Prop. 1962:191

('med förslag till lag om rätt för kommun att bistå utländska studerande',)

Kungl. Maj:ts proposition nr 191 år 1962

1

Nr 191

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om

rätt för kommun att bistå utländska studerande; given Stockholms slott den 19 oktober 1962.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till lag om rätt för kommun att bistå utländska studerande.

Under Hans Maj :ts

Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

BERTIL

Rune B. Johansson

Kungl. Maj.ts proposition nr 191 år 1962

3

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans

Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland i stats­ rådet å Stockholms slott den 19 oktober 1962.

N ärvarande: Statsministern

E

rlander^, statsråden

A

ndersson

, L

ange

, K

ling

, J

ohansson

,

af

G

eijerstam

, H

ermansson

, H

olmqvist

, A

spling

.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Johansson, fråga om kommu­ nalt bistånd åt studerande från utvecklingsländerna samt anför.

Inledning

På senare tid har i åtskilliga kommuner uttalats önskemål att kommunen skulle anslå medel till utbildningsbidrag åt studerande från utvecklings­ länderna. Sålunda tillkännagav styrelserna för samtliga i stadsfullmäktige i Stockholm företrädda partigrupper i en kommuniké den 15 mars 1961 att Stockholms stad enligt deras mening borde svara för kostnaderna för ut­ bildning i Sverige av 15 studenter om året från Afrika och Asien. Stipendie- beloppen, som beräknades till totalt 225 000 kronor om året, avsågs skola täcka kostnader för stipendiaternas resor, uppehälle, bostäder, studier m. m. och studierna skulle bedrivas vid Stockholms universitet eller vid andra institutioner i staden. Motsvarande förslag har motionsvis lagts fram i stadsfullmäktige i Göteborg, Uppsala, Halmstad och Köping. Beslut om an­ slag till dylika stipendier har fattats av stadsfullmäktige i Norrköping. Jön­ köpings läns landsting beslutade 1961 att anslå medel till en fond, vars avkastning skall användas för bl. a. stipendier för att bereda ungdom från utvecklingsländerna möjlighet att besöka folkhögskolor och andra skolor i länet.

Önskemål har vidare framförts om kommunala stipendier åt utlänningar som praktiserar vid svenska industrier eller genomgår lärlingsutbildning i Sverige.

Enligt ett nyligen träffat avgörande i regeringsrätten anses beslut om kommunalt utbildningsbidrag åt utländska studerande icke lagligen kunna meddelas, enär sådant beslut inte avser en angelägenhet som det tillkom­ mer kommun att vårda.

Sedan fråga uppkommit, huruvida det vore möjligt och lämpligt alt ändra gällande kommunala kompclensregler så att kommun finge möjlighet att

5

1957 (nr 50) och i 4 § landsting slag en den 14 maj 1954 (nr 319). I sist­ nämnda lagrum ges exempel på vissa mera betydelsefulla arbetsuppgifter inom landstingskommunerna, nämligen hälso- och sjukvård, undervis­ ning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling med mera dylikt. Exemplifieringen innebär dock inte någon begränsning i landstings­ kommunens kompetens.

Den nuvarande kompetensbestämningen infördes i kommunallagarna på förslag av kommunallagskommittén (SOU 1947:53), som förordade att den tidigare kvantitativa kompetensbestämningen utbyttes mot en kvalita­ tiv. Enligt vad som uttalades i samband med förslagets antagande (prop. 1948: 140; KU 24; rskr 270) är en angelägenhet att uppfatta som kommu­ nal om till denna anknyter sig ett allmänt intresse av sådan art och styrka att angelägenheten bör bli föremål för kommunal omvårdnad. En annan given begränsning av objektiv natur sades ligga i att det allmänna intresse, som konstituerar en angelägenhet som kommunal, måste vara knutet till den egna kommunen. Denna lokaliseringsprincip hade varit erkänd ända sedan kommunallagarnas tillkomst. Sålunda betonades redan i förarbetena till 1862 års kommunalförordningar att det låg i sakens natur, att kommu­ nens självverksamhet alltid förblir lokal. Principen syntes ej ha ansetts behöva komma till uttryck i lagtexten och den torde konsekvent ha upp­ rätthållits i praxis.

Enligt äldre praxis ansågs kommun obehörig att besluta om utbildnings­ bidrag. I anslutning till denna praxis anförde kommunallagskommittén i nyss nämnda betänkande, att det förhållandet att statens stipendieverksam- het erhållit allt större omfattning inte syntes utgöra tillräckligt skäl mot att kommunerna, om de så ville, fick anslå medel för liknande ändamål. En vidgning av den kommunala beslutanderätten i förevarande hänseende an­ såg kommittén böra kunna ernås utan bemyndigande i särskild författning. Stipendieunderstödens karaktär av ett led i kommunernas undervisnings- vårdande verksamhet syntes enligt kommittén motivera att rätten att anslå medel till sådana understöd eller andra bidrag för att underlätta studier borde anses ingå i de allmänna befogenheter, som tillkom kommunerna enligt kommunallagarna.

Föredragande departementschefen, vars uttalande ej föranledde riks­ dagens erinran, yttrade härom i förenämnda proposition bl. a., att om man låter det till kommunen knutna allmänintresset vara normerande för den kommunala kompetensen, dåvarande praxis i fråga om kommunala studie­ stipendier syntes vara omöjlig att upprätthålla. Därmed var icke sagt, att kommunerna på detta område borde lämnas full frihet. De uppställda all­ männa principerna kvarstod orubbade. Sålunda skulle kommunala studie­ bidrag ej få ha karaktären av rena understöd och de borde utdelas inom ramen för en på förband fastställd plan.

Kompetensstadgandet i 3 § kommunallagen vinner belysning — förutom

Kungl. Maj:ts proposition nr 191 år 1962

7

om sådana grunder ej fastställts, efter vad socialnämnden prövar erforder­ ligt. Intet hinder torde visserligen föreligga att socialhjälp i särskilda fall utgår för utbildning. Ett direkt utgivande av stipendiebetonade bidrag kan dock icke anses förenligt med socialhjälpens förutsättningar och syften — att avhjälpa genom en nödsituation uppkomna individuella behov. Full­ mäktige får anses förhindrade att för utgivande av socialhjälp enligt 13 § socialhjälpslagen stadga grunder, som kan möjliggöra en egentlig stipen- diegivning inom socialhjälpens ram.

