

ningen — frånsett den provisoriska strandlagen — icke erbjuder möjligheter

för det allmänna att på ett tillfredsställande sätt åstadkomma en dylik regle­

ring. Hovrätten tillstyrker därför, att särskilda bestämmelser om byggnads-

reglering, speciellt avpassade för strandförhållanden, tillskapas.

Även hovrätten för Västra Sverige anser, att de ämnen förslaget avser höra

ur det allmännas intressen regleras genom lagstiftning, och hovrätten för

Nedre Norrland finner likaledes behov föreligga av särskilt skydd för strän­

derna med hänsyn till dessas betydelse ur fritidssynpunkt.

Lantmåtareföreningen anför, att behovet av en strandlagstiftning nu torde

vara så allmänt erkänt att några särskilda motiv därför, icke behövde an­

föras.

Länsstgrelsen i Södermanlands län erinrar om att den uttalade sin an­

slutning till den provisoriska strandlagens syfte och tillägger, att uppfatt­

ningen om behovet av en dylik lagstiftning befästs hos länsstyrelsen under

förarbetena för lagens tillämpning inom länet. Överlantmätaren i länet gör

ett liknande uttalande och framhåller dessutom, att det efter numera vun­

nen erfarenhet torde kunna konstateras att byggnadslagen i sin nuvarande

utformning icke innehåller tillräckliga medel för strandskyddets ordnande,

i varje fall icke med den snabbhet som måste krävas. Även länsarkitekten

i Östergötlands län betonar, att de senaste två årens erfarenheter icke rub­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

25

bat hans tidigare uppfattning om att en lagstiftning i ämnet vore synner­ ligen påkallad. Länsstyrelsen i Kronobergs län upprepar vad den i sitt ytt­ rande över förslaget till provisorisk strandlag anfört därom att en särskild lagstiftning vore av behovet påkallad, om de ännu obebyggda strand­ områdena skulle kunna bevaras såsom rekreationsplatser för den icke jordägande befolkningen. Det vore enligt länsstyrelsens mening framför allt angeläget att söka bevara sammanhängande strandarealer med orörd natur såsom fritidsområden för dem som ville idka friluftsliv. Länsarkitekten i länet är av samma uppfattning och framhåller särskilt, att det här ofta rörde sig om för befolkningen i dess helhet värdefulla eller omistliga till­ gångar, vilka måste noga vårdas åt efterkommande släkten. Att i tid in­ gripa mot ett ohämmat exploaterande av strandområdena måste vara en åtgärd, som på längre sikt lönade sig.

Länsstyrelsen i Hallands län anför, att behovet av att i görligaste mån bevara våra strandområden för bad- och friluftsliv samt skydda strändernas ofta säregna skönhetsvärden mot en förfulande bebyggelse numera torde vara så uppenbart, att någon närmare motivering för nödvändigheten att hålla uppsyn över strandbebyggelsen kunde anses överflödig.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför:

Såsom länsstyrelsen tidigare i yttrande över förslaget till den provisoriska strandlagen framhållit, föreligger det ovedersägligen ett starkt behov av att reglera strandbebyggelsen för att trygga allmänhetens tillgång till plat­ ser för bad och friluftsliv. Detta gäller särskilt Göteborgs och Bohus län till följd av länets skärgårdsförhållanden och befintligheten inom länet av storstaden Göteborg. Länets skärgård med dess talrika badorter och dess goda möjligheter till bad, segling och fritidsvistelse i övrigt utgör en utom­ ordentlig tillgång icke blott för länets egna invånare utan också för en talrik del av befolkningen i rikets andra delar.

På en kust som liksom den västsvenska kommit att utgöra rekreations­ område för ett med varje år stigande antal av landets befolkning — främst Väst- och Mellansveriges • — och för vilken en fortsatt utveckling i denna riktning kan förutses, är det synnerligen viktigt, att behovet av fritids- och strövområden för framtiden säkras. Om en bohuslänsk badort skall kunna fylla sin uppgift, är det sålunda av vikt, att det inte bara finns goda bad­ möjligheter i närheten utan att kringliggande holmar och öar ge möjlighet till utflykter och strandhugg för alla dem, som dagligen fara ut från bad­ orten i segel-, motor- och roddbåt. Liknande gäller också områdena i när­ heten av Västkustens städer, fiskelägen och industrisamhällen. Planlägg­ ningen av fritidsbebyggelsen i ett område som det bohuslänska bör sålunda syfta till att koncentrera bebyggelsen till vissa områden och att hålla mindre öar och holmar samt framskjutande uddar fria från strandbebyggelse, något som icke bör hindra utan tvärtom främja en ytterligare intensifie­ ring av fritidsbebyggelsen. Det får anses vara ett riksintresse, att den svenska västkusten genom ett dylikt skydd mot strandbebyggelse kan bi­ behålla den karaktär av fri natur, som nu är dess kännemärke.

Då det emellertid är så, att efterfrågan på strandtomter på Västkusten är relativt stor och gör sig gällande från praktiskt taget hela Sverige och kan väntas bli långt större, om byggnadsregleringen med avseende på fri­ tidsbostäder lättar, är det sannolikt, att en rätt tillämpning av strandlagen

26

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

på denna kust kommer att kräva mera omfattande ingripanden än i all­

mänhet på andra kustområden.

Överlantmätaren i Skaraborgs län yttrar:

I sitt utlåtande över förslaget till provisorisk strandlag ansåg överlant­

mätaren på anförda skäl önskvärt, att en reglering av strandbebyggelsen

borde komma till stånd. Sannolikt är, att det icke går att helt lita till kom­

munala åtgöranden i fråga om anskaffande och ordnande av badplatser

eller till upplåtelser åt allmänheten på vissa statliga egendomar. Den av

strandutredningen verkställda undersökningen av vad kommunerna före­

tagit i dessa avseenden torde visa, att intresset är ojämnt och ej kan

anses ge en fullgod lösning av problemet. Genom dylika kommunala åtgär­

der skapas nämligen som regel endast vissa badpiatser eller tämligen be­

gränsade fritidsområden. Den tankegång, som ligger bakom det föreslagna

strandskyddet, att åt allmänheten bevara större sammanhängande strand­

områden helst orörd natur, där var och en har rätt att vistas med stöd av

allemansrätten, lär ej kunna tillmötesgås på annat sätt än genom strand­

reglering i lagstiftning. De regler, som finnas i byggnadslagen och som

kunna tänkas användbara för strandskydd, räcka icke till för syftemålet.

Ytterligare bestämmelser måste uppenbarligen till och strandutredningen

har enligt mitt förmenande förebragt tillräckliga skäl för detta.

Även länsstyrelserna i Blekinge, Värmlands, Kopparbergs och Norrbottens

län ha uttryckligen uttalat, att särskilda bestämmelser är motiverade i

syfte att skydda stränderna mot en ur friluftslivets synpunkt icke önsk­

värd bebyggelse. I samband härmed har länsstyrelsen i Kopparbergs län

framhållit att denna uppfattning i stor utsträckning torde delas av de kom­

munala myndigheterna och befolkningen i länet.

Bland de remissinstanser som uttryckligen bekräftat behovet av särskilda

lagbestämmelser i ämnet märkes även statens fritidsnämnd, som anför:

Genom tidigare verkställda utredningar och i samband därmed gjorda in­

venteringar av områden ägnade för uppehåll under fritiden har framkom­

mit ett starkt krav att trygga tillgången till lämpliga platser för sådant uppe­

håll just vid stränderna. Nämnden har i sin verksamhet iakttagit, hur avse­

värda strandområden — i synnerhet i närheten av större städer och tätt­

bebyggda samhällen — exploaterats och styckats till tomter, som därefter

övergått i enskild ägo. Stora svårigheter ha därvid inträtt för allmänheten

att komma fram till strand inom rimligt avstånd från bostadsorten, och de

områden, som kommuner, föreningar och andra sammanslutningar lyckats

förvärva, ha icke varit tillräckliga för att bereda allmänheten nödvändiga

rekreationsplatser. Enligt nämndens uppfattning är det därför värdefullt, att

eu reglering av strandbebyggelsen kommer till stånd för att därigenom så­

vitt möjligt måtte såsom rekreationsplatser åt allmänheten bevaras ur fri-

luftssynpunkt värdefulla strandområden.

Den lagstiftning, som för närvarande kan tillämpas, då det gäller att reg­

lera jorddelning och bebyggelse vid stränderna, synes icke vara tillfyllest.

Med den ökade betydelse friluftslivet under senare tid fått för allt större

delar av vårt folk, är det även nödvändigt att säkerställa möjligheterna för

ett friluftsliv i en omgivning, som förmår skänka vederkvickande natur­

intryck. Den föreslagna lagstiftningens grundtanke i angivna syfte •— lik­

som även den provisoriska lagstiftningens —- synes under föreliggande om­

ständigheter väl motsvara kravet på ändamålsenliga områden för friluftsliv.

Kungl. Maj:ts proposition n<r 187.

27

Stadsförbundet åberopar, att dess styrelse år 1938 uttalade sin princi­

piella anslutning till fritidsutredningens då föreliggande förslag, och till­

lägger att utvecklingen sedan nämnda år enligt styrelsens bestämda upp­

fattning ytterligare understrukit nödvändigheten av en reglering, som säker­

ställde ett effektivt strandskydd.

Svenska turistföreningen anför:

Friluftslivet vid och på stränderna har — särskilt sommartid — sin stora

betydelse, och de flesta människor, vare sig de är bosatta på landet eller

i staden, har under sommarens fritid sin största dragning till stranden för

bad och vederkvickelse.

Strandens dragningskraft har också gjort, att allt flera sökt mark vid

stränderna för att där bygga sin sommarbostad, och för många markägare

har det därigenom blivit av stor ekonomisk betydelse att sälja strandtomter.

Då de flesta människor ej kan bli ägare till strandtomt utan hänvisas till

tillfälliga besök på stranden, har det blivit en samhällets angelägenhet att

bereda möjlighet för sådana besök. Det föreslagna byggnadsförbudet för

vissa strandområden skulle medverka till att bevara möjligheten för den

icke strandägande befolkningen att vistas på strandområden enligt veder­

tagen »allemansrätt» och att denna del av befolkningen ej genom uppkoms­

ten av tomtmark eller andra åtgärder utestänges från hittills tillgängliga

stränder.

Svenska turistföreningen med sitt djupa intresse för friluftslivets former

och villkor hälsar med glädje en lagstiftning, som avser att underlätta fri­

luftsliv för stora grupper av Sveriges folk.

I några yttranden behandlas mera ingående den av utredningen diskute­

rade frågan, huruvida det i byggnadslagen upptagna generalplan e-

institutet kan anses innefatta ett tillräckligt underlag för en sådan reg­

lering av strandbebyggelsen som utredningen åsyftar. Sålunda anför läns­

arkitekten i Stockholms län:

Generalplaneinstitutet i byggnadslagen medger möjligheter att förhindra

bebyggelse på sådana områden, som man ur allmän synpunkt önskar hålla

fria från bebyggelse. Svårigheter torde emellertid föreligga för små kommu­

ner exempelvis skärgårdskommunerna att komma till rätta med de ersätt­

ningsfrågor, som uppstå när inom kommunerna från bebyggelse friläggas

långa stränder avsedda för en större befolkning, exempelvis Storstockholms.

Lösningen torde kunna nås regionplanevägen och ersättningarna böra drab­

ba den stora kommunen, Stockholm, med omgivande kommuner eller region­

kommunen, när frågan om detta organ kan nå sin lösning. Svårigheten att

få fram tillräckliga strandområden synes emellertid så stor i vissa fall, att

man måste överväga möjligheter att på andra vägar snabbare och mera ra­

tionellt skydda stränderna från bebyggelse, där dessa äro behövliga för bad-

och friluftsliv och den rekreation tillgången till dessa kan innebära. Sär­

skilt må tidsfaktorns betydelse understrykas. Det gångna årets undersök­

ningar vid länsarkitektkontoret för att få fram lämpliga strandområden och

fastighetsutredningar i samband härmed ha visat sig synnerligen tidskrä­

vande. Skall man härjämte inordna resultatet i generalplaner, vilka sedan

rutinmässigt skola behandlas och fastställas synes tidsutdräkten så stor att

farhågor uppstå om icke under denna tid fastighetsbildning och bebyggelse

kan försvåra en slutlig lösning.

Länsstyrelsen kan visserligen genom föreskrifterna i § 101 och 102 i bygg­

nadslagen meddela förbud som skyddar mot bebyggelse under den tid, som

28

Kungl. DIaj:ts proposition nr 187.

krävs för upprättande och fastställande av generalplan, 5 år eller mera. Men

i fråga om fastställelse av områden, som ej få användas för enskilt byggan­

de kräves kommunens medverkan innebärande en icke oväsentlig osäkerhet.

Vägen kan kanske betecknas som framkomlig om också obekväm. En sär­

skild lag skulle snabbare kunna föra till målet.

Länsarkitekten tillstyrker därför det föreliggande förslaget.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att en komplettering av gällande lag­

stiftning erfordras för att effektivt förebygga ett ur friluftslivets synpunkter

icke önskvärt utnyttjande av strandområdena. Även om det i och för sig skulle

vara möjligt att genom planläggning enligt byggnadslagen — närmast ge­

nom användande av institutet fastställd generalplan — i förevarande avse

ende reglera strandbebyggelsen, syntes det länsstyrelsen uppenbart, att

nämnda metod vore alltför omständlig för att lämpligen komma till använd­

ning för vinnande av eu dylik reglering. Det sagda torde enligt länsstyrel­

sen obetingat gälla, där planläggning ej påkallades av andra skäl. Men även

i andra fall skulle förfaringssättet merendels vara mindre ändamålsenligt,

särskilt med hänsyn till den därmed förbundna avsevärda tidsutdräkten.

Även överlantmätaren i Kronobergs län — som understryker det mycket

stora samhällsintresset av att frågan om en reglering av bebyggelsen på de

ur friluftssynpunkt värdefulla strandområdena blir löst på ett lämpligt sätt

uttalar att syftemålet torde kunna vinnas enklare och framför allt snab­

bare med en särskild strandlag än med utnyttjande av generalplaneinstitutet.

Några remissinstanser ställa sig emellertid tveksamma till riktigheten av

detta resonemang. I en inom länsstyrelsen i Västmanlands län upprättad pro­

memoria, vilken åberopas av länsstyrelsen såsom dess eget yttrande, heter

det sålunda:

Även om det behov av lagbestämmelser på området, som redan konstate­

rats, alltjämt kan anses föreligga, måste man dock fråga sig, om för detta

ändamål en speciell lagstiftning är behövlig till skydd för de strandområden,

som kunna vara behövliga för att åt ett större antal människor trygga möj­

ligheten till bad och friluftsliv vid vatten, eller om icke detta behov kunde

tänkas bliva tillgodosett genom tillämpning av redan befintliga lagbestäm­

melser, i första hand då de i den nu gällande byggnadslagstiftningen. Om

denna sistnämnda väg är framkomlig, synes den hava bort undersökas, och

den mera begränsade lagstiftningen anstå, till dess en sådan visat sig ound­

gängligen nödvändig. Strandutredningen synes själv icke hava varit främ­

mande för en sådan lösning av frågan, då den, på sätt framgår av uttalandet

å s. 93 i betänkandet, varit medveten om, att det i och för sig är möjligt

att genom planläggning enligt byggnadslagen anordna en reglering av strand­

bebyggelsen i syfte att tillgodose allmänhetens behov av fritidsområden,

samt att det planinstitut, som kunde användas för en sådan reglering, såvitt

avser glesbebyggelse, vore en fastställd generalplan. Utredningen har även

i detta sammanhang framhållit, att det i vissa fall kunde vara lämpligare

att upprätta en generalplan, i vilken strandområdena unaantoges från be­

byggelse, än att utfärda förbud enligt strandlagen. Byggnadslagens planbe­

stämmelser och det nu föreslagna regleringsförfarandet med särskilda

strandförbud finge därför enligt strandutredningens egen uppfattning anses

såsom alternativa. Strandutredningen har dock erinrat om, att planläggning

vore ett omständligt, tidskrävande och kostsamt medel att vinna en bebyg­

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

29

gelseplanering, vilket därför enligt utredningens mening av praktiska skäl talade emot användningen av byggnadslagens planeringsbestämmelser för enbart en reglering med så begränsat syfte som att skydda stränderna mot olämpligt byggande.

Man torde kunna fråga, om icke med utredningens egna utgångspunkter, sådana de nu framförts, resonemanget bort leda till förslag om en proviso­ risk lagstiftning med ersättningsregler för markägaren i avbidan på att ge­ neralplaner mera allmänt hunne upprättas. Då man i utredningen och det med all rätt gör gällande, att det är inbyggarna i de stora städerna och de större industricentra, som i första hand böra få tillfälle till rekreation, torde man även kunna förvänta, att just omkring dessa orter generalplaneringen icke skall dröja så länge.

Även överlantmätaren i Gotlands län anser, att då det redan nu finnes ett instrument, nämligen generalplan, med vilket man kunde komma till rätta med här ifrågavarande spörsmål, strandlagen i varje fall alltjämt bor­ de givas en provisorisk karaktär, till dess gällande lagar om bebyggelse och fastighetsbildning hunnit överarbetas i erforderlig omfattning.

Det må i detta sammanhang nämnas att — vilket kommer att framgå av den följande framställningen — ytterligare några remissinstanser av olika skäl givit uttryck åt uppfattningen att strandlagstiftningen borde bibehålla en provisorisk karaktär.

Vad härefter beträffar de fyra yttranden, vari gjorts gällande att något behov av en strandlagstiftning icke förelåge, må till en början nämnas att länsstyrelsen i Jönköpings län sagt sig knappast kunna dela strandutred­ ningens mening att strandskyddet, vad glesbebyggelsen anginge, ej vore en­ ligt byggnadslagen ordnat så, att man rimligen kunde nöja sig därmed. Till stöd för sin uppfattning anför länsstyrelsen:

Ehuru företagen inventering i stort sett gett vid handen att förbudsåtgär- der inom Jönköpings län för närvarande endast i relativt ringa omfattning kunna anses påkallade, kan läget i någon mån bli ett annat om byggnads- restriktionerna lätta. Å andra sidan måste ihågkommas att tätbebyggelse utan planläggning redan enligt byggnadslagen är förbjuden. Att en tillåten glesbebyggelse skulle utestänga allmänheten från rimlig tillgång till bad­ platser torde i vart fall i detta län bli ganska sällsynt. I den mån särskild reglering även av glesbebyggelse över huvud taget kan komma att visa sig erforderlig för bibehållande av vissa badplatser, torde den kunna ske inom ramen för gällande byggnads- och fastighetsbildningslagstiftning, som utan större svårigheter torde kunna anpassas även efter ifrågavarande ändamål.

Riksförbundet landsbygdens folk intar en ännu mer avvisande hållning.

Visserligen säger sig förbundet kunna i princip dela utredningens uppfatt­ ning, alt ännu cj exploaterade strandområden inom vissa av friluftslivets behov bestämda gränser böra bibehållas obebyggda, men förbundet kan icke inse att detta syfte bör genomföras med hjälp av en tvångslagstiftning med den inskränkning i äganderätten som därav följde. Enligt förbundets mening förelåge tillräckliga möjligheter enligt de nu gällande lagarna att taga erfor­ derliga områden i anspråk. Städer och samhällen, som hade intresse av att skaffa sin befolkning rekreationsställen, borde kunna tillgripa expropria-

30

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

lionsmöjligheten och i övrigt använda sig av de utvägar, som gällande lag­

stiftning medgåve. Förbundet har därför avstyrkt det framlagda förslaget.

Fastighetsägareförbundet yttrar:

Huvudsyftet med ifrågavarande lagstiftning — att i största utsträckning

hålla våra stränder fria från bebyggelse, så att även den icke strandägande

befolkningen beredes tillfälle till bad och friluftsliv — är ur social synpunkt

beaktansvärt. Men lika litet nu som för två år sedan vid tillkomsten av den

provisoriska strandlagstiftningen hava övertygande skäl förebragts för att

en särskild lagstiftning skulle vara nödvändig för att uppnå ifrågavarande

syfte. Strandbebyggelsen kan enligt förbundets mening på ett tillfredsstäl­

lande sätt regleras genom byggnadslagens stadganden, främst dem som avse

generalplan samt byggnadsförbud enligt 86 och 122 §§. Jorddelningslagens

bestämmelser i 19 kap. angående avstyckning kan dessutom — vilket synes

ha förbigått utredningen -— öppna möjligheter för myndigheterna att i sam­

band med avstyckningsförrättningar inom strandområden beakta de syften,

vilka nu ifrågavarande lagstiftning avser att fullfölja. Det är också att för­

vänta, att ett genomförande av lagstiftningen kommer att minska kommu­

nernas intresse av att genom förvärv av markområden bereda friluftsreser-

vat för invånarna, ett förfarande som enligt förbundets uppfattning är det

principiellt riktiga för att underlätta möjligheterna till friluftsliv vid strän­

derna.

Även skogsägareförbundet anser, att de syften man vill ernå med en sär­

skild strandlag kunna på ett tillfredsställande sätt tillgodoses inom den nu­

varande byggnadslagstiftningens ram i förening med positiva åtgärder från

kommunernas sida för anordnande av fritidsområden på mark, som äges

eller disponeras av kommunerna. Förbundet yttrar:

Skogsägareförbundet anser, att inom områden i omedelbar närhet av tät­

orter behov kan föreligga att reservera lämpliga strandområden för allmän­

hetens friluftsliv. Det bör emellertid i första hand vara en kommunernas an­

gelägenhet att å egen mark eller å mark, som vid behov förvärvas för ända­

målet, avsätta och upplåta lämpliga strandområden för nämnda syften. I

den mån detta på grund av lokala förhållanden icke kan ske, torde general­

planinstitutet mycket väl kunna användas för behövlig reglering av bebyg­

gelsen inom strandområdena. Inom områden, som ligga närmast tätorterna,

torde sålunda något behov av en speciell lagstiftning för strandbebyggelsen

icke föreligga.

Icke heller beträffande områden på större avstånd från bebyggelsecentra

föreligger enligt förbundets mening något så allmänt behov av en bebyggel-

sereglering, att en särskild lagstiftning är påkallad. Men jämväl inom dessa

yttre områden torde det stundom vara lämpligt, att kommunerna å egen

mark eller å mark, vartill nyttjanderätt förvärvats, anordna och upplåta spe­

ciella fritids- och campingområden. Skulle förhållandena bli sådana, att risk

föreligger, att den spontana glesbebyggelsen i någon ort tar så stora propor­

tioner, att tillgången till behövliga fritidsområden blir knapp, torde även

inom sådana orter generalplan kunna på kommunalt initiativ upprättas för

glesbebyggelsens reglering.

Sedan härmed remissinstansernas inställning till frågan om behovet av

en lagstiftning redovisats, övergår jag till att återgiva yttrandenas innehåll

rörande riktlinjerna för en lagstiftning till stränder­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

31

nas skydd. Inledningsvis må därvid nämnas, att det stora flertalet av de omkring etthundra remissinstanserna tillstyrkt en lagstiftning efter hu­ vudsakligen de riktlinjer, som angivits i betänkandet. Några av dessa instan­ ser önska dock, att naturskyddets intressen måtte uttryckligen beaktas i lagtexten. I några få yttranden hävdas att lagstiftningsproblemet borde ha an­ gripits från andra utgångspunkter än som skett i strandutredningens för­ slag. Ett par remissinstanser göra gällande, att den nu väsentligen på sed­ vana grundade allemansrätten borde bli föremål för en uttrycklig reglering, innan strandlagstiftningen göres definitiv. Några remissinstanser göra gäl­ lande, att lagstiftningen bör bibehålla sin provisoriska karaktär. Rent av­ styrkande eller i varje fall mycket negativa yttranden beträffande utform­ ningen av den föreslagna lagstiftningen lia avgivits av länsstyrelserna i Jön­ köpings och Skaraborgs län, överlantmätarna i Stockholms, Gotlands och Västmanlands län, länsarkitekten i Gotlands län samt riksförbundet lands­ bygdens folk, fastighetsägareförbundet, lantbruksförbundet och skogsägare­ förbundet.

Ur de yttranden, i vilka ett mera allmänt omdöme av utpräglat positiv art fällts om strandutredningens förslag, må här återgivas följande. Lantmäteristyrelsen har funnit förslaget i allt väsentligt väl avvägt med hänsyn till de intressen, som därigenom skola regleras, och anser att utredningen på ett lämpligt satt tillgodosett möjligheterna att meddela förbud mot bebyggelse till skydd för strandintressena. Utredningens uttalanden om avvägningen mellan olika intressen förtjänade enligt lantmäteristyrelsen att bli ett rättesnöre för det praktiska handlandet i nämnda hänseende. Hovrätten för Västra Sve­ rige yttrar, att den ur det allmännas intressen erforderliga regleringen av hithörande ämnen i materiellt hänseende lämpligen syntes böra i huvudsak få det innehåll som av utredningen föreslagits. Även hovrätten för Nedre

Norrland ansluter sig i princip till de riktlinjer, utredningen angivit. Den föreslagna lagstiftningen syntes i stort sett väl ägnad att tjäna det avsedda syftet utan att otillbörligen inkräkta på enskild rätt. Också överståthållarämbetet finner förslaget i huvudsak väl ägnat för förverkligande av det an­ gelägna syftet att såvitt möjligt bevara ur friluftssynpunkt värdefulla strand­ områden såsom rekreationsplatser åt allmänheten.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför:

Enär länsstyrelsen alltjämt har och under tiden efter januari 1950 befästs i den uppfattningen, att strandlagsförbuden ha en betydelsefull uppgift att fylla för säkrande åt allmänheten av tillgång till platser för bad och frilufts­ liv vid hav, sjö eller vattendrag, får länsstyrelsen i princip tillstyrka, att cn definitiv lagstiftning i ämnet snarast möjligt genomföres. Härvid vill emel­ lertid länsstyrelsen framhålla följande.

I betänkandet anföres, att de strandområden, som äro i behov av skydd, i synnerhet äro områden i sådan närhet av tätorterna, att de lämpa sig för dagsutflykter för dessas befolkning, och att andra områden av intresse i sammanhanget äro sådana, som äro belägna invid mera allmänt trafikerade kommunikationsleder och erbjuda lämpliga tillfällen till raster och uppe­ håll. I anledning härav får länsstyrelsen understryka vad som anfördes re­

32

Iiungl. Maj:ts proposition nr 187.

dan i dess yttrande över förslaget till provisorisk strandlag därom, att det

intresse, som den ifrågasatta lagstiftningen skall tillgodose, icke minst är av

betydelse för landsbygdens folk, som har ett starkt behov av och i allmän­

het livligt uppskattar möjligheten till att utan att färdas allt för långa vägar

få tillgång till utflyktsplatser vid våra kuster och större sjöar. Den rekreation

och det intryck av naturskönhet, som därvidlag kan erhållas, är — anförde

länsstyrelsen — ett icke oväsentligt bidrag till trivseln på landsbygden. I

enlighet med denna uppfattning anser länsstyrelsen, att man vid genomfö­

rande av den ifrågasatta regleringen bör ha dessa landsbygdsintressen lika

väl i ögonsikte som tätortsbefolkningens önskemål.

Ett auktoritativt uttryck för reaktionen i lantmätarkretsar återfinnes i

det yttrande, som avgivits av Sveriges lantmätareförening. Där anföres, att

en lagstiftning, som skall innebära ett skydd för allemansrättens utövning

och samtidigt inskränka markägarnas möjlighet att förfoga över sin mark,

berör många känsliga avvägningsproblem men att det förefölle, som om

strandutredningen bemästrat svårigheterna och funnit en form för lag­

stiftningen, som i stort sett kunde tillfredsställa såväl friluftsintresset som

markägaresynpunkterna, överlantmätaren i Örebro län fäller det omdömet,

att strandutredningens förslag syntes vara i stort sett ändamålsenligt, en­

kelt och lämpligt avvägt med hänsyn till såväl fritids- som jordägareintres­

sen, ehuru i några punkter invändningar syntes motiverade. Överlantmäta­

ren i Norrbottens län anför, att förslaget liksom den provisoriska strand-

lagen byggde på ett skydd för allemansrättens utövning i första hand ge­

nom kontroll av nybebyggelse in. m. inom vissa av länsstyrelsen utvalda

områden och tillägger att han, som ansåge denna anordning vara den

lämpligaste, i princip tillstyrkte förslaget. Överlantmätaren i Jämtlands län,

yttrar, att han med hänsyn till de klarläggande uttalanden angående de

föreslagna bestämmelsernas avsedda innebörd, som funnes i betänkandet,

ej hade något att erinra mot lagförslaget.

Svenska landskommunernas förbund har i princip tillstyrkt förslaget;

vice ordföranden, godsägaren Gustaf Nilsson i Göingegården, har dock varit

skiljaktig och avstyrkt förslaget, enär han ansett en särskild lagstiftning

i ämnet icke vara av behovet påkallad. Förslaget tillstyrkes i stort sett

även av landsorganisationen i Sverige och turistföreningen.

I några av yttrandena har, såsom redan antytts, frågan om naturskyd­

dets roll närmare berörts. Sålunda beklagar länsarkitekten i Östergöt­

lands län, att den med hänsyn till landskapsbildens bevarande olämpliga

bebyggelsen och tomtplatsbildningen, som förekomme på utskjutande ud­

dar och högre markområden och vilken det syntes svårt att komma till rätta

med, ej berörts av utredningen. Samfundet för hembggdsvård, som anser

den planerade lagstiftningen vara av den allra största betydelse, föreslår

att byggnadsförbud skall kunna meddelas jämväl i syfte att skydda naturen.

Även svenska naturskyddsföreningen har understrukit, att strandbebyggel­

sens reglering borde ske även med landskapsvården för ögonen. I detta sam­

manhang må vidare nämnas att även länsstyrelsen i Kronobergs län ansett

att i den mån strandbebyggelse medgåves, denna borde regleras så att strän-

Kungl. Maj:ts proposition nr J87.

33

dernas skönhetsvärden i möjligaste mån bevarades. I samma fråga uttalar

statens fritidsnämnd följande:

Att genom den planerade lagstiftningen allmänhetens bästa får träda i

förgrunden och att allemansrätten sålunda icke inskränkes invid våra ännu

orörda stränder är från nämndens synpunkt väsentligt. Det står även klart,

att syftet med regleringen är socialt och att icke enbart estetiska eller eljest

kulturella synpunkter kunna få bliva avgörande vid reglering av bebyggelse

inom ett visst strandområde. Vid närmare granskning av de åtgärder, som

på grund av den provisoriska lagstiftningen i frågan vidtagits genom en

del länsstyrelsers försorg, har nämnden emellertid med tillfredsställelse kun­

nat konstatera, att hänsyn tagits även till estetiska synpunkter. Då enligt

nämndens uppfattning här ifrågavarande lagstiftning icke föreslagits

väsentligen för att trygga befolkningens tillgång till friluftsbad eller för att

tillskapa särskilda rekreationsplatser åt allmänheten, är det enligt nämn­

dens mening betydelsefullt, att inom stränderna bevaras möjligheter till triv­

sel liksom att där jämväl tillvaratages landskapets skönhet. Denna ram för

friluftslivet är väsentlig, och utan denna blir friluftslivet icke den andliga

och kroppsliga vederkvickelse, som är utmärkande för detsamma. Förhopp­

ningen från nämndens sida är därför, att kravet att åt allmänheten trygga

platser för bad och friluftsliv på ett klokt sätt kombineras med önskemålen

att härvid bör beaktas även betydelsen av estetiska och allmänt kulturella

intressen för allmänhetens friluftsliv. Helt naturligt är det därtill väsentligt,

att all hänsyn tages till markägarnas intressen, så att dessa åsamkas minsta

möjliga intrång på grund av denna lagstiftnings tillkomst.

I detta sammanhang vill nämnden särskilt betona nödvändigheten av att

kommuner, föreningar och andra sammanslutningar jämväl i framtiden

vidtaga åtgärder för att ordna bad och särskilda fritidsområden. Kravet på

dylika åtgärder är på intet sätt tillfredsställt genom byggnadsförbud inom

vissa strandområden i enlighet med den föreslagna lagstiftningen.

Efter att nu ha återgivit dessa mera allmänt positiva omdömen om rikt­

linjerna i strandutredningens förslag övergår jag till att redovisa de ytt­

randen, i vilka själva huvudsyftet med lagförslaget — nämligen att beva­

ra allemansrätten inom områden där denna för närvarande kan ut­

övas — närmare beröres. Härvid må till en början nämnas, att Svea hov­

rätt betonat vikten av att lagstiftning i ämnet ej finge verkningar, som in­

skränkte markägares rätt att råda över sin mark utöver vad den för när­

varande erkända allemansrätten föranledde. Huruvida sådana verkningar

skulle kunna undvikas torde framför allt — fortsätter hovrätten — bli be­

roende av den anda, vari reglerna tillämpades. Visserligen medgåve för­

slaget en diskretionär prövning, men då denna anförtrotts åt länsstyrelser­

na, kunde förväntas att de ingripanden, som komme till stånd med stöd av

lagen, icke skulle falla utom ramen för vad som åsyftats. I belysning av

vad sålunda anförts hade hovrätten icke funnit anledning att framställa

erinringar mot huvudgrunderna i förslaget. Lantmäteristijrelsen yttrar i

detta avseende:

Det nu föreliggande förslaget avser liksom den provisoriska strandlagen

att så långt detta är nödvändigt och möjligt åt allmänheten för friluftsända-

mål bevara sådana strandområden, till vilka den redan äger tillgång på

grund av allemansrätten. Utredningen har icke syftat till att öppna nya

möjligheter för allmänhetens friluftsliv och har därför icke ansett nödvän-

!S liihang till riksdagens protokoll 1952. t samt. Nr 187.

34

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

digt att reglera eller utvidga allemansrätten. Lantinäteristyrelsen delar ut­

redningens uppfattning rörande denna målsättning. Det torde emellertid icke

vara osannolikt, att personer som idka friluftsliv eller lokala sammanslut­

ningar av sådana personer vid sin kontakt med jordägarna ibland komma

att åberopa strandlagen såsom stöd för en utvidgad allemansrätt. Dylika

missförstånd voro talrika i samband med tillkomsten av den provisoriska

lagen. Styrelsen anser därför att det vore värdefullt om det i den nya lagen

infördes en erinran av innehåll, att vad i lagen stadgas icke i och för sig

medför någon utvidgning av alle mans rätt att färdas över eller eljest uppe­

hålla sig å annans område. Genom en dylik bestämmelse skulle lagens verk­

liga innebörd bättre framträda för allmänheten.

Överlantmätaren i Stockholms län, vilken såsom tidigare angivits ställt

sig avvisande till lagförslaget, är inne på en liknande linje och anför:

Allemansrätten uppges kunna ha stöd i mellan raderna, utom annat, 24 kap.

4 § strafflagen, där tagande av olovlig väg förbjudes över tomt eller plante­

ring eller över annan äga som kan skadas därav. Med utgång härifrån skulle

alltså en förutsättning för allemansrätt att beträda annans äga vara att ägan

ej kan skadas därav. Faran för att sådan skada kan uppkomma får ej under­

skattas då det gäller sådan allemansrätt som avses med strandlagstiftning­

en. Här är det nämligen ej fråga om någon enstaka persons mer eller mindre

tillfälliga beträdande av annans mark utan saken gäller mera långvarigt

vistande där. Även om man kanske i allmänhet ej behöver räkna med en

formlig invasion av besökande kan det dock ofta komma att röra sig om

samtidigt besök av ett flertal människor. Dessa besök komma också huvud­

sakligen att äga rum under den för marken och vad därpå växer och i öv­

rigt finnes mest ömtåliga årstiden. En direkt erinran om den restriktion i

utövandet av allemansrätten som ligger i skaderisken vore därför på sin

plats i den föreslagna lagen eller i tillämpningskungörelsen.

Även lantbruksförbundet betonar riskerna av att allemansrätten inom de

av lagen skyddade strandområdena kommer att utövas orimligt hårt ur

markägarens synpunkt. Förbundet anför:

Det finnes anledning antaga att utövandet av allemansrätten på sina stäl­

len kan ske i sådan omfattning, att markägaren får vidkännas ett intrång,

som är oerhört mycket större än vad denna rätt i princip medger. Kommu­

nerna ha viss skyldighet att främja sina innevånares friluftsliv och detta sker

ofta genom att tle anlägga kommunala friluftsbad, lägerplatser o. dyl., dit

särskilda kommunikationer ordnas. Om utredningens förslag upphöjes till

lag, torde det te sig helt naturligt för kommunerna att ordna lägerplatser i

anslutning till enligt strandlagen fria stränder. Dessa bli då nyttjade i en

utsträckning, som överskrider vad allemansrätten tillåter och strandlagstift­

ningen avser. Markägaren skulle icke äga rätt till ersättning för detta in­

trång och synes sakna möjlighet att skydda sig däremot. Förbundet har icke

funnit att utredningen observerat möjligheten av att allemansrätten på detta

eller andra sätt missbrukas eller utnyttjas så intensivt, att den i själva ver­

ket överskrides.

I detta sammanhang må nämnas att ett par remissinstanser ifrågasatt,

huruvida icke med förslagets vidare behandling borde få anstå i avbidan på

allemansrättens reglering och om ej den provisoriska lagens giltighetstid i

anslutning därtill borde förlängas. Detta är fallet med länsstyrelserna i Ös­

tergötlands och Jämtlands län. Länsstyrelsen i Östergötlands län motiverar

sin ståndpunkt på följande sätt:

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

35

Strandutredningen understryker att den föreslagna lagstiftningen icke av­ ser att bereda ökad rätt för allmänheten att beträda och för fritidsändamål begagna annans mark utan endast att så långt det är nödigt och möjligt trygga utövningen av denna s. k. allemansrätt. Denna på sedvana grundade rätt är dock icke klar och ostridig i fråga om innehåll och omfattning och de försök, som gjorts att med hänvisning bland annat till strafflagens regler i hithörande ämnen definiera allemansrätten hava icke lett till resultat, som kunna tillmätas allmängiltigt vitsord. Med hänsyn till det intima sambandet mellan strandlagstiftningen och allemansrätten och de betydande ingrepp i markägarnas rätt att disponera över sin mark, som kunna föranledas av denna lagstiftning, finner länsstyrelsen det synnerligen önskvärt att en legal reglering av allemansrätten kunde åvägabringas innan en definitiv strand­ lagstiftning kommer tilll stånd. En sådan reglering torde för övrigt vara av grundläggande betydelse för all fritidslagstiftning och av utomordentligt in­ tresse för såväl allmänhet som markägare.

Och länsstyrelsen i Jämtlands lön anför: Innebörden av allemansrätten är, såvitt länsstyrelsen kunnat finna icke fullt klarlagd. Det är bl. a. oklart huruvida allemansrätten skall anses inne­ fatta även rätt till camping. Det framstår såsom mycket angeläget att inne­ börden av allemansrätten fullt klarlägges innan genom lagstiftning länssty­ relserna tilläggas befogenhet att för friluftsändamål förfoga över sådan mark, som allmänheten anses äga tillträde till. Konsekvenserna av ett sådant förfogande böra vara fullt klara.

Några andra remissinstanser ha understrukit strandutredningens uttalan­ de om önskvärdheten av att allemansrätten blir föremål för utredning, utan att dock yrka att detta skall ske innan en strandlagstiftning kommer till stånd. Sålunda har skånska hovrätten anfört, att även om det för närva­ rande icke kunde anses nödvändigt att i samband med förevarande lagstift­ ning åvägabringa en reglering av allemansrätten, behov därav kunde upp­ komma, därest den föreslagna lagstiftningen skulle föranleda ett intensivare utnyttjande av skyddade områden än hittills varit vanligt. Spörsmålet borde därför enligt hovrättens uppfattning ägnas fortsatt uppmärksamhet. En an­ nan remissinstans som med skärpa understrukit angelägenheten av att alle­ mansrätten blir föremål för en laglig reglering är Sveriges riksidrottsförbund, som i detta avseende åberopar ett från svenska orienteringsförbundet inhämtat yttrande.

Samtidigt med att strandutredningen, enligt vad förut framhållits, angivit målsättningen för sitt lagförslag vara, att allemansrätten skall kunna beva­ ras å strandområden, där nämnda rätt för närvarande kan utövas, men icke utsträckas till områden där så icke är fallet, har utredningen — såsom i det föregående likaså refererats — dock utgått från att förordnanden om bygg- nadsförbud och vissa andra förbud med stöd av lagen skola kunna meddelas även beträffande områden av sistnämnda slag. Utredningen har motiverat denna sin ståndpunkt därmed, att om icke möjlighet funnes att hindra upp­ förande av byggnad å en »tomt», som uppkommit kring en redan befintlig bostadsbyggnad, den nuvarande tillgången till rekreationsplatser för allmän­ heten icke skulle kunna effektivt skyddas. Genom uppförande av nya bo­

36

Kungl. Maj:ts pronosition nr 187.

ningshus i utkanterna av en tomtplats skulle nämligen denna kunna utvid­

gas till områden, där allmänheten nu äger färdas och vistas. Denna utred­

ningens ståndpunkt har kritiserats av några remissinstanser, som gjort gäl­

lande att utredningen därmed i ett viktigt hänseende gått längre än vad den

principiella utgångspunkten — allemansrättens bevarande — motiverade.

En av dessa instanser, lagberedningen, anför sålunda att det dock väl kunde

förekomma fall, då allemansrätt till området på grund av bestämmelserna

i 24 kap. 4 § strafflagen vore helt utesluten. Dessa fall, då alltså tomt och

plantering eller eljest åker eller andra ägor, vilka sommartiden kunde ska­

das genom beträdande, utfyllde fastighetens hela strand, torde i själva ver­

ket — anför lagberedningen — utgöra eu ganska stor grupp. Ur allemans-

rättslig synpunkt saknade i sådana fall förbudet all betydelse, men man

kunde icke bortse från den belastning som därigenom komine att åvila fastig­

heten.

Även lantbruksförbundet kritiserar utredningens resonemang i denna del

och anför:

Strandutredningen synes i sin motivering vilja nå fram till påståendet

att den föreslagna lagstiftningen ej nämnvärt avviker från gällande rätts­

principer. Utredningen hänvisar till allemansrättens sedvanerättsliga in­

skränkning i jordägarens förfogandefrihet samt till ett antal uppräknade

legala inskränkningar däri. Utredningens förslag utvidgar emellertid alle­

mansrätten. Nu ger densamma vika för äganderätten, men enligt utredning­

en skall förhållandet i princip bli det omvända inom de av strandlagen drab­

bade områdena. Utredningens förslag kommer därutöver att beröra »tom­

ter», där allemansrätten för närvarande ej får utövas (betänkandet s. 74).

Detta går utöver vad utredningen själv anför om att rekreationsbehovet

måste tillgodoses — utöver genom det allmännas markförvärv — »på sam­

ma sätt som hittills, nämligen genom att utnyttja de möjligheter allemans­

rätten medger» (betänkandet s. 67).

Fastighetsbildningssakkunniga anse, att strandutredningen i sin nu berör­

da strävan att hindra ett kringgående av meddelade förordnanden drivit kra­

vet på fullt effektivt strandskydd längre än som vore erforderligt och skä­

ligt. Risken för att, om »tomter» undantoges från reglering, denna skulle

kringgås i nämnvärd utsträckning torde enligt de sakkunnigas mening ej

vara så stor att den uppvägde de olägenheter för markägarna, som skulle or­

sakas av regleringen. En ledamot, byråchefen Lundgren, har dock reserverat

sig i denna del till förmån för strandutredningens ståndpunkt och därvid

anfört, att det numera icke vore en ovanlig företeelse att en fastighetsägare

uppförde sommarstugor för uthyrning på sin mark och att det torde kunna

uppvisas talrika exempel på olämplig lokalisering av dylik bebyggelse. Det

syntes reservanten bl. a. därför önskvärt, att länsstyrelsen bereddes möjlig­

het att med stöd av strandlagen förhindra tillkomsten av uppenbart olämp­

ligt placerad bebyggelse på redan förut bebyggda fastigheter.

I övrigt har den nu diskuterade frågan berörts endast av länsstyrelsen i

Västerbottens län och av lantmäteristyrelsen. Sålunda anför länsstyrelsen i

nämnda län, att den icke bestrede det berättigade i strandutredningens

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

37

ståndpunkt men att länsstyrelsen ville framhålla angelägenheten av att för­ buden icke gjordes vidsträcktare än som vore nödvändigt för att tillgodose syftet med lagstiftningen, nämligen att reglera bebyggelsen å stränder där allemansrätt råder. Det hade nämligen visat sig, att allmänheten lätt upp­ fattade ett bvggnadsförbud av detta slag såsom medgivande för en var att utan hänsyn till områdets karaktär beträda detsamma. Det syntes länssty­ relsen önskvärt att lagtexten så utformades, att en dylik missuppfattning undvekes. Lantmäteristijrelsen anser i likhet med utredningen det icke lämpligt att från byggnadsförbud generellt undantaga »tomt» omkring redan befintlig bebyggelse liksom heller icke för bostadsändamål redan bildade, men icke bebyggda fastigheter. Styrelsen har därvid utgått från att huvud­ syftet med att inbegripa nämnda områden under ett förbud icke varit att förhindra all vidare bebyggelse utan att det väsentliga vore att länsstyrelser­ na finge möjlighet att medverka till att nya byggnader gåves ett läge, som icke onödigtvis inkräktade på de allmänna strandintressena men som ändock framstode som antagbar för fastighetsägaren. I praktiken torde sålunda enligt lantmäteristyrelsens mening ytterst sällan bli fråga om totalförbud att bebygga dylika fastigheter.

Det i lantmäteristyrelsens yttrande berörda problemet huruvida för bo­ stadsändamål redan bildade men ej bebyggda fastigheter borde generellt un­ dantagas från byggnadsförbud -— ett problem som livligt debatterades under förarbetena till den provisoriska strandlagen — har nu berörts endast av ett par remissinstanser. Sålunda anför överlantmätaren i Kronobergs län, att det hade varit önskvärt, att i övergångsbestämmelserna intagits att lagen icke skall gälla beträffande områden, som avstyckats före ikraftträdandet av lagen om tillfälligt byggnadsförbud. Det kunde till exempel icke vara riktigt att område, som förvärvats och avstyckats före denna tidpunkt men som ej kunnat bebyggas på grund av rådande byggnadsreglering, icke nu skulle få bebyggas utan särskilt tillstånd av länsstyrelsen. En lojal markägare kunde här tänkas komma i sämre ställning än en som byggt i strid mot gällande be­ stämmelser. Troligen komme väl länsstyrelsen att i sådana fall lämna med­ givande till uppförande av byggnad; men en generell bestämmelse härom skulle säkerligen borttaga en onödig missnöjesanledning och samtidigt mins­ ka en del »krångel». Samma mening omfattas av fastighetsbildningssakkunniga, som anse att övervägande skäl tala för att lagstiftningen icke göres tillämplig i sådana fall, då någon redan förvärvat mark inom ett strand­ område i avsikt att för egen räkning bebygga den men av någon anledning, exempelvis på grund av gällande byggnadsrestriktioner, icke ännu fullföljt denna avsikt. Emellertid torde, anse de sakkunniga, såväl för sist angivna lall som i fråga om redan bebyggda »tomter» böra gälla, att endast redan bildade fastigheter, vilkas areal ej överstege en viss i lagtexten angiven normalstorlek för bostadsfastigheter, borde automatiskt undantagas från byggnadsförbud (jämför s. 51 i betänkandet). En erinran om ifrågavarande undantag syntes i förekommande fall böra göras i länsstyrelsens förordnan­ de. Även i denna del bar byråchefen Lundgren reserverat sig och anfört:

38

Kungl. Mai:ts proposition nr 187.

Jag förstår väl de sakkunnigas skäl att föreslå att avstyckade och för­

sålda men icke bebyggda bostadsfastigheter undantagas från förbud mot

bebyggelse. Inom åtskilliga av landets ur fritidssynpunkt betydelsefulla

strandområden torde emellertid antalet redan färdigbildade men icke be­

byggda fastigheter vara avsevärt. Det är icke alltid så lätt att avgöra, om de

förvärvats för bostadsändamål — de kunna utgöras av avsöndrade lägen­

heter, vid skifte utbrutna mindre ägolotter, »rester» av exploateringsfastig-

heter, »ödetorp», där byggnaderna rivits eller brunnit ned, o. dyl. — och de

kunna ha vandrat genom många ägares händer under tidernas lopp. Jag

anser sålunda att det torde bli svårt att i praktiken avgränsa den grupp fas­

tigheter de sakkunniga närmast haft i sikte. Härtill kommer att huvudsyftet

med att inbegripa dessa fastigheter under strandlagstiftningen, såvitt jag

förstått strandutredningen rätt, icke varit att förhindra, att de bebyggas utan

att medverka till en placering av den tillämnade bebyggelsen, som icke onö­

digtvis inkräktar på de allmänna strandintressena men som ändock fram­

står som antagbar för fastighetsägaren. Erfarenheterna av den provisoriska

strandlagen bestyrka även enligt min mening, att länsstyrelserna torde kom­

ma att behandla dessa grannlaga ärenden med tillbörlig hänsyn till fastig­

hetsägarnas intressen. På grund av vad som anförts har jag icke funnit an­

ledning till erinran mot strandutredningens ståndpunkt i här berörda avse­

enden.

Innan jag härefter övergår till att redogöra för de yttranden, i vilka ifrå-

gasätles om ej lagstiftningen borde byggas upp på ett annat sätt än strand-

utredningen föreslagit, vill jag redovisa vissa under remissbehandlingen

gjorda uttalanden om angelägenheten av att lagstiftningen tillämpas var­

samt. Sålunda framhåller hovrätten för Övre Norrland, att därest det före­

liggande lagförslaget upphöjdes till lag, det vore synnerligen angeläget att

vid tillämpningen av lagens 1 § verkställa en noggrann avvägning mellan å

ena sidan allmänhetens intresse av att vissa strandområden bevaras såsom

allmänna rekreationsplatser samt å andra sidan markägarens önskan att

kunna draga nytta av sin mark genom att bebygga den för egen räkning eller

sälja den som byggnadsmark. Det sätt, varpå länsstyrelserna komme att ut­

öva sina i lagen lämnade befogenheter, torde för våda befolkningsskikt bli

utslagsgivande för det sätt varpå lagstiftningen komme att bedömas. Även

fastiglietsbildningssakkunniga framhålla, att försiktighet synes böra iakt­

tagas vid tillämpningen av den föreslagna lagen. När det gällde att bestäm­

ma bredden på område, som skulle avses med förordnande enligt lagen, tor­

de sålunda särskilt böra tillses att möjligheterna till sommarstugebebyggelse

: närheten av vatten ej onödigtvis försvårades. Även överlantmätaren i Mal­

möhus län — vilken fäller det slutomdömet, att syftet med lagen komme

att nås i stor utsträckning — betonar att lagens verkningsgrad väsentligt

vore beroende av att hithörande frågor handhades med gott omdöme och

smidig anpassning.

Vad härefter beträffar de yttranden, i vilka ifrågasatts om icke

en lagstiftning i ämnet tekniskt borde läggas upp

efter andra linjer än vad strandutredningen gjort, må till en bör­

39

jan nämnas att lagberedningen ansett, att den valda lösningen uppvisar brister ur effektivitetssynpunkt. Lagberedningen anför:

Meningen är att byggnadsförbuden och de övriga förbud, som kunna stad­ gas i anslutning därtill, medelbart skola få till följd, att allemansrätten till själva stranden bevaras. Ägaren av en strandfastighet kommer emellertid alltjämt att kunna inkräkta på allemansrätten eller bringa denna att all­ deles upphöra genom att anlägga plantering eller uppodla marken till åker eller betesäng eller, om fastigheten bebygges, genom att sträcka ut områ­ det för tomten till större eller mindre del av förbudsområdet. Sålunda före­ ligger icke något hinder för fastighetsägaren att inom förbudsområdet plan­ tera fruktträd, prydnadsträd eller andra växter, anlägga gräsmattor, ra­ batter och trädgårdsgångar eller anordna en lekplats eller en tennisbana. Fastighetsägarens möjligheter att sträcka ut tomten kring sitt bonings­ hus ned till stranden bli självfallet mindre ju bredare det område är, inom vilket byggnadsförbudet upprätthålles. Där icke strandområdets naturbe­ skaffenhet lägger hinder i vägen kan fastighetsägaren emellertid inom strandområdet anlägga plantering utan samband med tomten. Man torde icke kunna förlita sig på att han skall underlåta åtgärder av nu nämnt slag endast därför att de ställa sig dyrbara. I många fall uppvägas säker­ ligen kostnaderna av en motsvarande ökning i fastighetens saluvärde, i andra fall åter sätter fastighetsägaren så stort värde på att få vara helt ostörd på sin fastighet att priset för denna förmån icke avskräcker honom. De nu anförda bristerna torde närmast komma att accentueras genom att den valda lösningen väsentligen bygger på det till sin innebörd så svävan­ de tomtbegreppet.

En mera konsekvent lösning än den av utredningen valda skulle onek­ ligen vara att beträffande vissa områden, där allmänheten för närvarande äger färdas och uppehålla sig, fastställa att dessa områden skulle för fram­ tiden bibehållas under allemansrätt. Sannolikt skulle med en sådan upp­ läggning av lagstiftningen åtskilliga av de olägenheter, som äro förknip­ pade med det nu framlagda förslaget, kunna undvikas. Ä andra sidan tor­ de, även vid den nu antydda lösningen, svårigheter komma att inställa sig. Såsom utredningen framhållit torde vissa av de olägenheter, som sam­ manhänga med den av utredningen valda utgångspunkten, kunna före­ byggas dispensvägen. Med hänsyn till det nu anförda och då förslaget till sina grunder överensstämmer med den provisoriska lagstiftningen i ämnet, har beredningen ansett sig ej böra hemställa om förslagets omarbetning i nu antydd riktning.

Vidare må nämnas att en av fastighetsbildningssakkunniga, distrikts- lantmätaren Lundström, ansett det böra övervägas att genomföra strand­ skyddet på ett helt annat sätt än som skett i utredningens förslag. Lund­ ström påpekar bland annat, att intet hindrade en jordägare från att — sedan han enligt de i förslaget upptagna reglerna erhållit ersättning för att glesbebyggelserätten ej fått utnyttjas till fullo — därefter för jordbruks­ ändamål ändrade sin disposition av marken på sådant sätt, t. ex. genom markens uppodlande till åker, att utövandet av allemansrätten praktiskt taget omöjliggjordes. Lundström har vidare kritiserat, att utgången av ett ersättningsärende skulle kunna bli beroende av om jordägaren först sökte avstyckning och fick avslag på sin ansökan — i vilket fall ersättning icke

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

40

Kungl. l\Iaj:ts proposition nr 187.

utginge — eller om han i stället omedelbart sökte dispens från ett bygg-

nadsförbud enligt strandlagen, i vilket senare fall ersättning i händelse av

avslag skulle utgå. Sammanfattningsvis anför distriktslantmätaren Lund­

ström :

Enligt min uppfattning borde det övervägas att uppbygga strandskyddet

genom ett generellt förordnande att inom strandremsa av viss angiven

bredd, t. ex. 60 meter, nybyggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens

tillstånd. Från förordnandet skulle undantagas alla redan färdigbildade och

för sig upplåtna fastigheter under viss angiven arealgräns, t. ex. ett hektar.

Förordnandet skulle givetvis ej gälla planlagda områden och ej heller

vara tillämpligt beträffande byggnader, som avses för försvaret, jordbruket,

fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Förordnandet skulle

i första hand gälla stränderna vid havet och de stora sjöarna men skulle

genom länsstyrelsens beslut kunna utsträckas att avse andra stränder.

Länsstyrelsen skulle ha att bifalla sådana ansökningar om byggnadstill­

stånd som beröra stränder, vilka uppenbart ej ha intresse ur allemans-

rättslig synpunkt.

Om strandskyddet konstruerades på här skisserat sätt, synes intrånget

i de enskilda markägarnas rätt bli så obetydligt, att någon ersättning till

dem ej skulle behöva ifrågakomma. För ägarna av de större fastigheter, som

komme att beröras av förordnandet, skulle det icke bli till nämnvärd olä­

genhet att bebyggelsen hölles tillbaka något från själva stranden. Såsom

strandutredningen framhållit möjliggöres härigenom i stället en för jord­

ägarna fördelaktigare exploatering av innanför liggande mark.

Givetvis skulle ett strandskydd efter dessa linjer ej vara tillfyllest för att

trygga allemansrätten i alla situationer. Om det emellertid kompletterades

med kommunala förvärv av områden som ha särskilt värde ur friluftssyn-

punkt, torde det i stort sett komma att visa sig tillräckligt.

Tanken att belägga alla stränder till viss lämplig bredd med byggnads-

förbud har icke framförts i något annat yttrande. Jag vill emellertid i detta

sammanhang återgiva ett uttalande av överlantmätarcn i Uppsala län, som

anför:

Effekten kan synas bli fullständig om alla stränder till lämplig bredd

belädes med förbud. Mot en sådan metod talar bl. a. att övervakningen

torde bli svårare än om endast vissa områden uttagas. Vidare skulle dispens­

ärendena onödigt belasta både allmänhet och prövande myndigheter, var­

jämte ersättningsfrågorna måste bli svårlösta. Mot metoden med särskilda

förbudsområden talar att det för vederbörande myndigheter är ett mycket

grannlaga och omständligt värv att välja ut områdena samt att begränsa

och beskriva dem så att tveksamhet om deras omfattning ej behöver råda

varken hos allmänheten eller de övervakande organen.

De hittillsvarande erfarenheterna från Uppsala län synas mig avgjort

tala för att metoden med särskilda förbudsområden, som utformats redan

i den provisoriska strandlagen, är att föredraga.

Överlantmätaren i Gotlands län hör till förslagets motståndare. Han an-

föi:

Enligt min mening kan strandskyddet upprätthållas effektivt utan en

definitiv strandlag. Detta bör kunna ske enligt följande huvudlinjer:

Strandlagen bör alltjämt givas provisorisk karaktär av ungefärligen nu­ varande lydelse.

Om generalplaner såväl för stad som landet överarbetas i byggnadslagen, varigenom densamma bl. a. kompletteras med regler om ersättning till markägare samt ev. med regler rörande passage och förbud mot nedskräp­ ning.

Städer och andra tätortskommuner skola svara för alla kostnader för fri­ tidsområden, som i första hand anses erforderliga för dess innevånare.

En snabbinventering av samtliga stränder göres. Generalplaner upprättas för reglering av alla strandområden, som böra avsättas till friluftsreservat.

Strandförbuden enligt 1 § upphävas automatiskt, så snart en generalplan fastställts.

Den provisoriska strandlagen upphäves senast 1960, då all mark för fri­ luftsreservat bör vara reglerad genom fastställda generalplaner.

Ytterligare en remissmyndighet, nämligen svenska naturskyddsförening­ en, har kritiserat själva den lagstiftningsmetod, som strandutredningen för­ ordat. Naturskyddsföreningen — som anser att det rent psykologiskt ej syn­ tes fullt lyckligt att behandla allmänhetens möjlighet att röra sig på annans mark som en rättighet — yttrar:

Den lagstiftning som skall ge allmänheten tillgång till bad och rekrea­ tion — och därmed bidraga till den allmänna trivseln — bör ha en sådan utformning att den ej skapar onödig motsättning eller irritation. Reglering­ en av strandbebyggelsen behöver ej vara något annat än ett naturligt led i den allmänna byggnads-, jorddelnings- och naturskyddslagstiftningen. All­ männa uppfattningen är van vid att den enskildes förfoganderätt under­ kastas ganska hårdhänta inskränkningar såväl i byggnadslagen och dess föregångare som i jorddelningslagen. Man torde också ha tämligen klart för sig att dessa inskränkningar utgöra priset för ett ändamålsenligt dis­ ponerande av marken, vilken medför fördelar i andra hänseenden och ej föranleder ersättning annat än i särskilda fall. Att genom den starka till­ strömningen av sommarstugor vid stränderna uppkommit särskilt behov av att där reglera bebyggelsen speciellt med hänsyn till friläggandet av strän­ derna borde ej behöva påkalla några principiellt nya motåtgärder. Enligt föreningens mening bör problemet därför angripas så att säga inifrån, så­ som en länk i den reglering som varje fastighet är underkastad med av­ seende å användning eller delning. Däremot bör lagstiftningen ej utformas så att den felaktigt ger intryck av att det är huvudsakligen ett främmande och markägaren motsatt intresse som tillgodoses på dennes bekostnad. Tomtägarna ha ju ofta själva i första hand nyttan av att stränderna hållas fria.

Ett exempel på kostnad, som friläggandet av stränderna medför, är att den som har en tomt nära sjön och vill känna sig någotsånär fredad blir nödsakad att även mot sjösidan bygga stängsel. Att han får bära denna kostnad synes enbart naturligt, om man ser strandens friläggande såsom en för lämplig planering erforderlig åtgärd, men ter sig mera stötande, om kostnaden betraktas främst som en följd av »allemansrättens» utvidgning.

Föreningen anser av anförda skäl angeläget att erforderliga lagbestäm­ melser om strändernas undantagande från bebyggelse, tomtplatsindelning o. s. v. inarbetas i byggnadslagen och jorddelningslagen och därigenom sät­ tas i sitl naturliga sammanhang samt att, om detta ej kan ske nu, den särskilda strandlagen allenast får bli ett provisorium. Av vikt är naturligt­

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

41

42

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

vis att ingripande kan ske snabbt och utan onödig omgång. Nödvändiga

föreskrifter till kontroll av bebyggelsen synas lämpligen kunna meddelas

i form av eller i anslutning till utomplansbestämmelser, ett institut som

kan användas såväl för stad som på landet. Dylika bestämmelser kunna

göras summariska men samtidigt effektiva. Någon sådan begränsning till

ett 300 meter brett bälte som avses i 1 § andra stycket av förslaget kan

svårligen vara nödvändig. Om man så vill, kunna naturligtvis vissa mera

detaljerade anvisningar av mindre förbindande natur meddelas i byggnads­

stadgan. I detta sammanhang vill föreningen framhålla, att ett behov finnes

av ett enkelt planinstitut t. ex. för smärre öar och stränder i skärgården,

där man ej kan tala om att tätbebyggelse förväntas. Det gamla, numera

avskaffade institutet avstyekningsplan hade där en funktion att fylla. Med

utomplansbestämmelser kan man dock komma ett stycke på väg.

I anledning av naturskyddsföreningens uttalande om utomplansbe-

stämmelsernas användbarhet i byggnadsreglerande syfte inom strand­

områden må här återgivas några andra under remissbehandlingen gjorda ut­

talanden i ämnet. Sålunda anför överlantmätaren i Värmlands län:

I mitt yttrande över förslaget till provisorisk strandlag diskuterade jag

något möjligheterna av att redan med gällande lagstiftning, främst då bygg­

nadslagen, kunna bemästra hithörande problem. Jag nämnde därvid att möj­

ligheter härtill syntes föreligga genom s. k. utomplansbestämmelser såsom

de utformats inom Värmlands län under senare år, vari nämligen intagits

den bestämmelsen, att byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens med­

givande närmare en strandlinje än ett visst angivet avstånd. Med hänsyn

emellertid till bl. a. att användandet av utomplansinstitutct vore en mer

omständlig procedur än den som föreslogs i den provisoriska lagen och att

man därför syntes smidigare och fortare kunna nå målet genom den pro­

visoriska lagen förordade jag då ett antagande av lagförslaget.

Det nu föreliggande förslaget bygger i stort sett på den provisoriska lagen.

Man har alltså utav flera redovisade skäl ansett det ogörligt att nu in­

arbeta de föreslagna reglerna för strandbebyggelse i byggnadslagen.

Det är givetvis vanskligt att här så att säga mer ytligt komma med eu

kritik, men det förefaller mig icke vara omöjligt att utvidga utomplans-

institutet, som ju också avser glesbebyggelse, att reglera även strandbebyg­

gelsen i nu avsett syfte. Jag menar alltså att utomplansbestämmelser skulle

fastställas för i viss mån känsliga strandområden och alt inom ett sådant

bestämmelseområde skulle kunna särskilt utmärkas de strandområden,

inom vilka nu föreslagna regler i strandlagsförslaget skulle gälla. Själva

strandförbudsområdena kunde då i allmänhet göras så små, att dispens

som regel icke skulle kunna ifrågakomma. Stränderna närmast omkring

blevo därjämte såsom belägna inom ett utomplansbestämmelseområde be­

vakade såväl av byggnadsnämnden (stadsarkitekten), som ju har att med­

dela byggnadslov, som av fastighetsbildaren, distriktslantmätaren, vilka

båda myndigheter (som böra ha ett intimt samarbete) enligt nu gällande

regler inom byggnadslagen och jorddelnings (fastighetsbildnings-) lagen icke

få ge byggnadslov respektive meddela tillstånd till avstyckning för bostads­

ändamål, därest glesbebyggelsen tenderar till tätbebyggelse utan att detalj­

plan i erforderlig omfattning först upprättats.

Infogas icke strandlagens regler i ett utvidgat utomplansinstitut lär väl

därav följa, att i utomplansbestämmelser enligt nu gällande byggnadslag

icke kunna intagas regler — såsom skett i Värmlands län de senare åren —

av innebörd att förbjuda byggnad inom angivet avstånd från stränder av

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

43

vissa vattenområden. Härigenom skulle nämligen cn markägare gå förlus- tig den ersättning av kronan, som han enligt förslaget till »strandlagen» eljest skulle kunna vara berättigad till. Därest alltså nu ifrågavarande lag­ förslag går igenom, torde väl revidering av de utomplansbestämmelser, som reglera strandbebyggelse, böra komma till stånd.

Länsarkitekten i Värmlands län anser för sin del, att i lagstiftningen borde inrymmas ett stadgande om att länsstyrelsen skulle ha att meddela lämpliga utomplansbestämmelser för strandområden. Också länsarkitekten i Hallands län påpekar, att en reglering av strandbebyggelsen ofta torde komma att ske även genom utomplansbestämmelser.

