2

mest ändamålsenliga sättet. Samordning med övriga indelningar avses kom­

ma till stånd genom att dessa anpassas till kommunindelningen.

Planerna förutsätts bli vägledande för kommande ansökningar om sam­

manläggning av kommuner och även för det interkommunala samarbetets

inriktning. En samarbetsnämnd inom varje kommunblock förväntas komma

att bildas på kommunernas eget initiativ eller vid behov på initiativ av läns­

styrelsen.

Med hänsyn till den betydelse planerna sålunda förutses få för kommande

ärenden om ändring i den kommunala indelningen föreslås att föreskrifter

om planernas upprättande och fastställelse skall upptagas i lagen om änd­

ring i kommunal och ecklesiastik indelning. Planerna avses skola hållas fort­

löpande aktuella genom att vid behov ändringar däri intages i samma ord­

ning som vid upprättandet av planerna. Lagändringen föreslås träda i kraft

snarast möjligt. Förslag till kommunindelningsplan skall länsstyrelsen över­

lämna för fastställelse senast den 31 december 1962.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Kungl. Maj:ts proposition, nr 180 år 1961

3

Förslag

till

Lag

angående ändring i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ändring i kommunal

och ecklesiastik indelning

Härigenom förordnas, att i lagen den 13 juni 1919 om ändring i kommunal

och ecklesiastik indelning skall införas en ny paragraf, betecknad 2 a §, av

nedan angiven lydelse.

2 a §.

För varje län skall finnas en av Konungen fastställd plan, som utvisar

den med hänsyn till befolkningsförhållandena och den ekonomiska utveck­

lingen ävensom de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning och

beskaffenhet samt förhållandena i övrigt lämpligaste indelningen av länet i

kommuner.

Förslag till sådan plan eller ändring därav upprättas av länsstyrelsen

efter samråd med företrädare för kommunerna och de av kommunindelnings­

frågor särskilt berörda myndigheterna i länet. Länsstyrelsen skall bereda

kommunerna och landstingets förvaltningsutskott tillfälle att inom tre må­

nader inkomma med yttrande över förslaget och efter utgången av denna

frist översända förslaget jämte övriga handlingar i ärendet till Konungen.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad

uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling. Förslag som

avses i 2 a § skall, i den mån Konungen icke förordnar annat, av länsstyrel­

sen första gången översändas till Konungen senast den 31 december 1962.

4

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans Kung­

lig Höghet Regenten, Hertigen av Halland i statsrådet

å Stockholms slott den 13 oktober 1961.

Närvarande:

Statsministern

E

rlander

,

statsråden

N

ilsson

, S

träng

, L

ange

, L

indholm

,

K ^ling , S ^koglund , E ^denman , J ^ohansson , ^af G ^eijerstam , H ^ermansson .

|

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler

chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Johansson, fråga om översyn

av rikets indelning i borgerliga primärkommuner.

I. Inledning

De borgerliga primärkommunerna tillkom i vårt land vid den uppdel­

ning, som genom 1862 års kommunallagstiftning företogs av sockenför­

valtningen på en enhet för de borgerliga angelägenheterna, benämnd kom­

mun, och en enhet för de kyrkliga, benämnd församling. Under förarbe­

tena till denna reform ansågs ingalunda självklart att kommunerna skulle

utgöras av samma områden som socknarna. Såväl häradena som proste-

rierna och pastoraten nämndes i olika sammanhang i diskussionen som

lämpliga borgerliga primärkommuner. Genom 1862 års kommunalförord­

ningar kvalificerades emellertid i princip varje socken på landet samt varje

stad till kommun. Möjlighet skulle emellertid föreligga för två eller flera

socknar att förena sig om gemensam kommunalförvaltning. Dessa bestäm­

melser kom att bli normerande för den primärkommunala indelningen fram

till år 1952.

Genom anknytningen av kommunbegreppet till sockenindelningen, vil­

ken i sin tur hade medeltida anor, blev kommunindelningen redan från

början oregelbunden och splittrad. Olägenheterna härav framhävdes än

ytterligare genom fortgående förskjutningar i befolkningsunderlaget, in­

nebärande folkminskning på landsbygden samt tillväxt av städer och öv­

riga tätorter. Samtidigt uppkom under årens lopp behov av nya och vid­

gade åtaganden från kommunerna på allt flera områden av samhällslivet.

Denna utveckling föranledde 1943 tillkallandet av sakkunniga — kom-

munindelningskommittén ■— med uppdrag att utreda frågan om en mera

rationell kommunal indelning. På grundval av kommunindelningskommit-

téns förslag underställdes 1946 års riksdag frågan om ny indelning av riket

i borgerliga kommuner (prop. 1946:236). Riksdagens beslut innebar, att

5

en allmän översyn av kommunindelningen skulle äga rum. Såsom riktlinje

för denna reform angavs bl. a. en normalstorlek för kommuner, vilken borde

eftersträvas, och en minimistorlek, som icke utan särskilda skäl finge under­

skridas. Normalstorleken bestämdes till 3 000 invånare och minimistorleken

sattes till 2 000 invånare. Reformen trädde i kraft den 1 januari 1952 och

ledde till att antalet borgerliga primärkommuner minskade från 2 498 till

1 037. Minskningen hänförde sig så gott som helt till landskommunerna,

som nedgick i antal från 2 287 till 816.

Från år 1952 till och med år 1961 har antalet borgerliga primärkom­

muner genom sammanläggningar minskat med 8. År 1961 är riket sålunda

indelat i 1 029 kommuner, varav 133 städer, 96 köpingar och 800 lands­

kommuner. Från och med år 1962 reduceras genom sammanläggning an­

talet landskommuner med ytterligare tre.

Under senare år har i den allmänna debatten åter tagits upp frågan,

huruvida de nuvarande kommunerna på egen hand kan tillgodose de krav,

som på grund av utvecklingen numera ställs på de kommunala uppgifter­

nas område. Icke minst från kommunalt håll har synpunkter i denna rikt­

ning framförts i olika sammanhang.

Mot bakgrunden härav tillkallades i oktober 1959 såsom sakkunniga

för att inom inrikesdepartementet biträda vid beredning av vissa indel­

ningsfrågor m. m. numera framlidne chefen för inrikesdepartementets lands-

statsavdelning, kanslirådet N. A. Hedfors, ordförande, kammarrådet A. I.

Arfvidson, sekreteraren i Svenska stadsförbundet F. A. M. Edling, under­

visningsrådet H. M. B. Hulteberg, numera t. f. byråchefen i finansdeparte­

mentet N. O. Lindberg och förbundsdirektören i Svenska landskommunernas

förbund S. A. Järdler. Såsom ytterligare sakkunniga tillkallades i juni

1960 ledamöterna av riksdagens andra kammare, lantbrukaren G. K. V.

Larsson, godsägaren G. E. Nilsson, lantarbetaren S. G. F. Persson, metall­

arbetaren K. G. Pettersson och sågverksarbetaren O. W. Wiklund samt

f. d. riksdagsmannen, lantbrukaren N. Persson och i november 1960 di­

rektören i Svenska stadsförbundet S.-O. Dahlman, ombudsmannen N. J. V.

Malmgren och vicekonsuln C. I. Petri. Uppdraget till de sakkunniga avsåg

att anskaffa och sammanställa material, som kunde vara ägnat att be­

lysa, huruvida en revision av indelningen i borgerliga primärkommuner

vore påkallad. Om så ansågs vara förhållandet skulle även riktlinjer för

en revision framläggas.

De sakkunniga, vilka antog benämningen indelningssakkunniga, har i

februari 1961 avlämnat betänkande angående principer för en ny kom­

munindelning (SOU 1961: 9).

över betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av socialstyrelsen,

pensionsstyrelsen, riksförsäkringsanstalten, arbetsmarknadsstyrelsen, bo-

stadsstyrelsen, medicinalstyrelsen (med överlämnande av yttranden från

Förste provinsialläkarnes förening, Svenska provinsialläkarföreningen,

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

6

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Svenska stadsläkarföreningen, statens institut för folkhälsan och Föreningen

för allmän hälsovård samt fyra hälsovårdsnämnder och fyra hälsovårds-

konsulenter), civilförsvarsstyrelsen, statens brandinspektion, väg- och vat­

tenbyggnadsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, kammarkollegiet, statskontoret,

statistiska centralbyrån, skolöverstyrelsen (med överlämnande av samman­

ställning av yttranden från nitton länsskolnämnder), överstyrelsen för

yrkesutbildning, lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen (med överläm­

nande av yttranden från sju överlantmätare), veterinärstyrelsen, domän-

styrelsen, samtliga länsstyrelser (med överlämnande av yttranden från för­

valtningsutskotten i samtliga landstingskommuner, två lantbruksnämn­

der, fyra länsskolnämnder, fyra länsarbetsnämnder, en länsbostadsnämnd,

två vägförvaltningar, sju länsarkitekter, sju överlantmätare, två distrikts-

ingenjörer för vatten och avlopp, tre landsfogdar, en länsbrandinspektör,

två förste provinsialläkare, en länsveterinär, två socialvårdskonsulenter,

en handelskammare, en kommunal samarbetsnämnd, två länsavdelningar

av Svenska landskommunernas förbund samt 122 städer, 79 köpingar, 667

landskommuner och 2 municipalsamhällen), 1957 års skolberedning, 1958

års skatteutjämningskommitté, 1955 års stadsutredning, 1957 års polisut­

redning, Svenska landskommunernas förbund, Svenska stadsförbundet,

Svenska landstingsförbundet, Sveriges juristförbund, Sveriges kommunal­

tjänstemannaförbund och Sveriges socionomers riksförbund. Därjämte har

Sveriges socionomförbund i skrivelse den 27 juni 1961 inkommit med syn­

punkter på de sakkunnigas förslag.

Jag anhåller nu att få upptaga frågan om översyn av rikets indelning i

borgerliga primärkommuner till närmare behandling.

II. Behovet av en ny kommunindelning m.m.

Indelningssakkunniga

Befolkningens förändringar

Indelningssakkunniga erinrar om att det svenska samhället alltsedan 1800-

talets sista decennier har genomgått en urbaniseringsprocess, betingad av

den successiva omställningen från en agrarnation med dess naturahus­

hållning till en industrination med en allt mer utpräglad penninghushåll­

ning. Omkring 1850 erhöll ungefär 80 % av landets befolkning sin ut­

komst av jordbruket. Efter denna tid började emellertid jordbruksbefolk­

ningens relativa andel att minska och från och med 1880-talet föreligger

en nedgång även i absoluta tal. I motsvarande mån har antalet inom andra

näringsgrenar sysselsatta ökat, först inom industrin och sedan inom ser­

viceyrkena, ett uttryck för förbättrad ekonomisk standard samt nya vanor

och behov. Enligt 1950 års folkräkning hade antalet sysselsatta inom jord­

bruksnäringarna nedgått till omkring 20 % av totala antalet yrkesverk­

8

har fått vidkännas folkminskning. Genomsnittligt har befolkningsutveck­

lingen varit gynnsammare ju mer tätortsbetonad en kommun är och ju

mindre andel jordbruksbefolkningen utgör i kommunen.

Beräkningar rörande den framtida befolkningsutvecklingen har av de

sakkunniga verkställts för tiden t. o. m. 1975 och därav framgår, att en

än större differentiering mellan kommunerna kan, om inga motåtgärder

vidtages, vara att vänta i nämnda avseende. Inemot hälften av kommunerna

torde då komma att få sitt invånarantal minskat under denna tid. Omkring

260 kommuner eller ca en femtedel av samtliga förväntas minska kraftigt

— med minst 15 %, d. v. s. 1 % årligen. Motsvarande minskning under

1950-talet förelåg i 163 kommuner. Kraftig ökning (minst 1 % per år) kan

väntas i ca 200 kommuner. Denna utveckling kan antagas resultera i de

förskjutningar i kommunernas fördelning på olika storleksklasser, som

visas i följande tabell. (Kommunsammanläggningar efter 1959 har här inte

kunnat beaktas.)

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Antal kommuner i olika storleksklasser efter folkmängd. 1959 och 1975

Storleksklasser, antal invånare

Antal kommuner i resp. storleks-

klass

Differens, d.v. s.

trolig ändring

1959—1975

1959

1975

—

999...............................................

6

8]

+ 2

1 000— 1 499...............................................

19

45

-f 26

1500— 1 999...............................................

76

• 376

94

424

+ 18

• + 48

2 000— 2 999...............................................

275

277

+ 2

3 000— 3 999...............................................

218]

181]

— 37]

4 000— 4 999...............................................

126

434

98

344

— 28

— 90

5 000— 5 999.............................................

£

90

65

— 25

6 000— 6 999........................................

321

52]

+ 20]

7 000— 7 999......................................

34

34

^± 0

8 000— 8 999..................................

28

109

28

129

± 0

+ 20

9 000— 9 999...........................................

15J

15]

±

oJ

10 000—14 999...........................................

421

40-1

— 2i

15 000—19 999................................

24

29

+ 5

20 000—29 999......................................

22

112

24

134

+ 2

+ 22

30 000—49 999..................................

12

21

+ 9

50 000—

.....................................

12J

20j

⁺ 8j

Summa

1031

1 031

—

Indelningssakkunniga konstaterar, att den vid 1952 års kommunindel-

ningsreform angivna målsättningen beträffande kommunstorleken, d. v. s.

3 000 invånare, i dagens läge underskrides av drygt 36 % av kommunerna.

Enligt nyssnämnda beräkningar skulle motsvarande andel år 1975 uppgå

till drygt 40 %. Redan detta förhållande ger enligt de sakkunnigas upp­

fattning vid handen, att kommunindelningsreformen icke lett till ett på

längre sikt hållbart resultat.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

9

Kommunernas finanser

Olikheterna i skatteunderlag och skattekraft mellan kommunerna samt

utvecklingen i dessa hänseenden från 1951 till 1959 års taxeringar har

av indelningssakkunniga belysts med statistiskt material. Ett klart sam­

band påvisas även mellan olikheterna i dessa avseenden och näringslivets

struktur i kommunerna. Dessa förhållanden framgår av följande tabell.

Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar i pri­

märkommunerna fördelade efter den procentuella andelen av den förvärvsarbetande be­

folkningen, som var sysselsatt i jordbruk med binäringar vid 1950 års folkräkning

Samtliga uppgifter enligt indelningen den 1 januari 1960

Antal kommuner.........................................

Folkmängd den 1/1—59, 1 000 inv.........

Folkmängdsförändring 1951—59, % . . •

Skatteunderlag enl. 1959 års taxering,

milj. skr.....................................................

%

Realökning av skatteunderlaget

1951—59, %................................

per inv........................................................

Realökning av skattekraften

1951—59, %.............................................

Realökning av skattekraften 1951—59

skr. per inv.1............................................

Kommuner med nedanstående andel av den för­

värvsarbetande befolkningen sysselsatt i jordbruk

med binäringar

högst

20,0 %

20,1—40,0

%

40,1—60,0

%

60,1—80,0

%

Samtliga

254

249

369

159

1 031

4 477

1 136

1 354

469

7 436

+ 12,9

+ 0,4

— 5,6

— 8,5

+ 5,6

223,0

35,0

34,5

10,1

302,6

83,3

76,9

70,6

62,4

80,3

21,8

17,5

13,4

7,9

19,8

49,80

30,83

25,48

21,58

40,69

7,8

17,1

20,0

17,9

13,4

3,63

4,49

4,24

3,28

4,81

1 Beloppen angivna i 1958 års penningvärde.

Av tabellen framgår, att det totala skatteunderlaget från 1951 till 1959

ökade med drygt 80 %. Om emellertid hänsyn tages till penningvärdets

förändring, sådan denna återspeglas i konsumtionsprisindex för 1950 och

1958, d. v. s. de inkomstår, som de angivna skatteunderlagen hänför sig

till, utgör ökningen ca 20 %. Realökning i skatteunderlaget förelåg ge­

nomsnittligt sett även i de kommuner som fått vidkännas stark folkminsk­

ning, d. v. s. i regel kommuner där jordbruksbefolkningen utgjorde en

stor andel, ökningen i kommuner med mer än 60 % jordbrukare var dock

i medeltal endast 7,9 % mot i medeltal 21,8 % i kommuner med högst

20 % jordbrukare. Skattekraften var 1959 i sistnämnda kommuner mer

än dubbelt så hög som i de förstnämnda. Skillnaderna var dock ännu större

1951. Folkminskningen i jordbrukskominunerna har medfört att skatte­

10

kraften relativt sett ökat mera i dessa kommuner än i övriga trots att

skatteunderlagets utveckling varit den motsatta.

Beträffande den kommunala utdebiteringen har det skett en successiv

utjämning de olika kommunslagen emellan. För år 1930 var medelutdebite­

ringen på landsbygden 11,37 kronor, i landstingsstäderna 9,85 kronor och

i städer, som icke deltar i landsting, 6,65 kronor per skattekrona. Är 1960

var motsvarande siffror 14,89, 15,27 och 13,66. Fr. o. m. 1942 har utdebite­

ringen i landstingsstäderna genomsnittligt överstigit utdebiteringen på

landsbygden. 1950 53 var skillnaden ca 1,50 kronor men 1960 endast 0,38

kronor. Den primärkommunala medelutdebiteringen har från 1930 till 1960

okat med drygt 40 % på landsbygden och i landstingsstäder samt med

drygt 50 % i städer utom landsting.

En av indelningssakkunniga verkställd analys av förändringen i primär­

kommunernas inkomster och utgifter åren 1953—57 visar att det framför

allt är planerings- och anläggningsverksamhet, hälso- och sjukvård, annan

undervisning än folkskola samt folkpensionering som föranlett betydande

utgiftsökningar. Utgiftsökningarna har drabbat landskommunerna hårdast.

Utvecklingen beträffande vissa viktigare primärkommunala förvaltnings­

uppgifter

Samtidigt med att förändringar i folkmängden leder till att ett ständigt

växande antal kommuner icke ens uppfyller de för 1952 års reform upp­

ställda målsättningarna, har utvecklingen i fråga om kommunernas upp­

gifter enligt indelningssakkunnigas uppfattning gått därhän, att dessa mål­

sättningar — även om de från början kunnat försvaras — numera icke

motsvarar vad som på flera förvaltningsområden erfordras för att verk­

samheten skall bedrivas på ett effektivt, ekonomiskt och från andra syn­

punkter lämpligt sätt.

I fråga om skolväsendet framhåller indelningssakkunniga att det främst

är enhetsskolans genomförande som ställer helt andra organisatoriska krav

än vad tidigare gällt på detta område. Enhetsskolans genomförande anses

vara en av de mest betydande samhällsuppgifter, som nu föreligger, och dess

utformning måste vara en för alla kommuner väsentlig angelägenhet, efter­

som den nära berör de flesta medborgare. Det måste därför vara betydelse­

fullt att enhetsskolan — framför allt dess högstadium — får en organisation,

som i görligaste mån tillvaratager möjligheterna att mera generellt upprätta

skolor av fullvärdig pedagogisk kvalitet. Detta bör vara inte minst ett lands-

bygdsintresse, eftersom enhetsskolan, rätt organiserad, kan bli ett stort steg

mot större likställighet mellan tätorter och landsbygd i fråga om utbildnings­

resursernas fördelning. Om detta skall kunna åstadkommas måste dock hög­

stadieskolorna få ett befolkningsunderlag, som överstiger invånarantalet i

flertalet av de nuvarande kommunerna. Såsom riktlinje vid den pågående

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

11

planeringen har av skolöverstyrelsen uppställts ett elevunderlag på minst

75 barn per årskull, motsvarande ett befolkningsunderlag på 6 500—7 500

invånare. Enligt informationer som de sakkunniga erhållit från 1957 års

skolberedning skulle detta elevantal vara tillräckligt även med hänsyn till

den av beredningen preliminärt redovisade utformningen av högstadiet.

Emellertid framfördes från beredningen den uppfattningen, att förutsatt

att bestämmelserna för uppdelning i linjer eller grupper inte ändras — ca

90 elever per årskull erfordras för att man med någon säkerhet skall kunna

organisera undervisning på samtliga de utbildningslinjer i årskurs 9, som

beredningen räknade med att föreslå. Detta elevunderlag skulle motsvara ett

befolkningsunderlag på 7 500—8 500 invånare.

Indelningssakkunniga understryker också, att icke endast pedagogiska

skäl talar för högstadieskolor av den angivna storleken utan att denna bör

eftersträvas även från ekonomiska synpunkter. Verkställda utredningar

visar, att investerings- och driftkostnaderna per elevplats för större sko­

lor blir avsevärt lägre än motsvarande kostnader för mindre skolenheter.

Enhetsskolan kommer att kräva mycket stora ekonomiska insatser för sitt

förverkligande — enligt skolöverstyrelsens beräkningar drygt 2 miljarder

kronor i investeringskostnader, varav ca 1,5 miljarder under åren fram

till 1965/66. Inför dessa avsevärda investeringar måste enligt de sakkun­

niga kraven på »räntabilitet» ställas relativt högt, man måste med andra

ord kräva en skolplanering, som medger en hög grad av lokalernas ut­

nyttjande. De i ännu snabbare takt än anläggningskostnaderna stigande

driftkostnaderna accentuerar angelägenheten av en väl avvägd dimensio­

nering av skolorna. Då en stor del av kommunernas utgifter — för lands­

kommunernas del mer än 40 % — avser undervisningsändamål, måste det

vara ett intresse av stor vikt att kommunerna har förutsättningar att

begränsa kostnaderna. Detta intresse anser de sakkunniga bäst kunna till­

godoses i kommuner, som har sådan storlek, att enhetsskolans högstadie-

områden kan organiseras utan att skära kommungränserna.

Ett alltmer tilltagande intresse kan enligt indelningssakkunniga konsta­

teras hos primärkommunerna — även hos de smärre att sörja för en

viss yrkesutbildning. Anordnandet av sådan utbildning kräver emellertid i

regel ännu större befolkningsunderlag än den obligatoriska skolan. De sak­

kunniga anser det vara en betydande ytterligare fördel för skolväsendet i en

kommun om man uppnår den för anordnande av yrkesutbildning erforder­

liga storleksordningen.

Vad beträffar

socialvården

konstaterar indelningssakkunniga, att hand-

havandet av denna numera kräver väsentligt större kunskaper än tidi­

gare. Lagstiftningen täcker allt vidsträcktare områden och blir därmed

också allt svårare att behärska. Samtidigt uppställes krav på mera djup­

gående utredningar och noggrannare överväganden. Vid handläggningen

Kungi. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

12

av ett enskilt ärende fordras ofta kännedom om hela det socialpolitiska

fältet för att den lämpligaste vårdformen skall kunna utnyttjas.

Det är vid angivna förhållanden måhända oundvikligt — fortsätter de

sakkunniga — att utvecklingen går mot ett ökat behov av specialutbildade

tjänstemän på socialvårdens område. Vid överläggningar, som de sakkun­

niga hållit med socialstyrelsen, har man från styrelsen till och med som

huvudsynpunkt på frågan om den lämpligaste kommunstorleken velat

lägga, att en kommun bör ha minst den storleken att den vid sidan av

en kommunalkamrer kan fullt sysselsätta en särskild socialvårdstjänste-

man.

Eftersom socialvårdsärendenas omfattning starkt växlar mellan kom­

muner med ungefär samma invånarantal finner indelningssakkunniga det

svårt att generellt ange, vid vilken kommunstorlek behov av särskild social-

vårdstjänsteman skall anses föreligga. Av de sakkunniga införskaffade

uPP§ifter angående nu anställda socialvårdstjänstemän i kommunerna anses

emellertid peka på att en kommun från här behandlade synpunkter bör ha

minst 5 000—6 000 invånare.

Åldringsvården kommer enligt indelningssakkunniga att intaga en cen­

tral plats inom socialvården under de närmaste decennierna. De olikheter

mellan tätorter och glesbygd i fråga om befolkningens ålderssammansätt­

ning, vilka tidigare berörts, gör uppgiften särskilt krävande för åtskilliga

landskommuner. En utbyggnad av åldringsvården enligt av 1957 års riks­

väg fastställda principer förutsätter bl. a. differentierade former för

såväl öppen som sluten omvårdnad. Differentieringsmöjligheterna är själv­

fallet bättre i större kommuner. Den från ekonomisk och samtidigt från

vårdsynpunkt lämpligaste storleken på ett ålderdomshem ligger enligt en

numera rätt allmänt vedertagen uppfattning vid 40—50 vårdplatser. Ett

ålderdomshem av denna storlek förutsätter i regel ett befolkningsunder­

lag på 5 000—6 000 personer.

Indelningssakkunniga framhåller vidare, att det är av väsentlig bety­

delse för en god utveckling inom socialvårdens olika verksamhetsgrenar

att tillgång finns på lämpliga personer, som är villiga att deltaga i och

leda nämndernas arbete. Självfallet blir urvalsmöjligheterna större ju

större kommunerna är liksom förutsättningarna för nämnderna att er­

hålla till! äcklig erfarenhet och rutin i sitt arbete ökar med kommunstor­

leken. Å andra sidan kan göras gällande, att möjligheterna samtidigt

minskar för ledamöterna i de olika organen att, såsom anses vara av stort

värde speciellt inom socialvården, grunda sitt ställningstagande på person­

lig kännedom om den hjälpbehövandes levnadsförhållanden. Det torde dock

icke ens i relativt stora kommuner möta någon större svårighet att få

erforderlig personkännedom företrädd i nämnderna. Från den hjälpbehö­

vandes synpunkt kan för övrigt ett visst anonymitetsskydd anses berättigat.

I ett avseende kan en alltför nära bekantskap med den hjälpsökande även

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

14

Även i andra avseenden kan enligt indelningssakkunniga hälsovårds-

arbetet gå lättare att organisera i en större kommun. Hälsovårdsorganisa­

tionens ordnande och personalbehovet för detta ändamål diskuterades un­

der förarbetena till den nya hälsovårdsstadgan. Kommunerna lämnades

möjlighet att på olika sätt lösa denna fråga. Behoven i detta avseende va­

rierar starkt mellan olika kommuner och dessa behov påverkas inte enbart

av befolkningsunderlaget utan också av bebyggelse- och näringslivsstruk-

turen samt ett flertal andra faktorer. För att olika organisatoriska möj­

ligheter skall stå till buds, något som är särskilt önskvärt med tanke på

att utvecklingen kan komma att kräva ökade insatser på detta område,

finner de sakkunniga en med hänsyn till hälsovårdsuppgifterna anpassad

kommunstorlek ligga vid 8 000—10 000 invånare. De understryker dock

starkt att befolkningstalet ensamt icke har någon avgörande betydelse i

detta sammanhang.

Beträffande vatten- och avloppsfrågan konstaterar indelningssakkunniga,

att denna för glesbygdens del i förhållandevis ringa utsträckning kan lösas

genom kollektiva åtgärder, varför kommunstorleken i detta sammanhang

är tämligen betydelselös.

Anläggandet av kollektiva vatten- och avloppsanläggningar ställer i

första hand anspråk på kommunernas ekonomiska resurser. Även om en

viss del av kostnaderna täckes genom statsbidrag och ersättningar från

fastighetsägarna får dock kommunerna svara för avsevärda kostnader.

Huruvida möjlighet finns för kommunerna att göra sådana åtaganden

sammanhänger ej enbart med kommunstorleken. Exempel finns enligt de

sakkunniga på kommuner, som trots sin storlek ej kunnat tillgodose före-

liggande behov på området — framför allt i fråga om avloppsreningen.

Å andra sidan är det, framhåller indelningssakkunniga, givetvis önsk­

värt att en kommun har sådan storlek, att den från teknisk och ekonomisk

synpunkt lämpligaste lösningen av vatten- och avloppsfrågan inom ett om­

råde icke försvåras genom att området är uppdelat på flera kommuner.

Frågan om lämplig kommunstorlek med hänsyn till vattenvården är från

denna synpunkt lika mycket en fråga om kommunernas arrondering som

om deras storlek i och för sig.

Indelningssakkunniga konstaterar, att de kommunala uppgifterna inom

byggnadsväsendet har helt olika omfattning i olika kommuner. En liten

glesbygdskommun, där tätbebyggelsen är ringa eller där sådan bebyggelse

kanske icke alls förekommer, kan ofta bemästra problemen bättre än en

större, starkt expanderande kommun. Förekomsten av en växande tätort

ställer emellertid icke blott ökade krav utan medför i regel också ökade

ekonomiska och personella resurser att tillgodose kraven. Det går därför

enligt de sakkunniga svårligen att fastställa viss lämplig kommunstorlek

med utgångspunkt från byggnadsnämndens arbetsuppgifter eftersom dessa

i så hög grad sammanhänger också med kommunens struktur. Därmed

Kungl. Maj:ts proposition nr i80 år 1961

16

utvecklingsmöjligheter finns så att lämpliga investeringsobjekt är att tillgå.

Vidare bör gynnsamma förutsättningar föreligga för industrilokalisering

till kommunen. Enligt arbetsmarknadsstyrelsens tidigare åberopade ut­

redningar skulle sådana förutsättningar regelmässigt kunna antagas före-

ligga endast om kommunen innefattar en centralort, som med sitt omland

bildar en region med minst 7 000—8 000 invånare.

I fråga om brandväsendet hänvisar indelningssakkunniga till brand-

lagsrevisionens uppfattning, att någon optimal storlek på ett eldsläcknings-

område icke synes kunna fastställas. Enligt brandlagsrevisionen har eld-

släckningsområdena för närvarande en i stort sett lämplig avgränsning,

varför större kommuner ej alltid skulle kunna medföra någon ekonomisk

vinst; dock skulle släckningsområdena i vissa fall kunna vidgas kring

orter som redan har yrkesbrandkår. Även om det sålunda från eldsläck-

ningssynpunkt icke kan anses föreligga något påtagligt behov av större

kommuner än de nuvarande så torde det enligt indelningssakkunniga å

andra sidan ej vara svårare att organisera brandförsvaret i ett större kom­

munområde än i ett mindre. De tillägger, att i vissa avseenden, bl. a. när

det gäller det förebyggande brandförsvaret, relativt stora kommuner skulle

kunna underlätta organisationen, men att det ej heller från dessa syn­

punkter torde vara möjligt att ange viss kommunstorlek som den lämp­

ligaste.

Beträffande polisväsendet anför indelningssakkunniga, att den i dagens

läge utan tvekan mest rationella organisationen kan erhållas, om polis­

distrikten sammanfaller med polischefsdistrikten. Utvecklingen har, fram­

håller de, också gått därhän, att allt flera kommuner frivilligt enats om

en sådan organisation. Med hänsyn till polisväsendet skulle därför kunna

anses önskvärt med så stora kommuner, att varje polischefsdistrikt kun­

de bestå av endast en kommun. Emellertid torde en från denna synpunkt

lämplig kommunstorlek icke kunna anges med utgångspunkt från de

nuvarande polischefsdistrikten. Pågående överväganden kan enligt de sak­

kunniga leda till att ännu större, kanske avsevärt större polis(chefs)-

distrikt befinnes lämpliga. Därest huvudmannaskapet för polisväsendet

samtidigt ändras, kommer dock de skäl som med hänsyn till polisväsendet

nu kan finnas för större kommuner att avsevärt förlora i styrka.

De sakkunniga uttalar sammanfattningsvis.

Av vad här sagts torde framgå att det med utgångspunkt från de sär­

skilda förvaltningsuppgifter, som åvilar kommunerna, svårligen går att

ange viss kommunstorlek som den lämpligaste. Det är till och med vansk­

ligt att försöka ange gränsen i fråga om det minsta befolkningsunderlag,

som bor föreligga i en kommun för att kommunens uppgifter skall kunna

handhas på ett godtagbart sätt. De olika uppgifterna ställer var för sig

olika anspråk och dessa hänför sig icke enbart till befolkningsunderlaget.

Uppgifterna har också olika omfattning inom olika kommuner liksom de

sinsemellan måste anses ha olika angelägenhetsgrad. Uppenbart synes

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

17

emellertid vara att åtskilliga kommuner redan på grund av otillräckligt

befolkningsunderlag icke utgör lämpliga förvaltningsområden för uppgif­

ter, som måste tillmätas betydande vikt när det gäller att bedöma den

kommunala indelningen.

En kommuns lämplighet som förvaltningsområde påverkas emellertid

som nyss nämnts jämväl av andra faktorer. Även om de olika förvaltnings­

uppgifterna var för sig skulle behöva olika underlag för en rationell orga­

nisation så torde den väsentligaste synpunkten vara att erforderlig sam­

ordning kan komma till stånd. Lokalisering av företag, bostäder och ser­

vice, anläggande av vatten och avlopp, skolväsendets ordnande, byggande

av ålderdomshem, andra sociala anordningar och ett flertal kommunala

åtgärder i övrigt är beroende av varandra och bör alla beaktas i den sam­

hällsplanering en kommun skall kunna bedriva. Härför erfordras emel­

lertid att kommunen omfattar ett område med sådan geografisk avgräns-

ning och sådan struktur att det utgör en ur samhällsplaneringssynpunkt

naturlig enhet. Vidare bör i kommunen finnas en centralort av sådan stor­

lek och med sådant läge, att den med hänsyn till kommunikationsförhål­

landen, befolkningens geografiska spridning, kontaktinriktningen o. s. v.

utgör en lämplig lokaliseringsort för den samhällsservice, som kommu­

nen skall tillhandahålla. Såsom tidigare berörts föreligger även i dessa av­

seenden bristande förutsättningar för ett betydande antal kommuner.

Möjligheterna till planmässigt handlande är av största betydelse även

för kommunernas ekonomi. En effektiv samhällsplanering utgör säkraste

garantin för att felinvesteringar såvitt möjligt undvikes. Därutöver måste

emellertid de olika utgiftsbehoven vägas mot varandra och mot kommu­

nens ekonomiska resurser. En avvägning på längre sikt av utgiftsbehovet,

skattesatsens höjd, upplåningsbehovet m. m. torde utgöra en förutsättning

för att stadga skall kunna erhållas i kommunens ekonomi. Självfallet är

möjligheterna till ekonomisk långtidsplanering störst i de kommuner, som

är av sådan storlek och struktur att de på egen hand kan organisera

större utgiftskrävande förvaltningsuppgifter.

Interkommunalt samarbete

Indelningssakkunniga påpekar, att samarbete mellan kommuner före­

kommer i olika former. Den enklaste formen är samråd genom samarbets-

nämnder, vilka icke har några beslutande funktioner utan närmast utgör

utrednings- och förhandlingsorgan för berörda kommuner. Samverkan kan

vidare ske i form av avtal, d. v. s. en civilrättslig överenskommelse, som

reglerar förhållandet mellan kommunerna beträffande den eller de sam-

arbetsuppgifter avtalet avser. Var och en av de samverkande kommunerna

bibehåller kommunalrättsligt sin beslutanderätt i den av avtalet berörda

frågan. En i lag närmare reglerad form av interkommunal samverkan är

kommunalförbundet. Regleringen avser att skapa eu särskild organisations­

form med viss stadga, en form som är tillfredsställande från allmän syn­

punkt och som kan anses godtagbar med hänsyn till de krav i fråga om

sättet för ärendenas handläggning, som icke endast berörda kommuner

utan också de enskilda kommunmedlemmarna har rätt alt resa. Frågan

om reviderad kommunalförbundslagsliflning prövades av 1957 års riks-

2

- Bihang till riksdagens protokoll

1961. I sand. Nr ISO

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

18

dag (prop. nr 150) och ledde till att ny kommunalförbundslag utfärda­

des. I förarbetena till kommunalförbundslagen diskuterades också den

lämpliga avvägningen mellan olika former av interkommunalt samarbete.

