Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redogörs för regeringens syn på användningen av auto- matisk databehandling (ADB) för administrativa ändamål i statsförvalt- ningen. De åtgärder som regeringen avser att vidta för att förbättra stats— makternas insyn och styrmöjligheter på detta område redovisas. Andra frågor som behandlas är bl.a. hur systemutvecklingsarbetet bör bedrivas och datordriften organiseras i statsförvaltningen. Även frågor som rör an- skaffning av ADB-utrustning. information om användningen av ADB i statsförvaltningen samt möjligheterna till samverkan med kommuner och landsting tas tipp. Avslutningsvis behandlas vissa organisationsfragor.

l—Riksdagen 1978/79. [ saml. Nr 121

• Sida 2
•  Original

Prop. 1973/79: 121

, Utdrag PRU'IUKULL

BU DGE'I'DEPA R'l'l-ZM l—ZN'l E'l vid regeringssammanträde l979—(l2—22

Närvarande: statsministern Ullsten. ordförande. och statsräden Sven Ro- mantts. Mundebo. Wikström. Friggebo. Wirtén. Huss. Rodhe. Wahlberg. Hansson. F.nlttnd. Lindahl. Winther. De Geer. Blix. Cars. Gabriel Roma- ntts. Tham och Bondcstam.

Föredragande: statsrå'tdet Mundebo

Proposition om användningen av automatisk databehandling (ADB) i statsförvaltningen

Statsrädet Mundebo anför.

Det ärende som jag nu avser att anmäla är av komplicerad natur och in- nehaller ett stort antal frägor. Innan jag mera i detalj går in pa dessa villjag göra en sammanfattande översikt och kort presentera de olika delfrågorna och de atgärder och ställningstaganden de föranleder från min sida.

SA M MAN FATTNING Inledning

Datorer och datateknik är i allt väsentligt en teknologi som har vuxit fram under de senaste decennierna. Datatekniken har fortlöpande utveck— lats och fortsätter att förändras i snabb takt. Förhallandet mellan pris och prestanda för ADB-utrustning förbättras och nya tekniska funktioner till- kommer. Utvecklingen medför att det blir allt lättare att använda datatek- nik och att användningsomradet ständigt vidgas. Datateknik används nu- mera ocksä pä i stort sett alla verksamhetsomrt'tden både inom den offentli- ga och den enskilda sektorn.

Datatekniken har i flera avseenden mycket vittgående konsekvenser för människorna och för samhällets utveckling. Statsmakterna har därför se- dan länge intresserat sig för hithörande frågor. Jag vill erinra om den de- batt och det utredningsarbete kring frågor om offentlighetsprincipen och personlig integritet som för några är sedan ledde fram till datalagen och till- komsten av datainspektionen. Vidare kan nämnas tillsättandet av datain-

• Sida 3
•  Original

Prop. 1978/79: 121 3

dustritttredningen och datasamordningskommittcn (DASK) i början av l97tl-talet .

Under de senaste ären har ett omfattande utredningsarbete igängsatts. Det rör bl. a. datateknikens effekter pä samhällets sarbarhet (sarbarhcts- kommitten) och pä sysselsättning och arbetsmiljö samt de näringspolitiska effekterna av en ökad användning av ADB (data- och elektronikkom- mitten). Även integritetsfrågorna utreds ytterligare (datalagstiftningskom- mitten).

Jag tar i det följande inte ttpp alla de frågor som f.n. är föremål för utred- ning. I takt med att utredningarna blir färdiga får regeringen tillfälle att re- dovisa sina ståndpunkter för riksdagen. Syftet med förevarande anmälan är mera begränsat. nämligen att redogöra för aktuella överväganden be- träffande statsförvaltningens egen användning av datorer för administrati- va ändamål.

Min föredragning är således endast uttryck för en del av regeringens samlade datapolitik. Med hänsyn till att statsförvaltningen stär för en bety- dande del av den totala ADB-användningen i landet och då statens ADB- system direkt eller indirekt kan beröra alla medborgare är det emellertid fråga om ett delområde av mycket stor betydelse.

Statens ADB-system har ofta kritiserats från olika synpunkter. En del av den kritik som har framförts är enligt min mening överdriven. Det har före- kommit att problemen inte har satts in i ett riktigt perspektiv eller att kriti- ken riktats åt fel håll. Samtidigt är det emellertid också uppenbart att ät- skilligt av kritiken är berättigat och att den hittillsvarande hanteringen av statens egna ADB-system har lidit av brister i viktiga avseenden.

De politiskt ansvariga instanserna kommer in i beslutsprocessen i alltför liten utsträckning och ofta på ett för sent stadium. Frågor som rör utveck- ling av ADB-system har ägnats för liten uppmärksamhet. särskilt i förhål- lande till frågor om val av ADB-utrustning. Hittillsvarande praxis har med- fört att ADB-systemen i flera fall blivit alltför komplexa och centraliserade. Bl. a. som en följd härav har samhällets sårbarhet ökat och vissa negativa regionalpolitiska konsekvenser har uppkommit. Stora kostnadsöverskri- danden och förseningar har förekommit. Beslutsunderlagcn för olika sy- stembeslut har Ofta varit ofullständiga eller på annat sätt otillförlitliga. Det är vidare svårt att få fram samlad information och en god överblick över användningen av ADB inom statsförvaltningen. Organisationen behöver också i vissa avseenden ses över.

Enligt min mening finns det mot denna bakgrund behov av att ta ett fas- tare grepp över utveckling och införande av ADB—system i statsförvaltning- en. Även vad gäller hur driften skall organiseras finns behov av principiella riktlinjer från statsmakternas sida.

Även om jag således nu endast kommer att uppehålla mig vid en del av den samlade datapolitiken har givetvis en strävan varit att de principer och åtgärder som presenteras skall liggä'i linje med regeringens allmänna upp-

• Sida 4
•  Original

Prop. l978/79: 121 4

fattning även på datapolitikens övriga områden. De ställningstaganden som jag förordar i det följande motiveras således även av en önskan att minska samhällets särbarhet. säkerställa de anställdas möjligheter till med— inflytande. värna den personliga integriteten. förbättra arbetsmiljön och trygga en strnd arbetsmarknadspolitisk och näringspolitisk utveckling osv.

De flesta av de fragor som jag tar upp är av den arten att det ankommer pä regeringen att fatta beslut om dem. Syftet med att redovisa regeringens överväganden och ställningstaganden i en proposition är att ge riksdagen en relativt fullständig överblick över det område propositionen tar upp och därmed även en fyllig bakgrttnd för riksdagens egen behandling av datafrå- gor.

Det förtjänar också att påpekas att jag här kommer att uppehålla mig vid de principiella riktlinjer som bör gälla för statsförvaltningens användning av ADB. Jag gär däremot inte in på ADB—system på olika sakområden.

! min anmälan redogör jag inledningsvis (kap.l) närmare för avgräns- ningen av claji't'igur jag behandlar. Därefter (kap. 2) redovisas kortfattat htrr ADB f. n. används inom statsförvaltningen. Vidare redogörs för vissa på;:(runzlc [Hrm/ningar av övergripande frågor inom ämnesområdet (kap. 3) samt för för/nillande/m i andra länder och vissa internationella frågor (kap. 4).

Principia/la utgångspunkter (kap. 5)

En grundläggande utgångspunkt är att ADB är ett hjälpmedel i myndig- heternas verksamhet. Det övergripande målet för användning av ADB i stt-ttsl'örvaltningen måste därför vara att ADB skall bidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivare eller att verksamhetens restrltat förbättras i andra avseenden. Synen på ADB som ett hjälpmedel medför också att an— svaret för användningen av ADB normalt bör knytas till den myndighet i vars verksamhet ADB används. Det gäller även systemtttvecklingsarbetet och dator-driften.

De ändamål för vilka ADB används i administrativ verksamhet och de förbättringar som därvid eftersträvas kan sammanfattas i följande punkter:

— lägre kostnader och mindre resursuppoffringar — bättre information och beslutsunderlag

— snabbare ärendebehandling

— bättre uppföljning och kontroll

— bättre arbetsförhällanden

— bättre prestationer och service -— nya organisations- och arbetsformer.

Ofta kan flera förbättringar åstadkommas samtidigt. Höjd ambitionsnivå leder dock ofta till att kostnaderna ökar. ] samband med utveckling av ADB-systern måste därför noggranna analyser och avvägningar göras i frå- ga om syftena med och ambitionsnivån på datorstödet.

• Sida 5
•  Original

Prop. 1978/79: 121

'J-

ADB är ett hjälpmedel av mycket speciell karaktär genom sina vittgaen— de konsekvenser i olika aVseenden. Även en rad andra förln'tllanden än am— bitionsnivaer och kostnader päverkar därför hur ADB bör fa användas och hur ADB-funktioner bör organiseras. Viktiga sadana förhällanden är bl. a.:

— samhällets och förvaltningens särbarhet — rättssäkerhet och integritetsskydd

— arbetsförhällanden och sysselsättning — medbestämmande för personalen

— decentralisering — insyn i förvaltningen.

Hittills har det endast i begränsad utsträckning funnits av statsmakterna formulerade riktlinjer och regler för användning av ADB och för handlägg— ning av ADB-frågor. Vissa skäl kan visserligen anföras mot en fastare reg- lering i dessa fragor. Bl.a. kan normer av olika slag medföra risker för stel- benthet och även i övrigt verka hämmande inom ett område som karaktäri- seras av så snabb utveckling som är fallet beträffande datatekniken. Farha- gor har också uttryckts för att en fastare ordning för handläggning av sy- steminvesteringar medför risker för byråkratisering och långsammare handläggning. Jag anser likväl att skälen för att utfärda riktlinjer och regler är väsentligt starkare. Bl.a. bör sadana leda till att statsmakterna får ett bättre och fylligare beslutsunderlag. De kan även bidra till en viss enhetlig- het och till att en kvalitativ miniminiv'a upprätthålls.

Vidare behandlas ( avsnitt 5.3 ) politiskt ansvariga instansers och enskil- da förtroendevaldas medverkan i beslutsprocessen för ADB. Politiker medverkar själfallet redan i dag i en rad funktioner vid beslut om införande av ADB på olika verksamhetsomräden. De har också betydande insyn i driften av ADB-system. Genom att beslutsunderlaget nu förbättras kan denna medverkan på flera sätt bli mera meningsfull. Jag anser emellertid att riksdagsledamöter och andra förtroendevalda personer i framtiden bör kunna medverka pä nya sätt och i flera roller. Enligt min mening bör man i viktigare utvecklingsprojekt kunna bereda dem tillfälle att följa arbetet ex- empelvis i särskilda referensgrupper. Även i samband med viktigare förbe- redande utredningar avseende datordrift bör det i vissa fall vara värdefullt att politiker medverkar.

I samband med att en handläggningsordning för större systeminveste- ringar utarbetas kommer att prövas hur centrala organ bör medverka vid granskning av beslutsunderlagen för ADB-system. Vilket organ som bör svara för denna granskning kommer att övervägas av den utredare som jag nyligen har tillkallat för att se över organisationen för de centrala uppgif- terna avseende rationalisering och ADB. I ett sådant organ bör enligt min mening även politiskt förtroendevalda personer medverka.

• Sida 6
•  Original

Prop. 1978/79: 121 6

.S'lyrning (I)" ADB i .rlulsji'irt'a/lningvn (kap. 6)

Nuvarande ordning vad gäller planering. styrning och samordning på Alm-omrädet är i väsentliga delar decentraliserad. Ansvaret för urval och utformning av de ADB-system som genomförs vilar nästan helt på den myndighet som svarar för verksamheten i fräga.

Vissa centrala inslag finns dock. Statskontoret svarar saledes för sam- ordning i fraga om anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning inom statslörvaltningen. Myndigheterna är också skyldiga att vid utveckling av ADB-system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt som möjligt samråda med statskontoret. lnom några verksamhetsområden. främst jus- titie- och försvarsdepartementcns områden. finns dessutom särskilda före- skrifter för användning av ADB.

Statsmakternas möjligheter att påverka inriktningen av ADB-använd- ningen i statsförvaltningen behöver förstärkas. Statsmakterna bör för alla viktiga A DB—system ges tillfälle att ta ställning till systemens ändamål. am- bitionsnivan i datorstödet. system- och driftstrukturerna samt i vilken takt ADB skall införas pa olika områden. För att statsmakterna skall ges bättre möjligheter att följa och påverka användningen av ADB krävs inte endast att beslutsunderlaget blir bättre utan även ökad enhetlighet i den formella handläggningen av frågor om användning av ADB.

Mot bakgrund av de stora resurser som läggs ned på att utveckla och dri- va ADB-system bör åtgärder vidare vidtas för att få till stånd en ökad effek- tivitet i myndigheternas användning av ADB.

Det är också angeläget att ge användare och andra som berörs av ADB- systemen bättre möjligheter till insyn och inflytande. Likaså bör allmänhe- tens insyn i hur ADB används i statsförvaltningen förbättras.

De åtgärder som mot denna bakgrund behöver vidtas kan sammanfattas enligt följande:

). Formella regler utfärdas för etappindelning. beslutspunkter och be- slutsunderlag i samband med systeminvesteringar. Fasta beslutspunkter införs för att bl. a. säkerställa att ansvariga instanser och personer kommer in i processen i tillräcklig utsträckning. Reglerna för beslut rörande större och viktigare investeringar samlas i en särskild handläggningsordning (av- snitt 6.5).

2. Planering och administration av ADB-drift förbättras. Större datacen- traler åläggs att utarbeta årliga verksamhetsberättelser ( avsnitt 6.6 ).

3. Myndigheternas redovisning ordnas så att kostnaderna för ADB kan urskiljas och ADB särredovisas i myndigheternas anslagsframställningar ( avsnitt 6.7 ).

4. Myndigheternas planering av ADB—användningen förbättras och de åläggs att i anslutning till anslagsframställningarna redovisa pågående och planerad utveckling och drift av ADB-system ( avsnitt 6.7 ).

5. Anvisningar om hur ADB bör administreras inom myndigheterna ut- färdas ( avsnitt 6.8 ).

• Sida 7
•  Original

Prop. 1978/79: 121 7

Det understryks särskilt att det vid utveckling av nya ADB—system många gånger är angeläget med försöksverksamhet av olika slag. Denna bör utformas och planeras med tanke på att den skall ge vägledning för det fortsatta arbetet. inte som ett första steg i ett genomförande i stor skala.

Systemutveckling — organisation. (lrbl'l.$:/i)l'l)lt'l' m. In. (kap. 7)

En grundläggant'fe princip bör vara att systemutvecklingcn sker gemen- samt för statliga verksamheter som förekommer i hela landet. Det bör i detta sammanhang understrykas att gemensam systemutveckling inte in- nebär att alla regionala eller lokala enheter skall ha samma datorstöd. Man kan t. ex. tänka sig olika lösningar för stora och små enheter.

Det är viktigt att den personal som i sitt arbete är beroende av ADB- systcm får möjlighet att påverka systemens utformning. Detta är nödvän- digt för att systemen skall bli ändamålsenliga. Medbestämmandelagen och medbestämmandeavtal ger möjlighet för de anställda att genom sina fackli- ga organisationer påverka beslut om utveckling och införande av ADB— system. lnsatser måste göras för att fa fram lämpliga och effektiva metoder och arbetsformer för systemutveckling där även medbestämmandeaspek- terna beaktas.

Även allmänhetens krav mäste beaktas. Det är t. ex. självklart att med— delanden som framställs med hjälp av datorer skall vara utformade sä att de kan förstås av mottagarna.

Ansvaret för utveckling av ADB-system bör alltid läggas på den för resp. verksamhet ansvariga myndigheten. När det är fråga om ADB-system för flera myndigheter kan särskilda organ för utveckling och införande av ADB-system i vissa fall vara lämpliga.

Myndigheter med stor användning av ADB bör i regel ombesörja en stor del av själva utvecklingsarbetet med egen personal. De kan och bör dock inte sträva efter att klara all systemutveckling på detta sätt. Myndigheter utan egen kvalificerad ADB-personal här många gånger kunna anlita kon- sultföretag. servicebyråer e. d. för hela eller stora delar av utvecklingsar— betet. [ vissa fall kan det bli fråga om att upphandla "nyckelfärdiga" system.

Erfarenheterna visar att det kan bli dyrt att bygga upp helt individuellt utformade ADB-system. Där det går bör man därför utnyttja de delvis fär- diga systcm och program av olika slag som maskinleverantörer. konsultfö- retag m.fl. tillhandahåller på marknaden.

Systemutvecklingsresurserna är f. n. i hög grad koncentrerade till Stock- holmsomrädet. Regionalpolitiska och andra skäl talar för en spridning. Detta kan ske på flera sätt. t. ex. genom att utvecklingsenheter. eller delar av utvecklingsenheter. lokaliseras till andra orter. Stor hänsyn måste i så- dana fall tas till berörd personal.

Nya typer av ADB-tillämpningar som är betydligt enklare att hantera väntas bli vanliga i framtiden. Det är därför viktigt att statsförvaltningen noga följer utvecklingen på detta område.

• Sida 8
•  Original

Prop. 1978/79: 121 x

Duturtlri/it'lts orgnnisutimt (kap. 3)

Det vanligaste sättet att organisera datordriften inom myndigheter med omfattande databehandling har hittills varit att samla register och bearbet- ningar till en gemensam anläggning. dvs. centralisera driften. Genom an- vändning av telekommunikationer och annan teknik har registrering och uttag av data dock ofta förlagts till regionala och lokala enheter.

! några fall har datordriften delats upp — regionaliserats — på ett antal identiska eller likartade driftenhcter. Ytterligare en vanlig driftform finns. nämligen utnyttjande av servicebyråer som tillhandahåller tjänster åt en rad olika kunder. Den representeras i statsförvaltningen framför allt av da- tamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA).

Två huvudprinciper — "dcdicering" och spridning — bör enligt min me- ning vara vägledande vid framtida ställningstaganden i frågor som rör ADB-systems driftutformning.

En viktig princip bör således vara att datordrift som är av större omfatt- ning i första hand skall ske för varje verksamhet eller ADB-system för sig (s.k. "dedicerad” eller myndighetsspecifik drift). När arbetet inom en myndighet förutsätter kontinuerlig tillgång till datorstöd av större omfatt- ning är det naturligt att myndigheten själv förfogar över arbetsverktyget. Även kraven på säkerhet i olika avseenden (rimlig känslighet för störning- ar. integritetsskydd m.m.) talar för att datordriften bör ske inom varje myndighets verksamhet för sig. Det är vidare ofta enklare att förändra och utveckla ADB-system vid myndighetsspeciftk eller "dedicerad drift". Per- sonalens möjligheter att påverka systemen blir också bättre än vid samord- nad drift för skilda myndighetsområden.

En annan viktig princip bör vara att datordriften inom en verksamhet skall spridas på lämpligt sätt. De tekniska och ekonomiska förutsättningar- na härför blir successivt allt bättre. Centraliserade driftlösningar har svag- heter. icke minst i fråga om säkerhet och sårbarhet. En strävan bör därför vara att undvika sädana lösningar. En spridning av datordriften är dess- utom att föredra frän regionalpolitiska synpunkter.

Hur mycket datordriften bör spridas i varje enskilt fall är en avvägnings- fraga. Faktorer som bör påverka den närmare utformningen av driften är, förutom säkerhetsaspekter. den datorstödda verksamhetens organisation. databehandlingens omfattning och karaktär samt de beräknade kostnader- na.

Dessa principer bör givetvis gälla för driften av nya ADB-system. Vad beträffar driften av redan befintliga ADB-system bör spridningen ske med noggrann planering och i en väl avvägd takt. ] den man det inte går att spri- da driften successivt inom ramen för den löpande kapacitetsutbyggnaden och vidareutvecklingen av ADB-användningen får frågan om förändring övervägas i samband med de större översyner som efter hand aktualiseras för nästan alla ADB-system.

Av ekonomiska skäl är det angeläget att gjorda investeringar får ett rim-

• Sida 9
•  Original

Prop. 1978/79: 121 9

ligt utnyttjande. Vidare bör av hänsyn till personalen stora förändringar in- te ske med alltför korta mellanrum. Med hänsyn även till de begränsade re- surser som är tillgängliga för förändringar av befintliga ADB-system och dril'torganisationer är det angeläget att noggrant prioritera vilka system som i första hand skall ses över..] många fall torde man realistiskt få räkna med att använda sig av befintliga driftlösningar ytterligare ett antal år.

Ett viktigt drag i den tekniska utvecklingen på ADB-området är det väx- ande utbudet av allt mindre och billigare smådatorer (minidatorer. mikro- datorer m. m.). Smadatorer torde inom en snar framtid vara de bästa alter- nativen när det gäller avgränsade och i stort sett oföränderliga uppgifter av mindre omfattning. Möjligheterna att använda smådatorer när det gäller omfattande och sammansatt datorstöd till administrativa [uppgifter är t.v. svårare att bedöma. Det är angeläget att man inom statsförvaltningen. sär- skilt de centrala rationaliseringsorganen. fortlöpande bevakar. utvärderar och sprider information om användningen av smådatorer. Jag avser föreslå regeringen att vidta de åtgärder som kan behövas i detta syfte.

Särskilda servicebyråer. exempelvis den statliga datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA). som mot ersättning ombesörjer datordrift och andra tjänster behövs även i framtiden. ! åtskilliga fall. bl.a. vad gäller mindre ADB-system. kommer nämligen "dedicerad" datordrift Linder lång tid framöver inte att vara aktuell eller lämplig. Vissa typer av databehandling kräver speciell utrustning som bara kan anskaffas till stora datacentraler. Att använda servicebyrå kan också vara ett lämpligt alterna- tiv för försöksverksamhet med ADB. Alla myndigheter torde för övrigt inte heller vilja svara för datordriften själva.

Anskaffning ochjinanxiering av ADB-utrustning (kap. 9)

l statsförvaltningen ombesörjs anskaffning av generellt användbar ADB-utrustning centralt av statskontoret. Detta sker i samverkan med för- svarets rationaliseringsinstitut när det gäller försvaret. Utrustning som köps finansieras via en kapitalfond. statens datamaskinfond.

Av flera skäl bör den samordnade anskaffningen av ADB-utrustning be- hållas. Driftmyndigheterna behöver ofta hjälp och stöd för att precisera och lösa olika frågor innan en upphandling kan ske. Vidare är utbudet av skilda utrustningar stort. Utrustningarna är ofta också svåra att jämföra i fråga om prestanda och kostnader. Samordnad upphandling är dessutom ekonomiskt fördelaktig för statsverket genom att det ger staten en stark ställning som upphandlare.

Det finns emellertid. inom ramen för en samordnad anskaffning av ADB-utrustning. flera frågor som bör klaras ut och flera förändringar som bör göras. Det gäller bl. a. följande:

|. De typer av ADB-utrustning som skall omfattas av den samordnade anskaffningen måste preciseras.

2. Arbets- och ansvarsfördelningen mellan statskontoret och försvarets

• Sida 10
•  Original

Prop. 1978/79: 121 lt)

rationaliseringsinstitut ä ena sidan och de ADB-användande myndigheter- na a andra sidan bör ses över. De senares ställning bör stärkas i anskaff- ningsfragor.

3. Möjligheter bör ges att delegera upphandlingsbeslut till myndigheter- na.

4. Vissa fragor rörande avgiftssättningen för köpt ADB—utrustning bör ses över.

5. En ändring av den beloppsgräns som gäller för regeringens prövning av upphandlingsbeslut bör övervägas.

.lag avser att snarast inhämta regeringens medgivande att tillkalla en sär- skild utredning för att se över dessa frågor.

Vissa övrigaji'rlgor (kap. l()— l3)

Nyttan och effekterna av att använda ADB beror till stor del på att lämp- liga arbetsmetoder och goda tekniska lösningar väljs. Betydande ekono— miska vinster kan göras genom väl planerade och målinriktade insatser på central nivå för att underlätta val och tillämpning av metoder och teknik. Fragor om mann/Möt]. informations- och erfurwr/relsförm(Id/ing m. rn. be- handlas därför (kap. 10).

Av praktiska och resursmässiga skäl bör vissa områden härvid priorite- ras. Som exempel på metodområden där insatser är särskilt angelägna kan nämnas ekonomisk kalkylering och effektbedömning.

Ansvaret för insatserna för att få fram ett effektivt metodstöd bör an- komma på de centrala rationaliseringsorganen inom statsförvaltningen. Jag avser att i annat sammanhang föreslå regeringen att ge dessa organ i uppdrag att utarbeta ett förslag till handlingsprogram för de fortsatta insat- serna. Det är vidare viktigt att staten. via såväl de centrala rationalise- ringsorganen som större myndigheter. aktivt deltar i det arbete på metod- omrädet som bedrivs av intresseorganisationerna pä ADB-området och på andra håll utanför statsförvaltningen.

Allmänhet. politiskt förtroendevalda. massmedia m.fl. som är intresse- rade av hur ADB används i statsförvaltningen har f.n. svårt att snabbt och enkelt skaffa sig en överblick över hela området och följa utvecklingen. Åtgärder kommer att vidtas för att ta fram översiktlig information om stt-rtsförvaltningens ADB-system och datacentraler (kap. 11).

Ett sätt att ge särskilt riksdagen bättre översiktlig information i samlad form kan vara att ta in ett speciellt avsnitt om ADB i den bilaga till budget- propositionen som behandlar frågor som är gemensamma för flera huvud- titlar.

Även frågor om samverkan på ADB-området mellan .rtat. kommuner (It'll Iundstingskommuner behandlas (kap. l2). Förutsättningarna för samarbete avseende datordriften mellan stat. kommuner och landsting i syfte att bygga upp stora gemensamma datacen- traler på regional grund får bedömas som små. Detta sammanhänger bl. a.

• Sida 11
•  Original

Prop. 1978/79:121 II

med den övergripande principen att driften av större ADB-system bör ske inom vederbörande myndighet. Däremot finns möjligheter till mer begrän- sad samverkan i en rad frågor och pa avgränsade verksamhetsområden av gemensamt intresse sasom samhällsplanering och utbildning. Dessa möj- ligheter till samVerkan bör tas till vara.

Vidare berörs (kap. 13) några frågor av principiell art rörande ADB i statsförvaltningen som kan komma att föranleda ställningstagandcn från statsmakternas sida under de närmaste åren men som med hänsyn till pa- gående utredningar eller av andra skäl inte. nu behandlas.

Organisationsji'r'tgor (kap. 14)

De regler för handläggning och beslut i samband med utveckling av ADB-system som jag presenterar i detta ärende innebär att större investe- ringar i ADB-system vid flera tillfällen skall prövas av regeringen. Vidare korntner innehållet i anslagsframställnirtgar avseende ADB—verksamhet och ADB-planer rn. m. att granskas. Detsamma gäller verksamhetsberättel- ser från större datamaskincentraler. Initiativ kan behöva tas med anledv ning härav. Resurser och kompetens för detta måste finnas inom departe- menten. För att bl.a. stödja arbetet inom departementen samt för att följa de centrala rationaliseringsorganens och de ADB-användande myndighe- ternas arbete behöx's även särskilda resttrscr inom budgetdepartementet.

På central myndighetsnivä svarar f.n. statskontoret för styrning och samordning i fråga om rationalisering och ADB i den civila delen av stats- förvaltningen. Det åligger statskontoret att bl. a. ta initiativ till rationalise- ringsatgärder och att svara för samordning av rationz'tliseringsverk— samheten. Statskontoret svarar vidare för samordning i fråga om anskaff- ning och utnyttjande av ADB-utrustning inom statsförvaltningen.

Den arbets- och t'tnsvarsfördelning och de åtgärder som jag förordar går att genomföra inom ramen för nuvarande organisation på central myndig- hetsnivå. Det är dock angeläget att fa belyst i vad man en ändrad organisa- tion skulle vara att föredra. Även flera andra förhållanden gör att det finns skäl att överväga nuvarande organisation. Jag har därför tillkallat en sär- skild utredare föratt se över organisationen förde centrala uppgifterna av- seende rationalisering och ADB i statsförvaltningen.

I första hand skall utredaren undersöka vilka förbättringar som kan åstadkommas genom relativt begränsade förändringar. Ett minimum torde vara att statskontorets uppgifter klarare preciseras och att förutsättningar- na för verkets arbete i olika typer av frågor bättre anges. En ytterligare tänkbar åtgärd kan vara att knyta en nämnd e.d. till statskontoret som bl.a. skulle ha till uppgift att från olika synpunkter granska förslag till nya eller ändrade ADB-system. En sådan nämnd skulle även vara en metod att förstärka politiskt förtroendevaldas insyn och inflytande i datafrågor.

Även mer genomgripande förändringar bör dock prövas. l alternativ som innebär att nya myndigheter inrättas mäste uppgifts- och ansvarsför- delningen mellan de olika myndigheterna noggrant klarläggas.

• Sida 12
•  Original

Prop. 1978/79: 121 12

Avslutningsvis behandlas frågan om ett dataräd c. d. för principiella och övergripandefragor när det gäller användningen av ADB. Ett organ av den- na typ skttlle kttnna fylla en viktig funktion. Eftersom en rad av de frågor som skulle behandlas i ett sådant räd — bl.a. frågorna om sårbarhet. sys- selsättning och arbetsmiljö samt datateknikens effekter på näringslivets ut- veckling -— f. n. utreds. är det dock nu inte rätt tidpunkt att inrätta ett så- dant organ. Frågan påverkas också av den nyssnämnda utredningen av or- ganisationen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalise- ring och ADB. Tanken på ett dataräd bör prövas pånytt i samband med att resultat av pågående utredningar kommer fram.

• Sida 13
•  Original

Prop. 1978/79: 121 n

1. Inledning

Inledningsvis görs en kort presentation av datorer och automatisk data— behandling (ADB). Därefter beskrivs statsmakternas behandling av ADB— frägoma i stort. Vidare redogörs för propositionens syfte, avgränsningsfrä- gor m.m. samt propositionens uppläggning.

l.l Datorer och ADB — kort presentation

Med dator menas enligt Sveriges Standardiseringskommission en""data- behandlare som utan mänskligt ingripande kan utföra omfattande beräk— ningar med ett stort antal aritmetiska eller logiska operationer". Eftersom det linns en stor och lätt tillgänglig litteratur om datorer och deras använd- ning berörs inledningsvis endast nägra viktiga och karaktäristiska drag i ut- vecklingen på området.

Datorer och datateknik är i allt väsentligt en teknologi som har vuxit fram under de senaste trettio åren. Det är också en teknologi som är stadd i snabb utveckling såväl i tekniskt och ekonomiskt hänseende som i fråga om användningsområden.

Karaktäristiskt för datatekniken har också varit en snabb och fortlöpan- de förbättring av förhållandet mellan pris och prestanda och ett ständigt tillskott av nya tekniska funktioner hos utrustningen. Det sammanhänger med en fortgående övergång till ny teknik.bl.a. transistorer och andra halvledarkomponenter samt s. k. integrerade kretsar. som förutom drastis- ka kostnadsminskningar har inneburit en miniatyrisering av utrustningen. Dagens "minidatorer" har i en del fall en kapacitet som mer än väl mot- svarar vad medelstora datorer hade för tio år sedan. Utvecklingen mot bil- ligare och i fysiskt avseende mindre utrustningar väntas fortsätta.

Prestandaförbättringarna. prissänkningarna och miniatyriseringen av ut- rustningen har i sin tur medverkat till att små datorer ('"mikrodatorcr" m.m.) allt oftare ingår som komponenter i andra utrustningar av skilda slag. Datatekniken har på detta sätt kommit att samspela med en rad andra teknikområden (mekanik, elektromekanik. teleteknik. optik. laserteknik och mikrovågsteknik). Det blir härigenom allt svårare att urskilja och av- gränsa "automatisk databehandling" eller "datateknik" som ett specifikt område.

Ett förhållande som starkt bidragit till datateknikens snabba och breda genombrott är möjligheterna att utnyttja telekommunikationer i databe- handlingen. Det blir allt vanligare att användningen av datateknik även in- nefattar utnyttjande av telekommunikationer. Med hjälp av telenäten — så- väl telex- och telefonnäten som de datanät som nu är under uppbyggnad bl. a. ide nordiska länderna — kan information matas in och tas ut på plat—

• Sida 14
•  Original

Prop. 1978/79:121 14

ser som är lokalt avskilda från själva datorn. Detta sker med s. k. terminal— utrustning (skrivmaskinsterminaler. text- och bildskärmar m.m.). Man kan med teleteknikens hjälp också koppla ihop datorer på olika platser och få dem att samverka som en enhet. Den utveckling mot spridning ("distri- buering") av datorutrustning och datorlagrad information som nu diskute- ras för företag och myndigheter och som kan antas få stor genomslagskraft i framtiden bygger på avancerad teleteknisk sammanbindning av datorer och terminaler och avancerade datorprogram. Möjlighetema att utnyttja teleteknik i databehandlingen förbättras allteftersom telekommunikatio- nernas kapacitet byggs ut och de tekniskt moderniseras genom ny teknik och utrustning. _

Utvecklingen på ADB—omrädet har inneburit att det blivit allt lättare för användare och ADB—personal att utnyttja datorer och datateknik. Teletek- nikens betydelse har redan nämnts. Enklare programmeringsspråk har giort det lättare att framställa program. Terminalutrustningarna kan förses med allt flera tekniska funktioner för att underlätta eller vidga användning— en av dem. Särskilda språk som inte ställer krav på mer än elementära kun- skaper om datateknik har utvecklats för att göra det lättare att ställa frågor och arbeta i dialog med datorer.

Till att börja med var intresset för datorer främst inriktat på deras kapa- citet och användbarhet när det gäller omfattande och komplicerat beräk- ningsarbete. Redan i början av 1950—talet insåg man på många håll dock da- tateknikens stora användningsmöjligheter för att mekanisera och på annat sätt underlätta rutinbetonat administrativt arbete och för att sammanställa och presentera information som underlag för beslut. Likaså var man tidigt medveten om möjlighetema att med hjälp av datorer styra och reglera tek- niska processer. frän enkla verktygsmaskiner till hela produktionsproces- ser. Man kan konstatera att datorer numera används på i stort sett alla verksamhetsområden och i alla typer av företag. organisationer och offent- liga f(")rvaltningsenheter. Ett steg i utvecklingen. som redan har påbörjats, är att enskilda individer börjar använda datorer för olika verksamheter i hemmen.

Användningen av datateknik kan delas upp i följande kategorier:

— administrativ databehandling

— teknisk—vetenskaplig databehandling samt

— datorstyrd produktionsautomation

Den administrativa databehandlingen kännetecknas framför allt av rela- tivt enkla bearbetningar av stora mängder data. Hit räknas databehandling i samband med bl.a. ordermottagning. bokföring. fakturering. o.d. samt förande av personregister och andra register och sådant administrativt ru- tinarbete som kan utföras med hjälp av registrerade data. t.ex. löne- och ränteberäkningar. Ett snabbt växande område är ADB-hjälpmedel för ord- och texthantering (utskrift. redigering osv.). Administrativ databehandling kan i stor utsträckning karaktäriseras som "automatiserat kontorsarbete".

• Sida 15
•  Original

Prop. 1978/79:12l -, - 15

En viktig aspekt på användning av ADB är att detta i hög grad ökar möjlig- heterna att bearbeta och strukturera de uppgifter som registreras i det ad— ministrativa arbetet. De kan därigenom användas som underlag för plane- ring. styrning och uppfölining. Även om system för administrativz't ända— mål ofta är relativt enkla finns också exempel på mycket komplicerade system exempelvis för lagerhållning och produktionssstyming.

Den teknisk-vetenskapliga databehandlingen utgör till stor del beräk— ningar av olika slag och avser ofta begränsade mängder data. Hit räknas dock även sådan databehandling som innebär sammanställning och kom- plicerade beräkningar på grundval av mycket stora mängder mätvärden. t. ex. när det gäller framställning av väderprognoser. (.)fta överförs resultat av bearbetningar med hjälp av särskild utrustning till kurvor. diagram. kar— tor m.m. Teknisk-vetenskaplig databehandling förekommer numera på de flesta tekniska och naturvetenskapliga områden. Vidare är sådan databe- handling vanlig inom många typer av företag och inom vissa myndigheter.

Den datorstyrda produktionsautomationen karaktäriseras av att dator- program direkt styr verksamhetcr med hjälp av i datom lagrade program. Vid helautomatisk styrning av hela produktionsförlopp. t.ex. i industrier med kontinuerligt pågående tillverkningsprocesser. skall olika åtgärder ut- lösas vid störningar och andra händelser i förloppet. Detta förutsätter an- vändning av avancerad styr- och reglerteknik. En speciell typ av tillämp- ning i denna kategori är s. k. industrirobotsystem. Styrning av trafik över telenät är en annan viktig tillämpning inom detta område.

1.2. Statsmakterna och ADB-frågorna

Datorer började användas för administrativa arbetsuppgifter i statsför- valtningen liksom på andra håll på 1950-talet. Utvecklingen i form av nya ADB-tillämpningar och nya användningsområden har alltsedan dess varit mycket snabb och väntas fortsätta att vara det under överblickbar tid.

Statsmakterna kom tidigt att intressera sig för ADB-tekniken. Åtgärder vidtogs för att undersöka hur den nya tekniken skulle kunna användas. År l948 inrättades matematikmaskinnämnden med huvudsaklig uppgift att planlägga och leda arbetet för att anskaffa matematikmaskinutrustning för svenska behov. År l955 tillsattes kommittén för maskinell databehandling med uppdrag att utreda statsförvaltningens behov av databehandlingsma- skiner och därmed sammanhängande frågor. Kommittén avgav betänkan- den i början av 1960-talet (SOU 1961: 60 och l962: 32), vilka bl. a. resulte- rade i att de centrala uppgifterna inom den administrativa databehandling- en år 1963 överfördes till statskontoret från matematikmaskinnämnden. som därvid upphörde. Statskontoret har sedan dess svarat för samordning av anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning i statsförvaltningen.

Andra åtgärder av betydelse för användningen av ADB i statsförvalt- ningen har varit beslutet är l968 om att låta statskontoret svara för anskaff-

• Sida 16
•  Original

Prop. 1978/79: 12! lt»

ning av ADB—utrustning i statsförvaltningen och finansiera sådan utrust- ning över en särskild kapitalfond (statens datamaskinfond). inrättandet av datamaskinccntralen för administrativ databehandling (DAFA) är l97t). in- rättandet av försvarets datacentral (FDC) år l974 samt utfärdandet av en förordning (l975'. 567) om rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen.

Hera av de större statliga ADB-systemen föregicks av utredningsarbete som utfördes under 1960-talet. Det gäller bl. a. den första generationen av ADB-systemet för folkbokföring och beskattning. det första ADB-systemet för fastighetsrcgistrcring och inskrivning samt de centrala bil— och kör- kortsregistren. Även under 1970-talet har offentliga kommittéer utrett frå- gor om användning av ADB inom enskilda verksamhetsområden. Som ex— empel kan nämnas miljövård. fastighetsregistrering och inskrivning. regio- nal samhällsplanering samt den pågående utredningen (S l977: IO) om ADB inom den allmänna försäkringen.

Mot bakgrund av framväxten av statliga ADB-system (databanker) på olika områden tillkallade regeringen är l97l en kommitté. datasamord- ningskommitten (DASK). med huvuduppgift att belysa vilken samordning som är möjlig och önskvärd i dagsläget och på sikt. främst vad avser den offentliga sektorn men även i övrigt. DASK har avgivit ett slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58) som ingår som en del av underlaget för de överväganden och ställningstaganden som senare redovisas.

Efter hand som användningen av ADB ökade inom enskilda verksamhe- ter och infördes pä nya områden blev man också medveten om att ADB- tekniken inte bara innebar möjligheter till förbättringar i olika avseenden utan även kunde medföra en rad 'problem och oacceptabla effekter. De problem som först uppmärksammades i större utsträckning var riskerna för intrång i den personliga integriteten. Det ledde år 1973 till tillkomsten av en särskild lagstiftning. datalagen (1973: 289). och en särskild myndig- het. datainspektionen. Denna lagstiftning och frågor med anknytning här- till är föremål för översyn av datalagstiftningskommittén (Ju 1976: 05). Med anledning av kommitténs delbetänkande Personregister — datorer — integritet (SOU l978154) övervägs f.n. inom regeringskanslict vissa änd- ringar av datalagen m. m.

En annan fråga som alltmer kommit att uppmärksammas av statsmakter- na är samhällets ökade särbarhet. dvs. känslighet för störningar av olika slag. som användningen av datorer kan föra med sig. Beredskapsaspekter- na på ADB-användningen. som i och för sig tidigt uppmärksammades. reg- lerades år 1974 då regeringen utfärdade föreskrifter för statliga myndighe- ters planläggning av informationsbehandlingi krig. Överstyrelsen för eko- nomiskt försvar har ett samordningsansvar för sådan databehandling. År l977 tillkallades vidare en kommitté. sårbarhetskommittén (SÄRK). med uppgift att utreda frågan om datasystemens sårbarhet och föreslå åtgärderi syfte att minska denna. SÅRK avlämnade år 1978 en lägesrapport och av- ser under år 1979 lämna sitt slutbetänkande.

• Sida 17
•  Original

Prop. 1978/79: 121 - 17

Vidare har statsmakterna på flera sätt uppmärksammat ADB-teknikens effekter på sysselsättning och arbetsmiljö. Dessa frågor har" tidigare be- handlats bl.a. av dataindustriutredningen och av statistiska centralbyrån. Chefen för arbetsmarknadsdepartcmentet har nyligen tillkallat en kom- mitté (A 1978: (')5) för att utreda sådana frågor.

Ytterligare aspekter på ADB-tekniken som har uppmärksammats från statsmakternas sida är de näringspolitiska effekterna av en ökad använd- ning av ADB. Det gäller såväl svensk data- och elektronikindustris möjlig- heter att utveckla och hävda sig på världs- och hemmamarknaden som möjlighetema att öka näringslivets effektivitet och konkurrenskraft genom att utnyttja ADB-teknik på skilda områden. Dessa frågor. som tidigare har varit föremål för utredning av bl. a. dataindustriutredningen (slutbetänkan- de Data och näringspolitik. SOU 1974: 10). studeras f.n. av den nyligen tillsatta data- och elektronikkommittén (l 1978:()4) samt av statens indu- striverk som har fått i uppdrag att i samarbete med styrelsen för teknisk ut- veckling utreda svensk elektronikindustris nuläge och utvecklingsmöjlig- heter.

1 detta sammanhang kan också nämnas den nyligen tillsatta utredningen om den nya informationsteknologin (U 1978: 12). Utredningen har till upp- gift att studera utvecklingsmöjligheter och problem i samband med infö— randet av nya informationsbärare som bl. a. data-TV.

Jag vill betona att nyss givna redogörelse för statsmaktemas åtgärder avseende ADB inte är fullständig. Avsikten har främst varit att visa bred- den på de insatser som datatekniken föranleder samt att dessa frågor ägnas stor uppmärksamhet från statsmakternas sida.

1 det följande (kap. 3) redogörs mer utförligt för hur frågor om integritet, sårbarhet. sysselsättning. arbetsmiljö m. m. behandlas av statsmakterna.

1.3 Syfte, avgränsningsfrågor rn. m.

Som framgår av den korta redogörelse somjag nyss har lämnat har stats- makternas ansvar för ADB-frågor successivt vidgats och avser numera en rad olika frågor och aspekter. Åtgärder har vidtagits för att styra eller reg— lera utvecklingen i flera avseenden.

I detta sammanhang tarjag upp principiella frågor rörande användning och organisation av ADB i statsförvaltningen. Detta är alltså endast en del men. med hänsyn till de statliga ADB-tillämpningarnas art och omfattning. en viktig del av regeringens politik vad gäller ADB och därmed samman- hängande frågor.

Syftet med min anmälan är främst att redovisa regeringens principiella överväganden om och syn på användningen av ADB inom statsförvaltning- en. Därvid behandlas bl.a. organisation av och ansvarsförhållanden vid ut- veckling och drift av ADB-system. Den viljeinriktning och de allmänna riktlinjer och regler som anges i detta sammanhang skall i framtiden ligga 2—Riksdagen 1978/79. I saml. Nr IZI

• Sida 18
•  Original

Prop. 1978/79: 121 Ifs'

till grund för ställningstaganden rörande användning av ADB och organisa— tion av systemutvecklingsarbete och datordrift inom enskilda myndigheter och verksamhetsområden.

Min anmälan begränsas således i huvudsak till att avse ADB i statsför- valtningen. Som ett led i arbetet med dessa frågor har dock även möjlighe— terna till samarbete på ADB-området mellan staten. kommunerna och landstingen utretts.

De riktlinjer och regler som skall tillämpas i statsförvaltningen bör dess- utom i viss utsträckning kunna vara tillämpbara även inom andra sektorer. Vidare är ADB-system i andra sektorer i många fall integrerade med statli- ga system i den meningen att de förser statliga ADB-system med uppgifter och vice versa. Riktlinjer och regler för databehandlingen i statsf'i.'>rvalt— ningen bör göra det lättare för de andra sektorerna att anpassa sina ADB- system till de statliga ADB-systemen. Likaså bör de regler för beslutsgång- en vid systeminvesteringar som redovisas i det följande underlätta för and— ra intressenter att vid utveckling av nya ADB—system i st:.itsförvaltningen framföra synpunkter och önskemål rörande systemens innehåll och ut- formning.

En annan avgränsning ligger i att det främst är ADB för administrativa ändamål som behandlas. Vad som sägs är dock till stor del även tillämpligt på teknisk-vetenskaplig databehandling. Det gäller särskilt i de fall denna databehandling bedrivs vid samma datacentraler och med samma personal och utrustning som den administrativa databehandlingen. Som exempel kan härvid nämnas högskolan. flera affärsverk och myndigheter av typ sta- tens vägverk. Ett annat avgränsningsproblem är som nämnts att datatek- nik allt oftare används i kontorsmaskiner och annan utrustning. Det går så- ledes inte att entydigt avgränsa det ämnesområde som jag tar upp i detta ärende.

2.1. Användningsområden

ADB används för en rad olika administrativa ändamål i statsförvaltning- en. Vidare förekommer en omfattande teknisk-vetenskaplig databehand- ling. bl.a. inom universitet och högskolor. forskningsinstitutioner. affärs- verken samt vissa andra myndigheter. Produktionsstyrning med datorer förekommer däremot endast i begränsad omfattning inom den egentliga statsförvaltningen. I detta avsnitt behandlas översiktligt de väsentligaste användningsområdena när det gäller ADB för adminiStrativa ändamål inom statsförvaltningen. Vissa större användningsområden inom kommunal och landstingskommunal förvaltning berörs också.

Det bör sägas att gränsen mellan olika typer av databehandling är oklar.

• Sida 19
•  Original

Prop. 1978/79:121 19

Särskilt gäller detta för administrativ och teknisk-vetenskaplig databe- handling. vilka båda ofta förekommer inom en och samma myndighet. Samma datorer kan i regel användas för båda typema av databehandling. Som exempel kan nämnas att universitetsdatorerna även används för ad— ministrativ databehandling. Vidare kan data från administrativa tillämp- ningar användas som grunddata för statistik och i teknisk-vetenskaplig da- tabehandling. t.ex. inom samhällsplaneringen.

En stor del av den statliga och kommunala verksamheten innebär hand- läggning av ärenden som rör enskilda personer eller företag. ofta med in- slag av ekonomiska transaktioner. Exempel på sådan verksamhet är skatte- väsendet. socialförsäkringen (sjukförsäkring. pensioner. bidrag m.m.). posten. löneadministrationen för offentligt anställda m.m. Detta förutsät- ter insamling av uppgifter. ofta från flera håll. registerföring av personupp— gifter. periodisk utskrift av stora mängder dokument etc. Uppgifter av den- na typ är ofta lämpade att förenkla och förbättra med hjälp av ADB. Det är därför naturligt att den offentliga förvaltningen kommit att visa stort intres— se för ADB särskilt för administrativa ändamål.

Intresset för att använda ADB i förvaltningen kan dock inte enbart hän- föras till strävanden att rationalisera i snäv mening. dvs. att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av resurser. Ett annat syfte har varit att förbättra planeringen och stymingen av verksamheter av nämnd typ genom att ADB ofta gör det möjligt att ta fram bättre beslutsunderlag. Förbättrade besluts- underlag för planering och styrning har varit ett av huvudsyftena vid inför- ande av ADB inom flera verksamhetsområden. Ytterligare ett syfte har varit att ge bättre service åt allmänheten.

Genom att använda ADB går det vidare att avskaffa vissa tunga och en- formiga arbetsmoment eller på annat sätt förbättra arbetsmiljön för de of- fentligt anställda. 1 en del fall kan emellertid användningen av ADB med- föra negativa effekter vad gäller arbetsmiljön för vissa personalkategorier.

Reformtakten har på flera områden tidvis varit hög. Som exempel kan nämnas socialförsäkringsområdct där flera nya stödformer har införts un- der 1970-talet. Utan omfattande rationaliseringar i verksamheten och an- - vändande av tekniska hjälpmedel skulle många reformer inom detta områ— de ha varit svåra att genomföra och krävt utomordentligt kostsamma per- sonalökningar.