Skollagen ålägger kommunerna att sörja för undervisningen i grund­ skola, att främja åtgärder i syfte att bereda barn och ungdom undervisning i kommunala yrkes- och fackskolor samt statliga och kommunala gymna­ sier ävensom att i övrigt vårda skolväsendet i kommunen, såvitt icke hand- havandet därav tillkommer annan. I anslutning till dessa bestämmelser kan till en början anmärkas att den utbildning, som har aktualitet för stude­ rande från utvecklingsländerna, i åtskilliga fall erhålles vid utbildnings- anstalter, som ej är kommunala utan drives av landstingen eller av staten.

Även om utgivandet av stipendier i viss utsträckning återfaller på kom­ munernas befattning med skolväsendet, torde stipendieverksamheten främst vara att betrakta som en angelägenhet, vilken regleras av 3 § första stycket kommunallagen och icke inbegripes i uppgifterna att vårda skol­ väsendet. Särskilt kan detta sägas vara fallet när det gäller bidrag, som till övervägande del avser täckandet av själva levnadskostnaderna under stu­ dietiden. Skollagstiftningen synes sålunda ej kunna medföra större befo­ genheter för kommunerna än den som följer av kommunallagens kompe­ tensbestämmelser.

Slutligen må anmärkas, att landstingskommunerna och primärkommu­ nerna på en del verksamhetsfält främjar ändamål av samma art. Skillnaden i kompetens dem emellan avser därvid deras verksamhetsområden i lokalt hänseende.

Kungl. Maj:ts proposition nr 191 år 1962

Den svenska utvecklingshjälpen

Kommunalrättskommittén har i sitt betänkande (s. 14—22) lämnat en tämligen ingående redogörelse för den svenska utvecklingshjälpens för­ hållanden och problem. Av redogörelsen må här återges följande.

Nöden bland de växande människomassorna i de fattiga länderna har bli­ vit en påträngande verklighet för alla nationer. Politiska, moraliska och ekonomiska skäl har samverkat med den tekniska och ekonomiska utveck­ lingen till att skapa förutsättningar för en omfattande internationell bi­ ståndsverksamhet. Biståndet går ut på att vidga handeln, lindra nöden, förmedla kunnande och tillföra kapital. Det syftar till att hjälpa de fattiga folken att utvecklas ekonomiskt och socialt och därmed hjälpa sig själva.

tagandet av studerande och stipendiater från underutvecklade länder och områden, samordna och tillrättalägga deras vistelse här samt att medverka vid utarbetandet av studieprogram och anordnandet av kurser för sådana studerande och stipendiater. Det åligger slutligen också nämnden att öva tillsyn över sådana bilaterala biståndsprojekt, som med bidrag av stats­ medel genomföres av andra organisationer, samt att sprida upplysning om de svenska tekniska biståndsinsatserna och i samband därmed bedriva upp­ lysningsverksamhet i Sverige om dén tekniska biståndsverksamheten och de underutvecklade ländernas och områdenas problem. Nämnden bör enligt instruktionen på de områden, som beröres av dess verksamhet, samarbeta med bl. a. enskilda och andra organisationer.

Ledningen av nämnden utövas av en styrelse, i vilken nu ingår 11 ledamö­ ter. Under styrelsen fungerar en generalsekreterare och chef, tillika leda­ mot av styrelsen. Nämndens verksamhet bedrives å fyra byråer, däribland en stipendiatbyrå. Till nämnden är knutet ett råd för kontakt med skilda intressegrupper och med uppgift att bistå nämnden med sakkunskap på de områden, som beröres av nämndens verksamhet. Ledamöterna, vilka är drygt 60 stycken, skall företräda myndigheter och näringsliv, fackliga och ideella organisationer, utbildningsinstitutioner m. in. Rådets ledamöter förordnas av styrelsen, som också bestämmer ledamöternas antal. Rådet kan efter styrelsens bestämmande uppdelas på mindre arbetsgrupper eller delegationer med speciella arbetsuppgifter.

En betydande del av den verksamhet beträffande utvecklingshjälpen som tidigare handhades av svenska institutet för kulturellt utbyte med utlandet har nu överförts till nämnden. Sålunda skall alla stipendiater från utveck­ lingsländerna med svenska stipendier eller stipendier från FN och dess fack­ organ liksom de amerikanska s. k. tredje-land-stipendiaterna omhändertas av nämnden. Svenska institutet har dock behållit befattningen med det ordinarie stipendiatprogrammet inom det allmänna kulturutbytets ram, innefattande stipendier åt studerande från såväl utvecklade som mindre utvecklade länder, och med studiebesökarna.

Till de i utvecklingshjälpen verksamma organen hör också beredningen för internationella biständsfrågor. Beredningen, som tillsattes i februari 1961, står till regeringens förfogande som ett rådgivande organ rörande biständsfrågor av principiell karaktär. I beredningen ingår statsministern, som är beredningens ordförande, och tre andra statsråd samt 19 represen­ tanter för riksdagen, folkrörelserna, olika näringsorganisationer m. m. Inom beredningen finns ett antal särskilda arbetsgrupper.