I några remissyttranden har berörts ett allmänt formulerat uttalande i di­ rektiven för strandutredningen av innehåll att det borde undersökas, om några åtgärder borde genomföras med avseende å annan lagstiftning än jorddelningslagstiftningen, främst beträffande reglerna om nyttjanderätt och servitut. Överlantmätaren i Gotlands lån har anmärkt, att denna fråga likväl icke behandlats i betänkandet. Sålunda saknades i lagförslaget regle­ rande bestämmelser till förhindrande av olämpliga nyttjanderättsupplåtelser, vilket måste anses vara en ofullständighet, som borde kompletteras. Vidare anför hovrätten för Övre Norrland:

Beträffande den närmare utformningen av lagförslaget vill hovrätten till en början fästa uppmärksamheten pa att de föreslagna 1 och 2 §§ synas lämna icke oväsentliga möjligheter öppna att motverka förslagets syfte att i görligaste mån trygga allmänhetens tillgång till stränderna. Oavsett dessa stadganden torde nämligen en markägare liksom hittills vara oförhindrad att genom servitutsavtal upplåta stranden vid sin fastighet eller viss del därav till nyttjande, exempelvis för bad, uteslutande av ägaren eller ägar­ na till en eller flera mer eller mindre närliggande fastigheter. Ägaren eller ägarna till de härskande fastigheterna synas på grund av ett dylikt avtal kunna genom stängsel utestänga allmänheten från tillträde till stranden utan att behöva befara att länsstyrelsen ingriper med åtgärd enligt 2 §. Hovrätten erinrar i detta sammanhang om det i Nytt Juridiskt Arkiv I 1948 s. 807 refererade rättsfallet. Därest lagstiftning kommer till stånd en­ ligt förslagets lydelse, torde t. ex. en markexploatör, som genom utfärdat byggnadsförbud undandragits möjlighet att försälja byggnadstomter å eu strand, kunna i samband med försäljning av andra för bebyggelse lämp­ liga och därtill tillåtna tomter mot vederlag eller eventuellt utan sådant belägga stranden med ett dylikt servitut. För att icke på detta sätt syftet med den föreslagna lagen skall i viss mån äventyras förefaller det hovrätten erforderligt, att uppkomsten av dylika servitut i möjligaste mån hindras. Den tid, som stått hovrätten till förfogande för remissens besvarande, har dock icke medgivit hovrätten att härvidlag framlägga något förslag till ändring av eller tillägg till lagförslaget.

Jag övergår härefter till att — utöver vad redan skett —- redogöra för de yttranden, i vilka strandutredningens förslag avstyrkts. Sålunda yttrar länsstyrelsen i Jönköpings län efter att ha framfört olika erinringar mot förslaget främst beträffande ersättningsfrågans lösning — följande:

Vad länsstyrelsen anfört föranleder den att i första hand liksom beträf­ fande den provisoriska strandlagen avstyrka även de nu föreslagna bestäm­

44

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

melserna, dock med den modifikationen att bland förbudsändamålen i bygg­

nadslagen uttryckligen bör anges badmöjligheternas bevarande. Att härvid i

förekommande fall byggnadslagens ersättningsregler böra bli gällande är i

viss mån otillfredsställande men detta motverkas å andra sidan av den be­

tydligt mera restriktiva tillämpning av förbudsinstitutet som man i sådant

fall kan räkna med.

Skulle emellertid — och då uppenbarligen främst med hänsyn till för­

hållandena inom andra län — en förbudslagstiftning i huvudsak i enlighet

med strandutredningens förslag anses ofrånkomlig, böra ersättningsreglerna

i enlighet med vad länsstyrelsen anfört omprövas. Därjämte är det ett mini­

mikrav att i så fall de i den vid förslaget fogade reservationen angivna syn­

punkterna beaktas.

Även länsstgrelsen i Skaraborgs län avstyrker förslaget med hänsyn till

att ersättningsfrågan fått en enligt länsstyrelsens mening otillfredsställande

reglering.

Länsarkitekten i Gotlands län anför:

För mig verkar det i hög grad stötande att en lag i ett ärende, som egent­

ligen är en form av stadsplanering, skall byggas på den s. k. allemansrätten.

Allemansrätten synes mig vara en fin men ömtålig rätt grundad på eller be­

släktad med gästfrihetens likaledes oskrivna lagar. Så länge gästernas an­

tal är begränsat och omfattar bekanta och bekantas bekanta, så som förhål­

landena ju varit på landsbygden, är tillämpningen naturlig, men när gäs­

terna bli horder av främmande människor, som dessutom ofta äro avogt in­

ställda och fria från alla hänsyn, vilket ju är ganska vanligt, finner jag det

stötande att denna oskrivna rätt skall utnyttjas för att skapa fördelar för

vissa grupper av landets innevånare på bekostnad av enskilda. Ersättningen

för det intrång av olika slag, som här kan ifrågakomma, torde med de före­

slagna bestämmelserna bli skäligen illusorisk i förhållande till de olägenhe­

ter som kunna uppstå.

Det borde finnas riktlinjer för i vilken omfattning områden för bad och

friluftsliv vid stränderna skola vara behövliga. Lagen synes mig ha en allt­

för generell tendens. Det borde göras åtskillnad på badområden, som anses

nödvändiga för koncentrerade folkanhopningar och andra där sådant behov

ej föreligger. Förekomsten av bebyggelse vid stränderna är icke under alla

förhållanden av ondo. Det är heller icke nödvändigt att allmänheten får

ströva hur som helst över allt.

Det synes mig vara naturligast att frågan om fritidsområden får sin lös­

ning genom att kommunerna med statens ekonomiska bistånd genom köp

eller arrende tillförsäkrar sig erforderliga områden för den form av frilufts­

liv som här avses. Detta torde kunna ske med stöd av byggnadslagstiftning­

ens planinstitut (generalplan) med någon komplettering och med gällande

expropriationslag samt med god vilja från kommunernas sida.

Lantbruksförbundet yttrar:

Förbundet finner, att den föreslagna lagstiftningen innebär, att man låter

landsbygdens strandägare lösa tätortsbefolkningens sommarrekreationspro-

blem; man hindrar strandägaren att fritt förfoga över sin fastighet för att

tätortsbon under den korta tid, som den varma eftersonnnaren utgör, skall

ha utövandet av allemansrätten tryggad.

Förslaget är från landsbygdens synpunkt sett mindre tilltalande också

därför att det avser att komma till rätta med ett problem, som närmast är

att betrakta såsom en kommunal angelägenhet för tätortskommuner. För­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

45

bundet kan icke inse, att den omständigheten »att behovet av rekreations- platser för allmänheten är större än att det kan täckas enbart genom statliga eller kommunala markförvärv» (betänkandet s. 67), är tillräcklig grund för en lagstiftning som den föreslagna. Svensk rätt, sådan den hittills ut­ formats, medger ej att en befolkningskategori får tillgodose sina i och för sig behjärtansvärda önskemål utan egen kostnad på en annan kategoris be­ kostnad. För lantbruksförbundet förefaller det naturligt och riktigt, att varje kommun får själv lösa denna fråga genom markförvärv. En sådan lösning lägger i princip kostnaderna på den som har nyttan. Dessutom måste kom­ munala markförvärv äga rum även om utredningens förslag genomföres (be­ tänkandet s. 115).

Av den lämnade redogörelsen framgår, att vissa remissinstanser av olika skäl ansett att lagstiftningen borde bibehålla sin provisoriska karaktär. En dylik ståndpunkt återkommer i debatten om reglernas eventuella inarbe­ tande i annan lagstiftning. Här må i detta avseende dock ytterligare nämnas att länsstyrelsen i Södermanlands län, med hänsyn till att erfarenheterna av den provisoriska strandlagen på grund av olika omständigheter icke blivit så omfattande att några säkra slutsatser angående lagens verkningar kunde dragas därav, ansett att det torde bli nödvändigt att det område, som här reglerats, bleve föremål för lagstiftarens fortsatta uppmärksamhet och att lagen efter en tids tillämpning gjordes till föremål för översyn. Detta borde även gälla tillämpningsföreskrifterna.

Departementschefen. Såsom jag framhöll vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen utgöra Sveriges stränder och skärgårdar en naturtillgång av oskattbart värde för hela vårt folk. Att en ständigt ökad skara människor där under sin fritid kan hämta nya krafter och vederkvickelse genom bad och friluftsliv är både för dem själva och ur det allmännas synpunkt av största vikt, detta i i all synnerhet sedan stora befolkningsgrupper erhållit en tidigare icke lag- stadgad rätt till sammanhängande semester.

En förutsättning för att alla de som icke själva äga någon strandfastighet skola kunna utnyttja stränderna för bad och friluftsliv är självfallet, att del föreligger tillräckliga möjligheter för dem att beträda marken inom strandområdena. Otvivelaktigt är detta också i viss utsträckning fallet. Av ålder anses nämligen allmänheten äga en viss frihet att taga väg över och vistas å annans mark samt att även i några andra hänseenden utnyttja annans fasta egendom. Denna frihet för gemene man att oberoende av ägarens vilja och alltså utan risk för straff, skadestånd eller annan rättslig påföljd beträda annans mark, bada vid annans strand samt plocka vilt växande bär, svamp o. d. är dock icke till sin omfattning närmare reglerad av lagstiftaren. Den vilar i stället huvudsakligen på sedvana. Men denna sedvana är åtminstone på vissa punkter så stadgad och allmänt erkänd att man alltsedan slutet av förra århundradet plägat beteckna den faktiska möjligheten för allmänheten att i nu angivna hänseenden utnyttja annans fasta egendom med termen alle in a n s r ä 11, därmed antydande att nämnda möjlighet — trots att den

46

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

icke är lagligen närmare reglerad — har ett visst rättsligt skydd. Ett in­

direkt stöd i lagstiftningen anses denna s. k. allemansrätt emellertid ha i

bland annat 24 kapitlet strafflagen. Av 4 § i nämnda kapitel framgår näm­

ligen att det icke är straffbart att taga väg över annans mark som ej kan

skadas därav, såvitt icke marken utgöres av tomt eller plantering, i vilka

fall olovligt beträdande i princip är straffbart oavsett om skada kan ske.

Detta lagrum plägar tolkas motsatsvis så, att ett icke straffbart tagande av

väg anses tillåtet. På motsvarande sätt brukar stadgandet i 2 § andra stycket

samma kapitel, vilket straffbelägger tillgrepp av vissa uppräknade natura-

produkter, åberopas som ett indirekt stöd för att sådana naturalster som ej

ingå i uppräkningen, t. ex. vilda bär och svamp, få plockas av vem som

helst.

Vad som aktualiserat frågan om en lagstiftning till strändernas skydd

är, att allemansrätten icke utgör något hinder för en sådan planlös exploa­

tering av strandområdena att stora, vackra och i förhållande till tätorter­

na välbelägna dylika områden bli avstängda för andra än ett mindre antal

tomtägare. Det råder nämligen ingen tvekan om att jordägaren genom att

uppföra en bostadsbyggnad på mark, där allmänheten äger färdas, kan

bringa allemansrätten att upphöra inom det område omkring byggnaden

som är att beteckna såsom »tomt». Jordägaren torde vidare äga möjlighet

att också genom andra åtgärder lägga hinder i vägen för den faktiska ut­

övningen av allemansrätten. Av särskild betydelse är härvid att han ge­

nom uppsättande av stängsel faktiskt kan hindra tillträde för allmänheten

till mark, där vem som helst eljest kunnat fritt färdas.

Det torde knappast vara erforderligt att här i detalj upprepa den argumen­

tering som vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen fördes rörande

behovet av en lagstiftning till skydd mot planlös exploatering och därmed

monopolisering av stränderna. En sådan upprepning synes desto mindre

nödvändig som det — enligt vad som kan utläsas ur det alldeles övervä­

gande flertalet av remissyttrandena — numera synes råda en glädjande

stor förståelse för behovet av ett legalt skydd för stränderna. Jag inskränker

mig därför till att mera kortfattat bemöta vissa erinringar mot en strand­

lagstiftning, erinringar som i huvudsak framfördes redan under förarbe­

tena till den provisoriska lagen men som nu från några håll ånyo kommit

till uttryck under remissbehandlingen av strandutredningens förslag.

Till en början vill jag då med vidhållande av min tidigare uppfattning,

vars riktighet vitsordats av både strandutredningen och så gott som alla

remissinstanser, framhålla att behovet av fritidsområden utmed stränderna

är större än att det kan täckas enbart genom statliga eller kommunala för­

värv av sådana områden. Jag är i detta sammanhang dock angelägen fram­

hålla, att tillkomsten av en lagstiftning till strändernas skydd givetvis ej

befriar kommunerna från den i hälsovårdsstadgan dem ålagda skyldigheten

att söka främja innevånarnas friluftsliv. På kommunalt initiativ skapade

friluftsreservat och allmänna friluftsbad komma allt framgent att ha en

viktig uppgift att fylla.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

47

Vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen hävdade jag, att bygg­ nadslagstiftningen i sin dåvarande utformning icke kunde anses erbjuda möjligheter att effektivt hindra ett ur friluftslivets synpunkt olämpligt ut­ nyttjande av stränderna. Både strandutredningen och, på några få undan­ tag när, även remissinstanserna ha delat denna min uppfattning. I några yttranden har emellertid hävdats att man genom att använda institutet fastställd generalplan skulle kunna vinna de syften, som den provisoriska strandlagen avser att fullfölja. Och i ett par andra yttranden har gjorts gällande att ett utvidgat utomplansinstitut, möjligen kompletterat med sär­ skilda regler till skydd för vissa speciellt utvalda mindre strandområden, skulle kunna medföra en tillräckligt effektiv kontroll av strandbebyggelsen över huvud taget.

I anledning härav vill jag till en början framhålla, att det säkerligen skulle visa sig mycket omständligt och tidsödande att använda institutet fastställd generalplan för att söka hindra en ur friluftslivets synpunkt skadlig exploa­ tering av strandområden. Härtill kommer, att de kommunala myndighe­ terna hittills icke varit benägna att använda sig av detta planinstitut. Ännu har således någon generalplan icke blivit fastställd, ehuru lagstiftningen härom varit i kraft sedan den 1 januari 1948. Det synes mig därför uppen­ barligen innebära en alldeles för osäker utväg att för här ifrågavarande ändamål lita till detta planinstitut. Lika litet synes det mig kunna ifråga- komma att använda utomplansinstitutet i dess nuvarande form som ett me­ del att trygga allmänhetens möjligheter till bad och friluftsliv utmed strän­ derna. Vad utomplansbestämmelser må innehålla framgår av 44 och 128 §§ byggnadsstadgan. Varken i dessa föreskrifter eller i ett av byggnadsstyrel­ sen år 1948 upprättat normalförslag till utomplansbestämmelser på landet angives att dylika bestämmelser särskilt böra avse minsta avstånd mellan byggnad och strandlinje. Även om det icke kan anses föreligga något hinder för att, såsom på sina håll skett, i utomplansbestämmelser intaga en före­ skrift om ett jämförelsevis mindre avstånd mellan byggnad och strandlinje, skulle det likväl strida mot grunderna för gällande stadganden angående detta institut att utforma en föreskrift av nämnda slag så, att den i realite­ ten komme att innebära en planläggning, varigenom vissa strandområden undantoges från bebyggelse (jfr Regeringsrättens årsbok 1941 s. 38 ff.). Med den utformning utomplansinstitutet för närvarande har, synes det följakt­ ligen icke möjligt att använda detsamma i sådan omfattning, att de syften som här avses skulle kunna vinnas. Givetvis vore det i och för sig möjligt att för detta ändamål utbygga utomplansinstitutet och komplettera detsam­ ma med ersättningsregler — sådana saknas nu helt — men det synes mig ur olika synpunkter både riktigare och lämpligare att angripa problemet om strändernas skydd såsom ett spörsmål för sig och att icke infoga det i ett mera allmänt planinstitut med delvis helt andra syften.

Om man alltså kommer till det resultatet att en lagstiftning till stränder­ nas skydd är erforderlig — jag bortser härvid tillsvidare från spörsmålet, om en dylik lagstiftning bör inarbetas i exempelvis byggnadslagen eller ha

48

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

karaktär av speciallagstiftning — uppställer sig härnäst problemet vilka

närmare syften en sådan lagstiftning bör söka fullfölja. Såsom redan torde

ha framgått av vad jag inledningsvis anfört, måste svaret på denna fråga

bli, att lagstiftningen så långt det befinnes nödvändigt och lämpligt bör söka

bevara den möjlighet att bada och idka friluftsliv inom strandområdena

som allmänheten för närvarande har enligt allemansrättsliga grundsatser. I

likhet med strandutredningen anser jag alltså, att en dylik lagstiftning vä­

sentligen bör avse att bevara de nu rådande förhållandena i fråga om all­

mänhetens tillgång till stränderna men icke att öppna nya möjligheter för

allmänhetens friluftsliv. Att inom rimliga gränser skydda och bevara alle­

mansrätten utmed stränderna är ett betydelsefullt intresse icke blott för be­

folkningen inom tätorterna utan, såsom länsstyrelsen i Södermanlands län

närmare utvecklat, även för landsbygdens folk. Att så sker är vidare av

största betydelse icke endast för alla dem som icke själva äga eller disponera

en sommarvilla eller sportstuga eller annan byggnad på landet i närheten

av hav eller sjö, utan även för de många ägare till sportstugor och andra

byggnader vilkas tomter äro så belägna eller så små att ägarna trots sitt mark­

innehav måste lita till allemansrätten för att få tillfällen till bad och annat

friluftsliv. Lyckas man uppnå det nu angivna syftet, vinnes därigenom till­

lika ett skydd av betydelsefulla estetiska värden. Det blir då nämligen möj­

ligt att hindra utbredningen av en förfulande och olämpligt placerad be­

byggelse inom natursköna strandområden och därmed att bevara utblicken

över vattnet och över huvud taget den lantliga prägeln hos dessa områden.

Att i en strandlagstiftning uttryckligen markera naturskyddsintresset, vil­

ket begärts i några yttranden, synes mig emellertid icke vara riktigt. I

den mån speciella naturskyddsintressen göra sig gällande, intressen som

alltså gå längre än att de kunna sägas sammanfalla med intresset av att

bevara allmänhetens möjligheter till bad och friluftsliv, torde desamma

böra beaktas genom annan lagstiftning. Jag syftar härvid främst på den

planerade naturskyddslagen samt på bestämmelserna i 86 och 122 §§ bygg­

nadslagen.

Jag övergår härefter till frågan efter vilka huvudprinciper en lagstift­

ning med det nu angivna syftet bör utformas. Strandutredningen har för sin

del ansett att, eftersom uppförandet av byggnader vore den praktiskt mest

betydelsefulla av de åtgärder från en fastighetsägares sida genom vilka alle­

mansrättens utövning kunde hindras, lagstiftningen främst borde syfta till

en kontroll av bebyggelsen inom strandområdena. Utredningen har med

andra ord utformat sitt förslag i nära anslutning till den provisoriska

strandlagen, men har därjämte föreslagit vissa komplement till de rent be-

byggelsereglerande bestämmelserna. Viktigast i detta hänseende äro utred­

ningens förslag om fri genomgång genom vissa hindrande stängsel samt om

kontroll av sådana åtgärder inom strandområdena, som innebära schakt-

ning, fyllning, trädfällning och dylikt. Dessa allmänna riktlinjer för en

strandlagstiftning ha i allt väsentligt godtagits under remissbehandlingen.

49

Lagberedningen har emellertid — utan att likväl hemställa om en omarbet­ ning av förslaget — närmast ansett, att en mera konsekvent lösning än den av utredningen valda skulle vara att beträffande vissa områden, där allmän­ heten för närvarande äger färdas och uppehålla sig, fastställa att dessa om­ råden skulle för framtiden bibehållas under allemansrätt. Till stöd för denna sin uppfattning har lagberedningen åberopat, att uppförandet av bostads­ byggnader endast vore en av de åtgärder varigenom en jordägare kunde bringa allemansrätten inom ett område att upphöra och att det i praktiken kunde befaras att jordägarna, om de i övrigt lämnades fria händer, ofta skulle söka åstadkomma samma effekt genom att exempelvis anlägga träd­ gårdar eller andra planteringar eller genom att anordna lekplatser eller ten­ nisbanor. I anledning härav vill jag till en början framhålla att, även om man icke bör helt bortse från de av lagberedningen sålunda uttalade farhågor­ na för att en lagstiftning upplagd efter de av strandutredningen föreslagna riktlinjerna kan komma att uppvisa vissa brister ur effektivitetssynpunkt, dessa brister likväl praktiskt sett måste betecknas såsom jämförelsevis föga betydande. Mot den av lagberedningen ifrågasatta lösningen synes mig vi­ dare kunna anföras att den närmare omfattningen av allemansrätten och sär­ skilt då innebörden av det i detta hänseende utomordentligt viktiga tomt­ begreppet synes vara alltför oklar för att man i lagtext skulle kunna di­ rekt bygga på termen allemansrätt och alltså såsom huvudregel endast stad­ ga att inskränkning i denna rätt ej får ske. En annan sak är däremot att uppställa allemansrättens bevarande inom strandområdena såsom ett mera allmänt riktmärke. I likhet med strandutredningen anser jag följaktligen, att lagstiftningen främst bör syfta till en kontroll av bebyggelsen inom vissa strandområden samt till att trygga fri passage för allmänheten till sådana strandområden, där det framstår såsom uppenbart att gemene man ej är lagligen förhindrad att fritt uppehålla sig.

Om en strandlagstiftning lägges upp efter dessa riktlinjer synes det icke erforderligt att, såsom ett par remissinstanser ifrågasatt, låta anstå med en mera slutgiltig behandling av spörsmålet om strändernas skydd i avbi- dan på att allemansrätten göres till föremål för en fullständig laglig reg­ lering. Allemansrätten spänner ju över betydligt flera problem än dem som aktualiseras i samband med en strandlagstiftning, och trots att allemans­ rätten i åtskilliga hänseenden är tämligen vag till sin närmare innebörd, torde den likväl få anses så pass klar och stadgad att den enligt vad jag nyss anfört kan tjäna som ett riktmärke för den tilltänkta lagstiftningen.

Såsom jag redan nämnt, har strandutredningen endast syftat till att alle­ mansrätten skall kunna bevaras inom de strandområden, där nämnda rätt för närvarande kan utövas, varemot utredningen icke avsett att allemansrät­ ten skall kunna utsträckas till områden, vilka allmänheten för närvarande icke äger fritt beträda. Under remissbehandlingen har från några håll gjorts gällande att utredningen handlat i strid mot dessa sina egna utgångspunk­ ter, när den föreslagit att bcbyggelsekonlrollen skulle kunna omfatta även

4 Bihang till riksdagens protokoll 1952. lsaml. Xr !S7.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

50

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

områden av sistnämnda slag. Jag kan emellertid icke finna nämnda kritik

berättigad. När utredningen föreslagit, att bebyggelsekontrollen skall kunna

avse även redan existerande »tomter» — med vilket uttryck i detta sam­

manhang förstås den del av jordägarens mark som ligger inom nära syn-

och hörhåll från hans bostadshus och som därför på grund av hans hem-

fridsintresse icke får fritt beträdas — har utredningen nämligen icke tänkt

sig att tomtplatsernas nuvarande omfattning skulle kunna begränsas, utan

den har endast syftat till att förhindra en sådan utveckling, att jordägaren

genom en okontrollerad bebyggelse i utkanterna av en befintlig tomtplats

skulle kunna utvidga denna till områden, där allmänheten nu äger fritt

färdas. En sådan kontroll, vars praktiska betydelse synes mig uppenbar,

kan enligt min uppfattning icke anses gå utöver lagstiftningens syfte att

bevara allemansrätten. Man måste hålla i minnet, att ett förordnande om

bebyggelsekontroll icke innebär att allmänheten skall inom det område som

beröres av förordnandet äga taga olovlig väg över tomt eller plantering

eller annan äga som kan skadas därav och att förordnandet icke heller in­

nebär att allmänheten eljest skall äga vistas inom området eller utnyttja det

i vidare mån än som följer av lag eller av allmänt vedertagna sedvanerätts-

liga grundsatser. Under hänvisning till vissa missförstånd, som på denna

punkt yppat sig under presspolemiken kring den provisoriska strandlagen,

ha några remissinstanser yrkat, att en erinran av nu angivna innehåll

måtte intagas i lagen, så att dess verkliga innebörd skulle bättre fram­

träda för allmänheten. Bortsett från att en sådan allmän erinran i lagtex­

ten icke kan anses överensstämma med gängse lagstiftningsteknik, synes

det mig tveksamt om de psykologiska verkningarna av en dylik erinran

skulle bli större därför att den flyttas från motiven till lagtexten. Jag fin­

ner det emellertid angeläget att allmänheten på annat lämpligt sätt får klart

för sig, att ett förordnande om bebyggelsekontroll icke innebär att allmän­

heten erhåller större rätt att utnyttja marken inom det berörda området

än vad som redan följer av sedvanerättsliga grundsatser samt att ett dylikt

förordnande självfallet icke i och för sig kan åberopas som stöd för tagande

av väg över tomt, plantering eller annan äga som kan skadas därav. Att

förebygga och rätta till missförstånd i detta avseende, framstår som en

viktig upplysningsuppgift.

Under förarbetena till den provisoriska strandlagen framhölls att bebyg­

gelsekontrollen inom strandområdena kunde tänkas utformad efter två

olika huvudlinjer. Det ena alternativet var, att alla strandområden be­

lädes med byggnadsförbud men att länsstyrelsen bemyndigades dispen­

sera från förbudet i de fall då bebyggelsen icke kunde anses komma att

skada mera allmänna friluftsintressen. Det andra alternativet innebar åter­

igen, att byggnadsförbud skulle läggas endast å vissa strandområden,

som länsstyrelsen efter särskild prövning funnit speciellt värda att skyd­

das. Då en lösning enligt det förstnämnda alternativet skulle medföra om­

gång och kostnader för de byggnadssökande och då det ansågs uppenbart,

att i stora delar av vårt vidsträckta och jämförelsevis glest befolkade land

Kung]. Maj:ts proposition nr 187.

51

ett allmänt förbud skulle vara både opraktiskt och onödigt, utformades den provisoriska lagstiftningen i enlighet med det senare alternativet. Strand­ utredningens lagförslag är konstruerat på samma sätt, och i remissytt­ randena har endast någon enstaka röst höjts för att i stället utforma bygg- nadsförbudet såsom ett generellt förbud, omfattande alla stränder i landet till viss lämplig bredd. Till förmån för denna sistnämnda metod skulle med visst fog kunna åberopas, att det är en mycket grannlaga och svår uppgift att välja ut särskilda förbudsområden samt att så klart beskriva dem att någon tveksamhet om deras omfattning ej behöver uppkomma. Men även om man väljer metoden med en allmän förbudsläggning, måste likväl den dispensprövande myndigheten förr eller senare och helst så snart som möj­ ligt söka åstadkomma en viss översiktlig planering av strandområdena i syfte att särskilt utvälja sådana där bebyggelsekontrollen bör vara hårdare än på andra håll. Man kommer alltså under inga omständigheter förbi svårigheterna att verkställa en viss gradering av strandområdena; man lyc­ kas endast uppskjuta den mera detaljerade prövningen. Härtill kommer att ett allmänt byggnadsförbud skulle verka onödigt irriterande för allmänhe­ ten och vara tyngande för myndigheterna samt att övervakningen av ett dylikt förbud skulle erbjuda betydande svårigheter. Med hänsyn till vad nu sagts är jag alltjämt av den uppfattningen att bebyggelsekontrollen bör avse endast vissa utvalda strandområden. Det säger sig emellertid självt, att för­ hållandena i detta avseende kunna te sig mycket olika inom olika län allt­ efter naturens beskaffenhet och utbredningen av den redan befintliga strand­ bebyggelsen.

I några enstaka remissyttranden har ånyo framförts det under förarbe­ tena till den provisoriska strandlagen livligt diskuterade förslaget att från bebyggelsekontrollen automatiskt undantaga för bostadsändamål redan bil­ dade men icke bebyggda fastigheter. Förslaget, som framförts av bl. a. fastighetsbildningssakkunniga, har av dessa dock begränsats att avse endast sådana fastigheter, vilkas areal ej överstiger en viss normalstorlek för bo­ stadsfastigheter. Såsom jag framhöll i propositionen med förslag till provi­ sorisk strandlag, skulle lagstiftningen uppenbarligen förfela sitt syfte, om densamma icke komme att gälla i ett sådant fall, då någon förvärvat en större fastighet och därvid med hänsyn till den principiellt fria rätten till glesbcbyggelse räknat med att framdeles sälja en eller flera strandtomter. Att undantaga sådana fastigheter från byggnadsförbudet ansåg jag därför icke kunna komma i fråga, och detta icke ens för den händelse strandtom­ terna redan avstyckats i och för exploatering men ännu ej försålts. Denna uppfattning vidhåller jag alltjämt, och jag gör det oavsett storleken av varje särskild till försäljning avsedd tomt. I viss mån tveksammare ställer sig frågan, huruvida lagstiftningen bör gälla i sådana fall då någon, som inom strandområde äger mark vars areal icke är större än att den kan be­ byggas med en ordinär sommarvilla eller sportstuga och som förvärvat mar­ ken i avsikt att för egen räkning bebygga den, av en eller annan anledning, t. ex. på grund av gällande allmänna byggnadsrcstriktioner, icke fullföljt

52

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

denna avsikt före lagens ikraftträdande. .lag medgav vid tillkomsten av den

provisoriska strandlagen och anser fortfarande, att goda skäl onekligen

kunna anses tala för att en sådan fastighet icke skall drabbas av den plane­

rade lagstiftningen. Likväl kan jag icke heller nu tillstyrka en generell

regel, enligt vilken dylika fastigheter undantagas från lagens tillämplighets-

oinråde. Som skäl härför vill jag alltjämt åberopa, att även en utpräglad

glesbebyggelse i vissa fall kan komma att spoliera de värden, som man vill

skydda med en strandlagstiftning, samt att ett dylikt allmänt undantag för

nämnda slags fastigheter skulle leda till att man ginge miste om möjlighe­

terna att åstadkomma en ur allmän synpunkt så lämplig placering av den

blivande bebyggelsen som möjligt. Vidare må med hänvisning till vad som

anförts av en reservant hland fastighetsbildningssakkunniga framhållas, att

det torde bli svårt att i praktiken avgränsa den grupp fastigheter som de

sakkunniga närmast haft i sikte.

Därest lagstiftaren sålunda icke kan medgiva något generellt undantag

beträffande för bostadsändamål redan bildade men ännu ej bebyggda fastig­

heter som understiga en viss normalareal, ligger det i sakens natur, att den

myndighet som har att verkställa förbudsläggningen endast i undantagsfall

och med iakttagande av stor försiktighet bör kunna med hänsyn till de spe­

ciella förhållandena inom en viss trakt uppställa ett dylikt allmänt undan­

tag. Det kan följaktligen icke anses stå i överensstämmelse med lagens me­

ning att, såsom vid tillämpningen av den provisoriska strandlagen i ett par

län skett (se s. 51 i betänkandet), undantaga alla redan färdigbildade men

ej bebyggda fastigheter med en så stor areal som 2 har. Ett dylikt undantag

innebär ju att bebyggelsekontrollen sättes helt ur spel inom obebyggda

tomter som t. ex. ha en bredd av 100 meter och ett djup av 200 meter. Det

synes mig uppenbart, att kontrollmyndigheten icke bör på förhand avsäga sig

möjligheterna att påverka placeringen av bostadsbyggnader inom så stora

fastigheter. En annan sak är att vid dispensprövningen särskild hänsyn bör

tagas till omständigheterna i dessa fall.

I detta sammanhang vill jag framhålla, att jag i stort sett kan ansluta

mig till strandutredningens uttalanden rörande den avvägning mellan olika

intressen som bör verkställas vid tillämpningen av den planerade lagstift­

ningen. Jag instämmer alltså med strandutredningen däri, att det skydd för

allemansrättens utövning som åsyftas med en strandlagstiftning icke bör

göras så omfattande att det som en helhet betraktat inkräktar på all form

av fritidsbebyggelse genom sommarvillor och sportstugor. Tvärtom bör ge­

nom en lämplig reglering av bebyggelsen plats kunna beredas för flera stu­

gor och villor i strändernas närhet än om bebyggelsen skulle få fortgå helt

okontrollerad. Och på vissa områden bör det vara möjligt att åtminstone

delvis släppa fram bebyggelsen ända till strandlinjen. Liksom vid den pro­

visoriska lagstiftningens tillkomst är jag emellertid även nu angelägen att

understryka vikten av att man vid avvägningen mellan de olika intressena

icke endast tager hänsyn till de just aktuella behoven utan jämväl beaktar

nödvändigheten av att planera med tanke på framtiden. Tätorternas utvidg­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

53

ning samt vägnätets och kommunikationernas utveckling torde icke sällan

motivera ett friläggande även av sådana strandområden, som för dagen

måhända icke te sig särskilt begärliga.

I ett par remissyttranden har mot strandutredningens förslag invänts att

detsamma måste anses lämna icke oväsentliga möjligheter öppna att mot­

verka förslagets allmänna syfte såtillvida, att en markägare skulle vara

oförhindrad att genom servitutsavtal utestänga allmänheten från utöv­

ningen av allemansrätten inom ett begärligt strandområde. I anledning här­

av må framhållas att en bebyggelsekontroll av det slag som angivits i den

provisoriska strandlagen och som avses skola bibehållas i den nu plane­

rade lagstiftningen självfallet kommer att gälla alla förbudsbelagda om­

råden, oavsett om de innehavas av jordägaren själv eller av denne upp­

låtits med nyttjanderätt till annan eller belagts med servitut till förmån

för exempelvis en utanför förbudsområdet belägen fastighet. Och vidare

är att märka att den rätt till fri passage genom vissa för allemansrättens

utövning fria strandområden, som utredningen föreslagit och som jag med

vissa ändringar ämnar förorda, självfallet icke kan utan vidare bringas att

upphöra endast genom att områdena göras till föremål för en upplåtelse ge­

nom servitutsavtal. Det synes mig därför, som om farhågorna för att lag­

stiftningen i nu berörda hänseenden skulle komma att uppvisa allvarliga

brister ur effektivitetssynpunkt ej vore välgrundade.

Bör bebyggelsekontrollen avse all nybyggnad eller på visst sätt begränsas?

Betänkandet.

Den viktigaste av de åtgärder, som länsstyrelsen enligt förevarande para­

graf skall äga förbjuda, är uppförande av byggnad. Det slag av

bebyggelse som här avses är glesbebyggelse. Tätbebyggelse regleras däremot

genom byggnadslagen.

Rörande innebörden av begreppet byggnad har strandutredning­

en anfört:

Under beteckningen byggnad falla en mångfald anordningar, som åstad­

kommits genom byggande. Någon definition av begreppet byggnad finnes icke

i förslaget, lika litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den

provisoriska strandlagen. Det har överlämnats åt rättspraxis att avgöra vad

som skall inbegripas därunder. Vägledning bör härvid kunna hämtas från

den praxis som utbildats vid tillämpningen av byggnadslagstiftningen. Att

boningshus, uthus, bodar, skjul, badhus, avklädningshytter, båthus, pavil­

jonger och kiosker äro att anse såsom byggnader även om de äro av enkel

konstruktion torde vara klart. Enligt strandutredningens åsikt bör däremot

under begreppet byggnad i strandlagens mening icke inbegripas en vanlig

brygga, på vilken icke finnes något genom väggar eller tak avskärmat ut­

rymme. För ägare av villor och sportstugor i strändernas närhet är det be­

hövligt att kunna anordna enkla bryggor. Att sådana uppföras bör icke

hindras av strandlagen. — I sitt betänkande med förslag till byggnadslag

54

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

in. m. (SOU 1945: 15) uttalade stadsplaneutredningen rörande ett par gräns­

fall, att kioskbyggnader på lijul i praxis i allmänhet ansetts såsom byggna­

der samt att stadsplaneutredningen för sin del ansåge det möjligt att s. k.

husbåtar och jämförliga farkoster under vissa omständigheter kunde komma

in under begreppet byggnad. Så syntes t. ex. vara fallet, om båten vore sta­

digvarande förankrad vid stranden och uteslutande användes för bostads­

ändamål eller därmed likartade syften.

I detta sammanhang må nämnas att utredningen beträffande anledningen

till att även vattenområde skall kunna omfattas av regleringen åberopat be­

hovet av att kunna förhindra t. ex. uppförandet av båthus och badhus ute i

vattnet i sådana fall då detta skulle kunna skada de allmänna intressena.

Länsstyrelsernas möjlighet att kontrollera bebyggelsen omfattar enligt

betänkandet uppförandet av byggnader i allmänhet. Sålunda avsåges såväl

byggnader på egen mark som på arrenderat område. Även uppförandet av

nya byggnader på redan bebyggd fastighet vore föremål för regleringen.

Utredningen anmärker att dess förslag talade om uppförande av

byggnad, icke om verkställande av nybyggnad. Beteck­

ningen nybyggnad förekommer flerstädes i den allmänna byggnadslagstift­

ningen, och i 169 § byggnadsstadgan definieras begreppet. Till nybyggnad

är enligt paragrafen att hänföra ej blott uppförande av helt ny byggnad utan

även åtskilliga andra åtgärder, av vilka de viktigaste äro: väsentlig ändring

av befintlig byggnad, såsom till-, på- eller ombyggnad, byggnads inredande

helt eller delvis till väsentligen nytt ändamål samt andra förändringar i av­

seende å byggnads yttre eller inre utförande av den genomgripande be­

skaffenhet att de kunna anses jämförliga med ombyggnad. — Ändringar av

en redan uppförd byggnad, även om de bestå i tillbyggnad till densamma,

skola enligt utredningens förslag icke omfattas av regleringen. Behov av att

kunna hindra sådana åtgärder syntes icke föreligga med hänsyn till de in­

tressen som strandlagen avsåge att tillgodose.

Yttrandena.

Beträffande innebörden av begreppet byggnad har under remiss­

behandlingen endast den anmärkningen framförts, att svenska roddförbun-

det med instämmande av riksidrottsförbundet ansett att det vore beklagligt

om båthus, läktarbyggnader, måldomartorn, bryggor och flottar för iläggan­

de och upptagande av roddbåtar samt startbryggor skulle vara att betrakta

såsom byggnader i strandlagens mening, med påföljd att roddens och den

därmed jämförliga sjösportens fortsatta utveckling i vårt land helt skulle

bli beroende av länsstyrelsernas samtycke.

En mera livlig debatt har i yttrandena förts beträffande utredningens för­

slag att länsstyrelsernas kontroll skall avse endast uppförande av

byggnad och icke verkställande av nybyggnad.

I denna fråga anför exempelvis hovrätten för Västra Sverige:

Beträffande uttrycket »uppföra byggnad» måste man emotse, att betydan­

de tolkningssvårigheter skola för domstolarna uppkomma i de talrika fall

som här kunna tänkas. Man kan, mera på måfå, peka på ett par exempel. En

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

55

fiskestuga eller ett renseri i den bohuslänska skärgården kan tänkas av en företagsam person bli, måhända utan att byggnadens ytterväggar vidgas, ombyggd till boningshus, ett fall som i praktiken ej sällan torde ha före­ kommit. Eller ett nära stranden redan befintligt hus kan genom en mindre tillbyggnad omöjliggöra för allmänheten att använda en stig intill stranden som tidigare allmänt begagnats. I dessa och mångfaldiga andra fall blir den s. k. allemansrätten inskränkt på ett sätt, som man med ifrågavarande lag­ stiftning velat förhindra, men lagtexten torde knappast medgiva sådan tolk­ ning att ändamålet vinnes; i vart fall kan frågan ofta vara ytterst tveksam (jfr motiven s. 75).

Länsarkitekten i Skaraborgs län kritiserar likaledes utredningens förslag på denna punkt och anför:

I 1 § första stycket användes uttrycket »byggnad icke må uppföras» och därmed skulle förstås, att man till skillnad från byggnadslagstiftningens »ny­ byggnad» och vad därtill jämlikt byggnadsstadgans 169 § hänföres, icke avsåg tillbyggnad och dylikt, ej heller förberedelse till bebyggelse såsom schaktning, och i anslutning härtill troligen ej heller sprängning. I betänkan­ det angives (s. 133), att byggnadsritningar ej erfordras vid ansökan men däremot torde tilltänkta byggnadens storlek och tillämnade användningsätt böra uppgivas. Man synes på så sätt kunna ingå med ansökan gällande en mindre byggnad för visst ändamål, som i själva verket kan vara en första och mindre etapp till en större byggnad för kanske huvudsakligen annat ändamål; tillbyggnaden, stor eller liten, skulle man ju fritt få utföra. Läns­ styrelsens prövning, som utgick från helt andra förhållanden, torde då bli skäligen meningslös. För att undgå länsstyrelsens prövning skulle man ju också kunna förvärva en obetydlig byggnad och fritt tillbygga den hur myc­ ket som helst. Här synes en skärpning av förslaget behövlig även om man ej vill sträcka sig fullt så långt som 169 § byggnadsstadgan. Också uppenbar förberedelse till uppförande av byggnad såsom schaktning, terrassering och sprängning för byggnad synes böra inkluderas i byggnadsförbudet.

Även länsarkitekten i Kristianstads län anser att syftet med lagen i viss utsträckning kunde komma att äventyras, om tillbyggnader och påbyggna­ der icke komme under kontroll. Det syntes inkonsekvent att en tillbyggnad, som måhända kunde få ansenliga dimensioner i förhållande till den ur­ sprungliga byggnaden och vara avsedd för ett helt annat ändamål, icke skulle kunna förhindras. En mindre ekonomibyggnad kunde mycket väl tänkas bli tillåten eller måhända anses erforderlig för exempelvis fiskets behov, i vilket fall tillstånd ej erfordrades. Hinder emot att senare omändra denna till exem­ pelvis en sommarstuga förelåge icke och icke heller att bygga till densamma.

Länsstyrelsen i länet är av samma mening och anför att utredningens reso­ nemang skulle kunna leda till konsekvenser, som utredningen aldrig avsett.

Länsstyrelsen anser det för övrigt kunna starkt ifrågasättas, huruvida lag­ texten i 1 § (»byggnad icke må uppföras») kunde givas sådan tolkning som utredningen gjort. Fastmer låge det mera nära till hands att cn ändring eller tillbyggnad, som hade karaktären av nybyggnad, borde inbegripas under

1 §. Skulle detta icke vara fallet, kunde länsstyrelsen icke godkänna para­ grafens redaktionella avfattning. Det förcfölle för övrigt oförklarligt, att utredningen ansåge att behov av att kunna hindra ändringar av en redan

56

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

uppförd byggnad inklusive tillbyggnad till densamma icke skulle föreligga

med hänsyn till de intressen, som strandlagen avsåge att tillgodose.

Även länsarkitekten i Blekinge lån ifrågasätter, om den av utredningen

företagna gränsdragningen vore lämplig och om den icke gåve stora möjlig­

heter för dem som ville kringgå bestämmelserna att nå sitt mål. Hinder

skulle sålunda icke kunna resas mot mycket omfattande tillbyggnader, vilka

i vissa fall säkerligen skulle kunna bli av sådan beskaffenhet att de direkt

motverkade lagens syfte. Det borde därför enligt länsarkitektens uppfattning

allvarligt övervägas, om det icke vore skäligt att lagen omfattade alla bygg­

nadsföretag som enligt 169 § byggnadsstadgan vore att hänföra till nybygg­

nad. Om lagen inarbetades i byggnadslagen, borde orden »byggnad icke må

uppföras» i så fall utbytas mot »nybyggnad icke må verkställas». Också

länsarkitekten i Västmanlands län anser förslaget i denna del innebära en

avvikelse från grundtanken i byggnadslagstiftningen, vilket i praktiken måste

medföra betydande praktiska olägenheter.

Departementschefen.

Eftersom uppförandet av byggnad är den praktiskt mest betydelsefulla

av de åtgärder från en fastighetsägares sida, genom vilka allemansrättens

utövning kan hindras, är det såsom jag redan tidigare framhållit tydligt,

att lagstiftningen främst bör syfta till en kontroll av bebyggelsen inom

strandområdena. Denna bebyggelsekontroll bör dock icke taga sikte på tät­

bebyggelse i teknisk mening (se 6 § första stycket byggnadslagen), enär

sådan bebyggelse regleras i den allmänna byggnadslagstiftningen. Det slag

av bebyggelse som skall kunna kontrolleras genom en strandlagstiftning är

i stället glesbebyggelse. Att kontroll kommer att utövas över även denna

form av bebyggelse är av desto större praktisk betydelse som strandbebyg­

gelsen regelmässigt först på ett jämförelsevis sent stadium tar karaktär av

tätbebyggelse i teknisk mening.

I likhet med den provisoriska strandlagen innebär strandutredningens

lagförslag, att bebyggelsekontrollen skall avse uppförande av byggnad. Nå­

gon definition av begreppet byggnad finnes icke i förslaget, lika

litet som i den allmänna byggnadslagstiftningen eller i den provisoriska

strandlagen. Utredningen har i stället ansett, att det borde överlämnas åt

rättstillämpningen att avgöra vad som skall anses falla under nämnda be­

grepp.

Om man utgår från att syftemålet med en strandlagstiftning bör vara

att inom rimliga gränser trygga allemansrättens utövning, kunde man möj­

ligen göra gällande, att bebyggelsekontrollen borde utformas mera nyanserat

än vad som skett i det av utredningen framlagda förslaget. Det låge nämli­

gen då nära till hands att söka göra en åtskillnad mellan olika slags bygg­

nader, så att kontrollen komme att avse allenast sådana byggnader vilkas

uppförande kunde anses resultera i ett mera påtagligt hinder för allemans­

rättens utövning. Vid närmare eftertanke torde det emellertid framgå, att

en sådan gränsdragning svårligen kan ske. Det lär nämligen förhålla sig

57

så att en »tomt», d. v. s. ett område över vilket allmänheten icke får fritt

färdas, kan uppstå icke endast omkring en bostadsbyggnad — låt vara att

dylika byggnader självfallet spela den största praktiska rollen i detta hän­

seende — utan även omkring andra slags byggnader. För att anknyta till

det enda remissyttrande, i vilket innebörden av begreppet byggnad över

huvud taget diskuterats, kan man som ett exempel taga det fallet att en

roddförening låter uppföra ett båthus med därtill hörande anordningar. Det

synes då tämligen klart, att föreningen med fog kan göra anspråk på att

åtminstone ett mindre område omkring båthuset skall anses taga åt sig

karaktären av tomt i allemansrättslig mening och därmed vara fredat för

allmänheten. Många andra exempel skulle kunna åberopas för att visa, att

gemene mans möjligheter att fritt färdas inom ännu orörda strandområden

kunna bli påtagligt beskurna genom uppförande av också andra byggnader

än bostadsbyggnader. Även om man fördenskull finner det lämpligast att

icke i lagtexten göra någon sådan åtskillnad mellan olika slags byggnader

som här antytts, är det likväl tydligt att målsättningen för en strandlagstift­

ning — allemansrättens tryggande — bör tillmätas stor betydelse vid tolk­

ningen av vad som från fall till fall skall anses utgöra en byggnad i denna

lagstiftnings mening.

När strandutredningen med bibehållande av den provisoriska strandla­

gens formulering föreslagit, att bebyggelsekontrollen skall avse uppfö­

rande av byggnad, har utredningen därmed avsett att från kontrol­

len undantaga dels om- eller tillbyggnad av redan befintlig byggnad och dels

åtskilliga andra åtgärder vilka, ändå att de ej innefatta uppförande av helt

ny byggnad, enligt 169 § byggnadsstadgan dock hänföras under begrep­

pet nybyggnad. Utredningen har nämligen ansett, att det med hänsyn till

de intressen som en strandlagstiftning hade att tillgodose icke syntes före­

ligga något behov av att hindra annat än uppförandet av helt nya byggna­

der. Utredningens uppfattning i denna del har kritiserats av flera remiss­

instanser, vilka ansett att syftet med lagen skulle kunna komma att i viss

utsträckning äventyras, om tillbyggnader och påbyggnader icke komme un­

der kontroll. I detta sammanhang har särskilt åberopats att om, såsom skett

i den provisoriska strandlagen och jämväl föreslagits av strandutredningen,

lagstiftningen över huvud taget icke komme att gälla byggnader för jord­

brukets, fiskets och skogsskötselns behov, det skulle föreligga betydande

möjligheter att kringgå lagstiftningen genom att exempelvis väsentligt till­

bygga en mindre fiskarstuga eller genom att som en första åtgärd uppföra

en för jordbruket avsedd tämligen obetydlig byggnad men alt senare, kan­

ske först efter åtskilliga år, lägga ned betydande kostnader på en fullständig

om- och tillbyggnad av denna byggnad i syfte att kunna använda den för

bostadsändamål. För egen del vill jag, såsom av det följande kommer att

framgå, vidhålla min tidigare intagna ståndpunkt att bebyggelsekontrollen

ej bör avse byggnader för bl. a. jordbrukets, fiskets och skogsskötselns be­

hov. Med denna utgångspunkt kan jag icke finna annat än att de nu åter­

givna erinringarna mot utredningens förslag måste anses befogade. Jag vill

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

58

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

därför föreslå, att bebyggelsekontrollen i princip skall avse icke blott upp­

förandet av helt nya byggnader, utan även sådana åtgärder varigenom en

redan befintlig byggnad på ett eller annat sätt ändras i syfte att tillgodose ett

väsentligen annat behov.

Lagstiftningens lokala tillämpningsområde.

Betänkandet.

Beträffande lagstiftningens lokala tillämpningsområde har utredningen

följt den provisoriska lagen. Förordnande om bebyggelsekontroll skulle

alltså få meddelas för strandområde vid havet, insjö eller vattendrag. Det

skulle avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen

som prövades erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje sär­

skilt fall. Beträffande djupet av området skulle dock likaledes gälla samma

begränsning som enligt den provisoriska lagen, nämligen högst 300 meter

från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd.

Beträffande denna s. k. 300-metersregel anför utredningen:

Vid tillkomsten av den provisoriska lagen förelåg ganska stor menings­

skiljaktighet om denna regel. Sålunda hävdades, såväl att maximiavståndet

borde vara ett annat —- längre eller kortare — än 300 m. som att alls inget

största avstånd borde fastslås i lagen. I denna fråga har utredningen ansett

erfarenheterna från den provisoriska lagens tillämpning giva värdefull led­

ning.

Av de uppgifter om meddelade förbud, som utredningen erhållit, framgår

enligt utredningens mening, att länsstyrelserna tillämpat lagen med var­

samhet. I regel har en individuell prövning av det föreliggande behovet av

strandförbud företagits, vilket bl. a. visar sig därigenom att förbudsområ-

denas bredd starkt differentierats. I vissa fall där sådan mera individuell

behovsprövning ej medhunnits har det ställts i utsikt att prövningen senare

skall ske. De i förbuden tillämpade medelbredderna hålla sig i regel långt

under tillåtna maximum. Inom flera län ligger förbudsområdenas medel­

bredd under 100 m. Mångenstädes har dock behov ansetts föreligga att

beträffande något eller några strandområden bestämma bredden till 300 m

eller i närheten av detta avstånd.

Att det understundom, för att ett effektivt strandskydd skall kunna an­

ordnas, kan vara erforderligt att ett förbudsområde har en bredd av minst

300 m. anser utredningen tydligt. I synnerhet torde detta vara fallet vid flacka

kuster utan vegetation. I regel böra dock strandförbuden kunna omfatta

avsevärt mindre bredd. Bredden bör emellertid liksom under den proviso­

riska lagens giltighetstid bestämmas av länsstyrelsen under beaktande av

alla på frågan inverkande omständigheter.

Med hänsyn till vad nu anförts har utredningen funnit sig icke böra

föreslå någon minskning av den i den provisoriska lagen stadgade maximi­

gränsen. Å andra sidan syntes emellertid ej heller skäl föreligga att höja

gränsen eller att helt borttaga densamma. För markägarna innebure det en

viss trygghet att en dylik övre gräns funnes, bortom vilken de icke behövde

räkna med möjligheten av strandlagsförbud. Utredningen har alltså kommit

till den uppfattningen, att den nuvarande gränsen bör bibehållas oförändrad.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

59

Härvid bär utredningen utgått ifrån att tillvaron av en regel om största bredd icke heller i fortsättningen skall medföra att hela denna bredd tages till utan närmare undersökning. Förbudsområdena borde över huvud icke göras onödigt breda.

Utredningen bar föreslagit ytterligare en begränsning i fråga om la­ gens lokala tillämplighetsområde. Sålunda skall enligt förslaget förord­ nande icke avse område som ingår i fastställd general­ plan, stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området.

I betänkandet anföres härom: De nu nämnda undantagen överensstämma i huvudsak med vad som gäller enligt den provisoriska lagen, dock med den skillnaden att i sist­ nämnda lag område som ingår i fastställd generalplan icke undantagits. Anledningen till avvikelsen är att det för utredningen framstått såsom an­ geläget att förhindra att beträffande ett och samma område både förbud enligt strandlagen och något av byggnadslagens bebyggelsereglerande plan­ institut — däribland även generalplanen — komma att tillämpas. Utred­ ningen har även för avsikt att föreslå en ersättningsregel som något avvi­ ker från byggnadslagens motsvarande för planfallen gällande regel. Sär­ skilt med hänsyn härtill bör naturligtvis bebyggelsereglering samtidigt en­ ligt båda lagarna icke äga rum. Att område ingående i fastställd general­ plan icke uttryckligen upptagits bland undantagen från den provisoriska la­ gens tillämpning berodde på att detta ansågs onödigt. I propositionen 223/ 1950 anförde departementschefen härom (s. 76) att det måste anses ligga i sakens natur att länsstyrelserna icke komme att meddela byggnadsförbud med stöd av denna lag, om de intressen vilka lagen avsåge att skydda re­ dan vore beaktade på annat sätt. Någon egentlig motsättning på denna punkt mellan den provisoriska lagen och utredningens förslag föreligger allt­ så icke.

Vad särskilt angår avstyckningsplan kan anmärkas att ny sådan plan efter de ändringar i jorddelningslagstiftningen, som vidtogos i samband med tillkomsten av byggnadslagen, icke vidare kan godkännas. De avstycknings- planer, som godkänts redan innan lagändringarna trädde i kraft, ha emel­ lertid icke förlorat sin betydelse. Jämlikt 168 § byggnadslagen må — utan hinder av vad denna lag eljest föreskriver — där ej Kungl. Maj :t eller myn­ dighet som Kungl. Maj :t bestämmer annorlunda förordnar, tätbebyggelse äga rum inom område för sådan äldre avstyckningsplan. Nybyggnad må ej ske i strid mot planen. Om förbud mot tätbebyggelse meddelas för ett i avstyckningsplan ingående område, innebär detta att planen där i stort sett sättes ur kraft utan att den dock formellt upphävcs. Har tätbebyggelseför­ bud meddelats kan naturligtvis samma behov föreligga att kunna genom strandlagen hindra även glesbebyggelse som beträffande icke planlagda om­ råden. Om en avstyckningsplan omfattar ett ännu obebyggt strandområde, som enligt planen är avsett för bebyggelse, och det finns skäl att med från­ gående av planen undantaga området från framtida bebyggelse, kan alltså detta ske genom att där utfärda tätbebyggelseförbud samt meddela förbud enligt slrandlagen. För sådana avstyckningsplaneområden, där tätbebyg­ gelse är och bör vara medgiven, föreligger däremot icke något behov av att kunna tillämpa strandlagen.

60

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

Med uttrycket att förordnande icke skall »avse» de uppräknade planlagda

områdena åsyftas att angiva dels att länsstyrelserna icke skola meddela för­

ordnande för sådana områden och att förordnande där — om det likväl med­

delats — är verkningslöst, dels ock att ett strandlagsförordnande förlorar

sin verkan i den mån efter förordnandets meddelande området för detsam­

ma undergår planläggning av angivet slag.

Yttrandena.

Till skillnad mot vad som var fallet under förarbetena till den proviso­

riska lagen har 300-metersregeln nu föranlett mycket ringa debatt under

remissbehandlingen. Endast en instans, nämligen länsstyrelsen i Kronobergs

län, har ansett att den föreslagna bredden, 300 meter från strandlinjen, syn­

tes innebära ett onödigt stort ingrepp. Uppgifterna om förbudsförordnanden,

som meddelats enligt 1 § av den provisoriska strandlagen, visade att bredden

av förbudsområdena i allmänhet icke överstege 150 meter och i flera fall

vore väsentligt mindre. Det syntes enligt länsstyrelsens mening lämpligt att

följa den praxis, som sålunda utbildats, och begränsa bredden till högst

150 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Jordägarens rätt

till ersättning i vissa fall vore även ett motiv, som talade för återhållsam­

het beträffande förbudsområdenas storlek. Ersättningsbeloppen kunde el­

jest stiga till onödigt höga belopp. Å andra sidan har länsstyrelsen i Malmö­

hus län ansett, att 300-metersregeln ej borde vara tvingande. Visserligen

torde — anför länsstyrelsen — ett område av 300 meter från strandlinjen i

allmänhet vara tillräckligt för att trygga tillgången på platser för bad och

friluftsliv, men fall kunde förekomma, där skäl kunde finnas för en mindre

utsträckning av området. Enligt tillämpningskungörelsen skulle området till

sina gränser tydligt angivas å karta eller annorledes. Om man ville undvika

karta och i kungörelse tydligt angiva förbudsområde, torde det vara en fördel

om detta kunde beskrivas med hänvisning till förbiledande järnväg eller

väg. Länsstyrelsen skulle önska, att möjlighet funnes för länsstyrelse att

medgiva mindre avsteg från nämnda regel.

I redaktionellt avseende har hovrätten för Västra Sverige anmärkt att ut­

trycket »högst 300 meter från nämnda linje» syntes kunna tolkas så, att

förbudsområdet finge omfatta sammanlagt högst 300 meter land- och vat­

tenområde. Vid tillämpning av motsvarande bestämmelse i den proviso­

riska strandlagen hade åtminstone vissa länsstyrelser utgått ifrån den tolk­

ningen att förbudet må omfatta dels högst 300 meter landområde, dels

högst 300 meter vattenområde. Måhända vore den sistnämnda tolkningen

naturligast, men ett förtydligande av lagtexten syntes påkallat.

Vad beträffar undantaget för vissa planområden har under remissbehand­

lingen i allenast ett yttrande kritik riktats mot utredningens förslag. Sålun­

da anför länsarkitekten i Västmanlands län:

Enligt förslaget får förbud ej utfärdas inom mark, där fastställd general­

plan finnes. Detta synes naturligt, om i generalplanen upptagits regler om

byggandet vid stränderna, men icke lämpligt i andra fall. Man har emeller­

tid anledning räkna med att generalplan i många fall kommer att fastställas

endast i vissa avseenden, exempelvis för att klargöra vägfrågor o. dyl. Man

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

61

kan måhända som exempel tänka sig, att en generalplan fastställes för en kommun för att klara viss tätbebyggelse och därmed sammanhörande problem, medan mark i övrigt betraktas som i huvudsak avsedd för .jord­ bruksändamål. En sådan generalplan avser givetvis icke att förhindra ett bebyggande av stränder i form av glesbebyggelse, men kan väl behöva kompletteras med strandförbud. I detta avseende synes förslaget behöva revideras.

Departementschefen.

Beträffande lagstiftningens lokala tillämpningsområde har strandutred­ ningen i allt väsentligt följt den provisoriska lagen. Enligt strandutredning­ ens förslag skall förordnande om bebyggelsekontroll alltså kunna medde­ las för strandområde vid havet, insjö eller vattendrag samt avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 me­ ter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd. Utredningen har med andra ord icke funnit anledning att föreslå någon ändring av den i den provisoriska lagen stadgade maximigränsen, 300 meter. Av remissyttran­ dena framgår att den tidigare mycket livliga debatten om denna s. k. 300- metersregel numera praktiskt taget ebbat ut. Endast två remissinstanser ha framfört ändringsförslag på denna punkt, och av dessa förslag innebär det ena en begränsning av maximiregeln och det andra en utsträckning av den­ samma. Med hänsyn till vad strandutredningen anfört rörande tillämp­ ningen av denna regel och då regeln numera tycks ha vunnit praktiskt taget allmän anslutning, synes det mig icke föreligga skäl att ändra den. Jag be­ tonar emellertid nu som tidigare, att trehundrametersgränsen icke är avsedd att vara en schablonmässig norm utan en maximiregel. I anledning av vad som anförts i ett remissyttrande vill jag framhålla, att regeln självfallet inne­ bär att ett förordnande om byggnadskontroll skall kunna avse högst 300 me­ ter vattenområde och högst 300 meter landområde. Något hinder för att be­ stämma olika mått för områdets begränsning på land och i vatten förelig­ ger uppenbarligen icke.

Enighet råder därom att den planerade lagstiftningen lika litet som den provisoriska strandlagen bör gälla beträffande område som ingår i fast­ ställd stadsplan eller byggnadsplan och ej heller beträffande område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området. Däremot kan det vara tveksamt, om man i lagtex­ ten bör uppställa ett uttryckligt undantag för områden som ingå i fast­ ställd generalplan. Visserligen torde icke några betänkligheter i detta av­ seende behöva uppstå på den grund att, såsom i ett remissyttrande framhål­ lits, en fastställd generalplan kan tänkas avse att klargöra endast exempel­ vis vissa vägfrågor. I ett sådant fall torde nämligen de markområden som äro belägna mellan de angivna vägarna icke kunna anses »ingå» i planen. Med hänsyn till alt någon generalplan ännu icke fastställts och att erfa­ renheterna beträffande detta institut följaktligen äro mycket begränsade kunde man däremot måhända rikta den invändningen mot utredningens för­ slag i denna del, att man icke med säkerhet vet, om blivande fastställda gene­

62

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ralplaner komma att innehålla annat än mera vaga riktlinjer rörande dispo­

sitionen av olika i planen ingående strandområden. Emellertid torde man

kunna utgå från att en generalplan, som omfattar områden vilka belagts med

byggnadsförbud enligt den planerade strandlagstiftningen, icke kommer att

fastställas med mindre den utformats på ett sådant sätt, att behörig hänsyn

tagits till de intressen som strandlagstiftningen vill skydda. På grund härav

anser jag mig kunna biträda utredningens förslag att undantaga även dylika

planområden från strandlagstiftningen.

Skola byggnader för jordbruket och vissa andra ändamål undantagas

från lagen?

Betänkandet.

Enligt utredningens förslag skall ett med stöd av lagen meddelat förord­

nande ej utgöra hinder för uppförande av byggnad eller vidtagande av an­

nan åtgärd, därest byggnaden eller åtgärden erfordras för försvaret,

jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna

s a in f är d s e 1 n.

Härom anföres i betänkandet:

Undantaget beträffande åtgärd som erfordras för försvaret, jordbruket,

fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln finnes likaledes i den

provisoriska lagen. Utredningen har icke funnit anledning att föreslå någon

ändring i detta avseende. Liknande undantag för de angivna näringarna äro

även nämnda i byggnadslagen (9 och 22 §§). Inskränkningen i möjligheten

att förbjuda uppförande av byggnader avser såväl bostads- som ekonomi­

byggnader. Att en byggnad erfordras för jordbruket, fisket eller skogssköt­

seln innebär att den skall vara omedelbart avsedd och behövlig för någon

av dessa näringar. Stadgandet avser däremot icke sådana anläggningar som

mejerier, slakterier, konservfabriker och sågverk, vilka ej direkt erfodras

för jordbruket, fisket eller skogsskötseln utan med hänsyn till sin storlek

och övriga omständigheter mera äro att anse såsom självständiga företag.

Till stöd för nu angivna bestämningar kunna åberopas uttalanden i motiven

till byggnadslagen (prop. 131/1947 s. 166). Det torde vara tydligt att eu

fiskebod, uppförd å tomtplats för fritidsbebyggelse eller eljest avsedd för

nöjesfiske, icke är att anse som byggnad för fisket i den mening, varom här

är fråga. För att uppföra en sådan byggnad fordras alltså tillstånd.

Med jordbruk förstår utredningen även trädgårdsskötsel, bedriven såsom

näring. Hinder skall sålunda icke föreligga mot att uppföra byggnader samt

företaga schaktning, fyllning och dylika åtgärder för att anlägga eller ut­

vidga en handelsträdgård.

Huruvida en byggnad eller av länsstyrelsens förordnande omfattad åtgärd

erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna

samfärdseln, har den, som vill uppföra byggnaden eller vidtaga åtgärden att

själv bedöma på eget ansvar. Straff skall ådömas endast om åtgärden sker

i uppenbar strid mot förbudet. Är vederbörande tveksam huruvida han äger

bygga, företaga schaktning etc. enligt ifrågavarande undantagsbestämmelse,

kan han givetvis genom att ansöka om tillstånd låta länsstyrelsen avgöra

saken.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

63

På denna punkt har ledamoten av utredningen herr Cassel varit skiljaktig i en formuleringsfråga. Han anför:

I tredje stycket av 1 § stadgas enligt förslaget att förhud med stöd av strandlagen icke skall utgöra hinder för uppförande av byggnad eller vid­ tagande av annan åtgärd därest byggnaden eller åtgärden erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Med uttrycket »erfordras för jordbruket» lärer utredningens flertal förstå dels att byggnaden såsom sådan ur driftsekonomiska synpunkter skall vara behövlig för brukandet av jordbruksfastigheten och dels att det skall vara nödvändigt att förlägga byggnaden just till strandområdet. Då en bevisning i båda dessa hänseenden kan bli svår att föra, synes det med denna formu­ lering bli nödvändigt för en försiktig jordbrukare att på förhand hos läns­ styrelsen och eventuellt även hos allmän åklagare i orten efterhöra huru­ vida myndigheten anser byggnaden »erforderlig» innan han uppför ekonomi­ byggnad eller bostadshus inom förbudsområdet. Undantaget blir därmed av ringa värde. Ordet »erfordras» bör enligt min mening i lagtexten utbytas mot orden »uteslutande avses».