Ett växande användningsområde för ADB inom förvaltningen är kon- torsarbete av typ utskrift, diarieföring och arkivering. Särskilt användning- en av s.k. skrivautomater. dvs. utrustning för lagring. rättning och redige- ring av text. ökar starkt. Användning av ADB för kontorsrutiner är givetvis i första hand en fråga om att utnyttja de personella resurserna på ett effek- tivt sätt. men även möjligheterna att åstadkomma bättre arbetsvillkor kan komma att spela en betydande roll.

Vidare blir system för dokumentsökning, dvs. för lagring och sökning av information om och innehåll i dokument och handlingar allt vanligare. Så—

• Sida 20
•  Original

Prop. 1978/79: 121 20

dana system finns bl. a. för teknisk och vetenskaplig information och för författningar och rättsfall.

Användningen av ADB för administrativa rutiner inom den offentliga förvaltningen varierar starkt vad avser omfattning och karaktär från stora riksomfattande system till små system som stöd för arbetet inom mindre enheter. Användningen av ett visst system kan således vara avgränsad till en enskild myndighet eller en del av en myndighet eller användas av flera myndigheter inom samma verksamhetsområde. I en del fall är systemen generella i den meningen att de används av många myndigheter med skilda uppgifter. Detta gäller t. ex. system för ekonomisk redovisning eller för lö— neuträkning.

1 det följande redovisas några stora statliga förvaltningsområden där ADB används eller avses tas i bruk för administrativa ändamål. En utförli- gare redogörelse för ADB-system i statsförvaltningen bör fogas till proto- kollet i detta ärende som bilaga (bilaga I).

Rättsväsendet

Verksamheten inom polisväsendet. åklagarorganisationen. domstolsvä- sendet och kriminalvården har numera ett omfattande Datorstöd inom ra- men för rättsväsendets informationssystem. Rl. Systemet omfattar en rad olika delsystem och rutiner. En grupp består av olika rutiner bl. a. för bc— handling av ordningsforelägganden. strafförelägganden. domar och slutliga beslut i brottmål (BROTTSRI). Vidare finns rutiner för information om för- fattningar. rättsfall m.m. (LAGRI). Dessutom finns ADB-baserade stati- stik- och planeringsrutiner (PLANRI). Rikspolisstyrelsen svarar för mer- parten av driften av systemen i BROTTSRI samt vissa rutiner i PLANRl. DAFA svarar för drift av övriga system.

Vid sidan av Rl har rikspolisstyrelsen en rad rent polisiära tillämpning- ar. som t.ex. ADB-system för eftersökta fordon. stulet och förkommet gods samt passärenden.

Fastighels- och inskrivningsregister

System för fastighetsregistering och inskrivningsväsendet finns i drift för Uppsala län och införs f.n. i Stockholms och Gävleborgs län. Systemet betjänar statliga och kommunala tästighetsbildnings- och fastighetsregi- streringsmyndighetcr samt de allmänna domstolarna. Ett särskilt organ. ccntralnämnden för fastighetsdata (CFD). har inrättats för utveckling av systemet. Driften sker vid DAFAzs anläggning i Gävle. Enligt riksdagens beslut (prop. 1977/78: 15. CU 1977/7815. rskr 1977/78: 134) skall systemet delas upp i två skilda system. ett för fastighetsregistrering och ett för in- skrivning. Beslutet innebär vidare att uppgifter om ca 600 000 fastigheter överförs till de maskinella registren i en första etapp.

• Sida 21
•  Original

Prop. 1978/79: 121 21

[rä/"Sl'tll't'f

Enligt regeringens beslut i maj 1975 om den långsiktiga inriktningen av informationssystemutvecklingen inom försvaret utvecklas datorstöd både för operativ/taktisk ledning och för ledning av för—bandsproduktion. Sys- temutveckling samt utbyggnad av datakraft sker utifrån de krav som verk- samheten i krig ställer. Datorstöd utvecklas för myndigheter på central. re- gional och lokal nivå och anpassas till olika användares behov. En stor del av försvarets datordrift är förlagd till driftenheter inom försvarets datacen- tral.

A IImän försäkring

Systemet för allmän försäkring omfattar flera stora delsystem. bl.a. sjukförsäkring. pensioner och barnbidrag. De rutiner som ingår i systemet är hjälpmedel för de arbetsuppgifter som åvilar de allmänna försäkrings— kassorna. Vid försäkringskassornas lokalkontor och centralkontor finns tcrminalutrrrstning som används för att mata in nya uppgifter och för att nå den information som lagras vid den centrala datoranlä'ggningcn vid riksför— säkringsverket i Sundsvall. Från den centrala anläggningen ombesörjs en mycket omfattande utsändning av utbetalningsavier och rutinförfrågningar till de försäkrade. Den framtida inriktningen och organisationen av syste- met utreds f.n. av utredningen om ADB inom den allmänna försäkringen m.m. (ALLFA).

Affärsrerkun

lnom de stora aflärsverken. dvs. postverket. televerket. statens jämvä- gar och statens vattenfallsverk. finns ett antal stora administrativa ADB- system. framför allt för ekonomiadministration, dvs. hantering av fakturor och inbetalningar. bokföring och redovisning. Som exempel kan nämnas postverkets system för hantering av postgirotransaktioner samt postkasse- maskiner för direkt registering av in- och utbetalningar på ADB-medium. Flera affärsverk har vidare system för planeringsändamål. Inom vissa af- färsverk förekommer även omfattande teknisk-vetenskaplig databehand- ling samt användning av datorer för styrning och övervakning av tekniska processer.

Bil— ('i'/) körk(rr/sregisrering

ADB används för handläggning av körkortsärenden. kontrollbesiktning av fordon. kilometerskatt. kontroll av försäkringsinnehav samt bered- skapsplanläggning. För dessa ändamål har centrala bil- och körkortsregis- tcr byggts upp med placering vid statens trafrksäkerhetsverk i Örebro. Länsstyrelserna. polisen och vissa försäkringsbolag har tillgång till dessa register via lokalt placerade terminaler.

• Sida 22
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ' ,,

Offentlig statistik m. m.

lnom statistiska "centralbyrån (SCB) är statistikproduktionen numera nästan helt ADB-baserad. Som underlag för statistikproduktionen för SCB flera centrala register. främst registret över totalbel'olkningcn. centrala fö- retagsregistret och lantbruksregistret. Vidare får SCB kopior på andra re- gister från olika myndigheter. SCB förser i sin tur ett stort antal statliga och kommunala myndigheter. företag. organisationer m.fl. med statistiskt pla- neringsunderlag.

För den regionala samhällsplaneringens behov har utrednings- och ut- vecklingsarbete bedrivits inom bl.a. SCB och ADB-beredningsgruppcn (C I973106) inom kommundepartemcntet.

I-"ulklmklöring och beskattning

lnom folkbokföringen och beskattningen finns sedan länge ett ADB-sys- tem i drift. Detta håller f. n. på att ersättas med ett nytt system som främst innebär ökat datorstöd för de lokala skattemyndigheterna och länsstyrel- serna vid granskning. taxering. uppbörd m.m. I det nya systemet fördelas registrering och ADB-bearbetningar mellan central. regional och lokal ni- vä. Systemet omfattar i ett första led folkbokföring. taxering och uppbörd. På sikt planeras även mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter ingå.

Ekunomiadministratimr (n'/1 Iöneuträkning

För ekonomisk redovisning m.m. finns ett generellt system för statsför- valtningen. system-S. Ansvaret för system-S åvilar riksreviSionsverket. Driftmässigt är systemet förlagt till DAFA.

Ett generellt statligt löncuträkningssystem (SLÖR) häller f. n. på att in- föras. Systemet kommer att beröra omkring hälften av de ca 550000 perso- ner som omfattas av löneavtalen på den statliga sidan. Statskontoret sva- rar för utveckling och införande av SLÖR. Ansvaret för systemet avses dock överflyttas till statens personalpensionsverk i Sundsvall. Databe- handlingen ombesörjs av DA FA vid datacentralerna i Stockholm och Gäv- le samt av Uppsala datacentral.

Utbildningsväsande!

lnom utbildningsväsendet. framför allt inom högskolan, används ADB i stor omfattning såväl för forskning och utbildning som för administrativa uppgifter. På sex högskoleorter finns särskilda datacentraler för en rad skilda uppgifter inom i första hand forskning och utbildning men även för administration inom högskolan. Till övervägande delen är det här fråga om teknisk-vetenskaplig databehandling bl. a. med utnyttjande av smådatorer. Vidare finns bl. a. system för studiedokumentation inom och antagning till högskolan. Universitets- och högskoleämbetet svarar för dessa system. lnom det administrativa området finns även ett särskilt system för hand- läggning av studiemedel. studiestödets informationssystem. till vilket stu-

• Sida 23
•  Original

Prop. 1978/79: 121 23 diemedelsnänmdema har tillgång via terminal. Centrala studiestödsnänm- den svarar för detta system. Driften av systemet är förlagd till DAFA.

];".t't'kutionst'iisentlt'l

Kronofogdemyndighcterna inom Södermanlands län och Uppsala län använder som stöd för handläggningen av indrivningsmål ett särskilt ADB- system. redovisningssystem inom exckutionsväsendct (REX). som ut— vecklas och underhålls av riksskatteverket. Själva datordriften är förlagd till DAFA med terminalätkomst till registret från kronofogdemyndigheter- na. Driften håller f. n. påatt utvidgas även till Stockholms län. Beslut om ytterligare utvidgning av systemet har ännu inte fattats. l regeringens pro- position l978/79: l()() föreslås att REX skall införas som ett länsslutet sys- tem i Göteborgs och Bohus län.

Kommuner och landsting

lnom landstingen finns ADB—system för dels rent administrativa verk— samheter som ekonomisk redovisning. personal— och löneadministration och materialredovisning. dels medicinskt-administrativa uppgifter bl.a. patientadministration samt vård- och resursplanering. Vidare används ADB—teknik för medicinska ändamål som klinisk verksamhet och forsk— ning. laboratoriefunktioncr och hälsokontroller.

Flertalet kommuner använder ADB bl. a. för personal- och löneredovis- ning. för handläggning av sociala bidrag. redovisning vid de tekniska ver- ken m.m. De största kommunerna har i allmänhet egna datoranläggningar. De flesta kommuner utnyttjar dock Kommun-Data AB eller i några fall an- nan servicebyrä.

2.2 ADB-verksamhetens omfattning. utveckling och sammansättning

Det har i flera sammanhang gjorts försök att i ekonomiska och andra ter— mer beräkna den totala omfattningen av användningen av datorer i stats- förvaltningen och i samhället i dess helhet. Dessa beräkningar är dock mycket osäkra. Skälen härtill är flera. ADB-systemen är ofta starkt integre- rade i de verksamheter de betjänar. Särskilt när det gäller personalens ar- bete i datorstödda verksamheter kan det ofta vara svårt att avgöra vilka ar- betsmoment som bör hänföras till ADB-användningen resp. övrig hand- läggning. Som exempel kan nämnas arbetet vid terminal som kan innebära såväl ren registrering av data som informationsuttag. beräkningar m. m. i samband med handläggning av ärenden. I det senare fallet kan arbetet vid terminalen ersätta manuellt arbete med anteckningar. uträkningar etc. Ett annat skäl till svärighetema att beräkna ADB-kostnadema är att myndig- heternas redovisningssystem i allmänhet inte är så konstruerade att de spe- ciella kostnaderna för ADB direkt kan särskiljas.

• Sida 24
•  Original

Prop. 1978/79: 121 34

Även bortsett från ovan nämnda avgränsningsproblem rn. m. kan man diskutera vilka siffror som är relevanta mått på ADB-kostnaderna. Som ex- empel kan nämnas att riksrevisionsverket (RRV) beräknat de totala direk- ta Al)B-kostnaderna i statsförvaltningen inkl. centrala stödfunktioner för budgetåret 1978/79 till 1 500 milj. kr. Dessa siffror kan synas höga. Å andra sidan blir ADB-kostnaderna i relation till övriga kostnader ofta mycket lå- ga. Härvid kan nämnas att när det gäller systemet för den allmänna försäk- ringen har ADB-kostnaden per registerlörd individ beräknats till ca 0.12 % av utbetald ersättning. ADB-kostnaderna per försändelse (pension. barnbi— drag osv.) har beräknats till i genomsnitt 1:05 kr. Som jämförelse kan näm- nas att exempelvis portokostnaderna i genomsnitt uppgår till 2:10 kr per försändelse.

Det finns således knappast några siffror som entydigt kan ses som ett tillfredsställande mått på ADB-användningen i samhället resp. i statsför- valtningen. De beräkningar och bedömningar som gjorts med skilda ut- gångspunkten bör emellertid sammantagna kunna ge en god bild.

1 det följande redovisas några siffror rörande det totala omfånget och sammansättningen av ADB-användningen i landet. Därefter redogörs för bedömningar av omfattningen av statsförvaltningens ADB—användning. Dessutom berörs kortfattat hur den fortsatta utvecklingen kan komma att gestalta sig.

Samhället i stort

Statens industriverk har i uppdrag att fortlöpande bevaka utvecklingen inom dataområdet. Verket presenterade år 1978 en rapport ”Datamarkna- den inför 1980-talet" i vilken den totala datamarknaden i form av utrust- ning och tjänster beräknades uppgä till ca 4 miljarder kr. för år 1976. Den fakturerade försäljningen och uthymingen av utrustning. inkl. de program- varor. teknisk service m. m. som normalt följer med detta. uppgick därvid till drygt 2.3 miljarder kr. Försäljningen av datatjänster uppgick till nära 1.1 miljarder kr. I 1976 års priser förväntas marknaden är 1980 överstiga 7 miljarder kr.. motsvarande en årlig tillväxt av ca 17 %.

Den svenska produktionen av utrustning och därmed sammanhängande tjänster uppgick enligt industriverket år 1976 till ett värde av drygt 1.7 mil- _iarder kr.

Det totala antalet datorer av skilda slag (kontorsdatorcr. minidatorer och generella datorer) avsedda föri huvudsak administrativa tillämpningar beräknades till ca 3 700 år 1975. Denna siffra förväntas öka till ca 9800 år 1980. Antalet terminaler var år 1975 enligt industriverkets beräkningar 18600 och förväntas år 1980 uppgå till 60 000—65 000.

Industriverket har också kartlagt den regionala fördelningen (år 1975) av datorer och terminaler. Med ledning av denna kartläggning kan följande översikt göras.

• Sida 25
•  Original

Prop. 1978/79: 121 25

Län Procentuell fördelning av datorer terminaler (endast av generell typ)

Stockholms 43 65 Göteborgs och Bohus 12 6 Malmöhus 8 3 Summa 63 74 Övriga län 37 26 Summa 100 100

Industriverkets kartläggning ger vidare följande fördelning av dator- utrustning efter näringsgrenar.

Näringsgren Procentuell fördelning av datorer terminaler (endast av generell typ)

Tillverkningsindustri 40 17 Drivande av datamaskincentral 17 31 Varuhandel 15 4 foentlig förvaltning 7 14 Ovriga näringsgrenar 21 34

Summa 100 100

Stats/örvaltningen

Riksrevisionsverket (RRV) har genomfört en särskild studie av ADB- användningen vid tio stora statliga myndigheter och därvid belyst kostna- derna. Resultatet av studien har redovisats i en rapport "Tio myndigheters ADB-verksamhet — styrning. kostnader m. m.". RRV anger därvid följan— de uppkomna resp. beräknade kostnader (milj. kr.) för dessa myndigheter:

1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79

266.5 335.1 440.8 'Ji 7 '.oJ .5 6582

Även vid dessa beräkningar har det förekommit svårigheter att avgöra vad som skall räknas som direkta ADB-kostnader. RRV framhåller därför att siffermaterialet är osäkert.

Dessa myndigheters ADB-kostnader har enligt RRV ökat med i genom- snitt ca 30% per år under den senaste femårsperioden. i huvudsak räknat i löpande priser.

Med ledning av ovan nämnda uppgifter uppskattar RRV att de totala di- rekta kostnadema för statsförvaltningens ADB-verksamhet budgetåren

• Sida 26
•  Original

Prop. 1978/79: 121 26

1976l77. 1977/78 och 1978/79 till 907. 1 197 resp. 1382 milj. kr.. exkl. een- trala stödfunktioner vid statskontoret. försvarets rationaliseringsinstitut. datainspektionen m.m.

På uppdrag av datasamordningskommittén (DASK) undersökte stats- kontoret år 1976 ADB-kostnaderna för budgetåret 1973/74. varvid dessa beräknades till 700 milj. kr.

Dataindustriutredningen (SOU 1974: 10) beräknade att de totala kostna- derna för den offentliga sektorn år 1972 uppgick till 610 milj. kr. Med led- ning av DASK1s statistikuppgifter kan antas att ca 80 C'r härav faller på statsverket. dvs. ca 5.10 milj.kr.

Nämnda siffror kan ställas i relation till statsbudgetens utgifter för resp. är. (Siffrorna för 1972 avser kalenderår. i övrigt budgetår).

1972 1973/74 1976/77 1977/78 1978/79 Total ADB-kostnad (miljoner kr.) 510 700 907 1 197 1382 Statsbudget (miljarder kr.) 55 67 l l 1 120 156 % 0.9 1.0 0.8 1.0 0.9

Statsverkets totala ADB-kostnader synes under 1970-talet således utgöra oförändrat något mindre än 1 % av statsbudgeten.

1 de angivna ADB-kostnadema ingår även kostnader för utveckling och drift av ADB-system inom socialförsäkringssektom. Om socialförsäkring- ens utgifter läggs till statsbudgeten blir ADB-kostnadernas andel av total- kostnaderna ca 0.8. 0.9. 0.7. 0.7 resp. ca 0.7 9? för ovan nämnda tidsperio- der.

RRV anger att ca tre fjärdedelar av de totala direkta kostnaderna utgörs av produktionskostnader. dvs. kostnader för drift av system. Resterande del. ca en fjärdedel. faller på systemutveckling. Variationen mellan myn- dighetema är dock relativt stor. Relationen mellan produktionskostnader och systemutvecklingskostnader förefaller vara tämligen konstant under den studerade tidsperioden.

Statskontoret presenterar årligen sammanställningar rörande beställd och installerad utrustning i skriften "Statliga datorer". Av den senaste ut- gåvan framgår bl. a. att det ackumulerade anskaffningsvärdet av befintlig datorutrustning inom statsverket den ljanuari 1978 uppgick till 1046 milj. kr. Med ledning av uppgifterna i nämnda publikation kan följande sam- manställning göras beträffande antal datorer och driftställen (vari vissa mi- nidatorer inkluderas) inom den statliga sektorn.

• Sida 27
•  Original

Prop. 1978/79: 121 27

Antal Antal datorer driftställen Statlig förvaltning 85 60 Affärsdrivande verk [9 8 Summa 104 68 Statliga bolag 28 22

Summa 132 90

Volymökningen beträffande ADB—utrustningen inom den del av statsför— valtningen som omfattas av statens datamaskinfond kan uppskattas med ledning av hur "utrustningshyroma" har utvecklats. Med utrustningshy- ror menas summan av fondavgifter och hyror för all den utrustning som an- skaffats via statens datamaskinlond. Utrustningshyrorna har utvecklats enligt följande (milj. kr.):

1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79

93 100 121 137 150

Under den angivna femårsperioden har hyreskostnaderna ökat med 6192. Ökningen av hyreskostnaden understiger väsentligt statsbudgetens procentuella ökning för samma tidsperiod.

Som ett exempel på ADB-kostnadernas fördelning vid en myndighet kan tas siffror för riksförsäkringsverket. Budgetäret 1976/77 uppgick de totala ADB-kostnadema inom riksförsäkringsverket till ca 66.3 milj. kr. Härav utgjorde ca 35 % personalkostnader, ca 58 % utrustningskostnader och ca 7 % övriga kostnader.

Vid datacentralerna för högre utbildning och forskning var de totala kostnaderna för budgetåret 1977/78 ca 76 milj.kr.. varvid lönekostnaderna- utgjorde ca 38 9"? . utrustningskostnaderna ca 42 % och övriga kostnader ca 20 %.

Den/ilrlsatlu utvecklingen

Mycket talar för att ADB-användningen kommer att fortsätta att öka i snabb takt. Visserligen har ADB redan införts inom de flesta stora förvalt- ningsområdena i statsförvaltningen men å andra sidan tas ADB hela tiden i anspråk för fler och nya arbetsuppgifter inom myndigheterna. Detta sam- manhänger bl. a. med att kostnaderna för ADB-utrustning snabbt sjunker och att det blir lönsamt att använda ADB för allt flera uppgifter.

Det finns dock faktorer som verkar äterhällande. Effekterna av kost- nadsminskningarna vad avser utrustningen motverkas av att lokal- och personalkostnadema för utveckling och drift av ADB-system förväntas fortsätta att öka kraftigt. En spridning av datordriften som förordas i det följande (kap. 8) kommer att ställa anspråk på att nya lokaler ställs i ord-

• Sida 28
•  Original

Prop. 1978/79: 121 78

ning för sådant ändamål. Ökad användning av ADB kräver också tillgång till mer personal för utveckling och drift. Till detta kommer att effekterna av att använda ADB i en del fall kan bli sådana att ADB inte kan användas i full utsträckning.

2.3 Organisation av ADB i statsförvaltningen m. m.

Administrativ utveckling och därvid också användningen av ADB är pri- märt en myndighetsuppgift. Det ankommer på den enskilda myndigheten att svara för sin administrativa utveckling i syfte att uppnå en effektiv re- sursanvändning. Det finns dock. vilket redovisas längre fram (kap. 6). flera. inslag av centrala stöd- och styrningsåtgärder för administrativ utveckling och ADB.

lnledningsvis skall i detta avsnitt beröras hur utveckling och drift av ADB—system kan vara organiserad inom myndigheter och förvaltningsom- räden. Därefter görs en översikt över vilka centrala organ som finns på området. samt över befintlig central styrning och samordning.

När det gäller utveckling och underhåll av ADB-system har de flesta stora ADB-användande myndigheter egen personal och andra resurser för detta. Oftast är sådana resurser samlade till särskilda enheter för systemut- veckling eller kombinerade utvecklings- och driftenheter. lnom förvalt- ningsområden där den regionala och lokala verksamheten är förlagd till andra myndigheter än centralt ansvarig myndighet eller till självständiga organ. t.ex. de allmänna försäkringskassoma. sker oftast systemutveck- Iingen vid den centralt ansvariga myndigheten. Som exempel kan nämnas folkbokföringen och beskattningen där det löpande arbetet till största de- len utförs vid de lokala skattemyndigheterna och länsstyrelserna men där systemutvecklingen sker inom riksskattcverket. som har ett hundratal an- ställda för detta ändamål. lnoni socialförsäkringssektorn svarar på mot- svarande sätt de allmänna försäkringskassorna för ärendehandläggningen. medan riksförsäkringsverket svarar för systemutvecklingen.

1 en del fall har särskilda organ inrättats för utveckling och införande av ADB-system för en eller flera förvaltningssektorer. Exempel på detta är centralnämnden för fastighetsdata som på detta sätt svarar för utveckling av system för fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet.

Myndigheter som använder ADB i mindre omfattning har i regel inga el- ler små egna systemutvecklingsresurser och överlåter ofta systemutveck- lingen på såväl statliga som privata konsultföretag eller servicebyråer. Även myndigheter med omfattande egna systemutvecklingsresurser ut- nyttjar i varierande grad konsulter och andra utomstående resurser vid ar- betstoppar eller för specialistuppdrag.

Även datordriften är organiserad på flera sätt. Stora myndigheter och förvaltningsområden har oftast egen datordrift. Detta innebär att det finns en särskild organisation inom resp. myndighet eller område för denna Upp-

• Sida 29
•  Original

Prop. 1978/79: 121 29

gift, Själva datordriften. säväl vad gäller personal som utrustning. behöver härvid dock inte utföras centralt. Exempelvis sker driften av det nya ADB—systemet för folkbokföring och beskattning såväl centralt som regio— nalt. Det finns således en organisation både vid riksskatteverket och vid de flesta länsstyrelser för denna uppgift. På socialförsäkringsomradet är du- tordriften däremot för närvarande centraliserad till riksförsäkringsverket. Försäkringskassorna utför dock registrering och har tillgång till informa- tionen i de centrala registren via ett väl utbyggt terminalsystem.

En annan vanlig driftform som används av både små och stora ADB- användare är att anlita servicebyråer. i första hand statliga. för datordrif- ten. ldcssa tall förekommer flera grader av ansvarstagande frän serviceby- råernas sida. från enbart maskindrift till ansvar även för anpassning och vidareutveckling av system.

I detta sammanhang bör nämnas datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA). som har till uppgift att utföra administrativ data— behandling på uppdrag av i första hand statliga civila myndigheter. Verk- samheten skall vara ekonomiskt självbärande och finansieras genom avgif- ter. 1 män av resurser fär DAFA åta sig uppdrag även från annan uppdrags- givare än statligt organ. Datordriften vid DA FA är till större delen förlagd till Stockholm. Därutöver finns en större filial med egen dator i Gävle. en mindre filial med viss datorutrustning i Non'köping samt en enhet för data— registrering i Hallstavik.

Andra datordriftorganisationer som delvis har karaktär av gemensamma organ är försvarets datacentral (FDC) och datacentralerna för högre ut- bildning och forskning. FDC är en servicebyrå som betjänar myndigheter- na inom försvarsdepartementets område. Verksamheten skall vara ekono— miskt självbärande och finansieras genom avgifter. Datordriften är förlagd till driftenheter i Arboga. Karlstad. Kristianstad. Solna (läggs ner under är 1979). Stockholm och Östersund.

De datacentraler för högre utbildning och forskning som finns i Stock- holm. Göteborg. Lund. Linköping. Uppsala och Umeå utför i viss ut- sträckning databehandling på serviccbyråbasis för statliga och andra kun- der. Verksamheten vid d6ssa datacentraler är dock i första hand avsedd för forskningens och undervisningens behov. Även myndighetsinterna da- tacentraler har i vissa fall servicebyråuppdrag.

Vad gäller organisationen på central nivå för styrning och samordning av ADB bör först nämnas statskontoret som är central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverksamheten inom den civila statsförvaltningen. Det åligger statskontoret bl.a. att ta initiativ till. leda och medverka i rationali- sering inom myndigheterna samt att samordna hela den civila statsförvalt- ningens rationaliseringsverksamhet. Statskontoret svarar vidare för sam- ordning i fråga om anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning samt förvaltar statens datamaskinfond.

• Sida 30
•  Original

Prop. 1978/79: 121 30

Försvarets rationaliseringsinstitttt (FRI) har i stora delar motsvarande uppgifter för försvarsdepartemcntcts område.

En annan viktig myndighet i detta sammanhang är televerket som svarar för överföring av data mellan skilda platser. Televerket tillhandahåller en rad tjänster för dataöverföring på telenätet och svarar också för det all- männa datanät som är under uppbyggnad.

Vidare bör nämnas datainspektionen. som har till uppgift att pröva frå— gor om tillstånd att föra personregister med ADB och utöva tillsyn enligt bl.a. datalagen.

! sammanhanget kan också nämnas statistiska centralbyrån (SCB). [ SCB:s uppgifter ingår bl.a. att bevaka att de statistiska synpunkterna till- godoses i de fall underlag för statistik utgöres av material som annan myn- dighet samlar in för administrativt ändamål.

Statskonsult AB är ett statsägt konsultföretag vars verksamhet omspän- ner området administrativ utveckling i vid mening. Företaget har nyligen delat upp sin verksamhet efter funktionella principer på ett moderbolag och ett antal dotterbolag där den egentliga konsultverksamheten bedrivs.

Samverkan mellan de ADB-användande myndigheterna inom den civila statsförvaltningen. exklusive affärsverken. å ena sidan och statskontoret. DAFA och Statskonsult AB å den andra regleras i förordningen ( 1975: 567) om rationaliseringsverksamhet inom den civila statsförvaltningen. ”ratio- naliseringsförordningen"'. Enligt denna bör myndighet vid utveckling av ADB-system och vid annan rationaliseringsverksamhct så tidigt som möj- ligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell betydelse. För anskaffning av datorutrustning gäller särskilda bestämmelser. Vid sådana tillfällen skall alltid statskontoret kontaktas. Statskontoret skall inom ramen för tillgängliga resurser i första hand biträ- da myndigheterna i rationaliseringsutredningar som berör hela eller större delar av en myndighets verksamhet. berör en myndighets kontakter med annan myndighet eller gäller verksamheter som är gemensamma för flera myndigheter.

När det gäller databehandling bör enligt rationaliseringsförordningen myndigheterna vid införande eller förändring av ADB-rutiner i första hand använda de färdiga program för ADB-system som DAFA eller annan statlig myndighet kan tillhandahålla. om dessa i rimlig grad tillgodoser myndighe- tens bchov. Vid DAFA finns vidare ett antal system i drift. som är av den karaktären att de är generellt användbara för många myndigheter. dvs. standardsystem. Myndighet bör ge DA FA sådana uppdrag som avser an- passning av standardsystem som DAFA tillhandahåller eller ändring av ADB-system i drift vid DAl-"A om uppdragen är av begränsad betydelse för myndighets organisation eller manuella rutiner.

Myndigheterna skall samråda med statskontoret i frågor om anlitande av privat servicebyrå för drift av ADB-system. Statskontoret skall därvid un- dersöka om driften med fördel kan förläggas till statlig datacentral.

• Sida 31
•  Original

Prop. 1978/79: 121 31

Andra rationaliseringsuppdrag än sådana som ankommer på statskonto- ret och DA FA bör enligt rationaliseringsförordningen lämnas till Statskon— sult AB eller annat lämpligt organ. Statskonsult skall alltid ges tillfälle att inkomma med anbud. Här bör emellertid anmärkas att monopolutredning- en (B 1977: (18) nyligen har föreslagit att denna bestämmelse skall upphä- vas. Utredningen kommer även att i ett slutbetänkande behandla frågan om DAI—"Azs ställning.

När det gäller organisationen av systemutveckling och datordrift i den kommunala sektorn kan nämnas att Kommun-Data AB svarar för utveck- ling och drift av ADB-system som i varierande utsträckning används av flertalet landsting och kommuner. Kommun-Data. vars verksamhet är av- giftsfinansierad. har enheter för utveckling och drift på flera orter i landet. Några större landsting och kommuner har utveckling och drift i egen regi. Även utnyttjande av andra servicebyråer förekommer.

2.4. Utredningar m. m. rörande ADB i statsförvaltningen

2.4./ Allmänt

Denna proposition behandlar som tidigare (kap. 1) har nämnts i första hand frågor rörande användningen av ADB för administrativa ändamål i statsförvaltningen. Frågor av detta slag har utretts eller utreds i en rad sammanhang. I det följande redogörs för några mer väsentliga och aktuella utredningsinsatser. främst sådana somjag senare återkommer till och som har påverkat överväganden och ställningstaganden.

Därefter (kap. 3) redovisas utredningar med mera generell inriktning än enbart användningen av ADB i statsförvaltningen.

2.4.2 Datusan:ordningskomminén Jag vill i denna redovisning börja med datasamordningskommittén (DASK) som regeringen tillsatte år 1971. Den grundläggande uppgiften angavs vara "att mot bakgrund av dagens situation i fråga om etablerade eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning — främst inom den offentliga sek- torn men även i övrigt — som är möjlig och önskvärd såväl i dagsläget som på sikt". DASK formulerade själv sina uppgifter så att man skulle strukturera och belysa behoven av och möjligheterna till sektors- och myndighetsövergri- pande samordning av den administrativa databehandlingen i första hand i statsförvaltningen. Vidare skulle kommittén ange riktlinjer för i vilka avse- enden samordning bör ske och på vilka frågor fortsatt samordningsarbete bör inriktas. Dessutom skulle man överväga de organisatoriska formerna för samordningsarbetet. DASK publicerade flera delrapporter och annat material. Uppdraget re-

dovisades i ett slutbetänkande "ADB och samordning" (SOU 1976: 58).

• Sida 32
•  Original

Prop. 1978/79: 121 32

Betänkandet har rcmissbchandlats. Yttranden har inkommit från över 80 myndigheter. kommuner och organisationer. (En förteckning över remiss- instanscrna finns i bilaga 2.)

DASKzs betänkande utgör. tillsammans med rcrnissyttrandena. på många punkter ett av de viktigare underlagen för denna proposition. 1 an- slutning till att olika frågor behandlas redogörs därför för vad DASK och remissinstanserna har anfört. Här ges endast en kort innehållsbeskrivning.

DASK redogör i tre bakgrundskapitel (kap. 2—4) för datateknikens an- vändning i statsförvaltningen, problem och effekter i samband med ADB samt för den centrala styrningen och samordningen när det gäller ADB i statsförvaltningen.

Därefter diskuteras i kap. 5 några mer grundläggande och principiella frågor när det gäller användning av ADB i statsförvaltningen. främst i vad mån ADB-system för skilda verksamheter bör samordnas och graden av centralisering och decentralisering i planeringen. styrningen och samord- ningen pä ADB—området.

1 kap. (>. som är ett av de viktigaste kapitlen i betänkandet. behandlar DASK olika samordnings- och organisationsfrägor rörande utveckling och drift av ADB—system i statsförvaltningen. Bland de frågor som behandlas kan nämnas förutsättningama för samverkan med andra sektorer: centrala eller regionala ADB—system för enhetliga och riksomfattande administrati— va verksamheter: myndighets- och sektorsvis ("dedicerad") datordrift el- ler samordnad datordrift: samt behovet av statlig servicebyråverksamhet. DASK sammanfattar sina synpunkter i ett förslag till riktlinjer för dator- driftens organisation och förläggning i statsförvaltningen.

1 ett särskilt kapitel (kap. 12) behandlar DASK uppgifterna för och av- gränsningen av följande statliga datacentraler/grrrpper av datacentraler: datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA). datacen- tralerna för högre utbildning och forskning. statistiska centralbyråns data- central och dataenheterna vid länsstyrelerna.

I ett annat centralt kapitel. kap. 7. behandlas frågor om samordning när det gäller hantering och användning av data. Därvid behandlas bl. a. förde- lar med och restriktioner mot att data som insamlas i ett ADB-system an- vänds även i andra system och verksamheter. Åtskillnad görs mellan an- vändning av data för '"individinriktade" ändamål resp. för statistikproduk- tion och samhällsplanering. Vidare behandlas frågorna om "datastandardi- sering". dvs. samordning av data i olika ADB-system till innehåll och form. samt särskilda bas- eller uppdateringsregister för vanliga informa- tionsobjekt (fysiska personer, företag/organisationer. fastigheter m.m.).

Vidare behandlas (kap. 8— 1 1. 13— 15) frågor om samordning vad gäller datakommunikation: standardisering. kompatibilitet (enhetlighet och ut- bytbarhet hos utrustning) m. m.: metoder. tekniker m. m.; säkerhet; an- skaffning. finansiering och förvaltning av ADB-utrustning: samt planering.

1 kap. 16 behandlas organisationsfrägor som rör den centrala myndig-

• Sida 33
•  Original

Prop. 1978/79: 121 33

hetsorganisationen när det gäller ADB i statsförvaltningen. DASK beskri- ver vad de övergripande samordningsuppgifterna innebär. DASK anser att dessa uppgifter även i fortsättningen bör åvila statskontoret. Vidare disktr- terar DASK olika åtgärder — främst behovet av resursförstärkningar och organisatoriska åtgärder — för att förbättra statskontorets möjligheter att fullgöra uppgifterna på ADB-området.

lett avslutande kapitel (kap. 17) tar DASK upp frågan om det behövs yt— terligare åtgärder av mer övergripande natur och då inte endast för stats— förvaltningen. Därvid behandlas bl.a. behovet av samhälls- och beteende- vetenskaplig forskning rörande användningen av ADB; förutsättningarna för att utveckla särskilda ADB-system för allmänhetens räkning; behovet av studier rörande den framtida användningen av telekommunikationer. datateknik och annan informationsteknologi: samt behovet av dataräd c. d. för övergripande princip- och policyfrågor på ADB-området.

2.4.3. Utredningar inom stulxknnloret

Statskontoret har som ett led i den övergripande planeringen och sam- ordningen av statsförvaltningens rationaliseringsverksamhet genomfört ett stort antal utredningar av ADB-frågor av generellt intresse. Här skall några sådana utredningar redovisas. Det bör dock nämnas att tyngdpunkten i statskontorets verksamhet har legat på utredningar avseende enskilda myndigheter eller förvaltningssektorer.

En delav utredningama på ADB-området under den tid DASK arbetade skedde på uppdrag av eller i samarbete med DASK. Som exempel på insatser som statskontoret har gjort under 1970-talet kan nämnas utredningar avseende "datastandardisering" (samordning av data till innehåll och form). bas— och uppdateringsregister för fysiska per- soner och företag/organisationer samt andra frågor rörande organisation och samordning när det gäller insamling öch lagring av uppgifter om före- tag o.d. Vid statskontoret finns numera en dokumentationscentral (DOC) med

uppgifter om statliga ADB-system. Syftet med DOC är bl.a. att ge myndig- heter. organisationer och enskilda möjlighet att överblicka ADB-systemen i statsförvaltningen och vad slags information de innehåller. Myndigheter- na kan vid utveckling av ADB-system vända sig till DOC för att ta reda på om uppgifter som man har för avsikt att samla in kanske redan finns i något annat system. varefter ett samutnyttjande kan övervägas. Vidare bidrar DOC till att skapa bättre förutsättningar för samordning av systemutveck- lingen.

Andra insatser har gällt metoder för dataregistrering; utformningen av arbetsplatser m.m. vid användning av bildskärmsterminaler: samordning i fråga om datakommunikation; användning av informationssökningssystem (lR-system): hjälpmedel för kostnadskalkylering och effektbedömning;

3—Riksdagen [978/79. I rum!. Nr IZI

• Sida 34
•  Original

Prop. l978/79: 121 34

ADB-säkerhet: standardisering: samt driftuppföljning o.d. Insatserna på de tre sistnämnda områdena skall kortfattat beröras.

Sedan flera år har statskontoret bedrivit arbete inom området för ADB- säkcrhet. Arbetets inriktning och uppläggning har skett i samråd med DASK och i samarbete med ADB-användande myndigheter och även leve- rantörer av datorutrustning. Arbetet har syftat till att inventera förekoms- ten av och vid behov anpassa och utarbeta de tekniker. metoder och andra skyddsåtgärder som krävs för att godtagbar säkerhet. tillförlitlighet och kvalitét i övrigt skall uppnås vid användning av ADB i den offentliga för- valtningen. Vidare har syftet varit att utarbeta förslag till normer. rekom- mendationer och andra åtgärder på säkerhetsområdet samt att skapa lämp- liga former dels för en fortlöpande bevakning av utredningar inom säker- hetsområdet, dels för rådgivning till de för säkerheten ansvariga och andra intressenter. Utredningsmässigt har arbetet delats tipp i fyra delområden. nämligen kapitalskydd. med vilket främst avses fysiskt skydd av datoranläggingar. _liiiikriunxskydd innebärande åtgärder för att skydda ADB-system från stör- ningar. dataskydd. dvs. skydd mot otillbörlig åtkomst till data samt kva- litets—skydd som innebär åtgärder för att data i ADB-system fortlöpande skall ha tillräcklig användbarhet.

Som ett resultat av arbetet på säkerhetsområdet har statskontoret givit ut en rad dokument i form av handböcker o. d. samt givit råd och vägled- ning i andra former.

Statskontoret är även engagerat i arbetet med standardisering på ADB— området och utger bl.a. en skriftserie som benämns Tekniska normer. Ar- betet är inriktat på att ta fram standarder och andra normer och på att få sådana kända och tillämpade. Vidare kan nämnas att ett till statskontoret knutet standardiseringsråd för ADB-området inrättades år 1974 på förslag av DASK. ! detta ingår representanter för statliga myndigheter och ratio- naliseringsorgan. Kommun-Data AB samt Sveriges standardiseringskom— mission. Rådet skall verka för en samordning av standardiseringsverk- samheten inom den offentliga sektom.

För att tillvarata och sprida erfarenheter inom ADB-området avsätter statskontoret fortlöpande resurser för driftuppföljning och utveckling av metoder för driftplanering. Olika utredningar har genomförts och doku- menterats såväl på uppdrag från regeringen som på verkets eget initiativ. Vidare har studier gjorts t. ex. för att utröna datorbehovet på längre sikt vid olika större datacentraler. för att följa upp det tekniska och ekonomis- ka utfallet av enskilda ADB-investeringar och för att beskriva terminalers tillgänglighet.

Statskontoret har också i flera sammanhang utrett och utvecklat meto- der för projektarbete och därmed sammanhängande frågor. Ett exempel på detta från senare år är projektet "Ansvarsfördelning vid genomförande och drift av ADB—system" inom vilket generella frågeställningar som gäller

• Sida 35
•  Original

Prop. 1978/79: 121

'_oJ 'Ji

samspelet mellan kravställare. utvecklare och driftorgan har belysts. Pro— jektet har bedrivits tillsammans med DAFA och Statskonsult AB.

I flera fall har metoder och tekniker utvecklats och dokumenterats inom ramen för projekt som avsett enskilda myndigheters ADB-verksamhet.

2.4.4. Riksrt'i'isiunxverkvt

Riksrevisionsverket (RRV) granskar inom ramen för sin revisionsverk- samhet även myndigheternas användning av ADB. l-"lera granskningar av enskilda myndigheter och projekt har därvid utförts.

RRV har även gjort flera generellt inriktade studier av användningen av ADB i statsförvaltningen. Som exempel kan nämnas att verket är 1977 slut- förde en kartläggning av tio myndigheters styrning av systemutvecklings— arbetet. Resultatet redovisades i en rapport i början av år 1978. "Tio myn- digheters ADB-verksamhet — styrning. kostnader m. m. De myndigheter som undersökts är i huvudsak stora ADB-användare. bl. a. ingår flera affärsverk i undersökningen. och de antas svara för mer än hälften av ADB-användningen inom statsförvaltningen. Visst siffermaterial från rap- porten har tidigare (avsnitt 2.2) redovisats.

[ rapporten visas bl.a. att ADB-kostnaderna i statsförvaltningen ökar kraftigt. Vidare framhålls att kostnaderna för utvecklingsprojekt ofta blir betydligt högre än vad som ursprungligen har beräknats och att också ge- nomförandetiderna blir längre än som avsetts. Detta är enligt RRV bl. a. en följd av bristande styrning och kontroll. Mot bakgrund härav och med led- ning av tidigare erfarenheter pekar RRV på en rad åtgärder som bör vidtas.

i rapporten framhålls att en generell effektivitetsinriktad datapolitik som övergripande styr användningen av ADB måste skapas för att vidareut- veckla och stödja den myndighetsindividuclla verksamheten. Vidare bör övergripande normativa krav på och riktlinjer för myndigheternas använd- ning av ADB utarbetas. Det centrala samordningsansvaret måste definieras och i ökad utsträckning styras med operativa målangivelser. Dessutom bör användamas engagemang och roll i utvecklingsarbetet stärkas så att an- svar och beslut förankras och ett klarare kund-lleverantörsförhållande ut- vecklas mellan användare och utvecklare.

RRV behandlar i rapporten också möjligheterna till förbättringar i vad avser processen för urval och prioritering av ADB-projekt. tekniken att ge- nomföra projekt. hjälpmedel för lednings- och planeringsarbetet. budgete- ring och redovisning samt metoder och tekniker.

2.4.5. Utredningar på uppdrag av blidgetdepurtemvntet Samordnad regionalisering samt spridning av datordrift

Under våren och sommaren 1978 har Statskonsult AB genomfört två ut- redningar på uppdrag av mig. Det första uppdraget avsåg att belysa konse- kvenserna av samordnad regionaliserad datordrift för ett antal centrala

• Sida 36
•  Original

Prop. 1978/79: 121 36

ADB-system. Syftet med utredningen var närmast att konkretisera vad en samordnad regionalisering av driften för flera administrativa system kan innebära. De alternativ som skulle beskrivas var att driften förläggs till driftenhcter inom eller vid länsstyrelserna samt till 4—8 filialer inom DAFA. Alternativen skulle värderas med avseende på ekonomi i vid me- ning. utvecklingsbarliet. ant-'å'indarpåverkan samt säkerhet. Det andra uppdraget avsåg att beskriva ett antal mönster för hur datordrift kan spri- das inom myndigheter eller verksamhetsområden. dvs. spridning vid "de- dicerad" drift. De skilda mönstren skulle beskrivas med användande av exempel från befintliga eller planerde ADB-system. Även här skulle sådana aspekter som ekonomi. utvecklingsbarhct. användarpåverkan och sårbar- het belysas.

Statskonsult har redovisat sitt utredningsarbete i två rapporter "Sam- ordnad regionalisering av datordrift" och ”Modeller för spridning av da— tordrift".

Rapporterna har remissbehandlats. En närmare redogörelse för rapporternas innehåll samt remissinstanser- nas synpunkter lämnas i det följande (kap. 8 och bilaga 5).

Planering. styrning och samordning

Regeringen uppdrog i början av år 1978 åt riksrevisionsverket (RRV). statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitiit (FRI) att utreda vissa frågor rörande planering. styrning och samordning av ADB-verksamheten inom statsförvaltningen.

l utredningsarbetet skulle belysas bl. a. omfattningen och utformningen av underlag för beslut rörande utveckling och drift av ADB—system i de årli- ga anslagsframställningarna eller andra framställningar till regeringen. Vidare borde behovet och omfattningen av generella riktlinjeri form av fö- reskrifter. råd och anvisningar för användningen av ADB klarläggas. Även formerna för hur sådana riktlinjer skall utarbetas. hållas aktuella och spri- das borde utredas. Som områden där riktlinjer kan komma i fråga nämndes bl. a. organisation av systemutvecklingsprojekt och datordrift.

Arbetet har letts av en ledningsgrupp med företrädare för budgetdepar- tementet. RRV. statskontoret och FRl. Detta arbete har resulterat i en rapport. här kallad "Ledningsgruppens rapport". vilkeri har överlämnats till regeringen av de tre verken. Dessa har härtill fogat egna kommentarer och ytterligare utredningsmaterial,

( rapporten lämnas en rad förslag syftande till att förbättra stymingen. planeringen och samordningen. Därvid föreslås bl. a. åtgärder för att för- bättra myndigheternas planering av sin användning av ADB. Vidare före- slas att en särskild handläggningsordning för större systeminvesteringar in- förs. Rapporten bchandlar också hur myndigheter med en mera omfattan- de datordrift kan redovisa denna i en verksamhetsberättelse och -plan för verksamheten.

• Sida 37
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ' 37

I rapporten behandlas vidare hur systemutvecklingsprojekt bör redovi- sas i myndigheternas anslagsframställningar. Regler om detta föreslås ingå iden budgethandbok som RRV ger ut.

Omfattningen och utformningen av riktlinjer för användningen av ADB diskuteras. Vidare behandlas metodfrftgor. informations— och erfarenhets— förmedling. utbildning m.m.

Innehållet i rapporten återkommer jag till i det följande (kap. () och bila— ga 3). Ett femtontal ADB-användande myndigheter har vid en konferens haft tillfälle att lämna synpunkter på rapporten.

Dalasamt'erkan mellan stat, kommuner. landsting ut'/1 näringsliv

Frågor rörande datasamverkan mellan stat. kommun, landsting och nä- ringsliv har på mitt uppdrag utretts av en till budgetdepartementet knuten sakkunnig. Denne har redovisat sitt arbete i en rapport från juli l978. Ett av syftena med detta arbete har varit att undersöka om de slutsater som drogs av DASK (se avsnitt 2.4.2 ) fortfarande är giltiga.

] rapporten behandlas bl.a. möjligheterna att samutnyttja resurser för datordrift och till samverkan i systemutvecklingen. Vidare redovisas be- hov av och möjligheter till samarbete på särskilda områden som utbildning och samhällsplanering. Innehållet i rapporten återkommerjag till i det föl- jande (kap. 12 och bilaga 8).

3. Pågående utredningar av övergripande frågor

3.1. Inledning

I detta sammanhang är som tidigare sagts avsikten främst att redovisa regeringens principiella överväganden om användning och organisation av ADB i statsförvaltningen. Statsmaktemas ansvar för hur ADB-tekniken an- vänds är emellertid inte begränsat till statsförvaltningen. Åtgärder eller ini- tiativ till utredningar har vidtagits på flera väsentliga områden. Det finns därför skäl att redogöra för vidtagna åtgärder och för pågående eller nyss avslutat utredningsarbete på sådana områden.

I detta sammanhang begränsas redovisningen till åtgärder eller utred- ningsarbete av övergripande betydelse. främst frågorna om integritet. sår- barhet. sysselsättning och arbetsmiljö samt näringspolitik. Däremot be- handlas inte utrednings- och utvecklingsinsatser inom enskilda myndig- hets- eller verksamhetsområden. (Till en del framgår dock sådant utred- nings- och utveeklingsarbete av redogörelsen för större ADB-system m.m. i bilaga i.)

Ett viktigt skäl för att redovisa det arbete som pågår avseende de över- gripande frågoma är att överväganden som har gjorts i dessa frågor har på- verkat mina ställningstaganden rörande ADB i statsförvaltningen. Likasä

• Sida 38
•  Original

Prop. 1978/79:121 38

kan resultaten av pägaende utredningar leda till att de riktlinjer för stats- förvaltningen som presenteras i det följande bör kompletteras eller modi— fieras.

