angående grunder för en förenklad statsbidragsgivning, avseende driftbidragen till primärkommunerna

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 1

Nr 112

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen angående grunder för

en förenklad statsbidragsgivning, avseende driftbidragen till primärkommunerna; given Stockholms slott

den 8 mars 1957.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden för denna dag, föreslå riksdagen att bifalla det förslag, om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen hemställt.

GUSTAF ADOLF

G. E. Sträng

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen framlägges principförslag till omläggning av den nuvarande statsbidragsgivningen till primärkommunernas driftutgifter. Syftet är att rationalisera statsbidragsgivningen på detta område. Till grund för förslaget ligger främst allmänna statsbidragsutredningens betänkande om förenklad statsbidragsgivning (SOU 1956: 8).

Förslaget innebär, att 27 speciella driftbidrag ersättes av två, dels ett lärarlönebidrag och dels ett högre skolbidrag. Avsikten är, att framdeles ytterligare driftbidrag skall ersättas med sistnämnda båda bidrag.

Minskningen av antalet bidrag sker på två sätt. Det ena sättet är avlösning, d. v. s. vissa bidrag indrages mot att kommunerna erhåller kompensation genom höjning av ett eller flera kvarstående bidrag. Nio speciella bidrag föreslås nu bli avlösta genom kompensation i form av ökning av lärarlönebidraget respektive det högre skolbidraget. Det andra sättet går ut på sammanförande av vissa, sinsemellan likartade bidrag till två bidrag. Till lärarlönebidraget föreslås sammanförda 14 nuvarande bidrag. På samma sätt föreslås fyra bidrag sammanförda till det högre skolbidraget.

För beräkning av de båda nya gemensamma statsbidragen föreslås förenklade regler. Bidragsunderlaget skall icke — såsom i nuvarande statsbidragssystem — utgöras av de i detalj redovisade faktiska kostnaderna

1 bihang till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 112

2 Kungi. Maj:ts proposition nr 112 dr 1957

utan i stället grunda sig på en schematisk beräkning med ledning av de väsentligaste utgiftsfaktorerna.

En utgångspunkt vid förslagets utarbetande har varit, att kommunerna skall erhålla ett totalt statsstöd av i stort sett samma storlek som enligt nuvarande bidragssystem. De föreslagna bidragsgrunderna medför blott ringa förskjutningar i de enskilda kommunernas ekonomiska förhållanden.

Genom det förenklade bidragssystemet kommer kommunernas handlingsfrihet på de berörda statsunderstödda verksamhetsområdena att öka. Villkorsbestämningarna i de nuvarande statsbidragsförfattningarna kommer i flera fall att kunna upphävas. I andra fall får dessa villkorsbestämningar överföras till normerande föreskrifter. Den kontroll, som skett i samband med de hittillsvarande detaljerade statsbidragsrekvisitionerna, kommer att bli väsentligt inskränkt genom den nya förenklade bidragskonstruktionen.

Gentemot kommun, som icke iakttager gällande normerande föreskrifter, skall enligt förslaget viss del av de gemensamma statsbidragen kunna innehållas i avbidan på att rättelse vidtages.

Omläggningen av statsbidragsgivningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1958.

Även beträffande andra statsbidrag än de nu berörda förbereds förslag till förenklingsåtgärder.

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 är 1957 3

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj.t

Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 8 mars

1957.

Närvarande: Ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden Zetterberg, Nilsson, Sträng, Ericsson, Andersson, Hedlund, Persson, Lindell, Lindström, Lange, Lindholm, Näsgård, Kling.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om grunder för en förenklad statsbidragsgivning, avseende driftbidragen till primärkommunerna, samt anför därvid följande.

I. Inledning

I januari 1949 avgav decentraliseringsutredningen till dåvarande statsrådet Danielson en promemoria angående statsbidrag till kommuner. Promemorian utmynnade i ett förslag att en särskild utredning skulle verkställas rörande riktlinjerna för en överarbetning av de skilda bestämmelserna på området. Jämlikt Kungl. Maj :ts bemyndigande den 4 mars 1949 tillkallade statsrådet Danielson underståthållaren J. M. Wahlbäck, f. d. undervisningsrådet D. E. Andersson, direktören i Svenska stadsförbundet E. A. S. Humble, numera generaldirektören B. E. Johnsson och direktören i Svenska landskommunernas förbund S. Larsson med uppgift att företaga en allmän översyn ur rationaliseringssynpunkt av gällande statsbidragsbestämmelser. Åt Wahlbäck uppdrogs att vara ordförande. Utredningen antog benämningen allmänna statsbidragsu Iredningen. I december 1952 avgav utredningen ett betänkande med titeln »Principbetänkande angående driftbidrag till primärkommuner» (SOU 1952:44), vilket syftade till en reformering av det gällande bidragssystemet. Med anledning av de erinringar som framkommit vid remissbehandlingen uppdrog Kungl. Maj:t den 20 november 1953 åt utredningen att företaga eu överarbetning av de i principbetänkandet framlagda förslagen i enlighet med i särskilda tilläggsdirektiv angivna riktlinjer. Resultatet av överarbetningen har redovisats av utredningen i ett den 27 januari 1956 avgivet betänkande rörande primärkommunala driftbidrag med titeln »Förenklad statsbidragsgivning» (SOU 1956:8), till vilket jag får

4 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

återkomma i det följande. En sammanställning av utredningens förslag torde såsom bilaga 1 fogas till delta protokoll. ÖAer detta betänkande, eller delar därav, har utlåtanden avgivits av socialstyrelsen — efter hörande av sju länsnykterhetsnämnder, nykterhetsnämnderna i sju städer samt Svenska nykterhetsvårdsförbundet — statskontoret, riksräkenskapsverket, statens sakrevision, statens organisationsnämnd, skattelindringsnämnden, skolöverstyrelsen — som hört folkskolinspeklöi erna, Sveriges överlärarförbund och Rektorernas riksförening —överstyrelsen för yrkesutbildning, lantmäteristyrelsen, överståthållarämbetet som hört stadsfullmäktige i Stockholm — samt länsstyrelserna, som i vissa fall hört ett antal kommuner. Yttranden över betänkandet har vidare avgivits av styrelserna för Svenska stadsföi bundet, Svenska landskommunernas förbund och Svenska landstingsförbundet ävensom av Sveriges stadskamerala förening, Föreningen Sveriges kommunalkamrerare, Sveriges skolkamerala förening och Sveriges nykterhetsvänners landsförbund. Jag ber nu att få anmäla de principiella riktlinjerna för utformningen av bidragsgivningen till primärkommunernas driftutgifter. Till utgångspunkt torde därvid i huvudsak få tagas allmänna statsbidragsutredningens år 1956 avlämnade betänkande. I tillämpliga delar bör även beaktas statsbidragsutredningens år 1952 avgivna betänkande.

Innan hithörande frågor närmare beröres, torde emellertid böra nämnas att statsbidragsutredningen vidare i promemorieform behandlat vissa andra bidragsområden, nämligen högstadiet vid försöksverksamhet med 9-årig enhetsskola (den 29 mars 1956), driften av anstalter för halvöppen barnavård (den 18 juni 1956) samt vissa statsbidrag under åttonde huvudtiteln (den 18 juni 1956). I ett särskilt, stencilerat betänkande, som avgivits den 3 december 1956, har allmänna statsbidragsutredningen föreslagit en förenkling av statsbidragsgivningen till primärkommunernas kapitalutgifter (anläggningsbidrag). I vad gäller skolskjutsar och inackordering in. m. föreligger — förutom av statsbidragsutredningen i betänkandet SOU 1956:8 framlagt förslag — även en inom skolöverstyrelsen företagen utredning. Frågan om utformningen av statsbidragen på dessa områden kommer att upptagas till behandling inom ecklesiastikdepartementet. Även övriga i promemorieform framlagda förenklingsförslag rörande driftbidrag — där bidragen eller grupper av dessa föreslagits skola reformeras var för sig — behandlas inom det fackdepartement till vilket det särskilda bidragsområdet närmast har anknytning. Beträffande bidraget till halvöppen barnavård har förslag där- 104)redai1 ^°re*a®ts riksdagen (1957 års statsverksproposition V ht s 87__

Betankandet rörande anläggningsbidrag till primärkommuner är för när­

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1951 5

varande föremål för remissbehandling. Den fortsatta behandlingen av detta betänkande torde lämpligen böra ske inom vederbörande fackdepartement.

Det bör vidare här upplysas, att statsbidragsutredningen den 4 juli 1956 färdigställt en promemoria rörande skolmåltiderna. Denna promemoria har av utredningen överlämnats till de sakkunniga för översyn av vissa statsbidrag på skolväsendets område, vilkas prövning skall avse icke endast formerna för bidragsgivningen utan även kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. De sakkunnigas förslag har ännu icke avgivits.

För överskådlighetens skull torde — såsom bilaga 2 till detta protokoll -— lämnas en översikt över de olika momenten i behandlingen av statsbidragsproblemen. Där anges, med reservation för senare tillkommande ändringar, olika tidsfrister, behandlande departement o. s. v.

II. Statsbidragsutredningens principbetänkande. 1953 års direktiv

Stat sbidrags utred ningens i januari 1956 framlagda betänkande rörande eu förenklad statsbidragsgivning grundar sig i vissa avseenden på det tidigare avlämnade principbetänkandet. Detta gäller bland annat i fråga om synpunkterna på den nuvarande statsbidragsgivningens karaktär och syften. Vidare angavs i detta betänkande vissa principiella synpunkter på utformningen av ett reformerat bidragssystem, vilka tillsammans med de tidigare omnämnda tilläggsdirektiven varit bestämmande för utformningen av utredningens slutliga förslag. I berörda avseenden torde i det följande få lämnas en sammanfattande redogörelse för principbetänkandet. Vidare synes det lämpligt att i anslutning härtill något beröra de i tilläggsdirektiven angivna riktlinjerna för utformningen av bidragssystemet.

I principbetänkandet lämnade utredningen bland annat en redogörelse för gällande bestämmelser rörande statliga driftbidrag till primärkommuner och för den praktiska innebörden av de skilda bestämmelserna. Utredningen framhöll, att antalet speciella statsbidrag var betydande och att varje bidrag oftast var reglerat för sig i en särskild författning. De ändamål, för vilka statsbidrag utgick, kunde vara mycket begränsade. Vissa statsbidrag utgick med avsevärda belopp. Understundom var dock statsbidragens storlek så obetydlig i förhållande till kommunernas utgifter i allmänhet, att statsbidragen i realiteten hade föga betydelse för kommunernas ekonomi.

Såsom särskilda olägenheter med gällande system angav utredningen, att de regler, som gällde för de skilda statsbidragen, hade bestämts med utgångspunkt från förhållandena i varje särskilt fall. Bidragsprövningen handhades av ett stort antal statliga myndigheter, vilket försvårade en enhetlig tillämpning av statsbidragsförfattningarna. önskemålet att erhålla garantier för att statsmedlen kom till användning på ett ur statens synpunkt önskvärt sätt hade ofta föranlett detaljerade föreskrifter rörande kontroll av den statsunderstödda kommunala verksamheten samt en omfattande uppgifts- och anmälningsskyldighet för de kommunala organen. Denna stat­

6 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

liga kontroll innebar i många fall en avsevärd begränsning av den kommunala bestämmanderätten. Därtill kom att understöd av vissa speciella kommunala verksamhetsgrenar i praktiken kunde medföra, att dessa grenar av kommunalförvaltningen gavs oberättigat företräde framför andra, kanske lika trängande arbetsuppgifter.

Utredningen uttalade vidare, att gällande statsbidragssystem medförde eu avsevärd belastning av den kommunala förvaltningsapparaten. Även om det av varje särskild statsbidragsförfattning direkt föranledda administrativa och kamerala arbetet för kommunerna kunde te sig relativt enkelt och mindre betungande, torde det enligt utredningen icke kunna bestridas, att den samlade arbetsbördan för de kommunala organen till följd av statsbidragssystemets utformning som en mängd speciella bidrag var betydande. Särskilt påtagligt var detta, om man även beaktade det fortlöpande bokföringsoch redovisningsarbete som måste bedrivas av kommunerna såsom underlag lör kommande statsbidragsansökningar eller rekvisitioner av statsbidrag. Den olikartade utformningen av de skilda statsbidragsbestämmelserna försvårade kommunernas arbete.

Även för de statliga myndigheterna medförde statsbidragsärendena omfattande arbetsuppgifter. Visserligen kunde sägas, att de statliga myndigheterna oberoende av statsbidragsgivningen hade intresse av att följa den kommunala verksamheten på olika områden och att de uppgifter, som erhölles i statsbidragsärendena, åtminstone till viss del ändock skulle vara erforderliga för de statliga myndigheternas arbete. Enligt utredningen hänförde sig dock en väsentlig del av arbetet med statsbidragsärendena till detalj- och sifferkontroll, som helt var påkallad av statsbidragsgivningen såsom sådan. Härtill kom arbetet att årligen beräkna medelsbehovet för de olika statsbidragen och att reglera de skilda medelsanvisningarna. Enligt utredningens mening medförde gällande statsbidragssystem betungande och kostnadskrävande arbete för många statliga myndigheter och organ.

Sammanfattningsvis uttalade utredningen, att behovet att reformera statsbidragssystemet gjorde sig starkt gällande, särskilt som det med täta mellanrum alltjämt framkom nya förslag, vilkas genomförande skulle innebära ökning av antalet statsbidragsformer och en allt större specialisering av de skilda bidragen. En reform syntes utredningen vara ett viktigt led i den verksamhet för förenkling och rationalisering som de senaste åren bedrivits inom olika grenar av samhällsverksamheten.

Då det gällde frågan om formen för en reformering av gällande statsbidragssystem, uttalade utredningen, att det måhända kunde ligga närmast till hands att söka finna en grund för en enhetlig och enkel reglering av de skilda statsbidragen. Men även om i samband därmed vissa relativt betydelselösa bidrag kunde slopas, kvarstod dock ansöknings- och prövningsförtaiandet samt anslagsberäkningen för en råd speciella driftbidrag som en betydande arbetsbelastning för såväl de statliga myndigheterna som de kommunala organen. Utredningen hade därför ansett sig böra gå ett steg längre och först undersöka, huruvida det var nödvändigt att det statliga stödet till

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 7

kommunerna gavs den till synes föga rationella formen av bidrag till en mångfald speciella ändamål eller om icke större ändamålsenlighet skulle kunna vinnas genom sammanförande av olika bidrag. Då möjligheterna att sammanföra nuvarande speciella driftbidrag tdl kommunerna enligt utredningens mening ytterst berodde på syftet med statsbidragsgivningen, upptog utredningen först denna fråga. Därvid fann utredningen, att för statsbidragsgivningen till kommunerna kunde anges tre huvudmotiv. Det första av dessa, betecknat den skattetekniska grunden, sammanhängde med att den kommunala beskattningsrätten regleras av statsmakterna. Teoretiskt var denna beskattningsrätt synnerligen vidsträckt. I vilken omfattning den behövde utnyttjas berodde emellertid icke endast på kommunernas fria bedömande, utan statsmakternas beslut hade i allt stöue omfattning blivit normerande för de kommunala utgifterna genom att statsmakterna ålagt kommunerna olika uppgifter. Det hade då ansetts naturligt, att statsmakterna, genom att med statsmedel bestrida en del av de kommunala utgifterna, tillsåg, att kommunalskatten i allmänhet icke öveisteg eu som rimlig ansedd utdebiteringsgräns. Detta hade ansetts så mycket mer påkallat som kommunalskatten enligt gällande regler är proportionell under det att statsskatten är progressiv. Den andra av utredningen angivna huvudgrunden för statsbidrag till kommunerna, skatteutjämningsgrunden, hänför sig till skillnaderna i det kommunala skattetrycket. Kostnaderna för den kommunala verksamheten kunde nämligen drabba kommunernas skattebetalare mer eller mindre hårt. Detta kunde bero icke blott på den kommunala verksamhetens omfattning och standard, utan även på att kostnaderna för verksamheten i \issa kommuner blev relativt sett högre än i andra på grund av ogynnsamma lokala förhållanden. Men det kunde också bero på att kostnaderna i olika grad påverkade skattetrycket. I en kommun med dåligt skatteunderlag kunde även en relativt ringa kommunal utgiftssumma medföra ett avsevärt skattetryck, under det att en bärkraftigare kommun kunde påtaga sig väsentligt högre utgifter med samma eller kanske lägre skattetryck. Enligt utredningens mening var det uppenbart, att det var ett statligt intresse att genom statsbidragsgivning verka för skatteutjämning mellan kommunerna. När staten eftersträvat att genom lagstiftning av olika slag tillförsäkra medborgarna någorlunda likvärdiga förmåner oberoende av kommuntillhörigheten, hade härav följt att det blivit ett statligt intresse alt verka för en skälig utjämning av skattetrycket olika kommuner emellan. Utredningen hänvisade även till de olägliga följdverkningar med hänsyn till näringslivets lokalisering, avfolkningstendenser in. in., som kunde uppkomma av alltför stora skatte trycksdi tf eren ser. Därtill kom synpunkten, att, då staten reglerar den kommunala beskattningsrätten och samtidigt pålägger kommunerna kostnadskrävande uppgifter, det kunde vara rimligt att staten genom bidragsgivning sörjde för att skattebördorna icke blev alltför olika i skilda delar av landet. Den tredje huvudgrunden för statsbidragsgivning i allmänhet betecknades

8 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

av utredningen som stimulansgrunden. Utredningen avsåg därmed statens intresse att uppmuntra kommunerna att bedriva viss verksamhet, som de kanske i allmänhet eljest icke skulle påtaga sig. Utöver de nämnda grunderna kunde i vissa fall mera speciella motiv för statsbidragsgivning anföras. Utredningen framhöll i fortsättningen, att det varken av skattetekniska oi saker eller av skatteutjämningsskäl var erforderligt eller lämpligt med ett system av statsbidrag som var knutna endast till vissa grenar av den kommunala verksamheten. I den mån däremot stimulansgrunden var avgörande lör statsbidragsgivningen måste enligt utredningen nuvarande system med skilda bidrag till olika ändamål bibehållas. Huvudsakligen på nu angivna grunder kom utredningen till den uppfattningen, att det allmänna syftet med statsbidragsgivningen till kommunerna, boi tsett fi ån Mssa speciella driftbidrag, vilka borde betecknas som stimulansbidrag i egentlig mening, skulle tillgodoses lika väl eller till och med bättre genom att bidragen icke bands till särskilda av kommunerna bedrivna verksamhetsgrenar utan utvidgades till att omfatta hela den kommunala verksamheten, dvs. genom ett allmänt statsbidrag. Genom att bidraget differentierades efter kommunernas behov av statsbidrag ur skatteteknisk synpunkt och ur skatteutjämningssynpunkt skulle bidraget få karaktären av ett allmänt skatteutjämningsbidrag. Delta allmänna bidrag till kommunerna skulle ersätta alla nuvarande driftbidrag som icke hade väsentlig betydelse ur stimulanssynpunkt. Utredningen fann, att 32 förekommande speciella bidrag borde avlösas genom ett allmänt bidrag. Till dessa bidrag hörde bland annat även bidraget till avlönande av folk- och småskollärare. Utredningen uttalade en viss tvekan rörande lämpligheten av att även medtaga detta bidrag. Som särskilt skäl för att bidraget likväl borde ingå anförde utredningen, att lärarlönebidraget utgjorde en så avsevärd del av de totala driftbidragen till kommunerna, att återstående sådana bidrag, vilka skulle avlösas med det ifrågasatta nya allmänna statsbidraget, knappast skulle vara tillräckliga för en tillfredsställande bidragsfördelning ur skatteteknisk synpunkt eller skatteutjämningssynpunkt. Tillsammans med lärarlönebidraget beräknades de till avlösning vid detta tillfälle ifrågasatta bidragen omfatta drygt 80 procent av det belopp som totalt utgick till kommunerna som speciella driftbidrag. Beträffande grunderna för det nya bidraget fann utredningen, att ett (ill beloppet bestämt totalbidrag borde fördelas mellan kommunerna efter storleken av dels antalet skattekronor per invånare, dels en utgiftsfaktor. För bestämmande av utgiftsfaktorn framlade utredningen två alternativa förslag. De båda fördelningsprinciperna var närmare preciserade i två formler för beräknande av statsbidraget till varje särskild kommun.

över utredningens principbetänkande inhämtades yttranden från olika myndigheter och organisationer. I samtliga avgivna utlåtanden underströks önskvärdheten och behovet av en revision i riktning mot en förenkling av

Kungl. Ma j. ts proposition nr 112 år 1957 9

den gällande ordningen för speciell bidragsgivning till kommunerna. Remissinstanserna ställde sig även i allmänhet positiva till utredningens huvudtanke, att de nuvarande speciella statliga driftbidragen till primärkommunerna borde avlösas av ett system med ett allmänt bidrag. De av utredningen förordade grunderna för bidragets fördelning mellan kommunerna bedömdes emellertid såsom alltför invecklade och svårbemästrade. Många av de hörda myndigheterna ifrågasatte det riktiga och rättvisa i att låta s k a t te u t j ä mni rogs s y n p u n k t e r na spela en så dominerande roll i statsbidragsgivningen som utredningen tillagt desamma.

På grund av vad sålunda förevarit anmälde dåvarande chefen för finansdepartementet, statsrådet Sköld, den 20 november 1953 för Kungl. Maj it frågan om fortsatt utredning angående rationalisering av de statliga driftbidragen till primärkommunerna.

Statsrådet framhöll i direktiven, att med hänsyn till de invändningar, som riktats mot betänkandet, frågan om den ändamålsenliga utformningen av systemet för de statliga driftbidragen till kommunerna syntes böra bli föremål för ytterligare överarbetning. Härvid borde det primära syftet vara att åstadkomma ett sådant system för bidragsgivningen som tillgodosåg kraven på en förenkling av det därmed förbundna administrativa och kamerala arbetet för både de kommunala organen och de statliga myndigheterna. Skatteutjämningssynpunkterna syntes i detta sammanhang få tillmätas sekundär vikt och endast beaktas inom ramen för vad som var möjligt i ett förenklat bidragssystem. Avsikten med det igångsatta utredningsarbetet var att rationalisera bidragsgivningen och icke att lösa skatteutjämningsproblemet. Detta senare fick ske i annan ordning, bland annat med anlitande av skattelindringsbidraget, vilket statsbidragsutredningen velat lämna utanför reformen. Hänsyn till skatteutjämningsfrågan måste dock tagas i sådan mån, att en omläggning av den statliga bidragsgivningen inte fick leda till allvarliga omkastningar i kommunernas ekonomi och skattetryck. Vid överarbetningen borde därför tillses, att fördelningsgrunden för ett allmänt bidrag avvägdes så, att de förändringar av skattesatserna i kommunerna, som kunde följa av övergången till ett nytt system, hölls inom snäva gränser.

Utgångspunkten för överarbetningen borde vara att i enlighet med statsbidragsutredningens förslag söka genomföra en sammanslagning av olika speciella statliga driftbidrag till primärkommunerna till ett allmänt statsbidrag.

Departementschefen erinrade vidare om att huvudparten av de statliga driftbidragen till primärkommunerna gick till undervisningsväsen och socialpolitiska ändamål. Dessa verksamhetsgrenar hade fått en sådan utbredning och blivit så rotfasta inom kommunerna, att farhågorna för en minskad kommunal aktivitet på dessa områden, därest bidragen bortföll, syntes ogrundade. Stimulanssynpunkten hade numera förlorat i betydelse. Det särskilda bidraget till avlönande av folk- och småskollärare syntes emeller­

10 Kvngl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

tid böra lämnas utanför reformen. Även i några övriga fall, såsom beträffande bidragen till vissa åtgärder vid arbetslöshet, till försöksverksamhet inom vissa skoldistrikt och till familjebidragsverksamheten, borde de speciella bidragen undantagas från den ifrågasatta omläggningen. Att i så stor utsträckning som statsbidragsutredningen förutsatt hålla vissa speciella bidrag utanför reformen, syntes däremot icke nödvändigt.

Slutligen borde vid överarbetningen uppmärksamhet ägnas åt frågan om det allmänna statsbidragets anpassning till framtida förändringar i den kommunala verksamhetens omfattning.o

III. Allmänna riktlinjer in. m. för en förenkling av statsbidragsgivningen

Utredningen

Undersökning av olika bidragssystem

Utredningen erinrar i sitt betänkande om förenklad statsbidragsgivning (SOU 1956: 8) inledningsvis om de för översynen av principbetänkandet meddelade direktiven, enligt vilka ett allmänt bidrag skulle utformas på sådant sätt, att de förändringar av skattesatserna i kommunerna, som kunde följa av övergången till ett nytt system, hölls inom snäva gränser. Den angivna målsättningen kan enligt utredningen även uttryckas så, att storleken av det allmänna statsbidraget till envar kommun bör i stort sett motsvara summan av de speciella driflbidrag, kommunen skulle förlora genom avlösningen. Denna grund för utformningen av ett förenklat bidragssystem benämner utredningen status-quo-principen.

Med den angivna utgångspunkten har utredningen prövat olika utvägar att konstruera ett större allmänt bidrag. Därvid konstaterar utredningen först, att utformningen av gällande statsbidragssystem såsom en rad speciella driftbidrag till särskilda kommunala verksamhetsgrenar medför, att den årliga summan av de nuvarande bidragen till en kommun beror på omfattningen i kommunerna av flera olika verksamhetsgrenar. Härav anser utredningen följa, att ett allmänt bidrag, som helt skulle ansluta sig till summan bidragsbelopp för de däri ingående speciella bidragen, måste utformas med beaktande av omfattningen av lika många verksamhetsgrenar som antalet avlösta bidrag. Ett sådant sammanförande av nuvarande speciella bidrag skulle knappast innebära annan förenkling än att ett flertal författningsföreskrifter sammanfördes till en enda författning och att ansökningsoch rekvisitionsfÖrfarandet kunde enhetliggöras.

Ett annat uppslag till avlösning av statsbidrag, som utredningen diskuterat men avvisat, går ut på att storleken av det allmänna bidraget bestämmes till just den summa kommunen året före avlösningen sammanlagt uppburit genom de avlösta speciella bidragen.

Utredningen upptager härefter frågan, huruvida det nuvarande systemet med speciella driftbidrag faktiskt verkar på sådant sätt att man kan finna

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 1J

allmänna faktorer efter vilka det allmänna bidraget kan bestämmas utan att omkastningarna i bidragstilldelningen blir av större betydelse. Som sådana allmänna faktorer har utredningen kalkylerat med antalet skattekronor per invånare, storleken av den kommunala utdebiteringen, antalet invånare och driftutgifternas totala storlek. Utredningen påpekar, att det av undersökningar som redovisats i principbetänkandet framgått, att ett samband föreligger mellan var och en av dessa faktorer och utgående statsbidrag, men att avstegen från de konstaterade tendenserna är både talrika och markerade. Utredningen uttalar vidare, att den icke velat underlåta att genom olika statistiska undersökningar söka finna någon godtagbar norm för ett större allmänt bidrag. I betänkandet redovisas två sådana undersökningar, båda avseende 50 kommunala driftbidrag. Undantagna vid undersökningarna rörande detta större allmänna bidrag var endast de bidrag, som enligt direktiven borde kvarstå som speciella bidrag. Undersökningen omfattade samtliga 157 kommuner i Stockholms, Östergötlands, Blekinge och Norrbottens län och avsåg företrädesvis under år 1953 utbetalade statsbidrag till dessa kommuner. Vid den ena undersökningen prövades verkningar av ett allmänt statsbidrag som fördelades mellan kommunerna i förhållande endast till invånarantalet. Vid den andra undersökningen differentierades det per invånare beräknade allmänna statsbidraget efter kommunernas olika bärkraft, d. v. s. efter antalet skattekronor per invånare i vederbörande kommun. I båda fallen fördelades med den undersökta metoden samma totala bidragsbelopp som kommunerna uppburit enligt de skilda gällande bidragsreglerna. Vid fördelningen av bidraget med ett enhetligt belopp per invånare visade det sig, att 110 kommuner skulle erhålla ökat och 47 minskat bidrag. För de kommuner, vilka skulle ha vunnit på en omläggning, skulle ökningen av statsbidragssumman ha motsvarat upp till en krona 50 öre per skattekrona. För de kommuner åter, vilka skulle ha fått vidkännas en minskning av statsbidragsstödet, skulle minskningen ha motsvarat mer än en krona per skattekrona i 17 kommuner, varav' minskningen för två skulle ha legat mellan tre och fyra kronor. Vid det andra av de båda prövade alternativen — då det allmänna bidraget fördelades under hänsynstagande även till antalet skattekronor per invånare — skulle 117 kommuner erhållit ökat bidrag, under det alt 40 skulle fått vidkännas minskat statsbidrag. För de fyra kommuner, som skulle ha erhållit den största ökningen, motsvarade denna mer än fyra skattekronor per invånare. Minskningen å andra sidan varierade ned till belopp, som motsvarade tre kronor per skattekrona. För sju av kommunerna skulle statsbidragsförlusten ha överstigit en krona per skattekrona. Utredningen bedömde detta alternativ som gynnsammare än det förstnämnda, beroende på att avvikelserna på förlustsidan var lägre än enligt den första undersökningen.

12 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

I övrigt uttalar utredningen rörande resultatet av utredningarna i huvudsak följande. Ehuru det efter det relativa skatteunderlaget differentierade invånarbidraget kan sägas leda till något bättre resultat än ett rent invånarbidrag, torde dock icke heller det differentierade bidragssystemet böra anses godtagbart ur status-quo-synpunkt. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att då de kommunala ortsavdragen senast höjdes i samband med den s. k. ortsavdragsreformen, kommunerna ansågos icke böra själva bära större skattetrycksökning till följd av reformen än 1 krona per skattekrona. För de skatteförluster, som härutöver åsamkades kommunerna till följd av ortsavdragsreformen, erhålla kommunerna kompensation genom den provisoriska skatteersättningen. Utan att i övrigt göra några jämförelser mellan ortsavdragsreformen och en omläggning av systemet för de speciella driftbidragen till kommunerna, synes dock statsmakternas angivna ståndpunkt beträffande den för kommunerna tolerabla skattetrycksökningen visa, att en omläggning av statsbidragssystemet med här förut angivna skattetrycksverkningar för kommunerna icke kan anses godtagbar ur status-quo-svnpunkt.

Utredningen uttalar vidare, att det teoretiskt icke är uteslutet, att eu differentiering av ett allmänt statsbidrag på annat sätt än nyss angivits kunde ge bättre resultat ur status-quo-synpunkt. Utredningen anser emellertid, att differentieringsnormen i så fall måste få en utformning, vilken torde anses vara alltför komplicerad.

Utredningen framhåller, att den av undersökningarna funnit framgå, att en mera omfattande avlösning av de nuvarande driftbidragen med ett enda årligt bidrag, som skulle utgå oberoende av omfattningen av de tidigare statsunderstödda verksamhetsgrenarna, icke låter sig förena med den i de nya direktiven uppställda målsättningen. Denna innebär ju att avlösningen skulle genomföras så, att envar kommun bibehålies vid i stort sett oförändrat bidragsstöd. För att med denna målsättning vinna en tillfredsställande förenkling av gällande statsbidragssystem måste därför andra vägar prövas, nämligen en begränsad avlösning av nuvarande driftbidrag. Utredningen anför härom. Utredningen ansåg sig närmast böra undersöka, huruvida eu begränsad reform skulle kunna genomföras genom att låta en avlösning med ett allmänt statsbidrag omfatta ett något mindre antal speciella driftbidrag än förut avsetts. Vid dessa överväganden utgick utredningen från att en avlösning av ett speciellt driftbidrag med ett allmänt bidrag, som utformas utan hänsynstagande till de varierande utgifterna i kommunerna av den tidigare speciellt understödda verksamhetsgrenen, kan antagas icke i avsevärd män påverka skattetrycket i kommunerna i de fall, då verksamhetsgrenen i allmänhet är enhetligt utbyggd i kommunerna eller omfattningen av verksamheten eljest i stort sett är beroende av kommunens storlek. Vidare vore uppenbart, att man utan väsentlig olägenhet ur status-quo-synpunkt kunde bortse från den varierande omfattningen i kommunerna av sådan hittills statsunderstödd kommunal verksamhet, där bidragsbeloppen till de skilda kommunerna är så ringa, att de sakna egentlig betydelse för det kommunala skattetrycket. Annorlunda torde det däremot förhålla sig med sådana spe-

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 13

ciella driftbidrag, som utgå med för de skilda kommunerna relativt betydande belopp till verksamhetsgrenar vilka bedrivas endast i en del av landets kommuner eller vilka i allt fall icke äro någorlunda jämnt utbyggda i hela landet. Efter utgallring av vissa bidrag enligt de angivna principerna samt med undantagande jämväl av de bidrag, som enligt direktiven ej borde ingå i ett allmänt bidrag, liksom vissa andra bidrag, som utredningen av särskilda skäl ansåg böra undanlagas, återstod följande 22 bidrag (med den nummerbeteckning' som angivits i förut berörda bilaga 1), nämligen p/. social heinhjälpsverksamhet förskottering av underhållsbidrag till barn * vissa kostnader enligt barnavårdslagen upprättande av byggnadsplanei och generalplaner hälsovården vid kommunala flickskolor, kommunala realskolor och praktiska kommunala realskolor ►->6. avlönande av föreståndare vid skolhem för lärjungar vid högre läroananstalter * 23. avlöning åt folkskolans distriktsöverlärare u 24, arvode till skolsekreterare hälsovården vid folk- och småskolor v33. avlöning åt föreståndarinnor och biträdande föreståndarinnor vid folkskolans skolhem ^ tillhandahållande av fria läroböcker in. m. ^39^ hyresbidrag för undervisningslokaler in. in. undervisningsmateriel vid folk- och småskolor -'45. centralisering av fortsättningsskoleväsendet ^$7. arvoden till skolläkare in. in. vid högre folkskolor skolbibliotek i folkskolan "ptt? skolbibliotek vid högre kommunala skolor och kommunala anstalter för yrkesundervisning pK. fastighetsregisters första uppläggande H&öC resekostnader vid intagning å allmän alkoholistanstalt vissa kostnader för vård av alkoholister pft'. främjande av nykterhetsnämndernas verksamhet 59. reservpolisorganisationen.

Vad gäller metoden för kompensation av dessa 22 speciella bidrag har statsbidragsutredningen i första hand undersökt lämpligheten av att införa ett fristående, begränsat allmänt bidrag. Som fördelningsnorm för detta bidrag prövades de båda metoder, som användes vid de i det föregående redovisade undersökningarna rörande ett större allmänt bidrag, d. v. s. dels fördelning med ett enhetligt belopp per invånare, dels fördelning med ett efter vederbörande kommuns skatteunderlag differentierat belopp per invånare. Undersökningen omfattade liksom tidigare kommunerna i Stockholms, Östergötlands, Blekinge och Norrbottens län och avsåg 1953 års förhållanden. Statsbidragsförlusterna och därmed den av omläggningen föranledda skattelrycksökningen visade sig vid fördelning av det allmänna bidraget efter invånarantalet för flertalet förlorande kommuner ligga under fem öre per skattekrona och uppgick till högst 50 öre per skattekrona. Enligt alternati­

14 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

vet med differentiering av bidraget per invånare efter skatteunderlaget skulle skattetrycksökningarna till följd av omläggningen av bidragssystemet för flertalet av de förlorande kommunerna ha stannat under 2,5 öre per skattekrona och icke för någon kommun ha överstigit 20 öre per skattekrona.

I anslutning till undersökningen framhåller utredningen följande synpunkter, som i huvudsak kan anses gälla även den kompensationsmetod som närmare behandlas i följande avsnitt.

Av provundersökningen kan icke dragas några direkta slutsatser om hur omläggningen av bidragssystemet skulle verka i nuvarande läge eller vid en senare tidpunkt. Givet är att den omfattning de med speciella driftbidrag understödda verksamhetsgrenarna hade i kommunerna år 1953, kan ha förändrats eller komma att förändras. I den mån sådana förändringar icke sker i samma proportion i alla kommuner, komma de att påverka resultatet av omläggningen av statsbidragssystemet. Det är emellertid uppenbart att omfattningen av de statsunderstödda verksamhetsgrenarna i kommunerna aldrig kan vara oföränderlig och att det därför är uteslutet att med generaliserande beräkningsgrunder beakta de speciella förhållandena i varje särskild kommun vid varje särskild tidpunkt. I tanken att utbyta en rad speciella driftbidrag mot ett enda allmänt bidrag ligger ju, att efter avlösningen hänsyn icke längre skulle tagas till omfattningen i kommunarna av de speciella statsunderstödda verksamhetsgrenarna. Att märka är vidare, att provundersökningen givit vid handen att skattetrycksförändringarna till följd av avlösningen skulle bli relativt obetydliga i alla kommuner och sålunda även i de kommuner, vilka redan år 1953 hade väl utbyggt de statsunderstödda verksamhetsgrenarna. Ytterligare utbyggnad av sådana verksamhetsgrenar i vissa kommuner före avlösningstillfället torde därför med stor säkerhet kunna sägas sakna betydelse om icke utbyggnaden av särskild anledning allmänt skett i sådan omfattning att kostnaderna för verksamheten fått helt annan betydelse för kommunerna än tidigare. Enligt utredningens mening torde det därför vara av mindre betydelse i förevarande sammanhang att provundersökningen av tekniska skäl måst grundas på ett så relativt gammalt material som från 1953. Kunde avlösning skett då, bör den i allmänhet kunna ske även nu eller senare. En annan sak är, att storleken av det allmänna statsbidraget som skall motsvara summan av de avlösta bidragen, måste bestämmas med hänsyn till förhållandena vid själva avlösningstillfället. ‘ 5

Föreslagna system för den framtida bidragsgivningen

a) Avlösning (indragning) av bidrag

Utredningen konstaterar i fortsättningen, att totalbeloppet för de 22 bidragen är synnerligen ringa. För budgetåret 1954/55 har för denna bidragsgivning endast anvisats omkring 30 miljoner kronor. Avlösningen av de speciella driftbidragen med ett allmänt bidrag föranleder närmast, att det allmänna bidraget skall utgå med samma belopp som summan av de avlösta bidragen. Med hänsyn till det ifrågasatta allmänna bidragets ringa ekonomiska betydelse har utredningen undersökt, huruvida kompensationen i stället för genom ett nytt allmänt bidrag skulle kunna ske genom uppräkning på lämpligt sätt av ett eller flera kvarstående speciella driftbidrag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1057 15

Närmast till hands har utredningen ansett det ligga att överföra beloppet till ett bidrag, som utgår till alla landets kommuner såsom stöd åt en verksamhet vilken är obligatorisk. Denna förutsättning fyller bidraget till avlönande av folk- och småskollärare. Kompensationen skulle kunna ske genom minskning av kommunernas andel av lönekostnaderna för folk- och småskollärare, vilken andel utgöres av fasta belopp för varje folk- och sinåskollärartjänst allt efter kommunernas hyresgruppering. Beträffande innebörden av en sådan kompensationsmetod framhåller utredningen bland annat.

Ett särskilt skäl för en sådan form av kompensation till kommunerna för bortfallet av vissa speciella driftbidrag, är, att frågan om kompensationens värdebeständighet därigenom automatiskt skulle få en i stort sett tillfredsställande lösning. Ur synpunkten att statsbidragens storlek i allmänhet borde anpassas efter det aktuella penningvärdet och kostnadsläget skulle i och för sig kunna vara motiverat att tid efter annan ompröva storleken av det belopp som tillfördes kommunerna som kompensation för de bortfallande speciella statsbidragen. Samma skäl kunna emellertid anföras för justering av avdragsbeloppen i lärarlönebidraget, d. v. s. för kommunandelen av lärarlönekostnaderna. Anledningen till sådana omräkningar skulle emellertid bortfalla eller begränsas i den mån avdragsbeloppen minskades som kvittning för de indragna speciella bidragen. Fördelen för kommunerna av att den del av de nuvarande avdragsbeloppen, som kvittades mot de bortfallna speciella bidragen, icke skulle kunna ur värdebeständighetssynpunkt uppräknas, skulle m. a. o. uppväga olägenheten av att kompensationsbeloppen icke heller skulle bliva uppräknade av värdebeständighetsskäl.

Metoden att kompensera kommunerna för förlusten av vissa speciella driftbidrag genom minskning av avdragsbeloppen å lärarlönebidraget kan i och för sig tillämpas beträffande alla de till indragning föreslagna tjugu två speciella bidragen. Beträffande vissa av bidragen tala emellertid enligt utredningens mening särskilda skäl för att kommunerna skulle i annan form få kompensation för bidragsförlusterna genom indragningen. Detta gäller sådana till indragning ifrågasatta bidrag, som avse verksamhet, vilken bedrives endast i ett fåtal kommuner men har nära anknytning till annan verksamhet, som stödes med bidrag, vilka alltjämt skulle bestå såsom speciella driftbidrag. I sådana fall synes det utredningen naturligt att i stället förstärka dessa senare speciella bidrag.

Med denna utgångspunkt har utredningen slutligt stannat för att låta kompensationen ske genom ökat bidrag dels till avlönande av folk- och småskollärare i vad gäller 15 bidrag (som enligt förut angivna beteckningar upptagits med nr 1, 3, 4, 8, 16, 31, 36, 39, 40, 51, 52, 54, 55, 56 och 57), dels till avlönande av lärare vid högre kommunala skolor i vad gäller två bidrag (nr 15 och 47). Övriga bidrag, som skulle kunnat ingå i ett fristående allmänt bidrag, beröres av den andra av utredningens förenklingslinjer, nämligen sammanförande av statsbidrag, vilken kommer att närmare behandlas i det följande.

Av utredningens närmare motivering för vilka bidrag som lämpar sig för avlösning framgår, all bidragen nr 1, 31, 36, 40, 51 och 57 kan avlösas enligt den av utredningen först uppställda förutsättningen, att den statsunder­

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

stödda verksamheten skulle vara enhetligt utbyggd i kommunerna samt i stort sett beroende av kommunernas storlek. Samtliga dessa bidrag utgick enligt en undersökning av utredningen till mer än 90 procent av undersökningsområdets 157 kommuner.

För övriga elva till avlösning föreslagna bidrag gäller däremot ej, att den genom bidragen understödda verksamheten är enhetligt utbyggd. Dessa bidrag uppfyller däremot enligt utredningens mening det andra uppställda villkoret för avlösning, därigenom att de kan anses sakna egentlig betydelse för det kommunala skattetrycket. Som en skönsmässig gräns för vilka bidrag som bör kunna avlösas enligt detta villkor anger utredningen, att bidraget icke bör uppgå till större belopp per invånare än två kronor 50 öre. För kommuner med exceptionellt lågt skatteunderlag eller ned mot tio skattekronor per invånare skulle ett sådant bidrag motsvara upp till 25 öres utdebitering per skattekrona. Med beaktande av att kommunerna skulle få kompensation för indragna speciella bidrag, anser utredningen den angivna gränsen acceptabel ur status-quo-synpunkt. De bidrag, som av utredningen föreslås till avlösning med utgångspunkt från denna norm, är i det föregående betecknade med nr 3, 4, 8, 15, 16, 39, 47, 52, 54, 55 och 56.