Under de senaste åren har här — som ett led i den multilaterala bistånds­ verksamheten — årligen tagits emot omkring 200 stipendiater från FN eller dess fackorgan. Under åren 1956—59 mottogs tillhopa över 700 sådana sti­ pendiater. Av dessa kom det största anlalct på stipendier från världshälso­ organisationen (WHO). Ett stort antal av stipendiaterna hade stipendier

Kungl. Maj. ts proposition nr 191 år 1962

11

inom ramen för FN:s eget biståndsprogram och bedrev studier beträffande ekonomiska utvecklingsfrågor, socialvård och offentlig förvaltning. Ett be­ tydande antal stipendiater kom på stipendier från FN-organet för utveck­ lingsarbete på undervisningens, vetenskapens och kulturens område (UNESCO) och från FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO). Inom den bilaterala verksamheten fanns under 1960 i Sverige 45 stipendia­ ter, varjämte ett stigande antal stipendiater vistats här inom ramen för det av FN och FN-organet för arbetsfrågor (ILO) utformade programmet för europeiskt socialpolitiskt samarbete. Det av USA finansierade tredje- land-programmet förde under åren 1956—59 tillhopa 275 stipendiater till Sverige. Alla dessa stipendiatkategorier skall nu omhändertagas av nämn­ den för internationellt bistånd. Till Sverige kommer därjämte korttids- stipendiater och studiebesökare till ett antal av omkring 5 000 om året. Dessa skall i fortsättningen liksom hittills tagas om hand av svenska institutet. På grundval av stipendier från enskilda organisationer och insti­ tutioner vistas därutöver ett antal utländska studerande i vårt land. I lan­ det finns vidare ett betydande antal praktikanter, som kommer hit utan att bedriva teoretiska studier.

I enlighet med förslag i propositionen 1962: 100 har beslutats, förutom en ökning av våra multilaterala insatser, en ökad bilateral verksamhet med en kraftig höjning av anslaget för stipendiat- och kursverksamhet.

Mycket stora variationer förekommer i fråga om stipendiaternas för­ kunskaper och studiefält. Till Sverige kommer sålunda stipendiater för grundläggande teknisk utbildning, specialarbetare och verkmästare, som skall lära sig speciella arbetsmetoder, eller högt kvalificerade forskare och vetenskapsmän. Hit kommer också personer, som besöker ett stort an­ tal institutioner under perioder varierande från några dagar till sex må­ nader.

Stipendiaterna inom den multilaterala biståndsverksamheten utses genom FN och dess fackorgan. De bilaterala stipendierna utlyses och fördelas ge­ nom svenska myndigheters försorg. Den svenska stipendiatverksamheten inriktas främst på studieområden, där vi har särskilda förutsättningar att tillhandahålla en betydelsefull och kvalificerad utbildning.

Vid stipendiatmottagningen möter främst en rad spörsmål som hänger samman med själva studierna. Planläggning måste ske beträffande fack­ studiernas uppläggning, varvid för flertalet stipendiater måste göras upp efter de individuella behoven varierande studieprogram. Utöver fackstudier­ na erfordras för stipendiater, som en längre tid skall upphålla sig här, undervisning i svenska och viss information om svenska förhållanden. Sär­ skilda handledare kan behöva utses för bistånd vid studiearbetet. Anord­ ningar kan erfordras för att bereda biblioteks- och studieplatser för stipen­ diater. Studierna måste följas och underkastas en fortlöpande kontroll. De teoretiska studierna bör kompletteras med praktik inom förvaltningen och

Kungl. Maj. ts proposition nr 191 år 1962

Kungl. Maj. ts proposition, nr 191 år 1962

13

anmärker kommittén, att de invändningar som görs mot rätt att lämna bi­ drag självfallet inte innebär att utvecklingshjälpen betraktas som mindre angelägen utan endast får ses som en antydan om att skäl kan finnas att finansiera våra samlade insatser för utvecklingsländerna på annat sätt än genom att anlita kommunala medel.

Införandet av en bidragsrätt skulle enligt kommittén innebära att en principiellt betydelsefull avvikelse gjordes från den traditionella begräns­ ningen av den kommunala kompetensen. Detta avsteg skulle visserligen vara av begränsad räckvidd och knappast kunna föranleda någon märkbar ekonomisk belastning för de kommuner, vilka kan väntas vara beredda till insatser. Avsteget skulle emellertid kunna sägas i viss mån lämna dörren på glänt för ytterligare, likartade utvidgningar av kompetensområdet och till ett mera omfattande frångående särskilt av de krav på lokal anknytning, som nu utmärker den kommunala verksamheten.

Väsentliga invändningar anses sammanhänga med de olägenheter, som befunnits förenade med den tidigare splittringen av utvecklingshjälpens ad­ ministration. önskemålen om en mera koncentrerad administration upp- bäres av krav på allmän samordning och koncentration av våra bistånds­ insatser. Deltagandet från ett större antal kommunala myndigheters sida i arbetet gör administrationen mera komplicerad. Kommunernas insatser kan behöva ingå som ett led i större biståndsprojekt. Rätt långt gående in­ flytande över kommunernas hjälpåtgärder från verksamhetens centrala ad­ ministration kan erfordras. Det finns sålunda knappast något större ut­ rymme för valfrihet beträffande insatsernas utformning eller för någon mera självständig verksamhet på området från kommunernas sida. De kommunala insatserna skulle därmed kunna komma att få så osjälvstän­ dig prägel att starkare kommunalt intresse för verksamheten knappast kan finnas. Det synes icke finnas någon anledning att öppna möjligheter till en kommunal medverkan, som i huvudsak skulle inskränka sig till bidrag till hjälparbetets finansiering.

Möjligheter till mera självständiga kommunala aktioner på biståndsom­ rådet finner kommittén också från andra synpunkter kunna inge betänk­ ligheter. Insatserna för utvecklingsländerna avser visserligen i största ut­ sträckning ändamål, om vilkas främjande allmän enighet kan antagas råda hos oss. Det kan emellertid icke uteslutas alt känsliga frågor någon gång kan uppkomma om hjälpens inriktning och utformning. Bedömandena kan därvid icke alltid lämpligen överlämnas till kommunerna utan måste an­ komma på dem, som bär ansvaret för våra internationella relationer. Med full frihet för kommunerna skulle insatserna kanske någon gång kunna fär­ gas av icke allmänt omfattade meningsriktningar och engagemang.

Mot att införa möjligheter till kommunala insatser på området kan en­ ligt kommittén vidare invändas, att endast ett mindre antal kommuner sy­ nes kunna få uppgifter med närmare anknytning till den egna kommunen.

15

principiell betydelse, medger å andra sidan det förhållandet att den sker lagstiftningsvägen större möjligheter till kontroll än de förskjutningar, som sker genom praxis. Området för den vidgade kompetensen kan klart begrän­ sas och nya, liknande utvidgningar kräver särskilda lagstiftningsåtgärder.

