med förslag till lag om kommunalförbund, m. m.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 1

Nr 150

Kungl. Maj ds proposition till riksdagen med förslag till lag om

kommunalförbund, m. m.; given Stockholms slott den

8 mars 1957.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till 1) lag om kommunalförbund; samt 2) lag angående ändring i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning.

GUSTAF ADOLF

Gunnar Hedlund

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen framlägges förslag till ny lag om kommunalförbund. Den nya lagen avser främst att så långt möjligt anpassa förbundens organisation efter den vanliga kommunala organisationen samt att stärka medlemskommunernas inflytande på förbundens verksamhet ävensom att tillgodose kravet på offentlighetskontroll i fråga om förbunden. Lagen skiljer sig från nu gällande lagstiftning i ämnet främst därutinnan, att för kommunalförbund skall finnas dels ett beslutande organ, kallat förbundsfullmäktige, och dels ett verkställande organ, kallat förbundsstyrelse. Förbundsfullmäktige skall utses av medlemskommunernas fullmäktige och valbarheten inskränkes till ledamöterna av dessa senare fullmäktige. Antalet förbundsfullmäktige får bestämmas av medlemskommuncrna själva. Förbundsstyrelsen skall utses av förbundsfullmäktige. För valbarhet till ledamot och suppleant i förbundsstyrelsen skall ej gälla annan inskränkning än som följer av kommunallagens motsvarande bestämmelser om kommuns styrelse. Jämväl antalet ledamöter i förbundsstyrelsen får kommunerna i regel själva bestämma. På ett och samma kommunalförbund skall enligt förslaget få läggas flera angelägenheter, under förutsättning att de är gemensamma för samtliga medlemskorn muner. 1—Bihang till riksdagens protokoll 1957. 1 sand. Nr 150

2 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

I propositionen behandlas frågan om när samarbete mellan kommuner bör ske genom avtal och när kommunalförbund lämpligen bör komma i fråga. Den interkommunala avtalsrätten har icke ansetts böra särskilt regleras.

Propositionen innehåller därjämte förslag till lag angående ändring i 1919 års lag om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning. Förslaget utgör resultatet av en översyn av lagens bestämmelser med undantag för reglerna i 3 § om förutsättningarna för indelningsändring. Ändringarna avser främst föreskrifterna om ekonomisk reglering, tiden för indelningsändrings ikraftträdande, frågor om nyval m. in.

Författningsförslagen är avsedda att träda i kraft den 1 januari 1958.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 3

Förslag

till

Lag

om kommunalförbund

Härigenom förordnas som följer.

Allmänna bestämmelser

1 §•

För handhavande av en eller flera kommunala angelägenheter må städer, landskommuner, köpingar och municipalsamhällen sammansluta sig till kommunalförbund i den ordning denna lag stadgar. Sammanslutning för ändamål, som nyss är sagt, må ock kunna ske mellan landstingskommuner samt mellan landstingskommun och stad, som icke tillhör landstingskommun. Vad i denna lag är stadgat gäller ej, i den mån i lag eller författning särskilda bestämmelser givas om kommunalförbund för visst ändamål.

2 §•

Där kommunalförbund handhar angelägenhet, som det enligt särskild författning åligger kommun att vårda, skola författningens bestämmelser om kommun hava avseende å förbundet.

3 §• Kommunalförbunds beslutanderätt utövas av förbundets fullmäktige. Förvaltning och verkställighet tillkomma förbundets styrelse och särskilt tillsatta nämnder. 4 §• För kommunalförbund skall finnas förbundsordning, vilken skall innehålla bestämmelser om 1) förbundets ändamål och medlemmar; 2) förbundets benämning och den ort, där förbundet skall hava sitt säte; 3) fullmäktiges antal och det antal ledamöter i fullmäktige varje medlem skall utse; 4) antalet ledamöter och suppleanter i förbundets styrelse samt, därest styrelsen jämväl skall utgöra i särskild författning angiven nämnd, vad som skall gälla angående valbarhet, sättet för utseende av ledamöter och suppleanter samt deras tjänstgöringstid;

4 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

5) den rätt att upptaga lån, som finnes böra medgivas förbundet; 6) den rätt till fondbildning, som finnes böra medgivas förbundet; 7) medlems andel i förbundets tillgångar samt vad i övrigt finnes erforderligt för ordnande av de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar; 8) särskilt villkor för medlems utträde ur förbundet och uppgörelse, som i anledning därav må erfordras; 9) särskilt villkor för upplösning av förbundet; 10) grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar; samt 11) vad i övrigt må vara nödigt för ordnande av förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning. Förbundsordning skall vidare innehålla bestämmelser om grunder för medlems skyldighet att tillhandahålla medel för förbundsverksamhetens ordnande och fortsatta bedrivande samt den begränsning av denna skyldighet som skall förekomma. I förbundsordning för förbund, som skall handhava angelägenhet, vilken det enligt särskild författning åligger kommun att vårda, må dock icke, såvitt angår sådan angelägenhet, intagas bestämmelse om begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel. Därest förbund skall handhava flera angelägenheter, skall i förbundsordningen angivas, huruvida i förbundet skall finnas endast styrelse eller därutöver en eller flera nämnder, samt i det senare fallet vilka av förbundets angelägenheter, som skola omhänderhavas av de olika förvaltningsorganen.

Om kommunalförbunds fullmäktige

5 §• Vad i 7 § tredje och fjärde styckena, It § första och tredje styckena, 12 § samt 14—28 §§ kommunallagen är stadgat om kommuns fullmäktige skall äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds fullmäktige.

6 §■

I fullmäktige skall varje förbundsmedlem vara representerad. I övrigt bestämmes fullmäktiges antal med hänsyn till föreliggande omständigheter. 7 §. Förbundsfullmäktige väljas av medlemmarnas fullmäktige. Då medlem har att utse mer än en fullmäktig, må valet ske proportionellt under förutsättning som i 22 § fjärde stycket kommunallagen för där avsedda fall stadgas. Till förbundsfullmäktig må väljas allenast den som är ledamot av förbundsmedlems fullmäktige. Där landstingskommun är förbundsmedlem, skall vad i denna paragraf sägs om medlemmarnas fullmäktige och ledamot av fullmäktige gälla landstinget och dess ledamöter.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 5

8 §• 1 mom. Förbundsfullmäktige väljas för fyra år, räknade från och med den 1 januari året näst efter det, då allmänna kommunalval ägt rum, eller, där landstingskommun ingår i förbundet, från och med den 1 januari det därpå följande året. Val av fullmäktige förrättas i december månad näst före ingången av det år, då fullmäktiges tjänstgöringstid börjar, dock att, där landstingskommun ingår i förbundet, valet må äga rum tidigare under året. Skall val av förbundsfullmäktige ske i december månad det år allmänna kommunalval ägt rum, skola förbundsfullmäktige väljas av de vid kommunalvalet utsedda ledamöterna av förbundsmedlems fullmäktige. Det ankommer på kommuns fullmäktige att utse en av de nyvalda ledamöterna av kommunens fullmäktige att utfärda kungörelse om sammanträde för val av förbundsfullmäktige och att där föra ordet. 2 mom. Då val av förbundsfullmäktige sker första gången, skall det avse tiden från valets förrättande till ingången av det år, då nästa tjänstgöringstid för fullmäktige börjar. Underrättelse om val, som sker första gången, skall, med angivande av de valdas namn och postadress, ofördröjligen insändas till länsstyrelsen, som förordnar en av fullmäktige att utfärda kungörelse om fullmäktiges första sammanträde och där föra ordet, till dess ordförande valts. 3 mom. Avgår fullmäktig under den för honom bestämda tjänstgöringstiden, anställer den medlem, som utsett honom, fyllnadsval för den återstående delen av tjänstgöringstiden. 4 mom. För året näst efter det, då val av fullmäktige i förbundet ägt rum, skall val av ordförande och vice ordförande i fullmäktige hållas vid fullmäktiges första sammanträde och ordförandeskapet intill dess utövas av den som fullmäktige därtill särskilt utsett. Då val av ordförande och vice ordförande ske första gången, skola de, om förbundet träder i verksamhet å annan tid än vid årsskifte, avse tiden från valens förrättande till utgången av det år, under vilket valen ägt rum.

9 §.

Sammanträden skoka av fullmäktige hållas enligt ordning, som bestämmes av fullmäktige. Sammanträde skall ock hållas, när länsstyrelsen därom förordnar eller förbundets styrelse eller de flesta av fullmäktige det begära eller ordföranden finner det nödigt. Vid sammanträde före utgången av juni månad fattas beslut i anledning av berättelsen om föregående årets räkenskaper och förvaltning. Vid sammanträde i augusti månad fastställes förbundets utgifts- och inkomststat. Vid sammanträde i december månad förrättas val till de befattningar inom förbundet, vilka vid årets slut bliva lediga.

6 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

10 §. Kungörelse om fullmäktiges sammanträde skall anslås å anslagstavlan för envar kommun, som är förbundsmedlem.

11 §•

Tillkännagivande om verkställd justering av fullmäktiges protokoll skall ske å anslagstavlan för den kommun, där förbundet har sitt säte. Avskrift av protokollet skall efter verkställd justering tillställas förbundsmedlemmarnas styrelser.

Om kommunalförbunds styrelse och övriga nämnder

12 §. Där ej annat är särskilt föreskrivet, skall vad i 30 §, 31 § första stycket första punkten och andra stycket, 32 §, 33 § första stycket första punkten och andra stycket samt 34—46 §§ kommunallagen är stadgat om kommuns styrelse och övriga nämnder m. m. äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds styrelse och övriga nämnder.

13 §. Val av ledamöter och suppleanter i förbundets styrelse och övriga nämnder skall förrättas i december månad året näst efter det, då val av fullmäktige i förbundet ägt rum. I nybildat förbund skall val, som i första stycket sägs, äga rum vid förbundsfullmäktiges första sammanträde, och skall valet, där ej annat är särskilt stadgat, avse tiden från valets förrättande till ingången av det år, då nästa tjänstgöringstid för ledamöter och suppleanter börjar.

14 §. Kommunalförbunds styrelse har att hålla förbundsmedlemmarna underrättade om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om frågor av större ekonomisk eller organisatorisk räckvidd. Styrelsen äger att från förbundsmedlemmarnas styrelser infordra de yttranden och upplysningar, som erfordras för fullgörande av styrelsens uppgifter. 15 §. Vid tillkännagivande om verkställd justering av protokoll skall, där ej annat är särskilt stadgat, vad i 11 § första stycket sägs äga motsvarande tillämpning. Avskrift av styrelsens protokoll skall efter verkställd justering tillställas förbundsmedlemmarnas styrelser.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 7

Om kommunalförbunds drätsel

16 §. Vad i 50 §, 52 § första stycket, 53 §, 54 § andra och tredje styckena, 57 § första och andra styckena, 61 §, 62 § första, andra och tredje styckena, 63 och 64 §§,65 § första punkten samt 66 § kommunallagen är stadgat om kommuns drätsel skall äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds drätsel. I förbundsordning må medgivas, att 55 § 1 mom. och 56 § kommunallagen helt eller delvis skola äga motsvarande tillämpning å kommunalförbund. I nybildat förbund skall val av revisorer och revisorssuppleanter äga rum vid förbundsfullmäktiges första sammanträde, och skall valet avse tiden från valets förrättande till utgången av det år, då valet skett.

17 §. I samband med fastställande av utgifts- och inkomststat bestämma fullmäktige enligt de i förbundsordningen angivna grunderna beloppet av det bidrag, som medlem har att utgiva till förbundet.

18 §. Kommunalförbund må ej utan Konungens medgivande upptaga lån.

19 §. Revisionsberättelse skall jämte de förklaringar över framställda anmärkningar, som förbundsfullmäktiges ordförande infordrar, framläggas till granskning och avgörande hos fullmäktige vid sammanträde före utgången av juni månad.

Om besvär och underställning

20 §.

Vad i 75 § tredje och fjärde styckena samt 76—78 §§ kommunallagen är stadgat skall äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbund. Ingår landstingskommun i förbundet, skall dock i fråga om besvär och besvärsnämnd vad i 78 § landstingslagen sägs äga motsvarande tillämpning. Besvärsrätt tillkommer även förbundsmedlem.

Om kommunalförbunds bildande samt om ändring i sådant förbund 21 §. Kommun, som i 1 § sägs, eller municipalsamhälle äger väcka fråga om bildande av kommunalförbund. Sådan fråga kan ock väckas av länsstyrelsen.

8 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

Där kommunalförbund avses skola bildas, skall förslag till förbundsordning upprättas. Hava vederbörande kommuner eller municipalsamhällen enats om antagande av förbundsordning och finner länsstyrelsen, att förbundsordningens bestämmelser icke strida mot lag eller författning samt att bildande av det sålunda föreslagna förbundet skulle medföra allmänt gagn, fastställer länsstyrelsen förbundsordningen och bestämmer den tid, då förbundet skall träda i verksamhet.

22 §.

Vad i 21 § sägs om kommunalförbunds bildande äger motsvarande tilllämpning i fråga om läggande av ny uppgift å förbund, om ny medlems inträde i förbund eller om annan ändring i förbundsordningen.

Om medlems utträde ur kommunalförbund

23 §. Medlem av kommunalförbund äger utträda ur förbundet, då förhållande inträffat, som enligt förbundsordningen grundlägger rätt till utträde, eller som enligt 27 § kan föranleda förbundets upplösning. Utträde må ock eljest ske då förbundets övriga medlemmmar samtycka därtill.

24 §. Vill medlem av kommunalförbund vinna utträde, skall ansökan därom göras hos länsstyrelsen. Över sådan ansökan skola övriga medlemmar höras.

25 §. Prövas till utträde ur kommunalförbund föreligga skäl, som i 23 § sägs, förordnar länsstyrelsen om utträde så ock om tiden därför och om den uppgörelse, som må vara erforderlig.

26 §. Då medlem utträder ur kommunalförbund, upphör dennes ansvarighet för förbundets förbindelser ett år efter utträdet, där ej länsstyrelsen finner skäligt att i avseende å viss förbindelse annorlunda förordna.

Om kommunalförbunds upplösning

27 §. Kommunalförbund må upplösas då förhållande inträffat, på grund varav enligt bestämmelse i förbundsordningen förbundet skall upphöra med sin verksamhet,

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 9

då sådana förändrade förhållanden inträtt, att antingen förbundsverksamheten icke kan med fördel fortsättas eller ändamålet med förbundet lämpligare kan på annat sätt tillgodoses, så ock eljest, då förbundsmedlemmarna äro ense om förbundets upplösning.

28 §. Vill förbundsmedlem väcka fråga om förbundets upplösning, skall ansökan därom göras hos länsstyrelsen. Över sådan ansökan skola övriga medlemmar höras.

29 §. Prövas till förbundets upplösning föreligga skäl, som i 27 § sägs, förordnar länsstyrelsen att förbundsverksamheten skall upphöra å tid, som länsstyrelsen bestämmer, och att förbundet skall träda i likvidation.

30 §. Likvidation verkställes av förbundets styrelse såsom likvidatorer eller, där länsstyrelsen så finner nödigt, av en eller flera likvidatorer, som av länsstyrelsen förordnas. Då förbundet trätt i likvidation, må kallelse sökas å dess okända borgenärer. Under likvidationen skola förbundets tillgångar realiseras, i den mån sådant finnes erforderligt, förbundets skulder gäldas samt med behållna tillgångar så förfaras, som föranledes av förbundsordningen. Om likvidatorers befogenhet att företräda förbundet och om deras rättigheter i övrigt så ock om deras skyldigheter gäller i tillämpliga delar vad angående förbundets styrelse är stadgat.

31 §. Då likvidation avslutats, skall redovisning över densamma avlämnas till medlemmarna och anmälan göras hos länsstyrelsen, som förklarar förbundet upplöst. Medlem, som ej åtnöjes med redovisning, äger anhängiggöra talan hos domstol inom ett år från den dag, då redovisningen erhölls. Försummas det, har medlemmen förlorat sin talan.

32 §. I samband med beslut om upplösning av kommunalförbund förordnar länsstyrelsen vilken av förbundets medlemmar, som skall övertaga och vårda de till förbundets arkiv börande handlingarna; och åligger det likvidatorerna att till denne överlämna sagda handlingar.

10 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

33 §. Vad ovan sägs om kommunalförbunds upplösning äger motsvarande tilllämpning, då förbund för flera angelägenheter skall upphöra att handhava någon av dessa.

Om medlemmarnas ansvarighet för kommunalförbunds skuld

34 §. Befinnes kommunalförbund sakna tillgångar till gäldande av skuld, äro medlemmarna pliktiga att fylla bristen. Om den utdebitering på medlemmarna, som av sådan anledning må erfordras, äger länsstyrelsen att på anmälan av förbundsfullmäktige, likvidatorer eller fordringsägare förordna efter de grunder, som må vara angivna i förbundsordningen eller eljest prövas skäliga. Yppas skuld, som kommunalförbund ådragit sig, först efter förbundets upplösning, äger vad nu är sagt motsvarande tillämpning beträffande de kommuner eller municipalsamhällen, som voro medlemmar av förbundet, då det upplöstes.

Om fullföljd av talan mot länsstgrelsens beslut

35 §. Över beslut, som meddelats av länsstyrelse i fråga om kommunalförbunds bildande, ändring eller upplösning eller i ärende, som därmed äger samband, må besvär anföras hos Konungen.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1958, från och med vilken dag lagen den 13 juni 1919 (nr 294) om kommunalförbund upphör att gälla. 2. Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses däri eljest föreskrift, som ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall den bestämmelsen i stället tillämpas. 3. Vad i denna lag föreskrives om förbundsordning och fastställande därav samt om val av förbundsfullmäktige skall äga tillämpning redan före den 1 januari 1958. 4. Enligt äldre lag bildat kommunalförbund skall upplösas. Har sådant förbund tillkommit med stöd av 16 § andra stycket lagen om polisväsendet i riket skall den av förbundet bedrivna verksamheten fortsättas i ett enligt denna lag bildat förbund. Kommunalförbund, vars verksamhet avses skola upphöra samtidigt med denna lags ikraftträdande och omedelbart fortsät­

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 11

tas av ett enligt sagda lag bildat, av samma medlemmar bestående förbund, skall vid nämnda tidpunkt upplösas utan föregånget likvidationsförfarande; och skall det nya förbundet övertaga det äldre förbundets tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser ävensom förbundets arkiv. Beträffande annat äldre förbund har länsstyrelsen att så snart ske kan förordna, att förbundsverksamheten skall upphöra och att förbundet skall träda i likvidation.

5. Å äldre förbund, som upplöses efter denna lags ikraftträdande, skola bestämmelserna i 32 § samma lag äga tillämpning.

6. I avseende å regionplaneförbund, som bildats före denna lags ikraftträdande, skall, i stället för vad under 4. stadgas, gälla, att ledamöterna i förbundsdirektionen samt ledamöterna och suppleanterna i regionplanenämnden skola tills vidare, intill dess annorlunda förordnas, tjänstgöra, de förra såsom förbundsfullmäktige och de senare såsom förbundsstyrelse i förbundet.

12 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

F ö r s 1 a g

till

Lag

angående ändring i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning

Härigenom förordnas, att lagen den 13 juni 1919 om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning skall så ändras, att lagens rubrik erhåller nedan angiven lydelse, att 1, 2, 4—10, 12, 14, 16, 18, 22, 24— 29, 32, 35, 37, 38 och 44 §§x erhålla följande ändrade lydelse, att 45 §1 2 upphör att gälla, att i lagen införes en ny paragraf, betecknad 40 §, av nedan angiven lydelse, att nuvarande 40 §3 betecknas 41 § och erhåller följande ändrade lydelse, att underrubrikerna före 4, 23 och 24 §§ erhålla nedan angiven lydelse, samt att före 10 § införes en ny underrubrik av nedan angiven lydelse; och kommer till följd härav nämnda lag att hava följande lydelse.

Lag om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning

1 kap. Om ändring i kommunal indelning

Inledande bestämmelser

1 §•

Med kommun förstås i denna lag Med kommun förstås i denna lag landskommun, köping med egen landskommun, köping och stad. kommunalförvaltning samt stad.

2 §•

Om ändring i rikets kommunala indelning förordnar Konungen.

Därvid må kommuns område ökas Därvid må två eller flera kommueller minskas, kommun upplösas, så ner sammanläggas, del av kommun ock ny kommun bildas. överföras till annan kommun, så

ock eljest kommun upplösas eller

ny kommun bildas.

1 Senaste lydelse av 7 § se SFS 1946:490, av 14, 18 och 38 §§ se 1953:755 samt av 22 5 se 1930:257.

2 Senaste lydelse av 45 § se SFS 1930:257.

3 Senaste lydelse av § 40 se SFS 1954:299.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 13

Om förutsättningar för indelningsändring

Kunna genom ändring i kommunal indelning vinnas fördelar för den kommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunala bördor eller finnes ändringen främja den ekonomiska utvecklingen inom orten eller eljest medföra gagn, må om sådan ändring förordnas.

Motsätter sig kommun, som av ifrågasatt ändring i kommunal indelning beröres, sådan ändring eller villkor, som med densamma förbindes, och skulle ändringen eller villkoret finnas medföra avsevärd olägenhet för kommunen, må därom förordnas endast då ändringen finnes vara av betydande allmänt behov påkallad, såsom

då oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hinder eller olägenhet i allmänna ärendens behandling eller i tillgodoseende av kommunala behov,

eller viss kommunal uppgift av större vikt finnes vara eftersatt, så att avsevärd olägenhet därav uppkommit eller kan väntas uppkomma,

eller samhälles behov av utrymme för bostäder, industri eller annat dylikt ändamål icke kan inom samhällets område i erforderlig mån tillgodoses,

eller bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska utvecklingen inom orten,

samt ändring i kommunal indelning prövas nödig för att undanröja eller avsevärt minska sålunda förefintligt missförhållande.

Om ekonomisk uppgörel­ Om fördelning av tillse mellan kommunerna gångar och förbindelser vid indelningsändring

4 §•

Vid ändring i kommunal indelning Då kommun sammanlägges med

skola, där så finnes nödigt, de av in- annan kommun, skola kommunens delningsändringen berörda kommu­ tillgångar och ansvarigheten för dess nernas inbördes ekonomiska förhål­ förbindelser tillkomma den ökade ellanden ordnas genom uppgörelse, ler nybildade kommunen.

som fastställes av Konungen i sammanhang med förordnande om ändringen; dock att uppgörelse i visst avseende må kunna, där Konungen så bestämmer, senare verkställas i

den ordning och enligt de grunder, som i förordnandet angivas.

14 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Finnes inom område, som vid in- Finnes inom område, som vid deldelningsändring övergår från en ning av kommun övergår till annan kommun till annan, mark, som är kommun, mark, som är utlagd till utlagd till väg, gata, torg eller annan väg, gata, torg eller annan allmän allmän plats, skall den förstnämnda plats, skall den förstnämnda komkommunens rätt till sagda mark munens rätt till sagda mark övergå övergå till den kommun, inom vars till den kommun, inom vars område område marken efter indelningsänd- marken efter indelningsändringen ringen kommer att ligga. kommer att ligga.

6 §•

Vid delning av kommun skola, där så finnes nödigt, de av indelningsändringen berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden i

andra hänseenden, än i 5 § sägs,

ordnas genom reglering, som fastställes av Konungen i samband

med förordnande om ändringen;

dock att reglering i visst avseende må kunna, där Konungen så bestämmer, senare verkställas i den ordning och enligt de grunder, som i

förordnandet angivas.

Andra kommunala tillgångar, än Vid reglering, som i första stycket som i 5 § sägs, ävensom kommunala sågs, må kommunala tillgångar ävenförbindelser må, där kommunen ge­ som kommunala förbindelser tillägnom indelning sändring en delas, an­ gas endera av de ändrade eller nytingen tilläggas endera av de ändra­ bildade kommunerna eller mellan de eller nybildade kommunerna eller dem fördelas efter ty för fördelningmellan dem fördelas, efter ty skäligt en i dess helhet prövas skäligt med prövas med hänsyn till förhållandet hänsyn till förhållandet i beskatti beskattningsföremål eller invånar­ ningsföremål eller invånarantal melantal mellan de områden, i vilka den lan de områden, i vilka den äldre äldre kommunen delats, eller till an­ kommunen delats, eller till annat förnat förhållande, som må anses be­ hållande, som må anses bestämmanstämmande för vartdera områdets de för vartdera områdets andel i andel i den äldre kommunens till­ den äldre kommunens tillgångar gångar och förbindelser. och förbindelser.

Där särskilda omständigheter därtill föranleda, må vid uppgörelse

kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 15

Överflyttning eller uppdelning, som här avses, av kommunal förbindelse må ej ske med mindre vederbörande fordringsägare därtill lämnat samtycke.

§.

Vid fördelning av tillgångar och Vid fördelning av tillgångar och förbindelser bör, så vitt lämpligen förbindelser bör såvitt möjligt iaktske kan, iakttagas: tagas,

att fast egendom, som uteslutande att fast egendom, som uteslutande eller huvudsakligen är avsedd till eller huvudsakligen är avsedd till gagn för visst område, tillägges den gagn för visst område, jämte till kommun, som området kommer att egendomen hörande inventarier, tilltillhöra; lägges den kommun, som området

kommer att tillhöra,

att annan i uppgörelsen ingående egendom tilldelas den kommun, som med hänsyn till egendomens beskaffenhet eller rättvis fördelning finnes mest berättigad att övertaga den­

samma;

att skuld, som vilar å eller tillkom­ samt att skuld, som vilar å egenmit för egendom, som tilldelas viss dom, som tilldelas viss kommun, till kommun, till betalning övertages av betalning övertages av samma komsamma kommun; samt mun.

att annan skuld fördelas till betalning, efter ty med hänsyn till övertagna tillgångar och i övrigt

rättvis fördelning finnes skäligt.

8 §•

Har vid fördelning av tillgångar Har vid fördelning av tillgångar eller förbindelser endera av de änd­ eller förbindelser endera av de ändrade eller nybildade kommunerna rade eller nybildade kommunerna övertagit större andel av tillgång­ övertagit större andel av tillgångarna eller förbindelserna än som med arna eller förbindelserna än som med hänsyn till fördelningen i övrigt skä­ hänsyn till fördelningen i övrigt skäligen må anses å densamma belöpa, ligen må anses belöpa ä densamma, bör utjämning ske genom ersättning bör utjämning ske i penningar. i penningar.

16 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Där ej annat föranledes av stad­ Där ej annat föranledes av stadgandet i 5 § eller blivit vid uppgörel­ gandet i 5 § eller blivit bestämt vid se, som i 6 § sägs, bestämt, gälle: reglering, som i 6 § sägs, gäller

att, då kommuns område ökas, att, då kommuns område ökas, kommunens tillgångar och ansvarig­ kommunens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser tillkom­ heten för dess förbindelser tillkomma den ökade kommunen; ma den ökade kommunen,

att, då kommuns område minskas, samt att, då kommuns område kommunens tillgångar och ansvarig­ minskas, kommunens tillgångar och heten för dess förbindelser tillkom­ ansvarigheten för dess förbindelser ma den minskade kommunen; samt tillkomma den minskade kommunen.

att, då kommun införlivas med annan kommun eller ingår i nybildad kommun, kommunens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser tillkomma den ökade eller nybildade

kommunen.

Om särskilt bidrag från en kommun till annan vid

delning av kommun

9 §. 10 §.

Varder genom indelningsändring­ Varder genom indelningsändringen endera kommunens ekonomiska en endera kommunens ekonomiska ställning avsevärt försämrad, utan ställning försämrad, utan att sådant att sådant kan anses uppvägas av kan anses uppvägas av den befrielse den befrielse från kommunala för­ från kommunala förpliktelser, som pliktelser, som genom indelnings­ genom indelningsändringen vinnes, ändringen vinnes, och finnes den må genom reglering, som i G § sägs, andra kommunen skälig en böra där­ den andra kommunen åläggas i skäför giva ersättning, må dylik ersätt­ lig mån bidraga till bestridande av ning stadgas att utgå på en gång el­ den förstnämnda kommunens utgifler under viss övergångstid. ter. Detta bidrag må bestämmas att

utgå på en gång eller under viss över­

gångstid.

Lag samma vare, där kommun eljest till följd av indelningsändring har att till ordnande av sin förvaltning vidkännas kostnader, till vilka den andra kommunen skäligen finnes böra lämna bidrag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 17

Om indelningsändrings inverkan på kommunala stadgars giltighet

11 §•

Gälla inom kommun, som beröres av ändring i kommunal indelning, särskilda kommunala stadgar, vare dessa även efter ändringen i tillämpliga delar gällande inom samma område som förut, där ej i sammanhang med beslutet om ändringen eller sedermera i laga ordning annorledes förordnas.

Om indelningsändrings ikraftträdande och åtgärder med avseende dära

12 S.

Ändring i kommunal indelning Ändring i kommunal indelning skall träda i kraft vid det kalender­ skall träda i kraft vid det kalenderårs början, som Konungen bestäm­ års början, som Konungen bestämmer, icke tidigare än fyra eller, där mer, dock icke tidigare än åtta måkommun genom ändringen delas, nio nader efter det förordnande om månader efter det förordnande om ändringen meddelats. ändringen meddelats.

13 §.

Sedan förordnande meddelats om ändring i kommunal indelning, skall under tiden innan ändringen träder i kraft den kommunala beslutanderätten utövas enligt den nya indelningen,

dock att i fråga om angelägenhet, som avser kommun enligt den äldre indelningen, sistnämnda indelning skall följas, intill dess den nya indelningen trätt i kraft.

14 §.

Fullmäktige i kommun, vars område genom indelningsändring ökas eller minskas, skola företräda såväl den äldre som den ökade eller minskade kommunen'.

Vidkommande sådan kommun äge Vidkommande sådan kommun äge Konungen, om förhållandena därtill Konungen, om förhållandena därtill föranleda, förordna, att samtliga full­ föranleda, förordna, att samtliga fullmäktiges uppdrag skola upphöra, då mäktiges uppdrag skola upphöra, då den nya indelningen träder i kraft, den nya indelningen träder i kraft, samt nytt val till fullmäktige verk­ samt nytt val till fullmäktige verkställas för tiden till utgången av det ställas för tiden till utgången av det år, då allmänna val av fullmäktige år, då allmänna val av fullmäktige nästa gång skola äga rum. Konung­ nästa gång skola äga rum. Där såens befallningshavande bestämmer, dant förordnande meddelats åligger med tillämpning av vad om valdag det länsstyrelsen att snarast möjligt 2 — B i han g till riksdagens protokoll 195)7. 1 samt. Nr 150

18 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

och fullmäktiges antal är särskilt under året innan indelningsändringstadgat, vilken dag valet skall äga en träder i kraft och sist före den 1 rum och huru många fullmäktige juli, med tillämpning av vad om valskola utses. dag och fullmäktiges antal är särskilt stadgat, bestämma vilken dag valet skall äga rum och huru många fullmäktige skola utses ävensom för­

ordna person att kungöra första sammanträdet med fullmäktige och där

föra ordet, till dess ordförande valts.

Länsstyrelsen äger att i samband därmed förordna om kommunens indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för meddelande av sådant förordnande. De nya fullmäktige skola omedelbart efter valet övertaga handhavandet av dem till­

kommande uppgifter.

Beträffande kommun, som ovan sägs, äge Konungen, om förhållan­

dena därtill föranleda, ock förordna,

att uppdragen för ledamöter och

suppleanter i kommunens styrelse,

och övriga nämnder eller i någon

eller några av dem skola upphöra,

då den nya indelningen träder i kraft, samt nytt val verkställas av de nya fullmäktige för tiden till utgången av löpande tjänstgörings­

tider. Styrelse och övriga nämnder,

som utses före den nya kommunindelningens ikraftträdande, skola genast träda i utövning av sina befattningar med befogenhet att vidtaga sädana åtgärder, som erfordras i an­

ledning av indelning söndringen.

15 §. De utskylder till ändrad eller nybildad kommun, vilka året innan indelningsändringen träder i kraft beviljas att under det nästföljande året utgå, skola till utgörande fördelas å dem, som skulle under förstnämnda år varit

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 19

till kommunen skattskyldiga, för den händelse den nya indelningen redan då varit i kraft.

Angående taxering, debitering av skatt samt beräkning av fordran å skatt hos statsverket i kommun, som beröres av ändring i kommunal indelning, är särskilt stadgat.

16 §.

Då kommuns område skall genom Då kommuns område skall genom indelningsändring delas, skall vid indelningsändring delas, skall vid upprättande av kommunal röstlängd upprättande av röstlängd för kom­

iakttagas, att särskild längd upprät­ i kraft iakttagas, att särskild längd tas för varje del. upprättas för varje del.

17 §. [har upphört att gälla enl. lag den 29 juni 1946 (nr 490)].

18 §.

I nybildad kommun skall val av fullmäktige förrättas så fort ske kan under året innan indelningsändringen träder i kraft. Om valet icke skall äga rum under år, då allmänna val av fullmäktige förrättas, skall det ej avse längre tid än till utgången av det år, då sådana allmänna val nästa gång skola äga rum.

Det åligger Konungens befallnings- Det åligger länsstyrelsen att snahavande att snarast möjligt under rast möjligt under året innan indelåret innan indelningsändringen trä­ ningsändringen träder i kraft och der i kraft och sist före den 1 okto­ sist före den 1 juli, med tillämpning ber, med tillämpning av vad om val­ av vad om valdag och fullmäktiges dag och fullmäktiges antal är sär­ antal är särskilt stadgat, bestämma skilt stadgat, bestämma vilken dag vilken dag val av fullmäktige skall val av fullmäktige skall äga rum och äga rum och huru många fullmäkhuru många fullmäktige skola utses tige skola utses ävensom förordna ävensom förordna person att kun­ person att kungöra första sammangöra första sammanträdet med full­ trädet med fullmäktige och där föra mäktige och där föra ordet, till dess ordet, till dess ordförande valts. ordförande valts. Länsstyrelsen äger att i samband

därmed förordna om kommunens indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för meddelande an

sådant förordnande.

20 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Är nybildad kommun stad, skall Är nybildad kommun stad, skall Konungens befallningshavande in­ länsstyrelsen inom samma tid förom samma tid förordna person att ordna person att tjänstgöra såsom tjänstgöra såsom kommunalborg­ kommunalborgmästare, intill dess mästare, intill dess sådan varder i sådan varder i vederbörlig ordning vederbörlig ordning förordnad, samt förordnad, samt utse ledamöter och utse ledamöter och suppleanter i den suppleanter i den valnämnd, som envalnämnd, som enligt lagen om val ligt lagen om val till riksdagen skall till riksdagen skall finnas för vissa finnas för vissa städer, för tiden till städer, för tiden till dess dylika bliva dess dylika bliva av stadsfullmäktige av stadsfullmäktige valda. valda.

I nybildad kommun må under året innan indelningsändringen träder i kraft kommunens styrelse och övriga nämnder väljas oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för dylikt val.

I fråga om beräknandet av tjänstgöringstid för fullmäktige samt ledamöter och suppleanter i kommunens styrelse och övriga nämnder i nybildad kommun skall så anses, som om tjänstgöringstiden börjat först med ingången av nästfoljande året.

Fullmäktige skola omedelbart efter valet övertaga handhavandet av de dem tillkommande uppgifter; och skola jämväl kommunalborgmästare, valnämnd i stad samt kommunens styrelse och övriga nämnder, som utses före den nya kommunindelningens ikraftträdande, genast träda i utövning av sina befattningar med befogenhet att vidtaga sådana åtgärder, som erfordras i anledning av indelningsändringen.

19 §. [har upphört att gälla enl. lag den 29 juni 1946 (nr 490)].

20 §.

Då i anledning av ändring i kommunal indelning röstlängd, som för kommun upprättats, skall användas inom annan kommun, skall röstlängden av valnämnden eller magistraten (kommunalborgmästaren) i förstnämnda kommun för ändamålet tillhandahållas vederbörande myndighet i sistnämnda kommun.

21 §.

Angående upprättande av taxeringslängder i kommun, som beröres av ändring i kommunal indelning, samt lämnande av underrättelser om taxeringen i sådan kommun gäller vad därom särskilt stadgas.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 ur 1957 21

Om nybildad kommuns lånerätt

Konungen må efter därom gjord Konungen må efter därom gjord framställning bestämma beloppet av framställning bestämma beloppet av den upplåning, som av nybildad kom­ den upplåning, som av nybildad mun må beslutas utan underställ­ kommun må beslutas utan underning, intill dess de i 79 § lagen om ställning, intill dess den i 58 § komkommunalstyrelse på landet och munallagen i sådant hänseende med7-4 § lagen om kommunalstyrelse i delade bestämmelsen kan tillämpas. stad i sådant hänseende meddelade bestämmelser kunna tillämpas.

Om särskild besvärsrätt vid i n- Om särskild besvårsrätt delningsändring

23 §.

Mot beslut, som, sedan Konungen förordnat om kommunal indelningsändring och innan densamma trätt i kraft, fattas inom av ändringen berörd kommun med tillämpning av den äldre indelningen, äge medlem av kommunen att föra talan jämväl där han tilltror sig kunna visa, att beslutet strider mot de förutsättningar, på vilka förordnandet om indelningsändringen grundats, eller, även om så ej är förhållandet, att beslutet dock avser angelägenhet, vars ordnande skäligen bör tillkomma kommun enligt den nya indelningen.

Rätt till klagan, som nu är sagd, tillkomme ock annan kommun, som av indelningsändringen beröres, så ock medlem av sådan kommun.

Om förfarandet v i d indel- Om förfarandet ningsåndring

24 §.

Vill kommun eller medlem av kommun väcka fråga om ändring i kommunal indelning, som berör kommunen, ingive till kammarkollegium ansökan i ärendet. Vid ansökningen skall fogas den förberedande utredning, som sökanden kan vilja åberopa.

Sådan fråga kan ock väckas av Sådan fråga kan ock väckas av kammarkollegium eller av Konung­ kammarkollegium eller av länsstyens befallningshavande efter anmä­ relsen genom anmälan hos kammarlan hos kammarkollegium. kollegium.

25 §.

Har fråga om ändring i kommunal indelning blivit väckt, skall utredning verkställas, där skäl därtill är.

22 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Finner kammarkollegium med Där kammarkollegium så prövar hänsyn till ärendets omfattning och nödigt med hänsyn till ärendets ombeskaffenheten av de frågor, som fattning och beskaffenheten av de under utredningen kunna komma frågor, som under utredningen kununder övervägande, att utredningen na komma under övervägande, uppbör verkställas under kollegii eget drager kammarkollegium åt särskild inseende, uppdrage kollegium åt sär­ utredningsman att verkställa utredskild utredningsman att verkställa ningen. I annat fall besörjer kamutredningen. markollegium själv utredningen eller

I annat fall överlämne kollegium överlämnar åt vederbörande länsstyåt vederbörande Konungens befall- relse att verkställa densamma; äganningshavande att besörja utredning­ de länsstyrelsen att, där så finnes eren; ägande Konungens befallning s- forderligt, förordna utredningsman havande att, där så finnes erforder­ till sitt biträde. ligt, förordna utredningsman till sitt biträde.

26 §.

Utredning, som i 25 § sägs, skall avse alla på frågan inverkande omständigheter.

Därvid skall särskilt tillses, huruvida ifrågasatt ändring i kommunal indelning bör föranleda ändring jämväl i ecklesiastik, administrativ eller judiciell indelning, i vilket fall utredningen må utsträckas att avse även sådan indelning.

Vid utredningen bör kommun eller kommundel samt såvitt möjligt i övrigt en var, vilkens rätt kan beröras av ifrågasatt indelning sändring, beredas tillfälle att uttala sig

i ärendet.

Utredningsman äge befogenhet att Utredningsman äge befogenhet att hos vederbörande begära utlysande hos vederbörande begära utlysande av stämmor ävensom utlysa andra av eller själv utlysa sammanträden sammanträden samt att från offent­ samt att från offentliga och kommuliga och kommunala myndigheter in­ nala myndigheter infordra de uppfordra de upplysningar eller av dem lysningar eller av dem påkalla det påkalla det biträde, som utan deras biträde, som utan deras oskäliga beoskäliga betungande kan krävas. tungande kan krävas.

Vid stämma eller sammanträde,

som ovan sägs, äge utredningsman­

nen att deltaga i överläggning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 23

Förekommer under utredningens gång anledning, att åt utredningen bör givas väsentligen annan eller större omfattning, än som i det åt utredningsmannen givna förordnande varit avsedd, eller yppas hinder mot ifrågasatt ändring eller annan omständighet, som skulle göra fortsatt utredning onyttig, har utredningsmannen att därom göra anmälan hos den myndighet, som honom förordnat.

Föranleder utredningen, att änd­ Föranleder utredningen, att ändring i kommunal indelning bör kom­ ring i kommunal indelning bör komma till stånd, skall förslag till änd­ ma till stånd, skall förslag till ändringen ävensom till den ekonomiska ringen ävensom till den ekonomiska uppgörelse och de övriga villkor, reglering och de övriga villkor, varvartill ändringen kan giva anled­ till ändringen kan giva anledning, ning, uppgöras uppgöras.

Finnes ändring i kommunal indelning böra föranleda ändring även i annan indelning, skall förslag jämväl till sådan indelning uppgöras.

29 §.

Har utredning, som verkställts ge­ Har utredning, som verkställts ge­

slutförts, eller har därunder före­ har därunder förekommit förhållankommit förhållande, som i 27 § sista de, som i 27 § andra stycket omförstycket omförmäles, insände befall- mäles, skall länsstyrelsen insända ningshavanden handlingarna i ären­ handlingarna i ärendet jämte eget det jämte eget utlåtande till kam­ utlåtande till kammarkollegium. markollegium.

I ärende, som utretts under kam- I ärende, som utretts av kammarmarkollegii inseende, skall Konung­ kollegium eller under dess inseende, ens befallningshavandes utlåtande skall länsstyrelsens utlåtande infordinfordras. ras.

Finner kammarkollegium ändring i kommunal indelning icke böra komma till stånd, meddelar kammarkol­

legium beslut därom.

30 §.

I ärende angående ändring i kommunal indelning, som hänskjutes till Konungens avgörande, skall kammarkollegium avgiva utlåtande.

31 §.

Finner Konungen skäligt anbefalla utredning angående ändring i kommunal indelning, förordne Konungen om utredningen på sätt han finner lämpligt.

24 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

Om kostnad för utredning

Kostnad för utredning, varom ovan förmäles, må, efter ty därom förordnas av den myndighet, som besörjer utredningen, förskjutas av sökande, som i 24 § sägs, eller av allmänna medel. Sökande, så ock, där på utredning­ Sökande, så ock, där på utredningen följer ändring i kommunal indel­ en följer ändring i kommunal indelning, kommun, som av ändringen ning, kommun, som av ändringen beröres, må, efter ty Konungen prö­ beröres, må, efter ty prövas skäligt, var skäligt, förpliktas att helt eller av den myndighet, som meddelar delvis återgälda förskjuten utred- slutligt beslut angående den ifråganingskostnad. satta indelningsändringen, förpliktas att helt eller delvis återgälda förskjuten utredningskostnad.

Om municipalsamhälle

33 §. Varder i sammanhang med ändring i kommunal indelning municipalsamhälle upplöst eller till sitt område eller sina uppgifter inskränkt, skall angående förhållandet mellan sådant samhälle och kommun, som övertager dess uppgifter, gälla vad i 4—11 §§ är stadgat.

2 kap. Om ändring i ecklesiastik indelning

34 §. Med församling förstås i denna lag territoriell kyrkoförsamling.

35 §. Om ändring i rikets indelning i församlingar förordnar Konungen. Därvid må församlings område Därvid må två eller flera församökas eller minskas, församling upp- lingar sammanläggas, del av församlösas, så ock ny församling bildas. ling överföras till annan församling, så ock eljest församling upplösas eller ny församling bildas.

36 §. Vid ändring i församlingsindelning äge stadgandena i 4 och 6—10 §§ motsvarande tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 25

Ändring i församlingsindelning Ändring i församlingsindelning skall träda i kraft vid det kalender­ skall träda i kraft vid det kalenderårs början, som Konungen bestäm­ års början, som Konungen bestämmer, icke tidigare än fyra månader mer, dock icke tidigare än åtta måefter det förordnande om ändringen nader efter det förordnande om meddelats. ändringen meddelats.

38 §.

Vid ändring i församlingsindelning äge stadgandet i 13 § motsvarande tillämpning i fråga om utövandet av församlings beslutanderätt.

Är i församling, vars område genom indelningsändring ökas eller minskas, beslutanderätten överlåten åt kyrkofullmäktige, skola dessa företräda såväl den äldre som den ökade eller minskade församlingen.

Vidkommande sådan församling Vidkommande sådan församling äge Konungen, om förhållandena äge Konungen, om förhållandena därtill föranleda, förordna, att samt­ därtill föranleda, förordna, att samtliga fullmäktiges uppdrag skola upp­ liga fullmäktiges uppdrag skola upphöra, då den nya indelningen träder höra, då den nya indelningen träder i kraft, samt nytt val till fullmäktige i kraft, samt nytt val till fullmäktige för tiden därefter verkställas i den verkställas för tiden till utgången av ordning, som är stadgad för det fall det år, då allmänna val av fullmäkatt val sker första gången. tige nästa gång skola äga rum. Där

sådant förordnande meddelats åligger det länsstyrelsen att snarast möjligt under året innan indelning söndringen träder i kraft och sist före den 1 juli, med tillämpning av vad om valdag är särskilt stadgat, bestämma vilken dag valet skall äga rum ävensom förordna person att kungöra första sammanträdet med fullmäktige och där föra ordet, till dess ordförande valts. Länsstyrelsen äger att i samband därmed förordna om församlingens indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för

meddelande av sådant förordnande.

De nya fullmäktige skola omedelbart efter valet övertaga handhavan-

det av dem tillkommande uppgifter.

26 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Beträffande församling, som ovan

sägs, äge Konungen, om förhållan­

dena därtill föranleda, ock förordna,

att uppdragen för ledamöter och

suppleanter i församlingens kyrko­

råd och övriga nämnder eller i

någon eller några av dem skola

upphöra, då den nya indelningen

träder i kraft, samt nytt val verkstäl­

las å kyrkostämma eller, där försam­

lingens beslutanderätt är överlåten

åt kyrkofullmäktige, av de nya full­

mäktige för tiden till utgången av

löpande tjänstgöringstider. Kyrko­

råd och övriga nämnder, som utses

före den nya församlingsindelning­

ens ikraftträdande, skola genast trä­

da i utövning av sina befattningar

med befogenhet att vidtaga sådana

åtgärder, som erfordras i anledning

av indelningsändringen.

I fråga om de avgifter till ändrad eller nybildad församling, vilka året innan ändringen träder i kraft beviljas till täckande av nästföljande årets utgifter, äge vad i 15 § första stycket är stadgat om kommun motsvarande tillämpning.

Angående taxering, debitering av skatt samt beräkning av fordran å skatt hos statsverket i församling, som beröres av ändring i ecklesiastik indelning, är särskilt stadgat.

[41 § har upphört att gälla enl. Vad i 16 och 20 §§ är stadgat anlag den 29 juni 1946 (nr 490).] gående upprättande av röstlängd för

kommun och om tillhandahållande

av röstlängd skall äga motsvarande

tillämpning i fråga om församling.

I nybildad församling, dår beslu­

tanderätten skall överlåtas åt kyrko­

fullmäktige, skall val av fullmäktige

förrättas så fort ske kan under året

innan indelningsändringen träder i

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 27

kraft. Om valet icke skall äga rum

under år, då allmänna val av full­

mäktige förrättas, skall det ej avse

längre tid än till utgången av det

år, då sådana allmänna val nästa

gång skola äga rum.

Skall ny församling bildas, åligge Det åligger domkapitlet att snadet domkapitlet att så fort ske kan rast möjligt under året innan indelunder året innan indelningsändring- ningsändringen träder i kraft och en träder i kraft och sist före den 1 sist före den 1 juli förordna präst att oktober förordna präst att föra or­ föra ordet i församlingens kyrkoråd det i församlingens kyrkoråd även­ ävensom att hålla kyrkostämma som att hålla kyrkostämma och eller sammanträde med kyrkofullsammanträde med kyrkofullmäktige mäktige för val av ordförande och för val av ordförande och vice ord­ vice ordförande samt kyrkoråd. förande samt kyrkoråd. För val av fullmäktige i nybildad

församling åligger det länsstyrelsen

att inom tid som i andra stycket sägs,

med tillämpning av vad om valdag och fullmäktiges antal är särskilt stadgat, bestämma vilken dag val av fullmäktige skall äga rum och

huru många fullmäktige skola utses.

Länsstyrelsen äger att i samband därmed förordna om församlingens indelning i valkretsar och valdistrikt oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för meddelande av så­

dant förordnande. I nybildad församling må under I nybildad församling må under året innan indelningsändringen trä­ året innan indelningsändringen träder i kraft fullmäktige och befatt­ der i kraft kyrkoråd och övriga ningshavare i församlingen utses nämnder i församlingen väljas obeoberoende av eljest gällande bestäm­ roende av eljest gällande bestämmelmelser om tid för dylikt val; och ser om tid för dylikt val. skall i fråga om beräknandet av de­ I fråga om beräknandet av tjänstras tjänstgöringstid så anses, som göringstid för fullmäktige samt leom denna börjat först med ingången damöter och suppleanter i kyrkoråd av nästföljande året. och övriga nämnder i nybildad församling skall så anses, som om tjänstgöringstiden börjat först med ingången av nästföljande året.

28 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

Fullmäktige skola omedelbart ef­ Fullmäktige skola omedelbart efter valet övertaga handhavandet av ter valet övertaga handhavandet av dem tillkommande uppgifter; och dem tillkommande uppgifter; och skola jämväl befattningshavare, som skola jämväl kyrkoråd och övriga utses före den nya församlingsindel­ nämnder, som utses före den nya ningens ikraftträdande, genast träda församlingsindelningens ikraftträi utövning av sina befattningar med dande, genast träda i utövning av befogenhet att vidtaga sådana åtgär­ sina befattningar med befogenhet att der, som erfordras i anledning av in- vidtaga sådana åtgärder, som erdelningsändringen. fordras i anledning av indelnings-

ändringen.

42 §.

Stadgandet i 22 § skall hava motsvarande tillämpning i fråga om församling, intill dess den i 66 § lagen om församlingsstyrelse meddelade bestämmelsen om lån, som må beslutas utan underställning, kan tillämpas.

43 §.

Stadgandet i 23 § äge motsvarande tillämpning angående beslut i församling.

44 §•

I fråga om förfarandet i ärende I fråga om förfarandet i ärende angående ändring i församlingsin­ angående ändring i församlingsindelning samt kostnad för utredning delning samt kostnad för utredning i sådant ärende skola stadgandena i i sådant ärende skola stadgandena i 24—32 §§ i tillämpliga delar lända 24—32 §§ i tillämpliga delar lända till efterrättelse med iakttagande, att till efterrättelse med iakttagande, vad i nämnda paragrafer sägs om att vad i nämnda paragrafer sägs kommun och medlem av kommun om kommun och medlem av komskall gälla församling och medlem av mun skall gälla församling och medförsamling; att domkapitlet och, be­ lem av församling, träffande församling i egenskap av att domkapitlet skall äga samma skoldistrikt, skolöverstyrelsen skola befogenhet att väcka fråga om ändäga samma befogenhet att väcka frå­ ring i församlingsindelning som länsga om ändring i församlingsindel­ styrelsen, ning som Konungens befallningsha- att utredning, som här avses, skall vande; samt att utredning, som här äga rum under vederbörlig samveravses, skall äga rum under veder­ kan med domkapitlet, börlig samverkan med domkapitlet samt att särskild utredningsman

och skolöverstyrelsen. jämväl skall äga befogenhet att hos vederbörande begära utlysande av

kyrkostämma.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 29

Denna lag tråder i kraft den 1 ja­

nuari 1958.

Där nämnda dag förekommer

skoldistrikt, vars angelägenheter

handläggas av kyrkofullmäktige och

vars område icke sammanfaller med

församling, skall, så länge detta för­

hållande består, vad i denna lag är

stadgat om församling i tillämpliga

delar gälla sådant skoldistrikt.

30 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Utdrag av protokollet över inrike sår end en, hållet inför Hans

Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den

8 mars 1957.

Närvarande: Ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden Zetterberg, Nilsson,

Sträng, Ericsson, Andersson, Hedlund, Persson, Lindell, Lind­

ström, Lange, Lindholm, Näsgård, Kling.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Hedlund, fråga om ny kommunalförbundslagstiftning m. m. samt anför.

Inledning

Bestämmelser om kommunalförbund finnes i lagen härom den 13 juni 1919. I skrivelse den 7 maj 1952 begärde riksdagen en översyn av denna lagstiftning. Därvid åberopades bl. a., att allvarliga olägenheter var förenade med kommunalförbundsinstitutionen i dennas utformning enligt 1919 års lag. I den mån kommunalförbund användes för mer betydelsefulla och medelskrävande uppgifter inom den kommunala förvaltningen, uppstod en betänklig splittring inom de i förbundet deltagande kommunernas finanshushållning, eventuellt också i deras förvaltningsverksamhet i andra hänseenden. Använt för mindre betydande förvaltningsuppgifter tedde sig kommunalförbundet stundom som en onödigt invecklad organisationsform. Enligt riksdagens mening skulle därför en mer omfattande användning av kommunalförbundsinstitutionen inge betänkligheter. Men även i sin rent tekniska utformning ansåg riksdagen att kommunalförbundet uppvisade betydande brister. Särskilt anmärkningsvärt vore att förbundsdirektionen hade en dubbel ställning av förbundsrepresentation och verkställande eller förvaltande organ och att direktionens verksamhet som beslutande organ icke försigginge under sedvanlig offentlighetskontroll.

I det sammanhanget begärde riksdagen samtidigt en översyn av lagen den 13 juni 1919 om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning, därvid dock reglerna i lagens 3 § om förutsättningarna för ny eller ändrad indelning icke ansågs behöva upptagas till omprövning.

På grund av vad sålunda förekommit tillkallades jämlikt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 30 december 1952 och den 6 februari 1953 särskilda sakkunniga för att verkställa en översyn av lagstiftningen om kommunal­

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 31

förbund och vissa delar av lagen om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning och därmed sammanhängande spörsmål. De sakkunniga1 — kommunalförbundskommittén — har den 17 maj 1956 avlämnat betänkande i ämnet (SOU 1956: 19), innefattande bl. a. förslag till ny lag om kommunalförbund och förslag till lag angående ändring i 1919 års lag om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning. Den viktigaste nyheten i den föreslagna lagen om kommunalförbund är att för kommunalförbund skall finnas dels ett beslutande organ, kallat förbundsfullmäktige, och dels ett verkställande och förvaltande organ, kallat förbundsstyrelse. Kommitténs förslag är enhälligt utom såvitt angår frågan om indelningsärendenas handläggning i första instans.

över kommitténs förslag har efter remiss yttranden avgivits av kammarkollegiet, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen (med överlämnande av yttranden från 18 folkskolinspektörer), byggnadsstyrelsen, riksarkivet (med överlämnande av yttranden från landsarkiven i Lund, Göteborg, Härnösand och Visby samt Stockholms stadsarkiv), riksbrandinspektören, överståthållarämbetet (med överlämnande av yttrande från Stockholms stadsfullmäktige) och samtliga länsstyrelser (med överlämnande av yttranden från 54 städer, 27 köpingar, 140 landskommuner, 2 municipalsamhällen, 4 landsfogdar, 3 överlantmätare, 4 länsarkitekter och 4 folkskolinspektörer ävensom vissa renhållningsförbund, samarbetsnämnder och socialvårdskonsulenter m. fl.) samt svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund, svenska landstingsförbundet, förvaltningsutskotten i Uppsala, Södermanlands, Blekinge, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskommuner och direktionen för Stockholms norra förorters vattenledningsförbund. Därjämte har läroverkslärarnas riksförbund inkommit med yttrande över förslaget.

Jag anhåller nu att till närmare behandling få upptaga förevarande lagstiftningsärende och vill då börja med frågan om ny lagstiftning angående kommunalförbund för att därefter behandla de föreslagna ändringarna i indelningslagstiftningen. 1

1 F. (i. riksdagsmannen Erik Fast, ordförande, ledamoten av riksdagens första kammare folkskolinspektören Karl Ragnar Bergh, direktören i svenska stadsförbundet Sixten Humble, ledamoten av riksdagens andra kammare, hemmansägaren E. Edvin Jacobsson, direktören i svenska landskommunernas förbund Sixten Larsson, ledamoten av riksdagens andra kammare, hemmansägaren John W. Pettersson, f. d. riksdagsmannen Fritjof Thun och landssekreteraren Olof Åkesson.

