Prop. 1977/78:33

om fortsatt giltighet av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel

Prop. 1977/78: 33

Regeringens proposition 1977/78: 33 om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel;

beslutad den 20 oktober 1977.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar THORBJÖRN FÄLLDIN

GÖSTA BOHMAN

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att giltighetstiden för lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel förlängs med ett år, dvs. till utgången av år 1978.

Prop. 1977/78: 33 2

Förslag till

Lag om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel

Härigenom föreskrives att lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel, som gäller till utgången av år 1977, skall äga fortsatt giltighet till ut- gången av år 1978.

Prop. 1977/78: 33 3

Utdrag EKONOMIDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträdc 1977-10-20

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Bohman, Ahlmark, Romanus, Gustavsson, Antonsson, Mogår-d, Olsson, Dahlgren, Åsling, Troedsson, Mundebo, Ullsten, Wikström, Johansson

Föredragande: statsrådet Bohman

Proposition om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel

1. Inledning

Lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel trädde i kraft den 1 januari 1975 och gäller till och med den 31 december "1977. Lagens giltighetstid är begränsad för att riksdagen skall få tillfälle att ta ställning till den kre- ditpolitiska lagstiftningens innehåll och utformning mot bakgrund av de erfarenheter som man efter hand vinner (FiU 1974: 39 s. 33, rskr 1974: 357).

[ skrivelse den 9 juni 1977 har fullmäktige i riksbanken hemställt att regeringen föreslår riksdagen att lagens giltighetstid förlängs med ett år till utgången av år 1978. Skrivelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga.

Efter remiss har yttranden över skrivelsen avgetts av bankinspektionen, försäkringsinspektionen, bostadsstyrelsen, fullmäktige i riksgäldskontoret, allmänna pensionsfondens första, andra och tredje fondstyrelser (AP-fon- den), delegationen för bostadsfinansiering, finansieringsbolagskommittén (Fi 1975: 08), Folksam, Föreningsbankernas Bank, Sparbankernas Bank, Svenska bankföreningen, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Svenska sparbanksföreningen och Sveriges föreningsbankers förbund.

Post- och Kreditbanken, PK-banken har anslutit sig till bankförcningens yttrande.

2. Lagens innehåll

Lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel (prop. 1974: 168) är en fullmaktslag. Den ger regeringen befogenhet att på framställning av fullmäktige i riksbanken förordna att riksbanken får använda kreditpoli-

Prop. 1977/78: 33 4

tiskt medel. Förutsättningen för sådant förordnande är att det behövs för att uppnå de mål som har fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet (3 & första stycket).

De kreditpolitiska medlen enligt lagen är likviditetskrav, kassakrav, ut- låningsreglering, emissionskontroll, allmän placeringsplikt, särskild pla- ceringsplikt och räntereglering (1 5). Utlåningsreglering, allmän och sär- skild placeringsplikt samt räntereglering är att anse som extraordinära medel. Förordnande om något av dessa medel får nämligen meddelas en- dast om synnerliga skäl föreligger (3 5 andra stycket).

Förordnande om kreditpolitiskt medel kan avse ett eller flera slag av bankinstitut, försäkringsinstitut eller annat kreditinstitut (4 9" första styc- ket). Förordnande om emissionskontroll eller räntereglering kan avse även annan än kreditinstitut. I lagen räknas som bankinstitut bankaktie- bolag, sparbank och centralkassa för jordbrukskredit. Med försäkrings— institut avses AP-fonden och försäkringsföretag med svensk koncession. Kreditinstitut i lagens mening är vid sidan om bankinstitutcn och försäk- ringsinstituten jordbrukskassa, kreditaktiebolag, landshypotcks- och stads— hypoteksinstitutionerna, Svenska skeppshypotekskassan och Skeppsfar- tens sekundärlånekassa (2 5).

Om regeringen har meddelat förordnande om kreditpolitiskt medel ankommer det på riksbanken att svara för de föreskrifter som behövs för användningen (5 5). Riksbanken får begränsa användningen av kredit- politiskt medel till ett eller flera slag av institut, undanta visst institut, om särskilda skäl föreligger, och utfärda olika föreskrifter för skilda institut (6 å).

I lagen anges den närmare innebörden av de olika kreditpolitiska med- len. L i k v i (1 i t e t s k r a v kan endast träffa bankinstitut. Med likvidi- tctskrav avses att bankinstituts likvida medel vid viss tidpunkt skall uppgå till ett belopp som motsvarar viss andel — högst 50 0/0 — av institutets för- bindelser med de avdrag och undantag som riksbanken anger (7 och 8 55). Har regeringen förordnat om likviditetskrav, skall riksbanken i sina föreskrifter ange vid vilken tidpunkt kravet skall vara uppfyllt (beräk- ningstidpunkten), kravets storlek uttryckt i procent, vilka tillgångar som får räknas som likvida medel, vilka skulder som därvid skall dras av samt vilka skulder och andra förbindelser som får undantas vid beräk- ning av förbindelserna. I lagen anges särskilt att skattkammarväxlar, obli- gationer och andra förbindelser som staten har utfärdat alltid skall räknas som likvida medel. Det föreskrivs också att som likvida medel skall räknas obligationer som har utfärdats av Konungariket Sveriges stadshypoteks- kassa, Svenska bostadskreditkassan, Sveriges allmänna hypoteksbank eller — om upplånade medel är avsedda att användas för bostadskreditgiv- ning — kreditaktiebolag (9 ä).

I fråga om beräkningen av de likvida tillgångarna gäller 'en specialregel för sådana bankaktiebolag som Sparbankernas Bank och Föreningsban—

Prop. 1977/78: 33 5

kernas Bank. Deras förbindelser utgörs huvudsakligen av inlåning från en särskild grupp av bankinstitut, dvs. sparbanker resp. centralkassor för jordbrukskredit. Sådan inlåning skall dras av från summan av de likvida medlen endast i den mån tillgodohavande hos sparbank resp. central kassa har tagits upp som likvida medel. För de nämnda båda bankerna kan riksbanken emellertid föreskriva högre likviditetskrav än det annars gäl- lande maximitalet 50 0,10 (10 å).

Liksom likviditetskrav är k a s s a k r a v ett medel som kan användas endast mot bankinstitutcn .Syftet är att förmå bankerna att hålla viss del av kassamedlen bundna på räkning i riksbanken eller som inneliggande kassa. Bankinstituts medel på checkräkning i riksbanken jämte så stor del av inneliggande kassa som riksbanken medger skall vid viss tidpunkt uppgå till ett belopp som motsvarar viss andel. högst 15 %, av bankens förbindelser med de undantag som riksbanken anger. Meddelas förord— nande om kassakrav skall riksbanken ange när kassakravet skall vara uppfyllt (beräkningstidpunkten'), det procenttal som skall gälla och i vad mån inneliggande kassa får medräknas och undantag från förbindelserna får göras (] 1—13 åå).

U t | å nin g s r 0 g 1 e r i n g innebär att ett högsta belopp fastställs för bankernas utlåning. Regleringen kan avse inte bara utlämnade lån utan också beviljade men ännu inte utlämnade (disponerade) låt]. Även garanti- t'örbindelser kan omfattas av utlåningsreglering till den del de är knutna till kreditgivning. Krediter till särskilda ändamål kan undantas. .Det s.k. utlåningstaket kan enligt prop. 19741168. (s. 196) bestämmas som en kvotdel av kreditvolymens storlek vid en viss tidigare tidpunkt. Det kan också bestämmas på grund av ett genomsnitt av utlåningsvolymen under viss tid eller på annat sätt. Riksbanken skall sålunda för viss tidpunkt (bcräkningstidpunktcn) eller för viss tidsperiod (beräkningsperioden) fast- ställa maximibelopp i förhållande till lånens eller garantiförbindelsernas storlek vid viss tidpunkt eller på annat sätt. Utlåningstaket kan bestäm- mas olika för utlåning eller garantiförbindelser till olika ändamål (14— "16 55).