Utredningen har företagit en provundersökning rörande de ekonomiska verkningarna i undersökningsområdets fyra län av en avlösning på angivet sätt av 15 bidrag genom kompensation i form av minskat avdragsbelopp vid bidrag till avlönande av folk- och småskollärare. Med ett kompensationsbelopp av 700 kronor för varje folk- och småskollärartjänst skulle kommunerna i undersökningsområdet tillföras ungefär samma totala bidragsbelopp som genom de ifrågavarande speciella bidragen. För de enskilda kommunerna skulle vissa bidragsförändringar uppkomma, men i intet fall skulle metoden leda till större bidragsförlust än som motsvarar tio öre per skattekrona. Endast för fem kommuner översteg bidragsförlusten fem öre per skattekrona.

b) Sammanförande av bidrag

Utredningen konstaterar i fortsättningen, att även andra åtgärder än indragning av nuvarande speciella driftbidrag måste vidtagas för en tillfredsställande förenkling av gällande bidragssystem. Därvid ligger det enligt utredningens mening nära till hands att söka vinna en ur förenklingssynpunkt väsentlig begränsning av antalet skilda speciella driftbidrag till kommunerna genom att sammanföra de kvarstående speciella bidragen till ett tåtal bidrag, för vilka inbördes anges enhetliga och enkla beräkningsgrunder.

En grupp speciella driftbidrag, som synes utredningen ha ett naturligt inbördes samband, är statsbidragen till kommunernas avlöningskostnader inom folk- och fortsättningsskoleväsendet. I ett för dessa gemensamt bidrag bör enligt utredningen ingå, förutom det från avlösning genom ett allmänt bidrag helt undantagna bidraget till avlöning åt lärare vid folk- och små­

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 17

skolor (nr 19), även 13 andra bidrag till olika avlöningskostnader inom folkskoleväsendet, nämligen 20. förstärkningsanordningar vid vissa folk- och småskolor 21. hjälpundervisning i folk- och småskolor 22. handledning vid kombinerad korrespondens- och radioundervisning vid

vissa folkskolor 23. avlöning åt folkskolans distriktsöverlärare 24. arvode till skolsekreterare 25. ersättning åt ordinarie folk- och småskollärare in. fl. vid viss tjänst­

göring å ferietid 26. avlönande av övningslärare vid folk- och småskolor 27. avlönande av lärare i hushållsgöromål 28. undervisning i slöjd 33. avlöning åt föreståndarinnor och biträdande föreståndarinnor vid folk­

skolans skolhem 42. avlöning åt lärare vid fortsättningsskolan 43. avlöning åt lärarinnor i hushållsgöromål vid fortsättningsskolan 44. avlöning åt övningslärare vid fortsättningsskolan

Vidare framhåller utredningen, att det av systematiska skäl principiellt är befogat att sammanföra de nuvarande bidragen till kommunerna för kostnaderna för högre folkskolor (nr 46), kommunala flickskolor (nr 12), kommunala realskolor (nr 13), praktiska kommunala realskolor (nr 14), kommunala gymnasier (nr 11), handelsgymnasier (nr 48) och anstalter för yrkesundervisning (nr 49). Med hänsyn bland annat till den avvikelse från den i direktiven uppställda status-quo-principen en sådan reform skulle innebära, har utredningen emellertid begränsat sitt förslag till att avse ett sammanförande av bidragen till de fyra förstnämnda skolformerna. Härigenom erhålles ett enhetligt bidrag till högre kommunala skolor. Utredningen har dock framhållit, att om så framdeles skulle befinnas lämpligt, det föreslagna bidragssystemet kunde göras tillämpligt även på handelsgymnasier, kommunala gymnasier och kommunala yrkesskolor.

c) Principer för reglering av kvarstående bidrag

Sedan utredningen behandlat förslagen att genom indragning och sammanförande av bidrag minska antalet förekommande bidragsformer, övergår utredningen till frågan om möjligheterna att finna enhetliga och enkla beräkningsgrunder för de sammanförda eller eljest kvarstående speciella driftbidragen.

Utredningen redogör inledningsvis för olika förekommande beräkningsgrunder och framhåller, att redan mängden av dylika medför, alt statsbidragssystemet kompliceras. Vissa av beräkningsmetoderna medför vidare ett omfattande administrativt arbete. Härtill kommer att beträffande flera av bidragen gällande beräkningsgrunder torde ha utformats under beak­

tande av speciella förutsättningar, vilka icke längre är för handen.

Beträffande förutsättningarna för övergång till ett enhetligt och förenklat system framhåller utredningen, att vissa förskjutningar av storleken av stats-

2 Bihang till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 112

18 Kungl. Mcij. ls proposition nr 112 år 1957

bidraget till varje enskild kommun givetvis icke kan undvikas. I den män dessa förskjutningar blir relativt ringa, kan dock några principiella hinder lör eu övergång till nya beräkningsgrunder inte anses föreligga. Beträffande de närmare riktlinjerna för regleringen av dessa bidrag uttalar utredningen i huvudsak följande. Ifråga om de riktlinjer, som böra uppställas för ett enhetligt och enkelt system för beräkning av speciella driftbidrag till primärkommunerna, synes särskilt med hänsyn till önskemålet att undvika alltför stora förskjutningar av statsbidragsbeloppen till de skilda kommunerna, lämpligt att välja eu form, som så nära som möjligt ansluter till den nu vanligast förekommande beräkningsmetoden. Med denna utgångspunkt har det"förefallit utredningen naturligt att som huvudlinje för bidragsbestämning välja det systemet, att statsbidrag i allmänhet bör utgå med procentuell andel av visst bidragsunderlag. Vad först angår bestämmandet av bidragsunderlag et må framhållas att om som i vissa fall gäller, de faktiska utgifterna för den statsunderstödda verksamheten skola tagas som utgångspunkt för bidragsunderlaget praktiska olägenheter kunna uppkomma. Prövningen av statsbidragsärendena kan således bli betungande för såväl vederbörande statliga mvndigheter som de kommunala organen därför att krav anses böra uppställas på utredning till visande av att de faktiska kostnaderna hållits inom statsbidragsbestämmelsernas ram. Särskilt då fråga är om avlöningskostnader för personal och dessa kostnader skola bestämmas med tillämpning av komplicerade avlöningsbestämmelser kan verifikationsmaterialet bli omfattande Visserligen leder en sådan metod till viss exakthet i bidragsfördelningen kommunerna emellan, men det må å andra sidan framhållas, att kravet på en »millimeterrättvisa» i fråga om bidragsunderlaget icke behöver ställas alltlor hogt med hänsyn till att kravet på motsvarande exakthet vid avvägningen icke kan tillgodoses i fråga om bidragsprocenten. En exakt beräkning av bidragsunderlaget synes även opåkallad ur den synpunkten, att detta i en kommun i regel utgör endast en mindre del av kostnaderna för hela den kommunala verksamheten. Efter kommunindelningsreformen torde primarkominunerna i gemen även ha sådan bärkraft, att' deras ekonomi kan antagas icke vara beroende av sådana smärre förskjutningar i storle- <en av speciella driftbidrag, som kunna föranledas av en generalisering och dar™ed förenkling vid beräknandet av kostnaderna för den statsunderstödda verksamheten. Utredningen har efter olika överväganden kommit till den uppfattningen, att den lämpligaste metoden för ett enhetligt bestämmande av bidragsunderlaget for skilda speciella driftbidrag synes vara att bygga detta på en generaliserande beräkning av de huvudsakliga utgiftsfaktörerna för den i varie särskilt, tall t*----- . •.

« y o ---- ------ • uvt,iiioiaiuvnct ÖU111 MiUia lIU>a 1 Dldragsunderlaget för varje särskilt bidrag blir härvidlag den statsunderstodda verksamhetens art och allmänna omfattning. Med hänsyn till önskemålet om största möjliga enkelhet bör eftersträvas att så få utgiftsfaktorer s°m möjligt angivas som bidragsunderlag. ; „Y?(J-h?re.ft®r angår frågan om bidragsandelen synes denna såsom nämnts i allmänhet hora angivas i procent av bidragsunderlaget. Då utredningens uppdrag endast avser systemet för statens bidragsgivning till kommunerna och icke omfattningen darav, har utredningen givetvis icke anledning ingå

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 195? 19

på frågan om den procentuella andelens storlek i varje särskilt fall. Det må emellertid framhållas att då bidragsunderlaget icke, såsom för närvarande ibland är fallet skulle omfatta de faktiska utgifterna för viss verksamhet utan endast bygga på vissa avgörande utgiftsfaktörer, vilka skulle beräknas efter generaliserande grunder, bidragsprocenten icke komnie att angiva statens andel i kostnaderna för viss verksamhet, utan endast vara en uträkningsfaktor. Då det nya bidragsunderlaget endast omfattar vissa huvudsakliga utgiftsfaktorer, blir det givetvis mindre än de faktiska kostnaderna för hela verksamheten. Härav följer att vid oförändrat statsbidragsstöd bidragsprocenten av det begränsade bidragsunderlaget kommer att få högre värde än den tidigare bidragsandelen av de totala kostnaderna. Framhållas må, att det därför icke är orimligt om bidragsprocenten, räknad på detta begränsade bidragsunderlag, sättes till högre värde än 100. Om t. ex. ett bidrag enligt gällande grunder utgår med 80 % av de faktiska kostnaderna för viss verksamhet och som nytt bidragsunderlag angivas vissa huvudfaktorer, vilka tillhopa i genomsnitt motsvara endast tre fjärdedelar av de faktiska kostnaderna, måste bidragsprocenten höjas till omkring 107 % av det begränsade bidragsunderlaget för att statsbidragsbeloppet skall förbli i huvudsak oförändrat.

Remissyttrandena

Till en början bör i korthet beröras några av remissmyndigheternas uttalanden, som närmast är att hänföra till direktivens utformning. Sålunda erinrar skaltelindringsnämnden om att utredningens arbete haft till riktpunkt att såvitt möjligt bibehålla oförändrad bidragssumma för varje kommun. Mot detta invänder nämnden bland annat. Av utredningens beräkningar att döma har nämnda syfte blivit i stort sett tillgodosett genom utredningens förslag. Detta innebär å andra sidan att skatteutjämningssynpunkten helt ställts åt sidan. Nämnden, som anser en utjämning och lindring av skattetrycket i de synnerligt skattetyngda kommunerna utgöra ett brännande skattesänkningsproblem, finner detta resultat beklagligt.

Även styrelsen för Svenska landskommunernas förbund berör direktivens utformning. Styrelsen framhåller i huvudsak följande. På grund av direktivens snäva utformning har utredningens möjligheter att föreslå förenklingar i avsevärd utsträckning beskurits. Något allmänt statsbidrag av det slag, som skisserades i utredningens principbetänkande, har sålunda i anslutning till direktiven beklagligtvis inte kunnat föreslås. Icke heller har någon lösning av skatteutjämningsfrågan kunnat komma till stånd, men styrelsen kan inte undgå att fråga sig, om det verkligen är försvarligt att låta så stort belopp som lärarlönebidraget överföras från staten till kommunerna utan att någon som helst hänsyn tages till kommunernas olikheter i fråga om skattekraft. Med de begränsade möjligheter som stått till buds har emellertid utredningen enligt styrelsens mening framlagt ett förtjänstfullt arbe te.

Även i samband med principbetänkandets remissbehandling kom förbundsstyrelsen in på skatteutjämningsfrågan och anförde därvid bland annat.

20 Kung], Maj. ts proposition nr 112 år 1957

Vad skatteutjämningen beträffar får man hålla i minne atl skatteunderlagen i kommunerna nu variera från omkring 10 skattekronor till mer än 100 skattekronor per invånare. Med denna ytterst ojämna fördelning av den kommunala skattekraften är det icke längre möjligt att enbart via statsbidrag ernå en rimlig skatteutjämning. Denna fråga torde, som förbundsstyrelsen i tidigare remissyttrande framhållit, i stället böra angripas i första hand med utgångspunkt från de kommunala beskattningsreglerna, hn mera rättvis fördelning av skatteobjekten de olika kommunerna emellan måste utgöra det första och viktigaste steget på vägen mot en jämnare kommunal beskattning. Därvid torde bl. a. upptagas frågan om vissa juridiska personers beskattning. Statsbidragen kunna här endast få en supplerande utjämnande verkan, såvida icke en mycket större del än nu av den slutliga skatten i form av statsbidrag skall överföras till kommunerna.

Det kan också förtjäna omnämnas i detta sammanhang vad styrelsen för Svenska stadsförbundet anförde i sitt utlåtande över principbetänkandet. Styrelsen yttrade bland annat. Styrelsen är av den bestämda uppfattningen att en omreglering av bidragssystemet icke bör åsyfta en ytterligare skatteutjämning mellan kommunerna. En sådan utjämning bör — om och i den män så är påkallat __ genomtöras i annan ordning. Styrelsen är således icke i och för sig främmande för skatteutjämningstanken men anser att den bör ses i ett större sammanhang.

Remissmyndigheternas inställning till det framlagda förslaget kan i allmänhet sägas vara klart positiv. Så gott som samtliga hörda myndigheter och organisationer understryker behovet av en förenkling av statsbidragssystemet. Även om man på enskilda punkter har invändningar att framföra, göres — på några undantag när — inga uttalanden i direkt avstyrkande riktning, då det gäller den principiella uppläggningen av utredningens förenklingsförslag. I några fall framställes dock önskemål om ytterligare utredning. Socialstyrelsen uttalar, att förslaget, såvitt avser sammanförande av bidrag, ligger helt i linje med styrelsens tidigare framförda synpunkter, varför förslaget tillstyrkes i detta avseende. Styrelsen pekar även på en annan utväg att förenkla bidragsgivningen, nämligen att förenkla beräkningsgrunderna och uppmjuka villkorsbestämmelserna för sådana bidrag, som icke lämpligen kan sammanslås med andra. Denna möjlighet har icke diskuterats i betänkandet. Socialstyrelsen finner eu förenkling av gällande statsbidragssystem synnerligen önskvärd för att icke säga nödvändig och har genom utredningens betänkande bibragts uppfattningen att förenkling genom övergång till ett allmänt statsbidrag kan ifrågakomma endast i tämligen begränsad utsträckning. Styrelsen förordar, att utredningen får uppdrag att under sitt fortsatta arbete verkställa en genomgång av beräkningsgrunder och villkorsbestämmelser. Statskontoret finner för sin del, att förslaget är i stort sett väl avvägt och uttalar, att dess genomförande uppenbarligen skulle vara ägnat att på ifrågavarande område tillgodose önskemålet om rationellare former för statsbidragsgivningen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 är 195i 21

Riksräkenskapsverket — vars utlåtande i fråga om bidragsunderlagets beräkning torde få redovisas i senare sammanhang — förklarar, att utredningens förslag i vad det gäller sammanförande av vissa statsbidrag till folkskoleväsendet respektive högre kommunala skolor är helt i överensstämmelse med ämbetsverkets synpunkter.

Statens sakreuision anför följande.

Med det nu föreliggande förslaget bär utredningen, enligt sakrevisionens mening, beträtt en väg, som bör kunna leda till beaktansvärda resultat i fråga om förenkling och arbetsbesparing. Det intryck av statisk fastlåsning, som i så hög grad vidlådde utredningens första principbetänkande, har i den nya utformningen mildrats genom att de kvarstående bidragen även efter sammanslagning i grupper bli förhållandevis talrika. Härigenom öppnas större möjligheter att på ett smidigt sätt utbygga bidragsverksamheten med eventuella, av utvecklingen betingade nya bidrag, än om statsunderstödet skulle utgå blott i form av ett enda, allmänt bidrag. Sakrevisionen kan därför helt ansluta sig till den principiella uppfattning av föreliggande spörsmål, som utredningen numera företräder.

Statens organisationsnamnet ifrågasätter, huruvida icke redan nu ett allmänt statsbidrag borde kunna införas och fortsätter.

Även om ett dylikt bidrag i nuvarande läge torde få en relativt begränsad betydelse ur ekonomisk synpunkt, bör icke bortses från en sådan utveckling av verksamheten inom kommunerna att åtskilliga av de inom bidragssystemet kvarstående bidragen successivt kunna avlösas med ett redan nu tillkommet allmänt statsbidrag. Vidare må framhållas, att nya verksamheter, vilka kunna tarva statligt understöd, i framtiden kunna uppkomma inom kommunerna, varvid ett sådant understöd måhända lämpligen skulle kunna lämnas genom förstärkning av ett befintligt allmänt statsbidrag. Vid ett bidragssystem med enbart speciella bidrag finns alltid risk för att detsamma på lång sikt blir differentierat och tungrott. Enligt nämndens mening synes därför målsättningen för en förenkling av bidragssystemet böra vara att åstadkomma ett bidragssystem, som i första hand är baserat på ett allmänt statsbidrag och i andra hand på speciella bidrag.

Skolöverstyrelsen godtager den i betänkandet framlagda principlösningen och förordar, att åtgärder nu vidtages för en omläggning av statsbidragssystemet enligt de huvudsakliga riktlinjer, de sakkunniga uppdragit, (iverstyrelsen anser dock, att effekten av statsbidragsomläggningen är begränsad och att arbetsbelastningen för skoldistrikten snarare är att hänföra till lönesystemets än till statsbidragssystemets invecklade karaktär.

Länsstyrelserna ansluter sig genomgående till utredningens förslag i stort. Ett tiotal länsstyrelser har ej heller några erinringar av betydelse i vad gäller förslagets detaljer. Behovet av reformer understrykes starkt i några fall. Länsstyrelsen i Kristianstads län finner eu rationalisering av nu utgående statsbidrag i hög grad önskvärd. Länsstyrelsen fortsätter.

Dessa, som avser åtskilliga vitt skilda ändamål, grundar sig på författningsbestämmelser av skiftande slag. De kräver sålunda en mycket ingående författningskännedom. Uppgörande, prövning och granskning av de olika statsbidragsrekvisitionerna förorsakar vidare kommunala och statliga myndigheter, som bar att taga befattning med desamma, eu synnerligen stor ar­

22 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

betsbörda genom det ofta mycket omfattande uppgiftsmaterialet i rekvisitionerna. I detta sammanhang vill länsstyrelsen framhålla, att granskningen enbart av s. k. skolrekvisitioner härstädes sysselsätter en kvalificerad arbetskraft under eu tid av cirka fyra månader årligen. Vederbörande tjänsteman har därjämte viss hjälp av biträdespersonal med kontrollsummering samt enklare granskningsarbete. Eu förenkling av bidragsgivningen till skolväsendet synes därför vara särskilt påkallad.

Även länsstyrelserna i Stockholms och Skaraborgs län påtalar den arbetsbelastning som det nuvarande statsbidragssystemet förorsakar.

Vidare framhåller länsstyrelsen i Kalmar län, att den förordade reformen medför ett system efter enklare och bättre linjer. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uttalar, att förslaget måste anses ha stora förtjänster ur förenklingssynpunkt samt anser att det vore oklokt att försitta detta tillfälle till en genomgripande förenkling av statsbidragsgivningen. Länsstyrelsen i Örebro län, som kritiserar åtskilliga detaljer i det framlagda förslaget, uttalar, att det av utredningen framlagda betänkandet måste betraktas som ett beaktansvärt steg mot eu förenkling. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser, att de förordade metoderna uppfyller kraven på enkelhet och lättfattlighet och att de torde leda till betydande förenklingar.

De organisationer, som inkommit med yttrande över utredningens betänkande, uttalar sig även i tillstyrkande riktning. Styrelsen för Svenska stadsförbundet anför följande.

I princip har styrelsen intet att erinra mot de av statsbidragsutredningen nu framlagda förslagen till förenklad statsbidragsgivning. Förslagen måste anses innebära betydande fördelar i administrativt hänseende för såväl de statliga som kommunala myndigheterna. Såsom utredningen också framhållit skulle kommunerna genom den föreslagna omläggningen av systemet i stor utsträckning befrias från arbetet med ansökningar och rekvisitioner av statsbidrag samt verifiering av kostnader. Även för de prövande och reviderande statliga myndigheterna skulle begränsningen av ansöknings- och rekvisitionsmaterialet medföra avsevärda lättnader. Då detta administrativa arbete enligt styrelsens uppfattning får anses vara i många avseenden improduktivt är det synnerligen angeläget att dessa arbetslättnader förverkligas.

Som framgått av det föregående har styrelsen för Svenska landskommunernas förbund vissa erinringar att göra mot de förutsättningar under vilka utredningen arbetat. Däremot framföres icke från styrelsens sida i stort sett några erinringar mot de förslag som utredningen framlagt inom direktivens ram.

Föreningen Sveriges kommunalkamrer are, som anser att det framlagda förslaget är ett steg i rätt riktning, menar dock, att frågan om ett allmänt statsbidrag fortfarande väntar på sin lösning.

Sveriges skolkamerala förening anser, att den föreslagna anordningen med sammanförande av olika lönebidrag synes ändamålsenlig och möjliggör en betydande arbets- och tidsbesparing vid rekvisitionsförfarandet.

Även om, såsom av den lämnade redogörelsen framgår, remissmyndigheterna i allmänhet accepterar de framlagda förenklingslinjerna, har dock

Kungl. Maj ts proposition nr 112 år 1957 23

särskilt förslaget om att anknyta kompensationen för vissa av de till indragning föreslagna bidragen till lärarlönebidraget blivit föremål för skiftande omdömen. Således framhåller statens organisationsnämnd, att frågan om vilka kvarstående bidrag som bör förstärkas lämpligen bör prövas först då övriga hittills ej behandlade driftbidrag närmare utretts av utredningen. Nämnden ifrågasätter vidare, om icke exempelvis bidraget till skolbibliotek vid högre kommunala skolor borde inordnas i det avsedda sammanförda speciella bidraget till högre kommunala skolor i stället för att avlösas genom förstärkning av bidraget till avlöningskostnaderna inom folk- och fortsättningsskoleväsendet. Statens sakrevision uttalar tveksamhet i fråga om att anknyta de 15 speciella bidragen till lärarlönebidraget, eftersom blott vissa av de nämnda bidragen med hänsyn till den statsunderstödda verksamhetens art kan sägas stå i sådant kausalförhållande till skolväsendet, att deras uppgående i lärarlönebidraget blir logiskt motiverat. Myndigheten anser dock denna reservation ej väga så tungt, att anledning föreligger att ställa sig avvisande till förslaget. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför följande synpunkt. Tveksamhet synes även kunna råda, huruvida kompensationen för vissa indragna statsbidrag bör ställas i relation enbart till antalet lärartjänster i en kommun. Så kan givetvis ske, då det gäller statsbidrag av ringa ekonomisk betydelse för kommunen, men i andra fall torde systemet kunna lända till men för en kommun med befolkningsminskning beträffande de produktiva åldrarna. Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar följande rörande den föreslagna kompensationsmetoden. Det sätt på vilket kommunerna sålunda skall beredas kompensation för de indragna statsbidragen är enkelt och lättillämpligt, då det kommer att verka rent automatiskt. Det kan möjligen befaras, att då kontant utbetalning av kompensationen icke sker, det småningom kan falla i glömska i kommunerna att kompensation alltjämt utgår och att kommunerna därför i framtiden anse sig missgynnade av statsmakterna. Länsstyrelsen i Blekinge län ifrågasätter, huruvida den av utredningen valda kompensalionsformen är den mest lämpliga med hänsyn dels till att speciella bidrag enligt förslaget skall avlösas för skilda verksamhetsgrenar, bland annat inom socialvårdens område, dels till att en successiv framtida avlösning av ytterligare speciella driftbidrag synes kunna ifrågakomma. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser, att beträffande de sju bidrag, som icke avser social hemhjälp eller verksamhet på skolväsendets område, en undersökning bör verkställas, huruvida dessa icke kan sammanföras till ett eller flera bidrag. I senare fallet anses ett sammanförande av bidragen inom respektive huvudtitel mest rationellt. Lärarlönebidragets lämplighet som grund för kompensation för de indragna bidragen diskuteras av länsstyrelsen i Värmlands län på följande sätt.

24 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

Länsstyrelsen har intet att erinra beträffande den föreslagna formen av bidragsgivande men är tveksam beträffande lämpligheten av att även de rent sociala bidragen — bidrag till social hemhjälpsverksamhet, underhållsbidrag till barn, bidrag till vissa kostnader för vård av alkoholister och bidrag till främjande av nykterhetsnämndernas verksamhet — skola avlösas genom lärarlönebidragen. Det har ur flera synpunkter varit önskvärt, att de speciella skolbidragen fördes till en grupp för sig. Ett allmänt bidrag för social- och undervisningsändamål in. fl. ändamål kan medföra en dragkamp mellan olika intressen, främst mellan representanterna för skola och socialvård, vilket uppenbarligen icke skulle vara till gagn för den kommunala förvaltningen.

Styrelsen för Svenska stadsförbundet anser, att det möjligen kan ifrågasättas, huruvida antalet lärartjänster alltid får anses ge ett rättvisande uttryck för de kommunala utgiftsbehoven. Enligt styrelsens mening torde det dock vara svårt att lägga någon annan allmän norm till grund för fördelning av statsbidraget.

Även några kommuner uttalar tveksamhet mot förslaget att lägga antalet lärartjänster som grund för bidragsberäkningen. I ett fall ifrågasättes om icke kompensationen för de avlösta bidragen bör sättas i relation till antalet invånare.

Departementschefen

En omläggning av statsbidragen till kommunerna har varit aktuell i många är. Allmänna statsbidragsutredningen, som tillkallades år 1949, har haft i uppdrag att undersöka och avge förslag beträffande samtliga statsbidrag. Utredningen avgav år 1952 ett principbetänkande angående driftbidrag till primärkommuner. Utredningens förslag syftade till en reformering av det gällande bidragssystemet genom införande av ett allmänt statsbidrag. Med anledning av framkomna erinringar vid remissbehandlingen av principbetänkandet uppdrogs år 1953 åt utredningen att företaga en överarbetning av förslaget enligt de riktlinjer som angavs i särskilda tilläggsdirektiv. Resultatet av överarbetningen har utredningen i januari 1956 redovisat i ett betänkande om förenklad statsbidragsgivning i fråga om driftbidrag till primärkommunerna. Däri framlägges förslag om ett förenklat bidragssystem lör i huvudsak de 35 olika driftbidrag, som i det följande torde få upptagas till behandling.

I december 1956 har statsbidragsutredningen avgivit förslag till förenkling av anläggningsbidragen för primärkommunerna. Betänkandet därom är för närvarande föremål för remissbehandling. Beredningen av dessa frågor torde därefter, såsom jag inledningsvis anfört, lämpligen ske inom vederbörande fackdepartement. — Utredningen har vidare under år 1956 i särskilda promemorior behandlat vissa återstående driftbidrag till primärkommunerna. Dessa frågor beredes likaså inom fackdepartementen.

Den fråga jag nu vill anmäla gäller grunderna för en omläggning av bidragsgivningen till primärkommunernas driftutgifter. Utgångspunkt är där­

Knngl. Maj. ts proposition nr 112 år li>57 25

vid statsbidragsutredningens betänkande från januari 1956 samt, i tillämpliga delar, utredningens principbetänkande från år 1952. Då i detta sammanhang endast är fråga om primärkommuner, skall sådana bidrag som även kan utgå till exempelvis landsting och enskilda kvarstå i dessa delar. Det bör till en början understrykas, att de förslag som här föres fram enhart syftar till en förenkling och över huvud taget en rationalisering av statsbidragssystemet. Däremot beröres icke frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun och icke heller frågan om samhällsuppgifternas fördelning dem emellan. Utredningen har enligt min mening klart åskådliggjort de med nuvarande statsbidragssystem förenade nackdelarna och dokumenterat beho\et a\ en teknisk omläggning av statsbidragsgivningen. Antalet statsbidrag till kommunenheterna är stort, nämligen omkring 125. Av dessa a\sei ett drjgt 60-tal driftbidrag till primärkommuner. Genom att varje statsbidrag i allmänhet är reglerat för sig i en särskild författning, ibland t. o. in. i två författningar, blir statsbidragsgivningen svåröverskådlig och törvaltningsmässigt tungrodd. Som exempel har nämnts, att mer än 20 olika bidrag kan utgå till kommunernas kostnader lör folkskoleväsendet. Från utredningens sida har vidare påpekats, att, då statsbidragsfrågorna behandlas av många olika myndigheter, tillämpningen icke alltid blir så enhetlig. Är vidare, såsom ibland kan vara fallet, statsbidragens storlek relativt ringa, framstår det betungande administrationsarbetet såsom föga ändamålsenligt. Statsbidragsärendena medför för både de statliga och kommunala myndigheterna omfattande arbetsuppgifter. En betydande tid går åt för bokförings-, rekvisitions- och revisionsarbete hos kommunerna och för konti olloch utanordningsarbete hos de statliga myndigheterna. Den fortgående utbyggnaden av förvaltningsapparaten accentuerar behovet av en ändamålsenligare utformning av statsbidragssystemet. Den detaljreglering, som ofta förekommer i de särskilda statsbidragsförfattningarna, har också kommit att medföra en statlig kontroll av den kommunala förvaltningen i en omfattning som i många fall icke kan sägas vara erforderlig för verksamhetens behöriga upprätthållande. Denna vidsträckta statskontroll rimmar mindre väl med den kommunala självstyrelsen, vars stärkande var ett av huvudmotiven för kommunindelningsreformen. Enligt min mening bör en omläggning av statsbidragssystemet syfta till att trämja den kommunala självbestämmanderätten på de verksamhetsområden som stödes med statsbidrag.

I de år 1953 lämnade direktiven för eu överarbetning av utredningens principbetänkande framhölls bland annat, att skatteutjämningssynpunkteina vid fördelningen av ett allmänt statsbidrag borde tillmätas sekundär vikt och endast beaktas inom ramen för vad som vore möjligt i ett förenklat bidragssystem. Utifrån bland annat dessa utgångspunkter bär statsbidragsutredningen

26 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

efter övervägande av olika alternativ stannat för att lägga fram ett förslag med begränsad räckvidd. Utredningens nu föreliggande förslag innebär sålunda icke, att samtliga — eller ens flertalet — statliga driftbidrag till primärkommunerna avlöses av ett allmänt bidrag. Det hade givetvis innebuiit en väsentlig lördel, om en så långt gående rationalisering hade kunnat åstadkommas. Av de redovisade undersökningarna framgår emellertid, att detta icke varit möjligt inom den ram som förutsatts för arbetets bedrivande. Jag är väl medveten om de svårigheter utredningen haft när det gällt att nå fram till ett lämpligt system. Även om en omläggning icke synes kunna spänna över hela statsbidragsområdet, anser jag dock rationaliseringsönskemålen ha en sådan tyngd, att förslag till förenklingsåtgärder icke bör uppskjutas. \ issa remissinstanser har anmärkt på att skatteutjämningssynpunkterna skjutits åt sidan. Gentemot detta vill jag hävda ståndpunkten, att skatteutjamnmgsfrågan är av sådan natur att den bör lösas i särskild ordning. Såsom jag anfört i proposition nr 97 till årets riksdag med förslag till höjning av de kommunala ortsavdragen är det män avsikt att så snart riksdagen tagit ställning till denna fråga och därmed sammanhängande statsbidragsfrågor begära bemyndigande att tillkalla sakkunniga för att utreda frågan om den kommunala skatteutjämning^!. Vid remissbehandlingen av statsbidragsulredningens principbetänkande ifrågasattes för övrigt det rikliga i att låta skatteutjämningssynpunkterna spela en så dominerande roll i statsbidragsgivningen, som utredningen i principbetänkandet tillagt desamma. Däremot har en riktpunkt för bidragsreformen givetvis varit, att ytterligare skattetrvcksskillnader mellan kommunerna inte skall uppstå som en följd av omläggningen av statsbidragssystemet. Med denna utgångspunkt har utredningens arbete närmast gällt att åstadkomma en rationalisering av statsbidragsverksamheten inom gränserna för nu gällande kostnadsiördelning mellan stat och kommun. Utredningen bygger upp sitt förslag till förenkling av statsbidragssystemet på två skolbidrag — lärarlönebidraget och högre skolbidraget__i vilka skulle ingå kompensation för vissa andra speciella bidrag som föreslås bli indragna. Till lärarlönebidraget och det högre skolbidraget skulle sammanföras 18 olika statsbidrag till lönekostnader inom skolväsendet. För dessa båda bidrag skulle gälla enkla och inbördes enhetliga bidragsregler. För att ernå största möjliga enkelhet skulle bidragsunderlaget i princip beräknas schematiskt på grundval av de huvudsakliga kostnadsfaktorerna och således icke utgöras av de i detalj bestämda faktiska kostnaderna. — Efter en närmare undersökning av övriga speciella driftbidrag har utredningen vidare funnit, att 17 av dessa lämpligen kan avlösas med bidrag, som utgår oberoende av omfattningen i kommunerna av den tidigare direkt statsunderstödda verksamheten. De flesta av dessa 17 bidrag utgår med allmänt sett obetydliga belopp. Utredningen föreslår att kompensation till kommunerna lör en indragning av dessa bidrag skall ske genom uppräkning på visst sätt av lärarlönebidraget och det högre skolbidraget. Denna uppräkning skall

Kungl. Maj.ts proposition nr t!2 år 1957 27

företagas på det sättet, att, då det gäller lärarlönebidraget, avdragsbeloppen (kommunandelen) per tjänst minskas och, då det gäller det högre skolbidraget, eu viss höjning av bidragsprocenten sker. Jag kommer senare att närmare beröra dessa frågor. Med vissa undantag har remissinstanserna lämnat de a\ utredningen föreslagna förenklingslinjerna utan erinran. Utredningens förslag till lösning av förenklingsproblemen innefattar som det anförda visar delvis andra metoder än de hittills diskuterade och framförda. Förslaget innebär, att kompensationen för de avlösta bidragen fordelas efter antalet lärartjänster. Beträffande de bidrag som föreslås sammanförda är förslaget mindre genomgripande. Dock är de schematiska beräkningsgrunderna därvidlag att särskilt beakta. De nu föreslagna lösningarna synes mig i sina huvuddrag böra godtagas, då de uppfyller kraven pa ett enkelt och praktiskt system. Den tekniska metoden för omläggningen av statsbidragsgivningen har i flera fall föranlett invändningar vid remissbehandlingen. Sålunda har kritik riktats mot att kompensation för vissa av de avlösta bidragen knutits till just lärarlönebidraget. Man har menat, att verksamhetsområdena för vissa av de avlösta bidragen, t. ex. inom socialvården, icke står i sådant samband med lärarlönebidraget, att det varit motiverat med denna anknytning. Det har också framhållits som önskvärt, att de speciella skolbidragen föres till en grupp för sig, socialvårdsbidragen för sig o. s. v. Vidare har uttryckts tveksamhet, huruvida kompensationen för vissa avlösta bidrag bör ställas i relation enbart till antalet lärartjänster, eftersom detta system i vissa fall skulle kunna bli ogynnsamt för en kommun med befolkningsminskning i de produktiva åldersgrupperna. Även den tanken har framförts, att metoden med kompensation för de avlösta bidragen genom minskad kommunandel av lärarlönekostnaderna skulle kunna medföra, att det så småningom kunde falla i glömska att kompensationen alltjämt utgår och att kommunerna därför i framtiden skulle kunna anse sig missgynnade av statsmakterna. Även om i vissa fall kan anföras olika åsikter om lämpligheten att anknyta till ett lärarlönebidrag, torde denna omständighet dock ej böra föranleda någon avvikelse från utredningens allmänna uppläggning av problemen. Först och främst bör poängteras, att anledningen till att utredningens val fallit just på lärarlönebidraget är, att detta bidrag utgår till alla kommuner och avser en verksamhet som är obligatorisk. Flertalet av de till indragning föreslagna bidragen har också eu nära anknytning till lärarlönebidraget. En uppdelning på ytterligare bidrag, till vilka kompensationen skulle knytas, är visserligen tänkbar men skulle förringa effekten av omläggningen. Syftet är ju att i möjligaste mån skapa ett fåtal enkla och enhetliga regler. Det torde vara svårt att finna ett bidrag, som härvidlag är lämpligare än lärarlönebidraget. Man torde därtill hålla i minnet, att de verksamhetsgrenar, som beröres av förslaget om avlösning av bidrag, i allmänhet förutsättes vara sådana

28 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

som redan byggts ut inom kommunerna. Verksamheten på sådana områden torde icke komma att eftersättas vid en omläggning av statsbidragen. På annat sätt förhåller det sig med de rena stimulansbidragen, till vilka jag återkommer i det följande.

Med det anförda har jag redovisat huvudgrunderna för utformningen av reformförslaget. Då jag i huvudsak inte har någon erinran mot de av utredningen föreslagna principerna förordar jag, att dessa lägges till grund lör en statsbidragsreform och underställes riksdagen. Förslaget till statsbidragsomläggning bör träda i kraft den 1 juli 1958. Redan nu torde emellertid de principiella riktlinjerna för statsbidragsgivningens rationalisering fastställas. Om förslaget vinner riksdagens bifall, bör nya bestämmelser för de gemensamma bidragen utarbetas och nu gällande författningar rörande statsbidrag m. in. i erforderlig mån överarbetas. Vissa följdfrågor av natur att böra prövas av riksdagen uppkommer i anslutning liärtill. Dessa torde få underställas nästa års riksdag. Det kan i detta sammanhang nämnas, att skolstyrelsereformen, vilken i väsentliga delar berör statsbidragens framtida utformning och administration, träder i kraft den 1 juli 1958, d. v. s. vid samma tidpunkt som nu törutsättes för statsbidragsomläggningen.

IV. Vilka statsbidrag bör kunna avlösas?

A. Allmänna synpunkter Utredningen

Som iramgår av det förut anförda går utredningens förslag ut på att 18 driftbidrag till primärkommuner skall sammanföras till två bidrag samt att 17 andra sådana bidrag skall indragas mot kompensation genom uppräkningav dessa två kvarstående bidrag. Sammanförande av bidrag innebär, att de olika beräkningsgrunderna för de ingående bidragen ersätles med ett enhetligt beräkningssätt, som grundar sig på någon för samtliga de ingående bidragen gemensam faktor. Härigenom kommer bidragets storlek alltjämt att bestämmas av verksamhetens omfattning. Bidragsgivningens betydelse som stimulansfaktor påverkas alltså i stort sett ej av en sådan omläggning. Ett annat förhållande föreligger beträffande de statsbidrag, som föreslås till avlösning. De indrages, och kompensation utgår utan direkt anknytning till den tidigare statsunderstödda verksamheten. Genom att sambandet mellan verksamheten och bidraget bry tes, upphör också möjligheterna att genom bidragsgivningen stimulera den ifrågavarande verksamheten. Då det gäller att bedöma lämpligheten att på sådant sätt indraga ett bidrag, uppkommer således i första hand frågan, i vad mån allvarliga olägenheter uppstår genom att bidragets anknytning till de olika verksamhetsområdena upphör.

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 29

Frågan om stimulansgrunden som motiv för statsbidrag diskuterade utredningen ingående i sitt principbetänkande. Denna grund för statsbidrag till kommunerna definierade utredningen — såsom förut nämnts — som statens intresse att uppmuntra kommunerna att bedriva viss verksamhet, som de eljest i allmänhet icke skulle påtaga sig. Utredningen fortsatte.

Härav följer, att stimulansgrunden för statsbidragsgivningen icke har betydelse beträffande sådana verksamhetsgrenar, som ålagts kommunerna som en skyldighet eller som kommunerna ändock skulle utföra därför att de allmänt betraktas som normala kommunala uppgifter. För de rent frivilliga verksamhetsgrenarna ha däremot stimulansbidragen stor betydelse. Då det givetvis bör vara i kommunernas intresse att giva sina medlemmar en så god omvårdnad som möjligt inom ramen för de ekonomiska resurserna, är det uppenbart att rikligt tilltagna stimulansbidrag kunna ha väsentlig betydelse för att förmå kommuner även med relativt svag ekonomisk ställning att bedriva de statsunderstödda frivilliga verksamhetsgrenarna. Psykologiska skäl kunna emellertid leda till att även relativt obetydliga statsbidrag ha en stark stimulanseffekt. Genom stimulansbidrag kunna statsmakterna därför utan lagstiftningsåtgärder leda den kommunala verksamheten in på sådana områden, som anses särskilt betydelsefulla ur statlig synpunkt. Därvid kan staten genom en mer eller mindre detaljerad villkorsbestämning inverka även på formerna för den ifrågavarande kommunala verksamheten.

Utredningen företog i principbetänkandet en genomgång av de vanligast förekommande speciella bidragen för att bilda sig en uppfattning om i vad mån dessa bidrag hade betydelse ur stimulanssynpunkt. Därvid visade det sig enligt utredningen, att även om en avsevärd del av de utgående bidragen haft sådan betydelse, stimulanssynpunkten dock numera icke alltid kunde anses motivera statsbidragets bibehållande. Utredningen utvecklade denna synpunkt vidare på följande sätt.

Man torde sålunda kunna anse, att utrymme icke förefinnes för stimulanssynpunkter beträffande statsbidrag till verksamhetsgrenar, vilka äro obligatoriska eller endast formellt frivilliga för kommunerna. Endast beträffande de för kommunerna helt frivilliga uppgifterna har stimulanssynpunkten avgörande betydelse. Gränsen mellan endast formellt och helt frivilliga uppgifter kan emellertid vara svår att draga. Det kan t. ex. väl tänkas, att eu från början för kommunerna helt frivillig verksamhet på grund av statsunderstöd eller eljest så småningom blir så allmänt vedertagen, att det knappast behöver befaras att de kommuner, som startat verksamheten, skulle upphöra därmed om del speciella statsbidraget bortfölle. För de kommuner, som ännu icke påbörjat verksamheten, torde allmänhetens krav på jämställdhet med andra kommuner vara ett tillräckligt starkt incitament att igångsätta sådan verksamhet så snart de lokala förhållandena göra detta möjligt. Verksamheten övergår därmed från helt frivillig till en endast formellt frivillig verksamhet för kommunerna och statsbidraget förlorar successivt sin betydelse ur stimulanssynpunkt. Som stimulansbidrag i egentlig mening har utredningen därför funnit sig endast böra beteckna statsbidrag till sådana kommunala verksamhetsgrenar, vilkas bedrivande kan tänkas komma att upphöra eller minska om det speciella statsunderstödet bortfölle eller begränsades.

30 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

Utredningen konstaterade i detta sammanhang, att, om staten önskade genom statsbidrag stimulera kommunerna att bedriva viss kommunal verksamhet, statsbidraget måste knytas till den ifrågavarande verksamheten. Med hänsyn till den begränsade förekomsten av stimulansbidrag i egentlig mening ansåg utredningen, att det allmänna syftet med statsbidragen lika väl eller till och med bättre skulle kunna tillgodoses utan att bidragen var bundna till särskilda, av kommunerna bedrivna verksamhetsgrenar. Bidragsgivningen borde kunna vidgas till att omfatta hela den kommunala verksamheten. Utredningen fann, att 32 förekommande speciella bidrag borde avlösas genom ett sådant allmänt bidrag. Till dessa bidrag hörde bland annat även bidraget till avlönande av folk- och småskollärare.

