Prop. 1973:21
Kungl. Maj:ts proposition angående sanering av det äldre bostadsbeståndet
Kungl. Maj:ts proposition nr 21 år 1973
Nr 21
Kungl. Maj:ts proposition angående sanering av det äldre bostadsbe- ståndet; given Stockholms slott den 9 februari 1973.
Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över inrikesärenden, föreslå riksdagen att bifalla de förslag om vars avlåtande till riksdagen föredragande departements- chefcn hemställt.
GUSTAF ADOLF
ERIC HOLMQVIST
Propositionens huvudsakliga innehåll
På grundval av saneringsutredningens förslag behandlas i propositio— nen frågor rörande planering, genomförande och finansiering av sa- neringsverksamheten inom äldre bostadsområden. I propositionen an- ges de allmänna. målen för saneringsverksamheten. Vidare anges rikt- linjer för hur kommun skall leda verksamheten och planera den genom att upprätta bostadssaneringsprogram inom ramen för det kommunala bostadsbyggnadsprogrammet.
För att främja en aktiv markpolitik från kommunernas sida i sam- band med sanering föreslås att markförvärvslån skall kunna utgå för kommunala förvärv av saneringsfastighcter avsedda för bostadsända— mål. I samma syfte föreslås att tomträttslån skall kunna beviljas kom- mun i samband med upplåtelse med tomträtt av mark med bostadshus som skall byggas om.
I fråga om det statliga kreditstödet till sanering föreslås ändringar i syfte att åstadkomma neutrala låneregler, som inte styr mot ett visst slag av sanering, och att minska de årliga kapitalkostnaderna vid om— byggnad. Sålunda ersätts nuvarande låneformer för ombyggnad med en enda låneform, bostadslån, som skall kunna utgå i form av annuitets— lån eller som f. n. i vissa fall i form av paritetslån. Den längsta amorte- ringstiden föreslås bli 40 år. Vidare föreslås regler som ökar möjlighe- terna att genomföra ombyggnad och belåning i etapper.
Prop. 1973: 21 2
Förbättringslån för upprustning av flerfamiljshus med begränsad återstående användningstid, som nu kan utgå endast till kommun eller allmännyttigt företag, föreslås på särskilda villkor få utgå även till kooperativa och enskilda fastighetsägare.
För att främja sysselsättningen inom byggnadsbranschen och stimu- lera till ökad ombyggnadsverksamhet föreslås i propositionen ett sär- skilt stöd, initialstöd, till statligt belånade ombyggnader som påbörjas före den 1 januari 1975.
I propositionen behandlas också frågor om den lägsta standard som skall godtas vid långivningen och vid tillämpningen av den bostads- saneringslag, varom förslag har remitterats till lagrådet.
Ramen för långivningen till ombyggnad föreslås bli vidgad med ut— nyttjande av resurser som frigörs genom nedgången i nyproduktionen.
Prop. 1973: 21 3
Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 9 februari 1973.
Närvarande: Statsministern PALME, statsråden STRÄNG, ANDERS- SON, JOHANSSON, HOLMQVIST, ASPLING, NILSSON, LUND- KVIST, GEIJER, ODHNOFF, MOBERG, BENGTSSON, NORLING, LÖFBERG, LIDBOM, CARLSSON.
Chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Holmqvist, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om sane- ring av det äldre bostadsbeståndet och anför.
1. Inledning
Under efterkrigstiden har bostadspolitiken till övervägande del varit inriktad på att genom nybyggande häva bristen på bostäder. Upprust- ning och modernisering av äldre bostäder har haft ganska ringa om— fattning. Detta framgick bl.a. av resultatet av 1965 års folk- och bo- stadsräkning. Räkningen visade att det fanns påtagliga risker för en förslumning av bostadsbeståndet om åtgärder inte vidtogs. Mot denna bakgrund tillsattes saneringsutredningen1 med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndiganden den 19 december 1968 och den 21 mars 1969. Utred- ningen fick i uppdrag att göra en övergripande utredning av frågan om åtgärder för sanering av det äldre bostadsbeståndet.
Utredningen avgav under hösten 1971 betänkandena (SOU 1971: 64 och 65) Sanering I och II med förslag till åtgärder för att få till stånd en ökad bostadssanering.
Yttranden över saneringsutredningens betänkanden har efter remiss avgetts av justitiekanslern, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Ble- kinge, kammarrätten, hyresnämnderna för Stockholms och Malmöhus län, socialstyrelsen, statens vägverk, statens trafiksäkerhetsverk, statis— tiska centralbyrån, riksskatteverket, riksantikvarieämbetet, arbetsmark- nadsstyrelsen (AMS), bostadsstyrelscn, statens råd för byggnadsforsk- ning, statens institut för byggnadsforskning, statens hyresråd, statens planverk, lantmäteristyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Östergöt- lands, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Örebro, Gävleborgs och Väs-
1 Generaldirektören Bertil Sännås, ordförande, riksdagsledamoten Alvar Anders- son, direktören Claés Breitholtz, riksdagsledamoten Sven Ekström, kommunalrådet Erik Johannesson, direktören Sten Källenius, riksdagsledamoten Bertil Petersson och förbundsordföranden Erik Svensson .
Prop. 1973: 21 4
ternorrlands län, boendeutredningen, byggkonkurrensutredningen, bygg- ]agutredningen, paritetslåneutredningen, 1965 års musei- och utställ- ningssakkunniga (MUS 65), fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riks- gäldskontoret, Svenska kommunförbundet, LO, TCO, SACO, SAF, sty- relsen för Konungariket Sverige-s stadshypotekskassa, Svenska bank- föreningen, Svenska sparbanksföreningen, Sveriges industriförbund, Svenska byggnadsindustriförbundet, Svenska byggnadsentreprenörföre- ningen (SBEF), Svenska byggnadsarbetareförbundet, Hyresgästernas riksförbund, Sveriges fastighetsägareförbund, Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund u. p. 3. (HSB), Svenska riksbyg- gen, Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO), Näringslivets bygg- nadsdelegation, Sveriges advokatsamfund, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Samfundet för fastighetsvärdering, Svenska kommunal-tek- niska föreningen, Sveriges arkitekters riksförbund (SAR), Föreningen Sveriges stadsarkitekter, Föreningen Sveriges kommunala förvaltnings- jurister, Riksförbundet för allmän hälsovård, Sveriges socionomförbund, Sveriges lantmätareförening. Vidare har yttranden inkommit från Svenska elverksföreningen, Sveriges museimannaförbund, Kungshol- mens byalags saneringsgrupp, en forskargrupp vid Chalmers tekniska högskola samt Stadsmiljögruppen.
SAF, Svenska bankföreningen, Sveriges industriförbund, Svenska byggnadsindustriförbundet, Sveriges fastighetsägareförbund och Svenska försäkringsbolags riksförbund har i sina yttranden hänvisat till yttrandet från Näringslivets byggnadsdelegation. Fastighetsägareförbundet har därjämte avgett eget yttrande.
Vid några remissyttranden har fogats yttranden av bl. a. Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt, samtliga länsbostadsnämnder, Stockholms, Solna, Södertälje, Täby, Linköpings, Norrköpings, Malmö, Helsingborgs, Lunds, Ystads, Göteborgs, Uddevalla, Örebro, Nora, Gävle, Hudiks- valls, Sundsvalls, Härnösands, Kramfors, Sollefteå och Örnsköldsviks kommuner, Stor-Stockholms planeringsnämnd, Östra och Västra Öster- götlands hyresgästföreningar, Västra Östergötlands fastighetsägarcför- ening, Skånes Handelskammare samt Handelskammaren i Göteborg.
Ett av saneringsutredningens förslag har redan föranlett beslut av statsmakterna ( prop. 1972: 124 , CU 1972: 32, rskr 1972: 306). Beslutet innebär att förbättringslån får utgå för upprustning av lägenheterna i omoderna flerfamiljshus som ägs av kommun eller allmännyttigt före- tag om huset berörs av stadsplan eller annan plan som medför att husets återstående användningstid är begränsad.
I det följande behandlar jag huvuddelen av de förslag som har lagts fram av saneringsutredningen och som rör företrädesvis planering och finansiering av saneringsverksamheten. Andra av utredningens förslag, främst dem som avser tvångsåtgärder för genomförande av sanering, behandlar jag senare denna dag.
Prop. 1973: 21 5
2. Nuvarande förhållanden
2.1. Saneringsbehovet
Uppgifter om bostadsbeståndets storlek och sammansättning insamlas genom de återkommande folk- och bostadsräkningarna. De tre senaste räkningarna genomfördes åren 1960, 1965 och 1970. Materialet från 1970 års räkning bearbetas alltjämt och resultaten kommer att redovisas successivt under våren. F.n. finns endast vissa preliminära och över- siktliga uppgifter. Dessa kompletteras med uppgifter från statistiska centralbyråns bostads- och hyrcsundersökningar avseende åren 1969— 1971. En analys av saneringsbehovet måste dock nu i huvudsak utgå från uppgifter i bostadsräkningen år 1965.
År 1965 fanns i landet totalt 2875 000 lägenheter. Av dessa kan 1 868 000 eller 65 % klassificeras som moderna (kvalitetsgrupperna 1 och 2 enligt folk- och bostadsräkningen). Lägenheter som är utrustade med vatten och avlopp, centralvärme samt eget wc men saknar eget bad- eller duschrum (kvalitetsgrupp 3) hänför saneringsutredningen till halvmoderna. År 1965 omfattade denna grupp 317 000 lägenheter eller 11 % av det totala bostadsbeståndet. Återstoden, 690000 lägenheter eller 24 % av beståndet, saknade helt eller delvis vatten- och avlopp, centralvärme eller eget wc (kvalitetsgrupperna 4—7) och har av ut- redningen klassificerats som omoderna. Av de omoderna lägenheterna låg 229 000 i flerfamiljshus och 461 000 i småhus. Detta motsvarar 14 % av samtliga lägenheter i flerfamiljshus resp. 36 % av lägenheterna i småhus. De omoderna lägenheterna i tätorterna utgjorde år 1965 endast 16 % av tätorternas bostadsbestånd, medan mer än hälften av lägen- heterna i glesbygd var omoderna. Trots detta var antalet omoderna lägenheter i tätorterna större än i glesbygden. Huvuddelen eller 95 % av glesbygdens omoderna lägenheter låg i småhus. I tätorter med minst 50000 invånare var fördelningen den motsatta. Sålunda utgjorde de omoderna småhuslägenheterna endast 15 % av samtliga omoderna lä- genheter i dessa orter.
Av de tre storstadsområdena hade Stor-Göteborg år 1965 såväl abso- lut som relativt den största andelen omoderna lägenheter. Sålunda var 53 000 eller 22 % av lägenheterna i Stor-Göteborg omoderna. Av dessa lägenheter låg 35 000 i Göteborgs kommun, vilket motsvarar 20 % av bostadsbeståndet i kommunen. I Stor-Stockholm var antalet omoderna lägenheter 51 000, varav 34 000 låg i Stockholms kommun. Detta mot- svarade i såväl Stor-Stockholm som Stockholms kommun 11 % av be- ståndet. I Stor-Malmö var 29000 lägenheter omoderna, vilket utgör 20 % av samtliga lägenheter. Malmö kommun hade ca 16 000 (16 %) omoderna lägenheter.
Prop. 1973: 21 6
De halvmoderna lägenheterna var förhållandevis jämnt fördelade på flerfamiljshus och småhus. Sålunda var 12 % av lägenheterna i fler- familjshus eller 194 000 halvmoderna. Motsvarande uppgifter för små- hus var 10% resp. 123000. Flertalet halvmoderna lägenheter eller 268 000 låg i tätort, huvudsakligen i tätorter med mer än 2 000 invå- nare.
Bostadsbeståndets fördelning på kvalitetsgrupper år 1965
Totala Därav antalet bostäder moderna halvmo- omoderna bo- bostäder dema städer (kv. gr. bostäder (kv. gr. 1—2) (kv. gr. 3) 4—7)
] OOO—tal 1000-tal % 1 OOO-tal % 1 OOO—tal %
Hela landet 2 875 1 868 65 317 11 690 24 Därav
flerfamiljshus ] 582 1 159 73 194 12 229 14 småhus 1 293 709 55 123 10 461 36 Samtliga tätorter 2 271 1 644 72 268 12 359 16 Glesbygd 604 224 37 49 8 331 55 Tätorter 200—1999 inv. 304 184 61 40 13 80 26 Tätorter 2 000—— inv. 1 967 1 460 74 228 12 279 14 Stor-Stockholm 480 380 79 49 10 51 ]] Stor-Göteborg 233 152 66 28 12 53 22 Stor-Malmö 146 105 72 12 8 29 20
Av 1965 års bostadsbestånd hade ca 800000 lägenheter uppförts före år 1921. Över hälften av dessa var omoderna. Ser man endast till de lägenheter som var uppförda före år 1901 var inemot två tredje- delar omoderna. Av de drygt två miljoner lägenheter som hade tillkom- mit under åren 1921—1965 var endast en tiondel omoderna.
År 1965 fanns det 2777 000 hushåll med egen bostad. Av dessa hade 623 000 (23 %) omoderna lägenheter.
Bostadsutrustningen var betydligt sämre för åldringshushållen (hus- håll med hushållsföreståndare över 65 år) än för bamhushållen (hus- håll med barn under 16 år). Av de 651 000 åldringshushållen i landet hade 219 000 eller 34 % omoderna bostäder. Motsvarande tal för de 987 000 bamhushållen var 143 000 resp. 14 %.
I glesbygden fanns 119 000 åldringshushåll eller 66 % med omoderna bostäder och i tätorterna 100 000 eller 44 %. Andelen åldringshushåll med omoderna bostäder i Stor-Stockholm var 13 %, i Stor-Göteborg 30 % och i Malmö-Lundregionen 24 %. Nära 40 % av glesbygdens bamhushåll (totalt 72 000) hade omoderna lägenheter. För Stor-Stock- holm, Stor-Göteborg och Malmö-Lundregionen uppgick motsvarande andel till 6, 13 resp. 13 %.
Antalet trångbodda hushåll år 1965 enligt trångboddhetsnormcn högst
Prop. 1973: 21 7
två boende per rum, köket oräknat, utgjorde 127 000. Enligt normen högst två boende per rum, kök och vardagsrum oräknade, var 695 000 hushåll trångbodda. Antalet hushåll som både var trångbodda Och hade omoderna bostäder var år 1965 enligt den förstnämnda normen 50 000 och enligt den sistnämnda 180 000.
Bostadsbeståndet och boendestandarden förbättrades i hög grad under 1960-talet. Detta skedde främst genom produktion av nya bostäder men även genom att äldre bostäder moderniserades eller togs ur bruk för bostadsändamål.
Under åren 1960—1965 färdigställdes 388 000 lägenheter. Netto- tillskottet av lägenheter var dock endast 200 000, varför avgången var 188 000 lägenheter. Denna stora avgång bidrog till en snabb minskning av de omoderna lägenheterna. Totala antalet omoderna lägenheter mins- kade sålunda från 968 000 år 1960 till 690000 år 1965. I relativa tal sjönk deras andel av bostadsbeståndet från 36 till 24 %. Även de halvmoderna lägenheterna blev färre men nedgången var jämförelsevis blygsam, från 330 000 till 317 000 lägenheter. Sammantaget ledde dock detta till en avsevärd minskning av det sämsta bostadsbeståndet eller med 291 000 lägenheter.
Stocken av halvmoderna och omoderna lägenheter i flerfamiljshus minskade från 519 000 år 1960 till 423 000 år 1965 eller i relativa tal från 36 till 26 % av hela flerfamiljshusbeståndet. Detta innebar'således en minskning med närmare 100 000 lägenheter under de fem åren. En- dast en ringa del av dessa undermåliga lägenheter byggdes om eller förbättrades. Avgången var väsentligen en följd av rivning och kontori- sering. Moderniseringsverksamheten, som under 1960-talets första hälft omfattade ca 100000 lägenheter eller i genomsnitt 20000 lägenheter per år, avsåg nästan uteslutande småhusbeståndet. Takten i avveck— lingen av lägenheter i det sämst utrustade beståndet var f. ö. snabbare bland småhusen än bland flerfamiljshusen. Antalet halvmoderna och omoderna småhus minskade med 195000, vilket ledde till att deras andel av totala småhusbeståndet sjönk från 62 till 46 % mellan åren 1960 och 1965.
Förbättringen av bostadsbeståndet fortgick i nära nog samma takt under 1960-talets senare hälft som under dess första. Detta gäller såväl flerfamiljshus som småhus. De beräkningar som kan göras på grundval av tillgängligt material från senaste bostadsräkning och bostads- och hyresundcrsökningar visar, att drygt 330 000 bostäder av hela flerfamiljs- husbeståndet år 1970 på sammanlagt 1 844 000 lägenheter kunde betrak- tas som halvmoderna eller omoderna, dvs. hänföras till kvalitetsgrupper- na 3—7. Mellan åren 1965 och 1970 minskade denna lägenhetsstock med 90 000 lägenheter och dess andel av totala flerfamiljshusbeståndet sjönk från 26 till 18 %. Det var endast en mindre del — 25 å 30 % — av de 90 000 lägenheterna som byggdes om eller förbättrades. Ombygg-
Prop. 1973: 21 8
nads- och förbättringsverksamhcten hade samma omfattning, 100000 lägenheter, under perioden 1965—1970 som under 1960-talets första del och var liksom då väsentligen inriktad på småhus. Det halvmoderna och omoderna småhusbeståndet minskade under nämnda period med ca 190 000 lägenheter till knappt 400 000 lägenheter. Avvecklingen av de sämre lägenheterna gick således fortfarande snabbare bland småhusen än bland flerfamiljshusen. Även om uppgifter ännu finns endast för ett mindre antal län, visar bostadsräkningen år 1970 att andelen lägenheter med eget bad- eller duschrum har ökat med 15—19 procentenheter i glesbygden, där bebyggelsen uteslutande består av småhus, mot 7—11 enheter i tätorter med minst 2 000 invånare, där flerfamiljshusen domi- nerar.
Utmönstringen av de sämre lägenheterna har fortsatt även efter år 1970. F.n. kan därför antalet halvmoderna och omoderna lägenheter i flerfamiljshus beräknas uppgå till 290 000—300 000. Motsvarande an- tal bland småhusen bör vara 330 000—350 000 lägenheter. I samman- hanget bör tillfogas, att dessa tal endast ger uttryck för en statistisk bedömning av saneringsbehovet. Klassningen av lägenheterna på kva- litetsgrupper ger en grov uppdelning av bostadsbeståndet efter före- komsten av vissa utrustningsdetaljer. Vissa äldre lägenheter, som enligt definitionen tillhör kvalitetsgrupperna 1 och 2 och därmed anses vara moderna, kan behöva moderniseras. Å andra sidan kan en del lägenhe- ter i grupperna 3—7 ha sådan total kvalité att de kan godtas ännu en tid. Det bestånd av halvmoderna och omoderna bostäder i flerfamiljs- hus och småhus som enligt statistiken finns i dag ger dock ett ungefärligt mått på kvarstående sanerings- och moderniseringsbehov.
Om saneringen även i fortsättningen skulle bedrivas i samma takt som under 1960-talet, skulle t. ex. huvudparten av alla lägenheter ha centralvärme omkring år 1975 och praktiskt taget alla lägenheter ha eget bad- eller duschrum omkring år 1.985. Det sämsta bostadsbeståndet skulle således i sin helhet vara avvecklat inom 15 år. En sådan fram- skrivning ger emellertid en oriktig bild av utvecklingen, eftersom den baseras på uppgifter om riksgenomsnitt avseende småhus och flerfamiljs- hus, tätorter och glesbygd. Saneringstakten är, som tidigare nämnts, olika för flerfamiljshus och småhus. Avvecklingen av det sämsta fler- familjshusbeståndet, som till dominerande del återfinns inom de äldre stadsdelarna i ett begränsat antal större tätorter, går betydligt långsam- mare än annan bostadssanering. De från fastighetsekonomisk synpunkt mest fördelaktiga projekten torde dessutom ha sanerats i första hand, vilket kan försvåra den fortsatta saneringen.
Slutsatsen är att saneringsbehovet är störst och mest påträngande inom tätorterna och i flerfamiljshusbeståndet. Det statistiska materialet visar vidare, att saneringen hittills nästan uteslutande har gällt de helt omoderna lägenheterna och i ringa utsträckning de halvmoderna. Här-
Prop. 1973: 21 9
till kommer förnyelse av förslitna installationer och andra byggnads— delar i hus, som visserligen från statistisk synpunkt är moderna men på grund av ålder och bruk behöver genomgripande reparation.
2.2. Ansvaret för planering och genomförande
Ansvaret för bostadsförsörjningen delas mellan staten och kommu- nerna.
Genom att fastställa ramar för långivning och beslut om byggnads— tillstånd bestämmer staten hur stor del av samhällets samlade resurser som får tas i anspråk för bostadsbyggandet. Staten lämnar finansiellt stöd till kommunerna för att de Skall kunna föra en aktiv markpolitik och svarar för den lagstiftning som erfordras. Vidare ser staten till att kreditförsörjningen till bostadsbyggandet tryggas. Detta sker genom att staten tillhandahåller lån och bidrag till nybyggnad, ombyggnad och förbättring av bostäder samt genom att staten i olika former medver- kar till att den del av kreditbehovet som inte täcks av statslån ställs till bostadsbyggandets förfogande.
Kommunerna ansvarar för bostadsförsörjningen inom den egna kom- munen. Detta ansvar framgår av bl. a. lagen (1947: 523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, den s. k. bostadsförsörj- ningslagen. Av detta ansvar följer att kommunerna skall svara för pla— neringen av bostadsbyggandet, inkl. ombyggnad och förbättring av äld- re bostäder, samt aktivt verka för genomförandet av det planerade bo- stadsbyggandet. Det ankommer därvid på kommunen att göra avväg— ningen mellan nyexploatering och sanering.
Enligt bostadsförsörjningslagen skall kommunerna i den omfattning Kungl. Maj:t bestämmer fortlöpande upprätta och redovisa bostads- byggnadsprogram i syfte att förbereda bostadsbyggandet så att det kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Programmen skall upprättas år- ligen och avse de fem närmast följande åren. I programmen skall om— fattningen och inriktningen av det erforderliga och möjliga bostads- byggandet under programperioden anges. Vidare skall programmen in- nehålla en redovisning av förutsättningarna för detta byggande.
Bostadsbyggnadsprogrammct är avsett att vara ett kommunalt plane- ringsinstrument och skall utgöra kommunens samlade handlingsprogram för bostadsförsörjningen. Som sådant måste programmet omfatta, för- utom nyproduktion av bostäder, även ombyggnad av befintliga bostä- der. Bostadsbyggnadsprogrammet har under senare år byggts ut för att bl. a. i större utsträckning omfatta saneringsåtgärderna. Obligatorisk redovisning av modemiseringsprojekten krävs dock inte. Vissa kom- muner har upprättat och upprättar fortfarande vid sidan om bostads- byggnadsprogrammen särskilda saneringsprogram.
Bostadsbyggnadsprogrammct mäste samordnas med kommunens pla-
Prop. 1973: 21 10
nering i övrigt. De mål beträffande bostadsförsörjningen som redovisas i bostadsbyggnadsprogrammet ger vägledning för den ekonomiska och fysiska planeringen. Den ekonomiska planeringen har i sin tur stor be- tydelse för bostadsbyggandet och dess följdinvesteringar. Ställningsta- ganden i den kommunalekonomiska långtidsbudgetcn är en förutsätt- ning för ett realistiskt bostadsbyggnadsprogram. Bebyggelsens lokalise- ring och utformning läggs fast i den fysiskaplaneringen, som härige- nom spelar en väsentlig roll för bostadsbyggnadsprogrammets upp- rättande.
Programmet skall vidare vara ett av instrumenten i den regionala planeringen i länen och i övrigt ge statliga organ och andra informa- tion om kommunens planer för bostadsbyggandet, bl. a. som underlag för fördelning av ramar och för meddelande av beslut om bostadslån eller igångsättningstillstånd.
De medel kommunerna förfogar över för att leda genomförandet av bostadssaneringen är byggnadslagstiftningen med dess plan- och bygg- nadslovsbestärnmelser, förmedlingsverksamheten för statliga lån och bidrag samt egna insatser i form av bl. a. en aktiv kommunal mark- politik. Möjligheterna till åtgärdsförelägganden enligt byggnads-, häl- sovårds- och hyreslagstiftningen är också av betydelse.
Kommunernas markpolitiska aktivitet är lägre inorn saneringsområd- den än inom exploateringsområden. Enligt de kommunala bostadsbygg- nadsprogrammen planeras 82 % av flerfamiljshusproduktionen för perioden 1972—1976 i exploateringsområde på kommunägd mark. Mot- svarande andel inom saneringsområde är 38 %. I fråga om modernise- ringsverksamheten saknas uppgifter om ägarförhållandena.
Kommunernas möjligheter att föra en aktiv markpolitik är mer be- gränsade inom saneringsområden än inom exploateringsområden. För tvångsförvärv enligt expropriations- eller förköpslagstiftningen erfor- dras att marken planeras få ändrad användning. Expropriation får vi- dare ske när grov vanvård föreligger eller kan förväntas uppkomma. Vid sanering som syftar till att modernisera eller att ersätta en försliten byggnad med en ny med i stort samma användning och där fastighets- indelningen och fastighetens omfattning inte ändras är kommunerna hänvisade till frivilliga överenskommelser med fastighetsägaren. Även i finansiellt hänseende gäller skilda regler. Vid förvärv av mark för nyexploatering har kommunerna möjlighet att få statliga markförvärvs— lån. Sådana län har hittills inte utgått för förvärv inom saneringsom- råden.
2.3. Statligt kreditstöd till kommunala markförvärv m. m.
För att underlätta för kommunerna att föra en aktiv kommunal mark- politik lämnar staten kreditstöd till kommunerna i form av markför- värvslån och tomträttslån.
Prop. 1973: 21 11
Bestämmelserna om markförvärvslån finns i kungörelsen (1968: 227, ändrad senast 1970: 112) om markförvärvslån till kommun.
Kommun kan få markförvärvslån för förvärv av sådan fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Lånen lämnas från en för ändamålet särskilt inrättad lånefond, lånefonden för kommunala mark- förvärv.
Markförvärvslån utgår företrädesvis för förvärv av fast egendom som är belägen i område utan samlad äldre bebyggelse och som är avsedd att bebyggas med annat än fritidsbostäder. Lån lämnas utan säkerhet och utgår med belopp som motsvarar högst vad kommunen har betalat eller skall betala kontant med anledning av förvärvet. Räntan utgår från utbetalningsdagen efter räntesats som Kungl. Maj:t fastställer för ett kalenderår i sänder. Räntesatsen är densamma som för bostadslån. Amorteringstiden för markförvärvslån är tio år. Amorteringsfrihet kan medges för de första två åren av tioårsperioden.
Bestämmelserna om tomträttslån finns i tomträttslånekungörelsen (1965: 905, ändrad senast 1971: 1185).
Tomträttslån utgår till kommun (även Stockholms läns landstings- kommun) som har upplåtit mark med tomträtt för nybyggnad av hus med bostäder och lokaler för vilka bostadslån kan utgå. Lån kan utgå för mark inom såväl exploateringsområde som saneringsområde.
Om statligt bostadslån har beviljats för markens bebyggande, kan tomträttslån sökas kalenderåret efter det då beslut (dock ej preliminärt beslut) om bostadslån har meddelats. Finansieras bebyggelsen utan stöd av statligt lån, kan tomträttslån sökas kalenderåret efter det då byggnadsnämndens första besiktning av byggnadsföretaget har ägt rum.
Om marken bebyggs med stöd av statligt bostadslån utgår tomt- rättslån med 95 % av det belopp varmed låneunderlaget för bostads- lånet har minskats på grund av att marken upplåtits med tomträtt. För mark som bebyggs utan stöd av statligt bostadslån utgår tomträttslån med 95 % av det kapitaliserade värdet av tomträttsavgälden. Därvid tas hänsyn till endast den del av avgälden som hänför sig till sådana ut- rymmen som anges i 195 bostadslånekvngörelsen (1967: 552, ändrad senast 1972: 303), dvs. bostäder och s. k. belåningsbara lokaler. ' Tomträttslån är amorteringsfritt under tio år och skall därefter amor- teras under 30 år med lika stora årliga belopp. Räntan utgår från ut- betalningsdagen. Räntesatsen är densamma som för bostadslån.
2.4. Statligt kreditstöd till sanering av bostäder
Till nybyggnad, ombyggnad och förbättring av bostäder utgår stat- liga lån och bidrag. Lånen utgår i form av bostadslån eller förbättrings- lån, bidragen bl.a. i form av räntefri stående lånedel. Därutöver kan
Prop. 1973: 21 12
temporärt för tiden t.o.m. den 30 juni 1973 utgå statsbidrag för vissa slag av enskilda beredskapsarbeten.
Bestämmelserna om bostadslån finns i bostadslånekungörelsen. Reg- lerna är i vissa avseenden olika för nybyggnad, ombyggnad och förbätt- ring. Bestämmelserna om förbättringslån finns i kungörelsen (1962: 538, ändrad senast 1972: 759) om förbättringslån.
I det följande lämnas en kortfattad beskrivning av de olika lånefor- merna.
Bostadslån kan utgå för nybyggnad, ombyggnad eller förbättring av hus som inrymmer bostäder eller sådana lokaler som kan anses utgöra komplement till bostäderna. Lån kan i vissa fall utgå också för förvärv av hus, om köparen är kommun eller allmännyttigt företag.
Bostadslån för nybyggnad kan utgå till alla kategorier av låntagare och avse såväl flerfamiljshus som småhus, oavsett upplåtelseform.
En förutsättning för bostadslån är att det föreligger ett varaktigt be- hov av bostäderna eller lokalerna. Bostädernas storlek, utformning och utrustning skall uppfylla skäliga krav på god bostadsstandard. Det innebär, om det inte finns särskilda skäl till undantag, att lägenheterna skall vara utrustade med vatten och avlopp, wc, centraluppvärmning, bad, tillfredsställande köksutrustning och tillräckliga biutrymmen. Den yttre miljön skall vara tillfredsställande, vilket den anses vara om vissa bestämmelser i byggnadsstadgan är uppfyllda och om projektet står i överensstämmelse med en detaljplan för området som inte är föråldrad.
Lån utgår inte, om lånesökanden bedöms sakna förutsättningar att fullgöra vissa skyldigheter eller om risken för förlust är påtaglig. Om de beräknade kostnaderna för byggnadsföretagct väsentligt över- stiger det s.k. pantvärdet, utgör detta hinder för lån. För småhus som byggs för försäljning anses försäljningspriset utgöra kostnaden för hu- set. För småhus gäller vidare att lån inte utgår, om den beräknade byggnadskostnaden överstiger byggnadskostnaden i orten för ett små- hus av normal standard och med en lägenhetsyta av 125 m2. Avsteg kan i vissa fall göras från sistnämnda regel.
Har marken förvärvats till ett pris som överstiger vad som bedöms skäligt utgår inte lån. För flerfamiljshus i saneringsområde görs dock ingen markprisprövning.
En viktig förutsättning för lån är att arbetena inte har påbörjats, när låneansökan prövas. Om särskilda skäl föreligger, kan dock länsbo- stadsnämnden medge undantag.
Den som söker bostadslån måste förbinda sig att följa de föreskrifter som länsbostadsnämnden meddelar i fråga om byggnadsföretagets ut- förande. Låntagaren är vidare skyldig att underkasta sig den byggnads- kontroll som det kommunala förmedlingsorganet utövar under bygg— nadstiden samt besiktningar under lånetiden.
Prop. 1973: 21 13
Bostadslånets storlek är beroende av till vilken låntagarkategori sö- kanden hör. För kommuner och allmännyttiga bostadsföretag uppgår lånet till 30 % av det s.k. låneunderlaget, för bostadsrättsföreningar med kommunal insyn till 28 %, för enskild person, som söker lån till småhus som han själv skall bebo, till 20 % samt i övriga fall till 15 % eller undantagsvis 20 %. Låneunderlaget bestäms av länsbostadsnämn- den och utgör summan av vissa fastställda schablonbelopp, som avser att ungefär täcka kostnaderna för marken och dess iordningställande samt för byggnadskostnaderna och vissa andra kostnader.
Lånet placeras från säkerhetssynpunkt i förhållande till ett beräknat pantvärde. För de olika låntagarkategorierna skall lånet vara placerat inom resp. 100, 98, 90 och 85 % av pantvärdet. Pantvärdet motsvarar låneunderlaget jämte vissa tillägg.
Lånebehovet upp till bostadslånets nedre gräns skall täckas av kre- dit hos bank eller annat godtagbart kreditinstitut. I den mån det av oli- ka skäl inte går att få sådan kredit, kan bostadslånet i viss utsträck- ning fördjupas, dvs. utgå med större belopp än i normalfallet.
Räntan på lån fastställs för ett år i sänder. Den uppgår f.n. till 7,25 %. Amorteringstiden är 30 år. För fördjupad lånedel gäller sär- skilda villkor.
Bostadslån till nybyggnad skall i princip vara paritetslån. Om lånet avser småhus som skall bebos av låntagaren, har denne valfrihet mel- lan paritetslån och lån med rak amortering, dvs. lika stora årliga amor- teringar. Beträffande bostadsrättsförening kan länsbostadsnämnden un- der vissa förutsättningar medge rak amortering av länet.
Paritetslån innebär att kapitalkostnaderna omfördelas i tiden på så- dant sätt att kostnaderna blir låga i början av lånetiden för att senare successivt stiga, så att lånet i sin helhet är återbetalt inom i stort sett den fastställda amorteringstiden. Syftet med omfördelningen är bl.a. att reducera sådana skillnader i kapitalkostnader mellan olika årgångar av hus som beror på förändringar i byggnadskostnaderna. Den takt i vilken de årliga kapitalkostnaderna förändras beror därför av bygg- nadskostnadsförändringarna. Hänsyn skall dock tas även till standard- skillnader som har samband med husens olika ålder.
Bostadslån för ombyggnad kan i likhet med vad som gäller vid ny- byggnad utgå till alla kategorier låncsökande och avse samtliga hus- typer, oavsett upplåtelseform.
Lån för ombyggnad förutsätter i regel att bostadshuset kan antas fylla ett varaktigt behov och att ombyggnaden ger ett resultat som är likvärdigt med nybyggnad. Kraven på lägenheternas storlek och ut- formning kan dock jämkas, om det skulle medföra särskilt höga kost- nader eller annan väsentlig olägenhet att uppfylla kraven och en nöj— aktig standard ändå erhålls.
Ombyggnadskostnaderna skall vara skäliga med hänsyn till husets
Prop. 1973: 21 14
återstående användningstid. En ytterligare förutsättning för lån är att ombyggnaden inte är av endast ringa omfattning. Lån kan inte utgå till löpande underhåll annat än om underhållsarbetcna är direkt be- tingade av andra arbeten för vilka lån utgår.
Vid ombyggnad utgörs låneunderlaget av den av länsbostadsnämnden godkända ombyggnadskostnaden. Låneunderlaget är dock maximerat genom att det inte får vara högre än det beräknade värdet av huset i ombyggt skick och inte heller större än det låneunderlag som kan be- räknas för en motsvarande nybyggnad. Avser lånet ombyggnad av kul- turhistoriskt märklig byggnad, kan dock låneunderlaget bestämmas till högre belopp efter medgivande av Kungl. Maj:t.
Pantvärdet bestäms i regel till ett belopp som motsvarar fastighetens värde men får dock inte överstiga pantvärdet för en jämförlig nybygg- nad.
Beträffande bostadslånets storlek och placering i inteckningssamman- hang gäller samma regler som vid nybyggnad.
Lån för ombyggnad får vid behov fördjupas ända till botten, dvs. med 70 % av låneunderlaget. För flerfamiljshus får lånet dock inte överstiga det lån som hade kunnat utgå för en motsvarande nybyggnad.
Amorteringstiden för bostadslån till ombyggnad skall bestämmas med hänsyn till bl.a. husets återstående användningstid och kravet på till- fredsställande säkerhet. Amorteringstiden är dock högst 30 år. För för- djupad lånedel gäller särskilda regler.