Kommunalförbundskommittén (SOU 1956:19) rekommenderade i princip

samarbete genom avtal före samarbete genom kommunalförbund, enär

den förra formen är enklare och innebär ett mindre ingrepp i den kom­

munala förvaltningen än den senare. Kommunalförbundsformen borde emel­

lertid användas, då fråga var om samarbete beträffande mera betydande

kommunala förvaltningsuppgifter eller då de i samarbetet ingående kom­

munerna var förhållandevis många. Denna uppfattning biträddes vid frågans

behandling i regering och riksdag.

Indelningssakkunniga erinrar om att ett ständigt ökat behov av inter­

kommunalt samarbete utgjorde ett av argumenten för 1952 års reform och

att en kraftig nedgång i bl. a. antalet kommunalförbund blev en naturlig

följd av reformen. Medan över 900 kommunalförbund var i verksamhet

under 1951 hade i juni 1953 antalet nedgått till 181. Vid sistnämnda tid­

punkt förekom enligt en av kommunalförbundskommittén gjord enkät

sammanlagt 616 avtal om interkommunal samverkan.

De sakkunniga redogör vidare för en enkät, som i början av år 1960 före­

togs bl. a. i syfte att belysa det interkommunala samarbetets nuvarande

och väntade omfattning. Uppgifter inkom därvid från drygt 95 % av primär­

kommunerna.

Av enkätsvaren framgår att åtminstone ett 50-tal samarbetsnämnder

av mera permanent karaktär då var i verksamhet. Några av dem avsåg

speciella frågor, t. ex. skolväsende, bostadsförmedling e. d., men flertalet

hade till uppgift att behandla alla sådana frågor, där intressegemenskap

förelåg mellan de i samarbetsorganet deltagande kommunerna. Härjämte

fanns några samarbetsorgan, som endast hade till uppgift att utreda en

viss aktuell fråga.

I svaren redovisades vidare 753 civilrättsliga avtal om interkommunalt

samarbete, vilka avtal berörde sammanlagt 824 kommuner.

Avtalens fördelning på olika ändamål enligt denna enkät och enligt

kommunalförbundskommitténs redovisning rörande motsvarande enkät

år 1953 var följande:

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

1953

1960

rätts- och ordningsväsende.............................................. 62

73

vatten och/eller avlopp..................................................... 40

92

teknisk personal.................................................................. 24

38

provinsialläkarbostad och/eller -mottagning............... 13

18

renhållning........................................................................... 10

16

undervisnings- och kulturell verksamhet..................... 85

223

socialvård............................................................................. 73

49

eldsläckning......................................................................... 236

166

övrigt..................................................................................... 73

78

Summa 616

753

19

Antalet kommunalförbund uppgick i mars 1960 till 247 och i dessa del­

tog tillhopa 671 kommuner. Kommunalförbundens fördelning på olika

verksamhetsgrenar var 1953 och 1960 följande:

1953

1960

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

regionplan............................................................................. 8

9

polisväsende.................................................. 98

171

vatten och avlopp.............................................................. 6

8

skolväsende.......................................................................... 5

15

socialvård.......................................................................... 25

16

brandförsvar........................................................................ 12

8

polisväsende, fastighetsförvaltning och brand­

försvar............................................................................... 0

1

polis- och skolväsende....................................................... 0

1

skolväsende samt vatten och avlopp............................ 0

1

skolväsende och brandförsvar......................................... 0

1

brandförsvar och socialvård............................................ 0

2

övrigt..................................................................................... 27

14

Summa 181

247

Av de 671 kommuner, som i mars 1960 deltog i interkommunal sam­

verkan i kommunalförbundets form, var 513 medlemmar i ett förbund,

121 medlemmar i två förbund, 28 medlemmar i tre förbund, 4 medlemmar

i fyra förbund, 3 medlemmar i fem förbund samt 2 medlemmar i icke

mindre än sex olika förbund.

Det interkommunala samarbetet har sålunda redan nu betydande om­

fattning, men klart är också — framhåller de sakkunniga — att behovet

av sådant samarbete under de närmaste åren kommer att väsentligt öka.

Enligt av skolöverstyrelsen sammanställda uppgifter rörande planeringen

för enhetsskolans högstadium kan preliminärt räknas med att högstadie­

skolor kommer att finnas på sammanlagt 525—540 orter. Ett utformande

av högstadieorganisationen enligt denna planering skulle innebära, att ca

85 % av kommunerna skulle få deltaga i en eller annan form av inter­

kommunal samverkan enbart för denna uppgift och att därvid ett hundra­

tal kommuner skulle få samverka åt olika håll eftersom de uppdelats på

två eller flera högstadieområden, i vilka även andra kommuner deltager.

Det är emellertid icke endast i fråga om enhetsskolans högstadium, som

ytterligare behov av samarbete mellan kommuner kan väntas uppkomma.

I den nämnda enkäten till kommunerna begärdes uppgift om hur kommu­

nerna själva bedömde utvecklingen i detta avseende. Svaren utvisade att

avtalssamverkan och i någon mån även bildandet av kommunalförbund

aktualiserats eller väntades bli aktuellt för ett stort antal kommuner be­

träffande ett flertal olika uppgifter, såsom yrkesundervisning, högre sko­

lor, vatten- och avloppsanläggningar, anställandet av teknisk personal och

hälsovårdsinspektör m. in.

Indelningssakkunniga uttalar, att ökat interkommunalt samarbete givet­

vis är ett tänkbart alternativ till en ny kommunindelning. Ett visst inter-

konununalt samarbete torde för övrigt erfordras hur en kommunindelning

20

än är utformad, antingen det rör frågor, som måste lösas gemensamt för

mycket stora områden, eller problem, som sammanhänger med gränsdrag­

ningen mellan två kommuner. Det torde emellertid icke behöva råda nå­

gon tvekan om — fortsätter de sakkunniga — att en kommun som är hän­

visad till att lösa för kommunen betydelsefulla uppgifter genom inter-

kommunal samverkan, icke kan göra detta utan att ge avkall på själv­

bestämmanderätten i dessa frågor. Enligt den tidigare nämnda enkäten

synes även bland kommunerna en tämligen allmän uppfattning råda, att

samverkan vare sig genom avtal eller i form av kommunalförbund medför

olägenheter i nämnda avseende. De sakkunniga menar, att det ligger i sa­

kens natur att det icke går att finna någon samverkansform, som helt kan

eliminera dessa olägenheter. Om nu t. ex. frågan om enhetsskolans hög­

stadium skall lösas genom interkommunal samverkan för ca 85 % av kom­

munerna, så torde detta — oavsett vilken samverkansform som väljes —

komma att medföra problem för åtskilliga kommuner. I de fall avtalssam-

verkan väljes kommer endast den kommun, där skolan är belägen, att få

något direkt inflytande över dess utformning. Väljes åter kommunalför-

bundssamverkan, som skall omfatta endast högstadiet, så torde bl. a. viss

kostnadskrävande dubbelorganisation bli erforderlig; sålunda måste skol­

styrelse och skolledare finnas såväl för kommunalförbundet som i de olika

kommunerna. Väljer vederbörande kommuner därför att låta kommunal­

förbundet ombesörja hela det kommunala skolväsendet så medför detta

att utgifterna för ändamålet —- i landskommunerna genomsnittligt mer

än 40 % av de totala utgifterna — kommer att undandragas den regul­

jära budgetbehandlingen i varje kommun. Skulle en sådan kommun även

i andra avseenden deltaga i interkommunal samverkan når man snart en

gräns, då kommunens egna organ fått sina befogenheter så urholkade, att

den kommunala självstyrelsen för den kommunens del mist sitt reella in­

nehåll. De sakkunniga är därför övertygade om att frågan om behovet

av en ny kommunindelning icke kan avfärdas under hänvisning till möj­

ligheterna till interkommunal samverkan utan att tvärtom det ökade be­

hovet av interkommunal samverkan utgör ett argument för en ändrad

kommunal indelning.

Ändrat huvudmannaskap för vissa primärkommunala förvaltningsupp­

gifter

Indelningssakkunniga nämner såsom ett annat alternativ till ny kom­

munindelning ändring av huvudmannaskapet för sådana mera betungande

uppgifter, som ett flertal kommuner icke på egen hand kan lösa. Såsom

en tänkbar sådan uppgift anges skolväsendet. Om skolväsendet överflyt­

tades till annan huvudman skulle detta emellertid — fortsätter de sak­

kunniga — innebära en begränsning i möjligheterna att inom ramen för

kommunernas samhällsplanering få till stånd en samordning av de olika

miljöskapande åtgärder, som bör påverkas av denna planering och bland

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

21

vilka skolväsendets ordnande ingår som ett väsentligt led. En ändring av

huvudmannaskapet för vissa uppgifter enbart för att undvika en eljest

erforderlig indelningsändring synes därför icke förenlig med kommuner­

nas egna intressen, eftersom ett bibehållande av de nuvarande kommun­

gränserna icke i och för sig kan ha större värde än kommunernas möjlig­

heter att i självstyrelsens form påverka det egna samhällets gestaltning.

De sakkunniga säger sig vilja uttala detta även om det fallit utom ramen

för deras uppdrag att ingå på närmare överväganden i berörda avseenden.

Olägenheter, som kan tänkas uppkomma av en ng kommunindelnings-

reform

De sakkunniga uttalar, att åtskilliga av de invändningar, som restes mot

föregående indelningsreform, torde återkomma om en ny sådan reform

aktualiseras. I vissa avseenden torde emellertid förutsättningarna nu vara

annorlunda.

Ett av argumenten mot föregående reform var de svårigheter, som be­

farades uppkomma genom att man bröt en hävdvunnen gemenskap. Indel-

ningssakkunniga framhåller, att beträffande de år 1952 nybildade kom­

munerna denna synpunkt naturligtvis icke kan anläggas, även om en del

gemensamma investeringar redan hunnit göras i dessa kommuner. Tvärt­

om bör en ny indelningsändring underlättas av att många kommuner

varit i verksamhet endast under några få år.

Det är givetvis ofrånkomligt, säger de sakkunniga, att ett minskat an­

tal kommuner medför minskning i det sammanlagda antalet förtroende­

uppdrag och då framför allt uppdrag i ledande ställning. Detta kan inne­

bära olägenheter men måhända kan också vissa fördelar därav påvisas,

anför de sakkunniga och fortsätter.

Olägenheterna skulle självfallet bli allvarliga om kommunmedlemmarna

därigenom berövades möjligheterna att deltaga i den kommunala själv­

styrelsen i den utsträckning som motsvarade deras intresse och förmåga.

Värdet för vårt samhälle av aktiva insatser på detta område och av den

skolning, som deltagandet i den kommunala verksamheten kan ge, torde

icke kunna överskattas. Det är dock för det första ingalunda givet att de

minskade möjligheterna att erhålla förtroendeuppdrag måste stå i direkt

proportion till ett minskat antal kommuner. Dels kan uppdragen vara flera

i en större kommun än i en mindre och dels finns ofta utrymme för större

spridning av uppdragen på flera händer om så anses lämpligt. Vidare torde

erfarenheterna från de redan nu relativt stora kommunerna inte behöva

inge några farhågor i dessa avseenden. En fördel som man når med större

kommuner är att uppdragen kommer att ge rikare utbyte eftersom möj­

ligheterna att aktivt verka och nå positiva resultat blir större i och med

att kommunens resurser ökar.

En synpunkt som alltemellanåt brukar framföras är att lekmannainfly-

tandet hämmas i större kommuner genom att förvaltningen till stor del

måste skötas av tjänstemän. Indelningssakkunniga framhåller i detta hän­

seende, att kravet på effektivitet blivit alltmer dominerande inom den nu­

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

22

tida kommunalförvaltningen samtidigt som den kommunala verksamhe­

ten sväller mer och mer, och omfattande specialkunskaper erfordras på

många områden. Inför denna utveckling har enligt de sakkunniga den

motvilja mot att anlita tjänstemän i det kommunala arbetet, som på sina

håll kunnat iakttagas, undan för undan givit vika. Problemet hur sam­

arbetet mellan förtroendemän och tjänstemän skall lösas anser de sak­

kunniga numera sällan erbjuda några svårigheter. Anlitandet av tjänste­

män ger bättre utrymme för förtroendemännen att ägna sig åt de mera

principiella spörsmålen. Detta behöver heller inte medföra att den värde­

fulla erfarenhet som vinnes genom personlig handläggning av ärenden av

olika slag går förlorad, men förtroendemännen blir inte tvungna att hand­

lägga varje enskilt ärende i alla dess detaljer. Avlastningen av vissa göro-

mål från förtroendemän till tjänstemän torde också underlätta rekryte­

ringen till de ledande uppdragen, vilka eljest, skötta av förtroendemännen

ensamma, skulle kräva en orimligt stor insats av fritid för att fullgöras på

tillfredsställande sätt.

Olägenheter kan måhända befaras uppkomma av stora avstånd i en

kommun samt av att kommunen omfattar områden, mellan vilka motstri­

diga intressen av olika anledningar kan föreligga. Omfattningen av sådana

olägenheter anser emellertid de sakkunniga till stor del bli beroende av

de principer, efter vilka eventuella indelningsändringar genomföres.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Indelningssakkunnigas ställningstagande

Efter att sålunda ha skärskådat inte bara de förhållanden som kan tala

för en ny kommunindelning utan också de olägenheter som kan följa med

en sådan, gör de sakkunniga en sammanfattning av sin ståndpunkt i frågan.

De uttalar därvid, att ett betydande antal kommuner på grund av otill­

räcklig storlek eller olämplig avgränsning icke utgör lämpliga områden

för den kommunala verksamheten i dess nuvarande omfattning samt att in-

terkommunalt samarbete icke är bästa sättet att undanröja olägenheterna

härav. De åberopar, att också ett stort antal kommuner synes vara över­

tygade om behovet av andra åtgärder. Under senare år har i flera fall skett

sammanläggning av kommuner på vederbörande kommuners egen begä­

ran. Därvid har i något fall även relativt stora och bärkraftiga kommuner

frivilligt beslutat att gå samman för att lättare kunna bemästra de sam-

arbets- och samordningsfrågor, som förelegat. Genom den nämnda enkä­

ten till kommunerna och även på annat sätt har de sakkunniga erfarit

att utredningar om sammanläggning eller i vart fall diskussioner härom

förts mellan ett betydande antal kommuner. Vid tiden för enkäten upp­

gav sig inemot 200 kommuner vara inbegripna i sådana överväganden.

De sakkunniga finner därför starka skäl föreligga för åtgärder i syfte

att få till stånd en allmän översyn av den primärkommunala indelningen.

23

Med hänsyn till den utveckling, som kan förväntas beträffande ansök­

ningar från kommunerna om sammanläggningar samt beträffande det in-

terkommunala samarbetet, framför allt på skolväsendets område, synes

dessa åtgärder böra vidtagas skyndsamt. Det är nämligen enligt de sak­

kunnigas uppfattning synnerligen angeläget att väntade sammanlägg­

ningar samt det interkommunala samarbetets inriktning icke kommer att

hindra eller försvåra en lösning i större sammanhang av de problem, som

har samband med den primärkommunala indelningen.

Remissyttrandena

De sakkunnigas uttalande att åtgärder erfordras i syfte att åstadkomma

en allmän översyn av den primärkommunala indelningen biträdes eller

lämnas utan erinran av bl. a. de hörda centrala ämbetsverken med två un­

dantag — lantbruksstyrelsen och lantmäteristyrelsen — länsstyrelserna med

ett undantag — länsstyrelsen i Kronobergs län —- Svenska landskommuner­

nas förbund, Svenska stadsförbundet, drygt 400 kommuner, Sveriges socio­

nomers riksförbund, Sveriges socionomförbund, Sveriges juristförbund och

Sveriges kommunaltjänstemannaförbund.

Lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen och länsstyrelsen i Kronobergs

län anser att andra alternativ än en ny kommunindelning i första hand bör

prövas. Vidare uttalar omkring 240 kommuner, att behov av en allmän indel-

ningsreform ej föreligger. Även flertalet av dessa kommuner förordar i stäl­

let andra åtgärder för att förbättra betingelserna för den kommunala verk­

samheten. De olika alternativ, som de nu nämnda remissinstanserna åsyftar,

kommer att angivas i det följande.

Övriga ca 230 kommuner, från vilka yttranden föreligger, uttalar sig

oklart, ställer sig tveksamma eller gör inget uttalande alls i frågan.

Hur kommuner av olika storlek bedömer behovet av en ny kommunindel­

ning framgår av följande tabell.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

s

Principiellt ställ­

ningstagande till

behovet av en ny

kommunindeln.

Antal kommuner med ett invånarantal av

—2 000

2 001—

4 000

4 001—

6 000

6 001—

8 000

8 001—

10 000

10 001—

Summa

Klart uttalande

att behov

föreligger.........

23 (29 %) 151 (38 %) 101 (53 %) 48 (75 %) 25 (66 %) 58 (60 %) 406 (47 %)

Klart uttalande

att behov ej

föreligger.........

31 (39 %) 155 (39 %) 36 (19 %)

4 (6 %)

2 (5 %)

9 (9 %) 237 (27 %)

Inget uttalande,

tveksamhet

eller eljest

oklar inställ­

ning.................

25 (32 %)

94 (23 %) 53 (28 %)

12 (19 %)

11 (29 %) 30 (31 %) 225 (26 %)

Summa

79(100 %) 400(100 %) 190(100 %)

64(100 %)

38(100 %) 97(100 %) 868(100 %)

24

I de tillstyrkande yttrandena biträdes i allmänhet också de sakkunnigas

motiveringar för behovet av en ny indelning.

Sålunda finner socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, bostadsstyrel-

sen, medicinalstyrelsen, statens brandinspektion, byggnadsstyrelsen och

skolöverstyrelsen, var och en med utgångspunkt från det område myndig­

heten har att företräda, att en översyn av kommunindelningen bör komma

till stånd.

Därvid framhåller socialstyrelsen, att den 1952 genomförda kommunindel­

ningen visserligen varit av utomordentligt stort värde för socialvården men

att den redan visat sig vara behäftad med allvarliga olägenheter. Orsakerna

härtill är till en början att kommunindelningsreformen ej till fullo gav det

resultat, som icke minst från socialvårdssynpunkt hade varit önskvärt, samt

vidare att antalet kommuner med liten folkmängd ökat och alltjämt ökar.

Av än större betydelse är emellertid enligt styrelsen att den utveckling, som

ägt rum på socialvårdens område, ställer väsentligt större krav än tidigare,

framförallt i fråga om sakkunskap, erfarenhet och ekonomisk bärkraft.

Arbetsmarknadsstyrelsen anser erfarenheterna visa, att många av de nu­

varande kommunerna är för små och inte har de ekonomiska resurser, som

krävs för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter inom arbetsmarknads­

politiken på ett tillfredsställande sätt. Detta gäller bl. a. åtgärder för yrkes­

utbildning, planläggning och utförande av arbeten för att motverka arbets­

löshet, skyddad verksamhet för partiellt arbetsföra m. m. framhåller styrel­

sen och fortsätter.

Ett viktigt led i arbetslöshetspolitiken är den beredskap av färdigplane-

rade arbetsobjekt, som staten och kommunerna skall uppehålla och som

förutsätter en planering av de kommunala investeringarna på lång sikt. De

tekniska resurserna är ofta otillräckliga i de små kommunerna och därmed

möjligheterna att upprätta en beredskapsplan och bedriva arbeten i egen

regi och som statskommunala beredskapsarbeten. Förutsättningarna att

ha en effektiv särskild arbetslöshetsnämnd för samordning av de kommunala

arbetslöshetsbekämpande åtgärderna och för fortlöpande samverkan med

arbetsförmedlingen är också dåliga i många av de små kommunerna.

Byggnadsstyrelsen anför, att mot bakgrunden av de senaste decenniernas

samhällsutveckling och med tanke på de strukturförändringar som kan

väntas fortgå under överblickbar framtid det icke kan råda någon tve­

kan om att nuvarande kommunindelning i många fall är otillfredsställande

när det gäller att komma till rätta med de många skilda problem som föl­

jer med den fortgående kvantitativa ökningen och differentieringen av ar­

betsuppgifter och investeringsbehov inom den kommunala verksamheten.

Skolöverstyrelsen säger sig under det omfattande planeringsarbete på

skolväsendets område, som överstyrelsen bedrivit i samarbete med statens

folkskoleinspektion och senare länsskolnämnderna, ha gjort samma erfaren­

het, som indelningssakkunniga presenterar beträffande bl. a. befolkningsför­

hållanden och de enskilda kommunernas möjligheter att ombesörja en rad

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

25

förvaltningsuppgifter och delar därför uppfattningen att större och natur­

ligt avgränsade kommuner bör eftersträvas, överstyrelsen framhåller, att

enhetsskolans högstadium visserligen kan organiseras utan att en ny kom­

munal indelning genomföres, eftersom samverkan kan åstadkommas även

enligt nu gällande bestämmelser. Även om grundskolans genomförande så­

lunda ej erfordrar någon ändrad indelning, synes det överstyrelsen dock vara

en fördel att gränserna för högstadieskolornas upptagningsområden och för

kommunerna i görligaste mån överensstämmer. I en del fall då kommu­

nerna planerar egna högstadieskolor, som i och för sig kanske kan accep­

teras, men där en samverkan skulle innebära en bättre organisation, torde

det bli lättare att komma fram till en rationellare och pedagogiskt bättre

organisation om existerande kommungränser ändrades. Större kommuner

skulle i sådana fall vara en fördel. För kommunerna skulle i en rad fall eko­

nomiska uppgörelser över kommungränserna kunna undvikas, vilket inte

minst skulle innebära en förenklad administrativ handläggning.

Kammarkollegiet anser övertygande bevis föreligga för att en stor och

ökande del av landets kommuner icke har det folkmängdsunderlag som

skulle krävas för att — utan samverkan över kommungränserna — tillfreds­

ställande fullgöra de uppgifter som i det nutida samhället anses böra åvila

de borgerliga primärkommunerna. Kollegiet biträder uppfattningen om de

bristande möjligheterna att komma tillrätta med hithörande problem genom

ökad interkommunal samverkan. En sammanslagning av mindre kommuner

är den lösning, som bör eftersträvas i nuvarande läge, anser kollegiet.

Åtskilliga länsstyrelser motiverar sina ställningstaganden med erfaren­

heter från det egna länet och särskilt framhålles att den pågående struktur­

omvandlingen gör åtgärder erforderliga. Länsstyrelsen i Skaraborgs län ut­

talar sålunda.

Trots den relativt korta tiden sedan föregående indelningsändring och de

betydande insatser som kommunerna gjort enskilt eller i samverkan framstå

emellertid ett flertal av länets kommuner med hänsyn till befolkningsut­

vecklingen och till kommunernas framtida uppgifter som alltför små, vil­

ket också vitsordas i flera av kommunernas yttranden. Länsstyrelsen vill i

detta sammanhang erinra om att 43 av samtliga 56 primärkommuner ha

mindre än 5 000 invånare och att 24 ha färre än 3 000. Omflyttningen från

landsbygd till tätorter fortgår alltjämt, och länets landsbygd får sin folk­

mängd reducerad med omkring 1 % per år. För vissa kommuner äi avfolk­

ningen ännu större och accentueras av en ogynnsam åldersfördelning.

Även länsstyrelsen i Kalmar län finner avgörande för frågan vara den

pågående befolkningsutvecklingen och uttunningen av landsbygdens befolk­

ningsunderlag och en allt större dominans befolkningsmässigt sett beträf­

fande de större och medelstora tätorterna. Detta föranleder länsstyrelsen att

acceptera tanken på en ny kommunindelning.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anser det följdriktigt att en översyn aktuali-

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

26

serats mot bakgrunden av strukturomvandlingen i samhället och ökade an­

språk på den kommunala verksamheten. Länsstyrelsen anför härom.

Den demografiska utvecklingen innebär givetvis påfrestningar för kom­

munerna i avfolkningsområdena. Någon avmattning i den nuvarande tren­

den kan icke skönjas inom överskådlig tid. Flertalet landsbygdskommu­

ner, som mom sig icke har någon expansiv tätort, torde sakna vissa nödiga

betingelser att i längden fortleva såsom självständiga kommuner. Sådana

kommuner torde förr eller senare komma att hamna i ekonomiska svårig­

heter. De kommer icke heller att kunna hålla en godtagbar administrativ

förvaltning. Utvecklingen kan alltså väntas bli den, att ett stort antal kom­

muner inom avfolkningsbygderna förlorar förutsättningarna för sin existens.

Aven de mottagande och allt för snabbt expanderande områdena får emeller­

tid problem av såväl organisatorisk som ekonomisk art.

Den strukturomvandling, som sker, är snabb, omfattande och — med

hänsyn till sina verkningar för både samhället och den enskilde — dramatisk,

säger länsstyrelsen i Södermanlands län och uttalar vidare.

Kraftlösheten har blivit de små kommunernas öde ännu innan ett decen­

nium förflutit sedan de accepterades som storkommuner i den mening 1952

ars reform avsåg. Förvisso finns det idag kommuner med 4 000—6 000 in­

vånare, som lever under förhållandevis gynnsamma omständigheter och som

ogärna vill acceptera en ny indelning — för egen räkning. Förvisso är opti­

mismen och tillförsikten bland dem värd all aktning. Det länsstyrelsen emel­

lertid ser som en allvarlig realitet för de enligt utredningens mening små

kommunerna är risken för ett ännu större antal av dessa kommuner att

med fortsatt snabbt vikande befolknings- och skatteunderlag försättas i helt

ohållbara situationer, där den kommunala maktlösheten karikerar den

kommunala självstyrelsen och demokratin. Alltför många och små kommu­

nala enheter med växande svårigheter — och dessutom med ökade svårig­

heter att rekrytera den kommunala självstyrelsens förtroendemän — utgör

en alldeles för allvarlig framtidsbild för att den skulle accepteras som natur­

lig. Den utvecklingen är långt mer bekymmersam än frågan om den kom­

munala demokratins funktionssätt och kontaktmöjligheter i geografiskt

omfångsrika och befolkningsmässigt stora kommunenheter.

Såväl Svenska landskommunernas förbund som Svenska stadsförbundet

bitrader helt de sakkunnigas motiveringar för att en översyn av kommun­

indelningen företages.

Styrelsen för Svenska landskommunernas förbund uttalar — efter att ut­

förligt ha behandlat skälen för och emot en indelningsreform samt tänkbara

alternativ till en sådan — bl. a. att olägenheterna med större kommunala en­

heter som regel är av mindre betydelse än fördelarna. De större kommuner­

na synes i allmänhet ha haft lättare att lösa sina problem än de mindre. I

samma riktning pekar det förhållandet att under senare år allt flera kommu­

ner frivilligt bestämt sig för att gå samman, tydligen i insikt om att de sam-

arbets- och samordningsfrågor, som eljest skulle föreligga, lättare kan be­

mästras på detta sätt. Styrelsen framhåller vidare, att den omständigheten

Kungl. Maj :ts proposition nr 180 år 1961

27

att tanken på ändrad kommunindelning inte överallt har resonans inte får

hindra en reform, om den efter ingående prövning av frågan befinnes moti­

verad av utvecklingen.

Styrelsen för Svenska stadsförbundet framhåller bl. a., att åtskilliga städer

och köpingar redan nu utgör naturliga enheter, som har ett betryggande be­

folkningsunderlag med en positiv befolkningsutveckling, ett differentierat

näringsliv, en väl utbyggd administration o. s. v. och att man med den fort­

gående utvecklingen kan räkna med att även andra städer och köpingar upp­

når en motsvarande status. Från deras synpunkt kan skälen för en revision

av den nuvarande kommunindelningen givetvis te sig mindre påtagliga.

Behovet av en kommunreform måste dock enligt styrelsen ses ur en vidare

aspekt, där de gemensamma kommunala synpunkterna och det allmänna

samhällsintresset måste bli utslagsgivande. Styrelsen har också erfarit, att

flertalet av de städer och köpingar, som avses här, är införstådda med detta

betraktelsesätt. De flesta av dem samverkar nu i olika avseenden och i skilda

former med angränsande kommuner, för vilka de utgör en naturlig central­

punkt. Den fortgående expansion, som utmärker många av dessa städer

och köpingar, skapar icke blott behov av ökat utrymme för bostads- och

industribebyggelse utan nödvändiggör också samverkan med grannkommu­

nerna för att åstadkomma en ändamålsenlig lösning av övriga planfrågor.

Även om utredningen främst har föranletts av de minskande eller stagne­

rande kommunernas problem, kan från dessa synpunkter en översyn av den

nuvarande primärkommunala indelningen alltså vara av påtagligt intresse

även för de expanderande tätorterna.

Flertalet av de remissinstanser, som icke anser behov av ny kommunin­

delning föreligga eller uttalar tvekan därom, föreslår i stället andra åtgär­

der för att förbättra betingelserna för kommunernas verksamhet. Sådana

åtgärder diskuteras och föreslås även i många av de tillstyrkande yttrandena,

liksom andra skäl för och emot en indelningsreform ofta dryftas på ett ut­

förligt sätt.

Beträffande befolkningens förändringar anser vissa kom­

muner — dock endast några få — att utflyttningen från landsbygden snart

skall upphöra.

Kommunalfullmäktige i Hammenhögs kommun (ca 2 900 inv.), Kristian­

stads län, motiverar denna uppfattning med att en ändrad produktionsin­

riktning inom jordbruket är att vänta, t. ex. ökade specialodlingar, samt

yttrar.

Även om en viss ytterligare rationalisering och mekanisering är tänkbar

kan man nog räkna med att den därigenom friställda arbetskraften kan fin­

na sysselsättning vid dessa odlingar och vid den industri, som de kan ge

upphov till. Under alla omständigheter kan man nog förutsätta, att avfolk­

ningen från våra sydliga jordbruksbygder har nått eller är nära bottenläget,

om vi i fortsättningen ska ha ett jordbruk i dessa områden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

28

Kommunalfullmäktige i Höreda kommun (ca 3 000 inv.), Jönköpings län,

framhåller att sådana faktorer som ett ökat arbetskraftsbehov inom skogs­

bruket kan komma att i betydlig utsträckning påverka befolkningsutveckling­

en på landsbygden.

I åtskilliga yttranden diskuteras möjligheten att genom 1 ok al is e-

nngspolitiska åtgärder motverka utflyttningen från landsbyg­

den och stärka ekonomiskt svaga kommuners ställning.

Endast omkring 30 kommuner anser dock att en aktivare lokaliserings­

politik skulle kunna göra en allmän indelningsreform obehövlig.

\anligare är att lokaliseringspolitiska målsättningar anses utgöra argu­

ment för en indelningsreform eller att åtgärder för att åstadkomma en ny

kommunindelning bör kompletteras med en aktiv lokaliseringspolitik.

Styrelsen för Svenska landskommunernas förbund uttalar härom.

En annan invändning som ibland göres mot tanken på en ny kommunin-

deinmg är att man i stället borde inrikta sig på åtgärder i syfte att motverka

landsbygdens avfolkning och få en omflyttning i motsatt riktning till stånd.

Det har till och med gjorts gällande att en ny kommunindelning skulle på­

skynda landsbygdens avfolkning. Ett medel att hejda landsbygdens avfolk­

ning skulle vara att i ökad utsträckning lokalisera industrier och andra

företag till landsbygden. I olika sammanhang har styrelsen också framfört

och stött förslag av sådant innehåll. Tyvärr saknas emellertid ofta förutsätt­

ningar härför. Det moderna näringslivets krav på nära tillgång till arbets­

kraft, moderna bostäder för de anställda, högre skolor för ungdomen, affä­

rer, hantverkare och andra serviceanordningar ävensom goda kommunika­

tioner för personalen och för frakt av råvaror och produkter kan vanligtvis

endast tätorterna tillgodose. En tvångsmässig dirigering av företagens loka-

lisermg i syfte att motverka landsbygdens avfolkning skulle med all säker­

het forsvara uppbyggandet av ett modernt och gentemot utlandet konkurrens-

ki af tigt näringsliv i vårt land. Tillkomsten av större primärkommuner med

livskraftiga tätorter synes däremot kunna animera företagen att av egen

drift söka sig till landsbygden.

Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller, att utvecklingen inom nä­

ringslivet fordrar en följsam anpassning med omfattande planeringsåtgär-

der från samhällets sida samt att sammanslagning av kommuner härvid­

lag endast ar ett led i arbetet. I första hand torde krävas omfattande lokali­

seringspolitiska åtgärder av olika slag.

I några yttranden framhålles att strukturomvandlingen nu är i ett skede,

då prognoser för framtiden är särskilt vanskliga och att detta kan leda till

att följdverkningarna underskattas.

Sålunda hänvisar stadsfullmäktige i Norrköping till den ekonomiska

integrationen i Västeuropa och en sannolik förskjutning av världshandeln

till följd av de s. k. utvecklingsländernas industrialisering samt finner star­

ka skäl föreligga för att låta en ny, allmän kommunindelning anstå någon

tid, så att resultaten av nämnda faktorer samt av den statliga lokaliserings­

politiken bättre kan överblickas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

29

De olika ekonomiska förutsättningar, under vilka kommu­

nerna arbetar, anses i ett klart övervägande antal yttranden påkalla åtgärder

i en eller annan form.

Omkring 200 kommuner betonar särskilt, att kommunernas ekonomiska

problem och skatteutjämningsfrågan icke kan lösas genom ändringar i den

kommunala indelningen. Av dessa anser ca 150 att skatteutjämnande åtgär­

der bör ersätta en indelningsreform eller i vart fall föregå prövningen av

behovet av allmänna ändringar i den kommunala indelningen.

Till dem som hävdar denna uppfattning hör kommunalfullmäktige i Tjäll-

mo kommun (ca 1 500 inv.), Östergötlands län, som menar att utredningens

förslag inte löser några som helst problem för landsbygdens folk och som

vidare yttrar.

Snarare kan man tolka de föreslagna omändringarna som ett försök att

övervältra en del av statens utgifter på kommunerna. Det förefaller oss där­

för att ett borttagande av nu gällande skyldighet för kommunerna att lämna

ersättning till folkpensioneringen skulle vara en väg att förbättra kommu­

nernas ekonomi. Nu gällande författning är ju så konstruerad, att den skatte-

mässigt drabbar de kommuner som har en mindre gynnsam befolkningssam-

mansättning hårdare än vad som är fallet för städer och större tätorter, vilka

har en befolkningsinflyttning av yngre och produktiva människor. Ett för­

statligande av polisväsendet bör vara en väg att beträda. En översyn av nu

gällande bestämmelser om statsbidrag till det obligatoriska skolväsendet

på så sätt att kommuner som strävat för att skapa ett effektivt och rationellt

ordnat skolväsen icke erhåller lägre bidrag, synes vara ytterligare en väg

att pröva.