Yttrandena. I några yttranden anses en skärpning av förslaget böra ske på förevarande punkt. Sålunda anser landsorganisationen, att endast byggnader för försva­ rets behov böra undantagas från förbudet men att beträffande byggnader vilka erfordras för jordbrukets, skogsbrukets, fiskerinäringens eller den allmänna samfärdselns behov anledning saknas att medgiva undantag från det eljest föreskrivna dispenskravet; det vore tillfyllest med bestämmelse om att länsstyrelsen vid prövning av dispensansökan skulle taga särskild hän­ syn till om byggnaden vore erforderlig för något av dessa behov. Även hov­ rätten för Nedre Norrland anser, att förslaget bör skärpas. Hovrätten an­ för :

Utredningen har ansett, att de intressen, som strandlagstiftningen avser att skydda, alltid skola vika för åtgärd som erfordras för jordbruket och vissa andra ändamål. I enlighet med denna ståndpunkt har lagrummet ut­ formats. Därav följer att, även om förslaget genomföres, ett för fritidsända­ mål lämpat strandområde kommer att kunna exempelvis kalhuggas -— så­ dant kan vara väl förenligt med rationell skogsskötsel — eller förvandlas till ett grustag utan att länsstyrelsen kan förhindra det. Hovrätten finner detta förhållande icke tillfredsställande. Förslaget synes böra skärpas på så sätt att länsstyrelsen erhåller möjlighet att ingripa även i de fall som av­ ses i förevarandc lagrum. Dylika ingripanden torde dock påkallas endast undantagsvis. Förordnande enligt paragrafens första stycke synes därför icke böra generellt medföra förbud även i de i andra punkten av tredje styc­ ket angivna fallen. Frågan torde kunna lösas på det sättet, att länsstyrelsen l'å? befogenhet alt, då särskilda omständigheter föranleda därtill, utsträcka förbudet att avse även dessa fall. Vid bifall till detta ändringsförslag synes det lämpligt att, i enlighet med vad reservanten i utredningen föreslagit, or­ det »erfordras» i förevarande lagrum utbytes mot »uteslutande avses».

Enligt hovrättens mening bör det nu behandlade stadgandet alltså er­ hålla förslagsvis följande lydelse: Förbudet skall, där ej länsstyrelsen med hänsyn till särskilda förhållanden annorlunda förordnar, icke utgöra hinder mot uppförande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, som uteslutan­

de avses för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna

samfärdseln.

Samfundet för hembygdsvård vill fästa uppmärksamheten på att strand­

partier ofta förstöras genom okänsligt dragna vägar, att grus-, sand- och

jordtag öppnas i känsliga strandpartier och att utfyllnader ske på ett sätt,

som kan vanställa landskapsbilden. Det kunde t. ex. bli fråga om att en

statlig myndighet (väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, järnvägsstyrelsen, do­

mänverket) ville öppna ett grustag i ett vackert strandparti och motivera

detta med att företaget berörde den allmänna samfärdseln. Stor skada skulle

härigenom kunna åstadkommas. Enligt samfundets mening borde länssty­

relserna ha möjlighet att effektivt övervaka frågor om schaktning och fyll­

ning inom skyddat område, även då det gällde den allmänna samfärdseln.

En skärpning av bestämmelserna härvidlag vore önskvärd. Länsstyrelserna

borde givetvis kunna meddela undantag, men med bestämmelser för exploa­

tören att avplanera terrängen, plantera skog etc. sedan grus-, sand- eller ler-

taget utnyttjats. Det vore ofta så att ett markområde som lämnats utan städ­

ning förfulade landskapsbilden mer än många byggnader.

Även länsarkitekten i Värmlands län anser, att länsstyrelsen bör få prö­

va tillåtligheten av byggnader och åtgärder för försvaret, jordbruket o. s. v.

I annat fall skulle skyddsvärda strandområden kunna tillfogas mycket

allvarliga och onödiga skador.

Det av herr Cassel väckta yrkandet att utbyta ordet »erfordras» mot orden

»uteslutande avses» har understötts av överlantmätarna i Stockholms och

Gotlands län samt av Samfundet för hembygdsvård. Samfundet anser det

kunna befaras att ordet erfordras i vissa fall bleve svårtolkat. En byggnad

kunde erfordras för t. ex. förvaring av diverse produkter, maskiner, red­

skap etc. under viss del av året men byggas på sådant sätt, att den sommar­

tid kunde uthyras till sommargäster. En tvättstuga, redskapsbod, skogsba-

rack kunde byggas och placeras så att markägaren under sommarmånaderna

kunde använda den till ändamål, som inte uteslutande avsåge driften, och

lagen skulle då kunna kringgås. Skånska hovrätten anför i denna fråga:

Herr Cassel har i det av honom avgivna särskilda yttrandet uttalat att med

uttrycket »erfordras för jordbruket» torde förstås dels att byggnaden såsom

sådan ur driftsekonomiska synpunkter skall vara behövlig för brukandet

av jordbruksfastigheten och dels att det skall vara nödvändigt att förlägga

byggnaden just till strandområdet. En dylik regel skulle enligt hovrättens

mening innebära en alltför stark inskränkning i jordägarens dispositions­

rätt över sin mark. I allt fall bör lagtexten omformuleras, så att bestämmel­

sens verkliga innebörd bättre kommer till uttryck. I sista stycket torde ut­

trycket »förbud enligt första stycket» och ordet »förbudet» böra utbytas mot

ordet »förordnande»; den avsedda innebörden av bestämmelsen torde ej för­

ändras därigenom.

Departementschefen.

Det synes mig icke gärna kunna råda någon tvekan om att friluftsintres-

set i princip bör vika för en bebyggelse som avser att tillgodose försvaret,

jordbruket eller vissa andra därmed jämställda intressen. Denna principiella

64

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

65

inställning behöver dock icke nödvändigtvis leda till att en dylik bebyggelse får ske helt okontrollerat inom strandområdena. Det skulle med andra ord icke vara orimligt att på denna punkt tänka sig en skärpning av utredning­ ens förslag i överensstämmelse med vad som yrkats av några remissinstan­ ser. Detta till trots finner jag mig likväl, om än med någon tvekan, icke böra förorda en sådan skärpning. Avgörande för mig har härvid varit att kontrollen i många fall skulle kunna väntas medföra onödigt krångel och att fördelarna av densamma knappast kunna väntas komma att överväga nackdelarna. Jag vill därför förorda, att den planerade lagstiftningen i lik­ het med den provisoriska strandlagen alls icke kommer att omfatta bebyg­ gelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln. Skulle det sedermera i praktiken visa sig, att denna undantagsregel missbrukas, torde spörsmålet få omprövas.

Delade meningar ha inom utredningen och under remissbehandlingen yppat sig rörande den närmare utformningen av nämnda undantagsregel. För egen del kan jag ej finna, att skillnaden mellan det av majoriteten inom utredningen förordade uttrycket »erfordras» och det av reservanten före­ slagna »uteslutande avses» praktiskt sett är så stor som man på vissa håll velat göra gällande. Då ordet »erfordras» genomgående användes i liknande regler i den allmänna byggnadslagstiftningen, synas mig icke tillräckliga skäl föreligga att här utbyta detsamma mot ett annat uttryck. Med hänsyn till intresset av att undantagsregeln icke skall kunna användas för att kring­ gå lagstiftningen är det tvärtom ur den synpunkten viktigt att bibehålla nämnda formulering, att enligt denna behov av en byggnad för exempelvis jordbruket objektivt sett skall föreligga. Däremot är det ej meningen, att det dessutom —- sedan behovet av en dylik byggnad i och för sig konstaterats — skall behöva visas att byggnaden verkligen måste förläggas inom förbuds- området och till just den eller den platsen inom detta område.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Erfordras kontroll beträffande schaktning, fyllning, trädfällning o. d.

inom strandområden?

Betänkandet.

Den provisoriska strandlagen syftar endast till att hindra en ur allmänna synpunkter icke önskvärd bebyggelse av strandområdena. Enligt ut­ redningens mening erfordras såsom komplement till de bebyggelseregleran- de bestämmelserna regler som göra det möjligt att hindra även vissa andra åtgärder inom strandområden, nämligen schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförliga åtgärder. Enligt bygggna(lslagen få sådana åtgärder icke företagas inom område, som ingår i fastställd generalplan eller i stadsplan, om de uppenbarligen äro av beskaf­ fenhet att kunna väsentligen försvåra områdets användning för avsett ända­ mål. Möjlighet att förhindra dylika åtgärder inom område för regionplan eller byggnadsplan finnes även. Åtgärder av angivet slag kunna — yttrar strandutredningen — göra ett strandområde mindre lämpat såsom rekrea-

5 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

66

tionsplats eller, om de vidtagas t. ex. för anläggning av en trädgård eller

park, förhindra allemansrättens utövning där, och det kan därför enligt ut­

redningens mening finnas behov av att kunna förbjuda dem enligt strand­

lagstiftningen. Utredningen har därför föreslagit, att icke blott uppförande av

byggnad utan även schaktning, fyllning, trädfällning och därmed jämförlig

åtgärd, som hindrar eller avsevärt försvårar att ett strandområde av allmän­

heten användes för bad och friluftsliv, skall kunna förbjudas.

Utredningen utvecklar sitt förslag sålunda:

Särskilt förbud mot åtgärden skall därvid meddelas av länsstyrelsen; ett

byggnadsförbud medför sålunda aldrig automatiskt förbud även mot schakt­

ning m. in. Förbud mot schaktning o. d. torde icke ha meddelats enligt bygg­

nadslagen i något större antal fall. Strandutredningen väntar ej heller att

förbud mot schaktning m. m. enligt strandlagen skall behöva tillgripas i

större omfattning. På grund härav och då, såsom av det följande framgår,

schaktning in. m. som erfordras för jordbruket, fisket eller skogsskötseln

alltid är tillåten utan att ansökan därom behöver göras, kan möjligheten att

meddela förbud av nu avsett slag icke anses medföra något nämnvärt in­

trång för jordägaren.

De åtgärder, som här avses, utgöra ofta förberedelser för byggnadsarbete.

I den mån förbud enligt strandlagen meddelas mot att uppföra byggnad

komma naturligtvis dylika förberedande arbeten i allmänhet icke att före­

tagas. Något direkt, straffbelagt förbud mot att vidtaga dem innefattas emel­

lertid icke i förbudet mot att uppföra byggnad. Om sålunda i strid mot med­

delat förbud arbete påbörjats för att uppföra en byggnad men icke fortskri­

dit längre än att t. ex. trädfällning och schaktning företagits, kan vederbö­

rande — eftersom någon byggnad icke uppförts — ej anses ha brutit mot

byggnadsförbudet. Schaktning, fyllning, trädfällning och liknande åtgärder

företagas givetvis även utan samband med byggnadsarbete. Syftet kan så­

lunda vara att anlägga en trädgård eller en park. Om en sådan anläggning

komme till utförande, skulle därigenom kunna uppkomma ett område, där

allemansrätten icke finge utövas. Schaktning — varmed förstås grävnings-

arbete av större omfattning — kan vidare ske för jord-, ler- eller grustäkt.

Uppenbarligen kan genom dylikt arbete ett strandparti förstöras såsom fri­

tidsområde. Detsamma gäller trädfällning, om den göres mera omfattande

eller avser ett särskilt vackert mindre skogsparti. Gällande skogsvårdslag är

icke ägnad att lägga hinder i vägen för en ur strandlagssynpunkt olämplig

trädfällning. Den hindrar icke under alla förhållanden ens sådan avverkning,

som medför varaktig skada för strandskyddsintresset. Även andra åtgärder,

som äro jämförliga med de nu nämnda — exempelvis sprängning och mudd-

ring, som ju stå schaktningen nära, och tippning av avfall, som är ett slags

fyllning — kunna ha samma ofördelaktiga inverkan.

Liksom i fråga om uppförande av byggnad borde dock enligt utredningens

mening vissa begränsningar stadgas i länsstyrelsernas möjlighet att meddela

förbud, bland annat såtillvida att åtgärder som erfordrades för jordbruket

och skogsskötseln skulle kunna vidtagas utan hinder av ett förordnande en­

ligt lagstiftningen. Särskilt omfattande bleve denna inskränkning beträffan­

de trädfällningsförbudet. Gallring och avverkning som verkligen erfordrades

för en rationell skogsskötsel skulle nämligen vara tillåtna, ehuru förbud

mot trädfällning meddelats enligt strandlagen. Hade enligt skogsvårdslag-

stiftningen tillstånd lämnats till sådan åtgärd, kunde naturligtvis ej ifråga­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

67

sättas annat än att den vore förenlig med skogsskötselns behov. Ett enligt strandlagen meddelat förbud mot trädfällning syntes •—- yttrar utredningen — huvudsakligen få betydelse såsom ett medel att hindra ren vandalisering utan skogligt-ekonomiskt syfte.

Förbud skulle kunna avse en eller flera av de ifrågavarande åtgärderna, alltefter vad länsstyrelsen funne erforderligt. Om förbudet ansåges böra omfatta även någon med schaktning o. s. v. jämförlig åtgärd, borde denna närmare beskrivas i förordnandet, så att en jordägare icke lämnades i oviss­ het om gränserna för sin rätt att nyttja fastigheten.

Utredningen har icke varit enig på denna punkt. Herr Cassel har sålunda

samtidigt som han framhållit att tanken visserligen vore att bestämmel­ sen skulle utnyttjas endast i undantagsfall och att schaktning, fyllning och trädfällning skulle vara tillåtna även inom förbudsområde därest länssty­ relsen icke uttryckligen meddelat förbud mot dessa åtgärder -—- förklarat sig icke kunna finna, att dylika inskränkningar i jordägarens dispositionsrätt över huvud taget kunde vara behövliga för att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv. Den omständigheten att en jordägare t. ex. fällde träden inom förbudsområdet, kunde ju omöjligen hindra allmänheten att bada därstädes. För markägaren däremot innebure det en onödig om­ gång — ett nytt »krångel» — om han skulle behöva vända sig till länssty­ relsen för att få tillstånd att på sin mark företaga en avverkning som ur skogliga synpunkter vore tillåten.

Yttrandena. Utredningens förslag i den nu behandlade frågan har alls icke berörts i inemot sjuttio av yttrandena. Av det trettiotal remissinstanser som diskute­ rat spörsmålet har ungefär hälften tillstyrkt eller ej velat motsätta sig ut­ redningens förslag och hälften avstyrkt detsamma. Några av de avstyrkande instanserna anmärka dock endast på att förbud mot trädfällning upp­ tagits i förslaget.

Vad då först beträffar de yttranden, i vilka en positiv inställning till för­ slaget uttryckts, må till en början nämnas att länsstyrelsen i Södermanlands län ansett det föreslagna stadgandet utgöra en komplettering, som finge an­ ses erforderlig för att lagstiftningen skulle få önskad effektivitet, samt att överlantmätaren i länet välkomnat förslaget såsom varande av obestridlig betydelse. Länsstyrelsen i Malmöhus län erinrar om att den tidigare före­ slagit införandet av en sådan bestämmelse och överlantmätaren i länet un­ derstryker att schaktning, fyllning och trädfällning eller annan åtgärd av liknande slag uppenbarligen kunde i icke obetydlig grad försämra ett områ­ des karaktär och därmed minska det utrymme där allemansrätten finge utövas. Länsstyrelsen i Kopparbergs län säger sig icke ha funnit anledning till erinran mot den föreslagna bestämmelsen, särskilt som förbudet icke skulle utgöra hinder för vidtagande av åtgärd som erfordrades för bland annat jordbruket, fisket och skogsskötseln. Samfundet för hembygdsvård kan på intet sätt instämma med herr Cassels yttrande beträffande trädfäll­ ning. Det vore visserligen riktigt, att om en jordägare fällde träd inom ett

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

förbudsområde, detta ju omöjligen kunde hindra allmänheten att bada där. Man finge dock se frågan i ett vidare perspektiv. Det vore många gånger så, att en strand vore värdefull just därför att där funnes ett vackert träd­ bestånd. Om träden inom ett förbudsområde utan vidare finge nedhuggas, skulle ju strandlagen inte ha så stort värde. Många gånger utgjorde strand- vegetationen även skydd. Lantmäteristyrelsen har icke heller något att erin­ ra mot förslaget att förordnande enligt strandlagen skall kunna utvidgas att omfatta även förbud mot schaktning, fyllning eller trädfällning in. in. Styrelsen ansåge dock att behov av dylika förordnanden komme att uppstå mera sällan och förutsatte, att länsstyrelserna komme att tillgripa denna möjlighet endast då uppenbart behov förelåge. Fastighetsbildningssakkunniga anse det kunna ifrågasättas, om något nämnvärt praktiskt behov av en dylik bestämmelse förelåge. Då emellertid fall torde kunna förekomma, när det ur strandskyddssynpunkt vore av värde att kunna förbjuda dylika åtgärder — det kunde t. ex. vara fråga om att bevara en vacker träddunge inom ett för friluftsliv särskilt lämpat strandområde —- kunde väl bestäm­ melsen fylla en viss uppgift. Förbud av detta slag torde emellertid enligt de sakkunnigas mening böra meddelas endast när särskilda skäl härtill före­ låge. Länsarkitekten i Stockholms län yttrar, att det understundom kunde vara påkallat att skydda visst skogsbestånd utöver det skydd som skogs- vårdsmyndigheterna kunde lämna och att det därför syntes som om tilläg­ get beträffande trädfällning vore motiverat. Fyllning och schaktning kunde helt förstöra ett strandområde och borde därför kunna förbjudas. Länsarki­ tekten har härvid betonat, att ersättningsfrågan givetvis aktualiserades i dessa fall. Skånska hovrätten anser liksom utredningen önskvärt, att läns­ styrelserna skola kunna meddela förbud mot att schaktning, fyllning eller trädfällning vidtages inom sådana områden, som avses med den föreslagna lagen. Beträffande andra därmed jämförliga åtgärder syntes behovet att kunna meddela dylikt förbud icke lika påtagligt. Sådant förbud borde där­ för kunna meddelas endast om särskilda skäl därför, exempelvis områdets beskaffenhet, förelåge. I enlighet med det nu sagda borde andra meningen av 1 § ändras på det sätt att orden »om särskilda skäl därtill föranleda» inskötes efter orden »trädfällning eller» men före ordet »annan». Hovrätten för Västra Sverige vill, att stadgandet skall utformas ännu restriktivare. Hovrätten erinrar om att man, efter vad motiven utvisade, tänkte sig att stadgandet sällan skulle komma till användning. Starka skäl syntes också tala för en restriktiv tillämpning. Lagtexten torde böra erhålla en avfatt­ ning som läte nämnda avsikt komma till uttryck. Detta skulle vinnas, där­ est i första stycket andra punkten på lämplig plats insattes orden »i den mån särskilda omständigheter därtill föranleda».

Bland de remissinstanser som avstyrkt eller ställt sig mycket tveksamma till förbudet mot schaktning etc. märkes Göta hovrätt, som anför:

I 1 § föreslås att länsstyrelsen inom förbudsområde även skall äga för­ ordna att utan dess tillstånd icke må företagas schaktning, fyllning eller trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd, som hindrar eller avse­

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

69

värt försvårar att området av allmänheten användes för bad och friluftsliv. Fastställelse av generalplan för stad medför automatiskt motsvarande för­ bud för mark som omfattas av planen. Har generalplan fastställts för om­ råde å landsbygden äger länsstyrelsen i den utsträckning som föranledes av omständigheterna stadga enahanda förbud. I generalplan kan mark reser­ veras såsom fritidsområde och i samband därmed undantagas från all be­ byggelse. Den föreslagna strandlagen syftar emellertid icke så långt som till att reservera fritidsområden för allmänheten utan dess mål är att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv genom att förebygga att hinder uppställas för utövande av allemansrätten. Med denna utgångs­ punkt får ifrågavarande förbud anses vara mera långtgående enligt den föreslagna strandlagen än enligt byggnadslagen. Det kan här vidare an­ märkas att strandutredningen beträffande bebyggelse anfört, att det icke är meningen att länsstyrelsen, då den prövar frågan huruvida bebyggelse skall få ske på viss plats inom ett strandområde, jämväl ingår på en bedömning av husens utseende eller beskaffenhet i övrigt, utan att det endast är loka­ liseringen av bebyggelsen som är föremål för reglering. Med visst fog kan göras gällande att åtminstone förbud mot trädfällning väsentligen kan ha betydelse för ett strandområdes utseende.

Enligt utredningens mening synes förbud mot trädfällning huvudsakli­ gen få betydelse såsom ett medel att hindra vandalisering utan skogligt- ekonomiskt syfte. Såvitt sådant förbud icke riktar sig mot avverkning så­ som förberedelse till bebyggelse eller anläggande av park till vilken allmän­ heten icke äger tillträde eller brytande av åker, synes sådant förbud alltså främst rikta sig mot en kalhuggning, som kan ha till följd att ett strand­ område blir mindre lockande för allmänheten. Sådana åtgärder kunna icke alltid förhindras enligt gällande skogsvårdslag. Den föreslagna strandlagen avser enligt utredningen väsentligen att bevara nu rådande förhållanden i fråga om allmänhetens tillgång till stränderna. Ej ens en meningslös kal­ huggning kan emellertid sägas försvåra allmänhetens tillträde till stranden. Hovrätten vill dock icke bestrida att det understundom kan vara önskvärt att möjlighet finnes alt meddela förbud mot trädfällning liksom mot övriga i förevarande paragraf avsedda åtgärder men har för jämförelse med reg­ lerna om stängsel i förslagets 2 § velat påpeka att sådana förbud innebära en mycket långt gående inskränkning i jordägarens dispositionsrätt.

Även länsstyrelsen i Uppsala län ifrågasätter, huruvida förbud mot schakt- ning, fyllning, trädfällning eller därmed jämförlig åtgärd kan tänkas bli av behovet påkallat. Sådana åtgärder medförde icke, såsom uppförandet av en bostadsbyggnad, att en »tomt» skapades, vilken allmänheten icke finge be­ träda. Det vore föga sannolikt, att en fastighetsägare skulle vidtaga så kost­ samma åtgärder som schaktning eller fyllning såsom förberedelse för bygg­ nadsarbete, innan han förvissat sig om att hinder icke förelåge mot bebyg­ gelse. Än mindre sannolikt vore att han skulle företaga sådana åtgärder i uppsåt att resa faktiska hinder för allemansrättens utövning. Att någon skulle fälla träd i syfte alt göra marken mindre inbjudande för allmänheten funne länsstyrelsen mindre troligt. Länsstyrelsen ville, med denna reserva­ tion, dock icke motsätta sig förbudet.'

Länsstyrelsen i Östergötlands län är ännu mera negativ till förslaget i den­ na del. Länsstyrelsen säger sig hysa den uppfattningen att jordägarens rätt att fritt disponera över sin mark icke bör inskränkas i vidare mån än som

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

70

vore oundgängligen nödvändigt för att trygga den allmänhetens rätt, vars

utövande förslaget avsåge att skydda. Med hänsyn härtill syntes det länssty­

relsen riktigast, att bestämmelserna om förbud mot schaktning in. in. finge

utgå ur förslaget, detta så mycket hellre som väl ett fritidsområde genom

sådana åtgärder från markägarens sida endast i undantagsfall torde kunna

göras otjänligt för sitt ändamål. I varje fall syntes bestämmelserna böra ut­

formas så att grus- och lertäkt samt ett rationellt bedrivande av skogsbruk

icke skola behöva i dispensväg underställas länsstyrelsens prövning. Över-

lantmätaren i lunet delar länsstyrelsens betänkligheter och anser det kunna

starkt ifrågasättas, om något verkligt behov förelåge att kunna meddela

förbud mot schaktning etc. inom förbudsområde. Man torde knappast be­

höva räkna med att sådana åtgärder verkställdes endast eller till huvudsak­

lig del för att sätta allemansrätten ur funktion. Om mera omfattande schakt-

ning etc. igångsattes, kunde man i stället räkna med att det skedde av skäl,

för vilka strandskyddsintressena borde vika. Överlantmätaren i Jönköpings

län anser lika med reservanten den föreslagna möjligheten att meddela för­

bud mot schaktning etc. innebära större våld än ändamålet kräver. Till för­

hindrande av att en person, som tänkte bygga inom förbudsområde, innan

dispensfrågan prövats satte igång arbeten av här ifrågavarande slag kunde

lämpligen byggnadsförbud enligt lagen förklaras innebära även förbud mot

åtgärder för planering av tomtplats för byggnad inom området. Länsarkitek­

ten i samma län och överlantmätaren i Stockholms län biträda utan när­

mare motivering den av reservanten uttalade meningen rörande förbudet

mot schaktning etc. Lantbruksförbundet finner det liksom reservanten helt

obehövligt och endast ledande till onödigt krångel, att ett förordnande också

skall kunna innehålla förbud mot trädfällning, schaktning och fyllning.

Trädfällning kunde vid strandområden med hänsyn till risken för storm-

skador blott ske med största försiktighet. Man kunde därför ej anta, att den

i något fall kunde komma att ske på sådant sätt, att den försvårade allmän­

hetens bad- och friluftsmöjligheter. Skogsägareförbundet anför:

Schaktning och fyllning torde väl i allmänhet ej bli aktuella i annat sam­

manhang än vid uppförande av byggnad och komma då att behandlas i sam­

band med frågan om dispens från byggnadsförbudet. Emellertid kan i visst

fall schaktningsförbudet komma att helt fristående medföra vittgående eko­

nomiska konsekvenser. Förbundet avser det fall, då fyndighet av sand eller

grus är belägen intill strand samt av sådan kvalitet och storleksordning, att

den kan göras till föremål för ekonomisk exploatering. Grus- och sandtag

med sådan belägenhet, att utskeppning sjöledes med fartyg kan äga rum,

besitta ofta mycket höga värden. Det vore orimligt, om strandlagen skulle

förhindra sådan exploatering. Såvitt förbundet har kunnat finna, har utred­

ningen över huvud taget ej observerat denna möjlighet. I varje fall synas

reglerna för beräkning av ersättning till markägaren ej inrymma det fall,

att förordnande enligt lagen omöjliggör exploatering av sand- eller grustag.

Förbundet hemställer, att det klart utsäges i lagen, att tillgodogörandet av

sådan fyndighet ej faller inom lagens förbudsbestämmelse.

Vad åter angår frågan om trädfällning, äro uttalandena i utredningens

motivering ej fullt klargörande. Sålunda säges å en plats: »Gällande skogs­

vårdslag är icke ägnad att lägga hinder i vägen för eu ur strandlagssynpunkt

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

71

olämplig trädfällning. Den hindrar icke under alla förhållanden ens sådan

avverkning, som medför varaktig skada för strandskyddsintressct.» Detta

uttalande tyder närmast på, att utredningen tänkt sig, att strandlagen skulle

hindra avverkning även av sådan art, som är fullt tillåten enligt skogs­

vårdslagen. Förmodligen avser väl utredningen då slutavverkning av gam­

mal skog, vilken skulle kunna resultera i att ett kalhygge uppstode invid

stranden. Emellertid tyder följande, av utredningen längre fram i motiven

gjorda uttalande på en hovsammare uppfattning: »Undantaget beträffande

skogsskötseln får givetvis sin särskilda betydelse i vad avser möjligheten att

hindra trädfällning. Gallring och avverkning, som verkligen erfordras för

en rationell skogsskötsel, skola vara tillåtna, ehuru förbud mot trädfällning

meddelats enligt strandlagen. Har enligt skogsvårdslagstiftningen tillstånd

lämnats till sådan åtgärd, kan naturligtvis ej ifrågasättas annat än att den

är förenlig med skogsskötselns behov.»

Denna senare formulering synes närmast giva vid handen, att strandla­

gens restriktioner gent emot avverkning ej skola vara mer omfattande än

skogsvårdslagens. Man måste emellertid då fråga sig, varför bestämmelse

rörande avverkning alls införts i strandlagen. Effekten skulle väl då endast

bli den, att en avverkning i strid mot skogsvårdslagen och då även mot

strandlagen skulle kunna medföra påföljd enligt båda lagarna. En annan

oformlighet i tillämpningen blir, om de båda lagarnas krav i fråga om

avverknings laglighet äro identiska, att länsstyrelsen kan dispensera från

strandlagens men icke från skogsvårdslagens bestämmelser. Rent sakligt

vill förbundet framhålla, att det även inom strandområden blir nödvändigt

att för föryngring slutavverka mogen skog, varvid ofta sådan huggnings-

metod måste tillgripas, att ett kalhygge uppstår. Skogsvården inom strand­

områdena bör ej få bliva lidande av att parksynpunkter till fritidsintressets

tjänst skola få dominera över de skogsekonomiska kraven. I övrigt torde den

omständigheten, att skog avverkas efter en strand, ej minska dennas an­

vändbarhet som fritidsområde. Utredningen synes ha förbisett, att Väst­

kustens och Skånes skoglösa stränder visat sig kunna väl användas för

rekreation. Under åberopande av vad sålunda anförts får förbundet hem­

ställa, att bestämmelse om förbud mot trädfällning icke skall ingå i strand­

lagen.

Även länsstyrelsen i Stockholms län anser utredningens uttalanden i be­

rörda del något oklara.

Ytterligare några remissinstanser ha, såsom redan antytts, särskilt an­

märkt på förslaget att trädfällning skulle kunna förbjudas inom

strandområden. Sålunda ifrågasätter länsstyrelsen i Värmlands län, huru­

vida icke ett förbud mot att fälla träd innebure ett väl kraftigt ingrepp i

markägarens handlingsfrihet. Ett sådant förbud torde för övrigt knappast

vara nödvändigt med hänsyn till lagens syfte. Länsstyrelsen ansåge därför,

att ordet trädfällning borde utgå ur lagtexten.

Under åberopande av ett yttrande av överlantmätaren i länet ifrågasätter

länsstyrelsen i Örebro län, om det nu gällande provisoriska bebyggelseför­

budet bär utsträckas att omfatta — förutom schaktning, fyllning och där­

med jämförliga åtgärder — även ett så normalt utnyttjande av skogsmark

som trädfällning. Det syntes länsstyrelsen tveksamt, om avverkningsförbud

med åtföljande dispensförfarande vore erforderligt med hänsyn till den

övervakning, som utövades med stöd av skogsvårdslagstiftningen.

72

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

Även statens fritidsnämnd reagerar mot trädfällningsförbudet och anför:

De estetiska synpunkterna synas mer direkt ha influerat utredningens

ställningstagande, då särskilt angivits ett önskemål om tillägg till 1 § i den

provisoriska lagen, vilket tillägg skulle avse bl. a. förbud mot trädfällning

inom vissa strandområden. Eftersom det vanligen är mest förenligt med

allmänhetens önskemål att träden fällas inom ett område, som är avsett till

badplats, måste utredningen i detta sitt ställningstagande jämväl ha beaktat

estetiska och därmed jämförliga, för friluftslivet så väsentliga synpunkter.

Nämnden har med tillfredsställelse konstaterat denna beredvillighet hos

utredningen att betrakta det betydelsefulla problemet om friluftslivet ur olika

aspekter men kan i denna del dock icke dela utredningens uppfattning om

nödvändigheten av ett tillägg avseende förbud mot schaktning, fyllning,

trädfällning eller jämförliga åtgärder.

Dessa frågor synas närmast vara att betrakta såsom detaljer, vilka emel­

lertid i betydlig utsträckning kunna skapa irritation hos markägarna. Gäl­

lande skogsvårdslag synes vara ägnad att hindra en ur strandsynpunkt

olämplig fällning av träd, och enligt nämndens uppfattning kan schaktning

och fyllning icke vara frågor av sådan betydelse i sammanhanget, att sär­

skild rätt att meddela förbud härom behöver givas länsstyrelsen i strand-

lagstiftningen. Nämnden har stundom erfarit, att markägarens irritation i

samband med påbud eller föreskrifter rörande utnyttjande av honom till­

hörig mark kan bliva av sådan styrka, alt friluftslivets naturliga utveckling

därigenom skadas, och allmänheten beredes obehag i stället för tillfälle till

vila och rekreation. Det är visserligen riktigt, att allemansrätten — ehuru

denna icke är fullt klar till hela sin omfattning — tryggar allmänhetens till­

träde till de obebyggda stränderna och att den föreslagna lagstiftningen av­

ser att ytterligare trygga denna rätt genom att vissa strandområden bibe­

hållas obebyggda. Genom befolkningens ökade krav på områden för frilufts­

liv kommer måhända ofta i första hand strandområdena att tagas i an­

språk i vidgad utsträckning. Men därmed komma jämväl områden liggande

innanför den del av stranden, som sålunda nyttjas, att få tjäna som uppe-

hållsplats för allmänheten och genomkorsas av denna i betydligt större om­

fattning än tidigare varit fallet. Redan lagens tillkomst torde hos en del

markägare skapa misstämning, och det väntade ökade nyttjandet av även

innanför strandområdet liggande mark torde vara ägnat att öka denna miss­

stämning och även att skapa irritation. Det synes vara lyckligare, om detta

föreslagna tillägg till 1 §, som sannolikt kan bliva ett ytterligare irritations­

moment, får utgå, i all synnerhet då de intressen, som härigenom skola till­

godoses kunna tillfredsställas på annat sätt och en del åtgärder knappast

alls torde bliva aktuella.

Departementschefen.

Såsom jag vid upprepade tillfällen redan anfört bör målsättningen för

en strandlagstiftning vara att så långt det befinnes nödvändigt och lämpligt

söka trygga allemansrättens utövning utmed stränderna. Eftersom upp­

förandet av byggnad är den praktiskt mest betydelsefulla av de åtgärder,

genom vilka allemansrättens utövning kan hindras, är det såsom förut

likaledes utvecklats tydligt, att lagstiftningen främst bör syfta till en kon­

troll av bebyggelsen inom strandområdena. En annan åtgärd, varigenom

jordägaren kan högst menligt inkräkta på allmänhetens möjligheter att ut­

nyttja stränderna, är uppsättande av hindrande stängsel. Till de åtgärder

73

från lagstiftarens sida, som på denna punkt erfordras, återkommer jag i det

följande. Men allemansrätten kan onekligen komma att lida men också ge­

nom andra åtgärder än uppförande av byggnad eller uppsättande av stäng­

sel, t. ex. genom anläggande av trädgårdar eller andra planteringar.

Strandutredningen har för sin del icke ansett det nödvändigt att utsträc­

ka lagstiftningens kontrollsystem till att helt allmänt gälla även dylika åt­

gärder; och i detta avseende delar jag, såsom torde ha framgått av vad jag

inledningsvis anfört, utredningens ståndpunkt. Utredningen har likväl fö­

reslagit en viss komplettering av bebyggelsekontrollen, innebärande att läns­

styrelse skall få möjlighet att meddela förbud mot schaktning, fyllning,

trädfällning och andra därmed jämförliga åtgärder. Utredningen har dock

icke tänkt sig, att denna möjlighet skulle behöva tillgripas i någon större

omfattning. Med hänsyn härtill och då åtgärder av nämnda slag skulle få

fritt vidtagas, därest de erfordrades för jordbrukets, fiskets eller skogssköt-

selns behov, har utredningen ansett att möjligheten att meddela ett dylikt

förbud icke kunde anses medföra något nämnvärt intrång för jordägaren.

Vad först trädfällningsförbudet beträffar kan det väl knappast göras

gällande, att ens en aldrig så vandaliserande kalhuggning skulle i och för

sig kunna försvåra tillträdet till ett strandområde. Däremot är det ofrån­

komligt, att områdets naturskönhet kan komma att lida allvarligt men ge­

nom en trädfällning. Såsom jag förut påpekat kommer visserligen den

planerade strandlagstiftningen jämväl att innebära ett visst värn av natur­

skyddet, nämligen i den mån naturskyddsintresset kan anses samman­

falla med friluftsintresset. Men mera fristående naturskyddsintressen torde

böra beaktas genom annan lagstiftning, främst genom den tilltänkta natur-

skyddslagen samt 86 och 122 §§ byggnadslagen. Mot det av utredningen

föreslagna trädfällningsförbudet kan vidare anföras att det synes ytterst

tveksamt, om det kan vara rimligt att man samtidigt som man inför en

möjlighet för länsstyrelse att föreskriva förbud mot trädfällning gene­

rellt medgiver att en sådan åtgärd får fritt företagas, om den erfordras

som ett led i en rationell skogsskötsel. Utredningen har visserligen tänkt

sig, att ett förbud mot trädfällning huvudsakligen skulle få betydelse som

ett medel att hindra ren vandalisering utan skogligt-ekonomiskt syfte, men

såsom under remissbehandlingen framhållits torde det i praktiken erbjuda

mycket stora svårigheter att draga en klar gräns mellan en sådan vandali-

seringsåtgärd och en av skogstekniska skäl dikterad kalhuggning. Denna

praktiska svårighet framstår såsom desto större med hänsyn till de i skogs­

vårdslagen meddelade särskilda bestämmelserna angående omläggning av

skogsmark. På grund av vad nu anförts finner jag icke tillräckliga skäl

föreligga att i den planerade strandlagstiftningen upptaga en regel, som ger

länsstyrelserna möjlighet att hindra trädfällning.

Vad härefter beträffar det tilltänkta förbudet mot schaktning, fyllning

och andra därmed jämförliga åtgärder är det visserligen riktigt, att alle­

mansrättens utövning genom dylika åtgärder, till skillnad mot vad som får

anses vara fallet med trädfällning, kan komma alt mer eller mindre be­

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

74

skäras. Å andra sidan bör skälig hänsyn tagas till jordägarens ekonomiska

intresse av att kunna bedriva grus- och lertäkt inom ett strandområde. På

grund av det nu anförda synes mig ett förbud mot schaktning och fyllning

in. m. — vilka åtgärder enligt vad utredningen påpekat ofta utgöra förbe­

redelser för byggnadsarbete -— visserligen böra uppställas men icke med en

så generell utformning som utredningen föreslagit. Regeln bör i stället be­

gränsas till att tjäna som ett direkt komplement till själva bebyggelsekon­

trollen. Behovet av ett dylikt komplement synes mig icke gärna kunna ifråga­

sättas, ty även om den dispensprövande myndigheten formellt icke behöver

fästa avseende vid att ens mera omfattande förberedelsearbeten för uppfö­

rande av byggnad redan vidtagits, säger det sig självt, att myndigheten i

praktiken kan ha svårt att vid dispensprövningen helt bortse från ett sådant

faktiskt förhållande. På grund härav vill jag förorda, att förbudet mot

schaktning m. m. får utgå ur förslaget men att detta i stället kompletteras

med en regel av innehåll, att förbud mot bebyggelse tillika skall anses om­

fatta grävning och andra förberedelsearbeten för bebyggelse.

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

Översiktlig strandplanering.

Betänkandet.

Tidigare har återgivits ett uttalande av strandutredningen av innehåll att

länsstyrelsen för att kunna tillämpa strandlagen på ett riktigt sätt måste

göra klart för sig hur den nödvändiga bebyggelsen i stort borde anordnas

och hur utvecklingen i övrigt lämpligen borde ske. I synnerhet beträffande

områden, som vore eller väntades bli särskilt eftersökta för fritidsbebyggelse,

borde positiva åtgärder vidtagas i syfte att åstadkomma sådan lokalisering av

bebyggelsen, att strandområdenas rekreationsmöjligheter bleve tillvaratagna

på bästa möjliga sätt.

I ett avsnitt av betänkandet med rubriken översiktlig strandplanering till­

lägger utredningen att en översiktlig planläggning enligt bygg­

nadslagens regler stundom torde vara ett lämpligt medel att åstadkomma

en önskvärd utveckling i fråga om strandområdena. Utredningen anför

härom:

Regionplan skall upprättas när en intressegemenskap råder mellan två

eller flera kommuner och gemensam planläggning finnes böra ske beträf­

fande grunddragen för markens användning i ett eller flera hänseenden. I

regionplan kan mark avsättas för bl. a. fritidsbebyggelse och friluftsliv. Om

åter den översiktliga planläggningen kan inskränkas till att omfatta alle­

nast den egna kommunens mark, skola i den mån så erfordras grunddra­

gen för markens användning fastslås i en generalplan.

Även om möjlighet finnes att upprätta regionplan enbart för att trygga

tillgången på mark, som lämpar sig för fritidsområden, torde dock i regel

en regionplan främst få taga sikte på andra förhållanden. En generalplan

avser i normala fall att tillgodose flertalet av de markbehov, som kunna för­

väntas uppstå på grund av tätbebyggelsens framtida utveckling eller av

annan anledning. De bedömanden, som måste ligga till grund för såväl

regionplan som generalplan, beröra en mångfald intressen. Utarbetandet

75

av sådana planer kominer därför i regel att kräva avsevärd tid och draga betydande kostnader. Då fritidsbebyggelse och även annan bostadsbebyg­ gelse på sina håll utbreder sig mycket hastigt inom strandområdena, torde det ofta bli nödvändigt att skyndsamt kunna vinna en överblick över läget och att inom hotade områden i snabbare och enklare former än dem bygg­ nadslagen erbjuder kunna åstadkomma en översiktlig planläggning av strandområdenas användning för fritidsbehov av skilda slag.

Den översiktliga strandplanering, som alltså erfordras, bör — yttrar ut­ redningen — syfta till att i stora drag angiva huru strandområdena lämpli­ gen böra disponeras för att på bästa möjliga sätt kunna tillgodose de olika behov som finnas. Utredningen fortsätter:

Planeringen bör sålunda avgränsa de områden, vilka med hänsyn till sitt läge eller sin beskaffenhet om möjligt böra hållas helt fria från bebyggelse för att bibehållas såsom ostörda frilufts- och strövområden eller för att er­ bjuda allmänheten tillgång till lämpliga badplatser. Därjämte bör den ut­ märka sådana områden, där allmänhetens rekreationsbehov bör kunna till­ godoses jämsides med en gles bostadsbebyggelse, och samtidigt angiva i vad mån individuell kontroll av byggnadernas placering kan anses erforderlig inom dessa områden. Planens innehåll i nu nämnda hänseenden får direkt betydelse dels vid avgörandet var och i vilken omfattning byggnadsförbud skola meddelas, dels vid prövningen av tillstånds- och ersättningsfrågor enligt strandlagen. Vidare bör av strandplaneringen framgå vilka strand­ områden, som böra få upplåtas för tätare bebyggelse, antingen för sommar­ vistelse eller för permanent bosättning. Hur stränderna inom sistnämnda områden skola utnvttjas för skilda ändamål kan prövas först i samband med den detaljplanering enligt byggnadslagens regler, som måste komma till stånd innan bebyggelse medgives. En planläggning i angivna avseenden kommer att vara till nytta icke blott vid tillämpningen av strandlagen utan även vid tillämpningen av byggnadslagen. Den blir nämligen vägledande då det gäller att avgöra var och när tätbebyggelse får komma till stånd, icke endast inom strandområdena utan även‘i viss mån inom närliggande om­ råden. Skall framdeles regionplan eller generalplan upprättas och innefatta säkerställande av markbehoven för friluftsliv och fritidsbebyggelse, kom­ mer den verkställda strandplaneringen att belysa rådande förhållanden och därigenom väsentligt underlätta de avgöranden, som skola träffas i region­ planen eller generalplanen.

Översiktlig planläggning beträffande strandområdenas användning bör enligt utredningens mening äga rum endast i den mån länsstyrelsen finner detta påkallat av förhållandena. Det låge i sakens natur att planläggning i första band borde ske beträffande sådana områden, där utvecklingen redan medfört ett hot mot strandintressena. En utredning kunde emellertid även i andra fall vara behövlig för alt klargöra vilken omfattning, som ifrågasatta byggnadsförbud enligt strandlagen borde erhålla. Därjämte och icke minst torde behovet av översiktlig planläggning framträda vid handläggningen av ansökningar om tillstånd att uppföra byggnad inom förbudsområde och vid prövning av framställda ersättningsanspråk.

Utredningen fortsätter: Innan arbetet med den egentliga planeringen kan börja, måste karta i tillräckligt stor skala anskaffas. Kunna lantmäterimyndigheterna tillhanda­ hålla eller sammanställa översiktskartor över fastighetsindelningen, torde

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

76

kartor av detta slag i regel vara mest användbara för ändamålet. Även den

moderna ekonomiska kartan i skala 1:10 000 torde, i den mån den utkom­

mit, kunna läggas till grund för planeringen. Oavsett vilket av dessa kart­

material, som kan stå till buds, krävs en komplettering ute på fältet i fråga

om befintlig bebyggelse. Samtidigt härmed bör på lämpligt sätt åskådlig­

göras för vilken användning olika delar av strandområdena på grund av

sin naturliga beskaffenhet lämpa sig. Den överblick som härigenom vinnes

har stort värde. Redan kännedomen om de befintliga förhållandena under­

lättar i hög grad för länsstyrelsen att taga ställning till strandlagsfrågorna.

Det kan tänkas att man på sina håll till en början nöjer sig med denna

inventering och ställer utformningen av den egentliga strandplaneringen på

framtiden.

Vid strandplanering i egentlig mening måste självfallet hänsyn tagas

icke endast till de aktuella behoven av mark för olika ändamål utan också

till de behov, som kunna förväntas uppstå i framtiden. Särskilt i fråga om

de viktigaste områdena kunna närmare undersökningar bli erforderliga

rörande bl. a. tätorternas sannolika tillväxt och kommunikationernas ut­

veckling. Såsom i annat sammanhang (s. 78) framhållits, bör dock enligt

utredningens mening det framtida behovet i regel kunna nöjaktigt bedömas

med stöd av tämligen schematiska uppskattningar och med ledning av den

utveckling som hittills ägt rum.

Sedan de förberedande arbetena verkställts, torde det i regel vara lämpligt

att diskutera resultatet av inventeringen och framför allt riktlinjerna för

planeringen. Härvid bör man söka tillgodogöra sig den ortskännedom, som

olika myndigheter kunna äga. Bl. a. torde distriktslantmätarna, som i sin

verksamhet fa omedelbar kännedom om utvecklingstendenserna, kunna

bidraga med värdefulla synpunkter och upplysningar. Vidare böra lämpliga

kommunala organ beredas tillfälle att framlägga sina önskemål och syn­

punkter i frågan. I regel torde det även vara värdefullt att redan på ett

tidigt stadium söka kontakt med vederbörande markägare.

Strandutredningen betonar, att en översiktlig planläggning beträffande

strandområdena icke skall vara bindande utan endast vägledande i frågor

som röra fastighetsbildning och bebyggelse. Den skall genomföras helt in­

formellt och icke tilläggas några som helst rättsverkningar. Allt eftersom

utvecklingen fortskrede inträdde förändringar i fråga om behovet av mark

för fritidsvistelse av skilda slag. Det borde eftersträvas att planen hölles

levande genom att undan för undan förses med de ändringar eller tillägg,

som motiverades av de nya förhållandena. Det vore angeläget att även denna

tortlöpande anpassning efter utvecklingen skedde under erforderligt sam­

råd med myndigheter och kommunala organ samt markägare.

Strandutredningen har i detta sammanhang nämnt att, enligt vad den­

samma erfarit, vissa länsstyrelser redan funnit lämpligt att vidtaga sär­

skilda åtgärder för att vinna överblick över läget i fråga om bebyggelsen

inom vissa strandområden och för att åstadkomma fastare riktlinjer för

sitt handlande. Under år 1951 hade sålunda beträffande strandområden i

Stockholms och Hallands län under länsstyrelsens ledning påbörjats ut­

redningar, vilka avsäge att tjäna till ledning vid handläggning av ärenden

rörande fastighetsbildning och bebyggelse för fritidsändamål inom de be­

rörda områdena. I båda fallen skulle arbetet bedrivas gemensamt av läns­

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

77

arkitekt och överlantmätare. Det hade förutsatts att under utredningens gång erforderligt samråd skulle äga rum med bl. a. byggnadsstyrelsen och lantmäteristyrelsen.

Yttrandena. I det tiotal remissyttranden, som beröra frågan om en översiktlig strand­ planering, understrykes allmänt önskvärdheten av att en sådan planering kommer till stånd enligt de av utredningen angivna linjerna. Sålunda an­ för lantmäteristyrelsen:

Varje åtgärd i strandreglerande syfte måste givetvis grundas på känne­ dom om sakförhållandena inom de aktuella strandområdena och avgöras med hänsyn till den önskvärda utvecklingen. Styrelsen hälsar därför med stor tillfredsställelse utredningens förslag om översiktlig strandplanering. Såväl markägare som den icke jordägande befolkningen ha intresse av att en dylik planering av markanvändningen kommer till stånd. Icke minst torde denna översiktliga planering få betydelse för att skilja glesbebyggelse- områden från områden för tätbebyggelse. Redan nu pågår för övrigt sådan planering inom flera län i länsstyrelsernas regi och med bl. a. lantmäte- riets medverkan. Lantmäteristyrelsen är beredd att så långt lantmäteriets resurser förslå medverka till att länsstyrelserna få bistånd av lantmäteri- organen i dessa viktiga uppgifter. Styrelsen har fullt klart för sig att den översiktliga strandplaneringen innebär ett betydande arbete, som kommer att kräva åtskillig tid. Det torde dock vara det enda sättet att på längre sikt åstadkomma sakligt välgrundade riktlinjer för bebyggelseutvecklingen och samtidigt befrämja enkelhet och snabbhet i handläggningen av fastig- hetsbildningsärendena i strandregionerna.

Skånska hovrätten anför i samma fråga:

Såsom utredningen framhållit, torde — för att den föreslagna lagstift­ ningen skall kunna tillämpas på ett riktigt sätt — ofta en strandplanering erfordras. En sådan planering borde enligt utredningens mening icke vara bindande utan endast vägledande, den skulle genomföras helt informellt och icke tilläggas några som helst rättsverkningar. Vad utredningen så­ lunda uttalat synes i "huvudsak riktigt. Såsom hovrätten tidigare anmärkt synes det emellertid kunna antagas, att markägare mången gång redan på ett tidigt stadium önskar klarhet rörande frågan i vad män glesbebyg- gelserätten kvantitativt inskränkes genom ett förbudsförordnande. Det vore därför av värde om en strandplan förelåge redan vid det tillfälle, då den första ansökan om bebyggelse av visst område prövades. Det torde till och med kunna ifrågasättas" om icke ett förenklat planinslitut borde införas och tjäna som medel att reglera bebyggelsen å strandområdena. Härigenom skulle otvivelaktigt prövningen av tillstånds- och ersättningsfrågor avsevärt underlättas. Sannolikt skulle i samband därmed prövningen av de först­ nämnda frågorna kunna överlämnas till byggnadsnämnden. Hovrätten är emellertid väl medveten om att ytterligare erfarenhet av strandbebyggelsens utveckling erfordras, för att en sådan ordning skall kunna praktiskt genom­ föras.

Länsarkitekten i Kopparbergs län betonar, alt endast genom eu sådan länsinventering och planering som utredningen skisserat kunde länssty­ relsen få den överblick över dessa frågor, som garanterade att syftet med strandlagen verkligen uppnåddes, överlantmätaren i Värmlands län yttrar, att i arbetet på en översiktlig strandplanering väl i första hand torde komma

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

78

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

att utnyttjas de statliga tjänstemän, som ha med bebyggelsen och fastig­

hetsbildningen att göra, d. v. s. länsarkitektsorganisationen och lantmä-

teriet. Det syntes då ligga nära till hands att av rent praktiska skäl ut­

nyttja denna sakkunskap till att göra dessa inventeringar så ingående att

möjligheter skapades att på en gång avgränsa de mindre områden, där

allemansrätten i stort sett ensam borde bli rådande för framtiden; d. v. s.

dispens från gällande förbud enligt strandlagen skulle blott i mycket säll­

synta fall kunna komma i fråga inom sådana områden och ytterligare ut­

redning å marken för dispensansökningar skulle som regel icke behöva fö­

rekomma. Fritidsnämnden understryker länsstyrelsernas uppgift i detta

sammanhang men önskar tillika betona angelägenheten av att kommunerna

aktivt på allt sätt bidraga med lämnande av uppgifter ävensom med egna

insatser till friluftslivets fromma.

Länsarkitekten i Älvsborgs län yttrar:

Den enligt betänkandet avsedda översiktliga planläggningen av strand-

och fritidsområdena synes mig vara av stor betydelse, då den förutom re­

servat och förbud också avser att studera och lämna positiva anvisningar

för fritidsbebyggelsen. Innan detaljplanläggning enligt byggnadslagen igång-

sättes för dylik bebyggelse, har den som regel annekterat stränderna och

är därför en översiktlig planläggning synnerligen påkallad. Emellertid före­

finnes vissa svårigheter för sådan planläggning, särskilt beträffande grund-

kartsmaterial. Den ekonomiska kartan i länet är gammal och därför alltför

osäker och den nya synes icke bli tillgänglig ännu på flera år. De före­

slagna översikts- och sammanställningskartorna sådana de nu utförts synas

ej heller lämpliga. De sakna bl. a. upplysningar om terrängens utseende

m. in. Efter viss komplettering kan kanske sådana detaljer rättas, men

kvarstår en annan svårighet, nämligen den knappa tillgången på plan-

fackinän. En lämplig lösning vore enligt min mening om detta arbete knötes

till länsarkitektkontoret, där ej översiktlig planläggning i någon form pågår

inom kommunerna, men är då personalförstärkning behövlig.

överlantmätaren i Kalmar lön upplyser, att han under år 1951 för att

kunna bedöma fastighetsbildning och förekommande dispensärenden inom

förbudsområdena på Öland sysslat med översiktlig planering i den ekono­

miska kartan i skala 1:10090. Planeringen, som utförts i samråd med

markägarna och de kommunala myndigheterna, hade givit goda resultat,

och överlantmätaren vore övertygad om att man med ledning av ekono­

miska kartan på relativt kort tid skulle kunna få fram översiktsplaner för

stora delar av länet. För fastighetsbildningen hade den översiktliga plan­

läggningen varit av stort värde, och överlantmätaren hade anledning tro

att densamma riktigt bedriven skulle ge planmyndigheten — länsstyrelsen

— bättre översikt än hittills beträffande behovet av detaljplaner av olika

slag. För markägarna slutligen hade den översiktliga planläggningen varit

synnerligen värdefull, när det gällt teknisk-ekonomisk riktig markexploa­

tering.

Departementschefen.

Såsom under remissbehandlingen allmänt vitsordats är det av stor prak­

tisk betydelse, att en översiktlig strandplanering kommer till stånd enligt de

79

av utredningen uppdragna riktlinjerna. I likhet med utredningen vill jag emellertid betona, att en sådan planering icke avses skola bli i något hän­ seende bindande utan endast vägledande. Om och i vad mån detta plane­ ringsarbete i en framtid bör närmare regleras och i samband därmed ett kanske förenklat men dock rättsligt bindande planinstitut införas, får bero på den blivande utvecklingen av strandbebyggelsen.

Om sambandet mellan fastighetsbildning och bebyggelsereglering

inom förbudsområden.

Betänkandet.

Strandutredningen erinrar om att syftet med nuvarande regler om a v- styckning bl. a. är att säkerställa, att vid fastighetsbildningen erfor­ derlig hänsyn tages till syftemålet med gällande reglering av bebyggelsen. Avstyckningsreglerna innehålla i detta hänseende följande.

Inom område, för vilket enligt fastställd generalplan, stadsplan eller bygg- nadsplan eller på annan grund särskilda bestämmelser gälla i fråga om markens bebyggande, må avstyckning ej verkställas så, att områdets ända­ målsenliga bebyggande försvåras eller syftet med bestämmelserna eljest motverkas. När särskilda skäl äro därtill, må dock länsstyrelsen medgiva undantag härifrån (19 kap. 13 § 2 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 § 1 mom. fastighetsbildningslagen). Om tätbebyggelse uppkommit inom visst område eller sådan bebyggelse är att vänta inom nära förestående tid eller eljest avstyckning av flera lägenheter framdeles kan förväntas men stads­ plan eller byggnadsplan ännu icke blivit fastställd för området, får avstyck­ ning icke verkställas så att områdets ändamålsenliga bebyggande försvå­ ras eller olämplig tätbebyggelse eljest kan föranledas eller lämplig plan­ läggning av området motverkas. I anslutning till sistnämnda föreskrifter äger länsstyrelsen meddela de anvisningar, som prövas erforderliga (19 kap. 13 § 3 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 § 2 mom. fastighetsbildnings­ lagen) .

Strandutredningen anför: Av förarbetena till den provisoriska strandlagen framgår, att dessa be­ stämmelser ansetts komma att möjliggöra erforderlig samordning mellan fastighetsbildning och bebyggelsereglering inom förbudsområdena. Depar­ tementschefen har sålunda (prop. 223/1950 s. 80) bland annat understrukit att det vore uppenbart att under de först nämnda stadgandena i jorddel­ ningslagen och fastighetsbildningslagen även fölle sådant byggnadsförbud, som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. Det måste enligt hans mening anses tydligt att syftet med den provisoriska lagen skulle mot­ verkas och att det följaktligen skulle stå i strid mot nyssnämnda stadgan- den, därest vid avstyckning inom dylika områden icke iakttoges att ett efter landskapets beskaffenhet och andra föreliggande förhållanden anpas­ sat bälte av lämplig bredd intill strandlinjen lämnades fritt. Departements­ chefen ansåg vidare lämpligt att länsstyrelsen — samtidigt med att den ut­ färdade byggnadsförbud med stöd av den provisoriska lagstiftningen — för att trygga en riktig tillämpning av berörda stadgande tillika utfärdade erforderliga anvisningar för avstyckningsvcrksamhcten inom förbudsområ- det. Väl vore det sant, att sådana anvisningar icke kunde meddelas i alla

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

de fall som avhandlades i 2 mom. av nämnda paragraf i jorddelningslagen, enär 3 mom. i paragrafen förutsatte att åtminstone avstyckning av flera lägenheter framdeles kunde förväntas. I regel kunde emellertid enligt de­ partementschefens mening denna förutsättning anses vara för handen och laglig möjlighet att meddela anvisningar följaktligen föreligga.

Av det föregående framgår att den provisoriska strandlagen icke inne­ håller någon direkt regel om behandlingen av avstyckningar inom strand­ områdena. Erforderligt skydd mot olämplig avstyckning erhålles på indirekt väg genom tillämpning av de i annat sammanhang tillkomna allmänna bestämmelserna i 19 kap. 13 § jorddelningslagen och 5 kap. 8 § fastighets­ bildningslagen. Under förarbetena till den provisoriska strandlagen disku­ terades frågan, huruvida den sålunda angivna anordningen vore lämplig. Vissa remissmyndigheter föreslogo att i strandlagen skulle införas en före­ skrift, som direkt toge sikte på avstyckningsverksamhetens ordnande inom strandområdena, men detta förslag avvisades av departementschefen (se prop. 233/1950, s. 68—70 och 80). Strandutredningen anser för sin del att vissa fördelar av principiell och praktisk natur skulle kunna vinnas, om man införde regler om avstycknings behandling inom strandområde direkt i strandlagen. Mot en sådan anordning talar emellertid bl. a. att den skiljer sig från vad som för närvarande är brukligt i liknande fall. Som ett exempel kan nämnas att i lagen om allmänna vägar finnas bestämmelser för att förhindra bebyggelse i närheten av allmän väg. Skydd mot olämplig av­ styckning i närheten av allmän väg avses därvid skola vinnas genom de berörda, allmänna bestämmelserna i 19 kap. jorddelningslagen och 5 kap. fastighetsbildningslagen. Då härtill kommer att hela den viktiga frågan om sambandet mellan byggnadsreglerande föreskrifter och fastighetsbildnings- lagstiftningen torde komma att upptagas till behandling av fastighetsbild- ningssakkunniga, anser sig strandutredningen böra för den nya strandlag­ stiftningens vidkommande förorda samma anordning i fråga om reglering av avstyckningsverksamheten som gällt och gäller under den provisoriska lagens giltighetstid.

Utredningen föreslår alltså att i strandlagen icke skola införas direkta föreskrifter om hur avstyckning skall behandlas för att strandintressena skola tillgodoses utan att vid avstyckning inom strandområden i stället skola tillämpas de allmänna bestämmelserna i 19 kap. jorddelningslagen och 5 kap. fastighetsbildningslagen. Enligt utredningens mening torde dessa be­ stämmelser, såsom departementschefen framhållit vid tillkomsten av den provisoriska lagen, medföra tillräckliga garantier för att syftet med strand­ lagstiftningen icke komme att motverkas genom avstyckning.

Utredningen påpekar, att fastighetsindelningen inom ett förbudsområde kan komma att ändras även genom annan förrättning än avstyckning, i första hand genom laga skifte eller ä g o u t b y t e. Efter att ha läm­ nat en redogörelse för vissa stadganden i fastighetsbildningslagstiftningen anför utredningen:

Vad angår laga skifte och ägoutbyte enligt jorddelningslagen samt ägo­ utbyte enligt fastighetsbildningslagen saknas alltså direkta stadganden där­ om, att vid skifte eller ägoutbyte hänsyn skall tagas till gällande föreskrif­ ter av byggnadsreglerande art. Det vore ur principiell synpunkt önskvärt att denna brist avhjälptes och att därvid tillsåges att i förevarande sam­ manhang byggnadsförbud enligt strandlagen komme att jämställas med

81

övriga byggnadsreglerande bestämmelser. Emellertid synas i praxis icke ha uppkommit några kännbara olägenheter på grund av ifrågavarande brist. Skulle direkta försök göras att utnyttja nämnda ofullkomlighet för att kringgå strandlagstiftningen torde vissa möjligheter finnas att på olika sätt motverka sådana försök i rättstillämpningen. Vidare må erinras att fastig- hetsbildningssakkunniga äro sysselsatta med att utarbeta förslag till nya regler om fastighetsbildningen. Vid detta arbete kommer även sambandet med strandlagstiftningen att bli fullt beaktat. Med hänsyn till dessa förhål­ landen anser sig utredningen böra avstå från att i anslutning till de föreslag­ na lagbestämmelserna om byggnadsförbud föreslå särskilda regler för att säkerställa att strandlagstiftningens syften beaktas vid ägoutbyte eller laga skifte inom förbudsområde.

Yttrandena. Vad utredningen i nu berörda avseende anfört har kommenterats av en­ dast knappa tiotalet remissinstanser. Dessa ansluta sig så gott som undan­ tagslöst till utredningens ståndpunkt, att några särskilda regler om fastig­ hetsbildningen inom förbudsområden icke erfordras. Sålunda anför lantmä-

teristyr elsen:

I yttrande över förslaget till provisorisk strandlag uttalade lantmäteristy- relsen sin tvekan, huruvida bestämmelserna i 19 kap. 13 § jorddelningslagen och 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen, vilka tillkommit närmast med tanke på befintlig eller väntad tätbebyggelse, lämpligen kunde användas även i samband med ren glesbebyggelse inom strandområden. Styrelsen föreslog därför, att erforderliga bestämmelser om hänsynstagande till strandintres­ sena vid fastighetsbildning skulle intagas direkt i strandlagen. Detta förslag avvisades dock, och genom ett uttalande i propositionen om den provisoriska strandlagen (nr 223/1950, s. 80) klargjorde departementschefen, att de före- nämnda lagbestämmelserna vore tillämpliga, då byggnadsförbud meddelats med stöd av nyssnämnda lag.

Lantmäteristyrelsen anser fortfarande att åtskilliga fördelar skulle vara att vinna, om regler infördes direkt i strandlagen eller i fastighetsbildnings- lagstiftningen om de materiella krav, som skola iakttagas vid ändringar i fastighetsindelningen inom strandområden. Detta spörsmål är emellertid en detalj i ett större sammanhang, nämligen sambandet över huvud taget mel­ lan fastighetsbildningsåtgärder och bebyggelsereglerande föreskrifter. Detta frågekomplex kommer att upptagas till behandling av fastighetsbildnings- sakkunniga vid deras översyn av fastighetsbildningslagstiftningen. Med hän­ syn härtill och då en partiell reform i jorddelningslagen och fastighetsbild­ ningslagen enbart med hänsyn till strandlagstiftningen icke är lämplig eller ens möjlig, lämnar lantmäteristyrelsen utredningens förslag på denna punkt utan erinran.

Även fastighetsbildningssakkunniga dela strandutredningens uppfattning, att erforderligt skydd mot olämplig avstyckning inom förbudsområdena er- hålles på indirekt väg genom tillämpning av vissa angivna bestämmelser i jorddelningslagen och fastighetsbildningslagen samt att något praktiskt be­ hov av liknande garantier i fråga om laga skifte och ägoutbyte ej föreligger. Givetvis kommer emellertid -- yttra de sakkunniga — förhållandet mellan fastighetsbildning och bebyggelsereglering att uppmärksammas i en ny fas- tighetsbildningslagstiftning. överlantmätaren i Norrbottens lån iir av sam-

<> lliliang till riksdagens protokoll V.lii2. t samt. X r 1S7.

Kanyl. Maj.ts proposition nr 187.

82

ma mening i sakfrågan. Han anför, att prövningen av avstyckningsärenden

berörande förbudsbelagda strandområden visserligen ibland torde medföra

vanskliga avvägningsproblein, men att man på sätt utredningen framhållit

kunde förutsätta att i dylika fall erforderligt samråd mellan berörda myn­

digheter komme till stånd — liksom skedde i liknande fall i samspelet mel­

lan fastighetsbildning och byggnadsväsendet. Av landets överlantmätare har

endast övcrlantmåtaren i Östergötlands lån en avvikande uppfattning. För

att sambandet mellan fastighetsbildningen och ett strandlagsförbud skulle

klart framstå, hade det enligt hans mening varit önskvärt, om en sådan be­

stämmelse, som tidigare föreslagits av lantmäteristyrelsen, intagits i strand­

lagen. Bland länsarkitekterna anser en, nämligen länsarkitekten i Stock­

holms län, att strandlagen bör kompletteras med tillägg till jorddelnings­

lagen reglerande fastighetsbildningen inom strandområden. Han anför här­

om:

Genom medgivandet av fastighetsbildning, glesbebyggelse på vissa platser

skulle man kanske ha större utsikter att hålla vissa stränder av en fastighet

fria. Förfaringssättet är i någon mån detsamma som vid allmän planlägg­

ning. Får man exploatera en fastighet för tätbebyggelse föreligger skyldig­

het att släppa till vägar och öppna platser eller allmänna platser. Denna pa­

rallell synes icke orimlig och skulle ge ett stöd åt bedömandet av de dispen­

ser strandutredningen bygger på i hög grad.

Målet skulle enklare nås om länsstyrelsen skulle kunna krava en schema­

tisk styckningsplan så fort det rörde sig om fastighetsbildning och bebyg­

gelse efter stränderna. En sådan plan skulle icke behövas i varje fall, utan

endast i sådana fall där fastighetsbildningen tagit en sådan omfattning att

tillgången till stränderna blivit ett problem. Aktualiserandet av kravet pa en

dylik planläggning skulle ske vid den kontakt distriktslantmätaren enligt

av länsstyrelsen utfärdade anvisningar skall söka med länsarkitekten, var­

efter länsstyrelsen efter framställning från länsarkitekten skulle avgöra om

plan erfordrades eller ej.

Departementschefen.

På de skäl jag anförde vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen

och vilka nu godtagits av såväl strandutredningen som av praktiskt taget

alla remissinstanser med erfarenhet av fastighetsbildning anser jag det icke

vara påkallat att i den planerade lagstiftningen upptaga några särskilda

regler om förutsättningarna för avstyckning och annan fastighetsbildning

inom förbudsområden.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Yilkeu myndighet bör handha iörbudsläggning och dispensprövning?

