2

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

Utdrag av protokollet över utbildningsärenden, hållet inför Hans Maj.t

Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 15 mars

1968.

Närvarande:

Statsministern

E^rlander,

ministern för utrikes ärendena

N^ilsson,

statsråden

S^träng, A^ndersson, L^ange, K^ling, J^ohansson, H^olmqvist, A^spling,

P^alme, S^ven-E^ric N^ilsson, L^undkvist, G^ustafsson, G^eijer, O^dhnoff,

W^ickman, M^oberg.

Chefen för utbildningsdepartementet, statsrådet Palme, anmäler efter gemensam

beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om organisation av ett läro-

medelsförlag samt anför.

4

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

Statskontorets utredning

I statskontorets utredning lämnas bl. a. följande uppgifter om förlagsverk­

samheten vid skolöverstyrelsens förlag (SÖ-förlaget).

SÖ-förlaget har växt fram och arbetar som ett serviceförlag inom skolöversty­

relsen. Förlagets existens är direkt betingad av skolöverstyrelsens strävan att ge­

nom tryckta anvisningar och utveckling av lämpliga och riktgivande läroböcker

och andra hjälpmedel aktivt medverka till undervisningens utformning och ett

snabbt genomförande av skolreformerna ur såväl organisatorisk och administra­

tiv synpunkt som beträffande de pedagogiska metoderna. Utvecklingen av förlagets

utgivning och arbetsformer kan därför ses som en funktion av skolöverstyrelsens

successivt ökade åtaganden i dessa avseenden.

Det nuvarande SÖ-förlaget har sitt ursprung i den gamla skolöverstyrelsens för­

lagsverksamhet och i den tidigare yrkesöverstyrelsens bokdetalj. Den förra utveck­

lades under 1940-talet och bygger formellt på ett beslut av Kungl. Maj:t den 10

februari 1950. Enligt beslutet har skolöverstyrelsen rätt »att utgiva publikationer,

som befinnas erforderliga för ett ändamålsenligt bedrivande av arbetet vid de över­

styrelsen underställda läroanstalterna och vilkas utgivande beräknas kunna bekostas

genom till överstyrelsen inflytande inkomster av sålunda utgivna publikationer».

I beslut den 25 juli 1958 medgav Kungl. Maj:t skolöverstyrelsen rätt att låta publi-

kationsverksamheten omfatta även framställning och försäljning av sådana peda­

gogiska hjälpmedel som smalfilm, tonband, bildband och grammofonskivor. För

yrkesöverstyrelsens bokdetalj angavs vissa motsvarande principer i instruktionen

för överstyrelsen.

De båda tidigare förlagsenhetema arbetade i nära anslutning till övriga arbets­

enheter inom respektive överstyrelse och utan klar avgränsning vare sig i fråga om

arbetet med framställningen av publikationer eller ur ekonomisk synpunkt. Detta

till trots fick verksamheterna stor omfattning med relativt breda sortiment och ut­

vecklades — särskilt inom skolöverstyrelsen — ganska långt i riktning mot själv­

finansiering.

Utvecklingen av de båda förlagsenhetemas försäljning av skrifter, AV-material

och övningsmateriel kan belysas med följande uppgifter om den totala försäljningen

under några budgetår (avrundade belopp). Uppgifterna avser såväl egen produktion

som distribution för andra förlag.

Budgetår

Skolöverstyrelsens

Yrkesöverstyrelsens

förlagsverksamhet

bokdetalj

1960/61

246 000 kr

740 000 kr

1963/64

846 000 kr

715 000 kr

1964/65

1 369 000 kr

915 000 kr

Detta gäller i lika mån i förhållande till skolöverstyrelsen. Ur ekonomisk syn­

punkt kan förlaget betraktas som fristående och har en avräkning med skolöver­

styrelsen som i princip innebär att förlaget å ena sidan får betalt för alla pro­

dukter som levereras till skolöverstyrelsen men å andra sidan belastas med de

kostnader överstyrelsen har för förlaget. Självbärighetsprincipen och den fullstän­

diga kostnadsredovisningen syftar till en prissättning som så långt möjligt låter

produkterna bära sina verkliga kostnader, dvs. utöver de direkta framställnings-

kostnaderna även del i förlagets allmänna omkostnader. Vid prissättningen utgår

man dock inte från självkostnaderna för den enskilda titeln i snävare mening utan

beaktar genom den valda kalkylmetodiken och vissa generella pålägg, som avstäms

mot bokföringsresultatet för den samlade förlagsrörelsen, förlagets kalkylerade

styckekostnad för titeln i fråga. Så långt det är rimligt bör inom ramen för för­

lagets ekonomi mera lönsamma titlar få stödja de titlar som kan säljas endast i

mindre upplagor och därför annars skulle bli alltför dyra. Av målsättningen följer

också att förlaget bör bedriva en aktiv utgivningspolitik och marknadsföring för att

skapa ekonomiskt underlag för en produktion av god kvalitet och även för en

sådan mindre lönsam utgivning som är angelägen för skolöverstyrelsen.

Förlaget är inte i egentlig mening vinstdrivande men eftersträvar utöver kost­

nadstäckning marginaler som ger tillräckligt utrymme för balansering av ekonomin

från år till år. Verksamheten skall finansieras med försäljningsintäkterna. Anslags­

medel tillförs inte förlaget annat än i den meningen att visst material som utformas

till förlagsprodukter kan ha bekostats med anslagsmedel, normalt kommer detta

till uttryck i ett lägre pris på produkten.

I betänkandet framhålls att fördelarna av ett eget förlag inom skolöverstyrelsen

och en förlagsproduktion i nära samarbete med de olika arbetsenheterna inom sty­

relsen är många. Det betonas särskilt att det underlag som försäljningen skapar

gör det möjligt för skolöverstyrelsen att i egen regi publicera och till undervisnings­

väsendets förfogande ställa även resultatet av det interna arbetet, bl. a. det omfat­

tande utvecklingsarbetet. Detta gäller olika slags publikationer men också filmer

och annat AV-materiel, som ofta inte kan produceras på rent kommersiell bas.