Kommittén erinrar om att utvecklingsländernas förhållanden tilldrager sig alltmer intresse från allmänhetens sida. Detta intresse måste tillgodoses genom att större utrymme inom utbildningen och kulturlivet beredes frå­ gorna om utvecklingsländernas förhållanden och problem. Området får därmed en växande anknytning till traditionell kommunal verksamhet. Mot­ tagande av stipendiater vid ortens utbildningsanstalter och kontakten med dem inom ortens bildnings- och kulturverksamhet kan främja och fördjupa kännedomen om och intresset för utvecklingsländerna.

En viss betydelse måste också tillmätas biståndsverksamhetens represen­ tativa karaktär, framhåller kommittén. En del orter intar en nyckelställ­ ning när det gäller utbildning, vetenskap och kulturliv. Ortens ställning och kulturella miljö måste självfallet betraktas som ett värde för kommunens invånare och medföra särskilda krav på beaktande från de kommunala myndigheternas sida.

Som skäl för kommunala insatser på området kan enligt kommittén vi­ dare åberopas att vårt grundmurat demokratiska samhällsskick gör vårt land till en givande studiemiljö för stipendiater från utvecklingsländerna. Aktiva insatser från kommunernas sida kan få betydelse för främjande av förbindelserna med svenskt samhällsliv och vår lokala självstyrelse.

Goda möjligheter anser kommittén finnas att genom bestämmelsens utformning säkerställa de kommunala insatsernas samordning med den all­ männa biståndsverksamheten. Ett kommunalt intresse för insatser kan knappast tänkas föreligga i andra fall än då kommunen genom kontakter med biståndsverksamhetens centrala administration eller på annat sätt erhållit kännedom om något angeläget biståndsprojekt, till vilket kommu­ nala insatser lämpligen kan anslutas. Faran för att kommunerna i någon utsträckning skulle vara benägna att gå sina egna vägar och inrikta sig på mindre effektiva, fristående insatser är enligt kommitténs bedömning sä­ kerligen inte stor. Och om, samtidigt som insatserna knytes till annan bi­ ståndsverksamhet, skäligt utrymme kan lämnas för lokala initiativ och lo­ kalt utformade insatser, borde beroendet av den offentliga biståndsverk­ samheten icke minska det intresse, som på kommunalt håll kan finnas för en medverkan i utvecklingshjälpen.

Kommunalrättskommittén anför ytterligare, att det kan vara naturligt att kurativa insatser för utländska stipendiater görs på de orter där sti­ pendiaterna kommer att uppehålla sig. Samtidigt som kommittén fram­ håller svårigheten att klart avgränsa de kurativt betonade insatserna fin­ ner kommittén, att sådana åtgärder som ordnandet av stipendiaternas be­ hov av bostad och mat, deras fritidssysselsättningar och deras kontakter

Kungl. Maj:ts proposition, nr 191 år 1962

17

insatsernas utformning kan råd och bistånd inhämtas från centralt håll. Vid samverkan mellan kommunerna och utvecklingshjälpens centrala administration synes initiativet i allmänhet böra komma från kommunalt håll. En annan ordning skulle kunna medföra att kommunerna kände sig stå inför tvång till insatser.

Med bestämningen »svenskt utvecklingsbistånd» åsyftar kommittén främst våra officiella, av statsmedel bekostade hjälpaktioner. Såsom »svenskt utvecklingsbistånd» bör emellertid också betraktas andra mera representativa biståndsaktioner, som drives från svenskt håll eller i vilka ett omfattande deltagande härifrån äger rum. Kommittén har här särskilt 1 åtanke en anslutning till hjälpprogram, vilka omhänderhas av en eller flera betydande riksorganisationer eller stöds av större, riksomfattande in­ samlingar. Genom reformen av utvecklingshjälpens administration har ska­ pats sådana garantier för dylika aktioners samordning med vår officiella ut­ vecklingshjälp att en kommunal anslutning till insatserna i fråga bör vara möjlig från administrations- och effektivitetssynpunkt.

I fråga om vilka slags insatser som bör vara tillåtna för kommunerna framhåller kommittén, att samordningen med den allmänna utvecklings­ hjälpen inte synes utesluta att en del kommuner kan handha en i betydande grad självständig stipendiatverksamhet. Kraven på samordning med den offentliga utvecklingshjälpen behöver inte innebära mer än att kommunens myndigheter i erforderlig mån samråder med hjälpens centrala administra­ tion när det gäller frågor om rekryteringen och utseendet av stipendiater och beträffande studiernas uppläggning och därmed sammanhängande spörsmål. Kommunerna behöver självfallet i vart fall inte överlämna åt utomstående organ att träffa några avgöranden. Det kan vidare vara na­ turligt att kommuner, vilkas insatser får formen av ett mera fullständigt övertagande av ansvaret för ett antal stipendiaters vistelse här, för verk­ samheten anslår sådana belopp att också resorna hit helt eller delvis be­ strids av kommunala medel.

Ett deltagande från intresserade kommuners sida synes i viss mån under­ lättas om kommunerna inte regelmässigt behöver ta befattning med rekry­ tering och utseende av stipendiater eller med frågor om studiernas upp­ läggning och inte känner sig behöva svara för stipendiaternas resekostnader. Ett lämpligt område för begränsade insatser utgör enligt kommitténs me­ ning stipendiatmottagningens sociala eller kurativa sida. Inom detta om­ råde bör det vara möjligt att tillägga kommunerna en betydande frihet be­ träffande insatsernas omfattning och utformning. Såsom åtgärder med so­ cialt eller kurativt inslag bör därvid uppfattas allt vad som kan göras för att underlätta stipendiaternas vistelse här och främja deras välfärd och triv­ sel. Det kan röra sig om åtgärder inom en förhållandevis vid ram, från ordnandet av samlingslokaler för fritidssamvaro till ett mera fullständigt bekostande av uppehället för en stipendiat. Det får sedan ankomma på cen-2 — Bilmng till riksdagens protokoll 1962. 1 sand. Nr 191

Kungl. Maj. ts proposition nr 191 år 1962

Kungl. Maj:ts proposition nr 191 år 1962

19

utbildningen eljest deltagande arbetsplats, niåste denna jämställas med ut- bildningsanstalt och utbildningen inom annan kommun kunna understöd­ jas i samma mån som utbildning vid skola utom kommunen.