E mi s s io n s k 0 n troll innebär att obligationer, förlagsbcvis och andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev inte får ges ut av annan än riksgäldskontoret, om inte riksbanken ger tillstånd till det. Den- na kontroll omfattar både kreditinstitut .och andra utom riksgäldskonto- ret, vars emissioner av statsobligationer alltså faller utanför kontrollen. Emissionskontroll kan också avse andra skuldebrev som kreditinstitut ger ut. Här undantas dock inlåning på motböcker i bank och i övrigt inlåning på räkning från allmänheten. Emissionskontrollen kan avse såväl emissio- nernas volym som räntesatser och andra villkor. Riksbanken anger vilka slag av värdepapper som inte får ges ut utan tillstånd och från vilken tid- punkt ett förordnande om emissionskontroll gäller (17 och 18 åå).

Syftet med ett förordnande om allmän placeringsplikt

Prop. 1977/78: 33 6

är att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bostads- byggandet. Förordnandc om allmän placeringsplikt kan avse bank- och försäkringsinstitut. Det innebär krav på instituten att en viss andel av de ökning. som deras totala placeringar undergår under viss tidsperiod (be- räkningsperiodeu), Skall bestå av prioriterade placeringar. När det gäller bankerna kan ökningen av de prioriterade placeringarna i stället bestäm- mas som en andel av institutets totala placeringar. Riksbanken bestämmer vilka placeringar som skall anses prioriterade och hur underlaget för pla- ceringsplikten skall beräknas (19—21 5-5).

Förordnande om särskild placeringsplikt kan meddelas för att tillgodose kreditbehovet för bostadsbyggandet under byggnads- tid, 5. k. byggnadskredit. Med särskild placeringsplikt avses skyldighet för bankinstitut att lämna byggnadskredit för särskilt angivet byggnadsprojekt. Endast sådana projekt kommer i fråga för vilka utgår eller kommer att utgå statligt bostadslån. En ytterligare förutsättning är att det finns kom- munal borgen för projektet. Riksbanken anger vilket eller vilka bank- institut som skall lämna byggnadskredit för visst byggnadsföretag ' (22—24 åå). Denna fördelning förutsätts enligt prop. 1974: 168 (s. 176) ske så långt det är möjligt i samråd med bankerna och deras organisa- nonen

R ä nte r e gl e r i n g innebär att högsta eller lägsta ränta fastställs för inlåning eller att högsta ränta fastställs för utlåning. Inlåningsräntorna kan regleras för samtliga kreditinstitut enligt lagen och dessutom för annan som driver inlåning på räkning av det slag bank allmänt begagnar. Högsta utlåningsränta kan regleras för samtliga kreditinstitut.Ränta som bestäms i särskild ordning eller som beräknas "enligt särskilda bestäm- melser berörs inte av förordnande om räntereglering. Med ränta likställs varje annan gottgörelse som utgör ersättning vid penninglån. Riksbanken får bestämma olika räntor för skilda slag av in- eller utlåning (25—27 59).

Lagen om kreditpolitiska medel innehåller vidare bestämmelser om u p p g i ft s s k y 1 d i g h e t. Kreditinstitut skall efter anmodan av riks- banken lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvändiga för att be- döma om kreditpolitiskt medel behöver användas eller för att tillämpa meddelat förordnande. Även annan som kan omfattas av förordnande om räntereglering har motsvarande uppgiftsskyldighet. Riksbanken får före- skriva att uppgift om ränteändring skall lämnas senast 15 dagar före ändringen (28 så).

Lagen innehåller också bestämmelser om s ä r s k i 1 d a v g i ft för den som åsidosätter föreskrift som har meddelats med stöd av förordnande enligt lagen. Slutligen finns bestämmelser om str aff i vissa fall för den som i samband med fullgörande av uppgiftsskyldighet lämnar orik- tig uppgift och en bestämmelse om att talan inte får föras mot riksbankens beslut enligt lagen. '

Prop. 1977/78: 33 7

3. Riksbanksfullmäktiges skrivelse

Riksbanksfullmäktige hänvisar till det uttalande av finansutskottet som tidigare har berörts. Med tanke på detta av riksdagen godkända uttalande har fullmäktige i skrivelsen behandlat de'olika kreditpolitiska instrumen- ten, sammanfattat sina erfarenheter och värderat behovet av dern samt angett om ändringar i lagen bör övervägas. Lagen har tillämpats i fråga om likviditetskrav, kassakrav och utlåningsreglering. Fullmäktige på— pekar att det i förarbetena till lagen i flera fall anförs att överenskom- melser med eller rekommendationer till kreditinstituten utgör smidigare medel, som bör prövas innan en tillämpning av lagen kommer i fråga. Detta motiverar att även erfarenheterna av arrangemang av detta slag behandlas, vilket gäller emissionskontroll, placeringsplikt och räntereg— lering.

Fullmäktige redogör inledningsvis för kreditpolitikens uppgifter och medel under de senaste åren och påpekar bl.a. att de instrument som lagen om kreditpolitiska medel erbjuder har spelat stor roll för att be- mästra de besvärliga kreditpolitiska problem som det växande under- skottet i de löpande utrikesbetalningarna har gett upphov till. Fullmäk- tige anser därför efter de senaste årens erfarenheter att de instrument som den kreditpolitiska lagstiftningen ger behövs även i fortsättningen. De svårigheter som följer av den bristande jämvikten i våra utrikesbe- talningar har i hög grad förstärkt detta behov. .

I fråga om förlängd giltighet av lagen om kreditpolitiska medel anser fullmäktige att tre år är en lämplig giltighetsperiod för att bereda riks- dagen tillfälle att ompröva lagstiftningen mot bakgrund av vunna erfaren- heter. Finansutskottet hänvisade i sitt uttalande år 1974 emellertid till vissa pågående utredningar, bl. a. kapitalmarknadsutredningen (Fi 1.969: 59), vars slutbetänkande torde föreligga under senare delen av år 1977. Fullmäktige erinrar vidare om att finansieringsbolagskommittén (Fi 1975: 08) har att utarbeta förslag om att bl. a. finansieringsföretagen skall inordnas under den kreditpolitiska lagstiftningen och att kommitténs be- tänkande likaledes kan väntas bli publicerat i slutet av år 1977. Dessa ut- redningars förslag kan medföra att ändringar i den kreditpolitiska lag- stiftningen kommer att aktualiseras under år 1978. Det finns därför enligt fullmäktiges mening skäl att nu förlänga lagens giltighetstid med endast ett år. Fullmäktige finner inte skäl att i detta sammanhang ta upp frågan om ändringar i lagens lydelse.

Det fullständiga innehållet i riksbanksfullmäktiges skrivelse framgår av bilagan. Det speciella problem som avser de bostadsfinansierande kredit- aktiebolagen (s. 20) har numera lösts genom överenskommelse mellan riksbanken och berörda bolag.

Prop. 1977/78: 33 g

4. Remissyttrandena

Remissinstanserna tillstyrker eller motsätter sig inte att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel förlängs ett år. Bankinspektionen ifrågasätter dock om inte ett år är för kort tid för att de kommande ut- redningsförslag som riksbanksfullmäktige hänvisar till skall hinna be- redas och statsmakterna hinna ta slutlig ställning till dessa.