En aktiv marknadsföring skapar effektiva distributionskanaler till avnämarna och

medverkar till en ökad spridning av den önskvärda utgivningen. Det kan vidare i

vissa fall vara en fördel att förlaget kan rekommendera produkterna i fria former

utan karaktär av åläggande från skolöverstyrelsen.

Förlagets utgivning och försäljning av skrifter, AV-materiel och övningsmateriel

avser enligt redogörelsen i stort sett följande kategorier:

1. anvisningar för skolan beträffande såväl administration och organisation som

själva undervisningen (serviceutgivning),

2. hjälpmedel för sådana elevkategorier som är för små för att normalt utgöra

underlaget för en rent kommersiell försäljning (bristutgivning),

3. rapporter, metodiska anvisningar och hjälpmedel som framkommer i anslut­

ning till det pedagogiska utvecklingsarbetet i skolöverstyrelsens regi (nyprodukt-ut-

givning),

6

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

riskt sett — de förlag som skapas enligt det först nämnda alternativet. För den

icke-kommersiella verksamheten inrättas ett centralt serviceorgan. Som icke-kom-

mersiell verksamhet betraktar statskontoret dels uppgifter av förvaltningsmässig

karaktär, såsom normgivning, remiss- och statsbidragsärenden m. m„ dels service­

uppgifter rörande produktionen av ej prisbelagda publikationer, blanketter m. m.

Centralorganet skall som företrädare för staten även svara för att avtal träffas med

förlagen om utgivningen av kommersiella, dvs. prisbelagda, statliga publikationer.

De två organisationsalternativen har båda enligt statskontorets mening fördelar

och nackdelar. Att klart förorda ettdera synes statskontoret för närvarande svårt

med hänsyn till att konsekvenserna av tillämpningen av respektive förslag f. n.

knappast med större säkerhet torde kunna överblickas i hela sin vidd. Statskontoret

föreslår därför att förevarande frågor tills vidare löses enligt i huvudsak följande

riktlinjer. Två med SRA:s verksamhet samordnade företag inrättas, nämligen ett

allmänt förlag med distribution och ett speciellt förlag för produktion av läromedel.

Det senare bildas genom att SÖ-förlaget överförs till SR A. Båda förlagens verk­

samhet begränsas till utgivning av kommersiella publikationer. De bör dock ha

möjlighet att försöksvis åtaga sig uppgifter rörande icke-kommersiellt tryck. Som

skäl för att överföra SÖ-förlaget till SRA anför statskontoret att redogörelsen för

förlagets verksamhet synes utvisa att någon slutgiltig utformning av förlagets orga­

nisation ännu inte kommit till stånd. Det har därför ansetts naturligt att i föreva­

rande sammanhang samordna SÖ-förlagets verksamhet med SRA:s med hänsyn

till de fördelar som en sådan koncentration av statlig förlagsrörelse erbjuder. Sam­

tidigt härmed skulle SÖ-förlaget enligt statskontoret få en självständig ställning och

eget ekonomiskt ansvar.

En överföring av statliga förlagsuppgifter till förlag som knyts till SRA kommer

enligt statskontoret att innebära relativt betydande förändringar inom den stat­

liga publiceringsverksamheten. Man måste även beakta åtskilliga faktorer sär­

skilt sådana som bär att göra med publikationernas marknadsföring — vars effekt

för närvarande är föga känd. Av dessa skäl samt på grund av att den organisato­

riska uppbyggnaden av de nya förlagen kräver tid förordar statskontoret ett suc­

cessivt överförande av arbetsuppgifterna.

Samtidigt som arbetsuppgifter förs över till de nya förlagen drivs en särskild

försöksverksamhet. Försöksverksamheten bör syfta till att pröva om det är lämp­

ligt att föra över även arbetsuppgifter av förvaltningsmässig natur jämte service­

uppgifter avseende icke-kommersiellt tryck till de nya förlagen. Erfarenheterna

från försöksverksamheten bör läggas till grund för ett framtida slutligt ställnings­

tagande i organisationsfrågan. Försöksverksamheten bedöms böra pågå under två

till fyra år. En försöksperiod av denna omfattning ger enligt statskontoret bl. a.

möjlighet att avvakta LU:s ställningstagande i fråga om en samhällsägd förlags­

verksamhet för framställning av pedagogiska hjälpmedel.

Ansvaret för genomförandet av föreslagna åtgärder bör under försöksperioden

åvila en särskild arbetsgrupp. Statskontorets nuvarande tryckeriexpedition behålls

i princip oförändrad under perioden.

⁸

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

10

samtliga utgifter. Subventionering av produkter anslagsvägen skall ej förekomma,

en strävan som dock vad avser resultaten av det pedagogiska utvecklingsarbetet

naturligen ej kan renodlas. Det förtjänar också understrykas att inte så få av SÖ-

förlagets produkter hör till det som statskontoret i sin utredning kallar icke-kom-

mersiella produkter. För deras del bereder en renodling av den s. k. självfinansie­

ringsprincipen mycket betydande svårigheter. Det torde inte heller vara lika nöd­

vändigt att hävda principen i fråga om dessa produkter, eftersom kostnaden för dem

inte belastar någon annan än beställaren, dvs. skolöverstyrelsen och dess olika an­

slag. Verksamheten inom SÖ-förlaget skall enligt de av skolöverstyrelsen efter sam­

råd med statskontoret uppdragna riktlinjerna inte vara i kommersiell mening vinst­

givande. Viss fondering av överskott för utvecklingsarbete inom förlagets rutiner

m. m., erhållande av likviditetsreserver etc. måste dock förekomma. Med här

nämnda reservationer vill skolöverstyrelsen dock balansera verksamheten inom sitt

förlag enligt självfinansieringsprincipen på ett sådant sätt att verksamheten inte

ger vinst i kommersiell mening.

