SOU 1968:47

Förvaltning och folkstyre

Till Statsrådet och Chefen för Kungl. Kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 18 december 1964 bemyndigade Kungl. Maj :t chefen för justitiedepartementet att tillkalla sju sakkunniga för att utreda frågan om det ömsesidiga beroendet mellan riksstyrelse samt kommunal och regional självstyrelse m. m. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade Herr Stats— rådet såsom sakkunniga landshövdingen Per I. Nyström, ordförande, då- varande riksdagsledamoten, nuvarande landstingsrådet K. Emil Ahlquist, riksdagsledamöterna Carl Albert Anderson, P. Einar Asp, P. Olof Dahlén, dåvarande riksdagsledamoten, nuvarande landstingsrådet Stig F. Hansson samt riksdagsledamoten Per M. Petersson. Fr. o. m. den 25 april 1966 till- kallades riksdagsledamoten Sigvard T. Rimås som sakkunnig i utredningen sedan riksdagsledamoten P. Olof R. Dahlén på egen begäran blivit entledi- gad från utredningsuppdraget.

De sakkunniga har antagit benämningen län sdemokratiutredningen. Läns- demokratiutredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet Författnings- frågan och det kommunala sambandet (SOU 1965:54), där utredningen behandlat frågan huruvida och i vad mån den kommunala demokratin är beroende av något bestämt kammarsystem eller valsystem vad riksdagen beträffar. I det nu redovisade betänkandet har utredningen behandlat frå- gan om en vidgad demokrati på länsplanet och i samband därmed föreslagit principiella riktlinjer för arbetsfördelningen mellan statliga och kommunala organ. Till huvudsekreterare i denna etapp av utredningen förordnades den 27 januari 1966 utredningschef Hans G. Esping och som biträdande sekre- terare fil. kand. Bo B. Malmsten fr.o.m. den 18 november 1966 samt byrå- direktör Carl-Gustaf E. Carlsson under tiden 15 april 1966—1 oktober 1967. Följande experter har medverkat vid utarbetandet av detta betänkande: Universitetslektor Agne Gustafsson (fr. o. m. den 18 december 1964), lands- tingsdirektör Fredrik Lindencrona (fr. o. m. den 12 april 1966), lands- sekreterare Bengt E. G. Svanström (fr. o. rn. den 12 april 1966), sekreterare

Bengt Finnveden (fr. o. m. den 1 augusti 1966), direktör Sten-Sture Land- ström (fr. o. m. den 1 augusti 1966), landstingsdirektör Gillis Albinsson (fr. o. m. den 27 maj 1967) samt professor Pär-Erik Back (fr. o. m. den 27 maj 1967). Finnvedens och Landströms expertuppdrag har enbart avsett frågan om behovet av statlig tillsyn över primärkommunal förvaltning. Betänkandet innehåller tre bilagor författade av Back, Svanström, Land— ström, Finnveden och fil. kand. Hans Ring. Varje författare svarar själv för innehållet i sina egna promemorior och undersökningar.

Med anledning av motioner vid 1966 års riksdag (I: 32 och II: 59) beslöt riksdagen (KU 20, rskr 101) att anhålla hos Kungl. Maj:t att länsdemo- kratiutredningen skulle få i uppdrag att förutsättningslöst utreda frågan om minoritetsrepresentationen i kommunernas styrelser och därmed sam— manhängande spörsmål. I tilläggsdirektiv av den 27 maj 1966, varigenom utredningen också överfördes till inrikesdepartementet, fick länsdemokrati- utredningen i uppdrag att utreda denna fråga samt att i samband därmed särskilt överväga frågan om de heltidsengagerade förtroendemännens ställ- ning i kommuner, där mer än en sådan förtroendeman utses. Länsdemo- kratiutredningen kommer att behandla denna fråga i sitt fortsatta arbete.

Genom ändring av departementsindelningen överfördes utredningen till kommunikationsdepartementet den 1.3.1967.

Länsdemokratiutredningen har nu slutfört sitt arbete rörande det ömse- sidiga beroendet mellan riksstyrelse samt kommunal och regional själv- styrelse m. m. och får härmed vördsamt överlämna betänkandet Förvaltning och Folkstyre.

Ledamoten Carl-Albert Andersson, som avled före slutjusteringssam- manträdet, deltog i utredningens sista arbetssammanträde, då betänkandet i huvudsak godkändes av kommittén.

Särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Emil Ahlqvist och Stig F. Hansson samt experterna Gillis Albinsson, Agne Gustafsson och Fredrik Lindencrona.

Stockholm den 16 oktober 1968

Per Nyström

Emil Ahlquist Sigvard Rimås Einar Asp Stig F. Hansson

Per Petersson

/Hans Esping

KAPITEL 1

Inledning

I motionerna I: 456 och II: 543 till 1964 års riksdag hemställdes att riks- dagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om utredning av frågan rörande ersättande av nu gällande landstingslag med lag om länsparlament och självstyrelseorganisation på länsplanet i enlighet med de riktlinjer, som anfördes i motionerna.

I motiveringen för sitt förslag hänvisade motionärerna till att debatten kring en författningsreform i huvudsak gällt de centrala statsorganen. Mo— tionärerna ansåg att detta var förklarligt, men att det kunde ifrågasättas om frågorna rörande de bästa formerna för folkviljans utövande enbart el- ler huvudsakligen borde begränsas till de centrala statsorganens utform- ning. Ökningen av samhällsuppgifternas antal och omfattning liksom de- ras mera komplicerade natur hade medfört att allt fler betydelsefulla upp- gifter och ställningstaganden fått överlåtas på olika förvaltningsorgan. Där- igenom hade möjligheterna till överblick och kontroll försvårats både för folkrepresentationen och för enskilda. Motionärerna påpekade vidare hur den växande samordningen och framför allt planeringen, som till största delen skedde utanför folkrepresentationernas räckvidd, fått betydande verk- ningar och ofta ställde folkrepresentationerna inför mer eller mindre full- bordat faktum.

Motionärerna anförde att dessa omständigheter var en följd av samhäl- lets omvandling, som i många andra avseenden inneburit oskattbara för— delar. För den folkliga självstyrelsen hade emellertid utvecklingen medfört icke önskvärda konsekvenser genom tendenser till centralisering och admi- nistrativt maktutövande. Detta berodde, enligt motionärerna, på att former- na för folkviljans utövande inte anpassats och utvecklats i takt med sam- hällsuppgif ternas och förvaltningens tillväxt.

Enligt motionärernas uppfattning var samordning och planering av sam- hällsuppgifterna nödvändig för att resultatet av ett folkrepresentativt sys- tem skulle bli det bästa. För detta fordrades expertmedverkan. En reform borde därför främst avse att ge från folkrepresentationen direkt utgående organ det avgörande inflytandet i planerings- och samordningsfrågor. Det- ta syfte syntes motionärerna bäst kunna uppnås om uppgifter, som nu åvilade centrala statliga organ och myndigheter samt statliga myndigheter på länsplanet, delegerades till en för ändamålet på länsplanet inrättad sj älv-

styrelseorganisation. Härigenom skulle statsmakterna i långt större ut- sträckning kunna ägna sig åt större och riksomfattande uppgifter, därför att en mängd ärenden, som endast blev föremål för en summarisk behand- ling, skulle avlastas. Dessa ärenden skulle i stället kunna behandlas mer ingående av folkrepresentativa organ på länsplanet. En sådan fördelning skulle, menade motionärerna, sammanfalla med planerings- och samord- ningsbehoven, som gjorde sig gällande dels på riksplan dels på länsplan.

Motionärerna påpekade, att en reform med det anförda syftet kunde ut- formas på olika sätt. För att belysa vissa möjligheter och tillvägagångssätt diskuterade emellertid motionärerna en enligt deras mening tänkbar ut- formning.

Motionärerna ansåg, att självstyrelseorganisationen på länsplanet borde baseras på en vittgående delegering från statsmakternas sida och tillerkän- nas en kompetens, som i hög grad borde motsvara den primärkommunala. Som högsta organ borde fungera en folkförsamling kallad landsting eller lånsparlament. Under länsparlamentet skulle finnas en styrelse eller en länsregering, vars uppgifter skulle vara att handha beredning och verkstäl- lighet. Dessutom skulle finnas länsnämnder, som skulle handha olika för- valtningsgrupper. Slutligen tänkte sig motionärerna, att särskilda organ borde skapas för att handha vården om rättssäkerheten.

Det regionala självstyrelseorganet borde ges dels vissa uppgifter som delegerades från central nivå, dels nuvarande landstingsuppgifter, dels de uppgifter, som åvilade de regionala statliga myndigheterna med vissa un- dantag.

Det nya länsparlamentet borde liksom de nuvarande landstingen utses genom allmänna direkta val med en proportionell valmetod. Länsparlamen- tet borde även utrustas med beskattnings- och förordningsmakt. Denna förordningsmakt skulle också tillkomma vissa andra organ inom självsty- relseorganisationen via specialförfattningar.

Länsregeringen skulle förutom de beredande och verkställande uppgifter— na handha samordnings— och planeringsuppgifter på regional nivå.

Motionärerna ansåg inte att en utökad decentralisering av förvaltningen skulle komma att innebära minskad rättssäkerhet. För såväl kommunalbe- svär som förvaltningsbesvär borde i varje län inrättas en länsdomstol, som skulle överta de nuvarande länsstyrelsernas besvärsärenden. För att stärka rättssäkerheten ifrågasatte motionärerna om man inte borde inrätta en motsvarighet till befattningen som riksdagens justitieombudsman för läns— parlamentet.

Motionärerna underströk, att decentraliseringen icke heller fick innebära, att den bärande princip, som fanns inom förvaltningen, nämligen att alla medborgare skall ha lika rätt oavsett bosättningsort, fick äventyras.

I motion II: 62 till 1964 års riksdag hemställdes med motiveringar, som erinrar om de ovan beskrivna, att riksdagen måtte besluta att genom kon—

stitutionsutskottet, eventuellt genom en inom riksdagen tillsatt parlamen- tarisk delegation, låta allsidigt och skyndsamt utreda frågan om att i hu- vudsak sammanföra länsstyrelsernas uppgifter med landstingen och därmed skapa en demokratisk länsorganisation m. m.

I sitt yttrande (KU 1964: 39) över motionerna I: 456, 11: 543 och 11:62 till 1964 års riksdag anförde konstitutionsutskottet, att författningsdebatten dittills mest hade gällt de centrala statsorganen riksdag och regering. Ut— skottet delade motionärernas uppfattning, att starka skäl även talade för att de regionala och lokala organens ställning inom folkstyrelsen borde prövas.

Utskottet betonade, att den offentliga verksamhetens snabba expansion hade möjliggjorts genom att verkställigheten av statsmakternas lagstiftning decentraliserats till lokala och regionala organ. Utvecklingen mot ökad de- centralisering av verkställighetsfunktionerna ansåg utskottet kunde beräk- nas fortsätta.

Utskottet ansåg, att det framför allt var två frågor som aktualiserades av denna utveckling, nämligen dels behovet av ökad effektivitet hos de kom- munala och regionala organ som omsätter politikens mål i praktiskt hand- lande, dels fördelningen av uppgifter och ansvar mellan å ena sidan riks- styrelsen och å andra sidan de regionala och lokala organen för den kom- munala självstyrelsen.

Utskottet underströk att medan den primärkommunala självstyrelsens organisation under senare år varit föremål för statsmakternas beslut inom ramen för kommunindelningsreformen, hade den regionala förvaltningens organisation, avseende såväl länsstyrelse som landsting däremot ännu inte varit föremål för statsmakternas prövning.

Liksom motionärerna hänvisade konstitutionsutskottet till den splittring, som rådde inom den regionala förvaltningen. Utskottet nämnde också att denna splittring givit upphov till två länsförvaltningsutredningar, av vilka den ena vid utskottsbehandlingen ännu inte hade framlagt resultatet av sitt arbete. Även frågan om landstingens organisation och kompetens hade va- rit föremål för utredning.

Utskottet påpekade, att en del av de i motionerna föreslagna reformerna av vissa remissinstanser hade uppfattats vara av sådan omfattning att man kunde riskera en utveckling mot delstater. Utskottet underströk, att det fann en sådan reformlinje helt inaktuell för vårt lands vidkommande.

En totalbedömning av frågekomplexet ansåg utskottet försvårades genom att närbesläktade frågor var under utredning, dels i länsförvaltningsutred- ningen dels i länsindelningsutredningen samt i utredningen angående taxe— rings- och uppbördsväsendets organisation. Dessutom var landstingsutred- ningens betänkande under remissbehandling. Utskottet fann dock, att den fråga, som närmast borde prövas i detta sammanhang, nämligen nödvän- digheten av att samordna och förstärka den splittrade regionala förvalt-

ningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala pla- net, var en författningspolitisk fråga av vidare räckvidd än som aktuali- serades inom ramen för de nämnda utredningarna.

Utskottet anförde vidare, att det i riksdagsdebatten hade visats ett be- tydande intresse för att de frågor, som aktualiserats i motionerna, borde bli föremål för prövning i anslutning till den översyn av författningsfrå- gan, som måste följa efter remissbehandlingen av författningsutredningens betänkande. Utskottet fann det angeläget, att det inledda reformarbetet för statsskickets del inte försenades, men ansåg att detta inte fick undanskym- ma vikten av att de i motionerna och utskottets eget yttrande berörda pro- blemen upptogs till ett samlat bedömande, och utgick från att de skulle bli föremål för prövning vid den fortsatta beredningen av författningsfrågan. Utskottet fann därför ingen anledning att ytterligare behandla de i motio- nerna framställda yttrandena.

Under hänvisning till de ovan anförda motionerna och utskottsutlåtan- det beslöt riksdagen begära en utredning, varefter länsdemokratiutredning- en tillsattes. Utredningens direktiv framgår av chefens för Justitiedeparte- mentet anförande till statsrådsprotokollet den 18 december 1964. Här skall endast erinras om en central punkt, nämligen att de sakkunniga »bör — —— ha till uppgift att draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratien skall på bästa sätt utformas och pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala repre- sentationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utformningen av en ny författning».

Det framgår av det ovan citerade, att länsdemokratiutredningen fått sig anförtrodd två uppgifter med sinsemellan nära principiellt sammanhang. Dels skulle utredningen pröva det som senare kommit att kallas »det kom- munala sambandet» och i vilken mån detta borde ha betydelse för för- fattningsfrågan, dels dra upp riktlinjerna för hur den lokala och regionala självstyrelsen på bästa sätt skulle utformas.

Den första av de ovan nämnda frågeställningarna behandlades av utred- ningen med stor skyndsamhet och utredningens ställningstagande presen- terades i betänkandet »Författningsfrågan och det kommunala samban— det» (SOU 1965: 54) på hösten 1965. Skälen varför utredningen ansåg sig tvingad att först angripa problemen om valsystemet sammanhängde med de då pågående överläggningarna i denna fråga mellan delegationer från de stora partiernas riksdagsgrupper. Det naturliga hade annars varit, som länsdemokratiutredningen framhöll i sitt föregående betänkande, »att utredningen först försökte nå fram till en uppfattning i självstyrelsefrå- gorna och därvid tog ställning till önskemålen om en vidgad länsdemokrati. I nästa fas fick utredningen undersöka vilka anspråk en regional och lokal självstyrelse av den bredd och karaktär som utredningen ville förorda kunde

tänkas ställa på författningen, särskilt kammar- och valsystemet.»

I motionerna 1:32 och 11:59 till 1966 års riksdag hemställdes, att riks- dagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om att rätten till mino- ritetsrepresentation i kommunens styrelse och därmed sammanhängande problem för den kommunala självstyrelsen skulle bli föremål för utred- ning och översyn. Riksdagen biföll motionerna (KU 20, rskr 101).

Med anledning härav uppdrogs enligt tilläggsdirektiv av den 27 maj 1966 åt länsdemokratiutredningen att överväga frågan om minoritetsrepre- sentation och det därmed sammanhängande spörsmålet om de heltidsenga— gerade förtroendemännens ställning i kommuner där mer än en sådan för- troendeman utses.

Totalt har alltså länsdemokratiutredningen fått som uppgift att under— söka dels den kommunala demokratins interna funktionssätt, dels den 10- kala och regionala självstyrelsens kompetensområde och omfattningen av dess verksamhet samt dels den kommunala självstyrelsens samband med författningsfrågan och i synnerhet kammar- och valsystemet. Omständig- heterna framtvingade en ologisk arbetsordning mellan såväl de två sist- nämnda momenten, som mellan de två förstnämnda.

Det hade synts rimligt att utredningens andra etapp hade koncentrerats på den kommunala demokratins organisation. Som framhölls redan i di— rektiven från 1964 var emellertid flera utredningar rörande den regionala samhällsförvaltningens organisation under arbete, framför allt länsförvalt- ningsutredningen och länsindelningsutredningen.

Med hänsyn till önskvärdheten av att dessa utredningars ställningstagan- den och länsdemokratiutredningens överväganden, vad gäller den primär- kommunala och regionala självstyrelsens ansvarsområde, får en gemen- sam behandling, och att av dessa förslag föranledda ställningstaganden från statsmakternas sida genomförs i nära samband med varandra, har länsdemokratiutredningen ansett det angeläget att först behandla frågan om den regionala självstyrelsens omfattning.

Även av andra skäl har det emellertid befunnits lämpligt att behandla frågan om den interna kommunala demokratin i ett senare sammanhang. Ett stort forskningsprogram. »Kommunal indelning _— kommunal själv- styrelse», finansierat genom anslag från Riksbankens jubileumsfond, på- går för närvarande vid de statsvetenskapliga institutionerna vid rikets uni— versitet. Detta arbete kan väntas ge utredningen ett värdefullt tillskott av information rörande den kommunala demokratins funktionssätt och arbets- former.

Föreliggande betänkande innehåller därför utredningens överväganden och ställningstaganden till frågan om kompetensfördelningen mellan kom— munala och statliga organ.

Det har framgått ovan att länsdemokratiutredningen först måste undersöka

i vilken utsträckning samhällsförvaltningens expansion och förändrade inne- håll har medfört sådana nackdelar för möjligheterna att hävda en reell demokratisk kontroll, att en reform är angelägen. Länsdemokratiutred- ningen måste vidare bedöma i vilken utsträckning en reform i riktning mot vidgat politiskt inflytande över förvaltningen bör föranleda åtgärder med avseende på länsförvaltningen.

Det är emellertid också uppenbart att andra möjligheter att demokrati- sera länsförvaltningen än ett överförande till landstingen av väsentliga nu statliga uppgifter, framför allt ökat införande av lekmannanämnder, också måste undersökas.

Relevansen och betydelsen av de nackdelar med en omfattande kommu- nalisering, framför allt med avseende på möjligheterna att hävda statsmak- ternas centrala målsättningar gentemot regionkommunerna och med av- seende på den kommunala verksamhetens ekonomiska villkor, som ofta framförts i den offentliga debatten, måste vidare analyseras innan en sam- manfattande bedömning kan göras.

Det för dessa bedömningar nödvändiga recitmaterialet har delvis fram- lagts i utredningens föregående betänkande. Ett utförligt sakmaterial har också presenterats nyligen av ett flertal offentliga utredningar, bl. a. kom- munalrättskommittén, den s.k. departementsutredningen och av verkspla- neringsgruppen m.fl. En särskild ställning i detta avseende har länsför— valtningsutredningen, som inträngande belyst den statliga länsförvalt- ningens arbetsformer, organisation och problem.

I beaktande av att ett omfattande recitmaterial således nyligen publicerats av offentliga utredningar, har länsdemokratiutredningen ansett det onödigt att i detta sammanhang återigen framlägga ett omfattande bakgrundsmate- rial. Detta ställningstagande har såtillvida haft betydelse för dispositionen av föreliggande betänkande som länsdemokratiutredningen endast kort- fattat rekapitulerat redan presenterat material och i anslutning därtill an- gett hur materialet har uppfattats och analyserats av utredningen.

KAPITEL 2

Samhällsförvaltningens förändrade förutsättningar

A. Författning och förvaltning

I sitt första betänkande behandlade länsdemokratiutredningen den kommu- nala självstyrelsens ställning i samhällsarbetet och konstaterade, att den kommunala sektorn utgjorde en integrerad del av en allmän samhällsför- valtning och att växelverkan mellan kommunerna och de suveräna stats— makterna utgjorde en viktig förutsättning för den delegerade samhälls- förvaltningens framgång. Där konstaterades vidare, att kompetensfördel— ningen mellan statliga och kommunala organ till stor del sammanhängde med regeringens och riksdagens möjligheter att hävda centrala målsätt- ningar i samhällsförvaltningen.

Länsdemokratiutredningens ställningstaganden rörande kompetensfördel- ningen mellan organ för riksstyrelsen och för den kommunala självstyrel- sen förutsätter därför en vidare analys av samhällsförvaltningens organi- satoriska och administrativa villkor, såväl som en undersökning av möjlig- heterna att under olika alternativa förutsättningar hävda ett maximalt de- mokratiskt inflytande över förvaltningen, utan att därför dess effektivitet hotas.

Medan länsdemokratiutredningens uppdrag, vad avser kompetensfördel- ningen mellan kommunala och statliga organ, i första hand gäller den regionala förvaltningsnivån, förutsätter en bedömning av dessa frågor en analys också av vissa drag i den centrala förvaltningens organisation i lju- set av de nuvarande och framtida kraven på samhällsförvaltningens upp- gifter. En sådan analys har i vissa avseenden redan presenterats av 1954 års författningsutredning (SOU 1963: 16 m. fl.). Författningsutredningen uppe- höll sig emellertid i första hand vid relationerna mellan den centrala nivåns högsta organ — regering och riksdag och framför allt den demokratiska och parlamentariska organisationen i anslutning härtill. Länsdemokratiut- redningens ställningstaganden är i första hand avhängiga av förhållanden, som rör relationerna mellan politiska organ och förvaltningsorgan, d.v.s. av frågor som inte alls eller endast perifert har berörts av författnings- utredningen.

Å andra sidan är det uppenbart att de förhållanden, som betingar den centrala förvaltningens organisation, i stor utsträckning är beroende av

författningsfrågan. Inte minst gäller detta den i internationell jämförelse unika uppdelningen av centralförvaltningen i två skilda nivåer, regering och ämbetsverk, som baseras på 1809 års regeringsform.

Ett av författningsutredningens huvudsyften var att kodifiera de föränd- ringar i de högsta statsorganens relationer till varandra, som sedan 1809 blivit praxis. Särskilt borde parlamentarismen inskrivas i författningen. 1809 års regeringsform utgår som bekant från en motsatsställning mellan konungen eller regeringsmakten å ena sidan, och folkrepresentationen å den andra. En konsekvens av detta balanssystem är konungens rätt att utse ministären. Men författningen innehåller också en annan jämviktsfaktor, nämligen ämbetsverkens självständighet i förhållande till regeringsmakten och riksdagen. Denna har gammal hävd i svensk författningstradition.

Den politiska utvecklingen och parlamentarismens etablerade ställning som den naturliga och riktiga styrelseformen har successivt genom praxis förändrat förutsättningarna för regeringens och riksdagens relationer till varandra. Parlamentarismen innebär en upplösning av den gamla mot— satsställningen mellan regering och riksdag. Efter hand har det också skett en förändring av regeringens och förvaltningens relationer till varandra. Då länsdemokratiutredningen tar upp denna sida av den konstitutionella utvecklingen, är det därför i väsentlig utsträckning som en fortsättning på de överväganden, som gjorts av 1954 års författningsutredning.

Detta innebär att länsdemokratiutredningens uppdrag, att överväga ar— betsfördelningen mellan kommunala och regionala självstyrelseorgan och organ som representerar riksstyrelsen, motiverar en analys av den offent- liga verksamhetens ändrade politiska och administrativa förutsättningar. I den fortsatta framställningen i detta kapitel kommer därför att ges en översiktlig redogörelse först för samhällsförvaltningens förändrade innehåll och utvecklingen mot en alltmer omfattande och genomgripande offentlig verksamhet. Vidare kommer frågan hur dessa förhållanden har påverkat samhällsverksamhetens organisatoriska förutsättningar att diskuteras. Kom- munaliseringen av väsentliga delar av den offentliga förvaltningen kommer att behandlas i detta perspektiv.

B. Den ofantliga sektorns expansion

Den samhällsorganisation, som bildade utgångspunkten för 1809 års för— fattning, avvek i stor utsträckning från den nuvarande både med avseende på den offentliga sektorns absoluta och relativa storlek och med avseende- på den offentliga förvaltningens innehåll och inriktning på olika uppgifter. Denna utveckling och orsakerna till den skall därför i korthet beröras nedan.

Den offentliga sektorns tillväxt sammanhänger med två förhållanden,

nära förknippade med varandra, nämligen dels den politiska och vetenskap— liga utveckling, som lett fram till »välfärdsstaten», dels samhällets allt- mer komplicerade tekniska och sociala infrastruktur som framtvingat den offentliga sektorns inriktning på produktion i vid mening.

Begreppet välfärdsstat kan inte definieras entydigt, vilket inte heller är nödvändigt i detta sammanhang, men det kan konstateras att politiska mål såsom i fråga om bostadsstandard, sjukvård, allmänbildning, ekono- misk stabilitet, rätt till arbete och vård för de gamla m.m. ingår som vä- sentliga moment i begreppets innehåll. Välfärdsstatsbegreppets mångtydig- het kan illustreras av att såväl de skandinaviska länderna som Västtysk- land och USA brukar betecknas med detta epitet.

Grundvalen för välfärdsstaten skapades genom industrialiseringen, som gav ökade materiella resurser och därmed helt nya möjligheter till väl- ståndsutveckling och kraftig höjning av levnadsstandarden för alla folk- grupper.

Internationellt sett torde de olika reformer genom vilka välfärdsstaten byggts upp inte utgå från en enhetlig ideologi. Välfärdsstaten växer alltså fram medan reformerna genomförs utan någon i förväg uppgjord totalskiss över samhället. Detta innebär också att välfärdssamhället inte i något land är helt genomfört, utan arbetet och planeringen pågår kontinuerligt med ständiga förbättringar och reformer. Nya maktgrupper och nya idéer med- för justeringar i tidigare institutionella välfärdsarrangemang. I denna pro- cess medverkar intresseorganisationerna liksom den kommunala och regio- nala självstyrelsen.

Karaktäristiskt för vårt land är att såväl staten som kommunerna har ansvaret för utvecklingen av den offentliga sektorns resurser. Både stat och kommun svarar för, skapar och driver välfärdsstatens inrättningar, både stat och kommun svarar för de yttre tekniska betingelserna för industri och handel.

Som tidigare nämnts är ett av välfärdsstatens karaktäristiska drag det ökade statliga engagemanget i det ekonomiska livet. Detta tar sig framför allt uttryck i den ekonomiska politiken. Under efterkrigstiden har denna haft tre centrala målsättningar, nämligen inkomstfördelnjngen, fördelningen av arbetskraft och kapital på olika produktionsområden samt den samhälls- ekonomiska balansen.

Samtliga partier har under efterkrigstiden varit överens om målsättning- en om full sysselsättning även om det mellan partierna förekommit en viss variation i åsikterna om hur full sysselsättning skulle uppfattas. Den fulla sysselsättningens politik har i Sverige, liksom i andra länder, inte gått att förena med ett stabilt penningvärde. Man har emellertid med olika medel försökt dämpa inflationen framför allt genom finanspolitiska, räntepolitiska och kreditpolitiska åtgärder.

Sedan 1930-talet har åtgärder via statsbudgeten kommit att spela en allt

större roll i den ekonomiska politiken. Den då introducerade anticykliska konjunkturutjämnande budgetpolitiken, enligt vilken driftbudgeten under- balanseras i lågkonjunktur och överbalanseras i högkonjunktur, har varit instrumentet inte endast för att utjämna konjunkturrörelserna utan fram- för allt för att skapa en full och jämn sysselsättning och påverka inkomst- fördelningen.

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken har utgjort ett viktigt instrument vid förverkligandet av den fulla sysselsättningen. De arbetsmarknadspoli- tiska åtgärderna har i allt större utsträckning inriktats på att öka den geografiska och yrkesmässiga rörligheten, d.v.s. att överföra människor från sysselsättningssvaga orter och branscher till expanderande sådana med arbetskraftsbrist. Denna rörlighet har man sökt främja genom flyttnings- bidrag, effektivisering av arbetsförmedlingen, yrkesvägledning samt om- skolningsverksamhet. Lokaliseringspolitiken har utgjort ett annat väsent- ligt led i arbetsmarknadspolitiken framför allt under senare år.

På bostadspolitikens område har staten under efterkrigstiden gjort stora insatser för att förverkliga målsättningen om höjd bostadsstandard för alla folkgrupper. Medlen härför har varit dels förmånliga lån, dels bidrag till barnfamilj er och pensionärer. Såväl kommunerna som staten har i intim samverkan engagerat sig på bostadsområdet.

I samband med jordbrukskrisen på 1930-talet infördes olika regleringar till skydd för det svenska jordbruket. 1947 fastslog riksdagen målsättningen för jordbrukspolitiken, vilken på lång sikt skulle verka för inkomstlikstäl- lighet mellan jordbrukare och andra befolkningsgrupper. Denna målsätt- ning skulle förverkligas dels genom yttre och inre rationalisering dels ge- nom importskydd och prisreglering samt statliga subventioner.

De utbildningspolitiska målsättningarna har ställt stora krav på de sam- hälleliga resurserna såväl vad beträffar lokaler och utrustning som lärar- utbildning. Utbildningsexpansionen berör alla undervisningsnivåer från grundskolan till högskolestadierna.

Av största betydelse för formandet av välfärdsstaten har socialpolitiska reformer av olika slag varit. Det skulle föra för långt att i detta samman- hang redogöra för de olika socialpolitiska åtgärderna. Här kan endast näm- nas det allmänna försäkringssystemet och barnbidrag m.m., som skapar en ekonomisk grundtrygghet.

Den andra orsaken till den offentliga sektorns expansion är den kom- plicerade tekniska basorganisation som det moderna industrisamhället krä- ver för sitt forthestånd och utveckling. Till denna kan räknas inte bara vägar, flygfält och andra allmänna kommunikationer, utan också sådant som utbildning, delar av arbetsmarknadspolitiken, stöd till forskning och teknisk vidareutveckling. Med industrialiseringen och den ekonomiska ut- vecklingen har alltså följt en utvidgning av den offentliga sektorn, som var okänd och obehövlig i det förindustriella samhället.

Den tekniska utvecklingen, som medfört behov av allt starkare utbygg— nad av denna tekniska basorganisation, har lett till att staten i allt större utsträckning måst ta sig an eller ekonomiskt bidraga till den basteknik, som tidigare kommunerna tillhandahållit. Vägväsendet har förstatligats, statsbidragen till vatten och avlopp har ökat, polisens trafikreglerande verk- samhet är numera en statlig uppgift o. s. v. Infrastrukturen medför kost- nader av sådan omfattning, och gapet mellan anmälda behov och tillgång- liga resurser är så stort, att budgetering och angelägenhetsgradering i hög grad präglar den administrativa verksamheten på detta område. Man be- höver endast tänka på det anmälda behovet av höggradig rening av avlopps- vatten och vägplanerna.

En bedömning av den relativa betydelsen av de två orsakerna till den offentliga sektorns tillväxt ställer sig självfallet utomordentligt vansklig. Det finns emellertid mycket som talar för att den industriella och tek- niska utvecklingen kommer att ställa allt större krav på den tekniska bas- organisationens utbyggnad och på ökade offentliga investeringar inom de sektorer av samhällsverksamheten, som traditionellt är offentliga, men som utgör en förutsättning för ekonomisk expansion i allmänhet.

Även en försiktig bedömning talar alltså för att den offentliga sektorn även i framtiden kommer att öka, och att de avvägningsproblem mellan olika behov, som antytts ovan, i framtiden kommer att spela en än större roll och bli än mer angelägna för de offentliga organen.

Som framgår av nedanstående tabell har den offentliga sektorn ianspråk- tagit en allt större andel av bruttonationalprodukten. Den. offentliga sek- torns andel var 8 % 1874 och nådde 15 % under första världskriget. Ut- vecklingen därefter har gått dithän att 1966 närmare 30 % av bruttona- tionalprodukten ianspråktogs av staten och kommunerna. Inom den offent- liga sektorn har kommunerna svarat för den största ökningen såväl vad konsumtion som investeringar beträffar. Detta har medfört att kom- munerna från 1955 upptar en större del av den offentliga sektorn än staten. (se tabell 2: 1)

Inom den statliga sektorn utgör försvaret den största delposten med en andel av 30 procent. I den kommunala konsumtionen tar undervisning och sjukvård mer än 65 procent. Vid en jämförelse bakåt i tiden finner man att

Tabell 2: 1. Den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten 1874—1966 (procent).*

1874 1950

Kommunerna .................... 3,2 9,9 Staten .......................... 4,8 10,2

Summa 8,0 20,1

* Tabell 2:1—2:3 bygger på nationalräkenskaperna. 2—714858

Tabell 2: 2. Den offentliga konsumtionens sammansättning 1965

(i miljoner kronor)

Förvaltningsområde

Statlig

Kommunal

Totalt

Undervisning ............... Hälso- och sjukvård ......... Socialvård .................. Rätts- och polisväsen ........ Försvar .................... Förvaltning ................. Övrigt .....................

1 077 688 533 932 2 005 727 774

3 214 2 841 967 2 995 1 088

4 291 3 529 1 500

934 2 005 1 722 1 862

Summa 6 736

9 107

15 843

de områden som dominerade på 1870-talet, nämligen rätts- och polis- väsen samt allmän förvaltning, numera intar en blygsam roll i den totala offentliga konsumtionen. Den dominerande rollen har i stället övertagits av undervisningsväsendet samt hälso- och sjukvården. Därefter följer väg- och gatuväsendet samt socialvården. Även beträffande tillväxttakten ligger hälso- och sjukvården främst, följt av väg- och gatuväsendet, undervis- ningsväsendet samt brandväsendet. I övrigt framgår de olika sektorernas omfattning 1965 av tabell 2: 2.

Investeringarna reflekterar de tendenser och de rörelser, som varit för- härskande i det svenska samhället sedan andra världskrigets slut, näm- ligen den starka urbaniseringen och därav betingat samhällsbyggande samt investeringar i vatten och avlopp, bostäder m.m. De växande barnkullar- na medför behov av ökat skolbyggande. Bilismens ökning medför ett om- fattande vägbyggande o.s.v. Många av dessa investeringar åvilar kommu- nerna såsom ansvariga för samhällsbyggandet på lokal nivå. Investeringar- nas sammansättning framgår av tabell 2: 3.

Den offentliga sektorns expansion har givetvis medfört ett kraftigt per-

Tabell 2: 3. De offentliga investeringarnas fördelning 1965 (miljoner kronor—1959 års priser)

Skolor m. m ................. Sjukhus m. m ............... Ålderdomshem m. m ......... Försvar .................... Förvaltning samt övrigt ...... Affärsdrivande verk ......... Bussar, spårvägslinjer, hamnar,

kanaler m. m .............. El- och gasverk ............. Vägar och gator ............. Vatten- och avlopp .......... Bostäder ...................

Summa

Statliga

Kommunala

199 82 20 2 599 382 2 6811

1 213

1 200 766 306

460

333 611 934 1 197 2 636

8 443

1 Inkl. övriga statliga aktiebolag.

sonaltillskott i den offentliga verksamheten. Av de år 1963 600 000 anställda inom den offentliga sektorn, vilket utgör 18 procent av den totala yrkesverk— samma befolkningen, arbetar cirka 285 000 för kommunerna och 315 000 i statlig tjänst. Huvuddelen av de anställda finns inom serviceområden så- som sjukvården, undervisningen samt socialvården.

Enligt de beräkningar som gjorts av 1965 års långtidsutredning (SOU 1966: 1) kommer den offentliga konsumtionen och investeringarna fram— över att ianspråktaga en än större andel av nationalprodukten än för när- varande. Utredningen räknar med att antalet sysselsatta inom den offent- liga sektorn kommer att öka med minst 4 procent årligen.

C. Demokratisk kontroll och administrativ efektivitet

I all samhällsförvaltning finns betydande rättsliga moment. Själva det för- hållandet, att rättssäkerheten kräver konsekvens och stabilitet inom ramen för den allmänna rättsordningen, gör att samhällsförvaltningens organisa- tion i vissa stycken förändras ytterligt långsamt och endast med stor ef- tersläpning anpassas till ändrade administrativa förutsättningar. I synner- het gäller detta den centrala statsförvaltningen, där kraven på stabilitet är särskilt starkt accentuerade. Den svenska statsförvaltningens särdrag förklaras också av historiska förhållanden, som knappast längre har någon politisk eller administrativ relevans.

Åtskilliga särpräglade förhållanden sammanhänger t.ex. med 1634 års regeringsform, vars bärande linje var övervinnandet av provinsialismen och koncentrationen av statsmakten. Ur de då bildade rikskollegierna härstam- mar huvuddelen av den nuvarande centrala statsförvaltningen. Endast ett av de inbördes självständiga kollegierna, nämligen kanslikollegium, har be- hållit sin ställning av stabsorgan för den högsta centrala regeringsmakten. Ur de andra har så småningom utvecklats de centrala ämbetsverken, i prin- cip oberoende av varandra och av departementen.

Annat sammanhänger med motsättningarna mellan konungen och folk- representationen i 1809 års författning. Som en av balansfaktorerna mot kungamakten gjordes förvaltningsapparaten till ett förmedlande men själv- ständigt organ. Ämbetsmännen skulle fatta sina beslut »enligt lag och laga förordning» och deras ansvar skulle vara uteslutande straffrättsligt. Å andra sidan skulle regeringens politiska ansvar inte anses omfatta ämbets- männens åtgärder. Den enskildes rättsliga säkerhet gentemot kungamakten kunde därigenom garanteras och stabiliteten i maktfördelningen mellan de olika statsmakterna tryggas.

Politiskt och administrativt blev denna uppdelning möjlig därför att den offentliga förvaltningen dels var ytterligt begränsad till sin omfattning, dels i huvudsak innebar en judiciell förvaltning av tämligen enhetligt slag.

Denna föreställning om den offentliga förvaltningens arbetsuppgifter har

sedan i stor utsträckning bibehållits trots att utvecklingen i allt högre grad lagt samhällsförvaltningens faktiska tyngdpunkt på aktiv samhällsomda- ning, planering och produktion. Förslaget till lag om förvaltningsförfaran- det (SOU 1964: 27) berör t.ex. knappast med ett ord den allt större del av förvaltningsarbetet, som har en produktiv snarare än en judiciell karak- tär. I själva verket torde detta vara ett uttryck för en allmänt accepterad fiktion, att den svenska statsförvaltningen är en förvaltning i huvudsakli- gen judiciell mening. Den samhällsorganiserade produktionens administra- tiva förutsättningar har knappast alls kommit till uttryck i debatten kring den politiska maktens förhållande till förvaltningen.

Relationerna mellan regering och förvaltning har som nyss nämnts, lik- som relationerna mellan regering och riksdag, de facto förändrats radikalt sedan tillkomsten av 1809 års författning. Fortfarande kvarstår emellertid, som en rest från en tidigare epok, ämbetsverkens självständiga ställning. Föreställningen att regeringen inte inför riksdagen är ansvarig för sam— hällsförvaltningens närmare innehåll bibehålles åtminstone i de teoretiska diskussionerna i anslutning till olika organisationsfrågor inom statsförvalt- ningen.

En kommunalisering av väsentliga nu statliga uppgifter på länsplan skulle till en del kunna tänkas förändra också arbetsfördelningen mellan regering och ämbetsverk. Det har därför betydande intresse för länsdemo- kratiutredningen att också diskutera de formella och reella relationerna mellan regering och centralförvaltning, framför allt ur synpunkten hur regeringens politiska ansvar förhåller sig till dess möjligheter att styra för- valtningsarbetets inriktning. Med hänsyn till att dessa frågor aldrig givits en mera sammanfattande behandling har det ansetts angeläget att i detta sammanhang ge en någorlunda inträngande beskrivning och analys av hur förvaltningsarbetets förutsättningar har förändrats, när samhällsför- valtningen blivit alltmer omfattande och alltmer inriktad på produktion och planering.

Regeringen och riksdagen förutsätts enligt regeringsformen styra verk- samheten inom statsförvaltningen med hjälp av författningar och instruk- tioner av generell giltighet. Bland de nu använda motiven för denna orga- nisationsform märks framför allt rättssäkerhetsaspekterna. Besvärsinstitu- tet blir en naturlig konsekvens av systemet liksom remissförfarandet (jfr RF 5 47).

Vid den tid, då systemet med självständiga förvaltningsorgan utforma- des, var, som nämnts, statens uppgifter inskränkta jämfört med nu. I 1800- talets Sverige var de författningar, som reglerade myndigheternas ämbets- utövning, normerande, i den meningen att syftet närmast var att dra upp ramarna för de enskilda medborgarnas aktivitet till ett vitt fält av för samhället godtagbara alternativ. Med få undantag, såsom skifteslagstift- ningen och skråtvångets borttagande, utövade samhället inte någon själv-

ständig och aktiv påverkan på utvecklingen eller ingrep i syfte att radikalt ändra samhällsutvecklingen såsom nu genom aktiv konjunkturpolitik, ar- betsmarknadspolitik och lokaliseringspolitik. De författningar, genom vilka statsmakterna styrde förvaltningen kunde därför, även med självständiga ämbetsverk och myndigheter, inskränkas till att precisera vilka beteenden hos medborgarna som kunde anses godtagbara respektive icke-godtagbara, samt att ange de åtgärder som myndigheterna ifråga skulle vidtaga i klart definierade fall av avvikelse.

Beslutsproeessen inom områden, som regleras genom sådana normeran- de författningar, får en objektiv, närmast domstolsliknande karaktär. Myn- digheten skall tolka en preciserad författning i relation till en inträffad och konstaterad händelse eller situation och skall vidtaga de preciserade åtgärder som författningen stadgar. Intrycket av domstol förstärks också av förvaltningsförfarandets hårt reglerade former och ämbetsmännens tidi- gare oavsättlighet och skyddade rättsställning.

Det finns många författningar av denna typ och stora delar av förvalt— ningen regleras fortfarande i sådana former. Några exempel kan anges: lag om delning av jord å landet (18/6 1926), lag om yrkesskadeförsäk— ring (14/5 1954). Verksamheten inom vissa delar av den specialreglerade kommunala eller landstingskommunala förvaltningen styrs av statsmak- terna på likartat sätt, delar av sjukvårdslagen (SFS 1962: 242) och sjuk- vårdsstadgan (SFS 1963: 70) har t. ex. en sådan kanaliserande och likrika tande effekt.

Liksom när det gäller domstolarna, leder den här angivna typen av po- litisk styrning till en betydande likformighet i förvaltningen. Endast i un- dantagsfall kan det inträffa, att en identisk situation leder till olika be— slut i två olika instanser. Med hänsyn till de regionala eller länsvis de- centraliserade förvaltningsenheterna, kan man utgå från att behandlingen av ett likartat ärende i två län också blir likartad. Detta medför att en— skilda genom ett studium av gällande författningar och prejudikatsamling— ar med stor säkerhet kan förutsäga myndigheternas beslut. Självfallet in- nebär det också att statsmakterna genom utformningen av författningens text med betydande precision kan reglera förvaltningens närmare utform- ning och med utgångspunkt från generella regler i detalj kan påverka av- görandet i konkreta ärenden. Genom besvärsförfarandet och de prejudi— cerande besluten i högre instans, i allmänhet regeringsrätten, kan styrning- en ytterligare finslipas.

Regeringens eller riksdagens möjligheter att påverka statsförvaltningen i denna typ av ärenden är utomordentligt stora. En politiskt accepterad förändring av förvaltningens syften eller medel kan oavkortat överföras i konkreta förvaltningsbeslut. Omfattningen av regeringens politiska an- svar överensstämmer följaktligen väl med dess möjligheter att påverka be- sluten.

Nackdelen med denna normerande typ av styrning av förvaltningen är uppenbarligen att den knappast ger utrymme för några initiativ inom stats- förvaltningen och heller inte någon flexibilitet vad gäller anpassningen till ekonomiskt, tekniskt eller socialt komplicerade och föränderliga förut- sättningar. Med hänsyn till samhällsarbetets effektivitet är detta allvarliga nackdelar inom många nya förvaltningsområden. En ny typ av författning —— om än inte till formen —— har därför vunnit insteg, som mera än tidi- gare inriktats på att förvaltningsorganen skall ha relativt stor frihet att välja mellan alternativa medel för att nå den av statsmakterna fastlagda allmänna målsättningen. Den energi och kraft med vilken statsmakternas allmänna målsättning fullföljs, blir i hög grad beroende av de verkställan- de organens intresse.

Denna nya typ av författningar kan illustreras med utgångspunkt från skogsvårdslagen (21/5 1948). I lagens inledande paragraf anges statsmak- ternas syfte med lagen, nämligen att skogsmark bör utnyttjas så att »till- fredsställande ekonomisk avkastning kan uppnås». Sedan anges i 5 4 vil- ken myndighet som skall ha uppsikt över att lagens intentioner fullföljs, nämligen skogsvårdsstyrelsen i länet. Återstoden av lagen preciserar något närmare vilka typer av situationer som skogsvårdsstyrelsen kan ingripa i. Som exempel kan nämnas paragraferna om avverkning, som utgör ett cen— tralt moment i författningen. I 5 6 stadgas att »utvecklingsbar» skog inte får avverkas utan skogsvårdsstyrelsens godkännande, samt att skog skall anses »utvecklingsbar» så länge det under förutsättning av »lämp- lig skötsel måste anses mera lönande att låta skogen kvarstå än att omedel— bart avverka den». Naturvårdslagen (11/12 1964) och flertalet författ- ningar inom de bostads-, arbetsmarknads- och socialpolitiska områdena har likartad karaktär.

Beslutsprocessen inom förvaltningen W'd tillämpningen av denna instru- mentella typ av författningar blir väsentligt olika den tidigare. I stället för att som vid den normerande styrningen bedöma en konkret, redan in- träffad händelse, måste myndigheten upprätta en »prognos» över möj- liga utfall av olika möjliga medel och bedöma vilket av dessa som kan väntas ge det bästa resultatet i förhållande till ett mycket allmänt formu- lerat syfte. Det kan självfallet inte undvikas att denna styrning av för— valtningen, som konstruerats för att ge stor flexibilitet, samtidigt medför att den politiska kontrollen blir svag. Myndighetens beslut kan svårligen förutsägas av den enskilde eller statsmakterna, och verksamheten inom på detta sätt reglerade förvaltningsområden uppvisar också följdriktigt stora regionala variationer. Till denna senare effekt bidrar också förhållandet att besvär över förvaltningsbeslut inom dessa områden i regel skall an- föras hos ett centralt ämbetsverk eller Kungl. Maj:t, där den prejudicerande betydelsen är väsentligt inskränkt.

Denna senare typ av instrumentell styrning har, som ovan nämnts, blivit

allt vanligare i och med samhällsförvaltningens expansion och den för- ändrade synen på det allmännas uppgifter. Den är heller inte inskränkt till statsförvaltningen utan används också för styrningen av den primär- och landstingskommunala förvaltningen inom den specialreglerade sektorn. Som exempel kan nämnas flertalet av socialvårdslagarna, hälsovårdslagarna, byggnadslagen etc.

Statsmakterna har också möjlighet att genom budgetarbetet och medels- anvisningarna styra myndigheternas verksamhet. Men även här har kraven på administrativ effektivitet och flexibilitet reducerat den politiska kon- trollen.

Under 1800-talet var det i första hand riksdagen som, genom sin makt över statsregleringen, i detalj föreskrev hur och på vilka villkor regeringen fick disponera av riksdagen anslagna medel. Regeringens rörelsefrihet mins- kade samtidigt som riksdagens makt över förvaltningen ökade. Som en kon- sekvens av det parlamentariska systemet är det nu regeringen som i stor utsträckning övertagit riksdagens roll i detta avseende. Således avviker den fastställda budgeten i allmänhet ej i större utsträckning från regeringens statsverksproposition.

Förvaltningsmyndigheterna är underkastade en detaljerad kontroll från kanslihuset, vilken är grundad på anslagsbestämmelserna: »Genom att här lämna tillräckligt detaljerade anvisningar, kan departementet faktiskt komma mycket långt när det gäller att begränsa förvaltningsmyndigheter- nas självständighet. Det är också att märka att sådana planer och anvis- ningar, som inte finns intagna i vare sig riksdagsbeslutet eller reglerings- breven, men kan återfinnas i motiven för regeringens propositioner, lik- väl anses bindande för underlydande förvaltningsorgan.» (Gunnar Heck- scher: »Regering och förvaltning», Nordisk administrativt tidskrift 1955: 3——4)

En stark kontroll över anslagen till förvaltningen och deras användning utgör emellertid inte någon garanti för administrativ effektivitet. Under senare år har detta medfört att ett rambudgettänkande börjat vinna in- steg även vid bedömningen av förvaltningens organisation. Som bakgrund till de årliga anslagsäskandena skall myndigheterna numera lämna en över- sikt över den väntade utvecklingen inom aktuella verksamhetsområden. Även myndigheternas planeringsåtgärder skall redovisas. I motiveringarna för den föreslagna anslagsförändringen bör relevanta sakuppgifter lämnas som t. ex. uppgifter om arbetsvolym, varjämte framförda förslag bör ange— lägenhetsgraderas. Det bör också övervägas om möjligheter finnas att begränsa de delar av verksamheten, som inte längre har samma angelägen— hetsgrad som tidigare.

Man kan också konstatera en tendens att statsmakterna genom stora reservationsanslag, t.ex. till arbetsmarknadsstyrelsen, avhänder sig kon— trollen över medelsanvändningen på stora områden.

Statsmakterna befinner sig för närvarande i ett dilemma, vars lösning kan få avgörande betydelse för frågan om demokratisk kontroll contra ad- ministrativ effektivitet. Å ena sidan har utvecklingen gått mot en ökad detaljkontroll från statsmakternas sida när det gällt anslagstilldelningen till myndigheterna. Å andra sidan har kraven på företagsmässig effektivi- tet allt mera börjat göra sig gällande inom förvaltningen över huvudtaget. Detta krav står givetvis i ett intimt samband med samhällsutvecklingen i stort, där tonvikten nu börjat ligga på produktiva snarare än förvaltande insatser. Administrativ effektivitet inom dessa senare områden förutsätter betydande mått av ekonomisk rörelsefrihet.

Sedan 1963 har en utredning inom statskontoret — programbudgetut- redningen — undersökt möjligheterna att införa för modern statsförvalt— ning anpassade metoder för den ekonomiskt-administrativa ledningen av statliga myndigheters verksamhet. Enligt Kungl. Maj:ts direktiv till utred— ningen syftade denna till att försöka öka effektiviteten i statlig verksam- het genom att i tillämpliga delar utnyttja de metoder för kostnadsredovis- ning och budgetering som under senare år utvecklats och blivit vanliga inom företagen.

I sitt betänkande SOU 1967: 13 sammanfattade utredningen sina syn- punkter på programbudgetering inom statlig förvaltning. Anslag borde ges för vissa »program», som skulle ge uttryck för ändamålet med verksam— heten, inte som nu för tjänster och omkostnader, som är gemensamma för flera av myndighetens verksamhetsgrenar. Den nuvarande bokföringen vid myndigheterna borde byggas ut för att visa hur kostnaderna fördelar sig på programmen, på organisationernas ansvarsområden och på prestatio- nerna. Ett budgeteringssystem skapas för styrning av myndigheternas verk- samhet. Det skulle innebära bl.a. att för varje ansvarsområde inom myn— digheten skall ske en planering av de arbetsuppgifter, som skall utföras och en beräkning av kostnaderna för programmen. Budgeteringen skulle alltså byggas upp från lägsta nivå inom myndigheten.

Sammanfattningsvis kan sägas, att programbudgeteringen är avsedd att främja effektiviteten i statlig verksamhet, dels genom att den sätter ett instrument för styrning av verksamheten i verksledningens händer och dels genom att den möjliggör en bedömning av myndigheternas prestatio— ner och resultat i förhållande till de resurser som tas i anspråk. Detta inne— bär att statsorganens rörelsefrihet ökar i vissa avseenden. De får ett an- slag för ett visst ändamål och kan sedan själva avgöra fördelningen på personal och material. Myndigheterna får således möjlighet att själva Välja medlen för att uppnå ett visst mål.

D. Förvaltningens politiska roll

Ovan konstaterades att regeringen enligt regeringsformen inte har rätt att påverka myndigheternas avgörande av ett enskilt ärende. Myndigheterna skall pröva ärendet efter dess förutsättningar och enligt lag och laga för- ordning. Ämbetsmännens ansvar är straffrättsligt och regeringens politiska ansvar anses å andra sidan inte omfatta förvaltningsbeslut. Denna princip har kommit till klart uttryck i RF 5 90, där det anges att inte heller riks- dagen får behandla enskilda förvaltningsärenden.

Förvaltningsmyndigheterna har i olika sammanhang slagit vakt om den- na självständiga ställning. Med hänvisning till att det »faktiska beslutet bör fattas där det formella ansvaret ligger», har man avvisat inblandning från departementen eller regeringen. Olika faktorer har emellertid trots detta tenderat att upplösa ämbetsverkens självständighet och sudda ut gränserna mellan departement och i varje fall vissa ämbetsverk.

I samhällsdebatten har man under det senaste årtiondet vid flera till— fällen pekat på minskade motsättningar mellan de demokratiska partier- na i alla västerländska stater. Man har konstaterat att de flesta politiska riktningar blivit relativt eniga om de politiska målen, motsättningarna sägs vara av teknisk natur, sammanhängande med förverkligandet av des- sa mål. De stora partiskiljande reformkraven har så småningom assimi- lerats av alla partier och ingått bland de aktuella frågornas förutsättningar.

Även om denna beskrivning förefaller alltför idyllisk, kan man kon- statera att, som en följd av den fortgående standardstegringen, motsätt— ningarna mellan olika befolkningsgrupper och samhällsklasser har blivit mindre dramatiska. I konsekvens därmed har också många tidigare stora politiska stridsfrågor upptagits och accepterats av alla partier och mot— sättningarna mellan de olika partiprogrammen har därigenom utjämnats.

Som en följd av denna utveckling har de politiska valprogrammen, i den mån sådana numera utges, fått en annorlunda karaktär och ett väsentligt annat innehåll. De stora, »okomplicerade» samhällsreformerna, med deras påtagliga och konkreta effekt på den enskilde väljarens situation, har med få undantag, såsom ATP-reformen, förlorat i aktualitet och spelar inte längre samma stora roll i det politiska arbetet. Även om de grundläggande partiskiljande värderingarna har kvar sin livskraft, gör samhällslivets till— tagande komplexitet det svårt eller omöjligt att annat än i enstaka fall kon— kretisera deras innehåll. I stället för att som tidigare framlägga ett uttöm— mande reformförslag, måste partierna inskränka sig till en exemplifiering av vad partiets grundläggande samhällssyn kan väntas medföra vid ett regeringsmandat. Det politiska förtroendet innebär på detta sätt i allt högre grad en fullmakt att prägla hela samhällsarbetet i enlighet med en grund- läggande värdering och mindre ett mandat att genomföra vissa konkreta omgestaltningar av samhällsstrukturen.

Denna förändring i de demokratiska ideologiernas uttrycksformer och funktioner medför att folkstyrets effektivitet nu mera än tidigare blir direkt avhängig av möjligheterna för det politiska valda organet att prägla förvaltningsapparaten med sin grundsyn. För att kunna fylla sin huvud- funktion, att utgöra samhällsgestaltningens drivkraft, måste de folkvalda organen kunna skapa vilja till förändring i ett administrativt system, som i sig tenderar mot stabilitet och konservatism.

Genom partiväsendets så småningom allt starkare ställning har begreppet >>regeringens politiska ansvar» sedan början av 1900-talet glidit över mot att betyda i första hand inte ett ansvar inför riksdagen och dess konstitu— tionsutskott, vilket lagstiftarna förutsatt, utan ett ansvar inför väljaren i allmänna val. Detta har i sin tur inneburit att förvaltningsmakt och rege- ringsmakt har identifierats med varandra, såväl i riksdagsdebatterna som i valrörelserna. Förvaltningen uppfattas inte längre som ett förmedlande organ mellan Kungl. Maj :t och folket, utan som ett instrument för att för- verkliga folkstyrets intentioner, som de uttrycks genom partiställningen i riksdagen.

Regeringens politiska förtroende hos väljarna har på grund av dessa för- hållanden i ökande omfattning kommit att bli beroende av den expanderan- de samhällsförvaltningens effektivitet och förmåga att fullfölja intentioner— na. Detta har naturligtvis också satt sina spår i riksdagsdebatterna och i den allmänna politiska debatten. I riksdagsarbetet innebär detta, att den ovan nämnda RF 5 90 observeras endast så tillvida som den debatterade aktuella frågan ges formen av principfråga genom en lös anknytning till den enskilda åtgärdens eventuella prejudicerande effekt. F örvaltnings- arbetets detaljer, t. ex. arbetsmarknads- och bostadsbyggnadsfrågor, är täm- ligen ofta föremål för debatt i riksdagen. I debatten i anslutning till bo- stadsbyggnadsvolymens fastställande för budgetåret 1965/66 diskuterades t. ex. i detalj de statliga lånemedlens fördelning på län och kommuner, d. v. s. frågor som sorterar under bostadsstyrelsen. Beslut av radioledningen, sta- tens läroboksnämnd och arbetsmarknadsverket diskuteras ofta i riksdagen. I valrörelserna innebär identifieringen av regeringen med förvaltningen, att regeringens försvar och oppositionens attacker ofta gäller förvaltnings- frågor. Bostadsbyggandets planering och effektivitet var t. ex. en stor fråga i 1966 års valrörelse. Avtalsverkets och regeringens relationer inför lärar- konflikten 1966 är ett annat aktuellt exempel.

E. Centrala planeringsbehov

Förutsättningarna för den offentliga sektorns organisation har också för— ändrats genom den stora roll som planerings- och samordningsbehoven kom- mit att spela. Detta i sin tur sammanhänger med flera olika tendenser i samhällslivet, men kanske framför allt med den offentliga sektorns expan-

sion, sådan denna tecknades i avsnitt B i detta kapitel. De tekniska och ekonomiska förutsättningarna för produktionen — samhällelig såväl som enskild —— som framtvingat allt större enheter har emellertid också haft avgörande betydelse för denna utveckling. Besluten får därigenom så stora konsekvenser, ekonomiskt, socialt och på arbetsmarknaden, att en helhets- bild och koordinering mellan olika sektorer är nödvändig.

De förhållanden som framtvingat en planering, som omfattar stora de- lar av samhällslivet, kan även i fortsättningen väntas utgöra starka incita- ment för planering. Vinsterna av långsiktig koordinering av samhällsaktivi- teterna kan väntas öka, samtidigt som konsekvenserna av en utebliven eller misslyckad planering sannolikt kommer att bli allt allvarligare.

Planeringsbehoven är i och för sig märkbara på alla administrativa ni— våer inom samhällsförvaltningen: stat, län och kommun. Självfallet kom- mer emellertid planeringen att få olika karaktär. Den centrala planeringen, till vilken intresset här i första hand knyts, karaktäriseras framför allt av den stora roll som fördelningsproblemen mellan olika sektorer och re— gioner spelar och av den dominerande betydelse, som den ekonomiska lång- tidsplaneringen har.

Eftersom en omfattande central planering nödvändiggör ändrade besluts- former och samtidigt möjliggör en ökad decentralisering av verkställighe- ten, har planeringsfrågorna väsentligt intresse i detta sammanhang. Det kan också tilläggas, att kravet på en bättre överensstämmelse mellan stats- makternas centrala målsättningar och förvaltningsarbetet i statliga oct kommunala myndigheter i sig utgör incitament till långsiktig planering Den statliga planeringen beskrevs ingående i verksplaneringsgruppens promemoria av den 19.10.1964 (stencil). Ur denna kan citeras:

»Den i statens regi bedrivna långtidsplaneringen antar självfallet skiftande form och omfattning allteftersom den vänder sig till samhällets olika sektorer. Utslags- givande i dessa hänseenden är primärt omfattningen av statens ansvar och möj- ligheter till påverkan. I förhållande till de enskilda grenarna av den svenska ekonomin får de offentliga insatserna främst karaktären av initiativ och med- hjälp till upprättandet av översiktliga och avstämda perspektiv. Detaljplaneringen faller i allt väsentligt på kommunernas, företagens m. fl. eget ansvar. Det stat— liga inflytandet över och ansvaret för planeringen är väsentligt större där staten genom subventioner engagerat sig i en närings produktion; till denna kategori kan jordbruket och bostadsbyggandet hänföras.»

Arbetsgruppen framhöll vidare att man haft »särskild anledning att beakta den statliga planeringsintensiteten i förhållande till de produktionsgrenar för vilka primärkommunerna eller landstingen är huvud— män. Ett flertal ämbetsverk och myndigheter har sin verksamhet huvudsakligen förlagd till dylika områden såsom bl. a. skolöverstyrelsen, socialstyrelsen och medicinalstyrelsen. Finansieringsförhållandena kan anses vara tongivande för av- vägningen av de statliga planeringsinsatserna i berörda sektorer. I de fall där staten helt eller till övervägande del svarar för kostnaderna, t. ex. grundskolan, har produktionsansvaret utöver de kommunala myndigheternas arbetsområde bibe—

hållits, även om den löpande driften decentraliserats. Kraven på statlig plane- ring måste följaktligen ställas lika högt som ifråga om produktionen helt i egen regi. Även när det gäller till största delen kommunalt finansierade verksamhets- grenar framstår dock en statlig insats som nödvändig, med hänsyn bl. a. till kraven på säker, långsiktig och avstämd behovsbedömning och på likformighet inom riket ifråga om t. ex. hälsovårdens och åldringsvårdens standard. Statlig planeringsaktivitet kan också påkallas då produktionsproblem skär igenom och går utöver de kommunala myndigheternas arbetsområde, såsom t. ex. ifråga om vatten- försörjningen, vägnätet och markpolitiken. — Vad beträffar innehållet skall endast nämnas att en utökad vägledande statlig planering i form av teknisk service —— innefattande prognosverksamhet och bedömningar av produktionsförut- sättningar och eventuellt rekommendationer —— synes vara väl förenlig med den kommunala självstyrelsen. Det måste betraktas som mycket angeläget att ämbets- verks och myndigheters planeringsresurser anpassas till behovet av dylik central, översiktlig vägledning. -- ——

När det gäller de varor och tjänster för vilka staten åtagit sig att direkt svara för produktionen måste särskilt stora krav ställas på ingående och effektiv pla- nering. Hit hör bl. a. allmänna förvaltningstjänster, affärsverkens tjänster, väg- väsendet samt en stor del av kraft- och malmproduktionen. Produktionsansvaret innebär att departement, ämbetsverk, länsstyrelser och andra statliga organ måste uppfatta sig som företag vilka har att inrikta sin verksamhet efter långsiktiga över- väganden. — — —

Kravet på en insiktsfull, långsiktig och flexibel planering kan sägas vara särskilt utpräglad inom den statliga sektorn, som ju till stor del är undandragen konkurrens från andra producenter. Riskerna för felaktig fördelning av resur- serna, uppkomst av brister och köer etc. torde med bestämdhet få anses större ju lägre planeringsaktiviteten är inom den statliga sektorn. Bristande klarhet om statens avsikter på skilda områden framstår därtill som ett osäkerhetsmoment i enskilda företags, kommuners m. fl. planering.»

Arbetsgruppen konkluderar att en förstärkning av statens resurser för långtidsplanering kan betraktas »uteslutande som ett effektivitetsintresse i företagsmässig mening».

De former i vilka den centrala statliga planeringen bedrivs har väsent- ligt intresse för länsdemokratiutredningens ställningstagande, därför att de reflekterar regeringens möjligheter att styra aktiviteten hos statliga myndigheter, kommuner och enskilda. Det har därför ansetts motiverat att i detta sammanhang ge en relativt detaljerad beskrivning av den centrala planeringens organisation och funktioner.

För att underlätta framställningen på denna punkt har den centrala pla- neringen delats i två grupper, nämligen dels den ekonomiska nivåplanering- en, dels sektorsplaneringen. I realiteten har emellertid dessa två planerings- former ett nära samband med varandra. Det är rimligt att påstå att den ekonomiska planeringen fungerar som samordnare för sektorsplaneringen. Indelningen är emellertid trots detta motiverad genom den olika organisa- tion i vilken dessa två planeringsverksamheter bedrivs, och framför allt på grund av deras tämligen olikartade anknytning till det centrala regerings- arbetet och till den verkställande nivån. I jämförelse med näringslivets vill-

kor kan den centrala ekonomiska planeringen i många avseenden liknas vid koncernplanering, medan sektorsplaneringen i första hand motsvarar de enskilda företagens eller företagsgruppernas produktionsplanering.

Den ekonomiska planeringen

Den centrala ekonomiska planeringen tjänar i första hand syftet att direkt och på längre sikt sätta de olika delarna av samhällsverksamheten i rela- tion till varandra och möjliggöra sådana avvägningar, som är nödvändiga för ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser i enlighet med för- härskande politiska värderingar. Två olika stadier kan urskiljas, nämligen långtidsutredningarna och långtidsbudgetarna. Den följande framställ- ningen bygger i stor utsträckning på redogörelser hämtade från komplette- ringspropositionerna1963 1965.

De första organiserade långsiktiga bedömningarna av den svenska eko- nomins utvecklingsproblem företogs i samband med att man i anslutning till Marshall—planen utarbetade ett långtidsprogram för den svenska ekono— min. Detta arbete inleddes 1948. Mera omfattande studier har sedan före- tagits med femårsintervall under perioden 1950—1965.

Långtidsutredningarnas uppgift har i första hand varit att sammanställa planer och prognoser för skilda sektorer av ekonomin, och att med dessa som utgångspunkt ge en sammanfattande analys och bedömning. Huvud- syftet är med andra ord en översiktlig kartläggning av utvecklingsperspek- tiven inom ekonomin. Med hjälp av en avstämning av de olika prognoserna har man prövat deras inbördes förenlighet. Man har diskuterat de problem och kritiska moment, som kunna inställa sig i framtiden.

Direkt har utredningarna tjänat syftet att ge en bakgrund för en offent- lig diskussion och vägledning för statsmakternas, kommunernas och före— tagens handlande. Man har däremot inte syftat till någon plan som, sedan den underställts statsmakternas prövning, skulle kunna ge ovillkorliga riktlinjer för det framtida handlandet. Inte desto mindre har vissa av lång- tidsutredningarnas rekommendationer uppenbart haft stor betydelse för den faktiska politiken under planeringsperioden.

Långtidsutredningarna utgår från förutsättningarna att det centrala må- let är att nå snabbast möjliga tillväxttakt i ekonomin. Samtidigt finns dock begränsningarna att vissa generella mål, full sysselsättning, stabilt pen- ningvärde etc., måste uppfyllas. Långtidsutredningarnas centrala avväg- ningsproblem är att dessa mål inte alltid är förenliga med varandra.

De första långtidsutredningarna utarbetades av speciellt tillsatta statliga kommittéer med karaktär av expertgrupper. Inom de sekretariat, som bil- dades för varje kommitté, gjordes de statistiska sammanställningar, den materialsamling och bearbetning som varje kommitté ansåg sig behöva. Till stor del utnyttjade man emellertid sammanställningar och undersök- ningar avseende olika delsektorer utarbetade inom dessa.

1959 års långtidsutredning (SOU 1962: 10) påtalade bristerna i denna ar- betsorganisation. Den diskontinuitet i utredningsarbetet som följt av att nya kommittéer och nya sekretariat tillsatts för varje femårsutredning hade inte varit lycklig ur cffektivitetssynpunkt och hade försvårat ett snabbt färdigställande. Med hänsyn till att planer och bedömningar föråldras rela— tivt snabbt, allteftersom de anpassas till nya erfarenheter och ändrade för— utsättningar, borde någon form av rullande framtidsbedömning te sig mera ändamålsenlig.

Delvis under intryck av denna kritik omorganiserades arbetet med lång— tidsutredningarna successivt under åren 1963 och 1964. Ett ekonomiskt planeringsråd tillkallades 1962 med uppgift att följa den löpande utveck- lingen och diskutera dc problem, som möter när det gäller att bevara och öka framstegstakten i ekonomin. Det ekonomiska planeringsrådet är alltså ett organ för samråd mellan regeringen, näringslivet, arbetsmarknadsorga- nisationerna och den samhällsekonomiska forskningen i frågor som rör den svenska ekonomins utveckling på längre sikt. Det utredningsarbete, som utgör grundvalen för planeringsrådets överläggningar, avses tillkomma ge- nom ett brett upplagt samarbete mellan offentliga myndigheter, näringsli- vet och den ekonomiska forskningen. Ledningen av utredningsarbetet, lik- som uppgiften att planera och samordna undersökningarna inom olika or- gan, har ålagts finansdepartementets ekonomiska avdelning, som samtidigt fått förstärkta resurser. Genom den ovan skisserade organisationen har den ekonomiska långtidsplaneringen »departementaliserats» och institu— tionaliserats, samtidigt som självfallet det ekonomiska utredningsarbetet effektiviserats och dess värde som underlag för regeringsbesluten ökats.

På grund av den statliga sektorns tillväxt och ökande betydelse för sam— hällsekonomin framstod det i slutet på 1950-talet som alltmer angeläget, att. vid sidan av den årliga statsbudgeten redovisa de finansiella konsekvenserna på längre sikt av statsmakternas redan gjorda åtaganden. Önskemålet var bl.a. att genom en sådan mera långsiktig statsfinansiell redovisning skapa bättre förutsättningar för en rationell prövning av frågor av större ekono— misk räckvidd. Långtidsbudgetar publiceras sedan 1960 varje år som bilaga till kompletteringspropositionen.

Uppläggningen av de hittills utarbetade långtidsbudgetarna har skiftat något. Den första utgjorde i princip endast en summering av planer och reformförslag som inhämtats från de statliga myndigheterna. Någon be— dömning av planerna eller prioritering av reformerna gjordes således inte. Redovisningen skedde efter samma indelningsgrunder, som i den årliga budgeten, d.v.s. i huvudtitlar och anslagsgrupper. De fyra följande lång- tidsbudgetarna utarbetades enligt ett system som innebar, att vissa större— anslag eller anslagsgrupper redovisades utan hänsynstagande till nya åta-' ganden, medan för övriga anslag framräknades ett »reformutrymme». De särredovisade utgiftsposterna —— tillsammantagna svarade dessa för om--

kring två tredjedelar av de totala statsutgifterna var i huvudsak sådana, där utgiftsutvecklingen styrdes av redan fattade, till sina ekonomiska kon- sekvenser preciserade beslut. Övriga statsutgifter blev föremål för en över- slagsmässig budgetgranskning. Härvid medräknades utgifter för sådana smärre reformer som låg i linje med av statsmakterna tidigare angiven ambitionsnivå inom resp. verksamhetsområde. Vidare kunde ett ytterligare reformutrymme erhållas i det fall den beräknade totala stegringstakten un- dersteg den trendmässiga ökningen. Med trendmässig avsågs härvid ut- giftsutvecklingen under den gångna femårsperioden framräknad i fasta priser.

I den långtidsbudget som redovisades i 1965 års kompletteringspropo- sition användes en ny metod som innebar att endast de resursanspråk med- räknades som erfordrades för att uppfylla gällande målsättningar.

En långtidsbedömning kan stanna vid en prognos, men den kan också. föras vidare till ett program eller en plan. En prognos söker förutsäga fram— tida händelser, d.v.s. den faktiska utvecklingen inom ett område. Ett lång— tidsprogram är närmast en redogörelse för en från vissa synpunkter önsk- värd utveckling. Som grund för ett långtidsprogram torde i regel böra för— utsättas beslut utifrån en klart utformad politisk målsättning. En långtids- plan slutligen förutsätter utöver långtidsprogrammet att de medel — eko— nomiska eller andra redovisas, som erfordras för att programmet skall kunna realiseras.

Den statliga långtidsbudgeten är närmast att hänföra till typen lång- tidsplan. Den är dock ingen fullständig plan eftersom den endast redovisar konsekvenserna av redan fattade beslut och endast mycket summariskt. diskuterar vilka medel som behövs för att realisera dessa. I långtidsbud- geten görs inga försök att förutsäga, vilka nya politiska beslut, som kan komma att fattas under den behandlade perioden.

Syftet med Långtidsbudgeten är att ange omfattningen av de finansiella och personella resurser, som erfordras för att statsmakternas uppställda målsättningar skall kunna uppfyllas och gjorda åtaganden infrias. Mot bakgrund av den allmänna resurstillgången diskuteras vidare möjligheter- na att realisera dessa målsättningar och åtaganden.

Långtidsbudgeten är ett planeringsinstrument i den meningen att den syftar till att skapa en bättre grundval för statsmakternas handlande un- der det kommande året. Det kan förutsättas att nya beslut med verkningar fram i tiden kommer att fattas på en rad områden och att dessa beslut på- verkar de redovisade långtidsbedömningarna. Långtidsbudgeten är därför ingen slutlig plan. Den revideras årligen och ingår härigenom automatiskt i en rullande planering för den statliga sektorns utveckling.

Ett annat syfte med långtidsbudgeten är att den skall ingå som ett led i det intensifierade planeringsarbete, som sker inom statsverksamheten på olika områden och på olika nivåer.

Sektorsplanering

Huvuddelen av den centrala statliga planeringen sker för olika sektorer av förvaltningen och enskilda myndigheter var för sig. Sektorsplaneringen är mycket heterogen till sitt innehåll, omfattning och metoder. Ur inne- hållslig synpunkt kan emellertid två poler urskiljas, nämligen dels den ren- odlade produktions- eller verksamhetsplaneringen, dels målsättningsplane- ringen.

Med produktionsplanering menas då den planering, som behövs för att de olika förvaltningsorganen på ett tillfredsställande sätt skall kunna hand- lägga de uppgifter de är ålagda. Målsättningen betraktas emellertid inte alltid som ovillkorligen given. Myndigheterna förutsätts i sin interna lång- tidsplanering också behandla eventuella förväntade nya behov och nya krav på verksamheten. Prognostiska element spelar självfallet en stor roll i sådan verksamhetsplanering. Förväntad utveckling av befolkning, syssel- sättning och sociala behov har betydelse.

Medan större delen av verksamhetsplaneringen sker i anslutning till lång- tidsbudgeteringen i ämbetsverken, är det nödvändigt även för departemen— ten att bedriva en sådan planering. Särskilt understrykes detta av att äm- betsverkens kompetensområde inte alltid är så avgränsat, att planeringen kan ske oberoende av verksamheten hos andra myndigheter. Behovet av »koncernplanering» inom departementen har därför kommit att spela en större roll under senare år och givit upphov till en eller flera arbetsgrup- per för formell eller informell samordning i de flesta departement.

Målsättningsplanering —— d.v.s. den planering som drar upp eller före- slår målsättningen för avgränsade verksamhetsområden har traditio- nellt skett i parlamentariska kommittéer, med mer eller mindre starka in- slag av experter och andra representanter för förvaltningen. Under senare år kan noteras att även mycket utpräglade målsättningskommitte'er, t. ex. bostadsbyggnadsutredningen (SOU 1965: 32), till övervägande delen bestått av ämbetsmän eller tjänstemän från departementen, förutom representanter för berörda intresseorganisationer.

Det har funnits en tendens att offentliga utredningar, som tillsatts för att föreslå en utvecklingsplan för ett visst område, i alltför hög grad har bortsett från det samhällsekonomiskt möjliga. Några nyligen tillsatta kom- mittéer har därför i direktiven fått en ram angiven inom vilken den före- slagna utbyggnaden får ske, t. ex. vägplaneutredningen.

Sambandet mellan den ekonomiska planeringen och sektorslylaneringen Konsistens mellan de styrande ekonomiska >>nivåplanerna>> och sektors- planeringen säkerställs genom att långtidshudgetens grundval utgörs av uppgifter, som inhämtats från myndigheterna. I direktiven, som utfärdas inför utarbetandet av långtidsbudgetarna, anges de ekonomiska förutsätt-

ningar, som skall tillämpas. Myndigheterna uppmanas att i sina redovis- ningar av den förutsedda anslagsutvecklingen ange de grundläggande fak- torer, som styr behovsutvecklingen. Vidare skall utgiftsplanerna granskas kritiskt med avseende på deras angelägenhetsgrad och möjligheterna att genomföra dem med hänsyn till personaltillgång, lokalsituation m. m. Slutligen skall myndigheten också redovisa huruvida de framförda för— slagen kan beräknas medföra att de köproblem, som finns, kommer att kvarstå, förvärras eller elimineras under prognosperioden.

I långtidsbudgeten sammanfattas sedan konsekvenserna av de olika äs- kandena och en angelägenhetsgradering sker inom ramen för utarbetan- det av statsverkspropositionen. Nya standardkrav, alltså en reviderad mål— sättningsplanering, kan sedan bedömas mot den samlade bakgrunden av dittills gjorda åtaganden.

Det ligger i sj älva den centrala planeringens natur att denna måste hand- läggas i ett överordnat organ och att en planering inom olika delsektorer i huvudsak blir en verksamhetsplanering av underordnad roll. De centrala nationella planeringsbehoven har sålunda förändrat förutsättningarna för den traditionella kompetensfördelningen mellan statsdepartementen och de centrala ämbetsverken. Planeringsfrågorna har därför väsentlig betydelse för arbetsfördelningen inom den centrala förvaltningen och därmed också för länsdemokratiutredningens överväganden.

F. Samhällsjörvaltningens förutsättningar 1809 och 1968

I avsnitt A i detta kapitel konstaterades, att regeringen och riksdagen enligt regeringsformen inte har rätt att påverka myndigheternas handläggning av enskilda ärenden. Myndigheten skall pröva ärendet efter dess förutsätt- ningar samt enligt lag och laga förordning.

Ämbetsmännens ansvar är straffrättsligt och regeringens politiska ansvar i riksdagen anses i princip inte omfatta de enskilda förvaltningsbesluten. Denna princip har fått ett klart uttryck i RF 5 90, där det anges att riksda— gen inte får behandla frågor rörande domarmaktens beslut, enskilda med- borgares och korporationers förhållanden eller verkställigheten av någon lag, författning eller inrättning.

I avsnitt C i detta kapitel konstaterades vidare, att detta unika system, med en från regeringsmakten självständig förvaltning, utgjorde en av kon- sekvenserna av den dåtida uppfattningen, att regeringsmakt och folkmakt stod i en motsatsställning till varandra, och vidare att systemet som så- dant blev administrativt möjligt och ur demokratisk synpunkt godtagbart, därför att civilförvaltningens ambitionsnivå då var utomordentligt begrän— sad och huvudsakligen inskränkt till administrativ rättskipning.

Samhällsförvaltningens expansion och allt starkare inriktning på offent-

lig produktion och planering, sådan denna utveckling skildrats i avsnitt C, har emellertid tenderat att skapa en motsatsställning mellan kraven på po- litisk kontroll och kraven på administrativ effektivitet. Det påvisades hur statsmakterna sett sig föranledda att av effektivitetsskäl minska förvalt- ningens beroende av författningarna. I huvudsak hade detta skett genom att författningstexterna formulerats mycket allmänt. Myndigheterna hade därigenom givits stor frihet att välja mellan alternativa åtgärder eller me- del för att nå ett visst allmänt formulerat syfte. En eventuell introduktion av programbudgetering skulle också komma att försvaga styrningen genom budgeten.

I avsnitt D i detta kapitel diskuterades hur den expanderande samhälls- verksamheten, i förening med ändrade politiska förhållanden i övrigt, på- verkat förvaltningens organisatoriska förutsättningar. Genom partiväsen- dets starka ställning, liksom genom en betydande värdegemenskap inom ramen för det demokratiska systemet, hade regeringsansvaret mindre bli- vit ett ansvar gentemot riksdagen än gentemot väljarna i allmänna val. Den politiska utvecklingen hade inneburit att förvaltningsarbetets detaljer fått större politisk signifikans under senare år. Debatten under de senare valrörelserna hade i stor utsträckning kommit att kretsa kring frågor, som strängt taget enligt 1809 års författning ligger utanför regeringens kom- petens.

Slutligen visades i kap. E hur samhällsförvaltningens stigande ekonomis- ka betydelse och en stegrad ambitionsnivå vad gäller samhällsarbetets to- tala effektivitet givit ökad betydelse åt samordningsbehoven mellan olika förvaltningsområden inom den offentliga sektorn. Denna samordning hade endast kunnat tillgodoses inom ramen för det centrala regeringsarbetet.

Den hittills gjorda analysen har alltså påvisat en ständigt stegrad konflikt mellan den typ av förvaltning som anges i 1809 års författning och de krav på samhällsförvaltningens organisation som den offentliga förvalt- ningens effektivitet och den nuvarande politiska strukturen ställer. Att detta har inneburit stora svårigheter för statsmakterna förefaller själv- klart, och en tendens till djupgående reorganisation av samhällsförvalt- ningen är också uppenbar. Förvaltningens förändrade förutsättningar har därför aktualiserat flera betydelsefulla avvikelser från den föreställning om den offentliga förvaltningens organisation, som uttrycks i 1809 års författ- ning. Det tycks därvid i första hand ha varit tre grundkrav, som statsmak- terna försökt få tillgodosedda utan alltför stark konflikt med författningens bokstav, nämligen:

1) Kravet att regeringens kontroll och styrningsmöjligheter skall mot- svara dess politiska ansvar i riksdagen och inför väljarna.

2) Kravet på delegering av politisk kontroll och politiskt ansvar till and- ra nivåer, inom sådana verksamhetsområden och förvaltningsenheter, som regeringen trots ökad planering inte kan styra i detalj.

3) Kravet på ökad vitalitet, initiativförmåga och samordning inom hela förvaltningen, motsvarande de villkor, som samhällsfunktionernas mera produktiva inriktning nu ställer.

Fyra olika möjligheter har hittills utnyttjats i större omfattning för att tillgodose dessa krav, nämligen departementaliseringen (indragningen till regeringen av planering och verkställighet), införandet i ämbetsverken av lekmannastyrelser utsedda av regeringen eller andra politiska organ, bil- dandet av statliga företag eller affärsdrivande verk med särskilda och i regel intimare relationer till vederbörande departement samt slutligen kom— munaliseringen. Två av dessa metoder har endast indirekt intresse för läns- demokratiutredningens överväganden, nämligen departementaliseringen och den statliga affärsverksamheten. Departementaliseringen har emellertid ett visst samband med kommunaliseringen. Den skall kortfattat behandlas i detta kapitel.

Departementaliseringen

En mera rationell arbetsfördelning mellan departement och ämbetsverk har i och för sig varit aktuell i varje fall ända sedan 1900-talets början. Mi— nistären Arvid Lindman — vars ledare hade praktiska erfarenheter från affärslivet —— fann förvaltningens effektivitet icke helt tillfredsställande. År 1908 tillsattes en kommitté med uppgift att föreslå åtgärder avsedda att råda bot på de otympligheter som låg i regeringens beroende av ämbetsver— ken. Utredningen, som kallade sig departementalkommitterade, publicerade 1913 ett betänkande, vari man sammanfattningsvis konstaterade:

1. Erforderlig fackkunskap vid regeringsärendenas behandling i statsde— partementen och särskilt vid deras föredragning i statsrådsberedningen sak- nas i allmänhet.

2. Dubbelarbete med avseende på regeringsärendenas handläggning äger rum genom dessas behandling både i statsdepartement och i centrala verk, vilket dubbelarbete frånsett ökade förvaltningskostnader, vållar förseningar och tidsutdräkt vid ärendenas beredning och avgörande.

3. De centrala ämbetsverken intar i förhållande till departementschefer- na en så fristående ställning, att en enhetlig och planmässig ledning av statsförvaltningen försvåras.

4. Samarbete mellan flera verk och myndigheter, som har att taga be- fattning med regeringsärendens handläggning, är inte genomfört i erfor- derlig mån och i lämpliga former. Det är tydligt, att kommittén hade sympatier för en ministerstyrelse av den typ, som utbildats i andra konstitutionella stater i Europa. Utredningen ansåg sig dock av politiska skäl inte kunna förorda en omdaning av central- förvaltningen efter ministerstyrelsens mönster. Tiden var inte mogen här- för. »Det må vara framtiden förbehållet att, när omständigheterna för- anleda därtill, beträda ministerstyrelsens Väg», konstaterade kommittén.

Kommittén föreslog i stället kompromissen att de centrala verken —— med vissa undantag —— skulle förenas med de statsdepartement, till vilka de hörde, och organiseras som beståndsdelar av dessa departement. Vissa verk _ som statskontoret och kammarrätten — liksom en del specialmyndig- heter skulle dock alltjämt stå utanför. De senare skulle i fortsättningen benämnas icke verk utan anstalter, t. ex. riksförsäkringsanstalten. De i de— partementen inflyttade verken skulle visserligen behålla sin självständig- het, men de kommitterade ville öka departementschefernas inflytande bl.a. genom återupplivande av rätten för departementschefen att bevista äm— betsverkens styrelsesammanträden. Vidare skulle verken införlivas med de— partementen som departementsavdelningar och departementskontor, dock med bibehållandet av chefernas gamla titlar generaldirektörer, överdirek— törer, o. s. v.

Men även på ett annat sätt skulle den gamla verksförvaltningen effektivi- seras. I sirliga vändningar kritiserade kommittén verkens konservatism:

»Det ligger nära till hands, i synnerhet för de centrala ämbetsverken, vilka äro undandragna direkt förbindelse med det praktiska livet, att låta de uppfatt- ningar och åskådningar, som en gång gjort sig gällande inom verken och där vunnit häfd, allt framgent blifva rådande. I den mån enhällighet och följdrik- tighet mellan förvaltningsåtgärderna härigenom bevaras och en god tradition inom verken upprätthålles, är naturligen däremot intet att invända. Men kon- tinuiteten och traditionen i förvaltningen kunna lätteligen, om förvaltningen icke sättes i tillfälle att mottaga inflytelser från den utveckling, som fortgår utanför ämbetsverkens murar, övergå till en onödig formalism och ett byråkratiskt stel- nande i former, och fara är därmed för handen, att administrationen kommer att sakna erforderligt lif och verklighetssinne».

De sakkunniga ville därför förse de olika verken — även sedan de in- byggts i departementen — med lekmannaråd och lckmannafullmäktige. Dessa skulle dels tillföra ämbetsverken nya impulser och idéer, dels stärka deras anseende utåt. »Det är givet, att förvaltningen i långt högre grad kommer att uppbäras af förtroende inom de områden af samhällslivet, som falla under eller beröras af ämbetsmyndigheternas funktioner, därest re- presentativa män inom dessa områden beredes tillfälle att vid förvaltning- ens handhafvande göra fruktbärande sina speciella insikter och föra fram sina önskningsmål.»

Försöket att bryta dualismen i den centrala förvaltningen misslyckades emellertid. Redan 1911 hade kommitterade föreslagit, att i avvaktan på inrättandet av ett socialdepartement, där hälso— och sjukvårdsärenden, för— säkringsväsendet och övriga sociala frågor sammanfördes, en omfattande socialavdelning skulle inbyggas i civildepartementet. Ministären Staaff gick emellertid en annan väg, och skapade ett nytt centralt ämbetsverk, social— styrelsen, därmed anknytande till den linje i svensk förvaltningstradition, som departementalkommitterade ville komma bort från.

Eftersom en formell ändring av organisationen inte kunde åstadkommas

har man sökt mera informella vägar för att tillgodose samma behov. Det är i detta sammanhang inte möjligt att i detalj kartlägga beslutsstrukturen inom den centrala förvaltningen. Problemställningen har också huvudsak— ligen bakgrundsbetydelse för länsdemokratiutredningens ställningstaganden. Några konkreta huvudlinjer kan emellertid urskiljas.

Den lättast beträdda vägen och kanske också den mest effektiva med hänsyn till de organisatoriska krav som tidigare diskuterats har varit indragningen och tillskapandet av väsentliga planeringsorgan i departemen- ten. Man har därvid vunnit administrativ samordning och politisk kontroll motsvarande regeringsansvaret.

En vanlig metod har varit att tillsätta informella planeringsorgan i de- partementen med representanter för departementet med statsrådet eller statssekreteraren som ordförande och de ämbetsverk vars verksamhet fal- ler inom det aktuella området. Sådana planeringsberedningar finns nu inom flertalet departement, inom åtskilliga departement i flera olika for- mer, vardera med ett avgränsat arbetsområde. Inte alltid ingår i dessa pla- neringsorgan enbart representanter för statsförvaltningen: socialdeparte- mentets sjukvårdsdelegation är ett exempel på att också representanter för intresseorganisationerna (i detta fall landstings- och kommunförbundeu) kan ingå. Bland de andra mera kända exemplen finns ekonomiska plane- ringsrådet, forskningsberedningen, försvarsrådet, utbildningsrådet och sam- arbetsgruppen för handelspolitik.

Inte heller är organ av den antydda typen alltid informella. Det finns åtskilliga exempel på planeringsorgan, inom kommittéväsendets ram, t. ex. den ovan nämnda sjukvårdsdelegationen. Planeringsorgan kan också vara officiellt auktoriserade genom riksdagsbeslut och därigenom inom ramen för departemcntsorganisationen som t. ex. lokaliseringsberedningen.

Det är emellertid karaktäristiskt för samtliga dessa planeringsorgan, att de i huvudsak är formellt avsedda för diskussioner, samråd och ömsesidig information samt att det inte förs protokoll. De är i regel inte heller be- slutande. Organen ifråga ingår alltså som ett led i regeringsarbetet i en- lighet med föreställningen att om alla berörda enheter utgår från samma dataunderlag och värdering kommer detta att främja samordningen. Det framhålles, som svar på från konstitutionella utgångspunkter riktad kritik mot systemet med departementala planeringsråd, att de utgör ett led i ären— denas beredning, och alltså är en form av överläggning inom regeringen eller med departementschefen innan besluten fattas.

En särskilt intressant departementalisering av beslutsfattandet sker i form av delegationer, med uppgift att »bereda och till Kungl. Maj:t avge yttranden». Ett exempel på ett sådant organ är den delegation för bo- stadsfinansieringsfrågor, som inrättats i inrikesdepartementet för att be- handla ärenden rörande förhandsbesked om bostadslån, bostadsbyggandets finansiering och kreditförsörjning. Delegationen består av statssekretera-

ren i inrikesdepartementet, ordförande, samt representanter för finansde- partementet, riksbanken, bostadsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen samt huvudmannen för bostadsfrågor i inrikesdepartementet. Delegationens kost- nader bestrids av kommitte'anslaget, men dess huvudroll är uppenbart inte utredande utan informellt beslutande. Den är föranledd av behovet av koordinerade beslut inom de organ, som finns företrädda i delegationen.

Kommittéväsendet har också sedan länge uppfattats som en rörlig pla- neringsreserv, som lätt kan byggas ut när planerings- eller samordnings- behoven blir akuta. Särskilt när flera departement eller ämbetsverk är be- rörda har detta uppenbart varit en alternativ lösning. Kommittéväsendets roll för att täcka marginella planeringsbehov inom statsförvaltningen har ingående belysts av fil. dr Hans Meijer i en statsvetenskaplig avhandling.* I denna visas hur andelen statstjänstemän bland ledamöter i kommitté- väsendet tenderar att öka under sådana perioder då exceptionella planerings- krav ställs på statsförvaltningen. Detta sker i huvudsak på den parlamen- tariska representationens bekostnad. 1930-talets arbetsmarknadsproblem sammanfaller med en ökning av andelen ledamöter i allmän tjänst, lik- som krisplaneringen under andra världskriget. I mitten av 50-talet, där dr Meijers framställning slutar, har förhållandena utjämnats till drygt 35 % statstjänstemän och något färre riksdagsmän. Utvecklingen under slu- tet av 1950- och början av 1960-talet har inneburit en minskning av det parlamentariska inslaget så att 1965 endast 20 % av ledamöterna var riks- dagsmän eller f. d. riksdagsmän, däri inräknat det säkert betydande antal, som representerar intresseorganisationer utanför riksdagen.

Ett frapperande drag i utvecklingen är det stora antal kommittéer som arbetar på närmast permanent basis med planerings- eller fördelningspro- blem. Exempel på sådana kommittéer är förutom den ovan nämnda social- departementets sjukvårdsdelegation, mentalsjukvårdsberedningen, statens handikappråd, trafikpolitiska delegationen, universitets- och högskolekom- mittén och arbetsgruppen för den kommunala demokratin. Sådana kom- mittéer arbetar under lång tid, har representanter i första band från depar- tementen, berörda verk och intresseorganisationer och i några fall också från riksdagen. Ordförande är ofta en verkschef eller en högre departe- mentstjänsteman, i vissa fall statsrådet eller statssekreteraren.