32 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Kommunalförbundslagstiftningen

A. Vissa allmänna synpunkter

1. Behovet av interkoimnunalt samarbete

Samverkan mellan kommuner kan ske i olika former. Den enklaste formen är, att avtal ingås mellan vederbörande kommuner om samarbete för att lösa viss uppgift. För samarbetsavtal mellan kommuner finnes tre huvudtyper.

Enligt den första avtalstypen gäller avtalet en kommunal angelägenhet, som båda kommunerna handhar var för sig men under utövande av visst samarbete. Som exempel kan anföras avtal om rätt för skolbarn i gränsområden att gå i grannkommunens skola eller eldsläckningsavtal mellan kommuner, vilka båda har brandkårer.

Den andra avtalstypen innebär, att endast den ena kommunen skall ombesörja den ifrågavarande angelägenheten men för bådas räkning, så att den andra kommunen får draga nytta av den förras åtgärder. Exempel på denna avtalstyp är överenskommelse om rätt för kommun att disponera platser på en annan kommuns ålderdomshem (s. k. inackorderingsavtal) eller att en kommun åtar sig att sörja för brandförsvaret inom en mindre grannkommun.

I avtal av den tredje typen handhar kommunerna angelägenheten gemensamt. Kommunerna handhar då den gemensamma uppgiften i egen regi genom ett särskilt tillsatt förvaltningsorgan.

Samverkan mellan kommuner i samma enkla form som när det gäller avtal men där samgåendet framtvingats genom myndighets beslut förekommer även. Som exempel härpå må nämnas undervisning av skolbarn från en kommun i angränsande kommuns skolor på grund av åläggande av domkapitel jämlikt 6 § 3 mom. folkskolestadgan eller av Kungl. Maj :t i samband med beslut i indelningsärende. Utmärkande för denna form av samverkan är, att den kommunala angelägenheten i fråga omhänderhas av den ena kommunen för den andra kommunens räkning.

En mera utvecklad form för kommunal samverkan är kommunalförbund. Ett sådant kan karakteriseras såsom en i lag reglerad form för avtalsmässig samverkan med förvaltningen uppdragen åt ett särskilt rättssubjekt. Ett kommunalförbund har icke egen beskattningsrätt utan endast rätt att av förbundsmedlemmarna erhålla de tillskott, som förbundet behöver för sin verksamhet. Det ankommer sedan på medlemskommunerna att anskaffa det på vederbörande kommun belöpande bidraget på det sätt de finner lämpligt.

En sammanslutning av kommuner, vilken tillerkännes egen beskattningsrätt, innebär en kommunbildning. Som exempel på dylika kommunbildningar kan anföras de tidigare vägdistrikten, vilka hade till sin speciella

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år W57 33

uppgift att handha den allmänna väghållningen på landet. Även kyrkliga samfälligheter utgör sådana kommunbildningar.

Som en form av kommunal samverkan må slutligen nämnas det samråd genom samarbetsnämnder eller liknande, som på sina håll förekommer. Dessa samarbetsnämnder kan vara permanenta eller tillsättas för varje uppkommande fråga. De har ingen beslutanderätt utan deras uppgift är endast att vara ett utrednings- och förhandlingsorgan för de intresserade kommunerna.

Såsom framgår bl. a. av den översikt kommittén givit å s. 54—62 i betänkandet förekommer ett omfattande interkommunalt samarbete på olika områden. Enligt översikten, som grundar sig på under år 1953 av kommittén infordrade uppgifter från primärkommunerna och landstingen, fanns det år 1953 — jämte några få kommunala samarbetsnämnder av permanent natur för överläggningar mellan kommuner — 616 privaträttsliga avtal om samverkan mellan primärkommunerna samt 8 regionplaneförbund och 173 andra kommunalförbund, i vilka senare förbund ingick 412 eller omkring 2/5 av landets 1 037 primärkommuner. Av de 173 kommunalförbunden avsåg 98 polisväsendet, 25 fattigvård, 12 brandförsvar, 5 vattenledningsföretag, 4 provinsialläkarbostad, 4 annan fastighetsförvaltning, 3 yrkesskolor, 3 barnkolonier, 3 distriktsarkitekt, 2 skolförbund, 2 social hemhjälp, 2 arrestlokaler, 2 renhållning, 1 reningsverk, 1 läroverk, 1 trafikföretag, 1 skoltandvård, 1 apoteksbyggnad, 1 sjukstuga, 1 kommunalhus och 1 byggnadstekniker.

På landstingsplanet fanns endast två kommunalförbund, nämligen Mellersta Sveriges arbetshemsförbund samt Västergötlands, Bohusläns och Dalslands arbetshemsförbund. Landstingen bedrev emellertid ett omfattande samarbete genom avtal.

I Årsbok för Sveriges kommuner 1956 har redovisats sammanlagt 229 kommunalförbund.

Kommunalförbundskommittén

Kommittén framhåller, att de kommunala enheter, som tillskapades 1952 genom kommunindelningsreformen, snart nog visade sig i åtskilliga fall vara för små för att på egen hand kunna fullgöra de kommunala uppgifterna, vilket blivit särskilt iögonfallande på skolväsendets och polisväsendets områden. Enligt kommitténs mening är det uppenbart, att trots den nyligen genomförda kommunindelningsreformen ett stort behov av kommunalt samarbete föreligger. Kommittén framhåller, att hur stora kommuner, som än tillskapas, kommer ett visst behov av kommunalt samarbete ändå alllid att finnas, enär kommungränser aldrig kan dragas så att icke något bebyggelseområde i kommunens utkant har närmare anknytning till grannkommunen än till den egna kommunens centrum. För ett dylikt område torde, anför kommittén, där förhållandena icke är 3 — Bihang till riksdagens protokoll 1057. t sand. Nr 150

34 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

sådana att en indelningsändring må anses påkallad, vissa kommunala uppgifter bättre kunna lösas genom samarbete med grannkommunerna än av den egna kommunen ensam. Kommittén påpekar också, att de anläggningar, som erfordras för lösandet av tätorternas vatten- och avloppsfrågor, ofta nog sträcker sig över kommungränserna, varför det på detta område ständigt kommer att föreligga ett betydande behov av kommunalt samarbete. Kommittén erinrar därjämte om att då större kommuner tillskapas dessa kommer att befatta sig med uppgifter av desto större räckvidd, vilka kan ge nya anledningar till samarbete.

Om samarbetet mellan två kommuner utvecklar sig därhän, att alltflera och alltmera betydelsefulla kommunala verksamhetsområden blir gemensamma för kommunerna, kan, anför kommittén, måhända förväntas, att så småningom hos kommunerna skall mogna en gemensam önskan om sammanslagning till en kommun, en utveckling mot vilken enligt kommittén icke något lärer vara att erinra.

Remissyttrandena

Remissinstanserna delar allmänt kommitténs uppfattning att det föreligger ett stort behov av interkommunalt samarbete och att detta behov kan väntas komma att öka. Sådana synpunkter har framhållits av bl. a. byggnadsstyrelsen, socialstyrelsen, länsstyrelserna i Kronobergs, Kalmar, Malmöhus, Skaraborgs, Örebro, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län samt svenska landskommunernas förbund ävensom av ett flertal kommuner.

Byggnadsstyrelsen anför.

Det är styrelsens uppfattning att utvecklingen på åtskilliga områden inom samhällelig verksamhet i framtiden kommer att ställa allt starkare krav på planering över kommungränserna. Samtidigt som flertalet landskommuners befolkningsunderlag oavlåtligt minskar, ökas kraven såväl kvalitativt som kvantitativt på allmänna nyttoanläggningar, avseende exempelvis skolväsendet och ålderdomsvården på landsbygden. På allt fler sådana områden framstår behovet av en samverkan över kommungränserna som trängande.

Stadsfullmäktige i Malmö framhåller, att det ej kan råda tvivel om att interkommunal samverkan kommer att bliva alltmer påkallad och allt vanligare och länsstyrelsen i Kalmar län uppger, att i länet kunnat spåras en tydlig tendens till ökat interkommunalt samarbete på olika kommunala förvaltningsområden.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anför, att i Norrbottens län med sina i allmänhet stora kommuner behovet av kommunal samverkan icke torde vara lika framträdande som i de sydligare länen. Länsstyrelsen framhåller emellertid, att det på goda grunder kan antagas, att enhetsskolans genomförande kommer att ställa ökade anspråk på samverkan mellan de mindre

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 ur 1957

kommunerna, enär åtskilliga av dessa icke själva har det befolkningsunderlag, som behövs för en enhetsskola med önskvärd differentiering.

2. Vissa frågor angående formerna för det interkommunala samarbetet

Kommunalförbundskommittén

För att söka bilda sig en uppfattning om i vilken utsträckning och i vilka former interkommunalt samarbete framdeles kan bli behövligt har kommittén företagit en genomgång av olika kommunala förvaltningsområden och för varje område redovisat sina resultat. 1 fråga om skolväsendet förordar kommittén bildande av kommunalförbund endast i de fall, då ingående av avtal visar sig icke lämpligen kunna ske. Behovet av samarbete angående enhetsskolan är enligt kommittén framträdande endast när det gäller skolans högstadium men kan stundom lämpligen böra omfatta alla stadier av skolan. Kommunalförbundet synes kommittén vara den bättre samarbetsformen, då ett relativt stort antal kommuner skall samarbeta liksom då vederbörande kommuner är förhållandevis jämnstora och var och en av kommunerna därför kan tänkas vilja ha medbestämmanderätt i fråga om den gemensamma uppgiften. Därjämte kan kommunalförbundsformen behöva tillgripas, då kommunerna icke kan enas om det erforderliga samarbetet. Samarbete mellan kommuner angående yrkesskoleväsendet bör enligt kommitténs mening lämpligen liksom hittills ske i avtalets form. När det gäller polisväsendet omfattar enligt kommittén det behövliga kommunala samarbetet så begränsade uppgifter, att bildande av kommunalförbund för ändamålet i och för sig kan synas onödigt. Kommittén framhåller emellertid, att med nuvarande lagstiftning samtliga gemensamma uppgifter icke tillfredsställande kan lösas avtalsvägen, ty i gemensamma polisdistrikt skall val av befattningshavare förrättas och yttranden över tjänstetillsättningar avgivas av de i distriktet ingående kommunerna var för sig, såvida de icke bildat kommunalförbund för polisverksamhetens upprätthållande (11 § 3 mom. resp. 13 § 2 mom. polislagen). Pa grund härav är det enligt kommitténs mening, om polisväsendet icke förstatligas, synnerligen angeläget, att en sådan revision av polislagstiftningen företages, att samarbete genom avtal möjliggöres i full utsträckning på polisväsendets område. På brandväsendets område anser kommittén avtal i allmänhet vara att föredraga framför kommunalförbund utom då samarbete skall etableras mellan några i fråga om folkmängd och ekonomiska resurser relativt jämspelta kommuner, som har ett brandförsvar, som slår på ungefär samma nivå. Förbundets område bör som regel icke i någon riktning överstiga två mil utom i fråga om rena landsbygdsområden, där området må kunna ha eu högsta utsträckning av tre mil.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

När det gäller socialvården föreligger enligt kommitténs mening knappast behov av samverkan genom kommunalförbund annat än i fråga om anläggning och drift av ålderdomshem. Kommittén förordar dock, att kommunalförbund för detta ändamål endast i undantagsfall skall ingås. I denna del anför kommittén bl. a. följande.

För samverkan mellan kommuner i avseende å ålderdomshem finnas tre tormer: 1) gemensamt hem enligt 18 § andra stycket socialhjälpslagen (motsvarande gemensam anstalt enligt 31 § andra stycket fattigvårdslagen); 2) kommunalförbund om gemensamt ålderdomshem; 3) avtal om gemensamt ålderdomshem. \ ad angår gemensamt ålderdomshem enligt 1) ovan skiljer sig denna form av samverkan icke nämnvärt från kommunalförbundsformen. Som nämnts äro bestämmelserna härom i sak oförändrade överförda från fattigvårdslagen till socialhjälpslagen. Anledningen till att bestämmelserna upptogos i fattigvårdslagen torde vara, att denna lag tillkom, innan samverkan genom kommunalförbund blivit i lag reglerad. I svaren på kommitténs enkät rörande interkommunal samverkan mellan primärkommuner redovisades endast fyra sådana gemensamma anstalter, varav två uppgåvos vara under avveckling. Bestämmelserna i 31 § andra stycket fattigvårdslagen och 18 § andra stycket socialhjälpslagen äro därför att betrakta som förlegade. Förslag om upphävande av 18 § andra stycket socialhjalpslagen föreligger redan. I betänkande SOU 1956: 1 har nämligen 1952 års åldringsvårdsutredning föreslagit, att bestämmelserna i socialhjälpslagen om ålderdomshem, däribland 18 §, skola utbrytas till en särskild lag om ålderdomshem, och i förslaget till sistnämnda lag har beträffande gemensamt ålderdomshem endast intagits en bestämmelse av innehåll, att två eller flera kommuner må genom avtal eller annorledes gemensamt anordna och driva ålderdomshem. Praktiskt taget står därför, då det gäller samarbete mellan kommuner i fråga om ålderdomshem, valet mellan kommunalförbund och avtal._______ Enligt kommunalförbundskommitténs mening bör det kommunala samarbete, som erfordras för anläggning och drift av ett för två eller flera kommuner gemensamt ålderdomshem, väl kunna äga rum i avtalets form. I flertalet fall synes bildande av kommunalförbund, särskilt med den organisation som förbunden enligt kommitténs förslag skola få, komma att bliva en onodigt tungrodd anordning för detta ändamål. Socialvårdskommittén anförde som skäl mot avtal mellan kommuner om gemensamt ålderdomshem, att förekomsten av sådana avtal skulle kunna försvåra genomförandet av mindre kommuners gruppering i ålderdomshemsförbund av lämplig storlek. Detta uttalande gjordes före den nya kommunindelningen. Numera ha kommunerna i riket sådan storlek, att behovet av kommunalt samarbete i avseende å ålderdomshem högst väsentligt reducerats. Ett relativt betydande samarbetsbehov lärer dock alltjämt kvarstå. Det må erinras, att åldringsvårdsutredningen i sitt betänkande SOU 1956: 1 uttalade, att eu ur vårdoch driftssynpunkt rationell utbyggnad av ålderdomshemsvården förutsatte ett omfattande samarbete över kommungränserna. Då emellertid ålderdomshemmen anses icke böra vara alltför stora, torde det med hänsyn till den folkmängd, som kommunerna nu i allmänhet ha, icke kunna bliva fråga om att ett större antal kommuner skola sammansluta sig om gemensamt

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 37

ålderdomshem. Till följd härav föreligger efter den nya kommunindelningens genomförande icke längre något behov av en gruppering av rikets kommuner i samarbetsområden beträffande ålderdomshem. Det av socialvårdskommittén anförda skälet mot avtal om samverkan i fråga om ålderdomshem kan därför sägas numera ha väsentligen förlorat sin giltighet. Den i propositionen 1947:243 framförda synpunkten, att en åldring helst icke bör inackorderas å ett avlägset från hemorten beläget ålderdomshem, synes icke utgöra ett ståndpunktstagande i fråga om valet mellan avtal och kommunalförbund, ty för den inackorderade blir läget i detta avseende givetvis detsamma vare sig samarbetet mellan kommunerna grundar sig på avtal eller kommunalförbund eller i det förra fallet, vare sig ålderdomshemmet drives av den ena kommunen för den andras räkning eller i kommunernas gemensamma regi. Med det i propositionen gjorda uttalandet torde endast ha avsetts att understryka, att, i de fall då kommun saknar eget ålderdomshem, dess åldringar böra intagas å ålderdomshem i en närbelägen kommun och icke i en avlägset från hemorten belägen kommun. Med hänsyn till det anförda förordar kommunalförbundskommittén, att samverkan mellan kommuner i fråga om ålderdomshem i allmänhet skall ske genom civilrättsligt avtal och att kommunalförbund för detta ändamål endast i undantagsfall skall ingås.

Regionplan avser enligt 126 § byggnadslagen gemensam planläggning i ett eller flera hänseenden för två eller flera kommuner eller tätare befolkade samhällen beträffande grunddragen för markens användning, såsom i fråga om viktigare trafikleder, flygplats, områden för tätbebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp.

Om upprättande av regionplan förordnar Kungl. Maj :t. Där sådant förordnande meddelats, skall jämlikt 128 § byggnadslagen de kommuner och samhällen, som herörs av planen, bilda regionplaneförbund för handläggning av frågor rörande planen. Beträffande sådant förbund skall, med vissa i byggnadslagen angivna avvikelser, lagen om kommunalförbund äga tilllämpning. Dessa avvikelser är — förutom att förordnande om förbundets bildande meddelas av Kungl. Maj:t i stället för av länsstyrelsen samt att vederbörande kommuner och samhällen tvångsvis kan åläggas att ingå som medlemmar i förbundet — följande. En ledamot av förbundsdirektionen, tillika ordförande, jämte suppleant för honom utses av Kungl. Maj :t. Kan förbundsmedlemmarna icke enas om förbundsordning eller ändring av denna, skall länsstyrelsen besluta därom. Kan regionplan beröra kommuner eller samhällen inom två eller flera län, må Kungl. Maj:t bestämma, att länsstyrelsen i ett av länen skall taga den befattning med planens upprättande och övriga med densamma sammanhängande frågor som ankommer på länsstyrelse. Sedan förbundsdirektionen uppgjort förslag till regionplan, skall denna, efter del förbundsmedlemmarna erhållit tillfälle att yttra sig över förslaget, fastställas av Kungl. Maj:t, som därvid äger göra den avvikelse från förslaget, som betingas av eventuellt avvikande mening inom direktionen eller erinran från förbundsmedlem. Detsamma gäller i fråga om ändring av regionplan. Kostnaderna för upprättande eller ändring

38 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 är 1957

av regionplan samt för förbundets verksamhet i övrigt skall, in till dess planen fastställts, förskjutas av förbundsmedlemmarna eller av statsmedel enligt vad Kungl. Maj :t bestämmer. Den slutliga fördelningen av kostnaderna, i den mån statsbidrag ej lämnas, skall ske med hänsyn till den nytta varje medlem befinnes ha av planen. Grunderna för kostnadsfördelningen, i regel skatteunderlaget, bestämmes av Kungl. Maj:t, sedan planen eller ändring därav fastställts. Om förbundsdirektionen underlåter att vidtaga erforderliga åtgärder för upprättande av regionplan, må Kungl. Maj:t förelägga direktionen viss tid, inom vilken sådan plan skall ba underställts Kungl. Maj :ts prövning, samt, om direktionen icke ställer sig föreläggandet till efterrättelse, låta på förbundets bekostnad upprätta planen. Motsvarande gäller i fråga om ändring av regionplan.

Beträffande regionplaneringen anför kommittén följande.

Hittills har Kungl. Maj :t i åtta fall meddelat förordnande om bildande av regionplaneförbund, varav de två största äro Stockholmstraktens regionplaneförbund med Stockholms stad jämte 46 kommuner i Stockholms län samt regionplaneförbundet för Göteborg med omgivningar med 32 kommuner i tre län. De övriga sex förbunden omfatta respektive 18, 9, 7, 6 och 2 kommuner samt 1 kommun och 2 municipalsamhällen.1

Den nuvarande organisationsformen för regionplaneinstitutet — regionplaneförbund i nära anslutning till kommunalförbund -—- angavs vid lagstiftningens tillkomst av departementschefen såsom ett provisorium (jfr prop. 1947:131, s. 99). Mot stadsplaneutredningens förslag i denna del hade under remissbehandlingen riktats åtskilliga anmärkningar. I samband därmed hade förordats, att den organisatoriska frågan i stället skulle lösas genom tillskapande av en specialkommun för ändamålet. Enligt departementschefen kunde åtskilliga skäl anföras för en annan organisationsform än den av stadsplaneutredningen föreslagna. Då frågan om bildande av särskilda specialkommuner för regionplanering icke borde prövas förrän 1944 års kommitté för kommunal samverkan framlagt sitt betänkande, ansåg departementschefen likväl övervägande skäl tala för att frågan om organisationsformen tills vidare löstes i huvudsaklig överensstämmelse med stadsplaneutredningens förslag. Han förutsatte, att detta spörsmål skulle upptagas till förnyat övervägande i samband med prövningen av kommitténs blivande förslag. Kommittén avgav samma år betänkande angående lag om regionkommuner m. in. (SOU 1947: 30), däri bl. a. föreslogs bestämmelser av innehåll, att Konungen skulle äga förordna om bildande av regionkommun med uppgift att upprätta regionplan för det i kommunen ingående området ävensom att verka för regionplanens genomförande och handhava därmed sammanhängande, för kommunerna inom regionen gemensamma frågor. Kommitténs förslag har emellertid icke föranlett någon Kungl. Maj :ts proposition i ämnet.

För regionplaneförbund med endast ett fåtal förbundsmedlemmar torde det icke möta större svårigheter att arbeta i former, som i huvudsak överensstämma med kommunalförbundets. Däremot kan det uppenbarligen

1 Därjämte förekommer viss regional planering inom Örebro län dock utan att något Kungi. Maj:ts beslut om bildande av regionplaneförbund meddelats.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 39

icke vara ändamålsenligt att utnyttja en sådan organisationsform för regionplaneförbund med ett avsevärt antal förbundsmedlemmar. En kommunalförbundslag, som skulle kunna bereda lämpliga former för samverkan mellan så stort antal kommuner, som regionplanemstitutet stundom patordrar, torde knappast kunna utformas så, att den samtidigt blir ett smidigt instrument för det samarbete, varav behov föreligger på Övriga områden av den kommunala verksamheten. Härtill kommer, att det från stadsplanerarhåll framförts önskemål, att regionplanemstitutet skall kompletteras med regler för regionplanens genomförande. Härigenom skulle ett regionplaneförbund kunna erhålla uppgifter, som äro väsentligt mera omfattande, an vad nu är fallet. Om en dylik reform skulle genomföras, lårer det bliva annu mera påkallat än för närvarande att söka finna en annan organisationsform för regionplanemstitutet än regionplaneförbundet. Det torde därför icke vara ändamålsenligt att utarbeta en ny kommunalförbundslag med hansyn tagen till det föreliggande eller framdeles eventuellt utökade behovet av samarbete å regionplaneringens område. Det samarbete mellan kommuner, som erfordras i fråga om vatten- och avloppsanläggningar, torde enligt kommittén bäst regleras genom avtal. Endast då det är fråga om särskilt kostnadskrävande företag eller då företaget är gemensamt för fler än två kommuner synes, anför kommittén, kommunalförbund vara att föredraga framför avtal. Kommunal samverkan på övriga områden bör enligt kommitténs mening med fördel kunna äga rum genom avtal i stället för genom kommunalförbund. Sammanfattningsvis uttalar kommittén, att kommittén vid val mellan avtal och kommunalförbund i princip rekommenderar samarbete genom avtal före samarbete genom kommunalförbund, enär den förra formen är enklare och innebär ett mindre ingrepp i den kommunala förvaltningen än den senare. Kommunalförbundsformen bör emellertid enligt kommitténs mening användas, då fråga är om samarbete beträffande mera betydande kommunala förvaltningsuppgifter eller då de i samarbetet deltagande kommunerna är förhållandevis inånga. Av de tre avtalstyper, för vilka tidigare redogjorts, rekommenderar kommittén i första hand den, där den ena kommunen handhar den gemensamma angelägenheten i egen regi men för den eller de andras räkning. När det är fråga om samarbete mellan kommuner, som är relativt jämspelta i fråga om storlek och ekonomiska resurser, torde enligt kommittén kommunerna ofta nog finna den avtalstyp lämpligast, där kommunerna handhar angelägenheten i gemensam regi antingen i form av bolag, förening eller stiftelse eller genom ett särskilt tillsatt förvaltningsorgan. Kommunalt samarbete i form av bolag eller förening bör enligt kommitténs mening komma till användning då det gäller drivande av en rörelse av något slag — t. ex. vatten- eller elektricitetsför sörj ning eller trafikföretag — eller anställande av gemensam tjänsteman, exempelvis distriktsarkitekt.

40 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Slutligen kan nämnas, att kommittén anser det varken behövligt eller lämpligt att i författning närmare reglera, i vilken form förberedande förhandlingar rörande samarbete mellan kommuner skall äga rum.

Remissyttrandena

I remissvaren har man i allmänhet icke närmare berört kommitténs speciella uttalanden angående valet mellan avtal och kommunalförbund på de olika områdena för interkommunalt samarbete utan nöjt sig med att taga ställning till kommitténs principiella ståndpunkt att avtal regelmässigt är att föredraga framför kommunalförbund. Vad angår samarbete på skolväsendets område har flertalet av statens folkskolinspektörer i sina yttranden framhållit, att de liksom kommittén principiellt föredrager avtal framför kommunalförbund. Endast två inspektörer har anmält en avvikande mening. Läroverkslärarnas riksförbund anser emellertid, att kommunalförbund bör bli den samarbetsform, som väljes i första hand. Förbundet anför. Läroverkslärarnas riksförbund kan inte dela kommitténs uppfattning, att kommunalförbund kan förordas endast i de fall, då ingående av avtal visar sig icke lämpligen kunna ske. Den fastare form för samverkan, som kommunalförbund utgör, är att föredraga redan med hänsyn till den omfattande planering, som skall föregå uppgörandet av organisationsplan för skolväsendet i de berörda kommunerna. Den nödvändiga anpassningen av skolväsendet i dessa kommuner låter sig lättare genomföras om ett gemensamt organ utreder och planerar. Uppförandet av skolanläggningar och ledningen av skolväsendet i fortsättningen sker också på ett effektivare satt inom ramen för ett kommunalförbund. Kommunalförbundet bör därför bli den samarbetsform, som väljs i första hand. Att kommunalförbundet bör bli en vanligare form än avtalet, när det gäller samverkan pa skolans område, framgår också av vad kommittén ytterligare anför. Kommittén uttalar nämligen, att kommunalförbund synes vara den bättre samarbetsformen i följande tre fall: 1) då ett relativt stort antal kommuner skall samarbeta; 2) då vederbörande kommuner är förhållandevis jämnstora; 3) då kommunerna icke kan enas om det erforderliga samarbetet. Tillämpningen av det första typfallet kommer säkerligen att ge till resultat, att kommunalförbund blir vanligare än avtal. Ett mycket stort antal fall av samarbete på skolans område kommer nämligen att kunna hänföras till denna typ. Skälen för denna förbundets uppfattning är följande. I den planering för enhetsskolans högstadieområden, som nu senast gjorts i flera inspektörsområden ute i landet, har man räknat med betydligt större befolkningsunderlag, än det som i olika sammanhang angetts vara minimum, d. v. s. 5 000 invånare. Högstadieområden på 6 000—7 000 tycks bli ganska vanliga i denna planering och en planering med ett befolkningsunderlag på i genomsnitt 8 000—10 000 har också förekommit. Redan vid den mycket preliminära skissering av högstadieområdena, som gjordes över hela landet första gången 1954, fick nära hälften av de uppdragna högstadieomradena över 5 000 invånare. Dessa här anförda uppgifter tyder på, att samverkan mellan tre kommuner om ett högstadium

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 41

av enhetsskolan för att ernå det tillräckliga befolkningsunderlaget kommer att bli en ganska vanlig företeelse. Detta framgår också av den ovan nämnda preliminära planeringen från 1954, då nära ett hundratal av de uppdragna högstadieområdena bildats genom samverkan av tre eller flera kommuner. En samverkan mellan detta antal kommuner torde böra räknas in i typfall 1 ovan.

Kommitténs uppfattning att de nuvarande hindren för samarbete mellan kommunerna i fråga om polisväsendet bör undanröjas genom en ändring av polislagstiftningen delas av alla de remissinstanser, som uttalat sig i frågan. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län föreslår att, om polislagstiftningen ej ändras, länsstyrelserna skall få rätt att genom dispens tillåta bildande av en enklare form av kommunalförbund på detta område än kommittén föreslagit.

Länsstyrelsen yttrar.

Den interkommunala samverkan på polisväsendets område är i de allra flesta fall, där kommunalförbund för ändamålet nu finnes, icke av den omfattningen att den motiverar kommunalförbundsformen. Att kommunalförbund ändå i stor utsträckning kommer till användning beror på de nackdelar som på grund av polislagstiftningens bestämmelser äro förbundna med avtalsformen. Länsstyrelsen förutsätter därför att, därest kommitténs förslag godtages, nämnda olägenheter undanröjas genom ändring i polislagstiftningen. Skulle detta icke låta sig göra anser sig länsstyrelsen, trots de betänkligheter som anförts från kommitténs sida, böra förorda att länsstyrelserna medgivas rätt att för kommunalförbund på polisväsendets område lämna dispens från bestämmelserna att såväl ett beslutande som ett verkställande organ skall finnas.

Landsfogden i Uppsala län förordar emellertid samverkan genom kommunalförbund. Han anser icke att den av kommittén föreslagna organisationen med förbundsfullmäktige blir för tungrodd för polisförbundens del. Som stöd för sin uppfattning anför han bl. a. följande.

Då det i förslaget till lag om kommunalförbund endast anges att varje medlem skall vara representerad i förbundsfullmäktige, föreligger icke något formellt hinder för att varje medlem utser lika många fullmäktige som den tidigare utsett direktionsledamöter och att styrelsen för polisdistriktsförbundet begränsas till det antal ledamöter, som tidigare ingått i direktionens verkställande utskott.

Landsfogden i Östergötlands län, som är av samma uppfattning, yttrar.

Föreliggande förslag ger kommunerna ökat inflytande på kommunalförbundens verksamhet. Jag tror, att kommunerna under sådana förhållanden kommer att bli mera villiga att bilda kommunalförbund. För polisväsendet bör detta bli till gagn.

Å andra sidan kan väl tänkas all det nya systemet med eu uppdelning av förbundens uppgifter på fullmäktige och styrelse kommer alt visa sig tungrott. Denna olägenhet bör dock ej tillmätas avgörande betydelse, då det beslutande organet väl icke skall behöva sammanträda mer än ett fåtal gånger varje år.

42 Kuncjl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

När det gäller brandväsendet är den allmänna uppfattningen att vid val av former för kommunal samverkan avtal är att föredraga framför kommunalförbund. Länsstyrelserna i Malmöhus och Jämtlands län understryker särskilt att eldsläckningsavtalen innefattar en lämplig och smidig form för kommunalt samarbete. Samma synpunkter framföres av riksbrandinspektören, som anför.

Storkommunindelningens genomförande innebar, på sätt i betänkandet framhållits, att den allra största delen av de tidigare kommunalförbunden för brandförsvar bortföllo; av 179 förbund återstår endast 12. För storkommunerna bedömdes av naturliga skäl behov av dylika förbund framdeles förefinnas endast i mindre omfattning. Interkommunal samverkan på brandförsvarets område syntes lämpligen i första hand böra åstadkommas avtalsvägen (släckningsavtal). Den gångna tiden har bekräftat de sålunda tidigare gjorda antagandena. Kommunalförbundstanken bär på brandförsvarets område i sin hittillsvarande form icke förmått väcka det intresse hos kommunerna, som på sina håll antagits. Någon anledning förmoda att en ändring härutinnan kommer att bli en följd av den nu föreslagna lagstiftningen torde icke föreligga, såvitt riksbrandinspektören kan bedöma. Släckningsavtalen torde sålunda även framdeles bli den utan jämförelse vanligaste formen för interkommunal samverkan på föreliggande område.

Riksbrandinspektören erinrar emellertid om att 1954 års brandlagsrevision är sysselsatt med en omarbetning av gällande brandlagstiftning. Skulle revisionen därvid ha för avsikt att lägga en ny grund för brandförsvarets organisation, skulle detta dock, framhåller riksbrandinspektören, uppenbarligen i högsta grad påverka de synpunkter, varåt han i sitt återgivna uttalande givit uttryck.

Socialstyrelsen är liksom kommittén av den uppfattningen att interkommunalt samarbete i fråga om socialvården endast undantagsvis behöver ske i form av kommunalförbund. Styrelsen framhåller, att det råder ett stort behov av interkommunal samverkan på socialvårdens område.

Särskilt har behovet av samverkan för anordnande och drift av ålderdomshem varit framträdande, ehuru denna samverkan i någon mån har avtagit i betydelse genom den år 1952 genomförda kommunindelningen.

Samverkan i avseende å ålderdomshem förekommer numera egentligen endast i form av antingen kommunalförbund eller avtal. Bestämmelsen i 31 § andra stycket fattigvårdslagen, som medger att flera fattigvårdssamhällen på särskilt angivna villkor förenar sig om en anstalt och vilken i huvudsak oförändrad har överförts till 18 § andra stycket socialhjälpslagen, är att betrakta som förlegad. Styrelsen delar därför kommitténs mening, att detta stadgande bör utgå ur socialhjälpslagen, lämpligen i samband med de ändringar i lagen, som kommer att föranledas av åldringsvårdsutredningens betänkande.

Från angivna utgångspunkter står valet om den lämpligaste formen för interkommunalt samarbete rörande ålderdomshem mellan kommunalförbund och avtal. Kommittén har anfört, att det kommunala samarbete

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 43

som erfordras för anläggning och drift av ett för två eller flera kommuner gemensamt ålderdomshem väl bör kunna äga rum i avtalets foim och att bildande av kommunalförbund, särskilt med den organisation som de skulle erhålla enligt kommitténs förslag, i flertalet fall synes komma att bliva en onödigt tungrodd anordning för detta ändamal. Socialstyi elsen kan helt ansluta sig till dessa uttalanden.--------- —• Styrelsen har icke — under tiden efter kommunindelningsreformens genomförande — kommit i kontakt med något fall, där icke samarbetet mellan primärkommunerna på socialvårdens område lika väl har kunnat ordnas genom avtal som genom av kommittén föreslagen form av kommunalförbund. Vad samarbetet på landstingsplanet beträffar i fråga om anordnande och drift av arbetshem vill styrelsen rikta uppmärksamheten på att även denna verksamhet i dess helhet torde kunna bedrivas genom avtal i stället för såsom för närvarande genom kombination av kommunalförbund och avtal. Av det anförda framgår att kommitténs förslag till lag om kommunalförbund knappast kan förväntas få någon större aktualitet för samarbetet på socialvårdens område. Byggnadsstyrelsen har instämt i vad kommittén anfört angående regionplaneförbunden samt därjämte framhållit att det med hänsyn till det alltmer trängande behovet av samverkan över kommungränserna erfordras en lagstiftning, som mer än den nuvarande underlättar kommunernas samgående och stimulerar kommunerna till att taga initiativ i sådana frågor. Kommitténs uppfattning att interkommunalt samarbete i fråga om vatten- och avloppsanläggningar bäst regleras genom avtal delas av länsstyrelsen i Jämtlands län. Länsstyrelsen framhåller, att eftersom det är särskilt angeläget för landsbygdens vidkommande att sådana anläggningar kommer till stånd bör det behövliga samarbetet ordnas på enklast möjliga sätt. Kammarkollegiet anför. Kollegiet vill understryka, att sammanslutningar rörande vattenvården kunna väntas i vissa fall bli mycket omfattande och få handhava synnerligen kostnadskrävande uppgifter. Vattenvårdsverksamhet reglerad i kommunalförbunds form torde med all sannolikhet komma att kräva specialbestämmelser och det torde få förutsättas, att vattenvårdskommittén i sin pågående utredning av med vattenvården sammanhängande frågor kommer att ägna uppmärksamhet häråt. I ett stort antal remissyttranden bär man uttalat sig om kommitténs allmänna inställning att avtal i princip är att föredraga framför kommunalförbund och därvid med några få undantag anslutit sig till kommitténs uppfattning. Kammarkollegiet har emellertid eu avvikande mening. Det mått av myndighetskontroll, som kommunalförbund medför genom förbundsordningens fastställande, synes, enligt kollegiets mening, i många fall vara att föredraga framför mer eller mindre formlösa avtal om fullgörande a\ kommunala uppgifter. Kollegiet anför vidare. En avtalsmässig reglering av samarbetet torde medföra samma olägen­

44 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

heter, som ansetts vara förenade med kommunalförbundet i dess nuvarande form. Mot dessa kommunalförbund har icke utan fog riktats den anmärkningen, att de icke lämna möjlighet till närmare insyn i verksamheten från de anslutna kommunernas sida. Enligt kollegiets mening kan man med lika stort fog rikta samma anmärkning mot ett avtal, som ofta icke heller ger större möjligheter till inblick från vederbörande kommuners sida i samarbetsverksamheten än de nuvarande kommunalförbunden. Uppgifternas handhavande och verksamhetens utformning kunna till väsentliga delar bliva undandragna kommunernas inflytande. Då det allenast gäller smärre förvaltningsuppgifter torde dock den bristande insynen vara av mindre betydelse. Så snart det åter rör sig om mera betydelsefulla samarbetsuppgifter torde olägenheterna bli mera framträdande. I stort sett kan väl beträffande avtalsformen sägas att densamma långt ifrån är ägnad att främja den möjlighet till insyn i verksamheten, som utgöi ett huvudsyfte med den föreslagna nya kommunalförbundsformen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län är även av annan mening än kommittén. Länsstyrelsen yttrar.

Kommunalförbundskommittén har hävdat den principiellt oantastliga synpunkten att det bör vara de intresseberörda kommunernas ensak att välja den samarbetsform — avtal eller kommunalförbund — de själva anser lämpligast för ändamålet men samtidigt för sin del rekommenderat kommunerna samförståndslösningar i avtalets form. Länsstyrelsen är icke lika övertygad om att de för samgåendet mellan kommunerna eftersträvansvärda samförståndslösningarna företrädesvis bör taga sikte på avtalsformen. Denna form för samarbete — där en kommun handhar för flera kommuner gemensamma angelägenheter helt i egen regi — lider nämligen av den svagheten att något gemensamt förvaltningsorgan för kommunerna ej tillskapas för handhavande av de kommunala uppgifter, varom fråga är. Huvudmannen äger att självständigt ensam avgöra ärendena, ett förhållande som vid tillämnat samarbete mellan jämnstora kommuner sannolikt kommer att medföra svårigheter när det gäller att åvägabringa enighet om vem huvudmannen skall vara. Även om enighet härom vinnes, inrymmer denna samarbetsform alltid risker för att oenighet kan uppstå om avtalets tolkning och genomförande, i vart fall då avtal träffas mellan å ena sidan ett antal mindre kommuner och å andra sidan en större kommun. I dylika fall kan den eventualiteten icke a priori uteslutas, att den större kommunens intressen kommer alt tillvaratagas på bekostnad av en eller alla de mindre kommunernas särintressen eller gemensamma intresse. Eu annan med avtalsformen, därest den kommer att vinna mera allmän tillämpning, tvivelsutan förenad olägenhet är, att ett växande antal kommuner kommer att ställas utanför det direkta ansvaret för lösningen av mer eller mindre svårlösta kommunala frågor med därav föranledda risker för kommunalförvaltningens funktionsduglighet, då avtalet till äventyrs upphör. Att utan vidare låta civilrättsliga lagregler och praxis i vad avser avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område tillämpas på här ifrågavarande avtal med förvaltningsrättslig karaktär kan jämväl vara ägnad att inge vissa betänkligheter.

Med sina här gjorda erinringar vill länsstyrelsen ingalunda ifrågasätta avtalsformens lämplighet i och för sig när det gäller interkommunalt samarbete. Det är närmast rekommendationen åt kommunerna att i första hand

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 är 1957 45

välja avtalsformen, som enligt länsstyrelsens mening gör de här ovan gjorda erinringarna mot avtalsformen befogade.

Länsstyrelsen i Hallands län biträder icke helt kommitténs rekommendation av avtalsformen. Länsstyrelsen anför.

Samverkan i annan form än genom kommunalförbund bör, även enligt länsstyrelsens uppfattning, föreskrivas i fall, då de gemensamma anordningarna skola omhänderhavas av en av kommunerna för den eller de övrigas räkning. Vid kommunal samverkan i sådana fall, då flera än en av de samverkande kommunerna skall deltaga i förvaltningen, vill länsstyrelsen i första hand rekommendera kommunalförbundslinjen. Erfarenheten har givit vid handen, att kommunal samverkan, som innebär att de avtalsslutande kommunerna var för sig skola fatta beslut, ofta blir en omständlig och i vissa fall till och med ineffektiv samverkan. Om nämligen de samverkande kommunerna icke fatta i alla delar lika beslut, måste jämkningsförfarande tillgripas och kommunernas beslutande organ ånyo taga frågan under behandling.

Övriga länsstyrelser, som uttalat sig i denna fråga, har emellertid anslutit sig till kommitténs uppfattning. Länsstyrelsen i Kronobergs län motiverar sin ståndpunkt med att samarbete genom avtal är enklare och innebär ett mindre ingrepp i den kommunala förvaltningen än samarbete genom kommunalförbund. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller, att bildande av kommunalförbund medför en icke önskvärd splittring i den kommunala organisationen, varför samarbete genom avtal i princip måste sättas före samarbete genom kommunalförbund. Dylika förbund torde dock enligt länsstyrelsens uppfattning alltjämt komma till användning företrädesvis i fråga om mera betydande förvaltningsuppgifter eller då de samverkande kommunerna är förhållandevis många och ingen kommun på grund av faktiska omständigheter lämpligen kan stå såsom avtalspart gentemot alla övriga. Liknande synpunkter framföres av flera andra länsstyrelser. Länsstyrelserna i Älvsborgs och Gävleborgs län går än längre och ifrågasätter om man inte genom en ytterligare utvidgning av avtalsformen i framtiden skulle kunna göra kommunalförbundsinstitutet överflödigt.

Kommunerna hävdar i allmänhet, alt enligt deras erfarenhet avtal visat sig vara en lämpligare samarbetsform än kommunalförbund. De framhåller därvid ofta, att avtalet medför ett mindre ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten och att avtalet är en smidigare samarbetsform än kommunalförbundet. Det anföres även, att avtalet ur ekonomisk synpunkt ofta är att föredraga framför bildande av kommunalförbund samt att denna synpunkt kommer att spela eu än större roll, om kommitténs förslag uppliöjes till lag, enär den föreslagna organisationen av kommunalförbunden kommer att bli betydligt kostsammare för kommunerna än den nuvarande. Den allmänna meningen bland kommunerna synes vara att kommunalförbund bör ifrågakomma endast när det gäller mera betydande förvaltningsuppgifter eller då ett större antal kommuner önskar samarbeta.

46 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 är 1057

I några yttranden har berörts frågan om bolag och förening som samarbetsorgan för kommuner. Svenska landskommunernas förbund anför.

När kommittén som godtagbara samarbetsformer vid drivande av gemensam rörelse omnämner bolag och förening bör framhållas att det hävdvunna kommunalförbundet just på dessa områden visat sig motsvara ganska högt ställda effektivitetskrav samtidigt som obundenheten av den svåröverskådliga och komplicerade associationsrätten för de i arbetet deltagande kommunalmännen känts såsom en lättnad. Om styrelsen riktigt fattat kommittébetänkandet har det inte heller varit kommitténs mening att vägen att bilda kommunalförbund för sådana uppgifter framdeles skulle vara stängd. Anmärkas må i detta sammanhang att frånvaron av bestämmelser om minimiantal förbundsfullmäktigeledamöter i förslaget gör det möjligt att anpassa antalet sådana fullmäktige till vad som i varje särskilt fall kan anses lämpligt.

Under remissbehandlingen har någon invändning icke gjorts mot kommitténs uppfattning att den verksamhet, som bedrives av kommunala samarbetsnåmnder, ej skall regleras i lagen.

3. Det interkommunala avtalet ur rättslig synpunkt

Kommunalförbundskommittén

Kommittén anför om det interkommunala avtalets rättsliga natur följande.

Ett avtal mellan kommuner om samarbete för att lösa en viss förvaltningsuppgift utgör en närmast civilrättslig överenskommelse. Detta innebär, att varje kommun kommunalrättsligt behåller sin beslutanderätt i fråga om den uppgift, som avtalet avser. Civilrättsligt blir däremot kommunen beroende av avtalets innehåll. Tvist om avtalets rätta innehåll skall därför avgöras av allmän domstol eller, om avtalet innehåller skiljedomsklausul, av skiljemän. Av avtalets civilrättsliga natur följer också, att dess användbarhet formellt är begränsad i vad angår fullgörandet av uppgifter, som äro offentligrättsligt reglerade. I den mån de avtalsslutande kommunerna äro genom sådan reglering förpliktade att var för sig genom egna organ fullgöra viss förvaltningsuppgift, kunna de givetvis icke genom ett civilrättsligt avtal omintetgöra denna förpliktelse.

Vad angår avtal om gemensamt handhavande av en förvaltningsuppgift genom särskilt förvaltningsorgan må erinras, att detta organ principiellt icke kan anses utöva sin verksamhet å den genom avtalet bildade samfällighetens vägnar. Enligt allmänna kommunalrättsliga principer är nämligen delegation av förvaltning och annan verkställighet än rent manuell sådan åt utanför kommunen stående organ icke tillåten, eftersom ett sådant organs beslut icke kunna angripas med kommunalbesvär och ej heller bestämmelserna om kommunal revision torde ha giltighet för sådant organs förvaltning. För att förvaltningsorganets beslut kommunalrättsligt skola kunna godtagas, måste de därför förstås såsom fattade för varje särskild kommuns vidkommande genom dennas representanter i det gemensamma organet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 47

Kommittén anser, att det skulle möta betydande svårigheter att reglera den interkommunala avtalsrätten i lag. Det är, framhåller kommittén, av vikt att stor frihet råder i fråga om avtalens utformning. En reglering skulle därför endast kunna givas ett så allmänt innehåll, att värdet av densamma finge antagas bliva ringa. Något egentligt behov av en offentligrättslig reglering har enligt kommitténs mening icke heller hittills gjort sig gällande, utan de allmänna civilrättsliga reglerna har visat sig tillfyllest för reglering av samarbetet. Med hänsyn därtill anser kommittén övervägande skäl tala för att låta formerna för avtal om samarbete mellan kommuner av olika slag förbliva helt oreglerade.

Remissyttrandena

Kammarkollegiet, skolöverstyrelsen, ett flertal folkskolinspektörcr, svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund, drätselkammaren i Sölvesborg, kommunalfullmäktige i Markaryds köping och kommunalfullmäktige Askeby kommun framhåller i sina yttranden, att en viss osäkerhet råder på det interkommunala avtalsområdet som en följd av att särskilda regler saknas om sådana avtal. Svenska stadsförbundet anser, att det skulle varit värdefullt, om kommittén kompletterat sin allmänna rekommendation av avtal med några närmare anvisningar om den konkreta utformningen av sådana civilrättsliga avtal. En redogörelse härför hade enligt förbundets mening säkerligen kunnat bli en betydande vägledning för kommunerna, framförallt vid bedömandet av de rättsliga konsekvenserna av dylika avtal. Kammarkollegiet, som är av samma uppfattning, anför att den omständigheten att vid ingående av avtal kontrahenternas kommunalrättsliga förpliktelser alltjämt kvarstår icke synes utgöra tillräckliga skäl mot en analys av den rättsliga innebörden av dylika kommunala avtal och den rättsliga reglering av avtalsrätten, som kan visa sig behövlig. Den kommunala verksamheten kan, framhåller kollegiet, genom olika former av delegation undandragas offentlig insyn och kontroll och den kommunala besvärsrätten kan bli illusorisk. Kollegiet påpekar även att det är eu outredd fråga i vad mån fullständig avtalsfrihet bör råda på detta område och ifrågasätter om ej i viss utsträckning en myndighetsprövning bör ske även av avtal mellan kommunerna rörande handhavandet av kommunala förvaltningsuppgifter. Skolöverstyrelsen understryker särskilt att det på skolväsendets område föreligger ett påtagligt behov av vägledning i fråga om de interkommunala avtalens utformning, särskilt när det gäller de ekonomiska mellanhavandena, enär kommunerna ofta känner stor osäkerhet inför i varje fall mera omfattande uppgörelser av detta slag. överstyrelsen anser emellertid, att länsskolnämndernas praxis vid beslut om interkommunal samverkan och om fördelning av kostnader i anledning av gemenskapen i de fall, där enighet mellan kommunerna icke kan uppnås, samt de allmänna anvisningar, som avses skola komma att utfärdas av Kungl. Maj:t för iakttagande av

48 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

länsskolnämnderna i fråga om kostnadsfördelningen, kommer att bli av största betydelse även som vägledning för utformningen av frivilliga överenskommelser mellan kommunerna.

Svenska landskommunernas förbund framhåller, att frågan om vilka samarbetsuppgifter, som bör och kan lösas genom civilrättsliga avtal, är av stor betydelse. Föreningen anför vidare.

Förefintligheten av vissa i lagtext och lagmotiv sanktionerade avtalsområden inom den specialreglerade förvaltningen (eldsläckningsavtal, stadsplaneavtal, polisdistriktsavtal, avtal i anslutning till 6 § folkskolestadgan o. s. v.) synes antyda alt avtalsområdet på andra dylika områden är begränsat. Under alla omständigheter är det, såsom kommittén också framhållit, uteslutet att genom avtal disponera över förpliktelser som kommuner lagligen ha att var för sig genom egna organ fullgöra. Vissa äldre regeringsrättsutslag ge vid handen att avtalsområdet förr ej ansetts obegränsat ens inom den oreglerade »egentliga» kommunalförvaltningen. Å andra sidan ge motiven till 40 § KL vid handen att uttryckligt stöd i lagtext numera icke ansetts behövligt för en så långtgående åtgärd som avtal om den kommunala medelsförvaltningens uppdragande åt en bank (SOU 1952: 12 sid. 192; prop. 210/1953 sid. 217). Ifråga om anstaltsupplåtande för medlemmar i annan kommun föreligger otvivelaktigt stort utrymme för avtalsslutande liksom också i fall då en kommun skall driva »oreglerad» verksamhet, av vilken även annan kommun får nytta. Oklara situationer kunna emellertid uppstå när en förvaltningsgren är helt eller delvis specialreglerad och åtagandena sträcka sig längre än tillhandahållande av platser å anstalt eller liknande liksom också då tanken är att kommuner skola tillsätta samarbetsargan för viss gemensam förvaltningsuppgift. Kommittén framhåller att i sistnämnda fall av samarbetsorganet fattade beslut kommunalrättsligt böra förstås såsom fattade för varje särskild kommuns vidkommande genom dennas representanter i det gemensamma organet. Tilläggas bör väl att ett sådant »åsämjande» förutsätter beslutsdelegationer från vederbörande kommunala nämnd och sålunda måste ske med stöd av 43 och 45 §§ KL eller lagrum av motsvarande beskaffenhet inom specialförvaltningen samt att samarbetsorganets beslut därvid teoretiskt måste framstå såsom dessa uppdragsgivares, å vilkas vägnar besluten fattas, och icke representanternas. Dylika samarbetsorgan ha hittills plägat tillsättas för enbart planeringsuppgifter. Någon gång, exempelvis då avtal blott skall gälla under ett övergångsskede innan kommunalförbund hunnit bildas, har samarbetsorganet brukat tilläggas beslutanderätt i mindre betydelsefulla förvaltningsangelägenheter under förutsättning av att besluten kunnat fattas enhälligt. Huruvida detta tillvägagångssätt varit i överensstämmelse med grundläggande kommunalrättsliga principer har dock alltid förefallit tveksamt (jfr RÅ 1952 ref. 48). Kommittéuttalandena kunna inte sägas helt ha undanröjt denna tveksamhet. Då kommittén på som det vill synas övertygande skäl avvisat tanken på en särskild lagstiftning om »offentligrättsliga» avtal, lär väl endast rättspraxis kunna ge slutgiltigt besked i frågan huruvida ej kommittén trots allt överskattat det civilrättsliga avtalets allmänna användbarhet som medel att lösa interkommunala samarbetsfrågor. Självfallet vore det önskvärt om Kungl. Maj :t vid framläggandet inför riksdagen av förevarande lagförslag genom positiva uttalanden kunde påverka de rättstillämpande myndigheterna så att det erkända avtalsområdet bleve så vitt som möjligt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 49

Drätselkammaren i Sölvesborg ifrågasätter om icke den interkommunala avtalsrätten borde regleras i lag, åtminstone i vissa avseenden.

Länsstyrelsen i Älvsborgs lön tänker sig att avtalsformen skulle kunna utvecklas ytterligare genom ett system, där de ekonomiska grundvalarna för kommunal samverkan bestämmes genom avtal, under det att gemensamma förvaltningsorgan kan utses genom val av de samverkande kommunerna. Det bör enligt länsstyrelsens mening vara möjligt att på en så anordnad samfällighet överflytta även obligatoriska kommunala förvaltningsuppgifter. Ett sådant system förutsätter givetvis, framhåller länsstyrelsen, en närmare laglig reglering av avtalsformen.

I övriga yttranden har man anslutit sig till kommitténs uppfattning att formerna för avtal om samarbete mellan kommunerna bör förbli helt oreglerade. Där man särskilt motiverat sitt ståndpunktstagande, har man framhållit, att en smidigare anpassning kan ske till skilda förhållanden om full avtalsfrihet råder på detta område.

4. Specialkommuner

Kommunalförbundskommittén

Kommittén framhåller, att någon allmänt vedertagen definition av begreppet kommun icke finnes, varav följer att någon bestämd distinktion mellan begreppen kommun och kommunalförbund icke gjorts. Kommittén anser för sin del, att de konstitutiva dragen för en kommun är, att samfälligheten ifråga äger direkt beskattningsrätt. Med specialkommun avser kommittén därför en med egen beskattningsrätt utrustad samfällighet. Såsom exempel på specialkommuner nämner kommittén den kyrkliga samfälligheten och tingslaget. Kommittén anför vidare.

Om en för två eller flera kommuner gemensam förvaltningsuppgift överflyttas på en specialkommun, förlora primärkommunerna allt direkt inflytande på denna uppgift. Endast indirekt kunna de få ett visst inflytande på uppgiften, nämligen om ledamöterna av specialkommunens beslutande organ väljas av de primärkommunala organen. Ledamöterna i det specialkommunala organet skulle då bli att betrakta som ombud för primärkommunerna. Primärkommunernas inflytande på en uppgift, som uppdrages åt en specialkommun, kan alltså endast bliva ytterst ringa. Då det givetvis icke kan ifrågakomma att tillskapa specialkommuner för annat än betydelsefulla kommunala uppgifter, skulle bildande av dylika kommuner innebära en stark splittring av den kommunala förvaltningen. Den allvarligaste konsekvensen härav är, att var och en av primärkommunerna skulle komma att sakna nödig överblick över sin finanshushållning, varigenom svårighet skulle uppstå att i ekonomiskt hänseende samordna de olika kommunala förvaltningsuppgifterna. På grund av det anförda anser kommittén, att utvägen att bilda specialkommuner för att åstadkomma nödig samverkan mellan kommuner icke bör tillgripas, såvida mindre genomgripande samarbetsformer skulle visa sig vara tillfyllest för ändamålet. 4 — Hilmng till riksdagens protokoll 1957. 1 sand. Nr 150

50 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Kommittén har vid en genomgång av behovet av samarbete på olika förvaltningsområden icke funnit något område, där icke erforderlig kommunal samverkan bör kunna åstadkommas i annan form än genom specialkommun. På grund härav har kommittén funnit sig icke böra framlägga något förslag om bildande av sådana kommuner.

Remissyttrandena

Kammarkollegiet anser, att kommittén icke förebragt tillräckliga skäl för sitt avvisande av specialkommunsinstitutet. Kollegiet anför.

Den av kommittén föreslagna nya formen för kommunalförbund är avsedd att komma till användning endast i fråga om verkligt betydande samarbetsuppgifter. I stort sett kommer emellertid ett dylikt förbund allenast formellt att skilja sig från en specialkommun, i vart fall därest specialkommunens fullmäktige utses bland ledamöterna av delkommunernas fullmäktige. Den omständigheten, att förbundet icke har den särskilda direkta beskattningsrätt, som anses konstitutiv för en kommun, torde i realiteten icke verka större skillnad, då någon begränsning av medlemskommuns skyldighet att bidraga till kostnaderna för förbundets verksamhet icke skulle föreligga. Enligt kommitténs förslag skall ju för övrigt för förbund, vilket handhar förvaltningsuppgift, som det enligt särskild författning åligger kommun att vårda, författningens bestämmelser om kommun gälla (2 § i lagförslaget). Den särskilda beskattningsrätt, som tillkommer en specialkommun, torde i själva verket icke vara mera ägnad att inge betänkligheter än den obegränsade rätt att besluta utgifter, som kan konstitueras genom kommunalförbund eller avtal, då rätten att åsamka utgifter binder kommunerna i samma utsträckning som den särskilda beskattningsrätten.

Skaraborgs länsavdelning av svenska landskommunernas förbund och kommunalfullmäktige i Ljusnarsbergs kommun anser det vara utan betydelse om kommunalförbunden formellt har beskattningsrätt eller ej, enär förbunden i praktiken har sådan rätt genom sina möjligheter att pålägga förbundskommunerna obegränsade utgifter.

