SOU 1974:99

Enhetlig kommunallag

Till Statsrådet och chefen för kommundepartementet

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande civildepartementet att tillkalla en sakkunnig för att göra en lagteknisk översyn av kommunallagarna m.m. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 29 april 1970 såsom sakkunnig regeringsrådet Stig Nordlund.

Samtidigt utsågs dåvarande regeringsrättssekreteraren, numera för- bundsjuristen Curt Riberdahl att vara sekreterare.

Experter i utredningen har varit bitr. professorn Fritz Kaijser och (direktören Rolf Romson (sedan den 29 april 1970) och förste sekretera- ren Jan Sahlin (sedan den 13 april 1973).

Utredningen har antagit namnet kommunallagsutredningen. Utredningen får härmed överlämna sitt huvudbetänkande Enhetlig kommunallag. För innehållet i bilaga 1 svarar författarna. Härefter :återstår av uppdraget att framlägga förslag till lagändringar som föranleds .av överväganden av utredningen om den kommunala demokratin och 'länsberedningen.

Stockholm den 30 september 1974 .Stig Nordlund Fritz Kaijser RolfRomson Jan Sahlin

/Curt Riberdahl

Förkortningar

FvL = förvaltningslagen varL = förvaltningsprocesslagen FT = F örvaltningsrättslig tidskrift beL = kommunalförbundslagen KL = kommunallagen KLS = kommunallagen för Stockholm LL = landstingslagen LLS = lagen med särskilda bestämmelser om Stockholms läns lands- tingskommun R = rättsfall redovisat i rättsfallsreferat från regeringsrätten och kammarrätterna (RRK) RB = rättegångsbalken Reg R = regeringsrätten RO = riksdagsordningen RÅ = regeringsrättens årsbok

Förslag till kommunallag

1. Kap. Allmänna bestämmelser

1 & Riket är indelat i primärkommuner och landstingskommuner. Primärkommun benämnes i det följande kommun. Varje län utgör en landstingskommun om ej annat är föreskrivet. Om ändring i kommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

2 5 Medlem av kommun är var och en som är kyrkobokförd eller äger fast egendom eller är taxerad till kommunalskatt i kommunen.

Medlem av landstingskommun är var och en som är medlem av kom- mun inom landstingskommunen.

3 & Kommun och landstingskommun får själva vårda var sina angelägen- heter.

Stockholms läns landstingskommun får handha angelägenhet som avser del av landstingskommunen och som ankommer på kommun, om detär påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommu- nerna inom nämnda del.

Om vissa kommunala angelägenheter finns särskilda bestämmelser.

4 5 1 mom. I kommun tillkommer beslutanderätten kommunfullmäkti- ge.

Förvaltning och verkställighet utövas av kommunstyrelsen och övriga nämnder samt dem underställd personal.

Kommunfullmäktige får uppdraga åt kommunstyrelsen eller annan nämnd att på fullmäktiges vägnar fatta beslut i visst ärende eller viss grupp av ärenden, om ej annat följer av lag eller annan författning.

2 mom. 1 landstingskommun tillkommer beslutanderätten landstinget. Förvaltning och verkställighet utövas av förvaltningsutskottet och övri- ga nämnder samt dem underställd personal. Landstinget får uppdraga åt förvaltningsutskottet eller annan nämnd att på landstingets vägnar fatta beslut i visst ärende eller viss grupp av ärenden, om ej annat följer av lag eller annan författning.

5 5 I denna lag avses med fullmäktige kommunfullmäktige och landsting- et samt med styrelsen kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet.

2. Kap. Om fullmäktige

65 Fullmäktige beslutar hur många ledamöter som skall utses i fullmäktige. Antalet skall bestämmas till ett udda tal, lägst 31. Om beslutet skall länsstyrelsen ofördröjligen underrättas. Beslutas ändring av fullmäktiges antal skall kommunen eller landstings- kommunen dock intill utgången av det år, då val i hela riket av fullmäktige nästa gång skall förrättas, företrädas av fullmäktige till det antal, som tidigare blivit bestämt.

7 & Kommunfullmäktige får besluta att suppleanter skall utses för ledamöterna i kommunfullmäktige. Antalet suppleanter bestämmes till viss andel, dock högst hälften, av det antal platser som varje parti erhåller i kommunen eller, om kommunen indelats ivalkretsar, ivarje valkrets. Uppkommer därvid brutet tal, avrundas detta till närmast högre hela tal. Om beslutet skall länsstyrelsen ofördröjligen underrättas.

I landstingskommun skall suppleanter för ledamöterna i. landstinget utses. Därom gäller vad som är föreskrivet ivallagen (1972: 620).

8 & Rösträtt vid val av ledamöter och suppleanter i kommunfullmäktige tillkommer varje svensk medborgare, som är kyrkobokförd ikommunen och som uppnått aderton års ålder senast på valdagen. Den som är omyndigförklarad av domstol äger dock ej rösträtt. Varje röstberättigad har en röst.

Vid val av ledamöter och suppleanter i landsting tillkommer rösträtt var och en som vid val av ledamöter i kommunfullmäktige är röstberätti- gad i kommun inom landstingskommunen.

Frågan huruvida rösträtt enligt första och andra styckena föreligger avgöres på grundval av en före valet upprättad röstlängd.

9 & Ledamöterna och suppleanterna i fullmäktige väljes bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt.

Landshövding, länsöverdirektör eller avdelningschef vid länsstyrelse får ej utses till ledamot eller suppleant.

Upphör ledamot eller suppleant att vara valbar, förfaller omedelbart hans uppdrag.

Den som uppnått sextio års ålder får avsäga sig uppdrag att vara ledamot eller suppleant i fullmäktige. Avsägelse på annan grund skall godtagas av fullmäktige, om ej särskilda skäl talar däremot.

10 & Ledamöterna och suppleanterna i fullmäktige väljes för tre är, räknade från och med den 1 januari året näst efter det, då valet skett.

I Stockholms kommun räknas valet från och med den 15 oktober det år då valet skett.

Om val av ledamöter och suppleanter med anledning av ändring i kommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

1] 5 I vallagen (1972: 620) finns bestämmelser om

kommuns och landstingskommuns indelning i valkretsar och valdi- strikt,

valdag, röstlängd, vals förrättande och avslutande samt förfarandet när ledamot i fullmäktige avgår före den bestämda tjänstgöringstidens utgång och när suppleant för ledamot inkallas till ledamot i fullmäktige eller eljest avgått.

12 & Fullmäktige väljer varje år för nästkommande kalenderår bland sina ledamöter en ordförande och en vice ordförande samt, om fullmäktige beslutar det, även en andra vice ordförande.

Vid sammanträde som under år då val i hela riket av fullmäktige ägt rum hålles med nyvalda fullmäktige utövas ordförandeskapet av den som valts till ordförande för nästkommande år. Intill dess detta val förrättats utövas ordförandeskapet av den senast valde ordföranden. I fråga om ordförandeskapet vid första sammanträdet med fullmäktige med anled- ning av ändring i kommunal indelning finns särskilda bestämmelser.

Kan varken ordföranden, vice ordföranden eller i förekommande fall andra vice ordföranden närvara vid sammanträde skall fullmäktige utse annan ledamot att för tillfället föra ordet.

I Stockholms kommun sker i första stycket angivna val på sammanträ- de första helgfria dag efter den 15 oktober. Vad som föreskrivits i andra stycket gäller ej i fråga om Stockholms kommun.

13 & Fullmäktige sammanträder enligt den ordning som bestämmes av fullmäktige med iakttagande av föreskrifterna i 50 och 61 55 om tid för handläggning av vissa ärenden. Sammanträde skall även hållas när styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller ordföranden finner det behövligt.

Vid sammanträde före utgången av december månad förrättas val till de befattningar inom kommunen och landstingskommunen som blir lediga vid årets slut. År då val i hela riket av fullmäktige ägt. rum förrättas valen av de nyvalda fullmäktige. Dessa förrättar även andra val, avseende tid efter utgången av sådant är, vilka ankommer på fullmäktige. De nyval- da fullmäktige får även besluta om ändrad sammansättning av nämnd.

Vad som sägs i andra stycket om nyvalda fullmäktige gäller ej i Stockholms kommun. Där skall styrelsen, ordföranden och vice ordföran- den i styrelsen samt borgarråd väljas första helgfria dag efter den 15 oktober.

14 & 1 mom. Kungörelse om sammanträde utfärdas av ordföranden. Den skall innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet samt ange de ärenden som skall behandlas.

Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdet anslås på kommunens anslagstavla när fråga är om sammanträde med kommunfull-

mäktige och på landstingskommunens anslagstavla när fråga är om sammanträde med landstinget. Dessutom skall kungörelsen minst en vecka före sammanträdet sändas med posten till varje ledamot och suppleant. Om fullmäktige beslutat det, skall kungörelsen anslås också på annan plats.

Uppgift om tid och plats för sammanträdet skall minst en vecka före sammanträdet införas i samtliga ortstidningar som i kommunen eller landstingskommunen har en spridning av någon betydenhet. Om fullmäk- tige beslutat det, skall även uppgift om de ärenden som skall behandlas vid sammanträdet införas i tidningarna.

Zmom. Fordrar ärende så skyndsamt avgörande att kungörande icke hinnes med i den ordning som föreskrivesi 1 mom., får fullmäktige ändå behandla ärendet, om kungörelsen anslagits senast vardagen före samman- trädet och med posten sänts till varje ledamot och suppleant så tidigt, att den kan antagas ha kommit honom till handa inom samma tid.

15 & Inträffar sådant hinder för ledamot eller kallad suppleant att han ej kan inställa sig vid sammanträde eller icke vidare kan tjänstgöra vid sam- manträde, skall han genast underrätta ordföranden härom. Denne inkallar till tjänstgöring vid sammanträdet den suppleant, som enligt den mellan suppleanterna bestämda ordningen står i tur att inträda. Är denne närva- rande vid sammanträdet inträder han utan särskild kallelse.

16 & Har suppleanter för fullmäktige utsetts, får fullmäktige besluta i ärende när minst två tredjedelar av ledamöterna är närvarande. I annat fall får fullmäktige besluta i ärende, när fler än hälften är närvarande.

Är närvarande ledamot enligt 17 5 eller 55 & tredje stycket på grund av jäv hindrad att deltaga i visst ärende får fullmäktige besluta iärendet, även om antalet deltagande på grund härav ej uppgår till vad som föreskrivits i första stycket.

17 & Ledamot i fullmäktige får ej deltaga i behandling av ärende, som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. Om jäv i samband med revision stadgasi 55 % tredje stycket.

18 & Varje ledamot har en röst.

Den som icke är ledamot får deltaga i fullmäktiges överläggningar men ej i besluten, om han är

a) ordförande eller vice ordförande i styrelsen,

b) ordförande eller vice ordförande i nämnd eller beredning vid behandling av ärende som beretts av nämnden eller beredningen eller vid besvarande av interpellation till nämndens eller beredningens ordförande samt

c) revisor hos kommunen, vid behandling av revisionsberättelse för den verksamhet revisionen avser.

I landstingskommun får dessutom landshövdingen eller den länsstyrel- sen förordnar i hans ställe deltaga i överläggningarna men ej i besluten.

I Stockholms läns landstingskommun får heltidssysselsatt förtroende- man deltaga i överläggningarna men ej i besluten, även om han ej är ledamot av landstinget.

I Stockholms kommun är borgarråd skyldig närvara vid fullmäktiges sammanträden, även om han icke är ledamot i fullmäktige, och får deltaga i överläggningarna men ej i besluten.

Fullmäktige får tillkalla tjänsteman hos den egna kommunen eller landstingskommunen eller särskild sakkunnig för att meddela upplys- ningar.

19 å Fullmäktige skall besluta i ärende, som anhängiggjorts av

a) styrelsen,

b) annan nämnd,

c) ledamot genom motion eller d) länsstyrelsen.

I Stockholms kommun får dessutom borgarråd anhängiggöra ärende genom motion.

205 Ärende får ej avgöras av fullmäktige utan att vara berett av den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör eller av en eller flera för ändamålet av fullmäktige särskilt utsedda personer. Vid sådan beredning skall framläggas förslag till beslut i ärendet och skälen för beslutet. Om ärende beretts av annan än den nämnd eller beredning dit det efter sin beskaffenhet hör, skall nämnden eller beredningen få tillfälle att avge yttrande i ärendet innan det avgöres. Styrelsen skall alltid få tillfälle att yttra sig i ärende som beretts av annan än styrelsen. Val och ärende om ändrat antal ledamöter i nämnd får avgöras utan beredning. Dessutom får ärende som fordrar skyndsamt avgörande ochi vilket närvarande ledamöter enhälligt biträder framställt förslag avgöras utan beredning.

21 & Sammanträde fortgår till dess samtliga ärenden i kungörelsen handlagts. Kan sammanträde ej slutföras på utsatt tid, beslutar fullmäkti— ge om det skall fortsätta omedelbart eller vid senare tidpunkt. Skall sammanträdet fortsätta vid senare tidpunkt bestämmer och tillkännager ordföranden genast tid för det fortsatta sammanträdet.

Om fortsättande och avslutande av valförrättning, när val är proportio- nellt, finns bestämmelser i lagen (1955: 13) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m.

22 5 Ärende bordlägges om det begäres av minst en tredjedel av de rös- tande. För bordläggning i ärende om val eller mer än en gång i samma ärende krävs beslut av fullmäktige med enkel pluralitet. Ärende som bordlagts skall upptagas till behandling på nästa samman— trädesdag, om ej fullmäktige bestämt annat.

23 5 Det åligger ordföranden att på sammanträde framställa ärendena till överläggning samt att tillse, att ej andra frågor avgöres än de som finns angivna i kungörelsen. .

Fråga som ej kungjorts på det sätt som föreskrivits i 14 5 får ändock avgöras på sammanträdet, om frågan fordrar skyndsamt avgörande och om samtliga närvarande ledamöter beslutar att den skall upptagas.

245 Sedan överläggningen i ett ärende förklarats avslutad, framställer ordföranden proposition så avfattad, att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter tillkänna, vad som enligt hans uppfattning beslutats och befäster beslutet med klubbslag, om ej omröstning begäres. Omröstning verkställes efter upprop och sker öppet utom vid val. Vid öppen omröstning får omröstningsapparat användas. Utgången bestäm- mes genom enkel pluralitet av de avgivna rösterna, om ej annat är föreskrivet för särskilda fall. Vid lika röstetal för olika meningar skiljes genom lottning om ärendet avser val eller tillsättande av tjänst och genom ordförandens utslagsröst i övriga ärenden. Val av styrelse och sådan nämnd som sägs i 43 5 andra stycket, av revisorer och revisorssuppleanter samt av två eller flera personer för särskild beredning av ärenden, som skall företagas till avgörande av fullmäktige, skall vara proportionellt, om det begäres av minst så många väljande, som motsvarar det tal, vilket erhålles, om samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser, ökat med 1. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns särskilda bestämmelser. I Stockholms kommun gäller ej bestämmelserna om proportionellt val vid utseende av sådan nämnd, som sägs i 43 5 andra stycket.

255 Ledamot i fullmäktige får till ordförande i styrelsen eller annan nämnd eller beredning framställa interpellation i ämne som tillkommer fullmäktige att handlägga. Fullmäktige beslutar utan föregående överlägg- ning om interpellationen får framställas. Interpellationen skall vara tillgänglig för varje ledamot innan fullmäktige beslutar härom. I fråga om tid för avlämnande och besvarande av interpellation gäller vad fullmäkti- ge föreskriver.

265 Vid sammanträde skall på ordförandens ansvar föras protokoll. Protokoll skall innehålla uppgift om närvarande ledamöter samt för varje ärende, efter en kortfattad redogörelse för dess beskaffenhet, ange däri framställda förslag och yrkanden, som ej återkallats, samt fullmäktiges beslut i ärendet. Har omröstning ägt rum, lämnas i protokollet redogörelse för propositionsordningen och uppgift om hur många som röstat för eller emot. När omröstning skett öppet skall i protokollet anges hur var och en röstat. Protokoll skall i den ordning fullmäktige bestämt justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet, om ej fullmäktige verkställerjustering- en.

Senast på andra dagen efter justeringen skall denna samt uppgift om

den plats, där protokollet finns tillgängligt, tillkännages på anslagstavlan. Tillkännagivandet skall ange vilken dag det anslagits och får ej avlägsnas före besvärstidens utgång. Bevis om dagen för justeringens tillkännagivan- de skall även tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt. Ordföranden och, om justeringsmän utsetts, dessa får gemensamt före besvärstidens utgång vidtaga rättelse i protokollet, om detta på grund av skrivfel, räknefel eller annat förbiseende uppenbart avfattats felaktigt. Tillkänna- givande av sådan rättelse skall anslås särskilt.

l landstingskommun skall tillkännagivande enligt tredje stycket även införas i samtliga ortstidningar som i landstingskommunen har en spridning av någon betydenhet.

275 Den som vid fullmäktiges sammanträde deltagit i avgörande av ärende får anföra reservation mot det fattade beslutet. Reservation skall anmälas innan sammanträdet avslutas samt, om den närmare utvecklas, avfattas skriftligen och avges senast vid justeringen av protokollet.

285 I fråga om vården av fullmäktiges protokoll och övriga till deras arkiv hörande handlingar skall gälla vad som föreskrives av fullmäktige eller, vad avser Stockholms kommun, av regeringen.

29 5 Fullmäktiges förhandlingar skall vara offentliga. Fullmäktige får dock för visst ärende besluta att överläggningen skall hållas inom stängda dörrar. Suppleant får närvara vid sådan överläggning.

Ordföranden vakar över ordningen vid fullmäktigesammanträde och kan varna samt efter varning utvisa var och en, som uppträder störande eller eljest på sätt som strider mot god ordning.

30 5 Fullmäktige får besluta att till ledamot och suppleant i fullmäktige eller beredning skall utgå ersättning för resekostnader och andra med uppdraget förenade utgifter samt, i skälig omfattning, arvode, pension och andra ekonomiska förmåner. Fullmäktige får därvid, i fall som avses i författning om allmän försäkring, träffa överenskommelse att arvode skall anses som inkomst av anställning.

31 5 Fullmäktige skall i en arbetsordning meddela de föreskrifter som i övrigt behövs för fullmäktiges sammanträden och ärendenas behandling. ' Arbetsordningen skall innehålla bestämmelser om antalet ledamöter i fullmäktige, om den tid inom vilken kungörelse om sammanträde skall anslås och utsändas till ledamöter och suppleanter, om handläggningen av motioner och interpellationer samt om förfarandet vid omröstning och justering av protokoll.

3. Kap. Om styrelsen och övriga nämnder m. m.

32 5 Styrelsen skall leda förvaltningen av de kommunala angelägenheter— na och ha inseende över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall

uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingskommunens utveckling och ekonomiska ställning samt hos fullmäktige och övriga nämnder liksom hos andra myndigheter göra de framställningar som styrelsen finner påkallade.

Det tillkommer vidare styrelsen

a) att bereda eller yttra sig i ärenden som skall behandlas av fullmäktige, b) att handha drätseln och därvid själv förvalta den kommunala egendomen i den mån ej sådan förvaltning uppdragits åt annan nämnd,

c) att handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej medgivit annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning,

d) att verkställa fullmäktiges beslut när ej verkställigheten uppdragits åt annan,

e) att själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingskommu- nens talan i alla mål och ärenden när detta icke på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan, samt

f) att i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige överlämnat till styrelsen.

Styrelsen skall även handlägga de ärenden som enligt särskilda författningar ankommer på styrelsen.

I landstingskommun åligger det härutöver förvaltningsutskottet att företräda landstinget mellan dess sammanträden, i den mån ej annat föreskrivits genom lag eller annan författning eller landstingets beslut.

Styrelsen får infordra yttranden och upplysningar från övriga nämn- der, beredningar och tjänstemän i den egna kommunen eller landstings- kommunen när det behövs för att fullgöra styrelsens uppgifter samt genom länsstyrelsen inhämta de upplysningar som behövs från tjänste- män i statlig förvaltning inom länet.

33 5 Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes av fullmäktige till det antal fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får dock ej vara under fem.

Om suppleanter ej väljes proportionellt skall vid valet även bestämmas ordningen för deras inkallande till tjänstgöring.

34 5 Beträffande valbarhet till ledamot eller suppleant i styrelsen, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse äger bestämmelserna i 9 5 om ledamot eller suppleant i fullmäktige motsvarande tillämpning.

I Stockholms kommun får borgarråd ej väljas till ledamot eller suppleant i styrelsen.

35 5 Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljes för tre år räknat från och med den 1 januari året efter det då val i hela riket av fullmäktige ägt rum.

Avgår ledamot som utsetts vid proportionellt val under tjänstgöringsti- den, inträder enligt den ordning som följt av valet suppleant att tjänstgöra under den tid som återstått för den avgångne. Avgår annan

ledamot anställes fyllnadsval för den återstående delen av tjänstgöringsti- den.

I Stockholms kommun väljes dock ledamöter och suppleanter årligen för tiden intill nästa val vid det sammanträde som anges i 13 5 sista stycket.

36 5 Fullmäktige utser bland styrelsens ledamöter en ordförande och en vice ordförande att tjänstgöra för den tid de blivit valda som ledamöter.

Kan varken ordföranden eller vice ordföranden närvara vid sammanträ- de med styrelsen, skall styrelsen utse annan ledamot att för tillfället föra ordet.

37 5 Styrelsen bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Samman- träde skall även hållas när ordföranden finner det behövligt eller när minst hälften av ledamöterna begär det för visst ändamål.

Styrelsen får tillkalla tjänsteman hos den egna kommunen eller landstingskommunen eller särskild sakkunnig för att meddela de upplys- ningar som behövs.

I Stockholms läns landstingskommun får heltidssysselsatt förtroende- man deltaga i överläggningarna men ej i besluten, även om han ej är ledamot i styrelsen.

385 Suppleanterna i styrelsen bör kallas till tjänstgöring i den mellan dem gällande ordningen, när det behövs med anledning av att ledamot ej kan närvara eller vakans ej hunnit fyllas efter ledamot som ej utsetts vid proportionellt val. Suppleant får närvara vid styrelsens sammanträden och skall underrät- tas om tid för sammanträde.

39 5 Styrelsen får besluta i ärende när fler än hälften av ledamöterna är närvarande.

Bestämmelserna i 17 5 om jäv för ledamot av fullmäktige äger mötsvarande tillämpning på ledamot av styrelsen och annan som handlägger ärende hos styrelsen. Vid behandling av ärende vari någon är jävig skall denne avträda.

Den som är chef för något till styrelsens förvaltning hörande verk får ej deltaga i styrelsens avgörande av ärende som rör verket.

40 5 I fråga om förfarandet vid fattande av beslut, förande av protokoll, protokolls innehåll, tillkännagivande av justering, rättelse av protokoll och reservation gäller bestämmelserna i24, 26 och 27 55 om fullmäktige i tillämpliga delar för styrelsen.

Justering av styrelsens protokoll verkställes senast tio dagar efter sammanträdet av ordföranden samt minst en därtill för varje gång av styrelsen utsedd justeringsmän. Justering får också verkställas av styrelsen genast eller vid nästa sammanträde. I fråga om vården av styrelsens protokoll och övriga till dess arkiv hörande handlingar gäller vad som föreskrives av fullmäktige eller, vad avser Stockholms kommun, av regeringen.

41 5 Bestämmelserna i 7 5 förvaltningslagen (1971 : 290) äger motsvaran- de tillämpning i ärende hos styrelsen.

Delgivning med styrelsen sker med ordföranden eller den som enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att mottaga delgivning.

42 5 Fullmäktige får utfärda reglemente med närmare bestämmelser om styrelsens verksamhet.

Styrelsen äger, om fullmäktige beslutar det, uppdraga åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, eller åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos den egna kommunen eller landstingskommunen att på styrelsens vägnar besluta i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande över besvär får dock ej beslutas annat än av styrelsen samfällt.

Styrelsen bestämmer i vilken ordning beslut som fattas på grund av uppdrag enligt andra stycket skall anmälas till styrelsen.

43 5 Angående utseende av nämnder för vissa i särskilda författningar angivna uppgifter gäller för varje fall i författningen meddelade bestäm- melser.

För förvaltning och verkställighet i övrigt får fullmäktige tillsätta de nämnder som behövs.

Beträffande nämnd som avses i andra stycket äger vad som är föreskrivet i 33 5 andra stycket, 34 5, 35 5 andra stycket och 37—42 55 motsvarande tillämpning.

445 I fråga om ersättning till ledamot och suppleant i styrelsen och annan nämnd äger bestämmelserna i 30 5 motsvarande tillämpning, om ej annat är särskilt föreskrivet.

Särskilda bestämmelser om borgarråd [Stockholm

455 I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd till det antal fullmäktige bestämmer. Borgarråden väljes för en tid av tre år. Beträffan— de valbarhet skall gälla vad som är föreskrivet i 95 om ledamot i fullmäktige. När det begäres, skall varje borgarråd väljas särskilt. Avgår borgarråd före tjänstgöringstidens utgång skall nytt val av borgarråd förrättas snarast. Den sålunda valde tjänstgör under den tid, som återstått för den avgångne. För tiden intill dess nytt val skett och vid tjänstledighet för borgarråd får styrelsen förordna vikarie. I fråga om arvode äger bestämmelserna i 30 5 motsvarande tillämp-

ning.

465 Borgarråden skall närvara vid styrelsens sammanträden och får deltaga i överläggningarna men ej i besluten. Borgarråden skall gemen- samt bilda en borgarrådsberedning. Styrelsen utser borgarråd att vara ordförande i sådan nämnd, som avses

i 43 5, om ej annat föreskrivits i lag eller annan författning eller bestämts av fullmäktige. Borgarråd tjänstgör som ordförande i nämnd intill dess han avgår som borgarråd. Förändras arbetsfördelningen mellan borgarrå- den, får styrelsen besluta att borgarråds ordförandeuppdrag skall upphöra tidigare.

Fullmäktige meddelar närmare föreskrifter om borgarråden.

4. Kap. Om drätsel

475 Vad kommun eller landstingskommun tillhör i fast eller lös egendom bör så förvaltas, att förmögenheten ej minskas.

485 Kommunens och landstingskommunens medelsbehov skall, i den mån det ej fylles på annat sätt, täckas med skatt som utdebiteras enligt 63 5.

49 5 Kommun och landstingskommun skall årligen upprätta budget för nästa kalenderår.

Budgeten skall, utgående från ställningen enligt de avslutade räkenska- perna för det föregående året, lämna en plan för ekonomin under budgetåret, vari redovisas de anslag som skall utgå och täckningen av me- delsbehovet med angivande av skattesatsen.

505 Förslag till budget skall före oktober månads utgång uppgöras av styrelsen. Övriga nämnder lämnar sina särskilda budgetförslag till styrelsen senast den dag styrelsen bestämmer. Vid sammanträde med fullmäktige före utgången av november månad fastställes kommunens och landstingskommunens budget. I Stockholms kommun skall budgeten fastställas vid sammanträde senast den 8 decem- ber. Förslaget till budget skall från och med kungörandet av det samman- träde med fullmäktige, vid vilket budgeten skall fastställas, vara offentli- gen tillgängligt på lämpligt ställe, som tillkännages i kungörelsen. Skulle beträffande viss kommun utom Stockholms kommun budgeten till följd av särskilda förhållanden icke kunna fastställas före utgången av november månad, skall senast vid sammanträde i denna månad fastställas skattesatsen för den kommunalskatt, som ingår i preliminär skatt för inkomst under nästföljande år. Därefter skall kommunens budget fastställas vid sammanträde före utgången av december månad. Om skäl är därtill, får annan skattesats fastställas än som beslutats tidigare. Förslag till budget får i sådant fall uppgöras senare än vad som sagtsi första stycket, dock före november månads utgång. I kommun som nu sagts skall kommunstyrelsen före oktober månads utgång uppgöra förslag till skattesats.

51 5 Beslutas anslag annat än i samband med fastställande av budgeten skall beslutet tillika innefatta anvisning av medel föratt täcka anslaget.

Kommun och landstingskommun äger besluta att anslag för visst ändamål får, i den mån det ej förbrukas under det år för vilket anslaget beviljats, tagas i anspråk för avsett ändamål efter budgetåret.

525 Kommun och landstingskommun får avsätta medel till kapitalfon- der och driftfonder. Fondmedel får tagas i anspråk för annat ändamål än det fonden avser endast genom beslut i samband med att budgeten fastställes. Medel ur kapitalfond får ej tagas i anspråk för driftändamål.

53 5 1 mom. Kommun och landstingskommun får upptaga lån med en återbetalningstid av högst fem år samt upptaga lån, vilket enligt uttryckligt beslut skall användas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer, som gäller för det äldre lånet.

Vid förvärv av intecknad egendom får kommun och landstingskom- mun övertaga betalningsansvar även för sådan intecknad skuld som är ställd att betalas inom längre tid eller i annan ordning.

För lån i andra fall fordras regeringens medgivande. Bestämmelserna i första och tredje styckena gäller även borgen.

2 mom. Regeringen kan föreskriva att kommun eller landstingskommun utan särskilt medgivande får taga upp lån av statsmedel, som beviljas av statlig myndighet, och lån för särskilt angivna ändamål samt att kommun får åtaga sig ansvarighet gentemot staten för lån som av statsmedel beviljas annan än kommunen eller ikläda sig borgensansvar för vissa särskilt angivna län.

54 5 Det åligger styrelsen att föra fortlöpande räkenskaper över de medel den har om händer.

Annan nämnd, som omhänderhar medel, skall föra räkenskaper i enlig- het med anvisningar av styrelsen och årligen inom tid som styrelsen be- stämmer till styrelsen avlämna redovisning för sin medelsförvaltning un- der nästföregående kalenderår.

Sedan sådan redovisning skett, skall styrelsen inom tid som fullmäktige bestämmer sammanfatta och avsluta räkenskaperna.

5. Kap. Om revision

55 5 Fullmäktige utser vart tredje är tre eller flera revisorer samt lika många suppleanter för granskning av de tre nästföljande årens verksam- het. Fullmäktige får genom särskilda val utse revisorer och suppleanter för viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet revisorer och supplean- ter för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst tre.

Med avseende på valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äger bestämmelserna i 9 5 om ledamot i fullmäktige motsvarande tillämpning.

Den som är ledamot eller suppleant i styrelsen eller eljest är redovisningsskyldig till kommunen eller landstingskommunen eller sådan

den redovisningsskyldige närstående, som sägs i 17 5, får ej vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av verksamhet som omfattas av re- dovisningsskyldigheten och ej heller deltaga i val av revisor eller revisors- suppleant för granskning av sådan verksamhet eller i beslut med anledning av granskningen.

Bestämmelserna i 30 5 äger motsvarande tillämpning med avseende på rev1sor.

56 5 Revisorerna granskar nämndernas verksamhet. De prövar om verksamheten utövats på ett från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om den inom nämnderna utövade kontrollen är ändamålsenlig. Revisor får när som helst inventera de penningmedel och värdehand— lingar som nämnd omhänderhar samt taga del av räkenskaper och andra handlingar som berör nämndernas verksamhet. Revisor äger av nämnder- na erhålla de uppgifter och upplysningar som behövs för revisionsarbetet. Vad nu sagts om nämnd gäller i tillämpliga delar om beredning.

57 5 Revisorerna utövar själva den förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. Beslut som fattas angående förvaltningen skall upptagas i protokoll. Bestämmelserna i 26 5 om justering av protokoll och tillkännagivande av justeringen äger'motsvarande tillämpning.

585 Revisorerna skall årligen avge berättelse med redogörelse för resultatet av revisionen. Av berättelsen skall framgå om anmärkning beträffande förvaltningen eller verksamheten i övrigt föreligger eller icke. Framställes anmärkning skall anledningen till denna anges i berättelsen. Revisionsberättelse skall innehålla särskilt uttalande om ansvarsfrihet tillstyrkes eller icke.

59 5 Sedan revisorerna inhämtat förklaringar över framställda anmärk- ningar skall revisionsberättelsen och inkomna förklaringar inlämnas till fullmäktige.

60 5 Fullmäktige kan meddela närmare föreskrifter om revisionen.

61 5 Fullmäktige beslutar vid sammanträde före utgången av året efter det revisionen avser om ansvarsfrihet skall beviljas eller laga åtgärd för bevarande av kommunens eller landstingskommunens rätt skall vidtagas. Anställes ej talan inom ett år från det revisionsberättelsen framlades på sammanträde med fullmäktige anses ansvarsfrihet beviljad. Utan hinder av att ansvarsfrihet beviljats får talan föras beträffande skada på grund av brottslig handling, om ej ansvarsfriheten uppenbarligen avsett även den skadan.

6. Kap. Om skatt till kommun och landstingskommun

62 5 Om skyldighet att erlägga kommunalskatt föreskrives ikommunal- skattelagen (1928: 370).

Var och en som är skattskyldig till kommun inom landstingskommun är också skyldig att erlägga landstingsskatt.

63 5 Kommunalskatt och landstingsskatt utdebiteras i förhållande till de skattekronor och skatteören som vid senaste taxering påförts de skattskyldiga.

Den skattesats som bestämts för visst år skall tillämpas vid fastställan- det dels av sådan kommunalskatt och landstingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under detta är, dels av sådan kommunalskatt och landstingsskatt som ingår i slutlig skatt på grund av nästföljande års taxering.

Har enligt 50 5 annan skattesats slutligt fastställts än som beslutats vid sammanträde med fullmäktige före utgången av november månad, skall den kommunalskatt, som ingår i den preliminära skatten för inkomst under nästföljande år, utgå efter den tidigare bestämda skattesatsen. Den kommunalskatt, som ingår i slutlig skatt på grund av det därnäst följande årets taxering, skall utgå efter den utdebitering som bestämts isamband med budgetens fastställande.

645 När budgeten fastställts, skall styrelsen ofördröjligen underrätta länsstyrelsen och vederbörande lokala skattemyndighet om den skattesats som bestämts för nästkommande år. Samtidigt skall styrelsen underrätta länsstyrelsen om det sammanlagda belopp, som för nämnda år beslutats till utdebitering på grundval av det löpande årets taxering till kommunal inkomstskatt.

I annan kommun än Stockholms kommun där budget enligt 505 fastställts efter november månads utgång skall så snart skattesatsen för den preliminära skatten fastställts särskild underrättelse härom lämnas till riksskatteverket, länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten.

Har kommunfullmäktige i annan kommun än Stockholms kommun ej före utgången av november månad fattat beslut om utdebitering, skall styrelsen ofördröjligen underrätta riksskatteverket, länsstyrelsen och den lokala skattemyndigheten om styrelsens förslag till skattesats.

I annan kommun än Stockholms kommun skall styrelsen också underrätta länsstyrelsen om utdebitering till församling inom kommunen.

65 5 Kommunen äger för visst är av statsverket uppbära kommunalskatt med belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av antalet skattekronor och skatteören i kommunen för året, beräknat efter den skattesats som bestämts för nästföregående år. Vid beräkningen av antalet skattekronor och skatteören beaktas dock ej sådana som bestämmes enligt 2 5 lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt.

Har i annan kommun än Stockholms kommun annan skattesats slutligt

fastställts än som beslutats vid sammanträde med kommunfullmäktige före utgången av november månad, skall till grund för utbetalningen läggas den utdebitering som bestämts i samband med budgetens fastställande.

Kommunen äger av statsverket såsom förskott uppbära det belopp som på grundval av taxeringsnämnds beslut visst år (taxeringsår) rörande taxering till kommunal inkomstskatt beslutats till utdebitering för nästkommande år. Vid beräkningen av förskottsbelopp beaktas dock icke skattekronor och skatteören som bestämmes enligt 2 5 lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt. Vad sålunda beslutats till utdebitering ingår i kommunens fordran hos statsverket vid ingången av året näst efter det, då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som kommunen äger uppbära av statsverket på grundval av taxeringen under året efter det, då förskottet enligt bestämmelserna i femte stycket utanordnas.

Är antalet hos länsstyrelsen registrerade kyrkobokförda invånare i kommunen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var vid mitten av augusti månad två år tidigare skall förskott, beräknat enligt tredje stycket, ökas i förhållande till ökningen i kommunens invånarantal mellan angivna tidpunkter. Sådant ökat förskott ingår i kommunens fordran hos statsverket och avräknas enligt andra stycket. Länsstyrelsen skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det invånarantal och det däremot svarande uppräknade skatteunderlag, som skall ligga till grund för beräkningen.

Belopp, som vid ingången av ett år utgör kommunens fordran hos statsverket enligt föreskrifterna i denna paragraf, skall länsstyrelsen under samma år utanordna till kommunen med en sjättedel på åttonde dageni var och en av månaderna januari, mars, maj, juli, september och november. Är kommunens fordran icke uträknad vid utbetalningstillfället i januari månad, skall vid detta tillfälle utbetalas samma belopp som utbetalats i november månad nästföregående år; dock får länsstyrelsen, när särskilda skäl föranleder det, förordna att utbetalning skall ske med annat belopp. Om det i januari månad utbetalade beloppet icke motsvarar en sjättedel av kommunens fordran, skall härav betingad jämkning ske av belopp, som utbetalas i mars månad.

Vad nu sagts äger motsvarande tillämpning i fråga om landstingsskatt.

665 Länsstyrelsen skall senast den 8 mars till styrelsen överlämna för nästföregående år upprättad redovisning över kommunen eller landstings- kommunen tillkommande och till styrelsen utanordnad skatt. Närmare föreskrifter om dylik redovisning meddelas av regeringen.

7. Kap. Om kommunalbesvär och besvärsnämnd 675 1 mom. Över beslut av kommunfullmäktige får, om ej annat är

särskilt föreskrivet, medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrel- sen. Sådan talan får endast grundas på att beslutet icke tillkommit i laga

ordning, står i strid mot lag eller annan författning eller på annat sätt överskrider deras befogenhet som fattat beslutet eller kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund.

Besvärshandling skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag, då verkställd justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagivits på kommunens anslagstavla. Besvärshandlingen skall vara åtföljd av det överklagade beslutet samt bevis om dagen för justeringens tillkännagivande. Besvär som ej anförts i rätt tid upptages ej till prövning.

Över beslut av landsting får, om ej annat är särskilt föreskrivet, medlem av landstingskommunen anföra besvär hos regeringsrätten. Be- stämmelserna i första och andra styckena äger motsvarande tillämpning på sådan talan.

2 mom. I fråga om besvär över beslut av styrelsen eller annan nämnd skall bestämmelserna i 1 mom. äga motsvarande tillämpning, om ej annat sägs i 68 5 eller är särskilt föreskrivet. Mot beslut av rent förberedande eller rent verkställande art får talan dock ej föras.

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som fattats med stöd av uppdrag enligt 42 eller 43 5 och som protokollförts särskilt.

68 5 Kommun och landstingskommun får utse särskild nämnd med uppgift att upptaga och avgöra besvär över styrelsens eller annan nämnds beslut om tillsättande av eller förordnande på kommunal tjänst eller om entledigande från sådan tjänst eller om disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om talan mot beslutet eljest skolat föras enligt 67 5 2 mom. Bestämmel- serna i 4—10, 13—17, 19 och 20 55 förvaltningslagen (1971 : 290) äger motsvarande tillämpning i ärende hos sådan besvärsnämnd.

Reglemente för besvärsnämnd antages av fullmäktige. Om ej annat föreskrives i reglementet äger vad i 43 5 sägs, med undantag av hänvisningen till 39 5 andra stycket och 41 5 första stycket, tillämpning på besvärsnämnd.

Finnes besvärsnämnd får den som är missnöjd med beslut som avsesi första stycket anföra besvär hos nämnden inom den tid, som föreskrives i 67 5 1 mom.

Beträffande talan mot besvårsnämnds beslut äger bestämmelserna i 675 1 mom. motsvarande tillämpning. Till stöd för dylik talan får dessutom åberopas att det hos besvärsnämnden överklagade beslutet är oriktigt på någon sådan grund, som sägs i 67 5 1 mom.

695 Har besvär anförts hos länsstyrelsen, skall länsstyrelsen förbjuda verkställighet av överklagade beslutet, om skäl är därtill med hänsyn till omständigheterna i målet och möjligheten att vid bifall till besvären åstadkomma rättelse av verkställighet.

70 5 ] länsstyrelsens beslut får, om ej annat är särskilt föreskrivet, ändring sökas hos regeringsrätten senast inom tre veckor från den dag, då klaganden erhöll del av beslutet. Har beslutet gått klaganden emot skall han underrättas om vad han har att iakttaga vid talan mot beslutet.

71 5 Har kommunalt beslut blivit genom laga kraft ägande utslag upphävt men har verkställighet då redan skett, åligger det styrelsen att föranstalta om möjlig rättelse av verkställigheten. Därvid äger styrelsen vidtaga åtgärd som eljest ankommer på fullmäktige eller annan nämnd än styrelsen.

8. Kap. Om kommunalförbund

Allmänna bestämmelser

72 5 Kommuner får sammansluta sig till kommunalförbund för att gemensamt handha en eller flera av sina angelägenheter. Sammanslutning för sådant ändamål får också ske mellan landstingskommuner samt mellan landstingskommun och kommun, som icke tillhör landstingskom- mun.

] den män i lag eller annan författning meddelas särskilda bestämmel- ser om kommunalförbund för visst ändamål, skall bestämmelserna i detta kapitel icke gälla för sådant kommunalförbund.

73 5 När kommunalförbund handhar angelägenhet, som det enligt särskild författning åligger kommun eller landstingskommun att vårda, skall författningens bestämmelser om kommun eller landstingskommun gälla förbundet.

74 5 l kommunalförbund tillkommer beslutanderätten förbundsfullmäk- tige. Förvaltning och verkställighet utövas av förbundsstyrelsen och övriga nämnder samt dem underställd personal.

Förbundsfullmäktige får uppdraga åt förbundsstyrelsen eller annan nämnd att på fullmäktiges vägnar fatta beslut i visst ärende eller viss grupp av ärenden, om ej annat följer av lag eller annan författning.

75 5 För kommunalförbund skall finnas förbundsordning, vilken skall innehålla bestämmelser om

a) förbundets ändamål och medlemmar,

b) förbundets benämning och den ort, där förbundet skall ha sitt säte,

c) antalet ledamöter i förbundsfullmäktige och det antal varje medlem skall utse,

d) antalet ledamöter och suppleanter i förbundsstyrelsen samt, om styrelsen även skall utgöra i särskild författning angiven nämnd, vad som skall gälla angående valbarhet, sättet för utseende av ledamöter och suppleanter samt deras tjänstgöringstid,

e) den rätt att upptaga län eller ingå borgen som medges förbundet med angivande av det högsta sammanlagda belopp, intill vilket lån får upptagas eller borgen tecknas, och ivad mån län eller borgen som ej fordrar regeringens medgivande får förekomma,

f) den rätt till fondbildning, som medges förbundet,

g) medlems andel i förbundets tillgångar samt vad i övrigt behövs för att ordna de ekonomiska förhållandena mellan förbundet och dess medlemmar,

h) särskilt villkor för medlems utträde ur förbundet och uppgörelse, som kan behövas med anledning därav,

i) särskilt villkor för upplösning av förbundet,

j) grunderna för skifte av förbundets behållna tillgångar samt

k) vad som kan behövas i övrigt för att ordna förbundets förhållanden i fråga om ekonomi och förvaltning.

Förbundsordning skall vidare innehålla bestämmelser om grunder för medlems skyldighet att tillhandahålla medel för förbundsverksamheten samt den begränsning av denna skyldighet som skall förekomma. I förbundsordning för förbund, som skall handha angelägenhet vilken det enligt särskild författning åligger kommun eller landstingskommun att vårda, får dock icke, såvitt angår sådan angelägenhet, intagas bestämmelse om begränsning av medlems skyldighet att tillhandahålla medel.

Om förbund skall handha flera angelägenheter, skall i förbundsord— ningen anges huruvida i förbundet skall finnas endast förbundsstyrelse eller därutöver en eller flera nämnder samt i det senare fallet vilka av förbundets angelägenheter, som skall omhänderhas av de olika förvalt- ningsorganen.

Om förbundsfullmäktige

76 5 Bestämmelserna i 9 5 tredje och fjärde styckena, 12 5 första och tredje styckena, 145 samt 16—30 55 äger motsvarande tillämpning i fråga om förbundsfullmäktige.

77 5 I förbundsfullmäktige skall varje förbundsmedlem vara represente- rad. I övrigt bestämmes antalet ledamöter med hänsyn till föreliggande omständigheter.

785 Ledamöterna i förbundsfullmäktige väljes av medlemmarnas full- mäktige. Till ledamot får väljas endast ledamot i förbundsmedlemmens fullmäktige. När medlem skall utse mer än en ledamot, skall valet vara proportio- nellt, om det begäres av minst så många väljande, som motsvarar det tal, vilket erhålles, om samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser, ökat med 1. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns särskilda bestämmelser.

79 5 1 mom. Ledamöterna i förbundsfullmäktige väljes för tre år, räknade från och med den 1 januari året näst efter det, då val i hela riket av fullmäktige ägt rum. Sådant val av förbundsfullmäktige förrättas vid sammanträde, som avses i 13 5 andra stycket.

2 mom. När val av ledamöterna i förbundsfullmäktige sker första gången,

skall det avse tiden från valets förrättande till dess nästa tjänstgöringstid för fullmäktige börjar.

3mom. Avgår förbundsfullmäktig under den för honom bestämda tjänstgöringstiden, anställer den medlem som utsett honom fyllnadsval för återstående tjänstgöringstid.

4 mom. Vad i 12 5 andra stycket sägs om ordförandeskapet inyvalda fullmäktige skall i tillämpliga delar gälla i fråga om förbundsfullmäktige.

När val av ledamöterna i förbundsfullmäktige skett första gången förordnar länsstyrelsen en av dem att utfärda kungörelse om förbunds- fullmäktiges första sammanträde och där föra ordet, till dess ordförande valts. '

l förbund som träder i verksamhet på annan tid än vid årsskifte, skall val av ordförande och vice ordförande avse tiden från valens förrättande till utgången av det år, under vilket valen ägt rum.

805 Bestämmelserna i 13 5 om fullmäktiges sammanträden äger mot- svarande tillämpning på förbundsfullmäktiges sammanträden. I fråga om tid för sammanträde för fastställelse av förbundets budget skall dock gälla vad som sägs i 87 5.

81 5 Kungörelse om förbundsfullmäktiges sammanträde skall anslås på anslagstavlan för varje förbundsmedlem.

825 Justering av förbundsfullmäktiges protokoll skall tillkännages på anslagstavlan för den kommun där förbundet har sitt säte, om ej annat föreskrivits i förbundsordningen. Avskrift av protokollet skall efter verkställd justering tillställas förbundsmedlemmarnas styrelser.

Om förbundsstyrelsen och övriga nämnder 83 5 Om ej annat är särskilt föreskrivet, äger bestämmelserna i 33-44 55 "motsvarande tillämpning i fråga om förbundsstyrelsen och förbundets övriga nämnder.

845 I nybildat förbund skall val av ledamöter och suppleanter i förbundsstyrelsen äga rum vid förbundsfullmäktiges första sammanträde. Valet skall, om ej annat är särskilt föreskrivet, avse tiden från valets förrättande till dess nästa tjänstgöringstid för ledamöter och suppleanter börjar.

85 5 Förbundsstyrelsen skall hålla förbundsmedlemmarna underrättade om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om frågor av större ekonomisk eller organisatorisk räckvidd.

Förbundsstyrelsen får från förbundsmedlemmarnas styrelser infordra de yttranden och upplysningar, som förbundsstyrelsen behöver för att fullgöra sina uppgifter.

865 Bestämmelserna i 825 om förbundsfullmäktiges protokoll äger motsvarande tillämpning på förbundsstyrelsens protokoll.

Om kommunalförbunds drätsel och revision

87 5 Bestämmelserna i47 och 49 55, 50 5 tredje stycket samt 51—61 55 äger motsvarande tillämpning i fråga om kommunalförbunds drätsel och revision.

Förslag till budget skall uppgöras av förbundsstyrelsen. Övriga nämn- der lämnar sina särskilda budgetförslag till förbundsstyrelsen senast den dag styrelsen bestämmer.

Innan förslaget till budget uppgöres, skall förbundsstyrelsen samråda med förbundsmedlemmarnas styrelser.

Vid sammanträde före utgången av augusti månad fastställes kommu— nalförbundets budget.

88 5 I samband med fastställande av budgeten bestämmer förbundsfull- mäktige enligt de i förbundsordningen angivna grunderna det bidrag, som varje medlem skall utge till förbundet.

89 5 I nybildat förbund skall val av revisorer och revisorssuppleanter äga rum vid förbundsfullmäktiges första sammanträde.

Valet skall avse tiden från valets förrättande till dess nästa tjänstgö— ringstid för revisorer och revisorssuppleanter börjar.

Avskrift av revisionsberättelsen samt infordrade förklaringar skall tillställas förbundsmedlemmarnas styrelser minst två veckor före det sammanträde, då berättelsen framlägges för förbundsfullmäktige.

Om besvär över beslut ikommunalförbund m. m.

905 Bestämmelserna i 67—7155 äger motsvarande tillämpning på kommunalförbund. Ingår landstingskommun i förbundet, skall därvid tillämpas de bestämmelser, som avser landstingskommun. Besvärsrätt tillkommer såväl medlem av förbundet som medlem av kommun ingående i förbundet.

Om bildande av kommunalförbund m. m.

91 5 Kommun, landstingskommun och länsstyrelse får väcka fråga om bildande av kommunalförbund.

Är de kommuner och landstingskommuner som avser att bilda kommunalförbund ense om förbundsordning och finner länsstyrelsen, att förbundsordningens bestämmelser icke strider mot lag eller annan författning samt att bildande av det föreslagna förbundet skulle medföra allmänt gagn, fastställer länsstyrelsen förbundsordningen och bestämmer den dag, då förbundet skall träda iverksamhet.

925 Bestämmelserna i 91 5 äger motsvarande tillämpning i fråga om ändringar i förbundsordningen.

Om utträde ur kommunalförbund

93 5 Medlem får utträda ur kommunalförbund, när förhållande inträffat, som enligt förbundsordningen grundlägger rätt till utträde eller som enligt 965 kan föranleda förbundets upplösning. Medlem får också utträda när förbundets övriga medlemmar samtycker därtill.

94 5 Vill medlem av kommunalförbund utträda, skall ansökan göras hos länsstyrelsen.

Föreligger förutsättningar för utträde förordnar länsstyrelsen härom, om dagen för utträde och om den uppgörelse, som kan behövas.

Utan hinder av 3 5 första stycket förvaltningslagen (19711290) äger 14—20 55 nämnda lag tillämpning i sådant ärende hos länsstyrelsen.

95 5 Medlems ansvarighet för kommunalförbundets förbindelser upphör ett år efter utträdet, om ej länsstyrelsen av särskilda skäl förordnat annat.

Om kommunalförbunds upplösning 96 5 Kommunalförbund får upplösas

3) när förhållande inträffat som enligt bestämmelse i förbundsordningen medför att förbundet skall upphöra med sin verksamhet,

b) när sådana ändrade förhållanden inträtt, att antingen förbundsverk- samheten icke med fördel kan fortsättas eller ändamålet med förbundet lämpligare kan tillgodoses på annat sätt eller

c) när förbundsmedlemmarna är ense om förbundets upplösning.

97 5 Vill förbundsmedlem väcka fråga om förbundets upplösning skall ansökan göras hos länsstyrelsen.

Föreligger förutsättningar för upplösning förordnar länsstyrelsen att förbundsverksamheten skall upphöra den dag som länsstyrelsen bestäm- mer och att förbundet skall träda i likvidation.

Utan hinder av 3 5 första stycket förvaltningslagen äger 14—20 55 nämnda lag tillämpning i sådant ärende hos länsstyrelsen.

985 Förbundsstyrelsen är likvidator. Länsstyrelsen kan dock i stället förordna en eller flera likvidatorer. När förbundet trätt i likvidation, skall kallelse på okända borgenärer utfärdas. Under likvidationen skall förbundets tillgångar realiseras, om det behövs, förbundets skulder betalas samt med behållna tillgångar så förfaras, som bestämts i förbundsordningen. Om likvidatorernas befogenhet att företräda förbundet och om deras rättigheter och skyldigheter i övrigt gäller i tillämpliga delar vad som stadgats om förbundsstyrelsen.

99 5 När likvidation avslutats, skall redovisning lämnas till medlemmarna och anmälan göras hos länsstyrelsen, som förklarar förbundet upplöst.

Medlem som är missnöjd med redovisning får anhängiggöra talan hos tingsrätt inom ett år från den dag, då redovisningen erhölls. Försummas det har medlemmen förlorat sin talan.

1005 I samband med beslut om upplösning av kommunalförbund förordnar länsstyrelsen vilken av förbundets medlemmar, som skall övertaga vården av de till förbundets arkiv hörande handlingarna. Likvidatorerna skall överlämna handlingarna till denna medlem.

10] 5 Sammanlägges i kommunalförbundet ingående kommuner till en kommun, upphör förbundets verksamhet utan föregående likvidation, när beslutet om sammanläggningen träder i kraft.

Om medlems ansvarighet för kommunalförbunds skuld

1025 Saknar kommunalförbund tillgångar till betalning av skuld, är medlemmarna skyldiga att fylla bristen. Erfordras av sådan anledning extra bidrag från medlemmarna, förordnar länsstyrelsen härom på anmälan av förbundsfullmäktige, likvidatorer eller borgenär efter de grunder som kan ha angivits i förbundsordningen eller eljest är skäliga. Yppas skuld först efter förbundets upplösning, äger vad nu är sagt motsvarande tillämpning beträffande de kommuner eller landstingskom- muner, som var medlemmar av förbundet, när det upplöstes. Utan hinder av 3 5 första stycket förvaltningslagen (1971 : 290) äger 14—20 55 nämnda lag tillämpning i dessa ärenden hos länsstyrelsen.

Om behörig länsstyrelse och besvär över länsstyrelses beslut i vissa fall

103 5 Ärende som enligt 8 kap. skall prövas av länsstyrelse upptages av länsstyrelsen i det län där förbundsstyrelsen har eller skall ha sitt säte. Över beslut som meddelats av länsstyrelse i fråga om kommunalför- bunds bildande, ändring eller upplösning eller i ärende som äger samband därmed får besvär anföras hos regeringen.

Förslag till lag om införande av kommunallagen ] 5 Kommunallagen (1976: 000) träder i kraft den — — —

2 5 Genom den nya kommunallagen upphäves med den begränsning som följer av denna lag kommunallagen (195 3: 753), lagen (1953: 754) om införande av kommunallagen, landstingslagen (1954: 319), lagen (1954: 320) om införande av landstingslagen, kommunallagen för Stockholm (1957: 50),

lagen (1957z281) om kommunalförbund samt lagen (1969z215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun.

3 5 Bestämmelserna i 8 5 1agen(1953: 754) om införande av kommunal- lagen skall alltjämt gälla.

45 Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift som ersätts genom bestämmelserna i den nya lagen skall i stället de nya bestämmelserna tillämpas.

5 5 Genom den nya lagen ändras ej rikets indelning ilandstingskommu- ner.

65 l kommun där vid den nya lagens ikraftträdande särskild drätsel- nämnd handhar kommunens drätsel får sådan nämnd alltjämt behållas.

Utan hinder av 32 5 c) nya lagen skall sådan drätselnämnd handha medelsförvaltningen i den mån fullmäktige ej medgivit annan nämnd att helt eller delvis handha sin medelsförvaltning. Vidare skall drätselnämn- den fullgöra de uppgifter i fråga om räkenskapsföringen som eljest an- kommer på styrelsen. Bestämmelsen i 545 skall därvid i stället gälla drätselnämnden.

I Stockholms kommun skall ordföranden i borgarrådsberedningen vara ordförande i drätselnämnden.

7 5 I landstingskommun där förvaltningsutskottets åligganden är förde- lade på avdelningar av utskottet får denna ordning alltjämt behållas. Beträffande sådan avdelning äger bestämmelserna om styrelsen i 37—42 55 i den nya lagen motsvarande tillämpning. Avdelningen utser själv inom sig ordförande och vice ordförande. Det ankommer på ut- skottet samfällt att uppgöra förslag till budget.

Förslag till lag om ändring i lagen (1919: 293) om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning1

Härigenom förordnas, dels att 22 5 skall upphöra att gälla, dels att i 2 a, 6, 12, 14, 19, 23, 30, 37, 38, 41 och 41 a 55 ordet Konungen skall bytas ut mot regeringen,

dels att 2 och 42 55 skall ha nedan angivna lydelse, dels att efter 2 a 5 skall införas en ny paragraf, 2 b 5, av nedan angivna lydelse. * Omtryckt 1969:770.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

25

Om ändring i rikets kommuna- la indelning förordnar regeringen.

Om ändring i rikets kommuna- la indelning förordnar Konungen.

Därvid må två eller flera kommuner sammanläggas, del av kommun överföras till annan kommun, så ock eljest kommun upplösas eller ny kommun bildas.

Råder osäkerhet beträffande gränsen för kommuns område, förordnar regeringen om gränsens rätta sträckning.

2b5

425

Stadgandet i 22 5 skall hava motsvarande tillämpning i fråga om församling, intill dess den i 66 5 lagen om församlingsstyrel- se meddelade bestämmelsen om lån, som må beslutas utan under- ställning, kan tillämpas.

Denna lag träder i kraft den

Annan kommun, som icke till- hör landstingskommun, än Got- lands kommun äger inträda i Iandslingskommun, såvida sam- stämmande beslut därom fattats av kommunen och landstingskom- . munen. När synnerliga skäl äro därtill, må även regeringen besluta om sådan kommuns inträde i landstingskommun.

Skall kommun inträda i lands- tingskommun, bestämmer rege- ringen dagen för inträde och med- delar övriga erforderliga föreskrif- ter.

Regeringen äger efter framställ— ning bestämma beloppet av den upplåning, som av nybildad för- samling må beslutas utan under— ställning, intill dess den i 735 lagen (1961 : 436) om församlings- styrelse meddelade bestämmelsen om lån, som må beslutas utan un- derställning, kan tillämpas.

Förslag till lag om ändring i lagen (1965: 596) om kommunala samman- läggningsdelegerade

Härigenom förordnas att 2—7 55, 10—11 55, 135,15—1755, 20 och 21 55 skall ha nedan angivna lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

251

Delegerade och suppleanter för varje kommun väljas av kommun- fullmäktige senast trettio dagar efter det kommunen fått del av förordnandet om indelningsänd- ringen. Valbar är den som är fullmäktig i kommunen. Bestäm- melserna i 225 fjärde stycket kommunallagen den 18 december 1953 (nr 753) om proportionellt val äga motsvarande tillämpning. Sker ej val av suppleanter propor- tionellt, skall bestämmas den ord- ning i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring.

Delegerade och suppleanter för varje kommun väljas av kommun- fullmäktige senast trettio dagar efter det kommunen fått del av förordnandet om indelningsänd- ringen. Valbar är den som är ledamot i kommunfullmäktige i kommunen. Bestämmelserna i 24 5 tredje stycket kommunalla- gen (1976:000) om proportio- nellt val äga motsvarande tillämp- ning. Sker ej val av suppleanter proportionellt, skall bestämmas den ordning ivilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring.

Sedan val ägt rum, skall uppgift om de valdas namn och postadress lämnas länsstyrelsen så snart som möjligt.

Avgår delegerad före utgången av den bestämda tjänstgöringsti— den, äga bestämmelserna i 335 andra stycket kommunallagen motsvarande tillämpning.

Bestämmelserna i 7 5 tredje och fjärde styckena kommunalla- gen om verkan av valbarhetens upphörande och om rätt till avsä- gelse äga motsvarande tillämpning på delegerade och suppleanter.

35

Avgår delegerad före utgången av den bestämda tjänstgöringsti- den, äga bestämmelserna i 355 andra stycket kommunallagen motsvarande tillämpning.

Bestämmelserna i 9 5 tredje och fjärde styckena kommunalla- gen (l976:000) om verkan av valbarhetens upphörande och om rätt till avsägelse äga motsvarande tillämpning på delegerade och suppleanter.

' Senaste lydelse 1969: 779

Nuvarande lydelse

45

Föreslagen lydelse

Länsstyrelsen förordnar en av delegerade att utfärda kungörelse om första sammanträdet och föra ordet där, till dess ordförande valts.

Kungörelsen anslås minst en vecka före sammanträdet på kom- munernas anslagstavlor samt sän- des till varje delegerad och sup- _pleant med posten så tidigt att kungörelsen kan antagas komma honom till handa senast fyra dagar före sammanträdet. Kungörelsen införes samtidigt i de tidningar i vilka kommunerna införa kommu- nala tillkännagivanden.

55

Minst en vecka före samman- trädet anslås kungörelsen på kom- munernas anslagstavlor och sändes med posten till varje delegerad och suppleant. Kungörelsen infö- res samtidigt i de tidningar i vilka kommunerna införa kommunala tillkännagivanden.

Vid första sammanträdet välja delegerade bland sig ordförande och vice ordförande för den tid för vilken delegerade utsetts.

Uppgift om de valdas namn och postadress skall lämnas läns- styrelsen så snart som möjligt för att tagas in i länskungörelsen.

Äro både ordförande och vice ordförande hindrade att inställa sig vid delegerades sammanträde, äga delegerade utse annan delegerad att för tillfället föra ordet. Till dess så skett utövas ordförandeskapet av den delegerad som är äldst till levnadsåren.

65

Sammanträden hållas på ställe och enligt ordning som delegerade bestämma. Sammanträde hålles även när länsstyrelsen förordnar därom eller de flesta delegerade begära det eller ordföranden fin- ner det behövligt.

Bestämmelserna i 13 5 tredje och femte styckena kommunalla- gen äga motsvarande tillämpning på delegerade.

Sammanträden hållas på ställe och enligt ordning som delegerade bestämma. Sammanträde hålles även när minst en tredjedel av de delegerade begära det eller ordfö- randen finner det behövligt.

Bestämmelserna i 505 andra och fjärde styckena kommunalla- gen (1976:000) äga motsvarande tillämpning på delegerade.

Nu varande lydelse

Kungörelse om sammanträde med delegerade med uppgift om tid och ställe för sammanträdet och de ärenden som skola behand- las vid detta utfärdas av ordföran— den eller, vid hinder för honom, av vice ordföranden.

Kungörelsen anslås minst en vecka före sammanträdet på kom- munernas anslagstavlor och, om delegerade beslutat det, även på annan plats. Kungörelsen sändes till varje delegerad och suppleant med posten så tidigt att kungörel- sen kan antagas komma honom till handa senast fyra dagar före sammanträdet.

Tillkännagivande om tid och ställe för sammanträde samt, om delegerade beslutat det, de åren- den som skola behandlas införes i de tidningar i vilka kommunerna införa kommunala tillkännagivan- den.

Bestämmelserna i 14 5 1 mom. fjärde stycket och 2 mom. kom- munallagen (1953: 753) äga mot- svarande tillämpning på delegera- de.

105

Delegerade skola meddela be- slut i ärende som hänskjutes till dem av högre myndighet och i fråga, som väckes genom motion av delegerad eller genom framställ- ning av arbetsutskott eller kom— mitté som avses i 145 eller av fullmäktige eller styrelsen i kom- mun som beröres av indelnings- ändringen eller av samarbets- nämnd för sådana kommuner.

Föreslagen lydelse

751

Bestämmelsen i 14 5 kommu- nallagen (1976:000) om kungö- relse om sammanträde med kom- munfullmäktige skall äga motsva- rande tillämpning i fråga om sam- manträde med delegerade. Kungö- relsen skall anslås på kommuner- nas anslagstavlor och införas i de tidningar i vilka kommunerna in- föra kommunala tillkännagivan- den.

Delegerade skola besluta i ären- de, som anhängiggjorts av

a) länsstyrelsen,

b) delegerad genom motion,

c) arbetsutskott eller kommit- té som avses i 14 5,

d) fullmäktige eller styrelsen i kommun som beröres av indel- ningsändringen och

e) samarbetsnämnd för sådana kommuner.

' Senaste lydelse 197 l : 1165.

* Senaste lydelse 1969: 779.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1151

Bestämmelserna i 15 5, 16 39 första stycket, 20—25 och 2755 kommunallagen om kommunfull- mäktige och deras ordförande äga motsvarande tillämpning på dele- gerade och deras ordförande. Till- kännagivande som avses i 24 5 fjärde stycket skall ske på anslags- tavlorna i de kommuner som berö- ras av indelningsändringen.

135

Bestämmelserna i 16—17 559, 21—27,” och 29 5 kommunalla- gen (1976: 000) om kommunfull— mäktige och deras ordförande äga motsvarande tillämpning på dele— gerade och deras ordförande. Till— kännagivande som avses i 26 5 tredje stycket skall ske på anslags- tavlorna i de kommuner som berö- ras av indelningsändringen.

Om delegerade icke beslutat att protokoll och övriga handlingar skola förvaras bland viss kommuns handlingar, skola handlingarna vårdas och förtecknas på ordförandens ansvar.

Den som med begagnande av sin rätt enligt tryckfrihetsförord- ningen tagit avskrift av delegera- des protokoll äger få avskriftens riktighet bestyrkt utan avgift.

155l

Ledamöter och suppleanter i arbetsutskottet eller i kommitté väljas till det antal delegerade bestämma och för delegerades tjänstgöringstid. Antalet ledamöter i arbetsutskottet må icke vara under fem.

I fråga om valbarhet till leda- mot eller suppleant i arbetsutskot- tet eller i kommitté, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äga bestämmelserna i 7 & kommunallagen om kommun- fullmäktig motsvarande tillämp- ning. Vid tillämpningen av 7 5 första stycket kommunallagen av- ses med kommunen alla kommu- ner som beröras av indelningsänd- ringen.

I fråga om valbarhet till leda- mot eller suppleant i arbetsutskot- tet eller i kommitté, verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse äga bestämmelsernai 9ä kommunallagen (19761000) om ledamot och suppleant i full- mäktige motsvarande tillämpning. Vid tillämpningen av 95 första stycket kommunallagen avses med kommunen alla kommuner som beröras av indelningsändringen.

Sker ej val av suppleanter proportionellt, skall bestämmas den ordning i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring.

Nuvarande lydelse

16%

Delegerade utse bland ledamö- terna i arbetsutskottet en ordfö- rande och en vice ordförande. Uppgift om de utseddas namn och postadress sändes till länsstyrelsen så snart som möjligt för att tagas in i länskungörelserna.

Föreslagen lydelse

Delegerade utse bland ledamö- terna i arbetsutskottet en ordfö- rande och en vice ordförande.

Äro både ordföranden och vice ordföranden hindrade att inställa sig vid sammanträde med arbetsutskottet, utser utskottet annan ledamot att för tillfället föra ordet.

17 %*

Bestämmelserna i 335 andra stycket, 35—39 55 och 40 5 andra och tredje styckena kommunalla- gen (1953:753) om kommunsty— relse äga motsvarande tillämpning på arbetsutskottet och på kom- mitté. Tillkännagivande som avses i 39 5 tredje stycket skall ske på anslagstavlorna i de kommuner som beröras av indelningsändring— en.

205

Delegerade äga bestämma om ersättning till delegerad, ledamot i arbetsutskottet eller kommitté och suppleant. Därvid äga bestäm- melserna i 285 1 mom. och 2 mom. första stycket kommunalla- gen motsvarande tillämpning.

Bestämmelserna i 355 andra stycket och 37—41 55 kommunal- lagen (1976:000) om styrelsen äga motsvarande tillämpning på arbetsutskottet och på kommitté. Tillkännagivande som avses i 40 5 skall ske på anslagstavlorna i de kommuner som beröras av indel- ningsändringen.

Delegerade äga bestämma om ersättning till delegerad, ledamot i arbetsutskottet eller kommitté och suppleant. Därvid äger be- stämmelsen i 30 5 kommunallagen (1976: 000) motsvarande tillämp- ning.

Zlä

Bestämmelserna i 76 _é' ] och 2 mom. samt 7755 kommunallagen äga motsvarande tillämpning på talan mot beslut av delegerade, arbetsutskottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut

Bestämmelserna i67 och 69 395 kommunallagen (19761000) äga motsvarande tillämpning på talan mot beslut av delegerade, arbets- utskottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut

' Senaste lydelse 1971: 1165 .

Nuvarande lydelse

föres i den ordning som anges i 78 & kommunallagen.

Föreslagen lydelse

föres i den ordning som anges i 70 % kommunallagen.

Rätt till talan tillkommer även kommun som beröres av indelningsänd-

ringen.

Denna lag träder i kraft den

Har beslut blivit genom laga kraft ägande utslag upphävt men har verkställighet då redan skett, åligger det arbetsutskottet att för- anstalta om möjlig rättelse av be- slutet. Därvid äger arbetsutskottet vidtaga åtgärd, som eljest ankom- mer på delegerade eller kommitté. Sedan förordnande om indelnings- ändring trätt i kraft ankommer nyss angivna uppgifter på kom- munstyrelsen i den nybildade kommunen.

Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928: 370)

Härigenom förordnas att 1, 2 och 63 55 skall ha nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse

Allmän kommunalskatt, varom stadgas i kommunallagarna, skall utgöras i förhållande till det antal skattekronor och skatteören, som påföres en var skattskyldig enligt de i denna lag fastställda grunder; dock att skatten skall utgå i helt antal kronor enligt vad igällande uppbördsförordning stadgas.

Angående taxeringsmyndighe- ter och förfarandet vid taxering

Föreslagen lydelse

Kommunalskatt, landstings- skatt och församlingsskatt skall utgöras i förhållande till det antal skattekronor och skatteören, som påföres en var skattskyldig enligt de i denna lag fastställda grunder; dock att skatten skall utgå i helt antal kronor enligt vad i gällande uppbördsförordning stadgas.

Angående taxeringsmyndighe- ter och förfarandet vid taxering

Nuvarande lydelse

till allmän kommunalskatt stadgas i gällande taxeringsförordning.

Allmän kommunalskatt utgår såsom kommunal inkomstskatt, vilken beräknas på grundval av inkomst och av garantibelopp för fastighet.

279”

Föreslagen I y delse

till nu nämnda skatter stadgas i gällande taxeringsförordning.

Kommunalskatt, landstings- skatt och församlingsskatt utgår såsom kommunal inkomstskatt, vilken beräknas på grundval av inkomst och av garantibelopp för fastighet.

Såsom underlag för kommunal inkomstskatt påföres skattskyldig ett skatteöre för varje krona beskattningsbar inkomst. Ett hundra skatteören bilda en skattekrona.

63%

Med avseende å beräkningen av det antal skattekronor och skatte- ören, i förhållande till vilket all- män kommunalskatt skall enligt l & utgöras, skall genom eftertaxe- ring fastställd beskattningsbar in- komst vara likställd med annan beskattningsbar inkomst, som fastställts vid taxering det år, då eftertaxeringen skett.

Med avseende å beräkningen av det antal skattekronor och skatte- ören, i förhållande till vilket kom- munalskatt, landstingsskatt och församlingsskatt skall enligt l % utgöras, skall genom eftertaxering fastställd beskattningsbar inkomst vara likställd med annan beskatt- ningsbar inkomst, som fastställts vid taxering det år, då eftertaxe- ringen skett.

Förslag till kungörelse om ändring i taxeringskungörelsen (1957: 513)

Härigenom förordnas att 45 5 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

45 51

Den lokala skattemyndigheten sänder till länsstyrelsen snarast och senast den 10 augusti under taxeringsåret huvudskriften av inkomstlängd och förmögenhetslängd som myndigheten fört. Till kommunstyrelsen sändes samtidigt en avskrift av inkomstlängden. Avskrift av längd som avser den gemensamma taxeringsnämnden sändes dock ej till kommun- styrelsen. Kommunstyrelsen återsänder den översända avskriften till länsstyrelsen senast den 1 oktober nästföljande år.

' Senaste lydelse 1971:47l

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

Länsstyrelsen skall senast den 10 augusti till förvaltningsutskot- tet insända sammandrag över anta- let skattekronor och skatteören, som på grund av taxeringsnämn- dernas beslut påförts inom lands- tingskommunen enligt kommunal- skattelagen. Sammandraget skall upptaga summan för hela lands- tingskommunen och hur mycket som belöper på varje kommun.

Denna kungörelse träder i kraft den

1 Inledning

1.1. Utredningsuppdraget

l anförande till statsrådsprotokollet den 20 mars 1970 anförde chefen för civildepartementet statsrådet Lundkvist följande:

Jag har tidigare denna dag fått bemyndigande att tillkalla dels sakkunniga med uppgift att bereda frågor om den regionala samhällsför- valtningens uppgifter och organisation, dels sakkunniga för en översyn av den kommunala demokratin. I detta sammanhang bör tillkallas också en sakkunnig för en lagteknisk översyn av kommunallagen (19531753), kommunallagen(1957150) för Stockholm, landstingslagen (1954: 319) och lagen (1957: 281) om kommunalförbund samt utredning av därmed sammanhängande frågor. Översynen bör ske med syfte att göra lagstift- ningen enklare och mera enhetlig samt i förekommande fall anpassa bestämmelserna till utvecklingen av kommunal praxis.

Den sakkunnige bör arbeta i nära samråd med både de sakkunniga för beredning av frågor om den regionala samhällsförvaltningen och de sakkunniga för översyn av den kommunala demokratin samt, i den mån dessa sakkunnigas överväganden föranleder förslag till lagändringar, utarbeta erforderliga författningsförslag.

Utredningen har i november 1971 i samverkan med utredningen om den kommunala demokratin avgivit betänkandet Nya bestämmelser för utseende av suppleanter för kommunfullmäktige (Civildepartementet, stencil 1971 : 4).

Skaraborgs läns landsting har i en framställning till utredningen anhållit om att utredningen tar under övervägande en sådan ändring av landstingslagen att samtliga landsting ges möjlighet att utse två vice ord— förande.

Jönköpings kommun har i skrivelse till utredningen begärt översyn av kommunallagen för att möjliggöra att två vice ordförande utses i kommunstyrelsen. Samma framställning har gjorts till utredningen om den kommunala demokratin.

Utredningen har avgett yttranden över kommunalvalskommitténs betänkande Kommunala val (SOU 1971:4) samt över valtekniska utredningens betänkande Maskinell teknik vid de allmänna valen (SOU 1971:72) och justitiedepartementets promemoria Vallag (Ds Ju 197lz24). Vidare har utredningen yttrat sig över en skrivelse från Svenska kommunförbundet med hemställan om viss ändring av kommu-

nallagen rörande tidpunkten för budget- och utdebiteringsbeslut och en framställning från Stockholms läns landsting rörande bestämmelserna om mandatperiod för vissa kommunala förtroendemän m. m.

Utredningen har också yttrat sig över utredningens om författnings- publicen'ng betänkande Bättre överblick över lagar och andra bestämmel- ser (SOU 1973: 23) och över departementspromemorian Effektivare kungörande (Ds Ju 1974: 2).

1.2. Arbetets bedrivande

I arbetet med översynen av kommunallagarna har det visat sig att vissa önskvärda ändringar skulle komma att föregripa ställningstaganden av utredningen om den kommunala demokratin. Kommunallagsutredningen har därför i samråd med denna utredning i huvudsak lämnat sådana lagstiftningsfrågor öppna till ett senare skede i utredningsarbetet. Likaså har utredningen i samråd med länsberedningen lämnat sådana lagstift- ningsfrågor öppna, som kan bero på länsberedningens ställningstaganden.

Utredningen har likväl ansett det lämpligt att nu redovisa sina förslag i ett betänkande om enhetlig kommunallag. Det främsta motivet härför har varit att de författningsförslag som kan vara att vänta med anledning av nyssnämnda utredningar lättare bör kunna inpassas i en moderniserad, förenklad och mer enhetlig kommunallagstiftning.

Utredningen har anlitat Svenska kommunförbundets kommunalekono- miska avdelning för en undersökning av nutida budget- och revisions- praxis och de framtida utvecklingstendenserna i syfte att få ett underlag för utredningens överväganden rörande kommunallagstiftningens bestäm- melser om drätsel. Kommunförbundets promemoria i ämnet bifogas som bilaga ].

Utredningen har också inhämtat synpunkter från riksskatteverket angående kommunallagarnas bestämmelser om allmän kommunalskatt.

Vidare har utredningen begärt lantmäteristyrelsens synpunkter på frågan om kommunallagens bestämmelse om förordnande angående rätta sträckningen av kommungräns behövs eller inte.

2 Allmänna synpunkter på revisionen av kommunallagarna

Vid tillkomsten av 1953 års kommunallag drog kommunallagskommittén upp vissa allmänna riktlinjer för utformningen av kommunallagarna (Kommunallagskommitténs bet. lll, SOU 1952: 14 s. 55 ff). Kommitténs uppdrag utgjorde ett led i strävandena att hålla kommunallagstiftningeni nivå med den allmänna samhälleliga utvecklingen och att så gestalta verksamhetsformerna, att kommunerna blev arbetsdugliga organ för den lokala självstyrelsen. Principen för kommitténs arbete var att kommuner- na borde åtnjuta största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. Lagstiftning- en borde därför inte innehålla tvingande bestämmelser i andra avseenden än sådana, i fråga om vilka det från allmän synpunkt erfordrades fasta regler och en enhetlig ordning ialla kommuner. Vidare borde lagstiftning- en genom stadganden av fakultativ natur ge kommunerna möjlighet att efter eget skön tillämpa en viss i lagen angiven ordning. Kommittén framhöll också att det låg i kommunalförfattningarnas natur av en ramlagstiftning, att bestämmelserna ofta måste ges en mycket allmän formulering, vars tolkning i det enskilda fallet kunde föranleda vissa svårigheter. Med hänsyn härtill var det enligt kommittén klart, att stor betydelse liksom hittills måste tillmätas den rättsskapande verksamhet som i kommunala mål utövades av regeringsrätten.

Departementschefen (prop. 1953: 210 s. 50 f) anslöt sig till kommit- téns uppfattning om de allmänna riktlinjerna för utformningen av den nya lagstiftningen och biträdde kommitténs uttalande att kommunerna borde åtnjuta största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. Å andra sidan var det självfallet, framhöll departementschefen, att grunddragen för den kommunala organisationen måste anges i lagen. Lagstiftaren måste fastställa det minimimått av regler, som gav kommunmedlemmarna garantier för likställighet och handläggning under demokratiska former och som säkerställde ett visst reellt lekmannainflytande, utan vilket självstyrelsen lätt blev ett tomt sken. Detta innebar även, att en viss enhetlighet i organisation och arbetsformer för kommunerna under alla förhållanden var ofrånkomlig.

Enligt kommunallagsutredningens uppfattning är de grundprinciper för kommunallagstiftningens utformning som här redovisats alltjämt bäran- de. Utredningen har sett som sin uppgift att med denna utgångspunkt

göra lagstiftningen så enkel och enhetlig som möjligt och samtidigt anpassa bestämmelserna till utvecklingen av kommunal praxis. Det ligger däremot inte inom utredningens uppdrag att därutöver föreslå sådana ändringar, som innebär att nu gällande principer för kommunernas organisation och verksamhetsformer rubbas.

När det gäller att närmare bestämma vad kommunallagen bör innehålla och vad som kan undvaras eller regleras i annan ordning, kommer kommunmedlemmarnas intresse av medverkan och insyn först i blick- punkten. Från denna synpunkt motiverar exempelvis reglerna om medlemskap, rösträtt, valbarhet, kungörelse om fullmäktigesammanträ- den och kommunalbesvär sin plats i kommunallagen. Flera regler kan mer indirekt sägas vara av betydelse för kommunmedlemmarna, såsom t. ex. bestämmelserna om budgetprocessen, som bl. a. redovisar utdebiteringens höjd och de prioriteringar som gjorts mellan olika verksamhetsområden. En annan viktig intressentgmpp är förtroendemännen. Här gäller det framför allt regler, som syftar till att säkerställa ett beslutsförfarande i demokratiska former. Hit hör också bestämmelser som reglerar den enskilde förtroendemannens möjligheter att agera, t. ex. rätt att väcka motion och interpellation samt rätt att till beslut foga reservation.

Samtidigt kan kommunallagarna sägas ange den ram statsmakterna med grundlagen som bas uppdragit för den kommunala självstyrelsen. De regler i den nya regeringsformen som gäller kommunerna är inte många eller ingående, men jämfört med äldre grundlag innehåller den nya lagen fler bestämmelser om kommunerna. I grundlagen har dock inte tagits in andra materiella bestämmelser om kommunerna än sådana vilka innefat- tar de väsentliga grundsatser, som inte bör kunna ändras annat än med anlitande av de kvalificerade regler som gäller för grundlagstiftning.

Regleringen i regeringsformen omfattar den kommunala indelningens struktur, innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten samt formerna för den kommunala verksam- heten. I förstnämnda hänseende tillförsäkras riksdagen ett avgörande inflytande på den kommunala indelningen genom att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner skall bestämmas i lag. Liksom hittills ankommer det på regeringen att i de enskilda fallen förordna om ändring i den kommunala indelningen. I fråga om den kommunala självstyrelsen fastslås att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom kommunal självstyrelse. I detta uttryck ligger bl. a. principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna. Även principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet har förankrats i regeringsformen. Den närmare ansvarsför— delningen mellan stat och kommun har inte ansetts böra anges i grundlag. Kommunernas befogenheter och åligganden skall dock anges i lag. I fråga om formerna för den kommunala verksamheten finns inte någon detaljerad grundlagsreglering. Tre grunddrag stadfästes dock i regerings- formen. För det första sägs att den kommunala självstyrelsen vilar på den allmänna och lika rösträttens grund. För det andra utsågs att även den kommunala demokratin är representativ. För det tredje ges i regeringsfor-

men en anvisning om den rådande funktionsfördelningen inom kommu- nerna mellan beslutande organ å ena sidan och förvaltande och verkställande å den andra. Basregler i övrigt bestäms av riksdagen genom lag.

Med kommun avses i regeringsformen såväl primärkommuner som landstingskommuner. I 8 kap. 5 5 i 1974 års regeringsform stadgas att grunderna för rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommu- nernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Bestämmel- sen omfattar alltså lagstiftning som inte tidigare hänförts under kommu- nallagarna (jfr prop. 1973: 90 s. 304). Själva begreppet kommunallag återfinns inte i den nya grundlagen. Givet är att regleringen i regeringsfor- men i olika avseenden återverkar på kommunallagens utformning. Bl. a. i terminologiskt avseende får kommunallagstexten anpassas till grundlagen. Med hänsyn till kommunallagsutredningens direktiv kommer dess förslag till ny kommunallag att än mer accentuera kommunallagens karaktär av ramlag. Detaljföreskrifter av olika slag måste utrensas, där det är möjligt. I flera fall emanerar sådana föreskrifter från en äldre tids förhållanden, då antalet kommuner alltjämt var mycket stort och flertalet kommuner var små. Vid tillkomsten av 1953 års kommunallag— stiftning fanns 1 037 primärkommuner. Efter den nu genomförda kommunindelningsreformen har antalet kommuner nedbringats till 278 fr. o. m. ingången av år 1974. Av dessa har fem kommuner under 5 000 invånare, medan elva har över 100 000 invånare. Den befolkningsmässiga spännvidden mellan kommunerna är alltså fortfarande stor. Även denna skillnad i storleksordning medför att kommunallagens bestämmelser i än högre grad än hittills bör få karaktär av basregler för alla kommuner, oavsett struktur och storlek. Om även landstingskommunernas förhållan- den skall regleras i samma lag blir spännvidden ännu större. Den största landstingskommunen har i dag nära 1,5 miljoner invånare. De ökade administrativa resurser, som står till de nya kommunernas förfogande, gör också att kommunallagen kan ges karaktär av ramlag. Ytterligare ett skäl för att lagen begränsas till att vara en ramlagstiftning är att kommu- nerna då får större rörelsefrihet och att lagstiftningen kan göras mer flexibel. Härmed underlättas också en anpassning till den framtida ut— vecklingen. Kommunallagarna bör, liksom hittills, kunna kompletteras genom reglementen och arbetsordningar av olika slag. Därvid bör de nor- malförslag Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet utarbe- tar kunna tillgodose behovet av viss enhetlighet men samtidigt medge lokala variationer. Med kommunallagens karaktär av ramlag följer givet- vis, som också kommunallagskommittén påpekade, att en del frågor mås- te överlämnas till rättspraxis att avgöra. I fråga om den språkliga utformningen anknyter 1953 års kommunal- lag medvetet till äldre lagstiftning. Kommunallagskommittén behöll i görligaste mån äldre lagars ordval och uttryckssätt på sådana punkter, där kommittén inte föreslog sakliga ändringar. Bakgrunden härtill angavs vara att tillämpningen av kommunallagen ofta anförtroddes personer, som

inte hade att i sin dagliga gärning ta del av och tolka författningstext, varför man inte borde ändra på välkända och invanda formuleringar. Numera har emellertid anvisningar utfärdats för författningsskrivning. I fråga om språket i ny författning hänvisas till promemorian ”Språket i lagar och andra författningar”. Syftet med dessa anvisningar är bl. a. att göra lagtext mer begriplig för allmänheten. Mot denna bakgrund har utredningen ansett det naturligt att vid den språkliga utformningen följa anvisningarna i fråga.

Vid genomgången av de enskilda stadgandena har undersökts ivad mån dessa i praxis föranlett tolkningssvårigheter. Utredningen har därvid sökt att vid sin utformning av stadgandena klarare ge uttryck för deras innebörd.

3 Enhetlig kommunallag och kommunal- lagen för Stockholm

3.1. Allmänt om möjligheterna till förenhetligande

Enligt utredningens uppfattning skulle det från ren lagteknisk synpunkt vara önskvärt med fullständig uniformitet ikommunallagstiftningen, dvs. en lag skulle reglera samtliga kommuner och landstingskommuner och inga särregler skulle behöva upptas i själva lagen för någon särskild kommun eller landstingskommun. Den frihet att själv närmare reglera sina verksamhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad som bör tillkomma primärkommuner och landstingskommuner skulle då tillgodo- ses genom reglementen, arbetsordningar och instruktioner, anpassade till den enskilda kommunen eller landstingskommunen. [ vissa fall krävs emellertid uttryckligt lagstöd för att avvikelse från en i kommunallagen inskriven regel eller från en eljest gällande kommunalrättslig grundsats skall f å ske.