Under senare år har det även förekommit att kommittéer med direktiv att formulera allmänna målsättningar på ett område har tillsatts utan par- lamentariskt inslag. Ett karaktäristiskt exempel på denna arbetsform är bostadsbyggnadsutredningen, vari ingick representanter för olika intresse- grupper med chefen för arbetsmarknadsstyrelsen som ordförande. Kom- mitténs huvudbetänkande (SOU 1965: 32) innehåller förutom vissa syn- punkter på bostadsproduktiouens villkor, framför allt en målsättning för godtagbar bostadsstandard 1975 och ett därav härlett förslag till bostads-

* Kommittépolitik och kommittéarbete. Lund 1956.

byggandets omfattning under perioden. Utredningens förslag behandlades i dessa delar i statsverkspropositionen 1966 och av riksdagens konstitu- tionsutskott samma år.

I avsnitt C påpekades att det fanns vissa möjligheter att genom en effekti- visering av budgetarbetet och budgetgranskningen i departementen skärpa kontrollen över myndigheterna. En sådan skärpning har skett under de se- nare åren genom att i finansdepartementets anvisningar för myndigheter- nas budgetarbeten har intagits bestämmelser som gör en effektivare real- granskning möjlig. Som nämndes skall myndigheterna således numera läm- na en allmän bakgrund med översikt över utvecklingen. Förutsebara fram- tida utvecklingstendenser skall anges och vidtagna planeringsåtgärder re- dovisas. Allt siffermaterial som är ägnat att belysa utvecklingen skall pre- senteras och så långt möjligt bör myndigheterna ange fördelningen av ut- gifter på kostnadsställe och kostnadsslag. Till skillnad från äldre budget- metoder innebär detta att departementen i större utsträckning får möjlig- het till konstruktiva målsättningsformuleringar i budgetarbetet.

Det bör emellertid observeras, som också framhållits i avsnitt C, att ök— ningen av departementens reella inflytande genom modernare budgetmeto- der blir momentan. Om budgetmetoderna, med hänsyn till önskvärdheten av rationaliseringsbefrämjande åtgärder, utvecklas mot en mera fullstän- dig programbudgetering, kommer den motsatta effekten, alltså en försvag- ning av styrningen, att uppkomma.

Den antydda expansionen av departementens planerings- och kontroll- funktioner har självfallet ställt betydande organisatoriska och personella krav. I prop. angående anslag budgetåret 1965/66 till statsdepartementen (1965: 65) framlades förslag till vissa interna förändringar i departements- organisationen för att bl. a. tillgodose planeringsbehoven och vidare förslag om att Kungl. Maj:t efter behov skall kunna inrätta tjänster som departe- mentssekreterare, kansliråd och departementsråd utan riksdagens hörande.

Som utgångspunkt för de föreslagna förändringarna angavs att departe— meutsorganisationen »skall utformas för den nuvarande situationen där verken är fristående från departementen med ett självständigt ansvar för sin verksamhet och liksom hittills i huvudsak ombesörjer den löpande för- valtningen medan arbetet med samordning, planering i stora drag och ut- formandet av de viktigare riktlinjerna bedrivs i departementet».

Vidare utgick man från tanken att utredningsarbetet och insamlandet av data och annat material väsentligen borde och måste ske utanför depar- tementen. Men det ansågs samtidigt nödvändigt att departementens orga- nisation tillät en oberoende Värdering och bedömning av det inkomna ut- redningsmaterialet och gjorde det möjligt för departementschefen att lägga fram riktlinjer för den planering som skulle ske i underlydande verk och myndigheter. Det var dessutom naturligt att departementschefen skulle

självständigt kunna ta initiativ och låta utforma dessa på sätt som hittills skett i form av departementspromemorior.

Sammanfattningsvis anförde departementschefen i den ovannämnda pro- positionen:

»Departementen är med andra ord regeringens stabsorgan där arbetet med pla- neringen och utformningen av dess politik äger rum. Denna verksamhet har också i allt högre grad blivit departementens huvuduppgift. _ — — Det är uppenbart att förskjutningen mot en alltmera ökad betydelse av den del av depar- tementens verksamhet som rör planering och vidareutveckling måste väntas fort- sätta. Samhällsutvecklingen och de växande kraven på långsiktighet i bedöm- ningarna medför, som jag redan framhållit, att planeringen får allt större om- fattning och vikt. Den centrala planeringen av statens verksamhet ankommer i första hand på regeringen och måste förutsättas komma att i ökande grad sätta sin prägel på dess arbete. En framåtsyftande organisation av regeringens bere- dande organ, statsdepartementen, måste ske med denna utveckling för ögonen. »

Propositionen föranledde ett flertal motioner till 1965 års riksdag. I mo— tionen II: 785 påpekades: »Av vikt är att den nya organisationen inte ut— nyttjas för att överflytta den beslutanderätt som enligt nuvarande ord- ning ligger hos verken till departementen d. v. 5. att i realiteten en för vårt system främmande ministerstyrelse utvecklas. Det ligger nära till hands att den nya ordningen kan komma att begagnas på så sätt att inom de- partementen inrättas särskilda avdelningar och beredningar som övertar den planerade verksamheten som åvilar verken.» Riksdagen beslöt i en— lighet med propositionen (SU 1965: 105, rskr 295).

Den antydda ökningen av departementens planeringsverksamhet har ock- så haft direkta följder för personalbehovet. I den förutnämnda propositio- nen (1965: 65) angavs att, trots att antalet konseljärenden varit relativt konstant, hade de anställda i departementen ökat från 576 år 1956 till 842 år 1964, eller med 47 % under 8 år. Enligt uppgifter av den 1/6 1968 finns för närvarande ca 1 200 anställda motsvarande en ökning av nästan 50 % på 12 år. Uppenbart finns det ett samband mellan den tidigare beskrivna ökningen av planeringsfunktionerna inom departementen och denna utveck— ling.

Även på andra sätt har regeringens relationer med förvaltningen föränd- rats. Genom ett alltmer utbrett system av lekmannastyrelser i de viktigaste centrala ämbetsverken har såväl riksdagens som framför allt regeringens ställning gentemot myndigheterna avsevärt förstärkts. Genom att tillsätta ämbetsverkens styrelser dels med representanter för riksdagsgrupperna (rikspolisstyrelsen) dels med höga departements- eller andra statstjänste- män (statens avtalsverk, statskontoret) har man sökt uppnå såväl en önskad vitalisering av förvaltningen som en bättre överensstämmelse med riks- dagens och regeringens intentioner. Delvis kan detta ha bidragit till att även de informella förbindelserna mellan ämbetsverken och departementen har förstärkts. Till skillnad från tidigare perioder, då varje form av under-

handsförbindelse från departementen skarpt tillbakavisades av myndighe- terna, tycks det nu finnas en uppenbar positiv inställning till sådana kon- takter åtminstone i relationerna med vissa ämbetsverk.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras, att förvaltningsarbetets för— ändrade politiska och administrativa förutsättningar har inneburit en ten- dens till departementalisering med ökad samordning och ledning av hela statsförvaltningen som följd. Fastän dessa förhållanden är svåra eller omöj- liga att belysa mera direkt tyder mänga indirekta förhållanden, t.ex. de- partementens personella expansion, kommittéernas avparlamentarisering och nya roll som kontinuerliga planeringsorgan samt planerings- och hud- getprocessernas förändrade form och innehåll, på att en integration av statsförvaltningens högsta nivåer, som en följd av förändrade förutsätt- ningar, är under utveckling. På detta sätt har konsekvenserna av politikens och förvaltningens förändrade villkor framtvingat en faktisk arbetsfördel— ning mellan regering och myndigheter, som i lika hög grad som parlamen- tarismen återspeglar ett annat samhälle än 1809 års författning gör.

Samtidigt har detta uppenbart inte varit tillräckligt. De administrativa villkoren tillåter trots en omfattande departementalisering inte den direkta överensstämmelse mellan regeringens intentioner och förvaltningens fak- tiska utformning, som ansetts nödvändig. Inte heller har en förändring av ansvarsfördelningen i de personellt relativt begränsade topporganen inne- burit en kontroll över förvaltningens lägre nivåer. Införande av lekmanna— nämnder i den decentraliserade förvaltningen och kommunalisering har därför blivit utvägar ur ett administrativt och politiskt dilemma.

G. Decentralisering, kommunalisering och lekmannanämnder

I avsnitt B tecknades en schematisk bild av hur samhällsförvaltningens in- nehåll förändrats i riktning från en huvudsakligen judiciell myndighetsut— övning till att alltmer få tyngdpunkten inom samhällelig produktion av olika slag. Styrningsformerna har därför måst ändras och förvaltningens konkreta innehåll måst slutligt bestämmas på en allt lägre nivå, allt längre från politiskt ansvar.

En särskild konsekvens av den offentliga sektorns utveckling är att för- valtningens verkställande nivå förskjutits nedåt på grund av att de varie- rande faktiska förutsättningarna för förvaltningsbesluten endast varit kända på fältet. Det har ansetts administrativt nödvändigt att decentralisera stora ärendegrupper till regional eller lokal beslutsnivå. Det kan erinras om hur det huvudsakliga beslutsfattandet inom bostadspolitiken, vägbyggandet och skolväsendets detaljutformning decentraliserats till länsplanet och givit upphov till flera nya organ såsom länsbostadsnämnd, vägförvaltning och länsskolnämnd. Andra förvaltningsuppgifter har decentraliserats till redan

existerande länsorgan, t. ex. mentalsjukvården till landstingen, naturvårds- frågorna till länsstyrelserna.

I länsdemokratiutredningens förra betänkande tecknades en ingående bild av kommunaliseringen, d.v.s. delegeringen till primärkommunerna av statliga uppgifter. Det finns också anledning att återkomma till detta i ett senare sammanhang. Här behöver bara nämnas att delegeringen i stort sett inneburit att kommunerna nu representerar en större del av den offent- liga sektorn än staten, och att den kommunala balansomslutningen 1966 utgjorde 15,7 % av nationalprodukten.

I föregående kapitel skisserades hur statsmakterna sökt anpassa för- valtningsstrukturen till de nya förhållandena och framför allt sökt öka den politiska kontrollen över förvaltningen och genomsyra den med sina inten- tioner. I den centrala nivån hade detta tagit sig uttryck i en förstärkt in- tegration mellan departement och ämbetsverk. Men statsmakterna har ock- så haft att ta hänsyn till decentraliseringsprocessen där uppenbart styr- ningsproblemen, möjligheterna att öka det direkta politiska ansvaret och vitalisera förvaltningen är helt annorlunda. Medan de föregående avsnitten har fyllt funktionen att ge en mera realistisk bakgrund för utredningens överväganden än en formell redogörelse för den teoretiska kompetensför- delningen mellan olika organ för samhällsförvaltningen, är den decentrali- serade förvaltningen länsdemokratiutredningens egentliga intresseområde. Föreliggande avsnitt tjänar därför såsom introduktion till den egentliga problemställningen i detta betänkande, nämligen frågan om kompetensför— delningen mellan organ för statlig resp. kommunal förvaltning på regional och lokal nivå.

När statsmakterna ansett det nödvändigt, att av administrativa skäl de- centralisera viktiga och omfattande arbetsuppgifter till regional eller lokal nivå, har ett flertal möjligheter stått öppna. Man har kunnat decentralisera verkställandet till något av de existerande statliga organen på regional eller lokal nivå, man har kunnat nybilda organ eller man har kunnat dele- gera uppgiften till någon av kommunnivåerna.

Eftersom man i regel ansett det nödvändigt att etablera två decentrali- serade förvaltningsnivåer, har man i allmänhet fått tillgripa en kombina- tion av dessa åtgärder så att det egentliga verkställandet skett på lokal nivå men en omedelbar övervakning, ramfördelning, planering och samord- ning avsetts ske på länsnivå.

De flesta teoretiskt möjliga kombinationer har också prövats, men i denna allmänna framställning är det tillräckligt att konstatera, att verk- ställighetsmomentet i den långt övervägande delen av ärendegrupperna har delegerats till primärkommunnerna, medan existerande eller nybildade stat- liga länsorgan ålagts övervakningen och samordningen.

Decentraliseringen av väsentliga uppgifter har inneburit att statsmakter- na måst vidtaga åtgärder för att säkerställa administrativ vitalitet och följ-

samhet gentemot centrala intentioner. Under 1940- och 1950-talen innebar detta huvudsakligen nybildning av länsorgan, eftersom uppenbart länssty- relsen ansågs alltför inriktad på myndighetsutövning i traditionella former. Dessa nybildade länsorgan försågs samtidigt med av Kungl. Maj :t utsedda lekmannanämnder, som man föreställde sig skulle kunna garantera både ett visst mått av politisk kontroll och utgöra en garanti mot byråkratisk stelhet och administrativt godtycke. Under 1960-talet har man med hänsyn till den på detta sätt allt större administrativa splittringen på länsplanet sett sig nödsakad att mera än hittills lägga tonvikten på länsstyrelsens samordnande och, gentemot andra länsorgan, överordnade ställning. Detta har i sin tur aktualiserat frågan om lekmannainflytandet i länsstyrelsen.

1948 års länsstyrelseutredning (SOU 1950: 28) föreslog i medvetande om dessa förhållanden såväl en sammanslagning av huvuddelen av de friståen- de länsnämnderna med länsstyrelsen som införandet av en lekmannamed- verkan i länsstyrelsen. Förslaget kritiserades hårt vid remissbehandlingen och vid departementsberedningen föll frågan om lekmannainflytandet bort, medan den föreslagna sammanslagningen reducerades till utvidgade före- skrifter om samråd. Enligt direktiven har såväl lekmannainflytandet som den administrativa samordningen på länsnivån utgjort huvudfrågor för länsförvaltningsutredningen.

Själva förhållandet att man äter i en offentlig utredning har aktualiserat lekmannamedverkan i länsstyrelserna har gjort det möjligt att under senare år förlägga den regionala handläggningen av två viktiga frågekomplex till länsstyrelserna, nämligen lokaliseringspolitiken och den därmed samman- hängande länsplaneringen samt naturvårdspolitiken.

Under mellantiden från det att lokaliseringspolitiken och samhällspla- neringen ålades länsstyrelserna tills dess att statsmakterna kunde ta ställ- ning till frågan om ett mera avgörande lekmannainflytande i länsstyrelsen, inrättades de 5. k. planeringsråden. Bland ledamöterna utses fem av lands- tingen och de landstingsfria städerna samt fyra ledamöter av Kungl. Maj:t medan landshövdingen är självskriven ordförande. Planeringsråden har en- dast rådgivande funktioner.

Kommunaliseringen har å ena sidan erbjudit större möjligheter att sörja för en direkt politisk kontroll men har också självfallet för statsmak- terna erbjudit vissa nackdelar. Framför allt gäller detta kanske frågan hur det kommunala handlandet skall bringas i överensstämmelse med de cen- trala intentionerna inom olika förvaltningsområden och hur ett visst mini- mum av likformighet över hela landet skall kunna garanteras samt vidare problemet att bringa den kommunala ekonomiska aktiviteten i överens- stämmelse med de centrala finanspolitiska målsättningarna.

Det har konstaterats att statsmakterna, ställda inför helt nya krav på den decentraliserade förvaltningens organisation, inom ramen för 1809 års författning har sökt olika utvägar att öka förvaltningens vitalitet och ef-

fektivitet samtidigt med en vidgning av den demokratiska kontrollen över förvaltningen. Eftersom flertalet av dessa utvägar har innefattat olika kom— binationer av ålägganden till kommuner och statliga länsorgan har arbets- fördelningen mellan olika lokala och regionala organ kommit att bli oen- hetlig och oklar i administrativt och politiskt avseende. I länsdemokratiut— redningens uppdrag att pröva »ansvarsfördelningen mellan å ena sidan riks- styrelsen och å andra sidan de regionala och kommunala representatio- nerna» spelar denna problemställning en huvudroll.

För att belysa frågan hur olika organisationsformer samtidigt tillgodoser kraven på demokratisk kontroll och hög administrativ effektivitet i den decentraliserade förvaltningen, kommer vissa drag i de två huvudgrupper— na decentraliserad statlig förvaltning med lekmannainflytande alternativt kommunalt huvudmannaskap i specialreglerad förvaltning att belysas och deras respektive egenskaper ur olika synpunkter att diskuteras.

KAPITEL 3

Den statliga länsförvaltningens organisation och arbetsuppgifter

A. Inledning

Den statliga länsförvaltningens verksamhet kan utan överdrift karaktäri- seras som mycket mångskiftande och heterogen. I synnerhet gäller detta länsstyrelsens eget förvaltningsområde.

Bortsett från att länsstyrelsen i äldre tider haft en utpräglad karaktär av lantregering med omfattande initiativrätt och möjligheter att på olika sätt påverka det regionala samhället, har länsförvaltningen under större delen av 1900-talet varit organ för den statliga uppsikten, huvudsakligen över lokala, kommunala och statliga myndigheter. Uppgifterna var från början judiciella, men i takt med samhällslivets tilltagande komplexitet har behovet av andra bedömningar som grund för besluten ökat. En tek- nisk eller på annat sätt expertbetonad sakprövning finns numera oftast parallellt med den judiciella.

Under 1940-talet, i samband med framväxten av en aktivare och mera genomgripande socialpolitik och senare också i andra sammanhang, utvid- gades länsförvaltningens arbetsuppgifter med nya kategorier av ärenden, nämligen planering, förmedling och verkställighet av statliga eller stats- understödda investeringar. I förhållande till de lokala och regionala själv- styrelseorganen innebar detta så till vida en nyhet, som länsorganen obe— roende av de kommunala initiativen och målsättningarna kunde påverka den regionala utvecklingen inom vissa sektorer, framförallt bostadsbyg- gandet och vägväsendet. Utvecklingen nödvändiggjorde inrättandet av en rad självständiga länsorgan. Det ansågs i samband därmed också nödvän- digt att införa ett lekmannainflytande i länsförvaltningen. Detta fick i hu- vudsak en »oparlamentarisk» karaktär, genom att Kungl. Maj:t utsåg ledamöterna i flertalet av de olika länsorganen.

Det kan noteras att länsförvaltningens expansion under 1940- och 50- talen innebar en mera ingripande statlig planering av den regionala utveck- lingen, men att denna utvidgning av planeringsuppgifterna begränsades till vissa sektorer och att planeringen inom olika sektorer endast nödtorftigt samordnades. I olika sammanhang framstod sektorsplaneringen som otill- räcklig. I samband med statsmakternas beslut under 1960-talets första

hälft beträffande naturvårdspolitiken och lokaliseringspolitiken introduce- rades en ny sorts planering. Denna nivåplanering avsåg, till skillnad från tidigare planering, att ge besluten systematiskt underlag genom en enhetlig syn på eller plan för den regionala utvecklingen. Ansvaret för denna typ av planering har lagts på länsstyrelserna, och den statliga länsförvalt- ningens verksamhet kan därmed sägas ha utvidgats med uppgifter av en helt ny karaktär, vilka innebär en vägning och prioritering av olika regioner och orter mot varandra i enlighet med en konsekvent plan. För att biträda länsstyrelserna i dessa frågor tillskapades ett nytt lekmanna- organ — planeringsrådet —— sammansatt av ledamöter utsedda dels av landstingen, dels av Kungl. Maj:t. Utvecklingen mot en samordnad statlig nivåplanering på länsplan har hittills fått sitt främsta uttryck i de »provi— soriska länsplaner» vilka fr.o.m. 1967 skall upprättas av länsstyrelserna efter en enhetlig modell och efter vilka olika statliga åtgärder skall kunna inriktas.

Den statliga länsförvaltningen har byggts upp under en lång tidrymd, i huvudsak utan någon konsekvent tillämpad teori för hur en effektiv läns- förvaltning bör vara organiserad. Splittringen på många organ, ansväll- ningen av antalet ärenden och den därav följande svårigheten att över- blicka länsförvaltningens verksamhet har vid olika tillfällen observerats av statsmakterna. Tre utredningar, som arbetat med de organisatoriska pro- blemen i anknytning till länsförvaltningen, har under 1967 avlämnat sina betänkanden, nämligen länsförvaltningsutredningen (SOU 1967: 20), lands- kontorsutredningen (SOU 1967:22) och länsindelningsutredningen (SOU 1967: 23).

Den statliga länsförvaltningens innehåll, organisation och arbetsformer har behandlats mycket ingående i betänkandena från ovannämnda utred- ningar. Det har därför bedömts lämpligt att här endast ge en summarisk redogörelse för den statliga länsförvaltningens organisation och arbetsupp- gifter med särskild tonvikt på sådana förhållanden som kan ha betydelse för överväganden angående gränsdragning mellan å ena sidan den kom- munala och regionala självstyrelsen och å den andra den statliga förvalt- ningen. Redogörelsen är i huvudsak baserad på länsförvaltningsutredningens betänkanden.

En kartläggning av den statliga länsförvaltningens formella organisation utgör emellertid inte ett tillräckligt underlag för länsdemokratiutredningens vidare analys och ställningstaganden. Det är också nödvändigt att se den statliga länsförvaltningens arbetsuppgifter med utgångspunkt från funktio- nellt sammanhängande verksamhetsområden. Härvid kan erinras om det utförliga recitmaterial som länsdemokratiutredningen har presenterat så- som bilagor i sitt föregående betänkande. Två huvudområden tilldrar sig emellertid utredningens särskilda uppmärksamhet, nämligen samhällsbyg- gandet i vid mening och socialvården. Dessa präglas i särskild hög grad av

samspelet mellan statliga och kommunala organ och här har det regionala eller lokala gemensamhetsintresset särskild betydelse. Nämnda områden kommer därför att behandlas särskilt i detta kapitel.

B. Den statliga länsförvaltningens organ

Länsstyrelsen

Enligt länsstyrelseinstruktionen 30/5 1958, nr 333, finns i varje län en läns— styrelse, vars chef landshövdingen, är inför Kungl. Maj:t ansvarig för länets styrelse och förvaltning.

Länsstyrelsen är under landshövdingen delad i två avdelningar, lands- kansli och landskontor samt — utom i Gotlands län —- i en fristående en— het, länspolischefens expedition. Landskansliet är i regel under sin chef, landssekreteraren, i sin tur indelat i en allmän sektion, en planeringssektion och en civilförsvarssektion samt fr. o. 111. 1/7 1967 en naturvårdssektion, i vilken ingår länsingenjören och andra naturvårdssakkunniga. I större län finns på landskansliet även en socialsektion, vars ärenden i övriga län hand— läggs inom allmänna sektionen. Landskontoret är under sin chef, lands- kamreraren, indelat i en kameralsektion, en taxeringssektion och en upp- bördssektion. Vid landskontoret finns dessutom ett datakontor, som i fem mindre län hör till uppbördssektionen men i övriga län bildar en särskild datasektion.

Landskontorsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1967: 22) föresla- git att större delen av landskontoret bryts ut ur länsstyrelsen och omvand- las till ett fristående regionalt skatteverk och en länsskatterätt. Landskon- torets uppgifter kommer därför inte att närmare beröras här.

Till skillnad från övriga statliga länsorgan har länsstyrelsen —- vid sidan av sina bestämda förvaltningsuppgifter — vidsträckta allmänna och inte närmare definierade uppgifter. Enligt instruktionen skall länsstyrelsen så- lunda »giva noggrann akt på länets tillstånd och behov samt i allt söka främja länets utveckling och dess befolknings bästa». Det åligger vidare länsstyrelsen att verka för att den statliga verksamheten, inom områden som länsstyrelsen har att befatta sig med, samordnas på regional nivå.

Som högsta polismyndighet i länet har länsstyrelsen ansvaret för och ledningen av polisverksamheten. I den omfattning som anges i skilda för- fattningar har länsstyrelsen vidare att taga befattning med socialvården, hälso- och sjukvården, plan- och byggnadsväsendet, naturvården, vatten- och luftvården, väg- och trafikväsendet, brandförsvaret, civilförsvaret och annan försvarsberedskap, exekutionsväsendet, folkbokföringen, beskatt- nings- och uppbördsväsendet samt medelsförvaltningen.

Utöver ärenden inom nyss angivna ämnesområden handlägger länssty- relsen åtskilliga speciella ärenden, t.ex. angående pass, lotterier, explosiva

varor, jakt, fiske, handel, medborgarskap, äktenskapsdispenser, rusdrycker och öl, fastighetsförvärv, kommunala besvär, allmänna val samt administra- tiv, judiciell och ecklesiastik indelning.

Med undantag av kanslist- och biträdespersonalen har huvuddelen av länsstyrelsens personal juridisk utbildning. För ett flertal tjänster inom taxeringsrevisionen fordras dock civilekonomexamen. Under senare år har länsstyrelsens behov av expertis ökat kraftigt. Detta har i huvudsak till- godosetts genom de fristående länsorganen. Vissa experter ingår emellertid i länsstyrelsen, bl. a. nedan nämnda befattningshavare.

Barnavårdskonsulenten är, jämsides med den från länsstyrelsen friståen- de socialvårdskonsulenten, länsstyrelsens expert i barnavårdsärenden. Kon- sulentens verksamhet omfattar huvudsakligen tillsyn över barnavårdsan- stalter samt ärenden rörande fosterbarnsvård och fosterhem.

Länsplaneraren svarar för datainsamlings- och utredningsverksamheten i länsstyrelsen med anknytning till samhällsplaneringen och deltager i hand- läggningen av lokaliseringspolitiska frågor.

Länsingenjören, som tidigare organisatoriskt varit ansluten till vägförvalt- ningen, ingår fr.o.m. 1 juli 1967 i länsstyrelsen som expert på vatten- vårdens område. I ett flertal län finns ytterligare andra tjänstemän med teknisk eller naturvetenskaplig utbildning, vilka tillsammans med länsin- genjören skall biträda vid länsstyrelsens handläggning av ärenden rörande naturvård, vattenvård och luftvård.

Till tjänstemän inom länsstyrelsen, som främst arbetar med speciella uppgifter, hör även civilförsvarsingenjören, militärassistenten och priskon- torets föreståndare.

En viktig del av länsstyrelsens ämbetsbefattning utgör den tillsyn som länsstyrelsen i olika avseenden har att utöva. Länsstyrelseinstruktionen in- nehåller härvidlag en allmän föreskrift, att länsstyrelsen inom de större verksamhetsområdena skall övervaka att andra statliga myndigheter, kom- muner och enskilda fullgör sina författningsenliga åligganden. Tillsynsbe- fogenheterna -— närmare angivna i författningar på resp. område —- torde vara särskilt uttalade inom plan- och byggnadsväsendet, socialvården, den allmänna hälsovården, civilförsvaret och brandväsendet. Störst betydelse har tillsynen över den kommunala verksamheten, närmast den s.k. regle- rade förvaltningen på nämnda områden. Länsstyrelsen utövar sin uppsikt på i huvudsak tre olika sätt, nämligen genom fastställelseprövning, besvärs- prövning och allmän tillsyn av skiftande beskaffenhet.

De av länsstyrelsens uppsiktsfunktioner som riktar sig mot kommunala organ har av länsdemokratiutredningen bedömts ha stor betydelse för frå- gan om kompetensfördelningen mellan stat och kommun, varför dessa frå- gor behandlas särskilt av länsdemokratiutredningen i bil. 2 till detta be- tänkande. I denna redovisas således en undersökning som på utredningens uppdrag har utförts av direktören Sten Sture Landström och sekreteraren

Bengt Finnveden. I ett senare avsnitt i detta betänkande kommenterar utredningen denna undersökning.

Besvär över beslut av borgerliga primärkommuner anförs hos länssty- relsen, som i fråga om specialreglerade uppgifter i allmänhet även har att pröva sakfrågan, inte bara lagligheten av beslutet. Fastställelseprövning av kommunala beslut förekommer i åtskilliga fall, såsom beträffande kom- munala stadgar, planer enligt byggnadslagen, plan för ålderdomshem o.s.v. Fastställelsemyndighet är antingen länsstyrelsen eller Kungl. Maj:t, endast i undantagsfall något centralt ämbetsverk. Fastställelseprövningens berät— tigande är för närvarande föremål för utredning inom kommunalrättskom- mittén.

De mera allmänna tillsynsuppgifterna är av skiftande karaktär. Läns- styrelsen har i många fall endast rådgivande funktioner, medan den i and- ra fall har vissa maktbefogenheter och rätt att utfärda förbud eller på- bud gentemot kommunerna. Denna rätt är i en del fall förenad med be- fogenhet att förelägga vite.

Länsstyrelsen har som första instans eller besvärsinstans att avgöra olika mål och ärenden av judiciell karaktär inom t.ex. trafikväsendet (återkal- lande av körkort), socialvården (administrativa frihetsberövanden m.m.) och skatteväsendet (taxeringsmål i prövningsnämnden). Som besvärsmyn- dighet prövar länsstyrelsen beslut av kommunala organ och befattnings- havare samt beslut av vissa andra statliga eller offentliga organ.

Den statliga länsförvaltningens expansion har medfört krav på olika for- mer av samverkan och samordning. Som redan nämnts har länsstyrelsen som det centrala länsorganet särskilt ålagts att svara för samordningen av förvaltningsverksamheten i länet. Det åligger sålunda länsstyrelsen att i erforderlig omfattning följa verksamheten i de fristående länsnämnderna. I flertalet av dessas instruktioner finns intagna bestämmelser om att läns- styrelsen skall underrättas om nämndens sammanträden samt att lands- hövdingen eller annan av länsstyrelsen utsedd befattningshavare äger när- vara vid sammanträdena.

Länsstyrelserna har på detta sätt givits en åtminstone formellt central ställning i den regionala statliga förvaltningen. Härigenom har länsstyrel- sens befattning med allmänt planerande och koordinerande verksamhet vid- gats. Sålunda har länsstyrelserna som tidigare anförts gjorts ansvariga för planeringsuppgifternas samordning inom ramen för den statliga lokalise- ringspolitiken, liksom för naturvården och den statliga naturvårdspolitiken i länet.

Verksamheten i dessa sistnämnda avseenden skiljer sig från länsstyrel- sens befattning med bebyggelseplaneringen, i det att länsstyrelsen här har givits uttrycklig instruktion att ta initiativ för att samordna det sakliga innehållet i planeringen. Detta torde förutsätta att länsstyrelsen måste ut-

4—714858

arbeta en auktoritativ plan för länets utveckling efter vilken statlig och kommunal verksamhet måste inriktas.

Länsstyrelsen har först i och med naturvårds- och lokaliseringspolitiken fått uttrycklig instruktion att bedriva horisontell planering på länsplan, men avsaknaden av en samordnande plan har länge varit kännbar inom läns— förvaltningen. Olika provisorier har därvid tillgripits. För att befordra en önskvärd samverkan och samordning har man vid en del länsförvaltningar bildat s. k. länsråd. Rådens verksamhet är inte författningsmässigt regle- rad, men de består i allmänhet av företrädare för de viktigaste länsorga- nen. Från och med den 1 juli 1965 inrättades i varje län planeringsråd, vilka såsom rådgivande organ skall deltaga i länsstyrelsens handläggning av sådana ärenden rörande samhällsplanering eller kommunal, administra- tiv eller judiciell indelning samt näringslivets lokalisering, som är av all- män betydelse eller av större vikt. Rådet utgörs av nio inom länet bosatta ledamöter, av vilka fyra utses av Kungl. Maj:t bland personer, som är väl förtrogna med arbetsmarknaden, näringslivet och förhållandena i övrigt inom länet samt fem av landstinget (och landstingsfri stad) bland personer med erfarenhet av kommunala värv och företrädesvis så, att olika delar av länet blir representerade.

Länsstyrelseexpertema

Länsstyrelsen var länge — jämte domkapitlet —— det enda civila förvalt- ningsorganet på regional nivå. Den har alltid haft en särskild prägel av judiciellt förvaltningsorgan, ehuru landshövdingarna själva i stor utsträck— ning inte varit jurister. Behovet av annan sakkunskap än den juridiska och allmänt administrativa var tidigare inte stort och det var naturligt att tillgodose det inom landsstatens ram. Med den fortgående samhällsutveck- lingen har emellertid behov uppstått av särskild sakkunskap på flera om- råden.

Två olika typer av specialorgan har inrättats inom den statliga länsför— valtningen, nämligen dels en grupp med väsentligen administrativa upp— gifter, till vilken grupp framför allt de fristående länsnämnderna kan räk— nas, dels en grupp — länsstyrelseexperterna — med speciella, ofta tekniskt betonade arbetsuppgifter och regelmässigt utan självständig rätt att inom de verksamhetsområden, där experten biträder länsstyrelsen, fatta förvalt- ningsbeslut. Länsstyrelseexperternas uppgift är i stället av rådgivande ka- raktär. De skall med sin speciella sakkunskap bistå länsstyrelserna och andra myndigheter.

Det bör anmärkas att vissa experter har en självständig beslutanderätt inom områden utanför länsstyrelsernas ämbetsbefattning. Detta gäller t. ex. överlantmätaren. Vidare bör observeras att länsstyrelsen kan uppdraga åt flertalet av de fristående länsexperterna att vara föredragande eller att eljest deltaga i handläggningen av ärenden hos länsstyrelsen.

Länsarkitekten

För att fungera som regional myndighet på plan- och byggnadsväsendets område inrättades 1920 fem länsarkitekttjänster, som efter hand utökades till en i varje län. Till en början betraktades tjänsten som deltidssysselsätt- ning, men 1935 fick länsarkitektorganisationen i huvudsak den utform- ning, som den trots stora förändringar i byggnadslagstiftningen bibehållit.

Chefsmyndighet för länsarkitekterna har till nyligen varit byggnadssty- relsen i sin egenskap av central statsmyndighet för ärenden rörande be- byggelse och planväsende. Efter byggnadsstyrelsens delning 1/7 1967 i ett byggande och fastighetsförvaltande verk (den nya byggnadsstyrelsen) och ett planverk, är det sistnämnda chefsmyndighet. Länsarkitekterna förord- nas av Kungl. Maj :t efter anmälan av planverkets chef.

I Kungl. Maj:ts instruktion för länsarkitektsorganisationen (SFS 1965: 701) anges som huvuduppgifter för länsarkitekten att biträda länsstyrelsen och planverket i fråga om planläggnings- och byggnadsväsendet och att utöva arkitektverksamhet för statsverkets räkning. De länsarkitekten förut åvilande fastighetsförvaltande uppgifterna och den för dessa avsedda per- sonalen överfördes 1/7 1967 till den nya byggnadsstyrelsens distrikts- organisation.

Länsarkitektens dominerande arbetsuppgift är numera att biträda läns- styrelsen i plan- och byggnadsfrågor. Länsarkitektens närmare arbetsupp- gifter inom detta område regleras i olika författningar, främst byggnads- lagen och byggnadsstadgan, men också i fastighetsbildnings- och jorddel— ningslagarna, naturvårdslagen m. fl.

Den vanligaste formen för länsarkitektens verksamhet på detta område är sakkunniggranskning och yttranden i ärenden som remitteras från läns- styrelsen. Huvuddelen av de ärenden som regelmässigt är föremål för så- dan remiss är fastställelseprövning av bebyggelseplaner, meddelande av byggnadsförbud och dispens från sådant eller eljest gällande nybyggnads- förbud, fastighetsbildningsärenden och naturvårdsärenden. Länsarkitekten kan också sägas biträda länsstyrelsen genom råd och upplysningar åt kom- muner och enskilda, samråd med planförfattare m. m.

I den mån tjänsten i övrigt medger det, är länsarkitekten skyldig att för statsverkets räkning åtaga sig uppdrag av statliga och kommunala myndig- heter eller av enskild.

Länsläkaren

I varje län skall finnas en länsläkare, men i dennes verksamhetsområde ingår inte stad, som ej tillhör landstingskommun. Länsläkaren lyder under socialstyrelsen. Enligt instruktionen (SFS 1965: 792) har länsläkaren till huvudsaklig uppgift att såsom rådgivande och inspekterande organ med- verka i arbetet för den allmänna hälsovården, att följa planeringen av den

allmänna sjukvården och ha uppsikt över den öppna sjukvården. Vidare har länsläkaren inseende över personer som yrkesmässigt utövar hälso- och sj ukvårdande verksamhet.

Länsläkaren biträder länsstyrelsen i ärenden inom den allmänna hälso- vården i länet, som kräver medicinsk sakkunskap och rapporterar till läns- styrelsen missförhållanden inom detta område. I instruktionen nämns sär- skilt kontrollen över att de kommunala hälsovårdsnämnderna fullgör sina åligganden. Vad gäller den allmänna sjukvården skall länsläkarorganisa- tionen i första hand ägna uppmärksamhet åt bekämpandet av sjukdomar, på vilka epidemilagen äger tillämpning, och har i det sammanhanget viss särskild rapportskyldighet till socialstyrelsen.

Det ankommer också på länsläkaren att öva tillsyn över sjukstugor, för- lossningshem, enskilda sjukhem samt ålderdomshem.

I fråga om länsläkarens förhållande till landstinget bör observeras att länsläkarens verksamhet till övervägande del berör områden utanför den av landstingen bedrivna hälso— och sjukvården. Länsläkaren skall såvitt möjligt närvara vid sammanträden med landstingets hälso- och sjukvårds- styrelse.

Länsveterinären

I varje län finns en länsveterinär, vars verksamhet, liksom länsläkarens, innefattar huvudsakligen inspektions- och tillsyningsuppgifter samt fack- mässig rådgivning åt länsstyrelsen och andra myndigheter.

Länsveterinärens arbetsuppgifter enligt allmänna veterinärinstruktionen (SFS 1933: 616) kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen tillsyn över den allmänna hälso- och sjukvården bland husdjuren och djurskyddet, tillsyn över livsmedelskontrollen samt överinseende över det civila vcterinärväsen- det och enskilt verksamma veterinärer inom länet.

Beträffande den allmänna hälso- och sjukvården bland husdjuren liksom livsmedelskontrollen skall länsveterinären bistå länsstyrelsen, kommunala myndigheter och andra med råd och anvisningar. Särskilt nämns länsveteri- nären's uppgifter med avseende på inträffade fall av smittosamma sjuk- domar bland husdjuren i länet.

Länsveterinären skall inspektera slakteriinrättningar, livsmedelsfabriker, matvarubutiker och transportmedel för livsmedel. Han skall på anmodan av hälsovårdsnämnd efter undersökning avgiva intyg beträffande beskaf- fenheten av vissa livsmedel.

Länsveterinären skall vidare biträda länsstyrelsen vid handläggning av ärenden rörande den allmänna hälso- och sjukvården bland husdjur, djur- skyddet samt livsmedelskontrollen. Han skall rapportera missförhållanden på dessa områden samt föreslå åtgärder för deras avhjälpande.

53 Socialvårdskonsulenten

Riket är indelat i tretton socialvårdskonsulentdistrikt, vartdera omfattande ett eller två län. Konsulenten biträder enligt sin instruktion (SFS 1965: 789) länsstyrelsen inom sitt distrikt vid handläggningen av frågor om social- hjälp, barnavård och bidragsförskott samt är, enligt länsstyrelsens bestäm- mande, föredragande och deltager även i övrigt i handläggningen av så- dana frågor hos länsstyrelsen. Konsulenten skall inom sitt distrikt gå social- styrelsen till handa samt lämna socialnämnd och barnavårdsnämnd upp- lysningar och råd i frågor som berör deras verksamhetsområden. Under socialstyrelsens ledning skall socialvårdskonsulenten biträda vid tillsynen över tillämpningen av bestämmelserna om allmänna barnbidrag samt vidare övervaka att barnavårdsnämnds uppgifter enligt föräldrabalken blir full- gjorda.

Socialvårdskonsulenten skall företaga de inspektions- och andra tjänste- resor inom distriktet, som påkallas av hans verksamhet. Finner konsulen- ten fel eller försummelse eller andra missförhållanden ligga kommun eller nämnd eller någon inom socialhjälpen eller barnavården verksam person till last, skall han söka åvägabringa rättelse och bör, om sådan ej åstadkom- mes anmäla förhållandet till länsstyrelsen. Konsulent skall på begäran till- handagå förening eller enskild som utövar frivillig hjälp- eller barnavårds- verksamhet inom distriktet med upplysningar och råd. Konsulenten skall även söka befordra samarbete mellan den offentliga socialhjälpen och bar— navården samt enskilda hjälpföretag och mellan sådana företag inbördes samt verka för att den enskilda hjälpverksamheten ordnas så att social- hjälpens och barnavårdens syften främjas.

Skyddskonsnlenten och eftervårdskonsulenten

Riket är indelat i 40 skyddskonsulentdistrikt. I varje distrikt finns en skyddskonsulent jämte annan personal.

Enligt Kungl. Maj:ts instruktion för kriminalvårdsorganisationen (SFS 1965: 632) skall skyddskonsulenten under kriminalvårdsdirektören leda och ansvara för skyddsverksamheten inom distriktet. Skyddskonsulenten och övriga till organisationen knutna tjänstemän är verksamma inom alla om- råden av kriminalvård i frihet. Arbetsuppgifterna framgår i allt väsentligt av brottsbalken samt dess följdförfattningar. Av dessa framgår att skydds- konsulentens uppgifter inte inskränker sig till att ta befattning med dem som vårdas i frihet. Han är också verksam på ett tidigare stadium. Han kan kallas för att lämna upplysningar och råd vid sammanträde med be- handlingskollegium, vilket är ett vid varje fångvårdsanstalt inrättat råd- givande organ för frågor rörande de intagnas behandling. Vidare förutsät- tes samråd kunna ske mellan styresmannen vid fångvårdsanstalt och skyddskonsulenten till förberedande av intagens frigivning eller överföran— de till öppen vård. Den främsta uppgiften för tjänstemännen inom skydds-

konsulentorganisationen är emellertid att vara föredragande hos de obliga- toriska övervakningsnänmderna, vilka lokalt svarar för ledningen av och tillsynen över frivården.

Eftervårdskonsulenterna, sex till antalet, tillhör socialstyrelsens personal. De tjänstgör och är stationerade i de fem distrikt vari landet är uppdelat. Det åligger eftervårdskonsulenten att under socialstyrelsen biträda vid ef- tervården av elever som utackorderats eller villkorligt utskrivits från ung- domsvårdsskola. Konsulenten har sålunda att öva allmän tillsyn över huru utackorderingsverksamheten och övervakningsarbetet bedrives samt att bi- stå övervakare över villkorligt utskriven elev och elevs föräldrar m.fl. med råd och upplysningar.

Övriga experter Förutom de ovan nämnda experterna, där dock skyddskonsulenterna intar en särställning, fungerar åtskilliga statliga och halvstatliga organ och tjänstemän som länsstyrelsens experter i vissa speciella frågor. Länsvägnämnden har således rådgivande funktioner i frågor om all- männa vägar, främst upprättandet av flerårsplaner. Överlantmätaren biträ- der länsstyrelsen i planfrågor och fastighetsbildningsfrågor m. 111. Från andra, t. ex. företagareföreningen, hushållningssällskapet, landsantikvarien, inhämtar länsstyrelsen i särskilda fall yttranden i ärenden, som berör dessas verksamhetsområden.

Länsuimnderna

Den principiella skillnaden mellan länsnämnderna och de ovan behandla- de cxpertorganen är väsentligen den att medan experterna inte alls eller endast i begränsad omfattning äger meddela förvaltningsbeslut, som inver- kar på enskilds rättsläge eller som eljest är av förpliktigande eller gyn- nande natur, har länsnämnderna ofta omfattande befogenheter av sådant slag. Länsvägnämnden har dock, förutom rätt att anföra besvär över läns- styrelsens och vägverkets beslut, endast rådgivande befogenheter.

Beträffande länsnämnderna kan vidare konstateras, att de bildats i hu- vudsak under 1940-talet för att handha förvaltningsuppgifter, som av olika anledningar inte lämpligen kunde handläggas på länsstyrelsen.

Länsarbetsnämnden

Såsom regional myndighet för arbetsmarknadsfrågor finns i varje län en länsarbetsnämnd. Länsarbetsnämnderna tillkom år 1940, då den offentliga arbetsförmedlingsverksamheten, som tillkommit på kommunalt initiativ och dittills åvilat landstingen och städerna utanför dessa, provisoriskt ställdes under statlig ledning. För att göra länsarbetsnämnderna mera lämpade som samordningsorgan för av sysselsättningsläget betingat planeringsarbe-

,, ; t | 1

te inom länen genomfördes en omorganisation 1945. I samband därmed utsågs landshövdingarna, med några undantag, till ordförande i nämnder- na. Från och med den 1 januari 1948 förstatligades definitivt den offentliga arbetsförmedlingen och arbetsmarknadsstyrelsen inrättades som centralt organ. Länsarbetsnämnderna blev permanenta under arbetsmarknadssty- relsen lydande statliga länsorgan.

Länsarbetsnämnden består av ordförande och sju andra ledamöter av vilka en är vice ordförande. Samtliga förordnas av Kungl. Maj:t efter för- slag av chefen för arbetsmarknadsstyrelsen, för en tid av högst tre år. I praxis är ett visst antal ledamöter representanter för arbetsgivare- och arbetstagareorganisationerna. För närvarande är i samtliga län landshöv- dingen länsarbetsnämndens ordförande. Nämndens verkställande tjänste- man och chef för dess kansli är länsarbetsdirektören.

En av länsarbetsnämndens främsta uppgifter utgör ledningen av arbets- förmedlingen i länet och viss därtill knuten särskild verksamhet, såsom arbetsvård och yrkesvägledning, syftande till att dels hjälpa arbetssökande till arbete, dels tillgodose efterfrågan på arbetskraft inom skilda områ- den på arbetsmarknaden. Denna verksamhet bedrivs vid arbetsförmedlings- kontor av olika slag.

Länsarbetsnämndernas organisation och allmänna verksamhet regleras främst av instruktioner för arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämn- derna (3/12 1965, nr 667) och arbetsmarknadskungörelsen (3/6 1966, nr 368).

Länsarbetsnämnden skall vidare noga följa utvecklingen på arbetsmark- naden inom länet samt vidtaga härav betingade åtgärder eller hos arbets- marknadsstyrelsen göra de framställningar vartill läget ger anledning. Nämnden upprättar därför med jämna mellanrum prognoser för arbets- marknaden. Det åligger nämnden och arbetsförmedlingarna att underlätta omställningen på arbetsmarknaden, bl.a. genom ekonomiska bidrag, om- skolning och utbildning. Nämnden ansvarar särskilt för sysselsättningspla- neringen inom byggnads- och anläggningsverksamheten i samverkan med kommunerna och byggarbetsmarknadens parter. Det ankommer sålunda på länsarbetsnämnden att meddela igångsättningstillstånd, då sådant er- fordras. Till länsarbetsnämndens uppgifter bör tillsynen över hjälpverk- samheten i samband med arbetslöshet och att initiera statliga, statskom- munala eller kommunala beredskapsarbeten. Länsarbetsnämnden skall vi- dare deltaga i den allmänna krigsberedskapen genom att planlägga utnytt- jandet av den arbetskraft, som under krig och därmed jämförliga förhål- landen kan beräknas stå till förfogande inom länet.

I övrigt skall länsarbetsnämnden handha de uppgifter, som av Kungl. Maj:t eller arbetsmarknadsstyrelsen ålägges nämnden. Bland sådana upp- gifter kan särskilt framhållas medverkan vid planläggningen av konjunk- turtutjämnande åtgärder.

Vägförvaltningen

I varje län finns som regionalt organ inom den statliga vägorganisationen en vägförvaltning (instruktionen för statens vägverk, 25/5 1967, nr 258). Chef för Vägförvaltningen är vägdirek-tören.

Vägförvaltningens arbetsuppgifter såvitt angår landsbygden samt städer och samhällen, där kronan är väghållare, avser dels planering av det all- männa vägnätet och projektering av vägbyggnadsföretag — där inte denna senare uppgift ankommer på särskilda projekteringskontor —- och dels un- derhåll och drift beträffande de allmänna vägarna. Vägförvaltningen tar också befattning med ärenden rörande statsbidrag till vägar och gator i städer och samhällen, som är väghållare, samt till enskilda vägar. Väg- förvaltningen utövar vidare tillsyn över städers och stadsliknande samhäl- lens allmänna väghållning samt gatuhållning i vad avser för biltrafiken viktiga gator.

I prop. angående vägväsendets förstatligande (1942: 122) konstaterade departementschefen, att medan vägunderhållet och vägbyggandet, som är av uteslutande teknisk art, skulle ombesörjas av ett statligt tekniskt verk, krävde planläggningen av vägnätets utformning mera ingående kunskap om olika orters sociala och ekonomiska förhållanden. För att säkerställa att de lokala frågorna vederbörligen beaktades borde länsstyrelsen tillde- las befogenhet att upprätta förslag till avgörande av länets vägbyggnads- frågor. För länsstyrelsens ståndpunktstaganden krävdes emellertid även teknisk sakkunskap. Länsstyrelserna behövde därför för ärendenas bered- ning biträde av Vägförvaltningen. Förntsättningarna för ett intimt samråd kunde skapas genom att vägdirektören gjordes till föredragande i länssty- relsen beträffande vägärenden.

Vägförvaltningen biträder sålunda länsstyrelsen med upprättandet av förslag till flerårsplaner för byggande av allmänna vägar av olika slag samt förslag till arbetsplan för allmän väg. Länsstyrelsen översänder för- slagen med eget utlåtande till statens vägverk, som är fastställelsemyndig— het. Om länsstyrelsen och vägverket har olika uppfattning hänskjuts frågan till Kungl. Maj:t. Vägförvaltningen medverkar vidare vid upprättandet inom vägverket av s.k. fördelningsplan för statsbidrag till viktigare gator och vägar i städer och stadsliknande samhällen som är egna väghållare.

Besluten vid 1966 års höstriksdag och 1967 års vårriksdag om ny orga- nisation för väg- och vattenbyggnadsstyrelsen m.m. (prop. 1966: 129, SU 152, rskr 361 samt prop. 1967: 44, SU 55, rskr 153) innebär bl.a. en suc- cessiv förändring och utbyggnad av vägverkets regionala organisation. De befintliga tre särskilda planeringsavdelningarna för större projekterings- arbeten benämnes framdeles projekteringskontor och ställes direkt under verkets driftavdelning. Vid behov skall ytterligare projekteringskontor kun- na inrättas. Vidare upprättas en regional byggnadsorganisation, bestående

57 av sju byggnadsdistrikt, vartdera omfattande flera län och direkt under- ställda verkets byggnadsavdelning. För verkets rullande planering för bl. a. byggande och underhåll indelas landet i ett antal planläggningsområden. Arbetsområdena för byggnadsdistrikten avses sammanfalla med planlägg- ningsområdena. Denna senare indelning är dock endast avsedd att vara verkets interna Områdesindelning vid arbetsplaneringen. Länsstyrelsernas inflytande på planläggningen av vägnätet kommer att som hittills regleras genom bestämmelser i väglag och vägstadga.

Länsbostadsnämnden

Som regionalt organ för den statliga bostadspolitiken finns sedan 1948 i varje län en länsbostadsnämnd. Länsbostadsnämndens organisation och arbetsuppgifter regleras i Kungl. Maj:ts instruktion (SFS 1965: 669).

Länsbostadsnämnden utgöres av ordförande och fem andra ledamöter. Länsbostadsdirektören är självskriven ledamot. Övriga ledamöter förord- nas av Kungl. Maj:t för en tid av högst tre år. Länsbostadsdirektören är chef för nämndens kansli. Vid handläggning inom nämnden av frågor av större vikt, som berör annan länsmyndighets arbetsområde, skall jämväl representant för denna myndighet beredas tillfälle deltaga i nämndens överläggningar.

Länsbostadsnämnderna skall inom länet handha den statliga låne- och bidragsverksamheten till främjande av bostadsförsörjningen, i den mån denna verksamhet ej ankommer på bostadsstyrelsen eller annan myndighet. Sålunda beviljar länsbostadsnämnden bostadslån till nybyggnad, till— eller ombyggnad av bostadshus, förbättringslån, vinterbidrag, invalidbostads- bidrag m.fl. bidrag av bostadspolitisk natur.

Länsbostadsnämnden tar även befattning med familjebostadsbidrag och pensionärsbostadsbidrag, vilka beviljas av kommunerna men för vilka er- sättning av statsmedel lämnas av nämnden efter granskning av bidrags- ärendena.

Länsbostadsnämndens nu angivna verksamhet är huvudsakligen av bank- mässig karaktär, i det att nämnden i överensstämmelse med angivna låne- och bidragsvillkor prövar den tilltänkta byggnadens kreditvärde, sökandens ekonomiska förutsättningar m.m. Emellertid får redan den fördelning mel- lan kommunerna av tillgängliga lånemedel för länet, vilken åligger läns- bostadsnämnden, stor betydelse för samhällsplaneringen. I anslutning till låne— och bidragsverksamheten ankommer det vidare på länsbostadsnämn- den att verka för en planmässig förbättring av bostadsförsörjningen i lä- net. Nämnden skall bl. a. sammanställa och i samråd med andra läns- organ bedöma av kommunerna fortlöpande upprättade bostadsbyggnads- program. På grundval av dessa samt en bedömning av bostadsbehovet i kom-

muner, som inte är skyldiga att uppgöra sådana program, redovisar nämn- den årligen till bostadsstyrelsen det erforderliga bostadsbyggandet i länet.

länsskolnämnden

För varje län finns såsom regional statsmyndighet på skolväsendets områ- de en länsskolnämnd. Länsskolnämndens organisation framgår av skol— lagen (SFS 1962:319) och Kungl. Maj:ts instruktioner för nämnderna (SFS 1965: 741 och 742). I instruktionerna angives också nämndernas allmänna ämnesbefattning. Deras närmare arbetsuppgifter regleras i skilda författningar, främst skollagen och skolstadgan (SFS 1962:439). Läns- skolnämnden, som lyder under skolöverstyrelsen, utgörs av nio inom länet bosatta, för fyra är utsedda ledamöter. Av ledamöterna utses två av Kungl. Maj:t, varav en bland företrädare för arbetsgivare och en bland företrädare för arbetstagare inom länet. Skolöverstyrelsen och länsstyrelsen utser vardera en ledamot samt landstinget (och i förekommande fall lands- tingsfri stad) fem ledamöter. Länsskolnämnden har under skolöverstyrel- sen inseende över skolorna i länet och därtill hörande verksamhet. Nämn- den har även att öva tillsyn över undervisningen av skolpliktiga barn i en- skilda skolor samt vid sjukvårdsanstalter och barnhem.

Länsskolnämndens uppgifter kan indelas i följande huvudgrupper, näm- ligen åtgärder beträffande skolväsendets planering, ledning av och tillsyn över den pedagogiska verksamheten, direkt inspekterande verksamhet, be- slut eller yttrande 1 olika ärenden rörande den inre skolorganisationen samt handläggning av vissa besvärsmål.

Vad gäller planeringsverksamheten åligger det länsskolnämnden att, i samråd med övriga samhällsplanerande myndigheter och institutioner inom länet, sörja för en ändamålsenlig planering av skolväsendet samt planlägga för skolornas verksamhet i händelse av krig eller krigsfara. Vidare utför nämnden fortlöpande översiktlig planering av skolväsendet i sin helhet inom länet med stöd av uppgifter från kommunerna, andra statliga läns- organ och centrala myndigheter m. fl.

Länsskolnämndens uppgift att fastställa elevområde för varje skola i länet har viss betydelse även ur allmän planeringssynpunkt. Elevområde skall omfatta den kommun, som handhar förvaltningen av ifrågavarande skola, men i området skall också, om så erfordras för skolväsendets ända- målsenliga organisation, ingå en eller flera andra kommuner eller delar därav. Vid bestämmandet av elevområde har länsskolnämnden ledning av den organisationsplan, som det åligger varje kommun att upprätta och i avskrift tillställa nämnden. Vidare utövar länsskolnämnden inflytande på lokaliseringen av vissa högre skolor i det att nämnden har att yttra sig över kommuns framställning till Kungl. Maj:t om inrättande eller med- givande till inrättandet av sådana skolor.

Slutligen kan till länsskolnämndens planerande verksamhet räknas nämn- dens befattning med statsbidrag till byggnadsföretag inom skolväsendet. Nämnden skall avge yttrande i bidragsårenden samt uppgöra förslag till turordning efter angelägenhetsgrad vad beträffar fördelning av statsbidrag mellan olika skolbyggnadsföretag.

lantbmksnämnden Lantbruksnämnderna, som lyder under lantbruksstyrelsen, tillkom genom beslut av 1947 års riksdag (prop. 1947: 75, SäU 2, rskr 424), varefter de— ras ämbetsbefattning, organisation m.m. fastställdes av riksdagen näst- följande år (prop. 1948: 149, JoU 27, rskr 233).

1965 års riksdag (prop. 1965: 100, JoU 17, rskr 256) fattade principbe- slut om ändrad organisation av de statliga och statsunderstödda rationali- seringsorganen på jordbrukets område. Besluten innebar i huvudsak att lantbruksnämndens och hushållningssällskapets rationaliseringsuppgifter skulle sammanföras i ett nytt regionalorgan benämnt lantbruksnämnd.

Den nya lantbruksnämndens organisation och verksamhet framgår av Kungl. Maj:ts instruktion för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna (SFS 1967: 425).

Lantbruksnämnden utgörs av nio ledamöter. Bland ledamöterna är lant- bruksdirektören självskriven, medan fyra utses av Kungl. Maj:t och fyra av landstinget eller, i Kalmar län, två av vartdera landstinget. Innan lands- tinget utser ledamot, skall samråd ske med hushållningssällskap. Inom nämnden finns en strukturdelegation och en produktionsdelegation samt efter särskilt beslut av lantbruksstyrelsen en eller flera särskilda delega- tioner.

Lantbruksnämnden har att inom sitt verksamhetsområde uppmärksamt följa lantbrukets tillstånd och utveckling samt vidtaga eller hos styrelsen föreslå de åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga, särskilt för att åstadkomma en snabb strukturrationalisering inom lantbruket. Särskilt åligger det nämnden att verka för rådgivning och upplysning i syfte att främja rationaliseringen inom jordbruket och trädgårdsnäringen samt den yttre rationaliseringen inom skogsbruket, att utföra den regionala plane- ringen för lantbrukets rationalisering samt individualplanering för viss bruk- ningsenhet eller grupp av brukningsenheter och att i den mån det icke an- kommer på annan myndighet ha hand om övriga statliga åtgärder för jord- brukets och skogsbrukets yttre rationalisering, däri inbegripet förvärv och försäljning av fast egendom, samt för annan rationalisering inom jordbru- ket och trädgårdsnäringen. Vidare skall nämnden tillse att vanhävd ej före- kommer på jordbruk samt i den utsträckning resurserna medger upprätta tekniska planer för jordbrukets inre rationalisering eller planer för rationa- lisering inom trädgårdsnäringen, bistå med företagsekonomisk kalkylering,

utföra markkartering eller planering av växtodling, husdjursavel, utfod- ring eller mekanisering eller lämna annan sådan produktionsteknisk service.

I och med att lantbruksnämnden fått vidgade arbetsuppgifter har hushåll— ningssällskapen fråntagits sin befattning med de direkta rationaliserings- åtgärderna.

Skogsvårdsstyrelsen

För handhavande av skogsvården, såvitt avser de enskilda skogarna, och därmed sammanhängande verksamhet, finns i varje län en skogsvårdssty— relse. Skogsvårdsstyrelserna i flertalet län inrättades 1903 i samband med tillkomsten av den allmänna skogsvårdslagen och ställdes 1941 under central ledning av den då nyinrättade Skogsstyrelsen.

Skogsvårdsstyrelsens organisation och allmänna verksamhet framgår av förordning och reglemente (SFS 1960: 267 och 322) samt av skogsvårds- lagen och ett flertal bidrags- och låneförfattningar.

Skogsvårdsstyrelsen utgörs av sju ledamöter. Styrelsens chefstjänsteman, länsjägmästaren, är självskriven ledamot och av övriga ledamöter utser Kungl. Maj:t tre, däribland ordföranden, samt landstinget tre.

Skogsvårdsstyrelsen har till uppgift att främja och stödja den enskilda skogshushållningen samt verka för att skogsvårdsarbetet på de enskilda skogarna inom styrelsens verksamhetsområde bedrives på ett planmässigt sätt. Skogsvårdsstyrelsen skall vidare utöva den uppsikt och vidtaga de åt- gärder, som jämlikt gällande skogsvårds-, naturvårds- och andra författ- ningar ankommer på styrelsen. Skogsvårdsstyrelsens verksamhet kan re- dovisas under följande rubriker, nämligen rådgivnings—, upplysnings— och utbildningsverksamhet, beståndsvård och avverkning, återväxtfrämjande åt— gärder, skogsdikning, skogsvägsbyggan-de, skogsbruksplanläggning 111.111. samt Övervakning av skogsvårdslagens efterlevnad. I de flesta fall är skogs— vårdsstyrelsens arbete uppdelat på olika sektioner, i de medelstora länen en skogsvårdssektion, en skogsteknisk sektion och en undervisningssek— tion.

Länsnykterhetsnämnden

Länsnykterhetsnämnden har enligt sin instruktion (SFS 1965: 790) att inom sitt verksamhetsområde övervaka nykterhetstillståndet samt att vidtaga åt— gärder för dess förbättrande.

Gentemot de kommunala nykterhetsnämnderna utövar länsnykterhets- nämnden tillsyn och lämnar vägledning och bistånd i deras verksamhet. Vid försummelse av kommunal nykterhetsnämnd att vidtaga erforderlig åtgärd, som ankommer på nämnden, kan länsnykterhetsnämnden ingripa och handlägga ärendet i den kommunala nämndens ställe.

Länsnykterhetsnämnden har rätt att vidtaga åtgärder för att till viss al-

koholmissbrukare inte skall utlämnas alkoholhaltiga drycker. Denna av- stängningsrätt kan nämnden delegera till kommunal nykterhetsnämnd.

En väsentlig del av länsnykterhetsnämndens arbete består i att avge ytt- randen till olika myndigheter. Hos länsnykterhetsnämnd föres anmärk- ningsregister. grundat på inkomna uppgifter om fylleri och andra nyk- terhetsanmärkningar. Till väsentlig del utförs länsnykterhetsnämndens ar- bete av nämndens tjänstemän, framför allt nykterhetsvårdskonsulenterna.

Länsnykterhetsnämnden samarbetar med andra myndigheter inom nyk— terhetsvården, främst med socialstyrelsen, som central tillsynsmyndighet inom nykterhetsvården, och länsstyrelsen.

C. Länsförvaltningen och samhällsbyggandet

Samhällsplaneringens villkor och krav på förvaltningsorganisationen har spelat en stor roll i många överväganden rörande administrativa reformer under de senaste decennierna. Detta gäller inte minst den kommunala sek- torn, där omfattande indelningsändringar har motiverats med samhällspla- neringens krav och åtskilliga lagstiftningsåtgärder har föranletts av nöd- vändigheten av samordning över större områden än enskilda kommuner. Detta gäller i hög grad också länsförvaltningen, där såväl länsförvaltnings- utredningens som länsindelningsutredningens direktiv och förslag har mo— tiverats med de organisatoriska krav, som ställs av planeringsbehoven i den expanderande länsförvaltningen.

På olika sätt sammanhänger planeringsbehoven med vad länsdemokrati- utredningen skulle vilja kalla samhällsbyggandet. Till begreppet samhälls- byggande vill länsdemokratiutredningen räkna inte bara markanvändningen utan också sådana aspekter som skolväsendets organisation betr. upptag— ningsområden och bostadsbyggandets fördelning inte bara på orter och kommuner utan också på lägenhetsstorlekar, hustyper och med hänsyn till byggkostnader och markpriser. Likaså vill länsdemokratiutredningen till samhällsbyggandet räkna så disparata element som den ändamålsen- liga organisationen av åldringsvården samt vägnätets utformning och stan— dard.

Den organisatoriska samordningen på regional nivå av dessa olika mo- ment i samhällsbyggandet i ett system så att avvägningen mellan olika be- hov och resurser motsvarar en optimal utveckling av samhället är ett hu- vudproblem för 1änsdemokratiutredningen. Angelägenheten av detta sam— manhänger med att den statliga länsförvaltningens organisation är be- roende av de centrala ämbetsverkens arbetsfördelning och därför uppdelad i självständiga organ, vars arbetsuppgifter endast berör en liten del av det totala samhällsbyggandet, medan de verkställande momenten och det yt- tersta ansvaret i många fall ligger på primärkommunerna.

Länsförvaltningens beröring med samhällsbyggande och samhällsplane— ring kan grovt indelas i två olika kategorier, nämligen dels prövning av kommunala beslut i planfrågor, dispens- och besvärsärenden rörande be- byggelse samt den allmänna uppsikten över bebyggelseutvecklingen, dels sådana frågor som innebär aktiva statliga insatser, t.ex. avseende väg- byggandet, fördelningen av statliga lån till bostäder eller statsbidrag till skolor.

Under 1960—talet har länsstyrelsens befattning med samhällsbyggandet fått ett nytt moment genom instruktionen till länsstyrelserna att inom na— turvårdspolitikens och lokaliseringspolitikens ram bedriva en aktiv läns- planering.

Länsstyrelsens befattning med samhällsbyggandet baseras till väsentlig del på uppsikten över den kommunala verksamheten. Länsstyrelsen är of- tast fastställelsemyndighet för detaljplaner enligt byggnadslagen, har vissa funktioner också när det gäller översiktsplaner samt är fastställelsemyn- dighet eller beslutande myndighet i ett flertal ärendegrupper, som sam- manhänger med markanvändningen t. ex. enligt byggnadslagen, naturvårds- lagen, vattenlagen, lagen om allmänna va—anläggningar, fastighetsbildnings- lagen etc. I sakbehandlingen av sådana ärenden biträdes länsstyrelsen fram— för allt av länsarkitekten, överlantmätaren, vägdirektören och andra exper— ter. Vidare sker ofta samråd med andra statliga länsorgan såsom läns— bostadsnämnden, länsskolnämnden och länsarbetsnämnden. Såvitt angår fastställelseprövningen av detaljplaner m. m. enligt byggnadslagen innebär den slutliga fastställelsen inte bara att planärendet granskats och befun- nits formellt riktigt handlagt i kommunen, utan också att planen sakligt sett är godtagbar. Något likartad karaktär har länsstyrelsens befattning med kommunernas investeringar på det sociala området.

Länsförvaltningens åtgärder på samhällsplaneringens område inskränks emellertid inte enbart till uppsikten över den kommunala aktiviteten. Fram- för allt genom beslut om, eller förslag till, fördelning av lånemedel, stats- bidrag och statliga investeringar mellan olika regioner, kommuner och or- ter, får länsmyndigheternas ställningstagande betydelse för samhällsutveck- lingen i olika delar av länet. Av särskild vikt är framför allt beslut och and— ra ställningstaganden inom bostadförsörjningens, vägväsendets och skol- väsendets områden samt beträffande lokaliseringspolitiken och arbetsmark— nadspolitiken.

Det kan sålunda konstateras, att länsförvaltningens befattning med sam— hällsbyggandet är mångfacetterad. Det stora antalet inblandade organ och nödvändigheten av att samordna åtgärderna i olika avseenden medför många svårlösta administrativa problem. Två olika problemkomplex kan urskiljas, nämligen dels att i det löpande arbetet synkronisera besluten i de olika länsorganen, dels koordinera åtgärderna efter en enhetlig och auk- toritativ syn på länets utveckling.

Åtskilliga typer av projekt med betydelse för den regionala utbyggnaden behandlas med olika utgångspunkt av flera olika länsorgan. Igångsättning av ett bostadsbygge t. ex. förutsätter behandling i länsstyrelsen, där stads- planegranskning innebär att länsarkitekten, länsingenjören, länsskolnämn— den, vägförvaltningen m.fl. deltar i sakgranskningen, länsbostadsnämnden meddelar beslut om statliga lån, länsarbetsnämnden ger igångsättnings- tillstånd etc. Alla dessa instansers beslut bör självfallet samordnas i ti— den, så att inte bostadsområdet är färdigt före skolan, lånemedlen finns tillgängliga men inte arbetskraften etc. Behandlingen bör dessutom, trots sin komplexa karaktär, handläggas så, att inte förseningar och onödiga byråkratiska hinder försvårar byggherrens och kommunens planering. Till- sammans utgör detta i den nuvarande länsförvaltningsorganisationen ett svårbemästrat problem.

I 1948 års länsstyrelseutrednings betänkande (SOU 1950: 28) behandla— des detta problem utförligt. Utredningen ansåg att den enda möjlighet, som stod till buds, var en sammanslagning av huvuddelen av de fristående länsorganen med länsstyrelsen. I remissbehandlingen utsattes emellertid detta förslag för betydande kritik och i propositionen (1952: 155) före— slogs i stället ett utbyggt samrådsförfarande och möjligheter att göra vissa av de fristående länsexperterna till föredragande i länsstyrelsen. 1958 års statsrevisorer behandlade också samma problem från liknande utgångs- punkt och föreslog, liksom länsstyrelseutredningen, en sammanslagning av vissa länsorgan med länsstyrelsen. Vid utskottsbehandlingen (SU 1959: 87) konstaterades emellertid, att tiden ännu inte var inne för ett ställnings- tagande till problemet. I direktiven till länsförvaltningsutredningen under— ströks problematiken på nytt.

I åtskilliga län har man med stöd av samrådsbestämmelserna inrättat informella planeringsgrupper med företrädare för de närmast berörda läns- organen. Denna utveckling har bildat en utgångspunkt för länsförvaltnings- utredningens förslag.

Den grundläggande svårigheten när det gäller att åstadkomma en till- fredsställande grad av samordning i det löpande arbetet inom länsförvalt- ningen utgörs av informationsspridningen mellan de självständiga länsorga- nen. Ett genomgående drag i de lösningar som övervägts har varit beto- ningen av ett utvidgat samrådsförfarande, som inneburit att cheferna för de olika länsorganen bringats i kontakt med varandra i gemensam behand- ling av ärendena. Beroende på den statliga länsförvaltningens expansion och arbetsuppgifternas omfattning har emellertid denna kanal varit otill- räcklig. Cheferna har inte haft tillräcklig kännedom om arbetsläget i de konkreta ärendena och samrådet har tenderat mot principiella frågor.

Önskvärdheten av en auktoritativ plan för länets utveckling, efter vilken de olika fristående länsorganens åtgärder kan inriktas, har sedan länge varit uppenbar inom länsförvaltningen. I åtskilliga län har man olika for-

mer av rådgivande organ i anknytning till länsstyrelsen, vanligen samman- satta av de viktigaste länsförvaltningstjänstemännen, ibland med företrä- dare även för landstinget. I vissa fall har också näringslivet varit repre- senterat.

Behovet av en gemensam målsättning betonades klart i lokaliseringsut- redningens betänkande (SOU 1963:58), där man starkt underströk hur olika avsnitt i samhällsbyggandet påverkar näringslivets lokalisering. För att lokaliseringspolitiska åtgärder inte skulle leda till icke önskade resultat ur det totala samhällsbyggandets synpunkt, och för att inte åtgärder inom andra sektorer skulle motverka de lokaliseringspolitiska intentionerna, kräv— des enligt utredningen en genomgripande lokaliseringsplanering, som kun- de ta hänsyn till samhällsbyggandets alla avsnitt. Departementschefen ut- vidgade utredningens förslag i detta hänseende och konstaterade (prop. 1964: 185) att en sådan utrednings- och planeringsverksamhet var nödvän- dig, om man i en tid av snabba strukturella förändringar skall kunna ut- nyttja samhällets resurser på effektivaste sätt. Denna verksamhet hade sitt värde oberoende av de lokaliseringspolitiska målen och medlen. Av det skälet var behovet av verksamhet i denna form ej heller tidsbegränsad eller inskränkt till vissa län (prop. 1964:185). Eftersom den planeringsverk- samhet, som utformades inom lokaliseringspolitikens ram, skulle få en ge- nomgripande betydelse för utvecklingen i länet, borde till handläggningen av dessa frågor i länsstyrelsen knytas ett rådgivande organ med lekmanna- sammansåttning, benämnt planeringsrådet.

Planeringsrådet skulle främst deltaga i frågor om samordning av kom- munernas, landstingskommunens och de olika länsorganens insatser inom samhällelig planering rn. m. Det torde kunna förutsättas, framhöll departe— mentschefen, att planeringsrådens uppfattning skulle tillmätas särskild tyngd vid de olika frågornas handläggning i kommuner, landsting och andra länsorgan.

Det är ännu för tidigt att uttala någon bestämd uppfattning om huru- vida planeringsråden har kunnat fylla den tilltänkta funktionen, att ge auktoritet åt länsplaneringen och riktlinjer för utbyggnaden i länet. En viss besvikelse över dess roll kan dock utläsas ur motionerna I: 249 och 541 samt 11:285 och 673 till 1966 års riksdag.

I detta sammanhang är det av intresse att notera den tveksamma in- ställning, som i olika sammanhang uttrycks från kommunförbundens sida, med avseende på den statliga länsförvaltningens befogenheter på samhälls- planeringens område och förslagen att den statliga länsförvaltningen skall stå som huvudman för en auktoritativ länsplanering. Denna inställning kommer klart till uttryck i yttrandena över lokaliseringsutredningen (SOU 1963: 58), bostadsbyggnadsutredningen (SOU 1965: 32) och fritidsutred- ningen (SOU 1965: 19).

För att vara rådgivande vid upprättandet av en samordnad planering

av länets utveckling, vilken ansågs nödvändig för en effektiv lokaliserings- politik, föreslog lokaliseringsutredningen inrättandet av ett lokaliserings- råd på länsstyrelsen, sammansatt av drygt tiotalet länstjänstemän samt två representanter för landstinget. I sina yttranden över förslaget framhöll landstingsförbundet, stadsförbundet och kommunförbundet att »landstinget och primärkommunerna genom denna lösning inte får det medinfly- tande i planeringsarbetet, som motiveras av de stora insatser, såväl primärkom- munerna som landstingen måste göra. Ett utan djup förankring i den kommunala demokratin med dess folkvalda förtroendemän arbetande planeringsorgan på läns- planet medför, att länets befolkning kommer att helt sakna inflytande i för dem och det samhälle de lever i så avgörande frågor som den långsiktiga samhälls- planeringen och olika samhällsfunktioners fördelning på olika orter och delar av länet. En planering så att säga ovanför huvudet på invånarna och praktiskt taget helt i händerna på tjänstemän låter sig enligt förbundens förmenande svårligen förenas med den kommunala självstyrelsen.»

I remissyttrandet över bostadsbyggnadsutredningen underströk Svenska stadsförbundet vikten av fasta riktlinjer för samhällsutbyggnaden och be- hovet av statliga insatser i detta avseende, men påpekade att det var >>av grundläggande betydelse att aktivare statliga insatser kan förankras i en efter utvecklingens krav anpassad kommunal självstyrelse, varvid det nu närmast synes vara det sekundärkommunala ledet och den interkommunala samordningen, som behöver förstärkas».

Likartade tankegångar framfördes i Svenska kommunförbundets yttran- de över fritidsutredningens andra betänkande, där man konstaterade att översiktsplaneringen var intimt förbunden med detaljplaneringen och plan— verkställighet, d.v.s. med primärkommunala uppgifter, och att oklarhe- ten om kompetensfördelningen i detta avseende kunde leda till minskande intresse från kommunernas sida. Som ett bättre alternativ till en aktivare översiktsplanering på länsstyrelsen hänvisade man till interkommunalt sam- arbete och den pådrivande och samordnande roll, som i sådana samman- hang kommunförbundens länsavdelningar kunde komma att spela.

Kommunförbundens inställning till en aktivare översikts- eller länspla- nering sådan den framkommer i ovannämnda yttranden, är i och för sig genomgående positiv. Tveksamheten gäller huvudmannaskapet och moti- veras av riskerna för den kommunala rörelsefriheten vid en aktivare stat- lig länsplanering.

Denna inställning kan sannolikt föras tillbaka till förhållandet, att me- dan primärkommunerna är ekonomiskt och politiskt ansvariga för den 10- kala samhällsutbyggnaden, denna inte kan ses oberoende av den allmänna sociala och ekonomiska utvecklingen i riket och regionen. Det stora in- flytande, som den statliga länsförvaltningen redan nu har över den lokala utvecklingen, kan genom en effektivisering och samordning mellan medel- ramsfördelning, t. ex. på skol- och bostadsområdena, och fastställelsepröv-

5—714858

ningen av bebyggelseplanerna, förstärkas och på ett avgörande sätt beskära den kommunala rörelsefriheten.

Frågan om den lämpligaste huvudmannen för samhällsplaneringen har aktualiserats även i Stor-Stockholm, där regionplaneringen för närvarande i enlighet med byggnadslagens bestämmelser handläggs av ett regionplane- förbund, men där plangenomförandet har aktualiserat ett överförande av dessa uppgifter till ett nytt överkommunalt organ. Länsdemokratiutred- ningen återkommer till dessa frågor längre fram i detta betänkande.

D. Länsjörvaltningen och socialvården

I denna framställning avses med socialvård främst verksamhet inom so— cialhjälpens, barna- och ungdomsvårdens samt nykterhetsvårdens områ- den. Utanför dessa områden bedrivs dock flera samhälleliga aktiviteter vil- kan sägas i olika grad ha karaktär av socialvård, t. ex. arbetsvården samt delar av bostadspolitiken.

I den följande framställningen skall ges en kortfattad sammanfattning av länsförvaltningens befattning med socialvården. Det bör emellertid ock- så hänvisas till bil. 19 i länsdemokratiutredningens föregående betänkande (SOU 1965: 54). Inledningsvis kan sägas, att den organisatoriska splittringen på socialvårdens område är utomordentligt stor. Detta sammanhänger med att de olika verksamhetsformerna har tillkommit vid skilda tidpunkter och utan direkt sammanhang med varandra. Strävanden att skapa en mera enhetlig organisation på det regionala planet har inte saknats, vilket kom- mer att beröras nedan.

På socialvårdens område ligger initiativet till olika slag av åtgärder nästan helt på primärkommunerna. Den kommunala verksamheten är i stor utsträckning reglerad genom speciallagstiftning eller statsbidragsbe- stämmelser. De regionala organen utövar framför allt tillsyn och rådgiv— ning och ingriper sällan direkt i kommunernas socialvårdande verksam- het. De ingripanden, som göres från länsplanet, avser att åstadkomma rät— telse i lagstridiga beslut, som fattats av kommunala organ, eller att vid försummelse ålägga kommun att fullgöra sina förpliktelser.

Fastän landstingskommunens allmänna kompetens i materiellt avseende överensstämmer med primärkommunens, har landstingen aldrig i större utsträckning kommit att engageras inom socialvården. Flera av de områden som landstingens verksamhet spänner över kan dock sägas ha karaktären av socialvård i vidare bemärkelse. Landstingens viktigaste direkta uppgift på socialvårdens område är att upprätta förslag till barnhemsplan samt att i den mån annan icke drager försorg därom inrätta och driva de barn- hem, som är upptagna i planen. För landstingskommunerna föreligger vida— re skyldighet enligt socialhjälpslagen att draga försorg om att erforderlig

vård och tillsyn beredes dem som intagits i ålderdomshem, men som med hänsyn till sitt beteende icke lämpligen kan behållas där. Vidare bör näm- nas landstingens verksamhet enligt lagen angående omsorger om vissa psy- kiskt utvecklingsstörda. Landstingens vård av långvarigt kroppssjuka tan— gerar också socialvårdens område.

Länsstyrelsens befattning med socialvården kan hänföras till tre huvud- grupper, nämligen tillsyn, förvaltningsrättskipning samt övrig förvaltnings- verksamhet.

Enligt socialhjälpslagen och barnavårdslagen skall således länsstyrelsen inom länet noga följa tillämpningen av respektive lag och tillse att social- hjälpsverksamheten och barnavården ordnas och handhas ändamålsenligt. Underlåter kommun att lämna obligatorisk socialhjälp eller försummar den att vidtaga erforderliga åtgärder beträffande underårig skall länssty- relsen ålägga kommunen att fullgöra sin skyldighet härvidlag. Yppas eljest missförhållanden har länsstyrelsen att vidtaga erforderlig åtgärd för vin- nande av rättelse. Även enligt lagen om allmänna barnbidrag och lagen om bidragsförskott övar länsstyrelsen tillsyn över barnavårdsnämndernas verk— samhet.

Enligt familjebidragsförordningen skall länsstyrelsen ha tillsyn och kon— troll över vederbörande kommunala nämnds verksamhet. Inom nykterhets- vården utövar däremot länsnykterhetsnämnden den allmänna tillsynsfunk- tion, som ankommer på länsinstansen.

Länsstyrelsen prövar vidare mål angående administrativa frihetsberö- vanden. Således underställs länsstyrelsen barnavårdsnämndeus beslut om underårigs omhändertagande för samhällsvård, då vårdnadshavares och i vissa fall minderårigs samtycke saknas. Likaledes prövar länsstyrelsen an- sökan av nykterhetsnämnd och polismyndighet angående intagning av alko- holmissbrukare på allmän vårdanstalt. Länsstyrelsen prövar vidare vissa typer av ersättningsmål såsom angående talan av kommun m.fl. mot annan kommun, staten eller enskild rörande ersättning för socialhjälp, kost- nader för samhällsvård och familjebidrag. Länsstyrelsen prövar även be- svär över beslut på här ifrågavarande områden av de kommunala orga- nen, av länsnykterhetsnämnden samt i vissa fall av styrelse för ungdoms- vårdsskola. Bl.a. kan nämnas att länsstyrelsen fastställer plan för ålder— domshem och reglemente för sådant hem, vilket är gemensamt för två eller flera kommuner, medger befrielse från kommuns skyldighet att anordna ålderdomshem, utanordnar gottgörelse som i vissa fall utgår av statsmedel för kommuns kostnad för socialhjälp, samhällsvård, familjebidrag till värn- pliktiga eller bidragsförskott och prövar huruvida framställning skall göras hos Kungl. Maj:t om hemsändning av utlänningar, som har stadigvarande behov av socialhjälp eller omhändertagits för samhällsvård.

F lera länsnämnder har också socialvårdande uppgifter. Länsnykterhets- nämndens verksamhet faller inom socialvårdens område. Länsarbetsnämn-

dens åtgärder till motverkande av arbetslöshet samt den arbetsvårdande verksamhet som nämnden bedriver, kan sägas vara av socialvårdande karak— tär, liksom delar av länsbostadsnämndens verksamhet.

Som länsstyrelsens experter på socialvårdens område fungerar i första hand dess egen barnavårdskonsulent, vederbörande socialvårdskonsulent och länsnykterhetsnämnden (nykterhetsvårdskonsulenten). Även länsläka- ren och länsåklagaren kan inom sina verksamhetsområden ta befattning med ärenden av socialvårdskaraktär.

Med utgångspunkt från den faktiska socialvårdsorganisationen och de därtill hörande arbetsuppgifterna är det av visst intresse att ta del av de förslag till omorganisation av de regionala socialvårdsuppgifterna, som vid skilda tillfällen presenterats. Socialvårdskommitténs förslag angående socialvårdens organisation på länsplanet (SOU 1942: 56) innehåller sålun- da flera intressanta synpunkter.

Kommittén fann det önskvärt att utrymme bereddes för lekmannainfly- tande inom socialvårdens länsorganisation och föreslog att huvudparten av socialhjälps-, barnavårds- och alkoholistvårdsärendena skulle överflyt- tas från länsstyrelsernas direkta handläggning till särskilda länsorgan med lekmannainslag, förslagsvis benämnda länssocialnämnder. De skulle vara knutna till länsstyrelsen. I sin verksamhet skulle länssocialnämnden biträ- das av socialvårdskonsulenter, barnavårdskonsulenter, läkare m. fl. Nämn- den skulle ombesörja huvudparten av de socialvårdsangelägenheter som handhades av länsstyrelsen samt vidare länsnykterhetsnämndens uppgifter.

En annan utformning av den regionala verksamheten på socialvårdens område föreslogs av 1948 års länsstyrelseutredning (SOU 1950: 28) när- mast som en följd av utredningens förslag om lekmannamedverkan i läns— styrelserna. Länsstyrelseutredningen motiverade införandet av lekmanna- medverkan bl. a. med att det vid fullgörandet av länsstyrelsens judiciella uppgifter måste beaktas att jämsides med rättssäkerhetskravet också stod kravet på effektivitet. Det gällde att söka åvägabringa en riktig avvägning. Man kunde emellertid inte förbise att lekmannamedverkan stundom kun- de komma att såväl utgöra en bättre garanti för rättssäkerhet men också medföra en ökad effektivitet. Detta skulle inte minst gälla beträffande läns— styrelsens ledning och tillsyn av socialvården.

Enligt socialvårdskonsulentutredningens (SOU 1963: 30) uppfattning upp- uppnådde man genom ett sammanförande av den regionala konsulentverk— samheten till en organisatorisk enhet en breddning av effekten av de nu- varande konsulentgruppernas rådgivande verksamhet visavi de kommu- nala myndigheterna och tjänstemännen. En samordnad verksamhet tillgodo- såg vidare det naturliga behovet av ständiga inbördes kontakter och infor- mationer under hand i det löpande konsulentarbetet, varigenom ökade möj- ligheter successivt skapades för envar av de samarbetande tjänstemännen att i praktiskt handlande ensam agera även i mera komplicerade vårdfall.

Utredningen hade som bakgrund för sina överväganden i dessa delar uppe- hållit sig vid de åtgärder — delvis genom statliga initiativ — som vidtagits för att befrämja en samverkan inom den kommunala socialvården enligt den s. k. familjevårdsprincipen. Om olika hjälporgan ingrep vart och ett för sig för att avhjälpa individuella hjälpbehov hade man inte någon garanti för att de familjesociala problemen upptäcktes. Härför krävdes samver- kan mellan hjälporganen, så att ett individuellt hjälpbehov som anmälts hos ett socialvårdsorgan skulle föranleda en systematisk utredning av alla de hemmavarande familjemedlemmarnas hälso— och försörjningssituation.

En utformning av konsulentverksamheten enligt familjevårdsprincipen inkluderade de uppgifter i fråga om rådgivning och tillsyn som omhänder- hades av socialvårds-, barnavårds- och nykterhetsvårdskonsulenterna. Av samma skäl borde den verksamhet som utövades av eftervårdskonsulen- terna enligt socialvårdskonsulentutredningen fullgöras inom en samordnad konsulentorganisation på länsplanet. Enligt utredningen var den av 1958 års besparingsutredning anförda uppfattningen att den inspektionsverksam- het, som åvilade socialvårdskonsulenterna, skulle ersättas av en »allmän tillsyn» från länsstyrelsernas sida och att upplysnings- och rådgivningsverk- samheten i större utsträckning skulle tillgodoses genom centrala anvis- ningar av socialstyrelsen, uppenbart orealistisk.

Som framgått av ovanstående har de olika förslagen till omorganisation av den regionala verksamheten på socialvårdens område eftersträvat en sam- ordning av de olika socialvårdande aktiviteterna på regional nivå. Att den regionala organisationen på socialvårdens område dock ej har reformerats beror sannolikt på att den varit avhängig av länsförvaltningens organisation i stort och då i första hand länsstyrelsens ställning. Så länge denna fråga ej lösts har inga förändringar kunnat vidtagas.

Inom socialdepartementet pågår för närvarande en utredning om utform- ningen av de regionala statliga organen inom vårdområdet. Den samord- ning, som skett på det centrala planet genom sammanförandet till en gemen- sam central myndighet av de uppgifter, som tidigare ankommit på social- styrelsen resp. medicinalstyrelsen, har aktualiserat denna översyn. I propo- sitionen (1967: 68) uttalade departementschefen att inga ändringar av de nuvarande organens eller tjänstemännens ställning och uppgifter på det regionala planet borde göras innan nämnda utredning avslutats.

KAPITEL 4

Medborgarrepresentation i den statliga länsförvaltningen

A . Bakgrund

I kapitel 2 konstaterades att statsmakterna genom att införa kollegiala lekmannastyrelser, utsedda av landstinget eller Kungl. Maj:t, i ett flertal länsorgan har sökt skapa ett medborgerligt inflytande i länsadministratio- nen. I länsförvaltningsutredningens direktiv har således ingått uppdraget att undersöka om och hur ett sådant lekmannainflytande kan införas också i länsstyrelsen. Utredningens förslag innebär en kollegial styrelse om tio ledamöter varav sex utsedda av landstinget och fyra av Kungl. Maj :t, och med landshövdingen som självskriven ordförande. Utredningens minoritet anser att samtliga tio ledamöter bör utses av landstinget.

Ett lekmannainflytande av detta slag kan uppfattas som ett alternativ till det medborgarinflytande, som en kommunalisering av förvaltningsupp- gifterna medför. Det har därför varit av intresse för länsdemokratiutred- ningen att bilda sig en uppfattning om hur medborgarinflytandet kommer till uttryck i dessa båda alternativ.

För att klargöra bakgrunden till det medborgerliga inflytandet i den statliga länsförvaltningen är det nödvändigt att i någon mån beröra delvis historiska förhållanden i den centrala statsförvaltningen. Det kan sålunda noteras, att den kollegiala beslutsformen, som så många andra drag i den svenska statsförvaltningen efter förebild av domstolsväsendet, var domi- nerande i den centrala förvaltningen fram till mitten av 1800-talet. Så små- ningom började man emellertid anse, att den kollegiala beslutsformen var tungrodd och att enmansstyrelsen ur cffektivitetssynpunkt var överlägsen. I argumenteringen för enmansstyrelsen hänvisades ofta till de allenastyrda länsstyrelserna. Vid inrättandet av socialstyrelsen år 1912 anförde föredra- gande departementschefen bl. a., att den kollegiala formen, vilken ännu i viss omfattning tillämpades inom den centrala förvaltningsorganisationen, numera i allmänhet förlorat sitt berättigande och icke överensstämde med moderna förvaltningsprinciper. Den borde därför utbytas, där den ännu fanns föreskriven, och icke hade sin grund i särskilda förhållanden.

I de affärsdrivande verken blev emellertid utvecklingen en annan. Här ville man genom att utvidga den beslutande kretsen efter mönster av aktie— bolagen söka åstadkomma en idémässig förnyelse. Vid tillkomsten av vat-

tenfallsstyrelsen 1908 infördes för första gången i ett statligt verk en lek- mannastyrelse av den typ, som gäller för aktiebolag, med verkschefen som ordförande. Denna form av lekmannastyrelse har sedan gradvis kommit att genomföras och infördes 1962 i samtliga affärsverk. För motiven här- till redogjordes i statsverkspropositionen 1962, där departementschefen bl. a. konstaterade att

»företagsformsutredningen föreslagit att varje affärsverk skall ledas av en av Kungl. Maj:t tillsatt kollegial styrelse och utredningen motiverar bl. a. sitt förslag med värdet av de impulser lekmannarepresentanterna skulle kunna tillföra ver- ken samt ser det också som en följd av verkens vidgade handlingsfrihet».

Departementschefen fortsatte:

»För egen del finner jag vägande skäl kunna anföras både för och emot in— rättandet av kollegiala lekmannastyrelser. Som skäl emot har utredningen i stort sett åberopat, att systemet skulle kunna medföra en viss tungroddhet och kanske kunna minska verkschefens initiativkraft och auktoritet. Bl.a. skulle sålunda styrelsen få svårt att hinna med den mångfald ärenden som normalt förekom- mer i ett affärsverk. Häremot kan invändas att avsikten är att endast viktigare frågor skall kunna föras upp på styrelseplanet, och att verkschefen i vart fall måste ha en betydande självständighet. Vidare kan eventuella olägenheter i av- seende på smidigheten motverkas genom att antalet ledamöter begränsas. Av det anförda framgår att jag inte övertygats om att systemet med lekmannastyrelser skulle kunna avvisas av här antydda skäl. Tvärtom skulle enligt min mening till- skapandet av sådana styrelser i affärsverken medföra att verken tillfördes en sakkunskap på åtskilliga områden där den måste vara av utomordentligt värde vid de många komplicerade ställningstaganden som ledningen ofta ställes inför. — _— Även för Kungl. Maj:ts och riksdagens del bör en styrelse med den insyn i företaget den bör ha kunna ge ytterligare en garanti för en sund utveck- ling av verksamheten. Jag biträder därför utredningens förslag om inrättande av särskilda styrelser i affärsdrivande verk, där sådana inte redan finns.»

I anslutning till dessa synpunkter kan ur postutredningens betänkande angående postverkets organisation (SOU 1962:52) följande uttalande ci- teras: »Vi anser, att lekmannastyrelsen, förutom att den är ägnad att tillföra postverkets ledning värdefulla erfarenheter och impulser, kommer att fylla en viktig funktion för insyn och kontroll från det allmännas sida beträffande postverksamheten. Detta ökar väsentligt förutsättningarna att genom befogenhetsöverflyttningar från statsmakterna till postverket vidga verkets rörelsefrihet.»