Lån till ombyggnad skall normalt återbetalas med lika stora årliga amorteringar. På begäran av lånesökanden kan dock paritetslån utgå dels för flerfamiljshus som byggs om till en med nybyggnad likvärdig standard, dels för småhus med ett låneunderlag som överstiger 20 000 kr.
Om låneunderlaget vid ombyggnad av småhus är högst 20000 kr. gäller vissa undantag från de angivna reglerna. Lån kan då utgå även om huset inte uppfyller kravet på varaktigt behov. Vidare kan vissa avsteg göras från standardkraven. Amorteringstiden kan uppgå till högst 20 år. Lånet kan fördjupas så att bottenkredit från kreditinstitut inte behövs. På den fördjupade lånedelen utgår bostadslåneränta. I prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 272) har förslag lagts fram att låneunderlagsgrän- sen skall höjas från 20 000 till 25 000 kr.
Bostadslån för förbättring av flerfamiljshus, s. k. upprustningslån, kan utgå om det anses angeläget att i hus med bristfällig standard genom- föra förbättringar som innebär en mindre höjning av standarden än den som krävs vid ombyggnad av hus som är avsedda att fylla ett var- aktigt behov.
Upprustningslån kan utgå endast om en planerad eller önskvärd sa- nering inte försenas eller försvåras. Arbetenas omfattning skall anpassas till bl.a. husets återstående användningstid. Upprustningsåtgärdema får
Prop. 1973: 21 15
inte medföra att ett mindre tillfredsställande bostadsbestånd perma- nentas. Lånet kan fördjupas utan prövning av sökandens möjligheter att få underliggande kredit. Detta medför att totalfördjupning är regel. Vidare kan lånet utbetalas i förskott.
Upprustningslån utgår som annuitetslån med en amorteringstid av högst 20 år. Annuiteterna grundas på en fast ränta av 6,5 %. Om bo- stadslåneräntan är högre än 6,5 %, betalas jämte annuiteten en mot skillnaden svarande tilläggsränta. Är bostadslåneräntan lägre görs i stället ett avdrag.
1 övrigt gäller för upprustningslån samma regler som för bostadslån till ombyggnad.
Förbättringslån är i huvudsak avsedda att främja en förbättring av bostäder för personer som fyllt 60 år, förtidspensionärer och handikap- pade, samer och zigenare. Lån kan utgå till förbättring av småhus i de fall som framgår av det följande samt förbättring av lägenheter som ut- hyres till nämnda kategorier i hus ägda av kommun eller allmännyttiga företag. Vidare kan i vissa fall lån utgå även för nybyggnad av småhus eller åldringsbostäder i glesbygd.
Genom beslut av förra årets riksdag (prop. 1972: 124, Cu 1972: 32, rskr 1972: 306) vidgades tillämpningsområdet för långivningen så att kommun eller allmännyttigt företag kan få förbättringslån för upprust- ning av lägenheterna i flerfamiljshus vars användningstid är begränsad. Lån utgår endast för fastighet i planområde för vilket kommunen an- tagit en tidplan för genomförandet och under förutsättning att huset en- ligt tidplanen är avsett att rivas inom 20 år. I prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 171) har en ytterligare vidgning av långivningen föreslagits. Förbätt— ringslån skall enligt förslaget kunna utgå även till hushåll som har bo- städer med särskilt låg utrustningsstandard och som under en längre tid kan väntas få så låg inkomst att de inte kan bära kostnaden för för- bättring med hjälp av bostadslån.
Förbättringslån för förbättring av småhus kan utgå huvudsakligen till personer som tillhör någon av de nyss nämnda grupperna. En förut- sättning är att sökandens beskattningsbara inkomst inte överstiger 15 000 kr. för ensamstående och 20000 kr. för makar gemensamt. Vi- dare gäller bl. a. att nettoförmögenhet som överstiger 80000 kr. i all- mänhet utgör hinder för lån.
Förbättringslån till kommun och allmännyttiga företag utgår med 100 % av den av länsbostadsnämnden godkända kostnaden för förbätt- ringsarbetena. Annat förbättringslån får inte överstiga 90 % av denna kostnad.
Förbättringslånet kan antingen i sin helhet vara räntefritt och ståen- de eller bestå av en räntebärande amorteringsdel och en räntefri ståen- de de]. För enskild låntagare är ett belopp av högst 12 000 kr. per lä- genhet räntefritt och stående. För kommuner och allmännyttiga företag
Prop. 1973: 21 16
är ett belopp av 12 000 kr. per lägenhet räntefritt och stående under för- utsättning att den godkända kostnaden uppgår till detta belopp.
Den del av lånet som skall förräntas löper med fast ränta på 4 %. Amorteringstiden är högst 25 år men normalt bestäms den till 10—15 år. För lån till kommuner eller allmännyttiga företag avseende hus som skall rivas inom en tid av 20 år är amorteringstiden högst 15 år.
Räntefritt stående belopp avskrivs i regel efter 10 år, om det inte dessförinnan har sagts upp till betalning av särskilda skäl. För lån till kommuner och allmännyttiga företag för hus som skall rivas inom 20 år gäller särskilda avskrivningsregler.
3. Saneringsutredningen
3.1. Bostadspolitisk målsättning vid sanering
Utredningen utgår från att de allmänna målen för bostadspolitiken som gäller bostadsförhållandena i stort, bör vara vägledande även för saneringen. När det gäller lägenheternas standard bör i enlighet här- med lägenheter som helt eller delvis saknar utrustningsdetaljerna vat— ten, avlopp, centralvärme och wc (kvalitetsgrupperna 4—7) inte god- tas för någon hushållsgrupp. Saneringen bör inriktas på att i första hand dessa lägenheter blir ersatta genom rivning och nybyggnad eller moder- nisering.
Efter en övergångstid kan enligt utredningen lägenheter som saknar eget bad- eller duschrum inte anses godtagbara för någon hushållsgrupp. Målet för planeringen under 1970-talet bör vara att alla lägenheter utan denna utrustning (kvalitetsgrupperna 3—7) moderniseras. Även andra brister än de som är att hänföra till utrustning, t. ex. tekniska och funk- tionella brister, bör föranleda åtgärder. Fastigheterna skall i övrigt fortlöpande underhållas och kompletteras. Samhället skall härvid kunna kräva modernisering för att uppnå en godtagbar standard och i övrigt genom lån verka för en från bostadsförsörjningssynpunkt lämplig stan- dard. .
Beträffande bebyggelscplaneringen är det utredningens uppfattning att nybyggnader och moderniseringar bör komplettera varandra och utformas på sådant sätt att hela det bostadsområde där dessa åtgärder vidtas kommer att fungera väl på längre sikt. Saneringen bör ses som en fortlöpande process. Utredningen påpekar att det inom ett bostads- område med blandning av nya och moderniserade hus kommer att finnas standardskillnader men att koncentrationer av understandard eller cxklusivitet, som kan ge området en från social synpunkt inte önskvärd ensidighet, bör undvikas.
Inom saneringsområdena är de fysiska och ekonomiska möjligheterna att åstadkomma lämpliga bostadsmiljöer ofta mindre än vid nyexploa-
Prop. 1973: 21 17
tering. Utredningen finner det därför angeläget att planeringen inriktas på att ta till vara de möjligheter som finns att tillgodose behovet av en skyddad miljö utanför bostaden. Av särskild vikt härvid är att bo- stadsplaneringen kombineras med trafik- och gårdssanering.
Utredningen uttalar att saneringens genomförande bör planeras tids- mässigt under hänsynstagande till bostädernas beskaffenhet. Dåliga bo- stadsförhållanden i de omoderna flerfamiljshusen skärper enligt utred- ningen andra sociala problem och försvårar lösningen av dem. Tillgäng- liga resurser bör därför inriktas på att sanera i första hand det sämsta beståndet. Detta kräver en styrning från kommunernas sida så att inte enbart fastighetsekonomiska synpunkter eller ägarförhållanden blir av- görande.
Svårigheterna vid sanering är, anser utredningen, störst för de hus- hållsgrupper som även i andra sammanhang har svårast att klara sig på bostadsmarknaden och just av denna anledning har kommit att bo i det sämsta beståndet. Saneringen får inte leda till att dessa konkurrens— svaga grupper anvisas endast bostäder av samma låga standard som de lämnat. En serie av flyttningar kan leda till att deras sociala situation försämras ytterligare. Bostadssaneringen bör därför kombineras med ett program för social omsorg, som syftar till en förbättrad levnadsnivå i vidare bemärkelse för de bl. a. i bostadsavseende sämst lottade befolk— ningsgrupperna.
Enligt utredningen bör kommunerna ställa upp mål beträffande bo- stadskosmaderna vid sanering. Målen bör utformas med hänsyn till så- väl bostadslägets betydelse för lägenheternas bruksvärde som kravet på att genom utbud av olika lägenhetstyper befrämja en allsidig hushålls- sammansättning. Det är uppenbart att dessa mål kan komma att strida mot varandra. Kommunerna bör därför särskilt under en övergångstid, när saneringen ökar och en bruksvärdesnivå utvecklas, ha ett starkt inflytande genom allmännyttiga företag för att inte tillfälliga mark— nadsförhållanden och hushållens inkomster skall bli helt avgörande för hushållens möjligheter att välja mellan olika områden.
Utredningen berör i detta sammanhang också markpolitiska frågor och uppställer som mål att kommunerna bör förvärva fastigheter i den omfattning som erfordras för att säkerställa dels att bostadssanerings— programmen genomförs på rätt sätt och inom förutsatt tid, dels att de allmännyttiga företagens utbud av lägenheter blir så stort att de kan fungera som ledare i hyresprisbildningen. Utredningen har baserat sina beräkningar av medelsbehovet för markförvärvslån på att kommunerna behöver förvärva saneringsfastigheter i sådan omfattning att de förfo— gar över 60 % av dessa fastigheter.
Prop. 1973: 21 18
3.2. Samhällsekonomiska synpunkter på bostadssaneringen
Saneringsutredningen utgår från att alla hushåll skall ha tillgång till bostäder som tillgodoser vissa krav på komfort, hygien och yttre miljö. Vidare framhåller utredningen att de krav på resurser som sanering aV' tätorternas flerfamiljshus ställer bör behandlas på samma sätt som andra krav på resurser för bostadsbyggande.
Utredningen har gjort vissa kalkyler för att belysa investeringsbeho- vet vid sanering av flerfamiljshus i relation till dels byggnadskapital- stocken för bostäder, dels de årliga investeringarna. Avgång av småhus, främst genom friställning av bostäder i glesbygden, samt ändring av bostäder till kommersiellt och liknande ändamål ligger alltså utanför kalkylerna. Inte heller de finansiella problem, som saneringen medför för kommunerna i samband med fastighetsförvärv och eventuellt också genom tidsförskjutningar i fråga om kommunala investeringar, behand— lar utredningen i detta sammanhang.
På grundval av den av statistiska centralbyrån genomförda bostads- och hyresundcrsökningen 1969 (SM Bo 1.970: 25) redovisar utredningen vissa uppgifter för år 1969 beträffande ett urval av hyres- och bostads- rättslägenheter i flerfamiljshus. Urvalet omfattar omkring 90 % av alla lägenheter i flerfamiljshus. Uppgifterna sammanfattas i följande tabell. De till kvalitetsgrupperna 3 och 4——7 hänförda lägenheterna torde ut- göra huvuddelen av det från bostadspolitisk synpunkt mest aktuella beståndet av lägenheter i flerfamiljshus som behöver saneras.
H yres- och bostadsrättslägenheter i flerfamiljshus år 1969
Lägenheter Rumsenheter Hyra 1 1 OOO-tal 1 OOO-tal milj. kr.
Absoluta tal Hela beståndet 1 563 4 853 5 811 Kvalitetsgrupp 3 167 355 304 Kvalitetsgrupperna 4—7 113 278 210 I procent av hela beståndet Kvalitetsgrupp 3 11 7 5 Kvalitetsgrupperna 4—7 7 6 4
1 Den till fastighetsägaren erlagda hyran eller årsavgiften under år 1969 inkl. bränslekostnad och andra tillägg. För lägenheter utan centralvärme har inräknats en av innehavaren beräknad kostnad för uppvärmning.
Av tabellen framgår att de halvmoderna och omoderna lägenheterna svarade för 18 % av samtliga lägenheter, 13 % av rumsenheterna och 9 % av hyressumman för hyres- och bostadsrättslägenheter i flerfamiljs- hus. Andelen av hyressumman är alltså endast hälften så stor som an- delen av lägenheterna, vilket är uttryck för att det rör sig om små lä- genheter med låg standard.
Prop. 1973: 21 19
Med stöd av bl. a. taxeringsuppgifter antar utredningen att hyran för saneringslägenheterna till större del än hyran för de moderna lägen- heterna bör betraktas som förräntning av markkapital. Saneringslägen- heternas andel av byggnadskapitalet blir i så fall mindre än de 9 %, som är deras andel av hyressumman. Om dessa lägenheter rivs eller byggs om under en tioårsperiod, kan det enligt utredningen antas att varje är mindre än 1 % av byggnadskapitalstocken i flerfamiljshus skulle beröras av saneringen.
De årliga nyinvesteringarna i bostäder uppgick år 1970 till drygt 8 miljarder kr., vilket motsvarar ungefär 23 % av alla investeringar och 5 % av bruttonationalprodukten. I förhållande till bostädernas hela byggnadskapital utgör den årliga investeringen enligt den beräknings- metod som 1970 års långtidsutredning har använt dock inte mer än- 3—4 %. Utredningen har försökt att uppskatta investeringsbehovet för att under en tioårsperiod totalsanera de omoderna och halvmoderna lägenheterna i flerfamiljshus och därvid kommit fram till att 15—20 % av bostadsinvesteringarna skulle gå åt för att uppnå detta mål. Sam- tidigt framhåller utredningen att kalkyler rörande saneringens andel i investeringarna är mycket osäkra med hänsyn till bl. a. svårigheten att bedöma fördelningen mellan totalsanering och modernisering.
Utredningen konstaterar att tomtkostnaderna är högre vid sanering än vid nyexploatering, vilket medför finansiella problem särskilt för kommunerna.
Byggnadsinvesteringama kan enligt utredningen inte ses isolerade från andra investeringar. Saneringen påverkar och påverkas av bl.a. investeringar i kommersiella och andra lokaler. I väsentlig grad kan även kommunens investeringar i trafikleder, kollektivtrafik o.d. på- verkas. Utredningen har inte kunnat dra några generella slutsatser om dessa samband men anser att summan av bostadsinvesteringar och and- ra samhällsinvesteringar i vissa fall kan bli lägre vid sanering än vid nyexploatering.
Vissa överslagskalkyler finner utredningen tyda på att anspråken på resurser för sanering av flerfamiljshus knappast framstår som något stort samhällsekonomiskt problem, om målet för 1970-talet inte sätts högre än att alla lägenheter i kvalitetsgruppema 3—7 moderniseras el- ler ersätts. Av vikt är att fördelningen mellan totalsanering och moder- nisering samt mellan direkta bostadsinvesteringar och investeringar i bostadskomplement sker så att resurserna utnyttjas på bästa sätt.
3.3. Planering genom bostadssaneringsprogram
Som tidigare redovisats åligger det f.n. flertalet kommuner enligt be- stämmelserna i 1947 års bostadsförsörjningslag att upprätta och redo- visa kommunala bostadsbyggnadsprogram (KBP). Dessa program skall upprättas årligen och avse de närmaste fem åren.
Prop. 1973: 21 20
I bostadsbyggnadsprogrammet skall kommunen klarlägga behovet av bostadsbyggande under programperioden och det byggande som är möjligt att genomföra. Även inriktning av bostadsbyggandet på husty- per, lägenhetstyper och upplåtelseformer skall anges. Bostadsbyggnads- programmct utgör sålunda ett kommunalt handlingsprogram på bostads- området.
Enligt saneringsutredningen bör kommun mot bakgrund av behovet göra en lämplig avvägning mellan nyexploatering och sanering så att bostadsstandarden höjs. En sådan avvägning görs redan i viss utsträck— ning i bostadsbyggnadsprogrammet men har hittills skett på ett mycket översiktligt sätt och utan att genomförandeplaneringen rörande moder- nisering närmare behandlats. Saneringsutredningen föreslår därför att planeringen av bostadsförsörjning i KBP utvecklas i vad avser sane- ringsverksamheten genom att kommunen upprättar bostadssaneringspro- gram (BSP). Bostadsstyrelsen har påbörjat viss försöksverksamhet med dylika program. Obligatorisk redovisning krävs dock inte. Utredningen föreslår att BSP skall vara en integrerad del av bostadsbyggnadspro- grammet.
En konkret kommunal målsättning bör vara att de undermåliga bo- städerna saneras inom viss tid. För att detta skall kunna ske måste, an- för utredningen, kommunerna agera aktivt och genom utnyttjande av tillgängliga medel och metoder samt genom förmedling av resurser på- skynda genomförandet. Ett planmässigt handlande i fråga om den be- fintliga bostadsbebyggelsen bör åstadkommas genom en programmerad saneringsverksamhet som innebär bl. a. att saneringsåtgärderna styrs i tiden och rummet och att gammalt och nytt kombineras i en medve- ten strävan att så långt som möjligt skapa en ändamålsenlig bebyggelse- struktur. Bostadssaneringsprogrammet skall vara ett aktivt program som skall ange lämpliga åtgärder beträffande totalsanering och modernise- ring.
Utredningen anser att det för fastighetsägare och hyresgäster måste vara värdefullt att ha tillgång till information om kommunens intentio— ner beträffandc stadsombyggnadsåtgärder. Den oklarhet beträffande kommunens planer, som ofta anförs som en anledning till att fastighets— förbättrande åtgärder inte vidtas, skulle genom ett saneringsprogram kunna minskas avsevärt. Formerna för att inhämta allmänhetens och berörda parters synpunkter under programarbetets gång samt uppgiften att lämna information om programmets innehåll bör ägnas stor upp- märksamhet.
Det är utredningens uppfattning att saneringsprogrammen bör om- fatta både en översiktlig inventering och detaljerade studier. Genom den översiktliga inventeringen bör saneringsbehovet inom kommunen kartläggas. Mot den bakgrunden bör kommunala mål uppställas be- träffande saneringsverksamheten. De översiktliga bedömningarna bör
Prop. 1973: 21 21
redovisas i form av en grov avgränsning av saneringsområden, riktlin- jer beträffande handlingsalternativ och en översiktlig tidplan.
För de olika saneringsområdena bör detaljerade studier göras. Pre- ciserade mål och konkreta förslag till åtgärder bör redovisas i detalje- rade fysiska planer och genomförandeplaner på områdesnivå. Dessa bör innehålla förslag till sanering av bostäderna, trafiksanering och ge- mensamhetsanläggningar samt till etappindelning för åtgärdernas vid- tagande i tiden.
Saneringsutredningen redovisar i betänkandet (kap. 5) en utförlig be- skrivning av innehållet i och arbetsmetodikcn med bostadssanerings- program.
Utredningen anser att saneringsprogrammct inte skall ha några rätts- verkningar. Den frågan har samband med utredningens förslag beträf- fande förköpslag och rivningsreglering.
Det föreligger enligt saneringsutredningen skilda förutsättningar för genomförandet vid sanering och vid nyexploatering.
De åtgärder som vid nyexploatering av ett område föregår husbyg- gandet är sålunda främst av teknisk natur. Vid sanering förekommer därutöver en serie av andra aktiviteter, som hänger samman med val av saneringsåtgärd, markförvärv, evakuering, tillfälliga och permanenta trafikomläggningar, samverkan mellan fastigheter osv.
En väsentlig skillnad mellan nyexploatering och sanering är enligt ut— redningen, att markägaren i exploateringsfallet måste bygga eller sälja för att komma i åtnjutande av markens värde för tätbebyggelse. I sane- ringsfallet uppbär markägaren regelmässigt inkomst från fastigheten. Marknadskrafterna är ofta inte tillräckliga för att aktivera sanering och än mindre verksamma för att intressera ägarna för att anpassa sina fastigheter till förändrade stadsplanekrav.
3.4. Administration och projektledning
För att bostadssaneringsprogrammen skall kunna förverkligas erfor- dras enligt saneringsutredningen ett flertal samhälleliga hjälpmedel. Dessa kan vara kontrollerande (bl.a. byggnadslagstiftning och riv- ningsreglering), stimulerande (t. ex. statliga lån och bidrag, kommunal medverkan vid evakuering), korrektiva (expropriation, åtgärdsföreläg- gande, tvångsförvaltning, förköp) eller avsedda för verkställighet (fas- tighetsbildning, förrättning enligt lagen om vissa gemensamhetsanlägg- ningar). Utredningen har närmare visat hur olika hjälpmedel oeh ak— tiviteter hänger samman med varandra och hur arbetsgången bör vara inom kommunen.
Utredningen anger följande huvudsakliga riktlinjer för genomföran— de av sanering. För att förverkliga de kommunala målen på detta om— råde skall kommunen ta initiativ till och leda saneringsverksamheten
Prop. 1973: 21 22
genom bostadssaneringsprogram. Dessa skall på sätt som f. n. sker be- träffande nyexploatering samordnas med kommunens fysiska och övriga planering. Fastighetsägarna skall stimuleras till att sanera ge- nom statliga lån. Kommunen skall kunna tvinga fram sanering, när be- hov därav föreligger, mcd stöd av en saneringslag, med regler för bo- stadsinspektion och åtgärdstvång utöver vad som gäller enligt hälso- vårdsstadgan och byggnadsstadgan. Vidare bör kommunerna få ökade möjligheter till lån för förvärv av mark inom saneringsområden.
Saneringen bör, anser utredningen, ske där behovet är störst och kommunen skall därför ha möjlighet att turordna saneringsprojekt och styra rivningsverksamheten. För att fastighetsägare inte skall behöva evakuera eller på annat sätt påbörja sanering på osäkra grunder bör beslut om turordning av saneringsprojekt och tillstånd till rivning ges i god tid före saneringsåtgärd. Saneringsutredningen understryker att saneringstakten är starkt beroende av ekonomiska resurser och tillgång på evakueringslägenheter.
Med hänsyn till att en stor andel av det äldre fastighetsbeståndct ägs av enskilda personer och dödsbon uttalar utredningen att det finns ett klart behov av organisationer som kan hjälpa fastighetsägare med pro- jektering, evakuering, upphandling, byggledning och kontroll samt hy- resförhandlingar m.m. Detta gäller särskilt vid modernisering. Utred- ningen rekommenderar därför att såväl allmännyttiga som enskilda före- tag med erfarenhet av modernisering medverkar med service på dessa områden.
3.5. Kreditstöd
3.5.1. Mål för stödet
Saneringsutredningen behandlar i detta sammanhang kreditstöd vid sanering av flerfamiljshus i andra fall än då fråga är om ombyggnad av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
Utredningen uppställer följande mål för kreditstödet. Kreditförsörj- ningen skall fungera så att inte brist på kapital lägger kontinuerliga el- ler återkommande hinder i vägen för angelägen byggnadsverksamhet. Standardkrav i samband med kreditstödet skall ligga på lämplig nivå och i möjlig mån vara klara och entydiga. Kreditstödet bör fördelas i första hand efter behov och få en utformning som stimulerar bygg— nadsverksamheten.
3.5.2 Kreditförsörjningen Enligt vad saneringsutredningen konstaterar föreligger inte någon skillnad mellan statligt belånande nybyggnader och ombyggnader i fråga om möjligheterna att få krediter på den allmänna kreditmarkna- den. Vid den statliga långivningen görs däremot åtskillnad mellan ny-
Prop. 1973: 21 23
byggnad och ombyggnad. Skilda ramar fastställs för å ena sidan beslut om bostadslån för nybyggnad och å andra sidan beslut om bostadslån till ombyggnad och räntebärande förbättringslån.
En särskild medelsram bör enligt utredningens mening även i fort- sättningen fastställas för bostadslån till ombyggnad och upprustning samt räntebärande förbättringslån. Ramen bör inte låsas till visst antal lägenheter och den bör utökas i takt med behovet på sätt som framgår av bostadsbyggnads- och saneringsprogrammen. Fördelningen av ra- marna mellan län och kommuner bör ske med hänsyn till behovet enligt dessa program, uppgifter om bostadsbeståndets kvalitet samt efter- frågan på medel.
3.5.3. REgIer för återbetalning av bostadslån
Saneringsutredningen erinrar om att bostadslån för nybyggnad av flerfamiljshus samt småhus som hyrs ut eller upplåts med bostadsrätt regelmässigt utgår i form av paritetslån med en basannunitet av 5,1 %. Vid en paritetstalsutveckling av 3 % per år och en genomsnittlig stats- låneränta av ca 6 % blir amorteringstiden omkring 30 år. En förläng- ning av tiden till 40 år skulle, vid i övrigt oförändrade förutsättningar, motivera en sänkning av basannuiteten till 4,6 %.
De lägenheter som nyproduceras i samband med totalförnyelse har enligt vad utredningen funnit de högsta produktionskostnaderna och därmed också de högsta hyrorna. Utredningen finner det motiverat med åtgärder för att minska de årliga kapitalkostnaderna för sådana lägen- heter. Centralt belägna saneringsfastigheter representerar från kredit- synpunkt sådana värden att man kan överväga en förlängning av amor— teringstiden och motsvarande sänkning av basannuiteten. Någon kredit- risk behöver inte uppstå vid en amorteringstid upp till 60 år för centralt belägna saneringsfastigheter.
Utredningen gör vissa antaganden i fråga om räntenivå och paritets- talsutveckling, nämligen en genomsnittlig statslåneränta av högst 6 %, en annuitet för bottenlån om 7 % eller lägre och en årlig höjning av paritetstalen med lägst 3 %. Mot den bakgrunden föreslår utredningen en sänkning av basannuiteten till 4,6 % för lån till totalsanering av centralt belägna fastigheter. Ändringen beräknas medföra en minsk- ning av de årliga kapitalkostnaderna med 5,60 kr/m2 lägenhetsyta i begynnelseskedet.
Vid en produktion av drygt 11 000 lägenheter per år i saneringsom- råden beräknas förslaget medföra en ökad åtgång av statliga lånemedel på ca 5 milj. kr. första året. Till detta bör läggas den skuldökning som följer av paritetslånesystcmet.
I fråga om bostadslån för ombyggnad av flerfamiljshus gäller att amorteringstiden skall bestämmas med hänsyn till husets återstående användningstid och övriga omständigheter, dock till högst 30 år. Lån
Prop. 1973: 21 24
för ombyggnad är enligt huvudregeln nominellt lån med rak amorte- ring, dvs. amortering med lika stora årliga belopp. Lånet får dock utgöra paritetslån, om det behövs med hänsyn till storleken av de årliga kapi- talkostnaderna.
Amorteringstiden för ombyggnader före år 1958 var högst 40 år, om huset var av sten eller likvärdigt material och högst 30 år i övriga fall, erinrar utredningen. Efter förslag i prop. 1957: 100 sänktes amorte- ringstiden för nybyggnad från 40 till 30 år. I konsekvens härmed sänk- tes amorteringstiden för ombyggnad till högst 30 år. Ändringen mo- tiverades med att såväl den tekniska som den ekonomiska och sociala utvecklingen kunde bli sådan att man borde räkna med en i förhållan- de till tidigare gängse föreställningar relativt kort avskrivningstid för kapital som investeras i bostadsfastigheter.
Utredningen anser att utvecklingen har visat att någon risk för det av staten insatta kapitalet inte skulle ha uppkommit genom den tekniska eller ekonomiska utvecklingen. Saneringsfastigheter är vanligtvis cen- tralt belägna, vilket minskar risktagandet. Detta talar för att amorte- ringstiden kan förlängas. Utredningen föreslår att amorteringstiden för lån till ombyggnad för varaktigt behov förlängs till högst 40 år.
Bostadslån för upprustning av flerfamiljshus som inte fyller ett var- aktigt behov utgår som annuitetslån med en amorteringstid av högst 20 år. Den tiden bör enligt utredningen vara tillräcklig i normalfallen. I vissa fall kan dock en tid om 25 år vara motiverad. Utredningen före- slår en sådan förlängning av amorteringstiden, om särskilda skäl före— ligger.
Av de tre återbetalningsformer som f. n. förekommer, nominellt lån med rak amortering, annuitetslån och paritetslån, medför den först— nämnda formen att de årliga betalningarna vid oförändrad räntenivå är störst i början för att sedan avta. Återbetalning av ett annuitetslån sker vid oförändrad räntenivå med lika stora årliga belopp. Vid pari- tetslån är de årliga kapitalkOStnadcrna lägst i början för att sedan stiga.
Utredningen konstaterar att det nominella lånet med rak amortering vid en bestämd hyresnivå medför de största likviditetsproblemen. För att i möjlig mån undvika dessa svårigheter föreslår utredningen, i fråga om bostäder, att återbetalningsformen rak amortering utmönstras vid ombyggnad för varaktigt behov och ersätts med annuitetslån med sam- ma konstruktion som lån för upprustning av hus som inte fyller ett varaktigt behov. Annuiteten bör baseras på en ränta om 6,5 % och i efterhand justeras för skillnader mot statslåncräntan. Låntagaren bör ha full valfrihet mellan annuitetslån och paritetslån. Annuitetslån bör avse även lokaler som ingår i låneunderlaget.
Prop. 1973: 21 25
3.5.4 standardkrav vid långivningen
Den mycket allmänna formuleringen av de i lånebestämmelserna uppställda standardkraven för både ny- och ombyggnad måste, kon— staterar utredningen, kunna utfalla i viss mån olika vid tillämpning på nybyggnad resp. ombyggnad. Utredningen finner att bestämmelserna bör formuleras olika när det gäller standarden för nybyggnad resp. ombygg- nad. Standardkraven vid ombyggnad bör knytas an till lägenhets rym- lighet samt dess utrustning för hygien och matlagning.
Utredningen utgår från att en framtida upplaga av bostadsstyrelsens skrift God bostad kommer att ange vad som är godtagbart dels vid ny- byggnad, dels vid ombyggnad. I avvaktan härpå har utredningen sökt ange de avsteg från nybyggnadsstandarden som kan medges vid om- byggnad. De modifieringar i bostadsstandard som bör godtas vid om- byggnad bör enligt utredningens mening motiveras av byggnadstekniska och andra förutsättningar som inte kan påverkas till rimlig kostnad eller utan särskild olägenhet i övrigt. Utredningens förslag i fråga om bo- stadstekniska krav vid ombyggnad innebär att undantag från nybygg— nadsstandard skall kunna prövas i fråga om bl. a. minsta rumshöjd och rumsstorlek, ljud- och värmeisolering samt storleken av köks— och hy- gienutrymmen.
I det följande redovisas det förslag till lägsta godtagbara standard som utredningen har lagt fram i anslutning till sitt förslag till bostads— saneringslag. Ombyggnadsstandarden vid långivningen skiljer sig från denna lägsta standard huvudsakligen därigenom att den innehåller krav på hiss, sopnedkast och anordning för tvätt. För lån till upprustning av flerfamiljshus bör enligt utredningen den nyss nämnda lägsta godtag- bara standarden i regel vara tillfyllest.
I fråga om stadsplanetekniska och byggnadstekniska krav anför ut- redningen, att lånemyndigheterna inte bör ställa högre krav än vad som krävs av de byggnadsreglerande myndigheterna.
3.5.5. Lägsta godtagbara standard
Saneringsutredningen har i anslutning till förslaget till bostadssane- ringslag betonat, att bostadsförbättring är angelägen från bostadsför- sörjningssynpunkt som ett led i strävandena att förverkliga det bostads- politiska målet. Särskilt nödvändigt anser utredningen det vara att för- bättra utrustningsstandarden i äldre bostäder, avhjälpa byggnadsteknis- ka brister och höja omgivningskvaliteterna. Ökad modernisering måste ske vid sidan av nyproduktionen för att man skall hindra ett bostads- utbud som i kvalitativt hänseende inte kan förenas med bostadspoli- tikens mål. Med anledning härav föreslår utredningen att det enligt lag skall finnas möjlighet att ställa krav på att bostadslägenhet skall vara försedd med viss utrustning och inredning och att husets utförande och
Prop. 1973: 21 26
kondition uppfyller viss minimistandard. Vidare kan även vissa krav i fråga om erforderligt utrymme för primära bostadsfunktioner behöva ställas upp. Kraven skall vara entydiga och knutna till funktioner, så att föreliggande brister kan konstateras enkelt och tvister beträffande åtgärdsbehovet så långt som möjligt undvikas.
Som underlag för ytterligare överväganden och preciseringar föreslår utredningen följande krav på Iägenhets utrustning, inredning och komp- lenzenr.
1. Lägenheten skall ha anordning för kontinuerlig uppvärmning till normal rumstemperatur. Anordningen kan bestå av vanlig centralvärme eller elvärme.
2. Lägenheten skall genom installation för vattenförsörjning ha kon- tinuerlig tillgång till vatten, även varmvatten för hushåll och hygien.
3. Lägenheten skall vara försedd med installation för avlopp för spillvatten.
4. Lägenheten skall ha klosett (ti/c eller motsvarande). Klosetten skall finnas inom lägenheten eller, om synnerliga skäl av byggnads- teknisk art föreligger, utanför lägenheten men i mycket nära anslut- ning till denna. Väsentlig nivåskillnad mellan lägenheten och klosetten skall inte godtas.
5. Lägenheten skall ha tvättställ inom lägenheten och i anslutning till klosetten.
6. Lägenheten skall ha tillgång till bad eller dusch inom lägenheten eller, om synnerliga skäl föreligger, utanför lägenheten men i nära an- slutning till denna.
7. Lägenheten skall ha elinstallation med möjlighet till effektuttag som motsvarar normal hushållsförbrukning (220 volt växelström).
8. Lägenheten skall ha utrymme för matlagning. Utrustningen i detta skall omfatta spis, avställningsytor och arbetsytor för matberedning, diskutrustning innefattande diskho samt erforderliga förvaringsutrym- men. Vidare skall kylskåp finnas.
9. Lägenhetens matlagningsutrymme skall ha tillgång till dagsljus, om inte särskilda skäl föreligger. Så bör anses vara fallet när köksin- redningen är av mindre omfattning, t. ex. består av kokvrå eller kok- skåp, eller till följd av planlösningens utformning utgör del av uppe- hållsrum. 10. Lägenheten Skall ha tillgång till tvättstuga inom fastigheten, om tillgång till annan tvättstuga inte finns inom rimligt avstånd, Lämplig utrustning i tvättstuga bör omfatta tvättmaskin, centrifug, tvättbänk med tvättho, anordning eller utrymme för tork, bänkutrymme för han- tering av tvättgods och kallmangel. 11. Till lägenheten skall höra förrådsutrymmen i form av exempelvis vinds- eller källarförråd.
Prop. 1973: 21 27
Vidare föreslår utredningen följande krav på husets utförande och kondition.
1. Byggnadsstommen skall vara fullgod, dvs. fri från betydande sprickbildningar och andra skador av allvarlig art.
2. Yttertak och ytterväggar skall vara i sådant skick att vattenläckage inte förekommer.
3. Ytterväggar samt vinds- och källarbjälklag skall ha erforderlig värmeisolering, så att tillfredsställande rumsklimat kan erhållas. I prin- cip bör kraven enligt Svensk byggnorm (SBN) vara uppfyllda. Kravet på värmeisolering bör ställas i relation till husets uppvärmningssystem.
4. Husets installationer, dvs. försörjningssystem för vatten, avlopp, värme, el, ventilation m. m., skall vara av tillfredsställande dimensioner och kvalitet samt i väl fungerande skick.