Utredningens bedömning av statsbidragen ur stimulanssynpunkt har varit av grundläggande betydelse för den fortsatta behandlingen av frågan. I de för utredningen år 1953 meddelade direktiven framhölls, att stimulanssynpunkten numera förlorat i betydelse. Huvudparten av de statliga driftbidragen till primärkommunerna gick till undervisningsväsen och socialpolitiska ändamål. Dessa verksamhetsgrenar hade nu fått en sådan utbredning och blivit så rotfasta inom kommunerna, att farhågorna för en minskad kommunal aktivitet på dessa områden, därest bidragen bortföll, syntes ogrundade.

Utredningen berör i sitt år 1956 avgivna betänkande icke närmare statsbidragsgivningen ur stimulanssynpunkt.

Remissyttrandena

I stora delar lämnar remissinstanserna utan erinran vad utredningen anfört i förevarande avseende, både då det gäller de allmänna synpunkterna och då fråga är om de skilda bidragen. Lämpligheten att avlösa vissa av de berörda bidragen ifrågasättes dock ur stunulanssynpunkt i ett antal fall. 1 det följande kommer de tillhopa 17 bidrag, som av utredningen föreslagits bli avlösta, att behandlas var för sig eller gruppvis. Remissvaren torde i huvudsak endast beröras i de fall invändningar gjorts mot utredningens förslag.

Först bör emellertid omnämnas vissa uttalanden som gjorts av remissmyndigheterna och som mera allmänt gäller de av utredningen tillämpade riktlinjerna lör bedömningen av vilka bidrag som lämpar sig för avlösning.

Socialstyrelsen erinrar om att utredningen i sitt principbetänkande som stimulansbidrag betecknat endast bidrag till sådana verksamhetsgrenar som kan komma att upphöra eller minska, om det speciella statsunderstödet bortfaller. Styrelsen, som utgår från att utredningens förslag grundar sig på denna princip även i det nya betänkandet, framhåller, att stimulansprincipen nära sammanhänger med spörsmålet om samarbete mellan de statsbidragsbeviljande myndigheterna och kommunerna. Styrelsen fortsätter.

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957 31

Styrelsen vill understryka betydelsen av att kommunerna genom samarbete'med de statliga myndigheterna stimuleras till att bedriva verksamheten icke blott i önskvärd omfattning utan även på det mest ändamålsenliga sättet. Flertalet verksamhetsgrenar på det sociala området befinner sig i ständig utveckling, även om de icke direkt kan sägas befinna sig under utbyggnad. Om sålunda en statsbidragsgivning i mera avsevärd grad kan anses stimulera till utbyggnad eller annan utveckling i önskvärd riktning av viss verksamhet eller om man kan befara att standarden hos den understödda verksamheten genom statsbidragets borttagande skulle komma att försämras, bör bidraget enligt styrelsens mening bibehållas. Härvidlag skiljer sig styrelsens uppfattning klart från utredningens. Som ovan framhållits har utredningen endast velat bibehålla statsbidrag till sådan verksamhet, som kan tänkas komma att upphöra eller minska om bidraget bortfaller eller begränsas.

Även eif utdrag av socialstyrelsens utlåtande över principbetänkandet kan förtjäna att återges.

Utan alt framföra en »oberättigad misstro mot kommunalmännen» anser styrelsen, att kommunerna helt enkelt icke kunna ha möjlighet att omspänna eller följa med utvecklingen på alla här berörda områden. En viss stagnation i utvecklingen skulle troligtvis bli följden, om den av utredningen ifrågasatta omläggningen av den statliga tillsynsverksamheten skulle genomföras. Att begränsa tillsynen till att endast förhindra misskötsel torde icke lända utvecklingen till gagn. Ej heller torde någon standardhöjning kunna genomföras genom vitesföreläggande. Statligt stöd i form av speciella statsbidrag är däremot av stor betydelse härvidlag.

Det må i detta sammanhang framhållas, att förhållandet mellan tillsynsmyndigheterna och kommunerna — i motsats mot vad utredningen synes förutsätta — mera är en fråga om samarbete än om bestämmanderätt. Ingen tjänsteman från den centrala administrationen, som har till uppgift att gentemot kommunala organ och befattningshavare utöva inspektions- och rådgivande verksamhet, kan med framgång göra detta enbart med tillämpning av villkorsbestämmelser och andra föreskrifter. Otvivelaktigt ha de kommunala myndigheterna fortfarande stort behov av stöd i form av rådgivning och anvisningar av tjänstemän, som ha möjlighet till större sakkunskap och överblick över verksamheten, men det är givetvis icke meningen — och torde knappast heller förekomma — att kommunerna skola tvingas arbeta efter linjer, vilka ensidigt dragits upp av statliga organ. Den sociala verksamheten utformas regelmässigt efter linjer, som uppdragas i samråd mellan statliga och kommunala funktionärer.

Även skolöverstyrelsen uppehåller sig vid stimulanssynpunktens betydelse för bidragsgivningen. Överstyrelsen framhåller, att avgörande för ställningstagandet till frågan om indragning av de åtta skolbidrag, som omfatlas av utredningens förslag, är, i vad mån stimulanssynpunkter kan sägas dominera statsbidragsgivningen till ifrågavarande verksamhet eller ej. Myndigheten fortsätter.

Föreligger ett klart stimulansbehov på vissl område, finner överstyrelsen det självklart, all förenklingssynpunkten får träda i bakgrunden, såvida icke i annan ordning garantier vinnes för atl eu standardsänkning icke blir följden av bidragens slopande, överstyrelsen innefattar i stimulansbegreppet därvid även verksamhet, vilken visserligen kommit i gång men vars framåt­

32 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

skridande och utveckling kan tänkas hämmad, om bidragen slopas. I regel torde väl tillkomsten av flertalet bidrag med speciell anknytning vara starkt betingad av önskemålet att stimulera kommunerna till igångsättande av ny verksamhet och nya initiativ och sålunda i vart fall under bidragsgivningens första tid stimulansgrunden vara dominerande. Å andra sidan torde knappast kunna bestridas, att i den mån en dylik verksamhet vinner utbredning och blir allmänt vedertagen i det allmänna medvetandet stimulanssynpunkterna i motsvarande mån avtrubbas och bidraget med tiden mer uppfattas som ett allmänt tillskott till verksamhetens finansiering än som ett bidrag, vars beviljande skulle vara en förutsättning för verksamhetens fortbestånd och vidare utveckling.

Överstyrelsen vill först understryka, att inom överstyrelsens verksamhetsområde statsbidragsgivningen i sin hittillsvarande gestaltning spelat en dominerande roll. Skolväsendets utveckling har i det skede, som varit, i alldeles särskilt hög grad påverkats av successivt tillkomna statsbidrag, som genom sina villkorsbestämningar och ekonomiska utfästelser stimulerat till aktiva kommunala åtgärder, och det får anses uteslutet, att skolan skulle kunnat uppvisa den relativt goda standard, den nu har, om skolbidragen på sätt nu föreslås indragits i ett tidigare skede.

Skolöverstyrelsen — som i två, i det följande berörda fall motsätter sig avlösning av statsbidrag — uttalar beträffande de övriga till indragning föreslagna bidragen, att stimulanssynpunkterna icke gör sig lika starkt gällande. Överstyrelsen anför vidare.

Dessa bidrag, som nu utgått under en längre tid, avser verksamhet, som kan sägas i viss utsträckning ha blivit ett hävdvunnet inslag i en reguljär skolverksamhet. Kommunreformen liksom de stigande skatteunderlagen i kommunerna torde väl också i sin mån ha bidragit att öka de ekonomiska förutsättningarna. Fortfarande torde dock på sina håll förekomsten av ett speciellt bidrag spela viss roll för att stimulera även denna verksamhet. Därtill kommer risken för nedskärningar av kulturbudgeten i ett beträngt ekonomiskt läge. Viss tvekan kunde därför råda om lämpligheten att avveckla dessa bidrag. Skulle emellertid bidragen icke slopas, kommer å andra sidan de föreslagna förenklingsåtgärderna uppenbarligen att till stor del förlora sin effekt. Överstyrelsen har därför efter vägning av förslagets nackdelar mot dess fördelar funnit sig — i det helas intresse — icke "böra motsätta sig, att ifrågavarande bidrag nu avvecklas, dock endast under den uttryckliga förutsättningen, att i andra former garantier ges, som säkerställer en ur skolväsendets synpunkt önskvärd utveckling av motsvarande verksamhetsgrenar. Därvid torde knappast kunna undvikas att göra ifrågavarande verksamhet obligatorisk för skoldistrikten lämpligen genom kompletterande bestämmelser i respektive stadgor. Därjämte torde överstyrelsen böra bemyndigas att genom bindande anvisningar uppställa erforderliga villkor beträffande verksamhetens omfattning och innehåll samt i övrigt utfärda kompletterande detaljföreskrifter, vilka kan befinnas erforderliga för att trygga en önskvärd standard.

Tre folkskolinspektörer, Sveriges överlärarförbund samt Sveriges skolkamerala förening anför synpunkter som nära ansluter till de av skolöverstyrelsen framförda.

Riksräkenskapsverket anför med socialstyrelsen i viss mån överensstämmande åsikter och ifrågasätter, om stimulanssynpunkten, vilken bör gälla

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 33

icke blott igångsättandet av en verksamhet utan jämväl verksamhetens vidareutveckling och förbättring, tillräckligt beaktats.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anför följande om de till avlösning genom lärarlönebidraget föreslagna bidragen.

De kunna ej rubriceras såsom stimulansbidrag i egentlig mening, varmed i betänkandet avses sådana bidrag, som utgå på grund av statens intresse av att med bidrag stimulera kommunerna att bedriva viss verksamhet, som kommunerna kanske i allmänhet eljest icke skulle påtaga sig. Från början kan möjligen några av dessa bidrag hava haft den angivna karaktären men i och med utvidgad utbredning av sådana verksamhetsgrenar torde verksamhetens omfattning nu icke längre vara beroende på att statsbidrag härför utgår. Avlösning av dessa bidrag torde därför icke leda till minskad aktivitet från kommunernas sida i här ifrågavarande avseenden.

Styrelsen för Svenska stadsförbundet har också uppfattningen, att stimulanssynpunkten ej är av större betydelse. Styrelsens yttrande i här berörda hänseende har följande lydelse.

Såsom statsbidragsutredningen tidigare framhållit, får stimulanssynpunkten numera anses i stort sett ha förlorat i betydelse vid statsbidragsgivningen. Det torde i fortsättningen kunna förväntas av kommunerna att de utan denna stimulans skola på effektivaste sätt fullgöra de uppgifter som ålagts dem eller som allmänt anses böra ankomma på dem. Någon anledning att i detta syfte bibehålla de särskilda statsbidragen synes därför som regel knappast föreligga. En given vinst med den föreslagna metoden att sammanföra statsbidragen är att den statliga detalj kontrollen vid bidragsgivningen försvinner och den kommunala handlingsfriheten ökas genom att kommunerna ej längre bli bundna av de speciella ändamålsbestämningarna. Styrelsen utgår därvid från att de normer som skola ersätta de nuvarande villkorsbestämningarna ges en förhållandevis begränsad omfattning och endast utfärdas där så oundgängligen prövas nödvändigt.

B. De olika bidragen

Social hemhjälp (nr 1)

Enligt gällande statsbidragsbeslämmelser utgår statsbidrag till avlönande av heltidsanställd hemvårdarinna med 1 400 kronor om året för tid under vilken befattningen uppehållits av ordinarie innehavaren eller av kompetent vikarie. Statsbidrag till avlönande av deltidsanställd hemvårdarinna utgår med fyra kronor för hel arbetsdag eller, då ersättning avser del av arbetsdag, med 50 öre för arbetstimme. Oavsett vad sålunda stadgas må statsbidrag, oberäknat ålderslillägg och kallortstillägg, ej utgå med högre sammanlagt belopp än som motsvarar, vad angår stad, 35 kronor för varje påbörjat hundratal av stadens folkmängd och, vad angår annan kommun, 70 kronor för varje påbörjat hundratal av kommunens folkmängd.

it Iiihang till riksdagens protokoll 1957. 1 sam t. Nr 112

34 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

Utredningen

Utredningen föreslår såväl i principbetänkandet som i 1956 års betänkande, att bidraget indrages mot kompensation till kommunerna i andra former. Bidraget uppfyller enligt det senare betänkandet den för avlösning uppställda förutsättningen att det i stort sett är beroende av kommunernas storlek samt utgår till flertalet kommuner.

Remissyttrandena

I remissyttrandena över statsbidragsutredningens år 1956 avgivna betänkande behandlar den av bidragsgivningen närmast berörda centrala statliga myndigheten, socialstyrelsen, utförligt det här berörda bidraget. Styrelsen uttalar, att den icke kan biträda utredningens förslag om avlösning. I sin motivering för denna ståndpunkt anför styrelsen, att utredningens ställningstagande tydligen sammanhänger med den principiella ståndpunkt som utredningen intagit till stimulansbidragen, nämligen att dessa bör kunna avlösas i den mån man icke har anledning att befara, att den med statsunderstödet avsedda verksamheten kommer att upphöra eller att minska. Myndigheten fortsätter.

Såsom framgår av det tidigare anförda innebär denna ståndpunkt emellertid, att man förbisett den betydelsefulla effekt som stimulansbidragen har, då det gäller att främja en vidare utbyggnad av en verksamhet, som är förtjänt av statligt stöd, och en utveckling av denna på ett med hänsyn till tid efter annan växlande förhållanden ändamålsenligt sätt.

Enligt socialstyrelsens mening är det icke minst från sist angivna synpunkter angeläget, att man bibehåller statsbidraget till hemhjälpsverksamheten. För närvarande utbygges den statsunderstödda hemhjälpen endast i begränsad utsträckning, och till en fullt tillfredsställande utbyggnad synes vägen alltjämt lång, om målet överhuvudtaget kan uppnås.

I fortsättningen uttalar socialstyrelsen, att det är i hög grad angeläget, att den statsunderstödda hemhjälpsverksamheten intensifieras och utbygges ytterligare. Socialstyrelsen anser det icke sannolikt, att en tillräckligt omfattande utbyggnad kommer till stånd, om statsbidraget avlöses på sätt statsbidragsutredningen föreslagit. Styrelsen befarar vidare, att kommunerna genomgående knappast skulle upprätthålla samma krav på hemvårdarinnornas kunnighet och lämplighet som hittills, om tillsynen av verksamheten frikopplas från statsbidragsgivningen. Även i andra avseenden finns det i ett sådant läge risk för att verksamheten försämras. Beträffande förenklingssynpunkterna anser socialstyrelsen, att det finns möjlighet att tillgodose dessa inom ramen för en fortsatt för ändamålet särskilt avsedd statsbidragsgivning.

Riksräkenskapsverket ifrågasätter, huruvida stimulanssynpunkten tillräckligt beaktats i det framlagda förslaget beträffande bland annat statsbidraget till social hemhjälpsverksamhet. Även skattelindringsnämnden ställer sig något tveksam till en avlösning av detta bidrag.

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957 35

Länsstyrelsen i Kristianstads län ävensom Göteborgs stad och fyra andra kommuner framför invändningar mot förslaget om avlösning av bidraget till social hemhjälpsverksamhet.

I remissyttrandena i övrigt har erinringar mot statsbidragsutredningens förslag på denna punkt ej gjorts.

Familjeberedningen har sedermera i en den 26 september 1956 dagtecknad promemoria behandlat spörsmålen beträffande den sociala hemhjälpen och därvid funnit behovet att bygga ut denna fullt styrkt. Beredningen framhåller vidare, att statsbidraget haft en kraftigt stimulerande betydelse för den hittillsvarande utbyggnaden av den sociala hemhjälpsverksamheten.

I anledning av allmänna statsbidragsutredningens förslag uttalar familjeberedningen, att en avlösning av det särskilda statsbidraget kanske inte skulle leda till att kommunerna minskade sin nuvarande verksamhet. Däremot finner beredningen det tveksamt, om man kan räkna med att kommunerna på egen hand är benägna att företa den utbyggnad av verksamheten, som visats vara önskvärd. Beredningen kan därför inte ansluta sig till tanken att avlösa bidraget till den sociala hemhjälpen.

I stället kommer beredningen till den uppfattningen, att statsbidrag bör ges enligt generösare grunder än för närvarande för att en fortsatt utbyggnad av hemhjälpsverksamheten skall främjas. Beredningen föreslår, att vissa förenklingar av bidragsreglerna genomföres.

I årets statsverksproposition (V ht s. 42—46) har framlagts förslag om vissa ändringar i bidragsgivningen till social hemhjälpsverksamhet. Föredragande statsrådet framhåller därvid, att en fortsatt utveckling av den sociala hemhjälpen är önskvärd som ett led i en intensifiering av samhällets familjestödjande åtgärder. Beträffande bidragsreglerna föreslås bland annat, att bestämmelserna om maximering av statsbidraget i förhållande till kommunernas folkmängd skall utgå samt att i stället skall fastställas det högsta antal hemvårdarinnor, för vilket statsbidrag får beviljas. De nya bestämmelserna föreslås äga tillämpning för tiden fr. o. m. den 1 januari 1958.

I samband därmed uttalar föredragande statsrådet, att någon ställning till statsbidragsutredningens förslag ej bör tagas i anslutning till det framlagda förslaget om ändrade bidragsregler för social hemhjälp.

För skatter ing av underhållsbidrag till barn (nr 3) och vissa kostnader enligt barnavårdslagen (nr 4)

Enligt gällande bestämmelser, som återfinns i bidragsförskottslagen, bestrids utgifter för förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskott), i den mån ersättning ej kunnat uttagas av den underhållsskyldige, till tre fjärdedelar av statsverket och till en fjärdedel av den kommun, vars barnavårdsnämnd beviljat förskottet.

Bidraget för vissa kostnader enligt barnavårdslagen avser dels ersättning

36 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

enligt 63 § barnavårdslagen för utgifter för skyddsuppfostran, dels bidrag till kostnader för barn, som överlämnats till enskilda hem eller barnhem, samt till arvoden som utbetalats åt övervakare. Bidraget, som tidigare utgått från ett särskilt anslag, är numera anslagsmässigt sammanfört med vissa andra bidrag under titeln Ersättningar till kommunerna enligt socialhjälps- och barnavårdslagarna in. m.

Utredningen

I 1956 års betänkande föreslås, att båda bidragen avlöses på grund av att den ekonomiska betydelsen är ringa. Bidragen var också föreslagna till avlösning i principbetänkandet.

Remissyttrandena

Det är främst socialstyrelsen som närmare uppehållit sig vid de bär berörda bidragen. Beträffande bidraget till förskottering av underhållsbidrag till barn vitsordar socialstyrelsen, att ansökningsförfarandet är synnerligen tungrott och utgör en stor börda för kommunerna. Styrelsen fortsätter.

Möjligheterna att förenkla förfarandet torde också vara tämligen ringa. Då därtill kommer, att det enligt lag åvilar barnavårdsnämnderna att utge bidragsförskott då förutsättningar härför är för handen och stimulanssynpunkter sålunda icke kan åberopas till stöd för statsbidragets bibehållande, måste förslaget att avlösa detta upptagas till allvarligt övervägande. Verksamheten för fastställande av faderskap och underhåll liksom bidragsförskottsverksamheten är emellertid av utomordentlig betydelse för mödrarna och barnen, och det är därför viktigt att garantier finns för att verksamheten fullföljes på ett både lagenligt och ändamålsenligt sätt. Verksamheten handhas i första hand av barnavårdsmännen. Socialstyrelsen har i olika sammanhang kunnat konstatera att denna mångenstädes lämnar mycket övrigt att önska. Bidragsförskottslagen innehåller icke någon föreskrift, som ger statlig myndighet möjlighet eller skyldighet att utöva tillsyn över kommunernas sätt att handha verksamheten. Barnavårdsmännen är icke heller alltid underkastade ämbetsansvar; endast i samband med prövningen av ansökan om statsbidrag äger länsstyrelse i efterhand utöva viss kontroll. Styrelsen kan erfarenhetsmässigt från sin rådgivning på området vitsorda, att medvetandet om ärendenas granskning i samband med statsbidragsgivningen mången gång är en betydelsefull faktor vid barnavårdsnämndernas handläggning av ärenden rörande bidragsförskott. Det synes med hänsyn till det anförda otvivelaktigt, att borttagande av statsbidraget utan att kontrollen över barnavårdsmännens verksamhet genom särskilda åtgärder skärpes skulle kunna medföra en ytterligare försämring av läget på detta område. Socialstyrelsen kan därför icke tillstyrka, att statsbidraget till bidragsförskottet avlöses med mindre än alt i samband därmed en förbättrad kontroll av barnavårdsmännens verksamhet kommer till stånd.

I samband med avgivandet av socialstyrelsens yttrande har byråchefen Göta Rosén anmält en avvikande mening och därvid yrkat, att det nuvarande statsbidraget bibehålies liksom reglerna för ansökning om och utbetalning av detta bidrag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 37

Beträffande bidraget till vissa kostnader enligt barnavårdslagen har socialstyrelsen ej någon erinran mot att detsamma avlöses. Stockholms stads barnavårdsnämnd har vissa erinringar mot utredningens förslag och framhåller bland annat. Den gottgörelse, som kommunerna erhålla från statsverket för utbetalda bidragsförskott, utgör således icke ett statsbidrag i egentlig mening utan avser återbetalning till kommunerna från statsverket av medel, som kommunerna förskotterat vid handhavandet av en verksamhetsgren, vars kostnader i princip ansetts skola falla på staten. Statsbidragsutredningens förslag skulle i denna del innebära, att statens ekonomiska ansvar för bidragsförskotten skulle upphöra och verksamheten bli en kommunal självförvaltningsuppgift likställd med exempelvis barnavård och socialhjälp. Om alltså även gottgörelsen från statsverket för utgivna bidragsförskott skall avlösas enligt förslaget, synes detta i första hand böra prövas ur andra synpunkter an dem, som varit vägledande för statsbidragsutredningen. Bortsett från den primära frågan om kommunerna skola övertaga statens ansvar för denna uppgift kräver en sådan omläggning av verksamheten lagändring, som narmare reglerar de ändrade befogenheter, vilka måste följa av överflyttningen till kommunerna av det ekonomiska ansvaret. Ur här angivna synpunkter har man anledning ifrågasätta, om gottgörelsen till kommunerna för utgivet bidragsförskott är av den karaktären, att den bör ingå bland de statsbidrag, som skulle avlösas enligt utredningens förslag.

Nämnden framhåller vidare, att verksamheten med bidragsförskotten har avsevärt större omfattning i städerna än pa landsbygden och att den bland städerna är särskilt koncentrerad till Stockholm. Göteborgs stad avstyrker indragning av bidraget till förskottering av underhållsbidrag till barn.

Familjeberedningen har i en den 16 oktober 1956 avgiven promemoria angående stöd åt ofullständiga familjer behandlat bland annat undeihållsbidraget till barn (bidragsförskott). Beredningen föreslår en samordning mellan denna stödform och de särskilda barnbidragen till änkors och invaliders in. fl. barn. Under ett avsnitt om den statliga kontrollen kommer familjeberedningen in på allmänna statsbidragsutredningens förslag och uttalar därvid bland annat följande. Om utredningens förslag kommer till genomförande, såvitt angår nu ifrågavarande statsbidrag, skulle detta innebära, att den statliga kontrollen över kommunernas indrivningsverksamhet blir helt överflödig. Kontrollen komme då i stället att åvila den kommunala revisionen. Inte minst med hänsyn till vinsten härav synes statsbidragsutredningens förslag i denna del värt allt beaktande. Att bidragsförskotten ersättes av särskilda barnbidrag torde i princip icke försvåra en lösning efter allmänna statsbidiagsutredningens linjer av frågan om ersättning till kommunerna.

I fortsättningen framhåller beredningen, alt i avvaktan på statsmakternas ställningstagande till statsbidragsutredningens förslag om avlösning av

38 Kungl. Maj. ts proposition nr t!2 år 1957

anslaget till bidragsförskott statens kontroll över kommunernas indrivningsåtgärder synes kunna betydligt förenklas. Sedermera har allmänna pensionsberedningen i ett den 1 februari 1957 dagtecknat betänkande avgivit förslag om förbättrad pensionering (SOU 1957:7). Enligt detta bör en blivande familjepensionering omfatta ett antal pensionsformer, däribland barnpension. Huvudparten av de nuvarande särskilda barnbidragen avses uppgå i nämnda pensioner.

Upprättande av byggnadsplaner och generalplaner (nr 8)

Gällande bestämmelser för bidrag till byggnadsplaner och generalplaner återfinns i kungörelsen den 30 juni 1948 (nr 411) angående statsbidrag till vissa plankostnader. Bestämmelserna innefattar även regionplaner, vilka dock icke berörs av utredningens förslag. Enligt kungörelsens bestämmelser utgår statsbidrag till upprättande eller ändring av byggnadsplan på landet till kommun, om antalet skattekronor per invånare i kommunen utgör högst tjugu. Bidrag till kostnaderna för upprättande eller ändring av generalplan på landet och av regionplan utgår efter Kungl. Maj:ts beslut i varje särskilt fall. Vidare kan enligt kungörelsen statsbidrag till kostnaderna för genomförande av byggnadsplan utgå på närmare angivet sätt till vägförening. För bidragsgivningen finns två anslagstitlar i riksstaten, nämligen Bidrag till upprättande av byggnadsplaner m. in., förslagsanslag, och Bidrag till upprättande av generalplaner och regionplaner, reservationsanslag. Till grund för tillkomsten av bidragen (prop. 1948: 227) låg tankegången att plankostnaderna för kommuner med mindre ekonomisk bärkraft kunde bli i viss mån betungande och att statsbidrag ur denna synpunkt kunde vara motiverade. Bidrag kan utgå till landskommuner men ej till städer och stadsliknande samhällen. I förarbetena utgick man dock ifrån att landskommunernas ekonomiska bärkraft komme att genomsnittligt sett förstärkas efter genomförandet av den nya kommunindelningen. Med hänsyn härtill förutsattes en omprövning av bidragssystemet så snart verkningarna av koinmunindelningsreformen kunde överblickas. I statsverkspropositionen 1954 (VI ht s. 76, 77) framhöll chefen för kommunikationsdepartementet i fråga om bidraget till upprättande av byggnadsplaner in. in., att de möjligheter att utfå statsbidrag som givits av olika skäl endast fått en begränsad användning. Den huvudsakliga anledningen till att anslaget kommit att belastas i så jämförelsevis ringa omfattning torde vara, att kommunernas ekonomiska bärkraft under senare år förstärkts icke minst efter den nya kommunindelningens genomförande. En omprövning av bidragssystemet borde enligt departementschefen komma i fråga, varvid förutsättningarna att helt slopa ifrågavarande bidrag borde övervägas.

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 39

Utredningen

Utredningen föreslår, att bidragen till byggnadsplaner och generalplaner indrages med hänsyn till bidragsgivningens ringa betydelse. Bidragen har däremot ej innefattats i förslaget om avlösning i principbetänkandet.

Remissyttrandena

Lantmäteristijrelsen går närmare in på utredningens förslag och anför därvid i huvudsak följande.

Otvivelaktigt är det så att den nya kommunindelningen ökat de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna att bedriva en ändamålsenlig och förutseende planeringsverksamhet. Kostnaderna för planeringen torde ä\en vara förhållandevis små jämförda med de övriga kostnader som kunna föranledas en kommun för bebyggelsens genomförande på ett lämpligt satt. Det torde också i regel framstå såsom självklart att jämväl landskommunerna skola aktivt deltaga i nämnda verksamhet. Styrelsens erfarenheter på förevarande område shidja den av utredningen framförda uppfattningen att bidragen till upprättande av byggnadsplaner och generalplaner böra utgå. I sådant fall synes emellertid jämväl böra övervägas huruvida bidraget ti regionplaner bör kvarstå. Det bör dock framhållas att beslut om bidrag till kostnader för generalplaner och regionplaner enligt 3 § kungörelsen den 30 juni 1948 (nr 411) meddelas i varje särskilt fall av Kungl. Maj:t. Enligt uttalande i bet. skulle bortses från sådana bidrag vid utredningens arbete. Bidragen till generalplaner och regionplaner falla också under särskilt anslag.

I detta sammanhang vill styrelsen erinra om att från anslaget Bidrag till upprättande av byggnadsplaner m. in. även kunna utgå vissa bidrag till vägföreningar. Bidragen till vägföreningar äro icke av den karaktär att de beröras av utredningens förslag. Genom ändringar i 3 kap. lagen om enskilda vägar år 1954 ha förutsättningarna för vägförenings bildande ökat väsentligt. Det är också ett allmänt önskemål att vägföreningar komma till stånd i betydligt ökad omfattning. Nämnda bidragsmöjlighet synes enligt styrelsens mening i ytterligare avvaktan på utvecklingen böra kvarstå. I detta sammanhang vill styrelsen framhålla att den fortlöpande följer lantmätarnas verksamhet med vägföreningarna.

Efter särskild hemställan har utlåtande under hand i anledning av statsbidragsutredningens förslag i förevarande del avgivits av väg- och vatten-

bgggnadsstgrelsen samt bgggnadsstgrelsen. Den sistnämnda myndigheten

ansluter sig till utredningens förslag om avlösning av statsbidragen till upprättande av byggnadsplaner och generalplaner. Däremot framhåller styrelsen, att det av lantmäteristyrelsen omnämnda bidraget till regionplaner icke utan vidare kan slopas. Från styrelsens sida uttalas rörande bidraget till regionplaner.

Detta tillhör nämligen principiellt icke samma kategori av bidrag som de två tidigare nämnda. Såsom framgår bl. a. av proposition 1947: 245 får statsbidraget i detta fall uppfattas som ett statsverkets vederlag för den nytta regionplaneringen medför för exempelvis det allmänna vägväsendet, planläggningen av militära anläggningar, flygfält m. in. Ett särskilt reservationsanslag till bidrag till upprättande av regionplaner måste därför alltjämt fin­

nas uppfört på riksstaten.

40 Kungl. Ma[:ts proposition nr 112 år 1957

Vissa bidrag på skolväsendets område med undantag av skolbibliotek (nr 15, 16, 31, 36, 39, 40 och 47)

Utredningen

Enligt utredningens förslag i 1956 års betänkande kan bidragen till hälsovården vid folk- och småskolor (nr 31), tillhandahållande av fria läroböcker m. in. (nr 36) och undervisningsmateriel vid folk- och småskolor (nr 40) avlösas med hänsyn till att verksamhetsgrenarna härvidlag företer en jämn utbredning i landets kommuner. Avlösningen av bidragen till hälsovården vid kommunala flickskolor, kommunala realskolor och praktiska kommunala realskolor (nr 15), avlönande av föreståndare vid skolhem för lärjungar vid högre läroanstalter (nr 16), hyresbidrag för undervisningslokaler in. in. (nr 39) och arvoden till skolläkare in. in. vid högre folkskolor (nr 47) motiveras med dessa bidrags ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Av de uppräknade bidragen var samtliga föreslagna till avlösning även i principbetänkandet.

Remissyttrandena

Remissmyndigheterna har i vissa fall framställt yrkanden att ett eller flera av de berörda bidragen skall bibehållas som fristående. Skolöverstyrelsen ställer sig — såsom inledningsvis framhållits — positiv till förslagen om avlösning av de flesta av bidragen men har vissa erinringar mot förslaget i vad gäller hälsovården vid folk- och småskolor, överstyrelsen anför. Denna verksamhet har visserligen nått en allmän utbredning, men bl. a. svårigheterna på landsbygden att rekrytera läkare och skolsköterskor är betydande. Därtill kommer pågående översyn av hälso- och sjukvården i allmänhet, och frågan om skolhälsovårdens organisation torde komma att uppmärksammas i detta sammanhang. Starka skäl talar därför för att ifrågavarande bidrag tills vidare undantages. Av folkskolinspektörerna har fyra gjort invändningar mot avlösning av bidraget till bälsovarden vid folk- och småskolor, nio mot samma förslag i vad gäller tillhandahållande av fria läroböcker, tre i vad avser hyresbidrag för undervisningslokaler in. m. och nio såvitt gäller undervisningsmateriel vid folk- och småskolor. Sveriges överlärarförbund har ansett en indragning av statsbidragen till undervisningsmateriel ocb fria läroböcker vara ur allmän synpunkt mindre lämplig. Överstyrelsen för yrkesutbildning framhåller i vad gäller bidraget till avlöning åt föreståndare vid skolhem för lärjungar vid högre läroanstalter, att bidrag utgår till tre läroanstalter under överstyrelsens inseende. I intet av dessa fall är därvid primärkommun huvudman för verksamheten. Överstyrelsen avstyrker, i vad gäller överstyrelsens verksamhetsområde, att bidraget indrages.

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 41

Vissa länsstyrelser har uttalat sig rörande hyresbidraget för undervisningslokaler. Således framhåller länsstyrelsen i Södermanlands län, att bidraget hör till dem som i särskilt hög grad skiftar i storlek mellan kommuner och att bidraget har speciell betydelse i kommuner med hastigt ökande antal skolbarn. Länsstyrelsen i Värmlands län uttalar sig likaledes för bibehållande av hyresbidraget liksom även av bidraget till hälsovård vid folk- och småskolor. Länsstyrelsen i Örebro län framhåller beträffande hyresbidraget huvudsakligen följande. I allmänhet utgå dylika bidrag endast till större städer. Såsom Örebro stad framhållit, svnas hyresbidragen närmast vara att betrakta som ett substitut för statsbidraget till uppförande av skollokaler. Med hänsyn härtill ävensom till det förhåliandet, att hyreskostnaderna för en del städer kunna uppgå tdl rätt avsevärda belopp, ifrågasätter länsstyrelsen, huruvida icke detta speciella driftbidrag tillsvidare bör bibehållas. Även Sveriges skolkamerala förening framhåller hyresbidragets betydelse för städerna och anser, att ett eventuellt slopande av nuvarande bidragsform bör åtföljas av speciella övergångsbestämmelser, som ger kommunen möjlighet att utnyttja nuvarande bidragsform under så lång övergångstid som lokalerna disponeras för från början avsett ändamål. Föreningen uttalar sig vidare för att bidragen till skolhälsovården, undervisningsmateriel och läroböcker bibehålies såsom fristående. Av de kommuner som yttrat sig över utredningens förslag har Katrineholm, Göteborg och Örebro uttalat sig för att hyresbidraget till undervisningslokaler bör bibehållas. Sistnämnda stad uttalar sig vidare för fortsatta separata bidrag till skolhälsovård, fria läroböcker och undervisningsmateriel.

Bidragen till skolbibliotek i folkskolan (nr 51) samt skolbibliotek vid högre kommunala skolor och kommunala anstalter

för yrkesundervisning (nr 52)

De nuvarande bidragsbestämmelserna för skolbibliotek genomfördes genom beslut vid 1955 års riksdag och har tillämpning på bidragsgivningen fr. o. m. redovisningsåret 1955/56. Enligt kungörelsen den 30 juni 1955 (nr 506) angående statsbidrag till skolbibliotek innefattas i bidragsgivningen, förutom de av utredningens förslag berörda skolorna, även kommunalt gymnasium, statsunderstött privatläroverk, icke kommunal statsunderstödd yrkesskola, statsunderstödd lantmannaskola, statsunderstödd folkhögskola m. fl. skolor. Statsbidrag utgår med belopp motsvarande det bidrag, som av andra medel än statsmedel må för redovisningsåret ha lämnats för bibliotekets upprättande och underhåll (ortshidrag). Statsbidraget bestämmes dessutom med hänsyn till antalet elever och — beträffande folkskolan -— även antalet lleiklassiga läraravdelningar.

42 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

Utredningen

Bidraget till skolbibliotek i folkskolan föreslås avlöst med hänsyn till att bidragsverksamheten är jämnt utbredd och i stort sett beroende av kommunernas storlek. Avlösningen av bidraget till skolbibliotek vid högre kommunala skolor och kommunala anstalter för yrkesundervisning motiveras med bidragets ringa ekonomiska betydelse. En av utredningens ledamöter, undervisningsrådet David Andersson, har uttalat en avvikande mening och framhåller, att med hänsyn till pågående upprustning av skolbiblioteken de båda bidragen av stimulansskäl borde undantagas från avlösning.

Remissyttrandena

Vid remissbehandlingen av utredningens förslag har invändningar i stor utsträckning framförts på denna punkt.

Således motsätter sig skolöverstyrelsen bestämt, att bidraget till skolbiblioteken indrages. Överstyrelsen anför bland annat följande synpunkter.

Erfarenheten visar, att denna verksamhet i mycket hög grad är beroende av den stimulerande effekt ett särskilt bidrag kan ge. Denna uppfattning bestyrkes i de till överstyrelsen inkomna remissyttrandena. Det nya biblioteksbidraget har också under den korta tid det utgått fått till följd, att på många håll i landet en välbehövlig upprustning av skolbiblioteken nu påbörjats. överstyrelsen vill sålunda bestämt hävda, att detta bidrag alltjämt bibehålies.

Av de till skolöverstyrelsen ingivna yttrandena över utredningens förslag framgår att 12 folkskolinspektörer samt Sveriges överlärarförbnnd kritiserat förslaget om indragning av bidraget till skolbibliotek.

Riksräkenskapsverket ifrågasätter om stimulanssynpunkten tillräckligt beaktats då det gäller bidraget till skolbibliotek.

Överstyrelsen för yrkesutbildning avstyrker, att statsbidragen till skolbibliotek indrages inom överstyrelsens verksamhetsområde. Överstyrelsen anser, att stimulanssynpunkten bör tillmätas stor betydelse, om den genom beslut av 1955 års riksdag tänkta upprustningen av skolbiblioteken skall kunna ske. Detta gäller enligt överstyrelsens mening icke minst yrkesskolväsendet, vars utbyggnad också kommer att kräva inrättandet av nya skolbibliotek på många håll.

Flera länsstyrelser gör invändningar mot indragning av bidragen till skolbibliotek. Länsstyrelsen i Gotlands län ifrågasätter lämpligheten av att i ett allmänt statsbidrag inordna även sådana bidrag som utgår för fullgörande av uppgifter, vilka icke obligatoriskt ålägges kommunen, och nämner som exempel skolbiblioteksverksamheten. Verksamheten bör antingen göras obligatorisk eller också bör särskilt statsbidrag utgå även i fortsättningen. Även länsstyrelsen i Värmlands län är inne på frågan om obligatorisk skolbiblioteksverksamhet. Länsstyrelsen framhåller följande.

Enär skolbiblioteken icke äro obligatoriska, kan det befaras, att ett slopande av det särskilda bidraget till desamma torde komma att medföra, att

Kungi. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 43

dessa icke bliva tillgodosedda i önskvärd omfattning. Därest biblioteken skulle göras obligatoriska, skulle detta betyda ett ytterligare ingrepp i kommunernas självbestämmanderätt, vilket utredningen velat förhindra i andra fall genom ett förenklat statsbidragsförfarande. Länsstyrelsen anser, att bidraget till skolbiblioteken bör av nämnda skäl kvarstå såsom självständigt bidrag, vilket skulle stimulera till en fortsatt förbättring av biblioteken.

Uttalanden för ett bibehållande av ifrågavarande båda bidrag görs vidare av länsstyrelserna i Kristianstads, Örebro och Jämtlands län under åberopande av stimulansskäl. Detsamma gäller även Sveriges skolkamerala förening.

Av de kommuner som yttrat sig ställer sig sju avvisande till utredningens förslag om avlösning.

Fastighetsregisters första uppläggande (nr 54)

Utredningen

Utredningen föreslår, att bidraget till fastighetsregisters första uppläggande avlöses med hänsyn till den ringa ekonomiska betydelse bidraget har.

Remissyttrandena

Lantmäteristyrelsen behandlar den ifrågavarande bidragsgivningen synnerligen ingående. Styrelsen utgår i sitt yttrande från att utredningen med det nämnda bidraget avser samtliga de bidrag som utgår ur anslaget för bidrag till städer och vissa andra samhällen för upprättande av fastighetsregister m. in.

Lantmäteristyrelsen framhåller, att bidraget icke har någon egentlig betydelse för städer och köpingar. Bidraget avser emellertid även municipalsamhällen och sådana landskommuner för vilka fastighetsregister till någon del skall uppläggas. I sådana fall är det närmast fråga om utbetalning av vissa kostnader som åvilar statsverket för fastighetsregistreringen. I den begränsade omfattning fastighetsregister upplägges för landskommuner med s. k. orter, där fastighetsregister skall uppläggas, torde enligt lantmäteristyrelsens mening en indragning icke ha någon större praktisk och ekonomisk betydelse, därest kompensationen utgår på föreslaget sätt. När det däremot gäller municipalsamhällen, kan fall uppkomma, då bidragen icke saknar betydelse. Styrelsen uttalar, att en indragning av bidragen här icke torde kunna ske efter den s. k. status-quo-principen, då en kompensation genom lärarlönebidraget närmast torde komma vederbörande primärkommun och icke municipalsamhället till godo.

I fortsättningen av sitt yttrande uttalar lantmäteristyrelsen bland annat.

I detta sammanhang torde böra omnämnas att 1954 års fastighetsbildningskommitté har att till prövning upptaga fragan om sättet för fastighetsregistreringen. Det är troligt att ett förslag om viss reformering av fas-

44 Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1957

tighetsregistreringen kan bli erforderligt. Huruvida ett av kommittén framlagt förslag kan medföra kostnadsökningar för kommunerna kan givetvis ej förutsägas. Därest fastighetsbildningskommittén med hänsyn till att fastighetsregistreringen liksom inskrivningsväsendet ansetts som en övervägande statlig angelägenhet skulle finna de kostnader, som kunna föranledas av ett av kommittén eventuellt framlagt förslag till reformering av fastighetsregistreringen, helt eller delvis böra täckas av statsverket torde ett bidrag av nu ifrågavarande typ fortfarande kunna bli erforderligt. Lantmäteristyrelsen är på grund härav för närvarande icke beredd att tillstyrka statsbidragsutredningens förslag att bidraget till fastighetsregisters uppläggande nu indrages. Såsom ytterligare ett skäl härför vill styrelsen framhålla att en indragning av ifrågavarande bidrag för såväl landskommuner som municipalsamhällen torde kräva viss' ändring i fastighetsbildningslagen, närmast 7 kap. 17 § andra stycket (jfr även 19 § andra stycket). En översyn av nämnda lag åvilar även fastighetsbildningskommittén.

Resekostnader vid intagning å allmän alkoholistanstalt (nr 55), vissa kostnader för vård av alkoholister (nr 56) och främjande av nykterhetsnämndernas verksamhet (nr 57)

Enligt gällande bestämmelser kan nykterhetsnämnd för nämndens kostnader för inställande av vårdbehövande å allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare erhålla ersättningar av statsmedel för verkliga resekostnader samt för vissa traktamentskostnader för den vårdbehövande och medföljande vårdare. Ansökningar om bidrag prövas av socialstyrelsen.