Beträffande hjälpens omfattning anför kommittén, att kommunerna har skäl att tillse att insatserna icke blir så omfattande att kommunens invå­ nare får bära märkbart större börda för utvecklingshjälpens finansiering än andra kommuners invånare. Den här antydda begränsningen av de kom­ munala insatsernas omfattning framstår såsom så betydelsefull att kom­ mittén förordar att den får komma till uttryck i författningstexten. Om kommunerna tillägges rätt att »i skälig omfattning» anslå medel för verk­ samheten, öppnas möjligheter till en besvärsprövning i sak om en kom­ mun i något fall skulle ikläda sig förpliktelser, som icke står i rimlig pro­ portion till kommunens ekonomiska resurser.

I avgränsningshänseende uppkommer slutligen också frågor om åtskill­ nad mellan stipendiater, som under icke alltför kort tid uppehåller sig här för studier, och företrädare för utvecklingsländerna på mera kortvariga studiebesök. Vissa mindre omfattande åtgärder för mottagande av studie­ besök får enligt kommittén anses kunna ske inom ramen för kommunernas representationsmöjligheter. När ett besök blir av längre varaktighet eller kräver mera speciella arrangemang, torde de nu förordade befogenheterna att stödja stipendiater kunna utnyttjas. Det finns enligt kommitténs me­ ning icke möjlighet eller skäl att upprätthålla någon klar gräns mellan vistelse här för studier och mera kortvariga studiebesök. Kommunerna bör antingen inom ramen för redan gällande kompetens eller till följd av nu föreslagna särskilda befogenheter anses ha möjligheter till insatser vid alla besök i orten av personer från utvecklingsländerna så snart besöket får uppfattas såsom ett inslag i biståndsverksamheten för dessa länder.

På grundval av de överväganden som redovisats i det föregående föreslår kommunalrättslcommittén en särskild lag om rätt för kommun att vidtaga åtgärder för stöd åt studerande från utvecklingsländerna. Lagen kom­ mer att ingå bland de i 3 § andra stycket kommunallagen och 4 § andra stycket landstingslagen åsyftade författningarna. Den föreslagna lagen skiljer sig emellertid från flertalet där avsedda författningar genom att uppgifterna inte är obligatoriska. Någon ändring av berörda bestämmelser anser kommittén dock inte erforderlig, enär de får anses åsyfta såväl obli­ gatorisk som frivillig verksamhet. Redan förut anslutes till dem vissa för­ fattningar om frivillig verksamhet.

Kommittén har funnit det obehövligt att i lagtexten använda bestäm­ ningen »tekniskt» bistånd, eftersom kommunernas insatser inskränkts till själva stipendiatmottagningen, vilken alltid kan sägas ha karaktären av tekniskt bistånd. Möjligheten till insatser av socialt och kurativt slag anses vara av sådan betydelse att uppgifterna bör särskilt omnämnas vid sidan av den direkta stipendiegivningen. 2* — liihang till riksdagens protokoll 1962. 1 sand. Nr 191

21

Sålunda yttrar länsstyrelsen i Stockholms län att förslaget, särskilt vad beträffar annan än kurativ hjälp, innebär att man på detta speciella om­ råde gör ett markant och principiellt betydelsefullt avsteg från den hävd­ vunna begränsningen av den kommunala kompetensen. Detta åsidosättande av lokaliseringsprincipen är givetvis ägnat att väcka betänkligheter från rättsligt-systematiska synpunkter. Betänkligheterna blir inte mindre, om man beaktar att avsteget kan befaras i viss mån skapa prejudikat och underlätta framtida ytterligare liknande utvidgningar punktvis av det kom­ munala kompetensområdet. Å andra sidan talar vissa sakliga skäl av be­ tydande tyngd för förslaget. Främst åsyftas angelägenheten av att den to­ tala svenska insatsen i denna betydelsefulla och behjärtansvärda interna­ tionella hjälpverksamhet väsentligt vidgas. Härtill kommer kommunernas uttryckta intresse för saken. Det synes därför länsstyrelsen som om man i den föreliggande situationen bör tillerkänna sist anförda positiva syn­ punkter större vikt än de främst formella betänkligheterna och alltså, låt vara som en nödlösning, godtaga förslaget.

Även länsstyrelsen i Uppsala län betonar betänkligheterna mot den före­ slagna utvidgningen av kommunernas kompetens. Med hänsyn till angelä­ genheten att utvecklingshjälpen ej undandrages kommunernas insatser särskilt i fråga om stipendiatmottagningens kurativa sida finner länssty­ relsen dock ej skäl avvisa förslaget. Länsstyrelsen i Jönköpings län anför förutom dessa synpunkter även den allmänna samhällsutvecklingen som stöd för lämpligheten att genomföra förslaget.

Motsvarande ställningstaganden gör länsstyrelserna i Östergötlands,

Kronobergs, Kalmar, Malmöhus, Skai-aborgs, Värmlands, Västmanlands, Kopparbergs och Västerbottens län samt svenska stadsförbundet och svenska landstingsförbundet.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län understryker tillika att utbildning och kulturliv är två grenar av vårt samhällsliv som traditionellt tillhört kom­ munernas kompetensområde.

I flera tillstyrkande yttranden uttalas tveksamhet beträffande förslaget.

Länsstyrelsen i Hallands län vill starkt ifrågasätta om det kan vara lämp­ ligt att göra ett principiellt avsteg från de normer, som hittills ansetts böra gälla ifråga om fördelningen mellan stat och kommun av uppgifter, vilka kräver medelsanvisning, för att enbart på ett så speciellt och begränsat om­ råde som det ifrågavarande utöka den kommunala kompetensen. Med hän­ syn till det behjärtansvärda ändamålet anser sig länsstyrelsen emellertid inte böra avstyrka kommitténs förslag.

Också svenska landskommunernas förbund anser sig endast med viss tvekan kunna tillstyrka kommittéförslaget. Förbundet anför till stöd för sill ställningstagande.