Utredningen har i denna del uppfattat direktiven på så sätt att det ligger utanför ramen för utredningens uppdrag att rubba mer väsentliga och principiella skillnader i organisationen mellan Stockholms kommun och övriga primärkommuner. Denna begränsning i utredningens möjlighe- ter att förenhetliga lagstiftningen leder till att vissa särregler åtminstone tills vidare måste gälla för Stockholms kommun. En undersökning får därför göras beträffande varje enskild skiljaktighet i de nuvarande lagarna av möjligheten att ersätta den med en enhetlig regel eller att på annat sätt åstadkomma större enhetlighet. Utredningen har företagit en sådan undersökning. Resultatet redovisas i sina enskildheter i anslutning till behandlingen av de olika stadgandena under specialmotiveringen.

En särskild fråga i detta sammanhang är om särbestämmelser för Stockholms kommun kan tas in i en gemensam kommunallag eller om den särskilda kommunallagen för Stockholms kommun bör bestå, efter ändringar i förenhetligande syfte. Svaret beror bl. a. på hur många särregler som alltjämt kan behövas för att nuvarande kommunala organisation i Stockholm i princip skall lämnas orubbad. Den undersök- ning utredningen gjort ger vid handen att antalet särbestämmelser inte blir fler än att de kan passas in i en gemensam kommunallag.

Av intresse vid utformningen av den enhetliga kommunallagen är den lagtekniska modell, som valts för 1961 års församlingsstyrelselag. Denna lag ersatte de dittillsvarande särskilda lagarna om församlingsstyrelse, om

församlingsstyrelse i Stockholm och angående kyrkofullmäktige och kyrkonämnd i Göteborg. I propositionen uttalades bl. a. att en för hela riket gemensam lag innebar praktiska fördelar i skilda avseenden, inte minst med hänsyn till önskvärdheten av enhetlighet i råttstillämpningen (prop. 1961: 70 s. 71). I lagen finns åtskilliga avvikande bestämmelser för församlingarna i Stockholm och Göteborg.

Utredningen anser alltså det både önskvärt och praktiskt möjligt att foga in de avvikande bestämmelser som alltjämt kan behövas för Stockholms kommuns del i en gemensam kommunallag.

Lagstiftningsarbetet kan också påverkas av de utredningar som pågåri Stockholms kommun. Stadskollegiet i Stockholm tillsatte 1966 en kom- mitté för utredning av den kommunala självstyrelsens arbetsformer. På grundval av kommitténs förslag avlät fullmäktige i Stockholm till Kungl. Maj:t en skrivelse, där vissa ändringar i KLS aktualiserades. Dessa genomfördes i huvudsak 1969 (prop. 1969: 129). Kommittén har ett mycket vittomfattande uppdrag. Av dess betänkanden är här närmast av intresse ”Fullmäktige och övriga förtroendemän” (utl. 1973z8l). I detta behandlar kommittén bl. a. kommunfullmäktiges sammanträden och debatter. Motioner, interpellationer och enkla frågor tas upp till särskild behandling. Några ändringar i KLS föreslås inte. Däremot anses vissa ändringar kunna bli aktuella i arbetsordningar och reglementen. Självsty- relsekommitténs förslagi detta betänkande godtogs av kommunfullmäk- tige i Stockholm vid sammanträde den 7 maj 1973 (utl. 1973: 110). I ett kommande betänkande ”Den kommunala organisationen” avser kommit- tén att lämna en redogörelse för sina olika överväganden och ställningsta- ganden rörande bl. a. kommunstyrelsens, borgarrådsberedningens, borgar- rådens och drätselnämndens funktioner och inbördes relationer samt för frågorna om delegation av beslutanderätt.

3.2. Bakgrunden till särlagstiftningen för Stockholm m. m.

För att bedöma vilka särregler som bör behållas och vilka—'som bör avskaffas är en särskild redogörelse för den historiska bakgrunden och utvecklingen i fråga om särlagstiftningen för Stockholms kommun erforderlig.

I 1859 års betänkande om förslag bl. a. till förordning om kommunal- styrelse i stad jordes ingen åtskillnad mellan Stockholm och övriga städer. I det av magistraten och borgerskapets äldste till Kungl. Maj:t den 18 oktober 1861 avgivna utlåtandet över förslaget kritiserades emellertid detta såsom mindre lämpligt för Stockholm i flera väsentliga delar. Särskilda kommitterade hade tillsatts, vilka utarbetade ett från 1859 års betänkande i vissa ej oväsentliga delar avvikande förslag till förordning om kommunalstyrelse i Stockholm. I överståthållarämbetets yttrande den 30 december 1861 gick man på samma linje. Man framhöll, efter redovisning av den dåvarande kommunala organisationen i Stockholm, att de skiljaktigheter, som i flera avseenden fanns mellan huvudstaden och rikets övriga städer, bl. a. därutinnan att den förra i administrativt

hänseende för sig motsvarade ett av rikets län, gjorde utarbetande av ett särskilt förslag till lag om kommunalförvaltningeni Stockholm behövligt. Remisskritiken i fråga ledde till att särskild förordning om kommunalsty- relsen i Stockholm utfärdades (SFS 1862: 33). Förordningen byggde alltså på förslag utarbetat av en inom stadens förvaltning arbetande kommitté. En närmare redogörelse för förarbetena till förordningen finns i stadskollegiets i Stockholm utlåtanden och memorial 1930: 20.

1930 års kommunallagsreform innefattade inte någon revision av 1862 års kommunalförordning för Stockholm. Departementschefen (prop. 1930: 99) ansåg att någon dylik revision inte kunde ske utan en mer omfattande utredning än den då föreliggande. Konstitutionsutskottet fö- reslog emellertid att frågan skulle utredas skyndsamt. Vid utredningsar- betet borde givetvis även beaktas, att sådana sakliga ändringar i kommu-- nalförfattningarna, som genomfördes vid den då föreliggande revisionen, även infördes i Stockholmsförfattningen. Utskottet utgick också från att vid utredningen hänsyn togs till de förslag som av stadskollegiet tillkalla- de kommitterade kunde komma att uppgöra rörande överståthållar- ämbetets och stadens inbördes förhållande (KU utl. 1930: 30 s. 48).

Departementschefen angav i statsrådsprotokollet den 27 november 1931 riktlinjerna rörande revisionen av förordningen om kommunalsty- relse i Stockholm. Revisionen borde i första hand avse att dels i formellt hänseende söka såvitt möjligt åstadkomma överensstämmelse mellan de nya kommunallagarna och kommunalförordningen för Stockholm, dels också undersöka i vad mån de sakliga ändringar, som införts genom kommunallagarna, borde erhålla giltighet även för Stockholms vidkom- mande. Därutöver borde också beaktas de av Stockholms stadskollegium och stadsfullmäktige under arbetet med 1930 års kommunallagsreform uttalade önskemålen samt de förslag som kunde komma att innehållas i de av Stockholms stadskollegium tillkallade kommitterades betänkande (SOU 1933: 23 s. 7).

Som särskilt sakkunnig tillkallades f.d. landshövdingen Hj. L. Ham- marskjöld, som avgav yttrande och förslag angående revision av gällande förordningar om kommunalstyrelse i Stockholm m. m. (SOU 1933: 23). Departementschefen ansåg den sakkunniges förslag väl ägnat att läggas till grund för revisionen av huvudstadens kommunalförordning (prop. 1935: 184 s. 26). En ny lag om kommunalstyrelse i Stockholm utfärda- des också 1935, i huvudsak på grundval av den sakkunniges förslag.

Vid förarbetena till 1953 års kommunallag fann kommunallagskom- mittén att likformighet borde eftersträvas mellan den särskilda kommu- nalförfattningen för huvudstaden och den allmänna kommunallagstift- ningen. En undersökning i syfte att åstadkomma en sådan överensstäm- melse förutsatte emellertid närmare förtrogenhet med Stockholms kom- munalförvaltning och borde därför uppdragas åt särskilda sakkunniga. År 1953 tillkallades sakkunniga för att granska kommunallagstiftningen för Stockholm. I direktiven framhölls bl. a. att de sakkunniga vid bedrivande av sitt arbete borde få fritt pröva i vad mån det kunde anses ändamåls- enligt att lagen om kommunalstyrelse i Stockholm anpassades efter den nya kommunallagen. En formell överensstämmelse borde dock eftersträ-

vas och det syntes knappast finnas anledning att på områden, där ett mer principiellt ställningstagande låg till grund för kommunallagens regler göra avvikelser för Stockholmslagens del (Stockholms stadsfullmäktiges handlingar 1956 Bih. nr 51 s. 6). Det förslag till kommunallag för Stock- holm som de sakkunniga lade fram 1956 syftade till att vinna över- ensstämmelse med den allmänna kommunallagen ”i den utsträckning som ansetts lämplig”. Avvikelser ansågs påkallade bl. a. för de kommunala nämndernas organisation. 1957 års kommunallag för Stockholm överens- stämmer i de flesta avseenden med den allmänna kommunallagen, både principiellt och beträffande lagens redigering. Kommunalrättskommittén tog upp frågan om den särskilda kommu- nallagen för Stockholm i sitt betänkande ”Enhetlig kommuntyp, städernas auktionsmonopol m. m., SOU 1967: 58”. Kommittén framhöll bl. a. att förslaget om enhetlig kommuntyp inte med nödvändighet ledde till att varje primärkommunal enhet skulle ha samma yttre författnings- ram för sin organisation. Därför kunde det mycket väl finnas en särskild kommunallag för Stockholm vid sidan av kommunalförfattningen för övriga enheter. Kommittén ansåg att det knappast kunde anses ingå i kommitténs uppdrag att undersöka lämpligheten av att utforma en gemensam kommunal författning för Stockholm och övriga kommuner. En samordning av bestämmelserna syntes mycket ingripande och fick anSes kräva stor förtrogenhet med förhållandena i Stockholm. Annorlun- da kunde det ställa sig, enligt kommittén, om det senare kom att fastställas valregler om mandatperioder, som i princip överensstämmer med dem som gäller i Stockholmslagen, och sedan Stockholms stad och Stockholms län gått samman i en sekundärkommun (bet. s. 87).

I samband med tillkomsten av lagen om enhetlig kommunbeteckning borttogs underställningsskyldigheten beträffande reglemente för stadskol- legium, borgarrådsberedning och drätselnämnden i KLS. När suppleant- institutionen infördes, vidtogs andra ändringar, vilka åtminstone delvis ytterligare närmade KLS:s regler till den allmänna kommunallagen (prop. 1969: 129).

Man kan alltså säga, att innehållet i den allmänna kommunallagen och kommunallagen för Stockholm successivt blivit mer likartat, låt vara att enstaka undantag finns även från senare tid (se t. ex. 1962 års lagändringar i fråga om tjänstgöringsordningen för suppleanter i kom— munstyrelsen i Stockholm, som innebar att en särregel tillskapades, prop. 1962: 71 s. 60).

De avvikande bestämmelserna kan i stort sett föras tillbaka på att Stockholm som landets huvudstad och största befolkningskoncentration erbjudit speciella problem bl.a. av organisatorisk natur. Stockholms kommun hade före 1971 också hand om de landstingskommunala uppgifterna. Redan tidigt hade Stockholms kommun en mer politiserad struktur än andra kommuner. Även i fråga om den statliga lokalförvalt- ningen ansågs Stockholm inta en särställning i det att överståthållaräm- betet hade enbart Stockholms kommun som territorith underlag. På grund av den kommunala förvaltningens storlek blev Stockholm den första kommun, som införde ett system med heltidsengagerade förtroen—

Flertalet av de skiljaktigheter, som var för sig kan ha legat bakom olikheter mellan kommunallagen och kommunallagen för Stockholm, har numera bortfallit. Länsstyrelsen i Stockholms län och överståthållar- ämbetet slogs samman 1968. Stockholms kommun har från och med 1971 inträtt i Stockholms läns landstingskommun. Partipolitikens roll har ökat också i andra kommuner än Stockholm och i landstingskom- munerna. Systemet med heltidsengagerade förtroendemän tillämpas nui flertalet kommuner och landstingskommuner.

3.3 Olikheter i fråga om lagregleringen av kommunens organi- sation m. rn.

Antalet från KL avvikande bestämmelser i KLS är numerärt sett förhållandevis betydande. Skiljaktigheterna är emellertid oftast små och i huvudsak formella. Till avvikelser av större betydelse hör i första hand regleringen av borgarrådsinstitutionen, som i sin tur återverkar på bestämmelserna om fullmäktige och kommunstyrelsen. Andra mer omfattande avvikelser hänger samman med mandattiderna för de kommunala organen i Stockholm. Ytterligare en kategori av detta slag är de skilda lagreglerna för drätselnämnden i Stockholm.

3.3.1. Borgarråden i Stockholm

Enligt 1862 års KF för Stockholm ålåg förberedandet av ärendena hos stadsfullmäktige ett beredningsutskott, bestående av stadsfullmäktiges presidium och 10 ledamöter med 10 suppleanter, utsedda för ett år i sänder av och bland fullmäktige. Den centrala ledningen av stadens förvaltning kom efter hand att påvila utskottet, men allt eftersom den kommunala förvaltningsorganisationen växte ut, visade sig denna anord- ning behäftad med väsentliga brister. Mot denna bakgrund framlades 1919 ett förslag till den centrala stadsförvaltningens omorganisation. Genom en reform 1920 ombildades beredningsutskottet till ett stadskolle- gium som fick ställningen av stadens ”regering”. Stadskollegiet hade till uppgift att på stadsfullmäktiges vägnar leda förvaltningen av stadens angelägenheter. Stadskollegiet utgjordes vid denna tid av stadsfullmäkti- ges ordförande och båda vice ordförande, minst tre och högst sex borgarråd samt ytterligare nio ledamöter jämte ersättare. Borgarråden valdes av stadsfullmäktige, inom eller utom fullmäktige för en tid av sex år. Borgarråden hade föredragningsskyldighet inför stadskollegiet samt närvaroskyldighet och yttranderätt i stadsfullmäktige. Ärendena fördela- des mellan borgarråden efter ett rotelsystem. För att erhålla den närmare kontakt mellan stadskollegiet och de särskilda fackmyndigheterna, som beredningsutskottet saknat, utsåg stadskollegiet bland borgarråden ordfö- randena i de viktigaste styrelserna och nämnderna. En närmare redogörel- se för reformens innebörd finns i prop. 1920: 25.

I syfte att effektivisera förvaltningen vidtogs genom en reform 1940 betydande ändringar i den centrala kommunalförvaltningen i Stockholm.

Därigenom erhöll stadskollegiet den organisation som kommunens ledande organ ännu i allt väsentligt har. I korthet innebar reformen att borgarråden utskildes från stadskollegiet. Borgarråden bildade en särskild borgarrådsberedning under kollegiet. Det för stadsfullmäktige och stads- kollegiet gemensamma presidiet upphörde. Stadskollegiet bestod av tolv efter samma grunder som tidigare valda ledamöter. Vid stadskollegiets förhandlingar fick stadsfullmäktiges presidium och borgarråden närvara. Borgarrådsberedningens uppgift var att befrämja samarbetet mellan borgarråden och de olika förvaltningsmyndigheterna, att planlägga behandlingen av viktigare ärenden samt att, liksom tidigare, förberedande behandla de ärenden, som skulle förekomma inom stadskollegiet (prop. 1940: 59).

Tillkomsten av 1957 års KLS innebar med avseende på bestämmelser- na rörande stadskollegiets organisation blott obetydliga ändringar. Genom 1969 års lagändringar i KLS kom kommunens ledande organ att benämnas kommunstyrelsen. Vidare fick fullmäktige själva bestämma antalet ledamöter och suppleanter i kommunens styrelse.

Utöver vad som framgår av den tidigare redogörelsen finns ytterligare regler om borgarråd i 44—46 55 KLS. Kommunfullmäktige väljer borgarråd för en tid av tre år till det antal fullmäktige bestämmer. Till borgarråd får endast utses person med synnerlig insikt och erfarenhet i kommunala förvaltningsfrågor eller eljest i allmänna värv. Till borgarråd kan utses även medlem av annan kommun än Stockholms (prop. 1920: 25 s. 30). Avgår borgarråd före tjänstgöringstidens utgång skall befattningen återbesättas. Före nyval samt vid tjänstledighet får kom- munstyrelsen förordna vikarie å befattningen. Borgarråd åtnjuter årsarvo- de samt rätt till pension efter fullmäktiges bestämmande. Med befattning- en som borgarråd får inte utan fullmäktiges medgivande förenas annan befattning eller annat jämförligt allmänt eller enskilt uppdrag. Borgarrå- den har föredragningsskyldighet i kommunstyrelsen. Ärendena fördelas mellan borgarråden enligt den rotelindelning kommunstyrelsen fastställt. Borgarråden skall närvara vid kommunstyrelsens sammanträden och får delta i överläggningarna men inte i besluten. Borgarråden bildar gemen— samt borgarrådsberedningen. De närmare uppgifterna för borgarrådsbe— redningen regleras i reglemente för kommunstyrelsen och borgarrådsbe- redningen. Fullmäktige utser, sedan val av borgarråd skett, ett av borgarråden att under den bestämda tjänstgöringstiden såsom ordförande leda borgarrådsberedningens arbete. Borgarrådsberedningens ordförande har bl. a. att i kommunstyrelsen föredra förslag till utdebitering av allmän kommunalskatt och förslag till kommunens utgifts— och inkomststat. Han är också ordförande i drätselnämnden. Ärendefördelningen i övrigt regleras i reglementet.

Föredragande borgarråds förslag skall, när det avviker från kommun- styrelsens beslut, alltid redovisas i styrelsens protokoll: När borgarrådsbe— redningens ordförande uttalar från styrelsens beslut avvikandelmening, skall denna mening antecknas i protokollet.

Kommunstyrelsen utser bland borgarråden ordförande i ett flertal kommunala nämnder, 505 KLS. Har någon förordnats att uppehålla

borgarrådstjänst utövar han också borgarrådets befattning som ordföran- de i nämnd.

Är borgarråd inte kommunfullmäktig skall han ändå närvara vid fullmäktiges sammanträden. Han får delta i överläggningarna och framställa förslag och kan få sin mening antecknad i protokollet.

I det särskilda reglementet för kommunstyrelsen och borgarrådsbered- ningen regleras bl. a. den närmare arbetsfördelningen mellan borgarråden. Vidare stadgas bl. a. att om borgarråd på grund av sjukdom eller annat giltigt förfall är hindrad att tjänstgöra längre tid än fyra månader i följd eller sammanlagt sex månader under ett år kan fullmäktige besluta om borgarrådet skall kvarstå i sin befattning eller avgå. För borgarråden finns ett tjänstereglemente.

3.3.2. Jämförelse mellan borgarråden samt kommunal— och landstingsråden

Borgarrådsinstitutionen var under lång tid en unik företeelse i landet. Det är främst under 1950- och 1960-talen som den fått efterföljare. Hösten 1971 fanns det totalt 309 heltidssysselsatta förtroendemän i 200 kommuner. I landstingen började heltidssysselsatta förtroendemän att engageras främst under 1960-talet. Preliminära uppgifter från årsskiftet 1973/74 ger vid handen att heltidsengagerade förtroendemän finnsi 197 primärkommuner. 71 % av kommunerna har åtminstone en heltidsenga- gerad förtroendeman. Fler än en finns i 59 kommuner, dvs. ca 21 % av det totala antalet kommuner. På landstingssidan finns det heltidsengage- rade förtroendemän i 20 av de 23 landstingskommunerna. I 16 av dessa hade man fler än en.

Den enda bestämmelse i KL som uttryckligen kan sägas ha tillkommit med tanke på kommunalrådsinstitutet är de särskilda ersättningsreglerna i 28 & KL för heltidssysselsatta förtroendemän. En motsvarande regel finns i 39é LL. Ibland är kommunalrådens och landstingsrådens uppgifter reglerade i reglementen eller instruktioner. Kommunalråden har i allmänhet sin organisatoriska bas i kommunstyrelsen och kommunfull- mäktige. Endast ett mindre antal av de heltidsengagerade förtroendemän- nen saknar fullmäktigeuppdrag eller uppdrag i kommunstyrelsen. I genomsnitt har varje heltidsengagerad förtroendeman 4—5 uppdrag i olika kommunala organ. Hälften av dessa uppdrag är som ordförande. 1 de kommuner som har flera kommunalråd finns ofta en ärendefördelning (rotelindelning) mellan kommunalråden. Ibland är denna uppdelning formellt sanktionerad i reglemente. I andra fall har man informellt delat upp uppgifterna mellan sig. I fråga om den interna organisationen finns olika modeller.

Många kommuner saknar särskilt reglemente för kommunalråden. De reglementen som finns varierar ganska mycket till innehållet. Bland vanliga reglementsföreskrifter märks bestämmelser om rotelindelning, föredragningsskyldighet, förbud mot bisyssla, rätt att infordra upplys- ningar från kommunala organ, mandattider m. m. De bestämmelser som finns i reglemente för kommunstyrelsen i fråga om ordförandens

uppgifter blir praktiskt sett att tillämpa på de kommunalråd, som innehar dylikt ordförandeuppdrag.

En omorganisation av kommunalrådsinstitutionen i Göteborg genom- fördes fr. o. m. den 1 januari 1971. I korthet innebär systemet följande. Kommunalråden, sju till antalet, utses av fullmäktige för en tid av tre år. Kommunalråden har till huvuduppgift att leda och samordna kommu- nens planeringsverksamhet inom var sitt kommunalrådsområde. Dessa består av fyra s. k. huvudprogramområden samt planering angående markanvändning, resurser och samordning av kommunstyrelsens verksam— het och programverksamhet. De svarar dessutom för slutlig beredning av ärenden, som faller inom resp. uppgiftsområde. Alla kommunalråden är ledamöter av fullmäktige och av kommunstyrelsen, som totalt har 15 ledamöter. Kommunalråden har i övrigt inga förtroendeuppdrag i de kommunala nämnderna.

I Malmö finns f.n. åtta kommunalråd, vars uppgifter reglerats i reglemente. Alla kommunalråden är ledamöter av fullmäktige men endast fyra tillhör kommunstyrelsen. Denna lösning har valts för att kommunalråden inte skall utgöra en majoritet i kommunstyrelsen. Styrelsen fördelar de ärenden, som skall beredas och föredragas, mellan kommunalråden efter en viss gruppindelning. Kommunalråden i Malmö har inte alltid uppdrag i facknämnderna, men enligt reglementet har del princip närvarorätt i nämnderna inom resp. avdelning.

På landstingssidan är nästan alla landstingsråd ledamöter i landstinget. Ofta sitter landstingsråden också i förvaltningsutskottet. Frågan om instruktioner för landstingsråden berördes av landstingsutredningen i betänkandet ”Landstingens organisation och arbetsformer” SOU 1963: 64. Utredningen ansåg dylika instruktioner nödvändiga. I proposi- tionen på grundval av betänkandet ansåg man dock att en avgränsning mellan landstingsrådens och tjänstemännens uppgifter närmast borde framgå av instruktion för tjänstemännen (prop. 196S:61 s. 69). För närvarande har 12 landstingskommuner antagit reglementen eller instruk- tioner för landstingsråd. Innehållet i dessa är i stort likartat. Landstingsrå- dens uppgift är bl. a. att inför förvaltningsutskott eller central nämnd ansvara för beredning och föredragning av ärenden inom resp. verksam- hetsområde.

Vid regleringen av Stockholms läns landstingskommun upptogs frågan i vilken utsträckning landstingsrådens ställning skulle regleras i den särskilda lagen för Stockholms läns landstingskommun. I betänkandet om storlandstingets författning (SOU 1968: 35) föreslogs bl. a. uttryckliga lagbestämmelser om att landstingsråden skulle vara föredragande i landstingets styrelse och dess avdelningar. Formerna för samråd mellan landstingsråden lämnades oreglerade. Någon motsvarighet till regleringen av borgarrådsberedningen i KLS fanns alltså inte i förslaget. Det förutsattes att landstingsråden skulle vara ordförande i nämnder, var och en inom ett verksamhetsområde, so'm bestämts genom en rotelindelning. Någon bestämmelse härom i lagen föreslogs dock inte. Inte heller föreslogs något förbud för landstingsråd att vara ledamot i landstingets styrelse (jfr beträffande borgarråd 32 5 1 st. KLS enligt vilket borgarråd

inte får vara ledamot i kommunstyrelsen). Om de skulle vara ledamöter förutsattes att de inte kom att bilda majoritet. För landstingsråden skulle enligt förslaget finnas en arbetsordning som landstinget fastställde. I arbetsordningen skulle meddelas bestämmelser om landstingsråden och deras uppgifter samt om fördelningen av arbetsuppgifterna mellan dem. Vidare föreslogs föreskrifter om val av landstingsråd och om valbarhet. Valet skulle inte vara proportionellt. Till landstingsråd skulle kunna väljas bara den som var valbar till landstingsman. Vid avgång skulle nyval ske. I förslaget gavs landstingsråd rätt att vara närvarande vid sammanträde med landstinget och styrelsen samt yttranderätt. Landstingsråd skulle vidare ha rätt att anmäla avvikande mening i landstinget och, i ärende där vederbörande var föredragande, i styrelsen. Enligt förslaget tillkom vidare landstingsråd samma initiativrätt i landstinget som t. ex. landstingsman. Interpellation skulle också kunna riktas till landstingsråd. Bestämmel- serna om ersättning till förtroendeman skulle enligt förslaget vara tillämpliga på landstingsråd.

I propositionen avvisades en reglering i den utsträckning som föresla- gits i betänkandet med hänvisning till att heltidsengagerade förtroende- männens ställning var under utredning. De överväganden som föranleddes därav borde inte föregripas. En särregel om närvarorätt för landstingsråd vid landstingsmöte och sammanträde med förvaltningsutskottet, även om han inte var ledamot i något av dessa organ, infördes dock i 9 & lagen med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun, i det följande betecknad LLS. En förutsättning för denna rätt är att vederbörande är ordförande i landstingskommunal nämnd eller bered- ning (prop. 1969: 112 s. 108). Enligt instruktionen för landstingsrådeni Stockholms läns landstingskommun fastställer landstinget fördelningen av landstingsrådens föredragningsskyldighet i förvaltningsutskottet. I instruktionen finns bl. a. bestämmelser om rätt för landstingsråd att inhämta upplysningar från kommunala organ för beredning av ärende inom hans föredragningsområde, om förbud mot bisyssla och om avgång vid sjukdom.

Utredningen om den kommunala demokratin har enligt sina direktiv bl. a. till uppgift att överväga de heltidsengagerade förtroendemännens rättsliga ställning. I direktiven omnämnes särskilt frågan om proportio- nellt val, närvarorätt vid sammanträde i nämnd, där den heltidsengagera- de förtroendemannen inte är ledamot, och rätten att ställa interpellation till heltidsengagerad förtroendeman. Utredningen om den kommunala demokratin har ännu inte redovisat sin ståndpunkt i fråga om de heltidsengagerade förtroendemännens ställning.

3.3.3. Mandattiderna och därmed sammanhängande frågor

För Stockholms kommun gäller att mandatperioden för kommunfull- mäktige och borgarråden är tre år. Mandatperioden och därmed fullmäktiges arbetsår — börjar emellertid den 15 oktober. Kommunstyrel- sen i Stockholm väljs endast för ett år i taget för tiden intill nästa val.

Sammansättningen är dock i stort sett oförändrad under hela fullmäkti- ges mandatperiod. Valet förrättas vid fullmäktiges första sammanträde för varje arbetsår, dvs. på första helgfria dag efter den 15 oktober. I övriga nämnder är mandattiden ett år räknat från och med den 1 januari året efter det valet skett, såvida inte i fråga om specialreglerad nämnd annat är föreskrivet i specialförfattningen. Val av annan nämnd än kommunstyrelsen sker senast vid sammanträde den 8 december.

Frågan om mandatperiodens längd i Stockholm har behandlats i kommunalrättskommitténs betänkande ”Mandattider och valperioder i kommunallagstiftningen”, (bet. XI, stencil K 1968: 11). Genom lagänd— ringar 1968 bestämdes mandattiden för kommunfullmäktige och för borgarråd till tre år. Ändringarna hade samband med den partiella författningsreformen.

Rättsläget vid denna tidpunkt var att ledamöter och suppleanter i stadskollegiet valdes för ett år i sänder. Mandattiden för dråtselnämndens ledamöter var två år. Nämnderna hade i allmänhet tvååriga mandattider. Enligt Slå lmom. 2 st. KLS hade de fakultativa nämnderna en mandattid av två år. I flertalet nämnder tillämpades en successiv förnyelse på så sätt att halva antalet ledamöter och suppleanter valdes varje år. För specialreglerade nämnder gällde enligt 51 å ] mom. 1 och 2 st. KLS en mandattid av två år om inte annat var föreskrivet i särskild författning. I de flesta specialreglerade nämnderna skedde varje år en successiv förnyelse av ledamöter och suppleanter.

Kommunalrättskommittén framhöll bl. a. att det naturligtvis lät sig göra att från formella synpunkter överväga en treårig mandattid för såväl stadskollegiet som övriga nämnder. Emellertid kunde en ordning med treåriga mandattider innebära djupgående förändringari den kommunala förvaltningen, vilka inte borde vidtagas utan ingående samråd med företrädare för förvaltningen i Stockholm. Beträffande vissa nämnder såsom inom socialförvaltningen —— krävdes för ändrade regler särskilda framställningar från stadsfullmäktige till Kungl. Maj: t.

Med hänvisning till att den av stadskollegiet tillsatta självstyrelsekom- mittén arbetade med dessa frågor ansåg kommunalrättskommittén att ytterligare författningsändringar rörande mandattider för nämnder och styrelser inom Stockholms förvaltning borde göras först på grundval av självstyrelsekommitténs förslag. Kommunalrättskommittén lade därför inte fram några förslag till författningsändringar i denna del (bet. s. 23—24).

I skrivelse 1969 från stadsfullmäktige i Stockholm till Konungen framhöll stadsfullmäktige att med hänsyn till stadens särskilda förhållan- den en ettårig mandattid framstod som den lämpligaste. Om detta alternativ valdes, behövde fyllnadsval inte anordnas i någon större omfattning och kunde önskade utbyten av ledamöter och suppleanter lätt ske. Dessutom underlättades rekryteringen eftersom de nya förtroen- demännen inte behövde binda sig för lång tid i sitt första uppdrag. Stadsfullmäktige föreslog alltså att mandattiden för stadskollegiets ledamöter och suppleanter alltjämt skulle vara ett år. I övriga nämnder föreslogs också en ettårig mandattid, vilken skulle börja den 1 januari

året efter valet (prop. 1969: 129 s. 78—79). Bland remissinstanserna tillstyrkte länsstyrelsen i Stockholms län och Svenska kommunförbundet stadsfullmäktiges förslag. Kammarkollegiet ansåg däremot att det inte fanns tillräckligt starka skäl för en avvikelse från de' regler som enligt kommunalrättskommitténs förslag skulle gälla för andra kommuner. Bl. a. framhölls att valen till övervägande del skulle bli omval. Departe- mentschefen anslöt sig till vad stadsfullmäktige föreslagit (prop. 1969: 129 5.79—80, 113).

Genom de ändringar i kommunallagstiftningen som beslutades 1969 avskaffades den s. k. eftersläpningen av styrelsens mandattid i förhållande till det representativa organets i bl. a. kommuner och landstingskommu- ner. Några ändringar i KLS i detta avseende företogs ej. I propositionen uttalades bl. a. att starka skäl talade för att fullmäktiges och landstingens mandattid började tidigare i förhållande till valet än vad som var fallet (prop. 1969: 129 s. 116).

Frågan har behandlats av konstitutionsutskottet vid flera tillfällen (KU 1967: 11, 1968:27, 1969z25 och l970:29).

Utredningen om den kommunala demokratin har bl. a. att behandla frågan om mandattidernas förläggning i syfte att få till stånd ett snabbare valgenomslag. Därvid kommer bl. a. den s.k. Stockholmsmodellen upp till diskussion.

3.3.4. Bestämmelser om drätselnämnd i kommunallagstiftningen

Lagregler om drätselnämnd finns både i KL och KLS, men bestämmelser— na avviker från varandra i flera avseenden. För landstingskommunernas del saknas bestämmelser om drätselnämnd. Detta innebär att speciella problem föreligger i fråga om möjligheterna till förenhetligande av lagstiftningen på denna punkt. En jämförelse mellan regelsystemen är därvid erforderlig. Lämpligen kan därför bestämmelserna om drätsel- nämnd tas upp till samlad bedömning i detta avsnitt.

Enligt KL:s bestämmelser är drätselnämnden ett fakultativt organ. [ 47—49 %% KL finns drätselnämndens uppgifter m. m. reglerade. Drätsel- nämnden skall bl. a. föra kommunens räkenskaper på det sätt som sägs i 62 % KL och ta den befattning i övrigt med drätseln som kan vara föreskriven i reglemente. Där drätselnämnd finns är gemensamt reglemen- te för drätselnämnden och kommunstyrelsen obligatoriskt. I detta skall bl. a. bestämmas den ordning i vilken kommunstyrelsen och drätselnämn- den har att utöva sina befogenheter och fullgöra sina åligganden. Bakgrunden till regleringen är i korthet följande.

Före 1952 års kommunallagsreform var drätselkammaren i de större städerna ofta uppdelade på självständiga avdelningar. Enligt kommunal- lagskommitténs förslag omvandlades drätselkammaren till en kommunens styrelse. Med hänsyn till att arbetsbördan kunde bli alltför betungande för drätselkammaren föreslogs att städerna skulle få möjlighet att, med bibehållande av drätselkammaren såsom förvaltningsorgan, inrätta ett stadskollegium, som i drätselkammarens ställe skulle vara kommunens

styrelse. Drätselkammaren kom i sådana städer närmast att bli en specialstyrelse, i stort sett likställd med övriga dylika styrelser. Stadskollegium fanns förutom i Stockholm endast i Göteborg och Helsingborg. Denna organisatoriska skillnad mellan olika kommuntyper borttogs i samband med införandet av enhetlig kommunbeteckning. Kommunal- rättskommittén ansåg att övervägande skäl talade för att varje kommun borde ges möjlighet att skapa en organisation där styrelsen inte handhar drätselförvaltningen utan denna anförtros åt en särskild nämnd, kallad drätselnämnd, alltså en organisation av typ stadskollegium—drätselkam- mare enligt 47—49 %& KL. Om en kommun utsåg en särskild drätsel- nämnd för drätselförvaltningen skulle fullmäktige enligt kommitténs mening antaga ett för styrelsen och drätselnämnden gemensamt regle- mente. Det fick nämligen anses vara av största vikt att i kommun där drätselnämnd inrättas förhållandet mellan styrelsen och drätselnämnden närmare reglerades, så att det fullt klargjordes inom vilka områden och i vilka avseenden som de båda organen hade behörighet att företräda kommunen och med vilka befogenheter de utrustats (Kommunalrätts- kommitténs betänkande X, Enhetlig kommuntyp. Städernas auktionsmo- nopol m. m., SOU 1967: 58 s. 77—78).

Värdet av en sådan särskild drätselförvaltning var, såvitt framgår av remissyttrandena, omstritt. Det förelåg enligt departementschefens me- ning inte skäl att frånta de kommuner som hade stadskollegium möjligheten att låta ett särskilt organ handha kommunens drätsel. Möjligheten härtill borde öppnas för alla kommuner (prop. 1969163 5. 53, 60—61).

Drätselnämnden i Stockholm är en obligatorisk nämnd, 475 KLS. Uppgifterna skiljer sig från drätselnämnds uppgift i annan kommun åtminstone formellt såtillvida att det tillkommer drätselnämnden att avge yttranden i fall som avses i 20 ä 2 st. (ärenden av ekonomisk natur) och 58 ä 2 st. (drätselnämnden skall yttra sig över nämndernas särskilda statförslag innan förslagen företages till behandling i kommunstyrelsen). Enligt 505 KLS skall ordföranden i borgarrådsberedningen tillika vara ordförande i drätselnämnden.

Den ställning och organisation som drätselnämnden i Stockholm fick i samband med den kommunala omorganisationen 1920 torde i sina grunddrag ha behållits. Gällande reglemente för drätselnämnden fastställ- des av Kungl. Maj:t den 20 december 1957. Drätselnämnden i Stockholm har en stark ställning. Enligt reglementet är nämnden kommunens finansstyrelse och utgör organ för kommunens penningför- valtning och räkenskapsföring. Inte bara alla anslagsärenden utan varje ärende av ekonomiskt intresse, exempelvis planärenden, passerar nämn- den. Budgetförslagen uppgöres dock av- kommunstyrelsen (58 å). Drätsel- nämnden skall höras häröver. Tyngdpunkten i budgetarbetet ligger hos finansborgarrådet.

Enligt 41 äb) LL är förvaltningsutskottet landstingskommunens fi- nansorgan. Bestämmelser om särskilt finansorgan saknas i LL. Landstings- utredningen tog i sitt betänkande ”Landstingens organisation och

arbetsformer”, SOU 1963: 64, upp frågan om avskiljande av drätselför- valtningen som ett medel att avlasta styrelsen. Kommittén uttalade bl. a. att för landstingskommunens del kunde motsvarighet till 47-49 55 KL på sätt och vis anses föreligga genom möjligheten att uppdela förvalt— ningsutskottet på avdelningar. Av den anledningen och med tanke på landstingskommunernas uppgifter i allmänhet torde det knappast stå något att vinna genom tillskapandet av ett landstingskommunalt kollegie- institut (bet. s. 140). I utredningen redovisas också att några landsting har delade förvaltningsutskott, varvid finansavdelningen utgör en avdel- ning. Utredningen framförde ett utkast till allmän organisation där man i en större landstingskommun kunde tänkas ha ett utskott med två avdelningar, den ena för planerings- och lokaliseringsfrågor och den andra för finansärenden (bet. s. 149).

Denna rekommendation mottogs välvilligt av remissorganen, som emellertid framhöll att förvaltningens uppbyggnad måste bedömas för varje landstingskommun för sig. Departementschefen ansåg att de synpunkter utredningen anfört på det hela taget kunde godtas (prop. 1965: 61 s. 57, 68).

I Göteborg överflyttades vid 1960-ta1ets början väsentliga funktioner inom det ekonomisk—administrativa området från drätselkammaren till stadskollegiet. Drätselkammaren har numera upphört, varvid kommun- styrelsen övertog en del av drätselkammarens funktioner, medan andra uppgifter överflyttades på andra kommunala organ, bl. a. drätselkamma- rens roll som stadens brandstyrelse. Den utredning som föregick beslutet utgick från förutsättningen att stadens förvaltning hade behov av en gemensam ledning, vilken borde förläggas till stadens styrelse (Göteborgs stadsfullmäktiges handlingar 1969 nr 415).

Detta innebär att drätselnämnd nu endast finns i två kommuner, Stockholm och Helsingborg.

Frågan om införande av särskilt stadskollegium var aktuell i Uppsala vid mitten av 60-talet, men någon dylik omorganisation genomfördes aldrig.

I Helsingborg har nytt reglemente för kommunstyrelsen och drätsel— nämnden antagits under 1971. Drätselnämnden i Helsingborg torde ha en svagare ställning än drätselnämnden i Stockholm.

Under senare tid har man ofta understrukit att kommunens styrelse måste kunna ägna sig åt de ledande och styrande funktionerna. Denna bör så långt möjligt vara befriad från löpande förvaltningsbestyr på fackområden. För dessa bör facknämnder inrättas. Budget- och finans- uppgifter anses däremot höra så intimt samman med ledningen, att dessa uppgifter inte bör ligga på särskild nämnd utan finnas kvar hos styrelsen. Av bl. a. dessa skäl har tanken på inrättande av särskilt finansorgan avvisats i fråga om Stockholms läns landstingskommun.

3.4. Utredningens bedömning

Som utredningen inledningsvis konstaterat är det från rent lagteknisk synpunkt och med hänsyn till angelägenheten att få enhetlighet i rättstillämpningen önskvärt med en fullständigt enhetlig kommunallag avseende samtliga primärkommuner och landstingskommuner utan några särregler.

Det torde också vara klart att de speciella förhållanden, som tidigare åberopats som grund för avvikande reglering i KLS, numera i allmänhet inte föreligger. De allra största kommunerna och landstingskommunerna har administrativa problem av samma art och omfattning som Stock- holms kommun. Kommunalförvaltningen i Stockholm skulle i och för sig säkerligen kunna organiseras om på sådant sätt att en enhetlig kommunal- lag skulle kunna tillämpas fullt ut.

Det ligger dock inte inom utredningens uppdrag att rubba de grundläggande principerna för organisationen i Stockholms kommun. Hur denna organisation bör vara utformad är främst en fråga för kommunen själv. Den inom Stockholms kommun arbetande självstyrelse- kommittén kommer enligt vad som upplysts att ta upp de organisatoriska frågorna till behandling, varvid bl. a. jämförelse kommer att ske med organisationen i Göteborg och i Stockholms läns landstingskommun. Kommunallagsutredningen vill inte föregripa självstyrelsekommitténs ställningstagande i denna fråga.

I fråga om borgarråden torde med denna begränsning i dagens läge endast smärre jämkningar vara möjliga. Förhållandet kan tänkas komma i annat läge sedan utredningen om den kommunala demokratin tagit ställning till frågan i vilken omfattning kommunal- och landstingsrådens rättsliga ställning bör föranleda reglering i lag. Med kommunallagsutred- ningens utgångspunkter är det därvid givetvis angeläget att lagregleringen av kommunalråden, landstingsråden och borgarråden i så stor utsträck- ning det över huvud taget är möjligt blir ensartad.

Kommunallagsutredningen anser sig emellertid redan nu kunna föreslå att sådana bestämmelser om borgarråden i Stockholm som lika väl kan placeras i reglemente eller motsvarande utgår ur lagen.

En närmare bedömning av i vilken utsträckning detta är möjligt har skett i anslutning till behandlingen av de enskilda stadgandena i specialmotiveringen. I detta sammanhang skall blott nämnas att exempel- vis regleringen av borgarrådens föredragningsskyldighet och borgarrådsbe- redningen har ansetts vara av sådan karaktär, att föreskrifterna lämpligen kan placeras i reglemente eller motsvarande. De särskilda reglerna om arvode har också ansetts kunna utgå. Arvoden till borgarråd täcks in av en allmän ersättningsbestämmelse i lagen.

I fråga om mandatperiodens längd bör det enligt utredningens mening vara fullt möjligt att övergå till en treårig mandattid för de administrativa organen i Stockholm. Denna fråga är emellertid främst av politisk natur och ligger därför utanför ramen för utredningens uppdrag. Genom de lagtekniska lösningar utredningen valt kan ivarje fall antalet särregler om mandatperiodens längd minskas betydligt.

Vad gäller mandattidens början anser utredningen att frågan om förenhetligande bör lämnas öppen till dess utredningen om den kommu- nala demokratin redovisat sina ställningstaganden. Enligt kommunallags- utredningens uppfattning bör i varje fall ett närmande till den s.k. Stockholmsmodellen vara möjligt om man skall nå ett snabbare valge- nomslag i de kommunala organens sammansättning m. m. Väljer man en sådan lösning ökar automatiskt enhetligheten i lagstiftningen.

I fråga om bestämmelserna om drätselnämnd är det värt att notera att antalet kommuner som valt den organisationsformen alltid varit ringa och att nu endast två kommuner behållit drätselnämnd, trots att lagstiftaren efter 1969 öppnat möjlighet för alla kommuner att inrätta sådana nämnder. Man har ej heller anledning räkna med att drätselnämnder kommer att inrättas i fler kommuner i framtiden. Detta sammanhänger med att man på kommunalt håll anser att såväl den kortsiktiga som den långsiktiga ekonomiska planeringen bör ligga hos ett enda kommunalt organ, kommunstyrelsen. Avlastningen av kommunstyrelsens verksamhet bör i första hand ske genom att löpande förvaltningsbestyr av olika slag flyttas över till olika facknämnder. På landstingssidan saknas, som tidigare redovisats, bestämmelser i LL om drätselnämnd. Den möjlighet som finns att uppdela förvaltningsutskottet på olika avdelningar utnyttjas numera endast i Blekinge läns landstingskommun, där särskild finansav- delning finns.

Det nu sagda visar att det praktiska behovet av en organisationsform där särskild drätselnämnd för finansförvaltningen inrättas måste vara ringa. Med tanke på den roll kommunstyrelsen tillerkänts i kommunallag- stiftningen kan även från mer principiella synpunkter invändningar riktas mot uppspaltningen av de viktigaste funktionerna på två organ. I en ramlag är det otillfredsställande att ta in regler av generell natur, som endast får tillämpning på en eller två kommuner.

Om man betraktar de föreliggande olikheterna mellan KL och KLS isolerat borde det i och för sig vara möjligt att även för Stockholms kommuns del tillämpa de föreliggande bestämmelserna i KL om drätselnämnd. Drätselnämnden i Stockholm skulle då förvandlas till fakultativ nämnd. Samtliga särregler i KLS skulle då utgå. Den speciella ställning som följer av att finansborgarrådet är självskriven ordförande i drätselnämnden skulle kunna behållas genom att överenskommelse härom träffades mellan partierna i Stockholm i samband med nomine- ringen. Organisationen i Stockholm skulle i princip inte behöva rubbas med den här skisserade lösningen. Även i KL borde utrymme finnas för betydande förenklingar. Bestämmelsen i 62 & 4st. KL om att drätsel- nämnd skall överta kommunstyrelsens uppgifter i fråga om räkenskaps- föringen måste emellertid under alla förhållanden kvarstå i ett sådant system.

För man in landstingskommunerna i bilden blir bedömningen en annan. Att i en enhetlig lag för bägge kommuntyperna inta särregleri fråga om drätselnämnd för primärkommunernas del anser utredningen inte vara någon tillfredsställande lösning. Alternativet skulle i så fall vara generella regler om drätselnämnd för såväl primärkommuner som

landstingskommuner. Som framgått av den tidigare redogörelsen torde något behov härav för landstingens del inte föreligga. Några önskemål härom har inte heller framställts från landstingshåll.

Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelserna om drätselnämnd bör utgå ur såväl KL som KLS.

Detta medför emellertid rubbningar i den nuvarande kommunala organisationen i Stockholm och Helsingborg. Det bör enligt utredningens mening ankomma på dessa kommuner själva att ta ställning till om drätselnämnden bör behållas eller inte. För att lösa frågan rent lagtekniskt föreslår utredningen att bestämmelserna om drätselnämnd i KL och KLS överföres till övergångsbestämmelsema. Härigenom kan dessa nämnder behållas i både Stockholm och Helsingborg, åtminstone övergångsvis.

I övriga hänseenden där olikhet nu föreligger mellan KL och KLS kan olika metoder för förenhetligande tänkas komma till användning. Utredningen kan föreslå ändringar i KL där modellen hämtats från KLS och tvärtom. Vissa regler kan slopas i endera eller bägge lagarna och överföras till reglementen och arbetsordningar. Utredningen kan föreslå nya, enhetliga regler. Enhetlighet kan uppnås genom att särbestämmelser av olika art flyttas över till annan lagstiftning. I vilken utsträckning dessa olika metoder bör komma till användning kan bedömas först sedan de enskilda stadgandena genomgåtts. Redan en översiktlig granskning av gällande lagstiftning ger emellertid vid handen att samtliga metoder bör kunna komma till användning.

Sammanfattningsvis bör antalet avvikande bestämmelser för Stock- holms del kunna minskas i sådan omfattning att någon särskild kommunallag för Stockholm ej längre behövs. Antalet särbestämmelser bör ytterligare kunna nedbringas sedan utredningen om den kommunala demokratin tagit ställning till de här ovan berörda frågorna.

4 Enhetlig kommunallag och landstingslagen

4.1. Förhållandet mellan landstingslagen och kommunallageni historiskt perspektiv

I 1860-talets reformer i fråga om den kommunala självstyrelsen kan två huvudmoment urskiljas. Å ena sidan tillgodosåg man de växande kraven på en till innehåll och form förbättrad självstyrelse för primärkommuner- na. Å andra sidan utökades det kommunala systemet genom nyskapandet av en representation på länsnivå, landstinget.

I 1862 års landstingsförordning gavs landstingen en mycket vidsträckt kompetens. Man räknade vid tillkomsten av förordningen med att landstingen skulle undergå en stark utveckling och att de alltmer skulle vidga sin verksamhet. Landstingen undergick också en mycket kraftig utveckling. I realiteten kom emellertid den allmänna hälso- och sjukvår- den att bli de nya landstingens huvuduppgift.

Rent organisatoriskt kom landstinget att skilja sig från primärkommu- nerna i flera avseenden. Landstinget hade normalt bara ett möte per år. Ett centralt administrativt organ, motsvarande drätselkammare och kommunalnämnd, saknades, liksom regler om beredning av de ärenden, som skulle företas på landstinget. Lagstiftarna synes ha förutsatt att de åtgärder, som kunde bli erforderliga mellan den beslutande representatio- nens möten i fråga om beredning och verkställighet, i allt väsentligt skulle ombesörjas av länsstyrelsen, alltså ett statligt organ. För de mer expeditionella göromålen skulle landstinget anställa vissa befattningshava- re såsom sekreterare och kamrerare.

1862 års landstingsförordning innehöll också ett flertal bestämmel— ser, som på olika sätt tillgodosåg behovet av statskontroll över verksam- heten. Bl. a. skulle landstingsordförandena utses av Kungl. Maj: t. Flertalet av landstingets beslut skulle för att bli bindande underställas antingen länsstyrelsen eller Kungl. Maj: t. Enligt ordalydelsen i förord— ningen gavs länsstyrelsen möjlighet till både saklig prövning och formell granskning. I praxis kom länsstyrelsens prövning endast att omfatta legalitetsfrågorna. Besvärsprövningen kom med denna vidsträckta under- ställningsskyldighet att spela en mer underordnad roll än i primärkommu- nerna. Besvär över landstingets beslut anfördes hos Kungl. Maj:t ochi princip kunde endast besvärsgrunden ”enskild rätt kränkt” åberopas.

Utvecklingen medförde emellertid att landstingen själva skaffade sig

olika former av administrativa organ, ofta benämnda förvaltningsutskott. Genom lagstiftning 1913 erkändes landstingets befogenhet att inrätta sådana utskott. 1920 tillades landstinget rätt att själv utse ordförande.

Bristerna i fråga om landstingens organisation ledde till att kommunal- författningssakkunniga fick i uppdrag att revidera bestämmelserna i landstingsförordningen i syfte att bereda utrymme och stöd åt en mer rationell organisation av landstingens arbete och förvaltning. Kommu- nalförfattningssakkunnigas förslag till lag om landsting (SOU 1923: 18) innebar bl. a. ett lagfästande av förvaltningsutskottet som ett obligato- riskt regeringsorgan för landstingskommunen. Förvaltningsutskottets uppgifter var bl. a. att utreda ärenden, framlägga förslag till landstingets utgifts- och inkomststat, handha landstingets penningväsende, utöva kontroll över den ekonomiska förvaltningen hos olika landstingskommu- nala organ, ombesörja verkställigheten av landstingets beslut under vissa villkor samt att företräda landstinget mellan dess möten. 1924 års landstingslag bygger i stora delar på de sakkunnigas förslag. Andra mer genomgripande ändringar var att den vidsträckta underställningsskyldig- heten hos länsstyrelsen borttogs och ersattes med en utvidgning av de

' kommunala besvärsgrunderna efter primärkommunal förebild (jfr KU 1924: 30). Något uttalat syfte att förenhetliga lagstiftningen fanns inte vid denna tidpunkt. I vissa speciella fall |ordes emellertid uttalanden i förarbetena, som visar att förebilder hämtats från de dåvarande primär- kommunala författningarna. Sammantaget innebar 1924 års landstingslag från denna synpunkt ett närmande till de primärkommunala förordning- arna.

1930 års kommunallagsrevision berörde inte landstingskommunerna. I viss utsträckning ledde detta till en del omotiverade rättsliga olikheter mellan dem och de borgerliga primärkommunerna, som i huvudsak borttogs först i 1954 års landstingslag.

1924 års lag ansågs på det hela taget ha erbjudit ändamålsenliga former för landstingskommunernas verksamhet. Några önskemål om ändringar i fråga om huvudgrunderna i lagen framfördes inte. Det bärande skälet till tillkomsten av 1954 års landstingslag var den nya lagstiftningen för de borgerliga primärkommunernas del.

I dessa lagar hade inarbetats bestämmelser om fondbildning och om användning av vissa kommun tillhöriga kapitalmedel, som tidigare reglerats i särskild lagstiftning. Därvid förutsattes att motsvarande regler för landstingens del inarbetades i landstingslagen. Härtill kom att förslaget till kommunallag innehöll en rad andra nyheter, vilka såväl med hänsyn till önskvärdheten av likformighet ilagstiftningen som av vägande sakliga skäl borde erhålla motsvarighet i landstingslagen. Dit hörde bestämmelser om valbarhet, jäv, interpellation och besvär.

Kommunallagskommittén ansåg med hänsyn till dessa förhållanden att en fullständig översyn av landstingslagen borde företagas. Vid detta arbete hade kommittén främst inriktat sig på att till landstingslagen överföra de nyheter av saklig eller formell art, som föreslagits för primärkommunernas del. Men även i sådana ämnen, beträffande vilka förslaget till ny kommunallag inte innehöll några direkta nyheter, hade

kommittén strävat efter att närma landstingslagen till kommunallagen, försåvitt inte rådande olikheter ansetts sakligt motiverade. ] avsnittet om valkretsindelning och antalet landstingsmän gick inte kommittén in på någon saklig prövning, eftersom dessa bestämmelser behandlades av 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning. Strävandena att bringa landstingslagen i överensstämmelse med förslaget till kommunallag gällde bl. a. också vissa systematiska och terminologiska frågor (SOU 1952: 48 s. 33—35). En genomgång av kommunallagskommitténs förslag ger vid handen att regleringen av den primärkommunala verksamheten varit förebild för flertalet av bestämmelserna. Sålunda anpassades bestämmel- serna om förvaltningsutskottet till motsvarande regler om kommunal— nämnd i primärkommunerna. Bestämmelserna om fakultativ nämnd, drätsel, revision, landstingsskatt och kommunalbesvär utformades också i nära anslutning till förslaget till ny kommunallag.

Kommitténs förslag tillstyrktes i sina huvuddrag av praktiskt taget alla remissinstanser, bland dem Landstingsförbundet. Endast vissa detaljer togs upp till diskussion.

Departementschefen anslöt sig till de principer kommunallagskommit- tén lagt till grund för sitt förslag till ny landstingslag och de detaljlösning— ar som kommittén förordat. Endast på några få punkter hävdade departementschefen en från kommittén awikande mening. De ändringar som kommittén föreslog i fråga om organisations- och verksamhetsfor— merna ansågs inte rubba något av den för landstingen grundläggande ordningen. I betydande utsträckning var det fråga om att lagfästa vad som redan tillämpades. De föreslagna nyheterna var i hög grad av formell, systematisk eller terminologisk art (prop. 1954: 1 19 s. 42).

1962 tillsattes en utredning rörande landstingens organisation och verksamhetsformer, landstingsutredningen. Bakgrunden härtill var bl.a. den hastiga expansionen inom landstingens tidigare verksamhetsområden liksom den utvidgning av landstingens uppgifter som kunde förutses om mentalsjukvården överflyttades på landstingen, något som sedermera skedde. I direktiven till utredningen påpekade departementschefen bl. a. att införandet av 1954 års landstingslag innebar att landstingslagstiftning- en anpassades till övrig kommunallagstiftning men inte medförde några genomgripande ändringar i landstingens organisation och verksamhetsfor- mer. Den i det närmaste 100 år gamla landstingsorganisationen hade sålunda i väsentliga stycken förblivit i huvudsak oförändrad. Kritik mot landstingens organisation och verksamhetsformer hade inte saknats. Vad som framför allt ansågs otillfredsställande var de praktiska svårigheterna för landstingsmännen att på några få dagar före det lagtima mötet sätta sig in i mångfalden av ärenden. Från denna synpunkt ansågs bl. a. flera möten årligen önskvärda. Det gällde att se till att landstingets beslut i landstingskommunens angelägenheter inte sjönk ned till en ren formali- tet. Andra frågor som borde övervägas i detta sammanhang var bl. a. vilka möjligheter som fanns att avlasta förvaltningsutskottet samt i vilken omfattning det kunde vara lämpligt att inom landstinget använda sig av heltidstjänstgörande förtroendemän, motsvarande exempelvis borgarrå- den i Stockholm. Som förebild för en ändrad organisation och ändrade

arbetsformer angavs i direktiven bl. a. kommunallagarna. Även andra alternativ borde kunna komma i fråga, men man borde i första hand söka komma till rätta med problemen utan att införa helt nya, oprövade former.

Landstingsutredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet ”Lands- tingens organisation och arbetsformer m. m.”, SOU 1963:64.

Utredningen framhöll att den kritik som riktats mot landstingen och den landstingskommunala styrelsen inte innehöll några i grunden väsentliga anmärkningar mot de landstingskommunala styrelseformerna.

Enligt landstingsutredningens uppfattning var landstingslagen i stort sett lämpad för sitt ändamål. Den landstingskommunala expansionen hade till stor del genomförts med tillämpning av bestämmelser som daterade sig från 1924 års landstingslag och även av äldre bestämmelser. Landstingskommunernas på det hela taget ändamålsenliga och smidiga förvaltning hade möjliggjorts genom att landstingen och deras verkställan- de organ haft stor frihet att utforma sin verksamhet efter vad som befunnits lämpligt och önskvärt med hänsyn till lokala förhållanden och behov. I vissa hänseenden kunde kritik dock riktas mot ändamålsenlighe— ten i både lagbestämmelser och praxis.

I fråga om likformigheten mellan de för landstingskommunerna och primärkommunerna gällande lagarna ansåg landstingsutredningen för sin del angeläget att understryka betydelsen av den ståndpunkt, som intogs av kommunallagskommittén och statsmakterna i samband med tillkoms- ten av 1954 års landstingslag. De grundläggande bestämmelserna för den landstingskommunala och primärkommunala verksamheten borde princi- piellt ges samma innehåll. Den likformighet som åstadkommits syntes av allt att döma ha inneburit formella och praktiska fördelar för landsting- en. Utredningen ansåg emellertid att man också borde hålla i minnet att det råder principiella skillnader mellan sekundärkommuner och primär- kommuner. Landstingskommunernas verksamhet avsåg till största delen hälso- och sjukvårdsuppgifter. Vid bedömning av organisation och arbetsformer borde också beaktas den betydelsefulla faktorn att lands— tingskommunen i allmänhet hade en geografisk utbredning, som saknade direkt motsvarighet på den primärkommunala sidan. Det var därför enligt utredningens mening inte utan vidare givet att de primärkommunala reglerna till alla delar var lämpliga för effektivt arbetande landsting och förvaltningsutskott. Skillnaderna skulle dock inte överdrivas och det torde inte kunna uteslutas att landstingskommunerna i stort sett skulle kunna fungera efter samma lagbestämmelser som primärkommunerna. Utredningen erinrade här om de storstäder, som stod utanför landstingen, men påpekade samtidigt att skillnader fanns mellan sekundärkommuner och primärkommuner, även när dessa senare också hade funktioner som sekundärkommuner. Med hänsyn till önskvärdheten av likformighet mellan de olika kommunalförfattningarna låg det enligt utredningens uppfattning närmast till hands att pröva om det var möjligt att fortsätta den väg på vilken man slog in genom kommunallagskommitténs förslag till 1954 års landstingslag. Ett fortsatt närmande av landstingslagens bestämmelser till vad som gällde i primärkommunema borde åstadkom-

mas men med bibehållande och utveckling av landstingets frihet att självt i största möjliga utsträckning reglera sin samt förvaltningsutskottets och andra landstingskommunala organs organisation och arbetsformer (SOU 1963: 64 s.117—122).

Någon fullständig redogörelse för i vilken utsträckning landstingsutred- ningens förslag innebär ett närmande till lagstiftningen för primärkom- munerna skall inte lämnas här. Med hänsyn till landstingsområdets geografiska utbredning och därmed sammanhängande lokala spridning ansåg utredningen att landstinget inte kunde sammanträda och arbeta på samma sätt som en primärkommunal fullmäktigeförsamling. Utredningen ansåg det knappast vara praktiskt genomförbart eller ändamålsenligt att för landstingets del helt kopiera de för fullmäktigesammanträdena gällande bestämmelserna. Den stora nyheten i utredningens förslag får sägas vara att bestämmelserna om lagtima och urtima landstingsmöte föreslogs utgå. I stället skulle det i princip få ankomma på landstinget självt att besluta enligt vilken ordning det skulle sammanträda. Ett obligatoriskt landstingsmöte för budgetens fastställelse ansågs dock erforderligt. Denna modell innebar i vissa avseenden ett närmande till lagstiftningen för primärkommunerna. Även i andra avseenden närmades regelsystemet i landstingslagen till det primärkommunala. Föreliggande skillnader i fråga om utomståendes närvarorätt vid representationens sammanträden och interpellation föreslogs utgå, liksom en bestämmelse om valbarhetshinder för verkschefer föreslogs införd i landstingslagen efter primärkommunal förebild. Landstingsutredningen tog däremot inte upp frågorna om antalet ledamöter i landstinget och indelningen i valkretsar vid val av landstingsmän. Dessa frågor har sedermera behand- lats av kommunalvalskommittén och tas upp till diskussion längre frami avsnitt 4.3.

Remissinstanserna ansåg att något mera påtagligt behov inte fanns att genom ändringar i LL skapa en effektivare landstingsorganisation. På något enda undantag när anslöt sig remissorganen till principen att bestämmelserna i LL borde anpassas närmare än för närvarande till föreskrifterna i KL och KLS (prop. 1965: 61 s. 51). Departementschefen förordade också att landstingsutredningens målsättning fick utgöra allmän riktpunkt vid bedömningen av vilka ändringar som borde göras i LL för att undanröja de brister som kunde rättas till (prop. s. 53).

4.2. Allmänt om möjligheterna att förenhetliga kommunallagen och landstingslagen

De synpunkter som utredningen utvecklat under 3.1 i fråga om möjligheterna att förenhetliga kommunallagen och kommunallagen för Stockholm gäller i huvudsak även i fråga om möjligheterna att få till stånd enhetlighet mellan kommunallagen och landstingslagen.

Samma principer för vad lagen bör innehålla gäller såväl för landstings- lagen som för kommunallagen. Landstingskommunerna bör också ha frihet att närmare reglera sina verksamhetsformer och sin organisatoriska uppbyggnad i samma utsträckning som primärkommunerna. Givetvis kan detta leda till olikheter såväl mellan landstingskommunerna inbördes som vid en jämförelse med primärkommunernas organisation. Normalt kan emellertid den särreglering, som kommer i fråga, ske i form av reglementen, arbetsordningar och instruktioner varför den önskvärda flexibiliteten inte behöver utgöra något hinder mot en enhetlig ramlag för primär- och landstingskommuner. Även här gäller emellertid att lagstöd kan krävas för att avvikelse skall få ske från en i lagen intagen bestämmelse eller från en eljest gällande kommunalrättslig grundsats.

Liksom i fråga om KLS medför begränsningarna i utredningens direktiv att utredningen inte anser sig kunna rubba de mer väsentliga och principiella skillnaderna mellan primärkommunernas och landstings—' kommunernas verksamhet och arbetsformer. Det gäller alltså att undersö- ka i vad mån nu föreliggande avvikelser i lagregleringen kan bero på sådana mer övergripande olikheter, eller om skillnaderna i första hand är formella eller av mer traditionella skäl behållits i gällande landstingslag.

Skillnaderna mellan primärkommuner och landstingskommuner avser, förutom den geografiska utbredningen, främst verksamhetens inriktning.

I fråga om arbetsformerna torde olikheterna främst bero på det förhållandet att antalet landstingsmöten per år är väsentligt lägre än antalet kommunfullmäktigesammanträden.

Rent allmänt sett skall kommunallag och landstingslag tillgodose samma intressen. Som framgår av vad som anförts i avsnitt 2 rör det sigi första hand om kommunmedlemmarnas och förtroendemännens intres— sen. Beslutsfattandet skall i båda fallen ske under samma demokratiska former.

För att bedöma i vilken utsträckning ett förenhetligande med den här redovisade begränsningen är möjligt måste föreliggande olikheter analyse- ras. För varje avvikande bestämmelse bör en prövning ske om regeln behöver bestå eller inte. Utredningen har företagit en sådan prövning. I fråga om olikheter av mer övergripande art redovisas dessa under 4.3. och 4.4. I övrigt behandlas skillnaderna i specialmotiveringen till den nya lagstiftning, som utredningen föreslår. Frågan om separata lagar bör behållas för landstingskommuner och primärkommuner eller om en gemensam lag kan reglera båda kommun- formerna bör enligt utredningens mening i första hand avgöras med hänsyn till antalet särbestämmelser som kan erfordras för landstingskom- munernas del. Den undersökning utredningen gjort visar att antalet avvikande bestämmelser kan nedbringas i en sådan omfattning, att en gemensam lag från rent lagtekniska synpunkter är möjlig. Till skillnad från vad som härvidlag sagts i fråga om KLS rör det sig emellertid här om två skilda kommuntyper, som verkar på olika nivåer och med till övervägande delen olika verksamhetsfält. Detta faktum bör dock enligt utredningens uppfattning inte utgöra något hinder mot en gemensam lag. Landstingskommunernas speciella funktion i sandråhet framgår på andra sätt.

Av intresse i detta sammanhang är den lagstiftningsteknik som använts i Danmark. Loven den 31 maj 1968 om kommunernes styrelse gäller både amtskommuner och primärkommuner, trots att amtskommunerna funktionellt intar en annan ställning än primärkommunerna. Endast på några punkter har särbestämmelser för amtskommunernas del behövt intagas. Denna enhetliga lagstiftning har kunnat genomföras trots föreliggande skillnader i fråga om den statliga tillsynen över amtskommu- nerna och över primärkommunerna (jfr 47—53 55 i kommunstyrelselo- ven). Till bilden hör att möjlighet finns att tillskapa en delvis avvikande reglering för amtskommuner genom att båda kommuntyperna förutsätts inta mer detaljerade bestämmelser i en s.k. ”forretningsorden”. I normalfallet är emellertid den amtskommunala ”forretningsorden” näs- tan på alla punkter identisk med den av det danska inrikesministeriet ut- färdade ”normalforretningsorden for primärkommuner” (Espersen-Har- der: Lov om kommunernes styrelse 1971 s. 206).

Den nu gällande landstingslagen har till stora delar utformats efter primärkommunala förebilder. Detta innebär bl. a. att om en viss rättsfråga i landstingslagen närmare skall studeras blir en jämförelse med kommunallagen och dess förarbeten ofta nödvändig. På samma sätt kan ibland anledning finnas att undersöka regleringen i landstingslagen när det gäller att bedöma innebörden av en lagregel i kommunallagen. Detta jämförande studium, som ofta är nödvändigt i olika tolkningsfrågor, underlättas väsentligt om man får en gemensam lag. De avvikande bestämmelserna i regelsystemet framträder tydligare i en sådan lagstift- ning.

Trots att utvecklingen alltmer gått mot ett närmande i fråga om innehållet i KL och LL föreligger alltjämt ett flertal från KL avvikande bestämmelser i LL. En del av dessa olikheter har huvudsakligen sin grund i landstingskommunernas speciella ställning som länskommunala organ och deras därmed sammanhängande geografiska utbredning. Dit kan hänföras bestämmelserna i 2 kap. LL om val av landstingsmän och landstingets indelning i valkretsar, liksom de bestämmelser som gäller förhållandet mellan länsstyrelsen och landstingskommunen. Dessa typer av regler förtjänar därför att tas upp till en mer ingående behandlingi detta sammanhang. Andra olikheter har sin förnämsta grund i att landstingens sammanträ- desfrekvens är väsentligt lägre än kommunfullmäktiges. Härmed samman- hänger också förvaltningsutskottets speciella funktion att företräda landstinget mellan dess möten. Dessa skillnader samt en del andra mer eller mindre formella olikheter behandlas lämpligast i anslutning till utredningens behandling av de enskilda stadgandena. Detsamma gäller också de olikheter, som föreligger i fråga om den kommunala besvärspro- cessen. I LL ges på olika ställen regler om tryckning av vissa landstingets handlingar. Dessa bestämmelser saknar motsvarighet i KL. Med hänsyn till den utveckling som skett i primärkommunal praxis i fråga om mångfaldigande av handlingar och beträffande kontorsteknik synes anledning saknas att upprätthålla dessa skillnader i lagstiftningen. En närmare genomgång av de olika stadgandena om tryckning av vissa landstingets handlingar sker i specialmotiveringen.

4.3. Reglerna om val av landstingsmän m. m. 4.3.1 Gällande rätt och tidigare förslag

De speciella regler om val av landstingsmän och därmed sammanhängande bestämmelser om valkretsindelning m. m. som nu återfinns i 2 kap. LL (6—18 åå) utgör i flera avseenden ett hinder för förenhetligande av KL och LL. Mot den bakgrunden skall här undersökas i vad män i första hand de regler som berör valkretsindelningen i resp. lagar kan överflyttas till annan lagstiftning. En del av reglerna i 2 kap. LL har sin motsvarighet i bestämmelserna om fullmäktige i 2 kap. KL. Hit hör bestämmelserna om rösträtt (6 & KL, 7 & LL), valbarhet (7 5 KL, 8 & LL) och mandatperioder (8 & KL, 9 & LL).

Reglerna om rösträtt och valbarhet får sägas tillhöra de grundläggande bestämmelserna för den kommunala demokratin (jfr Kaijser: Kommunal- lagarna ], 1959 s. 38) och hör därför tveklöst hemma inom kommunal- lagstiftningen liksom bestämmelserna om mandattiden. Dessa regler bör därför kvarstå i kommunallagstiftningen. De bör också i huvudsak kunna förenhetligas. De största olikheterna mellan kommunerna och landsting- en gäller bestämmandet av antalet kommunfullmäktige resp. landstings- män och valkretsindelningen.

Nuvarande bestämmelse i 5 & KL om antalet fullmäktige undergick flera lagändringar 1969. Dessa baserades på kommunalrättskommitténs betänkande XII, ”Fullmäktige och suppleanter i kommunerna", K 1969: 5 (stencil).

Kommittén framhöll bl. a. att några lagliga hinder inte bör finnas för att fullmäktigeförsamlingarna till sin storlek skall kunna anpassas efter de enskilda kommunernas särskilda förhållanden. Det är ett allmänt önske- mål att sammansättningen av kommunens befolkning både geografiskt, yrkesmässigt och i fråga om ålder och kön återspeglas i den beslutande församlingen. De äldre reglerna ansåg kommittén för snäva härvidlag. Enligt kommittén borde endast minimiantalet fullmäktige regleras. Med denna bas borde kommunerna få frihet att själva bestämma antalet fullmäktige, varvid hänsyn kunde tas till speciella förhållanden. Av kommittén valda minimigränser för antalet fullmäktige avsågs garantera viss storlek på församlingen i förhållande till folkmängden. Gränserna anknöt till äldre latituder, såtillvida att regleringen inte avsåg att tvinga någon kommun att utöka antalet fullmäktige. I prop. 1969: 129 godtogs kommitténs förslag att slopa maximitalen. Dessutom infördes en regel om uddatal efter förslag av Svenska kommunförbundet.

[ fråga om antalet landstingsmän gäller följande. För val av landstings- mån indelas landstingskommun ivalkretsar. Hur många landstingsmän som landstinget skall ha beror på valkretsindelningen och folkmängden. Varje valkrets utser landstingsmän till ett antal som motsvarar en landstingsman för varje påbörjat antal av 5 000 invånare och dessutom ytterligare en landstingsman, 10 & LL. Landstinget bestämmer hur valkretsindelningen skall ske och det antal landstingsmän, som skall utses ivarje krets, 13 & LL.

I Stockholms läns landstingskommun har man fixerat antalet lands-

tingsmän till 149 för valperioden 1971—1973 (prop. 1969: 112 s. 100, 109). Den provisoriska lagstiftningen har förlängts att gälla också valperioden 1974—1976 (prop. 19722105 s. 115 f).

Ledamotsantalet i landsting kan med nuvarande system bli både jämnt och udda. Mot den bakgrunden har i riksdagsmotionen 1974: 1 185 hemställts om sådan lagändring att antalet landstingsledamöter alltid bestäms till ett udda tal.

Kommunalvalskommittén har i sitt betänkande ”Kommunala val”, SOU 1971 : 4, bl. a. föreslagit ändrade regler om antalet fullmäktige och landstingsmän. Kommittén redovisar till en början vilken effekt nuvaran- de regler skulle få för expanderande landsting (s. 35) samt anser att man bör konstruera nya regler om antalet landstingsmän. Förebild bör därvid sökas i KL: s regler för antalet fullmäktige. Det som anförts i motivering- en till de nya reglerna för KL: 5 del (prop. 1969: 129 s. 119) äger enligt kommitténs mening giltighet även för landstingen. Härtill kommer önskvärdheten av enhetliga regler för landsting och fullmäktige. I remissyttrande över kommunalvalskommitténs förslag den 2 novem- ber 1971 har kommunallagsutredningen i denna del anfört:

Kommunalvalskommittén föreslår att regler motsvarande dem som nu gäller för kommunfullmäktige också skall införas för landstingen. Kommunallagsutredningen, som arbetar med sikte på att nå största möjliga enhetlighet i kommunallagstiftningen, ansluter sig till kommit- téns ställningstagande på denna punkt. De föreslagna minimigränserna för antalet landstingsmän synes lämpligt avvägda. Det synes också välbe- tänkt, att antalet landstingsmandat, liksom vid riksdagsvalen, bestäms med hänsyn till antalet röstberättigade invånare. Kommunallagsutred- ningen tillstyrker alltså förslaget i denna del.

Flertalet av de övriga remissinstanser som behandlat denna fråga synes ha godtagit kommunalvalskommitténs förslag i denna del. Dit hör bl. a. landstingsförbundet och utredningen om den kommunala demokratin. Efter remissbehandlingen av kommunalvalskommitténs förslag har beslu- tats att vissa av de frågor som kommittén behandlat skall utredas ytterligare och att proposition inte skall föreläggas riksdagen innan resultatet av dessa utredningar föreligger (prop. 1972: 105 s. 40). Härmed avses närmast effekten av en småpartispärr i kommunalvalen och därmed sammanhängande frågor, som överlämnats till utredningen om den kommunala demokratin. Det bör här noteras, att det är lagtekniskt svårt att sammanföra reglerna om ledamotsantal i fullmäktige och landsting till ett enda stadgande med samma ordalydelse, även om kommunalvalskommitténs förslag godtas. Detta beror på att latitudgränserna gjorts annorlunda för landstingskommunernas del.

I fråga om utseende av suppleanter gällde vid tiden för införandet av institutet på den primärkommunala sidan 1969 att man med vissa jämkningar överförde de landstingskommunala bestämmelserna på de primärkommunala suppleanterna. Det ansågs inte kunna komma i fråga att konstruera ett helt nytt system utan anknytning till något som redan tillämpats. Erfarenheterna vid 1970 års val visade dock att detta

suppleantsystem inte fungerade tillfredsställande för primärkommuner- nas del. Det nya regelsystem för utseende av suppleanter för kommun- fullmäktige som infördes 1972 och som tillämpades vid 1973 års val, innebär att olikheterna i bestämmelserna om val av suppleanter ökade mellan primärkommuner och landsting (jfr prop. 1972: 105 5. 108—1 10).

En mer ingående analys av suppleantsystemets verkningar skall göras av utredningen om den kommunala demokratin. Bl. a. skall frågan om ett eventuellt obligatoriskt suppleantsystem i primärkommunerna diskuteras. 1 vad mån man också kommer att ta upp suppleantsystemet ilandstingen till behandling är osäkert.

På landstingssidan har några praktiska problem med gällande system inte försports. Inte heller torde några önskemål om reformering av suppleantsystemet ha framställts. Kommunalvalskommittén har lämnat frågan om valet av suppleanter i landsting åt sidan, men uttalar den uppfattningen att reglerna om suppleantval i primärkommuner och landstingskommuner borde anpassas till det system som gäller vid riksdagsvalen. Resultatet av pågående reformarbete borde dock avvaktas (SOU 1971 : 4 s. 59).

Bestämmelser om utseende av suppleanter i landsting återfinns nu i vallagen (14 kap. 18 & vallagen), medan motsvarande regler för primär- kommunernas del är delade mellan kommunallag (5 a & KL) och vallag.

De principiella skillnaderna ligger dels i att suppleantsystemet är obligatoriskt i landstingskommunerna medan det i primärkommunerna är fakultativt, dels i att antalet suppleanter bestäms på olika sätt.

Valkretsindelningen regleras för primärkommunernas del i 9 & KL. Den är obligatorisk om i kommunen finns fler än 40 000 invånare eller om minst 51 fullmäktige skall utses för kommunen men i övrigt fakultativ under förutsättning att kommunens folkmängd överstiger 10000. Valkretsindelning skall göras så att varje krets kan beräknas komma att utse minst tio fullmäktige. Ivarje valkrets utses en fullmäktig för varje fullt tal motsvarande det som fås då man delar kommunens folkmängd enligt mantalslängden för året med det totala antalet fullmäkti- ge i kommunen. Länsstyrelsen beslutar om valkretsindelningen, men fullmäktige kan själv göra framställning om sådan indelning och skall alltid få tillfälle att yttra sig i frågan. Bestämmelser om valkretsindelning i samband med ändringar i den primärkommunala indelningen finns i indelningslagen (1919: 293).

För val av landstingsmän indelas landstingskommunen i valkretsar. Länsstyrelsen upprättar förslag till valkretsindelning. Landstinget bestäm- mer hur valkretsindelningen skall ske och det antal landstingsmän som skall utses i varje valkrets. Beslutet skall underställas Kungl. Maj:ts prövning, 13 &. Grunder för valkretsindelningen anges i 10—12 55. Valkrets skall omfatta en eller flera primärkommuner. Valkretsindel- ningen skall med vissa undantag göras så att minst sju landstingsmän utses för varje valkrets. Valkrets skall alltså normalt ha mer än 25 000 invånare. Vissa undantag finns dock. Som undantagslös regel gäller att sammanlagda antalet landstingsmän inte får understiga tjugo, 12 &.

Landstinget kan på förslag av länsstyrelsen eller efter dess yttrande

jämka beslut om valkretsindelning och antal landstingsmän, om det med hänsyn till bestämmelserna i 10—12 åå påkallas av att de förhållanden som legat till grund för beslutet har blivit ändrade eller om det anses nödvändigt av annan anledning, 14 5. Vidare finns särskilda bestämmelser om jämkning på grund av ändring i den landstingskommunala indelning- en, bl.a. i samband med kommuns inträde i landstingskommun eller annan indelningsändring, 15 och 16 55. Även jämkning i tidigare fastställd valkretsindelning skall underställas Kungl. Maj:ts prövning. Medan jämkning enligt 14 & enbart kan företas ianslutning till ordinarie landstingsval kan jämkning enligt 15 och 16 55 företas oberoende härav. Kungl. Maj:t kan därför i dessa fall förordna om nyval året innan indelningsändringen träder i kraft. Med hänsyn härtill finns också en särskild regel om mandatperiodens längd i det fall nyval skett, 17 5.

Som tidigare påpekats gäller en särskild lag om antalet landstingsmän och valkretsindelningen i Stockholms läns landstingskommun för valpe- rioden 1974—1976 (SFS 1972:624). Den provisoriska lagstiftningen aktualiserades första gången 1969 i samband med införandet av LLS. Bakgrunden härtill var att en tillämpning av LL:s bestämmelser på Stockholms läns landstingskommun skulle leda till att ett väsentligt större antal landstingsmän skulle utses än som kunde anses lämpligt. Då antalet landstingsmän fixerats till 149 måste regler ges om valkretsindel- ningen och fördelningen av mandat mellan valkretsarna som avvek från landstingslagens. Reglerna anknyter i sina huvudprinciper till motsvaran- de system i KLS. Avvikelserna i förhållande till LL ligger bl. a. i att länsstyrelsen beslutar om indelningen i valkretsar, att fördelningen av mandaten sker på annat sätt i den särskilda lagen och att en kommun, Stockholms kommun, får indelas i valkretsar. 1969 års lagstiftning gjordes provisorisk i avbidan på kommunalvalskommitténs förslag, som förutsattes föreligga i sådan tid att nya bestämmelser om landstingsval kunde träda i kraft till 1973 års val. Det ansågs ej lämpligt att placera reglerna i den särskilda lagen för Stockholms läns landstingskommun (prop. 19692112 s.100—101).

Eftersom reformeringen av LL: s regler om antalet landstingsmän och valkretsindelningen på grundval av kommunalvalskommitténs förslag inte kunde genomföras till 1973 års val behövdes särskilda regler i dessa avseenden för Stockholms läns landstingskommun även för valperioden 1974— 1976. Den nya provisoriska lagstiftningen har samma innehåll som 1969 års lagstiftning (prop. 1972: 105, s. 115—116).

Kommunalvalskommittén föreslog att valsystemet vid valen till full- mäktige och landsting skulle utformas i princip på samma sätt som vid riksdagsvalen. På detta sätt skulle proportionalitet mellan partierna uppnås också i kommunal- och landstingsvalen. I fråga om valkretsindel- ningen i primärkommunerna föreslogs att denna skulle bli helt fakultativ. Jämfört med nu gällande rätt förenklades bestämmelserna om valkretsin- delning. Länsstyrelsen skulle besluta om kommuns indelning i valkretsar. På landstingssidan skulle valkretsindelning däremot vara obligatorisk. Beslut i fråga om valkretsindelning skulle överflyttas på länsstyrelsen. Valkrets skulle i princip bestå av en eller flera kommuner. Även om

konstruktionen i systemet i huvudsak var densamma, skilde sig de föreslagna bestämmelserna om valkretsindelning i primärkommunerna och landstingskommunerna i olika detaljer.

I remissyttrande den 2 november 1971 över kommunalvalskommitténs förslag förordade kommunallagsutredningen att man allvarligt skulle överväga om inte valkretsindelning kunde undvaras såväl i landstingskom- muner som i primärkommuner. Som skäl härför åberopades bl. a. att önskemålet om att få olika kommundelar representerade i det beslutande organet kunde tillgodoses i samband med partiernas nominering av kandidater. Vidare framhölls att valkretsindelningen med nuvarande system kunde leda till att mandatfördelningen mellan partierna inte blev proportionell till röstfördelningen i hela kommunen. Kommunalvalskom- mittén hade för att råda bot härpå föreslagit ett nytt valsystem efter modell från riksdagsvalen. Man tvingades alltså att på grund av en valkretsindelning, som inte längre var nödvändig, tillgripa en komplicerad procedur för att reducera verkningarna av valkretsindelningen. Utredning- en pekade också på de valtekniska och lagtekniska komplikationer valkretsindelningen förde med sig i fråga om nya regler för val av suppleanter till kommunfullmäktige.

Kommunalvalskommitténs förslag till bestämmelser om valkretsindel- ning vid de landstingskommunala och primärkommunala valen synes i stort sett ha accepterats av flertalet remissinstanser. Utredningen om den kommunala demokratin framhöll dock i sitt yttrande att om man accepterade det förslag till valsystem som kommunalvalskommittén förordat — vilket innebar att valkretsarna saknade betydelse för mandatfördelningen — man å andra sidan kunde ifrågasätta behovet över huvud taget av valkretsar i kommunen. Utredningen ville dock hålla frågan öppen tills en ytterligare kartläggning av konsekvenserna av en småpartispärr genomförts. Utredningen fann frågeställningen om att helt slopa valkretsindelningen i primärkommunerna så intressant att den borde erhålla en allsidig belysning i den fortsatta beredningen.

Vid införandet av de nya bestämmelserna om utseende av suppleanter för fullmäktige har hänsyn måst tagas till de gällande reglerna för valkretsindelning. Detta kommer till uttryck i 5 35 KL, enligt vilken bestämmelse antalet suppleanter i valkretsindelade kommuner bestämts i relation till det antal platser varje parti erhållit i valkretsen.

I fråga om valreglernas placering förelog kommunalvalskommittén att bestämmelserna om valkretsindelning — liksom hittills — placeras i KL resp. LL. Därutöver föreslog kommunalvalskommittén att bestämmelser- na om mandatfördelning mellan partierna skulle flyttas över från den då gällande kommunala vallagen till KL respektive LL. Därvid åberopadesi första hand att dessa regler för riksdagens del återfanns i riksdagsordning- en. Ett genomförande av förslaget skulle i hög grad påverka möjligheterna till förenhetligande av lagstiftningen.

I remissyttrandet över kommunalvalskommitténs förslag tog kommu- nallagsutredningen upp frågan om fördelningen av lagbestämmelsema mellan kommunallag och vallag, i första hand när det gäller mandatför- delningsreglerna. I denna del anfördes bl. a.:

Historiskt sett kan konstateras att förslaget i berörda hänseende innebär en återgång till den lagreglering, som gällde före 1930. När kommunallagarna reviderades 1930 var ett viktigt led att bryta ut de vidlyftiga och tyngande bestämmelserna om val. Departementschefen uttalade i detta sammanhang bl. a. att kommunalförfattningarna i hög grad förlorat i reda och överskådlighet. Härtill bidrog även de omständli- ga föreskrifterna om fullmäktigeval (prop. 1930: 99, s. 91).

De motiv som då anfördes för ett utbrytande av valreglema ur kommunallagarna synes alltjämt bärande.

Kommunallagsutredningen har som mål för sitt arbete att så långt som det är möjligt göra kommunallagstiftningen enhetlig, enkel och lättfattlig. Avsikten är att i möjligaste mån undvika detaljregleringar av olika slag. Ett införande av mandatfördelningsregler på det sätt kommunalvalskom- mittén föreslagit innebär ett väsentligt avsteg från denna målsättning. Kommunallagarna blir därmed svårtillgängligare än nu och samtidigt försämras möjligheterna att åstadkomma enhetlighet inom kommunallag— stiftningen.