Några remissinstanser bl. a. bankföreningmz, sparbanksföreningen och Sveriges föreningsbmzkers förbund framför vissa kritiska synpunkter på lagen om kreditpolitiska medel och dess tillämpning men avstår från att i detta sammanhang föreslå ändringar med hänsyn till de kommande ut- redningsförslagen och till den begränsade förlängning fullmäktige har föreslagit. Dessa remissinstanser föreslår att det snarast påbörjas en ut- värdering av den kreditpolitiska lagen och dess tillämpning. Endast dele- gatimzc/z för bos!aids,/iimnriering anser att det finns skäl att redan nu över— väga viss mindre ändring i lagen såvitt avser särskild placeringsplikt.

Banlc/örwzingcn framhåller att, om lagens giltighetstid förlängs utöver ett år, de erfarenheter som har vunnits under lagens tillämpning bör värderas mera ingående än riksbanksfullmäktige i denna omgång har funnit skäl till. Bankföreningen föreslår att en arbetsgrupp snarast till- sätts med uppgift att göra en sådan utvärdering och att därvid inhämta erfarenheter och synpunkter från kreditinstituten. Arbetsgruppen bör bl. a. göra en allsidig analys av de kreditpolitiska medlen och en genom- gripande översyn av lagen och förutsättningarna för dess tillämpning.

Bankföreningen begränsar sitt yttrande i övrigt till vissa principiella synpunkter på hur den kreditpolitiska lagen bör vara utformad. Villkoren för lagens tillämpning bör preciseras bättre än f. n. vid den slutliga ut- formningen av lagen och i förarbetena. Kreditpolitikcn bör i första hand och i större utsträckning än hittills lita till generella penningpolitiska me— del, dvs. öppna marknadsoperationer inkl. statsskulds- och diskonto- politik. Genom att penning- och kreditpolitiken under decennier i stor utsträckning har lit-at till regleringar och punktåtgärder har en uppbygg- nad av fungerande marknader motverkats. Här krävs ett förnyelsearbete. Samverkan i olika former mellan riksbanken och kreditinstituten har under senare år ökat. Bankföreningen anser det angeläget att de åtgärder, som riksbanken finner påkallade inom ramen för penningpolitiken men vid sidan av traditionella penningpolitiska medel, initieras genom rekom- mendationer från riksbankens sida efter överläggningar med kreditinsti- tuten eller genom regelrätta överenskommelser med dem. Denna ökade samverkan, som innebär bestämda fördelar, får inte stanna vid ett mer allmänt meningsutbyte utan bör även omfatta förberedandet av konkreta beslut från riksbanken av stor ekonomisk räckvidd för det ekonomiska livet.

Behovet av en samverkan mellan riksbanken och företrädare för kredit-

Prop. 1977/78: 33 9

livet skall ses mot bakgrund av att riksbanken genom den kreditpolitiska lagstiftningen kan tillerkännas och i praktiken också får ytterst vidsträck- ta befogenheter utan några klart angivna gränser och utan att lagen upp- ställer någon egentlig möjlighet till överprövning av besluten, trots att riksbankens åtgärder ofta har fundamental betydelse för stora delar av näringslivet och för hela samhällsekonomin. Rätt att anföra besvär över riksbankens beslut bör införas, åtminstone i ärenden om straffavgifter. För övriga fall bör något alternativ till besvärsrätt etableras.

I fråga om de särskilda kreditpolitiska medlen anför bankföreningcn bl. a. följande. Likviditets- och kassakraven borde kunna tillgodoses ge- nom rekommendationer och överenskommelser. De senaste årens erfa- renheter visar att den önskade effekten på utlåningen i många fall har måst åstadkommas genom andra direkta åtgärder. Likviditetskraven har främst kommit att tjäna prioriterings- och placeringssyften. Likviditets- kravct har vidare visat sig vara ett för både riksbanken och affärsban- kerna komplicerat och svårhanterligt instrument, vars användning kräver ständig uppmärksamhet och anpassning. Bankföreningen framhåller vidare bl. a. att det är angeläget att behov och verkningar av alternativt utformade system i fråga om likviditetskrav skyndsamt utreds.

Bankföreningen har en viss förståelse för behovet att i kritiska lägen införa en temporär utlåningsreglering. Denna bör dock inte existera paral- lellt med likviditetskrav såsom hittills har varit fallet. Det kan diskuteras om tillämpningen av utlåningsregleringen enbart för affärsbanker men ej för sparbanker och föreningsbanker är förenlig med kravet på kon- kurrensneutralitet.

Bankföreningen framför vissa kritiska synpunkter på hur sanktionerna i form av särskilda avgifter tillämpas av riksbanken. Sanktionerna för överskriden utlåningsrekommendation knyts f. n. till uppfyllda likviditets- krav. Denna anknytning innebär att bank som överskrider rekommen- derat utlåningstak måste betala avgift på eventuellt underskott i lik- viditetskravet, medan bank med utlåning under utlåningstaket slipper sådan avgift. Lagstiftarens mening torde ha varit att avgift för överträ- delse av utlåningstak skall kunna tas ut endast då förordnande om ut- låningsreglering föreligger.

Den räntekontroll som riksbanken sedan våren 1.974 har tillämpat har gett effekter som i många avseenden liknar verkningarna av en ränte- reglering. Räntesättningen har i praktiken kommit att bli allt mer styrd genom riksbankens direkta ingrepp. Den centralstyrda räntepolitiken lederi praktiken till stelhet i prissättningen. Den medför bl. a. svårigheter för bankerna att bedriva en utvecklingsfrämjande pris— och produktkon— kurrens. En ökad frihet för bankerna i räntesättningen skulle vara till gagn för både insättare och låntagare.

Emissionskontrollen utgör enligt bankföreningcn en god illustration till hur ingrepp i prismekanismen på ett håll i systemet leder till att ytter-

Prop. 1977/78: 33 . 10

ligare reglering och kontroller behövs på andra håll. Emissionskontrollen har ett flertal direkta nackdelar. Riksbanken har under senare år vid- tagit åtgärder ägnade att förbättra kapitalmarknadens funktionsduglig— het. Under det senaste året har dock svårigheter ånyo uppstått. Bankför- eningen ifrågasätter om inte återstående inslag av direkt reglering på detta område nu skulle kunna elimineras. Den erforderliga samordningen av verksamheten på kreditmarknaden skulle kunna överlåtas till de emit- terande instituten. Önskemålet att trygga de prioriterade sektorernas kre- ditbehov bör även i fortsättningen kunna lösas genom överenskommelser mellan staten och kreditinstituten. .

Sparbrmksföreningcn, Sparbanker/ms Bank och Sveriges föreningsban- kers förbund framför delvis liknande principiella synpunkter som bank- föreningen på den kreditpolitiska lagstiftningen. De framhåller också att det behövs en översyn av lagen och den praktiska tillämpningen och att representanter för kreditinstituten bör få delta i översynen. Dessa remiss- instanser anser att riksbanken i sin tillämpning av de kreditpolitiska med- len inte har tagit vederbörlig hänsyn till åtgärdernas effekter på de olika institutens inbördes konkurrensmöjligheter. Detta gäller Särskilt det se- naste årets utformning av likviditetetskraven. Enligt sparbanksföreningen har detta för sparbankerna inneburit ekonomiska och marknadsmässiga negativa konsekvenser i förhållande till konkurrenterna. Detta beror bl.a. på att riksbanken vid sin tillämpning av kreditpolitiken indelar bankerna i de hävdvunna, associationsrättsliga grupperna och att hänsyn inte kan tas till de stora individuella olikheterna inom varje grupp._

Sparbankernas Bank och Sveriges föreningsbankers förbund anser att det kan ifrågasättas om de konsekvenser likviditetskraven haft på ban- kernas inbördes konkurrensförhållandcn är förenliga med synen på kon- kurrensneutralitet i kreditpolitiken. Det bör bl.a. uppmärksammas att effekterna av penningmarknadens likviditetssvängningar inte bara har berört affärsbankerna utan också varit påtaglig för föreningsbankerna och sparbankerna.