I övrigt delar man kommitténs mening i denna fråga. Ett flertal länsstyrelser har i sina yttranden särskilt framhållit riktigheten av kommitténs uppfattning att bildande av specialkommuner skulle medföra en alltför stark splittring av den kommunala förvaltningen med ty åtföljande svårigheter för de enskilda primärkommunerna att erhålla nödig överblick över sin finanshushållning.

Departementschefen

Genom den ständigt fortgående utvecklingen inom olika områden av samhällslivet har de kommunala förvaltningsuppgifterna blivit alltmer omfattande. Statsmakterna har pålagt kommunerna ett stort antal nya uppgifter och därjämte har den verksamhet, kommunerna själva åtagit sig, ökat högst avsevärt.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 51

Trots den 1952 genomförda kommunindelningsreformen är de kommunala enheterna mångenstädes fortfarande alltför små för att själva kunna effektivt fullgöra mera omfattande och kostnadskrävande uppgifter. Ett samarbete med angränsande kommuner har därför för dessa mindre kommuner ofta tett sig som en naturlig lösning av många av deras problem. Men även mera ekonomiskt bärkraftiga kommuner har i betydande utsträckning funnit det med sin fördel förenligt att bedriva ett samarbete med angränsande kommuner. I storstadsregionerna förekommer ett intensivt sådant samarbete, betingat främst av de många problem som tätbebyggelsen för med sig. Det torde finnas all anledning att räkna med att den interkommunala verksamheten kommer inte bara att fortsätta utan att bli än livligare och att utsträckas till att omfatta nya förvaltningsområden. Sålunda kommer exempelvis med all säkerhet enhetsskolans genomförande att medföra ett starkt ökat interkommunalt samarbete på skolväsendets område. Detta gäller särskilt enhetsskolans högstadium. Mer än hälften av landets kommuner torde nämligen vara för små för att bilda underlag för eget högstadium. Ännu större befolkningsunderlag måste yrkesskolorna kräva och även på detta område har man således att räkna med att samarbete över kommungränserna kommer att etableras i stor utsträckning. Jämväl inom polisväsendet torde man — så länge det kommunala huvudmannaskapet består — kunna räka med ett livligare interkommunalt samarbete, enär utvecklingen i fråga om polisverksamheten medför att kommunerna efter hand blir för små enheter. Ett betydande behov av kommunalt samarbete föreligger vidare när det gäller tätorternas vatten- och avloppsfrågor. Även på vissa andra förvaltningsområden lär man kunna räkna med ett fortsatt behov av interkommunalt samarbete. På grund av denna fortgående och väntade utveckling framstår det som alltmer angeläget att finna ändamålsenliga former för det interkommunala samarbetet. Härvidlag bör emellertid enligt min mening kommunerna i största möjliga utsträckning lämnas frihet att själva skapa de verksamhetsformer, de anser lämpliga. Såsom jag framhållit i olika sammanhang är jag nämligen av den uppfattningen att kommunerna bäst fyller sina många uppgifter som lokala samhällsorgan, om de åtnjuter stor frihet på det organisatoriska området. Lagstiftarens uppgift hör vara alt fastställa det minimum av regler, som erfordras för att ge de berörda kommunerna och dessas medlemmar garantier för handläggning av ärendena under tillfredsställande former. Mot varandra måste alltså vägas å ena sidan betydelsen av att kommunerna åtnjuter största möjliga frihet och utrymme för lokala anordningar och å andra sidan behovet av garantier för alt denna frihet ej missbrukas. Samarbete mellan kommuner kan, såsom kommittén påpekat, ske enligt i huvudsak fyra olika former. Den enklaste formen av kommunal samverkan utgör samråd genom samarbetsnämnder. Dessa nämnder har ingen beslu­

52 Kungl. Maj. ts proposition nr 150 år 1957

tanderätt utan deras uppgift kan närmast anses vara att utgöra ett utrednings- och förhandlingsorgan för de intresserade kommunerna. Att i författning närmare reglera denna form av samarbete är enligt kommitténs mening varken behövligt eller lämpligt. En mycket vanlig form av samarbete är att privaträttsliga avtal ingås mellan vederbörande kommuner om samarbete för att lösa viss uppgift. Enligt det av kommittén framlagda förslaget skall kommunerna äga att med endast de begränsningar som redan nu gäller fritt bestämma när de vill använda sig av avtalsformen och någon reglering i lag av den interkommunala avtalsrätten föreslås icke. Gränsen för samverkan i denna ordning blir sålunda såsom hittills den ram som kommunallagarna uppdrar för kommunernas verksamhet. En lagligt reglerad form av samverkan föreslås däremot skola kunna ske genom bildande av kommunalförbund. Regleringen syftar till att skapa en särskild organisationsform med viss stadga, en form som är tillfredsställande ur allmän synpunkt och som kan anses godtagbar med hänsyn till de krav i fråga om sättet för ärendenas handläggning som såväl berörda kommuner som de enskilda kommunmedlemmarna har rätt att resa. Om man går så långt i fråga om samarbete att man tillerkänner en sammanslutning av kommuner egen beskattningsrätt, innebär detta enligt kommittén närmast en kommunbildning. Kommittén har icke i fråga om något kommunalt förvaltningsområde funnit behov föreligga att bilda sådana specialkommuner. Uppenbarligen möter många vanskliga avvägningsproblem när det gäller att i varje särskilt fall välja den rätta formen för kommunalt samarbete. De huvudlinjer som kommittén dragit upp för lösningen av de kommunala samarbetsfrågorna synes mig dock riktiga. De lämnar kommunerna stor fi ihet på detta område samtidigt som de ställer till kommunernas förfogande en i lag reglerad organisationsform för samarbete på de viktigare områdena. Jag anser mig därför kunna godtaga kommitténs allmänna ståndpunktstagande till de huvudprinciper efter vilka kommunala samarbetsproblem bör lösas. De former av samarbete som framför allt påkallar uppmärksamhet i detta sammanhang är samarbete genom avtal och samarbete genom bildande av kommunalförbund. Att närmare ange när den ena eller andra samarbétsformen bör komma till användning är uppenbarligen icke möjligt med hänsyn till de vitt skilda förhållanden som här möter. Avtalet har ju den fördelen framför kommunalförbund att det utgör en smidigare och billigare samarbetsform och innebär ett betydligt mindre ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten och förvaltningen än kommunalförbund. Helt allmänt sett synes därför avtalsformen vara att föredraga framför kommunalförbund i fråga om angelägenheter, där det på grund av uppgifternas mindre vikt eller omfattning eller av andra orsaker icke kan anses erforderligt med ett särskilt beslutande organ. En viktig begränsning i möjligheten att begagna avtalsformen ligger dock däri, att vissa uppgifter av offentligrätts­

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 53

lig natur, som åvilar kommunerna, icke genom avtal kan överlåtas å andra organ än kommunens egna.

En konsekvens av avtalsformen blir emellertid, såsom kammarkollegiet framhållit, att många kommuner ställes utanför det direkta ansvaret för lösningen av mer eller mindre svårlösta kommunala frågor med därav föranledda risker för kommunalförvaltningens funktionsduglighet, då avtalet till äventyrs upphör. Avtalsformen för vidare med sig att förfarandet vid fattande av beslut kan bli omständligt och om kommunerna skall besluta var för sig i en angelägenhet kan, för det fall att kommunerna fattar olika beslut, betydande svårigheter och olägenheter inträda. Även i fråga om förvaltning och verkställighet kan under sådana förhållanden svårlösta problem uppstå. Och olika uppfattningar om avtalets tolkning kan medföra tvister, som inverkar oförmånligt på verksamhetens bedrivande. Sådana olägenheter undvikes, om kommunerna bildar kommunalförbund för handhavande av samarbelsuppgifterna. Genom att kommunalförbundens organisation och verksamhet i stor utsträckning är reglerade i författning och genom att förbundsordning skall fastställas av länsstyrelsen, är vid denna samarbetsform garantierna större för att kommunernas och deras medlemmars rättsskydd skall beaktas. Kommunalförbund synes mig därför främst böra komma till användning, då samarbetet gäller en betydande eller särskilt kostnadskrävande uppgift eller då flera kommuner deltager i samarbetet. I dessa fall torde nämligen ofta behov föreligga av ett särskilt beslutande organ. Då det gäller betydande uppgifter torde det vidare i många fall kunna ifrågasättas om uppgiften kan eller lämpligen bör överlämnas åt annan kommun att ombesörja. Men även i åtskilliga andra fall än nu nämnda torde i lag reglerade kommunalförbund vara att föredraga ur kommunalrättslig synpunkt.

Kommittén har behandlat olika förvaltningsområden och i samband därmed gjort vissa uttalanden angående lämplig samarbetsform. Mot dessa kommitténs uttalanden har jag i huvudsak intet att erinra, men jag vill redan här understryka att innan avtalsformen väljes måste man noga pröva, att man icke går längre än vad som ur kommunalrättslig synpunkt kan anses tillåtet.

Vad angår skolväsendet rekommenderar kommittén —- liksom föredragande departementschefen i propositionen 182/1956 med förslag till skolslyrelselag m. m. — att avtalsformen skall användas i betydande utsträckning. Häremot har jag i och för sig intet att invända, men jag vill framhålla, att just på skolväsendets område torde man i samband med enhetsskolans genomförande ofta få räkna med ett betydande samarbete, som planeras alt äga rum avsevärd tid framåt, och ofta torde det bli fråga om samarbete mellan flera jämnstora kommuner. Under sådana förhållanden kan det många gånger vara lämpligt alt samarbetet får den fastare form som kommunalförbund innebär. Därigenom tillskapas organ som kan

54 Kungi. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

anpassa samarbetet efter den fortgående utvecklingen och som kan ingripa och lösa de olika problem, som uppkommer under arbetets gång och som icke på förhand, vid avtalets upprättande, kunnat förutses. Om kommunalförbundsinstilutet ges en lämplig utformning synes mig därför denna form av samarbete kunna få stor betydelse även på skolväsendets område.

När det gäller polisväsendet anser kommittén att samarbetet i regel omfattar så begränsade uppgifter, att bildandet av kommunalförbund i och för sig kan synas onödigt. Enligt kommitténs uppfattning föranleder de nuvarande bestämmelserna om val av vissa befattningshavare i gemensamma polisdistrikt och om avgivande av yttranden i vissa tjänstetillsättningsärenden i sådana distrikt att kommunerna bildar kommunalförbund utan att polisverksamhetens omfattning alltid sakligt sett motiverar det. Bestämmelserna, vilka återfinnes i It § 3 mom. och 13 § 2 mom. polislagen, innebär att de i det gemensamma polisdistriktet ingående kommunerna, om kommunalförbund ej bildats, var för sig skall välja ifrågavarande befattningshavare respektive, då länsstyrelsen utan föregående kommunalt val tillsätter tjänsterna, var för sig avgiva yttranden i tjänstetillsättnigsärendena. Med hänsyn till dessa förhållanden har kommittén funnit angeläget, att — om polisväsendet icke förstatligas — en sådan revision av polislagstiftningen företages, att samarbete genom avtal möjliggöres i full utsträckning på polisväsendets område.

För egen del är jag icke beredd att i detta sammanhang föreslå någon ändring i polislagstiftningen. Visserligen har förhållandevis många kommunalförbund bildats just på polisväsendets område, men det torde kunna ifrågasättas, om icke orsaken härtill är att söka till stor del i andra förhållanden än i utformningen av nyssnämnda bestämmelser. Beträffande samarbetet på detta område är det givetvis också av största vikt, att kommunerna har i lag fastslagen rätt att tillkännagiva sin mening, när det gäller tillsättande av befattningshavare i kommunerna. Enligt min mening finns det vidare knappast anledning befara att ombildning av de nuvarande polisförbuden till kommunalförbund enligt den nya lagen skall medföra några större svårigheter. Och om den nya organisationen för kommunalförbund får en tillräckligt smidig utformning — exempelvis genom att antalet förbundsfullmäktige och ledamöter i förbundsstyrelsen icke fixeras i lagen — förmenar jag att denna organisationsform icke blir alltför betungande. Härtill kommer att hela frågan om polisväsendets organisation i enlighet med riksdagens begäran kan förväntas bli föremål för en allsidig och förutsättningslös utredning. Jag kan icke heller tillstyrka det av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framförda förslaget att länsstyrelserna skulle få rätt att lämna dispens från den föreslagna bestämmelsen att kommunalförbund skall ha såväl ett beslutande som ett verkställande organ. Såsom jag senare närmare skall utveckla delar jag nämligen kommitténs och det alldeles övervägande flertalet remissinstansers uppfattning att det om möjligt bör undvikas att i lagen införa specialbestämmelser för olika slag av kommunalförbund.

Kungl. Mcij.ts proposition nr 150 år 1951 55

På brandväsendets område torde liksom hitintills samverkan genom avtal i regel vara att föredraga. Efter kommunindelningsreformens genomförande har kommunalförbunden till allra största delen befunnits obehövliga och bortfallit. Det viktigaste interkommunala samarbetet på detta område utgör eldsläckningsavtalen och beträffande dessa utgör — såsom understrukits av remissinstanserna — avtal en lämplig och smidig form för kommunalt samarbete. Beträffande socialvården föreligger behov av samverkan mellan kommunerna främst i fråga om anläggning och drift av ålderdomshem. Att avtal därvidlag oftast torde vara den smidigaste formen för samarbetet bekräftas av socialstyrelsen. Jag kan sålunda ansluta mig till kommitténs ståndpunkt att i fråga om ålderdomshem avtal bör vara det normala och att kommunalförbund bör ingås endast då särskilda förhållanden motiverar en sådan ordning. Regionplaneförbund skiljer sig i vissa hänseenden från vanliga kommunalförbund. Redan det förhållandet att stundom ett mycket stort antal medlemmar ingår i förbundet — det största, Stockholmstraktens regionplaneförbund, består av Stockholms stad jämte 46 kommuner i Stockholms län — medför att för vanliga kommunalförbund avpassade regler icke alltid blir ändamålsenliga, då de skall tillämpas på regionplaneförbund. Vidare har förslag väckts om att dessa förbund skall få nya uppgifter, som skulle kunna motivera en annan organisationsform för regionplaneinstitutet. Med hänsyn härtill delar jag kommitténs uppfattning att vid utformningen av en ny lag om kommunalförbund hänsyn icke bör tagas till formerna för det samarbete som kan bli erforderligt på regionplaneringens område. Då byggnadslagstiftningen f. n. är föremål för översyn och förslag i ämnet kan väntas senare detta år anser jag vidare i likhet med kommittén, att de regionplaneförbund, som bildats medan den nuvarande kommunalförbundslagen gäller, bör — i motsats till vad som föreslås beträffande övriga existerande kommunalförbund — få bibehålla sin nuvarande organisation i avvaktan på nämnda översyn av byggnadslagstiftningen. Vatten- och avloppsanläggningar utgör ofta synnerligen kostnadskrävande företag och många gånger är de gemensamma för åtskilliga kommuner. Därjämte fordras ej sällan särskild förvaltning. På detta område synes mig därför kommunalförbund många gånger vara att föredraga framför avtal. Som jag redan tidigare anfört är möjligheten att använda avtalsformen begränsad med hänsyn till dels de särskilda bestämmelser som kan gälla för fullgörandet av vissa uppgifter och dels allmänna kommunalrättsliga principer, som lägger hinder i vägen för en obegränsad delegation av förvaltning och verkställighet. Dessa begränsningar måste beaktas av kommunerna, då de har att välja form för interkommunalt samarbete. Det har i anslutning härtill i flera remissyttranden framhållits, att en viss osäkerhet råder på det interkommunala avtalsområdet som eu följd av atl särskilda

56 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

regler saknas om sådana avtal, och från en del håll har efterlysts en analys a\ den lättsliga innebörden av dylika kommunala avtal. I anledning härav vin jag något närmare uppehålla mig vid dessa spörsmål. Som jag inledningsvis uttalat, delar jag kommitténs uppfattning att en i eglering i lag av den interkomniunala nvtnlsrätten skulle vara av ringa värde. De förvaltningsuppgifter, som är föremål för samverkan genom avtal, är så skiftande att avtalsreglerna nödvändigtvis måste få mycket allmänt innehåll. En sådan reglering skulle också lätt kunna bli hindrande för en naturlig utveckling på området och verka som ett onödigt och olämpligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Jag anser mig därför icke nu kunna förorda en laglig reglering av den interkommunala avtalsrätten. Såsom kommittén framhåller är ett interkommunalt avtal närmast en civilrättslig överenskommelse, vilket innebär bl. a. att varje kommun, som är ansluten till avtalet, kommunalrättsligt bibehåller sin beslutanderätt i fråga om den eller de samarbetsuppgifter avtalet avser. De kommunalrättsliga reglerna inskränker i olika avseenden kommunernas möjligheter att träffa sådant avtal. Avtalet måste sålunda avse angelägenhet, som kommun äger vårda. Om vidare i författning stadgats att viss förvaltningsuppgift skall handhavas av kommuns egna organ, får uppgiften ej genom avtal överlåtas till annat organ. Kommun kan icke heller lagligen träffa avtal, som innebär att delegation gjorts till något organ i strid mot gällande kommunalrättsliga bestämmelser. Av de olika typerna av förekommande interkommunala avtal uppkommer ur allmänna kommunalrättsliga synpunkter inga speciella svårigheter av den formen, då kommunerna handhar en kommunal angelägenhet var för sig men under utövande av visst samarbete. Kommunerna samråder om de åtgärder som är erforderliga och söker, då olika uppfattningar framkommer, sammanjämka sina ståndpunkter. Besluten fattar de emellertid fullt självständigt och oberoende av varandra. En annan form av avtal är att kommun erhåller rätt att disponera platser på annan kommuns anstalt — s. k. inackorderingsavtal — eller får dragi nytta av annan kommuns åtgärder. Förstnämnda kommun har i dessa fall icke någon delaktighet i beslutanderätten och förvaltningen. Den enligt avtalet förpliktade kommunen äger emellertid å andra sidan ej fatta några för den andra kommunen kommunalrättsligt bindande beslut utan har endast att tillhandahålla nyttigheten i enlighet med avtalet. I vilken utsträckning sådana avtal kan ingås bör, i den män det icke framgår av speciallagstiftning, avgöras av rättspraxis. Jag vill endast framhålla, att enligt min mening ifrågavarande avtal bör vara tillåtna när det endast är fråga om upplåtande av anläggning eller tillhandahållande av materiel eller liknande tjänster. En tredje typ av avtal avser de fall då kommunerna gemensamt handhar förvaltningen genom ett särskilt tillsatt förvaltningsorgan. De beslut som i sådana fall fattas av förvaltningsorganet blir att betrakta som de särskilda

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 är 1957 57

kommunernas beslut och man måste här förutsätta en delegation från envar kommun till dennas representant i det gemensamma organet. Enligt nuvarande rättspraxis torde man nämligen vara obenägen att tillåta delegation till organ utanför kommunen i andra fall än när det är fråga om av kommunen klart angivna rena verkställighetsåtgärder. Några generella regler om vad som bör anses vara ren verkställighet kan icke angivas. Även företagande av enklare verkställighetsåtgärder kräver ofta fattande av självständiga beslut. Hur långt man lagligen kan gå när det gäller att på detta sätt delegera beslutanderätten är en fråga om tolkning av gällande kommunallagar och denna tolkningsfråga torde få överlämnas åt rättspraxis att i sista hand avgöra.

Genom interkommunala avtal bildas stundom bolag eller föreningar för handhavande av gemensamma kommunala angelägenheter. I vilken utsträckning kommunerna äger förvärva andelar i sådana rättsobjekt är en fråga, som likaledes får avgöras enligt allmänna kommunalrättsliga bestämmelser, och jag anser mig därför icke böra närmare ingå därpå i detta sammanhang.

Svenska landskommunernas förbund har i sitt yttrande ifrågasatt om interkommunala avtal kan träffas beträffande alla slag av förvaltningsuppgifter. Förbundet anför bl. a., att förefintligheten av vissa i lagtext och motiv sanktionerade avtalsområden inom den specialreglerade förvaltningen synes antyda att avtalsområdet på andra dylika områden är begränsat. För min del kan jag emellertid icke finna några bärande skäl för att begränsa användandet av interkommunala avtal till vissa förvaltningsområden, givetvis med undantag för de fall, då en kommun enligt lag uttryckligen är skyldig att vårda en angelägenhet genom egna organ.

En allvarlig olägenhet med de interkommunala avtalen är att, sedan besluten om avtalens ingående vunnit laga kraft, avtalen svårligen kan ändras mot kommunernas vilja, även om avtalen är olagliga ur kommunalrättslig synpunkt. Skulle genom dylikt avtal kommunala funktioner överflyttas på obehörigt organ kan en besvärande osäkerhet uppstå rörande den rättsliga giltigheten av de beslut, som sådant organ fattar. Kammarkollegiet framhåller i sitt yttrande att den kommunala verksamheten kan genom olika former av delegation undandragas offentlig insyn och kontroll och att den kommunala besvärsrätten kan bli illusorisk. Kollegiet ifrågasätter därför om ej i viss utsträckning en myndighetsprövning bör ske av de interkommunala avtalen. Även om därigenom vissa garantier skulle kunna vinnas mot att avtal ingås, som icke står i överensstämmelse med gällande kommunalrättsliga bestämmelser, vill jag likväl icke tillstyrka ett sådant förslag. En myndighetsprövning skulle kunna verka starkt hämmande på den kommunala verksamheten och såsom jag i olika sammanhang haft anledning framhålla är det min principiella uppfattning, att kommunerna bör ha största möjliga frihet och självständighet i förhållande till statsmakterna. I)cn statsuppsikt, som förekommer på grund av gällande

58 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

bestämmelser om besvär och om underställning av vissa kommunala beslut, anser jag vara tillräcklig även när det gäller de interkommunala avtalen. Jag vill emellertid här understryka vikten av att slutandet av interkommunala avtal föregås av noggranna överväganden. Av stor betydelse är klara regler rörande den ordning i vilken avtalet kan bringas att upphöra, önskvärt är att kommunförbunden är kommunerna behjälpliga med utformningen av sådana avtal på de områden, där statliga myndigheter ej utfärdat råd och anvisningar i dessa hänseenden.

Innan jag övergår till att närmare behandla själva kommunalförbundsinstitutet vill jag ytterligare något uppehålla mig vid den tidigare i korthet berörda frågan om bildande av specialkommuner. Om man skulle tillerkänna kommunalförbund egen beskattningsrätt skulle detta — såsom tidigare anförts — innebära att en specialkommun bildades. Kommittén har ställt sig avvisande till en sådan ordning och därvid framhållit att tillskapandet av dylika specialkommuner skulle innebära en stark splittring av den kommunala förvaltningen och hindra medlemskommunerna att erhålla nödig överblick över sin finanshushållning. Häremot har kammarkollegiet emellertid invänt att medgivande av särskild beskattningsrätt icke är ägnat att inge betänkligheter med hänsyn till att någon begränsning av medlemskommuns skyldighet att bidraga till kostnaderna för förbundets verksamhet icke skall föreligga enligt kommitténs förslag. Liknande synpunkter har framförts av ett par andra remissinstanser.

För egen del anser jag, i likhet med det stora flertalet remissmyndigheter, de skäl kommittén anfört mot införande av egen beskattningsrätt för kommunalförbunden vara bärande. I anledning av vad kammarkollegiet anfört vill jag redan i detla sammanhang nämna att jag hyser den uppfattningen att kommunalförbundens möjlighet att pålägga sina medlemmar utgifter skall under vissa förhållanden kunna begränsas. Beträffande andra förbund än sådana, som skall handhava obligatorisk, specialreglerad förvaltning, kommer jag sålunda i det följande att föreslå, att i förbundsordningen skall angivas de begränsningar i skyldigheten att tillhandahålla medel för förbundsverksamheten, som medlemmarna kan ha kommit överens om. Med hänsyn härtill och då en beskattningsrätt av förevarande slag knappast kan medföra några större fördelar ur allmän synpunkt, anser jag mig icke böra föreslå införande av särskild beskattningsrätt för kommunalförbund.

B. Kommunalförbund

I. Gällande rätt

Bestämmelser om kommunalförbund finnes i lagen härom den 13 juni 1919. Enligt denna lag (1 §) kan städer, landskommuner, köpingar och municipalsamhällen sammansluta sig till kommunalförbund för handha-

Knngl. Maj:ts proposition nr 150 ur 1957 59

vande av kommunal förvaltningsuppgift. Sådan sammanslutning får vidare ske mellan landstingskommuner samt mellan landstingskommun och stad, även om staden deltager i landsting. Även olika skoldistrikt kan på enahanda sätt sluta sig samman för vård av angelägenhet, som avses i folkskolestadgan (33 §). Församlingar kan däremot icke ingå i kommunalförbund. Samverkan mellan dem kan emellertid ske genom bildande av kyrklig samfällighet (1 § lagen om församlingsstyrelse).

I lagen angives kommunalförbunds ändamål vara »handhavande av kommunal förvaltningsuppgift» (1 §). Denna bestämmelse har allmänt tolkats så, att ett kommunalförbund icke må bildas för mer än en uppgift. Alla slags kommunala uppgifter kan ombesörjas av kommunalförbund.

Medlemskap i kommunalförbund rubbar icke medlemmarnas förpliktelser och befogenheter mot det allmänna och mot enskilda. Ett undantag från denna regel finnes dock, och det gäller de fall, då brandförsvarsförbund bildats. Handhaves brandförsvar av kommunalförbund, skall enligt 1 § tredje stycket brandlagen lagens bestämmelser om kommun ha avseende å förbundet. Liknande bestämmelser gäller även i fråga om polisförbund.

Länsstyrelsen förordnar om bildande av kommunalförbund (It §). Sådant förbund kan bildas efter ansökan av någon av de berörda kommunerna, men initiativ till bildande av förbundet kan även tagas av länsstyrelsen (12 §). Förbundets bildande föregås av ett utredningsförfarande, som besörjes av länsstyrelsen eller av de berörda kommunerna själva under länsstyrelse^ ledning. Länsstyrelsen kan också, där så finnes nödigt, förordna lämplig person att under länsstyrelsens inseende verkställa utredningen (13 -—16 §§). Enas kommunerna om antagande av framlagt förslag till förbundsordning och finner länsstyrelsen vid prövning av alla på frågan inverkande omständigheter, att sammanslutning enligt den sålunda antagna förbundsordningen skulle främja den angelägenhet, som förbundet avses skola handhava, eller medföra lättnad i kommunala bördor eller annat allmänt gagn, så fastställer länsstyrelsen förbundsordningen och bestämmer tiden, då förbundet skall träda i verksamhet (17 §). Samma förfarande tillämpas, då fråga uppkommer om ny medlems inträde i kommunalförbund eller om ändring i förbundsordningen (18 §). Vid bildande av förbund mellan skoldistrikt är tillvägagångssättet även detsamma. Det åligger emellertid länsstyrelsen att i sådana ärenden inhämta yttrande av skolöverstyrelsen (33 §).

Förbundets organisation regleras dels av lagen och dels av förbundsordningen. Vad förbundsordningen skall innehålla angives i lagen (2 §). Kommunalförbundets organ är en förbundsdirektion, vars samtliga ledamöter i regel skall väljas av medlemmarna. I förbundsordningen kan dock föreskrivas, att ledamot och suppleant skall utses i annan ordning (3 §). I lagen finnes icke några valbarhetsbestämmelser. Direktionen förvaltar förbundets angelägenheter och är alltså både beslutande och verkställande organ. Den

60 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

fastställer förbundets utgifts- och inkomststat; medlemmarna har således icke att skaffa därmed. Direktionen kan, där ej i förbundsordningen annorlunda bestämmes, utse nämnd, syssloman eller annan befattningshavare med uppgift att verkställa direktionens beslut och under dess tillsyn handhava förvaltningen (6 §). Direktionens sammanträden är icke offentliga. Är i lag eller författning särskilda bestämmelser meddelade angående handhavandet av den uppgift, som utgör föremål för förbundets verksamhet, skall förbundsordningen lämpas därefter (2 § sista stycket). Kommunalförbundet äger icke beskattningsrätt, men det har att efter vissa i förbundsordningen faställda grunder och med där stadgad begränsning bestämma beloppet av bidrag, som medlem skall utgiva till förbundet (2 §). Ansvaret för förbundets ekonomiska förpliktelser vilar ytterst på medlemmarna. Räcker inte kommunalförbundets medel, får förbundet begära tillskott av medlemmarna (8 §) och saknar förbundet tillgång till gäldande av skuld, är förbundsmedlemmarna pliktiga att fylla bristen (30 §). Om den uttaxering på medlemmarna, som av sådan anledning må erfordras, äger länsstyrelsen att på anmälan av direktion, likvidatorer eller fordringsägare förordna efter de grunder, som må vara i förbundsordningen angivna eller eljest prövas skäliga. Detsamma gäller om först efter förbundets upplösning yppas skuld, som förbundet ådragit sig. I förbundsordningen skall angivas den rätt att upptaga lån, som finnes böra medgivas förbundet (2 §). Däremot finnes i lagen ej någon bestämmelse om att kommunalförbunds beslut om upplåning skall underställas Kungl. Maj :t, men i praxis sker sådan underställning. I lagen finnes ej heller några bestämmelser om fondbildning. Direktionens förvaltning och förbundets räkenskaper granskas av revisorer, som utsetts av förbundsmedlemmarna, och beslut om ansvarsfrihet fattas av medlemmarna var för sig (9 §). Direktionen är således för sin förvaltning ansvarig inför förbundsmedlemmarna. över förbundsdirektionens beslut kan kommunalbesvär anföras av samhälle, som är anslutet till förbundet, samt av medlem av sådant samhälle (10 §). Om medlems utträde ur förbundet (19—23 §§) och om kommunalförbunds upplösning (24—29 §§) finnes särskilda regler, delvis syftande till att förhindra att förbundets verksamhet äventyras. I några fall kan kommunalförbund bildas mot de berörda kommunernas vilja. Om polisdistrikt skall bestå av område från mer än en kommun, äger sålunda länsstyrelse, jämlikt 16 § polislagen, där det finnes erforderligt, förordna, att de kommuner, som helt eller delvis ingår i polisdistriktet, skall för polisverksamhetens upprätthållande bilda kommunalförbund. Vidare skall, därest Kungl. Maj :t jämlikt 128 § byggnadslagen förordnat att regionplan skall finnas, de kommuner och samhällen som berörs av planen bilda regionplaneförbund för handläggning av frågor rörande planen. Slut­

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 61

ligen äger länsstyrelse, jämlikt 3 § lagen den 15 juni 1939 om skyldighet för kommuner att fullgöra vissa av krig m. in. föranledda arbetsuppgifter, där länsstyrelsen finner, att två eller flera kommuner eller delar av kommuner bör ha gemensam kristidsnämnd, föreskriva, att kommunerna eller kommundelarna skall utgöra kommunalt kristidsförbund. Därjämte kan i detta sammanhang anmärkas, att i 2 § skolstyrelselagen, vilken träder i kraft den 1 juli 1958, intagits en bestämmelse om att länsskolnämnden äger, då särskilda skäl föreligger, förordna att interkommunal samverkan på skolväsendets område skall ske i kommunalförbundets form.

II. Kritik mot kommunalförbundsinstitutet i dess nuvarande utformning

Kommunalförbundskommittén

De främsta orsakerna till att kommunalförbundsinstitutet i sin nuvarande utformning icke tillvunnit sig det förtroende, som man vid lagstiftningens tillkomst räknat med, torde enligt kommittén kunna sammanfattas i följande tre punkter, nämligen att de till ett förbund hörande kommunerna har ett ringa inflytande på förbundets verksamhet, att denna verksamhet icke är underkastad samma offentlighetskontroll som annan kommunal verksamhet samt att förbunden är organiserade på ett sätt som mer än nödvändigt avviker från den vanliga kommunala organisationen.

Medlemskommunernas direkta inflytande på förbundets verksamhet inskränker sig, anför kommittén, regelmässigt till rätten och skyldigheten att utse ledamöter i direktionen och revisorer för granskning av direktionens förvaltning samt att besluta om ansvarsfrihet för direktionen. Den kommunala verksamhet, som uppdragits åt ett kommunalförbund, undandrages således nästan helt medlemmarnas omedelbara inflytande. Den allvarligaste konsekvensen härav är enligt kommittén, att den nödiga överblicken av finanshushållningen inom vederbörande kommuner försvåras, vilken olägenhet blir större ju mera betydelsefull och kostnadskrävande ett kommunalförbunds arbetsuppgift är och ju flera uppgifter inom en och samma kommun som anförtros åt kommunalförbund.

Kommunalförbundets verksamhet är icke underkastad samma offentlighetskontroll som annan kommunal verksamhet, vilket sammanhänger med förbundsdirektionens ställning. Genom att direktionen är ■— förutom beslutande organ — verkställande och förvaltande organ, kan, framhåller kommittén, direktionens sammanträden icke vara offentliga.

Förbundens organisation avviker väsentligt från övrig kommunal organisation, anför kommittén, genom att förbundsdirektionen äger beslutanderätt i ungefär samma omfattning som eu kommuns fullmäktige men därjämte fungerar som förbundets verkställande och förvaltande organ, boskillnad mellan beslutanderätt, å ena, samt verkställighet och förvaltning, å andra sidan, är, framhåller kommittén, något för den kommunala för­

62 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

valtningen väsentligt, vilken princip icke torde böra frångås utan tvingande skäl.

Remissyttrandena

Förutom de många remissinstanser, som helt allmänt anslutit sig till vad kommittén anfört, har skolöverstyrelsen, överståthållarämbetet och flertalet länsstyrelser, svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund, svenska landstingsförbundet samt åtskilliga städer, köpingar och landskommuner m. fl. i sina yttranden särskilt understrukit att det nuvarande kommunalförbundsinstitutet har allvarliga brister. I yttrandena framhålles ofta att det, med hänsyn till att kommunalförbundsinstitutet icke tillvunnit sig kommunernas fulla förtroende, varit välbetänkt att en översyn av lagstiftningen kommit till stånd.

Svenska landskommunernas förbund anför.

Otvivelaktigt har den mot det nuvarande kommunalförbundsinstitutet framförda kritiken haft fog för sig. Särskilt gäller detta för tiden före kommunindelningsreformen, då olägenheterna för småkommunerna av de då talrika kommunalförbunden på ett ofta drastiskt sätt blevo kännbara vid höstens statuppgöranden. Sedan antalet förbund i samband med indelningsreformen decimerats ha de påtalade olägenheterna med kommunalförbunden blivit mindre framträdande. Där kommunalförbund användes har det ofta visat sig vara en effektiv samarbetsform som lätt kunnat anpassas efter de skiftande samarbetsuppgifternas art. I den mån kommunalförbundet åter behöver anlitas i större utsträckning och för större uppgifter än hittills måste man emellertid räkna med att de allmänna invändningarna mot institutet få förnyad aktualitet.

Länsstyrelsen i Kronobergs län framhåller emellertid, att kommunernas motvilja mot bildande av kommunalförbund icke enbart beror på bristerna i det nuvarande kommunalförbundsinstitutet utan i lika hög grad torde vara att betrakta som ett uttryck för en önskan att i största möjliga utsträckning bevara den kommunala självbestämmanderätten.

III. Huvudfrågor i förslaget

1. Kommunalförbunds organisation

a. Införande av fullmäktiginstitution

Kommunalförbundskommittcn

Ett medel att öka medlemskommunernas inflytande på ett kommunalförbunds verksamhet är, anför kommittén, att väsentligt utöka antalet ledamöter i förbundets beslutande organ. Härigenom möjliggöres enligt kommittén för de flesta medlemskommunerna att utse så många ledamöter, att skilda åsiktsriktningar inom respektive kommuner kan bli representerade i det beslutande organet. Kommittén framhåller, att detta resultat rent teoretiskt skulle kunna uppnås även med nuvarande lagstiftning, eftersom

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 63

det i kommunalförbundslagen icke finnes någon bestämmelse om begränsning av antalet ledamöter i direktionen. Emellertid har, anför kommittén, detta i praktiken stött på svårigheter med hänsyn till att direktionen är icke blott ett beslutande utan även ett verkställande och förvaltande organ. Om ett organ av det senare slaget skall kunna smidigt fullgöra sina uppgifter, yttrar kommittén, kan det ej gärna bestå av så många ledamöter som skulle krävas, för att det skulle inom sig kunna hysa representanter för olika åsiktsriktningar inom två eller flera kommuner. Möjligheten att i kommunalförbund utse nämnd, syssloman eller annan befattningshavare för verkställighet och förvaltning synes, enligt kommitténs mening, icke nämnvärt förringa betydelsen av det nu sagda, varför annan väg att nå detta mål bör sökas.

Kommittén framhåller, att om det sker en uppdelning av kommunalförbundens beslutande samt verkställande och förvaltande verksamhet på olika organ öppnas möjlighet att giva medlemskommunerna en fyllig representation i kommunalförbunden utan att därför förvaltningen skall behöva göras alltför tungrodd. Antalet ledamöter i det beslutande organet kan då, anför kommittén, göras förhållandevis stort, medan storleken av det verkställande och förvaltande organet kan anpassas efter vad förhållandena kräver. Kommittén medger att även en utökning av antalet ledamöter i det beslutande organet kan medföra en viss tungroddhet men anser att denna olägenhet icke lärer bliva särskilt betydande, enär det beslutande organet icke behöver sammanträda mer än ett fåtal gånger varje år. De fördelar, som skulle kunna vinnas genom en dylik reform, synes enligt kommitténs uppfattning i vart fall vara så stora, att nu nämnda olägenhet icke bör tillmätas avgörande betydelse. Kommittén föreslår därför, att i ett kommunalförbund skall, liksom i en kommun, finnas dels ett beslutande organ, lämpligen kallat förbundsfullmäktige, och dels ett verkställande och förvaltande organ, förbundsstyrelsen.

Kommitttén har även till diskussion upptagit frågan, huruvida icke vid sidan av kommunalförbund med fullmäktige och styrelse borde finnas jämväl kommunalförbund med mindre utbyggd organisation, exempelvis som för närvarande med endast direktion. En sådan enklare organisation skulle kunna tänkas för kommunalförbund med mindre betydande kommunala uppgifter. Kommittén anser emellertid, att kommunalförbund av två former bör undvikas. Om två olika slags kommunalförbund skulle finnas, ett med mera utbyggd organisation avsett för mera omfattande uppgifter och ett annat, som till sin utformning i stort sett skulle överensstämma med de nuvarande kommunalförbunden, skulle enligt kommittén vissa mindre önskvärda konsekvenser kunna befaras. Risk skulle då finnas, anför kommittén, att kommunerna, vilka är vana vid förbund av det senare slaget men icke äger närmare erfarenhet av förbund av den förra typen, även för mera omfattande uppgifter skulle välja förbund med enklare organisation, ävensom

64 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

att dylika förbund skulle bildas för uppgifter, där samarbetsfrågan enligt kommitténs mening borde lösas genom avtal. Härtill kommer, framhåller kommittén, att det lagtekniskt sett skulle medföra viss otymplighet, om i en och samma lag skulle regleras två så artskilda typer av kommunalförbund som de här ifrågavarande. Kommittén har därför stannat för att icke framlägga förslag till mer än ett slags kommunalförbund.

Remissyttrandena

Av remissinstanserna har kammarkollegiet, sju länsstyrelser, en del städer, köpingar och landskommuner i sina yttranden framhållit, att den föreslagna organisationen av kommunalförbunden blir tungrodd. Endast kammarkollegiet och länsstyrelserna i Uppsala och Göteborgs och Bohus län samt stadsfullmäktige i Jönköping och någon enstaka kommun har emellertid föreslagit, att i lagen även skall införas bestämmelser om kommunalförbund med en enklare organisation.

Kammarkollegiet anför.

De nuvarande »enklare» förbunden ha visat sig vara till gagn, och de synas därför böra bibehållas vid sidan av den av kommittén föreslagna mera utvecklade förbundstypen. Denna enklare förbundsform bör givetvis endast komma i fråga för handhavande av mindre omfattande uppgifter. Ett sådant förbund torde äga fullt berättigande om reglerna för detsamma förbindas med viss offentlighetskontroll. Förbunden av den nya formen böra då reserveras för de större, mera kostnadskrävande uppgifterna, som eljest bort lösas genom bildandet av en specialkommun, t. ex. helt gemensamt skolväsende. Då fråga föreligger om bildande av kommunalförbund torde det i så fall böra ankomma på vederbörande länsstyrelse att vid underställning av förslag till förbundsordning pröva vilken förbundsform som i det föreliggande fallet bör komma till användning.

Länsstyrelsen i Uppsala län och stadsfullmäktige i Jönköping är av samma uppfattning. Länsstyrelsen anför.

Det kan enligt länsstyrelsens mening ifrågasättas huruvida kommittéförslaget tillgodoser skäliga anspråk på enkelhet. Svaret härpå blir beroende av det ändamål för vilket kommunalförbund i det särskilda fallet skall bildas. År detta förknippat med stora investeringskostnader och/eller höga årliga utgifter synes den föreslagna organisationen lämplig. Föreligger åter det motsatta förhållandet torde man med ett visst berättigande kunna göra gällande att organisationen blir större och vidlyftigare än som betingas av förhanden varande omständigheter. Därest samordningsproblemet i ett dylikt fall icke kan eller bör lösas genom avtal föreligger därför en viss risk för att parterna även avstå från att bilda kommunalförbund. Någon gemensam lösning kommer då icke till stånd. Lagen kan på så sätt motverka sitt syfte. Ett exempel härpå erbjuder bildandet av polisdistriktsförbund. Inom polisväsendet bestämmer staten numera praktiskt taget såväl antalet befattningar som deras lönegradsplacering. Att under sådana förhållanden för polisväsendets handhavande inom polisdistriktsförbunden tillskapa en organisation av den storleksordning som förslaget angiver synes knappast på-

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 65

kallat. Kommittén har observerat förhållandet men sagt sig förutsätta att vid en revision av polislagstiftningen hänsyn kommer att tagas till önskemålet att, där kommunalt samarbete på polisväsendets område erfordras, detta skäll kunna ske genom avtal. Hur denna revision lämpligen bör genomföras lämnar dock kommittén i sammanhanget öppet. Liknande förhållanden kunna emellertid föreligga även på andra områden. Sammanfattningsvis får därför länsstyrelsen ifrågasätta om icke såsom alternativ till den av kommittén föreslagna organisationen en sådan av enklare typ bör tillskapas för lösandet av uppgifter, som icke kräva någon större administration eller som icke medföra några mera betydande kostnader. En annan allvarlig erinran mot förslaget är, att detta med all sannolikhet kommer att medföra en politisering av kommunalförbunden, vilken med hänsyn till dessas ofta tekniskt betonade uppgifter och till behovet av_sakkunniga eller för uppgiften särskilt intresserade personer, framstår såsom mindre önskvärd. Det kan även erinras om att länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län i sitt tidigare återgivna uttalande förordat beträffande kommunalförbund för polisverksamhetens upprätthållande att länsstyrelserna skall erhålla rätt att ge dispens från skyldigheten för kommunalförbund att ha en fullmäktigorganisation. Länsstyrelsen i Kristianstads län och några kommuner har betonat önskvärdheten av en rekommendation om att antalet fullmäktige i görligaste mån begränsas. I övrigt har kommitténs förslag till en uppdelning av organisationen på ett beslutande och ett eller flera verkställande organ vunnit allmän anslutning. Ett stort antal remissinstanser anser, att denna uppdelning är en av de största förtjänsterna hos kommitténs förslag. Svenska stadsförbundet och länsstyrelsen i Skaraborgs län har sålunda i sina yttranden särskilt framhållit värdet av att kommunalförbunden genom anpassningen till kommunallagens regler fått en enligt den kommunala självstyrelsens princip mera tillfredsställande organisation. Svenska landskommunernas förbund anser kommittéförslaget i dessa delar väl genomtänkt och ändamålsenligt. På debetsidan får enligt förbundet dock antecknas, att kommunalförbundet i fortsättningen knappast blir eu lämplig samarbetsform för mindre omfattande angelägenheter. Göteborgs och Bohus läns landstings förvaltningsutskott understryker, alt kommunalförbund i den form kommittén föreslagit blir en ganska tungrodd organisation, som har sitt berättigande endast om det gäller stora och ekonomiskt betydande förvaltningsuppgifter. För sådana uppgifter synes emellertid enligt utskottets mening den föreslagna formen vara den rätta. De principiella skäl kommittén anfört mot en enklare form synes enligt utskottets mening vara bärande. Liknande uttalanden har gjorts av hl. a. länsstyrelsen i Jämtlands län och Västmanlands läns landstings förvaltningsutskott. Stadsfullmäktige i Göteborg och kommunalfullmäktige i Östra Vikbolan- 5—Bihang till riksdagens protokoll 1957. I sand. Nr 150

66 Kungi. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

dets kommun framhåller, att förslaget väl tillgodoser önskemålen om ökat inflytande på verksamheten från förbundsmedlemmarnas sida och om offentlig kontroll. Kommunalfullmäktige i Askeby kommun anser införandet av förbundsfullmäktiginstitution vara en nödvändig ändring i lagen. Liknande uttalande har gjorts av kommunalfullmäktige i Forserums kommun. Stadsfullmäktige i Borås och kommunalfullmäktige i Tuna kommun anser, att förslaget innebär en avgjord förbättring jämfört med nu gällande ordning.

b. Suppleanter för förbundsfullmäktige

Kommunalförbundskommittén

Kommittén erinrar om att suppleanter ej utses för kommunernas fullmäktige men framhåller att det i fråga om kommunalförbund kan anföras vissa särskilda skäl för utseende av suppleanter för fullmäktige. Sålunda kan det göras gällande, att fullmäktige i kommunalförbund i högre grad får lokalt betonade intressen att bevaka än fullmäktige i kommunerna har. I förbund med relativt många medlemmar kan det vidare inträffa, att en medlemskommun endast får en representant i förbundsfullmäktige; vid laga förfall för honom skulle vederbörande kommun bliva utan representant i fullmäktige, om suppleant för honom icke funnes. Men oavsett den betydelse dessa skäl för en suppleantinstitution må tillmätas, är det dock, framhåller kommittén, handhavandet på bästa sätt av den gemensamma angelägenheten, som bör bliva förbundsfullmäktiges främsta uppgift, och icke iakttagandet av respektive medlemskommuners eventuella särintressen. Härtill kommer, anför kommittén, att de viktigaste uppgifter, som åvilar en förbundsdirektion i ett nuvarande förbund, är förvaltning och verkställighet; dessa uppgifter skall övertagas av förbundsstyrelsen, och för ledamöterna i denna kommer suppleanter att finnas. Vid vägande mot varandra av på frågan inverkande omständigheter har kommittén funnit övervägande skäl tala för att suppleanter för förbundsfullmäktige icke skall utses.

Bemissyttrandena

Kommitténs uppfattning delas av nästan samtliga remissinstanser. Länsstyrelsen i Malmöhus län är emellertid av en annan mening. Länsstyrelsen anför. Lagförslaget anknyter till den nya kommunallagen bland annat därutinnan att suppleanter i förbundsfullmäktige icke skola utses. Med hänsyn till önskvärdheten och betydelsen av att alla medlemskommuner om möjligt städse bliva företrädda i fullmäktige föreslår länsstyrelsen, att förslaget i denna del ändras och att suppleanter för fullmäktige skall utses jämte de ordinarie ledamöterna. Samma uppfattning har framförts av stadsfullmäktige i Kristinehamn. Som skäl för sin anslutning till kommitténs ståndpunkt framhåller läns­

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 67

styrelsen i Värmlands län, att kommunalförbundets organisation icke bör göras mer tyngande än vad som är nödvändigt. Enligt länsstyrelsens mening föreligger icke heller något framträdande behov av suppleanter, enär det i endast ytterligt få fall torde inträffa att en kommun får endast en representant i förbundsfullmäktige och därigenom riskerar att vid förfall for denna bliva utan representant i fullmäktige.

c. Val av förbundsfullmäktige och valbarhet till fullmäktig

Kommunalförbundskommittén

På grund av de många praktiska svårigheter som skulle vara förknippade med ett direkt val föreslår kommittén att förbundsfullmäktige utses genom indirekta val. Med hänsyn till önskvärdheten att bereda kommunerna största möjliga inflytande på kommunalförbundens verksamhet faller det sig naturligt, anför kommittén, att låta fullmäktige i kommunerna utse fullmäktige i kommunalförbunden. Härigenom vinnes, att fullmäktigskapet i ett kommunalförbund blir att betrakta som ett slags delegation av maktbefogenheter från fullmäktige i medlemskommunerna. När det gäller frågan om vilka personer, som bör vara valbara till förbundsfullmäktige, anför kommittén. I den nuvarande kommunalförbundslagen finnes intet stadgande, som begränsar den krets, inom vilken ledamöterna i förbundsdirektionen skola utses. För att fullmäktige i kommunalförbunden skola få en så fast förankring som möjligt i medlemskommunerna, synes lämpligt föreskriva, att ledamöterna i förbundsfullmäktige skola utses bland förbundsmedlemmarnas kommunala förtroendemän. En sådan begränsning av valbarhet till fullmäktig i kommunalförbund kan göras mer eller mindre snäv och utformas antingen så, att till förbundsfullinäktig må utses såväl ledamot av medlem skommuns fullmäktige som ledamot av dess styrelse eller övriga nämnder eller så, att valbar skall vara enbart ledamot av något eller någia av dessa förvaltningsorgan. Den bästa garantin för att till förbundsfullmäktige skola utses personer, som inta en ledande ställning i medlemskommunerna, torde vinnas, om valbarheten begränsas till ledamöterna i kommunernas fullmäktige. På grund av vad sålunda anförts föreslår kommittén att valbarheten till förbundsfullmäktige inskränkes till medlemskommunernas fullmäktige.

Remissyttrandena

Emot kommitténs förslag att fullmäktige i kommunalförbund skall utses genom indirekta val har icke gjorts någon erinran. Förslaget att endast medlemskommunernas fullmäktige skall vara valbara till förbundsfullmäktige bar däremot föranlett delade meningar. Bland dem som tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran märkes kammarkollegiet, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, byggnadsstyrelsen, riksbrandinspektören, länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Got­

68 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

lands, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, svenska landskommunernas förbund, svenska landstingsförbundet, stadsfullmäktige i Göteborg, Malmö, Örebro, Uppsala, Västerås, Borås, Eskilstuna och Gävle samt omkring 190 andra kommuner. De som anslutit sig till kommitténs förslag har i allmänhet, i den mån de antört några skäl, åberopat kommitténs motivering att man genom ifrågavarande valbarhetsbegränsning försäkrar sig om att till förbundsfullmäktige kommer att utses personer, som intager en ledande ställning i medlemskommunerna. Länsstyrelsen i Värmlands län har i sitt tillstyrkande yttrande framhållit, att om det någon gång skulle vara önskvärt att i förbundets verksamhet få tillgång till person, som icke tillhör kommunalfullmäktige men som har stor erfarenhet och goda kunskaper beträffande den uppgift kommunalförbundet har att vårda, kan personen i fråga inväljas i förbundsstyrelsen. Uppsala läns landstings förvaltningsutskott anser, att denna begränsning av valbarheten utgör en garanti för en fast förankring av kommunalförbunden och är att betrakta som ett slags delegation av maktbefogenheterna från fullmäktige i medlemskoinmunerna. Kommitténs förslag har avstyrkts av överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Kronobergs, Kristianstads, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, \ ästmanlands och Gävleborgs län, svenska stadsförbundet, stadsfullmäktige i Stockholm, Sundbyberg, Kristinehamn, Bollnäs och Kramfors samt ett 20-tal andra kommunala myndigheter. Svenska stadsförbundet anför. Kommittén föreslår, att valbarheten för ledamöterna i förbundsfullmäktige skall begränsas till de personer, som är ledamöter i medlemskommunernas fullmäktige. Detta förslag har till syfte att stärka kommunalförbundets ställning. Styrelsen finner detta syfte i och för sig välbetänkt. Dessutom har förslaget obestridligen den formella fördelen att knyta an till uppfattningen av fullmäktigskapet i ett kommunalförbund såsom ett slags delegation av maktbefogenheter från fullmäktige i medlemskoinmunerna, samma tanke som kommit till uttryck i principen att förbundsfullmäktige skall utses av medlemskommunernas fullmäktige. Styrelsen anser emellertid trots detta att förslaget bör modifieras. Fall kan givetvis inträffa, då det vore av största värde att till kommunalförbundets fullmäktige kunna välja även förtroendemän utanför medlemskommunernas beslutande organ, exempelvis personer som på grund av erfarenhet från visst kommunalt förvaltningsområde eller av andra orsaker besitter särskild insikt i de frågor, som ankommer på förbundsfullmäktige. Formella och författningssvstematiska skäl kan visserligen anföras mot en sådan modifikation. Men detta synes vara en olägenhet som bör kunna tolereras, om i stället ökade möjligheter skapas att till förbundsfullmäktige välja sådana personer, som måhända nedlagt ett betydelsefullt arbete för kommunalförbundet, och vilkas fortsatta deltagande i detta arbete ifrågavarande kommun anser vara av värde. Övervägande skäl synes därför tala för att medlemskoinmunerna bör

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 är 1057 69

ha möjlighet att till ledamot av förbundsfullmäktige utse även person, som står utanför vederbörande kommuns fullmäktige, men som genom sin anknytning till det kommunala arbetet såsom förtroendevald nämndledamot anses värdefull som representant i kommunalförbundet.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län yttrar.

Mot det föreslagna stadgandet talar intresset av att till förbundsfullmäktig kunna utse person som ej är fullmäktig i medlemskommun men som visat särskilt intresse för och specialiserat sig på uppgift som uppdragits åt förbundet.------------- Det kan visserligen sägas, att förbundsfullmäktige skall vara oförhindrade att välja sådan person till ledamot i förbundsstyrelsen och eventuella nämnder. Men erfarenheten torde visa, att en fullmäktigförsamling i allmänhet icke är benägen att välja ledamöter i förvaltningsorgan utanför sin egen krets.

Överståthållarämbetet förordar, att i Stockholm borgarråd samt i annan kommun ordföranden och vice ordföranden i kommunens styrelse skall vara valbara till förbundsfullmäktige.

Länsstyrelsen i Kronobergs län framhåller, att det exempelvis i ett skolförbund torde vara lämpligt att överläraren eller annan skolledare tillhör förbundsfullmäktige, även om han ej är ledamot av fullmäktige i sin hemkommun.

Stadsfullmäktige i Sundbyberg har som skäl för silt avstyrkande anfört.

Genom den föreslagna begränsningen i valbarheten undandrages möjligheten för vederbörande kommun att i förbundsfullmäktige placera personer, som — ehuru de icke tillhöra kommunens fullmäktige — visat särskilt intresse för och specialiserat sig på förvaltningsuppgift, som uppdragits åt förbundet, eller som mycket nära ansluter sig därtill. Kommunalförbundskommittén har förutsatt, att denna kommunens möjlighet kan tillgodoses i samband med valet av förbundsstyrelse (och nämnder), därvid icke någon annan begränsning i avseende å valbarheten föreslås gälla än den, som följer av kommunallagens motsvarande bestämmelser beträffande kommunens styrelse. Emellertid får man i detta sammanhang icke bortse från, att förbundsstyrelsen kommer att utgöra förbundsfullmäktiges beredande organ. Det är lämpligt, att ledamöterna i det beredande organet även äro ledamöter i förbundsfullmäktige för att vid deras sammanträden ha tillfälle att närmare försvara och belysa det beredande organets — förbundsstyrelsens — förslag till förbundsfullmäktige. Även om så nu icke alltid är förhållandet inom kommunalförvaltningen, torde dock detta intresse väga betydligt tyngre inom elt kommunalförbund, som bar ett synnerligen begränsat arbetsfält i jämförelse med en kommun, varför det måste vara angeläget, att kommunerna beredas rätt att i största möjliga utsträckning tillgodose sina intressen genom val av ledamöter i förbundsfullmäktige, vilka kunna uppfylla de krav, som kommunen önskar uppställa. Man måste förutsätta, all vederbörande kommun själv är mest lämpad att avgöra, vilka krav som böra ställas på dess representanter med avseende å den arbetsuppgift, som skall ombesörjas av kommunens ledamöter i kommunalförbundet. Den erfarenhet av medlemskap i kommunalförbund, som staden har, ger stöd för den av staden nu hävdade uppfattningen. Staden kan där­

70 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

för icke ansluta sig till förslaget om att valbar till förbundsfullmäktige skall vara enbart ledamot av kommunalfullmäktige. I stället anser staden, att i lagen om kommunalförbund borde intagas en rekommendation, innebärande att ledamot i förbundsfullmäktige bör vara ledamot i kommunens fullmäktige. Härigenom skulle lagstiftaren fästa kommunernas uppmärksamhet på det intresseproblem, som nu berörts, utan att beskära kommunernas möjlighet att avgöra ifrågavarande slag av val från fall till fall med beaktande av erforderliga önskemål och lämplighetskrav.