Den parallell som dragits mellan riksdagsordningen och kommunalla- garna får icke föras för långt. Det finns flera grundlagar, varav regeringsformen är den förnämsta. Kommunalförfattningarna reglerar frågor, som till sin typ återfinns även i regeringsformen. Många frågor som behandlas i riksdagsordningen regleras på det kommunala fältet i arbetsordningar eller reglementen.

Från kommunallagssynpunkt vore det fördelaktigast om valregler av här antytt slag samlades ivallagstiftningen. Kommunallagsutredningen är dock medveten om att detta från vallagssynpunkt kan leda till svårighe— ter, främst med hänsyn till att motsvarande mandatfördelningsregler för riksdagens del redan intagits i riksdagsordningen.

Kommunallagsutredningen hemställer ändock att frågan om valregler— nas placering blir föremål för förnyade överväganden. Om kommunalvals- kommitténs förslag på denna punkt genomföres kommer kommunallags- utredningen i sitt fortsatta arbete att överväga andra lösningar i syfte att befria kommunallagarna från ifrågavarande regler.

Även Göteborgs kommun har i sitt remissyttrande framhållit att mandatfördelningsreglerna inte borde placeras i KL.

Av intresse i detta sammanhang är också den nya vallagens innehåll och de uttalanden om systematiken som gjordes i propositionen om ny vallag.

Vallagen (SFS 1972z620) gäller val till riksdagen samt val av landstingsmän och kommunfullmäktige, 1 kap. l 5. I 2 kap. finns bestämmelser om valkretsar och fasta valkretsmandat för riksdagsvalen. 2 kap. 5 & hänvisar till landstingslagen, kommunallagen och kommunalla- gen för Stockholm i fråga om landstingskommuns och kommuns indelning i valkretsar samt till de särskilda bestämmelserna om Stock— holms läns landstingskommun. I 14 kap. finns regler om slutlig sammanräkning och mandatfördelning. Här har intagits mandatfördel- ningsreglerna även för landstings- och kommunfullmäktigevalen (14 kap. 15—24 55). Detta innebär att man frångått kommunalvalskommitténs förslag i denna del, vilka i sin tur baserade sig på tilläggsdirektiv till 1965 års valtekniska utredning. Enligt dessa direktiv skulle nämligen de materiella reglerna om mandatfördelningen placeras i kommunallagarna, såvitt avsåg de kommunala valen.

Av största intresse är den systematik, som valts i departementsprome- morian ”Vallag” (Ds Ju 1971 : 24). Vallagsförslaget i denna promemoria baseras på kommunalvalskommitténs förslag i betänkandet Kommunala val. (PM s. 58.)

I promemorian framhålls att reglerna om valkretsindelning och om hur antalet fasta valkretsmandat i valkretsarna skall beräknas vid riksdagsval fanns i då gällande vallag för riksdagsvalen. Denna systematik borde behållas även i fortsättningen. Konsekvensen bjuder, sägs det i promemo- rian, att motsvarande bestämmelser för de kommunala valen förs över till vallagen. I överensstämmelse härmed har valkretsindelningsreglerna för landstings- och kommunalfullmäktigevalen förts samman i 2 kap. 2—6 55 (PM 5. 61—62). Som följd härav måste vissa ändringar företas i kommunalvalskommitténs förslag till 6 & sista stycket LL och 5 5 sista stycket KL så att beslut om ändring av landstingsmännens och kommunfullmäktiges antal skall tillämpas först vid de allmänna val som förrättas året efter det då beslutet om ändringen vann laga kraft. Även ändringari 18 % indelningslagen föreslogs.

I remissyttrande den 15 januari 1972 över bl. a. departementsprome- morian noterade utredningen med tillfredsställelse att reglerna om indelning i valkretsar och fasta valkretsmandat i landsting och kommuner inte i enlighet med kommunalvalskommitténs förslag överförts till kommunallagarna utan upptagits i den föreslagna gemensamma vallagen. Om kommunalvalskommitténs förslag till valsystem för de kommunala valen genomförs tillstyrkte utredningen att nu nämnda regler placeras i vallagen.

I prop. 1972: 105 (s. 117) framhåller departementschefen att lagförsla- get i systematiskt hänseende i allt väsentligt följer departementsprome- morian. De avvikelser som gjorts i förhållande till promemorian är föran- ledda av dels det förhållandet att maskinell valteknik inte skulle komma till användning, dels av att någon lagstiftning på grundval av kommunal- valskommitténs förslag tills vidare inte var aktuell. Den hittillsvarande uppdelningen av författningsstoffet mellan vallagen och kommunallagar- na har sålunda ansetts böra behållas. De materiella reglerna om valkretsindelningen vid de kommunala valen har följaktligen inte tagits in i vallagen. Liksom förut fanns emellertid bestämmelserna om platsför- delningen mellan och inom partierna vid dessa val i förslaget till vallag. Motsvarande regler för riksdagsvalet var däremot delade mellan RO och förslaget till vallag. Departementschefen var medveten om att invändning- ar från systematisk synpunkt kunde riktas mot denna disposition av författningsstoffet. I avbidan på ett slutligt ställningstagande till de frågor som kommunalvalskommittén behandlat borde dock enligt departe- mentschefens mening den nuvarande dispositionen behållas. Tilläggas borde att fördelningsproblematiken under alla förhållanden torde aktuali- seras om inte förr så i samband med behandlingen av de förslag som var att vänta från kommunallagsutredningen.

I den nya grundlagen har förutsatts att vissa av de äldre bestämmelser- na i 15—19 åå RO om mandatfördelningen mellan valkretsarna och mellan partier i riksdagsvalen flyttas över till vallagen, i första hand

reglerna om fördelning av utjämningsmandat mellan skilda valkretsar. 3 kap. 6—9 åå regeringsformen upptar nu endast de viktigaste bestämmel- serna i sammanhanget om antal mandat i riksdagen, dessas fördelning på fasta mandat och utjämningsmandat, huvudregeln för fördelning av de fasta mandaten mellan valkretsarna, definition av partibegreppet, fyra- procentsspärren, samt huvudregeln för fördelningen av de fasta mandaten och utjämningsmandaten på partierna (prop. 1973: 90 s. 251). Iproposi- tion 1974: 35 föreslås att de mer detaljbetonade reglerna om mandatför- delning i riksdagsvalen flyttas till vallagen. Denna systematik avviker alltså delvis från vad kommunalvalskommittén föreslagit för kommunal- valens del. Propositionen har godtagits av riksdagen, och lagändringarna har promulgerats (SFS 1974: 215).

4.3.2. Utredningens bedömning

Såvitt gäller bestämmelserna om antalet fullmäktige resp. landstingsmän har utredningen på ett tidigt stadium tillstyrkt de förslag till lagändringar i LL som redovisats i kommunalvalskommitténs betänkande ”Kommuna- la val”, SOU 1971 : 4. Sammanföres kommunallagen och landstingslagen till en enda lag är det emellertid” lagtekniskt svårt att infoga kommunal- valskommitténs förslag i en enhetlig lagtext, beroende på att latitudgrän- serna måste utformas annorlunda för landstingskommunernas del. Enligt utredningens uppfattning finns det bärande motiv för att gå ännu längre i förenkling av reglerna om antalet ledamöter i det beslutande organet samtidigt som både kommuner och landstingskommuner ges större frihet att bestämma antalet ledamöter i det representativa organet. Tanken bakom 1969 års ändringar i KL var bl. a. att ge kommunerna större frihet än tidigare att bestämma antalet fullmäktige, varvid hänsyn kunde tas till speciella förhållanden. Ett slopande av latituderna kan sägas innebära en förlängning av denna grundtanke. Från kommunaldemokratiska synpunk- ter är det givetvis av intresse att de beslutande organens ledamotsantal inte sjunker i alltför hög grad jämfört med dagens förhållanden. Antalet bör liksom hittills bestämmas efter en avvägning mellan å ena sidan intresset av att fullmäktige resp. landstinget får en allsidig medborgerlig förankring och å andra sidan kravet på en effektivt fungerande församling. Om latituderna slopas bör man kunna utgå från att de politiska partierna, vars roll under de senaste årtiondena växt i det kommunala livet, skall se till att antalet fullmäktige och landstingsmäni allmänhet inte går under de för varje latitud uppställda minimitalen enligt gällande rätt. Vissa variationer nedåt bör dock kunna accepteras, t. ex. i fall där invånarantalet ligger nära gränsen mot lägre latitud. Utredningen anser således att invånarantalet alltjämt bör spela den avgörande rollen vid bedömningen av var minimigränsen bör gå. Utredningen har diskute- rat huruvida inte hänsynen till invånarantalet uttryckligen borde framgå av lagtexten. Ett lagfästande härav skulle emellertid kunna medföra inte önskvärda konsekvenser. Fullmäktiges och landstings beslut om antalet fullmäktige resp. landstingsmän skulle kunna överklagas på den grunden att hänsyn till invånarantalet inte tagits. På detta sätt skulle ett

skönsmässigt moment införas i kommunalbesvärsprocessen, vilket bör undvikas. För att uppnå en viss normering skulle en tänkbar väg vara att Svenska kommunförbundet och landstingsförbundet utfärdade rekom- mendationer för sina medlemmar i fråga om antalet fullmäktige resp. landstingsmän i kommuner med olika storlek.

Utredningen anser dock att en absolut minimigräns för antalet ledamöter bör uppställas. Enligt nu gällande kommunallag utgör minimi- gränsen 31 ledamöter. Kommunalvalskommitténs förslag innebär minimi- latituder mellan 21 och 101 ledamöter i landstingen. Det lägsta antalet landstingsmän finns nu i Jämtlands läns landsting, som har 33 ledamöter. Anledning saknas därför att sätta den lägsta gränsen under 31 ledamöter, som nu gäller i fråga om antalet ledamöter i kommunfullmäktige. I sammanhanget kan anmärkas att en enhetlig minimiregel innebär att kravet på minst 101 ledamöter i Stockholms fullmäktige utgår. Med denna konstruktion blir det fullt lagligt att bestämma antalet ledamöter i Stockholms fullmäktige till 31. Mot bakgrunden av det tidigare sagda utgår utredningen dock från att antalet ledamöter i fullmäktige i Stockholm kommer att ligga i varje fall inärheten av nuvarande antal. Någon bestämmelse om maximital anser utredningen inte erforderlig.

Bestämmelsen om udda antal ledamöter i KL bör givetvis gälla även för landstingen. Efter 1973 års val hade åtta landsting jämnt antal ledamöter. Med denna lösning tillgodoses också de önskemål som framställts i riksdagsmotion 1974: 1185 om att antalet landstingsledamöter alltid skall bestämmas till ett udda tal.

Skillnaderna i reglerna om utseende av suppleanter m.m. har behandlats under 4.3.1. De föreliggande olikheterna har sin grund i de skilda förhållandena i primärkommunerna och landstingskommunerna. En tillämpning på den primärkommunala sidan av samma metod för sammanräkning som nu gäller i fråga om suppleanter i landstingen skulle * bl. a. leda till att ett oproportionerligt stort antal suppleanter utses i vissa kommuner och till bristande proportionalitet mellan de olika partierna i fråga om antalet suppleanter. Bakgrunden härtill är att flera partier går fram med olika listor i kommunalvalen, medan detta inte torde förekomma på landstingssidan. Erfarenheterna från 1970 års val ger ett klart belägg för olägenheterna med ett system av landstingstyp för primärkommunernas del. De här berörda förhållandena låg också bakom 1972 års lagändringar i det primärkommunala suppleantsystemet (prop. 1972:105 s.108—110).

Å andra sidan synes något praktiskt behov av att i landstingsvalen tillämpa det nya primärkommunala suppleantsystemet inte heller finnas. I och för sig anser utredningen det önskvärt att enhetlighet kan åstadkommas på denna punkt. Det ligger emellertid inte inom ramen för utredningens uppdrag att rubba förutsättningarna för det nuvarande landstingskommunala eller primärkommunalasuppleantsystemet.

Kommunallagsutredningen utgår alltså tills vidare från att föreliggande olikheter måste behållas.

Bestämmelser om utseende av suppleanter i landsting återfinns nu i vallagen, medan motsvarande regler för primärkommunernas del är

delade mellan kommunallag och vallag. Föreliggande olikheter i systemen har alltså föranlett vissa inkonsekvenser i fråga om systematiseringen av författningsstoffet. Dessa inkonsekvenser i systematiken är emellertid föga omfattande och bör därför kunna accepteras, i varje fall övergångs- vis.

På de skäl utredningen anfört i remissyttrande över kommunalvals- kommitténs förslag bör reglerna om valkretsindelning placeras i vallag— stiftningen. Härutöver må framhållas att bestämmelserna endast har indirekt samband med regelsystemet i KL i övrigt. Om man för landstingens del övergår till att bestämma antalet landstingsmän på samma sätt som antalet fullmäktige ikommunerna förfaller det särskilda skäl som hittills förelegat för placeringen i LL av reglerna om valkretsindelningen. Placeringsfrågan påverkas inte av om ett nytt kommunalvalssystem genomföres, baserat på kommunalvalskommitténs förslag.

Utredningen om den kommunala demokratin har i första hand att undersöka småpartispärrens roll i det kommunala valsystemet. Indirekt kan även bestämmelserna om valkretsindelning tänkas bli berörda härav. I vad mån valkretsindelningen för primärkommunerna kan komma att avskaffas låter sig ej nu bedömas. I varje fall bör man räkna med att åtminstone landstingen även i framtiden kommer att indelas i valkretsar.

Frågan om placeringen av mandatfördelningsreglerna blir aktuell först sedan ställning tagits till frågan om kommunalvalskommitténs förslag till valmetod för kommunalvalen skall genomföras eller ej. Den överflyttning av vissa mandatfördelningsregler från 1866 års RO till vallagen för riksdagsvalens del, som nu genomförts på grundval av prop. 1974: 35, utgör enligt utredningens mening i varje fall ett stöd för att motsvarande regler för kommunalvalens del placeras i vallagen. Trots att vissa olikheter kan komma att bestå i valsystemet för riksdagsval och kommunalval bör det enligt utredningens mening vara möjligt att låta alla med valet sammanhängande regler placeras i vallagen. Särbestämmelser av olika att har redan nu kunnat infogas i den gemensamma vallagen utan att man kan rikta några bärande invändningar häremot. Samtliga särregler är av sådan karaktär att de hör hemma i vallagstiftningen. Bestämmelserna om antal ledamöter i fullmäktige och landsting hör dock hemma i en gemensam kommunallag.

På grund av det anförda utgår utredningen från att några bestämmelser som har direkt samband med valförfarandet inte kommer att behöva placeras i en enhetlig kommunallag.

4.4. Förhållandet mellan länsstyrelse, landstingskommun och primärkommuner "

4.4.1. Gällande rätt och pågående utredningar

Bestämmelserna i LL med anknytning till landshövdingen eller länsstyrel- sen är relativt många till antalet. En del av reglerna har sin motsvarighet i

KL, andra inte. Å andra sidan har KL bestämmelser, som rör kommuns förhållande till länsstyrelsen, vilka saknar motsvarighet i LL. De olikheter som inte har någon mer principiell betydelse behandlas i specialmotiveringen. Här skall endast behandlas sådana regler som på ett eller annat sätt ger uttryck för samordningsbehovet mellan länsstyrelse och landstingskommun.

Länsstyrelsens rätt att väcka förslag vid landstingsmöte i 21 å 1 mom. LL motsvaras på den primärkommunala sidan av bestämmelsen i 18 å KL om skyldighet för kommunfullmäktige att meddela beslut i ärenden, som hänskjutits till dem av högre myndighet. Härmed avses bl. a. länsstyrel- sen. Landstingsutredningen verkställde en undersökning rörande länssty- relsens anhängiggörande av ärenden hos landstingen. Av denna framgick att länsstyrelsen endast sällan väcker egna förslag vid landstingsmöte. När så sker är det vanligtvis fråga om förslag till ändrad valkretsindelning. I fråga om vidarebefordran till landstinget från enskilda och föreningar varierar praxis (SOU 1963264 8. 33). Landstingsutredningen framhöll bl. a. att skiljaktigheterna om förslagsrätt ilandstinget och fullmäktige är mindre till det materiella innehållet än till de formella lösningarna (bet. s. 35). Skillnaden ligger i att Kungl. Maj:t och centralt ämbetsverk direkt kan anhängiggöra ett ärende hos fullmäktige, medan enligt LL formellt förutsätts att detta sker via länsstyrelsen.

Den i LL stadgade rätten för landshövdingen och vid förhinder för honom vissa länsstyrelsetjänstemän att deltaga i landstingets överlägg- ningar, återgår på 1862 års landstingsförordning. Bestämmelsen kan vid denna tid ha stått i samband med den regel som stadgade att Kungl. Maj:t för varje lagtima landsting utsåg ordförande. Något hinder att utse landshövdingen som ordförande förelåg inte från början, men genom lagändringar 1894 avskaffades denna möjlighet. Den historiska bakgrun- den har ingående redovisats i Scandia bd 32, Lund 1966 i uppsats av Göran P. Nilsson ”Landstingens trälmärke. Kungl. Maj: ts rätt utnämna landstingsordförande”.

Motsvarande bestämmelse återfanns i 1924 års landstingslag. I proposi— tionen uttalades bl. a. att stadgandet i viss mån avsåg att garantera en allsidig behandling av frågor inom landstinget, såtillvida att man velat möjliggöra för landshövdingen eller länsstyrelsens avdelningschefer att genom deltagande i landstingets förhandlingar med sin auktoritet och sakkunskap främja landstingsarbetet (prop. 1924: 188 s. 73). I förarbete- na till 1954 års landstingslag kommenterades inte bestämmelsen närmare. Landstingsutredningen såg regeln som uttryck för landstingets speciella ställning som en hela länet omfattande kommun (SOU 1963: 64 s. 30). Enligt utredningen brukade landshövdingarna regelmässigt närvara vid landstingens olika möten. Det förekom att landshövdingarna deltog i överläggningar, som sammanhängde med vederbörandes speciella intresse, exempelvis vid behandlingen av en bidragsansökan från en länsförening, i vilken vederbörande landshövding var ordförande (bet. s. 32). Landstings- utredningen föreslog att regeln skulle kvarstå och hänvisade till det traditionella samarbete, som alltsedan landstingets tillkomst präglat förhållandet mellan länsstyrelsen och länsrepresentationen. Den ökade

vikten av att olika länsorgan intensifierade samarbetet för att åstadkom- ma en bättre samhällsplanering gjorde, att bestämmelsens betydelse enligt utredningens uppfattning inte borde underskattas utan ses som en värdefull tillgång i kontakten mellan de båda förnämsta länsorganen (bet. s. 129). I propositionen ansågs det inte heller finnas någon anledning att ändra gällande bestämmelser om rätt för landshövdingen eller avdelnings- chef hos länsstyrelsen att deltaga i landstingets överläggningar (prop. 1965: 61 s. 85).

Enligt 41 å 4 st. LL får förvaltningsutskottet vända sig till läns- styrelsen för att infordra upplysningar från ämbets- och tjänstemän i länet. En motsvarande regel fanns i 1862 års landstingsförordning lik- som i 1924 års landstingslag, med den skillnaden att rätten att infordra upplysningar tillkom landstinget. I förarbetena till 1924 års landstingslag angavs som motiv för bestämmelsen att landstinget härigenom kan tillgodogöra sig den inom länet förefintliga sakkunskapen på olika områden (prop. 1924: 188 s. 73). I 1954 års landstingslag överflyttades rätten att infordra upplysningar på förvaltningsutskottet (SOU 1952: 48 s. 67, prop 1954: 119 s. 105). Landstingsutredningen uttalade endast att regeln i fråga markerar förvaltningsutskottets speciella ställning (SOU 1963164 s. 56). _

Skyldigheten för landstinget att expediera vissa handlingar bl. a. till länsstyrelsen (till landstinget ingivna förslag, landstingsprotokollet och landstingets budget) återfanns ursprungligen inte i 1862 års landstingsför- ordning utan har successivt införts. Ibland har man som stöd för kodifiering åberopat en tidigare tillämpad landstingspraxis (jfr prop. 1924: 188 s. 63).

Olika bestämmelser i 1971 års länsstyrelseinstruktion (SFS 1971 : 460) likställer landstingskommuner och primärkommuner när det gäller samordning av statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet och i fråga om länsstyrelsens befogenheter att övervaka kommunal och landstingskommunal verksamhet.

Enligt 42 å länsstyrelseinstruktionen utses fem av styrelsens ledamöter av Kungl. Maj: t och fem av landstinget. För de tre kommuner som står utanför landsting gäller särskilda regler. Stadgandet får inte uppfattas så att landstingen i_detta sammanhang tillerkänts någon representation. Att primärkommunerna inte direkt deltar i valet av ledamöter i styrelsen beror helt av praktiska skäl. Landstinget fungerar endast som valkorpora- tion och dess uppgift är att se till att såväl landstingskommunal som primärkommunal erfarenhet blir företrädd i styrelsen (prop. 1970: 103 s. 158—159).

Den 1970 tillsatta länsberedningen har till uppgift att lägga fram förslag till organisation för samhällsverksamheten på regional nivå.

Enligt vad utredningen under hand erfarit kommer länsberedningen att lägga fram ett principbetänkande under hösten 1974. I detta kommer förslag rörande uppgiftsfördelningen mellan länsstyrelse, landstingskom— mun och primärkommuner att redovisas.

4.4.2. Utredningens bedömning

Som framgår av redogörelsen under 4.4.1 har varken primärkommuner eller landstingskommuner någon speciell ställning i förhållande till länsstyrelsen. Samordningsreglerna i länsstyrelseinstruktionen är snarare ett uttryck för att primär- och landstingskommuner är likställda i sitt förhållande till länsstyrelsen. Denna likställdhet har också bekräftats i den nya grundlagen.

Behovet av samordning mellan statlig och kommunal verksamhet på olika nivåer har kommit till uttryck vid flera tillfällen och i skilda sammanhang. Här kan nämnas de av riksdagen antagna propositionerna om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvalt- ningen (prop. 1970:103) och om regionalpolitiskt handlingsprogram (1972: 111). De uttalanden som därvid gjorts från statsmakternas sida, bl. a i fråga om samordningen inom samhällsplaneringen, ger inte belägg för att någon särställning skulle föreligga för vare sig landstingskommuner eller primärkommuner.

Den omständigheten att landstingen verkar på länsnivå synes ha utgjort den reella grunden för vissa särregler i LL. Skillnaderna i verksamhetens art och omfattning medför däremot inte behov av särregler i den ramlag, som en gemensam kommunallag kommer att utgöra. Dessa olikheter bör snarare återspeglas i specialförfattningar av olika slag, där t. ex. länsstyrel- sens tillsynsbefogenheter kan vara olika utformade.

En del av särbestämmelsema i LL som rör förhållandet till länsstyrel- sen kan åtminstone delvis ha sin historiska förklaring i att landstinget enligt 1862 års landstingsförordning saknade administrativa och verkstäl- lande organ. Administrativa uppgifter torde ursprungligen ha ansetts ankomma på länsstyrelsen.

Som framgår av redogörelsen under 4.1 togs en del bestämmelser rörande länsstyrelsens förhållande till landstinget upp till diskussion av 1962 års landstingsutredning. Såväl utredningen som den därav föranled- da lagstiftningen 1965 lämnade i stort sett dessa regler orubbade. Det bör då ihågkommas, att landstingsutredningens uppgift var begränsad till en översyn av landstingslagen.

Om man däremot undersöker möjligheterna att åstadkomma en gemensam lag för primärkommuner och landstingskommuner har man anledning att noga pröva nödvändigheten av varje skiljaktighet i bestämmelserna för de båda kommuntyperna. En sådan prövning visar enligt utredningen att det är möjligt att utrensa en betydande del av de nuvarande olikheterna ur lagstiftningen.

Länsstyrelsens rätt att väcka förslag hos landstinget enligt 21 å 1 mom. LL motsvaras i sak av bestämmelsen i 18 å KL om att fullmäktige skall besluta i ärenden som hänskjutits till dem av högre myndighet. På den primärkommunala sidan kan dock även centrala ämbetsverk anhängiggöra ärenden hos fullmäktige. I fråga om rättsverkningama innebär bägge reglerna att s.k. materiell anhängighetsverkan föreligger, dvs. organet måste ta upp ärendet till avgörande. Med hänsyn till det tidigare redovisade samordningsbehovet mellan länsstyrelsens, landstingskommu-

nens och primärkommunernas verksamhet i länet bör regeln om länsstyrelsens rätt att anhängiggöra ärende kvarstå och avse såväl landstinget som fullmäktige.

Rätten för annan statlig myndighet än länsstyrelsen att anhängiggöra ärende hos fullmäktige bör kunna utgå. Normalt har man anledning att räkna med att länsstyrelsen som statligt regionalt organ ändå blir inkopplad på flertalet sådana ärenden. I övriga fall bör det centrala ämbetsverket kunna hänvända sig till länsstyrelsen utan att det skall behöva föranleda ökad administrativ omgång av någon betydelse. En enhetlig reglering är alltså möjlig även i denna del.

Särbestämmelserna i 29 å LL om landshövdingens närvaro- och yttran- derätt vid landstingsmöte har möjligen sin historiska förklaring i den mycket speciella anknytningen mellan länsstyrelse och landsting i 1862 års landstingsförordning. På senare tid har som motiv för att behålla regeln i LL åberopats dels landstingets speciella ställning som en hela länet omfattande kommun, dels samarbetet mellan länsstyrelsen och landstinget i samhällsplaneringsfrågor.

I Gotlands län föreligger numera samma speciella förhållande som här åberopats, med den skillnaden att det i Gotlands län endast finns en enda primärkommun och ingen landstingskommun. Någon särregel i fråga om landshövdingens närvaro- och yttranderätt vid sammanträde med full- mäktige i Gotlands kommun finns emellertid inte. Den omständigheten att landstingen verkar på länsnivå utgör ett visst stöd för att behålla landshövdingens närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte. Än vikti- gare är emellertid enligt utredningens uppfattning att frågan om de framtida relationerna mellan landstinget och länsstyrelsen utreds av länsberedningen. I vad mån landshövdingens närvaro- och yttranderätt i framtiden kan tänkas få större reell betydelse än nu är ovisst. I avbidan på länsberedningens förslag bör i varje fall inte nu några ändringar vidtas på denna punkt för landstingens del.

I och för sig skulle ett förenhetligande här kunna nås om regeln i LL infördes också för primärkommunernas del. Motivet härför skulle då vara samordningsbehovet. En närvarorätt för landshövdingen skulle dock med tanke på antalet primärkommuner i varje län och den förhållandevis täta sammanträdesfrekvensen få mindre faktisk betydelse i primärkommuner- na än för landstingens del. Samordningsbehovet i dessa fall måste i huvudsak tillgodoses på andra vägar. Mot bakgrunden av det sagda anser utredningen att särregeln i 29å LL om landshövdingens närvaro- och yttranderätt bör kvarstå. Skyldigheten i 20 å 3 mom. LL att underrätta länsstyrelsen om landstingsmöte bör däremot kunna utgå. Regeln är närmast av expeditionell natur. Det får förutsättas att länsstyrelsen på annat sätt får kännedom om när landstingsmöte skall hållas.

Förvaltningsutskottets rätt enligt 4lå 4st. LL att vända sig till länsstyrelsen för att infordra upplysningar kan enligt utredningens uppfattning ha en reell betydelse, när det gäller samarbetet mellan landsting och länsstyrelse. Eftersom samordningsbehov också föreligger mellan primärkommuner och länsstyrelse bör bestämmelsen utsträckas till att gälla även för kommunstyrelsen. I praktiken torde en dylik regel

inte behöva medföra administrativt merarbete på länsstyrelsehåll. Redan nu finns anledning att förmoda att upplysningar lämnas från olika länsstyrelseorgan _till primärkommunerna som ett led i samarbetet i olika frågor. I sammanhanget skall omnämnas att bygglagutredningen i sitt betänkande ”Markanvändning och byggande”, (SOU 1974: 21) ifråga om samrådet mellan stat och kommun vid översiktlig planläggning ansett bl. a. att länsstyrelsen gentemot kommunen bör ha en allmän skyldighet att redovisa de statliga bedömningarna (s. 242 f).

Bestämmelserna om skyldighet för landstinget att expediera vissa handlingar till länsstyrelsen kan med nutida bedömning möjligen sägas ge uttryck för samordningsbehovet mellan länsstyrelsens och landstingets verksamhet. Emellertid föreligger ett motsvarande samordningsbehov också mellan länsstyrelsen och primärkommunerna. Några bestämmelser om expeditionsskyldighet för primärkommunernas del har trots detta inte ansetts påkallade.

Ett förenhetligande på denna punkt skulle givetvis kunna uppnås genom att de regler som nu gäller för landstingen i fråga om expeditionsskyldighet också infördes för primärkommunernas del. Utred— ningens mål är emellertid att utrensa detaljföreskrifter av olika slag ur kommunallagarna. Endast om mycket starka skäl föreligger bör därför regler av här berörd natur kvarstå. Utredningen förutsätter att kontakter- na mellan länsstyrelse, landsting och primärkommuner i dag är så utbyggda att länsstyrelsen kan få tillgång till de primär- och landstings- kommunala handlingar länsstyrelsen behöver utan särskilda föreskrifter härom. Dessutom kan länsstyrelsen ha intresse av att få del av andra handlingar än de i LL angivna. Under alla omständigheter bör dylika expeditionsföreskrifter inte placeras i en lagstiftning av utpräglad ramlagskaraktär. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att de nu berörda Särbestämmelserna i LL utgår.

4.5 1969 års lag med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun

4.5.1. Gällande rätt

I lagen den 26 maj 1969 med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun (LLS) finns ett antal särregler just för denna landstingskommun. Bakgrunden härtill är de särskilda behoven av interkommunal samverkan i Stockholmsregionen, vilka lett till att landstingskommunen där övertagit vissa primärkommunala uppgifter. Denna inriktning av verksamheten i förening med landstingskommunens storlek i fråga om befolkningstal ger Stockholms läns landsting en särprägel i förhållande till andra landstingskommuner. Lagen har inte särskilt omnämnts i utredningens direktiv, men klart är att utredningens förslag under alla omständigheter kan komma att föra med sig följdänd- ringar i lagen. Om utredningens förslag medför att antalet särregler för Stockholms läns landstingskommun kan minskas väsentligt blir det

naturligt att inarbeta eventuellt kvarstående särbestämmelser i en enhetlig kommunallag. Utredningen anser sig mot bakgrunden av det sagda oförhindrad att pröva en sådan lösning.

I 1 & LLS finns en specialregel om landstingskommunens kompetens. Utöver vad som följer av landstingslagen får Stockholms läns landstings- kommun handha angelägenhet som avser del av landstingskommunens område och som enligt KL och KLS ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommu- nerna inom nämnda del av området. Denna utvidgning har sin grund i att flera angelägenheter som ombesörjts på primärkommunal nivå har lyfts upp på den regionala nivån. Som exempel på dylika områden med särskilda samverkansbehov angavs i motiven den kollektiva trafiken, planeringen för vattenförsörjning och avlopp samt bostadsförsörjningen (prop. 1969: 112 s. 97). Frågan om kompetensen beredde stora svårighe- ter under förarbetena. Vid remissbehandlingen kom olika bedömningar till uttryck (prop. s. 37—44). Bl. a. väcktes tanken på en konstruktion av kompetensbestämmelsen som skulle innebära att en vidgning av kompe- tensen utanför vad som var tillåtet enligt LL skulle förutsätta särskilt medgivande från fall till fall av Kungl. Maj:t eller primärkommunerna. Departementschefen avvisade emellertid denna tanke och ansåg att syftet bakom konstruktionen —- att förhindra kompetenskonflikter mellan landstingskommunen och primärkommunerna borde kunna nås inom ramen för den kompetensbestämmelse som här beskrivits. Departements- chefen förutsatte vidare att samråd mellan landstingskommunen och berörda primärkommuner skulle föregå landstingskommunala insatser på områden, där primärkommunerna tidigare varit verksamma, utan att särskild föreskrift härom krävdes (prop. s. 98—99). Riksdagen godtog propositionsförslaget i denna del.

Härutöver innehöll propositionen förslag om särskilda former för pnmärkommunalt inflytande på utformningen av den landstingskommu— nala verksamheten. Primärkommun skulle ges befogenhet att väcka förslag i landstinget och rätt att anföra besvär över landstingskommunens beslut (prop. s. 99—100). Konstitutionsutskottet bedömde dessa förslag utifrån grundprincipen att endast sådana särregler skulle införas som var direkt motiverade av de speciella förhållandena i detta landsting. Utskottet fann att behov av särlagstiftning på dessa punkter inte påvisats med tillräcklig styrka. Utskottet ansåg att dessa frågor borde prövas i ett vidare sammanhang och föreslog sålunda att ifrågavarande Specialregler inte skulle upptas ilagen (KU 1969: 25 s. 8). Detta blev också riksdagens beslut.

Enligt 2 & LLS gäller valbarhetshindret i 8 & 2 st. LL även länsöverdi- rektören. Detta speciella valbarhetshinder flyttades från LL till LLS, eftersom regeln endast kan ha tillämpning på Stockholms läns landstings- kommun. Länsöverdirektör finns endast vid länsstyrelsen i Stockholms län.

Enligt 3 % LLS räcker det om kungörelse om landstingsmöte anslås på anslagstavlan och sändes med posten till varje landstingsman senast en vecka före mötet, medan LL här föreskriver en tid om fjorton dagar.

Bakgrunden till särbestämmelsen, som i sak är identisk med 14 ä 1 mom. 2 st. KL, är att Stockholms läns landsting får förutsättas ha förhållande- vis täta möten (prop. 1969: 112, s. 101).

Enligt 4 & LLS gäller vad landstinget föreskriver i fråga om tid för väckande av förslag vid landstingsmöte, om tryckning av inkomna förslag samt om tid för avlämnande och besvarande av interpellation. Stock- holms läns landstingskommun har alltså större frihet än övriga landstings- kommuner i dessa avseenden. Även här finns ett samband med att landstinget förutsätts hålla relativt täta landstingsmöten.

I 5 & LLS föreskrives att också en andre vice ordförande i landstinget skall utses. Skaraborgs läns landsting har i skrivelse till kommunallagsut- redningen begärt en fakultativ regel härom för övriga landstingskommu- ners del. I riksdagsmotion 1974: 264 av herr Wachtmeister m. fl. angående utökning av presidiet inom landstingen begärs en lagändring av samma slag.

Särregeln i 65 ger länsöverdirektören närvaro- och yttranderätt vid landstingets möten i hans egenskap av landshövdingens ställföreträdare.

Enligt 7 5 är det s.k. dubbla beredningstvånget fakultativt för Stockholms läns landstingskommun. Landstinget får alltså självt avgöra om enkel eller dubbel beredning skall ske. Motivet härför är dels att landstinget sammanträder relativt ofta, dels att landstinget har en mer utbyggd nämndorganisation än övriga landstingskommuner (prop. 19691112 s. 102, KU 1969225 5. 8—9).

I 8 5 finns särbestämmelser i fråga om fortsatt landstingsmöte och en bestämmelse om att en tredjedel av de närvarande kan få till stånd bordläggning. Bägge dessa regler står relativt nära motsvarande stadgan— den i KL.

I 9 5 ges heltidsengagerad förtroendeman under vissa förutsättningar närvaro- och yttranderätt vid landstingsmöte och förvaltningsutskotts sammanträden, även om han inte är ledamot av något av dessa organ. Regeln har behandlats tidigare under 3.3.2. Frågan om kommunal- och landstingsrådens rättsliga ställning behandlas av utredningen om den kommunala demokratin.

Genom lagändring 1971 (SFS l97lz56) infördes en särbestämmelse, 9 a & LLS, som ger landstinget möjlighet att på landstingsmöte verkställa öppen omröstning med omröstningsapparat.

I 10 & ges möjligheter att avge revisionsberättelse vid senare tidpunkt än enligt LL. Även beslut med anledning av revisionsberättelsen kan fattas vid senare tidpunkt än enligt LL. Motivet härför är omfattningen av den verksamhet som revisorerna iStockholms läns landstingskommun har att granska (prop. 1969: 112 s. 106107).

4.5.2. Utredningens bedömning

Den mer vidsträckta kompetensen för Stockholms läns landstingskom- mun har förestavats av särskilda förhållanden i Stockholmsregionen som ett sätt att lösa vissa samverkansbehov i denna region.

Enligt vad som erfarits under hand från länsberedningen kommer länsberedningen att redovisa olika möjligheter till uppgiftsöverföringar mellan landstingskommuner och primärkommuner. Kommunallagsutred- ningen har därför i avbidan på statsmakternas ställningstagande till länsberedningens förslag stannat för att den vidgade befogenheten i varje fall tills vidare skall avse endast Stockholms läns landstingskommun. Från lagteknisk synpunkt kan detta ske genom att en särbestämmelse härom intas i en enhetlig lag. I fråga om den speciella regeln i LLS om heltidsengagerade förtroende- mäns närvaro- och yttranderätt i landstinget och förvaltningsutskottet finns anledning att avvakta ställningstagandena från utredningen om den kommunala demokratin. Skulle denna utredning komma fram till en generell bestämmelse om närvaro- och yttranderätt för heltidsengagerade förtroendemän i både primärkommuner och landsting är det givet att ett förenhetligande bör kunna ske också på denna punkt. Tills vidare får bestämmelsen upptas i form av särbestämmelser för Stockholms läns landstingskommun.

Med de lösningar utredningen i övrigt föreslår i de hänseenden som regleras i övriga paragrafer i LLS bortfaller behovet av särbestämmelser för Stockholms läns landstingskommuns del.

På grund av det anförda anser utredningen att lagen med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun kan utgå. De återstående Särbestämmelserna bör kunna upptas som särregler i en enhetlig lag för samtliga primärkommuner och landstingskommuner.

'n *Il'w _ * . rn'

, H" ,, nm ;

WTF-€".

'I" ! ”wu-. ” ' . | 1 r

nL-

5 Enhetlig kommunallag och kommunal— förbundslagen

Enligt utredningens direktiv omfattar den lagtekniska översynen även lagen om kommunalförbund. Kommunindelningsreformen ger anledning att ställa frågan huruvida behov av lagstiftning om interkommunal samverkan i kommunalförbundets form alltjämt föreligger. Utredningen anser därför att en mer allmän undersökning av det nuvarande läget och en bedömning av möjliga utvecklingstendenser i framtiden bör göras.

5.1. Historik

Bestämmelser om interkommunal samverkan saknades helt i 1862 års kommunalförordningar för stad och land. För vissa specialreglerade områden (t. ex. fattigvård, folkskola, vaccination och fjärdingsmannabe- styr) fanns emellertid redan då särbestämmelser om kommunala samar- betsformer utanför kommunalförordningarna. Härutöver torde man ha räknat med att kommuner kunde sluta interkommunala avtal, då behov av samverkan förelåg. Den år 1913 tillsatta" nybildningskommittén redovisade i sitt betänkande förekomsten av sammanslutningar mellan kommuner vid denna tid. Nybildningskommittén konstaterade i den allmänna motiveringen för sitt förslag till lagstiftning om kommunalför- bund att något förbud för kommuner att förena sig om gemensamma åtgärder för tillgodoseende av gemensamma intressen inte fanns i dåvarande lagstiftning, men de organisatoriska bestämmelserna angående kommunalförvaltningen var i många avseenden av den beskaffenheten, att de i och för sig uteslöt möjligheten av dylik gemensamhet. Lagenligheten av förefintliga överenskommelser var omtvistlig. Alterna- tivt hade man tillgripit rent privaträttsliga former, såsom aktiebolag eller ekonomiska föreningar eller, i mer enkla fall, endast kontrakt om upplåtande av viss nyttjanderätt. Det borde, framhöll kommittén, inte komma i fråga att söka hindra kommunerna från att använda här berörda utvägar för att tillgodose gemensamma uppgifter. Aktiebolags- och föreningsformerna var emellertid tungrodda och tillät inte erforderlig kommunal kontroll av verksamheten. Mot den bakgrunden ansåg kommittén behov föreligga av en lagstiftning, varigenom befogenheten för kommunerna att i kommunal ordning sluta föreningar för att handha gemensamma uppgifter samt de kommunala formerna för och följderna

av sådan förening blev reglerade (nybildningskommitténs bet. s. 318—320).

Enligt 1919 års kommunalförbundslag kunde bl.a. städer, landskom- muner, köpingar och municipalsamhällen sammansluta sig till kommunal- förbund för handhavande av kommunal förvaltningsuppgift. Medlemska- pet i kommunalförbund rubbade inte medlemmarnas förpliktelser och befogenheter mot det allmänna och mot enskilda. Förbundets organisa- tion reglerades dels av lagen och dels av en förbundsordning, om vars allmänna innehåll lagen meddelade bestämmelser. Om bildande av kommunalförbund förordnade länsstyrelse. Länsstyrelsen hade att fast- ställa förbundsordning. Kommunalförbundets organ var en förbundsdi- rektion, vars samtliga ledamöter i regel valdes av medlemmarna. Direktionen förvaltade förbundets angelägenheter och var både beslutan- de och verkställande organ.

Efter hand uppenbarade sig flera olägenheter med kommunalförbunds- institutionen i dennas utformning enligt 1919 års lag. Mot den bakgrunden tillkallades 195 3 särskilda sakkunniga — kommunalförbunds- kommittén för att bl. a. verkställa en översyn av lagstiftningen om kommunalförbund. Enligt kommittén torde de främsta orsakerna till att kommunalförbundsinstitutet inte tillvunnit sig det förtroende, som man vid lagstiftningens tillkomst räknat med, kunna sammanfattas i tre punkter, nämligen att de till ett förbund hörande kommunerna hade ringa inflytande på förbundets verksamhet, att denna verksamhet inte var underkastad samma offentlighetskontroll som annan kommunal verksam-

het samt att förbunden var organiserade på ett sätt som mer än nödvändigt avvek från den vanliga kommunala organisationen (prop. 19572150 5.61).

5.2. Kort redogörelse för gällande rätt

I 1957 års kommunalförbundslag har man sökt att komma till rätta med de nyss redovisade bristerna i den äldre lagstiftningen. Genom lagen tillhandahålles en speciell form för samarbete mellan primärkommuner och mellan landstingskommuner. Kommunalförbund kan i princip bildas för vilken kommunal angelägenhet som helst, under förutsättning att bildandet av förbundet medför allmänt gagn. De kommuner som avser att samverka enas om förbundsordning. I denna skall bl. a. anges vilken eller vilka kommunala uppgifter förbundet skall handha. Förbundsordningen underställs länsstyrelsen för fastställelse. Beslutande organ är förbunds- fullmäktige, som väljs av medlemskommunernas fullmäktige till det antal och med den fördelning som de kommit överens om. För förvaltning och verkställighet skall finnas en förbundsstyrelse, vald av förbundsfullmäkti- ge och sammansatt så som kommunerna kommit överens om. Förbundet har egen budget och egna räkenskaper. Revisionen ombesörjs av egna revisorer och förbundsfullmäktige beslutar i fråga om ansvarsfrihet. Kommunalförbundet kan sägas vara utrustat med en indirekt uttaxerings- rätt mot medlemmarna. När förbundsfullmäktige fastställer budgeten

bestämmer fullmäktige samtidigt enligt de i förbundsordningen angivna grunderna storleken av de bidrag som förbundsmedlemmarna skall lämna. På det verksamhetsområde som överförts till förbundet ersätter förbun- det de deltagande kommunerna i alla avseenden utom i fråga om det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Om förbund handhar angelägen- het, som det enligt särskild författning åligger kommun att vårda, skall författningens bestämmelser om kommun ha avseende på förbundet. Medlemskommunernas inflytande på kommunalförbundens verksamhet kan bl. a. tillgodoses genom regler iförbundsordningen. I förbundsord- ningen kan t. ex. föreskrivas begränsning av bidragsskyldigheten. Detta gäller dock inte för förbund, som skall handha specialreglerad obligato- risk angelägenhet (4 5 11 kommunalförbundslagen). Även genom regler- na om sammansättning av förbundsfullmäktige kan de olika medlems— kommunerna utöva inflytande över förbundets verksamhet.

Genom bestämmelsen i 14 & kommunalförbundslagen om skyldighet för förbundsstyrelsen att hålla förbundsmedlemmarna underrättade om den allmänna planläggningen av förbundets verksamhet samt om frågor av större ekonomisk räckvidd ges förbundsmedlemmarna ytterligare möjligheter till insyn i förbundets verksamhet. Samma syfte har reglerna om kungörelse av budgetförslagets offentlighållande och om delgivning med förbundsmedlemmarna av protokoll och revisionsberättelse. Kommunalförbund har efter lagändringar 1964 (SFS 1964: 45) nume- ra rätt att uppta lån och borgen utan Kungl. Maj:ts medgivande i huvudsak i samma omfattning som primärkommunerna. Det ankommer på förbundsmedlemmarna att i förbundsordningen bestämma om låne- och borgensrätt skall finnas och vilka begränsningar som skall gälla häri. Den underställningsfria kortfristiga lånerätten begränsas vidare genom en i lagen angiven ram (4 och 18 55 kommunalförbundslagen). Såväl till förbundet ansluten kommun som medlem av sådan kommun kan anföra kommunalbesvär över beslut av kommunalförbunds organ. Dessutom innehåller kommunalförbundslagen regler om medlems utträde, kommu- nalförbunds upplösning och om medlemmarnas ansvarighet för kommu- nalförbunds skuld.

5.3. Uttalanden om kommunalförbund efter tillkomsten av 1957 års lag

I indelningssakkunnigas betänkande ”Principer för en ny kommunindel- ning" (SOU 1961 : 9) redovisas en av de sakkunniga gjord enkät om det interkommunala samarbetets omfattning, varav bl. a. antalet kommunal- förbund och dessas fördelning på olika verksamhetsgrenar kan utläsas (bet. s. 118—121). De sakkunniga konstaterade bl. a. att behovet av interkom— munalt samarbete var betydande. Detta behov skulle också komma att väsentligt öka, framför allt på skolväsendets område. En organisation av enhetsskolans högstadium skulle innebära att cirka 85 procent av kommunerna skulle få deltaga i en eller annan form av interkommunal

samverkan enbart för denna uppgift. De sakkunniga framhöll att ökat interkommunalt samarbete givetvis var ett tänkbart alternativ till en ny kommunindelning. Ett visst interkommunalt samarbete torde för övrigt erfordras hur en kommunindelning än var utformad, antingen det rörde frågor som måste lösas gemensamt för mycket stora områden eller problem som sammanhängde med gränsdragningen mellan två kommu- ner. En kommun som var hänvisad till att lösa för kommunen betydelsefulla uppgifter genom interkommunal samverkan kunde enligt de sakkunniga inte göra detta utan att ge avkall på självbestämmanderät- ten i dessa frågor. Enligt den enkät som de sakkunniga gjort syntes en tämligen allmän uppfattning vara att samverkan vare sig genom avtal eller i form av kommunalförbund medförde olägenheter i nämnda avseenden. Det torde också, framhöll de sakkunniga, ligga i sakens natur att det inte gick att finna någon samverkansform som helt kunde eliminera dessa olägenheter. Frågan hade då nyligen övervägts vid tillkomsten av 1957 års kommunalförbundslag. Om kommunalförbundssamverkan skulle väljas, avseende endast. enhetsskolans högstadium skulle enligt de sakkunniga: bl. a. viss kostnadskrävande dubbelorganisation bli erforderlig; sålunda måste skolstyrelse och skolledare finnas för såväl kommunalförbundet som i de olika kommunerna. Valde vederbörande kommuner att låta kommunalförbundet ombesörja hela det kommunala skolväsendet så medförde detta att utgifterna för ändamålet i landskommunerna genomsnittligt mer än 40 procent av de totala nettoutgifterna kom att undandragas den reguljära budgetbehandlingen i varje kommun. Skulle en sådan kommun även i andra avseenden deltaga i interkommunal samverkan nådde man snart en gräns, då kommunens egna organ fått sina befogenheter så urholkade, att den kommunala självstyrelsen för den kommunens del mist sitt reella innehåll. De sakkunniga var därför övertygade om att frågan om behovet av en ny kommunindelning inte kunde avfärdas under hänvisning till möjligheterna till interkommunal samverkan utan att tvärtom det ökade behovet av interkommunal samverkan utgjorde ett argument för ändrad kommunal indelning (bet. s. 130—131).

I en del remissyttranden över de sakkunnigas betänkande togs upp till diskussion möjligheterna för kommunerna att genom interkommunalt samarbete lösa mera krävande uppgifter. Styrelsen för Svenska landskom- munernas förbund framhöll bl. a. att, även om problemen i många fall kunde få en godtagbar lösning genom samverkan mellan två eller flera kommuner, en alltför omfattande sådan samverkan skulle bli administra- tivt tungrodd och förenad med andra olägenheter, som från kommunal självstyrelsepunkt framstod som betänkliga. Enligt styrelsens mening var det därför önskvärt att en sådan primärkommunal indelning eftersträva- des, att det interkommunala samarbetet inte kom att intaga en dominerande ställning i den kommunala verksamheten (prop. 1961: 180 s. 3132). Departementschefen framhöll bl. a. att, även om det i och för sig gick att bygga ut det interkommunala samarbetet och även om varje uppgift för sig inte blev lidande på att den löstes genom sådan samverkan, en betydande svaghet i detta system var dock att man därigenom lätt

förlorade möjligheterna till planmässig samordning mellan den uppgift, som löstes på detta sätt, och de angelägenheter de enskilda kommunerna själva omhänderhade. Särskilt påtagligt var detta när samverkan skedde i kommunalförbundets form. I sådana fall hade kommunens egna organ i stort sett endast att registrera medelsbehovet för ändamålet och någon avvägning under den reguljära budgetbehandlingen mellan detta och andra medelsbehov för kommunala angelägenheter kunde inte komma till stånd. Men det var inte endast ur kommunalekonomisk synvinkel avigsidorna framträdde. Även en planmässig utformning av den kommu- nala serviceverksamheten kunde gå förlorad om kommunen inte hade något direkt inflytande över vissa grenar därav. Olägenheterna framträdde självfallet med större styrka ju betydelsefullare de uppgifter var, som undandrogs kommunens egen beslutanderätt. Vad nu sagts gällde i nära nog samma utsträckning i de fall, där samverkan skedde i avtalets form. På grund av det anförda kunde departementschefen inte finna, att vidgat interkommunalt samarbete var en i längden hållbar väg att beträda, när förvaltningsuppgifterna blev övermäktiga för allt fler av kommunerna (prop. 1961: 180 s. 4344).

I samband med 1964 års tidigare berörda lagändringar i fråga om kommunalförbunds underställningsfria låne— och borgensrätt förekom en del mer generella uttalanden, som speglar synen på kommunalförbunds- institutet. Kommunalrättskommittén framhöll bl. a. att genom att kommunalförbund enligt dåvarande lagregler inte fick göra borgensåta- ganden försvårades användningen av förbundsformen på socialvårdens och bostadsförsörjningens områden. Kommittén räknade med att samar- bete på dessa områden kunde komma i fråga inom ett kommunblock såsom ett led i strävandena mot kommunsammanläggning och att förbundsformen kunde visa sig mer ändamålsenlig också för permanent samarbete än man hittills antagit. Om samverkan skulle kunna äga rum, fann kommittén det i vart fall från förbundssynpunkt angeläget att förbunden utrustades med underställningsfri borgensrätt (prop. l964: 24 5. 7—8).

Kommunalrättskommittén har också berört kommunalförbunden i sitt betänkande ”Kommunala bolag”, SOU 1965: 40. I syfte att i någon mån bryta utvecklingen mot ett ökat anlitande av bolagsformen föreslog kommittén en förbättring av betingelserna för kommunal affärsverksam- het bl. a. i kommunalrättsliga former. Förslaget innebar dels lagändringar, som avsåg hela kommunalförvaltningen, dels nya speciella bestämmelser i kommunallagen för kommunal affärsverksförvaltning (58—60 55 i försla- get, bet. s. 286—288). I samband härmed diskuterade kommittén bl. a. huruvida den förordade särskilda affärsverksförvaltningen skulle tillämpas även för kommunalförbundens del. Kommittén uttalade att detta syntes mer tveksamt. Kommunalförbunden hade i regel få förbundsmedlemmar med därav följande möjligheter till smidiga arbetsformer. Härtill medver- kade också att förbundets verksamhet ofta koncentrerades till en enda väl avgränsad uppgift. Ökade befogenheter för förbundets styrelse eller nämnder kunde därför framstå såsom obehövliga. Frågan om specialför- valtningens användbarhet komplicerades emellertid av de då inte ovanliga

stora förbunden med många medlemmar och en omfattande verksamhet av teknisk och affärsmässig art. Man hade skäl att räkna med att förbunden av denna typ kunde öka. Förbundsformen kunde i sådana fall säkerligen betecknas som förhållandevis tung, särskilt om de skilda medlemmarnas förbundsfullmäktige stod i ett påtagligt beroende av vederbörande kommun. Kommittén hade med tanke på här avsedda typer av förbund ansett lämpligast att tillåta den speciella affärsverksför— valtningen också på kommunalförbundens område. Det borde understry- kas att det kom att stå i medlemskommunernas egen makt att avgöra om särbestämmelsema skulle användas.

I hamnutredningens betänkande ”De svenska hamnarna”, SOU 1969: 22, diskuterar utredningen olika former för regional samordning av hamnväsendet. Vid valet mellan avtal och kommunalförbund torde, framhöll utredningen, den lämpligaste formen i allmänhet vara kommu— nalförbund. Genom bildande av kommunalförbund för hamnverksamhet övergick den kommunala kompetensen inom hamnsektorn från primär- kommunerna till förbundet och samordningen blev säkrad. Å andra sidan förlorade inte hamnfrågorna sin förankring i den kommunala intressesfä— ren; kommunerna bestämde genom sina ledamöter i förbundsfullmäktige alltjämt hamnutvecklingen och varje medlemskommuns ledamöter kunde belysa ifrågasatta hamnåtgärders återverkningar för den kommun som de företrädde. Inom förbundets ram kunde medlemmarnas särintressen alltså hävdas och frågan ivad mån de kunde bli beaktade fick lösas i de former, som eljest gällde för kommunalförbunds beslut i frågor där motstående intressen förelåg. En laglig möjlighet borde därför öppnas att bilda kommunalförbund för hamnverksamhet oberoende av kommunernas inställning. Obligatoriska kommunalförbund för hamnverksamhet borde kunna komma till stånd i sådana fall, då betydande behov av samverkan mellan kommunerna i fråga om hamnverksamheten förelåg. Det borde ankomma på Kungl. Maj:t att förordna härom. Denna befogenhet borde ges Kungl. Maj:t i en särskild lag om kommunalförbund för hamnverk- samhet. Hamnutredningen redovisade också förslag till sådan lag i sitt betänkande (s. 163—164, 171—173). Förslaget har ännu ej föranlett någon lagstiftning.

Synpunkter på kommunalförbundsinstitutet har också redovisats i en rapport från nordiska kommunalrättskommittén ”Kommunalt samarbete över de nordiska riksgränserna” (NU 1973: 1 s. 127 ff). I redogörelsen för det interkommunala samarbetet i Sverige uttalas bl. a. att institutet fått en anmärkningsvärt ringa användning. Den 1 januari 1972 fanns enligt officiell statistik endast 48 kommunalförbund. Någon analys av anledningarna till att förbundsinstitutet visat sig så föga tilldragande hade inte gjorts. Flera tänkbara orsaker kunde enligt rapporten föreligga. Själva förbundsbildningen kunde te sig komplicerad. De tilltänkta medlemskommunema tvingades att på förhand ta ställning till en mängd viktiga bestämmelser om fördelning av insatser och inflytande. Det var möjligt att ett mer fixerat fördelningssystem, som lagstiftaren av omsorger om den kommunala självbestämmanderätten undvikit, skulle ge ett bättre utgångsläge. Från kommunalt håll hade ibland hävdats att

kommunalförbundet i viss mån blev en halvmesyr. Man släppte det direkta greppet om verksamheten utan att i motsvarande mån befrias från verksamhetens ekonomiska konsekvenser. Förbundsinstitutet kunde också utgöra en tung och omständlig apparat (rapporten s. 128). I fråga om alternativet interkommunala bolag hävdas i rapporten att utrymmet för denna form av kommunal verksamhet kunde antas vara större i interkommunala samarbetssituationer än annars, eftersom samverkansin- tressen är den bärande kärnan i associationsrätten och lagstiftaren klargjort att kommunalförbundet inte i varje situation utgjorde en lämplig samarbetsform. I rapporten redovisas per den 1 juni 1971 en förekomst av 33 interkommunala företag i privaträttslig form och fördelningen på olika verksamheter (s. 130).

5.4. Särskilda regler om kommunalförbund i special- författningar

5.4.1. Bostadsförsön'ningslagen

Efter 1967 års ändringar i lagen om kommunala åtgärder till bostadsför- sörjningens främjande (SFS 19472523, 19671309) får Kungl. Maj:t förordna att kommun skall anordna avgiftsfri bostadsförmedling samt att kommuner i område som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörj— ningshänseende skall anordna gemensam sådan förvaltning. Om sådant förordnande meddelats, skall de deltagande kommunerna handha för- medlingen i kommunalförbund. Enas de inte om förbundsordning, beslutar länsstyrelsen eller Kungl. Maj:t (4 & bostadsförsörjningslagen). Under lagstiftningsarbetet diskuterades vilken interkommunal samarbets- form som borde väljas för gemensam bostadsförmedling för flera kommuner. Bostadsförmedlingsutredningen ansåg att kommunalförbun- det iallmänhet var att föredra framför det civilrättsliga avtalet idetta fall, främst därför att kommunalförbundsformen bättre än avtalsformen tillgodoser de berörda kommunernas intresse av medintlytande och insyn i verksamheten liksom de bostadssökandes rättsskyddsbehov (prop. 1967: 101,s. 13).

Även departementschefen uttalade att med hänsyn till både de samverkande kommunernas och de bostadssökandes intressen avtalsfor- men inte var lämplig om den inte kompletterades med särskild lagstiftning. Sådan lagstiftning kunde inte övervägas i detta sammanhang. De nämnda intressena kunde tillgodoses i tillräcklig omfattning om kommunalförbundsformen användes (prop. 1967: 101 s. 29).

5.4.2. Skollagen

Enligt 1962 års skollag (SFS 1962: 319, nytryck SFS 1970: 1026) skall för varje kommuns grundskola eller gymnasieskola finnas elevområde. Elevområde skall omfatta den kommun, som handhar skolans förvalt- ning. Om så erfordras för att åstadkomma en ändamålsenlig organisation av skolväsendet skall i elevområdet ingå jämväl en eller flera andra

kommuner eller delar därav (40 & skollagen). Länsskolnämnden beslutar om elevområden, i den mån Konungen inte förordnar annorlunda (41 ?) samma lag). Om särskilda skäl är därtill, får länsskolnämnden förordna att för förvaltningen av sådan skola eller del därav, vars elevområde omfattar mer än en kommun, skall av kommunerna bildas kommunalför- bund. Kan kommunerna därvid inte enas om förbundsordningen, beslutar länsstyrelsen efter hörande av länsskolnämnden (47 & skollagen).

5.4.3. Byggnadslagen

Enligt 1947 års byggnadslag (omtryckt SFS 1972: 775) skall regionplan upprättas om gemensam planläggning för två eller flera kommuner bör äga rum beträffande grunddragen för markens användning (trafikleder, flygplats, områden för tätbebyggelse, friluftsliv, anläggningar för vatten- försörjning och avlopp). Kungl. Maj:t bestämmer om regionplan skall finnas, regionplaneområdets omfattning och i vilka hänseenden gemen- sam planläggning skall äga rum. Har Kungl. Maj:t förordnat om regionplan, skall de kommuner som berörs av denna bilda regionplaneför— hund för handläggning av frågor rörande planen (128 5 1 st. byggnadsla- gen). För sådant förbund gäller, med vissa avvikelser, lagen om kommunalförbund. Bestämmelserna har inte ändrats genom den nya lagstiftningen om fysisk riksplanering. I propositionen framhålles bl. a. att regionplaneinstitutet inte har fått den användning, som avsågs vid dess införande år 1947. Mycket talade för att utvecklingen kom att gå i riktning mot en minskad användning av regionplanering enligt byggnads- lagen och mot en ökad användning av interkommunal planering i andra och friare former (prop. 1972: 111 bil. 2, s. 304).

Bygglagutredningen har i sitt betänkande ”Markanvändning och byggande”, SOU 1974:21, tagit ställning till frågan om ett särskilt planinstitut för de interkommunala övervägandena. Utredningen föreslår varken något formellt regionplaneinstitut eller några särskilda arbetsfor- mer för att bedriva interkommunalt samarbete då det gäller planering och planläggning. Interkommunalt samarbete kan enligt utredningen före- komma i skilda arbetsformer, t.ex. kommunalförbund. Kommunerna torde i allmänhet själva uppmärksamma behovet av interkommunalt samarbete och välja lämplig samarbetsform härför (bet. s. 31, 297—299). I samband med behandlingsproceduren i fråga om s.k. kommunplaner uttalar utredningen, att hinder inte bör föreligga mot att ett interkommu- nalt beredningsorgan upprättas för flera kommuner, där dessa finner det lämpligt att gå samman om ett sådant. Detta torde kunna ordnas inom ramen för bestämmelserna om kommunalförbund (bet. s. 326—327). Bygglagutredningen föreslår inga ändringar i lagstiftningen om kommu- nalförbund.

5.5. Förekomsten av kommunalförbund m. m.

Antalet kommunalförbund ger i och för sig inte något klart besked om förbundsformens användbarhet. Däremot kan det antagas att antalet förbund ger en indikation på behovet av interkommunalt samarbete. Med hänsyn härtill kan det vara lämpligt att här lämna en kortfattad redogörelse för antalet förbund och deras fördelning på olika verksam- hetsområden.

År 1942, alltså tio år före 1952 års kommunindelningsreform, utgjorde det totala antalet kommunalförbund 509, varav 237 förbund avsåg polisväsendet. Kommunindelningsreformen 1952 medförde en avsevärd minskning av antalet förbund. Vid en enkät 1953 redovisades samman- lagt 173 kommunalförbund, varav 98 inom polisväsendet. Efter indel- ningsreformen ökade antalet kommunalförbund. Sålunda redovisades 1957 sammanlagt 241 kommunalförbund, varav 167 inom polisväsendet. Efter 1962 års kommunindelningsreform minskade kommunalförbunds- formen allt efter det kommunsammanläggningarna fortskred. Ett stort antal kommunalförbund försvann i och med att polisväsendet förstatliga- des den 1 januari 1965. Enligt officiell statistik utgjorde antalet kommunal- förbund vid ingången av år 1966 sammanlagt 90. Siffran antyder dock att kommunalförbund på andra verksamhetsområden än polisväsendet ännu vid denna tidpunkt var förhållandevis konstant. Vid en jämförelse t. ex. med 1957 års statistik visar det sig snarare att antalet förbund på andra områden än polisväsendet ökat; 1957 fanns 74 förbund på andra områden mot 90 år 1966.

Av de nu kvarvarande 20 förbunden avser 7 regionplanering och 5 vatten- och avloppsfrågor. En betydande del av förbunden har sin verksamhet lokaliserad till storstadsområdena. På sina håll förekommer diskussioner om vidgning eller nybildning av kommunalförbund som ett . alternativ till interkommunala bolag. Av särskilt intresse i detta sammanhang är det nybildade kommunal- förbundet i Göteborgsområdet, Göteborgsregionens kommunalförbund, som bl. a. avser att ersätta regionplaneförbundet för Göteborg med omgivningar. Förbundet består av kommuner som ligger i tre olika län. Förbundet har till ändamål att upprätta förslag till regionala planer för den region som omfattas av medlemskommunema och genom utredning- ar och på annat sätt verka för samordning av kommunala angelägenheter av gemensamt intresse för medlemskommunema att underställas dessa för beslut, exempelvis i frågor beträffande bostadsförsörjning, vatten- och avloppsanläggningar, skolväsendet, kommunikations- och trafikväsendet, brandväsendet, miljövård, fritids- och naturskyddsområdena, kommunal- ekonomin samt i andra frågor, i vilka en kommunal samverkan kan visa sig erforderlig.

5.6. Utredningens bedömning

Genomgången av växlingarna i antalet kommunalförbund synes ge vid handen att det i första hand är behovet av interkommunal samverkan överhuvud, som inverkar på antalet kommunalförbund. Efter tillkomsten av 1957 års kommunalförbundslag låg antalet förbund i flera är över 200, för att därefter kraftigt minska. Man kan alltså inte utan vidare hävda att förbundsformen som sådan kommit till ringa användning. Minskningen har ett klart samband med kommunsammanläggningarna och överföran- det av polisväsendet till statsförvaltningen. Något belägg för att minsk— ningen skulle i första hand bero på brister i fråga om kommunalförbunds— institutet som samverkansform får man däremot inte av genomgången. Man bör i detta sammanhang hålla i minnet att antalet interkommunala företag i form av bolag och stiftelser utgjorde 33 den 1 juni 1971, vilket skall jämföras med 48 kommunalförbund den 1 januari 1972. Det övervägande antalet av interkommunala företag torde ha utgjort bolag. Endast undantagsvis förekommer interkommunala stiftelser. Å andra sidan bör också framhållas, att i vissa fall är bolagsbildning praktiskt taget utesluten som samverkansform, t.ex. inom skolväsendet_ En del av de existerande kommunalförbunden är att hänföra till sådana förbund, som kan bildas tvångsvis. En annan sak är om dessa förbund verkligen har bildats mot någon kommuns vilja, något som inte har undersökts i detta sammanhang.

För alla interkommunala samarbetsformer finns ett ”tak” på så sätt att om kommunerna flyttar över större delen av sina uppgifter på kommu- nalförbund eller bolag detta är ett tecken på att en kommunindelningsre- form kan vara erforderlig eller att en omflyttning av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun kan bli aktuell. Resonemangen isamband med 1962 års kommunindelningsreform ger uttryck för denna princip. Den kommunala självbestämmanderätten skulle urholkas om flertalet av de kommunala uppgifterna omhänderhades t. ex. av kommunalförbund. Frekvensen av antalet kommunalförbund visar också att samband föreligger mellan kommunstorlek och antal kommunalförbund.

Det nu sagda innebär inte att kommunindelningsreformer eller uppgiftsöverföringar helt utesluter behovet av interkommunalt samarbe- te. Även med stora kommuner finns i vissa frågor behov av att gå över kommungränsen. Utvecklingen i storstadsområdena ger belägg härför. De administrativa gränsdragningarna passar kanske inte alltid bäst som gräns för handhavande av en viss uppgift. På senare tid har t. ex. ett starkt behov av interkommunal samverkan i vissa renhållningsfrågor framkom- mit. Diskussioner om olika samverkansformer just på detta område förekommer nu på flera håll i landet. Kommunernas ansvar för energiförsörjningen kan också aktualisera interkommunal samverkan i förbundsform. Även i den översiktliga samhällsplaneringen kan man förutse ett ökat behov av interkommunalt samarbete. Bygglagutredning- en har för sin del uttalat sig positivt om kommunalförbundet som interkommunal samverkansform då det gäller planering och planläggning. Tänkbart är att den lösning som valts i Göteborg kan komma i fråga på

flera håll åtminstone i de fall man vill ersätta regionplaneförbund med andra och mer vittgående samarbetsformer.

När det gäller formen för interkommunal samverkan får man antaga att det inte heller i framtiden kommer att räcka att hänvisa kommunerna att sluta interkommunala avtal, i det fall interkommunalt samarbete på något område visar sig behövligt. För mer betydande samarbetsuppgif— ter blir det säkerligen erforderligt att bilda från kommunerna fristående rättssubjekt. I dagens läge står därvidlag ett privaträttsligt alternativ aktiebolaget — och ett kommunalrättsligt alternativ — kommunalförbun- det till buds. Den fortgående minskningen av antalet kommunalför- bund gör att det finns anledning att ställa frågan huruvida lagstiftning om kommunalförbund alltjämt behövs. Kommunerna skulle kunna hänvisas till att vid samverkan av mer betydande slag bilda gemensamma aktiebolag. För att besvara frågan kan det vara skäl att i någon mån undersöka skillnaderna mellan interkommunal samverkan i bolagsform och i kommunalförbundsform. Följande mer principiella olikheter framgår därvid.

1. Kommunalförbundsformen har ett vidsträcktare användningsområ- de än aktiebolagsformen. Bakgrunden härtill är att bolagsformen är begränsad främst till verksamhet inom området för fakultativ kommunal verksamhet med stöd av 3 & KL. Inom den specialreglerade sektorn torde utrymmet för bolagsbildning i princip vara relativt begränsat. Närmare synpunkter på bolagsformens tillåtlighet i dessa hänseenden har redovi- sats i kommunalrättskommitténs betänkande ”Kommunala bolag”, SOU 1965: 40 s. 68 ff. Kommunalförbund kan däremot bildas i princip för vilken kommunal angelägenhet som helst. Som framgår av den tidigare redogörelsen hänvisas kommunerna i specialregleringen om regionplane- förbund, skolväsendet och bostadsförmedlingsverksamheten att driva interkommunalt samarbete i kommunalförbundsform.

2. Kommunmedlemmarna — liksom medlemskommunema — kan anföra kommunalbesvär över kommunalförbunds beslut, medan någon motsvarande möjlighet inte finns i fråga om beslut av interkommunala

aktiebolag. 3. Offentlighetsprincipen gäller i fråga om kommunalförbunds hand- lingar, men inte för aktiebolags handlingar, vilket möjliggör större insyn i kommunalförbundets verksamhet än i aktiebolagets.

4. För kommunalförbund föreligger inskränkningar i rätten att fritt upptaga län, 4 och 18 %% kommunalförbundslagen. Det kan antagas att kommunalförbund, liksom primärkommunerna, inte har rätt att belåna sina fastigheter mot inteckningar. Ytterst svarar ju kommunerna med sin skattekraft även för kommunalförbundens verksamhet. För ett aktiebo- lag finns inga begränsningar av denna art, vilket kan göra medelsanskaff- ningen lättare. Dessa skillnader har i praktiken sin största betydelse i fråga om verksamhet av mer affärsmässig natur.

5. Ett aktiebolag kan försättas i konkurs. Kommunerna synes inte ha någon juridisk skyldighet att lämna bidrag för att täcka ev. underskott i kommunägda aktiebolag, om man inte civilrättsligt bundit sig härför, t. ex. i konsortialavtal. En annan sak är att kommunerna kan ha

kompetens att lämna dylika bidrag, jfr t. ex. RÅ 1953 I 215 (bidrag till bostadsföretag för att täcka visst årsdriftunderskott lagligt) och den praxis i övrigt, som redovisas i kommunalrättskommitténs betänkande ”Kommunal kompetens” SOU 1971: 84 s. 186 ff. Denna praxis hänför sig till bostadsförsörjningens område men även inom andra sektorer torde kommunerna i allmänhet ha tillskjutit medel till bolagen vid behov (jfr allmänna beredningsutskottets utlåtande 1961: 17 angående det ekono- miska ansvaret för kommunal verksamhet genom särskilda rättssubjekt). I fråga om kommunalförbund föreligger lagstadgad bidragsskyldighet för medlemskommunema. Bidragsskyldigheten kan dock begränsas genom bestämmelse i förbundsordning såvitt gäller förbund som omhänderhar fakultativ kommunal angelägenhet. Medlemskommunerna är dessutom skyldiga att svara för kommunalförbundets skulder, om förbundet saknar tillgångar för att betala sina skulder.

I diskussionen om olika former för interkommunalt samarbete har kritiska röster förekommit både mot kommunalförbundsformen och mot aktiebolagsformen. I fråga om kommunalförbund har hävdats bl. a. att själva förbundsbildningen kunde te sig komplicerad. Vidare tvingas medlemskommunema på förhand att ta ställning till en mängd viktiga bestämmelser om fördelning av insatser och inflytande. Man släpper det direkta greppet om verksamheten utan att i motsvarande mån befrias från verksamhetens ekonomiska konsekvenser. Samma kritik kan emellertid lika väl riktas mot aktiebolagsformen. Även bolagsbildningen har ansetts vara komplicerad. En av riktlinjerna för aktiebolagsutredningen var att skära ned gällande aktiebolagslags formalitets- och publicitetsregler. Utredningen föreslår också långtgående förenklingar bl. a. avseende bolagsbildningen (SOU 1971: 15 s. 110). I dessa delar har förslaget ännu inte föranlett lagstiftning (prop. 1973: 93 s. 37). I fråga om interkommu- nalt samarbete — oavsett formen gäller att de deltagande kommunerna i förväg måste ta ställning till fördelning av kapitalinsatser och inflytande. Det vanliga torde i fråga om bolag vara att ett konsortialavtal träffas mellan kommunerna, där just fördelnings- och inflytandefrågor regleras. Även i fråga om aktiebolag släpper kommunerna det direkta greppet över verksamheten. [ realiteten anses kommunerna i sista hand bära det ekonomiska ansvaret även för bolagens verksamhet, trots att någon formell skyldighet härvidlag i allmänhet inte föreligger.

Den kritik som har riktats mot kommunal bolagsdrift har främst berört den bristande insynen och inflytandet i bolagen. Kritiken föranledde att kommunalrättskommittén fick i uppdrag att kartlägga de härmed sammanhängande problemen. Kommittén framhöll isitt betänk- ande ”Kommunala bolag”, SOU 1965: 40, att en bolags- och stiftelsedrift av dagens omfattning med spridning till allehanda verksamhetsområden och med tendenser till fortsatt ökning i viss mån undergrävde den ordning, som anvisats och ansetts lämplig för allmänna angelägenheters handhavande. Såsom önskvärt framstod därför att tendenserna att i ökad omfattning använda privaträttsliga företagsformer kunde dämpas. Samti- digt måste särskild hänsyn tagas till den affärsinriktade verksamhetens behov av lämpliga företagsformer (bet. s. 307).

Utredningen om den kommunala demokratin har nu att med ledning av den kartläggning kommunalrättskommitte'n gjort redovisa vilka åtgär- der som lämpligen bör komma i fråga.

Det nu sagda visar att vilken form av interkommunalt samarbete man än väljer så uppstår problem av olika slag. Att de deltagande kommuner- na förlorar i inflytande över den verksamhet, som bedrives i interkommu- nala former, ligger i sakens natur och detta gäller oavsett vilken juridisk form man valt för samarbetet. Då man gått in för interkommunala lösningar i fråga om en viss verksamhet, får man förutsätta att fördelarna härmed ansetts överväga nackdelarna i form av förlorat inflytande.

Fördelen med lagstiftningen om kommunalförbund kan sägas vara att kommunerna fått möjlighet att samverka i offentligrättsliga former, där man erhåller i princip samma grad av offentlighet och insyn som i fråga om annan kommunallagsreglerad förvaltning. Från kommunaldemokratis- ka synpunkter och i fråga om rättssäkerhetsaspekter synes kommunalför- bundsformen vara att föredraga framför bolagsformen. Dessutom har förbundsformen ett vidsträcktare användningsområde än bolagsformen. Fördelarna med bolagsdrift torde främst ligga i möjligheterna till affärsmässig drift och effektivitet. Härmed åsyftas bl. a. möjligheterna att utnyttja bolagsegendom som kreditunderlag och den relativt självständiga ställningen lagen om aktiebolag ger verkställande direktör i fråga om den löpande förvaltningen (81 och 82 55 lagen om aktiebolag). Det är därför naturligt, att en del kommuner valt denna form av interkommunalt samarbete när det gäller verksamheter, som kan karakteriseras som affärsverksdrift.

Mot den här tecknade bakgrunden anser utredningen att kommunal- förbundsformen bör behållas även i fortsättningen. Det bör på de flesta områden ankomma på kommunerna själva att bestämma valet av samarbetsform, varvid kommunalförbundet kvarstår som ett av alternati- ven.

Utredningen har därför .ort en lagteknisk översyn av kommunalför- bundslagen. Då denna lag i dag i betydande omfattning hänvisar till kommunallagens regler, anser utredningen det lagtekniskt fördelaktigast att de speciella bestämmelserna om kommunalförbund intages i ett särskilt kapitel i en enhetlig lag. Denna lagstiftningsteknik har kommit till användning i den finska kommunallagen. Om KL och LL alltjämt skulle behållas som fristående lagar är den här förordade lösningen inte möjlig, eftersom kommunalförbundslagen också gäller landstingskommuner. I sådant fall måste bestämmelser om kommunalförbund behållas i en separat lag.

WD smt-';!- . %& Minut?-

- - HM,-'It? ("ilj-,. V .. _”. 4 Å , , | .: _ml' ;: Ill || |!) '.'-' . . . u |. ""-| _ ” ' ”"'""? * ”H* ' *” J klart:! r, nh r '. 11 IV:-lli 'n. lvl-Inb ,; 4' |.- ,.-,* fr.. ,'lj

Tiwaz. 'i'., "" ' airsal."

III'I *r

6 Förvaltningslagen och kommunal- lagarna

6.1. Bakgrund

I detta kapitel skall undersökas i vad mån förvaltningslagen kan inverka på utformningen av kommunallagarna. För att kunna bedöma denna fråga torde en kort redogörelse för förvaltningslagens tillkomst och syften vara erforderlig.

Besvärssakkunnigas förslag till lag om förvaltningsförfarandet utgick från rättssäkerheten som ändamål för lagen. Tillämpningsområdet begrän- sades till administrativa partsärenden, dvs. förvaltningsärenden som angår enskilda. Rent interna ärenden, som inte rörde andra än det beslutande organet självt, föll alltså utanför förslaget. Lagen borde enligt besvärssak- kunniga i princip gälla för alla myndigheter så snart de tog befattning med administrativa partsärenden, utan avseende på vilka förvaltningsupp- gifter som i övrigt åvilade dem.

Beslutande kommunala församlingar, såsom fullmäktige och landsting, undantogs enligt 1 kap. 2 & b) i förslaget från lagens tillämpning. Motivet härför var att deras normala verksamhet föll utanför tillämpningsområdet för en lag om förvaltningsförfarandet, eftersom verksamheten inte innebar handläggning av administrativa partsärenden utan av lagstiftning, samhällsplanering, budgetarbete m. m. (SOU 1964: 27 s. 121). Beträffan- de kommunernas styrelser och övriga verkställande organ framhölls bl. a. att partsärenden förekommer inom såväl oreglerad som specialreglerad förvaltning. Besvärssakkunniga föreslog att lagen om förvaltningsförfaran- det skulle gälla både den oreglerade och specialreglerade förvaltningen såvitt avsåg partsärenden (bet. s. 123—125).

I princip skulle lagen gälla endast i den mån annat inte följde av bestämmelse i författning, som utfärdats före lagens ikraftträdande eller därefter utfärdades med riksdagen eller i överensstämmelse med dess beslut (bet. s. 109—110). I lagförslaget gjordes vissa uttryckliga undantag från lagens bestämmelser, såvitt avsåg kommunala myndigheter. Sålunda skulle beträffande jäv hos kommunal myndighet gälla vad därom var särskilt föreskrivet (2 kap. 3 & i förslaget, bet. s. 146). Ett annat exempel härpå utgjorde förslagets bestämmelse att beträffande omröstning hos kommunal myndighet skulle gälla vad därom var särskilt föreskrivet eller eljest i sådant avseende vedertaget (2 kap. 7å i förslaget, bet. s. 160).

Lagförslaget var mycket vittomfattande och innehöll bl. a. allmänna bestämmelser om myndighet, om part, ställföreträdare och ombud, om inlaga m. m., om delgivning samt om frister, viten och straff. Härjämte innehöll förslaget detaljerade regler om förfarandet iförsta instans.

På grundval av besvärssakkunnigas betänkande och de remissyttranden som avgavs över detta utarbetades inomjustitiedepartementet ett förslag till förvaltningslag av en för ändamålet utsedd särskild arbetsgrupp (Förvaltningslag, SOU 1968: 27). Arbetsgruppens förslag innebar en väsentlig nedskärning av besvärssakkunnigas förslag. Även detta förslag syftade i främsta rummet till att stärka den enskildes rättsskydd i förvaltningen. Lagen borde också kunna bidra till förenkling och rationalisering genom sitt förenhetligande av formerna för förvaltnings- ärendenas handläggning. Arbetsgruppen ansåg det angeläget att lagen blev tillämplig på såväl det primär- som det sekundärkommunala planet, men att vissa begränsningar i sakligt hänseende var nödvändiga till förmån för den kommunala självstyrelsen. Där kommunallagarna hade handlägg- ningsregler borde givetvis dessa och inte förvaltningslagens gälla. Remiss- och jävsreglerna kunde anföras som exempel. Även om förvaltningslagen formellt gjordes tillämplig på självstyrelseärenderfa, blev den därför reellt endast i begränsad omfattning att tillämpa i sådana ärenden redan av nu nämnda skål.

Enligt förslaget utformades bestämmelserna om förvaltningslagens tillämpningsområde så att detta blev differentierat med generell räckvidd för vissa delar, men med begränsad tillämpning för de mera ingripande förfarandereglerna. De senare skulle bara gälla is. k. förvaltningsrättsliga partsärenden. Uteslutas skulle bl. a. den kommunala självstyrelsens ärenden (s. 79). I arbetsgruppens myndighetsbegrepp innefattades i och för sig beslutande kommunal församling, men genom undantaget i 2 5 i förslaget skulle lagen inte gälla hos dylik församling. Enligt l 5 i förslaget skulle förvaltningslagen gälla, om annat ej föreskrivits i lag eller i annan författning, som utfärdats av Konungen. Innebörden av förslaget var således att de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen skulle gälla för alla kommunala organ utom kommunala beslutande församlingar, för så vitt inte annat föreskrivits i kommunallagen eller annan författning. I 13 å i förslaget angavs i vilken utsträckning förvaltningslagens särskilda bestämmelser skulle vara tillämpliga. De särskilda bestämmelserna skulle gälla enbart 5. k. förvaltningsrättsliga partsärenden, dvs. ärenden som angick någon såsom enskild. Med denna lösning blev t. ex. kommunalbe- svärsmålen normalt inte att betrakta som förvaltningsrättsliga partsären- den. Ärenden om avtalsbara saker undantogs också från tillämpningen av de särskilda bestämmelserna. För de kommunala självstyrelseärendenas del stannade man i förslaget inte vid att undantaga de avtalsbara sakerna utan tog steget fullt ut och avskiljde hela den sektor av kommunalförvalt- ningen, som inte reglerades annat än i kommunallagarna, dvs. den oreglerade kommunalförvaltningen (s. 139). Besvärssakkunnigas slutbetänkande och arbetsgruppens förslag utgör grunden för det förslag till förvaltningslag, som framlades i proposition 1971: 30 och som bl. a. resulterade i 1971 års förvaltningslag.

6.2. Förvaltningslagens tillämplighet inom kommunalför- valtningen

I propositionen framhölls bl. a. att bakgrunden till önskemålen om en reform av förfarandereglerna inom förvaltningen var den ofullständighet och brist på enhetlighet som dittills präglat författningsregleringen på området. När det gällde att förbättra rättssäkerheten i förvaltningsförfa- randet var det naturligt att intresset i första hand inriktades på sådana ärenden, där myndighets beslut direkt träffade den enskilde på ett ingripande eller eljest betydelsefullt sätt. Vissa från rättssäkerhetssyn- punkt centrala bestämmelser, såsom bestämmelserna om kommunika- tion, beslutsmotivering och beslutsdelgivning har emellertid gjorts till- lämpliga bara i den mån det är fråga om offentlig myndighetsutövning. Sådana bestämmelser passade inte när det är fråga om förvaltning av annat slag än myndighetsutövning.

Däremot kunde bestämmelser om jäv, om ombud och biträde och om överklagande av beslut i allmänhet med fördel gälla alla förvaltningsären- den. Sådana bestämmelser hade därför getts en i princip allmän tillämpning (prop. s. 278—283). Vid utformningen av en allmän förfaran- delag borde man framför allt se till förhållandena i första instans. I samband med utarbetandet av förvaltningslagen företogs inom justitiede- partementet i samverkan med övriga departement en genomgång av ett antal författningar, som berörde olika förvaltningsområden. Ett syfte härmed var att harmonisera förfarandebestämmelserna på det förvalt- ningsrättsliga området. Målet var att en reglering, som avvek från den i förvaltningslagen föreskrivna, borde godtas bara i den mån särskilda förhållanden skapade behov av en avvikande ordning. Avsikten var att förvaltningslagen i fortsättningen skulle vara det grundläggande lagverket i fråga om förfarandet i ärenden hos offentlig förvaltningsmyndighet.