Sparbankernas Bank har vidare anmärkt mot att skilda likviditetskrav har ställts på Sparbankernas Bank och FöreningsbankernasBank, å ena sidan, och övriga affärsbanker, å andra sidan. Sveriges föreningsbankers förbund har framfört samma kritik mot skillnaden i likviditetskraven mellan Sparbankernas Bank (45 "in) och Föreningsbankernas Bank (50 0,10).

Delegationen för bostadsfin('i/isiering anför bl. a. att överenskommelser mellan delegationen och bankerna har träffats för åren 1975 och 1976 i fråga om byggnadskrediter och köp av bostadsobligationer. För år 1977 beräknar bankerna att förvärva bostadsobligationer i den omfattning som delegationen har angett. Någon formell överenskommelse har inte an- setts nödvändig för att säkerställa dessa insatser. Om utvecklingen för- anleder det, kommer delegationen att återuppta överläggningarna med

Prop. 1977/78: 33 11

bankerna i syfte att träffa en formell överenskommelse. En överenskom- melse har däremot träffats med bankerna i fråga om deras byggnads- kreditgivning under år 1977. Det har emellertid uppkommit vissa svårig— heter vid tillämpningen av överenskommelsen. Antalet anmälningar till delegationens expertgrupp —— som består av representanter för bostads- styrelsen, bostadsdepartementet och bankerna — om att byggnadskredit inte har beviljats har ökat samtidigt som svårigheterna att lösa anmälda problem har blivit väsentligt större. De uppkomna svårigheterna har med- fört att byggstarten har försenats i ett oroväckande stort antal fall. Delegationen anser mot bakgrund av erfarenheterna under bl. a. år 1977 att det vid sidan av systemet med överenskommelser även fram- delcs bör finnas lagbestämmelser för att säkerställa bostadsbyggandets finansiering när överenskommelser eller tillfredsställande tillämpning av dessa inte kan uppnås. Liknande synpunkter anförs av bostadsstyrelsen. Delegationen anför vidare att det finns skäl att överväga om den särskilda placeringsplikten skall vara tillämplig endast på byggnadskre- dit för vilken kommunal borgen föreligger. Syftet med denna bestämmelse är att bankerna skall kunna åläggas att bevilja kredit endast i de fall låne- sökanden är kreditvärdig enligt banklagen. Delegationen anser att den särskilda placeringsplikten bör vara tillämpbar för samtliga de projekt där statligt bostadslån kan utgå och för vilka föreligger kommunal borgen eller annan säkerhet som är godtagbar enligt banklagen.

5. F öredraganden

Den författningsmässiga grundvalen för den kreditpolitiska regleringen finns i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. Denna lag är en full- maktslag. Den ger regeringen befogenhet att på framställning av riks- banksfullmäktige förordna att riksbanken får använda olika kreditpoli- tiska medel. Sådant förordnande får meddelas, om det behövs för att uppnå de mål som statsmakterna har fastställt för riksbankens penning- politiska verksamhet. Jag har i det föregående närmare redogjort för de kreditpolitiska medlen och berört lagens innehåll i övrigt.

Lagen om kreditpolitiska medel trädde i kraft den 1 januari 1975 och gäller till utgången av år 1977. Giltighetstiden begränsades till tre år på förslag av riksdagens finansutskott. Utskottet ansåg att riksdagen borde få tillfälle att ta ställning till den kreditpolitiska lagstiftningens innehåll och utformning mot bakgrund av de erfarenheter som man efter hand vinner. Vidare bedömdes det vara värdefullt med hänsyn till pågående utredningsarbete av bl. a. kapitalmarknadsutredningen att riksdagen inom ej alltför lång tid på nytt fick pröva lagstiftningen (FiU 1974: 39, rskr 1974: 357).

Sedan den kreditpolitiska lagstiftningen trädde i kraft har västvärlden upplevt den djupaste konjunkturnedgång som har inträffat sedan 1930-

Prop. 1977/78: 33 12 talet. Sveriges ekonomiska politik har inriktats på att genom hög inhemsk efterfrågan trygga sysselsättningen och därmed överbrygga lågkonjunk— turen. Vi har också stimulerat produktion på lager. Samtidigt har arbets- kraftskostnaderna i Sverige stigit kraftigare än i våra konkurrentländer. Skillnaden mellan utvecklingen i Sverige och i vår omvärld har medfört att den svenska exportvolymen har gått ned samtidigt'som importen har ökat. Vi har fått betydande problem med underskott i de löpande ut-' rikesbetalningarna. De ökande bytesbalansunderskotten har frambringat en betydande upplåning utomlands.

Regeringen har vidtagit en serie ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att återställa balansen i den svenska ekonomin. Sålunda har genomförts dels generella stabiliserande åtgärder som nedskrivningar av den svenska kronans värde, höjning av mervärdeskatten, sänkning av den allmänna arbetsgivaravgiften och tillfälligt prisstopp, dels särskilda arbetsmark- nadspolitiska åtgärder för att hålla sysselsättningen uppe.

Den senaste tidens ekonomiska problem har ställt allt större krav på kreditpolitiken. Behovet av mellan- och långfristig upplåning i utlandet har måst tillgodoses. Emissionskontroll har varit ett verksamt medel för att styra upplåningen till utlandet. Det är främst investeringar i stora, oftast exportinriktade företag och projekt med mycket stora kapitalbehov som har fått finansieras med utlandslån.

Kraven på att förhindra eller snabbt kunna motverka kortfristiga kapi- talströmmar till och från utlandet har också skärpts. Likviditetskrav, kaSsakrav och utlåningsreglering har använts för att i vissa lägen hindra en alltför stark valutautströmning. Även räntepolitiken har med hänsyn till valutareserven fått föras under stark påverkan av utvecklingen på den internationella kreditmarknaden.

För att på längre sikt komma till rätta med de stora underskotten i bytesbalansen måste den svenska utlandskonkurrerande sektorn byggas ut. Kreditpolitiken har därför fått inriktas på att i första hand tillgodose industrins finansieringsbehov_inom den begränsade kredittillförsel som hänsynen till bctalningsbalansen har medgett. Även statens och bostads- sektorns behov av kredit har prioriterats.

Riksbanksfullmäktige har i en skrivelse till regeringen tagit upp frågan om en förlängning av lagen om kreditpolitiska medel. Fullmäktiges all- männa inställning efter de senaste årens erfarenheter är att (le instrument som den kreditpolitiska lagstiftningen ger behövs även i fortsättningen och att de svårigheter som följer av den bristande jämvikten i våra utri- kesbetalningar i hög grad har förstärkt detta behov. Fullmäktige föreslår därför att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel förlängs. Enligt fullmäktiges mening är tre år från allmän synpunkt en lämplig giltighetsperiod. Kapitalmarknadsutredningen (Fi 1969: 59) och finan- sieringsbolagskommittén (Fi 1975: 08) väntas emellertid inom kort avge betänkanden med förslag som kan aktualisera ändringar i den kreditpoli-

Prop. 1977/78: 33 13

tiska lagstiftningen under år 1978. Fullmäktige föreslår därför att lagens giltighetstid förlängs med endast ett år, dvs. till utgången av år 1978.