Betänkandet.

Såsom förut nämnts har strandutredningen bibehållit det system beträf­

fande regleringens genomförande, som upptagits i den provisoriska strand­

lagen. Enligt förslaget skall det alltså ankomma på länsstyrelserna både att

meddela de grundläggande förordnandena om förbudsområdenas sträckning

och att pröva dispensansökningar. Utredningen har i detta hänseende åbe­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

83

ropat, att länsstyrelserna även enligt den allmänna byggnadslagstiftningen hade att handlägga ärenden om bebyggelsereglering och därmed samman­ hängande spörsmål samt att länsstyrelserna under handhavandet av den provisoriska lagen hade förvärvat erfarenhet beträffande vilka strandom­ råden som vore i behov av skydd.

I detta sammanhang må nämnas att utredningen rätt ingående diskuterat frågan om behandlingen av avstyckningsärenden inom förbudsområden. I denna del anföres i betänkandet:

Begäres avstyckning för bostadsändamål av obebyggd mark inom ett förbudsområde och företes vid förrättningen länsstyrelsens tillstånd att på viss plats inom styckningsfastigheten uppföra byggnad eller begäres av­ styckning av ett område kring en redan befintlig bostadsbyggnad, har för­ rättningsmannen att tillse, att styckningslotten avgränsas på ett sätt som är förenligt med de syften det meddelade byggnadsförbudet avser att till­ godose. Skulle sökanden framställa och vidhålla en begäran om en avgräns- ning, som förrättningsinannen prövar vara oförenlig med dessa syften, åligger det förrättningsinannen att vägra avstyckningen. Det kan förutsättas att i tveksamma eller ömtåliga fall förrättningsmannen kommer att upp­ taga kontakt i ärendet med länsstyrelsen eller länsarkitekten.

Det torde emellertid icke bli ovanligt att avstyckning begäres av mark inom förbudsområde utan att sakägaren dessförinnan utverkat länsstyrel­ sens tillstånd att där uppföra byggnad. Härvid komma vissa bestämmelser om avstyckning i 19 kap. 13 § 4 mom. jorddelningslagen och 5 kap. 8 § 3 mom. fastighetsbildningslagen att bli tillämpliga. De åsyftade bestäm­ melserna innebära följande.

Erfordras enligt avstyckningsreglerna länsstyrelsens medgivande till av­ styckning, kan förrättningsmannen utan hinder av att sådant medgivande ej erhållits meddela tillstånd till avstyckning under villkor att medgivande lämnas samt slutföra förrättningen. Om sakägare yrkar det eller förrätt­ ningsmannen finner olämpligt att fortsätta förrättningen, skall han förklara denna vilande och insända handlingarna i ärendet till överlantmätaren (vid avstyckning enligt jorddelningslagen) eller magistraten (vid avstvckning en­ ligt fastighetsbildningslagen), som har att med eget yttrande anmäla det hos länsstyrelsen.

Begäres i fall som nyss berörts avstyckning för bostadsändamål av obe- hyggd mark inom ett förbudsområde och finner förrättningsmannen om­ ständigheterna vara sådana, alt länsstyrelsens tillstånd alt uppföra bostads­ byggnad på viss plats synes vara att påräkna, bör han — om sakägaren icke yrkar att förrättningen skall förklaras vilande — slutföra den begärda avstyckningen. Därvid skall angivas, att avstvckningen skett under villkor att länsstyrelsen lämnar tillstånd till densamma. Förrättningsmannen bör tillse, att avstyckningsakten kommer att innehålla de upplysningar och den utredning, som erfordras för att länsstyrelsen skall kunna pröva ären­ det, och därjämte ombesörja, att ansökan att få uppföra byggnaden kom­ mer att medfölja förrättningsakten till länsstyrelsen. Finner förättnings- mannen däremot det vara tveksamt huru byggnaden bör placeras eller ovisst huruvida över huvud taget tillstånd till byggandet kommer att meddelas, eller begär sakägaren alt länsstyrelsens tillstånd först skall inhämtas, bör förrättningen förklaras vilande. Innan förrättningen avbrytes bör förrätt­ ningsmannen ombesörja att ansökan om tillstånd alt uppföra den ifråga­ satta byggnaden upprättas och om sakägaren så önskar, bör förrättnings­ mannen också verkställa den utredning, som sökanden har att svara för i

84

byggnadsärendet. Bestämmelser om vad som härutinnan erfordras med­

delas i tillämpningsföreskrifterna till strandlagen. Såväl ansökningen som

utredningen böra därpå åtfölja förrättningsakten till länsstyrelsen.

Hittills har behandlats enbart avstyckning för bostadsändamål. Avstyck­

ning kan emellertid ske även i annat syfte. Enligt utredningens förslag skall

ett utfärdat byggnadsförbud enligt strandlagen icke utgöra hinder mot upp­

förande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, därest byggnaden eller

åtgärden erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den

allmänna samfärdseln. Härav följer att även avstyckning för sådant ända­

mål kan verkställas inom strandområde utan hinder av rådande strandlags-

förbud.

Begäres åter inom förbudsområde avstyckning av mark, som varken

avses för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln och den allmänna sam­

färdseln eller för bostadsändamål, bör vad som förut anförts om avstyck­

ning för bostadsändamål vara tillämpligt så snart styckningslotten måste

bebyggas eller annan åtgärd, till vilken kräves länsstyrelsens tillstånd, mås­

te vidtagas för att styckningslotten skall kunna tjäna det med avstyck-

nirigen avsedda ändamålet.

I ett avsnitt av betänkandet, som handlar om organisations- och anslags­

frågor har utredningen anfört:

Det är givetvis vanskligt att söka i förväg bedöma omfattningen av det

ökade arbete som den nya strandregleringen kommer att bereda länsstyrel­

serna. Någon bestämd uppfattning om arbetets storlek har utredningen ej

kunnat bilda sig. Särskilt inom vissa län blir arbetet dock ej obetydligt. Det

är därför möjligt alt arbetet med att handha strandregleringen icke alltid

kan skötas av länsstyrelserna utan åsidosättande av andra arbetsuppgifter

såvida ej en viss personalförstärkning erhålles. Även för länsarkitektkonto­

ren och lantmäteriorganen kommer den nya strandlagen att medföra ej

ringa arbete. Det är dock härvid att märka att dessa myndigheter redan

förut åsamkats mycket arbete vid försöken att åstadkomma en lämplig

fastighetsbildning och bebyggelse inom strandområdena. Merarbetet genom

den nya strandlagstiftningen synes bl. a. därför ej kunna väntas bli så stort.

Yttrandena.

Ingen enda remissinstans har ifrågasatt annat än att det bör ankomma på

länsstyrelserna att meddela själva förordnandena om förbudsområdenas om­

fattning. Däremot ha delade meningar yppat sig i fråga om vilken myndig­

het som bör pröva eventuella dispensärenden. Särskild uppmärksamhet har

därvid ägnats spörsmålet vilken myndighet som skulle ha att medge bebyg­

gelse å nybildade fastigheter, belägna inom förbudsområden.

Vad först beträffar dispensprövningen över huvud taget

har överlantmätaren i Göteborgs och Bohus län ansett, att vissa förenklingar

borde kunna uppnås genom att i viss utsträckning överlämna prövningen

av vissa dispensärenden åt lokala myndigheter. Han anför härom:

I första hand torde man böra överväga att åt lokala myndigheter överlåta

prövningen av sådana fall, som äro enkla och där dispens uppenbarligen

icke kan vägras. Dessa myndigheter skulle alltså äga medgiva dispens i

uppenbara fall men ej att avslå en ansökan. Föreligger tvekan om en dis­

pens, bör ärendet givetvis överlämnas åt länsstyrelsen för behandling. Men

även en utgallring av de enkla och klara fallen skulle säkerligen medföra en

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

85

icke obetydlig lättnad både för allmänheten och de berörda länsmyndigheter­ na. För en lokal behandling talar dessutom ärendenas starka beroende av förhållandena på platsen. Länsstyrelsen torde därför i allmänhet få lita till utredningar och yttranden av lokala myndigheter. Man torde kunna räkna med att ökade befogenheter skola medföra ökat ansvar och befordra intres­ set för den positiva innebörden av kontrollen.

De myndigheter, som närmast skulle kunna komma i fråga äro byggnads­ nämnderna och distriktslantmätarna. Byggnadsnämnderna å landsbygden torde emellertid för närvarande i allmänhet icke ha tillgång till sakkunskap, som erfordras för bedömningen av dessa ärenden. Överlantmätaren är där­ för icke beredd att under nuvarande omständigheter förorda att sådana av­ göranden läggas hos byggnadsnämnderna. Kunde däremot i dessa liksom i en del andra av byggnadsnämndernas ärenden ett bättre organisatoriskt samband erhållas mellan nämndens verksamhet och distriktslantmätarens, synas goda förutsättningar förefinnas för den föreslagna decentraliseringen av vissa strandlagsärenden. Det torde därför skapas en möjlighet till decen­ tralisering förslagsvis i den formen att lagen medgiver byggnadsnämnden en begränsad beslutanderätt om nämnden till sakkunnig rådgivare har veder­ börande distriktslantmätare och denne tillstyrkt dispensen. Med stöd av 12 § i lagförslaget kunde Kungl. Maj :t närmare reglera förfaringssättet. En sådan anordning vill överlantmätaren för sin del förorda.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ansluter sig i huvudsak till detta förslag och yttrar:

Enligt länsstyrelsens mening böra byggnadsnämnderna utnyttjas icke en­ dast så, att de regelmässigt skola höras i dispensärendena — uttrycklig fö­ reskrift härom bör intagas i tillämpningskungörelsen — utan även därige­ nom, att de under vissa förutsättningar anförtros behörighet att bevilja dis­ pens från enligt förevarande lagstiftning meddelat byggnadsförbad. Sådan behörighet bör ges endast åt byggnadsnämnd med tillgång till i 105 § bygg­ nadsstadgan omförmäld byggnadskonsulent och i fall då denne samt dis- triktslantmätaren i orten tillstyrkt dispens. Dispensansökningarna böra re­ gelmässigt ställas till byggnadsnämnden i orten, som därefter i fall av befo­ genhet meddelar dispens och i annat fall vidarebefordrar ansökningshand­ lingarna med eget yttrande till länsstyrelsen. Det synes med fog kunna för­ utses, att byggnadsnämnderna komma att meddela dispens endast i klara fall och att ärendena i tveksamma fall regelmässigt komma att överlämnas till länsstyrelserna för avgörande.

Sveriges lantmätareförening anför:

Lantmätarna arbeta ständigt med problem om markanvändning och ing­ en myndighet torde bättre ha reda på utvecklingstendenserna i fråga om strandbebyggelse inom sina respektive distrikt än distriktslantmätarna.

Strandlagens detaljplanering i form av dispensgivning från byggnadsför- bud avser endast glesbebyggelse. Visserligen finns det få begrepp i vår lag­ stiftning, som äro så svävande som begreppen tät- och glesbcbyggclse men den omständigheten alt enligt byggnadslagen fastställd detaljplan bryter strandlagsförbud begränsar strandlagens verkningsområde högst betydligt. Det ligger därför nära till hands att låta dispensgivningen skötas av lant- mäteriorganen, som eljest liar avgörande inverkan på lokalisering av lands­ bygdens glesbebyggelse.

Eu dispensansökan förutsättes skola åtföljas av karta, som utvisar plat­ sen för den ifrågasatta byggnaden. Om byggnadens uppförande är förbun­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

86

den med fastighetsbildning, vilket torde vara regel, upprättas kartan av

lantmätare (eller mätningsman). Lantmätaren kan då, antingen på grund

av eget bedömande och med stöd av eventuellt verkställd översiktlig strand­

planering eller i tveksamma fall efter samråd med byggnadsnämnd och ve­

derbörande länsorgan, reellt fatta det avgörande beslutet i dispensfrågan.

Det förefaller då vara en onödig omgång att föra ärendet vidare till länssty-

relsen.

Utan att medföra någon större trygghet för ärendenas riktiga behandling

medför det för stor omgång att låta länsstyrelsen fälla avgöranden i sådana

detaljfrågor. I fråga om de stora linjerna, alltså utväljande av förbudsområ-

dena och den översiktliga strandplaneringen, är det däremot av stor bety­

delse att länsstyrelsen aktivt medverkar och med stöd av införskaffat utred­

ningsmaterial såväl som i samband med erforderliga besiktningar fattar sitt

avgörande.

Då beslut om avslag på dispensansökan kan medföra rätt för markagaren

att erhålla ersättning bör sådant beslut lämpligen fattas av länsstyrelsen,

ehuru man får förutsätta att lantmätares utredning ofta utgör det reella

underlaget.

Överlantmåtaren och länsarkitekten i Gävleborgs län anse under fram­

hållande av att dispensärenden torde bli vanliga på en del orter — att det

för att prövningen av dylika ärenden skulle kunna ske smidigt och utan

onödig tidspillan borde föreligga möjlighet för länsstyrelsen att delegera

beslutanderätten i ärendena på exempelvis distriktsarkitekten och distrikts-

lantmätaren, vilka skulle ha att efter samråd avge beslut. Länsarkitekten i

Uppsala län är också inne på tanken att länsstyrelserna borde kunna de­

legera sin rätt att medge dispens åt annan myndighet. Med hänsyn till en

strandlagstiftnings regionplanemässiga karaktär och då en stor del av

strandbebyggelsen skedde på arrenderad mark och alltså utan kontakt med

lantmäterimyndigheten anser emellertid länsarkitekten, att det icke vore

lämpligt att delegera en sådan rätt till vederbörande distriktslantmätare. Där­

emot syntes, för att åstadkomma enklaste möjliga handläggning, möjlighet

böra öppnas för länsstyrelsen att delegera rätt att medgiva dispens till cen­

tralt länsorgan, lämpligen länsarkitekten, såsom det enligt byggnadslagstift­

ningen närmast ansvariga expertorganet inom länet i vad avsåge regionpla­

nering. Ett delegerande av rätten att avslå ansökan torde med hänsyn till

eventuella ersättningskrav ej böra ifrågakomma. överlantmätaren i Kalmar

län är av samma uppfattning.

Såsom redan antytts ha åtskilliga remissinstanser diskuterat den särskil­

da frågan om dispens i samband med fastighetsbildning.

En ingående diskussion av detta spörsmål återfinnes i yttrandet av över-

lantmätaren i Göteborgs och Bohus län. Denne anför:

För sådana ärenden där fråga om dispens uppkommer i samband med

fastighetsbildning —- och dessa fall torde vara de vanligaste — erbjuder

sig enligt överlantmätarens mening möjligheter till vissa förenklingar med

mera generell verkan. Vid avstyckning för bostadsändamål inom skvdds-

bältet skall prövas huruvida syftet med förbudet motverkas. Detta förut­

sätter bland annat att man klargör var bebyggelsen skall förläggas inom det

avstyckade området. Härvid kan samråd ske på platsen med representant

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

87

för byggnadsnämnden. Ur olika synpunkter torde det vara fördelaktigt att denna tänkta byggnadsplats utmärkes å avstyckningskartan. Föreskrift här­ om torde böra utfärdas i administrativ ordning med stöd av jorddelnings- lagstiftningen. Om förrättningsmannen är tveksam om den ifrågasatta fas­ tighetsbildningen bör tillåtas, har han möjlighet att samråda med olika myndigheter eller att formellt underställa ärendet länsstyrelsen. Om pröv­ ningen vid förrättningen leder till tillstånd till avstyckning, följer sedan fastställelseprövning. Även därvid kommer syftet med strandlagsförbudet att beaktas och — om så bedömes erforderligt — samråd ske med länssty­ relse och länsarkitekt. När avstyckning fastställes, har sålunda skett en ingående prövning av den föreslagna byggnadsplatsens lämplighet även ur strandlagens synpunkter. Såväl lokala som länsmyndigheter ha därvid fun­ nit den föreslagna åtgärden lämplig. Det synes då vara en onödig omgång att när fråga uppkommer om bebyggelse inom den del av området, som vid avstyckningen befunnits vara lämplig byggnadsplats, kräva en ny prövning av lokaliseringsfrågan. Strandutredningens förslag synes emellertid innebära en sådan dubbel prövning i de nu berörda fallen. Otvivelaktigt har man här — utan att behöva uppgiva något i fråga om saklig prövning och garan­ tier för de allmänna intressena — möjlighet att vinna icke obetydliga för­ delar för allmänheten och en lättnad i myndigheternas, särskilt länsstyrel­ sernas, arbetsbörda. Formellt synes en sådan förenkling kunna genom­ föras med ett stadgande i strandlagen av innebörd att strandlagsförbudet icke skall utgöra hinder för bebyggelse i dylikt fall, exempelvis genom ett tillägg till 1 § i strandutredningens lagförslag av följande huvudsakliga innehåll: »Har efter förbuds utfärdande fastställelse meddelats å avstyck­ ning för bostadsändamål inom område, som beröres av förbudet, skall för­ budet icke utgöra hinder för uppförande av byggnad inom sådan del av det avstyckade området, som vid avstyckningen angivits såsom lämplig byggnadsplats.»

Genom en dylik föreskrift skulle fastighetsbildningsmyndigheternas pröv­ ning av lokaliseringsfrågan accepteras även formellt. Med det förtroende­ fulla samarbete mellan myndigheterna som på detta område utvecklat sig, synas några betänkligheter mot en sådan rationalisering icke behöva yppa sig. Man torde kunna utgå från att den fastställande myndigheten icke kommer att underlåta att taga kontakt med länsstyrelsen i alla tveksamma fall. Sakligt sett är i dessa ärenden ej fråga om bebyggelsereglering i bygg­ nadslagens mening utan endast om en lokalisering av glesbebyggelse med hänsyn till friluftslivets intressen. Såsom ovan framhållits äro de lokala förhållandena avgörande för ärendenas bedömning och fastighetsbildnings- proceduren säkrar regelmässigt eu grundlig undersökning på platsen av speciellt härför utbildade fackmän. Av den föreslagna tillämpningskungö- relsen (3 §) framgår även att strandutredningen räknat med att länsstyrel­ sen vid dispensprövningen skall anlita just dessa fackmän. Den ovan före­ slagna förenklingen synes även av denna anledning naturlig.

Så snart fråga är om tätbebyggelse, komma bestämmelserna om reglering av dylik bebyggelse och fastighetsbildning i tillämpning med åtföljande krav på detaljplanläggning, som då får lösa avvägningen mellan frilagd strand och bebyggelse. Finnas utomplansbestämmelser, inträder även vid glesbe­ byggelse byggnadsnämndernas kontroll av byggnadernas utförande. Då bygg­ nadsnämnd enligt gällande lagföreskrifter skall underrättas om avstyck­ ning, finnes här ytterligare eu garanti för samverkan med de byggnadsreg- Icrande organen på ett tidigt stadium.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

88

Lantmäteristyrelsen, som säger sig ha haft tillfälle att taga del av detta

yttrande, anser det av överlantmätaren framförda förslaget förtjäna det

största beaktande. Vad däri anförts rörande distriktslantmätares behand­

ling av avstyckningsärende gällde även kommunalanställd mätningsman i

stad eller samhälle. Även om tvekan skulle råda om lämpligheten av att

införa ett dylikt generellt stadgande i lagen, borde det enligt lantmäteri-

styrelsens uppfattning i den kommande propositionen om den nya strand­

lagen påpekas, att länsstyrelserna vid utfärdande av strandförbud vore oför­

hindrade att meddela ett undantag från förbudet av nyss angivet innehåll.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner likaledes överlantmätarens

förslag beaktansvärt och anser detsamma lämpligt att genomföra. Den före­

slagna anordningen skulle medföra en lättnad i länsstyrelsens arbetsbörda

och fördelar för allmänheten. Det samråd i fastighetsbildningsärenden, som

regelmässigt tillämpades mellan länsstyrelsen och lantmäteriets distrikts-

organisation, måste anses utgöra tillräcklig garanti för att härigenom upp­

kommande bostadsbebyggelse inom förbudsområdena i tveksamma fall

skedde med länsstyrelsens vetskap och gillande.

Lantmätareföreningen kritiserar betänkandets innehåll i förevarande del

och anför:

Strandutredningen anvisar i fråga om fastighetsbildningen inom för-

budsområden att reglerna i 19 kap. 13 § jorddelningslagen skola använ­

das på så sätt, att varje avstyckning för bostadsändamål och motsvarande

skall medgivas av länsstyrelsen för att kunna fastställas såvida ej bygg-

nadsdispens redan meddelats. Vi äro då i realiteten tillbaka i den situa­

tion, som rådde för något mer än ett år sedan, då länsstyrelsen var fast-

ställelsemyndighet för vissa avstyckningar. Efter en utredning, som visade

att den omgång med ärendenas behandling, som länsstyrelsens fastställelse

innebar, på intet sätt motsvarades av någon reell vinst, avskaffades detta

system. Statsmakterna slogo därmed fast att de litade på lantmätarens om­

döme i de enskilda fallen och att i hans förrättningsmansansvar även låg

skyldigheten att i erforderlig utsträckning söka samråd med andra myndig­

heter, såväl kommunala som statliga, överförandet av fastställelsepröv-

ningen till lantmäteriets egna organ har i andra sammanhang uppsatts

som ett gott exempel på utformning av en lagstiftning så att allmän­

heten icke i onödan blir utsatt för s. k. krångel och att centrala myn­

digheter ej belastas med ärenden, som på ett fullt betryggande sätt kunna

avgöras av lokalmyndighet.

En undersökning sedan de föreslagna strandlagsreglerna varit i tillämp­

ning några år skulle förvisso komma att visa att länsstyrelserna knappast i

något fall skulle ha haft anledning att gå ifrån lantmäteriorganens omdöme

i dessa dispensfrågor lika litet som då det gällde fastighetsbildning inom

utomplansområden och områden med detaljplan.

I flera andra sammanhang kan annan myndighets beslut behöva avvaktas

för att en avstyckning skall kunna slutföras eller fastställas. Det kan gälla

länsstyrelses beslut om tillstånd för bolag m. fl. att förvärva fast egendom

eller lantbruksnämnds beslut om tillstånd till jordförvärv eller länsbostads­

nämnds beslut om lån. Att sådana beslut i vissa fall kan behöva avvaktas

betyder dock ej att dessa myndigheter på något sätt fatta beslut i själva

avstyckningsärendet. Ur denna synpunkt innebär sammankopplingen hos

länsstyrelse av dispensärende och avstyckningsärende inom strandförbuds-

områden ett markant avsteg från eljest gällande regler.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

89

Det är knappast ändamålsenligt att en ny strandlags dispensregel omedel­ bart måste överföras till behandling av den statliga kommitté, som har att utreda och eliminera byggkrånglet.

Med stöd av det ovan sagda får Sveriges lantmätareförening hemställa att reglerna om dispens från byggnadsförbud enligt strandlagen så utfor­ mas att dispens från förbudet, som aktualiseras i samband med fastighets­ bildning, kan meddelas av förrättningsmannen.

Om föreningen icke finner förståelse för denna sin hemställan får för­ eningen starkt understryka det principiellt olämpliga i att bestämmelserna i 19 kap. 13 § 2 och 4 mom. jorddelningslagen tolkas så att behandlingen av dispensfrågan och avstyckningsärendet obligatoriskt sammankopplas hos länsstvrelsen. Den möjligheten kan stå öppen för särskilda fall men bör icke gälla som regel. Föreningen kan alltså icke i detta avseende acceptera strandutredningens framställning på s. 82—86 i betänkandet.

Överlantmätaren i Uppsala län yttrar, att det av strandutredningen skis­ serade tillvägagångssättet med tillämpning av 19 kap. 13 § 4 mom. jorddel­ ningslagen måhända gåve en formellt sett större trygghet för att länsstyrel­ sens avsikt med ett strandlagsförbud icke komme att förfuskas, men anser att förfarandet i de klara fallen vore omständligt och tidsödande, överlant­ mätaren tillägger:

Den goda kontakt, som länets lantmätare ha med byggnadsnämnderna och närmast berörda länsorgan och den över huvud taget restriktiva avstyck- ningspolitik, som sedan flera år förts beträffande strandområdena, bör vara en garanti för att förrättningsmannen skall riktigt handhava dispensrätten. Jag utgår ifrån att lantmäteriorganen endast skulle kunna bevilja dispens i fall, som av dem bedömas vara klara, medan tveksamma fall skulle av förrättningsmannen med utredning vidarebefordras till länsstyrelsen.

En sådan anordning är icke konstigare, än då lantmätaren nu bedömer möjligheten att anknyta utfart till allmän väg, möjlighet att anordna avlopp, lämplighet som hyggnadsplats etc., vilket allt sker på eget ansvar, vari ingår skyldighet, att då så bedömes erforderligt, söka samråd med andra berörda myndigheter.

Skall man komma till rätta med byggkrånglet måste man i görligaste mån undvika onödig pappersexercis. Allmänheten har svårt att förstå att, sedan lantmätaren efter moget övervägande och efter eventuellt samråd med bygg­ nadsnämnd, länsarkitekt eller överlantmätare vid besök på platsen kommit till att viss mark inom förbudsområde kan bebyggas utan att avsikten med förbudet äventyras, det skall vara nödvändigt att själva avgörandet fattas av länsstyrelsen. Genom att avstyckningen undergår fastställelseprövning torde ytterligare säkerhet vinnas för en enhetlig och riktig bedömning. Karta till sådan avstyckning skulle utmärka tillåten byggnadsplats och i handling­ arna skulle finnas uppgift om den tilltänkta byggnadens storlek och tilläm- nade användningssätt.

Länsstyrelsen i Uppsala län avstyrker emellertid det av överlantmätaren framställda förslaget, att dispens från byggnadsförbud skulle få meddelas av lantmäterimyndigheterna, då avstyckning sökts för bostadsbebyggelse.

Även överlantmätaren i Hallands lön biträder det av utredningen föreslagna förfaringssättet vid avstyckningar inom förbudsområden. I de fall förrätt­ ningsmannen skulle finna att avsedd bebyggelse med säkerhet ej torde kom­ ma att av länsstyrelsen meddelas, syntes det dock olämpligt att avslyeknings-

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

90

Kungl. Maj.ts proposition nr 1S7.

förrättning påbörjades, utan sökanden borde i dylika fall, därest han likväl

önskade få frågan prövad, hänvisas att ansökningsvägen få densamma av­

gjord av länsstyrelsen. Jämväl överlantmätaren i Kopparbergs län är i prin­

cip ense med strandutredningen, såsom framgår av följande uttalande:

I betänkandet har (s. 85 sista stycket) skisserats ett avstyckningsfall där

enligt utredningens mening förrättningsmannen skulle kunna verkställa av­

styckning med angivande av att förrättningen skett under villkor att läns­

styrelsen koiume att lämna tillstånd till densamma. Det förtjänar framhållas

att formell grund för ett dylikt förfarande med meddelande av villkorat till-

ståndsutlåtande endast föreligger därest förrättningsmannen prövat att av­

styckningen skulle komma att motverka syftemålet med byggnadsförbudet.

Fallet torde icke vara praktiskt. Ger prövningen nyssnämnt resultat kommer

förrättningsmannen uppenbarligen antingen att omedelbart vägra tillstånd

eller att uppskjuta utlåtandet i tillståndsfrågan intill dess vederbörande sak­

ägare hos länsstyrelsen sökt dispens från förbudet och dispensansökningen

slutbehandlats.

Överlantmätaren i Jämtlands län upplyser, att efter samråd med länssty­

relsen länets lantmätare i anvisningar den 12 juli 1951 rekommenderats i

stort sett samma förfaringsätt beträffande avstyckningar inom förbudsom-

råden jämlikt den provisoriska strandlagen som nu rekommenderats av

strandutredningen.

1 detta sammanhang må nämnas alt flera länsstyrelser understrukit, att

såväl det föreslagna planeringsarbetet som lagstiftningens handhavande över

huvud taget komme att innebära en betydande belastning för länsstyrelser­

na, som de knappast kunde bemästra utan ökning av arbetskraften. Syn­

punkter av denna innebörd ha sålunda framförts av länsstyrelserna i Söder­

manlands, Hallands, Göteborgs och Bohus, Västmanlands, Våsternorrlands

och Jämtlands län. Statskontoret har däremot yttrat, att statskontoret icke

kunde finna det antagligt att bestyret med den nya lagstiftningen kunde kom­

ma att i så betydande grad betunga länsstyrelserna, att personalförstärkningar

inom den statliga förvaltningsorganisationen på länsstadiet kunde bli på­

kallade.

Departementschefen.

Vid tillkomsten av den provisoriska strandlagen förklarade jag, att av­

vägningen mellan de olika intressen som vore att beakta vid tillämpningen

av en strandlagstiftning borde ankomma på länsstyrelserna, vilka härvid

visserligen skulle få en ofta mycket ömtålig uppgift men som utan tvivel

vore bättre skickade än någon annan instans att i första hand träffa ett

riktigt och rättvist avgörande. Resultatet blev också, att såväl förbudslägg-

ningen som dispensprövningen anförtroddes åt länsstyrelserna. Dessa ha

nu under tillämpningen av den provisoriska lagen samlat betydande erfa­

renheter beträffande vilka strandområden som äro i behov av skydd. Med

hänsyn härtill och med beaktande av att länsstyrelserna jämväl enligt den

allmänna byggnadslagstiftningen ha att handlägga ärenden om bebyggelse­

reglering och därmed sammanhängande spörsmål har strandutredningen

91

icke tvekat att i sitt förslag bibehålla det system, som upptagits i den pro­ visoriska lagen. Enligt utredningens förslag skall det alltså ankomma pa länsstyrelserna såväl att meddela de grundläggande förordnandena om för- budsområdenas sträckning och att ombesörja den översiktliga strandpla­ neringen som att handha dispensprövningen.

Icke från något håll har annat ifrågasatts än att själva förbudsläggningen även enligt den planerade definitiva strandlagstiftningen bör anförtros åt länsstyrelserna. Ej heller ha delade meningar yppats i fråga om vilken myn­ dighet som bör ha ansvaret för den översiktliga strandplaneringen. Även för fullgörande av denna uppgift anses länsstyrelserna undantagslöst vara den lämpligaste, för att icke säga den enda tänkbara instansen. Däremot ha meningarna i viss mån brutit sig angående vilken myndighet som bör pröva ansökningar om dispens från byggnadsförbud, som meddelats med stöd av den planerade lagstiftningen. Några få remissinstanser ha ifrågasatt, om icke en viss decentralisering borde kunna komma till stånd beträffande prövningen av dylika dispenser över huvud taget, alltså ej blott i de fall då ■dispensfrågan aktualiseras i samband med en fastighetsbildning. Så långt har dock ingen velat gå, att man ansett att beslut om avslag å dispensan­ sökan skulle i något fall få meddelas av annan än länsstyrelse. Sådant av­ slag skulle ju nämligen kunna grunda ersättningsanspråk mot det allmän­ na. För egen del anser jag det uppenbart, att något allmänt undantag icke bör göras från den nu gällande regeln, enligt vilken det ankommer på länsstyrelse att pröva ansökningar om dispens från strandbyggnadsförbud. Då länsstyrelserna otvivelaktigt ha den bästa överblicken över hithörande frågor och bäst känna till de överväganden, som legat bakom själva för­ budsläggningen, måste de också anses ha de bästa möjligheterna att kon­ trollera att strandbebyggelsen inom förbudsområdena ej tillätes utbreda sig på ett ur allmän synpunkt olämpligt sätt.

Frågan är då om det finns grundad anledning att göra något undantag från denna regel då bebyggelsen aktualiseras i samband med fastighetsbild­ ning, d. v. s. om man — för att taga det vanligaste fallet — bör låta den myndighet som prövar en avstyckningsförrättning tillika avgöra huruvida bebyggelse för bostadsändamål skall få komma till stånd på det avstyckade området. Detta problem angående det formella sambandet mellan fastig­ hetsbildning och bebyggelsereglering uppkommer ingalunda blott på strand­ lagstiftningens område utan möter också i många andra sammanhang. Det kan sålunda tänkas, att jordägaren vill avstycka inom ett område, där byggnadsförbud gäller enligt exempelvis 14, 35 eller 108 § byggnadslagen, f dessa och andra liknande fall prövas avstyckningsfrågan av en myndighet och bebyggelsefrågan av en annan. Visserligen har under remissbehand­ lingen gjorts gällande att spörsmålet ställer sig annorlunda för strandlag- stiflningens del, men jag kan icke finna, att olikheterna äro så framträdan­ de att de motivera ett avsteg från vad som eljest gäller. Härav följer, att jag icke kan ansluta mig till tanken att ett meddelat byggnadsförbud skulle

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

automatiskt upphöra att gälla beträffande ett för bostadsändamål avstyckat

område.

Jag vill i stället i denna del ansluta mig till strandutredningen, vars för­

slag enligt min mening ger möjligheter till en smidig anpassning efter för­

hållandena i olika fall. Utredningens ståndpunkt har dock i vissa yttran­

den missuppfattats såtillvida, att man trott att avstyckningar inom förbuds-

områden undantagslöst borde ske endast under villkor av länsstyrelsens

godkännande. Detta är som sagt en missuppfattning. Utredningen har näm­

ligen menat, att ett sådant villkor skulle fästas vid avstyckningen endast i

fall då detta påkallas av bestämmelserna i 19 kap. 13 § 2 mom. jorddelnings­

lagen eller 5 kap. 8 § 1 mom. fastighetsbildningslagen. Avsikten har följ­

aktligen varit, att ett dylikt villkor skulle uppställas endast om förrättnings­

mannen själv ansåge att avstyckningen komme att motverka syftet med ett

gällande strandbebyggelseförbud men likväl funne sig kunna med säkerhet

räkna med att länsstyrelsen det oaktat komme att medgiva avstyckningen.

De olika alternativ som kunna tänkas äro alltså följande. En första hu­

vudgrupp avser de nyss berörda fall då förrättningsmannen för sin del

finner, att en begärd avstyckning skulle motverka syftet med ett gällande

strandbebyggelseförbud. Inom denna grupp av fall kan förrättningsmannen

tänkas handla på olika sätt. Anser han sig med säkerhet kunna utgå från

att länsstyrelsen trots allt kommer att medgiva avstyckningen, kan han slut­

föra förrättningen med angivande av att avstyckningen skett under villkor

av att länsstyrelsen lämnar tillstånd till densamma. Är förrättningsmannen

i ett dylikt fall tveksam om länsstyrelsens ställning, kan och bör han där­

emot förklara avstyckningsförrättningen vilande och underställa frågan läns­

styrelsens prövning. Bedömer förrättningsmannen återigen läget så, att

länsstyrelsen icke kommer att lämna medgivande till avstyckningen, bör

han avslå ansökningen därom. Men det finns också en andra huvudgrupp

av fall och den avser sådana avstyckningsförrättningar, där förrättnings­

mannen efter noggrann prövning och efter samråd med planmyndigheterna

kommer till det resultatet, att avstyckningen icke kan anses motverka syf­

tet med ett gällande strandbebyggelseförbud. Därvid möter intet lagligt

hinder mot att förrättningsmannen fullföljer avstyckningen utan att fästa

något villkor vid densamma. Det säger sig emellertid självt, att redan

existensen av ett byggnadsförbud utgör en viss presumtion för att avstyck­

ning inom området åtminstone på längre sikt kan komma att motverka syf­

tet med förbudet, och förrättningsmannen bör därför iakttaga stor försiktig­

het vid bedömningen av dessa fall. Skulle han emellertid anse sig ha full­

goda skäl att genomföra avstyckningen, behöver han som sagt icke fästa

något villkor vid densamma. Vad som på sina håll mött kritik är emellertid,

att länsstyrelsen även i dessa fall måste lämna sitt tillstånd till bebyggelse av

den avstyckade fastigheten. Men detta kan knappast anses medföra något

större besvär för sökanden, i all synnerhet icke om förrättningsmannen —

såsom utredningen tänkt sig -— för sökandens räkning upprättar en ansö­

kan om byggnadstillstånd och låter denna medfölja förrättningsakten. Icke

92

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

93

heller kan en sådan anordning anses medföra någon nämnvärd tidsutdräkt, ty har förrättningsmannen verkligen bedömt läget rätt, så kan länsstyrel­ sens tillstånd säkerligen komma att föreligga inom mycket kort tid. Nackde­ larna av denna kritiserade »dubbelprövning» äro alltså obetydliga, men för­ delarna obestridliga. Ty därigenom säkras enhetlighet i rättstillämpningen och uppnås den allmänna kontroll av bebyggelsen inom förbudsbelagda strandområden, som är ett av den planerade lagstiftningens viktigaste känne­ märken.

I anledning av vissa länsstyrelsers uttalanden att handhavandet av strand­ lagstiftningen komme att innebära en ökad belastning för länsstyrelserna, som de knappast kunde väntas bemästra utan ökning av arbetskraften, vill jag endast säga, att det synes för tidigt att redan nu taga ståndpunkt till detta spörsmål. Sedan lagstiftningen varit i kraft någon tid och mera ingå­ ende erfarenheter i ämnet vunnits, kan det emellertid bli anledning att när­ mare pröva frågan.

Kungl. Maj ris proposition nr 187.

Om rätt till passage genom vissa inhägnade strandområden.

Betänkandet.

För närvarande kan — yttrar strandutredningen — en markägare eller nyttjanderättshavare genom att uppsätta höga och ogenomträngliga stängsel faktiskt hindra allmänhetens tillträde även till sådan mark, som icke rätts­ ligen är skyddad mot allemansrättens utövning. En sådan åtgärd innebure ej att allemansrätten upphörde inom det inhägnade området; om någon kunde taga sig över stängslet eller på annat sätt bereda sig tillträde till området, har han rätt att vistas där. —- Utredningen fortsätter:

Det kan väl icke förväntas att inom sådana strandområden av i stort sett orörd natur, som företrädesvis komma att bli föremål för förordnande enligt 1 § av den föreslagna lagen, verkligt hindrande stängsel finnas eller komma att uppsättas i större omfattning. Kostnaderna härför torde i all­ mänhet vida överstiga den eventuella nyttan av att kunna på sådant sätt hägna obebyggd mark. Givetvis kunna dock fall finnas, då — därest icke förebyggande åtgärder vidtagas — hindrande stängsel komma att uppsättas kring sådana områden vid stränderna, där allemansrätten gäller. Regle­ ringen av strandbebyggelsen kommer att medföra att vid stränder, som det ansetts angeläget att skydda, bebyggelsen på de flesta ställen förlägges på något avstånd från själva strandlinjen. Mellan denna linje och tomterna kan komma att ligga ett bälte av mark, som varken får bebyggas eller av­ styckas för bostadsändamål och där allmänheten har rätt att vistas. Det kan då tänkas att en tomtägare skulle önska förvärva äganderätt eller nyttjanderätt till en intill hans tomt belägen del av det skyddade bältet för att därefter inhägna denna. Han kunde på detta sätt till sin tomt lägga en markremsa som sträckte sig ända ned till stranden. Genom inhägnaden skulle allmänheten hindras att beträda denna mark och passagen mellan olika delar av det fria området hindras. Även utan samband med bebyggelse kunde dylika inhägnade områden tänkas uppstå. Sålunda skulle ett badställe

94

Kungi. Maj:ts proposition nr 187.

kunna avstängas för att användas uteslutande av någon närboende fastig­

hetsägare, som köpt eller arrenderat platsen i fråga. — I undantagsfall har

också förekommit att kapitalstarka jordägare inhägnat även mycket stora

arealer av ren utmarkskaraktär med höga nätstängsel, som effektivt hindra

tillträdet.

I den mån allmänheten genom stängsel hindrades att utnyttja strand­

områdena skulle syftet med ett meddelat förbud mot bebyggelse eller an­

nan åtgärd förfelas. Utredningen har därför ansett det nödvändigt att hindra

att allmänheten på angivet sätt utestänges. Härför krävas bestämmelser

i strandlagen.

Strandutredningen erinrar om att fritidsutredningen i sitt förslag till

strandlag intagit en regel, som föreskrev dels att — med vissa undantag —

nya hägnader icke skulle få uppsättas inom strandområdena, dels ock att

länsstyrelsen skulle äga förelägga ägaren av ett redan befintligt stängsel att

anordna led, grind eller stätta, därest stängslet omöjliggjorde eller avsevärt

försvårade tillträdet till mark, där allmänheten ägde rätt att färdas till fots.

För egen del vill strandutredningen icke gå så långt. Den anser att förbud

mot uppsättande inom strandområdena av stängsel, som ej tillåta passage,

icke bör stadgas med hänsyn till de många fullt legitima behoven av att ha

hägnader där. Det vore sålunda självklart att stängsel för betesdjur, kring

tomtplatser och trädgårdar, utefter vägar och i andra liknande fall borde få

finnas även inom strandområdena. Ett allmänt stängselförbud måste följakt­

ligen förbindas med många undantag och dessutom dispensmöjlighet inrät­

tas, och de fall då dispens måste beviljas komme att bli talrika. En smidigare

och samtidigt mindre ingripande men dock ur allmän synpunkt tillräcklig

anordning har utredningen ansett vara att giva länsstyrelserna möjlighet

att i vissa fall förelägga den som håller stängslet att förse detsamma med

grind eller annan framkomlig genomgång. I 2 § av förslaget upptages en be­

stämmelse härom. Med genomgång borde jämställas anordning för att möj­

liggöra passage över stängsel.

Utredningen anför till närmare utveckling av sitt förslag följande:

Föreläggande skall enligt paragrafen kunna givas endast i fråga om stäng­

sel inom sådant område, för vilket förbudsförordnande meddelats enligt

1 §. En förutsättning för att föreläggande skall få meddelas är vidare att

stängslet skall vara av beskaffenhet att omöjliggöra eller avsevärt försvåra

tillträdet till mark, där hinder eljest icke förelegat för allmänheten att

färdas till fots. Genom att på detta sätt länsstyrelsens ifrågavarande befo­

genhet begränsats, ha flera praktiskt viktiga fall undantagits från para­

grafens tillämpning. Stängsel kring tomtplatser, trädgårdar och annan mark,

där allemansrätten icke får utövas, beröras sålunda icke av stadgandet.

Gärdesgårdar och andra stängsel för jordbrukets behov äro oftast av den

beskaffenhet att de icke omöjliggöra eller avsevärt hindra gåendes fram­

komst. Ej sällan äro de även försedda med led och grindar. Beträffande så­

dana stängsel torde det därför endast mera undantagsvis bli fråga om att

meddela föreläggande.

Att passage sålunda anordnas genom stängsel medför givetvis icke att

inom det inhägnade området allemansrätten får utövas mera intensivt eller

på annan mark än som följer av vanliga regler. En sådan förändring av

Kungl. I\Iaj:ts proposition nr 187.

95

allemansrättens karaktär åsyftas lika litet med denna bestämmelse som med stadgandet i 1 §.

Den som efter föreläggande anordnat grind eller annan genomgång bör få ersättning av kronan för arbetets utförande. Bestämmelse härom har in­ tagits i 8 § av förslaget. Efterkommes ej föreläggande, skall enligt 10 § ut­ mätningsmannen på begäran av länsstyrelsen äga föranstalta om att den ifrågavarande åtgärden vidtages.

Någon bestämmelse om straff för den som ej efterkommer ett honom meddelat föreläggande har ansetts ej vara erforderlig.

De nu nämnda bestämmelserna om anordnande av ny genomgång böra enligt utredningens mening kunna analogivis tillämpas även i fråga om åtgärd för nödigt underhåll av sådan anordning. Länsstyrelsen bör alltså, om underhållet försummas och passagen därigenom omöjliggöres eller avse­ värt försvåras, kunna vid vite förelägga den som håller stängslet att istånd- sätta passagen, och om ej detta föreläggande efterkommes bör utmätnings­ mannen kunna föranstalta om åtgärdens företagande.

Till närmare utveckling av 8 § i sitt förslag anför strandutredningen: Gottgörelse skall givetvis lämnas för material och arbetskostnad, även då stängselhållaren icke haft några direkta utgifter för anordningen utan per­ sonligen utfört arbetet med material som han tagit från fastigheten eller eljest innehaft. Däremot föreligger icke rätt till ersättning för att det in­ hägnade området öppnas för allmänheten, vilken ju endast sättes i tillfälle att där utöva allemansrätten.

Ansökan om ersättning skall enligt förslaget göras hos länsstyrelsen, som har att fatta beslut i frågan. Paragrafen innehåller vidare föreskrift om att länsstyrelsen — om den så finner lämpligt — på begäran må förskottera medel för arbetets utförande.

Yttrandena.

Utredningens förslag om tryggande av fri passage genom vissa strand­ områden har i princip lämnats utan erinran eller tillstyrkts i praktiskt ta­ get alla remissyttranden. Sålunda anser exempelvis länsstyrelsen i Hallands län, att förslaget innebär en välbehövlig komplettering av själva förbudsbe- stämmelserna, och i flera yttranden — bl. a. av statens fritidsnämnd —- understrykes att de föreslagna bestämmelserna äro nödvändiga för att för­ hindra att allemansrätten göres verkningslös. Fritidsnämnden anför, att an­ ordnande av passage genom stängsel syntes vara en tillfredsställande lös­ ning, och den mölighet, som utredningen givit länsstyrelserna, att i vissa fall ålägga den som håller stängsel att förse detta med grind eller annan framkomlig genomgång, kunde ur den synpunkten anses tillfyllest. Ersätt­ ning skulle utgå till markägaren, men enligt nämndens uppfattning borde denna ersättning kunna utgivas efter betydligt enklare regler än i försla­ get angivits, då det i verkligheten torde bli fråga om ganska ringa belopp. Det syntes som om möjlighet kunde föreligga att exempelvis i samband med föreläggande enligt 2 § också föreskriva det belopp, som skulle vara skäligt i det aktuella fallet. Från nämndens utgångspunkt vore det största intresset, att passager komme alt anordnas så, alt allemansrätten verkligen kunde utövas även inom inhägnat område, men nämnden önskade därjämte på allt sätt bidraga till att icke föreskrifterna för markägarna bleve av en

96

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

så omständlig natur, att onödig irritation skapades hos markägarna. Läns­

styrelsen i Kopparbergs län har icke något att erinra mot den föreslagna

bestämmelsen men vill framhålla angelägenheten av att den tillämpas på

sådant sätt, att svårigheter ej uppkomma för jordägare att hålla betesdjur

inom inhägnat område. Länsarkitekten i Stockholms län anser föreskriften

beträffande stängselgenombrytning vara en naturlig föreskrift med tanke

på lagens ändamål men framhåller att föreskriften mera hör samman med

en lagstiftning om allemansrätten än med ett förbud mot bebyggelse vid

stränderna.

En mera negativ ståndpunkt till förslaget om stängselgenombrytning in­

tages endast av länsarkitekten i Gotlands län, som anser att den föreslagna

bestämmelsen är ganska oklar och så generellt formulerad, att den måste

giva upphov till många tvistigheter och svåra bedömningsfrågor. Också med

hänsyn till allmänhetens vanliga uppträdande visavi grindar och kreatur

syntes bestämmelsen vara mycket betänklig. Vidare må nämnas att länssty­

relsen i Uppsala län anmärkt, att det syntes mindre väl överensstämma

med vedertagna lagstiftningsgrundsatser, att ett föreläggande att anordna

grind eller annan genomgång skulle kunna avse även sådant stängsel, som

varit uppfört redan vid en tid då principen att mark, som icke utgjorde

»tomt», skulle hållas oinhägnad ännu icke var fastslagen. Denna synpunkt

har kommit till uttryck även i ett annat yttrande. Länsarkitekten i Jämt­

lands län ifrågasätter sålunda om det över huvud taget är lämpligt att ge­

nom lagstiftning ge det allmänna rätt att —- låt vara mot ersättning —-

upptaga grindar i redan befintliga stängsel.

Å andra sidan har landsorganisationen i Sverige anmärkt på att ett med­

delat byggnadsförbud enligt förslaget icke i och för sig skulle utgöra hinder

för markägaren att genom stängsel inhägna och därigenom faktiskt av­

spärra det av förbudet omfattade strandområdet, utan att rättelse härutin-

nan skulle kunna vinnas endast efter särskilt föreläggande av länsstyrel­

sen att anordna grind eller annan framkomlig genomgång. Detta syntes

landsorganisationen innebära en onödig omgång. Lagen borde upptaga be­

stämmelse om att sådan passage, som här avsåges, alltid skulle vara anord­

nad, där stängslet vore av beskaffenhet att omöjliggöra eller avsevärt för­

hindra allmänhetens tillträde till område, för vilket förbudsförordnande

meddelats.

Några remissintanser ha ansett, att lagstiftningen borde ge myndigheter­

na viss möjlighet att förhindra uppsättande av stängsel samt

att helt borttaga stängsel inom strandområden. Sålunda

anför Göta hovrätt:

Strandutredningen anför, att det har förekommit att en kapitalstark

markägare inhägnat även mycket stora marker av ren utmarkskaraktär

med höga nätstängsel, som effektivt hindra tillträdet. Avsikten med den

föreslagna strandlagen är icke blott att åt allmänheten trygga tillgången

till platser för friluftsliv utan även för bad. Och det kan väl lika väl tän­

kas att en kapitalstark markägare på ett för bad och friluftsliv lämpligt för-

budsområde sätter upp ett ogenomträngligt stängsel i eller intill vatten-

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

97

linjen och därmed omöjliggör eller försvårar allmänhetens möjligheter till bad som att en sådan markägare utan skogligt-ekonomiska skäl kalhugger ett för sådana ändamål lämpligt förbudsområde. I det senare fallet äger länsstyrelsen förbjuda sådan åtgärd medan länsstyrelsen i det förstnämnda fallet endast har möjlighet att ålägga markägaren att anordna grind eller annan framkomlig genomgång. Sistnämnda åtgärder torde i det angivna fal­ let icke nämnvärt förbättra möjligheterna till bad. Hovrätten anser med stöd av det anförda att länsstyrelsen hör tilläggas möjlighet jämväl att för­ bjuda uppförande av nytt stängsel, där detta icke kan anses erforderligt för de ändamål som anges i sista punkten av 1 § i förslaget, samt att borttaga stängsel som uppförts i strid mot sådant förbud. Sådan ändring torde nöd­ vändiggöra jämkningar i en del övriga paragrafer av förslaget.

Överlantmätaren i Skaraborgs län, som har en liknande uppfattning, fram­ håller att de av utredningen föreslagna bestämmelserna måhända kunde behövas i fall, där redan befintliga stängsel innebure förfång för allmän­ heten. Beträffande nytillkommande stängsel borde det vara mera i överens­ stämmelse med lagens syfte att sådana i minsta möjliga utsträckning upp­ sattes. Det syntes bättre att söka förhindra i och för sig onödiga stängsel än att först helt negligera uppsättandet och därefter sätta i gång en uppenbar­ ligen ganska arbetskrävande administrativ apparat för åstadkommande av grindar. De stängsel, som inom strandområden kunde behövas, torde tjäna två behov, dels för jordbruket och skogsskötseln, dels för markerande av var allemansrätten slutar. Därest man i 1 § inför den bestämmelsen, att inom visst strandområde byggnad eller stängsel icke må uppföras o. s. v. behövde därigenom jordbruket och skogsskötseln icke störas på grund av undantags­ bestämmelsen och dispens för uppförande av stängsel i de flesta andra fall kunde sökas samtidigt med dispens för byggande och bör rimligen icke med­ föra ökat besvär.

Hovrätten för Västra Sverige anser det i princip vara en riktig stånd­ punkt att stängsel icke skall kunna förbjudas eller avlägsnas men fram­ håller att man å andra sidan onekligen kan tänka sig fall, då stängsel av markägare uppsättes för att trakassera allmänheten och utan att hans fas­ tighet därav hade egentlig nytta. Hovrätten har övervägt, huruvida det icke vid uppenbara fall av dylikt trakasseri borde finnas möjlighet att förbjuda respektive borttaga stängslet. Då redan anordnandet av en eller flera genom­ gångar i stängslet syntes vara tillfyllest för att i erforderlig mån trygga all­ mänhetens tillträde till stranden och det i 2 § föreslagna stadgandet i och för sig torde ha en avsevärd repressiv verkan på markägare, som koiutne på tanken att i trakasseringssyfte uppsätta stängsel, har hovrätten dock an­ sett en sådan utvidgning av bestämmelsen onödig. Däremot anser hovrät­ ten att stadgandets repressiva verkan bör ökas genom att 8 § utformas så att i uppenbara trakasserifall anordnandet av genomgång skall ske på stängselhållarens egen bekostnad.

Beträffande själva formuleringen av 2 § i utredningens förslag anmärker överlantmätarcn i Västmanlands län, att det av uttalanden i betänkandet syntes vara utredningens mening att underlätta allmänhetens tillträde till

7 Itiliang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

98

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

strandområden oavsett om det redan funnes eller det skulle uppsättas stäng­

sel inom strandområdet, i dess gränser eller eljest. Detta vore ju också för

lagens ändamål nödvändigt. Lagtexten talade emellertid endast om befint­

ligt stängsel inom område, vilket syntes otillräckligt motsvara avsikten med

bestämmelsen. Lantmätareföreningen har velat fasta uppmärksamheten på

att allemansrätten i princip icke är inskränkt till att man färdas till fots och

anför:

Strandlagsförslagets bestämmelser om anordnande av grind inskränker

sig dock till att åtkomma sådan mark, där allmänheten eljest kunnat fär­

das till fots. Enligt den i betänkandet lämnade analysen av allemansrätten

är det icke alls tillåtet att utan lov färdas över tomt eller plantering. Till

fots kan man färdas över åker eller äng eller andra ägor om skada där­

igenom icke kan uppkomma. Med fordon skulle man däremot endast kunna

färdas över »andra ägor» om skada därigenom icke kan uppkomma.

Strandutredningen har säkert icke menat att inskränka användandet av

2 § i lagförslaget till sådana områden där man får färdas till fots men ej

med fordon, alltså åker eller äng. Avsikten torde väl i stället ha varit att

områden, som på grund av vägförbindelser, stängsel eller grindar icke

tidigare kunnat åtkommas med fordon ej heller skulle öppnas för sådana

genom föreläggande att anordna grind e. d.

I detta sammanhang må även ett par rent redaktionella anmärkningar

återgivas. Sålunda har skånska hovrätten anfört, att ordet »framkomlig» i

2 § av utredningens förslag utan olägenhet torde kunna utgå, och länssty­

relsen i Malmöhus län har föreslagit att bestämmelsen om vitesföreläggande

flyttas från 2 § till 10 § andra stycket. Länsstyrelsen har vidare ansett, att

markägarens skyldighet att nödigt underhålla stängsel borde komma till

klart uttryck i lagtexten och ej endast i motiven.

Några remissmyndigheter anser, att bestämmelsen om stäng-

selgenombrytning ej bör begränsas till att avse endast

förbudsområden. Sålunda anför hovrätten för Nedre Norrland:

Enligt motiven (s. 89) avses med uttrycket »mark där hinder eljest icke

förelegat för allmänheten att färdas till fots» att från stadgandets tillämp­

ning skall vara undantaget stängsel kring tomtplatser, trädgårdar och an­

nan mark, där allemansrätten icke får utövas. Den sålunda avsedda be­

gränsningen i stadgandets räckvidd synes emellertid med den föreslagna

avfattningen icke vara fullt klar. Å andra sidan lär, såsom paragrafen av­

fattats i förslaget, en markägare icke kunna åläggas att anordna passage

genom stängsel, som finnes uppsatt utanför område för vilket förordnande

meddelats enligt 1 §. Detta synes vara en brist. Det kan nämligen tänkas,

att markägare, som beröres av förordnandet, genom att själv anordna eller

genom att vidtala en granne att sätta upp stängsel på större eller mindre

avstånd från förbudsområdet söker hindra allmänhetens tillträde till detta

och sålunda göra förordnandet illusoriskt. Denna olägenhet synes kunna

undvikas, om paragrafens lydelse närmare anslutes till den i motiven (s.

69) uttalade meningen, att »möjlighet bör finnas för m3'ndigheterna att

föreskriva att i stängsel, som hindra eller försvåra tillträdet till mark inom

strandområdena där allmänheten eljest ägt rätt att färdas, skall anordnas

genomgång», därvid, i överensstämmelse med vad hovrätten ovan anfört,

undantag dock bör göras för stängsel kring tomt och därmed jämställd

mark.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

99

Hovrätten konstaterar vidare — utan att dock framföra något ändrings- yrkande — att lagförslaget ej torde lägga hinder i vägen för att markägare, som önskar undvika de olägenheter vilka kunna vara förenade med all­ mänhetens passage över eller vistande å område, som visserligen omfattas av förordnande enligt 1 § men icke i och för sig är av beskaffenhet att med­ föra allemansrätt, på lämpligt sätt utestänger allmänheten från tillträde till området.

Även länsstyrelsen i Uppsala län anser, att 2 § i utredningens förslag bör omarbetas, enär med den föreslagna avfattningen av stadgandet en markägare skulle kunna hindra allmänhetens tillträde till ett förbudsom- råde genom att anordna stängsel omedelbart utanför området. Länsstyrel­ sen i Södermanlands län anser likaledes, att begränsningen till stängsel inom förbudsområde kan giva anledning till betänkligheter. Efter försla­ gets formulering syntes hinder ej föreligga för en jordägare, som ville mot­ verka förbudets syfte, att utanför förbudsområdet effektivt isolera detta genom stängsel utan genomgång. Fråga vore därför, om icke bestämmelsen borde göras tillämplig även utom själva förbudsområdet i de fall, då eljest möjlighet att nå detta skulle saknas. Att området vore öppet från vatten­ sidan borde i sådant fall ej vara till fyllest. Överlantmätaren i Skaraborgs län konstaterar, att bestämmelsen endast avsåge att gälla för förbudsoin- råden och att från förbud undantagits planområden. Det ginge sålunda ändå ej att förhindra enskilt begagnande av för allmänt behov i plan avsatta parkområden vid stränderna. Här hade sålunda markägare och tomtför- värvare fortfarande möjlighet att sätta planen ur funktion genom nyttjan- derättsavtal och stängsel. Det vore väl dock enligt överlantmätarens me­ ning troligt, att dylika åtgärder komme att bli sällsynta, ty det måste ligga i markexploatörens intresse att tillhandahålla strandområden för att få köpare till flera tomtplatser. Överlantmätaren, i Hallands län anser emel­ lertid, att bestämmelsen om möjligt borde utsträckas att gälla även områ­ den, för vilka funnes före den 1 januari 1948 fastställd byggnadsplan eller godkänd avstyckningsplan. Fall hade nämligen förekommit, där villaägare­ förening e. d. genom överenskommelse med markägaren sökt godtyckligt begränsa allmänhetens tillträde till bad- och friluftsområden, som upptagits å dylik plan.

Länsarkitekten i Kronobergs län har betonat, att allmänhetens tillträde till de i förslagets 2 § avsedda områdena bör vara avgiftsfritt. Han anför:

Beträffande bestämmelsen om grind i 2 § är denna givetvis av väsentlig betydelse. Lika väsentligt torde väl vara att denna grind får passeras fritt, d. v. s. utan särskild kostnad för allmänheten. Förmodligen anser väl ut­ redningen detta självklart, men tyvärr kunna ju exempel andragas på stö­ tande förhållanden i vissa strandområden både inom och utom detta län, där entréavgift i vissa fall upptages. Det mig bekanta mest flagranta fallet är Kullen i Malmöhus län, som äges av AB Kullabergs natur och Vilket utomordentligt attraktiva och vackra område är inhägnat med högt stäng­ sel, visserligen försett med grindar, men dessa försedda med vakter och avgiftstvång. Det är mig icke bekant, huruvida på annat sätt eu upprepning av dessa förhållanden betr. de i lagen avsedda strandområdena kan för­

100

Kungl. Maj:Is proposition nr 187.

hindras. Är emellertid så icke fallet, anser jag det nödvändigt, att lagtexten

kompletteras med bestämmelser, att genomgången skall vara kostnadsfri.

I 2 § kan ordet genomgång ju förses med den närmare bestämningen »för

allmänheten kostnadsfri». Därest markägare vidtaga särskilda åtgärder för

områdets apterande till bad- och friluftsändamål, kan han ju anses i viss

mån berättigad till entréavgift. Bestämmelse kan väl i så fall införas, att

länsstyrelsen i varje fall äger bestämma om entréavgift må utgå och dennas

ev. storlek.

Med hänvisning till detta yttrande har länsstyrelsen i Kronobergs län an­

fört, att en dylik självtagen inskränkning i allemansrätten givetvis ej borde

tillåtas, såvida ej vederbörande vidtagit särskilda kostsamma anordningar

inom området för badändamål eller dylikt. Lagförslagets 2 § syntes därför

böra kompletteras med en föreskrift om att tillträde till förbudsområde

skulle vara kostnadsfritt såvida ej länsstyrelsen på särskild framställning av

jordägaren medgåve att denne må uppbära viss avgift.

En fråga som föranlett diskussion under remissbehandlingen är, hur u-

vida förordnande enligt 2 § borde meddelas av admi­

nistrativ myndighet eller av domstol. Problemet har ställts

av bl. a. hovrätten för Nedre Norrland, som anför att delade meningar kunde

komma att råda huruvida viss mark vore av sådan beskaffenhet att den

uteslöte allemansrättens utövande. Även om en markägare på grund av den

administrativa myndighetens förordnande tvingats anordna passage genom

stängsel, vore det honom givetvis obetaget att med stöd av 24 kap. straff­

lagen vid domstol föra talan mot envar, som med begagnande av passagen

beträdde hans mark. Skulle domstolen i sådant fall meddela fällande dom,

uppkomme en motsättning mellan den administrativa och den judiciella

myndighetens avgörande. Särskilt kunde måhända ett sådant motsättnings-

förhållande aktualiseras, om länsstyrelsen begagnade sig av det i 10 § andra

stycket anvisade handräckningsförfarandet. Även lantmätareföreningen be­

tonar denna dualism. Lagberedningen är inne på samma ämne och ställer ett

konkret förslag:

Föreläggande enligt 2 § avses skola meddelas av länsstyrelsen. Den fråga,

det här gäller att avgöra, nämligen om allemansrätt finnes inom det inhäg­

nade området, är emellertid av rent rättslig natur. Vad särskilt angår frå­

gan om tomts omfattning inverkar denna fråga på tillämpningen av bestäm­

melserna i SL 24: 4. Det kan icke anses lämpligt att spörsmålet om allmän­

hetens rätt att vinna tillträde till ett av ägaren såsom tomt inhägnat område

kommer att avgöras i administrativ ordning. Konflikter kunna härvid tän­

kas uppkomma med domstols avgöranden i motsvarande fall. Beredningen

finner sig på grund av det sagda böra hemställa, att föreläggande enligt 2 §

skall meddelas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Prövningen,

huruvida sådan talan skall väckas, är emellertid till en del en lämplighets-

fråga, vars bedömande torde böra ankomma på länsstyrelsen. Med hänsyn

härtill torde lämpligen kunna stadgas, att talan må väckas allenast efter

anmälan eller medgivande av länsstyrelsen.

Vad slutligen beträffar 8 § i utredningens förslag må här — utöver vad

redan anförts om fritidsnämndens och hovrättens för Västra Sverige yrkan­

den — anmärkas att lantmätareföreningen anför följande:

101

Bestämmelserna i 8 § av lagförslaget reglera endast frågan om ersättning, då föreläggande att anordna grind e. d. enligt 2 § meddelats. Det torde emellertid kunna ifrågasättas om icke länsstyrelse borde ges möjlighet att lämna bidrag till sådan anordning på ansökan av stängselhållaren utan att först tillgripa ett föreläggande. En grind eller motsvarande anordning är vi­ dare i behov av underhåll och dess livslängd är tämligen kort. Avsikten sy­ nes vara att åtminstone mera genomgripande reparationsarbeten skola kunna föranleda utbetalning av ersättning. Detta borde också kunna ske på ansökan av den som håller grinden utan att länsstyrelsen därför behöver meddela föreläggande enligt 2 §.

Vidare må nämnas att hovrätten för Västra Sverige ansett det önskvärt, att av lagtexten måste framgå att — såsom torde vara utredningens me- ning -— ersättning skall kunna utgå även till den som på grund av före­ läggande vidtagit åtgärd för nödigt underhåll av grind eller annan genom­ gång samt att överlantmätaren i Västmanlands län anfört, att då bestäm­ melsen om ersättning torde avse icke enbart kostnader för arbetet med före­ skrivna åtgärder utan även för material och annat, orden »arbetets utfö­ rande» borde utbytas mot »kostnaderna härför».

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Departementschefen. Det säger sig självt att syftet med den planerade lagstiftningen icke skulle kunna uppnås, om jordägaren hade full frihet att inhägna all sin mark med höga, klätterfria stängsel och därmed att faktiskt hindra allmänheten från möjligheten att beträda stränderna. Det synes därför tydligt, att bestämmel­ serna om bebyggelsekontroll på sätt strandutredningen föreslagit måste kompletteras med vissa regler om rätt till fri passage. När det gäller att närmare utforma dessa senare regler, uppkomma emellertid enligt vad av remissbehandlingen framgått flera svårlösta problem.

Den första fråga som härvid uppställer sig är huruvida lagstiftningen allenast bör upptaga en möjlighet att anordna grind eller annan framkomlig genomgång genom hindrande stängsel eller om man bör gå ett steg längre och stadga möjlighet att förbjuda att stängsel över huvud taget bibehållas eller uppföras inom strandområden. Med hänsyn till de många fullt legitima behoven att ha hägnader inom dylika områden bär utredningen för sin del avböjt det senare av dessa båda alternativ. I princip är jag ense med utred­ ningen på denna punkt, men jag vill dock förorda, att man för särskilda undantagsfall stadgar en möjlighet att helt borttaga hindrande stängsel. Såsom Göta hovrätt anfört kan det nämligen tänkas, att en kapitalstark markägare av ren illvilja sätter upp ett ogenomträngligt stängsel i eller intill vattenlinjen på ett för bad och friluftsliv lämpligt strandområde. Om det framstår såsom uppenbart, att delta stängsel icke fyller något som helst legi­ timt behov, synas mig övervägande skäl tala för eu sådan skärpning av ut­ redningens förslag, alt det blir möjligt att borttaga stängslet. Redan för- handenvaron av en sådan möjlighet kan tänkas ha en viss förebyggande effekt.