Kommunalfullmäktige i Danderyds och Täby köpingar samt Stockholms nordöstra förorters renhållnings förbund understryker särskilt, att möjlighet bör finnas att invälja kommunernas chefstjänstemän som förbundsfullmäktige. Kommunalfullmäktige i Bräkne-Hoby påpekar, att det ej anförts i betänkandet att man haft några dåliga erfarenheter av det nuvarande systemet.

I flera remissyttranden har framhållits, att om den av kommittén föreslagna valbarhetsbegränsningen bleve lagfäst, skulle förbunden förlora en stor del av sina mest erfarna ledamöter.

Länsstyrelsen i Stockholms län föreslår, att den av kommittén föreslagna valbarhetsbestämmelsen ersättes med en i lagtexten intagen rekommendation att ledamot av förbundsfullmäktige bör företrädesvis vara ledamot av medlemskommuns fullmäktige. Samma förslag framföres av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus lån, vilken därjämte som ett alternativ föreslår att möjlighet beredes vederbörande länsstyrelse att medgiva avkall på ifrågavarande valbarhetsvillkor.

Stadsfullmäktige i Kramfors föreslår, om särskild valbarhetsregel för förbundsfullmäktige skall införas i lagen, att även ledamöter i medlemskommunernas styrelser och övriga nämnder skall vara valbara.

Stockholms förorters samarbetsnämnd anför.

Skulle ifrågavarande valbarhetsvillkor lagfästas, borde i varje fall tillses, att då de före ikraftträdandet av den nya lagen befintliga kommunalförbunden ombildas till förbund enligt nya lagen, primärkommunernas fullmäktigförsamlingar, med stöd av en övergångsbestämmelse, få möjlighet att bibehålla sina förutvarande representanter i direktionen såsom representanter i det nya förbundets fullmäktige, även om dessa representanter icke uppfylla nämnda villkor.

d. Val av förbundsstyrelse samt valbarhet till ledamot och

suppleant i styrelsen

Kommunalförbundskommittén

Ledamöterna i förbundsstyrelsen och dessas suppleanter bör enligt kommittén utses av förbundsfullmäktige.

Kommittén erinrar om att i gällande lag stadgas att ledamot och suppleant i förbundsdirektionen må utses i annan ordning än genom val av förbundets medlemmar och att grunden till detta stadgande enligt uttalande i

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 71

kommunala nybildningskommitténs den 12 december 1917 avgivna betänkande var, »att det under vissa omständigheter kan anses lämpligt, att ordföranden eller måhända än flera av direktionsledamöterna utses av någon utomstående, väl närmast någon offentlig myndighet». Behovet att utse en neutral ordförande torde i ett kommunalförbund med den föieslagna organisationen vara ganska ringa beträffande förbundsfullmäktige, anför kommittén, enär dessa icke kommer att handha den direkta förvaltningen av den uppgift, som anförtrotts förbundet. Skulle en dylik bestämmelse bibehållas, borde den enligt kommitténs mening i stället avse förbundsstyrelsens ordförande. Anordningen är emellertid, framhåller kommittén, i princip främmande för den kommunala förvaltningen och innebär ett intrång på den kommunala självstyrelsen. Om framdeles på något förvaltningsområde behov skulle uppstå att anlita neutral person som ordförande i kommunalförbund, synes, yttrar kommittén, möjlighet därtill böra öppnas genom att — liksom nu gäller beträffande regionplaneförbunden — en bestämmelse därom införes i den lagstiftning, som reglerar det ifrågavarande förvaltningsområdet. Med anledning härav anser kommittén, att bestämmelsen om möjlighet att utse ledamot i kommunalförbunds organ i annan ordning än genom val av förbundets medlemmar icke bör överföras till den nya lagen om kommunalförbund.

Någon annan begränsning i avseende å valbarheten till ledamot och suppleant i förbundsstyrelsen än den som följer av kommunallagens motsvarande bestämmelser beträffande kommuns styrelse anser kommittén icke bör förekomma. Fall kan nämligen inträffa, anför kommittén, där det år lämpligt att i förbundsstyrelse placera personer, som — ehuru de icke tillhör kommunernas styrelser — visat särskilt intresse för och specialiserat sig på förvaltningsuppgift, som uppdragits åt förbundet.

Remissyttrandena

Emot kommitténs förslag att ledamöter och suppleanter i förbundsstyrelsen och övriga nämnder skall väljas av förbundets fullmäktige har erinringar gjorts i endast några få yttranden. Länsstyrelsen i Kalmar län anser att, liksom för närvarande är fallet beträttande kommunalförbundsdiiektion, möjlighet bör finnas att utse ledamot i kommunalförbundsstyrelse i annan ordning än genom val. Länsstyrelsen framhåller, att kommitténs inställning visserligen i princip är riktig men anser att det under vissa omständigheter kan vara av stort värde att till opartisk ordförande kan utses någon utomstående. Stadsfullmäktige i Stockholm noterar emelleitid i sitt yttrande att, för den händelse önskemal skulle löreligga alt utse opartisk styrelseordförande, detta kan tillmötesgås utan formella hinder.

Med hänsyn till att i specialförfattningar finnes särskilda stadganden om utseende av ledamöter i olika organ och om organens sammansättning bör i detta sammanhang även hänvisas till svenska landskommunernas för­

72 Kungl. Maj. ts proposition nr 150 år 1957

blinds påpekande att vid konkurrens mellan bestämmelserna i kommunalförbundslagen och bestämmelser i specialförfattningarna de senare gäller. Från olika håll har ifrågasatts, om kommitténs förslag innebär att kommunernas chefstjänstemän ej är valbara till ledamöter i förbundsstyrelsen. Länsstyrelsen i Stockholms län har i denna fråga anfört. För att förebygga missuppfattning beträffande hänvisningen från 12 § kommunalförbundslagen till 32 § kommunallagen torde i propositionen böra klart utsägas att hänvisningen innebär hinder för valbarhet enbart i fråga om hos förbundet anställda och ej jämväl beträffande befattningshavare hos medlemskoinmunerna.

e. Förbundsfullmäktiges och förbundsstyrelsens sammansättning

Kommunalförbiindskommittén

I ett kommunalförbund är, anför kommittén, de faktorer, som bör få öva inflytande vid bestämmande av fullmäktiges antal, flera, såsom förbundsmedlemmarnas antal, deras folkmängd såväl totalt som för kommunerna inbördes, beskaffenheten av den uppgift som förbundet har att vårda och fördelningen på förbundsmedlemmarna av kostnaderna för förbundets verksamhet. Därest i lag skulle anges fasta regler för fullmäktiges antal i ett kommunalförbund skulle enligt kommittén dessa regler behöva göras mycket vida och därutöver skulle en supplerande bestämmelse behöva meddelas om att undantag från de givna reglerna skulle tillåtas, om särskilda omständigheter därtill föranledde. På grund härav håller kommittén före, att i lagen icke bör införas några regler rörande antalet fullmäktige. Kommittén har däremot för kommunalförbund av olika storleksordningar angivit vissa gränser för fullmäktiges antal, vilka enligt kommitténs mening lämpligen bör tjäna som vägledning, då det gäller att i normalfall i förbundsordningen fastställa antalet fullmäktige i ett förbund. Kommittén anser lämpligt antal förbundsfullmäktige vara i förbund med två medlemmar 10—20, i förbund med 3—5 medlemmar 15—30 och i förbund med mer än fem medlemmar lägst 25. Vidkommande fördelningen inbördes mellan medlemskommunerna av fullmäktigmandaten i ett förbund skulle, anför kommittén, kunna tänkas, att i lagen infördes en bestämmelse rörande det lägsta antal fullmäktige, som — utöver det att varje medlemskommun skall vara representerad i förbundsfullmäktige — skall utses för en kommun. Kommittén anser emellertid att en sådan bestämmelse icke skulle vara lämplig. Även här skulle nämligen, yttrar kommittén, svårigheter yppa sig att bestämma ett visst eller vissa tal utan att samtidigt med hänsyn till speciella förhållanden behöva medge undantag från regeln. Kommittén har emellertid även när det gäller denna fördelning inbördes mellan medlemskommunerna av fullmäktigmandaten givit vissa anvisningar. Där icke särskilda omständigheter befinnes föranleda undantag därifrån, bör enligt kommitténs mening minimi­

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 73

antalet fullmäktigmandat för en förbundsmedlem utgöra fyra i förbund med två medlemmar, tre i förbund med 3—5 medlemmar och två i förbund med mer än fem medlemmar.

Antalet ledamöter i förbundsstyrelsen bör enligt kommittén, i analogi med motsvarande regel i kommunallagen, bestämmas av förbundsfullmäktige. Kommittén anser vidare att det lika litet som i fråga om kommunernas styrelse är behövligt eller lämpligt att föreskriva något högsta antal ledamöter, som må utses. Enligt kommitténs mening är det icke heller lämpligt att i lagen införa en regel, att varje medlemskommun skall vara representerad i förbundsstyrelsen med minst en ledamot. En sådan regel skulle, framhåller kommittén, om förbundet har ett flertal medlemmar, kunna leda till att styrelsen bleve alltför mångtalig för att smidigt kunna fullgöra sina uppgifter. Något mera påtagligt behov av en sådan regel torde enligt kommittén ej heller finnas, eftersom varje medlem kommer att vara representerad i förbundsfullmäktige. Däremot synes det kommittén vara lämpligt att en nedre gräns för antalet ledamöter i förbundsstyrelsen fastställes. Enligt kommunallagen skall ledamöterna i kommunernas styrelser vara minst fem. Samma regel synes enligt kommittén i princip böra gälla för kommunalförbund. Kommittén har övervägt, huruvida icke för förbund med starkt begränsade arbetsuppgifter, såsom polisdistriktsförbund, borde finnas en undantagsbestämmelse av innehåll, att antalet styrelseledamöter där må vara lägre, exempelvis tre. För sådana förbund kunde det nämligen synas onödigt med så många som fem ledamöter i styrelsen. Olägenheten med minst fem styrelseledamöter i förbund av detta slag torde, anför kommittén, emellertid vara ganska ringa, och enligt kommitténs mening är det av större betydelse, att uniformiteten mellan olika kommunalförbund icke brytes och att parallellismen med kommunallagen upprätthålles. Kommittén har därför stannat för att icke föreslå någon undantagsbestämmelse av antytt innehåll.

Remissyttrandena

I remissyttrandena går meningarna isär när det gäller frågan huruvida några regler bör givas angående förbundsfullmäktiges antal eller ej.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser, att det bör vara möjligt att i lagen fastställa vissa normer i fråga om antalet ledamöter i förbundsfullmäktige. Först därigenom skulle enligt länsstyrelsens mening skapas garanti för att medlemskommunernas inflytande på ett kommunalförbunds verksamhet väsentligen ökas genom den nya lagstiftningen. Liknande uttalanden har gjorts av länsstyrelsen i Uppsala län, folkskolinspektören i Södermanlands västra inspektionsområde och kommunalfullmäktige i Berga kommun. Länsstyrelsen i Jämtlands län och Uppsala läns landstings förvaltningsutskott anser, att kommitténs uttalande kan tjäna som vägledning.

74 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Länsstyrelsen i Norrbottens län vill att i lagen skall införas en föreskrift, som garanterar minoritetspartierna rättvis representation i förbundsfullmäktige.

Länsstyrelsen i Sknraborgs län delar kommitténs uppfattning beträffande fullmäktigmandatens fördelning mellan medlemskommunerna att bestämmelser rörande antal förbundsfullmäktige och mandatfördelning bör inflyta i förbundsordning och sålunda avgöras från fall till fall vid kommunalförbundsbildning. Då det får förutsättas att uppgörandet av förbundsordning sker i gott samförstånd med den myndighet, som fastställer förbundsordningen, länsstyrelsen, torde man, anför länsstyrelsen, kunna utgå från att bestämmelserna i fråga utformas på ett ur formell och praktisk synpunkt riktigt och lämpligt sätt. Emellertid anser länsstyrelsen likväl att det vore värdefullt om vägledande anvisningar eller normer, baserade på kommitténs uttalanden, kunde utfärdas till kommunernas och länsstyrelsernas ledning vid bedömandet av hithörande frågor.

Kammarkollegiet hävdar emellertid, att kommunerna bör lämnas full frihet i dessa avseenden. Enligt kollegiets uppfattning torde därför icke böra rekommenderas några latituder i fråga om antalet förbundsfullmäktige eller antalet ledamöter i förbundsstyrelsen. Kollegiet anför.

Det synes kollegiet tveksamt, huruvida över huvud taget några normer böra anvisas rörande fullmäktiges antal. Vid ett övervägande av fullmäktigeantalet torde, såsom även kommittén framhållit, åtskilliga omständigheter spela in, exempelvis samarbetsuppgiftens art och omfattning, kommunmedlemmarnas särskilda intresse av verksamheten samt de utgifter, som anses böra åläggas envar medlemskommun för verksamhetens bedrivande och uppgiftens fullgörande. Dessa olika intressesynpunkter lära motivera att några latituder icke angivas, något som eljest kunnat vara lämpligt. Det torde vara av värde att vid den fortsatta handläggningen av förevarande ärende sådana uttalanden göras, att kommunerna icke känna sig bundna vid de av kommittén rekommenderade latituderna.

I fråga om reglerna för antalet ledamöter i förbundsstyrelse anknyter kommittén till kommunallagens bestämmelser om antalet ledamöter i kommuns styrelse. Enligt kommunallagen skola ledamöterna i kommunernas styrelser vara minst fem. Den eftersträvade parallellismen med kommunallagen torde icke utgöra något skäl för att i ett kommunalförbunds styrelse insätta flera ledamöter än som är av behovet påkallat. Det synes knappast motiverat att kräva minst fem styrelseledamöter i ett förbund, där fullmäktiges antal är tio eller eventuellt ännu lägre.

Skolöverstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län, folkskolinspektören i Södermanlands västra inspektionsområde, kommunalfullmäktige i Täby köping och i Nättraby kommun samt Stockholms norra förorters vattenledningsförbund framhåller i sina yttranden vikten av att varje medlemskommun är representerad i förbundsstyrelsen.

Direktionen för Stockholms norra förorters vattenledning sförbund anför.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 75

Kommittén har lagt i förbundsfullmäktiges hand att besluta om antal ledamöter i styrelsen och dess väsentliga skäl härför är att parallellismen med kommunallagen skall upprätthållas. I sina kommentarer säger sig kommittén emellertid finna, att det »i och för sig skulle ha varit naturligt att i förbundsordningen intaga uppgift om förbundsstyrelsens storlek». Direktionen vill bär understryka, att den inte endast finner detta naturligt utan också i hög grad angeläget, då dess erfarenhet från vattenledningsförbundets verksamhet ger klart belägg för att ett samarbete inom ett kommunalförbunds ram skulle avsevärt försvåras, därest förbundsmedlemmarna icke redan vid förbundets bildande hade garantier för att tillförsäkras en viss representation i styrelsen. Förbundsdirektionen finner det därför böra övervägas om icke på den punkten ett avsteg från anpassningen till kommunallagen kunde genomföras. Liknande synpunkter anföres av länsstyrelsen i Stockholms län.

Departementschefen

Vid tillkomsten av 1919 års lag om kommunalförbund hyste man stora förhoppningar om att kommunalförbundsinstitutet skulle få en för den kommunala förvaltningen mycket betydelsefull användning och därigenom lända den kommunala utvecklingen till verkligt gagn. Kommunerna skulle få en möjlighet att — utan att offra något av sin självständighet — i större utsträckning än tidigare samverka för att tillgodose sina behov. Redan från början betraktade emellertid kommunerna det nya kommunalförbundsinstitutet med viss misstro, kanske främst på grund av den utformning som institutet erhållit. Trots denna kommunernas tveksamma hållning har under årens lopp kommunalförbund bildats i ganska stor utsträckning. Allt eftersom det interkommunala samarbetet ökats och kommit att omfatta betvdelsefullare uppgifter har emellertid svagheterna i de nuvarande bestämmelserna blivit alltmer iögonfallande. I skilda sammanhang har därför framförts önskemål om en revision av lagen. Vad som främst ingivit betänkligheter är att kommunalförbunds verksamhet försiggår utan sedvanlig offentlighetskontroll och utan att de till förbundet hörande kommunerna har något egentligt inflytande på densamma. Detta har i sin tur haft sin främsta orsak däri, att kommunalförbunden ej är organiserade på samma sätt som kommunerna med skilda beslutande samt verkställande och förvaltande organ. Dessa kritiska synpunkter på den nuvarande utformningen av kommunalförbunden har ånyo framförts i flera av de avgivna remissyttrandena. Det av kommittén nu framlagda förslaget till ny kommunalförbundslag innebär, att reglerna om kommunalförbund i väsentliga hänseenden utformats i överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i kommunallagen. Den viktigaste nyheten är att man inför såväl ett beslutande organ, förbundsfullmäktige, som ett verkställande och förvaltande organ, förbundsstyrelsen. Enligt min mening har kommittén på det hela taget löst upp­

76 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

giften att skapa nya organisatoriska regler för kommunalförbunden på ett lyckligt sätt. Önskemålet alt bevara den kommunala självbestämmanderätten synes ha tillgodosetts i största möjliga utsträckning. Kritiska röster saknas dock icke bland remissinstanserna. Vad man därvid framför allt åberopar är att den föreslagna organisationen av kommunalförbund blir alltför tungrodd och omständlig och i vissa fall, särskilt då det gäller mindre betydelsefulla angelägenheter, förhållandevis dyrbar. Denna organisationsform har emellertid föreslagits just för att öka kommunernas inflytande och såvitt möjligt bevara deras självbestämmanderätt. Väl kan tyckas att den föreslagna organisationen under vissa förhållanden blir omständlig, men om de olika bestämmelserna får en tillräckligt smidig utformning tror jag för egen del icke att den tänkta organisationen blir alltför tungrodd utan att den väl skall fylla sitt ändamål. Jag vill vidare understryka att kommitténs förslag till uppdelning av organisationen på ett beslutande och ett eller flera verkställande organ godtagits av det stora flertalet remissinstanser.

Införande av fullmäktiginstitution synes mig sålunda vara en naturlig följd av den kritik som från skilda håll riktats mot att den nuvarande kommunalförbundsdirektionen intar den dubbla ställningen av såväl beslutande som verkställande och förvaltande organ. Det är endast genom inrättande av fullmäktiginstitution som de framförda kraven på bättre insyn i kommunalförbundens verksamhet kan tillräckligt tillgodoses. Genom att fullmäktige finnes kan de i förbundet deltagande kommunerna erhålla en så fyllig representation som de själva önskar och genom att fullmäktiges förhandlingar är offentliga har allmänheten möjlighet att följa desamma. Jag tillstyrker därför kommitténs förslag i denna del. Till frågan om antalet fullmäktige återkommer jag senare.

Kommittén har upptagit till diskussion frågan, huruvida även en enklare form av kommunalförbund — utan fullmäktige — borde finnas, men stannat för att icke framlägga förslag till mer än ett slag av kommunalförbund. Som skäl härför har kommittén framhållit bl. a., att om det skulle finnas såväl ett kommunalförbund med mera utbyggd organisation som ett, vilket till sin utformning i stort sett skulle överensstämma med de nuvarande kommunalförbunden, skulle vissa icke önskvärda konsekvenser kunna befaras. Risk skulle då finnas, att kommunerna, som är vana vid förbund av den senare typen, även för mera omfattande uppgifter skulle välja förbund med enklare organisation. Lagtekniskt sett skulle det vidare medföra viss otymplighet, om i en och samma lag sknlle regleras två så artskilda typer av kommunalförbund som de här ifrågavarande. Kommitténs uppfattning har icke fått stå oemotsagd. I vissa remissyttranden, bl. a. från kammarkollegiet, har föreslagits införande av en sådan enklare typ av kommunalförbund vid sidan av den av kommittén föreslagna. Enligt kammarkollegiets mening skulle de av kommittén angivna olägenheterna kunna und­

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 är 1957 77

vikas om det enligt lagen ankomme på länsstyrelserna att i samband med fastställandet av förbundsordningen avgöra vilken form av kommunalförbund, som borde väljas.

För egen del vill jag framhålla att — som jag tidigare anfört — kommunalförbundsformen enligt min mening bör användas främst i sådana fall då på grund av samarbetsuppgifternas betydelse och omfattning förhållandena gör en fastare organisation av samarbetet påkallad. Om en dylik organisation skapas bör å andra sidan tillses att organisationen erhåller sådan utformning att garantier finnes för att de berörda kommunernas och dessas medlemmars rättsskyddsintressen tillgodoses. Ett enklare utformat kommunalförbund skulle lika litet som det nuvarande ge tillräckliga sådana garantier. Jag kan därför icke förorda, att man samtidigt som man ger kommunalförbundsinstitutet en organisation, som är avsedd att undanröja olägenheterna med den nuvarande utformningen, skulle bibehålla en organisationsform av enklare typ, som drabbas av samma kritik som den hittills framförda.

Beträffande frågan om suppleanter för förbundsfullmäktige ansluter jag mig till kommitténs uppfattning att sådana suppleanter icke skall utses. Enligt min mening föreligger icke något egentligt behov av suppleanter, och de övriga skäl kommittén anfört mot en sådan ordning finner jag vara övertygande. Så gott som samtliga remissinstanser har också anslutit sig till denna kommitténs ståndpunkt.

Vad angår val av fullmäktige i kommunalförbund vill jag tillstyrka kommitténs förslag, att fullmäktige skall utses genom indirekta val och sålunda väljas av fullmäktige i de olika medlemskommunerna. Detta förslag har vunnit enhällig anslutning under remissbehandlingen.

En fråga som däremot varit föremål för mycket delade meningar är vilka personer, som skall äga valbarhet till förbundsf ullmäktige. Enligt kommitténs mening bör för att fullmäktige i kommunalförbunden skall få en så fast förankring som möjligt i medlemskommunerna förbundsfullmäktige utses bland förbundsmedlemmarnas kommunala förtroendemän. Så långt synes också råda enighet bland remissinstanserna. Kommittén har emellertid gått längre och begränsat valbarheten till att avse endast ledamot av medlemskommuns fullmäktige. Kommittén förmenar att man därigenom torde vinna den bästa garantien för att till förbundsfullmäktige utses personer, som intar en ledande ställning i medlemskommunerna.

Emot kommitténs sistnämnda förslag har olika invändningar gjorts. Man har särskilt framhållit, att det ofta kan vara av värde för ett kommunalförbund alt till förbundsfullmäktige kunna utse personer, som ej är fullmäktige i någon av medlemskommunerna men som har särskild erfarenhet av och stort intresse för de frågor, som det ankommer på förbundsfullmäktige att handlägga. På grund av sin erfarenhet av kommunalförvaltning eller av andra orsaker kan de besitta särskilda insikter i just de frågor som

78 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

ankommer på förbundsfullmäktige att behandla. En följd av kommitténs förslag skulle vidare bli, sägs det i yttrandena, att en stor del av de mest erfarna ledamöterna i de nuvarande förbundsdirektionerna icke skulle kunna väljas till förbundsfullmäktige. Det framhålles vidare att kommitténs ståndpunkt icke kan försvaras med en hänvisning till att enligt förslaget någon motsvarande begränsning ej skall gälla i fråga om ledamöter och suppleanter i förbundsstyrelsen. Enligt vad erfarenheten utvisar är nämligen fullmäktige ofta obenägna att i styrelsen invälja personer utanför sin egen krets. Oavsett detta anses det lämpligt att ledamöterna i det beredande organet även är ledamöter i förbundsfullmäktige för att de skall ha möjlighet att vid fullmäktiges sammanträden närmare redogöra för styrelsens förslag.

De synpunkter som sålunda framförts av remissinstanserna synes i och för sig beaktansvärda, men jag ifrågasätter likväl om de bör tillerkännas avgörande betydelse. Då man nu inför en nyordning är avsikten att uppdraga en klar skiljelinje mellan beslutande och verkställande organ. Fullmäktigeskapet i ett kommunalförbund blir då, såsom kommittén framhållit, otvivelaktigt att betrakta som ett slags delegation av maktbefogenheter från fullmäktige i medlemskominunen. Med denna utgångspunkt synes det obestridligen principiellt riktigast att förbundsfullmäktige väljes bland medlemskommunernas fullmäktige. Vidare hyser jag för min del den uppfattningen, att fullt tillräckligt erfarna och kompetenta personer finns bland kommunalfullmäktige. Man får hålla i minnet att det här icke är fråga om andra uppgifter än sådana som fullmäktige inom den egna kommunen eljest har att besluta om. Det förhållandet att man bildar ett kommunalförbund förändrar ju icke uppgiftens karaktär. Att åtskilliga remissinstanser icke velat godtaga den av kommittén föreslagna begränsningen har sannolikt sin grund däri, att de nämndledamöter och kommunaltjänstemän, som f. n. tillhör förbundsdirektionerna men icke kommunalfullmäktige, icke skulle bli valbara i fortsättningen. Detta förhållande synes mig dock icke få vara avgörande, då man nu för framtiden skall utforma en ny organisation för kommunalförbunden. De nuvarande förbundsdirektionerna motsvarar närmast de föreslagna förbundsstyrelserna och beträffande dessa föreslås icke någon liknande begränsning. Här ges alltså möjlighet att även i fortsättningen låta en person med stor erfarenhet få verka inom kommunalförbunden. Även befattningshavare hos medlemskommunerna blir — i motsats till vad som gäller för kommunens egen styrelse — valbara till förbundsstyrelsen. Det står därjämte förbundsfullmäktige fritt att i den ordning fullmäktige finner lämplig anlita särskild sakkunskap, då mera tekniska och invecklade spörsmål uppkommer. Jag vill i detta sammanhang understryka att landskommunernas förbund icke haft något att erinra mot kommitténs förslag. Säkert är det också av ett visst praktiskt värde om representanterna i förbundets fullmäktige tillhör sin egen kommuns fullmäktige. I enlighet med vad jag sålunda anfört vill jag förorda att valbar-

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 79 heten till förbundsfullmäktige begränsas till medlemskommunernas fullmäktige.

I fråga om val av förbundsstyrelse samt valbarhet till ledamot och suppleant i styrelsen har kommittén föreslagit, att ledamöter och suppleanter i styrelsen skall utses av förbundsfullmäktige samt att beträffande valbarhetsvillkor bestämmelserna i kommunallagen om valbarhet till ledamot och suppleant i kommunens styrelse skall få motsvarande tillämpning. Häremot har jag icke något att erinra såvitt angår kommunalförbund för oreglerad förvaltning, d. v. s. sådan förvaltning som icke är reglerad i specialförfattning. Kommunalförbund skall emellertid enligt förslaget kunna bildas även för handhavande av angelägenhet, för vilken gäller bestämmelser i specialförfattning. I så fall synes enligt min mening — som jag i ett senare sammanhang kommer att närmare motivera — förbundsstyrelsen böra kunna fungera såsom i specialförfattningen angiven nämnd, s. k. nämnd för reglerad förvaltning. Därest i specialförfattningen angives att ledamöter och suppleanter i ifrågavarande nämnd skall utses på särskilt sätt eller att för ledamöter och suppleanter skall gälla speciella valbarhetsvillkor eller mandattider, måste dessa bestämmelser iakttagas. Om förbundsstyrelsen skall fungera även som specialreglerad nämnd bör i förbundsordningen intagas i specialförfattningen eventuellt förekommande särskilda bestämmelser angående valbarhet, sättet för utseende av ledamöter och suppleanter samt tid för deras uppdrag.

Jag vill i detta sammanhang för tydlighetens skull understryka, att de valbarhetshinder, som enligt kommunallagen gäller för kommunens ledande tjänsteman och verkschefer och till vilket hänvisas i förevarande fall, avser enbart kommunalförbundets tjänstemän men däremot icke medlemskommuns.

Vad härefter angår förbundsfullmäktiges sammansättning anser kommittén att några bestämmelser angående antalet förbundsfullmäktige icke bör införas i lagen. Enligt kommitténs mening skulle nämligen, därest i lagen angåves fasta regler för fullmäktiges antal, dessa regler behöva göras mycket vida, varjämte en undantagsbestämmelse skulle behöva meddelas för de fall, då särskilda omständigheter föreligger. Kommittén har därför nöjt sig med att ge vissa anvisningar rörande lämpligt antal förbundsfullmäktige i kommunalförbund av olika storleksordningar. Bland remissinstanserna är meningarna i denna fråga ganska delade; vissa anser, att det skulle vara värdefullt med i lagen angivna normer under det att andra remissinstanser hävdar, att kommunerna bör ha helt fria händer att bestämma antalet förbundsfullmäktige.

För egen del anser jag, att kommittén anfört bärande skäl mot att i lagen reglera antalet förbundsfullmäktige. Kommunerna bör här lämnas full frihet att med hänsynstagande till de föreliggande omständigheterna i varje särskilt fall själva bestämma lämpligt antal fullmäktige. För att tjäna till

80 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

viss ledning för kommunerna har kommittén framfört vissa synpunkter angående vad som kan anses vara lämpligt antal fullmäktige. I anledning av dessa kommitténs uttalanden vill jag tillägga, att enligt min mening antalet fullmäktige många gånger bör kunna sättas ännu lägre än vad kommittén rekommenderat. Vidare vill jag framhålla, att det på grund av kommunalförbundens speciella uppgifter icke annat än undantagsvis och då endast i fråga om kommunalförbund för handhavande av mycket omfattande och betydelsefulla angelägenheter torde finnas anledning att ge förbundsfullmäktige sådan storlek, att förbundsfullmäktigförsamlingen i allo återspeglar den partipolitiska ställningen inom de olika medlemskommunernas fullmäktige.

Förbundsstyrelsens sammansättning skall enligt kommittén bestämmas av förbundsfullmäktige. Antalet ledamöter i styrelsen skall dock enligt förslaget alltid vara minst fem liksom i kommuns styrelse. I likhet med kammarkollegiet finner jag lämpligast att i lagen icke angiva något minimiantal beträffande ledamöterna i förbundsstyrelsen. Det kan, som kollegiet anför, knappast vara motiverat att kräva minst fem ledamöter i förbund med begränsade uppgifter och med ett så ringa antal fullmäktige som tio eller lägre.

Som skäl för att förbundsfullmäktige skall bestämma antalet ledamöter och suppleanter i förbundsstyrelsen åberopar kommittén, att det enligt kommunallagen tillkommer kommunalfullmäktige att bestämma antalet ledamöter och suppleanter i kommunens styrelse och att motsvarande bör gälla beträffande kommunalförbund. Under remissbehandlingen har emellertid ifrågasatts, om icke antalet ledamöter och suppleanter i förbundsstyrelsen i stället bör angivas i förbundsordningen. Därvid har framhållits, att svårigheter lätt kan uppstå att bilda kommunalförbund om kommunerna icke från början har garantier för att erhålla viss representation i styrelsen. Dessa synpunkter finner jag vara värda beaktande. Jag anser därför att i lagen bör intagas en bestämmelse om att i förbundsordningen skall angivas antalet ledamöter och suppleanter i förbundsstyrelsen. Ett ytterligare skäl för en sådan föreskrift är att, om förbundsstyrelsen i förbund med speeialreglerad förvaltning skall fungera jämväl som nämnd för sådan förvaltning, kan förbundsfullmäktige — såsom jag tidigare framhållit — lagligen icke frångå de i specialförfattningen givna bestämmelserna om antalet ledamöter och suppleanter i nämnden. För att undvika missförstånd på denna punkt och för att bereda länsstyrelsen möjlighet att kontrollera att specialbestämmelsen iakttages är det lämpligt att antalet ledamöter och suppleanter i styrelsen alltid angives i förbundsordningen. I anledning av vissa uttalanden i remissyttrandena vill jag i detta sammanhang tillägga, att det icke alltid är möjligt att tillförsäkra varje medlemskommun representant i förbundsstyrelsen. Då styrelsen fungerar som speeialreglerad nämnd kan nämligen hinder möta med hänsyn till special­

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 81

författningens bestämmelser om nämnds sammansättning. Även på den grund att val av ledamöter i förbundsstyrelsen under vissa förutsättningar skall ske proportionellt, kan det visa sig omöjligt för envar kommun att bli representerad i förbundsstyrelsen.

2. Medlemmarnas inflytande på verksamheten

a. Begränsning av medlemmarnas bidragsplikt

Kommunalförbnndskommittén

Ett av syftena med förslaget att införa särskilda förbundsfullmäktige har varit, anför kommittén, att öka medlemskommunernas inflytande på kommunalförbundens verksamhet. Även andra medel i samma syfte kan emellertid övervägas. Den i kommunalförbundslagen intagna föreskriften, att i förbundsordning skall finnas bestämmelse om begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel för förbundsverksamhetens ordnande och fortsatta bedrivande, ger, anför kommittén, i visst avseende förbundsmedlemmarna ett direkt inflytande på förbundets utgifts- och inkomststat. Kommittén anser emellertid att denna bestämmelse bör slopas. Som skäl härför anför kommittén följande.

Enligt kommunala nybildningskommittén var avsikten, att medlemmarnas bidragsskyldighet alltid skulle vara begränsad. Emellertid framhöll nämnda kommitté, att förutsättningen för en sådan begränsning var, dels att åt lagstiftningen icke gåves den utsträckning, att kommun kunde äga befria sig från kommunen lagligen åliggande förpliktelser genom dessas överflyttande till kommunalförbund, och dels att annan ordning för förbundsbildning icke skulle finnas än frivillig överenskommelse. I annat fall skulle den situationen kunna inträffa, att kommun, som genom att inträda i kommunalförbund befriat sig från förpliktelse mot det allmänna, skulle kunna genom att vägra förbundet tillräckligt anslag sätta detta ur stånd att fullgöra denna förpliktelse, eller att kommun, som tvångsvis ålagts ingå i kommunalförbund, skulle kunna genom liknande vägran förhindra förbundets fortsatta verksamhet. Genom senare lagstiftning har förändringar inträtt i båda nämnda hänseenden, i det att kommun, som ingår i kommunalförbund för brandförsvar, befrias från samtliga åligganden enligt brandlagen, samt att kommun kan åläggas ingå i kommunalförbund för polisväsendet. Vidare kommer kommittén — — — att förorda, dels att kommun skall kunna under vissa förutsättningar tvingas ingå i kommunalförbund för skolväsendet, och dels att kommun vid ingående av kommunalförbund för obligatorisk kommunal uppgift skall befrias från motsvarande kommunala förpliktelse. — — — Av skäl som kommunala nybildningskommittén anfört torde någon begränsning av medlemmarnas bidragsskyldighet icke böra förekomma i fråga om förbund, där medlem genom sitt inträde i förbundet befrias från fullgörande av en kommunal förpliktelse, och ej heller beträffande förbund, i vilka medlemskap kan åläggas kommun. Därvidlag synes beträffande förbund, som kunna bildas tvångsvis, någon skillnad icke böra göras mellan de fall, då kommunerna enats om förbundets ingående och de fall, då vederbörande myndighet 0 — Bihung till riksdagens protokoll 1957. I samt. Nr 150

82 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

ålagt någon eller några kommuner att ingå i förbundet. Då förbunden för skolväsen kunna antagas bliva de betydelsefullaste, synes föreskriften i lagen, att förbundsordning skall innehålla bestämmelse om begränsning av medlems bidragsskyldighet, böra upphöra. Måhända kan ett slopande av denna föreskrift synas ägnat att inge betänkligheter, i det att kommunalförbunden då skulle kunna ställa stora och för medlemmarna oförutsedda krav på bidrag, vilka medlemmarna icke skulle ha möjlighet att avvisa. Emellertid må erinras, att, såvitt bekant, hittills icke uppstått sådana prekära situationer, trots att i åtskilliga fall förbundsordningar sakna bestämmelse om inskränkning i rätten att erhålla bidrag. Härtill kommer att, enligt kommitténs förslag regler skola införas om skjddighet för förbunden att uppehålla kontakt med förbundsmedlemmarna, bl. a. när det gäller planläggning för särskilt kostnadskrävande åtgärder. Några vådliga konsekvenser av frånvaron av en bestämmelse om begränsning av medlems bidragsskyldighet torde därför icke behöva befaras. Om sålunda — med hänsyn till förbund, som kunna bildas genom tvång, och förbund, vilkas bildande medföra att förbundsmedlemmarna befrias från kommunal förpliktelse — ifrågavarande föreskrift upphäves, bör detta enligt kommitténs mening icke hindra, att i förbundsordningar för andra slags förbund dylik bestämmelse må införas, om medlemskommunerna i syfte att erhålla ett visst inflytande på förbundets utgifts- och inkomststat så skulle önska. Det bör ankomma på vederbörande fastställande myndighet att tillse, att sådan bestämmelse icke meddelas annat än där så enligt vad ovan sagts må ske.

Remissyttrandena

Kommitténs uppfattning har allmänt godtagits av remissinstanserna. Kammarkollegiet anser emellertid, med hänsyn till frågans betydelse, att i lagtexten (4 §) direkt bör angivas, att förbundsordning icke får innehålla begränsning i medlems bidragsplikt i tvångsfallen och de fall då kommun genom ingående av kommunalförbund friskrives från en kommunen eljest åvilande förpliktelse. Länsstyrelsen i Västernorrlands län är av samma uppfattning.

b. Kommunalförbunds lånerätt

Kommunal! örbundskommittén

Kommittén föreslår, att kommunalförbund, liksom för närvarande är fallet, skall ha rätt att upptaga lån i den utsträckning, som angives i förbundsordningen. Som motiv härför anför kommittén i huvudsak följande.

Vare sig det gäller en större kapitalutgift eller ett tillfälligt behov av rörelsekapital för ett kommunalförbund kan principiellt sett göras gällande, att det skall stå envar av medlemskommunerna fritt att själv avgöra, huruvida den skall anskaffa nödigt tillskott kontant genom utdebitering eller utnyttjande av eventuella fonder eller om den för ändamålet skall upptaga ett lån. Konsekvensen härav skulle då närmast bliva, att kommunalförbundets lånerätt helt bör borttagas. En sådan åtgärd torde emellertid få anses alltför långtgående. Stundom kan det vara mera praktiskt,

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 83

att kommunalförbundet upptar ett lån än att medlemskommunerna var för sig skola anskaffa på dem belöpande andel av de behövliga medlen. Detta gäller framför allt, då det behövliga kapitalet är så stort, att ej heller medlemskommunerna rimligtvis kunna uppbringa erforderliga medel utan att själva upptaga lån. — — — Om förbundet medgives lånerätt, bör denna alltid maximeras till ett visst belopp. Att under nämnda förutsättningar tillerkänna kommunalförbund lånerätt synes så mycket mindre ägnat att väcka betänkligheter, som den representativa ställning och sammansättning, som förbundsfullmäktige enligt kommitténs förslag komma att få, möjliggör för dessa att förskaffa sig nödig totalöverblick över medlemskommunernas finanspolitik och att till denna söka anpassa förbundets ekonomiska åtaganden.

Kommittén föreslår, att kommunalförbunds lånebeslut skall underställas Kungl. Maj :ts prövning. Kommittén anser det icke vara nödvändigt och knappast möjligt att tillerkänna kommunalförbund underställningsfri lånerätt i analogi med bestämmelserna i 58 § kommunallagen.

Då kommunalförbund skall upptaga lån, händer stundom, anför kommittén, att långivaren önskar, att förbundsmedlemmarna skall teckna borgen för lånet. Solidarisk proprieborgen av medlemskommunerna för ett förbunds lån står emellertid enligt kommitténs mening icke i överensstämmelse med kommunalförbundslagens anda. Kommittén anser därför att sådan borgen icke bör förekomma.

Remissyttrandena

Från kommunalt håll ifrågasättes i vissa yttranden, om icke rätten att upptaga lån bör tillkomma endast medlemskommunerna. Kommunalfullmäktige i Jämshögs kommun framhåller, att man lätt förlorar möjligheterna till en överblick över en kommuns ekonomi, om kommunalförbund, som kommunen ingår i, äger rätt att upptaga lån.

Kommunalfullmäktige i Ljusnarsbergs kommun hävdar, att det kommunala låneinstitutet så intimt hör samman med den kommunala beskattningsrätten att det bör vara förbehållet medlemskommunerna att upptaga lån.

Emot kommitténs förslag att kommunalförbunds beslut om upplåning alltid skall underställas Kungl. Maj :ts prövning har endast kommunalfullmäktige i Vika kommun gjort invändning. Kommunalfullmäktige anser, att kommunalförbund bör tillerkännas viss underställningsfri lånerätt, motsvarande den som tillförsäkrats kommunerna i 58 § kommunallagen. Enligt fullmäktiges mening torde det vara smidigare att kommunalförbundet själv upplånar erforderliga medel för rörelsekapital än att varje medlemskominun skall tillskjuta detsamma.

Kommitténs uttalande alt solidarisk proprieborgen av förbundsmedlemmarna för ett kommunalförbunds lån icke bör förekomma har föranlett den erinringen av Göteborgs förorters samarbetsnämnd och kommunal­

84 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

fullmäktige i Lerums kommun att risk finnes för att kommittéuttalandet kan komma att försvåra för kommunalförbunden att upplåna medel.

c. Underrättelseplikt

Komnuinalförbundskommittén

Indirekt kan förbundsmedlemmarnas inflytande ökas, anför kommittén, genom att medlemmarna beredes möjlighet till insyn i förbundets verksamhet. För åstadkommande av sådan insyn kan enligt kommittén tänkas två vägar, antingen att medlem får rätt att av förbundet begära upplysningar rörande verksamheten, eller att förbundet ålägges att i viss utsträckning hålla kontakt med medlemskommunerna. För att den förra utvägen skulle få avsedd effekt, måste en bestämmelse därom utformas så, att förbundsmedlem skulle få rätt att, när den själv funne sådant påkallat, begära upplysningar om verksamheten. Om en sådan bestämmelse skulle alltför flitigt utnyttjas av medlemmarna, skulle detta, framhåller kommittén, kunna verka störande på förbundets verksamhet. Med hänsyn till denna risk avvisar kommittén tanken på en dylik anordning. Den andra utvägen, att i viss utsträckning ålägga förbundet att hålla kontakt med medlemmarna, synes enligt kommittén däremot vara godtagbar. Kommittén framhåller emellertid, att även härvid bör tillses, att denna skyldighet icke göres så omfattande, att den verkar som en hämsko på förbundets verksamhet. Åliggandet torde enligt kommittén därför böra inskränkas till en viss rapportskyldighet. De omständigheter, som medlemmarna har särskilt intresse av att genom förbundets försorg hållas underrättade om, är, enligt kommittén, förutom planläggningen i stort av förbundets verksamhet, beslut av större ekonomisk eller organisatorisk räckvidd. Utöver denna rapportskyldighet synes, anför kommittén, i och för en mera kontinuerlig kontakt mellan förbundet och dess medlemmar, förbundet böra åläggas att efter varje sammanträde med förbundsfullmäktige till medlemskommuns styrelse översända avskrift av fullmäktiges protokoll.

Remissyttrandena

Länsstyrelsen i Stockholms län anför i denna del följande.

Stadgandet att förbundsstyrelse skall hålla förbundsmedlemmarna underrättade om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om frågor av större ekonomisk eller organisatorisk räckvidd torde i en del fall icke helt tillgodose medlemskommunernas behov av insyn i kommunalförbundsverksamheten och kan dessutom medföra tolkningssvårigheter. Förbundsstyrelsen bör därför, i likhet med vad som föreslagits i fråga om förbundsfullmäktige, alltid vara skyldig att inom viss tid översända avskrift av styrelsens protokoll till medlemskommuns styrelse. Detta krav gör sig särskilt starkt gällande, om medlemskommun icke är representerad i styrelsen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 85

Samma förslag har framförts av drätselkammaren i Strängnäs. Kammarkollegiet framhåller, att rapportförfarandet icke får urarta till avgivande av slentrianmässiga rapporter på vissa bestämda tider ulan måste handhavas så att det verkligen fyller sin uppgift att upprätthålla kontakt med medlemskommunerna i viktiga frågor. I motsats till kommittén anser kollegiet det vara uppenbart att kommunalförbund är skyldigt att lämna förbundsmedlem begärda upplysningar rörande förbundsverksamheten. Några bestämmelser om denna skyldighet behöver enligt kollegiets mening dock icke införas i lagen. Kommunalfullmäktige i Kumla landskommun anser, att i lagtexten bör införas bestämmelse om skyldighet för kommunalförbund att tillställa medlemskommunernas styrelser revisionsberättelse och förbundets utgifts- och inkomststat samt meddelanden om förbundsfullmäktiges sammanträden. Direktionen för Stockholms norra förorters vattenlcdningsförbund yrkar, att i lagen skall införas bestämmelse om rätt för kommunalförbund att infordra upplysningar av medlemskommunerna. Direktionen anför. I avsikt att öka förbundsmedlemmarnas inflytande på förbundets verksamhet har i § 14 i lagförslaget ålagts kommunalförbunds styrelse »att hålla förbundsmedlemmarna underrättade om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om frågor av större ekonomisk eller organisatorisk räckvidd». Härom är intet att säga. I vattenledningsförbundets verksamhet har det emellertid kommit att framstå som lika betydelsefullt, att förbundet får del av sådana förhållanden inom medlemskommunerna som kan vara av vikt för dess verksamhet. Särskilt för ett förbund av här ifrågavarande slag, som driver ett omfattande kommunalindustriellt verk, är det för den allmänna planläggningen av dess verksamhet och för att säkerställa att dess kapitalinvesteringar sker på mest ändamålsenliga satt nödvändigt, att det förfogar över noggranna uppgifter rörande de fakta, som kan påverka dess verksamhet. Förbundsdirektionen 1 inner det därför angeläget, att i kommunalförbundslagen även införes bestämmelser om förbundsmedlems skyldighet att tillhandagå kommunalförbundsstyrelse med uppgifter av angivet slag. Detta synes lämpligen kunna ske i den formen, att kommunalförbunds styrelse tillerkännes rätt att från medlemskommuncrnas styrelser infordra de yttranden och upplysningar som erfordras för fullgörande av styrelsens uppgifter (jämför kommunallagen § 30, sista stycket). Departementschefen Kommitténs uppfattning att förbundsordning icke bör få innehålla bestämmelse om begränsning av medlemmarnas bidragsplikt i de fall, da kommunalförbundet skall handhava obligatorisk specialreglerad förvaltning, delas av samtliga remissinstanser och själv är jag likaledes av samma uppfattning. Emellertid anser jag i likhet med kammarkollegiet och länsstyrelsen i Västernorrlands län, alt i lagen bör angivas, att förbundsordningen icke får innehålla bestämmelse om begränsning av bidragsplikten såvitt angår sådan angelägenhet. När det gäller övriga förbund synes det

86 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

däremot, för undvikande av tvister på denna väsentliga punkt, vara av vikt att redan i förbundsordningen intages bestämmelser om grunder för och, i förekommande fall, begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel för förbundsverksamhetens ordnande och fortsatta bedrivande. Jag vill därför förorda, att bestämmelser härom intages i lagen. Beträffande frågan om kommunalförbunds lånerätt ansluter sig det stora flertalet remissinstanser till kommitténs uppfattning, att det är mest praktiskt att ge kommunalförbunden rätt att med Kungl. Maj:ts tillstånd upptaga lån i den utsträckning, som bestämmes i förbundsordningen. Från kommunalt håll har dock uttalats farhågor för att, om lånerätten icke tillkommer medlemskommunerna ensamma, dessa kan förlora överblicken över kommunernas ekonomi. Genom att kommunalförbund bildas undandrages medlemskommunerna bestämmanderätten beträffande den verksamhet, som kommunalförbundet skall ombesörja, till följd varav en viss splittring i medlemskommunernas ekonomiska planläggning alltid måste uppkomma. Jag anser emellertid att i praktiken denna uppdelning av beslutanderätten på olika organ icke behöver medföra några större olägenheter. Såsom kommittén framhållit kommer kommunalförbunden säkerligen att söka anpassa sina ekonomiska åtaganden efter medlemskommunernas resurser. Det finns vidare all anledning antaga att ett intimt samarbete mellan kommunalförbunden och dess medlemmar kommer att etableras i större ekonomiska frågor. Varje kommun i förbundet har ju representanter i förbundsfullmäktige och såväl kommunalförbunden som medlemskommunerna skall enligt förslaget ha en vidsträckt underrättelseplikt gentemot varandra. När det gäller lånebeslut kan medlemskommunerna därjämte, i samband med att beslutet underställes Kungl. Maj :ts provning, framföra sina synpunkter i ärendet. Med hänsyn härtill och då det uppenbarligen är mest praktiskt att icke medlemmarna var för sig utan kommunalförbundet ensamt upptager erforderliga lån för förbundets verksamhet förordar jag kommitténs förslag. Jag vill tillägga att om kommunalförbund medgives lånerätt bör, såsom kommittén föreslagit, det högsta belopp förbundet äger upplåna alltid angivas i förbundsordningen. Däremot anser jag på de av kommittén anförda skälen, att kommunalförbund icke bör medgivas någon underställningsfri lånerätt. Beträffande den av kommittén i detta sammanhang berörda frågan, huruvida kommunmedlemmarna bör äga teckna solidarisk proprieborgen för kommunalförbunds lån, hyser jag den uppfattningen att sådant borgensåtagande icke står i överensstämmelse med de principer och tankegångar som ligger till grund för kommunalförbundslagstiftningen. Denna lagstiftning reglerar nämligen hur brist hos förbundet skall täckas. Medlemskommunerna ålägges subsidiärt ansvar efter viss fördelningsgrund för förbundets skulder. Kommunerna bör då icke genom att teckna solidarisk proprieborgen införa en annan ordning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 är 1057

Enligt kommitténs förslag skall kommunalförbund ha viss underrättelseplikt gentemot medlemmarna. Förbundsstyrelsen skall sålunda ha skyldighet att hålla förbundsmedlemmarna underrättade om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om frågor av större ekonomisk eller organisatorisk räckvidd. Vidare skall avskrift av förbundsfullmäktiges protokoll efter varje sammanträde tillställas förbundsmedlemmarnas styrelser. Vissa remissinstanser har föreslagit än längre gående åtgärder i syfte att effektivisera rapportförfarandet. Att viss underrättelseplikt åvilar förbundet synes riktigt. Denna underrättelseplikt bör dock enligt min mening ej göras alltför omfattande. Jag anser dock att man bör gå något längre än vad kommittén föreslagit. Därvid bör då understrykas att den av kommittén föreslagna allmänna bestämmelsen — som jag tillstyrker — får anses innebära, att kommunalförbunds styrelse skall icke blott på informationssammanträden eller vid liknande tillfällen underrätta samtliga medlemmar om större frågor utan styrelsen bör även på framställning av medlem under hand lämna begärda upplysningar rörande berörda frågor. Då det vidare måste vara av värde för icke blott kommunerna i förbundet utan även medlemmarna av dessa kommuner att kunna i förväg skaffa sig upplysningar om vilka ärenden, som skall handläggas å förbundsfullmäktiges sammanträden, bör skyldighet föreligga att anslå kungörelse om fullmäktiges sammanträden icke blott, som kommittén föreslagit, å anslagstavlan i den kommun, där förbundet har sitt säte, utan även å anslagstavlan i varje kommun, som är medlem i förbundet. Vad beträffar frågan om vilka protokollsavskrifter, som bör tillställas medlemmarnas styrelser, så torde det med hänsyn till vad länsstyrelsen i Stockholms län anfört i sitt yttrande, vara lämpligast att i lagen stadga skyldighet för kommunalförbund att tillställa medlemmarnas styrelser avskrift av såväl förbundsfullmäktiges som förbundsstyrelsens protokoll. Därest i specialförfattning finnes särskilda bestämmelser om expediering av protokollsavskrifter skall de givetvis gälla. En grundförutsättning för att kommunalförbund skall kunna anpassa planeringen av sin verksamhet efter medlemskommunernas ekonomiska resurser och särskilda behov är att förbundet är väl informerat om förhållandena inom medlem skommunerna. Kommittén har emellertid icke föreslagit införande av någon lagbestämmelse om rätt för kommunalförbund att infordra upplysningar av medlemmarna. Visserligen lår det val anses vara självklart, att kommunerna bör ge förbunden begärda upplysningar, men med hänsyn till att frågan är av ganska central betydelse bör enligt min mening lagen innehålla bestämmelse om vilken rätt kommunalförbund har i detta hänseende. Då förbundens och medlemskommunernas styrelser är de centrala förvaltningsorganen, vilka i sin tur äger infordra yttranden av övriga organ inom förbunden respektive kommunerna, synes det val a

88 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

mest lämpligt att ge bestämmelsen den utformningen, att kommunalförbunds styrelse äger rätt att från medlemskommunernas styrelser infordra de yttranden och upplysningar, som erfordras för fullgörande av förbundsstyrelsens uppgifter.

3. Bildande av kommunalförbund genom tvång

Såsom framgår av redogörelsen för gällande rätt kan mot de berörda kommunernas vilja bildas kommunalförbund för polisverksamhetens upprätthållande, regionplaneförbund och kristidsförbund. Efter den 1 juli 1958, då skolstyrelselagen träder i kraft, kan jämväl kommunalförbund på skolväsendets område bildas genom tvång.

Kommunalf örbundskommittén

Enligt kommitténs mening bör bildande av kommunalförbund liksom hittills i princip vila på frivillighetens grund. Att införa en bestämmelse, som generellt skulle ge myndighet rätt att ålägga en kommun att ingå såsom medlem i ett kommunalförbund, skulle, anför kommittén, utgöra ett intrång på den kommunala självbestämmanderätten. En dylik åtgärd vore förs\arlig endast om tvingande skäl därtill förelåge, men så är enligt kommitténs mening ingalunda fallet. Endast på sådana förvaltningsområden, dar samarbete mellan kommuner må anses påkallat av ett starkt allmänt intresse, synes, yttrar kommittén, möjlighet att framtvinga samarbete böra förekomma, och denna möjlighet bör utnyttjas först efter en ingående prövning av varje enskilt fall. Detta innebär att enligt kommittén anledning till något ändrat piincipiellt ställningstagande till frågan om behovet av tvångsmöjlighet icke föreligger. Kommittén anser emellertid, att tvångsmöjlighet i fråga om samarbete bör bibehållas å de områden av den kommunala förvaltningen, där sådan möjlighet redan finnes. Efter den genomgång av behovet av samarbete på olika kommunala verksamhetsområden, som kommittén företagit och som tidigare redovisats, har kommittén kommit till den slutsatsen, att det, såvitt nu kan överblickas, främst är på skolväsendets område, som anledning finnes att räkna med behov att tvinga kommuner till samarbete. Enligt skolstyrelselagen, vilken träder i kraft den 1 juli 1958, äger mellaninstansen, länsskolnämnden, rätt att, då särskilda skäl föreligger, förordna om bildande av kommunalförbund på skolväsendets område. Kan enighet icke uppnås angående förbundsordningen, skall länsstyrelsen efter samråd med länsskolnämnden besluta därom. Förslag till dessa bestämmelser framlades av 1951 års skolstyrelseutredning i dess betänkande (SOU 1955:31) efter samråd med kommunalförbundskommittén. Utredningen har icke närmare motiverat sitt förslag. Kommittén anför emellertid som skäl för sitt ställningstagande i huvudsak följande.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 89

I de fall, där för närvarande kommun kan åläggas att genom kommunalförbund samarbeta med annan kommun, utövas beslutanderätten, beträffande regionplaneförbunden av Kungl. Maj:t och i övriga fall av länsstyrelse. I avseende å regionplaneförbunden är emellertid att märka, att Kungl. Maj :ts beslut endast avser, att regionplan skall finnas, vilken omfattning regionplaneområdet skall ha och i vilka hänseenden gemensam planläggning skall äga rum, medan det ankommer på länsstyrelse att fastställa förbundsordning för regionplaneförbundet eller, om parterna icke kunna enas om förbundsordningen, att besluta därom. Att lägga beslutanderätten i fråga om samarbete på skolväsendets område hos länsstyrelserna torde icke vara lämpligt, enär dessa numera huvudsakligen ha att handlägga endast ekonomiska ärenden rörande skolväsendet och därför svårligen i allmänhet kunna antagas besitta erforderlig sakkunskap. Om beslutanderätten lades hos Kungl. Maj :t, skulle detta innebära en onödig centralisering och icke önskvärd arbetsbelastning för Kungl. Maj :t. De myndigheter, som därefter återstå att välja emellan, torde vara de nya mellaninstanserna på skolväsendets område------------ samt skolöverstyrelsen. Till förmån för mellaninstanserna talar den omständigheten, att dessa i instansordningen komma att intaga en ställning som är närmast jämförbar med länsstyrelsernas. Med hänsyn till de uppgifter och den sammansättning, som mellaninstansen kan förväntas erhålla, anser kommittén övervägande skäl tala för att tvångsbestämmelsens tillämpning anförtros åt mellaninstansen.