Remissinstanserna tillstyrker eller vill inte motsätta sig en sådan för— längning.

Mot bakgrund av erfarenheterna från de senaste åren och de ekono- miska problem som jag här har berört anser jag i likhet med riksbanks- fullmäktige och remissinstanserna att en kreditpolitisk reglering alltjämt är erforderlig. Jag förordar alltså att giltighetstiden för lagen om kredit- politiska medel förlängs och att förlängningen — i avvaktan på resultatet av pågående utredningsarbete av bl. a. kapitalmarknadsutredningen — skall gälla ett år, dvs. till utgången av år 1978.

Riksbanksfullmäktige har sammanfattat sina erfarenheter av de senaste årens kreditpolitiska reglering och har i stort sett funnit att lagen motsva- rar det behov av regleringsinstrument som föreligger på berörda område. Vissa banker och bankorganisationer har däremot framfört kritik i skilda hänseenden mot både lagen och dess tillämpning. De delar inte fullmäk- tiges uppfattning om behovet av alla de kreditpolitiska medel som nu finns i lagen men avstår från att i detta sammanhang föreslå några ände ringar. De anser emellertid att en utvärdering av erfarenheterna och en översyn av lagen och dess tillämpning bör genomföras. Delegationen för bostadsfinansiering har framfört vissa synpunkter i frågan om det behövs en ändring i reglerna om särskild placeringsplikt.

Med hänsyn till att flera utredningar, som i olika hänseenden kan be- röra den kreditpolitiska lagstiftningen, inom kort kommer att redovisa resultat av sitt arbete är jag inte nu beredd att förorda några ändringar i lagstiftningen eller att ta ställning till hur omfattande en kommande över- syn av lagstiftningen behöver vara.

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

att antaga inom ekonomidepartementet upprättat förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel.

7. Beslut

"Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som före- draganden har lagt fram.

Prop. 1977/78: 33 14

BILAGA

SVERIGES RIKSBANK 1977-05-09 _

Till Regeringen

Lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel gäller till och med den 31 december 1977. Som skäl för denna tidsbegränsning anförde 1974 års finansutskott främst att ”riksdagen bör få tillfälle att ta ställning till den kreditpolitiska lagstiftningens innehåll och utformning mot bakgrund av de erfarenheter som man efter hand vinner”. Vidare pekades på att utred- ningar arbetade med frågor som grep in i kreditpolitiken, något som gjorde det värdefullt att riksdagen inom ej alltför lång tid på nytt fick pröva lagstiftningen. '

Fullmäktige, som är ansvariga för tillämpningen av förordnande enligt lagen. vill nu ta upp frågan om förlängning av giltighetstiden.

'I det följande kommer fullmäktige med tanke på finansutskottets ovan citerade uttalande att ta upp de olika kreditpolitiska instrumenten, sam- manfatta sina erfarenheter av dem, värdera behovet av dem och ange om ändringar i lagens regler bör övervägas. Lagen har tillämpats i fråga _ om likviditetskrav, kassakrav och utlåningsreglering. I förarbetena till lagen anförs i flera fall att överenskommelser med eller rekommenda- tioner till kreditinstituten utgör smidigare medel som bör prövas innan en tillämpning av lagen kommer i fråga; och detta motiverar att även erfa- renheterna av arrangemang av detta slag —— de gäller emissionskontroll, placeringsplikt och räntereglering — behandlas.

Kreditpoiilikens uppgifter och Illt'tifl under de senaste åren

Under perioden sedan den kreditpolitiska lagstiftningen trädde i kraft har kreditpolitiken, liksom den ekonomiska politiken i stort. stått inför svårare problem än tidigare under efterkrigstiden. Den avgörande för- ändring, som legat bakom detta, är givetvis det växande underskottet i de löpande utrikesbetalningarna. Det medför ett behov av en stor mellan- eller långfristig upplåning i utlandet och av möjligheter att effektivt på- verka de korta kapitalströmmarna till och från landet. En huvuduppgift för kreditpolitiken har därför varit att styra kredittillgången och likvidi- teten så att den nödvändiga kapitalimporten förverkligats och att undvika eller snabbt motverka kortfristiga utgående kapitalrörelscr.

Samtidigt har ett allmänt omfattat syfte för vår ekonomiska politik varit att hålla uppe aktivitet och sysselsättning inom landet och att hålla investeringarna i den utlandskonkurrerande sektorn av ekonomin på en hög nivå. För kreditpolitiken har detta betytt att önskvärdheten att av betalningsbalanshänsyn begränsa kredittillförseln fått avvägas mot i första hand industrins finansieringsbehov.

Kreditpolitiska instrument av de slag som lagen innehåller har givetvis icke varit de enda vilkas utnyttjande påverkats av de besvärliga kredit- politiska problemen under senare år. Räntepolitiken har i stort fått inrik- tas efter de krav som vårt utlandsbcroende ställt och valutaregleringen har anpassats till det nya läget i vilket en betydande kapitalimport behövs.

Prop. 1977/78: 33 15

De instrument som lagen om kreditpolitiska medel erbjuder har emel- lertid spelat en stor roll. Diskontopolitiken har kompletterats genom varia- tioner i kassakravet. Behovet av en mera bestämd styrning av kredittill- gången har lett till ett mera flexibelt utnyttjande av likviditetskraven och gett ökad vikt åt rekommendationer om försäkringsinstitutens placerings- inriktning. Under vissa perioder har utlåningstak tillämpats. Emissions- kontrollcn har använts både för att påverka utlandsupplåningen och för att underlätta industrins finansiering.

Fullmäktiges allmänna inställning efter de senaste årens erfarenheter är att de instrument som den kreditpolitiska lagstiftningen ger behövs även i fortsättningen. De svårigheter som följer av den bristande jäm- vikten i våra utrikesbetalningar har i hög grad förstärkt dettta behov.

Likvirlitetskrav

Den möjlighet lagen ger att tillämpa likviditetskrav har utnyttjats under hela dess hittillsvarande giltighetstid och i en eller annan form har lik— viditetskrav använts, först för affärsbankerna sedan år 1952 och seder- mera även för andra bankinstitut. Det har varit det huvudsakliga medlet att, med större eller mindre precision, styra bankernas utlåningskapaeitet.

Det bör observeras att likviditetskvoterna, bortsett från den särställning som statspapper och bostadsobligationer intar, icke är tänkta som något selektivt instrument, dvs. ett medel som kan tillgripas för att tillgodose vissa kreditbehov på bekostnad av andra. - .

Under de tre är lagen om kreditpolitiska medel varit i kraft har bland de likvida tillgångarna ingått, utöver de som anges i lagen (statspapper, bostadsobligationer och hypoteksbankens obligationer) även nettoforde ringar på andra svenska bankinstitut och bankernas kortfristiga netto- fordringar på utländska banker. Bland de i kvotberäkningen ingående förbindelserna har inte inräknats lån upptagna i utlandet för att refinan- siera utlåning inom och utom landet. Detta innbär att bankerna kan upp- träda som mellanhänder för bl. a. mindre företags upplåning i utlandet utan att deras redovisade likviditetskvot påverkas.