Som framgår av ovan anförda citat, spelade svårigheterna att förena en detaljerad kontroll från regeringens sida med en av effektivitetskrav motiverad rörelsefrihet för verken, jämsides med värdet av nya impulser och idéer, en avgörande roll vid statsmakternas ställningstagande i denna fråga. Genom att införa en ansvarig styrelse blev det möjligt att ge affärs- verken den självständiga ställning i vissa frågor, utan vilken det inte är möjligt att bedriva en produktiv verksamhet i rationella former.

Under 1900-talet har denna styrelseform kommit att införas även i and-

ra ämbetsverk än de affärsdrivande. Medborgarrepresentationen i dessa myndigheter har emellertid en delvis annan motivering och en annan form. Här har statsmakterna velat bereda plats för de etablerade intresseorgani- sationerna vid sidan av representanter för vad man skulle kunna kalla det allmänna medborgerliga omdömet. Det har alltså inte bara gällt att tillföra förvaltningen ökad sakkunskap utan också att ge vissa grupper eller fol- ket i dess helhet direkt medbestämmanderätt i delar av den statliga för- valtningen.

B. Lekmannastyrelser i länsförvaltningen

Efter mönster från den centrala förvaltningen gör sig nu gällande en ten- dens att också i den regionala förvaltningen införa lekmannastyrelser. Detta är också tämligen naturligt beträffande de regionala organ, som sorterar under en kollegialt organiserad centralmyndighet. Lekmannainflytandets utveckling på länsplan kan alltså i viss mån ses som ett direkt utflöde av motsvarande förhållanden på det centrala planet.

Till länsorgan med lekmannastyrelse hör numera de tre under 1940-talet tillkomna nämnderna för de arbetsmarknadspolitiska, bostadspolitiska och jordbrukspolitiska verksamhetsområdena, d.v.s. länsarbetsnämnd, länsbo- stadsnämnd och lantbruksnämnd. Till samma kategori hör den i slutet av 1950-talet inrättade länsskolnämnden, medan lekmannainflytandet inom vägväsendet, representerat av länsvägnämnden, har en mera undanskymd plats. Planeringsråden, länsstyrelsens rådgivande lekmannaorgan i fråga om lokaliserings- och planeringsverksamhet, utgör en senare organisations— form. I allmän försäkringskassa och i länsnykterhetsnämnden finns ett beslutande lekmannainflytande.

De självständiga länsorganen vid sidan av länsstyrelsen tillkom framför- allt under 1940- och 1950-talen. Som ofta påpekats är denna utveckling äg- nad att åstadkomma en administrativt olämplig splittring av förvaltningen på det regionala området, men den sammanhänger till en del med kravet på lekmannarepresentation. Länsstyrelsen har inte ansetts kunna handläg— ga de nya uppgifterna, därför att det inte ansetts finnas något utrymme för medborgerligt inflytande i den beslutsform som gällt för länsstyrelsernas del.

De kollegiala organ, som nämnderna utgör, medverkar givetvis — i lik- het med kollegiala styrelser hos de centrala ämbetsverken blott när vik- tigare ärenden skall avgöras. Till nämndernas förfogande står kanslier med länsbostadsdirektörer, länsskolinspektörer o.s.v. som chefstjänstemän.

Det bör noteras, att en betydande decentralisering ägt rum under de se- naste åren till de fristående länsorganen. Länsskolnämnderna har sålunda genom riksdagsbeslut bl.a. 1958 och 1963 fått hand om uppgifter som tidi- gare legat hos Skolöverstyrelsen. Beträffande bostadslångivningen har en

successiv decentralisering genomförts från bostadsstyrelsen till länsbostads- nänmderna senast 1962, då bl.a. en fullständig utflyttning skedde till läns- bostadsnämnderna av egnahems- och förbättringslångivningen samt tertiär- långivningen. De statliga länsorganen har genom decentralisering fått ett vidgat inflytande över samhällsplaneringen. Flera statliga länsorgan har betydande självständighet i förhållande till de centrala statsorganen och fattar i stor utsträckning beslut i konkreta ärenden efter sin egen mål- sättning för den regionala samhällsutvecklingen. Man har i flera fall möj- lighet att utforma en egen sektorspolitik på länsplanet (se länsdemokrati- utredningens föregående betänkande, SOU 1965: 54, bil. 12 och 13).

En jämförelse mellan de under de senaste decennierna inrättade fri- stående länsorganen med lekmannainflytande och länsstyrelsen antyder vissa uppenbara skillnader i verksamhetens art och karaktär. Länsnämn- derna har i stor utsträckning till uppgift att verkställa en statlig politik med ofta genomgripande inverkan på den enskildes livsvillkor. Länsstyrel- sen har däremot alltmer fått fungera som statligt kontrollorgan och admi- nistrativ domstol på regional nivå. Först under 1960-talet, genom beslu- ten om en aktiv lokaliseringspolitik och naturvårdspolitik samt ett ökat behov av regional samhällsplanering, har länsstyrelsen fått utvidgade ini- tiativtagande befogenheter. Följdriktigt har detta också återigen aktualise- rat frågan om ett medborgerligt inflytande i länsstyrelsen. Ett första ut- tryck fick dessa hänsyn genom inrättandet av planeringsråden, samtidigt med att länsstyrelserna ålades vidsträckta samhällsplanerande uppgifter. I propositionen (1964:185) angående en aktiv lokaliseringspolitik anförde således departementschefen, att eftersom planerings- och lokaliserings- frågorna skulle innefatta för länet och dess befolkning vitala frågor var det lämpligt att till länsstyrelsen knyta ett rådgivande organ för hand- läggandet av dessa frågor sammansatt av representanter för bl. a. arbets- marknadsorganisationerna, näringslivet och kommunala representanter ut- sedda av landstingen.

C. Argument för lekmannainflytande i länsförvaltningen

För att bedöma betydelsen av lekmannarepresentationen i länsförvaltningen är det av intresse att också analysera de argument som motiverat dess införande. Av särskilt intresse är då givetvis de motiveringar som respektive departementschef framfört men också andra förarbeten till lagstiftningen framstår som betydelsefulla. I det följande skall därför lämnas en schema- tisk redogörelse för de viktigaste argumenten för medborgerligt inflytande i länsförvaltningen, sådana dessa kommit till uttryck i den offentliga dis— kussionen.

I betänkandet angående socialvårdens organisation m.m. (SOU 1942: 56) utvecklade socialvårdskommittén vissa synpunkter av principiell innebörd

på motsättningen mellan lekmannainflytande och tjänstemannainflytande inom den statliga förvaltningen på länsplanet. I sina allmänna riktlinjer för socialvårdens länsorgan anförde utredningen följande:

»Genom att dessa ärenden handlägges av länsstyrelserna erhålles naturligen en garanti för en riktig behandling av ärenden, där i första hand är frågan om lagtolkning eller spörsmål i övrigt av övervägande rättslig natur. Emellertid fal— ler under länsstyrelsernas kompetens en mångfald socialvårdsärenden, där det icke så mycket gäller att avgöra rent rättsliga frågor, som att bedöma fallen ur social synpunkt, att pröva sakägarens personliga förhållanden och andra lik- nande omständigheter och dessas inverkan på ärendets avgörande. I stora grupper mål och ärenden finns således i högre grad behov av person- och ortskännedom, livserfarenhet och erfarenhet av praktiskt socialvårdsarbete m.m. än speciell juridisk sakkunskap.»

Vidare ansåg kommittén, att det personliga momentet lätt kunde komma i bakgrunden vid en rent ämbets- eller tjänstemannabetonad handläggning av sådana ärenden, i synnerhet som verksamhetsområdet var geografiskt omfattande, arbetsbördan stor och arbetsformerna i princip förutsatte ett skriftligt förfarande. Samtidigt konstaterade kommittén, att erfarenheten givit vid handen, att det utredningsmaterial, som stått till länsstyrelsens förfogande alltför ofta varit bristfälligt. I den mån det icke kunnat kom- pletteras genom parternas egen medverkan eller utredning genom länssty- relsens försorg, var myndigheten ofta beroende av den person- och orts- kännedom, som den under sin ämbetsförvaltning hade förvärvat. Kommit- tén fann det därför önskvärt att utrymme skulle beredas för lekmanna- inflytande inom socialvårdens länsorganisation.

Socialvårdskommitténs motivering och förslag angående socialvårdens organisation ger en god bild av den allmänna argumenteringen för lekman- namedverkan inom förvaltningen, även om den delvis är formulerad som en kritik av vissa sidor av det byråkratiska systemet.

De ovan framförda synpunkterna ur socialvårdskommitténs betänkande inskränkte sig emellertid till de rent judiciella funktionerna inom social- vården. Av större intresse, med avseende på det av samhällsutvecklingen i stort aktualiserade kravet på lekmannamedverkan, är en annan argumen- tering ur samma betänkande. Kommittén anförde att till förmån för lek- mannamedverkan på länsstadiet inom socialvården åtskilliga andra skäl talade. Främst kom därvid önskemålet om en effektiv ledning av hjälp- verksamheten inom länet. Den nuvarande länsstyrelseorganisationen var icke lämpad för uppgiften att följa den allmänna gången av hjälparbetet inom kommunerna, att övervaka dess enhetliga och rationella skötsel samt att uppdraga riktlinjerna för utvecklingen av socialvården inom länet. Här- vid hade enligt kommitténs mening erfarna och sakkunniga lekmän en stor uppgift att fylla. Icke minst torde det vara ett intresse för de lokala social- vårdsmyndigheterna, att även på länsstadiet lekmän beredes tillfälle att medverka vid den allmänna statstillsynen och vid fattande av sådana beslut

som är utflöden därav, så att inte byråkratiska eller formella synpunkter få taga alltför stort utrymme. Det skulle lända socialvården till stor skada, därest den uppfattningen skulle vinna insteg bland allmänheten och de kommunala förtroendemännen, att den statliga uppsikten över samhällets hjälpinsats helt läge i händerna på tj änstemän, hos vilka de fiskaliska in— tressena lätt kunde misstänkas komma att dominera. Farhågor av dylik art skulle undanröjas, framhöll socialvårdskommittén, om även länsorganet hade lekmannarepresentation. Ökade förutsättningar skulle då föreligga för att organets verksamhet skulle vinna gehör och ingiva förtroende hos kommunala myndigheter och bland allmänheten. Därigenom skulle också organisationen på länsstadiet komma närmare den, som fanns inom pri- märkommunerna och socialvårdens karaktär av en det svenska folkets angelägenhet skulle starkare poängteras.

Trots att kommitténs betänkande i detta avseende inte ledde till något positivt beslut i riksdagen och hithörande spörsmål i stort sett fortfarande är olösta, fanns i motiveringen för upprättandet av >>länssocialnämnder>> med lekmannainslag, åtskilliga av de motiveringar, som brukat framföras i anslutning till kraven på lekmannamedverkan i statsförvaltningen.

En relativt uttömmande diskussion fanns också i 1948 års länsstyrelse- utrednings förslag om införande av lekmannamedverkan i den nuvarande länsstyrelsen (SOU 1950: 28). Inledningsvis rekapitulerades de argument som i olika sammanhang framförts till stöd för kraven på lekmannamed- verkan och konstaterades, att det i allmänhet varit syftet att stärka veder- börande statsorgans kompetens i ett eller annat avseende som varit avgö- rande. I de flesta fall hade man velat tillföra organet speciell fackkunskap, orts- eller personkännedom eller annan särskild sakkunskap. I andra fall hade det varit fråga om att bereda utrymme för partsrepresentanter. Slut- ligen hade det ibland befunnits önskvärt att taga i anspråk det mera all- männa medborgerliga omdömet.

Särskilt värdet av ett allmänt medborgerligt omdöme utvecklades av länsstyrelseutredningen. Utredningen konstaterade sålunda, att behovet av att det mera allmänna medborgerliga omdömet får representeras i länssty— relsen kunde föreligga jämsides med behov av talesmän för särskilda fack- eller intresseområden. Men även i frågor där behov av sistnämnda slag inte fanns, borde det med hänsyn till önskemålet att skapa bättre förutsättning- ar för ett allmännare förtroende, en lekmannamedverkan konstitueras.

Länsstyrelseutredningen ansåg, att ett sådant allmänt medborgerligt in- flytande i länsstyrelserna borde ses som ett led i strävandena att hos all- mänheten bibehålla förtroendet för länsstyrelserna. Detta förtroende ansåg utredningen vara särskilt betydelsefullt med avseende på sådana områden, där skönsavgöranden intog en betydande plats. Utredningen sammanfat- tade sin inställning till lekmannamedverkan av detta allmännare slag, på ett sätt som otvivelaktigt har än större aktualitet i dag, när länsstyrelser-

nas arbetsuppgifter i högre grad inriktas på planering och initiativ: »Med ett allmänt förtroende för länsstyrelsens åtgärder bör också kunna följa vidgad förståelse för de strävanden, som det på olika områden ankommer på länsstyrelsen att fullfölja. Det är enligt utredningens mening av vikt, att man på alla sätt söker understryka och även hos allmänheten skapa känsla för att av statsmakterna beslutade åtgärder äro en hela folkets sak, i vars utformning folket sj älvt får deltaga.»

Ett av de första länsorgan inom den statliga förvaltningsapparaten, som inrättades med landstingen som valkorporation, var länsskolnämnden, där ursprungligen fyra av sju ledamöter utsågs av landstinget eller motsvaran- de. I sitt betänkande (SOU 1955:31) angående skolväsendets lokala och regionala ledning samt lärartillsåttningen, anförde 1951 års skolstyrelseut- redning följande allmänna synpunkter på syftet med de mellaninstanser, som skulle utgöra skolväsendets regionala ledning: >>Mellaninstanserna bör inte enbart betraktas som tillkomna i arbetsfördelningssyfte med uppgift att uteslutande verka som redskap för överordnade myndigheter. De stat- liga synpunkterna bör därför i ett organ, som det här gäller, balanseras av företrädare för lokala intressen och erfarenheter, så att myndigheten inte genom av Kungl. Maj:t utsedda tjänstemän ensidigt representerar statsvil- jan. Denna balans kan ernås genom att lekmän erhåller inflytande i mel- laninstanserna.»

Utredningen utvecklade närmare sin motivering för lekmannamedver- kan, genom att granska möjligheterna att göra något annat redan existe- rande organ till mellaninstans för skolväsendet. De kriterier som uppställts gjorde det emellertid inte möjligt att låta någon existerande statlig myn- dighet bli mellaninstans för skolväsendet. Inte heller hade utredningen fun- nit skäl föreligga att låta landstingen genom något utskott eller på annat sätt fungera som mellaninstans för skolväsendet, men ansåg att man väl kunde skapa en förbindelselänk mellan dessa båda organ, genom lands- tingens medverkan vid utseendet av ledamöter i mellaninstansen.

Förutom ovan refererade synpunkter på behovet av lekmannamedverkan i det regionala skolorganet framhöll skolstyrelseutredningen följande:

»ökat utrymme åt andra krafter än tjänstemännen har givits både inom cen- tral och lokal förvaltning och av skilda anledningar. Lekmannainslaget har, som naturligt är, särskilt kommit till användning på gränsområdena till kommunal- förvaltningen. Det kan erinras om stifts- och boställsnämnder, inskrivningsnämn- der, länsnykterhetsnämnder, mödrahjälpsnämnder, länsvägsnämnder. — — _— Nya mellaninstanser bör i organisatoriskt hänseende få en med dessa myndigheter likartad karaktär och de måste, som ett led i den beslutade skolreformen, ut— formas så, att de kan lämna en värdefull medverkan till uppbyggandet och be- fästandet av den nya skolan. Ser man på denna uppbyggnadsprocess i stort, är det enligt utredningens uppfattning av synnerligen stor betydelse, att till skolans utveckling positivt inställda krafter får möjligheter att driva det beslutade re- formarbetet framåt i olika instanser och inte minst ute på fältet. De nya tankar det nu är fråga om att förverkliga, och bärarna av dem eller dessas representan-

ter, kan inte i något sammanhang få vara hänvisade till enbart passiva roller utan måste beredas tillfälle att aktivt medverka och göra sitt inflytande gällande på olika plan, när skolreformen skall föras ut i praktiken.»

Skolstyrelseutredningen föreslog alltså ett aktivt medborgerligt inflytan- de även om andra fördelar med lekmannamedverkan också ingick i mo- tiveringarna. Landstingen föreslogs få utse lekmannaledamöterna vilka bor- de utgöra majoritet i det nya organet, för att detta inte skulle bli ett organ för gruppintressen. Genom sin ställning som folkvald representation var landstinget väl lämpat att utse ledamöterna och förutsattes ha god kän- nedom om tillgången på lämpliga personer.

Vid remissbehandlingen av skolstyrelseutredningens betänkande rådde i stort sett enighet om, att en lekmannarepresentation inom de regionala instanserna var värdefull. Däremot restes invändningar mot att de för- troendevalda representanterna inom länsskolnämnden skulle erhålla majo- ritet. Det hävdades, att detta skulle göra den nya instansen till ett kom- munalt organ, men uteslutande finansierat genom statsmedel. Departe- mentschefen anförde i propositionen (1956: 182) ang. förslag till skolsty- relselag m.m. i anslutning till den principiella frågan om det nya organets ställning och sammansättning följ ande:

»Spörsmålet kommer i en klar belysning om man ställer frågan hur dessa myndigheter skall betraktas om de inte anses vara statliga. Offentlig förvaltning måste utövas av ett visst rättssubjekt som kan vara ett annat än staten. Om man anser att staten inte är subjekt för den förvaltning mellaninstanserna skall utöva bör man ange vilket subjekt i så fall är. Ingen remissmyndighet har försökt be- svara denna fråga, men det synes som om mellaninstanserna på grund av lands- tingens medverkan och inflytande vid tillsättningen på vissa håll betraktas som ett kommunalt organ. Ett sådant betraktelsesätt är enligt min mening felaktigt. Det framgår nämligen fullt klart av utredningens förslag att mellaninstansernas verksamhet på intet sätt skall kunna regleras av något kommunalt beslutande organ. Landstinget exempelvis skall utse vissa ledamöter men därutöver icke ha något inflytande på eller ansvar för arbetet.»

Sammanfattningsvis kan man efter denna genomgång av motiven bakom införandet av lekmannanämnder i den statliga länsförvaltningen konstate- ra, att dessa utgjort två olika grupper. Utifrån den första motivgruppen ville man med lekmannamedverkan bidraga till att öka statsorganets kom- petens, genom att bredda dess erfarenhetsunderlag och sakkännedom. Sam- tidigt ansågs en lekmannamedverkan av detta slag bidraga till att sprida kännedom om och popularisera myndigheternas åtgärder. I det andra fallet var syftet att tillförsäkra medborgarna ett direkt inflytande, motiverat av önskvärdheten av en utvidgad insyn och kontroll speciellt i de frågor där »skönsavgöranden intaga en betydande plats». Det var alltså då fråga om ett direkt krav på demokratisk medbestämmanderätt. . Den relativa betydelsen av dessa två motivkretsar för lekmannainfly- - tande har förändrats genom åren. I början var syftet, efter förebilder från

affärsverken, att bredda kompetensen och minska stelheten i myndighe- ternas bedömningar. Så småningom har motivkretsen förändrats, via krav på partsrepresentation, till att syfta till en reell medbestämmanderätt av mera allmänt demokratiskt slag. Denna utveckling har också uttryckts i de olika nämndernas konstruktion där landstingen, som bedömts utgöra den lämpligaste valkorporationen med regional bas, har fått allt större betydel- se. Det kan t. ex. noteras att i de tre nämnder, som inrättats eller omorgani— serats under 1960-talet, nämligen länsskolnämnden, planeringsrådet och lantbruksnämnden, landstinget utser minst hälften av ledamöterna.

D. Undersökning av lekmannainflytandet

Det har framgått ovan, att statsmakterna inom flera av de förvaltningsom- råden, som decentraliserats till den statliga länsförvaltningen och där sköns- mässigt grundade beslut spelar en stor roll, ansett att ett regionalt lek— mannainslag representerande antingen regionala intresseorganisationer el- ler den regionala opinionen i Vidare mening bör finnas företrätt i besluts— fattandet. I de till kommunala organ delegerade samhällsuppgifterna utövas den politiska kontrollen genom de reguljära folkrepresentationerna. Det finns anledning förmoda, att de betydande organisatoriska skillnaderna i utövandet av kontrollen också får betydelse för arbetsformerna.

Det är framförallt i två hänseenden som lekmannanämnderna skiljer sig från motsvarande organ inom den landstings- eller primärkommunala för— valtningen, nämligen dels i ansvaret gentemot väljarna eller den politiska organisationen, dels i relationerna till kansliorganisationen.

I flera länsnämnder utses ledamöterna av Kungl. Maj:t, men t. ex. i länsskolnämnden, lantbruksnämnden och i planeringsrådet utser lands- tinget, och i förekommande fall landstingsfri stad, cirka hälften av ledamö- terna. Även om det säkerligen inte är ovanligt, att de regionala partiorga- nisationerna får informella möjligheter att uttala sig om de av Kungl. Maj:t utsedda ledamöterna, och landstingsrepresentanterna utses efter par- tiställning, torde ledamöternas relationer med väljarkåren och partierna bli andra än i de kommunala nämnderna. Det är troligen också uteslutet att verksamheten i en länsskolnämnd eller ett planeringsråd skulle utsät- tas för debatt i ett landstingsval. Ledamöterna i länsnämnden uppfattar sig därför sannolikt mera som >>lekmän>>, i betydelsen en garanti mot byrå- kratisk stelhet, än som de naturliga ledarna och inspiratörerna av förvalt- ningen. Till detta bidrar antagligen också, att såväl länsskolnämnden som planeringsråden även innefattar representanter för icke-politiska intressen.

I jämförelse med den kommunala förvaltningen kan noteras att före- draganden i en statlig nämnd, till skillnad från den föredragande tjänste- mannen i en kommunal nämnd, ofta är ledamot av resp. nämnd. Även om kansliets chef ej är ledamot i nämnden, äger han alltid såväl reserva-

tionsrätt som förslagsrätt. Kansliet är ej heller underordnat nämnden annat än i speciella frågor. Detta förhållande påverkar självfallet arbetet i nämnden.

För att ge någon ledning vid länsdemokratiutredningens ställningstagan- den till möjligheterna att genom lekmannanämnder ytterligare utvidga det demokratiska inflytandet inom den decentraliserade förvaltningen, har inom utredningens sekretariat företagits en intervjuundersökning bland ledamö- ter i lekmannanämnder. Intervjuerna har riktats till 52 ledamöter av länsbo- stadsnämnderna, länsskolnämnderna och planeringsråden i Göteborgs och Bohus, Jönköpings och Blekinge län. Vissa kontrollfrågor har dessutom ställts till chefstjänstemännen vid två länsbostadsnämnder och två läns- skolnämnder.

Frågorna i intervjun har behandlat ledamöternas förhållande till de kor- porationer, som föreslagit eller nominerat dem, såväl med utgångspunkt från ledamöternas egen inställning som med hänsyn till de faktiska kon- takterna. Vidare har de intervjuades uppfattning om organets verksamhets- område och arbetsformerna inom nämnden efterhörts. Utgångspunkten har därvid främst varit jämförelsen med motsvarande förhållanden inom en specialreglerad kommunal nämnd. I några avslutande frågor har de inter- vjuade fått tillfälle att sammanfatta sin syn på den faktiska inflytande- strukturen inom nämnden, framför allt med tanke på kompetensfördel— ningen mellan tj änstemännen och ledamöterna.

Intervjuundersökningen är av alltför liten omfattning för att kunna ge ett allmängiltigt svar på de resta frågeställningarna. Den lider dessutom av metodiska brister vad gäller urvalet, beroende på att det av tidsskäl varit nödvändigt att begränsa den geografiska spridningen av de intervjua- de. Undersökningens resultat har därför, som kommer att framgå i kapitel 14, uppfattats mera som en antydan om än som en beskrivning av de gäl- lande förhållandena.

Av undersökningens resultat framgår emellertid mycket klart att leda- möterna i länsnämnderna har begränsade kommunikationer med sina ome- delbara eller indirekta uppdragsgivare, vare sig det gäller landsting eller annan part eller organisation. Arbetsmarknadsorganisationernas represen— tanter inom länsskolnämnden tycks dock i viss utsträckning någorlunda regelbundet diskutera med centrala instanser inom respektive organisation. Dessa diskussioner gäller då närmast den principiella inställningen till olika organisationsförslag inom undervisningsområdet.

Landstingens representanter i länsskolnämnd och planeringsråd uppfat- tar sig själva som fristående från den faktiska uppdragsgivaren — parti- gruppen —— och tar inte emot några instruktioner från landstinget eller partigruppen. Rapportering sker sällan och oregelbundet på nämndledamö- ternas egna initiativ. Det är en vanlig inställning att man anser sig repre— sentera mera ett vagt definierat »allmänt länsintresse» än någon poli-

tisk riktning eller något gruppintresse (jfr departementschefens uttalan- de i ovan nämnda prop. angående förslag till skolstyrelselag m.m. [1956: 182]). Den egna bygdens, alltså närmast primärkommunala intressen, ut- gör en viktig anledning till aktiva ställningstaganden i nämndarbetet, fram— förallt i fråga om fördelningsärenden.

Rörande relationerna mellan ledamöterna och uppdragsgivarna kan vida- re noteras, att det inte finns någon markerad skillnad i agerandet mellan de ledamöter, som är utsedda av Kungl. Maj:t och de övriga. Även de förra anser sig oförhindrade att företräda särintressen. Skillnaden i uppträdan- de mellan de ledamöter, som utsetts av Kungl. Maj:t och de som utsetts av landstinget, tycks endast vara av formell art. Detta understryks av det refererade kommunikationsmönstret mellan ledamöterna och deras respek- tive huvudmän. Uppdragsgivarna har, i de sammanhang det här är fråga om, ej någon klart utbildad opinion, varför det i förekommande fall sna- rare blir representanten i nämnden, som i enlighet med sina värderingar verkar för att en sådan opinion eventuellt utkristalliseras. Beträffande de korporativa representanterna kan man förmärka en mera direkt styrning från uppdragsgivarnas sida, vilken emellertid endast gör sig gällande på vissa speciella områden.

Mellan ledamöterna inom nämnden förekommer heller inga eller få di- rekta kontakter utanför ramen för mötesordningen. Ett undantag utgör Göteborgs och Bohus län, där på grund av speciella förhållanden represen- tanterna för Göteborgs stad bildar en speciell delegation i länsbostadsnämn- den. Däremot står givetvis de representanter som har kommunal anknyt- ning, vilket gäller de flesta, i mer eller mindre ständig kontakt med de intressen, som finns på det lokala planet.

Kontakter mellan nämnderna samt de centrala myndigheterna och andra länsorgan sköts nästan uteslutande genom kansliets försorg. I vissa fall kan dock nämndens förväntade större auktoritet utnyttjas som påtryck- ning på det centrala ämbetsverket, särskilt i fråga om medelstilldelning etc. I många fall händer det också, att ordföranden företräder nämnden i kon- takterna med de centrala instanserna.

Ledamöterna har i allmänhet en i någon mån försiktig inställning till insyn från allmänhetens sida i nämndarbetet. Man anser genomgående att allmänhetens berättigade krav på insyn i nämndens arbete bör tillgodoses, men samtidigt betonas att många ärenden är av den karaktären, att en- skilda personers förhållanden berörs. Dessutom skulle en sådan insyn kom- ma in redan vid ärendenas beredning, eftersom denna ej är klart avgrän- sad på samma sätt som inom den kommunala förvaltningen. Den nuvaran- de ordningen ger möjlighet till en mera avspänd behandling av de olika frågorna.

Vidare framgår av undersökningen att nämndarbetet i stort sett är fritt från kontroversiella inslag. Huvuddelen av de intervjuade anser således att

meningsmotsättningar förekommer mycket sällan. Reservationer tillhör de absoluta undantagen.

Som orsak till dessa förhållanden uppges att nämndernas kompetens- områden är starkt beskurna. Utrymmet för skilda meningar anses begränsat av centrala normer och direktiv. F rågornas karaktär inbjuder inte till poli— tiska avvägningar, vilket visas av att endast en av de tillfrågade ledamöterna ansåg att de partipolitiska aspekterna spelade en avgörande roll vid upp- komsten av meningsmotsättningar. Rikspolitiska motsättningar kan dock ibland slå igenom. När det gäller länsskolnämnden framgick det att de- batten om grundskolan på sin tid hade givit nämndarbetet en viss politisk anstrykning. Likaledes anser några ledamöter att de markpolitiska fråge— ställningarna i framtiden kan leda till motsättningar i länsbostadsnämn- dens arbete.

Flertalet av de tillfrågade ledamöterna anser inte att frågorna till sin karaktär är så tekniskt svårbegripliga att ledamöterna därför skulle vara handikappade gentemot tjänstemännen. Vissa kritiska synpunkter framförs emellertid när det gäller länsskolnämndens behandling av tillsättningsären- den. Dessa tar en stor del av sammanträdestiden i anspråk, samtidigt som de stora principiella frågorna inte kan ges den plats de förtjänar. Detta för— hållande anses desto allvarligare som tillsättningsärenden i praktiken till större delen inte kan påverkas av lekmannaledamöterna, medan i de princi- piella frågorna skilda värderingar kan komma till uttryck. I detta samman— hang har åtskilliga intervjuade uttryckt önskemål om möjligheter till be- handling av större remisser utanför den formella mötesramen.

I samband med konstaterandet av den relativt starka styrningen av nämndarbetet understryker många intervjuade att lekmännen ser som sin uppgift att företräda en mindre bokstavstrogen linje än tjänstemännen. Detta gäller framför allt ärenden där mänskliga hänsyn kan tänkas vara av betydelse. Lekmännen är sinsemellan mest benägna att företräda olika uppfattningar när det gäller fördelningsärenden inom länet.

Ett annat förhållande som påverkar lekmännens inflytande i negativ riktning är att beslutsprocessen i regel inte initieras inom nämnden. Kom— muner och enskilda anhängiggör ärenden, centrala myndigheter eller läns- styrelsen föranstaltar om åtgärder eller begär yttranden, kansliet tar ibland initiativ till mera principiella utredningar och bereder ärendena. Lekmän- nen kommer därigenom först in i beslutsprocessen på ett relativt sent sta— dium, när ärendena redan är beredda och åtgärder föreslagna. Lekmännens möjligheter att påverka nämndens policy blir därför oftast inskränkta till mindre modifieringar av föreslagna åtgärder i redan aktualiserade ärenden.

En stor del av diskussionerna inom länsnämnderna upptages också av kompletteringar av inom kansliet företagna utredningar. Lekmännen begär upplysningar rörande oklara avsnitt i föredragningen. I allmänhet anser

6—714858

de intervjuade att detta är en nödvändig följd av att beredningen sker i kansliet, utan inblick från ledamöternas sida.

Av undersökningen framgår att huvuddelen av ledamöterna anser att beslutsfunktionerna till övervägande del utövas inom kansliet. Hälften av ledamöterna i länsbostads- och länsskolnämnderna anser således, att be- sluten faktiskt fattas på kanslinivå. Det bör emellertid observeras, att ord- förandens roll är av stor betydelse. Ordföranden, i den mån han är för- troendeman, är den ende som har direkt kontinuerlig kontakt med kansliet. Därför anses kansliet genomgående mera självständigt i förhållande till nämnden när landshövdingen eller landssekreteraren är ordförande. Tjäns- temännen på kansliet uppfattas emellertid inte av ledamöterna som direkta representanter för en högre beslutande myndighet.

Slutligen har ledamöternas värdering av sin ställning i den statliga läns— förvaltningen satts i relation till deras uppfattning om deras inflytande i den kommunala förvaltningen. Drygt hälften av samtliga nämndledamöter anser därvid att nämndernas verksamhet snarare har karaktären av ren tjänstemannaförvaltning än kommunal förvaltning. Endast i länsbostads— nänmden anser ledamöterna att deras ställning liknar den som de har i den kommunala verksamheten.

KAPITEL 5

Den svenska statsförvaltningens traditioner*

Vissa egenskaper i den svenska ämbetsmannaförvaltningen framhålles ofta som såväl en garanti för stabilitet och konsekvens i rättstillämpningen, som ett positivt moment även i förvaltningen i övrigt. Vid konstitutionsutskot- tets remissbehandling av de motioner till 1964 års riksdag, som bildade ut— gångspunkten för länsdemokratiutredningen, avstyrkte således länsstyrel- sen i Gävleborgs län de i motionerna framförda kraven med bl.a. motive- ringen att härigenom skulle »de svenska ämbetsmännens objektivitet och lojalitet kunna sättas i fara». Även i andra sammanhang har liknande på- pekanden gjorts. Uppenbart menas därvid något mer än vanlig elementär hederlighet gentemot arbetsgivaren eller opartiskhet med hänsyn till per- son, vilka egenskaper självfallet är lika väl utvecklade bland de kommu- nalanställda tjänstemännen som bland statliga ämbetsmän.

Det finns därför anledning för länsdemokratiutredningen att något be- handla den svenska ämbetsmannaförvaltningen även ur synpunkten att det kan finnas vissa positiva egenskaper, som är förbundna med stats- tjänsten och som inte kan tillvaratas vid ett överförande av väsentliga upp- gifter till t. ex. landstingen.

Först kan konstateras att den svenska statsförvaltningen genom sin internationellt sett unika självständighet har kunnat utveckla mycket spe- ciella traditioner. Detta har redan framgått av framställningen i kap. 2, där statsförvaltningens formella ställning som ett förmedlande organ mel— lan folkmakt och kungamakt diskuterades. Det påpekades att de styrnings- metoder, som enligt 1809 års författning borde tillämpas av regering och riksdag gentemot statsförvaltningen, definierade ämbetsmännens verksam— het som den att tolka relevanta lagar och bestämmelser och att applicera tolkningen på den föreliggande situationen. I de lägre förvaltningsnivåerna var den enskilde ämbetsmannens uppgift inom denna förvaltning i första hand att söka reda på tidigare handlagda fall med egenskaper som kunde motsvara de aktuella och ta ställning i enlighet med dessa tidigare prejudi- kat. I högre instanser kunde uppgifterna i större utsträckning ligga i att

* Framställningen i detta kapitel bygger i stor utsträckning på följande litteratur: Elmroth: Riksdagsopinionen mot ämbetsmännen, Lund 1962. Hammarskjöld: Förvaltningens ställning och uppgifter i dagens samhälle. (Ur Nordisk Admi- nistrativt Tidskrift nr 2: 1965). Landström: Svenska ämbetsmäns sociala ursprung, Uppsala 1954

från den allmänna rättsordningen söka härleda de korrekta besluten. Dom- stolarna utgjorde — och utgör _ naturligtvis det mest renodlade exemplet på denna förvaltningsform, men med statsverksamhetens inskränkta mål- sättning var det den vanligaste verksamheten också inom de centrala ver- ken och i länsförvaltningen under perioden fram till 1930—talet.

För att det i författningen tecknade systemet skulle fungera, utgick man ifrån att civilbyråkratins övre skikt var oemottagliga för politiska eller andra påtryckningar och att ansvaret för beslutet klart kunde hänföras till en person eller myndighet. Dessa hänsyn föranledde såväl utomordentliga garantier för ämbetsmännens personliga säkerhet genom t. ex. oavsättlighet och garantier för att ämbetsmannen inte kunde ens pensioneras mot sin vilja, men också en allmän princip att den beslutande myndigheten inte fick ta instruktioner, råd eller anvisningar rörande ämbetsutövningen från högre myndigheter eller andra.

Statsförvaltningens oberoende ställning underströks ytterligare av att den nästan aldrig behövde ta initiativ i vanlig mening. Samhällsförvaltningens begränsade ambitioner lade huvuddelen av arbetsuppgifterna vid admini— strativ rättsprövning, där ärendena anhängiggjordes utifrån genom initiativ av exekutiva organ eller framför allt enskilda.

Föreställningen om ämbetsmännens upphöjda ställning förstärktes också av att de ekonomiskt, socialt och politiskt utgjorde en gynnad samhälls- klass. Detta sammanhängde med ämbetsmännens nära anknytning till adeln och prästerskapet i den gamla ståndsriksdagen, vilket t.ex. kom till ut- tryck i den sista löneregleringen (1858) före riksdagsreformen. I denna fick ämbetsmännen förutom höga löner, delvis realvärdegaranterade genom boställe och sportelsystemen, betydande sociala förmåner såsom t.ex. pen— sion med full lön, 3 månaders semester för byråchefer och motsvarande samt rätt till tj änstledighet utan eller nästan utan lönereduktion.

Ämbetsmännens politiskt starka ställning minskades något genom riks- dagsreformen 1866 men till en början dominerade de i första kammaren. De ekonomiska valbarhetsinskränkningarna medförde att ämbetsmännen utgjorde en stor del av valbara. Enligt uppgifter för 1885 var på rikets lands- bygd 3 229 personer valbara till första kammaren, av dessa var 1 249 äm— betsmän av olika slag. Vidare kunde ämbetsmännen genom sina jämförelse— vis fördelaktiga anställningsvillkor lättare än andra grupper påta sig de ekonomiska uppoffringar ett riksdagsmandat medförde. Avsaknaden av bo- stadsbanden gjorde ämbetsmännen i Stockholm till naturliga kandidater även för landsbygden. Det kan som exempel anges att bland de sex nordli— gaste länens 21 representanter fanns riksmarskalken, justitieombudsman- nen, presidenten i kommerskollegiet, generaltulldirektören, riksarkivarien, en generaldirektör, ett medicinalråd och två professorer från Uppsala. Av de representanter som verkligen bodde i länen var en lektor och två lands- hövdingar.

Ämbetsmännens skyddade rättsställning, deras ekonomiskt och socialt exklusiva och gynnade position, liksom deras politiska makt, var kanske en av orsakerna till att ämbetsmannaklassen i stor utsträckning uppfattades som en sluten grupp. Ståndscirkulationen inom de högre ämbetsmannagrup- perna var mycket liten och dessa rekryterades i huvudsak inom sig själv. Även så sent som i slutet av 1800-talet och i början av 1900—talet utgjorde det byråkratiska överskiktet, trots en begynnande rörlighet en relativt sluten grupp, som mottog ytterst få nytillskott från de breda folklagren.

Det är uppenbart att civilbyråkratins utomordentliga förtjänster under denna tid stått i ett visst sammanhang med denna sociala exklusivitet. Den nedärvda känslan för byråkratisk rutin i dess bästa bemärkelse, den anmärkningsvärda motståndskraften mot yttre påtryckningar, den ställning som kulturella ambassadörer och nyhetsförmedlare ämbetsmännen hade, åtminstone i landsorten, bidrog till att skapa en speciell ansvarsställning. Detta förhållande har senare kommit att kopplas samman med ämbets- mannakårens huvudsakligen judiciella uppgifter och därmed samman— hängande krav på objektivitet och integritet.

Uppfattningen om den högre civilbyråkratin, som en utvald grupp som utgjorde verkställande organ för statsmakterna, men ändå var oberoende av dessa och vars agerande i första hand dikterades av den allmänna rätts- ordningens principer, har spelat en stor roll för statsförvaltningens organi— sation. Dessa föreställningar, vars närmare innehåll belyses nedan, har ock— så i stor utsträckning kommit att påverka lagstiftningen. Det finns därför, som tidigare påpekats, anledning för länsdemokratiutredningen att närma- re studera innehållet i dessa föreställningar, som fortfarande spelar en stor roll för administrativa reformer inom samhällsförvaltningen och un— dersöka i vilken utsträckning de till statstjänsten knutna särskilda ämbets- mannaegenskaperna fortfarande utgör ett positivt moment i den moderna

samhällsförvaltningen.

Att närmare konkretisera de föreställningar, som ligger bakom de ovan refererade invändningarna mot länsdemokrati ställer sig emellertid ytterst besvärligt. I viss utsträckning utvecklas liknande synpunkter av professorn i förvaltningsrätt Nils Herlitz, som i en uppsats (»Statstjänsten på ny grundval?». Förvaltningsrättslig tidskrift 1952: 1) talar om trohetskravet på tjänstemännen som en påtaglig realitet av grundläggande betydelse, sammanhängande med en särskild sinnets inriktning till inre förbunden— het med tjänsten. Ur en av civildepartementets personalutbildningsnämnd anordnad kurs (1965) för högre statstjänstemän kan också ett anförande citeras som i viss utsträckning preciserar och konkretiserar de föreställ- ningar som är i fråga: »Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktuppfyllelse har givit oss i arv känslan av våra skyldigheter mot fos- terlandet men på samma gång känslan av vår stolta rättighet av att vara statsledningens och statsviljans oegennyttiga och lojala men självständigt

ansvariga tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagstiftarens anda men på samma gång se till vad som leder till den enskildes bästa. Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet, som en hög uppgift som upp— rätthållare av samhällsmaskineriet och förmedlare av statsviljans centrala direktiv i belysning av vår allmänna rättsordning». I föredraget framhålles också de abstrakta men speciella lojalitetsförhållanden som ämbetsmän- nen anses stå i, t.ex. »en speciell förtroendeställning med ansvar för de samhälleliga funktionernas bestånd». I lagrådsremissen angående den nya statstjänstemannalagen talas också om en speciell tjänstemannaetik.

Av redogörelsen ovan framgår att föreställningen om en speciell ämbets- mannaetik innefattande särskilda krav på objektivitet och integritet utöver s.a.s. vanlig hederlighet och opartiskhet sammanhänger dels med den ex- klusiva ställning som statstjänstemännen under en lång tid innehaft, dels med arbetsuppgifternas speciella karaktär med starka inslag av administra- tiv rättsprövning. Uppenbart spelar dessa kvaliteter en stor roll även i mo- dern förvaltning, men samtidigt har deras betydelse neutraliserats eller minskats allteftersom den offentliga sektorn kommit att domineras av verksamheter där de rättsliga momenten är obetydliga och där målsätt— ningen är definierad i termer av produktion, ekonomiskt utfall eller tekniska kvaliteter, snarare än rättssäkerhet.

I kapitel 2 i detta betänkande tecknades i korta drag den offentliga för- valtningens utveckling mot offentlig produktion i vidaste bemärkelse. De nya samhällsuppgifterna fordrar ur flera synpunkter helt nya kvaliteter också av de tjänstemän som är engagerade inom den. En ämbetsman som är sysselsatt inom förvaltningsområden såsom bostadspolitik eller jord— brukspolitik kan inte längre vara en objektiv förmedlare mellan styrande och styrda eller se sin verksamhet som uttryck för »den allmänna rätts- ordningen». Tvärtom måste han underordna sig statsmakternas målsätt- ning, engagera sig för den av riksdagsmajoriteten utstakade kursen och framför allt tekniskt behärska sitt ämbetsområde. Han måste vara part i målet och företräda ett aktivt samhällsintresse även gentemot enskilda, men självfallet inte göra skillnad mellan olika medborgare.

Ämbetsmännens rättsliga ställning har därmed också blivit en annan. Det gamla straffrättsliga ansvaret har i realiteten ersatts med andra kon— trollfunktioner. Samtidigt har justitieombudsmannens kontroll över för- valtningen kommit att gälla i första hand den enskildes rättssäkerhet fram- för allt ur formell synpunkt, medan statsförvaltningens reella innehåll nu— mera i största möjliga utsträckning kontrolleras på politisk väg genom riks— dagen och genom massmedia.

Denna utveckling har självfallet satt starka spår i statstjänstemännens rekrytering. Med början i de tekniskt inriktade affärsverken, såsom t. ex. telestyrelsen, började den juridiska dominansen och även den sociala ex- klusiviteten bland ämbetsmännen att upplösas redan under 1920-talet. Den

nuvarande kåren av statstjänstemän är, som helhet tagen, en ganska trogen återspegling av samhällets sociala struktur, vilket emellertid inte hindrar att vissa ämbetsverk och myndigheter med starka judiciella inslag fort- farande i stor utsträckning rekryteras från en särskild »ämbetsmannaklass».

Men även andra omständigheter har visat att samhällsuppgifterna kan handläggas med »trohet och objektivitet» utanför den statliga ämbetsman- naförvaltningen. Häribland bör naturligtvis nämnas den omfattande kom— munaliseringen av viktiga samhällsuppgifter, som har karaktäriserat ut— vecklingen fram till mitten av 1900-talet. Överförandet till kommunerna av förvaltningsuppgifter, som tidigare varit statliga, har i allmänhet också inne- burit att handläggningen av ärendena har överförts till kommunaltjänste- män med delvis annan utbildning och ställning än de statliga ämbetsmän- nen. Erfarenheterna torde emellertid ha visat att ärendenas handläggning inte skett med mindre mått av objektivitet och samhällsengagemang än tidigare. Förhållandet att statliga och kommunala uppgifter i stor utsträck- ning sammanfaller och att uppgifter överförs från en sektor till en annan har naturligtvis också bidragit att kommunal- och statstjänstemännens ar- betsvillkor, löner och sociala arbetsförmåner har närmats till varandra.

En jämförelse mellan statliga ämbetsmän och tjänstemän i enskild tjänst ger vid handen likartade förhållanden. Den nya tidens krav på kost- nadsrationalisering, initiativ och effektivitet ställer i stort sett samma krav på den statliga sektorns som på det enskilda näringslivets anställda. Tidi— gare förhållanden som gjorde det praktiskt taget otänkbart att en person i kvalificerad ställning kunde övergå från statlig till enskild tjänst eller tvärtom, har förändrats dithän att sådana övergångar blivit vanliga och ibland till och med är eftersträvade av arbetsgivarna.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att den svenska ämbetsman- nakårens >>traditionella inställning till uppgiften, nämligen den att vara organ för statsviljan med uppgift att svara för rättsordningens stabilitet» nu i mycket stor utsträckning har ersatts med andra ideal, som gör att likheten mellan tjänstemän i statlig, kommunal och enskild tjänst är myc— ket mera markerade än skillnaderna. Denna utveckling kan ha sin orsak i de ändrade samhällsuppgifterna och den offentliga sektorns inriktning på produktiva verksamheter, där arbetsvillkoren är snarlika de som gäl- ler inom den enskilda sektorn. Denna slutsats innebär emellertid inte att det saknas förvaltningsområden inom den statliga sektorn — visserligen kvantitativt obetydliga, men ur rättssäkerhetssynpunkt väsentliga där den judiciella prövningen är en dominerande del och där följaktligen det gamla ämbetsmannaidealet liksom ämbetsmännens skyddade rättsställning och integritet har väsentlig betydelse. Inom den offentliga produktionen, där den absoluta huvuddelen av det moderna samhällets ansträngningar är koncentrerade, har det gamla ämbetsmannaidealet däremot förlorat i betydelse och framstår numera mest som en omhuldad fiktion baserad på traditionella och inte längre relevanta förhållanden.

KAPITE L 6

Länsförvaltningsutrednjngens förslag

Den enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande år 1961 tillkallade länsförvaltnings- utredningen, vilken våren 1967 avgivit sitt betänkande (SOU 1967: 20 jämte bilagor SOU 1967: 21), har haft att utreda frågan om den statliga läns- förvaltningens organisation m.m. I utredningens arbete har två huvud- problem framträtt. Det ena har varit, hur behovet av samordning och sam- verkan inom den splittrade länsförvaltningen skulle tillgodoses bättre än nu; det andra har gällt lekmannamedverkan i länsstyrelserna.

Chefen för inrikesdepartementet konstaterade i sina direktiv till utred- ningen den 28 april 1961, att, trots vidtagna förändringar i den statliga regionala förvaltningens organisation och vissa andra åtgärder, samord- ningen fortfarande var bristfällig på flera områden. Departementschefen framhöll att meningarna var delade om den mest ändamålsenliga utform— ningen av länsförvaltningens organisation och i vissa fall även beträffande arbetsfördelningen mellan olika instanser i förvaltningen.

Departementschefen anförde att undersökningen angående grunderna för den statliga länsförvaltningens ordnande för framtiden skulle vara förut- sättningslös och allsidig samt att utredningen ytterst skulle syfta till att ge en grundval för ett principiellt ställningstagande rörande den statliga länsförvaltningens organisation.

Departementschefen framhöll vidare:

»Fördelar och nackdelar av å ena sidan en till länsstyrelsen koncentrerad läns- förvaltning och å andra sidan en på olika specialorgan fördelad förvaltning bör noga undersökas och vägas mot varandra. Vidare bör övervägas huruvida de syn- punkter, som varit bestämmande för besluten om tillskapande av de olika fri- stående länsorganen, fortfarande äger giltighet samt i vad mån nya skäl kan an— föras till förmån för den bestående ordningen. Nästa steg bör vara att kartlägga vilka omständigheter av organisatorisk eller annan art, vare sig av allmän räck- vidd eller för olika verksamhetsområden speciella, som kan åberopas för en större eller mindre koncentration av arbetsuppgifter, alternativt till länsstyrelsen eller genom separat sammanslagning av två eller flera av de fristående länsmyndig- heterna. över huvud måste största vikt fästas vid frågan om samordning både inom de olika verksamhetsområdena i länsförvaltningen och mellan dessa verk- samhetsområden. Som speciellt betydelsefulla i detta hänseende vill jag nämna samhällsplaneringen och byggnadsväsendet liksom socialvården i vidsträckt me- ning samt den allmänna hälsovården med vattenvärden. På dessa områden råder för närvarande en viss splittring i organisatoriskt avseende i länsförvaltningen,

vilket har till följd att dubbelarbete förekommer varjämte ett stundom tungrott samråds- och remissförfarande ej sällan måste tillgripas. Dubbla inspektionssystem tillämpas också på vissa områden. För att förbättra samordningen måste en sådan organisation eftersträvas som tillgodoser både det allmännas nytta och kommu— nernas och allmänhetens intresse av fullgod service.

Departementschefen pekade vidare på den artskillnad som med vissa un- dantag förelåg mellan länsnämnderna och länsexperterna vad beträffar beslutanderätt m.m. En förutsättning för att länsnämnderna skulle kunna inordnas i länsstyrelsen borde vara att lekmän ingick i länsstyrelsen.

Utöver sin huvuduppgift har länsförvaltningsutredningen under utred- ningsarbetets gång erhållit Kungl. Maj:ts uppdrag att utreda behovet av militärt utbildad personal vid överståthållarämbetet och länsstyrelserna.

Med hänsyn bland annat till länsdemokratiutredningens tillsättande har länsförvaltningsutredningen inte ingått på en prövning huruvida en för— ändring av arbetsfördelningen mellan de kommunala regionala självsty- relseorganen å ena sidan och de statliga regionala organen å andra sidan skulle kunna anses vara önskvärd eller ens prövat om utredningens all— männa målsättning skulle kunna uppnås på denna väg. Utredningen har vid sina bedömningar och förslag utgått från den bestående uppgifts- och arbetsfördelningen.

Sedan länsförvaltningsutredningen börjat sitt arbete fann den ganska snart att vissa större arbetsområden och ärendegrupper inte hade sådant samband med den övriga länsförvaltningen att det för deras vidkommande syntes föreligga någon högre grad av samverkans- och samordningsbehov på länsplanet. Utredningen konstaterade sålunda att länsstyrelsens upp- gifter beträffande taxering, uppbörd och folkbokföring var av den art att de syntes kunna utskiljas från länsstyrelsen. I anledning härav hemställde utredningen hos chefen för inrikesdepartementet att frågan härom måtte bli föremål för en speciell utredning. Denna utredning, landskontorsut- redningen, tillsattes i februari 1964. I sitt betänkande (SOU 1967: 22) före- slår utredningen att betydande delar av landskontorets verksamhet utbryts från länsstyrelsen samt överförs till speciella regionala organ, benämnda länsskatterätt och skatteverk.

Nedan skall redogöras för huvudlinjerna i länsförvaltningsutredningens förslag. Utredningen framhåller att dess förslag i enlighet med direktiven är ett principförslag. Därför innehåller betänkandet inte några detaljerade för— slag rörande t.ex. de särskilda länsstyrelsernas organisation och personal- stater, författningsändringar och liknande. Dessa frågor förutsätts bli före- mål för specialutredningar.

Länsförvaltningsutredningens centrala reformförslag motiveras främst av den förutsatta framtida översiktliga samhällsplaneringen på länsplanet. Med översiktlig planering avser utredningen planering som angår länet el- ler en länsdel i stort. Det karaktäristiska för översiktliga planeringsfrågor

anges vara att de oftast berör flera regionala myndigheters ämbetsområden eller sträcker sig över kommungränserna. Såsom exempel på sådana över- siktliga frågor nämner utredningen vägplaneringen, vattenvärdsfrågor som omfattar större vattenområden, skolplaneringen samt utredningar och pla- nering rörande jordbrukets och skogsbrukets lokalisering och utveckling.

Länsförvaltningsutredningen lägger fram förslag till olika reformer, var- igenom en effektiv översiktlig samhällsplanering, som skall ledas av en länsstyrelse, avses skapas. Länsstyrelsen, vars sammansättning avses garan- tera ett medborgerligt inflytande, skall bestå av, förutom landshövdingen, tio ledamöter, av vilka sex skall väljas av landstinget samt fyra förordnas av Kungl. Maj:t. Utredningens förslag i övrigt syftar bl.a. till en bättre sam- ordnad och effektivare förvaltning på socialvårdens och den allmänna häl- sovårdens områden, liksom också ökad rättssäkerhet i judiciellt betonade mål och ärenden. Den nya länsstyrelsens väsentligaste framtida uppgifter kommer enligt utredningens tanke att bli översiktlig samhällsplanering, för— valtningsrättskipning samt allmän ordning och säkerhet.

Vad särskilt angår samhällsplaneringen så har, konstaterar utredningen, ett betydande antal av de statliga länsorganen, vart och ett inom sitt fack, till uppgift, bl.a., att utföra eller medverka i sådan planering. Olägenhe- terna av den på detta område _ liksom även inom socialvården och den allmänna hälsovården — rådande splittringen på flera länsmyndigheter har man sökt övervinna genom olika organisatoriska reformer och andra åtgärder. Dessa har emellertid enligt utredningens uppfattning visat sig otillräckliga för att den statliga länsförvaltningens planerande verksamhet skall motsvara de krav som samhällsutvecklingen ställer i dag och kan väntas i än högre grad medföra i framtiden.

Utredningen har funnit starka skäl tala för att tyngdpunkten i den över- siktliga samhällsplaneringens utrednings- och samordningsfunktioner bör ligga på det regionala planet. Även beslutsbefogenheterna bör i väsentlig utsträckning delegeras dit, med de begränsningar som betingas av å ena sidan riksplanering och centralt givna handlingsramar samt å andra sidan den kommunala beslutanderätten.

Utifrån dessa synpunkter har det varit en huvudfråga för länsförvalt- ningsutredningen, hur den statliga länsförvaltningen bör ordnas för att behovet av en enhetlig, aktiv och samordnande ledning av den översiktliga samhällsplaneringen skall kunna tillgodoses. Inte minst har det gällt att skapa en gemensam grund för de olika statliga länsorganen vad beträf- far informationer och övriga data som skall ligga till grund för ställnings- tagandena. Detta gäller t. ex. data, analyser och prognoser beträffande be— folkningsutvecklingen, näringslivets utbyggnadsplaner, kommunikationsför- hållandena m.m. Samhällsbyggandets olika aktiviteter på skilda nivåer och sektorer måste med nödvändighet samordnas till en syntes såväl vad gäller de rumsliga som tidsmässiga aspekterna. Härför erfordras att den

regionala planeringen hålles samman av ett organ med överblick och för— måga att samordna de olika delaktiviteterna.

Den initiativkraftiga och samordnade planering, som erfordras, anser länsförvaltningsutredningen endast kan ernås om ansvaret för den regionala samhällsplaneringen åvilar ett organ, tillika så sammansatt att däri finns ett starkt lekmannainslag i form av representanter för olika länsdelar, pri- märkommuner, näringsliv samt arbetstagare. Under den givna förutsätt- ningen — bibehållandet av en statlig liinsförvaltning av ungefär nuvaran— de omfattning —— bör enligt utredningens mening länsstyrelsen bli det or— gan som bär huvudansvaret för den statliga regionala översiktliga plane- ringen. Länsstyrelsen skall sörja för att ett grundläggande material finns tillgängligt och hålls aktuellt beträffande länets förhållanden i olika av- seenden (befolkning, näringsliv, bebyggelse, serviceanordningar m.m.) och för att översiktlig inventering och planering för skilda ändamål utförs. På länsstyrelsen skall också ankomma att besluta i alla till statlig läns- myndighets ämbetsbefattning hörande samhällsplaneringsfrågor av över- siktlig natur eller eljest av särskild vikt. Om och i den mån beslutanderätten i detta avseende för närvarande ligger hos annan statlig länsmyndighet, skall avgörandet i stället tillkomma länsstyrelsen.

Utredningen framhåller, att fristående länsnämnder och länsstyrelseex- perter liksom nu skall arbeta med samhällsplaneringsfrågorna på sina fack— områden. Vid frågornas behandling i länsstyrelsen skall de framföra sina facksynpunkter. Skulle i något fall ett fristående fackorgan anse sig icke kunna acceptera länsstyrelsens avgörande, har utredningen tänkt sig att frå- gan för avgörande skall kunna hänskj utas till Kungl. Maj:t av vederbörande centrala verk.

Vid sidan om de statliga regionala myndigheterna utföres en omfattande samhällsplanering av landstingskommunerna. Samordning och samverkan mellan de statliga länsorganen och landstingskommunens verksamhet inom samhällsplaneringen är, framhåller utredningen, nödvändig men måste ske på frivillig grund. Redan genom att landstinget väljer majoriteten av läns— styrelsens ledamöter uppnås en värdefull kontakt. Utredningen räknar vidare med en nära samverkan på tjänstemannaplanet mellan landstingets ledande tjänstemän och länsstyrelsens befattningshavare. Dessutom föreslår utred- ningen att landstinget skall ha tillgång till data och annat material hos länsstyrelsen och inhämta dess yttrande i viktigare frågor, som beror av eller påverkar samhällsplaneringen i andra avseenden än de landstingskom- munen svarar för.

Utredningen utgår även från att primärkommunernas aktivitet och an- svar på samhällsplaneringens område skall bibehållas och utvecklas. En- ligt utredningens uppfattning bör dess förslag, om de genomförs, skapa förutsättningar för ett intensifierat samråd med och ökad service åt kom- munerna.

I syfte att få till stånd en rationell beredning, information och samråd i övrigt mellan länsstyrelsen och andra regionala organ med samhällsplane- ringsuppgifter beträffande de översiktliga planeringsfrågorna, föreslås att i länsstyrelsen skall finnas ett särskilt beredningsorgan, benämnt planerings- beredningen. Förutom tjänstemän i länsstyrelsen skall i organet ingå repre— sentanter för de i samhällsplaneringen engagerade fristående länsorganen. Dessutom skall företrädare för landstinget samt berörda kommuner äga deltaga i sammanträdena. Planeringsberedningens huvuduppgift blir att rent fackmannamässigt bereda samhällsplaneringsfrågor i länsstyrelsen.

För att länsstyrelsen helt skall kunna ägna sig åt de för den regionala förvaltningen väsentliga frågorna har utredningen, som tidigare antytts, utgått från att vissa uppgifter, som ej har direkt samband med den övriga verksamheten, och i övrigt vissa rutinärenden överföres till andra samhälls— organ. Vid utformningen av sina förslag har utredningen sålunda bl. a. för— utsatt att den av landskontorsutredningen i dess betänkande föreslagna ut- brytningen av taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsverksamheterna kom- mer till stånd.

Den av länsförvaltningsutredningen föreslagna länsstyrelsen får flera olika funktioner. Som organ för förverkligande av statsmakternas och de centrala ämbetsverkens beslut företräder länsstyrelsen riksledningen, men den skall också i enlighet med länsstyrelseinstruktionen »giva noggrann akt på länets tillstånd och behov samt i allt söka främja länets utveckling och dess befolknings bästa». Häri inrymmes enligt utredningens uppfattning inte något motsatsförhållande.

Länsförvaltningsutredningen har, som redan nämnts, vid sina övervägan- den funnit att länsstyrelsen är den naturliga bäraren av de nya och stora samhällsplaneringsuppgifterna på regional nivå. För att länsstyrelsen skall klara dessa nya uppgifter krävs emellertid väsentliga organisatoriska för- ändringar och förstärkningar.

För att länsstyrelsen skall kunna uppfylla de fordringar som ställs på den i framtiden, nämligen att svara för den regionala utvecklingen och pla- neringen, anser utredningen att det är en oundgänglig förutsättning att den ges en stark medborgerlig förankring. Den nya länsstyrelsen skall därför, som förut angetts, bestå av landshövdingen och tio medborgarrepresentanter. I analogi med vad som gäller i verksstyrelser skall varje ledamot ha en röst. Förutom frågor, som sedvanligen ankommer på en verksstyrelse, skall av länsstyrelsen i dess helhet avgöras främst frågor som avser eller eljest är av betydelse för den översiktliga samhällsplaneringen i länet. Däremot skall medborgarrepresentanterna ej belastas med frågor som är av övervägande juridisk—teknisk eller expeditionell natur. Denna verksstyrelse ersätter det nuvarande, till varje länsstyrelse knutna planeringsrådet.

Utredningen har beträffande sättet att utse de medborgerliga representan- terna övervägt två alternativ. Det ena innebär att ledamöterna våljes i

någon form av länets befolkning; enligt det andra väljes ett visst antal medan övriga förordnas av Kungl. Maj:t. Utredningen har stannat för att föreslå det senare alternativet, vilket innebär att landstinget, (landstingen resp. landsting och stad utanför landsting), utser sex ledamöter medan Kungl. Maj:t utser fyra ledamöter. I en till utredningen fogad reservation föreslår en minoritet av ledamöterna i utredningen att samtliga lekmanna- ledamöter i länsstyrelsen skall utses av landstinget.

För att stärka rättssäkerhetsgarantierna och tillföra länsstyrelsen allmänt medborgerligt omdöme även vid handläggningen av ärenden angående ad- ministrativa frihetsberövanden samt likartade frågor som angår den enskil- des frihet eller i andra avseenden är av betydelse för den enskildes person- liga eller ekonomiska förhållanden, föreslås att särskilda medborgarrepre- sentanter _ nämndemän — skall utses av länsstyrelsen att delta i hand- läggningen av dessa frågor. Såsom ordförande vid handläggningen av ifrågavarande mål och ärenden skall fungera en av länsstyrelsens högre, juridiskt utbildade tjänstemän. Utredningen föreslår inte något annat kompe- tenskrav för nämndemännen än att nämndeman skall äga erfarenhet i allmänna värv. Genom den konstruktion för handläggningen av de admini- strativa frihetsberövandena, som utredningen föreslår, anser man att dessa ärenden kommer att behandlas under domstolsmässiga former.

Utredningen anför att den tidigare diskussionen beträffande samordnings— behoven inom den statliga regionala förvaltningen har utgått från att så gott som hela länsförvaltningen borde integreras i länsstyrelsen för att den önskade samverkan och samordningen tillfredsställande skulle kunna till- godoses. Med hänsyn till sina i det föregående återgivna förslag beträffande länsstyrelsens beslutsbefogenheter och organisation m. m. såvitt angår sam- hällsplaneringen, har länsförvaltningsutredningen ansett att denna fråga nu kan bedömas från andra synpunkter än förut. Utredningen har vid sina överväganden i denna fråga kommit till den uppfattningen, att om en läns- myndighet huvudsakligen har uppgifter inom den översiktliga samhälls- planeringen eller om den i övrigt har sådana arbetsuppgifter som väsent- ligen hör samman med den nya länsstyrelsens verksamhet, bör myndig- heten organisatoriskt ingå i länsstyrelsen. Om däremot den fristående läns- myndighetens verksamhet domineras av uppgifter, som inte avser översikt— lig samhällsplanering eller som väsentligen är av verkställande art i för- hållande till länsstyrelsens eller centralt verks beslut, bör myndigheten för- bli fristående.

Med nämnda principiella syn på integrationsbehovet har länsförvaltnings- utredningen ansett att länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, lantbruks- nämnden, skogsvårdsstyrelsen och länsskolnämnden ej behöver samlas under den nya länsstyrelsen utan att nämnda organ även i fortsättningen kan för- bli självständiga. Även vägförvaltningen föreslår utredningen skall bestå som självständigt organ, medan däremot länsvägnämnden bör kunna av-

vecklas med hänsyn till den medborgerliga representation, som kommer att finnas i länsstyrelsen. De lokala vägnämndernas uppgifter föreslås över- flyttade till primärkommunerna.

Med hänsyn framför allt till den betydelse länsnykterhetsnämnden be— dömts ha än så länge för primärkommunernas nykterhetsnämnder anser sig länsförvaltningsutredningen inte höra förorda att detta organ avskaffas för närvarande.

Vad beträffar länsstyrelseexperterna har —— jämsides med de förut an- givna principiella grunderna —— även olika personal- och arbetsorganisato- riska synpunkter varit bestämmande för länsförvaltningsutredningens för— slag i fråga om experternas förhållande till länsstyrelsen.

Med hänsyn till samhällsplaneringens centrala roll i den nya länsstyrelsen föreslås, att länsarkitekten ingår i länsstyrelsen. Överlantmätaren bör där- emot i varje fall tills vidare ej ingå i länsstyrelseorganisationen, då dennes arbetsuppgifter till stor del ligger utanför vad som direkt hör till läns- styrelsens ämbetsområde.

I enlighet med socialvårdskonsulentutredningens förslag förordar läns- förvaltningsutredningen vidare, att den sociala expertisen tillsammans med barnavårdsombudet, som föreslås få statligt huvudmannaskap, integreras i länsstyrelsen. I den nya länsstyrelsen föreslås även länsläkarorganisationen, d. v. s. länsläkaren, biträdande länsläkaren och länshälsovårdskonsulenten, ingå. Samma förslag om integration i länsstyrelsen anföres beträffande läns- veterinären.

Integrationen av experterna i länsstyrelsen avses inte komma att inne- bära att de centrala ämbetsverkens direktiv- och anvisningsrätt heskäres. Utredningen understryker i övrigt att det är värdefullt, även ur länsstyrel- sens synpunkt, att kontakten mellan experterna i länsstyrelsen och de centrala fackmyndigheterna bevaras.

Länsförvaltningsutredningen har i ett särskilt kapitel behandlat läns- styrelsens uppgifter inom totalförsvarets ram, vari inkluderas beredskaps— organisationen samt frågan om behovet av militärassistenter vid länsstyrel— serna och deras uppgifter och ställning. Här skall inte närmare redogöras för utredningens förslag i detta avseende. Utredningens förslag innebär heller inte några förändringar i länsstyrelsens krigs- och beredskapsuppgif— ter. För att nå en rationellare arbetsfördelning föreslår utredningen emeller- tid vissa organisationsförändringar, varvid bl. a. märks att en särskild beredskapsbyrå, som förestås av en beredskapschef, skall ingå i länsstyrel- sen.

Beträffande länsstyrelsens inre organisation innebär länsförvaltningsut- redningens förslag i stora drag följande:

Landshövdingen blir verkschef samt ordförande i verkets styrelse. Under landshövdingen sorterar en souschef, som skall leda arbetet inom verket.

Länsstyrelsen skall vara organiserad på följande sätt, nämligen en pla-

neringsavdelning, en rättsavdelning, en personal- och kameralbyrå, en be- redskapsbyrå samt en länspolisbyrå.

Den samhällsplaneringsverksamhet, som skall åvila länsstyrelsen, om- händerhas av planeringsavdelningen. Inom denna avdelning, till vilken planeringsberedningen skall anslutas, handlägges bl. a. frågor angående näringslivets lokalisering, plan— och byggnadsärenden, vägfrågor, natur- vårdsfrågor samt ärenden beträffande kommunal och annan indelning. . Rättsavdelningen skall svara för huvuddelen av länsstyrelsens rätts- och förvaltningsärenden. Personal- och kameralbyråns verksamhet hänför sig till interna personal- och organisationsärenden samt medelsförvaltningen.

Länsstyrelsens befattning med de olika totalförsvarsuppgifterna skall handhas av beredskapsbyrån, medan länspolisbyrån skall svara för läns- styrelsens befattning med polisväsendet samt vissa andra näraliggande frågor.

Remissvar över länsförvaltningsutredningens betänkande

Länsförvaltningsutredningens betänkande har varit föremål för remiss- behandling. Enligt departementsskrivelse till remissinstanserna skulle re- missvaren begränsas till »frågor om lämplig organisation under förutsätt- ning att uppgiftsfördelningen mellan statliga och landstingskommunala organ i länen är i princip oförändrad». Genomgående har emellertid i remiss- svaren påpekats det otillfredsställande, och i vissa fall omöjliga, att ta ställ— ning till länsförvaltningsutredningens förslag så länge ej länsdemokrati- utredningens betänkande föreligger och möjliggör en samlad syn på fråge- komplexen. Ett stort antal remissinstanser, däribland flertalet centrala ämbetsverk, landstingen samt kommunförbunden, avstyrker varje åtgärd, eller förklarar sig inte kunna göra några ställningstaganden, så länge läns- demokratiutredningens förslag ej föreligger. Med hänsyn härtill har ett stort antal remissinstanser begränsat sina remissvar till vissa avsnitt i läns— förvaltningsutredningens betänkande och i andra fall endast fört en hypo— tetisk diskussion om den framtida regionala förvaltningens arbetsuppgifter inom samhällsplaneringen, organisationen samt huvudmannaskapet.

I fråga om ansvaret för den regionala samhällsplaneringen anföres från flera håll, bl. a. från landsting och kommunförbunden, att länsförvaltnings- utredningens förslag, trots att detta inte varit avsikten enligt direktiven, innebär en förskjutning av ansvarsfördelningen mellan statliga och kom- munala organ mot ökat statligt inflytande på bekostnad av det primär- och sekundärkommunala planeringsansvaret.

Östergötlands läns landsting anför i sammanhanget att >>räckvidden av och den närmare innebörden i den föreslagna befogenheten för länsstyrelsen att besluta i alla till statlig myndighets ämbetsbefattning hörande frågor av angivet slag är föga belyst i utredningen. Det uttalas visserligen att ett

fortsatt initiativ- och ansvarstagande från kommunernas och landstings- kommunernas sida på allt sätt bör främjas, men förslaget är i första hand ägnat att främja ett starkt ökat statligt inflytande på den regionala och lokala planeringen, med risk för motsvarande minskning av landstingens och primärkommunernas inflytande häröver. En sådan utveckling kan inte godtagas, allra minst i en situation där man, som inledningsvis antytts, måste räkna med möjligheten att bland annat 1änsdemokratiutredningens kommande förslag kan skapa helt andra förutsättningar för denna ansvars- och uppgiftsfördelning.»

Kommunförbunden anser även att en under länsstyrelsens ledning före- tagen regional planering kan komma att urholka kommunernas ansvar och sj älvbestämmanderätt och framhåller att >>huvudansvaret för den planering på regional nivå som utvecklingen själv påkallar bör ske under kommunalt huvudmannaskap. De vidlyftiga konsekvenserna av en dylik planering av ekonomisk och övrig innebörd, med verkningar över praktiSkt taget hela det kommunala fältet, måste betraktas såsom en kommunal självstyrelseupp- gift till vilken medborgarna i allmänna val skall kunna ta ställning. En överflyttning av ansvaret till länsstyrelserna innebär även om dessa får lekmannainslag — att uppgiften de facto lägges i händerna på i politisk mening icke ansvariga statliga tjänstemannaorgan och statlig förvaltning.»

Flera remissinstanser understryker även vikten av att planeringen och plangenomförandet bör vara så intimt förbundna som möjligt och hänvisar till att plangenomförandet nu är en kommunal uppgift. Denna är till stora delar beroende av ekonomiska resurser, vilka den av länsförvaltningsutred- ningen föreslagna planeringsorganisationen ej kommer att besitta.

Statens planverk anför i anledning härav: »Erfarenheterna från bebyg- gelseplaneringens område visar enligt planverkets uppfattning värdet av att den planerande myndigheten även har ansvar och resurser för plan- genomförandet. Enligt utredningens förslag skulle planeringsbesluten fattas av länsstyrelsen, medan plangenomförandet åvilar vidstående länsorgan och kommuner. Denna konstruktion är otillfredsställande,»

I anslutning till planeringsansvaret framhåller flera remissinstanser att dessa problemkomplex har ett nära samband med den förväntade riksplane- ringens utformning och organisation. Statens planverk avstyrker således varje åtgärd i avvaktan på ställningstaganden till en fysisk riksplanering.

Länsförvaltningsutredningens förslag att medborgarerepresentanter skall ingå i den föreslagna länsstyrelsen finner visserligen flertalet remissin- stanser vara ett framsteg ur medborgareinflytandesynpunkt, men många remissorgan ställer sig skeptiska dels till tillräckligheten av denna lösning för att tillförsäkra länets invånare ett politiskt inflytande på de för regionen betydelsefulla planeringsbesluten, men dels också beträffande sättet för utseendet av ledamöterna.

Medan några centrala ämbetsverk anser att samtliga ledamöter i läns-

styrelsen bör utses av Kungl. Maj:t, anser samtliga kommunala remiss— instanser att utredningsminoritetens reservation, vilken innebär att samt— liga ledamöter utses av landstinget, är ett bättre alternativ.

Flera remissinstanser framhåller att med den av länsförvaltningsutred- ningen föreslagna lösningen ernås inte den för medborgarna väsentliga möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande. Skaraborgs läns landsting an— för dessutom: »Enligt landstingets uppfattning finns det inte närmare redo- visat, hur denna förbindelse skall kunna tjäna något egentligt ändamål ur ansvarssynpunkt eller i övrigt. Det kan knappast vara till fördel för ett landsting att välja sina ledande förtroendemän såsom representanter av länsstyrelsen, om det kan förutsättas, att landstinget och dess förvaltnings- utskott därigenom kan komma att bli bundet genom olika ställningstagan- den från länsstyrelsens sida. Särskilt gäller detta om ekonomiska krav kommer att resas på landstingets deltagande i ändamål, för vilka länssty— relsen inte har några medel. Landstingen kan således väntas vara obenägna att till representanter i länsstyrelsen utse sådana personer, som sitter i ansvarig ledande politisk ställning inom landstingets ledningsorgan. Där— med försvagas i hög grad den förbindelselänk med landstinget som efter- strävas.»

Vittgående författningspolitisk betydelse har de slutsatser som läns- styrelsen i Örebro län anser sig kunna dra av länsförvaltningsutredningens förslag: »Länsstyrelsen anser dessutom, att utöver underlag för en bedöm— ning av de s.k. länsdemokratifrågorna saknas ett par betydelsefulla kom— ponenter i hela det komplex, som enligt vad Ni sagt bort bedömas i ett sammanhang. Länsstyrelsen syftar härvid bl.a. på frågan om landstingens framtida ställning. Sedan proposition numera framlagts av innebörd att landstingen inte längre skall utöva sin nuvarande uppgift att välja riksdags- ledamöter — eller med andra ord att genom indirekta val utse ledamöter i första kammaren kan det enligt länsstyrelsens mening förtjäna att övervägas, om inte landstingsledamöterna i framtiden bör väljas av full— mäktige i primärkommunerna. En sådan reform skulle, utom att medföra fördelen att antalet val nedbringas, på ett naturligare sätt än för närvarande, ge landstingsförsamlingarna karaktären av sekundärkommunala organ, där ledamöterna skulle vara primärkommunernas representanter vid avgörande av frågor, som av en eller annan anledning inte längre anses böra ankomma på primärkommunerna själva. I en sådan landstingen berörande utredning, som bör kunna ske i anslutning till pågående överväganden av den s.k. länsdemokratin bör lämpligen också frågan om kompetensfördelningen primärkommunerna—landstingen övervägas.»

Vad beträffar de mera organisatoriskt-administrativa frågorna av läns- förvaltningsutredningens förslag skall inte här lämnas någon mera detal— jerad redogörelse. Flertalet remissinstanser, som avstyrkt förändringar av 7—714858

organisationen i avvaktan bl.a. på länsdemokratintredningens förslag, har ej heller gått in på diskussioner angående dessa frågor.

En del remissorgan har pekat på de svårigheter som kan uppstå för de centrala ämbetsverken vad angår dessas direktiv- och styrningsmöjligheter till expertorganen på länsplanet, om dessa organ integreras i länsstyrelsen. Dessutom har man ifrågasatt utredningens förslag till lösningen av tvister mellan länsstyrelse och centralt ämbetsverk, vilka länsförvaltningsutred- ningen förslagit skall avgöras av Kungl. Maj:t. Flertalet remissinstanser kan dock sägas vara positiva till utredningens förslag beträffande den admi— nistrativa samordningen mellan de olika regionala samhällsplanerings— organen.

Från vissa remissinstanser uttalas tvekan beträffande planeringsbered- ningens uppgifter och befogenheter. Bl.a. ifrågasättes om landstingen och primärkommunerna kan garanteras tillräckligt inflytande och insyn i dess verksamhet.

KAPITEL 7

Den kommunala sektorn

I utredningens föregående betänkande (SOU 1965:54) blev den kommu- nala sektorns arbetsuppgifter och ställning inom samhällsförvaltningen föremål för en ingående behandling. Med hänsyn härtill har det inte ansetts nödvändigt att i detta sammanhang mera utförligt ännu en gång beskriva dessa förhållanden. För att ge en bakgrund samt en introduktion till kom- mande avsnitt skall emellertid den kommunala förvaltningens utveckling och roll i dagens samhälle kortfattat antydas. Härvid kommer framställ- ningen till stor del att baseras på det tidigare nämnda betänkandet.

Arbetsfördelningen inom den offentliga sektorn innebar ända till 1950— talets mitt att staten svarade för den större delen. Från mitten av 1950-talet, och i ännu större utsträckning under 1960-talet, har emellertid den kom— munala andelen av bruttonationalprodukten överstigit den statliga. Medan kommunernas investeringar och konsumtion 1966 tog 15,7 % av brutto— nationalprodukten i anspråk var motsvarande siffra för den statliga sektorn 14,1 procent. Dessa siffror visar att inom den samlade samhällsverksam- heten den kommunala förvaltningen ges en allt större roll.

Kommunernas ökade betydelse som instrument för den samhälleliga reformpolitiken i vid mening är till stor del resultatet av en pragmatisk syn på arbetsfördelningen mellan stat och kommuner. Uppgiftsfördelningen har sålunda i allt större utsträckning kommit att baseras på praktiskt admini- strativa överväganden snarare än på principiella ställningstaganden. Detta innebär emellertid inte att t. ex. hänsynen till den kommunala demokratin givits mindre vikt än tidigare. Tvärtom kan hävdas att en stark kommunal demokrati med lekmannainflytande inom samhällsförvaltningen både varit en motivering och en förutsättning för kommunernas allt större betydelse inom samhällsförvaltningen. I den kommunala självstyrelsen har ansetts ligga såväl allmänt demokratiska som förvaltningsmässiga fördelar, vilka man velat utnyttja och uppmuntra genom att ge kommunerna vidgade upp- gifter och befogenheter.

Den omfattande decentraliseringen till kommunerna, som skett på allt fler viktiga samhällsområden, har medfört att kommunerna numera i sam— verkan med staten svarar för samhällsplaneringen, undervisningsväsendet, bostadsförsörjningen, sjukvården, socialvården etc. I syfte att avlasta kom- munerna ekonomiskt och renodla den kommunala förvaltningen till sådana ' områden, som medger lokala initiativ och kommunalt inflytande, har emel-

lertid även tidigare kommunala uppgifter övertagits av staten. Således har till den statliga sektorn överförts ansvaret för arbetsförmedlingen, det all- männa vägväsendet, och under 1960-talet även polis-, domstols-, exekutions- och åklagarväsendet. Numera utgör undervisningsväsendet, bostäderna, so- cialvården och de lokala kommunikationerna primärkommunernas ekono— miskt mest betydelsefulla förvaltningsområden. För landstingen dominerar sedan länge sjukvården bland arbetsuppgifterna. Utredningen framhöll i sitt tidigare betänkande att »decentraliseringen av statsuppgifter, som blivit ett av vår tids kännetecken, har i vid utsträckning framtvingats av utvecklingen med dess krav på hög reform- takt och på planmässig och effektiv förvaltning. Ofta har det framstått som den naturligaste och lämpligaste utvägen att låta kommunerna svara för det praktiska genomförandet av beslutade reformer. Riksdagen har dragit upp riktlinjerna för reformerna, men kommunerna har fått ge dem konkret innehåll och ombesörja verkställigheten. Ett verkställighetsuppdrag till primärkommuner eller landsting har i åtskilliga fall varit ett rationellt och förhållandevis billigt alternativ till en utbyggnad av statsförvaltningen med nya lokala eller regionala organ. Från demo- kratins egen synpunkt har det erbjudit stora fördelar, när man kunnat ge kom- munerna beslutanderätt på nya områden och därmed bredda och fördjupa det folkliga inflytandet över politik och administration.

Av utomordentlig betydelse för utvecklingen har varit att kommunerna haft vilja och förmåga att ta på sig nya uppgifter och ökat ansvar.

En omfattande delegation av beslutanderätten till kommunerna har emellertid också sina problem. Den förutsätter att kommunerna är eller kan göras till väl— utrustade förvaltningsenheter med en tillräckligt stor befolkning som underlag för en ändamålsenlig samhällsplanering och för en modern skola, hälsovård, åld— ringsvård o. s. v. Ytterligare krävs att man kan finna medel att bemästra de rätt- viseproblem, som skulle uppkomma om vissa kommuner sackade efter för mycket i standardutvecklingen. Beaktas måste också de likformighetskrav som kan upp- ställas i rättssäkerhetens intresse. Dessa olika synpunkter får emellertid inte till— godoses på ett sådant sätt att utrymmet för kommunernas valfrihet inskränks till att gälla jämförelsevis obetydliga frågor och de kommunala förtroendemännen förlorar lust och förmåga till initiativ. Problemen kan sammanfattas så, att det gäller att i stort och smått organisera samarbetet mellan stat och kommun i sådana former att både den kommunala självstyrelsens och riksstyrelsens intressen skyd- das och uppslitande konflikter undviks.»

Av vital betydelse för den ovan tecknade utvecklingen har varit att kom- munerna haft personella och ekonomiska resurser att fullgöra de vidgade uppgifterna. Härför har de svenska kommunernas internationellt sett unika beskattningsrätt, vilken ger dem rätt att själva utan statlig inblandning bestämma den kommunala utdebiteringens höjd, varit av grundläggande betydelse.

Genom kommunsammanläggningen 1952, varvid antalet primärkom— muner reducerades från 2 498 till 1 037, skapades bättre förutsättningar för kommunerna att påtaga sig nya arbetsuppgifter. Snart visade det sig emel- lertid att även storkommunerna ansågs vara för små och 1962 beslöt riks- dagen om en på frivillighetens väg genomförd kommunreform, varvid

antalet kommuner skulle komma att nedbringas till cirka 280. Härigenom skapas kommunenheter, som avses kunna uppbära en väl utbyggd kommunal förvaltning. För landstingen kommer motsvarande problematik till synes i det nyligen framlagda förslaget till ny länsindelning.

Bakom kommunindelningsreformerna ligger en vilja att skapa bärkraf- tiga kommunenheter, som skall kunna ge den service, som nutidens männi- skor ställer krav på i olika avseenden. Häri ligger också en medveten strävan att söka motverka att allt för stor standardolikhet uppstår mellan kom- munerna. Men dessa åtgärder är ej tillräckliga för detta syfte.

För att ytterligare medverka till att olikheten i standarden mellan kom- munerna inte blir för stor ger staten också statsbidrag i olika former till kommunerna. Under senare år har de specialdestinerade statsbidragen i stor utsträckning ersatts av eller kompletterats med skatteutjämningsbidrag baserade på skattekraften och utdebiteringens höjd i resp. kommun.

Kommunernas vida kompetens och ekonomiska självständighet har inne- burit att de i samverkan med staten nått resultat, som eljest inte hade varit möjliga. Den decentraliserade förvaltningen med dess uppgiftsfördelning på stat och kommun har överallt i landet givit möjligheter till en initiativ- kraftig samhällsförvaltning, som inte kunde ha åstadkommits av staten ensam eller kommunerna, om dessa lämnats utan stöd från statens sida.

I takt med kommunernas ökade uppgifter har arbetet inom de kommunala fullmäktigeförsamlingarna och styrelserna politiserats. Härvid har riks- partierna kommit att bli förbindelselänkar mellan riks- och kommunal- politik. Liksom vid riksdagsvalen har kommunalvalen blivit kraftmätningar mellan olika politiska åskådningar och reformprogram.

Den kommunala sektorns tillväxt och roll inom den offentliga sektorn visar klart, hur kommunerna nu uppfattas som en del av samhällsförvalt— ningen i stort. Liksom den statliga förvaltningens olika organ uppfattas kommunerna som en del av samhällsförvaltningen underställd statsmakter- nas suveränitet. De skillnader, som kan konstateras mellan statlig och kom- munal förvaltning gäller varken verksamhetsformerna eller uppgiftsområ— dena, inte heller finansieringen eftersom de kommunala utgifterna till en del täcks genom statsskatter, utan snarare den administrativa organisationen och det kompletterande politiska ansvar som kännetecknar den kommunala förvaltningen i jämförelse med den decentraliserade statsförvaltningen. Delegeringen till kommunala organ har alltså inte inneburit en rubbning av de högsta statsorganens ställning utan endast en breddning och intensifiering av den politiska kontrollen.

Att kommunal förvaltning i så stor utsträckning framstått som ett bättre alternativ än en utbyggnad av den decentraliserade statsförvaltningen för- klaras delvis av dess administrativa egenskaper. Vid en jämförelse är det framför allt två egenskaper, som karaktäriserar den kommunala själv- styrelsen, men som saknas i den decentraliserade statliga förvaltningen,

nämligen dels att kommunens kompetens spänner över många förvaltnings- områden, dels att kommunen är ekonomiskt självständig med beskattnings- rätt under politiskt ansvar. Dessa två faktorer kommer självfallet att i hög grad påverka den kommunala förvaltningsorganisationen och beslutspro— cessen.

I övervägandena rörande arbetsfördelningen mellan statlig och kommunal förvaltning, har också ofta förhållandet, att den kommunala förvaltningen täcker flera sektorer av samhällsförvaltningen, spelat en stor roll, eftersom detta har medfört att kommunen haft möjligheter att bedriva en samordnad planering för olika förvaltningsgrenar integrerade i en och samma process. I diskussionen om den lämpligaste huvudmannen för det obligatoriska skol- väsendet hävdades, att överflyttande till en annan huvudman skulle begränsa möjligheterna att få till stånd en Önskvärd samordning med andra förvalt- ningsområden. I ännu högre grad betonas dessa synpunkter och sambandet mellan planering och planverkställighet i den ovannämnda propositionen (1961: 180) aug. kommunblocksindelningen, där departementschefen kon- staterar att »varje enskild åtgärd måste sättas in i sitt sammanhang och dess lämplighet framför allt när det gäller investeringar, bedömas på längre sikt».

Den andra viktiga egenskapen i den kommunala sj älvstyrelsen är det poli- tiska och ekonomiska ansvar, som sammankopplat med beskattningsrätten utgör förutsättning för att olika behov och åtgärder skall kunna vägas mot varandra. I denna sammankoppling ligger också delvis orsaken till den strävan efter vidareutveckling och initiativ, vilket, som länsdemokratiutred- ningen framhöll i sitt föregående betänkande, har karaktäriserat den kom- munala förvaltningen, och i anledningen till att den kommunala verksam- hetens expansion aldrig blivit okontrollerad, utan motsvarat de behov av service, som medborgarna under olika tider ansett böra tillfredsställas ge- nom samhället.

Det angelägna i att behoven inom olika sektorer av samhällsverksamheten vägs mot varandra och mot de totala resurserna behöver knappast utvecklas ytterligare. Resurserna kan snabbt omfördelas till nya sektorer och anpass- ningen till de lokala förutsättningarna kan ske smidigt. Den friare ställningen och den egna medelsförvaltningen gör det möjligt för kommunen att an- passa, komplettera och vidareutveckla givna målsättningar. Framför allt medför förhållandet, att den kommunala förvaltningen spänner över ett stort område, en självfallen samordning i helhetens intresse, som inte är möjlig inom den sektorsvis organiserade statliga länsförvaltningen. Sam- tidigt innebär det politiska ansvaret möjligheter att decentralisera en initia- tivrätt, som annars hade fått förbehållas statsmakterna centralt. Betydelsen av detta kan knappast överskattas när samhällsförvaltningen är omfattande och annars måste organiseras i ett hierarkiskt byråkratiskt system, där initiativförmågan delvis blir beskuren.

De ovan antydda skillnaderna mellan den decentraliserade statliga för— valtningen och den kommunala verksamheten gör det väsentligt för länsde- mokratiutredningen att något närmare beröra den kommunala beslutsproces- sen och framför allt diskutera vilken betydelse dess karaktäristika har för samhällsförvaltningens effektivitet i stort. Utredningen avser att ge en in- gående analys av dessa förhållanden i sitt nästa betänkande, varför den här lämnade analysen blir kortfattad och schematisk. De aspekter, som är särskilt betydelsefulla i detta betänkande, är hur de kommunala besluten relateras till det politiska ansvar, som bär upp den kommunala sj älvstyrelsen, hur de olika förvaltningsområdena vägs mot varandra samt hur detta påver- kar den kommunala verksamhetens utformning.

En analys med dessa syften av den kommunala beslutsprocessen kan som utgångspunkt ha det mest centrala av den kommunala förvaltningens styrningsinstrument, nämligen budgeten. En sådan utgångspunkt är natur- lig, därför att de inom kommunen gjorda behovsavvägningarna fokuseras i budgeten och därför att budgetarbetet är det mest renodlade exemplet på politisk styrning av den kommunala verksamheten.

Budgeten kan karaktäriseras som bestående av en rad olika delmål, vilka vart och ett betingar ett visst pris. Eftersom tillgångarna är begränsade och på ett eller annat sätt måste fördelas i enlighet med vissa normer, blir budgeten den mekanism, som möjliggör ett val mellan olika handlings- alternativ. Budgeten innehåller således i färdigt skick de prioriteringar, som de beslutande instanserna gjort.

Det bör emellertid i sammanhanget understrykas, att den fastställda årsbudgeten direkt endast behandlar en del av den kommunala verksam- heten. Genom t. ex. den kommunala fysiska översiktsplaneringen, de kom- munala bostadsbyggnadsprogrammen eller olika översiktsplaner för speciella sektorer t. ex. åldringsvården och dess utbyggnad, fattas successivt beslut som på lång sikt bildar underlag för och är en del av budgetprocessen. Dessa planer eller program ger visserligen inte samma klara bild av vägningspro- cesserna som den årliga budgeten men är ändå av väsentligen samma karak- tär. De har också grundläggande betydelse för avvägningen på lång sikt, då den årliga budgeten genom olika mekanismer är bunden till dessa mera spe- ciella avvägningar. Dessa är också ofta ur politisk synpunkt kontroversiella och föremål för livlig debatt.

Budgetarbetets yttre formella sidor kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Med utgångspunkt från olika långsiktiga bedömningar, bland vilka kan ingå den förut nämnda fysiska översiktsplaneringen, bostadsbyggnadspro- grammen och olika sociala utbyggnadsplaner, där väsentliga politiska värde- ringar redan har fastslagits, utarbetar de enskilda kommunala förvaltningar- na sina äskanden för kommande budgetår. Dessa anslagsäskanden behandlas normalt av kommunens centrala kamerala instanser och förhandsgranskas och sammanställs där. Därvid upprättas i regel en sammanställning för

varje förvaltning och huvudtitel, som föreläggs kommunens styrelse eller dess särskilda budgetberedning. Som jämförelsematerial vid bedömningen medtages i allmänhet i sammanställningen även boksluten för de senaste åren och eventuellt halvårsbokslut för det innevarande året. I en särskild skrivelse eller promemoria ger kameralavdelningen sina kommentarer till statförslagen och lämnar de allmänna ekonomiska uppgifter, som kan bli av betydelse vid kommunstyrelsens bedömning av i vilken utsträckning de olika förvaltningarnas program kan realiseras.

I budgetberedningen eller i kommunstyrelsen vidtar så den s. k. mang- lingen, där de olika äskade beloppen och de åtgärder de representerar, först konfronteras med den föreställning av den kommunala verksamhetens fram- tida utformning, som kommunstyrelsen genom sin politiska sammansättning representerar. De olika föreslagna åtgärderna prioriteras med hänsyn till de behov de avses täcka samt med utgångspunkt från den ytterligare belastning de kommer att utgöra för den kommunala ekonomin och speciellt den even- tuella ökning av skatteuttaget de medför. Skilda poster granskas var för sig och i vissa fall prutas eller avstyrks vissa åtgärder, som anses mindre än- gelägna, med hänsyn till effekten på den kommunala ekonomin i stort. Så småningom leder budgetarbetet fram till en total avvägning av den kommu- nala verksamheten och dess finansiering under det kommande året, som föreläggs kommunens beslutande församling.

