Prop. 1978/79:47
om fortsatt giltighet av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel
Prop. 1978/79: 47 Regeringens proposition 1978/79: 47 om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel;
beslutad den 26 oktober 1978. Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upp- tagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.
Pii regeringens vägnar
OLA ULLSTEN ING EMAR MUNDEBO
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att giltighetstiden för lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel förlängs med tre år, dvs. till utgången av år I98l.
1 Riksdagen ]978/79. I saml. Nr 47
Prop. 1978/79: 47
l'J
Förslag till Lag om fortsatt giltighet av lagen (1.974: 922) om kreditpolitiska medel
Härigenom föreskrivs att lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel, som gäller till utgången av år 1978, skall äga fortsatt giltighet till ut- gången av år 1981.
Prop. 1978/79: 47 3
Utdrag EKONOMIDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde 1978-10-26
Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, statsråden Sven Roma- nus, Mundebo, Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Cars, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam
Föredragande: Statsrådet Mundebo
Proposition om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel
1. Inledning
Lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel trädde i kraft den 1 ja- nuari 1975. Giltighetstiden begränsades till tre år, dvs. till utgången av år 1977. Den har sedan förlängts med ytterligare ett år och gäller till och med den 31 december 1978 ( prop. 1977/78: 33 , FiU 1977/78: 8, rskr 1977/78: 66, SFS 1977: 1098).
1 skrivelse den 8 juni 1978 har fullmäktige i riksbanken hemställt att regeringen föreslår riksdagen att förlänga giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel med tre år, dvs. till utgången av år 1981, och att lagen kompletteras på det sätt som finansieringsbolagskommittén (Fi 1975: 08) har föreslagit. I betänkandet (SOU 1977: 97) Finansierings- bolag har kommittén föreslagit att vissa kreditpolitiska medel skall kunna tillämpas på sådana kreditinstitut, som enligt kommitténs bestämning utgör finansieringsbolag och med dessa jämställda företag. Skrivelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I .
Efter remiss har yttranden över skrivelsen avgetts av bankinspektio- nen, försäkringsinspektionen, bostadsstyrelsen, fullmäktige i riksgälds- kontoret, allmänna pensionsfondens första, andra och tredje fondstyrel- ser (AP-fonden), delegationen för bostadsfinansiering, Folksam, Svenska bankföreningen, Svenska försäkringsbolags riksförbund, Svenska spar- banksföreningen och Sveriges föreningsbankers förbund.
Svenska bankföreningen, Svenska sparbanksföreningcn och Sveriges föreningsbankers förbund (bankorganisationerna) har avgett gemensamt yttrande. Bankorganisationerna har uppgett att Föreningsbankernas Bank, Post- och Kreditbanken, PK-banken och Sparbankernas Bank har anslutit sig till detta yttrande. ,
Prop. 1978/79: 47 4
En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.
2. Lagens innehåll
Lagen om kreditpolitiska medel (prop. 1974: 168) är en fullmaktslag. Den ger regeringen befogenhet att på framställning av fullmäktige i riks— banken förordna att riksbanken får använda kreditpolitiskt medel. Förut- sättningen .för sådant förordnande är att det behövs för att uppnå de mål som har fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet (3 & första stycket).
De l-treditpolitiska medlen enligt lagen är likviditetskrav, kassakrav, ut- låningsreglering, emissionskontroll, allmän placeringsplikt, särskild pla— ceringsplikt och räntereglering (1 å). Utläningsreglering. allmän och sär— skild placeringsplikt samt räntereglering är att anse som extraordinära medel. Förordnande om något av dessa medel får nämligen meddelas en- dast om synnerliga skäl föreligger (3 & andra stycket).
Förordnande om kreditpolitiskt medel kan avse ett eller flera slag av bankinstitut, försäkringsinstitut eller annat kreditinstitut (4 & första styc- ket). Förordnande om emissionskontroll eller ränteregiering kan avse även annan än kreditinstitut. I lagen räknas som bankinstitut bankaktie- bolag. sparbank och ccntralkassa för jordbrukskredit. Med försäkrings- institut avses A'P-fonden och försäkringsföretag med svensk koncession. Kreditinstitut i lagens mening är vid sidan om bankinstituten och försäk— ringsinstituten jordbrukskassa, kreditaktiebolag, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna, Svenska skeppshypotekskassan och Skepps— fartens sekundärlänekassa (2 5).
Om regeringen har meddelat förordnande om kreditpolitiskt medel ankommer det på riksbanken att svara för de föreskrifter som behövs för användningen (5 5). Riksbanken får begränsa användningen av kredit- politiskt medel till ett eller flera slag av institut, undanta visst institut, om särskilda skäl föreligger, och utfärda olika föreskrifter för skilda institut (6 ä)-
1 lagen anges den närmare innebörden av de olika kreditpolitiska med— len. L i k v i d i t e t 5 k r a v kan endast träffa bankinstitut. Med likvidi— tetskrav avses att bankinstitutets likvida medel vid viss tidpunkt skall uppgå till ett belopp som motsvarar viss andel — högst 50 % -— av insti- tutets förbindelser med de avdrag och undantag som riksbanken anger (7 och 8 åå). Har regeringen förordnat om likviditetskrav, skall riksban— ken i sina föreskrifter ange vid vilken tidpunkt kravet skall vara uppfyllt (beräkningstidpunkten), kravets storlek uttryckt i procent, vilka tillgångar som får räknas som likvida medel, vilka skulder som därvid skall dras av samt vilka skulder och andra förbindelser som får undantas vid beräk-
Prop. 1978/79: 47 . 5
ning av förbindelserna. ] lagen anges särskilt att skattkammarväxlar. obli- gationer och andra förbindelser som staten har utfärdat alltid skall räk— nas som likvida medel. Det föreskrivs också att som likvida medel skall räknas obligationer som har utfärdats av Konungariket Sveriges stads- hypotekskassa, Svenska bostadskreditkassan, Sveriges allmänna hypoteks- bank eller — om upplänade medel är avsedda att användas för bostads— kreditgivning —— kreditaktiebolag (9 5).
I fråga om beräkningen av de likvida tillgångarna gäller en spceialregcl för sådana bankaktiebolag som Sparbankernas Bank och Föreningsban- kernas Bank. Deras förbindelser utgörs huvudsakligen av inlåning från en särskild grupp av bankinstitut, dvs. sparbanker resp. ccntralkassor för jordbrukskredit. Sådan inlåning skall dras av från summan av de likvida medlen endast i den mån tillgodohavande hos sparbank resp. central- kassa har tagits upp som likvida medel. För de nämnda båda bankerna kan riksbanken emellertid föreskriva högre likviditetskrav än det annars gällande maximitalet 50 % (10 å).
Liksom likviditetskrav är k 3 s s a k r a v ett medel som kan användas endast mot bankinstituten. Syftet är att förmå bankerna att hälla viss del av kassamedlen bundna på räkning i riksbanken eller som inneliggande kassa. Bankinstituts medel på cheekräkning i riksbanken jämte så stor del av inneliggande kassa som riksbanken medger skall vid viss tidpunkt uppgå till ett belopp som motsvarar viss andel, högst 15 (72, av bankens förbindelser med de undantag som riksbanken anger. Meddelas förord- nande om kassakrav skall riksbanken ange när kassakravet skall vara uppfyllt (beräkningstidpunkten), det procenttal som skall gälla och i vad mån inneliggande kassa får medräknas och undantag från förbindelserna får göras (11—13 åå).
U tl & ni n g 5 r e gl e r i n g innebär att ett högsta belopp fastställs för bankernas utlåning. Regleringen kan avse inte bara utlämnade län utan också beviljade men ännu inte utlämnade (disponerade) län. Även garantiförbindelser kan omfattas av utlåningsreglering till den del de är knutna till kreditgivning. Krediter till särskilda ändamål kan undantas. Det s.k. utlåningstaket kan enligt prop. 1974: 168 (s. 196) bestämmas som en kvotdel av kreditvolymens storlek vid en viss tidigare tidpunkt. Det kan också bestämmas på grund av ett genomsnitt av utlåningsvoly- men under viss tid eller på annat sätt. Riksbanken skall sålunda för viss tidpunkt (beräkningstidpunkten) eller för viss tidsperiod (beräknings— perioden) fastställa maximibelopp i förhållande till länens eller garanti— förbindelsernas storlek vid viss tidpunkt eller på annat sätt. Ulli-nings— taket kan bestämmas olika för utlåning eller garantiförbindclser till olika ändamål (14—16 55).
E mis s i o n s k 0 n t r oll innebär att obligationer, förlagsbevis och andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldebrev inte får ges ut av annan än riksgäldskontoret, om inte riksbanken ger tillstånd till det. Den—
Prop. 1978/ 79: 47 6
na kontroll omfattar både kreditinstitut och andra utom riksgäldskonto- ret, vars emissioner av statsobligationer alltså faller utanför kontrollen. Emissionskontroll kan också avse andra skuldebrev som kreditinstitut ger ut. Här undantas dock inlåning på motböcker i bank och i övrigt inlåning på räkning från allmänheten. Emissionskontrollen kan avse såväl emis- sionernas volym som räntesatser och andra villkor. Riksbanken anger vilka slag av värdepapper som inte får ges ut utan tillstånd och från vilken tidpunkt ett förordnande om emissionskontroll gäller (17 och is ss.).
Syftet med ett förordnande om a l l m ä n p l a e e r in g s plikt är att tillgodose behovet av långfristig kredit åt staten eller för bostads- byggandet. Förordnande om allmän placeringsplikt kan avse bank- och försäkringsinstitut. Det innebär krav på instituten att en viss andel av den ökning. som deras totala placeringar undergår under viss tidsperiod (be- räkningsperioden), skall bestå av prioriterade placeringar. När det gäller bankerna kan ökningen av de prioriterade placeringarna i stället bestäm- mas som en andel av institutets totala placeringar. Riksbanken bestäm- mer vilka placeringar som skall anses prioriterade och hur underlaget för placeringsplikten skall beräknas ("19—21 åå).
Förordnande om särskild placeringsplikt kan meddelas för att tillgodose kreditbehovet för bostadsbyggandet under byggnads- tid, 5. k. byggnadskredit. Med särskild placeringsplikt avses skyldighet för bankinstitut att lämna byggnadskredit för särskilt angivet byggnadspro- jekt. Endast sådana projekt kommer i fråga för vilka utgår eller kommer att utgå statligt bostadslån. En ytterligare förutsättning är att det finns kommunal borgen för projektet. Riksbanken anger vilket eller vilka bank— institut som skall lämna byggnadskredit för visst byggnadsföretag (22— 24 åå). Riksbanken förutsätts enligt prop. 19741168 (s. 177 och 200) vid denna fördelning samråda med bostadsmyndigheterna och med ban- kerna och deras organisationer.
R ä nte r e g 1 e r i n g innebär att högsta eller lägsta ränta fastställs för inlåning eller att högsta ränta fastställs för utlåning. Inlåningsräntor- na kan regleras för samtliga kreditinstitut enligt lagen och dessutom för annan som driver inlåning på räkning av det slag bank allmänt begagnar. Högsta utlåningsränta kan regleras för samtliga kreditinstitut. Ränta som bestäms i särskild ordning eller som beräknas enligt särskilda bestäm- melser berörs inte av förordnande om räntereglering. Med ränta likställs varje annan gottgörelse som utgör ersättning vid pcnninglån. Riksbanken får bestämma olika räntor för skilda slag av in- eller utlåning (25— 27 55)-
Lagen om kreditpolitiska medel innehåller vidare bestämmelser om up p g i ft s skyldig h e t. Kreditinstitut skall efter anmodan av riks- banken lämna de uppgifter som riksbanken anser nödvändiga för att be- döma orn kreditpolitiskt medel behöver användas eller för att tillämpa
Prop. 1978/79: 47 7
meddelat förordnande. Även annan som kan omfattas av förordnande om räntereglering har motsvarande uppgiftsskyldighet. Riksbanken får föreskriva att uppgift om ränteändring skall lämnas senast 15 dagar före ändringen (28 5).