Ett 50-tal kommuner i Västernorrlands och Jämtlands län anlägger lik­

nande synpunkter.

Kommunalfullmäktige i Tåsjö kommun (ca 4 200 inv.), Västernorrlands

län, säger sålunda.

För glesbygdskommunerna i Norrlands inland är det med hänsyn till de

redan nu stora avstånden i allmänhet inte möjligt eller i varje fall inte för­

enat med några fördelar att skapa förvaltningsenheter med större folk­

mängd. Av väsentligt större betydelse för dessa kommuner är att deras

i förhållande till övriga delar av landet tunga skattebörda lättas. Detta kan

inte ske genom en kommunsammanläggning utan endast genom att kostna­

derna för vissa förvaltningsuppgifter helt övertages av staten, t. ex. för folk­

pensions- och skolväsende, eller att staten lämnar skatteutjämningsbidrag

till dessa kommuner i avsevärt större utsträckning än för närvarande. Denna

fråga bör bringas till en snar lösning. Statsmakterna kan dessutom genom

näringspolitiska åtgärder hejda befolkningsminskningen och skapa ett sta­

bilare skatteunderlag.

Till dem som anser att skatteutjämnande åtgärder erfordras men att så­

dana åtgärder inte kan göra en indelningsreform obehövlig hör stgrelsen för

Svenska landskommunernas förbund, som yttrar.

Även om det är möjligt och enligt styrelsens mening också nödvändigt

att olikheterna i skattekraften i större utsträckning än för närvarande ba­

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

30

lanseras genom skatteutjämnande åtgärder av olika slag är det obestridligt

att sammanläggningar av kommuner till större enheter skulle i de flesta

fall ge den primärkommunala verksamheten ett mera stabilt ekonomiskt

underlag. Det är därvid angeläget att strävandena inriktas på åstadkomman­

det av kommuner med, såvitt möjligt, blandad glesbygds- och tätortsbebyg-

gelse samt ett rikt differentierat näringsliv, varigenom en viss ekonomisk

utjämning inom dessa större kommunområden erhålles.

I fråga om de kommunala förvaltningsuppgifterna

framföres ofta från kommuner, som anser att behov av en ny kommunin­

delning icke föreligger, den uppfattningen att skolfrågorna, främst högsta­

diet, är den enda viktigare uppgift, som mera allmänt fordrar större under­

lag än vad som erbjudes inom de nuvarande kommungränserna.

Däremot finner 1957 års skolberedning det angeläget att betona — sär­

skilt med hänsyn till vissa uttalanden i pressdiskussionen och den allmänna

debatten kring kommunindelningsreformen — att skolväsendet endast är

en bland många faktorer som kan åberopas till stöd för en reformerad kom­

munindelning.

Särskilt kraftiga invändningar gör ett relativt stort antal kommuner mot

de sakkunnigas uttalande, att socialvården skulle kunna handhas bättre i

större kommuner.

Salunda uttalar bl. a. kommunalfullmäktige i Brämhults kommun (ca

2 100 inv.), Älvsborgs län.

De sociala frågorna har hittills i många fall bättre kunnat lösas i de mindre

kommunerna än i de verkligt stora. I många av våra större städer har man

sålunda ingalunda kommit till rätta med de sociala problemen. I all syn­

nerhet har man här inte kommit till rätta med de i all socialvård så värde­

fulla personliga kontakterna, vilka man däremot med stor lätthet uppehål­

ler i en mindre kommunenhet. Enligt vår mening vore det därför till övervä­

gande nackdel, om en sammanslagning generellt komme till stånd ifråga

om socialvårdens organisation och handhavande. I de stora kommunerna

uppstår många problem för befolkningen ute i periferien: besvärliga situa-

tioner på grund av avståndet till förvaltningsorten, ökade kostnader för be­

sök, förflyttning till andra orter vid intagning på anstalter av olika slag,

ökade kostnader för de anhöriga för besök in. m.

Vad beträffar åldringsvården anlägger åtskilliga kommuner synpunkter

liknande kommunalfullmäktiges i Ore kommun (ca 2 500 inv.), Koppar­

bergs län, som anför.

Bland de många kommunala förvaltningsuppgifterna bör åldringsvården

vara den där centralisering i sista hand överväges. Människan-individen får

i detta fall ej ställas i bakgrunden av ekonomiska skäl. För glesbygdskom­

munerna innebär en allmän övergång mot större vårdhem, att de vårdbe-

hövande gamla efter fullgjort arbetsliv flyttas från den gamla hembygdens

gemenskap, bort från de kända omgivningarna och det gamla hemmet utan

möjlighet till besök i hembygdens kyrka, och där anförvanternas besök av

naturliga skäl blir begränsade. En dylik utveckling av åldringsvården kan

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

ej få bli målsättning i ett land, som anses som föregångare på socialvårdens

område.

Motsatt uppfattning har bl. a. stadsfullmäktige i Motala, som framhåller

att tätorternas dragningskraft ibland kan vålla problem för dessa inom so­

cialvården och åldringsvården. Sålunda är det enligt stadsfullmäktige van­

ligt, att åldriga personer inflyttar till centralorten, där de har kontakt med

sina barn eller eljest finner det förenligt med sin bekvämlighet på grund av

närheten till läkare m. m.

Beträffande möjligheterna för kommuner att genom interkommu-

n a 11 samarbete lösa mera krävande uppgifter kommer helt skilda

uppfattningar till synes i remissyttrandena.

Den inställning till frågan om interkommunalt samarbete, som kommer

till uttryck i yttrandet från kommunalfullmäktige i Braås kommun (ca

3 000 inv.), Kronobergs län, är representativ för flertalet av de drygt 400

kommuner, som förordar en ny kommunindelning. Fullmäktige yttrar så­

lunda genom särskilt utsedda kommitterade.

Kommitterade delar helt sakkunnigas uppfattning om nackdelarna i det

nuvarande interkommunala samarbetet. Det interkommunala samarbetet

medför en urholkning av självbestämmanderätten. I den mån man väljer

kommunalförbundsprincipen för det interkommunala samarbetet framstår

dessa nackdelar som störst. De kommunala organens självbestämmanderätt

sättes helt ur spel. Budgetbehandlingen undandrages helt kommunalfullmäk­

tiges inflytande och avgörande. Det stora antalet kommunalförbund för

handhavandet av polisväsendet har på ett slående sätt givit bevis härför.

Genom civilrättsliga avtal elimineras visserligen en del av olägenheterna

med kommunalförbund. Men erfarenheterna av dylikt samarbete är inte

heller enbart av godo. Kommitterade delar även de sakkunnigas uppfattning

om att ökat interkommunalt samarbete icke kan vara ett hållbart argument

för att icke genomföra en ny kommunindelning. Kommitterade anser att om

man önskar ha kvar ett starkt kommunalt inflytande över de kommunala

frågorna bör man icke gå in för interkommunal samverkan.

Enligt stgrelsen för Svenska landskommunernas förbund kan befaras att

utvecklingen leder till bildandet av specialkommuner för skolan och må­

hända även för andra kommunala uppgifter, vilket vore olyckligt på längre

sikt sett. Styrelsen erinrar i detta sammanhang om att före 1952 års kommun-

indelningsreform ifrågasatts bildande av särskilda socialvårdskommuner,

vilket lyckligtvis avvärjdes genom indelningsreformen. Utvecklingen i rikt­

ning mot ett ökat behov av interkommunal samverkan inom den kommunala

verksamhetens huvudområden är enligt styrelsens mening inte i alla avse­

enden tillfredsställande. Även om problemen i många fall kan få en godtagbar

lösning genom samverkan mellan två eller flera kommuner skulle en alltför

omfattande sådan samverkan bli administrativt tungrodd och förenad med

andra olägenheter, som från kommunal självstyrelsesynpunkt framstår som

betänkliga. Enligt styrelsens mening är det därför önskvärt att en sådan pri­

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

31

32

märkommunal indelning eftersträvas, att det interkommunala samarbetet ej

kommer att intaga en dominerande ställning i den kommunala verksamheten.

Lantbruksstyrelsen menar, att en så genomgripande åtgärd som en ny

kommunindelning icke bör tillgripas förrän man prövat andra vägar, var­

vid i första hand bör beaktas möjligheterna att genom ökad samverkan i

kommunalförbund eller genom samgående i andra former lösa de för

kommunerna mest betungande uppgifterna.

Ett hundratal kommuner uttalar också — ofta med hänvisning till etable­

rad eller planerad samverkan — att en sådan samverkan i nuvarande for­

mer erbjuder goda möjligheter.

Sålunda yttrar kommunalfullmäktige i Stocksunds köping (ca 5 000 inv.),

Stockholms län.

Sammanslutning i kommunalförbund är, enligt den erfarenhet Stock­

sunds köping gjort, ett arrangemang, som möjliggör en efter växlande om­

ständigheter tillfredsställande lösning av skilda angelägenheter, även t. ex.

sådana, som höra skolväsendet till. Erfarenheten är väl underbyggd, efter­

som köpingen jämte grannkommunen Danderyd är den kommun inom lan­

det, som är mest engagerad i kommunalförbund.

Länsstyrelsen i Kronobergs län förklarar, att de i ärendet hörda lands­

kommunerna i länet synes föredraga de nuvarande samarbetsformerna

framför en ny kommunindelning. Länsstyrelsen anser, att förbättringar och

förenklingar av förfarandet vid interkommunalt samarbete torde kunna

åstadkommas.

Ett 10-tal kommuner har i likhet med länsstyrelsen i Kronobergs län för­

ordat förenklingar i de nuvarande samarbetsformerna utan att dock något

konkret förslag lämnats.

1957 års skolberedning upplyser, att en radikal förenkling av förfarandet

vid den viktigaste och kvantitativt helt dominerande formen av interkom­

munalt samarbete, nämligen i fråga om mottagande av elever till undervis-

ning, kommer att föreslås av beredningen. Därigenom bortfaller enligt be­

redningen till avsevärd del den synpunkten, att det interkommunala skol-

samarbetets betydande omfattning i och för sig utgör ett argument för en

kommunindelningsreform. Interkommunalt samarbete i det civilrättsliga

avtalets form anser beredningen dock ha andra nackdelar, som inte undan-

röjes genom den antydda administrativa förenklingen. Det är sålunda prin­

cipiellt otillfredsställande, att endast den kommun där skolan är belägen

får ett direkt inflytande på skolväsendets utformning och förvaltning. För

de kommuner som sänder sina högstadieelever till högstadier i andra kom­

muner innebär det avtalsmässiga samarbetet att de ställs utan medbestäm­

manderätt i fråga om en inte minst från kommunalekonomisk synpunkt

mycket betydelsefull sektor av den verksamhet som obligatoriskt åvilar kom­

munerna.

Det i remissyttrandena mest diskuterade alternativet till utredningens

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

33

förslag är en omfördelning av uppgifterna mellan staten,

landstingskommunerna och primärkommunerna. Härvid anföres både skäl

av organisatorisk art och kostnadsutjämningssynpunkter.

Lantmäteristyrelsen ifrågasätter sålunda om icke en närmare prövning

av arbetsuppgifternas fördelning mellan olika huvudmän bör ske, innan

slutlig ståndpunkt tages till indelningssakkunnigas förslag.

Västmanlands läns landstings förvaltningsutskott utvecklar samma tanke­

gångar sålunda.

De sakkunniga synas enligt sina direktiv icke ha haft att överväga, i vad

mån ändrat huvudmannaskap för vissa samhällsuppgifter skulle påverka

kommunindelningsfrågan. Likväl synes det förvaltningsutskottet vara mest

logiskt, att full klarhet föreligger, hur samhällsuppgifterna för närvarande

och inom överskådlig tid böra fördelas på stat, landsting och primärkom­

muner, innan nuvarande huvudmannaskap för uppgifterna utan vidare

läggas till grund för förslag om indelningsändringar. En utredning synes

sålunda först böra företagas, i vad mån vissa på primärkommunerna nu vi­

lande uppgifter böra överföras på staten och landstingen, samt av ansvars­

fördelningen mellan stat och landsting. En dylik utredning bör vara helt för­

utsättningslös och syfta till en så ändamålsenlig utformning som möjligt av

hela vår offentliga verksamhet med en så bra och förnuftig arbetsfördelning

som möjligt mellan stat, landsting och primärkommuner. Efter en dylik

fördelning av arbetsuppgifterna får sedan de offentliga organens organisa­

tions- och arbetsformer anpassas.

Även remissinstanser, som i huvudsak ansluter sig till utredningens slut­

satser, framför liknande synpunkter. Sålunda säger t. ex. drätselkammaren

i Malmö, att även om drätselkammaren i princip inte har något att invända

mot en ny kommunindelning, anser drätselkammaren, att det förtjänar

övervägas, om ej en nyindelning bör ansta till dess klarhet vunnits rörande

den framtida fördelningen av uppgifterna mellan staten och kommunerna.

I regel anges vissa bestämda områden, där omfördelning av uppgifterna

bör ske eller i vart fall övervägas. Fem länsstyrelser och ca 90 kommuner

uttalar, att staten helt bör övertaga folkpensionskostnaderna. Frågan om

polisväsendets förstatligande beröres av fyra länsstyrelser och ca 100 kom­

muner. Samtliga föreslår eller förutsätter, att polisväsendet skall övertagas

av staten. Motsatt uppfattning har icke kommit till synes i något yttrande.

överflyttning av hela skolväsendet eller av grundskolans högstadium till

staten eller landstingskommunerna, alternativt utredning härom föreslås

av omkring 170 kommuner. Denna uppfattning biträdes av länsstyrelsen i

Kronobergs län, som upplyser att några kommuner i länet har framfört

tanken att överföra enhetsskolans högstadium eller eventuellt hela skol­

väsendet till landstinget. Ett överförande av skolväsendet till ett statligt läns­

organ har också ifrågasatts. Invändningar kan givetvis riktas mot dessa

alternativ till en ny kommunindelning, men det hade varit önskvärt, att

dessa alternativ närmare utretts och övervägts av de indelningssakkunniga,

framhåller länsstyrelsen.

3 — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 sand. Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

34

Kommunalfullmäktige i Sorunda kommun (ca 2 800 inv.) och i Ösmo

kommun (ca 2 200 inv.), Stockholms län, förordar överflyttning av högsta­

diet till landstingskommunerna med en motivering, som återkommer i åt­

skilliga andra yttranden, att eftersom de flesta kommuner ännu ej nått

fram till en sådan skolform, att högstadium av enhetsskolan är infört, inne­

bär det ingen urholkning av självstyrelsen om denna skolform överflyttas

till annat organ.

Kommunalfullmäktige i Lits kommun (ca 3 300 inv.), Jämtlands län,

hör till dem som anser att staten bör övertaga hela skolväsendet och anför

till stöd härför bl. a. följande.

Att denna fråga om ändrat huvudmannaskap kommit att allvarligt disku­

teras, har icke sin grund i ett önskemål att undvika en indelningsändring

utan i det faktum att skolväsendet — som diskussionen främst rör sig om

— utvecklats så att den blivit en angelägenhet av sådan ekonomisk, admi­

nistrativ och pedagogisk storleksordning, att kommunerna icke utan stora

svårigheter kunna omhänderha den på sådant sätt, att resultatet svarar mot

målsättning och ansträngning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Det är numera i ytterst begränsad omfattning, som verksamhetsorten för

den vuxne från glesbygden sammanfaller med vederbörandes födelse-,

uppväxt- och utbildningsort. Ungdomen går i stor utsträckning efter vunnen

utbildning till industrin och till de stora samhällena. Att vända eller ens

bromsa den strömmen torde i nuvarande tidsläge vara ogörligt, vi ha endast

att acceptera detta sakförhållande. Att under angivna förhållanden fasthålla

vid ståndpunkten att skolväsende och utbildning alltjämt skulle vara en

primärkommunal angelägenhet är ohållbart. För landsbygds- och avfolk-

ningskommuner med starkt vikande skatteunderlag är denna uppgift nu­

mera helt orimlig. Det är dock dessa kommuner, som har förhållandevis

flertalet barn och ungdomar men samtidigt den största och tyngsta skatte­

bördan. Man undgår ej att ställa frågan, varför just dessa kommuner skall

åläggas den ekonomiskt tyngande bördan att utbilda ungdom, som sedan

ställer sin produktionsinsats till förfogande inom de på skattekraft rika kom­

munernas växande näringsliv. Det skall visserligen erkännas, att statens

bidrag till skolväsendet äro väsentliga men likväl helt otillräckliga. Under­

visningsväsendets andel i den kommunala budgeten är, oaktat statsbidragen,

som regel den största och mest tyngande posten. Erfarenhetsmässigt veta vi

också, att statsbidragens reella värde urholkas synnerligen snabbt och att

framställningar om återställande av detta värde tyvärr regelmässigt synas

leda till negativa resultat, motiverade av statsbudgetens bristande utrymme

för sådana åtgärder. Lägger man härtill den omständigheten, att kommunal­

skatten drabbar den skattskyldige i allmänhet på ett kännbarare sätt än vad

statsskatten gör, synes det som om landsbygdskommunernas inställning till

problemet skulle vara klar. Det torde nämligen framstå såsom helt själv­

klart, att en sammanläggning av två eller flera »fattiga» kommuner med

svagt skatteunderlag till en kommun ej medför någon ekonomisk förstärk­

ning, enär det torde vara minst lika många skilda behov som antalet kom­

muner, som följer med i sammanläggningsförfarandet.

Undervisnings- och skolväsendet är en hela det svenska samhällets ange­

lägna uppgift och bör vid den omfattning det nu har fått och kommer att

35

få helt övertagas av staten genom dess organ skolöverstyrelsen och länsskol-

nämnderna. Kommunalnämnden känner sig övertygad om att länsskolnämn-

derna genom sin sammansättning väl skola kunna bevaka och tillgodose de

lokala synpunkter, vilka med fog kunna göras gällande.

Trots den slutsats, som kommunalnämnden sålunda kommit till, är nämn­

den angelägen framhålla, att den är ytterst mån om att behålla den kommu­

nala självbestämmanderätten, då den enligt nämndens mening utgör grun­

den för vår demokrati. Emellertid har utvecklingen nu lett dithän, att det

med fog kan ifrågasättas om det på skolväsendets område finnes någon kom­

munal självbestämmanderätt av betydenhet kvar. Även om någon del av

denna självbestämmanderätt skulle konstateras kvarstå, torde det på goda

grunder kunna ifrågasättas, om det kan vara rimligt och rättvist att pålägga

de kommunala skattebetalarna att på gällande skattegrund erlägga så bety­

dande belopp för att deras förtroendemän skola lämnas tillfälle deltaga i

verkställande av de åtgärder, vilka staten och dess myndigheter beslutat och

föreskrivit på undervisningsväsendets område.

Å andra sidan uttalar åtskilliga remissinstanser att ändrat huvudmanna­

skap för skolväsendet icke bör ifrågakomma.

Skolöverstyrelsen anser en sådan reform olämplig, därför att man kan

befara att kommunernas intresse för skolan skulle minska och skoladmi-

nistrationen bli onödigt tungrodd. Dessutom skulle en dylik förändring mot­

verka önskemålen om en fortsatt decentralisering av beslutanderätten på

skolans område. En utjämning av de enskilda kommunernas olika kostna­

der för skolväsendet bör ernås på annat sätt, och överstyrelsen förutsätter

att hithörande problem beaktas av 1958 års skatteutjämningskommitté.

1957 års skolberedning betonar, att skolplaneringen måste bedrivas som

en integrerande del i den allmänna samhällsplaneringen och att — såsom de

sakkunniga framhållit — skolväsendets överflyttning till annan huvudman

därför skulle begränsa möjligheterna att inom ramen för kommunernas

allmänna samhällsplanering få till stånd en önskvärd samordning av olika

miljöskapande åtgärder. De praktiska och principiella invändningar som kan

resas mot att ställa skolväsendet under exempelvis landstingens huvud­

mannaskap anser beredningen väga tyngre än de fördelar som skulle stå att

vinna därmed.

Svenska landstingsförbundet uttalar, att förbundet icke kan förorda en

överflyttning av uppgifter på landstingen, vilka i stället bör få koncentre­

ra sina ansträngningar på en fortsatt utbyggnad av hälso- och sjukvården,

en omfattande uppgift, som kommer att ställa stora krav på dom i såväl eko­

nomiska som organisatoriska hänseenden. Däremot bör enligt landstings­

förbundets uppfattning en kostnadsavlyftning från kommunerna till staten

övervägas. Därvid erinras om frågorna om polisväsendets framtida organisa­

tion, om kostnaderna för folkpensioneringen och om det försämrade värdet

av vissa statsbidrag.

Även från primärkommunalt håll uttalas, att huvudmannaskapet för

skolväsendet icke hör ändras.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

36

Svenska stadsförbundet åberopar vad indelningssakkunniga anfört rö­

rande ändring av huvudmannaskapet för vissa förvaltningsuppgifter och

ansluter sig till denna uppfattning. Samtidigt säger sig stadsförbundet dela

den uppfattning landstingsförbundet givit uttryck för, att överflyttning av

uppgifter från primärkommunerna till landstingen icke bör komma till

stånd.

Svenska landskommunernas förbund ansluter sig också till indelnings-

sakkunnigas uttalande och framhåller, att det är viktigt, att kommunernas

befolkningsmässiga och ekonomiska resurser blir sådana att de kan bilda

underlag för en vidgad bestämmanderätt, inte minst på skolområdet.

Kommunalfullmäktige i Njutångers kommun (ca 5 000 inv.), Gävleborgs

län, förutser att frågan om huvudmannaskapet för skolväsendet skall

komma att vidröras i flera remissyttranden samt yttrar härom.

Även om man skulle ändra landstingslagen och ge landstingen en annan

organisation, tror vi likväl att man bör noga sätta sig in i vad ett vidgat

huvudmannaskap skulle innebära. Landstingen har för övrigt ännu icke

helt övertagit ansvaret för hälso- och sjukvård och torde inom kort få vä­

sentligt ökade arbetsuppgifter vid övertagande av mentalsjukvård och pro­

vinsialläkarna, för regionsjukvårdens ordnande samt en utvidgning i övrigt

av den öppna vården. Dessutom kunna vi icke förstå de synpunkter som an­

förts beträffande möjligheterna till en förnuftig organisation av skolväsen­

det på det lokala planet, därest landstingen skulle ingå som huvudman för

viss del därav. Vi har genom den nya skolstyrelselagen fått en enhetlig skol­

ledning. Om landstingen inträder i denna verksamhet, skulle vi medverka till

en splittring.------------

Det har i debatten även talats om att man skulle kunna tänka sig att helt

förstatliga skolväsendet, eftersom kommunerna för närvarande icke har så

stort inflytande på dess utformning. Vi kunna ej dela denna uppfattning, ef­

tersom just skolväsendet varit en väsentlig primärkommunal uppgift, för

att inte säga en av huvudangelägenheterna, där kommunalmännens ambi­

tion verkligen tagit sig positiva uttryck ända sedan 1840-talet. Ett förstat­

ligande av vårt skolväsende skulle i praktiken innebära, att vi utbytte den

kommunala självstyrelsen mot en statlig lokal förvaltning, där våra skolhus

komme att förvaltas på samma sätt som t. ex. järnvägsstationerna. Det måste

rimligen finnas andra lösningar av dessa problem, så att man kan bibehålla

den kommunala självstyrelsen och kanske rent av vidga densamma, sam­

tidigt som kommunernas ekonomiska bekymmer reduceras.

Liknande uttalanden göres av länsstgrelserna i Älvsborgs, Örebro, Väst­

manlands, Jämtlands och Västerbottens län. Länsstyrelsen i Jämtlands län

uttalar sålunda.

Till en början bör konstateras, att om man vill slå vakt om den kommu­

nala självstyrelsen såsom ett ovärderligt inslag i svensk förvaltning, det

måste anses som i hög grad inkonsekvent att avlasta kommunerna ansva­

ret för väsentliga förvaltningsuppgifter, i synnerhet om så sker för att undgå

en reform, vars syfte bland annat är att ge kommunerna bättre underlag för

ett självständigt handlande. En överflyttning av uppgifter till staten skulle

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

37

vidare befrämja en centralisering, som står i bjärt kontrast till de decentra-

liseringssträvanden, som för närvarande gör sig gällande på olika håll inom

förvaltningen. Det har i en del yttranden betonats, att det kommunala infly­

tandet är så beskuret på vissa områden att den kommunala självbestämman­

derätten knappast skulle bli lidande, om kommunerna befriades från huvud­

mannaskapet. Länsstyrelsen vill icke bestrida att denna synpunkt i fråga

om skolväsendet kan ha ett visst fog för sig. Å andra sidan torde kommu­

nernas begränsade inflytande delvis ha sin grund i just svårigheten att över

kommungränserna på lämpligt sätt lösa skolfrågan. På längre sikt bör inom

de större kommunenheterna det kommunala inflytandet kunna stärkas.

En indelningsreforms inverkan på den kommunala självsty­

relsen diskuteras i åtskilliga andra yttranden, varvid även framkommer

uppfattningar, som är rakt motsatta de nyss återgivna.

Närmare 200 kommuner framhåller, ofta med skärpa, att ett genomfö­

rande av den föreslagna reformen skulle innebära en försvagning av den

kommunala självstyrelsen. Vad som därvid åsyftas är i regel, att lekman-

nainflytandet över kommunalförvaltningen skulle komma att minska.

Det föreliggande betänkandet, säger bl. a. kommunalfullmäktige i Rgssby

kommun (ca 3 000 inv.), Kronobergs län, hotar grundvalarna för en demo­

kratisk kommunal självstyrelse.

Kommunalfullmäktige i Sevede kommun (ca 4 600 inv.), Kalmar län,

anför.

Vår gamla kommunala självstyrelse kommer helt att urgröpas. Den nu­

tida ledamoten av en styrelse eller nämnd är en personlighet, en individ,

som representerar en mindre del av sin kommun, han känner alla, han tar

aktiv del i utredningar o. dyl. Debatter och meningsskiljaktigheter följer säl­

lan politiska linjer. I den stora kommunen får tjänstemannen en domine­

rande ställning. Den enskilde ledamoten har ej samma möjlighet att sätta

sig in i de aktuella problemen och så småningom försvinner intresset, han

blir en kugge, som bara finns där. Tjänstemannaväldet har inträtt.

En motsatt uppfattning har stadsfullmäktige i Nora stad som utvecklar

denna på följande sätt.

Det har framförts den åsikten, att en ny kommunindelning skulle betyda

en beskärning av demokratin. Större kommuner skulle medföra, att det to­

tala antalet förtroendeuppdrag blev färre medan den kommunala tjänste­

mannakåren måste utökas kraftigt. Denna beskrivning kan inte sägas vara

felaktig men den är väl ensidig. Den kommunala demokratin bygger ej en­

bart på nämnder och fullmäktige. Minst lika betydelsefull är verksamheten

i de politiska partierna, bildningsorganisationerna och liknande sammanslut­

ningar. Såsom redan framhållits är den nuvarande kommunindelningen

ofta ett allvarligt hinder för en förnuftig och vidsynt politik och direkt or­

sak till åtskilliga felinvesteringar. En sådan ordning bidrar inte till att höja

aktningen för demokratin och att skapa intresse för samhälleligt arbete. En

indelningsändring, som möjliggör eu förnuftigare oeh mera lättförståelig

politik, kommer därför att öka intresset för samhällsarbete och därmed att

förstärka demokratin i vårt land.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

38

Ett stärkande av den kommunala självstyrelsen anser också styrelsen för

Svenska stadsförbundet kunna bli en följd av en indelningsreform. Med de

större och bärkraftiga kommuner, som blir en följd av kommunreformen,

kommer de allmänna förutsättningarna för kommunerna att fullgöra sina

samhällsuppgifter att förbättras. Detta lär enligt styrelsens mening leda

till att det inflytande, som staten nu via statsbidragsvillkor eller på annat

sätt utövar inom skilda kommunala verksamhetsområden, i motsvarande

mån minskas.

Farhågorna för minskat lekmannainflytande bemöter styrelsen för Svens­

ka landskommunernas förbund sålunda.

Den omständigheten att det totala antalet kommunala förtroendeuppdrag

minskar genom sammanläggningar av kommuner till större enheter är i

och för sig en allvarlig olägenhet, som emellertid kommunerna själva kan

motverka genom att låta uppdragen få en större spridning mellan de kom­

munalt intresserade medlemmarna. Det kan för övrigt påpekas att även om

antalet kommunala förtroendeuppdrag minskar, så ökar uppdragens vikt

och betydelse i samma mån som kommunerna får större möjligheter att

utveckla den kommunala självstyrelsen. Att tjänstemän måste anställas i

ökad utsträckning torde inte längre framstå på samma sätt avskräckande

för förtroendemännen, som under ett tidigare skede av utvecklingen. Man

har numera allmänt accepterat att eu kommun kan behöva anställa tjänste­

män såsom biträden åt förvaltningsorganen och i regel har samarbetet mel­

lan förtroendemännen och tjänstemännen utvecklats på ett sådant sätt, att

ingen anledning till misstro mot tjänstemannasystemet föreligger. Kostnads­

frågan torde i framtiden bli av allt mindre betydelse efter hand som även

förtroendemännen gör anspråk på att erhålla skälig ersättning för sina ar­

betsinsatser i kommunen. Ofta förbises också att redan ett utvidgat inter-

kommunalt samarbete medför behov av tjänstemän.

Kungl. Maj.ts proposition, nr 180 år 1961

Departementschefen

De borgerliga primärkommunernas ställning i det svenska samhället

grundlädes genom 1862 års kommunalförordningar. Om denna lagstiftning

har uttalats (prop. 1946:236 sid. 32) att den hade två i viss mån sam­

manfallande men i viss mån skilda huvudsyften. Det ena var ett rent

praktiskt förvaltningstekniskt mål, nämligen att skapa självständiga lo­

kala förvaltningsorgan, vilka på ett smidigare och billigare sätt än en yt­

terligare utvidgad central förvaltningsorganisation skulle kunna främja

materiell och andlig utveckling i riket med tillvaratagande av de särskilda

orternas intressen och möjligheter. Det andra var ett mera utpräglat po­

litiskt mål, nämligen att bereda den stora massan av medborgare tillfälle

att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning för att deltagarna

därigenom skulle vinna medborgerlig fostran till ansvarskänsla och po­

litiskt omdöme samt för att åstadkomma en spärr mot allt för långt gående

39

centralisering av förvaltningens detaljer. Man förutsatte därvid att mot

rätten till självstyrelse skulle i princip svara en skyldighet att bekosta

den verksamhet, som inneslöts däri.

Under det sekel, som förflutit efter 1862 års kommunalreform, har den

kommunala självstyrelsens förutsättningar genomgått vittomfattande för­

ändringar. Detta gäller icke endast i avseende å självstyrelsens innehåll

utan även själva den kommunala indelningen har förändrats. Trots dessa

förändringar kan samma grundsyn alltjämt anses gälla i fråga om de

borgerliga primärkommunernas funktioner; de skall utgöra lokala för­

valtnings- och självstyrelseenheter, så avpassade att de på lämpligt sätt

kan handha olika angelägenheter, vilka anses böra vara föremål för lo­

kal självstyrelse, och samtidigt i görligaste mån ge tillfälle för kommu­

nens medlemmar att aktivt deltaga i denna självstyrelse.

Det var också från dessa utgångspunkter som man under förra delen av

1940-talet tog upp frågan om en ändrad kommunindelning. Man började

nämligen då märka hur utvecklingen höll på att undergräva kommuner­

nas möjligheter att fullgöra de kommunala uppgifterna och hur därmed

också den kommunala självstyrelsen höll på att urholkas. Dessa synpunk­

ter underströks mycket kraftigt av den kommitté, som utarbetade förslag

till 1952 års kommunreform. Kommittén fastslog att den kommunala själv­

styrelsen höll på att förlora sin ursprungliga innebörd och betydelse och

att om den då pågående utvecklingen ej hejdades skulle den oundvikli­

gen leda till en allvarlig kris för den kommunala självstyrelsen. Genom

specialkommuner och kommunalförbund ansåg man sig ej kunna vinna

erforderliga förbättringar i förvaltningsorganisationen och statsbidragen

ansågs föra med sig ett ökat statligt inflytande, som begränsade själv­

styrelsen och i vissa fall gjorde den illusorisk, överflyttning av allt flera

och allt viktigare kommunala förvaltningsuppgifter — antingen via spe­

cialkommuner eller direkt — till landstingen eller staten skulle enligt

kommittén innebära ett successivt utplånande av den kommunala själv­

styrelsen även i formellt hänseende. Kommittén konstaterade vidare att

anledningen till krisen till väsentlig del låg i den irrationella kommunin­

delningen och att den riktiga vägen att lösa problemen var att genom en

ny kommunindelning skapa färre, större och mera bärkraftiga primär­

kommuner. Kommittén var också ytterst angelägen att bevara den kom­

munala självstyrelsen, som man ansåg skapade goda möjligheter till fri

och sund utveckling av våra samhällsförhållanden i demokratisk anda,

men man konstaterade, att det var fåfängt att försöka hålla den kommu­

nala självstyrelsen vid liv, om dess utvecklingsmöjligheter hindrades av

territoriella gränser, som uppdragits med hänsyn till äldre liders behov

och förhållanden. För att ge den kommunala självstyrelsen innehåll kräv­

des vissa grundläggande förutsättningar — såväl befolkningsmässigt som

ekonomiskt — som icke längre var för handen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

40

Mot nu angivna bakgrund och utifrån de synpunkter som statsmak­

terna i nyssnämnda sammanhang lagt på den kommunala indelningen

och förutsättningarna för att ge innehåll åt en kommunal självstyrelse är

det som jag vill ta upp frågan, om icke den fortsatta utvecklingen nu lett

fram till en situation likartad den som man stod inför under 1940-talet

och behov således ånyo föreligger av en översyn av den gällande primär­

kommunala indelningen.

Indelningssakkunniga har belyst vissa drag i de strukturella föränd­

ringar, som vårt samhälle för närvarande genomgår. En del av dessa

förändringar utgör en fortsättning på en sedan länge pågående utveck-

lingsprocess, andra åter har först under senare tid gjort sig tydligt märk­

bara. Den fortgående rationaliseringen inom jordbruket samt industri-

och serviceyrkenas — de s. k. stadsnäringarnas -— expansion leder till

att en allt större del av vårt folk bosätter sig i tätorter. Glesbygdens be­

folkning åter minskar i antal för varje år som går. Eftersom befolknings-

omflyttningen till övervägande delen omfattar yngre åldersgrupper är gles­

bygdens avtappning betydligt mer kännbar än vad den antalsmässiga till­

bakagången ger vid handen. Härtill kommer att utvecklingen under det

senaste årtiondet tyder på en skärpt konkurrens även mellan tätorterna

inbördes. En fortsatt utveckling i denna riktning skulle innebära att flytt-

ningsströmmen snart på allvar innefattar även många av de mindre tät­

orternas invånare.