5. Huset skall fylla vissa grundläggande krav i fråga om ljudisole- ring såväl gentemot omgivningen som mellan olika lägenheter i huset. Kraven enligt SBN bör vara vägledande. Utredningen utgår från att all lagstiftning om bostadssanering inte rimligen bör eller kan innehålla allehanda detaljer om den standardnivå som krävs. Lagen bör därför ange endast den allmänna ramen för nivån och de faktorer som i första hand bör finnas. Med hänsyn härtill måste tillämpningsföreskrifter utfärdas. Utredningen erinrar om att so- cialstyrelsen kan utfärda anvisningar i anslutning till hälsovårdsstadgan (1958: 663, ändrad senast 1972: 675). Med bostadssaneringslagens nya inriktning är det enligt utredningen naturligt att ansvaret för åtgärder på det centrala planet ankommer på den myndighet som handhar frå— gor om den allmänna bostadsförsörjningen, dvs. bostadsstyrelsen. Här- vid bör samråd ske med socialstyrelsen och statens planverk.
3.5.6 Sladsplane- och byggnadstekniska frågor vid modernisering De byggnadsreglerande bestämmelserna finns i byggnadslagen (1.947: 385, omtryckt 1972: 775), byggnadsstadgan och SBN. De stadsplane- tekniska kraven dokumenteras i dc planer som upprättas enligt bygg- nadslagens bestämmelser. De byggnadstekniska kraven återfinns före- trädesvis i SBN och i anvisningar, som meddelas av planverket i anslut- ning till byggnadsstadgan. Utredningen framhåller att de byggnadsreglerande bestämmelserna är skrivna främst för nybyggnad och att det därför ofta uppstår kon- flikter, när bestämmelserna skall tillämpas på hus som har tillkommit tidigare och på basen av andra betingelser. Konflikter kan sålunda antingen föranledas av den successiva skärpning som regelbundet sker vid revideringar av bestämmelserna eller bero på att prövningen skall ske på olika sätt, beroende på om ett hus ligger inom ramen för eller i strid mot gällande stadsplan. Konflikter vid prövning av byggnadslov för modernisering löses ofta
Prop. 1973: 21 28
genom dispenser, vilket är ett förhållande som enligt utredningen måste vara mindre tillfredsställande vid en ökad moderniseringsverksamhct.
Utredningen förutsätter att planverket följer utvecklingen rörande moderniseringsvcrksamhetens tekniska villkor och i erforderlig utsträck- ning meddelar råd och anvisningar i anslutning till SBN.
3.5.7 Metod att beräkna låneunderlag och pantvärde vid ombyggnad Enligt utredningen har utgångspunkten vid belåning av ombyggnad hittills varit en jämförelse med belåning vid nybyggnad. Låneunderlaget och pantvärdet beräknas med ledning av de schablonbelopp som gäller för nybyggnad. Alla detaljer i ombyggnaden som kan särskiljas kost- nadsberäknas, varefter långivaren gör en på erfarenhet grundad upp- skattning av värdet av övriga arbeten. Den så erhållna summan jämförs med värdet av en motsvarande nybyggnad. Det lägre av dessa värden används vid belåning. Vid dessa kalkyler beaktas om och i vad mån det efter ombyggnad kvarstår brister i byggnads- och bostadsteknisk stan- dard som bör föranleda reduktioner av värdet vid jämförelse med ny- byggnad. I vissa fall kan sådana brister påverka också amorteringstidens längd. Vanligtvis är en gammal fastighet belastad med inteckningsskulder, vilkas förmånsrättsläge regelmässigt måste behållas. Om en fastighet inköps och sedan byggs om, placeras ombyggnadslånen regelmässigt direkt ovanför de i fastigheten redan gällande lånen. Detta medför att fastighetsägaren inte kan få lån för sådan del av förvärvskostnaden som överstiger den befintliga kapitalskulden. Det gällande systemet för beräkning av pantvärde vid ombyggnad finner utredningen behäftat med vissa nackdelar. Beräkningen är visser— ligen relativt enkel som princip men är förenad med åtskilligt arbete i den konkreta tillämpningen. Ofta uppkommer diskussioner om enstaka detaljer. Gällande regler tar inte rimlig hänsyn till eventuell kostnad för förvärv av fastigheten. Vidare ges inte möjlighet att i förväg säkert bestämma pantvärdet. Slutligen ser utredningen det som en brist att produktionskostnadsrelatcrad pantvärdebestämning vid ombyggnad säl- lan ger samma pantvärden för likvärdiga slutprodukter. En sådan pant- värdebestämning kan vara mera motiverad vid nybyggnad än vid om— byggnad, där betingelserna är olika från fall till fall. Utredningen eftersträvar en metod för beräkning av ett pantvärde som inte överstiger värdet av en motsvarande nybyggnad. I och för sig skulle beräkningen kunna åstadkommas inom ramen för rådande sy- stern, men bristerna skulle enligt utredningen inte elimineras. Bostadspolitiska kommittén anförde i betänkandet (SOU 1966: 44) Bostadspolitiskt kreditstöd (s. 278) vissa betänkligheter mot ett pant- värde, grundat på framtida hyrcsavkastning. Sedan dess har, framhåller saneringsutredningen, förhållandena förändrats genom ändrad lydelse
Prop. 1973: 21 29
av 26 & hyresregleringslagen och tillkomsten av ny hyreslagstiftning (numera 12 kap. jordabalken , SFS 1971: 1209). Lägenheter, som har färdigställts efter utgången av år 1968, har undantagits från hyresreg— leringen. (Detsamma gäller fr.o.m. den 1 oktober 1972 för lägenheter, som har färdigställts efter år 1957.) Hyrorna i dessa lägenheter skall som följd härav inte bestämmas med hänsyn till de faktiska eller be- räknade produktionskostnaderna utan efter jämförelse med hyresläget i likvärdiga lägenheter (bruksvärdeshyror). En sådan jämförelse skall i regel ske med ett stort bestånd av lägenheter, där de allmännyttiga bostadsföretagen är prisledande. Från hyresregleringen kan vidare un- dantas hus som undergår omfattande ombyggnad. Denna regel avser att främja underhåll och förbättring av det äldre fastighetsbeståndet. Hy- rorna skall vid omfattande ombyggnad på samma sätt som beträffande nybyggnad bestämmas som bruksvärdeshyror.
Det är uppenbart, säger utredningen, att bruksvärdeshyror kommer att utbildas först efter hand. Därför måste ett supplement finnas i form av kommunernas mål beträffande bostadskostnaderna. Dessa mål bör i lånesammanhang tillerkännas samma betydelse som bruksvärdeshy- ran. Utredningen använder begreppet rikthyra som gemensam beteck- ning för bruksvärdeshyran och de olika hyresnivåer som anges i kom- munens bostadskostnadsmål.
Erfarenheterna av den nya hyreslagstiftningen är begränsade. Utred- ningen anser emellertid att förutsättningar efter hand bör uppkomma att i samband med bestämmande av pantvärde vid ombyggnad införa bruksvärdeshyran som en av de avgörande komponenterna. I den mån en hyresnivå har utbildats i ett område bör den accepteras vid lån- givningen. Om så inte är fallet, får bostadsmyndigheten söka bilda sig en föreställning om hyresnivå genom såvitt möjligt adekvata jämförel- ser, varvid kommunens mål beträffande bostadskostnaderna bör ha stor vikt.
Utredningen föreslår att pantvärdet skall bestämmas genom en nor- maliserad avkastningskalkyl, som innebär en nuvärdesberäkning (dis- kontering) av framtida årliga nettointäkter (hyror minus driftkostna- der) och tomtvärdet vid kalkylperiodens slut.
Avsikten är att de olika räntefaktorerna skall bestämmas centralt. Kalkylcn måste grundas på en realistisk räntesats som bestäms med hänsyn till antaganden om den framtida prisutvecklingen. Härvid skall hänsyn tas till utvecklingen i tiden av bl. a. hyresintäkter och driftkost— nader. Vid beräkning av pantvärde för en fastighet måste man bestäm- ma de hyror och driftkostnader som svarar mot den ombyggda fastig- hetens standard och lägenhetsfördelning samt kalkylperiodens längd. Vidare behövs uppgift om det aktuella tomtvärdet. Pantvärdet beräk— nas sedan med hjälp av räntetabeller. Genom att pantvärdeberäkningen baseras på rikthyror och erfarenhetstal för driftkostnader samt normala
Prop. 1973: 21 30
räntekrav och inte på de speciella förhållanden som gäller för projektet leder värderingen i form av en normaliserad avkastningskalkyl till i stort sett samma slutresultat för likvärdiga projekt.
En följd av den föreslagna beräkningsmetoden blir att pantvärdet blir i visst avseende oberoende av de redovisade kostnaderna. Pantvär— det kommer bl.a. att kunna ge visst utrymme för belåning av sådana kostnader för förvärv av fastigheten som överstiger kapitalskulden. Beräkningssättct gör det vidare möjligt att före en tilltänkt ombyggnad enkelt och snabbt beräkna de pantvärden som motsvarar olika alterna- tiva ombyggnadsinsatser. Länsbostadsnämnden får sålunda möjlighet att lämna förhandsbesked —— eller som utredningen föreslår —— med- dela partiellt beslut i fråga om pantvärde vid ombyggnad. En norma- liserad kalkylmetod och en central bestämning av de olika räntefakto- rerna gör det möjligt att tillgodose kravet på offentligt redovisade be- räkningsregler, som i minsta möjliga grad innefattar subjektiva moment.
När pantvärdet och låneunderlaget beräknas med utgångspunkt i hy- ran bör enligt utredningen nu förekommande kostnadsprövning ändras så att bostadsmyndigheterna får möjlighet att avslå låneansökningar . rörande projekt med årskostnader som överstiger skälig hyra.
Låneunderlaget skall enligt utredningens förslag beräknas genom att pantvärdet reduceras med värdet av de nyttigheter i huset som enligt gällande bestämmelser inte kan ingå i låneunderlaget. Härvid bör ny- byggnadsschablonerna kunna användas.
Utredningen anser att det behövs en successiv övergång till det nya systemet för beräkning av pantvärde och föreslår att detta system skall kunna tillämpas parallellt med det nuvarande systemet under en över- gångstid av tre år.
3.5.8. Läges- och standardtillägg samt saneringstillägg
Saneringsutredningen erinrar om att samma låneregler gäller vid ny- byggnad i samband med totalsanering som vid nybyggnad i exploate- ringsområde. Två tillägg som ingår i pantvärdet är av speciellt intresse i samband med sanering.
För område med särskilt höga fastighetsvärden föranledda av gott bostadsläge eller hög exploateringsstandard kan länsbostadsnämnd, ef- ter framställning från vederbörande kommun, fastställa läges- och stan- dardtillägg. Sådant tillägg kan fastställas för såväl flerfamiljshus som småhus. Läges- och standardtillägget är ett schablonbelopp som utgår för samtliga låneobjekt belägna inom visst avgränsat område med för hustypen fastställt tillägg.
Tillägg för gott bostadsläge är uttryck för att kostnaderna inom vissa områden i kommunen — ofta centralt belägna — är högre samtidigt som bostadsläget är uppenbart bättre än inom andra områden. Syftet med tillägget är att anpassa pantvärdet till det högre avkastningsvärde
Prop. 1973: 21 31
fastigheterna inom området får anses ha till följd av det bättre bo- stadsläget. I princip motsvaras lägestillägget för visst område av den merkostnad (högre hyra) som kan anses skälig för bostäder i området jämfört med kostnader för bostäder av samma standard i ytterområden. Tillägg för gott bostadsläge är normalt uttryck för skillnader i bostads- läge inom en kommun. Inom region som utgör en enhet i fråga om bostadsförsörjningen kan dock vid bedömningen hänsyn tas även till läget inom regionen.
Tillägg för hög exploateringsstandard kan förekomma för områden med låg bebyggelsctäthct eller hög gatustandard. Sådant tillägg har säl- lan blivit utnyttjat.
Vid nybyggnad av flerfamiljshus i område med äldre bebyggelse kan ytterligare ett tillägg utgå, nämligen saneringstillägg. Det motsvarar extra kostnader som visas ha uppkommit till följd av trång arbetsplats, förstärkning mot angränsande byggnader eller gata, speciell utform- ning av byggnader till följd av miljökrav, evakuering eller förefintlig icke saneringsmogen bebyggelse. Saneringstilläggets storlek prövas från fall till fall och är maximerat .till 40 kr. per kvadratmeter vånings- yta.
Läges- och standardtillägg samt saneringstillägg ingår i pantvärdet men inte i låneunderlaget. Tilläggen ger därigenom utrymme för un- derliggande kredit men påverkar inte det statliga bostadslånets storlek.
Som ett led i strävan att minska de årliga kapitalkostnaderna för ny— byggda bostäder föreslår utredningen, att läges- och standardtillägg samt saneringstillägg får tas med i låneunderlaget. Effekten på de år- liga kapitalkostnaderna av den föreslagna förändringen varierar med storleken av utgående tillägg. Utredningen anger exempel från några kommuner som visar en kostnadsminskning under det första året av lånetiden som varierar mellan 2: 60 och 6: 10 kr. per kvadratmeter lä- genhetsyta för allmännyttiga bostadsföretag, under antagande att skill- naden mellan annuiteten för enhetslån och basannuiteten är 2,5 %. För— slaget beräknas medföra en ökad åtgång av statliga lånemedel med ca "18 milj. kr. per år.
Utredningen förordar vidare en översyn av läges- och standardtill- läggen samt saneringstilläggcn så att dessa tillsammans bättre kommer att motsvara det kapitaliserade värdet av hyresskillnader mellan cen- trala och perifera områden samt förekommande skillnader i kostnader.
Under senare tid har man, anför utredningen, börjat blanda flerfa— miljshus och småhus inom samma bostadsområde. Utredningen anser det inte riktigt att saneringskostnader i sådana fall belastar enbart fler— familjshusen. Utredningen föreslår att saneringstillägg skall kunna ut- _ gå även för gruppbyggda småhus inom ett sammanhängande område, där man vid totalsanering samtidigt uppför flerfamiljshus och grupp- byggda småhus.
Prop. 1973: 21 32
3.6 Statligt kreditstöd till kommunala markförvärv m. m.
3.6.1 ]llarkförvärvslån
Uppgifterna i de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen visar en- ligt sancringsutredningen att kommunernas markpolitiska aktivitet är lägre inom saneringsområden än inom exploateringsområden. Utred- ningen redovisar även uppgifter om ägarförhållandcna beträffande Affärs- och hyresfastigheter utom rena affärsfastigheter. Uppgifterna är hämtade ur materialet från 1970 års fastighetstaxering och avser fas- tigheter med byggnader som antingen är uppförda före år 1930 eller är uppförda under åren 1930—1939 och som vid taxeringen har be- dömts ha en återstående användningstid som understiger 15 år. Upp- gifterna framgår av följande tabell.
Kommuner Ägarkategori Taxerings- Fördelningi % värde milj. kr. av taxeringsvärde
Stat 60 1 Alla Kommun 534 8 Enskild 5 994 91 Stat 51 1 med mer än 20 000 inv. Kommun 481 8 Enskild 5 351 9l
Orsakerna till den lägre markpolitiska aktiviteten i saneringsområden torde vara flera men svårigheterna att finansiera förvärv av sanerings- fastigheter har enligt utredningen sannolikt påverkat kommunerna i va- let mellan förvärv inom sanerings- resp. cxploateringsområden.
En aktiv kommunal markpolitik finner utredningen lika angelägen inom saneringsområden som inom exploateringsområden. Utredningen understryker att de svårigheter som är förknippade med stadsombygg- nad gör det angeläget att kommunen förvärvar mark i sådan omfattning och vid sådana tidpunkter att kommunen kan styra och leda sanerings- verksamheten. Om en kommun skall kunna engagera sig i förvärv av saneringsfastigheter, föreligger behov av att uppta lån som motsvarar skillnaden mellan köpeskillingen och bottenlånen i fastigheterna. Lånen bör ha amorteringsvillkor som så långt som möjligt är anpassade till den genomsnittliga tiden för saneringens genomförande.
Enligt utredningens förslag skall markförvärvslån få utgå för kommu- nala förvärv av fastigheter som skall totalsaneras. I fråga om amorte- ringsreglerna för lånen anför utredningen att inkomsterna från sane- ringsmogna fastigheter, som har förvärvats med sikte på nära förestå- ende totalsanering, i avvaktan på saneringens genomförande endast undantagsvis torde kunna förränta köpeskillingen. Kommun som har förvärvat sådan fastighet kan i samband med saneringens genomföran-
Prop. 1973: 21 33
de antingen sälja fastigheten eller upplåta den med tomträtt. I båda fal- len erhåller kommunen likvida medel, som i stort bör motsvara den ursprungliga köpeskillingen och på området nedlagda kestnader. Ut- redningen förordar att markförvärvslån blir amorteringsfritt fram till dess saneringen beräknas bli påbörjad. Tidsåtgången från det fråga har väckts om totalsanering till dess saneringen påbörjas är crfarenhctsmäs- sigt cirka fem år. Eftersom förhållandena i det enskilda låneärendet kan variera inom vida gränser, bör bestämmelserna om lånets löptid och amorteringsfria tid inte vara alltför låsta. Amorteringsvillkoren för det enskilda lånet skulle kunna anpassas till den beräknade tidpunkten för saneringens genomförande. Mot denna bakgrund föreslår utredningen en löptid för markförvärvslån om högst tio år och en amorteringsfri tid om högst fem år.
En kommun kan enligt utredningen ha anledning att förvärva sane- ringsfastigheter i områden som beräknas bli totalsanerade inom över— skådlig tid. Det kan vara ett led i en långsiktig förvärvsplan som syf- tar till att kommunen, när saneringen påbörjas, skall äga samtliga fas- tigheter inom området för att genomförandet därigenom skall tryggas. Det kan vara fråga om att rädda vissa fastigheter från vanvård eller att förhindra olämplig punktsanerning. En kommun kan ha behov även av fastigheter som endast skall förbättras för att därigenom ha tillgång till välbelägna lägenheter med rimlig hyra för evakuering. Oavsett möj- ligheten att förränta köpeskillingen behövs lån för att täcka den del av köpeskillingen som inte erläggs i form av övertagande av lån i fas- tigheten. Utredningen föreslår att markförvärvslån skall kunna utgå för kommunala förvärv av fastigheter som skall förbättras i avvaktan på to- talsanering, om finansieringen av förvärvet inte kan ordnas inom ra- men för andra förekommande låneformer.
En kommun kan ha anledning att förvärva äldre fastigheter även för ombyggnad. Enligt utredningen torde det från förvaltningssynpunkt vara bäst för kommunen att överlåta fastigheten på t. ex. en juridisk person. Antingen kan kommunen sälja fastigheten till någon som är beredd att modernisera den — ofta ett kommunalt bolag — eller också kan kommunen upplåta tomten med tomträtt och sälja huset. Försälj- ningen eller tomträttsupplåtelscn torde i regel kunna äga rum i anslut- ning till förvärvet och behöver inte ha något direkt samband med tid- punkten för ombyggnaden. När ombyggnad sker, kan möjlighet finnas till utökad belåning som begränsar behovet av markförvärvslån till förvärv av ombyggnadsfastigheter. Kommun kan emellertid av hyres- politiska skäl och för att bygga upp en markreserv ha anledning att förvärva fastigheter inom oniråden, där ombyggnad inte är omedelbart förestående. Möjligheter till finansiering av förvärven torde inte före- ligga i sådana fall. Utredningen föreslår därför att markförvärvslån skall kunna utgå för kommunala förvärv av ombyggnadsfastigheter, om fi-
Prop. 1973: 21 34
nansieringen inte kan ordnas genom tomträttslån eller ombyggnads- lån.
Enligt den kommunala finansstatistiken ökade kommunernas kost- nader för markförvärv för saneringsändamål från 96 milj. kr. år 1964 till 295 milj. kr. 1971. Utredningen har som markpolitisk målsättning angett att kommunerna bör förvärva fastigheter i saneringsområden i den omfattning som behövs för att kommunerna skall kunna säker- ställa dels att utbudet av lägenheter med självkostnadsbestämda hyror blir så stort att de kan fungera som ledare i hyresprisbildningen, dels att bostadssaneringsprogrammen genomförs inom förutsatt tid.
Utredningen har försökt beräkna vad denna målsättning innebär i fråga om kostnader för kommunala markförvärv. Under antagande att kommunerna förvärvar äldre fastigheter så att 60 % av dessa skall kunna förmedlas till allmännyttiga och kooperativa företag före den närmaste tioårsperiodens slut behövs mellan 300 och 400 milj. kr. per år. Härav torde ca 100 milj. kr. kunna finansieras genom övertagande av befintliga lån. Återstoden torde få finansieras med lån på öppna marknaden och markförvärvslån. Också viss finansiering med bostads— lån och tomträttslån kan påräknas. Behovet av markförvärvslån för sa- neringsfastigheter beräknas successivt stiga till mellan 1.50 och 200 milj. kr. per år. Utredningen har beaktat endast medelsbehovet för för- värv av flerfamiljshus. Med anledning av denna beräkning föreslår ut— redningen att markförvärvslånefonden tillförs 100 milj. kr. budgetåret 1972/73, 150 milj. kr. budgetåret 1973/74 och därefter 200 milj. kr. per år för förvärv inom saneringsområden av fastigheter för bostadsända- mål.
Med anledning av det stora medelsbehovet har saneringsutredningen prövat möjligheterna att bygga upp markförvärvslånefonden med hjälp av en saneringsavgift. Utredningen har dock inte tagit ställning till frågan om en sådan avgift skall införas. Om statsmakterna vid en av- vägning av de resurser som kan ställas till förfogande för stöd åt sa- neringsverksamheten skulle finna, att markförvärvslånefonden bör byg- gas upp med hjälp av en saneringsavgift, föreslår utredningen att avgif- ten utgår med 0,12 % av taxeringsvärdet på bostads- och affärsfas- tigheter som är mer än tio år gamla samt på alla industri- och exploa- teringsfastigheter. Jordbruksfastigheter föreslås bli helt undantagna från saneringsavgift. En sådan avgift skulle enligt utredningens beräk- ningar ge en årlig inkomst av ca 187 milj. kr. Avgiften bör enligt ut- redningens mening inte vara avdragsgill vid inkomsttaxering.
3.6.2. Tomträttslån
Utredningen anser att tomträttsinstitutet är ett värdefullt samhälls- byggnadsinstrument. Sålunda kan markanvändningen genom tomträtts- avtal styras aktivare än vad byggnadslagstiftningen ger möjlighet till.
Prop. 1973: 21 35
Vidare medger tomträttsinstitutet en styrning av byggandet i tiden som kommunalekonomiskt har stora fördelar. Också samverkan mellan olika fastigheter och mera genomgripande omregleringar underlättas, om marken innehas med tomträtt.
Upplåtelse av mark med tomträtt innebär att kommunen förbehåller sig en väsentlig del av ökningen i markens kapitalvärde, dvs. mark- värdestegringen. Utredningen redovisar vissa beräkningar som visar, att tomträttsupplåtelse i allmänhet är kommunalekonomiskt fördelakti- gare än försäljning av marken. Vidare kan kommunens intäkter från en tomträttsfastighet bli avsevärt högre än dess kostnader för tomtmarken. Detta förhållande öppnar möjlighet för kommunen att i tiden omförde- la kostnaderna för tomtmarken. En sådan omfördelning skulle kunna vara aktuell i de fall då kostnaderna för mark som ställs i ordning för nybebyggelse överstiger marknadsvärdet för marken. Omfördclningen skulle innebära att kommunen under den första avgäldsperioden tar ut en lägre avgäld än den som motsvarar kommunens faktiska kostnader och att avgälden i fortsättningen höjs genom anpassning till ökade fas- tighetsvärden.
Utredningen påpekar att flera år kan förflyta från det byggnadsföre- taget påbörjas till dess tomträttslånet betalas ut. För statligt belånade flerfamiljshus uppskattar utredningen tiden till i genomsnitt fyra år. Betydande variationer förekommer med extremvärden på sju å åtta år. Om marken bebyggs utan stöd av statligt bostadslån är motsvarande tid betydligt kortare eller cirka ett år.
Genom att tomträttslånet i regel betalas ut flera år efter tomträtts— upplåtelsen kan enligt utredningen kommun som upplåter marken med tomträtt få likviditetsproblem under väntetiden. Problemen är störst för kommuner som nyligen har infört tomträtt och för kommuner med starkt ökande bostadsproduktion. Detta förhållande kan minska benä- genheten att upplåta marken med tomträtt. För att förkorta tiden mellan tomträttsupplåtelsen och utbetalningen av tomträttslånen före— slår utredningen att lånereglerna ändras så att lånen kan betalas ut tidigare. Detta kan enligt utredningen ske genom att tomträttslån —— för projekt med två beslut om bostadslån — knyts an till preliminärt beslut i stället för slutligt beslut.
Utredningen föreslår vidare att tomträttslån skall kunna utgå, när tomträttsupplåtelse avser fastighet med byggnader som uppenbarligen skall stå kvar under lång tid och som på särskilda villkor skall över- låtas till tomträttshavaren.
3.7. Evakuering
Beträffande evakuering av bostäder diskuterar utredningen flyttnings— benägenheten samt lämnar vissa synpunkter på de ersättningsbostäder som bör tillhandahållas vid evakuering. Vidare redovisas de regler i
Prop. 1973: 21 36
hyreslagstiftningen som har betydelse vid bostadsevakuering. Med hän- syn till evakueringsfrågans stora betydelse dels för saneringsprogram— mets genomförande, dels från bostadsförsörjningssynpunkt finner ut- redningen det angeläget att kommunen genom sin bostadsförmedling aktivt verkar för att ersättningslägenheter i lämpligt urval ställs till för- fogande. Bostadsförmedlingen bör reservera en särskild kvot för de förturer som behövs för att det kommunala bostadssaneringsprogram- met skall kunna genomföras. Vidare rekommenderar utredningen kom- munerna att i samband med evakueringsåtagande i bostadspolitiskt syfte ställa krav på saneringsproduktionens standard, utformning och bostads- kostnader samt att förbehålla sig förmedlingsrätten till lägenheterna.
Utredningen redovisar praxis i några kommuner beträffande flytt- ningsbidrag i samband med sanering. Särskilda bidrag till de bostads- hyresgäster som berörs av evakuering bör enligt utredningens mening inte utgå. Bidrag till förhöjda bostadskostnader bör i stället utgå inom ramen för de statliga och kommunala bostadstilläggen. Utredningen hänvisar till familjepolitiska kommitténs arbete och framhåller att be- hovet av stöd till även andra hushållsgrupper än barnfamiljer och handi- kappade bör uppmärksammas.
När det gäller evakuering av lokaler lämnar utredningen en redogö- relse för de regler i hyreslagen och expropriationslagen som gäller vid evakuering samt belyser frågan om ersättning i samband därmed. Vida- re belyses organisatoriska frågor. Utredningen lägger inte fram några konkreta förslag i ämnet men rekommenderar åtgärder som stimulerar till återanvändning av lokaler i äldre områden. Lokalerna kan utnytt- jas för småkontor, närhetsbutiker, boendeservice av olika slag, gemen- samt ändamål för de boende etc. Evakuering av lokaler bör organise- ras planmässigt så att evakueringskostnaderna begränsas. Om det kom- munala .evakueringsorganet har tillgång till ett stort utbud av lokaler kan evakueringskostnaderna utjämnas inom och mellan olika sanerings- projekt såväl i tiden som i rummet.
3.8. Trafiksanering
Flertalet äldre stadsområden — såväl bostadsområden som centrum- områden —- är planlagda och utbyggda för helt andra trafikförhållan- den än dagens. Trafiksanering utgör ett sammanfattande begrepp för sådana åtgärder som vidtas för att förbättra trafikförhållandena inom ett bebyggt område. Syftet med sådan sanering är att inom äldre be- byggelseområdcn skapa samma kvalitativa standard vad avser säkerhet, hygien och funktion som eftersträvas vid nyplanering, bl. a. en sepa- rering av olika trafikslag i tid och rum. Främst gäller det separering av gång- och cykeltrafik från motortrafik.
Vid totalsanering av hela kvarter sker en anpassning till kommunens
Prop. 1973: 21 37
planer. Utredningen anser att några åtgärder från samhällets sida för att stödja en trafiksanering därför inte behövs i sådana fall.
Inom kvarter som inte skall totalsaneras är förutsättningarna för att åstadkomma en önskvärd trafiksanering små. Fastigheterna inom kvar- teret kan sannolikt under lång tid förbli oberörda av åtgärder som kräver ny stadsplan eller byggnadslov. Inte heller lagen (1966: 700) om vissa gemensamhetsanläggningar (ändrad senast 1971: 1050) eller fastig— hetsbildningslagen (1970: 988, ändrade senast 1971: 1035) ger tillräck— liga möjligheter för att trafiksanering enligt ett kommunalt handlings- program skall kunna genomföras planmässigt. Något intresse hos fastig— hetsägare att vidta åtgärder för att främja trafiksanering finns enligt ut— redningen i regel inte. Det är även osäkert om samtliga kostnader för sådan sanering kan förräntas genom hyreshöjnnigar.
För att främja åtgärder som är ägnade att bidra till genomförandet av trafiksanering fordras därför något incitament. Utredningen före- slår att statliga bidrag skall utgå för sådana åtgärder. Bidragen skall i mån av medel kunna utgå med 75 % av godkänd kostnad. Bidrags- berättigade åtgärder skall vara anordnande av portiker i befintlig be- byggelse, borttagande av staket och murar, övervinnande av nivåskill- nader och liknande åtgärder. När endast viss del av ett kvarter total- saneras, skall bidrag kunna utgå till merkostnader för åtgärder som är föranledda av kravet på trafiksanering. Vid nyexploatering eller total- sanering av helt kvarter skall bidrag inte utgå. Anslagsbehovet under en tioårsperiod har beräknats till 3 milj. kr. per år.
Utredningen berör även parkeringsfrågan och framhåller att en kom- mun i trafiksaneringsplanen bör ange vilken funktion olika gator skall fylla samt omfattningen av tillåten parkering och var parkeringsanlägg- ningar skall anordnas. Det måste enligt utredningen anses som ett mini- mum att kommunen vid upprättande av områdesplaner som innehåller stor andel ombyggnad samt i övrigt i samband med byggnadslov till ombyggnad i en plan redovisar hur parkeringsfrågan skall kunna lösas. Kommunen bör även utreda förutsättningarna för anordnande av er- forderliga parkeringsanläggningar inom äldre bostadsområden och så långt som möjligt verka för genomförandet.
3.9. Reservationer
Reservation mot utredningens beslut i skilda delar har avgetts av dels ledamoten Andersson, dels ledamöterna Breitholtz och Källenius ge- mensamt.
Ledamoten Andersson framhåller att det torde vara lämpligt att en del av saneringsfastigheterna i enskild ägo övergår i kommunal eller kooperativ ägo. Kommuner och enskilda fastighetsägare bör dock i samverkan kunna genomföra saneringsåtgärder. Då emellertid topp-
Prop. 1973: 21 38
krediterna kan vara svåra att klara för enskilda fastighetsägare föreslår reservanten att det statliga bostadslånets andel av låneunderlaget för enskilda fastighetsägare höjs från 15 till 20 % med motsvarande höj- ning av den övre gränsen för bostadslånet från 85 till 90 % av pant- värdet. Reservanten motsätter sig en sänkning av basannuiteten vid ny- byggnad på centralt belägna fastigheter med hänvisning till brister i paritetslånesystemet. Likaså motsätter han sig att särskilda bidrag utgår till trafiksanering etc. Tanken på att införa en saneringsavgift bör enligt reservanten avvisas.
Ledamöterna Breitholtz och Källenius delar majoritetens uppfattning att saneringsbehovet är betydande och att det berör stora delar av bo- stadsbeståndet. Det finns därför enligt reservanterna anledning att när- mare pröva dels inom vilken tidrymd det blir samhällsekonomiskt möj- ligt att för saneringsverksamheten säkerställa erforderliga medel, dels om betalningsförmåga finns hos de boende. Klart är emellertid att alla tillgängliga resurser behövs och att de måste utnyttjas så rationellt som möjligt. Reservanterna motsätter sig dock att saneringsproblemen löses genom vad de anser vara en kommunalisering av fastighetsbeståndet. Utredningsarbetet borde i stället först ochfrämst ha inriktats på åtgär- der som främjar samverkan mellan samhälle och saneringsintressenter. Reservanterna framhåller att alla krafter och tillgångar bör samordnas i ett betryggande konkurrenssystem och att en till de ekonomiska rea- liteterna anpassad standardhöjning främjas genom lättnader i gällande regelsystem.
Reservanterna tar avstånd från majoritetens förslag om en speciell kostnadsmålsättning. Beträffande förslaget om saneringsprogram före- slår de att med saneringsprogram skall förstås enbart de konkreta åt- gärder som inarbetas i de rullande bostadsbyggnadsprogrammen. Tvångsförelägganden bör inte få förekomma med mindre än att objek- tet finns upptaget i bostadsbyggnadsprogrammet varigenom krediter bör kunna påräknas.
I anslutning till vad majoriteten anfört om organisatoriska former för saneringen framhåller reservanterna att kommunerna vid totalsane- ring bör arbeta med fastighetsförvärv enbart som komplement till sa- neringsåtaganden från andra parter. Enskilda företag bör kunna erhålla hjälp från kommunen t.ex. genom att kommunen för företagets räk- ning utnyttjar sina expropriationsmöjligheter. Kommunerna eller dess " företag bör inte gå ut på allmänna marknaden och erbjuda tjänster till enskilda fastighetsägare i vad avser projektering, upphandling och di- rekt byggande. I stället skall kommunen söka stimulera intressenterna på marknaden för dessa uppgifter.
Förslaget att basannuiteten för totalsaneringsfastigheter skall sänkas från 5,1 till 4,6 % avstyrks av reservanterna med hänvisning till bl.a.
Prop. 1973: 21 39
att paritetslånesystemet är föremål för utredning. Vidare motsätter de sig att amorteringstiden för ombyggnadslån förlängs från 30 till 40 år samt att återbetalningsformen rak amortering utmönstras vid ombygg- nad. Reservanterna delar majoritetens allmänna synpunkter på låne- underlags- och pantvärdeberäkningen. Däremot motsätter de sig att andra riktvärden än bruksvärdeshyran skall kunna utnyttjas vid bestäm— mande av pantvärde. Vidare föreslår de att låneandelen för enskilda förvaltare av flerfamiljshus höjs från 15 till 25 % av låneunderlaget och att det statliga bostadslånet placeras inom ca 95 % av pantvärdet. Samma regler föreslås gälla för kommunala företag.
Reservanterna anser i likhet med majoriteten att markförvärvslån skall kunna utgå när kommunen köper fastigheter som skall totalsane- ras. Däremot motsätter de sig att lån skall få utgå för kommunala för- värv av fastigheter som skall förbättras i avvaktan på totalsanering eller byggas om, att den amorteringsfria tiden får utsträckas till fem år samt att markförvärvslånefonden ökas väsentligt. Vidare avstyrker de att en saneringsavgift införs. Reservanterna tillstyrker att tomträttslånen får utbetalas när bebyggelsen påbörjas. Däremot avstyrks förslaget om lån för bebyggda fastigheter som byggs om.
Majoritetens förslag om statliga bidrag för trafiksanering avstyrks. Reservanterna lägger också fram ett eget förslag i saneringsfrågan. Förslaget innebär i sammanfattning
att marknadsmässiga bruksvärdeshyror läggs till grund för sanerings- verksamheten,
att kommunal saneringsplanläggning genomförs för att främja sam- verkan med och mellan saneringsintressentcr,
att hindrande byggnads- och rivningsförbud avvecklas, att byggnadslagstiftningen ändras så att samverkan vid totalsane— ring underlättas samt
att statliga ombyggnads-, upprustnings- och speciallån införes sam- tidigt som långivningen i betydligt större omfattning inriktas på sane- ringsverksamhet.
4. Remissyttrandena
4.1. Allmänna synpunkter
Många remissinstanser understryker saneringsfrågans stora betydelse och vitsordar behovet av ökad sanering. Vidare framhål- ler flera remissinstanser angelägenheten av att åtgärder snabbt vidtas. Däremot råder delade meningar om såväl målen som medlen för sane— ringen.