En annan under remissbehandlingen väckt fråga gäller huruvida de möj­

102

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ligheter till fri passage som lagstiftningen avser att skapa även skola gälla

med avseende å sådana stängsel, som funnos redan vid lagstiftningens

ikraftträdande. Det liar nämligen från något håll gjorts gällande, att pas­

sagereglerna med en dylik utformning skulle såsom i viss mån retroaktiva

stå i mindre god överensstämmelse med vedertagna lagstiftningsgrundsat-

ser. I detta avseende vill jag till en början framhålla att, även.om det ännu

så länge icke kan anses förbjudet att genom uppsättande av ens aldrig så

svårpasserade stängsel faktiskt hindra allemansrättens utövning inom ett

område där allmänheten i och för sig äger att fritt färdas, det likväl torde

råda enighet därom, att den som trots stängslet förmår taga sig in på om­

rådet också äger att uppehålla sig där. Ur rättslig synpunkt kan alltså ett

stängsel, som icke hänför sig till tomt, trädgård eller liknande anläggning,

endast medföra ett faktiskt hinder för allemansrättens utövning men icke

medföra att allemansrätten såsom sådan upphäves. Med hänsyn till vad nu

sagts och då det intrång i jordäganderätten varom här är fråga måste anses

mycket obetydligt, särskilt vid en avvägning mot de allmänna intressen som

man i detta sammanhang vill skydda, synes det mig icke behöva möta några

betänkligheter att så utforma lagstiftningen, att denna blir tillämplig även

på redan befintliga stängsel. Jag vill härvid understryka, att kostnaderna

för de anordningar, som i detta hänseende erfordras, avses skola ersättas av

allmänna medel och alltså ej drabba jordägaren.

Strandutredningens förslag innebär, att stängselgenombrytning skall kun­

na ske endast med avseende å sådana hägnader som äro uppsatta inom för-

budsområden. Den kritik som under remissbehandlingen riktats mot denna

begränsning måste anses berättigad. Därest utredningens förslag godtoges,

kunde det nämligen såsom flera remissinstanser påpekat mycket väl tän­

kas att markägare, som berördes av ett förbudsförordnande, genom att själv

anordna eller genom att vidtala en granne att sätta upp stängsel på större

eller mindre avstånd från förbudsområdet sökte hindra allmänhetens till­

träde till området i syfte att göra förordnandet i viss mån illusoriskt. Utred­

ningens förslag på denna punkt torde därför böra omarbetas.

Vidare vill jag framhålla vikten av att genomgång genom stängsel an­

ordnas på ett sådant sätt, att skada ej behöver uppkomma för jordägaren.

Genomgången bör därför såvitt möjligt få en sådan utformning, att det ej

uppstår risk för att hemdjur skola kunna taga sig ut från ett inhägnat om­

råde.

Beträffande härefter frågan huruvida ett förordnande som avser att trygga

passagerätten över ett strandområde bör meddelas av administrativ myn­

dighet eller av domstol, vill det synas som om den kritik, vilken från några

håll riktats mot utredningens förslag att denna prövning skall ankomma på

länsstyrelserna, knappast vore befogad. Det förekommer ju i många sam­

manhang, att en administrativ myndighet för att komma fram till ett av­

görande måste taga ståndpunkt i mer eller mindre besvärliga rättsfrågor av

prejudiciell natur och att denna ståndpunkt vid en senare domstolspröv­

ning rörande samma fråga kan befinnas oriktig. Väl är det sant, att alle­

Kungl. Mcij.ts proposition nr 187.

103

mansrättens gränser i olika hänseenden äro tämligen oklara, men å andra sidan torde det i de flesta fall icke behöva vara föremål för någon tvekan, huruvida fri färdselrätt föreligger över ett område eller ej. Då man lär kun­ na utgå ifrån att länsstyrelserna icke komma att använda en dem given befogenhet att meddela föreläggande om stängselgenombrytning eller om borttagande av stängsel i andra fall än då det framstår såsom klart att allmänheten äger rätt att fritt färdas inom det område som närmast be- röres av föreläggandet, samt då det av praktiska skäl synes lämpligast och enklast att prövningen av denna fråga får ankomma på länsstyrelserna, kan jag icke tillstyrka lagberedningens förslag att prövningen skulle an­ komma på domstol.

I likhet med utredningen vill jag förorda, att kostnaderna för stängsel­ genombrytning i princip skola bestridas av allmänna medel. Såsom några remissinstanser närmare utvecklat, synes det emellertid motiverat att i uppenbara trakasserifall låta dessa kostnader drabba stängselhållaren. Då helt borttagande av stängsel enligt vad jag förut framhållit icke skulle ifrågakomma annat än i just klara trakasserifall, böra kostnaderna härför städse stanna på stängselhållaren. När det gäller stängsel som funnos redan vid lagstiftningens ikraftträdande, bör likväl ersättning undantagslöst utgå av allmänna medel.

I några yttranden bär ifrågasatts om icke länsstyrelse borde få möjlighet att på ansökan av stängselhållare utanordna sådant bidrag varom här är fråga utan att länsstyrelsen dessförinnan nödvändigtvis meddelat ett före­ läggande i ämnet. I anledning härav må framhållas att, om en stängselhål­ lare frivilligt vidtager eller förklarar sig beredd att vidtaga en stängselge- nombrytande åtgärd i direkt syfte att bereda allmänheten tillträde till ett strandområde, länsstyrelsen torde vara oförhindrad att av disponibla medel efter prövning utanordna ett bidrag för åtgärden. Att i den planerade lag­ stiftningen upptaga några särskilda regler härom, är dock ej erforderligt.

Till slut må här något beröras den under remissbehandlingen väckta frå­ gan huruvida markägaren skall kunna betinga sig någon avgift av den som vill beträda hans mark. I detta hänseende vill jag till en början helt in­ stämma med vad länsstyrelsen i Kronobergs län anfört därom att mark­ ägaren givetvis i princip icke äger att genom en dylik avgift åstadkomma nå­ gon självtagen inskränkning i allmänhetens möjligheter att beträda sådana områden, där gemene man enligt allemansrättsliga grundsatser äger att fritt färdas. Såsom länsstyrelsen framhållit torde måhända saken dock ställa sig annorlunda, därest markägaren inom området vidtagit särskilt kost­ samma anordningar för badändamål eller dylikt. Möjligheten att uppbära avgift av den, som vill utnyttja allemansrätten, är emellertid en fråga, som kan aktualiseras i många andra sammanhang än just det här avhandlade. Då det icke synes vare sig möjligt eller lämpligt att nu generellt lösa detta pro­ blem, torde det icke heller vara påkallat att i den planerade strandlagstift­ ningen upptaga någon bestämmelse i ämnet.

104

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Förbud mot nedskräpning inom strandomräden.

Betänkandet.

Strandutredningen erinrar om att under diskussionen kring den proviso­

riska strandlagen framhållits att den omständigheten att vissa strandområ­

den för att främja allmänhetens friluftsliv belädes med byggnadsförbud

möjligen kunde medföra att dessa områden i högre grad än andra komme

att besökas av allmänheten och att detta måhända i vissa fall kunde få

till följd ökad nedskräpning där. Åtgärder för att förhindra att markägarna

bleve lidande härav hade därför påyrkats.

Utredningen framhåller, att något allmänt förbud mot nedskräpning icke

finnes i svensk rätt. För städer och vissa andra tätorter kunde dock be­

stämmelser härom meddelas i lokala ordningsstadgor, som utfärdats med

stöd av ordningsstadgan för rikets städer den 24 mars 1868.

Sedan strandutredningen omnämnt, att naturskyddsutredningens förslag

till naturskyddslag (SOU 1951:5) innehåller bestämmelser om förbud mot

nedskräpning samt om möjlighet för länsstyrelse att förelägga dem, som

vållat nedskräpning, att iordningställa området, anför utredningen:

Strandutredningen anser det önskvärt att frågan om förhindrande och

avhjälpande av nedskräpning i naturen löses i ett större sammanhang än

i en lagstiftning, som blott syftar till att införa en viss reglering inom

strandområden. Bestämmelser, gällande för hela landet, kunna lämpligen

ingå i en allmän ordningsstadga eller i naturskyddslagstiftningen. Även i

hälsovårdslagstiftningen kunna möjligen vissa sådana föreskrifter ha sin

plats.

Enligt utredningens mening är risken för ökad nedskräpning inom strand-

lagsområdena icke så stor som på en del håll befarats. Strandlagen innebär

icke någon utvidgning av allemansrätten utan avser blott att för framtiden

bevara allmänhetens tillgång till de strandområden, som den nu äger be­

gagna för friluftsändamål. Emellertid har utredningen icke velat underlåta

att föreslå att i avbidan på en allmän lagstiftning om förbud mot nedskräp­

ning strandlagen skall innehålla en bestämmelse som uttryckligen förbju­

der att allmänheten skräpar ned inom sådana områden, som beröras av

lagens reglering i övrigt. En sådan bestämmelse kommer framför allt att

giva ett ökat skydd åt markägaren men den avser även att bereda ökad

trevnad för allmänheten.

Brott mot bestämmelsen bör vara straffbelagt. Utredningen underskattar

icke svårigheterna att övervaka bestämmelsens efterlevnad men anser att

tillkomsten av en dylik föreskrift likväl skulle ha god verkan. I allmänhet

sker nedskräpning och osnyggande av ren tanklöshet eller okunnighet. Vet­

skapen om att sådant är i lag förbjudet skulle otvivelaktigt få en förebyg­

gande verkan i dessa fall. På särskilt utsatta platser kan genom anslag erin­

ras om förbudet.

För utredningens syfte synes det icke erforderligt att den här förordade

provisoriska bestämmelsen riktar sig mot markägaren. Frågan om vilka skyl­

digheter i detta hänseende, som kunna åläggas en person med avseende på

hans egen mark, är av sådan art att den icke lämpligen bör regleras blott

för ett specialfall som det nu förevarande.

3 § har i enlighet med vad nu sagts och i viss anslutning till tidigare

förslag utformats så, att den som färdas över eller eljest uppehåller sig å

105

annans mark inom område, som omfattas av förordnande enligt 1 §, skall tillse att han ej kvarlämnar glas, avfall, papper eller andra föremål under förhållanden som äro ägnade att medföra vantrevnad eller risk för skada till person eller egendom. Brott mot denna föreskrift skall enligt 9 § be­ straffas med penningböter, högst 300 kronor.

Yttrandena. I de avgivna yttrandena biträdes så gott som undantagslöst den tanke­ gång, som kommit till uttryck i utredningens förslag, och flera instanser understryka vikten av att ett förbud mot nedskräpning föreskrives. Endast länsarkitekten i Gotlands län anser, att den föreslagna bestämmelsen skulle vara mer till skada än till nytta med hänsyn till att möjligheter saknades att kontrollera bestämmelsens efterlevnad. Många remissinstanser — bland dem straffrättskommittén, skånska hovrätten, hovrätterna för Nedre Norr­ land och Övre Norrland samt länsstyrelserna i Södermanlands och Krono­ bergs län — avstyrka förslaget på den grund att en dylik bestämmelse bör infogas i naturskyddslagen eller i ordningsstadgan. Dessa instanser anse ej, att frågan är så brådskande att den bör lösas i detta speciella samman­ hang. I flera yttranden påpekas därjämte svårigheterna för allmänheten att veta i vilka områden ett nedskräpningsförbud, som är anknutet till förord­ nanden enligt strandlagstiftningen, skall gälla. Några instanser anse dock, att även ett nedskräpningsförbud som endast tager sikte på vissa strand­ områden har en viktig uppgift att fylla och att den föreslagna bestämmel­ sen innebure en god början. Hovrätten för Västra Sverige anser, att bestärft- melsen bör utvidgas att avse även vissa vattenområden där byggnadsförbud ej gäller. På sina håll yrkas därjämte, att förbudet måtte riktas även mot markägaren. Överlantmätaren i Västmanlands län anser den föreslagna be­ stämmelsen vara helt otillräcklig för att förhindra den skadegörelse och nedskräpning som otvivelaktigt bleve följd av att en större allmänhet ut­ nyttjade ett område för fritidsändamål. Lagen borde i detta hänseende kom­ pletteras med bestämmelser om kommuns ansvar för områdets skydd och i vissa fall skyldighet att inlösa området. Utredningen hade enligt betänkan­ det ansett, att problemet att skydda naturen mot åverkan borde lösas i hela sin vidd i annat sammanhang. Därest strandlagen antoges, syntes emeller­ tid nödvändigt att frågan löstes utan uppskov. Då strandområdena måste antas bli intensivare utnyttjade av allmänheten än andra naturområden, borde de skyddas mot skadegörelse med strängare bestämmelser än de se­ nare, för vilka regler väl komme att utformas i naturskyddslagen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län avstyrker den föreslagna straffbestämmel­ sen, och länsstyrelsen i Skaraborgs län är tveksam om lämpligheten av en dylik bestämmelse.

Departementschefen. I det förslag till naturskyddslag som remitterats till lagrådet ingå vissa generella bestämmelser till skydd mot nedskräpning i naturen. Vid sådant förhållande synes uppenbart, att någon särskild bestämmelse med dylikt innehåll icke behöver inflyta i den planerade slrandlagstiftningen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

106

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Ersättningsfrågan.

Betänkandet.

Strandutredningen har i 4 och 5 §§ av sitt förslag reglerat rätten för

markägare och andra sakägare till gottgörelse för den skada som kan till­

skyndas dem genom att viss mark till följd av de i förslagets 1 § beskrivna

förbudsåtgärderna icke kan användas på ett så inkomstbringande sätt som

eljest varit möjligt. Däremot anser utredningen, att någon ersättning icke

kan ifrågakomma för att allmänheten får vistas inom de strandområden som

lagen avser. Utredningen framhåller, att allmänheten redan har denna be­

fogenhet, som utgör en bland de många inskränkningarna i markägande­

rätten, och att strandlagen härutinnan alltså icke innebär någon förändring.

Såsom redan förut behandlats, innehåller utredningens förslag dessutom

en regel om gottgörelse i anledning av föreläggande att anordna genomgång

i stängsel.

Sedan utredningen framhållit (s. 93 i betänkandet) att byggnadslagens

planbestämmelser och det av utredningen föreslagna regleringsförfarandet

med särskilda strandförbud vore i viss mån alternativa, anför utredningen

att det —- med hänsyn till det samband byggnadslagens planbestämmelser

alltså ägde med förbudsbestämmelserna i den föreslagna strandlagen — bor­

de vid försök att utforma en ersättningsregel i strandlagen vara av intresse

att undersöka vilka bestämmelser om gottgörelse till

markägaren, som vore knutna till de olika planinsti­

tuten i byggnadslagen. Utredningen har därefter genomgått bygg­

nadslagens inlösnings- och ersättningsregler dels om generalplan i 21

och 22 §§, jämförda med 88, 90 och 104 §§, dels om stadsplan i 48 §,

jämförd med 88, 90 och 106 §§, och dels om byggnadsplan i 112, 113

och 116 §§, sistnämnda paragraf jämförd med 76, 88 och 90 §§. Samman­

fattningsvis yttrar utredningen efter denna genomgång, att frågan huruvida

inlösnings- eller ersättningsskyldighet förelåge i anledning av planläggning

enligt byggnadslagen berodde av en jämförelse mellan å ena sidan den möj­

lighet till utnyttjande av den ifrågavarande marken, som funnes trots in­

skränkningarna genom planläggningen, och å andra sidan markens värde

vid tiden för planläggningen. Stode utnyttjandemöjligheten i uppenbart miss­

förhållande till värdet, skulle marken lösas eller ersättning för intrånget

utgå.

Utredningen påpekar, att regeln om avvägning mellan värde och möjlig

användning vore hämtad från 1931 års stadsplanelag, där den förekommer i

28 §, men att densamma vid överföring till byggnadslagen undergått saklig

ändring på en punkt, nämligen såtillvida att det markvärde, mot vilket mar­

kens utnyttjande skulle jämföras, skulle vara det »tidigare» värdet,

d. v. s. värdet vid den tidpunkt då inskränkningen i

befryggelserätten inträdde. Utredningen anför i detta samman­

hang.

107

Enligt stadsplanelagen skulle frågan om lösningsskyldighet bedömas med hänsyn till markens värde vid tidpunkten för frågans prövning. Vid remis­ sen till lagrådet av förslaget till byggnadslag anförde departementschefen härom, att 28 § stadsplanelagen kunde medföra att staden bleve skyldig att lösa mark, även utan att dess avkastningsvärde minskats på grund av sådan inskränkning i ägarens förfoganderätt, som följde av planläggning och tomt­ indelning. Så kunde exempelvis bli fallet, därest område som i plan avsetts för annat ändamål än enskilt bebyggande stege i värde till följd av planens genomförande med avseende å närbelägen mark. I dylikt fall torde ägaren av området lätt kunna visa, att avkastningen av detsamma vid t. ex. jord­ bruksdrift stode i uppenbart missförhållande till det värde marken skulle ha, om den finge tagas i anspråk för byggnadsändamål. Stad kunde sålunda enligt gällande bestämmelser på grund av en värdestegring, som helt eller till huvudsaklig del inträffat till följd av stadens egna åtgärder, bli skyldig att lösa mark, som staden icke hade något behov av förrän i en framtid och som av ägaren alltjämt kunde utnyttjas på samma sätt som vid planens antagande eller på annat lika ekonomiskt sätt. Detta kunde icke vara skäligt. Frågan om lösningsskyldighet förelåge syntes därför enligt departements­ chefens mening böra prövas med hänsyn till det värde marken hade före planläggningen. — Om inlösen bleve aktuell först avsevärd tid efter plan­ läggningen, borde ändring i penningvärdet, som förelåge vid prövningen av frågan om lösningsskyldighet, beaktas. Med markens värde avsåges näm­ ligen realvärdet.

Utredningen påpekar, att den vanliga inlösnings- och ersättningsregeln i byggnadslagen innebär att jämförelsen mellan tillåten användning och värde skall avse blott det område, för vilket ett förbud gäller, men däremot icke annan mark i närheten. Den omständigheten att till den fastighet, vari för- budsområdet ingår, eventuellt hör annan mark, som lider intrång eller far nytta av förbudet, inverkade således icke, då den i regeln föreskrivna jäm­ förelsen verkställes. En annan sak vore, att då det gällde att för förbuds- området fastställa dess möjliga användning hänsyn skulle tagas till bl. a. en sådan omständighet som att ägaren kunde nyttja området tillsammans med annan mark.

Som en komplettering till redogörelsen för reglerna om inlösning och er­ sättning enligt byggnadslagen har utredningen redogjort för en annan i byggnadslagen förekommande regel, som avser att säkerställa markägare mot intrång genom förbud att utnyttja marken på visst sätt. Utredningen anför härom:

Regeln, som saknar motsvarighet i stadsplanelagen, är given för två speci­ ella fall, nämligen dels vid byggnadsförbud enligt 86 och 122 §§ och dels i fråga om intrång genom regionplan (135 §). — Enligt 86 och 122 §§ kan, därest område, som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan, anses böra särskilt skyddas på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig från historisk eller konst­ närlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra min­ nesmärken, förordnande meddelas att nybyggnad inom området icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Det" tillägges, att tillstånd icke må vägras om avsevärt men därigenom tillskyndas markens ägare utan att skälig ersättning därför gives.' — Regionplan innebär icke i och för sig någon bebyggelsereglering med bindande rättsverkan. I 135 § stadgas dock

Kungl.

Maj:ts proposition nr 187.

108

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ätt om nybyggnad, schaktning, fyllning, trädfällning eller annan där­

med jämförlig åtgärd inom regionplaneområde är beroende på prövning av

myndighet, denna skall tillse att markens användning för i regionplanen

avsett ändamål icke försvåras. Härigenom må dock icke avsevärt men till­

skyndas markens ägare utan att skälig ersättning därför gives.

Den nu nämnda regeln är som synes icke utformad såsom en verklig er­

sättningsbestämmelse. Den utsäger främst, att intrång av en viss intensitet,

nämligen avsevärt men, icke får tillskyndas en fastighetsägare utan att han

får ersättning därför. Vad som skall betraktas såsom avsevärt men utsäges

icke i lagtexten och icke heller i motiven finnes någon utveckling härav.

Det synes icke troligt att bestämmelsen kommer att i större utsträckning

medföra att ersättning utgår, i synnerhet som den icke lämnar någon upp­

lysning om vem som skall gälda ersättningen. Sistnämnda fråga har lämnats

helt öppen. Finnes icke någon som vill svara för ersättningen, måste till­

stånd till den ifrågasatta åtgärden lämnas.

Innan utredningen därefter övergår till att diskutera frågan om ersätt­

ningsreglerna i strandlagen nämner utredningen, att byggnadslagens re­

gel om inlösning och ersättning i anledning av intrång vid planläggning

vunnit tillämpning i lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar beträffande

ett där stadgat fall av inskränkning i bebyggelserätt in. in. Jämlikt 33 §

sistnämnda lag må ej utmed väg på visst avstånd från vägbanans mitt utan

länsstyrelsens tillstånd uppföras byggnad eller förekomma upplag, stängsel

eller dylik anordning som innebär fara för trafiken. Kan till följd av detta

förbud fastighet eller del därav nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart

missförhållande till markens tidigare värde, skall jämlikt 33 a § ersättning

för den skada som därigenom vållas gäldas av väghållaren. Fastighetsägaren

har även frihet att, om han det hellre vill, fordra att fastigheten eller viss

del därav skall lösas.

Vid övervägande av vilka bestämmelser, som i strandlagen böra reglera

rätten för markägaren att erhålla gottgörelse för intrång genom byggnads-

förbud och förbud mot schaktning etc., har utredningen stannat för att före­

slå att byggnadslagens regel i 22, 83 och 116 §§ i princip skall gälla. Utred­

ningen anför:

Det avgörande bör alltså vara huruvida ett uppenbart missförhållande fö-

religger mellan den användning, marken kan få trots förbudet, och markens

värde. Denna regel har nu inom byggnadslagstiftningen i ett tjugutal år an­

vänts lör att reglera liknande förhållanden och har även efterbildats i lagen

om allmänna vägar. Vid tillkomsten av byggnadslagen övervägdes icke att

frångå regeln; den förändrades i visst hänseende och utvidgades att avse

delvis nya situationer, men principen om jämförelse mellan utnyttjande och

värde bibehölls. Denna inom närstående rättsområden prövade regel, för

vars tillämpning vägledning kan hämtas ur utförlig motivering och ur

praxis, synes väl ägnad att upptagas i strandlagen. Den torde — med vissa

av de speciella strandförhållandena betingade jämkningar, som dock icke

rubba själva principen — även i fråga om förbud enligt strandlagen lämna

ett iättvist resultat. Såsom tidigare framhållits är det vidare i och för sig

en fördel att i möjligaste mån liknande bestämmelser om gottgörelse gälla

beträffande planläggning enligt byggnadslagen och i fråga om förbud enligt

strandlagen.

Kungl.

Maj.ts proposition nr 187.

109

Utredningen påpekar, att ett förbudsförordnande enligt 1 § i den före­ slagna lagen i princip endast innebure alt uppförande av byggnad och vid­ tagande av vissa andra åtgärder inom det bestämda området lades under kontroll av länsstyrelsen. Den närmare prövningen skedde då ansökan gjor­ des om tillstånd att få vidtaga åtgärden. Någon rätt till gottgörelse borde en­ ligt utredningens mening följaktligen icke uppkomma förrän en dylik an­ sökan avslagits, helt eller delvis. Beslutet härom borde tydligen ha vunnit laga kraft innan ett anspråk på gottgörelse skulle få framställas.

Enligt utredningens mening bör gottgörelse ej utgå vid jämkning enligt strandlagen i fråga om byggnads placering. Vad angår byggnadsreglerandc ingripanden enligt strandlagen bör alltså en­ ligt utredningens förslag möjlighet till gottgörelse finnas först då mark­ ägaren hindras att inom det område som omfattas av länsstyrelsens förord­ nande, uppföra byggnader i den utsträckning, som rymmes inom glesbebyg- gelserätten. Denna mening — som i den av utredningen föreslagna lagtexten kommer till uttryck i orden att ersättning skall utgå endast om bebyggelse icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet — utvecklas i betänkandet på följande sätt:

Den viktigaste av de inskränkningar i markägarens förfoganderätt, som kan ske enligt strandlagen, är givetvis förbudet att uppföra byggnad. Det torde kunna antagas att i stor utsträckning områden, för vilka förordnande meddelats jämlikt 1 § strandlagen, icke komma att helt undantagas från bebyggelse. Ofta är det tillräckligt att kontrollen utövas på det sätt att bebyggelse visserligen tillåtes inom områdena men att plats för densamma anvisas på något avstånd från själva stranden. Byggnader som, placerade nära invid vattnet, skulle omöjliggöra eller minska ett strandområdes an­ vändning för friluftsliv kunna ofta förläggas t. ex. i ett skogsparti på längre avstånd från strandlinjen utan skada för de intressen, strandlagen vill skydda. Om i sådant fall den rätt till glesbebyggelse inom området, som markägaren principiellt har, kan utnyttjas fullt ut genom de tillstånd läns­ styrelsen meddelar, synes markägaren icke böra vara berättigad till gott­ görelse för att han får underkasta sig en jämkning inom förbudsområdet beträffande placeringen av byggnaderna. En under behörigt hänsynsta­ gande till alla omständigheter och intressen utförd sådan jämkning torde icke behöva medföra ekonomisk olägenhet för markägaren. Omfattningen av hans byggnadsrätt minskas ju icke. Länsstyrelsen bör också låta sig angeläget vara att tillämpa lagen på sådant sätt att olägenheter ej uppstå. Det bör även understrykas, att strandens friläggande från bebyggelse icke innebär någon utvidgning av den allemansrätt där, som finnes redan in­ nan de byggnadsreglerande åtgärderna vidtagits. Även enligt den allmänna byggnadslagstiftningen kan en fastighetsägare få underkasta sig myndig­ hets bestämmelser om placering av byggnad utan att bli berättigad till gott­ görelse i någon form. Sålunda kan genom detaljplanläggning bebyggelsens förläggning noga regleras utan att ersättning till markägaren ifrågakom- msr. Också utomplansbestämmelser, som ej sällan utfärdas för stora om­ råden av ren landsbygdskaraktär, innehålla ofta föreskrifter angående bygg­ nads placering å tomtplats. Rätt till gottgörelse för eventuellt intrång ge­ nom utomplansbestämmelser finnes icke.

no

Kungi. Mcij:ts proposition nr 187.

Utredningen anser att frågan om gott gör el se på grund av

ett med stöd av lagen meddelat förbud icke kan av­

göras med hänsyn till blott själva förbudsom rådet.

Utredningen anför härom till en början:

I sådana fall. då med hänsyn till terrängens beskaffenhet och andra om­

ständigheter det allmänna friluftsintresset kräver att större arealer un­

dantagas från bebyggelse, kan det bli nödvändigt att inskränka markäga­

rens glesbebyggelserätt inom det av förordnandet omfattade omådet eller

att helt förbjuda bebyggelse där. Likaså kan det befinnas nödigt att avslå

framställningar om tillstånd att företaga schaktning och andra åtgärder,

som avses med förordnandet. Nu angivna ingrepp kunna under vissa för­

hållanden innebära att skada uppkommer för området i fråga genom att det

icke kan utnyttjas på ett sätt som står i rimligt förhållande till dess värde.

Verkningarna därav sträcka sig emellertid vanligen längre än så, i det att

även mark intill området påverkas av att stranden frilägges från bebyg­

gelse. För denna närliggande mark kan såväl skada som nytta tänkas upp­

komma. Skada å annan mark kan föranledas t. ex. av ett byggnadsförbud

som omfattar större delen av en fastighets ägoområde, så att endast en

mindre för bebyggelse otjänlig del återstår. Om i detta fall omständighe­

terna äro sådana, att fastigheten icke kan få annan ekonomiskt rimlig an­

vändning än för byggnadsändamål, uppkommer skada icke blott å för-

budsområdet utan även å övrig till fastigheten hörande mark. Särdeles van­

ligt måste det antagas bli att strandens friläggande medför nytta för mark

intill förbudsområdet. Detta gäller både mark, tillhörande samma fastig­

het som förbudsområdet, och mark som ingår i annan fastighet än detta.

Nyttan torde i synnerhet hänföra sig till ökade möjligheter att för bebyg­

gelse exploatera mark utanför området för strandförbudet. Under förarbe­

tena till den provisoriska strandlagen underströks från skilda håll, att ett

friläggande av vissa för bad och friluftsliv särskilt ägnade strandområden

från bebyggelse ofta medförde att flera byggnadstomter kunde anordnas

på mark innanför eller vid sidan av de undantagna områdena än om dessa

områden bebyggts. Badplatserna vid stranden komme i så fall att kunna

nyttjas gemensamt av tomtägarna. Det är uppenbart att om i trakten rå­

der större efterfrågan på byggnadstomter, möjligheten att exploatera mar­

ken i närheten av förbudsområdet kommer att öka värdet av denna mark.

Om såväl förbudsområdet som intilliggande exploateringsbar mark är i en

ägares hand, gör han, trots att förbudsområdet förlorar i byggnadsvärde,

icke någon totalförlust, ty skadan å detta område uppväges av en nytta för

den andra marken. Någon gottgörelse i anledning av förbudet bör han där­

för icke kunna göra anspråk på. Det vore uppenbarligen orimligt att taga

hänsyn endast till förbudsområdet och på grund av den där inträffade ska­

dan tillerkänna markägaren gottgörelse. Även om icke byggnadsförbudet

vid stranden lunnits, skulle i det angivna fallet en ekonomiskt förnuftig,

framsynt exploatering av fastigheten skett så att strandområdet avsatts

för gemensamt nyttjande till bad och friluftsliv. Markägaren själv skulle

ha bedömt strandområdet och den exploateringsbara marken därintill så­

som en ekonomisk enhet och låtit en utebliven vinst på strandområdet ingå

som en naturlig faktor i kalkylerna för hela ägoområdets utnyttjande. Vid

detaljplanläggning av mark, som innefattar strandområde, är det också se­

dan länge praxis att stranden i mycket stor utsträckning lämnas fri för

allmänt begagnande.

Kungi. Maj.ts proposition nr 187.

in

Utredningen framhåller att man — när det gäller att beakta nytta som uppkommer för mark i närheten av ett förbudsområde — rent principiellt borde taga hänsyn till all intilliggande mark, som får nytta av att stranden hålles fri från bebyggelse, oavsett huruvida denna mark ingår i fastighet som direkt omfattas av förbudet eller icke. Utredningen fortsätter:

Åtminstone borde — om förbudsområdet och det område som får nytta av förbudet tillhöra samma ägare — nyttan avräknas från skadan oavsett hu­ ruvida de båda områdena ingå i samma fastighet eller ej. För aft skapa rätt­ visa mellan olika fastighetsägare skulle emellertid krävas, att den ägare av intilliggande mark, som finge nytta av förbudet, finge bidraga till att gott- göra skadelidande fastighetsägare. Detta skulle innebära eu partiell indrag­ ning av värdestegring; en begränsning av indragningen skulle bestå i att en­ dast så mycket skulle indragas som behövdes för att ersätta skador som uppkommit genom förbudet. En fullständig indragning av värdestegring åter skulle innebära att all genom strandens friläggande uppkommen nytta för en fastighet, likgiltigt vilken, på ett eller annat sätt indroges till det allmän­ na, som i så fall ensamt skulle ha att svara för gottgörelse i anledning av skada genom förbudet. Här möter alltså problemet om indragning av s. k. oförtjänt värdestegring, vilket i andra sammanhang varit föremål för myc­ ken diskussion men ännu icke lösts i praktiken. Frågan var senast aktuell i samband med förarbetena till de ändringar i expropriationslagen, vilka träd­ de i kraft den 1 januari 1950. Förslag till olika system för indragning av viss markvärdestegring framlades såväl av den s. k. markutredningen i dess be­ tänkande (SOU 1948: 4) med förslag till vissa ändringar i expropriations- lagstiftningen som i en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (1948: 1) med förslag till lagstiftning om exploateringsavgift in. m. Intet av förslagen om indragning av värdestegring föranledde emellertid proposition till riksdagen. — Givetvis kan det icke komma i fråga att enbart för strand­ lagens del försöka lösa det synnerligen invecklade och svåra problemet om indragning av oförtjänt markvärdestegring. Detta problem har f. ö. långt större betydelse i andra sammanhang. Nytta för viss mark genom att stran­ den icke bebygges torde därför icke kunna komma det allmänna tillgodo på annat sätt än genom avräkning mot skada å annan mark tillhörande samma ägare. Såsom redan anmärkts vore det i och för sig önskvärt att härvid skillnad icke gjordes mellan olika fastigheter utan att all mark, oavsett fastighetsindelningen, som i fråga om utnyttjandet rönte inverkan av för­ budet och som vore i samma ägares hand, bedömdes som en enhet och en utjämning skedde mellan skada för en fastighet och nytta för eu annan. En så omfattande bedömning skulle emellertid innebära ett avsteg från vad som för liknande fall gäller inom andra rättsområden, t. ex. expro- priationslagstiftningen. På grund härav och då den tänkta anordningen vi­ dare skulle medföra svårlösta intressekollisioner mellan innehavare av be­ gränsade sakrätter i de skilda fastigheterna, kan den icke genomföras i strandlagen.

Frågan om gottgörelse torde alltså — sammanfattar utredningen — böra lösas särskilt för varje fastighet, som drabbas av förbud enligt strandlagen.

Sedan utredningen hänvisat (s. 108 i betänkandet) till vissa stadganden i expropriations- och byggnadslagstiftningen, anför utredningen att det icke kunde anses strida mot de allmänna principer, på vilka byggnadslag­

112

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

stiftningen vilar, att i strandlagen låta nytta för viss mark avräknas å skada

för annan, tillhörande samma fastighet. Då det för strandlagens vidkomman­

de bleve nödvändigt att vid avgörande av ersättningsfrågor låta jämförelsen

mellan möjlig användning och värde omfatta även annan mark än själva

förbudsområdet, innebure detta visserligen en viss skiljaktighet gentemot

byggnadslagens motsvarande regel. Skillnaden syntes dock främst vara av

formell art. Principen — att det allmänna gentemot markägarens krav på

gottgörelse för skada å viss mark till följd av bebyggelsereglering bör få till­

godoräkna sig nytta som regleringen medför för annan mark av samma fas­

tighet — vore densamma i båda lagarna; i fråga om medlen att genomföra

principen skilde de sig däremot från varandra. Utredningen har vidare an­

märkt att samma princip gäller i fråga om ersättning för upplåtelse av våg­

rätt enligt lagen om allmänna vägar. Sådan ersättning skall nämligen, om

vägens framdragande medför nytta för fastigheten eller för särskild rätt i

avseende å denna, jämkas med hänsyn därtill.

Utredningen fortsätter:

Om således i strandlagen den nämnda jämförelsen bör kunna omfatta

icke blott själva förbudsområdet utan även annan mark tillhörande samma

fastighet, uppkommer frågan vilken denna andra mark bör vara. Jämfö­

relsen synes icke under alla förhållanden böra avse hela fastigheten. Om

dennas värde är mycket högt, skulle nämligen i sådant fall även ett täm­

ligen omfattande förbud icke kunna föranleda att ägaren finge gottgörelse,

ty fastigheten som sådan skulle trots förbudet fortfarande kunna använ­

das på ett sätt, som icke stode i uppenbart missförhållande till dess hela

värde. Genom att hänsyn toges till hela värdet, alltså även värdet å sådana

delar av fastigheten som på grund av sin beskaffenhet och belägenhet icke

alls berördes av förbudet, skulle regeln kunna giva ett för markägaren

obilligt resultat. Det riktiga synes i stället vara att jämförelsen avser den

del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Denna del, vare

sig den ligger inom förbudsområdet eller icke, bör ur exploateringssyn-

punkt betraktas såsom en enhet, skild från fastigheten i övrigt. Att i det

enskilda fallet avgöra hur stor del av en fastighet, som på detta sätt på­

verkas av förbudet, torde i allmänhet icke möta svårighet. Terrängförhål­

landena, markens beskaffenhet, efterfrågan på byggnadsmark och andra

dylika på frågan inverkande omständigheter torde oftast angiva vilket om­

råde av fastigheten, som röner påverkan av förbudet, d. v. s. av att stran­

den hålles fri.

Det bör understrykas att man vid jämförelse mellan möjligt utnyttjande

och värde icke främst skall taga sikte på exploatering för bebyggelse. Först

måste undersökas huruvida icke marken trots förbudet kan användas på

annat sätt — t. ex. för jordbruk eller trädgårdsskötsel — som icke står i

uppenbart missförhållande till värdet. Såsom framgår av förut omförmälda

lagmotiv och praxis är det icke befogat att antaga att marken äger så högt

bebyggelsevärde, att bebyggelse är den enda rationella användningen, därest

icke bebyggelse verkligen är aktuell i trakten och efterfrågan kan påvisas.

Enligt strandutredningens uppfattning bör principen om det »tidigare

värdet» gälla även i fråga om fastställande av gottgörelse för intrång enligt

strandlagen. Utredningen har övervägt huruvida den avgörande

tidpunkten bör vara den dag, då länsstyrelsen meddelat

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

113

förordnande enligt 1 § strand lagen om att bebyggelse in. in. ej får ske utan tillstånd, eller den dag, då förbudet blir defini­ tivt genom att ansökan o in tillstånd helt eller delvis avslås. Innan utredningen tager ståndpunkt till denna fråga — som är den under remissbehandlingen mest uppmärksammade av alla ersättnings- problem — anför utredningen följande rörande de i gällande lagstiftning förekommande reglerna om det »tidigare» värdet:

Det värde å marken, som skall läggas till grund för jämförelsen, är en­ ligt byggnadslagen det »tidigare» värdet, d. v. s. värdet före planläggningen. Värdestegring, som uppkommer efter denna tidpunkt, tages icke i betrak­ tande. Detsamma gäller i fråga om förbud mot bebyggelse in. in. enligt la­ gen om allmänna vägar (se 33 och 33 a §§ denna lag). Det må nämnas att även enligt förslaget till naturskyddslag det »tidigare» värdet ligger till grund för bedömningen om inlösen skall ske.

Anledningen till att i de nämnda lagarna det tidigare värdet skall vara avgörande är att det ansetts riktigt att markägaren ej bör få tillgodoräkna sig en markvärdestegring som uppkommit genom samhällets egna åtgär­ der, t. ex. på grund av att en tätort utvidgats åt visst håll eller att nya kommunikationsleder anordnats. Den ökade efterfrågan på byggnadsmark med åtföljande markvärdestegring, som därigenom uppkommer, har mark­ ägaren icke åstadkommit. Värdestegringen har därför allmänt ansetts vara »oförtjänt» för honom. Med det tidigare värdet avses emellertid — och i detta hänseende kan i förevarande sammanhang icke föreslås någon änd­ ring — markens realvärde vid den tidpunkt då inskränkningen i bebyg- gelserätten inträdde. Till en nominell uppgång eller nedgång av värdet till följd av fallande eller stigande penningvärde bör därför hänsyn tagas, då jämförelsen göres. Sedan markens tidigare värde fastställts, skall detsam­ ma alltså eventuellt omräknas med anledning av en senare inträffad all­ män förändring i penningvärdet.

När utredningen därefter går att taga ståndpunkt till frågan, om med det »tidigare» värdet i strandlagen bör avses tidpunkten för förbudsförordnan- det eller tidpunkten för avsiagsbeslut å dispensansökan, anför utredningen:

Utredningen har funnit, att om syftet med regeln om tidigare värde, nämligen att hindra oförtjänt värdestegring, skall vinnas, värdet bör vara det värde marken hade vid den tid då länsstyrelsens förordnande medde­ lades. Därest den andra tidpunkten — dagen för avslagsbeslutet — valdes, skulle markägaren ha möjlighet att spekulera i markvärdestegring och till­ godogöra sig en oförtjänt vinst om värdet ökades av annan orsak än en eventuell penningvärdeförsämring. Denna senare tidpunkt bestämmer han nämligen själv. Han har fria händer att göra sin ansökan om tillstånd när han önskar det; han kan alltså dröja med ansökningen tills en värdesteg­ ring inträtt. Särskilt må anmärkas att markägaren i ansökningsärendet icke behöver styrka att han verkligen ämnar bebygga marken eller före­ taga sehaktning e. d. där. Icke heller behöver han visa att han har eu spe­ kulant till området i fråga, att tillstånd till bebyggelse lämnats enligt bygg- nadstillståndslagen eller liknande. Vid eu framställning om gottgörelse till följd av avslag å ansökningen att få bygga, schakta in. in. kan det dock

- om det ej eljest framgår att värdet å marken är det som sökanden gör gällande — vara av värde för honom att styrka t. ex. att han haft anbud all sälja marken till visst pris. Visas det icke att verklig skada uppkommit genom byggnadsförbudet, får han givetvis ej någon ersättning.

K Jiilumg till riksdagens protokoll 107)2. 1 sand. Xr 1S7.

114

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Utredningen har icke förbisett att markägare, som inom område med

gällande strandförbud erhåller tillstånd att exploatera sin mark, bär viss

möjlighet att tillgodogöra sig uppkommande värdestegring, medan däremot

markägare som ej får sådant exploateringstillstånd, genom tillämpning

av principen om det tidigare värdet förmenas denna möjlighet. Utredningen

har emellertid ansett det oriktigt att, allenast av den anledningen att möj­

lighet kan finnas för vissa markägare att göra sig oförtjänt vinst om

markvärdet stiger, ålägga det allmänna skyldighet att i uppkommande er-

sättningsfall betala andra markägare ersättning för oförtjänta spckula-

tionsvinster som sådana markägare skulle ha kunnat göra om strandför­

hud ej funnits.

Med hänsyn till vad nu sagts vill utredningen alltså förorda

att det värde å marken, till vilket hänsyn skall ta­

gas vid jämförelsen, skall vara markens värde vid

tiden för förordnandets meddelande.

På denna punkt ha utredningens ledamöter ej varit ense. Herr Cassel för­

ordar det andra alternativet och anför:

Rätt till ersättning skall enligt förslaget icke uppstå i och med att förbud

enligt strandlagen lägges utan först när strandägaren söker dispens från

ett meddelat förbud och denna hans ansökan genom lagakraftägande be­

slut helt eller delvis avslås. Utredningens flertal har stannat vid att er­

sättning skall utgå därest marken, sedan dispensansökan avslagits, kan ut­

nyttjas" allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens

s. k. »tidigare» värde vid tiden för förbudets meddelande, alltså vid en ti­

digare tidpunkt än den då rätten till ersättning inträdde. För min del fin­

ner jag det naturligare att man såsom »tidigare värde» räknar markens

värde vid den tidpunkt då ansökan om tillstånd till bebyggelse blivit slut­

ligen avslagen, d. v. s. i det ögonblick då rätten till ersättning inträder.

Den av utredningens flertal accepterade regeln kan lända till förfång för

markägaren. Man kan exempelvis tänka sig att tre jordbrukare ha tomt­

mark av ungefär samma storlek och samma kvalité utefter en och samma

sjöstrand och att år 1960 alla tre söka tillstånd att bebygga sina fastighe­

ter. Om då två av dem erhålla sådant tillstånd, men den tredje förvägras

att bygga, borde man väl vid beräkning av ersättning till honom utgå från

det belopp som motsvarar värdet på de andras tomter sedan dispensen

lämnats. Som utredningens flertal utformat regeln, skall denna markägare

i stället få sin ersättning beräknad med utgångspunkt från markens värde

sådant detta var när förbudet gavs, d. v. s. i regel den 1 januari 1953, då

den planerade lagen tänkes träda i kraft. Har i det tänkta fallet värdet på

de tre strandägarnas mark stigit, få de två förstnämnda del av denna vär­

destegring, men den tredje — den markägare som förvägrades dispens —

skulle ställas i en sämre ställning än sina båda grannar. Detta finner jag

stötande. En indragning av s. k. oförtjänt markvärdestegring kan disku­

teras i ett större sammanhang, men den kan aldrig få tillämpas på sådant

sätt att rättvisesynpunkterna äventyras. Så mycket mindre tilltalande blir

tillvägagångssättet om man förutsätter, att markvärdet den 1 januari 1953

röner inflytande av då troligen ännu gällande byggnadsreglering. Detta

innebär, att bvggnadsregleringen, som dock får tänkas vara en tillfällig

krisåtgärd, tillätes pressa ned de ersättningsbelopp som kronan eljest skulle

ha att utge till strandägarna för intrång enligt strandlagen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

115

Utredningen anför, att frågan huruvida gottgörelse skall utgå synes böra bedömas efter den fastighetsindelning, som gällde vid tiden för meddelandet av länsstyrelsens f ö r buds­ förordnande. Angående skälen härför har utredningen hänvisat till motiveringen för motsvarande stadgande i 21 och 22 §§ byggnadslagen (åter­ givna å s. 97 i betänkandet). För strandlagens del innebure denna regel, att man vid bedömning av ersättningsfrågan, vilken ju skall avgöras särskilt för varje av strandförbudet omfattad fastighet, skall utgå från fastighetens ägovälde —- såväl inom förbudsområdet som inom annat område, vars ut­ nyttjande påverkas av förbudet — sådant det var vid den tid då förordnan­ det meddelades. Har efter denna tidpunkt men innan bedömningen verk­ ställes, exempelvis en avstyckning ägt rum från sistnämnda område av fas­ tigheten, skall —- fortsätter utredningen -— jämförelsen mellan utnyttjande­ möjlighet och tidigare värde avse de båda ifrågavarande områdena av fas­ tigheten med inräknande jämväl av den avstyckade delen.

Utredningen framhåller att det, då det i en uppkommen fråga om gott­ görelse gällde att fastställa den användning marken kunde få för bebyggelse, ofta torde bli nödvändigt att låta undersökningen avse den ifrågavarande marken i hela dess vidd. Att fråga om bebyggelse och gottgörelse för in­ skränkningar i glesbebyggelserätten bedömes i ett sammanhang för all den ifrågavarande marken ligger icke minst i markägarens intresse. Rörande den närmare utvecklingen av denna synpunkt hänvisas till s. 112 f. i betän­ kandet.

Utredningen har funnit, att i n 1 ö s e n av mark icke bör ske enligt strandlagen utan att intrångsersättning skall vara den enda formen av gott­ görelse. Utredningen anför härom:

Enligt 21, 22, 48, 83 och 116 §§ byggnadslagen finnas två former av gott­ görelse till markägare på grund av inskränkning i byggnadsrätt, nämligen dels intrångsersättning och dels inlösen. Inlösen kan — i motsats till er­ sättning — förekomma blott då inskränkningen är total, d. v. s. då marken till följd av ett förbud över huvud taget icke kan användas för enskilt be­ byggande. Enligt den föreslagna strandlagen kan totalförbud mot bebyg­ gelse komma att råda för en fastighet eller del därav. Det kan då — ehuru den förbudsbelagda marken alltjämt kan användas av ägaren på samma sätt som förut — ifrågasättas att också i strandlagen vid sidan av ersättning upp­ taga gottgörelse i form av inlösen. Inlösen j)å yrkande av en markägare skulle i så fall komma ifråga för det fall, att hans mark inom området för ett förordnande enligt 1 § ej alls finge bebyggas.

Emellertid skulle i fråga om inlösen förhållandena bli annorlunda enligt strandlagen än enligt byggnadslagen. Inlösen enligt sistnämnda lag avser till en början områden, vilka på ett helt annat sätt än vad som är fallet med områden, som belagts med förbud enligt strandlagen, äro avsedda att un­ dantagas från markägarens disposition. Vidare verkställes inlösen enligt byggnadslagen av stad eller kommun eller — i fall som avses i 83 § — äga­ ren av en anläggning, i vars intresse byggnadsförbudet meddelats. Enligt strandlagsförslaget åter skall det, såsom i det följande kommer att angivas, vara kronan som svarar för gottgörelsen till markägarna. Om kronan skulle

116

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

vara skyldig att på begäran av markägare lösa strandområden, spridda över

snart sagt hela landet och ofta av mycket obetydlig omfattning skulle detta

medföra avsevärda förvaltningssvårigheter till vilka motsvarighet alls icke

finnes vid inlösen enligt byggnadslagen. Det kan med hänsyn härtill i varje

fall icke antagas ligga i kronans intresse att inlösen av mark sker. Icke hel­

ler för markägaren kan ett verkligt behov av en inlösningsregel anses före­

ligga. Han kan genom intrångsersättning få full gottgörelse för den skada

som förbudet åsamkar honom och likväl begagna området på samma sätt

som innan förbudet meddelades. Till vad nu sagts kommer att det ur fastig­

hetsbildnings- och fastighetsredovisningssynpunkt måste anses vara en

oformlighet därest inlösen och avstyckning till särskilda fastigheter av en

mängd dylika mindre strandområden komrne till stånd.

I analogi med vad som är fallet enljgt hyggnadslagen höra enligt utred­

ningens mening reglerna om rätt för markägare att erhålla ersättning för

intrång ha motsvarande tillämpning beträffande innehavare av så­

dan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken,

som upplåtits innan länsstyrelsens förordnande meddelades.

Enligt utredningens åsikt hör intrångsersättning i regel utgå såsom ett

engångsbelopp. Ärliga utbetalningar medföra enligt utredningen prak­

tiska olägenheter i form av ökat arbete och svårigheter att vid succession i

äganderätt eller annan rätt fastställa vem som är ersättningsherättigad. Sär­

skilda skäl kunde emellertid tala för att låta ersättningen utgå med årliga

belopp. Ett sådant skäl kunde vara att det ännu vore ovisst vilken bebyg­

gelse som på lång sikt borde tillåtas. I ett sådant fall kunde länsstyrelsen ha

anledning att senare ompröva och eventuellt frångå ett beslut, som föranlett

ersättningsskyldighet.

Utredningen anser, att staten i princip bör svara för gottgö­

relse enligt strandlagen. Härom anföres i betänkandet:

Då det gäller att avgöra vem som enligt strandlagen skall gälda ersätt­

ning, har man — såsom ock angivits i utredningsdirektiven — att välja

mellan staten och vederbörande kommun eller att låta båda i förening svara

för ersättningen. Förutsättningen för att en viss kommun skulle kunna åläg­

gas att ensam svara för gottgörelsen är att strandområdet åtminstone till

övervägande del kommer att nyttjas av kommunens befolkning. I sin skri­

velse till länsstyrelserna med begäran om upplysning angående tillämpning­

en av den provisoriska strandlagen har utredningen särskilt anhållit att för

varje förbudsområde måtte angivas om det huvudsakligen vore avsett för

befolkning från den egna kommunen, närliggande tätort eller tätorter eller

avlägsnare orter. Av de inkomna svaren framgår att förbudsområdena i

mycket stor utsträckning beräknas komma att nyttjas av personer, tillhö­

rande två eller flera av dessa kategorier. Det måste i sådana fall vara en

vansklig uppgift att avgöra huruvida och i vad män en viss kommun har

intresse av ett strandområde. Om detta likväl läte sig göra, komme dock i

ett mycket stort antal fall undersökningen att visa, att ingen kommun hade

sådan övervägande nytta av området att det vore rimligt att låta denna kom­

mun ensam svara för gottgörelsen. En fördelning mellan de närmast intres­

serade kommunerna av skyldigheten att lämna gottgörelse skulle därför

bli nödvändig. Att härvid skapa full rättvisa för alla berörda kommuner mås­

Kunrjl. Maj:Is proposition nr 187.

117

te komma att möta stora svårigheter. Än mer komplicerad och svårbemästrad skulle situationen bli om — såsom väl i och för sig vore rimligt — statsbi­ drag skulle utgå för sådana områden som i viss större utsträckning frekven­ terades av människor från vitt skilda delar av landet. Härtill kommer att skyldighet för kommuner att utgiva gottgörelse måste förutsätta att dessa i någon form tillerkändes medbestämmanderätt, då fråga uppkomme om att anordna ett förbudsområde enligt strandlagen. Att åvägabringa en sådan ordning skulle emellertid knappast låta sig göra, enär den definitiva, ersätt- ningsgrundande utformningen av ett strandförbud måste ske vid prövning av markägarnas ansökningar om byggnadstillstånd och denna prövning av naturliga skäl måste handhavas av länsstyrelsen ensam. Ytterligare kan an­ föras, att medbestämmanderätt för kommunerna, t. ex. i fråga om länsstyrel­ sens förordnande jämlikt 1 § strandlagen, skulle vara svår att genomföra då flera berörda kommuner funnes och dessutom leda till ojämnheter vid lagens tillämpning. Av nu anförda skäl finner utredningen att kommunerna icke böra åläggas några direkta skyldigheter i förevarande hänseende utan att staten i princip bör svara för gottgörelsen. Detta utesluter icke att kom­ munerna i vissa fall frivilligt bidraga till kostnaderna för genomförande av strandregleringen.

Enligt utredningens mening böra länsstyrelserna, innan förbudsförord- nande meddelas, bereda tillfälle för bl. a. de av frågan närmast berörda kom­ munerna och samhällena att yttra sig. Utredningen framhåller vidare att länsstyrelsen, redan då fråga om sådant förordnande uppkommer, måste taga hänsyn till de ekonomiska verkningarna, och att en ingående bedömning härav måste ske då länsstyrelsen har att behandla ansökan om tillstånd att bygga eller vidtaga annan åtgärd. Om en länsstyrelse med hänsyn till de beräknade konsekvenserna för statsverket i ersättningshänseende finner sig icke kunna utan vidare tillmötesgå en kommuns eller ett samhälles önskemål om fritidsområde, synes enligt utredningens mening intet hindra alt saken ordnas på det sätt, att kommunen eller samhället gentemot kronan — företrädd av länsstyrelsen — förbinder sig att svara för hela eller någon del av den gottgörelse som kan komma i fråga. På så sätt kunde på frivillig­ hetens väg ett kommunalt deltagande i kostnaderna för strandregleringens ge­ nomförande komma till stånd.

I detta sammanhang må här återgivas ett under remissbehandlingen upp­ märksammat avsnitt i den del av betänkandet, som handlar om organisa­ tions- och anslagsfrågor. Utredningen anför där:

Storleken av det anslag som måste anvisas för att möta utgifter för gott­ görelse till sakägarna samt övriga direkta utgifter för strandregleringen — hl. a. kostnaderna för särskilt anlitade sakkunniga — kan icke nu beräk­ nas. Avgörande är härvidlag främst omfattningen av de förbud som komma att gälla samt det sätt på vilket dispensärenden komina att behandlas. Av de lörordnanden som meddelats enligt den provisoriska lagen kunna inga slutsatser dragas om ersättningsbeloppens storlek. Det är ju nämligen på utgången av tillståndsprövningen som det beror huruvida ersättning skall utgå eller icke. Ytterst beror frågan av hur mycket det allmänna är villigi alt offra på ett strandskydd. Ett anslag för ifrågavarande ändamål kan komma alt växla i viss mån från år till år alltefter behovet och det stats- finansiclla läget.

118

Kungl. Maj:ts proposition nr 1S7.

I samband med diskussionen av frågan om ersättning bör utgå av stats­

medel eller av kommunala medel har utredningen funnit det angeläget fram­

hålla, att kommunerna ha viss skyldighet att söka främja innevånarnas fri­

luftsliv. Utredningen anför härom:

Enligt hälsovårdsstadgan skola de sörja för att, där så kan ske, befolk­

ningen beredes tillgång till bad i öppet vatten. Denna skyldighet består gi­

vetvis även efter det att en strandlagstiftning av ifrågavarande slag satts i

tillämpning. Den omständigheten att genom statens försorg vissa strandom­

råden bevaras såsom rekreationsplatser för allmänheten får alltså icke med­

föra att kommunerna eftersätta sin nämnda plikt. Ett sätt att fullgöra den­

na är, såsom förut angivits, att deltaga i kostnaderna för strandregleringens

genomförande och därigenom göra denna mera effektiv än eljest varit möj­

ligt. I synnerhet för tätorterna erfordras emellertid att längre gående åtgär­

der vidtagas. Sålunda behövas alltjämt områden, vilka äro avsedda för mera

intensivt allmänt nyttjande än allemansrätten medger och där särskilda an­

ordningar, såsom uppförande av bryggor och avklädningshytter, anordnade

av gemensamma campingområden o. d., äro nödiga. Det är en kommunal

skyldighet att i mån av behov och möjlighet förvärva eller arrendera samt

iordningställa sådana områden.

Sammanfattningsvis yttrar utredningen i ersättningsfrågan:

Den av utredningen i 4 § föreslagna regeln företer i förhållande till bygg­

nadslagens regel i 22, 83 och 116 §§ (jämför även 21 och 48 §§) de skiljak-

tigheterna, att dels jämkning beträffande byggnaders placering icke skall

medföra rätt till gottgörelse, då härigenom glesbebyggelserätten icke in-

skränkes kvantitativt, dels ock jämförelsen mellan möjligt utnyttjande och

tidigare värde skall avse icke blott den mark som ligger under förbud utan

även annan till samma fastighet hörande mark, vars utnyttjande påverkas

av törbudet. Utredningen anser att förslaget, som står i överensstämmelse

med de allmänna principer varå byggnadslagstiftningen vilar, även för sist­

nämnda lagstiftnings vidkommande innebär en mera rationell reglering

av frågan om gottgörelse än byggnadslagens nuvarande regel. Det synes

kunna ifrågasättas huruvida icke byggnadslagen bör ändras. Utredningen,

som utgått ifrån att bestämmelserna om strandskydd åtminstone för när­

varande icke böra inpassas i byggnadslagen, finner sig dock icke böra fram­

lägga förslag till ändring av byggnadslagens ifrågavarande regel. Att före­

slå en dylik fristående ändring torde icke ingå i utredningens uppdrag.

Utredningen vill emellertid förorda att frågan om en ändring på denna

punkt överväges. Den torde lämpligen kunna upptagas av markutred­

ningen.

Från nu angivna utgångspunkter har utredningen föreslagit, att den

grundläggande ersättningsbestämmelsen måtte erhålla följande lydelse:

Har inom det med förordnandet avsedda området, oaktat ansökan därom

gjorts, bebyggelse icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet eller

tillstånd att vidtaga annan av förordnandet omfattad åtgärd icke lämnats,

och kan till följd av sådant förbud den med förordnandet avsedda marken

jämte annan i samma fastighet ingående mark, vars utnyttjande påverkas

av förbudet, av ägaren nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart miss­

förhållande till markens värde vid tiden för förordnandets meddelande,

vare ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han här­

igenom lider.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

119

Ersättning för skada enligt första stycket må, om särskilda skäl därtill äro, på begäran av kronan eller markägaren bestämmas att utgå med visst årligt belopp med rätt för kronan och den ersättningsberättigade att er­ hålla omprövning vid ändrade förhållanden. Vad i fråga om ersättningen avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och mark­ ägaren gälle jämväl mot den som efter det förordnandet meddelats förvärvat * den sistnämndes rätt till marken.

Frågan huruvida ersättning skall utgå skall bedömas efter den fastighets­ indelning som gällde vid tiden för förordnandets meddelande.

Enligt direktiven har utredningen haft att pröva i vad mån gottgörelse skall utgå för men, som en markägare kan ha lidit genom ett byggnads- förbud som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. I övergångs­ bestämmelserna till den föreslagna lagen har en regel om gottgörelse i detta fall intagits. Frågan behandlas närmare i det följande.

Vidare må nämnas att utredningen å s. 116—122 närmare diskuterat vis­ sa synpunkter i fråga om värderingen och därvid tillika lämnat en del exempel.

Slutligen må redan här en kortfattad redogörelse lämnas för utredning­ ens förslag rörande förfarandet vid prövning av ersätt­ ningsfrågor. Utredningen anser, att frågor om ersättning för skada genom förbud att bygga, företaga schaktning m. m. böra i första hand avgö­ ras av länsstyrelsen. Den som vill göra anspråk på ersättning borde därför ha att göra framställning därom hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen borde där­ vid, om så befunnes lämpligt, upptaga förhandlingar i ämnet med sökanden och söka träffa överenskommelse med denne. Om detta ej kunde ske, borde sökanden äga möjlighet att underställa tvisten domstols prövning. Även kronan syntes böra tillerkännas rätt att få frågan prövad av domstol. Lik­ nande rätt för den, mot vilken ersättningsanspråk riktas, att instämma den ersättningskrävande till domstol vore stadgad i 23 § byggnadslagen. Tvist, varom här vore fråga, syntes böra avgöras av expropriationsdomstol i likhet med vad som vore fallet enligt byggnadslagen.

Yttrandena. Ett trettiotal remissinstanser -— däribland länsstyrelsen i Örebro län samt ett tiotal överlantmätare och lika många länsarkitekter — ha ej funnit an­ ledning att diskutera principerna för ersättningsfrågans lösning. Många av de till denna grupp hörande instanserna förklara dock helt allmänt, att de icke eller i varje fall icke i huvudsak ha något att erinra emot utredningens förslag över huvud taget. Åtskilliga av de övriga instanser, som ej yttrat sig i ersättningsfrågan, ha uppenbarligen tyst godtagit utredningens förslag i denna del. Beträffande några av dem som ej berört ersättningsproblemet gäl­ ler emellertid tydligen, alt de ej funnit anledning att alls taga ståndpunkt till detsamma. Så får anses vara fallet med turistföreningen, naturskydds­ föreningen, samfundet för hembygdsvård och riksidrottsförbundet.

M era all in ä n n a o in d ö in c n om utredningens förslag i ersätt­ ningsfrågan ha fällts i nästan ett trettiotal yttranden. Ungefär en tredjedel

120

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

av dessa är övervägande kritiska, medan de övriga äro av huvudsakligen po­

sitivt innehåll. I övrigt må redan nu nämnas att olika specialfrågor i utred­

ningens förslag till lösning av ersättningsproblemet äro föremål för debatt i

yttrandena. I all synnerhet gäller detta spörsmålet vilken tidpunkt som skall

vara avgörande vid bestämningen av det »tidigare» värdet. Länsarkitekten i

Västmanlands län understryker svårigheten att taga ställning till de före­

slagna reglerna om ersättning utan att ha haft närmare beröring med sådana

ersättningsfall. Reglerna finge enligt länsarkitektens mening betraktas som

provisoriska och de borde bli föremål för omprövning senare, då större erfa­

renhet vunnits.

Vad först beträffar de yttranden, i vilka ett mera allmänt omdöme av po­

sitivt slag fällts över utredningens förslag, må till en början nämnas att en­

ligt byggnadsstyrelsens mening de av utredningen föreslagna ersättningsreg­

lerna syntes stå i god överensstämmelse med de ersättningsregler, som före-

konnne i byggnadslagen och annan lagstiftning. Icke heller lantmäteristyrel-

sen och statskontoret ha funnit anledning till erinran mot de av utredningen

förordade principerna för ersättningens fastställande. Lantmäteristyrelsen

vill dock understryka, att ersättningsbestämmelserna liksom strandlagstift­

ningen över huvud taget förutsätter en allsidig och realistisk planering av

markanvändningen inom strandområdena samt eu klok och hänsynsfull till-

lämpning av lagen i de enskilda fallen. Fastighetsbildningssakkunniga kon­

statera, att den viktiga ersättningsfrågan lösts i huvudsak efter samma grun­

der som enligt byggnadslagen gälla beträffande vissa liknande ersättnings­

fall, och uttala att en tillämpning av dessa huvudprinciper även för skador,

som avses i den föreslagna strandlagen, torde leda till skäliga resultat.

Skånska hovrätten anser intet vara att erinra mot att även i fråga om förbud

enligt strandlagen tillämpa den i 22, 83 och 116 §§ byggnadslagen fastställda

principen, enligt vilken avgörande för frågan om ersättning skall utgå bör

vara huruvida ett uppenbart missförhållande föreligger mellan den använd­

ning marken kan få trots förbudet och markens tidigare värde. Hovrätten för

Västra Sverige yttrar, att utredningens förslag till lösning av ersättningsfrå­

gan innebure, att vissa principer från byggnadslagen skulle gälla i delvis

modifierad form. Denna lösning kunde ingalunda anses självfallen men tor­

de ha goda skäl för sig. Grundsatsen att själva förbudsförordnandet icke

skulle utgöra tillräcklig grund för ersättningsanspråk syntes väl befogad. Den

omständigheten att rätt till ersättning skulle kunna grundas på en hel serie

vid olika tider meddelade avslagsbeslut å dispensansökningar torde emeller­

tid leda till vissa komplikationer. Hovrätten har vidare anmärkt, att avfatt­

ningen av 4 § tedde sig alltför komprimerad. Det vore säkerligen för all­

mänheten svårt att tillgodogöra sig paragrafens innehåll. Man måste enligt

hovrättens mening ha tillgång till motiven för att rätt förstå stadgandet.

Det vore önskligt, att paragrafens text omarbetades så att denna olägenhet

avlägsnades.

Länsstyrelserna i Blekinge och Malmöhus län samt överlantmätaren i

Norrbottens län ha icke funnit något att anmärka mot de föreslagna ersätt­

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

121

ningsreglerna, vilka i stort sett vore uppbyggda enligt samma principer som redan vunnit insteg i byggnadslagstiftningen, och länsstyrelsen i Västernorrtands län anser de föreslagna ersättningsreglerna godtagbara. Länsstyrelsen i Hallands län ansluter sig i princip till utredningens förslag beträffande frågan i vilka fall ersättning må kunna utgå. Den av utredningen föreslagna ersättningsgrunden borde emellertid, såsom utredningen också ansett, icke utgöra hinder för rätt till ersättning för markvärdestegring som orsakats av penningvärdeförsämring. Länsstyrelsen ville ifrågasätta, huruvida icke detta borde komma till uttryck i lagtexten. Länsstyrelsen ville vidare framhålla att omständigheterna i de fall, då ersättning komme att begäras för vägrat tillstånd till bebyggelse, komme att vara synnerligen skiftande. En ersätt­ ningsregel som ansåges rimlig i ett fall kunde visa sig mindre lycklig i ett annat. Det kunde därför ifrågasättas om icke expropriationsdomstolen bor­ de ha möjlighet att, då särskilda skäl förelåge, göra avsteg från den enligt huvudregeln gällande ersättningsgrunden. Även Svea hovrätt finner ange­ läget att särskilt understryka nödvändigheten av att i detta sammanhang hänsyn tages till det reella markvärdet. Att vid jämförelsen utgå från det nominella värde marken ägt skulle uppenbarligen vara ägnat att i betydan­ de utsträckning betaga markägaren hans rätt till ersättning.