Även om SÖ-förlaget i sin nuvarande organisatoriska form varit i verksamhet

endast en förhållandevis kort tid, anser skolöverstyrelsen sig dock redan ha vunnit

betydelsefulla praktiska erfarenheter av verksamheten. SÖ-förlaget har visat sig

vara ett mycket värdefullt organ för skolöverstyrelsens vägledande och rådgivande

verksamhet. Information om skolreformerna, administrativ och pedagogisk service

i vidare mening, framställning av yrkesväglednings- och studieorienteringsmaterial,

som för övrigt årligen måste förnyas, tillhandahållande av tryckt och annat mate­

rial för lärares fortbildning är exempel på några få men mycket viktiga områden där

tillgång på egen förlagsverksamhet visat sig vara en förutsättning för att skolöver­

styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter tillräckligt snabbt, smidigt och effek­

tivt. Oavsett vilken organisatorisk lösning man för framtiden finner på den stat­

liga publikationsverksamheten, måste skolöverstyrelsen med hänsyn till sina upp­

gifter förfoga över erforderlig förlagskapacitet.

Verksamheten i de nuvarande formerna har emellertid enligt skolöverstyrelsen å

andra sidan ej varit utan olägenheter. Dessa kan väsentligen sägas hänga samman

med ämbetsmannaansvaret, upphovsrättsfrågan, upphandlingsförordningen samt

administrativa och affärsmässiga komplikationer. Till komplikationerna hör bl. a.

former för personalens anställning, pensionsrätt och tjänsteårsberäkning i vissa

fall, öppnande av postgiro respektive checkkonto, finansiering vid likviditetsan-

strängning, inordnande av affärsredovisning i statliga redovisningsformer. Även

om verksamheten flutit och alltjämt flyter förhållandevis friktionsfritt måste dock

i längden, framförallt då vid en utökning av verksamheten, nämnda olägenheter

betraktas som i hög grad besvärande. Skolöverstyrelsen har därför redan vid åt­

skilliga tillfällen övervägt hur man med bibehållande av de fördelar som SÖ-för-

laget i egenskap av verkets eget serviceorgan innebär skall kunna förändra dess or­

ganisatoriska status så att de med verksamheten i dess nuvarande form förenade

olägenheterna elimineras. Någon lösning på denna fråga har skolöverstyrelsen dock

hittills ej kunnat finna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

12

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

Remissyttrandena

Här redovisas de yttranden som särskilt behandlar utredningens förslag rörande

Sö-förlaget. För en närmare redogörelse för remissyttrandena i övriga delar hän­

visas till prop. 1968: 62. Beträffande utredningens förslag om de två förlagens

samordning med SRA kan dock nämnas, att omkring en tredjedel av

samtliga yttranden behandlar denna fråga. Av dem som uttalar sig är något mindre

än hälften positiva till en sådan samordning medan övriga avstyrker denna.

Följande myndigheter och övriga organ har särskilt yttrat sig över förslaget om

Sö-förlaget, nämligen skolöverstyrelsen, universitetskanslersämbetet, LU, Svenska

kommunförbundet, SRA, Sveriges grafiska industriförbund, Svenska boktryckare-

föreningen, Sveriges bokbinderiidkareförening och Svenska bokförläggareförening­

en.

I flera yttranden framhalls samhällets intressen i en förlagsverksam­

het på utbildningsväsendets område. Skolöverstyrelsen erinrar om de mycket stora

intressen som det allmänna har genom dels publicerings- och kommunikationsverk-

samhet, dels de väsentliga inköp av tryckalster och läromedel som det allmänna

fullgör genom primär- och sekundärkommunernas verksamhet. Även dessa senare

uppgifter kommer med säkerhet att öka under kommande år, bl. a. därför att det

allmännas ansvar och uppgifter i fråga om utbildning kan förutses komma att allt­

jämt öka. Även om utredningen inte nämnvärt berör denna sista del av frågeom­

rådet är det uppenbart att de framlagda förslagen aktualiserar frågan om hur i

framtiden kommunernas intressen härvidlag skall tas till vara och om de motiverar

särskilda åtgärder. Denna fråga om tillgodoseende av kommunernas behov har

emellertid, i varje fall vad avser dess mer vittsyftande omfattning, hänskjutits till

LU. Detta hindrar dock inte att kommunerna, till vilka Sö-förlaget huvudsakligen

vänder sig med sin produktion, redan i förevarande fråga har intressen som natur­

ligen bör beaktas. Skolöverstyrelsen understryker vidare att behovet av förlagsin­

satser genom det allmännas försorg säkerligen kan förutses komma att växa vä­

sentligt också i fråga om den akademiska kurslitteraturen. Enligt universitetskans­

lersämbetet kan med säkerhet antas, att ämbetets behov av att ge ut tryckta pu­

blikationer av olika slag kommer att avsevärt öka — framför allt i samband med

en intensifierad studierådgivning, förändrade former för intagning till spärrade

utbildningslinjer, ökad universitetspedagogisk aktivitet m. m.