Med hänsyn till saneringsbehovets stora omfattning samt risken för att en fördröjning av åtgärder skapar större problem finner statens in-
Prop. 1973: 21 40
stitut för byggnadsforsknlng det angeläget att saneringsverksamheten kraftigt ökas snarast möjligt. Även boendeutredningen understryker att det är utomordentligt angeläget att med olika medel främja en ökad saneringsverksamhet. För att en ökad och ändamålsenligt inriktad sane- ringsverksamhet skall komma till stånd är det enligt bostadsstyrelsen angeläget att beslut snarast fattas om statliga åtgärder och insatser på de olika områden som utredningen behandlat. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i Örebro län och Örebro kommun. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller behovet av att saneringarna snabbt skall kunna fullföljas och bedrivas i större skala.
Saneringsutredningen har enligt direktiven begränsat sitt arbete till att avse sanering av det äldre bostadsbeståndet i tätorterna och har i huvudsak behandlat saneringen av flerfamiljshus. Denna avgräns— ning av utredningsuppdraget har föranlett flera synpunk- ter från remissinstansernas sida. Sålunda anser bostadsstyrelsen att den gjorda avgränsningen innebär en koncentration till de saneringsproblem som tekniskt och organisatoriskt sannolikt är mest svårlösta. Sanerings- problemen har emellertid härigenom inte kunnat belysas i sin helhet. Sålunda kan svårlösta saneringsproblem finnas även inom äldre småhus- områden. Enligt styrelsen får en sådan avgränsning inte göras i den kommunala bostadsplaneringen. Länsstyrelsen i Malmöhus län fram— håller att kommunernas långtidsplanering kommer att omfatta kommu— nens hela område varför det varit önskvärt om utredningen även be- handlat småhus och bostäder utanför tätorterna. Enligt Stor-Stockholms planeringsnämnd är det otillfredsställande att utredningen inte beaktat saneringsbehovet inom småhusområden, eftersom risk därmed föreligger att behovet av saneringsåtgärder och av stöd till dessa underskattas. Liknande synpunkter framförs av SBEF.
En del remissinstanser riktar kritik mot u t r e d 11 i n g e n s s ä t t att angripa saneringsproblemen. De anser att proble- men borde ha diskuterats ur en vidare synvinkel där sociala och ekono- miska frågor getts större vikt. Vidare hävdas att utredningen i alltför hög grad utgått från bostaden. Hade i stället de boende och deras pro- blem tagits till utgångspunkt skulle målsättningen för saneringen kun- nat bli en annan. Detta skulle även ha kunnat leda till delvis andra för— slag. Till de kritiska i denna fråga hör hovrätten över Skåne och Ble- kinge, statens institut för byggnadsforskning, statens planverk, länssty- relserna i Stockholms, Södermanlands och Gävleborgs län, Stockholms kommun, LO, TCO, SACO, Svenska byggnadsarbetareförbundet samt Svenska riksbyggen.
Statens planverk påpekar att utredningen inte har angett vilka brister i det äldre bostadsbeståndet som är mest angelägna att avhjälpa för att uppnå uppställda bostadspolitiska mål och vilka krav på saneringsmeto- der som föranleds av dessa. Utredningen har vidare inte diskuterat sane—
Prop. 1973: 21 41
ringen som en åtgärd för att höja bostadsstandarden för dem som i dag bor sämst och utifrån detta dragit slutsatser om dess inriktning. Såväl i sin inventering av saneringsbehovet som i sin målangivelse har utred- ningen koncentrerat sig på brister i lägenhetens inre standard. Brister i den yttre miljön torde emellertid enligt verket vara det största hotet mot de boendes hälsa och det största hindret för många hushåll att bebo det äldre bostadsbeståndet. Val av saneringsmetod i förhållande till till- gängliga resurser borde också ha behandlats. Om de bostadssociala målen preciserats bättre, hade det också varit möjligt diskutera hur standardkraven kan anpassas till en rimlig resursavvägning. Saneringsutredningen framställer problematiken i alltför hög grad som ett byggnads- och lånetekniskt problem anser Stockholms kommun.. Härigenom ger utredningen en alltför enkel bild av de mycket samman- satta problem som ingår i saneringskomplexet. De primära målen för saneringsverksamheten måste relateras till de boende och vara ett direkt uttryck för samhällets uppfattning om hur boendesituationen bör vara beskaffad och hur bostadsefterfrågan skall tillgodoses. Genom att utred- ningen i huvudsak utgått från bostadsbeståndets beskaffenhet har man enligt Svenska riksbyggen endast indirekt knutit an till det verkligt stora saneringsproblemet, nämligen social och kulturell rehabilitering av de människor som i stor utsträckning bor i saneringsmogna fastigheter. I större tätorter är dessa problem inte koncentrerade enbart till vissa fastigheter utan i hög grad utmärkande för hela kvarter och i vissa fall stadsdelar. I stor utsträckning är det fråga om hushåll med begränsade ekonomiska resurser och politiskt små möjligheter att göra sig gällande.
4.2. Statistiskt underlag för bedömning av saneringsbehovet
Utredningens statistiska belysning av saneringsbe- hovet kompletteras i vissa avseenden av bostadsstyrelsen med led- ning av preliminära uppgifter från 1970 års folk— och bostadsräkning samt statistiska centralbyråns bostads- och hyresundcrsökningar. Styrel- sen konstaterar att saneringen av lägenheter i flerfamiljshus har varit betydande under 1960-talet men att det trots detta finns kvar ett avse— värt antal omoderna och halvmoderna lägenheter. Till stor del torde detta bestånd bestå av fastigheter med hög exploatering. Saneringen kan antas stöta på större svårigheter än tidigare, eftersom det hittills ofta har varit möjligt att göra saneringsprojekten fastighetsekonomiskt lön— samma genom ökat markutnyttjande. Det är angeläget att saneringen inte bromsas upp på grund av sådana svårigheter. Saneringen synes hit— tills ha omfattat främst omoderna lägenheter. Styrelsen anser att även modernisering av det halvmoderna beståndet och förbättring av lägen- heter, som definitionsmässigt tillhör kvalitetsgruppema 1—2 men ändå är av låg kvalitet, är angelägna uppgifter.
Prop. 1973: 21 42
Enligt Näringslivets byggnadsdelegation har det skett en icke obetyd- lig modernisering av bostadsbeståndet under perioden 1965—70. Antals- mässigt synes upprustningen till större delen ha avsett småhus men även flerfamiljshusbeståndet har undergått en betydande modernisering, framför allt genom avgång ur beståndet av omoderna lägenheter. Denna spontana förändring inom bostadsbeståndet bör enligt delegationen ägnas stor uppmärksamhet vid bedömning av de tvångsåtgärder utred— ningen föreslår. Härvid bör beaktas att saneringsbehovet i hög grad är ett storstadsproblem.
Utredningens belysning av saneringsbehovet med ledning av upp— gifter från folk- och bostadsräkningen har kom- menterats av några remissinstanser. Bostadsstyrelsen framhåller att klassningar på kvalitetsgrupper är en mycket grov uppdelning som en- dast bygger på förekomst av vissa utrustningsdetaljer i lägenheten men inte säger något om lägenhetens funktionsduglighet eller om lägenhetens eller byggnadens skick i övrigt. Det finns sålunda enligt styrelsen äldre lägenheter som definitionsmässigt tillhör kvalitetsgruppema 1—2 men som ändå behöver moderniseras. Å andra sidan torde det finnas lägen- heter i kvalitetsgrupperna 3—7 med en sådan total kvalitet att de kan vara acceptabla under en längre tid. Liknande synpunkter framförs av hovrätten över Skåne och Blekinge.
Statens institut för by gnadsforskning anser att behovet av förbätt- ringar måste bedömas med avseende på fler kvaliteter än utrustnings- standard. För att underlätta en säkrare bedömning i framtiden av sane- ringsbehovet fordras därför att bostadsstatistiken kompletteras med uppgifter som kan tjäna som indikatorer på dåliga boendeförhållanden. Enligt institutet kan exempelvis övervägas att varje kommun gör en beskrivning av samtliga stadsdelar och en grov kategoriindelning med avseende på bebyggelsens genomsnittliga ålder, taxeringsvärden i för- hållande till area] och byggnadsvolym, brandfarlighet, inslag av störan- de verksamhet och andra relevanta faktorer, vilket skulle ge en mer rättvisande uppfattning av saneringsbehovet i stort än enbart data om enskilda lägenheter. Även SABO efterlyser komplettering av bostadssta- tistiken. Sålunda bör enligt SABO uppgifter insamlas och redovisas i fråga om produktionskostnader vid nybyggnad resp. modernisering i saneringsområden. Likaså är uppgifter om hyresläget efter olika sane- ringsåtgärder och om hyresläget i förhållande till lägenheter i exploate- ringsområden av intresse.
4.3. Bostadspolitisk målsättning vid sanering
Den av saneringsutredningen angivna målsättningen har i stort mot— tagits positivt av remissinstanserna. Som tidigare nämnts riktas dock viss kritik mot begränsning av Utredningsarbetet till flerfamiljshus i tätorter
Prop. 1973: 21 43
samt mot utredningens sätt att angripa problemen. Invändningar görs också mot utredningens bedömning av möjligheterna att uppnå de an- givna målen.
Ett stort antal remissinstanser uttalar ett allmänt stöd för den av utredningen angivna bostadspolitiska målsättningen. Till dessa hör hyresnämnden för Malmöhus län, bostadsstyrelscn, fler- talet Iänsbostadsnämnder, länsstyrelserna i Södermanlands, Malmöhus och Västernorrlands län, Linköpings, Helsingborgs, Örebro, Gävle och Härnösands kommuner, Stor-Stockholms planeringsnämnd, boendeut- redningen, Svenska sparbanksföreningen, HSB, SABO, Näringslivets byggnadsdelegation och Föreningen Sveriges stadsarkitekter.
Statens institut för byggnadsforskning anser att utredningens konkre- tisering av målen för saneringsverksamheten är otillräcklig och statens råd för byggnadsforskning uttalar att det för att de bostadspolitiska målen skall kunna vara vägledande krävs en politisk målprecisering i sociala, ekonomiska och fysiska termer. Liknande synpunkter framförs av statens planverk.
SBEF anser att målsättningen för bostadspolitiken måste vara att åstadkomma balans på bostadsmarknaden för att därigenom ge hus- hållen förutsättningar för valfrihet i boendet. Härmed följer att utbudet av bostäder till utformning, läge och pris skall vara väl anpassat till konsumenternas krav och värdering. Det är inom ramen för denna mål- sättning som lösningarna på saneringsproblemen skall sökas. Den debatt som förekommit i bostadspolitiska frågor under senare år har emellertid enligt SBEF visat att konsumenternas uppfattning om bostadsstandard, miljö och pris inte i alla delar sammanfaller med statsmakternas bo- stadspolitiska målsättning. SBEF anser därför att tidigare antagna mål- sättningar inte utan vidare kan läggas till grund för nya bostadspolitiska program som kräver väsentliga resurser eller binder utvecklingen för längre tidsperiod. Ett beslut om åtgärder bör föregås av allsidigare över- väganden rörande målsättningen än de utredningen presenterar.
Utredningens förslag i fråga om b 0 sta d 5 s t a n d a r (1, nämligen att alla lägenheter som hör till kvalitetsgruppema 3—7 skall modemi— seras stöds av flertalet remissinstanser som uttalar sig i frågan. Hit hör bostadsstyrelsen, Linköpings, Norrköpings, Göteborgs och Örebro kom- muner, Svenska kommunförbundet, styrelsen för Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, HSB, Näringslivets byggnadsdelegation, Svenska kommunal-tekniska föreningen, Sveriges arkitekters riksförbund samt Sveriges lantmätareförening.
Hovrätten över Skåne och Blekinge är kritisk till förslaget med hän— syn till att det inom de angivna kvalitetsgruppema finns lägenheter som befinner sig i gott skick samtidigt som en del lägenheter som är mycket nedgångna kan ha de utrustningsdetaljer som krävs. Det finns därför
Prop. 1973: 21 44
enligt hovrätten risk för att den valda målsättningen leder till att sane- ringsverksamheten inriktas mot fel lägenhetsbestånd.
Utredningens uttalande att tillgängliga resurser i första hand bör inriktas på att sanera det sämsta bostadsbeståndet biträds av flera re- missinstanser. Till dessa hör bostadsstyrelsen som anser att en sträng turordning mellan lägenheter av olika kvalitet dock knappast kan upp- rätthållas. Modernisering av lägenheter med relativt god standard måste i viss utsträckning förekomma jämsides med förbättring av det sämsta beståndet, bl. a. vid sanering områdesvis.
SAR understryker att områden som enbart innehåller bostäder bör saneras i första hand. Detaljhandel och kontor har ofta blivit ett eko- nomiskt nödvändigt inslag i åtminstone totalsaneringsobjekten, vilket utredningen enligt SAR inte tillräckligt beaktat. Enligt Kungsholmens byalag har utredningen inte tillräckligt understrukit att de sämsta husen bör saneras först.
Statens institut för byggnadsforskning och SACO efterlyser en diskus- sion om prioriteringen mellan de av utredningen föreslagna sanerings- formerna. Institutet framhåller vidare att målsättningsdiskussionen även borde ha berört sanerade fastigheters funktion efter saneringen, varvid bl. a. kontoriseringsfrågan bort behandlas. Även länsstyrelsen i Väster- norrlands län efterlyser kriterier för prioritering mellan olika åtgärder. Enligt länsstyrelsen utgör en analys av hur bostadssituationen gestaltar sig för de sämst boende och hur bristerna primärt skulle kunna av- hjälpas en lämplig utgångspunkt för en åtgärdsprioritering.
Flera remissinstanser understryker att saneringsbehovet inte får be- dömas enbart med hänsyn till lägenhetens utrustningsstandard. Med boendestandard måste enligt socialstyrelsen avses såväl bostadens egen— skaper som egenskaper hos närmiljön. Det är även angeläget att man vid bedömning av bocndcstandardcn studerar sambandet mellan de inre och yttre bostadsförhållandena. Stockholms kommun framhåller att be— greppet boendestandard omfattar även områdesegenskaper som trafik- förhållanden, gemensamhetsanläggningar, friytor, omgivningshygien och stadsbild. Samspelet mellan en lägenhets inre och yttre standard kan i viss utsträckning kompenseras av en hög yttre standard och vice versa. Liknande synpunkter framförs av Näringslivets byggnadsdelegation.
Sancringsutredningens målsättning att samtliga lägenheter som inte har en godtagbar utrustningsstandard skall moderniseras under 1970- talet möter invändningar från flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan. Tillgängliga resurser — i första hand på kommunal nivå — an- ses inte vara tillräckliga för en så hög ambitionsnivå. Till den som ifrå- gasätter möjligheterna att nå målet under 1970-talet hör statens institut för byggnadsforskning, Iänsbostadsnämnderna i Jönköpings, Kalmar, Blekinge, Kristianstads och Örebro län, länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Örebro samt Gävleborgs län, Stockholms, Malmö,
Prop. 1973: 21 45
Lunds, Göteborgs Och Örebro kommuner, Svenska kommunförbundet, SACO, SABO, Näringslivets byggnadsdelegation, Svenska kommunal- tekniska föreningen, SAR samt Riksförbundet för allmän hälsovård. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län understryker vikten av den av utredningen uppställda tidsplanen men vill sam-tidigt betona att för den enskilda kommunen kan en snabb saneringstakt ställa alltför stora ekonomiska krav, även om kommunen ges extraordinära möjligheter till lånefinansicring. Från såväl samhällsekonomisk som planläggnings- och arbetskraftssynpunkt kan det dessutom vara fördelaktigt att insatserna planeras för en något längre period för att undvika alltför stora omställ- ningsproblem. Redan av det skälet att de av utredningen föreslagna nya hjälpmedlen inte kan vara i praktiskt bruk förrän närmare mitten av årtiondet måste man enligt Stockholms kommun räkna med en tidsför- skjutning. Kommunen framhåller vidare att det nu torde vara tillräck- ligt att ange riktlinjerna för en successiv förbättring av bostadsstandar- den. Takten i standardhöjningen kommer att bero på vilka resurser som ställs till förfogande. Göteborgs och Malmö kommuner föreslår att sa- neringen under 1970-talet i första hand inriktas på kvalitetsgruppema 4—7. Enligt Malmö kommun bör man undersöka om inte lägenheterna i grupp 3 under tiden kan användas som evakueringslägenheter. Svens- ka kommunförbundet uppfattar utredningens bedömning av sanerings— takten som en genomsnittsbedömning för riket. Förbundet anser, bl.a. med hänvisning till boendeutredningens arbete, att det är mindre lämp- ligt med någon gräns för den tid inom vilken alla omoderna lägenheter skall vara sanerade. Mot bakgrund av det äldre bostadsbeståndets kon- dition och de sociala missförhållanden som sammanhänger med en bristfällig boendemiljö är det dock angeläget att alla ansträngningar in- riktas på att uppfylla utredningens målsättning beträffande sanerings- takten. Den tidplan som utredningen föreslår måste enligt Näringslivets byggnadsdelegation göras mer flexibel. De uppställda standardkraven måste modifieras och kunna anpassas till rådande olikheter i skilda boendemiljöer. Hänsyn måste även kunna tas till lokala förhållanden. Vad utredningen har anfört om standardskillnader inom sanerings- områden har föranlett kommentarer från några remissinstanser. Till des— sa hör bostadsstyrelsen som betonar att ett väsentligt mål för bostads- saneringen är att motverka kategorisering av bostadsområdena. Styrel- sen framhåller särskilt risken för en allt för exklusiv sanering till höga kostnader, som leder till att endast hushåll med mycket god betalnings- förmåga kan efterfråga lägenheterna. Enligt länsbostadsnämnden i Kal- mar län utgör sanering av det äldre bostadsbeståndet i städer och tät- orter en mycket viktig del av framtidens bostadsproduktion. Det ger inte endast-ett nytillskott av välbelägna goda bostäder utan utgör även ett operativt ingrepp i sociala sjukdomshärdar, innebärande bättre be- tingelser för en social rehabilitering av saneringsområdenas invånare.
Prop. 1973: 21 46
Stockholms kommun anser att begreppet allsidig befolkningssamman- sättning används alltför onyanserat i betänkandet. Enligt kommunen bör givetvis en ekonomisk bostadssegregation motarbetas. Däremot finner kommunen det inte lika självklart att varje del av ett bostadsom- råde skall ha en allsidig befolkningssammansättning i avseende på hus- hållstyper. Det nuvarande lägenhetsbeståndets sammansättning och andra egenskaper hos bostadsområdena varierar i en kommun liksom efterfrågan från olika hushållstyper. Ungdoms- och pensionärshushåll t. ex. har andra behov av bostadsutrymme och service än bamhushållen. I Stockholms innerstad dominerar smålägenheterna det nuvarande be- ståndet. Kommunen finner det varken realistiskt eller önskvärt att an— nat än på lång sikt eftersträva en allsidig hushållssammansättning i innerstan. Ett av de bostadspolitiska problem som- återstår att lösa är en- ligt länsbostadsnämnden i Gävleborgs län de ensamståendes och ung- domens bostadsproblem. För ensamstående är det särskilt angeläget att bostäderna placeras i de centrala delarna med hänsyn till speciella be— hov av service. Länsbostadsnämnden bedömer att efterfrågan på bo- städer för ensamstående kommer att öka på grund av ökad hushålls- sprängning och ökat motstånd mot inneboendesystemet. Enligt nämn— den bör därför ett större antal smålägenheter produceras i sanerings- områden.
Det torde vara självklart att en sanering i sig inte löser de 5 0 e i a l a p r o bl e 111 en anser LO. Tvärtom kan man befara att vissa gruppers problem skärps efter en genomförd sanering, nämligen om de inte har ekonomiska möjligheter att bo kvar i eller återflytta till området utan tvingas flytta till en annan bristfällig miljö. En sancringspolitik med den inriktning som saneringsutredningen skisserar måste därför baseras på bostadspolitiska värderingar och målsättningen att också ge inkomst— svaga hushåll möjlighet att efterfråga de sanerade bostäderna. Om så inte sker måste enligt LO:s mening saneringsmetoder och stödåtgärder utformas Så att dessa grupper ges sådan möjlighet. Även Svenska bygg- nadsarbetareförbundet, Svenska riksbyggen samt Sveriges socionomför- bund understryker de sociala problemen.
Flera remissinstanser framhåller att planeringen måste kombineras med sociala åtgärder eller ett socialt handlingsprogram. Arbetet med ett sådant program kan enligt socialstyrelsen lämpligen grundas på principen att ingen skall tvingas bo i en dålig lägenhet på obestämd tid. De sane- ringsprogram som utredningen föreslår att kommunerna skall upprätta kan bli instrument för att identifiera de hushåll som är i första hand ak- tuella för flyttning till bättre lägenheter. I samråd med dessa hushåll bör därefter deras återstående boendetid i området fastställas. Vetskapen om möjligheten att få flytta till bättre förhållanden finns då levande hos områdets invånare och bidrar i sig själv till att motarbeta förslumning- en. Förberedande arbete och åtgärdsförslag för aktuella saneringspro-
Prop. 1973: 21 47
jekt måste enligt socialstyrelsen administreras i samarbete med kommu- nens socialvårdande organ. Enligt TCO är slumbostadsmiljöer ett resul- tat av växelverkan mellan dåligt fastighetsunderhåll och en ansamling av fattiga, sjuka, gamla och socialt avvikande människor. Genomförs tekniska förbättringar utan hänsyn till detta tvingas dessa människor på grund av höga boendekostnader att flytta till andra nedgångna bostads- miljöer. En lyckad saneringsinsats måste därför föregås av omfattande social planering inriktad på att insatsen skall förbättra bostadsförhållam dena för de människor som bor sämst. Länsstyrelsen i Stockholms kom- mun understryker att upprustning måste kompletteras med bostadsso- ciala åtgärder exempelvis genom att de nu utgående bostadstilläggen ut- sträcks till att gälla även familjer utan barn samt ensamstående. Liknan- de synpunkter framförs av Stockholms kommun. Erfarenheter från ge- nomförda saneringar visar enligt Sveriges socionomförbund att hyres— gästerna utsätts för stora påfrestningar och i vissa fall personliga kata— strofer som en följd av genomgripande tvångsåtgärder. Förbundet anser det därför vara ett absolut krav att utredningen kompletteras med ett socialt handlingsprogram där de berörda medborgarnas situation och krav på hänsyn kommer till uttryck och att denna sociala planering in— tegreras med den tekniska planeringen.
Bostadsstyrelsen framhåller att det finns konflikter mellan målet att främja en allsidig hushållssammansättning och målet att förbättra bo- stadsstandarden. Detta ställer stora krav på hanteringen av e v a k u e- r i n g 5 f r å g 0 r n a. Styrelsen framhåller betydelsen av att kommu— nerna på olika sätt begränsar de påfrestningar som saneringen kan in- nebära för vissa hushåll genom att de tillfälligt eller permanent tvingas flytta till andra bostadsområden. Möjligheter att genomföra modemise— ringar utan evakuering av hyresgästerna eller under en kortare tids eva- kuerin g bör prövas.
Bostadsstyrelsen redovisar vissa uppgifter om hushållsstrukturen i halv- moderna och omoderna lägenheter i flerfamiljshus. Av redovisningen framgår att småhushållen dominerar mycket starkt, medan barnfamil- jerna utgör en tämligen liten grupp. Det relativa antalet unga bostads— föreståndare är större i det omoderna beståndet än i flerfamiljshusen i genomsnitt, medan äldre bostadsföreståndare är överrepresenterade i halvmoderna lägenheter. De hushållstyper som dominerar det halvmo— derna och omoderna beståndet har en låg inkomstnivå. Man måste där- för enligt bostadsstyrelsen räkna med att lösningen av bostadsfrågan för små hushåll med låga inkomster är ett väsentligt problem vid genomfö— randet av saneringen.
SACO anser det som ett värde i sig om den boende inte tvingas bort från sin invanda miljö. SACO förordar därför att saneringsåtgärdema, när de boende så önskar, inriktas på mindre omfattande åtgärder.
Några remissinstanser tar upp frågan om hushållens r ä tt t i ll
Prop. 1973: 21 48
å t e r f l y t t n in g i samband med sanering. Enligt socialstyrelsen bör en av utgångspunkterna vid sanering vara de i området boendes behov av högre boendestandard. Saneringen bör därför medföra att dessa be— reds möjlighet att flytta tillbaka till området efter saneringen. Frågan om att tillförsäkra tidigare hyresgäster en reell möjlighet till återflyttning måste enligt LO beaktas, medan SACO vill gå längre och anser att be- stämmelser om hushållens återflyttningsrätt bör införas i hyreslagen. Statens råd för byggnadsforskning påtalar konflikten mellan önskemålet om en allsidig hushållssammansättning och möjligheter till kvarboende efter sanering. Många äldre bostadsområden har en ensidig befolknings- sammansättning. Ett omfattande kvarboende efter sanering i dessa om- råden står uppenbarligen i strid med målet för befolkningssammansätt— ningen.
Utredningens uttalande att kommunerna skall ställa upp m ål fö r b 0 st a d 5 k 0 s t 11 a d e r n 3 samt verka för att de realiseras stöds av bostadsstyrelsen. Styrelsen framhåller dock att det kan ta lång tid innan flertalet kommuner kan få ett väsentligt inflytande på bostadskost— naderna. Styrelsen påpekar vidare att det föreligger en oklarhet i fråga om den praktiska tillämpningen av kommunala kostnadsmålsättningar med hänsyn till tillämpningen av hyreslagens bestämmelser om prövning av begärd hyra. Liksom utredningen anser emellertid styrelsen att kom- munerna kan påverka hyresnivån i saneringsområden genom att de kommunala och allmännyttiga företagen i ökad omfattning blir ägare av såväl nybyggda som moderniserade lägenheter.
Utredningens markpolitiska målsättning har fått ett blandat mottagande. Till dem som uttalar sig positivt om förslaget hör bostadsstyrelscn, länsbostadsnämnderna i Älvsborgs och Västmanlands lätt, statens planverk, länsstyrelserna i Stockholms och Västernorrlands län, Stockholms och Linköpings kommuner, baetzdeutredningen, LO, Svenska byggnadsarbetareförbundet, Svenska riksbyggen samt Sveriges lantmätareförening. Enligt Stockholms kommun måste det allmänna få ett dominerande inflytande över bostadssaneringen för att snabba resul- tat skall kunna näs och för att saneringen skall kunna genomföras utan privata vinst— och spekulationsintressen. Det är nödvändigt att kommu- nen direkt engagerar sig i saneringen i första hand genom att kommu- nala bolag förvärvar saneringsfastigheter och svarar för saneringen. När de kommunala bolagen förvärvar saneringsobjekt, bör som huvud- princip gälla att marken skall övergå i kommunens ägo och upplåtas med tomträtt. För ett kommunalt övertagande av saneringsmogna hyresfas- tigheter talar också enligt kommunen starka principiella skäl.
Med anledning av att utredningen i sina beräkningar av medelsbeho- vet för markförvärvslån har utgått från att kommunerna skulle ha rå- dighet över 60 % av fastighetskapitalet i äldre bostadsområden anför bos/adsstyrelsen att det knappast finns anledning att ange något särskilt
Prop. 1973: 21 49
tal som riktpunkt för det kommunala markinnehavet. Behovet av kom- munala markförvärv torde variera. Varje kommun måste därför i sitt markpolitiska handlingsprogram ta ställning till behovet av markför- värv.
Kritiska mot utredningens markpolitiska uttalanden är statens hyres— nämnd, Handelskammaren i Göteborg, SACO, styrelsen för Konunga- riket Sveriges stadshypotekskassa, SBEF samt Näringslivets byggnads- delegation.
Styrelsen för Konungariket Sveriges stadshypotekskassa anser att fas- tighetsägare som bereds ekonomiska möjligheter att rusta upp sina fastig- heter inom ramen för bostadssaneringsprogrammen också kommer att verkställa behövliga åtgärder. Kommunala förvärv av den anledningen att fastighetsägare inte underhåller och rustar upp sina fastigheter torde behöva förekomma endast i undantagsfall. Med den omfattning som de allmännyttiga företagens saneringsverksamhet redan nu har torde deras prisbildande funktion för hyressättningen i enlighet med bestämmelser- na om bruksvärdehyra på de flesta orter vara säkrad. Någon mer om- fattande ökning av förvärven från kommunernas sida i fråga om sane- ringsfastigheter torde därför enligt styrelsen inte vara erforderlig för detta ändamål. Näringslivets byggnadsdelegation anser att kommunala fastighetsförvärv i den omfattning utredningen föreslår inte har nämn- värt med saneringsfrågan att göra. Förslaget tycks snarare ha en ideolo- gisk bakgrund. Såväl kommunernas ekonomi. som ekonomin inom fas- tighetsförvaltningen är f.n. så ansträngd att ekonomiska och tekniska effektivitetsfrågor i stället borde få vara avgörande när ställning tas till vilka medel som skall användas för att på bästa sätt främja sanerings— verksamheten. Delegationen förordar att effektiva samverkansformer utvecklas mellan kommunerna och fastighetsägarna såväl i samband med ägarbyten som i fråga om inordnande av olika projekt i saneringspro- grammen.
4.4. Samhällsekonomiska synpunkter
Flera remissinstanser framhåller att behandlingen av de samhälls- ekonomiska följderna av utredningens förslag är knapphändig. Vidare påtalas att kostnaderna för småhussaneringen och miljösaneringen inte beaktats i kalkylerna.
Utredningens uttalande att anspråken på resurser för saneringen knappast framstår som något stort samhällsekonomiskt problem ifråga- sätts av fullmäktige i riksgäldskontoret. Enligt fullmäktiges mening måste ett genomförande av saneringsprogrammet ställa icke obetydliga krav på samhällsekonomin. Inte minst innebär det betydande påfrest— ningar på kommunernas och statens finansiella resurser liksom stora anspråk på kapitalmarknaden. Även styrelsen för Konungariket Sveri-
Prop. 1973: 21 50
ges stadshypotekskassa ifrågasätter riktigheten i utredningens uttalande. Enligt styrelsen synes kostnaderna uppgå till betydande belopp.
Med hänvisning till överväganden beträffande inriktningen av landets totala investeringar som gjorts i andra sammanhang framhåller full- mäktige i riksbanken att saneringsverksamheten bör inordnas i det to- tala bostadsbyggandet på ett sådant sätt att de långsiktigt kalkylerade bostadsinvesteringarnas volym i stort sett hålls opåverkade av förskjut- ningen mot en större andel sanering. Liknande synpunkter framförs av styrelsen för Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och Svenska sparbanksföreningen. Med hänsyn till bl.a. kommunernas ekonomiska situation finner även Svenska kommunförbundet det nödvändigt att både ombyggnads- och nybyggnadsinvesteringarna fördelas inom den ram som f.n. anvisas för bostadsbyggandet. Kommunerna har härvid möjlighet att verkställa fördelningen med beaktande av bl. a. verkningar på följdinvesteringar vid olika alternativ. Samtidigt kan hänsyn tas till den långsiktiga ekonomiska och fysiska planeringen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län och Gävle kommun hävdar däremot att en ökad saneringsverksamhet inte får inkräkta på resurserna för nyproduktion. Länstyrelsen anför vidare att den stora bostadsbristen i länet inte kan avhjälpas med en intensifierad bostadssanering. Denna ger nämligen utslag i kvalitativa snarare än i kvantitativa termer.
Flera remissinstanser behandlar de kommunalekonomiska konsekven- serna av utredningens förslag. Man konstaterar allmänt att höga krav kommer att ställas på kommunernas finansieringsverksamhet. Statens råd för byggnadsforskning anser att det troligen blir den kommunala ekonomin som kommer att ange ramen för saneringsverksamhetens om- fattning under 1970-talet. Stockholms kommun konstaterar att tillsam- mantagna ställer saneringsutredningens förslag anspråk på resurser som skulle få betydande konsekvenser för kommunens budget. Utrymmet för nya åtaganden inom ramen för denna budget är dock mycket be- gränsat och kommer så att förbli enligt den bedömning som nu kan göras. Saneringsverksamhetens omfattning och tempot i saneringsarbetet måste därför enligt kommunen i huvudsakliga delar bero på hur pass effektivt det statliga stödet i form av markförvärvslån och tomsrätts- lån på rimliga villkor, utvidgade bostadsbidrag m.m. kommer att bli.
Riksantikvarieiimbetet anlägger ett vidare perspektiv på de ekono— miska frågorna. Omflyttning av människor med därav följande sociala och ekonomiska problem, kapitalsvaga verksamheters upphörande samt den direkta kapitalförstörning, som rivning av tekniskt sett fullt bruk- bara byggnader utgör, innebär kostnader för samhället, som visserligen är svåra att beräkna men som icke rimligen får försummas vid bedöm- ningen av vilken saneringsmetod som skall väljas. Också de kulturhisto— riska och mänskliga värden, som ligger i en ofta genom århundraden framvuxen stadsmiljö, måste enligt ämbetets mening betraktas som en
Prop. 1973: 21 51
tillgång för samhället och bör sålunda finnas med bland övriga fakto- rer som påverkar valet av saneringsmetod, utarbetandet av bostads- saneringsplaner och skapandet av låneformer.
4.5. Planering genom bostadssaneringsprogram
Förslaget att kommunerna skall upprätta särskilda bostadssanerings— program får stöd av samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan. Till dessa hör socialstyrelsen, AMS, bostadsstyrelsen, flertalet länsbo- stadsnämnder, statens råd för byggnadsforskning, statens institut för byggnadsforskning, statens planverk, länsstyrelserna i Stockholms, Sö- dermanlands, Göteborgs och Bohus, Örebro samt Västernorrlandsiän, Stockholms, Solna, Täby, Linköpings, Norrköpings, Helsingborgs, Lund, Göteborgs, Örebro, Gävle och Hudiksvalls kommuner, Stor-Stock- holms planeringsnämnd, Västra Östergötlands hyresgästförening, Skå- nes handelskammare, boendeutredningen, fullmäktige i riksbanken, Svenska kommunförbundet, LO, SACO, Svenska sparbanksföreningen, SBEF, Svenska byggnadsarbetareförbunder, Hyresgästernas riksförbund, HSB, Svenska riksbyggen, SABO, SAR och Sveriges lantmätareför- ening.
Bostadsstyrelsen framhåller att en ökad kommunal planeringsaktivi— tet är nödvändig för att målen för bostadssanering skall kunna realise- ras. Styrelsen har inga invändningar mot utredningens förslag till pro— graminnehåll men framhåller att verksamheten bör utvecklas successivt. Statens råd för byggnadsforskning betonar de sociala aspekterna och re- dogör för olika försök att vidga möjligheterna till inflytande från de boendes sida. Rådet anser att en områdesavgränsning är nödvändig och att resurserna bör koncentreras till de fastigheter eller delar av sane- ringsområden där saneringsbehovet är störst. Enligt statens planverk är förslaget om bostadssaneringsprogram av stort intresse och bör kun— na få betydelsefulla konsekvenser för hela den kommunala verksam- hetsplaneringen. Genom sådana program kan man få en helhetssyn på planeringen och en gemensam bas för de kommunala sektorernas lång- siktiga planering inom redan utbyggda områden. Enligt länsstyrelsen i Östergötlands län skulle upprättande av kommunala bostadssanerings- program som en del av det kommunala bostadsbyggnadsprogrammet bidra till att åstadkomma en bättre balans mellan nyexploatering och sanering.
Svenska kommunförbundet nämner att saneringsverksamheten i fle- ra större kommuner baseras på program och planer av varierande om- fattning och detaljeringsgrad. Genom utredningens förslag kan en en- hetlig metodik erhållas. Förbundet betonar också programmets värde som underlag för olika kommunala aktiviteter och som informations- källa för externa intressenter som fastighetsägare, hyresgäster, affärs-
Prop. 1973: 21 52
idkare och deras organisationer. Det kan enligt förbundet ifrågasättas om samtliga kommuner har behov av ett särskilt bostadssaneringspro- gram. Förbundet anser dock, bl.a. med hänsyn till att en koppling med bostadsbyggnadsprogrammet är möjlig, att samtliga kommuner bör upprätta bostadssaneringsprogram. Upprättande av ett någorlunda full- ständigt bostadssaneringsprogram kommer att ställa stora krav på per- sonella och därmed också ekonomiska resurser för kommunerna. Kost— nadsaspekterna och även rent praktiska skäl talar enligt förbundet för att saneringsprogrammet bör få växa fram successivt och att kravet på fullständighet ställs först sedan planeringen pågått några år.