Likviditetskvoternas konstruktion har ändrats i väsentliga avseenden vid två tillfällen och kretsen av berörda bankinstitut har utvidgats. l feb- ruari 1975 infördes, efter samråd med Svenska bankföreningen, ett ut- jämningssystem vid bedömningen av om likviditetskravet uppfyllts, in- nebärande att en banks över- och underskott fortlöpande utjämnas över senaste tolvmånadersperiod. Avsikten var att detta instrument skulle bli effektivare som styrmedel för bankernas krcditgivning genom att inverkan av säsongsvängningar och tillfälligheter eliminerades. Bankernas anpass- ning till kraven skulle också underlättas. I juni 1976 ändrades vidare be— räkningsreglerna så att beviljade ej utbetalade krediter och garantier ställda för upplåning i Sverige kom att påverka en banks likviditetskvot. Samtidigt, i juni 1976, utsträcktes de på lagen grundade likviditetskraven till att omfatta även sparbanker och föreningsbanker. Dessa hade tidigare haft ett likviditetskvotsystem baserat på en överenskommelse med riks— banken.

'Utveeklingen under slutet av 1975 och de första nio månaderna av 1976 visar på vissa svårigheter att få likviditetskraven att fungera som ett tillräckligt effektivt styrinstrument. Affärsbankerna utlovade och bevil- jade lån i en mycket hög takt, något som på någon sikt ledde till en oac- ceptabel ökning av de utbetalade krediterna och sjunkande faktiska likvi- ditetskvoter hos bankerna. När sedan förstärkningen av statsbudgeten un-

Prop. 1977/78: 33 16

der våren reducerade bankernas likvida medel, kunde de inte undvika betydande underskridanden av likviditetskraven. Resultaten var att an- vändandet av likviditetskraven visserligen framkallade en skärpt utlå- ningspolitik från bankernas sida från mitten av året. Skärpningen kom emellertid alltför sent och den starka valutautströmningcn under augusti _okteber fick mötas genom en direkt utlåningsreglering.

Det synes. i efterhand, uppenbart att hanteringen av likviditetskrav— systemet led av vissa svagheter, både från riksbankens och affärsbankernas sida. som sammanhängde med bristande erfarenhet av det ovannämnda utjämningssystemet. Riksbanken måste för att detta skall fungera som avsett relativt ofta anpassa likviditetskraven "till den faktiska och för- väntade utvecklingen av bankernas likvida tillgångar i förhållande till det avsedda målet för utlåningen. Bankerna måste snabbt reagera om deras marginal över kravet tenderar att bli alltför liten.

Riksbanken och de berörda bankerna har sedan diskuterat dessa frågor och det finns, enligt riksbankens bedömning, anledning att antaga att likviditetskravsystcmet framdeles väl skall kunna spela sin roll som ett flexibelt och konkurrensneutralt styrinstrument för bankernas kreditka- pacitet. En reservation bör dock göras. I det svaga betalningsbalanslägc som Sverige befinner sig i finns hela tiden en risk för svåra rubbningar genom korta kapitalrörelser. Detta ställer höga krav på precision i kon- trollen av den inhemska likviditetssituationen och kan medföra att direkt utlåningsreglering oftare måste sättas in som komplement till likviditets- kraven.

Fullmäktige kan för närvarande inte finna några motiv att ändra de gällande reglerna om likviditetskrav.

K arsa/(ru v

.l förarbetena till den nu gällande lagen anges att kassakrav under vissa förutsättningar, som i allmänhet inte hittills har varit uppfyllda på den svenska kreditmarknaden, skulle kunna ersätta likviditetskraven som ett instrument att styra banksystemets kreditkapacitet. Som ett mera begrän- sat syfte för deras användning angavs att på kort sikt snabbt reducera bankernas kassalikviditet och göra dem beroende av upplåning i riksban- ken.

Vid den kraftiga valutautströmningcn våren 1974 utnyttjades kassa- kvoter enligt den då gällande lagen för att framtvinga en upplåning på straffräntevillkor som snabbt åstadkom en allmän höjning av dagslånc— räntor och räntor vid specialinlåning. Kassakraven behölls på oförändrad nivå, fem procent, när den nya lagen trädde i kraft vid ingången av år 1975.

På hösten 1975, då valutalägct var mindre pressande, sänktes kassa— kraven till två procent för att ge utrymme för statsupplåning i banksysteå met genom försäljning av statspapper. Riksbanken har naturligen velat undvika att statens upplåning i bankerna ersättes av över tiden stigande kassakrav. "Under en period under våren 1977 höjdes sedan kassakraven tillfälligt för att undvika ett kraftigt fall i de kortaste penningmarknads— räntorna under en period av utströmning av medel via statsbudgeten.

I lagen om kreditpolitiska medel gavs, i motsats till tidigare, möjlighet att låta bankerna för att täcka kassakravet använda sin behållning av sedlar utöver behållningen på checkräkning i riksbanken. Efter samråd med bankföreningcn ändrade riksbanken fr. o. m. juli ]975 tillämpnings— föreskrifterna så att behållningen av sedlar och mynt inräknades vid upp-

Prop. 1977/78: 33 - 17

fyllandct av kraven. Avsikten var att i enlighet med vad som uttalats i förarbetena minska behovet av sedeltransporter och reducera de därmed förbundna säkerhetsriskerna.

Utvecklingen av vår betalningsbalans och läget på valutamarknaderna under de senaste åren har bekräftat behovet av kassakrav som ett instru- ment för att påverka bankernas kassaställning och genom den räntenivån för dagslån och specialinlåning.

Utlå/iingsrcglering

Genom lagen om kreditpolitiska medel infördes'för första gången i Sverige möjligheten att införa en på lag baserad utlåningsreglering — ett tak för en banks utlåning. Emellertid hade utlåningstak baserade på re- kommendationer från eller överenskommelser med riksbanken tillämpats tidigare —— 1955—1957, 1969 och 1970. Senast hade en överenskommelse om en övre gräns för bankernas utlåning (exkl. bostadsbyggnadskrediter) träffats i april 1974, och den upphävdes först i augusti 1975.

Med undantag av det första sammanhängde dessa utlåningstak med ett svagt bctalningsbalansläge. När utlåningsreglering enligt lagen tillgreps i oktober 1976 var det också som en följd av den starka valutautström- ningcn under augusti—oktober.

Den allmänna erfarenheten av utlåningstak är att de med stor snabbhet och precision påverkar bankernas utlåning. Detta innebär givetvis inte att effekterna i nästa led är lika lätta att kartlägga. Delvis motsvaras begräns- ningen av bankutlåningcn av en ökad kreditgivning vid sidan av bank- systemet _ genom finansieringsföretagen, genom finansiella lån direkt mellan företag och genom ökad användning av handelskrediter. Detta torde emellertid kompensera bara en mindre del av bortfallet. Företagens utgifter för investeringar och lageruppbyggnad och hushållens konsum- tionsutgiftcr drabbas också, vilket kan vara en önskad eller — som ofta i fråga om investeringarna — en icke önskad effekt. En mycket betydan- de del av nedskärningcn kompenseras emellertid genom ökad upplåning i utlandet. Något som också var det avsedda syftet 1969—70, 1974 och 1976.

Ullåningsreglering är ett instrument som kan användas i selektivt syfte, genom att lagen tillåter att ”skilda regler (ges) för utlåning'ellcr garanti- förbindelser avseende olika ändamål”. Vid samtliga tillfällen då utlå- ningstak använts har också bostadsbyggnadskrediter undantagits. När utlåningsreglering enligt lagen infördes i oktober 1976 undantogs även, i praktiken, en serie lån med statlig garanti. Bakom detta låg emellertid inte någon ambitiös selektiv målsättning. Undantaget motiverades av dels att utläningsbegränsningen var mycket hård (bankernas utlåning exkl. bo- stadsbyggnadskreditcr tilläts inte öka under sexmånadersperioden okto- ber—mars) dels att undantagen var kvantitativt oväsentliga och inte ska- dade kreditbegränsningens allmänna effektivitet. Bankerna uppmanades även att så långt möjligt tillgodose kreditbehovet hos mindre företag för vilka utlandsfinansiering icke var ett rimligt alternativ.