"Lagen innehåller också bestämmelser om s ä r s k i 1 d a vg i ft för den som åsidosätter föreskrift som har meddelats med stöd av förord- nande enligt lagen. Slutligen finns bestämmelser om str aff i vissa fall för den som i samband med fullgörande av uppgiftsskyldighet lämnar oriktig uppgift och en bestämmelse om att talan inte får föras mot riks-
bankens beslut enligt lagen.
3. Föredragandens överväganden
Lagen om kreditpolitiska medel utgör den författningsmässiga grund- valen för den kreditpolitiska regleringen. Den ger regeringen befogenhet att på framställning av riksbanksfullmäktige förordna att riksbanken får använda olika kreditpolitiska medel. Sådant förordnande får meddelas, om det behövs för att uppnå de mål som statsmakterna har fastställt för riksbankens penningpolitiska verksamhet. Jag har i det föregående när- mare redogjort för de kreditpolitiska medlen och berört lagens innehåll iövrigt.
Lagen om kreditpolitiska medel trädde i kraft den 1 januari 1975. Giltighetstiden begränsades på förslag av riksdagens finansutskott till tre år, dvs. till utgången av år 1977. Utskottet ansåg att riksdagen där- efter borde få tillfälle att ta ställning till den kreditpolitiska lagstiftning- ens innehåll och utformning mot bakgrund av de erfarenheter som man efter hand vinner. Vidare ansågs det vara värdefullt med hänsyn till på- gående utredningsarbete av bl.a. kapitalmarknadsutredningen (Fi 1969: 59) att riksdagen inom ej alltför lång tid på nytt fick pröva lagstift- ningen (FiU 1974: 39, rskr 1974: 357).
Genom beslut av riksdagen hösten 1977 har lagens giltighetstid för- längts med ett år till utgången av år 1978 (prop. 1977/78: 83. FiU 1977./' 78: 8, rskr 1977/78: 66, SFS 1977: 1098). Till stöd för en endast ettårig förlängning hänvisades till pågående utredningsarbete av kapitalmark— nadsutredningen och finansieringsbolagskommittén (Fi 1975: 08).
Kapitalmarknadsutredningen har numera avlämnat sitt slutbetän- kande (SOU 1978: 11—13) Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Be- tänkandet innehäller förslag till olika ändringar av reglerna om kapi- talmarknadens institutioner. I den kreditpolitiska lagstiftningen föreslås endast en ändring i reglerna om likviditetskrav vilken har samband med föreslagna ändringar i bostadsfinansieringssystemet. Finansieringsbolags- kommitten föreslår i betänkandet (SOU 1977: 97) Finansieringsbolag att företag som sysslar med vissa slag av finansiering _ finansieringsbo- lag —- förs in under den kreditpolitiska lagstiftningen och att de kredit-
Prop. 1978/79: 47 8
politiska medlen likviditetskrav, utlåningsreglering och räntcreglering skall kunna tillämpas på dem. De båda betänkandena har remissbehand- lats under våren 1978 och ett omfattande remissmaterial föreligger. Ärendena bereds f. 11. inom ekonomidepartementet.
Riksbanksfullmäktige har i sin skrivelse till regeringen tagit upp frå- gan om ny förlängning av giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel. I samband med att fullmäktige förra året hemställde att lagens giltighetstid skulle förlängas till utgången av år 1978 redogjorde de för kreditpolitikens uppgifter och medel under de senaste åren (se skrivelse den 9 juni 1977, intagen som bilaga till prop. 1977/78: 33). Fullmäk- tige anser att den samhällsekonomiska bilden inte har ändrats, sedan nämnda redogörelse lämnades. Enligt fullmäktiges mening är det nöd- vändigt att även i fortsättningen kunna utnyttja lagens bestämmelser. Fullmäktige föreslår därför att lagens giltighetstid förlängs med tre år, dvs. till utgången av år 1981.
Remissinstanserna har tillstyrkt eller i och för sig inte haft något att erinra mot att lagens giltighetstid utsträcks ytterligare. Bankorganisatio— nerna har dock gått med på en förlängning endast under förutsättning att lagen och dess tillämpning ändras i några avseenden.
För egen del får jag anföra följande. Sveriges ekonomiska läge har förbättrats sedan hösten 1977, då gil- tighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel förlängdes. Förbätt- ringen har kommit till uttryck i sänkt inflationstakt, minskade under- skott i de utrikes betalningarna och en minskning av de tidigare alltför stora varulagren. Till följd av den svaga internationella konjunkturen, den pågående avvecklingen av överlagren samt den svaga utvecklingen av industriproduktionen har dock arbetslösheten ökat. I och med att ex- porten tar fart och lagren utförsäljs kommer industriproduktionen emel- lertid åter att öka. Sysselsättningsläget kommer då gradvis att förbättras.
Trots det förbättrade ekonomiska läget är det viktigt att hålla en hög kreditpolitisk beredskap med tillgång till olika kreditpolitiska instru- ment.
Finanspolitiken som syftar till att stimulera en svag inhemsk efterfrå- gan innebär stora budgetunderskott. Dessa leder till att likviditeten ökar inom den svenska ekonomin. Om inte denna likvidisering kan begränsas genom en aktiv penningpolitik medför den stora risker för den fortsatta stabiliseringen, först för betalningsbalansen genom sin effekt på kapital- rörelserna och förr eller senare för pris- och löneutveeklingen.
Riskerna av en alltför hög likviditet är så mycket allvarligare som Sverige har att räkna med underskott i de löpande utrikes betalning- arna under ytterligare en följd av år. Vårt beroende av den internatio- nella kreditmarknadcn har ökat genom de utlandsskulder som har acku- mulcrats under de senaste åren med underskott i bytesbalansen. Un- derskotten medför också särskilda krav på kreditpolitiken. Den måste
Prop. 1978/79: 47 .. _ ._ 9
utformas så att industrin får tillgång till krediter i den utsträckning som är nödvändig för att företagen skall kunna bygga ut sin produktions— kapacitet.
Mot bakgrund av det nu sagda finner jag att de ekonomiska problem vi fortfarande har att bemästra kräver att det finns en kreditpolitisk bc- redskapslagstiftning att tillgå. I likhet med riksbanksfullmåktige anser jag därför att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel bör för- längas med tre år, dvs. till utgången av 1981.
I samband med att riksbanksfullmäktige förra året hemställde om för- längning av lagens giltighetstid redogjorde fullmäktige för sina erfaren- heter av tillämpningen av de kreditpolitiska medlen. Fullmäktige fann att lagen i stort sett motsvarade det behov av regleringsinstrument som föreligger på området. I det sammanhanget fann fullmäktige inte skäl att ta upp frågan om ändringar i lagen. Vissa banker och bankorganisatio- ner framförde emellertid kritik mot både lagen och dess tillämpning. De ansåg att en utvärdering av erfarenheterna samt en översyn av lagen och tillämpningen av den borde genomföras. Med anledning av detta framhöll föredragande statsrådet (prop. 1977/78: 33 s. 13) att han med hänsyn till pågående utredningsarbete inte då var beredd att förorda några ändringar i lagstiftningen eller att ta ställning till hur omfattande en kommande översyn av lagstiftningen behövde vara.
Riksbanksfullmäktiges inställning är fortfarande att behov av lag- ändring inte föreligger utom såtillvida att de 5. k. finansieringsbolagen i enlighet med finansieringsbolagskommitténs förslag bör omfattas av den kreditpolitiska lagstiftningen. Flera remissinstanser, bl. a. bankorgani— sationerna, har på nytt framfört kritiska synpunkter på lagen och dess tillämpning. De föreslår att lagen omgående ändras på vissa punkter och begär vissa klarläggande uttalanden om lagens innebörd och tillämp- ning. Ett annat förslag är att en utredning tillsätts för att göra en översyn av lagen.
Bankorganisationcrna m. fl. föreslår att emissionskontrollen skall änd- ras till ett extraordinärt kreditpolitiskt medel, som får användas endast om synnerliga skäl föreligger och endast för en tid av högst ett år. Vi- dare föreslås att rätt till besvär över riksbanksfullmäktiges beslut skall införas, åtminstone i ärenden om straffavgifter. Kritik framförs mot att riksbanken använder sig av sådana rekommendationer till krcditinstitutcn som anses i vissa fall sträcka sig längre än vad som skulle vara möjligt, om det hade varit fråga om direkt tillämpning av regeringens förord— nande om kreditpolitiskt medel.
Bankorganisationerna anhåller att riksdagen i samband med detta lag— stiftningsärende skall göra uttalanden av följande innehåll. Riksbankens allmänna kreditpolitik skall ges sådan inriktning att behovet av att ut— nyttja lagens tvångsmedel för styrning av kapitalströmmarna minskar. Utlåningsreglcring eller överenskommelser av motsvarande innebörd får
Prop. 1978/79: 47 10
användas endast under så lång tid som är oundgängligen nödvändigt och får inte bli ett normalt inslag i kreditpolitikcn. Riksbankens emissions- kontroll i dess nuvarande utformning skall upphöra och ersättas av ett friare samrådssystem mellan kapitalmarknadens parter. Den räntekon- troll som riksbanken utövar över bankernas utlåning och som en följd därav också över deras inlåning skall upphöra i sin nuvarande form och principen om räntereglering som en extraordinär åtgärd, avsedd för kor- ta perioder, skall återupprättas.
Enligt bankorganisationerna bör vissa allmänna rättsgrundsatser till— lämpas vid riksbankens användning av kreditpolitiska medel. Varje- av riksbanken påfördrad överenskommelse, rekommendation eller annan åtgärd av riksbanken avseende de medel, som regleras i lagen om kre- ditpolitiska medel, mäste överensstämma med syftet med lagen och kun- na rymmas inom ramen för lagen. Särskilda möjligheter bör enligt bank- ot'ganisationerna skapas för krcditinstitutcn att få framföra synpunkter till riksdagens finansutskott, innan utskottet tar ställning till riksban- kens årliga vcrksamhctsberättelse.
Delegationen för bostadsfinansiering har tidigare framfört förslag om ändring i bestämmelserna om särskild placeringsplikt (se prop. 1977/78: 33 s. 11). Delegationen föreslår nu ett förtydligande om när förutsätt- ningarna för förordnande om särskild placeringsplikt skall anses upp- fyllda.
Kapitalmarknadsutredningen föreslår som jag tidigare har antytt cn— dast en mindre ändring i lagen om kreditpolitiska medel för att justera bestämningen av vad som räknas som likvida medel vid likviditetskrav. Utredningen diskuterar emellertid också den svenska kreditpolitiken. Utredningen har därvid en marknadsekonomisk utgångspunkt. Den tar bl.a. upp den kritik som har riktats mot kreditpolitiken och som går ut på att politiken har innehållit ett alltför stort element av kredit- ransonering och att detta har lett till ogynnsamma effekter på resursför- delningen. Utredningens slutsats efter en genomgång av den förda rän- tepolitiken är närmast att påståendena om de ogynnsamma verkningar på resursfördelningcn, som ett begränsat inslag av kreditransoncring har, inte bör överdrivas. Ett sådant inslag kan tvärtom enligt utredningens mening ha positiva effekter på denna fördelning i situationer, där jäm- viktsräntan skulle vara mycket hög. Det understryks dock att det är viktigt att räntenivån relativt väl anpassar sig till den stramhet som råder på kreditmarknaden. Svängningarna i räntenivån bör därför inte häm— mas av krav på låga lånekostnader för prioriterade projekt.