I någon mån kritiska synpunkter kommer från SBEF som visserligen instämmer i att saneringsprogram behöver upprättas men som anser att detta inte kan ske utan samverkan mellan kommun och saneringsintres- senter. Kommun bör enligt SBEF vara skyldig att i programmet inbe- gripa projekt som aktualiserats av fastighetsägare. Projektet som har tagits in i programmet skall kunna påräkna statligt lån, evakuerings- hjälp, turordning och byggkvot.
Flera remissinstanser understryker att saneringsprogrammen bör ut- göra en integrerad del av bostadsbyggnadsprogrammen. Därmed skulle enligt Stor-Stockholms planeringsnämnd saneringsverksamheten blir fö- remål för de allmänna bostadspolitiska bedömningar beträffande beho- vet av åtgärder för att främja bostadsförsörjningen, som måste göras i programverksamheten. Inom ramen för ett totalt bostadsförsörjnings- program kan bedömningar göras av de tillgängliga resursernas fördel- ning på nyexploatering, totalsanering och modernisering.
Några remissinstanser har synpunkter på vilka som bör delta i pro- gramarbetet. Sålunda bör enligt socialstyrelsen de sociala nämnderna och hälsovårdsnämndema aktivt delta i programarbetet. Riksantikvarie— ämbetet anser att företrädare för kulturminnesvården bör få delta i programarbetet och MUS 65 att antikvarisk expertis bör anlitas både vid planeringen för saneringsområden och vid upprättandet av bostads- saneringsprogrammen. Liknande synpunkter framförs av SACO. Enligt SBEF bör fastighetsägares och andra saneringsintressenters sakkunskap utnyttjas under planeringsskedet.
4.6. Administration och projektledning
Saneringsutredningens uttalande att kommunen aktivt bör leda och delta i saneringsprocessen har vunnit anslutning bland ett stort antal re- missinstanser. Till dessa hör bostadsstyrelscn, flertalet länsbostadsnämn- der, statens institut för byggnadsforskning, statens hyresråd, statens planverk, lantmäteristyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms och Väster- norrlands län, Stockholms, Linköpings, Göteborgs, Örebro och Gävle kommuner, boendeutredningen, Svenska kommunförbundet, LO, SACO,
Prop. 1973: 21 ' 53
Svenska byggnadsarbetareförbundet, Hyresgästernas riksförbund, HSB, Svenska riksbyggen och Sveriges lantmätareförening.
En starkt positiv inställning till syftet med och inriktningen av sane- ringsutredningens förslag intas av bostadsstyrelsen. Styrelsen understry- ker att samhällets åtgärder inte bara bör syfta till att öka saneringens omfattning. Det är också i hög grad angeläget att påverka saneringens inriktning så att de bostadspolitiska intentionerna tillgodoses bättre än hittills. Länsstyrelsen i Stockholms län ser möjligheterna till kommunal medverkan och styrning som en garanti för fullföljande av bostadssa- neringsprogrammen. Svenska kommunförbundet delar utredningens upp- fattning att kommunen måste aktivt leda och delta i saneringsprocessen och understryker att saneringen har intimt samband med komplicerade sociala och miljömässiga problem som endast det allmänna kan klara. Man måste undvika att mera kortsiktiga ekonomiska motiv får diktera lösningarna. Med hänsyn till den skiftande omfattningen av sanerings- verksamheten bör dock enligt förbundet de former i vilka verksamheten skall bedrivas avgöras av kommunerna själva. Enligt LO är det nöd- vändigt att kommunen blir den sammanhållande kraften i bostadssane- ringen. Därmed måste kommunerna också bli den dominerande mark- och fastighetsägaren i första hand i tätorternas centrala delar. Först då kan saneringen genomföras efter ett långsiktigt perspektiv och efter ett program som- är byggt på bostadspolitiska målsättningar. LO stöder därför alla de i utredningen föreslagna åtgärderna som kan öka kom- munernas kontroll över bostadsmarknaden. Med hänsyn till graden och arten av de hänsyn som måste tas vid genomförandet av saneringsobjekt finner Svenska riksbyggen det nödvändigt att verksamheten genomförs i kommunal regi. Olika delar av genomförandeprocessen bör kunna lämnas ut till konsulter inom resp. område. Kommunala organ eller un— der kommunalt inseende arbetande företag måste dock stå som ansvari- ga för genomförandeprocessen.
Några remissinstanser är kritiska mot att kommunen skall inta en le- dande ställning i saneringsprocessen. Till dessa hör SBEF som anser att utredningen uppenbart har underskattat viljan och förmågan hos enskil— da att delta i saneringsverksamheten. Enligt föreningen är denna in- ställning obefogad. Den upprustnings- Och saneringsverksamhet som förekommit de senaste åren visar att moderniseringsarbeten kommer till utförande om ekonomiska förutsättningar finns. Mot bakgrund av såväl det kommunala som statliga finansiella läget finner föreningen det nöd- vändigt att saneringsverksamheten allmänt inriktas på intim samverkan mellan kommun och saneringsintressenter. Det hade därför varit önsk— värt att utredningen mera inriktat sina förslag på att underlätta för en- skilda förvaltare att genom olika former av samverkan vidta de från allmän synpunkt önskvärda åtgärderna. Kommunernas deltagande i saneringsprocessen bör enligt föreningen vara inriktat på en planerande
Prop. 1973: 21 54
och samordnande roll i planeringsfasen. Däremot föreligger inga tyngre vägande skäl för kommunala engagemang för projektering och fastig- hetsförvärv. Kommunala fastighetsförvärv bör förekomma enbart som ett komplement till saneringsåtaganden från andra parter. Föreningen anser dock att en kommun i vissa situationer bör genomföra expropria— tioner till förmån för andra saneringsintressenter. Liknande synpunkter framförs av Näringslivets byggnadsdelegation. Även SACO, Skånes handelskammare och Handelskammaren i Göteborg förordar att åtgär- der vidtas för att främja samverkan mellan samhälle och saneringsin- tressenter.
Vissa remissinstanser diskuterar frågan om de boendes möjligheter till medinflytande i saneringsprocessen. Statens institut för byggnads- forskning framhåller att det finns förutsättningar att direkt tillvarata de boendes erfarenheter vid planeringen av fortsatt användning av befintlig bebyggelse. Hittills har flertalet boendeundersökningar legat till grund för planeringen av nya områden. Detta innebär att ett abstrationsmo- ment måste införas. I befintliga områden kan erfarenheterna och önske— målen relateras direkt till den fysiska verkligheten. De boendes erfaren- heter kan vidare ge underlag för återföring av kunskaper av bostads- teknisk, social och byggnadsteknisk art. Enligt Östra Östergötlands hy- resgästförening bör de kunskaper som hyresgäströrclsens kontaktkom- mittéer har med fördel kunna utnyttjas. SACO framhåller att de boende bör få ett starkt inflytande över valet av saneringsåtgärd och enligt Riksförbundet för allmän hälsovård bör bostadskonsumenternas värde- ringar ges möjlighct att påverka produktutformning, utrustningsstandard och därmed priset.
4.7. Kreditstöd
4.7.1. Kreditförsörjningen
Bostadsstyrelsen understryker vikten av att bibehålla den särskilda ram för räntebärande lån till ombyggnad och förbättring som redan nu finns och att denna bör utökas i takt med behovet såsom det framkom- mer i bostadssaneringsprogrammen. Härigenom vinner man att moder- niseringsalternativ inte stoppas samt att besvärliga fördelningsproblem och icke avsedda styrningar av saneringsverksamhetcns inriktning kan undvikas.
Majoriteten i Svenska kommunförbundet har intet att erinra mot att en särskild medelsram anvisas på sätt som utredningen föreslagit. För- bundet förutsätter emellertid att saneringstakten anpassas till kommu- nernas planering och ekonomi.
Fullmäktige i riksbanken ifrågasätter om inte motivet för en särskild medelsram för statliga lån till modernisering är behovet av att uttrycka ramen i ekonomiska mått eftersom kostnaderna varierar starkt från
Prop. 1973: 21 55
lägenhet till lägenhet liksom från hus till hus. F.n. uttrycks ramarna för nybyggnad i kvadratmeter våningsyta. Fullmäktige förordar värde- ramar i stället för fysiska ramar för att därigenom få en effektivare styrning av bostadsinvesteringarnas volym och även en bättre kontroll på bostadsbyggnadskostnadernas tillväxt. Syftet med användningen av ramar är nämligen att styra ianspråktagandet av reala resurser över huvud taget och ett värdemässigt mått synes härvid i princip överlägset. Svårigheterna med en kvadratmeter-ram blir påtagliga vid större olikhe— ter i kostnader på ytenhet. Man bör därför utreda möjligheterna att i framtiden övergå till värdcmässigt bestämda ramar. Mot bakgrund av de överväganden beträffande inriktningen av landets totala investeringar som görs i olika sammanhang anser fullmäktige det angeläget att sane- ringsverksamheten inordnas i det totala bostadsbyggandet på ett sådant sätt att de långsiktigt kalkylerade bostadsinvesteringarnas volym i stort sett hålls opåverkad av förskjutningen mot en större andel sanering.
4.7.2. Regler för återbetalning
Saneringsutredningens förslag till ä n d r a d e ] å n e r e g 1 e r har mött en positiv reaktion bland flera remissinstanser som allmänt utta- lar sitt stöd för åtgärder som leder till lägre lånekostnader. Några av dem har dock anfört erinringar på vissa punkter. Till dem som uttalat sig positivt hör riksantikvarieämbetet, vissa länsbostadsnämnder, statens hyresräd, länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Örebro samt Gävleborgs län, Svenska kommunförbundet, Hyresgästernas riks- förbund och HSB.
Endast ett fåtal remissinstanser är positiva till utredningens förslag om sänkning av basannuiteten vid totalsanering.
Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Örebro och Gävleborgs län samt några länsbostadsnämnder har inget att erinra mot förslaget. Bo- endeutredningen är tveksam till förslaget men anser att de hyrespolitis- ka fördelarna talar för förslaget. Detsamma gäller Svenska kommunför- bundet som tillägger att paritetslåneutredningen (numera bostadsfinan- sieringsutredningen) bör ägna uppmärksamhet åt dessa problem. Svens- ka byggnadsarbetareförbundet och Svenska riksbyggen varnar för att olika låneformer och inte behoven kan komma att styra saneringsåt— gärderna men stöder förslaget om sänkt basannuitet. Så gör även Hy- resgästernas riksförbund och HSB.
Till den som avstyrker förslaget om sänkning av basannuiteten hör riksantikvarieämbetet, bostadsstyrelsen, flertalet länsbostadsnämnder, länsstyrelsen i Malmöhus län, MUS 65, fullmäktige i riksbanken, full- mäktige i riksgäldskontoret, LO, SACO, SABO och Näringslivets bygg- nadsdelegation.
Riksantikvarieämbetet, MUS 65, LO, SACO, SABO och Riksförbun- det för allmän hälsovård framhåller särskilt att sänkt basannuitet kan
Prop. 1973: 21 56
verka styrande mot rivning och nybyggnad och efterlyser ett lånesystem som är neutralt i förhållande till omfattningen av saneringsinsatsema. Även bostadsstyrelsen anför styrningseffekten som skäl mot förslaget och påtalar dessutom andra nackdelar med förslaget. Det medför risker för högre markpriser i centrala delar och besvärande gränsdragnings- problem kan uppkomma mellan centrala och perifera områden. För- längningen av amorteringstiden och den större skuldökningcn kan inne- bära betydande kreditrisker. Vidare torde inget eller ett mycket be- gränsat utrymme finnas för återbelåning när detta blir aktuellt om ca 30 år.
Länsts-tadsnämnden i Älvsborgs län hävdar att förslaget på grund av ökade markpriser inte kommer att leda till lägre bostadskostnader. Stockholms kommun påpekar att det är tveksamt om lägre kapitalkost- nader leder till lägre hyror vid tillämpning av hyreslagen. Fullmäktige i riksbanken, Svenska bankföreningen, SBEF samt Näringslivets bygg- nadsdelegation anför den ökade kreditrisken och den stora skuldök- ningen som huvudsakliga skäl för avstyrkan. De flesta instanser som avstyrker utredningens förslag anser att paritetslåneutredningens, nume- ra bostadsfinansieringsutredningens, förslag bör inväntas innan en sänk- ning av basannuiteten kan bli aktuell.
Förslaget att amorteringstiden för b 0 st a d slå n f ö r u p p r 1] s t— n i n g i särskilda fall skall kunna utsträckas till 25 år tillstyrks av några remissinstanser, bland dem bostadsstyrelsen, länsstyrelsen i Malmöhus län, Örebro kommun och SAR.
Länsbostadsnämnden i Örebro län anför att erfarenheterna från hit- tillsvarande upprustningar visar att det erforderliga hyresuttaget i åtskil- liga fall ligger på för hög nivå och ifrågasätter om utredningens förslag får sådan hyressänkande effekt att upprustningsvcrksamheten kan få öns- kad omfattning.
SACO och Näringslivets byggnadsdelegation framhåller upprustnings- lånens dåliga villkor i jämförelse med andra län som t. ex. förbättrings- lånen och säger att detta måste minska benägenheten hos fastighetsägar- na att modernisera med utnyttjande av upprustningslån.
Fullmäktige i riksbanken avstyrker den föreslagna förlängningen av amorteringstiden på grund av den ökade kreditrisk som förlängningen skulle medföra.
Förslaget om förlängning av amorteringstiden för b 0 s t a d 5 l ä n f ö r o m by g g n a d till 40 år har mött en positiv reaktion bland de tidigare nämnda remissinstanserna som allmänt har uttalat sig för de låneregler som har föreslagits av utredningen. Däremot avstyrks försla- get av bostadsstyrelscn, länsbostadsnämnderna i Södermanlands och Skaraborgs län, fullmäktige i riksbanken, styrelsen för Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska sparbanksföreningen, SBEF samt
Prop. 1973: 21 57
Näringslivets byggnadsdelegation. Avstyrkandena grundas i huvudsak på kreditriskskäl.
Utredningens förslag att den för bostadslån för ombyggnad nu gällan- de låneformen med s.k. rak amortering skall ersättas med annui- tet slån tillstyrks av flertalet remissinstanser som har yttrat sig om kreditstödet. Negativa till förslaget är i huvudsak endast SBEF och Nä- ringslivets byggnadstlelagtion. Dessa remissinstanser är också kritiska till utredningens förslag om valfrihet mellan paritetslån 0 c h a n n 11 i t e t 5 l å n. Bostadsstyrelsen anför i denna fråga att en förutsättning för paritetslån bör vara att fastigheten får en sådan stan- dard att ytterligare investeringar inte behövs under lånets löptid.
Önskemål om neutrala låneformer förs fram i flera re- missyttrandcn.
Stockholms kommun anser att man som ett första steg bör sträva efter att göra låneformerna neutrala så att kreditsystemet inte verkar styrande mot viss standard. Detta kan ske genom att ge möjlighet till paritetslån till alla förnyelseformer. Som ett andra steg bör man söka finna låne— former som ger prioritet åt socialt angelägna förnyelseåtgärder. Allmänt sett bör saneringsåtgärdernas omfattning inte utgöra urvalsgrund för lå— neform.
Boendeutredningen, SABO och HSB förordar att de båda låneformer— na sammanslås till en enda typ av moderniseringslån. Återbetalningstiden för annuitetslån resp. basannuiteten för paritetslån bör bestämmas med utgångspunkt i åtgärdernas omfattning och en bedömning av återstå- ende brukningstid.
Några remissinstanser däribland statens institut för byggnadsforsk- ning, Föreningen Sveriges stadsarkitekter och Riksförbundet för allmän hälrovård anser att kreditvillkoret bör utformas så att möjlighet ges till ett utbud av olika standardnivåer liksom ombyggnad i etapper. Vid val av nivå bör hänsyn tas även till de boendes önskemål.
4.7.3. Standardkrav vid långivning
Bostadsstyrelsen anser att sådana byggnads— och bostadstekniska krav inte bör ställas som förorsakar väsentliga kostnader utan att medföra påtagligt förbättrad funktion för de boende.
För hus som inte kan få bostadslån till ombyggnad anser bostadsstyrel- sen att det bör finnas en möjlighet till upprustningslån. Standardkraven för detta lån bör normalt inte understiga den lägsta godtagbara. Avsteg bör dock kunna göras om den beräknade återstående livslängden är kort eller om upprustningen planeras att genomföras i etapper.
En del remissinstanser framför önskemål om ett lånesystem som inte är så läst i sin utformning som det nu gällande. Riksantikvarieämbetet anser att frågan om vilken teknisk och funktionell standard som skall krävas utöver den lägsta godtagbara måste avgöras i varje enskilt fall
Prop. 1973: 21 ' 58
och bli beroende av vilka möjligheter som byggnaden härvid erbjuder utan att kvaliteter av annat slag behöver offras.
Statens institut för byggnadsforskning ifrågasätter om inte låneformer- na bör konstrueras så att ett rikare urval av standardnivåer vid sanering erhålls. Lånekonstruktionen bör i större utsträckning stimulera till suc- cessiva moderniseringar till en för de boende acceptabel och önskvärd standard.
Stockholms kommun framhåller att de nuvarande lånereglerna gynnar omfattande saneringsåtgärder framför mer begränsade förbättringar och upprustningar. Saneringsutredningens förslag innebär på denna punkt inte några större förändringar och tillgodoser inte önskemålen att med begränsade åtgärder förbättra bostadsförhållandena i äldre bostads- områden.
Vid ombyggnad eller förbättring måste enligt Stor-Stockholms plane- ringsnämnd hänsyn tas till den enskilda fastighetens speciella förutsätt— ningar. Standardkraven får inte ställas så högt och vara så låsta att onö- diga ingrepp framtvingas eller att onödiga kostnadsfördyringar erhålls. Alltför höga och detaljerade krav i standardhänseende kan innebära att moderniseringsverksamheten inte kommer att öka på totalsaneringens bekostnad utan leda till motsatt resultat.
Baendeutredningen anser att långivningens utformning i princip inte bör styra val av saneringsform. Detta val bör i stället styras utifrån bostadssociala, tekniska, fastighetsekonomiska, samhällsekonomiska och miljömässiga överväganden. Vidare framhåller boendeutredningcn att en uppdelning av moderniseringslånen på ombyggnadslån och upprust- ningslån kan vara mindre tillfredsställande. Utredningen förordar att de två låneformerna slås samman. Amorteringstid och återbetalningsmetod bör regleras endast av omfattningen och varaktighcten av vidtagna mo- derniseringsåtgärder. Längsta amorteringstid för modemiseringslån bör överensstämma med amorteringstiden för bostadslån till nybyggnad. Svenska riksbyggen ifrågasätter om det finns skäl för en så stark diffe- rentiering av lånen som utredningen föreslår. Risk finns att låneformer- na genom sin varierande attraktivitet från byggherrens synpunkt kan komma att verka styrande på valet av saneringsmetod. Möjligheter att förenkla den statliga långivningen bör därför undersökas. SABO anför liknande synpunkter som boendeutredningcn och Svenska riksbyggen.
Synpunkter på att lånevillkorcn bör utformas så att en sanering kan utföras i etapper och så att man kan tillgodose kraven på differentierad bostadsstandard framförs vidare av bl. a. Föreningen Sveriges stadsarki- tekter och Riksförbundet för allmän hälsovård.
4.7.4. Lägsta godtagbara standard
Av de remissinstanser som har uttalat sig närmare om utredningens förslag till lägsta godtagbara standard är många positiva i stort men har reservationer i vissa avseenden. Till dessa remissinstanser hör riks-
Prop. 1973: 21 59
antikvarieämbetet, bostadsstyrelsen, länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms kommun, Göteborgs kommun, MUS 65, Svenska sparbanks— föreningen, SBEF, Sveriges fastighetsägareförbund, Riksförbundet för allmän hälsovård och Kungsholmens byalag.
Riksantikvarieämbetet framhåller att det är av största vikt att bygg- nadsbeståndet underhålls i tillräcklig omfattning. Det är vidare angelä- get att begreppet lägsta standard definieras på ett sätt som inte onödigt- vis står i konflikt med egenskaper som finns hos hela kategorier av äldre fastigheter. Beträffande ljudisolering t.ex. får inte ställas krav som medför ett spolierande av andra kvaliteter såsom stucktak, gene- rös takhöjd etc.
Vidare synes det rimligt att hänsyn tas till möjligheterna att kompen- sera brister i bostadsstandard genom olika typer av standardförbätt- ringar utanför bostaden. En för fastigheten eller kvarteret gemensam anläggning med bad och bastu kan för många utgöra ett mera tillta- lande alternativ än eget badrum, om exempelvis tillkomsten av ett så- dant skulle innebära en avsevärd försämring av utrymmesstandarden i bostaden. Liknande synpunkter framförs av MUS 65 och Sveriges museimannaförbund.
Bostadsstyrelsen finner utredningens förslag i stort sett riktigt om det betraktas som en allmän nivå som bör krävas i olika detaljer. Sty- relsen förutsätter dock att ytterligare överväganden och preciseringar görs. Nivån bör, anser styrelsen, inte läggas högre än att kommunerna verkligen kan garantera sina invånare denna standard. Den fortsatta behandlingen av denna fråga bör innefatta studier av de tekniska och ekonomiska konsekvenserna av olika standardkrav i olika slag av hus från skilda tidsepoker. Krav som avsevärt fördyrar utan att ge väsentlig standardförbättring för de boende bör härigenom kunna undvikas lik- som krav som försämrar möjligheterna att tillvarata befintliga kvalite- ter. Vidare måste hänsyn tas till hushållens möjligheter att ekonomiskt klara den standardnivå som fastläggs. En vägledande princip vid över- synen av utredningens standardnivå bör vara att det enklaste och bil— ligaste utförandet eftersträvas och godtas. Härvid bör såväl kapital- som driftkostnader beaktas. Kraven på husets utförande och kondition bör på liknande sätt bestämmas efter teknisk-ekonomiska studier av sane- ringsbeståndet anser styrelsen. Kostnadskrävande byggnadsteknisk per- fektionism bör undvikas. Kraven på invändig ljudisolering kan t.ex. ställas lägre än vid nyproduktion för att undvika dyrbara tilläggsisole- ringar. Vidare bör krav på värmeisolering ses mot bakgrund av att bo- endekostnaderna skall minimeras.
Den lägsta godtagbara standarden bör även innehålla vissa krav på den yttre miljön. Lägenheterna bör ha tillgång till rekreationsyta på gård i anslutning till husentré. Sittplatser, planteringsyta och småbarns- lekplatser bör finnas. Minimikraven på utrustning, dimensionering och
Prop. 1973: 21 60
möjlighet till direkt solbelysning torde dock behöva ställas lägre än vid nyproduktion. Studier av olika äldre områden bör föregå en precisering av kraven för att undvika krav som fördyrar ett genomförande utan att ge nämnvärda bättre kvaliteter och för att befintliga miljövärden inte skall spolieras.
Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms kommun anser att utredningens förslag till lägsta godtagbara standard för bostäder synes alltför detaljerat. Vid modernisering bör varje åtgärd bedömas med hänsyn till vad som i det enskilda fallet är socialt, tekniskt, ekonomiskt och utseendemässigt möjligt och lämpligt. Standardkrav som medför stora kostnadskrävande ingrepp i stomme, planlösningar och fasader bör således undvikas. En minimistandard i fråga om utrustningsdetaljer bör dock sättas upp och omfatta krav på att varje bostadslägenhet skall vara utrustad med varmt och kallt vatten, avlopp, eget wc samt kon- tinuerlig uppvärmning samt ha tillgång till bad eller dusch inom eller i undantagsfall i nära anslutning till lägenheten. Beträffande övrig ut— rustning, byggnadens tillstånd och andra för bostadskvaliteten viktiga förhållanden bör en mer nyanserad bedömning göras från fall till fall.
SBEF finner att den lägsta godtagbara bostadsstandarden är allt för detaljerad med hänsyn till marknadens förutsättningar. Föreningen in- stämmer dock i att vissa grundläggande bostadstekniska krav bör stäl- las upp som en bostadspolitisk målsättning på längre sikt. Inom varje bostad bör således finnas varmt och kallt vatten, avlopp, eget wc och kontinuerlig uppvärmning. Varje bostad bör dessutom ha tillgång till bad- eller duschmöjligheter inom lägenheten eller i anslutning till denna.
Mot den lägsta godtagbara standardens materiella innehåll anför Sve- riges fastighetsägareförbund i och för sig inte någon erinran. Det borde också vara möjligt att under hand uppnå denna standard inom ramen för en fritt fungerande hyresmarknad och en därtill anpassad långiv- ning. Enligt förbundet får man dock inte bortse från att det föreligger mycket olika önskemål från bostadskonsumenternas sida, varvid många är beredda att efterge vissa standardkrav för att istället åtnjuta större bostadsutrymme och måttligare hyra. Detta innebär att de av utred- ningen angivna kraven bör genomföras med beaktande av nyssnämnda variation i efterfrågan.
Kungsholmens byalag anser att den lägsta godtagbara standard som utredningen föreslagit är fullt tillräcklig vid ombyggnad. Vidare sägs att de boende måste få direkt möjlighet att avgöra upprustningsnivån. De skall ha rätt att kräva upprustning till minimistandarden men deras medgivande skall krävas för varje upprustning däröver.
Kritiska synpunkter framförs av statens råd för bygg'nadsforskning som anför att det f. n. saknas utredningsunderlag som grund för när- mare avvägningar och preciseringar beträffande standardnivåer och standardkrav i samband med modernisering. Rådet understryker beho-
Prop. 1973: 21 61
vet av samordning mellan olika myndigheter för utformning av särskil- da bestämmelser som är anpassade till de speciella tekniska, ekonomiska och sociala förutsättningar som gäller vid modernisering. Rådet presen- terar i sammanhanget en utredning som ger anvisning om vilka bo- stadskomponenter som prioriteras av personer som bor i äldre bostä- der. Som mest angeläget anges i utredningen vatten och avlopp, wc i lägenheten, centralvärme, el- eller gasspis med ugn, garderob, bad- eller duschrum i lägenheten och kylskåp.
Den lägsta godtagbara standarden måste enligt statens planverk pre- ciseras genom tillämpningsbestämmelser innan lagförslaget kan träda i kraft. Innebörden av begreppet ”utförande och kondition” innehåller sådana byggnadstekniska krav som idag regleras av byggnadsbestäm- melserna i byggnadsstadgan och Svensk byggnorm. Planverket fram- håller att förslaget medför att den lägsta godtagbara standarden för bostadshus skulle komma att regleras av den nya bostadssaneringslagen med tillhörande tillämpningsföreskrifter, för vilka bostadsstyrelsen före- slås som huvudman, medan övriga krav på hus skulle komma att som hittills regleras av byggnadsstadgan och Svensk byggnorm. Det är en- ligt planverkets mening inte lämpligt att kvalitetskrav av samma karak- tär skulle komma att regleras av två olika bestämmelsekomplex.
Länsstyrelsen :" Atal/nöhus län betonar att den standardnivå som fast- ställs endast bör ange den allmänna ramen för nivån och de faktorer som i första hand bör justeras. I konkreta fall är det alltid fråga om att väga positiva och negativa faktorer mot varandra med beaktande av lokala betingelser. En värdefull yttre miljö kan t. ex. utgöra skäl för att man accepterar en lägre teknisk och funktionsmässig nivå i lägen— heterna.
Näringslivets byggnadsdelegation anför bl.a. att de tekniska förut- sättningarna för moderniseringsåtgärder är starkt varierande och att detta manar till försiktighet när det gäller att fastställa vad som skall menas med lägsta godtagbara standard.
En stel tillämpning av de av utredningen uppställda kraven kan där- för enligt delegationen i det enskilda fallet lätt leda till förhållanden som från såväl den boendes som fastighetsägarens synpunkt framstår som icke önskvärda. Utredningens kravlista synes vara alltför detaljerad och de anvisningar som ges i fråga om tillämpningen synes inte ha den flexibilitet som är erforderlig för att anpassa åtgärderna till de prak- tiska förutsättningarna. Detta måste särskilt beaktas mot bakgrunden av att utredningen föreslår att förelägganden mot fastighetsägaren skall kunna tillgripas för att tvinga fram åtgärdernas genomförande. En an- nan sak är att utredningens förslag på denna punkt ter sig naturligt som allmän bostadspolitisk målsättning på längre sikt.
Som exempel på krav som synes alltför långtgående anger delegatio- nen att det under 1920- och 1930-talen byggdes ett betydande antal hus
Prop. 1973: 21 62
där inte alla lägenheter försågs med badrum. Kompletterande badmöj— ligheter anordnades ofta i källaren. Dessa hus är som regel ännu i god— tagbar byggnadsteknisk standard men kan ofta inte utan stora kostnader förses med bad eller dusch i lägenheterna. Detta behov måste då till- godoses med källarbadrum. Delegationen anser att det inte kan vara rim- ligt att riva alla deSsa hus bara därför att inte smålägenheterna kan för- ses med bad- eller duschrum.
4.7.5. Metod för beräkning av låneunderlag och pantvärde vid ombygg- nad
Utredningens förslag till metod för beräkning av pantvärde tillstyrks av några remissinstanser. Till dessa hör hyresnämnden för Stockholms län, länsbostadsnämnderna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands och Blekinge län, Styrelsen för Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och Hyresgästernas riksförbund.
Hyresnämnden för Stockholms län har ingen erinran mot utredning- ens tanke att en ombyggd fastighets uppskattade bruksvärde skall utgöra grunden för beräkning av pantvärdet, dock under förutsättning att bruksvärdet (rikthyran) uppskattas på samma sätt som enligt hyreslagen och de hyresprövande myndigheternas tillämpning av denna.
Ett flertal remissinstanser tillstyrker i princip saneringsutredningens beräkningsmetod men anför synpunkter som i huvudsak avser krav på ytterligare utredning av denna. Till dessa hör hyresnämnden för Malmö- hus län, lantmäteristyrelsen, länsbostadsnämnderna i Jönköpings, Hal- lands och Västerbottens län, boendeutredningen, Svenska kommunför- bundet, SBEF, SABO, Näringslivets byggnadsdelegation och SAR.
Hyresnämnden för Malmöhus län anser att begreppet rikthyra inte bör införas och att i stället bostadskostnaderna skall anslutas till bruks- värdesystemet. Vidare borde enligt nämnden utredningen ha övervägt konsekvenserna av att en enligt hyreslagstiftningen verkställd bedömning av ombyggd fastighet kan skilja sig från bostadsmyndighetens bedöm— ning.
Länsbostadsnämnden i Västmanlands län är i princip positiv till det föreslagna sättet att beräkna pantvärde men är tveksam om det är möj- ligt att gå över till en tillämpning av metoden redan år 1973. Nämnden anser vidare att metoden vid en ändring bör tillämpas också vid ny- byggnad.
Värdering av en fastighet som pant bör enligt lantmäteristyrelsen syfta till att bestämma det pris som en fastighet sannolikt skulle be- tinga vid försäljning på allmänna marknaden. Detta kan ske enligt tre principiellt olika metoder, nämligen genom ortsprisjämförelser, avkast- ningsberäkning och kostnadsuppskattning. Enligt styrelsen ligger det närmast till hands att uppskatta marknadsvärdet genom en till ortspris- nivå anpassad avkastningskalkyl. Anpassningen sker lämpligen genom
Prop. 1973: 21 63
att bestämma förräntningskravet på eget kapital på grundval av en ana- lys av erlagda köpeskillingar från överlåtelser av hyresfastigheter. Först då en avkastningskalkyl omöjliggörs, t. ex. genom att hyresmarknaden inte fungerar marknadsmässigt, bör en kostnadsuppskattning läggas till grund för bestämning av marknadsvärde. Styrelsen konstaterar att me- toderna för kostnadsuppskattning på senare tid förbättrats, främst ge- nom övergång från verkliga nedlagda kostnader till skäliga produk— tionskostnader. Styrelsen anser det dock vara av intresse att undersöka om det inte är möjligt att gå över till avkastningsvärdering i samband med bestämning av pantvärde vid den statliga bostadslångivningen såväl vid nybyggnad som ombyggnad. En sådan övergång torde kräva att bostadslånemyndigheterna i_avvaktan på framtagandet av brukshyres- nivåer fastställer och redovisar hyresnivåer som vid normal standard i nybyggda hus med olika belägenhet bör vara normerande för bestäm- ning av pantvärde. Redovisningen skulle kunna utformas på i princip samma sätt som skedde vid 1970 års fastighetstaxering i form av sär- skilda markvärdekartor.
Saneringsutredningens principiella synpunkter beträffande pantvärde och låneunderlag delas av boendeutredningen som emellertid ifråga- sätter om inte pantvärdeberäkningen kunde förenklas ytterligare.
Svenska kommunförbundet anser att pantvärdet och låneunderlaget, oavsett om de framräknas enligt utredningens förslag eller på basis av schablonbelopp, bör bestämmas av bruksvärdeshyran.
SBEF finner metoden intressant men hyser tveksamhet om systemet får förutsättningar att fungera i praktiken, eftersom kommunen skall arbeta med en egen bostadskostnadsmålsättning eller s.k. rikthyra, som SBEF befarar kan komma att avvika från bruksvärde enligt hyreslagens mening.
Enligt SABO.'s mening har metoden vissa principiella fördelar. Den är dock inte invändningsfri och ett genomförande av den förutsätter ytterligare studier.
Näringslivets byggnadsdelegation anser att metoden i princip kan till- styrkas under förutsättning att bruksvärdet anknyts till hyror som be— stäms marknadsmässigt av hyresgästernas betalningsvillighet och värde- ring av bostaden. Om så inte sker anser delegationen att det uppstår från fastighetsekonomisk synpunkt betydande vanskligheter.
Enligt SAR är metoden värd att pröva. Produktionskostnaderna får dock inte helt kopplas bort i sammanhanget.
Bland de remissinstanser som är negativa till metoden märks bostads— styrelscn, länsbostadsnämnderna i Södermanlands, Gävleborgs och Norrbottens län, statens institut för byggnadsforskning, Svenska bygg- nadsarbetareförbundet och Sveriges lantmätareförening.
Enligt bostadsstyrelsen har utredningen inte utvecklat de konsekven- ser för en lägenhets bruksvärde som kan följa av t. ex. stora eller små
64
lägenheter, olika utrustningsnivåer, olika sätt att bedöma driftkostnader och åldringsfaktorer etc. Därför föreligger inte reella möjligheter att överblicka följderna för långivningen av kalkylmetoden. Mot den bak- grunden finner styrelsen det inte lämpligt att nu i princip ta ställning till en helt ny kalkylmetod för en relativt begränsad del av den totala bostadsbyggnadsaktiviteten. Styrelsen anser dock att ett utredningsar- bete om dessa frågor bör fortsättas som kan ge underlag för ett even- tuellt framtida utnyttjande i en eller annan form av en modifierad kal- kylmetod.
Utan att ta ställning till den föreslagna beräkningsmetoden hänvisar statens råd för byggnadsforskning till gjorda studier av fingerade om- byggnadsprojckt och framhåller bl.a. att man får olika resultat om kalkylen avser intäkter och kostnader under en ettårsperiod resp. en flerårsperiod. Om sålunda pantvärdet bestäms med utgångspunkt i vissa antaganden om räntor och den framtida utvecklingen beträffande in- täkter och kostnader men självkostnadshyran bestäms på grundval av intäkter och kostnader under en ettårsperiod, kommer den sålunda be- stämda självkostnadshyran att avvika från den bruksvärdeshyra som låg till grund för pantvärdeberäkningen.
Statens hyresråd påpekar att kriterierna för att fastställa bruksvärde inte är klarlagda. För överkostnader som uppkommer vid t. ex. punkt- saneringar bör fastighetsägaren oavsett kategori erhålla särskilda finan- sieringsmöjligheter. Pantvärdet bör, anser rådet, i likhet med vad som sker inom bankvärlden utgöra fastighetens uppskattade värde efter om- byggnaden.