LU har pekat på några motiv för att en statlig-kommunal samverkan på lärome­

delsområdet allvarligt bör prövas. Allt flera delar av utbildningsväsendet har lagts

under kommunalt huvudmannaskap. Det gäller f. n. förskolan, grundskolan, gym­

nasiet, fackskolan och yrkesskolan. Den sistnämnda är bortsett från de företagsin-

byggda yrkesskolorna primär- eller landstingskommunal. Landstingen ansvarar

också för många folkhögskolor, stora delar av specialundervisningen samt utbild­

ningen inom vårdsektorn. Riksdagens beslut våren 1967 om vuxenutbildning inne­

14

speciellt svårfinansierade läroböcker för minoriteter, som ovillkorligen behöver

stöd av det allmänna. Slutligen anför föreningen bl. a. att skolöverstyrelsen hittills

inte lär ha försökt att med hjälp av offentliga medel använda låga priser såsom

konkurrensmedel. Att skolöverstyrelsen inte är beroende av förlagsrörelsens resultat

och att det sålunda inte finns någon automatisk prisregulator innebär emellertid

enligt föreningen ett störande moment på den i allmänhet väl fungerande normala

bokförlagsmarknaden. Allvarligare ur många synpunkter är emellertid att de som

skall svara för inköp och användning av läroböcker lätt kan bibringas den upp­

fattningen — med eller utan grund — att de bör i första hand köpa och använda

statliga läroböcker antingen därför att de är utgivna av staten eller därför att de

förmodas av den anledningen vara de bästa.

I fråga om läromedelsproduktionens uppgifter framhåller

skolöverstyrelsen att utvecklingen i fråga om läromedel på alla undervisningsstadier

och områden snabbt går mot införande av mer sammansatta läromedel eller system

av läromedel. På vissa områden — det gäller närmast området för datamaskinför-

medlad utbildning och elektroniskt baserade läromedel — kommer utvecklingen

att föregås av en jämförelsevis omfattande försöksverksamhet, som oundgängligen

fordrar kompletterande material av ibland mer, ibland mindre konventionell för-

lagsnatur. Hur dessa läromedelspaket kommer att sammansättas i sin slutliga ut­

formning torde det enligt skolöverstyrelsen vara för tidigt att nu uttala sig om.

Men om de för utvecklingsarbetet närmast ansvariga myndigheterna skall kunna

leda och driva detta arbete tillräckligt effektivt måste de som ett rent serviceorgan

till sitt förfogande ha en tillräckligt stor och effektiv förlagsorganisation. Nyare

amerikansk utveckling bekräftar i hög grad denna uppfattning. Skolöverstyrelsen

redovisar vidare i fråga om de mer konventionella läromedlen film och annan AV-

materiel att styrelsen genom ett flerårigt utvecklingsarbete på detta område kom­

mit att bli ensam svensk representant för den europeiska skolfilmfederationen och

därigenom pa fördelaktiga villkor fått tillgång till en betydelsefull internationell

produktion. Skolöverstyrelsen står nu inför nödvändigheten att utan dröjsmål söka

förlagsmässigt producera den materiel som sålunda redan finns och endast väntar på

att presenteras på för undervisningsbruk lämpat sätt. Endast svårigheter av praktisk

natur har hittills hindrat SÖ-förlaget från att fullgöra dessa uppgifter.

Ytterligare en omständighet i detta sammanhang är enligt skolöverstyrelsen av

betydelse för bedömningen av de anspråk som framdeles kommer alt ställas på ett

statligt förlag för produktion m. m. av läromedel för hela undervisningsväsendet.

Inom ramen för dels anslaget till pedagogiskt utvecklingsarbete, dels anslaget till

fortbildning av lärare m. m. utvecklas nya undervisningsmetoder och metodmate­

rialsystem, vilka för sitt slutliga genomförande fordrar jämförelsevis omfattande

förlagsmässiga insatser, insatser som kommer att bli av delvis nytt slag. Eftersom

utvecklingen av dessa metod-materialsystem, av typen IMU (individualiserad mate­

matikundervisning), SIM (självinstruerande, svårighetsgraderat läsmaterial) eller

UME (undervisningsmetodik i engelska), sker uteslutande i statsverkets regi och

bekostas av skattemedel är det rimligt att den slutliga produktionen också sker ge-

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

Kungl. Maj.ts proposition nr 63 år 1968

15

nom statliga insatser samt att uppkommande försäljningsvinst återförs till det all­

männa, i första hand så att man genom vinsten kan till en del bekosta det fort­

satta utvecklingsarbete som fordras bl. a. för att de nya produkterna skall kunna

successivt förbättras. Skolöverstyrelsen, universitetskanslersämbetet och övriga

statligt ansvariga myndigheter på undervisningens fält måste, betonar överstyrelsen,

fa möjlighet att utan dröjsmål föra ut resultaten av eget utvecklingsarbete. Mark­

nadsföringen kommer att kräva fortsatta insatser av styrelsen och dess tjänstemän

varför en utläggning av projekten på enskilda producenter får bedömas som svår-

genomforbar. Vad här sagts gäller inte minst därför att marknadsföringen fram­

deles av nya utvecklingssystem på undervisningsområdet liksom inom all annan

avancerad verksamhet måste förenas med en långt driven inskolning av den perso­

nal som skall använda materielen. Denna inskolning kommer i många fall ej att

kunna skiljas från den fortbildningsverksamhet i övrigt som skolöverstyrelsen be­

driver.

o Universitetskanslersämbetet uttalar i fråga om utvecklingen på läromedelsom­

rådet att det pågående universitetspedagogiska utvecklingsarbetet med säkerhet le­

der åt samma håll som inom skolans område, läromedlen blir ett allt mer omfat­

tande område, där kravet på integration mellan olika typer av undervisningsmate­

rial blir allt mer markant och där boken blir ett bland fler läromedel.

Frågan om ett särskilt läromedelsförlag och den företagsform som skall

gälla för det behandlas ingående i flera remissyttranden.