Statens fritidsnämnd delar utredningens synpunkter i ersättningsfrågan men betonar önskvärdheten av att nödig hänsyn tages till alla i det enskilda fallet från parternas sida åberopade omständigheter, så att icke besvärande irritation uppstode hos markägaren. Om man icke sökte förebygga konflik­ ter mellan markägare och allmänhet, kanske denna icke finge tillfälle att på avsett sätt njuta av friluftslivet. Landsorganisationen har icke något att erinra mot de föreslagna ersättningsreglerna och icke heller riksförbundet landsbygdens folk har något emot principen att grundläggande för ersätt­ ningsfrågans avgörande skall vara huruvida ett uppenbart missförhållande föreligger mellan den användning marken kan få trots ett meddelat förbud och markens värde.

Även länsstyrelsen i Uppsala län delar i princip den uppfattning, som lig­ ger till grund för de föreslagna stadgandena om markägares rätt till ersätt­ ning. Det finge anses helt naturligt att utforma dessa i nära anslutning till byggnadslagens ersättningsregler. Länsstyrelsen avstyrker dock föreskriften att avslag å ansökning om tillstånd att bygga skall vara en förutsättning för ersättningsrätt. En sådan föreskrift skulle kunna locka fastighetsägare, som icke ha aktuella byggnadsplaner, att söka dispens från gällande förbud en­ dast i syfte att söka åtkomma ersättning. Det må anmärkas, att endast en ytterligare instans — nämligen länsstyrelsen i Skaraborgs lön — an­ märkt på att avslag å dispensansökan skall utgöra en förutsättning för er­ sättning. Länsstyrelsen är, såsom redan tidigare framhållits, mycket kritisk mot förslagets ersättningsregler över huvud taget och anför:

Del vill förefalla, som om utredningen i viss mån bagatelliserar verk­ ningarna av ett strandförbud. I betänkandet säges (s. 105) att länsstyrel­ sens förbud enligt strandlagen i princip »allenast» innebär att »uppförande

122

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

av byggnad och vidtagande av vissa andra åtgärder inom det bestämda

området lägges under kontroll av länsstyrelsen». Emellertid torde, enligt

länsstyrelsens mening, enbart själva förbudet komma att medföra den för

markägaren menliga effekten, att områdets begärlighet som köpeobjekt ome­

delbart minskas och det i ganska betydande grad. I motsats mot vad strand­

utredningen anser är länsstyrelsen därför av den uppfattningen, att läns­

styrelsens förbudsbeslut med den kontroll över ägarens dispositionsrätt till

marken, som beslutet innebär, är ett sådant intrång, att det borde för mark­

ägaren grunda omedelbar rätt till gottgörelse. Men det ligger i markägarens

intresse — kanske även i det allmännas — alt få denna fråga prövad och

därmed också ersättningsfrågan bedömd. Därför synes det länsstyrelsen skä­

ligt, att ett område, som belagts med förbud enligt strandlagen, snarast efter

förbudets meddelande blir genom myndigheternas försorg planlagt i erfor­

derlig mån så att markägaren får visshet om vad som av honom får exploa­

teras för tätbebyggelse, glesbebyggelse etc. och vad som behövs för fritids­

ändamål m. m. I och med detta skulle det ges möjlighet att på ett tidigt

stadium få ersättningsfrågan under prövning i ett sammanhang för hela

området. Ett dylikt förfaringssätt synes ock ganska väl överensstämma så­

väl med strandutredningens eget uttalande i betänkandet (s. 113) att »fråga

om bebyggelse och gottgörelse för inskränkningar i glesbebyggelserätten»

bör »bedömas i ett sammanhang för all den ifrågavarande marken» som ock

med dess rekommendation om utarbetande av översiktlig strandplanering.

Kostnaden för dylik översiktsplan borde, enligt länsstyrelsens mening, stan­

na på statsverket. Det nu nämnda förfaringssättet skulle jämväl medverka

till att myndigheterna icke med förbud beläde större områden än som verk­

ligen komme att erfordras.

Även länsstyrelsen i Stockholms län ställer sig rätt kritisk mot förslaget

i denna del. Dess anmärkningar avse visserligen i främsta rummet bestäm­

ningen av det s. k. »tidigare» värdet, men yttrandet har en så pass allmän

innebörd att det delvis torde böra återgivas redan här. Länsstyrelsen yttrar:

Länsstyrelsen finner det väl ur olika synpunkter naturligt, att utred­

ningen vid utarbetandet av sin lösning av ersättningsproblemet i viss mån

knutit an till den för närstående rättsområden uppställda regeln i byggnads­

lagens 22, 83 och 116 §§. Det vill dock synas som om ersättningsbestämmel­

sen i 4 § första stycket i lagförslaget knappast erhållit en i allo godtagbar

utformning. Då man där utgår från att icke länsstyrelsens förordnande om

byggnadsförbud utan länsstyrelsens beslut om avslag å gjord ansökan om

dispens från byggnadsförbudet skall vara det konstitutiva momentet för

uppkomsten av rätt till gottgörelse, synes det stå i föga god överensstäm­

melse därmed att, när det gäller bestämmandet av det »tidigare värdet» av

markområdet — frånsett eventuell förändring i penningvärdet — utgå från

förhållandena vid tidpunkten för det förra beslutet. Konstruktionen före­

faller i själva verket vara betingad av att man på denna punkt låtit en för

problemställningen i övrigt rätt främmande synpunkt spela in, nämligen

önskemålet alt indraga oförtjänt värdestegring å marken.

Det måste befaras, att ett ersättningsstadgande med den föreslagna ut­

formningen komme att i praktiken bli skäligen svårtillämpat. Svårigheterna

måste antagas komma att växa med avståndet i tiden mellan förordnande

enligt 1 § och beslut om avslag å dispensansökan. Man föranlcdes inför

dessa perspektiv rent av att ifrågasätta, om en på förevarande sätt konstrue­

rad lag över huvud taget är ägnad att förlänas permanent natur.

123

Till de starkt kritiska remissmyndigheterna hör också länsstyrelsen i

Jönköpings län, som anför:

De principer, på vilka regler om ersättning för intrång på grund av strand- skyddet äro att bygga, skilja sig i två viktiga avseenden från dem, vilka ligga till grund för ersättningsreglerna enligt byggnadslagen. För det första är det vid' strandskyddet endast fråga om att hindra viss glesbebyggelse. Det kan alltså aldrig bli tal om att lämna ersättning för hinder i ett intensivare utnyttjande av marken för byggnadsändamål. Och för det andra är det all­ männa intresse, som uppbär strandskyddet, långt mindre kvalificerat än det, som byggnadslagen avser att skydda. Härtill kommer att i regel alternativa bad- och friluftsmöjligheter erbjuda sig. Från det allmännas sida kunna där­ för i fråga om strandskyddet rimligen ej resas samma starka krav på rätt till inskränkning i förfoganderätten till marken som då det gäller tätbebyggel­ sen med dess behov av gemensamhetsanläggningar.

De sålunda anförda synpunkterna motivera enligt länsstyrelsens förme­ nande en annan uppläggning av ersättningsproblemet än den strandutred­ ningen presterat och detta såväl i fråga om jämförelsetidpunkterna för skill­ naden i värde som beträffande kravet på värdeskillnadens storlek (»uppen­ bart missförhållande»). Strandutredningen synes ha skattat åt den icke ovanliga tendensen att betrakta varje uppkommen värdestegring som »oför­ tjänt» värdestegring, som den enskilde icke bör få tillgodonjuta. Att emel­ lertid frågan om sådan värdestegrings indragande till det allmänna icke kan få lösas separat för detta begränsade område ligger i öppen dag.

Även länsstyrelsen i Gävleborgs län finner för sin del så mycket mindre anledning föreligga att lagstiftaren särskilt skulle i detta sammanhang vinn­ lägga sig om indragning av så kallad oförtjänt markvärdestegring som in­ gripanden enligt strandlagen väl i allmänhet påkallades just av att en plan­ läggning, som kunnat medföra sådan värdestegring, underlåtits från kom­ munens sida. Själv förutsatte utredningen upprättande av dispositionspla- ner för bebyggelse genom ägaren till en skyddad strand av angränsande om­ råden, och i sådana fall torde snarare »förtjänta» värdestegringar kunna in­ träda.

I detta sammanhang må återgivas följande yttrande av Göta hovrätt: Utredningen uttalar att även för byggnadslagstiftningens vidkommande förslagets ifrågavarande regler innebära en mera rationell reglering av frå­ gan om gottgörelse än byggnadslagens nuvarande regler och förordar att en ändring på denna punkt överväges. Ehuru även hovrätten, oaktat invänd­ ningar kunna göras mot de av utredningen föreslagna skiljaktigheterna, icke anser uteslutet att förslagets ersättningsregler härutinnan i vissa fall skulle leda till rättvisare resultat än byggnadslagens bestämmelser i ämnet, synes det hovrätten riktigare att — så länge byggnadslagens och den föreslagna strandlagens regleringsförfaranden kunna tillämpas vid sidan av varandra för ernående av samma syfte — liknande regler om gottgörelse gälla för båda fallen. Därest byggnadslagens regler anses vara i behov av omarbetning i enlighet med de riktlinjer utredningen uppdragit, synes den rätta gången vara alt först ändra byggnadslagens bestämmelser. Hovrätten vill därför förorda att ersättningsreglerna i förslaget i nu behandlade hänseenden ut­ formas i närmare anslutning till byggnadslagcns regler i de av utredningen åberopade paragraferna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

124

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

En mycket kritisk hållning till förslagets ersättningsregler präglar också

det yttrande, som avgivits av fastighetsägareförbundet. Förbundet inlägger

en bestämd gensaga mot utredningens påstående, att ett byggnadsförbud

enligt det föreliggande strandlagsförslaget skulle komma att medföra —

icke blott skada — utan även nytta för markägaren, och förbundet anser

sig kunna konstatera, att utredningen icke, såsom den velat göra gällande,

har stöd i någon nu gällande lag för den reglering av ersättningsfrågan, som

förslaget innehåller. Förbundet fortsätter:

Utredningen gör gällande, att även förbud enligt strandlagen skulle för

markägaren medföra nytta bestående däri, att ovanför förbudsområdet lig­

gande tomtmark skulle kunna exploateras till ett högre tomtpris än eljest.

Häremot vill förbundet invända, att den nytta för mark intill förbudsområde,

varom det här kan bli fråga, icke innebär någon reell fördel för markägaren.

Den omständigheten, att eu markägare efter ett byggnadsförbud å strand­

området tvingas exploatera en annan del av sitt område medför icke någon

annan fördel för markägaren än den han själv kunnat åvägabringa genom

en dylik planläggning av området. Tvärtemot utredningen vill förbundet gö­

ra gällande, att ett byggnadsförbud enligt strandlagen så gott som undantags­

löst kommer att medföra enbart nackdelar utan motsvarande förmån för

markägarna. Detta gäller icke endast själva förbudsområdet utan även den

intilliggande marken. När utredningen till förebild för sitt förslag till huvud­

regeln i ersättningsfrågan i 4 § första stycket tager de regler, vilka enligt

byggnadslagen gälla för vissa fall, när plan lägges över ett område, synes ut­

redningen sålunda ha förbisett, att förhållandena därvid äro helt olikartade

dem som uppkomma vid strandlagsförbudet. Ingen anledning föreligger vare

sig ur saklig synpunkt eller med hänsyn till tidigare lagstiftning att bär från­

gå de principer rörande full ersättning för ingrepp i äganderätten till fast

egendom, vilka hitintills gällt enligt svensk lagstiftning, d. v. s. i detta fall

närmast expropriationslagens regler vid expropriation av servituts- eller nytt­

janderätt. Detta innebär, att full ersättning alltid skall lämnas för den genom

förbudet förorsakade värdeminskningen, oavsett huruvida något »uppenbart

missförhållande» uppkommer mellan markens värde före och efter förbudet

samt att även skada och intrång å ej förbudsbelagd del av fastighet skall

ersättas jämte annan skada för ägaren.

Till de kritiska remissinstanserna får även räknas länsstyrelsen i Jämt­

lands län, som anser att de föreslagna bestämmelserna angående intrångser-

sättning torde komma att i praktiken visa sig vara synnerligen svåra att så

tillämpa, att en rättvis ersättning komme att tillerkännas markägaren. Mot­

svarande bestämmelser funnes visserligen i byggnadslagen, men länsstyrel­

sen hade icke haft någon erfarenhet av tillämpningen av bestämmelserna.

Länsstyrelsen i Jämtlands län bar vidare tagit upp en annan fråga av

allmän räckvidd, nämligen sambandet mellan disponibla an­

slag, å ena sidan, samt förbudsläggningen och dispens-

p rövningen, å den andra. Länsstyrelsen anför i denna del:

Svårigheten att rätt tillämpa bestämmelserna i lagen framstår tydligt av

utredningens uttalanden dels å s. 115 att länsstyrelsen redan då fråga om

förordnande enligt 1 § uppkommer måste taga hänsyn till de ekonomiska

verkningarna, dels ock ås. 141 att länsstyrelserna efter anslagsfördelningen

för visst budgetår skall handhava regleringen så, att utgifterna om möjligt

Kungl. Mnj:ts proposition nr 187.

125

hållas inom medelstilldelningen. Det lärer vara omöjligt för länsstyrelserna att visst år, då förordnanden enligt 1 § skola meddelas, äga kännedom om medelstilldelningen för senare år. Länsstyrelserna kunna därför, då förord­ nanden meddelas, icke bedöma möjligheten för kronan att framdeles, då fråga om ersättning uppstår, uppfylla de ekonomiska förpliktelserna av för­ ordnandena. Först då ansökan om tillstånd att bygga eller vidtaga annan åtgärd blir föremål för bedömning kan det avgöras om anslagstilldelningen förslår till gäldande av viss ersättning. Om så icke är fallet, måste detta med­ föra att tillstånd till byggnad måste ges, ehuru förhållandena äro sådana, att markområdet bort bevaras från bebyggelse. Förordnande enligt 1 § kan under sådana förhållanden icke realiseras.

Liknande synpunkter ha uttalats av länsstyrelserna i Södermanlands, Gö­ teborgs och Bohus samt Norrbottens län. Sålunda anför länsstyrelsen i Göte­ borgs och Bohus län, att kostnadsfrågan icke borde vara ägnad att ingiva statsmakterna betänkligheter mot att lämna länsstyrelserna oberoende av kostnadshänsyn vid lagtillämpningen. Syftet att verkligen skydda för fritids- vistelse tillgängliga och behövliga strandområden syntes böra göras obero­ ende av eventuellt till storleken växlande årliga anslag med åtföljande osä­ kerhet och ojämnhet vid bestämmandet av förbudsområdena och dispensgiv- ningen. Länsstyrelsen i Södermanlands län anser den riktiga vägen här så­ som i andra liknande fall vara att, om riksdagen godkände lagstiftningen, det också anvisades ett förslagsanslag, vars storlek sedermera finge jämkas efter den belastning som erfarenheten utvisade. Skulle det befinnas, att ersättnings­ anspråken bleve så stora och alltså belastningen på anslaget så omfattande, att detta väckte betänkligheter, borde en rättelse ske genom en jämkning i lagstiftningen och icke genom åtstramning av anslagstillgången. Även läns­ styrelsen i Norrbottens län vill resa en bestämd gensaga mot utredningens nu diskuterade yttranden. Såvitt länsstyrelsen kunde finna, måste den blivande strandlagen tillämpas efter sin ordalydelse och mening utan tanke på kost­ naderna. Skulle kostnaderna mot förmodan bli för höga, syntes annan ut­ väg ej böra stå öppen än att ändra lagen.

Såsom förut nämnts har utredningen ansett, att någon ersättning för att allmänheten får vistas inom de strandom rå- d en, som lagen avse r, helt naturligt icke kunde ifråga- k o in in a. Fn motsatt uppfattning har kommit till uttryck i endast tre yttranden. Sålunda anför överlantmätaren i Blekinge län:

De områden som beläggas med bebyggelseförbud enligt strandlagen skola enligt betänkandet ej därmed anses i något avseende avsatta för allmänt ändamål. Förbudet skall således icke innebära utvidgning av allemansrät­ ten beträffande dessa områden. Man kan dock vänta att verkningarna i rea­ liteten bli andra. Genom att bebyggelseförbuden regelmässigt torde läggas på redan nu ganska eftersökta stränder och genom att andra stränder efter hand bli svårtillgängligare på grund av att strandbebyggelsen hänvisas dit, kommer utövandet av allemansrätten att förskjutas till de förbudsbelagda områdena. Dessa bli därigenom utsatta för allt starkare förslitning. Den ökade besöksfrekvensen medför nedskräpning och skadegörelse på vegeta­ tionen. Dessa olägenheter torde medföra att förbudsområdena oavsett den direkta följden av byggnadsförbudel minska i värde för ägaren. Utövas alle­

126

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

mansrätten tillräckligt intensivt kan värdeminskningen bli betydande. Möj­

lighet till ersättning borde givas även för dylika följder av strandbebyggelse-

förbud.

Övevlantmätaren i Västmanlands län anför:

Om frågan om strandskjfddet för det allmänna måste lösas genom bygg-

nadsförbud och andra bestämmelser, vilket i viss utsträckning måste anses

vara nödvändigt för att bereda allmänheten tillträde till stränderna, bör man

också erkänna och helt ta konsekvenserna därav för att den enskildes be­

rättigade intresse ej skall trädas för nära. Strandutredningen har föreslagit

att ersättning skall utgå för intrång genom meddelat förbud. I övrigt saknas

emellertid bestämmelser varigenom den eller de som drabbas av förbudet

och dess följdverkningar kan hållas skadeslös. Det är jordägarens och den

lojala allmänhetens gemensamma intresse att strandområden, avsedda för

ett allmänt ändamål, icke genom skadegörelse och nedskräpning förlora

sin användbarhet. Ansvaret härför kan dock rättvisligen ej läggas helt på

den enskilde jordägaren. Då behovet av fritidsområden väsentligen är kom­

munalt synes kommunerna böra ta ansvaret för naturskyddet inom förbuds-

belagda strandområden. Kommunerna böra för den skull åläggas dels att

bekosta de anordningar, som för varje fall erfordras för att skydda naturen

mot skadegörelse och nedskräpning dels ock att övervaka ordningen.

Liknande synpunkter ha anförts av länsarkitekten i Västmanlands län.

Även ledamoten av statens fritidsnämnd, professor Håstad, vill i ett sär­

skilt yttrande påyrka att ersättning i mera extrema fall skall kunna utgå

även på grund av andra slags intrång än sådana som beskrivas i utredning­

ens förslag.

I ett enda yttrande kritiseras utredningens ståndpunkt att inlösen av

mark ej bör ske enligt strandlagen utan att intrångsersättning skall vara

den enda formen av gottgörelse. Det är överlantmätaren i Västmanlands län,

som anför att strandlagsförslaget innebure rätt till expropriation av enskilds

rätt alt förfoga över sin egendom och att denna expropriationsrätt i vissa

fall kunde komma att innebära, att ägarens dispositionsrätt antingen in­

skränktes så att fastighet eller del därav kunde nyttjas allenast på sätt som

stode i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde eller praktiskt

taget upphörde. Det syntes då rimligt, att det allmänna ålades skyldighet

att på jordägarens yrkande lösa in det strandområde som omfattades av

förbud enligt strandlagen.

Efter denna redogörelse för de mera allmänna omdömena om utred­

ningens förslag i ersättningsfrågan övergår jag till att redogöra för yttran­

denas innehåll på vissa särskilda punkter av detta problem. Till en början

må härvid nämnas, att överlantmätaren i Blekinge län i likhet med länssty­

relsen i Jönköpings län och fastighetsägareförbundet, vilka båda senare in­

stansers yttranden på denna punkt redan återgivits, ansett det vara alltför

hårt ur jordägarens synpunkt att såsom förutsättning för att ersättning

över huvud skall ifrågakomma kräva ett uppenbart missförhållande

mellan utnyttjandemöjlighet och markens värde. Sålunda anför överlantmä­

taren i Blekinge län, alt svårigheterna att närmare precisera betydelsen av

Kfingl. Maj.ts proposition nr 187.

127

bestämningen »uppenbart» och samtidigt nå ett ur rättvisesynpunkt godtag­ bart resultat torde vara oöverkomliga. Del särskilda kravet att missförhål­ landet skall vara uppenbart syntes därför böra utgå ur lagtexten. Samma uppfattning har en skiljaktig ledamot av byggnadsstyrelsen.

I övrigt har detta spörsmål berörts endast av överlantmätaren i Malmöhus län, som anför att det kunde synas att lagen genom ordet »uppenbart» fått en särskilt sträng formulering men att denna torde vara motiverad bland annat av de svårigheter som eljest skulle uppstå vid tillämpningen. Säkert skulle vid en mera vag formulering ett betydande antal ansökningar om ersättning framkomma, som vore utan reell grund och mer eller mindre spe­ kulerade i ersättning.

På ungefär samma linje som den nu återgivna kritiken mot ordet »uppen­ bart» står en anmärkning av hovrätten för Västra Sverige, som anför:

I 4 § första stycket upptages såsom förutsättning för att markägare skall vara berättigad till ersättning för skada bl. a., att den med förordnandet av­ sedda marken till följd av meddelat förbud kan, jämte viss annan mark, av ägaren nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till markens värde vid tiden för förordnandets meddelande. Det är en mycket betungande bevisning som på detta sätt lägges å markägaren, och bevissvå­ righeterna komma otvivelaktigt stundom att leda till rättsförlust. Bevisre­ geln synes därför böra något uppmjukas. Hovrätten är väl medveten om att en sådan uppmjukad regel skulle bli något olika vid jämförelse med vissa motsvarande regler i byggnadslagen, exempelvis 22 §, men förhållandet sy­ nes ur materiell och rättslig synpunkt böra framhållas. Måhända kunna be­ vissvårigheterna för en markägare sägas vara i genomsnitt större i fall efter strandlagstiftningen än i byggnadslagens fall.

Utredningens förslag att ersättning icke skall utgå vid jämkning i fråga om byggnads placering har kritiserats i vissa yttranden. Sålunda anför lagberedningen:

Utredningen har ställt sig på den ståndpunkten, att någon gottgörelse till markägaren ej skall utgå när denne fullt ut får utnyttja den rätt till gles­ bebyggelse inom sitt område, som han principiellt har, låt vara att han måste underkasta sig en jämkning inom förbudsområdet beträffande place­ ringen av byggnaderna, t. ex. förlägga dem på anvisad plats på något avstånd från själva stranden. Fall kunna likväl förekomma, där redan en sådan i strid mot markägarens önskan företagen jämkning av byggnadernas place­ ring länder honom till påtaglig ekonomisk skada ej blott därigenom att utgif­ terna för byggnadernas uppförande kunna bli högre än de eljest skulle ha varit utan även i form av minskat saluvärde å fastigheten. Ofta lär det för­ hålla sig så, att markägaren vid sitt förvärv av fastigheten fått betala ett pris, vars storlek betingats av att förvärvaren antagits komma att bli i till­ fälle att nyttja strandområdet med utestängande av allmänheten, eller att fastigheten i markägarens hand tagit åt sig ett marknadsvärde bestämt av dylika förväntningar. Då utredningen i detta sammanhang understryker, att strandens friläggande från bebyggelse icke innebär någon utvidgning av den allemansrätt, som finnes redan innan de byggnadsreglerande åtgärder­ na vidtagits, bortser utredningen tydligen från sådana fall, då någon alle­ mansrätt över huvud icke föreligger. Utredningen synes ej heller ha beaktat, alt när eu allemansrätt är för handen förslaget medför att denna får en vä-

128

ICiingl. Maj:ts proposition nr 187.

sentligcn förändrad karaktär (jfr betänkandet s. 39). Vidare framhålles,

att eu fastighetsägare även enligt den allmänna byggnadslagstiftningen kan

la underkasta sig myndighets bestämmelser om placering av byggnad utan

att bli berättigad till gottgörelse i någon form. Dessa inskränkningar i ägan­

derätten äro emellertid föranledda av helt andra synpunkter än de föreva­

rande. Analogien torde därför icke vara bindande.

En särskild anledning att öppna möjlighet till ersättning åt markägaren

i fall varom nu är fråga synes vara följande. Huruvida länsstyrelsen i ett

visst fall skall avslå dispensansökan eller bifalla den under villkor att bygg­

naderna placeras på närmare angiven plats torde i praktiken ej sällan vara

beroende av förbudsområdets bredd. Ett exempel torde bäst klargöra detta

förhållande. Eu fastighet antages ha 75 meters strandlinje och 200 meters

djup. Förbudsområdet antages sträcka sig 150 meter från strandlinjen. Där­

est länsstyrelsen finner, att för tillgodoseende av de intressen, strandlagen

vid skydda, bebyggelsen ej bör ligga närmare strandlinjen än 150 meter,

måste den avslå en ansökan om dispens för uppförande av byggnad inom

förbudsområdet. Ersättning skulle i detta fall kunna ifrågakomma. Ändras

förutsättningarna på det sätt, att förbudsområdet antages ha blivit fastställt

till 200 meter från strandlinjen, kan det tänkas att dispens beviljas på vill­

kor att byggnaderna förläggas minst 150 meter från strandlinjen. Vid denna

utgång skulle enligt förslaget ersättning icke under några förhållanden

kunna tillerkännas markägaren. Med utgångspunkt från detta exempel tor­

de till eu början kunna sägas, att skillnaden tydligen endast är formell mel­

lan avslag å en dispensansökan, å ena sidan, och villkorligt bifall till den­

samma, å den andra. Samma tankegång torde kunna utföras så, att det

principiellt riktigaste förfaringssättet vid behandlingen av en dispensansö­

kan vore, att länsstyrelsen toge sitt förordnande enligt 1 i; under ompröv­

ning samt, där länsstyrelsen funne bebyggelse kunna tillåtas inom viss del

av förbudsområdet, återkallade förordnandet såvitt anginge den delen (jäm­

för angående återkallelse betänkandet s. 73). Med ett sådant förfarande

skulle några villkorade dispenser aldrig förekomma. Såsom förslagets ersätt­

ningsregler utformats torde det i själva verket, om förbudsområdena gjor­

des mycket breda, inemot 300 meter från strandlinjen, visa sig möjligt att

i stor utsträckning ge villkorade dispenser och därigenom eliminera ersätt­

ningsskyldighet för kronan. Ersättning skulle då ifrågakomma egentligen

endast till ägare av små fastigheter inom förbudsområdets närmast stran­

den belägna del, där byggnadsförbudet måste strängt upprätthållas.

Av nu anförda skäl anser lagberedningen, att de i 4 § första stycket försla­

get upptagna ersättningsreglerna böra omfatta även fall, då tillstånd till be­

byggelse visserligen medgivits men därmed förknippats villkor, som sökan­

den eljest ej skulle varit underkastad.

Icke heller Göta hovrätt kan dela utredningens uppfattning, att jordäga­

ren ej kan tillskyndas ekonomisk skada genom jämkning av en byggnads

placering. Hovrätten anför:

Antag att en fastighetsägares mark på en sträcka av två kilometer grän­

sar till en sjö. Länsstyrelsen förordnar, alt byggnad icke utan dess tillstånd

må uppföras inom ett avstånd av 300 meter från stranden. Den glesbebyg-

gelserätt som markägaren principiellt har anses i detta fall medge honom

att uppföra fyra byggnader. Vid prövning av ansökan om att inom området

få uppföra dessa byggnader tillåter länsstyrelsen att ett hus får uppföras

vid stranden och de övriga på ett avstånd av 100 meter därifrån. Enligt ut-

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

129

redningens mening skulle förbudet i detta fall icke medföra ekonomisk olä­ genhet för markägaren eftersom omfattningen av hans byggnadsrätt icke minskas. Utredningen synes härvid bortse från den skada markägaren kan tillfogas genom att han kunnat få bättre betalt för de tre sistnämnda tom­ terna, om även dessa legat vid stranden; skadan kan vara särskilt påtaglig om de tre tomterna ligga på mera otillgänglig mark.

Liknande synpunkter anföras av fastighetsägareförbundet, länsarkitek­ ten i Uppsala län och överlantmätaren i Värmlands län.

Även hovrätten för Västra Sverige anser det svårt att finna bärande skäl för att icke medgiva ersättning även vid jämkning. En annan sak vore att ersättning i dylika fall i praktiken sällan torde förekomma. Det skulle ju nämligen föreligga »uppenbart missförhållande» enligt vad i 4 § första stycket närmare sägs, och ett dylikt missförhållande lärer sällan kunna på­ visas. Enligt hovrättens mening bör därför efter orden »i den omfattning» inskjutas »eller på det sätt som» (jfr 83 § byggnadslagcn).

Hovrätten för Nedre Norrland anför i denna fråga:

Strandutredningen har ansett, att jämkning beträffande byggnaders pla­ cering icke skall medföra rätt till gottgörelse, enär härigenom glesbebyggel- serätten icke inskränkes kvantitativt. Emellertid synes det icke uteslutet att, låt vara undantagsvis, även sådan jämkning kan leda till ett för mark­ ägaren ekonomiskt synnerligen ofördelaktigt resultat. Förslaget innebär i berörda hänseende ett frångående av de i byggnadslagen fastslagna ersätt­ ningsprinciperna. Någon giltig grund för en sådan avvikelse föreligger icke, såvitt hovrätten kan finna. Ersättning bör alltid utgå, då till följd av för­ budet marken jämte annan i samma fastighet ingående mark, vars utnytt­ jande påverkas av förbudet, icke kan nyttjas annat än på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet, oavsett alltså huruvida detta resultat följer av att bebyggelse icke medgivits i den omfattning eller icke får ske på det sätt, som eljest varit tillåtet.

Vad angår uttrycket »tillstånd att vidtaga annan av förordnandet omfat­ tad åtgärd icke lämnats» tolkar hovrätten detta så att ersättning kan utgå även för det fallet, att markägaren visserligen icke vägras tillstånd exempel­ vis till grustäkt i önskad omfattning men hänvisas att tillgodose grusbeho- vet å annan plats eller på annat sätt än han begär. Den ekonomiska skada, som härigenom tillskyndas, kan vara betydande. Det kan ifrågasättas, huru­ vida markägarens berättigade ersättningsanspråk i dylikt fall i erforderlig mån alltid täckes av den i förevarande lagrum uppställda regeln, att ersätt­ ning utgår under förutsättning allenast, att marken ej kan nyttjas annat än på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet. Under alla om­ ständigheter synes det nödvändigt att den berörda regeln icke tillämpas för restriktivt.

Överlantmätaren i Örebro län kritiserar utredningens nu diskuterade för­ slag med följande argumentering:

Den åberopade analogin med detaljplanebestämmelserna synes vara ogrun­ dad, då strandlagsförbudet riktar sig mot glesbebyggclse, medan detaljpla­ nen reglerar tätbebyggelse, där jordägaren ju genom rätten till tätbebyg­ gelse erhåller kompensation för den bebyggelsereglering, han får underkasta sig. Och utomplansbestämmelsernas föreskrifter om byggnadsplacering ha icke den innebörd, att de i någon väsentlig mån kunna inverka på en fas­ tighets värde. Helt annorlunda synas förhållandena ställa sig vid den mera

9

Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

130

Kungl. Mcti:ts proposition nr 18/.

radikala reglering, strandlagsförbudet innebär. Det torde vara uppenbart,

att ägaren av en strandfastighet, varå han haft för avsikt att uppföra en som­

marstuga, anser sig — och objektivt sett också måste anses — lida en bety­

dande förlust, om han exempelvis hänvisas att uppföra denna stuga något

hundratal meter från stranden och bakom en mellanliggande höj drygg —

utan utsikt över sjön, utan den rätt att enskilt använda stranden såsom oge­

nerad badplats för sig och sin familj, som han trott sig ha förvärvat med in­

köpet av fastigheten o. s. v. — i stället för på strandsluttningen, där han

tänkt sig placera den. Sannolikt skulle han, om förbudet gällt, när han för­

värvade fastigheten, icke ha köpt tomt på denna plats, och i varje fall skulle

han icke ha betalat samma pris för den, som han ansåg sig kunna göra med

hänsyn till utsikten från den byggnadsplats han räknade med och den en­

samrätt att utnyttja stranden, som hans tomtförvärv skulle medfört.

om han fått bygga där. Motsvarande förluster synas även kunna uppkomma

för ägare av mindre jordbruk, som omedelbart skulle kunna sälja en eller

annan strandtomt för sommarstuga, men som däremot på grund av fastig­

hetens läge icke kunna påräkna någon tomtförsäljning, därest byggnaderna

måste placeras utom synhåll från vattnet och utan enskild badplats. Markens

värde ur glesbebyggelsesynpunkt betingas av bl. a. läget ur kommunikations­

synpunkt, naturskönheten och speciellt utsikten från byggnadsplatsen samt

badförhållandena. Om förbudet tillämpas så, att de sistnämnda förmånerna

väsentligt försämras eller elimineras, kan visserligen i goda kommunikations­

lägen ett glesbebyggelsevärde fortfarande bestå, men där kommunikationer­

na äro sämre, kan det leda till att möjligheten till tomtförsäljning helt bort­

faller.

Även fastighetsbildningssakkunniga ifrågasätta riktigheten av utredning­

ens förslag i denna del och anföra:

Visserligen torde i dessa fall förhållandena ofta vara sådana att någon

nämnvärd skada för markägaren ej uppstår. Men man synes dock icke kun­

na bortse från möjligheten att efterfrågan på byggnadstomter utan privat

strand i vissa fall kan bli väsentligt mindre än när det gäller strandtomter

och att därför ett beslut av ifrågavarande slag kan medföra en ej obetydlig

skada för markägaren. Principen bör väl vara att en väsentlig skada, som

orsakas av att ägaren ej kan utnyttja marken på samma sätt som om för­

budet ej meddelats, skall ersättas. Det synes då icke finnas anledning atl

redan vid lagens utformning taga ställning till om i vissa typfall sådan

skada kan uppkomma. Detta bör kunna prövas i varje särskilt fall. Därtill

kommer att den föreslagna regeln synes kunna medföra godtyckliga resul­

tat. Om i två sinsemellan tämligen likartade fall vardera sökanden nödgats

vidtaga eu ungefär lika stor förskjutning i fråga om byggnadens placering,

kan ersättning komma att utgå i ena fallet, där byggnaden måst förläggas

utanför förbudsområdet, men vara utesluten i det andra, beroende på att

förbudsområdet där haft större bredd. De sakkunniga anse sålunda, att

jämkningsfallen i ersättningshänseende principiellt icke böra behandlas

annorlunda än de fall, då ansökan om byggnadstillstånd helt avslagits.

Eu av de sakkunniga, byråchefen Lundgren, har ej varit ense med de

övriga. Han anför:

Det kan till en början erinras, alt markägaren enligt den allmänna bygg­

nadslagstiftningen — även i glesbebyggelsefallen — kan bli tvungen att jäm­

ka på byggnadernas läge utan att få ersättning. Detta kan ske genom utom-

plansbestämmelser och olika slag av byggnadsförbud. Om ersättningsbestäm­

131

melsen i strandlagen utformades så, att ersättning i princip även skulle utgå

för skada genom jämkning, så måste dock skada för sådan jämkning, som

markägare enligt annan lagstiftning vore skyldig att tåla, avräknas. Érsätt-

ningsberäkningen skulle härigenom kunna i hög grad kompliceras och för­

svåras. Följden kan också befaras bli, att markägarna framställa extrema

yrkanden i fråga om byggnadernas placering, t. ex. ytterst ute på vackra

uddar eller högst uppe på utsatta strandkanter, enbart för alt därmed öka

ersättningsmöjligheterna.

Härtill kommer att ett av de grundläggande villkoren för ersättning i jäm­

förbara fall enligt byggnadslagen och lagen om allmänna vägar är, att ett

uppenbart missförhållande föreligger mellan den användning marken kan

få trots ett förbud och markens tidigare värde. Fråga är då, om sådant för­

hållande kan uppträda vid jämkning av byggnads läge enligt strandlagen.

Jämkning innebär, såsom jag förstått begreppet, flyttning av byggnadsplat-

sen från ett av fastighetsägaren tillämnat läge till annat med hänsyn till

fastighetens utformning och ändamål lämpligt läge. Det nya läget får alltså

ej vara orimligt utan bör vara godtagbart med hänsyn till de önskemål och

syften en innehavare av fastigheten i allmänhet kan tänkas ha. Ofta torde

skäligen obetydliga jämkningar kunna vara av stor betydelse ur strandsyn­

punkt. Med dessa utgångspunkter har jag ej kunnat finna, att jämkning av

byggnads läge kan medföra sådant uppenbart missförhållande, som sägs i

4 § lagförslaget.

Då jag sålunda anser att man vid en försiktig och förnuftig tillämpning

av strandlagstiftningen icke har behov av en regel om gottgörelse för jämk­

ning och då en sådan regel dessutom kan i hög grad försvåra lagens till-

lämpning och komplicera ersättningsberäkningen, biträder jag strandutred­

ningens förslag under denna punkt.

Samma uppfattning kommer till uttryck i det yttrande, som avgivits av

lön t mäteris ty relsen. Styrelsen säger sig ha särskilt övervägt det principiellt

viktiga fallet, att jämkning av byggnads läge föranleds med hänsyn till de

allmänna strandintressena. Liksom utredningen anser lantmäteristyrelsen,

att gottgörelse ej bör utgå vid jämkning av byggnads läge. Styrelsen har dock

vid sitt ställningstagande utgått från att begreppet jämkning icke får fattas

hur vidsträckt som helst. Det nya läget för en tillämnad byggnad finge

givetvis icke vara orimligt utan måste vara lämpligt såväl ur byggnadssyn-

punkt som med hänsyn till fastighetens utformning och ändamål. Med den­

na utgångspunkt och under förutsättning av en klok och försiktig tolkning

i övrigt av lagbestämmelserna torde jämkning av byggnads läge icke kunna

föranleda sådant uppenbart missförhållande i värdehänseende, som enligt

4 § lagförslaget skall utgöra villkor för ersättning. Även skånska hovrätten

godtager i princip utredningens förslag att jämkning beträffande byggnaders

placering icke skall medföra rätt till gottgörelse med mindre glesbebyggelse-

rätten inskränkes kvantitativt. Hovrätten anser del emellertid antagligt, att

en jämkning i fråga om byggnads placering i flertalet fall kommer att inne­

bära alt markägarens byggnadsrätt minskas. Förhållandena syntes här icke

fullt jämförliga med den reglering av byggnaders förläggning som skedde

med stöd av byggnadslagstiftningen.

I övrigt bar delta spörsmål ej berörts under remissbehandlingen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

132

Utredningens förslag i ersättningsfrågan avviker även såtillvida från bygg­

nadslagens ersättningsregler att jämförelsen mellan möjligt utnytt­

jande och tidigare värde skall avse icke blott den mark, som

ligger under förbud, utan även annan till samma fas­

tighet hörande mark, vars utnyttjande påverkas av för­

budet. Endast ett tiotal remissinstanser har diskuterat detta spörsmål,

och även om vissa av dem uttrycka någon tvekan, är det likväl endast några

få i denna i och för sig rätt fåtaliga grupp som bestämt avstyrkt den av ut­

redningen i detta avseende föreslagna regeln, å andra sidan yrkas i några

yttranden, att regeln skall utvidgas till att avse mer än en enda fastighet.

Fastiglietsbildningssakkunniga anföra att det måhända kunde synes tvek­

samt, om strand lagen i denna del borde innehålla andra bestämmelser än

som för motsvarande situationer finnas i byggnadslagen. Den av strandut­

redningen föreslagna bestämmelsen torde också i många fall bli svår att

tillämpa. Å andra sidan syntes det principiellt riktigt, att å skada, som för­

orsakades beträffande förbudsområdet, borde avräknas värdestegring, som

genom förbudet uppkommit å angränsande delar av fastigheten, givetvis

under förutsättning att de olika områdena tillhörde samme ägare. Med hän­

syn härtill och då det kunde förutsättas att hänsyn endast komme att tagas

till sådan nytta, som med säkerhet kunde konstateras, ansåge de sakkun­

niga sig ej ha anledning framställa erinran mot förslaget i denna del. Läns­

arkitekten i Kopparbergs län anser det lämpligt och rimligt, att vid pröv­

ningen av förbudets skadeverkningar på en fastighet hänsyn tages icke blott

till den del av fastigheten, som faller inom själva förbudsområdet, utan

jämväl till intilliggande del av samma fastighet, vars utnyttjande påverkas

av förbudet. Därvid borde givetvis hänsyn tagas till uppkommande skada

som nytta, så att eventuell nytta avräknades från skadan. Riksförbundet

landsbygdens folk delar utredningens inställning i det avseendet, att frågan

om gottgörelse på grund av meddelat förbud icke kan avgöras med hänsyn

till blott själva förbudsområdet. Förbundet fortsätter:

Det måste anses klart, att avseende även skall kunna tagas till utanför

förbudsområdet belägen del av fastighet, som lider skada genom förbudet.

Däremot bör med hänsyn till eventuella panthavare denna jämförelse ske

endast inom samma fastighet. Användes denna regel, föreligger möjlighet

att så jämka ett ersättningsbelopp, att oskälig vinst icke ersättes. Om näm­

ligen en del av en fastighet, vilken del icke omfattas av förbudet, har bli­

vit föremål för bebyggelse endast på grund av ett meddelat förbud på annan

del av fastigheten, bör detta förhållande av den myndighet, som skall fast­

ställa ersättningen, kunna tagas i betraktande. Det synes vid tillämpning av

denna regel vara klart, att jämförelsen skall avse endast den del av en fas­

tighet, vars utnyttjande påverkas av ett meddelat förbud.

Bland de instanser som ställa sig mera tveksamma till utredningens nu

behandlade förslag märkas skånska hovrätten, som ifrågasätter huruvida

icke frågan om införande av en sådan bestämmelse som den nu diskute­

rade borde lösas gemensamt för byggnadslagstiftningen och en lagstiftning

om strändernas skydd, samt hovrätten för Västra Sverige, som anför:

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

133

Otvivelaktigt kunna vissa skäl anföras till förmån för förslaget i denna del. Men det synes ock kunna åvägabringas starka skäl för att orden »jämte annan i samma fastighet ingående mark etc.» borde utgå. Här föreligger vid jämförelse med byggnadslagstiftningen för de allra flesta en skärpning av förutsättningarna för ersättning. Detta vore i och för sig intet hinder för förslaget, men anordningen komme att träffa markägarna på ett ojämnt och orättvist sätt och mycket slumpvis. En bredvid liggande fastighet, den må vara i den förste fastighetsägarens hand eller i annans hand, blir bättre ställd i ersättningshänseende än den i förbudsområdet ingående fastighe­ ten. Dessutom — och detta synes vara ett mycket vägande skäl — kommer det att i praktiken bli synnerligen svårt att bestämma omfånget av den mark, vars utnyttjande påverkas av förbudet. En motsvarande skärpning då det gäller ersättning kan väl tänkas framdeles bli införd såväl på detta område som i byggnadslagstiftningen, men spörsmålet torde kräva en när­ mare utredning, och ett eventuellt genomförande bör därefter ske samtidigt i de olika lagstiftningarna.

Även Göta hovrätt är tveksam till förslaget och anför: Utredningen anför, att denna skiljaktighet främst synes vara av formell art. Principen att det allmänna gentemot markägarens krav på gottgörelse för skada å viss mark till följd av bebyggelsereglering borde få tillgodo­ räkna sig nytta som regleringen medförde för annan mark av samma fastig­ het vore densamma i båda lagarna. Visserligen vore jämlikt byggnadslagens regel frågan om ersättning eller inlösen på grund av förbud vid planlägg­ ning beroende av jämförelse mellan användningsmöjlighet och värde och denna jämförelse avsåge endast själva förbudsområdet, men expropriations­ lagen och byggnadslagen öppnade vidsträckta möjligheter för staden, kom­ munen eller samhället att på andra vägar komma i åtnjutande av eller få del i markvärdestegring, som en planläggning och dess genomförande med­ förde. Utredningen anför som exempel härpå reglerna i 1 § 16, expropria­ tionslagen, 70 och 113 §§ samt 44 § byggnadslagen ävensom denna lags regler om skyldighet för tomtägare att utgiva gatumarksersättning och bi­ drag till gatubyggnadskostnad.

Att märka är emellertid att nämnda bestämmelser endast gälla tätbebyg­ gelse eller detaljplanering och alltså icke kunna komma till användning vid (ten med den föreslagna strandlagens regleringsförfarande jämförbara plan­ läggningen av glesbebyggelse enligt fastställd generalplan. Enda möjligheten för samhället att vid planläggning av glesbebyggelse enligt generalplan kom­ ma i åtnjutande av värdestegring å mark intill förbudsområde torde, såsom utredningen antytt, vara alt, därest förbud mot glesbebyggelsc i och för sig endast erfordras för del av fastighet, taga in hela fastigheten i förbudsom­ rådet. Med hänsyn till det i förevarande förslag stadgade maximidjupet av förbudsområde synes denna utväg i allmänhet icke kunna komma till an­ vändning vid förbud enligt den föreslagna strandlagen.

Uppenbart är att såsom utredningen framhållit övervägande skada i något fall kan uppstå för intilliggande mark av samma fastighet genom förbud enligt den föreslagna strandlagen. Olägenheterna härav torde dock icke böra överdrivas. Vida betydelsefullare är frågan huruvida övervägande nytta kan uppstå för intilliggande mark genom byggnadsreglering enligt den föreslag­ na strandlagen. Hovrätten känner sig icke helt övertygad av de skäl utred­ ningen anfört för att sådan nytta mera allmänt skulle kunna uppstå. Man bär i varje fall icke taga för givet att intäkterna av lomtförsäljning i de fall, då enligt utredningens mening ett större antal tomter skulle kunna exploateras, därest stranden lämnades fri, skulle uppgå till större belopp än

134

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

vad som kunde inflyta vid försäljning av enbart strandtomter. I detta sam­

manhang må erinras om vad som angives om ersättning till markägare

för skada på grund av förbud mot glesbebyggelse enligt generalplan i Bexe-

lius—Nordenstam—Aurén: Byggnadslagstiftningen (andra upplagan s. 109

o. f.). Där anfördes bl. a., att i motsats till vad som gäller vid förbud

mot tätbebyggelse enligt detaljplan, förbud mot glesbebyggelse av område,

som avses skola användas för något allmänt ändamål, exempelvis såsom

fritidsområde, i regel icke medföra några fördelar för markägaren.

Enligt utredningens förslag — fortsätter Göta hovrätt — skall vid beräk­

ning av intrångsersättning hänsyn tagas endast till skada eller nytta för

den del av fastigheten, vars utnyttjande påverkas av förbudet. Även om

man icke av de skäl utredningen framfört bör gå så långt som att beakta

den skada eller nytta som kunde uppkomma för all kringliggande mark,

hade det dock enligt hovrättens mening varit följdriktigare att med utred­

ningens ståndpunkt åtminstone fästa avseende vid skada eller

nytta icke blott för hela fastigheten utan även för

annan intilliggande fastighet i samma ägares hand.

Med en sådan anordning skulle det emellertid stöta på stora svårigheter

att ersätta bl. a. inteckningshavare i sistnämnda fastighet för eventuell för­

lust på grund av förbudet.

Även länsarkitekten i Skaraborgs län granskar förslaget alt endast in­

verkan på annan i samma fastighet ingående mark skall beaktas.

Om samme ägare hade två närbelägna fastigheter, syntes förbudets påver­

kan jämväl på den andra böra beaktas, då en nackdel för den ena kanske

gott och väl uppvägdes av fördel för den andra. Kravet på rättvisa kompli­

cerades dock givetvis, när inteckningar funnes. Jämväl en av fastighets-

bildningssakkunniga, distriktslantmätaren Lundström, anser det ur prak­

tisk synpunkt givetvis vara lyckligast och för markägaren mest naturligt,

om ersättningen kunde bestämmas icke med hänsyn till fastighetsindelning­

en utan till den faktiska indelningen i brukningsenheter vid ersättningstill-

fället. De skäl utredningen anfört för att så icke skulle kunna ske (s. 108),

förefölle knappast övertygande. I detta sammanhang må nämnas att några

remissinstanser uppehålla sig vid svårigheten att bestämma begreppet

fastighet. Sålunda framhåller överlantmätaren i Uppsala län, att ut­

redningen med fastighet syntes avse enhet i fastighets- eller jordregister,

möjligen även sämjelott, som tillkommit genom sämjedelning före det för­

ordnande om slrandlagslörbud utfärdats för visst område. Oavsett att ex­

propriationslagen, då fråga vore om intrång, syntes röra sig med ett liknan­

de begrepp, borde det enligt överlantmätarens mening vara lättare att för­

stå och handlägga ett ersättningsärende, om man utgick från intrångets in­

verkan på brukningsenheten. överlantmätaren i Skaraborgs län anför i den­

na del, att begreppet fastighet numera vore synnerligen uppluckrat. Än

betydde det jordregisterenhet, än ett område, som i brukningshänseende ut­

gjorde en enhet. Sådan enhet kunde bestå av en eller flera jordregister-

fastigheter eller delar av en eller flera sådana i olika kombinationer. Av

motiven framginge icke tydligt, vad för slags fastighet som i detta fall av-

Kangl. Maj:ts proposition nr 187.

135

såges. Närmast till hands torde vara att röra sig med jordregisterfastighet,

men då detta icke vore självklart, borde terminologien klargöras. Saken syn­

tes få icke ringa betydelse vid framtida värderingar.

Helt avvisande till förslaget i denna del ställa sig fastighetsägareförbun­

det — vars yttrande återgivits bland de allmänna omdömena — och skogs-

ågareförbundet, som anför:

1 motiven till § 4 uttalar utredningen, att vid beräknandet av markägarens

ersättning hänsyn bör tagas till värdeförhållandena ej endast hos det om­

råde, vilket beröres av själva byggnadsförbudet, utan även till förhållandena

å mark, som ligger närmast bakom förbudsområdet. I detta hänseende skil­

jer sig utredningens förslag från de ersättningsnormer, som gälla enligt

byggnadslagstiftningen. Dessa räkna endast med värdeförändringarna inom

det område byggnadsförbudet berört.

Sveriges skogsägareförbund får för sin del avstyrka, att avsteg från bygg­

nadslagstiftningens värderingsgrunder på ovan nämnt sätt göres. Förbun­

det medger, att inom områden nära tätorter, där stor efterfrågan på mark

för strandbebyggelse förefinnes, sådan kan komma att äga rum till större

djup från stranden och sålunda i flera skikt innanför denna. I dessa fall kan

givetvis de inre områdenas värde höjas genom att stranden hålles fri för

gemensamt nyttjande av hela bebyggelseområdet. Men i sådana fall ligger

det uppenbart i markägarens eget ekonomiska intresse att hålla stranden

fri från bebyggelse. Ersättningskrav kunna emellertid då ej rimligen resas.

Ersättningskraven komma däremot att framställas i de fall, då lagens

byggnadsförbud åsamkar markägaren verklig förlust. Detta kommer i främ­

sta rummet att inträffa i sådana, kanske oftast på längre avstånd från tät­

orterna liggande strandområden, där efterfrågan på byggnadsmark avser

partierna närmast själva stranden eller i varje fall i nära anslutning till

denna, d. v. s. regelmässigt inom områden, vilka falla under förbudet. På

längre avstånd från stranden belägna tomter äro i dessa områden ej begär­

liga och sakna marknad. Det finnes ingen anledning att draga in dessa om­

råden i kalkylen. Förbundet får därför påyrka sådan jämkning av de i be­

tänkandets motiv framlagda värderingsgrunderna, att kalkylen endast skall

taga hänsyn till förändringarna i markvärdet inom det område, som omfat­

tas av byggnadsförbudet.

En särskilt livlig debatt har under remissbehandlingen förts rörande det

avsnitt i ersättningsproblemet som gäller huruvida med »det tidi­

gare värdet» bör förstås värdet vid tidpunkten för

förbudsläggningen eller när avslagsbeslut medde-

I a s. Av det fyrtiotal remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har en­

dast ungefär en fjärdedel anslutit sig till det förra alternativet och därmed

biträtt utredningens förslag, medan de övriga — bortsett från några, som ej

velat taga definitiv ståndpunkt i frågan — förordat det senare alternativet

och alltså instämt med reservanten, herr Cassel.

Till en början må rörande detta spörsmål här återgivas följande ur det

yttrande, som avgivits av hovrätten för Västra Sverige:

Då hovrätten utlåter sig på denna punkt, bortser hovrätten helt från

politiska synpunkter på frågan om oförtjänt värdestegring och vill se saken

uteslutande från rättsliga och praktiska synpunkter. Utredningen har fram­

hållit alt markägare kan spekulera i markvärdestegring. Detta är förvisso

136

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

ett skäl till förmån för utredningens ståndpunkt; dock må framhållas att

en dylik spekulation lätt kan slå fel så att markägaren i stället gör förlust.

Men framhållas hör att markägare ofta ha ytterst lojala skäl för ett dröjs­

mål med att bebygga marken. Det kan hända att markägaren med möda

sparar ihop till ett belopp som skall möjliggöra hygge. Han kan också hind­

ras av byggnadsrcglering att genomföra ett planerat bygge. Många andra s. k.

lojala fall kunna tänkas. Vidare må åberopas vad reservanten i denna del

anfört. Fall sådant som det av reservanten framdragna är stötande ur rätt­

visesynpunkt. Härtill kommer att det kan uppstå mycket stora praktiska

svårigheter att, kanske långt i framtiden, bestämma det värde marken hade

vid eu tidpunkt som ligger kanske 10—20 år tillbaka i tiden. Värderingen

blir i sådant fall praktiskt sett omöjlig. Det bör emellertid framhållas att

även det andra alternativet, markens värde vid tiden för ersättningsrättens

uppkomst, skulle innebära olägenheter. Förvaltningsrättsliga avslagsbeslut

äga i princip icke rättskraft (jfr Westerberg: Om rättskraft i förvaltnings­

rätten s. 527). En avslagen ansökan om dispens från strandlagsförbud kan

därför teoretiskt sett upprepas så ofta markägaren själv finner anledning.

Och givetvis kommer det i många fall att undan för undan göras nya dis­

pensansökningar, avseende olika områden av en och samma fastighet. Om

ersättningsrätten grundas på ett flertal avslagsbeslut, meddelade vid olika

tidpunkter, uppstår frågan vilken tidpunkt som bör vara den avgörande

vid beräkning av markens värde. Väljer man därvid tidpunkten för det sista

avslaget, öppnas ungefär samma möjligheter till spekulation som om man

stadgade att det avgörande skulle vara markens värde vid tiden för ersätt­

ningstalans väckande. Utgår man i stället från tidpunkten för det första

avslagsbeslutet, åstadkommes endast att den som verkligen vill spekulera

kan vänta med att ansöka om dispens, tills markvärdet synes honom lämp­

ligt. Vidare bör anmärkas, att den fastighetsindelning som gällde vid tiden

för förbudsförordnandets meddelande kan ha ändrats före avslagsbeslutet

eller under tiden mellan olika avslagsbeslut och att detta kan ytterligare

komplicera beräkningen.

Sammanfattningsvis yttrar hovrätten, att den beträffande valet mellan

de båda alternativen för beräkning av det »tidigare värdet» icke vill uttala

någon bestämd uppfattning. Vilken linje som än valdes komme den säker­

ligen att för domstolarna medföra ytterst invecklade och svårbedömda vär­

deringsfrågor. Den tyngst vägande anmärkningen mot det av utredningens

majoritet förordade alternativet torde vara rättvisesynpunkten. Enligt hov­

rättens mening vore det i hög grad önskvärt, att denna synpunkt kunde till­

godoses på ett bättre och säkrare sätt än som i förevarande fall skett. Att

finna en i allo tillfredsställande lösning av frågan torde emellertid vara syn­

nerligen svårt.

Bland dem som kritiserat majoritetens linje märkes, såsom av det före­

gående framgått, länsstyrelsen i Stockholms län, som yttrar att det ville sy­

nas som om man vid bestämningen av »det tidigare värdet» trott sig kunna

hämta stöd ur vissa bestämmelser i byggnadslagen och lagen om allmänna

vägar, innebärande att till grund för bestämmande av ersättning åt veder­

börande markägare för intrång etc. genom planläggning eller annan regle­

ring skall läggas markvärdet före planläggningen (regleringen). Såsom i

betänkandet framhållits syftade dessa bestämmelser till att icke låta en

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

137

markägare tillgodoräkna sig den värdestegring, som mark, varom i det särskilda fallet vore fråga, underginge på grund av samhällets eget åtgöran­ de. Någon motsvarande värdestegring torde emellertid icke vara att räkna med beträffande ett med byggnadsförbud enligt strandlagen belagt område. Det syntes länsstyrelsen icke tänkbart, att ett sådant område, genom själva regleringen skulle öka i värde. Länsstyrelsen har vidare anfört, att bestäm­ melsen komme att bli svårtillämpad i praktiken och att den, såsom reser­ vanten inom utredningen påpekat, kunde leda till obilliga resultat. Även skånska hovrätten anser det tveksamt, huruvida man kan utgå ifrån att en värdestegring, som uppkommer efter det förordnande enligt 1 § meddelats, huvudsakligen härrör av samhällets egna åtgärder. I flertalet fall torde väl andra faktorer, exempelvis ökad efterfrågan på sportstugutomter, ha inver­ kat på prisbildningen. Härtill komme, att den föreslagna bestämmelsen, såsom utredningen själv påpekat, i vissa fall kunde leda till resultat, som ur rättvisesynpunkt måste te sig stötande. Hovrätten ville därför förorda, att spörsmålet toges under förnyat övervägande, överståthållarämbetet har an­ mält sin tvekan, huruvida rättvisa och billighet tillgodosåges med förslagets ståndpunkt att med avseende å det »tidigare värdet» låta den avgörande tidpunkten vara den dag, då förordnande meddelats enligt 1 § i lagen. Äm­ betet kände sig icke övertygat, att den av utredningsmännens flertal i detta hänseende åberopade jämförelsen med annan lagstiftning vore bärande. Å andra sidan vore ämbetet icke berett att utan vidare förorda den av den skiljaktige ledamoten föreslagna ersättningsregeln. Vid ett val allenast mel­ lan dessa båda alternativ anslöte sig ämbetet dock till det sistnämnda. Läns­ styrelsen i Östergötlands län finner i likhet med reservanten många syn­ punkter tala för att markägaren skall äga att tillgodogöra sig den eventuella värdestegring, som marken undergått under tiden från förordnandets med­ delande tills dispens från förbudet blivit avslagen, även om en sådan anord­ ning i ett eller annat fall skulle kunna locka till en viss spekulation i värde­ stegring. Risken härför syntes dock ringa, då väl ett förbud med stöd av strandlagen endast i undantagsfall kunde väntas stimulera efterfrågan på byggnadstomter inom och i omedelbar närhet av förbudsområdet och därige­ nom åstadkomma en stegring av markvärdet. Skulle ändock så bli fallet funne länsstyrelsen det icke mer än rätt och billigt att det högre nuvärdet finge läggas till grund för ersättningens beräknande, särskilt med hänsyn därtill att för den händelse avräkning å ersättningen skulle komma i fråga på grund av nytta för annan ägarens mark genom strandens friläggning, denna nytta icke torde hänföras till tiden för förbudets tillkomst och upp­ skattas i enlighet med då gällande markvärde. Länsstyrelsen i Gotlands län finner, ehuru vissa olägenheter kunde anses förknippade med båda linjerna, övervägande skäl tala för reservanternas förslag, övcrlantmätaren i Kro­ nobergs lön anser alt det, så länge frågan om så kallad oförtjänt värdesteg­ ring icke slutligen avgjorts, bäst överensstämde med billighet och rättvisa, att markägaren finge ersättning enligt det värde, som gällde vid den tid han finge avslag på sin ansökan om alt få bebygga marken. Han bleve däri­

138

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

genom jämställd i ekonomiskt avseende med grannen, som medgåves av­

yttra mark. En ändring av bestämmelserna på nu föreslaget sätt skulle

säkerligen medföra, att lagförslaget komme att lättare accepteras av mark­

ägarna. Därmed skulle också den irritation, som kunde beräknas uppstå

mellan dessa och dem, som utnyttjade marken för friluftsliv, kunna anta­

gas komma att minska, något som för friluftsfolkets del vore av mycket

stort värde.

Bland de på denna punkt starkt kritiska remissinstanserna märkas även

riksförbundet landsbygdens folk, lantbruksförbundet, fastighetsägareförbun­

det och skogsägareförbundet. Sålunda anför riksförbundet landsbygdens

folk:

Det kan konstateras, att de områden, vilka kunna komma att omfattas av

ett förbud enligt strandlagen, ofta komma att vara belägna på sådant av­

stånd från tätbebyggda orter, att något ökat värde genom en förväntad tät­

bebyggelse icke kan uppkomma. Det föreligger därför enligt förbundets me­

ning icke skäl att överflytta den i byggnadslagen fastslagna regeln till

strandlagen. De i byggnadslagen gällande reglerna kunna åtminstone teore­

tiskt motiveras. Så är emellertid enligt förbundets mening icke förhållandet

med regeln i strandlagen. Det ökade värde, som marken kan få genom ett

förbud enligt strandlagen, är så problematiskt, att något skäl icke föreligger

att taga hänsyn härtill. Den värdestegring, som av andra anledningar kan

uppkomma, är i de flesta fall betingad av en allmän utveckling av samhälls­

livet, vilken kommer alla samhällsklasser till godo. Det behöver endast er­

inras om att genom förbättrade kommunikationer möjligheter tillskapas att

besöka sådana platser, som i dagens läge anses vara alltför avlägsna. De per­

soner, som på sådana platser bedriva t. ex. handelsrörelse, få härigenom

ökade inkomster. Det måste därför vara helt felaktigt att icke också de per­

soner, som äga strandfastigheter, komma i åtnjutande av samma förmåner.

Det framlagda förslaget framstår såsom helt orimligt och omöjliggör en an­

passning efter de vid varje tidpunkt aktuella förhållandena.

Riksförbundet landsbygdens folk tager i detta sammanhang upp schakt-

ningsfrågan och anför:

Om en grusförekomst i dagens läge icke utnyttjas, föreligger emellertid

icke hinder för att den efter ett antal år kan komma till användning. Det

måste därför anses vara uppenbart obilligt, om värdet å ett markområde,

varå grusförekomst finnes, skulle bedömas med utgångspunkt från dess vär­

de vid tiden för utfärdande av ett förbud mot schaktning'. Skola några möj­

ligheter föreligga att rättvist bedöma den förlust markägaren gör genom ett

förbud enligt strandlagen, måste till grund för ersättningsfrågans bedöman­

de läggas värdet av marken vid den tid, då avslag meddelas på ansökan om

tillstånd att bygga inom ett förbudsområde eller att där vidtaga andra åtgär­

der. Vid denna tidpunkt bör den myndighet, som har att avgöra ersättnings­

frågan, bedöma denna helt med utgångspunkt från de aktuella förhållandena

i samhället. Tillämpningen av denna ersättningsregel bör självfallet icke

hindra, att myndigheten även tager hänsyn till sådana förhållanden, genom

vilka en s. k. oförtjänt vinst uppkommit.

Lantbruksförbundet anför:

I fråga om värderingsprinciperna anser förbundet den föreslagna jämförel­

sen av värdena vid tiden för förordnandes meddelande och för vägran att

139

medge bebyggelse klart oriktig. Enligt såväl expropriationslagen som vatten­ lagen medgives jordägaren ersättning för den skada han lider i förhållande till skadans storlek, då den inträffar. Att på sätt utredningen föreslår binda jordägarens rätt vid tidpunkten för förordnandets meddelande synes grunda sig på den uppfattning, som framförts av markutredningen och som före- fanns i de tidigare framlagda förslagen till exploateringsavgifter eller indrag­ ning av markvärdestegring. Det bör därför här starkt framhållas, att ifråga­ varande tankegångar ej lett till lagstiftning och således ej heller bör komma till uttryck i den" lagstiftning, detta förslag kan föranleda. Förbundet av­ visar vidare utredningens argumentering till stöd för värderingsprincipen att eu markvärdestegring som möjligen inträder efter ett förordnande skulle vara oförtjänt i byggnadslagens mening — såsom helt felaktig. Eftersom strandlagstiftningen avses för orörd mark och dessutom mark i närheten av tätbebyggelse förutsättes skola behandlas enligt andra regler, kan värde­ stegring som inträder för mark, där förordnande meddelats, säkerligen en­ dast i undantagsfall tillskrivas samhällets åtgärder. Den av utredningen före­ slagna likheten mellan byggnadslagstiftningens regleringar och strandlag­ stiftningens föreligger därför icke alls enligt förbundet. Det rätta förhållan­ det är att strandlagstiftningen kommer att beröra mark, som måste antagas i första hand minska i värde genom det allmännas ingripande. Förbundet får därför bestämt yrka att, för såvitt förslaget genomföres trots förbundets avstyrkande, markägarens ersättning bestämmes i förhållande till skadans storlek, vid det tillfälle, då ansökan om medgivande att uppföra byggnad eller företaga annan åtgärd avslås.

Liknande synpunkter ha anförts av fastighetsägareförbundet.

Skogsägareförbundet påpekar i detta sammanhang, att året 1953 med all sannolikhet komme att vara ett ur jordägaresynpunkt ogynnsamt år för be­ räkning av strandområdenas tomtvärden. Byggnadsrcgleringen omfattade även byggande av villor och sportstugor samt upprätthölles med stränghet i fråga om sådana byggnader. En följd av denna situation i fråga om möj­ ligheterna att bygga vore, att efterfrågan på tomter och byggnadsplatser för ögonblicket vore lägre än den skulle vara, därest tomtköparna ägde fri rätt att omedelbart börja bygga på förvärvade tomter. Denna temporärt minska­ de efterfrågan på byggnadsmark måste även verka sänkande på priset för sådan mark. Förhållandet bleve sålunda det, om utredningens förslag skulle godtagas, att den ersättning, vilken markägarna kunde tillerkännas för för­ lorat tomtvärde, grundades på prisläget på tomtmark under en tidsperiod, då detta prisläge varit påverkat av krisförhållandena och därför nedpressat.

Ytterligare följande remissinstanser ha anslutit sig till den av reservanten inom utredningen omfattade meningen rörande bestämningen av »det tidi­ gare värdet», nämligen länsstyrelserna i Västmanlands, Gävleborgs, Jämt­ lands och Västerbottens län, överlantmätarna i Stockholms, Södermanlands.