I 1—3 %% FvL ges bestämmelser om lagens tillämpningsområde. I remissyttrandena i denna del godtogs i huvudsak de av arbetsgruppen föreslagna reglerna om lagens tillämpning på den kommunala förvalt- ningen av de flesta remissinstanser. Landstingsförbundet framhöll bl. a. att i förvaltningsförfarandet inbyggda kontroller behövdes som komple- ment. Även om man kunde invända att det föreslagna regelsystemet för kommunernas del i vissa hänseenden kunde föra med sig oklarhet och osäkerhet, borde systematiken enligt det yttrande kommunalrättskom- mittén avgav ändå godtas. Om man efter någon tids tillämpning av lagen skulle finna att den i ett eller annat hänseende inte lämpade sig för den kommunala förvaltningen, stod enligt kommunalrättskommittén möjlig- heten öppen att skapa en särskild reglering härför genom lag eller annan av Kungl. Maj:t utfärdad författning. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister, som gav uttryck för en väsentligen positiv inställning i fråga om lagens tillämpning hos de kommunala myndigheterna, ansåg dock att det hade varit lagtekniskt fördelaktigare att införa de regler som skulle gälla för kommunalförvaltningen i kommunallagen och speciallag- stiftningen. Svenska kommunförbundet var icke berett att tillstyrka att det nya förslaget i befintligt skick upphöjdes till lag. Förbundet

hemställde att vid de fortsatta övervägandena i lagstiftningsärendet hänsyn togs till de särskilda betingelser som gällde för den kommunala självstyrelsen. Strävandena att åstadkomma en för statliga och kommuna- la myndigheter gemensam förvaltningslag fick inte drivas så långt, att handläggningen av förvaltningsärenden i kommunerna underkastades procedurregler, som kunde medföra en inte önskvärd administrativ belastning med påföljd att effektivitetskravet eftersattes. I den mån behov ansågs föreligga av bestämmelser rörande förfarandet inom den oreglerade kommunalförvaltningen, borde detta enligt förbundet kunna tillgodoses inom ramen för kommunallagstiftningen. En sådan lösning vore mer tilltalande än att en förvaltningslag i princip gjordes tillämplig på kommunalförvaltningen, men försågs med undantagsbestämmelser. I ett till Stockholms stads yttrande fogat utlåtande av stadsjuristen i Stockholm ifrågasattes, om det kunde anses nödvändigt att låta lagen principiellt gälla oreglerad kommunalförvaltning. Stadsjuristen kritiserade också den lagtekniska metod som använts för att avskilja den oreglerade kommunalförvaltningen från tillämpning av större delen av lagen. Tolk— ningssvårigheterna skulle enligt hans mening övervinnas, om lagens inledande bestämmelser angav att endast vissa paragrafer skulle tillämpas inom den icke specialreglerade förvaltningen. En bättre lösning vore dock att flytta över dessa bestämmelser till kommunallagarna i den mån det behövdes. Lagen kom också enligt hans mening att medföra tillämpnings- svårigheter i fråga om den reglerade förvaltningen. Vederbörande befattningshavare måste undersöka inte bara om specialförfattningen och kommunallagen reglerade förfarandet utan också om förvaltningslagen i något hänseende vore tillämplig. Olägenheter uppstod också med hänsyn till att nämnder inom den reglerade förvaltningen inte enbart sysslade med lagreglerade förvaltningsuppgifter utan också handhade ärenden av samma beskaffenhet, som förekom inom den oreglerade förvaltningen.

Enligt 1 5 gäller lagen handläggning av ärende hos förvaltningsmyndig- het. Därmed åsyftas främst organ som ingår som självständiga enheter i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen (prop. s. 317). I annat sammanhang framhålles att beslutande kommunal församling inte kan hänföras till denna kategori (prop. s. 321).

I 1 5 2 st. föreskrives att specialregel i annan författning gäller framför det som är föreskrivet i den allmänna lagen. Denna regel synes innebära bl. a. att om en speciell fråga är reglerad i en specialförfattning anledning torde saknas att tillämpa en regel i förvaltningslagen som behandlar samma fråga enbart på den grund att förvaltningslagens bestämmelse kan vara mer uttömmande. Ett exempel härpå utgör det förhållandet att kommunallagsjäven gäller även då kommunstyrelsen handlägger ärende, som avgörs genom beslut som överklagas genom förvaltningsbesvär, medan förvaltningslagen iandra delar kan tillämpas på ärendet i fråga.

Vad angår lagens tillämpning på den kommunala förvaltningen anslöt sig departementschefen till arbetsgruppens allmänna uttalande, ltt det var särskilt angeläget att lagen blev tillämplig på såväl det primärkom- munala som det sekundärkommunala planet. Med hänsyn härtill kunde enligt departementschefens mening inte råda någon tvekan om att lagen

borde göras generellt tillämplig på den specialreglerade kommunalförvalt- ningen. Vad gällde den oreglerade kommunalförvaltningen låg emellertid saken annorlunda till. Vid remissbehandlingen hade flera kommunala instanser kritiserat arbetsgruppens lösning och framfört önskemål om att den oreglerade kommunalförvaltningen helt skulle undantas från lagens tillämpningsområde. Enligt departementschefens mening var arbetsgrup- pens förslag på denna punkt mindre tillfredsställande. Från principiell och praktisk synpunkt var det en bättre lösning att tillgodose det behov av förfaranderegler som kunde finnas inom den oreglerade kommunalför- valtningen genom bestämmelser i kommunallagstiftningen (prop. s. 320—321). Mot bakgrund av det anförda togs i Zå Zst. upp en undantagsföreskrift beträffande den oreglerade kommunalförvaltningen.

Undantaget har formulerats så, att lagen inte gäller ärende hos kommunal myndighet, om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärsnämnd. Vilka ärenden som skall hänföras till den oreglerade kommunalförvaltningen beror enligt 25, 2 st. främst på om det slutliga avgörandet i ärendet överklagas genom kommunalbesvär eller ej. Överklagas beslutet genom förvaltningsbesvär faller ärendet under förvaltningslagen. Besvärsreglerna i KL och LL kan på grund av sin avfattning vara subsidiärt tillämpliga, om bestämmelserna om förvaltningsbesvär i specialförfattning inte täcker alla typer av beslut som meddelats av ett kommunalt organ. Huruvida förvaltningslagen är tillämplig i visst ärende eller ej kan alltså emellanåt bero på om särskild besvärsbestämmelse har meddelats ispecialförfatt- ningen. Då beslutanderätten enligt specialförfattningarna delegerats till olika kommunala befattningshavare, exempelvis enligt 5 kap. 42 % skolstadgan (beslutanderätt för rektor i visst fall), blir FvL i princip tillämplig på de ärenden som delegerats.

I 3 & regleras räckvidden av FvL: s särskilda bestämmelser (14—20 åå). Förfarandereglerna är i FvL indelade i två grupper, den ena innehållande sådana bestämmelser, som skall gälla alla typer av ärenden, och den andra sådana bestämmelser som skall gälla bara i den mån fråga är om myndighetsutövning mot enskild.

Med FvL följde vissa ändringar i KL. Dessa avser 37 5, 40 5, 76 & 3 mom. och 78 &. Ändringarna kommer närmare att kommenteras i anslutning till behandlingen av respektive stadganden. Här skall endast en kort redovisning lämnas. I 37 % har KL: s regler om jäv för ledamot i kommunfullmäktige gjorts tillämpliga även beträffande tjänsteman som har att handlägga ärende hos kommunalt organ (prop. s. 353—354). Bestämmelsen om att ledamot i kommunstyrelsen skall avträda vid behandling av ärende, vari han är jävig, utvidgades till att omfatta envar handläggande person (prop. s. 642). På grund av undantagsföreskrifteni 2 5 2 st. FvL gäller lagen inte i sådana ärenden hos kommunstyrelsen och övriga kommunala nämnder, som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärsnämnd. Till följd härav skulle bestämmelserna i 7 & FvL om när handlingen skall anses ha kommit in m.m. ej vara tillämpliga i nu ifrågavarande ärenden. Bestämmelser i ämnet har emellertid ansetts erforderliga också på detta område. Lagen

om rätt att insända handlingar med posten gällde tidigare även inom den oreglerade kommunalförvaltningen men upphörde att gälla när förvalt- ningslagen trädde i kraft. Mot denna bakgrund har i 40 & KL införts ett nytt stycke av innehåll att bestämmelserna i 7 & FvL skall äga motsvarande tillämpning i ärenden hos kommunstyrelsen. Genom hänvis- ning till 40 & KL, dels i 45 & KL, dels i ett antal specialförfattningar, vinner 7 & FvL tillämpning också i sådana ärenden, vilka FvL undantar från lagens tillämpningsområde. Dessutom vidtogs vissa detaljändringar i 40 & KL. Beträffande kommunal besvärsnämnd gjordes sådana ändringar i 76 ä 3 mom. KL att nämnden har att följa flertalet bestämmelser i FvL. Reglerna i 78 & KL att menighet fick åtnjuta tre veckors längre besvärstid utgick. Äldre föreskrifter i 78 & KL om tre veckors besvärstid i övrigt bibehölls. Därjämte angavs att besvären skulle föras hos regerings— rätten.

Vidare gjordes ändringar i LL motsvarande i huvudsak ändringarna i 37 och 40 55 samt 765 3 mom. KL, se 485 2 st., 49 ä 1 st. och 78 5 3 mom. LL.

Införandet av förvaltningslagen har medfört långt gående följdändring— ar i vissa specialförfattningar. Någon närmare redogörelse härför skall ej lämnas. Som exempel kan dock nämnas bestämmelsen i 14 ä 4 st. barnavårdslagen, enligt vilken utan hinder av 2 ä 2 st. FvL 6, 8—10, 14, 15, 17, 19 och 20 55 samma lag skall gälla i samtliga ärenden hos barnavårdsnämnd. Bestämmelserna i 17 å i FvL äger motsvarande tillämpning på barnavårdsnämnds beslut under ärendes handläggning. Bakgrunden till denna speciella reglering är att begränsningen i förvalt- ningslagens tillämpningsområde inte borde få föranleda att rättsskyddet på barnavårdsområdet avsevärt inskränktes (prop. s. 622 f).

Förvaltningslagen har också samordnats med specialförfattningarna på vårdområdet, vilket föranlett ändringar bl. a. i 1966 års lag om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, 1967 års lag angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och 1962 års sjukvårdslag.

Såvitt gäller förvaltningslagens tillämplighet inom olika former av kommunalförvaltningen kan sammanfattningsvis följande uppdelning göras.

]. Förvaltningslagens regler gäller över huvud taget inte vid kommun— fullmäktiges eller landstingets handläggning av ärenden.

2. För kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och de fakultativa nämnderna gäller endast regeln-i'7 & FvL om när handling skall anses ha inkommit. Förvaltningslagens övriga regler kan emellertid bli tillämpliga i kommunstyrelse, förvaltningsutskott eller fakultativ nämnd, i fall där någon av dem utövar specialreglerade funktioner och besluten får överklagas genom förvaltningsbesvär. Så är fallet t. ex. om kommunsty- relsen fungerar som brandstyrelse, civilförsvars- eller familjebidrags- nämnd. Framhållas bör att KL:s och LL: s reglering dock ”tar över” FvL: s bestämmelser, exempelvis i fråga om jäv, se 1 5 2 st. FvL. 3. För besvärsnämnd gäller genom hänvisningar i KL och LL de allmänna bestämmelserna i 4—10 och 13 åå FvL och de särskilda bestämmelserna i 14—17, 19 och 20 åå FvL. Bakgrunden härtill äri

korthet följande. I remissyttrande över arbetsgruppens förslag till förvaltningslag uttalade TCO, att det undantag från de särskilda bestämmelserna för vissa partsärenden, som arbetsgruppen föreslagit för beslut som överklagas genom kommunalbesvär, medförde en omotiverad skillnad mellan stats- och kommunaltjänstemän i fråga om behandlingen av personalärenden. TCO efterlyste bl. a. möjlighet för kommunaltjänste- männen att anföra förvaltningsbesvär i personalärenden, söm inte angick en avtalsbar sak. Departementschefen förklarade sig inte beredd att förorda att förvaltningslagen gjordes direkt tillämplig på kommunala självstyrelseärenden. Inte heller borde i detta sammanhang böra komma i fråga att utvidga möjligheten att anföra förvaltningsbesvär i ärenden som rör befattningshavare hos kommunerna. TCO: s önskemål kunde dock till viss del tillmötesgås. Övervägande skäl syntes tala för att kommunal besvärsnämnd borde ha att följa flertalet bestämmelser i förvaltningslagen (prop. s. 643—644).

4. För specialreglerad nämnd följer enligt huvudprincipen i 2 5 2 st. FvL att FvL: s regler gäller för alla med förvaltningsbesvär överklagbara ärenden, om inte specialförfattningarna innehåller en awikande reglering. Är kommunalbesvär däremot rättsmedlet gäller inte förvaltningslagens regler vid handläggningen hos specialreglerad nämnd. Som tidigare redovisats kan förvaltningslagen ha föranlett följdändringar av mer eller mindre ingripande art i respektive specialförfattning. Man synes därför nödsakad att undersöka varje specialförfattning för sig för att få besked om ivilken utsträckning förvaltningslagen skall tillämpas.

6.3. Utredningens bedömning

Förvaltningslagen och kommunallagarna avser att tillgodose olika intres— sen. Kommunallagarnas syften kan sägas vara att ge en grundläggande reglering av de kommunala förvaltningsformerna med iakttagande av principen att kommunerna bör åtnjuta största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och verksamhet med hänsyn till skiftande lokala behov (jfr SOU 1952: 14 s. 56). Kommunallagarna är i princip inte avsedda att reglera förhållandet mellan kommunen och den enskilde individen annat än i hans egenskap av kommunmedlem. Som framgår av den tidigare redogörelsen är förvaltningslagens syften helt andra. Här gäller det i främsta rummet att stärka den enskildes rättsskydd i förvaltningen.

En konsekvens av förvaltningslagens uppbyggnad är att under ett ärendes gång genom den kommunala förvaltningen olika förfaranderegler kan vara att tillämpa hos olika kommunala organ. Ett ärende som först behandlas t. ex. hos byggnadsnämnd kan där komma att följa förvalt- ningslagens regler, medan i samma ärende hos kommunstyrelse och kommunfullmäktige endast kommunallagsreglerna blir att tillämpa.

I princip hade det kanske varit önskvärt att ärendets beskaffenhet alltid fått avgöra om förvaltningslagen skulle tillämpas eller ej. Det torde dock vara lagtekniskt mycket svårt att finna någon tillfredsställande lösning av här berörda samordningsproblem. Utredningen har för sin del

endast prövat om bestämmelserna i förvaltningslagen bör föranleda komplettering i en ny kommunallag. Förslagen redovisas närmare i specialmotiveringen. Den genomgång utredningen gjort har föranlett förslag till ändringar beträffande avgränsningen av släktskapsjävet, rättel- se av protokoll samt vissa smärre tillägg och justeringar i fråga om kommunalbesvärsreglerna. De ändringar som föreslås avser både primär- kommuner och landstingskommuner. Beträffande kommunalbesvären ges i ett följande avsnitt synpunkter på förvaltningslagens tillämplighet i besvärsprocessen hos länsstyrelsen och hur denna återverkar på processen i regeringsrätten.

Jävsreglernas olika utformning i kommunallagstiftningen och förvalt- ningslagen medför att systemet blir svåröverskådligt. Om t. ex. en ledamot i byggnadsnämnden är jävig vid handläggning av ett ärende hos nämnden på grund av förvaltningslagens jävsbestämmelse är han — om han samtidigt är ledamot i kommunfullmäktige — kanske inte jävig i samma ärende när det behandlas av kommunfullmäktige, eftersom kommunallagsjäven inte är lika omfattande som jäven i förvaltningslagen.

Inom åtminstone vissa specialförfattningar synes den i propositionen uttalade principen om att samma jävsregler bör gälla i alla ärenden hos ett och samma kommunala organ inte alltid ha följts. Särskilt inom den specialreglerade sektorn på den landstingskommunala sidan synes olika regler gälla inom olika nämnder. Som exempel kan nämnas att om särskild utbildningsnämnd utsetts enligt 3 5 4 st. skollagen kommer på grund av regeln i 20 & f) samma lag förvaltningslagens jävsregler att gälla samtliga ärenden hos denna nämnd. Sådana nämnder finns i 13 landstingskommuner. I de fall annan landstingskommunal nämnd utgör utbildningsnämnd — vilken möjlighet står öppen enligt skollagen — synes däremot LL: s jävsregler gälla för denna nämnd. I omsorgsstyrelsen gäller LL: s jävsbestämmelser för styrelsens ledamöter och för tjänstemän som föredrar ärenden hos styrelsen. Om ärendena rör enskilda personer har beslutanderätten enligt lagen i stor utsträckning lagts på olika befatt- ningshavare såsom särskolchefer, överläkare vid specialsjukhus rn. fl. I sådana fall blir förvaltningslagens jävsregler att tillämpa (prop. s. 632 f). Härifrån har i sin tur undantag gjorts för utfärdande av läkarintyg i vissa inskrivningsärenden. För sjukvårdsstyrelsen och sjukhusdirektion gäller LL: s jävsregler. Om sjukhusdirektions uppgifter med stöd av sjukvårdsla- gen överföres på sjukvårdsdirektör blir också LL: s jävsregler att tillämpa i de ärenden sjukvårdsdirektören handlägger. Detta beror på att sådana beslut kan överklagas endast genom kommunalbesvär. Sedda över den specialreglerade landstingsförvaltningen som helhet förefaller dessa olik- heter mellan olika nämnder och inom olika nämnder svårmotiverade. Vilken betydelse sådana skillnader får i det praktiska livet, är svårt att uttala sig om. Sedan förvaltningslagen varit i kraft en tid, kan det bli aktuellt att pröva om ytterligare samordningsåtgärder behövs. I vart fall torde det knappast ligga inom ramen för utredningens uppdrag att föreslå ändringar i dessa hänseenden.

7 Kommunalbesvärsprocessen efter f örvaltningsrättsreformen

7.1. Läget före 1971 års reform

Kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen reglerades före 1971 års förvaltningsrättsreform endast av 76—78 55 KL. En relativt väl utvecklad praxis hade dock utbildats. _

Länsstyrelsens besvärsprövning är begränsad till de yrkanden och besvärsfakta som klaganden åberopat. Skäl som anföres först efter besvärstidens utgång upptages inte till prövning av länsstyrelsen. Nya omständigheter kan inte anföras till stöd för besvärstalan efter besvärsti- dens utgång i länsstyrelsen. Däremot är länsstyrelsen inte bunden av åberopade besvärsgrunder. Olaglighet vid beslutstillfället botas i princip inte av därefter inträdd ändring i faktiska förhållanden eller i rättsläget. Återkallelse av besvären är möjlig intill dess beslutet expedierats. Såvitt gäller utredningen i målet får den civilprocessuella dispositionsprincipen — bl. a. med hänsyn till kommunalbesvärsinstitutets utformning — anses gälla. Bevisbördan åvilar enligt huvudregeln klaganden. Endast om erfor- derlig utredning inte kan presteras av annan än kommunen, omkastas bevisbördan (se härom Sjöberg: Det kommunala besvärsinstitutet s. 237—239).

Rätten för länsstyrelsen att förordna om inhibition har regleratsi 77 & KL.

I fråga om prövningen i regeringsrätten gällde i huvudsak vad som sagts om prövningen i länsstyrelsen, bortsett från att någon uttrycklig rätt att förordna om inhibition saknades. Den högsta instansen ansågs dock ha samma befogenhet härvidlag som länsstyrelsen hade med stöd av 77 & KL.

Enligt 78 & KL skall ändring i länsstyrelsens beslut sökas hos regeringsrätten senast inom tre veckor från den dag, då klaganden erhöll del av beslutet. Besvärssubjekt är, om besvären ogillats av länsstyrelsen, endast den som klagat hos länsstyrelsen, men ej annan kommunmedlem. Bifalles besvären helt eller delvis tillkommer besvärsrätt dels kommunen, dels annan kommunmedlem.

Givet är att de olika krav som uppställts i 76 % KL har återverkningar också på kommunalbesvärsprocessen i regeringsrätten, t. ex. kravet på att besvären skall vara åtföljda av överklagade beslutet jämte bevis om dagen för justeringens tillkännagivande.

En redogörelse för handläggningspraxis hos länsstyrelsen och i rege- ringsrätten före förvaltningsrättsreformen finns i JO: s ämbetsberättelse 1971 s. 439 ff.

Vad nu sagts om kommunalbesvärsprocessen i regeringsrätten gäller också i princip i fråga om kommunalbesvär över landstingskommunala beslut enligt 78 & LL. Frågan om regeringsrätten kunde meddela inhibition i landstingskommunala mål var dock omdiskuterad (Sterzel: Studier rörande den kommunala besvärsprocessen s. 207).

I det förslag till lag om förvaltningsförfarande, som framlagts i besvärssakkunnigas betänkande (SOU 1964: 27) intogs en särskild regel om kommunalbesvär i 13 kap. l &. Däri hänvisades i fråga om överklagbarhet, besvärsrätt, besvärsgrunder och besvärsmyndighet till kommunallagarna. Övriga frågor som hörde till besvärsförfarandet ansågs med fördel kunna göras till föremål för gemensam reglering för förvaltnings— och kommunalbesvärsärendenas del. 1 14—17 kap. föreslogs därefter bestämmelser om besvärstalans väckande, besvärsärendes utred- ning, avvisande och avskrivning i besvärsförfarandet samt besvärsärendes avgörande, vilka var avsedda att tillämpas i båda slagen av besvärsärenden (s. 487). Enligt 17 kap. 2 5 i förslaget hade besvärsmyndigheten samma behörighet som tillkom beslutsmyndighet att sätta eget beslut i det överklagades ställe. Ett uttryckligt undantag gjordes dock för kommunal- besvärens del, med tanke på kommunalbesvärens karaktär av legalitets- kontroll (s. 601).

Besvärssakkunniga ansåg att ett hos statlig besvärsmyndighet handlagt kommunalbesvärsärende var ett statligt förvaltningsärende, på vilket lagen om förvaltningsförfarandet skulle tillämpas (s. 122). Besvärssakkun- niga uttalade vidare att överklagande av länsstyrelsens beslut i kommunal- besvärsmål ansetts ske genom förvaltningsbesvär (s. 487). Detta uttalande utsattes för stark kritik av remissinstanserna, bl. a. eftersom förslaget stred mot gängse uppfattning enligt vilken besvär icke ändrar karaktär i olika instanser. Överklagande i kommunalbesvärsmål borde därför ske genom kommunalbesvär såväl hos länsstyrelse som hos regeringsrätten. I det förslag till förvaltningsförslag som utarbetats av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet (SOU l968z27) togs hänsyn till denna kritik. Överklagande av länsstyrelsens beslut i kommunalbesvärsmål föreslogs reglerat i kommunallagarna och dessa regler om rättsmedlet skulle äga företräde framför förvaltningslagens (s. 225, 227). I övrigt lämnade arbetsgruppen förvaltningsdomstolsprocessen åt sidan (s. 47). På grundval av förslaget utarbetades sedermera 1971 års förvaltningsslag (prop. 1971 :30). Processen i förvaltningsdomstol hade tidigare behandlats i förvaltnings- domstolskomrrritténs betänkande '*Förvaltningsrättsskipning”, SOU 1966: 70. I betänkandet lades fram bl. a. ett förslag till lag med regler om processen i regeringsrätten.

Såvitt avser kommunalbesvären föreslog kommittén bl.a. att länssty- relsen skulle utgå ur instanskedjan. Motivet härför var att länsstyrelsens tillsynsverksamhet inom kommunalverksamhetens fria sektor var begrän- sad. Dylika besvär skulle alltså gå direkt till kammarrätt (s. 297—298).

Regleringen i 76 och 77 %% KL om besvärstid, överklagbarhet, besvärsgrunder m. rn. synes dock inte ha rubbats av förslaget (3. 38—3 9).

Med bl. 3. här redovisade förslag som basis utarbetades en promemoria inom justitiedepartementet om förfarandet i förvaltningsdomstol (Ju 1970: 11, stencil).

Den allmänna uppläggningen av den därefter utfärdade förvaltnings- processlagen motsvarar i sina huvuddrag departementspromemorians förslag (prop. 1971 : 30 s. 507).

7.2. Samordningen med andra författningar vid 1971 års reform

Av betydelse för bedömningen av vilka lagändringar som kan behövas är frågan i vilken utsträckning hänsyn tagits till kommunalbesvärsinstitutets särart i samband med förvaltningsrättsreformen.

Till att börja med skall konstateras att förvaltningsrättsreformen inte rubbat instansordningen vid kommunalbesvär. Detta medför också att de särskilda regler om besvär hos regeringsrätten som avser prövningstill- stånd i 35—37 55 förvaltningsprocesslagen inte gäller i kommunalbesvärs- mål. De grundläggande principerna för kommunalbesvärsinstitutet har också lämnats orubbade. Däremot kan det tänkas att förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen i vissa lägen — åtminstone enligt formule- ringen av bestämmelserna i fråga — rimmar mindre väl med kommunalbe- svärens speciella funktion av medborgerlig legalitetskontroll. Avsikten vid dessa lagars tillkomst har dock varit att samordning med andra författ- ningar skulle ske.

I samband med utarbetandet av förvaltningslagen har inom justitiede- partementet i samverkan med övriga departement företagits en genom- gång av ett antal författningar som berör olika områden (prop. 1971: 30 s. 294298). Förvaltningslagen har konstruerats så att om en lag eller en författning som beslutats av Kungl. Maj:t eller riksdagen innehåller en från förvaltningslagen awikande bestämmelse så skall den avvikande bestämmelsen gälla. De förfaranderegler som finns i spridda förvaltnings- rättsliga författningar har inte någon enhetlig prägel. Målet är att en reglering som avviker från den i förvaltningslagen föreskrivna bör godtas bara i den mån särskilda förhållanden skapar behov av en awikande ordning. En dylik harmonisering av författningsbestämmelserna kan inte åstadkommas utan ändringar i ett stort antal författningar. Den författ- ningsgenomgång som gjorts har även haft syftet att vara ett led i denna harmonisering. Därefter har i förarbetena redovisats olika harmoniserings- metoder. Den företagna författningsgenomgången har även haft till syfte att ge viss vägledning för utformningen av förvaltningsprocesslagen och att klarlägga vilka harmoniserings- och andra samordningsfrågor som måste lösas på grund av den lagens tillkomst.

I linje med vad som föreslagits beträffande förvaltningslagen skall förvaltningsprocesslagen tillämpas bara om annat ej föreskrivits i lag eller i författning, som beslutats av Kungl. Maj:t. Samordningsfrågorna är alltså till största delen av samma natur som för förvaltningslagens del.

I de författningar från olika förvaltningsområden som har genomgåtts har i första hand sådana ändringar gorts som behövts på grund av förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens tillkomst.

Genomgången synes ha omfattat också kommunallagarna.

7.3. Kommunalbesvärsprocessen i länsstyrelsen

I avsnitt 6 har kommunallagsutredningen behandlat samspelet mellan förvaltningslagen och kommunallagen såvitt gäller förfarandet i den kommunala förvaltningen. I detta sammanhang avser utredningen att undersöka hur dessa lagar förhåller sig i kommunalbesvärsprocessen.

7.3.1. Förvaltningslagens tillämpningsområde och kommunalbesvären

Grundprincipen är att, utöver kommunallagens besvärsregler, förvalt- ningslagen skall gälla för länsstyrelsens handläggning av kommunalbe- svärsmål. Departementschefen uttalade bl.a. att om den kommunala myndighetens beslut överklagas till länsstyrelsen genom kommunalbesvär förvaltningslagens regler i princip blir normerande för handläggningen i denna instans. Kommunallagarnas regler om besvärsrätt, om formerna för anförande av besvär och om inhibition gäller dock i stället för motsvarande bestämmelser i ll—13 åå FvL, eftersom de senare reglerna avser förvaltningsbesvär (prop. l971:30, s. 323). Visserligen torde den exakta innebörden av uttrycket ”normerande” vara oklart. Emellertid framgår i annat sammanhang att förvaltningslagen avses gälla kommunal- besvär på länsstyrelseplanet. Termen ”besvär” i 11—13 åå FvL syftar endast på förvaltningsbesvär. För att undvika missförstånd har termen ”överklagande” använts i de fall bestämmelserna i förvaltningslagen åsyftar även kommunalbesvär (3 å 3 st. p. 2, 4 å ] st. p. 3 samt 15 å 1 st. p. 2 FvL), prop. 1971 : 30 s. 702—703.

Av 1 å 1 st. FvL följer att förvaltningslagen gäller för länsstyrelsens handläggning av kommunalbesvär. ] å 2 st. FvL ger vid handen att kommunallagarnas regler om kommunalbesvär tar över förvaltningslagens bestämmelser. Undantaget beträffande kommunalbesvär i 2å 2 st. FvL har endast avseende på handläggningen hos den kommunala myndighe- ten. I 3 å regleras räckvidden av förvaltningslagens särskilda bestämmelser (14—20åå). Arbetsgruppens förslag innebar att samtliga beslut som överklagades genom kommunalbesvär skulle undantagas från tillämp- ningen av de särskilda bestämmelserna. I detta förslag skilde man mellan förvaltningslagens allmänna bestämmelser och särskilda bestämmelser för vissa partsärenden. I förslaget diskuteras ingående begreppet förvaltnings- rättsligt partsärende (s. 136 ff och 13 å i förslaget).

För att ett ärende skulle kunna betraktas som förvaltningsrättsligt partsärende skall det angå någon såsom enskild. Med denna lösning blev kommunalbesvärsmålen normalt inte att betrakta som förvaltningsrättsli- ga partsärenden. Ett kommunalbesvärsmål som angår en enskild, t. ex. en kommunal tjänsteman, blir dock ett förvaltningsrättsligt partsärende.

Skulle lagens regler om förvaltningsrättsliga partsärenden inte gälla där, fordrades alltså en särskild undantagsbestämmelse därom. I förslaget (13 å) gjordes också den inskränkningen att bestämmelserna om förvalt- ningsrättsliga partsärenden inte skulle gälla ärende, som avgjordes genom beslut som överklagades genom kommunalbesvär. Förvaltningslagen har emellertid fått en annan utformning på denna punkt än vad arbetsgrup- pen föreslagit. I propositionen har man visserligen i huvudsak anslutit sig till arbetsgruppens förslag om ett i sakligt hänseende differentierat tillämpningsområde för förvaltningslagens bestämmelser. Förfarandereg- lerna uppdelas i två grupper, den ena innehållande sådana bestämmelser som skall gälla alla typer av ärenden och den andra sådana bestämmelser som skall gälla bara i den mån fråga är om myndighetsutövning mot enskild. Härigenom har man avsett att undvika en del av de tolkningspro- blem, som påtalats av några remissinstanser. Skillnaden mellan den i förvaltningslagen gjorda preciseringen och gränsdragningen i arbetsgrup— pens förslag skulle alltså till stor del ligga på det terminologiska planet. Det är framför allt två moment i myndigheternas verksamhet som tillmäts betydelse vid avgörandet om lagens särskilda bestämmelser skall bli tillämpliga. Ärendet skall innefatta utövning av en befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande och denna befogenhet skall utövas i förhål- lande till enskild. Det skall vara fråga om ärenden, där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndighet. Ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse med enskild faller alltså utanför tillämpningsområdet för förvaltningslagens särskilda bestämmel- ser. Ärenden angående kommunens upphandling, affärsverksamhet, egendomsförvaltning och privaträttsligt reglerade mellanhavanden i övrigt berörs endast av förvaltningslagens allmänna bestämmelser. 1 förarbetena anges som exempel på begreppet ”förmån” socialhjälp och allmänt barnbidrag men också förmåner av annan natur, t. ex. statligt lokaliseringsstöd. Begreppet myndighetsutövning utgår från att myndig- heten grundar sin befogenhet att bestämma för enskild på författning eller på beslut av Kungl. Maj:t eller riksdagen. Begreppet täcker även ärenden som avser meddelande av föreskrift till allmän efterrättelse (normbeslut). Som förutsatts av arbetsgruppen skall dock lagens särskilda bestämmelser inte gälla vid handläggningen av normbeslut i första instans. När det däremot är fråga om prövning av besvär i ärende om normbeslut skall de särskilda bestämmelserna gälla. Beträffande arbetsgruppens undantag avseende ärenden som hör till den oreglerade kommunalförvalt- ningen hänvisas blott till att dessa ärenden är generellt undantagna från förvaltningslagen. Såvitt kan bedömas avser detta uttalande enbart ärendenas handläggning hos kommunen, ej hos länsstyrelsen (prop. 1971 : 30, s. 330—335).

Här må framhållas att förvaltningslagen inte alls gäller ärenden angående upphandling, affärsverksamhet etc., när dessa handläggs på den kommunala nivån, eftersom beslut i dylika ärenden regelmässigt kan överklagas genom kommunalbesvär (Kaijser: Kommunallagarna II, 1972, s. 425, jfr utformningen av 2 å 2 st. FvL).

Till skillnad från arbetsgruppens förslag finns inte något generellt undantag från tillämpningen av de särskilda bestämmelserna i 14—20 åå förvaltningslagen beträffande beslut, som överklagas genom kommunal- besvär, när det gäller kommunalbesvärsprövningen i länsstyrelsen. An- vändningen av uttrycket ”överklagande” i 3å 2 st. 2 p. FvL antyder fastmer att de särskilda bestämmelserna kan komma att tillämpas på handläggningen av vissa kommunalbesvärsmål i länsstyrelsen. Svårighet kan uppkomma att i det enskilda fallet bestämma gränsdragningen. Givet är att ärendena måste falla under kriterierna i 3 å 1 st. FvL. Exempelvis kan man tänka sig att i fråga om vissa kommunala avgifter och ensidigt avgjorda personalärenden de särskilda reglerna skall gälla när länsstyrelsen handlägger kommunalbesvär över dylika beslut. Såvitt avser besvär över besvärsnämnds beslut må uppmärksammas att vissa av de särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen gäller redan vid nämndens handlägg- ning av besvärsärende (76 å 3 mom. KL, se också prop. l971:30, s. 335, 643).

Till normbeslut kan kanske hänföras beslut t. ex. om renhållningstaxa, eltaxa och andra kommunala taxor. Möjligen kan gränsen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga avgifter tänkas påverka bedömningen. Av 3 å 2 st. 2 p. FvL skulle då följa att vid länsstyrelsens handläggning av kommunalbesvär över dylika beslut de särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen skulle gälla.

Av intresse i detta sammanhang är att uppdelningen av kommunalbe- svärsärenden i sådana där blott de allmänna bestämmelserna och sådana där dessutom de särskilda bestämmelserna skall gälla inte följer kommu- nallagens uppdelning i olika besvärsgrunder. Besvärsgrunden ”enskild rätt kränkt” avser fall då klagandens personliga rättsställning blivit lidande på det kommunala beslutet. Med den beskrivning som myndighetsutövning mot enskild erhållit i 3 å FvL torde kommunalbesvär på angiven grund ofta avse sådan myndighetsutövning. Man kan emellertid tänka sig att i ärende där besvärsgrunden ”vilar på orättvis grund” åberopats, de särskilda bestämmelserna blir tillämpliga åtminstone såvitt gäller norm- beslut av olika slag, exempelvis avgifter. Något samband mellan de kommunala besvärsgrunderna och uppdelningen i 3 å FvL synes alltså inte föreligga. För övrigt skulle en samordning med de kommunala besvärsgrunderna vålla betydande svårigheter. Dels är gränsdragningen mellan de olika besvärsgrunderna inte klar, dels skulle en uppdelning av handläggningsreglerna i förvaltningslagen efter kommunala besvärs- grunder tvinga länsstyrelsen att ta ställning till frågan vilken besvärsgrund som är tillämplig redan då målet kommer in och handläggningen påbörjas.

För vissa kommunalbesvärsmål kommer således de särskilda bestäm- melserna i 14—20 åå FvL att gälla på länsstyrelseplanet. Man kan dock antaga att för flertalet kommunalbesvärsmål endast de allmänna bestäm- melserna i förvaltningslagen blir tillämpliga.

7.3.2. Utredningens bedömning

Flertalet av de allmänna bestämmelserna i 4—10 åå FvL torde utan vidare kunna tillämpas då länsstyrelsen handlägger kommunalbesvärsmål och föranleder därför inte någon kommentar.

Regeln i 8 å om myndighets skyldighet att vägleda part, då besvärs- handling är ofullständig, kan i viss mån sägas vara en nyhet för kommunalbesvärens del. Å andra sidan torde vissa typer av komplettering redan tidigare ha accepterats i kommunalbesvärspraxis, jfr RÅ 1966 1162 och RÅ 1969 K675. Med den begränsade räckvidd stadgandet enligt uttalanden i förarbetena får anses ha torde något hinder att tillämpa bestämmelsen i kommunalbesvärsprocessen inte föreligga.

Reglerna i 11—13 åå i FvL gäller inte, som redan påpekats inlednings- vis, när fråga är om kommunalbesvär utan enbart då det rör sig om förvaltningsbesvär (prop. 1971:30 s. 323). Enligt 12å 3 st. FvL skall besvär som inte anförts i rätt tid avvisas ex officio. Eftersom bestämmel- sen i 12 å 3 st. FvL inte gäller i fråga om kommunalbesvär får man det säkerligen inte åsyftade resultatet att lagstöd saknas för länsstyrelsen att ex officio avvisa för sent anförda kommunalbesvär, medan däremot regeringsrätten med stöd av 6 å förvaltningsprocesslagen kan avvisa besvär som anförts för sent hos regeringsrätten.

Frågan om avvisning av hos länsstyrelsen för sent anförda kommunal- besvär bör också regleras i lag. Regeln bör dock få sin plats i anslutning till regleringen av besvärstiden i KL.

När det gäller de särskilda bestämmelserna kommer dessa antagligen att bli tillämpliga blott i ett mindre antal kommunalbesvärsmål. Den utvidgade möjligheten i 14 å till partsinsyn torde praktiskt sett endast sällan få aktualitet i sådana mål. Jämfört med reglerna om kommunika- tion i 10, 12 och 18 åå förvaltningsprocesslagen är regeln i 15 å FvL mer ”heltäckande”, ehuru grundtanken är densamma. Frågan om kommuni- kation i kommunalbesvärsprocessen i äldre rätt har tagits upp bl. a. i JO: s ämbetsberättelse 1971 s. 439 ff.

I princip finns inte anledning till erinran mot att regeln i 15 å FvL tillämpas i kommunalbesvärsmål. Under hand har emellertid erfarits att stadgandet någon gång åberopats som stöd för kommunikation i fall, där det är helt klart att kommunalbesvären kommit in för sent till länsstyrelsen. I ett dylikt fall bör man kunna åberopa undantaget i 15 å 2 st. 1 p., enligt vilken kommunikation kan underlåtas, ”om åtgärderna är uppenbart obehövliga”. Detta torde för övrigt stämma överens med tidigare praxis (jfr JO:s nyssnämnda ämbetsberättelse). Det bör för övrigt här erinras om att regeln i fråga inte gäller alla kommunalbesvärs- mål.

Fråga om muntlighet i kommunalbesvärsprocessen torde tidigare inte ha varit aktuell. Man har utgått från att kommunalbesvärsprocessen skall vara skriftlig. Något uttryckligt hinder mot muntlighet som komplette- rande moment i besvärsförfarandet torde dock inte ha förelegat. 16 å FvL bör därför kunna tillämpas i kommunalbesvärsmål i länsstyrelsen. Den i 17 å intagna motiveringsskyldigheten kan utan vidare tillämpas på

länsstyrelsens utslag i kommunalbesvärsmål.

I 18 å regleras förvaltningsmyndighets skyldighet att underrätta part och annan som saken angår om beslut, varigenom myndighet avgör ärende och om vad han har att iakttaga vid klagan över beslutet.

Tidigare fanns en regel om besvärshänvisning i länsstyrelseinstruktio- nen (57 å i 1958 års Lstinstr). 1 vad mån myndighet, när föreskrift saknas i instruktion eller annan författning, kunde anses skyldig att ex officio lämna besvärshänvisning var ovisst. Praxis syntes mycket växlande. I stor utsträckning torde myndigheterna ha följt samma grundsats, som kommit till uttryck i 57å länsstyrelseinstruktionen, och sålunda ha meddelat besvärshänvisning, när sådan befanns erforderlig. Förvaltningsmyndighet torde i regel ha varit skyldig att på begäran meddela besvärshänvisning (jfr SOU 1964:27, s. 451).

I äldre rätt torde man ha utgått från att länsstyrelsens skyldighet att lämna besvärshänvisning i kommunalbesvärsmål grundade sig på bestäm- melse i länsstyrelseinstruktionen (Sjöberg: Det kommunala besvärsinstitu- tet, s. 172 och Sundberg: Kommunalrätt, 1963, s. 287). 1958 års länsstyrelseinstruktion har numera ersatts av länsstyrelseinstruktionen den 4 juni 1971 (SFS 1971 : 460). I den nya instruktionen saknas motsvarighet till regeln om besvärshänvisning i den äldre instruktionen. Verkstadgan ger inte heller någon regel härom. Rättsläget förefaller alltså numera vara det, att författningsenlig skyldighet för länsstyrelse att lämna besvärshänvisning i kommunalbesvärsmål föreligger endast om 18å FvL är tillämplig på ärendet. De ändringar som skett i 78 å KL i samband med förvaltnirrgsla- gens genomförande avser inte denna fråga (prop. 1971 : 30, s. 644).

Den omständigheten att 18 å FvL reglerar saken endast i det fall de särskilda bestämmelserna i FvL blir tillämpliga bör föranleda att i en ny lag införes en uttrycklig föreskrift om generell skyldighet för länsstyrelse att lämna besvärshänvisning.

Bestämmelsen i 19 å FvL om rättelse bör utan vidare kunna tillämpas i kommunalbesvärsmål.

Regeln i 20 å torde endast i sällsynta undantagsfall kunna bli aktuell i kommunalbesvärsprocessen. Något hinder häremot bör dock inte förelig- ga.

Som framgår av denna genomgång synes i och för sig flertalet av förvaltningslagens regler kunna tillämpas på kommunalbesvärsmål, även om det i vissa fall får sägas innebära nya inslagi kommunalbesvärsproces- sen (muntliga uppgifter, tolk etc.). Det grundläggande problemet i förhållandet mellan förvaltningslagen och kommunalbesvärsprocessen är emellertid den tudelning av handläggningsreglerna som blir en följd av 3 å FvL. En del av de särskilda bestämmelserna skulle utan vidare kunna — och ev. behöva — tillämpas i alla kommunalbesvärsmål. Dit hör t. ex. kravet på besvärshänvisning och bestämmelsen om rättelse, liksom regeln om motiveringsskyldighet.

Det är tveksamt om den skillnad i handläggningsreglerna som uppstår till följd av 3å FvL är sakligt motiverad. Gränsdragningen mellan de bägge kategorierna av mål kan tänkas bli besvärlig. Någon anknytning till

kommunalbesvärsgrunderna finns inte och torde inte heller vara eftersträ- vansvärd. Från dessa utgångpunkter är den lagtekniska lösning som redovisats i 13 å i arbetsgruppens förslag till förvaltningslag att föredraga. Denna regel innebär att de särskilda bestämmelserna aldrig tillämpas då det rör sig om kommunalbesvär — oavsett om det gällde den kommunala instansen eller länsstyrelsen. En annan lösning är att göra de särskilda bestämmelserna i förvalt- ningslagen tillämpliga i alla kommunalbesvärsmål. Härigenom vinner man åtminstone enhetlighet i handläggningsreglerna. Flertalet kommunalbesvär kanske är av sådan natur, att de problem som här behandlats knappast blir aktuella. Det hindrar inte att man i varje mål måste göra klart för sig hur förvaltningslagen inverkar på kommunalbesvärsprocessen. Till bilden hör också att det i förarbetena vid flera tillfällen betonas att förvaltningslagens regler endast represente- rar en minimistandard i fråga om handläggningen av förvaltningsärenden (prop. 1971 : 30, s. 289, 492). Departementschefen har vidare uttalat, att det förhållandet att ett spörsmål reglerats i förvaltningslagen inte bör utan vidare tolkas så, att det skulle vara uteslutet att tillämpa lagen även i ärenden som formellt faller utanför en regels giltighetsområde eller i situationer där lagen medger undantag från regelns tillämpning. De principer som lagen ger uttryck åt kan i många fall med fördel vara vägledande i fall av nu berört slag (prop. s. 289).

Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att vänta med mer genomgripande reformer av kommunalbesvärsprocessen i högre instans till dess ytterligare erfarenheter föreligger i fråga om betydelsen av såväl förvaltningslagen som förvaltningsprocesslagen för förfarandet ikommu- nalbesvärsmål. En mer ingående översyn av kommunalbesvärsprocessen har samband med förvaltningsprocessens utformning i övrigt och med bestämningen av förvaltningsdomstolarnas målområden. Med hänsyn härtill och till de begränsningar som ligger i direktiven föreslår utredning- en endast de smärre ändringar som tidigare redovisats.

7.4. Kommunalbesvärsprocessen i regeringsrätten

7.4.1. Gällande bestämmelser

I 1 å förvaltningsprocesslagen anges de domstolar, som skall tillämpa lagen i fråga. Hit hör bl. a. regeringsrätten. I 2 å regleras omfattningen av lagens tillämpningsområde. Om i lag eller i författning som beslutats av Konungen bestämmelse meddelats, som avviker från förvaltningsprocessla- gen, gäller den bestämmelsen. I flera remissyttranden påpekades olika tolkningsproblem och konkurrenssituationer, som kunde aktualiseras. Enligt länsstyrelsen i Stockholms län var det angeläget att, ivart fall genom uttalanden under det fortsatta lagstiftningsarbetet, klart besked gavs om hur förvaltningsprocesslagen och speciallagstiftning skall fungera sinsemellan. Regeringsrättens ledamöter framhöll bl. a. att gällande specialförfattningar måste ses över, därför att fallen av kollision mellan

bestämmelser i förvaltningsprocesslagen och föreskrifter i specialförfatt- ningar torde bli långt ifrån ovanliga. Enligt ledamöternas mening borde förvaltningsprocesslagen inte sättas i kraft förrän en sådan genomgång hunnit verkställas (prop. 1971 : 30, s. 512—514).

Departementschefen hänvisade bl. a. till vad han anfört i specialmoti- veringen till 1 å 2 st. förvaltningslagen, där det bl. a. framhölls att det inte torde vara möjligt att dra upp några allmänna riktlinjer för en precisering av förhållandet mellan förvaltningslagen och förfaranderegler i specialförfattningarna. Avvikande bestämmelser i annan författning gäller framför förvaltningsprocesslagen. Det får avgöras enligt sedvanliga tolk- ningsregler om förfarandebestämmelse i en specialförfattning skall anses exklusivt reglera en fråga som också behandlas i förvaltningsprocesslagen (prop. 1971 : 30, s. 514, 332,jfr SOU 1964: 27, s. 705).

I 3—7 åå förvaltningsprocesslagen finns bestämmelser som rör måls anhängiggörande. I 3 å fastslås att besvär skall anföras skriftligen. I 3 å 2 st. ges dessutom några grundläggande föreskrifter om vad besvärshand— lingen skall innehålla. Bestämmelsen tar sikte enbart på handlingar från enskilda.

I 4å föreskrivs vad bl. a. besvärshandling skall innehålla i materiellt hänseende. Departementschefen framhöll bl.a. att däri bör anges det beslut mot vilket talan förs. Däremot behöver man inte sträcka sig så långt att klaganden åläggs att bifoga beslutet. I den mån en sådan föreskrift inte kan undvaras, t. ex. för kommunalbesvärsmålens del, borde den meddelas i vederbörande specialförfattning (prop. 1971:30 s. 519). Kravet i 76 å 1 mom. sista st. KL på att kommunalbesvär skall vara åtföljda av överklagade beslutet jämte bevis om dagen för justering- ens tillkännagivande synes sålunda komplettera stadgandet i fråga. Har besvären inte åtföljts av överklagade beslutet får kommunalbesvären inte avvisas enbart på grund härav. Länsstyrelsen brukar antingen förelägga klaganden att komplettera besvären eller själv införskaffa handlingarna (JO: s ämbetsberättelse 1971 s. 456 f). 1 ett fall då länsstyrelsen underlåtit att först bereda klaganden tillfälle inkomma med det överkla- gade beslutet har RegR återförvisat målet till länsstyrelsen (RegR:s beslut 1973-02-14, Lars Hansson). I 5 å regleras rättens skyldighet att förelägga klaganden att inom viss tid avhjälpa brister i ofullständiga besvärshand— lingar. Stadgandet är avsett att tillämpas bl. a. då part förbehållit sig att senare få precisera sina yrkanden eller redovisa de omständigheter han åberopar. Regeringsrättens ledamöter uttalade i sitt remissyttrande bl. a., att de förutsatte att lagrummet inte var avsett att ändra gällande praxis i kommunalbesvärsmål som innebar att grunderna skall anges i besvärs- skriften eller i vart fall före besvärstidens utgång. Departementschefen uttalade i anslutning härtill att nuvarande praxis i kommunalbesvärsmål på denna punkt grundade sig på kommunallagarnas besvärsbestämmelser. Så länge dessa inte ändrades, gav reglerna i förevarande paragraf med hänsyn till innehållet i 2 å inte anledning att ändra sagda praxis (prop. 1971: 30, s. 521, 522).

I 6 å regleras avvisning av för sent inkomna besvär. Detta skall ske ex officio. Det förtjänar framhållas att regeln inte löser frågan huruvida den

högre instansen självmant har att beakta att talan väckts för sent i lägre instans, om den lägre instansen försummat iakttaga detta. Wennergren hävdar att sådan fråga tas upp i högre rätt endast om part begär prövning av den. Av instansordningsgrundsatsen följer att frågan måste väckas i närmast överordnade instans (Förvaltningsprocess s. 118, jfr RÅ 1972 C 224). Regeln i 6 å iakttas i kommunalbesvärsmål. Som framgår av vad som sagts under 7.3.2 saknas motsvarande bestämmelse för kommunal- besvär i länsstyrelsen.

I 7 å finns regler om tid och ställe för anförande av besvär. Såvitt avser besvärstid och var besvärshandlingen skall ingivas har frågan regleratsi 78å KL och 78å LL. Dessa stadganden tar alltså på grund av 2å förvaltningsprocesslagen över åtminstone vissa delar av 7 å förvaltnings- processlagen. 7 å innehåller emellertid dessutom en regel för det fall att besvärshandlingen inom besvärstiden kommit in till den domstol eller förvaltningsmyndighet som har meddelat beslutet. Besvären skall då ändå upptagas till prövning. Detta skulle för kommunalbesvärens del innebära att om besvär över länsstyrelsens beslut skickas till länsstyrelse i stället för till regeringsrätten och detta sker inom besvärstiden, så skall besvären prövas.

8—19 åå förvaltningsprocesslagen ger regler för måls handläggning. I 8 å anges principerna för domstolens utredningsansvar. I den departementspromemoria, som propositionen bygger på, diskuterades om officialprincipen eller förhandlingsprincipen skulle ligga till grund för förfarandet i förvaltningsdomstol. Enligt promemorian var förhandlings- principen utesluten som allmänt riktmärke för förfarandet redan av den anledningen att det i många mål finns bara en part. Av de mål där två parter finns gällde flertalet sådana frågor som parterna inte gärna kunde tillåtas disponera över i utredningshänseende. I praktiskt taget alla typer av mål i förvaltningsdomstol fanns ett mer eller mindre starkt allmänt intresse att få materiellt riktiga avgöranden till stånd.

Vidare framhölls i promemorian att rättens verksamhet i fråga om utredningen kommer att gestalta sig olika beroende på om det är en— eller tvåpartsmål och på om ena parten är företrädare för det allmänna eller ej. Verksamheten kunde gälla dels processledning, dels utredningsåtgärder. Processledningen kunde bestå, förutom i att leda parternas skriftväxling och inhämta remissyttranden, i anvisningar och frågor till part. Som exempel på utredningsåtgärder från rättens sida nämndes, att rätten inhämtar upplysningar från tredje man eller föranstaltar om syn.

Utgångspunkten att officialprincipen skall tillämpas i förvaltningsdom- stol föranledde inte någon erinran vid remissbehandlingen. Däremot diskuterades bl. a. hur långt domstolens utredningsplikt borde sträcka sig. ' En remissinstans — länsstyrelsen i Kopparbergs län — framhöll att det skulle leda till orimliga och i varje fall av lagstiftaren knappast förutsedda konsekvenser om rätten ålades utredningsplikt i kommunalbesvärsmål eller andra mål vari s. k. medborgartalan fördes. Den hävdvunna regeln att klagande i kommunalbesvärsmål själv är skyldig att noga precisera och eventuellt bevisa sina anmärkningar för att få dem beaktade kan inte anses ha medfört några nackdelar men har däremot, framhöll länsstyrel-

sen, medverkat till att många s. k. okynnesbesvär kunnat avgöras snabbt.

Departementschefen framhöll bl.a. att det av gammalt ansetts att utredningsansvaret sträckte sig olika långt i olika typer av mål. Någon ändring härvidlag var inte avsedd genom förvaltningsprocesslagen. Be- stämmelsen borde ges sådan utformning att det framgick att utrednings- ansvaret sträckte sig olika långt i olika typer av mål (prop. 1971:30 s. 526530).

Principen att klaganden har bevisbördan i kommunalbesvärsmål torde alltjämt upprätthållas. I ett rättsfall bemötte kommunfullmäktige inte besvären i sak. Målet gällde kommunens rätt att teckna aktier i ett kommunalt bolag. Detta hade tillhandahållit fabrikslokaler åt industrifö- retag, vilket inte kunde anses hänförligt till vare sig hantverk eller småindustri. Regeringsrätten framhöll i sin dom bl. a. att av vad klaganden oemotsagt i målet uppgivit fick anses framgå, att fastighetskö- pet stått i omedelbart samband med uthyrande av fabrikslokalerna till ett industriföretag, vilket inte kunde anses hänförligt till vare sig hantverk eller småindustri. (RÅ 1972 C 76.) Möjligen kan man säga att regeringsrätten i detta fall pålagt kommunen åtminstone en ”upplysnings- plikt”. Underlåtenhet att gå i svaromål gjorde att klagandens uppgifter godtogs.

I samma riktning kan RÅ 1971 C316 sägas gå. Underlåtenhet att närmare motivera bestritt behov av lokaler för hantverk och småindustri har medverkat till att fastighetsförvärv ansetts innebära olaga industrisub- vention. Jfr dock RÅ 1971 C 142. En ännu hårdare skrivning om kommunalt ”utredningsansvar” finns i målet RÅ 1971 C 464, där frågan rörde när tillkännagivande av verkställd justering av protokoll skett. Regeringsrätten uttalade bl. a. att vad som förekommit hade bort föranle- da kommunen att — om så erfordrats efter särskild utredning — yttra sig över av klaganden anförda omständigheter. I kommunalrättskommitténs betänkande ”Kommunal kompetens”, SOU l971:84, efterlyses för övrigt en aktivare processföring från kommunens sida, främst ifråga om sakframställning och argumentering (bet. s. 49). 9 å anger som huvudregel att förfarandet är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antagas vara till fördel för utredningen. Dessutom finns en regel, som ger enskild rätt att påkalla muntlig förhandling. Denna regel gäller dock inte processen i regeringsrätten. Stadgandet är ett uttryck för grundsatsen att förfarandet hos förvaltningsdomstol normalt skall försiggå i skriftliga former. Möjlighet finns dock att helt eller delvis ersätta skriftligheten med muntligt förfarande. Kraven på att förvaltningsdomstolsprocessen skall vara snabb, billig och förhållandevis enkel för de rättssökande talar för ett i huvudsak skriftligt förfarande. Å andra sidan kan muntligheten vara ett värdefullt komplement till det skriftliga förfarandet, främst för förhör med vittnen, sakkunniga eller då part har svårigheter att utveckla sin talan skriftligen, men även då det behövs för att reda ut parternas ståndpunkt i målet. Den muntliga förhandlingen kan begränsas till bara ' en eller ett par av de frågor, som är uppe i målet. Som en förutsättning för muntlig förhandling gäller att förhandlingen kan antas vara till fördel

för utredningen i målet. Behovet kan växla mellan olika typer av mål (prop. 1971 : 30 s. 531—537).

Det ankommer således på rättens diskretionära prövning att bestämma hur handläggningen skall ske. Anledningen till att enskild part inte tillagts rätt att påkalla muntlig förhandling i regeringsrätten får anses vara, att regeringsrätten som prejudikatinstans intar en annan ställning än de övriga förvaltningsdomstolarna, i det att bevisfrågor iprincip inte skall prövas där (Wennergren a. a. s. 132). Frågan om stadgandets effekt på kommunalbesvärsprocessen synes överhuvud inte ha berörts.

10—12 åå innehåller regler om skriftväxling. I 10 å anges till att börja med vilka handlingar som skall kommuniceras och med vem kommunika- tionen skall ske. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras. I stadgandet har uppställts två undantag från skyldigheten att kommunicera. Det första fallet är då det är uppenbart att talan inte kan bifallas. Det andra fallet är om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. Det sistnämnda undantaget torde vara av intresse huvudsakligen i mål angående tvångsåtgärder och vissa interimistiska beslut, t. ex. om läkarundersökning. Stadgandena i 10—12 åå kan ses ur olika synvinklar. De utgör led i ett mönster för skriftlig förhandling mellan parter i tvåpartsmål. Samtidigt bildar de en ordning för en av rätten ledd utredning av målet. Slutligen kan de betraktas från renodlad rättssäkerhetssynpunkt som garantier för att den enskilde får komma till tals i målet (jfr Wennergren a. a. s. 136). Frågan om stadgandets betydelse i kommunalbesvärsprocessen synes inte ha berörts i förarbete- na. I JO: s ämbetsberättelse 1971 s. 439 ff redovisas remissförfarandet i kommunalbesvärsmål på social- och civildepartementens regeringsrättsby- rå före regeringsrättens omorganisation liksom förfarandet i några länsstyrelser. Inom regeringsrättsbyrån underläts remiss i kommunalbe- svär där talan efter en summarisk prövning bedömdes utsiktslös och detta även i fall där målet prövades i sak. JO framhöll bl. a. att KL inte innehöll några regler om att kommunalbesvär skall remitteras till den kommunala myndighet vars beslut överklagats. Andra allmänna föreskrif- ter om remissers verkställande och besvarande var inte tillämpliga i sådana mål än de som meddelats i 1931 års remisscirkulär. Intill dess remisscirkuläret ersattes av en allmän förvaltningslag var det angeläget att de välgrundade och rationella föreskrifter som fanns i remisscirkuläret efterlevdes. De åtgärder som företagits på regeringsrättsbyrån syntes ändamålsenliga och borde vara till fördel för både byrån och länsstyrel- serna.

Om länsstyrelsen gillat av klaganden anförda kommunalbesvär och kommunen i sin tur överklagar länsstyrelsens beslut, synes bestämmelsen i 10 å innebära att kommunens besvärshandling skall kommuniceras med den ursprunglige klaganden. Enligt huvudregeln i 11 å skall svar avges skriftligen. Undantag gäller för det fall att rätten förordnar att svaret får lämnas vid muntlig förhandling. Vidare har upptagits bestämmelser om vad svar skall innehålla. I 13 å regleras kommunicering av svaret med klaganden. Om det är obehövligt får rätten underlåta kommunikation.

1 13å regleras hörande av den myndighet, som tidigare beslutat i saken. Enligt gammal praxis hos förvaltningsdomstolama har man i mål där offentlig motpart till enskild saknas i stället inhämtat yttrande över besvären från den myndighet vars beslut överklagats. Noteras bör att 13 å endast avser hörande av förvaltningsmyndighet, inte domstol. Det förekom ofta före förvaltningsrättsreformens ikraftträdande att länssty- relsen hördes i kommunalbesvärsmålen, om målet skulle sakprövas. I 14—17 åå regleras förfarandet vid muntlig förhandling och ersätt- ningsfrågor i anslutning härtill. Rätten har i princip att efter eget fritt skön arrangera den muntliga förhandlingen. Den muntliga förhandlingens syfte är enligt 9 å 2 st. att främja utredningen i målet. Enskild part som inställt sig till muntlig förhandling får tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om rätten finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. I fråga om offentlighet och ordning vid muntlig förhandling hänvisas till 5 kap. 1—5 och 9åå rättegångsbalken i tillämpliga delar. I 17 å ges regler om protokollföring vid muntlig förhandling. De nu berörda bestämmelsernas förhållande till kommunalbesvärsmålen har inte berörts i förarbetena.

18 å innehåller en allmän regel om kommunikation, som kompletterar 10 och 12 åå. Före måls avgörande skall part sålunda ha fått kännedom om det som har tillförts målet genom annan än honom själv, i den mån han inte redan fått det till följd av bestämmelserna i 10 och 12 åå och haft tillfälle att yttra sig över det. Kommunikationsskyldigheten är dock inte obegränsad. Inte heller här har förhållandet till kommunalbesvärsmå- len behandlats i förarbetena.

20—27 åå ger regler om vissa bevismedel. I 20 å anges som huvudregel att den som åberopar skriftlig handling till bevis skall tillställa rätten handlingen utan dröjsmål. Genom hänvisning till 38 kap. RB kan skyldighet att förete skriftlig handling som kan antagas äga betydelse som bevis åligga även tredje man (editionsplikt). I 21 å föreskrivs skyldighet att till rätten inge föremål, som åberopas till bevis, exempelvis varuprover eller modeller och bandinspelningar. Enligt 23 å får rätten förordna om syn på stället för besiktning av fastighet eller plats eller av föremål som inte lämpligen kan ges in till rätten. I fråga om syn på stället gäller bestämmelserna om muntlig förhandling i tillämpliga delar. 1 24 å finns regler om biträde åt rätten av någon med särskild sakkunskap. Stadgandet handlar enbart om s.k. offentlig sakkunnig och inte om sådan som anlitas av part. Paragrafen täcker ett brett register alltifrån en vanlig remiss till myndighet för att få del av dess synpunkter som fackmyndig- het till ett förordnande som sakkunnig av enskild person med speciell yrkeskunskap, t. ex. en forskare. Vanligen sker sakkunnigs medverkan genom remissyttrande men rätten kan förordna om förhör med sakkun- nig, se 25 å. I kyrkokommunala mål finns en regel om domkapitlets hörande, 89å lmom. 1961 års försanrlingsstyrelselag. Regeringsrätten har infordrat planverkets yttrande 1 ett kommunalbesvärsmål i fråga om dispositionsplan var att anse som generalplan, RÅ 1969 ref. 50. I mål angående elevrepresentation i skolstyrelse har skolöverstyrelsen yttrat sig, RÅ 1969 ref. 51. Sjöfartsstyrelsen yttrade sigi mål där fråga uppkommit

om avgift för begagrrande av kommunal oljeledning var avgift enligt 74 å KL, RÅ 1968 ref. 69. I ett mål, RÅ 1970 ref. 48, där fråga uppkommit om stadsfullmäktige vid antagande av pensionsreglemente för heltidsan- ställda förtroendemän tillförsäkrat sådana förtroendemän pensionsförmå- ner utöver vad som var skäligt, inhämtades yttrande från Svenska kommunförbundet och statens personalpensionsverk. Det bör framhållas att staden i målet uppgav att man följt förbundets rekommendationer i ämnet. Bostadsstyrelsen och Svenska kommunförbundet har hörts i kommunalbesvärsmål ang. tillämpning av bostadslånekungörelsen, RegR:s dom 1973-11-07. Kommunalrättskommittén har i sitt tidigare omnämn- da betänkande av principiella skäl avvisat tanken på kommunförbundet som obligatorisk remissinstans (SOU 1971 : 84 s. 48).

Enligt 25 å får rätten förordna om förhör med vittne eller sakkunnig vid muntlig förhandling. I 26 å ges regler om ersättning till vittne eller sakkunnig.

Enligt 28 å kan rätten förordna om inhibition och andra interimistiska åtgärder. Enligt förarbetena (prop. 1971: 30 s. 576, 422423) skall förvaltningsdomstol i likhet med vad som gäller enligt 13 å förvaltningsla- gen i vissa fall förordna om inhibition även utan uttryckligt yrkande av part. De fall som angivits är då det framgår av syftet med besvären eller av utredningen i ärendet att det överklagade beslutet tills vidare inte bör få verkställas. Observeras bör att inhibitionsregeln i 13 å förvaltningsla- gen inte gäller då kommunal myndighets beslut överklagas genom kommunalbesvär, se 77 å KL. 28 å förvaltningsprocesslagen synes emel- lertid gälla även kommunalbesvär. Förutsättningarna för inhibition är i övrigt inte berörda i förarbetena.

I 29 å anges ramen för rättens prövning i målet. Huvudregeln är att rättens avgörande inte får gå utöver vad som yrkats i målet. Om särskilda skäl föreligger, får domstolen utan yrkande göra ändring till enskild parts fördel (reformatio in melius). I förarbetena framhölls i anslutning till detta stadgande att man kunde tänka sig olika lösningar när det gällde att ange inom vilken ram domstolen har att röra sig när den _skall träffa sitt avgörande. Den ena ytterligheten representerades av RB:s regler för dispositiva tvistemål. Enligt dessa regler är rätten i princip bunden av de yrkanden och det processmaterial i övrigt som parterna har presenterat. Den andra ytterligheten var en ordning där rättens uppgift går ut på att, oberoende av parternas yrkanden, försöka åstadkomma största möjliga materiella rättvisa i det enskilda fallet. Den sistnämnda ordningen borde inte komma i fråga för förvaltningsdomstolarnas del. Å andra sidan kunde man knappast tänka sig att gå till den andra ytterligheten. Det var önskvärt att domstolen inte var alltför bunden av hur den enskilde utformat sin talan för att åstadkomma ett från hans synpunkt materiellt tillfredsställande avgörande. Huvudregeln blev alltså att förvaltningsdom- stols avgörande inte får gå utöver vad som yrkats i målet. Avsteg från denna regel borde kunna förekomma bara i enskild parts intresse. En regel att domstolen inte får gå utöver yrkandena i målet innebar beträffande besvärsprövande instans att den är bunden inte bara av de yrkanden som framställts där utan även av yrkanden i underliggande

instans (instansordningsprincipen). Möjligheten till reformatio in melius skulle inte innebära ett åliggande för rätten att ex officio överpröva målet i alla delar. Reformatio in melius fick ses som en extraordinär åtgärd, som bara var motiverad av särskilda skäl. Det fick antas att det framför allt skulle bli länsrätter och skatterätter som skulle få anledning att utnyttja denna möjlighet. För regeringsrättens del var behovet ringa med hänsyn till domstolens ställning som prejudikatinstans, ehuru det inte var uteslutet att det i något enstaka fall kunde framstå som rimligt att även den högsta instansen hade en möjlighet till reformatio in melius. Frågan huruvida domstolen borde vara bunden även av de grunder som parterna åberopat i målet var betydligt mera komplicerad att lösa generellt. Detsamma gällde frågan om part skulle få rätt att ändra sin talan genom att åberopa annan grund. Det starka officialprövningsintresset i vissa typer av mål — t. ex. om administrativa frihetsberövanden — talade för att det beträffande en del målgrupper borde råda ganska stor frihet i dessa avseenden. I denna fråga behövdes dock närmare utredning. Med hänsyn härtill föreslogs i detta sammanhang inte några regler i ämnet (prop. 1971:30 s. 579582). Något uttalande avseende kommunalbe- svärsprocessen gjordes inte. Som framgår av redogörelsen inledningsvis är prövningen i kommunalbesvärsmål begränsad till de yrkanden och besvärsfakta som anförts i första instans. Nya omständigheter kan inte åberopas till stöd för besvärstalan efter besvärstidens utgång i länsstyrel-

sen. I 49 å föreskrives bl. a. att ombud skall styrka sin behörighet genom

fullmakt. Fullmakt skall innehålla ombudets namn. Får ombudet sätta annan i sitt ställe skall detta anges. Styrker ombud inte sin behörighet, skall rätten förelägga ombudet eller huvudmannen att avhjälpa bristen. Frågan om sambandet mellan förvaltningsprocesslagens fullmaktsregel och bestämmelsen om kommunstyrelseordförandens rätt att ombesörja styrelsens skriftväxling enligt 40å 3 st. KL har hittills inte prövats i rättspraxis. Kärnfrågan är om ordföranden med stöd av det nämnda stadgandet i kommunallagen kan ha behörighet att företräda kommunen i rättegång utan att fullmakt utfärdats. För de allmänna domstolarnas del har denna fråga prövats i rättsfallet NJA 1973 s. 134. Målet gällde rätten för ordförande i kommunstyrelse att på kommunens vägnar överklaga inskrivningsdomares beslut att bevilja lagfart. Saken hade samband med den kommunala förköpsrätten. I hovrätten förelades ordföranden att styrka sin behörighet att företräda kommunen i målet. De protokollsut- drag som ordföranden åberopade liksom vissa bestämmelser i arbetsord- ningen för kommunstyrelsen — som saknade bestämmelser om rätte- gångsfullmakt — ansågs inte styrka ordförandens behörighet. Handlingar- na fyllde alltså inte de särskilda krav i fråga om fullmakt att föra kommuns talan, som uppställts i 12 kap. 11 å RB. Då ordföranden inte enbart på denna sin ställning kunde grunda rätt att föra kommunens talan, avvisades besvären. Högsta domstolen ansåg att den i 40åKL meddelade föreskriften om att kommunstyrelsens skriftväxling ombesör- jes av ordföranden inte kunde grunda behörighet att utföra den enligt 30å samma lag på kommunstyrelsen åvilande uppgiften att själv eller

genom ombud föra talan. Ordföranden hade inte heller innan målet av hovrätten företogs till slutlig handläggning visat sig på annan grund äga sådan behörighet.

Utgången synes i vart fall för processen i de allmänna domstolarna medföra att om kommunstyrelsen vill låta sin ordförande föra kommu- nens talan, styrelsen bör med stöd av 30 å d KL och med iakttagande av formföreskrifterna i RB 12: l 1 ge ordföranden en allmän rättegångsfull- makt med rätt att sätta annan i sitt ställe, om rättsförluster skall

undvikas. Avgörandet i högsta domstolen besvarar inte direkt frågan om ordförandens rätt att i förvaltningsprocessen företräda kommunen med stöd av 40åKL. Vid en jämförelse med RB bör ihågkommas att förvaltningsprocesslagen saknar motsvarighet både till stadgandet om ställföreträdarskap i 11 kap. 2åRB och till formföreskrifterna om fullmakt för kommun i 12 kap. 11 åRB. För förvaltningslagens del saknas överhuvud regler om fullmakt. Av förarbetena framgår dock att ledning i fullmaktsfrågor bör kunna hämtas i första hand i förvaltnings- processlagen men också i rättegångsbalken (prop. 1971:30 s. 359, 362). 1 50—52 åå ges regler om rätt att anlita tolk och ersättning härför.

7.4.2. Utredningens bedömning

Av den lämnade redogörelsen framgår att någon närmare undersökning av huruvida förvaltningsprocesslagens regelsystem är lämpat för kommunal- besvärsinstitutet inte har gjorts i förarbetena.

Klart är att de frågor som uttryckligen behandlas i KL:s regler om kommunalbesvär, således om instansordning, överklagbarhet, besvärsrätt, besvärsgrunder och prövningens omfattning, har lämnats orubbade av ' förvaltningsprocesslagen. Detta följer av regeln i 2 å.

Den gjorda genomgången visar att flertalet av förvaltningsprocesslagens stadganden utan vidare bör kunna tillämpas även i kommunalbesvärsmål.

Dit hör bestämmelserna i 3 och 4 åå om besvärshandlingens innehåll, regeln i 6 å om avvisning ex officio av för sent inkomna besvär, bestämmelserna i 7 å om tid och ställe för anförande av besvär, närmast som en supplerande regel, 10—12 åå om skriftväxling, 13 å om inhäm- tande av yttrande från förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken, 18 å om kommunikation, 24å om yttrande av sakkunnig, 30å om rättens avgörande, 31 å om expedition, 32 å om rättelse, 38å om straff, såvitt avser otillbörligt uttalande i skrift, 41 å om domarjäv, 42 å om ansvar för förseelse under förfarandet, 44å om när handling skall anses ha inkommit, 48—49 åå om ombud.

Bestämmelsen i 8å om officialprövning kan synas rimma illa med kommunalbesvärsprocessen, där åtminstone hittills dispositionsprincipen har varit gällande. Med tanke på att bestämmelsen är avsedd att tillämpas i skilda typer av besvärsprocesser bör man dock kunna utgå från att hänsyn tas till kommunalbesvärsprocessens särart vid tillämpningen av bestämmelsen. Man bör kunna förutsätta att regeln inte ges vidare

tillämpning i kommunalmål än att kompletterande utredningar begränsas till att närmare belysa de grunder klaganden åberopat. Stöd för en dylik till kommunalbesvärsinstitutet anpassad tillämpning finns i regelns utformning, där det sägs att målet skall bli så utrett som ”dess beskaffenhet” kräver. Mot denna bakgrund föreslår utredningen inte något uttryckligt undantag från tillämpningen av 8 å förvaltningsprocess- lagen i kommunalbesvärsmål.

De bestämmelser i förvaltningsprocesslagen som i olika avseenden reglerar muntlig förhandling, bl.a. 9å 2 st. och 14—17 åå, kan också synas främmande för kommunalbesvärsprocessen, sådan den hittills utformats. Som framhållits i fråga om förfarandet i länsstyrelsen bör något hinder mot muntlighet i kommunalbesvärsprocessen i och för sig inte föreligga, låt vara att det praktiskt sett måste bli fråga om sällsynta undantagsfall. Man skulle t. ex. i regeringsrätten kunna höra den kommunaltjänstemän som upprättat ett taxeförslag om hur självkostna- den beräknats, i ett mål där fråga är om tillämpning av självkostnadsprin- cipen.

Den möjlighet till reformatio in melius som 29 å ger torde säkerligen få ringa utrymme i regeringsrätten och bör inte alls ifrågakomma i kommunalbesvärsmål. Man kan förutsätta att hänsyn härtill kommer att tas i rättstillämpningen, om frågan någonsin skulle bli aktuell.

Vissa andra stadganden, såsom bestämmelserna i 39, 40 och 43 åå om straff och vite i vissa fall, torde knappast bli aktuella att tillämpa i kommunalbesvärsprocessen.

Även om således vissa av förvaltningsprocesslagens regler inte passar för kommunalbesvärsprocessen bör det dock enligt utredningens uppfatt- ning inte vara nödvändigt att uttryckligen undantaga bestämmelserna från tillämpning på denna process.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen i detta sammanhang inga lagändringar.

En fråga som kräver särskild uppmärksamhet är att i regeringsrätten hänsyn måste tas inte blott till den ram som KL ger för kommunalbesvä- ren utan även till vad förvaltningslagen kan tänkas innebära för länsstyrelsens prövning av dylika mål. För kommunalbesvär enligt landstingslagen kommer förvaltningslagen aldrig att gälla, eftersom kommunalbesvär över landstingskommunala beslut prövas direkt i rege- ringsrätten. Huruvida detta kan leda till olika praxis i processuella frågor kan inte nu bedömas.

Förvaltningslagen och' förvaltningsprocesslagen är inte samordnade. Det är naturligt, eftersom lagstiftningen har olika syften när det gäller administrativ handläggning av förvaltningsärenden (förvaltningsförfaran- de) och i vad avser handläggning av förvaltningsärenden i förvaltnings- domstol (förvaltningsprocess). Motivet för de föreliggande skillnaderna är att förvaltningsdomstolama bör vara utrustade med vidsträcktare pro- cessuella befogenheter än förvaltningsmyndigheterna (prop. 1971 : 30, s. 283). Förvaltningsprocesslagen är i första hand avsedd för det instanssy- stem som bildas av regeringsrätten som högsta domstol, kammarrätter som mellaninstanser, skatte- och länsrätter som underdornstolar. Me-

ningen är att förvaltningslagen skall gälla när förvaltningsdomstol avgör administrativa ärenden, t. ex. personalärenden.

De båda lagarna har i vissa avseenden liknande regler, t. ex. såvitt gäller ombud, tolk, partsinsyn och rättelse. I andra avseenden skiljer sig lagarna avsevärt. Detta förhållande kan tänkas inverka på kommunalbesvärspro- cessen i de olika instanserna

Någon regel motsvarande 8å förvaltningsprocesslagen om domstols utredningsansvar finns inte för myndighet i förvaltningslagen.

] regeringsrätten kan tänkas uppkomma fråga om återförvisning av kommunalbesvär till länsstyrelsen på den grund att länsstyrelsen vid handläggningen inte iakttagit förvaltningslagens regler. Om sakprövning av en eller annan anledning uteblivit i första instans och regeringsrätten funnit att sådan bort ske, har målet som regel återförvisats till underinstansen för ny behandling. Avvikelse från denna av instansord- ningen betingade princip har för undvikande av tidsutdräkt skett endast i sådana fall, då besvären inte kunnat leda till åsyftat resultat (Sjöberg: Det kommunala besvärsinstitutet s. 260—261). Den omständigheten att länsstyrelsen inte iakttagit förvaltningslagens regler bör kunna föranleda återförvisning till länsstyrelsen för förnyad behandling. Alla felaktigheter bör emellertid inte föranleda återförvisning. Tidigare redovisad praxis i fråga om återförvisning i kommunalbesvärsmål bör alltjämt vara vägledan- de.

Den enda skillnaden som den nya lagstiftningen i detta avseende synes innebära är att återförvisning kan komma att ske på den grund att förvaltningslagens regler inte iakttagits.

För kommunalbesvärsprocessens del finns alltså tre olika regelsystem. I den kommunala instansen gäller blott kommunallagens regler. Vid länsstyrelsens prövning gäller såväl dessa regler som förvaltningslagens regler. Vid regeringsrättens prövning gäller kommunallagens regler och förvaltningsprocesslagens regler, varjämte hänsyn måste tagas till förvalt- ningslagens regler. Eftersom reglerna är av olika innebörd kan detta inverka på handläggningen i de olika instanserna, möjligen med återverk- ningar på målens materiella bedömning.

Rent lagtekniskt sett skulle det i och för sig vara enkelt att låta förvaltningsprocesslagens regler gälla även för handläggningen av kommu- nalbesvär hos länsstyrelsen. En sådan effekt skulle nås om dessa mål överfördes till länsrättens målområde. Prövningen av kommunalmål står ju närmare den dömande än den förvaltande verksamheten, låt vara att prövningen i målen är begränsad till en legalitetsprövning. Den här gjorda genomgången av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen visar att flera problem kan tänkas uppkomma i fråga om kommunalbesvärsproces- sen i de högre instanserna. En allsidig belysning härav torde kräva särskilda utredningar bl. a. med tanke på besvärsprocessen i övrigt och fördelningen av målområdena mellan olika förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter. Utredningen anser att en sådan mer genomgri- pande översyn av kommunalbesvärsprocessen i högre instans kan vara motiverad.

_ = '( w,. - _v * "'.'-j:.rl*£i.vl:£'l.

- .. .ll'.f.'..

% -' " _lfutr

8 Allmänna synpunkter på bestämmel- serna om drätsel m m

8.1. Allmänt

Kommunallagsutredningen lämnade i skrivelse den 15 juni 1972 i uppdrag åt Svenska kommunförbundet att göra en utredning om utvecklingen inom kommunens drätsel. Utgångspunkten skulle därvid vara det förslag till ändrade budgetbestämmelser m. rn. som redovisats av kommunalrättskommittén i dess betänkande ”Kommunala bolag”, SOU 1965: 40. Svenska kommunförbundet har redovisat sitt uppdrag med en av dess kommunalekononriska avdelning den 19 december 1972 upprät- tad promemoria, vilken bifogats betänkandet (bil. 1).

Allmänt sett innebär de förslag som framläggs i promemorian, att en detaljreglering av den typ som redovisats i kommunalrättskommitténs betänkande avvisas. I stället hävdar man att lagbestämmelsema borde vara så utformade att det ges en vid ram för handlandet, inom vilken kommunerna får stora möjligheter att utforma sina hjälpmedel för drätselförvaltningen på ett med hänsyn till tidens krav effektivt sätt.

Det föreligger nu alltså två förslag till omläggning av den kommunala drätseln. Valet av alternativ påverkar givetvis de enskilda stadgandenas utformning. Mot denna bakgrund har det synts lämpligt att först mer allmänt redovisa de skäl som talar för resp. emot de skilda alternativen.

8.2. Kort sammanfattning av gällande rätt

Regler om förmögenhetsskyddet ges i första hand i 50 å KL. De innebär att kommunens fasta och lösa egendom bör förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskas. Kommunens kapitaltillgångar får alltså inte förbrukas för löpande behov till skada för kommande generationer. Särskilda regler ges till skydd för s. k. anläggrringstillgångar. Medel som kommun uppburit som vederlag för anläggningstillgång eller på grund av försäkring av sådan tillgång får endast tas i anspråk antingen för återbetalning av lån som kommunen upptagit för denna tillgång — men ej av andra län — eller för anskaffande av annan dylik tillgång.

I 51 å KL stadgas att kommuns medelsbehov skall, i den mån det ej fylles på annat sätt, täckas med allmän kommunalskatt.

I 52 å KL finns den s. k. täckningsregeln. Enligt denna skall beslut om

anslag även innefatta anvisning av medel för anslagets täckande. Om anslag beviljas att täckas genom utdebitering under mer än fem år måste beslutet underställas länsstyrelsen.

Den grundläggande bestämmelsen om budgetens innehåll finns i 53 å KL. I stadgandet regleras vad som skall upptagas på statens utgifts- och inkomstsida, anslag för oförutsedda behov samt möjligheterna till reservationsanslag. Kommunallagarnas bestämmelser återgår i stort sett på reglerna i 1862 års kommunalförordningar. Bestämmelserna har ansetts innebära att bruttoredovisning av beräknade utgifts- och inkomst- poster är avsedd, att posterna —, om inte undantag medges — måste falla på budgetåret, att anslagsändamålen skall vara specialiserade samt att budgeten skall vara balanserad. I senare lagstiftning och praxis har dessa principer delvis genombrutits, men de bevarar i vissa lägen alltjämt sin aktualitet. I fråga om budgetuppställningen medges kommunerna stor frihet. Kommunallagen kräver inte någon uppdelning i drift- och kapitalbudget.

I 54 å anges vissa tidsfrister för budgetarbetet. Vidare regleras budgetens offentliggörande. Dessutom finns en föreskrift att anslag till utgifter om vilka fullmäktige inte tidigare fattat beslut samt därmed sammanhängande frågor skall bli föremål för särskild överläggning och avgörande.

Den frivilliga fondbildningen regleras i 55 å KL. Fonderna fåri princip tas i anspråk endast för de ändamål för vilka de bildats. Särskilda restriktioner gäller härvidlag för skatteregleringsfond. För användning av fond till annat ändamål än det avsedda krävs enligt 56 å b) Kungl. Maj: ts medgivande. I 57 å finns föreskrifter om obligatorisk avsättning av medel till fond.

58—60 åå KL innehåller bestämmelser om kommunernas lånerätt. I 58 å behandlas den allmänna underställningsfria lånerätten. Lån får upptas till ett sammanlagt belopp, motsvarande för flertalet kommuner högst fem kronor för varje å kommunen belöpande skattekrona enligt den under nästföregående år fastställda taxeringen. För kommun som inte tillhör landstingskommun är gränsen sju kronor per skattekrona. Lånen skall återbetalas inom fem år och, om lånetiden är mer än ett år, årligen avbetalas. Undantag gäller för lån som övertas vid förvärv av fast egendom. Vidare gäller undantag för vissa ”avlösningslån”. Med lån jämställes även borgen.

I 59 å behandlas speciella fall av underställningsfrihet. Kommunen får dels uppta lån av statsmedel, som beviljas kommunen av Konungen, dels i den omfattning och på de villkor Konungen bestämmer uppta län av statsmedel, som beviljats kommunen av statlig myndighet, samt lån för bostadsbyggnadsföretag, som godkänts för statlig belåning.

Vidare regleras kommuns rätt att ivissa fall åtaga sig ansvar för andras län samt att upptaga lån till vatten- och avloppsanläggningar på de villkor Konungen bestämmer.

De närmare bestämmelserna om dessa lån finns i kungörelsen den 16 nov. 1962 med vissa bestämmelser angående kommuns upptagande av lån m. rn. Kungörelsen har ändrats ett flertal gånger.

I övriga fall krävs enligt 60å Konungens medgivande att uppta län eller ingå borgen.

Syftet med lånekontrollen kan i huvudsak sägas vara dels att åstadkomma ett skydd för den kommunala förmögenheten, dels att bereda statsmakterna möjligheter till överblick och samordning på det ekonomiska området. Den underställningsfria lånerätten skulle — enligt uttalanden vid lagändringar 1937 — tillgodose kommunernas behov såväl av kassaförlag som av medel för finansiering av företag av en viss varaktighet. KLS har i huvudsak samma drätselbestämmelser som KL. Samma är förhållandet med LL, där dock bl. a. budgetfrister och den underställningsfria lånerättens omfång avviker från KL. De föreliggande olikheterna behandlas närmare i anslutning till de olika stadgandena i specialmotiveringen.

8.3. Motiven till gällande rätt enligt 1953 års kommunal- lagsreform

Efter redovisning av gällande rätt konstaterade kommunallagskommittén att de bestämmelser om skydd för den kommunala förmögenheten som fanns — bl. a. i 1946 års fondbildningslag — inte utgjorde någon garanti för att kommun inte förbrukade vad som i allmänhet hänfördes till dess bestående kapital. Den största luckan i förmögenhetsskyddet bestod däri, att kommunerna inte var förpliktade att ersätta den värdeminskning, som tillgångar för stadigvarande bruk successivt undergår. Det värdefullaste skyddet för den kommunala förmögenheten förelåg enligt kommitténs uppfattning i lagbestämmelsema om kommunernas upplåning och det sätt, på vilket dessa tillämpades. Detta skydd var inte alltid tillfyllest. Som allmänt erkänd norm för kommunernas ekonomiska förvaltning gällde att en generation inte hade rätt att förbruka vad föregående generationer hopbragt till sina efterkommandes gagn. Denna princip grundade sig inte på något uttryckligt stadgande i kommunallagarna. Kommittén ansåg sig böra undersöka huruvida denna brist skulle kunna avhjälpas genom ett allmänt stadgande i kommunallagen om förbud mot förmögenhetsförbrukning. Införandet av en dylik bestämmelse förutsatte att de kommunala räkenskaperna på ett klart och översiktligt sätt utvisade, hur förmögenheten förändrades från tid till annan. Vidare måste fastställas, vad som skulle innefattas i den lagskyddade förmögen- heten och hur förmögenheten skulle beräknas. Kommittén ansåg att en bestämmelse av innehåll, att vad kommun tillhörde i fast eller lös egendom skulle så förvaltas att dess förmögenhet ej minskas, skulle införas i kommunallagen. Bestämmelsen skulle i huvudsak få principiell innebörd. Kommittén redovisade därefter sin syn på det kommunala förmögenhetsbegreppet. Prövningen av att en kommun inte förbrukar sin förmögenhet måste, framhöll kommittén, i första hand äga rum i samband med att utgifts- och inkomststaten fastställs. Den slutliga överblicken fick man dock först, när bokslutet för året upprättats. (SOU

1952: 14 s. 265 ff.) Vissa ändringar i stadgandets utformning företogs i propositionen (prop. 1953: 210 s. 163164).