Skolöverstyrelsen tillstyrker utredningens förslag om att SÖ-förlaget frigörs som

arbetsenhet inom verksorganisationen och ges ställning av egen juridisk person,

lämpligen i form av statligt aktiebolag. Som bestämd förutsättning för sin till­

styrkan anger skolöverstyrelsen, att förlaget även i en ny organisatorisk form allt­

jämt måste vara ett serviceorgan åt styrelsen och, om utvecklingen visar det lämp­

liga härav, därjämte åt universitetskanslersämbetet och den härmed jämställda ut­

bildningsverksamhet i övrigt som kan bli aktuell. Styrelsen förutsätter vidare att

utbildningsverksamheten får ha ett avgörande inflytande i bolagets styrelse samt

att bolagets uppgifter att vara serviceorgan åt utbildningsverksamheten inskrivs i

bolagsordningen. Med hänsyn till de arbetsuppgifter som åvilar de för undervis­

ningsverksamheten ansvariga ämbetsverken och de erfarenheter styrelsen kunnat

göra av SÖ-förlaget under de senaste årens verksamhet bedömer styrelsen det så­

lunda som oundgängligen nödvändigt att styrelsen även fortsättningsvis alltjämt

till sitt förfogande har en serviceenhet av förlagets karaktär. Skulle det nuvarande

SÖ-förlaget avvecklas eller förändras så genomgripande att styrelsen inte längre

kan med tillräckligt inflytande förfoga över dess verksamhet, ställs styrelsen inför

nödvändigheten att inom ämbetsverket åter bygga upp en speciell arbetsenhet för

i stort sett de förlagsuppgifter och den kommunikationsförmedling som SÖ-förla-

get i dag ombesörjer. Skolöverstyrelsen understryker, att inte heller en eventuell

koncernbildning får medföra någon begränsning av det inflytande på SÖ-förlagets

ledning från utbildningsmyndigheternas sida, som styrelsen ställt som villkor^ör

sin tillstyrkan av förlagets ombildning till aktiebolag. Styrelsen förutsätter vidare att

] (•

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

bolaget självständigt får svara för marknadsföring, försäljning och kundkontakt

m. m. i den omfattning som förlagets uppgifter och speciella förutsättningar moti­

verar. Någon uppdelning i kommersiellt respektive icke-kommersiellt tryck kan

heller inte förekomma inom SÖ-förlagets verksamhetsområde utan förlaget måste

inom utbildningsområdet ovillkorligen fungera som ett odelat serviceorgan.

Vid sitt ställningstagande utgår skolöverstyrelsen från att det är ett väsentligt fak­

tum att ett särskilt läromedelsförlag redan finns i form av Sö-förlaget. Skolöver­

styrelsen finner det därför naturligt att begränsa frågeställningen till huruvida SÖ-

förlaget har den administrativa status och den organisationsform som är mest än­

damålsenlig med hänsyn till förlagets uppgifter och arbete inom ramen för under­

visningsverksamhetens behov. Även om Sö-förlaget i sin nuvarande organisato­

riska form varit i verksamhet endast en förhållandevis kort tid, har dock redan

betydelsefulla praktiska erfarenheter av verksamheten vunnits som underlättar

en bedömning av utredningens förslag. Av väsentlig betydelse för SÖ-förlagets

verksamhet i nuvarande form är enligt skolöverstyrelsen de fyra riktlinjer för ut­

givningen — serviceutgivning, bristutgivning, nyprodukt-utgivning och nymetod-ut-

givning — som tillämpats och som avgränsar SÖ-förlagets utgivning mot den pro­

duktion som sker genom andra förlag. SÖ-förlagets verksamhet i de nuvarande

formerna har enligt skolöverstyrelsens uppfattning bedrivits relativt framgångsrikt,

i varje fall i den meningen att förlaget kunnat allt bättre fylla sina servicefunktioner

inom ämbetsverket. Verksamheten har emellertid å andra sidan inte varit utan

olägenheter. Dessa har väsentligen hänfört sig till ämbetsmannaansvaret, upphovs-

rättsfrågan, upphandlingsförordningen samt administrativa och affärsmässiga kom­

plikationer. Enligt skolöverstyrelsens bedömning torde det i längden ej bil möjligt

att driva en så omfattande verksamhet som den SÖ-förlaget nu bedriver mom ra­

men för de speciella bestämmelser som gäller för ett statligt ämbetsverks arbete.

Önskemålet att eliminera de olägenheter som sammanhänger med bl. a. upphovs­

rätten och upphandlingsförordningens bestämmelser motiverar enligt skolöversty­

relsen starkt en övergång snarast möjligt till en juridiskt mer självständig form för

SÖ-förlaget än den nuvarande.

Skolöverstyrelsen finner det beträffande de nuvarande riktlinjerna för förlaget

naturligt, med hänsyn främst till läromedelsutredningens pågående arbete, att des­

sa alltjämt får bli i rimlig omfattning vägledande för den fortsatta verksamheten

med förlaget som statligt aktiebolag. I övrigt fordras enligt styrelsens mening

ingen särskild begränsning av verksamheten utöver den som anges av bolagsord­

ning och gällande lagstiftning.

Universitetskanslersämbetet framhåller att det utan att formellt avtal träffats va­

rit ämbetets avsikt att huvudsakligen ge ut sina publikationer genom Sö-förlaget,

som således skulle bli ett serviceorgan åt ämbetet liksom nu åt skolöverstyrelsen.

Ämbetet konstaterar vidare att SÖ-förlagets nuvarande status medför problem. Bet

inte minst besvärliga i sammanhanget är upphovsrättsfrågan, vartill kommer ekono­

miska och andra komplikationer, som beror på förlagets nuvarande organisatoriska

anknytning till skolöverstyrelsen. En förändring av SÖ-förlagets status är därför

enligt ämbetets mening nödvändig från många synpunkter. Väsentligt är emellertid

att förlaget i sin nya form kan behålla sin primära uppgift att producera material

för utbildningsväsendets behov.