Det särskilda bidraget till vissa kostnader för vård av alkoholister har numera upphört.

Med bidraget till främjande av nykterhetsnämndernas verksamhet avses det bidrag som numera utgår enligt kungörelsen den 4 juni 1954 (nr 431) om statsbidrag till de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet. Motsvarande anslag i riksstaten har beteckningen Bidrag till kommunala nykterhetsnämnder.

Statsbidrag till de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet utgår med 60 procent av kommunernas av socialstyrelsen godkända kostnader för verksamheten. De gällande bidragsbestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1954 och medförde jämfört med tidigare förhållanden en väsentligt utökad bidragsgivning till kommunerna.

I årets statsverksproposition (V ht s. 191—194) föreslår departementschefen, att bidraget till de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet höjes från 60 till 75 procent av kostnaderna. Vidare föreslås sådana ändrade regler att det särskilda bidragssystemet för resekostnader kommer alt upphöra.

Kungl. Mcij:ts proposition nr 112 år 1957

Utredningen Utredningen föreslår, att bidragen till resekostnader vid intagning å allmän alkoholistanstalt (liksom det icke längre aktuella bidraget till vissa kostnader för vård av alkoholister) avlöses på grund av deras ringa ekonomiska betydelse. Bidraget till de kommunala nykterhetsnamndernas verksamhet föreslås till avlösning med hänsyn till att verksamheten i stort sett är beroende av kommunernas storlek. Utredningen har vid sina bedömanden av vilka bidrag som bor avlösas utgått från bidragsförhållandena under 1953. Den diskuterar i anslutning till förslaget om avlösning av vissa bidrag huruvida efter nämnda tidpunkt inträffat sådana förhållanden, att frågan om avlösningen kan sagas ha kommit i ett nytt läge. Enligt utredningens mening har icke några sådana andrade förhållanden inträtt, att avlösning av bidragen skulle ur status-quosynpunkt vara mindre genomförbar vid tiden för forslagets framlaggande än vad fallet var 1953. Endast beträffande bidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet har utredningen givit uttryck åt viss tveksamhet. Utredningen anför därvid bland annat. Detta bidrag har efter 1953 avsevärt förstärkts i anslutning till den genomgripande upprustningen av de kommunala nykterhetsnamndernas statsunderstödda organisation. Då emellertid denna utbyggnad b°r antagas\ ha skett eller komma att ske i proportion till kommunernas storlek och bidraget även efter omläggningen kan sägas ha relativt ringa betydelse för kommunernas ekonomi, har utredningen icke funnit anledning foresla att detta bidrag skulle undantagas från en avlösning.

Remissyttrandena Betydligt flera myndigheter uttalar sig om bidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet än om något annat bidrag. Så gott som genomgående avstyrkes därvid förslaget om avlösning, vanligen i mycket bestämda ordalag. Socialstyrelsen framhåller i huvudsak följande. Vad beträffar bidraget nr 57 »Statsbidrag till de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet» får styrelsen framhålla att de nya bestämmelserna rörande detta statsbidrag utformats med särskilt sikte pa behovet att intensifiera kommunernas verksamhet på nykterhetsvårdens område. Utbyggnaden av den åsyftade förebyggande verksamheten ute i kommunerna kan icke på långt när anses färdig. Statsbidraget är med andra ord ett typis c stimulansbidrag även enligt utredningens terminologi. Socialstyrelsen Unner det därför förvånande, att utredningen funnit sig hora föreslå detta bidrag till avlösning. Utredningen har likväl anmält viss tveksamhet med hansyn till den pågående upprustningen av nykterhetsnämndernas organisation. Socialstyrelsen finner det uppenbart, att detta bidrag icke kan indragas utan allvarliga vådor för verksamhetens utveckling. Särskilt i nuvarande lage på nykterhetsvårdens område kan dylika risker icke tagas.

46 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

Vidare uttalar socialstyrelsen. Styrelsen får slutligen framhålla att tillämpningen av den s. k. status-quoprincipen på statsbidrag till en verksamhet som befinner sig under utbyggnad måste medföra att kostnaderna för verksamhetens fortsatta utbyggnad helt övervältras på kommunerna. Detta i och för sig otillfredsställande" förhållande, som icke synes ligga i linje med utredningens målsättning, blir direkt stötande om det betraktas mot bakgrunden av den mycket kraftiga stegringen av statsverkets inkomster från rusdrycksförsäljningen efter nvkterhetsvårdens omläggning den 1 oktober 1955.

Socialstyrelsen har i ärendet hört Svenska nykterhetsvårdsförbundet, sju länsnykterhetsnämnder och nykterhetsnämnderna i sju städer. Samtliga dessa har med hänvisning till bidragets stimulerande betydelse i mer eller mindre kategoriska ordalag avstyrkt utredningens förslag om en avlösning i nuvarande läge. I ett yttrande från Sveriges nykterhetsvänners landsförbund hemställes, att det särskilda bidraget till de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet bibehålies. Landsförbundet trycker starkt på bidragets stimulerande betydelse. Riksräkenskapsverket ifrågasätter om stimulanssynpunkten tillräckligt beaktats i utredningens förslag då det gäller bidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet. Skattelindringsnämnden anser den av utredningen uttalade tveksamheten rörande bidragets avlösning i hög grad befogad och uttalar vidare. Utredningens beräkningar hänför sig till 1953 års statsbidragsgivning och belyser sålunda icke, hur en avlösning av det nuvarande nykterhetsnämndsbidraget skulle slå inom olika kommuner. Utredningens argumentation att stimulanssynpunkten icke har nämnvärd betydelse vid inarbetade statsbidrag saknar här tillämpning. Om riksdagen år 1954 vid beviljandet av de nya statsbidragen tillmätte stimulanssynpunkten väsentlig betydelse för upprustningen av nykterhetsnämnderna, lär det icke vara rimligt att statsmakterna inom ett par år därefter skulle agera från motsatt utgångspunkt. Ett dylikt handlande skulle icke endast framstå som otillbörligt inom de kommuner, där man i förlitan på de nya statsbidragen vidtagit en ordentlig upprustning av nykterhetsvården, utan skulle tvivelsutan även försämra möjligheterna att i övriga kommuner få till stånd den erforderliga utbyggnaden av denna verksamhet, för vars kostnader staten måste anses ha ett speciellt ansvar på grund av de till statskassan inflytande alkoholintäkterna.

Ett för utredningens förslag positivt yttrande har avgivits av överståthållarämbetet, som i anslutning till ett yttrande från Stockholms stad anför. Med anledning av att stadsfullmäktige i anslutning till nykterhetsnämndens och drätselnämndens i ärendet avgivna yttranden förordat, att bidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet icke skall avlösas av det föreslagna allmänna statsbidraget utan som hittills utgå som ett speciellt statsbidrag, får överståthållarämbetet anföra, att det visserligen icke framstår som under alla omständigheter nödvändigt för att reformen skall kunna genomföras alt samtliga av utredningen föreslagna speciella bidrag bliva avlösta, men att reformens fördelar bliva mindre framträdande, om vissa bidrag som nu

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 47

medtagits skulle lämnas utanför. En avvikelse från utredningens förslag i detta avseende torde därför icke böra ske utan starka skäl. Även med beaktande av det behov som nu kan föreligga av nykterhetsvårdens utbyggnad inom kommunerna, anser överståthållarämbetet tillräckliga skäl icke föreligga att vid en omläggning av statsbidragsgivningen till kommunerna bibehålla det nuvarande speciella bidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet. Av länsstyrelserna har åtta uttalat sin tveksamhet i fråga om avlösning av det här berörda bidraget. Länsstyrelsen i Kalmar län hör till dem som uttalar de starkaste betänkligheterna mot förslaget. Länsstyrelsen anför bland annat. Därest det speciella statsbidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet slopades efter de av utredningen förordade riktlinjerna, kan man befara, att kommunernas nykterhetsvårdande verksamhet såsom helhet betraktad icke kommer att upprätthållas i önskvärd omfattning, då kommuner med mindre bärkraft eller med för andra verksamhetsgrenar mera trangande utgifter måhända skulle finna det förenligt med sina egna ekonomiska intressen att icke blott tillfälligt utan även på längre sikt inskranka denna verksamhet. Med hänsyn till de efter restriktionssystemets avskaffande radande förhållandena finner länsstyrelsen mycket starka skal tala för, att ett speciellt bidrag med villkorsbestämningar till kommunernas nykterhetsvårdande verksamhet alltjämt bibehålies för att stimulera kommunerna att. 11 önskvärd omfattning bedriva denna för folkhalsan sa viktiga verksamhetsgre . Åtskilliga kommuner har haft mer eller mindre bestämt uttalade erinringar mot utredningens förslag. Till dessa hör förutom Stockholm aven Göteborg och Malmö samt ytterligare tretton kommuner. Svenska stadsförbundets styrelse förordar, att bidraget bibehålies som särskilt bidrag, och vidare ifrågasätter Sveriges stadskamerala förening om tidpunkten för en indragning är lämplig. Förslaget om avlösning av bidraget till resekostnader vid intagning a a män alkoholistanstalt har i allmänhet ej mötts av erinringar. Undantag härifrån utgör dock de av socialstyrelsen inhämtade yttrandena, i vilka Svenska nykterhets vårds förbundet och fem av länsnykterhets- och nykterhetsnämnderna uttalar sig för ett bibehållande av bidraget.

C. Departementschefen

Det ligger, som statsbidragsutredningen uttalat, i sakens natur att ett statsbidrag måste knytas direkt till en verksamhetsgren, om staten önskar genom ekonomiskt stöd stimulera kommunerna till insatser på området i fråga. Är en verksamhetsgren däremot obligatorisk, är det icke erfordeiligt att uppmuntra kommunerna med ett särskilt statsbidrag för att verksamheten skall upprätthållas i önskvärd omfattning. Detta gäller även sådana verksamhetsgrenar som — även om de icke är ålagda kommunerna ändock kan förutsättas komma att bedrivas, emedan de allmänt betraktas som självskrivna kommunala angelägenheter. Kvar står således frågan, i vilken utsträckning ett statsstöd kan anses erforderligt för att påverka det

48 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 dr 1957

kommunala handlandet i önskvärd riktning beträffande rent frivilliga uppgifter. Av remissyttrandena framgår, att på denna punkt delvis starkt skiljaktiga uppfattningar råder, både beträffande frågan vilken roll stimulanssynpunkten helt allmänt bör tillmätas vid statsbidragsgivningen och vilken betydelse det ekonomiska stödet har i det enskilda fallet, d. v. s. för ett visst verksamhetsområde. Medan några instanser uttalat, att man endast då synnerliga skäl föreligger bör göra avsteg från utredningens förslag och undantaga föreslagna statsbidrag från en reform, har andra åter med skärpa hävdat det speciella statsstödets betydelse för flera av de aktuella verksamhetsgrenarna. Till en början bör framhållas att den nu föreslagna omläggningen ingalunda kommer att minska statsbidragsgivningen totalt sett. Kommunernas resurser att bedriva tidigare direkt statsunderstödda verksamhetsgrenar kommer ej att beskäras genom en bidragsreform; syftet är endast att av praktiska skäl lämna statsstödet till kommunerna genom ett mindre antal bidragsformer än tidigare. Av den föregående redogörelsen framgår, att några av remissmyndigheterna vill fästa större avseende vid stimulanseffekten än utredningen. Man hävdar exempelvis att med stimulanseffekt bör avses inte bara — som var utredningens utgångspunkt — bidragets förmåga att förhindra avveckling eller inskränkning av en verksamhet utan även dess förmåga att driva fram en utökning av verksamhetsgrenen. Det torde vara svårt, och enligt min mening knappast nödvändigt, att ge en uttömmande analys av statsbidragens roll som stimulansfaktor. Många omständigheter bidrar till att ett generellt omdöme icke kan fällas. De lokala förhållandena kan ofta variera starkt. Av betydelse är också, hur långt en verksamhet utvecklats inom kommunerna. Har en verksamhet fått en viss hävd, är det tydligt att man lättare kan bortse från stimulanseffekten av ett statsbidrag. Otvivelaktigt har kommunerna, särskilt efter kommunindelningsreformen, nått en sådan utvecklingsgrad, att de olika verksamhetsgrenar, varom här är fråga, i allmänhet ingår som naturliga led bland de kommunala angelägenheterna. Den kommunala verksamheten befinner sig för övrigt i ständig utveckling. Ekonomisk stimulans från statens sida behöver inte vara en förutsättning för att kommunerna skall vidtaga önskvärda nya åtgärder. Gentemot de invändningar mot avlösning av ett antal statsbidrag, som remissinstanserna i viss utsträckning gjort, bör även framhållas, att behovet av erforderlig inspektion och rådgivning kommer att tillgodoses också efter en reform, även om detta icke sker i samband med statsbidragsgivningen. Likaså bör erinras om att garantier även i fortsättningen kommer att finnas för verksamhetens behöriga upprätthållande. Härtill återkommer jag i det följande. I vissa fall är det emellertid naturligt att olika intressen och åsikter gör sig gällande beträffande det berättigade i att låta stimulanssynpunkten vara en avgörande faktor. Uppenbart är att en del av de bidrag som av utredningen föreslagits till avlösning representerar svårbedömbara gränsfall. Har

Iiungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 49

exempelvis en verksamhet nyligen påbörjats, är frågan tveksam. Anledning kan då föreligga alt ytterligare någon tid ge det stöd som ett just till denna verksamhet knutet statsbidrag utgör. Av skäl som jag skall redogöra för i det följande har jag icke i allo ansett mig kunna biträda utredningens förslag beträffande vilka statsbidrag som skall avlösas. Väsentligen sammanhänger detta med att statsbidragen i fråga avser verksamhetsgrenar, som är under utbyggnad och som därför ytterligare någon tid bör få utvecklas med stöd från speciella statsbidrag.

Jag övergår därefter till de olika, till avlösning föreslagna statsbidragen. Vad först angår statsbidraget till social hemhjälp har ett antal remissorgan gjort invändningar mot en avlösning. Detta har även varit fallet vid remissbehandlingen av familjeberedningens betänkande (V ht 1957 s. 38 39). Genomgående är det stimulanssynpunkten som motiverat de kritiska rösterna. Socialstyrelsen går så långt i sina uttalanden, att styrelsen säger sig befara, att kommunerna knappast skulle upprätthålla samma krav på 'hemvårdarinnornas kunnighet och lämplighet som hittills, om tillsynen av verksamheten frikopplades från statsbidragsgivningen. Den sociala hemhjälpsverksamheten med statsstöd har pågått i kommunerna sedan år 1944, då 1943 års kungörelse om statsbidrag för ändamålet trädde i kraft, och har alltså bedrivits i många år och vunnit en viss hävd. Denna verksamhetsgren är, att döma av statsbidragsutredningens provundersökningar, i stort sett allmänt utbredd i kommunerna. Till 149 av 157 undersökta kommuner utgick statsbidrag för social hemhjälp. Verksamheten som sådan får således anses ha vunnit utbredning och stadga. Familjeberedningen har själv uttalat åsikten, att kommunerna i händelse av en avlösning av statsbidraget kanske icke kommer att minska sin nuvarande verksamhet. Av den i det föregående lämnade redogörelsen framgår, att vissa av kommunerna redan genomfört en utbyggnad av verksamheten även i sådana fall då statsbidrag inte utgått enligt gällande bidragsbestämmelser. Den omständigheten att landstingen är engagerade i verksamheten och kan förväntas verka för enhetlighet i densamma är också vård att beakta i detta sammanhang. Det är således flera skäl som talar för att detta statsbidrag avlöses. Emellertid har det, såsom framgår av vad föredragande statsrådet anfört vid anmälan av anslaget till Bidrag till avlönande av hemvårdarinnor för nästa budgetår (V ht 1957 s. 42 ff), ansetts önskvärt, att en fortsatt utveckling av den sociala hemhjälpen främjas såsom ett led i en intensifiering av samhällets familjestödjande åtgärder. Kungl. Maj :t har därför föreslagit viss förbättring av bidragen till kommunerna för ifrågavarande verksamhet. De nya reglerna skall enligt förslaget gälla fr. o. m. den 1 januari 1958. Med hänsyn till syftet med de i statsverkspropositionen framlagda förslagen anser jag det lämpligast, att bidraget till den sociala hemhjälpen ännu några år kvarstår som ett självständigt bidrag. Jag föreslår därför, att bidraget 4 Bihang till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 112

50 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

tills vidare — dock ej längre än till den 1 juli 1960 — undantages från eu omläggning. Beträffande förskottering av underhållsbidrag till barn har utredningens förslag i flertalet fall icke mött erinringar. Eftersom det gäller en för kommunerna obligatorisk verksamhet har stimulanssynpunkten ej kommit in i bilden. Enligt vad som framgår av utredningens betänkande och vad erfarenheten i övrigt utvisar är vissa olägenheter förenade med det nuvarande förfarandet i fråga om statsverkets ersättning för utgivna bidragsförskott. En proposition som berör bidragsförskotten torde komma att framläggas för innevarande års riksdag. Förutsättningar föreligger för övrigt inte nu för ett mera definitivt ställningstagande till bidragsförskottens utformning på längre sikt. Den särskilda karaktär som bidragsförskotten har synes mig böra inverka på frågan. Här möter problem som delvis faller utanför området för vad som nu avhandlas. Av nu nämnda skäl bör statsbidraget för bidragsförskotten icke för närvarande avlösas. Frågan om en avlösning torde få tagas upp på nytt om några år samtidigt med att en avlösning av de övriga bidrag, som nu föreslås undantagna från en omläggning, blir aktuell. Förslaget om en avlösning av statsbidraget till vissa kostnader enligt barnavårdslagen har ej mött någon gensaga hos remissinstanserna. Någon anledning att låta detta statsbidrag kvarstå synes mig icke föreligga, och jag törordar att det avlöses. Detta torde i sin tur medföra behov av viss ändring av barnavårdslagens bestämmelser på denna punkt. Förslag härom får i så fall anmälas för riksdagen före den avsedda omläggningens genomförande, d. v. s. före den 1 juli 1958. Utredningens förslag om avlösning av statsbidragen till kostnaderna för upprättande av byggnadsplaner och generalplaner leder till att även vissa andra i samband därmed stående frågor, vilka icke berörts av utredningen, bör tagas upp till bedömande. Alla dessa statsbidragsfrågor är reglerade i 1948 års kungörelse angående statsbidrag till vissa plankostnader. Först bör erinras om att statsbidragen i ett fall är avsedda att utgå även till andra än kommuner, nämligen till vägföreningar för genomförande av byggnadsplan. Då nu föreliggande förslag endast avser bidrag till kommuner, finns icke anledning att i detta sammanhang ifrågasätta någon ändring av kungörelsen i nämnda del. Statsbidraget till regionplaner har lämnats utanför de av statsbidragsutredningen avgivna förenklingsförslagen. Som byggnadsstyrelsen antytt har ifrågavarande statsbidrag en sådan karaktär, att det icke synes böra upptagas till behandling i förevarande sammanhang. Statsbidraget i denna del är nämligen närmast avsett för fall då regionplaneringen är till nytta för viss statlig investeringsverksamhet. Jag ansluter mig alltså icke till vad lantmäteristyrelsen anfört liärutinnan. Vad sedan beträffar statsbidraget till kommun för upprättande av generalplan avviker detta, som lantmäteristyrelsen påpekat, från vanliga statsbi­

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år W57 51

drag, därigenom att det beviljas av Kungl. Maj:t efter grunder, som beslutas i varje särskilt fall. Med hänsyn till statsbidragets ringa ekonomiska betydelse torde en indragning på föreslaget sätt utgöra en lämplig lösning. De börda myndigheterna har ej gjort erinran däremot. Statsbidraget till kommuner för byggnadsplaner företer slutligen också en avvikelse från de vanliga statsbidragen. Det kan nämligen utga endast till vissa slag av kommuner och är alltså icke allmänt utbrett bland kommunerna. Däremot följer det statsbidragsutredningens andra kriterium på alt kunna avlösas, nämligen att vara av ringa ekonomisk betydelse. Med det anförda ansluter jag mig till det av utredningen framlagda förslaget rörande statsbidragen till angivna plankostnader. Statsbidragsutredningens förslag till avlösning av de sju statsbidrag på skolväsendets område, vilka i den föregående redogörelsen behandlats i ett sammanhang, har i några fall föranlett invändningar vid remissbehandlingen. De statsbidrag det gäller är bidragen till hälsovården vid kommunala flickskolor, kommunala realskolor och praktiska kommunala realskolor, avlönande av föreståndare vid skolhem för lärjungar vid högre läroanstalter, hälsovården vid folk- och småskolor, tillhandahållande av fria läroböcker in. m., hyresbidrag för undervisningslokaler m. m., undervisningsmateriel vid folk- och småskolor samt arvoden till skolläkare m. in. vid högre folkskolor. Beträffande hyresbidraget för undervisningslokaler har kritik mot en reform förekommit i relativt stor utsträckning. Därvid har framhållits, att detsamma utgår med mycket olika belopp i skilda kommuner och att särskilt större städer kommer i fråga. Örebro stad har anfört, att hyresbidragen närmast är att betrakta som ett substitut för statsbidraget till uppförande av skollokaler. Detta kan möjligen leda till den tanken att kommunerna — i händelse av detta statsbidrags avlösning — uppför nya skolbyggnader i stället för att hyra undervisningslokaler. Enligt min mening torde en dylik utveckling knappast behöva befaras. Skolkamerala föreningen har uttalat såsom önskvärt, att övergångsbestämmelser beträffande hyresbidraget skapas av innebörd att kommunerna under cn övergångstid kunde utnyttja dessa bidrag. Vad föreningen anfört synes icke böra föranleda annat uttalande än att tillkomsten av dylika bestämmelser skulle strida mot de tankegångar som ligger bakom principerna för ett avlösningsförfarande. Jag ansluter mig till statsbidragsutredningens förslag beträffande förevarande sju statsbidrag. Dock bör statsbidraget till avlönande av föreståndare vid vissa skolhem med hänsyn till vad överstyrelsen lör yrkesutbildning anfört avlösas endast såvitt detsamma avser bidrag till primärkommuner. Beträffande statsbidragen till skolbiblioteksverksamheten har vid remissbehandlingen åtskilliga invändningar rests mot eu avlösning. Skolöverstyrelsen, som bestämt motsatt sig utredningens förslag på denna punkt, har framhållit att skolbiblioteksverksamheten i mycket hög grad är beroende av den stimulerande effekt som ett särskilt bidrag kan ge. Omläggningen av bidragsgrunderna från och med budgetåret 1955/56 har också enligt

52 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

överstyrelsens erfarenheter medfört, att på många håll i landet en välbehövlig upprustning av skolbiblioteken nu påbörjats. Även överstyrelsen för yrkesutbildning har avstyrkt förslaget i förevarande avseende.

Frågan är om stimulanseffekten i bidraget är av sådan väsentlig betydelse, att bidragen bör behållas. Såsom framgår av vad allmänna statsbidragsutredningen anfört, har skolbiblioteksverksamheten i folkskolan numera en allmän utbredning. Fn verkställd undersökning visar dock en betydande ojämnhet i den kommunala bidragsgivningen. Med hänsyn till betydelsen av att en allmän upprustning av skolbiblioteksverksamheten kommer till stånd som ett led i den pågående reformverksamheten på skolväsendets område anser jag, att en avlösning av bidragen till skolbiblioteksverksamhelen i primärkommunerna bör anstå tills vidare. Enligt min mening torde dock redan ett par år efter statsbidragsomläggningens genomförande tiden vara inne att avlösa även dessa statsbidrag. Under denna tid bör goda möjligheter föreligga att verksamheten når en utveckling, som medför att frågan om bidragens avlösning kommer i ett annat läge än det som de till förslaget kritiskt inställda remissinstanserna utgått ifrån vid sin bedömning av denna fråga. Jag förordar därför, att bidragen tills vidare — dock ej längre än till den 1 juli 1960 — undantages från omläggningen.

Av det utlåtande, som lantmäteristyrelsen avgivit rörande statsbidraget till fastighetsregisters första uppläggande och därmed sammankopplade frågor, framgår att denna form av statsstöd icke har någon egentlig betydelse för flertalet primärkommuner. Frågan faller således till största delen utanför det område varom nu är fråga. För municipalsamhällen kan statsbidraget dock vara av vikt. Med hänsyn vidare till pågående utredningsarbete i 1954 års fastighetsbildningskommitté torde nu förevarande bidrag för närvarande böra undantagas från en förenklingsreform.

Jag kommer slutligen till statsbidragen på nykterhetsvårdens område. Av dessa har det särskilda bidraget till vissa kostnader för vård av alkoholister numera upphört. Statsbidraget till resekostnader vid intagning å allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare har i årets statsverksproposition föreslagits skola upphöra som ett särskilt statsbidrag. Kungörelsen i ämnet har i anledning härav föreslagits upphävd fr. o. in. den 1 juli 1957. Statsstödet av detta slag har inarbetats i bidraget till kommunala nykterhetsnämnder.

Statens bidragsgivning till de kommunala nykterhetsnämnderna utökades kraftigt under år 1954. I årets statsverksproposition har föreslagits en ytterligare höjning av detta statsbidrag. De speciella förhållanden som för närvarande råder på detta område synes mig böra återverka även på frågan om en eventuell förenklingsåtgärd beträffande bidraget. Otvivelaktigt har det aktuella läget medfört stora arbetsuppgifter för nykterhetsnämnderna, vilka uppgifter efterhand torde behöva ytterligare utvidgas. Nykterhetsvårdens natur är sådan, att kommunernas benägenhet att tillgodose anslagsbehoven för denna verksamhet påverkas av ett direkt statsstöd på ett delvis annat sätt än beträffande de andra verksamhetsgrenar, varom är fråga i före­

Kungl. Ma[:ts proposition nr H2 år 1!)57 53

varande sammanhang. Stimulanssynpunkten får därför här en särskild tyngd. Den starka opinion, som framkommit mot en avlösning av bidraget, har också starkt understrukit behovet av att åtminstone tills vidare låta denna form av statsstöd kvarstå i självständig form. Jag anser mig därför icke böra följa statsbidragsutredningens förslag i denna del.

Sammanfattningsvis vill jag förorda, att utredningens förslag i fråga om avlösning av statsbidrag godtages såvitt gäller nio bidrag. I två fall har frågan om en avlösning förfallit genom bidragens upphörande. Av olika skäl har från ett omläggningsförfarande undantagits sex av de av utredningen till avlösning föreslagna bidragen. I några av dessa fall har jag förutsatt, att en avlösning skall komma i fråga inom en snar framtid. Vid en sådan tidpunkt kan läget för övrigt vara det att även andra bidrag än de här behandlade är mogna för en avlösning.

Översikter över de av mig föreslagna förenklingsåtgärderna torde få fogas såsom bilaga 3 och bilaga 4 till detta protokoll.

V. Närmare utformning av beräkningssättet. Ekonomiska verkningar

Utredningen

Statsbidrag till folkskoleväsendet i allmänhet

Som framgår av det förut anförda anser utredningen, att bidragen till kommunernas avlöningskostnader inom folk- och fortsättningsskoleväsendet bör sammanföras till ett enhetligt bidrag. De till sammanförande föreslagna bidragen är de som av utredningen betecknats med nr 19 28, 33, 42—44.

Med undantag för löner till distriktsöverlärare och olika slag av övningslärare samt arvode åt skolsekreterare beräknas nu utgående statsbidrag för löner inom folk- och fortsättningsskoleväsendet till belopp motsvarande skoldistriktets samtliga lönekostnader, från vilka för varje folk- och småskollärartjänst ett efter hyresgrupper varierande avdrag skall göras. Avdragen motsvarar skoldistriktets andel i kostnaderna för lärartjänsternas upprätthållande. Avdragsbeloppens storlek framgår av följande tabell.

Tjänst Stationeringsortens hyresgrnpp

1 2 3 4 5

Avdrag för varje redovisningsår, kronor

Småskollärartjänst, tjänst såsom biträdande lä­

rare vid folkskola och lärartjänst vid mindre

54 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

Bidraget till avlönande av distriktsöverlärare samt till avlönande av öyningslärare såväl i folkskolan som i f ortsätt ningssko 1 an utgår med 78 procent ay skoldistriktets kostnader. Bidraget till skolsekreterare i skoldistrikt utan distriktsöverlärare eller kommunal inspektör utgör 20 kronor per läraravdelning och år.

Av verkställda undersökningar finner statsbidragsutredningen framgå, att storleken av det sammanlagda bidragsnnderlaget för de fjorton speciella lärarlönebidragen främst är beroende av antalet lärare i distriktet och a\ lärarna s_lön e klassp la c er ing. Andra på de faktiska lönekostnaderna inverkande omständigheter såsom förekomsten av löneavdrag vid olika slag av ledighet för lärare, arvodestillägg, vikariatsersättningar m. in., har väsentligt mindre betydelse för bidragsunderlagets storlek. Med utgångspunkt från detta förhållande finner sig utredningen böra pröva verkningarna av en sådan generaliserande bestämning av bidragsunderlaget för det sammanförda bidraget, att däri skall ingå endast belopp motsvarande årslönen för varje statsbidragsberättigande tjänst, oberoende av om tjänsten upprätthållits av innehavaren eller vikarie. Vad som skall avses med statsbidragsberättigande tjänst anger utredningen på följande sätt. först angar folk- och småskollärare, varmed i förevarande sainmanhang jämställas distriktsöverlärare samt föreståndarinnor och biträdande föreståndarinnor vid folkskolans skolhem ävensom ordinarie övningslärartjänst, syntes enklast att tillämpa den regeln att varje för redovisningsåret inrättad distriktsöverlärar-, föreståndarinne-, folk- eller småskollärartjänst samt ordinarie övningslärartjänst beräknas som en hel statsbidragsberättigande tjänst, vare sig tjänsten uppehållits av innehavaren eller vikarie. Då det gäller att inräkna kostnaderna för den i annan ordning bedrivna undervisningen i bidragsunderlaget för det sammanförda statsbidraget har utredningen funnit enklast att generellt utgå från antalet veckotimmar enhgt fastställd timplan utöver antalet veckotimmar för de förut angivna hela statsbidragsberättigande tjänsterna. Varje fullgjord sådan veckotimme dock icke veckotimme på vilken enligt gällande bestämmelser fyllnadstjänstgöring skall fullgöras, borde härvid ingå i bidragsunderlaget som 1/30 tjänst talet 1/30 har därvid valts med utgångspunkt från att för flertalet nu ifrågavarande lärare full undervisningsskyldighet omfattar 30 veckotimmar. Betratiande båda reglerna bör vidare med hänsyn till gällande avlöninesbestammelser galla det undantaget, att hel eller' del av statsbidragsberättigande tjänst, som innehaves av pensionerad lärare, inräknas i bidragsun­

derlaget endast med 2/3. J

Som en allmän förutsättning vid beräknandet av antalet statsbidragsberättigande tjänster bör enligt utredningen gälla, att anordningen avser hela redovisningsåret. Anordning för undervisningens behöriga upprätthållande, som varit vidtagen kortare tid än hela läsåret, dock minst en hel termin, bor inräknas i antalet statsbidragsberättigande tjänster med hälften av vad som skulle blivit fallet, om anordningen bestått hela läsåret. Beträffande fortsättningsskolan, där undervisningens omfattning beräk­

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957 55

nas i undervisningstimmar, skall en vndervisningstimme enligt för fortsättningsskolan fastställd plan motsvara 1/1080 statsbidragsberättigande tjänst. Vad härefter angår frågan, hur årslönen för de hela statsbidragsberättigande tjänsterna skall beräknas, anser utredningen, att denna skall bero av den löneklass vederbörande tjänsteinnehavare tillhör. Då en tjänsteinnehavare uppflvttas i löneklass under löpande redovisningsår, skall i bidragsunderlaget inräknas årslönen enligt den för honom av folkskolinspektören godkända löneklassen vid vårterminens början. Beträffande deltjänst bör den angivna regeln för bestämmande av löneklass ges motsvarande tillämpning. I fråga om timarvode skall bortses från nu förekommande variationer inom respektive löneklass. Den angivna metoden för bestämmande av bidragsunderlaget för det sammanförda statsbidraget till folk- och fortsättningsskolan innebär, att i_bidragsunderlaget icke skall inräknas skoldistriktens kostnader för avlönande av vikarie för tjänstledig lärare. Å andra sidan skall bidragsunderlaget vara detsamma oberoende av om tjänsteinnehavaren uppburit full årslön eller fått vidkännas löneavdrag. Utredningen erinrar emellertid om att speciella förhållanden kan föreligga, som medför, att den generaliserande kvittningen av vikariatsersättningar mot löne- och sjukpenningavdrag skulle ställa sig särskilt oförmånlig för ett skoldistrikt. Av denna anledning har utredningen ansett sig böra förorda, att i de fall tjänsteinnehavare åtnjutit sjukledighet under hela läsåret och om tjänsteinnehavare under längre tid i följd än 30 dagar åtnjutit ledighet för studier eller för offentligt uppdrag med högst B-avdrag å lön, bidragsunderlaget skall uppräknas med ett belopp motsvarande skoldistriktets faktiska kostnader för avlönande av vikarie, minskat med avdrag, som gjorts å tjänsteinnehavarens lön. Vad särskilt gäller särregeln för vissa ledigheter för studier och offentligt uppdrag anför utredningen följande. Förutom att skoldistriktet i sådant fall ej skulle få täckning för vikariekostnaderna utan löneavdragen skulle bli väsentligt mindre än vikariekostnaderna, tillkommer i detta "fall att ledighet för tjänsteinnehavare av sådan anledning mindre torde vara i skoldistriktets utan mera i det allmännas intresse. Den merkostnad för skoldistriktet som nämnda slag av ledighet för tjänsteinnehavare medför, kan därför — om särskild beräkningsregel ej angives — stundom föranleda eu ur allmän synpunkt icke önskvärd återhållsamhet från skoldistriktens sida vid behandlingen av ledighetsansökan. Enligt gällande avlöningsförfattningar inom skolväsendets område kan till innehavare av statsbidragsberättigande tjänster inom folk- och fortsättningsskoleväscndet utgå vissa lönetillägg utöver årslönen i tjänsteinnehavarens löneklass. Utredningen anger särskilt följande tillägg. 1. Kallortstillägg, vilket beroende på den kallortsklass skoldistriktet tillhör utgår med belopp varierande mellan 120 och 900 kronor per läsår och lärare. 2. Finskspråktillägg med 000 kronor per år till ordinarie och extra ordi-

56 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

narie lärare och med 2 kronor 20 öre för varje anställningsdag till extra lärare, som avlagt föreskriven examen. 3. Dagarvode med 2 kronor 50 öre till ordinarie eller extra ordinarie folkskollärare, som inom ramen för sin undervisningsskyldighet huvudsakligen tjänstgör i läraravdelning av A-form för lägst 7 klassen eller läraravdelning av B 1-form, omfattande enbart 7 och 8 klasserna. 4. Arvode med 300 kronor per läsår till ordinarie och extra ordinarie folkskollärare för tid han inom ramen för sin undervisningsskyldighet tjänstgöi i läraravdelning av B-form, vilken förutom lägre klass eller klasser även omfattar 7 klassen. 5. Arvode med 450 kronor per läsår till folkskollärare, som inom ramen för sin undervisningsskyldighet undervisar i engelska eller tyska minst 2 veckotimmar och som har föreskriven behörighet. 6. Lönetillägg med 510 kronor per år för manlig lärare vid småskola eller mindre folkskola ävensom till biträdande manlig lärare.

Av de upptagna arvodestilläggen bör enligt utredningens mening endast de under 1 och 2 angivna arvodena beaktas vid beräknande av bidragsunderlaget med hänsyn till att det är fråga om utgifter inom vissa av skoldistrikten i de nordligaste delarna av landet och till att dessa kostnader icke har direkt motsvarighet i riket i övrigt. De bör därvid ingå med belopp motsvarande skoldistriktets faktiska kostnader. Övriga här upptagna lönetillägg liksom även vissa andra kostnader har utredningen icke funnit vara av den betydelse, att anledning föreligger att beakta desamma vid eu generaliserande bestämning av bidragsunderlaget.

Utredningen framhåller, att för det enhetligt bestämda bidragsunderlaget måste angivas en enhetlig bidrarisandel. För utredningen har det därvid främst gällt att bedöma, huruvida för det sammanförda bidraget bör, såsom utredningen principiellt ansett lämpligt, tillämpas den renodlade och beti äffande vissa skolbidrag redan nu tillämpade metoden med en procentuell statsbidragsandel av bidragsunderlaget eller huruvida i förevarande fall bör generellt gälla det hittills för de största utgiftsposterna tillämpade systemet med fixerade avdragsbelopp. Utredningen fortsätter. Då såsom för närvarande i allmänhet är fallet som bidragsunderlag för skolbidragen läggas de faktiska lärarlönekostnaderna enligt gällande avlöningsförfattningar, innebär metoden med en procentuell statsbidragsandel, att statsbidraget är värdebesländigt i den meningen, att det ökar eller minskar i direkt proportion till de kommunala avlöningskostnaderna för den lärarpersonal, till vars avlönande statsbidrag utgår. Är bidragsprocenten lägre än 100 procent och kommunerna sålunda själva få bestrida vass procentuell andel, förändras beloppet för denna andel i samma proportion som beloppet för statens bidragsandel. Metoden med fixerade avdragsbelopp innebär däremot i viss män ett avsteg från värdebeständighetsprincipen. Förutsättes att, då systemet med fixerade avdrag tillämpas, bruttostatsbidraget beräknas till 100 procent av de kostnader till vilkas bestridande statsbidrag lämnas, innebär metoden att en kommuns andel av kostnaderna är fixerad i kronor under det att staten bestrider kostnaderna i övrigt. Förhöjning av kostnaderna genom lönereglering medför automatiskt motsvarande ökning av statsbidraget un­

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 57

der det att kommunens andel av kostnaderna beloppsmässigt förblir oförändrad. Det beträffande lärarlönebidragen ekonomiskt dominerande systemet med fixerade avdragsbelopp innebär således vid stigande lönekostnader en påtaglig fördel för kommunerna, låt vara att den möjligheten alltid föreligger att avdragsbeloppen genom särskilda beslut av statsmakterna successivt uppräknas i förhållande till kostnadsstegringarna.

Utredningen har övervägt att föreslå en övergång beträffande nu ifrågavarande lärarlönebidrag till ett system med en procentuell statsbidragsandel utan avdrag. Enligt utredningens mening måste emellertid frågan om procentuell eller till beloppet fixerad kommunandel av lärarlönekostnaderna sägas mera vara en fråga om den ekonomiska avvägningen mellan staten och kommunerna beträffande fördelningen av kostnaderna för det kommunala skolväsendet än en fråga om förenkling av bidragssystemet och därmed falla utanför det åt utredningen lämnade rationaliseringsuppdraget. Därtill kommer att den nuvarande differentieringen av avdragsbeloppen till kommuner i skilda hyresgrupper medför, att slopande av avdragen skulle medföra en omfördelning av statsbidraget kommunerna emellan, som skulle kunna strida mot den i utredningens direktiv uppställda status-quoprineipen. Utredningen har sålunda funnit sig böra förutsätta att statens andel av kostnaderna för det kommunala skolväsendet bör bestämmas i relation till bidragsunderlaget för det sammanförda statsbidraget minskas med ett till beloppet fixerat avdrag för varje lärartjänst.

I fortsättningen framhåller utredningen, att dess förslag om en generaliserande bestämning av bidragsunderlaget för det sammanförda bidraget medför, att det nya bidragsunderlagets storlek kan komma att avvika från summan av bidragsunderlagen för de sammanförda bidragen. För att statsbidragets totalbelopp skall förbli oförändrat måste därför en korrigering ske av statens respektive kommunernas nuvarande andel av det nya bidragsunderlaget.

Enligt gällande bestämmelser är avdragsbeloppen olika för folkskollärartjänster och för småskollärartjänster, under det att avdrag ej alls skall göras för andra lärartjänster. Dessa regler skulle enligt utredningen svårligen kunna bibehållas samtidigt med den föreslagna metoden lör beräkning av bidragsunderlaget. En följd av denna metod är därför, att även avdragsbeloppen göres lika för alla statsbidragsberättigande tjänster inom samma hyresgrupp.

Utredningen framhåller i detta sammanhang, alt tillämpning av samma avdragsbelopp för alla statsbidragsberättigande tjänster inom ett skoldistrikt medför, att kommunernas ekonomiska intresse av särskilda anställningsformer för lärarpersonalen, l. ex. att anställa tolkskollärare hellre än övningslärare, helt skulle bortfalla, vilket torde vara till fördel för eu ändamålsenlig utbyggnad av skolväsendet i de skilda distrikten.

Utredningen har även övervägt möjligheten att tillämpa samma avdragsbelopp per statsbidragsberättigande tjänst i alla landets kommuner, dvs. att göra avdragsbeloppen oberoende av gällande hyresgruppering. Den anför härom bland annat.

58 Knngl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

Ett sådant enhetliggörande skulle emellertid stå i strid med den uppställda status-quo-principen. Antages att differenserna mellan hyresgrupperna för alla slags tjänster genomsnittligt är 300 kronor och att det för alla tjänster och kommuner enhetliga avdragsbeloppet bestämmes med utgångspunkt från de nuvarande avdragsbeloppen för kommuner i hyresgrupp 3, skulle kommunerna i hyresgrupperna 1 och 2 få vidkännas avdrag med 600 respektive 300 kronor mer per lärartjänst än vad fallet bleve om hyresgrupperingen bibehölles. Omvänt skulle kommunerna i hyresgrupperna 4 och 5 få sina avdragsbelopp minskade i samma mån och därmed erhålla ökade statsbidrag. En sådan omräkning av statsbidragen, som icke innebär någon nämnvärd förenkling av statsbidragssystemet, skulle sålunda medföra en omfördelning kommunerna emellan av det totala statsbidraget, vilken icke skulle vara helt obetydlig utan i själva verket få större ekonomiska konsekvenser för flertalet kommuner än samtliga de omläggningar av lärarlönebidragen utredningen förut föreslagit.

Utredningen uttalar vidare i detta sammanhang, att, om 1952 års tjänstebostadsutrednings förslag beträffande hyressättning för tjänstebostäder (SOU 1955:30) genomföres, indelningen av kommunerna i hyresgrupper torde få regleras i bilaga till författningen om statsbidrag till folkskoleväsendet.

Utredningens förslag beträffande bidragsandelens bestämmande innebär sålunda sammanfattningsvis, att det sammanförda statsbidraget skall utgå till respektive skoldistrikt med belopp motsvarande hela det för skoldistriktet på förut angivet sätt beräknade bidragsunderlaget, minskat med ett i författning angivet, i kronor för varje hyresgrupp bestämt avdragsbelopp per statsbidragsberättigande tjänst.

Av företagna provundersökningar har utredningen funnit framgå, att om avdragsbeloppen i hyresgrupperna 1—5 bestäms till respektive 916, 1 148, 1 310, 1 550 och 1 791 kronor, summan av det sammanförda nya bidraget till alla landets skoldistrikt skulle i stort sett motsvara den summa, vartill bidragsgivningen skulle ha uppgått, om bidragen utgått som fjorton speciella bidrag.