Den färdiga budgeten styr kommunens verksamhet under det kommande året. I administrationen är budgetens huvudfunktion att ange vilka åtgärder som skall vidtagas, vem som skall göra det, när det skall göras och hur det skall finansieras, och att informera de berörda instanserna om detta. Budge- ten är därför de direktiv, som kommunens beslutande, i sista hand ansvariga församling, ger till de olika fackorganen eller tjänstemännen.

En väsentlig del av budgetarbetet är också strävandena att åstadkomma en realistisk framtidsbedömning och planering av den kommunala verksam- heten. Särskilt när budgetarbetet sker inom ramen för en mera formell långsiktig bedömning av den kommunala verksamhetens utveckling och under hänsynstagande till tidigare gjorda åtaganden, följdinvesteringar etc. är budgetarbetet ett viktigt led i uppbyggandet av en effektiv förvaltnings- organisation.

Förändringar i den fastställda budgeten från ett år till ett annat gäller i första hand nya investeringsbeslut. När det gäller driftsutgifterna utgår i allmänhet den årliga budgeten från föregående års budgetssiffror. En av de mest fundamentala principerna i budgetarbetet är också att budgeteringen är »kumulativ». Detta innebär att den nya budgeten i huvudsak vilar på föregående års budget. Detta understryker den långsiktiga investerings- planeringens betydelse. Genom en väl upplagd planering skapas möjligheter till en långsiktig bedömning vid det årliga budgetarbetet. Ekonomisk lång- tidsplanering är därför också ett viktigt inslag i det kommunala budget-

arbetet med vittgående konsekvenser för kommunal politik och kommunal förvaltning.

Det är i samband med prioriteringen av investeringarna, som en samlad avvägning av de kommunala resurserna först kan åstadkommas. Det är i viss mån ofrånkomligt, att den kommunalekonomiska planeringen alltid kommer att bygga på ett växelspel mellan de olika förvaltningarnas syn- punkter företrädda å ena sidan av de olika fackstyrelserna och nämnderna samt å andra sidan av kommunens styrelse. Från de centralt beredande instanserna finns emellertid möjligheter till påverkan i större eller mindre grad, beroende på budgeteringssystem och däri inbegripen ekonomisk lång- tidsplanering. I vissa kommuner har införts en typ av rambudgetering, som kort kan sägas innebära att de olika myndigheterna får vissa ekonomiska kvoter att röra sig inom. Dessa ramar fastställs av kommunens beslutande organ i enlighet med de politiska målsättningarna för den kommunala verk- samheten. Utvecklingen går i riktning mot en alltmer medveten strävan att med hjälp av planeringsinstrument, framför allt på investeringssidan, söka skapa underlag för rationella prioritetsbedömningar.

I den statliga förvaltningen har budgeteringen och planeringen i vissa avseenden likartad uppbyggnad. Skillnaderna är emellertid avsevärda i prak— tiken om man beaktar den statliga förvaltningens hierarkiska uppbyggnad, som gör att i varje fall länsförvaltningens budgetmässiga avstånd från de beslutande organen regering och riksdag — blir alltför stort för att av- vägningarna i statsverkspropositionen, annat än i mycket grova drag, skall kunna ske med hänsyn till de regionala behoven. Den statliga budgetproces- sen har i översiktlig form beskrivits i kap. 2, där det framgick att det fanns en viss motsatsställning mellan budgeten som styrningsinstrument för stats— makterna och budgeten som instrument för rationaliseringar. Statskonto- rets programbudgetutredning har nyligen, som också framhölls 1 kap. 2, framlagt förslag om ett vidgat utnyttjande av budgeten som rationaliserings- instrument.

Den kommunala budgeten har alltmer kommit att fungera som skärnings— punkten för olika politiska målsättningar och de åtaganden dessa innebär i olika avseenden. Denna centrala roll sammanhänger med att de olika fack- förvaltningarna, i sin tur drivna av sitt politiska ansvar, regelmässigt ställer större anspråk på de ekonomiska resurserna än vad som kan tillfredsställas. I budgetarbetet konfronteras de politiska uppfattningarna med varandra och den avvägning mellan olika behov och åtaganden ur praktiska, sociala eller politiska utgångspunkter, som därigenom företas, sker under ett starkt tryck mot rationalisering, besparing och effektivisering, men också mot att tillfredsställa de behov som är angelägna. De olika partigrupperna arbe— tar aktivt för att motivera sina förslag och för att åstadkomma uppslutning kring dem.

Budgeten byggs, som ovan framgått, i stor utsträckning upp underifrån,

vilket innebär att de olika förvaltningarna vid presentation av sina äskan- den grundar dessa på den egna förvaltningens förväntningar och politiskt motiverade målsättningar, utan någon klar uppfattning av den ekonomiska eller politiska helhetssituationen. Ledamöterna i de olika nämnderna verkar aktivt inom kommunens styrelse och fullmäktige, liksom i de olika parti- grupperna, för att få sina behov tillgodosedda och sina synpunkter accep- terade. Men i kommunens styrelse ställs de olika förvaltningsområdena mot varandra och mot de totala resurserna. Manglingen av de olika äskandena i kommunstyrelsen och den resulterande syntesen, blir därmed också sam— manfattningen av det politiska läget i kommunen och den nerv genom vilken den kommunala verksamheten inriktas på att tillgodose vissa behov men inte andra.

De olika förvaltningarnas äskanden är uppbyggda och motiverade av de olika nämndernas politiskt genererade, starka motivation att utvidga sin verksamhet och i större utsträckning sörja för kommunmedlemmarnas behov i särskilda avseenden. Var för sig kan dessa behov vara angelägna, men på grund av att den kommunala verksamheten är hopkopplad med ekonomiskt ansvar, blir konsekvensen av en planlös expansion skattehöj- ningar, som i sin tur via de demokratiska processerna påverkar det politiska förtroendet. Själva förhållandet att politiskt och ekonomiskt ansvar har kopplats samman framtvingar, trots den starka expansionsdriften, alltså en planmässig avvägning och prioritering av behoven, som de demokratiska processerna garanterar, är i enlighet med gällande politiska värderingar.

Det kommunalpolitiska ansvaret resulterar alltså lika mycket i en strävan att i största möjliga utsträckning tillgodose medborgarnas behov, som i en samtidigt balanserande strävan att hålla nere utgifterna och skatteuttaget. Liksom det enskilda företaget i den klassiska nationalekonomiska teorin på grund av vinstmotivet självfallet strävar efter vinstmaximering, medför de politiska processerna, att den kommunala verksamheten inriktas på en maximering av behovstillfredsställelse för medborgarna till minimala kost- nader.

Den kommunala beslutsprocessen har här antytts med utgångspunkt från den kommunala budgeten. Det är framför allt här som avvägningen mellan olika objekt kan komma till stånd. Detta kan dock ej ske utan en långsiktig planering av andra delar av den kommunala verksamheten. Avgörande är därmed ofta den långsiktiga avvägningen av kapitalutgifterna, som initieras bl.a. i den fysiska översiktsplaneringen, bostadsbyggnadsprogrammen etc. Dessa sidor av verksamheten är därmed också moment i den långsiktiga beslutsprocessen och prioriteringen. Detta äger giltighet för alla områden av den kommunala verksamheten, alltså även för den del som ligger under specialreglerad förvaltning.

I sista hand betingas således den kommunala verksamheten av det sam- manfallande politiska och ekonomiska ansvar, som verksamheten måste

bedrivas under. Detta tenderar att i allt högre grad leda till en planmässig avvägning och prioritering av den samlade kommunala förvaltningen. Obe- roende av hur man i den enskilda kommunen kommer till en lösning, vilken av naturliga skäl alltid blir mer eller mindre provisorisk, finns inom ramen för det kommunala funktionssättet incitament och möjligheter till skapandet av vägningsmekanismer av olika slag.

Den kommunala självstyrelsen har på grund av de egenskaper i den kom- munala beslutsprocessen, som tecknats ovan, inneburit en möjlighet för statsmakterna att decentralisera omfattande förvaltningsuppgifter under demokratisk kontroll i former som gjort det möjligt att bibehålla balans och en vidsträckt vilja att ta initiativ att utveckla och acceptera nya metoder och behov. Alternativet i den moderna samhällsförvaltningen hade varit ett centralistiskt system med den risk för stelhet och långsamhet, som utmärker en omfattande byråkrati.

KAPITEL 8

Landstingens kompetens och verksamhet

A. Landstingens formella kompetens

I kapitel 7 i detta betänkande har några aspekter på den kommunala sek- torns ställning i samhällsförvaltningen diskuterats. Det konstaterades där- vid att primärkommunernas organisation och verksamhet hade behand- lats av kommunindelningssakkunniga (SOU 1961 : 9) och i anslutning där- till varit föremål för statsmakternas prövning, resulterande i kommunblocks- reformen. Landstingens roll i samhällsförvaltningen har emellertid inte varit föremål för systematisk prövning sedan 1862. Vissa moment i lands— tingens interna organisation har emellertid behandlats av landstingsutred- ningen (SOU 1963: 64). I detta kapitel kommer framställningen därför i huvudsak att beröra landstingens kompetens och verksamhetsområde samt Vissa utvecklingstendenser. Redogörelser för landstingens verksamhet m. ni. har intagits i länsförvaltningsutredningens och länsindelningsutredningens betänkanden (SOU 1967: 20 resp. SOU 1967: 23), till vilka sålunda i övrigt hänvisas.

De ideologiska föreställningar, som ledde till bildandet av landstingen, uttryckte en positiv värdering av den lokala och regionala självstyrelsen. Man föreställde sig att landstingen successivt skulle utvecklas till omfat- tande självstyrelseorgan, baserade på en regional intressegemenskap, en utveckling, vilken motsvarar den, som på det lokala planet primärkommu— nerna genomgått. Denna motivkrets förklarar delvis att landstingen även formellt gavs mycket stor självständighet att sj älva utforma sin verksamhet och sörja för de regionala behov, som landstingen sj älva ansåg betydelsefulla.

I andra paragrafen i 1862 års landstingsförordning konstaterades, att landstingen skulle »rådslå och besluta om för länet gemensamma angelägen- heter». I en exemplifierande uppräkning framhölls några områden som hade särskilt intresse, nämligen jordbrukets och näringslivets utveckling, kom- munikationsväsendet, hälsovården, undervisningen och polisväsendet. Det var _ om man bortser från utrikespolitik, försvarsväsende, tullväsende och dylikt — ungefär allt vad den offentliga sektorn enligt tidens åskådning hade att befatta sig med.

Inom den statliga förvaltningen fanns emellertid redan ett organ med mycket allmänt formulerad kompetens, som dessutom kunde räkna med

vittomfattande stöd från den inflytelserika och självständiga centralför- valtningen, nämligen lantregeringen eller den nuvarande länsstyrelsen. Det blev därför nödvändigt att genom olika restriktioner begränsa konfliktmöj- ligheterna mellan landstingen och länsstyrelserna. Detta skedde dels genom att man i nyssnämnda paragraf gjorde en restriktion »såvitt dessa ange- lägenheter inte enligt gällande författningar tillhöra offentlig myndighets ämbetsåtgärd», dels genom att landstingsbesluten till stor del gjordes under- ställningsskyldiga gentemot länsstyrelsen.

I fjärde paragrafen i nu gällande 1954 års landstingslag är landstingens kompetens angiven på i stort sett liknande sätt: »Landstingskommun äger att själv efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina angelägen- heter avseende hälso- och sjukvård, undervisning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling m. m. dylikt, såvitt inte handhavandet därav enligt gällande författning tillkommer annan».

Den uppräkning av landstingets angelägenheter, som finns i landstings- lagen, är av exemplifierande natur och hinder inte landstingets rörelsefri- het. De förändringar i lagtexten, som har skett, innebär ingen dirigering av landstingets verksamhet utan enbart ett accepterande i efterhand av den faktiska utvecklingen. Detta framgår också i förarbetena till gällande lands- tingslag, där kommunallagskommittén (SOU 1952: 48) föreslog en radikal förenkling av paragrafen om landstingets kompetens. Landstinget skulle vårda »sina angelägenheter». Vilka dessa vore ville man avstå från att ange, då man ansåg tidigare beskrivning av landstingets uppgifter delvis föråld- rad och föga verklighetstrogen. I lagen bibehölls dock den nyss citerade upp- räkningen.

Med uttrycket »sina angelägenheter» avses en begränsning av verksam- heten gentemot staten och primärkommunerna. Landstinget skall alltså i princip handha sådana uppgifter, som avser länet eller viss del av länet, un- der förutsättning att andra delar under motsvarande förutsättningar kan bli delaktiga av verksamheten.

Lagtexten inskränker också landstingets kompetens inom länet i enlighet med stadgandet »såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författ- ningar tillkommer annan». De arbetsuppgifter, som har tillagts länsstyrel- sen eller andra länsorgan faller alltså utanför landstingets kompetens. Det kan alltså t.ex. formellt ifrågasättas om det är i överensstämmelse med landstingslagen att landsting företar regionplanering för länet, eftersom detta i besluten om lokaliseringspolitiken (prop. 1964:185) ålagts länssty- relsen.

Den primärkommunala och landstingskommunala kompetensen samman- faller i stort sett materiellt. Det finns inte något principiellt hinder för en landstingskommun att komplettera åtgärder, som en primärkommun vid- tagit. Allteftersom landstingen i större utsträckning har börjat intressera sig för speciella verksamheter, t. ex. kollektiva kommunikationer i storstads-

områdena, det industrialiserade byggandet, regionplanering, vatten och av— loppsanläggningar, naturvården, har emellertid en ändring av landstingens kompetens blivit aktuell. I tilläggsdirektiv till kommunalrättskommittén den 5/3 1965 framhöll föredraganden att om landstingskommun skulle hand- ha planerings- och samordningsverksamhet inom kommunikationer, bebyg- gelseplanering etc. detta förutsatte utvidgade befogenheter för landstings- kommunen. Hur en sådan befogenhet lämpligen kunde inrymmas i lands- tingskommuns kompetens borde undersökas av kommittén.

B. Landstingens verksamhet

Med hänsyn till motiven bakom landstingens tillkomst och de generöst for- mulerade kompetensreglerna hade man kunnat vänta att landstingens verk- samhet skulle utvecklas parallellt med den primärkommunala verksamhe- ten, med andra ord omfatta nästan alla samhällsuppgifter på det regionala planet.

Sammanställningen i tabell 8: 1 över budgeterade utgifter 1863—1873 för samtliga landsting visar den till en början mindre framskjutande speciali— seringen i landstingsverksamheten.

I enlighet med lagstiftarnas intentioner engagerade sig landstingen på många olika områden. Olika omständigheter har emellertid lett till en stark specialisering på hälso- och sjukvård, som under perioden 1863—1873 utgjorde knappt 40 % av landstingens utgifter men omkring 1950 drygt 85 %.

Orsakerna till denna utveckling — som hotat att förvandla landstingen till specialkommuner för sjukvården — är skiftande och någon kvantifie- ring av deras olika betydelse kan inte göras. Uppenbart spelade under lands- tingens första årtionden ekonomiska förhållanden, t. ex. konjunkturavmatt- ningarna en stor roll liksom de olika begränsningar av initiativmöjligheten, som inskrivits i landstingslagen. Det var förutom den ovan nämnda under- ställningsskyldigheten också kravet på 2/3 majoritet för beslut som avsåg nytt ändamål eller behov.

Genom bestämmelsen att landstingen inte fick ingripa på områden, som

Tabell 8: I. Landstingens budgeterade utgifter 1863—1873

Lantbruket med binäringar ......... 518 248 9,6 % Kommunikationer ................. 865 901 16,0 % Allmän hushållsbildning ............ 142 316 2,6 % Fattigvård ........................ 9 704 0,2 % Sjukvård ......................... 2 014 966 37,3 % Undervisning ..................... 1 087 419 20,1 % F örvaltningskostnad ............ . . . 695 390 12,9 % Övrigt ........................... 68 191 1,3 %

Summa 5 402 135 100,0 %

tillkom annan myndighets ämbetsutövning, kom landstingens verksamhet i första hand att inriktas på sådana områden, som ingen annan dragit försorg om. Landstingens intresse för undervisningsfrågor kom t. ex. där- igenom att inskränkas till yrkesutbildningen, där ingen annan tillgodosett behoven, oberoende av om detta var förvaltningsmässigt lämpligt eller inte. Länspolisväsendet, jordbruksfrågor, kommunikationer utgjorde andra så- dana exempel. Samordning och komplettering av primärkommunala an- strängningar framstod tidigt som en landstingsuppgift. Inrättandet av folk- skoleinspektörstjänster är ett sådant exempel.

I den så småningom förändrade synen på den offentliga sektorns funk- tion och därmed på sjukvårdens betydelse kom en allt större del av lands— tingets verksamhet att inriktas på denna sektor. Efterhand som denna ut- veckling accepterats centralt har landstingets engagemang inom dessa om- råden konfirmerats och utvidgats genom speciallagstiftning.

Engagemanget i den expanderande och kostnadskrävande sjukvården har i sig själv tenderat att begränsa landstingens möjligheter att påta sig uppgifter på andra områden. Detta har ytterligare understrukits av att de statsbidrag, som utgått till sjukvården, ofta låsts fast vid nominella belopp, som genom kostnadsfördyring så småningom blivit helt otillräckliga.

1965 utgjorde statsbidragen endast 7,3 % (exklusive skatteersättning) av landstingens inkomster. Härav föll en betydande del på fakultativa upp- gifter, främst undervisning. Då således landstingens obligatoriska verk- samhet, som utgör 80—90 % av landstingens verksamhet i utgiftshän- seende, endast till ringa del finansieras genom statsbidrag, innebär detta att landstingens skatteinkomster till övervägande del bindes vid den spe- cialreglerade landstingsverksamheten. Kostnaderna för mentalsjukvården kan ytterligare komma att understryka denna tendens. Landstingens möj—

Tabell 8 : 2. Den landstingskommunala verksamhetens inriktning och utveckling vid skilda tillfällen. (1000-tals kronor)

Hälso- och Undervisning Socialverksamh. Övriga År Sjukvård o. dyl. o. dyl. Totalt absolut % absolut | % absolut % absolut %

1874 1 121 68,9 165 10,1 212 13,0 129 8,0 1 627 1880 1 411 60,9 485 20,9 196 8,5 226 9,7 2 318 1890 2 136 67,3 464 14,6 287 9,0 285 9,1 3 172 1900 4 272 72,1 750 12,7 457 7,7 449 7,6 5 928 1910 8 717 69,7 1 555 12,4 856 6,8 1 371 11,1 12 499 1920 50 148 71,2 6 917 9,8 6 911 9,8 6 432 9,1 70 408 1930 59 554 64,8 5 419 5,9 19 221 20,9 7 758 8,4 91 952 1940 115 567 77,6 7 008 4,7 17 326 11,6 9 039 6,1 148 940 1945 183 510 80,3 15 226 6,6 18 185 8,0 11 393 5,1 228 314 1950 391 293 85,5 30 622 6,7 22 529 4,9 13 244 2,9 457 688 1955 782 090 84,8 75 860 8,2 36 440 4,0 27 602 3,0 921 992 1960 1 304 076 82,8 170 167 6,8 50 118 3,2 50 482 3,2 1 574 843 1965 2 788 374 84,3 325 817 9,8 84 037 2,5 111 330 3,4 3 309 558

ligheter att engagera sig på andra områden blir därigenom starkt beskurna.

När de nya samhällsuppgifterna, såsom arbetsmarknads— och bostads- politiken, började byggas ut under 1930-talet var landstingen redan hårt engagerade i sjukvårdens utbyggnad och framstod inte, som primärkom- munerna för lokal förvaltning, som naturliga huvudmän för den regionala delen av förvaltningen.

Landstingens utveckling mot en specialkommun för hälso- och sjukvård har under 1900-talets första hälft främst brutits av den samtidigt expan- siva undervisningssektorn. Genom insatser framför allt inom yrkesutbild- ningen och vuxenutbildningen, t.ex. folkhögskolor och allmän bildnings- verksamhet, bär landstingen för närvarande en stor del av det ekonomiska ansvaret för viktiga utbildningsområden. Yrkesutbildningsberedningen (SOU 1966: 3) föreslår emellertid att den integrerade gymnasieskolan, som också innefattar yrkesutbildningen i sin helhet, skall föras in under primärkom- munalt huvudmannaskap.

Dessutom kan noteras ett intresse i många landsting för utökade upp- gifter. Svårigheterna att på primärkommunal bas lösa en del av de stora samhällsbyggnadsfrågorna såsom kollektiva kommunikationer, bostadsbyg- gande, vatten och avlopp, naturvård och regionplanering, har hastigt åter aktualiserat den regionala gemensamhetstanke, som låg bakom 1860-talets landstingsidé. Längst har dessa tendenser drivits i Stor-Stockholmsområ- det, men allt fler landsting anslår allt större belopp till regionala utveck- lingsfrågor utanför hälso- och sjukvårdens område.

C. Debatten om landstingens verksamhetsområde

I den följande framställningen, som måste ses mot bakgrund av den tidi- gare i detta kapitel tecknade utvecklingen av landstingens verksamhet, re— dovisas några framträdande drag i den aktuella debatten om huvudmanna- skapet för vissa samhällsfunktioner, där landstingen har varit ett alter- nativ. Det bör emellertid noteras att diskussionen, sådan den kommit till uttryck i offentliga betänkanden, propositioner etc. är begränsad till ett fåtal frågor. I flertalet sådana områden, där under senare år huvudmanna- skapsfrågan på regional nivå har avgjorts, har landstingen inte diskuterats som alternativ. Landstingen nämns således inte i de offentliga övervägan- dena rörande ansvaret för naturvården eller lokaliseringspolitiken. Huvud- delen av de argument, som här refereras, har framförts i sådana frågor där landstingen redan har en betydande närbesläktad verksamhet, t. ex. mental- sjukvården, skolväsendet ovanför grundskolan, etc.

En genomgående linje i argumenteringen för landstingens övertagande av provinsialläkarväsendet och mentalsjukvården är kravet på en enhetlig och rationell organisation. Kommittén för översyn av hälso- och sjukvården

i riket (ÖHS—kommittén) erinrade i sitt förslag om överförande av provin- sialläkarväsendet till landstingen (SOU 1958: 15) att den tidigare gräns- dragningen mellan landstingens hälso- och sj ukvårdsverksamhet samt tj äns- teläkarens uppgifter inom hälsovård och öppen vård, under utvecklingens gång kommit att te sig allt mindre självklar och rationell. På grund av den oklara gränsdragningen i olika fall hade det inträffat att sj ukhusens specialis- ter samt sjukhusens diagnostiska och övriga resurser kommit att anlitas för fall, som borde kunna tas om hand av tj änsteläkare och andra läkare utanför sjukhusen. Det betonades att denna ordning var oekonomisk och irrationell.

En förutsättning för att undanröja dessa missförhållanden var att in- föra ett enhetligt huvudmannaskap för sjukhusvård och öppen sjukvård utanför sjukhus. Genom denna enhetlighet i ledningen kunde en rationell samdimensionering ske mellan olika grenar av kroppssjukvården.

En avvägning av resurserna mellan olika vårdformer utifrån de medi- cinska behovens olika intensitet och med hänsyn till sjukvårdsorganisato- riska och samhällsekonomiska synpunkter liksom till allmänhetens be- kvämlighet måste ställa sig synnerligen svår, när prövningen fick gå helt olika vägar beroende på vem som är huvudman för verksamheten. Ett genomgående tema i kommitténs motivering var således att ett enhetligt huvudmannaskap ur ekonomiska och rationella synpunkter var att föredra framför ett delat huvudmannaskap. Härav följde att landstingen som om— besörjde den väsentliga delen av hälso- och sjukvården även borde överta provinsialläkarväsendet.

Samma argument återfanns i mentalsjukvårdsdelegationens betänkande (SOU 1957: 40). Om man helt obunden av den förhandenvarande sjukvårds- organisationen i landet skulle framlägga förslag till en ny sådan skulle det, anförde delegationen, med all sannolikhet anses naturligt att i princip sam- manföra all sjukvård under ett och samma huvudmannaskap, varvid utan tvivel landstingskommunerna och de landstingsfria städerna närmast skulle komma ifråga. Enligt delegationens uppfattning framtvingade kravet på tidig behandling, integration av öppen och sluten mentalsjukvård samt sam- ordning mellan somatisk och psykisk vård, gemensam planläggning och administration av hela sjukvårdsområdet.

Tydligast framträdde enligt delegationen olägenheterna av den rådande ansvarsfördelningen i samband med det alltmer trängande behovet av sam- arbete och sammanhang mellan den somatiska och psykiska vården. Dele- gationen fann det ådagalagt att medicinska och sjukvårdsorganisatoriska skäl klart talade för att ett överförande av huvudmannaskapet för den stat— liga mentalsjukvården borde ske till landstingskommunerna och städer som inte ingår i landstingsindelningen.

Kravet på enhetligt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården under- ströks med skärpa i propositionen angående landstingets övertagande av mentalsjukvården (1963: 171). Den splittrade organisationen av hälso—

och sjukvården hade inte motsvarat de krav som ställdes och måste stäl— las på en ändamålsenlig planering och en adekvat vård. Både humanitära och samhällsekonomiska intressen torde bäst gagnas om den hälso- och sjukvårdande verksamheten samordnades under en enhetlig ledning. Det konstaterades i propositionen att landstingen i allt större utsträckning fått överta den hälso- och sjukvårdande verksamheten inom landet. I första hand hade det varit naturligt att till landstingen överflytta vårdområden, vilka nära anslutits till de uppgifter, som landstingen redan omhänderhaft.

En annan typ av överväganden rörande landstingens verksamhet har utgått ifrån att landstingen är speciellt lämpade att omhänderta all hälso- och sjukvård, inte enbart för att man skall uppnå ett enhetligt huvudmanna- skap, utan också för att landstingen i huvudsak sysslar med endast ett verk- samhetsområde.

ÖHS—kommittén anförde bl.a. i sitt ovan nämnda betänkande såsom ett skäl för att överföra provinsialläkarväsendet till landstingen att det inom de vårdområden där staten hade ansvaret ofta visat sig svårare att undgå allvarliga eftersläpningar än inom de områden där landstingen var huvudmän. En bidragande orsak härtill var att större delen av landstingens verksamhet avsåg sjukvården. I den statliga verksamheten däremot hade ett behov av att bygga ut tjänsteläkarverksamheten i ett landstingsområde svårt att konkurrera med alla andra olikartade anspråk. Det framstod såle- des såsom en fördel för landstingens handhavande av sina uppgifter att dessa var koncentrerade till sjukvårdens område. Staten däremot hade att tillgodose en rad allmänna behov som gjorde en avvägning av resurserna mera angelägen.

Landstingen ansågs med andra ord ha större förutsättningar att utvidga och utveckla sin verksamhet på sitt specialområde utan alltför påtagliga balansrubbningar. Häremot hävdades att överflyttning av uppgifter till landstingen innebar en ökad konkurrens mellan de olika vårdgrenarna. I remissvaren till mentalsjukvårdsdelegationens nyssnämnda betänkande framhöll således Hallands läns landstings förvaltningsutskott det oundvik- liga i att mentalsjukvården i landstingsregi skulle komma att få konkur- rera med andra landstingsuppgifter inom sjukvården eller andra grenar, likaväl som mentalsjukvården på det statliga området i kostnadshänseende konkurrerat med andra uppgifter inom den statliga verksamheten.

De synpunkter som redovisats ovan, och som använts som argument för att hela sjukvården skulle föras till landstingen, baseras på önskvärd- heten av att närbesläktade förvaltningsområden, t. ex. mentalsjukvård och kroppssjukvård integreras och koordineras. De administrativa och besluts- mässiga fördelarna av en sådan organisation tycks nu vara allmänt accep- terade. Det bör emellertid observeras att det i den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter mellan stat, landsting och kommun, även finns åtskil- liga andra sådana splittrade områden, där motsvarande argumentering

uppenbart är relevant, t. ex. långtidsvård-åldringsvård eller mentalsjukvård- alkoholistvård—fångvård. Landstingsutredningen (SOU 1963: 64) berörde också möjligheterna av att flera sådana områden kunde komma att över- föras till landstingen.

Ytterligare argument för att landstingen skall överta uppgifter från sta- ten har bl. a. präglats av jämförande synpunkter på statlig och kommunal förvaltning. Statens förvaltning påstås ofta vara otymplig och långsam. Statens sinnessjukvårdsberedning (SOU 1958: 2. Stencil.) anförde t. ex. att på mentalsjukvårdens område detta medfört att psykiatrikerna inte har fått tillräckligt med tid över till patienterna och överhuvudtaget gjort den psykiatriska karriären mindre lockande för de unga läkarna. Utred- ningen ansåg att dessa missförhållanden i huvudsak skulle bortfalla i och med en huvudmannaskapsreform på grund av den intimare kontakt mel- lan huvudmännen och förvaltningsorganisationen, som möjliggjordes av de relativt korta avstånden inom landstingsområdena och gynnades av den lokala samhörigheten. I ÖHS-kommitténs betänkande betonades att de ef- tersläpningar, som visat sig svåra att undgå inom de vårdområden, där staten hade ansvaret, till viss del berodde på att den statliga verksamheten ej hade så nära till behoven och problemen ute på fältet, som den lands- tingskommunala aktiviteten. Det var svårt för en central ledning att snabbt och elastiskt anpassa verksamheten efter växlingar i behovet. Landstingen som utövade huvudmannaskapet för den allra största delen av kroppssjuk- vården hade i nämnda avseenden visat sig väl skickade för sina uppgifter.

Motsvarande synpunkter anfördes av departementschefen i propositio- nen ang. provinsialläkarväsendets överförande till landstingen (1961: 181). Ett landstingskommunalt huvudmannaskap för provinsialläkarorganisa- tionen skulle medföra en decentralisering, vilket skulle bidraga till att underlätta samordningsarbetet genom att landstingen kunde hålla en mera intim och fortlöpande kontakt med förhållandena inom sina områden än vad staten kunde göra.

Denna delegering av uppgifter till landstingskommunerna, med deras stör— re flexibilitet när det gällde att tillgodose olika vårdbehov, medförde emel- lertid också krav på en ökad planering från de landstingskommunala hu- vudmännens sida. I ovan nämnda proposition om mentalsjukvården (1963: 171) framhöll departementschefen att de landstingskommunala huvudmän- nen i ökad omfattning torde komma att behöva bygga sina ställningsta- ganden på väl dokumenterade undersökningar och prognoser rörande ut- vecklingen och efterfrågan på och behov av hälso— och sjukvård. I fram- tiden torde det inte i första hand böra ankomma på staten att vidtaga undersökningar av det slag mentalsjukvårdsdelegationen föreslagit.

En annan typ av argument, som använts, är landstingens påstådda eller faktiska ovilja att påtaga sig uppgifter utanför sj ukvårdssektorn. Flera olika förhållanden har därvid berörts, framförallt landstingens ekonomi

och de många otillfredsställda sjukvårdsbehoven, men också möjliga nack- delar ur demokratisk synpunkt med en alltför stor ansvällning av landsting- ens verksamhet.

I samband med remissbehandlingen av mentalsjukvårdsdelegationens principresonemang om huvudmannaskapsreformen framkom sålunda vis- sa farhågor för att ökade uppgifter för landstingskommunerna skulle medföra en ansvällning av förvaltningsapparaten med åtföljande försvag- ning av förtroendemännens inflytande i den landstingskommunala verk- samheten. Med anledning av dessa farhågor framhölls i den ovannämnda propositionen angående mentalsjukvården att

»tillkomsten av mentalsjukhus i varje enskild landstingskommun behöver dock ej i och för sig betyda någon större ansvällning av den landstingskommunala förvaltningsorganisationen. Tillsammantaget med andra reformer och med hän- syn till nödvändigheten av en vidgad planering kan dock huvudmannaskapsre- formen medföra att landstingskommunerna behöver utöka sin centrala förvalt- ningsapparat. Den nuvarande landstingslagen ger dock uppenbarligen landstingen möjlighet bl.a. att tillförsäkra oinskränkt och avgörande medverkan från för- troendemännens sida i olika styrelser och nämnder. Härtill vill jag även erinra om att av mig särskilt tillkallade sakkunniga, den s.k. landstingsutredningen, f.n. genomför en översyn av landstingens arbetsformer och organisation och verksamhetsformer så att de blir i stånd att handha ytterligare uppgifter. Det finns följaktligen anledning vänta att eventuella olägenheter för landstingsmän- nens medverkan i handhavandet av landstingskommunernas angelägenheter kom- mer att beaktas av landstingsutredningen.»

Till förslaget om förstatligandet av polisväsendet anförde 1959 års polis— utredning (SOU 1961: 34) också vissa synpunkter på ett landstingskommu- nalt huvudmannaskap.

»I den tidigare förda diskussionen i frågan om huvudmannaskapet för polisen har någon gång framskymtat tanken att välja den större kommunala enheten landstinget (och den ”landstingsfria” staden) som dess huvudman. I och för sig tala även vissa skäl för en sådan anordning. Man finge då överallt stora och bär— kraftiga organisatoriska enheter samt erhöll bl.a. god anknytning till den be- stående regionala förvaltningsapparaten, ej minst till länsstyrelserna. En lösning efter nu antydda linjer torde emellertid icke rätt gärna kunna ifrågakomma. Landstingen ha redan nu mycket maktpåliggande och kostnadskrävande förvalt- ningsuppgifter att sköta särskilt på sjukvårdens område och de kunna förväntas därjämte inom en nära framtid komma att anförtros ytterligare en del betydelse— fulla uppgifter av främst medicinsk och social natur. Bl. a. på grund härav kan något positivt intresse icke vara att påräkna hos landstingens ledande män för att övertaga ytterligare omfattande administrativa uppgifter, i varje fall icke för att åtaga sig den krävande, kostsamma och väl även rätt otacksamma förvalt- ningsfunktion varom här är fråga. Att mot landstingens önskan ålägga dem hu— vudmannaskapet för polisväsendet torde vara uteslutet.»

Landstingen och landstingsförbundet bereddes inte tillfälle att yttra sig över polisutredningens betänkande, varför landstingens faktiska inställ- ning inte är officiellt känd.

De ovan framförda synpunkterna har i huvudsak gällt bedömningar av

landstingen som ett alternativ till statlig förvaltning. De uppgifter som överflyttats till landstingen har också uteslutande gällt uppgifter inom hälso- och sjukvård. Några större meningsbrytningar har inte rätt angående lämpligheten av att landstingen åtar sig uppgifter på detta område. I de fall där uppgifter har överflyttats från staten har det varit naturligt att landstingen och inte primärkommunerna fått ta hand om verksamhets- grenar på sjukvårdens område liksom primärkommunala uppgifter på detta område överflyttas till landstingen. Landstingskommunerna har med sitt större befolkningsunderlag och skatteunderlag varit bättre dimensione- rade än primårkommunerna att handha den kostnadskrävande sjukvården.

Om således av olika skäl den överflyttning, som skett av uppgifter enligt ovan, ej har varit av kontroversiell natur, finns anledning erinra om de annorlunda förhållandena utanför hälso- och sjukvården.

I yrkesutbildningsberedningens (YB) betänkande (SOU 1966: 3) med principiellt förslag om den framtida yrkesundervisningens innehåll och organisation, föreslog YB att även yrkesundervisningen skulle överföras till primärkommunerna. Med den starka integrationen mellan yrkesskola, fackskola och gymnasium och med hänsyn till tidigare fattade beslut fram- stod detta som den naturliga lösningen för att undvika ett splittrat hu- vudmannaskap. YB förutsatte emellertid att huvudmannaskapsfrågan in- om en nära framtid skulle bli föremål för nya överväganden:

»Huvudmannaskapsfrågan är av den vikt, att den borde ha fått prövas av YB all— deles förutsättningslöst. Det hade också enligt YB:s mening varit önskvärt, att man på en gång — och förutsättningslöst — fått pröva huvudmannaskapsfrågan för alla de gymnasiala skolformerna. Nu föreligger emellertid riksdagsbeslutet från decem- ber 1964 ang. huvudmannaskapet för gymnasierna och riksdagsbeslutet från 1962 ang. huvudmannaskapet för fackskolorna. YB vill redan här anmäla att enligt YB:s mening förhållandena på skolväsendets område undergår så snabba och genom- gripande förändringar att det synes naturligt om viktiga beslut — som t. ex. de om huvudmannaskapet för olika skolformer — blir föremål för allmän omprövning inom en relativt begränsad tid.»

YB var av den uppfattningen, att vissa fördelar skulle kunna vara för- knippade med ett landstingskommunalt huvudmannaskap vad gällde de samhällsägda skolorna. Upptagningsområdet för såväl nuvarande gymna- sium som fackskola och yrkesskola omfattade i regel mer än en kommun. Till detta anförde YB att utvecklingen på de flesta områden gick mot allt större enheter. För yrkesutbildningsväsendet gällde kravet på stora om- råden med särskild styrka. För vissa yrken av nyckelkaraktär behövde en- dast ett begränsat antal elever utbildas årligen. Elevområdet för sådana kurser måste vara betydligt större än en gymnasieregion för att lämpligt elevurval skulle kunna erhållas. Till dessa synpunkter kom enligt YB, att en huvudman, som svarade för en större region t.ex. ett län, ur planerings- synpunkt hade ett betydligt fördelaktigare läge, med möjlighet att lättare överblicka situationen och anpassa utbildningsverksamheten till fortlöpan-

de strukturförändringar inom vårt samhälle. Ett landsting kunde därigenom erhålla en förhållandevis självständig ställning som huvudman och borde genom sin sammansättning kunna ge ett reellt medinflytande även åt områden där gymnasieskolan inte var utbyggd.

Det hade i olika sammanhang hävdats att »gästkommunerna» som ofta hade ett sämre skatteunderlag än »värdkommunen» skulle få en gynn- sammare kostnadsfördelning om sekundärkommunerna fick omhänderha den för flera primärkommuner gemensamma servicefunktionen, i detta fall undervisningen på gymnasienivå. Kostnaderna för den gemensamma uppgiftens lösande skulle då komma att fördelas mellan de i sekundärkom- munen ingående enheterna i förhållande till skatteunderlaget. En sådan skatteutjämnande effekt skulle inte ske genom systemet med interkommu- nala avgifter.

Då ett enhetligt huvudmannaskap för det integrerade gymnasiet och dettas sammanhang med grundskolan bedömts såsom oeftergivliga krav för den nya skolan, hade primärkommunerna ur principiell synpunkt an- setts böra bli huvudmän även för yrkesundervisningen. Huvuddelen av de landstingskommunala yrkesskolorna, med undantag av vårdyrkessko- lorna, skulle övergå till primärkommunerna mot det vederlag, som kunde överenskommas mellan respektive landsting och primärkommun.

Vissa undantag förutsattes enligt YB kunna ske från detta principiella betraktelsesätt. I de fall primärkommunerna och respektive landsting över- enskom att landstinget inträdde som huvudman för gymnasieskolan skulle detta kunna ske efter Kungl. Maj:ts medgivande. Om denna undantags- bestämmelse skulle komma att utnyttjas blev en fråga, som i första hand aktualiserades i de län där landstingen praktiskt taget hade övertagit hela ansvaret för den yrkesundervisning, som var baserad på grundskolenivån, d. v. s. Örebro, Gävleborgs och Västernorrlands län.

YB:s ställningstagande har mött åtskillig kritik och en viss osäkerhet har gjort sig gällande även i skolkretsar. I en promemoria utarbetad av de ovannämnda tre landstingen framhölls bl.a.:

1) Ur planeringssynpunkt medför ett landstingskommunalt huvudman- naskap stora fördelar. Väsentligt är härvid att planeringsansvaret kommer att knytas till den som här ett avgörande ekonomiskt ansvar för verksam- hetens genomförande.

2) Genom ett landstingskommunalt huvudmannaskap erhålles en kost- nadsutjämning inom hela landstingsområdet.

3) Resonemanget om att grundskolan och gymnasieskolan bildar en or- ganisatorisk enhet är inte bärande, eftersom en sådan samordning kan förekomma endast i ett mindre antal av skolkommunerna.

4) Ett landstingskommunalt huvudmannaskap överensstämmer bättre med den kommunala självstyrelsens princip, eftersom detta medför att den kommunala beslutanderätten i frågor rörande gymnasieskolan tilläggs

en kommunal beslutsorganisation, som representerar hela gymnasieområ- det och inte endast en del av detta. Ur dessa synpunkter ter det sig natur- ligt, att landstingen även blir huvudmän för den postgymnasiala utbildning inom landstingskommunen, som icke ombesörjes av staten.

Argumenteringen i fråga om huvudmannaskapet för gymnasieskolan uppvisar markanta likheter med motsvarande diskussion med avseende på sjukvården. Framförallt ansågs det, som YB framhöll, vara av utslags— givande betydelse att alla gymnasieformerna integrerades administrativt och pedagogiskt (jfr de ovan refererade synpunkterna på mentalsjukvår- den). Eftersom det redan fanns ett beslut om att huvuddelen av gymnasie- skolan skulle ha ett primärkommunalt huvudmannaskap, såg sig YB ingen annan råd än att också föreslå att yrkesutbildningen fördes dit, även om olika tekniska och förvaltningsmässiga förhållanden hade bort göra lands- tingen till mera lämpliga huvudmän.

Några nya moment kommer emellertid in i diskussionen, eftersom det här rör sig om en gränsdragning mellan två olika kommunformer, näm- ligen huvudmännens ekonomiska förutsättningar, befolkningsunderlag och geografisk arrendering. I kritiken mot YB:s förslag tillmätte man den ekonomiska utjämningseffekt, som ett landstingskommunalt huvudmanna- skap för gymnasieskolan skulle medföra stor betydelse, liksom framförallt den nackdel det skulle innebära att flertalet gymnasier måste betjäna flera kommunblock, varför kommunalförbund, eller motsvarande, skulle bli nöd- vändiga.

I detta sammanhang kan erinras om indelningssakkunnigas (SOU 1961: 9) knapphändiga avfärdande av ändrat huvudmannaskap som ett alterna— tiv till ändrad kommunindelning, där man använde ett exempel från skol- väsendet: »Ett annat alternativ till en ny kommunindelning är ändring av huvudmannaskapet för sådana mera betungande uppgifter som ett fler- ttal kommuner icke på egen hand kan lösa. Skolväsendet är en tänkbar sådan uppgift. Om skolväsendet överflyttades till en annan huvudman skulle detta emellertid innebära en begränsning i möjligheterna att inom ramen för kommunernas samhällsplanering få till stånd den samordning av de olika miljöskapande åtgärder, som bör påverkas av denna planering och bland vilka skolväsendets ordnande ingår som ett väsentligt led.» Här betonas således olika uppgifters inbördes sammanhang och önskvärdheten av en integrering av olika åtgärder framför en spridning av uppgifterna på olika huvudmän.

De ovan refererade diskussionerna har begränsats till de områden där offentliga utredningar argumenterat för och emot landstinget som alter- nativ huvudman. De torde emellertid också i stor utsträckning vara rele— vanta för områden där landstingen skulle kunna tänkas som alternativa huvudmän, utan att de därför diskuterats i de offentliga övervägandena, t. ex. naturvården.

Den ovan skisserade utvecklingen av diskussionen kan till stor del för- klaras av att de överväganden, som varit aktuella, har sammanhängt med organisatoriska delreformer, och att någon samlad bedömning av »ansvars— fördelningen mellan å ena sidan riksstyrelsen och å andra sidan de lokala och regionala representationerna» inte funnits tillgänglig. Det är länsdemo- kratiutredningens uppgift, enligt direktiven, att företa den nödvändiga samlade bedömningen med utgångspunkt från samhällsförvaltningens och

folkstyrelsens villkor i stort.

KAPITEL 9

Storlandstinget*

I kapitel 8 i detta betänkande har visats att den landstingskommunala verksamheten under senare decennier expanderat mycket kraftigt. Den överväldigande delen av ökningen har fallit på hälso- och sjukvården, men framförallt mot slutet av 1950-talet och under 1960-talet har även andra verksamhetsgrenar fått ökat utrymme i landstingets budget. I detta sam- manhang nämndes åtgärder inom den regionala naturvårdsverksamheten och framförallt påpekades det intresse, som många landsting visat för re- gionala utvecklingsfrågor och interkommunal samordning. Tendensen att landstingen på olika sätt engagerar sig i frågor, som berör det regionala samhällsbyggandet och på andra sätt kompletterar och samordnar pri- märkommunala åtgärder, har för närvarande drivits längst i Stockholms- området.

Den reorganisation av hela den kommunala förvaltningen, som går un- der namnet storlandstinget, har både genom sin administrativa omfatt- ning och sin principiella betydelse väsentligt intresse för länsdemokrati— utredningens överväganden beträffande kompetensfördelningen mellan kommunala organ på olika nivåer, men också för kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala organ. I detta kapitel skall därför belysas hur utvecklingen i Stor-Stockholm framtvingat en interkommunal orga— nisation i fasta former och hur olika överväganden angivit storlandstings— principen, som den av administrativa och demokratiska skäl mest ända— målsenliga lösningen.

Sedan decennier har Stor-Stockholm utvecklats mycket snabbt. Befolk- ningsutvecklingen har inneburit att under senare är cirka 40 procent av ri- kets årliga folkökning har måst beredas bostäder, skolor etc. inom huvud- stadsregionen. För den kommunala administrationen har denna utveck— ling givetvis medfört många komplicerade och svårlösta problem. Detta har understrukits genom att de med Stockholmsregionens urbanisering sam— manhängande frågorna, som för ett tiotal år sedan bara berörde omkring ett dussin kommuner, idag är kännbara i cirka 30 primärkommuner. Mark" behovet för bostadsbyggande, industri och handel har gjort att utbyggna- den måst inkludera kommuner på allt större avstånd från huvudstadens centrum.

* Framställningen baseras på Stockholms stadsfullmäktiges handlingar särskiltbihang 1966: 81 och protokoll 1963: 11.

Det är naturligt, att de konsekvenser, som urbaniseringen medfört i Stock- holmsregionen, inte kunnat lösas av varje primärkommun för sig. Inom allt fler samhällsområden har de enskilda kommunerna visat sig vara för små planeringsenheter, varför interkommunalt samarbete har fått tillgripas.

Under årens lopp har därför ett omfattande samarbete på olika områden utvecklats, såväl mellan Stockholms stad och förortskommunerna, som mellan de olika förortskommunerna. Samarbetet har gällt brandförsvar, vatten- och avloppsanläggningar, bostadsbebyggelse, skolfrågor m. m. Sam- arbetet på dessa områden har utvecklats på frivillig väg och ofta har till- fredsställande resultat också uppnåtts. Det kan t.ex. nämnas, att en ge— mensam sjukvårdsplan har skapats för staden och länet, och att man också upprättat ett gemensamt aktionsprogram för Stor—Stockholms bostads- försörjning. Inom undervisningsväsendet har skapats en gemensam plane- ring för Stockholms stad och 35 förortskommuner beträffande utbyggnaden av gymnasier och fackskolor. Även de svårlösta vatten— och avloppsproblemen i området har till stor del kunnat handhas inom ramen för detta frivilliga samarbete.

Med tiden har det emellertid blivit allt mer uppenbart, att de olika kom- munala frågorna i Stockholmsregionen inte kan lösas enbart i form av punktöverenskommelser från fall till fall. För att bemästra de omfattande och komplicerade samordningsfrågorna har man därför fått söka efter mer genomgripande samordningsformer.

Under årens lopp har många olika förslag till organisatorisk lösning av Stor-Stockholms interkommunala samordningsproblem framkommit. Del- lösningar har kunnat åstadkommas framförallt genom att inkorporeringar och kommunsammanslagningar har tillgripits vid sådana tillfällen, då det interkommunala samarbetet har måst omfatta ett stort antal verksamhets— områden. Sålunda har Stockholms stad i flera fall inkorporerat näralig- gande samhällen för att möjliggöra en fortsatt kontinuerlig utbyggnad i regionen. I debatten kring dessa frågor har emellertid vid ett flertal till- fällen framkommit förslag, att man för att lösa samordningsproblemen, framförallt beträffande Stockholms stad och de inre förortskommunerna, skulle bygga upp en enhetskommun. Förslag har även framförts om bil- dandet av en regionkommun, d.v.s. en ny sekundärkommun för lösandet av de regionala koordinationsproblemen.

Fördelen med en enhetskommun är bl.a., att samordningsproblemen skulle kunna lösas på ett effektivt sätt. Man skulle vidare kunna åstadkom- ma en regional kommunal skatteutjämning och få en enhetlig standard in- om olika kommunala verksamheter. Slutligen skulle den administrativa samordningen inom en stor kommunal enhet ge möjligheter till mer ratio- nella och ekonomiska anläggningar och investeringar.

Mot en lösning med en enhetskommun har framför allt talat de konse- kvenser, som detta skulle medföra för den kommunala demokratin. Såle-

des skulle det bli nödvändigt att upplösa de olika primärkommunala full- mäktigeförsamlingarna och landstinget och ersätta dessa med en enda representation, som skulle ha till uppgift att besluta inte endast i regio- nala utan även i lokala frågor. Härigenom skulle man riskera att distan- sen mellan medborgaren och de styrande organen skulle öka och inte minst att olika lokala minoriteters möjligheter att agera skulle inskränkas väsent— ligt. Därtill skulle den kommunala administrationen kunna bli tungrodd och byråkratisk.

Lösningen av de interkommunala problemen genom en regionkommun har ansetts vara förenad med betydande olägenheter, då man härigenom vid sidan av primärkommunerna och landstinget skapar en tredje kommun— form. Detta skulle dessutom innebära, att man fick lösa sjukvårdsfrågorna genom avtal. Med regionkommun skulle vidare följa dubbla va], en dubbel- arbetande administration samt en tredje kommunal skatt.

Inför dessa svårlösta problem framstod möjligheten att genom landstinget lösa samordningsproblemen, som en naturlig utväg.

Förslag om bildande av storlandsting framfördes 1963 av finansborgar- rådet i Stockholm, som i sitt budgettal inför Stockholms stadsfullmäktige underströk, att den största frågan för länet gällde möjligheterna att få till stånd en samordning inom olika samhällsområden såsom bostadsförsörj- ningen, kommunikationerna, sjukvården, skolan m.fl. Borgarrådet beto- nade, att ingen fråga av större vikt kunde planeras i Stockholmsområdet utan att man tog hänsyn till Stor-Stockholmsaspekterna. Borgarrådet hän- visade till att runt om i världen höll den kommunala självstyrelsen på att förtunnas till sitt innehåll och i vissa fall att helt elimineras. Om man ville försöka hej da denna utveckling i Stockholmsområdet, måste man dels skapa utvecklingsdugliga och bärkraftiga primärkommuner, dels lyfta över upp- gifter, som har sprängt den lokalkommunala ramen, till regionala kommu- nala organ.

Efter att ha belyst alternativen med enhetskommun och regionkommun avvisade borgarrådet dessa lösningar och förordade i stället att Stockholms stad och län skulle förenas i ett storlandsting, vars främsta uppgifter borde vara:

1) Regionplanering. 2) Samordning av och stöd åt kommunernas bostadsbyggande. 3) Gemensam planläggning av vattenförsörjning och avloppssystem.

4) Den kollektiva trafiken.

5) Sjukvården. 6) Planeringen av skolväsendet ovanför grundskolan.

Borgarrådet underströk att fler än de nämnda uppgifterna i framtiden kunde tänkas behöva överföras till storlandstinget, men att de uppräknade verksamhetsgrenarna var de i nuläget mest angelägna.

I december 1963 uttalade sig Stockholms stadskollegium för en allsidig

utredning rörande frågan om storlandstinget och inbjöd Stockholms läns landstings förvaltningsutskott att deltaga i överläggningarna. Landstinget accepterade inbjudan och våren 1964 beslöt Stockholms stadskollegium och landstingets förvaltningsutskott att tillsätta den s.k. storlandstings- kommittén, vars uppgift angavs vara att utreda förutsättningarna för en lagbunden regional samverkan för lösande av vissa uppgifter av gemensam natur. I direktiven till utredningen uttalades, att framför allt storlands- tingets möjligheter att påtaga sig uppgifter med avseende på regionpla- nering, samordning av och stöd åt kommunernas bostadsbyggande, den kollektiva trafiken, sjukvården, planering av vattenförsörjning och avlopps— system samt planering av skolväsende ovanför grundskolan, skulle bli före- mål för utredning. I utredningen skulle även andra uppgifter kunna över- vägas om så befanns lämpligt. I slutet av 1964 beslöt också kommittén att utöka utredningsprogrammet med frågan om regionalt samarbete inom fritidspolitiken.

Trafiköverenskommelsen av december 1964, varigenom staden och lands- tinget gemensamt övertog ansvaret för den kollektiva trafikförsörjningen i regionen fr. o. m. den 1 januari 1967, blev vid sidan av sj ukvårdsplaneringen det första resultatet av kommitténs verksamhet. För att handha denna upp- gift bildades ett särskilt kommunalförbund, Kommunalförbundet för Stock- holms stads och läns regionala frågor. Förbundsordningen har utformats så att förbundet även kan överta andra uppgifter, närmast sådana, som nämnts i direktiven för storlandstingskommitténs arbete.

Kommunalförbundet är att betrakta som en av lagtekniska skäl betingad övergångsform till storlandstinget. Det kommer således att ersättas av en fastare form av samverkan genom storlandstinget. Framför allt vad beträf- far sjukvården kan kommunalförbundet ej utgöra något alternativ. Prin- cipiellt kan nämligen huvuddelen av ett kommunalt organs uppgifter ej överlämnas åt ett kommunalförbund. Om hälso- och sjukvården överför- des till kommunalförbundet skulle Stockholms läns landsting överlämna så gott som hela sin förvaltningsverksamhet och endast fungera som finansiär åt kommunalförbundet.

Storlandstingskommittén har därför beslutat förorda, att detta kommu— nalrättsliga institut används till, förutom trafikfrågorna, också regionpla— nering, samordning och planering för vattenförsörjning och avlopp samt ett för regionen gemensamt bostadsexploateringsföretag. På förslag av stor- landstingskommittén fattade Stockholms stadsfullmäktige samt Stockholms läns landsting 1966 principbeslut om stadens och landstingets samgående i ett storlandsting. Som riktpunkt för samgåendet fastställdes 1971, varför ledamöterna i det första storlandstinget får utses vid de allmänna kommu- nalvalen hösten 1970.

Namnet »storlandsting» är en arbetsbenämning, som skall användas un- der utredningstiden. Den framtida benämningen kommer i stor utsträckning

att vara ett lagtekniskt problem. Beslutet om storlandsting innebär att Stock- holms stad skall gå samman med Stockholms läns landsting i en gemensam sekundärkommunal representation. Denna skall utses vid direkta val och ha beskattningsrätt. Den nuvarande representationen för Stockholms läns landstingsområde skall således upplösas och stadens och länets invånare gemensamt välja en ny representation. Stockholms stad kommer att bestå som kommun för primärkommunala uppgifter, liksom övriga primärkom- muner i länet, men det väsentliga i stadens »landstingskommunala» verk— samhet skall brytas ut och samordnas med länets landstingsförvaltning till en enhetlig förvaltningsorganisation under den gemensamma representa- tionen.

Storlandstingskommittén underströk, att de uppgifter som skulle hand- has av storlandstinget inte var en gång för alla givna utan skulle komma att vara beroende av såväl samarbetsbehovet över kommungränserna som personella och ekonomiska resurser.

Storlandstinget kommer att innebära, att beslutanderätten i de regio- nala frågor, som nu är splittrad mellan primärkommuner inbördes samt mellan primärkommuner, landsting och kommunalförbund, koncentreras till en enda representation. En betydande koncentration av resurser kom- mer härigenom att skapas. Efterhand kommer cirka hälften av den kom- munala utdebiteringen i staden och länet att gå till storlandstinget och avse regionala förvaltningsuppgifter. Den skatteutjämnande effekten kommer således att bli ett viktigt resultat av storlandstingsbildningen.

Arten och omfattningen av storlandstingets verksamhet 1971 kommer att bero dels av den landstingskommunala verksamheten vid denna tidpunkt, dels av den vid denna tid bedrivna verksamheten inom kommunalförbundet.

Den av kommunalförbundet bedrivna verksamheten kommer, som tidi- gare nämnts, i och med storlandstingets bildande, att överföras på detta. Förbundet kommer därefter att upphöra, ty genom att staden och lands- tinget förenas i en ny sekundärkommun kommer beroendeförhållandet och därmed den offentligrättsliga grunden för förbundets fortbestånd att upp- höra.

Som en övergångsform fram till storlandstingets bildande skall kommu- nalförbundet efterhand överta allt fler uppgifter, vilka sedan vid storlands- tingets ikraftträdande skall överföras på detta. Förbundet har, som tidigare nämnts, redan övertagit trafikfrågorna samt viss planering avseende vatten- försörjning och avloppssystem.

Storlandstingskommittén har också, som framhållits ovan, beslutat att förorda att regionplaneringen skall överföras till kommunalförbundet, var— igenom trafikplaneringen och regionens planering i övrigt samordnas un— der en huvudman. I beslutet underströks, att regionplaneringen berörde flertalet av de primärkommunala och landstingskommunala aktiviteterna inom storstadsregionen. Regionplaneringen utgjorde därmed en väsentlig

del av den översiktsplanering, som skulle bli en huvuduppgift för storlands- tinget. Angelägenheten av en sammanhållen planering för Stockholms to- tala utbyggnad, talade enligt kommittén för att kommunalförbundet blev huvudman även för den verksamhet, som nu ombesörjdes genom ett sär- skilt regionplaneförbund.

Med kommunalförbundet och framdeles storlandstinget som huvudman för regionplaneringen skulle inte alla primärkommuner, som nu, få utse representanter till den beslutande församlingen, men såväl kommunalför- bundet, som det blivande storlandstinget, skulle komma att ge utrymme för en geografiskt allsidig belysning av de regionala planeringsfrågorna. Det förutsattes att de olika berörda primärkommunerna skulle beredas till- fälle att yttra sig innan en regionplan antogs.

Ett regionplaneförbund är enligt 1947 års byggnadslag till skillnad från kommunalförbund en tvångssammanslutning av kommuner, som inte kan upplösas eller till sin sammansättning förändras annat än efter Kungl. Maj:ts beslut. Genom att byggnadslagen fastslår, att frågor rörande region- plan skall omhänderhas av ett regionplaneförbund, är det med nu gällande bestämmelser uteslutet att till ett storlandsting eller till Kommunalförbun- det för Stockholms stads och läns regionala frågor överföra regionplane- förbundets uppgifter, i vart fall om regionplanen skall erhålla den aukto- ritet, som följer av en fastställelse.

I anledning härav krävs det ändringar i byggnadslagen för att dessa upp- gifter skall kunna handhas av kommunalförbundet och sedermera stor- landstinget. Stockholms stad och Stockholms läns landsting har i anled- ning härav hemställt hos Kungl. Maj :t om erforderliga ändringar i bygg- nadslagen. Storlandstingskommittén underströk i detta sammanhang att mycket talade för att landstingen i framtiden borde ha uppgiften att svara för den översiktliga planläggningen för kommunal bebyggelse m. 111. inom ett landstingsområde.

För att kunna stödja bostadsbyggandet inom regionen föreslog storlands- tingskommittén vidare, att kommunalförbundet tillfördes administrativa och ekonomiska resurser härför. I anslutning härtill underströk kommittén, att bostadsförsörjningen var en primärkommunal uppgift. Den starka ur- baniseringstakten i Stockholmsområdet hade emellertid medfört att förorter— na, dit bostadsbyggandet i framtiden nästan helt måste lokaliseras, varken finansiellt eller administrativt sj älva orkade med de uppgifter, som bostads- byggandet medförde, t. ex. i form av följ dinvesteringar i vatten och avlopp, skolor, vägar, barndaghem m.m. För att ett ur regional synpunkt angeläget bostadsbyggande skulle komma till stånd erfordrades därför, att de primär- kommunala aktiviteterna samordnades och stöddes av regionala organ.

Kommittén framhöll, att den nu gällande lagstiftningen inte reste något hinder för att Kommunalförbundet för Stockholms stad och läns regionala

frågor påtog sig uppgifter ifråga om bostadsförsörjningen i staden och lä- net. De uppgifter, som skulle handhas av kommunalförbundet, fick givetvis inte inkräkta på de uppgifter, som primärkommunerna ansvarade för. Verk- samheten borde dessutom utövas på ett sådant sätt att den tjänade såväl stadens som landstingets allmänt samhälleliga intressen. Enligt gällande lag- stiftning måste den också begränsas till administrationsområdena för sta- den och landstinget.

Storlandstingskommittén framhöll, att man längre fram skulle komma att framlägga ett konkret förslag angående ett under kommunalförbundet sorterande exploateringsbolag. 1966 hemställde vidare kommunalförbundet hos Kungl. Maj:t, att lagstiftningen beträffande expropriation, förköpsrätt och tomträtt måtte ge en sådan utformning, att kommunalförbundets och senare storlandstingets möjligheter att föra en aktiv markpolitik främjades.

Kommittén betonade att utbyggandet av trafikapparaten och bostadsbyg— gandet hade ett nära sammanhang med varandra och att den regionala pla- neringen borde vara det sammanhållande elementet för dessa aktiviteter. Dessa huvuduppgifter borde därför integreras och, i avvaktan på storlands- tingets bildande, handhas av kommunalförbundet. Innan storlandstinget 1971 kan träda i funktion måste ett flertal administrativa, ekonomiska och författningspolitiska frågekomplex utredas. Ett flertal utredningar pågår också under ledning av storlandstingskommittén. Storlandstinget förut- sätter att de författningspolitiska bestämmelserna beträffande kompetens— området, representationen, valkretsindelningen, styrelse-nämndsystemet, drätsel m. ni. måste överses.

Storlandstingskommittén har preliminärt ansett, att landstingsförsam- lingen skall bestå av lägst 125 och högst 175 ledamöter. Härvid har beak— tats, att de olika länsdelarna skall kunna representeras samt att förtroende- männen skall ha möjlighet att deltaga i förvaltningsarbetet. Kommittén har uttalat sig för ett latitudsystem när det gäller antalet ledamöter i stor- landstinget. Framför allt med hänsyn till den ojämna befolkningsutveck- lingen inom regionens olika delar bör storlandstinget ha viss frihet att besluta om antalet ledamöter för att undvika ständiga valkretsförändringar och mandatöverflyttningar.

I anslutning till den nya författningen och storlandstingets uppgifter be- träffande den landstingskommunala verksamheten, inordnandet av den kol- lektiva trafiken och regionplaneringen i storlandstinget, bostadsfrågorna, skolfrågorna o. s.v. måste erforderliga ändringar i speciallagstiftningen göras. I dessa frågor avser storlandstingskommittén att göra särskilda fram- ställningar om lagändringar. Frågor som också måste utredas före sam- manläggningen, är t. ex. den ekonomiska samordningen mellan staden och länet, den personaladministrativa samordningen m.m.

Den samordningsproblematik, som beskrivits i detta avsnitt, och som

torde komma att aktualiseras i fler storstadsområden än Stor-Stockholm, visar hur allt flera samhällsuppgifter måste lösas under hänsynstagande till de regionala perspektiven och med nära integration mellan planering och verkställighet. De mål, som uppställts vid bedömningen av olika orga— nisatoriska alternativ är, att lösningen skall innebära ökad administrativ effektivitet med bevarat eller utökat medborgerligt inflytande.

KAPITEL 10

Riksstyrelse och kommunal förvaltning

A. Är kommunal självstyrelse federalism ?

I debatten om länsdemokratin har vid olika tillfällen framskymtat farhågor för att en utökning av landstingens befogenheter skulle kunna medföra en utveckling i federalistisk riktning. Om man härmed skulle mena att en utvidgad länsdemokrati skulle kunna initiera en utveckling mot en del- statsförfattning, torde dessa betraktelser vara av teoretiskt intresse. I ett tidevarv, då tekniken, framför allt kommunikationstekniken, tenderar att sammanväva allt större geografiska områden i fasta ekonomiska och kulturella enheter, torde alla farhågor för en sprängning av fast etablerade nationalstater i en landskapspartikularism av ålderdomlig art vara omo— tiverade. Utvecklingen i gamla federalistiska statsbildningar, där del- staterna var och en kan blicka tillbaka på sin särpräglade politiska och kulturella historia, har tvärtom gått i motsatt riktning, något som knappast är ägnat att förvåna i de nationsomspännande telekommunikationernas och nationella partibildningarnas århundrade. Om däremot dessa farhågor skulle vara begränsade till att gälla riskerna för en ökad ojämnhet länen emellan ifråga om resurser och välfärdsanordningar, är de mera beaktansvärda, och detta problem kan icke av utredningen lämnas åsido. Sammanhängande här- med är också frågan i vad mån en ökad regional självstyrelse skulle öka svå- righeterna att få konjunkturpolitiska åtgärder att snabbt slå igenom inom den offentliga sektorn.

Dessa frågeställningar är ju ingalunda okända i nuvarande administra- tiva struktur. I själva verket har statsmakterna efter hand utvecklat en rad instrument, som syftar till stegring eller reglering av kommunernas verksamhet inom olika områden. För utredningen blir det närmast en upp- gift att svara på frågan, huruvida de svårigheter, som denna styrning möter, kommer att öka i och med att landstingen övertar vissa funktioner, som åvilar statliga länsorgan.

Utredningen vill därför här i korthet erinra om de instrument, som nu står till statsmakternas förfogande för att påverka kommunernas handlande.

B. Styrning på sakområden

För enkelhetens skull kan man skilja mellan författningsmässigt bestämda instrument, genom vilka statens centrala organ, d.v.s. regering, ämbets—

verk, förvaltningsdomstolar och JO-institutionen på administrativ väg eller genom domstolsutslag kan bestämma, påverka eller ändra kommunernas beslut, och politiska instrument, genom vilka kommunernas beslutande organ kan påverkas att besluta i av regeringen önskad riktning. Till denna senare kategori kan räknas konferenser med kommunalmän, påverkan via de politiska partierna, uttalanden av statsråd etc. Till den förra gruppen instrument hör bestämmelserna rörande besvärsprövning, underställning, tillsyn och statsbidragsregler.

Besvärsprövningen är en väsentlig del av vårt rättssäkerhetssystem och ger den enskilde medborgare, som beröres av ett beslut, möjlighet att få detta prövat i högre instans. Detta innebär ett slags dubbelkontroll i rätts- säkerhe—tens intresse. Att beslut av en kommunal nämnd eller myndighet kan prövas av en statlig myndighet är en konsekvens av sammanvävningen i den svenska förvaltningen av statligt och kommunalt, och i anordningen torde inte ligga någon indikation på att den »statliga» prövningen är av större obj ektivitet än den »kommunala» lika litet som en lägre statlig instans förutsättes vara mindre objektiv än en högre. Det är inte heller denna typ av besvär som är av störst intresse i detta sammanhang. Av större konsti- tutionell relevans är nämligen det s.k. kommunalbesväret, en besvärsrätt, som ger medlem av kommunen rätt att besvära sig inte enbart beträffande beslut som kan anses kränka hans enskilda rätt, utan även beträffande beslut, som kan anses strida mot kommunallagens bestämmelser om kom- munens uppgifter och formerna för kommunens beslut. Den enskilde med- borgaren liksom en juridisk person kan sålunda ständigt påkalla statens prövning av lagenligheten hos de befogenheter, som kommunen tar sig. Medborgarskapet i riket framstår sålunda ständigt av högre dignitet än med- lemskapet i en kommun.

Medan besvärsinstitutet redan genom sin konstruktion visar sitt nära sammanhang med det garantisystem för medborgarens rättssäkerhet, som vår rättsordning innehåller, syftar underställningsförfarandet, tillsynsverk— samheten och statsbidragsreglerna i främsta rummet till att genom olika administrativa förfaringssätt tillse att den kommunala verkställigheten följ er statsmakternas intentioner ifråga om förvaltningsmässig effektivitet och kvalitet. I och med att den politiska ambitionen i kommunernas beslutande organ stigit — bl. a. genom partigruppernas känsla av ansvar inför väljarna — och kommunernas resurser av förvaltningspersonal, teknisk och ad— ministrativ, ökat, har behovet av dessa former av administrativ kontroll under senare år satts under debatt. Den enhetlighet, som vinnes genom statsbidragssystemets reglerande effekt på kommunalförvaltningen, har sålunda ansetts ha vunnits på bekostnad av inskränkningar i den kommu— nala självstyrelsen och ha kunnat leda till begränsning av intresset för innovationer och rationaliseringar. Lagstiftaren synes också under senare år eftersträvat en förenkling och begränsning av statsbidragsreglerna. Be—

hovet av underställningsskyldighet utreds för närvarande av kommunal- rättssakkunniga, i vars direktiv av 23 januari 1959 det bl.a. hette att nuva- rande underställningsregler härrörde från den tid, då den kommunala för- valtningen var relativt outvecklad, och speglade tidsförhållanden, då kom- munerna inte hade tillgång vare sig till kvalificerade befattningshavare eller den kommunalrättsliga expertis, som kommunförbunden nu kan erbjuda. Med hänsyn till denna utveckling ansåg departementschefen att frågan om en eventuell begränsning av underställningsskyldigheten borde utredas.

Även behovet av annan statlig tillsyn har diskuterats. I en på uppdrag av länsdemokratiutredningen företagen undersökning konstaterar Sten Sture Landström och Bengt Finnveden att den statliga tillsynen över primär— kommunerna framför allt är inriktad på de mindre kommunerna, något som torde hänga samman med att vederbörande inspektionsmyndigheter nu finner mindre anledning till kontroll av de större kommunerna med deras tillgång till expertis. Undersökningen konkluderar att behovet av statlig tillsyn ytterligare kommer att minska, då 1962 års kommunindelningsre- form överallt har lett till kommunsammanläggningar.

Även om behovet av sådana styrningsinstrument alltså är föremål både för politisk debatt och offentlig utredning, bör det dock fastslås, att den ad- ministrativa styrningen av primärkommunernas förvaltning är en påtaglig realitet. Detta kan illustreras genom en redogörelse för gången av ett skol- byggnadsärende eller med bostadsbyggandets reglering.

Exempel på styrning skolbyggande

I nästan alla primärkommuner utgör skolan den mest kostnadskrävande sektorn av den kommunala förvaltningen, trots att statsbidragen är bety- dande. Skolan är också ett område, där den statliga regleringen är särskilt hård och utrymmet för kommunala initiativ begränsat. Vid de diskussio- ner, som föregick bl.a. 1962 års kommunindelningsreform, framfördes också från olika håll önskemål att skolväsendet borde förstatligas eller föras över på landstingen, varigenom kommunerna skulle avlastas en bety— dande kostnadspost och få ekonomiska möjligheter till initiativ och utveck- ling av andra kommunala uppgifter. Det framhölls därvid att den statliga styrningen på detta område var så stark att skolans förstatligande inte skulle ha någon större negativ effekt på den kommunala självstyrelsens innehåll.

Ledningen av det kommunala skolväsendet utövas i varje kommun av en skolstyrelse. Som högsta statliga organ under Kungl. Maj:t handlägges frågor rörande skolväsendet av Skolöverstyrelsen med länsskolnämnderna som regionalorgan. Initiativet till byggandet av en ny skola tas av kom- munen och den normala gången från initiativstadiet fram till skolbyggets färdigställande kan schematiskt beskrivas på följande sätt: Kommunen företar genom sin skolstyrelse i samråd med länsskolnämnden en utredning

av lokalbehovet. På basis av utredningen upprättas förslag till lokalprogram, som översändes till länsskolnämnden för prövning av lokalbehovet. Nämn— den beslutar själv i ärendet, om det är fråga om lokal enbart för grund- skolan, men översänder det eljest med eget yttrande till skolöverstyrelsen för avgörande. Länsskolnämnden resp. styrelsen meddelar resultatet av sin prövning av lokalbehovet samt anger det antal kvadratmeter nettogolvyta, som får medtagas vid statsbidragsberäkningen. Kommunen väljer därefter i samråd med länsskolnämnden ut en lämplig tomt för skolans förläggande. När tomtfrågan lösts och lokalbehovet fastställts vidtager den egentliga pro- jekteringen i kommunens egen regi. Skissritningarna översändes till skol— överstyrelsen via länsskolnämnden. Eventuella korrigeringar av ritningarna vidtages, sedan skolöverstyrelsens granskningsutlåtande erhållits. Ansökan om statsbidrag lämnas till skolöverstyrelsen via länsskolnämnden samtidigt med ansökan om lånetillstånd inges till Kungl. Maj:t. Ansökan om igång- sättningstillstånd göres hos länsarbetsnämnden. Förslag på ansvarig huvud- kontrollant ingives till länsstyrelsen för godkännande. När samtliga bygg- nadsarbeten är färdigställda och slutbesiktigade skall, om statsbidrag be- viljats till skolbygget, avsyning ske. Denna förrättas av en av länsskolnämn- den förordnad byggnadssakkunnig. Först därefter erhålles statsbidraget.

Det framgår av ovanstående att staten utövar en kontinuerlig kontroll under hela processen fram till dess skolbygget är uppfört.

Inom varje län företar länsskolnämnden en prioritering av skolbyggena, eftersom statsbidragsansökningarna sammanlagt överstiger den tillgängliga medelsramen. Genom sin ritningsgranskning ser skolöverstyrelsen till att standarden blir den önskade. Kommunernas ibland större ambition att hålla en hög standard pressas ned dels genom att statsbidragen är beräknade efter en normalstandard dels genom att Kungl. Maj :t vid sin lånetillstånds- prövning medger ett högsta belopp per kvotenhet.

Fram till 1966 kunde kommuner, som hade ekonomiska förutsättningar att bygga utan statsbidrag, påbörja sitt byggande lång tid före de kommuner som varit tvungna att ställa sig i statsbidragskön. Denna möjlighet har nu stängts i och med att Kungl. Maj:t endast ger lånetillstånd till sådana kommuner, som redan erhållit statsbidrag. Den kommun, som fått såväl statsbidrag som lånetillstånd, kan dock av arbetsmarknadsmässiga skäl få vänta. Skulle nämligen arbetsmarknaden i det aktuella området vara överhettad kan länsarbetsnämndens igångsättningstillstånd dröja.

Sammanfattningsvis kan sägas att de statliga styrningsinstrumenten inom skolväsendet är så utformade att kommunernas skolbyggande i detalj kan regleras i överensstämmelse med statsmakternas önskemål.

Exempel på styrning bostadsbyggandet

De kommunala uppgifterna inom den statliga bostadspolitiken regleras genom 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens

främjande. Häri stadgas i detta avseende bl. a. att kommunerna skall för- medla ansökningar om lån och bidrag till de statliga lånemyndigheterna. Detta innebär att kommunerna skall pröva om förutsättning för beviljande av ansökningarna föreligger, samt därvid till- eller avstyrka ansökningarna. Dessutom har kommunerna kontrollerande och granskande funktioner. För detta måste kommunen dessutom ikläda sig ett visst ekonomiskt ansvar gentemot staten i form av borgen.

Arbetsfördelningen mellan staten och primärkommunerna på detta om- råde innebär i grova drag, att staten svarar för de ekonomiska prestationerna genom långivningen samt att kommunerna svarar för att bebyggelseplaner upprättas och att bostadsbyggandet inom orten initieras och ges en med hänsyn till behovet tillräcklig omfattning. Kommunernas möjligheter i sistnämnda avseende har emellertid, som framgår längre fram, visat sig vara begränsade.

På basis av bostadsstyrelsen varje år avgivna petita, samt med utgångs— punkt från bedömningen av det konjunkturpolitiska läget m.m., bestäm— mer riksdagen årligen ett bostadsbyggnadsprogram omfattande dels statligt belånat byggande dels det icke statligt understödda bostadsbyggandet. Av det totala bostadsbyggandet under senare år har cirka 90—95 % skett med statliga lån. Sedan 1966 anges bostadsbyggandets omfattning preliminärt även för det andra året.

Fördelningen av kvoterna på län ombesörjes av bostadsstyrelsen, varefter länsbostadsnämnderna i samråd med länsarbetsnämnderna gör fördel- ningen på länets kommunblock. Från och med 1966 års fördelning beredes samarbetsnämnderna möjlighet att om de så önskar, upprätta förslag till den vidare fördelningen på enskilda kommuner inom blocket. Den slutliga fördelningen på kommuner görs av länsbostadsnämnden. Fördelningen på olika byggherrar är däremot kommunens angelägenhet.

De enskilda projekten prövas av länsbostadsnämnden med hänsyn till olika aspekter såsom markpris och byggnadskostnader men också med hänsyn till lägenheternas fördelning på storlekar och typer etc. När bostads- lånen blivit beviljade av länsbostadsnämnden uppföres projekten på en lista, vilken kontinuerligt översändes till kreditinstituten för kännedom.

Fram till 1966 var det icke statliga bostadsbyggandet oreglerat såtillvida, som att förutom byggnadslov inget tillstånd behövde inhämtas av någon myndighet före igångsättningen av bostadsbyggnadsföretaget. Numera fordras igångsättningstillstånd för icke statligt belånade hus, vilket lämnas av länsarbetsnämnden efter samråd med länsbostadsnämnden. Länsarbets- nämnden har i sin tur erhållit en viss kvot att fördela inom länet.

I syfte att stimulera industriellt byggande och byggande i långa serier har riksdagen under 1966 beslutat att förhandsbesked skall lämnas till bostadsprojekt som omfattar minst 1 000 lägenheter. För åren 1967—1971 har avsatts 50 000 lägenheter för sådana förhandsbesked. Förhandsbeske- den innebär att statliga bostadslån kommer att tilldelas projektet.

På länsbostadsnämnden granskas varje särskilt låneärende. Den kvalitets- mässiga överensstämmelsen med centralt meddelade normer kontrolleras liksom skäligheten av byggkostnader och markpris. En förutsättning för att statliga lån skall beviljas är alltså att byggföretaget uppfyller en lång serie krav som bostadsstyrelsen fastställt.

Sammanfattningsvis kan konstateras att fastän kommunerna ålagts ansvaret för bostadsförsörjningen är det få moment, utöver själva initiati— vet, som kommunen har frihet att utforma utan hänsyn till statligt bestäm- da normer.

Exempel på styrning — landstingskommunerna De styrningsexempel som behandlas ovan har avsett den statliga styrningen av primärkommunerna. Nedan skall motsvarande styrning av landstings- kommunerna kortfattat beskrivas.

Som framhållits i kap. 8 är landstingskommunens allmänna kompetens, sådan den angivits i 45 landstingslagen, ganska obestämt uttryckt. I sj älva verket är det endast en begränsad del av den landstingskommunala verk- samheten, som kan sägas reglerad genom denna allmänna kompetensregel. Den viktigaste föreskriften återfinnes i paragrafens andra stycke, vari an— gives: »Angående vissa på landstingskommun ankommande angelägenheter är särskilt stadgat». De verksamhetsgrenar, som ålagts landstingskommu- nerna enligt sådana särskilda stadganden specialförfattningar —- svarar för den största andelen av såväl utgifter som personalantal.

Förhållandet kan enkelt uttryckas så att 45 första stycket i landstings- lagen talar om vad landstingskommunen har rätt att göra, medan sista styc- ket erinrar om att landstingskommunen i vissa fall ålagts skyldighet att göra något. Paragrafen betonar således att i den landstingskommunala verk- samheten kan ingå både frivilliga och obligatoriska uppgifter.

Att en uppgift är frivillig för landstingskommunen innebär emellertid icke att den inte kan vara lagreglerad på annat sätt än i landstingslagen. I själva verket finns det ett stort antal specialförfattningar som reglerar ock- så formellt frivilliga delar av landstingskommunens arbete. I regel avser dessa specialförfattningar statsbidrag. Som exempel kan nämnas, att en landstingskommun inte är skyldig att anordna folktandvård, men att den är skyldig att rätta sig efter föreskrifter i statsbidragsförfattning och från tillsynsmyndigheten, om den anordnar sådan verksamhet med statsbidrag. Motsvarande gäller för landstingskommunernas skolor, för arbetsvårdsinsti- tutioner etc.

Man kan följaktligen dela upp landstingskommunens verksamhet i en helt fri sektor, reglerad endast genom landstingslagen, en frivillig sektor, reglerad genom specialförfattningar, särskilt avseende statsbidrag, samt en obligatorisk sektor, som regleras genom specialförfattningar med tvingande verkan.

Den statliga styrningen av den landstingskommunala verksamheten kan ha olika former. Den kan ha karaktären av en allmän övervakning av att landstingskommunen fullgör vissa obligatoriska uppgifter och det sätt på vilket detta sker. Den kan också innebära en detaljprövning av de åtgärder landstingskommunen vidtar för att fullgöra sina uppgifter. Inom den stats— bidragsstödda sektorn kan sägas finnas en prestationsprövning, innebärande en kontroll av att prestationer utförts på visst sätt, som motiverar att stats- bidrag skall utgå. Denna kontroll kan ha olika former och förutsätta en förhandsreglering huvudsakligen på två sätt, nämligen antingen som en organisationsreglering eller som en individual- eller detaljreglering.

Denna statligt administrativa styrning innebär således att fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter delvis kan bli en annan än den som principiellt ligger i begreppet huvudmannaskap. Trots att en landstingskommun ålagts eller åtagit sig huvudmannaskapet för en viss verksamhet kan ansvaret och befogenheterna till större eller mindre grad vara undandragna landstingets kontroll.

I det följande lämnas exempel på den statliga styrningen av landstings- uppgifter inom sjukvård och undervisning.

I sjukvårdslagen föreskrivs, att landstingskommun är skyldig att för dem, vilka är bosatta inom sjukvårdsområdet, ombesörja såväl öppen som sluten vård för sjukdom, skada, kroppsfel och barnsbörd, i den mån icke annan drager försorg därom. Stadgandet kompletteras med föreskrifter rörande vård åt personer, som inte är bosatta inom sjukvårdsområdet men tillfälligt vistas där. Uppgifterna är således obligatoriska.

Enligt 5 5 Sij övervakas landstingskommunens sjukvårdande verksamhet av socialstyrelsen. (Lagtexten innehåller formuleringen: »Högsta tillsynen över landstingskommunens sjukvårdande verksamhet utövas av social- styrelsen.») Anslutande föreskrift om inspektion finnes i 1 & SjvSt.

I 8 5 Sij finnes detaljreglerande föreskrift om godkännande av förlägg- ning av sjukhus och av ritningar till sjukhus. Enligt 4 & sjukvårdsstadgan avgöres godkännandeärendena vanligen av nämnden för sjukhus- och so- cialvårdsbyggnader eljest av socialstyrelsen. Att märka är, att det här gäller byggnader som regelmässigt finansieras uteslutande med landstingsmedel. Föreskrifterna om godkännande av statlig myndighet återfinnes emellertid redani 1864 års lasarettsinstruktioner.

I 17 5 Sij föreskrives att läkartjänst vid sjukhus eller i läkardistrikt inte får inrättas utan medgivande av socialstyrelsen. Regleringen, som är av gammalt datum, torde numera motiveras med att det är önskvärt att en cen- tral myndighet styr fördelningen av läkarna på olika slag av verksamheter under nu rådande läkarbrist. I 18 och 19 55 Sij lägges rätten att utnämna provinsialläkare och överläkare i Kungl. Maj:ts hand. Förstnämnda läkar- grupp överfördes till landstingskommunalt huvudmannaskap den 1 juli 1963 och fullmaktstillsättningen betraktades som en betydelsefull del av upp-

görelsen mellan läkarorganisationerna och staten om villkoren för över- förandet. Fullmaktstillsättningen för överläkare (tidigare lasarettsläkare) bygger på tradition och har under den senaste tiden kritiserats från olika håll, inte minst från läkare.

En grupp beslut av sjukvårdsstyrelse är undantagen från de vanliga kom- munalbesvärsreglerna. Det gäller besvär över sjukvårdsstyrelses läkartill- sättningsbeslut mot vilka talan föres hos socialstyrelsen.

Indelningen av landstingskommun i läkardistrikt skall fastställas av socialstyrelsen efter förslag av sjukvårdsstyrelsen (2 & SjvSt). Landstinget behöver således formellt ej ens höras över indelningen.

Socialstyrelsen har t. o. m. bemyndigats att i vissa fall bevilja tjänstledighet åt och förordna vikarie för landstingsanställda läkare (32 & SjvSt).

Till de författningar som åberopats i ovanstående exemplifiering sluter sig ett stort antal cirkulär och föreskrifter utfärdade av socialstyrelsen. I regel avser dessa dock medicinska förhållanden och kan vanligen inte sägas inskränka landstingskommunens befogenheter och ansvar. Klart är också, att vissa av de ovan relaterade författningsföreskrifterna grundas på medi- cinska skäl; så t. ex. ordningen för tillsättningen av läkartj änster.

Till och med utgången av 1966 grundades en omfattande reglering av vissa grenar av hälso- och sjukvården på statsbidragsförfattningar. Genom beslut av 1967 års vårriksdag (prop. 1967: 1 bil. 7) har de särskilda stats- bidragsförfattningarna upphävts och i stället utgår ett statsbidrag till viss hälso- och sjukvård utan detaljreglerande föreskrifter. Föredragande de- partementschefen uttalade i propositionerna bland annat, att det inte längre fanns några skäl för att i detalj kontrollera organisationen av dessa grenar av hälso— och sjukvården. Vidare förutsattes, att de olika bestämmelser och villkor, som var knutna till de avlösta statsbidragen, skulle avskaffas. De berörda bestämmelserna avsåg både organisationsreglering och detalj- reglering och kunde inte sägas på något sätt vara koordinerade olika för— fattningar emellan.

Vid avlösningen undantogs emellertid bland annat statsbidraget till folk- tandvård. Denna verksamhetsgren är formellt frivillig för landstingskom- munerna. Med stöd av statsbidragsförfattningen (SFS 1961: 278) ges so— cialstyrelsen ett betydande inflytande över verksamhetens organisation. Bland annat skall plan för verksamheten upptagande tandvårdsdistriktens omfattning, poliklinikernas organisation och antal samt antalet tandläkar— tjänster fastställas av socialstyrelsen. Landstinget eller dess organ äger inte bestämma principerna för turordning bland folktandvårdens patienter; om landstinget önskar annan turordning än den i statsbidragsförfattningen angivna kan socialstyrelsen i två fall medge undantag. Särskild besvärs- ordning har föreskrivits ifråga om tillsättning av tandläkartjänster, där besvären prövas av socialstyrelsen. Med stöd av statsbidragskungörelsen har socialstyrelsen utfärdat åtskilliga särskilda föreskrifter och anvisningar.

Statsbidraget till folktandvården i en landstingskommun torde normalt uppgå till högst 10 procent av kostnaderna för verksamheten.

Omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda reglerades t.o.m. den 30 juni 1968 av en är 1954 utfärdad lag i ämnet. Från den 1 juli 1968 gäller ny lag (1967: 940) och i anslutning därtill har utfärdats en stadga (1968: 146).

Lagen förutsätter (8 5) att Kungl. Maj :t eller myndighet som Kungl. Maj :t bestämmer skall pröva och fastställa den av landstingskommunen upp- rättade planen för ordnandet av omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda. Den ovannämnda stadgan överflyttar i hög grad befogenheter inom verk- samhetsområdet till socialstyrelsen och skolöverstyrelsen. Huvudtillsyns- myndigheten skall bland annat godkänna institutionernas utformning och fastställa antalet platser eller klasser. Ändringar av inrättningar eller mark- områden som hör till inrättning får ej göras utan huvudtillsynsmyndighetens tillstånd. Godkännandet förutsätter granskning hos tillsynsmyndigheterna av ritningar till nya institutioner och ombyggnad av befintliga. I prakti- ken har denna granskning fått sådan inriktning att de landstingskommunala organens inflytande på institutionernas utformning minskat. De statsbidrag som utgår till byggnadsarbeten är förhållandevis obetydliga till beloppen.

Undervisningsverksamheten har reglerats mera detaljerat än tidigare efter mönster av för grundskolan gällande regler. Även inom vårdsidan har detalj- regleringen gått längre i de nya författningarna än i de tidigare gällande.

De exempel som tidigare i detta betänkande lämnats på styrning inom det primärkommunala skolväsendet gäller i allt väsentligt också för de delar av skolväsendet, som landstingskommunerna åtagit sig att svara för. I an- slutning till statsbidragsförfattningar har givits regler som väsentligt in- skränker landstingskommunens egna befogenheter. Det-ta gäller både yrkes- skolorna (centrala verkstadsskolor, vårdyrkesskolor och andra centrala yrkesskolor), lantbrukets yrkesskolor och folkhögskolorna.

C. Finanspolitisk styrning av kommunerna

Allmänt torde kunna sägas, att medan tidigare huvuduppgiften för stats- makterna i relationerna med kommunerna har varit att stimulera eller på- verka dessa att fylla vissa standardkrav vid verkställandet av olika samhälls- uppgifter, så har med kommunernas stigande ambitionsgrad och resurser huvuduppgiften blivit att med hänsyn till konjunkturförhållandena och den samhällsekonomiska balansen moderera kommunernas investerings- benägenhet på ett sådant sätt, att den inpassas i den statliga finanspolitiken och om möjligt fås att aktivt medverka till att uppfylla dess målsättningar.

Angelägenheten av detta sammanhänger med att staten har vissa mål- sättningar av ekonomisk natur, som de enskilda ekonomiska subjekten t. ex. hushållen, företagen och kommunerna inte har någon anledning att

själva söka uppnå. Dels är de olika enskilda subjekten så små att deras individuella inflytande är helt betydelselöst, dels har de andra målsätt- ningar som de betraktar som primära.

De statliga mål, som det här är fråga om, är i första hand de som brukar sammanfattas under rubriken samhällsekonomisk balans, d.v.s. full sys- selsättning, stabilt penningvärde och balans i utlandsbetalningarna. Stör- ningar i den samhällsekonomiska balansen brukar, som en första approxi- mation, tillskrivas förändringar i den totala efterfrågan på varor och tjänster i ekonomin. Den ekonomiska politikens uppgift är då att eliminera dessa störningar genom att påverka den totala efterfrågan i motsatt riktning.

Statens intresse av en aktiv finanspolitik i denna mening är självklart erkänd sedan lång tid, och staten har också tillgång till en varierad arsenal av kredit- och finanspolitiska medel för att genomdriva sina intentioner: räntefoten, kreditransonering, olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder etc. Statens rätt att använda sådana medel ifrågasätts inte.

Som en del av den expanderande offentliga sektorn har emellertid kom— munerna också kommit att spela en allt mera betydelsefull roll inom fi- nanspolitiken. Eftersom de traditionella kreditpolitiska medlen i viss ut- sträckning inte är tillämpbara på kommunerna, har andra medel där kom- mit att spela en stor roll. Delvis igenkännes de medel som diskuteras ovan, stimulansbidrag, lagstiftning etc. Några metoder är emellertid mera spe- ciella. Ett särskilt intresse knytes till underställningsskyldigheften för kom- munala län.

I kommunallagen & 60 stadgas, att kommun må »med Konungens med- givande upptaga lån eller ingå borgen även i andra fall än i 58 och 59 55 sägs». Sistnämnda paragrafer behandlar den s.k. underställningsfria låne- rätten. Sådan underställningsfri lånerätt fanns redan i 1862 års kommunal- lag fastän området för denna vidgats under årens lopp. Reglernas närmare innehåll är i detta sammanhang utan intresse. Motsvarande bestämmelser ingår i lagen om församlingsstyrelse och i kommunallagen för Stockholm.

] landstingslagen & 64, 1 st, stadgas att landstingskommun äger upptaga län eller ingå borgen för län där återbetalningstiden är högst fem år. »Med Konungens medgivande» må dock landstingskommun upptaga län eller ingå borgen även i andra fall.

Dessa bestämmelser bildar formellt sett ett utomordentligt instrument för en koordinering av kommunernas investeringsverksamhet med statens finanspolitiska målsättningar. Det är därför av betydande intresse att belysa hur bestämmelserna rättsligt sett kan utnyttjas och hur de i praktiken används.*

Först kan konstateras att införandet av underställningsskyldigheten i kommunallagarna ursprungligen främst motiverades av omsorgen om kom-

* Framställningen i det följande bygger i väsentliga delar på en uppsats av departements- rådet i finansdepartementet, J. Stenius, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1956.

munens framtida skattebetalare, men att den statliga prövningsrätten inte ansågs begränsad av hänsynen till den kommunala självständigheten, annat än i så måtto, att Kungl. Maj:t inte skulle äga rätt att sätta ett nytt beslut i det avslagnas ställe. Däremot specificerades inte någon inskränkning i de grunder på vilka avslag skulle kunna vägras.

Det framgår också av förarbetena till 1862 års kommunallagstiftning att även statliga intressen skulle kunna påverka tillståndsprövningen. Allmänna besvärs- och ekonomiutskottet motiverade sålunda underställningsskyldig- heten med att vissa viktigare kommunala beslut borde prövas med avseende på det allmänna statsintresset. I allmänna besvärs- och ekonomiutskottets utlåtande angavs klart att prövningen skulle omfatta även beslutets gagne- lighet och ändamålsenlighet. Eftersom Kungl. Maj:ts beslut inte medför några ålägganden för vederbörande kommun, utan endast har karaktär av medgivande, borde vidare något hinder för Kungl. Maj:t att vidtaga änd- ringar inom det kommunala beslutets ram inte föreligga.