Den fortgående produktionsökningen inom näringslivet till följd av tek­

niska framsteg och strukturella omvandlingar möjliggör standardhöj­

ningar i olika avseenden. De enskilda människorna har fått bättre eko­

nomiska betingelser och ökad fritid men därmed också nya vanor och

behov. Härav följer också större krav på service och detta gäller även sådan

service, som samhället måste tillhandahålla.

Samhället har sålunda å ena sidan att beakta ökade krav och lägga till

rätta för fortsatt framåtskridande i ekonomiskt, socialt och kulturellt av­

seende men också å andra sidan att såvitt möjligt mildra de negativa följd­

verkningar, som strukturomvandlingen har för såväl enskilda människor

som orter och hela bygder. En självklar utgångspunkt borde därvid kunna

vara att åtgärderna skall utformas med hänsyn till den framtida sanno­

lika utvecklingen. Eljest kan resurserna splittras på ett sätt som hindrar

effekten i åtgärderna och risken för felinvesteringar redan från början vara

påtaglig.

De nu förda resonemangen gäller icke minst den del av den samhäl­

leliga verksamheten, som kommunerna har att ombesörja. De sakkunniga

har redogjort för hur ökade anspråk ställts på kommunerna inom olika

områden av den kommunala förvaltningen. Detta kan lättast påvisas inom

den s. k. specialreglerade förvaltningen, d. v. s. de områden där kommu­

nerna författningsmässigt ålagts ombesörja viss verksamhet. Men även

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

41

annan verksamhet, som ligger inom den kommunala kompetensen, har

avsevärt vidgats. Det kan också förutses, att ytterligare anspråk kom­

mer att resas beträffande sådan verksamhet. Planerings- och anläggnings-

verksamhet erfordras för att trygga näringslivets fortsatta utbyggnad och

bostadsförsörjningen samt tillgången på bl. a. samlingslokaler, bibliotek,

badhus, idrottsplatser och andra fritidsanläggningar. Intensifierad yrkes­

utbildning behövs såväl för att tillfredsställa ungdomens önskemål som

för att vi skall kunna tillgodogöra oss teknikens landvinningar och hävda

vårt näringslivs ställning på den internationella marknaden. Utbildnings-

och omskolningsverksamhet måste också ingå som ett led i den fulla syssel­

sättningens politik. Grundskolan skall utbyggas enligt av riksdagen fast­

ställd tidsplan, en uppgift som enbart den fordrar investeringar för 2—2,5

miljarder kronor under 1960-talet. Under samma tid behövs nya ålderdoms­

hem för säkerligen minst en halv miljard kronor. Vidare torde omgivnings-

hygienen i framtiden komma att kräva betydande investeringar. Sålunda

beräknas t. ex. för vatten- och avloppsanläggningar samt reningsverk före­

ligga ett investeringsbehov av omkring 5 miljarder kronor enbart under

1960-talet. Detta är några av de uppgifter, som organiseras och till betydande

eller i vart fall icke oväsentlig del även bekostas av de borgerliga primär­

kommunerna.

Mot bakgrunden av det anförda kan man ställa frågan, om icke föränd­

ringarna beträffande kommunernas befolkningsmässiga och ekonomiska

underlag samt utvecklingen i fråga om de kommunala uppgifterna ined­

fört att kommunerna i deras nuvarande utformning i allmänhet icke längre

är lämpade att handha dessa uppgifter.

Till en början bör konstateras — vilket de sakkunniga också gjort —

att generella slutsatser i nämnda avseende knappast är möjliga. De

skilda uppgifterna är av väsentligt olika omfattning i olika kommuner

liksom de sinsemellan får tillmätas olika angelägenhetsgrad. Det råder

heller ingen tvekan om att, såsom flera länsstyrelser framhållit, många

kommuner trots ogynnsamma förutsättningar i fråga om befolkningsmäs­

sigt och ekonomiskt underlag på ett aktningsvärt sätt lyckats fullgöra vad

som ankommit på dem. Emellertid är lika uppenbart — och detta fram­

går inte minst av vad en del av dessa kommuner själva anfört i sina re­

missyttranden — att ett stort antal kommuner på grund av sin ringa stor­

lek redan nu har betydande svårigheter att fullgöra viktiga förvaltnings­

uppgifter.

Såsom de sakkunniga framhållit påverkas emellertid bedömningen av

en kommuns lämplighet som förvaltningsområde även av andra faktorer

än invånarantal och skatteunderlag. Den service kommunerna skall till­

handahålla sina medlemmar spänner över vitt skilda områden och måste

utformas under skiftande förutsättningar. Det är väsentligt både för den

enskilde och för samhället att åtgärderna samordnas och avvägs på ett

Kungi. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

42

sätt som medger största möjliga utnyttjande av tillgängliga resurser. Jag

vill än en gång framhålla, att strukturomvandlingens sannolika följdverk­

ningar i framtiden därvid måste ingå som ett viktigt led i bedömningen.

Kommunerna måste därför bedriva en samhällsplanering i vidsträckt be­

märkelse, som innefattar alla på dem ankommande åtgärder av betydelse

för samhällets vidare utveckling och för att tillgodose medborgarnas berät­

tigade anspråk på trivsel och social trygghet. Genom kommunikationsväsen­

dets omvandling, främst bilismens genombrott, spänner denna samhälls­

planering över vidsträcktare områden även rent geografiskt än vad tidigare

varit fallet. Bostad och arbetsplats, inköpsställen och andra serviceinrätt­

ningar samt platser för förströelse och rekreation är numera ofta belägna

långt från varandra och inom skilda kommuner. Planeringen och dimensio­

neringen av kommunala åtgärder måste därför i många fall ske under hän­

synstagande till förhållanden utanför den egna kommunen. De sakkunnigas

uppfattning är att erforderlig samordning av åtgärderna försvåras och

i vissa fall omöjliggöres, särskilt i de fall en i näringsgeografiskt avseende

naturlig enhet är uppdelad på flera kommuner. Detta understrykes också

i ett flertal remissyttranden.

För egen del tvekar jag inte att ansluta mig till de sakkunnigas be­

dömningar i nu berörda avseenden. Ett stort och år efter år växande an­

tal kommuner får till följd av minskande befolkningsunderlag och stagne­

rande eller till och med vikande skatteunderlag allt svårare att följa med i

standardhöjningen. Risken är stor för att dessa kommuners medlemmar

icke kommer i åtnjutande av förmåner, som mera allmänt står till buds

i övriga kommuner. Risken är också påtaglig för att de kommunala åtgär­

der, som strukturomvandlingen och den ekonomiska utvecklingen nödvän­

diggör, genom att de beslutas av olika kommuner blir så splittrade att plan­

mässigheten går förlorad.

Den slutsatsen synes ofrånkomlig, att kommunerna för närvarande ställs

inför uppgifter, som många av dem icke kan lösa på egen hand. Jag vågar

draga den slutsatsen med desto större säkerhet som nära nog samtliga

remissyttranden givit uttryck för samma ståndpunkt. Däremot har bland

remissorganen meningarna varit delade när det gäller frågan, vilka åtgärder

som i detta läge lämpligen bör väljas. Jag vill nu övergå till att behandla de

olika alternativ till en ny kommunindelning, som därvid framförts.

b rämst bland kommunerna finns förespråkare för den uppfattningen att

sådana angelägenheter, som de nuvarande kommunerna ej förmår lösa på

egen hand, i stället lämpligen kan ombesörjas genom interkommunalt sam­

arbete. Det finns många exempel på att samarbete mellan kommuner

kan leda till fruktbärande resultat. Att sådant samarbete skall före­

komma har även statsmakterna förutsatt i olika sammanhang. I vissa fall

kan kommunerna t. o. m. åläggas att samverka, bl. a. på polisväsendets, be­

byggelseplaneringens och skolväsendets områden. Det interkommunala sam­

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

43

arbete som äger rum inom polisväsendet anses visserligen i dag inte

kunna lösa de problem, som utvecklingen fört med sig, men detta sam­

arbete har dock möjliggjort en långt effektivare organisation än vad de

enskilda kommunerna skulle ha kunnat upprätthålla. Vad skolväsendet

beträffar vitsordar skolöverstyrelsen att grundskolans högstadium går att

organisera genom samarbete inom ramen för nuvarande kommunindel­

ning, men det förutsätter att cirka 85 % av kommunerna deltager i så­

dan samverkan. Även om det alltså i och för sig går att bygga ut det in-

terkommunala samarbetet och även om varje uppgift för sig icke blir li­

dande på att den löses genom sådan samverkan, är en betydande svaghet

i detta system dock att man därigenom lätt förlorar möjligheterna till

planmässig samordning mellan den uppgift, som löses på detta sätt, och

de angelägenheter de enskilda kommunerna själva omhänderhar. Sär­

skilt påtagligt är detta när samverkan sker i kommunalförbundets form.

I sådana fall har kommunens egna organ i stort sett endast att registrera

medelsbehovet för ändamålet och någon avvägning under den reguljära

budgetbehandlingen mellan detta och andra medelsbehov för kommunala

angelägenheter kan icke komma till stånd. Men det är icke endast ur kom­

munalekonomisk synvinkel avigsidorna framträder. Även en planmässig

utformning av den kommunala serviceverksamheten kan gå förlorad om

kommunen inte har något direkt inflytande över vissa grenar därav. Olä­

genheterna framträder självfallet med större styrka ju betydelsefullare de

uppgifter är, som undandrages kommunens egen beslutanderätt. Vad nu

sagts gäller i nära nog samma utsträckning i de fall, där samverkan sker

i avtalets form. 1957 års skolberednings förslag till förenkling i det ad­

ministrativa förfarandet vid avtalssamverkan på skolväsendets område

medför i princip ingen ändring i nu berörda avseende, vilket beredningen

också är medevten om. Beredningen understryker vidare att det är prin­

cipiellt otillfredsställande, att endast den kommun där skolan är belägen

får ett direkt inflytande på skolväsendets utformning och förvaltning. Jag

delar denna uppfattning liksom också den mening, som bl.a. Svenska lands­

kommunernas förbund framfört, nämligen att en alltför omfattande inter-

kommunal samverkan skulle bli administrativt tungrodd och förenad med

andra olägenheter, som från kommunal självstyrelsesynpunkt framstår som

betänkliga, och att därför en sådan primärkommunal indelning bör efter­

strävas att det interkommunala samarbetet ej kommer att intaga en domi­

nerande ställning i den kommunala verksamheten. Tilläggas må att denna

uppfattning synbarligen delas av det stora flertalet kommuner, då de i olika

sammanhang förklarat, att erfarenheterna av de nuvarande formerna för

interkommunal samverkan är otillfredsställande. Under senare år har

också, såsom de sakkunniga erinrat om, flera kommuner tagit konsekven­

serna härav genom att begära sammanläggning av kommunerna. Remiss­

yttrandena ger vidare vid handen att f. n. ett betydande antal kommuner

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

44

är inne på samma linje. Jag kan på grund av det anförda icke finna, att

vidgat interkommunalt samarbete är en i längden hållbar väg att beträda,

när förvaltningsuppgifterna blir övermäktiga för allt fler av de nuvarande

kommunerna.

De i remissyttrandena mest diskuterade alternativen till de sakkunnigas

förslag är också av annat slag, nämligen en omfördelning av uppgifterna

mellan staten, landstingskommunerna och primärkommunerna, antingen

enbart kostnadsmässigt eller jämväl organisatoriskt.

Vad först beträffar en kostnadsmässig omfördelning med bibehållande av

nuvarande organisation — vad som kan övervägas är då främst ändrade

bidragsbestännnelser — är denna väg icke framkomlig för att lösa alla de

problem som föreligger. Som jag tidigare uttalat framträder olägenheterna

av nuvarande förhållanden icke enbart på det ekonomiska utan också på

det organisatoriska planet. Om man inskränker sig till ekonomiska stöd­

åtgärder åt kommunerna skulle detta stundom, för att icke säga ofta, inne­

bära subventionering av en från olika synpunkter icke rationell organisa­

tion. Kommungränserna skulle sålunda få hindra ett effektivt utnyttjande

av samhällets samlade resurser. Det torde allvarligt kunna ifrågasättas om

de nuvarande kommungränserna i sig själva har så stort värde, att denna

konsekvens måste tagas. Därtill kommer det i princip otillfredsställande i

att göra kommunerna alltmer beroende av statsbidrag och i motsvarande

mån underkasta dem statlig kontroll. Utvecklingen i sådan riktning var just

ett av de argument som åberopades för genomförandet av föregående kom-

munindelningsreform. Å andra sidan är jag angelägen framhålla att varje

ändring i bidragsbestämmelserna icke har den nu angivna effekten. Sär­

skilt bör mot bakgrunden av vissa remissyttranden betonas, att skatte-

utjämningsproblemet, vilket är föremål för särskild utredning, icke löses

enbart genom en indelningsreform. Tillvägagångssättet bör dock lämpligen

vara att först ge kommunerna möjlighet att ordna en rationell förvaltnings­

organisation och med utgångspunkt därifrån pröva en lösning av återstå­

ende utjämningsfrågor. Denna väg är för övrigt antydd redan i gällande

bestämmelser om skattelindringsbidrag.

Omfördelning av olika förvaltningsuppgifter jämväl i organisatoriskt av­

seende, d. v. s. ändrat huvudmannaskap, har på en del håll, även bland kom­

munerna, ansetts vara den bästa utvägen ur nuvarande svårigheter. Man har

då resonerat så, att eftersom de nuvarande kommunerna i många fall inte

anses utgöra lämpliga förvaltningsområden för de kommunala uppgifterna

och interkommunalt samarbete icke erbjuder en godtagbar utväg så finns

bara två andra möjligheter, nämligen att ändra kommunindelningen eller

att ändra kommunernas uppgifter.

Vilka uppgifter primärkommunerna bör ombesörja är självfallet ingen­

ting en gång för alla givet. Även i detta avseende måste en fortlöpande an­

passning ske efter utvecklingen, varvid den vägledande principen bör vara

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

45

ändamålsenligheten; uppgiften bör ankomma på den myndighet som har

de bästa förutsättningarna att sköta den på ett verkligt rationellt och ända­

målsenligt sätt. Med denna utgångspunkt bör på kommunerna ankomma

sådana angelägenheter, som bäst tillgodoses genom lokal självstyrelse och

kommunal förvaltningsorganisation. Det synes då ganska klart att de upp­

gifter som i första hand bör läggas på kommunerna såsom bärare av denna

självstyrelse är sådana som direkt påverkar miljö och samhällsförhållanden

i den egna bygden. Såsom tidigare berörts bör handhavandet av sådana upp­

gifter vara förenat med en samhällsplanering, där varje enskild åtgärd sät­

tes in i sitt sammanhang, och dess lämplighet, framför allt när det gäller

investeringar, bedömas på längre sikt. Därav följer icke endast att kom­

munerna bör ha den storleken och avgränsningen, att de utgör från sam-

hällsplaneringssynpunkt lämpliga enheter utan också att de i görligaste mån

bör anförtros de åtgärder, som är väsentliga för samhällsplaneringen på det

lokala planet.

Om man i belysning av vad jag nu anfört betraktar frågan om vem som

bör ha ansvaret för det obligatoriska skolväsendet — en fråga som varit

föremål för särskilt intresse i förevarande sammanhang — så bör först

framhållas att en ändring av huvudmannaskapet enbart i vad avser grund­

skolans högstadium svårligen torde kunna genomföras. Eftersom det från

olika synpunkter anses mindre lämpligt att organisera fristående högsta­

dier, torde dessa i flertalet fall bli förenade med mellanstadier. Det före­

faller därför som om överflyttning av högstadiet på annan huvudman måste

föra med sig en överflyttning även av andra delar av det kommunala skol­

väsendet. Som de sakkunniga har framhållit, är emellertid skolväsendets

ordnande en väsentlig miljöskapande åtgärd, som bör ingå i en samhälls­

planering på det lokala planet och det bör vara ett kommunalt intresse

att i självstyrelsens form få handha denna angelägenhet. Såväl Svenska

landskommunernas förbund och Svenska stadsförbundet som ett flertal

kommuner har biträtt denna uppfattning. Jag vill vidare erinra om att

1957 års skolberedning just betonar, att skolplaneringen måste bedrivas

som en integrerande del i den allmänna samhällsplaneringen och att det

obligatoriska skolväsendets överflyttning till annan huvudman skulle be­

gränsa möjligheterna att få till stånd en önskvärd samordning av olika

miljöskapande åtgärder. Även skolöverstyrelsen motsätter sig ett ändrat

huvudmannaskap för skolan under framhållande, att man genom en sådan

reform kan befara alt kommunernas intresse för skolan skulle minska och

skoladministrationen bli onödigt tungrodd, varjämte en fortsatt decentiali-

sering av beslutanderätten på skolans område skulle motverkas. I detta

sammanhang har också framhållits, att det kommunala inflytandet skulle

stärkas, om kommunerna finge ökade resurser och alt en viss utjämning av

kostnaderna är angelägen. I anslutning härtill vill jag endast framhålla, att

den omständigheten att kostnaderna för skolväsendet varierar på grund av

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

46

de olika orternas särskilda förhållanden, är ett spörsmål som givetvis måste

beaktas vid skatteutjämningsfrågans bedömning.

I enlighet med vad jag sålunda anfört anser jag att det obligatoriska skol­

väsendet till sin natur är sådant, att det under alla förhållanden bör ombe­

sörjas av kommunerna. Då man i den allmänna debatten likväl föreslagit att

just detta skolväsende eller delar därav skulle överflyttas till landstingen vill

jag därjämte framhålla, att landstingen av allt att döma står inför mycket

stora och betydelsefulla uppgifter på sjukvårdens område. Jag vill här en­

dast erinra om den förestående reformen om överförande av huvudmanna­

skapet för provinsialläkarväsendet från staten till landstingen samt om det

förslag om överförande jämväl av mentalsjukvården från staten till lands­

tingen, som f. n. bearbetas inom inrikesdepartementet. Härtill kommer ut-

byggnaden av regionsjukvården och fortsatt utbyggnad av andra vårdområ­

den m. m. För att nå en god samordning och ändamålsenlig utformning av

vår sjukvård är det uppenbarligen ytterst angeläget att ansvaret för sjukvår­

den så långt möjligt lägges på en och samma huvudman. Jag kan därför helt

ansluta mig till Svenska landstingsförbundets uppfattning att landstingen

bör få koncentrera sina ansträngningar på en fortsatt utbyggnad av hälso-

och sjukvården i stället för att på sig få överflyttade andra, för dem hit­

tills mera främmande uppgifter.

Å andra sidan har, som jag redan antytt, utvecklingen beträffande en

annan primärkommunal uppgift, nämligen polisväsendet, lett till att man

nu måste allvarligt överväga att överföra denna uppgift på staten. För

en sådan lösning talar ändamålsenligheten och någon principiell invänd­

ning häremot från de speciella synpunkter, som kommit i betraktande i

förevarande sammanhang, torde inte heller kunna göras.

Även om man skulle kunna finna ytterligare något område, där en om­

fördelning av uppgifterna mellan primärkommunerna och landstingen eller

staten tedde sig lämplig, skulle detta som jag ser det inte medföra att en

kommunindelningsreform kunde undvaras. Redan de uppgifter, som ofrån­

komligen måste ligga på primärkommunerna, om vi över huvud taget skall

ha en lokal självstyrelse, nödvändiggör i dagens läge en översyn av kom­

munindelningen. Det kan enligt min mening inte vara rimligt, att människor­

na i de olika kommunerna skall leva under så skilda betingelser beträffande

samhällsservice, som nu blivit fallet på grund av utvecklingen i fråga om

befolknings- och skatteunderlag.

Att man, såsom antagits i en del remissyttranden, skulle kunna komma

till rätta med missförhållandena genom lokaliseringspolitiska åtgärder,

finner jag i likhet med bl. a. Svenska landskommunernas förbund helt ute­

slutet. En realistisk bedömning säger oss att vad man här kan inrikta sig på

icke är att tillgodose alla landsbygdens olika orter enligt deras önskemål

utan att satsa på vissa av dessa orter och på så sätt skapa gynnsamma förut­

sättningar för ökad företagsamhet även på landsbygden. Detta är också den

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

47

inriktning, som lokaliseringsverksamheten nu ges. Det ligger emellertid i

sakens natur att planmässigheten även i detta avseende försvåras genom

den kommunala splittringen. Jag instämmer därför med de remissinstanser,

som ansett att lokaliseringspolitiska åtgärder icke är ett alternativ till en ny

kommunindelning utan att tvärtom en ändrad indelning skulle skapa gynn­

sammare förutsättningar för att åtminstone till vissa av landsbygdens tät­

orter lokalisera flera företag.

Från de synpunkter som hittills behandlats framstår därför en anpass­

ning av den kommunala indelningen till samhällsutvecklingens krav som

den enda framkomliga vägen för att erhålla effektiva lokala förvaltnings­

organ som själva kan utöva styrelsen av de allmänna angelägenheter som

angår dem. På denna väg skulle den kommunala självstyrelsen bevaras och

stärkas. Helt allmänt kan sägas att betingelserna för kommunal självsty­

relse i detta avseende blir bättre ju större och bärkraftigare kommunerna är.

Men den kommunala självstyrelsen har också en annan sida, nämligen att

ge medborgarna tillfälle att deltaga i de allmänna angelägenheternas för­

valtning. Detta led brukar också benämnas den kommunala demokratin.

Om man för att få en effektiv förvaltningsorganisation och en stark kom­

munal självstyrelse gör kommunenheterna större så skulle, enligt vad som

anförts i åtskilliga remissyttranden, de enskilda kommunmedlemmarnas

möjligheter att deltaga i och följa den kommunala verksamheten försvåras.

Därvid åberopas att ökade avstånd inom kommunerna, en svåröverskådlig

förvaltningsapparat, som endast tjänstemän kan behärska, begränsning i

möjligheterna att erhålla förtroendeuppdrag o. s. v. kommer att minska

lekmännens intresse för och deltagande i den kommunala självstyrelsen. En

sådan utveckling skulle — menar man — skärpa vad som redan nu på sina

håll betecknats som den kommunala demokratins kris.

Problemet kommunal effektivitet contra kommunal demokrati är ett av-

vägningsspörsmål, som det givetvis kan råda delade meningar om och där

meningarna kan växla från tid till annan. Det torde dock innebära en stark

förenkling av problemet att påstå, att vi nu står vid en gräns, då effektivi­

tetskravet icke kan drivas längre av hänsyn till den kommunala demokratin.

För att nå det underlag för kommunernas verksamhet, som i det föregående

angivits som önskvärt, behöver en indelningsreform generellt icke leda till

kommuner med högre invånarantal än vad åtskilliga redan nu uppnått.

Några nya problemställningar med hänsyn till den kommunala demokratin

behöver sålunda icke uppkomma men väl kan dessa frågor bli aktualiserade

på andra håll än där de nu förekommer. För våra nuvarande större kom­

muners vidkommande torde några kännbarare olägenheter icke kunna på­

visas; i vart fall kan problemen icke betraktas som olösliga. Olika möjlig­

heter föreligger att föra ut kommunala frågor till enskilda och väcka och

stärka intresset för dem. De politiska partierna lämnar ofta kontinuerlig in­

formation i kommunfrågor och via partiernas organisationer har den en­

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

48

skilde ofta möjlighet att föra fram sina åsikter till den beslutande försam­

lingen. Motsvarande möjligheter står inte sällan till buds genom andra

ideella eller ekonomiska sammanslutningar, som bevakar sina intressenters

synpunkter beträffande kommunala problem. Pressen kan också göra stora

insatser. Ibland lär det ligga i fullmäktiges eget intresse att föranstalta om

sammanträden med grupper av medborgare som direkt berörs av viss före­

slagen åtgärd. Man synes därför knappast kunna påstå att den enskilde sak­

nar möjligheter att hålla kontakten med vad som sker inom hans kommun.

Det torde för övrigt vara en missuppfattning att tro att bildandet av större

kommunenheter, fullmäktigesystemet och de kommunala frågornas in­

vecklade beskaffenhet varit av avgörande betydelse för ett avtagande intresse

hos folk i gemen för kommunens frågor. Redan tidigare, då förvaltningen

var mindre komplicerad och då envar kunde deltaga i besluten på kom­

munalstämma var intresset ofta obetydligt och i många fall bidrog det

ringa deltagandet i stämmorna till att fullmäktige infördes utan att sy­

stemet var obligatoriskt. Svårigheten att rekrytera intresserade perso­

ner till kommunala uppdrag är för närvarande framträdande icke minst

i småkommunerna. Det antagandet ligger måhända nära till hands att den

utökning och omläggning av skolans undervisning i samhällskunskap, som

pågår, kan ytterligare stimulera intresset för allmänna angelägenheter och

att redan befintliga möjligheter för kommunmedlemmarna att påverka det

kommunala skeendet då skulle visa sig tillräckliga. Enligt min mening är

de nu berörda frågorna av utomordentlig betydelse och jag har för avsikt att

genom kontinuerliga överläggningar med företrädare för kommunerna söka

få till stånd åtgärder ägnade att stärka den kommunala demokratin.

Sammanfattningsvis vill jag alltså hävda, att en översyn av kommun­

indelningen är nödvändig för att skapa kommunala enheter med befolk­

ningsmässigt och ekonomiskt mera tillfredsställande underlag så att med­

borgarna får så långt möjligt lika förutsättningar att komma i åtnjutande

av samhällets service. I detta syfte tillskapade större kommuner behöver

inte leda till försvagad kommunal demokrati.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

III. Genomförandet av en ny kommunindelning

Principer för ny kommunbildning

Ind elningssakkunniga

Administrativa områden och spontana regioner

Samhället kan — uttalar de sakkunniga inledningsvis —- sägas vara upp­

byggt av celler eller regioner, förenade med varandra i skilda system. I stora

drag kan två huvudsystem urskiljas. Det ena, det administrativa, har be­

stämda, rättsligt fixerade gränser. Den primära enheten är här fastighe­

ten. Därefter följer i rangordning bl. a. socken-, kommun- och länsområ-

49

dena samt slutligen riksterritoriet. Varje sådan enhet är ett beslutsom­

råde, inom vilket enskilda personer eller administrativa organ äger vid­

taga dispositioner, som icke går utanför områdets gränser. Det andra sy­

stemet, det spontana, har inga gränser som är fixerade på marken. Det har

sina gränszoner diffust invävda i de fria ekonomiska och sociala relatio­

nernas mönster. En primär enhet är t. ex. affären med dess kundkrets

eller samlingslokalen med dess besökarkrets. Där sådana primära enhe­

ter anhopas bildas centrala orter, till vilka hör större eller mindre influens­

fält. Dessa centralorter bildar i sin tur en hierarki, i vilken rangordningen

är beroende av orternas utrustning med olika primära enheter. Den be­

folkning, som utnyttjar dessa enheter, sammanhålles inte av fastställda

gemensamma rättigheter och förpliktelser utan av ett spontant gemen­

samt intresse.

I detta sammanhang framhåller de sakkunniga att begreppet centralort

är ett rent funktionsbegrepp. Det innebär, att orten utgör centrum i ser­

viceavseende för ett omland. Termen tätort, som ibland förväxlas med

centralort, syftar däremot bara på bebyggelsens yttre karaktär och folk­

mängdens storlek. Åtskilliga tätorter, t. ex. jordbruksbyar, rena industri­

samhällen eller fiskelägen, har få eller inga centralortsfunktioner.

I det äldre samhället med dess övervägande naturahushållning var på

landsbygden gården och byn den punkt, kring vilken det ekonomiska och

sociala livet kretsade. Kontakterna med orter och områden utanför denna

lokala enhet var begränsade såväl till antal som till avstånd. Detta förhål­

lande satte också sin prägel på den administrativa områdesavgränsningen.

Det var socknen, som bildade den tidens naturliga område för den lokala

självstyrelsen. Socknens centrum var kyrkan, så småningom kompletterad

med kyrkskolan och fattighuset. Till detta centrum ledde de lokala vä­

garna i första hand.

Mot denna bakgrund konstaterar indelningssakkunniga att det förindustri­

ella samhället kännetecknades av att det administrativa och spontana syste­

met sammanföll på det lokala planet. Socknen var en fixering i terrängen

av intressegemenskapen kring kyrkan. Sådana funktioner som dåtidens

fattigvård och skolundervisning kunde anslutas på ett naturligt sätt, ofta

till kyrkbyn. Efter hand har emellertid samhällets tekniska, ekonomiska

och sociala struktur förändrats på ett genomgripande sätt, varigenom det

administrativa och det spontana organisationssystemet alltmer glidit isär.

En av de väsentligaste orsakerna till den bristande överensstämmelsen

mellan de administrativa och spontana systemen är enligt indelningssak­

kunniga att finna i kommunikationernas utveckling. De sakkunniga ger

i stora drag följande skildring av denna utveckling.

Under det förindustriella skedet fanns en transportapparat, som på sitt

sätt hade den s. k. transportytans egenskaper. Vägarna var visserligen då­

liga och transportmedlen långsamma men det fanns knappast gynnade

4 — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 sand. Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

50

eller missgynnade orter — bortsett från hamnplatserna, som var gynnade

genom sjöläget. Denna situation kan kallas hästskjutsepoken.

Med järnvägarna kom transportlinjesystemet. Transportmöjligheterna

mellan orter längs järnvägarna blev mångdubbelt överlägsna transport­

möjligheterna mellan andra orter. Det blev en kraftig skillnad mellan

centralt och avlägset liggande orter. De förra kunde helt dra nytta av den

moderna tekniken. De senare kom att ligga kvar på det rent medeltida

stadiet — bortsett från smärre vägförbättringar — ända fram till bilis­

mens genombrott. Med järnvägarna uppkom stationssamhällena. Statio­

nerna krävde en bemanning för olika göromål, vilket redan detta gav upp­

hov till bebyggelse omkring stationsplatsen. Postanstalten och järnvägs­

stationen kom ofta att sammanföras. Det låg då nära till hands, att den

uppspirande lanthandeln sökte sig fram till den nya centralpunkten. Det

var också ekonomiskt riktigt, att den framväxande industrien kom att för­

läggas vid de punkter, som kunde erbjuda transportmöjligheter, över­

lägsna vad som tidigare funnits. När, som det ofta hände, stationerna lades

vid sidan om kyrkbyn, dröjde det därför inte länge förrän kyrkbyn trädde

i bakgrunden i förhållande till stationssamhället.

Senare har en faktor tillkommit som i viss mån för tillbaka till det läge

vi hade före järnvägarna, nämligen bilismen. Denna har redan hunnit

spela en viktig roll vid utväljandet av de egentliga centralorterna bland

alla de många tätorterna. Centralorter ligger nu som spindlar i ett väl ut­

vecklat nät av vägar. Deras ekonomi vilar i dag ofta på biltrafiken även

om järnvägen varit den ursprungliga lokaliseringsfaktorn.

När nu bilen tenderar att bli var mans egendom innebär detta en än

större frihet för den servicesökande befolkningen. Vi får åter ett tillnär­

mande till en transportyta av i princip samma typ som vi hade före järn­

vägarnas tillkomst. I sina praktiska konsekvenser är dock denna nya situa­

tion helt skild från förhållandena under hästskjutsepoken. Bilens snabb­

het och kapacitet har krympt avstånden och därmed gjort det möjligt för

befolkningen inom större områden än tidigare att repliera på en och sam­

ma centralort. Detta ger orter med gott eller relativt gott läge i förhål­

lande till en köpstark omgivning en ny möjlighet som den egentliga järn-

vägsepoken förmenade dem. I samma »utvidgande» riktning har utbygg­

naden av telefonväsendet verkat.

Om man nu vill söka skapa kommuner med ett för nutida och framtida

behov avpassat befolkningsunderlag anser indelningssakkunniga därför en

rimlig arbetshypotes vara att ånyo söka åvägabringa en överensstämmelse

mellan administrativ indelning och spontana regioner, såsom dessa sist­

nämnda tillkommit under urbaniseringsprocessen och det övriga tekniska

och ekonomiska förändringsförloppet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Centralorts- och regionbegreppen som instrument vid en ng kommunindel­

ning

Indelningssakkunniga anger som en av riktlinjerna för en ny kommun­

indelning, att man bör söka skapa kommuner, som både i nuläget och un­

der överblickbar framtid har tillräckliga ekonomiska och personella resur­

ser för att tillgodose medborgarnas behov av kommunal service. För att

uppnå detta bör man söka åstadkomma kommuner som icke endast är till­

räckligt stora utan också har ett differentierat näringsliv.

Det är vidare angeläget — fortsätter de sakkunniga — att kommunen

är uppbyggd kring en centralort, som kan fungera som ett naturligt spon­

tant servicecentrum. Kommunen bör vara så avgränsad att befolkningen

har närmare till »sitt» kommuncentrum än till något annat centrum, som

kan erbjuda likvärdig service.

Om kommunen är centrerad kring en tillräckligt stor och livskraftig

centralort erhålles enligt de sakkunnigas mening i de flesta fall en fördel­

aktig befolkningsutveckling i kommunerna eftersom centralortens tillväxt

kan kompensera glesbygdens fortsatta folkminskning.

Enligt de sakkunniga måste därför centralorts- och omlandsaspekterna

tilläggas stor roll i diskussionen rörande riktlinjerna för en ny kommun­

indelning. Med anledning härav har i betänkandet (kap. 8) intagits en av

geografisk expertis utarbetad redogörelse för vissa grundprinciper och

metoder vid undersökningar av hithörande frågor.

En centralort definieras där som en ort, vilken spontant fyller kommer­

siella och intellektuella funktioner för sig och sin omgivning. Central­

orterna bildar ett slags hierarki allt efter deras utrustning med olika buti­

ker, serviceinrättningar etc., från den i detta avseende välförsedda större

staden via allt sämre utrustade orter ned till det lilla stationssamhället

med dess fåtal butiker och hantverkare.

Denna orternas olika utrustningsgrad av centrala funktioner, centrali-

teten, kan mätas på olika sätt. Dels kan man använda data över t. ex.

handelns storlek (antal butiker, omsättning, personalstorlek etc.) och dels

data om besöks- och telefonsamtalsfrekvens etc.

Mellan den centrala orten och omgivningen går en ständig ström fram

och åter av människor, varor och meddelanden. Det är ju också i dessa orter

som trafiklederna och busslinjerna i första hand sammanstrålar. En serie

av influensfält kan registreras med centralorten i medelpunkten.

De olika typer av observationsmaterial av spontan natur, som man be­

gagnat som mätare vid studier av influensfälts utbredning och styrka, kan

systematiseras på följande sätt:

1) persontrafik och omflyttning,

2) varutrafik,

3) infonnationstrafik (t. ex. tidningsspridning och telefontrafik) samt

4) ekonomiska transaktioner.

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

51

52

Det som i stort sett utmärker alla dessa skilda mätare på en orts in­

fluensfält är att de ger till resultat, att ortens inflytande avtager med sti­

gande avstånd. Detta drag är i stort sett gemensamt för såväl stora som

små centralorter. Det som skiljer de stora orterna från de små är dels

räckvidden på kontakterna och dels den med stigande ortsstorlek till­

tagande differentieringen.