En annan nyhet i 1953 års kommunallagstiftning var att en definition på begreppet anläggningstillgångar infördes i KL.

Bestämmelsen om täckning vid anslagsbeslut bibehölls med vissa justeringar, trots att det ursprungliga syftet — att tjäna som komplement till bestämmelser om kvalificerad majoritet vid upplåning — inte längre var aktuellt.

Enligt kommitténs mening lämnade då gällande lagstadganden om fri lånerätt inte tillräckligt skydd mot missbruk av möjligheten att finansiera utgifter genom utdebitering på flera år. Ett mera effektivt skydd mot olämplig finansiering av utgifter syntes kunna vinnas genom en särskild bestämmelse som angav i vilken utsträckning kommun skulle äga rätt att täcka anslag genom utdebitering under flera år. Den skärpning av regeln kommittén föreslagit godtogs dock inte av remissinstanserna, varför stadgandet behölls oförändrat i sak (SOU 1952: 14 s. 276 f, prop. 1953: 210 5.220).

Beträffande utgifts- och inkomststaten uttalade kommittén önskemå- let, att staten uppställdes så att förmögenhetsändringarna tydligt kom till synes. Detta kunde vinnas genom att man indelade staten, som var brukligt i städerna, i en avdelning för driftposter och en annan för kapitalposter samt i staten även upptog beräknade avskrivningar på kommunens anläggningstillgångar. Ehuru en sådan statuppställning gav en bättre överblick av kapitalhushållningen än den enklare form, som vanligen förekom hos landskommunerna, ansåg kommittén med hänsyn till förekommande praxis i landskommunerna sig böra avstå från att föreslå tvingande regler i angivna hänseenden. Kommitténs förslag i frågan om utgifts- och inkomststatens uppställning och innehåll innebar därför endast smärre, huvudsakligen formella ändringar i äldre bestämmelser. Bl. a. föreslogs den sakliga ändringen att förnyat beslut om reservation av anslag inte behövde fattas i samband med utgifts- och inkomststatens fastställande (SOU 1952: 14 s. 278—280).

Kommittén föreslog vidare vissa ändringar i bestämmelsen om budget- beredningen (54 å KL) i syfte att uppnå enhetliga regler för landskom- muner och städer (SOU 1952: 14 s. 280—281).

Bestämmelser om fondbildning återfanns tidigare i särskild lag (1946 års fondbildningslag). Kommunallagskommittén föreslog att reglerna om fondbildning skulle flyttas till kommunallagen. Dessutom föreslogs både formella och materiella ändringar i reglerna. Fondbestämmelserna indela- des i två huvudtyper, frivilliga och obligatoriska. De frivilliga fonderna regleras i 55å KL. Tidigare gällande beloppsmässiga begränsningar i rätten att avsätta medel borttogs vid 1952 års riksdag (prop. 1953: 210 s. 165). Förslaget till vidgad fonderingsrätt genom rätten att till allmän investeringsfond avsätta medel för anskaffande av anläggningstillgångar för kommunens behov genomfördes den 1 juli 1952. Rätten att avsätta medel till skatteregleringsfond gjordes också beloppsmässigt fri från samma datum.

Kommunallagskommittén föreslog dessutom en regel om rätt att

avsätta medel till särskild investeringsfond för anskaffande av viss i avsättningsbeslutet angiven anläggningstillgång.

1 kommitténs förslag behölls äldre regler om försäljningsmedelsfond och låneöverskottsfond med vissa smärre ändringar (SOU l952:14 s. 293). Emellertid ansåg departementschefen att en särskild fondering av vederlag för anläggningstillgångar respektive vad kommun uppburit på grund av försäkring av sådana tillgångar inte erfordrades efter tillkomsten av den allmänna investeringsfonden. Fonderingstvånget borde behållas men gälla avsättning till sistnämnda fond. Fonderingsskyldigheten var dessutom subsidiär till den av departementschefen tillstyrkta regeln om ianspråktagande av medel av berörda slag för återbetalning av lån, som upptagits för förvärv av tillgången eller för anskazfande av annan anläggningstillgång.

Även bestämmelserna om låneöverskottsfond slopades och ersattes med föreskrift att överskott å lån skulle avsättas till allmän investerings- fond, där ej annat föreskrivits vid tillståndets beviljande (prop. 1953: 210 s. 175176).

1 övrigt innebar kommitténs förslag bl. a. att försäkringsfonden slopades och att speciella regler om placering och nyttjande av fondmedel inte behövdes.

I samband med 1953 års kommunallagsreform synes de bärande principerna bakom lånereglerna inte ha diskuterats närmare. Den viktigaste sakliga ändringen bestod i att kommunerna fick möjlighet att använda fondmedel utan att den underställningsfria lånerätten därför skulle anses vara tagen i anspråk (prop. 1953: 98). Inte heller synes vid denna tid någon mer allmän kritik från kommunalt håll ha förelegat mot begränsningen av lånerätten såsom sådan. Läget förändrades emellertid under senare delen av 50-talet, då ett nytt budgetsystem började införas i kommunerna.

8.4. Kapitalredovisningskommittens betänkanden

Den ökade kommunala verksamheten och behoven av fortlöpande uppmärksamhet åt förrnögenhetsskyddsfrågorna förde med sig krav på moderna bokförings— och budgetförhållanden. I samarbete mellan dåva- rande stadsförbundet och landskommunernas förbund i den s. k. kapital- redovisningskommittén utarbetades fullständiga förslag till en efter moderna krav anpassad ordning för budget och räkenskaper. Kapitalredo- visningskommittén framlade två betänkanden, det första med titeln ”Kommunernas kapitalredovisning” (Kristianstad 1956) och det andra benämnt ”Kommunernas budget- och räkenskaper” (Jönköping 1962). Det förra betänkandet anvisar bl. a. ett system för kapital— och _ resultatredovisning som står nära formerna för dagens företagsekonomis- ka redovisning men särskilt anpassats till de kommunala förhållandena. Det andra betänkandet ger en systematiskt uppbyggd kontoplan för bokföring och budget (K-plan). För denna har industriell kostnadsredo- visning utgjort förebild. Planen ger ökade möjligheter till en verksam

uppföljning och kontroll av den kommunala ekonomin. De bägge kommunförbunden rekommenderade sina medlemmar att följa vad kapitalredovisningskommittén förordat. Även landstingsförbundet har utarbetat och rekommenderat liknande riktlinjer. Rekommendationerna har vunnit en praktiskt taget fullständig efterföljd.

I betänkandet om kommunernas kapitalredovisning finns ingående anvisningar till ledning för bestämmande av vad som skall hänföras till den kommunala förmögenheten och om uppdelningen och grupperingen av de kommunala tillgångarna och skulderna. Det egna kapitalet uppdelas i stamkapital — den del av förmögenheten som omfattas av förmögen- hetsskyddet — och driftkapital. Stamkapitalet består av dels investerat stamkapital, utgörande skillnaden mellan anläggningstillgångar och lång- fristiga skulder, och dels disponibelt stamkapital, som utgöres av den del av kapitalbehållningen i övrigt, finansieringskapitalet, som är avsedd för kapitalbildande och därmed jämförliga ändamål.

En bestämd åtskillnad upprätthålles mellan kapitalbudget, som omfat- tar utgifter, inkomster och andra transaktioner sammanhängande med kapitalbildningen, och driftbudgeten, som redovisar driftsmässiga förhål- landen. Även i bokföring och redovisning upprätthålles motsvarande åtskillnad. De resurser som står till buds enligt kapitalbudgeten får i princip inte användas för driftändamål och några medel skall sålunda inte överföras från kapitalbudgeten till driftbudgeten, en ordning som utgör ett led i förmögenhetsskyddet. För att bibehålla och förkovra stamkapi- talet skall däremot vissa överföringar ske från driftbudgeten till kapital- budgeten. 1 första hand avser överföringarna avskrivningsmedel. Härige- nom sörjes för såväl att anläggningstillgångarnas successivt minskade nominella värden får sin motvikt genom en ny förmögenhetsbildning som att den årliga resultatredovisningen blir mer rättvisande. Kommittén har lämnat ingående anvisningar beträffande ordningen och takten för avskrivningarna. För ytterligare konsolidering avses vidare överföring ske från driftbudgeten till kapitalbudgeten genom att en lämplig överförings— post upptages på driftbudgetens utgiftssida med motsvarighet i en post på kapitalbudgetens inkomstsida. De överförda medlen ger utrymme på kapitalbudgeten för investeringar i anläggningstillgångar, amorteringar av anläggningslån och avsättning till kapitalfonder. Den särskilda överfö- ringsposten utvisar den ökning förmögenheten beräknas undergå enligt budgeten.

8.5. Kommunalrättskommittens betänkande VII

8.5.1. Allmänt

Kommunalrättskommittén har i sitt betänkande ”Kommunala bolag”, SOU 1965140, angivit allmänna riktlinjer för de åtgärder, som kunde behöva vidtagas med anledning av den ökade bolagsdriften vid kommunal verksamhet. Kommittén fann därvid att de väsentligaste reformerna borde avse ändringar inom kommunallagarnas ram. Att bolagsformen

kommit till ökad användning i dagens omfattande kommunala verksam- het hängde säkerligen samman med att en del kommunallagsbestämmel- ser fick anses rätt otidsenliga såvitt gäller en modern kommunal affärsverksamhet av någon omfattning. Reformarbetet borde inriktas på en viss dämpning av benägenheten att övergå till bolagsverksamhet och på en viss återgång från bolagsdrift till verksamhet i kommunal ordning. Det borde förverkligas genom reformer inom kommunalrätten, vilka kunde göra den kommunalrättsliga formen mer attraktiv och lämplig för kommunal affärsverksamhet. Kommittén tog därvid särskilt upp de nuvarande lånerättsbestämmelserna och den betydelse begränsningen i lånerätten kunde ha haft för utvecklingen mot ett ökat anlitande av bolagsformen.

I betänkandet redovisas bl.a. kommunförbundens skrivelse till Ko- nungen den 17 april 1963 med anhållan om en översyn av lånerättsbe- stämmelserna. I skrivelsen framhölls bl. a. att skyddet för den kommuna- la förmögenheten kan anses tillgodosett genom kommunallagens bestäm- melser i andra sammanhang och genom av förbunden utarbetade och nu allmänt tillämpade regler om kommunernas kapitalredovisning. Kommit- tén framhöll att den moderna budget- och bokföringsordningen automa- tiskt gett ett verksamt skydd för förmögenheten. Genom den allmänna efter—följden av kommunförbundens rekommendationer hade man på kommunalt håll inriktat sig på att följa kommunallagens bestämmelser att förmögenheten bör så förvaltas att den ej minskas. Det var mot denna bakgrund förklarligt att man på kommunalt håll kunde anse lånekontrol- len som otidsenlig och överflödig. I ett system där förmögenhetskontrol- len på detta sätt är centralt inbyggd i budgetordningen, saknade det — framhöll kommittén — självfallet intresse vilka resurseri den balanserade budgeten som tages i anspråk för olika individuella investeringar. Hålles kapitalbudgeten blott balanserad kunde inte heller underlåtna eller fördröjda amorteringar leda till någon minskning av förmögenheten (bet. s. 102). Kommittén förordade, efter en ingående redovisning av hur lånekon- trollen fungerade, att lånerättsbestämmelserna underkastades en genom- gripande reform och att lånetillståndsprövningen helt avskaffades. Låne— rättsbestämmelserna borde därvid inordnas i systematiskt uppbyggda bestämmelser om kommunernas kapitalförvaltning. Vid reformerna borde eftersträvas att ge större stadga och ett mera tidsenligt innehåll åt de kommunallagsbestämmelser, som syftade till ett skydd för den kommunala förmögenheten. På denna väg fanns möjligheter att ytterliga- re befästa de från kommunalrättslig synpunkt mest väsentliga grund- tankarna bakom lånekontrollen. Det bästa skyddet för den kommunala förmögenheten låg i ett klart och överskådligt budgetsystem. Följde kommunerna vad kommunförbunden härvidlag rekommenderat, medför- de detta bättre garantier för en god ekonomisk hushållning än ett lånekontrollsystem någonsin kunde skapa. Några fullständiga garantier för en allmän och noggrann efterföljd av berörda rekommendationer kunde naturligtvis aldrig nås. Budget- och räkenskapsordningen var” ytterst bara ett hjälpmedel. Det kunde inte hindra att kommuner för

längre eller kortare tid kunde åsidosätta vad som borde iakttagas för en god förmögenhetsförvaltning. Lägen kunde tänkas då man mera fullstän- digt kunde lånefinansiera investeringarna och hålla tillbaka en hotande skattehöjning genom en underdimensionerad driftbudget. Att utomor- dentliga svårigheter efter längre eller kortare tid då komme att inställa sig, kunde kanske inte alltid avhålla en kommun från en sådan kortfristig ekonomisk politik (3. 117). Kommunalrättskommittén diskuterade där- för om en lagreglering av några fundamentala principer för budget och finansiering skulle ha något värde. Kommittén framhöll att inte ens en lagreglering gav några mera fullständiga garantier för en god hushållning. Ett betydande utrymme måste även vid en sådan lämnas för kommuner- nas fria skön. Möjligheterna att besvärsvägen komma tillrätta med ett åsidosättande fick inte överskattas. Erfarenheterna visade emellertid att man på kommunalt håll eftersträvade en god efterföljd även av rätt allmänt hållna kommunallagsstadganden. I vart fall var det av väsentligt värde att en minoritet, som ville motsätta sig ett åsidosättande, liksom den allmänna opinionen kunde åberopa ett uttryckligt lagstöd för sin kritik av vidtagna åtgärder. Det måste också beaktas att de nuvarande bestämmelserna gav ett långt ofullständigare skydd. Den allmänna bestämmelsen i 50å KL om förmögenhetsskyddet hade inte någon korrespondens i budgetbestämmelserna, som lämnade utrymme för en rätt fri finansieringsordning. Kommittén ansåg att en lagreglering av vissa grunder för finansieringen och förmögenhetsförvaltningen här kunde bidraga till större klarhet och stadga. Bestämmelserna om lånerätten borde härvid inordnas i denna reglering och utan hänvisning till någon tillståndsprövning direkt reglera vilken rätt kommunerna skulle ha i lånehänseende (s. 118). Kommittén redovisade därefter de allmänna dragen av de bestämmelser, som kommittén ansåg böra finnas om den kommunala ekonomin.

Kommittén framhöll särskilt att det närmast varit lånerätten som utgjort utgångspunkten också för reformförslagen beträffande förmögen- het, budget och finansiering (s. 126).

Beträffande bestämmelserna om fonder ansåg kommittén att reformer- na i lånerätts- och budgethänseende kunde medföra önskemål om en allmän modernisering av fondbestämmelsema och en anpassning av dessa till nya lånerätts- och budgetbestämmelser (s. 127).

Härjämte redovisade kommittén förslag till en mer speciell, med större befogenheter utrustad affärsverksförvaltning inom kommunallagarnas ram. Särskilda regler för denna affärsverksförvaltning föreslogs. Dessa förslag skall inte behandlas här.

8.5.2. De konkreta förslagen

Kommunalrättskommitténs förslag till ändringar i kommunallagens drät- selkapitel innebär i korthet följande.

Bestämmelsen om förmögenhetsskyddet ges en större precisering med anknytning till det moderna kommunala budget- och räkenskapssyste- met. Budgetbestämmelsen utformas med uppdelning på kapital— och

driftbudget och reglerar därjämte frågor om avskrivningar och överföring- ar i övrigt från driftbudget till kapitalbudget samt frågor om överskott och underskott, reservationer och anslagsförskott. Också frågor om tilläggsstat regleras i bestämmelsen.

Lånerättsbestämmelserna inpassas därefter i detta system, varvid kravet på underställning helt borttages. Bestämmelserna förenklas. Kommunerna föreslås få rätt att upptaga dels investeringslån (anlägg- ningslån), dels lån av rörelsemedel.

Vidare innehåller förslaget vissa bestämmelser om kommunernas borgensåtaganden.

Kommittén går därefter igenom kommunallagens avsnitt om fonder. Fondbestämmelserna förenklas och inordnas i den enhetliga regleringen av de ekonomiska förhållandena. Underställningstvånget för inrättandet av vissa fonder och ianspråktagande av fondmedel föreslås upphävt. Kommunerna föreslås få rätt att fritt inrätta dels kapitalfonder, dels driftfonder. De nuvarande bestämmelserna med direkt omnämnande av ett flertal slag av fonder utgår. I anslutning till uppdelningen mellan kapital- och driftfonder stadgas förbud att använda fonderade kapitalme- del för driftändamål. Skyldigheten att till kapitalfonder avsätta försälj— nings- och försäkringsmedel behålles. Rätten att fritt inrätta fonder och använda fonderade medel borde enligt kommittén öka möjligheterna att inrätta för affärsverksamheten lämpade fonder.

Bestämmelserna i förslaget om budget, lånerätt och fonder ger kommunerna möjligheter till en s. k. fri gäldsförvaltning, där man utan en ingående bundenhet till de särskilda anläggningarna och deras livslängd ser den kommunala investeringsekonomin som en helhet.

Kommunalrättskommitténs förslag till reformer inom kommunallagar- nas ram vann så gott som fullständig anslutning av remissinstanserna, bortsett från lånerättsbestämmelserna. I fråga om förslaget att slopa underställningsskyldigheten i låne- och borgensärenden tillstyrkte de flesta remissinstanserna.

I sammanhanget må också anmärkas att landstingsförbundet i sitt yttrande uttalade sig för en revidering av landstingslagen med anpassning till nya redovisningsmetoder och nya kommunala företagsformer. Med den utvidgning av landstingens verksamhet som förekommer — ivissa fall i samverkan med primärkommuner — ansåg förbundet det angeläget att landstingslagen medger en kommunal verksamhet av motsvarande slag som enligt betänkandet bereddes primärkommunerna. Kommunalrätts- kommitténs förslag har inte föranlett lagstiftning.

8.6. Betänkandet om storlandstingets författning

Av intresse i detta sammanhang kan också vara de förslag till regler om landstingskommunens drätsel som framlades i betänkandet ”Storlands— tingets författning”, SOU 1968: 35.

Förslaget till kapitel om landstingskommunens drätsel (5 kap.) innehöll en del nyheter. Riktlinjerna för förslagen var i huvudsak

följande. De ekonomiska bestämmelserna framstod med hänsyn till dagens redovisningsteknik och dagens synsätt på kommunal ekonomi som i många hänseenden föråldrade. En ändring i ett isolerat samman- hang av dessa regler kunde emellertid inte komma i fråga, om inte särskilda storlandstingsskäl kunde åberopas för en avvikelse. Regler av principiell räckvidd borde i största utsträckning lämnas oförändrade. Detaljbestämmelser rensades bort och ersattes med mer allmänt hållna rambestämmelser.

Bestämmelserna om förmögenhetsskydd, landstingsskatt samt anslags- och medelsanvisning föreslogs bli i huvudsak utan ändringar överförda till storlandstingslagen (44—46 åå). Någon motsvarighet föreslogs däremot inte till bestämmelserna i 56 å LL om skyldighet att använda försäkrings- medel eller vederlag för anläggningstillgångar för återbetalning av lån för vederbörande anläggning eller anskaffande av annan anläggningstillgång. Inte heller bestämmelsen om fonderingstvång av sådana medel i 63 å LL fick någon motsvarighet. Ingen motsvarighet föreslogs till bestämmelsen i 58 å LL om underställning av beslut, som kräver utdebitering under mer än fem år. Budgetavsnittet i förslaget innehöll föreskrifter om budgetens uppdelning på kapital- och driftsida, 47 å. Den detaljerade bestämmelsen i förebilderna om budgetens olika poster moderniserades och förenkla- des. Även i fråga om förfarandet vid budgetarbetet föreslogs vissa ändringar i förhållande till LL. Bl.a. föreslogs att utgifts— och inkomst- staten skall fastställas vid sammanträde senast den 15 november. Under valår skall statförslaget behandlas av det nyvalda landstinget.

Bestämmelsen i LL om att anslag till utgifter som landstinget inte tidigare fattat beslut om skall bli föremål för särskild överläggning och avgörande i samband med statbehandlingen föreslogs slopad. Avsnittet om fonder förenklades avsevärt. Nuvarande skyldighet att inhämta Kungl. Maj: ts tillstånd till vissa fondavsättningar och fonddispositioner föreslogs utgå. Bestämmelserna om fondbildning reducerades till en av innehåll att storlandstingskommunen äger avsätta medel till kapitalfonder och driftfonder samt att medel från kapitalfond inte får användas för driftändamål. På lånerättsområdet föreslogs en motsvarighet till nuvaran- de huvudregel i LL. En viss utvidgning av den fria lånerätten skulle enligt förslaget bli möjlig efter föreskrifter av Kungl. Maj: t. Förslagen föranledde i denna del inte någon lagstiftning. Anledningen härtill var bl. a. att dessa frågor inte borde tas upp till särskild bedömning för en landstingskommun utan borde övervägas i annat sammanhang för alla landstingskommuner (prop. 1969: 112 s. 9091).

8.7. Kommunförbundets promemoria

Den allmänna bakgrunden

I promemorian redovisas bakgrunden till den kommunala expansionen under de senaste 20 åren. Här kan bl. a. noteras att utgiftsvolymen fördubblades under 25-årsperioden 1920—45 och mer än fyrdubblades

under perioden 1945—70. Även effekten av kommunsammanläggningar- na och den allmänna administrativa teknikens utveckling belyses.

I mitten av 1960-talet togs ADB-tekniken i bruk, framför allt inom budget- och redovisningsområdet. När kommunsammanläggningarna ge- nomförts kan man anta att samtliga kommuner inom överskådlig tid övergår till ADB-rutiner. För den kortsiktiga ekonomiska planeringen utgör kapitalredovisningskommitténs bägge betänkanden alltjämt grun- den. 1 den kommunala normalkontoplanen (K-planen) har kommunför- bundet gjort preciseringar och tillägg till kapitalredovisningskommitténs förslag. Ett närmande till företagsekonomiska synpunkter på resultatre- dovisningen har också skett. Tyngdpunkten beträffande ändamålet med kapitalredovisningen har förskjutits från förmögenhetsskydd till kost- nadsredovisning. Inom kommunförbundet pågår översyn av de principer kapitalredovisningskommittén rekommenderat. Resultatet av översynen visar att dessa principer till stora delar fortfarande är tillämpliga. Vidare sker utveckling och precisering av kapitalredovisningskommitténs förslag. De nya rekommendationer som utfärdades under hösten 1973 får främst ses som en anpassning till dagsläget (se kommunförbundets cirkulär 73.106, Avskrivning och internränta).

Förbundet har även i fråga om kapitalredovisningskommitténs betänk- ande angående kommunernas budget och räkenskaper arbetat vidare med utformning av anvisningar för budget- och redovisningssystemens praktis- ka tillämpning. Samtliga kommuner tillämpar huvudprinciperna i K-pla- nen. I vissa avseenden innebär tillämpningsanvisningarna avvikelser från kapitalredovisningskommitténs förslag. Numera understryks behovet av s. k. prestationsbudgetering kraftigare. Ett fortlöpande utvecklingsarbete pågår från förbundets sida. Bl. &. har fråga uppkommit om hur budgeteringen skall samordnas med verksamhetsplaneringen. Beträffande den fleråriga ekonomiska planeringen konstateras att någon i kommunal- lagen föreskriven skyldighet för kommun att upprätta långsiktiga ekonomiska planer inte finns. Med stöd av 30 å KL kan dock hävdas, att kommunstyrelsen har ansvaret för att ekonomisk långtidsplanering sker och samordnas med annan planering. Tidsperspektivet är oftast fem år. Den politiska tyngdpunkten har förskjutits från årsbudget till flerårig ekonomisk planering. Denna tendens kan komma att förstärkas.

Med staten som huvudman har sedan mitten av 60—talet en rad nya planeringsformer utvecklats på olika områden, som berör kommunerna. Detta leder till ökade krav på kommunal långsiktig planering och bättre samordning av planeringen inom kommunerna. Ett nära samspel med staten förutsättes i samhällsplaneringen. Även här pågår ett omfattande

utvecklingsarbete. Beträffande lagregleringen av kommunernas drätseluppgifter framhål-

les i kommunförbundets promemoria till att börja med att förutsättning- arna för den ekonomiska administrationen i dag är väsentligt annorlunda än vid tillkomsten av 1953 års kommunallag. Den utveckling, som redovisas i promemorian, förväntas fortskrida i framtiden. Tillämpade planerings- och redovisningssystem är ständigt under omprövning och utveckling beträffande den administrativa tekniken. och anpassas till

samhällsutvecklingen i stort. Detta påverkar styr- och kontrollsystemens utformning på det sättet att dessa måste vara flexibla och ständigt anpassas till nya krav och önskemål. Det vore olyckligt — framhålles det i promemorian — om lagbestämmelsema utformades så att de försvårar en sådan anpassning. Lagen bör därför ge en vid ram för handlandet, inom vilken kommunerna ges stora möjligheter att utforma sina hjälpmedel för drätselförvaltningen på ett med hänsyn till tidens krav effektivt sätt.

I promemorian hänvisas till de uttalanden kommunallagskommittén gjort i fråga om kommunförbundens reformarbete på drätselområdet (SOU 1952: 14 s. 316).

I samband med genomgången av de olika stadgandena hävdas bl. a. att kommunalrättskommittén i sitt lagförslag synes vilja precisera förmögen- hetsreglerna för att möjliggöra att underställningsplikten slopas för upptagande av lån utöver vad som medges i 58 och 59 åå KL. Utformningen av drätselbestämmelserna påverkas därför i hög grad av vad som skall och vad som bör överföras från drift- till kapitalbudget, dvs. avskrivningar och andra överföringsposter. Man anger på så sätt indirekt lämpligheten av att budgetera en överföringspost som extra konsolidering av kapitalbudgeten utöver den som åstadkommes genom avskrivning. En utformning av drätselkapitlet med tonvikt på förmögenhetsskyddet innebär enligt promemorian en tendens att lagreglera en statisk syn på kapitalredovisningen. Detta skulle medföra dels att man avlägsnar sig från den dynamiska syn, som förespråkades av kapitalredovisningskommittén, dvs. att balansräkningen endast skulle vara en förbindelselänk mellan olika års resultatredovisningar, dels den faktiska utvecklingen och förskjutningen mot kravet på riktig kostnadsredovisning. I promemorian hävdas att det i lagförslaget preciserade förmögenhetsbegreppet jämfört med gällande syn på redovisningssystemet ger upphov till vissa konflikter.

Den mycket omfattande skattefinansiering av investeringarna som kommunerna numera uppvisar innebär enligt promemorian att förmögen- heten under alla omständigheter är skyddad. Även om samtliga kommu- ner har sin årsbudget uppdelad i drift- och kapitalbudget kan det ifrågasättas om denna princip skall lagfästas. Framtida krav på budgetsy- stemets utformning kan inte nu förutses. Den utveckling av kommunernas budgetsystem som skett har ändå varit möjlig inom ramen för de allmänt hållna lagregler som nuvarande kommunallag innehåller. Mer preciserade krav på budgetutformningen skulle inte ha ändrat eller påskyndat den hittillsvarande utvecklingen. En smidig anpassning till framtida krav och önskemål underlättas om lagbestämmelsema även fortsättningsvis får ramkaraktär. Vidare framhålles att även om det nu är för tidigt att göra några preciserade uttalanden härom blir sannolikheten för att förslag från den kommunalekonomiska utredningen skall komma att påverka drätsel- kapitlet mindre om man undviker detaljreglering i den nya kommunalla- gen. Få, mer principiellt viktiga bindningar ger goda möjligheter till anpassning när utvecklingen medför behov av snabba förändringar.

8.8. Den statliga budgetreformen

Budgetutredningen har lagt fram ett förslag till statlig budgetreform i betänkandet ”Budgetreform” (SOU 1973:43). Förslaget är av stort intresse även för kommunernas del. Syftet är att göra budgeten till ett så effektivt instrument som möjligt för att styra användningen av de ekonomiska resurserna och för stabiliseringspolitiken. Utredningen anser att de reformförslag som diskuterats inom betänkandet kan genomföras inom ramen för grundlagberedningens förslag till RF och RO (prop. 1973:90 s. 221222). Grundlagberedningens förslag till reglering av utgiftsmakten har också i huvudsak godtagits i propositionen (prop. s. 224). Samordningen med kommunerna tas upp till särskild behandling. Utredningen anser det angeläget att en ökad kommunal medverkani stabiliseringspolitiken kommer till stånd och har undersökt de olika medel som är tänkbara i detta avseende. De förslag utredningen härvidlag framlägger berör både primärkommuner och landsting (s. 152).

Av intresse i detta sammanhang är utredningens uttalande att handlingsfriheten är så stor för kommunerna att man inte funnit anledning föreslå ändringar i kommunallagen i stabiliseringspolitiskt syfte (s. 152). Vidare föreslås i fråga om den statliga förmögenhetsredovis- ningen bl.a. att driftbudget och kapitalbudget slås samman till en budget. Denna reform innebär dock endast ett stadfästande av den faktiska utvecklingen. De fyra nuvarande anslagstyperna — varibland märks reservationsanslag — föreslås ersatta med en enda anslagstyp för vilken två regler gäller. För det första får regeringen enligt förslaget rätt att medge överskridande med upp till 10 procent av anslagsbeloppet eller upp till ett belopp av 1 mkr. För det andra ges ingen möjlighet att disponera outnyttjade medel efter budgetårets slut.

8.9. Jämförelse mellan de olika förslagen

Kommunalrättskommitténs förslag är utan tvivel det mest detaljerade. Förslaget till drätselkapitel i storlandstingslagen förefaller ligga närmare det synsätt, som utvecklats i förbundets promemoria. I promemorian har inte alltid några konkreta alternativ till kommunalrättskommitténs förslag redovisats.

Det gemensamma för samtliga alternativ är att man hyser sympati för att slopa samtliga underställningsregler i fråga om anslag, fondering och lånerätt. I förslaget till storlandstingslag behålles emellertid en modifierad underställningskontroll i fråga om län. I sammanhanget bör kanske framhållas att samtliga underställningsregler beträffande låne-, borgens-, fond- och anslagsärenden enligt direktiven uttryckligen undantagits från kommunalrättskommitténs uppdrag att verkställa översyn av bestämmel- serna om underställning av vissa kommunala beslut (prop. 1972: 12 s. 44).

Beträffande förenklingen och uppmjukningen av fondbildningsreglerna accepteras i stora drag kommunalrättskommitténs förslag.

Däremot skiljer sig synpunkterna väsentligt i fråga om vad som behöver regleras med hänsyn till förmögenhetsskyddet. I promemorian avvisas sålunda kommunalrättskommitténs förslag beträffande precisering av förmögenhetsbegreppet, indelningen i kapital- och driftbudget, den närmare detaljregleringen av budgetens innehåll, förslag till lagfästande av tilläggsstater och spärren för längre anslagsförskott. I förslaget till storlandstingslag lagfästes principen om uppdelning i kapital— och driftbudget, men i övrigt saknas den detaljreglering kommunalrättskom- mitténs förslag innebär. Det bör beaktas, att i förslaget till storlandstings- lag underställningskontrollen i fråga om lån i huvudsak behållits.

8.10. Finska kommunalförvaltningskommittens betänkande

I Finland har kommunalförvaltningskommittén framlagt ett förslag till ny kommunallag (kommittébetänkande 1973: 60). Vid enjämförelse bör ihågkommas att den finska kommunallagen i flera avseenden är mer detaljerad än den svenska. Nuvarande kommunallag innehåller över 200 paragrafer. Förslaget synes innebära en minskning till 150 paragrafer. Beträffande kapitlet om kommuns ekonomi — som motsvarar vårt drätselkapitel — bör också beaktas föreliggande skillnader i budget- och redovisningssystem. Detta hindrar inte att enskilda stadganden kan vara av intresse bl. a. från lagteknisk synpunkt.

Särskilt må här framhållas att kommittén föreslår att nuvarande regel om underställning av lån och borgen i 108 å finska kommunallagen skall utgå. Regleringen av budgetens innehåll synes — av naturliga skäl — mer anpassad till den moderna budgettekniken än motsvarande 20 år äldre regel i den svenska kommunallagen. Av intresse är att frågan om uppgörande av tilläggsbudget föreslagits reglerad. En regel härom finns dock även i nuvarande lag. Reglerna om fondbildning förenklas och gällande underställningskrav slopas. De kommunala centralorganisationer- na i Finland synes utfärda ”modellstadgar” för fonder. Intressant är också att närmare bestämmelser om budget, ekonomi, drätsel och räkenskapsväsende i övrigt skall meddelas i ekonomistadga, som fullmäk- tige godkänner. I praktiken uppgöres ekonomistadga på basis av de kommunala centralorganisationernas rekommendationer.

8.1 l Utredningens bedömning

Vid bedömningen av kommunalrättskommitténs förslag bör beaktas, att det närmast varit slopande av lånekontrollen, som utgjort utgångspunkt också för kommitténs förslag till ändringar beträffande förmögenhet, budget och fonder. Ett av syftena med lånekontrollen har ansetts vara att åstadkomma ett skydd för den kommunala förmögenheten. Kommunal- rättskommittén vill åstadkomma detta skydd genom en mer detaljerad reglering av kommunallagens bestämmelser om förmögenhet och budget. Samtidigt bör framhållas att förslagen i stort sett inte sträcker sig längre

än vad som tillämpats i kommunal praxis efter tillkomsten av kapitalre- dovisningskommitténs båda betänkanden. Kommunalrättskommitténs förslag kan därför i huvudsak ses som en kodifiering av kommunal praxis.

Till bilden hör att såväl Svenska stadsförbundet som dåvarande Svenska kommunförbundet tillstyrkte förslagen i denna del, liksom för övrigt praktiskt taget alla andra remissinstanser. I stadsförbundets remissyttrande framhölls bl. a. att intagande i kommunallagen av en definition av den skyddade kommunala förmögenheten samt av moderni- serade budgetbestämmelser i enlighet med kommitténs förslag var motiverat. Vissa justeringar i detalj föreslogs dock (se Svenska stadsför- bundets tidskrift 1965 s. 849). Svenska kommunförbundet underströk i sitt yttrande bl. a. betydelsen av att de föreslagna reformerna inom kommunallagarnas ram genomföres. Den friare gäldsförvaltning och de i anslutning härtill ändrade bestämmelserna om förmögenhetsskydd, bud- get, anslag och fonder i kommitténs förslag skulle enligt förbundet komma att få gynnsamma verkningar för den kommunala verksamheten över huvud taget i form av ökad rörelsefrihet för kommunerna och avsevärt förbättrade möjligheter till rationellt ordnad ekonomisk förvalt- ning (Kommunernas tidskrift 1965 s. 718).

I kommunförbundets promemoria har framhållits bl. a. att tyngdpunk- ten förskjutits från förmögenhetsskyddet till kostnadsredovisningen. Den fleråriga ekonomiska planeringen blir allt viktigare i förhållande till årsplaneringen. Den snabba utvecklingen i olika avseenden ställer krav på flexibilitet. Detta medför att målet måste bli en ramlagstiftning, där vissa grundläggande principer anges.

För kommunalrättskommitténs förslag talar främst att reglerna inne- bär en kodifiering av kommunal praxis, som i vart fall tidigare godtagits av kommunförbunden. Genom bestämmelserna vinns en viss fasthet och stadga i kommunallagens budgetbestämmelser. Mot kommitténs förslag talar behovet av flexibilitet och den målsättning, som innebär att kommunallagarna skall ha karaktär av ramlag, inom vilken kommunerna sedan själva bestämmer hur verksamheten i detalj skall utformas.

Eftersom kommunalrättskommitténs förslag innebär en anpassning till kommunal praxis, sådan den tillämpas även i dag, bör förslagen i och för sig kunna läggas till grund för kommunallagsutredningens förslag. Å andra sidan kan man inte bortse från att kommunalrättskommitténs förslag innebär en detaljreglering jämfört med nuvarande lag, vilket strider mot kommunallagsutredningens målsättning att göra lagstiftning- en enklare. De synpunkter som anförts i kommunförbundets promemoria och i förslaget till storlandstingslag rimmar utan tvivel bättre med synpunkten att ge kommunallagen karaktär av ramlagstiftning.

Mot kommunalrättskommitténs förslag har i promemorian bl. a. åberopats behovet av ev. framtida ändringar. Om man i dag genomför en lagstiftning, baserad på kommunalrättskommitténs förslag i här aktuella delar, har man i vart fall anpassat lagstiftningen till dagsläget. Vad som händer i framtiden inom budgetteknik och samhällsutvecklingen i stort är svårt att förutsäga. Om det förslag till statlig budgetreform som nu lagts, fram genomföres, är det inte otänkbart att åtminstone vissa delar av det

statliga budgetsystemet på sikt kan påverka även den kommunala budgettekniken. Uppstår akut behov. av ändringar i regleringen är det givet att sådana kan ske. Å andra sidan minskar en ramlagstiftning behovet av lagändring föranledd av utvecklingen.

Vill man slopa lånekontrollen synes kommunalrättskommitténs förslag ligga närmast till hands. Även om synnerligen starka skäl talar för att lånekontrollen slopas och nuvarande kommunal praxis kan sägas innebära att denna spelat ut sin roll, är det tveksamt om ett förslag härom kan framläggas av utredningen, vars uppdrag ju i princip begränsats till en lagteknisk översyn av kommunallagarna.

Givet är att kommunallagsutredningen i första hand tar fasta på sådana förslag, där likartad uppfattning gör sig gällande inom kommunalrätts- kommittén, förslaget till storlandstingslag och förbundets promemoria. I övrigt anser utredningen mot bakgrunden av det här sagda att övervägan- de skäl talar för en lösning efter de linjer, som dragits upp i förslaget till storlandstingets författning och i förbundets promemoria. Någon anled- ning att i drätselkapitlet ha avvikande bestämmelser för landstingen finns i princip inte.

9. Specialmotivering till förslaget till kommunallag

1 Kap. Allmänna bestämmelser

l & Gällande rätt m. m.

I 1 å KL anges de kommunala enheter, vilkas organisation och verksamhet regleras i KL. Sedan 1971 finns det endast en kommuntyp på det primärkommunala området.

I 1 å 2 st KL sägs att om osäkerhet råder beträffande gränsen för kommuns område Konungen förordnar angående gränsens rätta sträck- ning. Stadgandet inflöt i kommunallagen i samband med tillkomsten av 1919 års indelningslag (prop. 1919: 310). Kommunala nybildningskom- mittén, vars utredning låg till grund för propositionen, utgick från att den kommunala indelningen skulle befrias från beroende av annan indelning. Tidigare kunde kommunen vara beroende av både den kyrkliga och den kamerala indelningen.

Av förarbetena framgår att placeringen av gränsregleringsstadgandet diskuterades. Skifteslagstiftningskommissionen ansåg att i varje fall då oklarhet rådde om administrativ gräns avgörandet borde läggas i Kungl. Maj: ts hand. Skulle stadgandet avse alla administrativa gränser var dess plats inte i kommunallagarna. Departementschefen ansåg emellertid i likhet med kommittén att.” det var lämpligt att ikommunalförordningen inta en bestämmelse, som anvisade en utväg för åstadkommande av en bestämd gräns. Detta hindrade inte att, såsom Skifteslagstiftnings- kommissionen föreslagit, i den blivande skifteslagen infördes ett stadgande av större räckvidd, avseende administrativ gräns av varje slag, således även härads- eller länsgräns (prop. s. 136—137).

Vid denna tidpunkt gällde målsättningen att den kommunala indel- ningen skulle befrias från beroendet av annan indelning. Efter 1970 års fastighetsbildningsreform är emellertid målet att kommungräns skall följa fastighetsgränsen.

I 3 kap. 11 å fastighetsbildningslagen anges förutsättningarna för att fastighetsbildning skall få ske över kommungräns. I lagen den 17 december 1970 om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighetsbildning(l970:991) fastslås principen att kom- mungräns skall vara beroende av ändringar i fastighetsindelningen. Vidare

regleras förfarandet i dylika ärenden. I 13 kap. fastighetsbildningslagen ges bestämmelser om fastighetsbildning för samordning med kommunal indelning. Reglerna avser de fall, då fastighet har enskild mark på ömse sidor om kommungräns. Om osäkerhet råder om den rätta sträckningen av fastighetsgräns, prövas frågan vid fastighetsbestämning enligt 14 kap. fastighetsbildningslagen.

Genom den nya lagstiftningen om fastighetsbildning m. m. synes gränsdragningsproblemen vara lösta för de fall att kommungränsen följer fastighetsgränsen. Råder osäkerhet om fastighetsgräns kan fastighets- bestämning ske. I och med att den rätta sträckningen av fastighetsgränsen bestäms blir kommungränsens sträckning automatiskt fixerad. Regle- ringen i 13 kap. fastighetsbildningslagen synes medföra att nu föreliggan- de fall av bristande överensstämmelse mellan kommunal indelning och fastighetsindelning successivt kommer att försvinna. Utrymmet för tillämpningen av 1 å 2 st. KL skulle därmed numera vara reducerat till de fall där kommungräns inte överensstämmer med fastighetsgräns.

Frekvensen av sådana fall kan antas vara låg. Ett tänkbart fall kan vara att tveksamhet råder om huruvida hel fastighet skall anses tillhöra den ena eller andra kommunen. I dylika fall råder alltså ingen osäkerhet om fastighetsgränsen som sådan, men däremot om kommungränsen.

Indelningslagen synes vara att tillämpa i de fall där del av kommun överförs till annan, oavsett ändringens storlek, och där säkerhet råder om kommungränsen. För dylika ändringar krävs att de särskilda förutsätt- ningarna i 3 å indelningslagen är uppfyllda.

LL saknar en regel motsvarande den i lå 2 st. KL. Gränsen för landstingskommun följer numera, med undantag för Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län, alltid länsgränsen.

Kommunallagsutredningen har mot bakgrund av att tveksamhet råder huruvida bestämmelsen i fråga har någon funktion att fylla efter fastighetsbildningsreformen inhämtat lantmäteristyrelsens synpunkter härom. Lantmäteristyrelsen har anfört bl. a. följande.

Osäkerhet om'kommungräns som sammanfaller med fastighetsgräns torde normalt kunna undanröjas genom fastighetsbestämning enligt 14 kap. FBL. Ur kommunal synpunkt uppträder dock härvid den olägenhe- ten att fastighetsbestämning kan påkallas av kommunalt organ endast i vissa fall (FBL 14: 1 andra stycket andra punkten).

Det finns emellertid fall då kommungräns ej sammanfaller med fastighetsgräns och osäkerhet om kommungränsens rätta sträckning kan föreligga eller uppkomma. Här åsyftas främst det fall att kommungräns går över allmänt vattenområde. Sådant område ingår för närvarande ej i fastighetsindelningen. Detta gäller oavsett om fastighetsregistreringen sker i jordregister eller i stadsregister och oavsett om vattenområdet finns redovisat i bihang C till stadsregister eller ej. Även om kommungränsen till den del den är belägen inom fastighetsindelat område sammanfaller med fastighetsgräns, kan osäkerhet råda beträffande dess läge inom det allmänna vattenområdet. Osäkerheten kan i detta fall ej undanröjas genom fastighetsbestämning.

På grund av det anförda anser lantmäteristyrelsen att ifrågavarande lagbestämmelse är erforderlig i varje fall så länge de allmänna vatten- områdena ej ingår i fastighetsindelningen. Bestämmelsen synes helst böra

kvarstå i kommunallagen. Om detta ej lämpligen låter sig göra, förordar styrelsen att bestämmelsen överföres till lagen (19191293) orn ändringi kommunal och ecklesiastik indelning.

I övrigt innehåller ] å KL hänvisningar till kommunalförbunds- och indelningslagstiftningen. Vidare sägs att KL inte gäller för Stockholms kommun.

1 å KLS har istort sett samma innehåll som 1 å KL. Enligt 1 å LL utgör varje län utom Gotlands län en landstingskommun. Vidare sägs att om vid tiden för LL: s ikraftträdande kommun inte tillhör landstingskommun, skall därvid förbliva såvitt inte annorlunda bestäm- mes enligt 2 å LL. Därutöver sägs att för Stockholms läns landstingskom- mun finns särskilda bestämmelser.

1 2 å LL finns vissa bestämmelser om landstingsfri kommuns inträdei landstingskommun. Bestämmelsen har redaktionellt visst samband med 1 å LL. Enligt stadgandet får annan kommun, som inte tillhör landstings- kommun, än Gotlands kommun inträda i landstingskommun, såvida samstämmande beslut därom fattats av kommunen och landstings- kommun. Då synnerliga skäl är därtill får också Konungen utan dylik samstämmighet besluta om sådant inträde. Konungen bestämmer tiden för inträdet och meddelar övriga i ärendet erforderliga föreskrifter.

I äldre rätt fanns möjlighet att uppdela ett län i två eller flera landstingsområden. Denna möjlighet utnyttjades endast i Kalmar län. De bägge landstingskommunerna i detta län sammanlades 1971. Möjligheten att uppdela län i olika landstingsområden togs inte in i 1954 års LL.

I äldre rätt kunde också stad, som uppnått viss folkmängd, utträda ur landsting. Också rätten till utträde ur landsting borttogs i 1954 års LL. Län och landstingskommun skall numera överensstämma. Med dessa ändringar avsågs inte att göra rubbningar i de fall stad stod utanför landsting. Genom särskild lagstiftning 1970 upplöstes Gotlands läns landstingskommun. Förutom Gotlands kommun står nu endast Göte- borgs och Malmö kommuner utanför landsting.

Stadgandet i 2å LL reglerar endast möjligheten för kommun att inträda i landstingskommun och får ses som en regel om ändring i den kommunala indelningen. I förarbetena till 1954 års LL diskuterades placeringen av stadgandet. Kommunallagskommittén framhöll bl. a. att det i och för sig hade sådant samband med andra kommunala indelningsfrågor, att det kunde tänkas böra erhålla sin placering i den kommunala indelningslagen. När kommittén dock behöll de hithörande bestämmelserna i landstingslagen, var motivet bl. a. att det ansågs onödigt att betunga en så allmänt hållen lagstiftning som kommunala indelnings- lagen med föreskrifter, som skulle äga tillämplighet blott i några få specialfall. Kommittén ansåg det dock befogat, att indelningslagens bestämmelser om reglering av de ekonomiska mellanhavandena vid indelningsändring tillämpades analogivis vid förening av landstingskom- muner och stads inträde i landstingskommun (SOU 1952: 48 s. 45—46). I propositionen delade man också kommunallagskommitténs uppfattning på denna punkt (prop. 1954:119 8. 59).

En utredning i fråga om Göteborgs samgående med Göteborgs och

Bohus läns landstingskommun tillsattes 1962 och pågår, efter visst avbrott, fortfarande. Ett speciellt problem iGöteborgsregionen är att myndigheter i tre skilda län fattar beslut som gäller samhällsplanering inom regionen. Göteborgsutredningen siktar på en partiell lösning som kan undanröja de mest akuta svårigheterna i avvaktan på länsbered- ningens förslag.

I fråga om Malmö föreslog den s.k. Malmöutredningen i sitt betänkande ”Landstinget och Malmö”, Ds C l971:3, att Malmö kommun skulle återinträda i Malmöhus läns landstingskommun den 1 januari 1977. Frågan om återinträde var dock föremål för delade meningar mellan kommunen och landstingskommunen. Med hänsyn bl. a. till länsberedningens arbete gav departementschefen i anförande till statsrådsprotokollet den 29 juni 1973 uttryck för den meningen att man inte genom ett beslut om återinträde skulle föregripa resultatet av beredningens överväganden, om det väsentligaste motivet för ett sam- gående — en gemensam planering inom hela sjukvårdsområdet — tills vidare kunde tillgodoses på annat sätt. En överenskommelse om samarbete mellan Malmö och Malmöhus läns landstingskommun skulle vara att betrakta som en åtgärd i avvaktan på resultatet av läns- beredningens arbete. För att bistå parterna i förberedelsen för ett sådant fördjupat samarbete tillkallades en särskild sakkunnig. I samarbete med den sakkunnige har numera en överenskommelse träffats mellan parterna om samverkan i syfte att bereda alla invånarna i Malmöhus län likvärdig landstingskommunal service.

Enligt vad som under hand erfarits från länsberedningen avser beredningen att föreslå att Malmö och Göteborgs kommuner skall inträda i respektive landstingskommun.

Utredningens bedömning

Enligt 1 kap. 6 å i 1974 års regeringsform finns i riket primärkommuner och landstingskommuner. Mot den bakgrunden kunde det synas över- flödigt att intaga en bestämmelse av i huvudsak samma lydelse i den nya kommunallagen. I detta sammanhang har emellertid bestämmelsen den särskilda funktionen att ange på vilka kommuntyper lagen är tillämplig. Utredningen anser det därför befogat att intaga en motsvarande regel i den nya lagen. Benämningen primärkommun är emellertid mindre användbar i lagtexten i övrigt. Utredningen har därför valt att i lagförslaget använda sig av termen ”kommun”, när endast primär- kommun avses.

Som framgår av lantmäteristyrelsens yttrande finns alltjämt ett behov av en bestämmelse om gränsbestämning i fråga om kommungräns, främst i det fall att kommungräns går över allmänt vattenområde. En sådan bestämmelse bör alltså behållas. För att underlätta ett förenhetligande av kommunallagstiftningen anser utredningen att bestämmelsen bör flyttas från kommunallagen till indelningslagen. Ytterligare ett skäl härför är att både kommunala gränsbestämningar och indelningsändringar ligger i regeringens hand. Förfarandereglerna i indelningslagen torde knappast

behöva göras direkt tillämpliga på kommunala gränsbestämningsärenden, men i den mån det bedöms erforderligt för ärendets utredning bör inget hindra att dessa regler tillämpas analogivis. Stadgandet bör lämpligen placeras som ett tredje stycke i 2 å indelningslagen.

Hänvisningen i KL till lagen om kommunalförbund blir inaktuell, eftersom bestämmelserna om kommunalförbund föreslås inarbetade i form av ett särskilt kapitel i den enhetliga kommunallagen.

De särregler som nu finns i KL och KLS med avseende på Stockholms kommun utgår i en enhetlig kommunallagstiftning.

I fråga om landstingskommunerna bör liksom f. n. varje län utgöra en landstingskommun. Utredningen vill ifrågasätta om det i en enhetlig kommunallag finns anledning att särskilt markera det avvikande för- hållandet i Gotlands län. I stället bör lagen enligt utredningens uppfattning innehålla en mer allmänt hållen undantagsregel. Beträffande utformningen av denna bör följande framhållas. Nuvarande LL reglerar uttömmande regeringens befogenhet att förordna om ändring i den landstingskommunala indelningen. Någon befogenhet att förordna om upplösning av landstingskommun inryms inte i LL. Denna bedömning gjordes då frågan aktualiserades för Gotlands läns landstingskommun. För att meddela ett sådant förordnande behövdes särskilt bemyndigande för Kungl. Maj:t i lag (prop. 1970: 14 s. 25). Enligt den lag som då antogs kunde Kungl. Maj:t förordna att Gotlands läns landstingskommun skulle upplösas i samband med beslut om sammanläggning av kommuner- na i Gotlands län till en enda kommun samt meddela de närmare föreskrifter som behövdes. Enligt 8 kap. 5 å i 1974 års regeringsform skall grunderna för ändringar i rikets indelning ikommuner bestämmasi lag. Med kommun avses i grundlagen också landstingskommun. Bestäm- melsen i 8 kap. 5 å regeringsformen gäller alltså även i fråga om den landstingskommunala indelningen. I förarbetena ges exempel enbart från den primärkommunala sektorn. De materiella principerna för kommun— indelningar — såsom 1952 års storkommunreform och den nu genomför- da kommunindelningsreformen — anges i lag, medan regeringen i de enskilda fallen förordnar om ändring i den kommunala indelningen (prop. 1973: 90 s. 189).

Utredningen anser för sin del att det endast i undantagsfall kan bli fråga om att frångå principen att varje län skall utgöra en landstings- kommun. Till bilden hör att enligt underhandsuppgifter från länsbered- ningen föreslår denna beredning att Malmö och Göteborg skall inträda i landstingskommun. Det enda undantaget kommer med denna lösning att bli Gotlands län. Av skäl som närmare redovisas i det följande föreslår utredningen att bestämmelsen i 2 å LL om kommuns inträde i landstingskommun flyttas till indelningslagen. I den nya kommunallagen skulle då kunna intagas en allmänt hållen undantagsregel som möjliggör avvikelser från huvudprincipen. Varje avvikelse från principen att varje län skall utgöra en landstingskommun får anses vara av sådan principiell betydelse att beslut härom bör ges i form av lag. Någon parallell med indelningsbesluten avseende primärkommunerna låter sig här knappast dragas. I övergångsbestämmelserna får, i avbidan på en slutlig lösning av

frågan om landstingstillhörigheten för Göteborgs och Malmö kommuner, intas regler, som kan utgöra grund för att behålla de nuvarande avvikelserna från huvudregeln.

Bestämmelsen i 2 å LL om förfarandet vid kommuns inträde i landstingskommun kan numera avse endast Göteborgs och Malmö kommuner. Klart är att regeln med sitt begränsade tillämpningsområde inte passar in i en enhetlig kommunallag av ramlagskaraktär. Som redan kommunallagskommittén framhållit har bestämmelsen samband med indelningslagstiftningen. De skäl kommunallagskommittén anförde mot en placering i indelningslagen har inte samma styrka i ett läge där målet är att åstadkomma en enhetlig kommunallag. Sakkunniga har nyligen tillkallats för att göra en översyn av indelningslagen, och vid denna torde det bli aktuellt att reglera landstingskommunens roll i indelningsärenden. Utredningen anser att bestämmelsen tills vidare bör kunna överflyttas till indelningslagen.

2 & Gällande rätt

Enligt 2 å KL är var och en som är mantalsskriven i kommunen medlem där. Den som äger eller brukar fast egendom eller är taxerad till allmän kommunalskatt är medlem i kommunen, även om han inte är mantals- skriven där.

Regeln innebär således att man kan vara medlem av flera kommuner, t. ex. om man äger fast egendom i flera kommuner. Även utlänning kan vara kommunmedlem. Enskild juridisk person kan såsom innehavare av fastighet eller skattebetalare vara medlem i en eller flera kommuner liksom staten. Viss kommun kan i'sådan egenskap vara medlem av annan kommun.

3 å KLS är i huvudsak likalydande med 2 å KL. Enligt 3 å LL är var och en som är medlem av kommun inom landstingskommuns område också medlem i landstingskommunen. Även primärkommun kan vara medlem i landstingskommunen, t. ex. på grund av fastighetsinnehav i annan primärkommun.

Till medlemskapet har knutits besvärsrätten. Som senare redovisas har det tidigare sambandet mellan medlemskap och rösträtt brutits genom 1972 års vallagstiftning.

Under år 1950—1953 förekom mantalsskrivning även av juridiska personer. Detta ledde till att juridiska personer oberoende av fastighets- innehav och skattskyldighet ansågs som kommunmedlemmar (RÅ 1952 I 109, företagarförening).

Nu gällande folkbokföringsförordning från 1967 innehåller ingen regel om mantalsskrivning av juridiska personer.

Tidigare upprättades den allmänna röstlängden med mantalslängden som grund. Efter lagändringar 1972 läggs numera kyrkobokföringen till

grund för röstlängden. Detta har medfört att bestämmelserna i KL, KLS och LL om rösträtt och valbarhet har anknutits till kyrkobokföringen, medan medlemskapet alltjämt grundas på mantalsskrivningen. En person som efter mantalsskrivningen flyttar från en kommun till en annan blir röstberättigad och även valbar i inflyttningskommunen redan samma år som inflyttningen sker, medan han hela detta år har kvar sitt medlem— skap och den därtill knutna besvärsrätten i utflyttningskommunen.

l prop. 1972: 105 uppmärksammades detta förhållande. Departe- mentschefen uttalade bl. a. att det i och för sig varit att föredra, om en sådan ordning hade kunnat åstadkommas att både rösträtt och medlem- skap hade kunnat knytas till inflyttningskommunen. Att en sådan ordning inte kunde åstadkommas borde emellertid inte hindra ett genomförande av den väsentliga förbättring i förhållande till tidigare läge som det föreslagna röstlängdsförfarandet utgjorde (prop. s. 96, 143). Av intresse i detta sammanhang är att enligt 89 å 3 mom i 1961 års församlingsstyrelselag rätten att anföra besvär tillkommer den som är kyrkoskriven i församlingen. Någon motsvarighet till bestämmelsen i KL och LL om medlemskap finns däremot inte. Som medlem av församling- en anses den som är kyrkoskriven i församlingen och tillhör svenska kyrkan samt den, som utan att tillhöra församlingen ändock har att erlägga skatt till denna. Rösträtten vid val av kyrkofullmäktige kräver däremot medlemskap i svenska kyrkan. Någon koppling mellan rösträtt och besvärsrätt finns sålunda inte.

Mantalsskrivningen hänger också samman med frågan till vilken kommun allmän kommunalskatt skall erläggas. Enligt 66å kommunal- skattelagen är hemortskommunen den kommun där den skattskyldige författningsenligt skall vara mantalsskriven för året näst före taxerings- året. Hemortskommunen har betydelse bl. a. för frågan om beskattnings- ort. Skatt för inkomst av tjänst — den vanligaste skattekällan — skall enligt 59 å kommunalskattelagen utgöras i hemortskommunen. Detsam- ma gäller i fråga om inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet och kapital. Den som flyttar till en kommun efter den 1 november är 1 blir inte mantalsskriven i inflyttningskommunen förrän år 3. För de inkomster som förvärvas under år 1 och 2 sker taxering i utflyttningskommunen. Den första taxeringen i inflyttningskommunen sker är 4 och avser inkomsterna år 3 (jfr SOU 1970: 62, ”Utbetalning av kommunalskatt”, s. 45).

Beträffande medlemskap grundat på brukandet av egendom i kommu- nen har hävdats att endast jordbruksarrendator är kommunmedlem (Sjöberg: Det kommunala besvärsinstitutet s. 142, Sundberg: Kommunal- rätt, 1964, s. 50). Denna begränsning synes vara historiskt betingad. Lokutionen ”brukar fast egendom” täcker denna begränsning tämligen väl. Genom 1960-talets lagstiftning på' arrenderättens område har fler arrendetyper tillskapats. Enligt 9 kap. 1 å jordabalken är jordbruksarren- de avtal, varigenom jord upplåtes till brukande, medan ordet brukande inte används vid övriga arrendetyper (jfr 8 kap. 1 å, 10 kap. 1 å och 11 kap. 1 åjordabalken).

Ursprungligen medförde ägande eller brukande av fast egendom i och

för sig inte medlemskap av kommun. Först då innehavare av fast egendom blev för egendomen uppförd till allmän bevillning uppkom medlemskap. Regeln ändrades sedan därhän att medlemskap tillkom den som ägde eller brukade fast egendom. Man ansåg att ägare eller brukare borde få utöva rösträtt utan avbidan på att han blev taxerad för denna. Sedan den till fastighetsinnehavet knutna rösträtten upphört, har det ursprungliga motivet för att låta innehavet såsom sådant grunda medlemskap förfallit.

Kommunallagskommittén upptog därför frågan om man inte borde återknyta till lagstiftningens ursprungliga ståndpunkt i fråga om med- lemsbegreppet (SOU 1952: 14 s. 370—371). Detta skulle emellertid medföra att innehavare av fastighet, som inte taxerades till allmän kommunalskatt, skulle vara uteslutna från medlemskap. Detta skulle drabba stat och landsting i de kommuner, där de innehade fastigheter av olika slag. Då kommunala beslut inte sällan berörde intressen, som var knutna till det allmännas fastighetsinnehav, ansåg kommittén att stadgan- det borde behållas i oförändrat skick.

Under senare decennier har antalet egentliga arrendegårdar oavbrutet gått ned, medan andra typer av jordbruksarrende ökat i omfattning. En betydande del — ca en tredjedel — av arrendejorden innehas av självägande brukare såsom förstärkning av den egna arealen, s. k. sidoarrenden. Enligt nuvarande lydelse av 2 å KL skulle en sidoarrenda- tor — som får antas vara mantalsskriven på den egna fastigheten — kunna vara medlem i annan kommun än mantalsskrivningskommunen, beroende på sidoarrendets belägenhet.

Arrendator som har anläggningsarrende kan tänkas vara skattskyldig i annan kommun än hemortskommunen för intäkter, som härrör från ”fast driftsställe”, 57 å 1 mom och 61 å kommunalskattelagen. Härmed avses de fall, då arrendatorn är mantalsskriven i en kommun men driver rörelse på arrenderad mark i annan kommun.

Dessa arrendatorer torde med nuvarande lagstiftning vara medlemmar på den grund att de är taxerade till allmän kommunalskatt i den kommun, där anläggningsarrendet ligger.

Sommarstugearrendatorer torde i allmänhet vara uteslutna från med- lemskap (jfr RÅ 1970 C 31).

Fråga om tidpunkten för medlemskap var aktuell i RÅ 1969 C 155. Ett par makar hade köpt en fastighet, vartill kommunen beslöt utöva förköpsrätt. Då enligt 12 å förköpslagen förvärvet för sin giltighet var beroende av frågan om förköp kom till stånd, ansågs makarna endast ha förvärvat en villkorlig äganderätt till fastigheten. Makarna, som var mantalsskrivna i annan kommun än den där fastigheten låg, kunde inte vid målets anhängiggörande hos länsstyrelsen på grund av sin rätt till fastigheten i fråga anses som medlemmar av den kommun, där fastigheten låg (2 diss).

Uttrycket ”är taxerad till allmän kommunalskatt” infördes i kom- munallagstiftningen 1928 i samband med tillkomsten av 1928 års taxeringsförordning (1928: 379) och kommunalskattelagen (1928: 370). 1928 års taxeringsförordning har numera ersatts av 1956 års taxerings-

förordning (1956: 623). Enligt 66 å taxeringsförordningen har taxerings- nämnderna att besluta om inkomsttaxering och förmögenhetstaxering. Den lydelse stadgandet hade före 19 april 1972 innebar att taxerings- nämnden beslutade för envar skattskyldig, huruvida och till vilket belopp taxering till kommunal inkomstskatt skulle åsättas. Efter 1972 års lagändring hänfördes till taxering varje beslut som skall antecknas i taxeringslängd, t. ex. även beslut om åtnjutande av skattereduktion. Med uttrycket taxering avses eljest vanligen det förfarande, som leder till fastställande av det inkomstbelopp, på vilket slutlig skatt skall utgå. Uttrycket användes dessutom för att beteckna taxeringsnämndens beslut om taxering (prop. 1972: 15 s. 6162). Det nu sagda ger vid handen att begreppet ”taxerad till allmän kommunalskatt” förutsätter att taxerings- nämnden eller högre instans fattat beslut om taxering.

Utredningens bedömning

Utredningen anser att det sakligt sett finns starka skäl för att återställa sambandet mellan rösträtt, valbarhet och besvärsrätt, grundat på med- lemskapet. Den som flyttat torde i första hand ha intresse av att kunna besvära sig över beslut i inflyttningskommunen. Sambandet kan åter— ställas genom att medlemskapet grundar sig på kyrkobokföringen. Som framgår av den tidigare redogörelsen leder detta emellertid till att sambandet mellan den skattskyldighet till kommunen, som grundas på mantalsskrivningen, och besvärsrätten bryts. Utredningen anser det praktiskt taget uteslutet att söka behålla detta samband genom att lägga om taxeringssystemet. F.ö. ligger en sådan lösning helt utanför utred- ningens uppdrag. Införes en regel om medlemskap grundad på kyrkobok- föringen kommer ett dubbelt medlemskap att föreligga under ett övergångsskede. Den som flyttat kommer att vara medlem i utflyttnings- kommunen på den grund att han är taxerad till allmän kommunalskatt där under inflyttningsåret. Man kan därför ställa sig frågan om inte den sistnämnda grunden för medlemskap skulle kunna utgå. Det medlemskap som grundar sig på taxeringen till allmän kommunalskatt har emellertid självständig betydelse även i andra fall än i flyttningsfallen. Dubbelt medlemskap av mer permanent natur har dessutom accepterats i gällande lagstiftning, t. ex. om någon äger en sommarstuga i annan kommun än mantalsskrivningskommunen. Den som flyttar torde i normalfallet endast i undantagsfall ha intresse av att utnyttja besvärsrätten i utflyttnings- kommunen. Med hänsyn till det sagda föreslår utredningen att medlem- skapet i fortsättningen skall grunda sig på kyrkobokföringen samtidigt som bestämmelsen om medlemskap grundat på taxeringen behålles.

Efter 1968 års reformer på arrenderättens område finns nu i jordabalken olika arrendetyper med olika funktioner, nämligen jord- bruksarrende, bostadsarrende, anläggningsarrende och lägenhetsarrende. Något sakligt skäl att ge just jordbruksarrendator medlemskap ikommu- ner där de inte är mantalsskrivna eller taxerade till allmän kommunalskatt

synes inte finnas. Som framgår av den tidigare redogörelsen torde medlemskapet för jordbruksarrendator i denna hans egenskap närmast ha sin historiska förklaring i den äldre anknytningen mellan rösträtt och fastighetsinnehav. De intressen som kan vara förknippade med arrenden kan oftast tillgodoses på annat sätt. En jordbruksarrendator kan ofta vara taleberättigad i förvaltningsprocess, som rör jordbruksegendomen. En del frågor i förhållande till kommunen kan kanske lösas den civilrättsliga vägen. Rätten att anföra kommunalbesvär kan därför inte vara av sådan betydelse att den bör behållas just för denna arrendetyp. De skäl kommunallagskommittén åberopat för att behålla regeln har varit hänsynen till det allmännas fastighetsinnehav och möjligheten för stat, landsting och kommun att besvära sig över beslut iden kommun, där de innehar fastighet. Som framgår av det anförda torde möjligheten att anföra kommunalbesvär i dessa fall ha en relativt underordnad betydelse, om andra rättsmedel står till buds. Dessutom torde det allmänna normalt inneha fastigheter med äganderätt. Utredningen avser inte att rubba det medlemskap som grundar sig på äganderätt till fast egendom i annan kommun. I den mån det allmänna arrenderar mark i annan kommun torde det endast undantagsvis röra sig om jordbruksarrende. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeln om medlemskap grundat på brukandet av fast egendom utgår.

3 & Gällande rätt och tidigare förslag

I 3 å KL anges de legala gränserna för primärkommunernas kompetens. Stadgandet har utformats som en generalklasul. Bestämmelsen i första stycket ger kommunen rätt att vårda ”sina angelägenheter”. Vad som avses därmed framgår av lagens förarbeten och en rikhaltig rättspraxis. Ordalagen kan anses ge uttryck för den s. k. lokaliseringsprincipen, vars innebörd är att åtgärderna skall vara av betydelse för det egna kommunområdet och dess invånare. I och för sig täcker uttrycket fullständigt föremålen för den kommunala verksamheten (jfr Kaijser: Kommunallagarna II 1972, s. 27). I andra stycket görs ett förbehåll för att de i det första stycket angivna angelägenheterna kan vara specialregle- rade inte bara i fråga om verksamhetsområdets utsträckning utan också i fråga om ordningen och sättet för att bedriva verksamheten. Till grund för kompetensstadgandets avfattning ligger en medveten skillnad mellan oreglerad och reglerad kompetens. Uttrycket ”efter vad i denna lag närmare bestämmes” syftar på att de kommunala angelägenheterna skall handhas i den ordning och med den kompetensfördelning som anges i kommunallagen. Detta hindrar inte att kommunal verksamhet bedrivs i privaträttsliga former. Uttrycket ”såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan” återgår i huvudsak på kompe- tensbestämmelsen i 1862 års kommunalförordningar och hade då självständig betydelse, eftersom subjektet i huvudsatsen enligt den dåvarande lydelsen var kommunmedlemmarna och andra stycket endast

upptog hänvisning till församlingsangelägenheter och obligatoriskt skol- väsende. Uttrycket är logiskt sett inte längre erforderligt men har fått kvarstå i förtydligande syfte (jfr Kaijser a a s. 29). Ordet ”annan” avser inte blott statlig myndighet utan även t. ex. församling och landstings- kommun.

Kompetensregeln ändrades genom lagstiftning 1948 då det äldre uttrycket ”gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter” er— sattes med det nuvarande. Den nya lydelsen innebär att allmänintresset och inte gemensamhetsintresset skall vara normerande för kommunernas kompetens.

3 å KLS har samma innehåll som KL. Landstingskommunernas kompetens regleras i 4 å LL. Denna omfattar sådana angelägenheter, vilkas vårdande genom landstingets försorg fram- står som berättigat från allmänna samhälleliga synpunkter. Regeln innefattar en gränsdragning i förhållande till såväl staten som primär- kommunerna markerad genom uttrycket ”sina angelägenheter”. [ för- hållande till primärkommunerna innebär det att landstingskommun inte får främja intresse och behov, vilkas tillgodoseende ankommer på primärkommunerna enligt den allmänna kompetensregeln i 3 å KL elleri olika specialförfattningar. Landstingskommun torde dock vara oför- hindrad att för sitt område främja verksamhet av samma art som den, vilken inom primärkommunernas områden ankommer på dessa. Skillna- derna i kompetens mellan de olika enheterna avser således deras verksam— hetsområden i lokalt hänseende.

Lagtekniskt har en delvis annan lösning valts i LL än i KL. I LL ges nämligen en exemplifiering av landstingskommunernas verksamhetsom- råden. I denna del går stadgandet åter på 1862 års landstingsförordning. Kommunallagskommittén hade föreslagit en utformning av kompetens- stadgandet i LL som helt knöt an till 3 å KL (SOU 1952: 48, s. 47 ff). Denna lösning avvisades av departementschefen i propositionen med förslag till lag om ny landstingslag (prop. 1954: 119, s. 70 ff). Departe- mentschefen framhöll bl. a. följande:

”För egen del finner jag spörsmålet om kompetensstadgandets utformning tveksamt. Jag är ense med kommittén däri att landstings- kommunens beslutanderätt i princip bör omfatta sådana angelägenheter, vilkas vårdande genom landstingets försorg framstår som berättigat ur allmänna samhälleliga synpunkter. Denna grundsats har emellertid enligt min mening icke kommit bättre till uttryck i kommitténs förslag än i det nuvarande stadgandet. Det av kommittén även i detta sammanhang åberopade önskemålet om ett närmande av de landstingskommunala bestämmelserna till kommunallagstiftningen i övrigt är som jag tidigare framhållit i och för sig värt beaktande, men. det får givetvis icke leda till likformighet även i sådana hänseenden där sakliga skäl talar för en annan lösning. När det gäller att ange arten och beskaffenheten av de angelägenheter som landstingskommunerna ur allmänna synpunkter bör äga vårda, föreligger enligt min mening icke lika stora svårigheter som i fråga om primärkommunerna. Givet är att en uttömmande uppräkning icke heller i detta fall kan komma i fråga, men en upplysande exemplifiering, anknuten till ett allmänt stadgande, synes mig här vara väl möjlig. Ett bibehållande av en dylik exemplifiering i landstingslagen är

enligt min mening av värde och behöver — såsom den nuvarande lagens tillämpning visat — icke komma i strid med landstingskommunernas intresse av rörelsefrihet”- - -

”Vad jag nu anfört leder mig till att föreslå, att det av kommittén förordade kompetensstadgandet — att landstingskommunen äger vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt särskilda författningar tillkommer annan — utfylles med en belysande exemplifie- ring på sådana angelägenheter som ur allmänna samhälleliga synpunkter bör kunna ankomma på landstingskommunerna. Det synes mig därvid självfallet att nämna hälso- och sjukvård i främsta rummet. Vidare bör enligt min mening upptagas undervisning, socialvård samt jordbrukets och andra näringars utveckling. Exemplifieringen bör liksom i den nuvarande lagen avslutas med orden ”med mera dylikt'.

Jag är angelägen framhålla, att det i intet avseende är fråga om att inskränka landstingskommunernas befogenheter.”

Lagstiftningen utformades också i enlighet härmed. Som framgår av redogörelsen under avsnitt 4.5.1 innehåller 1 å 1969 års lag med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstings— kommun en bestämmelse om vidsträcktare kompetens för denna lands- tingskommuns del.

Kommunalrättskommittén har i sitt betänkande ”Kommunal kompe- tens”, SOU 1971:84, verkställt en allmän översyn av reglerna om borgerlig primärkommuns kompetens. I 2 kap. i betänkandet diskuterar kommittén olika metoder för kompetensbestämning. Kommittén fann att behovet av faktiska ändringar hänförde sig till vissa rätt klart avgränsade angelägenheter och avstod bl. a. av detta skäl från att föreslå ändringi 3 å KL. Önskemål om faktiska ändringar i kommuns kompetens lät sig nämligen enligt kommitténs uppfattning enklast förverkligas genom att visst ämnesområde bryts ut ur 3 å KL och att mera detaljbetonade bestämmelser i ämnet tas in i särskild lag av kommunal- lags natur. I fråga om kommunal affärsverksamhet och kommunalt stöd till näringslivet föreslog kommittén en särskild lag om kommunens befogenheter med avseende på enskild näringsverksamhet.

Kommunalrättskommitténs förslag har ännu inte föranlett lagstiftning. I prop. l973:50 har uttalats att ställningstagande till kommitténs föslag borde avvaktas till dess utredningen om regionalpolitiska medel redovisat sitt uppdrag.

Åtskilliga speciallagar reglerar nu kommunernas och landstings— kommunernas kompetens på vissa områden. Dit hör bl. a. 1962 års lag om rätt för kommun och landstingskommun att bistå utländska studeran- de, 1965 års lag om kommunala renhållningsavgifter, 1968 års lag om kommunala befogenheter inom turistväsendet, 1969 års lag om kom- munalt partistöd och 1970 års lag om vissa kommunala befogenheteri fråga om sysselsättning för handikappade. Lagen om partistöd gäller också i fråga om landstingskommuner. Kommittén för kommunal biståndsverksamhet har föreslagit en särskild lag om rätt för kommun att lämna internationell katastrof'hjälp (SOU 1974: 86).

Utredningens bedömning

Det ligger inte inom utredningens uppdrag att föreslå några materiella ändringar i fråga om den kommunala kompetensen. Utredningen har därför endast undersökt om några ändringar av lagteknisk natur kan vara motiverade.

Utredningen anser i likhet med såväl kommunallagskommittén som kommunalrättskommittén att kompetensstadgandet måste ges formen av en generalklasul. Detta gäller även i fråga om landstingskommunernas kompetens.

Till bilden hör att efter LL: s tillkomst en ökande modern speciallag- stiftning har fastslagit obligatoriska åligganden för landstingen på ett helt annat sätt än tidigare. Som exempel kan nämnas landstingens skyldighe- ter enligt sjukvårdslagen, barnavårdslagen, omsorgslagen, skollagen och folktandvårdslagen. Härav följer att de tidigare motiven för olika utformning av KL: s och LL: s kompetensparagrafer inte längre har någon speciell bärkraft.

Med hänsyn härtill och i syfte att underlätta ett förenhetligande föreslår utredningen att exemplifieringen av landstingets befogenheter utgår.

Klausulen bör även i övrigt kunna förenklas avsevärt utan att någon saklig ändring åstadkommes. Såväl uttrycket "efter vad i denna lag närmare bestämmes” som lokutionen ”såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan” bör kunna utgå som överflödiga. Handhavandet skall, som hittills, ske i de former kommunal- lagen anvisar. Med den lagtekniska lösning utredningen föreslår blir kommunalförbundsformen därvid en särskild form för handhavandet av kommunala angelägenheter. Givet är också att utredningens förslag inte innebär några rubbningar i möjligheterna för kommun och landstings- kommun att bilda fristående privaträttsliga subjekt. I begreppet ”sina angelägenheter” täcks enligt utredningens uppfattning fullständigt före- målen för både primärkommunernas och landstingskommunernas verk- samhet liksom avgränsningen gentemot uppgifter, som ankommer på annan. De ändringar utredningen här föreslår innebär inte några som helst ändringar i sak i fråga om gränsen mellan primärkommunernas och landstingskommunernas kompetens.

Av de skäl som redovisats under 4.5.2 är en särbestämmelse i fråga om kompetens för Stockholms läns landstingskommun erforderlig åt- minstone till vidare. I samband med att statsmakterna tar ställning till länsberedningens förslag kan det finnas anledning att uppta sär- bestämmelsen till förnyad prövning.

Hänvisningen till de specialreglerade kommunala angelägenheterna bör behållas eftersom härigenom anges skillnaden mellan oreglerad och specialreglerad kompetens. När i lagtexten talas om kommunala ange- lägenheter avses både primärkommunala och landstingskommunala upp- gifter.

Från lagteknisk synpunkt är det i och för sig otillfredsställande att kompetensreglering på det fakultiva området sker i form av olika

speciallagar. Å andra sidan är det inte tänkbart att inarbeta de olika speciallagarna i kommunallagen, bl.a. med tanke på de vitt skilda områden som regleras i dessa lagar. I en enhetlig lag skulle en sådan lösning dessutom försvåras av att en del av speciallagarna enbart gäller primärkommuner.

4 & Gällande rätt

I 4 & KL anges kompetensfördelningen mellan kommunfullmäktige och nämnder. Kommunens beslutanderätt utövas av fullmäktige, medan förvaltning och verkställighet tillkommer kommunstyrelsen och övriga nämnder. Nämnderna har också beredningsuppgifter. Vid deras sida kan särskilda beredningar tillsättas. Innebörden av begreppen beslutanderätt, förvaltning och verkställighet definieras inte i lagtexten. Då begreppen i praktiken glider över i varandra, kan det ibland vara svårt att konkret ange funktionsfördelningen mellan olika kommunala organ. Vissa rikt- linjer för bedömningen finns dock genom reglerna om fullmäktiges finansmakt, kommunstyrelsens kompetens samt reglerna om revision och kommunalbesvär.

I stort sett ankommer följande uppgifter på fullmäktige. Den kommunala beskattnings- och avgiftsmakten utövas av fullmäktige. Fullmäktige beviljar anslag till alla kommunala uppgifter och kan därvid genom anslagsvillkor inskränka nämndernas handlingsfrihet, om de inte därmed inkräktar på nämndernas lagenliga befogenheter. Det är fullmäk- tige som beslutar om alla viktiga förmögenhetsförfoganden såsom köp och försäljning av fast egendom, upptagande av lån och ingående av borgen. Till fullmäktiges befogenheter hör också att fatta beslut om reglementen för nämnder och verk hos kommunen. Kontrollen av förvaltningen genom den kommunala revisionen ankommer också på fullmäktige. Vidare är det fullmäktige som väljer ledamöter i andra kommunala organ och som tjänstgör som valkorporation i fråga om vissa andra rättssubjekt. Fullmäktige kan dessutom ha uppgifter enligt särskilda författningar.

Kompetensfördelningen kan sägas innebära ett principförbud för fullmäktige att befatta sig med administration. Förvaltning och verk- ställighet består till stor del av utfyllande beslutsakter av lägre valör än fullmäktigebesluten. Varje beslutandefunktion tillkommer således inte fullmäktige. Den förvaltande verksamheten innebär bl. a. fattande av beslut i en mängd ärenden med stöd av generellt bemyndigande i allmän författning, reglemente eller dylikt. Exempel härpå utgör bestämmelsen i 30 & b) KL i fråga om kommunstyrelsen. Nämnderna för den reglerade förvaltningen har stöd för sin beslutanderätt i olika specialförfattningar. Kompetensfördelningen mellan de olika kommunala organen återspeglas numera också i grundlagen (] kap. 5 och 6 %% regeringsformen). Bl. a. föreskrives att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda försam- lingar. För den offentliga förvaltningen finns kommunala förvaltnings-

myndigheter. Reglerna avser både primärkommuner och landstings- kommuner. I motiven framhålles att när man i grundlagen talar om att ”beslutanderätten” i kommunerna utövas av valda församlingar innebör- den naturligtvis inte är att de kommunala nämnderna skulle sakna varje självständig beslutanderätt. Uttryckssättet anknyter i stället till kommu- nallagarnas nuvarande uppdelning efter funktion i fråga om de kommuna- la organen. Bestämmelsen bildar en viss parallell till föreskrifterna i grundlagen om riksdagens ställning inom riket. Den skall också ställas samman med föreskrifteni 11 kap. 6 5 regeringsformen om ”kommunala förvaltningsmyndigheter”. Den i grundlagen åsyftade beslutanderätten gäller beslut av mera grundläggande natur eller av mer generell räckvidd. Det är fråga om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande (prop. 1973: 90, s. 213).

KL saknar ett allmänt stadgande om kommunens personal, ehuru flera regler i KL har avseende på kommunala tjänstemän. Dit hör t. ex. jävsbestämmelsen i 375 KL, bestämmelserna om delegation i 43 och 45 %% KL och reglerna om besvärsnämnd i 76 ä 3 mom. KL. Kommunal- lagskommittén övervägde att i anslutning till bestämmelserna i 4 & införa ett stadgande om kommuns befogenhet att anställa erforderlig tjänste- personal. I 1924 års landstingslag fanns vissa allmänna regler, som bl. a. stadgade rätt för landsting att anställa eller låta anställa de befattnings- havare som befanns erforderliga. Kommittén ansåg med hänsyn till personalens betydelsefulla uppgifter i kommunalförvaltningen att det kunde ifrågasättas att intaga ett motsvarande stadgande i den primärkom- munala lagen. Emellertid torde det enligt kommittén även utan uttrycklig lagbestämmelse vara självklart att kommun äger anställa den personal som erfordras i den kommunala verksamheten. Med hänsyn härtill och till att det skulle erbjuda svårigheter att finna en bestämning som inbegrep alla hithörande grupper av anställda avstod kommittén från att föreslå ett sådant stadgande (SOU 1952: 14, s. 372). På landstingssidan utgick den här diskuterade regeln ur 1954 års landstingslag, bl. a. med hänsyn till önskvärdheten av enhetlighet mellan de olika kommunallagar— na (SOU 1952: 48, 5.74).

KLS är likalydande med KL. En i huvudsak motsvarande bestämmelse finns för landstingens del i 5 % LL. Samma principer för kompetensför— delningen gäller således. Bestämmelsen infördes i 1954 års landstingslag efter mönster från motsvarande stadgande i de primärkommunala lagarna. ] ett avseende skiljer sig emellertid LL från KL. I ett tredje stycke erinras om rätten för förvaltningsutskottet att i vissa hänseenden företräda landstinget mellan dess möten, varom en regel intagits i 41 & LL. Denna förvaltningsutskottets rätt utgör en av de viktigaste skillnader- na mellan primärkommunernas och landstingskommunernas organisation. Olikheten betingas framför allt av att landstinget sammanträder endast vid några få tillfällen varje år. Vid stadgandets tillkomst sammanträdde landstinget som regel endast en gång om året.

I fråga om delegation av kommunfullmäktiges beslutanderätt kan i korthet sägas följande. Kommunallagskommittén tog till särskild behand- ling upp frågan om överlåtande av beslutanderätt från fullmäktige till

nämnd (SOU 1952: 14, s. 105 ff). Kommittén framhöll bl. a. att i avsaknad av uttryckligt lagstadgande den svenska kommunallagstiftning- ens principiella ståndpunkt måste vara att delegation av beslutanderätt inte var tillåten. I vissa specialförfattningar fanns dock bestämmelser om delegation. I rättspraxis hade delegation av beslutanderätt i viss omfatt- ning godtagits. Detta berodde bl. a. på att det inte gick att upprätthålla en bestämd saklig motsats mellan beslutanderätt å ena sidan samt verkställighet och förvaltning å andra sidan. I rättspraxis hade man enligt kommittén hållit fast vid att delegation av beslutanderätt för att vara rättsenlig i allt väsentligt måste framstå såsom attribut till ett förvalt— nings- eller verkställighetsuppdrag. Vid fastställande av gränserna hade man i praxis sökt tillgodose att fullmäktige inte avhänder sig beslutanderätten inom viktigare befogenhetsområden. Kommittén redovisade de önskemål som framkommit om ökade möjligheter till delegation i fråga om ärenden om försäljning och förvärv av fast egendom och om avtals— och lönefrågor för de kommunalanställda. Vidare tog kommittén upp några ärendetyper, där möjlighet till delegation borde finnas. Fullmäktige borde enligt kommittén ha möjlighet att till det administrativa organ, som omhänder- har kommunens fastighetsförvaltning, överlåta rätt att besluta om förvärv eller avhändande av fastighet för genomförande av fastställd stadsplan eller tomtindelning; Bemyndigandet borde begränsas genom att för förvärv av särskild fastighet eller fastighetsdel bestämmes visst maximipris eller viss maximiareal och för försäljning visst minimipris. I fråga om förvärven borde bestämmas att inköpen skulle ske inom en viss ram. Härutöver torde enligt kommittén i större kommuner förekomma en del fastighetsförvärv av så okomplicerad art och i förhållande till kommunens ekonomiska förvaltning i övrigt av så obetydlig omfattning att det kunde anses onödigt att underkasta varje ärende fullmäktiges prövning. Detta torde enligt kommittén ofta vara fallet med mindre fastigheter, som inköptes exempelvis i saneringssyfte. Ett bemyndigande borde vara begränsat på så sätt att fullmäktige inte avhände sig rätten att träffa avgöranden i ärenden av principiell natur eller ifråga om för kommunen mer betydelsefulla fastighetsförvärv. Detta kunde ske genom föreskrift att inköpen skulle ske inom visst årligt anslag eller för medel, som fanns tillgängliga i härför avsedd fond. Kommunstyrelsen måste också anses ha rätt att på exekutiv auktion inköpa fastighet, vari kommunen hade intecknad fordran eller vilken var intecknad för lån, för vars infriande kommunen iklätt sig ansvar. I fråga om försäljning av fastigheter ansåg kommittén att fullmäktige borde ha möjlighet att överlåta till förvalt- ningsorgan att besluta härom även när försäljning inte skedde för genomförande av tomtindelning. Fullmäktige borde dock därvid bestäm- ma de huvudsakliga försäljningsvillkoren och fastställa normerna för prissättningen. Den beslutanderätt som delegerades borde avse endast vissa bestämda områden och försäljningar av mer rutinmässig karaktär. I fråga om fullmäktiges möjlighet att delegera rätten att upplåta mark med tomträtt borde samma begränsningar gälla som för rätten att sälja fast egendom. Rättspraxis hade inte lagt några egentliga hinder i vägen för delegationsrätt i den utsträckning kommittén förordat. Med hänsyn

härtill ansåg kommittén det inte nödvändigt att i kommunallagen införa närmare regler om delegationsrätt på de här behandlade områdena. Enligt kommittén skulle det vålla svårigheter att i lagtext lämna en ändamåls- enlig precisering av de fall, då delegation borde vara tillåten. En uppräkning av dessa fall skulle säkerligen komma att tolkas som en inskränkning av möjligheten för fullmäktige att på andra områden delegera beslutanderätten till förvaltningsorgan. Kommittén ansåg det därför lämpligare att liksom tidigare överlåta åt rättspraxis att dra upp gränserna för delegationsrätt på detta område (bet. s. 111). I fråga om möjligheten att till förvaltningsorgan överlåta beslutanderätt i avtals- och lönefrågor ansåg kommittén inget hinder föreligga att lämna sådant organ allmänt bemyndigande att fatta för kommunen bindande beslut i ärenden rörande arbets- och löneförhållanden för både kommunalarbetare och kommunaltjänstemän.