LU tillstyrker statskontorets förslag om att SÖ-förlaget som ett speciellt förlag

för produktion av läromedel knyts till en med SRA samordnad förlagsenhet. LU

pekar i sammanhanget — med anledning av den reservation som avgetts mot stats­

kontorets förslag — på att liknande samordning mellan förlags- och tryckeriverk­

samhet förekommer på den enskilda läromedelsmarknaden. Den ledande förlags-

koncernen på området är exempelvis helt integrerad med två av våra största trycke­

riföretag, varav ett tillhör landets dominerande tryckerikoncerner. Det näst största

läiomedelsförlaget ingår i ett av landets största tryckerikoncerner. Den föreslagna

förändringen av SÖ-förlagets status utgör enligt LU inget hinder för den prövning

av frågan om statlig-kommunal samverkan på läromedelsområdet som enligt di­

rektiven ankommer på LU. Ett par av ledamöterna i LU reserverar sig mot det av

LU avgivna remissyttrandet. En av reservanterna uttalar sig för ett avstyrkande av

statskontorets förslag rörande SÖ-förlaget. Den andre reservanten anför att för­

ändringen av SÖ-förlagets status måste ske under sådana former och villkor att

den inte föregriper eller försvårar genomförandet av de förslag som LU kan kom­

ma att framföra.

Svenska kommunförbundet finner sig ha anledning att ägna särskild uppmärk­

samhet åt vad som föreslagits rörande SÖ-förlagets framtida status. Vad utredning­

en och skolöverstyrelsen redovisat beträffande de olägenheter som är förknippade

med SÖ-förlagets nuvarande ställning motiverar enligt förbundets mening en änd­

ring av förlagets juridiska status. Ändringen synes böra innebära att hela förlags­

verksamheten bryts ut ur ämbetsverket. Kommunförbundet finner det vara angelä­

get att ett väl fungerande samband mellan skolöverstyrelsen och förlaget bevaras

även efter omorganisationen.

Inom den privatägda delen av branschen torde, framhåller SRA, det i själva ver­

ket höra till undantagen att förlagsrörelse inte samordnas med tryckeriverksam­

het. Ur företagsekonomisk synpunkt är det olyckligt — fortsätter SRA__om den

statliga koncernen helt eller delvis åstadkommer en dubblerad organisation. Kost­

naderna blir avsevärt lägre om verksamheten koncentreras till ett företag. Lägre

styckepris och slagkraftigare marknadsföring erhålls än genom uppsplittring, där

varje enhet själv får sköta sin administration, produktion, försäljning, reklam och

distribution utan tillgång till specialister inom alla verksamhetsgrenar. Även för

kundkretsen är det en förenkling att ha endast ett ställe att vända sig till. Sam­

manfattningsvis uttalar SRA att de uppgifter som beskrivits i utredningen är väl

lämpade att inpassa i en statlig företagsform med liknande organisation som den

privata branschens kombinerade grafiska industri- och förlagsrörelser. Kommersiell

verksamhet bör enligt SRA varken helt eller delvis förläggas till ett ämbetsverk.

Sveriges gi afiska industriförbund, Svenska boktryckareföreningen och Sveriges

bokbinderiidkareförening rekommenderar i sitt tidigare omnämnda gemensamma

yttrande att de brister i fråga om främst samordningen som påtalats beträffande den

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

17

statliga publiceringsverksamheten avhjälps genom erforderlig förstärkning av stats­

kontorets tryckeriexpedition. Denna bör få sin roll som centralt serviceorgan fast­

ställd och utvidgad genom att det fastslås att berörda myndigheter skall vara skyl­

diga att i publiceringsfrågor inhämta expeditionens råd och anvisningar. Expeditio­

nen bör enligt organisationerna få ställning som centralt upphandlande organ med

uppgift att anlita de tryckerier och förlag som på affärsmässiga grunder kan befin­

nas lämpliga. Även över försäljning och distribution kan expeditionen ges ett er­

forderligt inflytande genom de avtal som ingås med anlitade leverantörer utan att

detta behöver medföra inrättande av statlig förlagsfunktion. Organisationerna ut­

talar sammanfattningsvis att de helt delar reservanternas uppfattning att en orga­

nisatorisk samordning mellan SRA och de statliga upphandlande organen skulle

medföra risk för att tryckeriet skulle komma i förmånsställning i relation till andra

tryckeriföretag vid upphandlingen, vilket skulle kunna medföra en marknadsmassigt

omotiverad utbyggnad av de statliga tryckeriresurserna.

Även Svenska bokförläggareföreningen uttalar sig för att statens behov av ser­

viceorgan för publiceringsverksamheten tillgodoses genom att statskontorets trycke­

riexpedition ges ökade resurser. Föreningen, som uppfattat huvudsyftet med utred­

ningen vara att överväga sådana åtgärder som kan väntas förbättra det ekonomiska

utfallet av den statliga publiceringsverksamheten samtidigt som myndigheternas le­

gitima publiceringsbehov tillgodoses, kan inte finna att det föreligger något ra­

tionellt samband mellan detta huvudsyfte och de propåer om en starkt utvidgad stat­

lig förlagsverksamhet som utredningens förslag utmynnar i. Vad närmare angår ut­

redningens förslag att ansluta förlagsverksamheten till bl. a. det ur skolöverstyrelsen

utbrutna SÖ-förlaget anser föreningen — såsom tidigare redovisats det uteslu­

tet att man medan arbetet inom LU pågår skulle kunna ta någon definitiv stånd­

punkt till detta projekt, åtminstone vad angår den pedagogiska utgivningen.