Såsom förut nämnts föreslår utredningen, att de fixerade avdragsbeloppen skall reduceras med ett belopp motsvarande den per lärartjänst räknat erforderliga kompensationen för indragning av vissa speciella bidrag. Utredningens beräkningar i detta hänseende behandlas närmare i ett senare sammanhang.

Statsbidrag till högre kommunala skolor

Av vad anförts i det föregående framgår, alt utredningen övervägt att till ett enda enhetligt bidrag sammanföra de nuvarande bidragen till kommunerna för kostnaderna för kommunala flickskolor (nr 12), kommunala realskolor (nr 13), praktiska kommunala realskolor (nr 14), högre folkskolor (nr 46), kommunala gymnasier (nr 11), handelsgymnasier (nr 48) och kommunala anstalter för yrkesundervisning (nr 49). Utredningen har dock avstått från att föreslå cn så långt gående förenkling. Orsaken här­

Kungl. Maj.ts proposition nr It?, år 1957 59

till har närmast varit de svårigheter som uppkommer genom de varierande beräkningsgrunderna för de nuvarande högre skolbidragen. Utredningen stannade i stället för att i bidraget till högre kommunala skolor endast medräkna de fyra förstnämnda bidragen. Enligt nuvarande bestämmelser utgår statsbidrag till avlöningskostnader vid kommunala flickskolor, kommunala realskolor, praktiska kommunala realskolor och högre folkskolor med 78 procent av skolområdets kostnader enligt gällande avlöningsförfattningar. Bidragsgivningen till de fyra skilda skolformerna har tidigare varit uppdelad på lika många olika anslag men är fr. o. in. budgetåret 1956/57 koncentrerad till ett gemensamt anslag benämnt Kommunala läroverk: Bidrag till högre kommunala skolor. För det sammanförda bidraget till de fyra olika slagen av högre kommunala skolor föreslår utredningen samma schablonartade metod för beräkning av bidragsunderlaget som tidigare föreslagits för bidraget till folkskoleväsendet i allmänhet. Detta innebär, att man även i förevarande fall skall utgå från antalet statsbidragsberättigande tjänster och i bidragsunderlaget för det sammanförda högre skolbidraget inräkna ett belopp motsvarande årslönen enligt den löneklass vederbörande tjänsteinnehavare tillhörde vid vårterminens början. Varje för redovisningsåret inrättad rektors- eller lärartjänst skall beräknas som cn hel statsbidragsberättigande tjänst. Som 1/30 tjänst får tillgodoräknas varje enligt fastställd timplan fullgjord veckotimme utöver antalet veckotimmar för de hela statsbidragsberättigande tjänsterna. Även i vad gäller kostnaderna för pensionerad lärare, för vissa tjänstledigheter och för kallortstillägg överensstämmer förslaget med vad som angivits för bidraget till folkskoleväsendet. Därutöver föreslår utredningen, att det särskilda arvode med två kronor 50 öre, fem kronor eller sju kronor 50 öre utöver lön enligt löneklass, vilket utgår till folkskollärare som med full tjänstgöring förordnats att tjänstgöra vid högre skola, inräknas i bidragsunderlaget med det belopp som faktiskt utbetalats. Utredningen har av sina beräkningar funnit framgå, att det bidragsunderlag, som erhålles med tillämpning av de föreslagna nya bidragsgrunderna, nära motsvarar det med beaktande av sjukpenningavdragen omräknade nuvarande bidragsunderlaget. Avvikelsen mellan bidragsunderlagen utgjorde för det undersökta materialet endast 0,4 procent. Utredningen anser därför, alt omläggningen av bidragssystemet genom sammanförande av de ifrågavarande fyra speciella statsbidragen till ett gemensamt bidrag, för vilket bidragsunderlaget beräknas efter schablonartade grunder, sålunda icke skulle påkalla ändring av den nuvarande procentsatsen för de skilda bidragen, 78 procent. Som framgår av det tidigare anförda föreslår utredningen vidare, att bU dlagen till hälsovården vid kommunala flickskolor, kommunala realskolor och praktiska kommunala realskolor samt till arvoden till skolläkare in. in. vid högre folkskolor skall indragas mot kompensation i form av uppräknad bidragsprocent för det sammanförda bidraget till högre kommunala skoloi. Utredningen har beräknat, alt bidraget på grund härav hör höjas till 78,3

60 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

procent. Beaktas även att underlaget för det sammanförda bidraget skulle bli något mindre än summan av underlagen för de nuvarande bidragen, skulle enligt utredningen en höjning av det sammanförda bidraget till 78,7 procent ge kommunerna full kompensation.

Slutligen aktualiserar utredningen i detta sammanhang frågan, huruvida icke vid en reformering av bidragssystemet för de högre kommunala skolorna av förenklingsskäl en kvittning borde ske av viss del av statsbidraget mot kommunernas huvudmannaavgifter för pensionering av lärarpersonalen. Detta skulle enligt utredningen kunna ske i den enkla formen, att kommunerna befriades från skyldigheten att utgiva sådana huvudmannaavgifter men att i stället statsbidragsandelen för det sammanförda bidraget sänktes.

Ekonomiska verkningar av utredningens förslag

För en siffermässig belysning av de ekonomiska verkningarna för skoldistrikten av ett sammanförande av fjorton speciella bidrag till ett enhetligt bidrag till folkskoleväsendet i allmänhet har utredningen sammanställt och bearbetat vissa uppgifter från 40 skoldistrikt, vilka utvalts från Stockholms, Östergötlands, Blekinge och Norrbottens län på sådant sätt att i undersökningen kom att ingå distrikt av varierande omfattning, struktur och bärkraft. Därtill medtogs vid undersökningen två överlärardistrikt från Stockholms stad. Uppgifterna för bearbetningen hämtades från statsbidragsrekvisitionerna för redovisningsåret 1951/52. Materialet kompletterades dock i olika avseenden på sådant sätt, att senare inträffade ändringar i bidragsförhållandena kan sägas ha blivit beaktade t. o. in. första halvåret 1955. Tillämpning av den schablonartade, i det föregående närmare behandlade metoden för beräknande av bidragsunderlaget på det angivna undersökningsmaterialet resulterade i att det nya, för varje hyresgrupp enhetliga avdragsbeloppet per tjänst, dvs. kommunernas andel av kostnaderna, borde för hyresgrupperna 1—5 utgöra respektive 916, 1 148, 1 310, 1 550 och 1 791 kronor. Med dessa avdragsbelopp skulle de av undersökningen berörda skoldistrikten som helhet tillföras ungefär samma bidragsbelopp som enligt de vid tidpunkten för undersökningen gällande bidragsbestämmelserna. Mellan skoldistrikten skulle dock vissa omfördelningar i statsbidrag uppkomma. Vissa distrikt skulle förlora på omläggningen under det att andra skulle göra en vinst i statsbidrag. Beträffande resultatet av den av utredningen företagna provundersökningen uttalar utredningen, att sammanförandet av de fjorton speciella lärarlönebidragen till ett enda enhetligt reglerat bidrag skulle medföra jämförelsevis obetydliga justeringar de skilda skoldistrikten emellan. Beträffande ändringar i bidragstilldelningen, som likväl uppkommer, uttalar utredningen följande. Att märka är vidare, att de i tabellen framräknade större differenserna per skattekrona till följd av omläggningen kunna ha berott på speciella om­

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957 Cl

ständigheter av icke permanent natur. Särskilt gäller detta förändringen av bidragsunderlaget till följd av den generaliserande regeln om bortseende från sjukledigheter och vikariatskostnader i det fall ledigheten icke varat hela redovisningsåret. Hög sjukdomsfrekvens inom lärarkåren kan ett annat år efterföljas av låg sjukdomsfrekvens. Likaledes kommer en successivt genomförd utbyggnad i skoldistrikten av en väl differentierad lärarkår med distriktsöverlärare och övningslärare att utjämna skillnaderna skoldistrikten emellan. Ökade förutsättningar skulle för övrigt skapas för en sådan differentiering av lärarkårerna genom att bidragsstödet till avlöningskostnaderna för olika lärarkategorier bleve enhetligt.

Enligt vad som framgått av avsnittet rörande begränsad avlösning av nuvarande driftbidrag föreslår utredningen, att kompensation skall utgå för de femton speciella bidrag, vilka anses lämpade för avlösning. Kompensationen har den formen att förekommande avdragsbelopp minskas med en summa, som av utredningen beräknats till 700 kronor per tjänst. Härvid utgår utredningen från de lärartjänster, för vilka enligt gällande bestämmelser skall göras avdrag, dvs. för läsåret inrättade folk- och småskollärartjänster. Med de av utredningen nu föreslagna grunderna för bestämning av det sammanförda lärarlönebidraget skulle avdrag göras för summan statsbidragsberättigande tjänster. Då i denna summa även ingår sådana tjänster, som motsvarar den undervisningsskyldighet, vilken fullgöres av timlärare och övningslärare, blir antalet statsbidragsberättigande tjänster större än antalet tjänster för vilka avdrag skall ske enligt gällande regler. Härav följer, att reduktionen av avdragsbeloppet inte bör göras fullt så stor. Med hänsyn härtill beräknade utredningen reduktionen till 608 kronor per tjänst. Med denna kompensation för indragna bidrag företog utredningen en beräkning av vilka avvikelser som uppkommer för olika skoldistrikt vid jämförelse med summan av de bidrag som i respektive distrikt skulle beröras av förslaget om avlösning. Differensen uträknades i öre per skattekrona och adderades till differenserna för lärarlönebidraget. Den största bidragsförlust, som därvid kunde konstateras för någon kommun, motsvarade fyra öre per skattekrona. Avvikelser innebärande bidragsvinster kunde däremot uppkomma med upp till 21 öre per skattekrona.

Utredningen framhåller i anslutning till beräkningarna av de sammanlagda verkningarna, att även om siffrorna icke bygger på ett fullt aktuellt material, de dock synes ge klart vid handen, att förskjutningarna av statsbidragsstödet de skilda kommunerna emellan icke kan anses vara av den storleksordning, att den i utredningens direktiv uppställda status-quo-principcn skulle frångås. Det finns enligt utredningen icke anledning antaga, att ett senare uppgiftsmaterial skulle förändra bilden i detta avseende. Om den föreslagna reformen kunnat utan väsentlig olägenhet ur status-quo-synpunkt genomföras år 1953, bör den även kunna genomföras senare.

1 fortsättningen framhåller utredningen, att utvecklingen i kommunerna av de tidigare statsunderstödda verksamhetsgrenarna kan ha medfört eu (ökning av de statsbidrag som skulle avlösas. Denna ökning bör då, för att statsbidragsstödet till alla landets kommuner sammanlagt icke skall för­

62 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

ändras till följd av systemförändringen, medföra en motsvarande ökning av den kompensation kommunerna skulle få genom avdragsreduktionerna i det sammanförda bidraget. Från dessa utgångspunkter har utredningen företagit en beräkning av hur stor avdragsreduktionen skulle ha varit, om beräkningarna hade grundat sig på förhållandena 1955/56. Med hänsyn till i första hand uppgången i anslagsanvisningen för de till avlösning föreslagna bidragen från budgetåret 1952/53 borde reduktionen av avdragsbeloppet höjas från 608 till 851 kronor. Med denna avdragsreduktion skulle avdragsbeloppen per tjänst i de olika hyresgrupperna uppgå till respektive 65, 297, 459, 699 och 940 kronor.

Utredningen framhåller beträffande de företagna provundersökningarna och gjorda beräkningarna, att dessa visat den relativt ringa betydelse omläggningen av bidragssystemet skulle få för kommunernas ekonomi. Utredningen fortsätter.

Ur dessa synpunkter har det synts utredningen vara av mindre betydelse, att undersökningsmaterialet delvis varit mindre aktuellt och att undersökningen begränsats till ett fåtal skoldistrikt. Annorlunda kan det emellertid te sig, då det gäller att av resultatet av beräkningarna draga säkra slutsatser om storleken av de avdragsbelopp, som skola göras å de omräknade statsbidragen för att summan av det nya bidraget skall så nära som möjligt motsvara summan av dels de fjorton sammanförda lärarlönebidragen och dels de avlösta femton bidragen. För en säkrare bedömning i detta avseende kunde erfordras färskare material från ett större antal skoldistrikt. Utredningen vill emellertid framhålla, att en mindre förskjutning av de framräknade avdragsbeloppen efter nya beräkningar skulle få relativt ringa ekonomisk betydelse. Nämnas må som exempel, att en upp- eller nedräkning av avdragsbeloppet per statsbidragsberättigande tjänst med 100 kronor i genomsnitt för de av utredningen undersökta skoldistrikten icke skulle motsvara mer än 2,89 öre per skattekrona. Med hänsyn härtill synes det utredningen vara försvarligt såväl att åtnöjas med det ovan redovisade undersökningsmaterialet som att avrunda avdragsbeloppen till närmaste hundratal, i vilket senare fall den nuvarande ordningen med lika stora intervaller mellan srunperna kan bibehållas.

Beträffande det sammanförda bidraget till högre kommunala skolor har utredningen företagit en provberäkning av verkningarna för de särskilda skolorna, under förutsättning att vid införande av det schablonartade beräkningssättet för bidragsunderlaget bidragsandelen bibehålies vid oförändrat 78 procent. Vid undersökningen utgick utredningen från statsbidragsrekvisitionerna för de kommuner inom provundersökningsområdet (Stockholms, Östergötlands, Blekinge och Norrbottens län) som uppburit statsbidrag till högre kommunala skolor. Undersökningen gav till resultat, att de däri ingående kommunernas utdebitering icke skulle påverkas med mer än i genomsnitt 0,4 öre per skattekrona samt att icke någon av de berörda kommunerna skulle få vidkännas större bidragsförlust än som motsvarade 2,1 öre per skattekrona.

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 03

Remissyttrandena

I remissvaren godlages den av utredningen föreslagna konstruktionen av lärarlöne bidraget i allmänhet, dock i en del fall med vissa erinringar. Beträffande bidragsunderlaget för det sammanförda bidraget till folkskoleväsendet har en remissmyndighet, riksräkenskapsverket, motsatt sig utredningens förslag och förordat, att de faktiska avlöningskostnaderna skall utgöra bidragsunderlag. Skolöverstgrelsen, som godtager utredningens förslag till beräkningsgrunder, har i eu del detaljer vissa erinringar och framhåller därvid följande.

Det torde knappast kunna förnekas, att en generaliserad bestämning av bidragsunderlaget på sätt föreslagits i vissa lägen kan leda till mindre tilltalande konsekvenser. Exempelvis skulle ett skoldistrikt belastas med kostnader för en lärare, om denne är sjukledig ett helt läsår så när som på någon dag. Måhända kan också befaras, att skoldistrikten kan påverkas av ekonomiska synpunkter vid bedömningen av lediglietsansökningar för lärarna. Möjligheten till dylika komplikationer torde dock icke kunna undvikas, om ett förenklat system överhuvud skall kunna genomföras, och torde i praktiken icke heller vara av den art och omfattning, att de bör lägga hinder i vägen för ett genomförande av förslaget.

Vad speciellt gäller den föreslagna metoden att beräkna antalet bidragsberättigande tjänster anför skolöverstyrelsen.

överstyrelsen biträder principiellt förslaget i denna del men vill framhålla, att åtskilliga detaljfrågor av väsentlig betydelse icke synes ha beaktats av de sakkunniga. Exempelvis torde vara oklart, på vad sätt övningslärare med fyllnadstjänstgöring skall inräknas i bidragsunderlaget. Mest rationellt synes vara att inräkna även ordinarie övningslärartjänst — vare sig med eller utan fyllnadstjänstgöring — i bidragsunderlaget endast med hänsyn till i folkskolan redovisat timantal. Dessutom torde sedan numera folkskollärare medgivits rätt till s. k. tilläggstimmar statsbidragsheräkningen kompliceras mer än vad de sakkunniga antytt. Överstyrelsen förutsätter emellertid, att verket beredes tillfälle att vid utformandet av författningsförslag framlägga närmare synpunkter och förslag i ifrågavarande och därmed sammanhängande hänseenden.

I de av skolöverstyrelsen inhämtade yttrandena från folkskolinspektörerna godtages det föreslagna beräkningssättet i stort sett. Endast i ett mindre antal fall har uttalats tvekan eller erinringar. Den starkast betonade tveksamheten rörande förslaget kommer till uttryck i yttrandet från folkskolinspektören i Stockholms läns södra inspektionsområde. I detta förordas, att en mera ingående undersökning företages rörande de konsekvenser, som kan bli följden för ett litet skoldistrikt under ogynnsamma förhållanden. Folkskolinspektörerna i Södermanlads läns västra och Älvsborgs läns östra inspektionsområde befarar också ogynnsamma verkningar av den föreslagna regeln, att endast sjukledigheter för hela läsåret skall särskilt beaktas vid bidragsgivningen. Den förstnämnde inspektören anser därtill, att bestämmelserna borde vara generösare även i vad gäller tjänstledigheter för stu­

64 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

dier och offentligt uppdrag. Till de inspektörer, som haft erinringar mot förslaget hör även folkskolinspektören i Västerbottens läns södra inspektionsområde, som anser, att skoldistriktet ej bör ha ekonomiskt intresse av att anställa viss lärare, vilket blir fallet med det föreslagna bidragssystemet. För att undvika detta bör även vikariekostnader och löneavdrag beaktas enligt en schablonartad regel.

Tveksamhet, huruvida tillräcklig hänsyn tagits till de merkostnader, som ett skoldistrikt kan åsamkas genom anställning av vikarier under ordinarie eller extra ordinarie lärares sjukdom, uttalar även länsstyrelsen i Västerbottens län, som bland annat framhåller.

Kostnaderna för vikarier kunna även vid kortvariga sjukdomsfall samt vid ledigheter på grund av havandeskap bli höga och kännbara för kommunerna. Dessa förhållanden torde därför böra beaktas, därest utredningens förslag härutinnan kommer att genomföras.

Sveriges skolkamerala förening uttalar sig för inräknande i bidragsunderlaget av vissa andra kostnader och framhåller därvid följande.

Utredningen räknar med, att de tilläggsarvoden, som utgår till lärare i lägst 7:e klassen och för undervisning i engelska och tyska, uppgår till jämförelsevis ringa belopp per skoldistrikt och har därför bortsett från dessa arvoden i det föreslagna rekvisitionssystemet. För de större skoldistrikten uppgår dock ifrågavarande arvoden till icke obetydliga belopp, varför ett bibehållande av dessa bidrag borde ifrågasättas. De torde genom schablonmässiga beräkningsgrunder kunna inlemmas i rekvisitionshandlingen. Vad här anförts gäller också statsbidraget till det kompensationstillägg, som har anknytning till den allmänna sjukförsäkringen och som utgår till lärarna.

En annan mening rörande behovet av att särskilt beakta kostnader vid sidan av den föreslagna huvudregeln uttalas av statskontoret, som i frågan anför följande.

Beträffande de fall, då enligt utredningens mening skoldistriktens faktiska kostnader likväl böra beaktas, kan statskontoret för sin del icke finna bärande skäl hava förebragts för ett dylikt frångående av den generaliserande beräkningsmetoden vid ledighet för studier eller offentligt uppdrag med högst B-avdrag så snart ledigheten överstiger 30 dagar. Enligt ämbetsverkets mening bör syftemålet med undantagsregeln i fråga, nämligen motverkande av en icke önskvärd återhållsamhet från skoldistriktens sida vid behandlingen av ledighetsansökningar, bliva väl tillgodosett, därest som förutsättning för jämkningsregeln i fråga uppställes det kravet, att fråga är om minst eu termins ledighet.

Ämbetsverket avstyrker vidare utredningens förslag att bidragsunderlaget skulle uppräknas med ett belopp, som motsvarar skoldistriktets faktiska kostnader för kallortstillägg och finskspråktillägg med hänsyn till att dessa tillägg icke kan vara ekonomiskt betydande.

Statens organisationsnämnd har även invändningar mot utredningens förslag rörande bidragsberäkningen vid vissa ledigheter och ifrågasätter, om bärande skäl finns att vid bestämmande av bidragsunderlaget beakta för kommun uppkommande merutgifter i anledning av att tjänsteinnehavare

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 65

åtnjutit ledighet för studier och offentligt uppdrag i andra fall än då sådan ledighet varat hela läsåret. Länsstyrelsen i Hallands län anser, att förenklingsåtgärderna kan drivas ännu något längre än vad utredningen föreslagit. Länsstyrelsen uttalar i detta sammanhang följande. Länsstyrelsen vill föreslå, att man, i likhet med vad som gäller vid hl a. statsbidrag till statspolisorganisationen, bestämmer bidragsunderlaget ettei lönen i en för varje art av tjänst, ordinarie folkskollärare, extra ordinarie folkskollärare o. s. v., bestämd löneklass. Denna löneklass skulle da bestammas efter den i hela landet genomsnittligt gällande löneklassen för respektive kategorier av lärare. Status-quo-principen torde inte, pa lang sikt sett, bliva åsidosatt genom en sådan beräkning av bidragsunderlaget.

Länsstyrelserna i Älvsborgs och Västernorrlands län erinrar om lämplig­

heten av att avlösa även de från staten utgående ersättningarna till bestridande av vissa sjukvårdskostnader på skolväsendets område.

Beträffande bidragsandelen för bidraget till folkskoleväsendet i allmänhet har vissa myndigheter diskuterat den principiella utformningen av reglerna härför. I sitt yttrande ger skolöverstyrelsen sin anslutning till utredningens förslag beträffande en enhetlig kommunandel för olika slag av lärare, överstyrelsen anför. Överstyrelsen vill understryka, att förslaget i denna del innebär en avsevärd förbättring i förhållande till nu tillämpad ordning. Det nuvarande systemet — med olika statsbidragsvillkor för folkskollärare, övmngslarare och ämneslärare i fortsättningsskolan — har icke blott onödigt komplicerat statsbidragsförfarandet. Följden har även blivit, att på sina håll skoldistrikten haft en benägenhet att anlägga ekonomiska synpunkter vid valet av undervisningsform och anställande av lärare, och det kan ifrågasättas, om denna tendens alltid varit ägnad att främja en ur pedagogiska synpunkter eljest önskvärd inriktning av undervisningen. Från något håll ifrågasättes, om utredningens förslag med fixerade avdragsbelopp är den mest lämpliga metoden för bestämmande av bidragsandelen. Sålunda framhåller riksräkenskapsverket, efter att ha tillstyrkt utredningens förslag om enhetlig bidragsandel för olika slag av lärare, att den väg till förenkling, som ett system med en procentuell statsbidragsandel utgör, bör närmare prövas. Stockholms slads folkskoledirektion uttalar med instämmande av stadens kammarkontor, att tiden nu torde vara inne att i princip införa det procentuella avdraget även lör folk- och småskollärare. Statskontoret tar upp en annan fråga av principiell natur och ifrågasätter, om icke utgångspunkten för fördelningen av statens och skoldistriktens kostnader för folkskoleväsendet bör vara en annan än de nuvarande, förhållandena. Statskontoret anför i huvudsak följande. Beträffande frågan om avdragsbeloppets storlek vill statskontoret i förevarande sammanhang erinra, att i gällande bestämmelser om statsbidrag till avlönande av folk- och småskollärare avdragsbeloppet i första hand av- 5 Bihang till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 112

66 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

vägts i anslutning till de vid 1947 års riksdag fastställda hyresa\dragen. Av ämbetsverket under hänvisning till inträffade pris- och lönestegringar tidigare framförda förslag om höjning av avdragsbeloppen hava icke föranlett någon åtgärd. Starka skäl hava dock ansetts föreligga för att en översyn borde komma till stånd beträffande beloppen i fråga. Den vid 1955 års riksdag genomförda hyreshöjningen för folkskolans tjänstebostäder föranledde icke heller någon höjning av avdragsbeloppen. Statskontoret vill understryka, att ett återställande av den tidigare relationen mellan statens och skoldistriktens utgifter för folkskoleväsendet lämpligen torde böra vidtagas i nu föreliggande sammanhang.

Uttalanden beträffande utredningens förslag till utformning av bidraget till högre kommunala skolor har förekommit relativt sparsamt. Riksräkenskapsverket uttalar, att bidragsunderlaget bör utgöras av de faktiska kostnaderna. Ämbetsverket hänvisar även till sina i annat sammanhang avgivna utlåtanden, där en kvittning tillstyrkts beträffande huvudmannaavgifterna för lärarpersonal, som icke inordnas under SPA-reglementet. ö Skolöverstyrelsen tillstyrker förslaget samt tillägger. . överstyrelsen ansluter sig jämväl till förslaget att av förenklingsskäl en kvittning bör ske av viss del av statsbidraget mot kommunernas huvudmannaaySltter för pensionering av lärarpersonalen. En sådan förenklingsåtgard tinner överstyrelsen nödvändig att överväga, om statsbidragssystemet i övrigt reformeras. J Statskontoret framhåller, under hänvisning till sitt yttrande rörande folkskolebidraget, att ämbetsverket icke heller beträffande de högre kommunala skolorna kan förorda särskilt beaktande av ledigheter för studier eller offentligt uppdrag av kortare varaktighet än en termin eller inräknande i enlighet med förslaget av kallortstilläggen i bidragsunderlaget. Då bärande skäl vidare enligt statskontorets mening icke synes föreligga för en uppräkning av bidragsunderlaget med de lönetillägg vilka jämlikt kungl. brev den 6 juni 1952 utgår till folkskollärare vid tjänstgöring i högre skola, avstyrker ämbetsverket även förslaget i denna del.

De ekonomiska verkningarna av utredningens förslag att ggflQffl ett enhetligt bidrag till folkskoleväsendet dels sammanföra 14_nuyarande bidrag, dels avlösa 15 andra bidrag har föranlett kommentarer från åtskilliga remissmyndigheters sida. Bland annat har kritik riktats mot utredningens statistiska underlag för bedömande av de ekonomiska verkningarna. Socialstyrelsen anser, att vissa erinringar kan riktas mot det sätt på vilket urvalet skett av de i provundersökningsområdet ingående fyra länen. Socialstyrelsen fortsätter. betänkandet förda resonemangen om undersökningsområdets representativitet är icke övertygande. Det synes därför icke uteslutet, att utredningen genom valet av undersökningsområde förletts till slutsatser, som vid en narmare granskning kan visa sig ohållbara.

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 07

Frågan i vilken utsträckning de av utredningen framlagda förslagen kommer att föranleda omkastningar i kommunernas ekonomi kan med hansyn till det anförda knappast anses fullt klarlagd. Erinringar mot undersökningsmaterialet uttalas också i yttrandet från Stockholms stad, vars statistiska kontor bland annat uttalar följande. Utredningens resonemang och motiveringar för urvalet tyda på att samplingsexpertis icke anlitats. Metodiken utgör ett exempel på vad man med statistiskt språkbruk kallar »purposive sampling». Åtskilliga exempel finnas, som belysa vådan av ett sådant förfarande. Med tur och skicklighet kan materialet visa sig representativt. Men resultaten kunna icke^ generaliseras. Vetenskapligt hållbara samplingsmetoder måste basera sig på ett sannolikhetsurval. Varje enhet inom en viss sektor måste ha samma chans att komma med i undersökningen. Först då har man möjlighet att med hjälp av statistisk induktion generalisera resultaten till hela »massan». De för provundersökningsområdet uträknade verkningarna av förslaget till. förenklad statsbidragsgivning kunna följaktligen icke sägas vara allmängiltiga. Kalkvlerna borde omräknas på basis av cn sakkunnigt utförd sampling. Även i ett uttalande från Göteborgs statistiska byrå göres erinringar mot representativiteten hos kommunurvalet för provundersökningen. Bland annat uttalas, att en särskild provundersökning för storstäderna hade varit önskvärd. Styrelsen för Svenska stadsförbundet har även erinringar mot urvalsmetoderna men framhåller samtidigt svårigheterna på grund av uppgifternas komplicerade karaktär. Styrelsen uttalar följande. Mot de av utredningen tillämpade urvalsmetoderna synes kunna resas vissa invändningar. Styrelsen är emellertid medveten om att det på grund av uppgiftens komplicerade beskaffenhet vid dylika undersökningar skulle bli nödvändigt att gripa över en mycket bred front om man vore nödsakad att i detalj taga hänsyn till varje enskild kommuns behov. Ett sådant arbete torde kunna bli orimligt betungande och i vart fall stöta på den svårigheten att de nu utgående statsbidragen ingalunda alltid beräknats efter dessa faktorer. Angeläget synes emellertid det oaktat vara att överväga kompletterande provundersökningar. De därvid vunna resultaten skulle da^ läggas till grund för en eventuell detalj omarbetning av bidragsgrunderna på så sätt att de av utredningen angivna syftemålen verkligen uppnås. Vad gäller resultatet av utredningens beräkningar göres uttalanden i ett flertal remissyttranden. I de flesta fall lämnas beräkningarna utan erinran. Statskontoret har dock gjort ett principuttalande, som berör det förhållandet att utredningen i sitt förslag nödgats utgå från vissa mindre förskjutningar i de särskilda kommunernas ekonomiska läge. Ämbetsverket anför. Med hänsyn till förslagets administrativa fördelar lära enligt statskontorets mening erinringar med fog icke kunna riktas mot dylika ekonomiska konsekvenser. Det synes för övrigt ämbetsverket naturligt, att av speciella förhållanden motiverade avsteg från de generaliserande beräkningsgrunder, utredningen uppställt för de nya bidragen, endast böra ifragakomma, då synnerliga skäl tala härför. I många av remissvaren har emellertid uttalats farhågor för att ekonomiska förluster kommer att uppstå för kommunerna.

68 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

I yttrandet i frågan från Stockholms stad uttalar borgarrådsberedningen följande, vari stadsfullmäktige instämmer. Det ekonomiska utfallet av den föreslagna reformen innebär enligt de beräkningar, som verkställts av kammarkontoret, en betydande försämring för Stockholms stad. Med avseende på det föreslagna allmänna statsbidraget och bidraget till folkskoleväsendet i allmänhet skulle förslagets genomförande innebära en statsbidragsförlust för staden på c:a 1,4 miljoner kronor, vilket belopp beräknas motsvara 16 % av nu utgående bidrag. Det angivna beloppet torde endast ange minimiförlusten. En sådan förändring kan inte anses stå i överensstämmelse med status-quo-principen. Erforderliga ändringar i bidragskonstruktionen böra därför vidtagas för att undanröja sådana verkningar. — En omständighet, som kan ge anledning till tvekan rörande status-quo-principen, är att det knappast är möjligt att bedöma, hur det föreslagna systemet kan beräknas verka i framtiden jämfört med nuvarande regler. Det är icke uteslutet, att det nya systemet successivt resulterar i ett lägre framtida statsbidrag än som skulle följt av hittillsvarande regler, vilka ge en närmare anslutning till utvecklingen i fråga om de olika verksamhetsgrenar där statsbidrag utgår.

Överståthållarämbetet framhåller med anledning av det återgivna avsnittet ur yttrandet från Stockholms stad, att den av staden beräknade procentuella skillnaden mellan de nu utgående och de föreslagna bidragen blir väsentligt lägre, om hänsyn — vilket rätteligen bör ske — tages även till det nuvarande bidraget till avlöning åt folk- och småskollärare. Ämbetet uttalar i fortsättningen följande. Det torde även böra framhållas, att även om det belopp, varmed nu utgående statsbidrag enligt stadens beräkningar skulle minskas, i och för sig är betydande, minskningen med hänsyn till Stockholms stora skatteunderlag endast obetydligt skulle påverka utdebiteringsbehovet. Ehuru de invändningar Stockholms stad av ekonomiska skäl gjort mot förslaget icke kunna anses vara av den styrka, att de böra utgöra hinder mot förslagets genomförande, förordar dock överståthållarämbetet, att en undersökning göres angående möjligheterna att genom ändrade regler för de nya bidragens beräkning eliminera eller i vart fall nedbringa de ogynnsamma verkningarna för Stockholms del.

Även i yttrandet från Göteborgs stad befaras, att det nya bidragssystemet skall medföra ogynnsamma verkningar. I ett av stadsfullmäktige omnämnt yttrande från drätselkammaren framhålles bland annat följande. Även om det nuvarande rekvisitionsförfarandet självfallet innebär ett visst merarbete i förhållande till vad som skulle erfordras genom det avutredningen föreslagna förfarandet, kan den härigenom uppkommande ekonomiska vinsten för Göteborgs vidkommande icke anses stå i rimlig proportion till den i det följande omnämnda förlusten, som skulle åsamkas staden genom det föreslagna statsbidragssystemet. Vad som ur Göteborgs stads synpunkt främst är alt erinra mot förslaget är att detsamma skulle innebära reduktion i driftbidragens slutsumma. En undersökning utvisar sålunda att för Göteborgs stads" del minskningen i statsbidrag med utgångspunkt från det i årets budget upptagna beloppet skulle belöpa sig till ca 1 750 000 kronor. Detta motsvarar med det skatteunderlag, å vilket budgeten beräknats ungefärligen 10 öres ökning i skattekvoten.

Kungl. !\Iaj:ts proposition nr 112 år 1957 69

I yttrandet från Mölndals stad framhålles, att genom förslaget skulle uppkomma en minskning i statsbidrag, som motsvarar ett utdebiteringsbehov av tolv öre per skattekrona. Vidare uttalas, att eftersom en förenkling av statsbidragen synes vara av stor betydelse även för statsverket från såväl praktisk som ekonomisk synpunkt, det torde vara skäligt, att staten i större utsträckning ekonomiskt bidrar till reformen, så att kommunerna icke får vidkännas för stor kostnadsandel i densamma. Förslaget tillstyrkes under bland annat förutsättningen, att staden icke förorsakas ökade kostnader. Med anledning av yttrandena från bland annat Göteborgs och Mölndals städer framhåller länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, att den delar utredningens uppfattning, att vissa smärre förskjutningar i den kommunala utdebiteringen måste tolereras. En höjning av den kommunala utdebiteringen med exempelvis tio öre per skattekrona får enligt länsstyrelsens mening anses ligga inom ramen för de direktiv som gällt för utredningens arbete. Av yttrandena från övriga kommuner framgår, att Sundbybergs, Eskilstuna, Katrineholms, Kristianstads, Hälsingborgs, Örebro och Bodens städer, Lomma köping samt Svärta och Herrestads landskommuner haft erinringar mot förslaget med hänsyn till att viss statsbidragsminskning beräknas uppkomma. Endast en kommun, Lomma köping, har dock uttalat farhågor för en större utdebiteringshöjning än 20 öre per skattekrona till följd av omläggningen av bidragssystemet. Några av de nämnda kommunerna har uttalat, att förnyad utredning erfordras i syfte att eliminera de ekonomiskt ofördelaktiga verkningarna för kommunerna. Katrineholms stad uttrycker önskemål om att övergångsbestämmelser tillskapas, som aaranterar kommunen under ett visst antal år ett statsbidrag, som icke understiger vad kommunen enligt nu gällande bidragsförfattningar skulle ha erhållit. Av de vid remissbehandlingen hörda kommunerna uttalar dock flertalet icke några farhågor för att de skulle komma att åsamkas minskade statsbidragsbelopp till följd av den föreslagna reformen. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför bland annat mot bakgrunden av de från Eskilstuna, Katrineholm och Svärta erhållna yttrandena följande — efter att först ha uttalat att det föreslagna systemet i stort sett synes vara ändamålsenligt. Givetvis skulle det vara önskvärt att förenklingen kunde drivas ett steg längre, så att i statsbidragsrekvisitionen ej behövde redovisas några avdrag och att i följd härav inga" intyg behövde bifogas. Länsstyrelsen ifrågasätter därför, om det icke vore möjligt att finna en annan enklare form för den anpassning efter skolkostnadernas storlek, som synes vara avsedd med avdragssystemets bibehållande. Med hänsyn till de ogynnsamma ekonomiska verkningar, som — enligt vad flera kommuner påpekat — det föreliggande förslaget skulle komma att medföra, synes det länsstyrelsen under alla förhållanden vara angeläget, all avdrag i förekommande fall beräknas med aktgivande på dessa verkningar.

70 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

En bestämd förutsättning för reformen synes länsstyrelsen vara, att den icke i praktiken medför en övervältring på kommunerna av nya ekonomiska bördor.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser ytterligare undersökningar erforderliga och gör därvid följande invändningar mot utredningens slutsatser rörande giltigheten av undersökningsresultaten. Då det enligt länsstyrelsens mening emellertid torde förefinnas anledning till antagande, att ett senare mera fullständigt uppgiftsmateriel med hänsyn till skolförhållandena inom landets övriga delar och till skolväsendets allmänna utveckling skulle förändra bilden i detta avseende — jämväl med hänsyn till den tidpunkt vid vilken den nya reformen kan genomföras — finner länsstyrelsen starka skäl tala för en höjning av avdragsreduktionen per statsbidragsberättigande tjänst till förslagsvis 1 000 kronor, därvid länsstyrelsen vid förutsätta, att motsvarande undersökning av färskare materiel från ett större antal skoldistrikt anordnas med lämpliga tidsintervaller, till exempel vart femte år.

Angelägenheten av att de ogynnsamma verkningarna av omläggningen så långt som möjligt begränsas framhålles vidare av länsstyrelserna i Älvsborgs och Västerbottens län. Länsstyrelsen i Norrbottens län har ingen erinran mot en omläggning, under förutsättning att garantier skapas för att det nya systemet ger skälig rättvisa åt länets kommuner och icke föranleder någon väsentlig förändring med avseende på kommunernas förutsättningar att såsom hittills fullgöra sin verksamhet. Styrelsen för Svenska stadsförbundet betonar fördelen av att man genom bidragskonstruktionen garanterar värdebeständighet åt bidraget. 1 övrigt diskuterar styrelsen de ekonomiska verkningarna av utredningens förslag och uttalar därvid följande — med utgångspunkt från att utredningen angivit 20 öre per skattekrona som maximigräns för inkomstförluster genom bidragsomläggningen. Om man över huvud taget avser att förenkla bidragsgivningen inom nuvarande kostnadsram torde en sådan konsekvens vara svår att undvika. Styrelsen måste emellertid i detta avseende bestämt hävda, att man för att ytterligare säkerställa ett tillfredsställande resultat vid övergången till det nya systemet lrån statens sida bör tillhandahålla ett större bidragsbelopp än det som för närvarande totalt utgår till kommunerna. Detta synes ingalunda orimligt, då många statsbidrags realvärde successivt sjunkit varför nämnda värde numera i åtskilliga fall endast uppgår till eu bråkdel av det ursprungligen avsedda. Den föreslagna reformen bör således icke få medföra någon minskning av nu utgående bidrag. Även om med de föreslagna bestämmelserna maximigränsen för vissa kommuners inkomstförlust skulle begränsas till 20 öre per skattekrona, vilket icke torde vara säkert, kan denna förlust bli så kännbar för de kommuner, som drabbas därav att den ej uppväges av de rent administrativa fördelarna. Utom genom den tidigare påpekade realminskningen av statsbidragen sker en kontinuerlig beskärning därigenom att vinsterna av det växande skatteunderlaget per invånare för kommunerna upphävas eller minskas på grund av utökade kostnadskrävande uppgifter, vilka i sin tur i avsevärd utsträckning äro resultatet av statsmakternas beslut. Erfarenheten visar, att skattesatsen inom ett flertal kommuner stigit avsevärt

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1057 71

trots det ökade skatteunderlaget. Det bör också i detta sammanhang understrykas, att den senaste kommunala ortsavdragsreformen för samtliga kommuner medförde betydande höjningar av kommunalskatten, för en avsevärd del upp till en krona per skattekrona. Styrelsen för Svenska landskommunernas förbund uttalar följande beträffande avdragsbeloppet i hyresgrupp 1, vilket av utredningen beräknats till 65 kronor. Styrelsen vill peka på möjligheten att ytterligare förenkla statsbidragsberäkningen genom att för kommuner i hyresgrupp 1 låta avdraget bortfalla helt. Någon större ekonomisk betydelse skulle detta inte ha varken för kommunerna eller för staten. Den lilla favör som ifrågavarande kommuner skulle få synes mycket väl kunna försvaras med att det som regel är fråga om kommuner, som på grund av glesbebyggelse eller liknande omständigheter har förhållandevis stora kostnader för sitt skolväsen. Stvrelsen uttalar vidare, att den med särskild tillfredsställelse noterar, att statsbidraget genom den föreslagna anknytningen till lärarlönerna fått en sådan konstruktion, att bidragets storlek automatiskt förändras i takt med skolväsendets utbyggnad och penningvärdets förändringar. Sveriges stadskamerala förening anser det icke otänkbart, att även drygt 20 öre per skattekrona kan för en viss kommun vara en ganska kännbar skattehöjning. Föreningen framkastar tanken, att en kommun skulle kunna övergångsvis erhålla särskilt bidrag vid en väsentlig inkomstminskning.