Såsom kommittén framhåller i betänkandet talar åtskilliga skäl mot att kommunala medel anlitas i verksamheten för utvecklingsländerna. Å andra

Kungl. Maj. ts proposition nr 191 år 1962

Kungl. Maj.ts proposition nr 191 år 1962

23

övrigt är avfattade i enlighet med gällande grundlagsregler för den kom­ munala kompetensen framhåller länsstyrelsen, att motsvarande ej är fallet beträffande utvecklingshjälpen och det framlagda förslaget. Länsstyrelsen anför.

Biståndsverksamheten för de underutvecklade länderna bedrives — för­ utom av organisationer helt i frivillighetens form -—- såsom en statlig verk­ samhet och statsmakterna ha antagit allmänna principer för det svenska utvecklingsbiståndet och riktlinjer för avvägningen mellan olika bistånds­ former och utformningen av desamma samt en målsättning för biståndets omfattning på längre sikt. Genom tillkomsten av det centrala administra- tionsorganet Nämnden för internationellt bistånd har verksamhetens sam­ ordning, planläggning och koncentration ytterligare underlättats. Betydan­ de statsmedel ha anslagits för verksamheten, jämväl i vad avser stipendiat­ verksamhet och vad därmed har samband.

Biståndsverksamheten är till sin natur ett hela svenska folkets intresse. De av statsmakterna beslutade vittgående åtgärderna och anslagen för verk­ samhetens främjande är ett uttryck härför och anknyter till 57 § första stycket regeringsformen.

Den föreslagna begränsningen i kommunal biståndsverksamhet i form av stipendier och vad därmed har samband genom anknytningen till »svenskt utvecklingsbistånd» antyder att det icke är fråga om självständiga kommu­ nala insatser utan att de kommunala bidragen avses ingå såsom ett led i ifrågavarande statliga verksamhet.

Förutom tveksamhet om den föreslagna kompetensutvidgningens fören­ lighet med § 57 regeringsformen åberopar länsstyrelsen, att det sedan kom­ munallagarnas tillkomst varit en viktig fråga hur den kommunala kom­ petensen skulle kunna klart avgränsas, något som enligt vad som uttalats från statsmakternas sida har betydelse ej minst för de enskilda kommun­ medlemmarna. Därtill kommer att den föreslagna befogenheten knappast kommer att framstå som genomförbar för de flesta kommuner, i allt fall inte utan en starkt uttunnad lokal anknytning. För vissa kommuner kan lätt uppkomma fråga att öppna möjligheter till bistånd i annan form. Då artskillnaden mellan olika biståndsformer efterhand måste komma att ut­ tunnas torde hela fältet för den traditionella lagenliga kommunala verk­ samheten kunna komma att rivas upp. Den splittring av biståndsverksam­ heten som måste bli en följd om förslaget genomföres torde dessutom göra förslaget mindre lämpligt.

De principiella skälen mot den föreslagna reformen tillmätes avgörande betydelse i de avstyrkande yttranden som avgivits av kammarkollegiet, överståthållaråmbetet samt länsstyrelserna i Södermanlands, Gotlands,

Älvsborgs och Västernorrlands län.

Kammarkollegiet anlägger sålunda samma synpunkter på värdet av lo­ kaliseringsprincipen som länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Enligt kollegiets uppfattning föreligger inte tillräckligt starka skäl för det före­ slagna avsteget från denna för all kommunal verksamhet grundläggande princip. Denna uppfattning har även överståthållaråmbetet, som tillägger

25

Kravet på samordning av kommunala insatser för utvecklings- hjälpen med den centrala administrationen understryks av kammarkollegiet, länsstyrelserna i Uppsala och Malmöhus län samt åtskil­ liga kommuner. I dessa och andra yttranden betonas även kommunalrätts- kommitténs uttalande att kommunal insats skall vara fullt frivillig och att initiativet till insatser därför bör komma från kommunen och inte från den centrala administrationen.

N1B anser kommitténs förslag till samordning vara ägnat att garantera att samråd och samverkan med utvecklingshjälpens centrala administra­ tion kommer till stånd från kommunernas sida. Från nämndens synpunkt finns inga principiella invändningar mot att initiativet till samverkan skall komma från kommunalt håll men det synes angeläget att detta inte tolkas så restriktivt att nämnden inte anses kunna inleda diskussioner rörande lämpliga insatser och formerna härför med någon viss kommun. Det kan till exempel förutses, att nämnden kan komma att behöva förlägga någon större grupp stipendiater till en bestämd ort och att planläggningen beträf­ fande de sociala omvårdnadsåtgärderna måste sättas in på ett så tidigt stadium att den berörda kommunen inte kan tänkas äga kännedom om sa­ ken och därför inte heller kan förväntas ta något initiativ. Nämnden bör i sådana fall kunna föreslå en kommunal medverkan utan att detta före­ gåtts av ett uttryckligen visat intresse från kommunens sida.

Länsstyrelsen i Uppsala län påpekar, att förslaget innebär en restriktiv lösning och dessutom ställer kommunerna i viss beroendeställning till ut­ vecklingshjälpens centrala administration. Sistnämnda omständighet gör kanske kommunernas initiativrätt i viss mån illusorisk men får anses överensstämma med den grundläggande principen om utvecklingshjälpen som en i första hand statlig angelägenhet med behov av central samordning.

Länsstyrelsen framhåller vidare, att kravet på samordning bör komma till klart uttryck i lagtexten. Uttalandet göres i anslutning till motsvarande på­ pekande av förvaltningsutskottet i Uppsala läns landstingskommun. Denna uppfattning har även kommunalnämnden i Sollentuna köping.

Frivilligheten framhålles särskilt av bl. a. kammarkollegiet, länsstyrel­ serna i Jönköpings och Skaraborgs län samt ett stort antal kommuner, vilka synes ha fäst avgörande vikt härvid för sina ställningstaganden till kom­ mittéförslaget.

I flertalet yttranden godtages uttryckligen eller tyst kommitténs förslag rörande vilka slags insatser kommunerna skall få göra inom sti­ pendiatverksamheten. Som förut antytts nämns i en del yttranden den ku- rativa verksamheten soin särskilt lämplig för kommunerna. Sådana utta­ landen gör bl. a. N1B, länsstyrelsen i Uppsala län och svenska landskommu­ nernas förbund. Förstnämnda remissorgan betonar att behovet just av ku- rativa insatser är speciellt framträdande. Härom heter det i yttrandet.