Prövningen i Kungl. Maj:ts kansli är delvis en undersökning om alla formella förutsättningar för beslutet är korrekt iakttagna. Det ingår emel- lertid också en materiell prövning, där flera olika bedömningsgrunder har betydelse, bl.a. att lånet avser varaktiga tillgångar, och att lånebehoven inte motiveras av investeringar som faller inom ramen för kommunens normala årsbehov. I vissa fall har låneansökningar avslagits med motivering- en att kostnaderna varit alltför höga eller har särskilda förhållanden ställts som villkor för lånetillstånden. I ett fall föreskrev t. ex. Kungl. Maj :t i sitt lånebeslutsmedgivande för uppförande av vissa byggnader vid ett sjukhus, att rumshöjden inte fick överstiga 2,60 meter. Det sker med andra ord dels en skälighetsbedömning av investeringsbehovet och dels en särskild pröv- ning av investeringens utformning med hänsyn till allmänna kommunal- ekonomiska och förvaltningsmässiga grunder. Det har också förekommit fall där Kungl. Maj:t avslagit enskilda ärenden med motiveringen att den aktuella investeringen inte var lämplig, eller var obehövlig för den sökande kommunen.

Den statliga lånekontrollen över kommunerna har emellertid också inrik- tats på att tillgodose speciellt statliga intressen och då särskilt de konjunk- turpolitiska. Särskilt starkt kom dessa bedömningsgrunder till uttryck under krisperioden 1939—1945. Från denna period finns ett flertal exempel på att lånetillstånd har avslagits med hänsyn till det rådande politiska och ekonomiska läget. Det bör emellertid då också tilläggas att kommunerna i cirkulärskrivelser varnats för att bedömningen skulle komma att bli re— striktiv och att man därför inte borde binda sig för större investeringar.

1942 sammankopplades den då nyskapade byggnadsregleringen med låne- tillståndsansökningarna, så att lånetillstånd förutsatte att byggnadstillstånd beviljats. Kreditpolitiska synpunkter kom därefter att spela en mera in- direkt roll i lånetillståndsprövningen. Motsvarande förhållande gäller under

1960—talet. Kungl. Maj:t och riksdagen kan genom samordningen av bygg— nadsreglering, kreditmedelstilldelning och lånetillstånd inordna de kommu- nala investeringarna i en restriktiv statlig konjunkturpolitik. Lånetillstånds- prövningen kan emellertid också anpassas till en expansiv statlig konjunk- turpolitik. Genom att minska kraven på kort amorteringstid eller genom en liberalare syn på användningsområdena, kan kommunernas investeringar fås att öka. I ett sådant läge framstår emellertid andra medel som klart mer effektiva. En ökning av bostadsbyggandet får till följd ökade kommunala följdinvesteringar. Stimulansbidrag till olika typer av anläggningar kan få samma effekt.

Det bör emellertid slås fast att medan det rättsligt och sakligt finns stora möjligheter för Kungl. Maj:t att via lånetillståndsprövningen anpassa den kommunala investeringsaktiviteten till de statliga finanspolitiska målsätt— ningarna, så utnyttjas dessa möjligheter i förhållandevis liten utsträckning. Detta torde sammanhänga med att statsmakterna genom riksbankens di- rekta kontroll över kreditmarknaden och kontrollen över byggarbetsmark- naden fått andra möjligheter att reglera investeringsvolymen. Detta om- råde är därför värt en något större uppmärksamhet, men det bör samtidigt noteras som ett tecken på dess betydelse, att underställningsskyldigheten för kommunala lån uttryckligen undantagits i de ovan nämnda direktiven till kommunalrättskommitte'n.

Den sedan andra världskriget fungerande byggnadsregleringen har till- sammans med olika kreditpolitiska åtgärder haft som mål att styra olika investeringsvolymer i byggnader och anläggningar. Regleringens omfattning har anpassats efter olika konjunktursituationer. 1959 utfärdades emellertid generellt byggnadstillstånd för all byggnads- och anläggningsverksamhet, men i syfte att få till stånd en säsongutjämning på byggarbetsmarknaden bibehölls kravet på igångsättningstillstånd. Efter de förenklingar som ge- nomfördes 1959 igångsattes en försöksverksamhet på vissa orter för att skaffa erfarenhet av möjligheterna att skapa en säsongutjämning utan statlig reglering. Denna försöksverksamhet grundade sig på en överens— kommelse som hade nåtts efter diskussioner mellan parterna på byggarbets- marknaden, arbetsmarknadsstyrelsen samt byggrådet.

Försöksverksamheten, vilken innebar att byggarbetsnämnderna på för- söksorterna planerade igångsättningen medan den statliga tillståndsgiv— ningen slopades, gav till resultat att 1963 års riksdag beslöt att den säsong- mässiga utj ämningen på byggarbetsmarknaden skulle handläggas på frivillig basis av representanter för byggarbetsmarknadens parter, kommunerna samt arbetsmarknadsverket.

Den nya organisationen, vilken trätt i kraft den 1 juli 1966, innebär att alla län indelas i olika planeringsområden med en byggarbetsnämnd i varje område. Byggarbetsnämndens funktion är närmast av rådgivande art, me- dan det praktiska planeringsarbetet skall åvila länsarbetsnämnden.

I syfte att komplettera de frivilliga åtgärderna för det fall dessa skulle bli otillräckliga har en fullmaktslag antagits 1963 varigenom Kungl. Maj :t har möjlighet att vid behov förordna om reglering av byggnads- och an- läggningsverksamheten. Denna fullmaktslag utvidgades av 1965 års riks- dag och Kungl. Maj:t bemyndigades att utsträcka tillståndstvånget till flera olika kategorier byggnadsarbeten. Närmast av konjunkturpolitiska skäl utökade Kungl. Maj:t i kungörelse 1966 antalet typer av byggnadsarbeten, för vilka igångsättningstillstånd erfordras, till att omfatta bl. a. kommunala förvaltningsbyggnader, Sporthallar och andra idrottsanläggningar, bostads- hus som uppföres utan statliga lån och ej är avsedda uteslutande för fri— tidsändamål, vissa sjukhem och sjukhus samt åldersdomshem. Dessutom omfattas numera hela landet av bestämmelserna. Genom att bostadshus som uppförts med statliga lån regleras genom länsbostadsnämnden, torde numera all bostadsbyggnadsverksamhet inrymmas i någon form av statlig styrning.

I syfte att begränsa investeringsbenägenheten beslöt riksdagen (prop. 1967: 10, Bev. L3U :67, rskr nr 53) att en investeringsavgift om 25 % av byggnadskostnaderna för icke prioriterade byggen skulle införas under tiden mars 1967—september 1968.

Investeringsavgiften drabbade således alla de byggnadsarbeten för vilka igångsättningstillstånd erfordrades. Departementschefen anförde i nämnda proposition, att den selektiva investeringsavgiften måste sättas så pass högt att den medför en avsevärd dämpning av investeringsverksamheten för icke prioriterade byggen. Ett alternativ till investeringsavgiften kunde vara att byggnadsregleringen skärptes på ett sådant sätt, att den i realiteten med- förde ett totalstopp för icke prioriterat byggande. Skulle läget på arbets- marknaden påkalla det eller om synnerliga skäl förelåg hade Kungl. Maj:t fullmakt att medge befrielse från investeringsavgift.

KAPITEL 11

Den kommunala ekonomin

Det konstaterades redan i inledningen till detta betänkande, att den kom- munala ekonomin och kommunernas möjligheter att bära ytterligare arbets— uppgifter har väsentlig betydelse för länsdemokratiutredningens ställnings- taganden. I utredningens föregående betänkande visades hur kommunerna i specialreglerad förvaltning ålagts, eller inom den fria förvaltningen åtagit sig, så många och stora uppgifter att den kommunala sektorn, räknat i ut- gifter sedan 1950-talet är större än den statliga. Av intresse för utredningen är dels hur de kommunala uppgifterna finansieras, dels hur de kostnads— mässigt har utvecklats och kan komma att utvecklas i framtiden. I den föl- jande framställningen i detta kapitel ges därför en summarisk redogörelse för den kommunala ekonomins struktur och utvecklingstendenser.

I tabell 11: 1 visas hela den kommunala sektorns utgifter och inkomster under perioden 1955—1965 fördelade på förvaltningsgrenar. Bland inkoms— ter ingår ej skatter. Det framgår av tabellen att de totala kommunala in- komsterna 1965 uppgick till närmare 10 miljarder kronor, vilket var drygt tre gånger så mycket som 1955. Samtidigt uppgick de kommunala utgifterna till drygt 20 miljarder 1965, också ungefär tre gånger så mycket som 1955. Skillnaden mellan inkomster och utgifter, dvs. i stort sett det belopp som måste täckas genom kommunalskatter, ökade därmed från ca 4 miljarder 1955 till nära 11 miljarder 1965.

Den största posten under hela perioden har varit undervisnings- och bild- ningsverksamhet, som svarat för mellan 20 och 25 % av den kommunala medelsomslutningen. Skillnaderna mellan inkomster, huvudsakligen stats- bidrag, och utgifter ökade under denna period från 800 miljoner kronor till ca 2,2 miljarder. Socialvården är en annan betydande post som 1965 mot- svarade 7 % av de kommunala inkomsterna och 12 % av de kommunala ut- gifterna. Skillnaderna mellan utgifter och inkomster har här ökat mycket kraftigt, från knappa 600 miljoner till 1,8 miljarder.

Hälso- och sjukvård svarade 1965 för 18,6 % av de kommunala utgifterna, eller en ökning sedan 1955 med 228 %. Inkomsterna inom denna förvalt— ningsgren 1965 uppgick till 8,6 % av de kommunala inkomsterna och hade ökat med 177 % sedan 1955. Detta innebar att medan utgifter i storleks- ordningen 800 miljoner kronor år 1955 måste bestridas genom kommunala skatter, så uttogs drygt 3 miljarder kronor år 1965.

Tabell 11:1. Samtliga kommuners utgifter och inkomster fördelade efter förvaltningsgrenar (milj. kr.)*

(Inkl. landsting och församling)

Förvaltningsgrenar

Belopp i absoluta tal

i procent

1955 1960 1965 1960

Index 1965 (1955=100)

U U U U

Kyrkliga ändamål . . Fastighetsförv...... Planerings- och anläggningsverksamh). . Industriella och andra affärsdrivande verk...... Hälso- och sjukvård . . . . . Undervisnings- och bildningsverksamhet Socialvård........................... Finansförvaltning.................... Övriga............

Summa

109 276 314 817 302 766 227 212 170 303 543 880 838 1 172 1 574 819 255 658 172 445 682

1 226 498 1 273 339 841 253

411 652 1 394

1 113 1 891 2 449 1 289 465 954

230 988 1 365

1 926 838 2 364 673 1 138 263

628 1 786 3 037

1 970 3 842 4 512 2 470 1 023 1 334

MP_ID vbn

11,9 16,6 22,4 11,6 3,6 9,4

ana annars MDH HQONLDYFYP' H N N H

:

a4 mn mp

mn 85 mg 69 nn 25

211 358 435 236 277 309 296 536 154 207 345 235 328 287 302 401 202

3 193 7 042 5 729

10618| 9785|20602

100,0 [100,0 |1oo,o |1oo,o |100,0|

mH

293

I=inkomster, U=utgifter. 1 gator och vägar, vattenverk, avlopps— och reningsverk.

* Källa: SOS. Kommunernas finanser (utifrån detta grundsiffermaterial har sedan samtliga tabeller i detta kapitel givits en för ändamålet

lämplig utformning).

Tabell 1]: 2. Landstingens utgifter och inkomster efter förvaltningsgrenar (milj.

kr.)

Belopp i absoluta tal

i procent

Förvaltningsgrenar

1955 1965 1960 1965

index 1965 (1955= 100)

' .:: A'ZYQ

I U

IIU

D

I U

Fastighetsförvaltning. . . . . . . . Hälso- och sjukvård. . . . . . . . . . .. Undervisnings- och bildningsverksamhet Socialvård........................... Finansförvaltning.................... Övriga...........

1 1 189 782 36 76 9 37 26 10 0 16

13 21 529 2 789 177 326 36 84 261 64

29 111

0,3 72,5 13,7 3,6 9,8 0,1 0,5 52,6 8 15,0 1

29,3 0,5

1,2 50, 16,9 3,4 25,0 2,9

00

1 63 1 615 280 357 493 429 391 233

1 044 640 9 666 677

261 922

1 045 3 395

100,0

00 28 08 2,1 2,7 14 19 00

| 100,0

4:0chqu o Womens—m o

C H

400 368

Tabell 1]: 3. Samtliga kommuners inkomster efter realekonomiska grunder (milj. kr.) (Inkl. landsting och församling)

Belopp i absoluta tal i procent proc. förändr. Inkomstslag

1955 1960 1965 1955 1960 1965 1955/60 1960/65

Skatter ........... 3 645 4 895 9 267 53,3 34,3 89,3 Statsbidrag ....... 1 130 2 393 4 017 16,5 , , 111,8 67,9 därav skatte- ersättning ...... —— (628) (656) Avgifter och ersättningar. . . . 596 851 1 397 42,8 64,2 234 Inkomst av rörelse 979 1 577 2 400 61,1 52,2 245 Räntor ........... 115 196 303 70,4 54,6 263 Övriga ........... 373 712 1 667 90,9 134,1 447

S:a inkomster 6 838 10 624 19 051 100,0 55,4 79,3 279 därav intäkter . . 6 530 10 066 17 720 95,5 94,7 54,2 76,0 271 kapitalink. ..... 308 558 1 331 4,5 5,3 81,2 138,5 432

Av tabellen framgår vidare att planerings- och anläggningsverksamhet är det snabbast expanderande kommunala förvaltningsområdet, vilket re- flekterar den ökade urbaniseringen. Statsbidrag och andra inkomster har här ökat snabbare än utgifterna. Trots detta måste närmare 1,7 miljarder betalas med skattemedel 1965 jämfört med drygt 500 miljoner år 1955.

Tabell 11: 2 visar motsvarande förhållanden för enbart landstingen. Den helt dominerande posten är här hälso- och sjukvården, som motsvarar mer än 80 % av landstingens verksamhet mätt i utgifter och 50 % av in- komsterna. Utgiftsökningen har varit hastig under tioårsperioden, 257 %, medan inkomsterna ökat mindre eller med 180 %. Den kraftiga ökningen av inkomster under rubriken finansförvaltning sammanhänger med skatteer- sättningarna. Trots dessa har emellertid landstingens utdebiteringsbehov

Tabell 1]: 4. Landstingens inkomster efter realekonomiska grunder (milj. kr.)

Index 1965 (1955: 1955 1960 1965 1955 1960 1955/60 1960/65 100)

Belopp iabsoluta tal i procent proc. förändr. Inkomstslag

Skatter ........... 767 981 2 266 27,9 131,0 295 Statsbidrag ....... 80 267 490 , , , 233,8 83,5 613 därav skatte— ersättning ...... —- (129) (192) Avgifter och ersättningar. . . . 350 59,8 Inkomst av rörelse 55 323,1 Räntor ........... 55 44,7 Övriga ........... 94 154,1

S:a inkomster 3 310 112,9

därav intäkter . . 3 237 112,8 kapitalink. ..... 73 114,7

Tabell 11:5. Samtliga kommuners utgifter efter realekonomiska grunder (milj. kr.) (Inkl. landsting och församling)

Belopp i absoluta tal i procent proc. förändr. lingåesx Utgiftslag (1955 = 1955 1960 1965 1955 1960 1965 1955/60 1960/65 100) Löner och pensioner ....... 2 509 3 921 6 842 35,6 36,9 33,2 56,3 74,5 273 Underhåll av fastig- heter och anläggn. 369 495 755 5,2 4,6 3,7 34,1 52,5 205 Förbrukningsmat. o. råvaror ...... 632 1 020 1 621 9,0 9,6 7,9 61,4 58,9 256 Anskaffn. och underhåll av inventarier ..... 232 343 682 3,3 3,2 3,3 47,8 98,8 294 Fastighetsansk. o. nyanläggn ...... 1 589 2 151 5 067 2,6 20,3 24,6 35,4 135,6 319 Räntoro.lånekostn. 167 304 688 2,4 2,9 3,3 82,0 126,3 412 Övriga ........... 1 545 2 384 4 948 21,9 22,5 24,0 54,3 107,6 320 S:a utgifter 7 043 10 618 20 603 100,0 100,0 100,0 50,7 94,0 292 därav kostnader 5 318 8 246 14 932 75,5 77,7 72,5 55,1 81,1 281 kap.utgifter. . . . 1 726 2 372 5 671 24,5 22,3 27,5 37,4 139,1 329

mer än tredubblats under tioårsperioden och ökat från knappa 700 miljoner till drygt 2,3 miljarder år 1965.

Av tabell 11: 3—11: 6 framgår hur den kommunala sektorns utgifter och inkomster fördelar sig efter realekonomiska grunder. Det framgår där— vid att skatterna är den största inkomstposten motsvarande omkring 50 % av de totala inkomsterna. Statsbidragen utgör emellertid också en betydande post, om man ser till hela den kommunala ekonomin, där dessa 1965 ut-

Tabell 11: 6. Landstingens utgifter efter realekonomiska grunder (milj. kr.)

Belopp i absoluta tal i procent proc. förändr. lin 9115? Utgiftsiag (1955= 1955 | 1960 1965 1955 | 1960 1965 1955/60 | 1960/65 100) Löner och pensioner ....... 440 750 1 605 47,7 47,6 47,3 70,5 113,9 365 Underhåll av fastigh. och anläggn. ....... 16 20 30 1,7 1,3 0,9 25,0 50,0 188 Förbrukn.mat. och råvaror ......... 109 172 352 11,8 10,9 10,4 57,8 104,7 323 Anskaffn. och underhåll av inv. 42 69 162 4,6 4,4 4,8 64,3 134,8 386 Fastighetsansk. och nyanläggn ...... 127 238 490 13,8 15,1 14,4 87,4 105,9 386 Räntor och låne- kostnader ...... 4 6 28 0,4 0,4 0,8 50,0 366,7 700 Övriga ........... 184 320 729 20,0 20,3 21,4 74,0 127,8 396 S:a utgifter 922 1 575 3 396 100,0 100,0 100,0 70,8 115,6 368 därav kostnader 776 1 302 2 783 84,2 82,7 82,0 67,8 113,7 359 kap.utgifter . . . . 146 273 612 15,8 17,3 18,0 87,0 124,2 419

gjorde drygt en femtedel av totalinkomsterna. Under tioårsperioden har statsbidragen dessutom ökat kraftigt framförallt under perioden 1955—1960 sammanhängande med den skatteersättning, som utgick i samband med ortsavdragsreformerna. Skatteintäkterna har ökat mest under den senare hälften av tioårsperioden.

Vid en uppdelning av inkomsterna på intäkter och kapitalinkomster visar kapitalinkomsterna den genomgående snabbaste tillväxten under såväl perioden 1955—1960 som 1960—1965. Dessa består framför allt av investeringsbidrag.

Totalt ökade inkomsterna med inte mindre än 179 % under perioden 1955—1965. Denna ökning skedde i accelererande takt. Mellan 1955 och 1960 var ökningen således 55,4 % medan den för åren 1960—1965 var 79,3 %.

En särredovisning av landstingens finanser ger vissa av de typiska dragen av den landstingskommunala ekonomins villkor.

Skatteintäkterna är naturligtvis den största inkomstkomponenten och spelar en betydligt större roll i den landstingskommunala ekonomin än för primärkommunerna. Ökningstakten har också varit ojämförligt mycket större speciellt under perioden 1960—1965. Statsbidragen utgör även här den näst största inkomstkällan, men har väsentligt mindre betydelse för landstingen än för primärkommunerna. På tredje plats bland landstingens inkomster kommer avgifter och ersättningar, medan inkomst av rörelse, till skillnad från övriga kommuner, spelar en mycket blygsam roll. Statsbidra- gen ökade mest åren 1955—1960 medan skatteintäkterna ökade kraftigast 1960—1965. Tillsammans svarar skatter och statsbidrag för betydligt mer än 80 % av de landstingskommunala inkomsterna.

Vid en uppdelning av landstingens inkomster på intäkter och kapital- inkomster, visar kapitalinkomsterna den genomgående snabbaste tillväxten under såväl 1955—1960 som 1960—1965. Kapitalinkomsterna består fram— för allt av investeringsbidrag.

Totalt ökade landstingens inkomster med 222 procent under perioden. Denna ökning var alltså kraftigare än för övriga kommuner. Under 1955—— 1960 var ökningen 51,3 % och 1960—1965 112,9 %.

Landstingens utgifter kan i stort rangordnas på samma sätt som för övriga kommuner. Löner och pensioner belastar den landstingskommunala budgeten betydligt hårdare än primärkommunernas budget. Lönekomponen- ten stiger dessutom i snabbare takt än vad som är fallet för övriga kom- muner.

Det kan påpekas att räntor och lånekostnader är mindre betydande i den landstingskommunala budgeten, där de understiger 1 % av totalkostna- derna, än i övriga kommuner. Ökningen har emellertid varit betydligt kraf- tigare under 1960—1965 för landstingen än för hela kommunala sektorn: 366,7 resp. 126,3 %.

Vid en uppdelning av landstingens utgifter på kostnader och kapitalut- gifter visar sig kapitalutgifterna genomgående ha stigit snabbare än kost- naderna. Både kostnader och kapitalutgifter har ökat hastigare än vad som gäller för primärkommunerna, med undantag av utvecklingen på kapital- utgiftssidan 1960—1965.

Totalt har utgifterna stigit betydligt snabbare på landstingssidan än för övriga kommuner. Således har landstingens utgifter ökat med 268 procent under hela perioden medan motsvarande siffra för samtliga kommuner är 192. Ökningstakten har också skett i accelererande takt med 70,8 % resp. 115,6 % under de två femårsperioderna.

Inom den kommunala ekonomin har den landstingskommunala verk— samheten under senare år kommit att få större betydelse. Landstingens andel av verksamheten mätt efter totalutgifterna har under 1955—1965 vuxit från 13,1 till 16,5 %. På utgiftssidan har de förskjutningar som inträtt i relationerna mellan landsting och övriga kommuner varit mest märkbara ifråga om posterna löner och pensioner. Landstingens andel har här stigit från 17,5 till 23,5 % under perioden 1955—1965. På inkomstsidan är den höga grad av skattefinansiering, som gäller för landstingen, speciellt markant. Landstingens andel av de totala skatteintäkterna uppgick 1965 till 24,5 %. Speciellt kraftig var ökningen av landstingsandelen under perioden 1960—1965 då denna ökade från 20 till 24,5 procent. I fråga om statsbidragen ökade landstingsandelen däremot obetydligt. 1960 uppbar således landstingen 11,2 procent av samtliga statsbidrag, som utgick till kommunerna, medan motsvarande andel 1965 var 12,2 procent.

Den stora automatiska kostnadsökningen på lönesidan och i övrigt på driftssidan tillsammans med de relativt obetydliga statsbidragen har lett till att den landstingskommunala utdebiteringen har stigit betydligt kraftigare än den primärkommunala. Till detta kommer den stora utbyggnad av sjuk-

Tabell 11: 7. Medelutdebitering 1957—1967.

. . Samtliga kommuner (inkl.

År Borgerlig kommun Landstmg' landsting och församling) kronor index kronor index kronor index 1957 9: 38 100 3: 55 100 12: 60 100 1958 10: 23 109 3: 82 108 13: 68 109 1959 10:61 113 4: 10 115 14:20 113 1960 10:85 116 4: 38 122 14: 63 116 1961 11:00 117 4: 64 131 15:00 119 1962 11:09 118 4: 85 137 15:24 121 1963 11:09 118 5:04 142 15:46 123 1964 11:69 125 5:63 159 16:50 131 1965 12:18 130 5: 95 168 17: 25 137 1966 12:85 137 6: 43 181 18: 29 145 1967 12:94 138 6: 78 191 18:7 0 148

* I den landstingskommunala medelutdebiteringen innefattas ej landstingsfria städer.

värden, som landstingen för närvarande står mitt uppe i. Detta gäller fram- för allt åldringsvården och i framtiden mentalsjukvården. Denna utveckling talar för att den landstingskommunala verksamheten sannolikt kommer att utvecklas i en takt, som medför att den landstingskommunala utdebi- teringen i framtiden utgör en ännu större andel av den totala kommunala utdebiteringen.

Medelutdebiteringen har för såväl landstingen som primärkommunerna ökat kraftigt trots den markanta skatteunderlagstillväxt, som har ägt rum under den senaste tioårsperioden. Den ökande skattekraften har inte vägt upp de ökade utgiftsbehoven. Medelutdebiteringen ökade således under perioden ]957—1967 med 48 procent. En jämförelse mellan utdebite- ringen för borgerliga primärkommuner och landsting ger vid handen att det landstingskommunala utdebiteringsbehovet varit betydligt starkare. Under perioden 1957—1962 var ökningen av utdebiteringen 18 % för primär- och 37 % för landstingskommunerna och för perioden 1962—1967 17 resp. 40 % (se tabell 1] : 7).

Trots att såväl statsbidragen till kommunerna som skatteunderlaget ökat kraftigt kan alltså konstateras att kommunerna måst företa betydande ut- debiteringshöjningar. Det kan i detta sammanhang vara av intresse att med utgångspunkt från utvecklingen av intäkter minus skatter och kostnader under åren 1960—1965 företa en enkel lineär framskrivning av utdebite— ringsbehovet fram till 1970 och 1975 (se tabell 11: 8). Vid framskrivningen har hänsyn tagits till 1961 års ortsavdragsreform med dess reducering av skatteunderlaget samt den eftersläpning som sker beträffande kommunernas i anspråktagande av skatteintäkterna. Såväl utgifter som inkomster har be- räknats efter realekonomiska grunder.

Den skillnad som framkommer mellan framskrivna utgifter och inkoms- ter anger utdebiteringsbehovet. Denna differens har därefter ställts i rela- tion till skatteunderlaget, också lineärt framskriven, varvid utdebiterings— satserna framräknats. Det bör understrykas att beräkningen är mekanisk och endast avser att ge en bild av en möjlig utveckling.

Den kommunala utdebiteringen kommer, utifrån de antaganden som gjorts ovan, att öka kraftigt under perioden. Den landstingskommunala andelen av det totala skatteuttaget kommer att öka. I fråga om landstingen

Tabell 1]: 8. Lineär frazmkrivning av utdebiteringsbehovet 1970 och 1975

1965 1970 1975

Den totala kommunala utdebiteringssatsen. . 21: 53 Den landstingskommu- nala utdebiterings— satsen ............. : 8: 08

gäller att dessa i och med övertagandet av mentalsjukvården, till vilken fak- tor inte tagits hänsyn, möjligen kommer att svara för en än större höjning av utdebiteringen än den ovan beräknade. Hälso- och sjukvården kommer enligt långtidsutredningens beräkningar (SOU 1967: 1) att under perioden 1965—1970 genom verksamhetens expansion få en kraftigare ökning på såväl drift- som kapitalsidan, än någon annan samhällssektor.

Bland de åtgärder som vidtagits med avsikt att förbättra betingelserna för den kommunala verksamheten kan nämnas tillskapandet av större kommun- enheter samt stöd från statsmakternas sida i form av direkta statsbidrag och skatteutjämningsbidrag.

Genom skatteunderlagsgraderade bidrag har man sökt åstadkomma ut- jämning kommunerna emellan. Denna typ av statsbidragsgivning begränsar emellertid skatteutjämningseffekten till det skattetryck som föranleds av den speciella statsunderstödda verksamheten. För de aktiviteter som faller utanför den på detta sätt statsunderstödda verksamheten kan stora varia— tioner i kommunernas skattetryck förekomma. Efter beslut är 1965 har emellertid ett allmänt skatteutjämnande bidragssystem börjat tillämpas i enlighet med 1958 års skatteutjämningskommittés förslag (SOU 1964: 19). Under 1966 överfördes genom detta ca 1 050 miljoner kronor till kommu- nerna.

Med det nya systemet åsyftar man i princip att komma till rätta med de olikheter i utdebiteringshänseende som orsakas dels av skillnader i skatte- kraft, dels av skillnader i kostnadshänseende, vilka beror på den geografiska belägenheten, befolkningsstruktur, bebyggelsetäthet etc. Vid sidan av den skatteutjämnande effekten har den skattetekniska aspekten tillmätts stor betydelse för olika statsbidragsreformer. Omfattningen av det kommunala skatteuttaget är i hög grad beroende av statsmakternas beslut om uppgifts- fördelningen mellan stat och kommun och den därmed sammanhängande kostnadsfördelningen. Statsbidrag har därför allmänt ansetts böra täcka en så stor del av de kommunala utgifterna att kommunalskatten i regel inte be- höver överstiga en rimlig utdebitering. Ett tredje motiv för statsbidrag har varit grundat på önskvärdheten att stimulera kommunerna till aktivitet på olika områden.

En allmän strävan mot förenkling av statsbidragsgivningen genom att sammanföra olika bidrag till gemensamma bidrag har varit märkbar under senare år. 1957 rationaliserades således statsbidragsgivningen genom att 27 driftsbidrag ersattes med endast två.

I diskussionerna kring den kommunala ekonomin har man allt mer börjat uppmärksamma den stora olägenhet som bristen på kommunal lång- tidsplanering utgör.

Även om ett flertal större kommuner, företrädesvis städer, sedan flera år tillbaka bedriver en ekonomisk långtidsplanering saknar många kommuner ännu en sådan.

Förutom att detta givetvis är en svaghet i den enskilda kommunens planering försvårar frånvaron av underlag i dessa avseenden även stats— makternas bedömningar av kommunernas kommande investerings- och driftskostnader och deras inpassande i det finanspolitiska systemet. Detta har ansetts otillfredsställande inte minst med hänsyn till kommunernas betydande roll i den totala samhällsekonomin. I anledning härav och i per- spektivet av att kommunalskatten ökat starkt har man från statsmakternas sida bedömt det motiverat att mera aktivt arbeta för en utvidgad och för- bättrad långsiktsplanering i kommunerna.

Under 1968 har således från finansdepartementet till vissa kommuner utsänts en försöksenkät, vari kommunerna uppmanats redovisa sina plane- rade investeringsutgifter och beräknade driftskostnader samt beräknade inkomster och upplåningsbehov under en femårsperiod. Från departementet underströks därvid att den igångsatta verksamheten i första hand syftade till att förbättra kommunernas egen planering. Stor betydelse skulle emel— lertid denna finansiella planering även komma att ha i samband med den regionala utvecklingsplanering som avses bli resultatet av länsplan 67.

Den ovan gjorda redovisningen av den kommunala ekonomin pekar på en kraftig ökning av den kommunala utdebiteringen. 1958 års skatteutjäm- ningskommittés förslag resulterade i införandet av ett allmänt skatteutj äm- nande bidrag för såväl primärkommuner som landsting. Några ståndpunkts- taganden i frågan om kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna innebar emellertid inte detta förslag. I samband med genomgången av olika utgiftsfaktorer kom emellertid kommittén in på frågan om kostnadsfördel- ningen mellan stat och kommun inom framförallt undervisningen samt hälso- och sjukvården.

Med anledning av den föreslagna ändrade bidragsgivningen till lands- tingskommunerna underströk kommittén angelägenheten av att i samband med prövningen av kommitténs förslag, speciellt förhållandena inom lands- tingskommunernas förvaltningsområde borde underkastas en prövning från allmänna skattepolitiska utgångspunkter.

Kommittén framhöll att det växande skattetrycket aktualiserade flera frågeställningar av central betydelse för den kommunala självstyrelsen. Beskattningsrätten utgjorde grundvalen för den kommunala självstyrelsen. Genom de uppgifter som staten hade överlåtit åt kommunerna att handha i specialreglerad förvaltning hade emellertid utrymmet för den kommunala handlingsfriheten beskurits. En avgörande fråga i detta sammanhang var uppfattningen om den högsta utdebiteringsgränsen. I olika sammanhang hade från statligt och annat håll talats om att utdebiteringen ej borde överskrida en »rimlig» höj (1. Det allt högre skattetrycket, vari den kostnads- krävande landstingskommunala verksamheten spelade en allt större roll, måste uppenbart förr eller senare leda fram till ett mer preciserat ställnings- tagande från statens sida angående kostnadsfördelningen.

Från landstingshåll framhölls i samband med remissbehandlingen av skatteutjämningsförslaget, att en översyn borde ske av fördelningen av kostnaderna mellan staten och landstingen. Svenska kommunförbundet ansåg också i detta sammanhang, att frågan om de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun borde bedömas från vidare aspekter än som gällt i direktiven för skatteutjämningskommittén: »Ansvaret för beskattnings- reglernas och statsbidragsbestämmelsernas utformning åvilar statsmakter- na, som även har ett betydande inflytande på omfattningen av den kommu- nala verksamheten. Det måste därför enligt kommunförbundets mening åvila statsmakterna att vidta sådana åtgärder att det i den enskilda kom— munen råder balans mellan utgifter och inkomster vid en som rimlig a_n- sedd utdebitering.»

Den kommunala expansionen har varit betydande under senare år. Detta har medfört en ökning av utdebiteringsbehovet trots de automatiska in- komstökningar som följt med det stegrade skatteunderlaget. Denna utveck- ling kan förväntas fortsätta. Ett utmärkande drag i utvecklingen är, som nämnts tidigare, den snabba ökningen av landstingets nettokostnader. Hälso- och sjukvårdens expansion har skett i snabbare tempo än vad som gällt övriga samhällsektorer. Med tanke på de stora åtaganden på mental- sjukvårdens område som landstingen under kommande år skall uppfylla samt den allmänt mycket starka utvecklingstakten på landstingsområdet måste man räkna med att den landstingskommunala skatten kommer att ta en allt större del av den totala kommunalskatten i anspråk, samtidigt som denna också ökar kraftigt. Denna ökning kommer att ske automatiskt med den nuvarande fördelningen av uppgifter och kostnader mellan stat och kommun. Skulle kommunerna åläggas flera uppgifter innebär detta givetvis en ytterligare ansträngning för den kommunala sektorns ekonomi.

Med hänsyn till sjukvårdens dominerande ställning i landstingets verk- samhet är det också naturligt att den hittillsvarande debatten kring lands— tingens finansiella problem centrerat kring sjukvårdskostnadernas kraftiga höjning under senare år och därav föranledda utdebiteringshöjningar.

Farhågor för den landstingskommunala ekonomin artikulerades bl.a. i samband med Svenska landstingsförbundets kongress 1967. I motion till kongressen påpekades således att man försökt komma till rätta med kost- nadsutvecklingen inom sjukvården genom införande av driftskostnadsbok- föring vid sjukhusen samt genom olika rationaliserings- och organisations- utredningar. Någon samlad förutsättningslös och principiell översyn av sj uk— vårdens kostnader hade emellertid ej skett, även om kostnadsproblemen uppmärksammats i den sjukvårdspolitiska debatten. I motionen pekades även på att kostnaderna skulle komma att öka än mer inom sjukvården med hänsyn till dels den medicinska utvecklingen dels befolkningsutvecklingen med en kraftigt ökad andel åldringar.

De ökande sjukvårdskostnaderna kunde enligt motionen leda till att

landstingens ekonomiska förmåga att påtaga sig andra större uppgifter skulle bli starkt begränsade genom att skatteinkomsterna redan i hög grad var intecknade genom sjukvårdskostnadernas ökning. Dessutom påpekas att den under det senaste decenniet skedda fördubblingen av den landstingskom— munala utdebiteringen väsentligt minskat möjligheterna till ytterligare skatteinkomster.

I motionen hemställdes att en parlamentarisk utredning måtte tillsättas för att företa en förutsättningslös utredning angående sjukvårdens fram- tida finansiering, varvid speciellt borde uppmärksammas olika »finan- sieringsnivåer» såsom statlig och landstingskommunal skattefinansiering samt försäkrings— och andra avgifter.

I sitt yttrande över motionen underströk Svenska landstingsförbundets styrelse att det nuvarande finansieringssystemet för hälso- och sjukvården icke var resultatet av en samlad översyn och avvägning av alternativa finansieringsformer. Dessutom framhöll styrelsen att penningvärdeförsäm— ringen i förening med en fastlåsning av bidrag och avgifter till nominella nivåer medfört att vad som från början utgjort en viss avvägning mellan olika finansieringsvägar kommit att framstå som tillskott av relativt under- ordnad betydelse i ett i övrigt på uttagen landstingsskatt baserat finansi- ringssystem. Dessutom pekade styrelsen på att nuvarande taxe- och avgifts— sättning var utformad så att det ökade trycket på den slutna sjukvården i stället för att styra över sjukvårdskonsumtionen mot mera öppna vård- former.

I likhet med motionen förordade styrelsen att förbundet skulle hemställa hos Kungl. Maj:t om tillsättandet av en utredning för prövning av sjuk- vårdens framtida finansiering. Detta blev även kongressens beslut. Kon- gressens beslut effektuerades genom skrivelse i mars 1968 till Kungl. Maj:t.

I skrivelsen framhöll landstingsförbundet bl.a. att det vid olika tillfällen framförts förslag att landstingen skulle vidga sin verksamhet inom yrkes- utbildningen och annan gymnasial utbildning. Dessutom hade i samhälls— debatten föreslagits att landstingen borde ansvara för den regionala sam- hällsplaneringen. I skrivelsen anfördes slutligen: >>Om man vid en framtida bedömning skulle finna det ändamålsenligt att landstingen ålägges andra uppgifter än de f.n. har måste man samtidigt skapa ett finansiellt ut— rymme för landstingen att åtaga sig sådana uppgifter. Även dessa skäl talar för att grunderna för finansieringen av den tunga posten i landstingens budget nämligen hälso- och sjukvården, blir föremål för överväganden.»

KAPITEL 12

Samhällsplaneringens organisation och villkor

A. Sektorsplanering och nivåplanering

Under senare år har behovet av planering utgjort ett väsentligt moment i överväganden rörande samhällsförvaltningens organisation i olika avseen- den. Det kan t. ex. erinras om skolväsendets, social- och medicinalväsen— dets och naturvårdens organisation, där behovet av samordning, avväg- ning och långsiktig planering intog en dominerande ställning i bedömning— arna. Vidare kan noteras kommunindelningsreformen, som, vilket påpe— kats i kap. 7, i stor utsträckning motiverades av kraven på en kraftfull, översiktlig planering. Nyligen har länsförvaltningsutredningen och läns- indelningsutredningen framlagt förslag till betydande administrativa re- former, som i allt väsentligt motiveras av behovet av en stark och aktiv samhällsplanering på länsnivå.

De ovannämnda utredningarna m. fl. har alla utförligt behandlat de för- hållanden, som i det nutida samhället framtvingat en utvidgad offentlig planering. De bakomliggande orsakerna, som sammanhänger med den tek— niska och ekonomiska utvecklingen och som gör att investeringarna blir allt större och får allt mer genomgripande betydelse, är således redan tidigare belysta. Det bör för övrigt erinras om att motsvarande tendenser gör sig gällande inom det enskilda näringslivet, där fusioner och andra struktu— rella reformer har motiverats av alltmer uttalade planeringsbehov. Det finns heller inte någon anledning för länsdemokratiutredningen att mera ingå- ende eller i detalj behandla den regionala och lokala planeringsorganisa- tionen, eftersom en utförlig sådan redogörelse nyligen publicerats i läns- förvaltningsutredningens betänkande (SOU 1967: 21, bil. 2). Det är emel— lertid för länsdemokratiutredningens ställningstagande rörande kompetens— fördelningen mellan statliga och kommunala organ av intresse att sche— matiskt analysera framför allt den regionala samhällsplaneringens villkor ur något andra aspekter än de ovan nämnda utredningarna gjort.

Genom samhällets organisation och arten av vårt ekonomiska system kommer samhällsplaneringens verkan med nödvändighet att vara begrän- sad. Detta gäller i hög grad den regionala planeringen. Icke desto mindre påverkar statliga och kommunala myndigheter samhällsutbyggnaden i be-

tydande omfattning. Den styrning, som avser utvecklingen i en kommun eller i ett län kan med viss förenkling delas upp i två typer med olika be- slutsstruktur, nämligen sektorsplanering och nivåplanering.

Sektorsplanering är den planering, som bedrivs inom ett särskilt om- råde av samhällsbyggandet, av organ vilka specialiserat sig på dessa frå- gor. Sektorsplaneringen är vertikalt organiserad i ett hierarkiskt system med klart definierad kompetensfördelning, i allmänhet efter uppgifternas art och i administrativa områden. Som exempel på sektorsplanering kan nämnas bostadspolitiken med bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnden och förmedlingsorganen i kommunerna som enheter i beslutsprocessen.

Huvuddelen av den statliga planeringen är organiserad på liknande sätt i avgränsade sektorer.

Det karakteristiska för sektorsplaneringen är den obrutna kedjan av organ med kompetens inom ett särskilt område men i huvudsak utan in- flytande på andra områden. Med hänsyn till denna organisation i avgrän- sade sektorer är det növändigt att på olika administrativa nivåer söka koordinera de olika sektorerna i ett gemensamt samhällsbyggande.

Den nivåplanering som förekommer har därför som främsta uppgift att samordna planeringen i de olika sektorerna och våga utbytet av olika in- satser mot de totala tillgängliga resurserna. Koordineringen avser då såväl lokalisering och rumslig samordning, som samordning i tiden och efter funktionella samt ekonomiska aspekter. Centralt sker denna samordning framför allt på departementsplanet och i statsverkspropositionen, men även andra former förekommer som framgått av redogörelsen i kap. 2. I kom- munerna finns flera samordningsinstrument, framför allt långtidsbudge- ten, generalplanen och de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen. På länsplanet saknas för närvarande formella samordningsinstrument, eftersom länsförvaltningen, liksom annan statlig förvaltning, är uppbyggd i sekto- rer. Länsstyrelsen skall emellertid enligt sin instruktion också följa verk- samheten i de andra länsorganen. Planeringsråden kan så småningom vän— tas få samordnande funktioner. På initiativ av inrikesdepartementets loka- liseringsenhet har under 1967 inletts arbeten i alla län, som syftar till en länsplanering efter enhetliga riktlinjer.

Såväl i olika sektorer som på olika nivåer utvecklas uppfattningar om optimal fördelning av resurserna. I de olika sektorerna kommer värde- ringarna huvudsakligen att präglas av den egna sektorns behov och re- surser och kommer ofta att vara oförenliga med målsättningarna inom andra sektorer. Konkret uttryckt kan organen inom bostadssektorn kom- ma att företräda en annan uppfattning om de totala resursernas fördelning än organen inom arbetsmarknadssektorn eller trafiksektorn. Samman- jämkningen på skilda nivåer, som i Sverige sker genom politiska avgö— randen, har därför karaktär av kompromisser mellan olika sektorer i en- lighet med någon föreställning om optimal utveckling. Målsättningarna

på olika nivåer står i sin tur i konflikt med varandra genom att summan av ambitionerna är större än de totala resurserna.

I sammanhanget kan erinras om vad länsförvaltningsutredningen i detta avseende anfört, nämligen att

»varje fackorgan har sitt mål för verksamheten, vilket bestämts genom beslut av statsmakterna och kommit till uttryck på olika sätt: genom instruktioner och materiella författningsbestämmelser, genom uttalanden i samband med anslag o. s. v. Det förekommer ofta, att mål och riktlinjer för organets verksamhet där- utöver närmare preciseras genom da'rektiv och anvisningar från det centrala verk varunder organet lyder. I det avseende, som här är på tal skiljer sig väl i princip inte länsstyrelsen i sin verksamhet från specialorganen utom såtill— vida, att länsstyrelsen lyder direkt under Kungl. Maj:t och inte annat än undan— ta-gsvis är underkastad något centralt verks rätt att utfärda direktiv i enskilda ärenden. — —— _—

Fackorganen är nästan undantagslöst anknutna till ett centralt verk. I för- hållande till sidoordnade länsorgan intar de i regel en formellt självständig ställning. Det är därför i och för sig naturligt, om vart och ett av dem i sitt handlande främst vägledes av sitt speciella mål och utifrån sina facksynpunkter hävdar en egen bestämd uppfattning om vad som bör göras för att målet för organets speciella verksamhet skall näs och utvecklingen inom länet i det sär- skilda avseendet bäst gagnas.»

Denna konflikt mellan målsättningarna på olika nivåer och mellan olika sektorer sammanhänger med samhällsförvaltningens grundläggande orga- nisation i två olika optimeringssystem, där olika organ på skilda nivåer och i olika sektorer har till uppgift att tillgodose behoven endast inom sitt eget avsnitt av samhällsbyggandet.

Inom samhällsplaneringen har balansen mellan planeringen på central, regional och kommunal nivå under senare tid förskjutits till förmån för en till stora delar icke-officiell planering på länsnivå. Denna utveckling sammanhänger dels med den större betydelse som länsplanet över huvud taget har fått inom samhällsbyggandet under efterkrigstiden, men delvis också med en av samhällsutvecklingen framtvingad samordning på läns- planet, som —— fastän i många stycken relativt ineffektiv —— tenderar att ge de olika statliga sektorerna på länsnivå en gemensam uppfattning om den regionala utvecklingen.

På riksnivå vägs de totala resurserna mot de totala behoven och därefter sker en allokering till olika sektorer och lån. På riksplanet, liksom i koni- munerna, kan resurserna ökas genom t. ex. ökat skatteuttag eller en ökad lånefinansiering. På primärkommunal nivå, liksom inom landstingen, är processen likartad bortsett från att en viss del av resurserna i förväg är bestämda genom statliga beslut. Inom den statliga länsförvaltningen finns däremot inte denna möjlighet.

B. Den primärkommunala kompetensen inom samhällsplaneringen Planeringsorganisationens successiva utbyggnad har gjort det naturligt att primärkommunerna, som i stor utsträckning burit ansvaret för verkstäl- ligheten i samhällsbyggandet, också kommit att bära det grundläggande planeringsansvaret. Primärkommunerna, som i första hand haft anled- ning att se till samhällsbyggandets effektivitet, optimala lokalisering och dimensionering, liksom dess utformning med hänsyn till sociala behov och miljöfunktioner, har aktivt arbetat för en bättre samordning och planering av samhällsbyggandet. Delvis har detta självfallet underlättats av att de olika aspekterna på det lokala samhällets utbyggnad på ett naturligt sätt har kunnat samordnas i den kommunala budgetprocessen och i det politiska ar- betet.

Det kommunala ansvaret för den egna kommunens utbyggnad framgår dels av de generella reglerna i kommunallagarna, dels av andra författningar, i vilka kommunerna ålägges eller bemyndigas att handha ett visst verksam- hetsområde.

Det ligger inte inom ramen för denna framställning att redovisa den för- fattningsmässiga bakgrunden till primärkommunernas engagemang i sam- hällsbyggandet. Mera allmänt kan emellertid konstateras att ansvaret för samhällets fysiska gestaltning och dess sociala utrustning i första hand åvilar kommunen. Initiativen måste åtminstone teoretiskt nästan alltid kom- ma från kommunen. De viktigaste författningarna i detta sammanhang är byggnadslagen och byggnadsstadgan, som ger kommunen befogenhet att reglera markanvändningen och lokaliseringen inom kommunen, det är vi— dare författningarna ang. kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande (19/7 1947 m. fl.), skollagen, som ålägger kommunen ansvaret för den grundläggande undervisningen och olika författningar inom det sociala området, t. ex. barnavårdslagen, socialhjälpslagen, o. s. v. I vissa fall är kommunen också väghållare enligt lagen om allmänna vägar.

Kommunernas kompetens med avseende på samhällsutbyggnaden om- fattar alltså bebyggelseplanering och markanvändning, inklusive tomtin- delning och olika andra verkställighetsaspekter, bostadsplanering och bo- stadsförsörj ning, planeringen av allmän service och, med avseende på lokali- sering och dimensionering, även enskild service samt för städer och andra större orter, också vägplaneringen,

Det åligger kommunen att sörja för en ändamålsenlig planering av be- byggelse och markanvändning inom kommunen. Genom det kommunala planmonopolet kan kommunen reglera både markens användning och de enskilda anläggningarnas dimensionering och lokalisering. Detta sker med stöd av byggnadslagen och byggnadsstadgan och som instrument används huvudsakligen stads- eller byggnadsplaner.

Fastän stadsplaner och motsvarande inte är planering i vanlig mening,

utan snarare bör betraktas som juridiska dokument avsedda att reglera bc— byggelseinitiativ till det för kommunen godtagbara, spelar de en så stor roll som instrument i den kommunala planeringsprocessen, att det finns anledning att i korthet redogöra för deras tillblivelse, innehåll och funktion.

Stadsplan eller byggnadsplan är enligt byggnadslagen en nödvändig förut— sättning för tätbebyggelse. Initiativet till upprättandet av stadsplan kom- mer i allmänhet från kommunen, även om det finns vissa andra formella möjligheter. Beslutsprocessen inom kommunen saknar intresse i detta sammanhang. Såväl drätselkammare/kommunalnämnd som byggnadsnämnd och fastighetsnämnd medverkar när planarbetet inleds.

Enligt byggnadsstadgan & 14 föreligger ett formellt tvång för planför- fattaren, stadsarkitekt eller konsult, att samråda med berörda länsorgan och andra myndigheter vid planens utarbetande. Detta innebär i allmän- net att i första hand länsarkitekten underrättas och får ge sina synpunkter på förslaget och, på något senare stadium, övriga berörda länsorgan.

Byggnadsnämnden har det formella ansvaret för planarbetet och utställer planförslaget i lagstadgad ordning, sedan det färdigställts. När fullmäktige har antagit förslaget inlämnas det för fastställelse. Oftast är länsstyrelsen fastställelsemyndighet, men om stadsplanen är särskilt omfattande eller eljest är av större allmän betydelse, är Kungl. Maj :t fastställelsemyndighet. I sådana fall är länsstyrelsen remissorgan. Länsstyrelsen remitterar under alla omständigheter i sin tur planförslaget till andra länsorgan.

Stadsplanen består i allmänhet av en karta och tillhörande bestämmelser om markens användning. Bestämmelserna kan t. ex. förbjuda bebyggelse av en del av ett kvarter, de kan ange högsta hushöjd, byggnadernas läge, källar- djup o.s.v. Stadsplaneinstitutets syfte var ursprungligen att reglera markan- vändningen i bebyggd areal och gatumark, men det har skett en förskjut- ning mot en mera total reglering av bebyggelsens utformning sedd i rela- tion till stadens eller ortens funktionella utveckling. Det är alltså fullt möj— ligt för kommunen att med hjälp av stadsplaneinstitutet reglera bebyggel— sens utformning även ur social synpunkt eller med hänsyn till behovet av olika allmänna och enskilda serviceanläggningar. Planens bestämmelser skall emellertid enligt byggnadsstadgan inte vara mer detaljerade än som är nödvändigt för att uppnå syftet med planen. Ofta inskränks stadsplanen därför till att schematiskt ange exploateringstal, högsta tillåtna byggnads- höjd och byggnadernas och markområdets funktion, medan antalet lägen- heter, byggnadssätt, 0.5. V. inte specificeras i planen utan regleras med andra medel.

Som tidigare nämnts, finns det i byggnadsstadgan en bestämmelse som säger, att planförfattaren obligatoriskt skall samråda med länsarkitekten och andra myndigheter, som kan ha ett väsentligt intresse i stadsplanen. Detta innebär att stadsplanearbetet normalt sker i intimt samarbete med åtminstone länsarkitekten, vägdirektören, länsingenjören och andra läns-

myndigheter, som har ett direkt intresse i bebyggelsens utformning och de tekniska lösningarna av t. ex. vägar och gator, avlopp och reningsverk. Om i stadsplanen skall ingå sociala serviceanläggningar av något slag såsom skolor, ålderdomshem, barndaghem o.s.v. kommer även andra länsorgan att bli inkopplade på ett tidigt stadium. Länsskolnämnden kommer t.ex. då att undersöka inte bara den föreslagna skolans läge i stadsplanen i för- hållande till annan bebyggelse, utan också det berättigade med en skola över huvud taget. På motsvarande sätt arbetar de myndigheter, som beviljar stat— liga bidrag till t. ex. lekskolor och fritidsanläggningar.

Med hänsyn till att flertalet av de länsorgan, som är berörda av planen, har medverkat vid planens utarbetande, innesluter den i regel när den inlämnas till länsstyrelsen också länsorganens synpunkter på utbyggnaden.

Stadsplanen utgör som framgått en syntes av ett stort antal överväganden av social, estetisk, ekonomisk etc. natur. En förutsättning för att stads— planen skall kunna användas att reglera utbyggnaden i kommunen är därför också att den allmänna målsättningen är utarbetad så att stadsplanen på ett meningsfullt sätt kan ställas i relation till kommunens helhetsutveck- ling. Dessa allmänna riktlinjer för utbyggnaden i en kommun finns normalt samlade i olika former av översiktsplaner.

I huvudsak ansluter sig den kommunala översiktsplaneringen till tre olika system, nämligen drätselplaneringen, bebyggelse- och markanvänd- ningsplaneringen, samt bostadsplaneringen. I stora kommuner förekommer dessutom formella planer för utbyggnaden av t. ex. åldringsvård och barna- vård. Samtliga planer kan sägas bli sammanfattade i den kommunala eko— nomiska långtidsplaneringen, som i sig innesluter en ekonomisk dimension (balans mellan inkomster och utgifter, tillgångar och skulder), en tids- dimension (fördelning av investeringar och utbyggnader i tiden) och en rumsdimension (investeringarnas lokalisering och rumsliga samordning).

Vart och ett av dessa översiktliga planeringsinstrument tar hänsyn dels till önskad eller behövlig utbyggnad, dels till möjlig utbyggnad och utgör en syntes av dessa. Delvis baseras planerna på prognoser, där föreställningar om befolkningsändringar, ekonomisk och social utveckling, markens till- gänglighet o. s. v. spelar en stor roll. I övervägandena ingår också föreställ- ningar om den statliga inställningen till utvecklingen, t. ex. förväntningar om statliga investeringar i vägnätet eller tilldelningen av lånemedel.

Den kommunala utbyggnaden sammanfattas med avseende på sina ekono- miska aspekter i långtidsbudgeten. Långtidsbudget förekommer inte i for- maliserad version i alla kommuner, utan ersätts ofta av en mindre väl utarbetad föreställning om den ekonomiska aktiviteten på längre sikt. Oberoende av dess form ingår i långtidsbudgeten en målsättning om önsk— värd utbyggnad med avseende på olika sektorer i kommunens verksamhet. Bland de överväganden som har gjorts angående möjligheterna att realisera utbyggnaden, ligger självfallet också överväganden angående de stats—

bidrag, som kan väntas. Vidare finns det planer på skattefinansiering, låne- finansiering och avgiftsfinansiering i olika former och proportioner. Ofta anses en lånefinansiering vara en förutsättning för att utbyggnaden skall kunna komma till stånd.

I likhet med de andra översiktliga planinstrumenten på kommunal nivå har den översiktliga bebyggelseplaneringen generalplan eller motsva- rande två olika funktioner. För det första tjänar den till att ge stadga åt den interna kommunala planeringen och utgör riktlinjer för närmare detaljplanering eller faktisk utbyggnad i kommunen. Men de kommunala översiktsplanerna har också betydelse genom att de ger tillfälle till informa- tionsutbyte och samordning mellan statliga och kommunala myndigheter och det enskilda näringslivet. Denna viktiga funktion hos översiktsplane- ringen framgår klart av rutinen i generalplanearbetet.

Enligt byggnadslagen kan generalplan fastställas av Kungl. Maj:t. Fastän detta sällan blir fallet torde proceduren dessförinnan i stort sett alltid överensstämma med byggnadslagens och byggnadsstadgans intentioner. För det första åligger det då planförfattaren att samråda med de myndigheter och andra som är berörda i väsentlig utsträckning. Detta innebär i realiteten att planen under utarbetandet kommer att präglas av kompromisser mellan statliga och kommunala intentioner och uppfattningar. Det samråd som har skett skall finnas redovisat i planförslaget, så att fastställelsemyndig- heten eller andra klart kan se vilka hänsyn, som tagits under planerings- betet. När förslag till generalplan skall utställas skall dessutom vissa berör- da myndigheter obligatoriskt underrättas.

När generalplanen är utarbetad, men innan den slutligt behandlats av kommunen, får olika statliga organ, både centrala och regionala, möjlighet att yttra sig över planens innehåll och blir samtidigt själva underrättade om kommunens avsikter. Eftersom man kan utläsa inte bara grunddragen av bebyggelsens framtida organisation och lokalisering ur generalplanen, utan också kommunens ambitioner vad gäller utbyggnadens totala omfattning och utbyggnadstakten, kommer de statliga instansernas granskning i viss ut- sträckning att fokuseras kring frågan om den planerade utbyggnaden är rimlig och korresponderande statliga insatser möjliga.

Det andra översiktliga planinstitutet i byggnadslagen, regionplanen, till- försäkrar staten ett formellt mera betydande inflytande över planeringsar- betet. I regionplanefullmäktige tillsätter Kungl. Maj:t ordförande och be- stämmer också vilket område planeringen skall omfatta och Vilka plane- ringsmoment som skall behandlas. Planen skall obligatoriskt fastställas av Kungl. Maj:t. Betydande statsbidrag utgår till planarbetet. Regionplanering enligt byggnadslagen har emellertid — trots ett obestridligt behov av inter- kommunal samordning av markanvändningsplaneringen inte kommit till utförande annat än i ett fåtal fall. Delvis torde detta sammanhänga med de metoder, som använts, men i stor utsträckning också med den politiskt

komplicerade organisation, som blir nödvändig. Det fåtal regionplaner, som hittills fastställts, torde inte ha fått den avgörande betydelse för samhälls- utvecklingen, som lagstiftarna förutsatt.

Kommunernas bostadspolitiska planer läggs fram i de kommunala bo— stadsbyggnadsprogrammen. Bostadsbyggnadsprogrammen upprättas obliga- toriskt av alla kommuner med kontinuerligt bostadsbyggande och består av en del som behandlar det möjliga byggandet och en del som behandlar behövligt byggande. I behovsdelen redovisas dels den utbyggnad som är önskvärd för att möta väntad inflyttning, dels det bostadsbyggande, som är en följd av kommunens bostadssociala målsättning. Bostadsbyggnadspro— grammen, som alltså är väl underbyggda både vad gäller möjligheten att bygga och vad gäller behovet av bostäder, behandlas av kommunens styrelse och överlämnas till länsbostadsnämnden och bostadsstyrelsen.

Eftersom 90—95 % av allt bostadsbyggande sker med statliga län är realiserandet av kommunernas bostadsbyggnadsplaner i det närmaste helt beroende av statliga myndigheters ställningstaganden. I detta sammanhang spelar naturligtvis den totalram, som tilldelats bostadsbyggandet i stats- verkspropositionen en stor roll, men också fördelningen av lånemedel mellan länen och mellan olika kommuner i samma län. Med den decentralisering av bostadspolitikens handläggning som skett under efterkrigstiden, kommer beslutet i vilken utsträckning en enskild kommuns planerade bostads- byggande kan realiseras att fattas av länsbostadsnämnden. Länsbostads- nämnden avgör också vilken del av kommunens utbyggnadsplaner, t. ex. med avseende på lägenhetsstorlekar eller huskategori, som kan förverkligas.

C. Statligt inflytande på samhällsplaneringen

Av redogörelsen ovan har framgått hur primärkommunernas ansvar för planeringen har vuxit fram som en funktion av kommunernas ansvar och intresse för det lokala samhällets utformning och samhällsbyggandets effek- tivitet. Detta har emellertid inte uteslutit att även staten, delvis av tra- ditionella, delvis av andra skäl, också har förbehållit sig ett betydande in- flytande över samhällsplaneringen.

Det statliga inflytandet har ursprungligen formats som en uppsikt över utbyggnadsprocesserna, ofta motiverad av olika rättssäkerhetsaspekter eller av förhållandet att staten genom statsbidrag eller på andra sätt haft ett be— tydande intresse av samhällsbyggandets ekonomiska konsekvenser. Utveck- lingen har emellertid av olika skäl gått dithän att statliga organ ingriper alltmer direkt i det kommunala samhällsbyggandet.

Den statliga uppsikten utövas på i princip fyra olika sätt, nämligen genom besvärsprövning, fastställelseprövning av vissa kommunala beslut, den statliga rätten att utfärda tillämpningsföreskrifter och slutligen genom en viss allmän tillsyn, vars art varierar med olika områden. I denna senare

form kan också inkluderas sådana former av statlig påverkan på kommu- nerna, som har opinionsbildande karaktär.

Med avseende på samhällsbyggandet är dessa former av statligt inflytande av betydelse särskilt när det gäller stads- och byggnadsplaner, där läns- styrelsen är fastställelsemyndighet och vid upprättande av planförslag över huvud taget, eftersom obligatoriskt samråd skall ske med länsorganen samt genom prövning av dispenser och i frågor om byggnadsförbud i anslutning till sådana planer.

Länsstyrelsens uppsikt över den allmänna hälsovården, vattenvärden och utsläppet av avloppsvatten och tillsynen över socialvården som delvis har relevans för kommunernas utbyggnad, begränsar på samma sätt den kom- munala handlingsfriheten. Den statliga uppsikten över skolväsendet har delvis liknande karaktär.

Statliga lån och bidrag har stor betydelse i den kommunala samhälls- utbyggnaden. Därvid finns i allmänhet också vissa krav på utbyggnadens standard och/eller dimensionering, som en förutsättning för att stats- bidraget skall utgå. Av särskild betydelse i detta sammanhang är de stat- liga lånen och bidragen till bostadsproduktionen. Som en förutsättning för att lån skall beviljas krävs, att det finns ett varaktigt behov av bostäder och att husen i fråga om utrustning och utformning uppfyller vissa minimikrav till skäliga kostnader. Vidare prövas också om markpriset är rimligt.

Tilldelningen av bostadslånemedel till en primärkommun kommer ofta, i synnerhet i de mera expansiva delarna av landet, att betyda mycket för kommunens ekonomi, befolkningsutveckling och även för dess möjlighet att fortleva som egen kommun. Beslut i tilldelningsfrågor fattas av länsbo- stadsnämnden och beslutsprocessen i denna har därför stort intresse för dis- kussioner rörande samhällsplaneringens organisation.

Motsvarande förhållanden gäller t. ex. för barna- och ungdomsvården och i någon mån även skolväsendet, där såväl underlaget på längre sikt som den allmänna effektiviteten är avgörande för om statsbidrag kan utgå. Stan- dard- och effektivitetskraven är kanske mindre accentuerade inom andra sektorer där statsbidrag utgår, t. ex. fritidsanläggningar, idrottsplatser, men är även här betydelsefulla för primärkommunens initiativ.

Vissa städer och stadsliknande samhällen är själva väghållare. Till bygg- nadsprojekt i sådana kommuner utgår statsbidrag. Vilka projekt som skall få statsbidrag bestämmes av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen efter läns- styrelsens hörande. Statsbidraget utgår efter en fördelningsplan, som upp- göres och fastställes centralt, men där såväl länsstyrelsen som berörda kom- muner medverkar.

Ytterligare ett ekonomiskt inflytande bör i detta sammanhang påpekas, nämligen att statligt godkännande är nödvändigt för kommunal skuldsätt- ning över en viss nivå och att stora delar av kommunernas lånebehov berörs av statliga kreditrestriktioner.

De statliga investeringarna har nästan alltid betydelsefulla följder för planeringen i enskilda kommuner. Utvecklingen i en kommun kan radikalt ändras genom de statliga investeringarna och de statliga arbetsplatsernas lokalisering. Denna egenskap utnyttjas självfallet också ofta för att under- stödja den ekonomiska eller befolkningsmässiga utvecklingen i enskilda kommuner eller regioner, men i huvudsak har kommunerna inte något direkt inflytande på de statliga avgörandena inom detta område.

Speciella förhållanden gäller för trafikledsutbyggnaden, som också har särskilt stor betydelse för den primärkommunala planeringen. En kom- muns utveckling är ju i stor utsträckning beroende av dess läge i förhål- lande till huvudvägarna och av kvaliteten på de vägar som leder till och från kommunen i fråga.

Vägutbyggnaden handläggs med avseende på kommuner, där kronan är väghållare, av Vägförvaltningen, vägnämnd och länsvägnämnd samt läns- styrelsen. Förslagen till flerårsplaner för de allmänna vägarna, som är det mest betydelsefulla momentet, inlämnas till vägverkets centrala organisation av länsstyrelsen. Det tekniskt-ekonomiska förberedelsearbetet har emellertid gjorts på Vägförvaltningen.

Samordningen mellan statliga och kommunala intressen i fråga om väg- byggen sker, som tidigare nämnts, i stor utsträckning via kommunernas stadsplane— och generalplanearbeten. Det bör emellertid anmärkas att även andra kontakter har betydelse i detta sammanhang. Kommunerna utser t. ex. representanter i vägnämnderna, som i sin tur utser ledamöter i läns- vägnämnden.

Den organisation, som byggts upp för att handlägga de frågor inom vilka de statliga och kommunala planeringsintressena sammanfaller, är själv- fallet utomordentligt komplicerad. I kapitel 2 i detta betänkande har lämnats en summarisk redogörelse för den centrala organisationens nu- varande utformning och för vissa utvecklingstendenser. Det finns därför ingen anledning att återkomma till detta. Huvuddelen av det statliga infly- tandet utövas emellertid över länsplanet, och det finns därför särskild anled- ning att behandla organisationen och beslutsprocesserna vad gäller samhälls- planeringen inom den statliga länsförvaltningen. I länsförvaltningsutred- ningens betänkande (SOU 1967: 20, särskilt bil. 2) har lämnats en utförlig redogörelse för den formella organisationen och arbetsfördelningen inom länsförvaltningen, varför dessa aspekter här endast berörs summariskt.

Sett ur primärkommunens synvinkel kan stat och länsnivå betraktas som sammanfallande i det absolut övervägande flertalet av ärenden. Att kommunernas planering så starkt har knutits samman med länsförvaltning- en sammanhänger, som tidigare nämnts, med den decentralisering av stats- förvaltningen, som genomförts efter andra världskriget. De viktigaste mo- menten i denna är 1947 och 1959 års byggnadslagstiftning, som lagt huvud- ansvaret för uppsikten över bebyggelseplaneringen på länsstyrelsen. Det är

vidare inrättandet av länsbostadsnämnden och det gradvisa överflyttandet av alla låneärenden till denna instans samt bildandet av länsskolnämnder och decentraliseringen till dessa av flertalet skolfrågor. Slutligen bör också nämnas flerårsplanerna för vägbyggandet, som också de har tenderat att överflytta inflytandet från de centrala instanserna till länsplanet.

Länsstyrelsen samordnar enligt sin instruktion länsorganens uppsikt över bebyggelseplaneringen och markanvändningen. Uppsikten sker dels i bok- stavlig mening genom inspektioner, dels genom det samråd som enligt 5 14 i byggnadsstadgan planförfattaren är skyldig att ha med berörda myn- digheter, bland vilka de statliga länsorganen är självklara. Detta ger läns- organen goda möjligheter att påverka planeringen redan innan planförslaget har fått en konkret form.

När det gäller stadsplaner är länsstyrelsen i allmänhet också fastställande myndighet och inhämtar i den egenskapen yttrande från de andra läns- organen. Länsstyrelsens fastställelseprövning blir därför såväl en gransk- ning av planförslagets rättsliga egenskaper, som en granskning av att den tekniska lösningen är den bästa möjliga.

Länsorganens befattning med generalplaner är i huvudsak likartad fastän länsstyrelsen inte är fastställelsemyndighet. När det gäller generalplaner kommer emellertid såväl kommunen som länsorganens uppfattning om rimlig utbyggnad i kommunen att i större utsträckning dominera plane- ringsarbetet och yttrandena. I generalplanen ingår i allmänhet en befolk- ningsprognos, som åtminstone vad det gäller de mera industrialiserade och tätbefolkade regionerna av landet, också innehåller ett betydande mått av kommunal viljeyttring. Länsorganen å sin sida har egna uppfattningar om utvecklingen, som ofta inte överensstämmer ens i huvudsak med general- planens, men som i likhet med kommunens uppfattning ofta också är en syntes av prognos och föreställning om önskvärd utveckling. Länsorganens och kommunens uppfattning om rimlig utbyggnad kommer därför ofta att i betydande utsträckning skilja sig åt.

Vid planens genomförande medverkar länsstyrelsen i olika omfattning när det gäller tomtindelning och markförvärv m. m., liksom länsstyrelsen meddelar byggnadsförbud i anslutning till planarbetet och dispenser från fastställd stadsplan.

Sedan huvuddelen av bostadslåneärendena decentraliserats till läns- nivån, är det framför allt länsbostadsnämnderna som handlägger de åren— den, som har betydelse för kommunernas bostadsbyggande. Dessa är i hu- vudsak av två slag, nämligen dels fördelningen av låneramar till kommu- nerna, dels samråd vid och beviljandet av lån till enskilda byggnadspro- jekt.

Fördelningen av låneramar sker dels genom en preliminär fördelning, dels genom fördelning av olika tilläggskvoter. I princip innebär fördelningen, att varje kommun får en byggnadskvot uttryckt i antal lägenheter att igång-

kan utnyttja sin tilldelning återtas den överskjutande delen. Fördelningen av låneramarna skall ske dels med hänsyn till kommunernas möjligheter att bygga, dels med hänsyn till behovet av bostäder i resp. kommuner.

I anslutning till lånebeviljandet skall länsbostadsnämnden verka för en planmässig förbättring av bostadsförsörjningen i länet. Vid prövningen av om bostadslån kan utgå, bedöms därför behovet av den föreslagna lägen- hets- och hustypen liksom produktionskostnaden och markpriset. Läns- bostadsnämnden kan avslå lånebegäran med utgångspunkt från vilken som sättas under året. Om det senare under året visar sig, att en kommun inte [ helst av dessa aspekter.

munens och länsbostadsnämndens uppfattning både om behovet, sådant det kan beräknas med utgångspunkt från befolkningsprognoser o. s. v. och om en rimlig bostadssocial målsättning, kan vara högst olika, beroende på olika utgångspunkter och värderingar.

Med utgångspunkt från sina mycket allmänt formulerade instruktioner påverkar länsbostadsnämnden mycket starkt den bostadssociala målsätt- ningen och den faktiska byggnationen i enskilda kommuner. Regelmässigt sker underhandskontakter mellan länsbostadsnämnden och kommunen rö- rande varje större byggnadsobjekt, varvid etapper, markpris, lägenhets- fördelning, hustyp och byggnadskostnader diskuteras. Länsbostadsnämn— dens förhandsbesked tillmäts därvid stor betydelse och påverkar mycket starkt de ansökningar om lån, som så småningom insänds till nämnden.

När det gäller länsorganens inflytande över kommunernas serviceplane- ring är framför allt skolfrågorna betydelsefulla.

! Sj älvfallet har även här bedömningen av behovet en stor betydelse. Kom-

Enligt instruktionen åligger det länsskolnämnden att i samråd med öv- riga samhällsplanerande myndigheter sörja för en ändamålsenlig planering av skolväsendet. En framställning från en kommun om att inrätta en skola inom det obligatoriska skolväsendet inlämnas till länsskolnämnden. Läns- skolnämnden prövar behovet av anläggningen och fastställer upptagningsom- rådets utsträckning. Kungl. Maj:t beviljar statsbidrag till skolbyggnaden efter att ha hört länsskolnämnden.

Eftersom de totala statsanslagen under senare är regelmässigt har varit mindre än de tillstyrkta skolanläggningarna motiverar, upprättar länsskolnämnden också en turordning efter angelägenhetsgrad. Motsva- rande planering upprättas på länsskolnämnderna med avseende på andra delar av skolväsendet, fastän Kungl. Maj:t i allmänhet då bedömer såväl tillstånd att inrätta skolan som fastställer statsbidragets storlek.

Andra delar av kommunernas serviceplanering är endast i indirekt mån beroende av länsorganen. I allmänhet är centrala organ, särskilt social- styrelsen, beviljande myndigheter för statsbidrag medan länsmyndigheterna regelmässigt får yttra sig. Länsstyrelsen har däremot skyldighet att över-

vaka socialvården i kommunerna och tillse att den uppfyller vissa minimi- krav.

Trafikledsplaneringen och Vägutbyggnaden är som tidigare nämnts en kommunal angelägenhet endast i sådana städer och samhällen, som själva är väghållare. Icke desto mindre spelar vägfrågorna en avgörande roll för samhällsplaneringen i övriga kommuner, både därigenom att kommu- nens utveckling påverkas därav och därigenom att stads- och generalpla- nernas innehåll är beroende av trafikfrågornas lösning.

Flerårsplanerna inlämnas av länsstyrelsen för fastställelse, men det fak- tiska arbetet har utförts på Vägförvaltningen. Innan Vägförvaltningens för- slag framläggs för länsstyrelsen skall länsvägnämnden ha yttrat sig om förslaget. Om vägverkets centrala organisation inte har några erinringar mot länsstyrelsens förslag fastställer den planen, i annat fall hänskjuts avgörandet till Kungl. Maj:t.

I utarbetandet av flerårsplanerna har trafikekonomiska beräkningar sj älv- fallet stor betydelse. Dessa baseras i sin tur på trafik- och befolknings- prognoser, kommunernas utbyggnadsplaner och länsorganens uppfattning om i vilken utsträckning och i vilken takt kommunernas utbyggnad kommer att realiseras m. 111. Även icke-trafikekonomiska överväganden kan komma att påverka flerårsplanernas innehåll. Det har t. ex. förekommit att en väg— utbyggnad motiverats som ett sätt att reaktivera en länsdel med vikande befolkningsunderlag. Omvänt kan det förekomma, om anslagen är knappa, att man hellre investerar i en expansiv region än i en tillbakagående, fastän de olika projekten kan vara trafikekonomiskt likvärdiga.

Men länsorganen påverkar den kommunala utbyggnaden och planeringen även på många andra sätt. I länsstyrelsens prövning av stadsplaneförslag och granskningen av generalplaner kan olika synpunkter få betydelse. Självfallet gäller detta sådana aspekter som betr. brandsäkerhets- och va- frågor, naturvård, fornminnes- och kulturvård, jordbruksfrågor m.m., men också andra bedömningar kan inverka. Tomtindelningsfrågor kan under vissa omständigheter starkt påverka kommunernas planering. Vidare har arbetsmarknadspolitiska överväganden på länsplanet avsevärd inverkan t. ex. genom att påverka fördelningen av länsbostadsnämndens låneramar, lokali— seringen av statliga företag, beredskapsarbeten m.m. Denna redogörelse har därför inte uttömmande behandlat länsorganens inflytande på den kommunala planeringen.

Det torde emellertid ha framgått att länsorganens bedömningar i stor utsträckning baseras på olika behovsuppskattningar. Dessa utgår från en föreställning om länets utveckling ur befolkningsmässig och ekonomisk synpunkt. Underlaget för dessa föreställningar har tillkommit på olika sätt. De prognoser som utarbetas av länsplanerarna spelar en stor roll i många län. Ofta har emellertid prognoser utarbetats också av de olika länsorganen var för sig eller några organ tillsammans. Särskilt brukar då länsarbets-

nämnden med kunskap om näringslivets utveckling samt länsbostadsnämn— den spela en huvudroll. Sådana prognoser är sällan offentliga eller ställda under diskussion. I andra fall har prognoser, utarbetade utanför länsor- ganen, betydelse. Detta gäller framför allt de näringslivsundersökningar och prognoser som har utförts av arbetsmarknadsstyrelsen.

Den stora betydelse som prognoserna har för bedömningarna på länsplan men även centralt och det inflytande de därigenom får på den regionala samhällsutvecklingen, har med all sannolikhet varit en starkt bidragande orsak till att landstingen och olika interkommunala organ i flera län starkt engagerat sig i sådan utredningsverksamhet. De mest kända av dessa organ är, förutom storstadsregionernas utredningskontor, Skånes Regionplaneinsti- tut, som är gemensamt för Malmö stad samt Malmöhus och Kristianstads län samt Regionplanekontoret i Örebro län. Landstingen har emellertid finansierat också andra mera tillfälliga länsutredningar, t. ex. i Västernorr- lands län.

Bortsett från den samordning, som det åligger länsstyrelsen att företa i vissa frågor, saknas, som tidigare nämnts, egentlig formell nivåplanering på länsplan. Detta förhållande är uppenbarligen en brist och som framhållits ovan har länsstyrelserna ålagts att efter enhetlig mall utarbeta en provi— sorisk länsplan, efter vilken statliga och andra aktiviteter kan samordnas. I detta arbete förutsätts planeringsråden spela en aktiv roll.

Det har framgått av framställningen i kapitel 2 i detta betänkande att den centrala planeringen samordnas i olika former av »koncernplanering» och att den kommunala utbyggnadens olika moment kan sammanställas i en syntes genom den kommunala budgetprocessen. Det finns emellertid f. n. knappast motsvarande möjligheter inom länsförvaltningen. Samhälls— utvecklingen har i stigande utsträckning framtvingat ett behov av en sådan samordning. De organisatoriska förutsättningarna härför har emellertid i stor utsträckning saknats. I detta sammanhang påpekade länsförvaltnings- utredningen: »För oss har det stått klart att länsförvaltningens nuvarande organisation är behäftad med allvarliga brister. Framför allt gäller detta den översiktliga samhällsplaneringen.»

Den framtida samhällsutvecklingen kommer att ställa allt starkare krav på denna regionala planeringsorganisation. Länsförvaltningsutredningen anförde:

»Av allt att döma befinner vi oss blott i början av en genomgripande om- daning av samhället, som kommer att ställa stora krav på en förutseende planering och rationell samverkan mellan alla dem som medverkar i samhällsbyggandet. Att härvid stora värden står på spel är uppenbart.

Vi har sålunda blivit övertygade om att djupgående och snara ändringar erfordras inom den statliga länsförvaltningen. Vad som förekommit tidigare har emellertid otvetydigt givit vid handen att man inte främst bör försöka vinna det uppställda målet genom att sammanslå de självständiga länsorganen med läns- styrelsen. Man måste försöka angripa problemen från delvis ändrade utgångs- punkter.»

D. Länsförvaltningsutredningens förslag ang. regional samhällsplanering

De ovan beskrivna förhållandena och tendenserna samt framför allt ange- lägenheten av intensifierad regional samordning av samhällsbyggandet för- anledde 1änsförvaltningsutredningen att föreslå en koncentration till läns- styrelsen av det statliga inflytandet över samhällsbyggandet i länet. För förslagets närmare detaljer har redogjorts i kapitel 6. Det kan i korthet erinras om att förslaget innebär att de skilda expertfunktionerna, såsom länsarkitekt, länsplanerare, länsingenjör m.fl., organisatoriskt samman- föres i en planeringsavdelning inom länsstyrelsen samt att länsstyrelsen övertar beslutanderätten från de fristående länsorganen i sådana frågor, som har väsentlig betydelse för den översiktliga samhällsplaneringen.

Efter att ha konstaterat att länsförvaltningens verksamhet i allt större utsträckning fått sin tyngdpunkt på planerande funktioner, framhöll läns— förvaltningsutredningen att »de statliga länsorganen är, med undantag för länsstyrelsen, utpräglade fackorgan. Vare sig de är allmänt administrativa myndigheter med egen beslutanderätt, som exempelvis flertalet läns- nämnder, eller expertorgan med uppgift att utöva tillsyn och att med sin sakkunskap biträda myndigheter, kommuner och enskilda, är de speciali- serade var på sitt förvaltningsområde. De ingår där som ett led i en till visst fack begränsad förvaltningsorganisation med central, regional och vanligen även lokal instans.»

Länsförvaltningsutredningen framhåller att det i specialiseringen stund— om kan föreligga risk för bristande samordning av beslut och åtgärder mellan olika myndigheter. På alla nivåer inom förvaltningen erfordrasistörre eller mindre utsträckning samverkan mellan myndigheter och samordning av mål och medel för deras verksamhet. Handlingslinjerna på gemensamma arbetsfält bör såvitt möjligt bringas att redan från början överensstämma och eventuellt uppkomna konfliktsituationer lösas. Länsförvaltningsutred- ningen konstaterade vidare, att samhällsbyggandet blir en alltmera kompli- cerad procedur där det blir allt viktigare att i planeringen iaktta det rums- liga och tidsmässiga sammanhanget mellan beslut och åtgärder inom skilda fackområden och beakta verkningarna av det ena samhällsorganets åtgöran- den för verksamheten inom ett annat förvaltningsområde.

Många skäl talar enligt länsförvaltningsutredningen för att samhälls- planeringen måste få tyngdpunkten i länen.

»Inom länen har, som tidigare antytts, ett flertal statliga myndigheter, lands- tingen och andra organ uppgifter på samhällsplaneringens område. Bättre möjlig— heter föreligger där än på centralt håll att skapa överblick över ett större geogra- fiskt område utan att likväl förlora den mera omedelbara kännedomen om de lokala förhållandena, att verka för samordning och samverkan över kommun- gänserna och att även i övrigt upprätthålla nära förbindelser med kommunerna. Förutsättningar föreligger också att utöver vad som redan finns på läns- planet åstadkomma ett medborgerligt engagemang i planeringsuppgifter och för- valtning.»

För att det skall bli möjligt att skapa en stark regional planering är det enligt länsförvaltningsutredningen nödvändigt att de däremot svarande befogenheterna koncentreras till ett organ. På detta organ bör ankomma att tillse att grundläggande material finns tillgängligt beträffande befolk- ningsförhållanden, näringsliv, samhälleliga serviceanordningar m.m. och att översiktlig inventering och planering för länet i olika avseenden kommer till stånd. Det bör ankomma på samma organ att leda och samordna den översiktliga samhällsplaneringen i länet. För att organet skall kunna full- göra dessa uppgifter måste det självfallet inom den nuvarande statliga sektorn äga de härför nödvändiga beslutsbefogenheterna.

Länsförvaltningsutredningen har vidare konstaterat: »Skall man bibehål- la en statlig länsförvaltning i länen av ungefär nuvarande omfattning, har det, såsom redan antytts, stått klart för oss att något annat organ än läns- styrelsen inte kan ifrågakomma för de tilltänkta uppgifterna inom samhälls— planeringen. Vi avser då en länsstyrelse i vilken medborgarrepresentanter fattar beslut och bär ansvar för dessa och i vilka finnes en väl kvalificerad ämbetsmannastab.»

För att detta skall bli möjligt har länsförvaltningsutredningen ansett att alla till statlig länsmyndighets ämbetsbefattning hörande samhällspla- neringsfrågor av översiktlig natur eller eljest av särskild vikt borde över— föras till länsstyrelsen.

De fristående länsmyndigheterna med huvudsakligen uppgifter inom sam— hällsplaneringen kommer enligt förslaget att överföras till en särskild pla- neringsavdelning vid länsstyrelsen medan länsorgan med huvudsakligen andra uppgifter överför sina beslutsbefogenheter i sådana ärenden till läns- styrelsen.

Länsförvaltningsutredningen har ansett att med den av utredningen för- ordade arbetsfördelningen länsstyrelsen skulle få ett väl avgränsat arbets- område där tyngdpunkten skulle ligga på samordningen av den statliga samhällsplaneringen med därtill hörande berednings— och beslutsfunktio— ner. Om ett sådant förslag genomfördes skulle frågan om de särskilda läns— organen organisatoriskt borde förenas med länsstyrelsen bli långt mindre brännande än förut.

E. Intenséfierad planering

Mot den ovan tecknade bakgrunden men i synnerhet mot bakgrunden av de resonemang, som under lång tid förts på skilda nivåer om kompetensför- delningen mellan staten och kommunerna kan det vara av intresse att här återge synpunkter på en samordnad, regional utvecklingsplanering, vilka framlagts inom inrikesdepartementets lokaliseringsenhet i en diskussions- promemoria hösten 1966 (stencil 17.11.66). (Det bör observeras, att med kommuner avses här nedan enbart primärkommuner.)

gi

Det betonades i promemorian, att den regionala utvecklingsplaneringen inte är något nytt planinstrument. Det är snarare en strävan till en orga- niserad, fortlöpande planeringsaktivitet, ett system för att integrera olika befintliga former av planering och för att föra den långsiktiga planeringen och beslutsprocessen i samhällsbyggandet närmare varandra. Systemet skulle innebära ökade inslag av regionala moment i bedömningar, prognoser, pla— ner och beslut på riksplanet. Men det skulle samtidigt innebära moment av bättre utnyttjande av lokal och regional planering.

De samordningsproblem som efter hand skulle kunna lösas genom en mera systematisk organisation av planeringsverksamheten är av olika slag. I första hand gäller det samordningen i tid och rum av planeringen inom olika sektorer inom den offentliga verksamheten, så att en harmonisk utveckling kan åstadkommas. Vidare krävs underlag och organisation för att fälla väl avvägda avgöranden vid uppkommande konfliktsituationer, t. ex. beträffande disposition av mark och andra resurser. Dessutom gäller det att nå fram till ett system som förenar denna sektorssamordning med en avvägning mellan lokala och regionala resursanspråk. Kommunblockens planering måste samordnas inom länen, länens inom riket.

Behovet av samordning i ovan nämnda avseenden är allmänt erkänt. Likväl har olika försök att åstadkomma densamma inte lett till några effek- tiva lösningar. Ett mera systematiskt grepp över de regionala planerings- frågorna bör successivt kunna ge till resultat en effektivare och mera samlad samhällsplanering till fördel för alla berörda parter.

En integrerad regional utvecklingsplanering förutsätter inte några nya medel för den regionala fördelningen av samhällets resurser, utan utgör ett samlat organisatoriskt grepp över inom olika sektorer tillämpade fördelnings- metoder. Diskussionen om sättet för planeringen kan disponeras med hänsyn till de tre nivåerna inom planeringen: kommunerna (kommunblocken), länen/landstingen, de centrala statsorganen.

De diskussioner, som ägt rum beträffande en regional utvecklingsplane- ring har aktualiserat frågan om relationerna mellan statlig planering, centralt och i länen, samt landstingskommunernas respektive kommunernas pla- nering. Det finns därför anledning — heter det vidare i promemorian —— att understryka att det nu aktualiserade systemet inte har till ändamål att ändra kompetensfördelningen mellan stat och kommun. Som inrikesminis- tern framhöll då utvecklingsplaneringen presenterades som ett debattinlägg vid stadsförbundets kongress år 1966, råder det från statsmakternas sida ingen tvekan om de kommunala organens rätt och skyldighet att svara för framtidsplaneringen inom kommunerna och inom kommunblocken, som efter hand övergår till att bli våra nya kommuner. I den mån man från kommunernas sida av andra skäl anser att tendenser föreligger till förskj ut- ningar i kompetensfördelningen bör detta tas upp och bli föremål för åt— gärder. Diskussionen om formerna för samordning av statlig och kommunal

planering bör kunna föras från utgångspunkten av en oförändrad eller i varje fall icke till kommunernas nackdel ändrad fördelning av arbets- uppgifterna. Redan den decentralisering, som ägt rum till länen, har inne- burit ökade möjligheter för de kommunala intressena att bli beaktade. Det planeringssystem, som nu presenteras av lokaliseringsenheten, sätter den kommunala planeringen i centrum och leder till att denna får ökad bety- delse för samhällsutvecklingen. Inte minst för kommunerna måste det vidare vara en fördel med ett planeringssystem som gör det möjligt att som underlag för en mera realistisk planering bättre än nu få besked om ramarna för den offentliga investeringsverksamheten.

Den kommunblockindelning som genomförts, och den kommunsamman- slagning som pågår, utgör en organisatorisk förutsättning för en effektiv planering på det primärkommunala planet.

En svaghet i den kommunala planeringen är den i regel bristfälliga anknytningen mellan den fysiska planeringen och den ekonomiska plane- ringen. Detta gäller även i de fall den fysiska planeringen bygger på rea- listiska antaganden om befolknings- och näringsutvecklingen, något som dock inte alltid är fallet.

Det är nämligen ofta osäkert om de ekonomiska resurser, som kommunen förfogar över, möjliggör ett förverkligande av den fysiska planeringen, medan den ännu har någon aktualitet. I många kommuner har man sökt avhjälpa denna svaghet genom att kommunens styrelse i allt högre grad direkt leder även den fysiska planeringen.

Ytterligare en svaghet i det nuvarande systemet framhålles i promemorian vara att den kommunala långtidsbudgeteringen — ekonomiska långtids- planeringen _ ännu är svagt utvecklad på många håll. Detta anses i vissa fall berott på att kommunerna varit för små för att kunna skapa de behöv- liga planeringsresurserna. I det fallet kan kommunblocksreformen väntas innebära en förbättring i framtiden.

En brist i det nuvarande systemet sett ur kommunernas synvinkel är, att statens medverkan i huvudsak sker sektorsvis. Tilldelningen av resurser i form av kvoter, statsbidrag, byggnadstillstånd etc. sker inte alltid på grundval av en samlad bedömning. Exploateringen kan därigenom bli ryckig och oharmonisk.

De svagheter i det nuvarande planeringssystemet på kommunal nivå som påtalats kan inte avhjälpas inom ramen för enbart fysisk eller ekonomisk planering utan endast genom ett mer integrerat planeringsförfarande.

En första utgångspunkt i all planering måste bli befolknings- och nå- ringslivsutvecklingen. De kommunala prognoserna på detta område kan ofta bli orealistiska. Om de på dessa prognoser grundade behovsberäk- ningarna inte skall leda till felaktiga investeringar i mark och anläggningar, krävs en avstämning av befolkningsprognoserna så att de blir något så när i överensstämmelse med den regionala politik, som man vill följa. För att

underlätta avstämningen bör om möjligt enhetliga prognosmetoder, som ger jämförbarhet mellan olika kommuner, användas. Givetvis måste därvid olika prognosalternativ prövas.

På grundval av dessa prognoser, som när systemet fungerat en tid är avstämda till rimlig nivå, utarbetas därefter behovsprognoser för bostads- byggandet och andra sektorer inom den kommunala förvaltningen. Dessa behovsberäkningar bör sedan läggas till grund för följande typer av pla- nering:

a) markpolitiskt program, för t. ex. 15 år 20 års behov

b) översiktlig fysisk planering

c) allmänna investeringsprogram (inkl. bostadsbyggnadsprogram för t. ex. de närmaste fem åren) (1) kommunal långtidsbudgetering med ett tidsperspektiv av t. ex. 5 år.

Mellan det markpolitiska programmet och den översiktliga fysiska pla- neringen föreligger givetvis ett starkt inbördes beroende. En samlad över- blick över kommunens markbehov behövs såväl för kommunens egen fy— siska och ekonomiska planering som för prioritering när det gäller kapital- tillförseln.

Behovsberäkningarna utbyggs för en femårsperiod till allmänna inve- steringsprogram för bostäder och olika typer av kommunala anläggningar. För att det skall bli möjligt att i ett senare stadium i planeringen på läns- och/eller riksnivå fördela resurserna så att en välsynkroniserad exploatering kan komma till stånd, är det nödvändigt att olika investeringsobjekt sär- redovisas i dessa program och det inbördes beroendet klarläggs.

En klar gränsdragning mellan olika typer av investeringar kan givetvis bli svår att göra. Investeringsprogram av detta slag skulle ge underlag för en mera samlad och väl övervägd fördelning av utbyggnadsresurser än vad som för närvarande är möjligt.

Det är troligt att ökad realism skulle erhållas i denna investeringsplane- ring om kommunerna samtidigt beräknade och redovisade följderna för kommunens ekonomi. Det skulle därvid vara att föredra, att en kommunal långtidsbudgetering anslöts till dessa investeringsprogram.

Kommunala planer av nämnda slag kan —- framhåller lokaliseringsen- heten _ utgöra viktiga byggstenar i en integrerad samhällsplanering på länsnivå. Länsplaneringen skall enligt riksdagens lokaliseringsbeslut utgöra dels en samordning av kommunblockens planering, dels en samordning av fackplaneringen inom olika sektorer. Länsplanet kan därigenom bli den nivå där den huvudsakliga avvägningen och anpassningen mellan statlig och kommunal planering äger rum.

Ett fortlöpande, ömsesidigt samarbete måste alltså äga rum mellan kom- munplaneringen och länsplaneringen. Från länsorganisationen kan ställas statistiskt material, prognoser m.m. till kommunernas förfogande som underlag för blockplaneringen. Sedan blocken upprättat preliminära planer

bör dessa vägas samman på länsplanet så att de svarar mot rimliga andelar av länets förväntade befolkning, investeringsresurser o. s. v. Länsplaneringen skulle därigenom i stor utsträckning bestå i avvägningar mellan regioner och kommunblock. Avvägningar _— heter det vidare i lokaliseringsenhetens promemoria _ som bör ske under ständig dialog med kommunerna.