Östergötlands, Gotlands och Kopparbergs län samt länsarkitekterna i Söder­ manlands, Jönköpings, Kristianstads och Väslernorrlands län.

länsstyrelsen i Södermanlands län förordar likaledes del av reservanten inom utredningen föreslagna alternativet men tillägger att länsstyrelsen, hur än denna detaljfråga komme att lösas, icke ville mosätta sig majorite­ tens förslag med hänsyn till dettas förtjänster i övrigt. Göta hovrätt vill av

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

140

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

rent principiella skäl ifrågasätta, om statsmakterna i sin strävan att för­

hindra oförtjänt värdestegring helt böra bortse från rättvisesynpunkter

markägare emellan. Det torde enligt hovrättens icke närmare utvecklade me­

ning icke vara uteslutet att genom omformning av ersättningsreglerna mildra

de olägenheter, som kunde uppstå i denna del. överlantmätaren och läns­

arkitekten i Gävleborgs län föreslå en sådan jämkning av utredningsför­

slaget, att värdet skall beräknas vid tiden för förordnandets meddelande

därest inte särskilda förhållanden föranleda till annat. Med sistnämnda

tillägg skulle det bli möjligt alt utjämna av reservanten anmärkta och andra

liknande orättvisor.

Å andra sidan har, såsom redan nämnts, ett tiotal av de omkring fyrtio

remissinstanser som yttrat sig i frågan uttryckligen — om än i vissa fall

med tvekan — biträtt majoritetens förslag, enligt vilket värdet skall beräk­

nas efter förhållandena vid förbudsläggningen, dock med beaktande av för­

skjutningar i penningvärdet. Sålunda anför länsstyrelsen i Kopparbergs

län, att denna föreskrift om »det tidigare värdet», som i huvudsak hämtats

från byggnadslagens bestämmelser om ersättning för vissa inskränkningar

i byggnadsrätten genom planläggning, enligt länsstyrelsens uppfattning gåve

uttryck för en riktig princip, enär markägaren härigenom betoges möjlig­

het att genom att själv välja tidpunkt för anhängiggörandet av ersättnings­

kravet spekulera i markvärdesstegring och tillgodogöra sig en oförtjänt vinst.

Denna möjlighet skulle däremot stå öppen om —- såsom herr Cassel i sitt

särskilda yttrande förordat — man skulle utgå från markens värde vid

en tidpunkt, då ansökan om tillstånd till bebyggelse blivit slutligen av­

slagen, d. v. s. i det ögonblick då rätten till ersättning inträdde. Med den­

na sin principiella inställning till ersättningsfrågan ville länsstyrelsen dock

framhålla, att regeln om det »tidigare värdet» icke torde kunna hävdas

med samma styrka vid bestämmande av ersättning enligt strandlagen som

vid bestämmande av ersättning enligt byggnadslagen. I det senare fallet

kunde man i regel peka på en positiv åtgärd — planläggning — från det

allmännas sida, som ofta medförde en markvärdestegring, medan det i del

senare fallet vore fråga om en rent negativ åtgärd — förbud — som en­

dast i undantagsfall torde åstadkomma någon värdeökning. Det torde dock

enligt länsstyrelsens mening stöta på betydande praktiska svårigheter att

i sistnämnda fall lösa ersättningsfrågan på annat sätt än utredningen före­

slagit. Länsstgrelsen i Hallands län anför att, även om vissa skäl kunde

anses tala till förmån för den av herr Cassel framförda synpunkten, läns­

styrelsen vid övervägande av samtliga på denna fråga inverkande omstän­

digheter dock funnit sig böra i princip tillstyrka utredningens förslag, en­

ligt vilket ersättning icke skall utgå för värdestegring som uppkomme ef­

ter det förordnande om byggnadsförbud meddelats. Länsstgrelsen i Värm­

lands län anser visserligen, att reservantens förslag ur rättvisesynpunkt

måste anses äga ett företräde framför majoritetsförslaget men tillägger att

det, då det sistnämnda förslaget byggde på utformningen av motsvarande

regler i byggnadslagen, kunde vara tveksamt om en avvikelse borde ske i

141

förevarande lagstiftning. Även länsarkitekten i länet framhåller, att det knap­

past kunde vara konsekvent att i detta sammanhang göra avsteg från den i

byggnadslagen redan knäsatta principen att en markägare vid fråga om er­

sättning för intrång eller inlösen av mark icke skall få tillgodoräkna sig s. k.

oförtjänt markvärdestegring, som inträtt efter exempelvis ett förbuds till­

komst. Länsstyrelsen i Norrbottens län yttrar, att den av majoriteten före­

slagna regeln helt naturligt komme att i många fall framstå såsom obillig för

sådan ägare, som bleve vägrad dispens från ett av länsstyrelsen meddelat för­

bud och därigenom icke finge samma möjligheter att tillgodogöra sig upp­

kommande stegring av markvärdet som den markägare, vilken finge tillstånd

att utan hinder av förbudet exploatera sin mark

i

större eller mindre utsträck­

ning. Att, såsom ifrågasatts, låta markens värde vid den tidpunkt, då an­

sökan om tillstånd till bebyggelse slutligen avslagits, bli avgörande

i

stället

för värdet vid den tid, då länsstyrelsens förordnande meddelades, syntes

emellertid knappast möjligt. Såsom utredningen påpekat skulle ju det all­

männa då komma att åläggas skyldighet att betala ersättning för oförtjänta

spekulationsvinster, som kunnat göras om strandförbud ej funnits.

Då någon

bättre lösning av ersättningsfrågan icke syntes kunna anvisas, ville läns­

styrelsen icke motsätta sig den föreslagna bestämmelsen om skadeersättning.

Länsarkitekten i Stockholms län yttrar att det, under förutsättning att

med markens värde vid förbudets utfärdande avsåges dess realvärde och att

vid ersättningens bestämmande hänsyn toges till penningvärdets föränd­

ringar, syntes honom som om majoritetens linje skulle kunna godtagas, även

om han vore tveksam på denna punkt. I detta sammanhang må erinras om

det förut återgivna yttrandet av Svea hovrätt, i vilket hovrätten — utan att

yrka någon ändring i majoritetens förslag — understrukit vikten av att mar­

kens realvärde lades till grund vid bedömningen.

Överlantmätaren i Örebro lån ansluter sig till majoritetens förslag och an­

för beträffande det av reservanten anförda exemplet, att strandlagsförbudets

verkningar i princip icke syntes skilja sig från resultatet i det fall att jäm­

likt byggnadslagen en av de tre fastighetsägarna vägrades rätt till tätbebyg­

gelse men de två övriga erhölle sådan rätt.

Överlantmätaren i Skaraborgs län anför:

Det torde ej vara klart, att värdet skall räknas vid tiden då förordnande

enligt strandlagen meddelades. Om det blir så, att av flera markägare några

få tillstånd att uppföra byggnad under det att andra närliggande ej erhålla

dylik rätt, lär detta väl i regel vara av den anledningen, att sistnämnda mark

är bättre ur fritidssynpunkt, den innehåller t. ex. bättre badstrand, trevligare

terräng eller bättre framkomstmöjligheter. Det kunde då synas obilligt, om

sådan mera begärlig tomtmark skulle ersättas lägre än närliggande av sämre

slag. Eftersom här i allmänhet är fråga om glesbebyggelse med begränsad

bebyggelseexploatering, kan skäl synas tala för att ersättning beräknas efter

ett för området utjämnat tomtvärde vid tiden för den påtänkta bebyggelsen.

Det är å andra sidan antagligt, att prisvariationer av nyssnämnda orsaker

finnas på närliggande markstycken redan vid liden för förordnandets med­

delande och att ett eventuellt högre realvärde på eu bättre mark vid en vär­

dering befinnes lika högt eller högre än värdet på närliggande sämre mark

Kurtgl. Maj.ts proposition nr 1S7.

142

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

vid tiden för värderingen. Det kan ej nu bedömas, hur värderingspraxis kan

komma att utbildas i detta avseende, men jag anser troligt med hänsyn till

vad jag sist sagt, att den föreslagna värderingsregeln kommer att leda till

för berörda parter godtagbara resultat.

Slutligen må i detta avseende nämnas att enligt länsarkitekten i Koppar­

bergs län rättvisekraven syntes bli i någon mån tillgodosedda, samtidigt som

en spekulation i markvärdestegring nöjaktigt kunde bemästras, om ersätt­

ningen i stället för att i regel utgå såsom ett engångsbelopp normalt utginge

med visst årligt belopp, med rätt för den ersättningsberättigade att vid änd­

rade förhållanden, exempelvis penningvärdeförsämring o. dyl., erhålla om­

prövning av ersättningsbeloppet.

Utredningens förslag att det i princip skall ankomma på stats­

verket att gälda ersättning enligt strandlagen har i stort sett läm­

nats utan erinran i yttrandena.

Länsstyrelserna i Skaraborgs, Gävleborgs och Kopparbergs län dela ut­

tryckligen utredningens uppfattning i denna del. Länsstyrelsen i Kalmar län

anför, att det med hänsyn till vederbörande kommuners intresse och gagn

av ett förbud mot uppförande av byggnad in. m. inom strandområde kunde

sättas i fråga, om det icke vore skäl att vederbörande kommuner själva

finge bidraga till ersättningen efter den nytta envar kommun kunde beräk­

nas ha av förbudet. Om staten bundes vid ersättningsskyldigheten, kunde å

andra sidan vissa praktiska fördelar nås, vilka kunde bli av stor betydelse

för lagstiftningens genomförande. Länsstyrelsen avsåge här särskilt den

större villighet, som kunde förväntas förekomma hos kommunerna att med­

verka till (tillstyrka) ett strandlagsförbud, därest staten ensam svarade för

skadeersättningen. Länsarkitekten i Stockholms län anför att, även om man

kunde ifrågasätta om kronan skulle vara den ersättande parten när vissa

stränder frilädes till fromma för en viss stadsbefolkning, det med hänsyn

till den temporära omflyttningen av stora grupper medborgare från ett län

till ett annat under sommarsemestern icke syntes orimligt, att frågan om

ersättningen löstes på föreslaget sätt. De stora städerna må ändock för sina

särskilda behov inköpa egendomar för olika arter av friluftsliv, såsom exem­

pelvis Stockholms stad köpt egendomar i Stockholms län. Även enligt över-

lantmätaren i Uppsala län tala svårigheterna att i många fall göra en rätt­

vis bedömning av olika kommuners nytta för att ersättningsskyldigheten

skall stanna på staten. Även överlantmätaren i Skaraborgs län ansluter sig

till utredningens förslag. Eftersom det i de allra flesta fall vore invånarna

i tätorterna, som utnyttjade allemansrätten vid stränderna, hade det vis­

serligen synts rimligt, att tätortskommun åtminstone till någon del skulle

svara för uppkommande ersättningar. Genom kommunala åtgärder, t. ex.

insättande av bussar, kunde nämligen allmänheten i stor utsträckning diri­

geras åt bestämt håll och i högre grad än normalt taga viss strand i anspråk

med åtföljande krav på att dispens från förbudsbestämmelser icke medgå-

ves. Det syntes rimligt, att kommuner i t. ex. dylika fall bleve medansvariga

i kostnaderna. De praktiska synpunkter, för vilka utredningen redogjort,

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

143

borde emellertid väga tungt och förfarandet torde både för det allmänna

och den enskilda markägaren bli enklare, därest kronan påtoge sig gäl­

dandet av kostnaderna.

Några remissinstanser anse emellertid, att kommunerna böra dela kostna­

derna med staten. Sålunda anför statskontoret, att då det — på sätt i be­

tänkandet framhållits —- enligt hälsovårdsstadgan ålåge kommun att sörja

för att, där så kan ske, tillgång till bad i öppet vatten beredes befolkningen,

statskontoret hölle före, att lagbestämmelserna borde så utformas, att er­

sättningsskyldigheten i första hand komme att åvila kommunerna och först

i andra hand statsverket. En överarbetning av författningstexten i sådant

syfte borde därför enligt ämbetsverkets mening ske, därvid tillika borde när­

mare regleras en eventuell fördelning av uppkommande kostnader mellan

vederbörande kommuner och staten. Även länsstyrelsen i Kronobergs län

kritiserar utredningens förslag i denna del och anför:

Utredningen har funnit att kommunerna icke böra åläggas några direkta

skyldigheter i förevarande hänseende. Detta utesluter enligt utredningens

mening icke att kommunerna i vissa fall frivilligt bidraga till kostnaderna

för genomförande av strandregleringen. Länsstyrelsen anser det föga tro­

ligt att kommunerna skulle kunna förmås att frivilligt bidraga till dessa

kostnader. Däremot torde fall kunna inträffa då en kommun kan visas ha

så stor fördel av ett strandförbud att det kan anses rimligt att kommunen

bidrager till kostnaderna. Kommunerna ha en viss skyldighet att främja

invånarnas friluftsliv. Enligt hälsovårdsstadgan skola de sörja för att, där

så ske kan, befolkningen beredes tillgång till bad i öppet vatten. Denna skyl­

dighet får givetvis icke eftersättas därför att vissa strandområden med stöd

av strandlagen bevaras såsom rekreationsplatser för allmänheten. Om ett

dylikt strandförbud sammanfaller med en kommuns strävan att bevara om­

rådet i fråga för befolkningens friluftsliv, synes det rimligt att kommunen

bidrager till kostnaderna för strandregleringens genomförande. Möjlighet

att ålägga en kommun bidragsskyldighet i ett dylikt fall synes böra finnas,

dock endast om synnerliga skäl tala för att kommunen bör lämna bidrag.

överlantmätaren i Gotlands län anser, att städer och andra tätortskom-

inuner böra svara för alla kostnader, som i första hand anses erforderliga

för dess invånare, och länsarkitekten i Jämtlands län finner det ej fullt rätt­

vist att kronan alltid skall stå för ersättningen. Saken borde ligga annor­

lunda till om byggnadsförbudet begärts av samhälle eller kommun eller

annars vore av huvudsakligt värde för dess befolkning.

I samband med denna redogörelse för remissinstansernas inställning till

frågan vem som skall gälda intrångsersättning enligt strandlagen må här

återgivas några uttalanden i anledning av den av utredningen diskuterade

men avvisade tanken att låta skadan för eu fastighet i viss

mån bäras av en gr a nn fastighet. I denna fråga har länsstyrel­

sen i Södermanlands län ifrågasatt, huruvida icke markägare som gjort en

vinst på ett byggnadsförbud borde åläggas skyldighet att bidraga till er­

sättningen för den skada som åsamkades andra jordägare på grund av

samma förbud. Samma tankegång har framförts av länsarkitekten i Kop­

parbergs län.

144

Kungl. Maj.ts proposition nr 187

Endast i några få yttranden behandlas utredningens förslag alt frågan

huruvida ersättning må utgå skall bedömas efter den fastighetsindel­

ning som gällde vid tiden för förordnandets medde­

lande. Sålunda anför länsarkitekten i Södermanlands län, att denna regel

förefölle oklar, då som bekant t. ex. i Södermanlands län rådde det förhål­

landet, att cirka hälften av de registrerade sommarstugorna låge på förhyrd

mark. Detta gällde icke endast Nyköpings och Eskilstunas sommarstuguom-

råden utan i stor utsträckning även enskilda markägare. Vidare må nämnas

att överlantmätaren i Gotlands län förklarar sig helt instämma i följande

uttalande av ledamoten i fastighetsbildningssakkunniga, distriktslantmäta-

ren Lundström:

Enligt 4 § sista stycket skall frågan huruvida ersättning skall utgå bedö­

mas etter den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets

meddelande. Om en person äger flera fastigheter som helt eller delvis äro

belägna inom förbudsområdet skall ersättningsfrågan bedömas för varje fas­

tighet för sig. Skada för den ena fastigheten får sålunda ej kvittas mot nytta

för den andra. Detta lär medföra att ersättningen blir högre ju mer parcel­

lerat strandområdet är. Om markägaren efter det att strandförordnande

meddelats låter sammanlägga alla sina fastigheter äger han dock att åt­

njuta den högre ersättning som skulle utgått om den tidigare fastighetsin­

delningen ännu bestått. — Utredningen torde ha syftat endast på det fall där

fastighet delats efter det att strandförordnande meddelats men detta bör då

också framgå av lagtexten.

Vad slutligen beträffar frågan huruvida intrångsersättning skall utgå i

form av engångsbelopp eller med periodiska bidrag må

nämnas, att denna fråga berörts i ett tiotal yttranden. Meningarna på denna

punkt gå rätt starkt i sär.

Statskontoret understryker utredningens uttalande, att årlig gottgörelse i

anledning av byggnadsförbud m. in. endast borde utgå i undantagsfall med

hänsyn till de svårigheter av administrativ art, som vore förenade med eu

sådan ersättningsform. Länsstyrelsen i Kalmar län betonar under åberopan­

de av samma argument, att årliga bidrag böra ifrågakomma endast då er­

sättningsbeloppet vore av mera betydande storleksordning. Länsstyrelsen i

Kronobergs län ifrågasätter om icke de praktiska olägenheterna av årliga

utbetalningar, särskilt för den utbetalande myndigheten, i de flesta fall

skulle bli så stora att man endast borde föreskriva att engångsbelopp skola

utgå. Om det vore ovisst vilken bebyggelse som på lång sikt borde tillåtas,

kunde förbud meddelas för ett visst antal år och engångsersättningen be­

räknas efter antalet år. Förbudsfrågan skulle om så befunnes erforderligt

sedan kunna omprövas före förbudstidens utgång. Utredningen hade anfört,

att ersättning kunde tänkas utgå med årliga belopp även då fråga vore om

ett bestående intrång. I ett dylikt fall skulle enligt länsstyrelsens mening

olägenheterna av årliga utbetalningar bli så stora, att länsstyrelsen bestämt

förordade engångsersättning. I detta sammanhang må nämnas att statens

fritidsnämnd påpekat vissa konsekvenser ur skattesynpunkt av en bedöm­

ning efter den ena eller den andra linjen. Nämnden uttalar sålunda, att en-

145

gångsbelopp torde vara skattefria, medan årliga belopp torde bli skattebe-

lagda i likhet med avkastningen av engångsersättning. När markägaren er-

hölle ersättning på en gång, hade han även möjlighet att placera beloppet så,

att han i viss mån säkerställde sig vid en eventuell inflation. En sådan

möjlighet för markägaren förelåge emellertid icke i de fall, där ersättning

skulle utgå med årliga belopp. Det syntes därför som om ersättning med

arliga belopp borde kunna bestämmas utgå allenast efter begäran av mark­

ägaren, därest icke intrånget vore begränsat till några få år" Riksförbundet

landsbygdens folk anser, att under begreppet »ändrade förhållanden» även

böra kunna falla penningvärdeförsämringar, och att således en markägare

skall äga rätt att påfordra omprövning av årliga belopp, då väsentligt änd­

rade förhållanden i detta avseende inträtt.

Nagra instanser ha återigen ifragasatt, om icke huvudregeln borde vara

ersättning med årliga belopp. Sålunda anför länsarkitekten i Kristianstads

län med instämmande av länsstyrelsen i länet:

Engångsersättning måste förutsätta att visst område för all framtid blir

belagt med byggnadsförbud. Skulle förbudet upphävas borde markägaren

bliva återbetalningsskyldig. Det torde över huvud taget vara svårt för att

icke säga omöjligt att förutse, om ett förbud skall gälla för all framtid. Änd­

rade förhållanden kunna inträda, exempelvis som en följd av en framtida

planläggning. Det kan därför ifrågasättas, om icke som regel ersättning bör

utgå med årliga belopp, som kunna omprövas, när ändrade förhållanden in­

träda.

Samma mening uttalas av länsarkitekten i Blekinge län. Överlantmätaren i

Hallands län är inne på en liknande tankegång och anför att, om det kanske

inom endast några få år efter det engångsersättning utgått visade sig att

fastigheten borde upplåtas för tätbebyggelse, markägaren skulle komma att

fa utnyttja sin mark i en avsevärt större omfattning än som var förutsatt,

då ersättning på grund av strandlagsförbudet lämnades. Markägaren skulle

därigenom få denna ersättning som en extra ersättning utöver vad han kun­

de utvinna genom markens användning för tätbebyggelse. Detta förhållande

torde vid lagtillämpningen kunna medföra avsevärda svårigheter vid gräns­

dragningen mellan områden, som böra upplåtas för tätbebyggelse, och om­

råden som även på lång tid sett böra få användas för enbart glesbebyggelse.

Det syntes därför bli svårt att i praktiken så skarpt särskilja gles- och tät­

bebyggelse som strandutredningen förutsatt. Förhållandena inom Hallands

län torde med hänsyn till det anförda även få till följd att ersättningsbe­

loppen — trots alla därmed förenade olägenheter — i många fall borde be­

stämmas att utgå med årliga belopp. Även länsstyrelsen i Västerbottens län

har ansett, alt man borde beakta det fall att markägaren tillerkänts engångs­

ersättning men sedermera tillätes att utnyttja sin mark för bebyggelse. I

brist på stadgande härom torde han —- yttrar länsstyrelsen — få behålla ut­

given ersättning, som därigenom komme att utgöra en obehörig vinst.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

10

Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt Nr 187.

Departementschefen. Jämlikt sina direktiv har strandutredningen verkställt en ingående un­ dersökning av frågan om ersättning för den förlust som en markägare kan lida genom att han till följd av ett ingripande med stöd av den planerade strandlagstiftningen icke får hebygga sin fastighet i enlighet med vad som eljest varit tillåtet inom ramen för glesbebyggelserätten. Det är uppenbarligen skador av detta slag, som strandlagstiftningen kan förorsaka och som det därför nu blir fråga om att ersätta. Däremot bör, såsom utredningen fram­ hållit, någon ersättning till jordägaren i och för sig icke utgå endast på den grund att allmänheten allt framgent som hittills far fritt färdas inom vissa strandområden. Såsom jag upprepade gånger framhållit är ju syftet med lagstiftningen icke att utvidga allemansrätten utan endast att inom rim­ liga gränser bevara möjligheterna för allmänheten att bada och idka fri­ luftsliv i närheten av vissa stränder, som gemene man enligt vedertagna rättsgrundsatser nu äger att fritt beträda. I anledning av de farhågor, som från några håll uttalats för att de av lagen berörda strandområdena skulle komma att utnyttjas mera intensivt än vad jordägaren skäligen borde vara skyldig att tåla, vill jag erinra om att meningen med strandlagstiftningen — för att anknyta till vissa under lagrådsgranskningen av förslaget till pro­ visorisk strandlag använda uttryckssätt — ej är att allenast skapa ett eller annat reservat, dit allmänheten skulle samlas, utan att trygga möjlighet för dem som önska tillbringa lediga dagar i den verkligt orörda naturen att sprida sig över större områden av denna karaktär. Från denna utgångspunkt torde de nyssnämnda farhågorna för ett mera intensivt utnyttjande av för- hudsbelagda strandområden få anses betydligt överdrivna. Jag vill i detta sammanhang även erinra om de bestämmelser till skydd mot nedskräpning i naturen, som avses skola komma att inflyta i den blivande naturskyddslag­ stiftningen.

Vid utformningen av sitt förslag i ersättningsfrågan har strandutred­ ningen funnit sig böra i princip anknyta till den ersättningsregel, som enligt 1947 års byggnadslag gäller beträffande inskränkning i byggnadsrätten genom planläggning. Utredningen har med andra ord ansett, att det a\ gö­ rande hör vara huruvida ett uppenbart missförhållande föreligger mellan den användning, marken kan få med ett enligt strandlagstiftningen gällande förbud mot bebyggelse, och markens värde, om sådan inskränkning i be­ byggelserätten ej funnes. Såsom i betänkandet framhållits har denna regel nu använts inom byggnadslagstiftningen i ett tjugutal år för att reglera liknande förhållanden och den har även efterbildats i lagen om allmänna vägar. Jag delar utredningens uppfattning, att denna inom närstående rättsområden prövade regel måste anses väl ägnad att — med en eller annan av de spe­ ciella strandförhållandena betingad jämkning, som dock icke rubbar själva principen — upptagas i strandlagstiftningen. I några yttranden har man emellertid reagerat mot att ersättning icke skulle ifrågakomma med mindre än att ett uppenbart missförhållande förelåge mellan utnyttjandemöjlighet och markens värde. Det har sålunda gjorts gällande, att en pa detta sätt ut­ formad ersättningsregel komme att drabba jordägaren orättvist hårt och att

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

147

han rätteligen borde erhålla gottgörelse för all skada som tillskyndades honom genom ett förbudsförordnande, oberoende av om skadan vore mindre eller storre. I anledning härav vill jag med bestämdhet hävda, att förhållan­ dena på strandlagstiftningens område omöjligen kunna — vare sig beträf­ fande bevissvårigheter eller eljest — anses vara så särpräglade, att det finnes grundad anledning att för strandlagstiftningens del ändra den i den allmänna byggnadslagstiftningen och i lagen om allmänna vägar fastslagna principen. Det vore för övrigt icke rimligt att på detta område ersätta ett hur obetydligt intrång som helst.

Såsom utredningen påpekat innebär ett förbudsförordnande i och för sig endast att bebyggelsen inom ett visst område lägges under länsstyrelsens kontroll men icke ett slutgiltigt förbud mot områdets bebyggande för villa- eller sportstugeändamål. Huruvida området trots byggnadsförbudet kommer att få bebyggas och var bebyggelsen i så fall får placeras, avgöres först i samband med att länsstyrelsen prövar en ansökan om dispens från förbudet. Om lagstiftningen utformas på detta sätt, måste det anses vara en given följd, att själva förbudsförordnandet icke kan utgöra tillräcklig grund för ett ersättningsanspråk. Innan länsstyrelsen prövat en ansökan om dispens från byggnadsförbudet, vet man ju ännu icke hur stort intrånget i jord­ agarens dispositionsrätt över marken slutgiltigt blir och alltså ej heller om något uppenbart missförhållande mellan utnyttjandemöjlighet och värde uppstått. Jag kan alltså icke ansluta mig till den i några yttranden fram­ förda tanken, att ersättning borde utgå redan på den grund att själva bygg­ nadsförbudet kan tänkas ha den för markägaren menliga effekten, att om­ rådets begarhghet som köpeobjekt minskas. Även om en sådan effekt under­ stundom skulle inträda, är det ju ingalunda säkert att den kommer att bestå efter dispensprövningen. I detta sammanhang är jag emellertid angelägen att understryka ett önskemål av stor praktisk betydelse, nämligen att läns­ styrelsen redan första gången den får anledning att taga ståndpunkt till en ansökan om dispens från byggnadsförbud beträffande en viss fastighet

och det icke av omständigheterna tydligt framgår, att ansökningen endast tager sikte på en bestämd hyggnadsplats — söker lämna ett klart besked huruvida bebyggelse över huvud kan medgivas inom den förbudsbelagda delen av fastigheten och, vid jakande svar på denna fråga, också från början åtminstone i stora drag angiver platsen för den eller de byggnader, vilkas uppförande länsstyrelsen icke har anledning att motsätta sig. Det förefaller mig, som om svårigheterna att beakta detta önskemål icke borde vara oöver­ komliga med hänsyn till att cn översiktlig strandplanering ju ändock, enligt vad förut framhållits, skall äga rum så snart som möjligt efter förbuds- läggningen.

Utredningen har föreslagit, att ersättning icke skall utgå vid jämkning i lråga om byggnads placering. Det skulle alltså ej under några förhållanden kunna bli fråga om gottgörelse till markägaren, om denne fullt ut finge ut­ nyttja den rätt till glesbcbyggelsc inom ett förbudsbclagt område som han principiellt bär, låt vara alt han måste underkasta sig cn jämkning inom lorlmdsområdet beträffande placeringen av byggnaderna och l. ex. förlägga

148

dem på anvisad plats på något avstånd från själva stranden. Den kritik som

under remissbehandlingen riktats mot utredningens ståndpunkt i denna del

synes mig böra beaktas. I fråga om den glesbebyggelse vid stränder, som

det här gäller, har spörsmålet om byggnadernas placering en så särpräglad

betydelse, att man icke gärna kan draga några slutsatser från den allmänna

byggnadslagens reglering av tätbebyggelse. Grundsatsen att ersättning skall

utgå då ett uppenbart missförhållande föreligger mellan utnyttjandemöj­

lighet och markens värde torde här böra gälla ej endast då detta resultat föl­

jer av att bebyggelse icke medgivits i den omfattning som eljest varit till-

låtet utan även då ett sådant missförhållande uppstår till följd av att bebyg­

gelse ej fått ske på önskad plats. Jag vill emellertid betona, att denna jämk­

ning icke är avsedd att innebära någon praktiskt sett väsentlig avvikelse

från vad utredningen föreslagit. I likhet med exempelvis hovrätten för Västra

Sverige utgår jag nämligen från att något »uppenbart missförhållande» i re­

gel icke uppkommer, därest byggnadsplatsen visserligen flyttas från ett av

fastighetsägaren tillämnat läge till ett annat, men detta senare likväl är lämp­

ligt såväl ur byggnadssynpunkt som med hänsyn till fastighetens utform­

ning och ändamål. Markägaren skall sålunda icke kunna vinna några för­

delar ur ersättningssynpunkt genom att framställa extrema yrkanden i fråga

om byggnadernas placering, t. ex. ytterst ute på vackra uddar eller högt

uppe på utsatta strandkanter, därest bebyggelsen utan större olägenhet för

markägaren kan förläggas till annan plats.

I likhet med utredningen anser jag, att frågan om gottgörelse på grund

av ett med stöd av den planerade lagstiftningen meddelat byggnadsförbud

icke kan avgöras med hänsyn blott till själva förbudsområdet. Det ligger

nämligen i öppen dag, att verkningarna av ett byggnadsförbud kunna sträc­

ka sig även till mark som är belägen intill förbudsområdet och att såväl

skada som nytta kan tänkas uppkomma för denna närliggande mark. Såsom

under diskussionen av förslaget till provisorisk strandlag från skilda håll

vitsordades är i detta hänseende särskilt att märka att, om de närmast in­

vid stranden belägna områdena hållas fria från bebyggelse, den innanför

liggande marken ofta torde bli mera begärlig än eljest och därmed exploa-

teringsbar i en utsträckning som måhända icke alls varit möjlig för den

händelse de yttersta områdena bebyggts. Om läget verkligen är sådant, bör

det givetvis ligga i varje ekonomiskt insiktsfull jordägares eget intresse att

oberoende av en eventuell förbudsläggning söka höja det exploateringsbara

områdets sammanlagda värde genom att hålla stranden fri för gemensamt

nyttjande. Den omständigheten att markägaren har nu angivna möjlighet

även om något förbudsförordnande ej meddelats kan emellertid omöjligen,

såsom från vissa håll gjorts gällande, anses utgöra ett argument mot att

vid ersättningens bestämmande jämväl beakta eventuell nytta för mark

intill förbudsområdet. Ty om hänsyn endast finge tagas till själva förbuds­

området, skulle ju jordägaren komma i ett bättre läge än vad som varit

fallet därest något byggnadsförbud ej hade meddelats. De praktiska svårig­

heterna att bestämma omfånget av den mark, vars utnyttjande påverkas av

förbudet, torde icke böra överdrivas.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

149

Nu har emellertid i en del yttranden framhållits, att en sådan »influens­ regel» hur välgrundad den i och för sig än vore — likväl icke borde upp­ ställas i en strandlag med hänsyn till att den allmänna byggnadslagstift­ ningen icke innehåller någon motsvarande regel. Denna omständighet kan dock enligt min mening icke rimligen få anses utgöra något hinder för att vid behandlingen av de ersättningsproblem som här föreligga taga hänsyn till de särskilda förhållanden, som göra sig gällande på strandlagstiftning­ ens område. Finner man det uppenbart, att ett med stöd av strandlagstift- ningen meddelat byggnadsförbud kan medföra nytta eller skada även för annan mark än den som ingår i själva förbudsområdet, böra konsekven­ serna härav också tagas. Det måste därför vara riktigt att beakta skada och intrång å både förbudsbelagd mark och å annan mark som påverkas av förbudet samt att från skadan avräkna den nytta som kan uppkomma å förbudsområdet och därintill gränsande mark — allt självfallet under för­ utsättning att de olika områdena tillhöra samma ägare. Önskvärt vore här­ vid att hänsyn kunde tagas till all den i samma ägares hand befintliga mark, vars utnyttjande genom ett byggnadsförbud påverkas i den ena eller den andra riktningen. Men av praktiska skäl, främst med hänsyn till in- teckningshavarnas ställning, torde det vara ofrånkomligt att såsom utred­ ningen föreslagit begränsa influensregeln till mark inom en och samma fastighet. Beträffande innebörden av begreppet fastighet lärer i detta sam­ manhang någon annan möjlighet icke stå till buds än att hålla sig till regis terenheten.

Enligt utredningen skall vid jämförelsen mellan utnyttjandemöjlighet och värde hänsyn städse tagas till hela förbudsområdet. Det är emellertid att märka, att även inom detta område kan finnas mark, vars utnyttjande icke påverkas i vare sig negativ eller positiv riktning genom inskränkningen i hebyggelserätlen. Det synes därför riktigast att utforma ersättningsbestäm­ melsen så, att jämförelsen mellan utnyttjandemöjlighet och värde avser endast den mark — den må vara belägen inom eller utom förbudsområdet

vars utnyttjande verkligen påverkas av den skedda inskränkningen i

glesbebyggelserätten.

I likhet med utredningen anser jag det icke praktiskt möjligt att låta skadan för en fastighet i viss mån bäras av en grannfastighet.

Förut har framhållits att ersättning med anledning av ett byggnadsför­ bud i princip skall utgå under förutsättning att ett uppenbart missförhål­ lande föreligger mellan den användning, marken kan få trots byggnadsför- budet, och markens värde. Frågan är då, huruvida med detta värde bör för­ stås värdet vid tidpunkten för förbudsläggningen eller värdet den dag då förbudet blir definitivt genom att ansökan om dispens från byggnadsför- budet helt eller delvis avslås. Utredningen har i detta avseende på närmare anförda skäl föreslagit den förra lösningen eller med andra ord att hänsyn skall tagas till det »tidigare» värdet, varvid emellertid hör beaktas att utred­ ningen med det tidigare värdet avsett markens r e a I v ä r d c vid den tid­ punkt då inskränkningen i bcbyggelserätten inträdde.

Vid bedömningen av delta spörsmål kan man icke underlåta alt fästa

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

150

stor vikt vid det förhållandet, att den allmänna byggnadslagstiftningen knä­

satt principen om det »tidigare» värdet, d. v. s. att denna lagstiftning "\id

jämförelse mellan utnyttjandemöjlighet och värde utgår från värdet före

planläggningen. Värdestegring som uppkommer efter denna tidpunkt tages

följaktligen icke i betraktande. Samma princip gäller i fråga om förbud mot

bebyggelse enligt lagen om allmänna vägar. Många av de remissinstanser,

som hävdat att jämförelsen nu borde avse tidptinkten vid dispensprövning­

en, ha framhållit att en planläggning enligt den allmänna byggnadslagstift­

ningen innebure ett mera positivt ingripande från samhällets sida än vad

som vore fallet med en förbudsläggning enligt den planerade strandlagstift­

ningen. Denna invändning har utan tvivel ett visst berättigande låt vara

att en sådan förbudsläggning icke enbart är av så negativ innebörd som i vissa

yttranden gjorts gällande. Men såtillvida föreligger otvivelaktigt en likhet

mellan den markvärdestegring som kan uppkomma inom ett planlagt om­

råde och den höjning av markvärdet som kan inträda beträffande ett för-

budsbelagt strandområde, att anledningen till värdestegringen i båda fallen

regelmässigt är att söka i åtgärder, till vilka jordägaren själv icke på något

sätt medverkat. När det gäller planlagd mark, har värdestegringen visserligen

i allmänhet föranletts av samhällets egen utveckling, medan en motsvarande

värdestegring beträffande förbudsbelagda strandområden vanligen torde vara

betingad av att en närbelägen tätort utvidgats åt det håll där strandområ­

dena äro belägna eller att nya eller förändrade kommunikationsleder anord­

nats dit. I båda fallen är det emellertid fråga om en allmän samhällsutveck­

ling och icke om åtgärder från jordägarens egen sida. De skäl som föranlett

lagstiftaren att i den allmänna byggnadslagstiftningen utgå från värdet vid

tidpunkten vid planläggningen göra sig följaktligen även gällande på strand­

lagstiftningens område till förmån för den av utredningen föreslagna lös­

ningen.

Mot det andra tänkbara alternativet eller att låta dagen för avslagsbeslu-

tet vara avgörande talar, såsom utredningen framhållit, särskilt den omstän­

digheten att markägaren i så fall skulle ha möjlighet att spekulera i mark­

värdestegring. Han skulle då nämligen kunna avvakta den för honom lämp­

ligaste tidpunkten och vänta med sin dispensansökan och därmed med sitt

ersättningskrav tills en markvärdestegring, av andra orsaker än penningvär­

dets fall, faktiskt inträtt. Det kan icke vara rimligt att av allmänna medel

utgiva ersättning för en sådan spekulationsvinst. Intresset av att så icke

sker måste anses väga tyngre än jordägarens intresse av att i fall då dröjs­

målet med hans dispensansökan har en fullt naturlig förklaring och alltså

icke alls bottnar i någon spekulation få tillgodoräkna sig ett värde, som

bygger på förhållandena vid tiden för avslagsbeslutet.

Mot förslaget alt lägga det vid tidpunkten för förbudsförordnandet gällan­

de markvärdet till grund vid ersättningens bestämmande har under remiss­

behandlingen också invänts, att det allt eftersom tiden går måste erbjuda

ökade praktiska svårigheter att få fram detta värde. Denna invändning kan

icke frånkännas ett visst berättigande, men samma svårigheter göra sig gäl­

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

151

lande även på den allmänna byggnadslagstiftningens område och de torde varken i det ena eller det andra fallet böra överdrivas.

Vad härefter beträffar de av reservanten inom utredningen anförda rätt­ viseskälen mot förslaget i denna del vill jag i anledning av det av honom an­ förda exemplet framhålla, att verkningarna av ett strandbebyggelseförbud enligt detta exempel i princip icke torde skilja sig från resultatet i de fall då jämlikt byggnadslagen en av flera fastighetsägare vägras rätt till tätbe­ byggelse men de övriga erhålla sådan rätt. Dylika konsekvenser äro ofrån­ komliga vid all bebyggelsereglering. Såsom utredningen framhållit måste det emellertid anses oriktigt att, allenast av den anledningen att möjlighet kan finnas för vissa markägare att göra sig oförtjänt vinst om markvärdet stiger, ålägga det allmänna skyldighet att betala andra markägare ersättning för att icke också de fått uppbära en liknande vinst.

På grund av vad nu anförts vill jag ansluta mig till utredningens förslag på denna punkt och alltså förorda, att markvärdet vid tidpunkten för för- budsläggningen tages till utgångspunkt vid ersättningens bestämmande. Jag vill emellertid framhålla, att samma tidpunkt skall vara avgörande när man bestämmer, om utnyttjandet av förbudsområdet och intilliggande mark på­ verkats av byggnadsförbudet (jfr s. 121 överst i betänkandet). Därjämte vin jag understryka, att det städse är realvärdet vid tidpunkten för förbuds- läggningen som skall tagas i beaktande och att alltså förhållandena vid tid­ punkten för avslagsbeslutet såtillvida komma att få betydelse, att hänsyn skall tagas till förändringar i penningvärdet, som inträffat mellan förbuds- läggningen och avslagsbeslutet.

I likhet med utredningen anser jag, att frågan huruvida gottgörelse skall utgå bör bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning, som gällde vid tiden för förbudsläggningen. En motsvarande princip har sedan ett tjugutal år tillbaka gällt på den allmänna byggnadslagstiftningens område utan att veterligen förorsaka några svårigheter vid tillämpningen. Det i ett remiss­ yttrande berörda fallet, att markägaren efter förbudsläggningen låter sam- manlägga flera av förordnandet berörda fastigheter, torde vara föga prak­ tiskt. Att för strandlagstiftningens del särskilt reglera detta fall synes ej er­ forderligt.

Beträffande frågan huruvida intrångsersättning bör utgå som engångs­ belopp eller med periodiska bidrag delar jag utredningens uppfattning, att ersättningen i regel bör utgå i form av ett engångsbelopp. Att helt utesluta möjligheten av årlig gottgörelse synes mig dock icke lämpligt, men det lig­ ger i sakens natur att denna ersättningsform bör väljas endast i sällsynta undantagsfall och blott under förutsättning att beloppet är av mera bety­ dande storlek. Med hänsyn till att länsstyrelsen kan vilja till tiden begränsa ett förbudsförordnande torde icke blott markägaren utan även kronan böra tillerkännas möjlighet att påyrka sistnämnda ersättningsform.

På de av utredningen anförda skälen och i likhet med praktiskt taget alla remissinstanser anser jag, att inlösen icke bör ifrågakomma enligt den pla­

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

152

nerade strandlagstiftningen utan att intrångsersättning skall vara den enda

formen av gottgörelse.

Utredningen har föreslagit, att det skall ankomma på kronan att gälda er­

sättning enligt den planerade strandlagstiftningen. Även på denna punkt

anser jag att utredningen förebragt övertygande skäl för sitt förslag och jag

tillåter mig att i denna del hänvisa till utredningens egen argumentering,

som vunnit stöd och ytterligare utvecklats i flera remissyttranden. Jag är

emellertid angelägen att än en gång framhålla vikten av att kommunerna icke

uppfatta en lagstiftning i ämnet såsom en befrielse från den i hälsovårdsstad­

gan dem ålagda skyldigheten att sörja för innevånarnas friluftsliv. Med hän­

syn härtill kan det understundom tänkas, att länsstyrelsen vid bestäm­

ningen av ett förbudsområde bör taga hänsyn till kommunens villighet att

bidraga till de kostnader, som kunna komma att uppstå vid strandlagstift­

ningens tillämpning inom området. Om det nämligen förhåller sig så, att

ett förbudsförordnande huvudsakligen syftar till att tillgodose friluftsintres-

sena för innevånarna i en viss kommun och länsstyrelsen är tveksam huru­

vida kronan kan bära kostnaderna för ett så pass kraftigt ingripande som

i och för sig skulle vara påkallat, kan det vara motiverat att länsstyrelsen

begränsar sitt förordnande, därest den närmast berörda kommunen icke

förklarar sig villig att i skälig omfattning bidraga till kostnaderna. Det kan

givetvis vara både svårt och ömtåligt att härvid göra en rimlig avvägning

mellan friluftslivets behov och det statsfinansiella intresset, men länsstyrel­

sen torde icke böra underlåta att upptaga förhandlingar i ärendet med de

kommunala myndigheterna i syfte att om möjligt begränsa statens utgifter

på grund av ett ingripande med stöd av strandlagstiftningen.

Vad nu sagts innebär dock ej, att länsstyrelserna skulle vara skyldiga

att handha förbudsläggningen och dispensprövningen så, att utgifterna hål­

las inom ramen av en bestämd medelstilldelning. Den kritik som i detta

hänseende under remissbehandlingen riktats mot vissa avsnitt i betänkan­

det måste anses vara i princip välgrundad och torde böra beaktas på så sätt,

att det för ersättningsändainål bestämda anslaget får karaktären av ett för­

slagsanslag.

Böra bestämmelser till strändernas skydd upptagas i en särskild lag

eller infogas i annan lagstiftning?

Betänkandet.

Utredningen anför:

Utredningen har övervägt huruvida de förordade bestämmelserna böra

upptagas i en särskild lag eller ingå i annan lagstiftning. Den enda tänkbara

nu gällande lag som skulle kunna innehalla sådana bestämmelser torde vara

byggnadslagen. De flesta av de föreslagna reglerna äro även av den art att

de väl skuile lämpa sig att ingå i denna lag. Detta är däremot knappast

fallet med reglerna om upptagande av passage genom stängsel och om for­

bud mot nedskräpning.

.

I det förut omnämnda förslaget till naturskyddslag ha mtagits bestäm­

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

153

ruelser om s. k. socialt naturskydd, bl. a. om fridlysning såsom naturpark av område som är av väsentlig betydelse för befolkningens umgänge med naturen. Om sådana bestämmelser över huvud böra ingå i en naturskydds­ lag — en fråga till vilken strandutredningen anser sig icke böra taga ställ­ ning — kan det synas motiverat att reglerna om skydd för stränderna upp­ tagas i samma lag. Dessa regler behandla nämligen ett specialområde av det sociala naturskyddet.

Med hänsyn till vad nu sagts och då frågan om genomförandet av för­ slaget till naturskyddslag ännu icke är avgjord, har utredningen funnit lämpligast föreslå alt reglerna om strandskydd utfärdas i form av en sär­ skild lag. Utredningen har emellertid undersökt möjligheterna i tekniskt hänseende såväl att taga in bestämmelserna i byggnadslagen som att låta dem ingå i den föreslagna naturskyddslagen och i båda fallen funnit att det icke möter större svårighet att inarbeta dem där.

Yttrandena. Omkring två tredjedelar av remissinstanserna ha alls icke berört frågan, huruvida erforderliga bestämmelser i ämnet böra upptagas i en särskild lag eller infogas i annan lagstiftning. Dessa instanser få följaktligen anses icke ha något att erinra mot att bestämmelserna upptagas i en särskild lag. Av de ungefär trettio instanser, som diskuterat detta lagtekniska spörsmål, har icke fullt en tredjedel stannat för att bestämmelserna böra upptagas i en särskild lag, medan de övriga mer eller mindre bestämt ansett att reglerna böra infogas i annan lagstiftning, närmast i byggnadslagen eller en blivande naturskyddslag.

Bland dem som motsatt sig att de föreslagna bestämmelserna skola upp­ tagas i eu särlagstiftning märkes byggnadsstyrelsen, som anför:

Vid övervägande av huruvida dylika bestämmelser böra upptagas i en särskild lag eller ingå i annan lagstiftning har strandutredningen stannat för det förra alternativet. Mot bestämmelsernas infogande i byggnadslagen —- vilket strandutredningen ansett ligga nära till hands i och för sig — har utredningen som huvudsakligt skäl endast anfört att regler om upptagande av passage genom stängsel och om förbud mot nedskräpning knappast läm­ pade sig att ingå i denna lag. Då huvuddelen av de bestämmelser som er­ fordras" för en strandlagstiftning iiro av samma art som byggnadslagstift­ ningens bestämmelser — bl. a. må här observeras de bestämmelser som äro meddelade i 122 § byggnadslagen — anser dock byggnadsstyrelsen att ett inarbetande i byggnadslagen och byggnadsstadgan i stället borde väljas. För ett dylikt sammanförande talar särskilt den av styrelsen tidigare vid flera tillfällen påvisade angelägenheten av att regler, som sammanhänga med lag­ stiftningen rörande planläggning och byggande, i möjligaste mån samlas i stället för att splittras på ett flertal författningar. Styrelsen vill även erinra om alt särskilda sakkunniga — 1951 års byggnadsutredning — tillkallats för alt närmare utreda bl. a. möjligheterna till sådan samordning. Enligt styrelsens mening kunna de omnämnda reglerna om passage genom stängsel och förbud mot nedskräpning ej anses vara så väsensfrämmande för bygg­ nadslagstiftningen att icke även de skulle kunna intagas där. Det bör dock uppmärksammas att även ett förslag till naturskyddslag framlagts. För den händelse frågan om genomförande av sagda förslag skulle komma att upptagas samtidigt med frågan om strandlagstiftningen synes böra över­ vägas möjligheterna att sammanföra sistnämnda regler med naturskydds- lagsliftningen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

154

Även skånska hovrätten ifrågasätter, huruvida icke reglerna redan nu

böra inarbetas i byggnadslagstiftningen.

Hovrätten för Nedre Norrland anför:

Vad angår spörsmålet huruvida en reglering av strandskyddet bör, så­

som föreslagits, ske i särskild lag eller ingå i annan lagstiftning, anser hov­

rätten den senare lösningen vara att föredraga, därvid — i avsaknad av en

allmän naturskyddslag — endast byggnadslagstiftningen synes kunna kom­

ma i fråga. De föreslagna nya lagbestämmelserna äro väsentligen av bebyg-

gelsereglerande innebörd. Därest bestämmelser av detta slag icke, oberoende

av syftet, efterhand som de tillkomma inarbetas i byggnadslagen, torde bygg­

nadslagstiftningen bli alltmera svåröverskådlig. Redan nu ha anmärkningar

i sådant hänseende riktats mot densamma (jfr för övrigt departementsche­

fens uttalande i prop. 119/1945 s. 37). Strandutredningen har i detta sam­

manhang anfört, att reglerna om upptagande av passage genom stängsel

och om förbud mot nedskräpning knappast lämpa sig att ingå i byggnads­

lagen. Enligt hovrättens förmenande bör emellertid den förstnämnda regeln

kunna utan olägenhet inpassas i byggnadslagstiftningen. Beträffande regeln

om förbud mot nedskräpning vill hovrätten förorda att densamma gives en

mera allmän innebörd och i samband därmed överföres till annan lagstift­

ning, exempelvis 24 kap. strafflagen eller, om en allmän naturskyddslag­

stiftning kommer till stånd, denna.

Länsstyrelsen i Kronobergs län, som säger sig i huvudsak icke ha något

att erinra mot de principer som kommit till uttryck i strandutredningens

förslag, ifrågasätter dock om icke bestämmelserna i förslaget, möjligen med

undantag av 3 §, borde inarbetas i byggnadslagen, med vilken lag strand­

lagen hade nära samband. Därigenom skulle man kunna åstadkomma en

viss förenkling i lagstiftningen. Samma uppfattning har bl. a. länsstyrelser­

na i Blekinge, Kristianstads, Västernorrlands och Västerbottens län. Läns­

arkitekten i Jämtlands län anser, att det skulle förefalla mycket underligt

om, samtidigt som en kommitté utredde möjligheterna till förenkling av

de bebyggelsereglerande bestämmelserna, »byggkrånglet», och försökte ge

förslag till deras samlande i så få författningar som möjligt, en ny lag till­

skapades för ett särfall av sådan bebyggelsereglering som i övrigt hörde un­

der byggnadslagen och byggnadsstadgan. Länsstyrelsen i Stockholms län

anser att, därest de av naturskyddsutredningen föreslagna bestämmelserna

om s. k. socialt naturskydd — avseende bland annat fridlysning såsom

naturpark av område, vilket är av väsentlig betydelse för befolkningens

umgänge med naturen — komme att intagas i en blivande naturskyddslag,

det syntes -— såsom även strandutredningen påpekat — naturligt att jäm­

väl föreskrifterna om skydd för stränderna, vilka bestämmelser avsåge blott

en speciell del av det sociala naturskyddet, upptoges i sagda lag. Under alla

förhållanden borde lagstiftningsarbetet å förevarande båda områden i fort­

sättningen närmare samordnas. Överlantmätaren i Örebro län anser det

rent principiellt vara lämpligast att regleringen inarbetas i de lagar, som

i övrigt reglera rätten till bebyggelse och andra ingrepp i naturen, d. v. s.

byggnadslagen och naturskyddslagstiftningen. Endast för den händelse den

föreslagna nya naturskyddslagen icke skulle komma att föreläggas nästa års

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

155

riksdag, syntes en separat lagstiftning om strandskyddet var motiverad.

Länsarkitekten i Jönköpings län anser, att både förslaget till strandlag och förslaget till naturskyddslag, enär de hörde inbördes intimt samman och båda fölle inom byggnadslagens råmärken, lämpligen borde inarbetas i byggnadslagen, varigenom bättre överskådlighet och reda skulle vinnas.

Några remissinstanser anse, att den provisoriska strandlagen ■— vederbör­ ligen kompletterad med ersättningsregler — bör förlängas i avbidan på att lagen samordnas med byggnads- och naturskyddslagstiftningen. Sålunda anför exempelvis länsarkitekten i Kopparbergs län:

I avvaktan på resultatet av pågående utredningar är det givetvis önskvärt att tillkomsten av nya lagar och förordningar av byggnadsreglerande art icke onödigtvis forceras. Det kan med hänsyn härtill ifrågasättas, om icke behovet av ett strandskydd skulle kunna tills vidare tillgodoses genom gäl­ lande provisoriska strandlag.

Om emellertid en permanentning av' slrandlagen anses oundgängligen erforderlig i samband med dess komplettering med regler om ersättning för skada och intrång, kan det måhända vara riktigt att i enlighet med strand­ utredningens förslag upptaga erforderliga bestämmelser i en definitiv strandlag i stället för att i detta speciella sammanhang vidtaga en ändring i byggnadslagstiftningen, som i andra sammanhang kan komma att följas av ytterligare ändringar, detta med hänsyn till att ständigt återkommande änd­ ringar och tillägg i gällande lagar och författningar böra undvikas. Vid en eventuell allmän översyn av byggnadslagstiftningen bör dock strandlagens bestämmelser inarbetas i denna. Strandutredningen konstaterar att detta icke möter någon svårighet.

Det må framhållas, att ett förbud enligt strandlagen endast reglerar be­ byggelsens lokalisering. I många fall kan det vara önskvärt att strandlags- förbudet kompletteras med exempelvis utomplansbestämmelscr eller plane­ ring för att åstadkomma en kontroll över bebyggelsens yttre utformning, enär bebyggelsens silhuettverkan och dess dominans i landskapet ofta kan vara av stor betydelse för strandområdenas allmänna trevnadsvärden. Detta nära samband mellan strandlagsförbud och byggnadsreglering enligt bygg­ nadslagen synes tala för att strandregleringen hör hemma i byggnadslag­ stiftningen.

Såsom redan nämnts finns det emellertid vissa remissinstanser, som ut­ tryckligen föredraga en speciallagstiftning i ämnet. Sålunda anför hovrätten för Västra Sverige:

Huvudstadgandena i den föreslagna lagstiftningen om strandskydd ansluta sig i sakligt och systematiskt hänseende nära till byggnadslagen, och det skulle väl i och för sig vara naturligast, att de inarbetades i denna. Reglerna om upptagande av passage genom stängsel och om förbud mot nedskräpning skulle måhända bättre lämpa sig att ingå i eu naturskyddslag. Emellertid synas goda skäl tala för att nu reglera frågan om strandskyddet i särskild lag. Den s. k. provisoriska strandlagen torde redan ha ingått i det allmänna medvetandet. Denna lag, som ju gäller endast t. o. m. år 1952, bör rimligen direkt avlösas av den nya lagstiftningen. Det synes mest praktiskt och re­ digt att även de nya reglerna upptagas i eu särskild strandlag, vilken ju har betydelse för en stor mängd kommuner och enskilda.

Länsstyrelsen i Värmlands län anför, att hittills vunna erfarenheter vid tillämpningen i länet av den provisoriska strandlagen ej gåve anledning till invändning mot alt strandskyddsbestämmelserna upptoges i en särskild lag.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

156

Kungl. Maj.ts proposition nr 1S7.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län yttrar, att det med hänsyn till bestämmel­

sernas heterogena karaktär icke syntes lämpligt att infoga dem i byggnads­

lagen, vilket enligt länsstyrelsens tidigare uttalade mening skulle ha varit

fallet, därest allenast förbudsföreskrift av 1 §:s innehåll kommit i fråga. Då

det här gällde att införa regler på ett specialområde, syntes det vidare vara

mest ändamålsenligt att de sammanfördes i en särskild lag, även om de

skilda föreskrifterna strängt rättssystematiskt hörde hemma i andra lagar.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anför:

Principiellt synes reglering av bebyggelse å strandområde böra ske ge­

nom byggnadslagstiftningen. Vissa skäl föreligga dock för att bestämmel­

serna upptagas i särskild lag. Hit hör att syftet med regleringen huvudsak­

ligen är socialt. Dessutom torde kunna antagas, att den översyn av bygg­

nadslagstiftningen som pågår icke torde vara avslutad i så god tid, att den

kan träda i kraft vid den provisoriska strandlagens upphörande den 31 de­

cember 1952. Det föreligger knappast anledning att under pågående utred­

ningsarbete särskilt inarbeta bestämmelser rörande strandbebyggelsen i

byggnadslagstiftningen. Länsstyrelsen vill därför icke motsätta sig att be­

stämmelserna utfärdas genom särskild lag.

Överlantmätaren i Södermanlands län anser, att vid valet mellan omedel­

bara ändringar i byggnadslagen och en speciallag det senare alternativet

syntes vara att föredraga av flera skäl, bl. a. enär det syntes olämpligt att

redan ifrågasätta en revision av byggnadslagen. Därest emellertid längre

fram en sådan åtgärd aktualiserades, syntes till övervägande böra upptagas,

att lagstiftningen rörande strandskyddet inarbetades i byggnadslagen, där

densamma dock — speciellt med hänsyn till de omfattande planeringsmo-

ment, som strandskyddet krävde — principiellt syntes höra hemma. Då

överlantmätaren med hänsyn till det sagda ville uppfatta den föreslagna

lagstiftningen såsom temporär, hade överlantmätaren icke någon principiell

erinran mot en lagstiftning i enlighet med det föreliggande förslaget.

Slutligen må nämnas att lantmäteristyrelsen med hänsyn till rådande för­

hållanden beträffande fastighetsbildnings- och naturskyddslagstiftningen

sagt sig icke ha någon erinran mot att den nya strandlagstiftningen upp­

tages i en särskild lag och en i anslutning därtill utformad tillämpningskun-

görelse.

Departementschefen.

Onekligen kunna vissa skäl anses tala för att de bestämmelser som er­

fordras för att reglera strandbebyggelsen och därmed sammanhängande

spörsmål infogas i den allmänna byggnadslagen. Med hänsyn till att det här

rör sig om ett tämligen begränsat problemkomplex och att den provisoriska

strandlagen redan torde ha ingått i det allmänna medvetandet, synas emel­

lertid övervägande skäl tala för att låta även de definitiva bestämmelserna

i ämnet ingå i en speciallag. För detta alternativ talar också att de före­

slagna stängselbestämmelserna ha en tämligen speciell karaktär och att er­

sättningsreglerna åtminstone på en punkt föreslås skola bli utformade på ett

157

något annat sätt än vad som skett i den allmänna byggnadslagen. Förslaget att samarbeta strandlagen med den planerade naturskyddslagstiftningen sy­ nes mig icke böra biträdas.

Det är uppenbart, att den tillämnade lagstiftningen fyller ett permanent behov, vilket kan antagas bli endast mer och mer påtagligt i framtiden. Beträffande lagbestämmelsernas utformning torde erfarenheterna av den provisoriska lagen samt den nu verkställda utredningen lämna tillräcklig ledning. Under sådana förhållanden finns det ingen anledning att giva den nya lagstiftningen enbart tidsbegränsad giltighet.

I enlighet med vad nu anförts har inom justitiedepartementet på grundval av utredningens förslag — vilket torde få såsom Bilaga A fogas till proto­ kollet i detta ärende — utarbetats ett förslag till strandlag. Utredningen har för sin del föreslagit en annan rubrik, nämligen Lag om förbud mot bebyg­ gelse m. m. inom vissa strandområden. Mot denna rubrik har i några ytt­ randen invänts, att lagen icke avsåge att förbjuda all bebyggelse inom vissa strandområden utan endast att flytta bebyggelsen ett stycke upp från stranden, varför det vore riktigare att tala om reglering än om förbud. Med hänsyn till att ordet strandlag redan vunnit hävd i det allmänna språkbruket, synes det mig emellertid lämpligast att också använda denna korta och enkla beteckning såsom rubrik på lagen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Specialmotivering’.

1

§•

Denna paragraf, som innehåller lagens huvudstadgande, motsvarar 1 § i utredningens förslag. Jag har i den allmänna motiveringen redogjort för det väsentliga innehållet i stadgandet och begränsar mig därför nu till några detaljfrågor.

Det ligger i sakens natur att den bedömning, som skall ske innan ett för­ ordnande om förbudsläggning meddelas, ej kan bindas genom några detal­ jerade anvisningar i lagen. Det torde därför ej vara möjligt att, såsom i ett par yttranden begärts, utforma lagtexten så, att det skulle klarare framgå att ett sådant förordnande förutsätter ett påtagligt behov av ingripande och att ett dylikt förordnande icke skall avse andra stränder än sådana, som äro speciellt lämpade för ändamålet. Länsstyrelserna måste såsom jag förut framhållit få en viss frihet att anpassa förbudsläggningen efter de lokala förhållandena.

Givetvis skall ett förordnande, om skäl därtill föreligger, kunna göras tidsbegränsat. Möjligheten härav torde dock icke behöva angivas i lagtexten.

Såsom utredningen påpekat är det icke meningen att länsstyrelsen, då den prövar frågan huruvida bebyggelse skall få ske på en viss plats inom ett strandområde, jämväl skall ingå på en bedömning av husens utseende och beskaffenhet i övrigt. Den omständigheten att det i princip alltså en­ dast är lokaliseringen av bebyggelsen, som är föremål för kontroll enligt

158

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

strandlagen, innebär emellertid ej att länsstyrelsen vid kontrollens genom­

förande skulle kunna lämna bebyggelsens ändamål ur räkningen. Tvärtom

kan dispensprövningen självfallet utfalla olika allt eftersom bebyggelsen

avser en vanlig sportstuga eller exempelvis en pensionatsbyggnad.

Uttrycket »ändring» i andra punkten av paragrafens första stycke av­

ses innefatta icke blott till-, på- eller ombyggnad utan även byggnads inre­

dande till väsentligen annat ändamål.

2

§•

Rörande denna paragraf, som motsvarar 2 § i utredningens förslag, hän­

visas till den allmänna motiveringen.

3 §■

Första stycket första punkten, som motsvarar 4 § första stycket i utred­

ningens förslag, innehåller huvudregeln i ersättningsfrågan. För dess inne­

håll har redogjorts i den allmänna motiveringen. Andra punkten i detta

stycke överensstämmer med 5 § första punkten i utredningens förslag.

Paragrafens andra stycke motsvarar 4 § tredje stycket i utredningens

förslag. Även för dess innehåll har redogörelse lämnats i den allmänna

motiveringen.

4 §.

Första stycket i denna paragraf, som motsvarar 4 § andra stycket första

punkten i utredningens förslag, reglerar frågan om ersättning enligt 3 §

skall utgå på en gång eller med årliga belopp. Spörsmålet har berörts i den

allmänna motiveringen.

I paragrafens andra stycke ha andra punkten i 4 § andra stycket och

andra punkten i 5 § av utredningens förslag samarbetats till en gemensam

regel. Denna regel innehåller, att vad i fråga om ersättning avtalats eller

uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla

jämväl mot den som efter det rätten till ersättning uppkom förvärvat sak­

ägarens rätt i avseende å fastigheten. Med hänsyn till att någon rätt till er­

sättning icke föreligger, innan dispensansökan avslagits, torde det ej vara

riktigt att, såsom utredningen föreslagit, låta regeln gälla även mot den som

under tiden mellan förbudsläggningen och dispensprövningen förvärvat rät­

ten till fastigheten.

En motsvarande regel återfinnes i bl. a. 22, 83 och 116 §§ byggnadslagen.

Det är att märka, att icke någon av dessa sistnämnda regler fått en sådan

utformning, att den såvitt möjligt skapar garanti för att vad som förekom­

mit mellan kronan och en tidigare sakägare blir känt för en ny sakägare.

Emellertid har i ett par yttranden framhållits lämpligheten av att i strand­

lagen intaga en regel om registrering av avtal om ersättning. Riksförbun­

det landsbygdens folk har sålunda anfört, att lagtexten borde innehålla en

bestämmelse om skyldighet för länsstyrelse att anmäla sådant avtals inne­

håll till vederbörande inskrivningsdomare för anteckning i fastighetsboken.

Det synes mig dock icke föreligga tillräckliga skäl att just i strandlagen ut­

tryckligen behandla detta eljest oreglerade spörsmål.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

159

5

§•

Denna paragraf motsvarar 7 § i utredningens förslag. Utredningen har icke ansett det erforderligt att tillägga intecknings- havare och likställda rätt till utdelning ur periodiska ersättningsbelopp. Så­ dana belopp syntes enligt utredningens mening kunna utan risk för fastig- hetskrediten utbetalas direkt till markägaren eller till innehavaren av nytt­ janderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. Utredningen fortsätter:

I de fall åter, då engångsersättning utgår, kunna innehavare av fordring­ ar, för vilka fastigheten svarar, ha berättigat anspråk på att få del av er­ sättningen. En sådan skillnad i fråga om dessa rättsägares ställning har en­ ligt t. ex. vattenlagen gjorts mellan engångsersättning och periodisk ersätt­ ning (se 9 kap. 54 §).

I nu förevarande paragraf har intagits ett stadgande som syftar till att sä­ kerställa innehavare av ifrågavarande fordringar mot förlust till följd av intrång enligt strandlagen. Det har ej ansetts nödvändigt att såsom i t. ex. expropriationslagen och vattenlagen föreskriva obligatorisk fördelning av engångsersättning. I stället har här valts det system, som gäller enligt 20 och 21 §§ lagen om allmänna vägar. Regeln innebär att den ersättningsskyldige, d. v. s. kronan genom länsstyrelsen, skall på eget ansvar pröva huruvida för­ delning av ersättningsbeloppet skall ske på sätt som är stadgat beträffande expropriation. En fordringsägare som lider förlust till följd av att fördel­ ning ej skett blir berättigad till ersättning för förlusten. Enär den ersätt­ ningsskyldige är kronan, kan systemet icke föranleda rättsförlust för ford­ ringsägarna. Den föreslagna anordningen har för strandlagens del ansetts ur praktisk synpunkt vara att föredraga framför ett system med obligato­ risk fördelning.

Såsom tidigare nämnts skall enligt strandlagen överenskommelse i ersätt­ ningsfrågan kunna träffas mellan kronan och den ersättningskrävande utan att saken prövas av domstol. Det torde kunna antagas, att detta blir det nor­ mala tillvägagångssättet. Om så sker måste emellertid kronan taga risken av att bli ersättningsskyldig för förlust som kan drabba t. ex. en intecknings- havare genom att ersättningen blivit för lågt beräknad. En bestämmelse om skyldighet för kronan att gottgöra sådan förlust har upptagits i andra styc­ ket sista punkten av paragrafen.

Under remissbehandlingen har icke någon erinran framställts mot utredningens förslag vid denna paragraf i vidare mån än att lagbered­ ningen och riksförbundet landsbggdens folk ifrågasatt, om icke mål om er­ sättning enligt andra stycket sista punkten i paragrafen borde upptagas av expropriationsdomstol och ej, såsom utredningen tydligen avsett, av allmän domstol. För målets utgång skulle nämligen — framhåller lagberedningen — vara avgörande, huruvida ersättningen för markägarens skada blivit för lågt beräknad, och denna fråga syntes höra avgöras av samma domstol som skulle ha haft att upptaga markägarens egen ersättningstalan.