Med en orts omland brukar man mena den del av influensfältet inom

vilken orten dominerar över andra orter. Det är uppenbart att man sällan

kan dra en skarp gräns kring en centralort och därmed fixera omlandet.

Men en omlandsgräns kan ändå ibland vara lämplig att konstruera t. ex.

när det gäller att avgränsa ett område, som är lämplig enhet för admi­

nistrativ indelning och regional planering, eller när det gäller att ge progno­

ser för kommande utveckling.

Om till centralortens omland, dess »egen» region, räknas den del av

hela influensfältet, inom vilken orten dominerar i förhållande till andra

orter, som utväljes för jämförelse, så kommer gränsen mellan två orter

att löpa längs den linje, där de två jämförda orterna har lika inflytande.

En viss centralort har dock inte ett enda givet avgränsat omland, när man

definierar begreppet såsom här. Omlandet kan endast bestämmas i för­

hållande till en serie andra uppgivna orter. Om man betraktar t. ex. Stock­

holm i förhållande till Gävle, Uppsala, Västerås, Örebro och Norrköping

blir omlandsgränsen en helt annan än om man betraktar Stockholm i för­

hållande till Göteborg och Malmö.

Hur än omlandsgränserna bestäms är deras allmänna funktion att ange

var huvuddelen av de spontana ekonomiska och sociala kontakterna så

att säga slår om från den ena till den andra centralorten. Alldeles givet är

att det från administrativ synpunkt är lämpligt att i görligaste mån söka

få också de erforderliga förvaltningsområdesgränserna att löpa i de spon­

tana och naturliga »svaghetsbälten» som omlandsgränszonerna utgör.

Likaså måste det ju från allmän kontaktsynpunkt och med hänsyn till

trafikförbindelsernas inriktning vara fördelaktigast om de kommunala

serviceorganen är förlagda till den viktigaste centralorten i resp. region

— mestadels är ju detta redan fallet.

De praktiska uppgifterna för en administrativ regionindelning har an­

setts kunna sammanfattas i två punkter:

1) att kartlägga systemet av centralorter, influensfält och omland på

ett enhetligt sätt;

2) att anpassa erforderliga kommungränser på bästa sätt till nämnda

centralorts- och regionsystem, d. v. s. i görligaste mån söka få dessa admi­

nistrativa gränser att överensstämma med de spontant utbildade omlands­

gränserna under samtidigt beaktande av att erforderlig folkmängd erhål-

les inom de så bildade enheterna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

53

Centralortsregioner — kommunblock. En försöksutredning

I syfte att pröva den nyss angivna huvudmetoden för en ny kommun­

indelning ■— en kombination av data om folkmängdsförhållanden, central-

ortssystem och regionbildning —- lät indelningssakkunniga under medver­

kan av länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering samt länsstyrelserna

i samtliga län upprätta preliminära planer för en regional indelning av de

olika länen. Planerna uppgjordes med användande av generaliserade ve­

tenskapliga metoder. De sakkunniga framhåller, att denna försöksutred­

ning uteslutande hade till syfte att ge en uppfattning om metodens prak­

tiska användbarhet och sålunda ej avsåg att resultera i genomarbetade

förslag till nya kommuner. En bedömning av lämpliga nya kommunbild­

ningar måste nämligen göras under hänsynstagande jämväl till andra

faktorer, som i detta sammanhang icke kunde beaktas men som i enskilda

fall skulle kunna medverka till andra resultat. Bl. a. med hänsyn till denna

begränsning i syftet genomfördes försöksutredningen utan samråd med

kommunerna.

Såsom förutsättningar för planeringen uppställdes att alternativa för­

slag skulle upprättas och regionerna anpassas efter olika administrativa

gränser. Dessa regioner, benämnda kommunblock, skulle var och en ut­

göras av en centralort med därtill naturligt anslutande omland. De alter­

nativa förslagen skulle avse kommunblock dels med minst 6 500 invå­

nare, uppbyggda genom sammanförande av församlingar, alternativ 1, eller

hela kommuner, alternativ 2, dels med minst 10 000 invånare, uppbyggda

genom sammanförande av församlingar, alternativ 3, eller hela kommu­

ner, alternativ 4. Befolkningstalen skulle därvid avse den folkmängd som

kunde antagas föreligga 1975. Dessa invånarantal var som nämnts minima

och skulle få nämnvärt underskridas endast om synnerliga skäl förelåg.

Vid uppbyggandet av kommunblocken skulle åtskillnad ej göras mellan

olika typer av kommuner (stad, köping, landskommun) och hänsyn ej

heller tagas till gällande länsgränser.

De alternativa förutsättningarna uppställdes i syfte att få belyst, i vad

mån olika krav på befolkningsunderlag och olika principer vid avgräns-

ningen (kommungräns—-församlingsgräns) kunde påverka möjligheterna

att uppnå en samordning mellan kommunområden och spontana regioner

samt att i övrigt erhålla ett på längre sikt hållbart resultat. Till grund för

de båda alternativen i fråga om minimifolkmängd låg bedömningar röran­

de önskvärt underlag för vissa kommunala förvaltningsuppgifter. Efter­

som ett befolkningsunderlag på minst 6 500 invånare i allmänhet erford­

ras för att organisera undervisning i tre parallellklasser i årskurserna 7

och 8 på enhetsskolans högstadium ansågs detta böra utgöra undre grän­

sen för lämplig kommunstorlek. Minimistorleken 10 000 invånare ansågs

54

önskvärd för att säkerställa tillräckligt befolkningsmässigt och ekono­

miskt underlag för andra förvaltningsuppgifter och skulle ofta vara till

fördel även för skolväsendet om den kunde uppnås utan att avstånden

blev alltför betungande. Däremot ansågs icke föreligga någon uppgift för

kommunerna som nödvändigtvis krävde högre befolkningsunderlag och

samtidigt var av sådan betydelse i den kommunala verksamheten, att mi­

nimigränsen borde anpassas därtill.

En allmän föreställning om de fyra olika alternativ, som framkom vid

denna försöksutredning, erhålles av följande tabell.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Kommunblocken fördelade efter folkmängd 1959 och 1975

Invånare

Alt. 1

Alt. 2

Alt. 3

Alt. 4

1959 1975

Skill­

nad

1959 1975

Skill­

nad

1959 1975

Skill­

nad

1959 1975

Skill­

nad

0— 5 999

8

2

— 6

4

1

— 3

6 000— 6 999

11

20

+ 9

15

15

0

7 000— 7 999

26

26

0

23

28

+ 5

18

16

— 2

21

13

— 8

8 000— 8 999

29

24

— 5

27

21

— 6

9 000— 9 999

24

20

— 4

27

19

— 8

10 000—14 999

83

83

0

77

84

+ 7

83

79

— 4

78

81

+ 3

15 000—19 999

42

38

— 4

34

31

— 3

43

44

+ 1

39

32

— 7

20 000- 29 999

45

33

—12

52

39

—13

55

40

—15

57

48

— 9

30 000—49 999

26

37

+ 11

26

38

+ 12

26

38

+ 12

26

39

+ 13

minst 50 000

20

31

+ 11

22

31

+ 9

25

33

+ 8

26

34

+ 8

314 314

0

307 307

0

250 250

0

247 247

0

Det dominerande allmänna intrycket finner indelningssakkunniga vara

den obetydliga skillnaden mellan alternativen som helhet. Antalet kom­

munblock varierar sålunda endast mellan 247 och 314.

De sakkunniga påpekar att försöksplaneringen bekräftar det för övrigt

självklara förhållandet att det icke är möjligt att med utgångspunkt från

ett angivet minsta befolkningsunderlag finna en anpassning till centralorts-

och regionsystemet, som ger ett enhetligt resultat i fråga om kommunstor­

leken. Detta sammanhänger givetvis med centralorternas olika storlek och

utrustning och därmed deras olika attraktivitet samt med variationer inom

olika delar av landet i fråga om befolkningstäthet och tillgång på tätorter,

som fyller de uppställda kraven. Vid tillämpning av de angivna princi­

perna kan därför någon normalstorlek på kommuner icke angivas.

Den omständigheten att en anpassning av kommunområdena till närings-

geografiska regioner måste resultera i starka variationer beträffande kom­

munstorleken bör emellertid enligt indelningssakkunniga icke inge betänk­

ligheter. Under alla omständigheter kommer en utjämning till stånd i olika

avseenden i jämförelse med nuvarande förhållanden. Det torde vidare vara

omöjligt att generellt fastställa viss kommunstorlek såsom den från effek­

tivitetssynpunkt lämpligaste. Anknytningen till en centralort, som kan ut­

55

göra ett naturligt servicecentrum, och en region, som ger underlag för en

samordnande samhällsplanering, torde i allmänhet vara väl så betydelse­

full även från effektivitetssynpunkt som kommunstorleken i och för sig.

För att kunna finna en nivå i centralorts- och regionsystemet, till vilken

kommunområdena bör anpassas, måste emellertid angivas en minimistor­

lek för dessa. Försöksplaneringen visar i detta hänseende, anför indelnings-

sakkunniga, att en gräns i fråga om minsta befolkningsunderlag vid 6 500

eller 10 000 invånare i flertalet fall leder till samma resultat. På grund av

centralorternas i allmänhet relativt stora folkmängd samt befolkningstät­

heten och ytvidden hos dessa orters naturliga omland får man nämligen

i de allra flesta block väsentligt högre invånarantal än minimisiffrorna.

Medianvärdet för de aktuella invånarantalen i försöksplaneringens kom­

munblock utgjorde sålunda 12 700 enligt alternativ 1, 13 300 enligt alterna­

tiv 2, 17 500 enligt alternativ 3 och 17 800 enligt alternativ 4.

Det skulle därför, fortsätter de sakkunniga, i de flesta fall icke erford­

ras någon närmare precisering av minimistorleken än vad som uttalats

med utgångspunkt från kommunernas uppgifter, nämligen att den synes

böra ligga mellan 6 500 och 10 000 invånare. För de fall de olika minimi­

gränserna leder till olika resultat fordras emellertid ytterligare övervä­

ganden. De sakkunniga framhåller att hänsyn därvid självfallet bör tagas

till de i varje enskilt sådant fall föreliggande förutsättningarna av befolk-

ningsmässig, ekonomisk och organisatorisk art och att generella ställ­

ningstaganden till dessa avvägningsfrågor endast i begränsad utsträck­

ning torde vara möjliga. För att om möjligt ytterligare precisera riktlinjerna

i detta avseende utförde emellertid de sakkunniga en närmare analys av de

kommunblock, som kunde bildas vid tillämpning av minimigränsen 6 500

invånare men bortföll om gränsen sattes vid 10 000 invånare. Från befolk-

ningsmässig synpunkt konstaterades därvid bl. a., att en lämplig gräns syn­

tes gå vid ett beräknat invånarantal av 8 000 personer år 1975. De kom­

munblock enligt storlek salternativet 6 500 invånare, som då skulle bortfalla,

hade till övervägande delen negativ befolkningsutveckling medan däremot

denna utveckling var positiv i flertalet av blocken med mer än 8 000 in­

vånare. Även med hänsyn till kommunernas uppgifter samt för att få kom­

munerna centrerade kring attraktiva tätorter syntes en gränsdragning vid

8 000 invånare år 1975 innebära fördelar framför en gränsdragning vid

6 500 invånare. Fn högre gräns än 8 000 invånare finner de sakkunniga å

andra sidan medföra, att ett flertal kommunblock med positiv befolknings­

utveckling, relativt väl differentierat näringsliv och en tätort, dit t. ex. en

högstadieskola på grund av avståndsskäl under alla förhållanden torde få

lokaliseras, icke skulle kunna godtagas. Fn sådan gränsdragning skulle nöd­

vändiggöra så vidsträckta undantag att den redan därför måste anses olämp­

lig.

Beträffande den andra alternativa förutsättningen, nämligen avgrans-

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

56

ning efter församlingsgräns eller kommungräns, finner de sakkunniga

bl. a. på grundval av vissa statistiska bearbetningar, att kommunblocks-

gränsens anpassning till centralorternas spontana omland självfallet blir

bättre vid församlings- än vid kommunalternativen men att inga större

skillnader från anpassningssynpunkt kan iakttagas statistiskt sett. Detta

hindrar dock icke, framhåller de sakkunniga, att stora skillnader kan före­

ligga i de enskilda fallen.

Som en följd av nu angivna slutsatser lät de sakkunniga ytterligare be­

arbeta försöksplaneringens material med utgångspunkt från att minimi­

gränsen för invånarantalet i kommunblocken skulle sättas vid 8 000 invå­

nare år 1975. Antalet kommunblock skulle då uppgå till 272. För en när­

mare redogörelse beträffande såväl dessa som i det föregående åberopade

analyser torde få hänvisas till betänkandet (kap. 9 och 10).

Sammanfattningsvis uttalar de sakkunniga, att ett kommunblockssystem,

som uppbyggts med tillämpning av en minimigräns vid 8 000 invånare år

1975 kännetecknas av stabiliserad befolkningsutveckling samt av att en

genomsnittligt sett förhållandevis stor andel av befolkningen bor samlad

i eller i närheten av kommunblockscentra. I det övervägande antalet kom­

munblock dominerar landsbygdsbefolkningen över stads- och köpingsbe-

folkningen. I flertalet kommunblock utgör dock tätortsbefolkningen minst

halva totalbefolkningen. Näringslivet är betydligt mer differentierat i dessa

kommunblock än i nuvarande kommuner och block med renodlad jord­

bruks-, industri- eller servicebefolkning förekommer praktiskt taget icke.

En kommunindelning enligt detta blocksystem skulle även medföra en

icke oväsentlig skatteutjämning. Visserligen skulle den nuvarande avse­

värda skillnaden i utdebitering mellan olika landsdelar icke upphävas men

skillnader i detta avseende inom samma landsdel skulle däremot utjäm­

nas i viss utsträckning. En sådan kommunindelning skulle även medföra,

att en betydligt mindre andel av kommunerna skulle ha en skattekraft,

som väsentligt understeg medelskattekraften i riket.

Indelning ssakkunnigas slutsatser

Enligt de sakkunnigas uppfattning skulle en kommunindelning med

förut angivna resultat motsvara det syfte, som bör uppställas vid en re­

formering av nu gällande indelning. På grund härav anser sig de sakkun­

niga kunna förorda, att de vid försöksplaneringen tillämpade principerna

får ligga till grund för en kommunindelningsreform. Tillämpningen av

dessa principer skulle automatiskt medföra kommuner med mycket varie­

rande befolkningstal, vilket beror på befolkningens faktiska storlek och

bosättning samt centralorternas naturliga dominans. Med hänsyn till vad

de sakkunniga funnit vara önskvärt befolkningsunderlag för vissa vikti­

gare kommunala förvaltningsuppgifter samt erfarenheterna av försöks­

planeringen har de sakkunniga stannat för att såsom riktpunkt för det lägsta

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

57

befolkningstal, som kommunerna bär hålla år 1975, sättes 8 000 invånare.

De är på det klara med att detta tal inte i samtliga fall kan uppfyllas. Det

kan nämligen förekomma omständigheter som gör det nödvändigt att god­

taga ett lägre befolkningstal än det nämnda t. ex. beträffande områden med

gles befolkning och stora avstånd eller områden som ej kan beräknas nå det

angivna befolkningstalet till år 1975 men väl inom relativt kort tid därefter.

Även andra förhållanden än de nu nämnda kan motivera att ett lägre befolk­

ningstal godtages. Givetvis måste också vid överväganden i dessa särskilda

fall beaktas, att den lösning, som väljes, skall stå i samklang med den lämpli­

gaste kommunindelningen i omgivningen.

Den här förordade principen anser de sakkunniga dock icke kunna till-

lämpas för att lösa de särpräglade indelningsproblem, som föreligger i

Stockholm, Göteborg och Malmö med angränsande kommuner. De sakkun­

niga förutsätter att dessa frågor blir föremål för särskild utredning.

En konsekvens av de gjorda ställningstagandena blir, framhåller de

sakkunniga, att kommunindelningen i ett betydande antal fall icke skulle

överensstämma med nu gällande judiciella indelning samt olika administra­

tiva indelningar. Detta förhållande, som bottnar i att sistnämnda indel­

ningar i regel tillkommit efter helt andra principer, måste naturligtvis

uppmärksammas. Särskilda problem i detta avseende kan uppkomma vid

sammanläggning av städer med kommuner av annan typ. Bortsett från

dessa fall visar försöksplaneringen att ett relativt stort antal kommuner

lämpligen bör bildas av områden, som nu tillhör olika domsagor, lands-

fiskalsdistrikt, fögderier, lantmäteridistrikt, civilförsvarsområden, valkret­

sar för val av landstingsledamöter o. s. v. I en del fall torde kommuner

även böra bildas av områden från olika län. Dessa konsekvenser bör emel­

lertid enligt de sakkunniga icke få hindra, att en ny kommunindelning

genomföres efter de principer, som med hänsyn till kommunernas upp­

gifter och funktioner måste anses mest ändamålsenliga.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Remissyttrandena

Flertalet remissinstanser ansluter sig till uppfattningen, att näringsgeo-

grafiska synpunkter bör tillmätas stor betydelse vid bedömningen av kom-

munindelningsfrågan och tillstyrker i huvudsak den av de sakkunniga för­

ordade centralorts - och regionprincipen.

Sålunda framhåller arbetsmarknadsstyrelsen, att principen att bygga upp

kommunerna kring centra med relativt välutvecklat näringsliv och god

serviceutrustning helt överensstämmer med den tätortsklassificering och

regionala indelning av landet som styrelsen gjort för att få en bättre över­

blick av var produktions- och serviceföretag bör lokaliseras. Inom lokali­

seringspolitiken har alltmer den uppfattningen gjort sig gällande att det

58

är nödvändigt att »satsa» på orter och områden, som kan fylla ansprå­

ken på en tillfredsställande serviceutrustning. Från arbetsmarknadssyn-

punkt är det också angeläget, att kommunen omfattar ett område med sådan

geografisk avgränsning, att den i möjligaste mån utgör ett enhetligt arbets­

marknadsområde. En sådan avgränsning är av betydelse också för investe-

ringsplaneringen och investeringsreservens utnyttjande i arbetslöshetsbe-

kämpande syfte.

Nödvändigheten att bygga den nya kommunindelningen på samhörig­

heten inom en region betonas av länsstyrelsen i Södermanlands lön, som

anför.

Någon annan, acceptabel metod för att få fram samhörigheten mellan

olika kommuner än den av de sakkunniga föreslagna torde svårligen kunna

erhållas. Den samhörighet, som de gemensamma serviceanordningarna

skapar, synes utgöra en tillräckligt stabil grund att bygga nya kommuner

på. Självfallet kan icke samhörigheten få den personliga karaktär, som

existerat i de gamla socknarna eller ens i de nuvarande kommunerna. Nu­

varande kommunikationsmedel bereder dock helt andra förutsättningar

än förr till samverkan inom större områden. Den oerhörda snabbhet, var­

med utvecklingen förändrar förutsättningarna för den mänskliga samlev­

naden, har på ett 10-tal år om inte helt raderat så dock alldeles påtagligt

påverkat de gränser, som bibehåller befolkningen i indelningsområden,

vilka står i stark kontrast till de nya förutsättningarna. Det gäller inte

minst städernas och kranskommunernas status. Gränsdragningarna utgör

numera snarare ett hinder för människorna att bostadsmässigt och i andra

avseenden inrätta sig efter de rationella förutsättningar, som utvecklingen

anvisar.

Såväl Svenska landskommunernas förbund som Svenska stadsförbun­

det framhåller vikten av att en ny kommunindelning syftar till ett på

längre sikt hållbart resultat. Från denna utgångspunkt uttalar Svenska

landskommunernas förbund, att en anpassning av indelningen till central-

ortsregioner på längre sikt bör ge ett stabilare befolkningsunderlag och

större utvecklingsmöjligheter från näringsgeografiska synpunkter samt

att svårigheter uppenbarligen föreligger att bedöma vilka krav som i fram­

tiden kommer att ställas på kommunerna, varför det inte är möjligt att

uteslutande repliera pa befolkningsunderlaget. Styrelsen för Svenska stads­

förbundet anför.

Centralorts- och omlandsaspekterna har med rätta tillagts stor roll i

diskussionen rörande riktlinjerna för en ny kommunindelning. Som regel

torde bestämningarna av centralorterna och deras influensområden icke

stöta pa alltför stora svårigheter. I en del fall torde det å andra sidan bli

en grannlaga uppgift att praktiskt nyttja centralorts- och regionbegrep­

pen såsom instrument vid en revision av den administrativa indelningen.

Speciellt i dessa fall är det angeläget, att man vid planläggningen av en ny

administrativ regionindelning utformar denna så, att en smidig anpass­

ning senare kan ske till de strukturförändringar inom näringslivet, som

kan förestå och vilka styrelsen redan tidigare berört.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

59

I åtskilliga andra yttranden, där centralorts- och regionprincipen till-

styrkes som en utgångspunkt vid planeringen för en ny indelning, beto­

nas de praktiska svårigheter, som principens tillämpning kan medföra.

Ofta framhålles därvid, att modifikationer i en eller annan form torde bli

erforderliga.

Länsstyrelsen i Uppsala län finner sålunda angeläget, att man i princip

försöker bygga upp kommuner kring en centralort med tillräckligt stort

omland men anser att detta tyvärr icke är möjligt att tillämpa konsekvent,

därför att tätorter med tillräcklig dominans för närvarande icke finns på

lämpligt sätt fördelade över hela landet. Sålunda saknar omlandet kring

åtskilliga av landets större städer helt tätorter, som kunde accepteras så­

som centralorter i självständiga kommunbildningar av tillräcklig storlek.

Konsekvensen av de sakkunnigas ledande princip skulle bli att mycket

stora landsbygdsområden, vilkas befolkning kanske skulle räcka till ett

flertal kommuner av tillräcklig storlek, skulle behöva införlivas med stor­

städer. Länsstyrelsen ifrågasätter starkt, att en sådan lösning av de pri­

märkommunala problemen kan vara riktig från allmän samhällspolitisk

synpunkt.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller, att centralortstanken icke bör

leda till att statsmakterna ensidigt söker främja centralorten på bekost­

nad av övriga tätorter, av vilka många kan ha goda naturliga utvecklings­

möjligheter och beträffande vilka också får beaktas, att stora allmänna

investeringar nedlagts under senare år, bland annat i fråga om vatten- och

avloppsledningar.

Även länsstyrelsen i Jönköpings län påpekar att man inte får blunda

för de svårigheter, som principen kan komma att leda till bl. a. i de fall,

då en kommun måste i sig inrymma två eller kanske tre från servicesyn­

punkt likvärdiga centralorter.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför, att de tätorter i länet, som fyl­

ler de uppställda kraven på centralorter, till övervägande delen är städerna.

Skall man bilda nya kommuner med städerna som centralorter och med

beaktande av dessas influensområden, kommer man i flera fall fram till

en kommunstorlek, som enligt länsstyrelsens mening knappast kan vara

realistisk, varför det torde bli nödvändigt att även tillåta kommunbild­

ningar med huvudorter, som ej helt fyller de i utredningen uppställda

kraven.

Länsstyrelsen i Stockholms län menar, att indelningssakkunniga fäst

alltför stort avseende vid de näringsgeografiska synpunkterna och vill

med största eftertryck framhålla att dessa synpunkter ej får fastslås som

exklusiva utgångspunkter för indelningsarbetet. Det finns andra faktorer

som spelar eu mycket stor roll vid bedömningen såsom avstånd, kommu­

nikationsmöjligheterna och den traditionella inriktningen av det inter-

kommunala samarbetet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

60

Liknande synpunkter har länsstyrelsen i Gotlands län, som icke vill

avvisa centralortsprincipen som en av riktlinjerna vid den nya kommun­

indelningens genomförande men som anser, att principen icke medför så

markerade fördelar som de sakkunniga gjort gällande samt att den å

andra sidan är förenad med påtagliga nackdelar. Vid det praktiska ge­

nomförandet av den nya kommunindelningen bör man därför icke vara

så bunden vid en given mall att man blir förhindrad att taga hänsyn även

till andra faktorer. I varje fall så länge den nu förda jordbrukspolitiken

vidhålles skulle enligt länsstyrelsens uppfattning ett kommunområde, be­

stående huvudsakligen av glesbygdsbefolkning, som i och med jordbruks-

rationaliseringens genomförande har garanterad inkomstlikställighet med

industriarbetare och vars näring torde vara konjunkturkänslig i mindre

grad än tätortsbefolkningens, ej i och för sig behöva sammanslås med en

tätort för att bli godtagbart som kommununderlag.

Tveksamhet säger sig också länsstyrelsen i Hallands län hysa, huruvida

icke, då det gäller frågan om den lämpligaste uppbyggnaden av en admi­

nistrativ enhet, stort utrymme också måste lämnas åt åtskilliga andra

faktorer än dem de sakkunniga framhävt, t. ex. åt förekomsten av kultu­

rella eller traditionella samhörighetsband. Redan en sammanläggning av

ett vidsträckt landsbygdsområde måste enligt länsstyrelsen komma att

medföra många svårlösta spörsmål. Sammanförandet av ett sådant om­

råde med en stad komme att ytterligare accentuera problemen. Länssty­

relsen upplyser, att tanken på kommunkonstruktioner av nu nämnd be­

skaffenhet inom länet vållat åtskillig oro. Man befarar sålunda, att stads-

områdets speciella intressen skall bli eftersatta, om landsbygdsbefolkning­

en blir dominerande, och, i motsatt fall, att staden kommer att underlåta

att tillräckligt tillgodose landsbygdens berättigade krav. Dessa farhågor

finner länsstyrelsen icke kunna avvisas såsom helt ogrundade. Beaktas bör

också att det ej är uteslutet att de tankegångar, som låg bakom bildandet

av municipalsamhällen, kan komma att aktualiseras på nytt inom en stor­

kommun, som uppbygges helt enligt den av utredningen förordade meto­

diken.

Från kommunalt håll har anförts — fortsätter länsstyrelsen — att cen-

tralortsidén skulle medverka till att påskynda landsbygdens avfolkning,

eftersom de nuvarande kommunernas tätorter skulle bli mindre attraktiva,

om förvaltning och annan offentlig verksamhet koncentrerades till cen­

tralorten, och vidare eftersom den stimulans till bosättning i landskom­

munerna, som ligger i den lägre utdebiteringen i många av dessa kom­

muner, skulle komma att elimineras. Det är framför allt dessa från kom­

munalt håll framförda betänkligheter, som föranlett att länsstyrelsen bli­

vit tveksam om, huruvida tiden verkligen är mogen att acceptera central­

ortstanken i den form den framförts i utredningen.

Uppfattningen att en kommunindelning enligt centralortsprincipen

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

61

skulle påskynda landsbygdens avfolkning anses däremot av bl. a. läns­

styrelsen i Kristianstads län vara föga motiverad. Det finns enligt läns­

styrelsen i stället anledning antaga att omflyttning från landsbygd till

tätorter kommer att fortsätta oberoende av om vi får en ändrad kommun­

indelning eller ej. Däremot kan ju vådorna från kommunal synpunkt av

denna utveckling väntas bli mildrade genom den använda metoden. Den om­

flyttning, som kan väntas ske direkt som en följd av den kommunala för­

valtningens koncentration, anser länsstyrelsen totalt sett få mycket liten

betydelse.

Lantmäteristyrelsen delar uppfattningen att det näringsgeografiska

mönstret av centralorter, influensfält och omland bör utgöra bakgrunden

till en ny kommunindelning men varnar för att uteslutande se till dessa

faktorer vid kommunindelningen. Styrelsen anför sålunda.

Mot en alltför ensidig tillämpning av principen att bygga kommunindel­

ningen på de nu dominerande centralorterna torde dock kunna invändas,

att man därigenom mekaniskt låter det nuvarande läget bestämma den

framtida målsättningen. Kommunindelningsreformen får med andra ord

mera karaktär av en förstärkning av den hittillsvarande spontana utveck­

lingen än av en positiv samhällsplanering. Det kan också anföras att effek­

ten av en kommunsammanslagning vid vilken en av de tidigare tätorterna

utses till kommuncentrum lätt kan leda till att denna tätort ensam kommer

att tillväxa medan de övriga stagnera eller gå tillbaka. Effekten skulle såle­

des lätt bli att heterogeniteten inom området genom indelningsreformen

ökas i ett accelererat tempo med i ogynnsamma fall en påskyndad utarm­

ning av landsbygdsmiljön som följd. Då de näringsgeografiska synpunk­

terna icke kunna vara ensidigt dominanta över miljösynpunkterna håller

lantmäteristyrelsen före att det icke generellt kan sägas, att en kanalise-

ring av befolkningsrörelsen inom en region mot en enda tätort är att före­

draga framför en fördelning på flera.

Länsstyrelserna i Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norr­

bottens län framhåller att de särskilda förhållandena i Norrland, bl. a.

stora avstånd samt vidsträckta områden med gles befolkning och ensidigt

näringsliv, omöjliggör en generell tillämpning av principen.

Av kommunerna har ca 400 i sina yttranden särskilt uttalat sig angå­

ende centralortsprincipen. Ofta göres därvid även uttalanden angående

verkningarna för den egna kommunen. Omkring 340 av dessa kommuner

anser principen i huvudsak riktig, även om man i åtskilliga fall framhål­

ler vissa olägenheter, som anses uppkomma vid en konsekvent tillämp­

ning. EU 100-tal av nämnda kommuner förordar olika mer eller mindre

långtgående modifikationer. Omkring 00 kommuner motsätter sig helt att

principen lägges till grund för indelningen.

De betänkligheter, som från kommunerna framföres mot principen, rör

främst befarade motsättningar mellan centralorten å ena samt landsbyg­

den och mindre tätorter å andra sidan, vilka skulle kunna leda till att en­

dera fick sina intressen eftersatta. Åtskilliga landskommuner framhåller,

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

att en reform efter denna princip skulle komma att påskynda landsbyg­

dens avfolkning.

Kommunalfullmäktige i Nosaby kommun (ca 4 000 inv.), Kristianstads

län, uttalar sålunda, att uppbyggandet av en kommun enligt dessa rikt­

linjer icke tjänar skapandet av vad man kallar en levande landsbygd utan

kommer att påskynda ytterligare minskning beträffande såväl befolknings­

tal som nyetablering av industrier och företag inom de egentliga landsbygds­

områdena, i synnerhet om den tätort kring vilken kommunen uppbyggs

utgörs av en stad eller ett stadsliknande samhälle.

Kommunalfullmäktige i Essunga kommun (ca 6 300 inv.), Skaraborgs

län, finner det också betänkligt att sammanföra kommuner av ren lands-

bygdskaraktär med städer eller större tätorter, därför att man måste be­

fara, att befolkningen i landsbygdsdelen av en sådan nybildad kommun

får vidkännas ökade skatter till förmåner, som oftast ej kan komma den

till godo i samma grad som den i tätorten boende. En följd härav kan ock­

så bli, att de mindre tätorter, som varit av betydelse för nuvarande kom­

muner, efter en sammanslagning kommer att få stå tillbaka för den stora

centralorten och därför stagnera eller rent av gå tillbaka i utveckling.

Motsatt uppfattning har bl. a. stadsfullmäktige i Trelleborg, som visser­

ligen tillstyrker principen men uttalar.

Det förefaller under sådana förhållanden ofrånkomligt, att en stad eller

annan tätort, som kommer att utgöra centralort i en nybildad kommun, i

övrigt bestående av landsbygd, i allmänhet torde få vidkännas betydande

ekonomiska uppoffringar i form av ökat skattetryck för att kunna till­

godose de krav på standardhöjning till tätorternas nivå, som utan tvivel

kommer att resas av befolkningen inom kommunens övriga delar. Denna,

särskilt för städerna ogynnsamma följd av en ny kommunindelning enligt

de sakkunnigas riktlinjer, har enligt stadsfullmäktiges mening icke ägnats

tillbörlig uppmärksamhet. Överhuvudtaget synes den föreslagna reformen,

om den genomföres, komma att i alla avseenden gynna landsbygden på stä­

dernas bekostnad.

Många av de kommuner, som tillstyrker principen, är emellertid över­

tygade om att de nu berörda farhågorna är överdrivna. Stadsfullmäktige

i Nora yttrar.

Överhuvudtaget torde det vara angeläget att man med en förnuftig kom­

munindelning försöker stärka gemenskapsbanden mellan regionens central­

ort och dess omland. Det är självfallet att det helt är i centralortens in­

tresse, att landsbygdsdelen är så livskraftig som möjligt, samtidigt som det

för landsbygden är av största vikt att centralorten är attraktiv. Landsbyg­

den och centralorten har därför samma huvudintresse i fråga om princi­

perna för en ny kommunindelning. För en bygd, som visar avfolknings-

tendenser, torde samarbetet mellan centralort och landsbygdsdel vara sär­

skilt viktigt; enda möjligheten för en sådan bygd att hävda sig torde vara

att samordna alla sina krafter.

Kommunalfullmäktige i Piteå landskommun (ca 13 800 inv.), Norrbot­

62

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

63

tens län, vilka helt anslutit sig till utredningens förslag och motivering­

arna för dessa, framhåller att kommunerna i Piteåregionen under liknan­

de motiveringar väckt frågan om sammanläggning av nuvarande Hortlax

(ca 4 800 inv.), Norrfjärden (ca 4 100 inv.) och Piteå landskommun (ca

13 700 inv.) samt Piteå stad (ca 7 400 inv.) till en kommun. Denna kom­

mun skulle alltså få ca 30 000 inv.

Kommunalfullmäktige i Höörs köping (ca 3 500 inv.) och i Norra Frosta

kommun (ca 2 600 inv.), Malmöhus län, uttalar i likalydande yttranden,

att sådana kommuner, som icke inom sig har någon expansiv tätort, i läng­

den kommer att sakna möjligheter att fortleva som egen kommun.

Vad man bland kommunerna mera allmänt synes tveka inför är att

större och medelstora städer med centralortsprincipens tillämpning ofta

skulle tillföras vidsträckta landsbygdsområden.

Kommunalfullmäktige i Vaksala kommun (ca 2 600 invånare), Uppsala

län, anför sålunda.

I åtskilliga fall torde kommunerna komma att byggas upp av en stad

och dess angränsande kommuner med staden som centralort. När det gäl­

ler mindre och medelstora städer torde några allvarliga olägenheter inte

uppkomma vid en sådan kommunbildning. Staden är ofta ett naturligt

centrum för bygden, och samhörighetskänslan är också god. Är staden

däremot befolkningsmässigt mycket stor blir förhållandena svårare. Om

man sammanför en större stad, t. ex. Uppsala, med omgivande kommuner,

torde det vara oundvikligt att staden såväl ekonomiskt som befolknings­

mässigt blir helt dominerande. Den omgivande landsbygden torde med sä­

kerhet komma att sakna allt inflytande på kommunens förvaltning och

politik och får därmed svårt att hävda sina intressen. Utbyggnaden av tät­

orterna i stadens omland kan lätt stoppas upp till förmån för den stora

tätorten. Kommunalfullmäktige anser det därför finnas anledning att varna

för en allt för långt gående sammanläggning mellan större städer och om­

givande glesbygd.