I propositionen (1953: 210) framhöll departementschefen bl. a. att rådan - de praxis i fråga om delegation inte behövde uppfattas som avvikelse från lagens uttryckliga bestämmelse att beslutanderätten tillkom fullmäktige samt förvaltning och verkställighet de olika nämnderna. I stället ansåg departementschefen att ett beslut om ”delegation” inte innefattade ett överlämnande av fullmäktiges beslutanderätt utan ett verkställighets- uppdrag, som kunde vara mer eller mindre preciserat. I frågan om lagreglering av delegationsrätten behövdes eller inte hade skilda meningar uttalats i remissyttrandena. Departementschefen var liksom kommunal- lagskommittén av den uppfattningen, att ämnet lämpade sig mindre väl för en detaljreglering i lagen. Även om lösningen av spörsmålet inte saknade intresse från mer allmän synpunkt — bl.a. med tanke på kommunens förhållande till den med vilken kommunen ingår avtal rörde frågan främst den interna kommunala organisationen. På detta. område måste finnas ett visst utrymme för anpassning efter de krav som utvecklingen ställde. Enligt departementschefen torde det vara ofrån- komligt att en reglering i lagen skulle minska möjligheterna härtill. I betraktande av kommunallagarnas generella bestämning av den kom- munala kompetensen ansåg departementschefen det inte konsekvent att reglera uppgifternas fördelning mer ingående än som var fallet i då gällande lag. Det borde liksom tidigare anförtros åt rättspraxis att med hänsynstagande till vad som var rimligt och ändamålsenligt dra upp gränsen mellan beslutanderätt å ena sidan samt förvaltning och verk- ställighet å den andra. Departementschefen anslöt sig i stort sett till de synpunkter kommittén anfört på frågan om behovet av delegations- möjligheter i praxis (prop. s. 73—74).

Som exempel på författningsreglerad delegationsrätt kan nämnas bestämmelserna i rusdrycksförsäljningsförordningen om att fullmäktige efter hörande av kommunens nykterhetsnämnd kan uppdraga åt särskilt utsedda personer eller kommunalt organ att under en oktrojperiod i fullmäktiges ställe avge yttrande över ansökan om tillstånd till tillfällig utskänkning. Därvid skall fullmäktige även fastställa allmänna grunder för uppdragets fullgörande. Enligt 1970 års kungörelse om skydd för vapen och vissa andra officiella beteckningar kan fullmäktige till nämnd

delegera i kungörelsen reglerad prövningsrätt. Byggnadslagen ger möjlig- het för fullmäktige att i den omfattning som prövas lämplig uppdraga åt byggnadsnämnden att i fullmäktiges ställe antaga stadsplan.

Extern delegation, dvs uppdrag åt utanförstående att besluta på kommuns vägnar inom kommunala uppgiftsområden, anses som regel inte tillåten annat än då uppdraget avser s k faktiskt handlande, enklare förvaltnings— och verkställighetsbestyr eller kan jämföras med rättegångs- eller skiljedomsuppdrag eller uppdrag att företräda beställare vid entre- prenad. På förhandlingsrättens område ger 1954 års kommunala delega- tionslag rätt för kommun att till sammanslutning av kommuner uppdraga att med bindande verkan för kommunerna genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren för sådan arbetstagarei kommunens tjänst, vilkas villkor det inte ankommer på statlig myndighet att fastställa.

Delegationsrättens gränser har varit uppe till bedömning i rättsfallet R 73 2: 26. Enligt detta avgörande hade kommunfullmäktige inte rätt att till affärsverksstyrelse delegera befogenhet att efter eget skön tillerkänna förtroendeman frikort för kollektiva trafikmedel. Utgången innebär att affärsverksstyrelsen handlat i strid mot kompetensfördelningen i 4 % KL. Bakgrunden till avgörandet får ses i arvodesbestämmelserna i 28 och 46 åå KL, enligt vilka det ankommer på fullmäktige att besluta om arvoden och andra ersättningar. Frågan huruvida det stod i överens- stämmelse med dessa bestämmelser att tillerkänna förtroendemän frikort prövades däremot ej.

1 Svenska kommunförbundets förslag till normalreglemente för kom- munstyrelsen (cirkulär 85/1970, ändrad genom cirkulär 73.41) upptas de olika ärendetyper ivilka kommunstyrelsen utan fullmäktiges särskilda bemyndigande får besluta. Enligt 'normalreglementet äger kommunstyrelsen sålunda utan kom- munfullmäktiges särskilda bemyndigande att vid behov för kommunens räkning upptaga tillfälliga lån inom den lagstadgade gränsen för kommunens underställningsfria lånerätt; att för en tid av högst fem år utarrendera, uthyra eller eljest upplåta sådan kommunen tillhörig fastighet, som faller under kommunstyrelsens förvaltning; att, inom en av kommunfullmäktige årligen fastställd allmän kostnads— ram och av fullmäktige givna förbehåll beträffande belopp och villkor i övrigt, genom köp, byte, fastighetsreglering, expropriation eller inlösen jämlikt byggnadslagen för kommunens räkning förvärva och genom försäljning, byte eller fastighetsreglering avhända kommunen annan fastighet eller fastighetsdel än som avses i nästa stycke; att för kommunens räkning förvärva eller överlåta fastighet eller fastighetsdel, där förvärvet eller överlåtelsen sker för att genomföra fastställd detaljplan i vad avser mark för gata, väg eller annan allmän plats, samt på kommunens vägnar godkänna till kommunen överlämnade gåvobrev rörande fast egendom för samma ändamål; att, när kommunsstyrelsen finner så erforderligt för tillvaratagande av kommunens intressen, vid offentlig auktion inköpa fast egendom eller

tomträtt, i vilken kommunen har intecknad fordran eller inskriven rättighet eller vilken är intecknad för lån, för vars infriande kommunen åtagit sig ansvar, därvid styrelsen har att snarast anmäla sådant förvärv för kommunfullmäktige och samtidigt framlägga erforderligt förslag till slutlig täckning av härför förskotterade kostnader;

att i ärenden angående kommunal förköpsrätt besluta att avvisa erbjudande om förvärv eller att avstå från att utöva förköpsrätt;

att utse ombud för kommunen vid förrättning hos fastighetsbild- ningsmyndighet samt enligt lagen om vissa gemensamhetsanläggningar och lagen om enskilda vägar med behörighet att å kommunens vägnar ansöka om sådan förrättning och att företräda kommunen vid förrätt- ningen med den behörighet i övrigt som anges i 12 kap 14% rättegångsbalken;

att utse ombud som vid tomtindelning företräder kommunen såsom markägare;

att genom avtal eller tillämpning av bestämmelserna i byggnadslagen eller fastighetsbildningslagen tillförsäkra kommunen rätt till servitut eller nyttjanderätt i annan tillhörig fastighet och medverka till ändring eller upphävande av sålunda bildat servitut;

att genom avtal eller tillämpning av bestämmelserna i fastighetsbild- ningslagen belasta kommunen tillhörig fastighet med servitut eller nyttjanderätt för ledning, rätt till väg eller rätt till anläggning enligt fastställd detaljplan och medverka till ändring eller upphävande av sålunda bildat servitut;

att medgiva utsträckning, nedsättning, dödning och relaxation av inteckningar samt utbyte av pantbrev ävensom andra därmed jämförliga åtgärder;

att i enlighet med av kommunfullmäktige fastställda allmänna grunder avge yttranden eller eljest fatta beslut enligt 32 & rusdrycksförsäljnings- förordningen;

att avge yttranden eller eljest fatta beslut enligt ölförsäljningsförord— ningen;

att utöva kommunens beslutanderätt i ärenden angående tillstånd att använda kommunens vapen;

att i sådana mål och ärenden, där det ankommer på kommunstyrelsen att föra kommunens talan, med för kommunen bindande verkan sluta förlikning, träffa överenskommelse om betalning av fordran och antaga ackord;

att med den begränsning, som för särskilt fall kan vara stadgad i lag eller fastställd av kommunfullmäktige, besluta om avskrivning av sådan kommunens fordran, som hänför sig till kommunstyrelsens förvaltnings- område;

samt att utfärda anvisningar om förfarandet vid attest och utanord- ning, därest kommunfullmäktige icke genom särskilt reglemente eller eljest meddelat föreskrifter härom.

På landstingssidan har man på ett helt annat sätt möjliggjort för förvaltningsutskottet att fullgöra landstingets funktioner mellan dess möten genom bestämmelserna om ställföreträdarskap i 5 & 3 st. LL och

41 & LL. Enligt sistnämnda stadgande tillkommer det förvaltningsut- skottet bl. a. att avge förklaring i anledning av besvär över landstingets beslut — något som i primärkommunerna får sägas ankomma på fullmäktige själva — samt att i andra hänseenden företräda landstinget mellan dess möten i den mån annorlunda icke föreskrivits genom lag eller författning eller landstingets beslut. Bestämmelserna infördes i 1924 års landstingslag. Kommunalförfattningssakkunniga framhöll bl. a. att erin- ringar möjligen kunde göras mot ett så omfattande ställföreträdarskap som lagtextens formulering skulle skapa. De sakkunniga ansåg det emellertid antagligt att landstingen skulle genom reglementen eller på annat sätt göra nödvändiga begränsningar för att hindra att länsrepresen- tationernas rätt träddes för nära eller att representantskapet så småning- om faktiskt avlyftes från landstinget och sköts över på utskottet. Enligt de sakkunniga borde begreppet ”företräda” inte medföra rätt för utskottet t. ex. att förvärva eller sälja fast egendom och än mindre omfatta funktioner, vilka enligt grundlagsbud ankom på landstinget, såsom utövande av beskattningsrätten eller val av riksdagsmän (SOU 1923: 18, 5.158—159).

I propositionen om förslag till 1924 års landstingslag uttalade departementschefen i denna fråga att det föreföll uppenbart att en beslutande representation som sammanträdde endast en gång om året hade behov av ett ställföreträdande organ. Eftersom utskottet var ansvarigt inför landstinget och landstinget ägde befogenhet att genom reglemente eller beslut i särskilda fall göra inskränkningar i förvaltnings- utskottets ställföreträdande verksamhet, ansåg departementschefen till- börlig trygghet föreligga för att förvaltningsutskottet inte obehörigen inkräktade på landstingets egen ställning (prop 1924: 188, s. 91).

I de i samband med tillkomsten av 1954 års landstingslag redovisade remissyttrandena framställdes inte någon principiell erinran mot för- valtningsutskottets åligganden på denna punkt. Ett landsting ansåg emellertid att stadgandet om ställföreträdarskap skulle komma att föranleda tolkningssvårigheter och att ett klarläggande borde ske. Departementschefen tog därför upp frågan i propositionen (1954: 119) och framhöll bl. a. att skillnaden mellan förvaltningsutskottets ställning och den som enligt KL tillkom kommunens styrelse framför allt betingades av att landstinget som regel sammanträdde endast en gång om året. Efter en redovisning av förarbetena till 1924 års landstingslag uttalade departementschefen bl. a. att lagens mening är att förvaltnings- utskottet som regel skall kunna utöva ett verkligt ställföreträdarskap och inte blott handha de löpande ärendena. Begränsningar i ställföreträdar- skapet kan enligt lagens stadgande ha föreskrivits i lag eller författning eller i beslut, som landstinget meddelat. I viss utsträckning torde också begränsningar framgå av förhållandenas egen natur i olika fall. Det torde emellertid vara oundvikligt, att osäkerhet understundom uppstod om hur långt förvaltningsutskottets befogenhet sträckte sig. Att i lagen dra upp närmare riktlinjer för befogenhetens omfattning ansåg departements- chefen vara ogörligt. En möjlighet att undvika osäkerhet var givetvis att landstinget uttryckligen delegerade vissa befogenheter till förvaltningsut—

skottet. En annan möjlighet var att landstinget fastställde direkta begränsningar för utskottets ställföreträdande verksamhet. Enligt de- partementschefens mening var det emellertid av stor praktisk betydelse att på sätt som tidigare varit fallet en viss frihet rådde i fråga om bedömningen av förvaltningsutskottets möjligheter att i oförutsedda situationer, som inträffade mellan landstingets möten, fatta beslut på landstingets vägnar. Den främsta garantin mot missbruk från utskottets sida låg i det ansvar utskottet slutligen hade mot landstinget. Några verkliga olägenheter av det tidigare systemet hade inte gett sig tillkänna. Departementschefen ansåg sålunda att det liksom tidigare borde anför- tros åt landstingskommunernas förtroendemän och i sista hand åt rättspraxis att med hänsynstagande till vad som var rimligt och ändamålsenligt dra upp gränserna för förvaltningsutskottets befogenheter i förevarande fall (prop., s. 104—105).

Landstingsutredningen tog upp frågan om förvaltningsutskottets ställ- företrädarskap i sitt betänkande ”Landstingens organisation och arbetsfor- mer m. m.", SOU 1963: 64. Utredningen framhöll bl. a. att förvaltnings- utskottets befogenheter i sista hand var beroende av landstingets beslut, bortsett från vad som kunde vara föreskrivet i lag eller författning. Sålunda kunde landstinget dra upp riktlinjer för utskottets kompetens genom att t. ex. uttryckligen delegera vissa befogenheter till utskottet. En annan möjlighet var att landstinget fastställde direkta begränsningar för utskottets verksamhet. Enligt vad landstingsutredningen kunnat finna hade inte något landsting valt den senare vägen utan låtit förvaltningsut- skottet inneha obegränsat ställföreträdarskap. Självfallet hade landstinget gett direktiv för förvaltningsutskottets handlande i ärenden, i vilka landstinget fattat särskilda beslut. Landstingsutredningen framhöll att det låg i varje landstings händer att besluta om förvaltningsutskottets ställning som landstingskommunens styrelse utöver vad som följde av lag eller författning. Utskottets ansvar inför landstinget torde vara tillräckligt skydd mot missbruk från utskottets sida. Såvitt landstingsutredningen visste hade det hittillsvarande systemet inte medfört några olägenheter av betydelse. Utredningen förordade därför att det liksom tidigare skulle överlämnas åt rättspraxis att dra upp gränserna för förvaltningsutskottets befogenheter att företräda landstinget (bet. s. 138—140). Departements- chefen uttalade i denna fråga bl. a. att den kritik som har riktats mot den landstingskommunala styrelsen inte hade tagit sikte på förvaltningsut- skottets ställning som sådan. Kritiken hade främst riktat sig mot att förvaltningsutskottet fått för dominerande ställning till följd av att landstingets reella inflytande över förvaltningen minskat. Vad departe- mentschefen förordat tidigare i propositionen syftade till att aktivera landstingets befattning med den landstingskommunala verksamheten. Mot denna bakgrund delade departementschefen landstingsutredningens och alla remissinstansernas uppfattning att skäl saknades att ändra gällande bestämmelser om förvaltningsutskottets kompetens (prop. 1965: 61, s. 6667).

Med tanke på utvecklingen i fråga om delegationsmöjligheterna inom det primärkommunala fältet och expansionen av landstingens uppgifter

torde det av kommunalförfattningssakkunniga 1923 gjorda uttalandet om att förvärv och försäljning av fast egendom inte kunde omfattas av ställföreträdarskapet numera har förlorat sin giltighet såvitt avser åtgärder motsvarande dem som är tillåtna inom primärkommunerna (jfr Kaijser: Kommunallagarna II, 1972, s. 391).

Frågan om delegation av landstingets beslutanderätt torde med den vidsträckta rätt att företräda landstinget som förvaltningsutskottet tillerkänts i lagstiftningen främst ha intresse i fråga om delegation till andra landstingskommunala nämnder än förvaltningsutskottet. Liksom på den primärkommunala sidan är beslutanderätten i avtals- och lönefrågor oftast delegerad till personalnämnd eller motsvarande organ. I Stockholms läns landstingskommun har vissa beslut i fråga om köp och försäljning av fast egendom delegerats till fastighetsnämnden. Andra exempel på delegation från landstinget till nämnd förekommer ofta inom upphandlingsverksamheten. Byggnads- och upphandlingsnämnden får enligt reglementsföreskrifter träffa avtal med arkitekter och konsulter. Motsvarande typer av delegationsbestämmelser återfinns f.ö. också på den primärkommunala sidan.

Utredningen har gjort en översiktlig genomgång av några reglementen för förvaltningsutskott. I allmänhet synes bestämmelser om delegation från landstinget till utskottet saknas. Man hänvisar ofta till landstings- lagens bestämmelser om ställföreträdarskap. I några fall anges dock vissa konkreta ärendetyper, vari utskottet får besluta, såsom donations- och fondfrågor, förskottsdisponering av anslag, avskrivning av fordran, beslut om tilläggsanslag och fastställande av hyror. [ något reglemente finns också bestämmelser som säger att förvaltningsutskottet får vidtaga åtgärder, då frågor av sådan beskaffenhet uppkommer att dessa bör underställas landstinget, men landstingets beslut inte kan avvaktas utan synnerlig olägenhet.

Delegationsrätten på den primärkommunala sidan och ställföreträdar- skapet på landstingssidan företer flera rättsliga olikheter. I fråga om delegation förutsättes ett uttryckligt beslut härom från fullmäktiges sida, medan ställföreträdarskapet för förvaltningsutskottet följer direkt av lagen. Delegationsrätten måste alltid på förhand preciseras till att avse visst ärende eller vissa grupper av ärenden, medan ställföreträdarskapet är allmänt och enligt förarbetena avsett att utnyttjas bl. a. i oförutsedda situationer. Prövningen av ställföreträdarskapets gränser sker i efterhand genom bestämmelserna om revisionsansvar och kommunalbesvär. Av delegationsrättens begränsning följer också att det organ som får fullmäktiges uppdrag är bundet till de inskränkningar fullmäktige gjorti uppdraget. Någon motsvarande bundenhet föreligger inte i fråga om ställföreträdarskapet, om inte landstinget utnyttjat sin lagenliga möjlighet att göra inskränkningar häri. Av kommunfullmäktige meddelad delega- tion av beslutanderätt kan alltid återkallas. I fråga om ställföreträdarska- pet finns ingen möjlighet till återkallelse, men praktiskt sett kan landstinget vid eventuellt missbruk från förvaltningsutskottets sida besluta om inskränkningar i ställföreträdarskapet på visst område, varvid i princip samma effekt uppnås i båda fallen. Ställföreträdarskapet torde

teoretiskt sett kunna inskränkas fullt ut och ersättas med delegationsbe- slut, men ett sådant alternativ torde i praktiken vara uteslutet. Ställföreträdarskapet har givetvis sina gränser. Någon allmän delegation av landstingets beslutanderätt är inte tillåten (jfr landstingsutredningen, SOU 1963164, s.152). Vissa uppgiftsöverföringar har i förarbetena ansetts uteslutna, t. ex. landstingets beskattningsmakt. Lagtexten förut- sätter också att ställföreträdarskapet kan begränsas genom föreskrift ilag eller författning. Gränserna är emellertid inte klarlagda och rättspraxis ger knappast någon mer direkt vägledning. Någon tvekan om att ställföreträdarskapet ger större möjligheter att besluta på landstingets vägnar än vad delegationsrätten medger för primärkommunernas del föreligger inte. Som exempel kan nämnas att förvaltningsutskottet såsom ställföreträdare för landstinget kan förrätta vissa fyllnadsval, jfr 49 & LL och SOU 1952: 48 s. 103. På den primärkommunala sidan torde beslut om fyllnadsval inte kunna överföras från fullmäktige till annat kommu- nalt organ.

Som exempel på den begränsning iställföreträdarskapet som kan följa av lag kan nämnas att beslutanderätten bör tillkomma landstinget i fråga om val av revisorer, beviljande av ansvarsfrihet och bestämmande av ersättningar till förtroendemän (jfr för primärkommunernas del det ovan redovisade rättsfallet R 73 2:26) och alltså inte kunna överföras på förvaltningsutskottet. Med tanke på regelns syfte kan vidare antas att normbeslut av olika slag, såsom t. ex. antagande av taxa, normalt inte heller kan flyttas över på förvaltningsutskottet med stöd av bestämmel- sen om ställföreträdarskap. Ett skäl härför är att normbeslut regelmässigt är principiella till sin natur och ofta har samband med finans- och anslagsmakten. Ett annat skäl är att sådana beslut ofta har en giltighetstid, som sträcker sig över flera år. Regeln om ställföreträdarskap synes primärt vara inriktad på att förvaltningsutskottet skall kunna utöva beslutanderätten i de ärenden, som uppkommer mellan landstingsmöten. Ofta måste detta rimligen avse beslut i ärenden av mer löpande natur eller ärenden där man av olika skäl —— t. ex. civilrättsliga konsekvenser — inte kan avvakta landstingets beslut. Besluten torde också oftast avse en kortare tidsrymd även om någon generell regel härom knappast kan uppställas. I normalfallet bör förvaltningsutskottet dock kunna besluta om arrende- och hyresupplåtelser även under längre tid och även meddela beslut av normkaraktär i sådana frågor. I ett nyligen avgjort rättsfall (RegR 1974-03-20) ansågs bestämmelse i reglemente för folkhögskola om att skolans styrelse svarade för förvaltningen av skolans tillgångar inte betaga förvaltningsutskottet rätt att meddela normerande föreskrifter rörande de hyror, som skulle uttagas för elevbostäder som tillhandahölls vid landstingskommunala inrättningar. Av handlingarna i målet framgick bl. a. att landstinget beslutat om budget för folkhögskolan, grundad på tidigare hyressättning. Detta har inte utgjort hinder för utskottet att besluta om nya hyresnormer som skulle tillämpas redan under löpande budgetår. I övrigt har de gränser som här diskuterats i fråga om ställföreträdarskapet inte blivit tillräckligt belysta i praxis. Något mer klargörande besked om var gränserna går kan därför inte lämnas.

En intressant fråga är i vilken utsträckning ett ökat antal landstings- möten per år kan påverka omfattningen av ställföreträdarskapet. Ett rimligt antagande med tanke på regelns syfte är att ramen för ställföreträdarskapet minskar ju tätare landstingsmöten ett landsting håller. I detta sammanhang bör noteras att i betänkandet ”Storlands- tingets författning” någon bestämmelse inte föreslogs om ställföreträdar- skap för förvaltningsutskottet. Detta motiverades med att med ett kontinuerligt arbetande landsting något behov av företrädarskap idenna mening inte skulle följa (SOU 1968: 35 s. 93). I proposition 1969: 112 uttalade departementschefen i denna fråga bl. a. att det efter 1965 års ändringar i LL som skapade förutsättningar för en aktivering av landstingets befattning med den landstingskommunala verksamheten kunde ifrågasättas att ändra förvaltningsutskottets kompetens. Tillräck- liga skäl för en inskränkning av förvaltningsutskottets befogenhet ansågs inte föreligga i samband med 1965 års ändringar i LL. Skulle frågan tas upp på nytt borde det enligt departementschefens mening ske från mer allmänna utgångspunkter än som var möjligt i det aktuella lagstiftnings- ärendet. Den inskränkning i förvaltningsutskottets befogenhet som kunde anses lämplig fick alltså i stället ske genom beslut av landstinget (prop., 5.104). Någon särregel för Stockholms läns landstingskommun finns alltså inte.

Av intresse i detta sammanhang är 115 i förslaget till ny finsk kommunallag, som framlagts i finska kommunalförvaltningskommitténs betänkande (1973: 60). Enligt detta stadgande kan bl. a. i reglemente, instruktion, ordningsstadga och taxa bestämmas om överföring av kommunalfullmäktiges beslutanderätt i däri angivna ärenden på kommu- nalstyrelsen eller nämnd eller direktion. Uttryckliga undantag har uppställts för ärenden, för vilkas avgörande kräves kvalificerad majoritet, och för ärenden som enligt uttryckligt stadgande i lag skall avgöras av fullmäktige, för försäljning eller byte av fast egendom förutom vad byggnadstomter och medelst byggnadslagstiftning reglerade ärenden beträffar samt för upptagande eller omsättning av län eller förlängning av länets betalningstid. Ett i huvudsak motsvarande stadgande återfinns i nu gällande finska kommunallag. Förslaget i betänkandet innebär i stort sett vissa förtydliganden och preciseringar.

Enligt 31 5 danska kommunallagen kan ”kommunalbestyrelsens for- mand” (borgmästaren eller amtsborgmästaren) på kommunalbestyrelsens vägnar avgöra allmänna löpande ärenden, som inte tål uppskov eller inte ger anledning till tvekan. Bestämmelsen gäller både primärkommuner och amtskommuner.

Utredningens bedömning

Den grundläggande funktionsfördelningen mellan de olika kommunala organen har numera stöd i grundlag. Det ligger inte inom ramen för kommunallagsutredningens uppdrag att rubba den bestående fördel- ningen. Något praktiskt behov härav torde inte heller föreligga. Den avlastning av mer rutinbetonade ärenden som kan behövas både för

fullmäktiges och för kommunstyrelsens del bör kunna tillgodoses genom inrättande av facknämnder och utnyttjande av delegationsmöjligheterna. I princip gäller samma förhållande för landstingskommunernas del.

Som framgår av den tidigare redogörelsen avvisade kommunallagskom- mittén tanken på ett stadgande om befogenhet för kommun att anställa personal, bl. a. med hänsyn till svårigheterna att dra gränser mellan olika kategorier anställda. Antalet anställda i kommunerna och landstingskom- munerna har sedan tillkomsten av KL och LL successivt ökat. En undersökning 1973 ger vid handen att primärkommunerna hade ca 480 000 anställda. Var tredje anställd var tjänsteman.

I såväl KL som LL finns redan nu regler, som rör viss kommunal personal. Bestämmelserna avser tjänstemän. Framför allt torde möjlighe- terna enligt KL och LL att delegera rutinärenden till tjänstemän ha växt i betydelse. De företagsdemokratiska strävandena inom den kommunala sektorn kan möjligen tänkas föranleda ytterligare bestämmelser om tjänstemän i kommunallagstiftningen, t. ex. för det fall att delegation till s.k. partsammansatta organ kommer att lagfästas. Mot den bakgrunden anser kommunallagsutredningen att en allmän bestämmelse om kommu- nal personal bör införas i KL och placeras i detta stadgande. Bestämmel- sen bör inte få formen av en regel om kommunens befogenhet att anställa personal. Som kommunallagskommittén påpekat är detta i och för sig en självklarhet. I stället bör stadgandet ha funktionen att markera gränsen mellan förtroendemän och tjänstemän. Denna gräns klargöres främst genom uttrycket ”underställd personal”. Med personal avses samtliga kategorier anställda.

Som framgår av den tidigare redogörelsen föreligger flera rättsliga olikheter mellan delegation och ställföreträdarskap. Bestämmelsen om ställföreträdarskap ger i olika avseenden förvaltningsutskottet en mer vidsträckt kompetens än kommunstyrelsen kan tillerkännas genom delegation. Om frekvensen av landstingsmöten i framtiden blir lika stor som den nu är för kommunfullmäktiges sammanträden, föreligger inte längre det behov av en bestämmelse om ställföreträdarskap som ursprungligen legat bakom bestämmelsens intagande i LL. I ett kortare perspektiv torde landstingets nuvarande sammanträdesfrekvens i stort bestå eller öka så långsamt att behov kan finnas av en bestämmelse om ställföreträdarskap. Denna faktor måste beaktas vid utformningen av en ny och enhetlig lag. Det synes inte lämpligt att lösa problemet om förenhetligande genom att införa en bestämmelse om ställföreträdarskap för primärkommunernas del. Behov av en dylik regel saknas iprimärkom- munerna. Risk skulle föreligga för att fullmäktiges ställning skulle urholkas, vilket skulle medföra betänkligheter främst från kommunal- demokratisk synpunkt. Frågan uppstår då om det är möjligt att utan väsentliga rubbningar i den nuvarande arbetsfördelningen mellan lands- ting och förvaltningsutskott ersätta bestämmelsen om ställföreträdarskap med en allmänt hållen regel om delegation. Rent lagtekniskt sett låter sig en sådan regel i och för sig utformas. Man behöver inte i själva lagen precisera i vilka avseenden delegation får ske. En precisering i lag i detta avseende skulle innebära risk för att utvecklingen på det kommunala

fältet hämmas. En bestämmelse om delegation bör därför ges en flexibel utformning utan att för den skull de grundläggande principerna om funktionsfördelning mellan det beslutande organet å ena sidan och de förvaltande och verkställande organen å andra sidan rubbas. Detta krav medför att lagen i varje fall bör innehålla en bestämmelse om att delegation får ske endast i visst ärende eller viss ärendegrupp. En motsvarande lösning har valts ifråga om delegationsbestämmelsen i 43 % KL och 52 5 LL. Från principiell synpunkt måste det vara riktigt att delegationsbefogenheten framgår direkt av lagen och inte behöver ses som ett attribut till verkställighetsuppdrag. De principer som hittills gällt i fråga om avgränsningen mellan delegerbara och icke delegerbara ärenden bör fortfarande gälla. Detta innebär inte att delegationsrätten även i framtiden skall vara begränsad till de ärendetyper som f. n. har ansetts delegerbara. Principen ger uttryck för att fullmäktige och landstinget liksom hittills fattar beslut av mer grundläggande natur eller av mer generell räckvidd. Det är fråga om avgöranden, där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande. I övrigt får, liksom hittills, överlämnas åt rättspraxis att dra de närmare gränserna för delegationsrät- ten.

Den här diskuterade regeln bör utan vidare kunna införas för primärkommunernas del. På den landstingskommunala sidan skulle emellertid det för delegationsbestämmelsen oundgängliga kravet på att ärendetyperna måste preciseras kunna medföra nackdelar i det att ärendekatalogerna blev mer omfattande än för primärkommunernas del, om delegationsbestämmelsen skulle ersätta bestämmelsen om ställföreträ— darskap. Fördelen med sistnämnda bestämmelse torde dock främst ligga i att den kan användas i oförutsedda situationer, alltså i fråga om ärenden som inte på förhand särskilt angetts i reglemente eller genom landstingets beslut. Med hänsyn till de alltjämt långa intervallerna mellan landstingsmötena finner utredningen det nödvändigt att man för lands- tingskommunernas del behåller en regel om ställföreträdarskap. Denna torde lämpligen fortfarande ha sin plats ibestämmelsen om förvaltnings- utskottets uppgifter. Detta hindrar inte införandet av en allmän delegationsbestämmelse i förevarande paragraf. För landstingskommuner- nas del får bestämmelsen närmast aktualitet i de fall där landstinget delegerar beslutanderätt till annan nämnd än till förvaltningsutskottet.

Här må slutligen erinras om att beslutsöverföring i viss begränsad utsträckning kan ske genom fullmakt. Det befullmäktigade ombudet kan ges en formellt sett mer vidsträckt behörighet än den som kan överföras genom delegation.

59

Beteckningen på det beslutande organet och det centrala förvaltningsor- ganet är för primärkommunernas del kommunfullmäktige och kommun- styrelse, medan LL använder beteckningarna landstinget och förvaltnings- utskottet. Av naturliga skäl återfinns dessa beteckningar på ett flertal ställen i lagstiftningen. I en enhetlig kommunallag är det knappast möjligt

att lösa problemet med de olika benämningarna annat än genom att i någon form använda sig av enhetliga beteckningar. Detta kan emellertid ske på olika sätt. Man kan se till att en enhetlig beteckning för dessa organ genomföras i princip på samma sätt som skedde för primärkommu- nernas del 1971 i samband med införande av enhetlig kommuntyp. Detta skulle då medföra att landstingskommunerna i fortsättningen inte kunde använda sig av benämningarna ”landsting” resp. ”förvaltningsutskott”. Ett annat alternativ är att dessa termer behålles i den praktiska tillämpningen men att man i själva lagtexten använder sig av en gemensam beteckning.

1953 års kommunallag innebar bl. a. att en gemensam kommunallag för alla dåvarande typer av primärkommuner städer, köpingar och landskommuner kom till stånd. Benämningen på kommunens beslutan- de organ respektive centrala förvaltande organ var enligt äldre rätt i landskommunerna och köpingarna kommunalfullmäktige och kommunal- nämnd, medan motsvarande organ i städerna benämndes stadsfullmäktige och drätselkammare.

Kommunallagskommittén diskuterade huruvida en enhetlig beteck- ning borde införas, men valde en sådan lösning att de äldre beteck- ningarna kunde behållas (4 5 i 1953 års kommunallag i dess lydelse före 1969 års lagändringar). Detta gick till på det sättet att man i kommunallagstexten använde begreppet ”fullmäktige” för att beteckna såväl kommunalfullmäktige som stadsfullmäktige och begreppet ”kom- munens styrelse” för att beteckna kommunalnämnd, drätselkammare eller stadskollegium. Beteckningarna i 1953 års KL hade alltså i första hand ett lagtekniskt syfte (SOU 1952: 14 s. 62).

Genom lagändringar 1969 infördes en enhetlig kommunbeteckning. I samband härmed borttogs möjligheten att ha skilda beteckningar på kommunens fullmäktige och styrelse (prop. 1969: 63).

För landstingskommunernas del togs frågan om beteckningen förvalt- ningsutskott upp till diskussion av kommunallagskommittén. Kommittén ansåg namnet förvaltningsutskott i så måtto mindre tillfredsställande, som utskott begreppsmässigt utgöres av medlemmar i det organ som tillsatt detsamma. Förvaltningsutskottets ledamöter kunde däremot utses även utanför landstinget. En benämning sådan som landstingsstyrelse vore från denna synpunkt riktigare och skulle dessutom bättre än den nuvarande beteckningen karakterisera förvaltningsutskottets ställning inom landstingsförvaltningen. Namnet förvaltningsutskott byggde emel- lertid på långvarig tradition, och allmänheten hade vant sig vid det såsom beteckning för den centrala instansen bland landstingets organ. Kommit- tén avstod därför från att föreslå någon ändring av beteckningen (SOU 1952:48, s. 65). 1954 års LL kom också att behålla beteckningen förvaltningsutskott.

I betänkandet ”Storlandstingets författning” (SOU 1968135) använ- des i förslaget till lagtext beteckningen ”styrelsen” på förvaltningsut- skottet. Avsikten synes dock inte ha varit att hindra landstings- kommunen att använda sig av benämningen förvaltningsutskott. För- slaget föranledde inte lagstiftning i denna del.

Enligt kommunallagsutredningens uppfattning medför ett namnbyte i fråga om landstingets organ vissa administrativa problem och kostnader för landstingskommunerna, låt vara av relativt ringa omfattning. Några önskemål om namnbyte har, såvitt utredningen erfarit, inte heller framställts. Mot den bakgrunden förefaller det lämpligast att behålla de hävdvunna beteckningarna på landstingets organ om detta är möjligt från lagteknisk synpunkt. Enligt utredningens uppfattning bör en lösning av i princip samma slag som redovisades i 4 % i 1953 års kommunallag före 1969 års lagändringar kunna genomföras i en enhetlig kommunallag, omfattande såväl primärkommuner som landstingskommuner. I själva lagtexten används sålunda. beteckningen fullmäktige för att beteckna såväl kommunfullmäktige som landsting. Begreppet styrelsen används för att beteckna både kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet. I den mån särregler i något avseende fordras kräver denna teknik att man i lagtexten särskilt preciserar för vilken kommuntyp särregeln gäller. Den här valda lösningen innebär alltså att benämningarna landsting och förvaltningsut- skott kan behållas för landstingskommunernas del. En särskild fördel med denna lösning är att eventuella följdändringar kan undvikas i annan lagstiftning, där beteckningen landsting resp förvaltningsutskott kommit till användning. I lagtexten har begreppet fullmäktige genomgående valts då det beslutande organet avses medan den enskilda förtroendemannen i fullmäktige benämnes ledamot.

2 Kap. Om fullmäktige

Detta kapitel motsvarar 2 kap. KL och KLS om kommunfullmäktige, delar av 2 kap. LL om val av landstingsmän och 3 kap. LL om landstingsmöte. I likhet med vad som nu gäller i KL och KLS regleras här bl. a. antalet fullmäktige, rösträtt, valbarhet, val av presidium, be- stämmelser om sammanträdesordningen och om beslutsförfarandet vid sammanträdena, protokollering och arvoden.

Jämfört med gällande ordning saknas motsvarighet till bestämmelserna om valkretsindelning i KL, KLS och LL.

Motsvarighet saknas också till bestämmelserna i KL, KLS och LL om sammanträdesort. Dessa regler företer sinsemellan vissa smärre olikheter. Bl. a. innehåller LL bestämmelser om rätt för länsstyrelsen att i extra ordinära fall bestämma sammanträdesorten. För primärkommunernas del finns vissa bestämmelser härom i administrativa fullmaktslagen (SFS 1972: 87). Bestämmelser om sammanträdesort bör enligt utredningens mening lämpligen placeras i arbetsordning. Allmänhetens intresse att veta platsen för sammanträdet bör kunna tillgodoses genom reglerna om kungörande av sammanträde.

I KLS finns en särskild regel om val av sekreterare för fullmäktige, något som saknas i KL och LL. Såväl i övriga primärkommuner som i landstingskommunerna utses regelmässigt sekreterare för fullmäktige

resp. landstinget. Någon uttrycklig regel härom är inte påkallad i en enhetlig lag. Närmare bestämmelser om sekreterare bör kunna tas in i arbetsordning. Motsvarighet saknas också till bestämmelsen i 24 & LL om upprop av landstingsmän. En regel av denna typ bör, om den anses erforderlig, lämpligen placeras i arbetsordning.

65

I detta stadgande regleras fullmäktiges och landstingsmännens antal. Paragrafen motsvarar 5 & KL och 5 % KLS, men har ingen direkt motsvarighet i LL, eftersom antalet landstingsmän enligt gällande rätt bestäms på annat sätt. Gällande rätt, tidigare förslag och utredningens bedömning har redovisats i avsnitten 4.3.1 och 4.3.2, vartill hänvisas. Antalet fullmäktige bör anges i arbetsordning.

Länsstyrelsen skall enligt kommunalvalskommitténs förslag besluta om landstingskommuns indelning i valkretsar. Med hänsyn härtill och till att utredningen föreslår att antalet landstingsmän bestäms på samma sätt som antalet fullmäktige bör den underrättelseskyldighet till länsstyrelsen i fråga om antalet ledamöter som nu finns i KL och KLS utsträckas att avse också landstingen.

I detta stadgande regleras för primärkommunernas del hur antalet suppleanter bestämmes. Paragrafen motsvarar 5 a & KL och 55 2 st. KLS. För landstingskommunernas del anges grundsatsen om att supple- anter är obligatoriska i landsting, men hänvisas i övrigt till vallagen, där bestämmelser om utseende av suppleanter finns. Bakgrunden till de föreliggande olikheterna mellan primärkommuner och landstings- kommuner samt utredningens bedömning har redovisats i avsnitt 4.3.1 och 4.3.2.

85

Stadgandet innehåller bestämmelser om rösträtt vid val av fullmäktige och motsvarar 6 % KL, 6 & KLS och 7 & LL. Bestämmelserna om rösträtt har ändrats under senare tid. Efter 1972 grundas rösträtten på kyrkobok- föringen. Rösträtt tillkommer varje svensk medborgare som är kyrkobok- förd i kommunen. I landsting tillkommer rösträtt den som i kommun inom landstingskommun är röstberättigad till val av kommunfullmäktige. I proposition 1974: 35 har föreslagits bl. a. att rösträttsåldern vid kommunala val skall sänkas. Rösträtt skall tillkomma den som uppnått aderton års ålder senast på valdagen. Enligt förslaget i propositionen skall den som är omyndigförklarad av domstol inte äga rösträtt. Fråga om rösträtt föreligger skall avgöras på grundval av en före valet upprättad röstlängd. Ändringarna avser såväl KL och KLS som LL. Riksdagen har godtagit propositionen i dessa delar. Ändringarna skall träda i kraft den 1 januari 1975. I samtliga fall är det fråga om en anpassning till vad som

enligt 3 kap. 2 5 i 1974 års regeringsform gäller i fråga om riksdagsvalen.

Kommunallagsutredningen saknar mot denna bakgrund anledning att föreslå andra ändringar i dessa stadganden än de rent redaktionella, som föranleds av att bestämmelserna infogas i en enhetlig lag.

Denna bestämmelse innehåller regler om valbarhet, verkan av valbar- hetens upphörande och rätt till avsägelse från uppdraget. Bestämmelsen motsvarar 7 % KL, 7 & KLS och 8 % LL.

Gällande rätt och tidigare förslag

Kommunfullmäktige och suppleanter väljes bland de röstberättigade, som är bosatta inom kommunen. Den som är omyndig är inte valbar. Samma regler gäller i fråga om landstingsmän och suppleanter för dessa.

Även i dessa stadganden har föreslagits ändringar genom proposition 1974135, vilken godtagits av riksdagen. Ändringarna skall träda i kraft den 1 januari 1975 och innebär följande. Fullmäktige och suppleanter skall väljas bland dem som uppfyller villkoren för rösträtt. Med denna formulering uppnår man överensstämmelse med 3 kap. 10 5 i den nya regeringsformen. Lydelsen avser att framhäva att valbarhetsbedömningen skall göras oberoende av vad som framgår av gällande röstlängd om rösträtten. Den som i något avseende inte längre uppfyller rösträttsvill- koren enligt 6 & 1 st. KL ( och motsvarande stadganden i KLS och LL) är därmed inte valbar, även om han ännu står kvar i röstlängden som röstberättigad. Omvänt är den valbar som uppfyller rösträttsvillkoren men som inte är upptagen i röstlängd, t. ex. till följd av att han blivit kyrkobokförd i kommunen efter det att röstlängden upprättades.

Fr.o.m. 1973 gäller att endast den som är kyrkobokförd i en kommun har rösträtt i kommunen. Den som upphör att vara kyrkobok- förd inom en kommun förlorar alltså sin kommunala rösträtt där. Därmed upphör han också att vara valbar inom kommunen. Kyrkobok— föringsorten överensstämmer i de allra flesta fall med den faktiska bosättningsorten. Med hänsyn härtill ansågs ipropositionen det nuvaran- de kravet på bosättning inom en kommun som villkor för valbarhet sakna praktisk betydelse vid sidan av kravet på rösträtt. Kravet på bosättning inom kommunen har därför utgått. Sänkningen av rösträttsåldern kommer att följas av en motsvarande sänkning av myndighetsåldern. Rösträtt och myndighet kommer då att inträda samma dag. Som följd härav kan i fortsättningen den som inte är myndig aldrig uppfylla rösträttsvillkoren. Kravet på myndighet som särskilt valbarhetsvillkor har därför slopats i propositionen (prop. s. 87—88).

I riksdagsmotion 1973: 968 har påpekats att gällande bestämmelser under vissa omständigheter kan leda till att en medborgare med bibehållande av sin rösträtt för avsevärd tid kan komma att förlora sin valbarhet till kommunala förtroendeuppdrag. Om en person efter röstlängdens fastställande flyttar till annan kommun förlorar han den till

bosättningen knutna valbarheten i utflyttningskommunen, trots att han behåller rösträtten där till dess ny röstlängd upprättats. Han torde inte heller bli valbar i inflyttningskommunen förrän han upptagits i ny röstlängd där. Motionärerna vill ha dessa olägenheter undanröjda. Motionen har behandlats i konstitutionsutskottet, som delade motionä- rernas uppfattning att nuvarande valbarhetsregler kunde medföra vissa olägenheter i utflyttningssituationer. Särskilt besvärande blev konsekven- serna, om utflyttning skedde efter röstlängdens fastställande ett valår, dvs. efter den 1 juni. Som en möjlighet att undvika de påtalade olägenheterna pekade utskottet på att kravet på rösträtt i inflyttnings— kommunen kunde hävas och valbarheten bli omedelbart beroende av den löpande kyrkobokföringen. Utskottet ansåg en översyn av valbarhetsreg- lerna påkallad och erinrade om att en sådan uppgift kunde anses falla inom ramen för arbetet i kommunallagsutredningen (KU 1973:43). Utredningen har fått i uppdrag att göra den begärda översynen.

De av riksdagen godtagna förslagen till ändringar i kommunallagstift- ningen, som redovisats i proposition 1974: 35, synes medföra att motionärernas önskemål tillgodoses. Kyrkobokföringen blir avgörande för valbarheten, inte införandet i röstlängden. Härigenom bryts sam- bandet mellan rösträtt och valbarhet.

I 7 5 2 st. KL, 7 % 2 st. KLS och 8 5 2 st. LL uppställes i huvudsak samma valbarhetshinder för vissa chefstjänstemän vid länsstyrelsen. En särregel om valbarhetshinder för länsöverdirektör finns i 1969 års lag med särskilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommun (LLS). Före införandet av denna lag var avgränsningen av den icke valbara kategorin densamma i KL och LL. Valbarhetshindret för länsöverdirektör som endast finns vid länsstyrelsen i Stockholms län överflyttades då från LL till LLS.

Frågan om inskränkt valbarhet för vissa ämbets- och tjänstemän behandlades av kommunallagskommittén (SOU 1952: 14 s. 216—225). Som ledande princip kan sägas gälla att ämbets- och tjänstemän inte skulle vara utestängda från rätten att utöva kommunala förtroendeupp- drag i andra fall än när särskilda skäl förelåg med hänsyn till tjänstens speciella art och natur. För länsstyrelsetjänstemännens del motiverades valbarhetshindren med hänsyn till länsstyrelsens ställning som besvärs- instans och tillsynsmyndighet. I enhetlighetens intresse borde bestämmel- serna utsträckas att gälla alla uppdrag som fullmäktig och ledamot av kommunens styrelse eller annan kommunal nämnd. Beträffande då gällande hinder för länsassessor ansågs att bestämmelserna utan olägenhet kunde upphävas. Om det tillkom länsassessor såsom förordnad på landssekreterar- eller landskamrerartjänst att besluta i ärende, varmed han tagit befattning i egenskap av kommunal förtroendeman, hade han såsom jävig att avhålla sig därifrån.

Departementschefen erinrade i prop. l953z210 (s. 131) om att en grundtanke i det demokratiska styrelseskicket är att medborgarna utan avseende å ställning och villkor skall kunna deltaga i handhavande av allmänna angelägenheter. I enlighet härmed innehöll dåvarande grundlag inte något förbud för ämbets- och tjänstemän att tillhöra riksdagen.

Departementschefen påpekade dock att förhållandena för de kommunala organen delvis är annorlunda. Kommittéförslaget biträddes i förevarande hänseende av departementschefen. *

På den landstingskommunala sidan hänvisar man i förarbetena endast till kommunallagen som förebild för stadgandet i LL (SOU 1952:48 s. 92).

Valbarhetshinder föreligger också för i kommunens tjänst anställd befattningshavare, vilken såsom föredragande hos kommunstyrelsen eller eljest på grund av sina tjänsteåligganden intar den ledande ställningen inom kommunens samfällda förvaltning (kommunens ”ledande tjänsteman”).

Valbarhetshindret för kommunens ”ledande tjänsteman” avses vara tillämpligt endast på en befattningshavare ivarje kommun (KU 1953: 22 s. 36). Något valbarhetshinder för kommunens ledande befattningshavare finns inte i KLS. Detta beror på att den ledande ställningen inom förvaltningen i Stockholm tillkommer borgarråden, som enligt lagens förarbeten är såväl ledande tjänstemän som företrädare för de politiska partierna och förtroendemän.

Kommunallagskommitténs motivering för valbarhetshindret var i huvudsak att den erfarenhet som den ledande tjänstemannen inhämtade i tjänsten borde tillföras den kommunala myndigheten enbart i hans egenskap av tjänsteman. Kommunens främste tjänsteman borde stå neutral i förhållande till olika partiriktningar, åtminstone såtillvida att han icke företrädde viss riktning såsom ledamot av kommunalt organ (SOU 1952: 14 s. 223).

Frågan om de kommunala befattningshavarnas valbarhet var vid remissbehandlingen föremål för delade meningar.

I prop. 19531210 föreslog departementschefen att inget valbarhets- hinder skulle uppställas för den ledande tjänstemannen men väl be- träffande verkschefer (s. 133—134).

Konstitutionsutskottet (1953: 22) följde emellertid motioner i ämnet och tillstyrkte valbarhetshinder för ledande tjänsteman. Riksdagen följde utskottets mening.

För landstingens del föreslog kommunallagskommittén en likalydande regel om valbarhetshinder för landstingskommunens ”ledande tjänste- man”. Härmed åsyftades landstingsdirektören (SOU 1952248 3. 92). I propositionen utbyttes emellertid den från KL hämtade formuleringen mot ”landstingsdirektör eller motsvarande befattningshavare” (prop. 1954: 119 5.125).

Kommunalrättskommittén behandlade frågan om valbarhet i sitt betänkande "Kommunala bolag", SOU 1965140, mot bakgrunden av att den som är styrelseledamot eller verkställande direktör i kommunalt bolag inte av lagbestämmelser är hindrad att i kommunala organ delta i handläggningen av ärenden rörande bolaget.

Kommitténs uppfattning var att även om föreskrifter saknades i KL om jäv för kommunala befattningshavare måste man utgå ifrån att KL: s jävsbestämmelser skulle tillämpas för befattningshavare, som på grund av delegation handhar kommunala angelägenheter. Därjämte borde grann- lagenhetsskäl avhålla befattningshavare från att ta befattning med

ärenden, som rörde honom personligen eller närstående (bet. s. 218).

Kommittén diskuterade bl. a. frågan om valbarhetshindret för den ledande tjänstemannen borde omvandlas till ett jäv. Kommittén ansåg emellertid att övervägande skäl talade mot en sådan ändring. Den ledande tjänstemannens vidsträckta verksamhet inom kommunen skulle motivera jäv i en omfattning, som avsevärt inskränkte hans användbarhet som förtroendeman (bet. s. 236). Däremot föreslog kommittén att det särskilda valbarhetshindret för verkschefer i 32 & KL skulle tas bort och ersättas med en jävsregel (bet. s. 231).

Kommunalrättskommitténs förslag i fråga om valbarhet och jäv godtogs av de flesta remissinstanserna, även om åtskilliga av dem ställde sig kritiska. I flera yttranden diskuterades frågan om valbarhetshindret för verkschefer. Detta spörsmål behandlas här under 34 5. Förslaget har inte föranlett lagstiftning.

I samband med tillkomsten av förvaltningslagen infördes en jävsregel i 37 ä 2 st. KL och 48 5 2 st. LL, som är tillämplig på tjänsteman hos kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och andra nämnder, där inte förvaltningslagens jävsbestämmelser i stället skall gälla.

I 7 5 3 st. KL, 7 5 3 st. KLS och 8 5 3 st. LL finns likalydande regler om obehörighet att inneha uppdraget som fullmäktig resp. landstingsman eller suppleant. Bestämmelserna innebär att valbarhetsvillkoren tillika är villkor för rätt att inneha uppdraget under mandatperioden. Fullmäktig som efter valet inte längre uppfyller stadgade valbarhetsvillkor blir obehörig. Detta kan ske -t. ex. genom förlust av rösträtten eller avflyttning från kommunen. Så snart som obehörigheten inträtt före- ligger skyldighet att avgå.

Avflyttning behöver enligt gällande rätt inte vara vitsordad genom ändrad kyrkoskrivning. Ändrad folkbokföring utgör dock alltid ett viktigt bevisdatum (Kaijser: Kommunallagarna II, 1972 s. 142). Lärar- vikariat en termin i annan kommun har i visst fall inte medfört obehörighet att vara fullmäktig, RÅ 1951 I 295. Med den utformning valbarhetsvillkoren fått i den av riksdagen antagna propositionen 1974: 35 är kyrkobokföringen ett avgörande kriterium också för obehö- righeten. Det kan därför antas att obehörigheten i avflyttningsfallen alltid bör kunna fastställas med ledning av kyrkobokföringen. De särskilda bestämmelserna i 13—17 55 i folkbokföringsförordningen om kyrkobok- föring kan därvid få betydelse för tolkningen.

I riksdagsmotion 19721620 har önskemål framställts om att en lagstadgad anmälningsplikt infördes för förtroendemän beträffande för- lust av behörighet att utöva förtroendeuppdrag och att frågan togs upp vid den lagtekniska översynen av kommunallagarna. Motionen har behandlats i konstitutionsutskottet (KU 1972243). I yttrande över motionen anför Svenska kommunförbundet bl. a. att det inte kan finna behovet av bestämmelser av det slag motionären åsyftar särskilt stort, men att förbundet ej har något att erinra mot att frågan förutsätt- ningslöst prövades av kommunallagsutredningen. I Landstingsförbun- dets yttrande framhålles bl.a. att förbundet erfarit att nuvarande rättsordning är effektiv i aktuellt avseende, varför behov av föreslagen

särskild föreskrift om anmälningsskyldighet vid förlust av behörighet knappast kan anses föreligga. Konstitutionsutskottet ansåg med hän- visning till dessa yttranden det inte vara erforderligt att riksdagen tog något särskilt initiativ i den i motionen upptagna frågan. Riksdagen avslog motionen på utskottets hemställan.

I 75 4 st. Kl, 75 4 st. KLS och 85 4 st. LL finns i sak samma bestämmelser om avsägelserätt. Den som uppnått sextio års ålder får avsäga sig uppdrag att vara kommunfullmäktig eller suppleant. I annat fall får man inte avsäga sig sådant uppdrag om man inte uppger hinder, vilket godkännes av kommunfullmäktige. Samma regler gäller för landstingsmän och suppleanter för dessa. I vallagen finns bestämmelser om förfarandet när fullmäktig avgår före mandatperiodens utgång. Bestämmelsen om avsägelserätt innebär att skyldighet i princip föreligger att åtaga sig kommunalt förtroendeuppdrag.

I samband med 1953 års kommunallagstiftning avskaffades den ovillkorliga avsägelserätten för vissa ämbets- och tjänstemän samt rätten till avsägelse på grund av minst fyra års tjänstgöring. Därmed kvarstod ovillkorlig avsägelserätt endast för den som fyllt sextio år. Den som på annan grund vill lämna kommunalt uppdrag har att söka fullmäktiges godkännande därtill. En helt fri prövningsrätt tillkommer därvid inte fullmäktige. Godkännande synes inte kunna vägras vid styrkt sjukdom (prop. 1953:21O 5.134—135).

I finska kommunalförvaltningskommitténs betänkande (1973160) föreslås att avsägelserätten skall utvidgas till att avse den som under de fyra nästföregående åren innehaft samma eller till samma organ hörande förtroendeuppdrag eller sammanlagt åtta år kommunalt förtroendeupp- drag.

Utredningens bedömning

Med den lösning som valts i proposition 1974: 35 i fråga om valbarhets- villkoren uppkommer inte förlust av valbarheten i de utflyttningsfall, som redovisats i riksdagsmotion l973:968. Därigenom har de olägen- heter som påpekats i motionen, undanröjts.

I fråga om valbarhetshindret för vissa chefstjänstemän vid länsstyrelsen synes förvaltningslagens jävsbestämmelser inte kunna ersätta hindret. De skäl som åberopats för detta hinder för primärkommunernas del, nämligen länsstyrelsens funktion som besvärsinstans och tillsynsmyndig- het, är alltjämt giltiga. I fråga om landstingskommunerna gäller detsamma beträffande tillsynsbefogenheterna. Dessa förhållanden motiverar enligt utredningens uppfattning att valbarhetshindren kvarstår. Några ändringar i personkretsen synes inte erforderliga. Valbarhetshindret var i denna del enhetligt i KL och LL före tillkomsten av LLS. Som tidigare redovisats föreslår utredningen att lagen med särskilda bestämmelser om Stock- holms läns landstingskommun inordnas i en enhetlig lag. Valbarhetshind- ret kan då åter få en enhetlig utformning. I sak kommer hindret för länsöverdirektören liksom hittills att gälla endast för landstinget och primärkommunerna i Stockholms län.

Beträffande valbarhetshindret för kommunens ledande tjänsteman bör följande framhållas. De nuvarande bestämmelserna iKL om kommunens ledande tjänsteman torde ha haft sin största betydelse för de lands- kommuner som bildades efter 1952 års kommunindelningsreform och för de mindre städerna. I de större kommunerna och i landstingen kan det beroende på organisationens uppbyggnad vara svårt att ange vilken tjänsteman som skall anses som den ledande. Ofta kan flera i princip sidoställda chefer finnas. Härtill kommer att flertalet kommuner och landstingskommuner efter tillkomsten av nu gällande lagar inrättat kommunalråds- och landstingsrådsbefattningar, vilket bl. a. inverkat på arbetsfördelningen mellan förtroendemän och tjänstemän. I en sådan organisation intar de heltidsengagerade förtroendemännen den ledande rollen. Ofta kommer föredragningsuppgifter på de heltidsengagerade förtroendemännen. I KLS saknas valbarhetshinder för ledande tjänste- man, bl. a. med tanke på borgarrådsinstitutionen. Valbarhetshindret för kommunens ledande tjänsteman kan därför numera i allmänhet inte fylla den funktion, som ursprungligen avsetts. Det bör kunna överlämnas åt partierna att bedöma om det är lämpligt att nominera någon chefstjänste- man i kommunen till kommunala uppdrag. Ett slopande av valbarhets- hindret underlättar förenhetligandet av lagstiftningen. Kommunallagsut- redningen föreslår därför att bestämmelse om valbarhetshinder för kommunens och landstingskommunens ledande tjänstemän inte upptasi nya lagen. Detta bör inte hindra att kommun och landstingskommun som anser det lämpligt fortfarande kan ha en ledande tjänsteman i organisationen. Kommunallagsutredningens förslag innebär i ett sådant fall att den ledande tjänstemannen blir valbar.

Med den formulering valbarhetsvillkoren numera erhållit synes en klar gräns ha skapats för när obehörighet inträder, åtminstone i avflyttnings- fallen. Så länge kyrkobokföringen inte ändrats torde behörigheten bestå. När en kyrkobokföringsprocess pågår får fullmäktige hålla sig till den faktiska kyrkobokföringen till dess lagakraftvunnet utslag föreligger. Fullmäktige skall alltså inte göra någon annan prövning av behörig- hetsfrågan. Vid bedömningen av frågan om en lagstadgad anmälningsskyl- dighet vid inträffad obehörighet bör införas hör till en början noteras att varken Svenska kommunförbundet eller landstingsförbundet ansett något påtagligt behov av en sådan regel föreligga. Det ligger i sakens natur att vederbörande förtroendeman själv anmäler sin obehörighet. I första hand synes det vara av intresse för partierna att anmälning sker. Med hänsyn härtill och till att KL inte bör innehålla detaljföreskrifter av detta slag anser utredningen att någon lagstadgad regel om anmälningsskyldighet inte är påkallad. Bestämmelsen om obehörighet har formulerats om i förtydligande syfte. Någon saklig ändring av bestämmelsens innebörd har alltså inte åsyftats. När obehörig ledamot deltagit i beslut har detta efter överklagande upphävts såsom icke tillkommet i laga ordning (RegR 1974-05-22).

I fråga om avsägelserätten finns inte någon anledning att rubba den grundläggande principen om skyldighet att mottaga kommunala förtro- endeuppdrag och att inneha uppdraget under hela mandatperioden.

Samma princip har kommit till uttryck i fråga om riksdagsledamöterna i 3 kap. 7 5 nya regeringsformen, enligt vilken riksdagsledamot inte får lämna sitt uppdrag utan riksdagens medgivande. Å andra sidan kan det med ett nutida betraktelsesätt anses orimligt att tvinga den som inte längre kan eller vill delta i kommunalt arbete att kvarstå. Fullmäktige kan enligt nu gällande rätt godkänna vilket hinder som helst för avsägelse. Sundberg hävdar att avsägelse kan godkännas utan att orsak anges, trots att lagen enligt ordalydelsen kräver att hinder skall uppges (Sundberg: Kommunalrätt s. 66). I praktiken torde det knappast förekomma att fullmäktige avslår en begäran om avgång. Kravet på fullmäktiges godkännande kan dock ha en reell funktion att fylla, t. ex. om avsägelse begäres samtidigt av flera ledamöter i obstruktionssyfte. Även i andra fall bör avsägelse kunna vägras, om de kommunala organens funktion skulle äventyras genom avsägelsen. Vid bedömningen måste också konsekven- serna i fråga om återbesättande av platserna beaktas.

I förslaget till ny finsk kommunallag medges en viss uppmjukning av avsägelserätten då vederbörande innehaft uppdraget under vissa ilagen angivna tider (en resp. två mandatperioder). Kommunallagsutredningen anser för sin del att någon dylik mer exakt gräns inte bör uppställas. En viss liberalisering av avsägelserätten bör dock komma till uttryck i lagstiftningen. Detta kan ske genom att stadgandet omformuleras så att avsägelse skall godtagas av fullmäktige, om inte särskilda skäl talar däremot. Exempel på sådana skäl har angivits tidigare.

Ett speciellt problem kan i undantagsfall uppkomma när en förtroen- deman drabbas av sådan långvarig sjukdom, som omöjliggör för honom att själv ansöka om avsägelse och omyndigförklaring inte skett eller kommer att ske. I ett sådant fall bör det vara tillräckligt om någon närstående begär avsägelse för vederbörandes räkning och sjukdomstill- ståndet styrkes genom läkarintyg. Man får då utgå från att samtycke till åtgärden juridiskt sett har lämnats.

105

Detta stadgande motsvarar 8 5 KL, 8 5 KLS och 9 5 LL och innehåller bestämmelser om mandatperiodens längd. Mandattiden är tre år och räknas enligt KL och LL — med ett undantag — fr. o. m. den 1 januari året näst efter det då valet skett. Enligt KLS börjar emellertid mandatperioden för fullmäktige den 15 oktober det år, då valet skett. De föreliggande olikheterna mellan KL och KLS har behandlats under avsnitten 3.3.3 och 3.4. [ avbidan på ställningstagande från utredningen om den kommunala demokratin erfordras t. v. en särregel för Stockholms del, där nuvarande bestämmelse om mandattidens början lämnas oförän- drad.

I 95 LL finns en hänvisning till en undantagsregel i 17 5 LL, enligt vilken mandatperiodens längd i vissa fall kan bli kortare då val av landstingsmän sker med anledning av jämkning i valkretsindelning. Som framgår av vad som anförts tidigare i avsnitt 4.3.2 föreslås att bestämmelsen i 17 5 LL, liksom övriga bestämmelser om valkretsindel-

ningen, överflyttas till vallagen. Hänvisning till sistnämnda lag har placerats i 11 5.

115

Bestämmelsen motsvarar 10 5 KL, 10 5 KLS och 18 5 LL, och hänvisar i fråga om olika led i valförfarande till vallagen. I proposition 1974235 utvidgas hänvisningen till att avse också bestämmelserna om röstlängd. Av de skäl som redovisats under 4.3.2 föreslår kommunallagsutredningen att samtliga bestämmelser i KL och LL om valkretsindelningen flyttas till vallagen. Stadgandet behöver ändras med hänsyn härtill. I övrigt har endast redaktionella ändringar föreslagits i denna bestämmelse.

125. Gällande rätt och tidigare förslag

Enligt 11 5 KL väljer fullmäktige varje år för nästkommande kalenderår bland sig en ordförande och en vice ordförande. Därutöver kan en andra vice ordförande väljas. Till ordförandeskapet har i KL knutits vissa funktioner mellan och under sammanträdena. Frågan om avgång från ordförandeskapet har inte reglerats i lagen, men fullmäktige har ansetts berättigade att vid ordförandes avgång utse ny ordförande för återstående del av tjänstgöringstiden (RÅ 1966 ref. 62).

För landstingens del infördes en regel om nyval av ordförande och vice ordförande vid avgång i samband med 1965 års ändringar i LL (prop. 1965:61 s. 83, KU 1965:20 s. 34). Stadgandets formulering ger vid handen att nyval är obligatoriskt i dessa fall. 1966 års rättsfall synes däremot innebära att kommunfullmäktige är berättigade men inte skyldiga att förrätta nyval vid ordförandes avgång.

Länsstyrelsen skall underrättas om ordförandevalen och uppgifter härom intas i länskungörelserna. Bestämmelsen härom infördes i samband med 1930 års kommunallagsrevision. I propositionen uttalades att det redan tidigare förekom på en del håll att uppgift om de valdas namn och adress intogs i länskungörelserna. Då ett dylikt kungörande syntes äga ett visst värde ansågs det lämpligt att upptaga föreskrift härom (prop. 1930: 99 s. 120). En remissinstans ansåg att bestämmelsen inte medförde något praktiskt gagn, eftersom länskungörelserna i ganska liten utsträck- ning nådde den stora allmänheten. I stället borde postverket få sådan underrättelse (prop. s. 1 19).

I departementspromemorian ”Effektivare kungörande” (Ds Ju 1974: 2) framhålles bl. a. att länskungörelserna inte kan tillgodose syftet att ge medborgarna information på denna punkt. Enligt promemorian bör uppgifterna samlas i registerform hos länsstyrelsen, till vilken allmänheten kan vända sig vid behov. I promemorian föreslås vissa lagändringar i 11 5 KL med anledning härav. Underrättelseskyldigheten såsom sådan föreslås emellertid kvarstå. Kommunallagsutredningen har i remissyttrande avstyrkt den föreslagna lagändringen eftersom utred-

ningen av skäl som närmare redovisas under bedömningen anser att bestämmelsen helt bör utgå.

I 11 5 2 st. KL regleras frågan om ordförandeskap i nyvalda fullmäktige under valår. Där regleras inte i vilken ordning val av olika befattningar skall ske. Ordförandevalet kan läggas före eller efter andra val (prop. 19692129 s. 117, KU 1969144 5. 11). Nyvalda fullmäktige behöver alltså inte välja ordförande vid sitt första sammanträde utan kan sammanträda flera gånger under ledning av den interimistiske ordföran- den, varvid valberedning med uppdrag att förbereda såväl nämndval som presidieval kan utses.

Bestämmelsen har samband med regeln i 13 5 4 st. KL som ger de nyvalda fullmäktige kompetens att sammanträda i december (eller tidigare) för att förrätta val till de befattningar inom kommunen som blir lediga vid årets slut.

Kommunalrättskommittén föreslog att styrelsen skulle utse den som skulle föra ordet intill dess ordförande valts. Departementschefen förordade i stället att de gamla fullmäktige skulle utse interimsordföran- den (prop. 1969: 129 s. 118). Detta förhållande har dock inte kommit till klart uttryck i lagtexten, vilken kan ha vållat missförstånd.

I 11 5 3 st. KL regleras tillfälliga hinder för ordförande och vice ordförande.

Före 1953 års kommunallagstiftning saknades regler i kommunallagar— na för land och stad (LKL och LKS) om ledandet av fullmäktiges för- handlingar då ordförande och vice ordförande var förhindrade. Däremot synes både landstingslagen och kommunallagen för Stockholm ha inne- hållit dylika bestämmelser sedan 1862. LKL innehöll därjämte en regel om tillfällig ordförande i kommunalnämnd. I övrigt synes frågan ha lösts genom arbetsordning för fullmäktige.

Kommunallagskommittén föreslog med hänvisning bl. a. till landstings- lagen och kommunallagen för Stockholm att bestämmelser om tillfällig ordförande skulle införas (SOU 1952: 14 s. 375), vilket också skedde.

Enligt 11 5 KLS föreligger krav på att andre vice ordförande skall finnas i kommunfullmäktige i Stockholm. Detta obligatorium upptogs i samband med borgarrådsinstitutionens införande (prop. 1920: 25), varvid bl. a. föreskrevs att stadsfullmäktige och stadskollegiet skulle ha gemen- samt presidium. Tanken synes ha varit att presidiet skulle utöva vissa ledningsfunktioner. Det för stadsfullmäktige och stadskollegiet gemen- samma presidiet upphörde emellertid i samband med 1940 års omorgani- sation av Stockholms kommunalförvaltning (prop. 1940: 59). En annan olikhet är att motsvarighet till bestämmelsen i KL om ordförandeskap vid sammanträde med nyvalda fullmäktige saknas för Stockholmslagens del. Detta sammanhänger med att mandattiden för nyvalda fullmäktige i Stockholm börjar den 15 oktober, vilket bl.a. medför att något behov av en särskild regel om nyvalda fullmäktiges valkompentens och ordförandeskapet vid nyvalda fullmäktiges samman- träden inte behövs. Dessutom väljs presidiet vid första sammanträdet under tjänstgöringsåret, dvs. första helgfria dag efter den 15 oktober.

Till skillnad från 11 5 KL ger 25 5 LL inte landstinget möjlighet att

utse en andra vice ordförande. En annan olikhet är att en uttrycklig föreskrift finns om att befattningen som ordförande eller vice ordförande upphör, om vederbörande upphör att vara landstingsman. Rättsläget torde emellertid i detta avseende vara detsamma för primärkommunernas del, trots avsaknad av uttrycklig lagbestämmelse. Indirekt kan detta sägas komma till uttryck i lagens krav på att presidiet skall utses bland fullmäktiges ledamöter.

I huvudsak motsvarande regler om ordförandeskapet vid tillfälligt förhinder för landstingets presidium finns i 26 5 LL. En skillnad ligger dock i att LL uttryckligen reglerar vem som _skall utöva ordförandefunk- tionerna mellan landstingsmötena vid förfall för presidiet.

Skaraborgs läns landsting har i skrivelse till kommunallagsutredningen den 16 augusti 1972 framställt önskemål om en sådan ändring av 25 5 LL att samtliga landsting ges möjlighet att utse två vice ordförande. Bl. a. har pekats på den från formella och praktiska synpunkter ohållbara situationen, då tjänstgörande ordförande i egenskap av ordförande i förvaltningsutskottet eller annan nämnd skall besvara interpellation och ersättare på grund av förfall inte finns att tillgå. Ordföranden torde knappast kunna både leda förhandlingarna och delta i överläggningen i ett sådant fall.

I riksdagsmotion 1974: 264 har samma önskemål framställts. I motionen pekas bl. a. på att behovet av flera landstingsmöten aktualiserar behovet av en andra vice ordförande.

Enligt 5 5 LLS skall i Stockholms läns landsting också finnas en andra vice ordförande.

Utredningens bedömning

Den olikhet som nu föreligger mellan KL och KLS i det att en andra vice ordförande måste utses i Stockholm kan undanröjas genom att regeln göres fakultativ även för Stockholms del. Detta gör det möjligt att behålla nuvarande organisation, om fullmäktige i Stockholm så önskar. Av de skäl som åberopats i skrivelsen från Skaraborgs läns landsting och i riksdagsmotion 1974: 264 anser utredningen att en bestämmelse om möjlighet att utse andra vice ordförande bör införas också för landstingens del. Härtill kommer att en sådan lösning underlättar ett förenhetligande av lagstiftningen. Någon särregel behövs därefter inte för Stockholms läns landsting. I fråga om nyval vid ordförandes eller vice ordförandes avgång skulle ett förenhetligande kunna uppnås genom att bestämmelsen i LL infördes också för primärkommunernas del. Emeller- tid kan det i både primär— och landstingskommuner tänkas att en avgång från ordförandeskapet sker så sent under tjänstgöringstiden att nyval av praktiska skäl framstår som opåkallat. Samma förhållande kan tänkas uppkomma vid vice ordförandes avgång. Om landstingen får möjlighet att liksom kommunfullmäktige utse en andra vice ordförande minskar behovet av en obligatorisk nyvalsregel. Å andra sidan bör man i både primärkommuner och landstingskommuner kunna förrätta nyval av presidiet om detta i det konkreta fallet är en lämplig lösning. Denna

möjlighet har redan godtagits i rättspraxis och någon uttrycklig lagregel härom synes därför inte behövlig. Om det anses önskvärt bör närmare bestämmelser om nyval kunna tas in i arbetsordning. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om nyval av presidiet i LL utgår.

] fråga om underrättelseskyldigheten till länsstyrelsen om ordförande- valen har utredningen i remissyttrande över den tidigare berörda departementspromemorian anfört:

När det gäller bestämmelserna i 11 och 34 55 KL om underrättelse- skyldighet till länsstyrelsen angående vissa ordförandeval delar utred- ningen i och för sig uppfattningen att ett intagande i länskungörelserna inte är en lämplig form för kungörande med tanke på länskungörelsernas ringa spridning bland allmänheten.

Utredningen anser att behov av information till allmänheten finns på denna punkt. Möjligen kan också ett register hos länsstyrelsen — såsom föreslagits i departementspromemorian —- fylla en funktion härvidlag. Utredningen vill peka på att uppgifter om fullmäktiges presidium, kommunstyrelsens ordförande och kommunalråd numera intas i stats- kalendern för samtliga kommuner. En motsvarande redovisning finns också för landstingskommunernas del.

Enligt utredningens uppfattning har bestämmelser om underrättelse till länsstyrelse angående ordförandeval inte sin plats i kommunallagen. Reglerna är närmast av ordningskaraktär och passar därför inte i en utpräglad ramlag av kommunallagens typ. Utredningen avser just att utrensa detaljföreskrifter av denna art ur kommunallagstiftningen. Reglerna om underrättelse infördes i kommunallagarna i samband med 1930 års kommunallagsrevision. 1 landstingslagen saknas motsvarighet till dessa bestämmelser utan att några egentliga nackdelar härmed har försports. Att behålla bestämmelserna skulle försvåra ett förenhetligande av lagstiftningen. Om några bestämmelser om underrättelseskyldighet anses motiverade hör de enligt utredningens uppfattning närmast hemma i någon kungörelse, möjligen en kungörelse om ett uppgiftsregister av det slag, som skisserats i departementspromemorian. Utredningen kan mot denna bakgrund inte tillstyrka de föreslagna lagändringarna i 11 och 34 55 KL.

Av nu anförda skäl föreslår utredningen att bestämmelserna om underrättelseskyldighet i fråga om ordförandevalen utgår.

Bestämmelsen om vem som skall vara interimsordförande vid samman- träde med nyvalda fullmäktige under valåret har främst av praktiska skäl omformulerats så, att det av lagen uttryckligen framgår att denna uppgift åvilar den senast valde ordföranden, dvs. ordföranden i gamla fullmäkti- ge.

Bestämmelsen om ordförandeskap i nyvalda fullmäktige är över- flödig för Stockholms del, varför det bör anges att denna regel inte gäller för Stockholms kommun. Vidare måste särregeln om tidpunkten för presidievalet kvarstå. Sedan utredningen om den kommunala demokratin tagit ställning till frågan om de kommunala organens mandattider är det tänkbart att förutsättningarna för att ytterligare förenhetliga lagen ökar även på dessa punkter.

Om andra vice ordförande utses torde behovet av en lagbestämmelse om ordförande vid förfall för presidiet avsevärt minska. Å andra sidan skulle fullmäktige inte vara skyldiga att hålla sammanträde vid förfall för

presidiet om en lagbestämmelse i denna fråga saknades. Detta förefaller otillfredsställande med tanke på att sammanträdet i den här avsedda situationen kungjorts och ledamöterna kanske rentav inställt sig. Rimli- gen bör fullmäktige i ett sådant läge vara skyldiga att hålla sammanträdet. Detta nödvändiggör en regel om ordförandeskap vid förfall för presidiet. Lagtexten har utformats så att klarare uttryck ges åt denna skyldighet genom att ”äga” utbytts mot ”skall”.

Bestämmelse om att äldste ledamoten skall föra ordet intill dess fullmäktige utsett tillfällig ordförande är en detaljregel av sådan beskaffenhet att den lämpligen — liksom var fallet i äldre rätt bör kunna placeras i arbetsordning för fullmäktige. Utredningen föreslår därför att denna regel utgår ur lagen.

135. Gällande rätt

I detta stadgande regleras fullmäktiges sammanträdestider och nyvalda fullmäktiges kompetens under valåret. Bestämmelsen motsvarar 13 5 KL, 14 5 KLS och 19 5 LL.

13 5 KL stadgar att sammanträde skall hållas enligt den ordning som bestämmes av kommunfullmäktige. Fullmäktige kan på förhand, t. ex. i en arbetsordning, bestämma sammanträdestiderna.

l primärkommunerna kan länsstyrelsen påkalla sammanträde med fullmäktige. Bestämmelsen återgår på 1862 års kommunalförordningar. Sammanträde skall också hållas när kommunstyrelsen eller en majoritet av fullmäktige begär det eller ordföranden finner det nödigt. I äldre rätt avsåg dessa bestämmelser endast 5. k. extra sammanträden.

Vidare finns bestämmelser om vissa obligatoriska sammanträden, som måste hållas inom vissa tidsramar. Fråga om ansvarsfrihet skall beviljas eller inte skall avgöras vid sammanträde före utgången av juni månad eller, om enligt 65 5 KL så bestämts, senare under året. Vid sammanträde före utgången av november månad skall budgeten fastställas. Före december månads utgång förrättas val till de befattningar inom kom- munen som blir lediga vid årets slut. Under valår har de nyvalda fullmäktige denna valkompetens. Härutöver finns i KL en undantagsregel, som innebär möjlighet att till följd av särskilda förhållanden uppskjuta beslutet om budgetfastställelsen till sammanträde före utgången av december månad, under förutsättning att grunden för utdebiteringen av den allmänna kommunalskatten fastställes vid sammanträde inovember.

Bestämmelserna om de nyvalda fullmäktiges valkompetens infördes 1969 i samband med att den s.k. eftersläpningsregeln slopades. Denna innebar bl. a. att kommunstyrelse och förvaltningsutskott valdes året efter det allmänna kommunalval ägt rum och att mandattiden började vid årsskiftet efter det då fullmäktiges och landstingets mandattid började. Efter 1969 års lagändringar börjar mandattiden den 1 januari året näst efter det då valet skett. Tidigareläggningen medförde att nyvalda fullmäktige måste ges befogenhet att redan under valåret förrätta val av

styrelse och andra organ (prop. 1969: 129 s. 116).

I rättspraxis har de nyvalda kommunfullmäktige inte ansetts behöriga att, i anslutning till val av byggnadsnämnd för nästkommande mandat- period, även besluta om ändring i antalet nämndledamöter (R 1972 2:5).

I riksdagsmotion 1974: 587 pekas på de otillfredsställande konsekven- ser KL:s regler har fått på denna punkt. Motionärerna framhåller bl. a. att en majoritet som i val förlorat sin ställning t. ex. kan försöka säkra sig själv en bättre ställning i minoritet än den velat ge minoriteten under sin egen regeringstid. Den gamla fullmäktigemajoritetens intresse är vanligen att öka antalet ledamöter och suppleanter i kommunala organ, medan den nya majoritetens intresse är att minska detta antal. Motionärerna påpekar vidare att det enligt gällande lagstiftning inte utan vidare är möjligt att minska antalet under löpande period, dvs. att korrigera i efterhand. Mot denna bakgrund begär motionärerna sådana lagändringar att nyvalda fullmäktige (landsting) får rätt att redan under det år, då de blivit valda, besluta om antalet ledamöter och suppleanter i kommunala organ under den kommande mandatperioden.

Bestämmelserna om tidpunkten för budgetsammanträdet i primär- kommunerna ändrades genom lagstiftning 1973. Lagändringarna syftade till att ge kommunerna bättre rådrum för budgetarbetet. Enligt uttalande i propositionen (prop. 1973:114 3. 15) får lagändringarna i fråga betraktas som provisorier i avbidan bl. a. på ställningstagande av utredningen om den kommunala demokratin i fråga om de kommunala organens mandattider. Frågan om tidpunkten för budgetfastställelsen har nämligen ett visst samband med mandatperiodernas förläggning.

Bestämmelserna i 14 5 KLS skiljer sig i flera avseenden från KL. Ett första obligatoriskt sammanträde skall hållas i oktober månad på första helgfria dagen efter tjänstgöringsårets början, 15 oktober. Därvid skall fullmäktiges presidium, kommunstyrelsen och dess presidium samt borgarråden väljas. Övriga val sker senast vid sammanträde den 8 december, som också är sista tidpunkt för budgetsammanträdet.

I fråga om rätt att påkalla sammanträde är bestämmelserna i KLS såtillvida avvikande att en tredjedel av kommunfullmäktige kan begära sammanträde. Bakgrunden härtill är att en tredjedel av fullmäktige i Stockholm numerärt ansetts representera en betydande opinionsyttring (prop. 1957: 16 s. 44).

I KLS saknas motsvarighet till bestämmelserna i KL om nyvalda fullmäktiges valkompetens. Detta beror på att de nyvalda fullmäktiges tjänstgöringstid börjar redan den 15 oktober valåret. Inte heller finns någon motsvarighet till undantagsregeln i 135 KL om möjlighet att senarelägga budgetfastställelsen till december under särskilda förhållan- den. Detta sammanhänger med att sista tidpunkt för budgetsamman- trädet enligt KLS är den 8 december.

Även bestämmelserna i 19 5 LL skiljer sig i några avseenden från KL. Landstingsmöte skall hållas när Konungen omedelbart eller på framställ- ning av länsstyrelsen förordnar därom. Vid 1965 års lagändringar i LL avskaffades bl. a. reglerna om lagtima och urtima landstingsmöte. Kungl.

Maj:ts rätt att påkalla landstingsmöte kvarstod emellertid oförändrad (prop. 1965: 61 s. 75). Denna bestämmelse synes ha ett visst samband med reglerna i 14 och 15 55 LL om jämkning av valkretsindelning, enligt vilka Kungl. Maj:t kan föreskriva en tidpunkt för landstingets beslut att verkställa jämkningen. Behov av dylika regler torde bli inaktuella om kommunalvalskommitténs förslag till nytt valsystem går igenom i denna del (jfr SOU 1971 : 4 s. 53—54).

En annan olikhet föreligger i det att minst en tredjedel av landstingets ledamöter kan påkalla landstingsmöte. Denna regel infördes genom 1965 års lagändringar. I förarbetena framhölls att det låg i linje med vad som i övrigt förordats om landstingets sammanträden att en minoritet av landstingsmännen skulle kunna få till stånd sammanträde med lands- tingets ledamöter. Det låg i sakens natur att en dylik begäran från minoriteten skulle motiveras. Särskild föreskrift härom ansågs obehövlig (prop. 196526] 5. 75). Av intresse i förevarande sammanhang är att antalet landstingsmän i de till storleken mindre landstingen ligger inom de latituder, som finns i 5 5 kommunallagen för primärkommunernas del. Vid t. ex. 1970 års val hade fem landsting under 50 ledamöter, medan nio landsting hade mellan 50 och 70 ledamöter.

Vidare finns en uttrycklig bestämmelse som innebär att isamtliga fall när landstinget inte bestämt tid för landstingsmöte landstingets ordföran- de skall bestämma tiden. Också denna regel infördes genom 1965 års lagändringar.

De särskilda tidpunkterna för budgetsammanträdet regleras i 60 5 2 st. LL, som i övrigt behandlar budgetprocessen. Budgeten skall fastställas vid landstingsmöte i oktober månad. Motsvarighet saknas till undantagsregeln i 13 5 5 st. KL. Tidpunkten för dechargesammanträdet regleras i 69 5 LL i samband med revisionsreglerna i övrigt. Beslut i fråga om ansvarsfrihet bör beviljas eller inte skall fattas före utgången av oktober månad året näst efter det revisionen avser. I fråga om tidpunkten för val och det nyvalda landstingets valkompetens gäller däremot samma regler som för primärkommunerna utom Stockholm.

Utredningens bedömning

Då fullmäktiges ordförande eller kommunstyrelsen kan begära samman- träde, torde behovet av att länsstyrelsen har rätt att förordna om sammanträde vara ringa. De fall där man närmast kan tänka sig utrymme för länsstyrelsen att ingripa skulle vara när fullmäktige av obstruktions- skäl vägrar att sammanträda, t. ex. i ärende som hänskjutits till dem av länsstyrelsen. I sådana lägen har man dock anledning att räkna med att fullmäktiges ordförande under ämbetsansvar ser till att sammanträde hålles.

Samma bedömning gör sig i princip gällande i fråga om Kungl. Maj: ts rätt att påkalla landstingsmöte. Om kommunalvalskommitténs förslag till nytt valsystem genomföres kommer behovet av regeln att vara än mindre än i dag. I sammanhanget skall noteras att i finska kommunalförvalt-

ningskommitténs betänkande (1973: 60) föreslås att länsstyrelsens rätt att påkalla sammanträde med fullmäktige skall slopas. Mot denna bakgrund och med tanke på att ett slopande av de här berörda reglerna underlättar ett förenhetligande föreslår kommunallagsutredningen att länsstyrelsens rätt att förordna om sammanträde med kommunfullmäk- tige och Kungl. Maj: ts rätt att förordna om landstingsmöte utgår.