3.2 lnlegritetsskydd och datalagstiftning

Den omfattande användningen av ADB för ändamål som förutsätter re- gistrering av personuppgifter ledde här i landet till en debatt om konse- kvenserna härav för den enskildes integritet. I Sverige komplicerades in- tegritetsskyddsfrägorna dessutom av två speciella förhållanden. nämligen offentlighetsprincipen enligt vilken ADB-register i statsförvaltningen i prin- cip är offentliga samt den vitt spridda användningen av personnummer vil- ket underlättar s. k. samkörning av register. Farhägoma för att den person- liga integriteten skulle vara hotad ledde till att offentlighets— och sekretess- Iagstiftningskommittén (OSK) behandlade dessa frågor med förtur i ett sär- skilt delbetänkande ("Data och integritet"; SOU 1972: 47). Där föreslogs en ramlag med regler om bl.a. tillståndsplikt för ADB-baserade personre- gister samt att en särskild myndighet för uppgifter i samband med lagens tillämpning skulle inrättas. Regeringen följde i stora drag OSKzs förslag (prop. 1973133. KU l973: I9. rskr l973: l3l). Datalagen (l973z289) trädde delvis i kraft den I jttli I973. Samtidigt började datainspektionen verka. Sverige kom därigenom att bli det första landet i världen med en omfattan- de rättslig reglering av integritetsskyddet i samband med ADB-baserade personregister.

Datalagen syftar till att skydda den enskilde mot sådant otillbörligt in- trång i den personliga integriteten som kan bli följden av automatisk data- behandling av personuppgifter. Lagen innebär att ADB-register som inne- håller personuppgifter i princip inte får inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen. Vissa speciella regler gäller dock beträffande register som inrättas genom beslut av regeringen eller riksdagen. Före sådant be- slut skall emellertid datainspektionens yttrande inhämtas. I samband med att datainspektionen beviljar tillstånd för ett personregister skall inspektio- nen meddela de föreskrifter som behövs för att förebygga otillbörligt inte- gritetsintrång.

Mot bakgrund av datalagens karaktär av förstlingsverk och den livliga debatten om integritetsfrågorna tillsatte regeringen under våren 1976 en av riksdagen begärd utredning (Ju 1976: 05) om en översyn av datalagen. Ut- redningen som antog namnet datalagstiftningskommittén (DALK) fick till uppgift dels att överväga den rättsliga regleringen av integritetsskyddet i samband med registrering av personuppgifter i första hand när ADB-teknik används. dels att undersöka möjligheterna att ta den nya teknikens resur- ser i anspråk för att göra den information som är lagrad på ADB-medium hos det allmänna bättre tillgänglig för allmänheten. Detta har ansetts ligga väl i linje med de motiv som ligger bakom offentlighetsprincipen.

• Sida 39
•  Original

Prop. 1978/79: 121 39

DALK redovisade i augusti lif/'N i delbetänkandet Personregister — da- torer — integritet (SOU l978: 54) den-första etappen av sitt arbete.

I betänkandet framhåller DALK att erfarenheterna av datalagen på det hela taget är goda. Enligt I".)ALKzs mening bör personregister som förs med ADB i mer traditionell bemärkelse regleras särskilt även i fortsättning- en. Den nuvarande dalalagen kan därvid med vissa ändringar och tillägg tillgodose behovet ytterligare några år. På längre sikt bör prövas om inte en mera generell personregisterlagstif'tning som inte i första hand tar sikte på registreringstekniken. dvs. användningen av ADB. bör ersätta datala- gen. I betänkandet behandlar DALK vidare bl.a. fragorom samkörning av personregister och användningen av personnummer. befolkningsregister Och det samordnade person— och adressregistret (SPAR). frågor rörande innehållet i och formerna för datainspektionens tillståndsprövning. direkt- reklam m.m.

DALK har gjort en särskild undersökning för att belysa sambandet mel- lan personnummeranvändningen och riskerna vid samköming samt konse- kvenserna av att begränsa eller helt slopa personnummer. Enligt DALK:s mening skulle ett slopande av personnummer i personregister inte på något avgörande sätt sätta hinderi vägen för samkörningar. DALK framhåller också de höga oöverblickbara kostnadema härför. Man skulle enligt DALK:s mening visserligen på kort sikt försvåra möjligheterna till sam- körning. Dessa svårighcter skulle dock kunna övervinnas på något längre sikt. Metoder härför finns redan.

DALK berör även frågan om den driftmässiga organisationen och lokali— seringen av statliga ADB-system med integritetsskyddsintressct som ut- gångspunkt. DALKcs synpunkter i denna fråga redovisas i samband med att driftfrågorna behandlas ( avsnitt 8.5 samt bilaga 5).

DALKzs delbetänkande har remissbehandlats och är nu föremål för överväganden inom regeringen. Kommittén har i enlighet med direktiven inlett arbetet med etapp 2 angående ADB och offentlighetsprincipen. Kom- mittén har därvid till uppgift dels att utreda huruvida ADB urholkar offent- lighetsprincipen och om så är fallet ge förslag till åtgärder och dels under- söka om den nya tekniken kan utnyttjas för att förbättra det reella innehål- Iet i offentlighetsprincipen. Vidare skall kommitten bevaka det internatio- nella arbetet rörande reglering av dataflödet över gränserna. I den mån detta arbete leder till att svenska lagregler blir erforderliga på området skall kommitten utarbeta förslag till sådana lagregler. Kommittén skall också lägga fram förslag till de Iaghestämmelser som i övrigt påkallas av hänsyn till överföring av data över gränserna.

3.3 ADB och samhällets sårbarhet

Enligt beslut av regeringen tillsatte chefen för försvarsdepartementet år I977 sårbarhctskommitte'n (Fö I977202). SARK. med uppgift att utreda

• Sida 40
•  Original

Prop. 1978/79: 121 40

sårbarheten i det datoriserade samhället och att föreslå åtgärder för att minska denna sårbarhet. Utredningsuppdraget är inte begränsat till krigs- eller beredskapssituationer utan avser även hot- och påtryckningssituatio- ner m.m. i fred.

SÄRK har i en första etapp i augusti 1978 lämnat en lägesrapport med ti- teln ADB och samhällets särbarhet. Denna innehåller en kartläggning av sårbarhetsproblematiken och en kort sammanfattning av de slutsatser och bedömningar arbetet lett fram till. Vidare redovisas riktlinjer för det fort- satta arbetct som beräknas vara avslutat under hösten 1979.

I Iägesrapporten understryks att man i sitt arbete utgått från det självkla- ra förhållandet att det tekniskt utvecklade samhället inte kan undvara ADB-tekniken och att användningen av ADB har många fördelar för sam- hället. SÅRK räknar upp en mängd sårbarhetsfaktorer och risker som hör samman med ADB-användning. Därvid framhålls att rapporten lätt kan ge intryck av att all ADB-verksamhet innebär så stora risker och faror av olika slag att katastrofer och olyckshändelser borde vara mycket vanliga hos oli- ka datoranvändare. Detta är enligt SÅRK naturligtvis inte fallet. Många av de faror och risker som målas tipp är av den art att det är ganska osannolikt att de skall bli verklighet. SÅRK menar dock att kartläggningen av sårbar- hetssituationen ändå leder fram till den allmänna slutsatsen att sårbarheten är oacceptabelt hög i dagens genomdatoriserade samhälle. Kommittén an- ser också att utvecklingen går mot en större sårbarhet i framtiden om inte motåtgärder vidtas.

Enligt SÅRKzs uppfattning är de mest betydande sårbarhetsfaktorerna utlandsberoende. koneentrationsproblem. personalberoende samt risker förknippade med vissa typer av registerinnehåll. SÅRK gör sammanfatt- ningsvis följande bedömningar av sårbarhetsfaktorerna.

Det starka utlandsberoendet leder till att försörjningen med reservdelar som är nödvändiga för fortsatt datordrift på mycket kort tid blir kritisk i ett avspärrningsläge. Att datortillverkningen till övervägande del sker i utlan- det medför risker för obehöriga politiska påtryckningar och för störningar vid handelspolitiska åtgärder.

Utlandsberoendet förstärks av att ett stort antal bearbetningar sker utomlands. Vidare kan visst kvalificerat servicearbete utföras endast av utländska specialister.

Koncentrationsproblemet bottnar enligt SÅRK:s mening främst i den systemstruktur som är dominerande f. n. Koncentrationen har fortskridit längre än vad som bör accepteras från sårbarhetssynpunkt. Detta gäller så— väl enskilda system som det allt mer ökande inbördes beroendet mellan olika sytem. Växande storlek och komplexitet hos systemen och ökande beroende dem emellan öppnar vägen för databrott av mer avancerad och svårupptäckt art och med mera vidsträckta skadeverkningar som följd. Den geografiska koncentrationen av databehandling till storstadsområde-

na underlättar angrepp mot datacentraler och minskar därmed möjligheter- na tiII datordrift i ett kris— eller krigsläge.

• Sida 41
•  Original

Prop. 1978/79: 121 41

SÅRK pekar vidare på att personalberoendet blir en sårbarhetsfaktor genom att användningen av ADB i företag och myndigheter ofta är alltför starkt beroende av ett fåtal personer eller i vissa fall en enda person. Möj- ligheterna till insyn. kontroll och revision minskar om beroendet av nyc- kelpersoner förstärks genom att tillfredsställande dokumentation av sy- stem saknas.

Enligt SÅRKzs uppfattning har såväl ADB-systemens informationsinne- håll som deras känslighet från funktionell synpunkt stor betydelse för sår- barheten. Datorisering av särskilt känsliga samhällsfunktioner bör därför föregås av en ingående analys och bedömning av sårbarhetsproblemen. Om dessa inte kan lösas på ett tillfredsställande sätt bör funktionen inte bli föremål för datorisering.

SÅRK konstaterar att det från statsmakternas sida inte har skett någon styrning av den utveckling som lett fram till dagens genomdatoriserade samhälle. Någon övergripande bedömning av de risker som den samman- tagna datoriseringen av olika samhällsområden leder till har inte gjorts.

Detta torde främst ha sin förklaring i en bristande medvetenhet om och förutseende beträffande sårbarhetsproblem förknippade med ADB-utveck- lingen. Ibland när sådan medvetenhet förelegat har tids- eller kostnadsskäl

bidragit till att de ej tillräckligt beaktats. Med denna utgångspunkt menar SÅRK att första steget i arbetet med att

motverka sårbarheten är att försöka uppnå ett allmänt medvetande om de sårbarhetsproblem som föreligger. En utveckling i positiv riktning pågåri detta hänseende både i Sverige och utomlands. En vidgad offentlig diskus- sion i dessa frågor skulle vara av största värde.

Enligt SÄRK:s uppfattning är övergripande riktlinjer för datoranvänd- ningen från statsmakternas sida ofrånkomliga om man skall komma till rät- ta med sårbarhetsproblemen.

SÅRK:s synpunkter på centralisering —' decentralisering, integration m. m. redovisas i samband med att driftfrågoma behandlas ( avsnitt 8.6 och bilaga 5).

Beträffande utlandsberoendet kan det enligt SÅRK25 mening vara värt att överväga om detta kan begränsas t. ex. genom en svensk satsning på vissa sådana produkter inom ADB-industrin som nu endast kan erhållas ge- nom import. Möjligen kan en bättre reservdelsförsörjning uppnås genom avtal med leverantörer i samband med anskaffning av nya ADB-anlägg- ningar. En svensk serviceindustri skulle starkt kunna medverka till att be- gränsa sårbarheten. Vad beträffar ADB-bearbetningar utomlands bör det vara av svenskt intresse att sådana inte sker helt utan kontroll. För vissa typer av data eller vissa funktioner är sårbarhetsriskerna så framträdande att utlandsbearbetningar inte bör förekomma.

En av de viktigaste uppgifterna vid den övergripande planeringen av da- toranvändning skulle enligt SÅRKzs uppfattning vara att göra en samlad riskbedömning i fråga om sårbarhet hos datasystem som planeras tas i

• Sida 42
•  Original

Prop. [978/79: [21 43

drift. Först om en bedömning av samtliga föreliggande aspekter leder till slutsatsen att systemet har en tillfret'lsställandc nivå i fråga om sårbarhet bör det sättas i drift. Behovet av rådgivning och upplysning understryks särskilt. Det bör ("ivervägas om någon befintlig institution kan anförtros uppgifter av rådgivningskaraktär såväl vad avser statliga som kommunala och enskilda användare.

SÅRKzs lägesrapport har varit föremål för en omfattande remissbehand— ling. Remissmaterialet skalljämte kommitténs tidigare kartläggningsarbete ligga till grund för kommitténs fortsatta arbete. Detta innefattar en analys av olika åtgärder för att uppnå mindre sårbarhet. Ett slutbetänkande med förslag till lämpliga åtgärder planeras att föreligga hösten l979.

3.4. Sysselsättning och arbetsmiljö

Under det senaste årtiondet har datatekniken brutit igenom på allvar och påverkat arbetslivet inom de flesta grenar av förvaltning och näringsliv. Datatekniken innebär utveeklingsmöjligheter som det är viktigt att ta vara på men ställer samtidigt stora krav på omställning och förnyelse.

Hittills har datatekniken blivit mest utbredd inom området administrativ databehandling. Kontorsarbetet har i stor utsträckning redan fått ändrat innehåll. Hantering av in— och utbetalningar. bokföring och statistik i alla former sker i dag ofta med hjälp av datorer. Under de närmaste åren vän— tas allt fler kontor börja använda elektronisk utrustning för textbehandling. lagring. redigering och utskrift av text. Vidarebefordran och utbyte av data väntas i ökad omfattning komma att ske via olika datanät. inte minst via det allmänna datanät som televerket bygger tipp.

Datateknik används emellertid också alltmer för andra typer av databe— handling. t.ex. för specialiserade uppgifter inom kommunikationssektorn bl. a. för övervakning och styrning av luftfart. telekommunikationcr. el- distribution och järnvägstransporter. Specialiserade datasystem används också inom sjukvården och i försvaret. Ett användningsområde som för- väntas bli mycket omfattande år ADB i olika produktionsprocesser inom industrin. Automation av industriella produktionsprocesser betraktas i alla industriländer som ett viktigt medel att öka produktiviteten. Datorer an- vänds därvid t.ex. vid processkontroll inom exempelvis pappers—. stål- och cementindustrin. De utnyttjas för styrning av produktionslinjer inom bl.a. varvs—. bil—. gruv- och tryckeriindustrin. Datorer används också i samband med s. k. numeriskt styrda verktygsmaskiner. De utgör även en viktig grundkomponent i industrirobotsystem.

[ svensk industri fanns år 1977 ca 600 indtrstrirobotar installerade. De används bl. a. för tunga och monotona arbeten och där andra besvärliga ar- betsmiljöproblem finns.

Den svenska dataindustrin har under l960- och l970—talen vuxit snabbt.

• Sida 43
•  Original

Prop. 1978/79: 121 43

Den kan anses svara för en väsentlig del av svensk industris utvecklings- potential.

Dataindustriutredningen (se vidare avsnitt 3.5 ) behandlade i betänkan- det Data och näringspolitik (SOU l974: 10) bland många andra frågor data- teknikens arbetsmarknadseffekter. Utredningen försökte belysa datatekni- kens sysselsättningseffekter inom kontorsomrädet och det administrativa området och lät en särskild referensgrupp studera sysselsättningsfrägoma. Referensgruppen framhöll i en rapport att en ändrad näringsstruktur var den dominerande orsaken till förskjutningar mellan olika yrkesgruppers in- bördes storlek.

Den tekniska utvecklingen beskrevs av referensgruppen som en av flera förklaringar till ändringar i näringsstrukturen. Dittills (dvs. fram till är l97—l) ansågs datatekniken ha fått störst effekt på sysselsättningen pä kon— torsomrädct. där antalet sysselsatta av allt att döma skulle ha ökat ännu mer än det faktiskt gjorde om inte datorer hade införts. Datatekniken be- dömdes vidare ha haft en marginell effekt i riktning mot ökad koncentra- tion av arbetstillfällen i storstadsområdena. Dataindustriutredningens ar— bete har följts av ett fortlöpande utredningsarbete inom statens industri- verk.

Datasamordningskommitten (DASK) redovisade i betänkandet ADB och samordning. SOU I976: SX. bl.a. dataindustriutredningens kalkyler samt visst material från statistiska centralbyrån (SCB). DASK behandlade vida- re frågor om arbetsmiljö. arbetstillfrcdsställelse samt inflytande på det eg- na arbetet.

lnotn statistiska centralbyrån har under l97fl-talet bedrivits ett projekt- benämnt ADB och arbetskraften. Projektet har Linder åren l972— I976 ge- nomfört sektorstudier inom verkstadsindustrin. övriga industrier. varu- handeln samt landstingen och den statliga sektorn. Vidare har gjorts en framtidsstudie för att belysa datateknikens utveckling och konsekvenser. Undersökningama har sammanfattats och analyserats i en i augusti l977 avgiven slutrapport (Information i prognosfrågor l97712).

Företagna undersökningar tyder bl. a. på att användningen av ADB totalt sett leder till minskat arbetskraftsbehov. SCB beräknar att nettoeffekten på kontorsomrädet har inneburit ett bortfall av 30000—40000 sysselsättnings- tillfällen. Vidare tyder undersökningarna pä att arbetsinnehället har för— ändrats.

Arbetsmarknadsutskottet framhöll i betänkandet AU l977/78z4 det an- geläget att man bygger vidare på tidigare gjorda undersökningar och gör en bred kartläggning av datateknikens framtida effekter på arbetsliv och sys- selsättning.

Löntagarorganisationerna och politiska partier har ägnat ett betydande intresse åt frågor rörande datoriseringen i förvaltning och näringsliv samt de anställdas möjligheter till inflytande på datateknikens användning vad . gäller arbetsmiljö och arbetsinnehäll.

• Sida 44
•  Original

Prop. 1978/79: 121 44

Lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) reglerar arbetstagares möjlighet till medbestämmande. Med stöd av MBL kan medbestämman- deavtal träffas. För statliga arbetstagare har ett sådant avtal. MBA-S. träf- fats. Däri anges former och områden för lokalt medbestämmande. I avtalet regleras medbestämmande avseende rationalisering och administrativ ut- veckling. plancring. personalrörlighet. personalutveckling m. m. Enligt MBA-S kan vidare lokala avtal slutas i vissa frågor.

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet har efter regeringens bemyn- digande år l978 tillkallat en utredning med uppdrag att utreda datatekni- kens effekter pä sysselsättning och arbetsmiljö (A 1978: 05). Utredningen skall enligt direktiven arbeta i nära samband med en av chefen för industri- departementet samtidigt tillkallad utredning med uppdrag att utreda data- teknikens och elektronikens effekter på näringslivets utveckling (l l978104). Sistnämnda utredning skall enligt direktiven utforma sitt mate- rial sä att det kan tjäna som underlag för en närmare analys av effekterna på sysselsättningen.

Vidare har statens industriverk. SlND. fått i uppdrag av regeringen att utreda svensk elektronikindustris nuläge och utvecklingsmöjligheter. Ar- betet skall bedrivas i samarbete med styrelsen för teknisk utveckling. STU. Enligt regeringens riktlinjer som givits för SlND:s ifrågavarande ar- bete skall det underlagsmaterial som SlND tar fram tjäna som underlag för närmare analyser av datateknikens effekter på sysselsättningen såväl vad gäller verkets egen analys av sysselsättningsutvecklingen i elektronikin- dustrin som den bredare utredningen av datateknikens sysselsättningsef— fekter.

Sistnämnda kommitté skall enligt direktiven analysera datateknikens ef- fekter på sysselsättningen vid olika tänkbara förlopp av den framtida tek- niska och ekonomiska utvecklingen. Såväl den totala sysselsättningen som utvecklingen för olika yrkesgrupper. i olika näringsgrenar och i olika delar av landet bör belysas. Kommittén bör också diskutera i vad mån skilda ut- vecklingsförlopp i fråga om elektronikens användning har önskvärda eller skadliga effekter på sysselsättningen och i vad mån det går att påverka denna utveckling i önskvärd riktning. Kommittén bör vidare överväga i vad mån staten bör vidta särskilda åtgärder för att underlätta omställningar i samband med införande av datorer och automation eller för att styra den- na utveckling på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till de sysselsatta. Särskilt bör behovet av utbildning för olika yrkesgrupper och behovet av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder belysas. Vidare bör kommittén analysera de olika effekterna på arbetsmiljön somdatorer och automation kan ha. Såväl direkta ergonomiska problem som kontaktproblem på arbetsplatser och risk för bristande arbetstillfreds- ställelse i vid mening bör belysas. Kommittén bör bedöma de förbättringar som kan göras t. ex. genom att ensidiga eller farliga arbetsmoment röjs un- dan. Kommittén bör vidare diskutera datateknikens effekter på informa-

• Sida 45
•  Original

Prop. 1978/79:121 ' 45

tionsllödet inom företag och förvaltningar samt de anställdas möjligheter att hävda sitt medbestämmande. Kommittén bör mot "bakgrund av detta överväga behovet av åtgärder från statens sida för att främja arbetsmiljön. Dessutom bör kommittén kunna ta tipp även andra frågor med anknytning till datateknikens effekter på arbetslivet än de ovan nämnda.

3.5 Näringspolitik m. m.

Det är väsentligt att den svenska industrin fortlöpande följer och anpas- sar sig till datateknikens utveckling med hänsyn till den avgörande bety- delse för näringslivet som datatekniken kan komma att få. Det är framför allt två skilda aspekter som är intressanta i sammanhanget. Den ena aspek- ten gäller frågan htir den svenska dataindustrins konkurrenskraft skall kunna stärkas. Åtgärder på detta område får betydelse rent allmänt för da- taindustrins utveckling och för sysselsättningen m.m. och har också star- ka kopplingar till sårbarhetsproblemen. dvs. tillgången på dataprodukter och datakomponenter i t.ex. avspärrnings— eller beredskapslägen. Data— tekniken har ofta också ansetts kunna komma att spela en viktig roll för svensk export. Den andra aspekten gäller frågan hur man på bästa sätt kan stärka konkurrenskraften för övrig svensk industri genom att underlätta användning av datateknik bl.a. i industriell processreglering och verk- stadsindustrin i sin helhet.

Regeringen tillsatte år 1971 en utredning. dataindustriutredningen. rö- rande näringspolitiska åtgärder på det datatekniska området. Syftet var att utredningen skulle belysa problemområdet enligt ovan och föreslå nä- ringspolitiska åtgärder för att främja den svenska dataindustrins och det övriga näringslivets konkurrenskraft.

Utredningen presenterade resultatet av sitt arbete i ett betänkande Data och näringspolitik (SOU (974: l()). l betänkandet redovisades bedömning- ar rörande allmänna utvecklingstendenser, företagsekonomiska och sam- hällsekonomiska effekter. sociala effekter. datamarknadens utveckling na- tionellt och internationellt m.m. samt redogjordes för vilka åtgärder be- träffande utbildning, forskning. dataöverföring. standardisering m.m. som fram till år l974 hade vidtagits i Sverige.

När det gäller konkurrensläget för svensk dataindustri bedömde utred- ningen att de samlade resurser som byggts upp i de olika svenskägda data- företagen var goda men ansåg att den splittring som fanns i företagsbilden kunde medföra att resurserna inte alltid utnyttjades på bästa sätt. Särskilt gällde detta utvecklingssidan. där exempelvis bevakningen av nya teknolo- gier skulle kunna göras mer effektiv genom en samlad insats. Detsamma gällde insatserna för marknadsföring. Mot denna bakgrund ansåg utred- ningen det naturligt att man skulle försöka åstadkomma en samordning av sådan verksamhet. i första hand beträffande forskning, utveckling och marknadsföring. som kunde innebära en förstärkning av branschens kon-

• Sida 46
•  Original

Prop. 1978/79: 12! 46

kurrensläge. Samarbete mellan de svenska företagen borde enligt utred- ningen prioriteras före samarbete mellan svenska företag och utländska grupperingar. för att svensk dataindustri skulle kunna utvecklas och på sikt bli en lönsam rörelse krävdes enligt utredningen cn genomtänkt inrikt— ning av verksamheten och ett betydande statligt stöd för forskning. ut- veckling. marknadsföring etc.

(_ltredningen framhöll att åtgärder avseende utbildning och forskning är viktiga i sammanhanget. Man föreslog därför bl. a. förstärkta insatser på flera nivåer inom det allmänna utbildningsväsendet samt omfattande för— stärkningar för forskning och utveckling till stöd för svensk dataindustri. litt antal nationella projekt på vissa angivna tilIämpningsomrädcn i samar- bete mellan användare. dataindustri. forskningsinstitutioncr m.fl. före- slogs.

Även på områden som användarfrämjande åtgärder. dataöverfi'n'ing och standardisering föreslogs förstärkta insatser bl. a. i form av samordning.

Efter att betänkandet hade remitterats behandlades frågorna i budget— propositionen år (975. Föredragande departementschef—en delade utred— ningens och flertalet remissinstansers uppfattning om behovet av ökade re- surser för forskning och utveckling på området. En viktig uppgift för sty- relsen för teknisk utveckling borde därför bli att. förutom stöd till forsk- ning och utveckling. i samarbete med olika dataanvändare definierat pro- blem och analysera möjliga lösningar pä olika samhällsområden. Styrelsen borde genom att stödja industriella datatekniska projekt kunna främja an- vändningen av datateknik på andra områden än i direkt administrativa till— lämpningar. Departementsehefen uttalade sig även för förslagen om natio— nella projekt. men ansåg att förslag om enskilda projekt av denna typ bor- de analyseras närmare i syfte att utröna om det föreligger möjligheter till utvecklingssamverkan mellan svensk dataindustri och användare. Stan- dardisering inom dataområdet framhölls av departementschefen som en viktig näringspolitisk fråga. Styrelsen för teknisk utveckling fick därför ökade medel även för sådana insatser.

Vad gällde stöd till de svenska datorföretagen ansåg departementsche- fen att sådant stöd borde anstå till dess att företagens egna ansträngningar hade klarlagts.

På dataindustrititredningens förslag uppdrog regeringen är l975 åt sta— tens industriverk att utreda vissa frågor rörande användarfrämjande åtgär- der på dataområdet.

lndustriverket redovisade resultatet i en promemoria (SlND PM 1975: 7) "Användzu'främjande åtgärder på dataområdet — En studie med inriktning på mindre och medelstora företag". | promemorian föreslogs vissa insat- ser vid företagareförcningarna (de nuvarande regionala utvecklingsfon— derna). främst av utbildnings- och informationskaraktär.

! budgetpropositionen 1975/76: (00 delade föredragande departements- chef industriverkcts uppfattning. En första ADB-utbildning av företagare-

• Sida 47
•  Original

Prop. 1978/79: 121 47

föreningarnas konsulter så att de själva kan avgöra när ADB-teknik kan va- ra ett läinpligl hjälpmedel till gagn för det enskilda företaget och dess an- ställda har genomförts.

År 1975 gav regeringen industriverket även i uppdrag att inom sitt områ- de fortlöpande bevaka utvecklingcn inom dataområdet.

Som en följd av detta uppdrag presenterade industriverket är 1978 en rapport '"Datamarknaden inför 1980-talet" som bl. a. omfattar en kartlägg- ning och bedömning av den svenska datamarknadens omfattning. sam— mansättning och utveckling fram till år 1980. Vidare redovisas i rapporten hur datorutrustningen är fördelad på olika näringsgrenar och regioner. Rapporten innehåller dessutom en kartläggning av den intemationella da- taindustrin. datamarknaden och datapolitiken.

lndustriverket avser att successivt redovisasitt vidare utredningsarbete i ett antal rapporter. De följande utredningsrapportema avses bl.a. omfatta en närmare kartläggning och analys av den svenska dataindustrin och da— tatjänstebranschen samt olika datatekniska tillämpningar. framför allt da- torstyrda produktionssystem.

] syfte att skapa en konkurrenskraftig svensk dataindustri bildades vid årsskiftet l977—7H Datasaab AB efter ett samgående mellan Saab-Scania AB:s Datasaab—division och Stansaab Elektronik AB. Dessa företag var två av de större svenska företagen inom databranschen. Det nya bolaget ägs till hälften av staten och till hälften av Saab-Scania AB. Enligt det huvud- avtal som ligger till grund för samarbetet mellan parterna har staten åtagit sig att under åren 1978— 1981 ge bolaget visst stöd för att dels bidra till det tekniska utvecklingsarbetet. dels tillsammans med Saab-Scania täcka un— derskott i rörelsen som väntas under de närmaste åren.

Sedan dataindustriutredningen avslutade sitt arbete har i allt ökande grad gjorts antaganden om en kraftig framtida tillväxt av användningar av ny teknik som förknippas med datorer och halvledarelektronik. Detta har bl.a. lett till att regeringen år 1978 tillsatte en ny utredning om datatekni- kens och elektronikens effekter på näringslivets utveckling. Denna utred- ning har antagit namnet Data- och elektronikkommittén (1 1978204). 1 di- rektiven till denna sägs bl.a. som en allmän bakgrund att s.k. integrerade kretsar under de senaste åren fått ett verkligt genombrott och inneburit yt- terligare kraftigt förbättrade prestanda till lägre priser och ökade möjlighe- ter att decentralisera databehandlingen. Samtidigt sker en mycket snabb utveckling på komponentområdet i övrigt. Även inom närliggande områ- den som optik. elektrooptik. laserteknik och mikrovågsteknik är utveck- lingen mycket snabb. Användningen av nya material kan komma att ändra både produkter och arbetsprocesser på ett sådant sätt att automationsför- faranden underlättas. Som exempel på tillämpningsområden som utveck- las snabbt nämns kontorsområdet. industrin och försvarsområdet. Särskilt användningen av industrirobotsystem poängteras.

De utvecklingslinjer som skisseras i direktiven sägs kunna innebära så-

• Sida 48
•  Original

Prop. 1978/79: 121 48

väl fördelar och utvecklingsmöjligheter som problem för svenskt närings- liv. 1 direktiven sägs att stora omställningsproblem kan bli följden av en ökad internationell konkurrens baserad på datateknik inom traditionella svenska produktområden som process- och verkstadsindustri.

Kommitténs uppdrag innebär att kartlägga i vilken utsträckning närings— liv och samhälle i dag utnyttjar datorer eller annan utrustning för avance- rad automation samt att därefter försöka bedöma på vilka områden och i vilket tidsperspektiv ett utnyttjande av ny teknik är möjligt och ekono- miskt fördelaktigt.

Med detta material som bakgrund skall kommitten söka bedöma vilka effekter påadministration. produktion och produktivitet inom olika bran— scher och inomolika regioner som ett ökat utnyttjande av de aktuella tekni— kerna kan få på fem. tio och femton års sikt. Vidare bör effekterna på in— vesteringsbehovet och energiefterfrågan beräknas. Behovet av forskning och utveckling i olika former och behovet av speciella utbildningsinsatser skall särskilt bedömas. Den produktion av produktionsutrustning som finns inom landet och de utvecklingsmöjligheter tillverkare av sådan tit- rustning kan förväntas ha skall kartläggas och analyseras.

Utredningen skall också överväga om och i vilken form åtgärder bör sät- tas in från samhällets sida antingen i syfte att stimulera ett ökat och effekti- vare utnyttjande av denna teknik eller att förbättra möjligheterna att förut- säga och förbereda de omställningar som kan behöva ske.

Som tidigare nämnts bör kommittén samråda med utredningen om ADB—teknikens effekter på sysselsättning och arbetsmiljö.

3.6. Övrigt

Lf'tredning om dam- TV m . m.

En utredning med anknytning till användningen av ADB i samhället är informationsteknologiutredningen (U 1978: 12) som chefen för utbildnings- departemcntet tillsatte år 1978. Denna utredning har bl.a. i uppdrag att ut- reda möjligheterna att utnyttja s. k. data-TV samt formema för detta. Med data-TV menas att man med hjälp av datorer lagrar information som sedan kan förmedlas till TV—apparater via telefonnätet. Data-TV kan användas bl.a. i nyhetsförmedlingen. för att överföra information om företags utbud av varor. konsumentupplysning m.m. På längre sikt kan man vidare tänka sig beställning av varor och bokning av biljetter. 1 uppdraget ingår även att utreda lämpliga finansieringsformer och vilka restriktioner som bör finnas.

Fackliga organisationer

De fackliga organisationerna har ägnat datafrågoma stor uppmärksam— het. Såväl Landsorganisationen (LO) som Tjänstemännens centralorgani- sation (TCO) har utformat särskilda datapolitiska program.

LO:s program "Företagsdemokrati och data"tar upp frågor som gäller

• Sida 49
•  Original

Prop. 1978/79: 121 49

de anställdas inflytande över ADB—användningen på arbetsplatserna. Pro- grammet tar sikte på att de anställda inom" ramen för medbestämmandela- gen skall fa möjligheter till ett reellt inflytande framför allt i samband med systemutveckling. Huvudpunkten är att arbetsgivaren skall ha primär för- handIingsskyldighet när det gäller att införa eller ändra ADB-system i före- tagen. Målet är att de system som nu utvecklas skall vara löntagarstyrda system. lnom LO har också tagits fram visst informations- och utbild- ningsmaterial i datafri'tgor.

Även TCO. som organiserar huvuddelen av ADB-personalen i företag och offentlig förvaltning. far i sitt program "Datorn i arbetslivet" upp de anställdas möjligheter till inflytande i användningen av ADB som en viktig punkt. Som särskilt viktiga betraktas de inledande faserna i systemutveck- lingsarbetet. dvs. de skeden dä man kartlägger och bestämmer informa- tionsbe hov och tttformar registreringsrutiner och utdata. Sådana frågor är nämligen i hög grad styrande för arbetsorganisationens utformning.

4. Förhållanden i några andra länder, internationella frågor m. m.

4.1. Norge

A ni'äntlningxumrådt'n

ADB används på de flesta stora områden inom den norska statsförvalt- ningen. Exempel pft sådana områden är skatteväsendet, tttllväsendet. den offentliga statistiken. fiskeriadministrationen. järnvägsförvaltingen. post— verket och televerket.

Organisation m. m.

Forbrukcr— og administrasjonsdcpartementet svarar för övergripande planering och organisation i statsförvaltningen. Detta gäller även beträf- fande utveckling och drift av ADB-system.

De enskilda departementen och myndigheterna har själva ansvaret för utvecklingen av ADB-system. Dessa betraktas som hjälpmedel för att lösa förelagda arbetsuppgifter.

För utveckling och drift av ADB-system. inkl. anskaffning av utrustning. ställs medel till förfogande genom den ordinarie budgetprocessen.

Graden av central styrning inom ADB-området är tämligen låg. De en- skilda departementens och myndigheternas handlingsfrihet vid planering och organisation av sin verksamhet kan emellertid vara mer eller mindre beskuren av generella eller särskilda föreskrifter. Vidare bör departemen— ten och myndigheterna vid systemutveckling ta hänsyn till och anpassa sig till övrig förvaltning och samhällets behov. 4—Rik.rdagen 1978/79. I saml. Nr IZI

• Sida 50
•  Original

Prop. 1978/79:12] 50

l-"ör samordning av ADB—verksamheten inom statsförvaltningen finns det flera organ med skiftande uppgifter. :|) Beslutande och kontrollerande organ.

— Stortinget. som på olika sätt kan kontrollera ochfölja tipp förvaltningens sätt att använda sina resurser. Den direkta kontrollen utförs av Riksre- visjonen. — l'-'inansdcpartementet. som har det allmänna ansvaret för statsbudge- ten samt ansvar för planering och vidareutveckling av det statliga bud-

get-. bokförings— och redovisningssystemet.

— Justisdepartementet. som ansvarar för den lagstiftning som reglerar förvaltningens verksamhet samt kontrollerar att gällande regler följs.

— Samlbrdselsdepartementet. som ansvarar för utbyggnaden av telenä- tet för datakommunikation.

—- lndustridepartementet. som har ansvaret för det allmänna regelverket

rörande statlig anskaffning och som i detta sammanhang tar industripoli- tiska hänsyn. bf Rådgivande organ. Exempel på rådgivande organ är bl. a. följande institutioner:

— Statens rasjonaliseringsdirektorat. som är statens rådgivningsorgan i

frågor som gäller administrativ utveckling och effektivisering. — Flera kommittéer. där viss rådgivningsverksamhet är inskriven i di- rektiven.

Till denna grupp kan räknas Rådet for databehandling i staten (DB- rädet). Bäde DB-rådet och Rasjonaliseringsdirektoratets rådgivning riktas mot hela statsförvaltningen. men också delvis mot kommunal förvaltning när det gäller samordning med statsförvaltningens uppgifter.

DB—rådet är centralt rådgivande organ för ADB—frågor i förvaltningen. Verksamhetsområdet omfattar frågor av administrativ. organisatorisk. teknisk och ekonomisk art. DB-rådet har till uppgift att på uppdrag eller på eget initiativ ge råd och föreslå åtgärder för enskilda myndigheter och de- partement eller för förvaltningen i stort.

Åtgärder som är av väsentlig betydelse för enskildamyndighetcr och de- partement skall anmälas till DB—rädet. vad avser

— utveckling av nya ADB—system. — planering rörande köp eller hyra av datorutrustning och programvara. — avtal om köp. försäljning eller omdisponering av ADB-tjänster. inkl.

konsulttjänster.

Andra rådgivande organ är bl.a. en interdepartemental kommitté för rådgivning m.m. om statlig upphandling samt ett antal kommittéer inom enskilda förvaltningssektorer.

Det finns även en lag om förande av register m.m. som avses träda i kraft tidigast under är 1979. En särskild myndighet. Datatilsynet. avses in- rättas för tillståndsprövning enligt denna lag.

• Sida 51
•  Original

Prop. 1978/79:121 Sl

c) ()rgan som tillhandahåller tjänster.

I denna grupp ingår organ som utför planerings- och utredningsarbete på uppdrag av myndigheter. Sådana organ är Rasjonaliseringsdirektoratet. konstiltorgan m.fl.

Till gruppen räknas även Statens driftssentral för administrativ databe- handling tSDS). Denna är centralt organ för datordrift av administrativa system. SDS skall tillhandahålla datorkapacitet till offentliga organ genom att anskaffa och fördela kapaciteten till statliga användare som har fått medel för att utföra databehandling. men som ej har egen utrustning. Verk— samheten bedrivs på affärsmässiga grunder. Ett av SDS:s syften är emel— lertid också att verka för att användningen av statliga datordriftresurser koordineras.

Förutom SDS finns flera andra organ som svarar för drift av ADB-sy- stem. bl.a. Datasentralen för skattevesenet samt anläggningar vid enskilda myndigheter.

Riktlinje/"jär ADB-rer/(samheten Allmänna målsättningar för administrativ utveckling i statsförvaltningen anges ien skrivelse från regeringen (l975—76). "Administrativt utviklings-

og effektiviseringsarbeid"'. [ övrigt finns på flera områden mera detaljera- de riktlinjer. Några av de viktigaste skall här beröras. Stortinget har angett vissa riktlinjer för utveckling av ADB-system. var— vid bl. a. följande slagits fast: — Utveckling av generellt användbara standardsystem och övrig standar- disering på ADB—området är viktiga hjälpmedel för effektiviseringen av förvaltningen.

— De enskilda departementen och myndigheterna har ansvaret för att för eget bruk utveckla och ta i drift ADB-system. — Ansvaret för att granska system som är gemensamma för flera förvalt- ningssektorer ligger hos Forbruker- og administrasjonsdepartementet.

— Rutiner som förhindrar en oberoende utveckling av system med samma innehåll och syfte på flera ställen i förvaltningen bör etableras.

I ett cirkulär från regeringen om anmälningsplikt och ärendebehandling i ADB-frågor lämnas riktlinjer för departementens och myndigheternas skyl- dighet att ta tipp ärenden i DB-rådet. Med hänsyn till kraven på demokrati i arbetslivet, där bl.a. användning-

en av ADB uppmärksammats. har ett särskilt avtal slutits mellan staten och personalorganisationerna. "Rammeavtalen om datamaskinbaserte syste- mer m. v. i staten".

Forbrtikcr— og administrasjonsdepartementet har i ett cirkulär under- strukit betydelsen av att en nationell expertis på det datatekniska området byggs tipp. I samband med anskaffning av datorutrustning m.m. bör där- vid möjligheterna till samarbete med och medverkan från norsk dataindu- stri beaktas. Denna uppgift åvilar DB-rådet.

• Sida 52
•  Original

Prop. 1978/79: [21

'J- | J

Uli'ct'kliugsliii/er. pågående utredningar m.m.

f*"orhrtiker- og administrasjonsdepartementet tillsatte år l975 en kom— mitté med uppgift att utreda frågor om decentralisering och effektivisering av den offentliga mdata/ ADB—verksamheten. Kommittén har efter hand lämnat förslag som skulle innebära betydande förändringar i arbetsfördel- ningen när det gäller såväl utveckling som drift av ADB-system. Den har nyligen avgivit ett slutbetänkande Offentlig databehandling —- Desentrafi— sering og effektivisering (NOU 1978: 48).

Försvarets overkommando genomför i samarbete med Rasjonaliserings- direktoratet f.n. ett projekt om datasäkerhet.

lnom hälso- och sjukvårdsväsendet pågår en utredning om ADB-använd- ningen i denna sektor. Utredningen behandlar frågor om organisation. in- riktning. altemativa datasystem, kostnader. finansiering m.m.

4.2. Danmark

Ani'ändningsområden och omfattning

Några av de största användningsområdena för ADB i den danska stats- förvaltningen är skatteväsendet. postgiroverksamheten. bilregister. cen- tralt personregister. tullväsendet. statliga löneutbetalningar samt sjukför- säkring och pensioner. Dessutom används ADB på flera andra områden inom statsförvaltningen. Användningen av ADB präglas dock av att ett få- tal stora användningsområden förbrukar en mycket stor del av de samlade resursema.

Under budgetåret 1976/77 uppgick de totala ADB-kostnaderna till 456 milj. dkr. Kostnaderna ökar i genomsnitt med ca 20 % per år. ADB-verk- samheten sysselsatte 1976/77 totalt ca 1900 personer, varav 65% inom myndigheterna och resten vid l/S Datacentralen. som är en statligt ägd ser- vicebyrå.

Organisation, styrning och samordning

I princip har varje departement och myndighet i den danska statsförvalt- ningen ansvaret för sin egen ADB-verksamhet. Det finns dock i praktiken starka inslag av central styrning och samordning.

För denna svarar i första hand Administrationdepartementet som ingår i Finansministeriet. Administrationsdepartementet har bl. a. till uppgift att verka för rationella och ekonomiskt fördelaktiga lösningar i samband med användningen och anskaffningen av ADB-utrustning i staten. Administra- tionsdepartementets samordning omfattar dock inte utbildnings— och forskningssektom. lnom denna svarar i stället Undervisningsministeriet för samordningsuppgiftema.

Enligt gällande förordningar skall statliga myndigheter vända sig till Ad- ministrationsdepartementet innan de börjar använda ADB eller planerar göra det i större omfattning än tidigare. Detta gäller oavsett om myndighe— terna avser använda egen ADB-anläggning eller köpa ADB-tjänster utifrån. Administrationsdepartementets uppgifter är härvid att dels vara rådgivare

• Sida 53
•  Original

Prop. l978/79: l21 5

DJ

till myndigheterna. dels beakta olika samordningsaspekter. Administra- tionsdepartcmentct skall bl.a. bedöma lämpligheten av att använda ADB för en viss administrativ uppgift och verka för att det fastställs en realistisk ambitionsniva för ADB-tillämpningen samt se till att planeringsarbetet läggs upp pä ett lämpligt sätt i olika etapper.

Flera stora myndigheter och verksamltctsomräden svarar själva för ut- veckling och drift av ADB-system. Detta gäller bl.a. post— och telegrafvä- senet. statsjärnvägarna (DSB). Danmarks Statistik m.fl. Denna grupp sva- rar f. n. för ca hälften av de totala ADB-kostnaderna inom statsförvaltning- en. Andelen ökar dock.

För den andra hälften av ADB-kostnadema svarar de myndigheter och verksamheter som utnyttjar servicebyräer för sin datordrift och till stor del även för utveckling av ADB-system. Till ca 80 % utnyttjas därvid den stat— ligaI/S Dalllt't'llil'uit'll . Flera stora statliga system är förlagda dit. Datacen- tralen har f. n. ca ] 000 anställda. Till viss del utnyttjar statsförvaltningen även Kontinuitet/am I/S . som är kommunägt. och andra servicebyråer. Ut- redning angäende en sammanslagning eller samordning av Datacentralen och Kommunedata pågår.

Datacentralen och Kommunedata har hittills svarat för en mycket stor del av den offentliga förvaltningens utveckling och drift av ADB-system. Myndigheterna bygger dock alltmer upp ett eget ADB-kunnande och an- skaffar egen ADB—utrustning. Denna utveckling förväntas fortsätta. bl.a. som en följd av att myndigheterna vill ta ett större ansvar för enskilda ADB-projekt samt den ökade användningen av minidatorer.

När en myndighet planerar att använda en servicebyrå för att utföra ADB-uppgifter. gäller generellt att Datacentralen skall beredas tillfälle att lämna anhttd.

Vad gäller anskaffning av ADB—utrustning inom statsförvaltningen måste en myndighet först ha Finansministeriets godkännande innan den träffar avtal om köp eller förhyrning av sådan utrusting. lnnan Finansministeriet fattar beslut om anskaffning. inhämtas i allmänhet yttrande frän Datacen- tralen. Administrationsdepartementet fungerar som rådgivande organ åt Finansministeriet i anskaffningsärenden.

Vidare finns EDB-rådet som främst har till uppgift att främja utbildning— en pä ADB—omrädet. EDB-rådets verksamhet finansieras av både staten och näringslivet.

En särskild registerlag trädde i kraft den ljanuari l979. Lagen syftar till att rättssäkerheten skall beaktas vid inrättandet av offentliga dataregister som innehåller personuppgifter. En myndighet. registertilsynet. har inrät— tats för att enligt registerlagen pröva förandet av offentliga ADB-register. Lagen innebär också en förstärkning av administrationsdepartementcts samordningsansvar. När det gäller statliga register eller register som är ge- mensamma för flera kommuner kan finansministern pröva dessa även mot bakgrund av ekonomiskt-administrativa krav.

• Sida 54
•  Original

Prop. l978/791121 54

.S'uniorz/nin_i_.: mellan .vtuliig ut'/i kommuna/_li'iri'altning En särskild utredning. F.DB-samordningsudvalget. tillsattes är l97ö och fick i uppgift att utreda samordningen i den offentliga sektorn ur ekono— misk-administrativ synvinkel och huruvida förvaltningen kan leva tipp till sitt ansvar för utveckling och drift av ADB-system.

Mot bakgrund av resultatet av denna utredning har ett avtal slutits mel— lan staten och kommunerna med följande innebörd: — Parterna skall informera varandra om alla större förändringar som är av betydelse för den offentliga sektoms ADB-verksamhet. — En permanent kommitté. EDB-samordningsrådet. skall bereda och för- handla i frågor som gäller samordning mellan staten och kommunerna. Administrationsdepartementet svarar för ordförandeskapet och sekreta- riatsfunktionerna i denna. Frågor som ej kan avgöras i kommittén hän— skjuts till finansministern.

— Staten representeras i den särskilda samarbetskommitté som kommu— nerna och Kommunedata har tillsatt.

— En särskild styrgrupp med representanter för staten och kommunerna leder utvecklingen av gemensamma register och ADB-system. EDB-samordningsrädet har hittills tagit initiativ till att tillsätta och be-

skriva uppgifterna för särskilda samordningsgrupper inom enskilda omrä- den. bl. a. social-. folkbokförings- och skatteområdena samt har också ini- tierat flera utredningar.

4.3. Finland

Ani'iindningmnnråtlen ()('/I ont/iittning

[ Finland används ADB inom nästan alla statliga myndigheter. ADB— kostnaderna uppgick är l977 till ca 200 milj. mark. I början av är 1978 fanns (70 datorer installerade. varav de flesta är s.k. minidatorer. För- iitom dessa fanns ett tiotal mikrodatorer och kontorsdatorer. Man räknar med att ADB-verksamheten i statsförvaltningen sysselsätter ca 2200 per- soner. varav ea 850 arbetar med systemutveckling. ca 600 med datordrift och ca l700 med öv riga ADB-anknutna uppgifter.

Organisation. styrning m.m.

Ansvaret för utveckling och användning av ADB ligger i princip på myn- digheterna. De skall följa tipp lönsamheten i sin verksamhet. göra tipp egna utvecklingsplaner och genomföra förändringar.

Finansministeriet svarar för den övergripande styrningen kontrollen och samordningen av statsförvaltningens ADB-verksamhet. lnom finansmini- steriet handhas de ADB-administrativa uppgifterna av organisationsavdel- ningen. Ansvaret avser särskilt samordning av ADB-system. anskaffning och användning av ADB-utrustning. utveckling av arbetsmetoder samt be-

• Sida 55
•  Original

Prop. 1978/79: 12!

'Jl 'Jl

xakning och styrning av statsförvaltningcns intema ADB—utredningar och ADB-utbildning.