Även från tätortskommuner, belägna i en större stads omland, har lik­

nande synpunkter framförts. Sålunda uttalar kommunalfullmäktige i

Frövi köping (ca 2 900 inv.), Örebro län, att de nya kommunerna icke bör

byggas upp på så sätt att det till en redan nu stor och dominerande stad

föres stora landsbygdsområden och mindre tätorter som icke är belägna

i omedelbar anslutning till det nuvarande stadsområdet, enär man kan be­

fara att en dylik kommunbildning både befolkningsmässigt och geogra­

fiskt blir stor och otymplig och därigenom svåradministrerad.

Kommunalfullmäktige i Rönneberga kommun (ca 3 600 inv.), Malmö­

hus län, finner särskilt tveksamt om landskommuner bör sammanläggas

med städer med över 20 000 invånare och kommunalfullmäktige i T ollarps

kommun (ca 4 100 inv.), Kristianstads län, anser att städer med över 15 000

invånare ej skall beröras av åtgärderna.

Även från åtskilliga andra landskommuner förordas eu sådan lösning

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

64

att kranskommunerna sinsemellan bildar större enheter. Kommunalfull­

mäktige i Simlångsdalens kommun (ea 4 300 inv.), Hallands län, uttalar

sålunda.

Enligt vår mening torde i sådana fall större olägenheter uppstå för såväl

staden som för den såsom omland betecknade landsbygden vid ett sam­

manförande till ett kommunblock än om den såsom alternativ angivna lös­

ningen väljes där en viss del av omlandet bildar eget kommunblock med

en mindre tätort belägen i godtagbart kommunikationsläge i förhållande

till kommunblocket såsom centralort. En regionplan för staden och i in­

tilliggande kommunblock belägna tätbebyggda delar torde kunna lösa dessa

problem på ett mera tillfredsställande sätt. Olägenheter i form av slit­

ningar mellan en stor ren stadsbygdsdel och en ävenså stor landsbygdsdel

bör då i större utsträckning kunna undvikas.

Stadsfullmäktige i Linköping finner en kompletterande utredning erfor­

derlig rörande förhållandet mellan större regioncentra och randkommuner

i närheten därav. Samma uppfattning framföres i ytterligare några ytt­

randen.

Stadsfullmäktige i Kiruna påpekar, att redan nu finns ett flertal kom­

muner med en struktur som överensstämmer med principerna i utred­

ningen. Kiruna stad och Gällivare kommun bör sålunda kunna anföras som

typexempel på kommuner av denna art, där stora landsbygdsområden i

kommunalt hänseende knutits till vissa tätorter. Det kan enligt fullmäktige

icke bestridas att kommunbildningar av sådan typ har betydande nack­

delar från kommunaladministrativ synpunkt, varför starka betänkligheter

möter mot att utöka antalet dylika kommunenheter.

Slutligen finns också kommuner, som uttalar tvivel på att det över huvud

taget är av större betydelse att anknyta kommunbegreppet till central­

orter och näringsgeografiska regioner. Ett 60-tal kommuner anser som

tidigare nämnts att så ej är fallet; andra menar att det i vart fall finns

omständigheter, som gör att principen ej bör tillämpas.

Kommunalfullmäktige i Stora Kopparbergs kommun (ca 10 100 inv.),

Kopparbergs län, anför bl. a.

Omlandet har repellerat på tätorten så länge denna ort funnits. Detta

förhållande synes i och för sig icke utgöra tillräckligt skäl för bildandet

av en kommun av hela regionen. Därest i regionen ingår exempelvis en

kommun, vilken såväl befolkningsmässigt som ekonomiskt är tillräckligt

livskraftig för att kunna tillgodose behovet av samhällsservice, bör den

kunna bestå som självständig kommun även om centralorten för regionen

är belägen i annan kommun. Det interkommunala samarbetet inom regio­

nen kan i sådana fall med fördel lösas genom frivilliga överenskommelser

och avtal.

Liknande synpunkter anlägger bl. a. kommunalfullmäktige i Söndrums

kommun (ca 3 500 inv.), Hallands län.

Kommunalnämnden i Medåkers kommun (ca 2 500 inv.), Västmanlands

län, framhåller, att Medåkers kommun är en av de få kommuner, som sak-

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

65

nar tätort; d. v. s. kommunen är en verklig landskommun utan andra nä­

ringar än lantbruk och skogsbruk. Trots detta och trots en mycket låg

utdebitering har kommunen år från år förbättrat sin ekonomi. Kommu­

nen saknar skulder och har betydande fonder. Detta torde enligt nämnden

visa, att en glesnande landskommun inte alltid är i behov av att bli om­

händertagen.

De sakkunnigas förslag till riktpunkt i fråga om lägsta

befolkningsunderlag tillstyrkes eller lämnas utan erinran av

samtliga de hörda centrala ämbetsverken. Skolöverstyrelsen vill emeller­

tid samtidigt understryka uttalandet, att den angivna minimigränsen inte

kan uppnås i samtliga fall, samt förutsätter att, om överensstämmelse skall

kunna nås mellan skolområdes- och kommungränser, lokala avvikelser

verkligen kommer till stånd.

Under åberopande av erfarenheter från lokaliseringsutredningarna ut­

talar arbetsmarknadsstyrelsen att valet av riktpunkt från de synpunkter

styrelsen har att beakta är fullt acceptabelt.

Socialstyrelsen understryker svårigheten att finna något absolut mini­

mum — från olika utgångspunkter på socialvårdens område anges befolk­

ningstal på 5 000—10 000 invånare — men vill såsom en allmän riktpunkt

från de synpunkter styrelsen har att företräda framhålla, att en kom­

muns invånarantal år 1975 i allmänhet icke bör underskrida 6 000 per­

soner.

Statistiska centralbyrån framhåller, under åberopande av de lokala va­

riationer som torde bli erforderliga, att ett angivande länsvis eller åt­

minstone för vissa landsdelar av minsta befolkningsunderlag för kommun

varit önskvärt.

Även länsstyrelserna godtager i allmänhet det angivna invånarantalet

såsom riktpunkt, men framhåller genomgående, att det inte får bli en

undantagslös regel.

Sålunda säger sig länsstyrelsen i Stockholms län ha övervägt en lägre

riktpunkt — 6 000 å 7 000 invånare — men har stannat för att ej mot­

sätta sig de sakkunnigas förslag under förutsättning att det uttryckligen

fastslås, att lägre befolkningstal undantagsvis må förekomma. Länssty­

relsen i Uppsala län förordar ännu större kommuner där så är lämpligt

och möjligt samt även undantag nedåt i vissa fall, varvid dock kommuner

med mindre än 6 000 invånare, framräknat till år 1975, icke bör ifråga-

komma. Länsstyrelsen i Södermanlands län finner, att det för detta läns

vidkommande inte skulle få någon större betydelse, om gränsen sättes vid

8 000 eller 10 000 invånare. Länsstyrelsen i Kalmar län accepterar 8 000

invånare såsom minimum även om undantag härifrån i andra än de av de

sakkunniga förutsedda fallen kan tänkas motiverade. Att sådana ytterli­

gare undantag kan få göras framhåller även flera andra länsstyrelser.

Exempel på fall då undantag kan vara motiverade lämnas i några ytt-

5 — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 saml. Nr 180

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

66

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

randen. Länsstyrelsen i Jönköpings län nämner kommuner med speciella

traditioner som bör bevaras men som skulle äventyras vid ett strikt iakt­

tagande av riktpunkten. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län fram­

håller att i detta län t. ex. den säregna topografien och vad därmed sam­

manhänger förväntas komma att göra sådana avvikelser nödvändiga.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser att jämkning bör vara möjlig också

beträffande kommuner intill en större stad, som har en acceptabel tätort,

därest det står klart att de — om de framdeles inte skulle kunna existera

som självständiga kommuner — måste tillföras staden. Liknande syn­

punkter har länsstyrelsen i Västerbottens län.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län uttalar att man troligen inte uppnår

några avsevärda fördelar genom att göra från regional synpunkt onaturliga

sammanslagningar i syfte att uppnå ett visst fixerat minimital. Det torde i

förekommande fall vara riktigare att bevara väl sammanhörande enheter

om än med något lägre folkmängd än att sammanföra två regioner med

jämbördiga tätorter, vilka inbördes är mycket litet beroende av varandra.

Att lägre befolkningstal bör godtagas i glesbygder med stora avstånd har

icke mött någon erinran och har särskilt understrukits av flera länssty­

relser.

Större vikt än det till en viss tidpunkt framräknade invånarantalet anser

länsstyrelsen i Västmanlands län böra tillmätas tendenserna i befolknings­

utvecklingen och ortens allmänna förutsättningar. Om en ort bedömes ha

goda utvecklingsmöjligheter och prognosen klart pekar mot stigande folk­

mängd, borde därför ett invånarantal av 8 000 icke vara erforderligt.

Att en riktpunkt för minsta befolkningsunderlag bör vara knutet till en

bedömning av den sannolika utvecklingen fram till 1975 föranleder erin­

ran endast från länsstyrelsen i Gotlands län. Länsstyrelsen framhåller, att

prognoser måste bli osäkra bl. a. därför att man inte kan förutse lokalise­

ring till en viss trakt av ny företagsamhet, lika litet som man kan förutse

nedläggning av en viss rörelse och industriers inom andra kommunområ­

den uppsägning av den lediga arbetskraften. Länsstyrelsen hemställer där­

för, att såsom riktlinje i befolkningshänseende vid planläggningen av en

ny kommunindelning får gälla en till det aktuella läget anknuten minimi-

siffra, vilket icke bör hindra att hänsyn tages till föreliggande befolknings-

prognoser i sådana fall då centralorten bedömes vara mindre tjänlig såsom

lokaliseringsort för industriell verksamhet.

Av kommunerna har knappt 300 särskilt uttalat sig i berörda avseende,

200 tillstyrker utredningsförslaget, ett 30-tal förordar högre minimital och

ett 60-tal lägre tal eller ingen riktpunkt alls. Flertalet av de kommuner,

som icke anser behov av ny kommunindelning föreligga, har naturligt nog

ansett sig sakna anledning att taga ställning.

Svenska landskommunernas förbund och Svenska stadsförbundet anslu­

ter sig helt till de sakkunnigas förslag.

67

Uttalandet att länsgräns och andra administrativa gränser i och för sig

icke bör tillmätas någon avgörande betydelse understrykes av många kom­

muner liksom andra remissorgan.

En viss försiktighet tillrådes dock av länsstyrelsen i Hallands län, som

anför.

Länsstyrelsen hyser förståelse för att det vid kommunblocksbildningen

kan bli nödvändigt att skära länsgränserna, om ej huvudtanken i förslaget

skall alltför mycket förvanskas. Såsom redan antytts, anser länsstyrelsen

dock att man måste tillmäta länsindelningen liksom övriga judiciella och

administrativa indelningar stor betydelse i förevarande sammanhang. Ifråga

om samarbetsområden som går över länsgränser kommer att uppstå olika

praktiska problem. Bl. a. beröres minst två länsstyrelser, varför det kan

vara önskvärt med en bestämmelse, om vilken länsstyrelse som skall vara

den ledande. Detta synes lämpligen böra avgöras i samband med att sam-

arbetsområdet fastställes.

Även länsstyrelsen i Södermanlands län pekar på vissa svårigheter, om

betydande områden förläggs från ett län och till ett annat. Detta kan så­

lunda medföra, att länsindelningen förändras i sådan omfattning att det

minskade länet ej längre utgör tillräckligt underlag för en länsadministra-

tion eller till att länsgränserna varken blir så rationella eller näringsgeo-

grafiskt riktiga som önskvärt vore. Hänsyn måste enligt länsstyrelsen även

tagas till att landstingsområden vid en primärkommunal indelning får en

sådan omfattning att de kan utgöra ett lämpligt underlag för de uppgif­

ter, som åvilar landstingen, varvid måste beaktas att de får de ekonomiska

resurser, som ett landsting måste ha för att över huvud kunna fullgöra

sina uppgifter.

Förvaltningsutskotten i Södermanlands läns, i Kalmar läns norra, i Kris­

tianstads läns och i Malmöhus läns landsting uttalar, att minskning av

landstingsområdet icke bör ske. Förvaltningsutskottet i Skaraborgs läns

landsting varnar med skärpa för en ruckning av länsgränsen. Förvalt­

ningsutskottet i Jönköpings läns landsting förordar att planeringen för ny

kommunindelning sammankopplas med en länsgränsrevision.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Tillvägagångssättet vid revideringen av kommunindelningen

Indelningssakkunniga

Frivillighet eller tvång

För att få till stånd den allmänna översyn av den primärkommunala

indelningen, som de sakkunniga anser erforderlig, finner de i huvudsak två

olika möjligheter stå till buds.

Den ena möjligheten är att genom särskild lagstiftning förordna om en

ny kommunindelning. Denna utväg anser de sakkunniga vara den enda

tänkbara, om reformen skall genomföras samtidigt över hela landet och

därtill så snabbt som möjligt. Fördelarna härav skulle främst ligga däri,

att de i såväl ekonomiskt som organisatoriskt avseende krävande uppgif­

ter, som är omedelbart förestående bl. a. på skolväsendets område, från

början skulle kunna tagas om hand av större och bärkraftigare kommuner.

Åtskilliga skäl talar emellertid enligt de sakkunnigas uppfattning mot att

denna väg väljes. Såsom närmare utvecklas föreligger särskilda svårighe­

ter bl. a. vid sammanläggning av kommuner av olika typ (stad, köping,

landskommun). Sådana sammanläggningar måste i stor utsträckning bli

aktuella om en indelningsreform skall genomföras enligt de principer, som

förordas. En allmän reform enligt dessa principer är därför enligt de sak­

kunnigas uppfattning icke möjlig i dagens läge.

Den andra vägen är att bygga reformen på kommunernas frivilliga med­

verkan. Varje ny kommunbildning skulle då tillkomma efter ansökan

samt genomföras under de förutsättningar och i den ordning, som an­

ges i gällande lagstiftning. En så upplagd reform kan självfallet icke

tänkas komma till stånd på en gång utan genomförandet får ske suc­

cessivt och i vissa fall kanske dra avsevärt ut på tiden. Å andra sidan

torde, framhåller de sakkunniga, åtskilliga kommuner nu ha kommit

till insikt om att en indelningsreform är nödvändig. De principer för en

ny kommunindelning, som förordas av de sakkunniga, är enligt deras upp­

fattning ej heller helt främmande för många kommunalmän. Regionsam­

hörigheten och behovet av regionalt samarbete har livligt diskuterats un­

der senare år och mer och mer satt sin prägel på det kommunala hand­

landet. Olika former av översiktlig planering, icke minst arbetsmark­

nadsstyrelsens lokaliseringsutredningar och skolplaneringen, har accen­

tuerat dessa förhållanden.

De sakkunniga anser därför att anledning föreligger för antagandet,

att goda resultat skall kunna uppnås även utan tvångslagstiftning. Då

därtill en kommunindelningsreform i dagens läge i första hand torde

vara ett kommunernas eget intresse finner de rimligt att kommunerna till-

erkännes största möjliga inflytande över reformens utformning och tak­

ten för dess genomförande. De sakkunniga anser dock vissa åtgärder

erforderliga för att vägleda kommunerna i deras ställningstagande samt

för att underlätta och understödja såväl samarbete mellan kommuner

som frivilligt genomförda sammanläggningar.

Översiktlig planering

Oaktat en på frivillighet grundad kommunindelningsreform icke kan tän­

kas bli genomförd samtidigt över hela landet, måste varje begärd indel-

ningsändring enligt indelningssakkunniga prövas i beaktande av vad som

skulle vara den även för omgivande områden lämpligaste indelningen.

Detta kan icke rimligen klarläggas genom utredningar av det slag 1919

års lag om ändring i kommunal och ecklesiastisk indelning (indelnings­

lagen) normalt räknar med. För att de vid olika tidpunkter genomförda

68

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

69

ändringarna skall stå i samklang med varandra anser de sakkunniga

därför en allmän planering rörande den primärkommunala indelningen

böra komma till stånd. En sådan planering skulle kunna bli vägledande

icke endast vid ansökningar om indelningsändring utan också, i avvak­

tan på indelningsändring, för det interkommunala samarbetets inrikt­

ning.

De sakkunniga anser att det lämpligen bör ankomma på länsstyrel­

serna att var och en i sitt län leda det planeringsarbete, som erfordras.

Länsstyrelsen har enligt indelningslagen att befatta sig med frågor rö­

rande den kommunala indelningen och synes även med hänsyn till sin

ställning i övrigt vara det mest lämpade organet för dessa uppgifter.

Länsstyrelsernas planering bör, fortsätter de sakkunniga, bedrivas i

intimt samarbete med kommunala myndigheter och med andra myndig­

heter, för vilkas verksamhet kommunindelningen kan ha betydelse. Arbe­

tet kommer att bestå av olika moment, som måste bedrivas jämsides med

varandra samt påverka och komplettera varandra. Det ena momentet be­

står i statistiska och näringsgeografiska undersökningar samt insam­

lande och sammanställande av andra data, som är ägnade att belysa frå­

gan om den för varje område lämpligaste kommunindelningen. Vid flerta­

let länsstyrelser finns numera en s. k. länsutredare anställd, och dessa läns­

styrelser har sålunda tillgång till den speciella sakkunskap, som erford­

ras för ifrågavarande uppgifter. De länsstyrelser, som icke har länsutre­

dare anställda, torde på annat sätt böra tillförsäkras biträde med motsva­

rande kompetens. Utom av länsstyrelserna utföres ett omfattande plane­

ringsarbete av andra länsorgan, t. ex. länsskolnämnden, länsbostadsnämn­

den, vägförvaltningen, länsarbetsnämnden och lantbruksnämnden. För att

länsstyrelsernas undersökningar skall erhålla största möjliga bredd, sy­

nes det de sakkunniga naturligt att samråd äger rum med bl. a. nämnda

länsmyndigheter redan i anslutning till detta första arbetsmoment. Det

andra momentet består i överläggningar med kommunerna och andra be­

rörda myndigheter för att med ledning av de av länsstyrelsen gjorda un­

dersökningarna och annat tillgängligt material söka nå samförstånd om

en lämplig indelning.

De principer för eu ny kommunindelning, som förordats av de sakkun­

niga, bör enligt deras uppfattning ligga till grund för länsstyrelsens pla­

neringsarbete. Med tillämpning av dessa principer synes man nämligen

kunna bygga upp ett system av kommunblock, inom vilka befolkningen har

on spontan samhörighet av förhållandevis stor omfattning.

Vad beträffar gränsdragningen finner de sakkunniga naturligt, att denna

i huvudsak kommer att ske efter existerande kommungränser. Eftersom

blivande kommunsammanläggningar förutsättes komma att ske på frivil­

lighetens väg, blir del beroende på kommunernas eget initiativ om indel-

ningsändringar skall komma till stånd. Skulle det redan vid planlägg-

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

70

ningsarbetet befinnas ge den bästa lösningen att följa en församlingsgräns

så bör denna gräns kunna följas därest kommunen själv är införstådd där­

med.

Detta kan givetvis leda till, framhåller de sakkunniga, att ett interkom-

munalt samarbete över blockgränsen kommer att erfordras i de fall, en

kommun icke är införstådd med en uppdelning på skilda block. Denna

belastning kommer då att förorsakas av kommunen själv och blir bestående

intill dess att en slutlig lösning kommer till stånd genom ett indelnings-

ärende. De sakkunniga erinrar om att möjlighet föreligger för Kungl. Maj :t

att, om de förutsättningar som anges i indelningslagen är uppfyllda, mot

kommunens vilja besluta om delning av denna. Det är därför angeläget,

understryker de sakkunniga, att man vid bildandet av kommunblock ef­

tersträvar en så nära överensstämmelse med den näringsgeografiska re­

gionindelningen som möjligt.

Med utgångspunkt från dessa ställningstaganden framhåller de sakkun­

niga att följande två arbetsuppgifter måste lösas, nämligen

1) kartläggning av systemet av centralorter, influensfält och omland

på ett enhetligt sätt; samt

2) anpassning av erforderliga kommun- eller kommunblocksgränser på

lämpligaste sätt till nämnda centralorts- och regionsystem, något som in­

nebär att man i görligaste mån söker få dessa administrativa gränser att

överensstämma med de spontant utbildade omlandsgränserna under sam­

tidigt beaktande av att erforderlig folkmängd erhålles inom de så bildade

enheterna.

De grundläggande undersökningarna för att lösa nyssnämnda arbetsupp­

gifter kommer enligt de sakkunniga att omfatta sådana moment som kart­

läggning av befintliga tätorter (antal, läge, folkmängd, serviceutrustning)

och kommunikationsförhållanden, vidare centralitetsundersökning till led­

ning vid valet av centralorter för kommunblocken samt omlandsbestäm-

ningar för de med beaktande av folkmängdskraven möjliga centralorterna.

Därvid bör icke blott nulägets förhållande utan även den förutsebara fram­

tida utvecklingen så långt möjligt beaktas.

De sakkunniga förutsätter, att länsstyrelsernas nämnd för samhällspla­

nering får i uppdrag att utfärda närmare anvisningar för utredningsarbe­

tets bedrivande samt att biträda länsstyrelserna med erforderlig rådgiv­

ning under arbetets gång.

Sammanläggning av kommuner i ett kommunblock

Sedan planeringsarbetet resulterat i ställningstaganden rörande lämpliga

kommunblock har man, uttalar de sakkunniga, ett mera allmänt underlag,

på vilket ansökningar om sammanläggning kan grundas. Uppkommande

sådana ärenden handlägges enligt indelningslagen. Det i indelningslagen

uppställda kravet på utredning kan dock icke vara helt uppfyllt genom

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

71

den av länsstyrelsen verkställda planeringen. Denna kommer sålunda icke

att omfatta bl. a. frågor rörande av den kommunala indelningsändringen

föranledda ändringar i administrativ och judiciell indelning. Dessa frå­

gor måste emellertid, intill dess en allmän översyn av nämnda indelningar

kunnat vidtagas, utredas och prövas i varje uppkommande indelnings-

ärende.

De sakkunniga berör i detta sammanhang frågan, i vad mån en sam­

manläggning, som icke omfattar samtliga kommuner i ett block, lämpli­

gen bör komma till stånd. Anledning torde nämligen finnas att räkna med

att det i vissa fall går att på en gång uppnå enighet endast mellan några

i blocket ingående kommuner. Enligt de sakkunniga skulle det bäst över­

ensstämma med den anda av frivillighet, som skall uppbära reformen, att

sådana sammanläggningar tillätes. Om ett bifall till ansökan om samman­

läggning kan befaras fördröja genomförandet av en i och för sig lämp­

ligare lösning genom sammanläggning av samtliga i blocket ingående kom­

muner, torde ansökningen dock enligt indelningslagens bestämmelser kunna

avslås.

Författningsmässig reglering av kommunal samverkan

Eftersom man åtminstone för en del fall måste räkna med en förhållande­

vis lång övergångstid från det kommunblocken bildats till dess att sam­

manläggning kan komma till stånd, har de sakkunniga ägnat särskilda

överväganden åt de spörsmål, som sammanhänger därmed.

De sakkunniga framhåller, att kommunerna inom ett kommunblock un­

der övergångstiden kan inleda och utveckla en samverkan i linje med de

strävanden, som uppbär indelningsreformen. övergångstiden kan också i

andra hänseenden erbjuda möjligheter till en anpassning av kommunal­

politiken till en blivande gemensam verksamhet inom kommunblocket. Åt­

gärder kan förberedas för avveckling eller omgestaltning av viss verksam­

het i kommun inom blocket. De kommunala myndigheterna måste emel­

lertid också särskilt uppmärksamma att investeringar eller åtgärder, som

kommunen står i begrepp att enskilt vidtaga, ej försvårar en blivande sam­

manläggning. Allmänt kan sägas att övergångstiden bereder kommunerna

möjligheter att välja lämpligaste tidpunkt för en sammanläggning.

Möjligheter skulle enligt de sakkunniga i och för sig finnas att närmare

binda och reglera det kommunala samarbetet under övergångstiden. En

utvidgning skulle sålunda kunna ske av de verksamhetsområden, där en

samverkan kommunerna emellan nu kan påtvingas dem. Ändringar i kom­

munalförbundslagen skulle kunna möjliggöra en strängare prövning av

förutsättningarna för samarbete i kommunalförbund och öppna möjlig­

heter till tvångsmässig upplösning av kommunalförbund, som icke är för­

enliga med gjorda indelningar i kommunblock. Kontrollmöjligheter skulle

vidare kunna införas beträffande kommunal samverkan på grundval av

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

72

civilrättsliga avtal. De sakkunniga finner det emellertid uppenbarligen

ligga mest i linje med den tanke på frivillighet, som skall prägla kommun-

indelningsreformen, att åtgärder av detta slag icke vidtages. De har där­

för närmast inriktat sina överväganden på möjligheterna att på olika sätt

underlätta kommunernas strävanden till samverkan och en snar sam­

manläggning.

Enligt de sakkunnigas mening skulle en samverkan mellan kommunerna

i ett kommunblock avsevärt underlättas genom inrättandet av ett för dem

gemensamt organ. Ett sådant organ skulle därvid ha till uppgift att fort­

löpande ägna uppmärksamhet åt samarbetsfrågor och frågor om samord­

ning av de skilda kommunernas åtgärder. Härigenom skulle skapas ett fo­

rum för ständig kontakt kommunerna emellan. De sakkunniga betecknar

organet i fråga samarbetsnämnd och har framlagt förslag till lag om kom­

munala samarbetsnämnder, vari föreskrives att i varje kommunblock —

i lagen benämnt samarbetsområde — skall inrättas en samarbetsnämnd.

Länsstyrelsernas planeringsarbete skall enligt lagen utmynna i förslag

till samarbetsområden och det skall ankomma på Ivungl. Maj:t att fast­

ställa indelningen i samarbetsområden. Skälen för en sådan ordning anser

de sakkunniga vara flera. Indelningen i samarbetsområden kommer att

bli vägledande för ändringar i den kommunala indelningen och får bety­

delse även för andra indelningar, såsom länsindelning och övrig indel­

ning i områden för skilda grenar av offentlig förvaltning. Samordnade lös­

ningar torde därvid ofta icke kunna åstadkommas annorstädes än i högsta

instans. Därtill kommer att en ordning med fastställelse hos t. ex. läns­

styrelsen av indelningen i samarbetsområden nödvändigtvis måste vara

förbunden med rätt att anföra besvär över länsstyrelsens beslut. Pröv­

ningen av besvären kan därvid icke inskränkas till en prövning av omfatt­

ningen av det samarbetsområde, som besvären närmast avser. En änd­

ring av ett samarbetsområde skulle ofta nödvändiggöra ändringar av åt­

skilliga andra samarbetsområden. Fastställelse av senare ändring av sam­

arbetsområde bör dock av Kungl. Maj :t kunna anförtros annan myndighet.

De sakkunniga föreslår vidare, att varje kommun som ingår i visst sam­

arbetsområde, skall vara företrädd i samarbetsnämnden. Om en kommun

uppdelas på flera samarbetsområden bör i princip föreligga skyldighet

att deltaga i samarbetsnämnden för varje område, där del av kommunen

ingår. Kommunerna i ett samarbetsområde bör äga frihet att själva över­

enskomma om det antal ledamöter, som skall utses för de skilda kom­

munerna. Då enighet om representationen ej kan nås, skall enligt försla­

get avgörandet ankomma på länsstyrelsen. Bestämmelsen föreslås för att

skapa garantier för att nämndarbetets igångsättande ej fördröjes. Till le­

damöter i samarbetsnämnderna bör kommunerna enligt de sakkunniga

utse personer, som intager en framskjuten ställning i ortens kommunala liv.

Sådana ledamöter äger goda möjligheter att under nämndens fortlöpande

Kungi. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

73

arbete meddela nämnden uppgifter om kommunens förhållanden och om

de meningar, som inom kommunen kan antagas råda i frågor, som nämn­

den avhandlar. Valet av ledande kommunalmän till företrädare ger också

kommunen goda möjligheter att erhålla upplysningar om samarbetsnämn-

dens arbete och om skälen för nämndens ställningstagande i skilda frågor.

Samarbetsnämndens uppgift skall enligt förslaget vara att ägna upp­

märksamhet åt möjligheterna till samverkan mellan samarbetsområdets

kommuner och framlägga förslag rörande sådan samverkan. Nämnden bör

dels självmant uppmärksamma och upptaga sådana frågor och dels anlitas

av de särskilda kommunerna för utredning och yttrande i ärenden där sam-

arbetssynpunkter bör beaktas. Nämnden anses sålunda icke böra tilläg­

gas ställning av beslutande myndighet i vanlig mening utan endast ha

för slagsställande och rådgivande uppgifter. För att arbetet skall kunna

ge resultat erfordras emellertid att kommunen äger skyldighet att besluta

i frågor, som väckts av nämnden. De sakkunniga föreslår därför att nämn­

den härutinnan tillägges samma ställning, som enligt 18 § kommunalla­

gen tillkommer kommunens styrelser och andra inomkommunala nämn­

der. En samverkan inom samarbetsområdet förutsätter enligt de sakkun­

niga, att kommunerna ej utan utredning och belysning från samarbets-

synpunkt beslutar om investeringar och andra åtgärder, som kan försvåra

en utbyggnad av samarbetet. Rätten att besluta om inledande av ett fak­

tiskt samarbete på visst kommunalt verksamhetsområde och om utform­

ningen av ett sådant samarbete bör dock i enlighet med principerna om

frivillighet helt tillkomma envar av samarbetsområdets kommuner. De sak­

kunniga anser det emellertid ändock finnas anledning att räkna med att

den framsynthet och de strävanden till långsiktig planering, som präg­

lar det moderna kommunallivet, skall föranleda att kommunerna väl till­

varatager de fördelar, som på olika områden kan vara förenade med en

samverkan.

De sakkunniga framhåller vidare, att principerna om frivilligt samarbete

föranleder, att arbetet inom nämnden och inom områdets kommuner kan

med anpassning till de lokala förhållandena gestaltas olika. Självfallet står

det samarbetsområdets kommuner fritt att genast inrikta arbetet på en tidig

kommunsammanläggning. På andra håll kan en stegvis utbyggnad av sam­

arbetet te sig lämpligare. Arbetet får då inriktas på en översyn av redan

existerande samarbete och på ett successivt upptagande av samverkan på

ytterligare områden. Kommunerna kan därvid själva välja om samverkan

skall ske på avtalsgrund eller i kommunalförbund. I några fall kan kanske

samarbetet inledningsvis böra regleras av avtal och först senare föranleda

ett överförande av uppgifterna till kommunalförbund. Av de former för

interkommunal samverkan, som nu står till buds, erbjuder kommunalför­

bundet enligt de sakkunniga särskilda fördelar för samverkan med sikte på

en framtida kommunsammanläggning. Allteftersom nya samarbetsuppgifter

Kungl. Maj. ts proposition nr 180 år 1961

74

aktualiseras kan förbundet utbyggas så att det kommer att handha flertalet

viktiga kommunala angelägenheter. Samarbetsnämnden bör dock icke anför­

tros administreringen av verksamhet, beträffande vilken man nått fram till

ett bestående samarbete. Dessa uppgifter bör ankomma på förbundsfullmäk-

tige och förbundsstyrelser eller på organ, som handhar samverkan grundad

på avtal.

Översyn av judiciell och administrativ indelning

De sakkunniga erinrar om att rikets indelningar i jurisdiktionsområden

samt landsfiskalsdistrikt och fögderier så gott som undantagslöst följer den

kommunala indelningen. På denna bygger också ett flertal andra admi­

nistrativa indelningar. Genomförandet av en kommunindelningsreform skul­

le därför, om nämnda samordning skall kunna bibehållas, behöva åtföljas

av en översyn av de nu nämnda indelningarna.

Såsom tidigare berörts måste i varje uppkommande ärende om ändring i

den kommunala indelningen utredning verkställas angående dess inverkan

på bl. a. judiciella och administrativa indelningar och självfallet måste då

också undersökas de möjligheter till anpassning som kan finnas. De sak­

kunniga finner det stå i god överensstämmelse med de riktlinjer, som före­

slagits för en kommunindelningsreform, att statsmakterna föregår kommu­

nerna i detta avseende samt underlättar kommunsammanläggningar genom

att anpassa de judiciella och administrativa indelningarna redan till sam-

arbetsområdena. Eftersom den alldeles övervägande delen av de nuvarande

kommunerna odelade torde komma att ingå i samarbetsområden, skulle en

sådan anpassning kunna genomföras i ett sammanhang för hela landet oav­

sett när de olika kommunsammanläggningarna kommer till stånd.

Då de sakkunniga förutsätter, att frågan om en översyn av den judiciella

indelningen snart blir föremål för särskild utredning samt att frågorna om

landsfiskalsdistriktsindelningen och fögderiindelningen kommer att över­

vägas av 1957 års polisutredning respektive uppbördsorganisationskommit-

tén finner de nagra ytterligare ställningstaganden i dessa avseenden ej er­

forderliga.

Övergångsbidrag till utjämning av skattehöjningar samt särskilda bestäm­

melser i avseende å bidrag till skattelindring åt synnerliqt skattetunada

kommuner

De sakkunniga föreslår att — i likhet med vad skedde vid 1952 års indel-

ningsreform — ett särskilt statsbidrag, kallat övergångsbidrag, skall utgå i

de fall skattebetalarna inom sådan del av en nybildad kommun, som tidigare

utgjort egen kommun, skulle få vidkännas en mera betydande höjning av

utdebiteringen. Rätt till bidraget föreslås föreligga om utdebiteringshöj-

ningen överstiger 50 öre per skattekrona. Detta bidrag skall avvecklas suc­

cessivt. Från skatteutjämningssynpunkt föreslås emellertid en tröskel: bi­

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

75

drag skall ej utgå vid en borgerlig primärkommunal medelutdebitering i de

av sammanläggning berörda kommunerna, som under en treårsperiod före

sammanläggningen med mer än en krona 50 öre understiger samma medel­

utdebitering för riket med undantag för städer, som ej deltager i landsting.

Kostnaderna för statsbidraget beräknas till totalt ca 20 milj. kronor.

Vidare föreslås att skattelindringsbidrag, som utgått till en delkommun

året före sammanläggning, skall utbetalas tills vidare med oföi ändrat belopp

till den nybildade kommunen, i vilken delkommunen ingår.

Då chefen för finansdepartementet enligt vad jag inhämtat avser att

föreslå Kungl. Maj :t att förelägga riksdagen proposition rörande de sak­

kunnigas nu berörda förslag, torde någon närmare redogörelse ej erford­

ras i förevarande sammanhang.