Det andra huvudmomentet i länsplaneringen, samordningen av fack- planeringen inom olika sektorer (bostäder, kommunikationer, skolor, ser- vice, fritidsbebyggelse, naturvård o.s.v.), är en förutsättning för att den ovan nämnda sammanvägningen av kommunplaneringen skall kunna kom- ma till stånd. Samordningen av sektorsplaneringen bör enligt den åbero— pade promemorian ske under länsstyrelsens/planeringsrådets ledning. I ar— betet bör dock hela länsförvaltningen delta. All fackplanering kan då utgå från gemensamt statistiskt material, gemensamma prognoser och regionala värderingar. Verksamheten inom olika sektorer bör samplaneras i tid och rum. 1 de fall då konflikter föreligger mellan sektorerna i fråga om använd- ning av mark eller andra resurser bör länsstyrelsen/planeringsrådet söka träffa ett avgörande. Det är just för sådana ställningstaganden, påpekas det vidare, som planeringsrådet knutits till länsstyrelsen. Därmed kommer företrädare för landstingskommuner, kommuner och näringsliv att deltaga i arbetet.

Planeringsrådets funktion är visserligen endast rådgivande, men dess betydelse som ett viktigt planeringsorgan har särskilt betonats vid riks— dagsbehandlingen av lokaliseringspropositionen. Bankoutskottet (1964: 48) förutsatte sålunda i likhet med departementschefen att planeringsrådets uppfattning skall tillmätas särskild vikt.

I anledning av motioner vid 1966 års riksdag har bankoutskottet utta- lat som sin mening (1966: 9), att riksdagsbeslutet om lokaliseringspoliti- ken jämte de föreskrifter rörande planeringsråden som Kungl. Maj:t utfär— dat ger planeringsrådet goda möjligheter att på ett avgörande sätt påverka planeringen och genomförandet av lokaliseringspolitiska åtgärder inom lä- net. Relationerna mellan den regionala planeringen på riksplanet och pla- neringen på länsnivå kan enligt promemorian sägas utgöra en parallell till relationerna mellan län och kommunblock som behandlats i det före- gående. Planeringen på riksplanet skall, under ömsesidigt utbyte av data, prognoser och planer, åstadkomma en avvägning mellan länens ambitioner samt söka lösningar på de konflikter som uppstår. I vissa fall är länen för små och olämpligt utformade för att utgöra lämpliga planeringsenheter, en nackdel som inom en inte alltför avlägsen framtid avses kunna åt- minstone delvis undanröjas genom en ny länsindelning. I en del fall kan länens planeringsintentioner bryta sig emot varandra. I dessa fall och då det gäller att ange ramarna för länens utveckling bör en centralt utformad regional politik ange planeringens huvuddrag. Det på nu antytt sätt upp- byggda hierarkiska systemet av planer skulle, menas det från lokaliserings-

enhetens sida, på ett funktionellt sätt resultera i de ställningstaganden, som man eftersträvar även i en rent fysisk riksplanering.

En utveckling i linje med den som skisserats i den ovan refererade pro- memorian är, som framhållits, delvis redan inledd genom att länsstyrel- serna ålagts att utarbeta provisoriska länsplaner, efter vilken de statliga inve- steringarna kan lokaliseras och de statliga lånen och bidragen till samhälls- byggandet fördelas. Motsvarande planer utarbetas i de flesta län när det gäller naturvården och markanvändningen för fritidsändamål.

G. Samhällsplaneringens villkor och huvudmän

Länsförvaltningsutredningen har inte varit omedveten om att den föreslagna länsstyrelsen, dess dominerande roll över en aktiverad och koncentrerad statlig, regional samhällsplanering skulle kunna få effekt på kompetensför- delningen mellan kommuner och den statliga länsförvaltningen. Länsför- valtningsutredningen framhöll emellertid att dess förslag inte är »avsedda att begränsa primärkommunernas ansvar och uppgifter inom samhällspla- neringen. Tvärtom är våra förslag i hög grad avsedda att komma primär— kommunerna tillgodo och bör ge förutsättningar för ett intensifierat samråd med och stöd åt kommunerna.»

Vid flera tillfällen under senare år har de två mot varandra stående ten- denserna, en aktiverad regional, statlig planering och ett ökat medvetande om den primärkommunala planeringens betydelse, aktualiserat huvudman- naskapet för den regionala samhällsplaneringen.

Främst står frågan om huruvida landstingskommunala, eventuellt inter— kommunala, eller statliga länsorgan skall svara för den regionala planering- en av fördelningen av resurser och styrningen av det regionala samhälls- byggandets lokalisering och dimensionering. Denna motsatsställning kan belysas med material från Svenska stadsförbundets kongress 1966, där frågan var uppe till diskussion.

I sitt anförande till kongressen tolkade inrikesministern den ena inställ- ningen sålunda:

»Pä länsnivå skall också ingå . . . en avstämning av de kommunala befolknings- prognoserna med utgångspunkt från det utredningsarbete som länsorganen bedri- ver i samband med den lokaliseringspolitiska verksamheten. Detta förfaringssätt förutsätter en genomarbetad länsplanering och med utgångspunkt från en sådan länsplanering skulle man sedan företa en justering av kommunernas behovsberäk- ningar. Då skulle givetvis de projekt, som aktualiserats av kommunerna, komma

att få varierande angelägenhetsgrad sett i ett större regionalt sammanhang och med hänsyn till den regionala utveckling, som länsmyndigheterna vill befordra.»

Vidare framhöll statsrådet är det inte möjligt att åstadkomma en sådan avvägning mellan olika regioner »på annat sätt än inom ramen för en statlig planering och en statlig planering som har en betydande omfattning även på länsplanet».

Kongressens annorlunda uppfattning uttrycktes i en resolution där man påpekade

»att huvudansvaret för denna samhällsplanering inom regional ram — som är en utbyggnad och anpassning efter utvecklingens krav av hittillsvarande kommu- nala arbetsuppgifter även skall utformas och fastläggas som en kommunal demokratisk självstyrelseuppgift. Om så ej sker kommer det väsentliga element i det svenska folkstyret, som den kommunala självstyrelsen utgör, successivt att urholkas och på längre sikt i väsentliga stycken gå förlorad. Kommunstyrel- serna i vårt land har visat sig väl skickade att bemästra de stora och krävande uppgifter som i en dynamisk samhällsutveckling pålagts dem. Det finns givna förutsättningar för att självstyrelsen även på det regionala planet skall kunna bemästra det nya ansvaret och de nya uppgifterna.

Stadsförbundets kongress riktar en allvarlig vädjan till statsmakterna att vid de avgöranden, som nu förestår i fråga om samhällsplaneringens utbyggnad och organisation på länsplanet, bygga vidare på den kommunala självstyrelsens grund till gagn för det fria folkstyret.»

I detta sammanhang vill länsdemokratiutredningen i någon mån disku- tera en del aspekter på planeringsprocessen för att utröna de egenskaper hos olika huvudmän, som kan vara relevanta för den aktuella problemställ— ningen.

Av framställningen ovan har framgått att samhällsplaneringens proble- matik dels innehåller många moment med stor betydelse för frågorna om förvaltningens relationer till olika organ för folkstyrelsen, till vilka utred— ningen återkommer nedan, dels också komplicerade organisatoriska förhål— landen, vilkas lösning kommer att påverka samhällsplaneringens administra- tiva effektivitet. Det har alltså betydande intresse att något närmare analy- sera den vikt som huvudmannaskapsfrägorna har för möjligheterna att långsiktigt styra den regionala samhällsutvecklingen.

Planering kan allmänt definieras som en beslutsprocess där det gäller att över tiden disponera knappa resurser så att utbytet blir det största möj- liga, eller i varje fall tillfredsställande. Samhällsplanering betyder att sam- hällets totala resurser disponeras i enlighet med vissa förhärskande värde— ringar. Det är alltså angeläget att hålla i minnet att man inte bara kan betrakta den statliga sektorn, eller den kommunala eller privata sektorn, om man vill söka uppnå en önskad samhällsutveckling, vilket övervägandena i anslutning till lokaliseringspolitikens och naturvårdspolitikens organisation liksom länsförvaltningsutredningens ovan refererade resonemang visar.

Det är i sammanhanget uppenbart två olika moment i processen som har betydelse, nämligen för det första upprättandet av planen med utgångs— punkt från många komplicerade förutsättningar och sammanställningen till en plan. För det andra verkställigheten av denna plan med alla de rättsliga, ekonomiska och andra medel, som står till det beslutande eller styrande organets förfogande.

Vill man diskutera samhällsplaneringens effektivitet måste båda dessa faser i processen beaktas. I den här aktuella problemställningen måste olika

organisationsformers sammanlagda förtjänster och nackdelar relateras till både planens utformning i anslutning till gällande politiska värderingar och dess realiserande i konkreta åtgärder.

En plan utformas som en syntes av en uppsättning fysiska, tekniska och ekonomiska förutsättningar och en målsättning, som i ett demokratiskt samhälle definieras av en folkvald församling eller på annat sätt av repre- sentanter för folkstyret. Frågan blir då vilka för- och nackdelar som den kommunala beslutsprocessen i detta avseende erbjuder i jämförelse med den decentraliserade statliga förvaltningen.

Fastän den kommunala förvaltningen självfallet är en integrerad del av en allmän samhällsförvaltning och den åtminstone inom den specialregle- rade sektorn måste ses i ett oskiljbart sammanhang med statsförvaltningen, avviker den kommunala beslutsprocessen från den decentraliserade statliga förvaltningen i några väsentliga avseenden, nämligen i sättet på vilket olika sektorer relateras till varandra och i vägningen mellan behov och resurser. Dessa två aspekter har stor betydelse vid ställningstaganden rörande den lämpligaste huvudmannen för samhällsplaneringen och är därför värda uppmärksamhet i detta sammanhang.

Den kommunala förvaltningen är liksom den statliga organiserad i olika sektorer, d.v.s. specialförvaltningar. Behoven inom dessa olika sektorer, i väsentlig utsträckning gäller detta också den specialreglerade delen av kommunalförvaltningen, vägs mot varandra och mot de totala resurserna i en politiskt betonad budgetprocess. Inom den decentraliserade statliga för- valtningen är förhållandena väsentligt annorlunda. Behoven inom olika sektorer av den regionala eller lokala förvaltningen sänds utan att vägas mot varandra som petita till centrala ämbetsverk, där de sätts samman till en förmodligen för hela sektorn nedprutad gemensam begäran om resurser. vägningen mellan olika sektorer sker sedan i budgetbehandlingen i depar- menten, varefter processen med nerprutningen återigen upptas i det centrala ämbetsverket, Den slutliga tilldelningen av resurser inom en viss sektor i länet eller regionen har självfallet mycket liten anknytning till den be— hovsprioritering, som skulle ha skett på länsnivån.

På samma sätt kan konstateras, att de totala resurserna i en kommunal förvaltning genom beskattningsrätten aldrig är absolut givna. Kommunen eller landstinget har möjlighet att, om behoven anses tillräckligt pressande, öka beskattningen eller, om behoven inte motiverar en hög skattesats, att sänka utdebiteringen. I den decentraliserade statliga förvaltningen är för- hållandena annorlunda. Den resursfördelning som sker av statsmakterna via de centrala ämbetsverken är en ovillkorligt given ram. Den utgör sam— tidigt maximi- och minimiinvesteringarna i en bestämd sektor och i en bestämd region.

Länsstyrelseplaneringen kommer därför att inriktas på att så väl som möjligt koordinera vissa givna volymer till en helhet. Eftersom de ingående

posterna inte är variabla blir någon. regionplan i meningen en optimering av den totala samhällsaktiviteten meningslös. En utvecklingsplan för länet, så som man talar om utvecklingsplan för kommunblock, är enligt förut- sättningarna omöjlig. En statlig länsplan är i realiteten huvudsakligen en samordning i tid och rum av redan beslutade investeringar inom den statliga sektorn.

Frågan blir då vilken av dessa två varianter i beslutsprocessen som ger de största möjligheterna att konstruera en plan som står i god samklang med de långsiktiga politiska intentionerna.

Det är i och för sig teoretiskt möjligt att konstruera en plan som ger en optimal utveckling för riket och där åtgärderna i de olika regionerna preciseras. Men en sådan planering skulle självfallet bli mycket komplex och svåradministrerad och i jämförelse med de nuvarande fåtaliga riks- planerna, vägplan för Sverige, regionsjukvårdsplanen etc., utomordentligt komplicerad. På samhällsvetenskapernas nuvarande ståndpunkt är det san— nolikt en praktisk omöjlighet, vilket också framgår av erfarenheterna från östeuropeiska experiment. Det är därför antagligen nödvändigt att, om en riksplanering anses önskvärd, ge denna formen av ett system av sektorsvisa subplaner, som genom ramfördelningar och omfattande regional rörelse- frihet i lokalisering och utformning av utbyggnaden ansluts till de regio- nala länsplanerna. Självfallet kan en passiv riksplan zonplan — ge vissa kategoriska förbud, men detta förändrar knappast situationen.

En regional planering i organ med egen beskattningsrätt och stor frihet att substituera olika åtgärder för varandra erbjuder naturligtvis ur denna synpunkt stora fördelar. Avståndet mellan de politiskt ansvariga organen och själva planeringsorganisationen blir relativt kort. Sannolikheten för en god överensstämmelse mellan planen och gängse politiska värderingar blir också större.

Den främsta olägenheten är att summan av de olika regionala planerna mycket väl kan tänkas ge en utveckling som ur rikssynpunkt inte är optimal eller t.o.m. direkt otillfredsställande. Problemen blir med andra ord unge- fär desamma, som gäller för relationerna mellan näringsliv och stat i ett samhälle motsvarande det svenska. De medel som staten kan använda för att nå överensstämmelse mellan den nationella målsättningen och olika regioners och branschers mål blir avgörande.

Det finns emellertid inga hinder för att lagstiftningsvägen eller genom allmänna administrativa direktiv styra utvecklingen i vissa nyckelsektorer. Vägplan för Sverige utgör ett sådant instrument, som mycket väl skulle kunna användas såväl i relationerna med en statlig som en kommunal länsplanering. Utländska förebilder, t. ex. »Zoneplan for Danmark», som reglerar markanvändningen i stort, skyddar stränderna och fritidsområ- dena och avgränsar stadsbygdens expansionsområden, är också i detta sammanhang värda intresse. För vissa andra områden, där statsbidragen 12—714858

eller statliga lånegarantier spelar en stor roll, torde heller inga hinder finnas. Statsmakternas kontroll över väsentliga delar av kreditmarknaden utnyttjas också redan nu i liknande sammanhang.

En synpunkt av intresse i sammanhanget är också att regionerna på flera viktiga områden, såsom arbetsmarknad, bostadsmarknad, samhällsservice, har ungefär samma målsättningar för balans som staten. Följaktligen får man tämligen automatiskt en planering med samma restriktioner som den centrala, t.ex. full sysselsättning. Vissa andra målsättningar, såsom stabilt penningvärde, balans i utrikeshandeln, existerar däremot knappast för regionerna, medan tillväxttakten som en parameter i planeringen even— tuellt kommer att bli en konfliktanledning mellan regionerna inbördes och i relationerna mellan centralmakten och regionerna.

En sådan styrning, liksom för övrigt också en aktiv statlig länsplanering, förutsätter emellertid avsevärt utvidgade centrala planeringsresurser. En sådan förstärkning tycks för närvarande, som framhölls i kapitel 2, vara under utveckling, framför allt genom en expansion av departementens pla- neringsresurser och inom ramen för kommittéväsendet.

Det andra avgörande problemkomplexet med betydelse för samhällspla- neringens effektivitet är verkställighetsmomentet. Själva förhållandet att man upprättat en plan, som i tillfredsställande utsträckning, med utgångs- punkt från gällande värderingar, har definierat en optimal utbyggnads- strategi, är självfallet inte någon garanti för att denna kommer att reali- seras. Kortsiktiga intressen hos samhällsorgan och enskilda subjekts planer kommer ständigt att stå i konflikt med regionplanens förverkligande.

En plan innebär i vårt samhälle att individuella enheter måste låta sina intressen underordnas en helhetsaspekt. En plan gör intrång i enskilda rättigheter och innebär begränsningar i den fria dispositionsrätten till egendom och mark. Planen implicerar krav på att enskilda individer, företag och kommuner skall engagera sig i ekonomiskt avseende till exempel genom att hålla skogsområden tillgängliga för allmänheten, att förlägga ett företag till en viss ort eller att avstå från att exploatera det lämpligaste området.

I vårt samhälle, med dess givna rättsliga struktur, innebär detta krav på ekonomisk kompensation. Det planerande organet eller dess huvudman måste för att göra planen auktoritativ påtaga sig ansvaret för ekonomisk ersättning till de drabbade. Ju mer effektiv och detaljerad planen förutsätts vara, desto mer genomgripande blir dess verkningar och desto större kom- mer kraven på kompensation att bli.

Även om vissa av de fundamentala rättsliga instituten såsom äganderätten till mark, i det här avseendet är på väg att förändras till sitt innehåll, är den ekonomiska kompensationen fortfarande ett kategoriskt imperativ för planeringen. Samma förhållande gäller problemet att stimulera enskilda att handla aktivt i överensstämmelse med planen. Det ekonomiska incita- mentet anses vara utslagsgivande i t. ex. lokaliseringspolitiken. Att genom

lag ålägga ett företag att etablera sig på en ort har ansetts orimligt i den svenska rättstraditionen.

I ovannämnda avseenden torde det inte finnas någon principiell skillnad mellan primärkommunerna och enskilda rättssubjekt. Båda utgör optime- ringsenheter och kommer att ställa krav på kompensation, om planmyn- digheten vill att de skall uppträda på ett sätt, som inte omedelbart står i deras eget intresse. Visserligen kommer kommunernas kompensationskrav inte i samma utsträckning att baseras på egendomsrättsliga förhållanden, men det torde vara nödvändigt att om man vill ålägga en primärkommun att investera eller låta bli att investera på ett sätt som står i överensstämmelse med en regional målsättning, snarare än med kommunens egen, planmyn- digheten också kan åtaga sig det ekonomiska ansvaret härför.

Det finns självfallet många andra sådana faktorer att ta hänsyn till, särskilt om man vill att regionplanen inte bara skall vara en passiv regle- ring av markanvändningen utan också ett aktivt handlingsprogram för regionen. I allt större utsträckning kommer den regionala utvecklingen att bli beroende av investeringar av sådan karaktär att den inte kan finansieras och administreras av en eller några kommuner. Stockholmstrafiken är ett sådant exempel, vattenförsörjningen i Sydskåne ett annat. Det industriella bostadsbyggandet förutsätter på ett nytt sätt överkommunala huvudmän för den regionala utbyggnadens verkställighet.

En regionplanering med en politiskt ansvarig och ekonomiskt självständig huvudman, t. ex. ett landsting eller ett kommunalförbund, har, respektive kan få, ekonomiska möjligheter att förfäkta en helhetsaspekt på den regio- nala utvecklingen. Den statliga länsförvaltningen har det inte och kan knappast få det. Även om man inför ett omfattande lekmannainflytande i länsstyrelserna innebär detta inte någon ekonomisk självständighet. Med hänsyn till de nya aspekter, som lekmannarepresentanterna i länsstyrelsen kan tänkas vilja lägga på den statliga verksamheten i länet, framför allt dess anpassning till landstingens verksamhet, kan statsmakternas intresse av mera detaljerade ramfördelningar väntas växa parallellt med ett utvidgat lekmannainflytande.

KAPITEL 13

Överväganden rörande den regionala samhällsorganisationen

Statsförvaltningens organisation går i sina huvuddrag tillbaka till 1800— talets förhållanden och är ett uttryck för en social-ekonomisk situation och en uppfattning om statsuppgifternas omfattning, som utvecklingen pas-serat. Författningens grunddrag har, i praxis om än inte formell, suc- cessivt förändrats och anpassats till mera aktuella värderingar och en modernare syn på demokratins villkor och kompetensfördelningen mel— lan regering och riksdag, men förvaltningsapparatens grunddrag är i stor utsträckning utformade i enlighet med det tidigare 1800-talets samhälls- uppfattning. Den offentliga förvaltningens expansion, som på 30 är inne- burit en ökning med nästan en kvarts miljon anställda och samtidigt en genomgripande förändring av förvaltningsuppgifternas karaktär, liksom de väsentligt ändrade relationerna mellan allmänhet och förvaltning, har inte medfört någon fundamentalt annorlunda beslutsstruktur eller i grun- den förändrade förvaltningsförfaranden.

Denna påtagliga stabilitet har sin förklaring dels i svenska ämbetsmanna- förvaltningens tidigare politiska och sociala maktställning, dels däri, att kraven på ett större politiskt och demokratiskt inflytande över förvaltningen kunnat tillgodoses genom en omfattande delegering av viktiga samhälls- uppgifter till kommunerna. Kommunaliseringen framstår i detta perspek— tiv som den enda mera genomgripande anpassningen av förvaltningsarbetet till vår tids inställning till värdet av demokratisk kontroll.

Fastän den kommunala självstyrelsens expansion har varit ett uttryck för samhällsförvaltningens förändrade villkor, har kompetensfördelningen mel- lan organen för den lokala och regionala folkstyrelsen respektive den statliga förvaltningen aldrig varit föremål för en samlad och principiell prövning. Det är länsdemokratiutredningens uppgift enligt direktiven att i perspek- tivet av samhällets utveckling och den nya synen på det allmännas roll i samhällsarbetet, liksom andra politiska och administrativa förhållanden ge en samlad bedömning av den kommunala självstyrelsens villkor och arbetsförhållanden i relation "till den statliga förvaltningen.

Innan länsdemokratiutredningen formulerar ett ställningstagande till den principiella organisationen i den decentraliserade förvaltningen måste uppenbart vissa speciella förhållanden sammanhängande med dels den

konstitutionella strukturen, dels med den kommunala förvaltningens sär- drag noga övervägas.

I första hand gäller detta den kommunala självstyrelsens roll i det svens- ka statsskicket och som uttryck för det svenska folkstyret. Den kommunala självstyrelsens omfattning och den kommunala verksamhetens expansion under 1900-talet har endast i viss utsträckning berört landstingen. Detta kan väntas få betydelse för folkstyrets villkor i stort.

Medan det av konstitutionella skäl kan framstå som nödvändigt att ut- vidga det medborgerliga inflytandet, framför allt i den till länsplan de- centraliserade förvaltningen, kan uppenbart en demokratisering genom lekmannanämnder i den statliga förvaltningen framstå som ett alternativ till förvaltning genom landstingen. Att denna form av medborgarinflytande utnyttjats vid en serie reformer av den statliga länsförvaltningen under de senare decennierna sammanhänger delvis med att en utveckling i federa- listisk riktning har befarats uppkomma om alltför stora självförvaltnings- uppgifter ålägges landstingen. Länsdemokratiutredningen behandlar i den fortsatta framställningen i detta kapitel dessa förhållanden.

Länsdemokratiutredningens uppdrag har emellertid också föranletts av den splittring i den regionala samhällsförvaltningen som i olika samman- hang påtalats och som också föranlett tre olika offentliga utredningar rö— rande den statliga länsförvaltningens organisation i stort. I första hand sammanhänger dessa organisatoriska problem med de stigande planerings- behoven och ökade krav på samordning av förvaltningsuppgifterna. Läns— förvaltningsutredningens förslag till organisation av den statliga förvalt- ningen är ett alternativ till längre gående reformer och skall därför också diskuteras i detta kapitel.

A. Landstingens kompetens och demokratins villkor

Hänsynen till folkstyrets villkor måste enligt länsdemokratiutredningens mening i första hand påverka frågan om kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala organ. Den förändring av de demokratiska uttrycks— formerna, vilken antyddes ovan i kapitel 2 liksom samhällsfrågornas alltmer komplicerade natur, har understrukit den kommunala självstyrelsens roll bland möjligheterna att aktivera och vitalisera demokratin, inte bara genom det utvidgade medborgerliga deltagandet i samhällsförvaltningen utan också i valrörelserna.

I de kommunala valrörelserna har innebörden av partiernas inställning till olika samhällsfrågor kunnat göras påtagliga för väljaren genom de möjlig- heter partierna haft att konkretisera annars svårfattliga och abstrakta principer och värderingar. För den politiska debatten och därigenom för hela folkstyret har den kommunala självstyrelsen inneburit en värdefull stimu- lans genom att den givit möjlighet att på det lokala planet i situationer, som

framstår som välbekanta för väljaren, diskutera de partiskiljande värde- ringarna. Denna positiva effekt av kommunal och regional självstyrelse har endast i begränsad omfattning påverkats av förhållandet att stora delar av den kommunala förvaltningen är specialreglerad. Den kommunala rö- relsefriheten är ändå så stor på väsentliga områden, att partiernas profiler blir tillräckligt markerade.

Av den i kapitel 8 redovisade diskussionen angående landstingens verk— samhet har framgått att flertalet överväganden har skett med utgångspunkt från en klassisk administrativ teori, som betraktar de olika organisationer- nas egenskaper och deras relationer som mekaniska. De olika organen — statliga länsorgan, landsting och primärkommuner —- får i huvudsak sam— ma drag, och karaktäriseras främst genom sina uppgifter, medan skillnader i beslutsstruktur, motivation och inplacering i den demokratiska organisa- tionen lämnas utanför de redovisade övervägandena. Denna inriktning för— klaras till stor del av att bedömningarna rörande kompetensfördelningen i flertalet fall har utgått från relativt begränsade problem inom speciella förvaltningsområden. Häri ligger säkerligen också orsaken till att effekterna på huvudmännen själva och på de demokratiska processerna av förändring- ar i verksamheten inte har diskuterats.

Om landstingens karaktär av specialkommuner för sjukvården ännu mer markeras kommer detta att få konsekvenser för hela folkstyrelsen, där lands— tingen ingår som en väsentlig del. Landstingens funktion som organ för folk- styrelsen och deras demokratiska vitalitet, är till väsentlig del beroende av de uppgifter de sätts att förvalta och den politiska debatt och de initiativ dessa uppgifter inspirerar till. Hälso- och sjukvården är visserligen ur många synpunkter ett tacksamt objekt för en politisk debatt, men det är karakteristiskt att den politiska energin i landstingen söker sig många andra utlopp.

Den kommunala självstyrelsens värde ur administrativ synpunkt ligger på ett annat plan än de tekniska och mekanistiska synpunkter som de i kap. 8 refererade utredningarna i allmänhet uppehållit sig vid. Kombina- tionen av politiskt och ekonomiskt ansvar, aktivt deltagande från många direkt berörda medborgare, den lokala eller regionala samhörigheten, har tillsammans gjort den kommunala självstyrelsen till ett unikt instrument för en anpassningsbar och initiativrik samhällsförvaltning.

Möjligheterna att bibehålla eller förstärka dessa egenskaper genom orga- nisatoriska åtgärder, har genomgående lämnats utanför de refererade över— vägandena. Klarast kommer detta till uttryck i de förslag som innebär förvaltning i kommunalförbund. Ur synpunkten att det demokratiska värdet av den kommunala självstyrelsen ligger i möjligheten att aktivt engagera många människor i förvaltningen, framstår primärkommunerna, som en ur folkstyrelsens synpunkt mer tillfredsställande huvudman än landstinget.

Men om administrativa förhållanden, ekonomiska resurser, befolknings- underlag eller geografisk arrondering nödvändiggör en större förvaltnings- enhet än primärkommunen, är lika självfallet, ur demokratisk synpunkt, landstingen mer lämpade. I jämförelse framstår kommunalförbunden med sin indirekta demokrati och sina oundvikliga disproportioner i representa- tionen, som mindre tillfredsställande.

Enligt länsdemokratiutredningen är det således med hänsyn till folksty- relsens allmänna villkor i och för sig angeläget att utvidga landstingens verksamhet för att därigenom ge de regionala representationerna ett vidare politiskt rörelsefält, större möjligheter till debatt och avvägning mellan olika samhällssektorer och ytterligare initiativmöjligheter. En sådan reform kan enligt länsdemokratiutredningens mening också innebära en ökad vita- litet i det regionala samhällsarbetet.

B. Kommunal självstyrelse och federalism

En utvidgning av landstingens verksamhetsområde har i diskussionen om länsdemokrati ibland bedömts medföra risker för en utveckling i federalis- tisk riktning. I konstitutionsutskottets behandling av de motioner, som bildar utgångspunkten för länsdemokratiutredningens uppdrag, har under— strukits att en sådan utveckling inte är önskvärd i vårt land. Det är därför nödvändigt för 1änsdemokratiutredningen att närmare bedöma riskerna av en sådan utveckling vid en kommunalisering av väsentliga nu statliga uppgifter på länsplan. I kapitel 10 i detta betänkande och i bilaga 1 har vissa analyser av dessa förhållanden redovisats.

Av redovisningen i kapitel 10 framgår att de svenska kommunerna intar en stark och självständig ställning i förhållande till den statliga förvalt- ningen. Detta innebär emellertid inte att kommunerna betraktas som en avskild del av samhällsförvaltningen. Tvärtom har i den svenska tradi— tionen kommunerna ansetts inta en i förhållande till statsmakterna under- ordnad ställning, uppenbar redan i kömmunallagsfädernas redovisade moti- veringar.

I den kommunala självstyrelsens förutsättningar ingår kommunernas ekonomiska frihet, den formellt obegränsade heskattningsmakten samt det politiska ansvaret, som ovillkorliga delar. Denna självständighet under politiskt ansvar har inneburit att förutsättningar skapats för statsmakterna att delegera omfattande arbetsuppgifter till kommunerna.

Själva förhållandet att kommunerna utgör organiska delar av den demo- kratiska beslutsprocessen i samhället, har garanterat en grundläggande samstämmighet mellan statsmakternas intentioner och kommunernas verk- ställande av dessa. Framförallt har detta möjliggjorts genom att parti- strukturen kommit att utgöra en av de mest väsentliga kommunikations-

Trots en genomgripande intressegemenskap är det emellertid oundgäng- ligt att just den kommunala förvaltningens omfattning, den ekonomiska självständigheten och den politiska motivationen, framkallar ett behov av koordinering av kommunernas verksamhet i helhetens intresse. Statsmak- terna har därför genom olika åtgärder utvecklat olika metoder för att reglera den kommunala verksamheten.

I kapitel 10 i detta betänkande har tecknats en översiktlig bild av de metoder som statsmakterna använder för att styra kommunernas verksam- het i enlighet med de centrala målsättningarna. Av beskrivningen har fram- gått att metoderna är synnerligen mångskiftande och spänner över olika former av rätts- och effektivitetskontroll i de enskilda fallen till generella metoder för att samordna och dirigera den konjunkturpolitiska effekten av kommunernas agerande. Det har också framgått att statsmakternas möjligheter att utöva en detaljerad kontroll är i princip obegränsade och att regleringen nu omfattar olika grader av precisering alltifrån den stränga detaljkontrollen när det gäller ett skolbygge till den relativa friheten när det gäller t. ex. bebyggelseplaneringen. Det tidigare kommunala polisväsen- det eller den nuvarande ordningen vid beviljande av familjebidrag visar att statsmakternas möjligheter att styra verksamheten inom specialreglerade kommunala förvaltningsområden är lika oinskränkta som dess motsvarande möjligheter att styra den statliga decentraliserade förvaltningen. Stats- makternas möjligheter att i enlighet med riksintresset reglera nu statliga länsförvaltningsuppgifter, om dessa överföres i specialreglerad landstings- kommunal förvaltning, kommer inte att vara mindre än vad som nu är fallet vad gäller den primär- och landstingskommunala förvaltningen.

I fråga om finanspolitiken och den kommunala sektorns roll inom denna gäller i ännu högre grad dessa förhållanden. Landstingen som själva i hög grad påverkas av konjunkturerna, kommer i inte oväsentlig grad att vara intresserade av att anpassa sig till den centrala finanspolitiken. Den förkortade beslutskedjan gör det också möjligt att kommunala organ kom- mer att reagera snabbare än staten inom det löpande budgetåret kan göra.

F inansdepartementets granskning av de kommunala låneärendena, bygg- nadsregleringen samt kredit- och investeringskontrollen utgör i och för sig tillfredsställande garantier för att kommunerna inte tar större investerings- utrymme i anspråk än vad statsmakterna i varje särskild situation anser lämpligt. Liksom vid tillståndsprövningen kan byggnadsregleringen an- vändas för en såväl selektiv, med hänsyn till kommunernas egna intressen, som generell, med hänsyn till statens finanspolitiska målsättningar, styr— ning av den kommunala aktiviteten.

Den statliga regleringen av den kommunala förvaltningen kan alltså göras i princip obegränsad. Det är emellertid samtidigt uppenbart att hänsynen

185 till den kommunala sj älvstyrelsen som sådan, liksom administrativa problem sammanhängande med kontrollen, kommer att begränsa möjligheterna till en omfattande styrning av landstingens och primärkommunernas verksam— het.

Åtskilliga arbetsområden inom samhällsförvaltningen har en sådan ka- raktär att en central samordning av administrativa skäl, ur rättvise- eller rättssäkerhetsaspekter, är nödvändig. Sådana områden måste i kommunal förvaltning bli så snävt reglerade att den kommunala förvaltningens initiativkraft och anpassningsförmåga inte kommer till sin rätt. Dessa för- valtningsområden kommer ändå att belasta de kommunala nämnderna och åtminstone delvis de kommunala ekonomiska resurserna. Dessutom måste en omfattande central kontrolladministration byggas upp med de nackdelar detta innebär. Det är därför enligt länsdemokratiutredningens uppfattning angeläget att behovet av sådan styrning beaktas vid kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala organ. Endast under särskilda omständig- heter bör sådana verksamhetsområden som förutsätter en omfattande och detaljerad central reglering tillåtas belasta den kommunala självstyrelsen.

Den i olika sammanhang framförda synpunkten att ett överförande till primärkommunerna eller landstingen av väsentliga uppgifter från den stat- liga länsförvaltningen skulle få negativa konsekvenser genom att sätta ämbetsmännens »objektivitet och trohet i fara» har behandlats i kapitel 5.

C. Det medborgerliga inflytandets villkor

Det har länge framstått som angeläget att stärka den politiska kontrollen över den regionala förvaltningen och framförallt den översiktliga planering- en på länsplan. Tidigare har man genom på olika sätt tillsatta lekmanna- styrelser sökt tillgodose dessa behov. Länsförvaltningsutredningens förslag kan ses i detta sammanhang. Eftersom lekmannanämnderna uppenbart måste betraktas som ett alternativ till ett genom kommunalisering utvidgat demokratiskt inflytande över förvaltningen har länsdemokratiutredningen ovan i kap. 4 närmare analyserat motiven bakom införandet av lekmanna- styrelser. Det befanns då att det i huvudsak var två olika skäl som föranlett införandet av lekmannanämnder, nämligen dels syftet att tillföra de statliga organen en vidgad kompetens genom en mångsidigare erfarenhetsbakgrund och större lokal— och personkännedom, dels en önskan att vidga den demo— kratiska kontrollen och insynen i länsförvaltningen. Denna senare motiv- krets övergår i senare överväganden allt mera till att syfta till ett reellt demokratiskt inflytande av regional karaktär och då i allmänhet med lek— mannastyrelserna utsedda av landstinget.

För att belysa i vilken utsträckning dessa målsättningar uppnåtts genom

lekmannanämnderna har länsdemokratiutredningen genom sitt sekretariat låtit utföra en intervjuundersökning bland ledamöter i ett antal länsnämn- der och planeringsråd.

Undersökningen som presenterades närmare i kapitel 4 är inte tillräckligt omfattande för att ha ett avgörande bevisvärde. Länsdemokratiutredningen har därför i första hand uppfattat undersökningsresultatet som vägledande vid utredningens egen bedömning av situationen i länsnämnderna. Vissa av undersökningens resultat är emellertid så entydiga att utredningen i detta sammanhang vill referera till dem.

Intervjuundersökningen har således visat, att den förstnämnda av de ovan nämnda syftena otvivelaktigt uppnåtts, även om det finns skäl att tro att lekmännens erfarenheter och kunskaper utnyttjas till fullo endast i vissa bestämda frågekomplex. Lekmannanänmderna i den statliga läns- förvaltningen tycks ofta uppfattas, och uppfatta sig själva, som i första hand en garanti mot uppenbar byråkratisk stelhet och ett mildrande inslag i anpassningen av centralt givna regler till konkreta situationer.

Undersökningen har emellertid också visat att införandet av lekmanna- styrelser inte har inneburit ett aktivt medborgerligt inflytande i länsför- valtningen.

För att utröna i vilken utsträckning det är möjligt att genom organisato- riska förändringar aktivera det demokratiska inflytandet är det av intresse för länsdemokratiutredningen att analysera orsakerna till den konstaterade passiviteten i lekmannanämnderna. Utgångspunkten kan därvid vara en jämförelse mellan lekmannanämndernas arbetssätt och funktion och mot- svarande förhållanden i kommunala organ med specialreglerade uppgifter.

De arbetstekniska förhållandena inom de nuvarande länsnämnderna, som skiljer sig starkt från motsvarande inom den kommunala förvaltningen, minskar i inte oväsentlig utsträckning lekmännens möjligheter att utöva ett aktivt inflytande. Framför allt förhållandet att lekmannanämnden kommer in i beslutsprocessen på ett relativt sent stadium, när ärendet redan är berett och ett preciserat förslag till åtgärd framlagts, bidrar till att skapa en passiv attityd bland nämndens ledamöter. De intervjuade har önskemål om en förberedande behandling i plenum, eller informellt, av vissa viktigare ärenden. Själva det förhållandet att en sådan relativt obetydlig administra- tiv förändring, trots starka önskemål, inte har kommit till stånd, är ett symtom på de svårigheter som möter nämndledamöterna.

Vidare är det uppenbart att nämndernas blandade sammansättning, med representanter för korporativa intressen, tjänstemän inom resp. kanslier och av landstingen utsedda ledamöter, i och för sig tenderar att minska nämndens inflytande. Under dessa omständigheter uppstår stora svårigheter att genom kontakter mellan ledamöterna bilda de artikulerade opinioner, som är en förutsättning för att nämnden skall kunna formulera ett alter- nativ till kansliernas förslag i större ärenden. Av intervjuundersökningen

har också framgått, att ledamöterna utanför plenum har ytterligt få kontak- ter sinsemellan och med kanslierna. I detta sammanhang kan noteras att de nämnder, där en förtroendevald ledamot är ordförande, tycks ha större förutsättningar att hävda ett eget alternativ än de där landshövdingen eller landssekreteraren är ordförande.

Dessa organisatoriska förhållanden är emellertid knappast tillräckliga för att ensamma förklara den genomgående passiviteten i samtliga under- sökta nämnder. Förklaringar måste därför också sökas i mera djupgående skillnader mellan den kommunala demokratins och de statliga länsnämnder- nas funktionssätt.

En uppenbar skillnad utgör verksamhetens ekonomiska bakgrund. All kommunal verksamhet äger rum inom ramen för en total kommunal budget, som står i ett direkt samband med det politiska ansvaret och det politiska förtroendet i fullmäktige och gentemot väljarna. Även i en sådan special- reglerad kommunal nämnd, vars beslut i allmänhet inte innebär några direkta kostnader, t.ex. byggnadsnämnden, kommer ställningstagandena indirekt och på längre sikt att få en fundamental betydelse för kommunens ekonomiska villkor, för medborgarnas förhållanden och för den politiska debatten.

Verksamheten i de kommunala nämnderna kan alltså alltid sättas i rela- tion till den allmänna politiska debatten i kommunen. Ledamöterna står med andra ord ansvariga i sista hand inför fullmäktige eller landstinget och väljarna, och omedelbart inför de olika partigrupperna. Detta ansvarsför- hållande. utgör den väsentligaste drivkraften för de enskilda ledamöternas initiativ och aktivitet i de kommunala nämnderna.

Förhållandena är väsentligt annorlunda i den statliga länsförvaltningens lekmannanämnder. Nämnderna har ingen ekonomisk självständighet och deras verksamhet knyts endast ytligt till den regionala utvecklingen i övrigt. Vissa partsrepresentanter, och då framför allt representanterna för arbetsmarknadsorganisationerna, tycks att döma av intervjuundersökning- en, uppleva ett ansvar gentemot uppdragsgivarna, men dock av en väsentligt annorlunda och långt svagare karaktär, än motsvarande i kommunala nämn- der. Övriga av Kungl. Maj:t utsedda ledamöter och landstingens represen- tanter tycks däremot inte uppleva något klart ansvarsförhållande. Det är karakteristiskt, att de lekmannaledamöter som utses av landstinget varken avlägger rapport om arbetet i nämnden inför partigrupperna i landstinget, eller för någon av styrelserna eller utskotten i landstinget.

Lekmannarepresentanterna uppfattar sig själva som utsedda att bevaka allmänna lekmannasynpunkter och står inte i något kontinuerligt ansvars- förhållande till sina uppdragsgivare. Deras initiativ och inflytande blir lidande på detta. Endast när det föreligger synnerligen uppenbara intresse- kollisioner kan ledamöterna ställas till ansvar. I synnerhet gäller detta i fö—rdelningsfrågor, där enskilda ledamöter upplever sin hembygds eller

hemkommuns exklusiva intressen, som särskilt angelägna. Det är huvud- sakligen i dessa situationer som ledamöternas motivation blir så stark att de försöker omforma och vidtaga större förändringar i kansliernas förslag. Det är också sådana ärenden som föranleder de flesta reservationerna.

I jämförelser mellan den kommunala demokratin och lekmannainflytan- det i den statliga länsförvaltningen, finns det enligt länsdemokratiutredning- ens mening anledning förmoda, att en av de viktigaste orsakerna till skill- naderna i aktivitet och ledning från förtroendemännens sida, ligger i de skilda organisatoriska förutsättningarna för en politiskt betingad motivation och ett politiskt ansvarsförhållande. Av utslagsgivande betydelse i detta sammanhang är, att förtroendet att handla för medborgarnas räkning alltid knyts samman med en kontroll, trots det proportionella ansvaret, att man- datet utnyttjas aktivt och i den anda som väljarna utstakat. Förutan denna kontroll kommer beredskapen till handling liksom de enskilda ledamöternas initiativlust och auktoritet att minska, samtidigt med att den demokratiska förvaltningens vitalitet går förlorad. En förutsättning för ett aktivt folk— styre i demokratisk mening är att medborgarna kan utöva politisk kontroll.

Väljarnas kontroll sker i den svenska demokratin genom partierna. Det är i första hand partiet som står ansvarigt inför väljarna och det är också partierna som genom fullniäktigegrupperna och nomineringsförfarandet kräver ansvar av den enskilde ledamoten. Det missbrukade förtroendet föranleder en reaktion i första band från partiets sida och det är också i väsentlig utsträckning partierna som stakar ut riktlinjerna för arbetet i de kommunala församlingarna. Det torde därför vara en grundläggande förutsättning för ett aktivt medborgerligt inflytande i förvaltningsarbetet, att detta får sådana former, att partiorganisationerna blir inkopplade. Det är alltså inte möjligt, att genom en lekmannarepresentation av det slag som nu finns i de statliga länsnämnderna ge det medborgerliga inflytandet den aktiva och ledande roll som tillkommer det. Enligt länsdemokratiut- redningens mening ger den partsmässiga representationsform som nu är all- mänt förekommande i olika länsnämnder, en illusion av auktoritativt med- borgerligt inflytande, som inte motsvarar verkligheten.

D. De regionala planeringsbehoven

Den offentliga sektorns inriktning på en mera aktiv förvaltning har, som framhölls i kapitel 2, försvårat möjligheterna för statsmakterna att följa upp tillämpningen av de riktlinjer som angives i de generella författningarna. I sin tur har detta aktualiserat en utbyggd medborgerlig insyn och kontroll och understrukit nödvändigheten av ett politiskt ansvar i de decentralise- rade förvaltningsorganen. Samtidigt har samhällets alltmera komplexa upp-

byggnad medfört,att förvaltningsarbetet blivit alltmer ingripande i sam- hällslivet och därför kommit att spela en allt större roll i den politiska debatten.

I särskilt hög grad aktualiseras detta genom kraven på samordning efter entydiga målsättningar av den offentliga verksamheten på alla nivåer. I den tidigare framställningen i detta betänkande har också framgått att behoven av en mera effektiv samhällsplanering på central, regional och lokal nivå har framtvingat väsentliga förändringar i den administrativa strukturen och tagits till intäkt för omfattande organisatoriska reformer inom den offentliga förvaltningen.

I likhet med länsförvaltningsutredningen anser länsdemokratiutredning- en att behoven av en kraftfull planering på länsnivå redan nu är mycket stora och framdeles kommer att bli än mer kännbara. Med hänsyn till dessa växande planeringsbehov är emellertid, enligt båda utredningarna, den re- gionala samhällsförvaltningens organisation mindre tillfredsställande.

Ett första krav är enligt länsdemokratiutredningens förmenande att det demokratiska inflytandet ges en stark förankring i planeringen. Samhälls— planeringens utformning och tillämpning måste i allt väsentligt baseras på en värdering av olika lösningar. Det är inte möjligt att inom ramen för regerings- och riksdagsarbetet fastställa så detaljerade program för den regionala planeringen att den centrala demokratiska kontrollen också över de regionala planernas utformning blir tillräcklig. Det är därför enligt länsdemokratiutredningens mening angeläget att förlägga ansvaret för den regionala planeringen så, att regionens invånare direkt kan utkräva det politiska ansvar som är nödvändigt. Detta understryks också av att en effektiv regional samhällsplanering kommer att få genomgripande inverkan på det regionala samhällets utformning och på invånarnas villkor överhuvud taget. Detta gäller såväl frågor rörande bebyggelsens och markanvändning- ens utformning som de regionala fördelningsfrågor, som statsmakterna lämnar regionerna frihet att själva avgöra.

I den promemoria med inrikesdepartementets synpunkter på en samord- nad regional planering för vilken redogjorts i kap. 12 underströks behovet av en samordning dels av de statliga länsorganens sektorsvis bedrivna planering, dels av de enskilda kommunernas utbyggnadsplaner. Det hän- visades till att planeringsråden har skapats för att tillförsäkra medborgerligt inflytande och insyn i den formulering av målsättningar för länets utveck- ling, som är en nödvändig förutsättning för samordningen. Erfarenheterna torde emellertid ha visat att planeringsråden inte fått det inflytande på pla- neringsfrågornas avgörande som förutsattes i propositionen ang. lokalise- ringspolitiken och i riksdagsbehandlingen av denna. Länsdemokratiutred- ningen vill därför som sin mening framhålla, att det hierarkiska system med planeringsansvar på tre nivåer —— på riksplan, i länen och i kommuner- na som skisserades i promemorian måste vara konsekvent uppbyggt,

d. v. 5. så att det demokratiska inflytandet kan göra sig gällande lika starkt på alla nivåer.

Den regionala planeringens betydelse för den primärkommunala utveck- lingen nödvändiggör dessutom ett starkt politiskt och personellt samband mellan primärkommunernas planering och regionplaneringen. Den regionala planeringen måste ha auktoritet att hävda regionala intressen gentemot primärkommunala, vilket gör det nödvändigt att den regionala planeringen uttrycks och värderas i samma termer som den kommunala. Om region- planens intentioner inte överensstämmer med de synpunkter på utveckling- en, som en enskild primärkommun vill lägga, måste planeringen kunna stödja sig på ett politiskt ansvar av högre dignitet än den enskilda kom— munen. Motsvarande förhållande gäller självfallet sambandet mellan olika former av riksplanering och den regionala planeringen.

Enligt länsdemokratiutredningens uppfattning kan en sådan samordning av primärkommunal och läns- resp. riksplanering lättast åstadkommas genom att utnyttja de personella och politiska samband som finns mellan å ena sidan landsting och primärkommuner och å andra sidan landsting och riksdag, d. v. s. mellan de demokratiska representationerna på olika nivåer.

En ytterligare förutsättning för en effektiv regional planering är, att det finns ett nära samband mellan ansvaret för planeringen och ansvaret för verkställigheten av planens intentioner. Av detta följer, enligt läns- demokratiutredningens förmenande, att de organ som är ansvariga för planeringen också måste vara ekonomiskt engagerade i och beroende av planernas verkställande.

Länsdemokratiutredningen vill vidare liksom länsförvaltningsutredning— en peka på angelägenheten av en förbättrad samordning av de olika offent- liga åtagandena inom samhällsbyggandet i vid mening. Den nuvarande splitt- ringen av samhällsförvaltningen, framförallt på länsnivå, i ett stort antal sins emellan oberoende förvaltningsorgan kan antagas leda till omfattande olägenheter och misshushållning. Det är därför angeläget att skapa organi- satoriska förutsättningar för en samordning i tid och rum av olika åt- gärder, liksom ett administrativt system i vilket olika åtaganden kan vägas mot varandra.

E. Synpunkter på länsförvalmingsutredningens förslag

I enlighet med sina direktiv har länsförvaltningsutredningen övervägt hur den statliga regionala förvaltningen skall kunna organiseras för att de allt starkare behoven av samordning och enhetlig, kraftfull ledning av framförallt den regionala översiktliga planeringen skall kunna tillgodoses. Länsförvaltningsutredningen har därvid i stort sett utgått från samma diagnos av de nuvarande administrativa svårigheterna som länsdemokrati- utredningen i det föregående har gjort. Länsförvaltningsutredningens di-

rektiv har begränsat dess möjligheter att föreslå djupgående organisatoriska förändringar av samhällsförvaltningen, men dess förslag har ändå betydan- de principiellt intresse för länsdemokratiutredningens ställningstagande till kompetensfördelningen mellan statliga och kommunala organ på den regionala nivån.

Som framgått ovan av redogörelsen i kapitel 6 innebär länsförvaltnings- utredningens förslag att länsstyrelsen ålägges ett ansvar för den regionala översiktliga samhällsplaneringen. Organisatoriska möjligheter för detta åstadkommes genom att beslutanderätten i vissa för den översiktliga pla— neringen viktiga frågor överföres från de fristående länsorganen till läns- styrelsen samt att ett särskilt organ, planeringsberedningen, med represen— tanter för de olika statliga länsorganen, landstinget och i förekommande fall enskilda primärkommuner inrättas för att tillgodose behoven av administra- tiv koordinering, vidare genom att nu fristående länsstyrelseexperter med uppgifter inom samhällsplanering och samhällsb 'ggande integreras i läns- styrelsen samt slutligen genom att alla länsstyrelsens funktioner inom sam— hällsplaneringen sammanföres i en avdelning. För att ge länets befolkning insyn och medinflytande på den översiktliga samhällsplaneringen föreslår utredningens majoritet att länsstyrelsen utvidgas med en kollegial lek- mannastyrelse om tio ledamöter med landshövdingen som självskriven ord- förande.

Länsförvaltningsutredningens förslag ger enligt länsdemokratiutredning- ens mening väsentligt förbättrade administrativa förutsättningar för ett rationellt samhällsbyggande. Om den föreslagna planeringsberedningen i realiteten får den centrala samordnande roll som länsförvaltningsutred— ningen vill ge den, kommer, i jämförelse med nuvarande förhållanden, riskerna för illa samordnade åtgärder inom samhällsbyggandet att minska väsentligt. Genom att överföra beslutandefunktionerna i ett flertal för den regionala samhällsutbyggnaden väsentliga frågor från de fristående läns- organen till länsstyrelsen och genom att administrativt samordna fördel— nings- och prioriteringsfrågorna inom t. ex. bostadsförsörjningen och skol— väsendet med fastställelseprövningen enligt byggnadslagen kan man skapa väsentligt förbättrade förutsättningar för ett kraftfullt grepp över den regionala samhällsutbyggnaden. Denna kraftsamling inom länsstyrelsen kompletteras enligt förslaget med en utvidgning av lånsinvånarnas med- bestämmanderätt genom den kollegiala, till viss del av landstinget utsedda styrelsen.

De av länsförvaltningsutredningen föreslagna reformerna är till mycket stor del i linje med de villkor för samhällsplaneringens organisation som ländsdemokratiutredningen i det föregående tecknat. Länsförvaltningsutred- ningen har emellertid genom begränsningen av sitt uppdrag till den statliga länsadministrationen tvingats söka lösningar i huvudsak inom ramen för den existerande organisationen. De reformförslag som länsförvaltningsutred— ningen sålunda lagt fram präglas av detta förhållande och har också där-

igenom fått en organisatorisk utformning som domineras av formella samrådsförfaranden snarare än integration mellan olika förvaltningsområ- den. Detta är också en av anledningarna varför länsförvaltningsutredningen med avseende på det regionala medborgarinflytandet inom länsförvaltningen endast har kunnat överväga alternativ som ur demokratisk synpunkt och med hänsyn till behoven av offentlig debatt kring och politiska ställnings- taganden till den regionala samhällsförvaltningen är mindre långtgående.

Genom att länsdemokratiutredningen har möjlighet att överväga prin- cipiellt djupgående reformer har den också möjlighet att i sina bedömning- ar ta hänsyn till att samhällsbyggandets utformning inte bara kan uppfattas som en kvalitetsfråga utan måste vägas mot kostnader av olika slag. Den planering som bedrivs av politiskt ansvariga organ baseras på en ständig avvägning mellan politiska och ekonomiska komponenter. Detta ger starka motiv för att förbättra och utveckla samhället, men också insikt och känsla för samhällsbyggandets kostnader. En sådan planering kan bli realistisk och effektiv i skapande mening. Den statliga länsplanering som föreslagits av länsförvaltningsutredningen och i den förut kommenterade departements- promemorian, är visserligen, administrativt sett, en förbättring jämfört med nuvarande organisation, men utan anknytning till verkställighets- momentet kommer den att tendera att utvecklas i riktning mot en planering endast i passiv, byråkratisk mening.

Även med länsförvaltningsutredningens förbättrade organisation är läns- styrelsen först och främst ett organ för administrativ styrelseform, i bety- dande grad oberoende av såväl länets som rikets ekonomiska och politiska utveckling. Motiven för konstruktiva lösningar och regional vidareutveck— ling kommer därför att vara mindre liksom hänsynen till planernas konse— kvenser i kostnadshänseende. Länsplaneringen i dess av länsförvaltningsut- redningen föreslagna utformning kan tendera att bli kvalitativt, av yrkes- mässiga hänsyn, bestämda önskelistor utan rimlig anknytning till den ekonomiska och politiska verklighet under vilken verkställigheten måste äga rum.

Länsdemokratiutredningens allmänna inställning att en effektiv och realistisk planering kräver en stark motivation och beroendeställning i för— hållande till det regionala samhällets utveckling är i och för sig ett tillräck- ligt motiv för att föreslå mer djupgående reformer än vad länsförvaltnings— utredningen haft möjlighet till. Men även förhållandet att den regionala planeringen, framförallt inom sådana allt viktigare underområden såsom markpolitik, fritidsområden, planering av nya stora tätorter och fritids— stugeområden, i ökande utsträckning kommer att förutsätta att verkställig- heten av planeringen sker av planeringens huvudman motiverar längre gående reformer. Det är t. ex. orealistiskt att föreställa sig att den glesbygds- kommun inom vilken den lämpliga fritidsmarken ofta är belägen skall vara beredd att ta de betydande ekonomiska initialkostnaderna för planeringen av ett stort strövområde eller en fritidsby.

KAPITEL 14

Principprogram för kompetensfördelningen

Det har framgått av föregående kapitel att länsdemokratiutredningen anser att landstingen utgör ett ändamålsenligt samhällsorgan för fler uppgifter än vad de för närvarande fullgör. Genom landstinget har länets befolkning en demokratiskt grundad representation. Det synes länsdemokratiutredning- en lämpligt och angeläget att denna folkrepresentation utnyttjas för att bringa den regionala samhällsverksamheten under direkt demokratisk kontroll och politiskt ansvar. Till formerna för en sådan reform skall utred- ningen återkomma längre fram i detta betänkande.

Länsdemokratiutredningens uppdrag har emellertid också aktualiserats av den i olika sammanhang efterlysta klarare gränsdragningen mellan de samhällsuppgifter som skall åvila staten, landstingskommunerna och pri- märkommunerna. Några egentliga samlade överväganden rörande samhälls- uppgifternas fördelning har inte ägt rum, sedan de båda kommunformerna infördes på 1860-talet. De förändringar i kompetensfördelningen som skett har främst motiverats av administrativa skäl inom olika förvaltningsområ- den utan någon principiell argumentering.

Länsdemokratiutredningen anser visserligen att det inte är möjligt att lämna en entydig och en gång för alla giltig uppräkning av vad som bör vara arbetsuppgifter för olika organ. Men länsdemokratiutredningen anser att det är betydelsefullt att ett översiktligt program för kompetensfördel- ningen upprättas. Det synes länsdemokratiutredningen väsentligt att i fram- tiden varje samhällsangelägenhet, som underkastas översyn av statsmak— terna, blir föremål för en allsidig prövning i enlighet med ett sådant program beträffande frågor om fördelningen av ansvaret mellan statsorgan, lands- tingskommuner och primärkommuner. Sålunda bör vid prövning av varje form av samhällsadministration frågan om statlig, landstingskommunal och primärkommunal kompetens granskas utifrån de principiella linjer som vid varje tillfälle accepteras av statsmakterna.

A . De centralisering — centralisering

Av avgörande betydelse i ett principprogram av det slag som angivits ovan är den grad av centralisering eller decentralisering som ger de bästa vill- koren för samhällsarbetet ur administrativa och demokratiska synpunkter. F astån det inte är möjligt att formulera entydiga regler för när en decentra—

liserad respektive en centraliserad förvaltning ger maximal effektivitet bör denna fråga spela en huvudroll för övervägandena.

En geografisk decentralisering av förvaltningsuppgifter kan ske dels till statliga, regionala eller lokala organ, dels till landstingen och primärkom— munerna. Fastän de svenska regionala myndigheterna _ framförallt läns- styrelsen har betydande författningsenlig självständighet, finns det ända anledning observera den annorlunda beslutsprocessen i statliga respektive kommunala organ på den regionala eller lokala nivån.

Ovan i kapitel 7 konstaterades att de speciella förhållanden, som konsti- tuerar den kommunala beslutsprocessen, leder till en initiativrik och i bästa mening expansiv förvaltning men ändå till en självfallen balansering av behov och åtaganden inom olika förvaltningsområden mot varandra och mot de lokala resurserna. Den drivande kraften bakom detta är den egna medels- förvaltningen och det politiska ansvaret.

Den kommunala förvaltningens kraftfullhet och anpassningsbarhcten till varierande förutsättningar, den ekonomiska självständigheten och den de- mokratiska kontrollen, framstår emellertid inom vissa områden som nack- delar ur samhällets synpunkt. Framförallt gäller detta när olika rättsaspek- ter kräver en likformig handläggning av ärendena och inom områden där den kommunala initiativkraften kan tänkas komma i konflikt med den enskildes rättssäkerhet. Men även inom sådana områden, där en överblick över för- hållandena i hela riket är av väsentlig betydelse är uppenbart en långtgående detaljkontroll nödvändig och därmed sådana organisationsformer överlägsna där den centrala direktivrätten är oinskränkt.

Om man betraktar de förvaltningsområden, som trots en geografisk de- centralisering överförts till eller bibehållits under statligt huvudmannaskap, kan man konstatera att flertalet av dessa förvaltningsgrenar, är sådana som på grund av nödvändigheten av likformighet, under alla omständigheter har måst och kunnat regleras mycket strängt t. ex. statens bilinspektion, riks- försäkringsverkets lokala organisation, taxeringsväsendet och inte minst domstolsväsendet. På dessa områden har kraven på likformighet varit ut- präglade och styrningen genom normerande författningar har givit litet utrymme för skönsmässighet och därmed onödiggjort ett regionalt eller 10- kalt politiskt ansvar. Samtidigt har behovet av samordning med andra 10- kala aktiviteter varit av relativt underordnad vikt och lokala initiativ be- tydelselösa eller direkt skadliga. Inom några områden av samhällsförvalt— ningen har uppgifterna bibehållits eller överförts till statlig förvaltning därför att helhetsperspektivet och nödvändigheten av att verksamheten skall kunna skära över gränserna, har haft utslagsgivande betydelse.

Särskilt när det gäller landstingskommunernas och primärkommunernas specialreglerade uppgifter brukar den statliga ledningen av och kontrollen över dessa motiveras med kravet på enhetlighet och likformighet. Detsamma brukar även anföras då det gäller ett eventuellt överförande av en statlig

uppgift till ett kommunalt organ. Alltjämt görs med eller utan fog gällande att många kommunala myndigheter saknar möjligheter att skaffa sig den insikt och kännedom om författningarna som är nödvändiga för att kunna tillämpa dem på avsett sätt. Medvetna och omedvetna avvikelser anses kunna ske om inte en ingående statlig kontroll utövas.

Länsdemokratiutredningen är medveten om att kravet på enhetlighet ofta måste uppställas i samhällsförvaltningen. En decentralisering eller kom— munalisering av samhällsuppgifterna får givetvis inte sätta väsentliga rätt— viseintressen på spel. En centralt ledande och dirigerande förvaltningsorga— nisation under statsmakternas direkta kontroll är på vissa förvaltningsom- råden nödvändig därför att kravet på enhetlighet bäst tillgodoses genom en centraliserad förvaltning, men på andra områden leder en sådan organisa- tion till onödig formalism och stelhet.

l nära anknytning till de ovan diskuterade kraven på likformighet står ett annat argument för central kontroll, nämligen statsmakternas krav på förvaltningsmässig och administrativ effektivitet. I synnerhet med avseende på den primärkommunala förvaltningen har ofta hävdats att kommunerna av olika anledningar inte har velat eller kunnat skaffa sig erforderlig exper— tis. Därför har en omfattande statlig uppsikt varit nödvändig.

I bilaga 2 till detta betänkande har redovisats material som tyder på att primärkommuner av kommunblockens storlek i stor utsträckning kom— mer att ha tillgång till en egen förvaltning som i fråga om befattningsha- varnas kompetens motsvarar de statliga inspektionsorganen. Länsdemokra— tiutredningen anser att en sådan effektivitetskontroll över den specialregle- rade kommunala förvaltningen ofta är stötande ur den kommunala de— mokratins synpunkt, vidare att den delvis vilar på inaktuella förutsättning- ar med tanke på den faktiska kommunala utrustningen med experter. Under alla omständigheter kommer tillkomsten av större kommuner att inne— bära väsentligt förändrade förutsättningar för en statlig uppsikt över den kommunala förvaltningen. De moment i den specialreglerade kommunala förvaltningen som inte kan regleras genom generella författningar bör där- för i största utsträckning överlämnas till kommunernas eget avgörande, vilka, enligt länsdemokratiutredningens mening, kommer att ha bäst möj- ligheter och störst anledning att granska ändamålsenligheten och effektivi- teten i sin verksamhet.

I olika sammanhang framförs också som en invändning mot en decentra- lisering att de regionala och lokala myndigheterna i alltför stor utsträck- ning är beroende av lokala intressen. De lokalpolitiska motiven anses do- minera över den självständighet som erfordras av olika samhällsorgan.

Erfarenhetsmässigt och som också framgår av den intervjuundersökning av ledamöter i länsnämnderna för Vilken redogjordes i kap. 4 spelar lokala hänsyn en betydande roll i de lekmannanämnder, som nu utgör beslutande organ i en stor del av den statliga länsförvaltningen och som enligt läns-

förvaltningsutredningens förslag också bör införas i länsstyrelserna. Läns— demokratiutredningen vill emellertid framhålla att lokala hänsyn alltid ut- gör reella inslag i den politiska beslutsprocessen i olika organ för folkstyret. På det rikspolitiska planet ingår de regionala —— läns- eller landstings— intressena _— en förening med och balanseras av partipolitiska och andra hänsyn. Motsvarande är förhållandena i landstingen och primärkommuner- na. Det finns ingen anledning förmoda att inte olika lokalintressen, liksom olika andra gruppintressen, skall balansera varandra även på andra poli— tiska nivåer och med en annan kompetensfördelning än den som nu är aktuell. Förhållandet att lekmannanämnderna i den statliga länsförvalt— ningen i så hög grad präglas av lokalpolitiska ställningstaganden samman- hänger sannolikt till stor del just med bristen på partipolitiska och andra ansvarsförhållanden.

Även i detta avseende vill alltså länsdemokratiutredningen hävda att de lokala intressena i större utsträckning måste bli föremål för politiska av— göranden inom ramen för ett demokratiskt ansvar. Ett samband med det politiska ansvaret bör finnas i alla samhällsfrågor oavsett på vilken nivå de avgöres. Endast därigenom kan ett avgörande demokratiskt inflytande ska- pas över lokalpolitiska särintressen. Detta är en viktig förutsättning för att demokratin skall kunna bli en realitet i olika samhällsuppgifter. Kan inte detta ske torde i framtiden en betydande ökad administrativ kontroll och ledning från den centrala statliga administrationen behöva utövas gentemot de statliga och kommunala, regionala och lokala förvaltningarna. Den re- gionala och lokala styrelsen kan i längden inte göra anspråk på något egent— ligt inflytande om den nu inte har en politisk förankring i alla väsentliga samhällsfrågor.

I kapitel 8 refererades några av de överväganden som lett fram till den nuvarande kompetensfördelningen mellan kommunala och statliga organ inom den regionala förvaltningen. En annan sida av ansvarsfördelningen mellan å ena sidan riksstyrelsen och å den andra de lokala och regionala representationerna är fördelningen av beslutanderätt och kontroll inom de arbetsområden där kommunerna redan är huvudmän. Enligt länsdemokrati- utredningens mening mäste också denna sida beaktas eftersom det om man vill förstärka den regionala demokratin kan vara lika angeläget att lägga större ansvar på kommunerna inom dessa verksamhetsområden som att tillföra dem nya. I kapitel 10 har redogjorts för ansvarsfördelningen och regleringen inom vissa områden av den primär- och landstingskommunala verksamheten. Utredningen har inte närmare penetrerat dessa frågor ur synpunkten om det finns anledning att föreslå konkreta förändringar i an- svarsfördelningen, eftersom detta skulle ha inneburit ett omfattande och tidsödande detaljarbete. Länsdemokratiutredningen vill emellertid föreslå att de med den ovan antydda problemställningen sammanhängande frågorna undersöks i särskild ordning.

En väsentlig utvidgning av det landstingskommunala verksamhetsområ- det kommer sannolikt att få vissa konsekvenser även för den centrala för- valtningens organisation. De demokratiska representationerna på länsnivå kommer att företräda så stort medborgarunderlag att centrala ämbetsverk av nuvarande organisation knappast kan väntas kunna hävda centrala upp— fattningar gentemot landstingen. I kapitel 2 konstaterades att departemen- tens planeringsresurser utvidgats starkt under 1960-talet, sammanhängande med nödvändigheten av central överblick och avvägning. Det är sannolikt att denna tendens kommer att fortsätta och att allt fler centrala planerings- funktioner därigenom kommer att överföras från de centrala ämbetsverken till Kungl. Maj:t.

I konsekvens med sin grundsyn om önskvärdheten av att de i medborgar— nas liv ofta starkt ingripande besluten i planeringsfrågor fattas i politiskt ansvariga instanser, anser länsdemokratiutredningen att en sådan utveck- ling i och för sig kan vara fördelaktig. Om en väsentlig utvidgning av lands- tingens befogenheter skulle få den konsekvensen, att betydelsefulla beslut i planerings- och resursfördelningsfrågor i ökad utsträckning överföres till Kung. Maj:t, och därmed under riksdagens omedelbara insyn, kommer detta att ytterligare stärka den hierarkiska organisationen för planeringsfrågornas handhavande, med likformigt demokratiskt ansvar på olika nivåer, som utredningen vill inrikta utvecklingen mot.

Sammanfattningsvis rörande frågan om decentralisering och delegering till kommunala organ vill länsdemokratiutredningen hävda att sådana upp— gifter, där ett stort mått av subjektivitet är nödvändig, d. v. 5. där verk— ställigheten av samhällsförvaltningens uppgifter måste bestämmas av de lokala förutsättningarna eller förhållandena i det enskilda fallet och följakt- ligen ingen fast praxis kan utvecklas, bör delegeras till landsting eller primärkommunala organ i specialreglerad förvaltning, för att därigenom bringas under ett direkt politiskt inflytande och ansvar i enlighet med de demokratiska normer som utvecklats i vårt samhälle. Decentraliseringen bör ske under sådana former att de kommunala organens frihet att utforma den lokala samhällsförvaltningens detaljer inte onödigtvis begränsas. Vid varje tillfälle då statlig detaljkontroll eller detaljreglering aktualiseras bör noga övervägas om det aktualiserats av riksintressen av så stor vikt att det decentraliserade politiska ansvaret bör beskäras.

B. Landsting och primärkommuner

I olika sammanhang har konstaterats att arbetsfördelningen mellan stat- liga och kommunala organ har skett efter vad som i varje situation har bedömts administrativt lämpligt. Allmänna statsbidragsutredningen (SOU 1952: 44) t. ex. ifrågasatte »om det verkligen är motiverat eller ens möjligt att uppdraga en gränslinje mellan principiellt statliga och kommunala ar—

betsuppgifter. Därvid har utredningen kommit till den uppfattningen, att en sådan gränsdragning i realiteten icke är hållbar. Såväl staten som kom- munerna äro organ för samhällsverksamhet och det är ett intresse för såväl staten som vederbörande kommun att den samhälleliga verksamhet, som har anknytning till kommunen, bedrives på ett ändamålsenligt och i allo tillfredsställande sätt. Att vissa samhällsuppgifter av praktiskt-administra- tiva skäl ansetts böra utföras av statliga och andra kommunala organ kan härvid icke ha någon betydelse. Enligt utredningens mening är den faktiska arbetsfördelningen, sådan den angivits av statsmakterna, den enda gräns som i praktiken kan upprätthållas mellan statliga och kommunala upp- gifter.»

Som framgått av tidigare resonemangi detta betänkande vill länsdemokra— tiutredningen se landstingskommunerna och primärkommunerna inte som konkurrerande kommunformer utan som självstyrelseorgan på olika nivåer inom den totala samhällsförvaltningen och med komplementära uppgifter inom samhällsbyggandet. Landstingens och primärkommunernas förmåga och vilja att påtaga sig skilda uppgifter i samhällsförvaltningen är ytterst betingade av lokal anknytning respektive behovet av regional Överblick och regional samordning samt finansiell förmåga till regionala uppgifter. Så- som organ för lokal respektive regional självstyrelse har i konsekvens där- med de båda kommuntyperna givits samma kompetens, identisk beskatt- ningsrätt och likartad uppbyggnad med hänsyn till politisk representation.

Främst genom att landstingen i allt större utsträckning kommit att spela rollen av sjukvårdshuvudmän har emellertid de två kommuntypernas verk- samhetsinriktning divergerat. I de flesta överväganden rörande samhälls— verksamhetens organisation har inte landstingen uppfattats som komple- mentära till primärkommunerna och följaktligen inte heller som alternativa huvudmän. Allt eftersom den tekniska och ekonomiska utvecklingen fort- skridit och samhällsuppgifterna vuxit har detta framtvingat betydande ändringar i den primärkommunala indelningen.

Den administrativa, tekniska och ekonomiska utvecklingen har medfört att minsta effektiva förvaltningsenhet har blivit allt större inom en rad områden. Medan socknen väl kunde vara huvudman för den gamla odifferentierade folkskolan, krävs ett underlag av minst 8000 invånare för grundskolans högstadium. I stort sett samma förhållande gäller för en rad områden, inte minst den kommunala administrationen. Resultatet av denna utveckling blev först 1952 års kommunindelning som reducerade antalet kommuner från ca 2 500 till ca 1 000 och kommunblocksindelningen som nu är under genomförande som en ny primärkommunal indelning. Antalet kommun- block är nu 282 men kan komma att ytterligare reduceras på frivillig grund.

Indelningsreformerna har inneburit och kommer att innebära en kraftig minskning av såväl antalet förtroendemän som antalet förtroendeposter.

Erfarenheterna hittills från kommunsammanläggningarna inom ramen för kommunblocksindelningen antyder att antalet kommunala förtroendeposter och förtroendemän minskar starkt. Pilotstudier i några områden antyder en minskning med ca 70 %. Självfallet kommer detta att få starka negativa effekter på medborgarnas samhörighetskänsla och engagemang i samhälls— förvaltningen.

Länsdemokratiutredningen är dock väl medveten om att det kan finnas motiv för ändringar i den kommunala indelningen med hänsyn till primär- kommunernas administrativa resurser och utrustning med experter. Om det skall vara möjligt att delegera uppgifter till den primärkommunala för- valtningen utan detaljerade anvisningar och omfattande kontroll bör den primärkommunala administrationen vara tillräckligt specialiserad och ut— rustad med egen sakkunskap.

Ett genomförande av länsdemokratiutredningens förslag i detta betän- kande skulle emellertid kunna minska betydelsen av de skäl som ansågs motivera en ny kommunindelning. Länsdemokratiutredningen vill därför erinra om att kommunblocksindelningens genomförande som ny primär- kommunal indelning enligt riksdagsbeslut är frivillig och beroende av de i varje block ingående primärkommunernas behov av samarbete.

Samhällsntvecklingen har nödvändiggjort en intensifierad styrning och planering av olika åtgärder inom samhällsbyggandet. Fördelning av investe- ringsresurser mellan olika kommuner och regioner liksom mellan olika för— valtningsområden, samordning av åtgärder inom skilda sektorer, balanse- ring och avvägning av t. ex. naturvårdsintressen gentemot exploateringskrav har blivit nödvändiga inslag i den offentliga förvaltningen. Dessa styrnings- och planeringsbehov är sedan gammalt betydelsefulla inslag såväl i den cen- trala som i den primärkommunala förvaltningen. Under 1950- och 60-talen har utvecklingen emellertid också framtvingat behov av regional överblick och styrning på en mellannivå. Den administrativa strukturen har därvid gjort det naturligt att utnyttja länen som enheter för denna planering.

Länsförvaltningsutredningen har som tidigare nämnts föreslagit att an- svaret för balansen i den regionala utvecklingen och för den regionala planeringen skulle åvila länsstyrelserna. Länsdemokratiutredningen har tidigare utvecklat varför man anser detta vara en otillfredsställande lösning. I övrigt vill utredningen också hänvisa till de i kapitel 6 lämnade redogörel- serna för remissvaren över länsförvaltningsutredningen, där åtskilliga kri- tiska påpekanden gjorts.

I remissbehandlingen över länsförvaltningsutredningens betänkande fram- kom emellertid också förslag om att planeringen borde ske. i direkt dialog mellan stat och primärkommun eventuellt genom ett regionalt samarbets- organ sammansatt av representanter för primärkommunerna. Även i andra sammanhang har en sådan organisation aktualiserats t. ex. i direktiven den

29 mars 1968 till översyn av byggnadslagstiftningen och i statskontorets ut- redning ang. arbetsmarknadsverkets regionalorganisation.

Internationella erfarenheter talar för att en samhällsplanering baserad på direkta relationer mellan en överordnad riksplanering och den primärkom- munala planeringen skulle kunna tänkas vara praktiskt möjlig.

Regeringen skulle kunna stå i direkt kontakt med samhällsbyggandets verkställighet i kommunerna. Det är emellertid samtidigt uppenbart att en sådan planeringsorganisation skulle kräva en ny primärkommunal indel- ningsreform av vittgående slag. För att antyda omfattningen av en sådan reform kan hänvisas till det av statskontoret för arbetsmarknadsverket utarbetade organisationsförslaget baserat på 82 distriktsenheter. Till detta bör då läggas att landstinget om en sådan organisation genomfördes skulle bli en specialkommun för sjukvård.

Det medborgerliga deltagandet i samhällsförvaltningen skulle under ovan antydda organisation få beskäras i väsentlig omfattning. Enligt länsdemo— kratiutredningens mening är en sådan organisation därför helt oacceptabel.

Den andra möjligheten är ett nytt kommunalt organ på den nuvarande länsnivån eller för större enheter. Ett sådant organ kan tänkas utformas på olika sätt men det torde under alla omständigheter vara nödvändigt att det ges en fast författningsrättslig status och antingen utdebiteringsrätt såsom nuvarande kommunalförbund eller beskattningsrätt.

Kommunalförbundsformen lider av väsentliga svagheter såväl ur admini— strativa som demokratiska och författningsmässiga synpunkter. Det kan dessutom ifrågasättas om de kan erhålla den stadga och auktoritet gentemot medlemskommunerna, som är en förutsättning för en effektiv regional planering.

Den andra möjligheten att inrätta en ny kommunform för regionala frågor har övervägts i samband med lösandet av Stor—Stockholms regionala förvaltningsproblem. Såsom ett alternativ till storlandstinget för att lösa de speciella kommunala utbyggnads- och samordningsproblemen i Stock- holmsregionen framfördes i diskussionen förslag om en »enhetskommun». Detta innebar att Stockholms stad, landstinget och ett stort antal primär- kommuner i länet skulle sammanslås till en enhetskommun, d.v.s. sam- ordningsfrågorna skulle lösas på primärkommunal basis. Genom denna lösning skulle en fullständig kommunal skatteutj ämning uppnås i området. Den kommunala standarden i enhetskommunen skulle vidare bli enhetlig. Genom samordningen till stora enheter skulle möjligheter till planering, projektering och byggande i rationella former avsevärt förbättras.

Nackdelarna med en enhetskommun var emellertid också uppenbara. De i enhetskommunen uppgående kommunernas fullmäktigeförsamlingar och landstinget skulle således få upplösas och ersättas med en enda represen— tation med beslutanderätt såväl i regionala som lokala frågor. Detta skulle, menade man, förutom att ett stort antal förtroendemän friställdes öka av-

ståndet mellan medborgarna och de styrande myndigheterna samt minska olika minoriteters möjligheter att få sina synpunkter beaktade. Enhets— kommunen skulle få fatta beslut såväl i regionala frågor som frågor som endast berörde lokala intressen. Förvaltningsorganisationen skulle slutligen byråkratiseras och den lokala självstyrelsen, en av hörnstenarna i det offentliga livet, skulle upphöra.

I stället för »enhetskommunen» valdes »storlandstinget» varigenom pri- märkommunerna blir kvar såsom enheter för den lokala kommunala själv- styrelsen medan frågor av regional betydelse överförs till storlandstinget.

Av skäl som anförts ovan anser således länsdemokratiutredningen att eftersom en regional planering är nödvändig, avgörande skäl talar för att ansvaret för denna bör åvila landstinget. Detta innebär också att den kontroll av de regionala perspektivens respekterande som kan vara nödvändig bör åläggas landstingen. Landstingen bör vidare vara fastställelseorgan och mel- laninstans i ärenden som kan påverka den regionala utbyggnaden.

Länsdemokratiutredningen vill alltså förfäkta en hierarkisk planerings- organisation med riks-, regional— och lokalintressen uppbyggt kring en lik- formig demokratisk representation.

Länsdemokratiutredningen vill emellertid samtidigt kraftigt understryka att mycket av den nuvarande regionala kontrollen av primärkommunernas verksamhet inte synes fullgöra någon reell funktion, utan snarast framstår som en byråkratisk friktion på det primärkommunala samhällsbyggandet. I allt högre grad kommer detta att som tidigare nämnts bli fallet om primär— kommunernas tillgång till experter blir bättre.

Ytterligare ifråga om arbetsfördelningen vill länsdemokratiutredningen hävda att den nära politiska, funktionella, ekonomiska och personella sam- hörigheten mellan landstinget och primärkommunerna inom länet i hög grad talar för att arbetsfördelningen bör kunna göras flexibel och anpass- ningsbar till de skilda förutsättningar som gäller i olika delar av landet. En organisation som tillåter att ansvaret för t. ex. bostadsförsörjningen fördelas mellan landsting och primärkommun på sätt, som garanterar största möj— liga effektivitet synes utredningen vara att föredra framför varje stel lös— ning med en exklusiv huvudman. Självfallet måste en sådan flexibilitet kompletteras med en lagstiftad skyldighet för endera kommunformen att åtaga sig huvudansvaret och verkställa förvaltningen »om inte annan drager försorg därom» (jfr. organisationen vad beträffar barnhem). Det synes där— vid vara lämpligt att landstingen ålägges att stödja och samordna den pri- märkommunala verksamheten inom förvaltningsområden med regional betydelse.

Kompetensfördelningen mellan staten, landstingskommunerna och pri- märkkommunerna och fördelningen av kostnaderna för samhällsuppgifterna har också i viss mån berörts i samband med kommunblocksreformen. I propositionen angående kommunblocksreformen (1961: 180) anförde näm-

ligen departementschefen följande om möjligheterna att lösa de aktuella problemen genom en ändrad kostnadsfördelning:

»Vad först beträffar en kostnadsmässig omfördelning med bibehållande av nuvarande organisation — — är denna väg icke framkomlig för att lösa alla de problem som föreligger. Som jag tidigare uttalat framträder olägenheterna av nuvarande förhållanden icke enbart på det ekonomiska utan också på det or- ganisatoriska planet. Om man inskränker sig till ekonomiska stödåtgärder åt kommunerna skulle detta stundom för att icke säga ofta, innebära subventio- nering av en från olika synpunkter icke rationell organisation. Kommungrän- serna skulle sålunda få hindra ett effektivt utnyttjande av samhällets samlade resurser. Det torde allvarligt kunna ifrågasättas om nuvarande kommungränser i sig själva har så stort värde, att denna konsekvens måste tagas.

Därtill kommer det i princip otillfredsställande i att göra kommunerna alltmer beroende av statsbidrag och i motsvarande mån underkasta dem statlig kontroll. Utvecklingen i sådan riktning var just ett av de argument som åberopades för ge- nomförandet av föregående kommunindelningsreform. Å andra sidan är jag an- gelägen framhålla att varje ändring i bidragsbestämmelserna icke har den nu angivna effekten. Särskilt bör mot bakgrunden av vissa remissyttranden betonas, att skatteutjämningsproblemet, vilket är föremål för särskild utredning, icke löses enbart genom en indelningsreform. Tillvägagångssättet bör dock lämpligen vara att först ge kommunerna möjlighet att ordna en rationell förvaltningsorganisa— tion och med utgångspunkt därifrån pröva en lösning av återstående utjämnings— frågor. Denna väg är för övrigt antydd redan i gällande bestämmelser om skatte- lindringsbidrag.»

I det följande ingick departementschefen närmare på vissa särskilda upp- gifter, i första hand det obligatoriska skolväsendet. Slutsatsen blev, att en ändrad uppgiftsfördelning inte syntes kunna på sådant sätt bidraga till en lösning av de föreliggande problemen, att en kommunindelningsreform kun- nat undvaras. Konstitutionsutskottet anförde i sitt utlåtande (1962: 1) på denna punkt följande:

»En annan väg att förbättra betingelserna för den kommunala verksamheten är att —— självfallet blott i den omfattning så är möjligt utan att grundvalen för den kommunala självstyrelsen äventyras _— överflytta huvudmannaskapet för vissa mera kostnadskrävande förvaltningsuppgifter från primärkommunerna till lands— tingskommunerna eller staten. Åtgärder i denna riktning kan efter hand som samhällsutvecklingen fortskrider komma att visa sig ändamålsenliga på flera förvaltningsområden. Utskottet vill emellertid betona att avgörande skäl för änd- ringar ifråga om huvudmannaskapet för skilda uppgifter bör vara vad som med hänsyn till samhällets service åt människorna och förhållandena i övrigt befin- nes vara mest ändamålsenligt. I detta avseende finner utskottet anledning peka på att förändringarna kan avse ett överförande av uppgifter såväl till staten som från staten till kommunal förvaltning. Som exempel kan nämnas å ena sidan den aktuella diskussionen om polisväsenwdets förstatligande samt å andra sidan 1961 års riksdagsbeslut om provinsialläkarväsendets överförande till landstingen och den signalerade ändringen av huvudmannaskapet för mentalsjukvården, vilka båda sistnämnda reformer kommer att innebära för landstingen mycket omfat- tande och betydelsefulla uppgifter. Ytterligare omfördelning av uppgifter till

landstingen torde förutsätta genomgripande förändringar av landstingens arbets- former.»

Liksom departementschefen fann utskottet, att enbart åtgärder av det slag, som här angetts, inte var tillfyllest för att råda bot på de aktuella svårigheterna inom kommunalförvaltningen.

Även i detta finner länsdemokratiutredningen anledning instämma, men anser det samtidigt angeläget återigen understryka att den tekniska och ekonomiska utvecklingen, som framtvingar allt större förvaltningsenheter, utgör ett ständigt hot mot den kommunala indelningen. Varje ökning av den genomsnittliga kommunstorleken betyder ett minskat medborgerligt enga- gement. Möjligheterna att genom andra metoder öka medborgarnas möj- ligheter och tillfällen att deltaga i det egna samhällets förvaltning har under- sökts av kommunalrättskommittén, men utan att någon fullt godtagbar utväg kunnat finnas. Nackdelarna med ofta upprepade kommunala indel— ningsförändringar är uppenbara även ur andra synpunkter.

Samtidigt är det troligt att även kommunblocken i vissa delar av landet är för små för att såsom primärkommuner samordna och administrera vissa samhällsuppgifter såsom t.ex.. gymnasieskolan, den översiktliga samhälls- planeringen eller åldringsvården. I storstadsområdena möter andra problem såsom den kollektiva trafiken, vattenförsörjningen etc. Även med hänsyn till dessa förhållanden vill länsdemokratintredningen understryka vikten av att landstinget beaktas som alternativ huvudman när annars primär- kommunala förvaltningsuppgifter måste förstatligas eller kommunindel- ningsfrågan diskuteras.

C. Den kommunala ekonomin

I kapitel 11 i detta betänkande har lämnats en analys av den kommunala ekonomins utveckling. Av denna har länsdemokratiutredningen dragit slut- satsen att en omprövning av den kommunala verksamhetens finansiering under alla förhållanden inom kort kommer att bli aktuell. En omfördelning av de ekonomiska bördorna mellan stat och kommun eller på annat sätt t. ex. genom en omläggning av den kommunala skattens konstruktion åstad- kommen lösning av den kommunala ekonomins dilemma, kommer under vissa omständigheter att påverka kompetensfördelningen mellan stat och kommun och därmed den kommunala självstyrelsens innehåll.

Den kommunala verksamhetens finansiering är alltså av betydelse för länsdemokratiutredningens överväganden dels med hänsyn till nödvändig- heten av att kompensera kommunerna för de uppgifter, som överflyttas på dem i enlighet med utredningens förslag, dels med hänsyn till att en inom kort aktnaliserad reform av den kommunala verksamhetens finansiering bör

få en sådan utformning, att den kommunala självstyrelsens innehåll inte deformeras jämfört med de förslag som länsdemokratiutredningen i detta betänkande lagt fram.

Den kommunala verksamheten är en integrerad del av samhällsförvalt— ningen i stort och samhället som helhet har ett ansvar för att den kan full— göras med en efter omständigheterna avpassad medelsförsörj ning. Det finns i och för sig inte någon anledning varför den kommunala verksamheten helt eller huvudsakligen skal] finansieras med den direkta proportionella beskattning som är regel i Sverige. Med hänsyn till den kommunala verk- samhetens omfattning vill länsdemokratiutredningen hävda att de begrän- sade t'inansieringsmöjligheter, som den kommunala skatten genom sin konstruktion ger, har blivit otillräckliga och att man i fortsättningen måste tänka sig att kommunalskatten antingen radikalt reformeras med avseende på sin konstruktion eller att kommunalskatten i fortsättningen i stigande utsträckning kompletteras med andra finansieringsformer.

Den kommunala självstyrelsen är inte bara ett rationellt instrument för samhällsförvaltningen utan också ett uttryck för den svenska demokra- tins funktioner och en del av dess arbetsformer. En finansiering av den kommunala verksamheten i sådana former att den kommunala bestämman- derätten i väsentlig grad beskärs, bör enligt länsdemokratiutredningen und— vikas. Inom vissa förvaltningsområden omfattar statsbidragsreglerna fler detaljer än inom andra. Exempel på reglering i detalj är statsbidragsreglerna rörande skollokalernas utformning.

Med utgångspunkt från ovanstående mera principiella syn har länsde- mokratiutredningen övervägt hur den kommunala ekonomins problem på sikt kan lösas och särskilt hur den ytterligare belastning, som utredningens förslag i övrigt kommer att innebära för den kommunala sektorn, kan kom- penseras. Utredningens synpunkter har emellertid fragmentarisk karaktär. Det måste överlåtas åt en framtida specialutredning att framlägga mera detaljerade och konkreta förslag.

Det har tidigare i detta betänkande konstaterats att arbetsfördelningen mellan staten och kommunerna, såväl landstingen som primärkommunerna, inte är grundad på någon principiell föreställning om statliga respektive kommunala uppgifter. Den rådande arbetsfördelningen är ytterst betingad av uppfattningen om olika samhällsorgans lämplighet att handha respek— tive uppgifter utifrån traditionella förvaltningstekniska och finansiella aspekter.

Genomgående har i detta betänkande framhållits att kommunerna måste ses som en del av den totala samhällsförvaltningen och att man varken teoretiskt eller principiellt kan dra några skiljelinjer mellan statliga respek- tive kommunala uppgifter. Här bortses alltså från de uppgifter som av alla torde anses vara självklart statliga såsom försvaret, utrikespolitiken o. dyl. Det förhållandet att den statliga och kommunala verksamheten har olika

finansieringssystem gör det emellertid angeläget att diskutera de olika verk- samheternas administrativa huvudmän utifrån finansiella aspekter.

Den starka kommunala expansionen har ytterst möjliggjorts av kom- munernas sj älvbeskattningsrätt. Härigenom har kommunerna under finan— siellt och politiskt ansvar kunnat svara för de lokala enheternas utbyggnad i olika avseenden. Med tiden har kommunalskatten i betydande omfattning kompletterats med statsbidrag.

Den av länsdemokratiutredningen i detta betänkande föreslagna ändringen i arbetsfördelningen mellan å ena sidan stat——landsting samt å andra sidan landsting—primärkommuner kommer att medföra en viss ökning av lands- tingets utgifter. De i betänkandet föreslagna huvudmannaskapsreformerna är inte avsedda att åstadkomma en ändrad fördelning av finansieringsfor- merna för verksamheterna utan är betingade av överväganden, som syftar till förstärkning av självstyrelsen och effektivisering av förvaltningen. Detta innebär att kostnadsfördelningen i princip skall vara oförändrad mellan kommunerna och staten för de från staten till landstingen och kommunerna överförda verksamhetsgrenarna. Den landstingskommunala verksamheten är genom de ständigt stigande sjukvårdskostnaderna redan nu synnerligen hårt ekonomiskt belastad. Det måste enligt länsdemokratiutredningens me- ning således vara självklart att landstingen ges full kostnadstäckning för de uppgifter som enligt utredningens förslag överförs till dem från staten.

Den framskrivning av landstingens och primärkommunernas utgifter och utdebiteringsbehov som företagits i kapitel 11 visar trots sina brister att den kommunala utdebiteringen snart nått en sådan höjd att hela den kommunaia sektorns finansieringsförhållanden måste upptagas till en sam- lad prövning. Om man bortser från att vissa verksamhetsgrenar skulle kunna överföras till statligt huvudmannaskap, vilket är ett mindre önskvärt alter- nativ med hänsyn till den kommunala självstyrelsen, återstår följande for- mer för en reformering av den kommunala finansieringen, nämligen väsentligt utökade statsbidrag, en omläggning av den kommunala skattens konstruktion eller ökad avgiftsfinansiering. Dessa renodlade varianter kan och måste självfallet användas i kombination med varandra. Länsdemokra- tiutredningen vill emellertid i det följande anlägga synpunkter på dem var för sig.

Det är en konsekvens av den syn på kommunerna som en del av den totala samhällsverksamheten som genomgående understrukits i detta be- tänkande att kommunernas verksamhet till stor del finansieras genom statlig bidragsgivning. I samband med att kommunerna ålagts nya och mera om- fattande uppgifter har statsbidrag till de olika verksamhetsgrenarna kon— struerats och en mångfald såväl formellt som i materiellt hänseende olik- formade statsbidrag har skapats. Därigenom har ett komplicerat stats- bidragssystem vuxit fram.

Ett antal statliga utredningar har under 1950— och ($O-talen framlagt för-

slag till förenklad statsbidragsgivning. På senare är har de av riksdagen beslutade skatteutjämningsbidragen medfört att en viss reducering av an- talet bidrag har skett.

1958 års skatteutjämningskommitté (SOU 1964: 19) konstaterade tidigare att trots vidtagna rationaliseringar i statsbidragssystemen, statsbidragsgiv- ningen fortfarande var otillfredsställande. »Antalet bidrag är emellertid alltjämt stort och erbjuder en rik provkarta på bidrag till utgiftsändamål av varierande karaktär och betydelse. Trots de förenklingar som vidtagits kvar— står också enligt utbredd uppfattning avsevärda svårigheter att rätt tolka och tillämpa bidragsbestämmelserna.»