Styrningen och samordningen genom finansministeriets organisations— avdelning sker pä flera sätt. De statliga myndigheterna bör bl.a. inhämta finansministeriets utlåtande rörande sina planer för anskaffning av ADB- utrustning och planer för införande av större ADB-system. (_)i'ganisations- av delningen behandlar vidare änibetsvei'kens budgetförslag vad avser an- slag för ADB—ändamål. Dessutom förfogar finansministeriet över ett årligt anslag pa 800 000 mark för finansiering av undersöknings- och utvecklings- plaiiei' samt ett ärligt anslag på 4 milj. mark för inköp av ADB—utrustning till de statliga myndigheterna.

lnom ramen för finansministeriets övergripande styrning och samord- ning av hela statsförvaltningens ADB-verksamhet svarar varje ministerium för motsvarande uppgifter inom sitt eget förvaltitingsomräde.

Även andra ministerier har allmänna samordningsuppgifter avseende hela landets eller statsförvaltningens användning av ADB. Undervisnings— ministeriet svarar för styrningen av högskolornas ADB-undervisning och forskning. Trafikministeriet svarar för styrning och övervakning av byg- gandet av ett dataöverföringsnät samt tillhandahållandet av dataöverfö- ringsservice. Handels— och industriministeriet har till uppgift att stödja den forskningsvcrksamhet som gynnar industrin. Till handels- och industrimi- nisteriet är ett särkilt organ. delegationen för anskaffningar i utlandet, knu- tet. Denna delegation svarar för bevakning och styrning av anskaffning av ADB-utrustning från utlandet. Statens upphandlingscentral bistår de statli- ga myndigheterna vid anskaffning av ADB-utrustning.

Samarbetet mellan de statliga myndigheterna organiseras inom ramen för arbetsgruppen VATEKO (de statliga ADB-organens samarbete) som tillsattes för ett tiotal år sedan. lnom VATEKO verkar olika projekt— och kontaktgrupper.

Statens utbildningscentral bedriver allmän ADB—utbildning. Revisionsvcrket har till uppgift att övervaka hur ADB används. verk— samhetens lönsamhet samt ADB-funktionernas säkerhet.

Organ jär utveckling och drift

För ADB-driften i statsförvaltningen svarar huvudsakligen statens data- maskincentral. När myndigheterna inte själva skall utföra datordriften uppdras detta ät statens datamaskincentral eller ges datamaskincentralen i tippgift att begära in anbud från annan servicebyrå. Om annan servicebyrå skall svara för datordriften krävs dock finansministeriets tillständ. Andra servicebyräer utnyttjas dock i tämligen liten utsträckning. Vid sidan av statens datamaskincentral har främst Postbankens ADB-resurser anlitats för sådana uppgifter.

Statens datamaskincentral svarar för planering av tillämpningarna. pro- grammering och drift samt i viss mån även inrednings-. utvecklings- och utbildningsverksamhet.

• Sida 56
•  Original

Prop. 1978/79: 121 56

Statens datamaskincentral svarar för ungefär en tredjedel av statens ADB-verksamhet. Omsättningen uppgick år l977 i sin helhet till ca 74 milj. mark. varav ca 80% var uppdrag från statsförvaltningen. Resterande del var uppdrag från kommunalförvaltningarna och den privata sektom.

Statsjämvägarna. post- och telegrafverket. väg- och vattenbyggnadsver- ket. statens tekniska forskningscentral samt statistikcentralen och meteo- rologiska institutet sköter i huvudsak själva sina ADB-uppgifter.

Universiteten och högskolorna utnyttjar unDervisningsministeriets da- turer.

Folkpensionsanstaltcn sköter ADB-systemen för folkpensions— och sjuk- försäkringama samt ytterligare några separata system.

Postbanken svarar huvudsakligen för statsförvaltningens ekonomiska transaktioner samt även en stor del av databehandlingen i samband där- med.

Folkpensionsanstaltcn och postbanken är dock ej statliga mynDigheter och omfattas ej av finansministeriets ADB-styrning.

Samordning med andra sektorer. pågående utredningar m. in.

En kommitté. den offentliga förvaltningens ADB-samarbetsgrupp. till- sattes i början av år l977. Medlemmar i denna representerar bl.a. finans- ministeriet. ministeriet för inrikesärendcna. statens datamaskincentral. Finlands Stadsförbund. Finlands Kommunförbund, Finlands Svenska Kommunförbund och ()y Kunnallistioeto-Kommundata Ab. Arbetsgrup- pens första arbctsperiod utgick i slutet av år l978. Under denna period har huvudsakligen behandlats samarbets- och arbetsfördelningsfrägoma mel- lan den offentliga förvaltningens servicecentraler.

Vidare har en riksomfattande ADB—delegation tillsatts. Ordföranden och sekreterare representerar finansministeriets organisationsavdelning. Defe- gationens första treåriga arbetsperiod utgår i slutet av år l978 men torde därefter tillsättas ånyo. Delegationen har i uppgift att bistå finansministe- riet vid planering och genomförande av ADB-politiken.

Någon större reform på ADB-området är f. n. inte aktuell. Preciseringar av enskilda bestämmelser. direktiv osv. görs ofta. bl.a. beträffande an- skaffningsbestämmclser och systemarbete.

4.4. USA och Canada

Flera delstater i USA har en mycket omfattande användning av ADB inom denoffentliga sektorn. Även här betraktas ADB i princip som ett hjälpmedel i de egentliga verksamheterna. men inslag av central styrning och samordning förekommer. I en del fall har generella regler och andra riktlinjer utfärdats i samlad form.

Som ett exempel på en delstat med centralt utfärdade regler och riktlin- jer kan nämnas Kalifornien. Här svarar delstatens finansdepartement för

• Sida 57
•  Original

Prop. l978/79:12l 57

styrning och samordning av ADB-verksamheten. En generell handbok "State Administrative Manual — F.l_)l'"har utfärdats och gäller för alla myndigheter. I denna anges inledningsvis allmänna riktlinjer för den of- fentliga ADB-verksamheten. vari bl.a. slås fast att ADB är ett hjälpmedel inom myndigheterna för olika typer av arbete och beslutsfattande. Ansva— rct för att ADB används på ett effektivt sätt ligger på ledningen på alla ni— väer inom myndigheterna.

l ADB-handboken redogörs därefter ingående för vilka förutsi'tttningar och krav som gäller för myndigheternas ADB-verksamhet vad avser bl.a. integritet och säkerhet. budgetering och medelstilldelning. fortlöpande rapportering. planering. testförfarant'fen. upphandling av utrustning m.m. Vidare beskrivs hur arbetet i utvecklingsprojekten bör bedrivas i olika fa— ser. t. ex. i fråga om anskaffning av utrustning. kostnads- och effektanalys. genomförande m. m. Utrymmesmässigt dominerar i handboken frågor som gäller upphandling av utrustning. bl.a. uppställning av kontrakt med leve- rantörer o. d.

1 Canada finns regler och riktlinjer för den federala ADB-verksamheten. Det övergripande ansvaret för planering. styrning och samordning har här the Treasury Board. dvs. närmast flnansministeriet. The Treasury Board ger ut en särskild handbok. "Guide on EDP-administration". som gäller för alla departement och myndigheter. Däri ges såväl bindande regler som rekommendationer för användningen av ADB.

Rent allmänt släs i ADB-handboken fast att ADB är ett hjälpmedel och inte ett mål i sig. Vidare sägs att statsförvaltningen skall utnyttja privata tjänster utom när det ligger i det allmännas intresse eller är ekonomiskt för- delaktigt att producera ADB-tjänster med egna resurser. ADB-resurserna i statsförvaltningen skall organiseras i flera former: sektorsvis efter departe- mentsomräden. i servicebyråer som har ett brett utbud av tjänster samt i funktionellt inriktade driftenhcter. The Treasury Board anger riktlinjer för organisationen.

Detaljerade anvisningar lämnas när det gäller arbetsuppgifter och an- svarsfördelning för departement. myndigheter. interdepartementala organ och serviceorgan. planering och redovisning av ADB-resurser. former för och kontroll av ADB—utveckling. val och upphandling av ADB—utrustning och tjänster. taxesättning och kostnadsredovisning. effektivisering av da- toranvändning. hantering av data samt säkerhet och standards.

Depanement och myndigheter är ålagda att planera ADB-verksamheten vad avser projekt. utrustning och personal. The Treasury Board gör på grundval därav en övegripande plan för hela statsförvaltningen.

Saväl amerikanskt material som det canadensiska materialet har varit tillgängligt för statskontoret. riksrevisionsverket och försvarets rationali- seringsinstitut i samband med den tidigare nämnda ADB-administrativa översynen ( avsnitt 2.4.6 ).

• Sida 58
•  Original

Prop. 1978/79: 121 58

4.5 Några internationella frågor Datatekniken är i hög grad internationell i den meningen att ADB an- vänds och utvecklas som hjälpmedel inom många länder. framför allt i USA. Canada. Västeuropa och Japan. Användningsområden. utvecklings- tcndcnser m.m. är i stort desamma i dessa länder. Detta gäller också för de problem och effekter användningen av ADB för administrativa ändamål medför. Även datamarknaden. dvs. marknaden för försäljning av utrustning och tjänster. är intemationell. De flesta producenter av datorutrustning mark- nadsför utrustning och programvara även utanför det egna landets gränser. Flera stora och dominerande företag. framför allt amerikanska. har dess- utom tillverkning av utrustning och utveckling av programvara i flera län- der.

Denna internationella prägel har inneburit att metoder och tekniker för att använda datorer i relativt stor utsträckning är enhetliga mellan länder och mellan olika leverantörer av utrustning. bl.a. vad avser programspråk. möjligheter att kombinera utrustning från olika leverantörer m.m. Den tekniska utvecklingen gör det dock angeläget med fortlöpande insatser för standardisering av utrustning. metoder och tekniker mellan länder och le- verantörer.

Den ökade användningen av ADB i skilda länder samt den tekniska ut— vecklingen av telekommunikationcrna har vidare medfört en ökande över- föring av data över gränsema. Redan i dag förekommer ADB—tillämpningar i Sverige där register ärförlagda till USA. Dessa register kan nås via termi- nal ntcd teleförbindelse över satellit.

Dataöverföring över gränserna innebär problem av såväl teknisk som annan natur. t.ex sådana som hänger samman med att lagstiftningen be- träffande integritetsskydd skiljer sig åt mellan länder.

Överföring av information mellan datorer sker vanligtvis över det vanli- ga telefonnätet. ofta över förhyrda, fast uppkopplade linjer. Tefefonnätet är emellertid i första hand byggt för överföring av tal och kommer i längden inte att kunna uppfylla dataöverföringens speciella krav. [ Sverige och i andra länder planeras därför separata allmänna datanät — vid sidan av tele- fon- och telenäten — som kan erbjuda en hög överföringskvalitet och servi— ce i övrigt. I det svenska allmänna datanätet kommer att finnas skydd mot obehörig åtkomst av data. Arbete pågår för att möjliggöra trafik mellan

abonnenter i andra länders allmänna datanät. För uppbyggnad av ett all- mänt nordiskt datanät har teleförvaftningarna i Danmark, Finland. Norge och Sverige etablerat ett ingående samarbete. Nätet håller f. n. på att tas i drift i en första etapp. Sverige har vidare inlett överläggningar angående svensk anslutning till ett gemensamt europeiskt datanät. Euronet. Detta kommer dock i första hand att byggas upp för överföring av data för tek- nisk-vetenskapligt bruk. .

Överföring av data mellan olika länder aktualiserar bl.a. frågor om in-

• Sida 59
•  Original

Prop. 1978/79: 121 59

tegritet och särbarhet. upphovsrätt. standardisering och taxepolitik. Data— lagstiftningen är olika i olika länder och i vissa länder finns det inte någon sådan lagstiftning alls. Danmark. Norge. Förbundsrepubliken Tyskland. Frankrike. Österrike. Canada och USA har speciella datalagar eller mot— svarande regler. | Belgien. Nederländerna. Luxemburg och Spanien pågår arbete med att utforma särskilda datalagar. ] syfte att lösa bl.a. problem rörande dataflöde över gränserna bedrivs internationellt samarbete inom ADB-omrädet vari Sverige deltar bl.a. inom Nordiska rådet. OECD och Europarådet.

lnom OECD:s Committee for Scientific and Technological Policy (CSTP) följs utvecklingen på datateknikens område. Denna kommitté har tillsatt en arbetsgrupp som behandlar bl.a. frågor om dataflöde över grän- serna. integritetsskydd. informationssektorns ekonomiska omfattning. da- tanätspolitik. nationell datapolitik i skilda länder, information för indu- strins behov. sociala effekter av informationsteknologin samt överföring av information till utvecklingsländer.

Kommittén har i första hand prioriterat frågan om att utarbeta riktlinjer avseende dataflöde över gränserna och skyddet för persondata och integri— tet. Detta arbete skall vara avslutat den I juli 1979. 1 andra hand skall in- satser göras för att undersöka de juridiska och ekonomiska problem som kan uppkomma när andra data än persondata överförs mellan länder.

Jämsides med arbetet i OECD angående det internationella dataflöde! pågår arbete i Europarådet. Arbetet i Europarådet avser frågor om infor- mationssystem för konventioner. författningar och rättsfall m. rn. 1 Euro- parådets dataskyddskommitté pågår dessutom arbete med en konvention om skydd av persondata.

5. Principiella synpunkter

5.1. Utgångspunkter och avvägningar

ADB-tekniken skapar ofta nya och bättre förutsättningar för förvaltning- en att fullgöra olika uppgifter och tillhandahålla service och tjänster åt all- mänheten. Samtidigt har tekniken ofta vittgående och ibland negativa kon— sekvenser. vilka måste beaktas.

Innan jag går in på vilka riktlinjer och regler som bör gälla för systemut- veckling och datordrift och vilka åtgärder som bör vidtas på detta område. villjag redogöra för hurjag principiellt ser på användningen av ADB i myn- digheternas verksamhet.

En grundläggande utgångspunkt måste enligt min mening vara att ADB är ett lrjäI/unedef i myndigheternas verksamhet. Det övergripande målet för användningen av ADB i statsförvaltningen måste därför vara att ADB skall bidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivare eller att verk- samheten förbättras i andra avseenden.

• Sida 60
•  Original

Prop. 1978/79:121 bt)

Av konstaterandet att ADB är ett hjälpmedel följer att användning av ADB och organisation av ADB—funktioner (systemutveckling. datordrift m.m.) maste underordnas gällande lagar och regler samt anpassas till statsförvaltningens uppgifter. organisation och sätt att arbeta.

Detta utesluter inte att det i samband med användning av ADB i en del fall kan visa sig ändamålsenligt att ändra vissa regler. uppgifts- och an- svarsfördelning m.m. ! själva verket har redan det förhållandet att man i ADB-tekniken ser möjligheter till förbättringar eller förändringar många gånger en positiv effekt därigenom att det ger anledning till omprövningar av tillämpade arbetsformer och arbetsmetoder.

Synen på ADB som ett hjälpmedel medför också att ansvaret för använd- ningen av ADB normalt bör knytas till den myndighet i vars verksamhet ADB används. Det gäller systemutvecklingsarbetet. utformningen av sy- stemlösningar. datordriftens bedrivande etc.

! myndigheternas ansvar för ADB—användningen ligger också att fortlö- pande ompröva behovet och utformningen av existerande ADB-system och datordrift. Därvid bör myndigheterna också belysa alternativa sätt att fullgöra ålagda uppgifter.

Datorer och ADB-teknik kan användas för vitt skilda ändamål och på en mängd olika sätt. Möjlighetema att anpassa tekniken till olika arbetsupp- gifter och arbetsmiljöer och till de människor som direkt eller indirekt be- rörs är stora. ADB—teknikens mångsidiga användbarhet i förening med snabbt sjunkande priser för elektronisk utrustning gör vidare att det stän- digt kommer fram nya och förbättrade produkter och tjänster på detta om- råde. Det gäller i hög grad för administrativt arbete och sådan verksamhet som i övrigt dominerar inom statsförvaltningen.

De syften och ändamål för vilka ADB används i administrativ verksam— het och de förbättringar som därvid eftersträvas kan sammanfattas i följan- de punkter: — Lägre kostnader och mindre resursuppoffringar — Bättre information och beslutsunderlag

— Snabbare ärendebehandling

— Bättre uppföljning och kontroll

— Bättre arbetsförhållanden

— Bättre prestationer och service

— Nya organisations— och arbetsformer

Lägre kostnader och mindre res"ra'up/m/fi'ingar. Stigande personalkost- nader och krav på att den offentliga förvaltningen skall tillhandahålla liera och bättre prestationer gör det angeläget att med hjälp av ADB och med andra åtgärder effektivisera arbetet i statsförvaltningen. Genom att hålla nere kostnaderna frigörs resurser som kan användas för andra ändamål.

Jag vill i detta sammanhang också framhålla den stora betydelsen av att lagar och andra materiella regler utformas på ett sådant sätt att det blir lät- tare att förstå och tillämpa. givetvis med beaktande av rättvise- och rätts-

• Sida 61
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ol

säkerhetsaspekter. De besparingar som kan göras genom enklare regler är i många fall större än dem som kan göras genom användning av ADB. Ge- nom enklare regler' förbättras dessutom förutsättningarna för att använda ADB. Det är därför angeläget att före eller i samband med utveckling eller ändring av ADB—system även undersöka möjlighetema att förenkla regel- systemen titan att åsidosätta rimliga rättvise- och rättssäkerhetskrav.

I vissa fall syftar användningen av ADB primärt till andra förbättringar än ekonomiska. Det finns dock i sådana fall i regel en övre gräns för vilka kostnader som kan accepteras.

Med hänsyn till bl.a. den stora och växande omfattningen på använd- ningen av datorer i statstörvaltningen måste enligt min mening bestämda krav ställas på ekonomisk lönsamhet eller andra påtagliga nyttoeffekter vid investeringar i ADB-system och ADB-stödda arbetsrutiner. Åtgärder måste också vidtas för att säkerställa att åsyftade vinster uppnås. Jag kom- mer senare (kap. 6) att utförligt behandla hur kravet på ekonomisk styrning och kontroll bör uppfyllas.

Bättre r'njormation och beslutsunderlag. Genom användning av ADB kan ofta riktigare. fullständigare och aktuellare uppgifter tillhandahållas. Vidare kan uppgifter lättare ställas samman och analyseras på olika sätt. Härigenom kan informationsunderlaget för beslut i enskilda ärenden och för olika former av planering förbättras.

Snabbare ärende/randläggning. Användning av ADB gör det möjligt att snabbare och enklare ta fram uppgifter och att utföra kontroller. Vidare kan informationsutbyte samt uppsättning och cxpediering av beslut ofta ske med hjälp av ADB. Detta kan användas för att förkorta tiderna för att handlägga ärenden och för att få fram snabbare beslut.

Bättre uppföljning och kontroll. ADB-lagrade uppgifter kan ställas sam- man i form av driftstatistik. trtfallssiffror o.d. Detta skapar förutsättningar för effektivare uppföljning och kontroll av verksamheters tillstånd och ut- veckling. effekter av åtgärder m. m.

Bättre arhvrsjlörhällundwr. Atskilligt kontorsarbete är f. n. rutinbetonat. Sådant arbete kan till stor del överföras till datorer. Samtidigt måste emel- ' lertid framhållas att nya arbetsuppgifter i samband med ADB också kan va- ra rutinbetonade. Med hjälp av ADB kan ofta tunga arbeten som att söka i arkiv. liggare o.d. göras lättare. ADB är således i många fall ett medel att avskaffa eller minska förekomsten av olämpliga arbetsuppgifter eller ar- betsmiljöer. Man måste dock vara vaksam så att ADB inte för med sig ogynnsamma effekter av annat slag.

Bättre prestationer och service. Användning av ADB gör det lättare att sprida information till allmänhet och företag samt till andra delar av den of— fentligaförvaltningen. Det gäller såväl information till enskilda individer. företag m.m. i ärenden som rör dem själva som information av mer allmän karaktär. Vidare kan man med ADB-teknikens hjälp förbättra servicen på expeditioner (försäkringskassor. arbetsförmedlingskontor o.d.). ADB-tek-

• Sida 62
•  Original

Prop. 1978/79: 121 62

niken möjliggör även nya typer av service till allmänheten. annan offentlig verksamhet och näringsliv.

Nya rirganisations- ut'/r urlwujfornu'r. ADB—tekniken ger nya möjlighe— ter att lösa olika tekniska och administrativa uppgifter och kan härigenom öka handlingsfriheten när man skall utforma arbetsrutiner. ADB-tekniken förbättrar bl. a. ofta förutsättningarna för att decentralisera verksamheter. Samtidigt bör nämnas att utveckling och införande av ADB-system tar tid och kostar pengar. Användning av ADB kan härigenom ien del fall försvå- ra förändringar.

Övergången till ADB medför ofta att ambitionsnivån höjs i olika avseen- den. t.ex. i form av bättre service eller bättre arbetsförhållandcn. Sådana förbättringar kan leda till att kostnadema för en verksamhet blir högre än tidigare. Förhållandena före och efter övergången till ADB är således inte utan vidare jämförbara. För att inte övergången till ADB skall medföra att kostnaderna ökar mer än som har planerats. måste man i samband med ut- veckling av ADB-system göra noggranna analyser och avvägningar i fråga om syftena med och ambitionsnivån på datorstödet. Det förutsätter i sin tur att ett fullständigt och korrekt beslutsunderlag tas fram på olika stadier. Beslutsunderlagets kvalitet är således av avgörande betydelse vid investe- ringar i ADB-system och datorstödda arbetsrutiner. Jag återkommer sena- re tkap. 6) till dessa frågor.

ADB är således primärt att betrakta som ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet. Samtidigt är det uppenbart att det rör sig om ett hjälpmedel av mycket speciell karaktär därigenom att det kan få vittgående konsekvenser i olika avseenden. Avvägningar mellan olika syften och ambitions- och kostnadsnivåer är därför inte de enda avvägningar som måste göras i sam- band med utveckling av ADB-system. Det finns också en rad andra förhål- landen som på olika sätt påverkar hur ADB bör få användas och hur ADB- funktioner bör organiseras.

Viktiga sådana förhållanden är särskilt följande: — Samhällets och förvaltningens sårbarhet — Rättssäkerhet och integritetsskydd — Arbetsförhållandcn och sysselsättning — Medbestämmande för personalen

— Decentralisering

— insyn i förvaltningen

Samhällets och förvaltningens sårbarhet. Datorer är, i likhet med annan avancerad teknik. känsliga för störningar. Åtgärder måste därför vidtas för att trygga och säkerställa att ADB-beroende verksamheter fungerar. Vad som behövs är åtgärder som skyddar mot och begränsar effekterna av oav- siktliga och avsiktliga störningar i ADB-funktioner och verksamhet som är beroende av sådana funktioner. Målsättningen måste vara att inom rimliga gränser göra samhället motståndskraftigt mot störningar, dvs. begränsa sårbarheten till en godtagbar nivå.

• Sida 63
•  Original

Prop. 1978/79: 121 63

Riittxm'ikt'rltut och integritetsskydd. Många av de uppgifter som insamlas och hälls registrerade med hjälp av ADB är integritetskänsliga eller av and- ra skäl i behov av sekretesskydd. Dessa uppgifter måste skyddas mot oav- siktligt eller avsiktligt avslöjande och mot påverkan och förstörelse. Den personliga integriteten värnas bl. a. genom att beslut rörande enskilda skall grundas på riktiga och relevanta uppgifter. Vidare bör uppgifter i regel inte användas för andra ändamål än sådana som de är insamlade för eller den berörde eljest fär antas känna till. Datalagen och datainspektionen har till- skapats i syfte att ge statsmaktema effektiva instrument för att bevaka in- tcgritetsfragor.

Arbets/örltållumim ut'/t .sysselm'itming. Övergång till ADB och använd- ning av ADB-hjälpmedel påverkar ofta arbetsförhållandena på flera sätt. inte enbart i positiv riktning. Eftersom staten i egenskap av arbetsgivare bör tillhandahålla en fysiskt och psykiskt tillfredsställande arbetsmiljö i vid mening. måste effektema av ADB uppmärksammas i vad avser sysselsätt- ning och arbetsmiljö. I detta ingår att arbetsuppgiftema skall tillgodose rimliga krav på självbestämmande. omväxling och utveckling för indivi- den. Vidare innebär det att sådana förändringar som påverkar arbetsför- hällanden och sysselsättningsmöjligheter skall göras med största möjliga hänsyn till eventuella omställningsproblem för berörd personal.

Illa/bestämmande. Den arbetsrättsliga lagstiftningen och det avtal (MBA-Sl om medbestämmande som slutits av statens avtalsverk och per- sonalorganisationerna ger personalen rätt till insyn och medbestämmande i arbetslivet. Detta gäller även frågor om rationalisering och administrativ utveckling. Rätten till insyn och medbestämmande blir särskilt viktig i samband med förändringar som påverkar arbetsuppgifter. arbetsformer. kontakter med andra personer o.d.. dvs. sådana förändringar som införan- de av ADB kan medföra. Jag återkommer till detta senare i samband med att systemutvecklingsfrågoma behandlas (kap. 7).

1 här nämnda frågor rörande sårbarhet, integritet och effekter på arbets- livet pågår som tidigare har framgått utredningsarbete eller överväganden med anledning av nyligen utfört utredningsarbete.

Dec't'ntralisering. ADB-tekniken har starkt förbättrat möjligheterna att överblicka och samordna verksamheter och att sprida och utbyta informa- tion. ADB—tekniken har hittills ofta förknippats med ökad centralisering men kan också vara ett viktigt medel för decentralisering.

Det bör enligt min mening vara en strävan att där så är lämpligt och ra- tionellt decentralisera arbetsuppgifter och delegera beslutsfunktioner i statsförvaltningen. Detta gäller givetvis också i samband med användning- en av ADB. Det är vidare av regionalpolitiska skäl samt av säkerhets- och sårbarhetsskäl önskvärt att få till stånd en viss geografisk spridning av re- surserna för utveckling och drift av ADB—system.

Insyn ijörvulmingen m.m. Användningen av ADB medför att förvalt- ningens sätt att arbeta förändras. För enskilda individer viktiga och ofta

• Sida 64
•  Original

Prop. 1978/79: 121 64

känsliga uppgifter lagras allt oftare på datamedier och blir därigenom lätta— re att finna och att föra över till andra myndigheter. En viktig faktor i sam- band med användning av ADB är därför att allmänheten har insyn i stats— förvaltningen och övrig offentlig förvaltning. Offentlighetsprincipen får in— te elimineras eller inskränkas genom användning av ADB.

Jag vill i detta sammanhang också ta upp en annan fråga. Den offentliga förvaltningen uppfattas av många som opersonlig och formalistisk ("hy- råkratisk"). Stora ansträngningar görs för att avhjälpa detta. Det är viktigt att användningen av ADB inte leder till att nya byråkratiproblem skapas som bieffekt till i vissa avseenden bättre tjänster och service. Som exem- pel villjag nämna att ADB-framställda blanketter o.d. i många fall är svår— tolkade. Ett annat kan vara att man utformar ADB-systemen så att de i allt— för stor utsträckning ersätter personliga kontakter mellan allmänhet och myndigheter.

Vid utformningen av de riktlinjer och regler för användningen av ADB i statsförvaltningen som presenteras i det följande har en strävan varit att beakta nämnda förhållanden. De bör också beaktas i det fortsatta arbetet med ADB i statsförvaltningen och vid överväganden angående enskilda ADB-system och datacentraler.

Jag vill också något beröra hur avvägningsfrågoma bör hanteras i sam- band med utveckling och förändring av ADB-system. Den naturliga gången är att myndigheterna utarbetar beslutsunderlag och fattar beslut och att de. om det är fråga om större och viktigare förändringar. underställer dessa

statsmaktemas prövning. Jag återkommer senare (kap. 6) till i vilka former detta bör ske.

Myndigheterna bör i besltttsunderlagen för ADB-system redovisa vilka avvägningar som görs i fråga om syften och ambitionsnivåer. Vidare bör anges vilka förhållanden som särskilt bör beaktas samt vilka konsekvenser som olika lösningar får.

Med ledning av detta är det sedan statsmakternas sak att pröva om av- vägningarna är rimliga med hänsyn till olika intressen. Före denna pröv- ning bör. i den män inte förslagsställande myndighet redan har gjort det. synpunkter inhämtas från olika fackmyndigheter och andra berörda myn- digheter och organ. Flera viktiga aspekter. främst effektivitet, integritet och totalförsvarshänsyn, bevakas redan nu i mer eller mindre institutiona- liserade former med hjälp av de centrala rationaliseringsorganen. datain- spektionen och överstyrelsen för ekonomiskt försvar.

5.2 Behovet av riktlinjer m. m.

Hittills har det endast i relativt begränsad utsträckning funnits av stats- makterna formulerade allmänna riktlinjer ochtegler för användning av ADB och organisation av systemutveckling och datordrift i statsförvalt- ningen.

• Sida 65
•  Original

Prop. 1978/79: 121 65

Av de regler som finns bÖl' särskilt nämnas de som gäller anskaffning och finansiering av ADB—utrustning. De innebär att generellt användbar ADB-utrustning anSkaffas centralt av statskontoret och finansieras via en särskild fond. statens datamaskinfond. Vidare är myndigheterna inom den civila statsförvaltningen enligt rationaliseringsförordningen (l975: 567. ändrad 1976: l2l och l977:60l) ålagda att vid utveckling ax ADB-system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt som möjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell bety— delse. Särskilda föreskrifter finns för myndigheters planläggning av infor- mationsbchandling i krig i sådana fall då ADB används i fred och kan ifrå- gakomma i krig.

På enskilda verksamhetsomraden. främst justitic— och försvarsdeparte— mentens områden. finns därutöver utförligare regler. Jag återkommer se- nare (kap. 6) till dessa.

Användning av ADB för administrativa ändamål har i regel betraktats som en del av området rationalisering och administrativ utveckling. Stats- kontoret. som är central förvaltningsmyndighet för denna verksamhet inom den civila statsförvaltningen , har liksom andra myndigheter med uppgifter på ADB-området i åtskilliga frågor tillämpat internt formulerade riktlinjer och praxis.

Därutöver påverkas, som nämnts. användningen av ADB i statsförvalt— ningen av generella regler som t.ex. reglerna om offentlighet och sekre— tess. datalagen samt medbestämmandelagen och medbestämmandeavtal för statsförvaltningen.

Ett omfattande material som rör statsförvaltningens användning av da— torer föreligger nu från offentliga utredningar och enskilda myndigheter. Bl. a. kan nämnas betänkanden och rapporter från datasamordningskom- mitten. dataindustriutredningen. datalagstiftningskommittén och sårbar— hetskommittén. Myndigheter som presenterat utredningsmatcrial av in- tresse i detta sammanhang är bl.a. datainspektionen. försvarets rationali— seringsinstitut. statskontoret. riksrevisionsverket och statens industri- verk. Vidare har kompletterande utredningsarbete utförts inom regerings— kansliet.

l—"öreliggande material visar att det i flera avseenden finns behov av en fastare ordning när det gäller användning av ADB och för hur ADB-frågor bör handläggas i statsförvaltningen. I detta syfte bör riktlinjer utfärdas.

De riktlinjer det kan bli fråga om är av olika karaktär. I vissa fall rör det sig om allmänna principer som bör ligga till grund för överväganden i det konkreta fallet. Som exempel kan här nämnas val av driftlösning för ADB- system. I andra fall är det fråga om bindande anvisningar eller föreskrifter som normalt skall följas av alla myndigheter. Sådana anvisningar bör ut- formas för beslutsgången och bcslutsunderlaget i samband med större sy- steminvesteringar. l åter andra fall bör riktlinjerna ges formen av råd. re- kommwtdationer och vägledande exempel. Som exempel kan här nämnas 5—Riksdagen I978/79. I saml. Nr IZI

• Sida 66
•  Original

Prop. 1978/79: 121 66

frågor om val och tillämpning av metoder och teknik för vissa moment i systemutvecklingsarbetet och för lösande av tekniska och organisatoriska uppgifter.

Jag är medveten om att riktlinjer kan ha vissa nackdelar. ADB används för mycket skiftande ändamål och i många olika miljöer. Utvecklingen går dessutom snabbt. Riktlinjer kan därför medföra viss risk för stelbenthet och även i övrigt verka hämmande. .Jag anser likväl att övervägande skäl talar för att riktlinjer av olika slag behöver utfärdas.

Kostnaderna för utveckling och drift av ADB-system i statsförvaltningen uppgår numera till stora belopp. Redan detta är skäl för att utfärda riktlin- jer.

l åtskilliga fall har problem av olika slag uppkommit. bl. a. avsevärda kostnadsökningar och förseningar i utvecklingsprojekt. Detta talar också för att styrmedel i form av riktlinjer behövs.

Vid utveckling och drift av ADB-system inom skilda myndigheter och verksamhetsområden uppkommer en rad frågor och problem av samma el- ler likartad natur. Förutsättningar för att utfärda riktlinjer finns därför även i detta avseende.

Genom riktlinjer och regler kan en viss enhetlighet och kvalitativ mini- minivå skapas i verksamhet där ADB används i stor omfattning. De bör vidare minska osäkerheten om vad som skall beaktas i samband med ADB.

Jag anser således nu tiden vara mogen för att i samlad form låta riksda— gen ta del av de principerjag anser bör ligga till grund för utveckling och drift av ADB-system samt om de riktlinjer som jag avser utfärda eller vidta åt gärder för att få fram.

Jag vill betona att de riktlinjer som presenteras i det följande inte har till syfte att ändra huvudprinciperna för uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och statsmakterna eller mellan myndigheterna och centrala organ av typ statskontoret. riksrevisionsverket. datainspektionen m.fl. Myndigheterna skall således även framdeles vara ansvariga för sin egen verksamhet. Det gäller även när det är fråga om ADB. Ett sådant be- traktelsesätt är också en naturlig följd av vadjag inledningsvis i detta kapi- tel har anfört om att ADB är att se som ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet.

5.3. Medverkan från politiskt ansvariga

Jag vill här något beröra hur politiskt ansvariga instanser och personer medverkar och bör medverka i frågor om användning av ADB i statsför- valtningen.

ADB-frågor kan förenklat sägas vara av två slag. nämligen dels allmänna eller övergripande frågor om regler och förfaranden som syftar till att till- godose krav på integritetsskydd. begränsad sårbarhet, god arbetsmiljö. lägre kostnader osv.. dels frågor om användning av ADB i olika konkreta

• Sida 67
•  Original

Prop. 1978/79: l21 67

fall. dvs. enskilda ADB-system och datacentraler. Till den senare katego— rin hör också frågor om anskaffning av ADB-utrustning.

Vad gäller frågor av övergripande art tar regeringen initiativ till utred- ningar m. m. och utfärdar riktlinjer. Viktigare frågor såsom t.ex. införan- det av datalagen och inrättandet av datainspektionen underställs riksdav gen. Självfallet har riksdagen också själv möjlighet att ta initiativ till utred- ningar och andra åtgärder.

Även i vad gäller frågan om ADB skall användas i ett visst konkret fall tas initiativet ofta av regeringen. Det sker i form av att uppdrag ges till ve— derbörande myndighet eller att en särskild utredning tillsätts. Den fortsatta politiska prövningen av sådana frågor sker sedan ofta inom ramen för bud- getarbetet. Vissa frågor behandlas dock som särskilda ärenden utan direkt tidsmässig anknytning till budgetarbetet. Beslut om större ADB—system un- derställs riksdagen.

Ärenden avseende anskaffning av ADB-utrustning. slutligen. handläggs i särskild ordning. Alla anskaffningar till ett värde överstigande 300000 kr. underställs regeringens prövning.

Regering och riksdag tar således på flera olika sätt ställning i ärenden rö- rande såväl övergripande ADB-frågor som frågor som avser enskilda ADB-system och datacentraler. Även utanför regering och riksdag med- verkar emellertid riksdagsledamöter eller andra förtroendevalda i hand- läggningen av frågor om användning av ADB. Dessa bereds som nämnts of- ta inom ramen för det offentliga kommittéväsendet. Det är därvid vanligt att företrädare för de politiska partierna medverkar.

Många ADB-användande myndigheter har lekmannastyrelser i vilka po— litiskt förtroendevalda personer ingår. Inom ramen för styrelsearbetet upp- kommer frågor om utveckling och drift av ADB-system såväl i form av en- skilda ärenden som i samband med behandlingen av planerings- och bud- getfrågor.

Riksdagsledamöter eller andra förtroendevalda ingår även i styrelserna för de centrala organ som har uppgifter på ADB-området, t. ex. statskonto- ret. försvarets rationaliseringsinstitut. datainspektionen och riksrevisions- verket. samt i styrelsen för DAFA.

Ett aktivt deltagande av politiker i kommittéers och verkstyrelsers be- handling av frågor rörande ADB tjänar flera syften. Det ger möjlighet att medverka i beslut samt till nära och konkret insyn i ADB-frågor och deras konsekvenser. Vidare ger det tillfällen till utbyte av information och åsik- ter mellan sakansvariga och ADB-personal å ena sidan samt personer med politiskt ansvar å andra sidan. Detta bör bidra till att skapa ökad ömsesidig kunskap och förståelse för de avvägningar som måste göras i samband med användning av ADB. Likaså bör ett aktivt deltagande av politiskt förtroen- devalda personer underlätta för kommittéer och myndigheter att ta fram och presentera det beslutsunderlag och den information i övrigt som stats- makterna behöver.

• Sida 68
•  Original

Prop. 1978/79: [21 (»h'

Det finns emellertid anledning att ytterligare förstärka politikernas insytt och inflytande i ADB—frågorna. Ökad medverkan av politiskt förtroende- valda bör leda till att flera politiskt verksamma personer aktivt intresserar sig för och skaffar sin kunskaper om dessa frågor. Vidare bör politiskt för- troendevalda i många fall komma med på ett tidigare stadium i frågornas beredning och i tidiga beslutsled. Det är också nödvändigt att sådana per- soner ges reella möjligheter att påverka ADB—användningen. t.ex. hur ut- vecklingsarbetet skall bedrivas samt hur driftlösningar skall utformas. För- utsättningarna härför kan väsentligt förbättras genom den handläggnings- ordning för beslut om utveckling och införande av större ADB—system som jag senare (kap. 6) kommer att redogöra för.

Ökad information bör skapa bättre förutsättningar för riksdagsledamöter och andra förtroendevalda att följa och påverka användningen av ADB. ln— formationen och beslutsunderlaget kommer som jag senare (kap. l l) åter- kommer till att förbättras på flera sätt.

Även medverkan av politiker på nya sätt och i flera roller än f.n. kan tänkas. Enligt min mening bör man i viktigare utvecklingsprojekt kunna bereda politiskt förtroendevalda personer. t. ex. de som ingåri den aktuel- la myndighetens styrelse. tillfälle att följa arbetet i referensgrupper eller på annat sätt. Även i samband med viktigare förberedande utredningar avse- ende större omorganisationer av datordrift bör det i vissa fall vara värde- fullt att personer med politisk förankring medverkar.

| den utredning av organisationen för de centrala uppgifterna avseende rationalisering och ADB somjag nyligen tillkallat (kap. l—t) kommer även att övervägas hur centrala organ bör medverka vid granskning av besluts- underlag för ADB—system. I denna granskning bör enligt min mening även politiskt ansvariga personer medverka.

6 Styrning av ADB-användningen i statsförvaltningen m. ut.

Jag övergår nu till att behandla frågor rörande hur statsmakterna på oli- ka sätt och med olika medel skall kunna få bättre insyn i och inflytande över användningen av ADB i statsförvaltningen. Även frågor som rör ef- fektiviteten i systemutvecklingen och datordriften uppmärksammas.

Jag lämnar först en kort redogörelse för nuvarande ordning. Gällande principer för planering. styrning och samordning på ADB-området presen- teras därvid kortfattat. Därefter redogör jag för de särskilda styrformer som tillämpas på försvars- och justitiedepartementens områden.

Vad jag nu (kap. 6) tar tipp är inte avsett att gälla för aflärsverken.

6.1. Nuvarande ordning 6.l.l Allmän reglering

Den grundsyn på frågor om planering. styrning och samordning vid an- vändning av ADB i statsförvaltningen som f.n. gäller framgår av regering-

• Sida 69
•  Original

Prop. l978/79: 121 69

ens ställningstaganden och uttalanden i samband med att bestämmelserna i Kungl. Maj:ts beslut den l3 juni l969 för statens datamaskinfond utfärda- des samt i instruktionen fl9751569) för statskontoret och rationaliserings- f"örordningen ( 1975: 567. ändrad I976: lZl. l977: 60I ). Den innebär att ADB är ett bland flera hjälpmedel för rationalisering vars användning i första hand maste underordnas de verksamheter för vilka ADB används.

Grundsynen avspeglas i uppgifts- och ansvarsfördelningen på central myndighetsnivä. Statskontoret. som är central förvaltningsmyndighet för den statliga rationaliseringsverksamheten utanför försvarsdepartementets omrädc. skall enligt instruktionen svara för samordning i fråga om anskaff- ning och utnyttjande av datamaskiner inom statsförvaltningen.

Statens datamaskinfond är en kapitalfond för anskaffning och finansie- ring av generellt användbar ADB—utrustning i statsförvaltningen. aflärsver- ken dock tindantagna. Syftet med fonden. som inrättades år l969. är att underlätta planeringen och samordningen när det gäller anskaffning och ut— nyttjande av ADB—utrustning.

De skäl som anfördes för att finansiera anskaffningen av ADB-utrustning över en kapitalfond var flera. bl.a. att anskaffningsplanerna för ADB- utrustning kan fastställas vid en senare tidpunkt än eljest. att förflyttningar av utrustning från en myndighet till en annan underlättas. att kostnadsreg- leringen mellan myndigheter som använder gemensam utrustning för- enklas samt att kostnadsredovisningen underlättas i samband med pro- grambudgetering genom att myndigheterna endast belastas med periodise- rade kostnader.

Anskaffningen tillgär så att statsmyndigheter anmäler behov av ADB- utrustning till statskontoret. Verket avger därefter en gemensam anslags- framställning för den datamaskinutrustning som skall anskaffas över data— maskinfonden. Myndighetcma redovisar dock numera också i särskild bi- laga till anslagsframställningen vilka behov av datamaskinutrustning som har anmälts till statskontoret. [ sin anslagsframställning tar myndigheterna vidare upp eventuella behov av medel för datamaskinbearbetningar.

Slutlig ställning i anskaffningsärendcn tas i samband med beslut om själva upphandlingen. Statskontoret beslutar i dessa ärenden. När tipp- handling avser belopp över 300000 kr. underställs beslutet regeringens prövning.

[ rationaliseringsförordningen. liksom i allmänna verksstadgan (1965: 600). åläggs statsmyndigheterna att vidta de åtgärder som behövs för att verksamheten inom resp. ansvarsområde skall kunna bedrivas så rationellt som möjligt. Rationaliseringsåtgärder kan avse såväl myndighetens inre organisation och arbetsformer som myndighetens förhållande till allmän- heten och till andra myndigheter.

Myndighet bör enligt rationaliseringsförordningen vid utveckling av ADB-system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt som möjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av

• Sida 70
•  Original

Prop. 1978/79: 121 70

principiell betydelse. [ förordningen ges myndigheterna vidare bl.a. väg- ledning i fråga om när de bör anlita DAFA och Statskonsult AB. Bestäm- melserna kan i dessa delar komma att ändras som ett resultat av monopol- utredningens (B l97710t4) arbete. Dessutom föreskrivs i förordningen att myndighetema skall samrada med statskontoret i fråga som avser anlitan- de av privat servicebyrå för drift av ADB-system.

l rationaliseringsförordningen finns således ett instrument för att för— bättra planeringen. styrningen och samordningen när det gäller utveckling av större ADB—system inom den civila delen av statsförvaltningen.

Särskilda bestämmelser för användning av ADB finns även i tryckfri- hetsförordningen och sekretesslagen samt när det gäller integritetsskydd av persondata och beredskapsplanering inom totalförsvaret.

Andra förhållanden som bör nämnas i detta sammanhang är att i synner-- het större ADB-projekt många gånger har föregåtts av särskilda utredning- ar. ofta av en statlig kommitté. och att viktigare beslut i dem normalt fattas av regering och riksdag.

Att bedöma om ADB eller annan teknik skall väljas för att lösa olika ar- betsuppgifter åvilar i första hand de enskilda myndigheterna. Även ansva- ret för utveckling och drift av ADB-system vilar nästan helt på den myndig- het som svarar för verksamheten i fråga. Planeringen och styrningen på ADB-området kan därför sägas vara decentraliserad i väsentliga delar trots den styrning och samordning. som följer av den centraliserade anskaff- ningen av ADB-utrustning och rationaliseringsförordningens föreskrift om samråd med statskontoret.

Även när det gäller ADB tillämpas således i stort principen att myndighe- terna själva är ansvariga för att deras verksamhet bedrivs på ett effektivt sätt.

6.1.2. Särskild _vanwrd/iing

På några förvaltningsområden finns. utöver ovan nämnda generella be- stämmelser. särskilda föreskrifter om samordning och samråd när det gäl- ler ADB.

Överbefälhavaren har ett övergripande ansvar förjörsvarsma/ttens ut- veckling och inriktning samt avvägning på lång sikt. Det planerings- och ekonomisystem som byggts tipp inom det militära försvaret syftar bl.a. till att säkerställa statsmakternas och överbefälhavarens ledning och samord- ning.

lnom försvaret medverkar ett antal olika instanser i planering. styrning och samordning av ADB-användningen. Regeringen har är 1975 tagit ställ- ning till den långsiktiga inriktningen av informationssystemutvecklingen (lnlörmationssystemplan 82). Överbefälhavaren behöver tillse att att det finns en väl genomförd planering för samordning av utveckling av informa- tionssystem samt anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning för för- svarsmakten som helhet. Han ger närmare direktiv om olika projekt. Vida-

• Sida 71
•  Original

Prop. 1978/79: 121 71

re tar ("överbefälhavaren årligen fram en plan för informationssystemut- veckling och uppbyggnad av datorkraft inom försvarsmakten för den när- maste tioärsperioden. Överbefälhavaren har även tillsatt en samordnings- och styrgrupp för ADB-frågor.

FRI. som inom försvaret samordnar anskaffningen och utnyttjandet av ADB—utrustning. samordnar och stöder systemutvecklingen vid de olika myndigheterna. En särskild föreskrift anger hur myndigheterna skall sam- råda med FRI vid utveckling av datorstödda informationssystem. Samråd skall ske under det inledande skedet av systemutvecklingen. vid val av teknisk lösning. när slutligt systemförslag föreligger och när anskaffning av utrustning skall ske.

lnom försvaret tillämpas principen att användarna har huvudansvaret när det gäller att avgöra om datateknik skall utnyttjas. Utvecklingen måste dock anpassas till de samordningskrav SOm överbefälhavaren bevakar. För vissa system gäller särskilda krav på samordning m.m. Det är därvid angeläget att planeringen samordnas så att datamaskinutrustning. pro- gramvaror. samband. skydd. lokaler samt drift- och underhållsorganisa- tion blir integrerade från början.

l regleringsbrev har regeringen tagit ställning till hur vissa ADB-system fär utvecklas innan regeringen på nytt skall fatta beslut om fortsatt utveck- ling.

Genom informationssystem- och datakraftplaner liksom genom den samordning som utövas av regeringen bedöms de viktigaste frågorna för datakraftens uppbyggnad kunna lösas. Vilka system som skall utvecklas. deras tidsförhällanden. eventuell samordning med andra system. finansie— ring och ansvarsförhällanden bedöms kunna planeras på detta sätt. Utnytt- jandet av systemen kan därigenom decentraliseras och bli en fråga för myndigheterna inom ramen för de riktlinjer som statsmakterna anger.

Påjus/irietippar/ainmimts område sker sedan mitten av f960-talet en central samordning av myndigheternas användning av ADB. framför allt systemutvecklingen. Huvuddelen av datasystemcn på detta område ingäri rättsväsendets informationssystcm (RI). En särskild kungörelse (I970: 5I7) om rättsväsendets informationssystem reglerar samarbetet mellan de myndigheter som medverkar i RI-projektet. Frågor om nya sys- tem eller väsentliga ändringar i system bereds av samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI).

Inom RI—projektet upprättas varje år en utvecklingsplan för en femårs- period. Planen är alltså rullande. Utvecklingsprojekt som ingår i RI etapp- indelas och en särskild beslutsordning tillämpas. För- och efterkalkyler görs i de olika projekten.

Utöver reglerna i Rl-kungörclsen finns särskilda bestämmelser i regle- ringsbrev för de stora myndigheterna inomjustitiedepartementets område. nämligen rikspolisstyrelsen. domstolsverket och kriminalvårdsstyrelsen. l regleringsbrev för resp. anslag anges hur stora resurser som får användas

• Sida 72
•  Original

Prop. 1978/79: IZI 72

för datorbearbetningar m. m. och för vilka system och ändamal resurserna får användas. Dessutom gäller att förslag till nya ADB—rutiner. eller väsent- ligt ändrade ADB-rutiner. vilka inte skall ingå i Rl. skall underställas rege- ringen. Förslagen skall åtföljas av kostnadsberäkningar och lönsamhets- kalkyler.