Samfundet för fastighetsvärdering ifrågasätter om inte taxeringsvär- det eller ett särskilt uppskattningsvärde som beräknas efter motsvarande grunder skulle vara tillfyllest som bas för beviljande av statligt bostads- lån i saneringssammanhang.
4.7.6 Liiges- och standardtillägg, saneringstillägg Saneringsutredningens förslag rörande läges- och standardtillägg samt saneringstillägg har i huvudsak rönt ett positivt mottagande bland remissinstanserna. Sålunda tillstyrker flertalet remissinstanser som utta- lat sig i fråga att tilläggen förs över från pantvärde till låneunderlag. Till dessa hör bostadsstyrelscn, samtliga länsbostadsnämnder som be— rört frågan, länsstyrelsen i Malmöhus län, Stockholms, Täby, Linkö- pings, Helsingborgs och Göteborgs kommuner, SBEF, Svenska bygg- nadsarbetareförbundet, Hyresgästernas riksförbund, Svenska riksbyggen samt Skånes handelskammare.
Bostadsstyrelsen påpekar att ett av motiven för att tilläggen ur- sprungligen inte ansågs böra ingå i låneunderlaget, nämligen att bostads- lånet var förenat med subventioner, inte föreligger längre. Styrelsen på- pekar vidare att standarddelen av läges- och standardtillägget bör kunna
Prop. 1.973: 21 65
slopas med hänsyn till att det numera är möjligt att inom en kommun fastställa flera schablonbelopp för mark- och exploateringskostnader (fr.o.m. år 1973 belopp för tomt- och grundberedningskostnad). I frå- ga om saneringstillägget anser styrelsen att en systematisk och omfat- tande saneringsverksamhet och en tillämpning av den nya hyreslagen bör leda till att detta tillägg slopas.
Några remissinstanser, bl. a. SABO, påtalar riskerna för att den sänk- ning av kapitalkostnaderna som erhålls genom att ifrågavarande till- lägg överförs till låneunderlaget, resulterar i en höjning av markvärde- na. Med hänsyn till risken för markvärdestegring är Malmö och Lunds kommuner tveksamma till en överföring av tilläggen till låneunderlaget.
En del remissinstanser, t. ex. riksantikvarieämbetet, avvisar generellt förslag som verkar styrande mot rivning och nybyggnad.
Bostadsstyrelsen framhåller att läges- och standardtilläggen bör ses över innan de överförs till låneunderlaget. Denna översyn bör liksom nu primärt göras av kommunerna. Beroende på de lokala förhållandena kan en sådan översyn leda till både höjningar och sänkningar av till- läggen. Länsbostadsnämnden i Södermanlands län påpekar att en över- syn av tilläggen är en svår uppgift. Nämnden anser att bostadsstyrelsen bör utarbeta särskilda anvisningar och mallar för kommunernas utred- ningar om tilläggen.
Beträffande utredningens förslag om saneringstillägg för vissa småhus anför länsbostadsnämnden i Göteborgs och Bohus län att sanerings- tillägg bör kunna utgå till alla hustyper oavsett produktionssätt. Lik- nande synpunkter framförs av några andra länsbostadsnämnder samt av Stockholms kommun.
4.8 Statligt kreditstöd till kommunala markförvärv m. m.
4.8.1. Markförvärvslån
Förslaget att ändra kungörelsen om markförvärvslån till kommun så att lån skall kunna utgå för kommunala förvärv av fastigheter som skall totalsaneras, förbättras e l l e r b y g g a s 0 m och som huvudsakligen skall användas för bostadsändamål stöds av bostadsstyrelsen, samtliga länsbostadsnämnder som uttalat sig i frågan, statens institut för byggnadsforskning, statens hyresråd, statens planverk, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Örebro och Gävleborgs län, Stockholms, Linköpings, Norrköpings, Malmö, Helsingborgs, Göteborgs, Örebro, Gävle och Sundsvalls kom- muner, Stor-Stockholms planeringsnämnd, boendeutredningcn, bygglag- utredningen, Svenska sparbanksföreningen, Svenska byggnadsarbetare- förbundet, HSB, Svenska riksbyggen, Sveriges lantmätareförening och Västra Östergötlands hyresgäst/örening.
Statens planverk framhåller att det är angeläget att kommunerna be-
Prop. 1973: 21 66
härskar stora delar av det fastighetsbcstånd som behöver åtgärdas, om de skall kunna styra och leda saneringsverksamheten. Om sanerings- verksamheten får en starkare koppling till sociala omsorgsåtgärder är det sannolikt också större behov av kommunal kontroll av de fastig- heter som endast avses att moderniseras än vad som framgår av utred- ningens redovisning. Boendeutredningen anser att utvidgningen av lån- givningen till saneringsfastigheter inte får leda till en begränsning av låneutrymmet för mark i exploateringsområden.
Några remissinstanser föreslår en ytterligare utvidgning av markför- värvslångivningen så att även annat rättssubjekt än kommun skall kun- na få markförvärvslån. Malmö kommun anknyter till vad saneringsut- redningen anfört om att vissa fördelar kan nås om saneringsverksam— heten handhas av ett helkommunalt bolag. Enligt kommunen är det av största vikt att även sådant bolags kapitalbehov kan tillgodoses på ett smidigt sätt, varför möjligheten att tillföra saneringsbolag med kom- munal dominans medel ur markförvärvslånefonden bör undersökas. I detta sammanhang bör också de 'beskattningsmässiga konsekvenserna av saneringsbolags innehav av saneringsfastigheter belysas. Liknande synpunkter framförs av Göteborgs kommun samt länsbostadsnämnderna i Kopparbergs och Gävleborgs län. HSB föreslår att de rikskooperativa bostadsföretagen efter tillstyrkan av vederbörande kommun skall kunna få markförvärvslån för inköp av saneringsobjekt.
SBEF tillstyrker att markförvärvslån skall kunna utgå i samband med kommunalt köp av fastighet som skall totalsancras men motsätter sig en utvidgning därutöver. Liknande synpunkter anlägger Handelskam- maren i Göteborg.
Av utredningen föreslagna ändringar av a m 0 r t e r i n g 5 vi 1 1 k 0- re n biträds av i stort sett samma remissinstanser som stöder förslaget att markförvärvslån skall kunna utgå för förvärv av saneringsfastighe- ter. Några remissinstanser föreslår dock att amorteringstiden utsträcks till 15 år. Boendeutredningen och SABO anser att markförvärvslån bör utbetalas så snabbt som möjligt efter förvärvet och föreslås att möj- ligheten till att uppskjuta räntebetalningen under amorteringsfri tid prö- vas.
SBEF liksom Handelskammaren i Göteborg motsätter sig en för- ändring av amorteringsvillkoren.
Saneringsutredningens förslag om en väsentlig 6 k n i n g a v m a r k- f ö r v ä r v sl å n e f o n d e n stöds av flertalet remissinstanser som uttalat sig i denna fråga. Till dessa hör bostadsstyrelsen, samtliga läns— bostadsnämnder som berört frågan, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Örebro och Gävleborgs län, Linköpings, Norrköpings, Mal- mö, Helsingborgs, Lunds, Göteborgs, Örebro samt Gävle kommuner, Stor-Stockholms planeringsnämnd, LO, Svenska sparbanksföreningen, Svenska byggnadsarbetareförbandet, Sveriges lantmätareförening samt
Prop. 1973: 21 67
Västra Östergötlands hyresgästförening. Svenska kommunförbundet un- derstryker att om kommunerna skall ha utsikter att genomföra bostads- saneringsprogrammen måste kommunerna garanteras markförvärvslån av minst den omfattning som utredningen anger. TCO och Östra Öster- götlanals hyresgästförening framhåller att markförvärvslånefonden bör ges större resurser än vad utredningen föreslår.
Stockholms kommun anser att den beräkning av erforderliga tillskott till markförvärvslånefonden som saneringsutredningen har gjort är allt— för överslagsmässig för att läggas till grund för bedömning av frågan hur stort statligt kreditstöd som kommer att erfordras. Länsstyrelsen i Östergötlands län konstaterar att saneringsutredningen inte berör de följder som omfattande kommunala markförvärv kommer att få på den kommunala ekonomin. Även om kommunerna relativt snabbt kan om- sätta den inköpta marken genom försäljning eller upplåtelse med tomt- rätt, kommer så omfattande förvärv av saneringsfastigheter som utred- ningen räknar med att ställa mycket höga krav på kommunernas finan- sieringsverksamhet. Vidare bör beaktas att saneringsbehovet är ojämt fördelat mellan landets tätorter och att finansieringsproblemen särskilt hårt drabbar ett mindre antal kommuner.
Enligt bostadsstyrelsen och boendeutredningen bör anslagen till låne— fonden inte låsas för mer än ett år i taget utan årligen fastställas med ledning av efterfrågan på lån.
SBEF anser att alla åtgärder skall inriktas på samverkan mellan en- skilda och kommun för att därigenom erhålla en så effektiv och smi- dig saneringsprocess som möjligt. Mot denna bakgrund finner för- eningen inga motiv föreligga för sådana ändringar av fastighetsbestån- dets ägarstruktur som skulle medföra väsentligt ökat behov från kom- munernas sida av markförvärvslån. Föreningen avstyrker därför en yt- terligare uppbyggnad av markförvärvslånefonde-ns utlåningskapacitet. Näringslivets byggnadsdelegation finner det angeläget att en varsam hushållning sker med resurserna och att saneringsverksamheten får ut- vecklas på ett så effektivt sätt som möjligt. Kapital, som vid en kom- munalisering av beståndet måste reserveras för kommunala fastighets- förvärv, bör i stället satsas på konkreta moderniserings- och upprust- ningsåtgärder. Delegationen avstyrker därför förslaget om ytterligare ökning av lånefonden.
Den av utredningen aktualiserade s a n e r i n g 5 a v gif t e n mö- ter invändningar från flertalet remissinstanser som uttalar sig i frågan. Flera remissinstanser anser att en saneringsavgift kommer att leda till extra hyreshöjningar samt att avgiften blir orättvis och svår att han- tera. Näringslivets byggnadsdelegation framhåller att man inte förbätt- rar den äldre bebyggelsens villkor genom att belägga den med avgifter.
Fullmäktige i riksbanken anför att såvida en kontinuerlig uppbygg- nad av fonden bedöms nödvändig kunde måhända ett system med av-
Prop. 1973: 21 68
gifter vara en lämplig utväg. Fullmäktige betvivlar emellertid att så är fallet. Upphör eller begränsas behovet av fonduppbyggnad efter en tid försvagas skälen för en saneringsavgift.
Endast två remissinstanser förordar införande av saneringsavgift, nämligen Svenska riksbyggen och Svenska byggnadsarbetareförbundet. Svenska riksbyggen understryker behovet av kontinuerliga åtgärder för att säkerställa kommunernas likviditet och erinrar om förslaget att in- rätta en särskild saneringsfond för lån och bidrag som framförts i Riksbyggens bostadspolitiska program. Enligt Svenska byggnadsarbeta- reförbundet torde bristande ekonomiska resurser utgöra det främsta hindret för en kommunal aktivitet på det markpolitiska området. Det föreligger därför starka skäl att noga överväga förslaget om en sane- ringsfond finansierad med hjälp av en avgift på fastigheter. Förbundet åberopar även tidigare förslag att använda AP-fonderna till kommuner- nas markförvärv.
4.8.2. Tomträttslån
Utredningens förslag om tidigare utbetalning av tomt- rättslån samt vidgning av tillämpningsområdet för to mt r ä t t s 1 å n biträds genomgående av de remissinstanser som be- rört dessa frågor. Till dessa hör bostadsstyrelscn, länsbostadsnämnderna i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Västmanlands samt Norrbottens län, länsstyrelsen i Malmöhus län, Stockholms, Linköpings, Malmö, Göteborgs, Örebro (ma- joriteten) och Gävle kommuner, Västra Östergötlands hyresgästförening, boendeutredningen, fullmäktige i riksbanken, Svenska sparbanksför- eningen, Hyresgästernas riksförbund och SABO. Länsbostadsnämndema i Älvsborgs och Norrbottens län, länsstyrelsen i Malmöhus län samt Örebro och Gävle kommuner har dock endast berört frågan om tidigare utbetalning av tomträttslån.
SABO påpekar att tomträttsupplåtelse i vissa fall kan leda till högre kostnader för byggherren än om marken innehafts med äganderätt. Orsaken är de skillnader som uppstått mellan basannuiteten å ena sidan samt de räntesatser som används för beräkning av tomträttsavgälder å andra sidan. SABO anser att en noggrann prövning måste göras av den- na fråga så att tomträttsinstitutet kan återfå sin ställning som en för bo- stadskonsumenterna gynnsam upplåtelseform. Örebro kommun anser att möjligheten att konstruera tomträttslånen som paritetslån borde ha undersökts. Liknande synpunkter framförs av Malmö kommun.
Länsbostadsnämnden i Västmanlands län understryker angelägenheten av att tomträttslån skall kunna utgå när upplåtelsen avser fastighet med byggnad som skall kvarstå under lång tid samt framhåller risken för att kommun i annat fall tvingas sälja marken. Nämnden anser det olyckligt att valet av upplåtelseform skall påverkas av lånebestämmelser.
Prop. 1973: 21 69
Vad utredningen anfört om möjligheterna att vid tomträtt i tiden omfördela kostnaderna för tomtmarken har föran- lett flera remissinstanser att uttala tveksamhet mot ett sådant förfa- rande. Därvid hänvisas bl.a. till att kommunen inte har bestämmande- rätt i fråga om avgäldens storlek efter första avgäldsperiodens utgång samt att en omfördelning av tomtkostnaderna reducerar det tomträttslån kommunen får och därför anstränger kommunens ekonomi. SBEF och Näringslivets byggnadsdelegation ifrågasätter även utredningens beräk- ningar av det kommunalekonomiska utfallet av upplåtelse med tomträtt resp. försäljning. De hävdar bl. a. att ökningen av tomträttsavgälden väsentligt kommer att understiga 3 %, att avgäldsräntan enligt dom- stolspraxis ligger avsevärt under tomträttslåneräntan samt att huvudpar- ten av markvärdet utgörs av exploateringskostnader till vilka hänsyn måste tas i såväl tomträttsfallet som äganderättsfallet.
4.9. Evakuering
Flera remissinstanser framhåller liksom utredningen att evakue- ri n g regelmässigt är nödvändig vid totalsanering Och omfattande mo- dernisering. Större ingrepp i en fastighet eller lägenhet kan enligt Stock- holms kommun inte genomföras utan betydande störningar och fördy- ringar om hyresgästerna skall bo kvar under moderniseringen. Betydan- de sanitära olägenheter av t. ex. buller och damm torde vara oundvik- liga vid omfattande arbeten. Det är sålunda även från sanitär synpunkt ofta nödvändigt att hyresgästerna evakueras.
Några remissinstanser pekar på de sociala problem som uppträder i samband med evakuering och förordar mindre genomgripande modemi— seringar. Enligt socialstyrelsen bör sanering medföra en förbättring av bostäderna för de i området boende och göra det möjligt för dessa att flytta tillbaka till området efter det att saneringen har genomförts. Sty- relsen framhåller att en evakuering i många fall på ett föga skonsamt sätt bryter befintliga sociala band mellan de inom området boende. Framför allt vid sanering av hus eller områden med hög andel äldre hy- resgäster kan en evakuering utlösa betydande akuta krav på institutions- vård eller andra samhälleliga stödåtgärder. Styrelsen framhåller vidare att en flyttning för barn i högre grad än för vuxna innebär stora föränd- ringar med ny lekmiljö, nya kamrater etc. Med hänsyn härtill anser sty- relsen att en successiv modernisering bör uppmuntras framför omfattan- de nybyggnad. Statens institut för byggnadsforskning ifrågasätter om evakuering regelmässigt fordras vid sanering. Institutet förordar att sa- neringsåtgärdema, om de boende så önskar, inriktas på mindre omfattan- de åtgärder. Enligt institutet kan även evakueringsbchovet vid omfat- tande modernisering minskas genom att hela fastigheten inte på en gång görs till arbetsplats och genom att arbetet noga planeras i syfte att för-
Prop. 1973: 21 70
korta arbetstiden inom lägenheterna. Enligt bygglagutredningen är det angeläget att metoderna för modernisering av mindre genomgripande art utvecklas på ett sådant sätt att åtgärderna i största möjliga utsträckning kan utföras utan att lägenheterna behöver evakueras. Även Kungshol- mens byalag framhåller att saneringen bör bedrivas så att hyresgästerna kan bo kvar i sina lägenheter och inte måste flytta från sin miljö. Om en evakuering i enstaka fall blir nödvändig måste hyresgästerna ges rätt att flytta tillbaka. Väsentligt är att återflyttningsrätten inte urholkas genom kraftiga hyreshöjningar.
Utredningens rekommendation att kommunerna bör bedriva en aktiv bostadsförmedlingsverksamhet får ett positivt motta- gande bland flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan. Enligt ba- stadsstyrelsen är det av stor betydelse för en smidig lösning av evakue— ringsfrågorna att kommunen har en aktiv förmedlingsverksamhet, som kan disponera över ett varierat utbud av lägenheter. Styrelsen erinrar om de möjligheter kommunerna har enligt bostadslånckungörelsen att tillförsäkra sig förrnedlingsrätt till lägenheter i hus till vilka bostadslån beviljas. SBEF understryker vikten av att evakueringsmomentet i sane— ringsprocessen blir föremål för målmedveten planläggning och ges maxi- mala resurser. Behovet av samverkan mellan kommun och sanerare är enligt SBEF särskilt stort.
Flera remissinstanser med kommunal anknytning understryker be- hovet av lämpliga ersättningsbostäder. En förutsättning för en smidig evakuering är enligt Svenska kommunförbundet att bostadsförmedling- en har god tillgång till olika typer av ersättningslägenheter. Tendenserna att undanta bostadsförmedlingarna en stor del.av successionslägenhe- terna genom t.ex. intern bytesverksamhet inom bostadsföretagen försvå- rar saneringsverksamheten. Liknande synpunkter framförs av Linköpings kommun.
Boendeutredningen betonar vikten av att använda evakueringsarbetet till att aktivt påverka hushållssammansättningen i bostadsområdena i rikt- ning mot ökad allsidighet. Dels bör koncentrationen av gravt handikap- pade i det saneringsmogna bostadsbeståndet lösas upp, dels bör tilldel- ningen av ersättningslägenheter göras med en medveten strävan att ge de olika bostadsområdena tillskott av sådana hushållstyper och boendekate- gorier som är klart underrepresenterade i förhållande till sin andel inom kommunen som helhet. Särskilt angeläget är det att beakta sådana fak- torer som hushållets storlek, de boendes ålder och hushållens ekonomis- ka situation.
Det är enligt saneringsutredningen nödvändigt att i olika omgångar lämna in f o r m a t i o n till berörda hushåll om förestående sanering och om de typer av ersättningsbostäder som kan erbjudas. Hyresnämn- den för Malmöhus län vitsordar att sådan information är av största be- tydelse. Enligt hyresnämnden visar det sig inte så sällan att god informa—
Prop. 1973: 21 7l
tion påverkat en från början negativ attityd. Socialarbetarnas möjligheter att genom personkontakter underlätta evakueringen kan/också utnyttjas anför statens råd för byggnadsforskning.
4.10. Trafik- och gårdssanering
Behovet av trafiksanering inom äldre stadsområden vitsordas av re- missinstanserna. I en del yttranden framhålls även att trafiksaneringen bör innefatta gårdssaneringar och lösning av parkeringsfrågan. Däremot är remissinstanserna splittrade i fråga om utredningens förslag till eko- nomiskt stöd.
Flera remissinstanser tillstyrker utredningens förslag rörande trafiksa- nering. Till dessa hör statens vägverk, statens trafiksäkerhetsverk, lärts- bostadsnämnderna i Södermanlands och Blekinge län, länsstyrelserna i Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län, Linköpings kommun samt Västra Östergötlands Hyresgästförening. Bostadsstyrelsen och boendeut- redningcn tillstyrker med viss tvekan utredningens förslag som en för- söksverksamhet.
Vägverket framhåller att upprustning och skapande av gångförbindel- ser inom ett kvarter inte nödvändigtvis behöver samordnas i tiden med trafiksanering av ett större område. Verket anser vidare att gårdssane- ringar, som innebär anordnande av större sammanhängande och skyd- dade lekytor, torde vara mest angelägna i områden som inte är trafik- sanerade.
Ett antal remissinstanser anser att utredningens förslag rörande tra- fiksanering är otillräckliga. Till dessa hör statens institut för byggnads- forskning, statens planverk, Stockholms, Norrköpings och Göteborgs kommuner samt Svenska kommunförbundet.
Utredningen behöver kompletteras med förslag till ytterligare stödåt- gärder anser statens planverk. Vidare erfordras en utvidgad eller ny lag- stiftning för genomförande av parkeringsplaner. Sålunda erfordras dels möjligheter att i detaljplan införa förbud mot anläggande av bilplatser inom vissa områden, dels skärpta bestämmelser om tvångsanslutning till gemensamhetsanläggningar. Vissa av de förslag som år 1968 framför- des av parkeringskommittén 'bör enligt verket närmare övervägas. Norr- köpings kommun finner det angeläget att ansvarsfördelningen fastslås för att trafiksaneringar på stadsdelsnivå skall kunna förverkligas.
Utredningens förslag rörande trafiksanering möter invändningar från en del remissinstanser. Länsstyrelsen i Örebro län anser att utredningens målsättning är alltför ambitiös. Funktionsstandarden i ett sanerings- område måste noggrant avvägas från tekniska, ekonomiska och estetis- ka synpunkter. Det är därför olämpligt att binda standardkraven i fasta former. Man måste acceptera en anpassning till rådande förhållanden som ofta innebär sämre framkomlighetsstandard och sämre bilbekväm-
Prop. 1973: 21 72
lighet än vid nyplanering. Enligt riksrevisionsverket är det inte utan vidare klart att kostnaderna för främjande av samverkan mellan fas- tigheter i trafiksaneringssyfte skall bestridas av statsmcdel. Verket hän- visar till den år 1971 tillkallade kommittén för utredning om kollek- tivtrafik i tätorter och anser att ett ställningstagande till statsbidragsfrå- gan under alla förhållanden bör anstå till dess denna kommitté har framlagt sitt förslag.
SBEF anser att tillräckligt motiv inte föreligger för att inrätta en ny anslagspost för ett belopp på tre milj. kr. Liknande synpunkter framförs av länsbostadsnäntnderna i Kronobergs och Kalmar län.
5. Departementschefen
5.1. Allmänna synpunkter
Bostadspolitikens mål är att bereda hela befolkningen goda bostäder till skäliga kostnader. De åtgärder som krävs för att målet skall nås om- fattar inte bara nybyggnad av bostäder utan också sanering av det äldre bostadsbeståndet. Under efterkrigstiden har tyngdpunkten i bostadspo- litiken legat på insatser för att genom nybyggande undanröja bristen på bostäder. Detta syfte synes ha nåtts till väsentliga delar. Olika under- sökningar har emellertid visat att det föreligger omfattande behov av sanering och upprustning av det äldre bostadsbeståndet. Det är därför nu tid att närmare bedöma vad som kan behöva göras för att nå bo- stadspolitikens mål också i fråga om de äldre bestäderna.
Saneringsbehovet belyses av de uppgifter om saneringsläget som har lämnats i det föregående. I detta sammanhang avses med halvmoderna lägenheter (kvalitetsgrupp 3 i bostadsräkningarna) sådana lägenheter som är utrustade med vatten och avlopp, wc och centralvärme men som av utrustningen i moderna lägenheter (kvalitetsgruppema 1 och 2) sak- nar bl. a. bad. Som omoderna lägenheter (kvalitetsgruppema 4—7) betecknas de som helt eller delvis saknar den utrustning som känne- tecknar de halvmoderna lägenheterna.
Uppgifterna om sancringsläget visar sammanfattningsvis följande. Antalet halvmoderna och omoderna lägenheter i flerfamiljshus var 519 000 år 1960. År 1970 hade antalet minskat till ca 330 000, vilket motsvarar 18 % av hela antalet lägenheter i flerfamiljshus. Antalet beräknas därefter ha minskat ytterligare till knappt 300 000. För lägen- heter i småhus är motsvarande minskning ännu större. Antalet omoder- na och halvmoderna småhuslägenheter, som år 1960 uppgick till 779 000, beräknas i dag till 330 000—350 000.
Minskningen av det sämsta bostadsbeståndet beror på att äldre lä- genheter har moderniserats, rivits eller på annat sätt tagits ur bruk för bostadsändamål. I fråga om flerfamiljshus beror minskningen av antalet
Prop. 1973: 21 73
bristfälliga lägenheter till stor del på rivning, kontorisering m.m. och endast till en mindre del på modernisering. I fråga om småhusen kan minskningen av antalet halvmoderna och omoderna bostäder till stor del hänföras till moderniseringsverksamhet, delvis med stöd av statliga förbättringslån, och till att många småhus i glesbygden har övergetts eller förvandlats till fritidsbostäder.
Det bör uppmärksammas att uppgifterna om antalet halvmoderna och omoderna lägenheter inte ger underlag för en fullständig bedöm- ning av saneringsbehovet. Klassningen av lägenheterna på kvalitets- grupper ger endast en grov uppdelning av bostadsbeståndet efter före- komsten av vissa utrustningsdetaljer. Vissa äldre lägenheter, som enligt definitionen tillhör kvalitetsgruppema 1 eller 2 och därmed anses vara moderna, kan behöva moderniseras. Å andra sidan kan lägenheter i grupperna 3—7 ha sådan total kvalitet att de kan godtas ännu en tid. Det bestånd av halvmoderna och omoderna bostäder i flerfamiljshus och småhus som enligt statistiken finns i dag kan dock anses ge ett ungefärligt mått på saneringsbehovet i dagsläget.
Om saneringen genomsnittligt sett även i fortsättningen skulle ske i samma takt som under 1960-talet, skulle hela det sämsta bostadsbestån— det vara avvecklat inom 15 år. En sådan framskrivning av utvecklingen baseras på uppgifter om riksgenomsnitt avseende såväl småhus som flerfamiljshus, tätorter som glesbygd. Saneringstakten är emellertid som framgår av vad jag nyss har redovisat olika för flerfamiljshus och små- hus. Avvecklingen av det sämsta flerfamiljshusbeståndet, som till domi- nerande del återfinns inom de äldre stadsdelarna i ett begränsat antal större tätorter, sker betydligt långsammare än annan bostadssanering. Man får vidare räkna med att saneringsverksamheten i tätorterna hit- tills har avsett i första hand de projekt som är mest fördelaktiga från fastighetsekonomisk synpunkt. Takten i den fortsatta saneringen kan därför, om åtgärder inte vidtas, komma att minska på grund av att verksamheten i ökad utsträckning måste inriktas mot fastigheter med sämre ekonomiska betingelser för sanering.
Slutsatsen av den här lämnade redogörelsen för saneringsverksam- hetens omfattning och inriktning är att det trots den snabba utveck- lingen på området fortfarande finns ett betydande saneringsbehov, sär- skilt inom tätorterna och i flerfamiljshusbeståndet. Jag anser att det nu är en angelägen bostadspolitisk uppgift att genom ökade insatser från samhällets sida främja en snabb avveckling av nuvarande brister i det äldre bostadsbeståndet. En ökad saneringsverksamhet är nödvändig även för att det skall bli möjligt att möta ytterligare behov av bostadssane- ring som uppkommer efter hand som bostadsbeståndet åldras.
I detta sammanhang vill jag erinra om den senaste tidens utveckling på bostadsmarknaden och på bostadsbyggnadsområdet. Utvecklingen kännetecknas av vikande efterfrågan på lägenheter i flerfamiljshus och
Prop. 1973: 21 74
tendenser till viss mättnad på bostadsmarknaden, dock med stora lokala variationer. Som en följd härav minskar nyproduktionen av bostäder i flerfamiljshus. Antalet nybyggda småhus ökar visserligen men inte i så hög grad att det kompenserar minskningen av antalet lägenheter i ny- byggda flerfamiljshus. Som jag framhöll i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 263), måste man räkna med att bostadsbyggandet under år 1973 och följande år kommer att ligga på en lägre nivå än vad som har varit fallet under senare år och att detta får effekter på sysselsättningen inom byggnads- branschen och närliggande områden. Dessa effekter har närmare be- lysts i promemorian (Ds In 1973: 2) Sysselsättningen på byggarbets- marknaden 1973—1974, som nyligen har avlämnats av den i slutet av förra året tillsatta byggarbetsgruppen.
De här angivna omständigheterna utgör, vid sidan av de bostadspoli- tiska synpunkterna, ytterligare motiv för en ökning av ombyggnads- och förbättringsverksamheten. Samtidigt frigör nedgången i nyproduk- tionen resurser för en sådan ökning.
Ansvaret för bostadsförsörjningen delas mellan kommunerna och staten. Kommunerna svarar för planeringen och genomförandet av bo- stadsbyggandet. I denna verksamhet får de stöd av staten genom lag- stiftning, bl. a. byggnads— och expropriationslagstiftningen. Kommuner— na får också direkt finansiellt stöd av staten i form av markförvärvslån och tomträttslån.
Genom att fastställa ramar för långivning och beslut om byggnads- tillstånd bestämmer staten hur stor del av de totala samhällsresurserna som får tas i anspråk för bostadsförsörjningen. Staten gör vidare väsent- liga insatser i fråga om kreditförsörjningen till bostadsbyggandet, som till den helt övervägande delen genomförs med stöd av statliga lån. Lånen avser såväl nybyggnad som ombyggnad och förbättring. I olika former medverkar staten också till att den del av kreditbehovet som inte täcks av statslånen ställs till förfogande.
Vissa åtgärder i syfte att stimulera förbättrings- och ombyggnads- verksamheten i äldre bostadsområden har nyligen vidtagits. Sålunda fattade förra årets riksdag (prop. 1972: 72, CU 1972: 28, rskr 1972: 201) beslut om att bostadslån skall kunna utgå för lokaler som utgör service- komplement till bostäderna i sådana områden. Vidare har enligt beslut av förra årets riksdag (prop. 1972z124, CU 1972: 32, rskr 1972: 306) tillämpningsområdet för de statliga förbättringslånen vidgats i fråga om lägenheter i omoderna flerfamiljshus, som enligt kommunal plan har begränsad återstående användningstid. Dessutom har prioriteringsreg- lerna på kreditmarknaden ändrats så att statligt belånade ombyggnader i fråga om kreditförsörjningen helt har jämställts med statligt belånade nybyggnader. Även kreditförsörjningen till ombyggnader utan statliga län har förbättrats. Vidare har ändringar i hyresregleringslagen (1942:
Prop. 1973: 21 75
429, omtryckt 1971: 418, ändrad senast 1972: 251) gett bättre förutsätt- ningar för ombyggnad och förbättring av bostäder.
Mera omfattande insatser för att främja och öka saneringsverksam- heten måste grundas på överväganden beträffande precisering av målen för verksamheten och medlen för att genomföra dem. En grund för sådana överväganden har lagts av saneringsutredningen, som hösten 1971 lämnade sitt huvudbetänkande (SOU 1971: 64) Sanering I jämte bilagor (SOU 1971: 65). Saneringsutredningens förslag innebär i korthet att alla omoderna och halvmoderna lägenheter skall saneras under 1970-talet. Detta mål skall uppnås genom dels ökad kommunal plane- ring och styrning av verksamheten och ökat statligt kreditstöd, dels ökade möjligheter för samhället att genomdriva sanering med stöd av lagstiftning. Utredningens synpunkter och förslag har i stora delar mottagits positivt av remissinstanserna, men på olika punkter har kritik av varierande omfattning och styrka förts fram. En del remissinstanser anser att utredningen i vissa avseenden har anlagt en alltför snäv syn på saneringsproblemen, medan andra menar att utredningen har gått för långt i fråga om kommunal styrning och tvångsmedel för genom- förande av saneringen.
Mot den här tecknade bakgrunden tar jag i det följande upp sane- ringsutredningens förslag till behandling. Utredningens förslag till lag- stiftning om saneringsverksamheten och vissa andra lagfrågor som ut- redningen har aktualiserat anmäler jag senare i dag som ett särskilt ärende. Här behandlar jag utredningens övriga förslag, i den mån de är sådana att de bör prövas av riksdagen. I anslutning härtill behandlar jag också förslag till vissa ytterligare åtgärder i fråga om kreditstöd till modernisering av äldre bostäder.
5.2. Målen för saneringsverksamheten
5.2.1. Bostadspolitiska mål och samhällsekonomiska överväganden
Som jag har sagt i det föregående är bostadspolitikens allmänna mål självfallet vägledande också för inriktningen av åtgärderna på sanerings- området. En precisering av målet för saneringsverksamheten är emeller- tid önskvärd. Saneringsutredningen har som ett sådant mål för sane- ringen angett att alla omoderna och halvmoderna lägenheter, dvs. lägen- heter som hänförs till kvalitetsgruppema 3—7, skall ersättas eller mo- derniseras under 1970-talet. Också andra brister än de som avser lägen- heternas utrustning skall enligt utredningen avhjälpas.
Indelningen av lägenheter i kvalitetsgrupper grundas på om lägenhe- terna har eller saknar viss utrustning. Som jag redan har nämnt ger denna indelning endast ett ungefärligt mått på saneringsbehovet i stort. I det enskilda fallet måste saneringsbehovet bedömas mera nyanserat. Flera remissinstanser har pekat på betydelsen av andra brister eller
Prop. 1973: 21 76
kva1iteter än sådana som avser lägenheternas utrustning. Man har sär- skilt framhållit brister eller kvaliteter i fråga om lägenhetens funktion i övrigt, husets skick och dess närmaste omgivning. Sådana omständig- heter bör enligt min mening jämte utrustningsstandarden ingå i en hel- hetsbedömning av lägenheterna, huset och den yttre miljön. De stan- dardkrav som skall ställas i samband med tillämpningen av bostadssa- neringslagen och vid långivningen bör utformas med beaktande av så— dana helhetsbedömningar och alltså inte göras alltför bindande i detalj.
Saneringsbehovet bör emellertid inte prövas på grundval av enbart tekniska bedömningar. Också de boendes situation måste uppmärksam- mas. De som bor i områden med dåliga bostäder är ofta människor med låga inkomster. Sociala problem av olika slag finns ofta i större utsträck- ning i sådana områden än i andra bostadsområden. Jag vill liksom utred— ningen och många remissinstanser understryka betydelsen av bostadssa- neringen som ett medel att i kombination med åtgärder av annat slag undanröja sociala missförhållanden i dåliga bostadsområden. Det är där- för viktigt att saneringsbehovet prövas med beaktande härav och i sam- råd med kommunens socialvårdande organ. Vad jag nu har sagt innebär att det framstår som naturligt att saneringsåtgärderna prioriteras så att de sämsta bostäderna saneras i första hand. Som bostadsstyrelsen har framhållit kan emellertid en strikt turordning mellan lägenheter av olika kvalitet inte upprätthållas, bl. a. när sanering sker områdesvis.
En del remissinstanser har riktat kritik mot att utredningen har be- handlat i huvudsak endast frågan om sanering av tätorternas flerfamiljs— hus och gått förbi problemen inom äldre småhusområden och i glesbyg- den. På denna punkt vill jag betona att de förslag som läggs fram i det följande beträffande planering av saneringsverksamheten i princip inte innebär någon sådan begränsning utan har generell karaktär. Detsam— ma gäller i huvudsak beträffande förslagen i det följande om ändringar i reglerna för bostadslån. Jag kommer att gå närmare in på avgräns- ningsproblemen i det lagstiftningsärende som jag anmäler senare i dag.