Departementschefen

Vid den närmare utformningen av bidraget till folkskoleväsendet i allmänhet har utredningen eftersträvat ett system som genom en relativt långt driven schablonisering förenklar bidragsberäkningen. Samtidigt har det gällt att utvälja de för bidragets storlek bestämmande kostnadsfaktorerna på ett sådant sätt, att bidragsgivningen kommer att vid övergången till det nya systemet nära ansluta till de nuvarande bidragsreglernas ekonomiska utfall. Eftersom dessa regler i hög grad utgår från de faktiska kostnaderna, har det senare kravet uppenbarligen varit svårt att förena med kravet på en enkel schablon. Med ökad schablonisering följer, att beräkningarna av underlaget i det enskilda fallet kan komma att avvika från de faktiska kostnaderna. Det är enligt min mening tydligt, att man måste, om påtagliga förenklingar skall kunna ernås, avstå från tanken att bidragsunderlagsberäkningen skall uppvisa full överensstämmelse med de kostnader som bidragsgivningen avser. De bidragsfaktorer, som lägges till grund för beräkningen vid det schematiska systemet, bör vidare vara få och enkla. Särregler bör så långt som möjligt undvikas. I annat fall går den rationaliseringsvinst, som eftersträvats med det schematiska systemet, i större eller mindre grad förlorad. Jag finner utredningens förslag till regler för beräkning av bidragsunderlaget för statsstödet till folkskoleväsendet i huvudsak väl avvägt. Det väsent­

72 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

liga i förslaget är, att den nuvarande detalj redovisningen av de faktiska lönekostnaderna i bidragsrekvisitionerna ersättes med en beräkning på schematiska grunder med anknytning till de viktigaste kostnadselementen. Två faktorer är här avgörande, nämligen bestämmandet av begreppen statsbidragsberättigande tjänst och årslön. Som hel statsbidragsberättigande tjänst bör såsom utredningen föreslagit räknas varje för redovisningsåret inrättad distriktsöverlärar-, föreståndarinne-, folk- eller småskollärartjänst samt ordinarie övningslärartjänst. I den mån det gäller att beakta sådan tjänstgöring inom folkskolan, som faller utanför vad utredningen definierat såsom hel statsbidragsberättigande tjänst, bör tjänstgöringen inräknas i bidragsunderlaget med 1/30 tjänst för varje veckotimme som fullgjorts under helt läsår enligt fastställd timplan. I vad gäller fortsättningsskolan skall varje undervisningstimme, som icke innefattas i hela statsbidragsberättigande tjänster, beräknas som 1/1080 tjänst. I den mån hel statsbidragsberättigande tjänst eller del därav innehas av pensionerad lärare, bör den inräknas i bidragsunderlaget endast till två tredjedelar. Förslaget innebär vidare, att kostnader för vikarier i regel ep skall medräknas. Detta medför, att statsbidrag för en tjänstgöring av viss omfattning inte kan erhållas för mer än en befattningshavare, även om skoldistriktet på grund av tjänsteinnehavarens ledighet har att avlöna även vikarie för tjänstgöringens upprätthållande. Det synes mig i övrigt ej erforderligt att beröra alla detaljer rörande utformningen av begreppet statsbidragsberättigande tjänst. Vad utredningen därvid anfört torde i stort sett böra beaktas i den författning i ämnet som får förutsättas komma till stånd. Såsom skolöverstyrelsen anfört bör särskild uppmärksamhet ägnas åt utformningen av den blivande författningen i vad gäller fyllnadstjänstgöring. Då det därefter gäller den närmare preciseringen av begreppet årslön, har utredningen föreslagit, att därmed skall avses den lön som enligt den för befattningshavaren gällande löneklassen utgår under loppet av ett redovisningsår. För att icke flera olika löneklasser skall behöva beaktas under redovisningsåret för en och samma tjänst, har utredningen föreslagit, att tjänsteinnehavarens löneklass vid vårterminens början skall vara avgörande. En sådan regel förenklar beräkningarna i de fall en tjänst under året hytt innehavare eller löneklassen förändrats för en och samma tjänsteinnehavare. Givet är att en ännu mera schablonmässig beräkningsmetod hade varit tänkbar. Länsstyrelsen i Hallands län har t. ex. i sitt remissyttrande förordat, att bidragsunderlaget skulle bestämmas efter lönen i en för varje art av tjänst, ordinarie folkskollärare, extra ordinarie folkskollärare osv., bestämd löneklass, i likhet med vad som gäller vid bland annat statsbidrag till statspolisorganisationen. Från förenklingssynpunkt skulle uppenbarligen en sådan ytterligare schablonisering ha inneburit vissa fördelar jämfört med det av statsbidragsutredningen förordade systemet. Det bör dock framhållas, att statshidragsutredningen i sina överväganden också varit inne på ytterligare schabloniseringar i den angivna riktningen men därvid funnit, att detta skulle

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 73

medföra icke obetydliga omfördelningar i statsbidrag. Det torde också förhålla sig så, att den högre grad av schablonmässighet, som förekommer t. ex. för vissa statsbidrag till polisväsendet, icke utan vidare lämpar sig för ett bidrag som är av en väsentligt större betydelse för kommunernas ekonomi. För att undvika omkastningar i kommunernas ekonomi är det befogat med en mindre schablonartad metod i vad gäller ett bidrag av folkskolebidragets dominerande betydelse än när det är fråga om bidrag av mindre omfattning. Jag finner därför icke anledning att frångå utredningens förslag i detta hänseende. Invändningar mot att över huvud taget tillämpa en schematisk metod föi beräkning av bidragsunderlaget har framförts av riksräkenskapsverket. Enligt ämbetsverkets mening bör liksom hittills bidragsunderlaget grunda sig på de faktiska kostnaderna. Enligt min mening skulle ett beaktande av dessa invändningar omöjliggöra en mera väsentlig förenkling av bidragssystemet. Då motivet för ämbetsverkets ståndpunkt är de speciella förhållanden, som kan uppkomma ur kontrollsynpunkt vid tillämpning av det här föreslagna bidragssystemet, vill jag i ett senare avsnitt närmare behandla verkets invändningar. I anslutning till frågan om bidragsunderlagets storlek bör en omständighet, som utredningen icke berört, bär påpekas. Det gäller bestämmandet av bidragsunderlaget med hänsyn till den för tjänsteinnehavaren gällande löneklassen vid vårterminens början. Det bör enligt min mening icke alltid följa, att det mot löneklassen svarande årslönebeloppet skall fixeras med hänsyn till de vid nämnda tidpunkt gällande löneplansbeloppen. Hänsyn bör uppenbarligen tagas till under året inträffade förändringar i lönebeloppets storlek i de särskilda löneklasserna. I de fall beslut om ändrade löner fattas vid en senare tidpunkt under året med giltighet från och med den 1 januari, bör således i årslönebeloppet ingå sex månadslöner enligt från denna tidpunkt gällande lönetabeller och sex månadslöner enligt närmast dessförinnan gällande lönetabeller. Med anledning av en av Sveriges skolkamerala förening framförd erinran rörande beaktande av kompensationstillägget för sjukförsäkringsavgifter vid bidragsberäkningen vill jag erinra, att enligt ett förslag till arets riksdag om en löneplansrevision in. in. kompensationstillägget från och med den 1 juli 1957 ej kommer att beräknas i särskild ordning utan direkt ingå i årslönebeloppen för olika löneklasser. De i det föregående angivna reglerna innebär, att vissa kostnader — i allmänhet löner till vikarier ävensom vissa arvodes tillägg, t- ex- arvode för undervisning i engelska jämlikt 23 § 3 mom. avlöningsreglementet för folkskolan — i fortsättningen ej kommer åt! påverka h i d r a g s u n d c r I a getssU irlek ■ Skoldistrikten får emellertid icke svara för dessa kostnader utan kompensation. Såsom kommer att närmare beröras vid behandlingen av bidragsandelen, kommer denna all fastställas till sådan storlek, att skoldistrikten som helhet tillföres samma statsbidragsbelopp som enligt nu gällande bestämmel­

74 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

ser. Detta innebär, att distrikten tillföres bidragsmedel även för de kostnader som ej ingår i bidragsunderlaget. Farhågorna för att täckning icke skulle ges för kostnader utanför bidragsunderlaget synes i stort sett icke vara befogade.

L tredningen har påpekat, att speciella förhållanden kan föreligga som medför att det schematiskt beräknade bidragsunderlaget får oförmånliga konsekvenser. Med anledning härav har föreslagits, att bidragsunderlaget skall uppräknas utöver vad som följer av den förut angivna huvudregeln, i de fa]].tjänsteinnehavare åtnjutit sjukledighet under hela läsåret eller om tjänsteinnehavare under minst 30 dagar i följd åtnjutit ledighet för studier eller för offentligt uppdrag ined högst B-avdrag å lön.

Enligt statskontorets mening bör för tillämpning av jämkningsregeln i vad gäller ledighet för studier och offentligt uppdrag uppställas det kravet, alt fråga är om minst en termins ledighet. Statens organisationsnämnd önskar en ännu mera restriktiv utformning av den ifrågavarande regeln och anser att ledigheten liksom vid sjukdom bör omfatta hela läsåret, för att uppkommande merutgifter skall särskilt beaktas. I en del remissutlåtanden har å andra sidan ifrågasatts, huruvida utredningens förslag i erforderlig grad tager hänsyn till uppkommande merkostnader.

Ur rationaliseringssynpunkt skulle de av statskontoret och organisationsnämnden föreslagna inskränkningarna av undantagsregelns tillämpning onekligen vara önskvärda. Specialregler vid ett schablonartat beräkningssätt bör givetvis så långt som möjligt undvikas. Jag anser emellertid, att den av utredningen angivna motiveringen för en särskild beräkningsregel i dessa fall måste tillmätas avgörande betydelse. Vad skolöverstyrelsen anfört om befarade konsekvenser vid tillämpning av regeln om uppräkning av bidragsunderlaget vid sjukdom under viss tid kan givetvis tänkas vara en realitet i vissa fall. Då emellertid gränsdragningsproblem av dylikt slag är svåra att undvika och det vidare här är fråga om en regel som endast torde komma i tillämpning i vissa undantagsfall, finner jag icke anledning att frångå utredningens förslag.

Statsbidragsutredningen har i övrigt utgått från att i det schablonartade bidragssystemet endast skall beaktas kostnader som är anknutna till löneklassystemet. Av speciella skäl har utredningen dock ansett, att kallortstilllägg och finskspråktillägg bör inräknas i bidragsunderlaget med belopp motsvarande den faktiska kostnaden. Statskontoret har föreslagit, att dessa tillägg icke skulle särskilt medtagas. Med hänsyn till att kostnaderna härför endast kan komma i fråga i vissa kommuner och stundom kan tänkas representera icke helt oväsentliga belopp, anser jag dock för egen del befogat, att kostnaderna härför beräknas särskilt. Härvid bör uppmärksammas det extra lönetillägg till tjänstemän inom vissa delar av Norrland, som föreslagits i årets statsverksproposition (Bil. 2, För flera huvudtitlar gemensamma frågor, p. 4). Tillägget avses i allmänhet komma att utgå i stället för kallortstillägg. Jämväl kostnaderna för angivna »Norrlandstillägg» bör inräknas i sin helhet i bidragsunderlaget.

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 75

1 likhet med utredningen finner jag, att det saknas anledning att komplicera bidragssystemet genom att inräkna övriga särskilda kostnader, för vilka gäller, att de antingen fördelar sig tämligen likformigt på olika skoldistrikt eller också är av förhållandevis ringa ekonomisk betydelse. Jag vill i anslutning härtill framhålla, att det särskilda arvode som jämlikt 23 § 1 och 2 mom. avlöningsreglementet för folkskolan utgår till folkskollärare vid tjänstgöring i 7:e och högre klasser i folkskolan eventuellt kommer att upphöra till följd av den i höstas träffade överenskommelsen med vissa löntagarorganisationer. Detta bör i så fall beaktas vid bestämmande av bidragsandelen. Länsstyrelserna i Älvsborgs och Västernorrlands län erinrar om de ersättningar som utgår för vissa sjukvårdskostnader för lärare och förordar, att jämväl dessa ersättningar avlöses genom lärarlönebidraget. Bestämmelserna i nämnda avseende återfinns i kungörelsen den 9 december 1955 om statsverkets bestridande av vissa sjukvårdskostnader på skolväsendets område. Jag är icke beredd att för närvarande utan närmare utredning rörande verkningarna av en sådan åtgärd taga ställning till denna fråga.

Jag övergår därefter till frågan om bestämmande av bidragsandel för lälärarlönebidraget. Det bör till en början framhållas, att en metod med procentuell andel onekligen skulle innebära väsentliga fördelar, bland annat vid uträknandet av statsbidragsbeloppen. Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun skulle vidare bli oberoende av inträffade kostnadsförändringar. Utredningen har likväl icke ansett sig kunna förorda denna metod utan i stället föreslagit ett system med fasta, efter hyresgruon graderade avdrag. Som framhållits av utredningen utgör det nuvarande systemet med fixerade avdragsbelopp en påtaglig fördel för kommunerna vid stigande lönekostnader. De nuvarande avdragen avvägdes vid 1947 års riksdag och har sedan förblivit oförändrade. De har således på grund av lönestegringarna kommit att utgöra en allt mindre procentuell andel av kostnaderna. Statskontoret har ifrågasatt, om icke ett återställande av den tidigare relationen mellan statens och skoldistriktens utgifter för folkskoleväsendet lämpligen borde företagas i nu föreliggande sammanhang. Detta skulle emellertid innebära en minskning av statsstödet till kommunerna och faller därmed utanför ramen för den rent tekniska omläggning av statsbidragen varom nu är fråga. Genom det nuvarande systemet med avdrag, som är differentierade allt efter hyresgrupperna, föreligger en icke oväsentlig skillnad i bidrag till de skilda skoldistrikten. Sålunda är avdragsbeloppen i hyresgrupp 5 mer än dubbelt så stora som i hyresgrupp 1. Statsbidragsutredningen har ansett denna skillnad i bidrag vara alltför betydande för att det med utredningens utgångspunkter skulle vara möjligt att föreslå cn enhetlig kommunandel. Betydande omfördelningar mellan kommunerna skulle i så fall uppkomma. 1 ett yttrande från Stockholms stad över

76 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

statsbidragsutredningens förslag framhålles, att den ifrågavarande differentieringen i bidragsgivningen icke motsvaras av reella kostnadsskillnader. Med hänsyn härtill vore det enligt stadens mening motiverat med en enhetlig procentuell kommunandel. Ln övergång till ett enhetligt procentbidrag synes icke kunna ske utan mindre önskvärda konsekvenser, varför jag icke kan förorda en sådan lösning. Icke heller eu övergång till ett enhetligt avdragsbelopp för samtliga hyresgrupper kan sägas innebära en tillfredsställande lösning. Gjorda uträkningar visar, att ett för samtliga hyresgrupper enhetligt avdragsbelopp skulle innebära bidragsförluster på tillhopa 4,3 miljoner kronor i hyresgrupp 1. Vinsten av att övergå till ett enhetligt avdragsbelopp skulle tillfalla kommunerna i hyresgrupp 3, 4 och 5, bland vilka återfinns flertalet av landets största och bärkraftigaste kommuner. Med hänsyn till storleken av den bidragsgivning det här är fråga om kan beloippet synas vara mindre betydande. Det är dock tydligt, att ett system med enhetliga avdragsbelopp skulle drabba kommuner med svagt skatteunderlag och därför skattetrycksmässigt bli av icke oväsentlig betydelse. Jag vill därför icke förorda en dylik omläggning av bidragsgivningen. En annan metod att erhålla en enhetlig kommunandel är givetvis en ökad statsbidragsgivning i sådan form, att avdragsbeloppet i hyresgrupperna 2—5 sänkes till samma nivå som avdraget i hyresgrupp 1. Den därav uppkommande kostnadsökningen för statsverket kan beräknas uppgå till 8,78 miljoner kronor, varav enbart Stockholm skulle erhålla 2,74 miljoner kronor. Jag anser det uteslutet, att staten med de här föreliggande utgångspunkterna av hänsyn enbart till de små vinsterna i förenklingshänseende skulle ikläda sig en kostnadsökning av denna storleksordning. Med hänsyn till de angivna synpunkterna synes det mig alltså icke möjligt att frångå den nuvarande differentieringen efter hyresgrupper. Däremot anser jag i likhet med utredningen, att enhetliga avdragsbelopp kan genomföras då det gäller olika slag av tjänster. Således finns icke anledning att bibehålla den nuvarande skillnaden i avdragsbelopp mellan folk- och småskollärartjänster. Något skäl att knyta avdragsbeloppet endast till vissa slag av tjänster föreligger ej heller. Det lämpligaste synes vara, att avdraget göres enhetligt för var och en av de statsbidragsberättigande tjänster som erhålles enligt den i det föregående förordade beräkningsmetoden. Detta imiebär t. ex., att avdrag även skall göras för övningslärartjänster. Såsom framhållits av utredningen och även understrukits av skolöverstyrelsen medför detta, att kommunernas ekonomiska intresse av särskilda anställningsformer för lärarpersonalen bortfaller, exempelvis intresset att anställa'folkskollärare hellre än övningslärare. Differentieringen av avdragsbeloppet efter hyresgrupperna förutsätter, att det är fullt klart till vilken grupp en kommun skall hänföras. För närvarande framgår indelningen i detta hänseende av kungörelsen den 14 december 1951 ang. den i boställsordningen för folkskolans lärare avsedda hyresgrupperingen. Enligt dessa bestämmelser förekommer det dock, att en och

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957 77

samma kommun kan vara uppdelad på olika hyresgrupper. Från forenklingssynpunkt synes det mig vara lämpligt att vid bidragsberäkning för en dylik kommun utgå endast från en av hyresgrupperna. Därvid bör man, såsom utredningen föreslagit, beräkna avdragsbeloppet i sin helhet efter den högre av de tillämpliga hyresgrupperna. På något undantag när innebär detta samtidigt, att avdraget kommer atl beräknas efter den hyresgrupp som den dominerande delen av kommunen tillhör.

Den föreslagna differentieringen av avdragsbeloppen bygger på förutsättningen av en hyresgruppsindelning' av kommunerna enligt den gällande boställsordningen för folkskolans lärare. På grund av det vid 1956 års riksdag fattade principbeslutet om tjänstebostadssystemets avskaffande torde den nu förekommande hyresgruppsindelningen komma att upphöra. På så sker, bör den för statsbidragsgivningen erforderliga uppdelningen av kommunerna på olika avdragsgrupper regleras i särskild ordning.

Statsbidragsutredningen har utifrån de givna förutsättningarna kommit till att avdragsbeloppen för de 14 sammanförda bidragen — innan någon kompensation inräknats för avlösta bidrag — skulle i hyresgrupperna 1—5 utgöra respektive 916, 1 148, 1 310, 1 550 och 1 791 kronor per statsbidragsberättigande tjänst. Vid inräknande av kompensation för de 15 avlösta bidragen skulle avdragsbeloppen i samtliga hyresgrupper minskas med 851 kronor. Väsentligt är givetvis, att dessa avdragsbelopp beräknas på ett sådant sätt, att de utgör ett riktigt uttryck för den kostnadsfördelning mellan stat och kommun, som för närvarande föreligger. I detta hänseende har vissa remissmyndigheter uttalat tvivel. Bland annat har det kommunurval, som legat till grund för de av utredningen företagna beräkningarna, ansetts otillfredsställande.

Det bör dock erinras om att utredningen själv uttalat, att det för en säkrare bedömning av avdragsbeloppens storlek kunde erfordras färskare material från ett större antal skoldistrikt. Dessutom har efter den tidpunkt, då statsbidragsutredningen utförde sina beräkningar, inträffat ändringar i bidragsförhållandena av sådan art att avdragsbeloppen av denna anledning kan behöva ändras. Härtill kommer — till följd av att jag förordar ett mindre antal bidrag till avlösning i förevarande sammanhang än vad utredningen avsett — att ytterligare uträkningar är erforderliga för att bestämma kompensationen för de indragna bidragen.

Med hänsyn bland annat till de angivna omständigheterna har jag ansett det erforderligt att genom kompletterande undersökningar erhålla ytterligare material för att bedöma såväl kommunandelens storlek som de ekonomiska verkningarna för de enskilda kommunerna vid en bidragsomläggning. Inom finansdepartementet har därför företagits en undersökning på ett större och allsidigare material än det som behandlats av utredningen. Undersökningen har redovisats i en promemoria, vilken torde få såsom bilaga 5 fogas till statsrådsprotokollet. Jag kommer i det följande att närmare redogöra för denna undersökning.

Enligt de i departementspromemorian redovisade beräkningarna utgör

78 Kungi. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

avdragsbeloppen per statsbidragsberättigande tjänst, i vad avser lärarlönebidraget, i hyresgrupperna 1—5 respektive 957, 1 200, 1 380, 1 616 och 1 852 kronor. Den inom departementet företagna undersökningen utvisar således avdragsbelopp som överstiger de av statsbidragsutredningen erhållna med mellan 41 och 70 kronor. Beaktas emellertid, att vid undersökningen förutsatts att det särskilda arvodet till folkskollärare för undervisning i klass 7 och högre klasser skall upphöra och att avdragsbeloppet av denna anledning bör stiga med 50 ä 60 kronor per tjänst, kan dock de båda undersökningarna anses ha givit i huvudsak överensstämmande resultat.

Med hänsyn till att jag förordar ett mindre antal speciella bidrag till inlösning än vad statsbidragsutredningen förutsatt, påverkas kompensationens storlek. Det som kompensation erforderliga beloppet per statsbidragsberättigande tjänst nedgår härigenom till 400 kronor. Efter minskning med detta belopp erhålles avdragsbeloppen 557 kronor i hyresgrupp 1, 800 kronor i hyresgrupp 2, 980 kronor i hyresgrupp 3, 1 216 kronor i hyresgrupp 4 samt 1 452 kronor i hyresgrupp 5. Med de angivna avdragsbelopipen torde någon förskjutning icke komma att ske vare sig i kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna eller mellan de olika hyresgrupperna. Jag förordar, att till grund för beräkning av kommunernas andel av bidragsunderlaget lägges de belopp som framkommit vid de inom finansdepartementet gjorde undersökningarna. Dessa grundar sig visserligen på material, som avser redovisningsåret 1954/55, men de torde — såsom framgår av departementspromemorian och som jag längre fram skall beröra — kunna läggas till grund för avdragsbeloppens beräkning. I blivande författning rörande de nya gemensamma statsbidragen torde dessa avdragsbelopp av praktiska skäl böra upptagas med siffror som avrundats till närmaste hela tiotal.

Statsbidragsutredningens förslag till förenklade beräkningsregler i vad gäller sammanförande av fyra lönebidrag till högre kommunala skolor har i huvudsak icke mötts av några erinringar från remissmyndigheternas sida. Statskontoret har dock i några detaljfrågor framfört avvikande synpunkter, närmast i konsekvens med de erinringar som framförts beträffande lärarlönebidraget.

I fråga om bestämmande av underlaget för bidraget föreslår utredningen samma metod som för lärarlönebidraget. Dock föreslås det tillägget, alt de särskilda arvoden, vilka enligt kungl. brev den 6 juni 1952 utgår till Jolkskollärare som med full tjänstgöring förordnats att tjänstgöra vid högre skola, skall inräknas i bidragsunderlaget med det belopp som faktiskt utbetalats till lärarna.

Utredningens beräkningar av verkningarna av ett schablonmässigt bidragsunderlag ger vid handen, att bidragsunderlagets storlek vid införande av de nya grunderna kommer att förbli i stort sett oförändrad. För att bibehålla en helt oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun erfordras endast en höjning av den nuvarande bidragsandelen med några tiondels procent. Någon ökning av procentsatsen blir dessutom följden av att utredningen föreslår indragning av två bidrag mot kompensation genom högre

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 195/ 79

skolbidraget. Utredningen har beräknat, att bidragsprocenten bör utgöra 78,7 för bibehållande av bidragsgivningen vid oförändrad nivå.

Jag finner icke anledning att frångå statsbidragsutredningens förslag rörande ett enhetligt reglerat bidrag till högre kommunala skolor. Den av utredningen beräknade procentsatsen synes mig dock böra avrundas till närmaste hela tal.

Utredningen har under hänvisning till två i ett annat sammanhang framlagda utredningar även framfört tanken att befria kommunerna från skyldigheten att betala s. k. huvudmannaavgifter för lärarnas pensionering och i stället jämka procentsatsen för det högre skolbidraget nedåt. Förslaget om denna förenklingsåtgärd har i remissvaren mötts med gillande. Då emellertid detta spörsmål sammanhänger med de frågor rörande pensionering, som för närvarande överväges inom 1951 års pensionsutredning, är jag icke beredd att i förevarande sammanhang förorda någon ändring.

En avgörande faktor vid ställningstagandet till en bidragsomläggning är, vilken inverkan omläggningen kommer att få på kommunernas ekonomi. Som framgår av det föregående har de olika avdragsbeloppen avpassats på sådant sätt, att totalsumman av de statliga bidragen med de nya reglerna kommer att förbli oförändrad. Därmed är dock icke givet, att den enskilda kommunen icke kan drabbas av förluster genom bidragsomläggningen. Genom att beräkningen av bidragsunderlaget icke grundar sig på alla de utgiftsfaktorer, som tidigare ingått i underlaget, kan det tänkas alt bidragsförluster uppkommer under ogynnsamma förhållanden. För andra kommuner, vars kostnadsfaktorer har en sådan sammansättning att de gynnas av det schablonartade systemet, medför omläggningen däremot vinst.

Statsbidragsutredningen har på ett begränsat material utfört beräkningar som beträffande lärarlönebidraget utvisar, att den uppkommande omfördelningen blir relativt obetydlig. En av utredningen upprättad tabell över de sammanlagda verkningarna av förslagen beträffande såväl avlösning av 15 speciella bidrag som sammanförande av 14 skolbidrag utvisar, att icke någon kommun skulle drabbas av större bidragsförlust än som motsvarar fyra öre per skattekrona. Bidragsvinster skulle däremot uppkomma på upp till 21 öre per skattekrona.

I remissutlåtandena har i ett betydande antal fall oro uttalats för de ekonomiska följderna av omläggningen. Därvid har kritik även riktats mot de av utredningen begagnade undersökningsmetoderna. Det har bland annat gjorts gällande, att det av utredningen gjorda urvalet av kommuner icke varit tillräckligt representativt och att undersökningen därför icke kunnat allsidigt klarlägga de ekonomiska verkningarna. Vissa remissinstanser har som följd härav bland annat framfört önskemål om ytterligare utredning. Ett antal kommuner har genom egna uträkningar kommit fram till att hidragsförluster skulle uppkomma som överstiger dem utredningen erhållit.

De inom departementet företagna undersökningarna — vars resultat såsom jag redan nämnt närmare redovisas i bilaga 5 till detta protokoll — ut­

80 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

visar också, att i vissa fall större bidragsförluster än som motsvarar fem öre per skattekrona kan uppkomma. Detta är fallet för sju kommuner. Icke för någon kommun överstiger dock förlusten 14 öre per skattekrona.

Det bör framhållas att vid den nu företagna undersökningen eftersträvats att erhålla ett så långt som möjligt allsidigt urval av kommuner. Materialet har utvalts på sådant sätt att hänsyn i rimlig utsträckning måste anses ha tagits till den kritik som riktats mot statsbidragsutredningens kommunurval. I enstaka fall utvisar den nu företagna undersökningen större minusbelopp, d. v. s. bidragsförluster, än vad som framkommit vid statsbidragsutredningens motsvarande undersökning. Å andra sidan utvisade statsbidragsutredningens undersökning en högsta avvikelse på plussidan med 21 öre per skattekrona. Vid den inom departementet företagna undersökningen uppgick den högsta avvikelsen åt plussidan till 15 öre per skattekrona. I stort sett torde dock undersökningens resultat vara sådant, att det föreslagna systemet bör kunna genomföras utan mera märkbara återverkningar för kommunerna. Det kan erinras om att de i departementspromemorian framkomna beloppen för skattetrycksförändringar icke går upp till eller ens närmar sig det belopp av 20 öre per skattekrona, som statsbidragsutredningen ansett vara den övre gränsen för godtagbara avvikelser.

Det kan också vara anledning framhålla som ett utmärkande drag för det schablonmässiga bidragssystemet, att konstaterade bidragsförluster ett år ofta sammanhänger med förhållanden av rent tillfällig natur och att därför ett annat år ett bättre resultat kan förväntas. Under sådana förhållanden anser jag icke de resultat som framkommit genom departementets undersökningar vara ägnade att inge betänkligheter. Icke heller finner jag anledning att föreslå ökad total statsbidragsgivning för att därigenom söka minska förlusterna för de fåtaliga kommuner, som drabbas av de relativt sett större bidragsförlusterna.

I detta sammanhang vill jag nämna, att jag även låtit vidtaga en separat uträkning beträffande vissa av de kommuner, som i remissvaren uttryckt farhågor för större bidragsförluster och som icke ingått i den inom finansdepartementet gjorda undersökningen. Det gäller Eskilstuna, Kristianstads, Mölndals och Örebro städer samt Lomma köping och Svärta landskommun. För dessa har vid denna separata uträkning avvikelser erhållits som i intet fall motsvarar mer än två öre per skattekrona. Möjligt är att dessa nu erhållna gynnsammare resultat sammanhänger med att vissa bidrag undantagits från reformering genom avlösning. Resultatet utvisar, att vid nu avsedd utformning av bidragssystemet de här särskilt undersökta kommunerna endast får vidkännas oväsentliga ändringar i skattetrycket.

Stockholms stad har i sitt remissyttrande påvisat, att i absoluta tal icke oväsentliga bidragsförluster skulle uppkomma för staden, och därvid ifrågasatt, om icke hänsyn härtill borde tagas vid bidragsreglernas utformning. De inom departementet utförda beräkningarna — som visserligen endast grundar sig på material från viss del av staden — utvisar emellertid att bidragsförlusterna torde bli väsentligt lägre än dem staden i sitt remissytt­

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 81

rande kalkylerat med. En bidragande orsak härtill synes vara, att det för Stockholm väsentliga bidraget till underhållsbidrag till barn undantagits från den nu föreslagna omläggningen.

De resultat, som framkommit vid undersökningarna, bygger på uppgifter om bidrag, avseende i huvudsak budgetåret 1954/55. Fråga uppkommer då i vad mån senare ökningar i lönekostnaderna kan anses påverka dessa resultat. Till följd av bidragssystemets konstruktion föranleder emellertid stigande löner icke någon utgiftsökning för kommunerna, då det gäller lärarlönebidraget, vilket innebär en väsentlig fördel för kommunerna. Beträffande högre skolbidraget blir förhållandet visserligen något annorlunda men även i detta fall föreligger full värdebeständighet. Genom att bidraget i sistnämnda fall beräknas i procent av bidragsunderlaget kommer kostnadsökningarna att fördelas mellan stat och kommun på i princip samma sätt som för närvarande. Vad rör bidraget till övningslärare inom folk- och fortsättningsskolan kommer förmånen med värdebeständighet att accentueras vid övergång till det nya bidragssystemet. Denna omständighet bör här särskilt framhållas. De eventuella bidragsförluster, som de utförda beräkningarna utvisar i utgångsläget, kan under vissa förhållanden mer än väl uppvägas av den värdebeständighet, som är förknippad med det föreslagna förenklade bidragssystemet. Sammanfattningsvis vill jag uttala, att jag ger min anslutning till de av statsbidragsutredningen uppdragna riktlinjerna rörande beräkningssättet för en ny statsbidragsgivning med de modifikationer som nu angivits. Jag vill tillägga, att ytterligare kostnadselement längre fram kan tänkas konnna i fråga, som är av beskaffenhet att böra påverka bidragsunderlagets och bidragsandelens beräkning. Bland annat kan erinras om skolstyrelseutredningens förslag om statsbidrag till kostnaderna för den lokala fackliga skolledningen, som berördes i proposition nr 182 till 1956 års riksdag. För övrigt bör bemärkas, att under tiden efter det att statsbidragsutredningen avlämnade sitt förslag i något fall bestämmelser av statsbidragskaraktär tillkommit, som ersätter eller kompletterar tidigare regler på det område, som av utredningen avsetts med de 14 till sammanförande föreslagna lönebidragen inom folkskoleväsendet. Vidare kan föreligga vissa problem hur bidragsgivningen genom det nya lärarlönebidraget skall avgränsas i förhållande till andra bidragsområden. Som exempel kan nämnas, att för närvarande bidragsreglerna för löner vid den inbyggda realskolan har anknytning till såväl bidraget för folkskolan som för högre kommunala skolor. Dessa frågor ävensom andra uppkommande frågor av liknande art torde senare få övervägas inom vederbörande fackdepartement.

I detta sammanhang bör till slut beröras en budgetteknisk fråga. De båda nya gemensamma statsbidragen är avsedda att träda i stället för olika bidrag som varit hänförliga till verksamhetsområden inom mer än ett dc- <> llilntng till riksdagens protokoll I samt. Nr 112

82 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

partement. Uppenbarligen bör dock de båda statsbidragen hänföras till ett och samma departement. Med hänsyn främst till de nya statsbidragens övervägande karaktär av lönebidrag på skolväsendets område bör de utgå från lämpligt anslag under åttonde huvudtiteln.

VI. YiUkorsbestämningarna i statsbidragsförfattningarna. Statens kontroll. Innehållande av bidrag

Utredningen

Utredningen erinrar inledningsvis om att flertalet av de bidrag, vilka enligt utredningens förslag skulle upphöra att utgå som fristående bidrag, var för sig är reglerade i särskilda statsbidragsförfattningar. I sådana författningar anges ofta föreskrifter som är avsedda att närmare reglera den statsunderstödda verksamheten. Sådana föreskrifter kan ha karaktären av förutsättningar för att verksamheten skall vara statsbidragsberättigad eller av särskilda villkor för utbekommande av statsbidrag eller eljest på ett eller annat sätt indirekt verka reglerande på den statsunderstödda kommunala verksamheten. Som exempel på villkorsbestämningar må nämnas, att de lokaler, i vilka verksamheten skall bedrivas, skall vara godkända av statlig myndighet, att kommunen skall betala vederbörande befattningshavare viss normal- eller minimilön, att befattningshavare skall ha viss formell kompetens, att reglemente för verksamheten skall godkännas av statlig myndighet eller att verksamheten skall bedrivas efter en av statlig myndighet godkänd plan.

Vid en reform genom överföring enligt utredningens förslag av flertalet nuvarande speciella driftbidrag till ett fåtal var för sig enhetligt reglerade bidrag måste de nuvarande statsbidragsförfattningarna ersättas med andra författningar för de nya bidragen. Utredningen uttalar härom.

I sådan ny statsbidragsförfattning böra då införas föreskrifter om ändamålet med statsbidraget, d. v. s. arten av den verksamhet till vars bedrivande statsbidraget är avsett att utgöra bidrag, regler för statsbidragets beräknande samt föreskrifter om ansöknings-, prövnings- och utbetalningsförfarande. Tveksamt är däremot om och i vad mån de särskilda statsbidragsvillkoren beträffande de sammanförda men tidigare separata statsunderstödda verksamhetsgrenarna böra bibehållas. I de fall åter, att nuvarande speciella bidrag skulle indragas, bortfaller helt möjligheten att överflytta villkorsbestämningarna till ny statsbidragsförfattning.

Från utredningens sida ställde man sig i principbetänkandet till eu början den frågan, om det även efter en föreslagen reform vore behövligt för staten att genom villkorsbestämningarna öva inflytande på den kommunala verksamheten. Utredningen anförde sammanfattningsvis härom.

Villkorsbestämningarna i statsbidragsförfattningarna har ofta en verkan utöver sin uppgift att skapa garantier för statsmedlens användning. Denna ytterligare verkan torde i ej så få fall vara direkt åsyftad eller m. a. o. vara

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 11)57 83

ett uttryck för en kompetensfördelning mellan stat och kommun. Från bl. a. dessa utgångspunkter kan man icke bortse från att betänkligheter kan resas mot att slopa villkorsbestämningarna. För nya verksamhetsgrenar, vilka följt av statliga reformer och som från början icke haft någon utbredning ute i kommunerna, skulle det ofta ha varit vanskligt att låta varje kommun efter eget skön bestämma verksamhetens uppläggning. Det synes därför naturligt att garantier, för att från början få verksamheten rätt inriktad, sökts i en begränsad handlingsfrihet för kommunerna. När en kommunalt administrerad verksamhet vunnit en viss hävd, är det emellertid icke blott möjligt utan även önskvärt att låta kommunerna få ökad handlingsfrihet. Även en annan faktor än den nu berörda är ägnad att underlätta slopandet av preciserade villkorsbestämningar. Huvudparten av driftbidragen till primärkommunerna avser nämligen ändamål, som har med socialpolitik eller undervisning att göra. På dessa områden är samhällets förpliktelser nu mera allmänt erkända än tidigare, och några principiellt grundade åsiktsdifferenser av betydelse för utvecklingen torde knappast kunna noteras. En faktor, som emellertid mer än de nu berörda torde vara ägnad att revidera uppfattningen om villkorsbestämningarnas behövlighet, är den nya kommunindelningen. Den ökning av den kommunala förvaltningsapparatens kapacitet, som kommunindelningsreformen haft såsom mål, bör medföra mindre behov av anvisningar och kontroll från de statliga organens sida.

De förslag om ett allmänt statsbidrag, som framlades i principbetänkandet, medförde — liksom nu föreliggande förslag — enligt utredningen, att villkorsbestämningarna i de särskilda bidragsförfattningarna icke kunde bibehållas. Utredningen föreslog därvid, att, i den mån särskild reglering alltjämt erfordrades, villkorsbestämningarna skulle ersättas med för kommunerna direkt normerande föreskrifter. Samma system ansågs således böra tillämpas som då det gäller kommunal verksamhet till vars bedrivande statsbidrag icke utgår. Utredningen erinrade om att statsmakterna i dylika fall meddelat erforderliga reglerande föreskrifter i fristående, direkt normerande författningar. Utredningen framhöll härom i principbetänkandet i huvudsak följande. Följden av en omreglering av villkorsbestämningarna skulle visserligen bli, att den effektiva påtryckning på kommunerna alt ställa sig till efterrättelse de av statsmakterna angivna normerna, som följer av möjligheterna att vägra statsbidrag, icke längre skulle kunna utövas. Utredningen hade emellertid kommit till den uppfattningen, att denna form av tryck på kommunerna att följa de statliga riktlinjerna för den kommunala verksamheten icke vore nödvändig. I stort sett torde samma resultat kunna uppnås genom råd och anvisningar. Därtill komme möjligheten att genom vitesföreläggande tvinga eu tredskande kommun att följa i laga ordning meddelade föreskrifter. överflyttande av villkorsbestämningarna i vissa statsbidragsförfattningar till direkt normerande författningar torde i många fall skapa ökad klarhet och enkelhet. Beträffande flera av de nu statsunderstödda verksamhetsgrenarna förekomme nämligen eu dubbel reglering, dels genom direkt normerande författningar och dels genom villkorshestämningar för erhållande av statsbidrag. Men även beträffande sådan kommunal verksamhet, som regleras uteslutande genom villkorsbestämningar för erhållande av statsbidrag, kunde omläggningen medföra förenklingar. Utredningen förutsatte

84 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

nämligen av skäl, som närmare utvecklades i principbetänkandet, att vid utbyte av villkorsbestämningarna i statsbidragsförfattningarna mot direkt normerande föreskrifter en omprövning samtidigt skulle företagas av bestämmelsernas sakliga innehåll, som skulle leda till ökad kommunal bestämmanderätt och begränsning av de statliga myndigheternas inflytande å den kommunala verksamheten till sådana allmänna förhållanden, som hade väsentlig betydelse ur statlig synpunkt.

I principbetänkandet erinrade utredningen vidare om att den decentralisering av beslutanderätt till kommunala organ som enligt utredningens mening lämpligen borde genomföras i samband med en omläggning av statsbidragssystemet även skulle komma att påverka formen för den statliga tillsynsverksamheten. Denna tillsynsverksamhet skulle icke, såsom för närvarande i stor utsträckning vore fallet, behöva inriktas på detaljerna i den kommunala verksamheten. Statsmakterna skulle kunna begränsa sig till att utöva en allmän tillsyn över att den kommunala verksamheten icke bedreves på sådant sätt, att syftet med densamma förfelades. En sådan omläggning av den statliga tillsynsverksamheten torde möjliggöra rationalisering av densamma, varigenom kostnadsbesparingar för förvaltningen låge inom räckhåll. Utredningen uttalade, att enhetliga regler icke kunde uppställas för överflyttande av villkorsbestämningarna till normerande författningar. Olika alternativ kunde tänkas, och utredningen anförde fyra olika sådana. En form var att ålägga kommunerna att bedriva verksamheten i enlighet med normer som angivits i en författning. En annan form var att låta de normerande bestämmelserna bli tillämpliga endast i den mån kommunerna bedriver verksamheten i fråga. Det tredje åsyftade alternativet gick ut på att i huvudsak begränsa den statliga regleringen till allmänna riktlinjer i förening med statlig tillsyn. Slutligen skulle i vissa fall villkorsbestämningarna i eu upphäv statsbidragsförfattning icke behöva ersättas med nya föreskrifter. I principbetänkandet uttalade utredningen, att villkorsbestämningarna i de nuvarande statsbidragsförfattningarna hade den innebörden, att statsbidrag kan förvägras eu kommun, som bedriver den ifrågavarande verksamheten utan att iakttaga uppställda villkor. Även om sådan statsbidragsvägran sällan torde ha förekommit, kunde icke bestridas, att möjligheten därtill inneburit ett verksamt tvångsmedel mot kommunerna att noga följa de fastställda föreskrifterna rörande verksamheten. Vid överflyttande av villkorsbestämningarna helt eller delvis till för kommunerna normerande författningar skulle detta tvångsmedel bortfalla. Som ersättning torde böra införas möjlighet till vitesföreläggande för kommun, som icke ställde sig föreskrifterna till efterrättelse. Därvid torde i allmänhet vara lämpligt att låta befogenheten att förelägga viten endast tillkomma länsstyrelserna, att av dem upptagas på anmälan av vederbörande statliga tillsynsmyndighet. Som avgörande skäl för en sådan anordning kunde anföras — förutom att lansstyrelserna inom förvaltningen intoge en dominerande ställning som vitesföreläggande myndighet — att kommunerna härigenom erhölle större

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

garanti för att fråga om tillgripande av detta tvångsmedel bedömdes ur mera allmänna synpunkter och icke uteslutande med hänsyn till fackintressen. Utredningen framhåller i sitt betänkande om förenklad statsbidragsgivning (SOU 1956:8), att utgångspunkten för dess uttalanden i principbetänkandet var, att de speciella driftbidragen skulle avlösas med ett enda allmänt statsbidrag och villkorsbestämningarna sålunda icke kunna bibehållas i sin nuvarande form. Denna situation uppkommer jämväl med utredningens nu framlagda förslag, i den mån detta innebär, att speciella driftbidrag indrages och kommunerna erhåller kompensation i annan form. Beträffande övriga bidrag (sammanförda) uttalar utredningen bland annat följande. I den mån förslaget går ut på att vissa bidrag skola sammanföras till större enhetliga bidrag, torde däremot i och för sig kunna tänkas att villkorsbestämningarna i de tidigare statsbidragsförfattningarna kunde överföras till den för det sammanförda bidraget reglerande författningen. Emellertid är att märka, att villkorsbestämningarna i de tidigare speciella statsbidragsförfattningarna var för sig äro anknutna till relativt begränsade verksamhetsgrenar och att svårigheter skulle kunna uppstå om de allmänt gjordes tillämpliga på de mera omfattande verksamhetsgrenar, till vilkas bedrivande de sammanförda bidragen skulle utgå. I viss omfattning torde dock kunna vara lämpligt att vid sammanförande av flera speciella driftbidrag bibehålla de separata villkorsbestämningarna i den nya enhetliga statsbidragsförfattmingen. Med detta delvis förändrade utgångsläge tillkommer utöver utredningens nyss återgivna fyra huvudalternativ för omreglering av tidigare villkor sbestämningar den möjligheten att villkorsbestämning för ett bidrag, som skall sammanföras med ett eller flera andra bidrag, överflyttas till den för det sammanförda statsbidraget reglerande nya statsbidragsförfattningen. I fortsättningen kommer utredningen in på behovet av normerande bestämmelser för de bidrag, som behandlats av utredningen. Förslaget beträffande behovet av normerande bestämmelser för de av_ utredningen till indragning föreslagna bidragen framgår närmare av följande sammanställning (nummerhänvisningarna hänför sig till de av statsbidragsutredningen använda). Vad härefter angår de bidrag, som föreslås bli sammanförda till ett enhetligt reglerat bidrag till folk- och fortsättningsskoleväsendet, framhåller utredningen, att i respektive författningar förekommer ett stort antal föreskrifter av reglerande natur. Utredningen uttalar den uppfattningen, att dessa reglerande föreskrifter, trots att de meddelats i statsbidragsförfattningar, i verkligheten är avsedda att gälla verksamheten såsom sådan och sålunda är oberoende av hur kostnaderna för densamma fördelas. Utredningen föreslår, att som ett provisorium i avvaktan på en allmän översyn av skolförfattningarna sådana villkorsbestämningar i statsbidragsförfattningarna, som icke naturligen kan överflyttas till annan nu gällande normerande författning, sammanföres i eu ny normerande författning, förslagsvis benämnd »Bestämmelser angående vissa anordningar inom folk- och fortsättningsskoleväsen-

86 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

Bidrag Förslag

1. Social hemhjälpsverksamhet. Statsbidragsförfattningen kan upphävas utan att ersättas med särskilda reglerande föreskrifter. Kommunerna kan självständigt omhänderha verksamheten.