Syftet med Rl-projektet är främst att förenkla och förbättra informa- tionsutbytet mellan myndigheterna inom rättsväsendet. Ett annat syfte med Rl—projektet är att skapa underlag för planering inom rättsväsendet. Detta ställer krav på samordning av definitioner m.m. i informationssyste- men. Sädan planering leds frånjtistitiedepartementet.

Inom justitiedepartementets område och inom det militära försvaret förekommer alltså en starkare samordning av användningen av ADB än för förvaltningen i övrigt. Samordningen torde i första hand kunna ses som tit- ti'yck för de beroendeförhållanden mellan olika instanser som finns inom resp. sektor. Inom det militära försvaret torde också ekonomiska förhål- landen i vid mening ha motiverat samordning.

6.2 Utredningar m. m.

Frågor om planering. styrning och samordning av an vändningen av ADB inom statsförvaltningen har behandlats av datasamordningskommittén (DASK) samt. i olika sammanhang. av riksrevisionsverket (RRV). stats- kontoret och försvarets rationaliseringsinstitut (FRI). Nämnda tre myndig- heter har dessutom på regeringens uppdrag nyligen tillsammans genomfört en utredning på detta område. Deras arbete som därvid samordnades av en ledningsgrupp har redovisats i en rapport. DASK behandlade främst prin- cipiella frågor medan de tre myndigheterna inriktade sig på stymings- och effektivitetsfrägor av mer närliggande natur. De två utredningsinsatserna kompletterar emellertid varandra i viktiga avseenden.

En redogörelse för DASK:s betänkande i här aktuella delar samt för de synpunkter som har framkommit vid remissbehandlingen av betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga 3). I bilagan bör vidare redogöras för de överväganden och förslag som ledningsgruppen presenterade i sin rapport samt de synpunkter på rapporten som RRV. statskontoret och FRI lämnade på förslagen när de överlämnade rapporten till regeringen presenteras.

6.3. Sammanfattande överväganden

Hittills har det således endast i relativt begränsad utsträckning funnits särskilda regler för användning av ADB och handläggning av ADB-frågor.

Allt eftersom användningen av ADB har ökat och erfarenheter av nuva— rande former för handläggning och beslut i ADB-frågor har vunnits. har emellertid vissa svagheter och brister visat sigi fråga om hur ADB används

• Sida 73
•  Original

Prop. 1978/79: 121 73

och ADB-fragor handläggs. Bl.a. har felbedömningar i de ekonomiska kal- kylerna och i utvecklings- och genomförandepIancrna för eh rad ADB-pro- jekt gjorts. Även sättet att planera och bedriva sådana projekt har kritise- rats. De problem och brister som finns har fått stor uppmärksamhet i den allmänna debatten. Därvid har krav pä åtgärder för att förbättra planering— en. styrningen och samordningen av användningen av ADB framförts. Det bör nämnas att angivna svagheter och brister ingalunda är unika för stats- förvaltningen.

Jag anser att åtgärder behöver vidtas för att förbättra planeringen. styr— ningen och samordningen när det gäller användning av ADB inorn statsför— valtningen.

Åtgärder bör vidtas för att stärka statsmaktemas faktiska möjlighet att påverka användningen av ADB. Frågor som regeringen och i viktigare fall riksdagen bör ta ställning till är ADB-systemens ändamål. ambitionsnivån i datorstödet. system- och driftstrukturerna samt i vilken takt ADB skall in- föras på olika områden. För att statsmaktema skall ges bättre möjligheter att följa och påverka användningen av ADB krävs också ökad enhetlighet i den formella handläggningen.

Åtgärder bör vidare vidtas föratt få till stånd ökad effektivitet i myndig— heternas användning av ADB. såväl i utvecklingsarbetet som i datordrif- ten. Detta är angeläget bl.a. med hänsyn till de stora resurser som numera används för utveckling och drift av ADB-system.

Åtgärder behövs också för att ge användama och andra som berörs av systemen bättre möjligheter till insyn och inflytande. Åtgärderna bör vida- re medverka till att öka även allmänhetens insyn i hur ADB används i stats- förvaltningen.

Jag vill redan här summan/mm de olika åtgärder som bör vidtas. Dessa är i korthet följande:

]. Formella regler utfärdas för etappindelning. beslutspunkter och be-

slutsunderlag i samband med systeminvesteringar. Reglerna för be- slut rörande större och viktigare investeringar samlas i en särskild handläggningsordning. . Planering och administration av ADB-drift förbättras. Större datacen- traler åläggs att utarbeta årliga verksamhetsberättelscr. 3. Myndigheternas redovisning ordnas så att kostnaderna för ADB kan urskiljas och ADB särredovisas i myndigheternas anslagsframställ- ('.)

ningar.

4. Myndigheternas planering av ADB-användningen förbättras och de åläggs att i anslutning till anslagsframställningama redovisa pågående och planerad utveckling och drift av ADB-system. . Anvisningar om hur ADB bör administreras inom myndigheterna ut- färdas.

De olika åtgärderna beskrivs närmare i det följande. Det bör framhållas att här nämnda åtgärder främst avser sådan admini- strativ databehandling som förutsätter att mer betydande resurser sätts in

'Jl

• Sida 74
•  Original

Prop. 1978/79: 121 74

för utveckling av ADB-system och anpassning av ADB-utrustning eller för drift och underhåll av ADB-system.

De olika åtgärderna bör tillsammans medverka till att stärka statsmak- ternas inflytande över myndigheternas användning av ADB i stort och att öka myndigheternas effektivitet vid utveckling och drift av ADB-system. Vidare eftersträvas att öka användarnas inflytande och allmänhetens insyn i dessa frågor.

De ökade kraven på redovisning och presentation av utvecklingsprojekt och drift är av central betydelse för statsmakternas möjligheter att följa och påverka ADB-användningen hos myndigheterna. För att uppfylla kra- ven måste många myndigheter förbättra sin planering och sina rutiner på detta område.

En förbättrad planering och styrning av ADB-användningen i den statliga förvaltningen medför i åtskilliga fall ökad belastning på myndigheterna och datacentralema men också på de centrala rationaliseringsorganen och re— geringskansliet. Detta måste enligt min mening accepteras med hänsyn till att de eftersträvade förbättringarna är synnerligen angelägna. Vissa orga- nisatoriska förändringar kan också bli nödvändiga. Jag återkommer senare härtill.

6.4. Ansvarsförhållanden

Jag vill i detta sammanhang något utveckla min syn på frågan om an- svarsförhållandena i statsförvaltningen mellan myndigheter och regeringen när det gäller användning av ADB.

I den svenska statsförvaltningen är ansvaret och rätten att besluta i stor utsträckning delegerad till ämbetsverken. Dessa är inom ramen för gällan- de regler ansvariga för den verksamhet som har ålagts dem. Häri ingår inte bara ansvaret för verksamheten som sådan utan även de former och det sätt på vilket verksamheten bedrivs. Genom bl. a. allmänna verksstadgan och rationaliseringsförordningen markeras myndigheternas skyldighet att fortlöpande vara uppmärksamma på arbetets rationalisering.

Det övergripande ansvaret för att statligt finansierad verksamhet be- drivs på Iämpligt sätt vilar dock helt naturligt ytterst på statsmakterna. Dessa har således ett ansvar även för effektivitet och rationalisering hos myndigheterna. Statsmakternas ansvar kommer till uttryck på flera sätt. Genom budgetprocessen bestäms t.ex. inriktning och kvalitetsnivå på statsverksamhetcn. Statsmakterna har vidare inrättat särskilda centrala organ. t. ex. statskontoret. riksrevisionsverket och försvarets rationalise- ringsinstitut. som på olika sätt skall verka för ökad effektivitet i statsför- valtningen. Ett annat sätt för regeringen att påverka effektiviteten i den statliga verksamheten är att tillkalla och ge direktiv till särskilda kom- mitte'er.

Införande av ADB-system i statsförvaltningen får ofta genomgripande

• Sida 75
•  Original

Prop. 1978/79: 121 75

effekter på organisation. beslutsprocess. arbetsförhållanden och investe- ringsutgifter. Även problem av rättslig och etisk natur kan uppkomma. Långsiktiga bindningar görs i fråga om administrativa rutiner och investe- ringar i s. k. programvara och maskinell utrustning. Andra bindningar upp- kommer genom att ADB-system på skilda verksamhetsområden samord- nas.

Sammantaget leder detta till att beslut om att införa ADB-system ofta inte kan ändras utan stora svårigheter och kostnader. ADB-beslut medföri många fall således långsiktiga bindningar.

Enligt min mening måste därför statsmakterna ges bättre möjligheter att dels påverka för vilka ändamål och med vilken ambitionsnivå ADB tas i bruk. dels följa viktigare systemutvecklingsprojekt. Behovet att förbättra statsmakternas insyn och möjlighet till påverkan gäller inte minst de tidiga stadierna i systemutvecklingsarbetet. Statsmakterna bör också ges bättre möjligheter att följa med vilken effektivitet verksamheten bedrivs vid data- centralerna i statsförvaltningen.

Jag vill också beröra ett annat förhållande i detta sammanhang. Under senare år har i den allmänna debatten förts fram kritik avseende utveck- lingen av ADB—system inom statsförvaltningen. Kritiken har ibland mer allmänt avsett metoder och synsätt. Det hävdas t.ex. ofta att det inom statsförvaltningen finns en övertro på stora och komplicerade centrala sys- tem. ] andra fall har kritiken avsett olika verkningar av enskilda ADB-sys- tem samt även de sätt på vilka de har beslutats och genomförts.

Utan att gå in på en närmare prövning av det berättigade i denna kritik anserjag att man kan dra den slutsatsen att det är nödvändigt att statsmak- terna bättre preeiserar vad myndigheterna skall beakta vid användning av ADB och hur ADB-frågor skall handläggas.

Ökade insatser av olika slag kommer även att krävas av de centrala ef- fektivitetsorganen. dvs. statskontoret. försvarets rationaliseringsinstitut och riksrevisionsverket.

Det mer markerade ansvarstagande från statsmakternas sida för använd- ningen av ADB i statsförvaltningen som jag förordar innebär inte någon ändring av nuvarande allmänna regler för ansvars- och uppgiftsfördelning mellan regeringen och myndigheter. Klarare riktlinjer för vad som gäller vid användning av ADB i statsförvaltningen ändrar inte myndigheternas ansvar för hur riktlinjerna tillämpas i den konkreta situationen. Bättre bc- slutsunderlag innebär endast att beslutsfattarna får bättre förutsättningar att fatta riktiga beslut i frågor som de redan har ansvar för.

Enligt min mening bör statsmakternas ansvarstagande på ADB-området i här aktuella avseenden främst avse inriktningen av utvecklingsarbetet och resursfrågor samt de sätt på vilka systemutveckling och ADB-drift bedrivs. I det följande skalljag behandla de olika åtgärder som behöver vidtas.

• Sida 76
•  Original

Prop. 1978/79: IZI 7!»

6.5. Handläggning av systeminvesteringar

6.5.1. Allmänna synpunkter

Enligt min mening har frågor som rör utveckling av ADB—system ägnats för liten uppmärksamhet. särskilt i förhållande till den uppmärksamhet som ofta ägnas frågor om val av själva utrustningen. Intresset och åtgär- derna bör i högre grad än f. n. inriktas på de tidigare leden i ADB—syste- mens tillkomst. cftcrsom möjligheterna till styrning och annan påverkan är störst under de tidiga skedena. Kostnaderna för utrednings- och utveck- lingsarbetet är dessutom ofta betydande.

ADB-systemens närmare användning och egenskaper fastställs efter hand sotn de utvecklas. Förbättrad styrning och kontroll måste därför till stor del ta sikte på beslutsprocessen och beslutsunderlaget för de enskilda systeminvesteringarna.

Beslutsproeessen måste enligt min mening utformas så att lörändringari förutsättningarna kan beaktas. Detta förutsätter att arbetet indelas i etap' per och att man för varje etapp omprövar och förbättrar beslutsunderlaget med ledning av det fortsatta utredningsarbetet och gjorda erfarenheter. Det är särskilt viktigt att kostnadsberäkningar samt ekonomiska kalkyler och bedömningar av effektema i övrigt revideras allt eftersom arbetet fort- skrider.

Jag anser vidare att det i många fall är angeläget med försöksverksamhet av olika slag i utrednings— och utvecklingsarbetet. Det gäller bl.a. när det är fråga om stora ADB-system som skall användas i hela landet och om ny teknik e. d. Jag vill samtidigt framhålla vikten av att försöksverksamhet ut- formas och planeras med tanke på främst att den skall ge vägledning för det fortsatta arbetet. inte som ett första steg i ett genomförande i stor skala.

6.5.2. Särskild hu”(Hägg)tingsortlning

För att ge beslutsfattare och andra intressenter bättre möjligheter till styrning och kontroll bör enligt min mening formella regler utarbetas och fastställas för etappindelning. beslutspunkter och beslutsunderlag vid ut- veckling och införande av större eller på annat sätt viktiga ADB-system inom statsförvaltningen. De regler som skall gälla för beslutsgång och be- slutsttnderlag i samband med sådana systeminvesteringar bör samlas i ett särskilt dokument. en s.k. ltandläggningsordning. Av denna bör framgå vilket ansvar i hithörande frågor som åvilar regeringen. de centrala ratio- naliseringsorganen och övriga berörda myndigheter.

Reglerna för beslutsprocessens utformning bör baseras på en uppdelning av ADB-arbetet i ett antal etapper eller aktiviteter. nämligen initiering. _lörstudie. Izuvudstudie. s_vstemkonslruktion. drift och förvaltning samt ef- terstudie. Ett ADB-system bör normalt genomlöpa de nämnda etapperna eller aktiviteterna. Övergång från en etapp till nästa skall föregås av beslut

• Sida 77
•  Original

Prop. 1978/79:121 77

av en ansvarig instans. Ett tillfredsställande dokumenterat beslutsunderlag skall vid varje beslutspunkt tillhandahallas beslutsfattarna.

6.5.3 Btw/ur.s/um/t'lw' där .vlulx/mlklt'ruu bör medverka

Enligt min mening är det angeläget att statsmakterna i högre grad än hit- tills uttryckligen tar ställning till frågor om ambitionsnivån o. d. i samband med datorstöd. dvs. frågor om bl.a. grad och typ av service i olika avseen- den, till utvecklings- och genomförandeplancr och till de faktiska och tänk- bara effekterna av ADB-system i vid mening. Detta följer av det ansvar som statsmakterna enligt vad jag tidigare anfört måste leva upp till när det gäller användning av ADB.

Regeringens och i viktigare fall riksdagens direkta medverkan i besluts- processen bör enligt min mening normalt dock kunna begränsas till större och viktigare systeminvesteringar och till några från styrningssynpunkt särskilt viktiga etappövergängar i dessa.

Jag återkommer senare ( avsnitt 6.5.4 ) till vad som bör räknas som större och viktigare systeminvesteringar.

Vad gäller de tillfällen då regeringen bör ges tillfälle att ta ställning till Lit- vecklingsprojekt är enligt min mening regeringens medverkan angelägen vid granskningen av förstudien. då beslut fattas om utredningsarbetets när- mare inriktning. Vidare bör den ges tillfälle att granska huvudstudien efter- som ett heltäckande material då skall föreligga men mer kostnadskrävande aktiviteter normalt inte har påbörjats. innan ett större och viktigare system tas i drift bör regeringen slutligen få tillfälle att kontrollera httr systemet uppfyller ställda krav och att det får rimliga effekter i övrigt.

Avsteg från etappindelningen bör i undantagsfall kunna ske om särskilda skäl föreligger. Tidpunkterna för regeringens prövning får då bestämmas i annan ordning.

Behovet av och lämplig tidpunkt för ett ställningstagande frän statsmak— ternas sida när ADB—systemen är färdiga och skall införas kan diskuteras. Jag är naturligtvis medveten om problemen med att stoppa ett projekt. De förbättringar av beslutsunderlagen som här beskrivs bör dock medföra att detta inte blir aktuellt annat än i sällsynta undantagsfall. Det är viktigt att denna beslutspunkt läggs på ett så sent stadium att alla konsekvenser kan bedömas. alltså i princip när systemet är färdigt att tas i drift. Regeln bör dock tillämpas med urskiljning så att kostnadskrävande fördröjningar und- viks. (')m en större investering i utrustning med läng leveranstid måste gö- ras. kan det finnas skäl att samordna den sista beslutspunkten med upp- handlingsbeslutet. Det bör därför avgöras för varje projekt, t. ex. vid ställ- ningstagandet till huvudstudien. var denna beslutspunkt bör ligga. inget bör heller hindra regeringen att avstå från denna kontrollpunkt. Detta bör då uttryckligen klargöras.

De systeminvesteringar som följer den särskilda handläggningsordning- en förutsätts på lämpligt sätt bli anmälda för riksdagen i samband med för-

• Sida 78
•  Original

Prop. 1978/79: 12] 78

eller huvtldstudien samt i övrigt om förutsättningarna väsentligt förändras.

Den ordning som här beskrivs får konsekvenser för de centrala rationali— seringsorganens medverkan i beslutsprocessen. Omfattningen av och for— merna för denna medverkan kommer att preciseras i handläggningstitrd- ningen.

0.5.4 I'rujukl som biirji'ilju den särskilda häntlläggniitgrurclningen Hf. ln.

Statsmakternas direkta medverkan i beslutsprocessen när det gäller en— skilda systemutvecklingsprojekt bör som nämnts begränsas till i första hand större eller på annat sätt viktiga projekt. Det kan visserligen vara svårt att utforma lämpliga kritierier för att i ett tidigt skede skilja ut de pro— jekt som bör underställas statsmakternas prövning. En enkel och klar kon— kretisering av kriterierna behövs dock för att undvika oklarhet. Det är en- ligt min mening bättre att något för många projekt prövas än alltför få.

En rad kriterier kan i och för sig vara skäl för statsmakternas direkta medverkan som beslutande instans för enskilda ADB-projekt. En begräns- ning och konkretisering av kriterierna avses ske i arbetet med att utforma en handläggningsordning. Ett lämpligt sätt att praktiskt pröva olika kriteri— er eller kombinationer av kriterier innan de fastställs kan vara att undersö- ka vilka projekt som skulle beröras inom några verksamhetsområden.

När det gäller mindre systeminvesteringar krävs enligt min mening såle- des inte statsmaktemas direkta medverkan på olika stadier i utvecklingsar- betet. l—ör att systemen skall ges en ur ekonomisk och teknisk synvinkel lämplig utformning samt för att projektarbetet skall bedrivas på ett korrekt sätt. bör dock reglerna i handläggningsordningen beträffande etappindel- ning. beslutspunkter och dokumentation tillämpas även i dessa fall. ()lika omständigheter kan för övrigt medföra att en mindre systeminvestering i ett senare skede föranleder medverkan av centralt rationaliseringsorgan el- ler statsmaktema.

6.5.5. Synpunkter på bes/n”"under/agera" innehåll

Avsikten är att i handläggningsordningen närmare ange vad beslutsun- derlaget på olika stadier skall innehålla (beskrivningar. planer. kalkyler osv.) samt vilken kvalitet det skall ha. Det finns inte anledning att här gå in djupare på detta.

Jag vill i detta sammanhang emellertid ta upp ett par viktiga aspekter som berör beslutsunderlagets innehåll.

Den ena aspekten gäller utformningen av kostnadsberäkningarna och de ekonomiska kalkylerna. En grundläggande förutsättning för en förbättrad styrning och kontroll av systemutvecklingsprojekt är att sådana beräkning- ar oeh kalkyler i de olika etapperna och skedena uppställs pä likartat sätt eller på annat sätt görsjämförbara. Kalkylgränsen för en enskild systemin- vestering skall i princip vara densamma och kalkylpostema skall kunna igenkännas i det beslutsunderlag som vid olika tillfällen underställs rege-

• Sida 79
•  Original

Prop. 1978/79: 121 79

ringen. Vidare bör man i ökad utsträckning göra känslighetsanalyser av kostnadsberäkningar och ekonomiska kalkyler. Härvid kan t.ex. kalkyl- räntan. kalkylperioden och volymutvecklingen varieras.

[ de fall kostnadsberäkningar och ekonomiska kalkyler påverkar om ut- veckling och drift av ett ADB—system skall ske inom myndigheten eller vid servicebyrå c.d. uppkommer särskilda problem. För att beräkningama och kalkylerna i sådana fall skall bli rättvisande är det viktigt att samtliga kostnader. således även kostnader för central ledning och administration. tas med i myndighetsaltemativet.

Som jag senare (kap. 10) återkommer till bör ekonomisk kalkylering prioriteras när det gäller insatser på metodområdet.

Den andra aspekten har en något vidare innebörd. Det 'är viktigt att man vid utveckling av ADB-system utgår från de uppgifter som skall lösas och den organisation i vilken datorstödet skall användas. Det är med andra ord verksamheten som skall styra valet och utformningen av teknik och inte tvärtom. Detta får dock inte innebära att materiella reglero. d. lämnas utan diskussion i samband med utredning och utveckling av ADB-system.

Under arbetet med att utforma ett ADB-system kan det visa sig att vissa lagar och andra materiella regler medför att ADB-systemet blir särskilt komplicerat. Detta bör i så fall uppmärksammas av ansvarig myndighet vid förstudien eller huvudstudien och anmälas för regeringen. Motsvarande bör gälla även vid ef'terstudier.

Om en förändring av regelsystemet väsentligt kan förenkla användning- en av ADB bör detta enligt min mening prövas. Självfallet måste dock för- ändringar i regelsystem i syfte att förenkla administrationen alltid göras med viss försiktighet och med beaktande av rättvise- och rättssäkerhets- aspekter. De administrativa vinsterna måste noggrant vägas mot eventuel- la nackdelar i andra avseenden.

Ö.5.Ö Övrig!

Många av de viktigare systeminvesteringama har tillkommit på förslag av offentliga utredningar. Den etappvisa beslutsgång somjag här har redo- visat bör även tillämpas när utredningsarbetet rörande ett ADB-system sker inom en kommitté. Anknytningen till handläggningsordningens regler kan ske på flera sätt. Regeringen bör t.ex. i direktiv kunna föreskriva att förslag om användning av ADB skall uppfylla kraven för förstudie eller hu- vudstudie. Regeringen bör också kunna överlåta på en utredning att själv välja hur långt utredningsarbetet skall föras i denna del.

En viktig förutsättning för att syftet med det etappvisa utvecklingsarbe- tet och beslutsfattandet skall uppnås är att tidpunkten för den reform eller administrativa åtgärd för vilken ADB-systemet skall användas inte låses i förväg eller fastställs med god tidsmarginal för utvecklings- och genomfö- randearbetet. Det är angeläget att detta beaktas av kommittéer när de läm- nar förslag till tidpunkter för reformers genomförande o.d.

• Sida 80
•  Original

Prop. l978/79: 12] 80

Jag avser att snarast ta initiativ till det arbete som behövs för att lämpligt utformade föreskrifter avseende handläggningsordning skall kunna utfär— das.

Därvid fär ocksa övervägas pä vilket sätt det kan vara lämpligt att beak— ta de motsvarigheter till handläggningsordningen som redan tillämpas pä nägra områden. främst inom försvaret och pajustitiedepartcmcntets omrä- de. Ett sätt kan vara att den allmänna handläggningsordningen komplette- ras med speciella bestämmelser på dessa och andra områden.

Det är en angelägen uppgift att på alla områden inom statsförvaltningen bekämpa byråkratisering. Detta måste självfallet även prägla den närmare utformningen av handläggningsordningen och de sätt pä vilka olika instan— ser avses medverka i arbets- och beslutsprocessen pa ADB-omrädet. Myn— digheterna måste få stöd. sä att de kan uppfylla de krav som ställs utan onödigt merarbete. De centrala rationaliseringsorganen har här en viktig uppgift.

6.6 Effektiv datordrift

Med hänsyn till den stora omfattning som datordriften vid statliga data— centraler m. m. numera har och de kostnader den för med sig måste stor uppmärksamhet ägnas åt effektiviteten i denna drift.

De många driftenheterna och det stora inslaget av gemensamma frågor och problem gör enligt min mening att det bör finnas goda förutsättningar att uppnå effektivitetsvinster inom datordriften. Härtill kommer att denna hittills har ägnatsjämförelsevis begränsad uppmärksamhet från rationali— seringssynpunkt.

Åtgärder för att effektivisera datacentralernas verksamhet kan dock inte ersätta insatser i syfte att ge ADB-systemen en med hänsyn till de totala driftkostnadema lämplig utformning.

Kraven på effektivitet vid en ADB-driftenhet kan självfallet inte heller drivas utan att användarnas och övriga berördas skäliga krav på ADB-sys— temens servicegrad m. m. beaktas.

Det förhållandet att kostnaderna för ADB-utrustning sjunker eller är ungefär konstanta samtidigt som personalkostnaderna stiger gör dock att det i en effektiv datordrift numera inte alltid behöver ingå lika höga krav på kapacitetsutnyttjande av utrustningen som tidigare.

Den övervägande delen av ADB-produktionen sker f. 11. vid ett begränsat antal större datacentraler eller produktionscnheter. Åtgärder för att höja effektiviteten i datordriften bör därföri första hand inriktas på dessa.

Jag vill betona att effektivitetskraven inte påverkas av om dataeentralen är en serviceenhet med flera uppdragsgivare eller om den i huvudsak betjä— nar endast en myndighet.

För att underlätta för verks- och ADB-ledningarna vid myndigheterna att planera och styra ADB-produktionen behövs enligt min mening en förbätt-

• Sida 81
•  Original

Prop. 1978/79: 121 Xl

rad intern och extern rapportering. Myndigheter med mer omfattande da- tordrift bör åläggas att årligen lämna en kombinerad verksamhetsberättel- sc och verksamhetsplan. Detta dokument bör utformas med beaktande av de förutsättningar som gäller för resp. datacentral. En huvuduppgift skall härvid vara att informera om beläggningen i fråga om personal och utrust- ning. service till användama. samt ekonomiska frågor. För myndigheter med mindre omfattande datordrift bör krav ställas på viss utökad ekono— misk redovisning i anslutning till anslagsframställningen.

Jag avser att snarast ta initiativ till det arbete som behövs föratt lämpligt utformade anvisningar skall kunna utfärdas.

6.7 Frågor om anslagsframställningar och redovisning m. m.

I det följande behandlas omfattningen och utformningen av underlag för beslut rörande utveckling och drift av ADB—system i de årliga anslagsfram- ställningarna eller andra framställningar till regeringen samt vissa frågor med anknytning till planering. budgetering. redovisning och uppföljning av ADB—verksamheten.

Vad gäller anskaffning av ADB-utrustning och behandling av sådana frå- gor i anslagsframställningarna förordas. som jag senare (kap. 9) återkom- mer till. t.v. ingen ändring.

6.7.1. Myndigheternus anslags/"rumställningar och särskilda framställ- ningar

En viktig fråga är har erforderlig information bör fördelas mellan myn- dighetemas anslagsframställningar och särskilda framställningar.

Den beslutsprocess. i vilken anslagsframställningama från myndigheter- na ingår. är tidsmässigt utdragen och förutsätter avsevärd permanens eller förutsebarhet i de verksamheter som budgeteras. Projekt avseende ut- veckling av större ADB-system har i regel inte dessa egenskaper. Jag anser det därför inte vara rimligt att knyta besluten för sådana projekt till den or- dinarie budgetprocessen. I stället bör beslutsgången anpassas till projek- ten. Det är mot den bakgrunden den tidigare nämnda handläggningsord- ningen för större och viktigare systeminvesteringar skall ses. För sådana projekt bör myndigheterna göra särskilda framställningar till regeringen på fastställda stadier i projektarbetet.

För att medel för det fortsatta arbetet i projekten skall kunna disponeras bör dock myndigheterna göra preliminära beräkningar av medelsbehovet under de kommande åren och begära resp. uppta medel härför i anslags- framställningen. Medlen ställs sedan till förfogande efter beslut om fortsatt arbete. Även någon form av bemyndigandeteknik bör i vissa fall kunna an- vändas för att anvisa kostnadsramar för tidskrävande projekt.

Övrig ADB-verksamhet. dvs. utvecklingsprojekt för vilka inte den sär- skilda handlåggningsordningen tillämpas. underhållsarbete samt ADB- drift. bör liksom hittills behandlas i den ordinarie budgetprocessen.

Jag återkommer ( avsnitt 6.7.3 ) till frågan om redovisningens utformning. 6—Rilt'rllnlqpn [978/79. I .raml. Nr IZI

• Sida 82
•  Original

Prop. 1978/79: 12] 82

(1.7.2 Rt'dut'ixningt'nx omfattning m.m.

Den information om ADB—användningen i statsförvaltningen som i dag lämnas till statsmakterna och de möjligheter till insyn och styrning som den ger är enligt min mening ett uttryck för en låg ambitionsnivå när det gäller planering. styrning och samordning i dessa frågor. En höjning av am- bitionsnivån förutsätter en utförligare och mer differentierad behandling av olika ADB-inriktade aktiviteter. Särskilt bör redovisningen av större ut- vecklingsprojekt förbättras.

Även om det är angeläget att förbättra statsmaktcmas insyn och därmed skapa bättre möjligheter att styra de resurser som används för systemut- veckling och ADB-drift måste dock en avvägning göras mellan det ökade arbete myndigheterna får med att åstadkomma särredovisningar av olika slag samt den nytta och användning som statsmakterna har av informatio- nen.

En utgångspunkt när det gäller kraven på myndigheternas redovisning av ADB-användningen i anslagsframställningarna — och därmed också kra- ven på myndigheternas interna redovisning —- bör vara att de skall gå att uppfylla utan stora förändringar av myndigheternas redovisningssystem och de möjligheter som dessa system erbjuder. En fortsatt höjning av am- bitionsnivån mäste sättas in i ett mera långsiktigt perspektiv.

De ADB-resurser som i första hand bör särbehandlas i anslagsframställ- ningar och den interna redovisningen är enligt min mening särskilda ADB- enhcter (utvecklingsavdelningar. datacentraler, stansavdelningar o.d.) och personal som i huvudsak har ADB-inriktade arbetsuppgifter. Däremot finns det i regel inte behov av att kunna urskilja och särredovisa användar- personalens medverkan i utvecklingsarbete och ADB-drift.

RRV förordar (bilaga 3 avsnitt 2.4) en mer långtgående redovisning av ADB-användningen i myndigheternas interna redovisning och i anslags- framställningama. Detta gäller både avgränsningen av vad som hänförs till ADB och detaljeringsgraden. Jag vill dock framhålla att redan den särredo- visning av ADB-användningen inom myndigheterna och i anslagsframställ- ningama som jag anser lämplig innebär en väsentlig ambitionshöjning i för- hållade till de krav som nu ställs.

När erfarenheter har vunnits av de åtgärdcrjag avser vidta torde det bli aktuellt att på olika sätt ompröva formerna för särredovisningen. Även ambitionsnivån kan då övervägas.

6.7.3 Redm'isningens utformning i anslags/"ramställningarna Det grundläggande kravet. på redovisningen i anslagsframställningama måste vara att myndighetema skall presentera användningen av ADB på ett sådant sätt att statsmaktema får överblick över de ADB-inriktade akti- viteterna i Sin helhet.

ADB-användningen behandlas inte på samma sätt vid olika myndigheter. Kraven på redovisningen i anslagsframställningama bör enligt min mening anpassas härtill.

• Sida 83
•  Original

Prop. 1978/79: 12l 83

Begränsade krav på redovisning och information bör ställas på myndig- heter som i ringa utsträckning använder ADB.

En samlad presentation av ADB—användningen bör alltid göras. I an- slagsframställningen bör därför lämnas en kort redogörelse för vilka sys- tern som är i drift eller under utveckling. För att helheten skall framgå bör alltså även de systemutvecklingsprojekt som följer den särskilda handlägg- ningsordningen tas med. Omständigheter av betydelse för ADB-använd- ningen och den service som lämnas bör belysas.

Vidare bör i en ekonomisk översikt de sammantagna ADB-kostnaderna redovisas. Med samma indelningar m.m. som i denna bör även ADB-kost- nademas fördelning på systemutveckling resp. ADB-drift redovisas. För ADB-projekt som följer särskild handläggning upptas medel i vanlig ord- ning. Dessa fär dock disponeras först efter särskilda beslut.

I de fall ADB-användningen inte är funktionellt redovisad i anslagsfram- ställningen skall under olika verksamhetsgrenar eller program anges däri ' ingående kostnader och kostnadsförändringar avseende systemutveckling och ADB-drift. Resurser för ADB kan således liksom hittills redovisas sam- lat för myndigheten eller fördelat på skilda program m.m. Sammanställ- ningar av hela ADB-användningen bör, som redan har nämnts. dock alltid göras.

Myndigheterna bör i särskild ordning få nödvändig vägledning för ut- formning av anslagsframstälIningarna. Arbetet med att ta fram sådana an- visningar pågår inom regeringskansliet.

6.7.4. Uti'ecklings- och ADB-planer m.m.

För att statsmakterna skall få en bättre bild av hur myndigheternas an- vändning av ADB utvecklas vad gäller inriktning, volym, organisation m.m. behövs enligt min mening en samlad och översiktlig redogörelse för i princip alla vid en myndighet aktuella ADB-projekt, dvs. någon form av plan där utvecklingsverksamheten och de resurser som används däri pre- senteras. En sådan plan bör förbättra statsmakternas möjligheter att ta ställning till ADB-resursernas inriktning och storlek. Vidare bör statsmak- terna härigenom på ett tidigt stadium kunna uppmärksamma ADB-projekt som kan vara av särskilt intresse att följa. Sådana planer överlämnas lämp- ligen till regeringen i anslutning till anslagsframställningama.

Behovet av planer av här berörd typ gäller inte bara rationaliserings- och utvecklingsarbete med större eller mindre inslag av ADB. lnom många myndigheter behövs en plan för allt rationaliserings- och utvecklingsarbe- te. Särskilda ADB-planer kan vara en del av eller utgöra ett första steg mot mer heltäckande s.k. rationaliseringsplaner.

Jag vill erinra om att liknande planer förekommer inom sektorer av statsförvaltningen där en mer utvecklad planering och styrning av ADB- och rational iseringsverksamhet redan förekommer samt inom företag.

• Sida 84
•  Original

Prop. 1978/79: 121 84

Jag avser närmare pröva de lämpliga formerna för utvecklings- eller ADB-planer av här berörd typ.

Jag anser vidare att myndigheternas planering vad avser användning av ADB generellt sett bör förbättras. Myndigheter som använder ADB i större omfattning bör. som en del av verksamhetsplaneringen. ha en väl utveck- lad rullande planering av utvecklingsarbetet och datordriften.

Jag vill för egen del också starkt betona behovet av långsiktighet i beslut på ADB-området. Detta gäller bl. a. sådana aspekter på ADB-användningen som val av ambitionsnivå i datorstödet. systemstruktur. driftform osv. En förbättrad planering när det gäller utveckling och drift av ADB-system bör underlätta långsiktiga bedömningar i dessa frågor och bör således bidra till att ADB används i enlighet med statsmakternas intentioner.

Jag har redan behandlat hur utveckling och drift av ADB-system bör re- dovisasför statsmaktema. En förbättrad planering bör avspeglas i kvalite- ten på denna redovisning.

6.7.5. Särskilt anslag/ör administrativ utveckling

I samband med övervägandena om att tillämpa en särskild handlägg- ningsordning för större systemutvecklingsprojekt har även övervägts att inrätta ett särskilt anslag för administrativ utveckling. Genom att använda ett sådant anslag skulle beslutsprocessen för större projekt kunna anpassas till de enskilda projektens natur och inte behöva följa den ordinarie budget- processen. ] samband med ställningstaganden om övergång från en etapp till nästa skulle regeringen ställa medel till förfogande från ett samlingsan- slag för administrativ utveckling.

Ett sådant förfarande har emellertid visat sig vara förenat med vissa pro- blem. För egen del ärjag därför inte beredd att nu förorda att ett centralt anslag allmänt används för att finansiera större systemutvecklingsprojekt på ADB-området. Jag räknar med att en tillräckligt smidig bcslutgång bör kunna åstadkommas dels genom en framsynt budgetering av myndighets- anslagen m. m.. dels genom att det i regleringsbreven görs erforderliga för- behåll i fråga om medlens användning. Det kan som nämnts även visa sig lämpligt att använda sig av någon form av bemyndigandeteknik i vissa sammanhang för att anvisa kostnadsramar för systeminvesteringar.

Jag vill dock inte utesluta att det i vissa fall. t.ex. när flera myndigheter är verksamma inom ett förvaltningsområde. kan vara lämpligt att finansie- ra gemensamma utvecklingsprojekt från särskilda anslag.

6.8. Anvisningar för ADB

Det kan konstateras att frågor om användning av ADB hanteras på olika sätt av statliga myndigheter. Det gäller i fråga om former för beslutsfattan- de. planeringsrutiner. projektadministration. systemutvecklingsmetodik.

• Sida 85
•  Original

Prop. 1978/79: 121 85

administration av datordrift m.m. Även myndigheternas kompetens— och utvecklingsnivå varierar.

Till en del speglar olikheterna de skilda förutsättningama för myndighe- ternas verksamhet och behöver inte innebära någon nackdel. Ett mer ens- artat beteende och större likformighet bör enligt min mening dock efter- strävas när enhetlighet eller jämförbarhet är önskvärd t. ex. av samord- nings- och uppföljningsskäl eller när man erfarenhetsmässigt vet att en tek- nik eller metod är överlägsen alla andra.

Mot denna bakgrund harjag även övervägt om anvisningar bör utfärdas för hur systemutveckling och datordrift bör organiseras och bedrivas och ADB-teknik bör tillämpas i olika situationer. Lite förenklat kan två typer av anvisningar urskiljas.

Den ena typen anvisningar avser former för hur utvecklingsarbete och datordrift bör organiseras och ledas inom myndigheterna samt krav på in- nehåll och kvalitet i sådan verksamhet. Som exempel på områden som bör regleras kan nämnas uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan verksled- ning, sakenheter. rationaliserings- och utvecklingsenheter. ADB-enheter osv.

Den andra typen anvisningar avser hur arbetsuppgifter och arbetsmo- ment bör bedrivas samt hur funktioner skall utformas. Det är i detta fall i huvudsak fråga om val och tillämpning av olika metoder och teknik.

Vad gäller formen för anvisningar anserjag rent principiellt att bindande anvisningar bör begränsas till vad som är nödvändigt för att säkerställa att erforderlig minimikvalitet kan upprätthållas i fråga om administration av utvecklingsarbete och datordrift. Det måste vara möjligt för de ADB- användande myndigheterna att på ett smidigt sätt anpassa utvecklingen och hanterandet av ADB-system till de förutsättningar som föreligger på resp. område.

Jag anser att det finns behov av — och förutsättningar för — att utfärda riktlinjer för hur utvecklingsarbete och datordrift i stort bör bedrivas vid myndigheter där användningen av ADB har mer än marginell omfattning. dvs. av anvisningar av den första typen. De bör ange hur uppgifter och an- svar i ett normalfall bör fördelas mellan verksledning. ADB-funktion. drift- enheter och sakenheter. Vidare bör de ange bl. a. vilka rapporteringsruti- ner och planeringsdokument som alltid bör förekomma. Vad som här av- ses är alltså närmast anvisningar om formerna för ledningen av den ADB— inriktade delen av myndigheternas arbete.

Jag avser att vidta åtgärder för att denna typ av anvisningar utfärdas. Jag vill i sammanhanget nämna att riksrevisionsverket utarbetat ett förslag till sådana anvisningar som bör kunna utgöra ett värdefullt bidrag till arbetet med anvisningarna.

Jag återkommer senare (kap. 10) till frågor om vägledning när det gäller val och tillämpning av metoder och teknik. dvs. anvisningar av den andra . typen. I sådana frågor måste det i huvudsak bli fråga om rekommendatio- ner, rådgivning och erfarenhetsutbyte.

• Sida 86
•  Original

Prop. 1978/79: 12] se

7 Systemutveckling — organisation, arbetsformer m. m.

7.1. Inledning

I det följande behandlas frågor rörandehur systemutvecklingsarbete bör organiseras och var det bör utföras. Vidare behandlas frågor om använd- ning av resurser utanför den egna myndigheten samt personalens möjlighe- ter och rätt till insyn och inflytande i systemutvecklingsarbetet.

Begreppet systemutveckling används ofta som gemensam benämning för en rad olika arbetsmoment och faser i samband med ADB-systemens till- komst. Systemutvecklingsarbetet inleds vanligen med vad som kan be- nämnas systemutredning (etapperna förstudie och huvudstudie enligt av- snitt 6.5.2). Denna innebär att behovet av ADB-stöd i en viss verksamhet utreds och att användares och övriga intressenters krav och önskemål spe- cificeras. Med ledning härav kan förutsättningama för systemet formule- ras och det mera målinriktade utvecklingsarbetet, systemkonstruktionen. påbörjas. Under arbetets gång görs såväl sakliga. "problemorienterade". som mera tekniskt inriktade utredningar och utvecklingsinsatser, t.ex. systemutformning och programmering. Under denna fas fastställs också driftform och utrustning för systemet. Även aktiviteter som syftar till att lära berörd personal att hantera ett system kan innefattas i systemkon- struktionsfasen. Denna avslutas vanligen med test och försöksverksam- het. varefter drift och förvaltning vidtar.

7.2 Nuvarande förhållanden, utvecklingstendenser m. m.

7.2.I Nuvarandeförhållanden

Arbetet med att utveckla och förbereda genomförandet av ADB-system för administrativa ändamål i statsförvaltningen sker i olika organisatoriska former. Som huvudregel kan dock sägas gälla att myndigheterna själva svarar för systemutvecklingen i enlighet med principen om att myndighe— terna själva är ansvariga för hur deras verksamhet bedrivs. lnom affärs- verk. myndigheter och verksamhetsområden med omfattande användning av ADB finns därför i regel särskilda systemutvecklingsenheter. Dessa en- heter ingår i sin tur vanligen i en ekonomi-, administrations- eller drift- avdelning. Som exempel kan nämnas att utvecklingen av ADB-system inom postgirot i huvudsak är samlad till en systemsektion inom organisa- tionsavdelningen och att motsvarande uppgifter för socialförsäkringsområ- det är förlagda till en teknisk byrå inom riksförsäkringsverkets tillsyns- avdelning.

I några fall när flera myndigheter berörs har särskilda organ inrättats för utveckling och införande av ADB-system. Som exempel kan nämnas bilre- gistemämnden som ansvarade för utveckling och genomförande i samband med tillkomsten av de centrala bil- och körkortsregistren. När detta arbete var avslutat överfördes ansvaret för drift och underhåll av systemen till

• Sida 87
•  Original

Prop. 1978/79: 121 87

statens trafiksäkerhetsverk varvid bilregisternämnden upphörde. Ett an— nat exempel är centralnämndcn för fastighetsdata som ansvarar för ut- veckling och införande av ADB-system för fastighetsregistrering. inskriv- ning m. m.

Även andra organisatoriska former för utveckling av ADB-system före— kommer. I några fall svarar statskontoret för utvecklingen av sådana sys- tem där naturlig huvudman saknas eller där det är fråga om viss försöks- verksamhet. Exempel på detta är utvecklingen av ett informationssystem för de vetenskapliga biblioteken (LIBRIS) och av ett generellt Iöneuträk- ningssystem (SLÖR). Statskontoret medverkar dessutom i flera fall i den systemutveckling som sker vid andra myndigheter. Även DAFA svarar för viss utveckling av ADB-system.

Vidare kan nämnas att upphandling av "nyckelfärdiga" ADB-system f'ränmaskinleverantör. konsultföretag e.d. förekommer. Detta gäller en- bart mindre system och innebär att systemen är helt färdiga och kan tas i bruk utan särskild anpassning.

lnom kommun- och landstingssektorerna är bilden i stort följande. Näs- tan alla kommuner och en stor grupp landsting utnyttjar Kommun-Data AB som utvecklar och tillhandahåller en rad ADB-system för olika ändamål. De största kommunerna samt ett mindre antal landsting svarar själva för både utveckling och drift av ADB-system. De utnyttjar emellertid också Kommun-Data AB i viss utsträckning. Vidare utnyttjar några landsting främst privata servicebyråer för sin databehandling.

lnom affärsverken och flera myndigheter i statsförvaltningen'i övrigt förekommer vid sidan av administrativ databehandling även teknisk- vetenskaplig databehandling. För denna typ av databehandling förekom- mer såväl att myndigheterna. forskningsinstitutionerna etc. utvecklar egna system som att de köper färdiga system från maskinleverantörer. konsult- företag m.fl.

7.2.2 Utvacklingstt'ndt'nser m. m.

Utvecklingen på ADB-området har bl.a. medfört ett allt större utbud av utrustningar av olika slag till lägre priser samtidigt som deras prestanda har höjts. Vidare har tillgången på system- och programvara bl a. för att under- lätta framställning av tillämpningsprogram successivt ökat. Samtidigt för- bättras personalens kunskaper om och erfarenheter av systemutveckling. Även metoderna för systemutveckling har förbättrats. Utveckling av ADB-system och användning av datorer har därför efter hand på många sätt blivit enklare. Samtidigt växer dock kraven på ADB-systemen. Bl.a. används ADB för allt flera och allt mer komplicerade uppgifter inom olika verksamhetsområden. Vidare växer säkerhetskraven på systemen.

Ytterligare några inslag i den pågående utvecklingen skall nämnas. Ett är framväxten av enklare programmeringsspråk, frågespråk m.m. Ett an- nat inslag är utnyttjandet av s. k. databasteknik med särskild programvara

• Sida 88
•  Original

Prop. 1978/79: 121 88

för lagring av data som underlättar inmatning. bearbetning och uttag av re- gistrerad information. Framställningen av program blir härigenom mindre beroende av hur data lagras. Ett annat väsentligt inslag. som bl.a. är en följd av utvecklingen på datakommunikationsområdet. är att det blir allt vanligare med "interaktiv" bearbetning. dvs. bearbetning i dialog med en dator. Sådan teknik är användbar vid sökning i databas. problemlösning. programmering m.m. Ett tredje inslag i den pågående utvecklingen är en allt större tillgång på standardprogramvara för olika uppgifter och funktio- ner.

Utvecklingen mot allt billigare maskinutrustning och mer lätthanterlig och mångsidig programvara har skapat förutsättningar för att sprida fram- ställningen av system och program.

Systemutveckling innebär till stor del att utreda och lösa problem. I ar- betet måste man därför välja och tillämpa metoder för en rad olika aktivite- ter och arbetsmoment liksom för planering och bcdrivande av själva tit- vecklingsarbetet. Stora ansträngningar görs för att utveckla metoder för att mekanisera delar av utvecklingsarbetet. t. ex. programmering och and- ra konstruktionsinriktade arbetsmoment. Metoder tas också fram för att underlätta för användarna att själva aktivt delta i systemutvecklingsarbe- tet. Jag återkommer senare (kap. 10) till frågan om metodstöd m.m.

De frågor som tas upp i det följande har behandlats bl.a. i DASK2s slut- betänkande. Ytterligare synpunkter har framförts i remissyttrandena. En redogörelse för DASK:s och remissinstansernas synpunkter bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga 4).

7.3 Behovet av ökad effektivitet

Systemutvecklingsarbete har efter hand blivit enklare i en rad avseen— den. Det finns som nämnts ett allt större utbud av standardsystem och standardprogram för vanligt förekommande tillämpningar. Likaså växer utbudet av system- och programvara för olika tekniska funktioner (data- basadministration. datakommunikation. säkerhetsfunktioner m. m.). Sam- tidigt kan konstateras att kraven på ADB-systemen har ökat och fortsätter att öka. Som exempel kan nämnas ökade krav på olika säkerhetsfunktio- ner, på mer avancerat och flexibelt datorstöd samt på att ADB-systemen skall anpassas bättre till personalens och de datorstödda verksamheternas förutsättningar och behov.

Utveckling och införande av ADB-system och därmed sammanhängande förändringar i övrigt är. när det är fråga om mer omfattande datorstöd. i re— gel en mycket personalintensiv och kostnadskrävande verksamhet. Med ledning av tidigare ( avsnitt 2.2 ) presenterade siffror kan kostnaderna för systemutveckling i statsförvaltningen inberäknat affärsverken beräknas uppgå till ca 350 milj. kr. för budgetåret 1978/79. Det är därför angeläget att alla möjligheter att höja effektiviteten i systemutvecklingsarbetet prövas.

• Sida 89
•  Original

Prop. 1978/79: 121 89

7.4 Användar- och personalinllytande m. m.

ADB-system måste vara ändamålsenliga. dvs. väl ägnade att stödja eller f'örbilliga de verksamheter för vilka de är avsedda. Vad jag här avser är alltså kraven på att statlig verksamhet skall bedrivas effektivt och fungera väl i vid mening. Många ADB-system syftar till att ge direkt stöd i förvalt- ningsarbetet eller påverkar på annat sätt direkt personalens arbete.

Det hävdas ibland att man i de riksomfattande ADB-systemen hittills i alltför hög grad har tillgodosett de centrala användarnas behov av dator- stöd. Det antas bl.a. bero på att systemutvecklingen skett centralt och med hjälp av utomstående expener. De kravspeciftkationer som har lagts till grund för systemkonstruktioncrna kan härigenom ha blivit ofullständi- ga och bristfälliga i de delar som rör användningen regionalt och lokalt.