Om sålunda beslutanderätten i fråga om bildande av kommunalförbund för skolväsendet skall tillkomma mellaninstansen, följer därav icke med nödvändighet, att samma myndighet skall fastställa förbundsordning för förbundet. Den utredning, som skall föregå bildande av kommunalförbund, torde länsstyrelserna vara bättre skickade att handha än en skolinstans. Visserligen kan det synas ligga närmast till hands, att den myndighet, som äger besluta om bildande av kommunalförbund, skall handlägga frågan i hela dess utsträckning och sålunda även fastställa förbundsordningen, men med hänsyn till föreliggande omständigheter anser kommittén övervägande skäl tala för att i avseende å skolväsendet dessa två led i ett kommunalförbunds tillkomst anförtros åt olika myndigheter. Så sker som nämnts redan nu vid bildande av regionplaneförbund.

Remissyttrandena

Kommitténs ståndpunkt att bildande av kommunalförbund även framdeles i princip skall vila på frivillighetens grund har vunnit allmän anslutning. Blekinge läns landstings förvaltningsutskott har i sitt yttrande understrukit, att bildande av kommunalförbund genom tvång ej bör få förekomma på andra områden än sådana, där det är motiverat med hänsyn till starka allmänna intressen. Liknande uttalanden har gjorts från kommunalt håll. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller, att tvång att ingå i kommunalförbund icke bör stipuleras annat än genom speciallagstiftning, och länsstyrelsen i Kalmar län anser, att bildande av kommunalförbund genom tvång är påkallat endast såvitt angår polisdistriktsförbund och regionplaneförbund samt när det gäller skolväsendet och vattenvården.

Länsstyrelsen i Jämtlands län är av den uppfattningen att det även kan

90 Kung!. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

komma att behöva införas regler, som ger möjlighet att bilda kommunalförbund genom tvång på socialvårdsområdet. Länsstyrelsen anför.

Det är, enligt länsstyrelsens mening, icke uteslutet, att frågan om sådana tvångsbestämmelser kan aktualiseras även på ännu ett förvaltningsområde, nämligen på socialvårdsområdet. Länsstyrelsen kan sålunda icke dela kommitténs mening, att, sedan det stora flertalet småkommuner försvunnit efter den nya kommunindelningens genomförande, något påtagligt behov att tvinga kommuner att ingå kommunalförbund för ålderdomshem ej förelåge.

Inom detta län finnas vissa kommuner, som torde ha svårigheter att på egen hand lösa sin ålderdomshemsfråga, och länsstyrelsen hyser därför den meningen, att, för den händelse för frågans lösning samverkan över kommungränserna erfordras men dylik samverkan icke frivilligt kan åstadkommas, möjlighet att framtvinga denna samverkan bör föreligga som en ultima ratio. En sådan möjlighet skulle i första hand avse att framtvinga ett avtal om samgående och endast i undantagsfall ett kommunalförbund.

Dylika tvångsbestämmelser böra emellertid icke intagas i en ny lag om kommunalförbund utan böra i stället inrymmas i den speciallagstiftning, som reglerar förevarande verksamhetsområde.

Socialstyrelsen är emellertid av motsatt uppfattning. Som skäl för sitt ställningstagande anför styrelsen följande uttalande av åldringsvårdsutredningen.

När åldringsvårdsutredningen för sin del avstår från att härvidlag föreslå tvingande föreskrifter, sker detta inte därför att utredningen är förvissad om att frivilligt samarbete omedelbart skall komma till stånd i önskvärd omfattning utan därför att det skulle rimma illa med utredningens allmänna inställning om den kommunala självbestämmanderätten i detta fall skulle beskäras. I själva verket torde den moderna kommunalförvaltningen kräva interkommunalt samarbete inom ett flertal förvaltningsområden. En samarbetsvilja måste därför växa fram och även ålderdomshemsorganisationen kan väntas komma att successivt få nytta av detta samarbete.

I remissyttrandena har bl. a. ett flertal länsstyrelser ansett sig böra framhålla sina betänkligheter mot utformningen av bestämmelserna i skolstyrelselagen om bildande av kommunalförbund å skolväsendets område genom tvång.

Länsstyrelsen i Gotlands län anför.

Det synes länsstyrelsen, som om den åberopade analogin med bestämmelserna om regionplaneförbund jämte det uppställda kravet på erforderlig sakkunskap närmast tala för att beslutanderätten beträffande kommunalförbund på skolväsendets område bör utövas av Kungl. Maj :t, samt att fastställandet av förbundsordning anförtros den på området sakkunniga mellaninstansen. Därest förläggandet hos Kungl. Maj :t av beslutanderätten i fråga om samarbete på skolväsendets område anses utgöra en onödig centralisering, synes det länsstyrelsen ligga närmast till hands, att samma sakkunniga mellaninstans får handlägga både frågan om bildande av kommunalförbund och fastställelsen av förbundsordningen, eftersom i båda dessa avseenden torde krävas speciell sakkunskap på skolväsendets område.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 91

Länsstyrelsen vill emellertid ifrågasätta, huruvida ur arbetsbelastningssynpunkt något är att vinna med den föreslagna decentraliseringen till mellaninstansen. I flertalet fall, där tvångsbestämmelsen måste tillämpas, har man nämligen att räkna med att frågan om bestämmelsens tillämpning besvärsvägen kommer att bringas under Ivungl. Maj :ts prövning.

Länsstyrelsen i Örebro län framhåller, att länsskolnämnden genom sin sammansättning knappast är lämpad att utöva statlig tvångsmakt över kommuner. Därest länsstyrelserna endast skall fastställa förbundsordning för kommunalförbundet bör enligt länsstyrelsens mening tvångsmyndigheten — såsom fallet är beträffande regionplaneförbunden — ligga i Kungl. Maj :ts hand. Länsstyrelsen anser dock att det mycket väl skulle kunna anförtros åt länsstyrelserna att efter obligatoriskt hörande av länsskolnämnden och folkskoleinspektören utöva den odelade statliga befogenheten i vad avser dessa fåtaliga avgöranden.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser, att mellaninstansen skall vara utredande och för slagsställande organ i dessa frågor men att länsstyrelsen skall vara beslutande myndighet. Länsstyrelsen anför.

Vad beträffar analogien med regionplaneförbund vill länsstyrelsen framhålla att denna haltar betänkligt. Länsstyrelsen har nämligen såsom förberedande och förslagsställande instans stora möjligheter att göra sin röst hörd, innan Kungl. Maj :t fattar beslut om regionplans upprättande. Någon motsvarighet härtill tycks ej vara avsedd vid beslut att framtvinga kommunal samverkan på skolväsendets område.

Enligt länsstyrelsens mening är det icke förenligt med länsstyrelsernas ledande ställning i den lokala administrationen att helt ställa dessa åt sidan vid prövningen av så viktiga frågor som framtvingande av samverkan i kommunalförbundets form. Uppenbart synes vidare vara, att frågorna om kommunalförbunds bildande och omfattning samt frågan om förbundsordningen äro så sammanknippade att de lämpligen bör behandlas i ett sammanhang. En tillfredsställande lösning synes vara alt göra mellaninstansen till utredande och förslagsställande organ i dessa frågor. Uppgiften att besluta om bela frågekomplexet bör åvila länsstyrelsen. Det finns ingen anledning anta annat än att i så fall mellaninstansens uppfattning om rent skoltekniska spörsmål kommer att bli vederbörligt beaktad. En förebild till det arrangemang länsstyrelsen nu föreslår är den samverkan som i utskänkningsärenden äger rum mellan länsstyrelsen å ena samt intendenten för utskänkningsärenden och den rådgivande nämnden å andra sidan.

Länsstyrelsen i Norrbottens län, som även anser att dessa frågor bör handläggas av länsstyrelsen, yttrar.

Såsom kommittén framhållit, utgör samhällsplaneringen numera en av länsstyrelsens viktigare uppgifter. För att kunna fullgöra detta åliggande krävs en överblick över länets olika områden och problem liksom även en samordnande verksamhet av betydande omfattning. Skolväsendet utgör ur dessa synpunkter icke något undantag. Tvärtom är det en viktig faktor i den nutida samhällsbildningen. Under sådana förhållanden måste det anses mindre välbetänkt att åt det blivande regionala skolorganet anförtro rätten att mot kommuns vilja besluta om bildandet av kommunalförbund för skol­

92 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

uppgifter. Det är nämligen för mycket begärt, att mellaninstansen inom skolväsendet skall kunna ha de insikter, som behövs för att bedöma vilka konsekvenser en åtgärd inom skolväsendet kan få för samhällslivet i övrigt.

Även länsstyrelserna i Hallands och Jämtlands län anser att rätten att förordna om bildande av ifrågavarande kommunalförbund bör tillkomma vederbörande länsstyrelse. Av samma uppfattning är stadsfullmäktige i Västerås.

Departementschefen

Såsom kommittén framhållit bör bildande av kommunalförbund liksom hittills i princip vara en frivillig sak. En motsatt ordning skulle innebära ett betydande intrång i den kommunala självbestämmanderätten och jag kan under inga förhållanden tillstyrka att generell rätt införes för myndighet att ålägga kommunerna att bilda kommunalförbund. På vissa förvaltningsområden gör sig emellertid ett så starkt allmänt intresse gällande åt! möjlighet har ansetts böra finnas att framtvinga samarbete i form av kommunalförbund. Sådan möjlighet förefinnes nu beträffande polisförbund, regionplaneförbund och kristidsförbund. Efter den 1 juli 1958 kommer enligt den nya skolstyrelselagen samma möjlighet att finnas i fråga om skolförbund. Jag har i detta sammanhang icke blivit övertygad om att verkligt behov föreligger av att utvidga denna möjlighet att bilda kommunalförbund genom tvång. Skulle i framtiden sådant behov uppstå synes mig frågan få lösas genom att erforderliga bestämmelser intages i vederbörande specialförfattning.

Ett flertal länsstyrelser har gjort invändningar mot att länsskolnämnderna enligt skolstyrelselagen skall äga rätt att ålägga kommunen att bilda kommunalförbund på skolväsendets område, medan länsstyrelserna endast skall fastställa förbundsordningen för ifrågavarande kommunalförbund. Det har därvid föreslagits att det bör ankomma antingen på Kungl. Maj :t eller på länsstyrelserna — i stället för länsskolnänmderna — att besluta om åläggande för kommunerna att bilda kommunalförbund.

Med hänsyn till vad kommittén härutinnan anfört synes det icke böra ankomma på Kungl. Maj :t att besluta i dessa frågor. Vad beträffar länsstyrelserna så har såsom skäl för att dessa skall erhålla jämväl befogenheten att ålägga kommunen att bilda kommunalförbund på ifrågavarande område anförts, att varje länsstyrelse intager en ledande ställning när det gäller administrationen och samhällsplaneringen inom länet. Ehuru dessa synpunkter är väl värda beaktande kan jag dock icke finna annat än att länsskolnämnderna bör vara väl skickade att bedöma, huruvida en viss kommun har möjlighet att ensam tillfredsställande ordna sitt skolväsen och att avgöra, i vilken form kommunernas samarbetsfrågor på detta område lämpligen bör lösas. Med hänsyn härtill och då riksdagen så sent som

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 93

under fjolåret tog ställning i denna sak, anser jag att de invändningar som i detta sammanhang gjorts icke bör föranleda någon ändring i den redan beslutade ordningen.

4. Kommunalförbund med flera förvaltningsuppgifter

Kommunalförbunds kommittén

Bestämmelserna i gällande kommunalförbundslag att kommunalförbunds ändamål skall vara »handhavande av kommunal förvaltningsuppgift» tolkas allmänt så, att ett kommunalförbund icke må bildas för mer än en uppgift. Enligt kommitténs mening kan emellertid en begränsning av ett kommunalförbunds verksamhet till endast en förvaltningsuppgift vara oläglig och leda till onödig dubbelorganisation. Hinder bör, framhåller kommittén, ej möta, att ett kommunalförbund får åt sig uppdraget att handha flera förvaltningsuppgifter. Kommunalförbund med flera uppgifter kan enligt kommittén särskilt komma till användning i fråga om vissa tätorter med intillliggande kommuner. En förutsättning för att åt ett förbund skall få anförtros flera uppgifter bör enligt kommitténs mening dock vara, att varje uppgift är gemensam för samtliga medlemmar i förbundet.

Kommittén framhåller vidare, att det är grundläggande för kommunalförbundsinstitutet, att på ett förbund icke må överlåtas samtliga en kommuns uppgifter. Skulle det visa sig, anför kommittén, att två eller flera kommuner har behov av samarbete på så många och betydelsefulla förvaltningsområden, att endast mindre krävande uppgifter skulle återstå för de särskilda förbundsmedlemmarnas egen handläggning, inställer sig helt naturligt tanken på en sammanläggning av kommunerna till en kommun. Det kan, yttrar kommittén, förväntas, att länsstyrelserna skall ha sin uppmärksamhet riktad på denna fråga och, därest kommunerna ej själva så skulle göra, taga initiativ till den revision av kommunindelningen, som i sådant fall må anses påkallad.

Remissyttrandena

Det har icke i något remissyttrande gjorts invändning mot kommitténs förslag att kommunalförbundet skall äga vårda flera förvaltningsuppgifter. Detta förslag anses allmänt vara en värdefull nyhet och det anföres i yttrandena alt med en sådan ordning undvikes onödig dubbelorganisation och skapas möjligheter att i viss mån neutralisera olägenheterna av de på sina håll alltjämt alltför små kommunbildningarna. Länsstyrelsen i Södermanlands län ifrågasätter emellertid om icke möjligheten för ett kommunalförbund alt handhava flera uppgifter bör ytterligare begränsas till att avse blolt sådana förvaltningsgrenar, beträffande vilka kommunerna icke kan

94 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

mot sitt bestridande åläggas att samverka genom kommunalförbund. En dylik begränsning synes, anför länsstyrelsen, erforderlig för undvikande av vissa komplikationer, exempelvis vid ändringar i förbundsordningen.

I några yttranden har i detta sammanhang ifrågasatts, om man icke borde genom den nya lagen underlätta bildandet av särskilda kommunalförbundsregioner.

Göteborgs förorters samarbetsnämnd anför.

Enligt det föreliggande lagförslaget är det meningen att ett kommunalförbund skall kunna handha flera förvaltningsuppgifter. En förutsättning härför är dock att varje uppgift är gemensam för alla förbundsmedlemmarna.

Denna inskränkning torde helt säkert komma att bliva orsaken till en ökning av antalet förbund eller till att ett annars behövligt kommunalt samarbete icke kommer till stånd. Enligt samarbetsnämndens uppfattning skulle det vara fördelaktigt om en kommungrupp kunde organisera alla sina större gemensamma förvaltningsuppgifter i ett enda förbund, oberoende av om samtliga kommuner har delaktighet i alla förvaltningsgrenarna eller ej. Ur förvaltningssynpunkt vore säkerligen mycket att vinna på detta. Ett enda slagkraftigt förbund måste dessutom vara att föredraga framför ett flertal. Frågan har sitt speciella intresse för samarbetsnämndens medlemskommuner, vilka i samband med sin framtida expansion kommer att få ovanligt många förvaltningsuppgifter, som bäst löses genom samarbete kommunerna emellan.

Även om samarbetsnämnden är fullt medveten om att invändningar av såväl praktisk som principiell natur kan göras mot förbund organiserade på angivet sätt, har nämnden likväl ansett spörsmålet vara så betydelsefullt, att nämnden föreslår att det göres till föremål för ytterligare övervägande.

Samma synpunkter har anförts av Göieborgs och Bohus läns landstings förvaltningsutskott. Kommunalfullmäktige i Nättrabg kommun anser att det skulle vara önskvärt om en central eller regional planering kunde företagas för att kartlägga de lämpligaste gränserna för ett sådant samarbete. Kommunalfullmäktige i Nottebäcks kommun framhåller, att man genom bildande av kommunalförbundsregioner på lång sikt skulle kunna erhålla grund till en ny kommunindelningsreform.

Departementschefen

En viktig nyhet i kommitténs förslag är att kommunalförbund skall kunna handha flera förvaltningsuppgifter. Den nuvarande lagen har tolkats så, att ett kommunalförbund icke får bildas för mer än en uppgift. Detta förhållande kan emellertid i många fall synas olägligt och medföra en onödig dubbelorganisation. Förslaget att kommunalförbund skall kunna omhänderta flera förvaltningsuppgifter synes mig därför välbetänkt. En sådan lösning torde kunna bli av stor betydelse särskilt för de mindre

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 95

kommunerna, som i betydande utsträckning kan bli hänvisade till ett samarbete med varandra. Jag vill alltså i denna del — liksom remissinstanserna — tillstyrka kommitténs förslag.

Givetvis får icke denna möjlighet medföra att man åt ett kommunalförbund överlåter en kommuns så gott som samtliga uppgifter. Föreligger behov av ett så ingående samarbete mellan två kommuner torde det naturliga vara att kommunerna sammanlägges till en kommun.

Enligt kommittén är en förutsättning för att åt ett förbund skall få anförtros flera uppgifter att varje uppgift är gemensam för samtliga medlemmar i förbundet. Emot detta uttalande har emellertid under remissbehandlingen gjorts invändningar från vissa håll. Det framhålles sålunda, att det skulle vara fördelaktigt, om en kommungrupp kunde organisera alla sina större gemensamma förvaltningsuppgifter i ett enda förbund oberoende av om samtliga kommuner har delaktighet i alla förvaltningsgrenarna eller ej. Ett enda »slagkraftigt» förbund skulle vara att föredraga framför ett flertal förbund. I något yttrande har även ifrågasatts, om man icke borde planera särskilda kommunalförbundsregioner, vilka kunde bilda grund för en ny kommunindelningsreform.

För egen del vill jag framhålla, att ett av syftena med att utvidga kommunalförbundens kompetens så att förbund skall kunna handhava flera olika angelägenheter är att en kommungrupp, inom vilken samarbete är ändamålsenligt, skall kunna bilda ett enda kommunalförbund för handhavande av för dessa kommuner gemensamma uppgifter. Om ett enda kommunalförbund bildas i stället för flera mindre får förbundet större auktoritet och bättre resurser att skaffa sig en fast och effektiv administrativ organisation. Emot förslaget att kommunalförbund skall kunna bildas för handhavande av angelägenheter, som ej är gemensamma för samtliga i förbundet ingående kommuner, kan emellertid göras allvarliga erinringar. Det ter sig sålunda egendomligt att bilda ett kommunalförbund, där en kommuns representanter skulle kunna besluta om en angelägenhet, som icke ens berör kommunen. Fall skulle ofta kunna uppkomma, då kommunens representanter genom sina röster avgjorde sådana frågor. Jag vill starkt ifrågasätta, om de övriga kommunerna i kommungruppen skulle finna en sådan ordning vara med sina intressen förenlig, i vart tall om angelägenheten är av någon betydelse. Om i lagen infördes den bestämmelsen att representanterna för en av en angelägenhet ej berörd kommun icke linge deltaga i beslut rörande angelägenheten, skulle å andra sidan ett sådant kommunalförbund i realiteten fungera som två förbund, i vilket fall det måste vara ur principiell synpunkt riktigare och ur praktisk synpunkt lämpligare att också bilda två förbund. Jag anser sålunda, att i lagen icke bör medgivas bildande av kommunalförbund för handhavande av angelägenheter, som ej är gemensamma för samtliga medlemmar i förbundet.

96 Kungl. Maj. ts proposition nr 150 år 1957

5. Kommunalförbund med specialregler ad förvaltning

I kommunallagen skiljer man mellan å ena sidan nämnder, vilkas förvaltning är reglerad i särskilda författningar — nämnder för (special)reglerad förvaltning eller (special)reglerade nämnder —• såsom socialnämnd, brandstyrelse och hälsovårdsnämnd, samt å andra sidan nämnder, som kommunerna tillsätter för särskilda förvaltnings- eller verkställighetsbestyr utan föranledande av bestämmelser i speciallagstiftning — nämnder för oreglerad förvaltning eller oreglerade nämnder — exempelvis idrotts- och friluftsstyrelse och lönenämnd. För de oreglerade nämnderna finnes organisatoriska bestämmelser i den allmänna kommunallagen, medan däremot sådana bestämmelser där saknas för de reglerade nämnderna.

De specialreglerade nämnderna kan vara obligatoriska eller fakultativa. I förra fallet föreskrives i specialförfattningen att förvaltningen skall ombesörjas av en speciell nämnd. Exempel på ett sådant organ är hälsovårdsnämnd i större kommuner. I senare fallet lämnas kommunerna valfrihet mellan att utse ett särskilt organ för uppgiften och att uppdraga densamma åt en redan bestående kommunal myndighet, t. ex. kommunalnämnd eller drätselkammare. Ett särskilt utsett organ av denna typ utgör exempelvis brandstyrelse.

Kommunalförbundskommittén

När ett kommunalförbund handhar uppgifter, som det enligt specialförfattning åligger kommunerna att vårda, uppstår frågan om de i förbundet ingående medlemmarnas rättigheter och skyldigheter beträffande angelägenhet, som vårdas av kommunalförbundet. Kommittén anför härom i huvudsak följande. För närvarande gäller den principen att medlemskap i ett kommunalförbund icke rubbar medlemmarnas författningsenliga förpliktelser och befogenheter mot det allmänna och mot enskilda. Härifrån har dock gjorts ett undantag, nämligen i fråga om brandväsendet. I 1 § brandlagen stadgas nämligen, att, där brandförsvaret handhaves av kommunalförbund, lagens bestämmelser om kommun skall ha avseende å förbundet. Om medlemskommunernas rättigheter och skyldigheter överföres på förbundet, ges enligt kommitténs mening förbunden större fasthet och auktoritet. Med den ställning, som kommunalförbunden enligt förslaget skall få, synes det kommittén vara naturligt att sistnämnda princip får gälla för alla kommunalförbund, som handhar obligatoriska kommunala förvaltningsuppgifter, och icke som nu blott för brandförsvarsförbund. Kommittén föreslår därför, att i lagen skall intagas en bestämmelse av innehåll, att där kommunalförbund handhar förvaltningsuppgift, som det enligt särskild författning åligger kommun att vårda, författningens bestämmelser om kommun skall ha avseende å förbundet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 97

Enligt kommitténs mening bör i princip hinder icke möta mot att överlåta vården av en hel kommunal förvaltningsgren på kommunalförbund, men i det enskilda fallet bör en prövning av lämpligheten härav ske genom att länsstyrelsen icke fastställer förbundsordning, med mindre den finner avsedd förbundsbildning medföra allmänt gagn.

Kommittén diskuterar frågan om vilka nämnder, som bör finnas, därest det lägges två eller flera förvaltningsuppgifter på ett kommunalförbund. Därvid anför kommittén bl. a. följande.

Om åt ett kommunalförbund uppdragas två förvaltningsuppgifter, vilka båda avse oreglerad förvaltning, bör det stå förbundet fritt att välja mellan att utse endast en styrelse för båda uppgifterna eller två förvaltningsorgan, ett för vardera uppgiften. Samma valfrihet bör råda, om den ena uppgiften är oreglerad och den andra specialreglerad ehuru särskilt organ för den för kommunernas del icke är obligatoriskt, eller båda uppgifterna äro av sistnämnda slag.------------- Om i ett kommunalförbund med flera förvaltningsuppgifter någon av dessa är en specialreglerad förvaltningsuppgift, för vilken särskilt organ för kommunernas del är obligatoriskt, bör även för kommunalförbundet gälla, att för denna uppgift skall utses ett särskilt organ med den sammansättning, som föreskrives i speciallagstiftningen. — — — På samma sätt som en kommuns styrelse har att leda förvaltningen av kommunens angelägenheter och att ha inseende över övriga nämnders verksamhet, bör i ett kommunalförbund med flera förvaltningsorgan ett av dessa inta en ledande ställning i förhållande till det eller de övriga. Även terminologiskt synes denna skillnad mellan de olika förvaltningsorganen böra komma till uttryck. På grund härav föreslås, att endast det ledande förvaltningsorganet skall benämnas styrelse och de övriga nämnder. Där så anses erforderligt, bör intet hindra, att förbundet utser en nämnd för envar av sina uppgifter, varvid styrelsens uppgift då blir att utgöra allmänt beredningsorgan och därutöver ha inseende över nämndernas verksamhet. Att i lagtext sammanfatta vad här anförts anser kommittén icke nödvändigt, utan synes det vara tillfyllest att härutinnan hänvisa till reglerna i 30 § kommunallagen om kommuns styrelse och 44 § samma lag om obligatoriska och fakultativa nämnder.

Remissyttrandena

Kommitténs förslag att i de fall, där ett kommunalförbund skall handhava enligt specialförfattning obligatoriska förvaltningsuppgifter, medlemskominunernas förpliktelser och befogenheter skall överföras till förbundet har vunnit enhällig anslutning. I remissyttrandena har framhållits, att kommitténs förslag är en förutsättning för att man på dessa områden skall lyckas tillskapa kommunalförbund med auktoritativ ställning och med möjligheter att ändamålsenligt fullgöra på förbunden överlåtna uppgifter.

Om ett kommunalförbund handhar reglerad förvaltning, uppstår vissa problem angående nämndernas inre organisation och arbetsformer. Dessa 7 — It i han g till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 150

98 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

problem har belysts av svenska landskommunernas förbund i dess yttrande. Förbundet anför följande.

Enligt gällande kommunalförbundslag kan i kommunalförbundsordning kompletterande regler meddelas om förbundsdirektionens arbetssätt, uppdelning på nämnder m. m. Enligt sista stycket av 2 § skall härvid, om i allmän lag eller författning särskilda bestämmelser meddelats angående handhavandet av den uppgift som utgör föremål för förbundets verksamhet, förbundsordningen därefter lämpas. Enligt kommitténs förslag skall i nu berörda ämnen vad i 30—32 §§, 33 § 1 st. 1 punkten och 2 st. samt 34—46 §§ kommunallagen är stadgat om kommunens styrelse och övriga nämnder m. m. äga motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds styrelse och övriga nämnder. Det utrymme för kompletteringar av kommunallagstexterna som 43 § 3 st. kommunallagen ger är mycket begränsat. Om alltså nyss refererade kommunallagsregler äro ovillkorligt gällande för kommunalförbundens nämndorganisation uppställer sig frågan i vad mån denna ovillkorlighet även gäller vid konkurrens med motsvarande bestämmelser i specialförfattning. Självfallet måste, då kommunalförbund handhar specialreglerad förvaltningsuppgift, om utövandet av förvaltningsbefogenheterna gälla vad därom är stadgat i vederbörande specialförfattning. Åt denna grundsats ger också 2 § av förslaget uttryck, då det stadgas, att om kommunalförbund handhar förvaltningsuppgift, som det enligt särskild författning åligger kommun att vårda, författningens bestämmelser om kommun skola ha avseende å förbundet. Fråga uppstår emellertid om i specialförfattning meddelade regler om nämndorganisationen och dess arbetssätt skall gälla framför kommunalförbundslagens regler. År det för att nämna ett exempel meningen att i för fullständigt handhavande av eu enda specialreglerad förvaltningsuppgift bildat kommunalförbund förbundsstyrelsen tillika skall fungera såsom obligatorisk nämnd eller skall vid sidan av förbundsstyrelsen en särskild nämnd i sådant fall tillsättas för det direkta handhavandet av den specialreglerade förvaltningen?

Av kommittéuttalandena å s. 111 får man närmast intrycket att i nu berört fall förbundsstyrelsen skall fungera såsom specialreglerad nämnd och kommunalförbundslagens regler skola gälla framför specialförfattningens beträffande den ordning i vilken styrelsen har att utöva sina befogenheter och fullgöra sina åligganden. Detta torde emellertid icke ha varit meningen. Avsikten torde i stället vara att för förbundsstvrelsens arbetssätt i nu berört fall skall gälla vad i specialförfattningen stadgas och någon ytterligare nämnd ej behöva tillsättas. I fortsättningen uttalar kommittén nämligen att i fall då kommunalförbund med flera förvaltningsuppgifter övertager specialreglerad förvaltningsuppgift för vilken särskilt organ för kommunens del är obligatoriskt även för kommunalförbundet »bör» gälla att för denna uppgift skall utses ett särskilt organ med den sammansättning som föreskrives i speciallagstiftningen. Det sistnämnda säges följa av att 44 § 1 st. KL gjorts tillämpligt på nämnder i kommunalförbund.

Nu innehålla specialförfattningarna stundom (t. ex. HvSt, BySt) från kommunallagens regler i andra avseenden avvikande bestämmelser om bl. a. avdelningssystem, beslutsdelegationer, protokollföring, delgivning in. in. i nämnd och detta även i fall där eljest hänvisning till kommunallagsreglerna göras (jämför 4 § ShjL, 5 § NvL). Liknande avvikelser torde av allt

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 ur 1957 99

att döma komma att utmärka även de nya skolstyrelser samt byggnadsoch hälsovårdsnämnder varom förslag framlagts eller kan väntas. I kommunallagen har sådan konkurrens mellan specialförfattningskostnader och kommunallagsregler förutsetts redan i den grundläggande kompetensbestämmelsen (3 §), vars andra stycke anger att för vissa angelägenheter särskilda bestämmelser kunna gälla beträffande både kompetens och ordningen för angelägenheternas handhavande. Här prevalera alltså specialförfattningsbestämmelserna. Undantagen från denna huvudregel, exempelvis då kommunalnämnd i kommun med högst 3 000 invånare fungerar som hälsovårdsnämnd, äro skenbara eftersom de följa direkt av specialförfattningen, vilken för sådana fall också brukar föreskriva därav betingade avvikelser från den normala ordningen för ärendebehandling i kommunalnämnden (särskild föredragande in. in.).

Anledning torde saknas att i kommunalförbundslagen avvika från denna eljest gällande grundsats enligt vilken vid konkurrens mellan bestämmelser i kommunallag och specialförfattning de senare taga över. Det är tänkbart att kommittén menat att även detta omedelbart skall följa av 2 § i förslaget, ehuru motiven till denna paragraf intet nämner därom. Den föreliggande oklarheten i förslaget om vilka bestämmelser, specialförfattningsregler eller kommunallagsregler, som vid konkurrens skola prevalera undanröjes om man i stället för uttrycket »förvaltningsuppgift» i 1 och 2 §§ använde det från 3 § KL hämtade ordet »angelägenhet» (jfr underrubriken å s. 107 i bet.) och efter slutorden »övriga nämnder» i 12 § efter mönstret av 76 § 2 mom. KL tilläde satsen »där ej annat är särskilt stadgat». En sådan omredigering förefaller påkallad även av det skälet att uttrycket förvaltningsuppgift en gång infördes för att markera en begränsning i kommunalförbundets tillämplighetsområde som kommittén vill avskaffa (jfr bet. s. 109 f).

Kammarkollegiet ifrågasätter om det icke bör komma till uttryck i lagtexten att, om kommunalförbund handhar endast en specialreglerad förvaltningsuppgift, förbundsstyrelsen tillika skall utgöra nämnd för denna förvaltningsuppgift, även för det fall att specialförfattningarna föreskriver obligatorisk nämnd.

Departementschefen

För närvarande gäller den principen att medlemskap i ett kommunalförbund icke rubbar medlemmarnas författningsenliga förpliktelser mot det allmänna och mot enskilda. Det enda undantag som gjorts från denna princip avser brandväsendet, varjämte vissa särskilda bestämmelser gäller på polisväsendets område. Kommittén anser emellertid att medlemskommuns rättigheter och skyldigheter bör överföras på kommunalförbunden i samtliga de fall, då förbundet handhar obligatoriska kommunala förvaltningsuppgifter. Kommittén föreslår därför, att där kommunalförbund bandbar förvaltningsuppgift, som det enligt särskild författning åligger kommunen att vårda, författningens bestämmelser om kommunen skall ha avseende å förbundet. Detta förslag har vunnit enhällig anslutning bland re­

100 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

missinstanserna och för egen del har jag icke heller något att erinra emot detsamma. I alla andra fall än de, då kommunerna ålagts att bilda kommunalförbund, ankommer det på kommunerna att själva bestämma vilka uppgifter, som skall överföras till förbundet. I princip kan sålunda en kommunal förvaltningsgren helt eller delvis överföras på förbundet. Länsstyrelsen bör emellertid, såsom kommittén framhållit, vid sin fastställelseprövning av förbundsordningen noga överväga, huruvida en uppdelning av olika slag av uppgifter inom det berörda förvaltningsområdet i det ifrågavarande fallet kan anses lämplig eller ej. Skulle länsstyrelsen finna uppdelningen vara olämplig, bör länsstyrelsen under hänvisning till att kommunalförbundet icke kan anses medföra allmänt gagn vägra fastställelse av förbundsordningen. I de fall då förbundet övertagit en hel kommunal förvaltningsgren torde det böra ankomma på förbundet att utfärda erforderliga lokala föreskrifter avseende hela förbundets verksamhetsområde. I övriga fall torde medlemskommunerna själva ha att utfärda sådana föreskrifter. Vid konkurrens mellan å ena sidan bestämmelser i kommunalförbundslagen och å andra sidan bestämmelser i specialförfattning, skall bestämmelserna i specialförfattningen gälla. Därest i specialförfattning förekommer stadganden angående nämnds organisation och arbetssätt — såsom bestämmelser angående ordning för utseende av ledamöter och suppleanter, valbarhet, mandattid, jäv, beslutsförfarande, protokollföring, delgivning, avdelningssystem och delegation — skall alltså dessa föreskrifter gälla i stället för kommunalförbundslagens regler i nämnda hänseenden. För att klart utvisa detta vill jag förorda, att i kommunalförbundslagen uttryckligen angives, att de i lagen intagna bestämmelserna i dessa hänseenden skall gälla endast där ej annat är särskilt stadgat. Därest i kommunalförbund ingår såväl stad som landskommun skall den specialreglerade nämnden erhålla den organisation, som skall finnas i stad. Kommittén har i detta sammanhang diskuterat frågan, huruvida förbundsstyrelsen kan fungera som specialreglerad nämnd eller ej i de fall, då kommunalförbund skall handhava mer än en förvaltningsuppgift. Kommittén anser, att förbundsstyrelsen i sådana fall icke kan fungera som obligatorisk men väl såsom fakultativ nämnd, d. v. s. den kan icke träda i stället för en nämnd, som enligt bestämmelse i specialförfattning alltid skall finnas i kommunen, men däremot för annan nämnd. I ett förbund, som endast handhar en specialreglerad förvaltningsuppgift, synes mig hinder icke böra möta att låta förbundsstyrelsen fungera som obligatorisk nämnd under förutsättning att styrelsen uppfyller de krav i fråga om sammansättning in. m. som stadgas i vederbörande specialförfattning. En motsatt ordning skulle innebära en onödig överorganisation. Det förhållandet att ett förbund handhar flera angelägenheter — specialregle-

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 101

rade eller ej — synes mig ej heller utesluta att styrelsen fungerar som obligatorisk nämnd, givetvis under förutsättning att den är utsedd och sammansatt enligt vederbörande specialförfattnings bestämmelser. För att garantier skall erhållas för att förbundsstyrelsen blir författningsenligt utsedd och sammansatt samt att mandattiderna blir riktiga föreslår jag, att förbundsordningen alltid skall innehålla sådana särbestämmelser i de fall, då förbundsstyrelsen tillika skall fungera som obligatorisk specialreglerad nämnd. En bestämmelse härom anser jag böra upptagas i lagtexten.

6. Enheter, som, bör få bilda kommunalförbund

Kommunalförbundskommittén

Kommittén föreslår, att kommunalförbund liksom hittills skall få bildas mellan städer, landskommuner, köpingar och inunicipalsamhällen. Vidare skall kommunalförbund kunna bildas mellan landstingskommuner samt mellan landstingskommun och stad, som icke tillhör landsting. I sistnämnda hänseende innebär förslaget en inskränkning mot vad som nu gäller. Enligt nu gällande lag om kommunalförbund kan nämligen kommunalförbund bildas mellan landstingskommun och stad, även om staden tillhör landsting. Enligt kommitténs mening finnes numera icke något praktiskt behov av samarbete i kommunalförbunds form mellan landstingskommun och stad, som ingår i landsting.

Det kan ifrågasättas, om landstingskommunerna i fortsättningen har behov av att kunna utnyttja kommunalförbundsinstitutet. Kommittén anser för sin del, att denna möjlighet fortfarande bör stå dem till buds. Visserligen finnes för närvarande endast två kommunalförbund, i vilka landsting ingår, men ostridigt är, framhåller kommittén, att för bl. a. vissa specialformer av sjukvård landstingsområdena är alltför små och att samarbete landstingen emellan där måste komma till stånd. Med hänsyn till ovissheten om framdeles tillkommande uppgifter för landstingen bör enligt kommitténs mening möjlighet hållas öppen för landstingskommuner samt landstingskommun och stad utanför landsting att bilda kommunalförbund.

Kommittén anför beträffande frågan, huruvida möjlighet bör beredas andra slag av kommuner att bilda kommunalförbund, att de enda rättssubjekt, som härvid torde kunna komma i fråga, är de kyrkliga kommunerna, församlingarna samt pastoraten. Kommittén bar emellertid efter närmare överväganden icke funnit anledning föreslå att sådan möjlighet skall beredas församlingarna eller pastoraten.

Remissyttrandena

Kommitténs förslag i denna del har i stort sett godtagits av remissinstanserna. Länsstyrelsen i Kristianstads lån, svenska landskommunernas

102 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

förbund och förbundets länsavdelning i Malmöhus län samt kommunalfullmäktige i ett par kommuner ifrågasätter dock om kommunalförbundsformen skall behöva stå öppen även för landsting. Svenska landskommunernas förbund anför.

Kommittéredogörelsen för det fåtal fall då kommunalförbund bildats av landstingskommuner kan knappast sägas dokumentera något behov av denna samarbetsform för landstingskommuner. Däremot har hänsynstagandet till landstingskommunernas speciella förhållanden på åtskilliga punkter komplicerat lagförslaget.

Länsstyrelsen i Kristianstads län hävdar, att det fria avtalet är den naturliga formen för samgående mellan landstingskommunerna.

Svenska landstingsförbundet ansluter sig emellertid till kommitténs förslag. Förbundets styrelse anför.

Den gällande lagstiftningen om kommunalförbund har för landstingens vidkommande varit av ringa betydelse. Blott två kommunalförbund — avseende angelägenheter av jämförelsevis ringa vikt -— existera inom den landstingskommunal sektorn, medan det däremot finns ett stort antal privaträttsliga överenskommelser, som reglera samverkan mellan landstingen på skilda områden. Planer föreligga på olika håll att utvidga samarbetet på landstingsplanet. Härvid kan tänkas, att kommunalförbundsvägen i vissa fall kan visa sig lämplig att beträda.

Något större behov av en lagstiftning om kommunalförbund föreligger emellertid knappast för landstingens vidkommande. Styrelsen vill också oreserverat ansluta sig till kommitténs uttalande, att samarbete genom avtal i princip är att föredraga framför samarbete genom kommunalförbund. Emellertid föreligga även enligt styrelsens mening i vissa fall bärande skäl att välja kommunalförbundslinjen, t. ex. då fråga är om samarbete beträffande viktiga kommunala uppgifter.

Södermanlands läns landstings förvaltningsutskott anser, att samverkan mellan landsting i framtiden kan bli aktuell i högre grad än nu. Utskottet yttrar.

Genom medicinens landvinningar ha ytterligare specialiteter av mera exklusiv art framvuxit. För dylika specialformer av sjukvård utgöra landstingsområdena för små enheter, varför samarbete i ena eller andra formen måste komma till stånd. Inom medicinalstyrelsen ha även vissa preliminära beräkningar gjorts rörande rikets indelning i härför lämpliga regioner. Huruvida det samarbete som härigenom kan bliva aktuellt lämpligen bör organiseras i form av kommunalförbund eller regleras genom avtal, torde ännu vara för tidigt att avgöra. För viss liknande verksamhet har hittills med fördel avtalsformen tillämpats.

Icke heller något av övriga hörda förvaltningsutskott har haft något att erinra mot kommitténs förslag.

Kommitténs uppfattning att församlingar icke bör beredas möjlighet att ingå i kommunalförbund har accepterats av samtliga utom kommunalfullmäktige i Vika kommun, som anser det stå bäst i överensstämmelse med den

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 103

kommunala självstyrelsens princip att församlingarna har frihet att välja mellan kyrklig samfällighet och kommunalförbund. Länsstyrelsen i Kristianstads län ifrågasätter om icke kretsen av de kommuner, som äger bilda kommunalförbund, bör utökas att omfatta även tingslaget. Länsstyrelsen anför. Inom detta län ha två tingslag, vartdera utgörande en domsaga, sainmanslutit sig för gemensamt fullgörande av de uppgifter, som avses i lagen den 5 juni 1909 angående skyldighet att deltaga i kostnaden för byggnad och underhåll av tingshus och häradsfängelse. Tingslagets ekonomiska organisation är ju icke närmare reglerad i lag och i avsaknad av lagbestämmelser ha de båda tingslag, som ovan avses, uppdragit beslutanderätten åt gemensam »tingshusstämma». En sådan anordning synes rationell och det bör därför enligt länsstyrelsens mening närmare undersökas, huruvida icke kommunalförbundsinstitutet kunde göras tillämpligt å tingslag.

Departementschefen

Beträffande frågan vilka enheter som skall få bilda kommunalförbund föreslår kommittén, att städer, landskommuner, köpingar och municipalsamhällen liksom hittills skall få bilda kommunalförbund och detta såväl mellan sådana kommuner av samma slag som mellan olika slags kommuner. Häremot är intet att invända. Enligt förslaget skall kommunalförbund vidare kunna bildas mellan landstingskommuner samt mellan landstingskommun och stad, som icke tillhör landsting. Med hänsyn till att landstingen i sitt interkommunala samarbete för närvarande icke begagnar sig av kommunalförbundsformen i mer än två fall och då landstingens framtida behov av kommunalförbund icke anses dokumenterat, har det under remissbehandlingen ifrågasatts om kommunalförbundsformen fortfarande bör stå öppen för landstingskommuner. Svenska landstingsförbundet och de hörda förvaltningsutskotten har för sin del dock hävdat, att landstingen även i framtiden bör ha möjlighet att bilda kommunalförbund, enär genom medicinens landvinningar kan skapas uppgifter, för vilkas handhavande landstingsområdena kan utgöra för små enheter. Jag ansluter mig till denna, från landstingshåll framförda uppfattning. Slopandet av möjligheten för landstingen att bilda kommunalförbund skulle enligt min mening innebära att man skapar ett onödigt hinder för realiserandet av nya sjukvårdsformer. Jag kan icke finna att någon olägenhet är förenad med att denna samarbetsform för framtiden hålles öppen även för landstingens del. Däremot torde, såsom kommittén uttalat, något behov av samarbete i form av kommunalförbund icke kunna förväntas när det gäller landsting och stad, som ingår i landsting. Den nuvarande möjligheten för dessa båda enheter att kunna bilda kommunalförbund kan därför slopas. Ej heller anser jag behov föreligga att bereda församlingar och pastorat möjlighet att bilda kommunalförbund. I de fall, då behovet

104 Kungl. Maj. ts proposition nr 150 år 1957

av samarbete icke är så betydande att en kyrklig samfällighet bör bildas, torde avtalet framstå som den lämpligaste samarbetsformen. Jag finner icke heller skäl att medgiva tingslag rätt att ingå i kommunalförbund.

7. Bildande, ändring och upplösning av kommunalförbund

Kommunalförbnndskommittén

\ ad den nuvarande kommunalförbundslagen innehåller om kommunalförbunds bildande samt om ändring i sådant förbund, om medlems utträde ur kommunalförbund, om kommunalförbunds upplösning samt om fullföljd av talan mot länsstyrelsens beslut i nu nämnda frågor har i stort sett endast i ett hänseende föranlett något ändringsförslag från kommitténs sida. Enligt ifrågavarande bestämmelser må den utredning, som bör föregå kommunalförbunds bildande, ändring och upplösning, företagas av en av länsstyrelsen förordnad särskild utredningsman. Det är emellertid, framhåller kommittén, mycket sällsynt, att utredningen utföres på detta sätt. Bestämmelserna om särskild utredningsman och de därmed sammanhängande stadgandena om kostnad för utredning bör därför enligt kommitténs mening icke överföras till en ny lag om kommunalförbund. Vad reglerna i övrigt innehåller om utredning, såsom att erforderlig utredning skall verkställas och att vid utredningen de tilltänkta förbundsmedlemmarna och såvitt möjligt envar som beröres av frågan skall beredas tillfälle att uttala sig i ärendet, synes kommittén vara så självfallet, att ej heller detta bör medtagas i en ny lag om kommunalförbund. Vad kommittén föreslagit bör enligt dess mening dock icke hindra, att även framdeles särskild utredningsman förordnas, om så vid något tillfälle skulle anses påkallat.

Remissyttrandena

Mot kommitténs förslag i denna del har erinringar gjorts endast av kammarkollegiet. Kollegiet anser, att ett borttagande av bestämmelserna om särskild utredningsman och de därmed sammanhängande stadgandena om kostnad för utredning skulle kunna giva anledning till det missförståndet, att en saklig ändring skett. Då emellertid, såsom kommittén uttalat, även framdeles särskild utredningsman skall kunna förordnas, förordar kollegiet bestämmelsernas bibehållande. Kollegiet ifrågasätter även huruvida icke, för undvikande av samma missförstånd, jämväl gällande regler om vederbörandes hörande över utredning i ärende rörande förbundsbildning bör bibehållas.

Departementschefen

De i nu gällande kommunalförbundslag upptagna bestämmelserna om bildande, ändring och upplösning av kommunalförbund föreslås skola bi­

Kungl. Maj. ts proposition nr 150 ur 1957 105

behållas i stort sett oförändrade. Vissa bestämmelser har dock ansetts onödiga och därför utmönstrats. Sålunda synes det icke vara erforderligt med bestämmelser angående särskild utredningsman för verkställande av den utredning som bör föregå kommunalförbunds bildande, ändring och upplösning. De nuvarande bestämmelserna, som är förhållandevis detaljerade och reglerar kostnadsfrågor in. in., har tillämpats ytterst sällan. Det bör stå kommunerna fritt att på det sätt de finner lämpligt föranstalta om erforderlig utredning och några särskilda lagbestämmelser härom kan jag icke finna erforderliga. I de fall då länsstyrelse givits befogenhet att ålägga kommuner att bilda kommunalförbund, torde länsstyrelsen — utan särskilt stadgande därom — jämväl få anses ha befogenhet att utse särskild utredningsman om så skulle erfordras.

8. Övergångsbestämmelser

Kommunalförbundskommittén

Kommittén framhåller, att det om möjligt bör undvikas, att kommunalförbund enligt den nuvarande och enligt den nya typen, på vilka två olika lagar skulle vara tillämpliga, skall komma att existera jämsides med varandra. De nuvarande kommunalförbunden bör därför, anför kommittén, på ena eller andra sättet avvecklas snarast möjligt. En sådan avveckling behöver enligt kommitténs mening icke bereda några större svårigheter. I den mån medlemmarna i ett nuvarande förbund icke skulle finna det fördelaktigast att upphöra med förbundsverksamheten och fortsätta det hittills bedrivna samarbetet i avtalets form, bör de enligt kommittén föranstalta om en omorganisation av förbundet i överensstämmelse med reglerna i den nya lagen. De åtgärder, som förbundsmedlemmarna har att vidtaga för en dylik omorganisation, består i, yttrar kommittén, att antaga en ny förbundsordning och underställa densamma länsstyrelsen för fastställelse samt att därefter välja förbundsfullmäktige. Om tiden mellan den nya lagens utfärdande och dess ikraftträdande icke tillmätes alltför knappt utan får uppgå till ungefär ett halvt år, torde, anför kommittén, de angivna åtgärderna utan svårighet kunna medhinnas redan före lagens ikraftträdande.

En omorganisation av nu befintligt förbund på sätt angivits lärer, framhåller kommittén, rent formellt vara att betrakta som en upplösning av detta förbund och bildande av nytt förbund. På grund härav och för att så mycket som möjligt underlätta en sådan omorganisation har kommittén i punkt 2 i övergångsbestämmelserna föreslagit den bestämmelsen, att, då förbund skall upphöra med sin verksamhet samtidigt med den nya lagens ikraftträdande och verksamheten omedelbart skall fortsättas av nytt förbund, upplösningen skall ske utan föregånget likvidationsförfarande, varjämte det nya förbundet skall övertaga det nuvarande förbundets tillgångar och ansvaret för dess förbindelser.

106 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

Enär ett beslut att ett förbund enligt den nya lagen skall bildas för att träda i verksamhet samtidigt med lagens ikraftträdande innebär, att lagen skall i viss del tillämpas, innan den trätt i kraft, har kommittén upptagit en bestämmelse härom.

Om vid den nya lagens ikraftträdande finnes förbund, vars medlemmar varken föranstaltat om dess omorganisation till ett förbund enligt den nya lagen eller gjort framställning om förbundets upplösning, bör det enligt kommitténs mening — för effektuerande av bestämmelsen att alla nuvarande förbund skall upplösas — åligga länsstyrelsen att förordna, att förbundsverksamheten skall upphöra och att förbundet omedelbart skall träda i likvidation. En bestämmelse av detta innehåll har upptagits i kommitténs förslag.

Där samma kommuner bildat flera förbund enligt den gällande lagen och önskar fortsätta samarbetet rörande de olika förvaltningsuppgifterna i kommunalförbunds form, bör de, anför kommittén, utnyttja möjligheten i den nya lagen att bilda ett förbund för flera förvaltningsuppgifter.

De nu nämnda övergångsbestämmelserna gäller icke regionplaneförbunden. Med hänsyn till att bildande av regionplaneförbund är en i lag föreskriven följd av att Kungl. Maj:t förordnat att regionplan för visst område skall finnas, bör det enligt kommitténs mening icke ifrågakomma att, i och för omorganisation av regionplaneförbunden till överensstämmelse med reglerna i förslaget till lag om kommunalförbund, för dessa förbund tilllämpa det i övergångsbestämmelserna föreslagna förfaringssättet med upplösning av bestående förbund och samtidigt därmed bildande av nya förbund. Kommittén föreslår i stället en bestämmelse av innehåll, att de nuvarande organen i regionplaneförbunden skall tills vidare tjänstgöra, förbundsdirektionen såsom förbundsfullmäktige och regionplanenäinnden såsom förbundsstyrelse.

När det gäller frågan, huru länge det av kommittén sålunda föreslagna övergångsstadiet för regionplaneförbundens omorganisation skall bestå, upplyser kommittén, att 1951 års byggnadsutredning har för avsikt att framlägga förslag till ny byggnadsstadga samt till vissa ändringar i byggnadslagen inom den närmaste tiden. På grund härav anser kommunalförbundskommittén, att med den slutliga omorganisationen av regionplaneförbunden till överensstämmelse med reglerna i den föreslagna lagen om kommunalförbund lämpligen bör anstå, till dess de förslag till ny byggnadsstadga och ändringar i byggnadslagen, som byggnadsutredningen har för avsikt att framlägga, blivit föremål för statsmakternas behandling.

Remissyttrandena

Kommitténs förslag i denna del har i allmänhet godtagits av remissinstanserna. Länsstyrelsen i Kronobergs lån har emellertid en annan uppfattning än kommittén om lämpligheten av att upplösa de nuvarande kommunalförbunden. Länsstyrelsen yttrar.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 107

Länsstyrelsen hyser för sin del den uppfattningen att de vid lagens ikraftträdande existerande förbunden borde kunna få fortleva oförändrade. Detta överensstämmer bäst med en av huvudprinciperna för all lagstiftning, nämligen den att en lag ej bör ha retroaktiv verkan. Vidare framgår av de uppgifter, kommittén införskaffat, att de flesta kommunalförbunden bildats för polisväsendet. Kommittén anför, att när det gäller polisväsendet omfattar det behövliga kommunala samarbetet så begränsade uppgifter, att bildande av kommunalförbund för ändamålet i och för sig kunde synas onödigt. Med nuvarande lagstiftning kunde emellertid icke samtliga gemensamma uppgifter på detta område tillfredsställande lösas avtalsvägen. Kommittén anför vidare beträffande den föreslagna organisationen av ett kommunalförbund, alltså med förbundsfullmäktige och förbundsstyrelse, att detta kommer att bliva en förhållandevis tungrodd förvaltningapparat. Med utgångspunkt från dessa av kommittén anförda synpunkter finner länsstyrelsen att det skulle vara föga rationellt att föreskriva upplösning av de nuvarande polisdistriktsförbunden och i stället påtvinga dem en mera tungrodd förvaltningsapparat, i all synnerhet som frågan om polisväsendets förstatligande ånyo synes bliva aktuell. Kommittén är ej heller främmande för denna uppfattning men anser att nämnda konsekvens är att föredraga framför införandet av två olika slags kommunalförbund. Länsstyrelsen hävdar dock för sin del den meningen, att övervägande skäl både ur principiell och praktisk synpunkt tala för, att man ej bör framtvinga någon förändring av de vid lagens ikraftträdande befintliga förbunden. En upplösning av kommunalförbund, vilkas medlemmar själva önska, att den nya lagens regler skola tillämpas, bör däremot ej hindras. Länsstyrelsen föreslår alltså, att övergångsbestämmelserna uppmjukas på sätt här ovan angivits.

Den av kommittén såsom lämplig angivna tiden ett halvt år mellan den nya lagens utfärdande och ikraftträdande anses av flera remissinstanser vara alltför knappt tillmätt. Svenska stadsförbundet erinrar om att förhandlingar måste hinna föras mellan förbundsmedlemmarna angående de former, i vilka det fortsatta samarbetet skall bedrivas. För dessa överläggningar samt för övriga åtgärder, som vid fortsatt samarbete blir erforderliga — oavsett samarbetsformen — torde, anför förbundet, i många fall åtgå längre tid än ett halvt år.

Beträffande sådana kommunalförbund, som avses skola upphöra samtidigt med den nya lagens ikraftträdande och omedelbart fortsättas av ett enligt sagda lag bildat, av samma medlemmar bestående förbund, synes, anför länsstyrelsen i Södermanlands lån, övergångsbestämmelserna böra kompletteras med föreskrifter om hur det nya förbundets angelägenheter skall förvaltas under tiden tills fullmäktige och styrelse utsetts därför.

Riksarkivet föreslår att i övergångsbestämmelserna göres ett tillägg för att utmärka att då ett äldre kommunalförbund ombildas till ett kommunalförbund enligt den nya lagen det nya förbundet skall övertaga det äldre förbundets arkiv.

108 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Departementschefen

Enligt de av kommittén föreslagna övergångsbestämmelserna skall jämlikt den äldre lagen bildat kommunalförbund upplösas antingen genom att likvidation verkställes eller genom att förbundet i samband med den nya lagens ikraftträdande upplöses utan likvidationsförfarande och omedelbart ombildas till ett enligt den nya lagen organiserat kommunalförbund. Därest vid den nya lagens ikraftträdande finnes äldre kommunalförbund, som icke upplösts genom likvidation eller ombildning, skall enligt kommitténs förslag länsstyrelsen så snart ske kan förordna, att förbundsverksamheten skall upphöra och att förbundet skall träda i likvidation. Som skäl för att de äldre förbunden skall upplösas anför kommittén, att det om möjligt bör undvikas att två typer av kommunalförbund, på vilka två olika lagar är tillämpliga, skall komma att existera jämsides med varandra.

Länsstyrelsen i Kronobergs län föreslår emellertid, att övergångsbestämmelserna uppmjukas så att de kommunalförbund, som bildats enligt den nu gällande lagen, får bibehålla sin organisation, om de icke själva önskar att den nya lagens regler skall tillämpas på dem. Enligt länsstyrelsens mening är det ur praktisk synpunkt att föredraga att de vid lagens ikraftträdande existerande förbunden kan få fortleva oförändrade, då det synes föga rationellt att särskilt när det gäller de nuvarande polisdistriktsförbunden påtvinga förbunden en mera tungrodd förvaltningsapparat.

Även om det måhända kan anses förknippat med vissa praktiska olägenheter att ombilda de äldre förbunden, anser jag att de fördelar man vinner genom att erhålla endast en typ av kommunalförbund vida överväger nyssnämnda olägenheter. Jag kan icke finna annat än att det skulle vara otillfredsställande, om man genomför en ny lag på detta område för att erhålla bättre rättsskydd för kommunerna och deras medlemmar men icke samtidigt därmed söker rätta till de missförhållanden, som är en följd av den nuvarande lagstiftningen. Vad beträffar polisförbunden, så är jag, såsom jag tidigare närmare utvecklat, av den uppfattningen att den nya organisationen för deras vidkommande icke behöver bli så avsevärt mycket mer betungande än den nuvarande. På grund av vad jag sålunda anfört, anser jag, i likhet med kommittén — vars mening delas av nästan samtliga remissinstanser — att de äldre förbunden skall upplösas. I lagtexten bör vidare uttryckligen angivas, att polisförbund, som bildats genom tvång, skall fortsätta sin verksamhet i ett enligt den nya lagen bildat förbund.