Remissyttrandena

Endast ett fåtal remissmyndigheter förordar att åtgärder nu vidtages för

att tvångsvis genomföra en allmän kommunindelningsreform. Socialstyrel­

sen beklagar, att man inte velat föreslå denna väg för att få en ny kommun­

indelning genomförd över hela landet inom rimlig tid. Ett 10-tal kommuner

anser också att tvångslagstiftning är att föredraga framför frivilliglinjen.

Stadsfullmäktige i Motala finner sålunda, att den föreslagna vägen icke är

realistisk. Det föreligger redan nu mer eller mindre frivilligt samarbete utan

att därav utvecklats vilja till en indelningsändring, en verklig storkommun-

bildning. En frivilliglinje på skolväsendets område torde icke ha haft några

möjligheter att genomföras utan de befogenheter länsskolnämnden varit ut­

rustad med, och motsvarande erfarenheter torde ha vunnits vid diskussioner

om gemensamma riktlinjer och planer pa byggnadsväsendets område inklu­

sive planering inom en region. Vatten- och avloppsfrågorna liksom andra

problem sammanhängande med kransbebyggelse kring en centralort torde

knappast kunna bemästras i den takt utvecklingen fordrar, därest varje åt­

gärd skall föregås av förhandlingar och frivilliga avtal. Då en indelnings-

reform är angelägen framstår frivilliglinjens syfte att successivt genom­

föra kommunsammanslagningar som en inkonsekvens, övergångstiden kan

bli mycket lång, framhåller stadsfullmäktige.

Även stadsfullmäktige i Landskrona ifrågasätter om man inte borde taga

steget fullt ut genom omedelbar övergång till de förutsatta större kommun­

enheterna. Den kommunala självstyrelsen synes stadsfullmäktige ha allt att

vinna men knappast något att förlora på att man får funktionsdugliga kom­

munala enheter. Likaså anser kommunalfullmäktige i Fjälkinge kommun

(ca 5 400 inv.), Kristianstads län, att klara och bestämda riktlinjer för en

ny kommunindelning bör utformas och att förfaringssättet förslagsvis kan

vara likartat med det som tillämpades vid föregående kommunindelning.

Risk för felinvesteringar på många tiotal miljoner kronor anser drätsel­

kammaren i Luleå föreligga under den tid prestige- och andra ovidkommande

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

76

skäl kommer att hindra eller i vart fall avsevärt fördröja lämpliga kommun­

sammanslagningar. Det är inte rimligt att så skall få ske endast för att en

princip skall hävdas. Drätselkammaren håller därför före att tvång i en

eller annan form bör finnas för reformens genomförande.

Utan att avstyrka, att indelningsreformen i princip skall bygga på kommu­

nernas frivilliga medverkan, uttalas från flera håll tvivel på att denna väg

kan leda till större resultat.

Länsstyrelsen i Södermanlands län hör till dem som förmenar, att de sak­

kunniga varit väl optimistiska i detta avseende. Det är enligt länsstyrelsens

mening sannolikt att en kommunindelning på frivillig grund medför en

mycket långvarig fördröjning av den nya indelningens genomförande. Detta

skapar i sin tur under avsevärd tid en osäkerhet, som knappast kan vara

till gagn för den kommunala utvecklingen.

Länsstyrelsen i Blekinge län förutsätter att statsmakterna på nytt tar ställ­

ning till frågan i hela dess vidd om erfarenheterna efter ett antal år inte visar

sig motsvara förhoppningarna.

Samma tanke går igen i några yttranden, där en tidsgräns för samman­

läggningars genomförande föreslås. Stadsfullmäktige i Filipstad motiverar

behovet av en tidsgräns sålunda.

Då den enskilda kommunen icke vet, om det någonsin blir någon samman­

slagning, är det fara värt att ett sneglande på egna intressen kommer att

omöjliggöra en realistisk och förnuftig lösning av frågorna, till skada för

helheten och på längre sikt. Uppstår t. ex. en lokaliseringsfråga, det må vara

fråga om en industri, en skola eller annat, vågar kanske icke en kommun

medverka till den för kommunblocket lämpligaste lokaliseringen utan strä­

var efter att gynna den egna kommunen med felinvestering som följd.

Vreta klosters kommun (ca 6 400 inv.), Östergötlands län, anser att över­

gångstiden bör begränsas till fem år. Kommunalfullmäktige i Rasbo kom­

mun (ca 1 700 inv.), Uppsala län, föreslår en övergångstid på tre år.

I detta sammanhang kan också nämnas ett förslag av länsstyrelsen i Upp­

sala län att, därest en indelningsreform beslutas, sådan ändring i 1919 års

indelningslag genomföres att sammanläggning kan framtvingas på begäran

av en eller flera kommuner eller av länsstyrelsen under förutsättning att en

med hänsyn till tidens krav rationell kommunindelning för området icke

på frivillig väg kan åstadkommas. Kommunalfullmäktige i Gamleby kom­

mun (ca 6 000 inv.), Kalmar län, är av samma uppfattning och föreslår att

— sedan samarbetsområden fastställts — möjlighet skall föreligga att ge­

nomdriva en sammanläggning av områdets kommuner om majoriteten av

kommunerna begär detta.

Å andra sidan har bl. a. omkring 440 kommuner starkt understrukit att

sammanläggningar hör genomföras endast på därom av berörda kommuner

frivilligt gjorda framställningar. Flertalet länsstyrelser uttrycker uppfatt­

ningen att denna väg bör leda till resultat. Av samma uppfattning är

Svenska landskommunernas förbund och Svenska stadsförbundet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

77

Svenska landskommunernas förbund erinrar därvid om att åtskilliga kom­

muner har en bestämd önskan att få gå samman redan nu samt framhåller,

att frågan om sammanläggningar dessutom torde bli aktuell i ytterligare ett

stort antal kommuner inom den närmaste tiden. Det bör inte få förekomma,

menar förbundet, att sammanläggning av kommuner påskyndas genom

påtryckning av ultimativ karaktär från myndigheternas sida.

De remissinstanser, som anser att behov av indelningsändringar föreligger

eller kan väntas uppkomma, ansluter sig så gott som undantagslöst också

till uppfattningen att åtgärder erfordras för att underlätta genomförandet

härav. Från några av de kommuner, som icke helt avvisar tanken på sam­

manläggning, uttalas emellertid, att åtgärder från statsmakternas sida ej

är påkallade. Sålunda framhåller t. ex. kommunalfullmäktige i Förslövs-

holms kommun (ca 3 400 inv.), Kristianstads län, att ingen kommunal för­

troendeman av prestigeskäl torde komma att motsätta sig kommunsam­

manläggning i ett läge, då större kommuner är av nöden. Dessa kommuner

bör få växa fram spontant genom de goda kontakter, som redan finns mellan

de flesta grannkommuner.

Frånsett de förut åberopade kommunerna har de remissinstanser, som an­

ser indelningsändringar erforderliga, tillstyrkt eller lämnat utan erinran,

att en allmän planering kommer till stånd. Ingen invändning har

därvid gjorts mot att uppdraget att leda planeringen ges åt länsstyrelserna.

I fråga om hur planeringsarbetet skall läggas upp och vart det skall syfta

har ett flertal olika synpunkter framförts. Fyra olika huvudlinjer kan dock

urskiljas.

Den första huvudlinjen innebär att länsstyrelsen endast skall leda under­

sökningar rörande vissa faktiska förhållanden och eventuellt även hålla

överläggningar med kommunerna. Däremot skall någon områdesindelning

icke verkställas av länsstyrelsen utan ställningstagandena helt hänskjutas

till kommunernas fria bedömning. Någon särskild lagstiftning skulle så­

lunda icke erfordras. Denna uppfattning företrädes bl. a. av kommunalfull­

mäktige i Norra Kinda kommun (ca 3 500 inv.), Östergötlands län, som

yttrar.

Några invändningar kan knappast göras mot att länsstyrelserna utför un­

dersökningar om ev. nya kommungränser och att förhandlingar upptas med

kommunalmännen i hithörande frågor. Däremot får hela föreställningen om

frivillig sammanslagning en allvarlig knäck om kommuner som saknar in­

tresse härför tvångsvis sammanföres i block och i nämnder och ett sam­

arbete påtvingas som i ett sådant läge dessutom inte på något sätt kan bil

fruktbringande.

Den andra huvudlinjen går ett steg längre. Enligt denna skall länsstyrel­

sens arbete utmynna i att plan för en ny kommunindelning upprättas. Alla

åtgärder därutöver — vare sig det gäller sammanläggning eller samarbete —■

skall emellertid vara helt överlämnade åt kommunernas egna ställnings­

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

78

taganden. Någon obligatorisk samarbetsnämnd skall sålunda ej tillskapas.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län finner angeläget att en plan uppgöres för

länet angående en framtida ny kommunindelning. Självfallet bör planen

upprättas i samråd med kommunerna och det torde kanske också vara

lämpligt att den fastställes av Kungl. Maj :t. Däremot anser länsstyrelsen

icke, att samarbetsområden skall fastställas eller samarbetsnämnder obliga­

toriskt inrättas. Det bör i stället ankomma på vederbörande kommuner att

själva bestämma, huruvida och i vilken form samarbete skall etableras.

Länsstyrelsen åberopar att många av länets kommuner har reagerat mot det

tvång, som tillsättandet av samarbetsnämnder innebär och länsstyrelsen sä­

ger sig förstå denna reaktion. Det finns även anledning antaga, att sam­

arbetet inom de tänkta nya kommunerna skulle främjas och de frivilliga

kommunsammanslagningarna därmed ske snabbare, om kommunerna själva

finge bestämma beträffande samarbetet. Man komme därigenom också ifrån

det på ärendenas handläggning fördröjande remissförfarande, som skulle

bli fallet, därest samarbetsnämnder inrättades. Liknande uppfattning har

länsstyrelserna i Gotlands och i Skaraborgs län.

Länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter, om inte ett uppdrag från

Kungl. Maj :t till länsstyrelserna att aktivt verka för frivilliga kommunsam­

manslagningar utifrån en viss riktpunkt beträffande minimiantalet invånare

i en kommun — i förening med vissa statsbidrag — kunde vara tillräckligt.

I vart fall är det önskvärt med en fördjupad analys av tankarna bakom för­

slaget till samarbetsområden innan man går att bedöma, dels huruvida de är

ägnade att uppfylla det avsedda syftet att sammansvetsa kommunerna såsom

en förberedelse för en framtida frivillig sammanslagning och dels vilken

nytta samarbetsomradena kan tänkas få för strävandena att förhindra sam­

hälleliga felinvesteringar.

Länsstyrelsen i Östergötlands län tillstyrker indelning i samarbetsområ­

den — vilka dock inte bör vara helt normerande för nya kommunbildningar

— och anser vidare erforderligt att särskilda samarbetsorgan bildas men

menar att det bör vara möjligt att ordna samarbetet även i annan form än

de föreslagna samarbetsnämndernas, t. ex. genom att uppdraga samarbets-

frågorna åt ett kommunalförbund eller regionplaneförbund.

Ett 30-tal av de kommuner, som anser behov föreligga av åtgärder för att

åstadkomma kommunsammanläggningar, avstyrker obligatoriska samarbets­

nämnder.

Den tredje huvudlinjen innebär att indelning i samarbetsområden skall

verkställas och obligatoriska samarbetsnämnder tillsättas i enlighet med de

sakkunnigas förslag men med den skillnaden att samarbetsområdena icke

skall betraktas endast som en övergångsform till en ny kommunindelning

utan skall kunna bestå under längre tid. Sålunda anför länsstyrelsen i Väst­

manlands län.

De sakkunniga ha uppenbarligen utgått ifrån att ett system med själv­

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

79

ständiga kommuner inom ett kommunblock, vars gemensamma angelägen­

heter dryftas och beredas inom en samarbetsnämnd, är att anse som ett pro­

visorium och att frågan om sammanslagning alltså endast är en tidsfråga.

Länsstyrelsen anser för sin del att en sådan anordning mycket väl kan be­

stå under längre tid. Om de samverkande kommunerna klart inse vilka frå­

gor, som ha gemensamt intresse, och äro beredda att deltaga i en region­

planering, där sådan behövs, torde de statliga myndigheterna icke ha någon

anledning att forcera fram en kommunsammanslagning.

Länsstyrelsen i Kronobergs län, som anser behov av en allmän kommun-

indelningsreform ej föreligga, har ingen erinran mot det framlagda lag­

förslaget. Länsstyrelsen framhåller dock att värdet av samarbetsnämnder

icke får överskattas, eftersom nämndernas arbete ofta nog kan bli resultat­

löst om intressemotsättningar föreligger mellan de i nämnden deltagande

kommunerna.

Ett hundratal kommuner tillstyrker de föreslagna åtgärderna såsom syf­

tande till att underlätta interkommunalt samarbete utan att de därför anser

indelningsändringar erforderliga. Sålunda anför kommunalfullmäktige i

Partille kommun (ca 15 800 inv.), Göteborgs och Bohus län, att, om fri-

villighetspricinpen skall få reell innebörd, samarbetsområden borde få

bli bestående. Detta skulle i många fall vara till fördel t. ex. för kommuner,

som gemensamt kan lösa enstaka större uppgifter, men i övrigt intet har

att vinna på ett samgående.

Den fjärde huvudlinjen i remissyttrandena är en anslutning till de sak­

kunnigas förslag om indelning i samarbetsområden och inrättande av obliga­

toriska samarbetsnämnder med syfte att förbereda en allmän indelnings-

reform. Dessa förslag tillstyrkes eller lämnas utan erinran av flertalet re­

missorgan.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser att förslaget i viss mån kan sägas

strida mot frivilligheten samt att det från denna synpunkt kunde ifrågasät­

tas om icke jämväl deltagande i samarbetsnämnd borde göras beroende av

kommunens fria skön. Länsstyrelsen menar dock, att ett deltagande i en

sådan nämnd icke kan anses förenat med någon egentlig olägenhet för en

kommun. Tvärtom torde uppenbara fördelar vara förenade med att kommu­

ner inom en viss region får tillfälle att taga ställning till spörsmål, som nöd­

vändigtvis måste framstå såsom gemensamma för regionen. Administrativt

och ekonomiskt kan deltagandet icke anses innebära någon tunga. Med hän­

syn härtill och då medverkan från alla kommuner måste anses erforderlig i

de viktiga frågor, som sammanhänger med en eventuellt ny kommunindel­

ning, vill länsstyrelsen bestämt ansluta sig till de sakkunnigas förslag i

denna del.

Liknande synpunkter framförcs av ett flertal andra länsstyrelser.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att om mot förslaget skulle resas

invändningar av sådan tyngd, att det icke anses kunna läggas till grund för

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

80

föreslagen lagstiftning, det likväl är nödvändigt, att länsstyrelserna erhåller

uppdrag att upprätta planer för länens indelning i kommunblock.

Svenska landskommunernas förbund, som tillstyrker lagförslaget, förkla­

rar att det enligt dess mening är uteslutet att upprättandet av en sådan ge­

neralplan för riket, som det här är fråga om, skulle kunna verkställas av

kommunerna. Skulle kommunerna själva bestämma om indelningen i sam­

arbetsområden kan befaras att sådana kommuner, som andra kommuner

inom en tänkbar centralortsregion av någon anledning inte önskar låta ingå

i blocket, blir ställda utanför, vilket i synnerhet kan antagas bli fallet med

i periferin av en centralortsregion belägna skattesvaga kommuner. Det vore

enligt förbundets mening olyckligt om ett antal kommuner på detta sätt ute­

stängdes från möjligheten att infogas i ett samarbetsområde. En ändrad in­

delning är för övrigt en angelägenhet av så allmänt intresse att den enskilda

kommunens behov och önskemål i viss utsträckning måste underordna sig

allmänintresset.

Förbundet anser vidare i likhet med de sakkunniga att tillsättandet av

samarbetsnämnder skall vara obligatoriskt. Det tvång som härigenom på­

lägges kommunerna är obetydligt i jämförelse med de fördelar som en sådan

ordning erbjuder. Samarbetsnämndernas uppgifter enligt de sakkunnigas

förslag är ju begränsade på sådant sätt att ingen kommun mot sin vilja

tvingas deltaga i annat än överläggningar om samverkan. Nämnderna får

närmast karaktären av kontaktorgan, som skall ägna uppmärksamhet åt

möjligheterna till samverkan mellan samarbetsområdets kommuner och

framlägga förslag rörande sådan samverkan. Det står varje kommun fritt att

själv taga ställning till förslagen. Samarbetsnämndernas planeringsarbete

kan också taga sikte på en framtida sammanläggning av kommunerna.

Som ett alternativ till förslaget om obligatoriska samarbetsnämnder kunde

man möjligen tänka sig att kommunförbunden ställde sig såsom initiativ­

tagare till upptagande av kontakter inom samarbetsområdena. Enligt för­

bundets mening är dock den av de sakkunniga föreslagna ordningen att före­

draga, då den ger de bästa garantierna för att alla berörda kommuner blir

representerade i samarbetsnämnderna.

Svenska stadsförbundet uttalar, att det inte finns anledning fördölja, att

det av de sakkunniga framlagda lagförslaget rörande kommunala samarbets­

nämnder innebär ett visst mått av tvång men menar att man svårligen

kan undvara detta tvång, om man med bevarandet av frivilligheten i fråga

om kommunsammanläggningarna för framtiden skall undvika allvarliga

felinriktningar av det interkommunala samarbetet med de konsekvenser

detta kan få för samhällsplaneringen i stort. Detta ingrepp i den kommunala

självbestämmanderätten är dock att föredraga framför en helt på tvångslag-

stiftningens väg genomförd kommunreform.

Av kommunerna har omkring 260 klart tillstyrkt de sakkunnigas förslag

såsom ett led i genomförandet av en ny kommunindelning.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

81

Sammanfattningsvis har de sakkunnigas förslag till lagstiftning i princip

tillstyrkts av bl. a. nitton länsstyrelser, Svenska landskommunernas förbund,

Svenska stadsförbundet och ca 475 kommuner. Icke något av de centrala

ämbetsverken har avstyrkt. Däremot har förslaget avstyrkts av fem länssty­

relser och ca 300 kommuner. Av dessa anser de fem länsstyrelserna och ett

30-tal av kommunerna att man på andra vägar bör söka nå fram till indel-

ningsändringar och interkommunalt samarbete. De övriga kommunerna an­

ser ej behov av indclningsändringar föreligga.

Vidare finns ett 90-tal kommuner, som icke tillkännagivit någon entydig

uppfattning eller som uttalat att frågan om lagstiftning om samarbetsnämn-

der bör hållas öppen tills vidare.

Vad beträffar samarbetsområdenas fastställande har ett 10-tal kommuner,

varav flertalet från Stockholms län, föreslagit att beslutanderätten skall till­

komma länsstyrelsen.

Mot de sakkunnigas uttalande, att de finner naturligt, att gränsdragningen

i huvudsak kommer att ske efter existerande kommungräns såvida icke ve­

derbörande kommun själv är införstådd med en uppdelning har såväl arbets­

marknadsstyrelsen som skolöverstyrelsen invänt, att uppdelning av kom­

mun i många fall blir nödvändig för att åstadomma en smidig anpassning

till naturliga enheter. Samma uppfattning har länsstyrelserna i Gotlands,

Malmöhus, Älvsborgs, Skaraborgs och Västmanlands län.

Omkring ett 60-tal kommuner framhåller likaledes att en lämplig ny kom­

munindelning icke kan komma till stånd utan att möjligheter finns att fram­

tvinga delning av en nu bestående kommun. Sålunda uttalar kommunalfull­

mäktige i Tidans kommun (ca 2 200 inv.), Skaraborgs län, att gränsdrag­

ningen får underordna sig resultatet av omlandsavgränsningarna för de

olika centralorterna, varvid det i många fall torde bli erforderligt att följa

församlingsgränser, samt att en sådan gränsdragning skall kunna göras

mot vederbörande kommuns vilja.

I fråga om planeringsarbetets bedrivande understryker arbetsmarknads­

styrelsen angelägenheten av att länsstyrelsen samråder med bl. a. läns­

arbetsnämnden. Enligt styrelsens mening bör den regionala indelning, som

verkställts av styrelsen, vara till god vägledning vid planeringen. Skolöver­

styrelsen framhåller vikten av att skolmyndigheterna under hela arbetet

med kommunplaneringen beredes tillfälle att aktivt deltaga och att länssty­

relserna uppmärksammar de speciella problem, som möter vid planeringen

på skolans område, överstyrelsen fortsätter.

överstyrelsen har i andra sammanhang påpekat, att införandet av obliga­

torisk 9-åriga grundskola bör ske successivt och regionvis. Det är därför

angeläget, att den föreslagna indelningen i samarbetsområden icke får till

följd att införandet av grundskolan fördröjes inom större regioner eller län.

Att en viss förskjutning i tiden kan visa sig nödvändig i enstaka fall torde

dock vara ofrånkomligt, men detta bör ej innebära alt den av riksdagen

förutsatta genomförandeperioden utsträckes.

6 — Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 samt. Nr 180

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

82

Att planeringen, bör ske i intimt samråd med kommunerna understrykes

av Svenska landskommunernas förbund, Svenska stadsförbundet och ett

flertal kommuner.

Landstingens förvaltningsutskott uttalar också i flera fall önskemål om

att få deltaga i planeringen, särskilt för de fall ett överskridande av läns-

gräns aktualiseras.

I fråga om tiden för planeringsarbetet framhåller åtskilliga kommuner,

att någon forcering ej bör äga rum.

Länsstyrelsen i Uppsala län finner ofrånkomligt, att fixerandet av sam-

arbetsområdena får anstå så länge att kommunernas fullmäktige får minst

ett år på sig för sitt ställningstagande, räknat från riksdagsbeslutet. Utred­

ningar och förhandlingar samt behandling i de olika kommunala styrelserna

och nämnderna före fullmäktigebehandlingen torde med nödvändighet

kräva avsevärd tid.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Fråga om enhetlig kommunform

Indelningssakkunniga

De sakkunniga lämnar inledningsvis en redogörelse för vad som benäm­

nes kommunernas rättsliga underlag. De konstaterar, att 1862 års kom­

munalförordningar utgick från en i sakens natur liggande motsättning

mellan stad och land. Detta synsätt hade sin historiska förklaring i de nä­

ringspolitiska uppgifter, som under ett tidigare samhällsskick åvilat städer­

na och deras borgerskap. Verklighetsunderlag hade detta betraktelsesätt i

då rådande skillnader mellan stad och land icke blott i fråga om bosättnings-

förhållanden utan också beträffande organisation och samhällsuppgifter.

På många områden handhade eller bekostade städerna verksamheter utan

motsvarighet hos övriga kommunala bildningar. På grund härav ansågs det

nödvändigt att utfärda särskilda författningar om kommunalstyrelse i stad

och på landet på vissa punkter av väsentligt olika innehåll. Samma upp­

fattning låg till grund även för tillkomsten av senare författningar av be­

tydelse för kommunalförvaltningen.

Med början redan under föregående århundrade har enligt vad de sak­

kunniga konstaterar den näringsgeografiska och demografiska utvecklingen

successivt och mot mitten av innevarande sekel i accelerat tempo undan­

ryckt underlaget för den tidigare gjorda åtskillnaden i lagstiftningen mellan

olika typer av kommuner. Detta återspeglas också i rättsutvecklingen på

kommunallagsområdet.

Efter tillkomsten av 1919 års indelningslagstiftning kan ej längre hävdas

den tidigare i vissa sammanhang framförda uppfattningen, att städerna

besitter sitt kommunala område med annan och starkare rätt än de lands-

kommunala bildningarna. Genom beslut med stöd av sagda lagstiftning kan

Kungl. Maj :t sålunda — även mot stadens vilja — överföra område från

83

stad till annan stad, köping eller landskommun. Genom förordnande om

sammanläggning av stad med annan stad kan Kungl. Maj :t härvid t. o. in.

bringa stadsrättighet att upphöra. Skulle den beslutade sammanläggningen

avse stad å ena sidan och köping eller landskommun å den andra torde

emellertid av lagstiftningens grunder, främst principen om universalsucces­

sion, följa, att den nybildade kommunen blir bärare av stadsrättigheterna

om inte Kungl. Maj :t på stadens uttryckliga begäran förordnar annat. Så­

tillvida lär 1919 års indelningslagstiftning icke ha givit Kungl. Maj :t någon

rätt, som icke förut tillkommit Kungl. Maj:t, att fråntaga området stads-

rättigheter.

1953 års kommunallag gör med ett fåtal undantag samma bestämmelser

tillämpliga för stad, köping och landskommun. Undantagen gäller kommu-

nalborgmästarämbetet, stadskollegiet och municipalsamhällsinstitutet, av

vilka de båda först angivna endast har aktualitet för stad — kommunal-

borgmästarämbetet blott för landsrättsstad — medan municipalsamhälls-

bildning endast kan förekomma i landskommun. Formellt bibehålies vidare

olika benämningar på fullmäktige och kommunens styrelse i stad å ena

sidan samt köping och landskommun å den andra. Av nu berörda sakligt

betydelsefulla olikheter mellan i kommunallagen angivna kommuntyper

kan två, kommunalborgmästarämbetet och municipalsamhällsinstitutet,

sägas vara ställda på avskrivning. Genomföres 1954 års brandlagsrevisions

nu framlagda förslag (SOU 1960: 34), kommer municipalsamhälle att kunna

bestå endast för handhavande av angelägenheter, som föranledes av bygg­

nadslagens tillämpning eller av särskilt förordnande enligt 11 § promul-

gationslagen om allmänna ordningsstadgans tillämpning, en möjlighet som

hittills aldrig utnyttjats. Det torde blott vara en tidsfråga, innan vid en före­

stående revision av byggnadslagen möjligheten till municipalsamhällsbild-

ning helt avskaffas och 11 § i övergångsbestämmelserna till 1953 års kom­

munallag utgår. Därmed kommer samtliga återstående municipalsamhällen

att försvinna och samtidigt varje underlag för en kommunalrättslig åtskill­

nad i nu berört avseende mellan landskommun och övriga kommuntyper.

Sammanfattningsvis uttalar de sakkunniga, att innehållet i 1953 års kom­

munallag icke reser något större hinder för en reform i syfte att skapa en

enhetlig typ av borgerliga primärkommuner.

Ett annat förhållande råder, framhåller de sakkunniga, i avseende å de

begrepp, som brukar sammanfattas under beteckningen städernas särskilda

rättigheter och skyldigheter. Genom äldre allmänna eller speciella privilegier

eller i annan ordning har städerna tillförsäkrats förmåner, vartill motsva­

righet saknas för övriga kommuner. Hit har brukat föras den till den egna

jurisdiktionen knutna grundlagsskyddade rätten att bland behöriga per­

soner föreslå borgmästare och lagfarna rådmän, rätten att välja kommunal­

borgmästare, rätten att behålla kronodonationsjord, att vara stapelstad, att

uppbära tomtören, gårdaköpsavgifter och friskillingar, att av statsverket

6* — Bihnng till riksdagens protokoll 1961. 1 sand. Nr 180

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

84

Kungl. Maj.ts proposition nr 1>80 år 1961

utfå tolag, källarfrihetsmedel, ersättningar för förlorade tullfriheter och

indragna ränte- och tiondeanslag, rätten till auktionsmonopol in. m. Vidare

har städerna av gammalt en större frihet med avseende på jorddelning.

Städerna har också hävdvunnet själva ombesörjt sin väghållning, haft

eget uppbördsverk och egen mantalsskrivning, eget polis- och åklagarväsen­

de, eget exekutionsväsende, egen stadsläkare och liknande. Här är det när­

mast fråga om skyldigheter, vilka i modern tid oftast blivit föremål för in­

gående författningsreglering. Vissa rättigheter kan också vara förenade med

skyldigheter. Inom privilegiekategorin är detta fallet med stapelstadsrätten

och skyldigheten att hålla tullhusbyggnad. Många rättigheter är speciella

för vissa städer av vanligen hög ålder. Så är fallet med rätten till donations-

jord, rätten att uppbära tomtören, särskilda friskillingar och liknande.

Andra rättigheter såsom stapelstadsrätten och därmed förknippade rättig­

heter och skyldigheter beror även av stadens geografiska läge. Vissa rät­

tigheter såsom det äldre städer tillkommande vågprivilegiet, utnyttjas

numera icke annat än i undantagsfall. Det senare är också fallet med auk-

tionsmonopolet, vilket i princip stått öppet för alla städer, äldre såväl som

nybildade, men som f. n. icke utnyttjas av mer än ett fyrtiotal, utan att

man med säkerhet lär kunna säga, om rättigheten enbart genom det un­

derlåtna utnyttjandet utslocknat för övriga städers vidkommande. Eljest

är det blott ett fåtal av de äldre rättigheterna, av vilka i senare tid bildade

städer kommer i åtnjutande.

Om den nutida karaktären av städernas äldre rättigheter och förmåner

har meningarna gått isär, fortsätter de sakkunniga. Å ena sidan har häv­

dats, att RF § 114 har avseende enbart på numera upphävda ståndsprivile-

gier, å den andra att stadgandet även skulle avse stadsprivilegier. Att en

viss stads privilegier med stadens uttryckliga samtycke kunnat ändras, har

alltid ansetts ligga i privilegiebegreppets natur. Kungl. Maj :t har vidare

ansetts befogad att på egen hand vidtaga smärre jämkningar i meddelade

privilegier. Oavsett detta har ett antal stadsprivilegier uttryckligen avskaf­

fats med nyare lagstiftning. Denna metod för privilegiernas avskaffande

överensstämmer med RF § 114, vilket lagrum för ändring och avskaffande

av ståndsprivilegier förutsätter samfällt beslut av Konung och riksdag.

Bland icke avvecklade särskilda skyldigheter märkes främst den magistrats-

stad åvilande skyldigheten att hålla stadsdomstol, den flertalet magistrats-

städer åvilande skyldigheten att tillika ha eget uppbördsverk, magistrats-

städernas skyldighet att svara för rannsakningsfångars förvaring och un­

derhåll, städernas ännu i princip kvarstående skyldighet att helt bekosta

sitt åklagar-, exekutions- och polisväsende och den till stapelstadsrätten

knutna skyldigheten att hålla tullhusbyggnad och i äldre tid jämväl sjö­

manshus.

De sakkunniga erinrar om att avvecklingen av städernas speciella rättig-

85

heter och skyldigheter varit föremål för en rad avslutade eller pågående

utredningar. Bland då pågående utredningar nämner de sakkunniga stads-

domstolsutredningen, 1955 års stadsutredning, 1957 års polisutredning, upp-

bördsorganisationskommittén, 1957 års utredning för förberedande översyn

av utsökningslagen och 1954 års fastighetsbildningskommitté. Vidare läm­

nar de sakkunniga en översikt över det aktuella läget i avseende å dessa

rättigheter och skyldigheter, liksom vissa andra olikheter i lagstiftning och

rättstillämpning med anknytning till kommunformen.

Till stadsrättigheter i vid mening kan också, uttalar de sakkunniga, föras

rätten till stadsnamnet. Huruvida denna rätt skall anses äga särskilt skydd

i RF § 114 kan synas tvivelaktigt om alla andra med stadsbegreppet förena­

de rättigheter och skyldigheter avskaffas. I detta sammanhang erinras om

å ena sidan att de s. k. osjälvständiga köpingarna 1862 fick bestå ehuru

deras samhällsuppgifter1 efter näringsfrihetens genomförande, om icke

fullständigt så dock i allt väsentligt, upphört och å den andra att ett

antal självständiga köpingar vid sammanläggning med landskommuner

1952 frånkändes sina köpingsrättigheter. Emellertid framhåller de sak­

kunniga, att köping icke kan åberopa RF § 114 till försvar för sina »rättig­

heter». För städernas del anmärker de att nämnda grundlagsskydd för

stadsnamnet såsom integrerande del av stadsrättigheter ej torde innefatta

mer än skyldighet för Kungl. Maj:t att inhämta riksdagens samtycke till

återkallande av namnet stad, vilket synes kunna ske kollektivt för alla

eller vissa slag av städer.

Beträffande köpingarna och municipalsamhällena konstaterar de sak­

kunniga, att köpingsrättigheterna numera i och för sig är innehållslösa men

att med köpingsbildning, i de fall där brandstadgans och byggnadslagens

stadsbestämmelser icke redan gäller, följer att dessa träder i tillämpning

inom kommunerna samt att sistnämnda reglers tillämpning inom muni-

cipalsamhällen medför vissa skyldigheter i fråga om vatten och avlopp,

gaturenhållning och civilförsvar.

Efter dessa redogörelser anför de sakkunniga att den föreslagna indel-

ningsreformen kommer att beröra praktiskt taget alla städer. För flertalet

städer kommer reformens förverkligande att betyda, att det nuvarande

stadsområdet blir en mindre del av det nya kommunterritoriet, för vissa

att den nuvarande stadsbefolkningen blir en minoritet bland kommunin­

vånarna. Varje identitet mellan staden såsom geografiskt begrepp och ad­

ministrativ enhet försvinner och kvar står endast skillnaden mellan tätort

och glesbygd, en skillnad som kommer att möta inom varje nyskapad

kommun.

Om den förordade indelningsreformcn skall mogna fram genom att kom­

munerna själva kommer till insikt om nödvändigheten av samarbete och

samgående ligger det i sakens natur att alla rimliga åtgärder bör vidtagas

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

86

för att avlägsna praktiska och psykologiska hinder för reformverket och

positivt befordra en snabb integration inom kommunblocken, framhåller de

sakkunniga. Till de fördröjande hindren hör otvivelaktigt vår traditionella

uppdelning av primärkommunerna i städer, köpingar och landskommuner

samt den till denna typologi knutna föreställningen att städer och köpingar

jämfört med landskommuner företräder högre kommunformer.

De sakkunniga anser, att dessa till de olika kommuntyperna knutna före­

ställningar redan nu har ringa reellt underlag. Bortser man från vissa olik­

heter i organisation, samhällsuppgifter och ekonomiskt ansvar för vissa

verksamheter, vilka olikheter av allt att döma står inför sitt avskaffande,

kan endast intressen av merkantil och liknande art åberopas för en orts

övergång till eller bibehållande som stad eller köping. Även om dylika syn­

punkter kan ha visst berättigande kommer de att sakna underlag efter en

indelningsreform, dikterad av de faktorer, som reellt bestämmer det ekono­

miska framåtskridandet.

De sakkunniga framhåller att bibehållandet av den hävdvunna uppdel­

ningen av primärkommuner på olika typer under sådana omständigheter

måste te sig irrationellt. Införandet av en enda kommuntyp i de äldre koin-

munformernas ställe framstår också som den naturliga konsekvensen av

det hittillsvarande historiska utvecklingsförloppet.

Även om det icke möter några svårigheter att inom ramen för 1953 års

kommunallag skapa en enhetlig kommuntyp, skulle enligt de sakkunnigas

mening en sådan reform bli en skenlösning så länge de sakliga olikheter

består, som nu finns mellan förvaltningsuppgifter och förvaltningsorgani­

sation i städer av olika slag, köpingar och landskommuner. Först sedan på­

gående utredningar i hithörande ämnen avslutats och deras förslag blivit

föremål för statsmakternas beslut kan dessa olikheter i allt väsentligt för­

väntas försvinna och vägen stå öppen för skapandet av en även från saklig

synpunkt enhetlig kommuntyp.