För att ADB-system skall ftlngera väl måste enligt min mening den kun- skap och erfarenhet som finns bland personalen nyttiggöras i systemut- vecklingsarbetet. Vidare torde systemen komma att utnyttjas effektivare om de olika användarna får reella möjligheter att påverka ADB-systemens utformning. | de fall ADB-system även direkt påverkar arbetet inom andra myndigheter. måste även dessa få möjlighet att påverka systemen. Särskilt när det är fråga om ett samordnat datorstöd för flera uppgifter i verksam- heter som bedrivs regionalt och lokalt och i vilket flera personalkategorier berörs. ställs stora krav på det utredningsarbete som skall läggas till grund för beslut om ambitionsnivå för och utformning av datorstödet.

Jag vill i sammanhanget också framhålla att ADB-systemen inte bara skall utformas med hänsyn till vad som är bra för arbetet inom den statliga förvaltningen. Systemen måste också utformas med tanke på vilka konse- kvenser de får för andra intressenter. t. ex. kommuner. landsting, närings- liv och enskilda eller grupper av individer. Dessa kan beröras på flera sätt. t. ex. som uppgiftslämnare eller mottagare av datorframställda meddelan- den eller annan information. Självklart skall också datorframställda med- delanden utformas så att de lätt kan förstås av de enskilda människorna.

Genom den rätt till medbestämmande i arbetslivet som tillkommer de anställda enligt medbestämmandelagen m. m. och de avtal om medbestäm- mande som har träffats i enlighet med denna lag har de anställda möjlighe- ter att genom sina fackliga organisationer påverka beslut om att utveckla och införa ADB-system. Detta bör skapa goda garantier för att framtida ADB-system kommer att tillgodose personalens krav i fråga om arbetsinne- håll. fysisk och psykisk arbetsmiljö och arbetsförhållanden i övrigt. Det är viktigt att man finner lämpliga former för de anställdas medverkan i utred- nings-. utvecklings- och genomförandearbete avseende ADB-system.

Det räcker emellertid inte att tillvarata olika användares kunskaper i ut- vecklingsarbetet och att ge dem tillfälle att påverka systemets utformning och arbetet när systemet har tagits i drift. Att utforma väl fungerande ADB-system kräver också att de metoder och arbetsformer som används i inrednings-. utvecklings- och genomförandeskedena är ändamålsenliga

• Sida 90
•  Original

Prop. 1978/79: 121 90

och tillämpas på ett riktigt sätt. Insatser måste därför göras för att få fram och sprida kunskap om metoder och arbetsformer för systemutveckling liksom för att underlätta för användarna att medverka i systemutvecklings- arbetet. Jag återkommer senare till dessa frågor (kap. 10).

7.5. Datorstödets utformning för enhetliga administrativa verksamheter

En för statsförvaltningen viktig fråga rör ADB-systemens. dvs. datorstö- dets. utformning när det gäller administrativa verksamheter som förekom- mer i hela landet och som är eller bör vara enhetliga. Hittills har gemen— samma ADB-system utvecklats centralt för sådana verksamheter. Det bör framhållas att gemensamma system inte utesluter regionala och lokala kompletteringar till dem. Gemensamma system behöver inte heller innebä- ra central drift.

Ett alternativ till att utveckla enhetliga och gemensamma ADB-system för hela landet kan vara att utveckla ett flertal olika ADB-system inom var— je större verksamhetsområde. Dessa system kan därvid utformas olika för olika delar av landet. Om systemen dessutom utvecklas på skilda håll. skttllc skillnaderna i förhållande till nuvarande ordning röra både utveck- lingsarbetets organisation och bedrivande och datorstödets utformning.

Valet behöver emellertid inte stå mellan centralt utvecklade. enhetliga ADB-system resp. flera skilda ADB-system för samma ändamål. Jag vill nå- got utveckla min syn på dessa frågor.

Det finns enligt min mening starka skäl för en gemensam, centralt styrd och sammanhållen systemutveckling när det gäller datorstöd för sådana administrativa verksamheter som inte är regionalt eller lokalt avgränsade och som måste vara enhetliga i hela riket. De lagar och materiella regler i övrigt som ligger till grund för dessa system är gemensamma för hela lan- det. Dct är angeläget att tillämpningen av lagar och regler i sådana fall blir så enhetliga som möjligt. så att individer. företag etc. så långt möjligt be- handlas lika oavsett var i landet de befinner sig. Flera av de faktorer som starkast styr innehållet i och användningen av ADB-system på ett verksam- hetsområde är således gemensamma för hela landet.

Ekonomiska skäl talar också för en samlad systemutveckling för dessa system. Alternativet skulle nämligen innebära avsevärt dubbelarbete i form av parallell utveckling av ADB- tillämpningar för samma arbetsupp- gifter.

Även samordningsskäl talar för gemensam systemutveckling inom geo- grafiskt spridd enhetlig verksamhet. Det är ofta praktiskt om data vid be- hov kan utväxlas mellan olika enheter och organisatoriska enheter. Likaså finns det ofta behov av att kunna sammanställa data från olika håll. Detta underlättas om utvecklingsarbetet bedrivs gemensamt. Andra fördelar är bättre möjligheter att utnyttja samma utrustning och för personalen att by- ta arbetsställe inom resp. verksamhet.

• Sida 91
•  Original

Prop. 1978/79: 121 91

Den omständigheten att systemutvecklingen i viss utsträckning bör ccntraliseras innebär inte att denna verksamhet behöver förläggas till Stockholmsområdet. När t. ex. en central myndighet är förlagd till viss ort i landet. ter det sig naturligt att systemutvecklingen sker på den orten. Jag återkommer senare ( avsnitt 7.7 ) till denna fråga.

Jag övergår nu till frågan om datorstödets utformning. Gemensam. cen- tralt styrd och sammanhållen systemutveckling innebär inte att alla regio- nala och lokala enheter skall ha samma datorstöd. Man kan tänka sig va- riationer på flera sätt. Det torde för det första inte i alla verksamheter vara nödvändigt eller ens önskvärt med datorstöd till alla regionala och lokala enheter som sysslar med en viss verksamhet. De största behoven av dator- stöd linns i regel hos de större enheterna. Man kan vidare tänka sig olika lösningar för datorstödet inom samma verksamhetsområdc. var och en av- sedd tör enheter av olika storlek eller karaktär. En möjlighet kan härvid vara att bygga tipp ADB-stödet i form av relativt självständiga delsystem varvid något eller några delsystem endast används av större enheter som har särskilda behov härav. Likaså kan man tänka sig speciella delsystem för vissa typer av regioner. t. ex. storstäderna eller glesbygdskommuner.

(')m datorstödet skall variera. är det dock viktigt att de olika systemlös- ningarna verkligen är samordnade så att underhållet av dem blir enkelt och billigt. Där så är lämpligt bör det gå lätt att utbyta data mellan enheter med olika former av datorstöd. att sammanställa data m. m. Det bör också vara enkelt att övergå från en form av datorstöd till en annan.

Det är enligt min mening angeläget att för- och nackdelarna med iden- tiskt resp. i olika avseenden skiljaktligt datorstöd utreds i varje enskilt fall.

7.6. Organisatorisk förläggning av systemutveckling

Hur systemutvecklingen organiseras och bedrivs är en fråga om avväg- ning mcllan flera skilda intressen. Det finns exempelvis fördelar med att skapa närhet mellan användare och utvecklare men också mellan utveckla- re och driftpersonal. Givetvis måste man alltid även beakta att utveck- lingsresurserna skall utnyttjas så effektivt som möjligt och att systemttt- vecklingskostnadema hälls inom givna ramar.

Systemutvecklingen i administrativa verksamheter med omfattande da- torstöd ärsom nämnts i regel förlagd till enheter inom myndigheternas centralförvaltning — så är fallet i flertalet affärsverk —- ellertill de myndig- heter som centralt är ansvariga för resp. verksamhetsområde (riksskatte- verket. riksförsäkringsverket m.fl.). Även andra lösningar förekommer. t. ex. inrättande av särskilda organ för utveckling och drift av ADB-system samt förläggning till statskontoret eller DA FA.

Var systemutvecklingen organisatoriskt skall förläggas är enligt min me- ning cn fråga som får avgöras från fall till fall. Vissa riktlinjer kan dock anges. När det är fråga om stora ADB-system, som kräver åtskilligt fortlö-

• Sida 92
•  Original

Prop. 1978/79: 121 92

pande underhåll och skall vidareutvecklas. är det i allmänhet naturligt att den förläggs till en enhet inom en myndighets centralförvaltning eller till den myndighet som centralt svarar för ledning och samordning inom ett verksamhetsområde. Detta hindrar inte att personal från t. ex. centrala ra- tionaliseringsorgan och annan utomstående personal medverkar i arbetet. I enstaka fall. t. ex. när det är fråga om samordnat datorstöd till flera myn- digheter. kan det vara lämpligt med särskilda. och normalt tillfälliga. organ för att utveckla och genomföra ADB-system. Andra lösningar såsom att systemutveckling helt förläggs till centralt rationaliseringsorgan bör undvi- kas. särskilt när det är fråga om att utveckla stora ADB-system. Oberoende av var systemutvecklingen sker är det som jag tidigare har framhållit vik- tigt att användare av alla kategorier och på alla nivåer deltar i utvecklings— arbetet.

För mindre ADB—system inom myndigheter utan egen kvalificerad ADB- personal kan det enligt min mening många gånger vara fördelaktigt att låta myndigheterna anlita utomstående resurser — konsultföretag. servicebyrå- er e. d. — för hela eller stora delar av utvecklingsarbetet eller. om möjligt. upphandla "nyckelfärdiga" system. Det går emellertid inte att ge någon entydig regel för i vilken form mindre ADB—system bör utvecklas och an- skaffas. Jag vill framhålla att även om utvecklingsarbetet helt eller delvis sker utanför den myndighet i vars verksamhet ADB—systemet skall använ- das. har denna myndighet dock fortfarande ansvaret för systemutveckling- en. I)et är således användarmyndigheten som skall fastställa eller föreslå mål. ambitionsnivå och förutsättningari övrigt för datorstödet.

En viktig faktor att beakta i sammanhanget är det ökande utbudet av nästan färdiga ADB-system och av programvara som kräverjämförelsevis små insatser. Myndigheterna bör i dessa frågor ta kontakt med statskonto- ret eller i förekommande fall med annat centralt rationaliseringsorgan. ef- tersom liknande system kan ha utvecklats eller inköpts av andra myndig- heter. Jag vill här erinra om bestämmelsen i 35 rationaliseringsförord- ningen (1975: 567, ändrad senast 1977: 601) att myndighet vid utveckling av ADB-system och annan rationaliseringsverksamhet så tidigt som möjligt bör samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell betydelse.

Av betydelse i detta sammanhang är även vissaandra bestämmelser i ra- tionaliseringsförordningen. Enligt Så bör myndigheterna till DAFA lämna sådana uppdrag som avser anpassning av standardsystem som DAFA till- handahåller eller ändring av ADB-system som är i drift vid DAFA om upp- dragen är av begränsad betydelse för berörd myndighets organisation eller manuella rutiner. Enligt 7 så skall myndigheterna vid införande eller föränd- ring av ADB-rutiner i första hand använda de färdiga program för ADB-sys- tem eller delar av ADB-system som DAFA eller annan statlig myndighet kan tillhandahålla, om dessa i rimlig grad tillgodoser myndighetens behov. Jag vill i sammanhanget erinra om att frågan om DAFA:s särställning f.n. utreds av monopolutredningen (B l978: 08).

• Sida 93
•  Original

Prop. 1978/79:12] ' - 93

7.7. Lokalisering och spridning av systemutveckling

Vad gäller lokaliseringen av systemutvecklingen kan konstateras att den hittills nästan helt varit koncentrerad till Stockholmsområdet. Utflyttning- en av verk eller delar av verk har dock i flera fall även berört ADB—enheter.

Det torde i flera avseenden vara fördelaktigt att ha systemutvecklingen förlagd till Stockholmsområdet. Där finns bl.a. stor tillgång till kvalifice- rad arbetskraft och konsultföretag. Likaså har flertalet utrustningsleveran— törer sina huvudkontor där.

Regionalpolitiska skäl och regeringens allmänna önskan att öka decen— traliseringen inom förvaltningen talar emellertid för att nuvarande koncen- tration av systemutvecklingen till Stockholmsområdet bör minskas. Det kan enligt min mening därför finnas skäl att pröva olika sätt att sprida sys- temutvecklingen. Ett sätt kan vara att. som redan har skett i flera fall. flyt- ta ut enheter som svarar för utveckling och drift av ADB-system från Stockholmsområdet. Detta torde av hänsyn till personalen i så fall få ske stegvis och i ett längre perspektiv. En sådan spridning blir givetvis lättare att genomföra i de fall det är fråga om en expanderande verksamhet och där det således kan bli fråga om att låta utbyggnaden ske på annan ort.

Jag anser vidare att man för ADB-användande myndigheter med stora utvecklingsresurser och med regionalt spridd verksamhet bör undersöka möjligheterna att permanent förlägga systemutveckling och underhåll till två eller flera platser. En sådan spridning måste dock ske inom ramen för en sammanhållen systemutveckling samt med bibehållen effektivitet och till rimliga kostnader. Exempelvis bör prövas om den kvalificerade teknis- ka personalen. samordningspersonal samt personal för utveckling och un- derhåll för några tillämpningsområden kan finnas på en ort medan personal som svarar för andra väl avgränsade tillämpningsområden stationeras på någon annan ort. När det är fråga om att utveckla eller anpassa mindre ADB-system eller om regionala och lokala kompletteringar till större ADB- system är det från här behandlade aspekter en fördel om resurser på den egna orten eller i den egna regionen kan användas.

7.8. Regional och lokal ADB-kompetens

Som jag tidigare nämnt är det väsentligt att de som i sitt arbete är be- roende av ADB-systemen får möjlighet att delta i och påverka systemen så- väl i samband med deras-utveckling som i den löpande driften. Användar- na i statsförvaltningen finns ofta inom regionala eller lokala organ. För att dessa användare skall kunna ställa krav på och påverka ADB—systemens och datordriftens utformning måste de ha tillgång till personal med kompe- tens i administrativ utveckling och ADB. Sådan ADB—kompetens kan till- handahållas antingen inom berörda regionala och lokala organ eller på an- nat sätt. t. ex. av centrala myndigheter eller i form av konsultbistånd.

• Sida 94
•  Original

Prop. 1978/79:12l 94

Under senare år har skett en positiv utveckling i vad avser förekomst av personal med kunskaper i och erfarenheter av administrativ utveckling och ADB regionalt och lokalt. Som nämnts har utveckling och drift av flera stora datasystem inom enskilda myndigheter. inkl. affärsverk. förlagts till skilda orter utanför Stockholmsområdet. Vidare kan nämnas att länssty- relserna har fått särskilda resurser för arbetet med införandet av det nya systemet för folkbokföring och beskattning. Regeringen har också i årets budgetproposition föreslagit att länsstyrelseorganisationen tillförs resurser för administrativ utveckling. 1 sammanhanget kan även nämnas att Stats- konsult AB inrättat regionkontor på flera orter.

Det är enligt min mening viktigt att den statliga regionala och lokala för- valtningens behov av kunskaper i administrativ utveckling och ADB beak- tas av de organ som svarar för den statliga pcrsonalutbifdningen på detta område.

Ökad förekomst av personal med kompetens i administrativ utveckling och ADB i den statliga regionala och lokala förvaltningen är även ett regio- nalpolitiskt intresse. ! den mån det även föreligger behov av utomstående specialistkompetcns och om detta tillgodoses med hjälp av regionalt och lokalt placerade resurser kan vidare arbetsmarknaderna för sådan personal vidgas på många orter.

7.9 Egen eller extern personal. centrala resurser m. ut.

Jag har tidigare ( avsnitt 7.6 ) behandlat frågan om var systemutvecklings- arbete organisatoriskt bör förläggas. En fråga som har viss beröring med denna är i vilken utsträckning myndigheter som själva svarar för systemut- vecklingen bör utnyttja resurser från annat håll ("extema" resurser) i det- ta arbete.

ADB-användande myndigheter måste under alla förhållanden ha egen personal med sådana kunskaper om ADB att de reellt kan ta ansvar för ut— veckling och drift av ADB-system. Större ADB-användare böri regel också ha egen personal för utveckling och underhåll av ADB-system.

Det kan dock, åtminstone sett i ett vidare perspektiv. vara förenat med vissa nackdelar att enbart eller nästan enbart använda sig av egen perso- nal. Det är ofta svårt att minska personalstyrkan när arbetsuppgifterna minskar. t. ex. när ett större utvecklingsprojekt är avslutat. En viss an- vändning av externa resurser är dessutom ofta önskvärd för att få in nya idéer och erfarenheter i en organisation.

Behovet av att anlita externa resurser varierar mellan olika myndigheter med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Myndigheter vars verk- samhet präglas av täta förändringar av de materiella reglerna eller de admi- nistrativa förfarandena har behov av jämförelsevis stora egna resurser för utveckling och underhåll.

Myndigheter med sedan länge etablerad ADB—verksamhet torde i all-

• Sida 95
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ' 95

mänhet ha mindre behov av externa resurser än myndigheter som just har börjat använda ADB. '

En myndighet kan och bör enligt min meningi regel inte klara all system- utveckling enbart med hjälp av egen personal. utan det är både nödvändigt och ekonomiskt fördelaktigt att i vissa skeden och för vissa uppgifter anlita utomstående personal. exempelvis i form av konsulter. Jag anser rent all- mänt att myndigheterna bör vara återhållsamma med att anställa personal för tillfälliga behov och personal med specialistkunskaper på avgränsade ADB—tekniska områden. Det är dock svårt att ge en entydig rekommenda- tion i denna fråga.

Jag har noterat i riksrevisionsverkets rapport ”Tio myndigheters ADB- verksamhct — styrning. kostnader m. m.” (1978-()2-17) att det föreligger stora skillnader mellan olika myndigheter i fråga om relationen mellan eg- na och externa resurscr för systemutvecklingsarbete. Det finns enligt min mening därför skäl för de centrala rationaliseringsorganen att studera den- na fråga ytterligare i avsikt att utröna om det går att ge mer konkret vägled- ning.

En aspekt på frågan om att utnyttja externa resurser är i vilken utsträck- ning dessa bör tillhandahållas av de centrala rationaliseringsorganen eller i annan form såsom medverkan från Statskonsult AB och DAFA. Eftersom de sistnämnda är intäktsfinansicrade styrs storleken och sammansättning- en av deras resurser i huvudsak av efterfrågan.

Det är svårt att bedöma i hur stor utsträckning det är lämpligt att ha re— surser — såväl ADB-specialister som annan systemutvecklingspersonal — inom de centrala rationaliseringsorganen för systemutveckling hos andra myndigheter. Frågan måste bedömas bl. a. i ljuset av att medverkan från de centrala rationaliseringsorganen även kan vara motiverad av samord- ningsskäl och således inte bara för att förstärka användarmyndighetemas resurser och kompetens. Enligt min mening bör frågan om de centrala sys- temutvecklingsresursernas storlek inom den civila statsförvaltningen över— vägas efter det att den centrala organisationen för rationalisering och ADB har utretts i särskild ordning och uppgifterna för denna har preciserats. Jag återkommer till dessa frågor senare (kap. 14).

lnom försvaret utreds f. n. på regeringens uppdrag den organisatoriska inplaceringen av systemutvecklingspersonal.

7.10 Generellt användbar programvara m. ut.

Ett sätt att hålla nere kostnaderna för systemutveckling är att i stor ut- sträckning utnyttja generellt användbar programvara vid utveckling av ADB-system. Med detta avses färdiga eller nästan färdiga system och pro- gram för vissa tillämpningar och funktioner vilka enbart kräver viss ytterli- gare anpassning till den konkreta användningssituationen.

Erfarenheterna både i statsförvaltningen och på andra håll visar att det

• Sida 96
•  Original

Prop. 1978/79: 121 96

kan bli mycket dyrt att bygga upp helt individuellt utformade ADB—system. Inte minst svårigheten att rekrytera och behålla kvalificerad personal är ett problem i detta sammanhang. Det är därför angeläget att myndigheterna prövar förutsättningarna för att utnyttja de delvis färdiga system och pro— gram av olika slag som maskinleverantörer. konsultföretag och även stora ADB—användare tillhandahåller på marknaden. En fördel med sådana pro- dukter är att de vanligen vidareutvecklas och förbättras i olika avseenden. Detta kan kunderna i senare skeden dra nytta av. Användning av generell programvara kan även förenkla omläggning ("konvertering") av system och program till ny och modernare ADB-utrustning. åtminstone om man väljer utrustning av samma leverantör.

Som nämnts ( avsnitt 7.6 ) tillhandahåller DAFA standardsystem som myndigheterna enligt rationaliscringsförordningen (l9751567) bör använ- da. om dessa system i rimlig grad tillgodoser behoven. Det kan i framtiden också bli aktuellt att för statsförvaltningens räkning utveckla eller anskaf- fa standardiserade system baserade på smådatorer för olika uppgifter.

7.11. Nya typer av ADB-system

I framtiden väntas nya typer av datorstöd bli vanliga. Dessa förutsätter tillgång till avancerad men lätthanterlig programvara och antas helt eller till stor del kunna utvecklas och hanteras av varje enskild arbetsenhet eller handläggare. Om sådana ADB-system blir vanliga inom statliga myndighe— ter kan det påverka hur utvecklingsarbetet bör organiseras. Bl.a. kan ADB-enheternas uppgifter komma att förändras. Även behovet av sådana enheter påverkas.

Det är svårt att bedöma i vilken omfattning och takt en utvecklingi nyss skisserad riktning är att vänta och vilka för- och nackdelar den kan föra med sig. Det förhållandet att det kan bli enkelt att utarbeta ADB-hjälpme— del för en uppgift innebär dock inte i och för sig att detta bör ske. Vid varje ADB—investering måste kostnaderna och konsekvenserna i övrigt vägas mot de förbättringar som kan uppnås.

Det står enligt min mening klart att behovet av och fördelarna med sam- ordning inom statsförvaltningen är stort. Detta måste dock i varje särskilt fall vägas mot effektivitet och servicenivå i den enskilda verksamheten. I många fall föreligger ingen motsättning mellan dessa aspekter. Jag vill framhålla att det är nödvändigt att uppmärksamt följa utvecklingen och ha en viss handlingsberedskap inför de frågor som kan komma tipp. Detta bör närmast vara en uppgift för de centrala rationaliseringsorganen.

Det är också viktigt att behovet av standardisering och enhetlighet i öv- rigt inom statsförvaltningen bevakas i samband med att nya typer av ADB- system och ADB-utrustningar tas i bruk.

• Sida 97
•  Original

Prop. 1978/79: 12l '. 97

8. Datordriftens organisation

&! inledning

Med datordrift menas de aktiviteter som normalt ingår i verksamheten vid en datacentrt-tl.

Dessa aktiviteter kan grovt uppdelas i:

— maskindrift

— för- och efterbehandling samt arkivering

— driftplanering

— tekniskt underhåll av maskin- och programvara

— underhåll av användarnas system och program i de delar som påverkas av förändringar inom datacentraler (byte av operativsystem. maskinva-

ra m. m.)

Begreppet datordrift används dock ofta i en vidare mening eftersom tek- niken medger att ovan nämnda aktiviteter i allt större utsträckning kan för- läggas utanför de egentliga dataeentralema. Bl.a. sker inmatning och uttag av data ofta från terminaler. Vidare sker åtskillig databehandling med hjälp av fristående och mindre datorer för vilka inte finns särskild driftpersonal.

i det följande redogörs först för nuvarande organisation av datordriften i statsförvaltningen samt vissa utvecklingstendenser på detta område.

Därefter behandlas frågor av principiell natur rörande datordriften i det— ta kapitel. En sådan fråga är under vilka förhållanden myndigheterna själva bör svara för datordriften inom verksamhetsområdet samt i vilka fall och vilken utsträckning det finns anledning att samordna datordrift för fie— ra olika myndigheter och verksamhetsområden.

En annan fråga är på vilket sätt datordrift bör organiseras inom regionalt och lokalt bedriven verksamhet. Viktiga aspekter på denna fråga är centra— lisering eller decentralisering av datorutrustning. driftpersonal och regi- strerad information.

En tredje fråga är i vilken utsträckning datordrift bör förläggas till servi- cebyråer c. (1.

En fjärde fråga är i vilken utsträckning smådatorer av olika slag bör an— vändas i statsförvaltningen och i vilken takt övergång till att använda såda— na bör ske.

De nämnda frågoma är på flera sätt sammanvävda med varandra. Ön- skemål om att dels sprida datordriften. dels förlägga den till servicebyråer skulle exempelvis aktualisera uppbyggnad av ett antal samordnade statliga regionala servicebyråer eller regionala enheter inom en statlig rikstäckan- de serviccbyråorganisation.

Jag återkommer senare till andra frågor som har beröring med datordrif- ten. bl.a. frågan om anskaffning av ADB-utrustning (kap. 9) och frågan om stöd när det gäller val och tillämpning av metoder (kap. 10). Frågorna om statsmakternas styrning av datordriften i budgetprocessen m.m. har redan behandlats (kap. 6). 7—Riksdagen 1978/79. I saml. Nr 121

• Sida 98
•  Original

Prop. 1978/79: 121 98

8.2 Nuvarande förhållanden och utvecklingstendenser m. m.

8.2.1 Nnvuruntlt' nit'inxlt'rji'ir organisation av datordrift

l')atabehandlingens omfattning och karaktär varierar mellan myndighe- ter liksom mellan företag. lnom stön'e myndigheter förekommer ofta flera olika typer av databehandling (t. ex. administrativ och teknisk- vetenskap- lig) och en rad olika tillämpningar av dessa.

All databehandling hos större ADB-användare utförs numera i regel inte med en och samma utrustning. Allt oftare används fristående smådatorer för speciella ändamål samt kontorsutrustning och annan utrustning med datorfunktioner vid sidan av större och "generella" datorer placerade inom speciella datordriftenheter (datacentraler). Vidare kan en myndighet som har egen datordriftenhet använda sig av servicebyrå e. d. för vissa ty- per av databearbetningar. [ statsförvaltningen sker dessutom databehand— lingen av löner. ekonomisk redovisning m.m. samordnat för flertalet myn- digheter.

I det enskilda fallet kan således den totala driftbilden för en myndighet vara förhållandevis sammansatt.

Möjlighetema till överblick över hur databehandlingen är organiserad försvåras av att statsförvaltningen inte är uppbyggd på ett enhetligt sätt. i en del fall har myndigheterna egna regionala och lokala enheter medan i andra fall verksamheten regionalt och lokalt utförs av självständiga myn- digheter. exempelvis länsstyrelserna. Dessutom bedrivs många verksam- heter enbart vid centrala organ. Vissa organisatoriska former kan dock ur- skiljas vad gäller datordriften i statsförvaltningen.

!. Det vanligaste sättet att organisera datordriften inom myndigheter och verksamhetsområden med omfattande databehandling har varit att samla dataregister och datorbearbetningar till en gemensam anläggning. dvs. centralisera driften. Den tekniska och ekonomiska utvecklingen har gjort det möjligt att på flera sätt vidareutveckla och effektivisera detta mönster genom att med hjälp av telekommunikationer och annan teknik förlägga registrering eller inmatning samt uttag av data m.m. till de ställen där data registreras eller används.

Vid central datordrift har de centrala driftfunktionerna i regel samlats till särskilda driftenhcter. datacentraler. Dessa har i sin tur ofta ingått i ADB- enheter. i vilka även enheter för utveckling och underhåll av ADB-system och för dataregistrering ingår.

2. i några fall har datordriften delats upp — regionaliserats — på ett antal identiska eller likartade driftenhcter. Det gäller t.ex. datordriften inom högskolan och det hittillsvarande ADB-systemet för folkbokföring och be- skattning. lnom den förstnämnda sektorn är datordriften uppdelad på sex datacentraler för högre utbildning och forskning (de s.k. universitetsdata- centralerna) samt ett stort antal mindre datorer inom enskilda institutioner o.d. lnom folkbokföringen och beskattningen har datordriften varit uppde-

• Sida 99
•  Original

Prop. 1978/79: 121 99

lad på i princip likvärdiga enheter vid 14 länsstyrelser. Denna organisation kommer i ett nytt system som håller på att tas i drift att ersättas av en blan- dad central och regional datordriftorganisation.

3. Den organisation av datordriften som har beskrivits under punkt i. och 2. aVSer specialiserad eller "dedicerad" drift i den bemärkelsen att den till största delen har varit inriktad på att täcka behoven inom en be- stämd myndighet eller ett avgränsat verksamhetsområde. Ytterligare en vanlig driftform finns. nämligen utnyttjande av servicebyråer som tillhan- dahåller tjänster åt en rad olika kunder av olika storlek och karaktär. Den representeras i statsförvaltningen främst av DAFA samt i viss mån även av universitetsdatacentralerna och försvarets datacentral.

De driftformer som finns inom statsförvaltningen har stora likheter med dem som finns inom andra sektorer. Större företag. de största kommuner- na och några landsting har byggt upp egna datacentraler till vilka hela eller den dominerande delen av datordriften samlats. lnom kommun- och lands- tingssektom samt vissa branscher finns vidare scktoriellt avgränsade ser- vicebyråer. Därutöver finns servicebyråer utan bindning till viss organisa- tion. bransch e. d.

8.2.2 Några nti'eckIingstendwzser

Utvecklingen på ADB-området innebär ett ständigt växande utbud av olika typer av datorer och annan utrustning till sjunkande priser och allt bättre möjligheter till snabb och enkel dataöverföring. Vidare har alltmer avancerad maskin- och programvara gjort att det praktiska handhavandet av ADB-hjälpmedel på många sätt har blivit enklare för driftpersonal och dem som använder ADB. Den kostnadsmässiga utvecklingen när det gäller ADB-utrustning och det allt enklare handhavandet har medfört att datorer kan användas för allt fiera uppgifter och att förutsättningarna för att dela upp och sprida datordrift och arbetsmoment i denna successivt förbättras.

Uppdelning och spridning av datordrift och driftfunktioner kan ske på flera sätt. En aspekt på detta är datorutrustningens uppbyggnad och sam- mansättning. Flera datorer. såväl stora som små. kan på olika sätt kopplas ihop och fås att samverka. Större datorer eller "datorsystem" har numera ofta flera parallellt arbetande s.k. processorer. dvs. enheter i datorerna som utför bearbetning av data. Vidare används ofta särskilda datorer för bestämda. avgränsade uppgifter. t.ex. datakommunikation och säkerhets- funktioner. Utvecklingen av alltmer avancerade datorer och "datorsys- tern" har haft stor betydelse bl.a. för att lösa de kapacitets- och säkerhets- problem som många gånger har uppkommit i snabbt växande ADB-verk- samheter.

En annan sida av utvecklingen är att — oberoende av var datorer och dataregister är placerade — registrering. inmatning och uttag av data nu- mera ofta sker direkt på de ställen där datauppgiftcr kommer in. uppkom- mer eller används. Även komplicerade sökningar och bearbetningar kan

• Sida 100
•  Original

Prop. l978/79: 121 tuo

beordras från terminal. Det blir allt vanligare att sådana bearbetningar kan utföras i "dialog" mellan terminalopcratör och dator. Likaså kan data och resultat av datorbearbetningar presenteras i allt flera former (tabeller. dia- gram. kartor. direkt utskrift på mikrofilm osv.). Stora ansträngningar görs för att automatisera och på annat sätt förenkla den initiala och ofta kost- nadskrävande process där data registreras och uppkommer (optisk läs- ning. direkt registrering av uppgifter via terminal m. m.).

Ytterligare en aspekt på utvecklingen är hur och var registrerade data bör lagras. dvs. hur dataregistren eller "databaserna" bör organiseras och var de bör förläggas. Denna aspekt har fått särskilt stor uppmärksamhet i statsförvaltningen och på vissa andra områden (banker. försäkringsbolag osv.). där det till stor del är fråga om likartad verksamhet i hela landet. Övergången till ADB har för sådan verksamhet många gånger inneburit att manuellt förda lokala och regionala register har överförts till centralt förda dataregister. Det har sammanhängt med tekniska och ekonomiska fakto- rer. främst en rad personella och utrustningsmässiga stordriftslördelar. dessutom har ofta funnits starka krav påatt aktuell information skall finnas tillgänglig för hela landet. Det finns dock som tidigare nämnts exempel på regionalt uppdelad datordrift även i sådana verksamheter.

Utvecklingen mot kraftfull och lätthanterlig ADB-utrustning till låga pri- ser samt effektivare former för dataöverföring håller successivt på att för- bättra förutsättningarna för att sprida lagringen av data. Det innebär för statsförvaltningen att dataregister i ökande utsträckning kan förläggas till avdelningar o.d. inom en myndighet. till regionala och lokala enheter osv.

Datordriften inom ett verksamhetsområde med flera arbetsställen. t. ex. där den huvudsakliga verksamheten bedrivs regionalt och lokalt. kan spri- das på olika sätt. Ett sätt är att dela tipp datordriften på ett antal identiska eller likartade driftenheter av konventionell typ; Ett annat sätt som förvän— tas bli vanligt i framtiden är att som komplement till större datorer och da- tacentraler förse regionala och lokala enheter med egna mindre datorer och lokala register för vissa uppgifter. t.ex. för registrering och kon- troll av '"lokala"data. lokalt betingade bearbetningar rn. m. Vidare kan det särskilt inom större verksamhetsområden bli vanligt med mer sammansat- ta mönster som innebär att datorer och register förläggs på flera nivåer i ”hierarkiskt" uppbyggda mönster. Ett sådant mönster skulle t.ex. kunna innebära en stor dator och vissa register vid en central myndighet eller ccntralförvaltningen inom myndighet. regionala datorer och register vid al- la eller ett antal regionala enheter samt terminaler eller kombinerade dato- rer och terminaler vid lokala enheter. Det nya ADB-systemet för folkbok- föring och beskattning har en utformning liknande den nu beskrivna.

När det gäller uppdelning och spridning av datordriften används ofta be- greppen decentralisering. rcgionalisering och "distribuering'". Det kan konstateras att dessa begrepp inte används på ett entydigt och allmänt % cepterat sätt. Några distinktioner görs dock ibland. Begreppet decentrali-

• Sida 101
•  Original

Prop. 1978/79: 121 101

sering används ofta för att beteckna en uppdelning av datordriften till flera självständiga enheter utan några samband dem emellan. Med regionalise- ring avses i regel en på geografiska grunder gjord uppdelning och spridning av datordriften till en datacentral för varje region. Begreppet "distribue— ring" används i huvudsak för de nya mönster för organisation av datordrift som blivit möjliga genom utvecklingen på smådator- och datakommunika- tionsområdet. Det innebär i regel att datordriften till största delen förläggs till mindre datorer och driftenhcter på resp. arbetsställe. Datorerna pä oli— ka arbetsställen förutsätts därvid vara sammankopplade med varandra. Den principiella skillnaden mellan decentraliserade och "distribuerade” driftlösningar skulle alltså vara att det förstnämnda uttrycket avser ej sam— mankopplade och i hög grad oberoende driftenhcter. [ praktiken blir det dock i regel fråga om en blandning av decentralisering och "distribue- ring".

8.3 Utredningar m. m.

En rad principiella och andra frågor rörande datordriftens organisation och förläggning i statsförvaltningen behandlas utförligt i datasamordningskom- mitténs (DASK) slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58) samt i ett stort antal av remissyttrandena häröver.

Vidare har Statskonsult AB på regeringens uppdrag under år l978 utfört visst utredningsarbete som redovisats i två rapporter "Samordnad regio- nalisering av datordrift" och "Modeller för spridning av datordrift”. Syn- punkter på rapportema har inhämtats från ett antal myndigheter och andra organ.

Frågor av betydelse för ställningstaganden till datordriftens organisation behandlas också i sårbarhetskommitténs (Fö 1977: 02) lägesrapport "ADB och samhällets sårbarhet" och datalagstiftningskommitténs (Ju l976105) delbetänkande ”Personregister- Datorer—Integritet" (SOU 1978: 54).

En redogörelse för här nämnt utredningsmaterial bör fogas till protokol- let i detta ärende som bilaga (bilaga 5).

8.4. Allmänna överväganden

Det finns ett omfattande utredningsmaterial i frågor som direkt rör eller är av intresse för datordriftens organisation i statsförvaltningen. Flera av de centrala frågeställningarna har som nämnts dessutom särskilt utretts av DASK och Statskonsult AB vid olika tillfällen. Härvid har synpunkter även inhämtats från remissinstanser. Särskilda utredningar har gjorts för en rad enskilda ADB-system. Statskontoret har ofta medverkat i dessa. Verket har även i andra sammanhang. bl, a, i samband med anskaffning av ADB-utrustning. belyst driftfrågorna. Utredningsmaterial föreligger vidare rörande vissa viktigare frågor såsom integritets- och sårbarhetsfrågoma

• Sida 102
•  Original

Prop. 1978/79: 121 102

Vidare finns ett mycket omfattande material om driftfrågor i handböcker. uti'edningsrapportei'. tidskrifter o. d.

Befintligt utredningsmaterial utgör enligt min mening sammantaget ett gott underlag för principiella ställningstaganden i en rad frågor rörande da- tordriften i statsförvaltningen. .Jag vill understryka att det i detta samman- hang intc är fråga om att ta ställning till detaljer avseende organisation. be- manning. val av utrustning o.d. för enskilda system utan till övergripande frågor.

Efter hand som allt fler ADB-system tas i drift kommer drift och under- håll att svara för en allt större del av de totala ADB-kostnadema. Enligt be- räkningar av riksrevisionsverket i rapporten "Tio myndigheters ADB- verksam het — styrning. kostnader m. m.” svarar driften f.n. för ca tre fjär- dedelar av de direkta ADB-kostnadema. Det är mot den bakgrunden ange- läget att man vid organisation av datordrift i statsförvaltningen eftersträvar ekonomisk rationalitet. Det är viktigt att man därvid inte ser enbart till de direkta ADB-kostnaderna utan till de totala kostnaderna för resp. verksam- het.

Jag vill emellertid också understryka att snävt ekonomiska faktorer inte är de enda aspekterna som behöver beaktas. Hänsyn måste. som jag tidi- gare (avsnitt 5. l ) har framhållit. även tas till olika säkerhetsaspekter — sår- barhet. vämande om integriteten m.m. — samt personal- och arbetsmiljö- förhållanden.

Användningen av ADB i statsförvaltningen har i dag stor omfattning och stora resurser har investerats i personal. utrustning och system. När man skall utfärda riktlinjer och regler för användningen av ADB kan man själv- fallet inte bortse från dessa investeringar. Stora och snabba förändringar skulle inte bara bli kostsamma utan även leda till avsevärda problem för berörd personal. Övergångsvis skulle sådana förändringar också kunna medföra oacceptabelt stora risker för berörda verksamheters funktion och andra säkerhetsproblem. Förändringar bör därför genomföras stegvis och föregås av noggrann planering och ekonomiska överväganden. Samtidigt är det viktigt att angelägna åtgärder i riktning mot en bättre organisation av datordriften inte onödigtvis lördröjs med hänvisning till här nämnda för- hållanden.

Jag vill också inledningsvis framhålla att ADB används eller kommer att användas på så olika sätt att all datordrift inte kan eller bör organiseras på samma sätt inom en myndighet eller ett verksamhetsområde. Det kan visa sig lämpligt att ha en gemensam datacentral för bl.a. bearbetningar som kräver stöiTc datorer och register. att använda sig av mindre datorer utpla- cerade på olika håll i organisationen för vissa typer av databehandling samt att utnyttja servicebyråer och andra externa resurser för speciella uppgif- ter och ändamål.

• Sida 103
•  Original

Prop. 1978/79: 12] (03

8.5 Samordning eller "dedieering" En principiellt viktig fråga när det gäller att organisera datordriften i statsförvaltningen är om datordriften bör ske för varje myndighet. verk— samhetsområde eller större ADB—system för Sig ("'tlctlicei'ad" datordrift) eller om den bör ske samordnat för flera myndigheter eller verksamhets- områden. Denna fråga har behandlats utförligt både i DASK:s och Stats- konsult AB:s tidigare redovisade utredningsarbeten samt i remissyttranden över utredningsrapporterna.

Att centralt sammanföra datordriften för flera av de största ADB-använ— dande myndigheterna eller de största riksomfattande ADB—systemen kati varken av ekonomiska. praktiska eller säkerhetsmässiga skäl komma i frå- ga. En samordning måste i så fall kombineras med någon form av regional spridning av datordriften. Möjligheterna till detta har belysts i olika avse- enden både av DASK och Statskonsult AB. l rapporten från Statskonsult beskrivs och värderas alternativ baserade på såväl en utbyggnad av da- taenheterna vid länsstyrelserna som ett antal regionala driftenhcter inom DAFA.

Flera omständigheter gör att jag kommit till den uppfattningen att da— tordrift som är av större omfattning i första hand bör ske för varje verk— samhet eller ADB-system för sig. dvs. i form av "dedicerad" eller myndig- hetsspecifik drift.

Det finns redan ett dominerande mönster för organisation av datordrift i statsförvaltningen. som innebär att särskilda driftenhcter eller driftorgani— sationer har byggts upp inom myndigheter med omfattande databehand— ling. I regel har härvid dataregistren och datorbearbetningarna centralise- rats. Däremot har funktioner av typ dataregistering samt utskrift och an— nan presentation av data efter hand ofta decentraliserats.

Datorstödets omfattning ökar successivt i llertalet verksamheter. ! många fall är arbetet redan i dagsläget helt baserat på kontinuerlig tillgång till direkt datorstöd och har svårt att ftingera titan detta. I sådana fall är det naturligt att ledning och personal inom den berörda verksamheten i största möjliga utsträckning själva förfogar över arbetsverktyget.

I den mån samma driftresurser skall utnyttjas i flera verksamheter kan det uppstå samordnings— och prioriteringsproblem. Dessa går emellertid ofta relativt lätt att lösa. och effekterna av dem blir i regel relativt begrän- sade. vid s.k. satsvis databehandling som tidigare var helt förhärskande. l sådan databehandling märks inte mindre driftavbrott och andra störningar på samma sätt som vid datorstöd som förutsätter kontinuerlig tillgång till datorer och dataregister.

Utvecklingen från satsvis databehandling mot teknik som förutsätter kontinuerlig tillgång till datorstöd samt utvecklingen mot breddat och för- djupat datorstöd talar enligt min mening för "dedicerad" drift där de för varje verksamhet sakansvariga myndigheterna själva får svara för de av- vägningar och prioriteringar som regelmässigt uppkommer.

• Sida 104
•  Original

Prop. 1978/79:121 It)—t

Andra faktorer som talar för att datordriften bör ske inom varje myndig- het eller verksamhet för sig är kraven på säkerhet i olika avseenden. En samordning av datordriften på regional nivå kan om den görs omfattande medföra lika stor koncentration av personal. utrustning och information som central drift för enskilda myndigheter och verksamheter. Även om samordningen begränsas till sin omfattning kan den medföra nackdelar i sårbarhetsav-seende. Vidare kan samordning medföra att antalet uppgifter om varje registrerad person. företag osv. som finns samlade inom driften- heterna blir större än vad som är önskvärt med hänsyn till kraven på skydd av inicgritctskänsliga och sekretessbelagda uppgifter. Jag finner således att samordnad datordrift. även om den kombineras med en regionalisering. medför problem i en rad avseenden såsom i fråga om säkerhet. integritet och sårbarhet.

Även ekonomiska och praktiska problem med att utreda och genomföra samordnadregionaliserad datordrift för flera myndigheter och verksam— hetsområden med omfattande databehandling talar för "dedicerad" drift. Statskonsult AB:s uppfattning. i rapporten "Samordnad regionalisering av datordrift". att samordnad regionalisering skulle föra med sig projektadmi- nistrativt svårstyrda samt kostnads— och tidskrävande omläggningsprojekt har stöd i remissyttrandena och i vad som framkommit i andra samman- hang. Utredningar och bcdömningar för enskilda myndigheter och stora ADB—system. t. ex. den pågående utredningen (S l977: It)) om ADB för den allmänna försäkringen m.m.. visar att det tar tid. blir kostnadskrävande och är praktiskt besvärligt att sprida ut datordriften. En samordnad sprid- ning av datordriften för flera olika myndigheter och verksamheter skulle medföra att spridningen tar längre tid och blir dyrare och svårare att ge- nomföra. Den skulle således leda till att man i åtskilliga verksamheter skul- le få dras med långvariga provisoriska lösningar och övergångsproblem.

Vad jag i det föregående sagt om att datordriften för stora ADB-använ- dande myndigheter cller stora ADB-system i princip inte bör samordnas och förläggas till gemensamma regionala driftenhcter utesluter inte andra former av samordning av datordrift. Beträffande mindre system gäller and- ra förutsättningar och det är ofta lämpligt att sådana system förläggs till servicebyrå. Jag återkommer senare till detta. Vidare bör mer begränsat samutnyttjande av personal. utrustning och lokaler för datordrift på skilda områden kunna ske. Vid organisation av driften för ADB-system som skall utnyttjas regionalt och lokalt bör det vara naturligt att undersöka i vad mån resurserna inom länsstyrelsernas dataenheter eller andra befintliga resur- ser i form av personal. utrustning och lokaler kan utnyttjas. Som har fram- gått bör man vid samordning emellertid undvika starka beroendeförhällan- den mellan verksamheter som i övrigt inte har några direkta samband.

Det finns som jag tidigare har berört starka skäl att förbättra redovis- ningen och kontrollcn av kostnader i samband med utveckling och drift av ADB-system.Detta är viktigt inte minst vid "dedicerad" drift där driftkost-

• Sida 105
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ' 105

nadema inte framträder på samma sätt som vid utnyttjande av servicebyv rå.

8.6 Behovet av spridning

En stor del av den kritik som har riktats mot nuvarande förhållanden när det gäller datordriftens organisation i statsförvaltningen går ut på att da- tordriften är för centraliserad och koncentrerad. De nackdelar centralise- rad drift anses föra med sig är bl. a. oacceptabelt stor sårbarhet för stör— ningar. otillräckligt skydd mot kränkningar av integritet och sekretess samt en inte önskvärd geografisk och organisatorisk centralisering av ar- betsuppgifter och beslutsfunktioner. Viktiga frågor är därför om datordrif- ten pä acceptabla villkor kan eller bör spridas vid "dedicerad" drift för re- gionalt och lokalt bedriven verksamhet.

Det står helt klart att datordriften inom enskilda myndigheter och verk- samhetsområden kan spridas på olika sätt även vid "dedicering". Möjlig- heterna härtill förbättras dessutom efter hand på grund av den tekniska ut- vecklingen. Denna har. som framhållits i det föregående. medfört att bl. a. datorutrustning har blivit allt billigare i förhållande till sin kapacitet och att den i flera avseenden har blivit enklare för användarna att hantera. Möjlig- heterna att vid "dedicerad" spridning av datordriften särskilt anpassa ut- rustningen och organisationen av databehandlingen till de datorstödda verksamheternas karaktär och organisation är numera stora. Faktorer som väsentligt kan begränsa möjlighetema att sprida datordriften är dock att kostnaderna ibland kan bli betydligt högre än för centrala lösningar samt krav på viss typ av service. t. ex. att viss information skall ha hög aktuali- tet och vara direkt åtkomlig i hela landet.

[ åtskilliga fall torde emellertid det främsta hindret för spridning bestå i att en central driftlösning finns och att det är fördelaktigt från ekonomiska och andra synpunkter att utnyttja den i ytterligare ett antal år innan en ny driftlösning utvecklas och införs.

Vad beträffar frågan om datordriften bör spridas inom enhetliga riksom- fattande verksamheter kan konstateras att hittills gjorda erfarenheter. som framgår av det redovisade underlagsmaterialet (bilaga 5). ger stöd för be- dömningen att det i många avseenden går att åstadkomma godtagbar sä- kerhet även i centrala driftlösningar. Sådana lösningar behöver inte heller innebära centralisering av arbetsuppgifter. utöver rena databehandlings- funktioner. och beslutsfunktioner. Likaså går det i allmänhet att tillgodose kraven på godtagbara arbetsförhållanden och personalinflytande.

! en del fall finns det otvivelaktigt också stora fördelar med att samla viss information och vissa typer av databearbetningar till ett ställe. t.ex. en myndighets eentrallörvaltning eller en central förvaltningsmyndighet. Genom att decentralisera inmatning och kontroller samt uttagsfunktioner kan man även i dessa fall minska belastningen på de centrala resursema.

• Sida 106
•  Original

Prop. 1978/79: 121 l()6

Det gär dock inte att komma ifrån att centraliserade driftlösningar har svagheter. framför allt i fråga om säkerhet och sårbarhet. Det kan. som bl.a. sårbarhetskommitten framhåller. vara svårt att åstadkomma ett till— fredsställande katastrofskydd i centraliserade driftlösningar. Centrala ADB-anläggningar kan dessutom bli särskilt begärliga mål för sabotage och andra medvetna störningar. Centraliserad drift medför vidare speciella problem ide fall den helt eller delvis skall fungera under beredskaps— och krigsförhållanden. En annan nackdel med centraliserade driftlösningar är att det i vissa situationer kan vara svårt att ordna lämpliga reservförfaran— den ("back up" ). Jag anser för egen del att det är angeläget att man strävar efter att göra den offentliga förvaltningen mindre sårbar mot störningar av olika slag.