Nämnden vill starkt understryka, att alla åtgärder som kan underlätta

Knngl. Maj:ts proposition nr 191 år 1962

27

de, som bedriver studier inom kommunen. Denna ståndpunkt intar även stadsfullmäktige i Hälsingborg och drätselkammaren i Katrineholm.

Kammarkollegiet yttrar i anslutning till kommitténs motivuttalande be­ träffande uttrycket »av kommunens invånare anlitad utbildningsanstalt utom kommunen», att därmed synes vara att förstå bestämd utbildnings­ anstalt utanför kommunen som mera regelmässigt anlitas av en kommuns invånare. Med en sådan tolkning syns det kollegiet tveksamt i vad mån stipendier skall kunna anslås för studier vid förhållandevis små, starkt specialiserade undervisningsanstalter, t. ex. skogshögskolan, enär det väl knappast beträffande någon kommun i riket kan sägas att dess invånare mera regelmässigt söker utbildning vid denna högskola. Ett förtydligande i detta avseende synes kollegiet påkallat. Stadsfullmäktige i Karlshamn föreslår att man skärper gränsen för kommunernas kompetens genom att i lagtexten införa begreppet »regelmässigt anlitad utbildningsanstalt» utom kommunen.

Omfattningen av kommunala insatser för utvecklings­ hjälpen berörs inte mera utförligt i det stora flertalet remissvar. De få re­ missinstanser som tar upp frågan har i princip ingen invändning mot för­ slagets grunder men kräver i allmänhet förtydligande av bestämningen »skälig omfattning».

Kammarkollegiet är ense med kommittén om att begränsning av insatser­ nas storlek är önskvärd, om kommunerna får befogenhet att verka på ut­ vecklingshjälpens område. Innebörden i den föreslagna lagtexten belyses dock inte klart av kommitténs motivuttalanden. Kollegiet anför.

Till klargörande av innebörden av uttrycket »i skälig omfattning» i lag­ texten har kommittén gjort två uttalanden, som enligt kollegiets mening icke stå i full överensstämmelse med varandra. Sålunda säger kommittén först, att kommunernas insatser icke böra bli så omfattande att kommu­ nens invånare få bära »en märkbart större börda» för utvecklingshjälpens finansiering än andra kommuners invånare. Detta synes närmast böra tol­ kas så, att en kommuns anslag för ändamålet icke bör vara större än att det föranleder en ökad utdebitering av något eller några ören per skatte­ krona. Men därefter uttalar kommittén avslutningsvis, att ändring besvärs- vägen bör kunna ske, om en kommun i något fall skulle ikläda sig förplik­ telser, som icke stå »i rimlig proportion till kommunens ekonomiska re­ surser». Detta senare medger enligt kollegiets mening betydligt frikostigare anslag än enligt kommitténs förstnämnda uttalande. Ett förtydligande i detta hänseende synes påkallat.

Även länsstgrelsen i Värmlands län finner det önskvärt att omfattningen av den kommunala verksamheten på detta område preciseras närmare än vad som skett genom det i lagtexten föreslagna uttrycket »skälig omfatt­ ning». Länsstgrelsen i Västernorrlands lan, som enligt vad som förut sagts avstyrker kommittéförslaget, ser i ifrågavarande oklara uttryck svårighe­ terna att göra stödverksamheten till en kommunal uppgift.

Kungl. Maj:ts proposition nr 191 år 1962

29

och remissinstanserna, har legat till grund för statsmakternas ställnings­ taganden i berörda frågor, och för den bilaterala utvecklingshjälpens admi­ nistration har nyligen inrättats ett centralt statligt organ. Biståndsverk­ samheten kan således inte anses falla under den allmänna kommunala kompetensen enligt kommunallagarna, som stadgar att kommun äger vårda siina angelägenheter.

I ett remissyttrande har hävdats att kommunal biståndsverksamhet i enlighet med kommittéförslaget skulle strida mot § 57 andra stycket re­ geringsformen. I detta lagrum stadgas att huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta bestämmes genom kommunallagarna. Med en kommuns egna behov torde avses vad som krävs för att kommunen skall kunna vårda sina angelägenheter. Såsom kommunala anses enligt kommunallagarna i första hand angelägenheter till vilka knyter sig ett allmänt, till kommunen hänförligt intresse av sådan art och styrka att de bör bli föremål för kommunal omvårdnad. Dit hänförs emellertid också angelägenheter som kommun i lag eller författning ålagts eller bemyndigats att ombesörja. Genom åläggandet eller bemyndigandet blir angelägenheten kommunal och kostnaden därför ett kommunalt behov. För detta behov bär kommunen beskattningsrätt, därest åläggandet eller bemyndigandet till­ kommit i den ordning § 57 andra stycket regeringsformen föreskriver, näm­ ligen genom en av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt stiftad lag. Enligt min mening utgör därför grundlagsstadgandet inte hinder för att i särskild lag bemyndiga kommuner att medverka i det internationella hjälparbetet, trots att detta eljest inte kan anses vara en kommunal angelägenhet.

Härmed är emellertid inte sagt att principiella invändningar ej kan resas mot att genomföra kommunalrättskommitténs förslag. Den kommunala menigheten har territoriell grundval. Det är med hänsyn härtill naturligt att det utmärkande för kommunala angelägenheter anses vara deras lokala anknytning. Denna lokaliseringsprincip har hittills genomgående upprätt­ hållits i den speciallagstiftning genom vilken kommunerna ålagts eller be­ myndigats handha olika uppgifter. Den internationella verksamheten har inte i och för sig sådan anknytning. Denna omständighet har ingett så gott som alla såväl avstyrkande som tillstyrkande remissmyndigheter starka betänkligheter mot kommunalrättskommitténs förslag, och kommittén har själv påpekat, att förslaget innebär en principiellt betydelsefull avvikelse från den traditionella begränsningen av den kommunala kompetensen, vil­ ket avsteg kan leda till ytterligare likartade utvidgningar av kompetens­ området. Jag delar i huvudsak dessa betänkligheter. Det bör inte komma i fråga att nu uppge lokaliseringsprincipen som riktmärke för avgräns- ningen av kommunernas verksamhetsområde. Denna princip utgör en vik­ tig grund för den lokala självstyrelsen. Man bör därför gå fram med den största försiktighet då fråga är om att göra avsteg från principen.