Länsdemokratiutredningen har vid flera tillfällen framhållit att såväl primärkommunerna, inte minst om ytterligare kommunsammanläggningar genomföres, som landstingen får anses ha sådan tillgång till expertis av olika slag att den statliga reglering och tillsyn som utövas med stöd av stats— bidragsbestämmelser och även andra författningar i en del fall synes vara överflödig och delvis besvärande ur den kommunala självstyrelsens syn- punkt.

Förutom det tidsödande arbete och den »— enligt utredningens uppfatt- ning —— onödiga kontrollverksamhet som statsbidragsrekvisitionerna medför för den kommunala förvaltningen och den statliga administrationen, är statsbidragens relativa storlek inom vissa sektorer av så liten betydelse att starka skäl synes tala för att flera speciella statsbidrag sammanförs i ett större allmänt statsbidrag till landstingen och primärkommunerna. All— männa statsbidragsutredningen kom fram till samma konklusion efter sin genomgång av de olika speciella statsbidragen:

»Utredningen har sålunda kommit till den uppfattningen, att det all- männa syftet med statsbidragsgivningen till kommunerna, bortsett från vissa speciella driftsbidrag vilka bör betecknas som stimulansbidrag i egent- lig mening, skulle kunna tillgodoses lika väl eller till och med bättre genom att bidragsgivningen icke bundes till särskilda av kommunerna bedrivna verksamhetsgrenar utan utvidgades till att omfatta hela den kommunala verksamheten, ett allmänt statsbidrag. Genom att bidraget differentierades efter kommunernas behov av statsbidrag ur skatteteknisk synpunkt och ur skatteutjämningssynpunkt, skulle bidraget få karaktären av ett allmänt skatteutjämningsbidrag. Detta allmänna bidrag till kommunerna skulle avlösa och ersätta alla de nuvarande driftsbidragen till kommunerna, vilka icke hade väsentlig betydelse ur stimulanssynpunkt.»

Som påpekats ges föreskrifter och bestämmelser knutna till statsbidragen i många fall en alltför detaljerad och omfattande utformning varigenom det kommunala ansvaret delvis urholkas. Länsdemokratiutredningen vill bestämt understryka, att den utökade statsbidragsgivning som torde böra införas framdeles inte får förbindas med sådana villkor i olika avseenden att den kommunala självstyrelsen därigenom hotar att minskas. Endast

v.

i sådana fall då väsentliga syften, såsom t. ex. konformitet i undervisnings- standard eller liknande, eftersträvas och inte anses kunna nås utan vissa detaljbestämmelser knutna till statsbidragen, bör kommunerna bindas till statliga bestämmelser för verksamhetens närmare utformning. Härav följer att länsdemokratiutredningen finner att den statsbidragsform som närmast torde eftersträvas framdeles är ett utbyggt allmänt skatteutjämningsbidrag, vilket kommunerna bör få disponera på samma sätt som de medel som in— flyter i form av kommunalskatt. Ett sådant allmänt skatteutjämningsbidrag bör kunna utformas så att det utgör incitament till rationalisering och spar- samhet i den kommunala verksamheten, vilket annars varit en invändning mot statsbidrag av icke specialdestinerat slag.

Det av allmänna statsbidragsutredningen (SOU 1952: 44) förordade stats- bidraget borde enligt utredningen ges följande konstruktion:

»Det ifrågasatta nya statsbidraget till kommunerna skulle utgöra ett all— mänt tillskott, vars storlek skulle bero på kommunernas behov av stats- bidrag ur skatteteknisk synpunkt och ur skatteutj ämningssynpunkt. Bidra- get skulle sålunda icke vara bundet till vissa speciella verksamhetsgrenar, utan det skulle ankomma på kommunerna att avgöra huru statsbidraget skulle disponeras. Statsbidraget skulle stå till kommunernas förfogande på samma sätt som de medel, vilka inflyta genom den allmänna kommunal- skatten. Beträffande de kommunala verksamhetsgrenar, till vilka utgå spe- ciella statsbidrag som skulle avlösas med det allmänna statsbidraget, skulle staten icke längre kunna öva inflytande genom villkorsbestämningar i anslutning till statsbidragsförfattningar. Det bör därför undersökas huruvida en ersättning härför är behövlig och i så fall hur denna bör vara beskaffad.»

De farhågor i olika avseenden som föresvävat statsmakterna beträffande villkorslös statsbidragsgivning kommenteras av allmänna statsbidragsut- redningen sålunda:

»Det kan icke uteslutas att ett mer eller mindre medvetet motiv från stats- makternas sida för de detaljerade villkorsbestämningarna varit farhågor för att inom många kommuner politiska bedömningar skulle föranleda till att verksamheten vid uppläggningen icke skulle givas önskvärd bredd eller eljest icke skulle givas den positiva inriktning som syntes erforderlig. Dessa farhågor måste av anförda skäl anses äga mindre underlag nu än tidigare.»

Länsdemokratiutredningen vill förorda att när en framtida ökning av statsbidragen till kommunerna blir aktuell denna i största möjliga omfatt— ning utformas på det. sätt som gäller för nuvarande allmänna skatteutjäm- ningsbidrag. En konstruktion av nämnd art synes länsdemokratiutred- ningen bäst kunna förenas med den kommunala självstyrelsens princip och arbetsformer.

I syfte att åstadkomma en viss utjämning av olikheterna i det kommunala skattetrycket föreslog 1958 års skatteutjämningskommitté att skatteutjäm— ningsbidrag skulle utgå på basis av dels en skattekraftsfaktor, dels en utdebi—

teringsfaktor. Utredningen underströk att det gällde att minska ojämn- heterna i skattetrycket och inte att helt eliminera dessa skillnader: »En skatteutjämning som skall ske genom statlig bidragsgivning kan inte åsyfta en total utjämning av kommunernas utdebiteringssatser. En så långtgående utjämning låter sig inte förenas med en reell kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen bygger nämligen på uppfattningen att varje kom- mun i princip skall ha rätt att bestämma om den vill utöva en mer omfat- tande verksamhet och betala denna med en högre utdebitering än som eljest erfordras eller begränsa sin verksamhet och hålla en lägre utdebitering. Skillnader i den kommunala verksamheten som är att tillskriva kommun— medlemmars olika krav på insatser måste i den kommunala självstyrelsens intresse accepteras. Då enligt allmän uppfattning den kommunala själv- styrelsen utgör en stor tillgång för vårt land och en av grundvalarna för vårt nuvarande statsskick, får genom skatteutjämningsbidrag inte åstad- kommas att densamma mister sitt innehåll eller urholkas.»

Skatteutjämningskommittén betonade således att skatteutjämningsbi— draget inte borde syfta att åstadkomma en utjämning i skattetrycket som hade sin grund i olika värderingar beträffande den kommunala verksam— hetens omfattning och standard. Skatteutjämningsbidraget borde utformas så att de orsaker till utdebiteringsskillnader, som låg utanför kommunernas inflytande skulle kunna angripas. Bidragsgivningen borde således baseras på objektivt fastställhara faktorer utanför kommunal påverkan. Dessutom borde bidragssystemet vara så enkelt som möjligt ur teknisk synpunkt.

Länsdemokratiutredningen vill helt instämma i denna syn på skatteut— jämningsbidragets konstruktion och vill förorda att detta höjes för att kom- pensera landstingen för de nya uppgifter som överföres på dem från staten.

Med hänsyn till den betydande roll sjukvården intar bland de kommunala utgifterna måste vid en diskussion om olika finansieringsformer för den framtida kommunala verksamheten även frågan om sjukvårdens finan- siering diskuteras. I olika sammanhang har således påpekats den starka kostnadsutveckling som gjort sig gällande såväl på drift- som på investe- ringssidan inom sjukvården. Diskussionerna har emellertid inte medfört att en samlad översyn av sjukvårdens kostnader kommit till stånd och kost- nadsfördelningen inom sjukvården har ej heller varit föremål för några direkta principiella överväganden.

Som redogjorts för i kapitel 11 beslöt Svenska landstingsförbundets kon- gress 1967 i anledning av en av Skaraborgs läns landsting väckt motion att hemställa hos Kungl. Maj:t att en utredning måtte tillsättas för att pröva sjukvårdens framtida finansiering. I skrivelse till Kungl. Maj :t våren 1968 anhåller Svenska landstingsförbundet att särskilda sakkunniga måtte till- kallas för att företa en total översyn av hälso- och sjukvårdens fiansiering.

Länsdemokratiutredningen vill understryka de i motionen framförda syn- punkterna och bestämt biträda den i Svenska landstingsförbundets skrivelse

gjorda framställningen. Med hänsyn till att denna fråga sannolikt kommer att utredas i särskild ordning vill länsdemokratiutredningen inte framföra några speciella rekommendationer.

I sammanhanget vill emellertid länsdemokratiutredningen betona att den offentliga sektorns omfattning och skatteuttagets storlek givetvis är att be- trakta som ett enhetligt problemkomplex. Även om det kommunala skatte- trycket kan dämpas genom statsbidrag måste ändock medborgarna ytterst via den statliga beskattningen svara för att medel står till buds för stats- bidragsgivningen, d.v.s. individens disponibla inkomst måste beskäras genom en utökning av skatteuttaget. Hur stor del av den totala brutto— nationalprodukten som bör anslås till vårdsektorn vill och kan emellertid länsdemokratiutredningen inte uttala sig om.

Som framgår av den av länsdemokratiutredningen gjorda lineära fram- skrivningen skulle den totala kommunala utdebiteringssatsen 1975 uppgå till 26:83 varav den landstingskommunala utdebiteringen skulle utgöra 10: 54. Den genomsnittliga landstingskommunala utdebiteringen har från 1963 till 1968 ökat med 2: 12 och ligger f.n. på 7: 16. En höjning av den proportionella kommunalskatten i förening med den indirekta statliga om- sättningsskatten drabbar hårdast de lägre inkomsttagarna och de betalnings- svaga grupperna i samhället. Inte minst med hänsyn till sociala skäl måste därför en kraftig höjning av den kommunala utdebiteringen aktualisera en översyn av den kommunala skattens konstruktion.

Den nuvarande allmänna kommunalskatten utgör den dominerande in- täktskällan i kommunerna. I samband med genomgången av olika finan— sieringsformer för kommunerna kom 1958 års skatteutjämningskommitté in på frågan om införande av ytterligare en skatteform på det kommunala området, nämligen indirekt beskattning i likhet med den statliga allmänna omsättningsskatten. Utredningen anförde i samband härmed:

»Då vid den kommunala inkomstbeskattningen i princip gäller att kom- mun äger beskattningsrätt till inom kommunen lokaliserade förvärvskällor, kan härvid den indirekta beskattningen komma i blickpunkten, i synnerhet som denna beskattningsform genom den allmänna varuskattens tillkomst fått en väsentligt större tyngd i det statliga skattesystemet. Det synes så- lunda kunna diskuteras att också tillföra kommunerna en omsättningsskatt som komplement till redan existerande kommunala beskattningsformer.» Utredningen diskuterade därefter för- och nackdelar med en kommunal om- sättningsskatt och anförde bl.a. att en sådan skulle medföra en ökning av ojämnheten i det kommunala skattetrycket. Om den kommunala omsätt- ningsskatten däremot utformades med det dubbla syftet att dels tillföra kom- munerna ytterligare skatteinkomster samt dels deltog i finansieringen av skatteutjämningsstödet till kommuner som trots ökade skatteinkomster skulle sakna tillräckliga ekonomiska resurser ansåg utredningen att invänd- ningarna skulle förlora i styrka. Dock skulle då kunna invändas att kommu-

nerna tvingades uttaga kommunalskatt av sina kommuninvånare för andra ändamål än den egna kommunens behov. Dessutom skulle de medel som stod till buds i skatteutjämningssyfte kunna begränsas till de belopp som inflöt genom skatten. Under hänvisning till bl. a. att de kommunala beskattnings- formerna lämpligen borde prövas i samband med den översyn av hela skatte- systemet som anförtrotts åt allmänna skatteberedningen tog utredningen inte ställning till frågan om den indirekta beskattningens eventuella integra- tion i det kommunala skattesystemet utan utredningen vill endast antyda den möjlighet till ny kommunal skatteform som låg i en indirekt kommunal beskattning. Allmänna skatteberedningen upptog emellertid inte denna skatteform till prövning.

En indirekt beskattning i form av omsättningsskatt eller mervärdesskatt har vid sidan om fördelen att den på ett relativt smidigt sätt kan anpassas efter konjunkturella eller statsfinansiella förhållanden förtjänsten att den träffar konsumtionen varigenom dess verkningar ej bedöms på samma sätt som en ytterligare höjning av progressiviteten vara negativ för sparande och arbetsvilja. En sådan beskattningsform drabbar däremot på ett olyckligt sätt grupper vilka av sociala skäl anses böra skyddas mot en standardför- sämring, t. ex. pensionärer och barnfamiljer. Genom olika statliga kompen- sationsåtgärder, t. ex. höjning av folkpensionerna och barnbidragen, kan dock dessa grupper hållas skadeslösa vid en höjning av den indirekta be- skattningen.

Länsdemokratiutredningen finner dock sannolikt att frågan om en vidg- ning av det kommunala finansieringsunderlaget i första hand måste sökas efter andra linjer än för reformering av den kommunala skatten.

I likhet med 1961 års sjukförsäkringsutredning finner utredningen starka skäl tala för att en avgiftshöjning av vissa delar av sjukvården överväges under förutsättning att härvid social rättvisa eftersträvas. En sådan höjning av avgifterna torde dock för landstingens del endast betyda marginella finansiella tillskott. De betydande utgifter som behöver täckas i den fram- tida landstingskommunala verksamheten får, som utredningen framhållit tidigare, om icke stora socialt oacceptabla utdebiteringshöjningar skall be- höva ske, tillgodoses genom en betydligt vidgad statlig bidragsgivning eller en reform av den kommunala skattens konstruktion, varvid hänsyn tas till de sociala konsekvenserna.

Länsdemokratiutredningen vill således hävda att det är ett självklart villkor att kommunerna kompenseras för de ytterligare kostnader som på- lägges dem genom utredningens förslag. Vidare anser utredningen att den kommunala verksamhetens finansiering i stort och på längre sikt måste bli föremål för prövning inom kort. Utredningen anser emellertid att den närmare utformningen av en kompensation till kommunerna i anledning av utredningens förslag liksom andra mera långsiktiga överväganden måste

utredas i särskild ordning och under hänsynstagande till vad utredningen ovan anfört.

Med hänsyn härtill anser sig länsdemokratiutredningen ej böra framlägga konkreta förslag till lösning av finansieringsproblematiken. Dessa problem är av den omfattning och komplexitet att ett stort utredningsarbete torde erfordras, vilket ligger utanför ramen av länsdemokratiutredningens arbete. Utredningen vill emellertid starkt understryka vikten av att den kommunala sektorns finansieringsförhållanden snarast göres till föremål för en särskild utredning.

Den kommunala sektorn representerar nu cirka en fjärdedel av brutto- nationalprodukten. Ur denna synpunkt är det självfallet angeläget för stats- makterna att den kommunala ekonomin blir väl inpassad i de centrala finans- politiska perspektiven. Samtidigt är det emellertid också uppenbart att den kommunala sektorn inte reagerar i tillräcklig utsträckning på de traditio- nella konjunkturpolitiska instrumenten. Den kommunala ekonomin har t. ex. varit ungefär lika expansiv oberoende av det varierande konjunktur— läget under 1960-talet.

Statsmakterna har därför sett sig nödsakade att i ökande utsträckning införa olika administrativa regleringsinstrument som t. ex. investeringsav- gift, byggnadsreglering, lånekontroll etc.

Det bör emellertid samtidigt understrykas att den kommunala verksam- hetens omfattning och inriktning liksom de kommunala investeringarna i hög grad är beroende av statliga åtgärder. Den statliga sektorsplaneringen och den centrala finanspolitiken är därvid inte alltid väl samordnad. Delvis sammanhänger detta med tidsförskjutningar mellan beslut och verkstäl— lighet, men också med regionala variationer i t. ex. sysselsättningsläget.

Som nämnts i kapitel 11 pågår för närvarande genom finansdeparte— mentet en försöksundersökning varvid kommunerna genom enkäter ombeds redovisa sina planerade investeringsutgifter och upplåningsbehov m. in. under en femårsperiod. Försöksverksamheten är inspirerad av de metoder som använts med framgång för de kommunala bostadsbyggnadsprogram— men.

Länsdemokratiutredningen vill för sin del understryka nödvändigheten av att den kommunala sektorn anpassar sig till och vidareutvecklar den ekonomiska långtidsplaneringen i enlighet med den ovan nämnda försöks- verksamheten eller på liknande sätt.

D. Principprogrammets tillämpning

Länsdemokratiutredningen har ovan tecknat grunddragen i de värderingar som utredningen vill göra gällande med avseende på den decentraliserade samhällsförvaltningens organisation. Dessa värderingar utgör utgångs- punkten för de i följande kapitel tecknade synpunkterna på kompetensför- delningen inom enskilda förvaltningsområden. Närmast skall emellertid an-

tydas grunddragen i den organisation utredningen vill förorda som ett alternativ till den nuvarande.

Med hänsyn till att det av administrativa och andra skäl har ansetts nödvändigt att ge länsmyndigheterna ett väsentligt mått av frihet från central kontroll i deras verksamhet, är det rimligt att denna frihet sätts under regional politisk kontroll. Detta kan ske på ettdera eller båda av två sätt: antingen införes lekmannanämnder i den nuvarande statliga länsför- valtningen eller också överföres delar av den nuvarande statliga länsförvalt- ningen in under landstingskommunalt huvudmannaskap. Av de undersök- ningar som utförts av utredningen framgår att de lekmannanämnder som hittills inrättats i länsförvaltningen av skäl som sannolikt sammanhänger med det bristande sambandet med partiväsendet inte har infriat förvänt— ningarna att i märkbar utsträckning införa ett aktivt medborgarinflytande i länsförvaltningen.

Det är emellertid också uppenbart att statsförvaltningens organisato— riska struktur inte i alla delar kan rubbas utan negativa effekter vad gäller fullföljandet av vissa av statsmakternas centrala målsättningar. En kom— munalisering av länsförvaltningen måste således ta hänsyn till att stats— makternas möjligheter att hävda centrala målsättningar inte försämras. Inte minst torde detta gälla olika rättssäkerhetsaspekter och t. ex. finanspo- litiska målsättningar.

Med hänsyn till detta är det länsdemokratiutredningens mening att en kommunalisering av sådana uppgifter där de nu statliga länsorganen har en betydande rörelsefrihet är den lämpligaste vägen för en demokratisering av länsförvaltningen, medan i huvudsak av landstinget utsedda lekmanna— nämnder bör utgöra ett komplement inom de delar av den statliga länsför— valtningen där statsmakterna av olika skäl bör förbehålla sig rätten till de- taljkontroll och organisationen därför bör vara mera vertikalt integrerad.

I enlighet med länsdemokratiutredningens grundsats att den ledande rol— len i den regionala samhällsutvecklingen bör innehas av landstinget bör en— ligt utredningens förmenande ansvaret för den översiktliga planeringen och samordningen av den offentliga förvaltningen överföras till landstingskom- munerna i specialreglerad kompetens. Denna reform innebär att planerings- ärendena, där utrymmet för subjektivitet och skönsavgöranden är stort, kommer att handläggas under regional demokratisk kontroll och att lands- tingen ges möjlighet medverka vid plangenomförandet.

Till de regionala förvaltningsområden där en kommunalisering synes sär- skilt angelägen och lämplig hör vidare enligt utredningens förmenande lokaliseringsfrågorna, markanvändningsfrågorna på regional nivå innefat- tande fastställelseprövning enligt byggnadslagen, tillämpningen av natur- vårdslagen m. m., bostadspolitiken samt skolväsendets liksom socialvårdens planering. . .

Det är däremot länsdemokratiutredningens mening att länsstyrelsens ar-

betsuppgifter av rättskipande karaktär bör kvarstå oförändrade inom läns- styrelsen. Detta innebär att besvär enligt kommunlagen över primärkommu- nala beslut får en oförändrad gång.

Den av länsdemokratiutredningen förordade reformen varigenom läns- styrelsens planeringsansvar överföres till landstinget rubbar alltså inte hu- vuddragen av nuvarande besvärsformer. Länsstyrelsen avses liksom hittills pröva besvär över primärkommunala beslut liksom beslut av statliga organ och befattningshavare. Utredningen vill dock i detta sammanhang under— stryka behovet av en allmän översyn av bestämmelserna för besvärsinsti- tuten liksom reglerna för statsuppsikten över kommunerna i övrigt, bl. a. rö- rande fastställelseprövningen av kommunala beslut, allt i avsikt att förenkla proceduren och om möjligt vidga ramen för den kommunala kompetensen med bibehållna rättssäkerhctsgarantier.

Länsdemokratiutredningens förslag minskar heller inte medborgarnas och menigheters möjligheter att få beslut prövade i högre instans. Den hävdvun- na rätten att överklaga, i sista hand få sin sak prövad inför Konungen, är djupt rotad bland medborgarna och får icke beskäras. Samhällsutveckling- ens krav på effektivitet och ändamålsenlighet i förvaltningen måste emeller- tid också beaktas i detta sammanhang. Rättssäkerheten har också mycket att vinna på en vidgad kommunalisering av den statliga förvaltningspro- cessen, varigenom beslutsproceduren kan förenklas och medborgarkontrol- len i allmänhet över den offentliga förvaltningen öka.

Nuvarande bestämmelser för besvär enligt kommunallagarna varigenom i huvudsak en legalitetsprövning sker, d.v.s. att beslutet tillkommit i laga ordning, icke står i strid med lag eller författning eller överskrider kommu- nal myndighets kompetens eller kränker klagandens enskilda rätt, avses bibehållas i nuvarande form. Rörande primärkommunala beslut blir alltså länsstyrelsen fortfarande första instans och Kungl. Maj:t högsta instans. Beträffande landstingskommunalt beslut bör fortfarande huvudprincipen bibehållas, att ändring i landstingskommunalt beslut endast skall kunna ske av Kungl. Maj:t.

Beträffande sj älvförvaltningsbesvär torde utredningens förslag heller i och för sig inte aktualisera några väsentliga ändringar av nuvarande ordning. Gällande huvudprinciper att länsstyrelsen är första besvärsinstans bibe- hålles. I detta sammanhang vill dock utredningen understryka vikten av att den av länsförvaltningsutredningen föreslagna medborgarrepresentatio- nen i länsstyrelsen genom särskilda nämndemän i mål rörande administra- tiva frihetsberövanden och därmed likartade mål och ärenden, kommer till stånd. Nämndemännen bör utses av landstingen. Genom en sådan ordning kommer länsstyrelsens karaktär av länsrätt att ytterligare markeras, om länsdemokratiutredningens förslag i övrigt genomföres.

Vissa förändringar i nuvarande ordning uppkommer om nuvarande exper- tis såsom länsarkitekt, länsingenjör m. fl. överflyttas från länsstyrelsen

till landstinget, eftersom dessa i viss utsträckning har medverkat vid avgö- randet i länsstyrelsen även av besvärsmål. Vid sådana besvärsmål torde emellertid länsstyrelsen utan svårighet, liksom de allmänna domstolarna, vid behov kunna utnyttja utomstående expertis.

Bortsett från att vissa principiellt viktiga planeringsfrågor överförs till landstingen kommer en del av de nu självständiga länsmyndigheterna att kvarstå oförändrade som exekutiva organ för statliga uppgifter. Detta inne- bär alltså att sambandet mellan länsmyndigheterna och de centrala ämbets— verken inom dessa förvaltningsområden blir i huvudsak oförändrat.

Såväl för att garantera ett samband mellan de regionala demokratiska representationerna och de olika förvaltningsorganen som en administrativ samordning mellan olika förvaltningsområden, bör landstinget utse fler— talet ledamöter i de statliga länsnämnderna. För landstingens vidkommande medför detta inga nya uppgifter men självfallet ökad arbetsbörda för lands- tingets ledamöter bland vilka länsnämndernas ledamöter till en del bör rekryteras.

Det kommer emellertid samtidigt att innebära större möjligheter för landstingen att diskutera t. ex. vägfrågor eller arbetsmarknadsförhållanden i ljuset av landstingets ansvar för den översiktliga samhällsplaneringen. Olika sakinriktningar kommer alltså att kunna ställas mot varandra i lands- tingsdebatterna och delvis balansera varandra. Det är alltså inte bara lands- tingen som får ett inflytande över t. ex. vägväsendet och arbetsmarknads- politiken utan det finns också goda möjligheter att landstingens represen- tanter i länsnämnderna kommer att förfäkta sådana frågor i landstingets behandling av ärenden inom den allmänna samhällsplaneringen, att dessa sakområden på detta sätt kommer att påverka den allmänna samhällspla- neringen.

Det är emellertid samtidigt uppenbart att den nuvarande länsförvalt— ningens organisation kommer att behöva förändras i vissa stycken. Det kan således anföras att vissa av länsnämnderna organisatoriskt kommer att sakna existensberättigande som självständiga organ, om den landstings- kommunala och primärkommunala verksamheten samordnas bättre och kommunblocksindelningen genomföres. I följande kapitel kommer utred- ningen att närmare analysera de organisatoriska förhållandena inom några olika förvaltningsområden och i anslutning därtill också frågan om vissa nu statliga funktioner på länsplan bör överföras i landstingskommunal förvalt- ning.

Länsdemokratiutredningen vill understryka att dess synpunkter i första hand är att betrakta som riktlinjer för ett fortsatt utredningsarbete rörande kompetensfördelningen. Som ytterligare synpunkter på sådana vidare över— väganden bör tilläggas påpekandet att uppgifter inte bör överföras till landstinget i snabbare takt än dess organ kan assimilera dem.

Särskilt med avseende på länsplaneringen och ansvaret för den regionala

samhällsutvecklingen vill utredningen framhålla att länsstyrelsernas befatt- ning med dessa frågor, inom ramen för framför allt lokaliseringspolitiken, ännu så länge är föga utbyggt. I detta avseende bör alltså länsdemokratiut- redningens förslag betraktas som en riktningsangivelse för framtida åtgär- der och utbyggnader. Med avseende på andra moment i förslaget krävs de- taljöverväganden och vissa ändringar i den nuvarande lagstiftningen, vilka emellertid i allmänhet inte är av djupgående natur.

De synpunkter som länsdemokratiutredningen i detta kapitel lagt på ar- betsfördelningen mellan statliga och kommunala organ har karaktär av principprogram. Länsdemokratiutredningen föreslår att alla framtida pröv- ningar rörande samhällsverksamhetens organisation sker mot bakgrunden av vad utredningen i detta kapitel anfört. Den modell för kompetensfördel- ningen mellan statliga och kommunala organ som utredningen här har teck- nat utgör alltså dess egentliga förslag till principiella riktlinjer för arbets- fördelningen mellan statliga och kommuala organ.

Länsdemokratiutredningen vill emellertid för att konkretisera denna principiella modell också ge vissa synpunkter på hur den bör tillämpas på de tidigare nämnda förvaltningsområden, där frågan om kompetensfördel- ningen synes särskilt angelägen. Det är därvid inte länsdemokratiutredning- ens avsikt att ge detaljerade förslag till konkreta reformer. I första hand vill utredningen ange och något närmare precisera förvaltningsområden, där de nuvarande förhållandena jämlikt vad utredningen i det föregående sagt, är otillfredsställande och därmed aktualisera olika reformer. Utredningen vill också ange efter vilka riktlinjer närmare överväganden då bör ske.

Det är framför allt två huvudavsniltt inom samhällsförvaltningen som det i detta sammanhang har befunnits angeläget att närmare penetrera, näm- ligen samhållsplanering och samhällsbyggande samt socialvården.

Att länsdemokratiutredningen således i detta betänkande mer konkret har behandlat kompetensfördelningen endast inom samhällsbyggande och socialvård utesluter emellertid inte att utredningen inte anser att de i detta kapitel tecknade principiella riktlinjerna för kompetensfördelningen bör tillämpas på andra avsnitt av samhällsförvaltningen. Det innebär heller inte att de i följande kapitel anlagda synpunkterna gör anspråk på att ut- tömmande ha behandlat alla delområden inom de två huvudavsnitten.

KAPITEL 15

Kompetensfördelningen inom samhällsplanering och samhällsbyggande

A. Inledning

Behovet av planering och samordning inom den offentliga sektorn har genom skilda ekonomiska, tekniska och sociala processer, fått en allt starkare ak- tualitet i förvaltningen. Inte minst gäller detta samhällsbyggandet där ur- baniseringen och den allmänna standardutvecklingen med ökad efterfrågan på olika samhälleliga åtgärder, har aktualiserat inte bara en högre grad av koordinering och planmässighet, när det gäller utbyggnaden av olika sam- hällsfunktioner och deras inbördes samverkan, utan också ett behov av kraftfulla åtgärder för att öka utvecklingstakten och bevara väsentliga miljömässiga eller andra sociala värden.

I sitt betänkande beskrev länsförvaltningsutredningen ingående samhälls- planeringens organisation och institutionella struktur. I kapitel 12 i detta betänkande har länsdemokratiutredningen diskuterat och analyserat vissa andra aspekter på samhällsplaneringen. Till dessa redogörelser hänvisas i detta sammanhang.

Redan i rubriken på detta kapitel har emellertid länsdemokratiutred- ningen antytt att man vill se samhällsplaneringen i nära anknytning till åtskilliga verkställighetsaspekter. Det är länsdemokratiutredningens me- ning att den regionala planeringen måste få ett aktivt innehåll och utgöra ett kraftfullt instrument för uppnående av de mål för den regionala utveck- lingen, miljövärdenas bevarande och ett rationellt samhällsbyggande, som samhället satt upp. Detta innebär att den regionala planeringen inte får ses som uteslutande en utrednings_ och samordningsfunktion och organiseras därefter, utan att också planernas förverkligande måste uppfattas som ett av de villkor som påverkar de organisatoriska förhållandena.

B. Länsplaneringen

Länsdemokratiutredningen har i det föregående tagit ställning för den all- männa principen att landstingen bör åläggas ansvaret för den offentliga verksamhetens planering och samordning på regional nivå. I detta ingår samhällsbyggandets planering som en väsentlig del. Formerna för verksam- heten har emellertid inte diskuterats.

Länsförvaltningsutredningen föreslog att alla beslutsfunktionelr med betydelse för den regionala översiktliga samhällsplaneringen skulle överfö- ras från de enskilda länsorganen till länsstyrelsen. Inom länet skulle dessa frågor beredas inom planeringsavdelningen som samtidigt skulle handlägga bl. a. de samhällsplaneringsärenden som nu faller inom länsstyrelsens kom- petensområde. I förslaget ingår vidare att vissa av de nuvarande länssty- relseexperterna organisatoriskt inordnas i planeringsavdelninge'n. Även bortsett från förhållandet att det är långt ifrån säkert att erforderlig inte- gration och samordning kan åstadkommas på detta sätt, lider förslaget av den, med hänsyn till länsdemokratiutredningens allmänna målsättning, allvarliga bristen att inte uppmuntra till politisk debatt och ett klart de- finierat demokratiskt ansvar för utbyggnadsfrågornas handläggning på regional nivå.

En organisation, som garanterar såväl demokratiskt ansvar som offentlig debatt, förutsätter en under öppna former formulerad plan för länets ut- veckling, som dels vid varje särskilt tillfälle kan ställas under debatt, dels regelbundet aktualiseras med hänsyn till sitt innehåll.

Ett annat vitalt villkor som måste få påverka utformningen av länsplane- ringen är statsmakternas intresse av att förfäkta centrala politiska målsätt- ningar. Detta behov kommer att understrykas —— dess tillgodoseende under- lättas -— när den aviserade fysiska riksplaneringen har hunnit utvecklas mera. Inte bara när det gäller markanvändningen finns det emellertid riks- politiska intressen att bevaka inom den regionala utvecklingsplaneringen. Detta gäller i hög grad också t. ex. principerna för industrins, bostädernas och den sociala servicens lokalisering och enheternas dimensionering. Dessa förhållanden föranleder länsdemokratiutredningen att föreslå en obligato- risk och formell översiktlig länsplanering eller regionplanering för länet, som kan avståmmas mot riksplaneringen av regeringen.

Med en formell länsplan vinnes även den fördelen att primärkommunerna i sitt planarbete på ett säkrare sätt än f. n. kan bedöma kommunens ställ- ning i dess regionala sammanhang. Därigenom kan kommunen redan från början utforma planen i dess olika dimensioner i enlighet med länsplanens intentioner. Risken för »bakslag» vid fastställelseprövning på grund av en ur regional synpunkt felaktig plan minskas.

De hittills redovisade övervägandena leder länsdemokratiutredningen till slutsatsen att en formell länsplanering under landstingens huvudmanna- skap väl kan konstrueras med utgångspunkt från de funktionella och rätts- liga egenskaper som kännetecknar regionplaneinstitutet enligt byggnads— lagen. D. v. s. länsplaneringen bör i första hand syfta till att vara ledande gentemot de offentliga organ, som på regional eller kommunal nivå hand- lägger ärenden rörande samhällsbyggnadsfrågor, medan dess rättsverk- ningar gentemot enskilda bör vara begränsade.

Till skillnad från regionplaneringen enligt byggnadslagen såsom den nu

vanligen utformas, måste emellertid länsplanen omspänna ett vidare fält av offentliga och enskilda aktiviteter och vara vägledande inte endast för sam- hällsbyggandets rumsliga organisation utan i hög grad också ge uttryck för de sociala, ekonomiska och kulturella målsättningar, som betingar den regionala utbyggnadens utformning.

I planen skall integreras alla de målsättningar, som landstinget vill an— lägga på den regionala utbyggnadens utformning, och planen måste vara ledande inte bara för landstingets egen verksamhet inom olika samhälls- områden utan också för åtgärder inom primärkommuner och statliga organ. Men planen bör inte få vara mera detaljerad än vad de regionala intressena fordrar och inte onödigtvis reglera den del av samhällsbyggandet, som sak- nar regional betydelse. Vidare måste länsplaneringen i väsentligt större grad än vad som nu är fallet uppehålla sig vid den regionala utbyggnadens tidsdimension. Eftersom länsplaneringen skall vara vägledande för t.ex. vägnätets utbyggnad och bostadslånemedlens fördelning kan denna senare aspekt inte nog understrykas.

Även om länsplanen inte får omedelbara rättsverkningar, måste den, på sätt som närmare kommer att behandlas nedan, få ett avgörande inflytande på den närmare planläggningen och verkställigheten av samhällsbyggan- det. Därför måste länsplanen också innebära ett aktivt åtagande från lands- tingets s—ida t. ex. att ersätta enskilda markägare för intrång, som sker under hänvisning till länsplanen, eller att påtaga sig de ekonomiska konsekven- serna av en regionalt betingad utbyggnad.

I än högre grad gäller detta när länsplanen berör fritids- eller naturvårds- politikens intresseområden, där oftast de regionala intressena är domine- rande. De ekonomiska åtagandena kommer också att hindra att länsplane- ringen genom att bli alltför detaljerad, inkräktar på primärkommunernas möjligheter att utforma den lokala miljön.

I detta avseende kan länsdemokratiutredningen hänvisa till vad departe- mentschefen i direktiven till utredning rörande översyn av byggnadslagstift- ningen anför (statsrådsprotokollet den 29 mars 1968). Departementschefen ger i direktiven vissa riktlinjer för hur ett plansystem i framtiden kan tän- kas bli utformat:

»Regionplanen skall samordna och utgöra underlag för den lokala över- siktsplaneringen och andra beslut som påverkar miljöutformningen. Region- planen skall stå i överensstämmelse med riksplanens intentioner. Region- plan skall fastställas av Kungl. Maj:t. Fastställelse av regionplan bör med— föra att lokal översiktsplan, detaljplan, och andra beslut om miljöföränd- ring inte får avvika från regionplanens huvudlinjer. Där gällande regionplan inte finns skall motsvarande gälla i förhållande mellan riksplan och lokala planer. En fullständig bindning vid detaljer i den mån sådana tas upp i en regionplan bör dock undvikas».

Departementschefen anser vidare att behovet av att planera regionalt,

växlar i olika delar av landet. Mot bakgrunden härav synes den nuvarande principen enligt vilken Kungl. Maj:t från fall till fall bestämmer region- planers omfattning böra behållas.

I enlighet med vad länsdemokratiutredningen i annat sammanhang i detta betänkande anfört rörande nödvändigheten av identitet mellan det plane- rande och verkställande organet vill länsdemokratiutredningen förfäkta att en sådan lösning är olycklig. Även om behovet av regionplanering kan variera i olika delar av länet finns det anledning att anse att en regionplanering obligatoriskt bör ansluta till något offentligt organs beslutsområde. Enligt länsdemokratiutredningens mening bör detta vara landstingsområdet. Detta torde inte hindra att regionplaneringen får ett efter omständigheterna väx- lande innehåll och varierande detaljeringsgrad.

Som tidigare nämnts har länsförvaltningsutredningen föreslagit att vissa beslutsfunktioner med betydelse för den översiktliga samhällsplaneringen skall överföras från fristående länsorgan till länsstyrelsen. Det är läns— demokratiutredningens uppfattning att den samordning av ansvaret för länsplaneringen med besluten i dessa frågor innebär en välbetänkt koordi- nering av nu splittrade funktioner.

Sammanfattningsvis med avseende på den översiktliga planeringen vill alltså länsdemokratiutredningen föreslå att landstingen blir obligatoriskt ansvariga för en formell länsplanering och ges möjlighet att inträda som huvudman för regionplaneringen enligt byggnadslagen samt att beslutande- rätten i de ärenden, som enligt länsförvaltningsutredningens förslag överförs från de fristående länsnämnderna till länsstyrelsen, i stället överförs till landstinget. Vidare att väglagstiftningen, naturvårdslagstiftningen, lagstift- ningen rörande vatten och avlopp m.fl. ändras så att landstingen bär an- svaret för dessa frågors regionala handläggning samt att landstingen även i övrigt ersätter länsstyrelsen som regionalt samhällsorgan i frågor av be- tydelse för den översiktliga samhällsutvecklingen.

C. Bebyggelseplanering och fastighetsbildning

Det har framgått ovan av redogörelsen i kapitel 12 att primärkommunerna har det omedelbara ansvaret för bebyggelseplaneringen och markanvänd- ningsplaneringen enligt byggnadslagen, naturvårdslagen m.fl. lagkomplex, men att det samtidigt förekommer en betydande statlig kontroll i form av fastställelseprövning och på andra sätt. Det har framhållits ovan att det primärkommunala ansvaret för planeringen är motiverat av det kommunala ansvaret för verkställigheten. Den statliga uppsikten har som framhållits i bil. 2 delvis växt fram ur tidigare administrativa förhållanden och har del- vis varit motiverad av rättssäkerhetsskäl eller krav på regional samordning.

Den statliga planfastställelseprövningen enligt byggnadslagen innebär som framgått i kapitel 12 en granskning ur fyra synpunkter, nämligen att

planen är tillkommen i laga ordning, att den är förenlig med enskildas rättsintressen, att den är kvalitetsmässigt godtagbar och slutligen att den är förenlig med den regionala utvecklingen. Länsstyrelsens resp. Kungl. Maj:ts prövning är alltså dels en formell, dels en teknisk granskning med särskild hänsyn till planens kvalitet och inpassning i de regionala perspek- tiven.

Med hänsyn till de inskränkningar i den enskildes rättssfär och de ekono- miska konsekvenser för individerna, som en fastställelse av en stads- eller byggnadsplan innebär, har det ansetts väsentligt att den enskildes rätts- säkerhetskrav garanteras på ett betryggande sätt i planfastställelsen. Vid sin granskning av ett planärende kontrollerar således länsstyrelsen på basis av markägareförteckningen att alla sakägare blivit i vederbörlig ordning underrättade om planförslaget. Dessutom kontrolleras att de formella proce- durerna kring utställandet av förslaget, antagandet m.m. skett på ett for- mellt riktigt sätt. Denna formella kontroll följs därefter av en granskning ex officio av planens rättsliga konsekvenser i olika avseenden, varvid det gäller för länsstyrelsen att se till att rättskränkningar ej skett i något av- seende. Om det under utställningstiden riktats anmärkningar av sakägare mot planen eller vissa moment av denna skall länsstyrelsen ta ställning till huruvida de framställda anmärkningarna skall påverka fastställelsepröv- ningen. Även denna bedömning sker emellertid ex officio och det anses inte möjligt att anföra besvär över primärkommunala beslut rörande antagande av plan enligt byggnadslagen.

I väsentliga avseenden kan hävdas att den av länsstyrelsen företagna kvalitetskontrollen baseras på en föreställning om en kommunal förvalt- ningsorganisation, som utvecklingen redan passerat, och som genom de nya kommunblocken i än högre grad kommer att te sig föråldrad. Av bil. 2 i detta betänkande har framgått att kommuner med 35 000 invånare och där- över tenderar att till sig knyta heltidsanställda stadsarkitekter. Om den pågående kommunindelningensreformen genomföres kommer detta sanno- likt att medföra att kommuner med minst 55 % av rikets folkmängd kom- mer att besitta en planexpertis med tillräcklig kompetens. Vidare bör i detta sammanhang påpekas att storleksrationaliseringen inom primärkom- munerna över huvud taget medför att byggnadsnämnderna och andra kom- munala organ får större erfarenhet och kunskap inom olika samhällsbygg— nadsområden.

I direktiven till den ovan nämnda utredningen rörande översyn av bygg- nadslagstiftningen framhåller departementschefen: »Den kommunala över— siktsplanen bör i sina huvuddrag följa riksplanen och regionplanens inten- tioner. Kommunplanen bör enligt det här skisserade systemet, efter hörande av bl a länsmyndigheterna, fastställas av Kungl Maj:t. En fastställd kom- munplan bör tjäna som ledning för efterföljande planer och för andra beslut som inverkar på miljöutformningen.»

Vidare anföres: »Om en kommun har en på detta sätt genomarbetad kommunplan, som efter fastställelse av Kungl. Maj :t skall följas i detaljplanläggningen, bör detaljplanen kunna fastställas av kommunens fullmäktige. — Utvecklingen torde också ha visat att kommunerna i allmänhet bör ha möjlighet att ta det ansvar som den skisserade ordningen skulle lägga på dem. En förutsätt- ning för en kommun på angivet sätt sj älv skall få fastställa detaljplan måste dock vara att en fastställd kommunplan finns. Om av någon anledning kommun skulle sakna sådan bör därför detaljplan underställas statlig myn- dighet för fastställelse på liknande sätt som nu gäller alla detaljplaner».

Länsdemokratiutredningen vill i detta sammanhang även ifrågasätta om behovet av kvalitetskontroll är så stort att det i avgörande utsträckning skall få påverka organisationen. Länsdemokratiutredningen vill också under- stryka att den roll av regionalt samordningsorgan som länsdemokratiutred- ingen vill tilldela landstinget, väl bör kunna tillgodose också en eventuellt nödvändig kvalitetskontroll.

Det bör också framhållas att den sakliga granskningen av planförslagen till mycket stor del sker genom underhandskontakter mellan planförfatta- ren och vederbörande länsarkitekt och därmed oftast i praktiken är undan- dragen politisk insyn och demokratisk kontroll. Det är ett generellt problem för folkstyret att kontrollera experterna och expertvärderingarna, men detta är speciellt kännbart inom bebyggelseplaneringen, där värderingarna från experternas sida är uppenbara men kan motiveras med hänvisningar till tekniska förhållanden. Det är därför enligt länsdemokratiutredningens mening angeläget att en så stor del som möjligt av handläggningen av åren- den enligt byggnadslagen sker under full demokratisk kontroll i parlamen- tariskt ansvariga organ.

Vidare kan i sammanhanget anföras att de fåtal tillfällen då kvalitets- aspekter på planförslagen är anledningen till länsstyrelsens vägran att fast- ställa planen, detta kan framstå som underkännande av det kommunala politiska ansvaret. Även om besvär hos Kungl. Maj:t över sådana ärenden i en del fall leder till att länsstyrelsens beslut undanröjes framstår sådana fall som olyckliga, eftersom de tenderar att minska de kommunala organens förtroende för sitt mandat och sin kompetens, och verkar som ett underkän- nande av den kommunala självstyrelsens berättigande.

Den av länsstyrelsen företagna prövningen har genom avsaknaden av en auktoritativ länsplan ej kommit att innefatta regionala bedömningar i den utsträckning som erfordras för att en ur regional synpunkt önskvärd be- byggelselokalisering för såväl bostadsområden som fritidsområden samt industrilokalisering m.m. skall kunna ske. Den av länsdemokratiutred- ningen förutsatta obligatoriska länsplaneringen kommer härvidlag att med- föra att en gemensam referensram för hela regionen skapas, till vilken fast- ställelseprövningarna kan relateras.

Som framgått av de ovan citerade utdragen ur direktiven till utredningen rörande översyn av byggnadslagstiftningen, anger departementschefen en organisation där det direkta inflytandet över den kommunala planeringen flyttas upp] från länsnivå till riksnivå. Den av länsstyrelsen företagna pröv— ningen har genom avsaknaden av en auktoritativ länsplan ej kommit att innefatta regionala bedömningar i den utsträckning som erfordrats. Den av länsdemokratiutredningen förutsatta obligatoriska länsplaneringen kommer emellertid att medföra väsentliga förbättringar i detta avseende. Därigenom blir nämligen förutsättningarna för en auktoritativ och välavvägd regional bedömning bättre. Eftersom länsplaneringen också föreslås prövad och fast— ställd av Kungl. Maj:t, bör fastställelse av kommunplaner med fördel kunna ske på regional nivå.

Den länsplanering som föreslås av länsdemokratiutredningen kommer förutom sedvanliga geografiska fördelningsprogram också att innehålla prognoser och andra data, vilka kommer att tjäna som beslutsunderlag vid de regionala organens ställningstaganden. Genom länsplanen kommer inom varje län att skapas ett instrument som samtidigt anger den regionala mål- sättningen i stora drag och utgör det medel med vilket de olika regionala översiktliga planeringsaktiviteterna samordnas. Länsdemokratiutredningen vill därför föreslå, att landstingen ålägges att i specialreglerad förvaltning pröva och fastställa sådana planer enligt byggnadslagen som nu fastställes av länsstyrelsen och att landstingen även i övrigt i största möjliga utsträck- ning ålägges de regionala funktionerna inom ramen för mark- och fastig- hetslagstiftningen.

Genom den av länsdemokratiutredningen förordade reformen skall i fort— sättningen förslag till stadsplaner och byggnadsplaner eller ändringar däri fastställas, nybyggnadsförbud meddelas, dispenser beviljas etc. av en lands- tingskommunal nämnd istället för som nu av länsstyrelsen. Nuvarande procedurordning för planfrågor torde i övrigt i stort sett kunna bibehållas. Förslag till stadsplan/byggnadsplan upprättas av byggnadsnämnden i pri- märkommunen, varefter förslaget hålles utställt i tre veckor, varom kun- görelse utfärdas och berörda markägare m. fl. underrättas, såsom nu sker. Byggnadsnämnden granskar sedan inkomna erinringar, gör eventuellt änd- ringar i anledning därav och överlämnar förslaget till fullmäktige för an- tagande. Förslaget skall därefter fastställas av landstingets plannämnd, som får sig tillsänt förslaget jämte inkomna erinringar.

Enligt nuvarande bestämmelser (BL & 149) får besvär icke anföras över fullmäktiges eller byggnadsnämnds beslut att antaga stadsplan eller bygg- nadsplan. Enligt rättspraxis synes detta även gälla talan mot beslutet på grunder som anges i kommunallagarna. Länsstyrelsen (Kungl. Maj:t) har dock möjlighet att vid själva fastställelsen av planen beakta inkomna erin— ringar och klagomål mot beslutet. Vid en ny ordning, där länsstyrelsen icke längre blir fastställelsemyndighet torde få övervägas ändring av 149 & BL.

Enligt utredningens uppfattning bör nämligen besvär enligt kommunal— lagarna över fullmäktiges (byggnadsnämnds) beslut rörande antagande av stadsplan/byggnadsplan kunna anföras. Besvären bör givetvis prövas av länsstyrelsen och regeringsrätten enligt vad som gäller i övrigt rörande kom— munalbesvär. Kontroll över att fullmäktiges beslut tillkommit i laga ordning, att jäv icke förelegat etc., kommer på så sätt att möjliggöras. Det medför emellertid, att landstingets plannämnd, om kommunalbesvär ingivits, måste avvakta prövningen därav, innan en plan fastställes.

Över landstingets fastställelsebeslut har sedan enskilda och menigheter möjlighet att anföra såväl kommunalbesvär som förvaltningsbesvär hos Kungl. Maj:t. Statlig myndighet, som beröres av fastställd plan, bör kunna föra speciell talan mot fastställelsen hos Kungl. Maj:t, om planen icke be— aktat Kronans rätt eller om statliga intressen i övrigt icke beaktats, under förutsättning att myndigheten framställt erinringar därom vid utställandet.

Liksom vad som f.n. gäller för länsstyrelsen bör landstingets plannämnd ha möjlighet att hänskjuta fastställandet av en plan till Kungl. Maj :t i fall som anges i 26 å BL. Detta bör vara regel, när en stadsplan/byggnadsplan berör landstingets egen byggnation i större omfattning.

De juridiska och praktiska problem som sammanhänger med att lands- tinget blir fastställelsemyndighet för byggnads- och stadsplan bör bli före- mål för en särskild detaljutredning i enlighet med ovan angivna riktlinjer.

Genom den reform som skisseras i de ovan nämnda direktiven till utred- ningen rörande översyn av byggnadslagstiftningen skulle länsorganens pröv- ning av primärkommunala byggnadsärenden minska i väsentlig utsträck— ning. En sådan reform är, enligt vad som ovan sagts, i enlighet med läns- demokratiutredningens uppfattning och skulle innebära en väsentlig förenk- ling av bebyggelseplaneringens formella sida. Förntsättningarna för vad som ovan sagts kommer därigenom också att förändras och förenklas.

Landstingets ansvar för fastställelseprövningen medför att det måste ha tillgång till inte bara erforderlig juridisk utan jämväl teknisk expertis, lik- som länsstyrelsen nu har, d.v.s. förutom jurister också experter motsva- rande länsarkitekten, länsingenjören m.fl. tjänstemän som ingår i den av länsförvaltningsutredningen föreslagna planeringsavdelningen. Länsdemo- kratiutredningen återkommer till detta i kapitel 17. Härutöver skall emel- lertid också lantmäteriverksamhetens ställning i planeringsorganisationen beröras.

Under senare år har fastighetsbildningens organisatoriska förhållanden varit föremål för omfattande offentlig diskussion. För närvarande arbetar en av Kungl. Maj :t tillsatt utredning angående fastighetsbildnings- och mät— ningsväsendets organisation. Med hänsyn härtill har länsdemokratiutred- ningen inte anledning att närmare precisera något förslag angående lämpligt huvudmannaskap för lantmäteriväsendet. Inte minst hänsynen till lant- mäteriverksamhetens betydelse för den regionala samhällsplaneringen gör

det emellertid angeläget att diskutera dess verksamhet i relation till övriga planeringsfunktioner på regional nivå.

Först kan konstateras att lantmäteriverksamheten successivt erhållit en allt starkare kommunal anknytning. Härtill har givetvis medverkat det ökade bostadsbyggandet samt inte minst fritidsbebyggelsens expansion. Genom att de flesta städer och en del andra kommuner haft egna mätnings- organisationer har det statliga lantmäteriväsendets verksamhet till stor del inriktats på mindre kommuner och på jord- och skogsbrukets behov.

Det synes vara ofrånkomligt, att vid ett framtida ställningstagande till huvudmannaskapet för lantmäteriverksamheten, det starka samband som råder mellan fastighetsbildning och bebyggelseplanering, tillmätes stor vikt. Av största betydelse för inställningen till huvudmannaskapsfrågan torde statsmakternas ställningstagande till den av 1954 års fastighetsbildnings- kommitté (SOU 1963:68) föreslagna gemensamma fastighetsbildningslag- stiftningen för land och stad komma att bli. Genom denna nya lagstiftning kommer de formella möjligheterna för ett helt kommunalt fastighetsbild- ningsväsende att skapas. Allteftersom kommunindelningsreformen genom- förs kommer sannolikt kommunernas vilja och behov av att inrätta egen fastighetsbildningsverksamhet att öka. Genom kommunblocken kommer också skillnaden mellan stadsbygds- och landsbygdskommuner i andra avse- enden att försvinna.

I direktiven till den ovannämnda utredningen angående fastighetsbild- nings— och mätningsväsendets organisation har departementschefen utifrån angelägenheten av en samordnad organisation understrukit att de sakkun- niga bör överväga om fastighetsbildningsverksamheten i framtiden bör dri- vas helt eller delvis under statligt eller kommunalt huvudmannaskap. Där- vid borde särskilt undersökas möjligheterna att tillgodose kommunernas resp. statens behov av inflytande på fastighetsbildningens organisation.

Tendensen under senare år har varit att överlantmätarens arbetsuppgif- ter alltmera kommit att röra planeringsuppgifter på regional nivå. Inte minst gäller detta överlantmätarens kontrollerande funktioner beträffande fritidsbebyggelsen. Överlantmätaren har också alltmer kommit att anlitas som expert i ärenden som handlägges av länsarkitekten, länsbostadsnämn- den, vägförvaltningen, lantbruksnämnden samt länsstyrelsen.

Med den nya planeringsorganisation som länsdeinokratiutredningen före- slår, blir möjligheterna att skapa samordning på regional nivå större än tidigare. Samtidigt kommer den regionala planeringen att bli effektivare och mera genomgripande. Det är angeläget att lantmäteriteknisk expertis kommer att vara företrädd i denna organisation. Denna expertmedverkan i planeringsorganet kan tillgodoses om t. ex. en av landstinget anställd lant- mätare med regionala arbetsuppgifter svarar för de lantmäteritekniska syn— punkterna.

Flera skäl talar emellertid för att de funktioner som i dag åvilar överlant-

mätaren i framtiden kan dels överföras på andra organ, framför allt primär— kommunerna och lantmäteristyrelsen, dels ombesörjas av landstinget. En kommunalisering av mätningsväsendet kommer därvid troligen att inne- bära att de olika förrättningarna efter sedvanlig besvärstid kommer att erhålla laga kraft utan särskild fastställelseprövning. Därmed skulle en stor del av överlantmätarens arbetsuppgifter försvinna. Dessutom kommer fas- tighetsregistreringen med största sannolikhet att i framtiden ske centralt genom ADB-behandling. (Jfr i detta sammanhang fastighetsregisterutred- ningens förslag [SOU 1966: 63].)

Med hänsyn till den utredningsverksamhet som pågår beträffande lant- mäteriväsendet anser länsdemokratiutredningen att det ej finnes anledning att vid nuvarande tidpunkt närmare precisera överlantmätarens roll i en framtida planeringsorganisation under landstingets ledning.

Starka skäl talar för att lantmäteritekniska synpunkter även framdeles måste ges stor vikt i den regionala samhällsplaneringen. Oavsett vilken or- ganisatorisk lösning den sittande utredningen ang. lantmäteriväsendet kom- mer att föreslå, måste lantmäteritekniska synpunkter på ett effektivt sätt kunna integreras i den översiktliga planeringsverksamheten.

D. Bostadsbyggandet

Den bostadspolitiska organisation som byggdes upp i slutet av 1940-talet och de målsättningar som gällt och gäller för bostadsbyggandet har beskri- vits ingående av flera statliga utredningar bl. a. bostadsbyggnadsutredningen (SOU 1965: 32). För en redogörelse av den formella organisationen samt för en sammanfattning av kompetensfördelningen inom bostadspolitiken hänvisas vidare till länsförvaltningsutredningens betänkande (SOU 1967: 20 och 21) samt till länsdemokratiutredningens föregående betänkande (SOU 1965: 54 bil. 18).

Av dessa redogörelser framgår att bostadspolitiken spelar en betydande roll i realiserandet av statsmakternas centrala målsättningar för samhälls- utvecklingen. Statsmakterna fastslår således omfattningen av det totala bo- stadsbyggandet samt påverkar bostadsstandardens och bostadskostnader- nas utveckling genom olika åtgärder. I samband med fastställandet av bo- stadsbyggandets omfattning kan även riksdagen bestämma medelsramar- nas geografiska fördelning genom generella direktiv. 1966 års riksdag ut- talade sig således, i enlighet med statsutskottets utlåtande, för att myndig— heterna vid den regionala fördelningen av bostadslånemedlen skulle ta sär- skild hänsyn till storstadsområdena och andra expansiva tätorter samt det bostadsbehov som uppkommer till följd av näringslivets expansion. I och för sig är det ingenting som hindrar att regering och riksdag beslutar an— gående hela den kvotfördelning på länen, som i dag göres av bostadsstyrel— sen. Det är länsdemokratiutredningens uppfattning att förutsättningarna

härför och angelägenheten därav kommer att öka allteftersom departemen- tens planeringsresurser byggs ut.

Bostadspolitikens allmänna utformning sker alltså under intensiv poli- tisk debatt i de centrala statsorganen. På samma sätt garanterar betydelsen av bostadsbyggandets närmare utformning med hänsyn till den lokala ut- vecklingen ur sociala, miljömässiga och andra synpunkter att den demo- kratiska kontrollen är stark också i primärkommunerna. Men även den regionala bostadspolitikens utformning kommer att få stor betydelse inte bara för bostadsförsörjningen i länet utan för hela det regionala samhälls- byggandets utformning i stort. På länsplan saknas emellertid för närva- rande organisatoriska förutsättningar för ett reellt demokratiskt inflytande över bostadspolitikens utformning.

I linje med sin allmänna uppfattning, att det demokratiska inflytandet bör stärkas på regional nivå, anser länsdemokratiutredningen särskilt stor vikt bör läggas vid en prövning huruvida ett större medborgerligt inflytande kan skapas beträffande den verksamhet som i dag handhas av länsbostads- nämnden.

Det torde vara obestridligt att länsbostadsnämndens ställningstaganden har den största betydelse för den regionala utvecklingens utformning.

Bostadsbyggandets fördelning på de olika orterna har djupgående effek- ter på all övrig lokalisering i länet. Bostäderna är både förutsättning för och konsekvens av den regionala utvecklingen med avseende på näringsliv, befolkning, samhällsservice etc. Det regionala samhällsbyggandets inrikt- ning och fördelning kommer därför i stor utsträckning att avgöras genom bostadsmedlens fördelning.

Den fördelning av medelsramar länsbostadsnämnden gör på länets olika kommuner, efter att ha erhållit en viss kvot från bostadsstyrelsen, är där- för en utomordentligt betydelsefull faktor i den samhällsplanerande verk- samheten på såväl regional som lokal nivå. Att detta innebär stora och grannlaga politiska ställningstaganden är uppenbart. Det kan i samman- hanget också erinras om att länsförvaltningsutredningen föreslagit att me- delsramsfördelningen bör avgöras av länsstyrelsen.

Den kommunvisa fördelningen av bostadsbyggandet inom länet och andra avgöranden om storleks— och hustyper, om markpriser och byggkostnader baseras på uttalade eller underförstådda föreställningar om hur bebyg- gelselokaliseringen bör ske och om samhällets framtida socialekonomiska struktur. Den metodik som användes vid dessa avgöranden grundar sig till stor del på de primärkommunala bostadsbyggnadsprogrammen. Det är emellertid ofrånkomligt att dessa program måste sättas in i sitt regionala sammanhang och i viss utsträckning justeras därefter. I stor omfattning måste bostadsbyggandets utformning inom länet därför avgöras utifrån all— männa uppfattningar om samhällsutvecklingens geografiska fördelning, i vilken de skönsmässiga momenten spelar en helt utslagsgivande roll. Läns-

demokratiutredningen anser att dessa avgöranden i större utsträckning måste ställas under politisk debatt och demokratiskt ansvar. Utredningen uppfattar det som otillfredsställande att bostadsbyggandets fördelning mel- lan olika kommuner inom en region sker genom en statlig myndighet utan direkt inflytande från det främsta medborgerliga organet på regional nivå. Detta gäller i lika hög grad handläggningen av besvärsärenden, fördelningen av förbättringslån, markprisfrågor, lägenhetsfördelningen samt ärenden an- gående byggnadskostnader, d.v.s. frågor där utrymmet för skönsmässiga värderingar är stort.

I enlighet med vad länsdemokratiutredningen ovan i sina principiella överväganden framhållit finns det två olika möjligheter att vidga den demo- kratiska kontrollen över den regionala samhällsförvaltningen och samtidigt åstadkomma en aktiv samhällsplanering under landstingskommunalt hu- vudmannaskap, nämligen antingen att överföra förvaltningsuppgifterna till specialreglerad landstingskommunal förvaltning eller att utvidga lands- tingets inflytande i lekmannanämnderna med bibehållande av det statliga huvudmannaskapet. Med hänsyn till den grundläggande betydelse som bo- stadsfrågornas regionala handläggning har för länets utveckling, men också med hänsyn till administrativa fördelar, har länsdemokratiutredningen i första hand övervägt möjligheterna att överföra de delar av länsbostads- nämndernas nuvarande verksamhet, som har regional betydelse till lands- tingskommunal förvaltning.

Det är därför länsdemokratiutredningens uppfattning att handläggningen av de av länsbostadsnämndens nuvarande uppgifter vilka har betydelse för den regionala utvecklingen eller där skönsmässiga värderingar är nödvän— diga bör överföras till specialreglerad landstingskommunal förvaltning.

Vid ett överförande av länsbostadsnämndens uppgifter på landstinget bör detta ges frihet, i likhet med primärkommunerna, att själva besluta vilket organ som skall handha de bostadspolitiska uppgifterna. I lagtexten bör således inskrivas att den regionala bostadspolitiska verksamheten skall handhavas av det landstingskommunala organ, som av landstinget befinnes vara lämpligt härför. Landstingsorganet kommer härigenom att i detta av- seende inta en ställning i den regionala bostadspolitiken motsvarande det primärkommunala förmedlingsorganets i den lokala kommunala förvalt- ningen.

Eftersom samtidigt många av de uppgifter som kan handläggas på läns- bostadsnämndernas kanslier har så utpräglat rutinmässig karaktär att en centralisering som möjliggör ett effektivt utnyttjande av moderna maski- nella hjälpmedel synes önskvärd, och andra uppgifter, t. ex. den tekniska granskningen i låneärenden, i allt högre grad överförts på primärkommu- nerna, är det angeläget att närmare överväga om inte länsbostadsnämn- derna helt kan avskaffas som självständiga administrativa enheter. Läns— demokratiutredningen förordar därför att en särskild utredning ges i upp-

drag att efter vad som ovan angetts närmare undersöka tillvägagångssättet vid en sådan reform.

I detta sammanhang bör särskilt övervägas huruvida fler ärenden inom bostadspolitiken kan decentraliseras till primärkommunerna. Det lands- tingskommunala bostadsorganet bör självfallet inte belastas med sådana ärenden, som kan handläggas av primärkommunerna. Denna decentralise- ring, som givetvis inte får beröra viktigare regionala planeringsfrågor, blir ytterst beroende av kommunernas innehav av experter och sakkunskap. Genom den utbyggnad av den kommunala förvaltningen som kan förväntas bör kommunerna enligt länsdemokratiutredningens förmenande bli väl skickade att omhänderha större delen av den nuvarande behandlingen av lån och bidrag till bostadsförsörjningen. Besvär över landstingskommunala organs beslut i bostadsfrågor bör anföras hos Kungl. Maj :t.

Den redan nu starka trenden mot bostadsexploatering i större skala med- för att många mindre primärkommuner med i och för sig goda möjligheter för bostadsbyggande antingen helt måste avstå från detsamma eller över- låta till enskilda företag att svara för exploateringen. De stora investeringar varom det här är fråga, inte minst följ dinvesteringar i gator, vatten och av- lopp o. dyl., medför att bristande primärkommunala resurser många gånger försvårar en rationell lokalisering av bostadsbyggandet. En annan begrän- sande faktor är att primärkommunerna saknar ekonomiska möjligheter att skapa den markberedskap som är förutsättning för ett rationellt och väl- planerat byggande i stor skala.

Den av statsmakterna fastställda målsättningen, att industriellt byggande skall prioriteras, nödvändiggör för ett rationellt byggande och en riktig bebyggelselokalisering ett starkt samhälleligt engagemang och stora offent- liga investeringar. Även om stora byggnadsfirmor kan visa sig vara villiga att exploatera i vederbörande primärkommuner kan det många gånger anses stötande om t. ex. en storexploatör under en lång följd av är helt skall do- minera bostadsbyggandet i kommunen och därigenom få en betydande maktställning. Situationer kan därför tänkas uppkomma, då ett ur regional synpunkt riktigt bostadsbyggande försvåras eller försenas. I dylika fall bör landstinget såsom ett medborgerligt organ kunna stödja de primärkommu- nala åtgärderna för ett rationellt bostadsbyggande.

Redan nu har landstingen möjligheter att engagera sig i bostadsbyggan- det på samma villkor som allmännyttiga bostadsföretag. I skrivelse till Kungl. Maj:t har Kommunalförbundet för Stockholms stads och läns re- gionala frågor hemställt att »lagstiftningen beträffande expropriation, för- köpsrätt och tomträtt måtte ges sådan utformning att kommunalförbundets respektive det blivande storlandstingets möjligheter att föra en aktiv mark— politik främjas». Bakom denna skrivelse ligger önskemålet att kommunal- förbundet och senare storlandstinget skall erhålla »lagtekniska förutsätt- ningar för en ändamålsenlig markpolitik som ett komplement till primär- kommunernas aktivitet på detta område».

I proposition (1967: 100) angående riktlinjer för bostadspolitiken m.m. framhåller departementschefen att han med hänsyn till att bostadsförsörj— ningen i princip är en primärkommunal uppgift, inte kan biträda förslaget. Departementschefen understryker dock, att om samhällsbyggandet framde- les i vissa avseenden kommer att innebära att landstinget kommer att överta primärkommunala uppgifter, frågan ånyo får övervägas.

Mot bakgrunden av det erkända behovet av ett regionalt organ som genom punktvisa insatser kunde komplettera den primärkommunala aktiviteten i fråga om bostadsförsörjningen, beslöt storlandstingskommittén den 21 mars 1967 att tillsätta en expertgrupp med uppgifter att belysa de olika problemen i samband med regionala insatser på bostadsförsörjningens om- råde. Expertgruppen framhåller (stencil den 22.2. 1968) att ett regionalt organ till stöd för bostadsproduktionen i Stor-Stockholm framför allt borde ha följ ande uppgifter:

»Organet skall medverka till igångsättning och genomförande av ett bostadsbyggande i regionen av den omfattning, som vid olika tider bedöms lämplig och möjlig. I första hand synes organets insatser kunna komma att inriktas på regionens mer perifert belägna kommuner, vilka på grund av sin ringa befolkning och sin därmed begränsade ekonomiska bärkraft saknar de härför nödvändiga resurserna men också att — punktvis stödja samhällsbyggandet i andra kommuner. Ansvaret för bostadsbyg— gandet bör sålunda fortfarande åvila primärkommunerna, men till deras förfogande ställs utöver de instrument de själva redan har eller ämnar skaffa sig ett regionalt bostadsorgan med resurser för markförvärv, plan- arbete, exploateringsarbeten, husprojektering och i viss utsträckning — byggherrens funktion».

I fråga om organisation för ett sådant nytt regionalt organ föreslog expertgruppen en nämnd under kommunalförbundet för Stockholms stads och läns regionala frågor och senare under storlandstinget med ett därtill knutet förvaltningskontor. Uppgifternas nära anknytning till primärkom— munala förvaltningsuppgifter gjorde enligt expertgruppen en sådan orga- nisation naturlig. De politiska avgöranden som skulle bli riktningsgivande för organets verksamhet avsågs fattas inom nämnden.

I Bohuslän samverkar sedan 1961 Göteborgs- och Bohusläns landsting samt Vissa primärkommuner i ett gemensamt exploateringsbolag på bostads— området nämligen Bohusläns kommunala exploaterings AB (BOKAB). BOKAB:s huvudändamål är att bedriva markexploateringsverksamhet inom de i bolaget anslutna primärkommunerna. Om det anses gagna medlemskom- munerna kan emellertid exploateringsverksamheten även bedrivas i annan primärkommun. l exploateringsverksamheten ingår förvärv av mark, plan- läggning, fastighetsbildning, ombesörjandet av erforderliga gatu- och led- ningsarbeten samt upplåtande eller avyttrande av den iordningsställda tomtmarken. Ett motsvarande exploateringsbolag, Älvsborgs läns kom- munala exploaterings AB (ÄLKAB), är sedan 1964 verksamt i Älvsborgs län.

Genom dessa bolag befrias berörda kommuner från de kapitalkrävande inköpen av råmark samt exploateringskostnaderna och får i stället kon- centrera sig på finansieringen av följdinvesteringarna i form av skolor, ålderdomshem samt vissa va-anläggningar.

Enligt länsdemokratin[redningens uppfattning bör ansvaret för bostads— försörjningen som hittills i princip ligga hos primärkommunerna. Situa- tioner kan emellertid uppstå då de primärkommunala insatserna lämpligen kan kompletteras med landstingskommunala åtgärder. Initiativet till så— dana åtgärder bör emellertid utgå från primärkommunerna. De reformer som länsdemokratiutredningen i detta betänkande föreslår innebär jämfört med de utgångspunkter departementschefen hade i den förut nämnda pro- positionen förändrade förutsättningar i en sådan utsträckning att förnyade överväganden rörande lämpligheten av att ge landstingen möjligheter att bedriva en aktiv kompletterande inark- och bostadspolitik synes angeläg- na. Dessa möjligheter bör då innefatta expropriationsrätt, förköpsrätt till mark samt användandet av tomträtt på samma villkor som primärkom- mun. Landstingskommunala åtgärder vad gäller expropriation och förköp bör förutsätta samtycke av vederbörande primärkommun.

E. Arbetsmarknadspolitiken

Liksom i fråga om bostadspolitiken finns inte heller vad gäller arbets- marknadspolitiken anledning att närmare redogöra för den arbetsmark— nadspolitiska organisationen, dess mål och medel. I stället hänvisas dels till den uttömmande redogörelse som ges i 1960 års arbetsmarknadsutred- nings betänkande (SOU 1965:9) och den sammanfattande redogörelse som finns i länsdemokratiutredningens föregående betänkande (SOU 1965: 54) samt rörande den formella organisationen, till länsförvaltnings- utredningens betänkande (SOU 1967: 20).

Av dessa redogörelser framgår att ansvaret för arbetsmarknadspolitiken alltmer kommit att bli en uppgift för staten. Primärkommunerna har stor betydelse, dels genom sin kontantunderstödsverksamhet och genom bered- skapsarbeten, och dels framförallt genom sina möjligheter att anpassa sina investeringar till konjunkturella och säsongmässiga förhållanden. Kom- munernas direkta roll inom arbetsmarknadspolitiken har emellertid minskat avsevärt under de senaste decennierna.

För den regionala samhällsgestaltningen spelar länsarbetsnämnden, lik- som länsbostadsnämnden, en stor roll genom sin kontroll över igångsätt- ningen av byggnadsprojekt, sina möjligheter att påverka investeringarna och genom beredskapsarbetena. Länsarbetsnämnderna har också genom

rådgivning till företagen och inom ramen för lokaliseringspolitiken stor betydelse för näringslivets utveckling och lokalisering inom länet.

Till skillnad från förhållandena inom bostadspolitiken är det emellertid enligt länsdemokratiutredningens förmenande uppenbart att arbetsmark- nadspolitikens syften är sådana att den centrala ledningen har avgörande betydelse även för arbetsmarknadspolitikens regionala utformning. Ut- jämningen mellan områden med brist på arbetskraft och områden med överskott på arbetskraft, vare sig denna sker genom arbetsförmedlings- verksamhet och flyttningsbidrag eller genom lokaliseringspolitiska åtgärder måste inordnas, i första hand under den centrala ekonomiska politiken och får inte hindras av regionala särintressen, oberoende av om dessa uttrycks av landstingen eller andra regionalt bundna organ.

Särskilt med hänsyn till kraven på att de arbetsmarknadspolitiska åt- gärderna snabbt och i detalj måste bringas i överensstämmelse med andra uttryck för finanspolitiken, år det nödvändigt att arbetsmarknadsverket utgör en enda sammanhängande organisation. Länsdemokratiutredningen vill alltså förmena att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i första hand är en uppgift för statliga organ inom ramen för den centrala eko- nomiska politiken. Kommunernas och landstingens kompletterande roll bör inom arbetsmarknadspolitiken utformas i huvudsaklig överensstämmelse med nuvarande ordning.

Förslag till en ny arbetsmarknadsorganisation på storregional basis fram- lades våren 1968 av en utredning som arbetat inom statskontoret. De för- slag, som framförs i dess betänkande »arbetsmarknadsverket och arbets- marknadspolitiken», är resultatet bland annat av de reaktioner som följde på länsindelningsutredningens förslag.

Statskontoret föreslår således att arbetsmarknadsorganisationen bygges upp enligt en storregional indelning med fem självständiga regioner som svarar för en verksamhet avseende samtliga arbetsmarknadspolitiska aktivi— teter och medel. Enligt statskontoret bör de regionala arbetsmarknadsnämn— dernas väsentligaste uppgifter vara »att planera och leda arbetsförmed- lingsverksamheten vid distriktskontoren och att initiera, projektera, leda och kontrollera inom regionen förekommande sysselsättningsskapande verk- samhet».

Statskontorets förslag till regional indelning bygger på förutsättningen att en sådan utformad indelning i jämförelse med nuvarande länsanknutna indelning bättre kan tillvarata stordriftfördelar samt att den underlättar arbetsmarknadsstyrelsens överblick samt ledning av verksamheten.

Utredningen anför vidare: »Det regionala arbetsmarknadsorganet bör ha likartade uppgifter i den bemärkelsen att de olika typerna av delarbets- marknader i möjligaste mån bör förekomma i samtliga regioner. Omfatt- ningen av respektive regioners arbetsuppgifter bör vara ungefär densamma totalt och med avseende på delarbetsuppgifter -— så att resultatj ämförelser

mellan regionerna blir meningsfulla. På detta sätt skapas bland annat en stimulerande konkurrens mellan regionerna. Enligt utredningens mening tillgodoses dessa krav i väsentlig utsträckning om man skapar ett fåtal likstora regioner med differentierat näringsliv och med både tillväxt- och avfolkningsområden».

I varje arbetsmarknadsregion skall finnas en arbetsmarknadsnämnd som skall biträdas av ett kansli. Förslaget innebär således att länsarbets- nämnderna ersättes med fem regionala arbetsmarknadsnämnder. Utred- ningen föreslår att i arbetsmarknadsnämnden skall ingå en regionchef som tillika skall vara styrelsens ordförande samt högst sju andra ledamöter. Ledamöter och suppleanter skall utses av Kungl. Maj:t på förslag av generaldirektören. Arbetsmarknadsnämndens kansli skall ledas av region- chefen. Kansliet skall uppdelas i tre enheter, nämligen en arbetsförmed- lingsenhet, en teknisk enhet samt en administrativ enhet.

Statskontoret har i sin utredning inte behandlat byggarbetsnämndernas ställning då en annan utredning nyligen tillsatts för att utreda dessas fram- tida verksamhet.

Länsdemokratiutredningen har ingen anledning att i detta sammanhang ta ställning till det berättigade att av administrativa rationaliseringsskäl ändra arbetsmarknadsverkets organisation. Den regionala verksamheten inom arbetsmarknadspolitiken griper emellertid, som framgått ovan, redan nu in i betydande avsnitt av den regionala samhällsutformningen och på- verkar därmed de förslag till lösning av den regionala samhällsplanerings- organisationen som framlägges av länsdemokratiutredningen i detta be- tänkande.

Länsdemokratiutredningen har på annan plats i detta betänkande dis- kuterat behovet av en kraftfullare regional planeringsverksamhet under demokratisk kontroll och integrerad i den politiska debatten. Utredningen har ansett att detta kan uppnås endast genom att landstingen ges ansvaret för den regionala samhällsutvecklingen och samhällsplaneringen. Om en sådan reform skall nå avsett resultat måste den regionala samhällsplane- ringen samordnas med den av länsarbetsnämnden f. n. bedrivna verksamhe- ten. Detta bör ske inte bara så att länsplaneringen påverkar arbetsmarknads- politikens utformning och länsarbetsnämndens ställningstaganden, utan ock— så så att arbetsmarknadspolitiska hänsyn får spela en aktiv roll i den regionala planeringen och den regionala utbyggnadens utformning.

I detta perspektiv framstår det som ytterligt olyckligt om arbetsmarknads- verkets regionala organisation skulle skiljas från den nivå där planerings- ansvaret är förlagt. Den form av integrerad samhällsplanering som länsde- mokratiutredningen föreslår i detta betänkande, förutsätter att de olika aktiviteterna inom samhällsbyggandet i största möjliga utsträckning sam- ordnas kring en gemensam målsättning.

Statskontorets utredning har också i ringa utsträckning berört arbets—

marknadspolitikens beröring med andra aktiviteter inom samhällsplane- ringen. Länsdemokratiutredningen vill därför förutsätta att frågan om ar- betsmarknadsverkets organisation i dessa hänseenden blir föremål för förnyade utredningar.

Rörande lekmannainflytandet inom arbetsmarknadsverkets regionala organisation vill länsdemokratiutredningen vidare understryka att det inom den regionala arbetsmarknadspolitikens utformning finns utrymme för skönsmässiga avgöranden av ärenden som huvudsakligen eller uteslutande har betydelse för ett begränsat regionalt samhällsbyggande och för re- gionens egna invånare. Hit hör t. ex. rangordningen av olika oprioriterade byggnadsprojekt och det selektiva beviljandet av igångsättningstillstånd till sådana. Enligt länsdemokratiutredningens förmenande bör avgörandet av dessa ärenden fattas under regional politisk insyn och kontroll.

Det nuvarande lekmannainflytandet på den regionala arbetsmarknads- politiken, genom länsarbetsnämnd, planeringsråd och byggarbetsnämnder är utformat med starka korporativa inslag. Den av länsförvaltningsutred- ningen föreslagna organisationen torde inte i nämnvärd utsträckning för- ändra detta förhållande. Denna korporativa organisation har ursprungligen motiverats av kraven på insyn och samråd mellan staten och arbetsmark- nadens parter och har i huvudsak utformats efter mönster av de helt andra villkor, som gäller för arbetsmarknadspolitikens centrala organ. Allt efter- som arbetsmarknadspolitikens regionala utformning fått en allt mera total effekt på den regionala samhällsutformningen framstår denna organisation, enligt länsdemokratiutredningens förmenande, som allt mer orimlig. Det kan t. ex. knappast vara en angelägenhet för arbetsmarknadens parter att avgöra tillståndsgivningen till en bensinstation alternativt en kyrka.

Då en i och för sig önskvärd integration av länsarbetsnämnden i lands- tingsorganisationen inte är lämplig med hänsyn till arbetsmarknadspoliti- kens speciella karaktär bör i stället ett personellt samband mellan arbets- marknadspolitiken och landstinget åstadkommas genom att en majoritet av länsarbetsnämndens ledamöter utses av landstinget. Dessa ledamöter bör så långt möjligt väljas bland landstingsmännen, så att det av utredningen tidigare betonade politiska ansvaret och bättre möjligheter till informations- utbyte mellan landsting och stat kommer till stånd.

Som framhållits i annat sammanhang innebär en sådan lösning en ömse- sidig påverkan och samordning, som kan få stor betydelse för arbetsmark- nadspolitikens effektivitet. I sådana situationer då det råder arbetslöshet eller risk för sådan, har landstinget goda möjligheter att anvisa lämpliga åtgärder. Inte minst landstingets egen omfattande byggnadsverksamhet, särskilt som landstinget enligt utredningens förslag kommer att utöva huvudmannaskap för viktiga grenar av samhällsverksamheten, får stor be- tydelse för regionens arbetsmarknad. Genom att landstinget får större insyn i sysselsättningsproblematiken och medbestämmanderätt i arbetsmarknads-

åtgärderna, kan det förutsättas att landstingen även får större intresse av, och större möjligheter, att anpassa sina investeringar till arbetsmarknadens av konjunkturförhållanden och säsongsvariationerna betingade krav.

De fr. o. m. 1 juli 1965 i samtliga län inrättade planeringsråden borde enligt departementschefen »främst delta i handläggningen av frågor om samordning av kommunernas, landstingets och de olika länsorganens insatser inom samhällelig planering, riktlinjer för lokaliseringspolitiken i länet samt viktigare ärenden rörande ekonomiskt stöd åt företag i samband med företagslokalisering». Departementschefen ansåg att det kunde förut- sättas att rådets uppfattning kommer att tillmätas särskild tyngd vid de olika frågornas fortsatta handläggning i kommunerna, landsting och andra länsorgan.

I enlighet med vad länsförvaltningsutredningen föreslagit anser också länsdemokratiutredningen att planeringsråden bör upplösas. De uppgifter som planeringsråden har bör överföras på landstingen. Detta gäller även planeringsrådens befattning med lokaliseringsfrågorna.

Enligt länsdemokratiutredningens uppfattning kommer byggarbetsnämn- dernas verksamhet till stor del att bli överflödig om länsarbetsnämnderna ges den sammansättning som länsdemokratiutredningen föreslår. De upp- gifter som åvilar byggarbetsnämnderna, nämligen att bidraga till en smidig sysselsättningsplanering, kan mycket väl lösas inom den institutionella ram, som den nya länsarbetsnämnden kommer att få. Önskemålet om ett fullgott informationsutbyte mellan länsarbetsnämnd och arbetstagare- och arbets- givareorganisationerna bör kunna lösas på tjänstemannaplan och genom att landstingen säkerligen i många fall till ledamöter kommer att utse personer som förenar landstingsmannaskapet med insyn och kontakter på bygg- arbetsmarknaden. Även om byggarbetsnämndernas verksamhet endast in- direkt berör frågan om kompetensfördelningen mellan stat och kommun, vill länsdemokratiutredningen ifrågasätta om inte byggarbetsnämndernas uppgifter bör överföras på länsarbetsnämnden.

Länsdemokratiutredningen anser att ett utökat medborgerligt inflytande över den regionala arbetsmarknadspolitiken främst motiveras av att läns- arbetsnämnden har en relativt fri ställning att handlägga frågor rörande den regionala arbetsmarknaden. Det är emellertid samtidigt uppenbart att centrala statliga intentioner måste få full genomslagskraft i länsarbets- nämndernas verksamhet.

Det utökade regionala medborgarinflytandet på arbetsmarknadspolitiken får således inte innebära att väsentliga centrala målsättningar äventyras. Det måste även i framtiden bli staten som ytterst är ansvarig för sysselsätt- ningen och arbetsmarknadspolitiken. Länsdemokratiutredningens förslag om ändring av länsarbetsnämndernas sammansättning innebär heller inte någon inskränkning i Kungl. Maj :ts och arbetsmarknadsstyrelsens direktiv- rätt. Genom ett system av centralt fördelade kvoter samt genom att ian-

språktaga den i och för sig obegränsade administrativa direktivrätten, bör statsmakterna ha goda möjligheter att genomföra sina intentioner.

Den nya länsarbetsnämndens sammansättning är betingad av, förutom kravet på en utökning av det medborgerliga elementet, önskemålet om en bättre integration med den planeringsorganisation på regional nivå, som föreslås skall bildas genom landstinget. Det är länsdemokratiutredningens uppfattning att möjligheterna till en effektivare regional planering ökas om länsarbetsnämnden i större utsträckning orienteras mot den regionala utvecklings- och fördelningsproblematiken i allmänhet och mindre mot de exklusiva intressen som arbetsmarknadsparterna företräder.

Det förutsättes att ett intimt samarbete måste upprätthållas mellan det nya planeringsorganet och länsarbetsnämnden i de flesta samhällsplane- rings- och samhällsbyggnadsfrågor. Detta torde inte minst gälla lokalise— ringspolitiken, där samrådsförfarandet bör institutionaliseras, t. ex. genom att länsarbetsdirektören kallas till sammanträden i den nämnd inom lands- tinget som handlägger ärenden rörande lokaliseringsstöd etc. när sådana ärenden behandlas.

F. Vägväsendet

Vägväsendets organisation har nyligen varit föremål för statsmakternas prövning (prop. 1966:129 samt 1967: 44) i anslutning till ett av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen framlagt betänkande (SOU 1965: 47). I dessa sam- manhang har lämnats utförliga redogörelser för vägväsendets organisation, varför länsdemokratiutredningen här får hänvisa till dessa. Dessutom fin- nes i länsförvaltningsutredningens betänkande (SOU 1967: 20) en utförlig redogörelse för vägväsendets formella organisation.

Av dessa utredningar framgår att vägväsendet på grund av trafikutveck— lingen blivit en samhällsuppgift av vitalt intresse. Utvecklingen har med- fört krav på allt större administrativa enheter för vägbyggande och väg- underhåll. Vid förstatligandet 1944 lades grunden till den nuvarande di- striktsindelningen, som sammanföll med länsindelningen. Redan i samband med översyn av vägväsendets distriktsorganisation 1962 föreslogs emellertid en minskning av antalet distrikt till 12 (SOU 1962:46). I proposition (1966: 129) angående ny organisation för väg- och vattenbyggnadsstyrelsen förordar departementschefen, trots ett bibehållande av den nära anknyt- ningen mellan planläggningen på vägväsendets område och länsstyrelsen, att riket indelas i totalt sju planläggningsområden. Dessa kommer således att gå utanför länsindelningen.

Under senare år har kraven på en stark riksplanering av vägväsendet bli— vit alltmer angelägna. En sådan planläggning har också inletts genom till— komsten av 1957 års vägplan och den sittande vägplaneutredningen. Den centrala myndigheten har givits en ledande roll vid den långsiktiga riks-

planeringen av väginvesteringarna. På länsplanet har vägförvaltningarna genom sina beredande funktioner i praktiken fått det avgörande inflytandet på de av länsstyrelsen upprättade flerårsplanerna för länets väginvesteringar. Sambandet mellan riksplaneringen och länsplaneringen, som i allt väsent— ligt sker inom statens vägverk, är självfallet mycket starkt.

Det är länsdemokratiutredningens uppfattning, att övertygande skäl talar för att vägväsendet bör bibehållas under statligt huvudmannaskap. Den översiktliga riksplaneringens utslagsgivande betydelse för vägväsendets ra- tionella utformning har alltmer kommit att markeras genom den expansion som ägt rum på trafikområdet. En översiktlig och långsiktig riksplanering framstår som speciellt angelägen inom denna samhällssektor. Även med en ny länsindelning är detta behov uppenbart. Väginvesteringarnas ojämna fördelning mellan olika delar av landet och stora skillnader i vägunderhålls- kostnaderna, innebär också en i förhållande till skatteunderlaget mycket ojämn belastning för olika delar av landet. Detta förhållande, som var ett huvudargument vid förstatligandet, äger i allra högsta grad bestående gil- tighet. Vägutgifterna per skattekrona (exkl. städer) var t.ex. är 1965 i Norrbottens län 12,73 kr. och i Stockholms län 4,56 kr. Ytterligare starka argument för ett statligt huvudmannaskap är den statliga kontroll som är nödvändig på grund av beredskapsskäl och arbetsmarknadspolitiska hänsyn.

Trots den utveckling som ägt rum på vägväsendets område är emel— lertid vägfrågorna också i stor utsträckning knutna till lokala intres- sen. Vägväsendet har en utomordentligt stor betydelse för olika regioners utveckling i skilda avseenden. Den regionala utvecklingsplaneringen kan gi- vetvis ej bedrivas utan ett intimt samband med vägnätets utformning. Med tanke på att landstinget föreslås få bära ansvaret för en aktiv regional planering, anser länsdemokratiutredningen att vägplaneringen på intimast möjliga sätt bör samordnas med denna.

Länsdemokratiutredningen anser på grund härav att landstingen bör över- ta länsstyrelsens nuvarande handläggning av vägplaneringsfrågorna. Läns- styrelsens roll vid upprättandet av flerårsplaner bör således enligt länsdemo- kratiutredningens uppfattning övertas av landstinget i dettas egenskap av regional medborgarrepresentation ansvarig för den regionala planeringen.

Länsdemokratiutredningen är emellertid samtidigt medveten om att detta i viss utsträckning endast ger ett formellt inflytande beroende på vägplane- ringens starka vertikala integration inom statens vägverk. Landstinget får på detta sätt heller ingen insyn i de beredande momenten vid planens upp- rättande.

Det är därför angeläget att närmare undersökningar göres rörande möj- ligheterna till en närmare integration mellan de beredande momenten i väg— planeringen och den under demokratisk kontroll ställda länsplaneringen.

Rörande länsvägnämnden framhöll länsförvaltningsutredningen att det inte fanns tillräckliga skäl att bibehålla ett rådgivande länsorgan på väg-

väsendets område, därför att kravet på ett i länsinstans infogat medborger- ligt inflytande på vägplaneringen är uppfyllt genom utredningens förslag till ny länsstyrelse. Länsdemokratiutredningen finner att de motiv som före— bragts för denna lösning i ännu högre grad har giltighet om landstinget bär ansvaret för planeringen och vill därför föreslå att länsvägnämnden av- skaffas.

Rörande vägnämnderna ifrågasatte länsförvaltningsutredningen om inte den mot länsvägnämnden svarande lokala representationen på vägväsendets område, vägnämnderna, även borde avvecklas och deras funktioner anför- tros kommunblocken. Förslag i sådan riktning hade tidigare framförts av en inom våg- och vattenbyggnadsstyrelsen tillsatt kommitté i dess betän- kande om vägväsendets distriktsorganisation (SOU 1962: 46). Länsförvalt- ningsutredningen framhöll att »kommunerna bär det primära ansvaret för bebyggelseutvecklingen, som har ett nära samband med vägnätets utbygg- nad och standard. De har även i övrigt ett starkt intresse av vägfrågorna på grund av dessas betydelse för kommunernas näringsliv. På det lokala planet synes därför kommuner och kommunblock vara en naturlig kontaktpunkt för länets vägmyndigheter vid planering och projektering av allmänna vä- gar. Redan nu torde vägförvaltningarna i stor utsträckning i viktigare väg- frågor ta kontakt direkt med berörda kommuner. Vi förordar därför, att även vägnämnderna avvecklas.»

Även i detta förslag vill länsdemokratiutredningen instämma.

G. Skolväsendet

Skolväsendets organisation har behandlats i länsdemokratiutredningens föregående betänkande samt av länsförvaltningsutredningen (SOU 1967: 20). I betänkanden avgivna av bl. a. yrkesutbildningsberedningen (SOU 1966: 3), gymnasieutredningen (SOU 1963:42) samt utredningen angående skolvä- sendets centrala ledning (SOU 1962: 28) belyses den centrala betydelse, som skolväsendet har i samhällsbyggandet. Detta motiverar enligt länsdemokrati- utredningen att skolväsendet behandlas i anslutning till länsdemokrati- utredningens överväganden rörande kompetensfördelningen inom samhälls- planeringen och samhällsbyggandet.

Den stora betydelse som skolan intar i den totala samhällsplaneringen gör det angeläget att integrera skolplaneringen med övriga för den regio— nala utvecklingen väsentliga planeringsfunktioner. Även om länsskolnämn- den f. 11. har en majoritet av landstingsvalda ledamöter vinnes en sådan inte- gration bäst om länsskolnämnden inlemmas i den miljö av landstingskommu- nala organ, som kommer att stå under landstingets ledning. Med hänsyn till dessa förhållanden bör möjligheterna att överföra länsskolnämndens uppgifter till landstingen närmare undersökas.

Ur statlig synpunkt är det ett vitalt intresse att utbildningsväsendet är

något så när likartat i hela landet, d.v.s. det får inte uppstå väsentliga regionala skillnader i utbildningens målsättning och kvalitet i olika delar av landet. Detta är också ett medborgerligt rättvisekrav. För att nå denna likformighet utnyttjar statsmakterna nu dels författningsmässig reglering, dels bestämmelser knutna till statsbidragsanvisningarna. Genom varierande förutsättningar och skillnader i kommunala resurser uppstår dock vissa olikheter i utbildningsmöjligheterna, t.ex. beträffande olika studievägar och utbildningslinj er.

Det är därför ofrånkomligt att vissa variationer inom skolväsendet uppstår i olika delar av landet. En fullständig likformighet är i och för sig inte heller något önskemål från statsmakternas sida. Yrkesutbildningen måste t. ex. anpassas till näringslivets behov i olika delar av landet.

Det kan enligt länsdemokratiutredningens mening ifrågasättas, om det är önskvärt att länsskolnämnden sorterar under den statliga förvaltningen. Länsdemokratiutredningen har kommit till ståndpunkten, att huvuddelen av de arbetsuppgifter länsskolnämnden svarar för i dag med fördel kan över- föras på landstinget. En del av uppgifterna kan eventuellt överföras till annat statligt organ, förslagsvis skolöverstyrelsen.