Kapitalmarknadsutredningens betänkande och remissyttrandena över detta beräknas kunna läggas till grund för en proposition till riksdagen först efter årsskiftet 1978/79. Vad utredningen har föreslagit och anfört i fråga om användningen av kreditpolitiska medel har nära samband med utredningens förslag i övrigt. Med hänsyn härtill — och då inte
Prop. 1978/79: 47 . ll
heller någon särskild omständighet talar mot det —— anser jag att över- vägandena med anledning av utredningens synpunkter på kreditpolitiken kan anstå till nämnda proposition.
På det material som nu föreligger bedömer jag det inte vara möjligt att i denna proposition ta slutlig ställning till de nyss berörda kraven på ändringar i lagen om kreditpolitiska medel. Jag är därför inte beredd att nu förorda några så 'ana ändringar. I fråga om bankorganisationcr- nas begäran om vissa uttalanden om tillämpningen av lagen vill jag ramhålla att det enligt de nu gällande bestämmelserna ankommer på riksbanken att svara för hur den kreditpolitiska regleringen tillämpas. I samband med att regeringen meddelar förordnande om att riksbanken får använda kreditpolitiskt medel kan regeringen enligt lagen begränsa förordnandet på olika sätt. När regeringen har utfärdat ett sådant för- ordnande. är det emellertid riksbanken som meddelar de föreskrifter
('
som behövs för användningen av det kreditpolitiska medlet i trä a. 02 Enligt lagen är det således riksbanken som har ansvaret för lagtillämp- ningen. Regeringen kan inte gripa in och påverka tillämpningen. Vill riksdagen få till stånd en ändring av tillämpningen av lagen, kan riks— dagen inte påbjuda detta på annat sätt än genom normgivning. l—luru— vida det finns anledning att genom lagstiftning ändra tillämpningen kan inte avgöras utan föregående utredning. Riksdagen har emellertid möj- lighet att i samband med den årliga granskningen av riksbankens för- 'altningsberättelse framföra synpunkter beträffande riksbankens verk- samhet på det kreditpolitiska området. Jag vill framhålla att förvalt- ningsbcrättelscn brukar innehålla en utförlig redogörelse för den under det gångna året förda kreditpolitiken.
Frågan om ändring av den kreditpolitiska lagstiftningen inrymmer svåra problem som måste belysas och övervägas närmare. Jag har tidi- gare berört den omfattande utlandsupplåningen under senare år. Genom denna har vårt beroende av de internationella kreditmarknaderna ökat. Sverige befinner sig därför nu i en annan kreditpolitisk situation än när 1974 års lag om kreditpolitiska medel utformades. Dessutom är lagen främst ett resultat av en rent teknisk översyn av tidigare kreditpolitiska lagar som tillkom i början av 1960-talet. Med hänsyn till dessa omstän- digheter avser jag att föreslå regeringen att tillkalla en utredning för att se över den kreditpolitiska lagen och dess tillämpning från mera allmän- na utgångspunkter. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och utred- ningen bör vara oförhindrad att lägga fram delförslag till ändringar i lagen.
Vad gäller finansieringsbolagskommitténs förslag om att finansierings- bolagen skall föras in under den kreditpolitiska lagen, såvitt avser likvidi- tetskrav, utlåningsreglering och räntereglering, anser jag att slutlig ställ— ning inte bör tas till förslaget, förrän den blivande utredningen har gjort en översyn av lagen. Vid översynen bör självfallet finansieringsbolags-
Prop. 1978/79: 47 12
kommitténs förslag och remissbehandlingcn av detta övervägas. Möjlig— heten att på grund av ett delförslag tidigare föra in finansieringsbolagen under den kreditpolitiska lagen i något eller några hänseenden bör dock stå öppen. Kommittén har också föreslagit att finansieringsbolagens verksamhet skall regleras i en särskild lag, enligt vilken bolagen ställs under tillsyn m.m. Proposition på grundval av kommitténs förslag i den delen beräknas efter lagrådsremiss kunna lämnas till riksdagen våren 1979.
I fråga om kreditförsörjningen till bostadsbyggandet vill jag framhålla att det rådande systemet med årliga överenskommelser mellan delega- tionen för bostadsfinansiering och bankinstituten i stort sett har fungerat tiilfredsställandc. Under år 1977 uppstod emellertid störningar i kredit- försörjningen. Sådana störningar kan äventyra bostadsbyggnadsprogram- men och utsätta sysselsättningsplaneringen för stora påfrestningar. Det kan enligt min mening sättas i fråga om reglerna om särskild placerings- plikt f.n. har den bästa utformningen för en snabb och smidig fördel- ning av byggnadsprojekten när det finns behov av ett ingripande från regeringens och riksbankens sida. Med hänsyn härtill är det påkallat att frågor rörande bl. a. den särskilda placeringsplikten enligt den kredit- politiska lagen behandlas med förtur vid den kommande översynen.
4. Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege- ringen föreslår riksdagen att antaga inom ekonomidepartemcntct upprättat förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel.
5. Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som före- draganden har lagt fram.
Prop. 1978/79: 47 13
Billigt! ] .] 978-06-08
Till Regeringen
[ en skrivelse daterad den 9 juni 1977 hemställde fullmäktige att re- geringen mätte föreslå riksdagen att förlänga giltighetstiden för lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. Fullmäktige utvecklade härvid skälen för en sådan förlängning. Med hänvisning till att de förslag som då väntades från kapitalmarknadsutredningen och finansieringsbolags- kommitten skulle kunna medföra behov av ändringar i lagen, föreslog fullmäktige att giltighetstiden begränsades till utgången av år 1978.
I propositionen 1977/78: 33 föreslog regeringen riksdagen att giltig- hetsticlen för lagen skulle förlängas med ett år till utgången av år "1978. Riksdagen beslöt i enlighet härmed (FiU 1977/78: 8, rskr 66, SFS 1977: 1098). Fullmäktige vill nu ta upp frågan om en ytterligare förlängning av lagen.
De allmänna motiven för lagstiftningen redogjorde fullmäktige utför- ligt för i tidigare nämnda skrivelse. Den samhällsekonomiska bilden har sedan dess inte ändrats utan nödvändigheten av att även i fortsätt- ningen kunna utnyttja lagens bestämmelser kvarstår med oförminskad styrka.
Såväl kapitalmarknadsutredningen som finansieringsbolagskommitte'n har nu avlämnat sina förslag. Enligt fullmäktiges mening motiverar ka- pitalmarknadsutredningcns förslag inte någon ändring i sak av lagstift- ningen. I sitt remissvar på finansieringsbolagskommitténs betänkande har fullmäktige understrukit vikten av att kommitténs förslag genomföres.
Mot bakgrund av ovanstående får fullmäktige hemställa att regering- en mätte föreslå riksdagen att förlänga giltighetstiden av lagen om kre- ditpolitiska medel med tre år, dvs. till utgången av år 1981, och att lagen därvid kompletteras på det sätt som finansieringsbolagskommittén före- slagit.
Stockholm som ovan Å Fullmäktiges vägnar:
Torsten Bengtson T. af Jochnick
Prop. 1978/79: 47 14
Bilaga .? Sammanställning av remissyttrandena
Remissinstanserna har tillstyrkt eller i och för sig inte haft något att erinra mot att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel för- längs. Bankernas organisationer har dock som förutsättning för en för- längning angett att vissa förslag till ändringar i lagen och dess tillämp- ning väsentligen beaktas. Förslagen går bl. a. ut på att förordnande om emissionskontroll endast skall få meddelas om synnerliga skäl föreligger och för en tid av högst ett år och att lagen kompletteras med en be- stämmelse om rätt till besvär över riksbankens beslut om straffavgifter. Frågorna om att omvandla emissionskontroll till ett extraordinärt medel och om besvärsrätt tas upp även av andra remissinstanser.
Några remissyttranden innehåller i huvudsak endast att riksbankens framställning tillstyrks eller att inget finns att erinra mot den begärda förlängningen av lagens giltighetstid. Så är fallet med yttrandena från jörsäkringsinspektionen, bostadsstvrelsen, fullmäktige i rikrgäldskonto- ret och Folksam.
Övriga remissinstanser har anfört följande:
Emil.-inspektionen: Inspektionen kan instämma i riksbanksfullmäkti- ges bedömning av nödvändigheten att även i fortsättningen utnyttja lagen och tillstyrker därför bifall till fullmäktiges hemställan om för- längning av lagens giltighetstid.
Som inspektionen anförde i sitt remissvar på riksbanksfullmäktiges hemställan 1977-06-09 om förlängning har inspektionen visserligen inte erfarit några olägenheter i fråga om tillämpning av lagen. Inspektionen kan emellertid inte underlåta att peka på de utomordentliga befogen- heter som lagen ger och vill därför återigen aktualisera frågan om in- förande av besvärsrätt över riksbakcns beslut enligt lagen. Verket, som i sitt yttrande 1974-03-04 över betänkandet ”Kreditpolitiska medel” särskilt uppmärksammade besvärsfrågan, anser det sålunda lämpligt att införandet av besvärsrätt överväges i samband med förlängningen av lagen.
[ sitt yttrande 1978-03-15 över finansieringsbolagskommittens betän- kande ”Finansieringsbolag" tog inspektionen ställning för de föränd- ringar i lagen om kreditpolitiska medel som utredningen föreslog. In- spektionen anser det angeläget att de regeländringar som föranlecles av nämnda betänkande införs i lagen i samband med förlängningen av giltighetstiden inte minst med hänsyn till att enligt inspektionens upp- fattning sä långt möjligt samma regler bör gälla för en banks kredit- givning vare sig banken lägger den i banken eller i ett sidobolag.
Inspektionen delar riksbanksfullmäktiges uppfattning att kapitalmark- nadsutredningens förslag inte motiverar någon ändring i sak av lagen.
AP-fmzde/z: Fondstyrelsc-rna vill erinra om att de i sitt den 5 juni 1978 avgivna yttrande över kapitalmarknadsutredningens förslag ifråga- satt om en emissionskontroll erfordras i alla lägen. Styrelserna anförde vidare.
”Styrningen av den prioriterade sektorn sker i och för sig inte genom emissionskontrollen, utan genom andra kreditpolitiska medel. Inte heller
Prop. 1978/79: 47 15
räntebildningen på just obligationsmarknaden torde förutsätta utövan- det av en emissionskontroll; riksbanken övervakar ju räntebildningen på hela kreditmarknaden, till största delen utan emissionskontroll. Dessa skäl gör att fondstyrelserna ifrågasätter utredningens fasthållande vid emissionskontrollen som ett varaktigt inslag i kreditpolitikcn.
Fondstyrclserna vill peka på att ett alternativ till emissionskontrollen i dess nuvarande tillämpning t. ex. skulle kunna utgöras av en ramstyr- ning från riksbanken. Härvid skulle riksbanken ange ramar för närings— livets obligationsupplåning. På motsvarande sätt skulle riksbanken om så bedöms erforderligt kunna ange det ränteintervall inom vilket sådana obligationer får emitteras.
För den andra oprioriterade sektorn. kommunerna, är antalet obliga— tionslån så få, att en sådan ramstyrning kanske inte skulle vara naturlig. Det kan dock ifrågasättas om inte de tre it fyra kommuner som i dag emitterar egna obligationslån i likhet med övriga kommuner även skulle kunna utnyttja reverslån. De båda kommunfinansierande institutens obligationsupplåning torde det inte föreligga några svårigheter att in- passa i en friare och mer marknadsanpassad ordning.”