En spridning av datordriften medför inte endast att vissa nackdelar med centraliserad datordrift undviks eller begränsas. Den har också andra för— delar. Bl.a. bör en spridning skapa bättre förutsättningar för flexibilitet och variation i datorstödet än vad som är möjligt i en central driftlösning.

En spridning av datordriften är vidare att föredra från decentraliserings- och regionalpolitiska synpunkter.

Nämnda förhållanden talar för att driftlösningar som bygger på någon form av spridning av registrerad information och bearbetningar bör efter- strävas även vid "dedicerad" drift. Det finns enligt min mening sålunda goda skäl att undvika centraliserad datordrift inom myndigheter och verk- samhetsområden. utom naturligtvis i fall där verksamheten i sig är geogra- fiskt samlad.

Det kan också förtjäna påpekas att spridning av datordriften inte är till— räckligt. eller i en del fall inte ens den viktigaste åtgärden. för att uppnå rimlig säkerhet i fråga om sårbarhet m.m. ! uppdraget till sårbarhetskom- mitten (avsnitt 2.3) ingår att föreslå riktlinjer för hur sårbarhetsaspekter skall beaktas. För att tillförsäkra ett godtagbart integritetsskydd finns en särskild lagstiftning. datalagen (l973: 289), och en särskild myndighet. da- tainspektionen. Vidare kan nämnas att statskontoret tillsammans med and- ra intressenter sedan flera år arbetar med uppföljning. utveckling och in- formationsspridning avseende metoder på säkerhetsområdet. I det sam- manhanget har flera handböcker och andra skrifter utgivits till vägledning för myndigheter och andra organ.

8.7 Datordriftens utformning, samordning m. ut.

Jag vill också något beröra hur datordriften i det enskilda fallet bör orga- niseras vid "dedicerad" datordrift. Som har framgått bör driftlösningar som bygger på spridning av datordriften eftersträvas i verksamheter som till största delen bedrivs regionalt och lokalt eller är geografiskt utspridd på annat sätt.

Hur mycket och på vilket sätt datordriften bör spridas i varje enskilt fall

• Sida 107
•  Original

Prop. 1978/79: 121 l07

är en twvägningsfråga. För att tillgodose kraven på säkerhet i olika avseen- den — sårbarhet. integritetsskydd m.m. — torde det många gånger vara tillräckligt att dela upp driften på några få ställen. Faktorer som utöver sä- kerhetsaspekter bör påverka den närmare utformningen av en driftlösning är de datorstödda verksamheternas organisation. databehandlingens om- fattning och karaktär samt de beräknade kostnaderna. Jag vill för egen del framhålla vikten av att noggranna kalkyler och analyser av kostnadema görs i detta sammanhang. Underskattning av personal- och utrustningsbe- hov kan nämligen få stora effekter när flera driftställen berörs.

Det finns enligt min mening således inte någon anledning att föreskriva ett bestämt mönster för hur datordriften bör utformas vid spridning. Såväl driftlösningar som bygger på en enkel geografisk spridning av datordriften som mer sammansatta lösningar. t. ex. hierarkiskt uppbyggda driftorgani— sationer med datorer och dataregister på flera nivåer. bör kunna komma i fråga. På sikt kan den tekniska utvecklingen dessutom väntas öka förut- sättningama för en större och mer varierad spridning än f.n. Statskonsult AB har i sin rapport Modeller för spridning av datordrift visat ett antal "typstrukturer" som kan tänkas under olika antaganden om verksamhe- tens omfattning och karaktär samt dess krav och önskemål på databehand- ling.

De riktlinjer för utveckling av ADB-system som tidigare ( avsnitt 7.4.2 ) har presenterats innebär gemensamt. centralt styrd och sammanhållen sys- temutveckling för likformiga riksomfattande verksamheter. Om samma systemlösning och likformig utrustning skall utnyttjas på alla eller flera driftställen och data skall utväxlas på datamedier. krävs som flera remiss— instanser påpekar en stark styrning och samordning inom varje myndighet eller område när datordriften sprids. En spridning av datordriften ställer på flera sätt högre krav på planering och uppföljning av datordriften än centrala driftlösningar. Möjligheter till detta måste enligt min mening där- för skapas inom de ansvariga myndigheterna.

Vidare ställer spridning av datordriften krav på delvis nya typer av tek- nisk kompetens. Även om spridningen av datordriften bör ske inom varje myndighet eller verksamhetsområde för sig och på det sätt som i varje en- skilt fall bedöms som lämpligast. uppkommer en rad frågor och problem av gemensam natur. En utveckling i denna riktning ställer därför även stora krav på en övergripande uppföljning och samordning. Vad som här åsyftas ryms till stor del inom begreppen metodstöd, utbildning samt informa— tions- och erfarenhetsförmedling. Dessa uppgifter åligger f.n. statskonto- ret och försvarets rationaliseringsinstitut. Jag återkommer till dessa frågor senare ( avsnitt 8 .ll och kap. 10).

• Sida 108
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ltlx 8.8 Tidsaspekter

På en rad viktiga administrativa verksamhetsområden finns nu helt eller nästan helt centraliserade driftlösningar. En ökad spridning måste till stor del avse datordriften inom sådana områden.

I'lcrtalet ADB-system måste. trots fortlöpande underhåll och vidareut- veckling, så småningom genomgå större förändringar såväl vad gäller an— vändning som teknisk uppbyggnad. Det sammanhänger bl.a. med att lag- stiftning och andra materiella regler ändras. att nya uppgifter överförs till ADB. att krav på ytterligare service tillkommer samt att system blir föråld- rade och svåra att underhålla. Parallellt med dessa förändringar sker i många fall en sådan volymtillvåxt i databehandlingen att förutsättningarna för den befintliga organisationen av datorstödet kan ändras. Vidare leder den tekniska utvecklingen till att det efter ett antal år ofta katt bli ekono— miskt och praktiskt fördelaktigt att ändra den tekniska uppbyggnaden av systemen. att helt eller till stor del byta utrustning och att därvid organise- ra om datordriften. Flera remissinstanser framhåller därför det angelägna i att sprida datordriften i anslutning till sådana större förändringar som av andra skäl är nödvändiga.

I den mån det inte går att successivt genomföra en spridning av dator- driften inom ramen för den löpande kapacitetsutbyggnaden och vidareut- vecklingen av ADB-verksamheten bör en spridning således ofta kunna ske i samband med större förändringar.

Flera förhållanden gör emellertid att en spridning av datordriften måste ske med noggrann planering och i en väl avvägd takt. Av ekonomiska skäl är det nödvändigt att gjorda investeringar får ett rimligt utnyttjande. Vida- re bör av hänsyn till personalen stora förändringar inte ske med alltför kor- ta mellanrum. t.ex. redan något eller några år efter idrifttagandet av ett system. Erfarenheterna visar dessutom att det tar tid att utreda. utveckla och genomföra nya driftlösningar för stora ADB-system samt att ändra stora datordriftorganisationer. Detta sammanhänger bl.a. med att. som nämnts. en förändring av driftlösningen i regel måste samordnas med and- ra förändringar av ADB-systemen.

En spridning av datordriften är i första hand motiverad för ADB-system i större, viktigare eller i olika avseenden känsliga verksamheter. Sådana verksamheter bör därför helt naturligt komma i första rummet.

Frågan om spridning av datordriften är givetvis lättare att hantera i de fall beslut ännu inte föreligger om driftlösningens utformning. Det bör dock framhållas att det är viktigt att alternativa driftutformningar belyses i samband med överväganden om driftlösningar. Jag har noterat att det i ut- redningar och i den allmänna debatten om databehandlingen i statsförvalt- ningen ibland hävdas att man i en del fall alltför tidigt inriktat sig på en be- stämd driftlösning och inte förutsättningslöst utrett olika alternativ. Det kan dock konstateras att förbättringar har skett i des'sa hänseenden under senare år. Den handläggningsordning för systeminvesteringar som jag tidi-

• Sida 109
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ' l()*)

gare ( avsnitt 6.5 ) redogjort för bör skapa garantier för att alternativa lös- ningar utreds och prövas.

8.9 Användning av smådatorer

Utvecklingen av datatekniken och andra tekniker som används tillsam- mans mcd denna teknik går som har framhållits i det föregående snabbt. Det på senare tid mest uppmärksammade draget i utvecklingen är det väx— ande utbudet av allt mindre och billigare smådatorer (minidatorer. mikro- datorer m. m.). Vad som betecknas som smådatorer resp. medelstora och större datorer varierar och ändras med tiden. Smådatorerna får successivt allt större kapacitet och allt flera funktioner. Lagring och bearbetning av data tenderar härigenom att svara för en allt mindre del av de totala kost— naderna för användning av ADB i statsförvaltningen.

Utvecklingen av programvara. dvs. program och andra hjälpmedel som behövs för datorernas interna funktion och för att förenkla utformningen och framtagandet av tillämpningsprogram. har dock gått betydligt lång- sammare. Detta har gjort att smådatorernas användningsmöjligheter inte har utvecklats i samma takt som förhållandet mellan deras pris och pre- standa har förbättrats. Man måste också hålla i minnet att arbetet med att ta fram de tillämpningsinriktade delarna av ADB—system. dvs. att utreda och lösa de problem som är förknippade med att ge datorstöd åt verksam- heter. förblir komplicerat även när relativt enkel utrustning kan användas. Vidare har uppställning av smådatorer i arbetslokaler eller i direkt anslut- ning till sådana i en del fall medfört arbetsmiljöproblem i form av hög vär— me. buller m.m.

En rad av de begränsningar som smådatorer nu är behäftade med kom- mer dock.såvitt nu kan bedömas. att försvinna efter hand.

Smådatorerna har redan gjort sitt intåg i den administrativa databehand- lingen som komponenter i t. ex. terminal- och registreringsutrustning samt i större datorer. En rad arbetsmoment kan härigenom förenklas och kon- troll. redigering o.d. kan utföras med hjälp av sådan utrustning.

Vidare torde smådatorer inom en snar framtid vara de bästa alternativen när det gäller avgränsade och i stort sett oföränderliga uppgifter av mindre omfattning. l sådana fall bör mer eller mindre "nyckelfärdiga" system. dvs. helt eller nästan helt färdiga system med tillhörande utrustning som inte kräver särskild teknisk kunskap hos användarna eller särskild driftper— sonal. kttnna utvecklas och anskaffas. En rad kontorsfunktioner och admi- nistrativa uppgifter av typ diarieföring. redigering av text m.m. har denna karaktär. '

l statsförvaltningen är det givetvis angeläget att ADB—hjälpmedel för uppgifter av här berört slag utvecklas och anskaffas gemensamt. Vissa ADB-hjälpmedel för allmänna kontorsfunktioner finns redan på marknaden och utbudet växer snabbt. Det är angeläget att denna utveckling följs av de

• Sida 110
•  Original

Prop. 1978/79: 121 llt)

centrala rationaliseringsorganen och att de kan ge räd och annan vägled- ning till myndigheterna i dessa frågor. Jag avser att senare föreslå regering— en att vidta de åtgärder som kan behövas i detta syfte.

l-örhi'illandena är t. v. svårare att bedöma när det gäller användning av smådatorer för omfattande och sammansatt datorstöd till administrativa uppgifter som kräver tillgång till stora mängder lagrad information eller till utväxling av information med andra myndigheter. Möjligheterna att för stora administrativa system såsom inom skatte- och socialförsäkringsom— rädena helt övergå till smådatorer på varje arbetsställe där data registreras eller används begränsas bl.a. av att sådana lösningar ofta kan medföra mycket komplicerade mönster för överföring av data mellan de olika enhe- terna. Kostnadema kan dessutom starkt påverkas av hur mycket teknisk kompetens och driftpersonal som krävs för deras användning. 5. k. opera- törslös drift torde i många fall vara en förutsättning för att sådana lösningar skall vara ekonomiskt fördelaktigare än lösningar baserade på större dato- rer och färre driftställen.

Driftlösningar helt baserade på smådatorer har emellertid ännu inte prö- vats i nagon större utsträckning för omfattande administrativa verksamhe- ter. Tekniken att använda smådatorer för denna typ av databehandling är således ännu jämförelsevis ny och oprövad. Än mindre har erfarenheter av att utveckla och driva sådana ADB-system hunnit tas till varai någon stör- re utsträckning. När det gäller mer omfattande datorstöd av det slag som nu finns i de riksomfattande statliga terminalsystemen torde det därför un- der lång tid i flertalet fall bli fråga om driftlösningar som bygger på olika kombinationer av större och mindre datorer.

Det förhållandet att det pågår en kontinuerlig utveckling av ny teknik och utrustning gör det emellertid angeläget att man i samband med utveck- ling av nya eller väsentligt ändrade system och driftlösningar utreder och analyserar olika alternativ med avseende på kostnader samt förutsättning- ar och konsekvenser i övrigt. Prövningen av kalkyler och annat underlags— material måste givetvis skärpas när det är fråga om att välja ny teknik och utrustning.

Det bör. som jag nyss har sagt. ankomma på de centrala rationaliserings- organen att fortlöpande följa utvecklingen samt utvärdera och sprida in- formation om användningen av smådatorer.

8.10 Förläggning av datordrift till servicebyråer m. m.

All datordrift varken kan eller bör förläggas till myndighets— eller sek— torsvis riktade ("dedicerade") driftenheter eller till fristående smådatorer. l åtskilliga fall kommer egen datordrift under lång tid framöver inte att va' ra aktuell eller lämplig. Vissa typer av databehandling kräver exempelvis tillgång till speciell utrustning som av ekonomiska eller tekniska skäl bara. kan anskaffas till stora datacentraler. 1 fall där försöksverksamhet behövs

• Sida 111
•  Original

Prop. 1978/79:121 ' - lll

är det olämpligt att anskaffa speciell egen utrustning. I några verksamheter kan det tillfälligt eller periodiskt uppkomma behov av kapacitetstillskott. Alla myndigheter torde inte heller vilja svara för datordriften själva. Det kommer därför av både ekonomiska och andra skäl även i framtiden att be- hövas särskilda servicebyråer av DAFA:s typ eller liknande som mot er- sättning ombesörjer datordrift och andra tjänster.

De principer för datordriftens organisation som jag har redovisat i det föregående innebär dock att några av DAFA:s nuvarande större uppdrag så småningom kan väntas bli överförda till driftenhcter inom resp. myndig- het. En del av DAFA:s mindre uppdrag kan vidare bli övertagna av småda- torer hos användarna.

Ytterligare ett förhållande. som skulle kunna påverka DAFA:s framtida verksamhet. är att som nämnts frågan om DAFA:s särställning f. n. utreds av den s. k. monopolutredningen (B l977: 08).

Jag vill också något beröra DAFA:s verksamhet med anledning av ut- vecklingen på smådatoromrädet. DAFA:s verksamhet har under senare är nästan helt varit inriktad på att utföra driftuppdrag inkl. visst utvecklings- och underhållsarbete. DA FA har hittills i huvudsak använt sig av stora da- torer. Som har nämnts kan utvecklingen på smådatorområdet medföra att vissa uppdrag och vissa typer av databehandling försvinner från DAFA. DAFA har därför börjat anpassa sin verksamhet härtill och är beredd att äta sig olika uppdrag som innebär att hjälpa till att utveckla. införa och svara för drift av smådatorlösningar. Det gäller även när det är fråga om drift i myndigheternas egna lokaler.

Enligt min mening är det under nuvarande förhållanden en riktig strävan av DAFA som intäktsfinansierad myndighet att bredda sitt verksamhets- område och därvid kompensera sig för det bortfall av större trppdrag som kan vara att vänta. Jag avser att. mot bakgrund av vad som nu har anförts. senare föreslå regeringen att ge närmare riktlinjer för inriktningen och om- fattningen av DAFA:s verksamhet på smådatorområdet.

8.1] Övergripande samordning av datordriften

F. n. åligger det statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut som centrala rationaliseringsorgan att svara för samordning i fråga om anskaff- ning och utnyttjande av ADB-utrustning i statsförvaltningen. Behovet av samordning bortfaller inte på grund av att gemensamt utnyttjande av ut- rustning och andra driftresurser torde bli mindre vanligt i framtiden. Sam- ordningen kan i vissa avseenden däremot få en ändrad inriktning. Hur den centrala organisationen för rationalisering och samordning i fråga om ADB skall se ut i framtiden återkommer'jag till senare (kap. 14).

De centrala rationaliseringsorganen bör som nämnts bevaka. utvärdera och ge vägledning i frågor som rör utformning av driftlösningar. val av ut-

• Sida 112
•  Original

Prop. 1978/79: 12] If:

rustning samt organisation och bemanning av driftenhcter. Detta kan ses som en del av arbetet med metoder och tekniker till vilket jag likaså åter- kommer (kap. f(l).

Även om samordningen inte bör inriktas på att regionalt samordna da— tordriften för flera stora ADB-användande myndigheter och verksamhets— områden. kan en mer begränsad samordning komma i fraga. Att bevaka och utreda möjligheterna till sådan samordning bör vara en uppgift för de centrala rationaliseringsorganen. I denna uppgift ingår också frågor om standardisering och s. k. kompatibilitet (utbytbarhet och kombinerbarhet) hos olika slag av ADBvutrustning samt om reservförf'aranden ("back up") vid driftstörningar.

En tredje viktig uppgift för de centrala rationaliseringsorganen är att på olika sätt verka för att myndigheternas planering av ADB-verksamheten förbättras. Därigenom ökar möjligheterna att sprida datordriften på bästa möjliga sätt.

Ytterligare en uppgift för de centrala rationaliseringsorganen är att granska de utredningar och förslag som framkommer rörande spridning av datordrift. De bör härvid bl. a. ägna stor uppmärksamhet åt de tids- och kostnadsmässiga aspekterna på presenterade alternativ. Denna granskning bör normalt kunna ske inom ramen för den granskning av större systemin- vcsteringar som de bör göra enligt den tidigare ( avsnitt 6.5 ) beskrivna handläggningsordningen.

Som jag senare (kap. l-'f) återkommer till harjag tillkallat en särskild tit— redare för att utreda organisationen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalisering och ADB i statsförvaltningen. Regeringen bör där- för överlämna ett utdrag av regeringsprotokollet i detta ärende till utreda- ren för beaktande i samband med att uppgifterna i fråga om ADB på central myndighetsnivå skall preciseras. Jag återkommer härtill i annat samman- hang.

9. Anskaffning och finansiering av ADB-utrustning

9.1 Nuvarande förhållanden m. m.

ADB-utrustning var tidigare — och är ofta fortfarande — jämförelsevis dyr och komplicerad. Erfarenheterna av användning av ADB på l960—talet var sådana att statsmakterna fann det angeläget med en väl genomförd pla- nering och en stark samordning när det gäller anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning (jfr prop. l968:48 s. lö). Därför centraliserades an- skaffningen av sådan utrustning för statsförvaltningen till statskontoret. Vidare inrättades den I jtrli 1969 en kapitalfond — statens datamaskinfond — för finansieringen av sådan utrustning som köps. Ett liknande förfarande hade sedan år l965 tillämpats för universitetens datacentraler.

• Sida 113
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ' l l3

De skäl som anfördes för att finansiera anskaffningen av ADB-utrustning över en kapitalfond var flera. bl.a. att anskaffningsplanerna för ADB- utrustning kan fastställas vid en senare tidpunkt än eljest. att förflyttningar av utrustning från en tnyndighet till en annan underlättas. att kostnadsreg— leringen mellan myndigheter som använder gemensam utrustning för— enklas samt att kostnadsredovisningen för ADB-användning underlättas i samband med programbudgetering genom att myndigheterna endast belas- tas med periodiserade kostnader.

Datamaskinfonden består av två delfonder. den civila statsförvaltning- ens delfond och försvarets delfond.

Myndigheter och andra organ som avser att anskaffa ADB-utrustning skall anmäla behovet till statskontoret eller försvarets rationaliseringsinsti— tut för att ge underlag för beräkning av erforderliga investeringsanslag till fonden. Även sådana anskaffningar som beräknas ske i form av förhyrning skall anmälas.

Efter prövning av myndigheternas redovisade behov av ADB-utrustning utarbetar statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut en anslags- framställning till regeringen för resp. delfond. Den slutliga prövningen av de enskilda anskaffningarna sker i samband med själva upphandlingen som beslutas av statskontoret — för försvarets del i samråd med försvarets ra— tionaliseringsinstitut. Anskaffningar av utrustning som har ett värde över- stigande 300 000 kr. prövas dock av regeringen. .

Från fondens investeringsanslag bestrids utgifter vid köp av utrustning samt vid behov engångsutgifter vid förhyrningar. Från fonden kan även bestridas andra utgifter av investeringsnatur som är av sådan art att de bör periodiseras.

Fondens utlägg för anskaffad utrustning skall återvinnas under utrust- ningens beräknade ekonomiska livslängd. Kapitalåtervinningen sker ge- nom årliga avgifter till fonden. Dessa debiteras de myndigheter och institu- tioner som utnyttjar utrustningen. l avgifterna ingår avskrivning. ränta på utestående fondkapital (enligt statens normalränta) samt ersättning till statskontoret (resp. försvarets rationaliseringsinstitut) för fondens admini- stration.

Avskrivningstidema fastställs individuellt för varje anskaffning. Viss tit- rustning kan tänkas bli utnyttjad även efter avskrivningsperiodens slut. Enligt gällande tillämpning av fondens förvaltningsbestämmelser uttas där- vid inte några avgifter.

Konstruktionen med anskaffning av utrustning över datamaskinfonden och uttag av årliga avgifter för utrustningen från resp. driftmyndighet kan i princip beskrivas som ett slags hyresförhållande mellan myndigheten och statskontoret.

Frågorna rörande anskaffning och finansiering av ADB-utrustning har behandlats i DASK:s slutbetänkande ADB och samordning (SOU

8--Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 121

• Sida 114
•  Original

Prop. 1978/79:12] ll4

f97o: 58). Ytterligare synpunkter har framförts i remissyttrandena. En re— dogörelse för detta material bör fogas till protokollet i detta ärende som hi— laga (bilaga 6 ).

9.2. Samordnad anskaffning av ADB-utrustning

Formerna för anskaffning av ADB—utrustning har hittills ansetts ha stor betydelse för styrningen och samordningen inom ADB—området. Den grundläggande frågan är om man bör ha kvar den samordnade anskaffning— en av ADB—utrustning eller inte.

Den samordnade anskaffningen mäste enligt min mening ses mot bak- grund av att de frågor det här handlar om ofta är tekniskt och juridiskt komplicerade. Driftmyndigheterna behöver hjälp och stöd för att precisera och lösa olika frågor innan en upphandling kan ske. Till detta kommer att marknadsförhällandena pä ADB-området är särpräglade. bl.a. så till vida att utbudet av skilda utrustningar är stort och att utrustningar för samma ändamål ofta är svåra att jämföra i fråga om prestanda och kostnader. Det har otvivelaktigt varit till stor ekonomisk fördel för statsverket att staten genom en samordnad upphandling har fått en stark ställning som köpare. Tekniska och ekonomiska förhållanden talar enligt min mening således för att den nuvarande ordningen i princip bör behållas.

Pågående omläggning av det statliga budgetsystemet medför att den stat- liga förmögenhetsredovisningen på statsbudgeten förändras fr.o.m. bud- getåret IQXOIXI (prop. l976/77: 130. FiU l977/78: l. rskr l977/78: l9). Nu- varande ordning för finansiering av statens anskaffning av ADB-utrustning bör därvid i stort behållas.

lnom försvarsdepartementets verksamhetsomräde tillämpas ett särskilt planerings— och ekonomisystem (FPE) för styrning av all fredstida verk- samhet. Försvaret har i princip tillämpat samma rutiner för anskaffning av generellt användbar ADB-utrustning som den civila statsförvaltningen. Reglerna för anskaffning och finansiering av ADB-utrustning inom för- svarsdepartementets verksamhetsområde ses f. n. över i avsikt att anpassa dem till FPE. Upphandling av ADB—utrustning skall dock alltjämt ske sam- ordnat med statsförvaltningen i övrigt.

Den samordning i vidare mening som följer av att regeringen prövar af- färsverkens upphandlingar av ADB-utrustning när de överstiger vissa be— loppsgränser bör enligt min mening gälla även fortsättningsvis. Jag anser däremot inte att det. med hänsyn till de ekonomiska förutsättningar som gäller för affärsverken. finns tillräckliga skäl att utsträcka det samordnade anskaffningsförfarande som tillämpas för statsförvaltningen i övrigt till att innefatta även dessa. De har enligt min mening dessutom tillräcklig egen kompetens för att effektivt kunna handlägga sin anskaffning.

Jag vill också något beröra frågan om den samordnade anskaffningen av

• Sida 115
•  Original

Prop. 1978/79: 121 IIS

ADB—utrustning som instrument för styrning av användningen av ADB i statsförvaltningen. Som framgår av de åtgärderjag tidigare (kap. 6) redo— gjort för bör intresset och åtgärderna för styrning och kontroll när det gäl- ler ADB i högre grad än nu inriktas på de tidigare skedena av systemut- vecklingsprocessen. T. v. är dock regeringens prövning av större eller på annat sätt viktiga anskaffningsärendcn nödvändig för att ge statsmakterna de möjligheter att styra ADB—användningen som är önskvärda. En sådan prövning underlättas rent praktiskt av att anskaffning av ADB-utrustning sker samordnat. Det samordnade förfarandet motiveras dock som nyss har sagts primärt av andra omständigheter.

Flera av de åtgärderjag tidigare (kap. 6) har redogjort för — bl.a. hand— läggningsordningen för större systeminvesteringar och åtgärderna för att förbättra planeringen och redovisningen när det gäller ADB — bör leda till att underlaget för anskaffning av ADB—utrustning förbättras. Det kan där- för så småningom finnas skäl att pröva frågan om den samordnade anskaff— ningen kan begränsas till själva upphandlingen.

Somjag senare (kap. 14) återkommer till utreds f.n. organisationen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalisering och ADB. I detta sammanhang kommer även frågan om den samordnade anskaffning- ens organisatoriska inplacering att behandlas.

9.3 litrustningsohjekt, uppgifts- och ansvarsfördelning m. m.

Det finns. inom ramen fören samordnad anskaffning av ADB—utrustning. flera frågor som bör klaras ut och förändringar som bör göras. Innan åtgär— der kan vidtas krävs ett visst ytterligare utredningsarbete. Jag avser att snarast föreslå regeringen att vidta åtgärder i detta syfte.

En fråga som bör klaras ut är vilka typer av ADB-utrustning som bör om— fattas av den samordnade anskaffningen. De problem som föreligger är till stor del en följd av att datorer allt oftare ingår som delar i annan utrustning. Bl.a. blir gränsen mellan "vanlig" kontorstttrustning och ADB-utrustning alltmer diffus.

Det är enligt min mening angeläget att i det sammanhanget också pröva formerna för anskaffning av nya typer av kontorsutrustningar. inte minst utrustningar för ord- och textbehandling. Sådan utrustning är numera ofta tekniskt mycket avancerad. Utvecklingen går dessutom snabbt. Det kan därför vara svårt för en myndighet att bedöma och välja bland olika typer och fabrikat av utrustningar. Någon form av samordning behövs därför re- dan av detta skäl. Andra skäl för samordning är att detär fördelaktigt med viss enhetlighet och standardiseringi statsförvaltningen och att bättre eko- nomiska villkor kan uppnås vid anskaffning och service.

Vissa förändringar bör vidare göras i arbets— och ansvarsfördelningen i anskaffningsärendcn mellan statskontoret och de ADB-användande myn- - dighetema. Många ADB-användande myndigheter har redan eller kommer

• Sida 116
•  Original

Prop. l978/79:121 llo

successivt att få hög kompetens i ADB-frågor. Deras medverkan i samband med anskaffning av sin egen ADB-utrustning har därför efter hand ökat. Det gäller t.ex. vid utarbetande av kravspecifikationer för utrustningen. utvärdering av lämnade offerter. kontroll av levererad utrustning m.m. De bör även ges ökat formellt ansvar. Beslut om upphandling bör som f. n. fat- tas av statskontoret men först efter samråd med berörd myndighet.

Anskaffningarna gäller ofta komplettering eller utbyte av delar av redan installerad datorutrustning (minnesenheter o.d.) samt anskaffning av yt- terligare terminaler. dataregistreringsutrustning m.m. I många fall rör sig anskaffningarna dessutom om relativt stnå belopp. I den ändrade arbets- och ansvarsfördelningen bör därför även ingå att beslutanderätten. där så är lämpligt. kan delegeras för vissa anskaffningar. Detta bör normalt ske från fall till fall med hänsyn till bl.a. anskaffningens karaktär och myndig— hetens kompetens. Beslut om delegering bör dock alltid fattas av regering- en.

Jag vill dock betona att statens ställning som upphandlare av ADB- utrustning och andra tjänster inte får försvagas i förhållande till leverantö- rerna. lnte heller får delegering av anskaffningsbeslut ske på ett sådant sätt att staten senare kan komma i tvångssituationer beträffande anskaffning av dyr maskin- och programvara eller andra följd kostnader.

Vidare avserjag att pröva om det finns skäl att ändra den beloppsgräns på 300000 kr. som f.n. gäller för regeringens prövning. Vid sidan av be— loppsgränsen bör även andra kriterier övervägas.

Det finns även skäl att se över en del frågor rörande avgiftssättningen. Som exempel på sådana frågor kan nämnas avskrivningstidcns längd för olika typer av ADB-utrustning och om avgifter skall tas ut för utrustning som redan är avskriven men som fortfarande används. Det bör dock näm- nas att sistnämnda fråga är ett generellt problem. Eftersom avgiftssättning- en kan påverka myndigheternas bedömning i avvägningsfrågan mellan att köpa eller hyra utrustning. av lämplig tidpunkt för byte av utrustning m.m.. bör ställningstaganden i dessa frågor baseras på en analys av styref— fekterna.

Jag avser som nämnts att snarast återkomma till regeringen i. dessa frå- gor.

9.4. Upphandling av servicebyråtjänster

Staten upphandlar inte bara ADB-utrustning av skilda slag utan även ser- vicebyråtjänster. Avtal om sådana tjänster uppgår värdemässigt många gånger till större belopp än flertalet utrustningsanskaffningar. Den helt do- minerande delen av den databehandling i statsförvaltningen som utförs på servicebyrävillkor utförs av statliga datacentraler. Av dessa bör i detta sammanhang nämnas DAFA. försvarets datacentral och universitetsdata- centralerna. vilka är intäktsfinansierade. Även de myndighets- eller sek-

• Sida 117
•  Original

Prop. 1978/79: 121 . ll7

torsvis inriktade ("tledicerade'" ) datacentralema utför dock i viss utsträck- ning databehandling at andra myndigheter och intressenter.

Vad gäller anlitande av privat servicebyrå föreskrivs i 8.5 rationalise- ringsförordningen (I975: 567. ändrad senast l977: 60l) att myndighet skall samråda med statskontoret. Statskontoret skall därvid undersöka om drif- ten med fördel kan förläggas till statlig datacentral.

Bestämmelsen är aVsedd att göra det möjligt för statskontoret att svara för samordning i fråga om anskaffning och utnyttjande av ADB-utrustning. Bestämmelsen är dock ofullständig så till vida att den inte anger förfarings- sätt i sädana fall där den ADB-användande myndigheten och statskontoret kommer till skilda uppfattningar om driftuppdragets förläggning.

Eventuell komplettering eller annan förändring av reglerna för upphand- ling av servieebyrätjänster bör enligt min mening dock anstå till dess mo- nopolutredningen ( B l977: 08). som i sitt fortsatta arbete skall behandla fr. - gan om DA FA:s särställning. har slutfört sitt arbete.

10. Metodstöd, informations- och erfarenhetsförmedling m. m.

10.1. Inledning

Jag har tidigare ( avsnitt 6.8 ) behandlat frågan om allmänna anvisningar för användning av ADB i statsförvaltningen. Vad jag nu kommer in på är frågor om vägledning mer i detalj för arbetets bedrivande. lösande av tek- niska och organisatoriska problem i samband med systemutveckling och datordrift m.m.

Utveckling och drift av ADB-system innebär i mycket stor utsträckning att välja och tillämpa olika metoder och tekniker. De metoder och den tek- nik som används i samband med ADB är i många fall — det gäller t. ex. me- toder för projektadministration. utredningsmetodik. ekonomisk kalkyle- ring m.m. — inte speciella för ADB-inriktat arbete utan generellt använd- bara i samband med administrativ utveckling och rationalisering. Metoder- na och tekniken är i allmänhet också generella i den meningen att de an- vänds inom såväl offentlig förvaltning som enskilda företag. Det kan i vissa fall dock finnas anledning att föreskriva att en bestämd metod eller teknik skall användas i statsförvaltningen.

Metodutvecklingsarbete av mer grundläggande karaktär bedrivs främst inom universitet och högskolor. hos tillverkarna av maskin- och program- vara samt andra företag inom ADB-området (konsultföretag. servicebyråer m. m.). Staten stöder sådant arbete i olika former. bl.a. genom styrelsen för teknisk utveckling. Arbete på metodområdet bedrivs även på annat håll i statsförvaltningen. såväl inom enskilda myndigheter som inom de centra- la rationaliseringsorganen. Arbetet inom dessa är dock i allmänhet inriktat påatt vidareutveckla och praktiskt anpassa befintliga metoder samt. för de

• Sida 118
•  Original

Prop. 1978/79: 121 HK

centrala rationaliscringsorganens del. att utvärdera och sprida information om val och tillämpning av metoder.

l-"ragorna om metodstöd. informations— och erf'arenhetsförmedling m.m. behandlas i datasamordningskommittens slutbetänkande ADB och sam- ordning (S()L.i 1976: 58) och i remissyttranden över detta. Vidare behand- las dessa frfigor i det material som har utarbetats inom ramen för det upp- drag att utreda vissa frågor rörande planering. styrning och samordning av ADB-användningen i statsförvaltningen vilket riksrevisionsverket. stats- kontoret och försvarets rationaliseringsinstitut utfört under år 1978 på re— geringcns uppdrag ( avsnitt 2.4.5 ). En redogörelse för detta material bör fo- gas till protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga 7).

10.2 Behovet av insatser

Det arbete på metodomrädet somjag här behandlar innebär att vidareut- veckla och anpassade metoder och den teknik som finns till förhållandena i statsförvaltningen samt att utvärdera. bevaka och sprida information om tillgängliga metoder o.d. och deras användning.

Effektiviteten i utvecklingsarbetet och ADB-driften samt nyttan och ef- fekterna i övrigt av att använda ADB beror till stor del på om lämpliga ar- betsmetoder och tekniska lösningar väljs. Betydande ekonomiska och and- ra vinster bör enligt min mening kunna göras genom väl planerade och mål- inriktade insatser pa central nivå för att underlätta val och tillämpning av metoder och tekniker för utveckling och drift av ADB-system i statsförvalt- ningen.

Centralt bedrivna insatser på metodomrädet kan emellertid även tjäna andra syften än att minska arbetet i statsförvaltningen med att söka bland och anpassa metoder och tekniker till de egna behoven. De bör bl. a. med- verka till en allmän kompetensuppbyggnad och till att underlätta erfaren- hetsutbyte. Vidare kan man genom sadana insatser få till stånd en ökad en- hetlighet i statsförvaltningen när det gäller användning av ADB.

Jag vill i sammanhanget också peka på några svårigheter med att centralt bedriva arbete med utveckling och vägledning avseende metoder och tek- niker pä ADB-omrädet. ()m metodutvecklingen och vägledningen skall va- ra av värde måste den leda till bättre arbetsförfaranden och tekniska lös- ningar än vad de olika ADB-användarna kan åstadkomma på egen hand. Det krävs därför väl kvalificerad personal för detta arbete. Metoderna och vägledningen måste vidare anpassas till användarnas behov och förutsätt- ningar. Detta sker enligt min mening bäst om det centralt bedrivna arbetet på metodomrädet till stor del sker i anslutning till konkret verksamhet. dvs. probleminriktat utvecklingsarbete inom enskilda myndigheter och projekt resp. datordrift vid befintliga datacentraler.

• Sida 119
•  Original

Prop. 1978/79: 121 f 19

10.3 Metodarbetets inriktning samt viktiga metodområden Arbetet med att förbättra metodstödet kan inte begränsas till att avse en- dast nägra avgränsade metod— och teknikområden titan en bred fortlöpan- de täckning av hela fältet är nödvändig. Av praktiska och resursmässiga skäl måste enligt min mening dock vissa områden prioriteras när det är frå- ga om större insatser. .lag återkommer senare (avsnitt lt).5) till hur arbetet bör bedrivas och prioriteringen bör se ut. Jag vill peka på några enskilda metodomradcn som bör ges hög prioritet i det fortsatta arbetet. Ett är frågor om ekonomisk kalkylering och effektbe- dömning i samband med utredning och utveckling av ADB-system och and— ra åtgärder avseende administrativ utveckling och rationalisering. På detta område har redan åtskilligt gjorts av statskontoret. försvarets rationalise- ringsinstitut och riksrevisionsverket. Ytterligare insatser behövs dock. så— väl i form av handböcker. kalkylhjälpmedel. rådgivning o.d. som i form av utbildningsinsatser av olika slag. i Ett annat område där insatser är angelägna är vidare metoderna och for- merna för arbetets bedrivande vid utredning. utveckling och införande av ADB-system. Detta område är viktigt av flera skäl. Det är av ekonomiska skäl angeläget att höja effektiviteten i systemutvecklingsarbetet. För att ADB-systemen skall tillhandahålla ett ändamålsenligt datorstöd är det vik- tigt att man använder sådana arbetsmetoder i utvecklingsarbetet som fång- ar upp de krav som arbetsuppgifterna ställer. Hänsyn måste vidare tas till ADB-systemens konsekvenser utanför det egna verksamhetsområdet. Också personalens rätt till insyn och medbestämmande får konsekvenser för valet av metoder och arbetsformer i samband med utredning. utveck- ling och införandc av ADB-system. Det är därför angeläget att få fram me- toder och arbetsformer som är både effektiva och lämpliga i övrigt. Somjag tidigare (kap. 6) har nämnt behövs vidare insatser för att få fram bättre metodstöd i datordriften och föratt förbättra myndigheternas plane— ring när det gäller användning av ADB. Likaså kommer frågorna om säker- het i samband med användning av ADB även fortsättningsvis att kräva stora insatser.

10.4 Vägledningens form m. rn.

Vägledningen i fråga om val och tillämpning av metoder och tekniker måste enligt min mening i regel ges formen av rekommendationer. råd, till- lämpningsexempel c. d. Det sammanhänger med att det på många områden finns flera mer eller mindre likvärdiga metoder. Vidare går utvecklingen snabbt på detta område. Nya eller förbättrade metoder kommer därför fram efter hand. Möjligheterna att använda viss metod eller teknik beror också i stor utsträckning på förutsättningama i det enskilda fallet. Att un- der sådana omständigheter utfärda bindande riktlinjer i metod- och teknik— frågor kan enligt min mening verka hämmande på effektiviteten i ADB- användningen i statsförvaltningen.

• Sida 120
•  Original

Prop. 1978/79: 121 llt)

Jag vill vidare framhålla vikten av att finna lämpliga former för att föra ut kunskap om metoder och deras tillämpning. En rad olika former för kan— skapsförmcdling står till förfogande. t.ex. kurser. seminarier. handböc- ker. tidskrifter m.m. Det behövs även olika former av rådgivning och till— fällen till erfarenhetsutbyte. Valet av form får givetvis anpassas till syftet. vilka man vill nå osv. Jag är dock medveten om att detta är en svårlöst frå- ga.

10.5 Arbetets bedrivande m. m.

Ansvaret för att de insatser som behöver göras på metod- och teknikom- rådet för att få fram ett effektivt metodstöd bör enligt min mening främst ankomma på de centrala rationaliseringsorganen samt. i frågor som rör ekonomisk redovisning. även riksrevisionsverket. Det är angeläget att de centrala organen samarbetar inbördes och med de ADB-användande myn- dighetema. De centralt ansvariga organen bör i första hand initiera. sam- ordna och sprida information om insatser på metodomrädet. Däremot bör som jag redan har berört själva arbetet. särskilt när det är fråga om större insatser. ofta kunna ske vid och i samarbete med olika ADB—användande myndigheter. affärsverk, universitet och högskolor m.fl. Även samarbete med näringslivet bör kunna komma i fråga.

Eftersom insatser av resursskäl inte kan ske på alla enskilda metodom- råden samtidigt. måste arbetet ses i ett långsiktigt perspektiv. Jag kommer därför att senare föreslå regeringen att uppdra åt de centrala rationalise- ringsorganen att utarbeta ett förslag till handlingsprogram för de fortsatta insatserna på central nivä avseende val och tillämpning av metoder. lnnan ställning tas till ett sådant program kommer givetvis ADB-användande myndigheter m.fl. beredas tillfälle att lämna synpunkter på det. 1 det sam- manhanget får också prövas hur stora resurser som bör sättas in för insat- serna på metodområdet.

De metoder och den teknik som används på ADB—området är i flertalet fall inte speciella för statsförvaltingen. Förutsättningarna är därför i många fall goda för samarbete med andra delar av den offentliga förvaltningen och näringslivet i metodfrågor. Jag anser att det är viktigt att staten. såväl via de centrala rationaliseringsorganen som större myndigheter. aktivt del- tar i det arbete på metodområdet som bedrivs i intresseorganisationerna på ADB—området och på andra håll utanför statsförvaltningen. Samarbete bör inte bara leda till att kostnaderna för metodinsatsema blir lägre utan bör också medföra en viss enhetlighet som kan vara fördelaktig.

Det är givetvis också av största vikt att man i alla delar av utbildningsvä- sendet där man har utbildning i användning av ADB samt i den statliga per- sonalutbildningen noga följer vad som händer på metod- och teknikområ- det och anpassar kurser och läromedel härtill.

• Sida 121
•  Original

Prop. 1978/79: 121 Ill

1] Allmän information om ADB i statsförvaltning

Allmänhet. massmedia. politiker m.fl. som är intresserade av hur ADB används i statsförvaltningen har f.n. svårt att snabbt och enkelt skaffa sig en överblick över detta område och att följa vad som händer. Det beror delvis påatt det saknas periodiskt uppdaterad. systematiskt uppställd och lätt tillgänglig samlad information om ADB-användningen i statsförvalt- ningen. För delar av denna verksamhet. t.ex. ADB-utrustning och person- register. tillhandahålls doek uppgifter i form av översikter av statskontoret resp. datainspektionen.

Förslag till ökad information

Frågan om allmän information om användningen av ADB i statsförvalt- ningen har bl.a. behandlats i den tidigare nämnda lcdningsgrttppens rap- port ( avsnitt 2.4.5 ).

Enligt ledningsgruppen skulle periodiskt uppdaterad översiktlig infor- mation om användningen av ADB i statsförvaltningen vara av stort värde för bl.a. politiska beslutsfattares och allmänhetens överblick och insyn. Vidare behöver departement och centrala myndigheter på ADB-området sådan information för att bättre kunna följa utvecklingen i olika avseenden och för att kunna bedöma behovet av olika styrnings- och samordningsåt- gärder. Även enskilda myndigheter. företag m.fl. behöver information av här berört slag t.ex om de vill komma i kontakt med myndigheter som har ADB-sy datordrift. utrustning o.d. av liknande typ.

Följande uppgifter bör enligt ledningsgruppen ingå i en årlig. översiktlig redovisning av ADB-verksamheten i statsförvaltningen:

—— Uppgifter om ADB-system

. Kona redogörelser för viktigare system i fråga om ändamål. register- innehåll och registrerad grupp . Summarisk redovisning av systemen i övrigt . Översiktliga redovisningar av system enligt olika indelningsgrunder

(användningssätt. teknik. registerobjekt m.m.). —— Uppgifter om ADB-driftens organisation och utrustning

. Driftmässig förläggning av system (egen regi. statlig servicebyrå. ex- tern servicebyrå osv.) . Datacentralers/driftenheters kunder. system och ekonomiska omslut-

ning

o Utrustning av olika slag inkl. viktigare programvara.

» Uppgifter om resursförbrukning för ADB-verksamheten . ADB-kostnaderna fördelade på utveckling och drift samt på viktigare kostnadsslag/kostnadsposter inom dessa (personal. utrustning m. m.) . Antal personer som är sysselsatta med ADB i olika former

. Användningen av konsulter och andra externa resurser. Det är enligt ledningsgruppen önskvärt att de uppgifter som redovisas så

• Sida 122
•  Original

Prop. 1978/79: 121 I22

långt möjligt kan hämtas från — eller att inhämtandet av dem kan samord- nas mcd — myndigheternas anslagsframställningar och de verksamhetsbe- rättelser för datacentraler som tidigare (avsnitt 6.5.4) har behandlats. För redovisning av uppgifter om statliga ADB-system bör även det arbete som pågår inom statskontoret med en dokumentationscentral över statliga ADB-system vara av värde.

Uppgiften att utarbeta information av här berört slag bör enligt lednings- gruppen ankomma på de centrala rationaliseringsorganen. Ledningsgrup- pen föreslår att de centrala rationaliseringsorganen får i uppdrag att utar- beta f'örslag till innehåll i och form för en eller flera publikationer med periodvis och systematiskt uppställd information om ADB-verksamheten i statsförvaltningen.

Övervägande”

Jag anser att översiktlig information om för vilka ändamål ADB används. hur ADB-användningen är organiserad. vad den kostar osv. bör finnas och vara lätt tillgänglig. Den om som många känner inför utvecklingen på ADB-området torde förstärkas av att det ofta kan vara svårt att få fram uppgifter om ADB—användningen såväl inom enskilda områden som totalt sett.

Jag vill dock framhålla att man inte får bortse från kostnaden för att till- handahålla ökad och mer aktuell information. Det är därför angeläget att sådan information i största möjliga utsträckning baseras på uppgifter som för andra ändamål tas fram inom myndigheterna. t.ex. i samband med an- slagsframställningar eller inom ramen för de centrala rationaliseringsorga- nens. datainspektionens och andra myndigheters arbete.

Jag avser vidta åtgärder för att förbättra informationen om ADB-använd- ningen i statsförvaltningen. bl.a. så att samlad information av nyss nämnt slag tas fram och årligen hålls aktuell. ledningsgruppens förslag kan där- vid tjäna som ett exempel på innehåll i och omfattning av sådan informa- tion.

Enligt min mening bör man i detta sammanhang ta särskild hänsyn till riksdagens behov av information. Riksdagen har liksom andra intressenter behov av överblick över ADB-användningen i stort. Därutöver kan riksda- gen ha speciella behov av information om sådana planerade förändringar och sådant utredningsarbete som kan föranleda beslut av riksdagen under de närmaste åren. Ett sätt att tillgodose riksdagens behov av översiktlig in- formation i samlad form kan vara att utarbeta ett speciellt avsnitt om ADB i den bilaga till budgetpropositionen som behandlar frågor som är gemen- samma för flera huvudtitlar.

Vad jag nu har sagt utesluter givetvis inte att det i vissa delar kan gå att samordna den information som lämnas till riksdagen och den som i annan form ställs till allmänhetens och andra intressenters förfogande.

• Sida 123
•  Original

Prop. 1978/79: 121 I23

12. Samverkan på ADB-området mellan stat, kommuner och landstingskommuner

Databehandlingen i statsförvaltningen har flera samband med databe- handlingen hos kommunerna. landstingen och näringslivet. Som exempel kan nämnas att dessa till stor del lämnar uppgifter till skattel'örvaltningen på magnetband. Likaså tillhandahåller statliga myndigheter ADB-registre- rad information till avnämare i andra sektorer. Vidare är en stor del av de frågor och problem som uppkommer i samband med utveckling och drift av ADB-system av samma eller liknande natur. Det finns därför rent all- mänt ett behov av fortlöpande kontakter och samarbete mellan statsför- valtningen och övriga samhällssektorer.

Den fråga som skall behandlas här är om det för statsförvaltningens del finns förutsättningar för ett i förhållande till nuläget längre gående samar- bete med andra sektorer avseende utveckling och drift av ADB-system. Som tidigare tavsnitt 2.3) har framgått samarbetar numera kommun- och landstingsförbunden på detta område. Med hänsyn till bl. a. de kostnader som användningen av ADB för med sig samt bristen på kvalificerad och er- faren personal på ADB-området är det naturligt att i detta sammanhang pröva förutsättningarna för ett närmare samarbete mellan staten. kommu- nerna och landstingen.

Frågan om samarbete mellan staten och andra sektorer har behandlats av datasamordningskommitte'n (DASK) samt nyligen också av en särskild sakkunnig. En redogörelse för DASK:s och remissinstansernas samt den sakkunniges synpunkter bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga 8).

Vidgad samverkan mellan staten å ena sidan och kommuner och lands- ting å andra sidan är tänkbar på flera områden. Samverkan skulle kunna ske t. ex. beträffande datordrift. systemutveckling och systemutnyttjande. anskaffning av datorutrustning och konsultserviee. Vidare kan samarbete på olika verksamhetsområden som sjukvård. samhällsplanering. utbild- ning m.m. etableras.