I fråga om minoritetens rätt att påkalla sammanträde är läget f. n. det att man för landstingens del accepterat rätt för en minoritet att påkalla sammanträde med landstinget samtidigt som flera landsting inte har fler ledamöter än många fullmäktigeförsamlingar i primärkommunerna, där endast en majoritet kan påkalla sammanträde.

Enligt vad utredningen erfarit har några nackdelar med den ordning som gäller för landstingen inte uppstått.

I detta sammanhang kan anmärkas att enligt 485 2 st. nuvarande finska kommunallag 1/4 av fullmäktigeledamöterna har rätt att begära sammanträde med fullmäktige. Denna regel föreslås oförändrad i finska kommunalförvaltningskommitténs betänkande (1973: 60). Enligt 8 5 2 st. danska kommunallagen kan extra ordinära möten med kommunal- bestyrelsen hållas när minst en tredjedel av ledamöterna begär det.

Kommunallagsutredningen anser att man främst med tanke på ett förenhetligande av lagstiftningen bör övergå till en regel av innebörd att 1/3 av fullmäktiges ledamöter kan påkalla sammanträde. Genom kom- munsammanläggningarna kan antas att fullmäktigeförsamlingarna i kommunerna blir större än tidigare. Samtidigt har kommunallagsutred- ningen ansett att nuvarande regel om länsstyrelses rätt att påkalla fullmäktigesammanträde bör slopas. Då kan den här föreslagna be- stämmelsen delvis ses som en ersättning för länsstyrelsens rätt att förordna om sammanträde.

Frågan har emellertid också kommunaldemokratiska aspekter, främst däri att den föreslagna regeln kan sägas innebära en förstärkning av minoritetens rättigheter. Kommunallagsutredningen har därför haft samråd med utredningen om den kommunala demokratin i denna fråga. Denna utredning har inte haft någon erinran mot kommunallagsutred- ningens synpunkter i denna del.

Kommunallagsutredningen föreslår därför en enhetlig regel av inne- börd att 1/3 av ledamöterna i fullmäktige får påkalla sammanträde med fullmäktige.

Rätten för ordförande att bestämma tiden för sådant sammanträde som begärts av de därtill berättigade torde inte kräva något uttryckligt lagstöd utan ligger i ordförandeskapets natur. Mot den bakgrunden anser utredningen särregeln härom i LL överflödig. Utredningen föreslår att regeln utgår. Om det anses önskvärt bör bestämmelse härom intas i arbetsordning.

Av de skäl som anförts i riksdagsmotion 1974: 587 anser kommunal- lagsutredningen det rimligt att de nyvalda fullmäktiges kompetens utvidgas till att avse även ändrad sammansättning av nämnd, varvid både ökning och minskning av antalet ledamöter och suppleanter kan ifrågakomma. Samma bedömning gör sig gällande också för landstingens

del. Ärenden om ändrad sammansättning av nämnd är till skillnad från valärenden underkastade beredningstvång. Beredningsorganen kommer emellertid att ha kvar sin gamla sammansättning till årsskiftet. Just i dessa ärenden föreligger risk för konflikter och olikartade bedömningari det fall valet lett till byte av majoriteten. Det kan därför vara otillfredsställande om den gamla majoriteten genom sammansättningen av beredningsorganen skulle kunna lägga hinder i vägen för en av den nyvalda majoriteten eftersträvad ändring av ledamotsantalet i de kom- munala organen.Mot denna bakgrund torde det vara ofrånkomligt att undanta också dessa ärenden från beredningstvånget.

Till bilden hör att utredningen om den kommunala demokratin har att ta ställning till frågan om de kommunala organens mandattider i syfte att få till stånd ett snabbare valgenomslag. Skulle man därvid komma fram till den lösningen att fullmäktiges mandatperiod började redan under valåret skulle särskilda bestämmelser om de nyvalda fullmäktiges kom— petens kunna bli helt överflödiga.

I LL regleras tidpunkten för budgetsammanträdet i drätselkapitlet och tidpunkten för dechargesammanträdet i anslutning till bestämmelserna om revision. Kommunallagsutredningen anser att denna lagtekniska lösning är att föredra från förenhetligandesynpunkt. Härtill kommer att tidpunkterna för dessa sammanträden har ett naturligt samband med reglerna om drätsel och revision i övrigt. Utredningen föreslår därför att alla bestämmelser avseende budget- och dechargesammanträdena flyttas från 13 5 KL och placeras i 505 och 61 5 i den nya lagen. De olikheter som härvidlag föreligger mellan KL, KLS och LL behandlas i anslutning till dessa stadganden.

För Stockholms kommun synes särbestämmelser alltjämt erforderliga. Reglerna om nyvalda fullmäktiges kompetens bör inte gälla för Stock- holms del, eftersom nyvalda fullmäktiges tjänstgöringstid börjar redan den 15 oktober under valåret.

I fråga om tidpunkten för val av de olika kommunala organen bör en anpassning kunna ske till KL: s bestämmelser om att valet skall ske vid sammanträde före utgången av december månad. Härigenom får man en möjlighet till flexiblare lösningar även för Stockholms del. Valen behöver alltså inte förrättas sist den 8 december utan kan ske senare i samma månad. I fråga om de val som enligt KLS skall ske i oktober månad, dvs. kommunstyrelsen, styrelsens presidium, borgarråden och fullmäktiges presidium bör någon ändring inte göras. Bestämmelsen om tidpunkten för valet av fullmäktiges presidium har dock placerats i 12 5 i den nya lagen, där övriga bestämmelser om presidiet återfinns.

145. Gällande rätt och tidigare förslag

Enligt 14 5 KL skall kungörelse om sammanträde med kommunfullmäk- tige med uppgift om tid och ställe för sammanträdet och de ärenden som skall behandlas på sammanträdet utfärdas av ordföranden eller vid förfall

för honom av vice ordföranden.

Kungörelsen skall minst en vecka före sammanträdet anslås på kommunens anslagstavla och översändas med posten till varje fullmäktig och suppleant så tidigt att den kan antas komma honom till handa senast fyra dagar före sammanträdet. Därutöver kan fullmäktige besluta om anslag på annan plats.

Tillkännagivande om tid och ställe skall också införas i en eller flera ortstidningar senast en vecka före sammanträdet. Fullmäktige kan bestämma att tillkännagivandet även skall avse de ärenden som skall behandlas. Vid sammanträde i december skall fullmäktige besluta i fråga om tidningsvalet. Därvid bör väljas sådana tidningar som genom spridning inom olika grupper av kommunens medlemmar ger de flesta del av tillkännagivandet.

En minoritet om en tredjedel av fullmäktige har tillerkänts rätt att få till stånd annonsering i viss tidning. Den omständigheten att kungörelsen inte anslagits på annan plats än kommunens anslagstavla eller att tillkännagivande inte blivit infört i tidning utgör inte hinder för sammanträdets hållande.

I 14 5 2 mom. KL ges möjlighet till förkortad kungörelsetid i ärende som fordrar skyndsam handläggning.

15 5 KLS skiljer sig i några detaljer från KL. Det anges uttryckligen att vid förfall för vice ordföranden kungörelse skall utfärdas av andre vice ordföranden. Kommunens anslagstavla anges placerad i stadshuset. Tiden för val av tidningar har angetts till första sammanträdet under tjänst- göringsåret, dvs. första helgfria dagen efter 15 oktober.

Enligt 20 5 LL skall kungörelsefunktionen enbart ankomma på ordföranden. Kungörelsetiden är fjorton dagar före landstingsmötet. Kungörelsen sändes ej till suppleanterna. Landstinget beslutar varje år i fråga om tidningsvalet. Någon bestämd tidpunkt för beslutet har inte angetts. Vid förkortad kungörelsetid gäller en tidsfrist av en vecka. Länsstyrelsen skall skriftligen underrättas om landstingsmöte. I övrigt har bestämmelsen i sak samma innehåll som 14 5 KL.

I 3 5 LLS finns en särregel för Stockholms läns landstingskommuns del. Tiden för anslag och utsändande av kungörelsen har här bestämts till en vecka.

Regeln i KL fick sin nuvarande utformning i samband med 1952 års kommunallagsreform. Anslaget på kommuns anslagstavla ansågs få sin främsta betydelse genom den speciella rättsliga innebörd eftersättande medför sammanträdets Olaglighet — som tillades detsamma (SOU 1952: 14 s. 234).

Begreppet skyndsam handläggning har flera gånger prövats i besvärs- praxis. Enligt äldre praxis har frågor om besvärs anförande och valförrättningar ansetts kräva skyndsam handläggning. Däremot har utgiftsbeslut undanröjts, om för sammanträdet tillämpats förkortad kungörelsetid, RÅ 1934 S 23. Samma har utgången blivit i ett mål, där ärendet avsåg ett av kommunerna själva taget initiativ till ändring i den kommunala indelningen, RÅ 1969 C 148. Beslut om tillsättande av kommunalrådsbefattningar har i visst fall inte ansetts kräva skyndsam

handläggning, RÅ 1972 C 94. Den förkortade kungörelsetiden innebär inte att beredningstvånget upphör. I 21 5 KL medges fullmäktige beslutsrätt i vissa fall, även om ärendet inte upptagits i kungörelse.

I samband med 1965 års lagändringar i LL anpassades reglerna för kungörelse till de primärkommunala bestämmelserna. Den längre kun- görelsetiden motiverades med landstingskommunernas geografiska ut- bredning och alltjämt på många håll mindre goda kommunikationsmöj- ligheter. Med tanke på det suppleantsystem som gällde i landstings- kommunerna ansågs det mindre lämpligt att föreskriva att kungörelse också skulle sändas till suppleanterna. Med hänsyn till samarbetet mellan länsstyrelse och landsting och till landshövdingens eller dennes ställföre- trädares rätt att delta i landstingsmöte ansågs att länsstyrelsen alltid borde underrättas om landstingsmöte (SOU 1963164 5. 128, pr0p. 1965: 61 s. 77—78).

Informationsutredningen har i sitt betänkande ”Kungörelseannonse- ring”, SOU 1969: 7, redovisat synpunkter på olika medier för annonse- ring. Beträffande kommunens anslagstavlor som medium för kungörelse- annonsering föreslog utredningen inte någon ändring (bet. s. 36). Såvitt gäller lokal kungörelseannonsering ansåg utredningen att denna från effektivitetssynpunkt borde utsträckas att avse de ortstidningar vilkas " spridning täcker en klar majoritet av medborgarna i orten eller området inte bara totalt utan även inom skilda samhällsområden. Normalt innebär detta att kungörelseannonsering borde ske i samtliga ortstidningar som har en spridning av någon betydelse (s. 45 i bet.). I utredningen ges definitioner på dagstidnings- och ortstidningsbegreppet (s. 44). Med dagstidning avses tidning som är inriktad på reguljär dagsaktuell nyhetsförmedling och/eller opinionsbildning och utkommer med minst ett nummer i veckan. Vid bestämmandet av om en tidning är ortstidning måste hänsyn tas till spridningen inom orten, inte enbart att tidningen utges på viss ort. Allmänna synpunkter på dagspressannonsering som ett led i samhällsinformationen lämnas i prop. 1971: 56 angående förbättrad samhällsinformation. Det betonas där att en huvuduppgift för informa- tionen är att möjliggöra för medborgarna att hävda sina idéer och intressen i den demokratiska processen och därmed påverka samhällsut- vecklingen. Departementschefen framhöll bl. a. att i den mån statliga myndigheter väljer dagspressannonsering som ett led i en systematiskt planerad informationsåtgärd avsedd att nå alla medborgare annonsering bör ske i samtliga dagstidningar. Detta gällde även regionalt. Annonsema borde i regel ha samma innehåll och format i samtliga dagstidningar. Principen tedde sig naturlig från allmänt demokratiska synpunkter. Ingen medborgare kom då att diskrimineras i informationshänseende på grund av sitt tidningsval (prop. s. 23—24).

Beträffande kungörelseannonsering anslöt sig departementschefen till informationsutredningens här ovan redovisade principiella ståndpunkt att

sådan annonsering bör ske i samtliga ortstidningar som har en spridning av någon betydenhet. En reform av bestämmelserna om kungörelse- annonsering krävde emellertid en relativt omfattande detaljgenomgång av lagstiftningen på olika områden. Detta har numera skett i departements-

promemorian ”Effektivare kungörande” (Ds Ju 1974: 2).

I promemorian föreslås en särskild kungörandelag, där de grund- läggande principerna för kungörande slås fast. Lagen avser bl. a. primärkommuner och landstingskommuner. I kungörandelagen lagfästes den princip om vidgad annonsering i ortstidning som statsmakterna gav uttryck åt isamband med 1971 års beslut om vissa allmänna riktlinjer för förbättrad samhällsinformation. Detta innebär att när kungörande enligt författning skall ske i ortstidning, skall kungörelsen införas i samtliga lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem till vilka kungörelsen riktar sig. ] departementspromemorian skiljer man vid kungörande. mellan obligatoriska medier och s. k. stödjande medier. De obligatoriska medierna preciseras i respektive specialförfatt- ning. För KL:s del innebär detta exempelvis att ortstidning blir ett obligatoriskt medium. I fråga om tidningsvalet gäller därvid den ovan redovisade principen i kungörandelagen. I förslaget till kungörandelag finns dessutom en regel om skyldighet för den som kungör att utöver de obligatoriska medierna använda något eller några stödjande medier. För KL: 5 del föreslås mot denna bakgrund att de fakultativa kungörandefor- merna i 14 5 1 mom. KL utgår, eftersom de motsvaras av 2 resp. 4 55 kungörandelagen.

I 14 5 KL föreslås att tidningsvalet ansluts till den här ovan berörda ”breda” principen. Regeln om att beslut om tidningsval skall fattas årsvis bibehålls. Hittillsvarande rätt för minoritet att få till stånd kungörelse- annonsering i vissa tidningar har uteslutits med tanke på den ovan berörda regeln i 35 förslaget till kungörandelag om ortstidningsbe- greppet. Regeln om rättsverkan av ofullständigt kungörande har behållits i sak, jfr 4 5 i kungörandelagen.

I remissyttrande över departementspromemorian har kommunallagsut- redningen anfört bl. a.:

Kommunallagsutredningen har i sitt arbete med utformningen av 14 5 KL sökt ta hänsyn till de principer för annonsering i ortstidning som statsmakterna uttalat sig för i propositionen 1971 : 56. Utredningen avser att föreslå att kungörelse om fullmäktigesammanträde skall införas i samtliga ortstidningar som i kommunen har en spridning av någon betydenhet. I denna del har utredningen alltså samma utgångspunkt som förslagen i departementspromemorian. Kravet på att beslut om tidnings— val skall fattas årligen anser utredningen kunna utgå. Behovet härav minskar betydligt om det vidsträcktare kravet på annonsering i ortstid- ningar införes. Tar man samtidigt bort minoritetens rätt att få till stånd annonsering i vissa tidningar — vilket kommunallagsutredningen i likhet med departementspromemorian förordar — minskar behovet ytterligare av att årligen besluta om tidningsval. Med den vidsträcktare annonserings- principen synes följa att en kommun när som helst under året måste kunna ändra sitt annonseringsbeslut, t. ex. om nya ortstidningar till- kommit eller ortstidningar upphört att utges. KL och LL har i dag något olika innebörd på denna punkt.

För landstingens del finns inget krav på att det årliga beslutet om tidningsannonseringen skall fattas vid sammanträde i december månad. Ett slopande av kravet på beslut om tidningsannonsering varje år underlättar alltså ett förenhetligande av lagstiftningen.

Vidare anser kommunallagsutredningen att starka skäl finns för att

bestämmelsen i 14 5 1 mom. fjärde stycket KL utgår. Den bestämmelsen får motsättningsvis anses innebära att underlåtenhet att kungöra samman- träde på kommunens anslagstavla utgör hinder för sammanträdets hållande. Även utan en sådan bestämmelse blir rättssäkerhetssynpunkter- na tillgodosedda genom möjligheterna att anföra kommunalbesvär. Om denna regel i KL slopas och om den i departementspromemorian föreslagna bestämmelsen i 4 5 kungörandelagen införes skulle en under- låtenhet att anslå kungörelsen på kommunens anslagstavla medföra att kungörelse inte skulle anses ha skett. Detta förhållande skulle kunna åberopas som besvärsfaktum i en kommunalbesvärsprocess, men i övrigt inte medföra några rättsverkningar. Av departementspromemorian fram- går f. ö. inte hur man sett på verkan av underlåtet kungörande i olika sammanhang. Olika rättsverkningar kan här föreligga inom den civilrätts- liga och kommunalrättsliga sfären. På den kommunala sidan kan rättsverkningama tänkas vara olika inom den oreglerade och den specialreglerade sektorn.

I nära samband med departementspromemorians förslag till ändringar i 145 KL står innehållet i den föreslagna kungörandelagen i övrigt. Relationen mellan dessa båda författningar torde säkerligen kräva en mer ingående analys än som redovisats i departementspromemorian. Kom- munallagsutredningen anser för sin del att en uppdelning av regelsystemet för kungörande av fullmäktigesammanträden på två helt skilda författ- ningar inte är tillfredsställande. För den som ansvarar för kungörandet i kommunerna är det mest praktiskt att ha bestämmelserna härom i en enda lag. Med nuvarande sammanträdesfrekvens i primärkommunerna torde det bli aktuellt att tillämpa bestämmelserna om kungörande omkring 10—12 gånger per år. För landstingens del kan det i nuvarande läge bli fråga om 2—3 tillfällen per år. I departementspromemorian framhålles att kungörelseregelns syfte i KL bl. a. är att ge insyn iden demokratiska processen. Kommunallagsutredningen delar denna uppfatt- ning, men anser detta förhållande utgöra skäl för att kungörelseförfaran- det i sin helhet regleras i KL, vars regler i betydande utsträckning tillkommit ijust detta syfte. Samtidigt får inte detta medföra någon form av detaljreglering, utan endast de mest bärande principerna bör lagfästas. Utredningen anser att det därför bör övervägas om den föreslagna kungörandelagen överhuvud skall tillämpas i fråga om primärkommuner- na och landstingskommunerna. Härtill kommer att frågan om rättsverk- ningama av underlåtet kungörande kan besvaras olika inom olika rättsområden. De syften departementspromemorian vill tillgodose bör kunna uppnås genom en föreskrift i KL om annonsering i ortstidningar på det sätt utredningen tidigare redovisat. I övrigt bör stadgandet vara utformat i enlighet med vad kommunallagsutredningen här anfört.

Utredningens bedömning

Bestämmelserna i KL och KLS om vice ordförandens och i KLS om andra vice ordförandens skyldigheter i fråga om kungörandet kan anses överflödiga och bör därför utgå ur lagstiftningen. Vice ordförande liksom andra vice ordförande är enligt utredningens uppfattning skyldig att i förfallssituationer se till att kungörelse utfärdas utan att uttryckligt lagstöd härför krävs. I LL har de här berörda uppgifterna i fråga om kungörelse angivits ankomma enbart på ordföranden. Ett slopande av bestämmelserna i KL och KLS på denna punkt underlättar sålunda ett förenhetligande av lagstiftningen. Om det anses önskvärt bör be-

stämmelser om vice ordförandens och andra vice ordförandens uppgifter i fråga om utfärdande av kungörelse kunna intas i arbetsordning. Tidsfris- ten för utsändande av kungörelsen till ledamöterna föreslås till en vecka.

Som framgår av det tidigare redovisade remissyttrandet anser utred— ningen att tidningsannonseringen bör breddas på det sätt som statsmak- terna uttalat sig för i proposition 1971 : 56. Av de skäl som redovisats i yttrandet medför detta att kravet på årliga beslut om tidningsval kan utgå, liksom rätten för en minoritet att få annonsering till stånd i viss tidning. Kommunallagsutredningen har diskuterat en skärpning av kraven på tidningsannonsering genom en obligatorisk regel om att också ärendeförteckningen skulle tas in i annonserna. Med tanke på att behovet av den speciella typ av information som kungörelseannonsering utgör måste vägas mot andra kommunala informationsbehov anser utredningen att frågan bör bedömas i ett större sammanhang. Utredningen föreslår därför inga ändringar beträffande innehållet i tidningsannonseringen. Utredningen anser att KL skall innehålla minimibestämmelserna om kungörelse av fullmäktigesammanträde. Detta medför att i lagen särskilt bör anges att kungörelsen skall införas i samtliga ortstidningar som i kommunen eller landstingskommunen har en spridning av någon bety- denhet. En liknande lokution har f.ö. införts i 4 kap. 21 5 vallagen i fråga om kungörande av granskning av röstlängd.

Som framgår av remissyttrandet anser utredningen vidare att be- stämmelsen i 14 5 1 mom. 4 st. KL och motsvarande bestämmelse i KLS och LL bör utgå. Dessa bestämmelser har enligt förarbetena motsätt- ningsvis ansetts medföra att underlåtenhet att kungöra sammanträde på kommunens anslagstavla skulle medföra att sammanträdet anses olagligt och därvid fattade beslut ogiltiga (SOU 1952: 14 s. 234). Denna uppfattning i fråga om rättsverkningama av underlåtet kungörande har dock inte bekräftats i rättspraxis. Stadgandets ordalydelse ger utrymme för flera tolkningar. I och för sig är det från principiell synpunkt synnerligen viktigt att bestämmelsen om anslag av kungörelsen på kommunens anslagstavla verkligen efterleves. Å andra sidan skulle det i praktiken vara orimligt att tänka sig att ett underlåtet anslag skulle medföra nullitetsverkan. Kommunen kan vid sådant sammanträde ha fattat beslut med civilrättsliga verkningar. Skulle besluten kommunal- rättsligt sett anses som nulliteter på grund av underlåtet anslag, kunde detta medföra svårbedömbara civilrättsliga konsekvenser, eventuellt med risk för ekonomiska förluster för både kommunen och dess motpart. Från rättssäkerhetssynpunkt bör tillräckliga garantier för kungörelsereg- lernas efterlevnad ligga i möjligheterna att få beslut upphävt efter kommunalbesvär. I fråga om den förkortade kungörelsetiden kan man givetvis diskutera om inte bestämmelsen skulle kunna ersättas med en regel av innebörd att ärenden som inte kungjorts på föreskrivet sätt skulle få upptas till avgörande av fullmäktige om samtliga ledamöter var eniga härom. En fördel med denna lösning skulle vara att den oklarhet i fråga om förutsättningarna för förkortad kungörelsetid som nu i viss mån ligger i kravet på skyndsam handläggning skulle försvinna. Å andra sidan skulle

ett enhällighetskrav kunna medföra risk för att en enda ledamot i fullmäktige skulle kunna förhindra avgörandet också av brådskande ärenden, om kungörelse inte skett enligt lagens krav. Rättspraxis får dessutom sägas ge en viss ledning vid tolkningen av begreppet skyndsam handläggning. Med tanke på kungörelsereglernas funktion är det rimligt att tillämpningsområdet för undantagsregeln begränsas till ärenden, där tidsfrister av olika slag kan vara aktuella. Detta kan gälla tidsfrister, som utsatts i lag, t. ex. processuella frister av olika slag, men också avtalsförhållanden, där ekonomiska förluster för kommunen kan upp- komma om beslut inte träffas av fullmäktige inom viss tid. Kommunal- lagsutredningen föreslår därför att bestämmelsen om förkortad kungörel- setid kvarstår i den nya lagen.

De särregler som i förevarande hänseende finns i KLS är alla av sådan beskaffenhet, att de inte behöver upptas i en enhetlig lag.

De skäl som åberopats för fjortondagarsfristen för utsändande av kungörelsen till landstingets ledamöter är numera inte av samma styrka. Efter kommunindelningsreformen finns det flera primärkommuner, som till sin ytvidd är lika stora som en del mindre landstingskommuner. En annan sak är att det med landstingens låga sammanträdesfrekvens kan följa ett behov av längre tid för landstingsmännen att läsa in möteshand- lingarna, eftersom dessa ofta är mer omfattande än de handlingar, som utsänds för ett fullmäktigesammanträde. Frågan om tiden för utsändan- det av sammanträdeshandlingarna regleras emellertid inte i nu gällande lagar och inte heller i utredningens förslag. Utredningen anser att bestämmelserna om kungörelse bör ha karaktären av minimiregler och att kompletteringar i skärpande riktning bör vara möjliga i arbetsordning. Därvid kan olika behov av kungörelsetider tillgodoses både med tanke på skillnaderna i kommunstruktur och med hänsyn till primärkommunernas och landstingskommunernas skilda arbetsformer. Mot denna bakgrund an- ser utredningen det möjligt att i en enhetlig lag införa enhetliga tidsfrister om kungörelse i form av minimiregler. Enligt utredningens uppfattning kan en minimitid på en vecka för anslag och utsändande av kungörelsen vara lämplig. Kungörelsen bör sändas till både ledamöter och suppleanter.

Beträffande behovet av förkortad kungörelsetid för ärenden som kräver skyndsam handläggning bör observeras att förvaltningsutskottets ställföreträdarskap minskar detta behov för landstingskommunernas del. Motsvarande alternativ står inte till buds för primärkommunerna. En enhetlig regel efter nuvarande kommunallags mönster bör kunna tas ini den nya lagen.

I fråga om den obligatoriska tidningsannonseringen bör möjlighet föreligga att vid tolkningen av uttrycket ortstidning som har en spridning av någon betydenhet ta hänsyn till att landstingen verkar på länsnivå. Uttrycket skall alltså inte behöva medföra att landstingen skulle vara skyldiga att annonsera i samtliga de tidningar som kommunerna i länet sammantaget blir skyldiga att annonsera i. Denna skillnad klargöres genom att spridningen av någon betydenhet i landstingsfallen hänför sig till landstingskommunen som sådan, vilket medför att bedömningen kan bli en annan.

Som framgår av avsnitt 4.4.1 anser utredningen att rätten för landshövding att delta i landstingsmöte bör behållas. Detta hindrar emellertid inte att bestämmelsen om underrättelse till länsstyrelsen om landstingsmöte kan utgå. En sådan föreskrift är närmast av expeditionell art. Man har dessutom anledning räkna med att landstingen på ett eller annat sätt kommer att informera länsstyrelsen om sina möten utan någon uttrycklig lagregel härom. Ett slopande av regeln underlättar ett förenhetligande av lagstiftningen. Kommunallagsutredningen föreslår därför att bestämmelsen inte ges motsvarighet i nya lagen.

155. Gällande rätt

I 14 a 5 KL, 15 a 5 KLS och 22 5 LL regleras suppleanternas inkallande till tjänstgöring m. m.

Bestämmelserna i 14a5 KL och 15 a5 KLS, som är likalydande, infördes i samband med 1969 års kommunallagsändringar, då bl. a. ett fakultativt suppleantsystem för kommunfullmäktige kom till.

Enligt KL och KLS skall kungörelse om sammanträde utsändas till samtliga suppleanter. Härutöver förutsätter dock 14 a5 KL och 15 a5 KLS särskild kallelse i händelse av förfall för ordinarie ledamot eller ”behörigen kallad” suppleant. Vad som avses med sistnämnda uttryck är osäkert, bl. a. med hänsyn till att formen för särskild kallelse inte angetts i lagen. Lokutionen återfinns i LL, men där saknas motsvarighet till KL: s krav på att kungörelse skall sändas till samtliga suppleanter. Med anledning av motioner i ämnet togs frågan om uttrycket upp av konstitutionsutskottet (KU 1969: 44 s. 9). Utskottet framhöll bl.a. att med hänsyn till uppdragens karaktär översändandet av kungörelsen innebär för en ordinarie fullmäktig en kallelse men för en suppleant endast en underrättelse. Måste en suppleant tjänstgöra var ytterligare kallelseåtgärder av något slag erforderliga, vilket förutsatts i 14 a 5 KL. Någon särskild form för kallelsen hade dock inte angetts. För att ordföranden skulle kunna verkställa kallelse var det nödvändigt att han blev underrättad om förfall. Om orden ”behörigen kallad” ströks, skulle enligt utskottet suppleant som blivit kallad att infinna sig i fullmäktigs ställe inte vara skyldig att lämna underrättelse om han i sin tur fick förfall. I praktiken sker anmälan av förfall till kansliet.

I sammanhanget bör noteras att i 8 5 lagen om kommunala samman- läggningsdelegerade (SFS 1965: 596) saknas uttrycket ”behörigen kallad” suppleant. Liksom i KL föreligger underrättelseplikt för supple— anten vid förfall. Även här skall kungörelse om sammanträdet sändas till suppleanterna.

I fråga om turordningen mellan suppleanterna gäller i stort sett följande. Vid anmält förfall för fullmäktig eller behörigen kallad suppleant inkallar fullmäktiges ordförande suppleanter i den turordning, som bestämts av valutslaget. Efter lagändring 1972 får suppleant från annan lista än den på vilken den fullmäktige valts tjänstgöra för

fullmäktig från samma parti. Turordningen efter valutslaget medför att om fullmäktig eller om suppleant med förtur framför särskilt inkallad suppleant trots anmält förfall inställer sig vid sammanträdet, ledamoten eller den förtursberättigade suppleanten inträder i tjänstgöring.

Vad beträffar suppleanternas rätt att inträda enligt KL framgår av konstitutionsutskottets utlåtande (s. 10) att avsikten varit att samma regler skulle gälla som i LL. Detta innebär att rätten att inträda inte är begränsad till helt sammanträde utan också gäller under pågående sammanträde, men då endast för återstoden av sammanträdet. En suppleant får alltså inte gå in och ut vid samma sammanträde. Det enda undantag som utskottet ville tänka sig avsåg jävssituationer. Utskottet ansåg emellertid inte frågan vara av större betydelse och avstod därför från att föreslå någon särskild reglering beträffande jävsfallen.

I fråga om jävssituationerna är förarbetena delvis motstridiga. Departe- mentschefen ansåg — i motsats till vad som tidigare redovisats ifråga om konstitutionsutskottet — att suppleant borde kunna inkallas för den del av ett sammanträde då ordinarie ledamot på grund av jäv inte kunde deltaga (prop. 19691129 s. 125). Något hinder mot att suppleant som inträtt på grund av jäv frivilligt avstår från deltagande i det pågående sammanträdet bör inte föreligga. Härigenom kan den ordinarie ledamoten återinträda, sedan det ärende vari han varit jävig slutbehandlats (jfr Kaijser: Kommunallagarna II 1972 s. 158).

Den generella närvarorätt som enligt KL ges fullmäktigesuppleanterna innebär inte någon rätt att deltaga i överläggningarna. Ej heller kan fullmäktige tillerkänna dem sådan rätt.

Bestämmelserna i LL skiljer sig i några hänseenden från KL och KLS. Enligt den ursprungliga lydelsen i 1954 års LL skulle underrättelse om hinder lämnas till länsstyrelsen. Efter 1965 års lagändringar i LL skall, när landstingsmöte inte är samlat, hinder anmälas till förvaltningsut- skottet, som inkallar den närmast i ordningen varande till sådan tjänstgöring förut ej inkallad suppleant. Uppkommer hinder under själva landstingsmötet skall detta däremot anmälas till ordföranden, som inkallar suppleant (prop. 1965:61 s. 82). Härutöver finns en särbe- stämmelse i 235 LL som reglerar suppleants tjänstgöring när anmält förfall för ordinarie ledamot inte godkänts av landstinget. Enligt stadgandet i fråga skall landstinget pröva frågan om förfall för utevaro från landstingsmöte. Bestämmelsen återgår på 1862 års landstingsför- ordningar, men omredigerades i 1924 års landstingslag. I bägge dessa lagar hade bestämmelsen kopplats samman med bötesplikt vid utevaro utan godkänt förfall. Bötesskyldigheten slopades för både primärkommuner och landstingskommuner i samband med tillkomsten av nu gällande lagar (SOU 1952: 14 s. 377, SOU 1952: 48 s. 97—98). Därvid ströks reglernai 1930 års kommunallagstiftning i fråga om kravet att förfall skulle godkännas av kommunalfullmäktige, medan motsvarigheten härtill be- hölls på landstingssidan.

Utredningen om den kommunala demokratin har bl. a. i uppdrag att kartlägga erfarenheterna från den första valperiod under vilken de nya bestämmelserna om suppleanter för fullmäktige tillämpats, och överväga behovet av ändringar.

Utredningens bedömning

De olikheter som nu finns mellan KL och KLS å ena sidan och LL å den andra ligger främst i att förfall, som man känner till i förväg, skall anmälas till förvaltningsutskottet för inkallelse av suppleanten enligt landstings- lagen medan förfallsanmälan i övrigt sker till ordföranden som ombe- sörjer kallelse av suppleant. I landstinget finns liksom i kommunfullmäk- tige ordförande och vice ordförande utsedda för hela året. Vidare föreslås här att landstinget får utse också en andra vice ordförande. Något hinder bör därför inte föreligga att förfall generellt anmäles till ordföranden i landstinget, liksom att kallelseåtgärderna överflyttas på denne. Med landstingets prövning av om förfall föreligger eller inte följer numera inga rättsverkningar, sedan bötesplikten avskaffats. I praktiken torde förfall oftast godkännas, vilket bl. a. medför att den speciella regeln om suppleants tjänstgöring vid vägrat godkännande av ordinarie ledamots frånvaro knappast kan ha någon reell betydelse. Med nutida betraktelse- sätt är det för övrigt främst partiernas sak att se till att deras förtroendemän fullgör sin skyldighet att delta i sammanträdena. Mot den bakgrunden anser utredningen att bestämmelsen om förfallsprövning bör kunna utgå. Utredningen föreslår alltså att bestämmelserna för lands- tingen i denna del anpassas till den primärkommunala regleringen.

De nuvarande bestämmelserna kan ge upphov till tolkningssvårigheter av olika slag. En tveksam fråga är om KL medger att suppleant får tjänstgöra under ett sammanträde till dess den ordinarie ledamoten infinner sig. Ordalydelsen i 14 5 a KL synes göra en sådan ordning möjlig. Å andra sidan skulle ett sådant förfarande knappast vara förenligt med konstitutionsutskottets tolkning. Utredningen anser för sin del att suppleant bör få tjänstgöra i ett sådant fall. Utredningen om den kommunala demokratin har enligt sina direktiv bl. a. att närmare undersöka det kommunala suppleantsystemet. Kommunallagsutred- ningen utgår från att fullmäktigesuppleanternas tjänstgöringsordning och därmed sammanhängande problem tas upp till behandling av utredningen om den kommunala demokratin i samråd med kommunallagsutred- ningen. I avvaktan härpå föreslår kommunallagsutredningen nu inga andra ändringar i suppleantbestämmelserna än sådana som krävs för en förenhetligad lagstiftning.

165. Gällande rätt och tidigare förslag

I samband med 1969 års ändringar i KL infördes krav på närvaro av 2/3 av fullmäktiges ledamöter för beslutförhet i kommuner, där suppleanter för fullmäktige utsetts. I övriga kommuner gäller, liksom tidigare, krav på att flera än hälften skall vara närvarande, för att fullmäktige skall vara beslutföra. I landstingen gäller sedan gammalt krav på att 2/3 av ledamöterna skall vara närvarande för beslutförhet.

Den nya gränsen har medfört att det blir lättare för en minoritet att

obstruera genom att utebli, varigenom fullmäktige i realiteten hindras att fatta beslut.

Frågan har aktualiserats i motionen 1974: 98. I motionen framhålles bl. a. att det kan ifrågasättas om det över huvud taget är lämpligt att ha särskilda regler om närvarotal för beslutförhet i folkvalda församlingar. Sådana regler inbjuder lätt till missbruk. Detta gäller särskilt om kravet på närvaro sätts så högt som i kommunallagarna. Ett förhållandevis litet antal ledamöter kan genom att vara frånvarande förhindra handläggning av ärenden och beslut, vilket helt allmänt är olyckligt. Att en sådan möjlighet finns strider också mot andra bestämmelser i kommunallagar- na, som direkt ålägger fullmäktige att inom vissa tidsramar fatta vissa beslut. Den beslutande församlingen kan således tvingas bryta mot gällande lag antingen genom att handlägga ärenden och fatta beslut utan att föreskrivet antal ledamöter är närvarande eller genom att underlåta att fatta föreskrivna beslut inom lagstadgad tid.

Motionen utmynnar i ett krav att de quorumregler som gäller för kommunerna ses över. Eftersom de problem som här aktualiserats har nära samband med frågor som behandlas av utredningen om den kommunala demokratin anser motionären det vara lämpligt att översynen sker inom denna utredning.

Undantag från beslutförhetskravet gäller i jävssituationer och ifråga om besvarande av interpellation.

Utredningens bedömning

Kommunallagsutredningen har i ett tidigare skede av sitt arbete diskute- rat ett korrektiv mot eventuellt missbruk av beslutförhetsregeln av innebörd att i kommun, där suppleanter för fullmäktige utsetts, fullmäktige ändå skulle vara beslutföra om fler än hälften var närvarande och om ordföranden fann det uppenbart att laga förfall inte förelåg. Man skulle alltså sänka beslutförhetskravet i obstruktionsfall.

Kommunallagsutredningen anser emellertid att en dylik regel skulle vara alltför komplicerad och svår att tillämpa, bl. a. med hänsyn till svårigheterna att bedöma laga förfall och risken för att fullmäktigebe- sluten vid överklaganden i dylika situationer blir upphävda.

Härtill kommer att beslutförhetskravet har samband med det kom- munala suppleantsystemet, vilket utredningen om den kommunala demokratin har i uppdrag att undersöka. I avvaktan på denna utrednings ställningstaganden och efter samråd med utredningen i fråga föreslår kommunallagsutredningen inga andra ändringar i dessa bestämmelser än sådana som föranleds av att lagstiftningen förenhetligas eller som motiveras av förenklingar.

Mellan primärkommuner och landstingskommuner föreligger f. 11. den olikheten att suppleantsystemet är obligatoriskt i landstingen och fakultativt i primärkommunerna. Detta hindrar inte att en enhetlig lagtext kan åstadkommas i denna del. Regeln om att hälften av fullmäktige är beslutföra om suppleanter inte utsetts kan dock av

naturliga skäl tillämpas endast i primärkommuner, som ju inte behöver utse suppleanter för fullmäktige.

Stadgandet kan också förenklas avsevärt. Utredningen har formulerat om bestämmelserna om beslutförhet på så sätt att det anges när fullmäktige får besluta. Uttrycket ”handlägga ärende” har utbytts mot ”besluta i ärende”. Bakgrunden härtill är att den nuvarande ordalydelsen kan ge intryck av att ärendebehandlingen måste avbrytas också när ledamotsantalet tillfälligt nedgår under sammanträdet, t. ex. genom att ledamot avlägsnar sig från sammanträdeslokalen. Avsikten med stadgan— det är dock att tillse att beslut fattas endast när visst antal ledamöter är närvarande.

Enligt utredningens uppfattning är besvarande av interpellation inte beslut i kommunallagens mening. De särskilda reglerna om att beslutför- hetskravet inte behöver vara uppfyllt vid besvarande av interpellation kan därför utgå som överflödiga utan att detta innebär någon ändring i sak. Frågan om medgivande till interpellation skall lämnas får däremot ses som ett beslut, där närvarokraven skall vara uppfyllda.

175. Gällande rätt

Nuvarande jävsregler i 165 KL, 175 KLS och 285 LL är lika till innehållet. Jäv föreligger när ärendet personligen rör ledamoten eller någon honom närstående som avses i 4 kap. 13 5 2. rättegångsbalken. Rättegångsbalkens jävsregel har nyligen ändrats (1973: 240). De absoluta släktskapsjäven har därvid inskränkts och ersatts med en regel, som förutsätter individuell prövning om vederbörande skall anses som närstående eller ej. Något absolut släktskapsjäv föreligger numera inte t. ex. i fråga om syskonbarn eller kusiner. I förarbetena uttalas att vissa mer avlägsna släktskap och svågerlag inte nödvändigtvis behöver lägga hinder i vägen för domarens tjänsteutövning, om han inte har något samröre med parten (prop. 1973: 30 s. 68). I förvaltningslagen har det ansetts vara tillräckligt att i lagtexten nämna de släktskapsförhållanden som under alla omständigheter borde grunda jäv, dvs. sådana fall då saken angick den handläggande myndighetspersonens make, föräldrar, barn eller syskon. Därutöver har man till en andra kategori hänfört sådana fall då saken angick ”annan honom närstående”. Om jäv skall anses föreligga i sådana fall blir beroende av om vederbörande skall räknas som ”närstående” eller ej. Denna bedömning kan utfalla olika i olika fall allt efter omständigheterna. Uttrycket ”närstående” täcker formellt även stadigvarande sammanboende (prop. 1971: 30 s. 355). Något uttalande om att jäv vid avlägsnare släktskapsförhållanden inte skulle föreligga, om vederbörande inte haft något samröre med parten, finns inte i förvalt- ningslagens förarbeten.

Utredningens bedömning

Då jävsregeln i 16 5 KL infördes 1953 fanns inga för statsförvaltningen enhetliga jävsregler att anknyta till. 1 det läget var det naturligt att kommunallagskommittén föreslog en anknytning till rättegångsbalken såvitt gällde avgränsningen av släktskapsjäv (se SOU 1952: 14 s. 241, 250). Förvaltningslagens jävsregler kommer att gälla för tjänstemän och förtroendemän inom den specialreglerade förvaltningen (se 25 2. förvaltningslagen, prop. 1971 : 30 s. 352—354). Såvitt gäller släktskaps- jävens avgränsning kan det vara av visst värde att enhetlighet uppnås mellan reglerad och oreglerad kommunalförvaltning. Härtill kommer att rättegångsbalkens jävsregel efter 1973 års lagändring inte är lämplig i kommunala sammanhang. Om jävet bestrides, beslutar fullmäktige i jävsfrågan. Här föreligger krav på snabbhet. Fullmäktige kan inte gärna gå in i en individuell prövning av den art, som förutsätts i fråga om domarjäv.

Mot den bakgrunden anser utredningen att släktskapsjäven bör avgränsas på samma sätt som i förvaltningslagen. Där synes någon individuell prövning om samröre förelegat i det enskilda fallet inte ha förutsatts.

I rättspraxis har jäv alltid föranlett upphävande av beslutet efter kommunalbesvär. Utredningen anser att denna praxis kan medföra både praktiska och principiella problem. Enligt utredningens uppfattning vore det rimligt om jäv föranledde upphävande av beslut endast då jävet kunnat inverka på ärendets utgång. Utredningen, som inte anser det lämpligt att i lagen införa regler om rättsverkningama av att beslut fattats under medverkan av jävig person, har med det sagda endast velat peka på problemet.

185. Gällande rätt och tidigare förslag

I denna bestämmelse regleras röstvärdet och rätten att deltaga i fullmäktiges överläggningar. Bestämmelsen motsvarar 17 5 KL, 18 5 KLS och 29 5 LL. Dessutom finns särregler i 6 och 9 55 LLS.

Enligt 17 5 KL har ordförande och vice ordförande i kommunstyrelsen samt kommunens ”ledande tjänsteman” generell rätt att ialla ärenden deltaga i fullmäktiges överläggningar men ej i besluten. Ordförande eller vice ordförande i nämnd eller beredning har rätt att deltaga i fullmäktiges överläggningar vid behandling av ärende som beretts av vederbörande organ och vid besvarande av interpellation. Revisor har rätt att deltagai överläggningar vid granskning av revisionsberättelsen. Härutöver får fullmäktige för varje fall fatta beslut om att andra tjänstemän än kommunens ”ledande tjänsteman” får närvara för att tillhandagå fullmäktige med upplysningar.

Bestämmelsen om yttranderätt för kommunens ”ledande tjänsteman” var en nyhet i 1953 års kommunallag. Bakgrunden härtill var enligt kommunallagskommittén att denna befattningshavare hade eller kunde få

en sådan nyckelställning i den kommunala förvaltningen, att det framstod som en logisk konsekvens härav att tillförsäkra honom rätt att deltaga i fullmäktiges överläggningar. Med den överblick över den kommunala förvaltningens alla delar och den kännedom om kommunens ekonomiska resurser han kunde antagas besitta ansåg kommunallags- kommittén det vara ett betydelsefullt kommunalt intresse, att han fick tillfälle att, när så fanns erforderligt, framträda inför fullmäktige och utveckla sina synpunkter på där avhandlade frågor (SOU 1952: 14 s. 378).

Propositionen avvek från kommunallagskommitténs förslag på denna punkt. Någon bestämmelse om rätt för kommunens ”ledande tjänste- man” att deltaga i fullmäktiges överläggningar föreslogs inte. Detta hängde samman med att i propositionen inte heller fanns någon motsvarighet till det av kommunallagskommittén förordade valbarhets- hindret för kommunens ledande tjänsteman (prop. 1953: 210 s. 131 ff, 211). Konstitutionsutskottet förordade emellertid ett förbud för sådan befattningshavare att vara fullmäktig och tillstyrkte att denne skulle få rätt att deltaga i fullmäktiges överläggningar på det sätt kommunallags- kommittén föreslagit (KU 1953: 22 s. 66—67). Detta blev också riksdagens beslut.

KLS skiljer sig från KL i flera avseenden i fråga om yttranderätten i fullmäktige. Olikheterna hänger i första hand samman med borgarrådens ställning. Borgarråd är skyldig närvara vid fullmäktiges sammanträden, även om han inte är fullmäktig. Han har rätt att deltaga i överläggningar- na och framställa förslag samt få sin mening antecknad i protokollet. I KLS saknas motsvarighet till regeln om yttranderätt för kommunstyrel- sens ordförande och vice ordförande eftersom enligt 31 5 KLS full- mäktige bland sig utser ledamöter i kommunstyrelsen (prop. 1957: 16 s. 45). Yttranderätt för ordförande eller vice ordförande i andra nämnder än kommunstyrelsen finns inte heller med tanke på att denna rätt i Stockholm motsvaras av borgarråds skyldigheter och befogenheter i detta avseende. Härtill kommer att borgarråden enligt 50 5 KLS är självskrivna som ordförande i flertalet nämnder och att interpellation kan ställas endast till borgarråd. Som framgår av redogörelsen under 95 saknas bestämmelser om kommunens ”ledande tjänsteman” i Stockholm. Detta gäller också i fråga om yttranderätt för sådan tjänsteman i fullmäktige. Även detta hänger samman med borgarrådens funktioner.

Borgarrådens uppgifter har också medfört att motsvarighet saknas till möjligheten för fullmäktige i övriga primärkommuner att upplysningsvis höra tjänsteman vid fullmäktigesammanträde (prop. 1957: 16 s. 46). I fråga om revisors yttranderätt gäller dock samma regler som i KL.

Bestämmelsen i 29 5 LL skiljer sig numera i sak i det avseendet från KL att landshövdingen eller dennes ställföreträdare får deltaga i landstingets överläggningar. En närmare redogörelse för denna regel har lämnats i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2. Dessutom kan på landstingssidan generella beslut fattas om att höra tjänstemän i landstingskommunen (prop. 1965: 61 s. 85).

Som framgår av avsnitt 4.5.1 och 4.5.2 finns två särregler i fråga om

yttranderätten vid landstingsmöte i Stockholms läns landstingskommun. Enligt 65 LLS har länsöverdirektören närvaro- och yttranderätt vid landstingets möten i egenskap av landshövdingens ställföreträdare. I 9 5 LLS ges heltidsengagerad förtroendeman rätt att under vissa förutsätt- ningar deltaga i landstingets överläggningar, även om han inte är landstingsman. Denna särregel har också behandlats i avsnitt 3.3.2. Som framgår där har utredningen om den kommunala demokratin till uppgift att överväga de heltidsengagerade förtroendemännens ställning, bl. a. i fråga om deras närvaro- och yttranderätt i olika organ, där de inte är ledamöter.

Utredningens bedömning

Av specialmotiveringen till 9 5 framgår att valbarhetshindret för kommu- nens och landstingskommunens ledande tjänsteman inte bör upptas i den nya lagen. Av samma skäl bör också reglerna om yttranderätt för kommunens ”ledande tjänstemän” utgå ur kommunallagstiftningen. Härtill kommer att bestämmelserna om yttranderätt för dessa tjänstemän knappast står i överensstämmelse med nutida uppfattningi fråga om hur en kommunal förtroendeförsamling bör arbeta. Rätten för kom- munfullmäktige och landstinget att upplysningsvis höra sina tjänstemäni visst eller vissa ärenden bör dock bestå. Denna regel kan, om yttrande- rätten slopas, tillämpas också på sådana tjänstemän som enligt gällande rätt är att anse som kommunens ”ledande tjänsteman” och på lands- tingsdirektör och motsvarande befattningshavare. Det ligger i full- mäktiges hand att från fall till fall avgöra vilken tjänsteman som skall höras och i vilka ärenden detta skall ske. Sådana beslut kan även göras generella. Det räcker med enkel majoritet hos fullmäktige för att en tjänsteman skall höras. Enligt utredningens uppfattning kan någon gång behov tänkas föreligga av att höra expert, som inte är anställd hos kommunen. En sådan möjlighet bör av principiella skäl utnyttjas sparsamt, men bör ändock finnas. Även här bestämmer fullmäktige förutsättningarna för att sådan expert skall höras. Den här diskuterade rätten att upplysningsvis höra tjänsteman eller sakkunnig bör också kunna gälla för Stockholms kommun trots borgarrådens särskilda funktioner. Man får utgå från att fullmäktige i Stockholm vid bedöm- ningen av frågan i vad mån regeln skall utnyttjas tar hänsyn till att borgarrådens uppgifter och ställning kan inverka på frågan.

[ övrigt föreslår utredningen inga ändringar i sak jämfört med nu gällande bestämmelser i KL. Stadgandet har dock underkastats redak- tionella ändringar i förenklande och förenhetligande syfte.

I fråga om övriga föreliggande olikheter mellan KL och KLS anser utredningen att bestämmelsen om yttranderätt för ordförande och vice ordförande i kommunstyrelsen eller i annan nämnd eller beredning bör kunna gälla också för Stockholms del. När det gäller kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande kommer bestämmelsen att sakna reell betydelse, i den mån kommunfullmäktige bland sig väljer ledamöter i kommunstyrelsen. Så länge borgarråden är självskrivna som ordförande i

flertalet nämnder kommer bestämmelsen om yttranderätt för ordförande i nämnder att få mindre betydelse än i övriga kommuner. I den mån annan än borgarråd är ordförande i nämnd är det rimligt att yttranderätt också tillerkännes denne. För ordförande och vice ordförande i nämnd eller beredning gäller att endera men inte båda har yttranderätt i samma ärende. Mot den bakgrunden bör även regeln om yttranderätt för vice ordförande i nämnd eller beredning kunna accepteras också för Stock- holms del.

Däremot ligger det inte inom ramen för utredningens uppdrag att föreslå några sakliga ändringar i borgarrådens skyldigheter och befogen- heter. Borgarrådens rätt att få sin mening antecknad till fullmäktiges protokoll bör dock kunna regleras i arbetsordning.

Av de skäl som anförts i avsnitt 4.4.2 föreslår utredningen att landshövdingen eller hans ställföreträdares yttranderätt i landstinget behålles som en särregel för landstingens del.

Med den formulering den nya bestämmelsen fått saknas behov av särregeln i 6 % LLS om länsöverdirektörens yttranderätt i Stockholms läns landstingskommun. Däremot bör bestämmelsen om heltidsengagerad förtroendemans yttranderätt i 9 % LLS i sak kvarstå tills vidare. Detta sker i form av en särbestämmelse i detta stadgande.

& 19 Gällande rätt

I 18 % KL regleras de 'olika formerna för anhängiggörande av ärende hos kommunfullmäktige. Fullmäktige skall besluta i ärenden, som hänskjutits till dem av högre myndighet, kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd eller genom motion av fullmäktige. Med högre myndighet avses bl. a. centralt ämbetsverk och länsstyrelse. I detta avseende går regeln åter på äldre bestämmelser i förordningarna om kommunalstyrelse i stad, men tillämpningsområdet var detsamma också för landskommunerna, även om uttrycklig motsvarighet saknades (jfr Olsson Kaijser: Kommunal— lagarna 1952 s. 247). Kommunallagskommittén diskuterade frågan om den enligt äldre rätt föreliggande möjligheten för enskild kommun- medlem att anhängiggöra ärende hos kommunalstämma skulle omvandlas till en möjlighet att väcka ärende hos fullmäktige men ställde sig av flera skäl avvisande till en sådan lösning (SOU 1952: 14 s. 114—115). I rätten för nämnd att väcka ärende hos fullmäktige har gjorts en uttrycklig inskränkning i fråga om social distriktsnämnd. Enligt 10 5 1970 års lag om sociala centralnämnder har endast social centralnämnd rätt att göra framställningar till fullmäktige.

Fullmäktige är skyldiga att fatta beslut i ärenden, som enligt 18 & KL anhängiggjorts hos dem.

Motion behöver inte vara skriftlig. Ofta finns emellertid föreskrift i arbetsordning härom.

KLS avviker från KL i det att även borgarråd har rätt att väcka motion.

På landstingssidan motsvaras bestämmelsen i 18 & KL av regeln i21 & 1 mom. LL om rätt att väcka förslag vid landstingsmöte. I denna bestämmelse finns emellertid också vissa tidsfrister angivna i fråga om när förslag skall inges liksom principiellt förbud mot att behandla förslagi annan ordning än den i lagen föreskrivna. I sistnämnda hänseende föreligger sakligt sett en viss motsvarighet på den primärkommunala sidan i bestämmelsen i 21 & KL att endast i kungörelsen upptagna ärenden enligt huvudregeln får tas upp till avgörande. Vidare finns i LL bestämmelser om tryckning och expediering av förslag. Förslagen skall inom en viss tidsfrist expedieras 'till länsstyrelsen och samtliga landstings- män.

Skiljaktighetema i bestämmelserna om förslagsrätt i landstinget och fullmäktige är mindre i fråga om det materiella innehållet än beträffande den formella utformningen. Centralt ämbetsverk kan inte väcka förslag till landstingsmöte. Förslagen vid landstingsmöte skall avfattas skriftligen vilket innebär att motion i landsting måste vara skriftlig.

Kravet på tryckning gäller inte enbart förslag utan också vissa andra landstingshandlingar såsom landstingets protokoll, budget och revisions- berättelse. I huvudsak återgår bestämmelserna på 1862 års landstingsför- ordning. Skyldigheten att trycka förslag infördes dock först genom lagändringar 1913. Vad som skall anses med tryck i LL: s mening framgår inte direkt av förarbetena. Möjligen kan bestämmelsen i 1 kap. Sä tryckfrihetsförordningen (TF) tänkas ge en viss vägledning. Enligt denna bestämmelse äger TF tillämpning endast på skrift som framställts i tryckpress. Till tryck hänföres bl. a. tryck genom offsetpress men inte maskinskrift, stencilering, duplicering eller ljuskopiering.

Bakgrunden till de föreliggande skillnaderna kan tänkas vara att man vid tillkomsten av 1862 års kommunalförfattningar ansett att man i de då många och små primärkommunerna kunde nöja sig med handlingar i handskrift, medan landstinget i sin egenskap av länskommun borde presentera vissa viktigare handlingar i tryck. Vid denna tid stod nuvarande tekniska hjälpmedel i fråga om mångfaldigande av handlingar inte till buds. Regleringen i LL kan också ha haft samband med att de handlingar som skulle tryckas också skulle översändas till kommunerna i länet och bestämmelserna om offentliggörande genom uppläsning från predikstolen.

Utredningens bedömning

Länsstyrelsen torde vara det statliga organ som både nu och iframtiden kan antas ha de flesta kontakterna med både primärkommuner och landstingskommuner. Av de skäl som redow'sats under 4.4.2 bör det räcka om länsstyrelsen som enda statliga organ får rätt att anhängiggöra ärende hos kommunfullmäktige och landsting.

För Stockholms del är en särregel om borgarråds motionsrätt erforderlig.

De formella olikheterna i fråga om anhängighet som nu föreligger

mellan KL och LL kan undanröjas genom att det nya stadgandet ges en annan och enklare formulering.

De olika tidsgränser som nu finns i LL i fråga om att väcka förslag i landsting hade sin största betydelse på den tid då landstingen höll endast ett enda landstingsmöte årligen, där alla landstingets beslut i väckta ärenden måste fattas. Situationen är nu en annan, då landstingen i genomsnitt sammanträder 2—3 gånger årligen. Avgörande för om ett ärende bör tas upp till behandling på landstingsmöte måste liksom för primärkommunernas del i princip vara att det angivits i kungörelse om mötet. Från arbetsteknisk synpunkt kan det givetvis vara fördelar med vissa tidsfrister. Härigenom kan sammanträdena förberedas bättre. Detta gäller i princip för både primärkommuner och landstingskommuner, även om skillnaderna i sammanträdesfrekvensen rent faktiskt får betydelse. Bestämmelser om olika tidsfrister får främst ses som regler av arbetsorga- nisatorisk karaktär och bör därför lämpligen placeras i arbetsordning. Härigenom kan också hänsyn tas till skillnaderna i kommunfullmäktiges och landstingets arbetsformer. Utredningen föreslår därför att be— stämmelserna om olika tidsfrister för förslags väckande inte tas med i den nya lagen.

Bestämmelserna om tryckning av förslag hos landsting liksom av vissa övriga landstingets handlingar synes i första hand ha en historisk förklaring. Med nutida kontorsteknik är det inte rimligt att binda landstingskommunerna vid speciella krav på tryckning. De större kom— munerna låter sedan länge trycka handlingar av motsvarande slag på samma sätt och med samma metoder som i landstingen utan att det finns någon i lagen föreskriven skyldighet härom. Det alltmer ökade informa— tionsbehovet ställer visserligen krav på att viktigare handlingar publiceras i läsbar form och att de mångfaldigas på lämpligt sätt. Detta gäller emellertid för både landstingskommuner och primärkommuner. Lands- tingskommunerna bör, liksom nu primärkommunerna, själva få be- stämma i vilken form de vill publicera sina handlingar. Något hinder för att använda sig av hittills gängse metoder för tryckning föreligger givetvis inte. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att särreglerna i LL om tryckning av förslag utgår.

Av skäl som redovisats i avsnitt 4.4.2 föreslår utredningen att samtliga bestämmelser i LL om skyldighet att expediera handlingar till läns- styrelsen skall utgå. Detta innebär att också bestämmelsen om expedie- ring av hos landstinget väckta förslag till länsstyrelsen utgår.

Bestämmelsen om expediering till landstingsmännen bör också utgå ur lagen och i stället tas in i arbetsordning.

20 & Gällande rätt

I stadgandet regleras beredningstvånget. Bestämmelsen motsvarar 195 KL, 20å KLS och 305 LL. En särregel finns för Stockholms läns landstingskommun i 7 % LLS.

Enligt KL skall de ärenden som företas till avgörande av kommun- fullmäktige vara beredda av den nämnd eller beredning dit ärendet efter sin beskaffenhet hör eller av en eller flera särskilt för sådan beredning utsedda personer. Har en specialberedning tillsatts för visst ärende, skall den ordinarie nämnden eller beredningen alltid lämnas tillfälle att yttra sig. Kommunstyrelsen skall i princip vara sista instans för beredning av ärende till kommunfullmäktige och skall alltid få tillfälle att yttra sig. Beredningstvånget gäller inte val och ej heller för avgörande av ärende, som fordrar skyndsam handläggning och inte avser utgift eller anvisning av medel därtill eller avhändande av kommunen tillhörig egendom eller efterskänkande av någon kommunens rättighet.

Bestämmelserna om obligatorisk beredning infördes i kommunallag- stiftningen 1918 i samband med den kommunala rösträttsreformen. Motiv härför var bl. a. att skapa garantier mot förhastade eller okloka beslut vid kommunalstämma. Den begränsning i undantagen från beredningstvånget som samtidigt infördes avsåg att förebygga att ärenden av vikt för kommunen blev avgjorda utan föregående beredning (Förslag till kommunal rösträttsreform 1918, s. 125 ff och 250).

KLS skiljer sig från KL i två avseenden. Avvikelserna består dels i att drätselnämnden i Stockholm skall lämnas tillfälle att yttra sig i vissa i lagen angivna ärenden av vikt för kommunens ekonomi, om ärendet beretts annorledes än av drätselnämnden, dels iatt dispens från beredningstvånget i brådskande ärenden kräver enhällighet hos tillstädesvarande fullmäktige, medan däremot någon annan begräns- ning i dispensregeln än att den gäller brådskande ärenden inte före- skrivits. Enligt KL kräver dispens från beredningstvånget i brådskande ärenden inte enhällighet men å andra sidan gäller dispensen inte vissa typer av ärenden.

Enligt förarbetena till KLS är anledningen till särregeln om drätsel- nämndens yttranden över ärenden av ekonomisk natur den speciella ställning drätselnämnden av ålder intar i Stockholms kommunala organisation (prop. 1957: 16 s. 46). Till skillnad från vad som gäller beträffande övriga kommuner är drätselnämnden i Stockholm en obligatorisk nämnd.

Av 19% kommunallagen framgår att nämnd eller beredning inte får förbigås under beredningsarbetet i fråga om ärende, som tillhör nämn- dens eller beredningens område. Som förut sagts skall, när en special- beredning tillsatts för visst ärende, den ordinarie nämnden eller bered- ningen ändock lämnas tillfälle att yttra sig. Av detta följer att i kommu- ner, där drätselnämnd finns, denna skall lämnas tillfälle yttra sig i ären- den av ekonomisk natur. I realiteten synes därför några sakliga skillnader inte föreligga beträffande beredningstvånget i KL och KLS i här berört avseende.

Bestämmelsen om att dispens kan ges från beredningstvånget i ärenden som kräver skyndsam handläggning och där samtliga närvarande full- mäktige är ense om beslutet infördes i 1935 års KLS. I förarbetena till 1957 års KLS framhölls att regeln väl tjänade syftet att förhindra beslut utan erforderlig beredning (prop. 1957: 16 s. 46).

305 LL skiljer sig från 19% KL genom kravet på s.k. dubbelt beredningstvång. Detta innebär att landstinget inte får besluta i ärende innan det blivit berett förutom av nämnd och beredning samt förvalt- ningsutskottet även av särskilt utskott, som landstinget för ändamålet utsett bland sina ledamöter. Enligt 31 5 1924 års landstingslag ankom den obligatoriska bered- ningen endast på utskott, som tillsattes under landstingsmötet, medan någon beredning, motsvarande den som i primärkommunerna åvilade de administrativa organen, inte fanns. Samtidigt hade dock förvaltningsut- skottet tillagts beredningsuppgifter. Dispens från den obligatoriska beredningen kunde ske om landstinget enhälligt beslutade härom. Dessa bestämmelser infördes på hemställan av konstitutionsutskottet (KU 1924: 30 s. 15). Syftet var att garantera att förvaltningsutskottet inte skulle växa landstinget över huvudet samtidigt som en grundligare behandling av frågorna vid mötet kunde säkerställas. I förarbetena till 1954 års landstingslag framhölls bl. a. att utskottsbe- handlingen gav representanter för landstinget tillfälle att mer ingående än vad som var möjligt under landstingets egna förhandlingar tränga in i föreliggande frågor. Detta var av vikt med hänsyn till att landstings- männen inte på samma sätt som fullmäktige i primärkommunerna kunde följa förvaltningen mellan representationens sammanträden. Lika ange- läget ansågs det emellertid vara att varje ärende underkastades beredning av vederbörande administrativa organ liksom att förvaltningsutskottet fick tillfälle att yttra sig. I fråga om dispens från beredningstvånget utformades förslaget efter primärkommunal förebild (SOU 1952148 5. 56—57). Frågan om det dubbla beredningstvånget behandlades också av landstingsutredningen (SOU 1963: 64 s. 133 ff). Utredningen framhöll bl.a. att om landstinget sammanträdde ofta och mer regelbundet samt landstingets ledamöter kontinuerligt tillställdes förvaltningsutskottets protokoll ledamöterna skulle få möjlighet att hålla sig fullt informerade om ärendena. Med hänsyn till landstingets organisation, arbetsformer och uppgifter ansåg landstingsutredningen att det 1954 införda dubbla beredningstvånget borde behållas. Däremot föreslog utredningen att det äldre kravet på att beredningen i utskottet skulle äga rum under landstingsmötet skulle slopas. Härigenom gavs landstingen möjlighet att besluta om och när landstingsutskotten skulle träda i verksamhet. Utredningens förslag godtogs i propositionen (1965 : 61 s. 65 ff). För Stockholms läns landstingskommun har den dubbla beredningen gjorts fakultativ. Motivet härför var att landstinget skulle komma att sammanträda förhållandevis ofta och att landstingskommunen skulle få en omfattande och väl utbyggd nämndorganisation. Stockholms läns landsting får alltså företa ärende till avgörande utan hinder av att det inte blivit berett av särskilt utskott. Detta hindrar givetvis inte att landstinget självt föreskriver sådan beredning (prop. 1969: 112 s. 102).

Utredningens bedömning

Utredningen anser allmänt sett att huvuddragen i gällande regler om beredningstvånget bör behållas oförändrade. Av lagtexten bör dock framgå att beredningen skall utmynna i ett förslag till beslut i ärende med angivande av skälen för beslutet.

Som framgår av vad utredningen anfört under 13å föreslår utred- ningen att nyvalda kommunfullmäktiges resp. landstingets kompetens under valår skall utvidgas till att avse också ärenden om ändrad nämndsammansättning. Enligt gällande rätt är dylika ärenden under- kastade beredningstvång (jfr RÅ 1957 ref. 5). Av de skäl som anförts under 135 föreslår utredningen en uttrycklig föreskrift om att dessa ärenden nu skall undantas från beredningstvånget. Regeln har givits en generell utformning, men bör endast tillämpas såvitt avser ärenden om ändrad nämndsammansättning varom nyvalda fullmäktige eller lands- tinget beslutar. För enhetlighetens skull gäller regeln också för Stock- holms del, ehuru något egentligt behov härav inte föreligger. Om mandatperioderna ändras i syfte att få snabbare valgenomslag, är det tänkbart att också den nu föreslagna regeln kan undvaras.

I fråga om dispens från beredningstvånget gäller olika förutsättningar i KL och LL å den ena sidan och KLS å den andra. Syftet med de olika reglerna är dock detsamma, nämligen att inga viktiga ärenden skall få avgöras utan föregående beredning. Denna princip bör givetvis upprätt- hållas. Behov av undantag från beredningstvånget torde emellertid praktiskt sett främst föreligga i fråga om brådskande ärenden, där rättsförluster kan uppkomma om beslut inte fattas inom viss tidsfrist. Utredningen har i fråga om bestämmelsen om förkortad kungörelsetid i l4å 2 mom. pekat både på tidsfrister som utsatts ilag och tidsfrister som kan ha intagits i avtal. Samma avgränsning av kategorin skyndsamma ärenden bör kunna göras även här. Den i KLS intagna dispensregeln synes bäst lämpad för de fall, som beskrivits här. Denna regel torde också vara lättare att tillämpa. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att dispensregeln utformas i enlighet med vad som nu gäller i KLS. Därmed undanröjs också en olikhet i nu gällande regler.

Bestämmelsen om drätselnämndens yttrande i KLS synes redan nu vara överflödig. Med den utformning som beredningsregeln har är det klart att drätselnämnden med tanke på sina uppgifter skall höras i varje ärende av ekonomisk vikt, även om det beretts av andra organ. Frågan om särreglerna för drätselnämnd i KLS har behandlats från mer allmänna synpunkter i avsnitt 3.3.5. Som framgår där föreslår utredningen att samtliga bestämmelser om drätselnämnd i KL och KLS skall utgå och överföras till övergångsbestämmelserna. Även den här aktuella regeln föreslås alltså utgå.

Det dubbla beredningstvånget var senast uppe till diskussion i lagstiftningssammanhang vid 1965 års ändringar i LL och vid tillkomsten av LLS år 1969. Med tanke på landstingens alltjämt relativt låga sammanträdesfrekvens kan det antas att dubbelt beredningstvång har en funktion att fylla. Genom utskottsbehandlingen kan de administrativa

organens beredning underkastas en ytterligare prövning. Å andra sidan kan man inte bortse från att hanteringen blir tyngre genom kravet på dubbel beredning. Otvivelaktigt föreligger ett starkt informationsbehov för landstingsmännen om de ärenden som skall behandlas på landstinget. Information kan i någon mån erhållas genom deltagande i utskottsar— betet. Den interna informationen kan emellertid ske på andra och mer obundna vägar än genom den dubbla beredningen, t. ex. genom olika former av informationsservice till förtroendemännen. Till bilden hör att partigrupperna numera regelmässigt brukar ta upp de ärenden, som skall behandlas i landstinget och kommunfullmäktige.

Ökas landstingens sammanträdesfrekvens minskar behovet av dubbelt beredningstvång. Från förenhetligandesynpunkt är det enligt utred- ningens mening önskvärt att Särbestämmelserna om dubbel beredningi landsting kan utgå. Detta sker enklast genom att reglerna om dubbel beredning upphör att vara ett obligatorium. En fakultativ dubbel beredning kan regleras i arbetsordning för landstinget. En sådan lösning ligger f. ö. i linje med principen om att landstingen — liksom primärkom- munerna — i största möjliga utsträckning själva skall ha frihet att bestämma om sina verksamhetsformer. Denna lösning har redan valts för Stockholms läns landstingskommuns del. De landstingskommuner som vill behålla dubbel beredning har fortfarande möjlighet härtill. I och för sig finns f. ö. samma möjligheter för kommunfullmäktiges del. Utred- ningen är medveten om att i ett system med majoritetsstyre andra synpunkter på den dubbla beredningen kan göra sig gällande. Frågan om kommunalt majoritetsstyre kommer att behandlas av utredningen om den kommunala demokratin.

Utredningen föreslår att dubbel beredning inte skall kunna föreskrivas som obligatorium i den nya lagen men väl kunna beslutas av landsting eller kommunfullmäktige.

21 & Gällande rätt

Bestämmelsen som reglerar fortsatt sammanträde motsvarar 19% KL, 20 & KLS och 8 % LLS.

I fråga om fortsatt sammanträde gäller enligt KL och KLS att kungörelse i vanlig ordning skall utfärdas, om fullmäktige beslutar det. Om fullmäktige inte beslutar härom, skall ordföranden, innan samman- trädet upplöses, bestämma och för de närvarande tillkännage tid för det fortsatta sammanträdet. Särskilda regler om fortsatt sammanträde vid valförrättning, där valet är propotionellt, finns i 1955 års lag om proportionellt valsätt.

I tillämpningen av nuvarande regler anses hinder inte föreligga att en viss dags sammanträde fortsätter över klockan 24. I praktiken brukar ordföranden utan vidare själv avgöra vad som ställer sig lämpligast. Om flertalet ledamöter enas om att sammanträdet skall avbrytas, måste detta emellertid ske. I fortsatt sammanträde har även de som tidigare varit

frånvarande ansetts äga rätt att deltaga. I vad mån denna bedömning gäller även sedan suppleantsystemet införts är tveksamt. Även om kungörelse inte utfärdats om fortsatt sammanträde, anses det höra till god kanslipraxis att alla ledamöter tillställes särskild kallelse.

l LL saknas bestämmelser om fortsatt sammanträde. Detta torde hänga samman med att landstingen tidigare normalt endast hade ett årligt möte, som varade flera dagar. Bestämmelserna i 19 5 LL om sammanträdesord- ning ger utrymme för landstinget att i förväg tidsbegränsa landstingsmöte (prop. 1969: 112 s. 103). Oktobermötet i landstingen torde alltjämt vara flera dagar. Härutöver kan numera ett eller flera möten förekomma.

I 85 LLS finns till skillnad från LL —— bestämmelser om fortsatt sammanträde. Bestämmelsen avser det fall att man inte hinner behandla samtliga de ärenden, som tagits upp i kungörelsen om landstingsmöte, inom den tid som är utsatt för mötet. Enligt LLS skall då mötet fortsättas vid senare tidpunkt. Ordföranden bestämmer och tillkännager innan mötet upplöses tid för det fortsatta mötet. Ordföranden har att underrätta frånvarande landstingsmän. Någon särskild föreskrift om sättet för underrättelsen har inte ansetts nödvändig. Bestämmelsen blir inte aktuell om landstinget i stället väljer att bordlägga de ärenden, som inte hunnits med (prop. 1969: 112 s. 103).

Utredningens bedömning

Enligt utredningens uppfattning behövs bestämmelser om fortsatt sam- manträde i kommunallagstiftningen. I varje fall kan en sådan regel inte ersättas med att återstående ärenden bordlägges och tas upp vid senare sammanträden. Med tanke på att både kommunfullmäktiges och lands- tingets arbetsbelastning ökat under de senaste årtiondena räcker det inte med att bordlägga de ärenden som inte hinns med. Detta hindrar inte att bordläggning av återstående ärenden i något fall kan tänkas vara fördelaktigare än att fortsätta sammanträdet.

I den nya regleringen bör utgångspunkten vara att sammanträde skall fortgå till dess samtliga ärenden behandlats. I kungörelsen bör utsättas tid för sammanträde. Hinner man inte med ärendena inom den utsatta tiden, finns två alternativ. Antingen fortsätter sammanträdet omedelbart eller också vid senare tidpunkt. I bägge fallen ankommer det på fullmäktige att ta ställning härtill. Fortsätter sammanträdet vid senare tidpunkt bestämmer ordföranden tiden för det fortsatta sammanträdet, vilket

tillkännages genast. Förutsättningarna för fortsatt sammanträde bör kunna vara desamma

i både primärkommuner och landstingskommuner, låt vara att olikheter- na i sammanträdesfrekvens kan leda till att praxis utvecklar sig olika.

225. Gällande rätt

Regler om minoritetsbordläggning finns nu i 205 3 och 4st. KL, 2153 och 4 st. KLS, 31 5 LL och 8 5 2 st. LLS.

En tredjedel av närvarande ledamöter kan enligt KL och KLS få till stånd bordläggning av ärende. Ärendet uppskjutes då till annan dag, som ordföranden har att bestämma och i vanlig ordning kungöra. I fråga om val krävs dock enkel pluralitet för bordläggning. Bordläggning får inte ske mer än en gång i samma ärende, om ej fullmäktige beslutar det med vanlig röstövervikt.

Bestämmelser om minoritetsbordläggning i KL synes först ha införts beträffande kommunalstämma. Motivet härför var bl. a. att endast ett ringa antal deltog i omröstningarna på kommunalstämma och att fara förelåg, att stämmans beslut inte gav uttryck för den allmänna meningen i kommunen. Då möjlighet förelåg för viss fraktion att genom agitation bland meningsfränder åstadkomma överraskningar och kupper föreslogs införande av minoritetsbordläggning. För att inte missbrukas som obstruktion fick uppskov inte förekomma mer än en gång i ett ärende (prop. 1919:290 5. 86—87). För fullmäktiges del synes reglerna ha införts något senare i samband med att tillämpningen på fullmäktige av vissa bestämmelser om kommunalstämma behandlades (prop. 1921 : 299 s. 15, 23).

Jäviga ledamöter anses inte tillhöra de närvarande, men däremot ledamot som avstår från att delta i bordläggningsbeslut. I uttrycket bordläggning ligger att uppskovet endast kan avse kortare tid (prop. 1930: 99 s. 126, RÅ 1935 E 79). Bordläggning innebär inte att ärendet skall undergå någon ytterligare beredning. Vill man det, får ärendet återremitteras.

En tiondel av landstingets ledamöter kan få till stånd bordläggning av ärende. Behandlingen av ärendet får dock inte utan landstingets medgivande anstå längre än till nästa sammanträdesdag. Liksom i primärkommunerna gäller att minoritetsbordläggning inte får ske mer än en gång i samma ärende utan vanlig röstövervikt och ej heller i fråga om val. Bakgrunden till den från primärkommunerna avvikande regleringen hänger samman dels med den låga sammanträdesfrekvensen i landstingen, dels med att landstingsmötena normalt varar flera dagar. I fråga om bordläggning gäller för Stockholms läns landstings del i huvudsak samma bestämmelser som för kommunfullmäktige. För minoritetsbordläggning krävs att en tredjedel av de närvarande är ense härom. Bordlagt ärende skall tas upp på nästa landstingsmöte. Bakgrunden till denna regel är att man ansett kommunallagsbestämmelserna lägga en alltför stor makt i ordförandens hand (SOU 1968: 35 s. 74).

Utredningens bedömning

Eftersom reglerna om minoritetsbordläggning saknar direkt samband med bestämmelserna om fortsatt sammanträde föreslår utredningen att bestämmelserna utbrytes till ett särskilt stadgande. Härigenom blir också lagtexten överskådligare.

Även om de ursprungliga motiven för införande av bestämmelserna om minoritetsbordläggning inte längre är helt bärande, kan man inte bortse från att regeln även i dag kan ha en funktion att fylla som minoritets— skydd.

De olikheter som nu föreligger mellan primärkommuner och lands- tingskommuner beträffande rätten för en minoritet att få till stånd bordläggning bör kunna försvinna genom att man även för landstingens del generellt kräver att minst en tredjedel av de röstande begär det. Den nuvarande möjligheten för en tiondedel av landstingsmännen synes enligt vad utredningen erfarit inte ha haft någon reell betydelse. Man kan därför inte hävda att minoritetsskyddet faktiskt minskas genom den här föreslagna enhetliga regeln:

Enligt utredningens uppfattning skall bordlagt ärende upptas till behandling på nästa sammanträdesdag, om inte fullmäktige bestämt annat. Med tanke på de nuvarande olikheterna i sammanträdesfrekvens mellan kommunfullmäktige och landstingen kan en så utformad regel tillämpas olika i kommunfullmäktige och i landstingen. Om landstingen sammanträder flera dagar behandlas det bordlagda ärendet dagen efter det ärendet bordlagts. Sker bordläggning sista sammanträdesdagen får landstinget bestämma om mötet skall förlängas ytterligare en dag eller om bordläggningen skall gälla till första dagen på nästkommande möte. För primärkommunernas del innebär regeln med nuvarande sammanträ— desfrekvens i allmänhet uppskov till det nästkommande sammanträdet.

235. Gällande rätt

Enligt 21 5 KL skall ordföranden bl. a. se till att inte andra frågor företas till avgörande än de som finns angivna i kungörelsen till sammanträdet. Fråga som fordrar skyndsam handläggning får, om den har beretts enligt 19 5 KL, företas till avgörande, även om den inte angivits i kungörelsen under förutsättning att samtliga närvarande ledamöter beslutar att den skall upptagas.

Motsvarande bestämmelse finns i KLS. Bestämmelserna avser bl. a. att tillvarataga frånvarande ledamöters rätt _och kan dessutom ses som ett komplement till kungörelsereglerna i 14 5 KL. Begreppet ”skyndsam handläggning” återfinns också i 14 5 2 mom. KL i fråga om förkortad kungörelsetid och i 19 5 KL i fråga om dispens från beredningstvånget.

För landstingslagens del saknas direkt motsvarighet till de här berörda stadgandena i KL och KLS. Vissa regler i samma syfte finns dock i 21 5 LL. Enligt detta stadgande får förslag inte komma under behandling vid landstingsmöte om inte vissa i lagen angivna tidsfrister för förslags väckande iakttagits. Från denna huvudregel finns ett undantag som möjliggör för landstinget att, då synnerliga skäl föranleder det, till behandling upptaga senare väckt förslag. Detta måste dock ha väckts sist första dagen av landstingsmötet. Utredningens bedömning

Det är med hänsyn till frånvarande förtroendemäns intressen och till allmänt kommunaldemokratiska synpunkter angeläget att endast sådana

ärenden, som i behörig ordning kungjorts, tas upp och behandlas på sammanträdet. Regeln i 21 5 1 st. KL bör därför i sak tas in oförändrad i en ny lag. I fråga om dispens från kungörelsekravet bör samma förutsättningar gälla som nu, dvs. krav på enhällighet, skyndsam handläggning och beredning vid beredningstvång. Att beredningstvång föreligger följer dock redan av 20 5 i förslaget och behöver därför inte upprepas i detta stadgande. Med skyndsamt avgörande bör avses detsamma som i fråga om förkortad kungörelsetid och dispens från beredningstvånget. I samtliga fall bör dispens kunna ges endast då risk annars föreligger för rättsförluster för kommunen.

För landstingens del har tidigare föreslagits att Särbestämmelserna i 21 5 LL om att förslag skall ingivas inom vissa ilagen angivna tidsfrister skall slopas. Detta medför bl. a. att den här diskuterade regeln kan behövas också för landstingen. Denna lösning möjliggör också att lagstiftningen ytterligare förenhetligas.

245. Gällande ra'tt

Bestämmelsen motsvarar 22 5 KL, 23 5 KLS och 32 5 LL.

Beslut kan fattas med acklamation. Sedan överläggningen i ett ärende förklarats avslutad, framställer ordföranden proposition så avfattad att den kan besvaras med ja eller nej. Ordföranden ger därefter tillkänna vad som enligt hans uppfattning beslutats och befäster beslutet med klubbslag, Finns endast ett förslag och är det klart att fullmäktige vill bifalla eller avslå det kan ordföranden nöja sig med att fråga ”Bifalles förslaget” eller ”Avslås förslaget”.

Omröstning förekommer endast om någon begär det. Omröstning skall verkställas efter upprop och ske öppet utom vid val och tillsättande av tjänst. Utgången bestämmes genom enkel pluralitet, om inte lagen föreskriver annat såsom är fallet i fråga om minoritetsbordläggning och tidningsannonsering. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst utomi fråga om val och tjänstetillsättning, där avgörande sker genom lottning. Genom föreskrifter i arbetsordning kan reglerna om beslutsförfarandet kompletteras i viss utsträckning, t. ex. i fråga om valsedlars utseende och kontroll av omröstning. En given förutsättning är dock att bestämmelser- na inte får strida mot gällande författningar.

Omröstning vid val av kommunstyrelse, fakultativ nämnd, revisorer, revisorssuppleanter samt beredning kan ske med anlitande av propor— tionellt valsätt enligt de förutsättningar, som anges i 22 5 4 st. KL. För ett fåtal specialreglerade nämnder och vid vissa andra val är propor- tionellt valsätt uteslutet. Där måste alltså majoritetsval ske. Förfarandet vid proportionella val regleras i 1955 års lag om proportionellt valsätt.

Under senare delen av 60-talet har frågan om övergång till parlamenta- riskt system i kommunerna börjat diskuteras. Det kommunala samrege- randet har ansetts verka förlamande på den politiska debatten. Det anses svårt att urskilja partigränserna. Övergången till större kommuner kan

motivera ett system som närmar sig riksstyrelsens parlamentariska principer. Utredningen om den kommunala demokratin har enligt sina direktiv att utreda spörsmålet om minoritetsrepresentation ikommuner- nas styrelse och därmed sammanhängande frågor, bl. a. frågan om proportionella val.

KLS innehåller några från KL avvikande bestämmelser. En särregel finns för fall av lika röstetal. Vid val och tillsättande av tjänst sker lottning. ] andra ärenden företas ny omröstning med slutna sedlar. Därvid läggs en sedel undan och får avgöra ärendet om det åter blir lika röstetal. Denna metod härleder sig från den tid överståthållaren var ordförande i fullmäktige och metoden har ansetts böra behållas som hävdvunnen. Av dessa skäl och då denna ordning fungerat väl ansågs det vid 1957 års revision av KLS inte påkallat att göra någon ändring häri (prop. 1957: 16 s. 47).

Enligt 505 KLS skall borgarråden vara ordförande i kommunens övriga nämnder, där ej annat föreskrivits i särskild författning eller bestämts av fullmäktige. Detta speciella valbarhetsvillkor utgör ett tekniskt hinder för en fullt rättvis tillämpning av den proportionella valmetoden. På grund härav har föreskriften om proportionellt val en mer inskränkt utformning i 23 5 KLS än i 22 5 KL (prop. 1957: 16 s. 48). Praxis är emellertid att den proportionella metoden används (SOU 1972: 32 s. 19, Calmfors: Att vara kommunal förtroendeman, Stockholm 1971, s. 207).

LL skiljer sig endast i ett avseende från KL i det att föreskrift finns om att beredningsutskott inom landstinget kan väljas proportionellt. Bestämmelsen har samband med det 5. k. dubbla beredningstvånget. Även på landstingssidan gäller att vissa val, som ankommer på landstinget, inte sker genom proportionellt valsätt.

För Stockholms läns landstingskommun har införts möjlighet att använda omröstningsapparat vid omröstning (9 a 5 LLS, prop. 1971: 17, SFS 1971: 56).

Frågan om omröstning med voteringsmaskin var aktuell i stadsfull- mäktige i Stockholm redan 1936 (stadskollegiets utlåtande 1936268). Frågan behandlades senast under våren 1971 (kollegiets utlåtande 1971: 11) med anledning av motioner om anskaffande av voteringsan- läggning. Med hänsyn till den ringa tidsvinsten vid voteringarna och till kostnaderna anskaffades inte någon voteringsanläggning.

Utredningens bedömning

Bestämmelserna om beslutsförfarandet i22 5 KL och motsvarande regler i KLS och LL är av principiell betydelse för att garantera att beslutsfattandet sker i demokratiska former. De nuvarande reglerna fungerar enligt utredningens uppfattning tillfredsställande. Med tanke på möjligheterna att komplettera förfarandet genom bestämmelseri arbets- ordning anser kommunallagsutredningen att några ytterligare detaljföre- skrifter inte behövs i själva kommunallagen. Å andra sidan synes de

bestämmelser som nu intagits i lag alltjämt försvara sin plats i själva lagen. I fråga om valproceduren, valsedlars utseende och kontroll vid omröst- ning kan visst behov av normering anses föreligga. Lämpligen bör detta ske genom arbetsordning. Givet är att sådana föreskrifter inte får strida mot gängse principer i fråga om majoritetsval eller proportionella val.

I samband med 1971 års lagändringar i LLS gavs Stockholms läns landstingskommun möjlighet att använda omröstningsapparat vid vote- ringar. Under hand inhämtades i samband med lagändringen i LLS att det vid denna tidpunkt inte var aktuellt att i något annat landsting eller i någon fullmäktigeförsamling använda omröstningsapparat. Enligt utred- ningens uppfattning kan man inte bortse från den möjligheten att den tekniska utvecklingen kan frambringa omröstningsapparater till betydligt lägre kostnader och med större effektivitet än dagens. Mot den bakgrunden bör de primärkommuner eller landstingskommuner som önskar det kunna verkställa votering genom omröstningsapparat. Under alla omständigheter bör denna rätt behållas för Stockholms läns landstings del. Ett förenhetligande uppnås därvid enklast om rätten att använda omröstningsapparat göres generell.