— I anslutning härtill förtjänar erinras om att redan vici tillkomsten av 1962 års kreditpolitiska lagstiftning, angav dåvarande departements- ehefen att emissionskontrollen ger anledning till betänkligheter främst i sin egenskap av detaljreglering som kräver ställningstaganden till en- skilda fall. _
Fondstyrelserna vill vidare erinra om att styrelserna i sitt den 5 mars 1974 avgivna yttrande över det förslag som ligger till grund för lagen om kreditpolitiska medel (jämför prop. 1974: 168 s. 97), starkt ifråga- satte behovet av en emissionskontroll av andra skuldebrev än obligatio- ner och förlagsbevis. Styrelserna angav att om en emissionskontroll av övriga skuldebrev, såsom reverslån, skulle komma att tillgripas, skulle detta innebära att den av statsmakterna åsyftade handlingsfriheten för fondstyrelserna blev illusorisk.
Fondstyrelserna har tolkat vad föredragande statsrådet anförde vid förlängningen år 1977 av lagens giltighetstid så, att en översyn av lag- stiftningen förutskiekadcs, dock att omfattningen av en översyn inte då kunde bedömas. Enligt styrelsernas mening finns skäl för att en sådan översyn kommer till stånd, varvid bl.a. bör prövas vad styrelserna —— i likhet med flertalet andra remissinstanser anfört bl. a. om emissions- kontrollen. l avbidan på resultatet av en sådan översyn synes det natur- ligt att giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel förlängs en- dast med ett år i taget.
Delegationen för bostads/inansiering: Delegationen tillstyrker i de delar som rör bostadsbyggandets finansiering riksbanksfullmäktiges för- slag om förlängning av giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska me- del. Delegationen anser dock att det finns skäl att förtydliga förutsätt- ningarna för den särskilda placeringsplikten i syfte att underlätta till- lämpningen av denna plikt. Vid överväganden om behovet av att ev. förordna om särskild placeringsplikt har nämligen delegationen funnit att förutsättningarna för att tillämpa placeringsplikten är så oklart ut- formade att ett förtydligande behövs för att åstadkomma en effektiv tillämpning.
Förordnande om särskild placeringsplikt får meddelas endast om syn- nerliga skäl föreligger (3 €"). I prop. 1974: 168 Kreditpolitiska medel
Prop. 1978/79: 47 16
(s. 176) anförde dåvarande departementschefen bl. a. att den särskilda placeringsplikten bör utnyttjas endast när det kan anses oundgängligen nödvändigt för att tillgodose bostadsbyggandets försörjning.
Om det med synnerliga skäl avses att allvarliga störningar i banker- nas byggnadskrcditgivning måste föreligga och att förhandlingarna mel- lan bankerna och delegationen om dessa störningar måste ha slutförts, kan den situationen uppstå att bostadsbyggandet redan försenats i bety- dande omfattning när placeringsplikten får tillämpas på enskilda ären- den. Det kan nämligen bli fråga om en tidrymd om ca 1—2 månader mellan tidpunkter-na för uppkomna kreditsvårigheter och meddelande om förordnande av särskild placeringsplikt. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av erfarenheterna av tillämpningen av 1977 års överenskom- melse har delegationen ansett att synnerliga skäl skall anses föreligga när det finns risk för att förhandlingar mellan bankerna och delegatio- nen inte leder till avsett resultat, dvs. att trygga kreditförsörjningen till det statsbelånade bostadsbyggandet. Även om delegationen således anser att dessa förutsättningar redan nu är tillräckliga för ett förordnande om placeringsplikt bör ett förtydligande härom göras i en kommande pro- position om förlängd giltighetstid för lagen om kreditpolitiska medel.
Delegationen vill slutligen erinra om delegationens yttrande över riksbanksfullmäktiges framställning år 1977 om förlängning av lagen. I yttrandet framhöll delegationen att den särskilda placeringsplikten bör vara tillämpbar för samtliga de projekt där statligt bostadslån kan utgå och för vilka kommunal borgen eller annan säkerhet som är godtagbar enligt banklagens mening föreligger.
Bankarga/zisationerna: I samband med lagens tillkomst år 1974 ut- talade riksdagens finansutskott att syftet med den då beslutade begräns- ningen av lagens giltighetstid främst var att "riksdagen bör få tillfälle att ta ställning till den kreditpolitiska lagstiftningens innehåll och ut- formning mot bakgrunden av de erfarenheter som man efter hand vin- ner"". I yttranden över 1977 års skrivelse ansåg bankorganisationerna att en grundlig prövning av erfarenheterna av lagens tillämpning erfordra- des. I regeringens proposition 1977/78: 33 om fortsatt giltighet av lagen gjordes ingen närmare utvärdering av lagen; som skäl härför åberopa- des då pågående utredningar.
Bankorganisationerna anser att riksbankens skrivelser 1977 och 1978 inte utgör tillräckligt underlag för riksdagens ställningstagande enligt ovan. På grund härav finner bankorganisationerna det nödvändigt att i detta yttrande förhållandevis utförligt redovisa de erfarenheter som vunnits under de tre och ett halvt år som lagen gällt.
Allmänna synpunkter på riksbankens kreditpolitik. Den kreditpoli— tiska lagstiftningen ligger till grund för utformningen av den kredit— politik som i olika lägen måste tillämpas. De synpunkter som framförs nedan gäller inte i första hand lagstiftningen som sådan utan den prak- tiska tillämpningcn som den i olika avsnitt fått.
Riksbanken har under en lång följd av år fört en kreditpolitik som i hög grad byggt på regleringar och restriktioner beträffande kreditin- stitutens verksamhet. En del av dessa åtgärder — exempelvis kassakrav, likviditetskrav, utlåningsreglcring —— har riksbanken vidtagit med direkt stöd av lagen om kreditpolitiska medel (eller de lagar som tidigare gäll- de på detta område). Vissa andra åtgärder — exempelvis emissionskon- troll, räntereglering. styrning av obligationsplaceringar _ har riksban-
Prop. 1978/79: 47 17
ken genomfört i form av "rekommendationer” till krcditinstitutcn utan att den kreditpolitiska lagen satts i kraft på dessa punkter. Ett flertal av dessa regleringsinstrument tillämpas permanent och parallellt med var- andra. Visserligen varierar riksbanken vissa föreskrifter i tillämpningen, men regleringarna och restriktionerna som sådana kvarstår.
De långvariga och omfattande regleringar och restriktioner, som kom- mit att känneteckna den svenska kreditpolitikcn. har inverkat negativt på kreditmarknadens möjligheter att fullgöra sin funktion som en effek- tiv förmedlare av kapital mellan långivare och låntagare, bl. a. därför att de medfört en överströmning av kapital från den organiserade kre- ditmarknaden till den s.k. grå kreditmarknaden. Dessa negativa effek— ter utvecklas närmare i de olika avsnitten i detta remissyttrande.
Eftersom ett flertal av riksbankens regleringar tillämpas i kombina- tion med varandra och under lång tid, har kreditpolitiken utvecklats till ett mycket komplicerat nätverk av restriktioner. Detta system medför både för riksbanken och krcditinstitutcn stora svårigheter att bedöma effekterna av olika åtgärder. Svårigheterna att bedöma effekterna gäller både för samhällsekonomin och för krcditinstitutcn. En grundprincip för de kreditpolitiska medlen är, enligt förarbetena till lagen, att de skall tillämpas ”konkurrensneutralt”. Det är uppenbart, att det är omöj- ligt för riksbanken att manövrera det nuvarande nätverket av regle- ringsinstrument — och att variera procentsatser m.m. inom detta sy— stem — så att det slår konkurrensneutralt för olika kreditinstitut eller grupper av institut. Enligt bankorganisationernas uppfattning har kre- ditpolitikens effektivitet och överskådlighet minskat genom den detalj- reglering som i många avseenden kommit till stånd.
Detsamma gäller i fråga om de långt drivna regleringarna på mark- naden för långt kapital. Avsaknaden av en fungerande obligationsmark- nad med deltagande även från hushållen och företagen har också inne- burit att riksbanken inte kunnat utnyttja ett viktigt kreditpolitiskt instru- ment, nämligen att vid behov dra in likviditet genom försäljning av statspapper till allmänheten. Regleringen av den långa räntan har inte medgivit en sådan flexibilitet som krävs för en fungerande obligations- marknad. Låntagarna har därigenom under långa perioder gynnats på spararnas och kapitalplacerarnas bekostnad.
Det är inte bara utvecklingen mot en fungerande kapitalmarknad som försvårats genom den förda kreditpolitikcn. På den korta marknaden, dvs. inlåningen och utlåningen i bankerna, leder den av riksbanken till- lämpade snäva räntekontrollen till en betydande stelhet i strukturen på bankernas utlåning. Både produktutveeklingen och konkurrensen inom bankväsendet hämmas av riksbankens detaljreglering av bankernas rän- tesättning.
Riksbankens politik i dessa frågor har lett till att bankernas utlånings— räntor och inlåningsräntor ligger på en lägre nivå i förhållande till dis- kontot än vad som annars sannolikt skulle ha varit fallet. Liksom på kapitalmarknaden har låntagarna därmed gynnats och spararna miss- gynnats i motsvarande mån. Riksbankens räntereglering har vidare, i synnerhet när den kombinerats med kvantitativa utlåningsbegränsningar, inneburit en stimulans åt den grå kreditmarknaden. Ju större denna oorganiserade kreditmarknad blir, desto mera reduceras uppenbarligen riksbankens möjligheter att driva effektiv kreditpolitik.
Det är knappast möjligt att begränsa den grå marknaden genom ytter— ligare detaljregleringar. Ansträngningarna att hålla en så stor del av
Prop. 1978/79: 47 18
krcditutbudet som möjligt inom den organiserade marknaden torde ha större utsikter att lyckas om kreditpolitiken kan genomföras med mindre inslag av ryckighet. kvantitativa utläningsrestriktioner och reglering av räntan till nivåer som inte är marknadsmässiga.
Lagen om kreditpolitiska medel ger möjligheter till styrning av kapi- talströmmar utan nämnvärd hänsyn. till marknadskrav pä förräntning och övriga villkor. Detaljregleringar och selektiva rekommendationer är emellertid extraordinära åtgärder som endast i undantagsfall bör kom- ma i fråga. Synpunkter på utformningen och tillämpningen av olika kreditpolitiska medel Likviditetskrav
Förordnanden om likviditetskrav har alltsedan lagens ikraftträdande 1 januari 1975 gällt för affärsbanker och fr. o. m. juli 1976 även för sparbanker och föreningsbanker. medan flertalet övriga kreditpolitiska medel handhas genom överenskommelser med lagen som bakgrund.
Ett anmärkningsvärt inslag i likviditetskvotens sammansättning i Sve- rige är lagens föreskrift om att stats— och bostadsobligationer alltid skall räknas såsom likvida medel, trots att andrahandsrnarknaden för obliga— tioner i Svcrigc inte har den omfattning som fordras för att obligationer skall bi likvida tillgångar. Föreskriften att dessa obligationer alltid skall ingå i likviditetskvotens täljare är ett påtagligt selektivt inslag i en i övrigt generellt verkande metod att kontrollera en utlåningsökning.
Bankorganisationerna anser att en penningpolitik som i hög grad ba- seras på föreskrifter om likviditetskrav medför påtagliga nackdelar. När riksbanken vill påverka utvecklingen på kreditmarknaden, finns effek— tivare medel än likviditetskrav. Riksbanken kan åstadkomma en minsk- ning av bankernas kreditkapacitet genom försäljning av obligationer eller andra statspapper till hushåll och företag, om förutsättningar för en fungerande obligationsmarknad föreligger.
Utläningsreglering
Nackdelarna med utlåningsreglering är väl kända. Vid en strikt till- lämpning stimuleras den s.k. grå kreditmarknaden. Varje period med utlåningstak innebär stor risk för uppkomsten av nya kreditgivare på denna marknad, en institutionalisering vilken fortsätter även under tider då utlåningsregleringen inte längre gäller.