Kommittén föreslår, som tidigare nämnts, att ombildning av de äldre förbunden i enlighet med den nya lagen skall ske i samband med lagens ikraftträdande. Om tiden mellan den nya lagens utfärdande och dess ikraftträdande uppgår till ungefär ett halvt år bör enligt kommitténs mening åtgärderna för ombildning utan svårighet kunna medhinnas redan före lagens ikraftträdande. Denna tid av ett halvt år anser emellertid vissa

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 109

remissinstanser vara för kort på grund av de förhandlingar, som måste hållas angående formerna för de berörda kommunernas fortsatta samarbete.

Som tidigare nämnts träder skolstyrelselagen i kraft den 1 juli 1958. De kommuner, som ämnar bedriva samarbete beträffande skolväsendet på kommunalförbundsplanet bör redan vid skolstyrelselagens ikraftträdande kunna börja verksamheten helt i regi av ett enligt den nya lagen bildat kommunalförbund. Med hänsyn härtill och då det icke torde vara lämpligt att sätta lagen i kraft under löpande kalenderår vill jag föreslå, att den nya kommunalförbundslagen skall träda i kraft den 1 januari 1958. Jag räknar därvid med att den nya lagen skall hinna utfärdas i så god tid dessförinnan att erforderliga åtgärder för ombildning av bestående kommunalförbund kan vidtagas.

För att möjliggöra att enligt den nya lagen organiserade förbund skall kunna börja sin verksamhet redan vid lagens ikraftträdande den 1 januari 1958 bör vissa bestämmelser äga tillämpning redan före lagens ikraftträdande. Detta gäller bestämmelserna om förbundsordning och fastställande därav samt reglerna angående val av förbundsfullmäktige. En särskild övergångsbestämmelse härom har intagits i lagförslaget.

I likhet med kommittén anser jag, att med omorganisationen av regionplaneförbunden till överensstämmelse med reglerna i den nya kommunalförbundslagen lämpligen bör anstå, till dess de förslag till ändringar i byggnadslagen och ny byggnadsstadga, som 1951 års byggnadsutredning har för avsikt att framlägga, blivit föremål för statsmakternas behandling. Regionplaneförbund, som bildats före den nya lagens ikraftträdande, skall därför enligt mitt förslag icke upplösas utan kvarstå oförändrade. Ledamöterna i förbundsdirektionen samt ledamöterna och suppleanterna i regionplanenämnden skall tills vidare tjänstgöra, de förra såsom förbundsfullmäktige och de senare såsom förbundsstyrelse i förbundet. I övrigt skall den nya lagen äga tillämpning jämväl å dessa förbund.

C. Specialmotivering till lagen om kommunalförbund

I enlighet med de riktlinjer, som angivits i det föregående har inom inrikesdepartementet upprättats förslag till lag om kommunalförbund. Lagförslaget ansluter i huvudsak till vad kommunalförbundskommittén förordat.

.lag övergår nu till att lämna en specialmotivering till detta förslag. Paragrafernas numrering överensstämmer med kommitténs förslag, beträffande ett flertal stadganden har det ansetts tillräckligt att hänvisa till den av kommittén lämnade motiveringen.

110 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Lagen om kommunalförbund

Enligt lagförslaget skall för kommunalförbunden i flera hänseenden gälla samma bestämmelser angående organisation och arbetssätt som för de borgerliga primärkommunerna. Enär emellertid lagtexten onödigt skulle betungas, därest i densamma intoges ifrågavarande stadganden i kommunallagen, har i stället endast gjorts hänvisning till kommunallagen.

Allmänna bestämmelser

1 §•

Paragrafens första och andra stycken motsvarar 1 § lagen den 13 juni 1919 om kommunalförbund (KFL).

För att ernå överensstämmelse i ordvalet med kommunallagen, har det av kommittén föreslagna uttrycket »förvaltningsuppgift» utbytts mot termen »angelägenhet».

Bestämmelserna har behandlats å sid. 112—115 i betänkandet och under 111 6. i den allmänna motiveringen.

Stadgandet i paragrafens tredje stycke har kommenterats å sid. 129 och 130 i betänkandet. Bestämmelser angående skolförbund finnes i 2 § skolstyrelselagen den 21 december 1956 (nr 614), vilken träder i kraft den 1 juli 1958.

2 §•

Stadgandet, vilket saknar motsvarighet i KFL, har behandlats å sid. 107—110 i betänkandet och under III 5. i den allmänna motiveringen.

3 §■

Paragrafen motsvarar 4 § kommunallagen. Rörande denna paragraf får jag hänvisa till sid. 93 och 111 i betänkandet samt till vad som anförts under III 1. och 5. i den allmänna motiveringen.

4 §•

Denna paragraf motsvarar 2 § KFL.

Kommitténs specialmotivering till dess förslag återfinnes å sid. 130—132 i betänkandet. För de ändringar i paragrafen, som jag förordat i förhållande till kommitténs förslag, har redogjorts i den allmänna motiveringen under III 1., 2. och 5.

Om kommunalförbunds fullmäktige

5 §•

Genom den analoga tillämpningen å kommunalförbund av 15 §, 17 § första stycket och 22 § kommunallagen ersättes 5 § KFL. Anmärkas må att hänvisningen till 22 § medför att val av förbundsstyrelse under vissa förutsättningar skall vara proportionellt.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 in

Frågan angående valbarhet till förbundsfullmäktig har behandlats under III 1. i den allmänna motiveringen.

6 §.

Denna paragraf motsvarar 3 § första punkten KFL.

Bestämmelserna har behandlats å sid 96—98 i betänkandet samt under III 1. i den allmänna motiveringen.

7 §•

Beträffande stadgandet i första stycket hänvisas till sid. 94 i betänkandet.

I andra stycket har intagits en bestämmelse att val av förbundsfullmäktige kan ske proportionellt under förutsättning att begäran härom göres av så många väljande, som angives i 22 § fjärde stycket kommunallagen.

Stadgandet i tredje stycket har behandlats å sid. 94 och 95 i betänkandet samt under III 1. i den allmänna motiveringen.

Bestämmelsen i fjärde stycket är föranledd av att en landstingskommuns beslutande organ benämnes landsting och icke fullmäktige.

8 §•

Kommunalförbundskommittén

Kommittén har föreslagit, att 1 mom. första stycket skall ha följande formulering: Fullmäktige väljas i januari året näst efter det då allmänna kommunalval ägt rum, och skall valet avse tiden från valets förrättande till utgången av det år, då allmänna kommunalval nästa gång äga rum.

Som motiv till sitt förslag har kommittén anfört följande.

Om mandatperioderna för fullmäktige i kommunalförbund och fullmäktige i kommunerna skola sammanfalla och förbundsfullmäktige skola väljas av kommunernas fullmäktige, uppstår för kommunalförbunden den situationen, att de under en kortare tid i början av varje ny mandatperiod komma att sakna fullmäktige. De nya förbundsfullmäktige böra givetvis väljas av de nya fullmäktige i kommunerna och icke av de gamla. Till följd härav kunna nya val av förbundsfullmäktige icke företagas förrän vid första sammanträdet med de nya fullmäktige i kommunerna. Fn sådan situation skulle kunna undvikas, om den regeln infördes, att förbundsfullmäktige skulle väljas året efter det då val av kommunernas fullmäktige ägt rum. Om analogin med kommunallagens bestämmelse om styrelseval året efter fullmäktigeval skall upprätthållas, skulle härav följa, att förbundsstyrelsen finge väljas två år efter allmänna kommunalval. Kommittén håller emellertid före, att det förhållandet att ett kommunalförbund i början av varje mandatperiod under en kortare tid kommer att sakna fullmäktige, icke innebär en så allvarlig olägenhet, att fördenskull i nya KFL böra införas bestämmelser i fråga om tidpunkten för val av fullmäktige och styrelse, vilka i så hög grad som ovan antytts, avvika från motsvarande regler i kommunallagen.

112 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Remissyttrandena

Länsstyrelsen i Västernorrlands län och svenska landskommunernas förbund anser det emellertid vara otillfredsställande att kommunalförbunden under en tid skall sakna förbundsfullmäktige. De föreslår därför, att det i lagen stadgas skyldighet för de nyvalda fullmäktige i medlemskommunerna att redan under december månad det år, fullmäktige valts, sammanträda för utseende av förbundsfullmäktige.

Kammarkollegiet, länsstyrelsen i Älvsborgs lån och stadsfullmäktige i Kramfors föreslår av samma anledning, att i lagen skall givas föreskrift om att valet av förbundsfullmäktige skall avse tiden från valets förrättande till dess nya fullmäktige blivit valda.

Departementschefen

Väljes förbundsfullmäktige i januari året näst efter det då allmänna kommunalval ägt rum, kommer kommunalförbunden att sakna förbundsfullmäktige under viss tid. Detta förslag är enligt min mening icke förenligt med allmänna kommunalrättsliga principer. Kommunalförbund bör vid varje tidpunkt äga ett beslutande organ, som, därest så skulle vara behövligt, kan sammanträda för att behandla brådskande ärenden. På grund härav kan jag icke tillstyrka kommitténs förslag i denna del.

Då vidare i princip gäller att kommunala förtroendemäns mandattid följer kalenderår, synes det under remissbehandlingen framförda förslaget att förbundsfullmäktiges mandattid skall upphöra först sedan nya fullmäktige blivit valda, icke böra genomföras.

Däremot vill jag förorda det av svenska landskommunernas förbund och länsstyrelsen i Västernorrlands län framförda förslaget att förbundsmedlemmarna skall utse förbundsfullmäktige före ingången av det år, då förbundsfullmäktiges tjänstgöringstid börjar. Där landstingskommun ingår i förbundet, bör valet förrättas vid landstingsmötet men i övriga fall äga rum i december året innan förbundsfullmäktiges tjänstgöringstid börjar.

Jag vill i anslutning härtill anmärka, att en i viss mån likartad bestämmelse redan nu finnes i 18 och 40 §§ lagen om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning, vilka bestämmelser jag kommer att föreslå skall bibehållas med i förevarande avseende oförändrat innehåll. Jag vill vidare nämna, att församlingsstyrelsekommittén — som i sitt arbete mött samma problem som det nu ifrågavarande — enligt vad jag inhämtat torde komma att i sitt förslag till ny lag om församlingsstyrelse föreslå, att val av församlingsdelegerade skall förrättas i december månad näst före ingången av det år, då delegerades tjänstgöringstid börjar.

Skall förbundsfullmäktige utses det år allmänna kommunalval ägt rum, bör de väljas av de vid kommunalvalet utsedda ledamöterna av förbundsmedlems fullmäktige. Bestämmelse härom samt angående sammanträde för utseende av förbundsfullmäktige har intagits i 1 mom.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 113

Beträffande val av förbundsfullmäktige vill jag slutligen framhålla vikten av att valet sker så tidigt under månaden som möjligt, så att valen hinner vinna laga kraft innan tjänstgöringstidens början. I 2 mom. har intagits vissa bestämmelser angående nybildat förbund. Tjänstgöringstiden för fullmäktige bör avse tiden från valets förrättande till ingången av det år, då nästa tjänstgöringstid för fullmäktige börjar. I detta moment har jag vidare intagit den bestämmelsen, att medlemskommunerna skall, då val av förbundsfullmäktige i nybildat förbund skett, ofördröj ligen insända underrättelse till länsstyrelsen med angivande av de valdas namn och postadress. Länsstyrelsen skall därefter, så snart ske kan, förordna en av fullmäktiges ledamöter att utfärda kungörelse om fullmäktiges första sammanträde. I 3 mom. har intagits en bestämmelse om fyllnadsval för det fall att fullmäktig skulle avgå under löpande mandatperiod. Denna bestämmelse är betingad av att det icke skall finnas suppleanter för fullmäktige. Bestämmelserna i 4 mom. första stycket motsvarar stadgandena i It § andra stycket kommunallagen dock att val av ordförande och vice ordförande föreslås skola ske vid fullmäktiges första sammanträde i stället för i januari månad. Härigenom undvikes att fullmäktige tvingas att sammanträda endast för att välja ordförande och vice ordförande. 9 §• Paragrafen motsvarar 4 § KFL. Motiven till paragrafen återfinnes å s. 134 i kommitténs betänkande.

10 och 11 §§. Stadgandena i dessa paragrafer har behandlats å s. 134—135 och 102 i betänkandet samt under III 2. i den allmänna motiveringen.

Om kommunalförbunds styrelse och övriga nämnder

12 §- Denna paragraf motsvarar vissa bestämmelser i 6 § KFL. Ifrågavarande bestämmelser gäller där ej annat är stadgat i specialförfattning (motiv, se allmänna motiveringen under III 5.). Någon motsvarighet till bestämmelsen i 31 § första stycket andra punkten kommunallagen att antalet ledamöter i kommunernas styrelse icke må vara under fem har icke intagits i förevarande lagförslag. Skälen härför framgår av vad jag anfört under III 1. i den allmänna motiveringen. Det synes lämpligt att, såvitt möjligt, varje medlemskommun får representant i förbundsstyrelsen. Någon uttrycklig bestämmelse angående fördelningen mellan medleinskoinmunerna av mandaten i förbundsstyrelsen bör emellertid på skäl, som angives under III 1. i den allmänna motiveringen, icke intagas i lagen. 8 — Bihang till riksdagens protokoll 1957. 1 sand. Nr 150

114 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

13 §.

Paragrafen innehåller bestämmelser om val av ledamöter och suppleanter i förbundets styrelse och övriga nämnder. I förhållande till kommitténs förslag har ändring vidtagits med hänsyn till de ändrade bestämmelserna i 8 §.

14 §.

Denna paragraf saknar motsvarighet i KFL. Motiven till denna paragraf har redovisats under III 2. i den allmänna motiveringen.

15 §.

Bestämmelserna i paragrafens första stycke skall gälla, där ej annat stadgats i specialförfattning.

Stadgandet i andra stycket har behandlats under III 2. i den allmänna motiveringen.

Om kommunalförbunds drätsel

16 §.

Genom den analoga tillämpningen å kommunalförbund av 53 och 62 §§ kommunallagen ersättes vissa delar av 6 § KFL.

Vad beträffar frågorna om kommunalförbunds rätt att fondera medel och om revision må hänvisas till vad kommittén anfört å s. 116 och 117 i betänkandet. Såsom kommittén framhållit bör revisionsberättelsen i avskrift tillställas förbundsmedlemmarna.

Behandlingen av statförslaget utgör en av de viktigaste uppgifterna för fullmäktige och denna behandling kan vara av särskilt intresse för såväl medlemskommunerna som enskilda personer. Det har därför ansetts lämpligt att låta bestämmelserna i 54 § andra och tredje styckena kommunallagen om att budgetförslaget skall hållas offentligt tillgängligt och om budgetens fastställande bli tillämpliga även för kommunalförbundens del.

I tredje stycket har tillagts den bestämmelsen att val av revisorer och revisorssuppleanter i nybildat förbund skall äga rum vid förbundsfullmäktiges första sammanträde samt att valet skall avse tiden från valets förrättande till utgången av det år, då valet skett.

17 §. Paragrafen har motsvarighet i 6 § KFL.

18 §.

Bestämmelserna i denna paragraf har behandlats å sid. 101, 102 och 115 i betänkandet samt under III 2. i den allmänna motiveringen.

19 §.

Motiven till denna paragraf återfinnes å sid. 117 i kommitténs betänkande.

Kungl. Maj ds proposition nr 150 år 1957 115

Rörande den i denna paragraf intagna avvikelsen från kommunallagens bestämmelse om tiden för granskning av revisionsberättelsen må hänvisas till vad kommittén anfört under 9 § å sid. 134 i betänkandet.

Om besvär

20 §.

Paragrafen ersätter 10 § KFL. Motiven till paragrafen redovisas i betänkandet å sid. 137. Här må endast framhållas, att allmän besvärsrätt tillkommer dels medlemmarna i de till förbundet anslutna primärkommunerna, municipalsamhällena eller landstingskommunerna dels dessa förbundsmedlemmar själva. Svenska landskommunernas förbund och kommunalfullmäktige i Askeby kommun avstyrker såsom obehövligt att kommunalförbund skall erhålla rätt att tillsätta särskild besvärsnämnd. För egen del anser jag emellertid att denna möjlighet bör stå kommunalförbund till buds. Hänvisningen till 76 § medför att besvär skall anföras hos länsstyrelsen. Ingår kommuner från skilda län i förbundet blir länsstyrelsen i det län där förbundet har sitt säte besvärsmyndighet. Därest landstingskommun ingår i förbundet bör i stället motsvarande bestämmelser i landstingslagen bli tillämpliga.

Om kommunalförbunds bildande samt om ändring i sådant förbund

21—22 §§.

Dessa paragrafer motsvarar 12—18 §§ KFL. Motiven till bestämmelserna återfinnes å sid. 119—121 och 138 i betänkandet samt under III 7. i den allmänna motiveringen. I enlighet med förslag av länsstyrelsen i Älvsborgs län har i lagen uttryckligen angivits, att länsstyrelsens fastställelseprövning även skall omfatta utredning, huruvida detaljbeslämmelserna i förbundsordningen står i överensstämmelse med icke blott kommunalförbundslagen utan även annan författning, som är tillämplig å förbundet. Vissa frågor angående fastställelse av förbundsordning för kommunalförbund med specialreglerad förvaltning har behandlats å sid. 110 i betänkandet samt under III 5. i den allmänna motiveringen.

Om medlems utträde ur kommunalförbund och om kommunalförbunds

upplösning

23—31 §§. Av dessa bestämmelser behandlar 23—26 §§ medlems utträde ur kommunalförbund och 27—31 §§ kommunalförbunds upplösning. De forst-

116 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

nämnda paragraferna motsvarar 19—23 §§ och de sistnämnda 24—29 §§ i KFL. Motiven till ifrågavarande regler i förslaget framgår av vad anförts å sid. 119—121 eller 139—140 i betänkandet samt under III 7. i den allmänna motiveringen. Enligt 31 § i förslaget äger medlem, som ej åtnöjes med redovisning efter likvidation, anhängiggöra sin talan hos domstol. Kommunalförbundskommittén anför härom följande. Enligt 29 § kommunalförbundslagen skall talan mot redovisning över kommunalförbunds likvidation anhängiggöras hos domstol. Det har ifrågasatts huruvida icke tvist i samband med likvidationsredovisning i stället borde avgöras i administrativ ordning, enär meningsskiljaktigheterna vanligen grundade sig på olika meningar om förbundsordningens rätta tolkning, i vilka frågor en länsstyrelse hade större erfarenhet än en domstol. Talan mot en dylik redovisning torde avse en påstådd kränkning av medlemmarnas ekonomiska intressen och i allmänhet bestå i antingen skadeståndsanspråk mot likvidatorerna för att dessa icke skulle ha på lämpligaste sätt handhaft realisationen av förbundets tillgångar eller avvecklingen av den rörelse, som förbundet må ha drivit, eller också klander av det sätt, på vilket likvidatorerna fördelat förbundets tillgångar och ansvaret för dess skulder och övriga förbindelser. Dessa frågor äro väsentligen att bedöma enligt civilrättsliga regler och böra därför lämpligen tillhöra allmän domstols handläggning. Den omständigheten, att förbundsordningen fastställts av länsstyrelse, torde icke böra föranleda ändring härutinnan. Kommittén anser sig därför icke böra föreslå ändring i gällande bestämmelser om talan mot likvidationsredovisning. Länsstyrelsen i Älvsborgs län ifrågasätter emellertid, om icke domstolsprocess är en onödigt omständlig och dyrbar procedur för sådana tvister. Dessa bör enligt länsstyrelsens mening, såsom fallet är med ekonomisk uPP§örelse vid indelningsändring, kunna avgöras i administrativ ordning. Hänskjutande till skiljedom är enligt länsstyrelsen ett tänkbart alternativ. För egen del ansluter jag mig emellertid på de skäl kommittén anfört till kommitténs förslag. 32 §. Denna paragraf saknar motsvarighet i KFL. Bestämmelserna har behandlats å sid. 118 och 140 i betänkandet. Riksarkivet föreslår, att Kungl. Maj :t skall utfärda föreskrifter angående överlämnande av upplöst kommunalförbunds arkivalier, överensstämmande med föreskrifterna i kungörelsen den 20 december 1949 (nr 719) angående överlämnande av kommunala arkivalier till nybildade borgerliga kommuner. Enligt min mening bör det emellertid ankomma på länsstyrelsen att i samband med beslutet om vilken medlem av förbundet, som skall övertaga och vårda förbundets arkiv, meddela erforderliga anvisningar i detta hänseende. Härigenom kan bestämmelserna bättre anpassas till vad som är erforderligt i varje förekommande fall.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 ur 1957 117

33 §. Paragrafen saknar motsvarighet i KFL. Kommunalförbundskommittén föreslår, att bestämmelsen i 32 § skall äga motsvarande tillämpning, då förbund för handhavande av flera angelägenheter skall upphöra att vårda någon av dessa. Riksarkivet och landsarkivarien i Göteborg anser emellertid, att denna bestämmelse bör utgå. Riksarkivet anför. Enligt de allmänna arkivordning sprinciperna bör varje arkiv betraktas som en enhet för sig samt ordnas och förvaras som en sådan. Det måste därför vara olämpligt att bryta ut en del av ett kommunalförbunds arkiv och ställa den delen under vård av en av förbundsmedlemmarna, allrahelst som denne medlem vid förbundets eventuella senare upplösning kanske icke får hand om resten av förbundsarkivet. Då jag delar riksarkivets uppfattning, har paragrafen givits sådan lydelse att den av riksarkivet framförda synpunkten blir tillgodosedd.

Om medlemmarnas ansvarighet för kommunalförbunds skuld

34 §. Paragrafen, som motsvarar 30 § KFL, skiljer sig från denna endast i redaktionellt hänseende. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför i denna del följande. 34 § i förslaget behandlar det fall att kommunalförbund saknar tillgångar till gäldande av skuld. Det stadgas, att länsstyrelsen äger förordna om utdebitering på medlemmarna som av sådan anledning må erfordras. Beslut om sådan utdebitering torde emellertid, såsom är fallet med utdebitering för förbundets ordinarie utgifter, böra fattas av förbundsfullmäktige. Garanti mot missbruk av en sådan befogenhet för fullmäktige utgör rätten att anföra besvär över fullmäktiges beslut. Det torde knappast finnas anledning räkna med att fullmäktige skulle underlåta att se till att en i vanlig ordning fastställd fordran blir betald. Endast för det fall, att skuld yppas efter förbundets upplösning, synes en regel erforderlig om rätt för länsstyrelsen att besluta om utdebitering. För egen del kan jag icke dela länsstyrelsens uppfattning. Reglerna om kommunalbesvär i förslaget utgör icke tillräckliga garantier mot missbruk i dessa hänseenden. Med hänsyn härtill och då särskilda regler angående uttagande av fordran av kommun och angående kommuns tvingande att fullgöra sina förbindelser icke finnes är del enligt min mening nödvändigt att till skyddande av borgenärernas rättsanspråk bibehålla förevarande regler.

Om fullföljd av talan mot länsstyrelsens beslut

35 §. Denna paragraf motsvarar 32 § KFL. Genom att i paragrafen icke sägs något om den tid, inom vilken besvär skall vara anförda, följer av lagen den 4 juni 1954 (nr 355) om besvärstid

118 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

vid talan mot förvaltande myndighets beslut, att besvären vid äventyr av talans förlust skall ha inkommit till vederbörande departement inom tre veckor från det klaganden fick del av beslutet, dock att besvärstiden för menighet skall vara fem veckor.

Övergångsbestämmelser

Övergångsbestämmelserna till lagen har behandlats under III 8. i den allmänna motiveringen. Sedan länsstyrelsen fått underrättelse om val av förbundsfullmäktige, som skett före lagens ikraftträdande, bör länsstyrelsen förordna, en av fullmäktige att utfärda kungörelse om fullmäktiges första sammanträde m. m.

Indelningslagstiftnmgen

I. Inledning

Kommitténs uppgift har varit att verkställa en översyn av lagen den 13 juni 1919 om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (LKI), med undantag för bestämmelserna i 3 § om förutsättningarna för indelningsändring. Kommittén föreslår åtskilliga ändringar i lagen, men dessa har dock icke ansetts vara så genomgripande, att en ny lag bör utfärdas. För överskådlighetens skull föreslår kommittén dock att lagen omtryckes i sin helhet.

II. Förutsättningarna för indelningsändring

1. Gällande rätt

Kommunalförbundskommittén

Kommittén har enligt direktiven icke haft att verkställa någon översyn av bestämmelserna i 3 § LKI om förutsättningarna för indelningsändring. Med hänsyn till det samband som finnes mellan dessa bestämmelser och reglerna om ekonomisk reglering mellan kommunerna har kommittén emellertid ansett nödvändigt att närmare klargöra innehållet i 3 §. Kommittén har därför lämnat en redogörelse för bestämmelserna i nämnda paragraf och därtill knutit vissa reflexioner angående paragrafens tillämpning. I första stycket av 3 § angives de allmänna förutsättningarna för indelningsändring, d. v. s. de förutsättningar, som alltid skall föreligga för att sådan ändring må komma till stånd. Dessa är, att genom ändringen kan vinnas fördelar för den kommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunala bördor eller att ändringen finnes främja den ekonomiska utvecklingen inom orten eller eljest medföra gagn. Paragrafens andra stycke innehåller de s. k. kvalificerade förutsättningarna för indelningsändring. Om kommun motsätter sig ifrågasatt indelningsändring och ändringen eller villkor, som förbindes med densamma,

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 119

finnes medföra avsevärd olägenhet för kommunen, ma indelningsändringen komma till stånd endast under två förutsättningar, nämligen att den finnes vara påkallad av betydande allmänt behov samt prövas nödig för att undanröja eller avsevärt minska förefintligt missförhållande. Såsom exempel på betydande allmänt behov nämnes i lagen fyra omständigheter, nämligen då oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hinder eller olägenhet i allmänna ärendens behandling eller i tillgodoseende av kommunala behov, eller viss kommunal uppgift av större vikt tinnes vara eftersatt, så att avsevärd olägenhet därav uppkommit eller kan väntas uppkomma, eller samhälles behov av utrymme för bostäder, industri eller annat dylikt ändamål icke kan inom samhällets område i erforderlig mån tillgodoses, eller bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska utvecklingen inom orten.

En jämförelse mellan första och andra styckena i 3 § kunde måhända synas ge stöd åt den uppfattningen, att kommuns medgivande eller bestridande skulle sakna betydelse, då fråga är om indelningsändring, som icke medför avsevärd olägenhet för kommunen. Sa har enligt kommittén emellertid bestämmelsen icke tillämpats. Visserligen skall, anför kommittén, för en indelningsändring i princip föreligga från allmän synpunkt sett objektivt bärande skäl, men dessa kan vara mer eller mindre starka. Om de allmänna skälen för en ifrågasatt ändring av mindre omfattning icke är särskilt framträdande, medför, uppger kommittén, i regel exkorporeringskommunens bestridande, att framställningen om ändring avslås men om å andra sidan de berörda kommunerna är ense om en ändring av mera obetydlig räckvidd, bifalles i allmänhet framställningen, om den icke medför några olägenheter från allmän synpunkt.

Kommittén övergår härefter till att behandla de s. k. kvalificerade förutsättningarna för indelningsändring.

Av dessa fyra förutsättningar uppehåller sig kommittén endast vid de tre sista. Den första — att oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hinder eller olägenhet i allmänna ärendens behandling eller i tillgodoseende av kommunala behov — har kommittén icke funnit anledning att kommentera, enär enligt kommitténs uppfattning utvecklingen efter tillkomsten av LK1 icke synes ha medfört några ändrade förhållanden.

Den andra förutsättningen — att viss kommunal uppgift av större vikt finnes vara eftersatt, så att avsevärd olägenhet därav uppkommit eller kan väntas uppkomma — har kommittén däremot gjort till föremål för en ingående analys. Kommittén uppger, att denna omständighet tidigare ofta åberopats som skäl för att med stad eller köping införliva utanför tätortens gräns uppvuxen oreglcrad bebyggelse, s. k. kåkstäder. Förr var möjligheterna att inom en landskommuns ram sanera en redan befintlig oreglerad och i övrigt, t. ex. från brand- och hälsovårdssynpunkt, otillfredsställande bebyggelse mycket små. De planinstitut, som för den rena landsbygdens

120 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1057 del stod till buds, var nämligen, anför kommittén, otillräckliga för ändamålet, och även reglerna om kommuns kompetens, så som de då tolkades, lade hinder i vägen härför. När det gällde att råda bot på de olägenheter, som genom en dylik bebyggelse redan uppstått vid gränsen av en landskommun, stod därför, yttrar kommittén, valet i regel mellan municipalbildning beträffande området eller införlivning av detsamma med staden eller köpingen. Genom att det förra alternativet ofta visade sig otillräckligt, framför allt enär ett sådant municipalsamhälle icke skulle ha haft ekonomiska resurser att vidtaga de erforderliga åtgärderna, blev följden i allmänhet, anför kommittén, att området införlivades med tätorten, på det att denna skulle kunna genomföra den nödiga saneringen. Numera är emellertid, framhåller kommittén, förhållandena helt annorlunda än vid tiden för tillkomsten av LKI. Landskommun har numera, även där stadsplan icke upprättats, rätt och skyldighet att sörja för exempelvis anordnande av vattenoch avloppsledningar för mindre bebyggelseområden. Härtill kommer att landskommunerna tack vare den nya kommunindelningen i allmänhet har tillräcklig ekonomisk bärkraft för att kunna sanera eftersatta bebyggelseområden. Efter tillkomsten av 1947 års byggnadslagstiftning har landskommunen även principiellt samma möjligheter som administrativ tätort att medverka till önskvärd sanering av randbebyggelse. Dessa omständigheter måste, enligt kommittén, leda till att det ifrågavarande kvalificerade indelningsskälet — att viss kommunal uppgift finnes vara eftersatt — nu ges en annan innebörd än vid tillkomsten av LKI. Enligt kommitténs mening har också indelningspraxis i stort sett anpassats efter de ändrade förhållandena. Det ligger i sakens natur, anför kommittén, att LKI i fortsättningen kan tilläggas endast supplementär betydelse som medel att motverka olägenheterna av oreglerad randbebyggelse. Tvångsinkorporering av detta skäl synes enligt kommittén numera böra tillgripas endast i sådana fall, då en kommun uppenbarligen saknar vilja och förmåga att medverka till att bebyggelseområden av ifrågavarande slag inom rimlig tid blir sanerade medan grannkommunen kan förutsättas äga sådan vilja och förmåga. Att praxis härvidlag i viss mån ställt sig avvaktande synes kommittén vara naturligt; det måste nämligen taga förhållandevis lång tid, innan en så genomgripande lagstiftning som vår nuvarande byggnadslagstiftning fullt ut kommit i praktisk tillämpning.

De två övriga kvalificerade förutsättningarna för indelningsändring — att samhälles behov av utrymme för bostäder, industri eller annat dylikt ändamål icke kan inom samhällets område i erforderlig mån tillgodoses samt att bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska utvecklingen inom orten — behandlar, anför kommittén, frågor om kommunens behov av markutrymme. Också i detta avseende måste enligt kommittén 1947 års byggnadslagstiftning indirekt påverka tillämpningen av LKI, enär genom sagda lagstiftning den översiktliga bebyggelseplaneringen

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 är 1957 121

reglerats genom införande av instituten generalplan och regionplan. De här ifrågavarande båda skälen för indelningsändring bör enligt kommitténs mening bibehållas som en säkerhetsventil, enär det ej finns tillräckliga garantier för att gemensam planläggning skall komma till stånd i erforderlig omfattning. Fall kan också förekomma, anför kommittén, då en mindre kommun saknar nödiga administrativa, tekniska och ekonomiska resurser för att kunna svara för en exploatering, som är behövlig för att den ekonomiska utvecklingen inom bygden icke skall obehörigen hindras. Sammanfattningsvis uttalar kommittén, att vad kommittén anfört synes ge vid handen, att även om förhållandena på flera viktiga områden är annorlunda nu än vid tiden för tillkomsten av LKI, bestämmelserna i lagens 3 § rörande förutsättningarna för indelningsändring likväl är så allmänt utformade, att indelningspraxis bör kunna anpassas efter de successivt ändrade förhållandena. Beträffande kommitténs uttalanden i övrigt angående förutsättningarna för indelningsändring må hänvisas till sid. 150—156 i kommitténs betänkande.

Remissyttrandena

Kommitténs analys av bestämmelserna i 3 § LKI om förutsättningarna för indelningsändring har berörts i ett stort antal remissyttranden. Analysen anses allmänt vara av betydande värde, och de uttalanden kommittén gjort har vunnit stor anslutning. Flera remissinstanser anser emellertid, att 3 § bör omarbetas, eftersom bestämmelserna i densamma numera fått ett i vissa hänseenden ändrat innehåll. Svenska landskommunernas förbund anför. För sin del skulle förbundet gärna se att resultaten av denna analys — till vilka förbundet oförbehållsamt ansluter sig — komma till otvetydigt uttryck i själva lagtexten. Det må vara riktigt att — som kommittén framhållit — nämnda bestämmelser äro så allmänt utformade, att indelningspraxis bör kunna anpassas efter de successivt ändrade förhållandena. I sin nuvarande lydelse bär likväl 3 § LKI omisskännliga spår av att ha tillkommit för helt andra syften — främst tillgodoseenden av städernas utvidgningsbehov — än de som numera äro aktuella. Åtskilliga av de kvalificerade indelningsvillkoren ha såsom kommittén påvisat helt förlorat sin aktualitet. När så skett synes det föga rimligt att då lagen i övrigt moderniseras dess grundläggande bestämmelser skola bibehålla eu föråldrad lydelse. Länsstyrelsen i Älvsborgs lån, som även anser att 3 § bör omformuleras, yttrar bl. a. följande. Förutom atl paragrafen icke kan anses motsvara tidens krav vill länsstyrelsen framhålla att den är svår att förstå. Det torde knappast vara nödvändigt att som här sker omgärda Kungl. Maj:ts prövning av indelningsärenden med detaljerade bestämmelser. Även utan sådana torde berörda kommuners intressen bli vederbörligt beaktade. Länsstyrelsen vill sätta i fråga, om det inte räcker alt — som i 11)46 års lag rörande ny indelning av

122 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

riket i borgerliga kommuner — såsom förutsättning för indelningsändring stadga, att ändringen skall vara lämplig.

Även länsstyrelsen i Malmöhus län hävdar, att en översyn av ifrågavarande bestämmelser bör ske, enär genom byggnadslagstiftningen icke kan lösas alla de samarbetsproblem, som ofta uppkommer mellan angränsande men administrativt skilda tätorter.

Kammarkollegiet har icke framställt något yrkande om att bestämmelserna om förutsättningarna för indelningsändring skall omarbetas. Kollegiet har däremot gjort vissa erinringar med anledning av kommitténs uttalanden i samband med behandlingen av den andra kvalificerade förutsättningen för indelningsändring, den att kommunal uppgift blivit eftersatt. Kollegiet anför.

Kommittén uttalar att tvångsinkorporering vid fall av eftersatt kommunal uppgift i fråga om sanering av oreglerad randbebyggelse numera endast bör tillgripas i sådana fall då en kommun uppenbarligen saknar vilja och förmåga att medverka till att bebyggelseområden av sådant slag inom rimlig tid bli sanerade, medan grannkommunen kan förutsättas äga sådan vilja och förmåga. I anslutning härtill anföres vidare, att praxis härvidlag i viss mån ställt sig avvaktande. Kommitténs förenämnda uttalande, vilket sålunda syftar till en viss skärpning av de krav som enligt nu tillämpad praxis uppställas för indelningsändring, torde icke utan vidare böra godtagas såsom vägledande för indelningsärendenas handläggning i fortsättningen. Det skulle i tillämpningen kunna leda till att snart sagt varje tvångsinkorporering förhindrades hur välmotiverad den eljest må befinnas. Kollegiet anser att i här åsyftade fall alla på indelningsfrågan inverkande objektiva omständigheter nödvändigtvis, liksom hittills, måste beaktas vid bedömandet av huruvida förutsättningar för en indelningsändring föreligga eller ej. De möjligheter, som byggnadslagstiftningen genom olika planinstitut ger att reglera bebyggelsefrågor, kunna icke alltid betraktas som effektiva.

Stadsfullmäktige i Malmö berör i sitt yttrande den tredje kvalificerade förutsättningen för indelningsändring, den att samhälles behov av utrymme för bostäder, industri eller annat dylikt ändamål icke i erforderlig mån kan tillgodoses inom samhällets område. Stadsfullmäktige uttalar, att om det skulle anses, att kvalificerat behov av inkorporering icke föreligger, så länge område inom den egna kommunen är tillgängligt för bebyggelse, oavsett olägenheterna av just denna exploatering, torde det vara på sin plats att hävda, att en uppmjukning av 3 § är erforderlig.

2. Ändring av såväl kommunal som ecklesiastik indelning

Kommunalförbundskommittén

Ehuru det enligt kommitténs direktiv ligger utanför dess uppdrag, tager kommittén i detta sammanhang upp till diskussion två frågor rörande tolkningen av 3 § LKI. Den första gäller beslut om indelningsändring, som för­

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 123

anleder bristande överensstämmelse mellan kommunal och ecklesiastik indelning. Enligt kommitténs mening torde beslut om indelningsändring, avseende överflyttning av område från en indelningsenhet till annan i kommunalt men ej i ecklesiastikt hänseende med påföljd att kommun- och församlingsgränserna kommit att skära varandra knappast stå i överensstämmelse med grunderna för LKI.

Den andra frågan rör tolkningen av begreppet avsevärd olägenhet vid indelningsändring, som berör såväl kommunal som ecklesiastik indelning. Kommittén anför bl. a. följande. Någon av de s. k. kvalificerade förutsättningarna för indelningsändring måste enligt 3 § LKI föreligga, om kommun, som beröres av den ifrågasatta indelningsändringen, motsätter sig densamma och den skulle medföra avsevärd olägenhet för kommunen. En sådan avsevärd olägenhet är att indelningsändringen medför ett ökat utdebiteringsbehov för kommunen. I praxis har avsevärd olägenhet i ekonomiskt hänseende ansetts föreligga, om indelningsändringen beräknats medföra ett ökat utdebiteringsbehov inom vederbörande kommun med mer än 50 öre per skattekrona. Bestämmelserna i 3 § är emellertid icke tillämpliga när det gäller ecklesiastik indelningsändring. Sådan indelning kan därför genomföras mot församlingens vilja även om den medför avsevärd ekonomisk olägenhet för församlingen. Fråga uppstår då, när avsevärd ekonomisk olägenhet skall anses föreligga för det fall att ändringen avser såväl kommunal som ecklesiastik indelning. Denna typ av indelningsändringar är, yttrar kommittén, vida vanligare än enbart kommunala eller enbart ecklesiastika ändringar.

När kommun och församling sammanfaller — vilket före den nya kommunindelningen var förhållandet i flertalet fall — tager man, anför kommittén, enligt praxis vid beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna av en indelningsändring hänsyn till minskade skatteintäkter till såväl den borgerliga som den kyrkliga kommunen och bedömer sålunda med utgångspunkt från det sammanlagda ökade utdebiteringsbehovet för vederbörande kommun och församling, huruvida för ändringens genomförande måste finnas kvalificerade skäl jämlikt 3 § andra stycket eller icke.

Om åter kommun och församling icke sammanfaller — vilket efter kommunsammanslagningarna är mycket vanligt, i det att numera åtskilliga kommuner består av flera församlingar — blir, yttrar kommittén, problemet mera komplicerat. Kungl. Maj: t har intagit den ståndpunkten i frågan att helt bortse från det ökade utdebiteringsbehovet i den minskade församlingen. Kommittén finner det emellertid vara rimligare, att man vid bedömningen av huruvida en indelningsändring kommer att medföra avsevärd ekonomisk olägenhet även i dessa fall tager hänsyn till konsekvenserna för utdebiteringen i såväl borgerligt kommunalt som kyrkligt hänseende.

124 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Remissyttrandena

I remissyttrandena har endast det senare problemet berörts. Kammarkollegiet hävdar emellertid i den frågan en annan uppfattning än kommittén. Kollegiet anför.

Vid behandlingen av frågan om avsevärd olägenhet av samtidig kommunal och ecklesiastik indelningsändring, där kommun och församling icke sammanfalla, anser kommittén (sid. 158) att man vid bedömningen av huruvida en indelningsändring kommer att medföra avsevärd ekonomisk olägenhet skall taga hänsyn till konsekvenserna för utdebiteringen i såväl borgerligt kommunalt som ecklesiastikt hänseende. Frågan skulle alltså bedömas på motsvarande sätt som enligt praxis sker vid indelningsändring, som berör kommun, vilken sammanfaller med församling. Visst fog saknas icke för kommitténs resonemang. Emellertid måste beaktas, att 3 § indelningslagen icke är tillämplig vid ändring i församlingsindelning. Kollegiet anser i överensstämmelse härmed att vid en samtidig kommunal och ecklesiastik indelningsändring, i fall varom här är fråga, uldebiteringsökningen för församlingens vidkommande i regel icke bör påverka frågan, om avsevärd ekonomisk olägenhet uppkommer till följd av den kommunala indelningsändringen. Ur skälighetssynpunkt torde dock en församling i förekommande fall, då skatteökningen för dess del blir väsentlig, böra kunna tillerkännas skatteersättning oaktat vid indelningsändringen en utdebiteringsökning icke skulle för kommunen uppgå till den minimigräns, som enligt hittills tilllämpad praxis ansetts konstituera dylik ersättning.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anser emellertid i likhet med kommittén att man vid bedömningen av huruvida en indelningsändring skall komma att medföra avsevärda ekonomiska olägenheter eller ej alltid bör taga hänsyn till konsekvenserna för utdebiteringen i såväl kommunalt som kyrkligt hänseende.

Departementschefen

När 1952 års riksdag i skrivelse till Kungl. Maj :t begärde en förutsättningslös översyn av lagen den 13 juni 1919 om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (LKI) gjordes undantag för 3 § i lagen, vilken innehåller reglerna om förutsättningarna för indelningsändring. Dessa regler ansågs icke behöva omprövas på grund av att den allmänt hållna avfattningen av desamma hade medgivit en anpassning efter de förändrade förhållanden, som inträtt efter lagens tillkomst. På grund härav anfördes i direktiven för utredningen, att ifrågavarande bestämmelser borde lämnas utanför och utredningen begränsas till att avse övriga bestämmelser i lagen. Kommittén har emellertid med hänsyn till det samband, som finnes mellan dessa bestämmelser och reglerna om ekonomisk reglering mellan kommunerna, funnit nödvändigt att göra en analys av bestämmelserna i 3 §. Kommittén har efter denna genomgång kommit till det resultatet att, även om förhållandena på flera viktiga områden är annorlunda nu än vid tiden för tillkomsten av LKI, bestämmelserna i

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1057 125

3 § likväl är så allmänt utformade, att indelningspraxis bör kunna anpassas efter de successivt ändrade förhållandena.

Vissa remissinstanser anser emellertid, att bestämmelserna i 3 § bör omarbetas. Sålunda framhåller t. ex. svenska landskommunernas förbund, att paragrafen i sin nuvarande form bär omisskännliga spår av att ha tillkommit för helt andra syften — främst tillgodoseende av städernas utvidgningsbehov — än de som numera är aktuella, varjämte åtskilliga av de kvalificerade indelningsvillkoren helt förlorat sin aktualitet. I andra yttranden anses, att det knappast kan vara nödvändigt att omgärda Kungl. Maj :ts prövning av indelningsärenden med detaljerade bestämmelser och det ifrågasättes därför om det icke räcker att — som i 1946 års lag rörande ny indelning av riket i borgerliga kommuner — såsom förutsättning för indelningsändring stadga, att ändringen skall vara lämplig.

Såsom framgår av förarbetena till LKI ansåg man av principiella skäl att någon kommunal vetorätt mot indelningsändringar icke kunde medgivas. Den kommunala självständigheten och tryggheten ävensom de betydande privaträttsliga intressen, som vore sammanförda i kommunen, ansågs emellertid kunna åberopas till stöd för en kommunal medbestämmanderätt. Varje indelningsändring måste dock bedömas ur synpunkten av det allmännas intresse, och så snart detta intresse vore av mera betydande art, måste, framhöll man, den kommunala bestämmanderätten vika och ändringen kunna genomföras även mot kommunens bestridande. Denna ståndpunkt ansågs icke utesluta att en kommuns vilja angående indelningsändringar skulle betraktas som en faktor av synnerlig betydelse. I detta syfte intogs i 3 § det stadgandet att sådan indelningsändring, som medförde avsevärd olägenhet för kommun, ej mot kommunens vilja finge beslutas, såvida den icke funnes vara påkallad av betydande allmänt behov samt ändring i indelningen prövades nödig för att undanröja eller avsevärt minska förefintligt missförhållande. I lagen angavs de viktigaste fallen då en indelningsändring ansågs vara påkallad av betydande allmänt behov. I 1946 års indelningslag tillerkändes kommun icke samma inflytande, men detta hade helt sin grund däri, att det då var fråga om en allmän indelningsändring av engångskaraktär. När det gäller nu förekommande indelningsändringar äger alltjämt de skäl, som låg till grund för den kommunala medbestämmanderätten enligt LKI, full giltighet. Bestämmelserna i 3 § i lagen innebär eu garanti för att kommunerna icke utan påtagliga skäl skall behöva få sina gränser ändrade mot sin vilja. Jag anser därför alt förutsättningarna för indelningsändring alltjämt bör angivas i själva lagen och de nu gällande begränsningarna i rätten att besluta om ändrad indelning synes mig vara väl avvägda.

De fyra typfall, som anges i lagen såsom exempel på förhållanden, då eu indelningsändring anses vara påkallad av betydande allmänt behov, har utformats i så allmänna ordalag, att de självfallet icke alltid kan ge till­

126 Kungi. Maj. ts proposition nr 150 år 1957

räcklig vägledning. Ehuru bestämmelserna tillkommit under en tid, då man hade en i viss mån annan syn på dessa frågor än nu, är de på grund av sin allmänna avfattning fortfarande användbara. Någon ytterligare exemplifiering i lagen av dessa, de s. k. kvalificerade förutsättningarna för indelningsändring synes mig icke erforderlig. Därest dessa förutsättningar angåves mera detaljerat, skulle exemplen säkerligen på grund av den samhälleliga utvecklingen och det fortgående lagstiftningsarbetet på angränsande områden snart bli föråldrade och, om de ej omarbetades tillräckligt ofta, vålla betydande tolkningssvårigheter. Med hänsyn härtill finner jag ■— i likhet med 1952 års riksdag och kommittén — anledning icke föreligga att nu låta omarbeta ifrågavarande bestämmelser.

Kommittén har i anslutning till de i lagen angivna exemplen på kvalificerade förutsättningar för indelningsändring diskuterat indelningspraxis och därvid gjort vissa uttalanden om hur denna enligt kommitténs mening bör utformas. Även åtskilliga remissinstanser har behandlat praxis i hithörande ärenden och den önskvärda utvecklingen på detta område.

Då någon ändring av ifrågavarande lagbestämmelser icke nu föreslås anser jag mig för egen del icke ha anledning att i detta sammanhang närmare uppehålla mig vid frågan, hur indelningspraxis i fortsättningen bör utformas. Jag vill emellertid understryka att enligt min mening finns det icke anledning att nu genomföra några större ändringar i hittillsvarande praxis. Vid bedömandet av huruvida förutsättningar för en indelningsändring föreligger eller ej skall en omsorgsfull avvägning göras av kommunernas olika intressen och hänsyn tagas till alla på frågan inverkande objektiva omständigheter. Att till följd av den fortgående samhällsutvecklingen praxis efterhand kan komma att förskjutas i ena eller andra riktningen ter sig fullt naturligt.

III. Ekonomisk reglering

Kommunalförbunds kommittén

I 4 § i kommitténs förslag har intagits den bestämmelsen, att då kommun sammanlägges med annan kommun skall kommunens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser tillkomma den ökade eller nybildade kommunen. En motsvarande bestämmelse finnes i 10 § tredje att-satsen LKI. Enligt 6 § andra stycket LKI kan emellertid vid uppgörelse bestämmelse träffas, varigenom kommunal tillgång eller förbindelse tillägges allenast del av ändrad eller nybildad kommun. Kommittén föreslår på skäl, som anföres å sid. 160—162 i betänkandet, att sådan bestämmelse ej längre skall få träffas.

Vidare föreslår kommittén, att den nuvarande bestämmelsen i 5 § om övertagande av visst slag av tillgångar bibehålies med sakligt oförändrat innehåll. Paragrafen innehåller nu den obligatoriska regeln att om inom om­

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 127

råde, som vid indelningsändring övergår från en kommun till annan, finnes mark, som är utlagd till väg, gata, torg eller annan allmän plats, den förstnämnda kommunens rätt till denna mark skall övergå till den kommun, inom vars område marken efter indelningsändringen kommer att ligga. Kommittén framhåller emellertid, att det i vissa fall, som kommittén exemplifierar, kan vara olämpligt att ledningar för vatten och avlopp, eventuellt även ledningar för elektrisk belysning obligatoriskt skall övertagas av inkorporeringskommunen. Kommittén anser därför, att sådana ledningar ej bör hänföras till egendom, som obligatoriskt skall övertagas av inkorporeringskommunen.

Kommittén finner icke tillräckliga skäl föreligga att föreslå ändring i den nu gällande regeln att den ekonomiska regleringen mellan de av en indelningsändring berörda kommunerna skall fastställas i samband med förordnandet om indelningsändring. Vidare anser kommittén, att den nuvarande undantagsbestämmelsen från denna regel även bör bibehållas (jfr 4 § LKI och 6 § första stycket i förslaget). Enligt denna undantagsbestämmelse må ekonomisk reglering i visst avseende kunna verkställas senare än förordnandet om indelningsändring, om blott i förordnandet klart angives, i vilken ordning och enligt vilka grunder denna del av regleringen framdeles skall verkställas. Likaså anser kommittén, att liksom nu är fallet någon ekonomisk reglering ej skall erfordras i indelningsärenden av mindre omfattning och där någon kommunal egendom icke är belägen inom överflyttningsområdet (»där så finnes nödigt», 4 § LKI och 6 § första stycket i förslaget). Reglerna om fördelning av tillgångar och förbindelser har delvis omformulerats. Kommittén har emellertid bibehållit bestämmelsen att vid delning av kommun kommunala tillgångar ävensom kommunala förbindelser må tilläggas endera av de ändrade eller nybildade kommunerna eller fördelas mellan dem. Vidare har kommittén bibehållit stadgandet i 7 § LKI att fast egendom, som uteslutande eller huvudsakligen är avsedd till gagn för visst område, bör tilläggas den kommun, som området kommer att tillhöra. Härtill har kommittén dock gjort det tillägget, att med sådan fast egendom bör följa till egendomen hörande inventarier. Därjämte föreslår kommittén bibehållande av den regeln att skuld, som vilar å egendom, som tilldelas viss kommun, till betalning bör övertagas av samma kommun. Regeln är för närvarande så formulerad att den avser icke blott skuld som »vilar å» egendomen utan även skuld som »tillkommit för» densamma. Kommittén bar emellertid uteslutit det senare ledet, enär kommittén anser att kommuns låneskulder, vilka icke kvarstår intecknade i viss fastighet och alltså ej »vilar å» fastigheten, vid fördelning bör behandlas som eu massa, vilken principiellt bör fördelas mellan kommunerna efter skatteunderlaget. Som skäl härför anför kommittén följande.

Regeln i sin nuvarande form har, när det gäller fastigheter, som äro att betrakta som förvaltningsförmögenhet, fått vissa obilliga verkningar.

128 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

Förvaltningsförmögenhet, som uteslutande eller huvudsakligen är avsedd för överflyttningsområdet, plägar få övertagas av inkorporeringskommunen utan ersättning till exkorporeringskommunen. Om fastigheten då finansierats helt med skattemedel, så att för densamma icke upptagits något lån, eller om eventuell skuld för fastigheten hunnit slutamorteras, får inkorporeringskommunen övertaga den utan ersättning, men om för fastigheten upptagits ett lån, som icke slutamorterats, undgår exkorporeringskommunen ansvaret för skulden. Därtill kommer, att det med den omfattning, som den kommunala verksamheten numera har, ofta kan vara svårt att avgöra, huruvida viss skuld tillkommit för viss fastighet. Kommunen kan samtidigt ha finansierat flera nyanläggningar, för vilka kostnaderna skolat täckas, förutom med skattemedel och eventuella fonderade medel, även med upplåning. Det kan då vara en tillfällighet, för vilket företag lånemedel eller andra medel använts.

Återstående tillgångar och förbindelser skall fördelas jämlikt vissa i 7 § andra stycket i förslaget angivna allmänt formulerade normer. Kommittén anser med hänsyn till att de enskilda fallen är alltför skiftande det icke vara önskvärt och knappast ens möjligt att i lagen införa annat än vissa ledande grundsatser. Dessa grundsatser har kommittén angivit på följande sätt. Ifrågavarande tillgångar och förbindelser fördelas på de ändrade eller nybildade kommunerna efter ty för fördelningen i dess helhet prövas skäligt med hänsyn till förhållandet i beskattningsföremål eller invånarantal mellan de områden, i vilka den äldre kommunen delats, eller till annat förhållande, som må anses bestämmande för vartdera områdets andel i den äldre kommunens tillgångar och förbindelser.

På grund av att i lagen endast angivits vissa ledande grundsatser för den ekonomiska regleringen kommer, framhåller kommittén, fördelningen av tillgångar och förbindelser att i stor utsträckning bygga på praxis. Då det enligt kommitténs mening är av stor vikt, att denna praxis icke blott står i överensstämmelse med de i lagen givna normerna för fördelningen utan även är enhetlig, har kommittén upptagit densamma till närmare behandling i de hänseenden, där kommittén funnit anledning föreslå viss ändring eller framställa vissa erinringar eller där eljest fråga väckts om viss ändring.