Enligt fullmäktiges bedömning kan det väl tänkas att behovet att till— lämpa utlåningsreglering skulle kunna bortfalla under perioder då vårt bctalningsbalansläge icke erbjuder några problem. För närvarande är det dock nödvändigt att kunna påverka tillgången på kredit med större snabb- het och precision än användandet av de normala kreditpolitiska instru- menten medger, varför möjligheten att tillgripa utlåningsreglering inte kan undvaras.

Prop. 1977/78: 33 - 13

Eniissionskmztroll

Emissionskontroll har tillämpats alltsedan början av 1950-talet i den formen att bankerna icke deltagit i emission av obligationer och förlags- lån förrän riksbanken givit en klarsignal. Riksbankens granskning avser lånets belopp, räntesats och övriga villkor.

Emissionskontrollen har tillämpats i denna traditionella form under den nuvarande lagens giltighetstid. Beträffande dess omfattning kan nämnas att den gällt icke blott emissioner av obligationer och andra marknads- papper utan även reversupplåning av kreditaktiebolag. När det gäller graden av kontrollens effekt eller hårdhet kan sägas att sedan våren 1975 någon längre kö av industrilån inte förekommit. Någon övre gräns har inte heller satts för lndustrikredits och Företagskredits upplåning.

Det bör dock tilläggas att detta inte inneburit att alla önskemål från industriföretag om obligationslån tillgodosetts. Behovet av en stor upp— låning utom landet för att täcka underskottet i bytesbalansen har medfört att riksbanken i många fall hänvisat företag att tillgodose en del av sitt finansieringsbehov i utlandet. Det har då gällt våra stora, oftast export— inriktade företag och också projekt med mycket stora kapitalbehov som kärnkraftutbyggandet.

Enligt fullmäktiges mening bidrar emissionskontrollen i dess nuvaran- de form till en från samhällsekonomisk synpunkt önskvärd allokering av kapitalmarknadens resurser till finansiering av utbyggnad av i första hand den utlandskonkurrerande tillverkningsindustrins produktionsappa— rat men också till expertens och jordbrukets finansiering. Kontrollen över räntesatser och övriga lånevillkor fyller också en funktion som knappast kan helt ersättas av marknadsprisbildning på en marknad som domineras av ett mycket litet antal placerare. Därtill kommer, slutligen, behovet av ett instrument som ransonerar tillgången på långfristiga inhemska lån i syfte att förmå de stora företagen att i nödvändig grad utnyttja medel- oeh långfristiga upplåningsmöjlighctcr i utlandet.

Att emissionskontroll tillämpats utan att lagens regler i detta avseende behövt tillgripas gör givetvis inte dessa överflödiga; de utgör en nödvän- dig bakgrund. Däremot kan det sägas att erfarenheterna inte givit vid handen att en tillämpning av lagens regler skulle ha några fördelar jäm- fört med den traditionella metoden för kontrollen, som naturligt ansluter sig till en fortlöpande diskussion mellan riksbanken och det fåtal banker som är engagerade i emissionsvcrksamheten.

Allmän och särskild placeringsplikt

I lagen föres placeringsplikt, liksom utlåningsreglering och ränteregle- ring, till de 5. k. extraordinära kreditpolitiska medlen. I fråga om place- ringsplikten hänvisas i förarbetena till lagen till att en lösning i första hand bör sökas genom överenskommelser eller rekommendationer med delegationen för bostadsfinansiering eller riksbanken som agerande å den statliga sidan. Lagens bestämmelser skulle endast tillgripas om en lösning icke kunde nås på detta sätt.

Lagens regler har inte behövt tillämpas .För vart och ett av åren 1975 och 1976 ingicks överenskommelser mellan å ena sidan delegationen för bostadsfinansiering och å den andra bankföreningen, PK-bankcn, spar- banksföreningen och föreningsbankernas förbund. Därvid åtog sig ba— kerna dels att tillgodose byggnadskreditbehovet för projekt med statliga bostadslån och för nybyggnad av bostäder utan statliga lån dels att bidraga till den slutliga finansieringen genom nettoförvärv av bostadsobligationer

Prop. 1977/78: 33 19

till ett angivet belopp. samtidigt utfärdade riksbanken rekommendationer till allmänna pensionsfonden om nettoförvärv av angivna belopp statsobli- gationer och bostadsobligationer och till försäkringsbolagen om en viss placeringskvot, där den prioriterade andelen utgjordes av summan av statsobligationer, bostadsobligationer, hypoteksbanksobligationer och vis- sa bostadslån. Inom denna summa angavs även ett belopp som skulle avse bostadsfinansiering.

För år 1977 har riksbanken utfärdat rekommendationer till försäkrings- instituten av samma slag som tidigare. Vid de inledande överläggningarna med delegationen för bostadsfinansiering framhöll bankerna att de av delegationen angivna kraven för byggnadskrediter och obligationsförvärv kunde tillgodoses utan någon formell överenskommelse. Förhandlingarna ajourncrades därefter, men skall återupptagas om utvecklingen icke över- ensstämmer med denna förutsägelse.

Statens upplåningsbehov har under de senaste åren, med undantag för en tillfällig nedgång budgetåret 1975/76, visat en starkt stigande trend. Målet i fråga om säkerställandet av bostadsbyggandets finansiering är också oförändrat. Fullmäktige anser att det med dessa förutsättningar är nödvändigt att såväl den allmänna som den'särskilda placeringsplikten kvarstår i den kreditpolitiska lagstiftningen.

Räntcrcglering

Räntereglering anges i lagen om kreditpolitiska medel som ett extra— ordinärt instrument. 1962 års ränteregleringslag framstod också som en utpräglad beredskapslag att utnyttjas under ”utomordentliga omständig- heter”. Traditionellt följde bankinstitutens in- och utlåningsräntor riks- bankens diskonto och räntesättningen på kapitalmarknaden bestämdes med utgångspunkt från räntesatsen på nyemitterade statsobligationer. Detta gav riksbanken ett starkt inflytande över räntesättningen på olika delar av kreditmarknaden, och en tillämpning av ränteregleringslagen ku nde endast bli aktuell i mycket speciella situationer.

Detta stela mönster för räntesättningen har under senare år luckrats upp på flera områden. Inlåning i stora poster hos bankerna har utvecklats till en marknad, specialinlåningsmarknaden. med hård konkurrens och flexibel räntesättning med företag, kommuner, stiftelser och organisatio- ner som placerare och banker, finansieringsföretag, icke-finansiella före— tag och kommuner som låntagare. Bankernas utlåningsräntor har visat en tendens att glida uppåt i förhållande till diskontot och en liknande tendens kunde under en period iakttas hos försäkringsbolagens räntesättning på län. där räntesatserna steg i förhållande till räntesatsen på nyemitterade obligationer. Det bör dock observeras att den starka uppgången i ränte- nivåema från 1974 till största delen är resultatet av en medveten politik, som i allt högre grad påverkats av utvecklingen på den internationella kreditmarknaden. '

Riksbanken har emellertid genom överenskommelser och rekommenda- tioner sökt begränsa ränteglidningen i bankernas och kapitalmarknads- institutens räntesatser. För bankinstitutens del har dessa avsett den ge- nomsnittliga räntesatsen vid utlåning till allmänheten. Härvid har förut— satts att villkoren för bostadsbyggnadskrediter inte skulle ändras, men i övrigt har riksbanken undvikit att "ingripa i bankernas fördelning av ränte- höjningarna. För försäkringsbolagens del har den ränterekommendation som efter samråd med riksbanken utfärdas av bolagens s. k. räntedelege- rade ändrats från att avse minimiräntor till att avse en enda räntesats-eller

Prop. 1977/78: 33 20

ett intervall. Enligt fullmäktiges åsikt behövs möjligheten till ränteregle— ring mer än tidigare för att ge myndigheterna det önskvärda inflytandet över ränteutvecklingen.