Departementschefen. Paragrafen överensstämmer, frånsett vissa formella jämkningar, med utredningens förslag. I syfte att tillgodose de önskemål i forumfrågan, som framför Is under remissbehandlingen, har paragrafen emellertid uppflyttats före den i utredningens förslag till ordningsföljden tidigare bestämmelsen att, där ej överensstämmelse träffats om ersättning,

ICO

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

den som vill framställa ersättningsanspråk skall väcka talan därom vid ex-

propriationsdomstolen.

0

§•

Denna paragraf motsvarar 6 § andra stycket i utredningens förslag.

Utredningen har ansett, att frågor om intrångsersättning på grund

av byggnadsförbud borde i första band avgöras av länsstyrelsen. I enlighet

härmed har utredningen såsom ett första stycke i 6 § av sitt förslag upptagit

en uttrycklig regel av innehåll att den som vill göra anspråk på dylik er­

sättning skall göra framställning därom hos länsstyrelsen. Enligt utred­

ningens mening borde länsstyrelsen, om så funnes lämpligt, upptaga för­

handlingar med sökanden och söka träffa överenskommelse med denne. Om

detta ej kunde ske, borde sökanden äga möjlighet att underställa tvisten

domstols prövning. Även kronan syntes böra tillerkännas rätt att få frågan

prövad av domstol. Liknande rätt för den, mot vilken ersättningsanspråk

riktas, att instämma den ersättningskrävande till domstol vore stadgad i

23 § byggnadslagen. Tvist, varom här vore fråga, syntes böra avgöras av ex-

propriationsdomstol i likhet med vad som vore fallet enligt byggnadslagen.

Utredningen fortsätter:

I mål om ersättning skola de processuella reglerna om domstol och rätte­

gång i expropriationsinål i tillämpliga delar gälla (13—36 §§ expropria­

tionslagen). I fråga om rättegångskostnad skall i analogi med vad som är

föreskrivet i 23 § andra stycket byggnadslagen gälla att kronan skall vid­

kännas å ömse sidor uppkomna kostnader, såframt ej domstolen med hän­

syn till omständigheterna finner skäligt annorlunda förordna. Den före­

slagna bestämmelsen öppnar möjlighet för rätten att, om den med hänsyn

till omständigheterna finner det skäligt, kvitta rättegångskostnaderna eller

tillerkänna kronan kostnadsersättning av motparten.

Under remissbehandlingen har från några håll viss kritik rik­

tats mot utredningens förslag i denna del. Sålunda anför riksförbundet lands­

bygdens folk:

Enligt G § i förslaget skall, om överenskommelse icke träffas om ersätt­

ning, den som gjort framställning om ersättning ansöka om stämning å kro­

nan till expropriationsdomstolen. Då ett förfarande i enlighet med detta

förslag alltid för en markägare innebär besvär, synes det kunna ifrågasättas,

huruvida icke det lämpligaste vore, att vederbörande länsstyrelse, så snart

förhandlingar icke kunnat leda till en överenskommelse, har att med angi­

vande av samtliga omständigheter i frågan anmäla ärendet till expropria­

tionsdomstolen. Härigenom vinnes, att markägaren icke behöver taga initia­

tivet till frågans slutliga behandling.

Enligt förslaget skall kronan vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader

i målet, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skä­

ligt annorlunda förordna. Då denna regel möjligen kan leda till att mark­

ägaren kan bli ersättningsskyldig för rättegångskostnaderna, hemställer för­

bundet, att den bestämmelsen i stället intages, att kronan skall — oavsett

om ersättning icke skulle bestämmas till högre belopp än vad som erbju­

dits — vara skyldig att gottgöra motparten sådana kostnader i målet, som

prövas ha varit nödiga för tillvaratagande av hans rätt. Man skulle härmed

uppnå likställighet med bestämmelsen i It kap. 65 § vattenlagen. Enligt

förbundets mening föreligga här fullt jämförbara förhållanden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

161

Liknande synpunkter ha anförts av lantbruksförbundet, som anser att länsstyrelsen bör vara skyldig att, så snart den avslår en ansökan om bygg- nadsdispens, ex officio anmäla förhållandet till expropriationsdomstolen, som därefter skall ha att pröva ersättningsfrågan utan kostnad för mark­ ägaren, oavsett om intrångsersättning tillerkännes honom.

Departementschefen. Jag kan ej biträda lantbruksförbundets förslag, att länsstyrelsen skulle vara skyldig att hänskjuta ersättningsfrågan till dom­ stol, så snart den avslagit en ansökan om byggnadsdispens, oavsett huruvida sökanden framställt något ersättningsanspråk eller ej. Det kan ju mycket väl tänkas, att länsstyrelsen visserligen förklarar sig icke kunna medgiva att en byggnad uppföres på just den plats sökanden begärt men väl på en annan plats, som markägaren till slut finner sig kunna godtaga. Då det inga­ lunda är säkert, att markägaren i ett dylikt fall anser sig ha anledning att begära någon intrångsersättning, synes det icke rimligt att så att säga provo­ cera ett ersättningsmål, vilket ju skulle bli fallet, om man följde lantbruks­ förbundets linje.

I likhet med utredningen anser jag, att den som vill framställa ett ersätt­ ningsanspråk bör i första hand vända sig till länsstyrelsen såsom kronans representant för att söka komma till en uppgörelse. Någon anledning att i själva lagen upptaga en bestämmelse härom synes dock icke föreligga, lika litet som det ansetts motiverat att reglera motsvarande procedur i den all­ männa byggnadslagen. Det torde i detta hänseende räcka med en anvisning i den planerade tillämpningskungörelsen till strandlagen. Vad som bör reg­ leras i själva lagen är i stället förfarandet då någon uppgörelse i ersättnings­ frågan ej träffats. I denna del är jag i likhet med utredningen av den upp­ fattningen, att den som vill framställa ersättningsanspråk skall ha att väcka talan därom vid expropriationsdomstolen men att jämväl kronan skall äga påkalla prövning av ersättningsfrågan i samma ordning. Detta motsvarar förfarandet i liknande fall på andra områden. Jag kan alltså ej biträda för­ slaget att länsstyrelsen skulle vara skyldig att automatiskt hänskjuta ären­ det till domstol, så snart någon uppgörelse ej träffats. En dylik anordning skulle enligt min mening vara ägnad att på ett oklokt sätt låsa fast mark­ ägarens positioner i ersättningsfrågan. Dennes intressen synas tillräckligt beaktade genom en regel att rättegångskostnaderna i princip skola bäras av kronan.

Beträffande den närmare utformningen av eu dylik regel har utredningen föreslagit följande formulering: »Kronan skall vidkännas å ömse sidor upp­ komna kostnader å målet, såframt ej domstolen med hänsyn till omstän­ digheterna finner skäligt annorlunda förordna.» Denna formulering, som överensstämmer med lydelsen av 23 § andra stycket byggnadslagen, synes mig väl avvägd.

7 §.

Denna paragraf, som motsvarar 8 § första stycket i utredningens förslag, reglerar frågan om kostnaderna för sådan stängselgenomgång, som skett på grund av föreläggande enligt 2 §. Såsom av den allmänna motiveringen

It

Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 samt. Nr 187.

162

Kungt. Maj.ts proposition nr 187.

framgått skiljer sig departementsförslaget såtillvida från utredningens för­

slag, att ersättning av allmänna medel för dylika kostnader enligt departe­

mentsförslaget ej skola utgå i fall då stängslet uppenbarligen endast avser

att utestänga allmänheten från område, där den eljest ägt att fritt färdas.

Å andra sidan har i departementsförslaget uttryckligen angivits att i övriga

fall alla kostnader för genomgångens anordnande ävensom kostnaderna för

dess underhåll skola ersättas av kronan.

Regeln i 8 § första stycket av utredningens förslag, att ansökan om er­

sättning skall göras hos länsstyrelsen, torde böra ha sin plats i den planerade

tillämpningskungörelsen. Detsamma gäller regeln i andra stycket av nämn­

da paragraf, enligt vilken länsstyrelsen på begäran må förskottera medel

för det ändamål varom här är fråga.

8

§•

I denna paragraf, som motsvarar 9 § första stycket i utredningens för­

slag, stadgas straff för den som företager bebyggelse i strid mot förbud en­

ligt 1 §•

Utredningen har föreslagit, att bestämmelsen skall lyda sålunda:

Den som i uppenbar strid mot förbud, som meddelats enligt 1 §, uppför

byggnad eller vidtager annan åtgärd, straffes med dagsböter. Äro omstän­

digheterna synnerligen försvårande, må till fängelse i högst sex månader

dömas.

I betänkandet anföres härom:

Om någon bryter mot förbud enligt 1 § utgör den viktigaste formen av

reaktion från samhällets sida föreläggande vid vite för den felande att un­

danröja eller ändra det utförda. Vid sidan härav erfordras emellertid straff­

bestämmelser. De valda straffsatserna äro desamma som förekomma i mot­

svarande stadganden i byggnadslagen (147 §) och den provisoriska strand-

la«en (4 §). Fängelsestraff skall liksom enligt dessa lagar få tillämpas en­

dast då omständigheterna äro synnerligen försvårande. Behovet av att kun­

na döma till fängelse torde visserligen vara litet, men för att vinna över­

ensstämmelse med byggnadslagen har fängelse dock medtagits i straffska­

lan. Såsom exempel på synnerligen försvårande omständigheter nämndes

under förarbetena till byggnadslagen upprepad tredska samt grov försum­

melse eller vårdslöshet.

Utredningen anför vidare:

Med hänsyn bl. a. till den tvekan, som någon gång kan tänkas uppstå om

vad som i lagen förstås med uppförande av byggnad, har det synts utred­

ningen lämpligt att i första stycket av 9 § för straffbarhet kräves, att gär­

ningen skett i uppenbar strid mot förbudet. Ett annat skäl till att detta vill­

kor uppställts är att även innebörden av undantagsstadgandet i 1 § om

frihet att trots förbud vidtaga åtgärder, som erfordras för försvaret, jord­

bruket m. fl. särskilda ändamål, någon gång möjligen kan vara tveksam.

Genom detta villkor för straffbarhet avses att understryka att endast gär­

ningar som innebära ett påtagligt och oursäktligt åsidosättande av förbu­

det skola föranleda bestraffning. En i viss mån liknande synpunkt som den

nu anförda har i ett speciellt hänseende kommit till uttryck under forar­

betena till byggnadslagen. I 17 § denna lag stadgas att inom område tor

fastställd generalplan schaktning, fyllning, trädfällning eller jämfoihg åt­

gärd icke får vidtagas, såvitt åtgärden uppenbarligen ar av beskaffenhet att

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

163

kunna väsentligt försvåra områdets användning för avsett ändamål. Enär i detta fall markägaren själv har att avgöra huruvida åtgärden är av sådan beskaffenhet som i lagrummet nämnes, har det särskilt med hänsyn till straffpåföljden ansetts riktigt att genom inskjutande av ordet »uppenbar­ ligen» angiva att fråga ej är om fall, då markägaren kan ha haft anledning till tvekan om åtgärdens inverkan i planhänseende.

Enligt utredningens mening bör straffbestämmelsen i första stycket tol­ kas restriktivt, då det gäller byggnadsföretag, som påbörjats innan förbud meddelats. Detta överensstämmer med vad lagrådet uttalat vid granskning­ en av förslaget till provisorisk strandlag.

En av utredningens ledamöter, herr Cassel, har ansett att fängelse ej bör ingå i straffskalan. Han anför:

Förslagets 9 § upptar fängelsestraff för den som i uppenbar strid mot förbud som meddelats enligt 1 g uppför byggnad eller vidtager annan åtgärd, detta dock endast under förutsättning att omständigheterna äro synnerligen försvårande. Jag kan icke finna tilltalande, att frihetsstraff skall ingå i straffskalan för en överträdelse av en lagstiftning som den ifrågavarande, vilken riktar sig endast mot en begränsad grupp av medborgare. Det skulle rimma mycket illa med det allmänna rättsmedvetandet om ett sådant straff någonsin utdömdes och det är heller icke nödvändigt att ha det med i straff­ skalan för att ge eftertryck åt lagbestämmelsen. Man har nämligen möjlig­ het att ådöma vederbörande dagsböter samt att vid vite förelägga honom att undanröja eller ändra det utförda. Vidare kan överexekutor meddela handräckning för att borttaga byggnad som blivit uppförd i strid mot för­ budet.

Vad till en början beträffar det av utredningen föreslagna uttrycket »up­ penbar strid» har under remissbehandlingen av straffråttskommittén anförts, att kommittén lika med utredningen ansåge att icke varje åsidosättande av meddelat förbud borde föranleda bestraffning. En önsk­ värd begränsning av straffbarheten borde emellertid enligt kommitténs me­ ning åstadkommas på annat sätt än genom att uppställa villkoret att gär­ ningen skett i uppenbar strid mot förbudet. Hade förbud överträtts, syntes den omständigheten att överträdelsen vore mer eller mindre uppenbar icke i och för sig böra leda till frihet från straff. En dylik konstruktion av straff­ bestämmelsen skulle innebära en avvikelse från vad som i allmänhet gällde beträffande straffbestämmelser inom eller utom strafflagen. Enligt kom­ mitténs mening borde begränsningen av straffbarheten åstadkommas ge­ nom att krav uppställdes på att gärningsmannen insett eller bort inse att förbudet ägt tillämpning på gärningen. Med en dylik avfattning av straff­ bestämmelsen uteslötes från straffbarhet sådana fall där gärningsmannen ursäktligt antagit att förbudet icke ägt tillämpning. Härjämte vunnes att domstolarna finge större möjlighet än enligt förslaget att vid ansvarsfrå­ gans avgörande taga vederbörlig hänsyn till den skillnad som i olika fall kunde föreligga i subjektivt hänseende. Skånska hovrätten anmärker att, därest myndigheterna skulle ha möjlighet att åstadkomma rättelse endast då någon i uppenbar strid mot förbud uppfört byggnad, bestämmelserna i 1 § i många fall bleve verkningslösa. Det måste enligt hovrätten te sig egen­ domligt, om förbud uppställdes utan att möjligheterna att framtvinga de­

164

ras efterlevnad tryggades. Hovrätten — som i likhet med utredningen anser

straff böra ådöinas endast vid flagranta överträdelser — har därför funnit

önskvärt att möjlighet till rättelse skapades i fall då uppförande av bygg­

nad eller vidtagande av annan åtgärd icke skett i uppenbar strid mot för­

bud. Det torde likväl enligt hovrättens mening ej behöva befaras, att gär­

ningar, som innebure ett ursäktligt åsidosättande av förbudet, föranledde

ingripande från myndigheternas sida.

Beträffande frågan huruvida fängelse bör ingå i straffskalan ha följande

instanser anslutit sig till reservantens mening att så ej bör vara fallet,

nämligen lantmåteristyrelsen, fastighetsbildningssakkunniga, länsstyrelser­

na i Östergötlands, Gotlands, Skaraborgs, Västmanlands, Värmlands och

Gävleborgs län, överlantmätarna i Stockholms, Södermanlands, Kronobergs

och Gävleborgs län, länsarkitekterna i sistnämnda och Västernorrlands län

samt landskommunernas förbund. Lantmåteristyrelsen framhåller sålunda,

att styrelsen ej vore övertygad om att fängelsestraff i praktiken behövde till­

gripas för att upprätthålla respekten för ett förbud enligt strandlagen samt

att därtill konime, att stadgandet om fängelsestraff hade ogynnsamma psy­

kologiska verkningar. Fastighetsbildningssakkunniga anse för sin del att

jämförelsen med byggnadslagen i detta hänseende icke bör tillmätas nagon

avgörande betydelse. Det kunde befaras att en straffskala med frihetsstraff

i en lagstiftning av förevarande art kunde te sig utmanande för landets

jordägare. Med hänsyn särskilt till möjligheterna att vinna rättelse då nå­

gon i uppenbar strid mot förbud uppfört byggnad eller vidtagit annan åt­

gärd, syntes något praktiskt behov av att kunna döma till frihetsstraff ej

heller föreligga. Å andra sidan har straffrättskommittén lika med utred­

ningen ansett, att fängelsestraff bör kunna ådömas i grova fall. Beträf­

fande straffskalans utformning vore det emellertid enligt kommitténs me­

ning knappast påkallat att genom en särskild föreskrift i lagtexten förbe­

hålla fängelsestraff för sådana fall där omständigheterna vore synnerligen

försvårande. Även utan en dylik föreskrift kunde med största säkerhet an­

tagas att domstolarna konime att utdöma fängelsestraff endast i grova fall.

På grund härav föreslår kommittén att straffskalan, i överensstämmelse

med vad som numera brukas i liknande fall, bestämmes till dagsböter eller

fängelse i högst sex månader. Straffrättskommittén har i detta sammanhang

påpekat, att överträdelse av förbud varom här vore fråga icke torde falla

under strafflagens bestämmelser om olovligt brukande (22:7) eller åver­

kan (24: 2). Den rätt som dessa bestämmelser avsåge att skydda torde ej

omfatta allemansrätten.

Departementschefen.

På de skäl straffrättskommittén anfört vill jag för­

orda att ordet »uppenbar» utgår ur straffbestämmelsen samt att denna,

utom i vad avser straffskalan, jämväl i övrigt formuleras i enlighet med

kommitténs yrkande. I anledning av den diskussion, som uppstått rörande

frågan huruvida fängelse bör ingå i straffskalan, vill jag till en början un­

derstryka, att den allmänna byggnadslagen upptager ett stadgande av exakt

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

165

samma innehåll som utredningens förslag. Äro omständigheterna synnerli­ gen försvårande, må alltså enligt 147 § i nämnda lag dömas till fängelse i högst sex månader. Man frågar sig onekligen, varför den psykologiska bak­ grunden — såsom vissa remissinstanser påstått — skulle vara en helt annan på strandlagens område än på den allmänna byggnadslagens. Den förda dis­ kussionen gäller ju icke alls dem som gjort sig skyldiga till en ursäktlig lagöverträdelse utan de verkligt svåra fallen av uppsåtligt, ja måhända systematiskt åsidosättande av gällande byggnadsförbud. Det synes icke rim­ ligt, att denna grupp av lagöverträdare aldrig skall behöva riskera fängelse utan undantagslöst kunna utgå från att straffet stannar vid böter. Med hänsyn till vad nu sagts vill jag icke föreslå någon ändring i utredningens förslag till straffskala. Av det sagda följer, att jag å andra sidan icke heller anser mig kunna tillstyrka det av straffrättskommittén i denna del gjorda ändringsförslaget.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

9 §•

Denna paragraf motsvarar 10 § i utredningens förslag. I betänkandet anföres: Genom bestämmelserna i denna paragraf öppnas möjlighet för myndig­ heterna att få till stånd rättelse då någon i uppenbar strid mot förbud upp­ fört byggnad eller vidtagit annan åtgärd eller då föreläggande enligt 2 § icke efterkommits.

I fråga om olovligen uppförd byggnad eller vidtagen annan åtgärd kan rättelse vinnas antingen genom att länsstyrelsen vid vite förelägger den fe­ lande att undanröja eller ändra det utförda eller genom att överexekutor meddelar handräckning för rättelse. För anordnande av passage genom stängsel äger länsstyrelsen, då föreläggande enligt 2 § icke haft avsedd ver­ kan, begära biträde av utmätningsman.

Stadganden, som motsvara föreskrifter i 10 §, återfinnas i bl. a. 5 § i den provisoriska strandlagen, 148 § byggnadslagen, 164 § byggnadsstadgan samt 63 och 64 §§ lagen om allmänna vägar.

Under remissbehandlingen har länsstyrelsen i Jämtlands län framhållit, att befogenhet att ansöka om handräckning borde tillkomma ej blott allmän åklagare och byggnadsnämnd ulan även byggnadsinspektör. Visserligen skulle enligt 108 § 2 mom. andra stycket byggnadsstadgan be­ träffande byggnadsinspektör i tillämpliga delar gälla vad om byggnads­ nämnd vore stadgat, men det kunde möjligen uppstå tvekan om denna i hyggna(lsstadgan intagna bestämmelse hade avseende jämväl å bestämmelse i strandlagen och ett uttalande härom eller komplettering av bestämmelsen syntes länsstyrelsen därför motiverad. Länsstyrelsen i Kalmar län har an­ fört, att det med hänsyn till den befattning länsstyrelserna hade med dessa frågor syntes uppenbart, att länsstyrelsen själv borde få taga initiativ till sådan handräckning som bär avsåges.

Departementschefen. Utredningens förslag vid denna paragraf torde i sak böra biträdas. F'ör att förebygga tvekan vid tillämpningen synes det emeller­ tid lämpligt att bland de myndigheter, som skola vara berättigade att begära

166

handräckning, uttryckligen upptaga även byggnadsinspektör. Detta har ock­

så skett i den provisoriska strandlagen. Däremot torde det ej vara erforder­

ligt att i denna uppräkning jämväl medtaga länsstyrelse, enär länsstyrelse

för ändamålet städse kan anlita allmän åklagare.

I övrigt ha vissa huvudsakligen formella jämkningar vidtagits i utred­

ningens förslag.

10 §.

Paragrafen, som motsvarar 11 § i utredningens förslag, reglerar frågan

om fullföljd av talan mot länsstyrelses beslut enligt strandlagen.

I betänkandet anföres:

Med nuvarande lydelse av regeringsrättslagen komma besvär över läns­

styrelses beslut enligt strandlagen att avgöras av Kungl. Maj :t i statsrådet

med undantag av besvär rörande beslut om vitesföreläggande, vilka komma

att gå till regeringsrätten (jfr 2 § 17 :o regeringsrättslagen). Utredningen

anser det riktigt, att besvär över länsstyrelses förordnande enligt 1 § samt

över länsstyrelses beslut i anledning av ansökan om tillstånd att få bygga,

företaga schaktning o. d. upptagas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Anledningen

härtill är främst att ett strandlagsförbud kan medföra skyldighet för kronan

att utgiva gottgörelse och att hänsyn härtill måste tagas vid avgörande av

förbuds- och tillståndsfrågor. Sådana avgöranden böra uppenbarligen i sista

hand träffas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Även klagan över andra av läns­

styrelse meddelade beslut enligt strandlagen, som ej gälla vitesföreläggande,

bör enligt utredningens mening upptagas och avgöras i enahanda ordning,

dock med ett undantag. Föreläggande enligt 2 § att anordna passage genom

stängsel förutsätter att prövning skett av frågan om allemansrätten får

utövas på viss mark. Sådant föreläggande kan förbindas med vitespåföljd.

Om vite utsattes, skulle enligt nuvarande regler besvärsmålet därför gå till

regeringsrätten; eljest skulle det upptagas av Kungl. Maj :t i statsrådet. En

sådan anordning synes emellertid icke lämplig. För att vinna enhetlighet i

prövningen av dessa mål, synas de böra behandlas i samma ordning. Besvä­

ren synas böra gå till regeringsrätten. Utredningen vill därför förorda, att

i regeringsrättslagen göres ett tillägg, innebärande att mål om föreläggande

enligt 2 § strandlagen skola tillhöra regeringsrättens upptagande och avgö­

rande. Utredningen har dock icke ansett det erforderligt att upprätta förslag

till ändringslag.

Departementschefen. Jag biträder utredningens förslag. Frågan om erfor­

derliga ändringar i regeringsrättslagen kommer att anmälas senare.

11 §•

De tillämpningsbestämmelser, som omnämnas i denna paragraf, avses

skola meddelas i en särskild kungörelse.

övergångsbestämmelserna.

Ikraftträdandet.

Utredningen anför:

Den provisoriska strandlagen gäller t. o. in. den 31 december 1952. En

ny strandlag bör därför träda i kraft den 1 januari 19a3. I ett hänseende

bör emellertid lagen kunna tillämpas redan före sistnämnda dag. De förbuds-

förordnanden, som meddelats enligt den provisoriska strandlagen, förlora

Iiungl. Maj.ts proposition nr 187.

Kungl. Maj:tu proposition nr 187.

167

nämligen sin giltighet med utgången av år 1952. Det är av vikt att de nya förordnanden med stöd av den nu föreslagna lagen, vilka länsstyrelserna anse erforderliga, komma att gälla från och med den 1 januari 1953. Eljest skulle under en mellantid inga förbudsförordnanden gälla, vilket skulle kunna ut­ nyttjas för illojala åtgärder. Länsstyrelserna böra därför ha möjlighet att redan före den 1 januari 1953 med verkan från och med denna dag meddela förordnanden enligt 1 § nya lagen. En bestämmelse härom har upptagits såsom ett undantag från huvudregeln om ikraftträdandet. Tillämpning av undantagsbestämmelsen torde enligt allmänna regler kunna ske sedan fyra veckor förflutit från den dag då lagen enligt därå meddelad uppgift ut­ kommit från trycket i Svensk författningssamling. En förutsättning för att den föreslagna anordningen skall få avsedd verkan är givetvis att lagen ut­ färdas i god tid före ikraftträdandet, exempelvis omkring den 1 juli 1952. 1 överensstämmelse med vad nu sagts torde den av utredningen föreslagna tillämpningskungörelsen, som innehåller föreskrifter bl. a. om det förbere­ dande arbetet för att meddela förordnande enligt strandlagen, böra träda i kraft omedelbart efter publiceringen. — Utredningen vill understryka vikten av att länsstyrelserna begagna den möjlighet, som öppnats genom undan­ tagsbestämmelsen, så att förordnandena enligt den provisoriska lagen — i den mån dessa anses böra äga bestånd även i fortsättningen — komma att omedelbart avlösas av nya förordnanden.

I yttrandena har från några håll anmärkts att det ej borde vara nödvändigt att undantagslöst ompröva de med stöd av den provisoriska strandlagen meddelade förordnandena. Sålunda anför hovrätten för Nedre

Norrland:

Förordnanden, som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen, upphöra att gälla vid utgången av lagens giltighetstid. Strandutredningen avser att de förordnanden, som sålunda falla bort, skola i den mån så prövas erforderligt ersättas av förordnanden med stöd av den nu föreslagna lagen. Emellertid kan ifrågasättas om icke ett dylikt förfarande innebär onödig omgång. Enklare vore att i den nya lagen infördes en övergångs­ bestämmelse av innehåll att förordnanden, som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen, skola äga fortsatt giltighet, såvida ej annorlunda beslutas (jfr 166 § byggnadslagen). En sådan anordning skulle medföra att värderingen komme att ske med utgångspunkt från de sannolikt lägre vär­ den som gällde vid tiden för de ursprungliga förordnandenas meddelande.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför, att det icke lärer bli möjligt ens om lagen utfärdas omkring den 1 juli 1952 att till årsskiftet medhinna eu prövning av strandlagsförbud i det sammanhang med en allmän planering, som utredningen föreslagit. Det lämpliga förfaringssättet syntes vara, att nu gällande förbud — möjligen med något undantag — provisoriskt för­ längdes efter den 1 januari 1953 med stöd av den möjlighet därtill, som 1 g i tillämpningskungörelsen erbjöde. Detta syntes innebära en mindre olä­ genhet än att av tidsnöd definitiva förbud utfärdas ulan fullständig utred­ ning och planering.

I detta sammanhang må nämnas att övcrlantmätaren i Kalmar län yrkat, att område, som avstyckats för sommarstugebebyggelse inom förbudsområde under tid då byggnadslörbud enligt den provisoriska slrandlagen varit gällande, måtte undantagas från lagens tillämplighetsområde. Länsstyrelsen

168

i länet anser det icke vara fullt klart, hur det skall förfaras med områden

som avstyckats inom förbudsområde under den provisoriska lagens giltig­

hetstid och efterlyser bestämmelser härom.

Departementschefen. Det synes mig riktigast att de förbudsförordnanden,

som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen, bli omprövade

innan den definitiva lagen träder i kraft. En sådan anordning innebär emel­

lertid icke, att en översiktlig strandplanering enligt de av utredningen an­

givna riktlinjerna behöver ha skett före omprövningen. Avstyckningar som

skett inom förbudsområde medan den provisoriska lagen varit gällande

böra ur dispenssynpunkt bedömas efter samma grunder som avstyckningar,

vilka verkställas efter den definitiva lagens ikraftträdande.

Beaktande av tätbebyggelsevärde.

Utredningen har i övergångsbestämmelserna föreslagit en regel av innehåll

att vid beräkning av markvärde enligt 4 § skälig hänsyn skall tagas till det

värde marken närmast före den 1 januari 1948 ansågs ha enligt då tillämpade

grunder och att förty jämväl det värde, som då tillmättes marken för tät­

bebyggelse, skall komma i betraktande.

Detta förslag motiveras i betänkandet på följande sätt:

Frågan huruvida marken bör antagas äga tätbebyggelsevärde eller icke

torde sakna egentlig betydelse för strandlagens del. Denna lag avser till en

början endast mark som icke är planlagd. Mark — vanligen belägen i när­

heten av redan uppkommen tätbebyggelse — beträffande vilken det med

hänsyn till en väntad utveckling möjligen kan göras gällande att tätbebyg­

gelsevärde uppkommit redan innan planläggning skett, torde vanligen icke

heller komma att behandlas enligt reglerna i strandlagen. Därest man vill få

till stånd en bebyggelsereglering för sådan mark, är uppenbarligen det na­

turliga medlet att taga in den i en plan. Om emellertid i något fall frågan om

tätbebyggelsevärde å marken likväl skulle bli aktuell vid tillämpningen av

strandlagen, får den helt naturligt lösas enligt principerna i byggnadslagen.

Enär jämlikt sistnämnda lag skälig hänsyn får tagas till ett före den 1

januari 1948 uppkommet tätbebyggelsevärde, bör förhållandet vara det­

samma enligt strandlagen. Då byggnadslagens ifrågavarande regel, upptagen

i 162 §, enligt sin lydelse endast" gäller byggnadsförbud enligt byggnadslagen

eller motsvarande äldre bestämmelser, torde erfordras en uttrycklig före­

skrift i strandlagen av samma innebörd. En bestämmelse härom synes böra

ha sin plats bland övergångsföreskrifterna i lagen.

Under remissbehandlingen har av hovrätten för Nedre Norrland

hävdats att det av utredningen på denna punkt förda resonemanget vilade

på felaktiga förutsättningar. Hovrätten anför:

Motivet till förevarande övergångsstadgande är svårt att förstå. Strand-

lagsförslaget innehåller icke, lika litet som någon annan lag, någon be­

stämmelse som skulle utgöra binder för beaktande av eventuellt tätbebyg­

gelsevärde. Något behov av övergångsstadgandet lärer därför icke föreligga.

Möjligen vilar förslaget på den föreställningen att enligt byggnadslagen

tätbebyggelsevärde icke kan uppkomma efter lagens ikraftträdande den 1

januari 1948.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

169

-

Detta är riktigt vad beträffar i plan ingående mark. 5 § byggnadslagen medför nämligen, att ersättning för förlorat tätbebyggelsevärde ej utgår för mark, som enligt plan ej får användas till tätbebyggelse. I denna princip göres till markägarens förmån i 162 § byggnadslagen det undantaget, att det tätbebyggelsevärde, som förefanns den 1 januari 1948, dock kan beaktas.

Beträffande mark, som icke ingår i plan enligt byggnadslagen, är emeller­ tid läget ett annat. Av lagrådets uttalande vid behandlingen av förslaget till byggnadslag framgår, att nyssnämnda 5 § ej utesluter uppkomsten av tät- bebygggelsevärde utanför planlagt område. Sedan detta uttalande gjordes, har ej vidtagits någon lagstiftningsåtgärd, som rubbar riktigheten av denna tolkning av stadgandet.

Tätbebyggelsevärde kan således ha uppkommit inom ett strandområde efter byggnadslagens ikraftträdande. Vid expropriation skulle detta tätbe­ byggelsevärde otvivelaktigt ha beaktats. Det är knappast rimligt, att värde­ sättningen vid tillämpning av strandlagen sker efter andra grunder än dem som skulle ha tillämpats vid expropriation.

Följden av det sagda är, att om en bestämmelse av den av strandutred­ ningen föreslagna innebörden bleve lagfäst, detta icke — såsom utredningens motiv (s. 111, 128) synas ge vid handen -—- skulle innebära en förmån för markägaren utan tvärtom skulle vara till nackdel för honom, enär bestäm­ melsen medförde att markägaren komme att frånhändas värdestegring, som kunde ha uppstått efter den 1 januari 1948. Bestämmelsen i fråga är alltså av retroaktiv karaktär. Då retroaktiv lagstiftning av detta slag strider mot vedertagna rättsgrundsatser, avstyrker hovrätten att förevarande bestäm­ melse lagfästes.

Skånska hovätten har yrkat, att bestämmelsen måtte kompletteras med en närmare bestämning av »då tillämpade grunder»; lämpligen kunde detta ske genom hänvisning till den närmast före den 1 januari 1948 gällande byggnadslagstiftningen.

Departementschefen. Det synes ej erforderligt att i en lagstiftning med den speciella syftning det här gäller upptaga någon regel i förevarande ämne.

Jag vill därför förorda, att den av utredningen föreslagna bestämmelsen får utgå.

Ersättning på grund av byggnadsförbud enligt den provisoriska lagen.

I betänkandet anföres: Enligt direktiven har utredningen haft att pröva även frågan om ersätt­ ning för men som uppstått till följd av byggnadsförbud enligt den proviso­ riska strandlagen. Utredningen anser, att härvid i stort sett böra gälla samma regler som i fråga om intrångsersättning enligt den föreslagna nya lagen.

Att nya lagens ersättningsregler äro tillämpliga även i fråga om skada, som uppkommit enligt den äldre lagen, innebär bl. a. att en förutsättning för alt ersättning skall kunna utgå för sådan skada är att ansökan om bygg­ nadstillstånd gjorts och avslagits under sistnämnda lags giltighetstid. Om i sådant fall markägaren eller nyttjanderättshavaren kunnat till följd av för­ budet, så länge detta i fortsättningen varat, nyttja marken endast på sätt som stått i uppenbart missförhållande till värdet, blir han berättigad till ersättning för skadan.

4 § av den föreslagna lagen innehåller icke, lika litet som byggnadslagens ersättningsbestämmelser, någon föreskrift om ränta å ersättningsbelopp.

170

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Föres talan om ersättning vid expropriationsdomstol torde därför ränta icke

utdömas för längre tid tillbaka än från dagen för målets anhängiggörande.

Vid frivillig uppgörelse är kronan icke skyldig att gälda ränta. Då emellertid

den, som lidit skada på grund av ett förbud enligt den provisoriska lagen,

icke haft möjlighet att omedelbart kräva ersättning utan varit nödsakad att

vänta därmed til dess ersättningsbestämmelse för detta fall införts, synes

han rättvisligen böra vara berättigad att erhålla ränta från den tidpunkt

då han -—• om ersättningsbestämmelse funnits — tidigast kunnat framställa

anspråk på ersättning. Utredningen föreslår att ränta i det ifrågavarande

fallet skall beräknas från den dag då ansökningen i byggnadsärendet slut­

ligen avgjorts. Räntesatsen torde i detta fall böra vara sex procent.

För att icke frågor om ersättning för skada under provisorietiden skola

hållas svävande under obestämd tid, torde böra stadgas att anspråk på sådan

ersättning skall framställas inom viss tid, förslagsvis ett år, efter nya lagens

ikraftträdande.

Bestämmelserna om ersättning för men under den provisoriska lagens tid

ha av utredningen upptagits i tredje stycket av övergångsbestämmelserna.

Under remissbehandlingen har ingen erinran framställts mot

förslaget att ersättning i princip skall kunna utgå på grund av byggnads-

förbud, som meddelats med stöd av den provisoriska strandlagen. Den enda

instans som yttrat sig i denna fråga är statskontoret, som ansett att det finge

anses tveksamt, huruvida retroaktiv ersättning borde lämnas, men att äm­

betsverket dock icke ville motsätta sig utredningens hemställan i denna

del. Beträffande den tid inom vilken sådan ersättning senast skall begäras

har Svea hovrätt dock anfört att den av utredningen föreslagna tiden — före

den 1 januari 1954 — syntes vara alltför snävt tilltagen. Särskilt med hänsyn

till att möjligheten att erhålla sådan ersättning torde bli mera allmänt känd

först någon tid efter det den nu föreslagna lagstiftningen trätt i kraft, borde

tidsfristen för dylik framställning enligt hovrättens mening förlängas, för­

slagsvis till den 1 januari 1955.

Departementschefen. Såsom jag framhöll vid behandlingen av den pro­

visoriska strandlagen hade utredningen i uppdrag att pröva frågan om er­

sättning för skada under provisorietiden. Jag biträder utredningens förslag

i denna del. Någon anledning att utsträcka den tid, inom vilken ersättnings­

krav skall ha framställts, synes mig icke föreligga.

1 enlighet med vad nu anförts har inom justitiedepartementet upprättats

förslag till strandlag.

Föredraganden hemställer härefter att lagrådets utlåtande över lagför­

slaget, av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar, måtte för det i § 87

regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas genom utdrag av proto­

kollet.

Denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemstäl­

lan bifaller Hans Maj :t Konungen.

Ur protokollet:

Georg Dahlin.

Kungl. Ma j. ts proposition nr 187.

171

Förslag

till

Strandlag.

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och frilufts­ liv vid havet eller vid insjö eller vattendrag äger länsstyrelsen förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. Sådant förordnande innefattar förbud mot uppförande av helt ny byggnad samt ändring av befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentli­ gen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, ävensom grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts.

Förordnande enligt första stycket skall avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till om­ ständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd.

Vad i denna lag stadgas skall icke avse område som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som ingår i god­ känd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området. Förbud enligt första stycket skall icke utgöra hinder för bebyg­ gelse som erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.

2

§.

Finnes å område, beträffande vilket förordnande meddelats enligt 1 §, eller i dess närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet till mark inom området där allmänheten eljest skulle ägt att fritt färdas, må länsstyrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart, att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från området, må föreläggande meddelas om borttagande av stängslet.

Vid meddelande av föreläggande som i första stycket sägs må vite ut­ sättas.

3 §.

Har ansökan om tillstånd till bebyggelse av fastighet, som helt eller del­ vis omfattas av förordnande enligt 1 §, icke bifallits och kan till följd härav fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom området för för­

172

ordnandet påverkas av att bebyggelserätten sålunda inskränkts, av ägaren

användas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet

av nämnda del vid tiden för förordnandets meddelande, är ägaren berät­

tigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma

gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till

fastigheten som upplåtits innan förordnandet meddelades.

Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn

till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för förordnandets medde­

lande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

4 §•

Ersättning varom sägs i 3 § skall bestämmas att utgå på en gång; dock

må ersättningen, om särskilda skäl äro därtill, på begäran antingen av

kronan eller av fastighetsägaren eller annan sakägare fastställas att utgå

med visst årligt belopp med rätt för kronan eller den ersättningsberättigade

att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden.

Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola

gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot den som efter det

rätten till ersättning uppkom förvärvat sakägarens rätt i avseende å fastig­

heten.

5 §■

Är ersättning varom sägs i 3 § bestämd att utgå på en gång och har fas­

tigheten genom inskränkningen i bebyggelserätten undergått sådan minsk­

ning i värde att den kan antagas ej utgöra full säkerhet för fordran, för

vilken fastigheten svarade då rätten till ersättning uppkom, skall ersätt­

ningen nedsättas hos länsstyrelsen; och skall om fördelning och utbetalande

av nedsatt belopp samt verkan därav i tillämpliga delar gälla vad som är

stadgat för det fall att enligt lagen om expropriation nyttjanderätt eller

servitutsrätt upplåtes.

Har förlust å fordran som i första stycket avses uppstått till följd av att

nedsättning ej skett, skall fordringens innehavare njuta ersättning av kro­

nan för förlusten mot avskrivning å fordringshandlingen. Detsamma gäller,

där förlust tillskyndats fordringens innehavare därigenom att ersättning

blivit för lågt beräknad och densamma till följd av överenskommelse mel­

lan kronan och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit

prövad av domstol.

6

§•

Har ej överenskommelse träffats om ersättning varom sägs i 3 § eller 5 §

andra stycket, skall den som vill framställa ersättningsanspråk väcka ta­

lan därom vid expropriationsdomstolen. Jämväl kronan äger påkalla pröv­

ning av ersättningsfrågan enligt vad nu sagts. Beträffande målet skola be­

stämmelserna om domstol och rättegång i expropriationsmål i tillämpliga

delar gälla. Kronan skall vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader å må­

173

let, såframt ej domstolen med hänsyn till omständigheterna finner skäligt annorlunda förordna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

7 §■

Har den som håller stängsel anordnat grind eller annan genomgång på grund av föreläggande enligt 2 §, är han berättigad att av kronan erhålla ersättning härför ävensom för underhåll av genomgången. Ersättning skall dock icke utgå, om det är uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten från område där den eljest skulle ägt att fritt färdas.

8

§•

Den som företager bebyggelse i strid mot förbud enligt 1 § straffes, där han insett eller bort inse att förbudet ägt tillämpning på åtgärden, med dags­ böter. Äro omständigheterna synnerligen försvårande, må till fängelse i högst sex månader dömas.

9 §.

Länsstyrelsen äger vid vite förelägga den som företagit bebyggelse i strid mot förbud enligt 1 § att undanröja eller ändra det utförda, överexekutor äger ock meddela handräckning till rättelse i vad olagligen skett. Ansökan om handräckning må göras av allmän åklagare, byggnadsnämnd eller bygg­ nadsinspektör. Beträffande sådan handräckning gälla enahanda bestämmel­ ser som äro stadgade för det i 191 § utsökningslagen avsedda fallet.

Efterkommes ej föreläggande, som meddelats med stöd av 2 §, skall på anmodan av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden vidtages.

Kostnad för handräckning enligt första stycket, varom ansökan gjorts av allmän åklagare, så ock kostnad för handräckning enligt andra stycket må på utmätningsmannens begäran förskjutas av allmänna medel.

10 §.

Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos Konungen ge­ nom besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av förvaltande myndigheters och ämbetsverks beslut.

Förordnande enligt 1 § skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan.

11

§•

De bestämmelser som erfordras för tillämpningen av denna lag meddelas av Konungen.

174

Kungl. Maj. ts proposition nr 187.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1953; dock äger länsstyrelse re­

dan dessförinnan med verkan från och med nämnda dag meddela förord­

nande enligt vad i 1 § sägs.

Har ansökan icke bifallits om tillstånd att uppföra byggnad utan hinder

av byggnadsförbud, som meddelats enligt lagen den 15 december 1950 (nr

639) om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden, skola före­

skrifterna i 3—6 §§ denna lag äga motsvarande tillämpning. Anspråk på er­

sättning för skada som fastighetsägare eller annan sakägare lidit skall, vid

påföljd att sakägaren eljest går förlustig sin rätt, framställas hos länssty­

relsen före den 1 januari 1954. På ersättningsbeloppet skall beräknas sex

procent ränta från den dag då ansökningen i byggnadsärendet avgjordes.

Vad i 7 § andra punkten stadgas skall icke gälla med avseende å stäng­

sel, som uppförts innan denna lag trädde i kraft. Har den som håller så­

dant stängsel borttagit detsamma på grund av föreläggande enligt 2 §, är

han berättigad att av kronan erhålla ersättning för kostnaderna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

175

Bilaga A.

Förslag

till

Lag

om förbud mot bebyggelse m. m. inom vissa strandområden.

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och frilufts­ liv vid havet eller vid insjö eller vattendrag äger länsstyrelsen förordna, att inom visst strandområde byggnad icke må uppföras utan länsstyrelsens tillstånd. Länsstyrelsen äger även förordna, att utan dess tillstånd inom området icke må företagas schaktning, fyllning eller trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd, som hindrar eller avsevärt försvårar att om­ rådet av allmänheten användes för bad och friluftsliv.

Förordnande, som nyss nämnts, skall avse land- och vattenområde inom det avstånd från strandlinjen som prövas erforderligt med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, dock högst 300 meter från nämnda linje vid normalt medelvattenstånd.

Förbud enligt första stycket skall icke avse område som ingår i fast­ ställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, ej heller område som ingår i godkänd avstyckningsplan med mindre förbud mot tätbebyggelse utfärdats för området. Förbudet skall icke utgöra hinder för uppförande av byggnad eller vidtagande av annan åtgärd, därest byggnaden eller åt­ gärden erfordras för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.

2

§•

Finnes inom område för vilket förordnande meddelats enligt 1 § stängsel, som omöjliggör eller avsevärt försvårar tillträdet till mark där hinder eljest icke förelegat för allmänheten att färdas till fots, må länsstyrelsen förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan framkomlig genomgång. Vid meddelande av föreläggande må vite utsättas.

3 §•

Den som färdas över eller eljest uppehåller sig å annans område, som om­ fattas av förordnande enligt 1 §, skall tillse att han ej kvarlämnar glas, avfall, papper eller andra föremål under förhållanden som äro ägnade att medföra vantrevnad eller risk för skada till person eller egendom.

4 §•

Har inom det med förordnandet avsedda området, oaktat ansökan därom gjorts, bebyggelse icke medgivits i den omfattning eljest varit tillåtet eller

176

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

tillstånd att vidtaga annan av förordnandet omfattad åtgärd icke lämnats,

och kan till följd av sådant förbud den med förordnandet avsedda marken

jämte annan i samma fastighet ingående mark, vars utnyttjande påverkas

av förbudet, av ägaren nyttjas allenast på sätt som står i uppenbart miss­

förhållande till markens värde vid tiden för förordnandets meddelande,

vare ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han här­

igenom lider.

Ersättning för skada enligt första stycket må, om särskilda skäl därtill

äro, på begäran av kronan eller markägaren bestämmas att utgå med visst

årligt belopp med rätt för kronan och den ersättningsberättigade att er­

hålla omprövning vid ändrade förhållanden. Vad i fråga om ersättningen

avtalats eller uppenbarligen förutsatts skola gälla mellan kronan och

markägaren gälle jämväl mot den som efter det förordnandet meddelats

förvärvat den sistnämndes rätt till marken.

Frågan huruvida ersättning skall utgå skall bedömas efter den fastighets­

indelning som gällde vid tiden för förordnandets meddelande.

5 §.

Vad i 4 § sägs om rätt för markens ägare att erhålla ersättning skall

äga motsvarande tillämpning beträffande innehavare av sådan nyttjande­

rätt eller annan särskild rätt till marken som upplåtits innan förordnan­

det meddelades. Vad i fråga om ersättning avtalats eller uppenbarligen

förutsatts skola gälla mellan kronan och sakägare skall gälla jämväl mot

den som efter förordnandets meddelande förvärvat sakägarens rätt till

marken.

6 §•

Den som vill göra anspråk på ersättning enligt 4 eller 5 § skall göra

framställning därom hos länsstyrelsen.

Kan överenskommelse icke träffas, har den som gjort framställningen att

ansöka om stämning å kronan till expropriationsdomstolen. Kronan stånde

jämväl öppet att efter stämning bringa frågan under expropriationsdom-

stolens prövning. Beträffande målet skola bestämmelserna om domstol och

rättegång i expropriationsmål i tillämpliga delar gälla. Kronan skall vid­

kännas å ömse sidor uppkomna kostnader å målet, såframt ej domstolen

med hänsyn till omständigheterna finner skäligt annorlunda förordna.

7 §■

Skall engångsersättning utgå och har fastigheten genom det förbud som

föranlett rätten till ersättning, undergått sådan minskning i värde att den

kan antagas ej utgöra full säkerhet för fordran, för vilken fastigheten

svarade då rätten till ersättning uppkom, skall i fråga om ersättningen i

tilläriipliga delar gälla vad som för det fall att enligt lagen om expropria­

tion nyttjanderätt eller servitutsrätt upplåtes är stadgat om fördelning och

utbetalande av nedsatt expropriationsersättning samt om verkan därav.

Har förlust å fordran som i första stycket avses uppstått till följd av

att fördelning ej skett, njute fordringens innehavare ersättning av kronan

för förlusten mot avskrivning å fordringshandlingen. Samma lag vare,

där förlust tillskyndats fordringens innehavare därigenom att ersättning

blivit för lågt beräknad och densamma till följd av överenskommelse mellan

kronan och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit

prövad av domstol.

8

§.

Den som på grund av föreläggande enligt 2 § anordnat grind eller annan

genomgång vare berättigad till ersättning av kronan för arbetets utförande.

Ansökan härom skall göras hos länsstyrelsen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

177

Länsstyrelsen må på begäran förskottera medel för sådant ändamål som angives i första stycket.

9 §.

Den som i uppenbar strid mot förbud, som meddelats enligt 1 §, upp­ för byggnad eller vidtager annan åtgärd, straffes med dagsböter. Äro om­ ständigheterna synnerligen försvårande, må till fängelse i högst sex må­ nader dömas.

Bryter någon mot vad i 3 § stadgas, vare straffet böter, högst trehundra kronor.

10 §.

I fall som avses i 9 § första stycket äger länsstyrelsen vid vite förelägga den felande att undanröja eller ändra det utförda. Överexekutor äger ock meddela handräckning till rättelse av vad olagligen skett. Ansökan om handräckning må göras av allmän åklagare eller av byggnadsnämnd. Be­ träffande sådan handräckning gälla enahanda bestämmelser som äro stad­ gade för det i 191 § utsökningslagen avsedda fallet.

Efterkommes ej föreläggande, som meddelats med stöd av 2 §, äger på begäran av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden vidtages.

Begär utmätningsman att kostnad för handräckning, som fordrats av allmän åklagare eller länsstyrelse, skall förskjutas, må det ske av all­ männa medel.

11

§.

Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos Konungen genom besvär i den ordning som är bestämd för överklagande av förval­ tande myndigheters och ämbetsverks beslut.

Förordnande enligt 1 § skall lända till efterrättelse utan hinder av förd talan.

12 g.

Konungen äger utfärda de bestämmelser som erfordras för tillämpningen av denna lag.

Denna lag skall träda i kraft den 1 januari 1953; dock att länsstyrelse äger att redan dessförinnan med verkan från och med nämnda dag meddela förordnande enligt vad i 1 § sägs.

Vid beräkning av markvärde enligt 4 § skall skälig hänsyn tagas till det värde marken närmast före den 1 januari 1948 ansågs hava enligt då tillämpade grunder; och må förty jämväl det värde som då tillmättes marken för tätbebyggelse komma i betraktande.

Föreskrifterna i 4—7 §§ samt i andra stycket i övergångsbestämmel­ serna skola äga motsvarande tillämpning beträffande skada, som för mark­ ägare eller innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till mark uppkommit till följd av att ansökan om tillstånd att företaga bebyggelse enligt lagen den 15 december 1950 (nr 639) om tillfälligt byggnadsförbud inom vissa strandområden icke bifallits. Begäran om sådan ersättning skall framställas före den 1 januari 1954. På ersättningsbeloppet skall beräk­ nas sex procent ränta från den dag då ansökningen i byggnadsärendet av­ gjordes.

12 Bihang till riksdagens protokoll

1952.

J samt. Nr 187.

178

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

Utdrag av protokollet, hållet i Kungl. Maj:ts lagråd den 27 mars

1952.

Närvarande:

justitieråden E

kberg

,

Strandberg,

Ljunggren,

regeringsrådet B

jörkholm

.

Enligt lagrådet den 21 mars 1952 tillhandakommet utdrag av protokoll

över justitiedepartementsärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i stats­

rådet den 14 mars 1952, hade Kungl. Maj :t förordnat, att lagrådets utlåtan­

de skulle för det i § 87 regeringsformen omförmälda ändamålet inhämtas

över upprättat förslag till strandlag.

Förslaget, som finnes bilagt detta protokoll, hade inför lagrådet föredra­

gits av t. f. byråchefen för lagärenden i justitiedepartementet S. Denne-

mark.

Lagrådet yttrade:

Att behov föreligger av en lagstiftning till skydd för stränderna vid ha­

vet samt vid insjöar och vattendrag har vitsordats i det stora flertalet av

de över strandutredningens betänkande avgivna yttrandena. De skäl, som

i

detta hänseende anförts såväl i betänkandet och nämnda yttranden som av

departementschefen, äro övertygande. Enligt uttalanden av flera hörda läns­

styrelser och överlantmätare äro också erfarenheterna av 1950 års proviso­

riska lagstiftning, ehuru av naturliga skäl ganska begränsade, övervägande

av gynnsam natur.

Vad beträffar sättet för genomförandet av lagstiftningen finner lagrådet

det ur olika synpunkter riktigt, att hithörande regler sammanföras i en sär­

skild lag och icke, såsom väl vore möjligt, infogas i den allmänna byggnads­

lagen. Tiden lärer även vara mogen att icke längre bibehålla det nuvarande

provisoriet utan giva lagen definitiv karaktär. Måhända kan en översyn av

lagstiftningen bliva motiverad, när den tillämpats någon tid och närmare

erfarenheter av dess verkningar vunnits.

De grunder, enligt vilka lagförslaget utformats, föranleda i stort sett inga

erinringar från lagrådets sida. Förslaget innebär, såvitt lagrådet kan finna,

en skälig avvägning av de intressen, som här stå emot varandra. Det må

framhållas, att lagstiftningen väsentligen åsyftar att bevara de nu rådande

förhållandena j fråga om allmänhetens tillträde till stränderna, icke att öppna nya möjligheter för allmänhetens friluftsliv.

Såsom lagberedningen i sitt remissyttrande över strandutredningens förslag anmärkt, kan tvekan råda angående lagstiftningens effektivitet på grund av de möjligheter till kringgående av densamma, som förefinnas. I vad mån de farhågor, som härutinnan yppats, kunna bliva av praktisk betydel­ se är emellertid svårt att överblicka. Vid sådant förhållande och då större ef­ fektivitet näppeligen kan vinnas utan vissa i och för sig mindre önskvärda ändringar av lagens undantagsbestämmelser synas skäl tala för att detta lagstiltningsspörsmål får anstå, tills erfarenhet vunnits om lagens verkning­ ar i olika avseenden.

Lagförslaget innefattar, i olikhet mot 1950 års lag, en reglering av frågan om ersättning till sakägare för den skada, som tillfogas honom genom ett

byggnadsförbud. Detta spörsmål har varit föremål för en ingående diskus­ sion såväl under förarbetena till den provisoriska strandlagen som i strand­ utredningens betänkande och däröver avgivna yttranden. Departementsche­ fen har i remissprotokollet utförligt angivit de riktlinjer, som äro avsedda att läggas till grund för skadeståndsbedömningen. Mot dessa principer har lag­ rådet för sin del intet att erinra. Det hade väl varit önskvärt, att lagtexten varit mera lättfattlig i nu berörda hänseende, men avsevärda svårigheter möta otvivelaktigt att i en kortfattad regel giva klart och uttömmande ut­ tryck åt vad som åsyftas. Enär det med hänsyn till den vägledning, som motiven giva, finnes anledning antaga, att bestämmelsen i rättstillämpning­ en icke skall föranleda några större tolkningssvårigheter, finner lagrådet sig kunna godtaga förslaget även i denna del.

Beträffande de särskilda stadgandena vill lagrådet framhålla följande.

2

§.

Finnes å område, beträffande vilket förordnande meddelats enligt 1 §, eller i dess närhet stängsel, som hindrar eller avsevärt försvårar tillträdet till mark inom området, där allmänheten eljest skulle ägt att fritt färdas, må länsstyrelsen enligt vad i 2 § stadgas förelägga den som håller stängslet att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart, att stängslet en­ dast avser att utestänga allmänheten från området, må föreläggande med­ delas om borttagande av stängslet.

Lagrådet, som finner dessa bestämmelser utgöra en välbehövlig komplet­ tering av förbudsföreskrifterna i 1 §, vill fästa uppmärksamheten på att tillträde till mark kan hindras eller avsevärt försvåras icke blott genom stängsel utan även genom diken. Särskilt vid låglänta stränder kunna diken ofta vara till hinder för tillträde till strandområdet, och vad angår halvöar, till vilka endast en smal landtunga leder, torde tillträdet annorledes än sjö­ vägen i många fall lätt kunna hindras genom upptagande av ett någorlunda brett dike. I sådana fall synes länsstyrelsen böra äga befogenhet att före­ lägga den som håller diket att anordna spång eller på annat lämpligt sätt be­ reda allmänheten möjlighet att passera diket.

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

179

180

Med hänsyn till det anförda får lagrådet hemställa, att förevarande para­

graf måtte kompletteras i berörda avseende. Detta skulle kunna ske genom

att i slutet av första stycket upptages en bestämmelse av förslagsvis följan­

de lydelse: »Vad nu sagts om stängsel skall äga motsvarande tillämpning

beträffande dike*. Det ligger emellertid i sakens natur att, när det gäller

hinder i form av dike, föreläggande om hindrets borttagande d. v. s. dikets

igenfyllande blott i något sällsynt undantagsfall, exempelvis där ett dike av

endast några meters längd stänger passagen, kan ifrågakomma.

Beaktas denna lagrådets hemställan, föranleder det, att i 7 § och i sista

stycket av övergångsbestämmelserna tillägg eller ändring måste göras sva­

rande mot tillägget i 2 § första stycket.

5 §.

Är »ersättning varom sägs i 3 §» bestämd att utgå på en gång, skall den­

samma jämlikt första stycket i förevarande paragraf under vissa där an­

givna betingelser nedsättas hos länsstyrelsen och fördelas mellan innehava­

re av fordringsanspråk, för vilka fastigheten svarade, då rätten till ersätt­

ning uppkom. Tydligen avses här ersättning, som tillkommer fastighets­

ägaren. I 3 § omtalas emellertid ej allenast sådan ersättning utan jämväl

ersättning till vissa nyltjanderättshavare och andra sakägare. Den gjorda

hänvisningen till 3 § är därför alltför vittgående. Även om missförstånd

angående stadgandets rätta innebörd väl knappast kan tänkas uppkomma,

synes likväl rättelse böra ske genom inskjutande antingen av orden »fastig­

hetsägaren tillkommande» framför »ersättning» eller ock av orden »första

stycket första punkten» efter »3 §».

1 vissa fall är rätten att förfoga över ersättning, som vid expropriation

eller därmed likartat förfarande utgår vid inlösen av mark eller för skada

eller intrång å mark, icke fri. Sålunda ankommer det, när fråga är om mark

som tillhör fideikommiss, å Kungl. Maj :t att förordna huru med ersättningen

skall förfaras. Ersättning för mark, som ingår i häradsallmänning eller an­

nan samfällighet, vilken enligt vad därom är stadgat skall bibehållas oföi-

minskad, får ej heller av delägarna disponeras efter gottfinnande utan skall

användas eller fonderas för verkställande av grundförbättringar eller för

inköp av mark eller för annat dylikt ändamål. Närmare föreskrifter härom

skola för varje fall på framställning av samfällighetens styrelse meddelas

enligt nu gällande lagar av Kungl. Maj :t samt enligt de förslag till nya lagar,

som i proposition nr 15 förelagts innevarande års riksdag, av länsstyrelsen.

Tydligt är att vad sålunda stadgats äger giltighet, även om den tillämp­

liga expropriation sförfattningen icke innehåller bestämmelse huru man vid

expropriationen skall förfara med ersättning av förutnämnd beskaffenhet.

I flera dylika lagar, såsom i 57 § sista stycket expropriationslagen, 9 kap.

55 § vattenlagen och 14 § fjärde stycket ensittarlagen, givas emellertid mer

eller mindre fullständiga föreskrifter i ämnet. På grund av hänvisning till

expropriationslagen bliva sagda lags bestämmelser tillämpliga även i vissa

andra fall. Så torde vara förhållandet med ersättningar enligt byggnadsla-

Kungl. Maj.ts proposition nr 187.

181

<<en. (Se 137 § första stycket sistnämnda lag.) Nu åsyftade föreskrifter ha väsentligen den innebörden, att ersättningen skall nedsättas hos länssty­ relsen och av denna innehållas till dess förordnande meddelats, huru där­ med skall förfaras.

Även i förslaget har viss hänvisning i berörda hänseende skett till expro­ priationslagen. Av förevarande paragraf framgår nämligen, att därest en­ gångsersättning enligt där meddelade bestämmelser nedsatts hos länsstyrel­ sen, om utbetalande av nedsatt belopp skall gälla vad i 57 § sista stycket ex­ propriationslagen är stadgat. Detta betyder alltså, att därest beträffande fastighet, som hör till fideikommiss, överskott uppstår efter det intecknings- havare och med dem jämställda rättsägare blivit förnöjda, överskottet skall innehållas till dess Konungen förordnat huru därmed skall förfaras. Där­ emot saknas motsvarande föreskrift icke blott beträffande det i expropria­ tionslagen ej omnämnda fallet, då fastigheten ingår i häradsallmänning eller liknande samfällighet, utan jämväl beträffande del ojämförligt vanligaste fallet, nämligen då värdeminskning i fråga om fideikommissfastighet ej är av den storlek, att den kan antagas inverka på förut omförmälda fordrings- havares rätt, och ersättningen följaktligen icke skall fördelas utan helt till­ kommer fideikommisset. Detta är tydligen mindre följdriktigt. Anses lag­ texten av nu anförda skäl böra kompletteras, kan detta förslagsvis ske på det sättet att till paragrafen fogas ett nytt stycke av innehåll att, därest fas­ tigheten innehaves såsom fideikommiss eller ingår i häradsallmänning eller annan samfällighet, som enligt vad därom år stadgat skall bibehållas oför­ minskad, den fastighetsägaren tillkommande ersättningen skall, ändå att nedsättning enligt vad ovan är sagt icke skall ske, hållas inne till dess för­ ordnande meddelats huru därmed skall förfaras. Det synes emellertid vara till fyllest, att erinran i detta ämne göres i de tillämpningsföreskrifter, som Konungen äger utfärda.

7 §■

Beträffande denna paragraf hänvisas till vad lagrådet anfört vid 2 §.

Kurifjl. Maj.ts proposition nr 187.

Övergångsbestämmelserna.

Därest ansökan om tillstånd att uppföra byggnad utan hinder av bygg- nadsförbud, som meddelats enligt den provisoriska strandlagen, icke bifal­ lits, skola — jämlikt andra stycket i övergångsbestämmelserna till den nu föreslagna lagen föreskrifterna i 3...6 §§ denna lag äga motsvarande tilllämpning. Anspråk på ersättning för skada, som fastighetsägare eller annan sakägare lidit, skall framställas hos länsstyrelsen före den 1 januari 1954, vid påföljd att sakägaren eljest går förluslig sin rätt.

Den sålunda föreslagna preskriptionstiden bör ej gälla innehavare av ford­ ran, som avses i 5 § första stycket. Huruvida förlust uppkommer å sådan fordran blir nämligen som regel ej klarlagt förrän vid en exekutiv auktion. Bång tid kan alltså förflyta innan ersättningsanspråk kan göras gällande.

Det får därför antagas, att med »annan sakägare» åsyftas endast sådana innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten, vilka omförmälas i 3 §. Då emellertid av bestämmelserna i 5 § framgår, att även innehavare av fordringar, för vilka fastigheten svarar, kunna räknas såsom sakägare, låt vara i andra hand, och då det i några i viss mån jämförliga författningar ansetts lämpligt att direkt uttala, att vad om sakägare är stad­ gat icke skall gälla inteckningshavare eller med dem likställda fordrings­ ägare (se t. ex. 24 § expropriationslagen), synes till undvikande av miss­ förstånd rörande rätta innebörden av uttrycket »annan sakägare» i före­ varande övergångsbestämmelser ett förtydligande av lagtexten böra göras. Detta kan ske förslagsvis på det sättet, att mellan orden »annan» och »sak­ ägare» inskjutes uttrycket »i 3 § avsedd».

Därest lagradets hemställan vid 2 § beaktas, föranledes härav, såsom lag­ rådet redan anmärkt vid sagda lagrum, jämkning i övergångsbestämmelser­ nas sista stycke.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

Ur protokollet:

Olle Lundberg.

Kungl. Maj:ts proposition nr 187.

183

Utdrag ao protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet

inför Hans Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av av Halland, i statsrådet å Stockholms slott den 28 mars 1952.

Närvarande:

Statsministern

E

rlander

,

ministern för utrikes ärendena

U

ndén

,

statsråden

S

köld

, Z

etterberg

, T

orsten

N

ilsson

, S

träng

, E

ricsson

, A

ndersson

,

L

ingman

, N

orup

, H

edlund

, P

ersson

, H

jälmar

N

ilson

, L

indell

.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler che­ fen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, lagrådets den 27 mars 1952 avgivna utlåtande över det till lagrådet den 14 mars 1952 remitterade förslaget till strandlag.

Efter redogörelse för lagrådets utlåtande anför föredraganden följande.

Lagrådet har under 2 § framhållit, att tillräde till mark kan hindras eller avsevärt försvåras icke blott genom stängsel utan även genom diken. Med anledning härav har lagrådet hemställt, att diken borde jämställas med stängsel. Även om den av lagrådet upptagna frågan icke har större praktisk betydelse, lär man likväl icke kunna bortse från att diken i vissa fall kunna hindra tillträdet till strandområden. Jag vill därför tillstyrka, att lagtexten på denna punkt kompletteras i enlighet med lagrådets hemställan. Tillägget berör även 7 § och sista stycket av övergångsbestämmelserna.

1 anledning av vad lagrådet anfört vid 5 § första stycket har den jämk­ ningen vidtagits i lagtexten, att orden »ersättning varom sägs i 3 §» utbytts mot »fastighetsägaren jämlikt 3 § tillkommande ersättning».

I likhet med lagrådet anser jag det lämpligt, att en bestämmelse medde­ las rörande innehållande av ersättning i vissa fall, då fastigheten innehaves såsom fideikommiss eller ingår i häradsallmänning eller annan samfällighet, som enligt vad därom är stadgat skall bibehållas oförminskad. En sådan bestämmelse torde emellertid, såsom lagrådet också antytt, icke behöva upptagas i själva lagen utan kan meddelas i administrativ ordning.

Vad lagrådet anfört under andra stycket i övergångsbestämmelserna har beaktats.

Föredraganden hemställer, att det i enlighet med det anförda jämkade förslaget till strandlag måtte jämlikt § 87 regeringsformen genom propo­ sition föreläggas riksdagen till antagande.

184

Kungl.

Maj.ts

proposition nr

187.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter bi­

trädda hemställan förordnar Hans Kungl. Höghet Regenten,

att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse

bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Olle Lundberg.

Stockholm 1952. Kungl. Boktryckeriet P. A. Norstedt & Söner

6203*8