En annan olägenhet mcd utlåningsreglering är att den, vid långvarig tillämpning. ”fryser" rådande storleks- och konkurrensförhållanden mellan olika kreditinstitut.
Enligt lagen får förordnande om utlåningsreglering ges för högst ett år; enligt allmänna principer för myndighetsutövning får då inte heller en rekommendation av riksbanken om utlåningsreglering gälla för läng- re tid. De bäda nämnda olägenheterna med utläningsreglering kan dock uppkomma även med denna tidsbegränsning, särskilt om marknaden har anledning räkna med att detta kreditpolitiska medel tas i anspråk förhållandevis ofta.
Bankorganisationerna har förståelse för att utlåningstak kan behövas i ett krisläge, exempelvis vid omfattande valutautströmning. Principen om restriktiv tillämpning kommer också till uttryck i lagens krav på synnerliga skäl för tillgripande av detta kreditpolitiska medel. Bank- organisationerna anser emellertid mot bakgrund av de nyssnämnda olä- genheterna att det i samband med förslag till riksdagen om förlängning av lagens giltighetstid bör uttalas, att utlåningsreglering och motsvaran-
Prop. 1978/79: 47 19
de rekommendationer får användas endast under så lång tid som är oundgängligen nödvändigt och inte får bli ett normalt inslag i kredit- politiken.
Bankorganisationerna ser det däremot som värdefullt, bl. a. för ban- kernas planering. att riksbanken vid sitt samråd med bankerna meddelar sin uppfattning om vad som är en lämplig ökningstakt för bankernas utlåning under olika perioder. Emissionskontroll
På den svenska kapitalmarknaden finns för närvarande ett begränsat antal obligationsköpande institutioner. För att bredda kapitalmarknaden och bidra till en fungerande andrahandsmarknad är det angeläget att den tendens till innovation på obligationsmarknaden som funnits under senare år stimuleras. Nya upplåningsinstrument torde t. ex. kunna sti— mulera utbudet av långt kapital från hushåll och organisationer. För att möjliggöra detta krävs emellertid en flexiblare tillämpning av emis- sionskontrollen.
Statsupplåningen och bostadsfinansieringen har genom en av emis- sionskontrollen möjliggjord nedpressning av räntan förbilligats. Till stor del motverkas dessa ”vinster" emellertid av förluster som drabbar all— mänheten indirekt via de stora kapitalplacerarna, dvs. AP-fonden, för- säkringsbolagen och bankerna. AP—fondens avgiftsuttag måste höjas nå- got snabbare än som skulle varit fallet i en friare kapitalmarknad. För- säkringstagare och banksparare har drabbats av högre premier respek- tive lägre inlåningsräntor. Låntagarnas av inflationen skapade överfö- ringsvinstcr har förstärkts.
Svenska obligationsutgivares tillträde till utländska kapitalmarknader har inneburit en betydelsefull breddning av möjligheten att ta upp obli- gationslån. Den brist i kapitalmarknaden som legat i att låntagarna mött ett fåtal, eventuellt samordnade, kapitalplacerares krav har därmed minskat.
Mot bakgrund av ovanstående finner bankorganisationerna att över- vägande skäl talar för att riksbankens nuvarande tillämpning av emis- sionskontrollen bör ersättas av ett annat och friare system med fort— löpande samråd mellan kapitalmarknadens parter. Detta kan givetvis ske utan att lagen ändras. Organisationerna anscr emellertid att efter- som emissionskontroll är ett regleringsinstrument som vid långvarig till- lämpning medför så allvarliga nackdelar på kapitalmarknaden, bör la— gen ändras så att förordnande om emissionskontroll får meddelas en- dast om synnerliga skäl föreligger och då endast för en tid på högst ett lll-.
Räntereglering
Förordnande om räntereglering får enligt lagen meddelas endast om synnerliga skäl föreligger och skall begränsas till viss tid, högst ett år. Enligt lagens förarbeten (prop. 1974: 168 sid. 180) avses med synnerliga skäl tre särskilda fall, nämligen
_ att det kan vara stabiliseringspolitiskt önskvärt att vid en kraftig kreditåtstramning undvika en okontrollerad och av spekulativa in- slag förstärkt räntestegringsprocess, —— att det i en svag konjunktur kan vara behövligt att utan en överdri— ven likviditetsökning och utan en inte önskvärd eftersläpning åstad- komma en låg, investeringsstimulerande räntenivå, ---— att det måste anses vara ett allmänt intresse att räntenivån på inlå- ningssidan står i ett rimligt förhållande till avkastningen av banker-
Prop. 1978/79: 47 30
nas tillgångar och att inlåningsräntornas struktur är överskådlig och inte missgynnar vissa grupper av sparare.
l. förarbetena framhölls också att räntereglerande ingrepp borde an- vändas så att man undviker de negativa effekter som uppstår vid en räntereglering under längre tid och vid en räntenivå som på längre sikt är ur balans med marknadsläget”. Detta motiverade ettårsrcgeln.
Riksbankens nuvarande räntereglering har gällt sedan våren 1974. Den grundas på ”överenskommelser” med bankerna. Eftersom enligt allmänna principer för myndighetsutövning riksbanken när den påförd- rar sådana överenskommelser inte får gå utöver lagens ram, är det i rådande situation påkallat att pröva om lagens förutsättningar för ränte- reglcring föreligger.
Bankorganisationerna anser. att penningpolitiska skäl inte motiverar den nuvarande detaljerade och ständiga räntekontrollen från riksban- kens sida. Kontrollen avser t.o.m. ]OO-dels procentenheter. I jämförel— se med riksbankens möjligheter att styra ränteförändringar med diskon- tot framstår betydelsen av eventuell annan ”ränteglidning” som försum- bar under rimliga antaganden. Inte heller hänsynen till ränterelationen mellan korta och långa marknaden motiverar räntestyrningen. Beträf— f ande övriga eventuella motiv — t. ex. önskan att förhindra en oskälig vinstutveckling hos bankerna — är det osäkert om ränteöverskottet i banksektorn skulle öka eller minska vid en slopad räntekontroll. Kon— kurrensen bankerna emellan är synnerligen stark. Denna konkurrens utövas inte minst med prisvapnet. Utvecklingen i bankväsendet mot större likhet mellan de olika bankgrupperna har också ökat konkurren- sen. Det är därför inte givet att en fri räntesättning mera avsevärt skulle påverka utlåningsräntans höjd och i varje fall skulle effekterna inte be— gränsas enbart till utlåningsräntorna. Om utlåningsräntorna skulle stiga, är det sannolikt att den ökande konkurrensen om inlåningsmedlen skulle höja förräntningen även på dessa. Riksbankens räntekontroll inrymmer därför samma problem som emissionskontrollen på kapitalmarknaden, dvs. riksbanken måste genom ränteregleringen ta ställning till i vilken grad sparare eller låntagare skall gynnas. Hittills har riksbankens till- lämpning mestadels varit fördelaktig för låntagarna.
Det kan således starkt ifrågasättas om de synnerliga skäl som förut- sätts för räntereglering har varit för handen under den långa tid som regleringen tillämpats; farhågor för en mindre ränteglidning kan knap- past anses utgöra sådant skäl. Lagregeln om tidsbegränsning till högst ett år innebär också, som för övrigt framgår av lagförarbetena, att rän- tereglering inte är ett normalt, bestående inslag i kreditpolitiken. Det ligger tvärtom i sakens natur att bankinstituten måste ges frihet — under ansvar och med hänsyn till marknadens krav —— att själva under en tid handha räntesättningen innan det kan konstateras att förutsättning för användning av det extraordinära kreditpolitiska medlet räntereglering verkligen föreligger.
En långvarig räntereglering har vidare, som ofta framhållits, negativa effekter. Detaljregleringen av bankernas genomsnittliga utlåningsränta leder till att en successiv omstrukturering av en banks låneportfölj måste ske under hänsyn till hur räntan påverkas. Häri ligger en risk för att alltför stora kreditströmmar söker sig till lågriskprojekt som ger relativt låga ränteinkomster men inte ”stör” räntegenomsnittet. Ett sådant sy- stem leder till en betydande stelhet och kan minska produktutveckling
Prop. 1978/79: 47 21
och riskvilja i kreditgivningen i påtaglig grad. Den ordning som nyligen införts för Sparbankernas del — bankens räntcutveckling bedöms med hänsyn till eventuell förändring i utlåningsstrukturen — innebär sanno- likt en viss förbättring för berörda institut. Stelheten i fråga om möjlig- heterna till nya kreditformer kvarstår dock, varför produktutvecklingen inte heller enligt detta system gynnas.
Härtill kommer att det knappast är rimligt att vissa banker, som i mars 1974 — jämförelsetidpunkt för riksbankens räntekontroll — till- lämpade något lägre utlåningsränta än andra, skall tvingas fortsätta med detta åratal senare.
Den långvariga ränteregleringen innebär att riksbanken kommit att bli ansvarig för banksektorns räntabilitet och soliditet. Detta är inte ränteregleringens syfte enligt lagen om kreditpolitiska medel.
Bankorganisationerna föreslår således att riksbankens räntekontroll upphör i sin nuvarande form och att principen om räntereglering som en extraordinär åtgärd, avsedd för korta perioder, återupprättas.
Samråd mellan olika intressenter angående krcditpolitikcnx utform- ning. Lagen om kreditpolitiska medel är en ramlagstiftning, som i osed- vanlig grad får sin slutliga effekt bestämd av den ansvariga myndighetens åtgärder, dvs. riksbankens tillämpningsföreskrifter och praxis. Detta må ligga i sakens natur. Riksbankens åtgärder har emellertid långtgående verkningar för landets ekonomi i stort, för allmänheten, för näringslivet och för enskilda företag. Detta ger enligt vår mening starka skäl för att åtgärderna skall utformas inte av riksbanken ensam utan såvitt möjligt av riksbanken i nära kontakt inte blott med regeringen utan även med riksdagen och företrädare för näringslivet. Denna uppfattning synes de- las av riksdagen.
Vid riksdagens behandling 1974 av förslaget till lag om kreditpoli- tiska medel uttalade sålunda ordföranden i finansutskottet bl. a.:
”Klart är i varje fall att den förstärkta kreditpolitiska lagstiftning som riksbanken nu får att arbeta inom kommer att ställa ökade krav på ett förtroendefullt samarbete mellan krcditinstitutcn och riksbanken. Det finns också för riksdagen anledning att, sedan ambitionsnivån nu höjts från lagstiftarnas sida, med skärpt vaksamhet följa relationerna mellan riksbanken och kreditinstituten” (riksdagens snabbprotokoll 1974: 138 sid. 63).
I anslutning till en motion om rätt att anföra besvär till regeringen över riksbankens beslut gjorde finansutskottet följande uttalande som avsåg att belysa finansutskottets roll vid granskning av rikbankens verk- samhet:
”Departementschefens ställningstagande grundas i denna fråga på ut- redningens förslag, i vilken anförs att klagorätt till Kungl. Maj:t över riksbankens beslut inte är förenligt med den ställning riksbanken intar som ett riksdagens verk. Utskottet delar denna uppfattning och vill framhålla att riksdagen efter beredning av finansutskottet vid sin efter- handsgranskning av riksbankens verksamhet även har möjlighet att ta upp individuella fall som har principiellt intresse. Enligt 37 & lagen för Sveriges riksbank (1934: 937) åligger det riksbanksfullmäktige att efter varje års slut till riksdagen avge berättelse angående riksbankens till— stånd, rörelse och förvaltning. Denna berättelse innehåller som regel en utförlig redogörelse för den förda kreditpolitiken under det gångna året. Berättelsen granskas av finansutskottet som i sitt utlåtande tar upp frå- gan om ansvarsfrihet för fullmäktige. Deehargeutlåtandet föreläggs
Prop. 1978/79: 47 M
riksdagen för beslut. Riksdagen har sålunda möjligheter att i samband härmed uttala sig om de åtgärder riksbanken vidtagit och därvid dra tipp riktlinjer för riksbankens verksamhet på det kreditpolitiska om- rådet” (finansutsl-tottets utlåtande "1974: 39 sid. 34).