I fråga om fördelning av kommunala fonder, som avses i 55—57 §§ kommunallagen, anför kommittén som sin mening att kassaförlagsfond, allmän investeringsfond och skatteregleringsfond bör fördelas efter skatteunderlaget. Pensionsfond bör enligt kommitténs åsikt fördelas allteftersom den odelade kommunens förpliktelser mot de personer, för vilkas pensionering fonden svarar, övertages av den ena eller andra kommunen. Beträffande särskild investeringsfond framhålles, att det ofta är en tillfällighet, om ett beslut om avsättning av medel till en investeringsfond formuleras så, att fonden blir att betrakta som allmän eller särskild investeringsfond. Det kunde därför, anför kommittén, finnas fog för att behandla särskild investeringsfond på samma sätt som en allmän sådan fond och alltså dela den efter skatteunderlaget. Det synes dock kommittén, att, då i avsättningsbeslutet

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 129

angivits viss anläggningstillgång, fonden vid fördelningen bör övertagas av den kommun, som övertager ansvaret för den med fonden avsedda anläggningstillgången. För fonder, som avses i 56 § a) och 57 § tredje stycket kommunallagen, lär, yttrar kommittén, några generella regler icke kunna meddelas, utan synes sådana fonder böra fördelas efter vad i varje särskilt fall framstår som skäligt. Kommittén redogör å sid. 170—176 i betänkandet för sin uppfattning om hur fördelningen bör ske av vissa övriga kommunala tillgångar och förbindelser. I denna del må hänvisas till betänkandet. Kommittén har, med undantag av en ändring av formell natur, i förslaget bibehållit den nuvarande bestämmelsen i 8 § om avräkning mellan kommunerna vid fördelning av tillgångar och förbindelser. Den innebär, att om vid fördelningen den ena kommunen fått övertaga stöx-re andel av tillgangaina eller förbindelserna än som med hänsyn till fördelningen i övrigt anses belöpa å densamma bör utjämning i pengar ske. Kommittén framhållei emellertid, att förvaltningsförmögenhet, som helt eller i huvudsak är avsedd för överflyttningsområdet, plägar få övertagas av inkorporeringskommunen utan ersättning. Kommittén har även å sid. 176—178 i betänkandet gjort vissa uttalanden angående förfoganden över tillgångar före indelningsändringens ikraftträdande och angående ersättning för å införlivningsområde nedlagda kostnader. I 9 § i förslaget har i oförändrat skick intagits de nuvarande bestämmelserna (i 10 § första och andra att-satserna LKI) att de kommunala tillgångarna och förbindelserna skall, då ekonomisk reglering ej sker, tillkomma, om kommuns område ökas den ökade kommunen och om kommuns område minskas den minskade kommunen. Bestämmelserna i den nuvarande 9 § om ersättning för försämrad ekonomisk ställning, allmänt kallad skatteersättning, har i kommitténs förslag utbrutits ur sitt nuvarande sammanhang med övriga regler om ekonomisk uppgörelse och såsom 10 § placerats fristående under särskild rubrik. Den föreslagna nya rubriken lyder »Om särskilt bidrag från en kommun till annan vid delning av kommun». Förutsättning för att bidrag skall utgå är f. n., framhåller kommittén, att endera kommunens ekonomiska ställning blivit avsevärt försämrad och att den andra kommunen finnes skäligen böra utge sådant bidrag. Kommittén uppger, alt med avsevärt försämrad ekonomisk ställning enligt praxis i regel avsctts, att indelningsändringen beräknats medföra ett ökat utdebiteringsbehov inom kommunen av mer än 50 öre per skattekrona. Härvidlag tages emellertid, yttrar kommittén, också hänsyn till utdebiteringens höjd i den förlorande kommunen, så alt en markerat låg skattesats i denna medför, att även en något större ökning av utdebiteringsbehovet än 50 öre per skattekrona icke anses motivera ersättning. 0 — B i han g till riksdagens protokoll 1957. 1 sand. Nr 150

130 Kungi. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Det särskilda bidraget kan bestämmas att utgå på en gång eller under en viss övergångstid. Engångsbidrag förekommer, upplyser kommittén, i regel endast då fråga är om belopp, som icke anses spela någon större roll för vederbörande kommuners ekonomi. Det vanligaste är, enligt kommittén, att bidrag föreskrives utgå under viss övergångstid och med samma belopp varje år. Kommittén framhåller, att det givetvis kan resas invändningar mot den hittills i praxis tillämpade gränsen för skyldighet att utge bidrag för försämrad ekonomisk ställning — ett ökat utdebiteringsbehov av mer än 50 öre per skattekrona. Så kan emellertid göras beträffande varje gränsdragning av detta slag. Det torde dock icke vara möjligt att härvidlag avstå från viss schematisering. För sin del har kommittén funnit att hittillsvarande praxis stundom kan leda till mindre tillfredsställande resultat genom att normalt något bidrag ej utgår i sådana gränsfall, då den relativa förlusten är något mindre än 50 öre per skattekrona. Kommittén föreslår därför, att en uppmjukning av hittillsvarande praxis sker. Bidrag bör, enligt kommitténs mening, utgå även för ringare förluster. Exempelvis må, anför kommittén, en förlust, som motsvarar en ökad utdebitering av 40—50 öre eller 30—40 öre per skattekrona föranleda bidrag, varvid bidragsperiodens längd sättes till 4 respektive 3 år. Härigenom löses ifrågavarande tröskelproblem. Enär ersättningen är avsedd att utgöra ett med hänsyn till förhållandena vid tiden närmast före indelningsändringen utmätt bidrag för att underlätta för exkorporeringskommunen att anpassa sig till ett visst inkomstbortfall kunde, anför kommittén, ifrågasättas om det icke vore lämpligt, att bidragsbeloppet bestämdes efter en sjunkande skala. Därigenom skulle vederbörande kommun gradvis kunna vänja sig vid den försämrade ekonomiska ställningen. Då emellertid bidrag av någon betydenhet regelmässigt fonderas eller anslås till täckande av kapitalutgifter, skulle, enligt kommitténs mening, dock icke något vinnas med att konstruera bidragen på sådant sätt. En särskild fråga i samband med ekonomisk uppgörelse är, anför kommittén, huruvida Kungl. Maj :t har rätt att som villkor för en indelningsändring föreskriva nedsättning i uttaxeringen för de skattskyldiga i ett av ändringen berört område, där utdebiteringen höjts till följd av indelningsändringen. Regeringsrätten har, yttrar kommittén, i utslag, i vilket denna fråga prövats, förklarat att Kungl. Maj :t har befogenhet att i beslut om indelningsändring föreskriva sådan skattedifferentiering. Med hänsyn till dels att skattedifferentiering strider mot gällande kommunala beskattningsprinciper och dels att det nuvarande uppbördssystemet bereder utomordentligt stora praktiska svårigheter att genomföra en skattedifferentiering ifråga- .. o O sätter emellertid kommittén, om denna Kungl. Maj.ts befogenhet över huvud taget bör utnyttjas. På grund därav har kommittén ansett sig icke kunna biträda ett av kammarkollegiet framfört förslag att i LKI närmare reglera denna befogenhet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 131

Slutligen erinrar kommittén om att LKI icke är tillämplig å indelningsändringar beträffande pastorat, tingslag och landstingskommuner. I den mån en kommunal eller ecklesiastik indelningsändring medför ändring av även nyssnämnda slag av indelningsenheter, bör emellertid, framhåller kommittén, liksom hittills bestämmelserna i LKI om ekonomisk uppgörelse analogivis i huvudsak tillämpas å sådan uppgörelse mellan dessa enheter.

Remissyttrandena

Kommitténs uttalanden angående den ekonomiska regleringen mellan de av en indelningsändring berörda kommunerna har i allmänhet icke föranlett några erinringar från remissinstansernas sida. De anmärkningar, som gjorts, har till största delen framförts av kammarkollegiet.

Emot kommitténs förslag att bestämmelserna i 5 g i LKI om övertagande av visst slag av tillgångar skall bibehållas i sak oförändrade har kammarkollegiet icke något att invända men gör vissa erinringar mot vad kommittén anfört angående övertagande av vissa ledningar. Kollegiet yttrar.

Såväl enligt den gamla som den nya 5 § skall vid indelningsändring, där i område, som övergår från en kommun till annan, finnes mark som är utlagd till väg, gata, torg eller annan allmän plats, den förstnämnda kommunens rätt till sagda mark övergå till den kommun, inom vars område marken efter indelningsändringen kommer att ligga. Kommittén har till diskussion upptagit frågan, huruvida till dylika tillgångar böra hänföras jämväl kommunens rätt till i marken nedlagda ledningar för vatten och avlopp, eventuellt även för elektrisk belysning, samt därvid stannat för den uppfattningen att dylika ledningar icke böra hänföras till sådan egendom, som obligatoriskt skall övertagas av inkorporeringskommun. Enligt kommitténs uppfattning erfordras särskild föreskrift i indelningsbeslutet för att rätten till ledningarna skall övergå. Härutinnan är emellertid att märka, att uttrycket »marken» i 5 § indelningslagen är synonymt med »jorden» samt att, enligt 1895 års lag angående vad till fast egendom är att hänföra, till jorden höra för stadigvarande bruk i jorden anbragta ledningar och andra anläggningar. Stadgandet i 5 § indelningslagen torde således i och för sig innebära icke endast att kommunens rätt till själva marken övergår, utan även att därmed följer rätten till i marken nedlagda ledningar. Om i det särskilda fallet denna konsekvens icke åsyftas, måste förbehåll för ledningarna göras. Kungl. Maj :t torde i indelningsbeslutet kunna stadga sådant förbehåll, med resultat att 4 § i 1895 års lag blir tillämplig.

Kammarkollegiet delar icke heller kommitténs uppfattning att endast skuld, som vilar å egendom, men däremot icke skuld, som »tillkommit för» viss egendom, skall övertagas av den kommun, som tilldelas egendomen. Kollegiet anför.

Det torde ej alltid vara förenligt med rättvisa att föreskriva att endast skuld, som »vilar å» d. v. s. är intecknad i eu övertagen fastighet, skall övertagas av en mottagande kommun. Ett sådant a priori givet utgångsläge vid eu ekonomisk reglering i samband med eu indelningsändring synes icke lämpligt. En kommun kan visserligen ha förvärvat en intecknad fastighet och i den situationen är väl sambandet ofta tydligt; all en förvaltningsfas-

132 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

tighet är belastad med inteckningsgäld torde dock vara mycket ovanligt. Å andra sidan kan en skuld, utan att vara intecknad i fastigheten, ha sådant samband med densamma att den bör belasta fastigheten, ehuru den ej »vilar» å densamma. Kollegiet håller före, att om det är klart, att en skuld tillkommit för en övertagen fastighet, även om den ej är intecknad i densamma, rättviseskäl tala för att skulden också skall övertagas av den mottagande kommunen. Så sker det för närvarande i praxis och så synes också hädanefter böra bliva förhållandet. Förslaget i nu förevarande avseende synes icke vara tillräckligt grundat utan snarare kunna giva anledning till komplikationer.

Emot vad kommittén anfört angående fördelning av kommunala fonder har under remissbehandlingen gjorts vissa erinringar avseende kommitténs uttalanden att särskild investeringsfond bör övertagas av den kommun, som övertager ansvaret för den med fonden avsedda anläggningstillgången. Hallands länsavdelning av svenska landskommunernas förbund anför alt, eftersom fondmedlen tillskjutits av hela den tidigare kommunen, det skulle vara mest rättvist om fonden fördelades mellan de berörda kommunerna efter skatteunderlaget. Kammarkollegiet anser icke heller kommitténs resonemang rörande behandlingen av särskild investeringsfond vara godtagbart. Kollegiet yttrar.

Sådan fond lärer icke presumtionsvis böra tilldelas viss kommun allenast med utgångspunkt från vad vid beslutet om dess avsättande blivit bestämt. Om det förefinnes eu fond, som exempelvis enligt avsättningsbeslutet avser anläggningstillgång inom överflyttningsområdet, finnes likväl icke någon garanti för att anläggningen verkligen kommer till stånd. Anläggningen kanske visar sig överflödig eller anses ändamålet bättre kunna tillgodoses på annat sätt, än tidigare varit avsett. Ej heller finnes någon garanti för att den kommun, som enligt kommitténs anvisningar borde tilldelas fonden, bindes vid ansvaret för uppgiftens fullgörande. Med hänsyn till det anförda synes dylik fond enligt kollegiets mening böra vid den ekonomiska vidräkningen behandlas efter vad som i varje särskilt fall kan befinnas skäligt.

Kammarkollegiet har icke något att invända mot den av kommittén föreslagna ändringen av praxis angående bestämmande av särskilt bidrag från en kommun till annan. Däremot anser kollegiet, i motsats till kommittén, att det bör finnas möjlighet att förordna att sådant bidrag skall utgå med sjunkande belopp under bidragsperioden. Enligt kollegiets mening kan ett sådant förfarande i vissa fall ha sitt berättigande.

Kommitténs uppfattning att Kungl. Maj :t icke bör utnyttja sin rätt att i beslut om indelningsändring föreskriva skattedifferentiering delas icke av kammarkollegiet. Enligt kollegiets mening bör dylik rätt för Kungl. Maj:t alltjämt bibehållas men givetvis, liksom hittills, reserveras för särskilda undantagsfall, då en skattedifferentiering finnes av omständigheterna påkallad. Det synes därför, framhåller kollegiet, icke vara lämpligt att genom ett direkt uttalande i motsatt riktning hinder reses mot att vid förefallande behov använda differentieringsmöjligheten.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 133

Departementschefen

Då kommun sammanlägges med annan kommun, skall enligt förslaget kommunens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser tillkomma den ökade eller nybildade kommunen. I likhet med kommittén anser jag, att något undantag från denna regel ej bör gälla, varför jag tillstyrker kommitténs förslag att ur lagen skall utgå det nuvarande stadgandet i 6 § andra stycket att bestämmelse kan träffas, varigenom kommunal tillgång eller förbindelse tillägges allenast del av ändrad eller nybildad kommun.

Vid delning av kommun skall, där så finnes nödigt, en reglering ske mellan de av indelningsändringen berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden, vilken reglering skall fastställas av Kungl. Maj :t. Termen »ekonomisk reglering» såsom beteckning å ifrågavarande fördelning av de kommunala tillgångarna och förbindelserna användes i förslaget i stället för den i LKI angivna benämningen »ekonomisk uppgörelse», enär fördelningen icke förutsätter någon överenskommelse mellan kommunerna.

Enligt kommitténs förslag (5 §) skall rätten till sådan mark, som är utlagd till väg, gata, torg eller annan allmän plats, utan ersättning tilldelas den kommun, inom vars område marken efter indelningsändringen kommer att ligga. Denna regel om övertagande av visst slag av tillgångar gäller redan nu. Kommittén har endast gjort en formell ändring i paragrafens lydelse. Såsom kammarkollegiet påpekat innebär bestämmelsen, att den kommun, som förvärvar marken, även erhåller rätten till i marken nedlagda ledningar. I de fall, då rätten till sådana ledningar anses icke böra övergå till inkorporeringskommunen, måste följaktligen i förordnandet om indelningsändringen angivas att rätten till ledningarna icke skall följa rätten till marken. Genom ett sådant tillkännagivande bör ledningarna icke längre anses utgöra tillbehör till den fasta egendomen.

Då ekonomisk reglering ej sker, skall enligt bestämmelserna i förslaget (9 §) — med undantag av de i 5 § omnämnda tillgångarna — den minskade kommunens tillgångar och förbindelser helt kvarvara hos denna samt tillgångar och förbindelser, som tillhör den ökade kommunen, även efter indelningsändringen odelat tillkomma denna kommun. Även denna regel gäller för närvarande.

Någon ändring bör ej göras i de nu gällande bestämmelserna att den ekonomiska regleringen i princip skall fastställas i samband med förordnandet om ändringen men att reglering i visst avseende må kunna, där Kungl. Maj :t så bestämmer, senare verkställas i den ordning och enligt de grunder, som angives i förordnandet.

Lagbestämmelserna om den ekonomiska regleringen har, för erhållande av en bättre utformning, något ändrats och omgrupperats i förhållande till kommitténs förslag. I (1 § återfinnes nu, förutom reglerna om fastställelse av reglering, de allmänna reglerna för hur fördelningen av tillgångar och förbindelser bör ske, medan 7 § innehåller vissa särbestämmelser, som bör

134 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

iakttagas vid fördelningen. Reglernas innebörd framgår av förslaget till lagtext och här skall endast beröras vissa speciella frågor.

Vid den ekonomiska regleringen bör såvitt möjligt fast egendom, som uteslutande eller huvudsakligen är avsedd till gagn för visst område, tillläggas den kommun, som området kommer att tillhöra (7 §). Till denna bestämmelse har, såsom kommittén föreslagit, fogats det tillägget att med sådan fast egendom bör följa till egendomen hörande inventarier.

Enligt såväl nu gällande bestämmelser som kommitténs förslag bör vid den ekonomiska regleringen även iakttagas, att skuld, som vilar å egendom, d. v. s. är intecknad i densamma, följer egendomen och alltså tilldelas den kommun, som skall övertaga egendomen. Frånsett denna självfallna regel skall enligt kommitténs förslag lagen icke innehålla några specialbestämmelser om fördelning av skulder. Kommittén anser sålunda skäl icke föreligga att till den nya lagen överföra den nu gällande bestämmelsen att skuld, som »tillkommit för» viss egendom, skall tilldelas den kommun, som övertager egendomen. Kammarkollegiet har emellertid framfört en motsatt uppfattning. För egen del anser jag det vara riktigast att icke göra skillnad mellan olika slag av ointecknad skuld. Såsom kommittén framhållit är det därjämte svårt att i praktiken avgöra, om en skuld tillkommit för viss egendom eller ej. På grund härav förordar jag kommitténs förslag i denna del.

Beträffande frågan om fördelning av kommunala fonder uttalar kommittén bl. a., att särskild investeringsfond vid fördelningen bör övertagas av den kommun, som övertager ansvaret för den med fonden avsedda anläggningstillgången. Allmän investeringsfond bör däremot fördelas enligt vanliga normer, d. v. s. i princip efter skatteunderlaget. Under remissbehandlingen har emellertid framhållits, att det icke finnes anledning att vid fördelningen av de kommunala tillgångarna och förbindelserna fördela allmän och särskild investeringsfond efter olika regler. Det anföres därvid att — även om det vid avsättningen till särskild investeringsfond blivit bestämt att de fonderade medlen skall användas till bestridande av kostnader för viss anläggningstillgång inom överflyttningsområdet — det icke är säkert att anläggningen kommer till stånd. Vidare har framhållits att, eftersom fondmedlen tillskjutits av hela den tidigare kommunen, särskild investeringsfond principiellt bör fördelas efter skatteunderlaget liksom allmän investeringsfond. För egen del anser jag på de skäl, som angivits av kammarkollegiet, att särskild investeringsfond bör behandlas efter vad i varje särskilt fall befinnes skäligt.

I enlighet med kommitténs förslag bör särskilt bidrag från en kommun till annan vid delning av kommun kunna utgå, då ena kommunens ekonomiska ställning blir försämrad. Möjlighet bör finnas att i varje särskilt fall bedöma om bidrag skäligen bör utgå eller ej. Det nuvarande kravet på att den ekonomiska ställningen skall ha blivit »avsevärt» försämrad

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 135

bör därför på de av kommittén anförda skälen utgå. Särskilt bidrag bör kunna utgå på en gång eller under viss övergångstid. I senare fallet bör bidragsbeloppet emellertid enligt min mening även kunna bestämmas att utgå efter en sjunkande skala, därest i något fall på grund av särskilda förhållanden behov föreligger av ett sådant förfarande.

Kommittén ställer sig avvisande till möjligheten att i indelningsärenden till utjämning av stegrad kommunal beskattning för överflyttat område föreskriva lindring i uttaxeringen. Som skäl härför anför kommittén att skattedifferentiering strider mot gällande kommunala beskattningsprinciper samt att det nuvarande uppbördssystemet bereder stora praktiska svårigheter att genomföra en skattedifferentiering. Kammarkollegiet å sin sida anser dock att denna befogenhet även i framtiden bör kunna utnyttjas men, liksom hittills, reserveras för särskilda undantagsfall. Med hänsyn till de av kommittén anförda skälen anser jag emellertid att man bör undvika att i samband med beslut om indelningsändring föreskriva skattedifferentiering.

Vad kommittén i övrigt anfört och föreslagit angående den ekonomiska regleringen föranleder i detta sammanhang intet uttalande från min sida.

IV. Indelningsändrings ikraftträdande och åtgärder med avseende därå

Kommunalförbundskommittén

För närvarande gäller att indelningsändring skall tråda i kraft vid kalenderårs början, dock icke tidigare än fyra eller, där kommun delas, nio månader efter det förordnande om ändringen meddelats. Kommittén föreslår, för vinnande av enhetlighet, att tidsfristen för alla indelningsändringar bestämmes till minst nio månader.

Kommittén behandlar ingående olika spörsmål angående beslutanderättens fördelning mellan de berörda kommunerna och ställföreträdarskapet i ändrad kommun under tiden mellan beslutet om indelningsändring och dess ikraftträdande.

Innebörden av den nuvarande bestämmelsen i 13 § om beslutanderättens fördelning är, att, sedan röstlängd enligt den nya indelningen blivit upprättad, vid fattande av kommunala beslut den äldre indelningen skall följas i fråga om angelägenhet, som avser äldre kommun, medan för andra angelägenheter beslutanderätten skall utövas enligt den nya indelningen. Kommittén har i sak bibehållit denna regel men givit den en annan redaktionell utformning.

Vad härefter angår frågan om stållföretrådarskapet i kommun, vars område skall ändras genom indelningsändring, är huvudregeln enligt 14 § första stycket LKI, att fullmäktige skall företräda såväl den äldre som

136 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

den ökade eller minskade kommunen. Någon ändring av denna bestämmelse anser kommittén icke påkallad.

I de fall, där Kungl. Maj :t med stöd av 14 § andra stycket förordnat om nyval av fullmäktige i ändrad kommun, skall enligt kommitténs förslag bl. a. följande regler gälla. Samtliga sittande fullmäktiges uppdrag skall upphöra, då den nya indelningen träder i kraft. De nya fullmäktige skall utses för tiden till utgången av det år, då allmänna val av fullmäktige nästa gång skall äga rum. Länsstyrelsen skall bestämma vilken dag valet skall äga rum och huru många fullmäktige, som skall utses. Dessa bestämmelser är desamma som nu gäller. Kommittén föreslår emellertid därjämte den ändringen att i 14 § införes en regel om att de nya fullmäktige skall omedelbart efter valet övertaga handhavandet av dem tillkommande uppgifter.

Beträffande beslutanderättens fördelning och ställföreträdareskapet i ändrad församling skall gälla samma regler som i fråga om ändrad kommun med undantag av att länsstyrelsen vid nyval icke skall bestämma antalet fullmäktige (38 §).

I fall då förordnande om nyval av fullmäktige ges i samband med indelningsändring sönderfaller alltså, anför kommittén, tiden mellan dagen för Kungl. Maj :ts beslut och dess ikraftträdande i två perioder, den första under vilken de gamla fullmäktige företräder såväl den gamla som den ändrade kommunen, och den andra under vilken två fullmäktigrepresentationer tjänstgör parallellt, de gamla fullmäktige för den oförändrade kommunen och de nya för den ändrade kommunen. Kommittén framhåller, att de ärenden, som de nya fullmäktige har att avgöra, utgöres i huvudsak av de till nästa års budget anknutna frågorna samt diverse val- och tillsättningsärenden. Sedan den nya röstlängden justerats den 25 juli, kan, framhåller kommittén, fullmäktigvalen hållas tidigast i början av september, en tidpunkt som i detta undantagsfall torde vara godtagbar, eftersom nästa års stat icke skall fastställas förrän i oktober.

Om en indelningsändring skall träda i kraft den 1 januari året efter det allmänna kommunalval ägt rum, är det, anför kommittén, emellertid praxis, att förordnande om nyval av fullmäktige icke meddelas, även om enligt eljest vedertagna normer nyval borde ha ägt rum, enär i dylikt fall val av fullmäktige under alla omständigheter skall ske under hösten före indelningsändringens ikraftträdande. Även i dessa fall bör dock, yttrar kommittén, om möjligt frågan om staten avgöras av de nya fullmäktige. Kommittén framhåller, att detta låter sig göra beträffande ändrad kommun, enär fullmäktige för denna väljes under september, men att det icke medhinnes i fråga om ändrad församling, vilkas fullmäktige väljes tredje söndagen i oktober. Under sådana omständigheter anser kommittén, att man får åtnöjas med den anordningen, att de gamla fullmäktige beslutar om staten för den ändrade församlingen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 137

I praxis hav Kungl. Maj it, anför kommittén vidare, i samband med förordnande om nyval av fullmäktige även föreskrivit, att nya val skall äga rum av de ledamöter och suppleanter i kommunens nämnder, vilkas uppdrag utgår efter dagen för indelningsändringens ikraftträdande. Något direkt stöd i lag för denna praxis finnes icke, framhåller kommittén, utan Kungl. Maj :t har därvid stött sig på den i 28 § givna befogenheten att föreskriva »övriga villkor» för en indelningsändrings genomförande. Enligt kommitténs mening, är det emellertid givet, att det vid mera betydande indelningsändringar kan vara befogat, att nya val icke blott av fullmäktige utan även av de kommunala förvaltningsorganen äger rum. Kommittén föreslår därför, att i 14 § intages en bestämmelse att nyval av kommunala förvaltningsorgan må kunna äga rum. För det fall att i samband med förordnande om nyval av fullmäktige även föreskrives nyval av kommunala förvaltningsorgan uppstår, framhåller kommittén, samma spörsmål om de gamla och nya förvaltningsorganens inbördes befogenheter som behandlats i avseende å gamla och nya fullmäktige. Kommittén anser det vara uppenbart, att det är de nya fullmäktige, som skall utse sina blivande förvaltningsorgan. Detta innebär, anför kommittén, att de nya organen icke kan väljas förrän i oktober, eventuellt först i november, om det gäller ändrad församling och indelningsändringen skall träda i kraft året efter det allmänna kommunalval ägt rum. Detta medför i sin tur, framhåller kommittén, att de gamla förvaltningsorganen får förbereda utgifts- och inkomststaten för den ändrade kommunen. Enligt kommitténs mening bör förordnanden om nyval av fullmäktige och nämnder meddelas sparsamt. Kommittén föreslår, att först vid en folkmängdsförskjutning på 15—25 procent nya val av fullmäktige bör ifrågakomma, varvid hänsyn även bör tagas till hur lång tid som återstår av mandatperioden, så att för nyval vid kortare återstående mandatperiod kräves större folkmängdsförskjutning. Beträffande frågan, i vilka fall nya val av förvaltningsorgan må anses befogade, synes, anför kommittén, till en början klart, att dylika nyval icke utan tvingande skäl bör äga rum, om indelningsändringen icke är av sådan omfattning, att den ansetts böra föranleda nyval av fullmäktige. Härvid bör emellertid uppmärksammas, att förordnande om nyval av fullmäktige aldrig meddelas, då indelningsändringen skall träda i kraft året efter det allmänna kommunalval ägt rum. För sådant fall bör, yttrar kommittén, givetvis nyval av förvaltningsorgan kunna ske, trots att förordnande om nyval av fullmäktige icke meddelas. Ofta torde det, framhåller kommittén, vara tillfyllest, att endast kommunens styrelse nyväljes, men hänsyn bör givetvis också lagas till om ett större antal ledamöter genom indelningsändringen blir obehöriga, samt, därest valet förrättats proportionellt, i vilken utsträckning behöriga suppleanter finnes tillgängliga att inkallas som ledamöter. Endast

138 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

i undantagsfall, anför kommittén, synes nya val av samtliga förvaltningsorgan i en kommun vara påkallade. Vad här sagts om nyval av fullmäktige och förvaltningsorgan i ändrad kommun bör, tillägger kommittén, i tillämpliga delar gälla frågan om nyval av kyrkofullmäktige och förvaltningsorgan i ändrad församling. I 38 § bör i enlighet härmed införas en bestämmelse, att nyval av kyrkliga förvaltningsorgan må kunna äga rum. Kommittén har därefter upptagit till särskild behandling frågan om tidpunkten för val av fullmäktige i nybildad kommun. I nybildad kommun åligger det, anför kommittén, jämlikt 18 § LKI länsstyrelsen att sörja för att fullmäktige för kommunen blir valda. Länsstyrelsen skall sålunda snarast möjligt under året innan indelningsändringen träder i kraft och sist före den 1 oktober bestämma dagen för valet och antalet fullmäktige som skall väljas. Numera måste emellertid, framhåller kommittén, fullmäktige besluta om utdebiteringskvoten för nästkommande år senast under oktober. Om under sådana förhållanden länsstyrelsen med stöd av bestämmelsen i 18 § LKI skulle dröja med beslutet om fullmäktigval i nybildad kommun till den 30 september, skulle detta innebära att en alltför knapp tid förelåge mellan detta länsstyrelsens beslut och tidpunkten för fastställande av utdebiteringskvoten. Med den av kommittén föreslagna ändrade regeln om tidpunkten för ett indelningsbesluts ikraftträdande, nämligen att alla beslut om kommunala indelningsändringar skall meddelas senast nio månader före ikraftträdandet, kan, yttrar kommittén, tidpunkten för länsstyrelsens fastställande av valdag och fullmäktiges antal i nybildad kommun emellertid utan olägenhet framflyttas till sist före den 1 juli. Om så sker kan val av fullmäktige i nybildad kommun alltid förrättas i augusti eller, om valet sker samma år som ordinarie kommunalval äger rum, på den ordinarie valdagen tredje söndagen i september. I avseende å nybildning av församling förekommer i 40 §, anför kommittén vidare, en motsvarande bestämmelse rörande förordnande för person att föra ordet i församlingens kyrkoråd in. in. Sålunda skall domkapitlet sist före den 1 oktober året innan indelningsändringen träder i kraft förordna präst att fullgöra dessa uppgifter. Om såsom kommittén föreslagit, alla beslut om ecklesiastika indelningsändringar skall meddelas minst nio månader före ikraftträdandet, kan emellertid, framhåller kommittén, tidpunkten för domkapitlets ifrågavarande förordnande utan olägenhet ändras till sist före den 1 juli. I så fall kan fullmäktige i nybildad församling väljas i augusti, om beslutet om nybildningen icke skall träda i kraft året efter allmänna kommunalval. Men om så är fallet bör, i enlighet med vad tidigare anförts vid behandlingen av 14 §, fullmäktigvalen äga rum å ordinarie valdagen den tredje söndagen i oktober. \ id denna tidpunkt finnes för den nybildade församlingen icke några

Knngl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 139

fullmäktige som kan fastställa och icke något kyrkoråd som kan bereda utgifts- och inkomststaten för nästkommande år. Om nybildningen då består i att ett område av en församling skall utbrytas ur denna till egen församling, kan enligt kommitténs mening det gamla kyrkorådet och de gamla fullmäktige fullgöra dessa uppgifter. Skall åter den nybildade församlingen utgöras av två eller flera sammanslagna församlingar eller från andra församlingar utbrutna delar, blir frågan om uppgörande av förslag till och fastställande av stat för den nybildade församlingen mera komplicerad, i det att man då ej vet vilket av de gamla kyrkoråden och vilka av de gamla fullmäktige, som skall handlägga dessa frågor. I ett sådant läge synes enligt kommittén den utvägen framkomlig, att budgeten beredes av de gamla kyrkoråden gemensamt och därefter fastställes å kyrkostämma med den nybildade församlingen. I dylika extrema fall bör, framhåller kommittén, i Kungl. Maj:ts beslut om församlingsbildningen intagas föreskrift om huru därvidlag bör förfaras. Kommittén föreslår, att liksom för närvarande särskild besvärsrätt skall föreligga vid indelningsändring beträffande kommunala beslut, som fattas av den oförändrade kommunen under tiden mellan Kungl. Maj :ts förordnande om ändringen och dess ikraftträdande. Besvären skall liksom nu kunna avse att ett kommunalt beslut strider mot de förutsättningar, på vilka förordnandet om indelningsändringen grundats, eller, även om så ej är förhållandet, att beslutet dock avser angelägenhet, vars ordnande skäligen bör tillkomma den ändrade eller nybildade kommunen. Kommittén har även berört en av kammarkollegiet väckt fråga om att utsträcka besvärsrätten till att avse jämväl beslut, som fattas efter indelningsändringens ikraftträdande. Syftet med en sådan utsträckt besvärsrätt skulle vara att ge invånarna i ett införlivningsområde möjlighet att framtvinga åtgärder, som inkorporeringskommunen i beslutet om indelningsändring ålagts att vidtaga. Det förekommer nämligen ibland vissa villkor sbestämmelser i beslut om indelningsändring i syfte att förmå en inkorporeringskommun att utföra sådana åtgärder som anordnande av vatten och avlopp eller belysning inom det införlivade området. Kommittén uttalar, på anförda skäl, att någon utsträckning av besvärsrätten icke bör äga rum och tillägger att dylika villkorsbestämmelser syftande till ett moraliskt tvång på införlivningskommunen i allmänhet icke bör meddelas i indelningsbesluten, enär föreskrifter, som icke kan effektueras bör undvikas.

Remissyttrandena

Emot kommitténs förslag att tidsfristen mellan beslut om indclningsändring och dess ikraftträdande för alla indelningsändringar skall bestämmas till minst nio månader bar endast länsstyrelsen i Södermanlands län haft någon erinran att göra. Länsstyrelsen anser visserligen att med hänsyn

140 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

till det omfattande planeringsarbete, som i stor utsträckning föregår ikraftträdandet av en indelningsändring, skäl talar för den föreslagna ordningen men ifrågasätter ändock om icke möjligheten bör hållas öppen att i ärenden av mindre omfattning och vikt bibehålla den kortare tidsfristen. Sålunda bör enligt länsstyrelsens mening ett ärende, som angår exempelvis endast en enklav, icke behöva få anstå ett helt år, om det icke skulle kunna hinna avgöras före niomånadersfristens utgång. Det kan i detta sammanhang anmärkas, att överlantmätaren i Gävleborgs län i sitt yttrande påpekar, att beslut om indelningsändring ofta föranleder ändring i fastighetsindelningen och att beslutets ikraftträdande blir beroende av fastighetsbildningsåtgärder. Sådana kan, framhåller han, draga långt ut på tiden, i synnerhet i de fall då fastighetsbildningsåtgärden utlöser tvist eller då av annan anledning tidsödande fastighetsrättsliga utredningar måste genomföras. Det torde få förutsättas, anför han, att dessa förhållanden beaktas på ett tidigt stadium och att tiden för ikraftträdandet anpassas därefter. Kammarkollegiet anser, att det ur arbetssynpunkt kan vara fördelaktigt att bibehålla två tidsfrister för indelningsärendenas beredning och avgörande men vill likväl icke framställa någon erinran mot förslaget. Tiden nio månader skulle emellertid enligt kollegiets mening eventuellt kunna förkortas till åtta månader, därest riksdagen godtager den i Kungl. Maj :ts Proposition nr 150/1956 med förslag till taxeringsförordning in. in. i 71 § upptagna bestämmelsen, att taxeringsnämnds arbete beträffande visst års taxering skall vara avslutat före utgången av juni månad under taxeringsåret. Stadsfullmäktige i Göteborg, som anser en enhetlig tidsfrist om minst nio månader vara lämplig, anför. Som bekant erfordras ofta mycket tidsödande utredningar i indelningsärenden och då i allmänhet ett stort antal myndigheter in." fl. måste höras, bruka dylika ärenden draga långt ut på tiden. Den föreslagna enhetliga tidsfristen kan komma att medföra att avgörandet i vissa indelningsärenden ytterligare fördröjes. De skäl, som kommittén åberopat för denna nya bestämmelse, äro enligt stadsfullmäktiges mening så vägande, att olägenheten med en ev. tidsförlust icke kan tillmätas större betvdelse. For kommunerna är det nämligen av väsentlig betydelse för budgetarbetet att få besked om indelningsändring tidigare under året än kanske vid månadsskiftet augusti/september. För fastställande av valdag och fullmäktiges antal i nybildad kommun är det också av vikt att ändringsbeslutet meddelas senast i mars månad. Vad kommittén anfört angående beslutanderättens fördelning och ställföreträdarskapet i ändrad kommun har föranlett saklig erinran endast av svenska stadsförbundet. Förbundet vänder sig mot kommitténs uttalande att, därest Kungl. Maj :t förordnat om nyval av icke blott fullmäktige utan även av kommunala förvaltningsorgan, de senare icke kan utses förrän i

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 141

oktober och följaktligen icke kan bereda bl. a. utgifts- och inkomststaten. Förbundet anför.

Ehuru i och för sig önskvärt finner kommittén det icke möjligt att låta beslut, som skall fattas av de nya fullmäktige, förberedas av de nya förvaltningsorganen. Kommittén motiverar detta med att dessa organ icke kan väljas förrän i oktober, eftersom fullmäktigevalen kan hållas »tidigast i början av september». Den sistnämnda tidsangivelsen synes dock böra föranleda det påpekandet, att kommittén ifråga om tidpunkten för val av fullmäktige i nybildad kommun framhåller att dylika val kan förrättas i augusti, om länsstyrelsen — såsom kommittén föreslagit — ålägges att redan före den 1 juli fastställa dagen för fullmäktigevalet. Samma krav hade kommittén emellertid kunnat uppställa även beträffande länsstyrelsens bestämmande av valdag i ändrad kommun, då enligt kommitténs eget förslag alla beslut om kommunala indelningsändringar — i motsats till vad nu är fallet — skall meddelas senast nio månader före ikraftträdandet. Följaktligen bör — sedan den nya röstlängden justerats den 25 juli — fullmäktigeval även i ändrad kommun kunna ske redan i augusti och påföljande val av förvaltningsorgan senast i september. Under sådana förhållanden synes man kunna ifrågasätta, huruvida motiveringen för kommitténs ståndpunkt är hållbar. Kommittén synes själv lägga stor vikt vid principen att frågor som skall avgöras av organ, utsedda enligt den nya indelningen, om möjligt även bör beredas av sådana organ. Med hänsyn härtill och mot bakgrunden av vad i övrigt nyss anförts finner förbundet det skäligt att ifrågasätta, om icke möjlighet borde skapas för nyvalda förvaltningsorgan i ändrad kommun att i de fall så befinnes lämpligt träda i funktion omedelbart, såsom fallet är med de nya fullmäktige.

Kammarkollegiet vänder sig mot kommitténs uttalande att det i allmänhet icke bör meddelas villkorsbestämmelser i beslut om indelningsändring i syfte att förmå en inkorporeringskommun att vidtaga vissa åtgärder inom införlivat område. Enligt kollegiets mening bör sådana bestämmelser även i fortsättningen meddelas i indelningsbesluten, när förhållandena ger anledning därtill. Även om bestämmelsens effekt icke ligger på det rättsliga planet, behöver den enligt kollegiets uppfattning icke vara verkningslös. Det är för övrigt, anför kollegiet, icke uteslutet att en bestämmelse av dylikt innehåll kan få viss betydelse såsom bevismedel, därest talan skulle väckas mot kommunen om fullgörande av eftersatta skyldigheter.

Vad kommittén i övrigt föreslagit i nu förevarande hänseende har icke mött någon erinran från remissinstansernas sida.

Departementschefen

I likhet med kommittén anser jag, att tidsfristen mellan beslut om indelningsändring och dess ikraftträdande bör vara densamma för alla slag av indelningsändringar. Enligt nu gällande bestämmelser kan förordnande om indelningsändring — som alltid skall träda i kraft vid kalenderårs början — meddelas så sent som den Öl augusti, när del gäller totalinför-

142 Kungl. Maj. ts proposition nr 150 år 1957

livningar och sammanläggningar av hela kommuner. Vid sådana omfattande indelningsändringar är det för att det förberedande arbetet med kommunernas utgifts- och inkomststater skall kunna medhinnas utan onödig forcering nödvändigt att vederbörande kommuner får besked om indelningsändringen långt före september månads ingång. Med hänsyn härtill bör tidsfristen avsevärt förlängas.

Kommittén föreslår, att ifrågavarande tidsfrist skall vara minst nio månader. Beslut om indelningsändring skall alltså enligt kommitténs förslag vara meddelat senast nio månader före det årsskifte, beslutet träder i kraft. För närvarande gäller denna tidsfrist av nio månader beträffande sådana indelningsändringar, varigenom kommun delas. Även i fortsättningen torde det vara nödvändigt med en ganska lång tidsfrist. Enligt kungörelsen den 29 juni 1950 (nr 431) med vissa föreskrifter angående taxering och debitering av skatt vid ändring i kommunal indelning m. in. åligger det lokal skattemyndighet att till ledning för det kommunala budgetarbetet lämna uppgift om skatteunderlaget i del av kommun som skall överföras till annan kommun. Uppgiften skall avse skatteunderlaget året innan indelningsändringen träder i kraft och skall så snart ske kan tillställas kommunens styrelse. Arbetet med dessa uppgifter kan stundom bli tidsödande. På grund härav och med hänsyn till det kommunala budgetarbetet bör föreskrivas en tidsfrist om åtta månader.

Det synes dock kunna ifrågasättas, om tidsfristen icke bör vara kortare än åtta månader, när det är fråga om vissa mindre indelningsändringar. Länsstyrelsen i Södermanlands län anser, att en kortare tidsfrist bör gälla, när en indelningsändring endast berör en enklav. Även i sådana fall, då indelningsändringen endast gäller områden, där ett fåtal personer är bosatta, kan det emellertid stundom vara av värde att tidsfristen icke är alltför kort, exempelvis för att vidtagande av erforderliga ändringar i fastighetsindelningen skall kunna medhinnas, innan indelningsändringen träder i kraft. Vidare torde ur allmän synpunkt ytterst sällan några olägenheter vara att befara av att en indelningsändring, som gäller sådana obetydligare områden, fördröjes ett år. Med hänsyn härtill och då det måste vara en fördel att ha en enhetlig tidsfrist för alla slag av indelningsändringar synes det mig vara lämpligast att sådan undantagsbestämmelse icke meddelas.

Emot vad kommittén anfört beträffande beslutanderättens fördelning och ställföreträdarskapet i ändrad kommun har jag intet att erinra bortsett från frågan om val av fullmäktige. Såsom svenska stadsförbundet påpekat anser kommittén att val av fullmäktige i nybildad kommun kan förrättas redan i augusti, medan kommittén däremot i fråga om val av fullmäktige i ändrad kommun uttalar, att fullmäktigvalen kan hållas tidigast i början av september. Något hinder för att även i det senare fallet förrätta valet i augusti föreligger emellertid icke enligt min mening. Det är av stor bety­

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 143

delse att så kan ske. Då Kungl. Maj :t tillika förordnat om nyval av kommuns styrelse och eventuellt även av andra nämnder, kan nämligen, om fullmäktige valts i augusti, nämndvalen hållas redan i september. Därest, som jag föreslår, nämnderna liksom i nybildad kommun genast skall träda i funktion, kan de förbereda utgifts- och inkomststaten för den ändrade kommunen. Detta gäller såväl borgerliga kommuner som församlingar. Jag föreslår därför, att 14 och 38 §§ i lagen ändras i enlighet med vad jag nu anfört.

Av de skäl kammarkollegiet åberopat i sitt yttrande anser jag, att hinder icke bör möta att, då särskilda förhållanden påkallar detta, i beslut om indelningsändring meddela villkorsbestämmelser i syfte att förmå inkorporeringskommun att förse eftersatt inkorporerat område med kommunala anläggningar.

Vad kommittén i övrigt anfört och föreslagit beträffande indelningsändrings ikraftträdande och åtgärder med avseende därå har godtagits av remissinstanserna och föranleder ingen erinran från min sida.

V. Förfarandet vid indelningsändring

Kommunal förbundskommittén

Kommittén föreslår, att den i 24 § LKI stadgade rätten för enskild kommunmedlem att taga initiativ till indelningsändring skall upphävas. Om en eller flera enskilda kommunmedlemmar skulle önska få en viss indelningsändring till stånd, bör de enligt kommitténs mening vara hänvisade till att, liksom i alla andra kommunala frågor, söka få frågan upptagen av kommunens fullmäktige. Skulle den önskade indelningsändringen avse överflyttning av ett område från den egna kommunen till annan kommun, i vilket fall den egna kommunen ofta är mindre hågad att taga initiativ till ändringen, kan de, anför kommittén, göra motsvarande hänvändelse till fullmäktige i den kommun, som skulle få mottaga området. Kommittén framhåller därjämte, att det står dem den utvägen till buds, att hos vederbörande statliga myndighet hemställa, alt denna ville upptaga frågan.

Kommittén har vidare föreslagit en decentralisering av utredningsförfarandet. Enligt kommitténs förslag skall indclningsärendcnas handläggning i första instans överflyttas från kammarkollegiet till länsstyrelserna. I denna del är kommittén icke enhällig. En ledamot (herr J. W. Pettersson i Norregård) har reserverat sig mot majoritetens förslag och föreslagit att kammarkollegiet skall bibehållas som första instans i dessa ärenden.

För närvarande gäller, att kommun eller kommunmedlem, som vill väcka fråga om indelningsändring, skall inge ansökan därom till kammarkollegiet;

144 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

länsstyrelse som vill väcka liknande fråga, skall anmäla detta till kollegiet. Kollegiet är alltså första instans i indelningsärenden. För genomförande av indelningsändring fordras beslut av Kungl. Maj :t. Kollegiet äger dock avslå begäran om indelningsändring. Över sådant avslagsbeslut må, liksom i allmänhet över beslut av central förvaltningsmyndighet, besvär anföras hos Kungl. Maj :t. Länsstyrelsernas befattning med ärendena är begränsad till att ombesörja utredning i sådana ärenden, i vilka kollegiet funnit utredning erforderlig och icke företager sådan under eget inseende, samt att avgiva utlåtanden i ärenden, vari utredning verkställts under kollegiets inseende eller genom länsstyrelsens försorg.

För en decentralisering till länsstyrelserna åberopar majoriteten till en början, att flertalet ärenden på det kommunala förvaltningsområdet, vilka avgöres av statlig förvaltningsmyndighet, i första instans handlägges av länsstyrelserna samt att numera samhällsplaneringen, vari indelningsändringarna utgör ett naturligt led, är en av länsstyrelsernas viktigaste uppgifter. Länsstyrelsernas sakkunskap i fråga om indelningsärenden är enligt kommitténs mening tillfyllest för att länsstyrelserna skall kunna övertaga ifrågavarande uppgifter. Den bristande enhetlighet vid ärendenas utredning, som möjligen kan befaras, om ledningen av det förberedande arbetet med ärendena anförtros åt 24 länsstyrelser och överståthållarämbetet i stället för som nu åt ett enda centralt ämbetsverk kan enligt kommitténs mening förebyggas genom att kammarkollegiet utarbetar generella råd och anvisningar till ledning för länsstyrelserna vid ärendenas handläggning. Härutöver har kommittén ansett att vid en decentralisering skulle vinnas flera fördelar. Sålunda skulle därav bliva en naturlig följd att till utredningsmän i indelningsärenden skulle i större utsträckning än hittills förordnas personer, som genom sin verksamhet i länet äger god kännedom om förhållandena i orten och de aktuella problemen därstädes. Vidare skulle det enligt kommitténs mening bli lättare för vederbörande kommuner att komma i kontakt med utredningsmyndigheten. Utredningsmyndigheten—länsstyrelsen skulle också under hela utredningsarbetet lätt kunna nå de myndigheter i länet, som i allmänhet bör yttra sig i ett indelningsärende.

Länsstyrelserna föreslås skola handlägga även ärenden, som avser ecklesiastik indelningsändring.

Utredningsmyndigheten skall liksom för närvarande är fallet äga avslå framställning om indelningsändring. Lagtexten har emellertid omformulerats så att därav tydligt framgår att sådant avslag kan ges såväl utan utredning som när utredning i ärendet redan verkställts.

Där länsstyrelsen så prövar nödigt med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenheten av de frågor, som under utredningen kan komma under övervägande, skall länsstyrelsen enligt kommitténs förslag uppdraga åt särskild utredningsman att verkställa utredningen. I annat fall besörjer länsstyrelsen själv utredningen. Utredningsmyndigheten skall således enligt

Knngl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 145

kommitténs förslag äga att själv verkställa utredning i indelningsärende utan anlitande av biträde av utredningsman. Enligt den nu gällande lagens ord äger kammarkollegiet icke denna rätt, men trots detta bär kollegiet i ett flertal ärenden av mindre omfattning, särskilt sadana där omradesbestämningen icke föranlett några större svårigheter och där fråga om ekonomisk reglering av vidlyftigare eller mera invecklad beskaffenhet icke förväntas skola uppstå, icke förordnat någon utredningsman utan handlagt ärendena helt inom kollegiet. Då sådan utredning genom s. k. byråpromemorior medfört stora fördelar bör enligt kommitténs mening även länsstyrelserna tilllämpa detta förfarande i samma utsträckning som hittills skett i kammarkollegiet. Om ett indelningsärende berör två eller flera län skall ärendet enligt kommitténs förslag på beredningsstadiet handläggas av länsstyrelsen i det län, till vilket sökanden hör. Avslagsbeslut synes, anför kommittén, däremot böra meddelas i den i 43 § 2 mom. länsstyrelseinstruktionen angivna ordningen. Finner länsstyrelsen med anledning av verkställd utredning, att indelningsändring bör komma till stånd, skall enligt förslaget länsstyrelsen insända handlingarna i ärendet jämte eget utlåtande till kammarkollegiet. Kollegiet skall därefter med eget utlåtande överlämna handlingarna till Kungl. Maj :t, som beslutar i ärendet. Länsstyrelserna skall enligt kommitténs mening vara skyldiga att lämna rapporter till kammarkollegiet angående handläggningen av anhängiggjorda indelningsärenden och därvid bl. a. anmäla när ärende slutligt avgöres genom avslagsbeslut. Samma förfarande skall enligt förslaget tillämpas i ärenden angående ändring i församlingsindelning (44 §). Domkapitlet skall dock äga befogenhet att väcka fråga om ändring i församlingsindelning genom anmälan hos länsstyrelsen. Det föreslås också att utredning i sådana ärenden alltid skall äga rum under vederbörlig samverkan med domkapitlet. Reservanten (J. W. Pettersson) anför, att majoriteten till en början åberopat som skäl för en decentralisering att flerlalet ärenden på det kommunala förvaltningsområdet, vilka avgöres av statlig förvaltningsmyndighet, i första instans handlägges av länsstyrelserna samt att numera — tdl skillnad från vad som var fallet vid tillkomsten av LKI samhällsplaneringen är en av länsstyrelsernas viktigaste uppgifter. Delta skäl är enligt hans mening av övervägande teoretiskt intresse och bör icke fa öva nagot avgörande inflytande vid frågans bedömande. Av praktisk innebörd däremot är, anser han, de av majoriteten anförda skälen att en överflyttning av utredningsförfarandet till länsstyrelserna skulle få till följd dels att till utredningsmän i större utsträckning än nu skulle förordnas personer, som genom sin verksamhet i länet äger god kännedom om förhållandena i orten och de aktuella problemen därstädes, dels att det skulle bli lättare för vederbörande kommuner att komma i kontakt 10 — Ilihang till riksdagens protokoll 1957. 1 sand. Nr 150

146 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 ar 1957

med utredningsmyndigheten och dels att utredningsmyndigheten — länsstyl elsen under hela utredningsarbetet lätt kunde nå de myndigheter i länet, som i allmänhet hör yttra sig i ett indelningsärende, såsom överlantmätare och länsarkitekt. Önskemålet alt utredningsmännen i större utsträckning än nu bör vara personer med ortskännedom kan enligt reservantens mening tillgodoses även utan någon decentralisering av utredningsförfarandet, nämligen om kammarkollegiet vid val av utredningsman samråder med vederbörande länsstyrelse. Enligt vad kollegiet upplyst sker redan nu, anlör han, ofta sådant sainrad. Härtill må anmärkas, framhåller reservanten, att det hittills ej sällan inträffat, att länsstyrelsen på kollegiets begäran om förslag till lämplig utredningsman icke haft någon person att föreslå, vilken samtidigt varit lämplig för uppdraget och haft möjlighet att åtaga sig detsamma. Att det vid decentralisering skulle bliva lättare för vederbörande kommuner att komma i kontakt med utredningsmyndigheten samt för denna senare att nå de myndigheter, som i regel har att yttra sig i indelningsärenden, är enligt reservanten obestridligt. Han frågar sig dock om de fördelar, som därigenom skulle vinnas, är så stora, att de överväger de med en decentralisering förbundna nackdelarna. Det främsta skälet mot en decentralisering är enligt hans mening risken för att kravet på enhetlighet i indelningsärendenas handläggning icke skall kunna upprätthållas i erforderlig utsträckning. Han framhåller, att kravet på enhetlighet gör sig gällande med särskild styrka i indelningsärenden, enär såväl bedömningen av förutsättningarna för en indelningsändring som leglerna för de ekonomiska uppgörelserna i ärendena i stor utsträckning bjgger på praxis. Majoriteten har ansett, anför han, att risken för bristande enhetlighet vid ärendenas utredning skall kunna förebyggas genom att kammarkollegiet utarbetar generella råd och anvisningar till ledning för länsstyrelserna. När det gäller större och därmed mera betyddelsefulla indelningsändringar ar emellertid enligt hans mening förhållandena i de enskilda ärendena så skiftande, att generella anvisningar näppeligen kan bliva tillfyllest. För att en fast praxis skall kunna upprätthållas, fordras, yttrar han, en samlad erfarenhet av ett större antal indelningsärenden. Om utredningen i dessa ärenden skall anförtros åt 24 länsstyrelser och överståthållarämbetet, blir det, anför han, endast ett fåtal ärenden, som kommer att handläggas av varje enskild utredningsmyndighet, och enligt vad hittills visat sig vara fallet, kan det i vissa län gå flera år mellan varje gång ett indelningsärende aktualiseras. Han framhåller vidare, att vid decentralisering risken för bristande enhetlighet kommer att framträda icke blott i fråga om ärendenas utredning utan även i vad avser avslagsbeslut, vilka det liksom nu skulle tillkomma utredningsmyndigheten att meddela. Majoriteten har visserligen uttalat, att avskrift av länsstyrelses avslagsbeslut bör insändas till kammarkollegiet,

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 147

men detta kan enligt hans mening knappast få någon större betydelse i förevarande hänseende. Då en sådan avskrift inkommer till kollegiet, står man nämligen inför ett fullbordat faktum, därest beslutet icke överklagas, och härtill kommer att avslagsbeslut av administrativ myndighet ofta icke är närmare motiverat utan endast innehåller, att framställningen i ärendet icke föranleder vidare åtgärd.

Med hänsyn härtill anser han, att olägenheterna av en överflyttning av indelningsärendenas handläggning i första instans från kammarkollegiet till länsstyrelserna vida skulle överväga de fördelar, som skulle vara förenade därmed. En sådan överflyttning bör därför enligt hans mening icke komma till stånd.

Remissyttrandena

Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser i likhet med kommittén att rätt att taga initiativ till indelning sändring icke bör tillkomma enskild kommunmedlem dels därför att denna rätt, länsstyrelsen veterligt, icke i praktiken utnyttjats och dels därför att det enligt länsstyrelsens mening icke kan anses lämpligt att en enskild person ges rätt att väcka en fråga, som kan få så vittgående följder för en kommun som en indelningsändring. Även länsstyrelsen i Värmlands län hävdar att slopandet av denna initiativrätt knappast torde komma att få någon större praktisk betydelse. Länsstyrelsen framhåller, att det för den enskilde kommunmedlemmen ändock alltid finnes möjlighet att hänvända sig till länsstyrelsen med begäran, att länsstyrelsen skall upptaga viss fråga om ändrad indelning till prövning, vilken begäran länsstyrelsen icke torde kunna avvisa utan sakprövning.

Länsstyrelsen i Östergötlands län är emellertid av motsatt uppfattning. Som skäl för sin mening framhåller länsstyrelsen bland annat, att det för en fastighetsägare kan vara av betydelse att äga rätt att taga initiativ till indelningsändring. Länsstyrelsen i Jämtlands län, som även avstyrker kommitténs förslag i denna del, anför.

Några bärande skäl för en sådan begränsning av initiativrätten synas icke ha redovisats av kommittén. Kommitténs rekommendation, att enskild kommunmedlem, som önskar överflyttning av ett område från den egna kommunen till annan kommun och som icke lyckas få frågan upptagen av den egna kommunens fullmäktige, kan vända sig till fullmäktige i den kommun, som skulle få mottaga området, anser länsstyrelsen mindre lämplig. Ett sådant förfarande skulle säkerligen kunna vara ägnat att rubba grannsämjan och samarbetet kommunerna emellan.

Även kammarkollegiet motsätter sig kommitténs förslag i denna del. Kollegiet yttrar.

Den enskildes rätt att taga initiativ i fråga om indelningsändring har i stor utsträckning utnyttjats och i övervägande antalet fall lett till resultat. Av antalet hos kollegiet under femårsperioden 1951—1955 slutligt handlagda indelningsärenden, tillhopa 255 stycken, har initiativet till ändring

148 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

tagits av enskilda kommunmedlemmar i 74 fall eller omkring 29 procent. Av dessa ha 49 underställts Kungl. Maj :ts prövning och föranlett ändring, under det att återstående 25 avslagits av kollegiet. Under innevarande år intill den 10 november har kollegiet slutligt handlagt 41 indelningsärenden, av vilka 12 stycken eller närmare 30 procent herott på den enskildes initiativ. Av dessa 12 ärenden ha 9 underställts Kungl. Maj:ts prövning.

I ett stort antal fall har således enskilt initiativ lett till indelningsändring, och initiativrätten har uppenbarligen eu uppgift att fylla, särskilt med tanke på att det otta är den enskilde kommunmedlemmen som i första hand har intresse av att en indelningsändring kommer till stånd. Enligt kollegiets erfarenhet saknas anledning att räkna med någon risk för att initiativrätten skulle missbrukas. På grund härav och då kommitténs skäl för den föreslagna ändringen icke synes väga särskilt tungt, anser kollegiet att den enskilda kommunmedlemmens initiativrätt i indelningsfrågor bör bibehållas.

Kommitténs förslag om decentralisering av utredningsförfarandet från kamarkollegiet till länsstyrelserna är i de yttranden, där frågan särskilt behandlats, föremål för delade meningar.

liland dem som tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran märkes överståthållarämbetet och samtliga länsstyrelser utom länsstyrelserna i Gävleborgs och Jämtlands län, svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund, svenska landstingsförbundet, stadsfullmäktige i de större städerna och flertalet kommuner.

Länsstyrelsen i Värmlands län anför som skäl för sin anslutning till kommitténs förslag.