Som skäl för kommunalrättskommitténs förslag har från flertalet håll

Kungl. Maj. ts proposition nr 191 år 1962

31

läggningen av deras studier här måste, såsom kommunalrättskommittén påpekat, ske i nära anslutning till den centrala statliga administrationen av utvecklingshjälpen. I realiteten skulle härvid statens organ såtillvida träffa avgörandet som kommunerna måste vara bundna av de av staten fastställda riktlinjerna för verksamheten vilka det centrala statliga admi- nistrationsorganet, nämnden för internationellt bistånd, har att förverk­ liga. Kommunernas stipendieanslag kan sålunda lätt komma att väsentligen få karaktären av finansiella bidrag till statens kostnader för ändamålet. Det är också de kurativa insatserna för stipendiaterna som de flesta remiss­ myndigheterna tagit fasta på i sina tillstyrkanden av det framlagda för­ slaget. För egen del vill jag förorda att kommunernas möjligheter att bidra till utvecklingshjälpen skall avse endast sådana åtgärder.

En på angivet sätt bestämd kommunal medverkan i biståndsarbetet har fördelar, då det gäller samordningen med den allmänna svenska utveck­ lingshjälpen. Sådan samordning är som jag förut nämnt under alla för­ hållanden ofrånkomlig. Med den avgränsning av kommunernas insatser som jag förordat blir samordningen inte något egentligt problem. Den upp­ gift kommunerna kan taga på sig blir att tillhandahålla olika välfärdsan­ ordningar för stipendiater som i studiesyfte kommer till Sverige. Kurativa åtgärder kan vidare avse inte bara dem som kommer till vårt land inom ramen för det svenska bilaterala biståndet, d. v. s. det bistånd Sverige läm­ nar enligt avtal direkt med visst land, utan även stipendiater som kommer till Sverige med stöd av stipendier från Förenta Nationerna och deras fack­ organ eller andra internationella organisationer, det multilaterala bistån­ det, eller i anslutning till hjälpprogram som omhänderhas av en eller flera riksorganisationer eller stöds av större, riksomfattande insamlingar. Såsom kommunalrättskommittén erinrat har genom reformen av utvecklings­ hjälpens administration förutsättningar skapats för samordning av dessa olika former av internationellt bistånd. Som samlingsbeteckning för dessa kan lämpligen den av kommittén förordade bestämningen »svenskt utveck­ lingsbistånd» användas.

Enligt min mening bör de kommunala insatserna avse stipendiater som vistas i kommunen för studier. Detta överensstämmer med vad jag förut sagt om det lämpliga i att kommunen får möjlighet att omhänderta de sti­ pendiater som kommer till kommunen samt på olika sätt göra dem förtrogna med ortens förhållanden och även i övrigt underlätta deras vistelse där. Härigenom vinnes även en naturlig anslutning till lokaliseringsprincipen. Enligt kommittéförslaget skall kommunens åtgärder även kunna avse sti­ pendiater som studerar vid sådan utbildningsanstalt utom kommunen som mera regelmässigt anlitas av kommunens invånare. En dylilc utvidgning av den kommunala verksamheten faller sig naturlig då fråga är om kom­ munens invånare men låter sig när det gäller här ifrågavarande stipendiater svårligen förena med de synpunkter på lokaliseringskravet som jag anlagt

Kungl. Maj. ts proposition nr 191 år 1962

33

börden i den föreslagna begränsningen har påtalats i några remissvar. För egen del anser jag det knappast möjligt att finna några objektiva håll­ punkter för en dylik generell avgränsning av kommunernas ekonomiska engagemang i utvecklingshjälpen. Begränsningen synes mig inte heller erforderlig om de kommunala hjälpinsatserna utformas på det sätt jag föreslagit i det föregående. Jag förordar därför inte någon sådan begräns­ ning.

Som jag förut framhållit måste rätten för kommun att deltaga i den in­ ternationella biståndsverksamheten tilläggas kommunerna genom en sär­ skild lag. I likhet med kommunalrättskommittén anser jag att lagen blir hänförlig till de författningar som åsyftas i 3 § andra stycket kommunal­ lagen samt motsvarande stadganden i kommunallagen för Stockholm och landstingslagen, där hänvisning sker till speciallagstiftning rörande vissa kommunala angelägenheter. Jag delar också kommitténs åsikt att före­ skrifterna i kommunallagarna om de kommunala verksamhetsformerna blir tillämpliga på här ifrågavarande angelägenheter utan uttrycklig hän­ visning till kommunallagarnas bestämmelser. Detta gäller även besvär över fullmäktiges, landstingets samt kommunala nämnders beslut.

Jag föreslår att lagen utformas som ett bemyndigande för borgerlig pri­ märkommun och landstingskommun att beträffande dem, som i anslutning till svenskt utvecklingsbistånd vistas i kommunen för studier eller annan utbildning, vidta åtgärder i syfte att underlätta deras vistelse där samt främja deras välfärd och trivsel.

I anslutning till bemyndigandet bör till Kungl. Maj :ts instruktion för nämnden för internationellt bistånd göras ett tillägg av innebörd, att nämn­ den skall lämna kommuner och landstingskommuner råd och upplysningar i fråga om hjälpinsatserna. Denna ändring i instruktionen kan ske i ad­ ministrativ ordning.

I enlighet med det anförda har inom inrikesdepartementet utarbetats för­ slag till lag om rätt för kommun att bistå utländska studerande. Lagen torde böra träda i kraft den 1 januari 1963.

Departementschefens hemställan

Föredragande departementschefen hemställer härefter, att Kungl. Maj:t måtte genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förut omnämnda, inom inrikesdepartementet upprättade förslaget till lag om rätt för kom­ mun att bistå utländska studerande.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instäm­ mande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Kungl. Höghet Regenten att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Göran Hedclius

Kungl. Maj.ts proposition nr 191 år 1962