Finansutskottets möjligheter att fylla den roll, som utskottet sålunda förutsattes få, kan enligt bankorganisationernas mening öka om utskottet inför sitt ställningstagande till riksbankens årliga vcrksamhetsberättelse inhämtar l-:reditinstitutens synpunkter och erfarenheter, exempelvis ge- nom ett hearingförfarande.
Den svenska statsförvaltningen torde sakna motstycke till riksbankens handlingsutrymme och befogenheter både legalt och såvitt gäller de praktiska konsekvenserna för samhällsekonomin. I den tidigare diskus- sionen kring den kreditpolitiska lagstiftningen har därför bl. a. bank- inspektionen och bankföreningen föreslagit regler om rätt att anföra besvär över riksbankens beslut. I propositionen 1974: 168 om kredit- politiska medel avvisades emellertid dessa förslag. Avvisandct av en be- svärsrätt förefaller ha grundats på att riksbanken i större och mera bc- tydelsefulla ärenden förutsättes handla efter överläggning med rege- ringen och i samförstånd med denna (proposition 1974: 168 sid. 185 och proposition 1974: 89 sid. 63). En rätt att anföra besvär hos regeringen mot på detta sätt tillkomna beslut av riksbanken synes icke ha framstått såsom ändamålsenlig.
Skulle denna ståndpunkt vidhållas för framtiden, aktualiseras möjlig— heten att' etablera någon alternativ ordning. Likaväl som det anses na- turligt att företrädare för kreditmarknaden ges tillfälle att till riksbanken framföra sina synpunkter på penning— och kreditpolitiken, borde det vara möjligt för dessa företrädare, särskilt i mer kontroversiella lägen, att även till regeringen direkt få redovisa sina synpunkter. En sådan direkt redovisning skulle vara självklar vid ett bcsvärsförfarande. Väljer man ett mer informellt tillvägagångssiitt i stället för besvär, borde formerna för detta kunna utvecklas under hand i samverkan mellan regeringen, riksbanken och kreditmarknadens organisationer. Frånvaron av ett be- svärsinstitut skulle därmed kunna minska i praktisk betydelse.
Emellertid bör åtminstone i ärenden om straffavgifter besvär över riks- bankens bcslut kunna föras. Regeringsrätten bör enligt bankorganisatio- nernas mening vara besvärsinstans i dessa fall. Rättsliga synpunkter på riksbankens tillämpning av olika kreditpolitiska medel Vissa allmänna rättsgrundsatscr
I ett utlåtande den 12 februari 1970 till riksdagens revisorer, fogat vid deras revisionsberättelsc avseende riksbankens förvaltning under 1.969, redogjorde ställföreträdande justitieombudsmannen Bertil Wenner- gren för ett flertal allmänna rättsgrundsatser, som gäller även för riks- bankens verksamhet inom penningpolitiken. De legala begränsningar i riksbankens myndighetsutövning, som följer av dessa grundsatser, kom- pletterar på ett principiellt betydelsefullt sätt de begränsningar i riksban- kens befogenhetcr som direkt inskrivits i lagen om kreditpolitiska medel. Bankorganisationerna anser därför att en erinran om dessa grundsatser bör intas i lagmotiven. De begränsningar, som ligger i dessa grund- satser, särskilt proportionalitetsgrundsatsen, kan få särskild betydelse om riksbanken finner anledning att kombinera en i lagen ej reglerad penning- politisk åtgärd —— exempelvis begränsning av bankernas upplåning i riks- banken — med särskilda kreditpolitiska medel enligt lagen. Proportiona-
Prop. 1978/79: 47 o 3
litetsgrundsatsen innebär för sådana fall att den totala effekten av åtgär- derna skall med avseende på art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till det resultat som åsyftas.
Till de allmänna rättsgrundsatser, som gäller för riksbankens myndig- hetsutövning, hör principen att lika fall skall behandlas lika och att myn- dighetsutövningen såvitt möjligt skall vara konkurrensneutral. I det föl- jande anges några exempel, där riksbankens åtgärd enligt bankorganisa- tionernas mening utgjort ett avsteg från denna princip.
Riksbanken arbetar i viss utsträckning med överenskommelser och re- kommendationer i stället för med föreskrifter grundade på regerings- förordnande enligt lagen. Detta är en praxis, som förordas i lagmotiven och som är värdefull. En viktig princip är emellertid att sådana t'vcrens- kommelser som päfordras av riksbanken och rekommendationer — av- seende de kreditpolitiska medel som regleras i den särskilda lagen om sådana medel —— måste ha täckning i denna lag. Riksbanken har i sådana fall inte rätt att påfordra en överenskommelse eller meddela en rekom- mendation, som skulle falla utanför lagens ram. Lagens ram och grän- ser bestämmes bl.a. av lagens syfte. Även en lag som blott anger vissa ramar, ger myndigheten endast sådana befogenheter som överensstäm- mer med lagens syfte. Denna princip har inte alltid iakttagits av riks- banken, vilkct exemplifieras i det följande. —— Här bortses från att själv- fallet krcditinstitutcn kan träffa frivilliga överenskommelser med riks- banken om vissa åtgärder, trots att dessa saknar täckning i lagen om kreditpolitiska medel. Sanktion vid otillåten ränteglidning
I augusti 1977 meddelade riksbankschefen att några banker hade per 31 mars 1977 överskridit den i rekommendation från riksbanken med- givna ränteglidningen på utlåningssidan. Mot de banker, som hade över- skridit den medgivna ränteglidningen med mer än 0,02 procent, avsåg riksbanken att tillämpa en sanktion. Sanktioncn skulle bestå i att dessa banker skulle från och med den 1 september 1977 och tre månader fram- åt ha att vid upplåning i riksbanken betala den s.k. straffräntan (dvs. diskontot +2 %) inte blott såsom dittills gällt vid upplåning översti- gande 75 97. av det egna kapitalet utan vid all upplåning i riksbanken under den angivna perioden.
Användningen av upplåningsräntorna som sanktion mot otillåten rän— tcglidning innebar att räntorna utnyttjades för ett främmade ändamål. Deras primära ändamål är att påverka omfattningen av butikernas upp- låning i riksbanken och räntestrukturen i allmänhet. Sanktionsändamfilet låg vid sidan härav och därmed skapades en risk för en snedvridning av de penningpolitiska effekter som är dessa räntors huvudändamål.
Från rättslig synpunkt är framför allt att märka att sanktionens ut- formning stred mot principen att lika fall skall behandlas lika samt att en sanktion bör vara konkurrensncutral. En bank med en otillåten ränte- glidning om t. ex. 0,03 procentenheter fick samma straff i kronor och ören som en bank vars otillåtna ränteglidning uppgick exempelvis till 0,13 procentenheter, om de båda bankernas behov av upplåning i riks— banken var lika stort. Å andra sidan kunde situationen vara den att den ena banken hade god likviditet och därför inte behövde under straff- pcrioden låna alls eller mycket litet i riksbanken, medan den andra ban- ken under samma period hade svag likviditet och därför behövde uppta betydande lån i riksbanken. Den första banken undgick då helt eller delvis straffränta, ehuru denna bank kanske hade större otillåten ränte-
Prop. 1978/79: 47 24
glidning än den andra banken, som det oaktat fick ett betydligt större straff. Sanktion vid avvikelse från rekommendation om utlåningsbegränsning
Under perioden april—september 1977 gällde en rekommendation från riksbanken om begränsning av utlåningsökningen i bankerna. Under samma period gällde, till följd av regeringsförordnande enligt lagen, sär- skilda krav för bankernas likviditet och i princip skulle därför straff- avgift crläggas av den bank, som inte uppfyllde likviditetskravet. I den mån riksbankens rekommendation om begränsning av utläningsökningen under perioden iakttogs, uttogs emellertid ingen sådan avgift av den bank, som inte uppfyllde riksbankens likviditetskrav.
Detta innebar att två banker, som avvek från rekommendationen med samma belopp eller procentenhet, kunde drabbas av helt olika sanktio— ner. Vidare kunde en mindre avvikelse från rekommendationen leda till mycket stora avgifter för en bank med svag likviditet, vilket var fallet för några banker under delar av perioden. Straffets storlek kunde med andra ord bli oproportionerligt stort i förhållande till ”brottets omfång”.
Att reglera en variabel — utlåningen — och utmäta straff efter en an- nan variabel — likviditetskvotsunderskridande -— om utlåningsrekom— mendation ej iakttas är principiellt felaktigt.
Utformningen av sanktionen stred mot principen att lika fall skall behandlas lika. Denna princip skulle ha upprätthållits om påföljden hade avvägts i direkt proportion till det belopp, varmed det rekom- menderade utlåningstaket hade överskridits. Bankorganisationerna anser en sådan avvägning vara ett naturligt anspråk på en sanktion. Tillämpningen av emissionskontroll
I brev till bankerna den 16 november 1977 angående emissioner av obligations- och förlagslån för näringslivet förklarade riksbanken att som norm borde gälla att företag, som avser att framdeles ta upp obli- gations- eller förlagslån. bör ha högst 20 % av sina i Sverige placerade likvida medel i annan form än bank och därmed likställda placeringar. Högst 20 (,? av de likvida medlen fick alltså placeras på den fria kredit- marknaden.
Emissionskontrollen är inte grundad på förordnande enligt lagen om kreditpolitiska medel. I praktiken fungerar det så att bankerna inte del- tar i emissioner förrän riksbanken givit klarsignal. Emissionskontrollen vilar sålunda på en överenskommelse mellan riksbanken och berörda företag.
Det är dock uppenbart att bestämmelserna om emissionskontroll i lagen om kreditpolitiska medel måste tas till utgångspunkt för en rättslig bedömning av riksbankens direktiv enligt nyssnämnda brev.
Av lagens lydelse och förarbeten framgår att emissionskontrollens räntereglerande och ransonerande funktioner, såvitt avser industrins och handelns emissioner, avser endast kapitalmarknaden. Emissionskontrol- len är däremot inte avsedd att reglera den kortfristiga lånemarknadcn.
Riksbankens norm i brevet till bankerna den 16 november 1977 hade karaktär av en rekommendation eller en påtvungen överenskommelse. Rekommendationen eller överenskommelsen fyllde emellertid inte det ovan beskrivna legala kravet att överensstämma med den kreditpolitiska lagens syfte med emissionskontrollen, eftersom detta syfte är begränsat till kapitalmarknaden. Åtgärden saknade därmed laga grund.
Emissionssökande företags rätt att förfoga över och placera egna me- del kan inte inskränkas. Riksbankens regel i det beskrivna fallet innebar
Prop. 1978/79: 47 25
i själva verket en placeringsplikt.
Riksbankens befogenhet att föreskriva placeringsplikter av olika slag förutsätter stöd i lagen. I lagen anges vissa placeringsplikter, nämligen likviditets- och kassakrav samt allmän och särskild placeringsplikt. För vart och ett av dessa kreditpolitiska medel gäller att det endast kan till- lämpas på banker, försäkringsinstitut eller andra kreditinstitut men inte på företag inom industri och handel. Härav följer att den placerings- plikt som blir den verkliga innebörden av nämnda regel också saknar stöd i lagen.