Länsstyrelsen vill instämma i och stryka under de skäl kommittén anfört och åberopat till stöd för sin mening, att ledningen av indelningsärendena i första instans bör anförtros åt länsstyrelserna. Dessas arbetsuppgifter inom samhällsplaneringen medföra, att hos dem samlas omfattande kunskaper och erfarenheter angående de befolkningspolitiska och näringsgeografiska förhållanden i länet samt angående olika lokaliseringsspörsmål. Länsstyrelserna ha också helt naturligt en större kännedom om sådana psykologiskt betonade faktorer, som grunda sig på bygdens särskilda struktur, på historiskt betingade lokala traditioner och på befolkningens stundom särpräglade kynne och vanor — faktorer, som statistiskt och överhuvudtaget utredningsmässigt äro svårgripbara men som enligt erfarenheten många gånger bilda betydelsefulla moment i bedömningen av de ofta känsliga frågor det här gäller. Härtill kommer, att länsstyrelserna genom sin lokal- och personkännedom har lättare än ett centralt ämbetsverk att nå direkta förtroendefulla kontakter med kommunala organ och med ortsbefolkningen i gemen samt därigenom också besitta större förutsättningar att på ett förberedande stadium utjämna lokala meningsskiljaktigheter i förevarande frågor. De kunskaper och erfarenheter, som här antytts torde göra länsstyrelserna mera skickade än något centralt förvaltningsverk alt som första instans handlägga indelningsärendena. Det måste också vara i högsta grad praktiskt, att dessa kunskaper och erfarenheter utnyttjas vid utredningsförfarandet i indelningsärenden. Den reservant inom kommittén, som förordat att kammarkollegiet

i strid mot de allmänna grundsatser beträffande instansordningen, som sedan gammalt kommit till uttryck i svensk administrativ organisation och piaxis alltjämt skulle bibehållas såsom första instans i indelningsären-

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1951 149

dena, synes ha överdrivit faran för bristande enhetlighet i dessa ärendens handläggning vid en decentralisering. Det bör inte möta några större svårigheter för kammarkollegium att upprätta och till länsstyrelserna överlämna en sammanställning av den praxis, som utbildats i indeiningsärenden i den mån detta överhuvudtaget är behövligt och önskvärt med hänsyn till nödig likformighet huvudsakligen i formellt avseende. Länsstyrelserna böra givetvis också hållas underrättade om de förändringar, som ske i rådande praxis. Vad reservanten anfört därom, att förhållandena i större och därmed mera betydelsefulla indelningsändringar äro så skiftande, att generella anvisningar näppeligen kunna vara tillfyllest, finner länsstyrelsen ingalunda innebära något stöd för centraliseringsprincipens bibehållande utan tvärtom utgöra ett starkt skäl för att utredningarna i indeiningsärenden böra handhavas av ett organ med god kännedom om de lokala förhållandena. Från sin erfarenhet känner länsstyrelsen icke något ärende, i vilket kammarkollegiets befogenhet såsom första instans i kommunindelningsspörsmål medfört någon saklig fördel vare sig i fråga om personval för de grundläggande utredningarna eller beträffande formerna för ärendets vidare handläggning. Länsstyrelsen har däremot erfarenhet av fall, där en handläggning enligt nuvarande instansordning på grund av det centrala utredningsorganets bristande orts- och personkännedom försvårat en smidig lösning av känsliga men viktiga indelningsfrågor. Länsstyrelsen vill sålunda obetingat ge sin anslutning till det förslag om en decentralisering av indelningsärendenas handläggning, som kommitténs majoritet framlagt.

Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller det intima samband, som finnes mellan indelningsändringar och länsstyrelsernas samhällsplanering. Länsstyrelsen yttrar.

Ehuru genom förslaget länsstyrelsernas arbetsbörda torde komma att öka, måste det dock anses i princip riktigt att ifrågavarande uppgift ombesörjes av dem med hänsyn särskilt till den vidgade befattning länsstyrelserna hava med bebyggelseplaneringen till följd av 1947 års byggnadslagstiftning. Såsom kommittén framhåller måste nämligen planeringsfrågorna komma att indirekt påverka tillämpningen av kommunindelningslagen genom det samband som råder mellan bedömningen av en kommuns behov av utrymme för bostäder och industri in. in. och den översiktliga planeringen enligt nämnda lagstiftning. Även om andra motiv för en indelningsändring än behovet ur bebyggelsesynpunkt kunna föreligga i det enskilda fallet, torde den i regel ej böra genomföras om den skulle motverka en rationell bebyggelseutveckling. Det synes böra ankomma på länsstyrelserna att vid handläggning av indelningsärendena söka verka härför.

Liknande synpunkter som länsstyrelserna i Värmlands och Uppsala län framfört har anförts av länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Kronobergs, Malmöhus, Skaraborgs, Kopparbergs och Norrbottens län. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anför därjämte, att det finnes en garanti för att indelningsärendena blir enhetligt bedömda genom att Kungl. Maj:t i sista hand skall ha avgörandet i sådana ärenden. Om eu indelningsändring beslutas, yttrar länsstyrelsen, skall ärendet nämligen underställas Kungl. Maj :ts prövning och om länsstyrelsen avslår en begäran om indelningsändring kan besvär anföras hos Kungl. Maj:t.

150 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1057

Länsstyrelsen i Gävleborgs län är emellertid tveksam om lämpligheten av att genomföra kommitténs förslag. Länsstyrelsen anför.

Länsstyrelsen vill icke direkt vända sig mot förslaget men anser sig böra framhålla att samarbetet med kammarkollegiet under nuvarande lagstiftning löpt friktionsfritt och att härunder vissa metoder för samarbetet framkommit som, i varje fall sett ur länsstyrelsens synpunkt, befunnits lämpliga och ändamålsenliga. Länsstyrelsen har när det gällt mindre indelningsändringar, framförallt överflyttningar av enklaver, verkställt den erforderliga utredningen i ärendet och överlämnat densamma till kammarkollegiet samtidigt som länsstyrelsen där väckt fråga om indelningsändring. För kollegiet har därefter i huvudsak återstått att på grundval av utredningsmaterialet göra erforderliga sammanställningar och över dessa infordra yttranden. Med detta förfarande ha de fördelar, som de ändrade föreskrifterna åsyfta, vunnits inom den nuvarande lagstiftningens ram och med bibehållande av kammarkollegiet som den ledande och vägledande myndigheten. Länsstyrelsen finner för sin del ett förfarande efter dessa linjer vara att föredraga, då de medgiva ett för varje fall avpassat smidigt förfarande i handläggningen mellan den centrala och den lokala myndigheten. Det synes länsstyrelsen önskvärt att förevarande fråga ytterligare överväges och att den av länsstyrelsen här antydda förfaringsgången uppsättes såsom ett alternativ till kommitténs förslag.

När det gäller utredning genom särskild förrättningsman torde länsstyrelsens möjligheter att finna lämplig sådan utanför de egna tjänstemännens krets vara ganska begränsade. Det är därför att antaga, att utredningsarbetet, därest kommitténs förslag genomföres, regelmässigt kommer att direkt åvila länsstyrelsen och närmast då dess redan nu hårt arbetstyngda planeringssektion. Att en föredragande i planeringsärenden — även om han vore därtill bäst skickad — skulle fungera som utredningsman bör av principiella skäl icke komma i fråga.

Även länsstyrelserna i Södermanlands och Norrbottens län framhåller i sina tillstyrkande yttranden de svårigheter länsstyrelserna kommer att få när det gäller att skaffa kompetenta utredningsmän, som tillika är förtrogna med de lokala förhållandena.

Kyrkobokföringsinspektören i Lunds stifts norra område avstyrker kommitténs förslag att länsstyrelserna skall handlägga även ärenden angående ecklesiastika indelningsändringar. Han anser att om en decentralisering skall ske, bör domkapitlen vara första instans när det gäller ecklesiastika indelningsändringar. Som skäl härför anför han bl. a. följande.

Vid en ecklesiastik indelningsändring måste ofta omständigheter av religiös och kyrkligt administrativ art beaktas. Biskopen och domkapitlet är i detta avseende mer lämpade att bedöma sakläget och företaga den nödvändiga utredningen. Vid en kommunal indelningsändring kan möjligen en viss schablonmässighet få kunna förekomma. Detta torde i de allra flesta fall vara uteslutet vid en ecklesiastik indelningsändring. Domkapitlet har större möjlighet än länsstyrelsen att beakta de särskilda faktorer, som här måste tillmätas den avgörande betydelsen, och biskopen har vid sina regelbundet återkommande visitationer och genom sin personliga kontakt med församlingarna och deras prästerskap en noggrann kännedom om de en­

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 151

skilda församlingarnas särskilda behov och önskemål. Härtill kommer också den omständigheten, att i regel stiften omfattar mer än ett län och att det är önskvärt, att samma principer för ändrad ecklesiastik indelning följes inom hela stiftet.

Kommitténs förslag om decentralisering av ntredningsförfarandet har helt avstyrkts av kammarkollegiet, länsstyrelsen i Jämtlands län, stadsfullmäktige i Kumla och Lycksele, drätselkamrarna i Ronneby och Piteå, kommunalfullmäktige i Traryds köping samt i Burlövs, Östertälje, Sparreholms, Gamleby, Högsby, Karlsborgs och Ljusdals kommuner, varjämte ett flertal kommuner, utan att direkt avstyrka kommitténs förslag i denna del, ifrågasatt lämpligheten av att decentralisera utredningsförfarandet.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anför som motiv för sitt avstyrkande följande.

I likhet med reservanten herr Pettersson anser länsstyrelsen, att de nackdelar, som äro förenade med en sådan decentralisering, vida överväga de med decentraliseringen förbundna fördelarna. Länsstyrelsen kan icke dela kommitténs uppfattning, att kravet på enhetlighet vid indelningsfrågornas behandling efter en decentralisering skulle kunna tillgodoses genom av kammarkollegiet uLarbetade generella råd och anvisningar. Antalet indelningsärenden är efter den nya kommunindelningen ringa. Med hänsyn härtill finner länsstyrelsen det nu mera angeläget än tidigare att vid utredningsarbetet utnyttja kammarkollegiets samlade erfarenhet av dylika ärenden. Såvitt länsstyrelsen känner till, ha några olägenheter ej heller varit förknippade med det nu gällande förfarandet vid indelningsändringar.

Kammarkollegiet påpekar i sitt yttrande till en början att de skäl, kommittén anfört för en decentralisering av utredningsförfarandet, i stort sett överensstämmer med vad som anförts i decentraliseringsutredningens promemoria nr 22 av den 24 januari 1949. Kollegiet hänvisar därför till sitt den 1 april 1950 avgivna utlåtande över nämnda promemoria, i vilket kollegiet anfört bl. a. följande.

Vad angår ärendena rörande borgerligt kommunal indelning, vilka ärenden decentraliseringsutredningen närmast torde haft i tanke vid framläggandet av sitt lagändringsförslag, får kollegiet härom anföra följande.

Alt den ändrade ordningen för handläggningen av de indelningsärenden, varom nu är fråga, skulle kunna leda till bättre utredningsresultat än vad fallet är enligt den nu gällande ordningen, har kollegiet svårt att förstå. För de fall att indelningsärendena äro av sådan beskaffenhet, att särskilda utredningsmän böra utses i desamma, lärer det under förutsättning att för uppdraget kompetenta personer kunna erhållas vara objektivt sett likgiltigt, om förordnandet för dom meddelas av kammarkollegiet eller utav länsstyrelserna. Resultatet av utredningen kommer i ena som i andra fallet att bli beroende av utredningsmannens förmåga att kunna på bästa sätt ombesörja utredningen. Bland de kompetenskrav kollegiet uppställer på en utredningsman är även del, alt denne om möjligt bör besitta lokalkännedom. Kollegiet bar här ovan förklarat, att kollegiet i varje fall numera merendels samråder med länsstyrelsen om valet av utredningsman. Enligt kollegiets

152 Kungl. Maj. ts proposition nr 150 ar 1957

mening kan det för ernående av ett gott utredningsresultat dock icke alltid vara nödvändigt eller ens lämpligt, att utredningsmannen utses inom den kanske mycket begränsade krets av kompetenta utredningsmän, som kan vara tillfinnandes inom eif län. Kollegiet föreställer sig också, att om förordnandet av utredningsmän alltid skall ankomma på länsstyrelserna, och länsstyrelserna därtill måste vara bundna av det kompetenskravet för utredningsmän, att dessa skola äga god lokalkännedom, därmed ej alltid säkras att utredningarna i indelningsärendena bli så tillförlitliga, uttömmande, sakliga och opartiska, som de böra vara för att indelningsfrågorna skola kunna erhålla en god lösning. Det kan väl också betvivlas, att länsstyrelserna — som vid en ny ordning för utredningsförfarandet väl oftast icke ha andra än sina egna tjänstemän eller någon länsstyrelsen närstående befattningshavare inom land alt välja på till utredningsman — skola kunna ombesörja, att utredningarna, där flera sådana samtidigt måste pågå inom länet, bli så snabbt färdigställda som merendels nu är fallet. Och skulle det för länsstyrelserna öppnas möjlighet att till utredningsmän ulse även personer, som äro bosatta utom länet, då har, vill det synas kollegiet, för dylika fall ett av decentraliseringsutredningens skäl för decentraliseringen bortlallil. Vad här sagts om de indelningsärenden, vari särskilda utredningsmän skola utses, torde i mycket gälla även de mindre indelningsärenden, vilka enligt den tänkta ordningen skulle komma att utredas av länsstyrelsernas egna tjänstemän i stället för av tjänstemän hos kollegiet. Även härvidlag betvivlar kollegiet, att ärendena skulle kunna erhålla en snabbare och säkrare lösning än vad för närvarande är fallet.

En------------ ändrad handläggningsordning för indelningsärendena skulle medföra, att om länsstyrelserna bli första instans, de indelningsfrågor, vilka länsstyrelserna anse icke böra utredas eller finna ej böra föranleda någon dess vidare åtgärd, över huvud aldrig skulle komma till kollegiets kännedom. Den ändrade ordningen skulle i övriga fall medföra, att indelningsfrågorna icke komma under kollegiets bedömande, innan utredning i ärendena verkställts, samt att kollegiet icke skulle kunna påverka valet av metod för utredningarnas bedrivande samt ej heller ha möjlighet att tillse, att icke ett mera vidlyftigt förfarande väljes än som kan vara av behovet påkallat.

Kollegiet får här erinra om att huvudmotivet för lagfästandet av den nu gällande ordningen för indelningsärendenas handläggning varit, att garantier därigenom skulle vinnas för att ärendena skola erhålla en enhetlig och systematisk utredning samt även ett om möjligt enhetligt avgörande. För att dylik enhetlighet såväl i avseende å ärendenas utredning som i fråga om deras slutliga avgörande skall kunna säkerställas, har det befunnits lämpligt, att kammarkollegiet skall vara första instans i ärendena.

Kollegiet anser för sin del, att det alltfort är angeläget, att förfarandet i indelningsärendena är sådant, att detta såvitt möjligt säkerställer den enhetlighet i ärendenas handläggning och avgörande, som enligt förarbetena till indelningslagen ansetts behövlig. Så vitt kollegiet kan förstå, kan det ej bli möjligt att tillgodose kravet på dylik enhetlighet, om en var länsstyrelse i landet skall få själv avgöra om ärendena skola avvisas utan utredning eller, där sådan utredning av länsstyrelsen verkställts, själv få bestämma om ärendena skola vidarebefordras till kammarkollegiet eller ej. Ej heller synes kravet på enhetlighet vid ärendenas utredning kunna bli tillgodosett,

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 153

om en var länsstyrelse skall få efter sina intentioner dirigera utredningsarbetet i ärendena. Att kammarkollegiet skulle, såsom några länsstyrelser framhållit i sina yttranden över decentraliseringsutredningens P. M., kunna i dylika ärenden meddela råd och anvisningar för utredningarna i de särskilda ärendena, tyder väl närmast på att dessa länsstyrelser ställa sig tveksamma till decentraliseringsutredningens ändringsförslag. De ha emellertid ej beaktat, att en dylik rådgivning från kollegiets sida ej kan bli möjlig med mindre än att kollegiet skulle få tillfälle att taga del av handlingarna i indelningsärendena, innan ärendena komma under länsstyrelsernas bedömande i sak. Det synes kollegiet för övrigt antagligt, att det snart nog skulle visa sig, att kollegiets medverkan på antytt sätt till ärendenas utredning skulle komma att sakna all praktisk betydelse.

Då något verkligt behov av den utav decentraliseringsutredningen föreslagna lagändringen ej synes kollegiet ha påvisats samt denna dessutom kan befaras medföra dubbelarbete och svårighet att överblicka utredningsärendena, anser sig kollegiet icke kunna tillstyrka densamma.

Kammarkollegiet anför, att de återgivna uttalandena synes kollegiet fortfarande äga giltighet. Därutöver framhåller kollegiet följande. Kollegiet vill i detta sammanhang framhålla att kravet på enhetlighet sjävfallet bör gälla icke endast indelningsärendenas utredning utan framförallt deras avgörande. Vad först angår utredningen, torde det beträffande vissa grupper av enklare ärenden måhända låta sig göra att åstadkomma en viss enhetlighet genom centralt meddelade generella råd och anvisningar. Om man antar att detta skulle kunna vara fallet med alla de ärenden där utredningen för närvarande sker i form av en s. k. byråpromemoria, vilket dock knappast är sannolikt, torde likväl vara uppenbart att tillvägagångssättet icke skulle innebära någon rationalisering. Såsom framgår av nedan lämnade uppgifter om frekvensen av indelningsärenden ha flertalet länsstyrelser i genomsnitt mindre än 2 och de övriga högst 4 indelningsärenden att handlägga årligen; omkring halva antalet har varit promemorieärenden. Förutsättning saknas tydligen för att hos de enskilda länsstyrelserna skulle kunna vinnas tillräcklig rutin och överblick för utnyttjande av promemorieförfarandets fördelar. Denna brist kan endast delvis kompenseras genom tillgången till centralt utarbetad handläggningspromemoria. Beträffande större och mera komplicerade ärenden är kollegiet med ledning av sin allmänna erfarenhet från handläggningen av indelningsärenden alltjämt av den uppfattningen att generella råd och anvisningar knappast kunna utformas så afl de ge erforderlig ledning. Det skulle alltså bli nödvändigt att kollegiet finge taga del av handlingarna i varje särskilt ärende, innan länsstyrelsens utredning igångsattes. En sådan anordning skulle komma all medföra onödigt dubbelarbete och torde av den anledningen böra undvikas. Om man härefter tar i betraktande kravet på enhetlighet i indelningsärendenas avgörande, märkes till en början att enligt kommitténs förslag länsstyrelse skulle äga själv avslå framställningar om indelningsändring. Avgörandet huruvida ärendet skall underställas Kungl. Maj:t eller framställningen avslås ligger enligt förslaget således i vederbörande länsstyielses hand. En dylik decentralisering av beslutanderätten kan, även med beaktande av möjligheten att anföra besvär över avslagsbeslut, icke antagas

154 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 är 1957

komma att befordra önskvärd enhetlighet i indelningspraxis. — Beträffande indelningsärenden, som underställas Kungl. Maj:ts avgörande, skulle enli«t förslaget kammarkollegiet avgiva utlåtande. Denna kollegiets befattning med ärendenas handläggning kommer emellertid att insättas på ett så sent stadium, att om kollegiet finner kravet på enhetlig praxis eller andra omständigheter föranleda annan uppläggning av ärendet än länsstyrelsen givit detsamma, detta kan leda till tids- och arbetskrävande omarbetning, som med nu tillämpat förfarande skulle ha undvikits. I fråga om kravet på enhetlighet i indelningsärendenas avgörande vill kollegiet ytterligare framhålla följande. Indelningslagen torde i fortsättningen liksom hittills i stor utsträckning behöva kompletteras genom praxis. För att bilda sig en uppfattning om innebörden i detta hänseende av Kungl. Maj :ts tid efter annan meddelade beslut i indelningsärenden är det ofta mke tillräckligt att taga del av själva beslutet, utan därutöver kan vara nödvändigt att äga närmare kännedom om vad som förekommit i ärendet. Det torde icke kunna förutsättas att varje länsstyrelse skall ha resurser att på detta satt folja och tillgodogöra sig de avgöranden som hänföra sig till andra län. ° I fråga om indelningsärenden, som föranleda utredning, lärer även vid eu decentralisering av ärendena kontakten med de centrala myndigheter, som behova höras över utredningen, lämpligen böra tagas från kollegiets sida och icke från länsstyrelsens. Det torde icke vara önskvärt, att denna del av arendenas handläggning kommer först i efterhand sedan utredning framlagts och förslag uppgjorts. Såsom redan i det föregående berörts, är frekvensen av indelningsärenden inom flertalet län för ringa för att länsstyrelsernas tjänstemän skola kunna forvarva önskvärd rutin med avseende å ärendena. Under femårsperioden 1951 1955 har sålunda fördelningen av de 255 ärenden, som inom koHegict varit föremål för slutlig handläggning varit: Stockholms stad 3, Stockholms lan 17, Uppsala län 9, Södermanlands län 15, Östergötlands län 20, Jönköpings län 15’ Kronobergs län 3, Kalmar län 22, Gotlands län 1, Blekinge lan 3, Kristianstads län 9, Malmöhus län 23, Hallands län 4 Göteborgs och Bohus län 2, Älvsborgs län 16, Skaraborgs län 7, Värmlands län 3, Örebro lan 9, Vastmanlands län 9, Kopparbergs län 7, Gävleborgs län 20, V asternorrlands län 5, Jämtlands län 17, Västerbottens län 10 och Norrbottens län 6. Sju länsstyrelser ha alltså haft i medeltal mindre än 1 ärende Per år. Hos åtta länsstyrelser har frekvensen varit något större men dock omfattat mindre än 2 ärenden per år. De övriga länen variera mellan 2 och högst omkring 4 per år. Då en indelningsändring uteslutande gäller ändring i ecklesiastik indelning, exempelvis församlingsdelning, torde länsstyrelsen över huvud taget icke lämpa sig som utredningsmyndighet med hänsyn till den bristande erfarenhet, som länsstyrelsen får antagas äga beträffande betingelserna fölen dylik indelningsändring såsom i fråga om den prästerliga organisationen, kyrkobyggen, pastorats- och församlingsfonder in. in. Detta måste också komma att återspegla sig vid eu kombinerad borgerligt kommunal och ecklesiastik indelningsändring. Jämväl i fråga om promemorieförfarandet, som rekommenderats såsom arbetsform för utredning, måste det nu sagda komma att spela in. I fråga om det ecklesiastika förvaltningsområdet äger däremot kollegiet på grund av sin verksamhet sedan gammalt ingående erfarenheter, som bäst komma till gagn därest indelningsärendena bibehållas hos kollegiet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 155

Kollegiet kan icke finna att de skäl, som i utredningen anförts för en decentralisering av indelningsärendena, äro av den styrka att de kunna motivera den föreslagna omläggningen. Kollegiet avstyrker alltså decentraliseringsförslaget.

Departementschefen

Kommittén föreslår, att den rätt att taga initiativ till indelningsändring, som enskild kommunmedlem nu äger, skall slopas, enär möjlighet finnes för kommunmedlem att hos vederbörande kommunalfullmäktige eller statliga myndigheter hemställa, att fråga om ändring i kommunal indelning upptages till prövning. Enligt min mening bör emellertid initiativrätten för enskild kommunmedlem bibehållas. Såsom framgår av kammarkollegiets yttrande har denna rätt utnyttjats i stor utsträckning och i övervägande antalet fall lett till resultat, varför den uppenbarligen har en uppgift alt fylla.

Enligt kommitténs förslag skall indelningsärendenas handläggning i första instans decentraliseras från kammarkollegiet till länsstyrelserna, vilka även skall få befogenhet att meddela avslagsbeslut å ansökan om indelningsändring. Beträffande detta förslag råder delade meningar. Redan inom kommittén gick meningarna isär och så är förhållandet även bland remissinstanserna om än det övervägande flertalet av dessa, hl. a. samtliga länsstyrelser utom två samt kommunförbunden, tillstyrkt kommittémajoritetens förslag eller lämnat detta utan erinran.

För egen del vill jag gärna framhålla, att jag finner angeläget att decentralisering inom förvaltningen sker i alla sådana fall, då detta är törenat med fördelar som överväger nackdelarna och en decentralisering kan ske utan åsidosättande av rättssäkerhetssynpunkter in. in. Vad angår nu ifrågavarande förslag kan jag emellertid icke finna annat än att olägenheterna av en decentralisering överväger de fördelar man skulle kunna vinna därmed. Jag har sålunda icke blivit övertygad om att några bärande skäl fölen ändring av nu rådande ordning ifråga om indelningsärendenas handläggning verkligen föreligger. Och jag vill framhålla, att då statsmakterna vid upprepade tillfällen under senare år prövat just denna fråga, har man kommit till samma resultat. Sålunda avvisade riksdagen 1948 ett motionsledes framfört förslag i ämnet under framhållande av att gällande lagbestämmelser var tillräckligt smidigt utformade för att i praxis möjliggöra en lämplig fördelning av utredningsuppgifterna mellan kammarkollegiet och länsstyrelserna. .lag kan instämma i detta riksdagens uttalande. EU av decentraliseringsutredningen sedermera framlagt förslag föranledde icke heller någon ändring. Och då därefter 1952 års riksdag begärde översyn av vissa bestämmelser i indelningslagen gjordes icke gällande alt någon ändring borde vidtagas i nu förevarande hänseende.

156 Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957

Som skäl för att decentralisera ifrågavarande ärenden har åberopats att samhällsplaneringen — vari indelningsändringarna utgör ett naturligt led

är en av länsstyrelsernas viktigaste uppgifter och att länsstyrelsen därför har större förutsättningar än kammarkollegium att bedöma om en indelningsändring skulle gagna eller motverka en ändamålsenlig bebyggelseutveckling. Vidare har framhållits, att länsstyrelsen bättre än ett centralt verk kan få kontakt med de berörda kommunernas representanter och stundom har lättare att förstå kommunernas synpunkter. Sin uppgift att bevaka de lokala intressena torde länsstyrelsen emellertid kunna fylla lika väl därest länsstyrelsen endast har att avgiva yttrande i dessa ärenden. Det lär knappast med fog kunna göras gällande att kammarkollegiet skulle bortse från lokala synpunkter och intressen. Tvärtom torde dessa regelmässigt ha tillerkänts den största betydelse. Som skäl för en decentralisering har vidare åberopats, att en sådan skulle få till följd att till utredningsmän i slöire utsträckning än nu skulle förordnas personer, som genom sin verksamhet i länet äger god kännedom om förhållandena i orten och de aktuella problemen därstädes. Av remissyttrandena framgår emellertid alt på många håll i landet länsstyrelsernas möjligheter att erhålla kompetenta utredningsmän inom länet är mycket begränsade. Därutöver bör framhållas, att det visserligen är synnerligen önskvärt att utredningsmannen har lokalkännedom men att detta ingalunda är en nödvändig förutsättning för att han skall kunna åstadkomma en fullgod utredning. Det kan tvärtom — för alt erhålla en väl kvalificerad och fullt opartisk person — stundom vara lämpligt att till utredningsman utses någon, som icke är bosatt inom länet. Det synes därför vara mest praktiskt, att kammarkollegiet utser utredningsman efter samråd med vederbörande länsstyrelse. Redan nu sker sådant samråd så snart det kan anses påkallat. Det av kommittén åberopade skälet, att en decentralisering skulle medföra att det blev lältare att komma i kontakt med utredningsmyndigheten kan icke tillerkännas någon större betydelse.

Vad som främst talar mot en decentralisering är emellertid enligt min mening att kravet på enhetlighet i indelningsärendenas handläggning icke skulle kunna upprätthallas i erforderlig utsträckning. Detta får sin särskilda betydelse därigenom, att länsstyrelsen skulle få möjlighet att avslå ansökan om indelningsändring. Det gäller här en förhållandevis liten grupp av ärenden, som kräver speciella bedömanden och för vars rätta handläggning det är nödvändigt — till följd av lagbestämmelsernas allmänna avfattning — att noga följa utvecklingen i praxis, ja rentav varje viktigare avgörande. Det kan då icke vara lämpligt, att splittra dessa ärenden från en myndighet, som har och fortlöpande förskaffar sig en samlad erfarenhet av dylika ärenden, på 25 olika myndigheter, av vilka flertalet skulle få handlägga högst ett eller två ärenden om året. Att — såsom kommittén tänkt sig för att undvika den även av kommittén befarade bristen på enhetlighet vid ärendenas hand­

Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957 157

läggning — låta kammarkollegiet utfärda generella anvisningar till länsstyrelserna synes mig icke utgöra någon godtagbar lösning. Förhållandena i dessa ärenden är så mångskiftande att — såsom kammarkollegiet också påpekat — det torde bli svårt att utforma generella anvisningar som kan ge tillräcklig ledning. Härtill kommer även praktiska olägenheter. Det är sålunda av vikt att utredningen i indelningsärendena redan från början erhåller en lämplig uppläggning. Som kammarkollegiet understrukit kan man vidare befara att förslagets genomförande skulle medföra onödigt dubbelarbete in. m. När det slutligen gäller utredning, som avser ändring i den ecklesiastika indelningen, torde icke råda tvekan om att kammarkollegiet är lämpligare myndighet än länsstyrelserna.

På grund av vad jag sålunda anfört och då det hittillsvarande utredningsförfarandet i regel torde ha fungerat på ett tillfredsställande sätt förordar jag att kammarkollegiet, liksom hittills, skall såsom första instans handlägga indelningsärendena.

Vad beträffar utredningsförfarandet, så bör, såsom kommittén föreslagit, av lagtexten framgå att utredningsmyndigheten äger utan anlitande av utredningsman själv verkställa utredning i mindre ärenden. Därigenom lagfäster man användandet av det nuvarande systemet med s. k. byråpromemorior. Det bör dock understrykas att detta system icke får användas annat än när det gäller ärenden av mindre omfattning, företrädesvis sådana där områdesbestämningen icke föranleder några större svårigheter och där fråga om ekonomisk reglering av vidlyftigare eller mera invecklad beskaffenhet icke kan förväntas.

Vidare bör, såsom kommittén föreslagit, lagtexten även utvisa, att avslag å framställning om indelningsändring kan ges såväl utan utredning som när utredning redan verkställts.

Vad kommittén i övrigt föreslagit beträffande förfarandet vid indelningsändring föranleder icke någon erinran från min sida.

VI. Upphörd kommuns arkivalier

Kommnnnlförbundskommittén

Kommittén anför, att riksarkivet i skrivelse till kommittén den 12 oktober 1953 hemställt, att kommittén ville överväga, om icke eu allmän föreskrift rörande överlämnande av upphörd kommuns arkivalier till vederbörande inkorporeringskommun eller nybildade kommun borde intagas i en blivande lag om ändring av LKI eller utfärdas såsom eu särskild författning. Vidare erinrar kommittén om att riksarkivet i yttrande över kommunallagskommitténs förslag till ny kommunallag uttalade, att kommunallagen borde kompletteras med föreskrifter om bl. a., bur det skulle för­

158 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

faras med vården av upphörande kommuners arkiv. Riksarkivets framställning föranledde, anför kommittén, emellertid icke någon åtgärd vid lagförslagets behandling av Kungl. Maj :t och riksdagen. Kommittén är för sin del av den åsikten, att det icke är erforderligt eller lämpligt att i författningsväg mera ingående reglera den kommunala arkivvården. Vid sammanslagning av kommuner eller införlivning av hel kommun med annan kommun bör enligt kommitténs mening den nybildade kommunens respektive inkorporeringskommunens olika organ övertaga de handlingar, som motsvarande organ i den eller de upphörda kommunerna vårdat. Om arkivvården i den nybildade kommunen eller inkorporeringskommunen är centraliserad, bör det bliva dennas styrelse, som mottager handlingarna, oavsett huruvida arkivvården i den upphörda kommunen varit centraliserad eller icke. Och även för det fall då arkivvården varit centraliserad i den upphörda kommunen men icke är det i den nybildade kommunen eller inkorporeringskonmiunen, bör, anför kommittén, denna senares styrelse övertaga handlingarna. Kommittén anser, att någon föreskrift härom i lag eller författning icke är behövlig men finner det vara lämpligt, att erinran härom intages i indelningsbeslutet. Om emellertid en kommun upphör genom att dess område uppdelas på två eller flera andra kommuner, blir, yttrar kommittén, frågan om den upphörda kommunens arkivalier icke lika enkel, i det att någon universalsuccession i avseende å dennas tillgångar då icke äger rum utan en fördelning av dessa måste ske. För sådant fall torde, anför kommittén, i beslutet om indelningsändringen föreskrifter böra meddelas rörande till vilken av inkorporeringskommunerna, som den upphörda kommunens arkivalier skall överlämnas. Kommittén anser sig sålunda icke kunna tillstyrka riksarkivets förslag, att i LKI skall intagas en allmän föreskrift om huru skall förfaras med upphörd kommuns arkivalier, eller att en särskild författning därom skall utfärdas.

Remissyttrandena

Landsarkivarien i Göteborg och länsarkivarien i Visby har i sina yttranden anfört, att kommittén anfört blott principiella men ej några praktiska skäl, varför lagen ej skall innehålla föreskrifter om vården av upphörd kommuns arkivalier.

Riksarkivet vidhåller visserligen sin principiella uppfattning att en allmän föreskrift om vården av upphörd kommuns arkiv bör utfärdas. Riksarkivet förklarar sig emellertid, med hänsyn till de efter hand framvuxna principerna och formerna för den kommunala självstyrelsen, taga kommitténs inställning ad notam och skall efter samråd med kammarkollegiet utarbeta erforderliga anvisningar till arkivvårdsbestämmelser i indelningsbesluten.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 ur 1957 159

Departementschefen

I likhet med kommittén anser jag icke tillräckliga skäl föreligga för att i lagen intaga bestämmelser om vad som skall åtgöras med upphörd kommuns arkivalier eller att utfärda särskild författning därom. Erforderliga föreskrifter i dessa hänseenden torde få intagas i de förordnanden om indelningsändring, vari stadgas att kommun skall upphöra.

VII. Specialmotivering till ändringarna i indelningslagen

På grundval av kommitténs förslag och i enlighet med vad jag tidigare anfört har inom inrikesdepartementet utarbetats förslag till lag angående ändring i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning. Jag övergår nu till att lämna en specialmotivering till detta förslag. I stor utsträckning synes det mig tillräckligt att hänvisa till den av kommittén lämnade motiveringen.

1 §•

I 1 § LKI definieras kommun sålunda: »Med kommun förstås i denna lag landskommun, köping med egen kommunalförvaltning samt stad.» Då det icke längre finns någon köping utan egen kommunalförvaltning har i förslaget såsom kommun enligt ifrågavarande lag angivits landskommun, köping och stad.

2 §•

Nybildning av kommun kan ske genom utbrytning ur en eller flera kommuner av ett eller flera områden till en ny kommun eller genom sammanläggning av två eller flera kommuner till en ny kommun. Upplösning av kommun kan äga rum, förutom vid totalinförlivning med annan kommun, genom att kommunen uppdelas på två eller flera andra kommuner. Även vid sammanläggning av två eller flera kommuner till en nybildad kommun upplöses de gamla kommunerna. Med begreppet sammanläggning avses ändringar, som berör hela kommuner. Övriga indelningsändringar, vilka alltså avser partiella överflyttningar mellan kommuner, betecknas i lagen som överföring av del av kommun till annan. Begreppen sammanläggning av kommuner samt överföring av del av kommun till annan kommun täcker helt vad som i den nuvarande lagtexten angives som ökning eller minskning av kommuns område. Dessa uttryck hör därför utgå ur paragrafen. Som avslutning å beskrivningen av olika slags indelningsändringar föreslås orden »så ock eljest kommun upplösas eller ny kommun bildas». Anled­

160 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

ningen till att här tillfogas ordet »eljest» är, att sammanläggning alltid medför upplösning av kommun och i vissa fall även nybildning av kommun. Samma ändringar har vidtagits i 35 § andra stycket, som handlar om indelningsändring beträffande församling.

3 §• Bestämmelserna i denna paragraf, vilka föreslås skola bestå oförändrade, behandlas i kapitlet om förutsättningar för indelningsändring å sid. 150— 158 i betänkandet samt under II i den allmänna motiveringen.

Om fördelning av tillgångar och förbindelser

Såsom närmare angives å sid. 159 och 160 i betänkandet har en viss omdisposition gjorts av reglerna om den ekonomiska regleringen mellan de av en indelningsändring berörda kommunerna. Den ekonomiska regleringen uppdelas i lagförslaget i två avdelningar. I 4—9 §§ behandlas fördelningen av de kommunala tillgångarna och förbindelserna, medan i 10 § gives vissa regler angående särskilt bidrag från en kommun till annan vid delning av kommun.

4 §• Denna paragraf innehåller en bestämmelse om övertagande av tillgångar och förbindelser vid sammanläggning av kommuner, vilken svarar mot 10 § tredje att-satsen i gällande lag. Paragrafen avhandlas å sid. 160—162 i betänkandet.

5 §• Paragrafen innehåller en regel om obligatoriskt övertagande av mark, som är utlagd till väg, gata, torg eller annan allmän plats. Bestämmelsen behandlas å sid. 162 och 163 i betänkandet samt under III i den allmänna motiveringen. 6

6 §• I denna paragraf har intagits de allmänna reglerna om hur fördelningen av andra kommunala tillgångar är de, som angives i 5 §, ävensom av de kommunala förbindelserna hör ske. Dessa frågor har närmare behandlats å sid. 167 och 169—176 i betänkandet samt under III i den allmänna motiveringen. — Paragrafens första stycke har med vissa formella jämkningar överförts från nuvarande 4 §. Paragrafens andra stycke svarar mot 6 § första stycket gällande lag medan andra stycket utgått. Den ekonomiska regleringen mellan de av en indelningsändring berörda kommunerna skall fastställas av Kungl. Maj :t i samband med förordnandet om ändringen. Liksom för närvarande är fallet må dock reglering i

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 är 1957 161

visst avseende, där Kungl. Maj:t så bestämmer i samband med nämnda förordnande, senare verkställas i den ordning och enligt de grunder, som angives i förordnandet. Ifrågavarande spörsmål beröres å sid. 163—166 i betänkandet samt under III i den allmänna motiveringen. Andra och fjärde att-satsen i nuvarande 7 § har utgått då vad där stadgas innefattas i 6 § andra stycket.

7 §•

Paragrafen innehåller vissa särbestämmelser, som, såvitt möjligt, bör iakttagas vid den ekonomiska regleringen mellan de av en indelningsändring berörda kommunerna. Bestämmelserna behandlas å sid. 168 och 169 i betänkandet samt under III i den allmänna motiveringen. Andra och fjärde att-satserna i nuvarande 7 § har utgått då vad där stadgas innefattas i 6 § andra stycket.

8 §.

I denna paragraf gives en regel om avräkning i penningar mellan kommunerna i de fall då den ena kommunen fått övertaga större andel av de kommunala tillgångarna och förbindelserna än som med hänsyn till fördelningen i övrigt skäligen bör belöpa å densamma. Bestämmelsen avhandlas å sid. 177 i betänkandet. Den vidtagna ändringen är endast av formell natur.

9 §.

Ekonomisk reglering skall fastställas endast där så finnes nödigt. Kommittén anför, att det i ett relativt stort antal indelningsärenden, nämligen sådana som är av mindre omfattning och där någon kommunal egendom icke är belägen inom överflyttningsområdet, icke förekommer någon ekonomisk reglering mellan de av ändringen berörda kommunerna. Om de ekonomiska konsekvenserna av eu ändring icke är så stora, att särskilt bidrag anses böra utgå från den ena till den andra kommunen (se härom under 10 §), får, anför kommittén, ofta den ökade respektive den minskade kommunen behålla samtliga den odelade kommunens tillgångar och förbindelser i enlighet med reglerna i den nuvarande 10 §, motsvarande förevarande paragraf. Att inkorporeringskommunen utan ersättning får övertaga ett område av exkorporeringskommunen kompenseras då i viss mån av att den senare kommunen slipper att till den förra avstå den på överflyttningsområdet belöpande andelen av sina tillgångar. Någon ändring av nuvarande praxis härutinnan bär enligt min mening icke ske.

Då ekonomisk reglering ej sker, skall enligt bestämmelserna i förevarande paragraf de kommunala tillgångarna och förbindelserna tillkomma, om kommuns område ökas den ökade kommunen och om kommuns område minskas den minskade kommunen. Dessa bestämmelser överensstämmer helt med de två första att-satserna i den nuvarande 10 §. 11—Bihnng till riksdagens protokoll 1957. 1 samt. Nr 150

162 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 är 1057

Om särskilt bidrag från en kommun till annan vid delning av kommun

10 §.

Denna paragraf, som motsvarar 9 § LKI, innehåller en bestämmelse om särskilt bidrag från en kommun till annan vid delning av kommun. Avsikten med bidraget är att hjälpa den kommun, som på grund av indelningsändringen får en försämrad ekonomisk ställning, att under en övergångstid inrätta sig efter de ändrade ekonomiska förhållandena. För att utmärka att det icke är fråga om något skadestånd benämnes denna pålaga i förslaget icke, såsom i 9 § LKI, ersättning utan särskilt bidrag. Bestämmelserna i denna paragraf behandlas å sid. 178—182 i betänkandet och under III i den allmänna motiveringen.

12 §.

Tidsfristen mellan beslut om indelningsändring och dess ikraftträdande skall enligt förevarande paragraf alltid vara minst åtta månader, såvitt angår borgerligt kommunala indelningsändringar. I 37 § föreslås samma regel beträffande ecklesiastika indelningsändringar. Bestämmelserna i denna och 37 § har behandlats å sid. 186—188 i betänkandet samt under IV i den allmänna motiveringen. 13 och 14 §§. I dessa paragrafer gives bestämmelser om beslutanderättens fördelning och ställföreträdarskapet i ändrad kommun samt om organiserandet i vissa fall av sådan kommun. Motiven till paragraferna framgår av vad som anförts å sid. 188—193 och 195 i betänkandet samt under IV i den allmänna motiveringen. För att nå överensstämmelse med vad som stadgas i 18 § om val, då kommun nybildas, har i 14 § intagits bestämmelser om tiden för kungörande av valdag in. in. och förordnande för person att kungöra första sammanträde med fullmäktige och att där föra ordet till dess ordförande valts.

16 §. Enligt 16 § LKI skall, då kommuns område delas genom indelningsändring, vid upprättande av kommunal röstlängd året innan ändringen träder i kraft iakttagas, alt särskild längd upprättas för varje del. Vid tillkomsten av LKI upprättades ännu röstlängden för val till riksdagens andra kammare och den kommunala röstlängden var för sig. Numera upprättas emellertid dessa båda röstlängder i en gemensam handling i två exemplar. På grund härav bör i 16 § orden »kommunal röstlängd» utbytas mot orden »röstlängd för kommunen».

18 §. Denna paragraf, som innehåller bestämmelser om organiserandet av nybildad kommun, överensstämmer utom i två avseenden med 18 § LKI. Den

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 163

ena ändringen består däri, att den tidpunkt före vilken länsstyrelsen skall fastställa valdag och fullmäktiges antal i nybildad kommun samt förordna person att kungöra första sammanträdet med fullmäktige och där föra ordet, till dess ordförande valts, framflyttats från den 1 oktober till den 1 juli. Den andra ändringen innebär, att i lagen uttryckligen angives, att länsstyrelsen äger rätt att vid behov fastställa ny valkrets- och valdistriktsindelning oberoende av eljest gällande tidsbestämmelser för meddelande av sådant förordnande. Motiven till dessa ändringar framgår av vad som anföres å sid. 195—197 i betänkandet.

22 §.

Bestämmelserna i denna paragraf är i sak desamma som bestämmelserna i 22 § LKI. Endast den formella ändringen har vidtagits att hänvisningen till lagarna om kommunalstyrelse på landet och i stad ersatts med en hänvisning till motsvarande stadgande i kommunallagen.

Om särskild besvärsrätt

23 §. Denna paragraf överensstämmer helt med 23 § LKI. Vissa frågor angående förevarande särskilda besvärsrätt har berörts av kommittén å sid. 198 och 199 i betänkandet.

Om förfarandet

24 §. Paragrafen, vilken innehåller bestämmelser angående väckande av fråga om indelningsändring, motsvarar 24 § LKI. Frågan angående kommunmedlems rätt att taga initiativ till indelningsändring har behandlats å sid. 201 i betänkandet samt under V i den allmänna motiveringen.

25 §. I förevarande paragraf gives regler angående förordnande om utredning i indelningsärenden. Stadgandena skiljer sig i så måtto från motsvarande bestämmelser i 25 § LKI att det i lagtexten angivits att kammarkollegiet äger själv besörja utredningen i indelningsärendena. Härigenom har användandet av s. k. byråpromemorior sanktionerats i lagen. Kammarkollegiet skall enligt mitt förslag fortfarande vara utredningsmyndighet i indelningsärenden. Det av kommittén framlagda förslaget att utredningsförfarandet skulle decentraliseras till länsstyrelserna bar behandlats å sid. 201—206 i betänkandet och under V i den allmänna motiveringen.

164 Kungl. Maj:ts proposition nr i50 år 1957

26 och 27 §§. Paragraferna överensstämmer med 26 och 27 §§ LKI utom däri att 26 § tredje stycket och 27 § andra stycket LKI slopats samt 27 § första stycket LKI ändrats. Vid utredning i indelningsärende bör enligt 26 § tredje stycket LKI kommun eller kommundel samt såvitt möjligt envar, vilkens rätt kan beröras av ifrågasatt indelningsändring, beredas tillfälle att uttala sig i ärendet. Vad denna rekommendation innehåller synes självfallet och bestämmelsen föreslås därför skola såsom överflödig utgå ur paragrafen. Vad i 27 § första stycket LKI sägs om utredningsmans befogenhet att hos vederbörande begära utlysande av stämmor bör även upphävas, enär kommunalstämmor ej längre finnes. Enligt 27 § andra stycket LKI äger utredningsman deltaga i överläggning vid sammanträde, som utlysts av honom själv eller på hans begäran. Då detta är självfallet, bör jämväl detta stadgande upphävas. Den ekonomiska regleringen bör grundas på så aktuellt material som möjligt. Skulle de ekonomiska uppgifterna i en utredning ha hunnit bli föråldrade, bör kammarkollegiet tillse att uppgifterna aktualiseras, innan handlingarna överlämnas till Kungl. Maj:t.

28 §. I denna paragraf har endast en redaktionell ändring gjorts.

29 §. Första och andra styckena i paragrafen motsvarar 29 § LKI. I tredje stycket har införts den bestämmelsen, att, därest kammarkollegiet finner ändring i kommunal indelning icke höra komma till stånd, kammarkollegiet skall meddela beslut härom. Detta senare stadgande innebär, att kammarkollegiet äger rätt att avslå en framställning om indelningsändring även i fall då utredning i ärendet blivit verkställd. Att kammarkollegiet äger avslå en sådan framställning utan utredning framgår även av 25 § första stycket, enligt vilket stadgande utredning skall verkställas endast där skäl därtill är. 32 * * * * *

32 §. Paragrafen, vilken behandlar vissa frågor angående utredningskostnaderna i indelningsärenden, har kommenterats å sid. 208—210 i betänkandet. I förhållande till LKI innebär bestämmelserna den ändringen att vid avslagsbeslut kammarkollegiet skall besluta å vilken utredningskostnaderna skall stanna. Länsstyrelsen i Södermanlands län har föreslagit att kommun, som är sökande, alltid skall förskjuta utredningskostnaderna samt att dessa kostnader skall förskjutas av staten, då länsstyrelse väckt fråga om indelningsändring.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 165

Enligt min mening bör ett sådant stadgande icke införas i lagen. Visserligen bör i allmänhet utredningskostnaderna förskjutas av kommunala medel, om kommun är sökande, och av statsmedel, då fråga om indelningsändringen väckts av statlig myndighet, men detta bör icke gälla undantagslöst. Fall kan å ena sidan förekomma, då kommun tagit initiativ till indelningsändring av sådan allmän betydelse att utredningskostnaderna bör förskjutas av och stanna på statsverket. Å andra sidan kan, då kammarkollegiet eller länsstyrelsen väckt fråga om indelningsändring, frågan vara av ett så väsentligt kommunalt intresse, att kostnaderna bör förskjutas av och stanna på den kommun, som har intresse av den beslutade indelningsändringen.

35 §. I andra stycket i 35 § har gjorts vissa ändringar av terminologisk art. Beträffande dessa ändringar hänvisas till specialmotiveringen till 2 § i förslaget. 37 §. I 37 § har gjorts den ändringen att tidsfristen mellan beslut om indelningsändring och dess ikraftträdande bestämts till minst åtta månader i stället för fyra månader. Motiven till denna ändring framgår av vad som anförts under 12 § i förslaget. 38 * *

38 §. I paragrafen behandlas frågorna om beslutanderättens fördelning och ställföreträdarskapet i ändrad församling samt om nyval av kyrkofullmäktige och förvaltningsorgan i sådan församling. Första och andra styckena i paragrafen överensstämmer helt med 38 § LKI. Beträffande bestämmelserna i dessa stycken hänvisas till vad som tidigare anförts under 13 och 14 §§ i förslaget. Börande stadgandena i tredje stycket må följande framhållas. Bestämmelserna i 38 § tredje stycket LKI, vilka handlar om nyval av fullmäktige i ändrad församling, skiljer sig i tre hänseenden från motsvarande bestämmelser i 14 § andra stycket LKI om nyval av fullmäktige i ändrad kommun. Dessa lagrum erhöll båda genom lagen den 18 december 1953 (nr 755) den lydelse de nu äger. Den första olikheten hestår däri, att enligt 38 § LKI nyval skall ske »för tiden därefter», d. v. s. för tiden efter den nya indelningens ikraftträdande, medan detta stadgande uteslutits ur 14 § LKI. Ifrågavarande föreskrift antyder närmast, att de nya fullmäktige först vid årsskiftet skall träda i verksamhet, något som skulle ställa sig mycket olägligt i praktiken och enligt kommittén heller icke tillämpas. Orden »för tiden därefter» synes därför böra uteslutas även ur 88 §. — Den andra olikheten mellan de båda lagrummen är, att mandattiden för de nya fullmäktige enligt 38 § LKI angives så, alt nyval skall

166 Kungl. Maj:ts proposition nr 150 år 1957

verkställas »i den ordning, som är stadgad för det fall att val sker första gången», medan samma sak i 14 § LKI uttryckes så, att nyval skall verkställas »för tiden till utgången av det år, då allmänna val av fullmäktige nästa gång skola äga rum». Då skäl saknas att i förevarande paragraf bibehålla annan formulering än i 14 § vill jag i tydlighetens intresse föreslå att bestämmelserna får samma utformning. — Den tredje olikheten mellan ifrågavarande båda lagrum är, att i 14 § LKI — men ej i 38 § — införts en bestämmelse att vid nyval av fullmäktige länsstyrelsen skall bestämma valdag och antalet fullmäktige. Vad angår bestämmandet av valdag var skälet till att föreskrift härom infördes i 14 § LKI, att — ehuru detta med hänsyn till föreslagen (och numera genomförd) ändring av 11 § 2 mom. kommunala vallagen icke i och för sig var erforderligt — det ansågs innebära ett förtydligande varjämte likformighet uppnåddes med 18 § LKI. Av samma skäl synes även i 38 § böra införas föreskrift, att länsstyrelsen vid nyval av kyrkofullmäktige skall bestämma valdag. Däremot lärer saknas tillräcklig anledning föreslå, att länsstyrelsen vid sådant val skall bestämma antalet fullmäktige, något som skulle innebära ändring av 27 § församlingsstyrelselagen, utan bör detta alltjämt ankomma på kyrkostämman. Däremot bör även i förevarande paragraf intagas de tidigare berörda föreskrifterna om tiden för kungörande av val m. m. och förordnande av interimsordförande.

Bestämmelserna i övrigt i förevarande paragraf har behandlats å sid. 190—193 och 195 i betänkandet samt under IV i den allmänna motiveringen.

40 §.

Denna paragraf är ny. När det gäller delning av församling finnes icke någon mot 16 § svarande bestämmelse om upprättande av röstlängd särskilt för överflyttningsområdet och särskilt för församlingen i övrigt. Samma behov av röstlängdens upprättande särskilt för de områden, i vilka församlingen skall delas, synes emellertid föreligga som då fråga är om delning av kommun. Jag föreslår därför att genom denna paragraf i lagen införes den bestämmelsen, att då församlings område skall delas genom indelningsändring, stadgandet i 16 § skall äga motsvarande tilllämpning. Den nya paragrafen föreslås även skola innehålla en hänvisning till bestämmelsen i 20 § om tillhandahållande av röstlängd, som i anledning av indelningsändring upprättats för kommun och som skall användas inom annan kommun. 41 * *

41 §.

Denna paragraf, som motsvarar 40 § LKI, innehåller bestämmelser angående organiserandet av nybildad församling.

Första stycket motsvarar 18 § första stycket.

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1057 167

Andra stycket innebär i sak icke annan ändring av 40 § LKI än att den tidpunkt, före vilken domkapitlet skall förordna präst att föra ordet i församlingens kyrkoråd, ävensom att hålla kyrkostämma eller sammanträde med kyrkofullmäktige för val av ordförande och vice ordförande samt kyrkoråd, framflyttas från den 1 oktober till den 1 juli. Denna bestämmelse behandlas å sid. 197 i betänkandet.

Tredje stycket i paragrafen är nytt. Motiven till att bestämmelserna i detta stycke införts i lagen är följande. När i 40 § första stycket LKI föreskrives, att i nybildad församling, där kyrkofullmäktige skall finnas, den av domkapitlet förordnade prästen skall hålla sammanträde med fullmäktige, förutsättes i lagrummet, att fullmäktige redan är valda. Innan detta val kunnat äga rum, måste emellertid såväl tidpunkten för valet som antalet fullmäktige ha bestämts. Att förordna om valdag tillkommer länsstyrelsen. Antalet fullmäktige bestämmes i vanliga fall av kyrkostämman, men detta är ett ärende, som enligt 17 § församlingsstyrelselagen måste beredas av kyrkorådet, och något sådant finnes icke i den nybildade församlingen före fullmäktiges första sammanträde. I ett sådant läge synes det böra ankomma på länsstyrelsen att bestämma antalet fullmäktige. På grund härav föreslår jag i likhet med kommittén, att i förevarande paragraf införes en bestämmelse om åliggande för länsstyrelsen att i nybildad församling, där kyrkofullmäktige skall finnas, bestämma dag för val av fullmäktige samt dessas antal. En motsvarande bestämmelse rörande nybildad kommun har med verkan från och med den 1 januari 1955 införts i 18 § LKI, vilken bestämmelse jag föreslår skall bibehållas.

Bestämmelserna i fjärde—sjätte styckena motsvarar med vissa redaktionella ändringar 40 § andra och tredje styckena LKI. I 40 § LKI finnes i andra och tredje styckena vissa bestämmelser om befattningshavare i nybildad församling, avseende tidpunkten för deras val in. in. Motsvarande bestämmelser rörande nybildad kommun återfinnes i 18 § LKI. I sistnämnda paragraf förekom, i dess lydelse före den 1 januari 1955, även uttrycket »befattningshavare» (kommunala befattningshavare), men på förslag av kommunallagskommittén har detta uttryck numera ersatts med »kommunens styrelse och övriga nämnder» respektive »ledamöter och suppleanter i» etc. I överensstämmelse härmed synes uttrycket »befattningshavare» i 40 g LKI böra ändras till »kyrkoråd och övriga nämnder» respektive »ledamöter och suppleanter i» etc. 44

44 §.

Förevarande paragraf överensstämmer med 44 g LKI utom i två hänseenden. Den ena ändringen består i alt i paragrafen intagits den bestämmelsen att särskild utredningsman jämväl äger befogenhet alt hos vederbörande begära utlysande av kyrkostämma. Bestämmelsen har måst införas här som eu följd av alt i 27 g i förslaget, till vilken hänvisas i denna

168 Kungl. Mcij.ts proposition nr 150 år 1957

paragraf, borttagits stadgandet att utredningsman i ärende angående ändring i borgerligt kommunal indelning äger begära utlysande av stämmor. Orsaken till att stadgandet slopats där är, som tidigare framhållits, att kommunalstämmor icke längre finnes. Då emellertid kyrkostämma fortfarande förekommer har i denna paragraf angivits att utredningsman äger befogenhet att begära utlysande jämväl av sådana. Den andra ändringen är att i paragrafen borttagits bestämmelserna om skolöverstyrelsens initiativrätt rörande ändring i skoldistriktsindelning och om samverkan med denna myndighet vid utredning om indelningsändring. Motiven till denna ändring framgår av vad kommittén anfört å sid. 213 och 214 i betänkandet.

Lagen föreslås skola träda i kraft den 1 januari 1958.

Där nämnda dag förekommer skoldistrikt, vars angelägenheter handlägges av kyrkofullmäktige och vars område icke sammanfaller med församling, skall enligt förslaget, så länge detta förhållande består, vad i den föreslagna lagen är stadgat om församling i tillämpliga delar gälla sådant skoldistrikt. Motiven till denna övergångsbestämmelse redovisas å sid. 212 och 213 i betänkandet.

Departementschefens hemställan

Föredragande departementschefen hemställer härefter, att Kungl. Maj:t måtte genom proposition föreslå riksdagen att antaga förut omnämnda inom inrikesdepartementet upprättade förslag till 1) lag om kommunalförbund; samt 2) lag angående ändring i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ordning och

villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter bi­

trädda hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen, att till

riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga

till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Ingvar Mellquist

Kungl. Maj.ts proposition nr 150 år 1957 169

170 Kungl. Maj. ts proposition nr 150 år 1057

Sid.