Frågan om vilken finansieringsmetod som skall tillämpas vid för­

lagsverksamheten tas upp i några remissyttranden. Enligt skolöverstyrelsen är rikt­

punkten för SÖ-förlagets produktion att den skall vara självfinansierande, dvs. in­

täkterna från framställda produkter skall tillsammans bära samtliga kostnader

för produktionen. Genom en långt driven interndebitering och genom att skolöver­

styrelsen själv i fråga om »icke prissatta publikationer» betraktar sig som beställa­

re eller köpare i förhållande till sitt eget förlag, har det också visat sig överflödigt

att upprätthålla någon form av skillnad mellan kommersiellt och icke-kommer-

siellt tryck. Självfinansieringsprincipen och därtill hörande krav på interndebite­

ring kan emellertid inte drivas till sina yttersta konsekvenser. Råd, anvisningar och

bedömanden av olika slag lämnas naturligtvis i viss omfattning från tjänstemän inom

verket i övrigt till SÖ-förlaget, tjänster som inte kan debiteras den färdiga produk­

ten. Skolöverstyrelsen vill emellertid framhålla att motsvarande tjänster inte sällan

lämnas även till andra förlag av tjänstemän inom verket. Men även med beaktande

av här nämnda svårigheter liar skolöverstyrelsen funnit att självfinansieringspnnci-

pen varit lättare att upprätthålla än vad som förmodades då förlaget organiserades

i sin nuvarande form. Vad som anförs i utredningen om att SÖ-förlaget inte avses

18

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

20

Kungi. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

som så småningom skall ge klarare upplysning om huruvida nyordningen bör ge­

nomföras eller ej.

Beträffande tidpunkten för ombildningen av SÖ-förlaget och i frågan om

tillsättandet av en särskild arbetsgrupp för genomförandet av de före­

slagna åtgärderna uttalar skolöverstyrelsen att den anser att omändringen av SÖ-

förlaget på det sätt som styrelsen tillstyrkt bör ske utan dröjsmål. Styrelsen avstyr­

ker tillsättandet av en särskild arbetsgrupp för omändringen. Det bör i stället an­

komma på det nya företagets styrelse att ansvara för omändringen. Erforderliga för­

beredelsearbeten — inventering, förteckning av de tillgångar som SÖ-förlaget nu

har och som bör ingå i det blivande aktiebolagets bolagskapital, erforderliga för­

ändringar i personalens anställningsförhållanden, ändring av avtal i fråga om

främst lokaler m. m. — bör uppdras åt skolöverstyrelsen att utföra i samråd med

universitetskanslersämbetet. Skolöverstyrelsen avser i så fall att för ändamålet till­

sätta en mindre arbetsgrupp med tillgång till erforderlig expertis. Slutligen fram­

håller styrelsen beträffande inverkan på pågående utredningar m. m. att enligt sty­

relsens mening ingen av de institutioner eller verksamheter som gränsar till SÖ-

förlaget skulle ofördelaktigt påverkas eller föregripas i sitt arbete av att SÖ-förla-

get omändras på sätt som utredningen föreslagit.

SRA uttalar att ytterligare utredningsverksamhet inte synes ändamålsenlig, var­

för beslut om ombildningen utan dröjsmål bör fattas. Enligt SRA synes det vara

lämpligt att en särskild arbetsgrupp tillsättes för att genomföra ombildningen.

22

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

Departementschefen

I betänkandet Statlig publicering har statskontoret i samråd med riksrevisions­

verket lagt fram förslag rörande statlig publiceringsverksamhet. På hemställan av

chefen för finansdepartementet har Kungl. Maj:t tidigare denna dag beslutat före­

lägga riksdagen prop. 1968: 62 angående organisationen av den statliga publice­

ringsverksamheten. I propositionen, som inte behandlar det i betänkandet upp­

tagna förslaget rörande skolöverstyrelsens förlagsverksamhet, föreslås att statlig pub­

liceringsverksamhet förs samman till ett statligt förlagsaktiebolag. Förhållandena

på utbildningsväsendets område är med hänsyn till bl. a. omfattningen av den för­

lagsverksamhet som f. n. bedrivs inom skolöverstyrelsen, läromedelsproduktionens

speciella karaktär och de starka kommunala intressena i produktionen i åtskilliga

avseenden vitt skilda från dem som gäller för den statliga publiceringsverksamheten

i övrigt. Av dessa skäl har jag i samråd med chefen för finansdepartementet funnit

det lämpligt att de frågor som rör publiceringsverksamheten på utbildningsområ­

det behandlas i en särskild proposition.

Statskontoret föreslår att för utbildningsväsendet skapas ett speciellt förlag för

produktion av läromedel genom att det nuvarande förlaget inom skolöverstyrelsen

(SÖ-förlaget) knyts till SRA. Förlagsrörelsen, som enligt förslaget skulle drivas av

ett statligt förlagsaktiebolag, skulle begränsa sin verksamhet till utgivning av kom­

mersiella publikationer, dock med möjlighet att försöksvis även åtaga sig uppgifter

rörande icke-kommersiellt tryck. Ombildningen av SÖ-förlaget föreslås ske succes­

sivt under ledning av en särskild arbetsgrupp.

Förslaget om ombildning av SÖ-förlaget har sin utgångspunkt i de betingelser

som f. n. gäller för förlaget. Av de utförliga redogörelser för SÖ-förlaget som läm­

nas i betänkandet och i skolöverstyrelsens remissyttrande framgår bl. a. att SÖ-

förlaget kan betecknas som ett serviceförlag inom överstyrelsens ram och att dess

existens direkt betingas av verkets strävan att genom tryckta anvisningar och ut­

veckling av läroböcker och andra hjälpmedel aktivt medverka till undervisningens

utformning och ett snabbt genomförande av skolreformerna. Förlaget arbetar i vissa

avseenden som andra, reguljära förlag och har samma inre organisation samt per­

sonal med samma funktioner och tjänsteställning som dessa. Att förlaget drivs inom

ramen för den statliga förvaltningen innebär emellertid att det företer vissa särdrag

beträffande administration, ekonomiska principer, produktval och produktutform­

ning. I huvudsak arbetar förlaget efter företagsekonomiska och affärsmässiga prin­

ciper med den ekonomiska målsättningen att förlaget skall eftersträva täckning av

alla kostnader och i princip ta betalt för alla produkter och tjänster. Det gäller

även i förhållande till skolöverstyrelsen med vilken därför sker en avräkning som

innebär att förlaget å ena sidan får betalt för alla produkter som levereras till skol­