Sveriges Industriförbund har såsom företrädare för de obligations- emitterande företagen, med stöd av utomstående rättslig sakkunskap, begärt att riksbanksfullmäktige tar upp den angivna regeln till ompröv- ning.
Lagcns giltighetstid. Under förutsättning att bankorganisationernas förslag väsentligen beaktas, vill bankorganisationerna inte motsätta sig att lagens giltighetstid nu förlängs med tre år.
Sammanfattning av bankorganisationernas förslag. Av skäl som redo- visats ovan hemställer bankorganisationerna att lagen om kreditpolitiska medel ändras eller kompletteras på följande punkter:
3 & ändras så, att förordnande om emissionskontroll endast får med— delas om synnerliga skäl föreligger och för högst ett år.
Lagen kompletteras med en bestämmelse om rätt att anföra besvär till regeringsrätten över riksbankens beslut om straffavgifter.
Bankorganisationerna hemställer vidare, att regeringen föreslår riks- dagen att vid behandlingen av detta lagstiftningsärende uttala
att riksbankens allmänna kreditpolitik skall ges en sådan inriktning, att behovet av att utnyttja lagens tvångsmedel för styrning av kapital- strömmarna minskar. Särskilt bör uppmärksammas möjligheterna att i större utsträckning få hushållen att delta aktivt på bl. a. obligations- marknaden,
att utlåningsreglering eller överenskommelser med motsvarande funk- tion endast får användas under så lång tid som är oundgängligen nöd- vändigt och inte får bli ett normalt inslag i kreditpolitiken,
att riksbankens emissionskontroll i dess nuvarande utformning skall upphöra och ersättas av ett friare samrådssystem mellan kapitalmark- nadens parter,
att den räntekontroll som riksbanken sedan länge utövar över banker- nas utlåning och som en följd därav också över deras inlåning skall upphöra i sin nuvarande form och att principen om räntereglering så- som en extraordinär åtgärd, avsedd för korta perioder, skall återupp- rättas.
Vad särskilt angår de rättsliga synpunkterna på den kreditpolitiska lagstiftningens tillämpning vill bankorganisationerna sammanfatta sin uppfattning sålunda:
Ett rimligt mått av förutsebarhet ges inte enbart genom lagtextens innehåll men förutsättes kunna uppnås genom fortlöpande kontakter och överläggningar mellan riksbanken och kreditinstituten (proposition 1974: 168 sid. 146). En sådan samverkan är också etablerad sedan länge. Denna samverkan främjas om enighet föreligger om de rättsliga pre- misserna, framför allt var gränserna går för riksbankens myndighets— utövning när riksbanken väljer rekommendationer och överenskommel- ser såsom instrument för sin kreditpolitik. De allmänna rättsgrundsat- ser, som bankorganisationerna pekat på i detta yttrande, utgör ett bety-
Prop. 1978/79: 47 26
delsefullt komplement till en lag av den typ, som lagen om kreditpoli- tiska medel representerar. Biträdande justitieombudsmannen Wenner— grens utredning 1970 åt riksdagen gav tydligt belägg härför. Vid en för— längning av lagens giltighetstid för ytterligare tre år synes en markering av dessa grundsatser principiellt motiverad.
Bankorganisationerna hemställer att regeringen föreslår riksdagen att vid behandlingen av detta lag- stiftningsärende bekräfta att de allmänna rättsgrundsatser, som bank- organisationerna har pekat på i detta yttrande, är tillämpliga vid riks- bankens användning av kreditpolitiska medel. Särskilt bör gälla att varje av riksbanken påfordrad överenskommelse, rekommendation eller an— nan åtgärd från riksbanken avseende de medel, som regleras i lagen om kreditpolitiska medel, måste överensstämma med syftet med bestäm- melserna i denna lag och således kunna rymmas inom ramen för lagen.
Det kan inte undgås att riksbanken och krcditinstitutcn ibland måste ha olika åsikter om gränserna för riksbankens befogenheter och — bort— sett från juridiska överväganden — vilka åtgärder som överhuvudtaget bäst främjar de aktuella målen för landets penning- och kreditpolitik. Regeringen och riksdagen har det yttersta ansvaret för denna politik och den bygger på kreditinstitutens medverkan. Mot denna bakgrund anser bankorganisationerna det naturligt, att företrädare för kreditinstituten, när omständigheterna så motiverar, ges tillfälle att direkt till statsmak- terna framföra sina synpunkter och erfarenheter.
Bankorganisationcrna hemställer därför att regeringen i propositionen om en förlängning av lagen om kreditpolitiska medel
uttalar sig för att företrädare för krcditinstitutcn skall ges tillfälle att, när omständigheterna så motiverar, direkt till regeringen redovisa sina synpunkter och erfarenheter,
samt föreslår riksdagen att uttala sin anslutning till bankorganisatio- nernas förslag att finansutskottet skall inför sitt ställningstagande till riksbankens årliga verksamhetsberättclse inhämta kreditinstitutens syn- punkter och erfarenheter, exempelvis genom ett hearingförfarande.
Svens/m _föi'säkringsbolags riksförbund: Riksförbundets i det följande framförda synpunkter begränsas till de kreditpolitiska medel inom la- gens område som direkt eller indirekt berör försäkringsbolagen, näm- ligen placeringsplikt, räntereglering och emissionskontroll. Riksbanksfullmäktiges skrivelse 1977—06-09
I nämnda skrivelse angav fullmäktige som sin allmänna inställning efter de senaste årens erfarenheter att de instrument som den kredit— politiska lagstiftningen ger behövs även i fortsättningen. De svårigheter som följt av den bristande jämvikten i våra utrikesbetalningar hade i hög grad förstärkt detta behov.
I fråga om enzissionrkontrollen angav fullmäktige att sådan tillämpats alltsedan början av 1950-talet i den formen att bankerna inte deltagit i emission av obligationer och förlagslån förrän riksbanken givit klar- signal. Riksbankens granskning har avsett lånets belopp, räntesats och övriga villkor. Enligt fullmäktiges mening bidrog emissionskontrollen i (less nuvarande form till en från samhällsekonomisk synpunkt önsk- värd allokering av kapitalmarknadens resurser. Kontrollen över ränte- satser och övriga lånevillkor fyllde också en funktion som knappast kunde helt ersättas av marknadsprisbildning på en marknad som domi- nerades av ett mycket litet antal placerare. Fullmäktige anförde vidare
Prop. 1978/79: 47 37
att den omständigheten att emissionskontroll tillämpats utan att lagens regler i detta avseende behövt tillgripas gjorde givetvis inte dessa -över- flödiga; de utgjorde en nödvändig bakgrund.
Beträffande placeringsplikten anförde fullmäktige att med hänsyn till att statens upplåningsbehov under de senaste åren visat en starkt stigan- de trend och då målet i fråga om säkerställandet av bostadsbyggandets finansiering var oförändrat det vore nödvändigt att såväl den allmänna som den särskilda placeringsplikten kvarstod i lagstiftningen. I prakti- ken hade emellertid ditintills placeringskvotsfrågor lösts genom överens- kommelser och rekommendationer.
Det kreditpolitiska medlet räntereglering ansåg fullmäktige behövas ”mer än tidigare för att ge myndigheterna det önskvärda inflytandet över ränteutvecldingen”. Riksbanken hade emellertid ditintills genom överenskommelser och rekommendationer sökt begränsa ränteglidning- en i bankernas och kapitalmarknadsinstitutens räntesatser. Riksförbundet
Av fullmäktiges ovan relaterade skrivelse framgår — åtminstone in- direkt — att även om lagen om kreditpolitiska medel i nu berörda delar inte varit formellt satt i kraft den utgjort ett så starkt underlag för riks- bankens åtgärder att den kan sägas ha fungerat i praktiken. Vid tidigare lagstiftningstillfällen avseende denna lag har ett av motiven för dess tidsbegränsning varit att det ansågs värdefullt att tid efter annan kunna bedöma effekterna av densamma. Med hänsyn härtill hade det varit att vänta att fullmäktige nu analyserat effekterna av de åtgärder som vid- tagits med lagens existens som bakgrund. Fullmäktige har emellertid avstått från att göra en sådan analys och kapitalmarknadsutredningens överväganden i dessa frågor har helt förbigåtts. Riksförbundet finner det därför nödvändigt att från sina utgångspunkter och erfarenheter för- söka beskriva vad som i stora drag skett under de gångna åren -— med eller utan lagen som bakgrund.
Under åtskilliga år har riksbanken utövat styrning inom områden för emissionskontroll, räntereglering och placeringsplikt — detta trots att lagen om kreditpolitiska medel inte i dessa delar varit satt i kraft. Riksbanken har hänvisat till dessa år som grund för erfarenheten att la— gen behövs i dess nuvarande form. Placeringsplikt och räntereglering ”bör beaktas som extraordinära medel” (prop. 1974: 168 sid. 142). Emissionskontroll har däremot ansetts vara ”ett normalt inslag i kredit- politiken” (nyss nämnda prop. sid. 142). Placeringsplikt och ränteregle- ring har emellertid uppenbarligen i praktiken av riksbanken ansetts ut- göra "normala inslag” i kreditpolitiken och tillsammans med emissions- kontrollen utgjort ett åtgärdspaket som inneburit långtgående styrning. Ändå torde ingen vilja göra gällande att Sverige fortlöpande under t. ex. det senaste decenniet befunnit sig i en sådan krissituation att anledning funnits att tillgripa extraordinära medel.
Den styrning riksbanken alltså de facto utövat har ägt rum i form av "överenskommelser” eller "rekommendationer”. Till namnet kan nu- turligtvis ”överenskommelser” och ”rekommendationer" sägas vara myc- ket måttfulla åtgärder. Det framgår emellertid av fullmäktiges hänvis— ning till lagen som bakgrund för dessa åtgärder att fullmäktige har givit överenskommelserna och rekommendationerna en helt annan innebörd. [Det kan nog också konstateras att i vart fall försäkringsbolagen uppfattat riksbankens agerande i överenskommelse— eller rekommendationsform vara endast ett rent formellt alternativ till lagens ikraftsättande.
Prop. 1978/79: 47 28
Riksförbundet har visserligen ovan hävdat att under t. ex. det senaste decenniet någon permanent krissituation inte rått. De motivuttalanden till lagen man hittills haft att gå till vid bedömningar av frågan om lagen kunnat sättas i kraft eller ej har emellertid givits glidande formuleringar. Dessa motivuttalanden har därför medfört stora svårigheter att besvara frågan om i vilka situationer lagen avsetts bli satt i kraft. Det torde dock starkt kunna hävdas att lagstiftarna, när man antagit en bered- skapslag, inte ansett att beredskapskaraktären och dennas huvudsakliga koppling till krissituationer skall vara en illusion.
På de områden som överenskommelser eller rekommendationer före- kommit för försäkringsbolagen — placeringsplikt och i viss mån även räntereglering — torde några slag av straffåtgärder inte ha kunnat vid- tas i den mån överenskommelse eller rekommendation inte infriades. Den 5. k. särskilda avgiften enligt lagen om kreditpolitiska medel är för- behållen de situationer då lagen varit satt i kraft. Något läge där straff- åtgärder mot försäkringsbolagen övervägts har inte heller förekommit. Likafullt måste också försäkringsbolagen betrakta de överenskommelser och rekommendationer som avsett dem mot bakgrund av att för andra kreditinstitut synes ha förekommit straffåtgärder. Sådana åtgärder har då vidtagits i andra former än de lagen om kreditpolitiska medel förut- sätter. Riksförbundet avstår från att direkt ta ställning till det princi- piellt och rättsligt riktiga i denna koppling mellan bristande uppfyllelse av överenskommelse på ett område med straffåtgärder på ett annat. Det är dock riksförbundets bestämda uppfattning att det finns en oaccep- tabel oklarhet i rättsläget när över huvud taget dylika situationer kan uppkomma.