3. Förskottering av underhållsbidrag till barn. 4. Vissa kostnader enligt barnavårdslagen. 8. Upprättande av byggnadsplaner och generalplaner. Statsbidragsförfattningarna kan 16. Avlönande av föreståndare vid skolhem för lärjungar vid upphävas utan att ersättas högre läroanstalter. med några normerande be39. Hyresbidrag för undervisningslokaler m. m. stämmelser. 54. Fastighetsregisters första uppläggande. 55. Resekostnader vid intagning å allmän alkoholistanstalt. 56. Vissa kostnader för vård av alkoholister.

57. Främjande av nykterhetsnämndernas verksamhet. Statsbidragsförfattningen kan helt upphävas, då erforderliga normerande bestämmelser redan finns i lagen om nykterhetsvård.

15. Hälsovården vid kommunala flickskolor, kommunala real­ Huvudmannen för skolan bör skolor och praktiska kommunala realskolor. åläggas skyldighet att svara 31. Hälsovården vid folk- och småskolor. för en tillfredsställande skol47. Arvoden till skolläkare m. m. vid högre folkskolor. hälsovård.

40. Undervisningsmateriel vid folk- och småskolor. Statsbidragsförfattningen kan upphävas. Erforderliga bestämmelser finns i folkskolestadgan.

36. Tillhandahållande av fria läroböcker. 1 samband med upphävande av statsbidragsförfattningen bör en allmän föreskrift om skyldighet för skoldistrikten att tillhandahålla läroböcker införas i folkskolestadgan.

51. Skolbibliotek i folkskolan. Statsbidragsförfattningarna kan 52. Skolbibliotek vid högre kommunala skolor och kommunala upphävas. Eventuellt bör inanstalter för yrkesundervisning. rättande av bibliotek göras till en obligatorisk uppgift.

det». Utredningen har icke ansett det påkallat att för egen del företaga en detaljerad genomgång av detta författningskomplex, utan förutsätter, att det uppdrages åt skolöverstyrelsen att utarbeta erforderliga författningsförslag. Även beträffande de sammanförda statsbidragen till de högre kommunala skolorna förutsätter utredningen en liknande genomgång av författningarna.

Frågan om den statliga tillsynen över den kommunala verksamheten ay ser icke baia problemet med villkorsbestämmningarna utan även de minskade möjligheterna till dylik tillsyn genom att det uppgiftsmaterial som hittills åtföljt statsbidragsansökningarna kommer att inskränkas vid en re­

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 87

form på föreslaget sätt. Lärarlönebidraget enligt nu gällande system kan tagas som exempel på hur den hittillsvarande kontrollen i samband med statsbidragen är upplagd. Enligt gällande instruktion för folkskolinspektörer och enligt gällande kungörelse angående statsbidrag till avlönande av folk- och småskollärare skall skoldistriktens ansökningar om statsbidrag till bestridande av ifrågakommande kostnader för folkskoleväsendet granskas av inspektörerna. I angivna kungörelse utsäges, att inspektörerna skall tillse, att de för dylika bidrags erhållande stadgade villkoren är uppfyllda, varefter rekvisitionerna skall insändas till länsstyrelserna (beträffande Stockholms skoldistrikt till skolöverstyrelsen), vilka myndigheter har att prova och utbetala bidragen. Från och med den 1 juli 1958 — alltså samma dag som statsbidragsreformen föreslås träda i kraft — skall jämlikt kungörelse den 21 december 1956, nr 616, för varje län såsom regional statsmyndighet på skolväsendets område finnas en länsskolnämnd. Dessa nämnder kommer att övertaga länsstyrelsernas nuvarande uppgift såsom prövande och avgörande organ, i fråga om statsbidrag på skolväsendets område, medan länsstyrelserna skall vara utbetalande myndigheter. Folkskolinspektörernas verksamhet _skall inordnas i länsskolnåmnderna. För Stockholms vidkommande kommer skolöverstyrelsen att vara såväl prövande och avgörande som utbetalande myndighet. Riksräkenskapsverkets författningsenliga granskning av utbetalningarna sker sedan länsstyrelserna insänt huvudböcker samt avskrifter av utgiftsoch inkomstjournaler jämte verifikationer. Det material, som ligger till grund för riksräkenskapsverkets granskning, innefattar de från skoldistrikten ingivna statsbidragsrekvisitionerna med bilagor. Ämbetsverket åligger enligt gällande instruktion bland annat att tillse, att de räkenskaper och redovisningshandlingar — vilka jämlikt särskilt meddelade bestämmelser skall inges^till verket av statsmyndigheter, statstjänstemän och statsunderstödda inrättningar ävensom av korporationer och enskilda, som erhåller anslag a'\ statsmedel mot redovisningsskyldighet — blir vederbörligen granskade. Granskningen skall avse att kontrollera bland annat att utgifterna verkställes i enlighet med utfärdade författningar och eljest givna stadganden. Riksräkenskapsverket har rätt att hos de myndigheter, tjänstemän och institutioner, vilkas räkenskaper skall granskas inom verket, ävensom hos dem underlydande redogörare inhämta de underrättelser rörande förvaltningen och kontrollen därå, som kan erfordras för utförande av verkets åligganden.

Remissyttrandena Utredningens uttalanden i fråga om villkorsbestämningarna föranleder i slort sett icke några kommentarer från de hörda myndigheternas och organisationernas sida. Frågan om sättet för en kontroll av den kommunala verksamheten i händelse av eu reform på området beröres däremot i flera av remissvaren,

88 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

främst av riksråkenskapsverket, som emellertid icke knyter an till villkorsbestämningarna utan — såsom påpekats tidigare — till själva beräkningssättet för det schablonartade bidragsunderlaget. Ämbetsverket anser, att detaljerade uppgifter om de faktiska lärarlönerna är erforderliga. Redan kontrollen av lärarnas löneklassplaceringar, som skulle ligga till grund för bestämningen av bidragsunderlaget, kräver tillgång till åtskilliga uppgifter, som ej skulle återfinnas i statsbidragsrekvisitionen, exempelvis uppgifter om tjänstledigheter. Kompletterande material måste sålunda infordras från skoldistrikten. Riksråkenskapsverket förutsätter vidare att liksom hittills efterlevnad av avlöningsreglementet för folkskolan, avlöningsleglementet för övningslärare, timlärarkungörelsen och andra avlöningsbestämmelser skall utgöra villkor för statsbidrags utgående. En kontroll härav kräver emellertid oundgängligen tillgång till specificerade uppgifter om de faktiska avlöningskostnaderna. Enligt riksräkenskapsverkets mening bör sålunda liksom hittills skoldistrikten vid sina rekvisitioner av statsbidrag till lärarlöner lämna specificerad redovisning av sina faktiska avlöningskostnader och dessa kostnader utgöra bidragsunderlaget.

Även skolöverstyrelsen berör de minskade kontrollmöjligheterna vid ett summariskt statsbidragsförfarande. Överstyrelsen vill ifrågasätta, om hos folkskolinspektionerna tillgängligt material är tillräckligt och framför allt systematiserat på ett sådant sätt, att tillfredsställande granskningsmöjligheter erbjudes. Särskilt om den föreslagna mellaninstansen skall handha utbetalningen av statsbidragen, vill överstyrelsen understryka, att av de sakkunniga föreslagna rekvisitionsblanketter måste kompletteras med ytterligare material av distriktet, om ett tillfredsställande granskningsförfarande skall kunna komma till stånd och inspektören icke skall onödigt betungas.

Sju folkskolinspektörer och Sveriges överlärarförbund anför liknande synpunkter. Länsstyrelsen i Södermanlands län uttalar på tal om villkorsbestämningarna såsom angeläget, att viss tillsyn alltjämt utövas över att tilldelade statsbidrag kommer avsedda ändamål till godo. Länsstyrelsen anför. Länsstyrelsen finner det emellertid nödvändigt, att denna tillsyn är redan före bidragets beviljande reglerad, så att man icke i efterhand måste tillgripa kringgärdande åtgärder, som dels undan för undan eliminera de fördelar, som det allmänna statsbidraget är avsett att medföra, dels medföra osäkerhet och ojämnhet i tillämpningen. Länsstyrelsen anser därför, att denna fråga kräver ytterligare övervägande, som bör gå ut på förenklade villkorsbestämmelser utan att fördenskull vitesföreläggande behöver riskeras.

Länsstyrelsen i Kalmar län uttalar allmänt, att vissa garantier måste finnas för att syftet med alla de nu ifrågavarande statsbidragen genom den avsedda reformen icke äventyras. I några av remissvaren utsägs å andra sidan direkt, att några farhågor icke behöver hysas för en minskning av statens kontroll över kommunerna genom det nu föreslagna förenklade förfarandet. Sålunda uttalar länsstyrelsen i Gotlands län, att med den förstärkning, som kommunsammanslag­

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 89

ningen medfört i fråga om kommunernas administration, torde någon risk icke föreligga för att det ökade förtroende för den kommunala självstyrelsen, som förslaget innebär, skall missbrukas. Styrelsen för Svenska stadsförbundet framhåller som en given vinst med sammanförandet av statsbidragen, att den statliga detalj kontrollen vid bidragsgivningen försvinner och den kommunala handlingsfriheten ökas genom att kommunerna ej längre blir bundna av de speciella ändamålsbestämningarna. Styrelsen utgår därvid från att de normer som skall ersätta de nuvarande villkorsbestämningarna ges en förhållandevis begränsad omfattning och endast utfärdas där så prövas oundgängligen nödvändigt.

I frågan om tvångsåtgärder mot kommuner föreligger remissyttranden i två fall. Länsstyrelsen i Kristianstads län framhåller vikten av alt villkorsbestämningarna i största möjliga utsträckning bibehålies och fortsätter.

De möjligheter, som länsstyrelsen för närvarande har att vägra statsbidrag, har visat sig vara ett effektivt påtryckningsmedel, då det gällt att få kommunerna att iakttaga sparsamhet och följa författningarnas bestämmelser. Den av utredningen anvisade metoden med vitesföreläggande kan befaras komma att visa sig mindre smidig i praktiken samt dessutom ej så effektiv i förebyggande syfte.

Länsstyrelsen i Malmöhus län har en likartad inställning.

Ett problem, som icke torde bli lätt att bemästra och som måste bli föremål för mycket ingående överväganden, är hur nu gällande villkorsbestämmelser i statsbidragsförfattningar skola ersättas med normerande föreskrifter. Därvid vill länsstyrelsen anföra, att vitesförelägganden, även om denna möjlighet kanske icke helt bör uteslutas, är en utväg, som en länsstyrelse icke gärna vill tillgripa. Bättre och mera effektivt torde vara, att en kommun," som icke ställer sig till efterrättelse normerande bestämmelser, löper risken att statsbidrag helt eller delvis innehålles. Länsstyrelsen är visserligen övertygad om att fall av missbruk beträffande statsbidrag i detta län komma att vara sällsynta, men lagstiftningen måste räkna med möjligheten därav.

Departementschefen

Ett typiskt drag för gällande statsbidragssystem är, att mer eller mindre detaljerade villkor uppställes som förutsättning för statsbidrag. Såsom redan decentraliseringsutredningen påtalade kan dessa villkor sägas innebära en inskränkning i den kommunala självbestämmanderätten, varför en förenkling och generalisering av villkorsföreskrifterna innebär en viss decentralisering från statliga till kommunala organ. Även i 1953 års direktiv för statsbidragsutredningen ägnades uppmärksamhet åt frågan och framhölls, att villkorsbestämningarnas bortfall innebar en avsevärd ökning av den kommunala handlingsfriheten och sammanföll med det önskemål att stärka den kommunala självstyrelsen som var ett av huvudmotiven för kommunindelningsreformen. I direktiven åberopades också eu vid 1953 års riksdag väckt motion om utredning angående möjligheterna att minska den statliga kontrollen över kommunala organ. I motionen uttalades bland an-

90 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

nät, att statsbidragen vid sidan av de tvångsmedel, som stod tillsynsmyndigheterna till buds i form av föreläggande, förordnande och tvångsutförande, hade blivit ett verkningsfullt påtryckningsmedel på kommunerna.

De statsbidrag, som ifrågasatts för en omläggning, avser verksamhetsgrenar av vitt skilda slag. I flera fall gäller det verksamhet som staten direkt ålagt kommunerna att handha; i andra fall gäller det uppgifter som i princip är frivilliga för kommunernas del. Villkorsbestämningarna uppvisar i de olika fallen mycket stora variationer. Beträffande verksamhetsgrenar, som är obligatoriska för kommunerna, lämnas de grundläggande bestämmelserna i särskilda lagar, stadgor eller andra direkt normerande författningar. Ibland anknyter då statsbidragsförfattningarnas villkorsbestämningar till dessa. Så är fallet i fråga om det dominerande statsbidraget på förevarande område, nämligen bidraget till avlönande av folkskollärare in. in. Som villkor för statsbidrag stadgas i detta fall bland annat, att skolväsendet är anordnat i enlighet med gällande regler och att lärarnas avlöningsförmåner utgår i enlighet med vad därom är föreskrivet. — När det gäller uppgifter som är frivilliga för kommunerna, finns däremot ofta icke någon annan statlig reglering av verksamheten än den som innefattas i statsbidragsförfattningarnas villkorsbestämningar.

Enligt min mening kan det med fog göras gällande, att statsbidragsvillkoren stundom innebär en onödig och föga rationell detaljreglering. De ofta komplicerade villkorsbestämningarna föranleder otvivelaktigt ett mycket betungande administrativt arbete icke bara för de statliga utan även för de kommunala myndigheterna. Jag har redan i det föregående i princip anslutit mig till önskemålen att så långt som möjligt stärka den kommunala självstyrelsen. Vid statsbidragsomläggningen bör det därför enligt min mening i varje särskilt fall noga övervägas, om icke villkorsbestämningarna kan undvaras eller i varje fall göras mindre ingripande.

Den frågan uppställer sig då, i vad mån staten fortfarande behöver öva inflytande på kommunal verksamhet av nu ifrågavarande slag och hur detta i så fall skall ske utan att villkorsbestämningarna bibehålies. Ser man till syftet med villkorsbestämningarna — vilket i första hand får anses vara att skapa garantier för att statsmedlen kommer till användning på avsett sätt — är det uppenbarligen ett naturligt och starkt intresse att i varje fall en allmäri tillsyn utövas från statens sida. Då villkorsbestämningarna emellertid, som utredningen påpekat, ofta är av ingripande natur, innebär de en reglering i detalj av hela verksamheten med den effekten att de blir föreskrifter vilka är bindande för kommunerna. Även om staten också får anses ha ett intresse att öva inflytande på en verksamhet, bör betänkligheter i allmänhet icke resas mot att efterge kravet på detalj kontroll, åtminstone i de fall då verksamheten blivit allmänt utbredd. Synpunkten att en viss verksamhet bör uppbyggas efter enhetliga grunder och att kommunerna därför icke bör lämnas fria händer vid påbörjande av en viss verksamhet trädes i stort sett icke för när, om man i en reform väsentligen inbegriper verksamhetsgrenar vilka redan är utbyggda i kommu­

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 91

nerna. Utredningen har framhållit flera omständigheter som talar för en minskning i kontrollen av den kommunala verksamheten och motsvarande ökning av den kommunala självbestämmanderätten. Enligt min mening bör dessa omständigheter tillmätas en avgörande betydelse. Den kommunala verksamheten på olika fält har numera, särskilt efter kommunindelningsreformen, nått en sådan utveckling att någon risk för ett eftersättande av olika förvaltningsgrenar i allmänhet icke föreligger, om villkorsbestämningarna på av utredningen förordat sätt upphör. Det sagda får anses ha principiell giltighet. Att helt slopa kontrollmöjligheterna bör dock icke komma i fråga. Garantier måste, om än i annan form än de hittillsvarande villkorsbestämningarna, skapas för att de med statsmedel understödda verksamhetsgrenarna bedrives på ändamålsenligt sätt. Detta gäller särskilt de för kommunerna obligatoriska verksamhetsgrenarna. Det behov av statlig tillsyn som alltjämt kan föreligga — i detta sammanhang bortses från den inspektionsrätt som tillkommer statliga myndigheter beträffande vissa av kommunernas verksamhetsområden — bör, såsom framhölls i 1953 års direktiv, tillgodoses genom föreskrifter av normerande karaktär. Den förut lämnade redogörelsen för utredningens betänkande anger närmare, hur villkorsbestämningarna för de till indragning föreslagna statsbidragen tänkts bli reglerade. Utredningen har vid sina överväganden kommit fram till att villkorsbestämningarna för de flesta statsbidragen inom denna grupp skulle kunna direkt upphävas utan att behöva ersättas med särskilda reglerande föreskrifter. Beträffande några statsbidrag, bland annat till skolhälsovård och till fria läroböcker in. in., fann utredningen det däremot motiverat, att till gällande författningar på områdena borde fogas bestämmelser om skyldighet för vederbörande kommun att vidtaga erforderliga anordningar. Beträffande de nuvarande speciella driftbidrag på skolväsendets område, som enligt utredningens förslag skulle sammanföras till ett enhetligt bidrag, har utredningen icke närmare tagit ställning till frågan om utformningen av de regler som skulle ersätta villkorsbestämningarna. Utredningen uttalar emellertid den uppfattningen, att de reglerande föreskrifter, som till stort antal förekommer i författningarna rörande dessa statsbidrag, (i verkligheten är avsedda alt gälla verksamheten som sådan och alltså är oberoende av hur kostnaderna för densamma fördelas. Härigenom aktualiseras enligt utredningens mening en överflyttning av dylika föreskrifter till direkt normerande författningar. Utredningen förutsätter, att det uppdrages åt skolöverstyrelsen atl utarbeta erforderliga författningsförslag. Vad utredningen yttrat i förevarande delar har i stort sett godtagits av remissinstanserna, och för egen del är jag beredd all i huvudsak ansluta mig till utredningen. Det är emellertid icke möjligt att nu framlägga förslag till de författningsändringar som erfordras i följd av statsbidragssystemets omläggning. Såsom framgår av vad jag tidigare anfört berör det författningsarbete, som här återstår, väsentligen ecklesiastikdepartementets

92 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

område. Inom detta departement pågår redan en mycket omfattande författningsrevision på skolväsendets område, närmast med anledning av de vid förra årets riksdag fattade besluten om en skolstyrelsereform. Det synes naturligt och lämpligt, att i det sammanhanget även upptages spörsmålet om vilka ändringar i och tillägg till skolförfattningarna som påkallas av statsbidragsreformen. Erinras bör, att det här huvudsakligen gäller författningar vilka utfärdas av Kungl. Maj :t i administrativ ordning. Jag vill emellertid understryka det i och för sig självklara förhållandet, att författningsarbetet_i fråga icke kan medföra att kommunerna utan riksdagens medverkan ålägges nya uppgifter eller nya ekonomiska förpliktelser. I den mån bestämmelser om dylika ålägganden anses erforderliga — exempelvis på skolhälsovårdens område — torde förslag i ämnet få föreläggas 1958 års riksdag. Utan att särskilt höra riksdagen kan Kungl. Maj :t givetvis i skolförfattningarna fastslå sådana skyldigheter för kommunerna som riksdagen tidigare i princip godtagit, exempelvis skyldigheten att i fråga om avlöningsförmåner åt lärarna följa gällande avlöningsföreskrifter.

Viktigt är över huvud taget, att vissa bestämmelser i författningarna rörande statsbidrag till avlöningskostnader för lärare i någon form kvarstår som norm för kommunernas handlande. Här kan t. ex. erinras om de i nämnda författningar stadgade förbuden för skoldistrikten att medge löneoch pensionsförmåner utöver de i avlönings- och pensionsreglementena föreskrivna.

Genom att villkorsbestämningarna vid en reform utgår ur statsbidragsförfattningarna och genom att en redovisning av de faktiska kostnaderna icke kommer att ske i samband med statsbidragsrekvisitionerna minskas på ett avgörande sätt möjligheterna att från statens sida kontrollera, att den statsunderstödda verksamheten upprätthålles på ett behörigt sätt. Väsentligt för statsbidragsfrågans lösning är, huruvida denna minskning i kontrollmöjligheterna bör kunna godtagas av statsmakterna. Det bör därvid erinras om att redan i förarbetena till de nu framlagda förslagen framhållits, att eu omläggning av statsbidragsgivningen måste leda till att den statliga granskningsverksainheten måste begränsas. Samtidigt har berörts hur förslaget bygger på ett ökat förtroende för kommunerna att handha en viss verksamhet.

Kontrollen av att statsmedlen kommer till användning enligt meddelade föreskrifter sker i huvudsak genom den statliga revisionen. Här åsyftas främst riksräkenskapsverkets åliggande att utöva en central kontroll av statens utgifter; även de blivande länsskolnämndernas verksamhet kan i tilllämpliga delar jämföras därmed. Riksräkenskapsverket får enligt sin instruktion anses ha en rätt och en skyldighet att granska både statliga och i viss utsträckning icke-statliga myndigheters och korporationers räkenskaper, nämligen såvitt gäller dem som erhåller statsmedel för sin verksamhet och som enligt särskilt meddelade bestämmelser är redovisningsskyldiga inför verket. Det innebär, att det kommunala handhavandet av nu ifrågakom-

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957 93

mande statsmedel i princip kan anses ingå i ämbetsverkets kontrollområde. För att skänka nödig klarhet beträffande ämbetsverkets rättigheter och skyldigheter efter en statsbidragsomläggning bör såsom ett komplement till instruktionen för ämbetsverket meddelas en föreskrift, att kommun skall vara skyldig att på _anfordran av vederbörande statliga myndighet lämna de uppgifter och det verifikationsmaterial som erfordras för myndighetens bedömande av verksamhetens riktiga handhavande i ekonomiskt och kameralt hänseende. Skyldigheten för kommunerna kan lämpligen komma till uttryck i de bestämmelser om statsbidrag, som förutsattes komma till stånd. — Riksräkenskapsverkets instruktion lämnar även svar på frågan, vilka områden av verksamheten som skall granskas. Det är inte bara fråga om en kontroll av att en statsbidragsrekvisition är siffermässigt riktig. Ämbetsverkets uppgift är även att se till, att gällande författningar iakttagits, t. ex. att en av ett skoldistrikt utbetalad lön till folkskollärare överensstämmer med det av Kungl. Maj :t utfärdade avlöningsreglementet för folkskolan. — Frågan har mindre betydelse för nu gällande statsbidragssystem, enligt vilket detaljerade uppgifter ingår i statsbidragsrekvisitionerna. Däremot aktualiseras den, när endast ett mycket begränsat uppgiftsmaterial bifogas statsbidragsrekvisitionerna på det sätt den nu föreslagna reformen avser. Riksräkenskapsverket hävdar i sitt remissvar, att skoldistrikten i statsbidragsrekvisitionerna måste lämna specificerade uppgifter om de faktiska lönekostnaderna för att ämbetsverket skall kunna fullgöra sin författningsmässiga skyldighet att granska de skilda avlöningsreglementenas riktiga tillämpning. Enligt verkets mening kräver redan kontrollen av lärarnas löneldassplaceringar tillgång till åtskilliga uppgifter, som måste särskilt infordras från skoldistrikten. Den här framförda invändningen mot statsbidragsutredningens förslag har stor betydelse. Uppenbarligen är det rent principiellt av vikt, att den statliga revisionsverksamheten upprätthålles på behörigt sätt. Erfarenheten visar, att denna verksamhet har stor betydelse inte bara genom att årligen åtskilliga felaktigheter påträffas under revisionsarbetet och rättas till utan också genom att den centrala granskningen bidrager till att skapa enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser. Enligt min mening kan dock begränsningen i kontrollen icke sägas innebära några större olägenheter. Till en början må framhållas, att granskningsverksamheten från riksräkenskapsverkets sida icke ens under nuvarande förhållanden i praktiken omfattar annat än mindre delar av hela fältet. Kontroll sker endast stickprovsvis och utföres på det sältet, att under ett år samtliga skoldistrikts statsbidragsrekvisitioner granskas i ett avseende och under ett påföljande år i elt annat. Andra omständigheter kan emellertid anföras, som tydligare talar för att icke frångå statsbidragsutredningens förslag om ett schematiskt beräknat bidragsunderlag. Detta förslag iir en av hörnstenarna i reformen och kommer att medföra, att antalet uppgifter som lämnas av skoldistrikten radikalt nedbringas. Riskerna för missbruk får anses vara i stor utsträckning eliminerade genom vissa lokala faktorer. Möjligheten för en kommun att l. ex. betala eu folkskollärare eu hög­

94 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

re lön än lärarlönereglementet medger, utan att detta uppmärksammas inom och utom kommunen och korrigeras, torde i praktiken vara ganska liten. Den insats som göres av kommunens egna revisorer, vilka ofta har biträde av landskommunernas förbunds eller (beträffande städerna) kommunalekonomiska föreningens revisorer, medverkar säkerligen till att lönerna utbetalas på behörigt sätt. Även det nya regionala skolorganet, länsskolnämnden med skolinspektörerna, torde komma att uppmärksamma om eu kommun gör avvikelse från vederbörligt avlöningsreglemente. Erfarenheten har visat, att något avsiktligt frångående av avlöningsförfattningarna vid nu gällande system icke bar förekommit i nämnvärd utsträckning, och någon anledning befara någon ökning vid en omläggning på statsbidragsgivningens område synes icke föreligga. Ytterligare synpunkter kan anföras till stöd för åsikten om den begränsade statliga kontrollens tillräcklighet. Tilläggas bör att det ligger en garanti för riktig avlöningstillämpning också däri att begångna felaktigheter av de kommu nala organens ledamöter in. fl ._i vid s t räckt omfattning kan hänföras till ämbetsbrott. Med hänsyn till anförda omständigheter torde sålunda anledning icke föreligga att ur statlig revisionssynpunkt frångå statsbidragsutredningens förslag om ett schablonmässigt bidragsunderlag och därmed följande begränsat granskningsmaterial. Gentemot vad riksräkenskapsverket och skolöverstyrelsen anfört om behovet av tillgång till åtskilliga uppgifter vid bedömning av själva statsbidragsansökningen, vill jag framhålla det angelägna i att antalet uppgifter i statsbidragsrekvisitionerna nedbringas. Med lämplig, i det följande närmare skisserad utformning av kontrollsystemet bör det vara möjligt att i stort sett inskränka rekvisitionsmaterialet i den omfattning som föreslagits av statsbidragsutredningen. Det bör alltså, om icke fråga är om längre tjänstledigheter o. s. v., räcka med uppgifter om antalet lärartjänster och löneklassplaceringar ävensom antalet veckotimmar eller undervisningstimmar för e. o. övningslärare och timlärare. Detta innebär, att ytterligare granskning från myndigheternas sida — frånsett den kontroll, som får anses ligga däri att den regionala skolmyndigheten enligt sakens natur måste antagas äga kännedom om de faktiska skolförhållandena på verksamhetsfältet och påfordra vidtagande av erforderliga rättelser — icke bör ske i samband med statsbidragsrekvisitionerna. Härav följer, att t. ex. verifikationer för de schematiskt beräknade lönekostnaderna regelmässigt icke skall behöva fortlöpande granskas av riksräkenskapsverket.

Det anförda får dock icke föranleda, att kontrollen helt eftersättes på det område varom nu är fråga. Den författningsmässiga granskningsskyldigheten för riksräkenskapsverket skall helt naturligt fortfara. Metoden för granskningen får dock bli en annan än den hittillsvarande. Material för närmare granskning kommer ej längre att vara tillgängligt. Det blir då ej möjligt att på samma sätt som för närvarande granska ett detaljavsnitt varje år för hela landet. Den kontroll som skall verkställas får i stället för varje år begränsas till ett mindre antal kommuner, vilkas kostnader för den statsunderstödda verksamheten granskas i sin helhet. Det för granskningen erforderliga materialet får antingen infordras eller också granskas i samband med personliga besök i kommunerna av vederbörande tjänstemän.

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 95

Till slut bör ett ytterligare problem upptagas till skärskådande. Det gäller frågan vilka medel som står de statliga myndigheterna till buds i de fall kommunerna eftersätter sina skyldigheter antingen genom att viss verksamhet, som hittills stötts med speciella statsbidrag, bedrives på felaktigt sätt, t. ex. genom att givna avlöningsbestämmelser åsidosättes, eller genom att en verksamhetsgren rent av underlåtes. Frågan har delvis berörts i det föregående. Enligt nu gällande regler anses innehållande av statsbidrag vara det medel som står till buds mot kommun som icke iakttager uppställda villkor. Dylika åtgärder torde dock — såvitt framgår av utredningens uppgifter — sällan ha vidtagits. Från utredningens sida har uttalats, att vitesföreläggande mot tredskande kommun borde komma ifråga, övergången till det nya systemet skulle nämligen betaga staten möjlighet att mot tredskande kommun tillämpa metoden att innehålla statsbidrag. Bakom detta resonemang kan enligt min mening ligga den åsikten, att innehållande av ett allmänt, eller i detta fall rättare sagt ett för flera verksamhetsgrenar gemensamt statsbidrag, icke bör ifrågakomma när en kommun eftersatt sina skyldigheter beträffande blott en av verksamhetsgrenarna. Det skulle således vara en otillfredsställande anordning att vägra statsbidrag även för sådana verksamhetsgrenar där kommunen ej eftersatt sina skyldigheter.

Oavsett vad som i detta sammanhang må komma att föreskrivas kan helt allmänt sägas, att en länsstyrelse gentemot en tredskande kommun i ett flertal fall synes kunna tillgripa ett föreläggande. Detta torde följa av såväl länsstyrelseinstruktionen som av ett stort antal specialförfattningar på skilda områden.

Bortsett från länsstyrelsernas befogenheter i fall som dessa synes mig det medel som i nu förevarande sammanhang bör komma ifråga vara innehållande av statsbidrag. Visserligen torde icke någon — till sina verkningar — större skillnad råda mellan ett innehållande av statsbidrag och ett föreläggande, förbundet med vite, men, som några av de hörda remissmyndigheterna anfört, är det icke alltid tilltalande att mot en kommun, som t. ex. underlåtit fullgöra viss skyldighet, tillgripa en sådan åtgärd som ett vitesföreläggande. Det får i princip anses vara en naturligare åtgärd att i förekommande fall innehålla statsbidrag för ändamålet, helt eller delvis, i avbidan på vidtagande av rättelse. Därtill kommer att den sistnämnda åtgärden säkerligen är effektivare. Jag vill omedelbart tillägga som min bestämda uppfattning, att detta medel endast undantagsvis torde behöva komma till användning.

Innehållande av viss del av det gemensamma statsbidraget bör kunna ifrågakomma i de fall en kommun bedriver verksamhet, varom nu är fråga, utan att iakttaga meddelade normerande föreskrifter eller underlåter att fullgöra dylik verksamhet som enligt särskilda bestämmelser åvilar kommunen. Därvid får förutsättas, att i de normerande föreskrifterna bland annat inflyter eu bestämmelse om skyldighet för kommun att följa fastställda löne- och pensionsreglementen. Innehållandet bör i allmänhet ha den formen, att beloppet i fråga utbetalas först sedan skyldigheten full­

96 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

gjorts. Bestämmelse om rätten att innehålla statsbidragsbelopp torde lämpligen inflyta i blivande bestämmelser om gemensamma statsbidrag.

Den förut framförda synpunkten att ett gemensamt statsbidrag icke rätteligen bör innehållas vid försummelse av endast en del av de verksamhetsgrenar detta statsbidrag omfattar bör ytterligare uppmärksammas. Särskilt gäller detta, om innehållande av det gemensamma statsbidraget — vilket är uppbyggt på bidrag, som gäller skolväsendet — skulle ifrågasättas för försummelse inom verksamhetsgren, som icke tillhör skolans område. Sistnämnda förhållande torde visserligen knappast få någon aktualitet med den begränsade omfattning de avlösta statsbidragen fått enligt de av mig förordade förslagen. De statsbidrag, som icke tillhör skolväsendet och som nu föreslås bli avlösta, är endast två till antalet och för övrigt beloppsmässigt obetydliga. Kommer däremot — vilket är tanken enligt föreliggande förslag — om några år även andra speciella driftbidrag att avlösas, blir det här avhandlade problemet mera aktuellt. Skulle en kommun då eftersätta en vass verksamhet — inom skolväsendet eller på annat område — som kommunen är skyldig fullgöra, synes mig det föreslagna systemet böra ges den innebörden, att endast en viss, mindre del av det gemensamma statsbidraget innehålles. Förslagsvis synes ett belopp, motsvarande högst en tiondel av det eljest på kommunen för året belöpande gemensamma statsbidraget böra innehållas. Det bör ankomma på vederbörande myndighet att inom denna ram avväga storleken av beloppet med hänsynstagande till den försummade verksamhetsgrenens ungefärliga andel av det totala verksamhetsfältet och till arten av den försummelse som skett.

f frågan om vilken av berörda myndigheter som skall besluta om åtgärder mot kommun, som icke följer gällande föreskrifter, har utredningen utifrån sina utgångspunkter ansett länsstyrelsen lämplig. Även jag vill förorda, att denna myndighet anförtros uppgiften. Det är visserligen enligt skolstyrelsereformen länsskolnämnden (i Stockholms stad skolöverstyrelsen) som efter den 1 juli 1958 kommer att vara beslutande organ i förevarande statsbidragsärenden, men detta förhållande torde icke böra påverka uppfattningen om länsstyrelsen som lämpligaste myndighet alt besluta om innehållande av bidrag. Länsstyrelsen kommer, förutom att besluta om dylikt innehållande, endast att vara utbetalande myndighet. För Stockholms vidkommande kommer överståthållarämbetet visserligen icke att vara utbetalande myndighet, men detta bör icke föranleda något annat än att ämbetet, liksom länsstyrelserna i gemen, är beslutande myndighet i fråga om innehållande av statsbidrag.

I samband med att prövning och avgörande av ifrågavarande statsbidragsärenden således icke längre kommer att företagas av länsstyrelsen, synes redogöraransvaret härutinnan icke böra åvila länsstyrelsens tjänstemän utan knytas till vederbörande beslutande organ. Närmare bestämmelser härom torde få meddelas i blivande författning.

Ett av de skäl utredningen framhöll för att länsstyrelserna borde avgöra om tvångsmedel skulle användas var också, att kommunerna härigenom erhöll större garanti för att bedömandena skedde ur mera allmänna syn-

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 97

punkter och icke uteslutande med hänsyn till fackintressen. Detta är av betydelse med hänsyn till att de föreslagna gemensamma statsbidragen — framför allt efter en framtida avlösning av ytterligare hittillsvarande speciella driftbidrag — kommer att representera verksamhetsgrenar även utanför de blivande länsskolnämndernas intresseområden.

Det bör ankomma på skolöverstyrelsen, länsskolnämnd ävensom andra tillsynsmyndigheter att till länsstyrelsen göra anmälan, när kommun anses ha eftersatt sina skyldigheter.

VII. Diverse frågor

A. Kyrkliga skoldistrikt, kommunalförbund m. m.

Det framlagda förslaget rörande statsbidragssystemet bygger på förutsättningen, att det obligatoriska skolväsendet är en uppgift för de borgerliga primärkommunerna. Det förekommer emellertid, att skolväsendet handhas även av andra subjekt, vilket blir en komplicerande faktor vid den utformning av statsbidragssystemet, som nu föreslås.

Sålunda finns fortfarande sju skoldistrikt, där skolväsendet är en kyrklig angelägenhet. Antalet dylika skoldistrikt har efter hand minskat men man måste räkna med att åtminstone vissa av dessa kommer att kvarstå även efter den nya skolstyrelselagens ikraftträdande den 1 juli 1958.

Speciella problem uppkommer även i de fall då skolväsendet eller del därav handhas av kommunalförbund. Förekomsten av dylika förbund torde efter skolstyrelsereformens genomförande komma att öka, och det torde då vidare bli mycket vanligt att en kommun för undervisning mottager barn från annan kommun eller eljest handhar uppgifter på skolväsendets område för annan kommuns räkning.

Departementschefen

Gemensamt för de här angivna fallen är, att de berörda kommunerna icke utan vidare kan tillföras statsbidrag genom lärarlönebidraget. Antalet lärartjänster kan då nämligen icke anses vara en riktig mätare på kommunernas behov av statsbidrag. Även andra komplikationer kan uppkomma. Om t. ex. statsbidrag enligt de nya reglerna skulle utgå direkt till ett kyrkligt skoldistrikt, skulle därigenom även utbetalas kompensation för indragning av bland annat bidraget för vissa kostnader enligt barnavårdslagen, vilken kompensation rätteligen bör utgå till primärkommunen.

De här antydda problemen har icke närmare berörts av statsbidragsutredningen. Statsbidragssystemets anpassning till de förhållanden, som uppstår för här avsedda fall anser jag böra bli föremål för närmare undersökning. Lämpligen torde frågan beaktas i samband med den författningsrevision på skolväsendets område, vilken pågår inom ecklesiastikdepartementet.

7 Bihang till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 112

98 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

B. Framgent inarbetande av speciella bidrag i de gemensamma statsbidragen

Utredningen

Statsbidragsutredningen erinrar om vissa nu existerande bidrag, som i detta sammanhang lämnats utanför en reform, och framhåller, att — ehuru avlösningen av speciella driftbidrag efter den på grundval av 1953 års förhållanden gjorda avvägningen ansetts böra begränsas — utvecklingen i kommunerna av andra med speciella driftbidrag understödda verksamhetsgrenar framdeles kan möjliggöra avlösning av ytterligare bidrag. I och med att en statsunderstödd verksamhetsgren får sådan omfattning i det övervägande antalet kommuner, att verksamheten kan sägas vara en normal uppgift, torde i allmänhet förutsättningar föreligga för en avlösning av det speciella bidraget. Utredningen anför därefter.

Utredningens förslag, att avlösningen av ett antal speciella driftbidrag skall ske i den enkla formen att bidragen indragas och kommunerna kompenseras genom förstärkning av de kvarstående speciella statsbidragen bygger på det nuvarande läget. Skulle emellertid utvecklingen framdeles gå i den riktningen, att även andra statsunderstödda kommunala verksamhetsgrenar än de, till vilka utgå bidrag som nu skulle avlösas, vinna sådan utbredning i kommunerna, att verksamhetens omfattning i stort kan sägas stå i proportion till kommunernas invånarantal, böra även de successivt avlösas. Huruvida en sådan ytterligare avlösning bör ske på nu föreslaget sätt genom reducerade avdragsbelopp å lärarlönebidraget eller förstärkning av andra kvarstående driftbidrag eller genom införande av ett nytt allmänt statsbidrag, kan inte nu avgöras utan beror av omfattningen av de statsbidrag, som ytterligare skulle avlösas.

Departementschefen

Efter hand kan uppstå behov av förenklingsåtgärder beträffande statsbidrag som icke omfattas av här föreliggande förslag. Det torde därför vara lämpligt att med jämna mellanrum taga upp frågan om åtgärder för ytterligare avveckling av statsbidrag till prövning. Såsom jag anfört i det föregående är avsikten att redan inom de närmaste åren på nytt upptaga frågan om en avlösning av bidrag som för närvarande lämnats utanför en omläggning. Genom den konstruktion som de båda nya gemensamma statsbidragen föreslagits få, torde det — såsom också sakrevisionen i ett tidigare återgivet uttalande påpekat — vara relativt lätt att på ett smidigt sätt bygga ut bidragssystemet till att omfatta flera verksamhetsgrenar, som nu stödes av speciella bidrag. Även andra former för förenkling bör dock självfallet kunna övervägas i sådana fall där de båda nya bidragens konstruktion icke lämpar sig för en inarbetning eller avlösning av kvarvarande speciella bidrag.

Kungl. Mctj.ts proposition nr 112 år 1957 99

C. Skolöverstyrelsens förslag om viss fondbildning

I sitt remissvar över utredningens år 1956 avgivna betänkande aktualiserar skolöverstyrelsen en speciell statsbidragsfråga, vilken enligt överstyrelsens mening bör få sin lösning i nu förevarande fall. överstyrelsen anför till en början följande.

I fråga om statsunderstödet till folkbiblioteksväsendet tillämpas för närvarande den ordningen, att ett belopp motsvarande två procent av understödet innehålles vid bidragets utanordnande. De sålunda innehållna medlen avsättes årligen till en fond för centrala åtgärder till främjande av folkbiblioteksväsendet. Fonden förvaltas av skolöverstyrelsen.

Överstyrelsen anser nu, att genomförandet av en motsvarande anordning avseende det allmänna skolväsendet skulle vara av betydande värde. Det är enligt överstyrelsens mening synnerligen betydelsefullt såväl för statsverket som för de kommunala huvudmännen, om ökade möjligheter kan beredas överstyrelsen att i finansiellt smidiga former tillgodose behov vilka förutsätter centrala initiativ eller anordningar, överstyrelsen anför vidare.

Som exempel på verksamhet, vilken lämpligen torde kunna finansieras i denna ordning, vill överstyrelsen nämna åtgärder för förenklingar och rationaliseringar inom skolväsendet. Den rationaliseringsverksamhet, som f. n. tillgodoses anslagsvägen -— f. n. utgår bidrag till standardisering av undervisningsmateriel och till arbetstidsundersökningar inom skolmåltidsverksamheten — skulle därvid i fortsättningen kunna finansieras med fondmedel. Stort behov föreligger av liknande rationaliseringsundersökningar på flera andra områden. I detta sammanhang bör ifrågakomma bidragsgivning till exempelvis viss byggnadsteknisk experimentverksamhet, undersökningar avseende lämpliga inredningsanordningar i skollokaler o. dyl. Av fondmedel torde vidare kunna bestridas exempelvis kostnader för konferenser och vissa kurser för lärare och andra befattningshavare inom skolväsendet, vartill medel icke anvisas i vanlig ordning, utarbetande och framställning av vissa upplagebegränsade läro- och handböcker av experimentell karaktär, varjämte bör vara möjligt för överstyrelsen att anvisa medel till Svenska landskommunernas förbund, Svenska stadsförbundet eller andra organisationer för verksamhet av betydelse för skolväsendet. I allmänhet torde i detta sammanhang icke böra komma i fråga reguljära understöd till ett och samma ändamål, utan torde dispositionen årligen avse i första hand nya eller tillfälliga ändamål eller behov.