Bostadssanering kan ske genom totalsanering, dvs. rivning med åtföl- jande nybyggnad, eller genom modemisering. Det är enligt min mening viktigt att äldre byggnader av både samhällsekonomiska, kulturhisto- riska och miljömässiga skäl samt av hänsyn till de boendes intressen bevaras och moderniseras i den omfattning som det är tekniskt och ekonomiskt möjligt. Lånereglerna bör därför i möjlig mån utformas neutralt så att de inte styr saneringsverksamheten i valet mellan total- sanering och modernisering. Däremot bör det fortfarande finnas möj- lighet att med stöd av särskild lagstiftning kontrollera och reglera riv- ningsverksamheten. Formerna för denna reglering behandlar jag i lag- stiftningsärendet.
Den takt i vilken saneringen av bristfälliga bostäder kan genomföras blir beroende av de varierande förhållanden i fråga om behov av och
Prop. 1973: 21 77
förutsättningar för verksamheten som kan finnas i olika orter. Av bety- delse för sanen'ngstakten är också det förhållandet att lägenheter med åren successivt blir saneringsmogna. Det är därför uppenbarligen inte möjligt eller ändamålsenligt att ange en tidpunkt då alla bristfälliga lä- genheter i landet skall vara ersatta eller moderniserade. Inte heller finns det underlag för att för någon längre tid ange det antal lägenheter som årligen bör förbättras, byggas om eller rivas.
Det förhållande som sist och slutligen avgör saneringsverksamhetens maximala omfattning är det resursutrymme som finns för verksamheten. Jag vill därför redovisa vissa allmänna överväganden i fråga om det re- sursutrymme som bör kunna ställas till förfogande för ombyggnads— och förbättringsverksamheten under de närmaste åren.
Som jag inledningsvis nämnde finns det både ett bostadspolitiskt och ett sysselsättningspolitiskt motiv för en ökad ombyggnads- och förbätt- ringsverksamhet. Den sänkta nivå i fråga om nyproduktion av bostäder som är att vänta under år 1973 och följande år frigör, som jag framhöll i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 263) resurser som ger utrymme för en önsk- värd ökning av ombyggnads- och förbättringsverksamheten samt av ett lokalbyggande som tillgodoser servicebehoven i både nya och äldre om- råden.
Jag anser mot denna bakgrund att det allmänna målet för sanerings- verksamhetens omfattning de närmaste åren bör vara att den ökade om- byggnads- och förbättringsverksamheten skall beredas utrymme inom ramen för en oförändrad total tilldelning av resurser för bostadsbyg- gandet. Jag vill i sammanhanget erinra om att förra årets riksdag (prop. 1972: 72, CU 1972: 28, rskr 1972: 201) beslutade om en gemensam ram för nybyggnad av bostäder och lokaler i bostadsområden, att till- lämpas fr.o.m. år 1974. Det mål för saneringsverksamheten som jag nu förordar innebär att de resurser som frigörs genom nedgången i ny- produktionen av bostäder bör användas — utöver vad som tas i anSpråk för ett eventuellt ökat lokalbyggande — till en förbättring av det äldre bostadsbeståndet. De ramar för ombyggnads- och förbättringsverksam— heten som jag längre fram förordar är avvägda med hänsyn till detta mål.
Några remissinstanser har uttryckt farhågor för att en ökad sanerings- verksamhet ökar påfrestningarna på kommunernas finansiella resurser. Också jag är medveten om att ett ökat kommunalt engagemang i vissa avseenden, t. ex. i fråga om fastighetsförvärv, otvivelaktigt är en nöd- vändig förutsättning för en rätt bedriven saneringsverksamhet. Men på- frestningarna på kommunens resurser i andra avseenden blir mindre vid sanering än vid utbyggnad av nya bostadsområden. Sålunda behövs i regel inte några större kommunala investeringar i gator, kommunika- tioner, skolor och annan service, eftersom sådana investeringar i allmän- het redan är gjorda i saneringsområden. Kostnader för utbyte av för- '
Prop. 1973: 21 78
åldrat ledningsnät kan dock vålla bekymmer i vissa områden. Jag vill dessutom i detta sammanhang förutskicka att jag i det följande kom- mer att föreslå att den tidsmässiga planeringen av saneringsverksam— heten skall ankomma på kommunerna. Det är naturligt att takten i sa- neringsarbetets genomförande får göras beroende av bl. a. kommuner-
nas resurser.
5.2.2. Medinflytandefrågor
Situationen för dem som bor i saneringsfastigheter har också en annan sida än den jag har uppehållit mig vid hittills. Särskilt för dem som har bott länge i det hus som skall saneras kan ett uppbrott från den invanda miljön medföra personliga påfrestningar. Härtill kommer många gånger ekonomiska svårigheter på grund av att hyran för en utbytesbostad i all- mänhet blir betydligt högre än hyran för en saneringsmogen lägenhet.
Det är betydelsefullt att saneringen, inom ramen för rimliga kvali- tetskrav, inriktas på att lägenheterna efter moderniseringen skall få en hyresnivå som så långt som möjligt ger förutsättningar för hyresgästerna att bo kvar eller efter evakuering flytta tillbaka till lägenheterna. Jag vill i sammanhanget erinra om betydelsen av de hyresanknutna bostads- tilläggen. Det är också viktigt att möjligheterna att genomföra moder- nisering utan evakuering eller med begränsad evakuering prövas noga vid planeringen. En möjlighet att nå detta syfte kan vara att genom- föra moderniseringen i etapper. Hyresnivån har betydelse också för att det skall bli möjligt att åstadkomma en allsidig befolkningssammansätt— ning i området. Som Stockholms kommun har framhållit behöver detta inte innebära att varje del av ett bostadsområde skall ha en samman— sättning som är allsidig i fråga om hushållstyper. Däremot är det ange- läget att undvika en skiktning på ekonomiska grunder.
Om man tillmäter de boendes intressen i samband med sanering den betydelse som jag här har gjort, är det naturligt att lägga vikt också vid de boendes möjligheter att utöva inflytande över en sanering som berör dem, särskilt beträffande nivån för den åsyftade standarden samt tid- punkten och sättet för saneringens genomförande. Det finns sålunda skäl att beakta deras intressen, som bor i huset, å ena sidan när det gäller att bedöma eventuella önskemål från fastighetsägaren att göra av- kall på en allmänt tillämpad lägsta standard och å andra sidan när de planerade åtgärderna framstår som onödigt omfattande och dyrbara. Dessa hyresgästintressen måste dock vägas mot samhällets mål för sa- neringen samt tekniska och ekonomiska omständigheter.
Hur möjligheterna till inflytande från de boendes sida skall åstadkom- mas på ett tidigt stadium är delvis en planeringsfråga. Det ankommer på kommunen att tillvarata de boendes intressen när den gör upp de saneringsprogram som jag behandlar mera ingående i det följande.
Prop. 1973: 21 79
Även vid genomförandet av saneringsåtgärderna har kommunen vissa möjligheter att på olika sätt tillvarata dessa intressen.
Att moderniseringen i viss omfattning bör kunna avpassas efter de boendes intressen i enlighet med vad jag här har anfört har betydelse också för utformningen av vissa standardkrav och lånevillkor. Till den- na fråga kommer jag tillbaka i det följande. Jag vill emellertid redan nu nämna att förslagen syftar till att åstadkomma upprustning av äldre lägenheter till en rimlig standardnivå och samtidigt till sådana kostna- der och på ett sådant sätt att hyresgästerna skall ha möjlighet att bo kvar efter upprustningen. Förslagen avser emellertid enbart de fall då upprustning sker med stöd av statliga lån. Problem när det gäller att avpassa moderniseringens omfattning efter de boendes intressen upp- kommer därför främst när upprustningen finansieras på annat sätt. Från bostadssocial synpunkt är det angeläget att komma till rätta med dessa problem på ett mera generellt sätt. De inrymmer emellertid kom- plicerade rättsliga och praktiska frågor som inte har behandlats av sa- neringsutredningen. Underlag saknas därför att närmare ta upp dessa frågor nu. Jag har för avsikt att i annat sammanhang anmäla åtgärder för att bättre belysa dessa och liknande frågor med sikte på att öka de boendes medinflytande vid bestämmandet av moderniseringsstandarden och av genomförandet av saneringsverksamheten.
5.3. Ansvaret för och ledningen av saneringsverksamheten
Som jag redan har nämnt fördelas samhällets ansvar för bostadsför- sörjningen mellan kommunerna och staten i huvudsak så att kommuner— na svarar för planeringen och genomförandet av bostadsbyggandet, medan statens insatser har formen av lagstiftningsåtgärder och kredit- stöd.
Det kommunala ansvaret för planeringen av bostadsbyggandet är fastställt i lagen (1947: 523) om kommunala åtgärder till bostadsför- sörjningens främjande, den s.k. bostadsförsörjningslagen. Enligt denna lag skall kommunerna i den omfattning Kungl. Maj:t bestämmer årligen upprätta och redovisa kommunala bostadsbyggnadsprogram för de närmaste fem åren i syfte att förbereda bostadsbyggandet så att det kan ske på ett ändamålsenligt sätt. Bostadsförsörjningslagen kom till efter förslag av bostadssociala utredningen i dess slutbetänkanden i mitten av 1940-talet (SOU 1945: 63 och 1947: 26). Enligt utredningen skulle saneringsundersökningar och saneringsplaner ingå som led i de bostadsförsörjningsplaner som kommunerna skulle vara skyldiga att upprätta. De bestämmelser om programverksamheten som nu gäller an- ger att programmen skall klarlägga behovet av bostadsbyggande och det byggande som är möjligt att genomföra. De skall också ange in-
Prop. 1973: 21 80
riktningen av bostadsbyggandet i olika avseenden och utgöra ett kom- munalt handlingsprogram på bostadsområdet.
Ansvaret för planeringen av saneringsverksamheten vilar alltså redan nu på kommunerna. En viss planering av saneringsverksamheten före- kommer självfallet i samband med kommunernas fysiska planering. Vi- dare har några kommuner utvecklat egna särskilda saneringsplaner. Som saneringsutredningen framhåller har emellertid saneringsverksamheten i de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen hittills —— bortsett från viss försöksverksamhet med saneringsprogram i några kommuner — ofta behandlats endast på ett översiktligt sätt och utan att genomförandet har planerats närmare. Utredningen föreslår därför att planeringen av saneringsverksamheten skall utvecklas genom bostadssaneringsprogram, som skall ingå i bostadsbyggnadsprogrammen och ge underlag för att styra genomförandet av saneringar i tiden och rummet. Denna styrning skall ankomma på kommunerna. För genomförandet av saneringen är det vidare enligt utredningen väsentligt dels att fastighetsägarna genom statliga lån stimuleras att sanera, dels att kommunerna kan genomdriva sanering med stöd av lagstiftning och att de får ökade möjligheter till län för förvärv av saneringsfastigheter. Härutöver behövs det enligt ut- redningens uppfattning en organiserad verksamhet till hjälp för fastig- hetsägarna med projektering, evakuering, upphandling m. m. vid genom- förandet av saneringsprojekt.
Utredningens förslag om bostadssaneringsprogram stöds av en i stort sett enhällig remissopinion. Flertalet remissinstanser är positiva också till utredningens övriga nu nämnda förslag. En del remissinstanser är dock kritiska mot förslaget att kommunerna skall ha en ledande och styrande roll i saneringsprocessen. Dessa remissinstanser anser att kom- munernas verksamhet bör vara främst planerande och samordnande och att åtgärderna i övrigt bör inriktas på att främja samverkan mellan samhälle och enskilda fastighetsägare.
För egen del ansluter jag mig till utredningens förslag att kommu— nernas hittillsvarande arbete med planering av bostadsbyggandet nu bör vidgas till att omfatta kommunala bostadssaneringsprogram. Detta inne- bär inte någon principiell nyhet i fråga om det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen utan bör uppfattas som en precisering av detta ansvar med hänsyn till saneringsfrågans ökade vikt. I detta ansvar lig- ger enligt min mening också att kommunen bör ha en ledande och sty- rande roll i saneringsprocessen.
Jag vill erinra om att förra årets riksdag ( prop. 1972: 72 , CU 1972: 28, rskr 1972: 201) fattade beslut om en motsvarande precisering av kommunernas planeringsansvar för byggandet av lokaler som utgör servicekomplement i både nya och äldre bostadsområden. Genom att också bostadssaneringen på ett klarare sätt inordnas i planeringsarbetet skapas ökade förutsättningar för kommunerna att göra samlade bedöm-
Prop. 1973: 21 81
ningar av bostadsförsörjningsbehoven och avvägningar av olika åtgär- der avseende nybyggnad i exploateringsområden, totalsanering, moder- nisering och bostadskomplement. När programarbetet efter en över- gångstid har utvecklats bör de kommunala bostadsbyggnadsprogram- men bli ett bättre underlag för bedömningar av bostadsbyggandets to- tala resursbehov och för fördelning av investeringar på olika sektorer inom bostadsbyggandet. Jag vill med anledning av önskemålen om för- bättrad statistisk rapportering av olika uppgifter om ombyggnads- och förbättringsverksamheten erinra om att det ingår i boendeutredningens uppgifter att undersöka möjligheterna att bättre tillgodose bl. a. sådana informationsbehov.
Även vad utredningen har anfört om saneringsprogrammets allmän- na syften och innehåll kan jag i stort sett ansluta mig till. Jag vill sär- skilt peka på programmets betydelse som underlag för samarbete mel- lan kommun, fastighetsägare och hyresgäster samt, när samarbetet brister eller av andra skäl de uppställda målen inte uppfylls, för de åt- gärder från kommunens sida som då kan behövas. Som jag förut har nämnt är det viktigt att de boendes intressen samt sociala hänsyn finns med i bilden när programmen utformas beträffande mål för och prio- ritering av saneringsåtgärderna.
Jag ansluter mig till vad utredningen har anfört om att bostadssane- ringsprogrammen skall ingå i de kommunala bostadsbyggnadsprogram- men. Det ankommer på Kungl. Maj:t att liksom beträffande bostads- byggnadsprogrammen besluta om föreskrifter för programverksamheten.
Bostadsstyrelsen och Svenska kommunförbundet har i sina remiss- yttranden betonat att verksamheten med bostadssaneringsprogram bör utvecklas successivt. Kommunförbundet framhåller att upprättande av fullständiga program kommer att ställa stora krav på kommunernas resurser. Med anledning härav vill jag peka på att programarbetet blir mest omfattande i de stora kommunerna, som i regel har byggt upp betydande resurser för planering av nybyggnadsverksamheten och i viss utsträckning också för saneringen. Den nedgång i nybyggandet som nu kan förutses bör frigöra planeringsresurser hos kommunerna som kan användas på saneringsområdet. Förhållandena torde emellertid variera mellan olika kommuner. Hänsyn till sådana variationer bör tas vid ut- formningen av krav på hur omfattande redovisningen i programmen skall vara. Anspråken på kommunala resurser bör även i övrigt beak- tas i anvisningar om den takt i vilken saneringsprogrammen skall byg- gas ut. För en successiv utbyggnad talar också behovet av att tillgodo- göra sig vunna erfarenheter vid utvecklingen av arbetet.
6 Riksdagen 1973. ] saml. Nr 21
Prop. 1973: 21 82
5.4. Medel för kommunen att genomföra saneringsprogram
5.4.1. Allmänna synpunkter
Vid planeringen av saneringsverksamheten bör i enlighet med vad jag förut har sagt samhälleliga och bostadssociala hänsyn stå i förgrunden. Saneringsprogrammen skall som jag nyss nämnde ge information om kommunens planer Och underlag för samarbete mellan olika sanerings- intressenter. Att saneringsprojekten genomförs i samverkan mellan kom- mun och fastighetsägare måste anses vara till fördel för båda parter och bör därför eftersträvas. Man bör vidare kunna förutsätta att sane- ringsplanerna i princip utformas så att de kan förenas med en sund eko- nomisk fastighetsförvaltning och att det därför i allmänhet bör ligga i fastighetsägamas intressen att medverka vid genomförandet av planer- na. Trots det måste man räkna med att det kan förekomma att fastig- hetsägare vägrar att lämna sin medverkan eller att han saknar förmå- ga att själv genomföra saneringsåtgärderna. I sådana situationer måste det finnas möjligheter för kommunen att efter rättslig prövning få fas- tighetsägaren att vidta sanering eller att kommunen själv övertar fastig- heten och genomför sanering.
De medel för att genomdriva sanering som i dag står till kommunens förfogande, framför allt förelägganden enligt hälsovårdsstadgan (1958: 663, ändrad senast 1972: 675), är som utredningen har visat otillräck- liga. I likhet med utredningen och en stark remissopinion anser jag att det behövs en ny lagstiftning som ger kommunen ökade möjligheter att med hjälp av åtgärdsförelägganden tvinga fram sanering. Som jag förut har sagt tar jag upp denna lagstiftningsfråga som ett särskilt ärende senare i dag. Den föreslagna lagen innebär i korthet att statlig myndig- het på begäran av kommunen och efter prövning av de tekniska och ekonomiska förutsättningarna skall kunna förelägga en fastighetsägare att rusta upp sin fastighet till viss standard och kvalitet. Dessa stan- dard- och kvalitetskrav behandlar jag närmare i det följande men jag vill redan här framhålla att kraven bör avvägas så att de ansluter till de mål för saneringsverksamheten som jag har behandlat tidigare. Om fastighetsägaren inte rättar sig efter föreläggandet skall vissa tvångs- medel kunna användas. Kommunen skall också få möjlighet att lösa in fastigheten för att själv genomföra saneringen.
Den föreslagna inlösningsrätten utgör ett komplement till de möjlig- heter till tvångsförvärv som kommunen redan har, främst genom ex- propriation och förköp. Frågan om att vidga förköpsrätten till att om- fatta även tomträtt tar jag upp i lagstiftningsärendet. Såväl den frågan som den i det följande behandlade frågan om viss vidgning av tomträtts- långivningen bör ses mot bakgrund av den uppfattning om tomträtts- institutets fördelar som statsmakterna i flera sammanhang har gett ut-
Prop. 1973: 21 83
tryck åt. Bland dessa fördelar kan nämnas att det allmänna kan till- godoföras markvärdestegringen till väsentlig del samt att kommunen ge- nom bestämmelser i tomträttsavtalet kan på ett enkelt sätt reglera vissa frågor rörande bebyggelsen. Det finns enligt min mening skäl att genom statliga åtgärder öka kommunernas möjligheter att använda tomträtt.
De riktlinjer för kommunernas markpolitik som fastställdes av 1967 års riksdag innebär att kommunerna bör driva en aktiv markpolitik så utformad. att de genom långsiktiga och tillräckligt omfattande markför- värv skaffar sig ett avgörande inflytande över samhällsbyggandet. Oav- sett om markförvärv sker genom avtal med fastighetsägaren eller med anlitande av den lagstiftning som står till kommunernas förfogande, stäl- ler förvärven anspråk på kommunernas ekonomiska resurser. För att de kreditproblem som uppkommer vid en aktiv kommunal markpolitik skall minskas lämnar staten kreditstöd till kommunerna i form av mark- förvärvslån och tomträttslån.
Dessa låneformer är inriktade på att tillgodose markdispositioner i första hand i nyexploateringsområden. Saneringsutredningen anser att en aktiv kommunal markpolitik är lika angelägen i saneringsområden som i exploateringsområden och föreslår därför, att kommunerna skall få ökade möjligheter till län för förvärv av bostadsfastigheter i sanerings- områden och för upplåtelse av bebyggda sådana fastigheter med tomt- rätt. Jag ansluter mig i allt väsentligt till utredningens uppfattning och förslag, som stöds också av ett stort antal remissinstanser.
Utöver de skäl för kommunala markförvärv i saneringsområden som framgår av vad jag har sagt förut vill jag särskilt peka på den hyrespo— litiska betydelsen av sådana förvärv. De allmännyttiga bostadsföretagen har i exploateringsområden i allmänhet en sådan dominans i fråga om fastighetsinnehav att de får den prisledande roll vid prövningen av bruksvärdehyra som hyreslagen förutsätter. I saneringsområden är i re- gel den övervägande delen av fastighetsbeståndet i enskild ägo. Det är därför viktigt att kommunen förvärvar saneringsfastigheter i ökad om- fattning så att kommunen kan påverka förverkligandet av sanerings- planernas hyrespolitiska mål genom upplåtelse av marken till företag, som sätter hyrorna enligt självkostnadsprincipen, eller genom villkor beträffande hyressättningen i samband med upplåtelse till enskilda bygg- herrar.
Mot denna bakgrund behandlar jag nu utredningens förslag om änd- rade regler för markförvärvslån och tomträttslån.
5.4.2. Statligt kreditstöd till kommunala markförvärv m. m.
Markförvärvslån kan utgå till kommun för förvärv av fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen behövs för tätbebyggel- se och därmed sammanhängande anordning. Lån utgår företrädesvis för
Prop. 1973: 21 84
förvärv av mark inom exploateringsområden. Det innebär att lån för förvärv av saneringsfastigheter i princip kan utgå endast i den mån tillgängliga lånemedel inte helt tas i anspråk för förvärv inom exploate- ringsområden.
Som saneringsutredningen har funnit är kommunernas markpolitiska aktivitet lägre inom saneringsområden än inom exploateringsområden. Utredningen antar att detta delvis beror på svårigheter för kommu- nerna att finansiera förvärv inom saneringsområden. Att så är fallet vitsordas av många remissinstanser. I syfte att främja en aktiv kommu- nal markförvärvspolitik inom saneringsområden föreslår utredningen att nuvarande företrädesrätt vid långivningen för förvärv i exploateringsom— råden skall slopas och markförvärvslån utan principiell begränsning kun- na utgå även för kommunala förvärv av fastigheter som skall totalsane- ras, förbättras i avvaktan på totalsanering eller byggas om. Som förut- sättning skall enligt utredningsförslaget gälla att fastigheten är avsedd för bostadsändamål och att finansieringen inte kan ordnas inom ramen för andra statliga låneformer, t. ex. bostadslån eller tomträttslån.
Det övervägande antalet remissinstanser stöder saneringsutredningens förslag. Några remissinstanser förordar att långivningen vidgas ytterli- gare så att även annat rättssubjekt än kommun skall kunna få markför- värvslån.
Jag har redan angett skälen för att jag ansluter mig till utredningens förslag i stort. I enlighet härmed förordar jag att bestämmelsen att lån- givningen företrädesvis skall avse förvärv i exploateringsområden utgår och att alltså sådana förvärv och förvärv i saneringsområden i princip jämställs. I fråga om de närmare villkoren för långivningen har jag föl- jande synpunkter.
Reglerna om ändamålet med markförvärvslånen har utformats efter mönster av motsvarande bestämmelser i förköpslagen (1967: 868, änd— rad senast 1971: 892). Det innebär att markförvärvslån för ett kommu- nalt förvärv av fastighet som skall saneras kan utgå endast om fastig- hetsindelningen eller fastighetens omfattning ändras. Det är enligt min mening angeläget att kommunerna kan få kreditstöd för förvärv av även enstaka fastigheter som är i behov av förnyelseåtgärd. Jag föror- dar därför att ändamålsbestämningen för lån till förvärv inom sane- ringsområden inte knyts an till förköpslagens regler. Däremot är det motiverat med en avgränsning av ändamålet som delvis avviker från vad som i övrigt gäller för lån till förvärv i exploateringsområden.
Syftet med markförvärvslångivningen är att underlätta kommunala markförvärv för främst bostadsändamål. Att låneändamålet inte har avgränsats i enlighet härmed hänger samman med att det vid prövning- en av ärenden om lån till förvärv inom exploateringsområden ofta sak- nas närmare uppgifter om den framtida användningen av marken, efter- som byggandet i många fall ligger långt fram i tiden. Inom sanerings-
Prop. 1973: 21 85
områden däremot torde det framtida utnyttjandet i allmänhet vara be- stämt vid tidpunkten för kommunens förvärv. Förutsättning finns alltså i fråga om förvärv inom saneringsområden att avgränsa låneändamålet till mark och bebyggda fastigheter som skall utnyttjas för bostadsända- mål, varmed jag avser fastigheter som inrymmer bostäder eller bostads- komplement. Jag förordar alltså att tillämpningsområdet för nuvarande markförvärvslån ändras i enlighet härmed. För bebyggda fastigheter bör gälla att byggnaderna är i behov av sådan förnyelseåtgärd att stat- ligt bostadslån eller förbättringslån kan utgå för den planerade åtgärden.
Liksom saneringsutredningen anser jag att markförvärvslån inte skall utgå när finansieringen kan ordnas genom kreditstöd i annan ordning, t. ex. med stöd av tomträttslån eller bostadslån. Lån bör således inte utgå om saneringsåtgärderna är nära förestående, vilket stämmer överens med vad som nu tillämpas beträffande lån för förvärv i exploaterings— områden. I anslutning till gällande praxis i ärenden om markförvärvs- lån bör lån inte heller utgå, om åtgärderna kan antas ligga långt fram i tiden. En utgångspunkt för prövningen av låneärendena bör med andra ord vara att förvärven fyller syftet att skapa en kommunal markbered- skap som är rimlig med hänsyn till den beräknade tidpunkten för bli- vande byggnadsåtgärder. Jag vill för tydlighetens skull tillägga att jag på grundval av dessa allmänna riktlinjer för låneprövningen förordar att lån skall få utgå även för förvärv av fastigheter med byggnader som skall moderniseras.
Utredningen har lagt fram vissa förslag rörande amorteringsvillkoren för markförvärvslån. Dessa förslag har samband med förslag av bygg- konkurrensutredningen vilka f. n. bereds inom inrikesdepartementet. Detsamma gäller den av några remissinstanser föreslagna utvidgningen av markförvärvslångivningen till att omfatta även vissa andra rättssub— jekts markförvärv än kommuns. Dessa frågor bör prövas först i sam- band med behandlingen av byggkonkurrensutredningens betänkande.
En utvidgning av markförvärvslångivningen till att omfatta fastig— heter inom saneringsområden kommer enligt utredningens bedömningar att leda till väsentligt ökade anspråk på lån. Utredningen föreslår att an- slaget till lånefonden successivt ökas till 200 milj. kr. per år. Mot den bakgrunden har utredningen — utan att ta ställning i frågan — prövat möjligheten att bygga upp lånefonden med hjälp av en saneringsavgift, beräknad på taxeringsvärdet för bostads- och affärsfastigheter som är mer än tio år gamla samt för alla industri- och exploateringsfastigheter. Tanken på en sådan avgift har mött invändningar från flertalet remiss— instanser. Som skäl mot- en avgift har åberopats bl. a. att den skulle leda till orättvisor och administrativa svårigheter och att den inte kan bli av permanent karaktär, eftersom fonden efter ett relativt kort upp— byggnadsskede blir självförsörjande genom inflytande amorteringar. Jag kan i huvudsak ansluta mig till remissinstansernas synpunkter och för—
Prop. 1973: 21 86
ordar att erforderliga lånemedel även i fortsättningen tillförs fonden över statsbudgeten.
Den möjlighet att använda markförvärvslånefonden för förvärv av saneringsfastigheter Som jag här har förordat bör genomföras den 1 ja— nuari 1974. Jag återkommer i det följande till frågan om anslaget till markförvärvslånefonden.
Kommun som med tomträtt upplåter mark för bostadsändamål kan få tomträttslån. Om marken bebyggs med stöd av statligt bostadslån, betalas lånet ut under kalenderåret efter det att slutligt beslut om bostadslån har meddelats. I övriga fall sker utbetalningen under kalenderåret efter det att byggnadsnämnden första gången har besiktigat byggnadsföretaget. För att tidsintervallet mellan tomträttsupplåtelsen och utbetalningen av tomträttslånet skall förkortas föreslår utredningen att tomträttslåne- reglerna ändras så att tomträttslån, när marken bebyggs med stöd av statligt lån, betalas ut redan året efter det att preliminärt beslut om bostadslån har meddelats.
Förslag av samma innebörd har lagts fram av bostadsstyrelsen i sty- relsens anslagsframställning för budgetåret 1973/74. Enligt styrelsens beräkningar skulle ett genomförande av förslaget under en övergångstid av fem år medföra ökade anspråk på statliga lånemedel med sammanlagt ca 570 milj. kr.
Ett genomförande av detta förslag skulle få betydande budgeteffek- ter och jag anser mig inte kunna förorda utredningens förslag på denna punkt. Jag vill i sammanhanget peka- på att den överenskommelse om bostadsbyggandets finansiering som årligen träffas mellan delegationen för bostadsfinansiering och kreditinstituten omfattar även de krediter under byggnadstiden som är hänförliga till markkostnader. När marken innehas med äganderätt, får sålunda fastighetsägaren byggnadskrediter för markkostnaderna inom ramen för nämnda överenskommelse. Också när marken upplåts med tomträtt är det i regel möjligt för kommun att få kortfristiga krediter avseende kostnaderna för marken och dess iord- ningsställande i avvaktan på att tomträttslånet kommer att utbetalas. Frågan om kommuns möjligheter att få sådana krediter bevakas av dele- gationen för bostadsfinansiering.
Enligt gällande bestämmelser kan tomträttslån utgå endast i samband med nybyggnad. Utredningen föreslår att lån skall kunna utgå även när tomträttsupplåtelsen avser fastighet med byggnader som uppenbarligen skall stå kvar under lång tid och som på särskilda villkor skall överlåtas till tomträttshavaren. Förslaget stöds av flertalet remissinstanser.
Jag förordar i enlighet med utredningens förslag en vidgning av tomt- rättslångivningen till fastigheter med byggnader som skall bevaras. Gäl- lande bestämmelser för tomträttslån kan leda till att kommun, som har förvärvat en fastighet med byggnad som skall moderniseras, finner sig nödsakad att sälja fastigheten i stället för att upplåta tomten med
Prop. 1973: 21 ' 87
tomträtt och sälja enbart byggnaden. Enligt min mening är motiven för tomträtt lika starka i ett sådant fall som vid nybyggnad. Jag föror- dar därför att kommun skall kunna få tomträttslån även för tomträtts- upplåtelse som avser fastighet med äldre byggnad, om byggnaden är av- sedd för bostadsändamål och har överlåtits till tomträttshavaren under villkor om modernisering. För att lånet skall fylla en bostadspolitisk uppgift bör vidare som villkor gälla att ombyggnaden är av genomgri- pande art och inte ligger långt fram i tiden.
I här avsedda fall finns det skäl till vissa tekniska jämkningar av de allmänna reglerna om beräkning och utbetalning av tomträttslån, efter- som låneunderlaget beräknas och besiktning sker på annat sätt vid om- byggnad än vid nybyggnad. Det torde få ankomma på Kungl. Maj:t att meddela bestämmelser härom och de övriga bestämmelser som behövs för att genomföra vidgningen av långivningen. De ändrade bestämmel- serna bör träda i kraft den 1 januari 1974 och äga tillämpning på tomt- rätter upplåtna efter den 1 januari 1973.
5.5. Statligt ekonomiskt stöd till saneringsåtgärder 5.5.1 Inledning
I det föregående har jag framhållit att myndighet, när den prövar frågan om föreläggande för fastighetsägare att modernisera en fastig- het, måste göra en bedömning av de tekniska och ekonomiska förut- sättningarna att genomföra moderniseringen. Till de ekonomiska förut— sättningarna hör inte bara att de framtida inkomsterna av fastigheten skall räcka till för att förränta och amortera fastighetskapitalet utan också att fastighetsägarens kreditbehov i samband med moderniseringen kan tillgodoses i tillräcklig omfattning och på rimliga villkor. Det är därför viktigt att statens medverkan på kreditsidan utformas så, att den bidrar till att skapa de ekonomiska förutsättningar som krävs för åtgärdsföreläggande enligt det förslag till bostadssaneringslag som jag anmäler senare i dag. Självfallet finns samma krav på ekonomiska för- utsättningar när modernisering sker på frivillighetens grund.
Ombyggnader som genomförs med stöd av statliga bostadslån är f. n. prioriterade på kreditmarknaden på samma sätt som statligt belåna- de nybyggnader. Detta gäller både krediter under byggnadstiden och långfristiga fastighetslån. Även till ombyggnader av flerfamiljshus utan stöd av statliga lån kan prioriterade långfristiga fastighetslån utgå. Den fråga som bör prövas i förevarande sammanhang är möjligheterna att genom ändringar i villkoren för de statliga bostadslånen skapa bättre förutsättningar för och stimulera till ökad moderniseringsverksamhet. Jag behandlar också motsvarande fråga beträffande lån för nybyggnad vid totalsanering.
Saneringsutredningen har lagt fram flera förslag i detta syfte. För-
Prop. 1973: 21 88
slagen rör bl. a. reglerna för beräkning av låneunderlag och pantvärde. Innan jag går närmare in på utredningens förslag vill jag erinra om att systemet att i låneärendena fastställa två värden, ett låneunderlag för att bestämma lånets storlek och ett pantvärde för att bestämma in- teckningssäkerhetens placering i förmånsrättsordningen, i sina allmänna drag har fastställts av riksdagen. I det följande begränsar jag mig till att behandla de delar av utredningens förslag som avser ändringar i dessa allmänna grunder för att bestämma låneunderlag och pantvärde. Enligt riksdagens beslut skall de närmare grunderna för beräkning av låneunderlag och pantvärde fastställas av Kungl. Maj:t. Beräknings- reglerna är delvis tekniskt komplicerade.
De ändringar i villkoren för bostadslån som jag förordar i det föl— jande och som är av långsiktig karaktär ger enligt min mening inte tillräcklig stimulans för en snabbt ökad moderniseringsverksamhet, nå- got som är särskilt angeläget i dagens läge med vikande nyproduktion. I det följande tar jag därför upp frågan om ytterligare åtgärder för att ge en sådan stimulans framför allt under en övergångstid, till dess erfarenhet har vunnits av saneringsverksamheten.
5.5.2. Bostadslån
Det statliga kreditstödet till åtgärder för modernisering måste till skillnad mot stödet till nybyggandet anpassas till önskemål om varieran- de standardnivåer, olika byggnadskomponenters varaktighet och bostä- dernas återstående användningstid. Mot denna bakgrund anser jag i likhet med saneringsutredningen att frågan om kreditstödet lämpligen kan behandlas med utgångspunkt i de nuvarande amorteringsvillkoren för bostadslån vid ombyggnad.
F.n. gäller vid ombyggnad av hus som fyller ett varaktigt behov att bostadslånet utgör ett nominellt lån med s. k. rak amortering, dvs. att amorteringen sker med lika stora årliga belopp. Räntekostnadema minskar då i takt med amorteringarna. Under vissa förutsättningar kan lånet i stället utgå som paritetslån. För nominellt lån skall amorte- ringstiden bestämmas med hänsyn till husets återstående användnings- tid och övriga omständigheter, dock till högst 30 år. Lån till begränsad upprustning av flerfamiljshus som inte fyller ett varaktigt behov utgår som annuitetslån med en amorteringstid av högst 20 år. Särskilda regler gäller i dessa fall beträffande fördjupning av och förskott på lånet. Ränta och amortering på sådant lån betalas med belopp, annuiteter, som är lika stora under hela lånetiden. Annuiteten baseras på en ränta av 6,5 %. Skillnaden mellan denna ränta och den årligen fastställda bostadslåneräntan läggs till eller dras av från annuiteten.
Utredningens förslag är att bostadslån med rak amortering skall er- sättas med annuitetslån, utformade på samma sätt som lån för begränsad upprustning. Låntagaren skall, när lånet avser ombyggnad, ha valfrihet
Prop. 1973: 21 89
mellan annuitetslån och paritetslån. Vidare föreslår utredningen att amorteringstiden förlängs för ombyggnadslån till högst 40 år och för upprustningslån till högst 25 år. Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget om en övergång till annuitetslån. Förslaget om en för- längning av amorteringstiden till 40 år stöds av en del remissinstanser, medan förslaget har mött kritik i åtskilliga remissyttranden med hän- syn till bl. a. de ökade kreditrisker som förslaget skulle innebära.
En viktig omständighet vid bedömningen av utredningens förslag är att annuitetslån i jämförelse med lån med rak amortering ger lägre årliga kapitalkostnader i början av lånetiden och alltså har en gynn- sam effekt på hyreshildningen i ombyggda hus. Jag vill vidare erinra om de skäl som jag tidigare har angett för att lånesystemet bör vara neutralt utformat så att det inte styr valet av saneringsåtgärder och för att systemet bör ge möjlighet till modernisering i etapper. Båda dessa syften främjas enligt min mening genom en övergång till ett system där de nominella lånen genomgående har formen av annuitetslån med i huvudsak enhetliga låneregler. Härigenom undviks dessutom de tröskel- problem som nuvarande regler ger upphov till. Jag förordar därför att lånevillkoren i nämnda hänseenden ändras i enlighet med vad jag har anfört.