De överenskommelser och rekommendationer som riksförbundet nu berört har varit sådana som avsett områden, som skulle ha kunnat regle- ras om lagen om kreditpolitiska medel varit satt i kraft. Det skall emel- lertid nämnas att det också förekommit överenskommelser på områden som inte hade kunnat regleras genom lagen. Förbundet avser därmed närmast de under de senaste åren av riksbanken uttalade önskemålen om ökade placeringar i industriobligationer. Dessa önskemål har besvarats positivt av försäkringsbolagcn. Riksbanken bör givetvis i olika lägen kun- na framföra önskemål inom det kreditpolitiska området och försäkrings- bolagen kommer liksom hittills att vara öppna för de synpunkter riks- banken har att framföra. I fråga om kapitalmarknadens funktion har riksbanken och försäkringsbolagen gemensamma intressen som i vart fall i normala lägen bör kunna skapa gehör för riksbankens önskemål, och detta även på områden där lagen inte skulle kunna sättas i kraft. Det riksförbundet vänder sig mot är att ett oklart rättsläge möjliggör" en kris- lagstiftnings tillämpning vid i stort sett normala situationer.
Vid bedömning av vad som sålunda förekommit och av dettas effek- ter på kapitalmarknaden och sparandet är av stort intresse att notera vad kapitalmarknadsutredningen uttalat. Utredningen har som en genom- gående attityd i sina resonemang en marknadsekonomisk syn på kapital- marknaden där bl. a. framhålls vikten av att räntenivån relativt väl an- passas till den stramhct som råder på kreditmarknaden. Bl. a. har mot- satsen lett till en inoptimal kreditfördelning. Riksförbundet kan inte fin- na att denna inställning stämmer överens med fullmäktiges uppfattning att behovet av styrning av såväl kreditallokeringen som räntenivåerna vore mer eller mindre permanent.
Fullmäktige har —-— med syftning på emissionskontrollen —— hävdat att
Prop. 1978/79: 47 29
räntekontrollen inte skulle kunna ersättas av marknadsprisbildning med hänsyn till det lilla antalet placerare.-Riksförbundet kan inte instämma i detta, vare sig det är fråga om dagens läge eller vid bedömning av vad som skulle inträffa om emissionskontroll inte tillämpades.
Redan försäkringsbolagen, som dock bara utgör en mindre del av ka- pitalmarknaden, är inte få till antalet. Det är i olika sammanhang — bl. a. av statsmakterna — omvittnat att det råder en stark konkurrens mellan försäkringsbolagen. Det är därvid att erinra om att kapitalför— valtningcn är en integrerad del i verksamheten. Försäkringsbolagen har olika praxis i sin placeringsinriktning och skilda preferenser även i fråga om lånevillkor. En del av försäkringsbolagen driver verksamhet över hela landet medan andra har sin rörelse begränsad till viss region. En regle- ring i form av emissions- och räntekontroll verkar snarast dämpande på intentionerna att uppträda individuellt och effektivt på kapitalmarkna- den. Av stor betydelse är också att en friare marknadsränta skulle kunna medverka till att antalet placerare ökade, bl.a. genom att hushåll och företag skulle kunna intresseras för obligationsköp. Därmed skulle alltså den föregivna koncentrationen på kapitalmarknaden ytterligare minska.
Kapitalmarknadsutredningen har vidare konstaterat att bostadsmark- naden avskärmats från marknadskrafterna. I sitt yttrande över utred- ningens betänkande har riksförbundet starkt understrukit hur olyckligt detta är och hur det utgör ett exempel på en oklar samhällsekonomisk redovisning av olika samhällssektorers kostnader och på dolda subventio- ner som i detta fall går ut över spararnas villkor. Fullmäktige synes sna- rast anse att sådana dolda subventioner skall vara regel. Fullmäktige uttalar sig emellertid inte om huruvida man då också är beredd att ac- ceptera ett minskat sparande och därmed ett mindre tillflöde av medel till kapitalmarknaden. Det förtjänar här upprepas vad riksförbundet an- förde i sitt yttrande över utredningens betänkande, nämligen att det en- skilda livförsäkringssparandet under senare år minskat t.o.m. i abso- luta tal. Inflationsförluster för livförsäkringsspararna har varit en starkt bidragande orsak härtill. Riksförbundet har också i sitt nämnda yttrande beskrivit hur inflationsförluster och lånevillkor, som ej är marknads— mässiga skapar problem för skadeförsäkringsbolagen och deras försäk- ringstagare. — — ——
Sammanfattningsvis anser riksförbundet att svårigheter med att tolk en lag om kreditpolitiska medel när det gäller förhållandet mellan kris- situationer, då lagen skall kunna träda i kraft, och mera normala situa- tioner, då i verklig mening frivilliga överenskommelser mellan riksban- ken och kreditinstitut skall kunna träffas, aldrig helt kan undanröjas. Det riktina vore därför egentligen att någon beredskapslag ej fanns utan att en lagstiftning in casu skulle tillgripas när extraordinära förhållanden påkallade det. Om lagen av beredskapsskäl nödvändigtvis anses böra bli förlängd, förutsätter emellertid riksförbundet att motivuttalanden görs som stramar åt möjligheterna att sätta lagen i kraft och framförallt så långt möjligt undanröjer en praktisk tillämpning av lagen i lägen där inte extraordinära förhållanden ger grund för dess ikraftsättandc. Riksför- bundet yrkar slutligen att även emissionskontroll i framtiden klassifice- ras som ett extraordinärt medel, eftersom bl. a. emissionskontrollen också verkar räntereglerande och motverkar marknadsmässiga villkor och då i det senare ligger större risker för felaktig kapitalallokering än vid mark- nadsmässiga villkor.
Prop. 1978/79: 47 30
Sveriges industriförbund: Sveriges Industriförbund instämmer i vad hankorganisationerna anfört. Därutöver vill Industriförbundet redovisa vissa egna erfarenheter och synpunkter på det kreditpolitiska området.
Som bankorganisationerna framhållit är lagen om kreditpolitiska me- del en ramlagstiftning som i osedvanlig grad får sin slutliga effekt be- stämd av den ansvariga myndighetens åtgärder dvs. riksbankens tillämp- ningsföreskrifter och praxis. Enligt den praxis som förordas i lagmotiven arbetar riksbanken på det kreditpolitiska området i stor utsträckning med överenskommelser och rekommendationer i stället för med före- skrifter grundade på regeringsförordnande enligt lagen. Industriförbun- det fastslår att riksbanken, med hänsyn till dess roll i den ekonomiska politiken, i viss grad bör kunna verka inom vidare ramar än som till- låts för många andra myndigheter. Eftersom riksbankens myndighets- utövning ofta direkt griper in i enskildas ekonomiska förhållanden _— i praxis dessutom i hög grad genom starkt individualiserade, långtgående restriktioner för de berörda — måste dock formerna för riksbankens myndighetsutövning vara sådana att rättssäkerheten inte åsidosätts. De nu gällande reglernas utformning, tillämpning och den institutionella ramen är sådana att den enskildes förhållande till riksbanken kan beskri- vas som gränsande till beroende av riksbankens godtycke. Förbundet vill särskilt framhålla att riksbankens direkta myndighetsåtgärder ofta riktar sig till bankerna men att den ekonomisk-politiska effekten avses bli uppnådd så att säga i nästa led. Exempel på detta är emissionskon- trollen som i första hand inte utövas mot obligationsemittenterna utan mot bankerna. Genom det nätverk av regleringar, formella och infor- mella överenskommelscr och beroenden som finns mellan riksbanken och bankerna blir det svårt för de slutligt berörda att få insyn i riksban- kens myndighetsutövning. Den som är missnöjd saknar ofta ett mot ho- nom riktat formellt beslut som kan utgöra grund för klagan. Härtill kommer avsaknad av möjlighet till överprövning i en fristående instans- ordning.
Industrin har upplevt påtagliga nackdelar av att riksbanken i väsent- liga hänseenden är undantagen det förvaltningsrättsliga kontrollsystem som på andra områden är en viktig del av rättsskyddet för de enskilda. Till belysning härav och med hänsyn till frågans stora principiella och praktiska betydelse vill förbundet redovisa sin syn på riksbankens ut- övning av emissionskontrollen.
Riksbanken har genom brev 1977--11-16 till berörda affärsbanker an- fört att såsom norm borde gälla att obligationsemittenters likvida medel i Sverige till högst 20 % borde vara placerade utanför banksystemet. Härigenom har frågor om gränserna för riksbankens myndighetsutöv- ning ställts på sin spets. Industriförbundet fann för sin del att riksban- kens norm var från ekonomiska utgångspunkter olämplig och att den innebar att riksbanken överskred sina befogenheter. Beträffande de rättsliga aspekterna avgav på förbundets begäran professorn i offentlig rätt Ole Westerberg utlåtande 1978-04-09 ”Riksbankens norm angående obligationsemittenters placering av sina likvida medel". I skrivelse 1978- 06-20 till riksbanksfullmäktige åberopade Industriförbundet Westerbergs utlåtande vari bl. a. anfördes att en myndighet har ”att tillvarata just de intressen som ligger till grund för vederbörande författning, icke några andra allmänna eller privata intressen”. Detta var, framhöll Westerberg, en allmän rättsstatlig grundsats. Emissionskontrollen hade i den kredit- politiska lagstiftningen inrättats med hänsyn till kapitalmarknaden. Inget
Prop. 1978/79: 47 31
uttalat stöd fanns för hänsynstagande till företagens likviditetsplacering. Industriförbundet framhöll att en tillämpande myndighet inte kan till- låta sig att utvidga lagens ändamål genom ett så betydelsefullt ingrepp som ett krav på likviditetsplaccring: ”Det är riksdagen som har en så viktig maktutvidgning i sin hand. Detta följer av regeringsformen 813 om att ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden skall ske genom lag. Westerbergs slutsats ————— är att normen om likviditetsplaeering är befogenhetsöverskridande enär den icke kan repliera på lagen om kreditpolitiska medel och därför strider mot grundlagen." —— — ——
Bankorganisationernas i sitt yttrande och Industriförbundets ovan re— dovisade erfarenheter visar betydelsen av en grundlig prövning av erfa- renheterna av lagen om kreditpolitiska medel. Rättssäkerhetsaspekterna bör föranleda överväganden om de institutionella förhållandena såsom frågan om rätt att anföra besvär över riksbankens beslut och om en instansordning. Förbundet medger att den frågan rymmer komplice— rade konstitutionella aspekter och att den kan vara svår att lösa in— till utgången av 1978. Redan i det nu aktuella lagstiftningsärendet bör dock kunna tas fasta på bankorganisationernas förslag om utveckling av formerna för samverkan mellan regeringen, riksbanken och kreditlivcts organisationer. Förbundet vill komplettera detta förslag med att även andra näringslivsorganisationer —— såsom Industriförbundet — bör kun- na inbegripas i detta samråd då så är lämpligt med hänsyn till frågornas karaktär. Industriförbundet vill också understryka det synnerligen ange— lägna att regeringen föreslår riksdagen att vid behandlingen av detta lag— stiftningsärende bekräfta att de allmänna rättsgrundsatser som bankorga— nisationerna och förbundet har pekat på är tillämpliga vid riksbankens användning av kreditpolitiska medel varvid särskilt bör gälla att varje överenskommelse, rekommendation eller annan åtgärd från riksbanken avseende de medel som regleras i lagen om kreditpolitiska medel måste överensstämma med syftet med bestämmelser i denna lag och således kunna rymmas inom ramen för lagen. För ytterligare belysning av rätts- säkerhetsaspekterna förordar förbundet att regeringens propOSition före- gås av lagrådsremiss.