En fortsatt giltighet av lagens bestämmelser om räntereglering är be— hövlig även för att lösa ett specialproblem som uppstått hos de bostads- finansierande kreditaktiebolagen.

Den tidigare gällande ränteregleringslagen omfattade inte räntesatscr vid utlåning från hypoteksinstitut. Skälet härför var, enligt förarbetena till 1962 års ränteregleringslag, att man kunde påräkna att deras utlånings- räntor fastställdes med en sedvanemässigt bestämd marginal över deras upplåningskostnader. I 1974 års proposition citerade departementschcfen detta uttalande, men anslöt sig till den allmänna principen att möjlighet att fastställa maximiräntor borde gälla alla kreditinstitut.

Under perioden 1966—74 emitterade de bostadsfinansierande kredit- aktiebolagen obligationer med räntesatser bundna på 20 år (med en en— sidig rätt för låntagaren att konvertera obligationslånet efter 1.0 år, vilket här saknar intresse). De lån som utlämnades från kreditaktiebolagen ger emellertid möjlighet att anpassa räntesatsen efter 10 år. Om räntenivån efter 10 år ligger högre än vid emissionstillfället kan bolagen följaktligen under de återstående åren tillgodogöra sig vinsten av en marginal mellan utlåningsränta och upplåningsränta och de synes fr. o. m. 1976 allmänt ha utnyttjat möjligheten att höja utlåningsräntorna.

Det överskott som uppstår härvid är betydande. De lån som utlämnades 1966 baseras på obligationer med en räntesats på 6, 25—7 'c; efter kon— verteringen 1976 löper de med en räntesats som motsvarar obligations- 'r'ntan 9. 5 Cn .Om den genomsnittliga räntesatsen 1966—1974 uppskattas till 7 (..-"E och räntenivån 1976—1984 blir 9. 5” ;o blir överskotten under denna period 2 800 mkr. Möjligheterna till överskott finns kvar, i avta- gande grad, till 1994. Dessa överskott tillfaller till större delen de kredit- aktiebolag som icke längre är engagerade i bottenlångivning till bostäder och vilkas länestock, successivt och sedan överskotten upphört. övertages av Svensk Bostadsfinansiering (BOFAB). Stadshypotekskassan däremot har under l966—197'4 arbetat med samma räntebindningskonstruktion på utlåningssidan och upplåningssidan. Sedan 1.974 har alla de obliga- tionsemitterande bostadsinstitutcn tillämpat en räntekonstruktion med räntcjustering efter tio år för både obligationer och fastighetslån, som inte ger möjlighet till överskott av ovan beskrivna slag.

Redan under 1976 och 1977 har de berörda kreditaktiebolagens över- skott genom den högre räntemarginalcn varit betydande, men beloppen stiger kraftigt fr. o. m. 1978. Åtminstone från 1978 kommer också'dessa överskott till sin största del att betalas av staten genom räntegarantisy— stemet. I denna situation har riksbanken för avsikt att, i samråd med bo- stadsmyndigheterna, ta upp diskussioner med de berörda kreditaktiebo- lagen om ett genomförande av principen att räntan på utlämnade lån skall med en mindre marginal vara anknuten till räntan på de underliggande obligationslånen. Det kan inte uteslutas att räntereglering enligt lagen om kreditpolitiska medel kan behöva tillämpas för att nå detta syfte."

Övriga frågor

Riksbanken har i de fall lagen tillämpats även angett omfattningen av uppgiftsplikten. Däremot har i övriga fall, då riksbanken hemställt om uppgifter, uppgiftsskyldigheten icke behövt åberopas, något som naturligt- vis icke får tolkas så att uppgiftsskyldighet enligt lagen icke är erforderlig.

Prop. 1977/78: 33 21

Riksbanken kan kontrollera att begärda uppgifter inkommer och att de är konsistenta såväl med andra till riksbanken lämnade uppgifter som med andra kända data, t. ex. de som publiceras av tillsynsmyndigheter. Däre— mot saknar riksbanken möjlighet att använda vitesföreläggande mot kre- ditinstitut som icke lämnar begärd uppgift. Riksbanken kan icke heller gå igenom institutets bokföring för att kontrollera lämnade uppgifter eller undersöka om dessa påverkats av skentransaktioner i syfte att kringgå fastställda regler.

Propositionen hänvisar i detta sammanhang till samarbete mellan riks— banken och tillsynsmyndigheterna vid utformningen av föreskrift enligt lagen och vid kontroll av dess efterlevnad. Fullmäktige vill framhålla betydelsen av ett sådant samarbete. Viss kontroll av lämnade uppgifter erfordras, även om det är osannolikt att ett kreditinstitut medvetet skulle lämna felaktiga rapporter. Exempel finns däremot på att tillämpnings— föreskrifterna missuppfattats liksom på att ett institut genomfört sken- transaktioner av antytt slag. Tillsynsmyndigheternas erfarenheter grun- dade på en närmare kontakt med kreditinstitutens rörelse och deras spe- ciella befogenheter måste utnyttjas vid tillämpningen av lagen.

Avslutningsvis vill fullmäktige ta upp frågan om lagens giltighetstid. I sitt yttrande över betänkandet ”Kreditpolitiska medel” anslöt sig full- mäktige (majoriteten) till utredningens förslag att den kreditpolitiska lag- stiftningen skulle göras permanent. Riksdagens beslut blev en treårig gil- tighetstid. Motiven härför har återgivits i inledningen till denna skrivelse.

I vad avser en omprövning mot bakgrund av erfarenheterna torde tre år vara en lämplig giltighetsperiod. 1974 års finansutskott hänvisade emeller- tid också till vissa pågående utredningar, bl.a. kapitalmarknadsutred- ningen. Dennas slutbetänkande torde föreligga under senare delen av år 1977. I propositionen aviserade departementschefen också sin avsikt att tillkalla en utredning för att utarbeta förslag för bl. a. finansieringsföre- tagcns införande under den kreditpolitiska lagstiftningen. En utredning med detta syfte har sedan tillsatts, och dess betänkande väntas likaledes publiceras under hösten 1977. Dessa utredningars förslag kan medföra att förändringar i den kreditpolitiska lagstiftningen kommer att aktuali- seras under år 1978. Det finns därför skäl att idag förlänga lagens giltig- hetstid med endast ett år.

Fullmäktige får under åberopande av vad som ovan anförts hemställa att regeringen måtte föreslå riksdagen att förlänga giltighetstiden av lagen om kreditpolitiska medel. Fullmäktige finner inte skäl att i detta samman- hang ta upp några förändringar i lagens lydelse. Beträffande giltighets- tiden har fullmäktige pekat på att tre år från allmän synpunkt är en lämp- lig period, men att särskilda skäl motiverar att giltighetstiden nu begrän- sas till utgången av år 1978.

Stockholm som ovan Å Fullmäktiges vägnar

ALLAN HERNELIUS T AF JOCHNICK

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM I977 770559