Förutom fördelar ur samhällsplaneringssynpunkt innebär en sådan reform att skolans medborgerliga och kommunala förankring utvidgas och för- djupas. Med hänsyn till länsskolnämndens befogenhet att förordna om in— terkommunal samverkan beträffande elevområden, och därmed påverka den primärkommunala självstyrelsen, torde det vara ett framsteg om elev- områdesplaneringen får handhas av landstinget i stället för ett statligt regionalorgan.

Övriga väsentliga regionala uppgifter såsom lärarfortbildning och peda- gogisk rådgivning till kommunerna torde kunna ombesörjas lika skickligt av ett landstingskommunalt organ. Den pedagogiska sakkunskapen måste givetvis, vem som än är huvudman för verksamheten, tillmätas en stor roll vid besluten och verksamheten i övrigt.

Vid ett överförande av huvuddelen av länsskolnämndens uppgifter på landstinget bör möjligheterna att samtidigt centralisera en del ärendegrup- per till framförallt skolöverstyrelsen övervägas. Det kan som exempel i detta sammanhang nämnas den omständliga proceduren vid lärartillsätt- ning. Vid tillsättningen av lärare följes fasta regler för meritvärdering, ett s.k. poängberäkningssystem. Marginalen för friare bedömningsgrunder är ytterst begränsad. En lokal skolstyrelse eller en länsskolnämnd har härvid ringa möjlighet att göra sitt inflytande gällande. Om det inte anses möjligt att decentralisera större reella befogenheter till skolhuvudmannen rörande lärartillsättning bör det övervägas huruvida denna funktion kan centrali— seras.

Vid ett överförande av länsskolnämndens funktioner till landstingskom- munalt organ bör den i länsskolnämnden ingående konsulentorganisa-

tionens ställning särskilt uppmärksammas. Liksom f.n. bör besvär över länsskolnämnds beslut anföras hos Kungl. Maj:t.

Sammanfattningsvis vill således länsdemokratiutredningen som sin upp- fattning framhålla, att länsskolnämndernas uppgifter i stort bör överföras till landstingen i specialreglerad förvaltning. Problemet att en icke önsk- värd olikformighet skulle kunna uppstå, bör mycket väl kunna regleras genom de styrinstrument, som nu står till statsmakternas förfogande, d. v. s. författningsreglering samt statsbidragsföreskrifter.

Ett ökat medborgerligt inflytande på regional nivå får givetvis inte inne— bära, att skillnader uppstår mellan olika delar av landet vad utbildningens målsättning och kvalitet beträffar. En i stort sett enhetlig utbildning i olika landsdelar är en självklar målsättning, vilken inte får och inte behöver rubbas av ett ökat regionalt inflytande över utbildningsväsendet. Länsdemo— kratiutredningen vill därför föreslå att de närmare förutsättningarna för ett överförande av länsskolnämndens funktioner till den landstingskommu- nala organisationen utredes i särskild ordning.

Gymnasieskolan I många sammanhang har skäl framförts för att landstingen skulle vara en mera lämpad huvudman för gymnasieskolan än de kommunalför- bund på primärkommunal nivå som måste förutsättas vara alternativet. Under 1967 har emellertid chefen för utbildningsdepartementet tillkallat särskilda sakkunniga för att utreda huvudmannaskapet för de gymnasiala skolorna. Enligt utredningens direktiv skall den även utreda frågan om primärkommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap för gym- nasieskolan och i samband därmed de organisatoriska och ekonomiska förut- sättningarna för ett överförande av alternativt den landstingskommunala utbildningen till primärkommunerna eller den primärkommunala till lands- tingen.

Eftersom alltså frågan om huvudmannaskapet för gymnasieskolan där- med redan är aktualiserad genom en offentlig utredning anser länsdemokra- tiutredningen sig inte definitivt böra förorda någon speciell linje beträf— fande huvudmannaskapsfrågans lösning. Utredningen vill dock framhålla att många principiella synpunkter talar för landstingskommunalt huvud- mannaskap om alternativet härför är ännu en kommunindelningsreform eller en organisation med kommunalförbund.

Utredningen vill dessutom i anslutning till denna fråga anföra följande. De argument som i såväl yrkesutbildningsberedningens som gymnasieutred— ningens betänkande framförts såsom skäl för ett landstingskommunalt hu— vudmannaskap har under senare år än mera vunnit styrka. Det torde också vara ofrånkomligt, att undervisningsväsendet med den stora roll det spelar i den totala samhällsutvecklingen integreras i den översiktliga samhälls- planeringen på regional nivå.

Vissa nackdelar kan vara förknippade med en organisatorisk delning av grundskolan och gymnasieskolan. Det är också uppenbart, att den primär- kommunala förvaltningen i en del kommuner går miste om en förvalt- ningsgren, som spelar en viss roll för den primärkommunala demokratin. Länsdemokratiutredningen anser dock att de fördelar som står att vinna överväger.

För ett överförande av gymnasiet till landstinget talar enligt länsde— mokratiutredningen följande. Genom sina större administrativa resurser och mer omfattande administrationsområde än de nuvarande gymnasie- regionerna får landstinget bättre överblick och större möjlighet att under starkt lekmannainflytande planera för samtliga skolformer, som ingår i gymnasieskolan. Denna större överblick, och därmed förmåga till samord- ning av personella och materiella resurser, ger större möjligheter till ett optimalt utnyttjande av tillgångarna på utbildningsväsendets område. Dess- utom ökar möjligheterna genom det större elevunderlaget att till skolorna knyta specialister i olika ämnen.

Den i framtiden alltmera nödvändiga fortbildningen av lärare, som kan förutses genom att lärostoffet framdeles i många ämnen måste förnyas i ännu snabbare takt än nu, nödvändiggör en kontinuerlig fortbildnings- verksamhet. Landstingen såsom huvudman för ett flertal lärare inom samma ämnesområde skulle här på ett bättre sätt kunna initiera och driva sådana fortbildningskurser.

Det är uppenbart att undervisningsväsendet, trots betydande statsbidrag, utgör en betydande kostnadspost i många kommuner. För den enskilda kom- munen med många andra investeringar som konkurrerar om utrymmet, kan skolinvesteringarna innebära betydande belastningar. I många fall innebär det kanske att kommunen inte har förutsättningar att bygga ut de linjer eller ge den standard på undervisningen, som skulle vara önskvärd för såväl eleven som samhället. Vissa utbildningsgrenar kommer också att vara av den speciella karaktär, att endast ett fåtal elever i varje gymnasie— region är intresserade av och lämpade för den. I en del fall kan det tänkas, att en speciell yrkesutbildning, som dels önskas av de enskilda eleverna, dels kan anses vara önskvärd för samhället, på grund av för litet elevunderlag i gymnasieregionen inte kommer till stånd. Det är givet att i nämnda fall landstinget skulle ha större möjlighet att kunna initiera och svara för sådana undervisningslinjer.

För nämnda utbildningslinjer måste undervisningen centraliseras i den betydelsen att den får förläggas till någon central ort i länet, Vilket innebär, att en del elever får inackorderas på skolorten, då avståndet från hemmet till skolan blir alltför stort för att medge dagliga resor.

Inackordering förekommer i relativt stor utsträckning även nu för de elever som inte kan bo hemma under skoltiden. Detta medför i gymna- sieregionerna att elevhem i en del fall måste byggas i värdkommunen.

Det är naturligt att intresset för att bygga elevhem måste vara relativt begränsat för värdkommunen. Här torde det vara ofrånkomligt, att lands- tinget med sin breda regionala representation och helhetssyn på den re- gionala skolpolitiken skulle se annorlunda på behovet av elevhem och dess lokalisering än en kommun som tvingas att bygga hem för elever från andra kommuner. Landstingen driver också nu elevhem.

Alternativet till ett landstingskommunalt huvudmannaskap är i flertalet fall primärkommunal samordning i form av kommunalförbund eller lik— nande. Bortselt från de administrativa nackdelarna och svårigheterna innebär en sådan lösning också betydande brister ur demokratisk syn- punkt, som inte bör tolereras när andra möjligheter står öppna. En annan fördel med landstingskommunalt huvudmannaskap är vidare den skatteut- jämning mellan länets kommuner som skulle uppnås om landstinget helt svarade för den gymnasiala skolan.

Möjligheterna att konstruera ett delat huvudmannaskap, med syfte att undvika en delning av skolväsendets administration i vissa större städer med väl utbyggd och integrerad gymnasieskola, bör undersökas. En lös- ning av detta problem torde dock möta vissa svårigheter med hänsyn till bl.a. verksamhetens finansiering.

Sammanfattningsvis vill länsdemokratiutredningen understryka att många såväl rättviseskäl och medborgerligt demokratiska synpunkter som administrativa och pedagogiska effektivitetskrav talar för att gymnasie- skolan överföres till landstingen. Länsdemokratiutredningen vill med hän- syn till att utredning tillsatts angående dessa problem endast framföra dessa synpunkter på huvudmannaskapsfrågan och överlämnar i övrigt åt den tillsatta specialutredningen att framlägga förslag i ärendet.

KAPITEL 16

Kompetensfördelningen inom socialvården

Av den genomgång länsdemokratiutredningen låtit företa beträffande so- cialvården (se kap. 3 avsnitt D), varvid materialet främst har hämtats från tidigare överväganden rörande socialvårdens organisation i olika avseenden, har framgått att socialpolitikens uppbyggande präglats av en viss brist på enhetlighet. Detta kan förklaras av att reformerna genomförts successivt och till synes utan någon större grad av planmässighet. Uppgiftsfördelning- en inom socialvården har ej heller varit föremål för en samlad och total översyn.

Ansvaret för samhällets socialpolitiska insatser är spritt på olika huvud- män. Statsmakterna svarar själva för merparten av de förebyggande och strukturförändrande åtgärderna genom olika försäkringssystem och åtgärder för inkomstutjämning. Landstingen har ålagts ansvaret för sjukvården och vissa socialvårdande uppgifter i nära anknytning till sjukvården eller om- råden där speciellt stort befolkningsunderlag krävs. På primärkommunerna faller i första hand ansvaret för de konkreta åtgärderna inom socialvården, framför allt när det gäller vård av och hjälp åt personer som av olika skäl är i behov av individuell hjälp. Länsstyrelserna ansvarar främst för den rättssäkerhetskontroll, som utgör ett nödvändigt komplement till vissa av samhällets vårdåtaganden. Genom de olika konsulenterna på socialvårdens område utövar statliga organ rådgivande verksamhet gentemot primärkom- munerna och söker åstadkomma ett visst mått av regional samordning inom socialvården.

Sedan lång tid tillbaka har primärkommunerna svarat för huvuddelen av den direkta socialvården. Kommunernas socialvårdande uppgifter har ökat starkt från 1930—talet, då ansvaret för välfärdspolitikens förverkligande till stora delar lades på primärkommunerna. Främst genom kommunindel- ningsreformerna har allt fler primärkommuner fått underlag för en väl differentierad socialvårdsverksamhet och social expertis har anställts för att handha socialvården i kommunerna. Den kommunala socialvården or- ganiseras för närvarande i många kommuner enligt familjevårdsprincipen, som innebär att en socialvårdstjänsteman i samråd med andra specialister utifrån en helhetssyn på sociala störningar handlägger en och samma per- sons eller familjs sociala problem, oavsett det symtom som orsakat att pro- blemet blev aktuellt.

Flera av de problemställningar länsdemokratiutredningen behandlar i detta kapitel kommer att bli föremål för överväganden inom den av Kungl. Maj:t i slutet av år 1967 tillsatta utredningen angående allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen.

Nämnda utredning har enligt direktiven till uppgift bl. a. att företa en översyn av de tre sociala vårdlagarna, nykterhetsvårdslagen, socialhjälps- lagen samt barnavårdslagen. Härvid skall utredningen förutsättningslöst undersöka möjligheterna att sammanföra de tre lagarna. Dessutom skall utredningen närmare utreda betingelserna för en utformning av lagstift- ningen, som gör det möjligt att låta en enda nämnd få ansvaret för hela den kommunala socialvården.

I samband med den kraftiga utbyggnaden av den primärkommunala so- cialvården under efterkrigstiden har de statliga regionala organen utökats. Länsstyrelsen utövar de allmänna tillsynsfunktionerna utom på nykterhets- vårdens område, där länsnykterhetsnämnden ansvarar för tillsynen. Fram- för allt konsulentorganisationen har byggts ut och omfattar nu bl.a. social- vårdskonsulenter, barnavårdskonsulenter, ef tervårdskonsulenter och skydds- konsulenter. Den regionala statliga konsulentorganisationen är emellertid splittrad i organisatoriskt avseende. Således sorterar socialvårdskonsulen- terna under socialstyrelsen medan barnavårdskonsulenterna är länsstyrel- sens tjänstemän. I dessa frågor har länsförvaltningsutredningen föreslagit vissa rationaliseringar.

Konsulenternas verksamhet är främst inriktad på allmän tillsyn och råd- givning till kommunerna. Länsstyrelsens verksamhet inom socialvården är däremot närmast av judiciell karaktär och domineras av handläggandet av administrativa frihetsberövanden samt en uppsikt över den primärkom— munala socialvården som huvudsakligen motiverats av rättssäkerhetsskäl. Däremot utövar de regionala organen endast i begränsad utsträckning en verksamhet som syftar till regional samordning av resurserna och åtgärderna inom socialvårdsområdet. Undantagen härifrån utgörs i viss mån av läns- styrelsens fastställelse av plan för ålderdomshem, varigenom ett visst mått av samordning och samplanering åsyftas.

Samhällsutvecklingen antyder att de socialvårdande myndigheterna i framtiden kommer att ställas inför många och svåra administrativa problem. Detta gäller bl.a. åldringsvården, där stora krav kommer att ställas på'- samhällets vård och hjälp i olika avseenden. Den aktuella demografiska utvecklingen innebär att antalet åldringar kommer att öka mycket kraftigt. Andelen åldringar kommer i vissa av de nuvarande kommunblocken att uppgå till bortåt 25 % av totalbefolkningen. Statistiken beträffande sjuk- domsfrekvensen i olika åldersgrupper visar att man kan förvänta att fram- deles en allt större del av kropps- och mentalsjukhusens resurser behöver tas i anspråk av personer i de högre åldersgrupperna. Trots de åtgärder som har företagits på grundval av framför allt socialpolitiska kommitténs

förslag (SOU 1963:47 och 1964:5) finns fortfarande åldringar som är illa lottade beträffande bostadsförhållandena, tillgången till service m.m. Här kommer att erfordras stora samhälleliga insatser.

Samhällets åtaganden inom barnavården, framför allt vad gäller barn- daghem och fritidshem, kommer att ställa stora krav på huvudmännen, d.v.s. främst primärkommunerna, beroende på den ökade förvärvsverk— samheten bland gifta kvinnor i fertila åldersgrupper. Den fortgående urbani— seringen och uppbyggandet av stora tätorter kommer att öka betydelsen av att den sociala miljön för barn och ungdom är tillfredsställande ordnad.

Genom den medicinska utvecklingen kommer nykterhetsvården att ges nya medel och nya funktioner. Samtidigt kan nya former av missbruk av stimulantia väntas öka behovet av samhällsåtgärder.

Vården och omsorgerna om de enskilda människorna genom olika social- vårdande och sj ukvårdande åtgärder är ett av de stora verksamhetsfält inom samhällsförvaltningen, som genom sin karaktär är speciellt starkt knutet till det gemensamhetsintresse, som bär upp den kommunala självstyrelsen. Det är också i stor utsträckning fråga om förvaltningsområden där lekman- nadeltagande i besluten är angeläget och en decentraliserad handläggning önskvärd med hänsyn till ärendenas ömtåliga karaktär liksom med hänsyn till behovet av smidighet och personkännedom.

Länsdemokratiutredningen finner att ansvaret för de verkställande åt- gärderna på socialvårdens område även i fortsättningen i första hand bör ligga på primärkommunerna. Dessa synes ha störst möjligheter att handla med den flexibilitet och snabbhet som erfordras för att de socialvårdande åtgärderna skall få största möjliga effekt.

Många socialvårdsfrågor är av sådan karaktär att samhällsvård måste ges mot den vårdbehövandes eller dennes förmyndares, vilja. Detta gäller framför allt i nykterhetsfrågor och i vissa barnavårdsärenden. För att ga- rantera den vårdbehövandes rättssäkerhet är det angeläget att den rätts- prövning som nu utövas genom länsstyrelsen kvarstår i samma utsträck- ning som för närvarande. I enlighet med sina allmänna grundsatser anser länsdemokratiutredningen att denna kontroll bör utövas av länsstyrelsen. Däremot förefaller det länsdemokratiutredningen angeläget att behovet av regional samordning mellan olika socialvårdsgrenar och närliggande medi- cinska områden tillgodoses i större utsträckning än vad som nu är fallet. Ansvaret för sådan planering och samordning bör åvila landstinget.

Länsdemokratiutredningen vill framhålla att vården av den enskilda män- niskan bör bedömas och administreras så långt möjligt med utgångspunkt från en helhetssyn på vårdbehovet. Det är uppenbart att socialvård och sjukvård ej på ett meningsfullt sätt kan skiljas från varandra. Det gäller att genom lämpliga samhällsåtgärder söka tillgodose med varandra intimt förknippade vårdbehov, vilka kommit att utlösas av olikartade faktorer. Det är därför enligt länsdemokratiutredningens mening av effektivitetsskäl

och med hänsyn till de växande vårdbehoven angeläget att undvika att lag— stiftningsvägen eller administrativt dra upp konstlade gränslinjer mellan olika socialpolitiska vårdområden och olika huvudmäns ansvarsområden. Det framstår tvärtom som ytterligt angeläget att förutsättningar skapas för en nära integration mellan olika vårdområden framför allt genom en intensifierad samplanering.

A. Åldringsvården

Åldringsvårdens standard varierar starkt mellan olika primärkommuner. Kommunblocksindelningens genomförande kan endast i begränsad ut- sträckning utjämna dessa olikheter. Den nuvarande uppdelningen mellan åldringsvård och långtidssjukvård kommer dessutom i stigande utsträck- ning att vålla samordnings- och gränsdragningsproblem.

Ålderdomshemsvården täcker i dag en mindre sektor än tidigare. Ställt i relation till antalet åldringar har platstillgången minskat samtidigt som standarden på hemmen stigit. De av socialpolitiska kommittén rekom- menderade åtgärderna på åldringsvårdens område, som bl.a. innebär in— tensifierade statliga stödåtgärder ifråga om förbättringslån, social hem— hjälp och långtidsvård, har genom riksdagens beslut bidragit till en för- skjutning av insatserna till den öppna åldringsvården. ÖHS kommittén konstaterade i sitt betänkande (SOU 1963: 21) att »under förutsättning att långtidssjukvården vore väl utbyggd såväl kvantitativt som kvalitativt, att möjligheterna för äldre människor att vid behov erhålla akutvård på lasa— rett som en följd härav vore bättre, att det funnes fler pensionärslägenheter med serviceanordningar och att även sådana serviceanordningar som hem- samaritverksamhet och hemtjänst för gamla överallt vore väl utbyggda skulle vi enligt nyssnämnda norm sålunda för närvarande icke ha behövt mer än ca 28 500 'rena' ålderdomshemsplatser. I verkligheten hade vi 38 000».

Åldringsvårdens organisation måste enligt länsdemokratiutredningen syfta till största möjliga samordning av åtgärderna. En gemensam planering av åldringsvårdens olika sektorer framstår som synnerligen angelägen och nödvändig.

Landstingen är uppenbart det samhällsorgan som har de största förut- sättningarna att fylla planerande funktioner för såväl den slutna som den öppna åldringsvården, utan minskning av det medborgerliga inflytandet. Det nära sambandet mellan åldringsvård i alla dess former och sjukvården skulle även härigenom säkras.

Vid sina tidigare överväganden har statsmakterna inte ansett att den utjämning i kostnadshänseende, som ett förändrat huvudmannaskap inom åldringsvården innebär, uppväger de nackdelar som ett statligt eller lands- tingskommunalt huvudmannaskap ur andra synpunkter medför. De skill-

nader, som med hänsyn till belastningen finns mellan olika kommuner när det gäller åldringsvården, har man i stället sökt utjämna genom bildandet av större kommunenheter samt genom statslån och fram till 1966 även genom statsbidrag.

De av socialpolitiska kommittén föreslagna åtgärderna har inneburit att de kommunala initiativen stimulerats genom statliga åtgärder samt att den aktiva och uppsökande vården fått en vidare omfattning än tidigare. Landstingen har uppmuntrats till intensifierade åtgärder på långtidssjuk- vårdens område genom statslån till byggande av sjukhem.

Frågan om samplanering och samordning av social och medicinsk åld— ringsvård upptogs till diskussion vid Svenska Landstingsförbundets kongress 1967 i anledning av väckta motioner. I dessa framhölls att åldersfördel- ningen inom den svenska befolkningen för närvarande visar en kraftig förskjutning mot högre åldersgrupper, vilket medför vårdproblem av hit- tills okänd omfattning och komplexitet.

I motionerna underströks att planeringen av den slutna åldringsvården och åldringssjukvården i hög grad är avhängig av hur den öppna vården utformas och vilka resurser denna ges: »Knapphet på resurser i förhållande till efterfrågan bör leda till hushållning och till prioritering av åtgärder, som ger det socialt sett bästa utbytet, men för denna bedömning behövs överblick av hela vårdområdet. Den slutna vården kan inte ses isolerad från den öppna. Tillgång till goda bostäder och utbyggnad av hemservice påverkar efterfrågan på andra vårdmöjligheter. Uppträning av förmågan att klara det dagliga livets aktiviteter tillsammans med en allmän aktive- ring —— såväl fysiskt som psykiskt påverkar de gamlas förutsättningar att klara sig själva. En organiserad profylaktisk åldringsvård nedbringar behovet av andra och mera krävande vårdformer. Från dessa utgångs— punkter är en samordnad planering av den medicinska och sociala åldrings- vården —— såväl öppen som sluten —— lika självklar som samplaneringen av somatisk och mental sjukvård.

Det kan inte råda någon tvekan om att samordning möjliggör ett bättre utnyttjande av tillgängliga resurser».

I motionerna pekades vidare på de senaste årens utveckling som ytter- ligare belyst nödvändigheten av en samplanering och samordning av vård- resurserna inom den sociala och medicinska åldringsvården. Detta angavs vara den primära uppgiften, medan huvudmannaskapsfrågan närmast var att betrakta som en organisationsfråga. Om en utredning skulle visa att det splittrade huvudmannaskapet hindrar en rationell åldringsvård borde huvudmannaskapet anpassas därefter.

I sitt yttrande över motionerna framhöll förbundsstyrelsen att en ut- redning om vidgade möjligheter till samplanering och gemensamt ut- nyttjande av tillgängliga resurser enligt styrelsens bedömande icke skulle

innebära att frågan om huvudmannaskapet för åldringsvård respektive lång- tidsvård av sjuka åldringar skulle tas upp till bedömande.

Kongressen beslöt på styrelsens förslag att förbundsstyrelsen skulle ges i uppdrag »att i samråd med de två andra kommunförbundens styrelser låta utreda frågan om samplanering och samordning av den sociala och medicinska åldringsvården».

Länsdemokratiutredningen har på annan plats i detta betänkande tecknat sin principiella syn på kompetensfördelningen mellan landsting och pri- märkommuner. Närmare överväganden rörande arbetsfördelningen på åld- ringsvårdens område kommer med nödvändighet att behöva baseras på ett undersökningsmaterial, som inte kunnat rymmas inom ramen för detta principbetänkande. Utredningen har emellertid bedömt det sannolikt att frågan om ansvarsfördelningen inom åldringsvården kommer att aktuali- seras inom en inte alltför avlägsen framtid.

Den tidigare nämnda utredningen angående en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen kommer delvis in på dessa problemkomplex i det att departementschefen i direktiven framhåller att ansvarsfördelningen mellan landsting och primärkommuner inom åldringsvården närmare bör preciseras av utredningen och anför vidare: »Möjligheterna till samverkan mellan primärkommunerna inbördes och mellan dessa och landstingen bör beaktas särskilt då det gäller planeringsfrågor men även ifråga om t. ex. intagning på sjukhem eller ålderdomshem och i frågor som rör social hem- hjälp och hemsjukvård».

Oberoende av vilken lösning huvudmannaskapsfrågan inom åldringsvår- den får vill länsdemokratiutredningen betona nödvändigheten av en sam- ordning på åldringsvårdens område innefattande såväl öppen som sluten vård. För att denna samordning skall bli effektiv bör, enligt länsdemokrati- utredningens mening, landstingen få samordnande funktioner på hela åld- ringsvårdens område. Samordningens främsta syfte bör vara att de totala, men begränsade resurserna på åldringsvårdens område skall kunna nyttjas med maximal effektivitet. Det är inte lämpligt att göra en stel uppdelning av funktionerna efter sociala resp. medicinska indikationer. Ett direkt sam- spel bör finnas mellan primärkommunerna, som i huvudsak svarar för so- cialvården, och landstingskommunerna. Genom en intensifierad samord- ning på hela åldringsvårdsområdet finns möjligheter att åstadkomma en bättre balans mellan olika vårdformer. De gränsdragningsproblem som nu finns skulle härigenom komma att minskas.

I likhet med vad socialpolitiska kommittén i sitt slutbetänkande förorda- de anser länsdemokratiutredningen således att en utredning angående de åldringsvårdande åtgärdernas inbördes sammanhang och dessas handha- vande, bör företas. Härvid bör de brister i planeringshänseende som vidlå- der det nuvarande systemet särskilt beaktas. Som ytterligare synpunkter på detta utredningsarbete vill länsdemokratiutredningen framhålla önsk-

värdheten av att länsstyrelsens nuvarande fastställelseprövning av plan för ålderdomshem överflyttas till landstingen. Genom att ökade förutsätt- ningar skapas för en samordning mellan den primärkommunala och lands- tingskommunala åldringsvården, och i beaktande av de allt större per- sonella resurser, som primärkommunerna numera erhållit, framstår so- cialvårdskonsulenternas tillsyn som överflödig. Däremot är det med hänsyn till behovet av samordning av de socialvårdande och sjukvårdande verksam- heterna önskvärt att landstingen utökar sina personella resurser och sin sakkunskap på det sociala området.

B. Barnavården

När det gäller barnavården är förhållandena och problemställningarna i viss mån likartade åldringsvårdens. Primärkommunerna har i princip an- svaret för de verkställande åtgärderna, medan länsstyrelsen svarar för den rättsliga kontrollen. Barnavårdskonsulenterna samt socialvårdskonsulenter- na har vissa begränsade samordningsfunktioner. Barnhemsvården åvilar enligt barnavårdslagen landstinget.

Liksom ifråga om åldringsvården kan det, enligt länsdemokratiutred- ningens mening, ifrågasättas om den regionala samordningen mellan olika primärkommuner liksom koordineringen mellan de delar av barnavården som har sociala och de som har medicinska utgångspunkter är tillräckligt tillgodosedd. Behovet av regional samordning av framför allt barnstugeverk- samheten kommer genom urbaniseringen och de förbättrade kommunikatio- nerna att öka kraftigt samtidigt som det kommer att bli nödvändigt med intensifierade insatser för att möjliggöra en hög yrkesverksamhetsgrad bland de gifta kvinnorna och en från sociala synpunkter tillfredsställande uppväxtmiljö för barnen.

På grund av sina större resurser ålades landstingen ansvaret för den slutna barnhemsvården. Landstingen ansvarar inom detta område för den regionala planeringen och kompletterar de primärkommunala insatserna när detta är nödvändigt eller lämpligt. Denna organisationsform överens- stämmer väl med länsdemokratiutredningens principiella inställning till samordningen mellan primärkommunala och landstingskommunala åtgär- der. Ett utvecklat samarbete mellan landstingen och primärkommunerna förekommer även när det gäller t. ex. fosterhemsvården samt ungdoms- hems- och barnkoloniverksamheten.

Fosterhemsförmedlingsverksamheten omhänderhas således av barnavårds- ombuden, vilka är anställda av länens socialvårdsförbund och landstingen. Barnavårdsombudens fosterhemsförmedlande verksamhet åligger författ- ningsmässigt de statliga barnavårdskonsulenterna, men har alltså i prak- tiken kommit att i stor utsträckning bedrivas i landstingskommunal regi.

Det är länsdemokratiutredningens uppfattning, att de primärkommunala

initiativen på barna— och ungdomsvårdens område i större utsträckning bör kunna kompletteras med landstingskommunala insatser. Detta samspel mel- lan landsting och primärkommuner bör i så ringa omfattning som möjligt bli föremål för statlig reglering och tillsyn. Länsstyrelsens funktioner inom barnavården bör alltså inte onödigtvis ingripa i ett utvidgat samarbete mel— lan landsting och primärkommuner på barnavårdens område.

I direktiven till utredningen angående »allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen» framhåller departementschefen att stora fördelar står att vinna genom en närmare samordning av landstingens—sj ukvårds- huvudmännens verksamhet i fråga om barn och ungdom med socialvårdens organ för barna- och ungdomsvård och det allmänna skolväsendet.

Enligt länsdemokratiutredningen bör länsstyrelsens befattning med bar- na- och ungdomsvården endast gälla frågor av judiciell natur t. ex. i anslut- ning till omhändertagande av barn och ungdom för samhällsvård. Ur rätts- säkerhetssynpunkt är detta emellertid en väsentlig funktion.

C. Nykterhetsvården

Nykterhetsvården är ett annat socialvårdsområde, där sambandet mellan sociala och medicinska faktorer är speciellt framträdande. Läkarinsatsens betydelse i nykterhetsvårdsarbetet kommer till uttryck i flera författnings- bestämmelser. Genom sammanslagning av medicinal- och socialstyrelsen kommer nykterhetsvården att på det centrala planet få en närmare anknyt- ning till den allmänna sjukvården än tidigare. Som huvudmän för sjuk- vården har landstingen hand om den kliniska vården av alkoholskadade inom den allmänna sjukvårdens ram. Denna vård bedrivs både vid kropps- sjukhus och mentalsjukhus. I vissa län finns speciella alkoholkliniker.

På den sociala nykterhetsvårdens område är både kommuner, landsting och stat samt enskilda institutioner engagerade. Ansvaret för den öppna nykterhetsvården vilar på de kommunala nykterhetsnämnderna, som även svarar för den öppna medicinska vården vid alkoholpoliklinikerna.

Enligt länsdemokratiutredningens uppfattning bör den medicinska vår- den av alkoholskadade ombesörjas av en huvudman. Genom landstingens övertagande av mentalsjukvården har förutsättningar skapats för en sam- ordning av den kliniska vården. Det framstår som naturligt att den öppna medicinska vården av alkoholskadade samordnas med den landstingskom- munala verksamheten på detta område. Länsdemokratiutredningen anser, att förutsättningarna för en samordning och samplanering på detta område bör bli föremål för särskild utredning. Även när det gäller den slutna vår- den av alkoholskadade finns stora behov av en samordning med övrig slu- ten medicinsk vård, även om förhållandena här är mera komplicerade. Länsdemokratiutredningen anser emellertid att även den slutna anstalts- vårdens organisation bör utredas närmare under beaktande av bl.a. det nära samband som finns mellan den statliga anstaltsorganisationen och

sjukvården. I utredningen »allmän översyn av den sociala vårdlagstiftning- en» uppgifter ingår även att företa överväganden i vad mån nykterhets- vården kan knytas närmare till sjukvården, dvs. en prövning av huvud- mannaskapsfrågan för allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare.

Under alla förhållanden anser länsdemokratiutredningen att samarbetet mellan landsting och primärkommuner inom nykterhetsvården bör ut- byggas och institutionaliseras. Förntsättningarna för detta bör undersökas närmare. Länsdemokratiutredningen vill också i anslutning till detta fram— hålla att länsnykterhetsnämnderna och nykterhetsvårdskonsulenternas med deras nuvarande arbetsuppgifter kommer att bli överflödiga allt efter- som primärkommunernas resurser av social expertis utvidgas. Således vill utredningen framhålla att länsnykterhetsnämndens nuvarande möjligheter att med detaljanvisningar intervenera i de kommunala nykterhetsnämn- dernas arbete synes oförenligt med den kommunala självstyrelsens principer och dessutom, som ovan anförts, kommer att bli onödig, när kommunblocks- reformen genomförts.

D. Sammanfattande synpunkter på socialvårdens organisation

Enligt länsdemokratiutredningens uppfattning bör de av länsnykterhets- nämndernas, socialvårdskonsulenternas samt barnavårdskonsulenternas funktioner som är nödvändiga på regional nivå i framtiden integreras i en landstingskommunal länssocial nämnd. Härigenom nås förutsättningar för en regional samordning av olika vårdområden oberoende av indikationer. Denna syn svarar helt mot den som förelegat vid inrättandet av den nya socialstyrelsen.

Den nuvarande statliga uppsikten över sakförhållandena i den primär- kommunalt bedrivna socialvården fyller eller anses fylla vissa planerande funktioner. Det är länsdemokratiutredningens mening att denna uppsikt för närvarande har tonvikten på förhållanden och verksamheter, som i framtiden bäst lämnas åt kommunerna själva att handlägga, medan de regionala samordningsproblemen och behovet av samordning mellan social- vårdande och sjukvårdande åtgärder ej i tillräcklig utsträckning tillgodoses. Länsdemokratiutredningen föreslår därför att behovet av samordning och formerna för dess tillgodoseende utreds närmare samt att det framtida be- hovet av uppsikt över primärkommunernas socialvårdande verksamhet ägnas särskild uppmärksamhet. Ett överförande av konsulentverksamheten till landstingen och ett inrättande av en särskild länssocialnämnd i special- reglerad landstingskommunal förvaltning synes därvid länsdemokratiut- redningen vara en lämplig lösning. Detta kommer visserligen endast att betyda en marginell ökning av det medborgerliga inflytandet över socialvår- den, men å andra sidan väsentligt bättre förutsättningar för en rationellare planering av socialvården och en bättre samordning med sjukvården.

KAPITEL 17

Synpunkter på den framtida organisationen m.m.

Det har framgått ovan att länsdemokratiutredningen föreställer sig lands- tinget som huvudman och ansvarig för flertalet samhällsfunktioner, som kräver avgörande på regional nivå med länet som huvudsakligt referens- område. Därvid föreslår utredningen att landstingets verksamhet skall vara dels förvaltande och finansierande, dels planerande och samordnande.

Länsdemokratiutredningens förslag innebär dels att landstingen får fler förvaltande uppgifter men även att landstingen ges möjlighet att bedriva en mera aktiv verksamhet inom olika delar av samhällsbyggandet. Landsting- en föreslås själva till stor del finansiera sin verksamhet men det förutsätts att landstingen helt kommer att kompenseras genom generella statsbidrag för de ytterligare kostnader, som jämlikt utredningens förslag pålägges dem. För vissa verksamhetsområden förutsätts specialdestinerade statsbidrag.

I fråga om planerande och samordnande uppgifter har utredningen före- slagit dels att landstingen görs ansvariga för länsplaneringen, och i anslut- ning därtill blir fastställelsemyndighet för planer enligt byggnadslagen med flera dithörande frågor, dels att landstingen får samordnande och komplet- terande uppgifter inom socialvården, bl. a. med avseende på åldringsvård, barnavård och nykterhetsvård.

De av länsdemokratiutredningen föreslagna reformerna på den översikt- liga planeringens, undervisningens, socialpolitikens o.s.v. områden kom- mer givetvis att ställa stora krav på den landstingskommunala förvaltningen i framtiden. Detta gäller såväl personellt och organisatoriskt som ekonomiskt.

Som har understrukits tidigare i detta betänkande måste den förvaltning, som skall svara för den regionala samhällsutvecklingen i respektive region, ges en stark ställning under demokratiskt ansvarig ledning. Den regionala styrelsen skall företräda regionen och de regionala intressena inför såväl primärkommunerna som statsmakterna.

Det bör här erinras om att landstingens sedan 1950-talet starkt ökade arbetsuppgifter föranledde statsmakterna att i anslutning till landstings- utredningens betänkande (SOU 1963: 64) pröva landstingens organisation och arbetsformer och i vissa avseenden ändra landstingslagen för att göra det möjligt för landstingen att på ett demokratiskt och administrativt riktigt sätt fullgöra nya arbetsuppgifter.

Statsmakterna anslöt sig sålunda till utredningens synpunkter och

följde i allt väsentligt dess förslag. Landstingslagen ger, konstaterades det, landstingen i stort sett möjlighet att ge den landstingskommunala verk- samheten den utformning, som är erforderlig för de skilda landstingsupp- gifternas omhänderhavande. Några omständigheter tydande på att den dit- tillsvarande organisationen och arbetsformerna skulle vara olämpliga eller otjänliga för ytterligare uppgifter har ej anförts. Den översyn som gjordes (prop. 1965: 61, KU 1965: 20) och brister som därvid rättades till avsåg främst formella förhållanden och innebar en ytterligare anpassning till de för primärkommuner gällande bestämmelserna, men med hänsyn tagen till de speciella krav som måste ställas på regionalt arbetande organ som länens landstingskommuner.

Landstingsutredningen framhöll, att en vägledande princip för den kom— munala lagstiftningen hade varit att kommunerna borde åtnjuta största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer med hänsyn till skiftande lokala behov. Landstingskommunerna fyllde bäst sina många uppgifter som regionala samhällsorgan om de åtnjöt frihet på det organisatoriska området. Alltför ingående reglering av deras förhållanden skulle kringskära kommunernas självstyrelse. Det minimum av bestämmel- ser som behövdes ansåg utredningen i största möjliga utsträckning borde ut- formas sä att den landstingskommunala självstyrelsen som sådan säker- ställdes.

Landstingsutredningen fann det angeläget att bestämmelserna i lands- tingslagen i största möjliga utsträckning utformades i analogi med den primärkommunala lagstiftningen. Bl.a. innebar utredningens förslag att landstingen skulle ges rätt att sammanträda när de så önskade, d.v.s. be- teckningarna lagtima och urtima möten slopades, samt att landstingsut- skotten skulle få sammanträda mellan landstingsmötena.

De omfattande reformer, som i olika avseenden föreslås av länsdemo- kratiutredningen, måste få till följd att den landstingskommunala organi— sationen ändras och dimensioneras vad beträffar styrelser, nämnder, tjäns- temän m.m. så att den på ett effektivt sätt kan fullgöra de nya och stora uppgifter som ålägges den.

Huruvida den nu mycket vitt syftande landstingskommunala kompetens- bestämmelsen behöver ändras med anledning av länsdemokratiutredning- ens principförslag bör lämpligen prövas sedan jämväl kommunalrättskom- mittén framlagt sin utredning om den primär- och sekundärkommunala kompetensen. Dock kan det här vara på sin plats att erinra om att den nu givna exemplifieringen i landstingslagens 4 & ej innebär någon be- gränsning i den landstingskommunala kompetensen. Gränsdragningen i förhållande till staten och primärkommunerna är angiven genom uttryc- ket, att landstingskommunen äger att själv »vårda sina angelägenheter». Den skillnad som t. ex. finns i kompetensen mellan landstingskommun och primärkommun hänför sig till deras verksamhetsområden i lokalt

hänseende. Landstingskommunens åtgärder skall följaktligen tillgodose in- tressen, som kan hänföras till densamma. Vad nu sagts utesluter inga- lunda, att ett landsting kan besluta att svara för eller eljest främja ett ändamål, som omfattar viss eller vissa delar av landstingskommunen. En förutsättning härför är dock att övriga delar av landstingskommunen under motsvarande villkor kan åtnjuta samma förmån (jfr. Fritz Kaijser »Kom- munallagarna II», Sthlm 1967).

Med hänsyn till vad länsdemokratiutredningen föreslagit är det dock väsentligt att statsmakterna genom särskild lagstiftning kan lägga ytterli— gare uppgifter på landstingskommunerna. I en sådan lagstiftning torde alltid finnas möjligheter att _ om så anses erforderligt — reglera den speciella kompetensen, varom kan bli fråga, mellan t. ex. statliga, lands- tingskommunala eller primärkommunala organ. Sålunda bör det exempel- vis kunna Överlämnas till Kungl. Maj:t att i visst fall besluta om eller hur en specialreglerad uppgift skall fördelas på statliga och kommunala organ, varvid särskild hänsyn kan tas till vad som är rimligt och ändamålsenligt ur allmänna samhälleliga synpunkter i skilda delar av landet. En dylik smidighet i den lagreglerade specialkompetensen skulle följaktligen kunna möjliggöra ett större hänsynstagande till de olika länens eller regionernas särskilda behov och krav ävensom kunna underlätta reformer.

Länsdemokratiutredningen vill i detta sammanhang än en gång betona att nya uppgifter inte bör överföras på landstingskommunerna i snabbare takt än att landstingen politiskt och organisatoriskt kan assimilera dessa.

Å andra sidan bör understrykas att de flesta av de verkställande upp- gifter länsdemokratiutredningen föreslår överföras till landstingen inte innebär något för landstinget nytt i den bemärkelse att likartade frågor tidigare ej innefattats i den landstingskommunala verksamheten. I huvud- sak kommer reformerna att medföra att organisationen måste utvidgas med fackorgan och facktjänstemän, som tidigare inte behövts inom landstings- förvaltningen. Ramen för verksamheten förblir också oförändrad så till vida att styrelser inom landstinget i princip tillsättes och arbetar som hittills.

Länsdemokratiutredningen har ovan i kapitel 14 understrukit den kom- munala sektorns ekonomiska problem och skisserat lösningar som en- ligt utredningens förmenande ger möjlighet att, utan att minska den kommunala självstyrelsens initiativkraft, förstärka dess ekonomiska re- surser. Utredningen vill emellertid ytterligare understryka att de reformer som utredningen i detta betänkande föreslagit, inte får tas till intäkt för en överflyttning av kostnader till den kommunala sektorn, på ett sådant sätt att de föranleder en ytterligare belastning av det redan hårt ansträngda kommunala skatteuttaget.

Landstingsmötet

I högre grad än vad som nu är fallet bör den översiktliga regionala plane- ringen och övriga väsentliga regionala frågor bli föremål för offentlig debatt. Denna debatt bör ske i det representativa beslutande regionala organet, nämligen landstinget. För att detta skall kunna verka som ett regionalt politiskt debattforum, med uppgift att svara för den politiska kontrollen och ansvarsutkrävandet, måste dess sammanträdesintervaller och mötes- former anpassas därefter. Verksamheten måste utformas så att landstings- männen ges tillfälle att aktivt sätta sig in i de frågor i vilka de har att fatta beslut.

Någon närmare författningsreglering i detta avseende anser länsdemo- kratiutredningen inte erfordras, utan utredningen vill härvidlag instämma i landstingsutredningens uttalande att det framstår som väsentligast »att landstinget kan sammanträda efter behov och så smidigt och verksamt som möjligt fullgöra sina åligganden med hänsynstagande till vad som ur offent- lighetssynpunkt måste iakttagas». Enligt länsdemokratiutredningens upp- fattning bör det alltså ankomma på landstinget att självt i princip besluta i vilken ordning det skall sammanträda.

Det kan t. ex. för ett landsting vara lämpligt att sammanträda i ses- sioner omfattande ett visst antal dagar eller veckor medan ett annat lands- ting vill sammanträda under en eller två dagar varje månad 0. s. v. Be- tydelsefullt synes dock vara att landstingets ställning som länsrepresenta- tion utvecklas. Därvid bör landstingsutskotten ha stor betydelse för lands- tingsmännens information och möjligheter att ingående penetrera lands- tingsärendena. De ändringar i landstingslagen som kan behövas rörande val av landstingsmän, d. V. s. om valkretsindelning och antalet mandat torde bli föremål för prövning, sedan kommunalvalskommittén avslutat sitt arbete.

Kungl. Maj:t och länsstyrelsen bör även i framtiden ha möjlighet att för— ordna om landstingsmöte. Det finns enligt utredningens uppfattning inga skäl att ändra på de bestämmelser som gäller rätten att väcka förslag vid landstingsmöten.

Allteftersom landstingets arbetsuppgifter utökas kommer även intresset från olika landstingsmän att interpellera och motionera i olika regionala frågor att öka. Interpellationerna som riktas till ordföranden i landstings- kommunal nämnd och beredning medverkar till att informera om den lands- tingskommunala verksamheten och dess förutsättningar. Någon inskränk- ning i interpellationsrätten bör därför inte ske utan interpellation bör allt- jämt kunna riktas till nämndordföranden. Liksom hitintills bör det emeller- tid ankomma på landstinget att besluta huruvida interpellation skall med—. givas.

Styrelser och nämnder

De formella möjligheterna att utvidga den landstingskommunala organi- sationen så att den blir i stånd att påtaga sig ökade uppgifter genom att in- rätta styrelser och nämnder föreligger redan nu. Länsdemokratiutredningen vill därför inskränka sig till att nedan endast i stora drag teckna en bild över hur landstingets organisation lämpligen kan tänkas utformas för att handlägga de olika uppgifter, som föreslås överföras på landstinget. Utred— ningen vill sålunda betona att det endast rör sig om en modell och att efterhand som statsmakterna beslutar att landstingen skall svara för nya uppgifter organisationsundersökningar måste företagas för att utröna i vilken form ärendena bör handläggas. Utredningen vill emellertid även i detta sammanhang understryka vikten av att landstingen själva i största möjliga utsträckning får bestämma under vilka administrativa former resp. landsting skall sköta de ärendegrupper, som påföres dem. Regionala, geografiska m. fl. olikheter kan medföra att detaljföreskrifter i dessa av- seenden onödigt försvårar lösningen av landstingens organisationsproblem.

I likhet med vad som gäller för närvarande bör landstingen således, i den mån ej andra värden äventyras, ges frihet att utforma organisationen efter sina speciella förhållanden. En del av de uppgifter som föreslås överföras på landstingen är emellertid självförvaltningsuppgifter av sådan art att ansvarsförhållandena måste vara klart definierade även utåt och måste därför i viss mån författningsregleras i särskild ordning varom ovan an- tytts.

För att även i övrigt skapa klarhet beträffande ärendenas handläggning, kompetensavgränsningen mellan olika organ samt delegation m. nu. måste självfallet dessa bestämmelser intas i en för varje landsting antagen arbets- ordning.

F örvaltningsutskottet och centrala landstingsnämnder

Det ansvar för den regionala samhällsutvecklingen och samhällsplaneringen, som länsdemokratiutredningen föreslår skall åvila landstinget, kommer i stor utsträckning att påverka förvaltningsutskottets arbetsuppgifter, både i dess egenskap av beredande organ till landstinget och genom att förvalt- ningsutskottet självständigt företräder landstinget mellan dess möten. Där- igenom kommer förvaltningsutskottet i större utsträckning än nu att få karaktär av »länets regering».

Det ankommer på varje landsting, såvitt ej särskilt finns stadgat i lag och författning, att bestämma de arbetsuppgifter och befogenheter som skall tilldelas förvaltningsutskottet. Landstingsutredningen kunde för sin del inte finna annat än att det dittillsvarande systemet fungerat tillfreds-

ställande och att utskottets ansvar inför landstinget utgjort ett tillräckligt skydd mot missbruk från förvaltningsutskottets sida. Landstingsutredning- en förordade att det liksom tidigare skulle överlämnas åt landstinget att med hänsynstagande till vad som var rimligt och ändamålsenligt dra upp gränserna för förvaltningsutskottets befogenheter att företräda landstinget. Även i dessa delar anslöt sig statsmakterna och remissinstanserna till ut- redningens synpunkter och förslag.

För närvarande svarar förvaltningsutskottet i första hand för den eko- nomiska planeringen. Detta förutsätter i stigande utsträckning också att förvaltningsutskottet med uppmärksamhet följer de frågor som kan inverka på länets utveckling och ekonomiska ställning.

Enligt länsdemokratiutredningens mening gör detta förhållande det na- turligt att förvaltningsutskottet företräder landstinget i de delar av den översiktliga planeringen, som av länsförvaltningsutredningen föreslagits överföras från de fristående länsnämnderna och länsstyrelsen, framför allt medelsramsfördelningen till bostadsbyggandet, flerårsplaneringen för vägbyggandet, näringslivets lokalisering och naturvården i vidsträckt be- märkelse, men också andra frågor av väsentlig betydelse för samhällsut- vecklingen. De allmänna riktlinjerna för ställningstaganden i dessa frågor bör dras upp i en av landstinget antagen länsplan.

Länsdemokratiutredningen vill alltså att förvaltningsutskottets ställning som landstingskommunens styrelse även i framtiden kraftigt markeras.

De ovan tecknade synpunkterna innebär att förvaltningsutskottets leda- möter måste ha en sådan ställning inom landstingets verksamhet i övrigt, och ha sådan insikt i de olika landstingskommunala angelägenheterna, att de kan handlägga de frågor, som ankommer på utskottet, både som själv- ständigt beslutande organ mellan landstingsmötena och som beredande organ till landstinget. Detta leder närmast till den åsikten att ledamöterna av förvaltningsutskottet bör inta en central ställning också när det gäller ledningen av de olika angelägenheter, som är anförtrodda särskilda nämn- der. Det kan följaktligen ligga nära till hands att tänka sig en sådan ord- ning, att bland förvaltningsutskottets ledamöter finns ordförandena i de centrala landstingskommunala styrelserna och nämnderna i övrigt. Här- igenom skulle inte bara en förvaltningsmässig kontinuitet säkras, utan också underlag skapas för erforderligt politiskt ansvar inom de olika in- stanserna och inför landstinget. F örvaltningsutskottets ställning som »länets regering» skulle därigenom ytterligare understrykas. Om det sagda kan föranleda fler heltidsengagerade landstingsmän (landstingsråd) än hittills måste få ankomma på vederbörande landsting att bedöma och besluta.

I och med att förvaltningsutskottet får allt fler viktiga regionala sam- hällsplaneringsfunktioner måste mindre viktiga ärenden, men särskilt ären- den av löpande administrativ karaktär, delegeras eller överföras på andra organ. En förutsättning för att förvaltningsutskottet också skall kunna

handlägga planeringsuppgifterna blir att det ej i alltför hög grad belastas med frågor av mindre vikt. En översyn av de allmänna delegationsbestäm- melserna förväntas ske genom kommunalrättskommitténs försorg. Eljest kan _ liksom i andra frågor — särskilda delegationsbestämmelser i erfor— derlig omfattning införas i de specialreglerade författningar, vartill läns- demokratiutredningens förslag kan föranleda.

Länsdemokratiutredningen har på det stora hela funnit att länsförvalt- ningsutredningen utifrån sina utgångspunkter föreslagit en planeringsor- ganisation som synes kunna uppfylla kravet på koordinering av samhälls- byggandet. Länsförvaltningsutredningen har emellertid i vissa avseenden kopplat samman de översiktliga planeringsfrågorna med detaljplanerings- frågor. Länsdemokratiutredningen vill i sitt förslag i största möjliga ut- sträckning söka undvika detta och föreslår i princip således att förvaltnings- utskottet såsom det ledande regionala organet skall handlägga de översikt- liga regionala frågorna medan det skall ankomma på särskilda organ att svara för fastställelser av detaljplaner och andra frågor av mindre regional betydelse.

Huvuddelen av de nya arbetsuppgifterna måste handläggas av särskilda centrala, d. v. s. på länsplanet verkande landstingsnämnder. Därvid är olika alternativ möjliga. Landstinget kan åläggas att svara för uppgifterna utan närmare angivande genom vilket organ, eller också kan landstinget åläggas att genom bestämda nämnder eller motsvarande handlägga ärendena.

Utredningen förordar att det första alternativet användes beträffande de länssociala frågorna. Landstinget bör angående dessa ha frihet att avgöra om en speciell nämnd skall inrättas eller om den nära anknytningen till sjukvården gör det lämpligt att socialärenden handlägges inom sjukvårds- styrelsen. Som framgått av kap. 16 föreslår länsdemokratiutredningen att de regionala socialvårdsfrågorna i stor utsträckning i framtiden skall avse regional planering och samordning medan tillsynsuppgifterna föreslås för- svinna eller kvarstå hos länsstyrelsen. Länssocialnämnden eller motsva- rande organ övertar därför från länsstyrelsen och länsnykterhetsnämnden framför allt frågor om socialhjälp, barna- och ungdomsvård och nykter- hetsvärd såsom utredning, planering och samordning såvitt angår anstalter och andra anordningar, liksom ledning och rådgivning i övrigt av kommu— nernas socialvård. Eventuellt kan övervägas huruvida några av de bostads- sociala frågor, som nu handläggs av länsbostadsnämnden även bör ingå bland länssocialnämndens arbetsuppgifter. Samtidigt bör prövas om lands- tinget kan överta relevanta delar av den personalorganisation för socialvår- den som nu finns inom den statliga länsförvaltningen.

Utredningen vill som exempel på det andra alternativet föreslå att det föreskrives att landstingen obligatoriskt skall svara för länsplanenämnd och länsskolnämnd. Enligt länsdemokratiutredningens förmenande torde alltså i speciallagstiftningen böra föreskrivas att landstingskommunal länsplane-

nämnd skall finnas i varje landstingsområde. Bland de uppgifter, vilka skall handläggas av sådan nämnd kan nämnas frågor rörande plan- och byggnadsväsendet, såsom fastställande av förslag till byggnadsplan, stads- plan, område för utomplansbestämmelser eller tomtindelning samt vis- sa andra med detaljplaner sammanhängande frågor, såsom ang. skyldig- het för markägare att avstå mark, rätt för kommunen att lösa mark m. m., meddelande av förbud mot nybyggnad m. m. samt delegering av dispens- rätt till byggnadsnämnd. Bland de ärenden enligt jorddelnings- och fastig— hetsbildningslagarna, som föreslås handläggas av länsplanenämnden, kan nämnas fastställande av avstyckning enl. 5 kap. fastighetsbildningslagen, meddelande av förbud mot avstyckning samt dispens från sådant. Dessutom bör länsplanenämnden svara för handläggningen av vissa vägfrågor i an— ledning av upprättande av arbetsplan för allmän väg och förslag till in— dragning av allmän väg och om övertagande av enskild väg till allmänt underhåll samt beviljande av statsbidrag till byggande och underhåll av enskild väg. Vissa frågor ang. el-distributionen samt naturvårdsfrå— gor, såsom förklaring av område såsom naturreservat, fridlysning av naturminne, meddelande av tidsbegränsat förbud till skydd för påtänkt naturreservat eller naturminne, förordnande om strandskyddsområde, dis- penser beträffande naturreservat, naturminne eller strandskyddsområde bör även åvila länsplanenämnden. Frågor rörande vattenvärd, såsom över- siktlig utredning och planering avseende vattentillgångarna i länet samt deras utnyttjande och skydd, i förekommande fall påkallande av åtgärder i den allmänna hälsovårdens intresse enligt hälsovårdsstadgan, lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar eller vattenlagen, bevil- jande av statsbidrag till va-anläggningar samt frågor rörande bostads- försörjningen, såsom beviljande av lån och bidrag, möjligen med undan- tag av de individuellt inriktade stödåtgärderna såsom familjebostadsbi- drag och hostadsförbättringslån som möjligen bör handläggas av länsso- cialnämnden. Dessutom bör länsplanenämnden vara remissorgan till olika statliga myndigheter i frågor som berör nämndens verksamhetsområde.

Som framgått ovan kommer länsplanenämndens uppgifter främst att röra fastställelseprövning av detaljplaner enligt byggnadslagen m. fl. för- fattningar, vidare de funktioner, som i dag åvilar länsbostadsnämnden, med undantag av medelsramsfördelningen, vilken föreslås skall handhas av förvaltningsutskottet och de renodlat bostadssociala ärendena. Länsplane— nämnden kommer dessutom att vara beredande organ till förvaltningsut- skottet i hithörande frågor samt remissorgan i olika regionala planerings- frågor.

Länsplan bör upprättas av förvaltningsutskottet och givetvis antagas av landstinget. Även i de fall andra organ är beslutande i plan- och fördel- ningsfrågor torde dessa obligatoriskt böra beredas av länsplanenämnden eller bör denna i varje fall regelmässigt yttra sig i sådana ärenden. Härige-

nom skapas förutsättningar för en enhetlig och konsekvent handläggning av hela den fysiska planeringen.

Länsplanenämnden förutsättes överta från länsstyrelsen, länsbostads- nämnden och länsarkitektkontoret den personal som handlägger de åren— den som av utredningen föreslås bli övertagna av landstingskommunen.

Förutom huvuddelen av nuvarande länsskolnämndens uppgifter bör den landstingskommunala skolnämnden handlägga landstingets egna utbild- ningsfrågor samt framdeles ev. även svara för gymnasieskolans administra- tion. Härigenom kommer den nya länsskolnämnden att i sig förena regionalt planerande och förvaltande funktioner. Den landstingskommunala länsskol- nämnden tänkes överta flertalet av den nuvarande statliga länsskolnämn- dens uppgifter bland vilka märks allmän planering av länets skolväsende, lokalisering av högstadieskolor, fastställande av elevområden, ärenden rö- rande statsbidrag till andra skolor än de för vilka landstinget är huvud- man, innefattande bl. a. prövning av lokalbehovet och förslag till turord- ning. Föreslagen organisation torde medföra att personal från den statliga länsskolnämnden bör överföras till en landstingskommunal sådan.

Om de uppgifter som nu handlägges av de statliga regionalorganen läns- bostadsnämnden, länsskolnämnden, länsarkitektkontoret, länsplaneraren- heten samt naturvårdssektionen överföres på landstingen innebär detta en genomsnittlig personalökning (budgetåret 1967/68) för landstingen med 58 tjänster (kvartilvärden 50 och 69). De genomsnittliga lönekostnaderna för personalen uppgår till 1 722 000 kronor (kvartilvärden 1 710 000 kro- nor samt 2 399 000 kronor). Kostnaderna för resor och traktamenten utgör genomsnittligt 138000 kronor (kvartilvärden 111000 samt 180000 kro- nor), medan expenskostnaderna (exkl. lokalhyra) utgör 148000 kronor (kvartilvärden 117 000 samt 219 000 kronor).

Central förvaltningskdning

Det ligger utanför ramen för länsdemokratiutredningens utredningsuppdrag att i detalj beskriva hur den landstingskommunala organisationen i olika avseenden bör vara uppbyggd. Dessa frågor får framdeles bli föremål för speciella organisationsundersökningar. Länsdemokratiutredningen vill emel- lertid här, liksom tidigare, betona att de enskilda landstingen i största möjliga utsträckning bör ges frihet att utforma organisationen efter de lokala förhållandena.

I likhet med länsförvaltningsutredningen föreslår länsdemokratiutred- ningen att till den regionala planeringsavdelningen knytes dels allmän för- valtningspersonal dels teknisk expertis inom samhällsplanering och bo- stadsfrågor. Till länsskolnämnden förs framför allt de nuvarande länsskol- inspektörerna och skolinspektörerna och för landstingets verksamhet inom socialvården vissa av de nuvarande konsulenterna.

I detta sammanhang vill emellertid länsdemokratiutredningen under- stryka att det i princip är funktionerna, som övertages från de statliga läns— organen. I samband med landstingets övertagande av de nu statliga upp- gifterna bör de nuvarande ämbetsinnehavarna beredas möjlighet att övergå till landstingskommunalt huvudmannaskap. Efter hand bör det emellertid ankomma på landstinget att självt utforma personalorganisationen och till— sätta de olika befattningshavarna.

Personalöverföringarna innebär att landstingets kansli utvidgas. Det kan vara lämpligt att varje central landstingskommunal nämnd får sitt för- valtningsorgan, t. ex. som för närvarande är fallet i de större nämnderna. Landstingskansliet bör föreskrivas vara landstingets och förvaltningsutskot- tets stahsorgan. Det är eljest länsdemokratiutredningens mening att utred- ningens skiss till ledningsorganisation inte kommer att vålla organisato- riska problem av större svårighetsgrad än att de förutsättes kunna lösas på ett för varje landstingskommun lämpligt sätt, varvid dock bör förutsättas att principiella organisatoriska olikheter undvikes. Utredningen vill alltså understryka att landstingsförvaltningen inte nödvändigtvis behöver orga- niseras på ett centralkansli utan kan byggas upp av organisatoriskt själv— ständiga förvaltningsenheter.

Som tidigare nämnts föreslår länsförvaltningsutredningen att en pla- neringsberedning, med länsstyrelsetjänstemän samt tjänstemän från de fristående länsorganen, tillskapas med uppgift att bereda samhällsplane- ringsfrågorna.

Länsdemokratiutredningen föreställer sig att den önskade samordningen mellan landstingsorganen och de fristående länsorganen skall åstadkommas genom att landstingsvalda ledamöter ingår i de fristående länsorganen. Dessutom torde man få räkna med att såväl de statliga länsorganen som landstingen utan särskild författningsföreskrift kommer att se till att frå- gorna koordineras på informell väg redan under beredningsstadiet.

De ökade personal- och administrationskostnader som följer med lands- tingets övertagande av nu statliga förvaltningsuppgifter måste givetvis täckas av staten i någon form. I enlighet med vad utredningen ovan anfört i kap. 14 förordas att landstingen ges ersättning i form av ett allmänt statsbidrag, varigenom onödigt omständliga statsbidragsförfaranden och överflödig de- taljkontroll undvikes. Staten bör i särskild ordning svara för de särskilda förpliktelser som den åtagit sig t. ex. betr. länsarkitekternas pensionsför- måner.

Fristående länsorgan

Vad angår frågan om lekmannarepresentanter i den statliga länsförvalt- ningen kan konstateras att det för närvarande inte föreligger något en- hetligt mönster för landstingens val av ledamöter i olika statliga länsorgan.

Det kan vidare konstateras att de valda landstingsrepresentanterna inte uppträder som representanter för landstinget. Det syns vara vanligt att andra än landstingsledamöter utses i länsnämnderna av landstinget till ledamöter.

Länsdemokratiutredningen finner det angeläget framhålla att om lands- tingen skall kunna fullgöra sina representativa och demokratiska åliggan— den måste dess inflytande på statliga länsorgan stärkas genom att de av landstingen utsedda ledamöterna i dessa organ blir politiskt ansvariga gent— emot landstingen, d. v. 5. kan svara för sina ställningstaganden inför lands- tinget, dess olika utskott och partigrupper.

Angelägenheten av att lekmannarepresentanterna i de statliga länsorganen utses av landstingen och i största möjliga utsträckning bland landstings- ledamöterna, understrykes ytterligare av nödvändigheten att samordna de olika statliga länsaktiviteterna med landstingets och primärkommunernas verksamhet. Det personella sambandet mellan å ena sidan de statliga läns— förvaltningsorganen och å andra sidan de landstingskommunala och pri- märkommunala representationerna kommer enligt länsdemokratiutredning- ens mening att betyda ett viktigt steg mot en förbättrad samordning av förvaltningen.

Länsdemokratiutredningen anser också att en utbyggd folklig represen- tation på länsplanet främjar den politiska samverkan som bör ske mellan riksplanet och de regionala och lokala nivåerna.

Det är alltså länsdemokratiutredningens mening att landstinget i största möjliga utsträckning bland sina egna ledamöter bör utse en majoritet av ledamöterna i de i förslaget fristående statliga länsnämnderna.

Länsstyrelsen

Länsdemokratiutredningens förslag innebär att betydande delar av läns- styrelsens uppgifter överförs till landstingen. Länsdemokratiutredningen har i kapitel 14 understrukit att länsstyrelsen i första hand bör vara ett organ för rättsprövning och rättssäkerhetskontroll, och alltså utgöra ett regionalt organ med uppgifter liknande dem som på den centrala nivån ankommer på regeringsrätten. Organisationen kan också i viss utsträckning ses som en parallell till den regionala kammarrättsorganisation som föreslagits av förvaltningsdomstolsutredningen (SOU 1966: 70). Statliga förvaltningsupp- gifter som t. ex. handhavandet av körkortsregister och beredskapsfrågor bör lämpligen kunna handläggas av andra statliga organ än länsstyrelsen. Med hänsyn till denna renodling av länsstyrelsens uppgifter till de judi- ciella ärendena kan detta organ omvandlas till en »länsrätt». Länsdemokratiutredningen anser inte att det ligger inom ramen för dess uppdrag att framlägga förslag rörande den statliga förvaltningens interna organisation. För att konkretisera vad utredningens förslag innebär med

avseende på länsstyrelsens framtida organisation lämnas emellertid i bil. 3 ett exempel på en framtida organisation av en statlig »länsrätt». En sådan omorganisation måste givetvis bli föremål för översyn i särskild ordning.

Länsindelning

Länsdemokratiutredningen har i det föregående inte direkt relaterat sitt förslag till någon bestämd länsindelning eller länsstorlek. Utredningen anser emellertid att den i detta betänkande föreslagna organisationen är väl tillämpbar på län av i huvudsak nuvarande utformning och storlek. Det är länsdemokratiutredningens uppfattning att frågorna om ev. ändringar i länsindelningen bör prövas med utgångspunkt från den organisation ut- redningen föreslagit, med särskilt beaktande av angelägenheten av en läns- indelning som bibehåller förutsättningar för ett starkt inflytande från folk- styret men samtidigt ger möjlighet till en effektiv administration och pla- nering samt en nödvändig skatteutj ämning. Det är däremot en förutsättning för genomförandet av utredningens förslag att städerna Malmö, Göteborg och Stockholm ingår i resp. landsting.

Sammanfattning

Perioden från omkring 1920—talets slut har präglats av en stark förändring av samhällets struktur. Den offentliga förvaltningen har tenderat att ut- vecklas mot allt mera produktiva uppgifter. Aktiva samhällsinsatser inom arbetsmarknadspolitik, bostadspolitik, jordbrukspolitik och lokaliserings- politik har givit den offentliga förvaltningen allt större betydelse för sam- hällsgestaltningen. Samtidigt har samhällets basorganisation, skolor, vägar, avlopp etc., blivit en allt viktigare förutsättning för ekonomiskt framåtskri- dande, för full sysselsättning och välstånd.

Den gamla tidens samhällsförvaltning av huvudsakligen judiciell karaktär har därmed kommit att ersättas av en aktiv offentlig administration med planerande och producerande uppgifter. Den offentliga planeringen och styr- ningen av samhällsprocesserna har börjat spela en stor roll. Detta har i sin tur lett till en begynnande omstrukturering av hela den offentliga förvalt- ningen i vilken 1809 års författning framstår som alltmer otidsenlig. Sam— manhängande med förvaltningens organisation och knappheten på resurser under samhällets expansion har också den regionala fördelnings— och pla- neringsproblematiken ökat i betydelse. Därmed har den regionala förvalt- ningsnivån —— länsnivån _ fått stor betydelse för den enskilde medborgarens levnadsvillkor.

På grund av länsstyrelsens beslutsformer har det blivit nödvändigt att skapa nya förvaltningsorgan på länsplan. Dessa har då försetts med lek- mannanämnder utsedda av Kungl. Maj :t eller under senare decennier i stigande utsträckning av landstingen. Denna utveckling har emellertid sam- tidigt lett till en omfattande splittring av den regionala förvaltningsstruk- turen på ett stort antal självständiga organ. Under det senaste decenniet har nödvändigheten av en samordnad länsförvaltning blivit alltmer uppenbar. Särskilt har detta aktualiserats av lokaliseringspolitiken och naturvårds— politiken där en samordning av och prioritering i den regionala förvalt- ningen är nödvändig. För att åstadkomma detta har länsstyrelsen ålagts aktiva planerande och styrande funktioner och i samband därmed utrustats med en rådgivande lekmannanämnd, som dock inte fått den aktiva betydelse som riksdagsbeslutet förutsatte.

Samtidigt me—d denna utveckling har landstingen — som ursprungligen

avsågs vara det väsentliga offentliga organet på länsnivån —— fått alltmera karaktär av specialkommun för sjukvården. Trots att landstinget i demo- kratiska former representerar hela länets befolkning och har ett direkt in- tresse av dess utveckling har det föga inflytande därpå.

Många drag i den samtida utvecklingen tenderar att minska det med- borgerliga deltagandet i samhällsfrågornas handläggande. Centralisering och byråkratisering är i många fall uttryck för en nödvändig, administrativ anpassning till alltmer komplexa och tekniska frågeställningar. Samtidigt är det emellertid ett hot mot det medborgerliga inflytandet över samhälls— förvaltningen och tenderar att minska engagemanget i samhällets admi— nistration. Länsdemokratiutredningens ställningstagande till en vidgad re— gional självstyrelse har skett mot bakgrunden av dessa förhållanden.

Kraven på länsdemokrati, som måste ses i detta perspektiv, syftar till att vidga folkstyrelsen och öka den regionala förvaltningens effektivitet. Lands- tingens snävt avgränsade arbetsuppgifter, den regionala förvaltningsnivåns administrativa splittring och dess allt större betydelse för medborgarna gör en sådan reform angelägen. Av skäl som tecknas nedan anser länsdemokrati- utredningen att en reform måste ske i huvudsak genom ett överförande av regionala förvaltningsuppgifter i specialreglerad landstingskommunal kom- petens.

Det har också visat sig att ledamöterna i de nuvarande lekmannanämn- derna i länsförvaltningen ofta endast spelar en passiv roll. Lekmanna- nämnderna har därför inte fått den aktiva ledande betydelse som förut- sattes vid deras inrättande. Länsdemokratiutredningen förmodar att detta sammanhänger med att det reguljära partiväsendet inte är inkopplat och därmed utkrävandet av ett politiskt ansvar av nämndledamöterna omöjlig- göres.

Utvecklingen har lett fram till att mellan 80 och 85 % av landstingens verksamhet nu faller inom sjukvården. Detta får konsekvenser för hela folkstyrelsen, där landstingen ingår som en väsentlig del, genom att de begränsade uppgifterna påverkar landstingens vitalitet. Länsdemokratiut- redningen anser det därför i och för sig angeläget att utvidga landstingens arbetsområde och därigenom den regionala representationens möjligheter att kanalisera opinioner i för medborgarna väsentliga frågor. De övervä- ganden och ställningstaganden, som lett fram till denna situation, har emel— lertid till största delen baserats på uteslutande administrativa hänsyn.

Det främsta hindret för en demokratisering av länsförvaltningen genom överförande av väsentliga nya förvaltningsuppgifter till landstingen har i den offentliga diskussionen anförts vara riskerna för en utveckling i federa- listisk riktning. Länsdemokratiutredningen har undersökt det berättigade i sådana farhågor och funnit att de saknar grund. I det svenska statsskicket är statsmakterna suveräna. Den internationella utvecklingen visar dessutom att, även i de federalistiskt organiserade staterna, partikularismen ten-

derar att brytas ner och försvinna till förmån för en centralt organiserad enhetsstat. På ett mera praktiskt plan —— statsmakternas möjligheter att på kort sikt och i detalj reglera den kommunala förvaltningen — är far- hågorna också överdrivna. I relationerna med landstingen och primärkom— munerna har statsmakterna redan nu skapat ett omfattande system för styrning av den kommunala verksamheten. Erfarenheterna visar att stats- makterna, när behoven så påkallar, kan reglera den decentraliserade för- valtningens närmare utformning i lika hög grad om den är statlig som om den är kommunal. Dessa möjligheter kommer inte att bli mindre i rela- tionerna till landsting med vidgade uppgifter.

Behovet av regional översiktlig planering och samordning har ökat starkt under senare år, sammanhängande dels med den regionala förvaltnings- nivåns allt större betydelse, dels med nödvändigheten av samordning och avstämning av de primärkommunala åtgärderna i ett regionalt perspektiv. Med hänsyn härtill är den nuvarande regionala förvaltningens organisation mindre tillfredsställande. Det är således nödvändigt att ge det demokratiska inflytandet en stark ställning i den regionala planeringen, eftersom besluten till större delen måste baseras på skönsmässiga avgöranden och planeringens utformning kommer att få en avgörande inverkan på det regionala samhäl— lets utformning och på medborgarens förhållanden. Planeringsråden kan inte uppfylla kraven i dessa avseenden. Det är också nödvändigt att den regionala planeringen ges tyngd gentemot enskilda, primärkommuner och centrala myndigheter. Detta kan inte uppnås med mindre än att planeringen stöds av ett politiskt förtroende av hög dignitet. Den nödvändiga samord- ningen mellan samhällsplanering på riks—, läns- och kommunnivå kan lättast uppnås genom ett utnyttjande av det politiska samband, som finns mellan de demokratiska representationerna på olika nivåer.

Länsförvaltningsutredningen har med utgångspunkt från en bedömning av planeringsproblemen, som påminner om länsdemokratiutredningens, un— dersökt möjligheterna att inom ramen för en i stort oförändrad kompetens- fördelning mellan statliga och kommunala organ, förbättra förutsättning- arna för en effektiv samhällsplanering på regional nivå. Länsdemokratiut- redningen anser att länsförvaltningsutredningen föreslår reformer, som ger förbättrade administrativa förutsättningar för ett rationellt samhällsbyg- gande. Genom begränsningen av dess uppdrag till den statliga länsförvalt- ningen har emellertid länsförvaltningsutredningen tvingats söka lösningar, som är otillräckliga med avseende på den administrativa samordningen och mindre långtgående med avseende på det demokratiska inflytandet.

Länsdemokratiutredningens egentliga förslag utgör ett principprogram för arbetsfördelningen mellan statlig och kommunal förvaltning på regional och lokal nivå. Utredningen föreslår att varje samhällsangelägenhet som i framtiden blir föremål för statsmakternas översyn, också blir föremål för en allsidig prövning rörande ansvarsfördelningen mellan statsorgan, lands-

ting och primärkommuner mot bakgrunden av ett sådant principprogram.

Med avseende på innehållet i ett sådant principprogram föreslår utred- ningen rörande decentraliseringens former och omfattning, att sådana upp- gifter, där ett stort mått av subjektivitet är nödvändigt vid beslutsfattan— det, bör delegeras till kommunala organ i specialreglerad förvaltning för att därigenom ställas under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. Delegeringen till kommunerna —— landsting och primärkommuner bör ske under sådana former att de regionala och lokala representationernas frihet att utforma den lokala samhällsförvaltningen inte onödigtvis be- gränsas. Detaljkontroll och detaljreglering bör endast användas då reella riksintressen, t.ex. med avseende på rättssäkerhet eller med hänsyn till finanspolitiska målsättningar, är nödvändiga att bevaka.

Sådana förvaltningsområden, där ett stort mått av likformighet eller överblick över hela riket är nödvändig, och en stark styrning i detalj därför angelägen, bör bibehållas i statlig förvaltning.

En utvidgning av den kommunala självstyrelsen enligt länsdemokratiut- redningens förslag kan komma att förstärka den nuvarande tendensen att centrala planeringsfunktioner överförs från de centrala ämbetsverken till Kungl. Maj:ts kansli. Länsdemokratiutredningen anser, i konsekvens med sin grundsyn om värdet av offentlig debatt och klara politiska ansvarsför- hållanden, att detta snarast är en fördel. En sådan utveckling skulle också ytterligare understryka det hierarkiska ansvaret för samhällsplaneringen med likformigt demokratiskt ansvar på olika nivåer.

Rörande kompetensfördelningen mellan primärkommunerna och lands- ting hävdar utredningen, att landstingen bör åläggas de regionalt planerande och samordnande funktionerna. Landstingen bör i vidgad utsträckning ges möjlighet att komplettera primärkommunala åtgärder på olika områden. Landstingen bör vidare betraktas som en alternativ huvudman för vissa nuvarande primärkommunala uppgifter, när kommunindelningsfrågan diskuteras eller eljest uppgifter måste förstatligas.

Formerna för den kommunala verksamhetens finansiering utgör en vik- tig aspekt på frågan om kompetensfördelningen mellan stat och kommun. Länsdemokratiutredningen anser att kommunerna måste kompenseras för de uppgifter, som jämlikt utredningens förslag pålägges dem. Länsdemo— kratiutredningen finner emellertid också på grundval av en analys av den nuvarande utvecklingen att en översyn av den kommunala verksam- hetens finansiering under alla omständigheter kommer att bli aktuell inom en nära framtid.

Den kommunala verksamheten är en del av den totala samhällsverk- samheten. Hela samhället bär ansvaret för att den kan fullföljas med en efter omständigheterna avpassad medelsförsörjning. Den kommunala skat- tens nuvarande konstruktion innebär emellertid i detta sammanhang en sådan begränsande faktor att antingen en reform med hänsyn till dess

konstruktion eller väsentligt ökade statsbidrag blir nödvändiga inom en nära framtid. Statsbidragen har emellertid tidigare i viss utsträckning ut- formats sä att onödiga regleringar blivit följden. En av utredningens för- slag eller annars föranledd ökning av statsbidragen till kommunerna bör ges en sådan utformning att den ger incitament till en kommunal strävan efter rationalisering och sparsamhet, men lämnar utrymme för kommunal själv- bestämmanderätt.

Ett statsbidrag som uppfyller de villkor länsdemokratiutredningen vill ställa kan utformas på olika sätt. Utredningen anser att överväganden rö- rande den närmare utformningen av en reform av den kommunala verk— samhetens finansiering bör ske i särskild ordning efter de principer utred— ningen föreslagit.

Med särskilt avseende på den regionala förvaltningsorganisationen inne— bär utredningens förslag att de uppgifter, där nu statliga länsorgan har en betydande rörelsefrihet, bör överföras till kommunal, framför allt lands- tingskommunal, specialreglerad förvaltning och att landstingen bör utse ett flertal av lekmannanämndernas ledamöter i övriga statliga länsorgan. Läns- styrelsen bör kvarstå som ett regionalt organ för administrativ rättspröv- ning, eventuellt under annat namn. Detta innebär också att besvärspröv- ningen över kommunala organs beslut får en i stort sett oförändrad gång.

För att ytterligare konkretisera ett förslag till principprogram för kom- petensfördelningen har länsdemokratiutredningen prövat det på två huvud- områden av samhällsförvaltningen, nämligen samhällsplaneringen med sam— hällsbyggandet samt socialvården. Dessa områden har utvalts med hänsyn till att reformer här synes speciellt angelägna och innebär inte att princip- programmets tillämpningsmöjligheter därmed skulle vara uttömda.

Rörande samhällsplaneringen föreslår länsdemokratiutredningen att landstingen görs obligatoriskt ansvariga för den översiktliga länsplanering- en. Denna bör ges en formell form som uppmuntrar till regional politisk debatt och bör på regeringsnivå avstämmas mot den centrala planeringen. Landstingen bör ges möjligheter att inträda som huvudmän för region— planeringen enligt byggnadslagen. Vidare bör beslutanderätten i de åren- den, som enligt länsförvaltningsutredningens förslag överföres från de fristående länsnämnderna till länsstyrelsen, i stället överföras till lands- tinget. Naturvårdslagstiftningen, lagstiftningen rörande vatten och avlopp m.fl. bör ändras så att landstingen även i övrigt ersätter länsstyrelsen som regionalt samhällsorgan i frågor av betydelse för den översiktliga sam- hällsutvecklingen.

Länsdemokratiutredningen föreslår att landstingen blir fastställelseorgan för ärenden enligt byggnadslagen och därmed sammanhängande lagstift- ning, i den mån sådan prövning bedöms nödvändig i framtiden.

Med avseende på de funktioner inom de bostadspolitiska respektive ut- bildningspolitiska områdena, som för närvarande handläggs av länsbostads-

nämnden och länsskolnämnden, anser länsdemokratiutredningen att dessa, med mindre organisatoriska reformer i övrigt, bör överföras till landstingen i specialreglerad kompetens. För ett sådant förslag talar enligt utredningen framför allt dessa frågors stora betydelse för den regionala samhällsutveck- lingen. Vidare föreslår länsdemokratiutredningen att landstingen ges möj- ligheter att stödja primärkommunala åtgärder inom bostadsförsörjningen och bostadsexploateringen. Slutligen föreslår utredningen i detta samman- hang också att landstingen beaktas som en alternativ huvudman för gym- nasieskolan. Länsdemokratiutredningens förslag i dessa hänseenden är att betrakta i huvudsak som riktlinjer för överväganden i särskild ordning.

Däremot finner länsdemokratiutredningen att starka skäl talar för att de rikspolitiska sammanhangen måste spela en mera utslagsgivande roll när det gäller arbetsmarknadspolitiken och vägväsendets planering. På båda dessa områden är länkningen med riksintressena sådana, att organisa- tionen måste ges en mera vertikal utformning. Även på dessa områden finns emellertid frågor som väsentligen har regional betydelse liksom det före- ligger ett stort behov av samordning av arbetsmarknadspolitiken och väg- väsendets planering med den regionala samhällsplaneringen. Länsdemo- kratiutredningen föreslår därför att landstingen ges ett visst inflytande på dessa båda områden genom att landstingen utser ett flertal av länsar- betsnämndens ledamöter samt att landstingen övertar länsstyrelsens nu— varande roll i upprättandet av flerårsplaner för vägväsendets utbyggnad.

Rörande socialvården finner länsdemokratiutredningen att de stora krav som framdeles kommer att ställas på socialvårdens organisation motiverar en översyn av nuvarande förhållanden. Primärkommunen utgör visserligen den naturliga huvudmannen för de verkställande åtgärderna inom social- vården. Den rättsliga prövningen i anslutning till olika ärenden framför allt rörande frihetsberövanden bör liksom nu åvila länsstyrelsen. Den stat- liga uppsikten över socialvården tenderar emellertid att inriktas på för- hållanden, som numera endast har mindre betydelse. Den regionala sam- ordningen av socialvården liksom koordineringen med sjukvården är där— emot mindre väl tillgodosedd. Länsdemokratiutredningen föreslår att den statliga uppsikten över socialvårdens sakinnehåll minskas men att ett ut- byggt samarbete mellan landsting och primärkommuner institutionaliseras på socialvårdens område. Ett sådant samarbete kommer att bidra till en bättre regional samordning och mera intim samverkan mellan sjukvård och socialvård.

Rörande den framtida organisationen framhåller utredningen att trots att landstingens uppgifter utvidgats kan landstingens nuvarande principiella uppbyggnad bibehållas.

Landstinget kan behöva sammanträda oftare och antalet nämnder och förvaltningar kan behöva utökas. Detta bör ske utan onödig författnings- j reglering. Förvaltningsutskottets ställning som länets regering bör under-

strykas. De tillkommande uppgifterna rörande planering och skolfrågor bör anförtros respektive en obligatorisk landstingskommunal länsplane- nämnd och en länsskolnämnd. Beträffande de länssociala frågorna anser * däremot utredningen att landstinget bör lämnas frihet att själv besluta antingen att inrätta en fristående nämnd eller en närmare integration med sj ukvårdsfrågorna under sjukvårdsstyrelsen.

Särskilt yttrande av herr Ahlqvist

I de inledande kapitlen i detta betänkande redogöres för de förändringar samhällsförvaltningen och speciellt länsförvaltningen undergått de senaste decennierna. Förändringarna har inneburit att den tidigare dominansen av judiciella ärenden allt mer kommit att ersättas av frågor med samhälls- omdanande betydelse. Ett ökat behov av regional samhällsaktivitet i såväl planering som samhällsutbyggnad i övrigt har framträtt allt starkare.

Insikten om den regionala nivåns ökade betydelse i samhällsförvaltningen och åtgärder för att vidga det medborgerliga inflytandet har i samband där- med förstärkt kravet på länsdemokrati. Beslut om åtgärder med i många fall avgörande betydelse för länets befolkning är nu oftast undandragna folkligt inflytande. Det har ankommit på länsdemokratiutredningen att framlägga förslag till reformer för att det medborgerliga inflytandet skall kunna vidgas. I utredningens uppdrag har även ingått att framlägga förslag angående arbetsfördelningen mellan statliga och kommunala organ.

Utredningens förslag innebär att landstingens ställning i den regionala förvaltningen kraftigt förstärkes. En rad uppgifter som nu åvilar länssty- relsen och den övriga statliga regionala länsförvaltningen föreslås överföras till landstingen.

Dessutom har utredningen diskuterat huvudmannaskapsfrågan för gym- nasieskolan samt samordningen mellan åldringsvården och långtidsvården. Även om utredningen ej tagit ställning i dessa frågor utan hänvisat till att dessa frågor får penetreras i särskild ordning av specialutredningar har utredningen framfört argument som talar för ett landstingskommunalt hu- vudmannaskap och vidgat landstingsinflytande. En eventuell ändring av huvudmannaskapet för dessa verksamhetsgrenar bör enligt min mening prövas förutsättningslöst.

Utredningens förslag till reformer är i många fall mycket omfattande. Det innebär att landstingen kommer att ställas inför stora administrativa, personella och ekonomiska krav. Betänkandets principiella karaktär har emellertid medfört att dessa konsekvenser ej direkt belysts. Ett flertal spe- cialutredningar torde därför behöva företas. Innan dessa utredningar verk—- ställts anser jag mig ej ha möjlighet att bedöma om länsdemokratiutred- ningens förslag är det bästa, när det gäller att lösa medborgarinflytandet i den regionala förvaltningen. Jag biträder dock utredningens förslag som ett alternativ att prövas jämsides med länsförvaltningsutredningens förslag..

Särskilt yttrande av herr Hansson

När nu länsdemokratiutredningens andra betänkande framlägges har där- med underlaget breddats för en debatt kring de regionala förvaltnings— frågorna. Tillsamman med de tidigare avlämnade betänkandena, länsför— valtningsutredningen (SOU 1967: 20) och länsindelningsutredningen (SOU 1967: 23), har förutsättningar för en helhetsbedömning skapats. Sålunda har länsförvaltningsutredningen med sina förslag belyst möjligheterna till en inre organisationsreform av länsstyrelserna med i stort oförändrade ar— betsuppgifter men med en lekmannastyrelse. Vidare har länsindelningsut- redningen framlagt förslag till ny länsindelning, anpassad efter de föränd- ringar som samhället undergått sedan nu rådande indelning genomfördes.

Även om ett betydande samband förelegat mellan de olika utrednings- uppdragen har de helt naturligt haft att utarbeta sina förslag inom ramen för givna direktiv. De inbördes kontakter som funnits, såsom en viss ge- mensam personuppsättning, samarbete mellan utredningskanslierna och anlitande av experter, har självfallet inte kunnat eliminera särarten i varje uppdrag för sig. Då jag hör till dem som anförtrotts att deltaga i alla de här nämnda utredningarnas arbete känner jag mig ha anledning att få anföra följande.

Med det nära samband — principiellt och praktiskt som obestridligen finns mellan utredningsförslagen, vilket också ovan antytts, ser jag det som logiskt att länsdemokratiutredningens principer får utgöra underlaget när det gäller att pröva vilken innebörd man vill ge den regionala förvalt- ningen. Svårigheten att taga ståndpunkt till de övriga länsutredningarnas förslag utan att samtidigt kunna beakta vilket utrymme man vill ge en länsdemokrati, framkom redan vid remissbehandlingen av dessa.

En klar och bestämd uppfattning om vilken roll man vill tillmäta den enskilde medborgaren i ett demokratiskt uppbyggt samhällssystem bör vara riktmärket i den fortsatta debatten. Denna fråga anmäler sig med ökad styrka allt eftersom urbaniseringsprocessens genomslagskraft påverkar samhällsstrukturen. Även om länsförvaltningsutredningens förslag i långa stycken följer andra linjer än länsdemokratiutredningens har de dock en betydelsefull gemensam nämnare. Båda förslagen lägger nämligen stor vikt vid ökat lekmannastyre vid de regionala frågornas handläggning, vilket vittnar om principiell enighet kring behovet av en förstärkning av länsde- mokratin. Jag vill dock framhålla att länsdemokratiutredningen, med sina

vidare direktiv, haft större möjlighet att föreslå längre gående reformer än länsförvaltningsutredningen.

Den pågående »storleksrationaliseringen» av våra primärkommuner mins- kar i oroväckande grad bredden av medborgarinflytandet i det kommunala livet. Det torde därför vara av värde att de utvecklingstendenser som kan bli resultatet av länsdemokratiutredningens förslag i fortsättningen beaktas, allrahelst som kompetensfördelningen mellan primär- och sekundärkom- munal verksamhet kan förändra betraktelsesättet i fråga om lämplig kom- munstorlek. Dessa synpunkter synes mig stå i god överensstämmelse med innebörden i riksdagens beslut om kommunblocksindelningen, där det för- utsattes att sammanslagningen av kommuner inom blocken skulle ske fri- villigt.

Särskilt yttrande av herrar Gustafsson, Albinsson och Lindencrona

Undertecknade instämmer helt med utredningens huvudlinje att lands- tinget hör utbyggas till ett samlat regionalt organ, ansvarigt för den över- siktliga länsplaneringen i förening med det ekonomiska ansvaret. Frågan om den kommunala självstyrelsens framtid i vårt land torde i hög grad vara beroende av att även den regionala planeringen blir en kommunal angelä- genhet, att en medveten satsning göres på länsdemokrati i den mening ut- redningen lagt i detta begrepp. Tillvaratages inte den möjlighet som ligger häri, blir det sannolikt mycket svårt att undvika en förvaltningsmässig centraliseringsprocess, som dödar allt vad kommunal självstyrelse represen— terar i form av nära medborgarkontroll och medborgarinflytande, lekman- nastyre och skolning för allmänna värv samt spontan kommunal debatt.

De specialutredningar utredningen förordar torde med största säkerhet komma att visa, att de praktiska problem som kommer in i bilden vid över- förandet till landstingen av olika uppgifter som nu vilar på statliga läns— organ, främst länsstyrelsen, kan övervinnas och lösas. Sannolikt får man dock räkna med en viss uppbyggnadsperiod och övergångstid, innan en sådan organisation och ställning för landstingen kan byggas upp. De pro- blem som sammanhänger med hur man skall förfara under en övergångstid utan att eftersätta de redan nu starka kraven på en effektiv länsplanering, har det legat utanför utredningens uppgift att beröra. Länsdemokratiutred- ningens karaktär av principbetänkande bör därför understrykas.

Under en sådan övergångstid hade det synts mycket angeläget med pröv- ning av erfarenheter rörande viss försöksverksamhet med länsdemokrati i utredningens mening. I samband med debatten om en särskild form för Gotlands självstyrelse, borde exempelvis även en försöksverksamhet med tillämpad länsdemokrati på Gotland kunna övervägas. Gotlands befolkning borde som alternativ för sin styrelse även haft att välja att ge en ställning för landstinget av ungefär den karaktär som länsdemokratiutredningen för- ordar med bl.a. ansvar för den översiktliga länsplaneringen. Nu synes lös- ningen för Gotlands vidkommande bli den att länsstyrelsen och landshöv- dingen bibehålles, men landstinget avskaffas helt och alla öns 14 kommuner sammanslås till en enda storkommun med en omfattande reducering av an- talet kommunala förtroendemän som följd och till synes utan närmare överväganden av hur kontaktmöjligheterna mellan väljare och valda re- presentanter skall kunna bevaras i ett system, där av allt att döma åtskilliga

småorter måste bli orepresenterade eller bristfälligt företrädda i viktiga kommunala organ. En bestämd skillnad i karaktär och förutsättningar före- ligger också mellan centralorten Visby å ena sidan och öns övriga kommuner å andra sidan. En ordning med förstärkt landsting för Gotland skulle möj- liggöra bibehållande av primärkommunerna i ungefär nuvarande omfatt- ning. Öns karaktär av eget län eller provins bibehålles men med vidgade uppgifter för de kommunala självstyrelseorganen. Kontakten med kronan och riket förutsättes bevarad genom en speciellt nedbantad länsstyrelseor- ganisation.

En demokrati kan självfallet till formen byggas upp på olika sätt och även en starkt centraliserad förvaltningsapparat med utbyggd statlig lokal för- valtning, direkt ansvarig inför den parlamentariskt utsedda regeringen, upp- fyller alla formella krav på en demokratisk beslutsmodell. En demokrati med anspråk på betryggande demokratisk förankring i alla samhällsgrupper, lor- de dock svårligen tänkas fungera utan den möjlighet till överblick och nära kontroll över viktiga förvaltningsobjekt som en utbyggd kommunal själv- styrelse i enlighet med vår tradition medför.

Den bild som ges i utredningens betänkande, främst i kap. 2 och 5, om samhällsförvaltningens ändrade förutsättningar, förvaltningens politiska roll, den svenska statsförvaltningens traditioner, statstjänstemännens ställ- ning m.m., synes dock i vissa avseenden ha kunnat nyanseras, och även andra synpunkter torde kunna läggas på dessa problem med ett mera för- utsättningslöst betraktelsesätt som utgångspunkt. Kravet på rättssäkerhet för medborgarna och önskemålet om bästa möjliga kvalitativa urval be- träffande rekryteringen av förvaltningspersonal, bör noga beaktas i dessa sammanhang. Den starka lojalitetstradition som präglat den svenska stats- tjänstemannakåren utgör också ett värde, som det borde vara angeläget att ta till vara även under en period, kännetecknad av stark omvandling i för- valtningsprocessen. Primärkommuner och landsting -— de senare inte minst om deras verksamhet starkt utvidgas torde också för sitt arbete vara be- roende av en sådan objektivitet och lojalitet hos tjänstemannakåren.

Det är naturligt att utredningen inom den tidsmarginal den haft att ar- beta främst syssl