Överstyrelsen föreslår, att av statsbidraget avseende dels lönebidragen till folk- och fortsättningsskolor, dels lönebidragen till högre kommunala skolor ett belopp motsvarande förslagsvis en promille årligen innehålles för afl avsättas till en av överstyrelsen förvaltad fond för centrala åtgärder till främjande av det allmänna undervisningsväsendet. Den årliga avsättningen kan vad statsbidragen beträffar beräknas till cirka 500 000 kronor.

100 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

Departementschefen

Skolöverstyrelsens förslag innebär, att en fond skulle bildas för att tillfälliga behov på olika delar av undervisningsväsendets område skulle kunna på ett smidigt sätt tillgodoses. Fonden skulle tillföras medel genom att viss andel av de omlagda lärarlöne- och högre skolbidragen innehölles till förmån för fonden. Onekligen skulle tillkomsten av en dylik fond kunna medföra fördelar. Visserligen komme anordningen att innebära, att kommunerna icke erhölle statsbidraget i dess helhet. Emellertid vore den andel, som skulle innehållas för fondens räkning, i stort sett utan märkbar betydelse för kommunernas vidkommande och komme ju för övrigt kommunernas undervisningsväsen till godo på andra vägar.

Oavsett vilken vikt, som må tilläggas de ändamål som skulle tillgodoses genom fondens medel, kan dock principiella invändningar av annat slag riktas mot skolöverstyrelsens förslag. En fondbildning på föreslaget sätt skulle motverka strävandena att begränsa antalet specialregler på statsbidragsgivningens område. Vidare innebär skolöverstyrelsens förslag, att vid sidan av riksstaten en diversemedelsfond skulle tillskapas, vars behållning skulle disponeras utan närmare prövning av riksdagen. Enligt min mening bör man så långt som möjligt undvika dylika fonder. Jag anser mig av dessa skäl icke böra förorda bifall till skolöverstyrelsens förslag.

D. I vilken utsträckning kan en förenklad statsbidragsgivning medföra arbetsbesparingar?

Utredningen

Som ett av skälen för en reform har tidigare angivits den betydande tidsåtgången vid bokförings-, rekvisitions- och revisionsarbetet hos kommunerna och däremot svarande tidsåtgång vid kontroll- och utanordningsarbetet hos de statliga myndigheterna. Utredningen framhåller också de fördelar, som i administrativt avseende skulle vinnas genom förenklingsåtgärderna. Kommunerna borde genom omläggningen i betydande utsträckning befrias från arbete med ansökningar och rekvisitioner av statsbidrag samt verifiering av kostnader. Även för de prövande och reviderande statliga myndigheterna skulle begränsningen av ansöknings- och rekvisitionsmaterialet medföra avsevärda lättnader.

Utredningen har — genom att räkna antalet ansökningar och rekvisitioner som vissa kommuner gjort under loppet av ett år för att erhålla de angivna 35 statsbidragen -— sökt finna ett sätt att mäta de ifrågavarande förenklingsförslagens praktiska betydelse.

I utredningens betänkande (1956) anföres i detta hänseende.

På grundval av dessa räkningar har utredningen ansett sig kunna uppskatta antalet sidor (A4-format) i alla av landets kommuner för ett år gjorda sådana ansökningar och rekvisitioner till omkring 50 000 vartill

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

skulle komma omkring 60 000 bilagor. För de av utredningen föreslagna två nya bidragen skulle i stället årligen erfordras endast omkring 3 000 sidor rekvisitioner och kanske 1 000 bilagor. Sammanlagt skulle sålunda statsbidragsansökningarna och rekvisitionerna sidmassigt reduceias till mindre än 4 %. Tilläggas må, att av de rekvisitioner och bilagor som skulle bortfalla till följd av omläggningen, många aro omfattande och arbetskravande. Som exempel kan nämnas, att för rekvisition av statsbidrag till bidragsförskott för Stockholms stads del 1953/54 beraknas ha atgatt 3 881 arbetstimmar.

Remissyttrandena

I remissvaren beröres frågan om en eventuell reducering av personalen hos de statliga myndigheterna i flera fall. Några remissinstanser ffa™" håller emellertid, att reformen för vissa befattningshavare icke medför någon arbetsbesparing. Sålunda ifrågasätter skolöverstyrelsen, om omläggningen för samtliga i statsbidragsförfarandet engagerade parter medför lika stora arbetslättnader. Överstyrelsen anför vidare. Mest påtagligt torde arbetsbördan komma att lätta för de utbetalande och granskande statliga myndigheterna, sålunda länsstyrelserna och riksräkenskapsverket. Icke minst för de blivande länsskolnämnderna torde detta vara av betydelse, sedan statsbidragsärendena överflyttats dit från lansstyrelserna. För statens folkskolinspektörer vinnes också arbetslattnader, även om dessa icke torde bliva av den omfattning, de sakkunniga tänkt sig. Som överstyrelsen i annat sammanhang antytt, synes sålunda för inspektörernas del nödvändigt att komplettera statsbidragsansökningarna med ytterligare rekvisitionsmaterial. För skoldistrikten och skolorna däremot torde förslaget knappast medföra lika stora lättnader. Länsstyrelsen i Blekinge län anser, att reformen icke medföi nagon arbetsminskning för folkskolinspektörerna. Frågan angående personalbesparingar föres fram av några centrala ämbetsverk. Statskontoret framhåller, att de förenklingar med avseende å det administrativa bestyret med statsbidragsgivningen, som den ifragasatta reformen förutsatts medföra, rimligtvis bör möjliggöra vissa personalbesparingar hos de myndigheter, exempelvis länsstyrelserna, vilka handhar ifrågavarande verksamhet. Enligt ämbetsverkets mening bör förutsättningarna härför närmare undersökas. I det sammanhanget understryker ämbetsverket, att de statliga och kommunala organ, som innefattas i skolstyrelseutredningens förslag angående skolväsendets lokala och regionala ledning, vid en omläggning av statsbidragssystemet bör kunna undergå en icke oväsentlig reducering. Statens sakrevision anser, att den föreslagna omläggningen aktualiserar spörsmålet om icke arbetsminskningen på vissa håll -— företrädesvis i länsstyrelserna, skolöverstyrelsen och riksräkenskapsverket - blir så betydande, att den bör kunna leda till vissa tjänsteindragningar inom berörda avdelningar. Denna fråga synes böra särskilt utredas, när tillräckliga erfarenheter vunnits.

102 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

Statens organisationsnamnet påtalar, att för länsstyrelsernas del väsentliga arbetsbesparingar torde kunna påräknas. Av de länsstyrelser, som särskilt yttrat sig i förevarande del, framhåller länsstyrelserna i Kalmar samt Göteborgs och Bohus län den arbetsminskning, som en reform skulle medföra för vederbörande myndigheter, medan länsstyrelsen i Skaraborgs län framhåller följande. Även om utredningsmännens förslag innebär stora förenklingar torde ej kunna förväntas någon väsentligare inbesparing av de allmänna förvaltningskostnaderna. Visserligen skulle de periodvis hårt arbetstyngda förtroendemännen liksom även statliga och kommunala tjänstemän få en lättnad i sin arbetsbörda och kanske kan man i en del fall undvika att inrätta eljest erforderliga nya tjänster. Någon indragning av tjänster som följd av rationaliseringen torde likväl knappast kunna påräknas.

Departementschefen

En följd av den nu föreslagna statsbidragsreformen måste rimligen vara, att en betydande arbetslättnad uppnås för både den statliga och den kommunala förvaltningen, vilket även varit ett av huvudmotiven för reformen över huvud taget. En omläggning av statsbidragsgivningen medför därför naturligen konsekvenser beträffande personalbehovet hos stat och kommun. Från utredningens sida beröres icke detta i de avgivna betänkandena. Vad beträffar frågan om personalbesparingar inom statliga verk och myndigheter är det svårt att på frågans nuvarande ståndpunkt närmare ange vad reformen kan tänkas innebära. Den frågan torde därför få bli föremål för närmare undersökning, när man bättre kan överblicka verkningarna av det nya statsbidragssystemet.

VIII. Departementschefens hemställan

Under åberopande av vad jag sålunda anfört hemställer jag, att Kungl. Maj :t måtte föreslå riksdagen att godkänna av mig förordade grunder för en förenklad statsbidragsgivning, avseende driftbidragen till primärkommunerna.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda hemställan förordnar Hans Maj:t Konungen, att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Valfrid Paulsson

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 103

Bilaga 1

Förteckning över samtliga av statsbidragsutredningen till behandling upptagna driftbidrag med angivande av utredningens förslag m. m.

Anslag i milj. kr. budgetåret 1 1954/55 1956/57

Femte huvudtiteln

104 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

Anslag i milj. kr. Utredningens förenklingsbudgetåret förslag resp. upplysning om annan behandling av 1954/55 1956/57 statsbidrag

19. Avlöning åt lärare vid folk- och småskolor 20. Förstärkningsanordningar vid vissa folk- och småskolor 21. Hjälpundervisning i folk- och småskolor 22. Handledning vid kombinerad korrespondens- och radioundervisning vid vissa folkskolor 23. Avlöning åt folkskolans distriktsöver- Ungår i lärarlönebidraget lärare 1 412,7 1500,0 (SOU 1956: 8) 24. Arvode till skolsekreterare 25. Ersättning åt ordinarie folk- och småskollärare m. fl. vid viss tjänstgöring å ferietid 26. Avlönande av övningslärare vid folkoch småskolor 27. Avlönande av lärare i hushållsgöromål 28. Undervisning i slöjd 29. Försöksverksamhet med nioårig enhets- Inordnas i lärarlönebidraskola get enl. särsk. förslag

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 105

Anslag i milj. kr. Utredningens förenklingsbudgetåret förslag resp. upplysning

om annan behandling av 1954/55 1956/57 statsbidrag

46. Avlönande av lärare vid högre tolksko- 0,55 Ingår i Ingår i högre skolbidraget

© 05

Bilaga 2

Tänkt tidsschema m. m. (delvis preliminärt) beträffande statsbidragsfrågornas behandling

Statsbidrag till primärkommuner 1 Betänkande av Beredning av Prop. (eller redogö­ En reform

ärendet sker i relse av verkställd föreslås utredning) avlämnas träda i kraft

K

till riksdagen

u n g

35 st. driftbidrag (= nu föreliggande l.

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 107

Bilaga 3

Förslag till förenklingsåtgärder enligt propositionen

(numreringen är densamma som i bilaga 1)

Anslag i milj. kr. Förenklingsförbudgetåret slag enl. prop. 1954/55 1956/57

Femte huvudtiteln

108 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

Bilaga 4

Tablå utvisande i schematisk form hur de i denna proposition till reformering föreslagna 27 statsbidragen övergår till endast två statsbidrag

Nuvarande statsbidrag Förenk- Nyskapade

lingsförslag statsbidrag

4. Vissa kostnader enligt barnavårdslagen 8. Upprättande av byggnadsplaner och generalplaner

16. Avlönande av föreståndare vid skolhem för lärjungar vid högre

läroanstalter Avlöses 31. Hälsovården vid folk- och småskolor (indrages) 36. Tillhandahållande av fria läroböcker m. m. 39. Hyresbidrag för undervisningslokaler m. m. 40. Undervisningsmateriel vid folk- och småskolor

Lärarlöne- 19. Avlöning åt lärare vid folk- och småskolor bidrag 20. Förstärkningsanordningar vid vissa folk- och småskolor 21. Hjälpundervisning i folk- och småskolor 22. Handledning vid kombinerad korrespondens- och radiounder­

visning vid vissa folkskolor

23. Avlöning åt folkskolans distriktsöverlärare 24. Arvode till skolsekreterare 25. Ersättning åt ordinarie folk- och småskollärare m. fl. vid viss

tjänstgöring å ferietid Samman­

föres 26. Avlönande av övningslärare vid folk- och småskolor 27. Avlönande av lärare i hushållsgöromål 28. Undervisning i slöjd 33. Avlöning åt föreståndarinnor och biträdande föreståndarinnor

vid folkskolans skolhem 42. Avlöning åt lärare vid fortsättningsskolan 43. Avlöning åt lärarinnor i hushållsgöromål vid fortsättningsskolan 44. Avlöning åt övningslärare vid fortsättningsskolan

15. Hälsovården vid kommunala flickskolor, kommunala realskolor

och praktiska kommunala realskolor Avlöses

(indrages) 47. Arvoden till skolläkare m. m. vid högre folkskolor

Högre

skol- 12. Kommunala flickskolor

bidrag 13. Kommunala realskolor Samman14. Praktiska kommunala realskolor föres 46. Avlönande av lärare vid högre folkskolor

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 109

Bilaga 5

Promemoria

med redogörelse för vissa inom finansdepartementet verkställda kompletterande undersökningar rörande verkningarna av såväl sammanförande av 14 statsbidrag som avlösning av 7 statsbidrag

Undersökningarna har avsett det föreslagna bidraget till folkskoleväsendet i allmänhet (lärarlönebidraget) i enlighet med de av allmänna statsbidragsutredningen uppdragna riktlinjerna. I första hand har syftet vant att beräkna verkningarna av de generaliserande beräkningsgrunderna i vad galler de 14 bidrag, som föreslås bli sammanförda. Därutöver har beräkning företagits av verkningarna av att kompensation för bidrag, som är tankta att föreslås till avlösning, sker genom reduktion av avdragsbeloppen för lararlönebidraget med ett enhetligt belopp per statsbidragsberattigande tjänst. Den kompletterande undersökningen har ansetts erforderlig med hansyn till bland annat att vissa kommuner uttalat farhågor för större bidragstorluster till följd av en omläggning enligt statsbidragsutredningens förslag och att kritik i vissa remissyttranden riktats mot det sätt, på vilket urval av kommuner skett i den av statsbidragsutredningen företagna undersökningen.

Då det här gällt att belysa de ekonomiska verkningarna av omläggningen av statsbidragsgivningen med hänsyn till därav följande utdebiteringsförändringar, har urvalet av undersökningskommuner synts bora ske etter samma principer som tillämpas vid undersökningar av kommunalekonomiska förhållanden av annat slag. Väsentligt är därvid, att urvalet så langt som möjligt blir allsidigt med avseende på kommunernas geografiska belägenhet, skattekraft, storlek efter invånarantal, näringskaraktär och orts-

Ett ur angivna synpunkter företaget urval har skett vid den statistiska undersökning rörande verkningarna av olika alternativ för en höjning av de kommunala ortsavdragen, som företagits av 1956 års kommunalskatterevision och redovisats i betänkandet om nya kommunala ortsavdrag (SOU 1956' 41) Det ifrågavarande urvalet utgöres av en tiondel av samtliga landskommuner, köpingar och landstingsstädcr. I detsamma ingår 90 landskommuner och köpingar samt 13 landstingsstädcr. Vad landskommunerna och köpingarna beträffar har dessa uttagits från samtliga län och motsvarar i möjligaste mån en tiondel av hela antalet dylika kommuner i vart och ett av länen. Även städerna synes ha fått en tillfredsställande regional fördelning. Vidare har vid urvalet tillsetts, att så långt som möjligt kommuner med olika skattekraft (antal skattekronor per invånare), kommunal utdebitering, storlek efter invånarantal, näringskaraktär och tillhörande olika ortsgrupper blivit likformigt företrädda. Av den i kommunalskatterevisio-

no Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

nens betänkande intagna redogörelsen med därtill hörande tabeller framgår, att representativiteten i här herörda avseenden med vissa avvikelser kan sägas vara tillfredsställande, d. v. s. kommuner av olika typer och karaktär äi väl representei ade i urvalet. Det har vid den föreliggande undersökningen ansetts lämpligt att utgå från kommunalskatterevisionens urval av landskommuner, köpingar och landstingsstäder. I den undersökning, som här avses, bör emellertid även städerna utom landsting på något sätt vara representerade. Eftersom denna grupp av kommunei främst består av landets största städer, har undersökningens utsträckande till dessa medfört vissa praktiska svårigheter. Varje stads bidragsrekvisitioner i här aktuella avseenden är mycket omfattande. Efter närmare överväganden har det ansetts lämpligt att i undersökningen medtaga Malmö stad att representera de landstingsfria städerna med undantag tor Stockholm. Att Malmö bedömt efter folkmängdens storlek representerar -större andel av de ifrågavarande städerna än en tiondel eller cirka en fjärdedel, har särskilt beaktats vid de företagna genomsnittsberäkningarna. Då det ansågs nödvändigt att i undersökningen på något sätt inbegripa aven Stockholm, men staden ensam representerar ett avsevärt större undersökningsmaterial än hela det övriga kommunurvalet, har av praktiska skäl endast material från en del av staden kunnat bearbetas. Ett lämpligt urval av Stockholmsmaterial möjliggjordes av att de för undersökningen väsentligaste rekvisitionshandlingarna — rekvisitionerna av statsbidrag till avlönall<. ..av octl småskollärare samt övningslärare — är uppställda med särskilda avsnitt för varje överlärardistrikt. En framkomlig väg för erhållande av material för Stockholm har därför varit att bearbeta rekvisitionerna från vissa överlärardistrikt. Stockholm var det redovisningsår, som undersökningen avser, indelat i 46 överlärardistrikt. Av dessa medtogs i undersökningen fem, nämligen distrikten Blommensberg, Essingen, Katarina Sköndal och Sodra Ängby. Urvalet av distrikt skedde under beaktande bl. a av att distrikt från olika delar av staden samt av olika storlek skulle bli representerade Pa grundval av ett sammandrag av rekvisitionsuppgifterna för olika distrikt gjordes vidare en summarisk bedömning av dels fördelningen av kostnaderna för å ena sidan folk- och småskollärartjänster och å den^andra Övriga tjänster, dels sjukledigheternas variationer mellan olika distrikt Vid urvalet togs hänsyn till de olikartade förhållandena även i här berörda avseenden. De undersökta fem överlärardistrikten representerar med hänsyn till det rekvirerade bidragets storlek cirka 9 procent av Stockholm. Staden kan därtor anses vara representerad i undersökningen i ungefär samma utsträckning som landet i övrigt. På grund av att rekvisitionerna av lärarlöner för Falu stad samt Bollnäs landskommun icke kunnat bearbetas, har dessa kommuner lämnats utanför undersökningen. ^ idare är det vid en undersökning, som rör bidrag till kostnader inom folkskoleväsendet, ej möjligt att särskilt behandla matenal for Kungsors köping utan att också inbegripa Kung Karls landskommun, enar dessa två kommuner tillhör ett och samma skoldistrikt, Kung vans skoldistrikt. På grund härav har undersökningsområdet ansetts böra utvidgas ined sistnämnda kommun. I någon mån påverkas genom förändringarna i kommunurvalet den representativitet, som varit för handen vid kommunalskatterevisionens undersökningar. De resultat, som erhållits vid den bär företagna undersökningen torde dock icke genom ändringarna ha pavmkats i nagon väsentlig grad. — Sammanlagt ingår i undersökningen 104 kommuner, vilka motsvaras av 103 skoldistrikt. Vilka kommuner (skol-

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 111

distrikt), som ingår i undersökningen, framgår närmare av tabellerna F, G och H. Vid den beräkning av avdragsbeloppet för lärarlönebidraget, för vilken redogöres i det följande, har till viss del hyresgruppstillhörigheten beaktats. Frågan uppkommer då i vilken utsträckning olika hyresgrupper är representerade i kommunurvalet. Till belysning härav redovisas i tab. A folkmängdens fördelning på olika hyresgrupper för landsbygden och landstingsstäderna.

Tab. A. Folkmängdens fördelning på olika hyresgrupper i vad avser landsbygden

och landstingsstäderna

Hyresgrupp Folkmängd den 1 jan.1955 Urvalets andel i procent av Samtliga Urvalet folkmängskoldistrikt den

Summa 5 667 228 542 628 9,6

I det mindre antal fall, då ett skoldistrikt är uppdelat på två olika hyresgrupper, har vid beräkningen av folkmängdssiffrorna i den nämnda tabellen hela folkmängden hänförts till en av grupperna. I enlighet med statsbidragsutredningens förslag (s. 59 i SOU 1956:8) har därvid skoldistriktet i sin helhet hänförts till den högre av hyresgrupperna. Som framgår av tabellen är urvalets andel av folkmängden i de olika hyresgrupperna av något varierande storlek. Hyresgrupp 2 är underrepresenterad under det att hyresgrupp 3 och i någon mån även hyresgrupp 1 kan anses överrepresenterade. Hyresgrupp 4, som endast består av fem kommuner i Stockholmstrakten, har ej alls blivit representerad i urvalet, önskvärt hade givetvis varit, att urvalets andel av folkmängden varit mera enhetlig. Det bör dock framhållas, att de följande beräkningarna utförts på sådant sätt, att det berörda förhållandet icke spelar någon större roll. För hyresgrupp 4 har som framgår av det följande en särskild beräkning fått företagas, då det gällt att fastställa det nya avdraget per statsbidragsberättigande tjänst. Av de kommuner, som icke ingår i tabellen över folkmängdens fördelning på olika hyresgrupper representerar Stockholm ensamt hyresgrupp 5, under det att Malmö tillhör hyresgrupp 3. Vid beräkningarna bär tillsetts, att dessa städer kommit att ingå i undersökningen med i förhållande till övriga kommuner riktiga proportioner.

Material för de företagna undersökningarna rörande lärarlönebidraget har varit rekvisitionerna av statsbidrag för redovisningsåret 1954/55 till avlö­

112 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

ning av folk- och småskollärare, till avlönande av övningslärare vid folkskolan samt till avlönande av lärare i fortsättningsskolan. önskvärt hade givetvis varit att grunda undersökningen på material för redovisningsåret 1955/56. Detta var emellertid icke möjligt, då rekvisitionerna för detta år ej var centralt tillgängliga vid tiden för undersökningens påbörjande. Ej heller förelåg rekvisitionerna i sin helhet i granskat skick hos de regionala myndigheterna. Ur rekvisitionerna för redovisningsåret 1954/55 har hämtats dels uppgifter om den nuvarande bidragsgivningens storlek, och dels material för beräkning av bidragsunderlagets storlek enligt de schematiska grunderna. På grundval härav har sedan den nya kommunandelens storlek beräknats.

Då det gäller bidragets storlek enligt gällande bestämmelser har det ej ansetts i allo tillfyllest att direkt utgå från beloppen enligt rekvisitionerna. Genom att undersökningarna fått grundas på material för 1954/55, har den inverkan på bidragsgivningen, som blivit en följd av allmänna sjukförsäkringens införande från och med år 1955, icke kommit till uttryck för redovisningsårets första del. Vissa omräkningar har därför företagits i syfte att erhalla ett bidrag av samma storlek, som om sjukförsäkringen varit genomförd även under andra halvaret 1954. Sålunda bär bidragssumman ökats med ett belopp motsvarande vad som under angivna förutsättningar kan beräknas skulle ha utgått i bidrag till kompensationstillägg för sjukförsäkringsavgifterna. Detta belopp har beräknats motsvara de" i rekvisitionerna upptagna bidragen för tilläggen under första halvåret 1955. Då det gäller inverkan av sjukpenning-, yrkesskade- och havandeskapsavdrag har med ledning av rekvisitionernas uppgifter om tjänstlediga dagar på grund av sjukdom, yrkesskada och havandeskap företagits beräkningar av de avdrag, som skulle skett, om de av den allmänna sjukförsäkringen föranledda lönebestämmelserna varit gällande även under höstterminen. För havandeskapsavdragen utsträcktes dessa beräkningar till att avse även januari månad 1955 och i vissa fall ännu längre tid, beroende på att de nva bestämmelserna om lön vid havandeskap och barnsbörd i huvudsak haft tillämpning först fr. o. m. den 1 februari 1955. Det faktiska bidragsbeloppet enligt rekvisitionerna minskades med hänsyn till de på angivet sätt beräknade avdragsbeloppen. Givet är att full exakthet icke kan uppnås vid beräkningar av här angivet slag utan mycket omfattande och tidsödande omräkningar. Det skulle därvid erfordras material även utöver det som erhålles ur rekvisitionerna och som icke varit tillgängligt vid undersökningen. Av betydelse för avdragsbeloppets storlek är t. ex. i vissa fall tjänstledighetens omfattning undertiden fore det aktuella redovisningsårets början. Det förefaller dock icke troligt att de förhållanden, vartill hänsyn icke kunnat tagas, är av den betydelse att beräkningarna påverkats i nämnvärd grad. Ytterligare en justering av bidragsbeloppet för redovisningsåret 1954/55 har ansetts påkallad. Bland de kostnader, till vilka bidrag utgick med 100 procent för nämnda redovisningsår, hörde även de särskilda arvoden, som enligt 23 § 1 och 2 mom. avlöningsreglementet för folkskolan utgår till lärare med undervisning i klass 7 eller högre klasser. Med anledning av att namn da arvode genom eu mellan statsmakterna och vederbörande organisationer träffad överenskommelse angående tjänsteförteckningsrevision kan t om t ses komma att upphöra från och med den 1 juli 1957, bär det ansetts lämpligt att vid de här avsedda beräkningarna exkludera dessa belopp.

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 113

Materialet för Linköping och Nederkalix avser även till vissa delar utbyggt högstadium inom enhetsskolan. För detta stadium gäller i viss män avvikande bidragsregler, som är något gynnsammare än inom folkskolan. För alt materialet från de nämnda båda skoldistrikten skall bli i huvudsak jämförbart med övriga i undersökningen ingående skoldistrikt, har vid beräkningarna det för distrikten enligt gällande regler utgående bidraget justerats med ett belopp motsvarande betydelsen av de särskilda bidragsreglerna för de på högstadiet tjänstgörande lärarna i läroämnen.

Beräkning av bidragsunderlaget enligt de schematiska grunderna har inneburit en tillämpning av de i statsbidragsutredningens betänkande angivna reglerna. I första hand har det således gällt att beräkna antalet statsbidragsberättigande tjänster. Som hel tjänst har räknats varje för redovisningsåret inrättad distriktsöverlärar-, föreståndarinne-, folk- eller småskollärårtjänst samt ordinarie övningslärartjänst. Till det på så sätt erhållna antalet tjänster har lagts antalet tjänster, som erhålles på grundval av omfattningen av den tjänstgöring, som fullgöres av extra ordinarie övningslärare samt timlärare.

Bidragsunderlagets storlek för varje skoldistrikt har beräknats genom att antalet tjänster i varje löneklass multiplicerats med det däremot svarande årslönebeloppet. Med en årslön har därvid avsetts summan av sex månadslöner enligt de för år 1954 gällande lönetabellerna och sex månadslöner enligt de för år 1955 gällande lönetabellerna samt kompensationstillägg för 12 månader enligt de bestämmelser, som trädde i kraft den 1 januari 1955. Till det på angivet sätt på grundval av antalet statsbidragsberättigande tjänster beräknade bidragsunderlaget har lagts belopp motsvarande skoldistriktets faktiska merkostnader vid tjänstledighet för sjukdom under hela läsåret samt vid tjänstledighet minst 30 dagar i följd för studier eller offentligt uppdrag med högst B-avdrag å lön. Det belopp, med vilket bidragsunderlaget skall ökas vid dessa ledigheter, har erhållits genom att från lönekostnaderna för vikarien dragits de löne- och sjukpenningavdrag, som vid löneutbetalningen företagits å den tjänstlediga lärarens lön. Sjukpenningavdragen för höstterminen har därvid särskilt beräknats med hänsyn till den storlek de skulle haft, om samma bestämmelser som under första halvåret 1955 varit gällande. Härutöver har till det nya bidragsunderlaget i förekommande fall' lagts ett belopp motsvarande skoldistriktets kostnader för utbetalade kallorts- och finskspråktillägg.

Vid såväl bestämmande av bidragsbeloppet enligt gällande regler som vid beräkning av det nya bidragsunderlaget har det för Stockholm medtagna materialet erbjudit vissa speciella svårigheter. Detta sammanhänger med att de särskilt för de olika överlärardistrikten uppgjorda rekvisitionerna i vissa fall icke innefattat alla de kostnader, som är att hänföra till undervisningsanordningarna inom respektive överlärardistrikt eller också upptagit vissa kostnader, som ej borde beaktas vid undersökningen. Det har därför varit erforderligt med vissa justeringar av materialet.

Sedan enligt den här lämnade redogörelsen för de undersökta skoldistrikten beräknats dels bidragsgivningens storlek för redovisningsåret 1954/55, dels det bidragsundcrlag, som för nämnda år skulle ha erhållits med lilllämpning av de av statsbidragsutredningen föreslagna reglerna, har återstått att beräkna Morleken av det avdragsbelopp, som är erforderligt för att det nya bidraget i stort sell skall överensstämma med bidragsgivningcn enligt gällande bestämmelser. Grundval för beräkningen av avdragsbcloppct har

8 liih(tn'j till riksdagens protokoll 1 samt. Nr 112

114 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

varit den differens som erhålles, om det nya bidragsunderlaget minskas med bidragssumman enligt gällande regler. Hur denna differens erhålles för ett särskilt i undersökningen ingående skoldistrikt framgår av tab. B.

Tab. B. Jämförelse mellan nya bidragsunderlaget och bidrag enligt

nuvarande regler för Väddö skoldistrikt

A. Nya bidragsunderlaget

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 115

belopp i de olika liyresgrupperna, nämligen 719 kronor per tjänst i hyresgrupp 1, 962 kronor i hyresgrupp 2, 1 142 kronor i hyresgrupp 3 och 1 614 kronor i hyresgrupp 5. För hyresgrupp 4 erfordras en särskild beräkning, då nämnda hyresgrupp, som endast utgöres av 5 kommuner, icke är representerad i det föreliggande materialet. Med hänsyn till de nuvarande olikheterna i avdragsbelopp kan i enlighet med den av allmänna statsbidragsutredningen använda metoden detta avdragsbelopp beräknas som medeltalet av avdragsbeloppen i hyresgrupperna 3 och 5. På angivet sätt erhålles på grundval av de här framräknade siffrorna avdragsbeloppet 1 378 kronor för hyresgrupp 4. Som framgår av efterföljande tabell F skulle, om kommunavdragen i det nya bidragssystemet utgjorde samma belopp som de nuvarande avdragen för folk- och smålskollärartjänster, genomgående uppstå en vinst i statsbidrag. Storleken av denna vinst framgår av kol. 7 i tabellen. För några kommuner anger minustecken, att de ifrågavarande avdragen skulle innebära en viss förlust i statsbidrag. För att status-quo skall uppstå vid bidragsgivningen enligt det nya systemet erfordras, att de i tabell F i kol. 7 erhållna differenserna omräknas i ett belopp per statsbidragsberättigande tjänst och att de i det föregående beräknade avdragsbeloppen inom varje hyresgrupp justeras med hänsyn till resultatet av en sådan beräkning. Beräkningarna har därvid utförts med hela undersökningsområdet som en enhet. Resultatet blev ett belopp av 238 kronor. Det erhållna beloppet är en motsvarighet till det av statsbidragsutredningen beräknade beloppet 186 kronor (SOU 1956: 8, sid. 62). Beloppen har dock erhållits på olika vägar. Statsbidragsutredningens undersökning gick ut på en beräkning av den schematiska regelns inverkan i ett antal särskilda hänseenden. Av olika anledningar uppkommande differenser mellan bidragssystemen beräknades var för sig. De olika i genomsnittsbelopp per tjänst uträknade differenserna adderades, vilket gav 186 kronor till slutligt resultat. Vid den nu företagna undersökningen har någon motsvarande uppdelning på olika orsaker till differenser mellan systemen icke företagits. I stället har, som framgått av den tidigare redogörelsen, beräkningarna grundats på en jämförelse totalt mellan det nya bidragsunderlaget och statsbidraget enligt gällande regler. Det för samtliga tjänster och hyresgrupper enhetliga beloppet 238 kronor skall adderas till de tidigare för olika hyresgrupper beräknade beloppen. Härvid erhålles i hyresgrupperna 1—5 respektive 957, 1 200, 1 380, 1 616 och 1 852 kronor. De olika av statsbidragsutredningen och vid denna undersökning erhållna avdragsbeloppen har sammanställts i tab. C. Som framgår av tab. C medför åtgärden att omfördela de nuvarande kommunavdragen för folk- och småskollärartjänster till ett inom varje hyresgrupp enhetligt avdragsbelopp för varje statsbidragsberättigande tjänst något olika resultat vid de båda här avsedda undersökningarna. De i kol. 4 angivna beloppen för skillnaden visar, att de vid denna undersökning erhållna beloppen för tre av hyresgrupperna överstiger motsvarande av statstndragsutredningen beräknade belopp. För hyresgrupp 2 erhålles full överensstämmelse, under det att beloppet i hyresgrupp 1 något sjunkit vid den nya undersökningen. Skillnaderna i resultat torde dock kunna anses som obetydliga. Något större blir däremot skillnaderna, sedan uppräkning av avdragen skett med respektive 186 och 238 kronor, ökningen i avdragsbeloppen vid

116 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957

Tab. C. Jämförelse mellan de av statsbidragsutredningen beräknade avdragsbeloppen per tjänst och de avdragsbelopp, som erhållits vid denna undersökning

Hyresgrupp Avdragsbelopp enbart med hänsyn

Hela avdraget för lärarlönebidraget. till nuvarande avdrag för folk- och (ökning av kol. 2 och 3 med resp. 186 småskollärartjänster och 238 kronor)

Statsbi- Denna un­ Skillnad Statsbi- Denna un­

Skillnad dragsutr. dersökning dragsutr. dersökning

1 2 3 4 5 6 7

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1957 117

Tab. D. Avvikelserna i öre per skattekrona i vad avser sammanförande av 14 skolbidrag

öre per Allmänna statsbidrags- Denna undersökning skatte- utredningens underkrona sökning

Antal Procent Antal Procent

kommuner kommuner

1 Häri ingår även två överlärardistrikt i Stockholm.

2 Kung Karl och Kungsör har i denna och efterföljande tabeller av praktiska skäl räknats som en kommun.

gällande system. De vid denna undersökning företagna beräkningarna har utförts under förutsättning att endast följande sju bidrag avlöses genom minskning av lärarlönebidragets avdragsbelopp.

Vissa kostnader enligt barnavårdslagen. Upprättande av byggnadsplaner och generalplaner.

Avlönande av föreståndare vid skolhem för lärjungar vid högre läroanstalter.

Hälsovården vid folk- och småskolor.

Tillhandahållande av fria läroböcker in. in.

Hyresbidrag för undervisningslokaler m. in.

Undervisningsmateriel vid folk- och småskolor.

För att belysa verkningarna av en avlösning på angivet sätt har under hand genom i huvudsak riksräkenskapsverkets medverkan insamlats uppgifter om de bidrag, som från olika berörda anslag utbetalats till de kommuner som innefattas i undersökningen rörande lärarlönebidraget. Uppgifterna avser under budgetåret 1955/56 utbetalade bidrag utom i vad gäller bidraget till vissa kostnader enligt barnavårdslagen, i vilket fall ett äldre av statsbidragsutredningen insamlat material kunnat utnyttjas. Uppgifterna för sistnämnda bidrag avser utbetalningar under budgetåret 1952/53 och torde kunna anses jämförbara med uppgifter för senare år, då såväl bidragsreglerna som bidragsgivningens omfattning icke undergått några större förändringar.

De insamlade uppgifterna om bidragsgivningens storlek har sammanställts i tabell G. I tabellen återfinnes ej bidragen Upprättande av byggnadsplaner och generalplaner samt Avlönande av föreståndare vid skolhem för lärjungar vid högre läroanstalter. Detta sammanhänger med att bidragsgivningen i dessa båda fall är av synnerligen ringa omfattning, och några bidrag synes icke ha utgått till de i undersökningen ingående kommunerna. Då det gäller det sistnämnda bidraget tillkommer dessutom, att bidragsgivningen, i den mån den bland annat avser andra huvudmän än primärkommuner, icke beröres av förslaget om avlösning.

Tabell G innehåller även uppgifter om bidragskompensationcns storlek.

118 Kungi. Maj:ts proposition nr 112 år 1957

Tab. E. Avvikelserna i öre per skattekrona enligt denna undersökning i vad avser såväl sammanförande av 14 skolbidrag som avlösning av 7 bidrag

Öre per Antal kom­

skattekrona muner

Denna har beräknats med utgångspunkt från att kompensationen skall ske genom reduktion av Iärarlönebidragets avdragsbelopp med ett för samtliga hyresgrupper enhetligt belopp. Detta reduktionsbelopp har erhållits genom att dividera summan till kommunerna utbetalade bidragsbelopp (15 933 164 kronor) med totala antalet statsbidragsberättigande tjänster (39 876 tjänster), vilket givit 400 kronor till resultat. Genom att multiplicera nämnda tal med antalet tjänster för var och en av undersökningsområdets kommuner erhölls kompensationens storlek för de särskilda kommunerna. Dessa belopp har angivits i kol. 9 i tab. G. Den verkliga statsbidragssummans avvikelse från dessa belopp framgår av tabellens båda sista kolumner. Den med utgångspunkt från ett tio-procentigt kommunurval uppräknade statsbidragssumman för hela landet utgör 15 933 164 kronor. Budgetredovisningen för det undersökta budgetåret 1955/56 utvisar för samtliga sju bidrag en statsbidragssumma av 15 947 516 kronor. Detta belopp är således något tiotusental kronor högre än det belopp, som erhållits genom uppräkning och som legat till grund för beräkningen av kompensationsbeloppet. Beaktas emellertid att i budgetredovisningen torde innefattas en del smärre belopp, som icke beröres av omläggningen av bidragsgivningen till primärkommunerna, torde man dock kunna anse, att den schabloniserade beräkningsmetoden ger kommunerna som helhet full kompensation för de indragna bidragen. Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun rubbas icke. Som ovan angivits har den för kompensationen av de indragna bidragen erforderliga avdragsreduktionen beräknats till 400 kronor. Minskning av de för lärarlönebidraget erhållna avdragsbeloppen per statsbidragsberättigande tjänst ger följande resultat. Hyresgrupp 1: 957 — 400 = 557 » 2: 1 200 — 400 = 800 > 3: 1 380—400 = 980 > 4: 1 616 —400= 1 216 » 5: 1 852 — 400 = 1 452

Beloppen är genomgående högre än de som erhållits vid allmänna statsbidragsutredningens undersökning, vilket främst beror på att kompensationsbeloppet för indragna bidrag gått ner från det av statsbidragsutredningen erhållna beloppet på 851 kronor till 400 kronor. Detta är en följd av att antalet bidrag, som skall ingå i avlösningen, väsentligt minskats.

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 119

I tabell H har avvikelserna i öre per skattekrona i vad gäller dels själva lärarlönebidraget, dels avlösningen av vissa bidrag summerats. Därigenom erhålles ett slutligt uttryck för vilka omfördelningar, som uppkommer till följd av omläggningen i dess helhet. Av tabell E åskådliggöres närmare dessa omfördelningar.

Stockholm i mars 1957.

Tabell F. Statsbidrag enligt gällande bestämmelser, bidragsunderlag och kommunandel enligt föreslagna regler för de 14 till sammanförande föreslagna bidragen inom folkskoleväsendet samt de ekonomiska verkningarna av övergång till de nya beräkningsreglerna

Län Kommun Antal Nya Bidrag NuvaDifferens Erfor­ Kom­ Bidragsförändringtjänster bidrags- enligt rande mellan derlig munan­ en vid övergången enligt under- gällande kommun­ bidragen kommun­ del på till nya systemet. de nya laget bestäm­ andel för vid kom­ andel av grundval (Plustecken anger reglerna melser folk- och munan­ nya bi- av nya bidragsvinst och K småskol- del enl. dragsun- avdrags- minustecken bi- u lärar- föreg. derlaget n beloppet dragsförlust för g tjänster kol. även för full (Antal kommunerna)

l.

för nya överens­ tjänster

M

bidraget stämmel­ gånger Kronor öre per

a

(Kol. 4 se mellan nya av- (kol. skatteminskad bidragen j. dragsbe- 8—9) kr.

ts

med kol. (Summan loppet (1955 5 och 6) av föreg. per års p två kol.) tjänst) taxe­ ro ringar) p

o

1 2 3 4 5 6 si

7 8 9 10 11

tio

Iiyresgrupp 1 n

Stockholms n

160 1371 8 800 4 161 12 961 12 852 + 109 + 0,23

Län Kommun Antal Nya Bidrag Nuva­ Differens Erfor­ Kom­ Bidragsförändringtjänster bidrags- enligt rande mellan derlig munan­ en vid övergången enligt under- gällande kommun­ bidragen kommun­ del på till nya systemet. de nya laget bestäm­ andel för vid kom­ andel av grundval (Plustecken anger reglerna melser folk- och munan­ nya bi- av nya bidragsvinst och småskol- del enl. dragsun- avdrags- minustecken bilärar- föreg. derlaget beloppet dragsförlust för tjänster kol. även för full (Antal kommunerna) för nya överens­ tjänster bidraget stämmel­ gånger Kronor öre per K (Kol. 4 se mellan nya av- (kol. skatte- u minskad bidragen dragsbe- 8—9) kr. n med kol. g (Summan loppet (1955 5 och 6) av föreg. l.

per års

M

två kol.) tjänst) taxe­

a

ringar)

i j:

2 3 5 6

4 7 8 9 10 11 ts

p

Hyresgrupp 2

Tab. G. Statsbidragsgivningens storlek för de olika till indragning föreslagna bidragen, storleken au kompensationen _ samt omfördelningen i bidragsgivningen vid övergång till det nya bidragssystemet

Län Kommun Vissa Hälso­ Tillhanda­ Hyresbi­ Under­ Summa Kompen- Differens mellan kostnader vården hållande drag för visnings­ bidrag sations- kompensation och enligt vid folk- av fria under­ materiel enl. nu­ belopp nuv. bidrag barna­ och små­ läroböcker visnings­ vid folk- varande (antal vårds­ skolor m. m. lokaler och små­ regler lärar­ i kronor i öre lagen m. m. skolor tjänster (kol. 9— pr

X 400) kol. 8) skatte- K

kr. u

n

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 g

l.

Län Kommun Vissa Hälso­ Tillhanda­ Hyresbi­ Under­ Summa

Kompen- Differens mellan kostnader vården hållande drag för visnings­ bidrag sations- kompensation och enligt vid folk- av fria under­ materiel enl. nu­ belopp nuv. bidrag barna­ och små­ läroböcker visnings­ vid folk- varande (antal vårds skolor m. m. lokaler och små­ regler lärar­ i kronor i öre lagen m. m. skolor tjänster (kol. 9— pr

X 400) kol. 8) skatte-

kr.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

K u

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 127

Tab. H. De sammanlagda omfördelningarna i statsbidrag i vad gäller såväl de 14 sammanförda bidragen som de 7 avlösta bidragen

Kommuner Förändring i öre per skattekrona

De 14 samman- De 7 avlösta Summa

förda bidragen bidragen 1 2 3 4

Landsbygden:

128 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1957

Kommuner Förändring i öre per skattekrona

De 14 samman­ De 7 avlösta Summa förda bidragen bidragen

1 2 3 4

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1957 129

5. Promemoria med redogörelse för vissa inom finansdepartementet verk­

ställda kompletterande undersökningar 109

Till promemorian hörande tabeller 120

9 Biliang till riksdagens protokoll 1.957. t samt. Nr 112