överstyrelsen men å andra sidan belastas med de kostnader överstyrelsen har för

förlaget. Förlaget är inte i egentlig mening vinstdrivande men eftersträvar utöver

24

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968

Det framgår vidare av vad jag redovisat i fråga om SÖ-förlagets utveckling, att

ökningen av förlagsverksamheten i betydande utsträckning är att se som ett ut­

tryck för utbildningsmyndigheternas och därmed samhällets intressen i en förlags­

verksamhet på utbildningsväsendets område. Denna aspekt på förlagsverksamheten

tas upp i flera remissyttranden. Skolöverstyrelsen erinrar sålunda särskilt om de

stora intressen det allmänna har genom dels behovet av publicering och kommu-

nicering, dels de väsentliga inköp av tryckalster och läromedel som det allmänna

fullgör genom primär- och sekundärkommunernas verksamhet. De framlagda för­

slagen aktualiserar enligt skolöverstyrelsen frågan om hur kommunernas intressen

härvidlag i framtiden skall tas till vara och om kommunernas intressen moti­

verar särskilda åtgärder. Läromedelsutredningen (LU) anför flera skäl för att en

statlig-kommunal samverkan på läromedelsområdet allvarligt bör prövas. LU er­

inrar om att allt flera delar av utbildningsväsendet lagts under kommunalt huvud­

mannaskap och nämner som exempel på frågor där statlig-kommunal samverkan

på läromedelsområdet kan övervägas forskning och utvecklingsverksamhet, pro­

duktions-, distributions- och inköpsfrågor, läromedel för handikappade samt kurs­

litteratur för universitets- och högskolestudier. Svenska kommunförbundet utgår

från att staten och kommunerna har ett gemensamt ansvar och intresse av att det

pedagogiska utvecklings- och rationaliseringsarbetet inom skolväsendet samordnas

och anser att förlagsverksamheten får viktiga funktioner i detta samspel.

Sveriges grafiska industriförbund, Svenska boktryckareföreningen och Sveriges

bokbinderiidkareförening, som inte i och för sig ifrågasätter det allmännas ansvar

för läromedlen inom utbildningsväsendet främst i vad avser forskning, utveckling

och kontroll, finner det å andra sidan naturligt att man i fråga om produktionen av

läromedlen borde lita till de tjänster som kan erbjudas av de för ändamålet redan

uppbyggda företagen. Organisationerna utgår från att ingen åtgärd vidtas som

föregriper LU:s arbete och finner därför inte skäl att gå närmare in på frågan om

ett statligt skolboksförlag. Liknande synpunkter anförs av Svenska bokförläggare­

föreningen.

Utveckling och produktion av goda läromedel ingår som ett mycket väsentligt

led i den ständigt pågående omdaningen av vårt utbildningsväsende. Det måste där­

för anses vara ett betydande samhällsintresse att utveckla och förbättra läromedels­

produktionen. Detta intresse har tagit sig uttryck i bl. a. en alltmer ökande service­

verksamhet från skolöverstyrelsens sida samt i att statsmakterna under senare år

gett det pedagogiska forsknings- och utvecklingsarbetet allt större resurser. Kom­

munernas intresse för läromedelsproduktionen betingas bl. a. av att de såsom hu­

vudmän för grundskolan och de gymnasiala skolorna är de ojämförligt största av­

nämarna av läromedel. Kommunerna har också — genom Svenska kommunför­

bundet -— sedan några år en egen förlagsverksamhet för bl. a. läromedelsproduk­

tion. Verksamheten drivs i ett av kommunförbundet och KF gemensamt ägt aktie­

bolag Bokförlaget Liber AB (Liber).

Mot bakgrund av de stora intressen som staten och kommunerna sålunda har i

förlagsverksamhet på utbildningsväsendets område har jag funnit det naturligt att

— utan att avvakta resultatet av LU:s omfattande utredningsuppdrag — möjlig­

26

enligt överenskommelsen ägna särskild uppmärksamhet åt de personalfrågor som

aktualiseras av ombildningen. I gruppens uppgifter skall även ingå att närmare

pröva förlagets behov av rörelsemedel liksom övriga finansiella frågor i samband

med ombildningen. Gruppen äger därvid även ompröva storleken av bolagets aktie­

kapital.

Jag räknar med att inrättandet av det särskilda läromedelsförlaget för med sig en

rad frågor av juridisk och praktisk art. Det synes lämpligt att dessa frågor behand­

las i en arbetsgrupp såsom parterna överenskommit. Det synes nämligen naturligt

att bl. a. den närmare inriktningen av förlagets verksamhet, utgivningspolitik etc.

i första hand ses som en fråga för arbetsgruppen och den blivande företagsledning­

en. Förlaget bör givetvis inom ramen för sin uppgift eftersträva bästa affärs­

mässiga utveckling. Jag vill också särskilt betona att jag ser det som en viktig

uppgift för arbetsgruppen att föreslå lösningar av de personalfrågor som kan aktua­

liseras av förlagsombildningen.

Under åberopande av det anförda hemställer jag, att Kungl. Maj:t föreslår riks­

dagen att

1) besluta att staten fr. o. m. den 1 juli 1969 tillsammans

med Svenska kommunförbundet och Kooperativa förbundet skall

driva förlagsverksamhet på utbildningsväsendets område i ett ge­

mensamt ägt förlagsaktiebolag i huvudsaklig överensstämmelse

med vad jag anfört i det föregående;

2) bemyndiga Kungl. Maj:t att vidtaga de åtgärder som fordras

för att sammanföra SÖ-förlaget med Bokförlaget Liber AB till

ett gemensamt förlagsaktiebolag.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instäm-

stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt för­

ordnar Hans Maj:t Konungen att till riksdagen skall avlåtas

proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Gunnel Anderson

Kungl. Maj:ts proposition nr 63 år 1968