Särregeln i KLS om förnyad omröstning vid lika röstetal har sin historiska förklaring i att stadsfullmäktige i Stockholm före 1904 inte hade rätt att välja sin egen ordförande. Såsom sådan fungerade i stället överståthållaren. I dagens läge synes något behov av särregeln inte längre föreligga. Sakligt sett bör bestämmelserna om ordförandens utslagsröst i KL kunna tillämpas även för Stockholms del. Utredningen föreslår därför att särregeln i KLS utgår.

Bestämmelsen i KLS att proportionellt val inte kan förekomma i fråga om nämnd, där borgarråd är självskriven som ordförande, torde däremot böra behållas tills vidare. Tas regeln bort nu skulle den speciella organisationen i Stockholms kommun kunna rubbas.

Vad gäller landstingen finns möjlighet att välja de obligatoriska beredningsutskotten proportionellt. Som framgår av vad utredningen anfört under 20 5 föreslås att den s. k. dubbla beredningen i landstingen göres fakultativ och att bestämmelse härom inte upptas i lagen utan placeras i arbetsordning för de landsting, som vill tillämpa detta system. Möjligheten att välja de särskilda beredningsutskotten inom landstingen proportionellt bör bestå, även om den dubbla beredningen blir fakultativ. Med tanke på att nuvarande lag får anses uttömmande ange de fall i vilka proportionellt val kan förekomma kan bestämmelser om proportionellt val inte rimligen placeras i arbetsordning. Nu gällande lag ger emellertid möjlighet att välja två eller flera personer för särskild beredning av ärenden hos fullmäktige eller landstinget. Denna formulering bör kunna täcka in även de särskilda beredningsutskotten. Att dessa skall väljas inom landstinget torde däremot kunna framgå av arbetsordning. Mot denna bakgrund synes någon särregel för landstingens del inte erforderlig samtidigt som gällande rätts möjligheter till proportionellt val i lands- tingen inte rubbas.

255. Gällande rätt

I detta stadgande regleras interpellationsrätten. Bestämmelsen motsvarar 23 5 KL, 24 5 KLS och 33 5 LL.

lnterpellationsrätten lagreglerades först genom 1953 års kommunallag- stiftning. Institutet var dock ingen nyhet. I åtskilliga kommuner hade interpellationsrätten reglerats i fullmäktiges arbetsordningar.

Enligt kommunallagskommittén fyller interpellationsinstitutet en upp- gift såsom kontrollmedel för fullmäktige över de administrativa organen. För att institutet skulle fylla sitt ändamål måste det enligt kommitténs mening kunna stödja sig på uttryckliga lagbestämmelser. Utan sådana förelåg risk för att man i kommuner, som ej heller antagit egna föreskrifter i ämnet, avfärdade framställda interpellationer under hän- visning till att interpellationsrätt inte var uttryckligen tillåten enligt lagen. Kommittén ansåg att bestämmelserna bara behövde innehålla grunderna för interpellationsförfarandet och därför kunde göras kortfat- tade. De borde bl. a. utsäga till vem interpellation kan riktas och ange vilka frågor interpellation kan avse. Genom kravet på att interpellation endast får avse ämne, som tillhör fullmäktiges handläggning, avsåg kommittén att utesluta bl. a. debatter i allmänpolitiska frågor, liksom i frågor som nämnderna enligt särskilda författningar ägde pröva utan att vara ansvariga för sina åtgärder inför fullmäktige. Till förhindrande av att interpellationsämnet kommer under diskussion på ett alltför tidigt stadium föreskrivs att fullmäktige utan föregående överläggning skall besluta om interpellationens framställande skall medges. Eftersom ide flesta kommuner ingen protokollering sker av de muntliga anförandena vid fullmäktiges sammanträden måste interpellationen ha skriftlig form. Kommunerna anses oförhindrade att närmare reglera förfarandet i interpellationsärenden, t. ex. genom krav på att interpellation skall inges viss tid före det sammanträde, vid vilket den är avsedd att framställas. En dylik bestämmelse är emellertid att uppfatta såsom en ordningsföreskrift, vilken inte fritar ordföranden från att till fullmäktige hänskjuta frågan om samtycke till framställande av interpellation, som ingivits efter den föreskrivna tiden, (SOU 1952: 14 s. 121—122). Paragrafen avfattades i enlighet med kommunallagskommitténs förslag (prop. 1953: 210 s. 214).

Rätten att framställa interpellation är i princip begränsad till det område av den kommunala verksamheten som revisionen omfattar men kan därutöver avse frågor om upptagande av ny verksamhet (Kaijser: Kommunallagarna II 1972 s. 189). Interpellation kan alltså inte framställas exempelvis till ordförande i styrelsen för kommunalt bolag eller annat fristående kommunägt rättssubjekt även om vederbörande också råkar vara ordförande i kommunal nämnd eller beredning (Kaijser: FT 1963 s. 106). Det närmare förfarandet vid interpellation kan regleras i arbetsordning.

KLS avviker i denna del numera endast i ett avseende från KL. Interpellation skall framställas till borgarråd och inte till ordförande i

kommunens styrelse eller annan nämnd. Bakgrunden härtill kan antas vara dels att borgarråden intar en central ställning genom sina ordföran- deskap i de viktigaste nämnderna, dels att genom rotelindelningen ett ansvarigt borgarråd alltid finns för berörd förvaltning.

För landstingens del infördes interpellationsinstitutet i 1954 års landstingslag. Från början förelåg vissa begränsningar i fråga om kretsen av adressater. Genom lagändringar i 33 5 LL 1965 vidgades institutets tillämpningsområde. I samband med att närvarorätten för utomstående vid landstingsmöte vidgades infördes möjlighet att ställa interpellation till envar ordförande i landstingskommunal nämnd eller beredning (SOU 1963: 64 s. 136—137, prop. 1965: 61). LL skiljer sig från KL såvitt avser tiden för avlämnande och besvarande av interpellation.

Interpellationen skall avlämnas till landstingets ordförande senast första dagen av landstingets möte. Lämnas medgivande till att framställa interpellationen bör den besvaras vid mötet.

Enligt 4 5 LLS kan landstinget i Stockholms läns landstingskommun bestämma tid för avlämnande och besvarande av interpellation.

Bakgrunden härtill är att LL:s bestämmelse inte ansetts lämpad för ett landsting, som håller täta och regelbundet återkommande sammanträden. Det ansågs därför lämpligast att helt överlämna åt landstinget att bestämma om tid för avlämnande och besvarande av interpellation (prop. 1969:112 5.103).

Tidigare förslag m. m.

Under senare år har olika delfrågor rörande interpellationsrätten aktuali- serats i olika sammanhang.

Frågan om suppleants interpellationsrätt behandlades 1969 i samband med införande av suppleantinstitutet.

I några riksdagsmotioner ansågs att suppleant, som under tjänstgöring som fullmäktig väckt interpellation, också skulle äga yttranderätt när hans interpellation besvarades. Motionärerna föreslog en särskild bestämmelse därom i lagen. I Svenska kommunförbundets yttrande över motionerna uttalades att det väl fick anses följa av interpellationsinstitutets natur att den interpellerande bör äga delta i debatten när interpellationen besvaras. Styrelsens majoritet var emellertid inte beredd att förorda en särskild regel härom. Inte heller konstitutionsutskottet kunde finna tillräckliga skäl för en sådan (KU 1969144). Enligt utskottets mening var det av viss vikt att klart fasthålla vid att suppleant har fullmäktigs rättigheter endast när han tjänstgör. Utskottet avstyrkte motionsförslaget. Någon särskild lagregel härom infördes inte heller.

Vid kommunförbundets kongress 1969 väcktes en motion angående möjligheterna att interpellera kommunalråd. Kongressen uppdrog åt förbundets styrelse att hos Kungl. Maj :t anhålla att motionen över- lämnades till länsdemokratiutredningen. Förbundets styrelse över- lämnade motionen till denna utredning. Motionen syftade till att göra det möjligt att framställa interpellation till en förtroendeman i hans egenskap

av kommunalråd och att tillförsäkra kommunalråd närvaro- och yttrande- rätt i nämnd där han inte var ledamot.

Länsdemokratiutredningens uppdrag beträffande de heltidsengagerade förtroendemännens ställning har övertagits av utredningen om den kommunala demokratin. I direktiven för sistnämnda utredning anges särskilt att frågan om rätt att ställa interpellation till sådan förtroende- man aktualiseras i samband med uppdraget.

I riksdagsmotion AK 19691473 hemställdes bl. a. att kommunala bolag skulle göras ”tillgängliga för interpellation” som en möjlighet till förbättrad insyn i de kommunägda bolagen. Konstitutionsutskottet uttalade att det framstår som otillfredsställande att de delar av kommunens verksamhet som drivs genom särskilda rättssubjekt nästan helt skulle falla utanför fullmäktiges kompetens och därför vara oåtkomliga för interpellation och debatt i fullmäktige. Utskottet ansåg att den utredning som hemställs om i motionen borde komma till stånd (KU ut] 1969: 40). Mot utskottets yttrande reserverade sig 10 ledamöter, som inte ansåg det lämpligt att utreda delfrågor inom detta område. Man måste se frågan i ett större sammanhang. Riksdagen avslog motionen. Som framgår av den tidigare redogörelsen innehåller LLS en särregel, som lägger i landstingets hand att bestämma tiden för avlämnande och besvarande av interpellation. I KLS fanns före 1969 års lagändringar en fixerad tidsgräns i fråga om avlämnande av interpellation. Iskrivelse den 16 juni 1969 till Kungl. Maj :t föreslog stadsfullmäktige i Stockholm vissa författningsändringar för stadens del i samband med frågan om ändrade mandattider i kommunallagstiftningen m. m. Skrivelsen har behandlats i proposition 1969: 129. I skrivelsen begärdes bl. a. att lagtexten i KLS ' skulle kompletteras med en regel om att interpellation skall inlämnas inom tid som fullmäktige bestämmer före det sammanträde, vid vilket den är avsedd att framställas. Avsikten var att få ett lagstöd för att underlåta att på närmaste sammanträdet upptaga för sent inlämnad interpellation. Bland remissinstanserna tillstyrkte bl. a. Svenska kommun— förbundet stadsfullmäktiges förslag. Länsstyrelsen i Stockholms län ansåg att motsvarande ändring borde övervägas även beträffande 235 KL. Kammarkollegiet ansåg emellertid att den föreslagna formuleringen inte tillgodosåg önskemålet att fullmäktiges ordförande skulle befrias från skyldigheten att till fullmäktige hänskjuta frågan om en interpellation, som enligt arbetsordningen inlämnats för sent, skulle få framställas. Kammarkollegiet föreslog därför att lagtexten i 24 5 KLS skulle ändras så att överensstämmelse uppnåddes med motsvarande bestämmelse i 23 5 KL. Departementschefen godtog kammarkollegiets uppfattning (prop. 1969: 129 s. 128130). Det nu sagda synes ha lett till att man i en lagstiftning, LLS, accepterat en möjlighet att i arbetsordning meddela bindande föreskrifter om tidsgräns för avlämnande av interpellation medan man i en annan lagstiftning, KLS, borttagit denna möjlighet. Bestämmelse om tidsgräns i arbetsordning har enligt uttalande av kommunallagskommittén endast karaktär av ordningsföreskrift.

I riksdagsmotion 1972: 168 hemställdes om sådan ändring av 33 5 LL att interpellation kunde besvaras även vid nästkommande landstingsmöte.

Som skäl anfördes bl.a. att landstingsmötena numera i betydande utsträckning omfattar endast en eller två dagar. I remissyttrande instämde landstingsförbundet i motionärernas krav. Även konstitutions- utskottet instämde i motionens syfte (KU 1972: 41). Utskottet under- strök emellertid att en vidgad möjlighet att uppskjuta besvarandet av framställd interpellation inte fick missbrukas. Frågan torde enligt utskottet ha särskild betydelse för landsting, som sammanträdde endast ett fåtal gånger om året och där lång tid således förflöt mellan varje landstingsmöte. Utskottet ansåg därför att en lagändring borde föregås av viss utredning. Utredningen om den kommunala demokratin har fått i uppdrag att göra den begärda översynen.

Den i avsnitt 3 omnämnda självstyrelsekommittén i Stockholm har i sitt delbetänkande ”Fullmäktige och övriga förtroendemän” (Kommun- styrelsens utl och mem 1973: 81) redovisat gällande regler och praxis i Stockholms kommunfullmäktige rörande interpellationer.

Av betänkandet framgår bl. a. att klagomål främst riktats mot att det tagit lång tid att få fram interpellationssvar i fullmäktige. Kommittén har därför undersökt behandlingstiderna. Att tillgripa någon form av debatt- restriktioner har kommittén av principiella skäl ansett sig inte kunna rekommendera. Kommittén konstaterar att de långa dröjsmålen med besvarande av interpellationer huvudsakligen hänger samman med att den totala sammanträdestiden blivit otillräcklig. En varaktig förbättring kan därför enligt självstyrelsekommittén vinnas endast genom att öka fullmäktiges totala sammanträdestid. Det bör här noteras att fullmäktige i Stockholm sedan hösten 1969 håller två sammanträden i månaden. Härutöver anser kommittén vissa kompletterande åtgärder motiverade. Hit hör att det hittillsvarande förfarandet i Stockholm med bordläggning av interpellationer så att medgivande till framställning av interpellationen lämnas först samtidigt med svaret skall upphöra. Vidare föreslås att interpellation skall besvaras senast två månader — sommaruppehållet frånräknat - efter det sammanträde, då beslut fattats om att den får framställas, och att i arbetsordningen skall införas en ordningsföreskrift av innebörd att interpellation skall avlämnas fem dagar före fullmäktige- sammanträde. Dessutom föreslår kommittén att interpellationssvar skall vara interpellanten tillhanda senast tre dagar före det sammanträde, då interpellationen avses bli besvarad.

Kommunfullmäktige i Stockholm har vid sammanträde den 7 maj 1973 godkänt självstyrelsekommitténs förslag.

Interpellation i riksdagen

De kommunala reglerna för interpellation har tillkommit efter förebilder från riksdagen, låt vara att vissa olikheter föreligger. Mot den bakgrunden kan det vara av intresse med en kort redogörelse för interpellations- reglerna i den nya riksdagsordningen.

I 6 kap. 1 5 riksdagsordningen sägs att interpellation skall ha bestämt innehåll och vara försedd med motivering. Interpellation bör väckas endast i angelägenhet av större allmänt intresse. Riksdagen beslutar om

interpellationen får framställas. Beslutet fattas utan föregående överlägg- ning. Statsråd, som inte besvarar interpellation inom fyra veckor från det att riksdagen medgav att interpellationen fick framställas, skall före utgången av denna tid muntligen meddela riksdagen varför svar uteblir eller anstår. Sådant meddelande får inte följas av överläggning. Någon svarsplikt föreligger inte. Interpellation förfaller om den ej besvarats vid det riksmöte då den väcktes.

Det närmare förfarandet i interpellationsärenden regleras i tilläggsbe- stämmelser. Här finns bl. a. regler om samråd i fråga om vid vilket sammanträde svar skall lämnas och om att svar på interpellation kan utdelas i förväg till riksdagsledamöterna. Har detta skett kan statsrådet begränsa sitt anförande till en sammanfattning av svaret. Interpellation delas ut till riksdagens ledamöter. lnterpellationsdebatter torde kunna begränsas med stöd av den allmänna regeln härom i 2 kap. 145 nya riksdagsordningen.

Enkel fråga

Enligt kommunallagskommittén utesluter ett interpellationsinstitut inte, att fullmäktig vid sammanträde kan för erhållande av upplysning i ämne utom föredragningslistan rikta fråga till exempelvis kommunalnämndens eller drätselkammarens vid sammanträdet närvarande ordförande, om fullmäktige, efter att denne förklarat sig beredd att svara, ger sitt medgivande. Är den tillfrågade emellertid ej villig svara, är frågaren hänvisad att anlita den lagstadgade formen för interpellation (SOU 1952: 14 s. 122).

Också detta frågeinstitut kan regleras i arbetsordning. I sakens natur ligger att även ämne för s.k. enkel fråga måste tillhöra fullmäktiges handläggning. Mellan interpellation och enkel fråga föreligger den skillnaden att andra fullmäktigeledamöter än interpellanten får deltaga i debatt som följer på interpellationssvaret, medan meningsutbytet vid enkel fråga i princip är begränsat till frågeställaren och den tillfrågade (Kaijser: Kommunallagarna II, 1972, s. 190).

l betänkandet om storlandstingets författning föreslogs att institutet enkel fråga skulle lagregleras. Så blev dock ej fallet. Departementschefen uttalade att bestämmelser i lag om enkel fråga inte borde komma till stånd i förevarande sammanhang (prop. 1969: 112 s. 103).

I Stockholms kommun inskrevs regler om enkel fråga i arbetsord- ningen 1958 (stadskollegiets utl 1958: 272). Vid införandet torde man ha utgått från riksdagens motsvarande institut. Viss tvekan rådde om behovet av att i stadsfullmäktige införa institutet enkel fråga (föredragan- de borgarrådet).

I arbetsordningen uppställs bl. a. krav på skriftlighet. Enkel fråga skall inlämnas till stadskansliet senast fyra dagar före det sammanträde, vid vilket den är avsedd att framställas. Kommunfullmäktige beslutar utan föregående överläggning om den enkla frågan skall få framställas. Vid besvarandet av enkel fråga får endast den fullmäktig, som framställt frågan, och det borgarråd, som lämnar svaret, deltaga i överläggningen.

Svaret samt första inlägget från frågeställaren tidsbegränsas till fem minuter, de följande inläggen till högst två minuter. Kommunfullmäktige kan, då viss fråga besvaras, besluta häva inskränkningen i yttranderätten. Beslut härom skall fattas utan föregående överläggning.

Självstyrelsekommittén i Stockholm har behandlat också institutet enkel fråga i det tidigare redovisade betänkandet. I stort sett föreligger samma problem i fråga om handläggningstider m. in. när det gäller enkel fråga. Kommittén föreslår vissa smärre ändringar i det nuvarande systemet i syfte bl. a. att nedbringa handläggningstiden. Fullmäktige i Stockholm har godtagit kommitténs förslag.

Även i andra kommuner förekommer att institutet enkel fråga reglerats i arbetsordningar för kommunfullmäktige.

På landstingssidan har också på sina håll bestämmelser om enkel fråga intagits i arbetsordningen för landstinget.

För riksdagens del har institutet enkel fråga reglerats i 6 kap. nya riksdagsordningen. Institutet benämnes numera enbart ”fråga”. Fråga skall ha bestämt innehåll. Den får vara försedd med en kort inledande förklaring. När fråga besvaras, får endast den ledamot som har framställt frågan och det statsråd som lämnar svaret, taga del i överläggningen. Riksdagen kan föreskriva begränsning i yttranderätten för dessa talare utöver vad som följer av 2 kap. 14 5 riksdagsordningen.

Utredningens bedömning

Interpellationsinstitutet regleras f.n. i sina huvuddrag i lag medan detaljregler om förfarandet vid behandlingen av interpellationer ofta intas i arbetsordning. Utredningen anser att denna ordning är lämplig och att den nuvarande omfattningen i fråga om institutets lagreglering i huvudsak bör behållas.

Som framgår av den här lämnade redogörelsen har olika delfrågor rörande interpellationsinstitutets utformning varit uppe till debatt under senare år. En del av de problem som aktualiserats faller emellertid utanför utredningens uppdrag att behandla. Hit hör t. ex. frågorna om suppleants interpellationsrätt, om kommunal- och landstingsråden i denna sin egenskap skall kunna interpelleras och i vad mån lnterpella- tionsinstitutet bör kunna användas i fråga om kommunala aktiebolag och andra privaträttsliga subjekt. Dessa frågor torde det snarare ankomma på utredningen om den kommunala demokratin att ta ställning till.

Kravet på att beslutet om medgivande skall fattas utan föregående överläggning medför vissa praktiska svårigheter i det att fullmäktigeleda- möterna kan sakna underlag för sitt ställningstagande, medan full- mäktiges ordförande till vilken enligt gällande lag interpellationen skall avlämnas, i allmänhet fått viss tid på sig att bedöma saken. I riksdagen anmäles interpellationen vid sammanträde med kammaren av talmannen först efter det att interpellationen delats ut till riksdagens ledamöter. Frågan om interpellationen får framställas avgöres vid närmast följande sammanträde. Denna ordning ger ledamöterna möjlighet att ta ställning till frågan om interpellation skall medges eller ej.

Bakgrunden till kravet på att beslut om medgivande skall fattas utan föregående överläggning är bl. a. att förebygga att interpellationsämnet kommer under diskussion på ett alltför tidigt stadium. Samma regler gäller här också för riksdagens del.

Utredningen anser det rimligt att en liknande ordning tillskapas som nu gäller för riksdagens del. Detta kan enklast ske genom att i lagen föreskrives att interpellationen skall vara tillgänglig för varje ledamot, innan fullmäktige beslutar i frågan om medgivande. Detta krav innebär att interpellationen måste vara tillgänglig senast vid det sammanträde där medgivandefrågan tas upp. Inget bör emellertid hindra att man i arbetsordning tar in föreskrifter om att interpellation skall utsändas före sammanträdet. Om möjligt bör interpellationen expedieras med övriga sammanträdeshandlingar. Klart är dock att interpellation inte är under- kastad kungörelsetvånget.

I kravet på att interpellation skall vara tillgänglig för ledamot innan fullmäktige beslutar i medgivandefrågan ligger att interpellation, liksom hittills, skall vara skriftlig. Någon särskild erinran härom behövs därför inte i själva lagtexten. Så har ej heller skett i riksdagsordningen, där emellertid skriftlig form får anses ha förutsatts.

I fråga om tid för avlämnande och besvarande av interpellation vill utredningen framhålla följande. Någon svarsplikt bör inte föreskrivas. En lagreglering som ger fullmäktige fria händer att bestämma tiden för inlämnande av interpellation med verkan att ordföranden inte blir skyldig att hänskjuta frågan om medgivande till framställande av interpellation som ingivits efter den i arbetsordning bestämda tiden är att föredra framför nuvarande system. Denna lösning har också accepterats för LLS:s del. Ett alternativ är att i KL ange en fixerad tidsgräns efter modell av 24 5 KLS i dess tidigare lydelse. Emelletid kan frekvensen av interpella- tioner antas variera mellan olika kommuner, varför den flexiblare lösning LLS anvisar är att föredra.

Väljer man inte denna lösning återstår endast att behålla de båda särreglerna i LL och LLS i fråga om inlämnande och besvarande av interpellation. Kommunallagsutredningen kan nämligen inte rimligen föreslå en lösning som innebär att Stockholms läns landsting berövas den frihet som tillerkänts landstinget att självt bestämma dessa tidsgränser. Utredningen föreslår alltså att fullmäktige i lagen bemyndigas meddela föreskrifter om tid för avlämnade och besvarande av interpellationer. Fullmäktiges föreskrifter bör tas in i arbetsordning. En sådan lösning tillgodoser olika behov i primärkommuner och landstingskommuner liksom hänsyn kan tas till frekvensen av interpellationer i den enskilda kommunen. Lösningen ligger också i linje med kommunallagsutred- ningens uppfattning om fördelningen av stoffet mellan lag och arbetsord- ning.

Frågan till vem interpellation skall avlämnas bör lämpligen reglerasi arbetsordning.

Utredningen anser att särregeln i KLS om att endast borgarråd kan interpelleras bör kunna utgå ur en enhetlig kommunallag. Med tanke på att borgarråden är självskrivna som ordförande i flertalet nämnder

innebär detta inte några väsentliga rubbningar i sak. Vederbörande borgarråd är inte alltid ordförande i de beredningar, som hör under hans rotel. Vid interpellationsdebatten i fullmäktige är inte beredningens ordförande i dag berättigad att yttra sig om han inte är fullmäktigeleda— mot. Det förekommer också att annan än borgarråd är ordförande i nämnd. I sådana fall förefaller det rimligast att interpellationen riktas till ordföranden i beredningen eller nämnden. Härmed uppnås också parallel- litet med revisionsansvaret för verksamheten. Det bör dock hä: påpekas att bestämmelserna om adressat för interpellation kan komma att påverkas av förslag från utredningen om den kommunala demokratin beträffande kommunal- och landstingsrådens rättsliga ställning.

Den omständigheten att ordföranden i de särskilda beredningsut- skotten enligt 305 2 st. LL inte kan interpelleras föranleder enligt utredningens uppfattning inte något behov av lagändring. De särskilda beredningsutskotten har enbart beredande funktioner och kan inte ses som något förvaltningsorgan i egentlig mening. De ärenden som utskotten behandlar har tidigare varit behandlade av något förvaltningsorgan hos landstingskommunen. Det är lämpligast att interpellation riktas till ordföranden i detta förvaltningsorgan.

Instituten interpellation och enkel fråga är i viss mån utbytbara, vilket även framhållits av kommunallagskommittén (SOU 1952: 14 s. 122). Den faktiska skillnaden mellan interpellation och enkel fråga kan sägas bestå i graden av komplikation i själva sakfrågan. Enkla frågor torde i första hand vara avsedda för okomplicerade sakförhållanden. Enkel fråga kan också besvaras snabbare än interpellation. Då institutet enkel fråga inte reglerats i KL eller LL ger detta kommunerna och landstingen större friheter att reglera institutet allt efter behoven. I större kommuner är det möjligt att man har större behov av att mer ingående reglera institutet än i mindre.

265. Gällande rätt

Bestämmelser om representationens protokoll och dess innehåll m.m. finns nu i 24 5 KL, 25 5 KLS och 34 5 LL.

Enligt KL åvilar ansvaret för protokollets förande iprincip fullmäk- tiges ordförande, även om särskild sekreterare fungerar som protokoll- förare vid sammanträdena. Denna regel har sitt ursprung i 1862 års kommunalförfattningar. Protokoll skall innehålla förteckning å de närvarande ledamöterna, en kortfattad redogörelse för varje ärende, i varje ärende framställda förslag och yrkanden som ej återkallats, och beslutet i varje ärende. Om omröstning ägt rum skall dessutom i protokollet intagas propositionsord- ningen och uppgift om hur många som röstat för eller mot. Har omröstning skett öppet, skall protokollet ytterligare innehålla uppgift om hur envar röstat. Det ligger dessutom i sakens natur att reservation enligt

25 5 KL skall intas i protokollet (Tage de la Motte: Kommunal protokollföring, 1960 s. 120).

Enligt KL och KLS kan justering av protokoll ske på olika sätt. Huvudregeln är att justering skall verkställas senast 10 dagar efter sammanträdet, å tid som ordföranden bestämmer, av ordföranden och minst två därtill för varje gång av fullmäktige utsedda närvarande ledamöter. Fullmäktige kan emellertid också justera protokollet genast (vid sammanträdet) eller vid nästa sammanträde. Tiodagarsfristen gäller inte för sådan justering som fullmäktige själv verkställer (SOU 1952: 14 s. 380). Dessutom innehåller lagen regler om underskrift av protokollet. Protokollsjustering tillkännages genom anslag å kommunens anslagstavla senast på andra dagen efter protokollsjusteringen.

KLS skiljer sig i några avseenden från KL. I KLS föreskrives endast att vid sammanträde med kommunfullmäk- tige skall föras protokoll. Detta måste ses mot bakgrunden av att enligt 12 5 KLS fullmäktige årligen skall utse sekreterare, vilken regel saknar motsvarighet i KL. Uttrycklig regel om vem som bär ansvaret för protokollets förande saknas alltså för KLS del. Bakgrunden till denna awikande reglering kan tänkas vara att enligt 1862 års KF om kommunalstyrelse i Stockholm överståthållaren fungerade som ordföran- de.

255 KLS skiljer sig också från 245 KL beträffande protokollets innehåll rörande närvarande fullmäktige och redovisningen av ärendena. Med hänsyn till det stora antalet fullmäktige i Stockholm har det ansetts opraktiskt att tynga protokollen med en uppräkning av närvarande fullmäktige. Det torde vara fullt tillfredsställande att därav framgår vilka som varit närvarande genom att de frånvarandes namn angives. Lagfor- muleringen medger att denna metod användes. Då de av stadsfullmäktige i Stockholm behandlade ärendena alltid redovisas i offentligt tryck, bedömdes det vidare vara överflödigt att iprotokollet intaga redogörelse för ärendenas beskaffenhet och tillräckligt att däri redovisa ärendet genom hänvisning till de tryckta handlingarna (prop. 1957: 16 s. 49). I 18 5 3 st. KLS ges borgarråd rätt att få sin mening antecknad till protokollet. För landstingens del fanns både i 1862 års förordning och i 1924 års landstingslag obligatoriskt krav på att landstinget skulle anställa tjänste- män med åliggande att föra landstingets protokoll och expediera dess beslut. Regleringen var alltså här delvis av samma natur som i Stockholm. I samband med införandet av 1954 års landstingslag borttogs den tvingande bestämmelsen om anställande av tjänstemän för protokoll- föring. Någon ändring i formuleringen av protokollstadgandet i ansvars- frågan gjordes dock inte. Enligt 345 LL föreskrives endast att vid landstingsmöte skall föras protokoll. Att befattningen med landstingets protokoll tidigare lagts som obligatorisk uppgift på tjänstemän har sin historiska förklaring däri, att landstingsförordningen ursprungligen inte innehöll några bestämmelser om ett förtroendevalt administrativt organ. I frågan om ansvaret för protokollföringen uttalade kommunallags-

kommittén att den 1954 införda ändringen i LL möjligen kunc'e sägas medföra en förskjutning av det legala ansvaret för protokollförirgen till landstingets ordförande. Kommittén ansåg att denna förskjutning inte kunde bli av någon större betydelse, eftersom ordföranden i lancstinget inte heller enligt då gällande rätt kunde anses helt fritagen från ansvaret för att protokollföring ägde rum (SOU 1952: 48 s. 73).

Även i fråga om justeringen föreligger flera avvikelser i LL. Tidsfristen för protokollsjustering har i landstingen satts till 14 dagar från landstingsmötets slut. Tidigare gällde en l4-dagarsfrist även för primärkommunerna. Nuvarande period infördes isamband med 1952 års kommunallagsreform (SOU 1952: 14 s. 380). För landstingsls del föreslog kommunallagskommittén en motsvarande förkortning (SOU 1952:48 s. 60). Förslaget mötte emellertid motstånd från åtskilliga remissinstanser. Departementschefen förordade därför att l4-dagars- fristen behölls (prop. 1954: 119 s. 129).

En annan skillnad är att landstinget själv bestämmer formerna för justeringen.

Närmare föreskrifter om justeringssättet brukar regelmässigt intagas i de obligatoriska arbetsordningarna.

En ytterligare skillnad är att tillkännagivandet av justeringen inte enbart skall ske genom anslag på anslagstavlan. Härutöver krävs att justeringsmeddelandet införes i de tidningar, som är spridda i lanistings- kommunen. Motivet härför var landstingsområdenas storlek och den därmed förknippade svårigheten att vinna kännedom om utgången av besvärstid, om justeringen skulle tillkännages blott på anslagstavlan (SOU 1952: 48 s. 60—61).

Dessutom föreligger den olikheten att i 36 5 LL intagits regler om tryckning och utsändning till länsstyrelsen och kommunerna av lands- tingets protokoll. Motsvarande bestämmelser saknas i både KL oct. KLS.

Särskilda frågor

Närmare regler om förfarandet vid justeringen saknas i kommunallagstift- ningen. Frågor som sammanhänger härmed har dock delvis blivit belysta i praxis och genom olika JO-uttalanden. Här må bl.a. hänvisas t.ll JO:s ämbetsberättelse 1968 s. 245 och 1971 s. 431 och 434, som redovisar olika aspekter på justeringsförfarandet.

De flesta problem som uppkommit i praktiken hänger samman med olika uppfattningar om vad protokollet skall innehålla. Föreligger olika meningar mellan särskild protokollförare (sekreterare) och ordföranden är det klart att sekreteraren är skyldig att uppsätta protokollet i enlighet med ordförandens anvisningar och vidta de ändringar i uppgjort förslag som påfordras av denne (se JO 1968 s. 245 ff). Detta sammanhänger med ordförandens ansvar för protokollföringen. Om meningarna går i sär mellan ordföranden och justeringsmän har i förarbetena uttalats, att frågan om protokollet kan anses justerat när en eller flera justeringsmän framställt anmärkningar mot detsamma blir att bedöma med hänsyn till anmärkningarnas beskaffenhet. Är framställda anmärkningar av visentlig

betydelse i sakligt hänseende bör protokollet inte justeras av justerings— männen (prop. 1930: 99 s. 146). I rättspraxis har godtagits att frågan om protokollsjustering i sådant fall hänskjutes till det beslutande organet (RÅ 1936 ref 32). JO har uttalat att anmärkning av väsentlig betydelse i sakligt avseende bör hänskjutas till fullmäktige (JO 1968 s. 245 ff). Protokollet bör inte anses justerat dessförinnan. Det nu sagda avser främst det fall då båda justeringsmännen gör invändningar mot inne- hållet. Om endast en av justeringsmännen har avvikande mening och den andre ansluter sig till ordförandens uppfattning är rättsläget mer oklart. Något avgörande i denna fråga torde inte finnas. JO har i det tidigare berörda uttalandet hävdat att övervägande skäl talar för att justeringen även i sådant fall hänskjuts till det beslutande organet.

Något lagligt krav på sammanträffande för justering föreligger inte. Ordförande och justeringsmän kan alltså justera protokollet vid olika tider, blott tiodagarsfristen iakttages.

Sedan justering skett kan protokollet inte ändras. Ändring därefter kan medföra straffrättsligt ansvar.

Regler om rättelse av förbiseendefel i protokoll saknas i KL. Genom 19 5 förvaltningslagen har dock myndighet i partsärenden möjlighet att rätta beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet. Tillfälle skall lämnas part att yttra sig, om det inte är obehövligt. En motsvarande regel har också intagits i 32 5 förvaltningsprocesslagen. Rättelsemöjligheterna avser inte omprövning av ärendet i sak utan enbart förbiseendefel (prop. 1971 : 30 s. 502 ff, 589 ff).

Rättelseregeln i 19 5 FvL gäller beslut av specialreglerade kommunala nämnder, varöver besvär kan anföras genom förvaltningsbesvär och under den allmänna förutsättningen att det rör sig om ett partsärende (se 2 och 3 55 FvL). För specialreglerade nämnder gäller i huvudsak KL:s be- stämmelser om protokollföring och justering. Ovanpå detta system finns alltså en rättelseregel, som under de förutsättningar som anges i FvL medger rättelse i kommunalt protokoll. Besluten i specialreglerade nämnder avfattas i allmänhet i protokollform. Observeras bör att rättelsebefogenheten tillkommer myndigheten, dvs. nämnden i sin helhet. Vid delegation kan antagas att rättelsebefogenheten ankommer på den, som med stöd av delegation fattat beslutet. Någon rättsosäkerhet för den enskilde behöver inte uppkomma med hänsyn till kravet i 19 5 FvL på yttrande från parten, om det inte är obehövligt. Något krav på att rättelsebeslut skall anslås särskilt finns inte, men det kan antagas att, eftersom nämnden skall besluta om rättelse, beslutet i fråga intages i nämndens protokoll, vilket ju i sin tur anslås.

Inom den kommunallagsreglerade förvaltningen kan justeringen sägas innebära att man undersöker om protokollet är riktigt och, om felaktigheter finns, att dessa rättas. Genom justeringen blir fastslaget vad som förekommit vid sammanträdet. Det justerade protokollet äger inte ovillkorligt vitsord. Dess innehåll måste dock övertygande ha motbevisats innan beslutet tillerkännes annan innebörd (RÅ 1910 ref. 178, RÅ 1938 E 184, RÅ 1954 I 54, 1956 E 58). Förment oriktigt

protokollsinnehåll är dock inte överklagbart (RÅ 1965 I 3). Överklagbar- heten beträffande ordförandes beslut i samband med protokollföringen

' har behandlats av Sjöberg i ”Det kommunala besvärsinstitutet” s. 135 f. Sjöberg hävdar att besvär som grundar sig på att protokollet inte rätt anger vad beslutet innehåller i realiteten inte riktar sig mot beslutet i och för sig utan mot ordförandens åtgärder. Sjöberg framhåller vidare att sådana ordförandens åtgärder som utgör ett led i beslutsförfarandet eller hänför sig till protokollföringen av beslutet kan överklagas. Däremot kan inte besvär anföras mot i protokoll gjorda anteckningar, som ej hänför sig till beslut av organet.

Ragnemalm polemiserar i sin avhandling, ”Om förvaltningsbesluts överklagbarhet,” mot Sjöbergs uppfattning (s. 334). Om ett besluts laglighet visserligen kan sägas komma under besvärsmyndighets prövning men inte självständigt genom besvär över beslutet i fråga utan genom besvär över ett annat beslut, där felet i det första beslutet åberopas som besvärsfaktum, bör man inte tala om det förra beslutet som (osjälvstän- digt) överklagbart. Ragnemalm hävdar att Sjöberg måste mena att fullmäktigebeslut i betydande utsträckning kan angripas genom besvär, när ordförandens oriktiga åtgärder medfört att beslutet inte ansetts tillkommet i laga ordning. Då ett beslut kan angripas på formella grunder är det enligt Ragnemalm helt klart att även felaktigheter under handläggningen som kan tillskrivas den centrala funktionär som ordföran— den här är kan åberopas som besvärsfakta. Beträffande protokollföringen anser Ragnemalm att det inte är fråga om någon ordförandens egen beslutanderätt. Det i protokollet återgivna beslutet är att betrakta som fullmäktiges avgörande. Anser någon att detta av ordföranden givits ett oriktigt innehåll får han sålunda besvära sig över fullmäktiges beslut under åberopande av detta förhållande (aa s. 344, 345 och not 26).

I och med protokollsjusteringen är beslutet i princip verkställbart. Protokollet skall också efter justeringen expedieras bl. a. till det kommunala organ, som har hand om verkställigheten av fullmäktiges beslut, 26 5 1 st. KL. Om själva protokollet inte kan ändras, finns dock möjligheter att ändra det beslut, som återspeglas i protokollet. Om t. ex. besvär anförts med åberopande av att beslutet inte tillkommit i laga ordning kan kommunen under målets gång genom nytt i laga ordning fattat beslut bekräfta det oriktiga beslutet. Genom att i laga ordning bekräfta — ratihabera — felaktigt tillkomna beslut, vilka överklagats, har kommunen ofta möjlighet att undvika rättsförluster. Det nu sagda förutsätter givetvis att fullmäktige (eller kommunstyrelsen) tar upp ärendet igen, varvid KL's förfaranderegler skall iakttagas.

Har beslutet vunnit laga kraft kan det också ändras, t. ex. om kommunen av lämplighetsskäl finner anledning att ompröva sitt ställ- ningstagande. För det nya beslutet måste då förfarandereglerna i KL ha iakttagits. Har beslutet civilrättsliga verkningar och kommunen frångår beslutet, kan kommunen dock bli skadeståndsskyldig.

Sammanfattningsvis kan man alltså hävda att rättelse av det justerade protokollet inte kan ske medan däremot själva beslutet ofta kan ändras. Detta måste då rimligen kunna avse ej enbart reella utan även formella ändringar.

Utredningens bedömning

I fråga om ansvaret för protokollföringen torde det enbart vara till fördel om regeln i KL får gälla över hela linjen. Trots det uttalande som kommunallagskommittén gjort om ordförandes ansvar för protokoll- föringen i landstingen, torde rättsläget inte vara lika klart för landstingens och Stockholms del som för primärkommunerna i övrigt. Särregleringen kan förklaras genom tidigare organisatoriska skillnader mellan primär— kommunerna, landstingen och Stockholms kommun. Frågan om ansvaret för protokollföringen kan stundom få betydelse, t. ex. vid olika meningar mellan ordförande och sekreterare. Frågan aktualiserades också i sam- band med 1971 års SACO-konflikt. Mot den bakgrunden förefaller regeln i KL ge ett klarare uttryck för bedömningen av var ansvaret ligger.

Regeln har därför utformats så att det anges att protokoll skall föras på ordförandens ansvar. Häri får också anses ligga att ordföranden ansvarar för att justeringen och det ställe där protokollet finns tillgängligt tillkännages på anslagstavlan. Utredningen föreslår därför att den uttryckliga regeln om ordförandeansvaret i 24 5 4 st. KL och 25 5 3 st. KLS inte tas med i en ny lag.

De skillnader som föreligger mellan KLS och KL angående proto- kollets minimiinnehåll bör utan tvekan kunna borttagas. Såvitt gäller redovisningen av närvarande fullmäktige bör den i Stockholm tillämpade modellen kunna användas även för andra kommuners del och i landstingskommunerna. Detta hindrar inte att kommuner och landstings- kommuner alltjämt använder sig av det förfarande, som de hittills tillämpat, men öppnar möjligheter till en mer flexibel lösning av närvaroredovisningen. Den omständigheten att flertalet kommuner och samtliga landsting har suppleanter för fullmäktige, vilkas närvaro bör redovisas, bör ej hindra att lagtexten utformas i enlighet med KLS i denna del.

Såvitt gäller redogörelse i protokoll för ärendenas beskaffenhet synes nuvarande regel alltjämt behövas. Regeln erfordras bl. a. för att ärendena skall kunna identifieras och har dessutom betydelse från informations- synpunkt. För Stockholms del torde knappast något merarbete av betydenhet uppstå om KL: s krav tillämpas även där.

I fråga om justeringsförfarandet föreligger nu olika lagtekniska lösningar för primärkommuner och landstingskommuner. Rent sakligt sett finns det enligt utredningens uppfattning ingen anledning att på denna punkt behålla olika regelsystem. Justeringsförfarandet har samma syfte och samma betydelse både på det primärkommunala och på det landstingskommunala planet.

För landstingen saknas närmare regler om justeringsförfarandet i LL. Bestämmelser härom torde dock intas i arbetsordningen. En motsvarande modell för primärkommunerna skulle innebära en lagteknisk vinst. Behovet av reglering av justeringsförfarandet skulle dock kvarstå. Nackdelen med att intaga närmare bestämmelser om justeringen i en arbetsordning är att oenhetlighet kan uppstå mellan olika kommuner. Detta har dock accepterats för landstingens del.

För de flesta specialreglerade kommunala nämnder och för fakultativa nämnder enligt 445 2 st. KL och 545 2 st. LL gäller att i fråga om justering av protokoll vad i 39 5 2 och 3 st. KL resp. 50 5 2 och 3 st. LL är föreskrivet rörande styrelsen skall äga motsvarande tillämpning. Såvitt gäller justeringsförfarandet torde dessa hänvisningar vara tillfyllest. Något hinder att förenkla reglerna om justering beträffande fullmäktigeproto- kollen torde med hänsyn härtill inte föreligga.

En övergång till den landstingskommunala lösningen underlättar ett förenhetligande av lagstiftningen. När det gäller de kommunala nämnder- na föreligger ett större behov av att få enhetlighet inom nämnderna rörande sättet för justeringen. Därför bör lagen i denna del fortfarande mer i detalj reglera förfarandet. Den omständigheten att KL med denna metod kommer att innehålla mer detaljerade föreskrifter om justerings— förfarandet för nämnderna än för fullmäktige saknar praktiskt sett betydelse.

Här kan nämnas att i finska kommunalförvaltningskommitténs be- tänkande om ny kommunallag (kommittébetänkande 1973: 60 s. 45—46) föreslås förenklade regler om protokollsjustering av innebörd att det kommunala organet i princip själv bestämmer justeringssättet, om inte annat föreskrivits i reglemente eller instruktion. Av det finska kommunal- lagsförslagets systematik följer dock att regeln är gemensam för både fullmäktige och nämnder.

I fråga om tidsfristen för justeringen bör uppmärksammas att den ringa sammanträdesfrekvensen i landstingen bl. a. medför att landstingsproto— kollen kan bli synnerligen omfattande. Även ärendebelastningen i kommunfullmäktige medför att protokollen totalt sett kan bli ganska omfattande. Mot denna bakgrund förefaller det rimligast att utsträcka justeringstiden till fjorton dagar även för primärkommunerna. Givet är att justering bör ske tidigare både i landsting och primärkommuner, om detta är möjligt. De fjorton dagarna anger senaste tidpunkt för justeringen.

Med den lösning utredningen här förordat kommer närmare be- stämmelser om justeringsförfarandet att krävas i arbetsordning. Utred- ningen kommer att ta upp frågan om arbetsordningar för kommunfull- mäktige och landsting närmare under 31 5. Utredningen vill dock redan här anföra följande synpunkter i fråga om innehållet i justeringsreglerna i arbetsordning.

De justeringssätt som nu anges i kommunallagen och den rangordning som finns mellan dem bör behållas. Härutöver bör hänsyn tas till utvecklingen i rättspraxis i fråga om justeringsförfarandet och till de uttalanden, som gjorts från JO:s sida i olika sammanhang. Vad som särskilt kan behöva regleras är förfarandet vid oenighet mellan justerings- männen och ordföranden.

Om protokollet ej godtages av justeringsmännen, bör protokollet justeras vid nästa sammanträde. Även i det fall endast en av justerings- männen har avvikande mening bör justeringen obligatoriskt verkställas av fullmäktige. Om oenigheten avser endast enstaka paragrafer bör proto- kollet i övrigt justeras och kungöras i sedvanlig ordning. Varje menings-

skiljaktighet bör givetvis inte föranleda att justering skall ske genom fullmäktige. Regeln bör begränsas till att avse anmärkning av väsentlig betydelse i sakligt avseende. Vidare bör utsägas att justering i sådana fall måste ske vid nästa sammanträde. Fjortondagarsfristen behöver inte iakttagas, men å andra sidan måste justeringsmän och ordförande inom denna frist ha konstaterat att sådan oenighet föreligger att justeringen måste hänskjutas till fullmäktige.

Utredningen föreslår ingen lagregel om underskrift av protokoll. Sådana bestämmelser bör intas i arbetsordning.

Redogörelsen i det tidigare visar att man inte utan vidare kan överföra förvaltningslagens rättelseregler till kommunallagen. Till att börja med må framhållas att justeringsreglerna i KL syftar till att utgöra ett slags kontrollinstitut, varigenom rättelse av felaktigheter kan åstadkommas. Något motsvarande gäller inte generellt för förvaltningsförfarandet. Rättelse av protokoll kan också i någon utsträckning uppnås genom besvär över det i protokollet angivna beslutet, som då kan upphävas om fel i förfarandet föreligger. Att tillgripa kommunalbesvär för att åstadkomma rättelse av förbiseendefel torde dock i praktiken vara uteslutet. Förvaltningslagens rättelseregel begränsas till partsärenden. Inom den kommunallagsreglerade förvaltningen finns inte partsärendeni förvaltningslagens mening. Däremot kan olika kommunala beslut ha civilrättsliga verkningar (ingående av avtal etc.). Förvaltningslagen förut- sätter att rättelsebefogenheten utövas av myndigheten. Är denna ett kollegialt organ får alltså förutsättas att det blir organet som har att ta ställning till rättelsefrågan försåvitt inte beslutet är fattat med stöd av delegation. Samma möjlighet föreligger i och för sig inom den kommunal- lagsreglerade förvaltningen. Kommunfullmäktige synes t.ex. vid ett kommande sammanträde kunna taga upp frågan om rättelse av protokoll genom att man under framhållande av att beslutet oriktigt återgetts i tidigare protokoll bekräftar det tidigare fattade beslutet. En enklare ordning bör dock kunna, anlitas för rättelse av förbiseendefel. I KL bör därför befogenheten att göra rättelse inte läggas på det organ, som fattat det protokollförda beslutet, utan på dem, som har ansvaret för protokollföringen. Man bör därvid se till att en rättelseregel inte kan missbrukas. En förvaltningsmyndighets beslut enligt förvaltningslagen kan ofta vara en rättsfråga, medan åtminstone kommunfullmäktiges beslut ofta är av politisk karaktär. Det kan därför vara befogat att även låta justeringsmännen deltaga i ett rättelseförfarande. Ett korrektiv mot eventuella missbruk bör därvidlag ämbetsansvaret för ordföranden och justeringsmännen i denna deras egenskap utgöra.

Införande av ett särskilt rättelseinstitut för alla typer av kommunala beslut skulle kunna medföra att den kontroll över protokollets riktighet, som nu utövas under ämbetsansvar vid justeringen, kan komma att minska. Justeringsförfarandet kan antagas få minskad betydelse.

En rättelseregel i KL torde ge upphov till ett flertal problem av olika natur. Rättelse . måste på något sätt delgivas berörda intressenter. Verkställighetsorganet måste underrättas härom (jfr 26 5 KL). Behov kan föreligga att delge avtalsparter rättelsebeslutet. Ytterligare bör kommun-

medlemmarna på något sätt delgivas beslutet med tanke på den besvärsrätt som tillkommer dem. Detta kan tillgodoses genom att rättelsen på något sätt anslås. Man kan dock inte bortse från rättsför— luster, t. ex. om en presumtiv klagande tagit del av det felaktiga protokollet och inte funnit skäl att överklaga, varefter en rättelse av innehåll som skulle föranlett honom att överklaga anslås honom ovetande. Anslag om justeringen av protokollet bör rimligen vara kvar på anslagstavlan men kompletteras med anteckning om att rättelse skett. Tas anslaget om justeringen ned under anslagstiden och ersättes med nytt anslag, skulle nämligen ny besvärstid börja löpa för samtliga de beslut som finns i det protokoll som tillkännagivandet om justeringen avser. En förlängd besvärstid bör enbart avse det beslut, som angivits felaktigt i protokollet, inte samtliga i protokollet intagna beslut. Den förlängda besvärstiden kan tänkas medföra problem i alla fall där det brådskar med verkställigheten av beslutet. Om man i kommunallagen föreskriver att besvär över beslut om rättelse av protokoll inte får föras kan man visserligen undgå vissa problem. Å andra sidan måste en dylik lösning avvisas av rättssäkerhetsskäl.

En rättelseregel av så relativt vid omfattning som förvaltningslagens torde inte utan vidare kunna tillämpas inom den kommunallagsreglerade förvaltningen. Som framhållits tidigare är besluten inom denna sektor mer av politisk än av rättslig natur. Delgivningssvårigheterna gör också att man med hänsyn till olika intressen har större anledning att begränsa räckvidden av en rättelseregel i KL än i FvL, där delgivning med part lättare låter sig ordnas. Om rättelseregeln avser annat än rena avfattnings- fel kan gränslinjen mellan reell och formell ändring lätt utsuddas. Risken för missbruk blir då större. Införes en rättelseregel bör denna därför begränsas till att avse rena avfattningsfel.

Att låta rättelsemöjligheten vara obegränsad i tiden torde inte vara lämpligt inom den kommunallagsreglerade förvaltningen. Har ett beslut vunnit laga kraft och anföres besvär över därefter skedd rättelse, uppstår frågan vad som händer med det lagakraftvunna beslutet, om rättelsebe- slutet efter besvär upphäves. Med lagakraftvinnande förknippas bl. a. civilrättsliga verkningar av beslutet. Delgivningssvårigheterna kan antagas öka. Om de ursprungliga justeringsmännen är de, som vid sidan av ordföranden skall deltaga i ett rättelseförfarande, kan så lång tid ha förflutit att de inte längre är kommunala förtroendemän eller har avflyttat eller avlidit. Att låta annan ordförande och andra justeringsmän än dem, som deltagit ijusteringen av det felaktiga protokollet, få utföra rättelsen kanske inte alltid är tillfredsställande. Ju längre tid som förflutit mellan fullmäktiges beslut och till dess rättelse blir aktuell, desto svårare kan det antagas bli att bedöma vad som faktiskt förevarit. Mot den bakgrunden bör en rättelsemöjlighet förefinnas endast under en kortare tid, förslagsvis under anslagstiden.

En rättelseregel, uppbyggd efter de förutsättningar och med de begränsningar som här redovisats, bör kunna intas i kommunallagen. Enligt utredningens uppfattning kan en sådan rättelseregel ha en funktion att fylla närmast som ett komplement till justeringsförfarandet. Genom

en rättelseregel bör möjligheterna att rätta fel i protokoll kunna förenklas.

Vad beträffar protokollsparagrafen i övrigt anser utredningen att särregeln i KLS om borgarråds rätt att få sin mening antecknad till protokollet kan utgå ur själva lagen och intas i arbetsordning. Be- stämmelserna om protokollföring i KL anger enbart minimikraven och kan därför kompletteras på här angivet sätt.

Särregeln i LL om att kungörelse om dagen för protokolljusteringens tillkännagivande med uppgift om det ställe där protokollet finns tillgängligt skall införas i de tidningar, som anges i 20 5 1 mom. 3 st. LL, bör tas in i den nya lagen med hänsyn till landstingskommunernas geografiska utbredning och rättssäkerhetsintresset för ev. klagande. Bestämmelsen har i förslaget anpassats till den föreslagna utformningeni fråga om kungörelseannonseringi 14 5.

275. Gällande rätt

Bestämmelser om reservationsrätt finns i 25 5 KL, 26 5 KLS och 35 5 LL. Reglerna är lika i sak och innebär att den som vid sammanträde med kommunfullmäktige eller landsting deltagit i avgörande av ärende får anföra reservation mot beslutet. Reservation skall anmälas innan sam- manträdet avslutas samt, om den närmare utvecklas, avfattas skriftligen och avges sist vid justeringen av protokollet.

I något fall har det inträffat att bestämmelserna om valhemlighet vid val av ledamöter till kommunala organ kommit i konflikt med reserva- tionsrätten. I ett fall förelåg vid val av ordförande i skolstyrelse två namnförslag. Voteringen, som skedde med slutna sedlar, utföll så att E fick 15 röster och N 9 röster. En fullmäktigeledamot, som på goda grunder kunde antas vara E, avstod från att rösta. Mot fullmäktiges beslut att välja E reserverade sig 9 ledamöter, säkerligen desamma som i valet röstat på N. Reservationen leder i ett dylikt fall till att valhemligheten bryts. Med hjälp av fullmäktiges protokoll kan man utröna i viss mån hur ledamöterna röstat.

Bestämmelser om s. k. särskilda yttranden till fullmäktigebeslut saknas i kommunallagstiftningen. I 375 Zst. i 1924 års landstingslag fanns författningsstöd för landstingsmans särskilda yttranderätt till protokollet. Detta får ses mot bakgrunden av att lagrummet innehöll förbud mot protokollföring av andra muntliga yttranden än förslag, yrkanden och blanka reservationer. Ett sådant förbud saknade motsvarighet i de primärkommunala lagarna. I 1954 års landstingslag har denna regel borttagits och ersatts med en reservationsrätt av samma innehåll somi KL. Kommunallagskommittén uttalade i denna fråga bl.a. att, om förbudet borttogs och reglerna om reservation gavs den avfattning som kommittén föreslagit, behov av regeln om särskild yttranderätt inte längre torde föreligga. I den mån dessa bestämmelser avsåg motiverad reserva- tion, täcktes de av föreskrifterna i den föreslagna paragrafen.

För det fall att någon senast vid protokollets justering skriftligen utvecklar de skäl, varpå han stött sin anslutning till det fattade beslutet, torde ett sådant anförande i likhet med motiverad reservation vara att betrakta som bilaga till protokollet utan att detta behövde sägas uttryckligen i lagen (SOU 1952: 48 s. 100).

Under senare tid har aktualiserats frågan om det är ordföranden eller fullmäktige som på ledamots yrkande äger besluta om protokollföring av s. k. särskilt yttrande. Kaijser hävdar att i brist på vägledande lagtext och motiv ordföranden får anses ha beslutanderätten beträffande yttrandets intagande i protokollstexten, fullmäktige dock förbehållet att besluta att yttrande som bilaga skall fogas till protokollet (Kaijser: Kommunallagar- na II 1972 s. 195).

Ej heller för riksdagens del har institutet särskilt yttrande lagreglerats. Författningsutredningen ansåg att institutet, som utvecklats i riksdags- praxis, borde behållas men inte lagfästas (SOU 1963: 18 s. 128—129). Vid sidan av reservationsrätten kan riksdagsledamot enligt 5 kap. 9 5 nya riksdagsordningen avge röstförklaring. Detta synes innebära en kodifie- ring av tidigare praxis, att ledamot som deltagit i omröstning omedelbart efter avgörandet begär och erhåller ordet för att förklara varför han röstat på visst sätt (SOU 1963: 18 s. 145).

Utredningens bedömning

Utredningen anser att reservationsrätten bör behållas oförändrad. Att valhemligheten och reservationsrätten kolliderar med varandra måste rimligen inträffa endast undantagsvis. Det kan f. ö. ifrågasättas om det egentliga syftet med valhemligheten — att varje fullmäktigeledamot skall kunna välja den enligt hans övertygelse lämpligaste personen fritt utan att behöva riskera påtryckningar kan skadas, eftersom beslutet om val sker först och reservation utövas efter det beslutet fattats. Ivalögonblicket avslöjas inte valhemligheten utan först efteråt. Då det dessutom är föga tillfredsställande att lösa problemet genom t. ex. inskränkningar i reservationsrätten, föreslås inte annat än redaktionella ändringar iregeln

om reservation. _ Om ett institut särskilt yttrande skall lagfästas, uppkommer gränsdrag-

ningsproblem av liknande typ som beträffande interpellationsinstitutet. Förutsättning för en lagreglering bör vara att institutet kan ha själv- ständigt utrymme vid sidan av reservationsrätten. Institutet skulle t. ex. kunna användas i det fall då överläggning inte utmynnat i beslut. Vilka krav som därvid skall uppställas kan diskuteras. Rimligtvis bör särskilt yttrande förutsätta att överläggning skett. Krav på fullmäktiges medgivande bör kanske också uppställas.

Emellertid ifrågasätter utredningen om något behov av att lagreglera detta institut föreligger. Inom den kommunala sektorn torde institutet användas endast undantagsvis. Något kommunalrättsligt hinder mot att protokollföra särskilt yttrande eller att intaga regler härom i arbetsord— ning bör inte föreligga.

285. Gällande rätt

I 26 5 KL, 27 5 KLS och 36 5 LL finns bestämmelser om expediering av protokoll, arkivvård och rätt till avgiftsfri vidimering av avskrift av protokoll. Vissa olikheter föreligger mellan de olika lagarna.

I fråga om expediering av protokoll gäller enligt KL att avskrift av fullmäktiges protokoll efter justeringen skall överlämnas till kommun- styrelsen samt att utdrag därav skall tillställas det organ, som skall verkställa beslut.

Bestämmelser om att fullmäktigeprotokollen skulle tillställas verkställig- hetsorganen fanns såväl i 1862 års kommunalförordningar som i 1930 års kommunallagar. Regeln ändrades vid 1953 års kommunallagsreform på så sätt att kommunstyrelsen alltid -— även då den inte var verkställighetsor- gan —— skulle erhålla fullständig avskrift av fullmäktiges protokoll. Motivet härför var att det ansågs angeläget att styrelsen fick del av alla fullmäktiges beslut för att styrelsen skulle bli i tillfälle att följa förvaltningsarbetet och utöva sin tillsyn över övriga nämnders verksamhet (SOU 1952: 14 s. 380 f).

För expeditionsåtgärderna ansvarar fullmäktiges ordförande (Kaijser: Kommunallagarna II 1972, s. 196, Tage de la Motte: Kommunal protokollföring, 1960 s. 77, annorlunda dock Sundberg: Kommunalrätt, samlade uppl. s. 252).

KLS är i denna del likalydande med KL. Enligt LL skall protokollen tryckas och i erforderliga delar tillställas förvaltningsutskottet och de övriga nämnder, åt vilka verkställighet av landstingets beslut uppdragits. Det tryckta protokollet och de till landstinget inkomna handlingar, vilka befordras till trycket, skall översän- das till länsstyrelsen och samtliga landstingsmän samt utdelas till kommunerna för att genom kommunstyrelsens försorg hållas tillgängliga för kommunens medlemmar.

Landstingstryckets överlämnande till förvaltningsutskott och övriga verkställande organ var en nyhet i 1954 års landstingslag, SOU 1952: 48 s. 101. Bestämmelserna i äldre lag om tryckning av landstingets protokoll och utdelning till kommunerna inom viss angiven tid hade samband med besvärsreglerna på det sättet att publiceringen skedde i god tid före utgången av besvärstiden, som då var 60 dagar. I 1954 års LL ändrades besvärstiden till tre veckor. Kommunallagskommittén tog därför upp frågan om landstingstryckets framläggande. Kommittén vitsordade bl. a. att det givetvis var till fördel för en klagande att ha landstingstrycket tillgängligt i den kommun där han var bosatt. Eftersom besvär över landstingsrepresentationens beslut var sällsynta och den som ville klaga ofta följt ärendet i fråga från början, ansåg kommittén att man kunde upplösa sambandet mellan landstingsprotokollets offentliggörande i tryck och besvärstiden. Kommittén ifrågasatte också om framläggandet i kommunerna av de tryckta landstingshandlingarna fyllde någon egentlig uppgift sedan besvärstiden utgått. Emellertid borde man enligt kom- mittén inte utan starka skäl göra någon inskränkning i den offentlighets-

princip, som kom till uttryck i regeln om landstingshandlingarnas framläggande i kommunerna. För övrigt hade det enligt kommittén sin praktiska betydelse att de skilda kommunalförvaltningarna på detta sätt hölls underrättade om landstingets beslut (SOU 1952z48 s. 61—62). I propositionen godtogs kommitténs förslag på denna punkt (prop. 1954: 119 s.129).

Frågan om expedieringen av landstingets protokoll till länsstyrelsen har tidigare behandlats i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2 där utredningen föreslår att bl. a. de nu aktuella expeditionsföreskrifterna slopas. Frågan om tryckning av vissa landstingets handlingar har behandlats från mer allmänna utgångspunkter under 19 5 ispecialmotiveringen.

I fråga om arkivering av fullmäktiges handlingar gäller enligt KL att fullmäktiges ordförande ansvarar för att fullmäktiges handlingar vårdas och förtecknas. Fullmäktige kan emellertid överlämna sina protokoll och handlingar till kommunens styrelse om handlingarna inte erfordras för det löpande arbetet. Bestämmelser om arkivvård återfinns också i 30 5 2 st. e) och 40 5 2 st. (kommunstyrelsen) samt 45 5 1 och 2 st. (fakultativa nämnder). En redogörelse för den kommunala arkivfrågans tidigare behandling lämnas i SOU 1952: 14 s. 253 ff. Därav framgår bl. a. att riksarkivet i framställning till Kungl. Maj:t rörande den kommunala arkivvården föreslagit komplettering i kommunallagarna beträffande handlingarnas vård. Kungl. Maj: t skulle kunna förordna om handlingar- nas förtecknande, tillerkännas inspektionsrätt samt utfärda gallringsföre- skrifter. Kommunallagskommittén uttalade emellertid att det inte var utan vidare givet att situationen krävde ingripande från lagstiftarens sida i den utsträckning som riksarkivet ifrågasatte i skrivelsen. Den nya kommunindelningen borde efter hand medföra en allmän standardhöjning på arkivvårdens område. Mot riksarkivets förslag invändes bl. a. att deti alltför hög grad ville förbehålla Kungl. Maj:t att detaljreglera ett ämne, vilket principiellt var att betrakta som kommunens egen angelägenhet. Från den kommunala självstyrelsens synpunkt kunde berättigade gen- sagor riktas mot en detaljreglering av arkivvården. Kommunallagskom- mittén menade att den önskvärda förbättringen i arkivvården kunde emås genom en effektivisering och utvidgning av den hittillsvarande informa- tionsverksamheten. Vissa smärre ändringar i då gällande regler föreslogs dock. Ordföranden skulle bära ansvaret för vården. Möjlighet till central arkivering öppnades (bet. s. 257—260).

I propositionen godtogs i huvudsak kommunallagskommitténs förslag (prop. 1953: 2105. 156—158).

I KLS hänvisas till en särskild arkivstadga, utfärdad av Kungl. Maj: t. Av 1 5 arkivstadgan för Stockholms kommun (SFS 1971:110, Kom- munal författningssamling för Stockholm 197124) framgår bl.a. att Stockholms stadsarkiv är arkivmyndighet även för sådana statsmyndighe- ter, vars verksamhet huvudsakligen avser Stockholm. I fråga om arkiv hos kommunala myndigheter utfärdar kommunfullmäktige, med iakttagande av arkivstadgan, bestämmelser om arkivförteckning, inspektion, utgallring rn. rn. Riksarkivet har rätt att inspektera stadsarkivet. Förvaltningen tillkommer Stockholms kommuns arkivnämnd.

Enligt LL skall landstingets protokoll och övriga handlingar vårdas och förtecknas på sätt landstinget bestämt. Denna bestämmelse tillkom i 1954 års lagstiftning i huvudsak efter förebild av primärkommunerna.

Problemen i fråga om gallring i landstingskommunernas arkiv och därmed sammanhängande frågor utreds av landstingens arkivutredning (In 1964: 26). Utredningsarbetet syftar bl. a. till att gallring skall kunna ske på enhetligt sätt.

Svenska kommunförbundet och riksarkivet har tillsatt en gemensam arbetsgrupp för kommunala arkivfrågor. Bakgrunden härtill är att tillkomsten av större kommuner Och den kommunala expansionen i hög grad inverkat på arkivbildningen. Omvandlingen i fråga om kontorstek- niken och tillkomsten av ADB har verkat i samma riktning. Själva arkivarbetet samordnas alltmer med de kontorsrutiner, som råder i kommunen. Sättet för ärenderegistrering avgör i allmänhet också ord- ningen i arkivet.

Enighet torde råda om behovet av mer preciserade regler för arkivvården och därmed sammanhängande frågor. Ett annat önskemål är att möjligheter att centralisera arkivvården till ett enda kommunalt organ utvidgas.

l KL, KLS och LL finns likalydande regler om att den som med begagnande av sin rätt enligt tryckfrihetsförordningen tagit avskrift av fullmäktiges protokoll äger att utan avgift få avskriftens riktighet bestyrkt. Motsvarande regler gäller också för kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet samt de kommunala nämnderna. Bestämmelsen har samband med 2 kap. 8 5 tryckfrihetsförordningen idess tidigare lydelse. Detta stadgande innebar bl.a. att om en hos kommunalmyndighet förvarad handling kunde tillhandahållas på stället för läsning eller avskrivning rätten att få avskrift av handlingen gällde endast i den utsträckning som stadgats i kommunallag eller eljest särskilt föreskrivits. Bestämmelserna i ämnet i kommunallagstiftningen går inte längre än att den som själv tagit avskrift av protokoll äger utan avgift få avskriftens riktighet bestyrkt. Om någon begärde och vederbörande kommunala organ samtyckte till att göra en avskrift av en handling, fick detta ses som ett privatuppdrag, för vilket ersättning kunde begäras. Någon norm för sådan ersättning fanns inte stadgad, men kunde bestämmas av vederbö- rande myndighet.

I samband med tillkomsten av datalagen ändrades emellertid bl. a. 8 5 tryckfrihetsförordningen (1974: 66). Den tidigare berörda särregeln för kommunalmyndigheter har utgått. I stället gäller nu bl.a. att den som önskar ta del av allmän handling, som inte skall hållas hemlig eller som skall hållas hemlig endast till viss del, får rätt att mot fastställd avgift erhålla avskrift av handlingen med uteslutande av sådan del som skall hållas hemlig. Ändringarna innebär bl.a. att skyldigheten att mot fastställd avgift lämna ut avskrift av allmän handling skall gälla generellt även för kommunerna. Det ankommer på kommunerna själva att fastställa de avgifter som behövs. Man har därvid utgått från att de statliga avgiftsbestämmelserna i stort sett kommer att tjäna som mönster (prop. 1973: 33 s. 85).

Någon ändring av de här berörda bestämmelserna i kommunallagstift- ningen om avgiftsfri vidimation har inte genomförts i samband med ändringarna i tryckfrihetsförordningen.

Kommunförbundet har översänt en promemoria om avgift för avskrift av allmänna handlingar m. m. till sina medlemmar (cirkulär 74.1 1 1).

Utredningens bedömning

Enligt utredningens uppfattning finns behov av att reglera de interna expeditionerna i fråga om fullmäktiges och landstingens protokoll. Det är rimligt att både det organ som skall ombesörja verkställigheten och att kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskottet regelmässigt får kopior av protokollet. Härutöver är det önskvärt att både ledamöter och supplean- ter i det beslutande organet får kopior av protokollen. För landstingens del finns redan en särskild regel härom med avseende på landstingsmän- nen. Att protokollet skall sändas till berörda enheter inom förvaltningen och till ledamöter och suppleanter behöver emellertid enligt utredningens uppfattning inte föreskrivas i lag. Frågan är huvudsakligen av intern organisatorisk natur, varför regleringen lämpligen sker i arbetsordning. I denna kan också intas regler om vem som skall svara för expedieringen. Utredningen föreslår därför att de bestämmelser som avser intern expedition inom kommun eller landstingskommun utgår ur kommunal- lagstiftningen.

] LL finns nu vissa regler om expediering till utomstående organ. Expediering av vissa handlingar till länsstyrelsen har redan berörts från mer allmänna synpunkter i avsnitt 4.4.2. Där föreslås att samtliga bestämmelser om expedition av landstingshandlingar till länsstyrelsen utgår, således även den här aktuella regeln om expediering av landstingets protokoll.

Härutöver föreskriver LL att landstingen skall utdela landstingstrycket till kommunerna för att genom kommunstyrelsens försorg hållas tillgäng- ligt för kommunens medlemmar. Motiven ger vid handen att det primära intresset ansetts vara att underlätta för kommunmedlemmarna att ta del av landstingsprotokollen, samtidigt som kommunerna såsom sådana får information om landstingets beslut. Självfallet har såväl landstingskom- munernas medlemmar som primärkommunerna behov av att få informa- tion om landstingsbesluten. [ fråga om kommunmedlemmarna kan det dock ifrågasättas om den nuvarande regeln verkligen tillgodoser informa- tionsbehovet. Regelns utformning medför att landstingen kan begränsa sig till att skicka över landstingstrycket till kommunerna. Enligt utredningens uppfattning erfordras andra och mer aktiva åtgärder för att tillgodose kommunmedlemmarnas behov av information. Sådana åtgärder lämpar sig knappast för lagreglering.

Likaväl som primärkommunerna behöver information om landstings- besluten kan också landstingen behöva få besked om de primärkom- munala besluten, i varje fall i sådana frågor där samarbete mellan landstingskommuner och primärkommuner är aktuellt.

Det ömsesidiga intresset av information gäller inte enbart protokollen

från det beslutande organet och därvid fogade handlingar utan kan också avse andra handlingar, som är upprättade inom landstingskommunen eller primärkommunen. Enligt utredningens uppfattning bör det ömsesidiga informationsbehovet kunna tillgodoses på frivillighetens väg och lämpas efter omständigheterna. En speciell fråga utgör i detta sammanhang behovet av samordning och information beträffande budgeten. Denna fråga beröres något i samband med behandlingen av drätselbestämmel- serna.

Mot bakgrund av det sagda föreslår utredningen att särreglerna i LL om expedition av landstingstrycket till kommunerna utgår ur lagstift- ningen.

De nuvarande reglerna om arkivvård i KL är splittrade på flera olika stadganden. Reglerna i KL, KLS och LL skiljer sig också sakligt sett i flera olika avseenden.

Utredningar om arkivvårdens organisation pågår f. n. på flera håll. Med hänsyn härtill och till kommunallagsutredningens direktiv saknar utred- ningen anledning att närmare gå in på bestämmelserna om hur primär- kommunernas och landstingskommunernas arkivvård skall vara organi- serad för att stå i samklang med utvecklingen på arkivområdet och angränsande områden. Av allt att döma föreligger dock ett reformbehov i fråga om den kommunala arkivvården.

Utredningen har däremot att se till att reglerna om arkivvård harmonierar med kommunallagens karaktär av ramlag och att ett förenhetligande av lagstiftningen underlättas. Från denna utgångspunkt hör olika detaljbestämmelser om arkivvård inte hemma i kommunallag- stiftningen. Sådana bestämmelser bör i stället placeras i någon form av kommunal arkivstadga eller arkivkungörelse. 1 kommunallagen bör endast finnas ett ramstadgande om arkivvård.

Utformningen av ett sådant ramstadgande påverkas av frågan om kommunerna själva skall få bestämma om arkivvårdens utformning eller om statlig tillsyn i någon form skall förekomma på detta område. F. n. har statliga arkivorgan i allmänhet endast möjlighet att lämna råd och anvisningar till kommunerna. Frågan om statlig tillsyn över kommunal verksamhet utreds f. 11. av en arbetsgrupp inom kommundepartementet. Kommunallagsutredningen anser sig inte inom ramen för sitt uppdrag kunna föreslå regler som innebär vidgad statskontroll över primärkom- muner och landstingskommuner jämfört med nu gällande lagstiftning.

Behåller man principen om den kommunala självständigheten på denna punkt samtidigt som nuvarande regler i kommunallagstiftningen reduce- ras till ett ramstadgande är det enligt utredningens uppfattning nödvän- digt att få till stånd någon form av normalförslag till arkivstadga. I annat fall är det svårt att få de enhetliga normer, som kan behövas. Utarbetande av sådana stadgor bör kunna vara en uppgift för Svenska kommunför- bundet och landstingsförbundet i samråd med riksarkivet.

Mot den bakgrunden har utredningen stannat för att ge lagen det innehållet att kommunfullmäktige och landstinget själva bestämmer om- arkiwårdens utformning. Några ytterligare regler om arkivvård bör alltså inte tas in i kommunallagen.

I Stockholms kommun råder speciella förhållanden idet att stadsarki- vet också är arkivmyndighet för vissa statliga myndigheter. Om inte nuvarande förhållanden skall rubbas medför detta behov av en särregel för Stockholms kommun.

Reglerna om avgiftsfri vidimering av protokoll är sådana detaljbestäm- melser som inte hör hemma i en ramlag. Härtill kommer att efter 1974 års ändringar i tryckfrihetsförordningen det sakliga sambandet mellan denna lagstiftning och ifrågavarande regler har förstärkts. Huvudregeln för avgiftsbeläggning av avskrifter av offentliga handlingar finns nu i 8 5 tryckfrihetsförordningen. Avsikten är att kommunerna själva närmare skall fastställa de avgifter som behövs. Enligt kommunallagsutredningens uppfattning bör avgiftsbestämmelser av här aktuell art tas in i kommunal taxa. Det torde kunna förutsättas att kommunerna i fortsättningen underlåter att ta ut avgifter för vidimation, särskilt i fråga om handlingar som behövs i samband med ett överklagande. I varje fall bör samtliga regler om avgiftsfri vidimering av protokoll utgå ur kommunallagstift- ningen. Utredningen föreslår att bestämmelserna i fråga slopas.

295. Gällande rätt

Bestämmelser om offentlighet vid kommunfullmäktiges sammanträden finns i 27 5 KL och 28 5 KLS samt vid landstingets sammanträden i 37 5 LL.

KL och KLS är likalydande. Kommunfullmäktiges förhandlingar skall vara offentliga, men fullmäktige kan för visst ärende besluta att överläggningen skall hållas inom stängda dörrar.

Genom lagändring 1969 tillerkändes suppleant närvarorätt även då fullmäktige beslutat om överläggning inom stängda dörrar (prop. 1969:129 8. 124).

Ordföranden vakar över ordningen vid. fullmäktigesammanträde samt kan varna och efter varning utvisa var och en som stör sammanträdet (enligt lagens ord ”förhåller sig oskickligt”). Uppstår oordning som ordföranden inte kan avstyra, får han upplösa sammanträdet. Den som genom våldshandling eller oljud eller på annat dylikt sätt stör eller söker hindra fullmäktigesammanträde kan ådömas straff för störande av förrättning eller av allmän sammankomst enligt 16 kap. 4 5 brottsbalken.

37 5 LL skiljer sig i några avseenden från KL och KLS. Suppleanterna har i vart fall inte uttryckligen tillerkänts närvarorätt då landstingen beslutat om överläggning inom stängda dörrar. Vidare föreskrivs att ordföranden skall ”lämna ordet åt landstingets ledamöter i den ordning de anmält sig därtill”. Sistnämnda skrivning går åter på 35 5 i 1862 års förordning om landsting. LL saknar bestämmelse om rätt för ordföran- den att upplösa sammanträdet. Av offentlighetsprincipen får anses följa att bandinspelning, filmning och fotografering av vad som förekommer vid sammanträde är tillåtet, såvida det inte verkar störande på förhandlingarna (Kaijser: Kommunal- lagarna II, 1972, s. 198).

I ett fall beslöt fullmäktige att en av klaganden i sammanträdeslokalen anbragd bandspelare inte skulle få användas vid sammanträdet. Besvär häröver lämnades utan bifall, då omständigheterna i målet gav vid handen att bandspelaren verkat störande på förhandlingarna och fullmäktiges beslut var påkallat för upprätthållande av ordningen vid sammanträdet, RÅ19631.174.

Under senare år har det några gånger förekommit att allmänheten tagit med sig plakat eller banderoller på åhörarplatserna eller yttrat sig under överläggningarna.

Utredningens bedömning

Enligt utredningens uppfattning kan nuvarande regler behållas i huvudsak oförändrade. Bestämmelserna om suppleanternas närvarorätt vid sam- manträde inom stängda dörrar bör uttryckligen inskrivas även för landstingens del.

Utvecklingen visar att behov finns för ordföranden att kunna utvisa den som uppträder störande eller på annat sätt som strider mot god ordning. Detta gäller i första hand åhörare men kan också i undantagsfall gälla ledamot eller suppleant. Stadgandet har i denna del endast underkastats smärre språkliga moderniseringar.

Upplösningsrätten har reglerats i KL men inte i LL. Utredningen anser att avgörandet av frågan om sammanträde skall upplösas eller inte bör ankomma på fullmäktige och inte på ordföranden. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att bestämmelsen om ordförandens upplösningsrätt utgår ur kommunallagstiftningen. Om någon skulle uppträda störande vid sammanträdet, finns också möjlighet att besluta om ajournering. LL:s bestämmelse om talarordning vid landstingsmöten är av sådan art att den, om den behövs, bör placeras i arbetsordning och inte i lagen.

305. Gällande rätt

Bestämmelser om arvode och andra ersättningar till ledamöter och suppleanter i det beslutande organet finns i 28 5 KL, 29 5 KLS och 39 5 LL. De ger primärkommuner och landstingskommuner rätt men ingen skyldighet att utge ersättningar i de avseenden lagen anger.

Tillåtna ersättningsformer enligt KL är arvode, kostnadsersättning i form av traktamente, resekostnadsersättning och ersättning för andra med uppdraget förenade uppgifter. Arvode får utgå för det arbete som är förenat med uppdraget. Arvodet får inte överstiga vad som är skäligt med hänsyn till göromålens omfattning och art samt den tid som kan beräknas åtgå för uppdraget. I regel skall arvode alltså utgå med lika belopp för samma uppdrag. Fullmäktige har ansetts lagligen inte kunna bifalla framställning från kommunal förtroendeman, att fastställt arvode för förtroendemannens uppdrag inte skulle utgå för hans del, R 73 2: 50.

I anslutning till beviljat arvode kan kommunen träffa avtal, s. k.

likställighetsöverenskommelse, om att arvodet skall betraktas som in- komst av anställning såvitt gäller allmän tilläggspension och sjukförsäk- ring (3 kap. 35 och 11 kap. 25 lagen den 25 maj 1962 om allmän försäkring, nytryck SFS 1973: 908).

Kommunfullmäktige får också, då särskilda skäl är därtill, bevilja kommunfullmäktig, som under en lång följd av år på grund av uppdrag utfört arbete av betydande omfattning, pension i form av ålderspension, förtidspension och familjepension. Härutöver får kommunfullmäktig som skall ägna hela sin arbetstid åt uppdrag för kommunen tillförsäkras pension och tilläggas andra ekonomiska förmåner enligt vad som är skäligt.

De nu berörda reglerna har motsvarande tillämpning beträffande ledamot i beredning och suppleant för sådan ledamot. 295 KLS är likalydande med 28 5 KL. Härutöver finns bl.a. en särregel om borgarråds arvode 145 5 3 mom. KLS.

39 5 LL har samma innehåll som KL utom på en punkt. I fråga om suppleant har endast sådan suppleant som inkallats till tjänstgöringi frånvarande landstingsmans ställe rätt till ersättning (Kaijser: Kommunal— lagarna II, 1972 s. 388).

Enligt KL får fullmäktige i fall som avses i författning om allmän försäkring träffa överenskommelse att utgående arvoden skall anses som inkomst av anställning. Vid stadgandets tillkomst var ATP och sjukför- säkring reglerade i skilda författningar. Vid denna tidpunkt förelåg möj- lighet att träffa likställighetsöverenskommelse endasti fråga om ATP, men förslag förelåg om motsvarande möjligheter beträffande sjukförsäkring. Ordalydelsen i KL syftade till att för framtiden möjliggöra liknande arrangemang som beträffande ATP i fråga om andra sociala försäkringar, exempelvis sjukförsäkringen (prop. 1962:71 s. 62, jfr s. 57). Detta innebär att likställighetsöverenskommelser från KL:s synpunkt inte nödvändigtvis måste grunda sig på en och samma författning. För att KL: s regel skall gälla krävs för det första att det rör sig om en allmän försäkring och för det andra att författningen ifråga medger likställighets- överenskommelser beträffande försäkringen.

Genom lagändringar 1967 bereddes möjligheter till bättre sociala och ekonomiska förmåner för heltidssysselsatta förtroendemän såsom kom— munalråd och landstingsråd. Det förekommer emellertid på flera håll att kommunalråd tjänstgör på halvtid. I fråga om halvtidsengagerade förtroendemän gäller inte den förmånliga regeln för heltidssysselsatta förtroendemän.

Bestämmelserna i 28 5 2 mom. 3 st. KL om möjlighet att bevilja vissa pensioner till fullmäktig som under en lång följd av år på grund av uppdrag utfört arbete av betydande omfattning har tillkommit för att bereda pension där ATP-skydd inte fanns eller där ATP—förmåner behövde kompletteras. Detta stadgande har alltså sin största betydelse under en övergångstid (prop. 1962: 71 s. 63). Det är inte alltid säkert att en halvtidsengagerad förtroendeman uppfyller de speciella krav som enligt det nu berörda stadgandet gäller för att få pension. Härtill kommer att enbart heltidssysselsatt förtroendeman kan tillerkännas vissa andra sociala förmåner.

Utredningens bedömning

I den mån nya socialförsäkringsavgifter kan komma att påföras för- troendemännen på grund av deras kommunala arvoden får frågan om s. k. likställighetsöverenskommelser regleras i anslutning till införandet av de nya avgifterna. Utredningen vill erinra om att lagtexten i KL, KLS och LL sådan den är utformad kan täcka in även framtida möjligheter till sådana överenskommelser. Reglerna bör därför i denna del behållas oförändrade.

Stadgandena om ersättning i kommunallagstiftningen har ändrats flera gånger sedan tillkomsten av nu gällande lagar. Varje gång har det varit fråga om utvidgning av ersättningsrätten. Ändringarna har ofta föranletts av konkreta situationer, såsom t. ex. införande av ATP. Bestämmelserna har därför blivit ganska omfattande och relativt svåröverskådliga. Ersättningsbestämmelserna kompletteras dessutom ofta genom reglemen— ten. Utredningen anser att man inte bör fortsätta på den tidigare vägen att lagstifta med tanke på varje ny uppkommande situation. I stället bör stadgandet få en sådan utformning, att ersättningsrätten lättare kan anpassas till utvecklingen. Utredningen anser därför att de nuvarande bestämmelserna bör kunna förenklas avsevärt. Mot en sådan förenkling kan man invända att missbruk 1 ersättningsfrågor då lättare kan förekomma. Ett sådant missbruk bör man dock kunna komma tillrätta med på andra vägar. Beslutet kan angripas genom kommunalbesvär. Lagen bör endast ange vilka typer av ersättning som kan komma i fråga. Härutöver bör, liksom nu är fallet i fråga om arvodets storlek och vissa förmåner för heltidssysselsatta förtroendemän, krav på skälighet uppstäl- las i fråga om arvode, pensions- och andra ekonomiska förmåner. Någon utvidgning av skälighetsprövningen jämfört med nu gällande rätt innebär detta i princip inte. Skälighetsregeln bör därför kunna godtagas även med tanke på kommunalbesvärsprövningen. Härtill kommer att man får förutsätta att ersättningsrätten närmare preciseras i reglementen eller motsvarande. I fråga om arvodet följer av allmänna kommunalrättsliga principer att differentiering får ske endast på objektiva grunder.

De problem som kan uppkomma i fråga om ersättning till halvtids- tjänstgörande förtroendemän bör kunna lösas inom ramen för ett allmänt hållet stadgande. Likaledes synes några särregler i fråga om borgarråds arvode inte erforderliga med en sådan lösning. Suppleant i landsting bör kunna få ersättning i samma utsträckning som suppleant i kommunfull— mäktige.

Ordalydelsen i förslaget medger att suppleanter kan tillerkännas pension och andra sociala förmåner. Skälighetskravet utgör dock spärr emot att förmåner beslutas som inte motsvaras av gjorda insatser.

315. Gällande rätt

38 5 LL innehåller bestämmelse om arbetsordning för landstinget som saknar motsvarighet på den primärkommunala sidan. I primärkommu-

nerna har dock arbetsordningar för fullmäktige förekommit sedan lång tid tillbaka.

Kommunallagskommittén synes blott mer perifert ha berört frågan om arbetsordningar för fullmäktige. I samband med behandlingen av inter- pellationsinstitutet konstaterar kommittén att interpellationsrätten lik- som andra detaljer i fullmäktiges arbetsformer närmare reglerats i särskild arbetsordning (SOU 1952: 14 s. 118). Vidare uttalar kommittén att en bestämmelse i fullmäktiges arbetsordning att interpellation bör inges viss tid före sammanträde är