Liksom f.n. bör bostadslån för ombyggnad kunna utgå som paritets- lån. l huvudsaklig överensstämmelse med vad som nu gäller bör förut- sättningarna härför vara dels att huset i väsentliga avseenden får ny- byggnadsstandard så att ytterligare investeringar inte behövs under lånets löptid, dels att paritetslån behövs med hänsyn till storleken av de årliga kostnaderna.
Utredningens förslag om en förlängning av amorteringstiden från 30 till högst 40 år för annuitetslån till ombyggnad kan som en del remiss- instanser har framhållit innebära ökad kreditrisk. Å andra sidan torde denna risk ofta vara obetydlig i fråga om fastigheter vilka byggs om till sådan standard som jag nyss har angett som förutsättning för paritets- lån och vilka har ett gott läge. Med hänsyn till önskvärdheten av att hålla de årliga kapitalkostnaderna nere och att, som utredningen har föreslagit, få annuitetslån att fungera som ett alternativ till paritetslån förordar jag att en möjlighet öppnas att förlänga amorteringstiden till högst 40 år vid ombyggnad av flerfamiljshus. Som förutsättning för så- dan förlängning bör, utöver kraven på standard och läge, gälla att för- längningen behövs med hänsyn till storleken av de årliga kostnaderna och att den bedöms inte leda till påtagligt ökad kreditrisk. Jag vill till- lägga att frågan om amorteringstiden får prövas på nytt, när resultatet av bostadsf-inansieringsutredningens arbete föreligger. I enlighet med vad saneringsutredningen har anfört bör möjligheten till förlängning av amorteringstiden för annuitetslån inte medföra någon sänkning av basannuiteten, när ombyggnadslånet har form av paritetslån.
7. Riksdagen 1973.1 mm!. Nr 21
Prop. 1973: 21 90
För bostadslån till ombyggnad i andra fall än dem jag nu har nämnt bör amorteringstiden bestämmas med beaktande av husets beräknade återstående användningstid, dock till högst 30 år. Vid ombyggnad av hus som fyller ett varaktigt behov bör amorteringstiden i allmänhet fastställas till 30 år. Om åtgärderna har förhållandevis liten omfatt- ning, bör dock hänsyn kunna tas härtill när amorteringstiden fastställs. Lånereglerna bör i enlighet med vad jag tidigare uttalat utformas så att de främjar ombyggnad i etapper. Om huset inte fyller ett varaktigt behov, torde den återstående användningstiden i regel motivera en kortare amorteringstid än 30 år.
Med hänsyn till övergången till annuitetslån vid ombyggnad bör den särskilda bostadslångivningen för begränsad upprustning av flerfamiljs- hus upphöra som en särskild låneform. De nuvarande möjligheterna till fördjupning av och förskott på lån till ombyggnad för ej varaktigt be- hov bör dock behållas, när amorteringstiden är kortare än 30 år.
De av mig förordade ändringarna i lånevillkoren bör gälla fr.o.m. den 1 juli 1973.
Saneringsutredningen har ägnat stor uppmärksamhet åt frågan om beräkning av låneunderlag och pantvärde vid ombyggnad. Utredningens förslag innebär i korthet att den nuvarande beräkningsmetoden, som i huvudsak grundas på faktisk ombyggnadskostnad och beräknad kostnad för en motsvarande nybyggnad, skall ersättas med en s.k. normaliserad avkastningskalkyl. Den skall grundas på vissa antaganden om bl.a. hyresintäkter och prisutveckling. Remissopinionen är splittrad i denna fråga. Många remissinstanser är i princip positiva till förslaget men anser att det behöver studeras ytterligare.
Jag vill erinra om att frågan om vilken metod som skall användas vid beräkning av låneunderlag och pantvärde för bostadslån behand- lades av riksdagen år 1967 (prop. 1967:100, SU 1967: 100). Min be— dömning nu är att det utredningsmaterial som föreligger inte ger till- räckligt underlag för ett ställningstagande till den av utredningen före- slagna metoden. Det finns dock som utredningen har anfört vissa skäl som talar för att bestämma pantvärdet för saneringsfastigheter med utgångspunkt i en viss hyra. I nära anslutning. till vad bostads- styrelsen har anfört anser jag att styrelsen bör få i uppdrag att med be- aktande av utredningens förslag undersöka vilka ändringar i beräknings- metoden som kan behöva göras och att komma in till Kungl. Maj:t med förslag i ämnet. Härvid bör även möjligheterna till utveckling och förbättring av nuvarande metod för beräkning av låneunderlag och pantvärde vid ombyggnad belysas. Jag avser att senare föreslå Kungl. Maj:t att ge styrelsen sådant uppdrag. I avvaktan på det ytterligare ma- terial som sålunda kan presenteras som underlag för en fortsatt pröv- ning av utredningens förslag bör nuvarande beräkningsmetod användas.
I anslutning till de mål för saneringsverksamheten som jag har an-
Prop. 1973: 21 91
gett bör bostadslån vid ombyggnad inte utgå om kostnaderna för om— byggnadsföretaget är oskäligt höga i förhållande till ombyggnadsåt- gärdernas art och omfattning eller om lägenheternas standard efter om- byggnaden väsentligt överstiger den normala standarden i nyproducera- de lägenheter.
Beträffande basannniteten för lån till nybyggnad vid totalsanering föreslår utredningen att den för centralt belägna flerfamiljshus sänks från 5,1 till 4,6 %. Den årliga kapitalkostnaden skulle härigenom kunna minskas med drygt 5 kr. per kvadratmeter lägenhetsyta i början av lånetiden. Endast ett mindre antal remissinstanser är positiva till för- slaget.
De förutsättningar i fråga om bl. a. räntenivån, som utredningen har angett för sitt förslag, föreligger inte. Med hänsyn härtill och till på- gående utredning om bostadsfinansieringen kan jag inte tillstyrka för- slaget.
Utredningen har Också tagit upp frågan hur man skall behandla vissa belopp som nu kan ingå i pantvärdet men inte i låneunderlaget, nämligen läges- och standardtillägg samt saneringstillägg. Läges- och standardtilläggen är avsedda att beakta särskilt högt fastighetsvärde som beror på gott läge, ringa bebyggelsetäthct eller hög gatustandard, medan saneringstilläggen avser de särskilda kostnader som uppstår vid nybyggnad av flerfamiljshus i område med äldre bebyggelse. Dessa tillägg har direkt betydelse särskilt vid totalsanering men de påverkar indirekt också pantvärdet vid ombyggnad. Utredningens förslag inne- bär i huvudsak att dessa tillägg skall ingå även i låneunderlaget, vilket skulle medföra en viss minskning av de årliga kapitalkostnaderna.
Som bostadsstyrelsen har framhållit bör läges- och standardtilläggen ses över. Jag kommer i annat sammanhang att föreslå Kungl. Maj:t att uppdra åt styrelsen att göra en sådan översyn. Härvid bör i anslut- ning till vad styrelsen har anfört i sitt yttrande tillämpningsområdet för standarddelen av läges- och standardtillägget samt saneringstillägget övervägas. Sedan styrelsen har redovisat resultatet av dessa undersök- ningar, ankommer det på Kungl. Maj:t att meddela beslut i frågan om överförande av tilläggen till låneunderlaget och tillämpningsområdet för dem.
5.5.3 Förbättringslån
De statliga förbättringslånen är i huvudsak avsedda att främja en förbättring av bostäder för personer som har fyllt 60 år, förtidspen— sionärer och handikappade. Genom beslut av förra årets riksdag (prop. 1972: 124, CU 1972: 32, rskr 1972: 306) vidgades tillämpningsområdet för långivningen så att kommun eller allmännyttigt företag kan få förbättringslån för upprustning av lägenheter i omoderna flerfamiljs- hus med begränsad återstående användningstid utan hinder av att lägen-
Prop. 1973: 21 92
heterna bebos av även andra personer än som nyss nämnts. Lån utgår endast beträffande fastighet inom planområde för vilket det finns en bestämd tidplan för genomförandet av t. ex. trafikledsanläggningar el- ler genomgripande stadsombyggnadcr och under förutsättning att huset enligt sådan plan är avsett att rivas inom 15—20 år. Lånet är under viss tid räntefritt och stående intill ett belopp av 12 000 kr. per lägen- het. Återstoden av lånet skall amorteras och löper med ränta efter 4 %.
I anslutning till att jag förordade de nya reglerna anmälde jag att undersökningar pågick om möjligheterna att ge förbättringslån till alla byggherrekategorier. Skäl för en sådan vidgning av tillämpnings- området är att det är angeläget att medverka till att även de som bor i enskilt eller kooperativt ägda fastigheter av det slag det är fråga om får sina bostäder förbättrade. Det förslag till bostadssaneringslag som jag senare anmäler utgör ytterligare ett skäl härför, eftersom lagen innebär att fastighetsägare kan åläggas att vidta förbättringsåtgärder, varvid bl.a. de ekonomiska förutsättningarna att genomföra de erfor- derliga åtgärderna måste beaktas.
Förbättringslångivningen bör emellertid enligt min mening vidgas till att omfatta upprustning även av fastigheter, som ägs av annan än kom- mun eller allmännyttigt företag, endast under förutsättning att långiv- ningen inte medför en höjning av fastigheternas värde som måste ersät- tas vid framtida kommunal inlösen. Vidare måste rimliga garantier fö- religga för att den subvention som lånen innebär kommer de boende till godo vid hyressättningen.
De särskilda amorterings— och avskrivningsregler för förbättringslån till upprustning av flerfamiljshus som nu gäller enligt riksdagens beslut förra hösten innebär bl. a. att den räntefria och stående delen av lånet avskrivs i sin helhet, om huset rivs inom återbetalningstiden för amor- teringsdelen av lånet, normalt 15 år. Om däremot huset står kvar efter utgången av denna amorteringstid, skall den räntefria och stående låne- delen sägas upp till förräntning och amortering under en tid av 10 år. Vid rivning under denna tid avskrivs då återstående lånebelopp.
Dessa avskrivningsregler bör ses mot bakgrund av att lånen f.n. ut— går endast till kommunala eller kommunalt dominerade bostadsföre- tag. Skäl saknas att på motsvarande sätt medge denna avskrivnings- möjlighet för annan fastighetsägare. Räntefritt förbättringslån till så- dan fastighetsägare bör därför om huset rivs, inte kunna avskrivas utan sägas upp till förräntning och amortering om det inte redan har skett. Förräntning och amortering bör ske enligt nu gällande regler. Om emellertid fastigheten under lånets löptid övergår till kommunen eller till allmännyttigt företag, varvid ansvaret för lånet normalt över- förs på förvärvaren, bör avskrivning av lånet kunna ske enligt gällande bestämmelser när huset rivs. .
Ränte- och amorteringsfriheten på del av förbättringslån under lånets
Prop. 1973: 21 93
ursprungliga löptid innebär en subvention. Som jag nyss har sagt bör denna subvention komma de boende till godo vid hyressättningen av de förbättrade lägenheterna. Hyresregleringslagen ger fastighetsägare möj- lighet att höja hyran för vissa i lagen angivna förbättrings- och moder- niseringsåtgärder. Sådan hyreshöjning bör inte få medges i den mån vidtagna åtgärder har bekostats med ränte- och amorteringsfri del av förbättringslån. Efter samråd med statsrådet Lidbom anmäler jag i lag- stiftningsärendet förslag till sådan ändring av hyresregleringslagen som tillgodoser detta syfte. I det följande föreslår jag ett särskilt tidsbegrän- sat initialstöd till modernisering av flerfamiljshus, när förbättringslån inte utgår för ändamålet. Ändringen av hyresregleringslagen bör utfor- mas så att hyran inte heller får höjas i den mån åtgärderna har bekos- tats med sådant stöd.
Såväl hyresregleringslagens tillämpningsområde som lagens giltig— hetstid är begränsad. När hyresregleringslagen inte är tillämplig gäller bestämmelserna i hyreslagen. Enligt denna lag bestäms hyran med hän- syn till lägenheternas bruksvärde. Kommunala och allmännyttiga före- tags hyror kan emellertid vid bruksvärdesprövningen antas få samma prisledande funktion i fråga om förbättrade lägenheter som de f.n. har i fråga om nyproducerade lägenheter. Härtill kommer att amorte- ringstiden för den räntebärande delen av förbättringslånet är avsevärt kortare än vad som gäller för lån i allmänhet. Möjligheterna för fastig- hetsägare att själva tillgodogöra sig de subventioner som förbättrings- lånen innehåller bedömer jag därför som begränsade.
De redovisade avskrivningsreglerna och de förutskickade ändringarna i hyresregleringslagen begränsar väsentligt nackdelarna med att vidga förbättringslångivningen till den enskilda sektorn. Vid en avvägning mellan återstående nackdelar och vikten av att åstadkomma upprust- ning av även hus i enskild och kooperativ ägo finner jag mig böra förorda att förbättringslångivningen vidgas till att omfatta samtliga byggherrekategorier. Vidgningen bör genomföras den 1 juli 1973 och ske under förutsättningar som jag har angett i det föregående. Den öv- re lånegränsen för annan låntagare än kommun och allmännyttigt före- tag är 90 % av godkänd förbättringskostnad. För sådan bostadsrätts— förening för Vilken den övre lånegränsen vid bostadslån är 98 % bör motsvarande övre lånegräns gälla vid förbättringslån.
5.5.4 Särskilt stöd för att främja igångsättning av moderniserings- verksamheten
Efterkrigstidens bostadspolitiska satsning på nybyggnadssektorn har haft avgörande betydelse för att förbättra bostadsförsörjningen i landet. Ombyggnadsverksamheten har emellertid inte utvecklats på samma sätt som nybyggandet. Visserligen har förbättringen av bostadsstandarden i småhus varit omfattande, men när det gäller förbättring av standarden
Prop. 1973: 21 94
i äldre omoderna flerfamiljshus, framför allt i de större tätorterna, har utvecklingen gått långsamt. Det beror sannolikt på flera faktorer, bl. a. den splittrade fastighetsägarbilden, som har medfört att många fastighetsägare har bristande erfarenhet av byggnadsverksamhet över huvud taget och särskilt av ombyggnadsverksamhet, samt osäkerheten om det ekonomiska utfallet av moderniseringsarbeten.
Som jag redovisade i prop. 1972:124 beslutade Kungl. Maj:t hösten 1972 om en särskild form av statsbidrag vid vissa ombyggnads- och upp- rustningsarbeten på fastighet i äldre bostadsområde när arbetet utförs som enskilt beredskapsarbete. Bidraget utgår med 40 % av redovisade och av länsarbetsnämnden godkända lönekostnader för arbeten som har utförts under tiden fram t. o. m. den 30 juni 1973. Motivet för denna särskilda bidragsform är i första hand sysselsättningspolitiskt, men ett syfte är också att stimulera ökad ombyggnadsverksamhet. För att fullfölja detta bostadspolitiska syfte finns det, som jag framhöll redan i prop. 19721124, skäl att även för tiden efter första halvåret i år ge stimulans för att snabbt få till stånd en väsentlig ökning av sanerings- verksamheten. Härför talar dessutom de sysselsättningsproblem inom byggnadsbranschen som kan förutses enligt vad som redovisas bl. a. av byggarbetsgruppen i promemorian Sysselsättningen på byggarbetsmark- naden 1973—1974.
Det nuvarande lönekostnadsbidragct vid ombyggnader som bedrivs i form av beredskapsarbeten har inte gett dåliga resultat. Men bidrags- formen innebär svårigheter att i förväg beräkna bidragets ekonomiska effekter och har svagheter från administrativa synpunkter. Jag vill därför inte förorda att denna form av bidrag behålls. Den fortsatta stimulans till ombyggnadsverksamheten som jag förordar bör få en enklare och mera lätthanterlig utformning.
Ett generellt, långsiktigt stöd i stimulanssyfte skulle kunna leda till stigande fastighetspriser. Inte heller skulle ett sådant stöd vara ägnat att initiera en snabb ökning av ombyggnadsvolymen. Stödet bör därför vara tidsbegränsat och bör ses som ett bidrag till kostnaderna för byggnadsbranschens omställning från nybyggande till moderniserings— verksamhet. De kostnader det gäller avser t. ex. modeller för hur om- byggnadsarbeten lämpligen kan organiseras tekniskt och administrativt och hur samverkan mellan byggherrar kan åstadkommas. Stödet bör å andra sidan tillämpas så lång tid att utrymme ges för projektering, byggnadslovsprövning, upphandling m.m.
Ett initialstöd av det slag som jag här avser skulle syfta till att få till stånd ökad modernisering av bostäder i flerfamiljshus. Jag förordar den avgränsningen att stödet får utgå i fråga om bostäder i hus med mer än två bostadslägenheter. Som förutsättning bör vidare gälla att bo- städerna före moderniseringen har en standard som understiger den lägsta godtagbara enligt de normer som jag strax återkommer till.
Prop. 1973: 21 95
Vidare bör stödet förbehållas moderniseringar som finansieras med statliga bostadslån. Sker moderniseringen med stöd av förbättringslån bör initialstöd inte utgå. Jag föreslår att stödet skall utgå med 20 % av de godkända ombyggnadskostnaderna, dock med högst 6000 kr. per lägenhet. Beslut om stöd bör meddelas av länsbostadsnämnden i samband med preliminärt beslut om bostadslån. Beloppet fastställs slut- ligt och betalas ut i anslutning till det slutliga lånebeslutet. Som förut- sättning för stödet bör utöver vad jag förut har sagt gälla att arbetskraf— ten anvisas eller godkänns av den offentliga arbetsförmedlingen.
Frågan om de ändringar i hyresregleringslagen som bör föranledas av initialstödet har jag berört i det föregående.
I fråga om avgränsningen av initialstödet i tiden bör till en början uppmärksammas att det nuvarande lönekostnadsstödet avser kostnader för arbeten som utförs t.o.m. juni 1973. Blir ombyggnadsprojektet inte färdigt under denna tid, utgår inget stöd för resterande arbeten. Jag förordar att lönekostnadsstödet får utgå även för resterande ar- beten, om endast en mindre del av arbetena på projektet återstår. I fråga om övriga projekt, som har påbörjats före den 1 juli 1973 med nuvarande lönestöd och som fyller förutsättningarna för att få det nya initialstödet, bör byggherren få välja om han vill behålla lönestödet eller avstå från det och i stället få initialstöd, i vilket fall stöd bör få beviljas efter det att preliminärt beslut om bostadslån har meddelats. Beträffande tidsavgränsningen i övrigt förordar jag att initialstöd skall kunna utgå för projekt där ombyggnadsarbetena påbörjas före utgången av år 1974.
5.6 Standardkrav i samband med saneringsverksamheten
Frågan vilken lägsta standard på bostäder som kan godtas har grundläggande betydelse inom saneringsverksamheten, både när det gäller kommunens handlande som ansvarigt samhällsorgan för att sa- neringen planeras och därefter också kommer till stånd och i fråga om statliga myndigheters prövning i samband med den statliga långivningen till saneringsåtgärder.
Saneringsutredningen har i detalj redovisat vilka krav som utredning- en vill ställa för att lägenhet och hus skall anses uppfylla lägsta god- tagbara standard. Dessa krav innebär i huvudsak att lägenhet skall vara utrustad med anordningar för kontinuerlig uppvärmning, avlopp, toalett, personlig hygien (tvättställ samt anordning för bad eller dusch), matlagning och elförsörjning. I lägenheten skall vidare finnas kontinuerlig tillgång till varmt och kallt vatten. Vidare skall tillgång finnas dels till förråd inom fastigheten och- dels till tvättstuga inom fastigheten eller inom rimligt avstånd. När synnerliga skäl föreligger, skall toalett samt bad eller dusch kunna accepteras utanför lägenheten.
Prop. 1973: 21 96
Utöver dessa utrustningskrav skall vissa krav ställas på husets utföran- de och kondition, huvudsakligen avseende byggnadsstomme, yttertak och ytterväggar, isolering samt installationer.
Flertalet remissinstanser har ställt sig positiva till utredningens för- slag. En del remissinstanser pekar emellertid på att man inte kan ta hänsyn enbart till lägenheternas utrustning utan att brister och kvali- teter i fråga om lägenhetens funktion i övrigt samt husets skick och dess närmaste omgivning bör föranleda en mera nyanserad bedömning av åtgärdsbehovet.
Den lägsta godtagbara standarden bör enligt min mening ansluta till målen för saneringsverksamheten. Som utredningen har framhållit bör kraven på standard utformas så, att standardbrister kan konstate- ras på ett enkelt sätt vid en inspektion. Kraven på åtgärder för att avhjälpa bristerna bör vara klara och entydiga. Som jag har framhål- lit tidigare bör åtgärdskravcn också utformas så att det finns möjlig- heter till en nyanserad helhetsbedömning av åtgärdsbelrovet. Vidare bör kraven så långt det är möjligt anknytas till bestämmelserna i bygg- nadslagstiftningen, i första hand byggnadsstadgan.
Chefen för civildepartementet kommer inom kort att anmäla för- slag till ändring av byggnadsstadgan. Förslaget innebär att tillämpning- en av vissa närmare angivna byggnadsreglerande bestämmelser begrän- sas till att avse endast de delar av byggnad som direkt berörs av änd- ringsarbeten. Beträffande byggnads övriga delar skall enligt förslaget endast ske kontroll av att vissa grundläggande krav är uppfyllda. Dessa grundläggande regler avses sedan bli preciserade och utvecklade i till- lämpningsbestämmelser och anvisningar.
Vid en begränsad ombyggnad eller förbättring av hus har krav på nybyggnadsstandard hittills i princip ställts inte bara på de ombyggda delarna av huset utan på huset i dess helhet. Detta har försvårat mo- derniseringsverksamhcten. Den ändring av byggnadsstadgan som kom- mer att föreslås undanröjer således vissa tidigare hinder för en ökad moderniseringsverksamhet. Dessutom skapar ändringen förutsättningar för att uppställa bostadspolitiskt motiverade krav på lägsta godtag- bara standard, som kan formuleras på annat sätt än vad utredningen har gjort. Den lägsta godtagbara standarden bör innehålla krav på lägenhets utrustning i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens förslag. Beträffande kraven på husets utförande och kondition behövs inte särskilda bestämmelser utöver vad som kommer att krävas enligt det förut nämnda förslaget till ändring av byggnadsstadgan. I detta förslag anges vissa grundläggande krav beträffande de delar som inte berörs av ombyggnaden. Dessa bestämmelser utgör enligt min mening lämpliga krav på lägsta godtagbara standard som bör ställas i fråga om stomme, yttertak, ytterväggar, isolering och installationer.
Den lägsta godtagbara standarden bör bestämmas i enlighet med de
Prop. 1973: 21 97
huvudlinjer som jag har dragit upp i det föregående. I vissa avseenden återkommer jag härtill i lagstiftningsärendet. Det ankommer på Kungl. Maj:t att utfärda närmare bestämmelser i ämnet.
Den standard på äldre hus som lägst kan godtas från bostadspolitisk synpunkt bör anges i standardkrav i samband med den statliga långiv- ningen. Beträffande hus som inte fyller ett varaktigt behov bör som villkor för lån i regel gälla att huset efter byggnadsåtgärden fyller kraven på lägsta godtagbara standard.
Vid ombyggnad av hus som fyller ett varaktigt behov gäller f. n. i princip krav på nybyggnadsstandard beträffande lägenheternas utrust- ning, medan kraven på deras storlek och utformning kan jämkas. Enligt min mening bör bl. a. med hänsyn till vad jag har sagt förut om målen för bostadssaneringen m.m. den lägsta godtagbara standarden vara ut- gångspunkt för standardkraven, när lånet är ett annuitetslån med en amorteringstid av 30 år. Därigenom skapas utrymme för val av olika standardnivåer när det är motiverat av hänsyn till de boendes intressen eller när ombyggnaden genomförs i etapper.
5.7. Övriga frågor
Innan jag behandlar anslags- och ramfrågor vill jag ta upp två andra frågor som saneringsutredningen har berört.
I syfte att förbättra den yttre närmiljön i äldre bostadsområden har utredningen föreslagit att fastighetsägare skall kunna få statligt bidrag för att genomföra trafik- och gårdssanering. Förslaget motiveras bl. a. av att varken byggnadslagen eller lagen (1966: 700) om vissa gemen- samhetsanläggningar (ändrad senast 1971:1050) eller fastighetsbild- ningslagen (1970: 988, ändrad senast 1971: 1035) ger tillräckliga möj- ligheter för trafik- och gårdssanering inom äldre områden. I anslutning härtill vill jag erinra om att förslag till ny anläggningslag och lag om förvaltning av samfälligheter nyligen har remitterats till lagrådet. Ge- nomförs dessa förslag förbättras förutsättningarna för att genomföra bl. a. trafik- och gårdssanering. Erfarenheter av den föreslagna lagstift- ningen bör avvaktas, innan andra åtgärder i fråga om trafik- och gårds- sanering övervägs. Med hänsyn härtill är jag inte beredd att förorda utredningens förslag.
I utredningens betänkande behandlas vidare evakueringsfrågor i sam- band med sanering. Utredningens överväganden härom mynnar ut i re- kommendationer om hur evakueringsproblemen lämpligen kan lösas i olika situationer.
Saneringsverksamhetens omfattning är beroende av att bostads- frågan kan lösas på ett tillfredsställande sätt för de hushåll som blir berörda. Jag har tidigare betonat att evakueringen i första hand är en planeringsfråga som måste behandlas redan i samband med bostads- saneringsprogrammet.
Prop. 1973: 21 98
Som jag nyss har framhållit bör sådana saneringsmetoder efter- strävas så att evakuering om möjligt kan undvikas eller att endast begränsad evakuering behöver företas. Jag har också betonat att vill- koren i samband med den statliga långivningen bör utformas för att främja detta syfte. I den mån evakuering ändå måste företas intar, som utredningen och många remissinstanser har framhållit, bostadsförmed- lingama en central roll när det gäller att reservera och förmedla lämp- liga ersättningsbostäder. Information om möjligheterna att få bostads- tillägg är vidare av väsentlig betydelse i ombyggnadssammanhang lik- som den föreslagna Vidgningen av dessa tillägg till hushåll utan barn. I ett avseende har förutsättningarna i övrigt för en smidig evakuering förbättrats sedan utredningen lade fram sitt betänkande. Det överskott på lägenheter som numera finns på flera håll i landet torde nämligen underlätta evakuering när ombyggnad inte kan ske utan en sådan åt- gärd.
5.8. Ram- och anslagsfrågor
_ Som jag har närmare utvecklat i samband med att jag angav målen för saneringsverksamheten börden ökade ombyggnads- och förbätt- ringsverksamheten ske inom ramen för en oförändrad total tilldelning av resurser för bostadsbyggandet. Det innebär att resurser som frigörs genom nedgången i nyproduktionen av bostäder bör möjliggöra en ök- ning av förbättringsverksamheten inom det äldre bostadsbeståndet. Det- ta bör komma till uttryck i de ramar som skall gälla för bostadsbygg- nadsverksamheten de närmaste åren.
Den nya situationen på bostadsbyggnadsmarknaden motiverar över huvud taget en omprövning av ramarnas konstruktion. Jag vill i detta sammanhang erinra om att den gemensamma ramen för bostäder och lokaler i bostadsområden, som förra årets riksdag beslutade (prop. 1972: 72, CU 1.972: 28, rskr 1972: 201) och som skall tillämpas fr. o. m. år 1974, ger kommunerna möjlighet att inom tilldelade ramar själva bestämma fördelningen av byggandet på bostäder och lokaler. Jag vill också hänvisa till den i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 268) föreslagna möjligheten att under år 1973 ta i anspråk eventuellt outnyttjade delar av nybyggnadsramarna för ombyggnads- och förbättringsverksamhet — utöver den särskilda låneram som gäller för denna verksamhet. Vidare anmälde jag i sistnämnda proposition att jag hade för avsikt att åter- komma till frågan om medelsramen för beslut om bostadslån för om- byggnader och räntebärande förbättringslån under år 1974 i samband med behandlingen av saneringsutredningens förslag.
Jag tar nu först upp anslagsbehovet för budgetåret 1973/74 med an- ledning av initialstödet och Vidgningen av förbättringslångivningen.
Initialstödet föreslås som tidigare nämnts kunna utgå till statligt be-
Prop. 1973: 21 99
lånade ombyggnader som påbörjas under tiden den 1 juli 1973—den 31 december 1974. Beslut om initialstöd skall enligt förslaget fattas av läns— bostadsnämnden i samband med preliminärt beslut om bostadslån och betalas ut i anslutning till det slutliga lånebeslutet. Eftersom initialstö- det är av tillfällig natur bör något särskilt anslag härför inte tillskapas. Bidraget torde lämpligen kunna betalas ut från anslaget Viss bostads- förbättringsverksamhet m.m. Med hänsyn till den tid som förflyter mellan preliminärt beslut och utbetalning räknar jag med att endast obetydliga utbetalningar kan bli aktuella under budgetåret 1973/74. Inte heller den i det föregående förordade Vidgningen av förbättrings- långivningen väntas på grund av eftersläpningen i utbetalningarna med- föra någon nämnvärd ökning av anslagsbehovet under det kommande budgetåret. Det i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 174) förordade förslagsan- slaget av 150 milj. kr. för nämnda budgetår till Viss bostadsförbättrings- verksamhet m. ni. behöver därför inte räknas upp.
Jag övergår härefter till medelsramarna för ombyggnad och ränte- bärande förbättn'ngslån samt räntefria förbättringslån.
Jag har i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 174) förordat att ramen för bevil- jande av räntefria förbättringslån för år 1973 skall fastställas till 110 milj. kr., vilket innebär en ökning med 10 milj. kr i förhållande till den ram som gällde för år 1972. De av riksdagen (prop. 1972: 124, CU 1972: 32, rskr 1972: 306) förra året beslutade ändrade inkomstgränserna och vidgade tillämpningsområdet för förbättringslån har härvid beaktats liksom det förhållandet att ramen för åren ”1971 och 1972 inte helt har tagits i anspråk. Beträffande ramen för år 1974 har jag förordat att den preliminärt fastställs till samma belopp som för år 1973, dvs. 110 milj. kr. Kungl. Maj:t har tidigare haft riksdagens bemyndigande att vidga ramen om det behövs av sysselsättningsskäl och i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 272) har föreslagits att Kungl. Maj:t får ett motsvarande be- myndigande även för innevarande år.
Den preliminärt förordade ramen för år 1974, 110 milj. kr., bör inte ändras nu. Ramens storlek för år 1974 får övervägas i höstens budget- arbete med ledning av de erfarenheter som då föreligger av det vidgade tillämpningsområdet för förbättringslån.
I prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 271) förordade jag att medelsramen för be- slut om bostadslån för ombyggnader och räntebärande förbättringslån för år 1973 tas upp med 170 milj. kr. Denna ram ger med hänsyn till de under tidigare år outnyttjade delarna av ramen utrymme för en avse- värd ökning av ombyggnads- och förbättringsverksamheten, varför den nu föreslagna Vidgningen av förbättringslångivningen torde kunna ske utan att ramen ändras. Skulle ombyggnads- och förbättringsverksamhe- ten öka därutöver kan, som tidigare nämnts, enligt redan framlagt för- slag eventuellt outnyttjade delar av ramarna för nybyggnad tas i an- språk. Kungl. Maj:t har vidare i årets statsverksproposition föreslagit,
Prop. 1973: 21 100
att riksdagen liksom hittills bemyndigar Kungl. Maj:t att vidga me- delsramen för sådan ökning av ombyggnads- och förbättringsverksam- heten som behövs av sysselsättningsskäl.
Beträffande ramen för år 1974 tar jag först upp frågan om samban- det mellan denna ram och ramen för räntefria förbättringslån. Förbätt— ringslångivningen, som begränsas av båda dessa ramar, bör enligt min mening styras i huvudsak genom den särskilda ramen för räntefria för- bättringslån. De bemyndiganden att vidga medelsramen för beslut om bostadslån för ombyggnad och räntebärande förbättringslån som jag strax återkommer till, bör utformas i enlighet härmed.
För år 1974 har jag i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 269) förordat att pro- grammet för det statligt belånade nybyggandet grundas på en ytram som svarar mot 82 500 lägenheter med den tidigare använda genomsnittsytan per lägenhet i 1967 och 1968 års påbörjande. Det innebär en minskning med 4500 lägenheter jämfört med programmet för de senaste åren Hur stor ökning av efterfrågan på ombyggnads- och förbättringslån som kan komma att inträffa under år 1974 kan inte bedömas nu. Som jag tidigare har framhållit kan en betydande ökning ske inom den nuvaran- de ramen på 170 milj. kr. Preliminärt räknar jag med att ramen kan behöva ökas med 50 milj. kr.
Jag förordar således att medelsramen för beslut om bostadslån till om- byggnad och förbättring under år 1974 preliminärt fastställs till (170 + 50) 220 milj. kr. Kungl. Maj:t bör, i likhet med vad som gäller beträf- fande medelsramen för nybyggnad, utverka riksdagens bemyndigande att vidga ramen vid ändringar av de genomsnittliga lånebeloppen för bostadslån och räntebärande förbättringslån. Vidare bör Kungl. Maj:t som hittills utverka bemyndigande att vidga medelsramen för sådan ök- ning av ombyggnads- och förbättringsverksamheten som behövs av sys— selsättningsskäl. Därjämte bör, i likhet med vad jag förordat för år 1973, ramen få ökas i den mån ramarna för nybyggnad inte tas i an- språk.
Anslaget rill nmrkförvärvslänefonden för budgetåret 1973/74 har i prop. 1973: 1 (bil. 13 s. 278) föreslagits till 100 milj. kr. Det medelsbe- hov för budgetåret 1973/74 under detta anslag som föranleds av mina förslag i det föregående ryms enligt min mening inom ramen för det be- gärda anslaget, som innebär en höjning av anslagsbeloppet med 25 milj. kr. Medelstilldelningen till fonden för därefter kommande budgetår får bedömas på sedvanligt sätt i det årliga budgetarbetet.
Beträffande den föreslagna Vidgningen av romträrtslångivningen till fastigheter som skall byggas om vill jag erinra om att tomträttslångiv- ningen inte begränsas av några årliga ramar. Utbetalningarna av tomt- rättslån sker från Lånefonden för bostadsbyggande med de belopp som behövs med hänsyn till beviljade lån. De ökade utbetalningar som kan
Prop. 1973: 21 101
bli följden av den förordade Vidgningen av tomträttslångivningen behö- ver med hänsyn till eftersläpningen i utbetalningarna inte beaktas förrän vid prövningen av anslaget för budgetåret 1974/75 .
6. Hemställan
Under åberopande av vad jag har anfört hemställer jag att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen att
1. godkänna de av mig förordade riktlinjerna beträffande målen för och planeringen av saneringsverksamheten,
2. godkänna de av mig förordade ändringarna i grunderna för mark- förvärvslån,
3. godkänna de av mig förordade ändringarna i grunderna för tomt- rättslån,
4. godkänna de av mig förordade ändringarna i grunderna för bo- stadslån till ombyggnader,
5. godkänna de av mig förordade ändringarna i grunderna för för- bättringslån,
6. godkänna vad jag har förordat i fråga om initialstöd till upprust- ning av lägenheter i flerfamiljshus,
7. godkänna vad jag har anfört i fråga om grunder för att bestämma lägsta godtagbara standard och riktlinjer för tillämpningen av denna standard,
8. medge att beslut om bostadslån för ombyggnad och räntebärande förbättringslån meddelas intill ett belopp av 220000 000 kr. under år 1974,
9. bemyndiga Kungl. Maj:t att under de förutsättningar som angetts i det föregående besluta om utökning av den under 8 upptagna ramen.
Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den ly- delse bilaga till detta protokoll utvisar.
Ur protokollet:
Gunnel Anderson
Prop. 1973: 21 102