Att i avvaktan på väntad lagstiftning i nyss berörda ämnen och i anslut-

ning därtill genomförd kommunallagstiftning om en enhetlig kommuntyp

uppskjuta förberedelserna för en ny indelningsreform finner de sakkun­

niga å andra sidan ogörligt. Dessa förberedelser bör i stället samordnas med

den väntade lagstiftningen på sådant sätt att de avsedda kommunsamman­

läggningarna ej onödigt fördröjes. I målsättningen bör därför inryckas

skapandet av en enhetlig homogen kommuntyp. Vissa med detta problem­

komplex sammanhängande spörsmål såsom namnet på en blivande enhetlig

kommuntyp och principerna för namngivning i enskilda fall av de blivande

kommunbildningarna torde kräva särskilda överväganden. Inte heller detta

synes utgöra skäl för att dröja med åtgärder i nyssnämnt syfte.

De sakkunniga föreslår såsom en första åtgärd att riksdagen beredes

tillfälle att avge ett principuttalande om ändring av 1953 års kommunallag

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

87

så att denna kommer att avse en enhetlig typ av primärkommuner. Sedan

detta uttalande inhämtats bör åt särskilda sakkunniga uppdragas att på

grundval av de resultat, vartill de i det föregående redovisade utredning­

arna kommer, kartlägga återstående olikheter mellan kommunformerna

och förbereda deras avlägsnande, att utarbeta och framlägga förslag om

stads, köpings och landskommuns ersättande med en enda typ av borger­

liga primärkommuner samt att verkställa en allmän genomgång av gällande

lagstiftning i syfte att utrensa eller neutralisera de stadganden, som ankny­

ter till den i kommunallagstiftningen hittills upprätthållna uppdelningen

av de borgerliga primärkommunerna i olika typer. Vidare bör frågorna om

avskaffande av municipalsamhällsinstitutet omgående utredas.

Att problemet om en enhetlig kommunform icke tidigare lösts behöver

enligt de sakkunnigas uppfattning icke påverka sammansmältningsför-

loppet för de kommunblock, i vilka blott landskommuner eller blott lands­

kommuner och köpingar ingår. Däremot kan det antagas, att denna olösta

fråga på olika sätt kommer att försvåra och fördröja sammanläggningar

inom kommunblock i vilka städer ingår. Särskilt blir detta fallet beträffande

block med magistratsstäder. Även ovissheten om hur avvecklingen av stä­

dernas särskilda rättigheter och skyldigheter skall ske kan här bli ett åter­

hållande moment. Beträffande block med landsrättsstäder torde problemen

i regel om än icke alltid ställa sig enklare särskilt om, såsom bör vara

möjligt, frågan om kommunalborgmästarämbetets avveckling snabbt kan

lösas.

Slutligen framhåller de sakkunniga, att det skulle stå i överensstäm­

melse med frivilliglinjen om Kungl. Maj :t under reformens fortgång villfar

en stads begäran om återkallande av sina stadsrättigheter, därest staden

finner en sådan åtgärd ägnad att påskynda en slutlig sammansmältning

inom sitt kommunblock.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Remissyttrandena

Utredning rörande frågan om enhetlig kommunform motsätter sig endast

några få remissorgan. Däremot är meningarna mera delade när det gäller

frågan, huruvida en sådan utredning bör tillsättas nu samt om den bör

föregås av ett principuttalande av riksdagen eller om den bör göras helt

förutsättningslös.

Bland de centrala ämbetsverken avstyrker socialstyrelsen, statskontoret,

statistiska centralbyrån och överstyrelsen för yrkesutbildning de sakkun­

nigas förslag i detta avseende.

Socialstyrelsen anser avsevärd risk föreligga för att en sammankoppling

av denna fråga med kommunindelningsfrågan kommer att fördröja genom­

förandet av en ny kommunindelning och förordar därför att frågan upptages

vid senare tidpunkt.

88

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

Statskontoret framhåller att statsmakterna ännu icke tagit ställning till

olika utredningar, vilka haft i uppdrag att behandla frågor, som har direkt

eller indirekt samband med spörsmålet om en enhetlig kommuntyp. I några

fall föreligger för övrigt ännu ej utredningsresultaten. Med hänsyn härtill

och då indelningssakkunniga föreslagit tillsättandet av en ny, allsidig ut­

redning i frågan finner statskontoret övervägande skäl tala för att med

riksdagens prövning av spörsmålet om en enhetlig kommuntyp tills vidare

får anstå.

En annan inställning har kammarkollegiet, som menar att även om tiden

ännu icke är inne att besluta om införande av enhetlig kommuntyp, någon

avgörande invändning icke torde kunna resas mot de sakkunnigas ställ­

ningstagande i denna del. Det synes kollegiet angeläget, att Kungl. Maj :t

och riksdagen vid blivande lagstiftning inom hithörande områden söker eli­

minera eller minska de reella olikheterna mellan lands- och stadskom-

muner.

Byggnadsstyrelsen tillstyrker att en utredning tillsättes för att närmare

behandla de problem som hänger samman med införandet av en enhetlig

kommuntyp.

Övriga centrala ämbetsverk har inte särskilt uttalat sig i denna fråga.

Länsstyrelserna i Kalmar, Blekinge och Norrbottens län ger klart uttryck

åt uppfattningen, att frågan om enhetlig kommunform nu bör underställas

riksdagen för principuttalande.

Även länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands, Göteborgs och Bohus,

Västmanlands och Gävleborgs län ansluter sig i princip till tanken på en

enhetlig kommuntyp samt tillstyrker att utredning snarast tillsättes. De

framhåller också att införandet av en enhetlig kommuntyp skulle under­

lätta den föreslagna reformen.

Försiktigare uttalar sig länsstyrelsen i Uppsala län, som visserligen anser

en sådan övergång ligga i utvecklingens riktning och tillstyrker att erfor­

derliga utredningar för förberedande härav vidtages men som framhåller

att man bör skynda långsamt, då reformen torde behöva tid att mogna

ytterligare.

Länsstyrelserna i Skaraborgs och Jämtlands län inskränker sig till att

tillstyrka, att frågan närmare utredes.

Ytterligare utredning med betonande av att denna bör göras förutsätt­

ningslös och sålunda ej bindas av något principuttalande av riksdagen för­

ordas av länsstyrelserna i Östergötlands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro,

Kopparbergs, Västernorrlands och Västerbottens län.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län lämnar följande motivering.

Länsstyrelsen anser att denna fråga snarast möjligt bör utredas men hål­

ler före att det för närvarande saknas tillräckligt underlag för ett principut­

talande. Även historiska skäl synes tala för att man tar försiktigt på frågan.

Det torde ej heller enligt länsstyrelsens uppfattning vara erforderligt med

ett uttalande av denna innebörd från riksdagens sida för genomförande av

kommunindelningsreformen i huvudsaklig anslutning till det föreliggande

förslaget.

Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar att frågan icke torde vara av större

betydelse, men historiska och traditionella skäl talar för att man icke i onö­

dan tager bort de nuvarande kommuntyperna.

Kommunförbunden har i denna fråga olika uppfattningar.

Svenska landskommunernas förbund tillstyrker utredning utan dröjsmål

och anför i anslutning härtill.

Grundläggande för de sakkunnigas förslag till ändrad indelning är central-

ortsidén, d. v. s. att varje samarbetsområde och därmed också varje blivan­

de storkommun skall byggas upp kring en för området central tätort. Struk­

turellt blir därför alla kommuner av samma typ oavsett hur de benämnas.

Stadsegenskapen kommer inte i och för sig att kunna tillförsäkra tätort

ställning av centralort för den nya kommunbildningen. Indirekt visar detta

att tanken att särskilda kommuntyper skulle behövas för vissa slag av tät­

orter inte längre är sakligt grundad. Tvärtom kan det, såsom de sakkunniga

anfört, befaras, att bibehållandet av äldre kommuntyper av olika skäl kom­

mer att försvåra och fördröja genomförandet av en ny kommunindelning.

Svenska stadsförbundet säger sig vara medvetet om, att ett genomförande

av den föreslagna kommunreformen kan komma att aktualisera frågan om

en enhetlig kommuntyp, men förklarar sig icke beredd att till alla delar

ansluta sig till de bedömningar och den argumentation, som dikterat de

sakkunnigas ställningstaganden. Enligt förbundets uppfattning bör frågan

om en enhetlig kommuntyp vid härför lämplig tidpunkt bli föremål för en

förutsättningslös utredning.

Endast omkring 150 kommuner har särskilt deklarerat sin uppfattning

i denna fråga och ungefär hälften av dem är städer.

Omkring 50 av nämnda kommuner tillstyrker, att frågan nu underställes

riksdagen för principuttalande och att en sammanfattande utredning verk­

ställes. Bland dessa kommuner ingår endast fyra städer.

Drygt 60 kommuner — huvudsakligen städer och några köpingar — av­

styrker att principbeslut fattas på detta stadium. Ett 50-tal av dem har

dock angivit att de ej har något att erinra mot att en förutsättningslös utred­

ning göres.

Ytterligare ett 40-tal kommuner har mera kortfattat anfört att de till­

styrker vidare utredning.

Kungl. Maj.ts proposition nr ISO år 1961

89

Departementschefen

De riktlinjer som de sakkunniga föreslagit för genomförandet av en ny

kommunindelning skiljer sig i flera avseenden från dem som tillämpades

vid den av 1946 års riksdag beslutade indelningsreformen. Medan 1946 års

riksdagsbeslut innebar en tvångsvis genomförd nyindelning föreslår de

sakkunniga nu åtgärder för att genom kommunernas frivilliga medverkan

90

få indelningsändringar till stånd. I detta avseende är förslaget sålunda mind­

re långtgående. Däremot har målet för det slutliga resultatet satts åtskilligt

högre än vad kommunindelningsreformen siktade till. Som den mest ge­

nomgripande skillnaden betraktar jag då tanken att mera allmänt söka

förena tätort och glesbygd till kommuner, som utgör från näringsgeogra-

fisk synpunkt sammanhållna regioner.

I remissyttrandena har förslaget att låta en indelningsreform växa fram

genom åtgärder, som bygger på kommunernas frivilliga medverkan, den

s. k. frivilliglinjen, vunnit klar anslutning även om röster inte saknas för

att ingripande i stället bör ske genom tvingande bestämmelser.

För egen del har jag också kommit till uppfattningen att tvångsåtgärder

i nuvarande läge inte är påkallade. Skälen härför är flera. Som jag fram­

hållit i det föregående synes indelningsändringar böra övervägas i de fall

då interkommunalt samarbete eljest skulle erfordras i sådan omfattning att

det skulle intaga en dominerande plats i den kommunala förvaltningen.

Från de synpunkter statsmakterna i första hand har att beakta skulle dock

ett lämpligt organiserat och väl avvägt samarbete mellan kommunerna i

och för sig vara tillräckligt. Vad man vinner genom ett totalt samgående

mellan kommuner i dylika fall är främst att de kommunala organen får

bättre möjligheter till samlad överblick och bedömning i fråga om kommu­

nalpolitikens inriktning. Indelningsändringen framstår därför främst som

liggande i kommunernas eget intresse. Det synes då också rimligt att låta

kommunerna själva få avgörande inflytande i valet mellan samarbete och

sammanläggning. Ett annat skäl är att förutsättningarna för friktionsfritt

samarbete inom en nybildad kommun måste vara väsentligt större när frå­

gan om sammanläggning fått mogna så att den bäres upp av en allmän

övertygelse bland kommunmedlemmarna rörande fördelarna härav. Denna

mognadsprocess kan behöva olika lång tid i olika kommuner. Av remiss­

yttrandena synes dock framgå att man på åtskilliga håll är beredd att redan

nu ingå i allvarliga överväganden om sammanläggning. Även detta synes

utgöra ett skäl för att gå försiktigt fram från statsmakternas sida.

Den avgörande betydelse jag sålunda vill tillmäta kommunernas egen

inställning till denna fråga får emellertid konsekvenser i andra avseenden.

Som jag nyss nämnt överväger ett betydande antal kommuner frågan om

sammanläggning och ansökningar om sammanläggning av dessa kommuner

är att vänta under de närmaste åren oavsett om några åtgärder nu vidtages

från statsmakternas sida eller ej. Det är vidare uppenbart att en allsidig

prövning icke kan verkställas i dessa ärenden, såvida icke varje samman­

läggnings följdverkningar för kommunindelningen i övrigt inom det aktuella

området är klarlagda. En sådan utredning synes knappast knnna ske annat

än i samband med upprättandet av en fullständigt plan för lösning av samt­

liga indelningsproblem, som föreligger eller kan väntas uppkomma.

Vid en dylik planering gäller det att söka finna principer för ny kommun­

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

91

bildning, som dels mera allmänt ger kommunerna de personella, ekonomiska

och organisatoriska resurser som fordras för att tillhandahålla en god kom­

munal service, dels bygger på intressegemenskap mellan kommunmedlem­

marna och dels kan väntas bli bestående.

De sakkunniga har ansett att alla dessa synpunkter blir bäst tillgodosedda

om kommunerna byggs upp kring centralorter och omfattar från närings-

geografisk synpunkt avgränsade områden kring centralorterna. En kom­

mun som sammanfaller med en dylik region skulle, om den är av tillräck­

lig storlek, inrymma flertalet av de anordningar, som bör ingå i den kom­

munala verksamheten, den skulle hållas samman av en spontan intressé-

gemenskap kring centralorten och den skulle ge utrymme för ett differen­

tierat näringsliv, som kan utgöra grunden för en stabiliserad befolknings-

mässig och ekonomisk utveckling.

Den av de sakkunniga sålunda förordade centralorts- och regionprincipen

är ett utflöde av samma tankegångar, som kommit till uttryck vid annan

samhällelig planeringsverksamhet. Jag vill erinra om beslutet av 1952 års

riksdag angående åtgärder för näringslivets lokalisering (prop. 1952: 127),

enligt vilket en försöksverksamhet skulle igångsättas och frågan därvid an­

gripas enhetligt för stadsbygd och landsbygd. Den lokaliseringsplanering,

som bedrivs under denna försöksverksamhet, bygger i stort sett på samma

principer som de nu föreslagna. I huvudsak samma principer tillämpas vid

den planering för högstadieorganisationen inom grundskolan, som sedan

flera år pågått över hela landet. På båda dessa för den kommunala verk­

samheten väsentliga områden är principen sålunda redan godtagen och en

ny kommunindelning efter andra principer skulle begränsa möjligheterna

till samordning i avseende å dessa områden.

I några remissyttranden har centralorts- och regionprincipen bestämt av­

visats och ett huvudargument har därvid varit att intressemotsättningar

mellan centralorten och övriga delar av kommunen skulle hindra eller för­

svåra en kommunalpolitik, som tillgodoser de olika delarna av kommunen.

Dessa farhågor synes mig betydligt överdrivna. Som de sakkunniga påvisat

utvecklas intressegemenskap mellan centralorten och dess omland bl. a. i

ekonomiskt och kulturellt avseende. Centralorten tillhandahåller omlandet

service, som omlandets befolkning spontant utnyttjar. Å andra sidan är

centralorten beroende av omlandets efterfrågan av varor och tjänster liksom

t. ex. dess möjligheter att tillhandahålla platser för rekreation och fritids­

bebyggelse. Centralortens invånare kan f. ö. antagas till icke obetydlig del

bestå av inflyttade från omlandet, eftersom olika undersökningar visat att

flyttningsrörelserna från landsbygden i väsentlig utsträckning går till när­

liggande tätort. Vidare blir det i takt med kommunikationsmöjligheternas

förbättring allt vanligare alt arbetsanställning i centralorten förenas med

bosättning på landsbygden. Även utflyttning från centralorterna till bostad

på landsbygden förekommer.

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

92

De många gemensamma intressen, som finns i en region tar sig dock inte

alltid uttryck i kommunalpolitiken. Jag vågar påstå att detta många gånger

bottnar i bristande vilja eller förmåga att se problemen i stort och till hel­

hetens bästa. Även om bevekelsegrunderna är goda kan ambitionerna i

varje kommun skymma det gemensamma intresset. Jag är dock angelägen

betona, att detta säkerligen inte är en vanlig företeelse. Tvärtom har, såsom

de sakkunniga framhållit, regionsamhörigheten och behovet av regionalt

samarbete mer och mer satt sin prägel på det kommunala handlandet. Inte

minst remissyttrandena i den nu föreliggande frågan har bestyrkt att så är

fallet.

En del landskommuner har uttalat allvarliga bekymmer för att en kom­

munindelning enligt centralorts- och regionprincipen skulle påskynda lands­

bygdens avfolkning. Jag har i det föregående i samband med de skäl, som

från lokaliseringspolitiska synpunkter talar för en ny kommunindelning,

givit till känna en annan uppfattning. Ett medel att stärka landsbygdens

näringsliv borde vara att samla resurserna till systematisk utbyggnad av

vissa orter. I likhet med bl. a. länsstyrelsen i Kristianstads län vill jag fram­

hålla, att vådorna från kommunal synpunkt av den nu fortgående utveck­

lingen skulle bli mindre genom en princip för kommunindelning, som går

ut på att sammanföra avfolkningsbygder med växande tätorter.

Som de sakkunniga föreslagit och flertalet remissorgan tillstyrkt förordar

jag därför såsom en första utgångspunkt vid planeringen, att kommunerna

såvitt möjligt skall utgöras av i näringsgeografiskt hänseende sammanhäng­

ande regioner.

Från denna utgångspunkt blir invånarantalet i många fall endast av se­

kundär betydelse. En riktpunkt även i detta avseende måste emellertid av

olika skäl uppställas. Därvid torde på grunder, som angivits av de sakkun­

niga, endast en önskvärd minsta storlek kunna preciseras. De sakkunnigas

förslag att som riktpunkt i fråga om minsta befolkningsunderlag sättes

8 000 invånare har liksom motiveringarna härför godtagits i flertalet ytt­

randen. För egen del kan jag ansluta mig till denna bedömning. Jag betrak­

tar det också som naturligt, att den framtida sannolika befolkningsutveck-

lingen därvid skall beaktas. Eftersom bedömningar i detta avseende icke

anses kunna göras med något större mått av säkerhet för längre tid än en

15-årsperiod, synes det lämpligt att hänsyn tages till den sannolika utveck­

lingen fram till år 1975. Ett minsta befolkningsunderlag i varje kommun av

8 000 invånare år 1975 förordar jag därför som en andra utgångspunkt vid

planeringen.

När jag i det föregående talat om utgångspunkter vid planeringen så lig­

ger däri ett ställningstagande, att principerna inte kan göras helt undan­

tagslösa. Avvikelser bör dock begränsas till sådana fall då speciella förhål­

landen föreligger.

Som de sakkunniga framhållit föreligger inom Stockholms-, göteborgs-

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

93

och malmöregionerna så speciella förhållanden att angivna principer icke

torde vara tillämpliga över huvud taget. Jag har därför denna dag utverkat

Kungl. Maj :ts bemyndigande att tillkalla en utredning för att behandla

vissa indelningsfrågor inom dessa regioner. Denna utredning kommer dock

såvitt rör kommunindelningen att begränsas till frågor om sammanläggning

av vissa kommuner med Göteborg och Malmö. Övriga kommunindelnings­

frågor i göteborgs- och malmöregionerna liksom den kommunala indel­

ningen i stockholmsregionen torde få lösas efter andra principer men i

samma ordning som jag i det följande ämnar förorda för planeiingen i

övrigt inom landet.

Speciella förhållanden kan i vissa fall motivera modifikationer i central­

orts- och regionprincipen. Erfarenhetsmässigt kan sägas att åtskilliga andia

regioncentra än de nyss nämnda tre största städerna har ett vidsträckt om­

land. Särskilt gäller detta om flera residensstäder och andra större städer.

En konsekvent tillämpning av principen skulle därför leda till att av

dessa centralorter komme att bildas både till areal och folkmängd mycket

stora kommuner, som även innefattade mindre centra ute i omlandet. Om

man av olika anledningar vill undvika detta, kan en framkomlig väg vara

att göra en uppdelning på så sätt, att en mindre ort utväljes som cen­

tralort för en kommunbildning, trots att ortens eget omland ger otillräck­

ligt underlag. En förutsättning bör emellertid vara att den valda central­

orten kan tillföras ytterligare områden, så att erforderligt befolkningsunder­

lag uppnås, och att orten har ett godtagbart kommunikationsläge för be­

folkningen i dessa senare områden. Uppdelningen bör vidare strängt hålla

sig inom den stora centralortens omlandszon sa att ett samgaende inom

hela regionen är möjligt, därest utvecklingen skulle ge anledning till detta.

Som allmän regel bör också gälla att uppdelningen icke skall göras så att

kommungränser skär en befintlig eller planerad sammanhängande bebyg­

gelse.

I vissa remissyttranden har uppdelning av en större centralortsregion

förordats bli gjord på så sätt, att landsbvgdsdelen sammanföres till en eller

flera kommuner. Som motivering för en sådan indelning har angivits befa­

rade motsättningar mellan tätorts- och glesbygdsintressen, om även cen­

tralorten skall ingå. Eftersom jag, såsom framgått av det föregående, hyser

uppfattningen alt intressegemenskapen i en region I flertalet fall torde val a

starkare än motsättningarna, är jag inte beredd att i princip förorda en så­

dan lösning. Förutsättningar för fruktbart samarbete inom samma kommun

mellan områden av olika struktur förutsätter dock att insikten om de ge­

mensamma intressena hunnit mogna. I vissa fall, där sådana förutsätt­

ningar icke föreligger, kan det visa sig lämpligt att som eu etapp pa vägen

mot en ändamålsenlig kommunindelning genomföra sammanläggningar av

nu berörd art. Vid planeringen bör dock det slutliga målet angivas.

Olika remissorgan har framhållit att centralorts- och omlandsaspekterna

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

94

ej kan få vara så bindande att inte även andra faktorer kan beaktas. I vissa

fall beror dessa invändningar uppenbarligen på missuppfattning rörande

principens innebörd. Självfallet måste såsom en länsstyrelse påpekar fakto­

rer som avstånd, kommunikationsmöjligheter o. s. v. spela stor roll vid be­

dömningen av lämplig kommunindelning men så blir fallet just genom till-

lämpning av en princip som går ut på att till en kommun sammanföra den

befolkning, för vilken samma centralort är det spontana resmålet. Emellertid

kan olika andra omständigheter tänkas föreligga som måste tillmätas be­

tydelse i denna fråga. I de fall dylika omständigheter efter ingående över­

väganden anses böra föranleda modifikationer bör sådana också kunna

göras.

En fråga av principiell vikt är den av lantmäteristyrelsen berörda, huru­

vida planeringen skall bygga på de nu dominerande centralorterna och det

nuvarande läget i övrigt eller om t. ex. lokaliseringspolitiska målsättningar

skall få inverka. Jag ser saken så att även här den sannolika framtida ut­

vecklingen måste bedömas. Därest det på grund av kända planer angående

industriell utbyggnad e. dyl. framstår som sannolikt att ändringar kommer

att inträda i den nu rådande relationen mellan centralorterna bör hänsyn

tagas härtill. Rör det sig däremot om mera löst grundade antaganden torde

största försiktighet böra iakttagas. Även för nu berörda fall gäller att plane­

ringen bör utformas så att en smidig anpassning kan ske, därest utveck­

lingen inte blir den förutsedda.

Undantag i vad avser riktpunkten för lägsta befolkningsunderlag anser

jag i likhet med de sakkunniga bli nödvändiga bl. a. inom områden med

gles befolkning och stora avstånd. En region med positiv befolkningsutveck­

ling bör vidare kunna utgöra underlag för en kommun även om det upp­

ställda invånarantalet inte kan beräknas föreligga år 1975 men väl inom

inte alltför lång tid därefter. Också andra förhållanden än de nu nämnda

kan motivera att ett lägre befolkningstal godtages. Trots att jag, som tidigare

framhållits, betraktar riktpunkten för lägsta invånartal som sekundär i för­

hållande till regionsynpunkterna vill jag framhålla, att avsevärda underskri­

danden bör ske endast om synnerligen starka skäl föreligger.

En ny kommunindelning enligt nu angivna principer kommer att få till

följd att judiciell indelning och olika administrativa indelningar skulle få

ändias för att dessa indelningar fortfarande skall kunna bygga på kommun-

mdelningen. Bl. a. skulle länsindelningen få jämkas i vissa fall. Då emeller­

tid ett flertal av dessa indelningar är under utredning — så är numera fallet

även beträffande domkretsindelningen för underrätterna i riket — under­

lättas möjligheterna till fortsatt anpassning. Enligt min uppfattning bör

övriga indelningar påverka nya kommunbildningar endast i så måtto att vid

valet mellan i övrigt nära nog likvärdiga alternativ anslutningen till en läns-

gräns eller annan indelningsgräns kan bli ett avgörande argument. Jag delar

nämligen de sakkunnigas uppfattning att kommunindelningen i första hand

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

95

bör bestämmas av de principer, som med hänsyn till kommunernas uppgifter

och funktioner måste anses mest ändamålsenliga.

Det synes naturligt att länsstyrelserna får i uppdrag att var och en i sitt

län leda planeringsarbetet och att arbetet bedrives i samråd med kommu­

nerna och myndigheter på länsplanet. Sålunda bör t. ex. med hänsyn till den

vikt det har för kommunernas verksamhet att den pågående skolplaneringen

i görligaste mån samordnas med planeringen för kommunindelningen, sam­

råd med länsskolnämnden upptagas på ett tidigt stadium. Med länsstyrelse

i angränsande län bör kontakt tagas i frågor, som berör förhållanden i an­

slutning till länsgränser. Vid ställningstaganden som kan leda till ändring

av länsgränsen bör samråd ske även med landstingens förvaltningsutskott.

Därutöver bör länsstyrelsen självfallet upptaga det samråd, som länsstyrel­

sen i övrigt finner erforderligt för frågornas belysning.

Ett första moment i planeringsarbetet måste bestå i statistiska och nä-

ringsgeografiska undersökningar med insamlande och sammanställande av

data, som är ägnade att belysa de regionala förhållandena och den sanno­

lika befolkningsutvecklingen i olika områden, samt undersökningar rörande

den spontana kontaktinriktningen. Det är angeläget att detta arbete i de

tveksamma fallen bedrives på bredast möjliga bas.

Med ledning av sålunda framtaget material får såsom ett andra moment i

planeringsarbetet gränsdragningen för lämpliga kommunbildningar ske

efter samråd med kommunerna och berörda länsorgan. Enligt mina tidigare

ställningstaganden bör gränsdragningen, såvida ej skäl till undantag före­

ligger, på lämpligt sätt anpassas till en centralortsregion under beaktan­

de av kraven i fråga om folkmängd.

I likhet med de sakkunniga anser jag naturligt att planeringen i första

hand går ut på att sammanföra hela kommuner till kommunblock. Därest

en avgjort bättre lösning skulle vinnas genom att någon kommun delas bör

detta kunna ske, varvid dock församlingsgränserna bör följas. Delning av

församling bör inte planeras i detta sammanhang utan eventuellt uppkom­

mande sådana frågor utredas i samband med ansökan om indelningsändring.

Som jag förut framhållit finner jag önskvärt att planeringen ges ett visst

mått av fasthet. Den av de sakkunniga i detta syfte föreslagna lagen om

kommunala samarbetsnämnder har visserligen i princip tillstyrkts i flertalet

remissyttranden men även avstyrkts i betydande utsträckning, bl. a. av fem

länsstyrelser och omkring 300 kommuner. Åtskilliga av dem som avstyrkt

har dock motiverat sitt ställningstagande endast i vad avser inrättandet av

obligatoriska samarbetsnämnder samt framhållit som det väsentliga, att

plan för indelningen upprättas. Med hänsyn härtill synes mig föreskrifter

endast böra ges därom, att länsstyrelsen för varje län skall upprätta en plan

för den med beaktande av befolkningsförhållandena och den ekonomiska ut­

vecklingen ävensom av de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning

och beskaffenhet samt förhållandena i övrigt lämpligaste indelningen av

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

96

länet i kommuner. För att planerna skall bli tillräckligt auktoritativa och

länsstyrelserna vid planeringen inte vara absolut bundna av länsgränserna,

synes planerna böra fastställas av Kungl. Maj :t.

En sådan av Kungl. Maj :t fastställd plan för kommunindelningen måste

givetvis bli vägledande för kommande ansökningar om indelningsändringar.

I och för sig bör visserligen intet hindra att Kungl. Maj :t i ett enskilt

indelningsärende frångår planen men detta bör endast förekomma undan­

tagsvis, om så anses påkallat av utvecklingen i de av indelningsändringen

berörda kommunerna eller av andra särskilda skäl. En sammanläggning av

blott en del av de kommuner, som enligt planen skulle bilda en storkommun,

bör därvid inte betraktas som ett frångående av planen utan som en etapp i

förverkligandet av denna. Planerna bör hållas ständigt aktuella genom att

ändringar däri vid behov företages i förut angivna ordning. Planerna synes

också i viss utsträckning kunna tjäna som underlag för den bedömning i

sammanläggningsärende som skall äga rum jämlikt 3 § indelningslagen.

Med den betydelse som den här förordade planeringen skulle få för

kommande ansökningar om ändring i kommunindelningen, synes det rik­

tigast att bestämmelser om planeringen upptages i indelningslagen. Det

måste i själva verket betecknas som en allvarlig brist i lagen att där icke

upptagits regler för åstadkommande av en grund för prövning av ansökan om

indelningsändring även med hänsynstagande till följdverkningarna för andra

än de av ändringen direkt berörda kommunerna. Jag föreslår därför, att

förut angivna föreskrifter intages i indelningslagen i en särskild paragraf,

betecknad 2 a g. Lagändringen bör, bl. a. för att den därav föranledda pla­

neringen skall kunna samordnas med skolplaneringen, träda i kraft sna­

rast möjligt. Förslag till kommunindelningsplan bör av länsstyrelsen in­

sändas till Kungl. Maj :t senast den 31 december 1962. Kungl. Maj :t bör dock

få möjlighet att besluta om undantag. Främst avses att möjliggöra alt stor­

stadsområdena undantages från planeringen. I enlighet med det anförda har

inom inrikesdepartementet upprättats förslag till lag angående ändring i la­

gen den 13 juni 1919 (nr 293) om ändring i kommunal och ecklesiastik in­

delning.

Man bör kunna förvänta att på nu angivna sätt åstadkomna planer för

kommunindelning blir incitament för önskvärt samgående mellan kom­

muner. Vidare bör kunna förutsättas att planeringen kommer att verka väg­

ledande också för det interkommunala samarbetets inriktning. I åtskilliga

kommunblock torde kommunerna redan från början finna det förenligt med

sina intressen att utse en samarbetsnämnd för att få ett forum för över­

läggningar i gemensamma angelägenheter. Länsstyrelsen bör med uppmärk­

samhet följa utvecklingen i detta avseende och taga initiativ till bildande

av samarbetsnämnder.

De frivilligt inrättade samarbetsnämndernas sammansättning och arbets-

uppgifter bör naturligen bestämmas av kommunerna själva. Hämnd bör dock

Kungl. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

97

vad de sakkunniga därutinnan anfört kunna vara till viss ledning. I de fall

en nämnd inte får till omedelbar uppgift att förbereda ett totalt samgående

bör den kunna ägna uppmärksamhet åt möjligheterna för kommunerna inom

blocket till samverkan på annat sätt samt avgiva förslag och yttranden i

dylika frågor. Det synes naturligt att samarbetsnämnderna även av statliga

myndigheter utnyttjas som remissorgan, i synnerhet i investeringsfrågor,

som kan vara av betydelse för samtliga kommuner i ett kommunblock, och

att samarbetsnämndernas remissyttranden tillinätes särskild vikt. För

nämndens arbetsmöjligheter och auktoritet torde det vara väsentligt att till

ledamöter i nämnden utses kommunalmän i framskjuten ställning. Sam-

arbetsnämndens verksamhet för ett stegvis utbyggt interkommunalt sam­

arbete bör kunna stärka samhörigheten mellan kommunerna och möjliggöra

en smidig övergång till en planerad kommunsammanläggning.

Interkommunalt samarbete torde i vissa fall bli erforderligt även mellan

andra kommuner än dem som ingår i samma block. Men om fråga upp­

kommer om bildande av kommunalförbund, som icke skulle vara förenligt

med strävandena till samverkan inom kommunblocket, torde förbundet

merendels icke uppfylla det i 21 § kommunalförbundslagen ställda kravet

på allmänt gagn.

För att sammansmältningen av kommunerna inom ett block skall under­

lättas, har de sakkunniga förordat att ett principbeslut fattas om att 1953

års kommunallag skall ändras så att den kommer att avse en enhetlig typ

av primärkommuner. De finner en sådan åtgärd stå i överensstämmelse

med såväl det hittillsvarande utvecklingsförloppet som de förordade prin­

ciperna för kommunbildning. För egen del anser jag i likhet med de flesta

remissinstanserna, som uttalat sig i frågan, att, innan något ställnings­

tagande sker, en utredning bör göras rörande alla de med införandet av en

enhetlig kommuntyp sammanhängande problemen.

Kungl. Maj:t torde framdeles böra för riksdagen redovisa, i vad mån av

statsmakterna i förevarande sammanhang beslutade åtgärder lett till ut­

veckling av interkommunalt samarbete och sammanläggning av kommu­

ner, samt underställa riksdagens prövning, huruvida åtgärderna visat sig

tillfyllest. Det kan övervägas att anpassa ikraftträdandet av blivande beslut

om sammanläggning så att extra val om möjligt undvikes eller kan för­

läggas till år, då val till andra kammaren äger rum. Då det kan förutsättas

att åtskilliga sammanläggningar icke kan komma till genomförande förrän

i anslutning till 19GG års kommunalval, synes redovisningen för riksdagen

böra ske till 1967 års riksdag.

De av indelningssakkunniga upptagna frågorna om skattelindringsbidrag

och om ett av statsmedel finansierat övergångsbidrag torde få upptagas till

behandling av chefen för finansdepartementet.

Kungi. Maj.ts proposition nr 180 år 1961

98

Kungl. Maj:ts proposition nr 180 år 1961

IV. Departementschefens hemställan

På grund av vad jag i det föregående anfört hemställer jag, att Kungl.

Maj :t måtte föreslå riksdagen att

1) antaga det inom inrikesdepartementet upprättade förslaget till lag an­

gående ändring i lagen den 13 juni 1919 (nr 293) om ändring i kommunal

och ecklesiastik indelning; samt

2) godkänna av mig förordade principer för uppgörande av planer för

kommunindelning.

Med bifall till denna av statsrådets övriga leda­

möter biträdda hemställan förordnar Hans Kungl.

Höghet Regenten, att till riksdagen skall avlåtas

proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll

utvisar.

Ur protokollet:

Bertil Segerfalk

IDUNS TRYCKERI. ESSELTE, STHLM 61

107320