Vad gäller frågan om en vidgad samverkan beträffande datordriften vill jag framhålla följande förhållanden.

Den kommunala databehandlingen har under de senaste åren präglats av sammanslagningen av Landstingens Dataeentral och Kommun-Data AB. En gradvis omfördelning av arbetsuppgifterna inom det nya företaget har skett. Ytterligare sammanslagningar och samarbetsavtal har gjorts under samma period. Omstruktureringen pågår fortfarande.

Genom sammanslagningarna och tillkomsten av nya kunder har Kom- mun-Datas verksamhet vuxit och omfattar nu ca en tredjedel av den kom- munala databehandlingen. medan en tredjedel sker i kommunernas egen regi och den resterande tredjedelen utförs på servicebyråer.

En utveckling i riktning mot ökad "lokal databehandling" har inletts. En

• Sida 124
•  Original

Prop. 1978/79: 121 124

linje i den utvecklingen är att minidatorer används för att utföra avgränsa- de uppgifter (benämns av Kommun-Data "funktionsdatorer'"). En annan utvecklingslinje bygger på användning av en s.k. terminaldator (terminal med viss egen bearbetnings- och datalagringskapacitet) som avses utnytt— jas dels för dataregistreringsuppgifter. dels för mindre omfattande lokala datarutiner.

Någon spridning av Kommun-Datas verksamhet till nya ortcr genom uppdelning av datordriften är såvitt jag kan bedöma inte att vänta.

Den skisserade utvecklingen på kommun- och landstingssidan synes alltså innebära en successiv övergång till ett blandat mönster där vissa ty- per av databehandling utförs inom ett fåtal större datacentraler och andra typer på mindre datorer på de olika verksamhetsställena. Förändringar i denna riktning torde ta tid att genomföra. Till detta kommer att den om- strukturering av databehandlingen som har blivit en följd av samgåendet på detta område mellan kommun- och landstingsförbunden fortfarande på- går. En närmare samverkan även med staten skulle enligt min bedömning kunna komplicera och försena de nämnda förändringarna för kommuner- na och landstingen.

De tidigare ( avsnitt 8.5 ) behandlade riktlinjerna för datordriftens organi- sation i statsförvaltningen innebär att datordriften bör ske "dedicerat" för större ADB-användande myndigheter eller verksamhetsområden och att den på lämpligt sätt bör spridas inom varje myndighet eller område för sig. För överskådlig tid finns därför enligt min mening varken på kommun- och landstingssidan eller inom statsförvaltningen behov av eller förutsättningar för att ta upp ett mer omfattande samarbete avseende datordriften i syfte att bygga upp stora. gemensamma datacentraler på regional grund.

Däremot bör finnas möjligheter till mer begränsad samverkan i en rad frågor och på några verksamhetsområden av gemensamt intresse för stat. kommuner och landsting. Jag anser att möjligheterna till mer begränsad samverkan bör tas till vara i de fall de innebär fördelar för samhället. [ flera fall bör frågorna för statens del kunna överlåtas på de centrala rationalise- ringsorganen. De flesta frågorna rörande vidgat samarbete kräver i regel ytterligare utredningar innan definitiva ställningstaganden kan ske. Jag vill dock kommentera några sådana frågor och områden.

Enligt min mening skulle det vara fördelaktigt med fastare former för fortlöpande kontakter mellan stat. kommuner och landsting i ADB-frågor. särskilt då i frågor som gäller enskilda verksamhetsområden av gemensamt intresse. Som jag senare (kap. l4) återkommer till harjag tillsatt en utred- ning för att se över den centrala organisationen för rationalisering och ADB i statsförvaltningen. Jag anser att frågan om de lämpliga formerna för kon- takter mellan staten. kommunerna och landstingen bör anstå till dess den- na utredning är klar och ställning har tagits till dess förslag.

Det kan vidare finnas behov av regelbundna kontakter i ADB-frågor även på länsplanet mellan företrädare för olika sektorer. I den mån sådana

• Sida 125
•  Original

Prop. 1978/79: 121 125 möten bedöms som värdefulla av berörda parter bör de naturligtvis komma till stånd. Enligt min mening bör det ankomma på länsstyrelserna att un- dersöka intresset och förutsättningarna i övrigt för sådana möten.

Verksamhetsområden där samverkan kan tänkas är bl. a. samhällsplane— ringen och utbildningsområdet.

Databehandlingen på samhällsplaneringsområdet är föremål för utred- ning inom ADB-beredningsgruppen vid kommundepartemcntet. Därvid övervägs bl. a. hur länsstyrelsernas datorer kan utnyttjas för planeringsän- damål. Den tidigare nämnde sakkunnige som har utrett frågan om sam- verkan på ADB-området mellan stat. kommuner och landsting har förordat att beredningsgruppen ges tilläggsdirektiv att även behandla den kommu- nala samhällsplaneringens databehov och möjligheterna till förbättrat sam- arbete i den kommunala och regionala samhällsplaneringen vad gäller ge- mensamt planeringsunderlag. utnyttjande av redan insamlade uppgifter och användning av ADB-teknik. Enligt vad jag har erfarit kommer chefen för kommundepartemcntet att i annat sammanhang återkomma i denna frå- ga.

På utbildningsområdet planeras en utbyggnad av dataresurserna samti- digt inom bl. a. gymnasieskolan och högskolan samt inom arbetsmarknads- utbildningen. [ vilken takt utbyggnaden skall ske är inte beslutat för något av områdena. men den årliga samlade investeringsvolymen för datorut- rustning kan beräknas nå upp till mellan 35 och 45 milj. kr. under komman- de år. Därtill kommer kostnader för datordrift och för programsystem för utbildnings- och forskningsändamål. Eftersom det finns samband mellan de olika utbildningsformerna behövs enligt min mening samarbete i dessa frågor. Beredningen av dem kommer därför att fortsätta inom regerings- kansliet.

13. Ytterligare åtgärder

De frågorjag har tagit upp i detta sammanhang utgör som nämnts endast en del av hela problemområdet rörande ADB. En rad andra frågor. bl. a. in- tegritets- och sårbarhetsfrågor. åtgärder för ökad decentralisering. effekter på sysselsättning och arbetsmiljö samt näringspolitiska frågor. tillmäts också största betydelse i regeringens samlade datapolitik. Regeringen har därför under de senaste åren tagit en rad initiativ för att få underlag för vidare åtgärder. Exempel på detta är bl. a. tillsättandet av sårbarhetsutred— ningen. utredningen om datateknikens effekter på sysselsättning och ar- betsmiljö samt data- och elektronikkommittén. Efter hand som utredning- arna redovisar resultatet av sitt arbete kommer regeringen att överväga och lämna förslag till åtgärder.

Det finns emellertid ytterligare frågor av principiell art rörande ADB i

• Sida 126
•  Original

Prop. 1978/79: 121 De

statsförvaltningen som kan komma att föranleda ställningstaganden från statsmakternas sida under de närmaste åren men som med hänsyn till på- gående utredningar eller av andra skäl inte nu behandlas. Flera av dessa frågor kan behöva behandlas i ett vidare perspektiv än begränsningen till ADB i statsförvaltningen medger. Jag vill kortfattat beröra några sådana frågor.

En viktig sådan fråga gäller datakommunikation. F.n. pågår uppbygg- nad av ett allmänt datanät som kommer att samordnas med nuvarande te- lenät. En successiv övergång till att utnyttja detta nät väntas ske. Det all- männa datanätet innebär bl. a. bättre skydd mot obehörig åtkomst av data samt bättre kvalitet på dataöverföringen än vad som är fallet beträffande det vanliga telefonnätet. Jag vill i sammanhanget också nämna den ökande överföringen av data mellan Sverige och utlandet. Möjligheter och pro- blem i samband med överföring av data mellan olika länder studeras som tidigare ( avsnitt 4.5 ) nämnts av fiera internationella organ. Sverige deltar aktivt i detta arbete.

Vad gäller frågorna om säkerhet i samband med ADB kan nämnas att fle- ra myndigheter — bl.a. datainspektionen. överstyrelsen för ekonomiskt försvar och statskontoret —— arbetar med olika aspekter på dem. Vidare på- går utredningsarbete inom bl. a. sårbarhetskommittén och datalagstift- ningskontmittén (kap. 3). Detta arbete kan påverka bedömningarna av vil- ka ytterligare åtgärdcr som bör vidtas och vilka organ som bör svara för olika åtgärder. Den organisatoriska förläggningen av olika uppgifter kan dessutom komma att påverkas av resultatet av den nyligen tillsatta utred- ningen om de centrala myndighetsuppgifterna för rationalisering och ADB (kap. l4). l detta sammanhang redogörs inte för särskilda åtgärder för att förbättra säkerheten i olika avseenden. En annan sak är att de riktlinjer för datordriften. däribland ökad spridning. samt den beslutsprocess för större ADB-system som presenteras i denna proposition är ägnade att förbättra säkerheten. De har utformats i bl. a. detta syfte.

Av stor vikt för styrningen och samordningen av ADB-användningen är vidare frågorna rörande samordnad insamling och användning av data. Frågor som ingår häri är bl. a. möjligheterna och lämpligheten av att upp- gifter som har samlats in och lagrats med hjälp av ADB även används för andra ändamål än dem som de primärt har samlats in för. En förutsättning för gemensam användning av data är att informationsobjekt (personer. fö- retag. fastigheter m. m.) är definierade på samma sätt på de olika område- na. att uppgifter klassificeras och betecknas på samma sätt m.m. Följaktli- gen hör frågor om normering eller standardisering av data ihop med dessa frågor. Dit hör även frågan rörande särskilda bas- eller uppdateringsregis- ter för att underlätta spridning av uppgifter till andra ADB—system.

En rad av de frågor som hänförs till samordnad insamling och använd- ning av data har utretts eller utreds i skilda sammanhang. bl.a. av stats- kontoret och SCB. Även delegationen för företagens uppgiftslämnande.

• Sida 127
•  Original

Prop. 1978/79: 12] f l27

DEFU. utreder frågor som hänger samman med samordnad insamling av data. Vidare har. från skilda utgångspunkter. datasamo'rdningskommittén och datalagstiftningskommittén i sina betänkanden (SOU 1976158 resp. 1978: 54) ägnat stor uppmärksamhet åt dessa frågor.

Jag vill här endast peka på några åtgärder som har vidtagits på detta om- råde. När det gäller personinformation finns redan ett basregister i det av riksdagen beslutade samordnade person- och adressregistret (SPAR). Be- hovet av samordning är emellertid också stort när det gäller uppgifter om företag o.d. Regeringen uppdrog med anledning härav i slutet av år 1977 åt statskontoret att utreda behovet av samordning avseende registrering av data om företag och organisationer. Frågan om ett basregister för företag och organisationer skall härvid särskilt belysas. Detta utredningsarbete torde komma att avslutas och redovisas under innevarande år.

En annan åtgärd som syftar till att underlätta bedömningar i frågor rö— rande samordnad insamling och avändning av data är inrättandet av en do- kumentationscentral vid statskontoret med samlade uppgifter om innehål- let i statliga ADB-register.

Även prissättningen på informationsuttag ur statliga ADB-system är en fråga som torde komma att medföra åtgärder från regeringens sida. F.n. saknas enhetliga principer för sådana uttag.

Ytterligare ett viktigt område till vilket ställning kommer att tas i annat sammanhang är utbildningsfrågorna. Jag har tidigare (kap. 10) nämnt att utbildning kan vara ett sätt att föra ut kunskaper om val och tillämpning av metoder och tekniker. lnom statsförvaltningen finns stora behov av utbild- ning av olika slag och för olika kategorier. Som exempel härpå nämner led- ningsgruppen i sin rapport ( avsnitt 2.4.5 ) utbildning i ADB för personal som för sitt arbete är beroende av ADB-system. utbildning av chefspersonal och andra beslutfattare samt fort- och vidareutbildning av yrkesverksam ADB—personal. Överväganden om sådan utbildning måste i ett längre per- spektiv ses mot bakgrund av hur utbildningen i ADB-teknik. systemut- veckling m.m. ordnas i grund-. gymnasie- och högskolan samt i vuxenut- bildningen. Denna fråga ligger inom utbildningsdepartementets ansvars- område. Jag vill också erinra om att den tidigare ( avsnitt 3.4 ) nämnda ut- redningen om ADB-teknikens effekter på sysselsättning och arbetsmiljö har i uppgift att särskilt belysa behovet av utbildning för yrkesverksamma.

Vad gäller utbildning i ADB inom själva statsförvaltningen ankommer detta numera främst på statens personalutbildningsnämnd i samarbete med bl. a. statskontoret. Här pågår en fortlöpande utveckling av utbildningsma- terial och av former för utbildningen. Vidare åtgärder från min sida kan komma att aktualiseras när resultat föreligger av de överväganden som f. n. pågår om organisationen för den statliga personalutbildningen m. m.

• Sida 128
•  Original

Prop. 1978/79: 121 ms

14. Organisationsfrågor

l4.l Nuvarande förhållanden m. m.

Grunddragen i den nuvarande organisationen på central myndighetsnivå för styrning och samordning på ADB-området inom statsförvaltningen fast- ställdes efter beslut av l963 års riksdag. Beslutet innebar att de centrala uppgifterna på ADB-området fördes samman med de allmänna rationalise- ringsuppgifter som avilade statskontoret.

Statskontoret är central förvaltningsmyndighet för rationaliseringsverk- samheten inom statsförvaltningen i den mån denna uppgift ej ankommer på annan myndighet. Det åligger statskontoret att bl. a. ta initiativ till rationa- liseringsåtgärder och att svara för samordning av rationaliseringsverk- samheten. Statskontoret svarar vidare för samordning i fråga om anskaff- ning och utnyttjande av datamaskiner inom statsförvaltningen.

Flera åtgärder har vidtagits för att underlätta samordningen på ADB- området. År l968 beslutade statsmakterna att som ett led i en bättre sam- ordning av anskaffningen och utnyttjandet av ADB-utrustning inrätta sta- tens datamaskinfond för finansiering av sådan utrustning. Statskontoret fick som samordningsorgan på ADB-området i uppgift att förvalta datama- skinfonden. Den samordning det här är fråga om gäller alltså anskaffningen av ADB-utrustning och utnyttjandet av tillgängliga ADB-anläggningar. An- svaret för lönsamheten hos enskilda ADB-projekt vilar däremot på den myndighet som svarar för verksamheten i fråga.

På förslag av datasamordningskommittén (DASK) inrättades år 1974 ett standardiseringsråd knutet till statskontoret. Rådet har till uppgift att ver- ka för ökad samordning inom den offentliga sektorn vad gäller teknisk standardisering på ADB-området.

Enligt rationaliseringsförordningen 0975: 567") skall varje myndighet inom den civila statsförvaltningen vidta de åtgärder som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas rationellt. Med denna förordning åläggs myndigheterna att vid utveckling av ADB-system och annan ratio- naliseringsverksamhet så tidigt som möjligt samråda med statskontoret i frågor som är av större omfattning eller av principiell betydelse.

Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) är central förvaltningsmyndig- het för rationaliseringsverksamhet inom den del av statsförvaltningen som hör till försvarsdepartementet. FRI bildades år 1968 genom att den militära enheten bröts ut ur statskontoret. Beträffande rationalisering m.m. har FRI motsvarande uppgifter på försvarsområdet som statskontoret har i fråga om statsförvaltningen i övrigt. Statskontoret och FRI skall samråda och samverka. Upphandling av datamaskinutrustning för försvaret hand- has av statskontoret i samråd med FRI.

En utvecklad form av styrning av ADB-användningen tillämpas inom försvaret ( avsnitt 6.1.2 ). När det gäller ADB-system skall myndigheterna

• Sida 129
•  Original

Prop. 1978/79: 121 129

på olika utvecklingsstadier samråda med FRI om skilda aspekter på syste- men. FRI sammanställer vidare årligen en rationaliseringsplan för för— svarsområdet.

En arbetsgrupp inom försvarsdepartementet har övervägt formerna för raliOnaliseringsverksamheten inom försvarsdepartementets område och FRI:s uppgifter m.m. i detta sammanhang (Ds Fö 1978: 5). Även formerna för anskaffning och finansiering av ADB-utrustning har prövats. ] årets budgetproposition ( prop. 1978/79: 100 bil. 7) har regeringen nyligen före- slagit vissa mindre. huvudsakligen formella modifieringar av FRI:s ställ- ning och uppgifter på ADB- och rationaliseringsområdet. Bl.a. betonas FRI:s expert- och konsultroll.

Inom justitiedepanementets område finns, som nämnts i det föregående ( avsnitt 6.1.2 ), en särskild handläggningsordning när det gäller informa— tionssystem för rättsväsendet.

Riksrevisionsverket (RRV) är central förvaltningsmyndighet för revi- sion och redovisning samt därmed sammanhängande frågor. I uppgifterna ingår bl. a. att bedriva förvaltningsrevision och därvid särskilt granska den statliga verksamheten och tillse att den bedrivs effektivt. RRV medverkar bl. a. vid fastställande av taxor vid olika statliga datamaskincentraler samt avgifter till statens datamaskinfond. Vidare ingår det i RRV:s uppgifter att utveckla metoder för verksamhetsplanering. budgetering och redovisning inom statsförvaltningen.

Efter förslag (Ds Fi 1976: 3") från revisions— och rationaliseringsutred- ningen lade statsmakterna fast ansvarsfördelningen mellan RRV samt statskontoret och FRI på ADB-området ( prop. 1976/77: 100 bil. 11). Inne- börden härav är att RRV:s revisionella insatser som regel kan begränsas i de fall statskontoret och FRI med egna resurser aktivt medverkar vid och har ansvar för utveckling och införande av ADB-system. Detta hindrar inte att det är angeläget att RRV, när förändringarna är genomförda och verk- samheten har övergått i löpande drift, granskar den berörda verksamheten på samma sätt som annan statlig verksamhet. RRV:s resurser för revision i samband med användning av ADB bör inte användas till att utforma nor- mer och standarder för hur systemutvecklingsarbete skall bedrivas. Dessa frågor bör i stället i första hand ankomma på de centrala rationaliseringsor- ganen.

Datainspektionen inrättades år 1973 och har till uppgift att bl. a. pröva frågor om tillstånd att föra ADB-baserade personregister och att utöva till- syn enligt datalagen (1973: 289). Datainspektionen är även tillstånds- och tillsynsmyndighet enligt kreditupplysnings- och inkassolagarna.

Statistiska centralbyrån (SCB) är central förvaltningsmyndighet för den statliga statistikproduktionen. SCB har dessutom en allmänt samordnande funktion på statistikområdet. l uppgifterna ingår även att ide fall. som un- derlaget för statistikproduktionen utgörs av material som annan myndighet insamlar för administrativt ändamål. bevaka att de statistiska synpunkter-

9 Riksdagen 1978/79. [ saml. Nr 12]

• Sida 130
•  Original

Prop. 1978/79: 121 130

na tillgodoses samt svara för de specialbcarbetningar som fordras för sta- tistiska ändamål.

Genom den ökande användningen av telekommunikationer i databe- handlingen får televerket ökad betydelse för samordningen av ADB-verk- samheten. Televerket har ansvaret för funktionssäkerhet och ekonomi i de allmänna telekommunikationsnäten inom ramen för verkets skyldighet att tillhandahålla ett landsomfattande utbud av teletjänster. Användarna mås- te därvid i vissa avseenden anpassa sig till de standarder, normer m.m. som televerket tillämpar.

Den snabba utvecklingen på ADB-området under 1960- och 1970-talen och de betydelsefulla frågor som därmed har aktualiserats har gjort att be- redningen av en rad ADB-anknutna frågor inte har kunnat eller ansetts bö— ra ske inom befintliga förvaltningsmyndigheter m.m. Särskilda kom- mittéer har därför i en rad fall tillkallats för att belysa frågorna och föreslå åtgärder. Att tillsätta kommittéer för beredningen har i regel varit naturligt med hänsyn till frågornas art. Den kan dock också vara ett tecken på att myndighetsstrukturen inte varit anpassad till händelseutvecklingen i sam- hället och förvaltningen.

I sammanhanget bör också nämnas att regeringen år 1977 inrättade en särskild samrådsgrupp för datafrågor i vilka bl. a. ingick representanter för de dåvarande regeringspartiema. Gruppen ombildades i samband med att den nuvarande regeringen tillträdde och består numera av statssekreterar- na i statsrådsberedningen. justitie-. försvars-. kommunikations-, budget-, arbetsmarknads-. industri- och kommundepartemcnten. Gruppen är ett samrådsorgan inom regeringskansliel med rådgivande funktioner. I grup- pen behandlas viktigare datafrågor. såväl sådana av principiell art som frå- gor rörande användningen av ADB på enskilda verksamhetsområden. Be- redningen av frågorna sker dock inom resp. departement.

Frågan om organisationen på central myndighetsnivå behandlas i data- samordningskommitténs (DASKzs) slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58) och i remissyttranden över detta. En redogörelse för syn- punkterna från DASK och remissinstanser samt vissa andra synpunkter bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga (bilaga 9).

14.2. Överväganden i organisations- och resursfrågor

Myndigheternas uppgifter. ansvarsfördelningen dem emellan samt mel- lan myndigheter och regering förändras successivt. Förändringarna är bl. a. ett uttryck för att de problem och frågeställningar som statsmakterna tillmäter störst intresse förändras i takt med samhällsutvecklingen.

Den ökade användningen av ADB har föranlett statsmakterna att ägna ökad uppmärksamhet åt de problem som detta medför i fråga om bl. a. per- _ sonlig integritet. sårbarhet. sysselsättning och arbetsmiljö samt näringsli- vets effektivitet.

• Sida 131
•  Original

Prop. 1978/79:121 HI

De åtgärder som enligt min uppfattning bör vidtas för att förbättra styr- ningen och samordningen av ADB—användningen i statsförvaltningen (jfr kap. 6) innebär en ökad och klarare preciserad medverkan från statsmak- ternas sida i samband med utveckling av större ADB-system och använd- ning av ADB i övrigt. Åtgärderna innebär även att de. centrala rationalise- ringsorganens roll i samband med systeminvesteringar skall klargöras och preciseras. Som jag anfört i det föregående bör vidare dessa organ ägna stor uppmärksamhet åt bl. a. frågor om metodstöd i vid mening. Åtgärder- na medför även ökade krav på de ADB-användande myndigheterna.

I samband med att ett fastare grepp över ADB-användningen i statsför- valtningen nu tas är det naturligt att även överväga frågan om de organisa- toriska formerna för hantering av ADB-frågor.

De organisatoriska åtgärder som kan behöva vidtas avser dels regerings- kansliets uppgifter och resurser. dels de centrala rationaliseringsorganens. dvs. statskontorets och FRI:s. uppgifter och därmed också deras ställning i förhållande till de ADB-användande myndigheterna och till regeringen.

De regler för handläggning och beslut i samband med utveckling av ADB-system som jag tidigare (kap. 6) har redogjort för innebär att större investeringar i ADB—system vid flera tillfällen skall prövas av regeringen. Vidare kommer innehållet i anslagsframställningar avseende ADB-verk- samhet och ADB-planer m. m. samt verksamhetsberättelser från större da- tamaskincentraler att granskas. Initiativ kan behöva tas med anledning härav. Resurser och kompetens för detta måste finnas inom departemen- ten.

För att bl. a. stödja arbetet inom de olika departementen samt för att följa verksamheten vid de centrala rationaliseringsorganen och de ADB- användande myndigheterna behövs också särskilda resurser inom budget- departementet.

Jag avser att i särskild ordning överväga behovet av resursförstärkning- ari regeringskansliet.

Jag övergår så till frågan om utformningen av myndighetsorganisationen för de centrala uppgifterna avseende rationalisering och ADB. För dessa uppgifter svarar nu statskontoret och FRI.

För att genomföra de förbättringar som jag har redogjort för i vad avser användning av ADB och handläggning av ADB-ärenden kommer stora krav att ställas på de centrala rationaliseringsorganen. Det är därför av stor be- tydelse att dessa organ fungerar väl. Viktiga förutsättningar härför är att de har lämpligt sammansatta arbetsuppgifter och ändamålsenliga organisa- tions- och arbetsformer.

Den arbets— och ansvarsfördelning jag anser bör gälla och de åtgärder som härvid bör vidtas går att genomföra inom ramen för nuvarande organi- sation på central myndighetsnivå. Det är dock angeläget att närmare få be- lyst i vad mån en ändrad organisation kan vara att föredra.

• Sida 132
•  Original

Prop. 1978/79: 121 132

Även andra förhållanden gör att jag nu har funnit skäl att överväga om nuvarande myndighetsorganisation med de centrala uppgifterna på ratio- naliserings- och ADB-området samlade hos statskontoret är den mest lämpliga i alla avseenden. Jag skall här kort redogöra för dessa förhållan- den.

Frågan om FRI:s uppgifter och ställning har nyligen utretts. Förslag be- träffande FRI har lämnats i budgetpropositionen ( prop. 1978/79: 100 bil. 7). Jag behandlar därför i det följande endast frågor rörande statskontorets uppgifter och roll.

De uppgifter som åligger statskontoret är synnerligen omfattande. Verk- samhetsområdet omspänner i princip hela den civila statsförvaltningen. Området är vidare komplicerat. De frågor verket arbetar med får i många fall dessutom genomgripande konsekvenser.

Vissa av statskontorets uppgifter är svåra att förena. Statskontoret skall bl. a. ta initiativ till samt bevaka rationaliserings- och samordningsfrågor i samband med organisationsförändringar. utveckling av ADB-system och annat administrativt utvecklingsarbete. Statskontoret har också till uppgift att planlägga och i samverkan med vederbörande verk utföra eller medver- ka vid rationaliseringsundersökningr. Denna medverkan i myndigheternas rationaliseringsarbete är värdefull på flera sätt både för de av arbetet direkt berörda myndigheterna och för statskontoret. Bl. a. tillförs statskontoret praktiska erfarenheter som är till nytta i verkets verksamhet på andra håll. Å andra sidan kan medverkan i konkreta projekt i vissa fall medföra att verket samtidigt är verkställande. samordnande och granskande organ, vil- ket kan medföra avvägningsproblem och rollkonflikter för verket.

Det förhållandet att statskontoret aktivt medverkar i rationaliserings- och ADB-projekt hos olika myndigheter kan även tvinga verket att avsätta en större del av sina resurser i sådana projekt än vad som från andra syn- punkter vore önskvärt.

Även vissa förändringar på arbetsrättens område och därmed samman- hängande frågor bör nämnas i detta sammanhang. I det hittills bedrivna ut- redningsarbetet på arbetsrättens område har rationaliseringsfrågorna blivit särskilt uppmärksammade och vissa hithörande frågor har reglerats i med- bestämmandeavtal på det statliga området. Det kan därför finnas skäl att överväga om statskontorets uppgifter och roll kan behöva ändras.

Nämnda förhållanden är anledningen till att jag nyligen efter regeringens bemyndigande har tillkallat en särskild utredare för att se över organisatio- nen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalisering och ADB i statsförvaltningen.

I direktiven till utredningen harjag framhållit att nuvarande lösning med de centrala myndighetsuppgifterna för rationalisering och ADB samlade inom statskontoret har flera fördelar och i många avseenden fungerar väl. Bl.a. undviks en rad av de besvärliga gränsdragningsfrågor och kompe— tensproblem som kan uppstå om vissa uppgifter bryts ut och förläggs till befintliga eller nya organ.

• Sida 133
•  Original

Prop. 1978/79: 12] 133

Jag har därför i direktiven framhållit att man i första hand bör undersöka vilka förbättringar som kan åstadkommas genom relativt begränsade för— ändringar. Ett minimum torde vara att statskontorets uppgifter klarare pre- ciseras och att förutsättningarna för verkets arbete i olika typer av frågor bättre anges. Man kan även tänka sig att knyta en nämnd e_. d. för ADB-frå- gor till statskontoret. En sådan nämnd skulle kunna vara ett sätt att för- stärka politiskt förtroendevaldas insyn och inflytande i frågor om använd- ningen av ADB i statsförvaltningen.

I direktiven anförjag dock att även mer genomgripande förändringar bör prövas. l alternativ som innebär att ADB-uppgifter m.m. bryts ut ur stats- kontoret uppkommer frågan om de kvarvarande uppgifterna är lämpliga uppgifter för den resterande myndigheten eller om även andra förändringar bör göras samtidigt. Uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna måste noggrant klarläggas i alternativ som innebär att nya myndigheter inrättas.

En viktig del i utredningsarbetet är att kartlägga och utvärdera de erfa- renheter som har gjorts inom statskontoret av hittillsvarande organisato- riska lösning. arbetsformer och arbetsuppgifter.

Som tidigare nämnts medför en förbättrad planering och styrning av ADB-användningen i statsförvaltningen i åtskilliga fall en ökad belastning på myndigheterna och datacentralerna. Jag vill även något beröra hur myndigheterna internt organiserar och administrerar utvecklingsarbetet och datordriften. Sådan verksamhet bedrivs i en mångfald former. ADB är ett hjälpmedel i myndigheternas verksamhet och det sätt som ADB an- vänds på får anpassas till verksamhetsformerna för myndigheternas hu- vudsakliga förvaltningsuppgifter m.m. Det är vidare myndigheterna som själva i första hand ansvarar för hur ADB används. Vissa riktlinjer angåen- de ADB-verksamhetens bedrivande avses dock komma att utfärdas (av- snitt 6.8). Det är f.n. inte möjligt att bedöma i vilken mån sådana riktlinjer kan föranleda vissa organisatoriska jämkningar inom olika myndigheter. Dessa får dock anpassas efter vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Det är alltså inte fråga om att stöpa all ADB-verksamhet i samma form.

14.3 Frågan om ett dataråd e. (1.

Jag vill också något beröra frågan om hur vissa principiella och övergri- pande frågor när det gäller användningen av ADB bör hanteras. Det har i olika sammanhang (se bl. a. bil. 9 avsnitt 3 ) föreslagits eller talats om ett dataråd e. d. med mer eller mindre vittsyftande uppgifter. I ett sådant data- råd skulle ingå representanter för bl. a. de politiska partierna. löntagaror- ganisationerna, näringslivets organisationer m. fl. Syftet med ett sådant organ skulle främst vara att följa vad som händer på ADB-området, att dis- kutera frågor av principiell art och att initiera de åtgärder som behövs för att styra utvecklingen i önskvärda banor.

• Sida 134
•  Original

I'rop. 1978/79: 121 |34

Min bedömning är att den ökande användningen av ADB-teknik kommer att få betydande effekter på näringslivet. arbetslivet och samhällsutveck- lingen i övrigt under de närmaste decennierna. Statsmakterna måste därför med olika medel säkerställa att den framtida utvecklingen på ADB-området sker på ett riktigt sätt och enligt värderingar som kan godtas av flertalet medborgare. För att få underlag för bedömningar av datoriseringens effek- tcr och de åtgärder som kan behöva vidtas med anledning härav har som ti— digare nämnts regeringen nyligen tillsatt två kommittéer som har till upp- gift att belysa datateknikens effekter på näringslivets utveckling resp. ef- fekterna på sysselsättning och arbetsmiljö.

Utöver ett bättre kunskapsunderlag behövs enligt min mening även ett lämpligt forum för att diskutera behovet. inriktningen och utformningen av insatser. Det är viktigt att lägesbeskrivningar. krav på utredning av olika frågor. förslag till lösningar m.m. blir allsidigt och kritiskt belysta. Jag har därför förståelse för tankarna på någon form av dataråd. Ett sådant skulle kunna vara ett lämpligt forum för att diskutera större frågor av allmänt in- tresse när det gäller ADB.

F. n. utreds och bevakas dock en rad av de väsentligaste frågorna av oli— ka kommittéer. I dessa är en rad olika intressen representerade. Jag anser därför att det nu inte är rätt tidpunkt att tillsätta ett dataräd e. (1. Jag vill be- tona att frågan inte är avfärdad med detta utan nya överväganden kan komma att ske i samband med att resultat av pågående utredningar fram- kommer.

Ytterligare ett skäl för att inte nu inrätta ett dataräd är att, som nyss nämnts. organisationen för de centrala myndighetsuppgifterna avseende rationalisering och ADB f. n. utreds. Resultatet av denna utredning och ställningstagandena därtill kan komma att påverka uppgifterna för ett data- råd av här berörd typ.

15. Avslutning

Jag har nu redogjort för en mängd olika aspekter på användningen av ADB i arbetet inom statsförvaltningen. Frågorna ärinte av den karaktär att de kräver ställningstaganden av riksdagen för att kunna föras vidare. Rege- ringen kan utfärda de föreskrifter och anvisningar som behövs för att de in- tentioner som jag har gett uttryck för skall komma till utförande. Med hän- syn till den stora betydelse som användningen av ADB har för förvaltning- ens funktionssätt och för samhällets verksamhet samt mot bakgrund av den breda uppmärksamhet som sedan länge har ägnats ADB-frågorna för- ordarjag emellertid att riksdagen får tillfälle att ta del av vad jag har anfört. Det blir därefter anledning för mig att återkomma till regeringen med hithö- rande frågor i olika sammanhang.

• Sida 135
•  Original

Prop. 1978/79:121 135

För att statsmyndigheterna skall få tillräcklig information och vägled- ning om vad som skall gälla i fråga om användningen av ADB i deras verk- samhet. bör särskilda medel beräknas på statsbudgeten för detta ändamål. Jag förordar därför att ett särskilt förslagsanslag tas tipp i statsbudgeten för nästa budgetår. Detta bör beräknas till 200000 kr. och användas för att un- derlätta för myndigheterna och de centrala rationaliseringsorganen att an- passa handläggningen av ADB-frågorna till innehållet i de nu aktuella rikt— linjerna. Jag vill också erinra om att regeringen i årets budgetproposition ( prop. 1978/79: 100 bil. 11 s. 22) har under förslagsanslaget Statskontoret beräknat 500 000 kr. för ytterligare utredningsinsatser i anslutning till frå- gorna om inriktningen av den statliga ADB-verksamheten. främst inom me- todområdet. De medel för informationsåtgärder m.m. som jag nu förordar bör kunna utgöra ett värdefullt komplement till detta.

16. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen

dels ger riksdagen tillfälle att ta del av vadjag har anfört i det föregå- ende om användningen av automatisk databehandling i statsförvaltningen, dels föreslår riksdagen att till Information till statsmyndighetcrnu m.fl. om användning (ll-' automatisk databehandling i statsförvaltningen för budgetåret 1979/80 under åtton- de huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 200000 kr.

17. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bcsltrtar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den åtgärd eller det ändamål som föredraganden har hemställt om.

• Sida 136
•  Original

• Sida 137
•  Original

Prop. 1978/79: 121 Bilaga 1 137

Bilaga I

Bilaga till avsnitt 2.1 — Översikt av användningen av ADB inom statsförvaltningen

lnnehållsförteckning

Ecocqowä—wro—

___.— ÄMN—

Rättsväsendet ............................................. 138 Fastighetsregistrering och inskrivning ........................ 139 Försvaret ................................................. 140 Allmänna försäkringen m.m. ................................ 141 Postverket ................................................ 141 Statens vägverk ............................................ 142 Bil- och körkortsregistren ................................... 143 Statistiska centralbyrån ..................................... 144 Folkbokföring och beskattning ............................... 145 Exekutionsväsendet ........................................ 146 Statligt löneuträkningssystem ................................ 146 Studiestöd ................................................ 147 Högskolan ................................................ 148 Arbetsmarknadsverket ...................................... 148

• Sida 138
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 1 138

Översikt av användningen av ADB inom statsförvalt- ningen

Här redovisas nägra större användningsområden för ADB inom statsför- valtningen. De områden som nämns skall ses som exempel. Redovisningen är således ej fullständig. I första hand beskrivs användning av ADB i admi- nistrativa tillämpningar.

6. Statens vägverk

Administrativa system

Vägverkets administrativa system omfattar pcrsonaladministration (PA) och ekonomiadministration (EA).

Syftet med PA-systemet är bl. a.: — att beräkna löner och övriga ersättningar för verkets samtliga anställda, — att producera personal- och lönestatistik som används som underlag vid verkets PA-planering och i förhandlingsverksamheten. Systemet arbetar huvudsakligen mot två register, personregistret omfat- tande ea 15000 aktiva personposter och löneregistret där samtliga lönedata finns lagrade.

EÅ-systemet är verkets ekonomiadministrativa styr- och informations— system. Det används för styrning på såväl central som regional och lokal nivå inom verket. Det är ett viktigt styrinstrument bl. a. för verkets verk-

• Sida 143
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 1 143

samhet som till största delen bedrivs regionalt och lokalt vid ca 280 arbets- områden och ca 150—200 byggarbetsplatser. Den totala omslutningen pä berörd verksamhet uppgår till ca 4 miljarder kr.

EA-systemet är indelat i delsystem för budgetering och kostnadsuppfölj- ning. ekonomisk analys. tillgängsredovisning samt utgiftsredovisning.

Vissa delar av EA-systemct är integrerade med andra system. t.ex. PA-systemei. Bl. a. ger PA-systemcts lönedel underlag för redovisning av personalkostnader inom EA-systemet. EA-systemet vidareutvecklas kon— tintierligt i takt med att den s.k. datamognaden i organisationen ökar och ny teknik blir tillgänglig. Exempelvis pågår utveckling av ett databasorien- terat totalt l—lA-system. Avsikten är att förbättra styr- och informations- systemet för att därigenom ta tillvara möjliga rationaliseringseffekter.

"IP/(niska x_rsit'm

Av vägverkets tekniska system är ett inriktat på att ge stöd i samband med projektering och byggande av vägar genom att erbjuda en stor dators beräkningsresurser. Exempel på sådana beräkningar är väglinjeberäkning. utsättning av väglinjer. massberäkning och massdisponering. [ beräkning— arna används bl.a. data om terrängförhällanden o.d. vilka insamlas i flera faser under projekteringen av vägen och i den senare byggfasen. Beräk- ningarna görs ofta stegvis i dialog med datorn på grundval av tidigare er- hållna resultat. Med hjälp av automatiska kurvn'tare tas vissa utdata fram i form av ritningar. Några av dessa program har gjorts tillgängliga för regio- nala användare vid vägförvaltningarna via terminal. lnom samma system- omräde finns program för beräkning av brokonstruktioner och geotekniska beräkningar.

De övriga systemomrädena inom vägverkets tekniska databehandling är trafikteknik, vägplanering och vägdatabanken. Inom det trafiktekniska området sker kartläggning av trafikflöden och trafikutvecklingen på basis av tralikräkningar och andra trafikundersökningar. Vägplaneringssyste- met utnyttjas i vägplaneringens olika faser. Vägdatabanken är en av grund- stenarna i vägverkets informationssystem. Den innehåller aktuella uppgif- ter om vägar. byggnader. trafikflöden. trafikolyckor m.m. Med vägdata- bankens uppgifter som underlag och med hjälp av prognosmodeller kan t.ex. olika ombyggnadsalternativ studeras.

()rgunisalimi

ADB-verksamheten vid statens vägverk är organiserad kring en central datoranläggning inom myndigheten. Under åren 1978—1979 installeras ter— minaler i samtliga län.

Registreringen av indata är sedan ett flertal är decentraliserad till åtta s.k. stanscentraler.

lnom vägverket används i stor omfattning kalkylatorer i olika storleks- klasscr. Samordningen av maskinvaruinköp och utveckling av programva- ra för dessa ligger hos den centrala ADB-enheten.

7. Bil- och körkortsregistren

Syftet med bil- och körkortsregistren är att dels underlätta handlägg- ningen av ärenden rörande fordonsregistrering och körkort m. m., dels till—

• Sida 144
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 1 144

handahälla information om utrednings- och planeringsaktiviteter på en rad områden. bl. a. trafiksäkerhetsområdet.

Riksdagen beslöt år 1969. i samband med ändrade riktlinjer för fordons— registreringen. att inrätta ett ADB-baserat riksomfattande fordonsregister. Två år senare beslöts att även införa ett gemensamt körkortsregister som tekniskt och organisatoriskt skulle samordnas med bilregistret. Ett särskilt organ — bilregisternämnden — inrättades samma år för planering. utveck- ling och idrifttagning av de nya bil- och körkortsregistren. Omläggningen av registren påbörjades år 1972 och slutfördes under år 1973. Under år 1973 flyttades även den datoranläggning som används för registerföringen från Stockholm till Örebro. Bilregisternämnden upphörde den 1 juli 1975 varvid nämndens kansli— och driftorganisation gick tipp i trafiksäkerhets- verket (TSV) och bildade en särskild organisatorisk enhet — TSV:s regis- teravdelning.

Bilregistret används som hjälpmedel för administration av bl. a.:

— kontrollbesiktning av fordon — fordonsskatt

— kilometerskatt

— trafikförsäkringskontroll — kontroll av försäkringsinnehav — beredskapsplanläggning

Registren är vidare viktiga hjälpmedel för polisen i dess trafikövervak- nings- och spaningsarbete. Polisen kan från terminal via rikspolisstyrel- sens dator hämta upplysningar ur registren.

Länsstyrelserna svarar för registreringen och TSV svarar för register- hållningen. [ bilregistret finns f.n. uppgifter om ca 4,7 milj. fordon och i körkortsregistret uppgifter om ca 4.1 milj. körkortsinnehavare.

Till systemet är ca 350 textskärmsterminaler anslutna. Av dessa är ca 300 placerade hos länsstyrelserna. Resterande terminaler är placerade vid bl.a. TSV och försäkringsbolag. Direktförbindelse finns till rikspolissty- relsens system. Utöver ovannämnda terminaler kan därigenom ca 400 te- lextcrminaler och ca 350 textskärmsterminaler hos bl.a. polismyndigheter kommunicera med trafiksäkerhetsverkets datorsystem. Några av de större försäkringsbolagen kommer att anslutas via en datorväxel direkt med TSst dator. Detta resulterar i att ytterligare ca 1 500 textskärmstermina- ler får tillgång till vissa registeruppgifter frän TSV.

ll Statligt löneuträkningssystem

F. n. finns flera lönesystem inom statsförvaltningen. Statskontoret har utvecklat ett generellt statligt löneuträkningssystem (SLÖR).

Regeringen har tidigare beslutat att SLÖR med statskontoret som hu- vudman skall införas på samtliga civila myndigheter med undantag av de affärsdrivande verken och vägverket. Regeringen har vidare beslutat att en

• Sida 147
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 1 147

särskild version av lönesystemet (F/SLÖR) skall införas inom försvarets och polisväsendets verksamhetsområden.

Ansvaret för SLÖR skall enligt regeringens beslut flyttas till statens per- sonalpensionsverk (SPV) i Sundsvall. Statskontoret har till regeringen fö- reslagit att detta skall ske den 1 juli 1980.

SLÖR kan användas för många olika personalkategorier. En tämligen fyllig information lämnas till de anställda i lönespecifikationcn. SLÖR överför även information till andra ADB-system inom statsförvaltningen. t.ex. system för matrikclföring. personaladministrativ information. eko- nomiadministrativ information och statistik. Systemet bygger pa en hög grad av automatisering.

l november 1978 utbetalades via SLÖR 87000 löner på 80 myndigheter. F. n. ansluts 5 000—6000 anställda till systemet varje månad. Införandet av systemet beräknas vara avslutat ijuli 1980 varvid ca 170000 löner utbeta- las genom SLÖR till en bruttolönekostnad av ca 900 milj. kr. per månad. Ett tiotal olika lönesystem har då ersatts med SLÖR.

SLÖR och F/Sl.ÖR kommer att beröra omkring hälften av de ca 550000 personer som omfattas av de statliga löneavtalen. Den återstaende delen bestar främst av personal inom de affärsdrivande verken samt vägverket. Lärare m. ll. får sin lön fran kommuner och landsting. huvudsakligen via det s.k. K-PAl-systemct som totalt omfattar ca 600000 löntagare.

Databehandlingen ombesörjs av DAFA i Stockholm och Gävle samt av Uppsala datacentral (UDAC).

Rikspolisstyrelsen

Centralnämnden för fastighetsdata Datainspektionen Överbefälhavaren Försvarets civilförvaltning Försvarets materielverk Försvarets forskningsanstalt Försvarets rationaliseringsinstitut Socialstyrelsen Arbetarskyddsstyrelsen

Riksförsäkringsverket

Postverket Televerket

Statensjärnvägar Statens vägverk

Statens trafiksäkerhetsverk Statskontoret Statistiska centralbyrån Datamaskincentralen för administrativ databehandling Riksrevisionsverket Riksskatteverket Nämnden för samhällsinformation Statens personalnämnd Riksarkivet Universitets- och högskoleämbctet Utrustningsnämndcn för universitet och högskolor Styrelsen för universitetens datacentraler

Skolöverstyrclsen

Naturvårdsverket

Miljödatanämnden Överstyrelsen för ekonomiskt försvar Arbetsmarknadsstyrelsen

Statens invandrarverk

Bostadsstyrelsen Statens planverk

Statens lantmäteriverk Statens industriverk Statens vattenfallsverk Styrelsen för teknisk utveckling

Länsstyrelsernas organisationsnämnd

Länsstyrelsen i Stockholms län Kristianstads län Göteborgs och Bohus län

• Sida 152
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 2

Skaraborgs län Gävleborgs län Västerbottens län Samarbetsorganet för ADB inom rättsväsendet Dataarkiveringskommittén Styrelsen för sekretariatet för framtidsstudier Expertgruppen för regional utredningsverksamhet ADB-bcredningsgruppen Försvarets datacentral Sjukvårdens och socialvardens planerings- och

rationaliseringsinstitut

Svenska kommunförbundet Landstingsförbundet Stockholms läns landsting Västernorrlands läns landsting Stockholms kommun Norrköpings kommun Malmö kommun Göteborgs kommun Sundsvalls kommun Sveriges standardiseringskommission (SIS) Sveriges industriförbund Sveriges hantverks- och industriorganisation Svenska försäkringsbolags riksförbund Tjänstemännens centralorganisation Centralorganisationen SACO/SR Landsorganisationen i Sverige Svenska arbetsgivareföreningen Leverantörsföreningen kontors- och datautrustning (LKD) Riksdataförbundet Svenska dataföreningen Svenska samfundet för informationsbehandling (SSI) SCB-TCO S'l" avd. 216 (ST-SCB) Försäkringskasseförbundet

IQ

• Sida 153
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 1—

Jl '.»)

Bilaga 3

Bilaga till kap. 6 Styrning av ADB-användningen i statsförvaltningen m. m.

lnnehållsförteckning

l Datasamordningskommittens betänkande och remiss-

yttranden ............................................ 154 1.1 Vissa grundläggande frägor ............................ 154 1.2 Planering ............................................ l56 2 Uppdraget till riksrevisionsverket, statskontoret

och försvarets rationaliseringsinstitut ................... 157 2.1 Direktiven ........................................... 157 2.2 Arbetets bedrivande .................................. 158 2.3 Ledningsgruppens rapport ............................. 159 2.3 1 Några allmänna frågor ................................. 159 2.3.2 Förbättrad planering och styrning av myndigheternas an-

vändning av ADB — synpunkter och förslag .............. 161 2.3.2.1 Handläggning av systeminvesteringar .............. ___” .. 161 2.322 Effektivitet i ADB-driften ............................. 165 2.323 Myndigheternas planering av användningen av ADB ...... 166 2.324 Redovisning av ADB-verksamheten i anslagsfram-

ställningarna m.m ..................................... 168 2.325 Anvisningar för användning av ADB .................... 171 2.4 Riksrevisionsverkets. statskontorets och försvarets

rationaliseringsinstituts synpunkter ..................... 172

• Sida 154
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 3 154 l Datasamordningskommitténs betänkande och remissyttranden

Datasamordningskommitten (DASK) behandlar på olika ställen i sitt be— tänkande ADB och samordning (SOU 1976:58) frågor om planering. styr- ning och samordning på ADB-omrädet. i detta sammanhang redovisas vis- sa överväganden och förslag från DASK och synpunkter härpa som re- missinstanserna har lämnat.

1.1 Vissa grundläggande frågor (kap. 5 i betänkandet)

DAS K

Alternativet till nuvarande ordning vad gäller planeringen och styming- en av användningen av ADB inom statsförvaltningen är enligt DASK att man övergär till en starkare central planering och styrning. Det skulle inne- bära att man till stor del bryter ut planerings- och styrningsfunktionerna för ADB ur de myndigheter och organ som är ansvariga för de verksamhe- ter för vilka ADB används och förelägger dem till något eller några samord- ningsorgan.

Ett annat sätt att stärka den centrala planeringen och styrningen är att föreskriva en särskild prövning av ADB-projekt från mer begränsade lön- samhets- och/eller samordningssynpunkter. Det skulle innebära att ett sär- skilt organ mäste granska och godkänna alla ADB-projekt på olika stadier innan de får fortsätta att utvecklas och tas i drift.

Frågan om en starkare central planering och styrning på ADB-området har nära samband med hur man principiellt ser på datatekniken i förhållan- de till de verksamheter för vilka den används. Det grundläggande synsättet måste enligt DASK vara att datatekniken är ett hjälpmedel i myndigheter- nas arbete. Detta talar rent principiellt för att planeringen och styrningen av användningen av datateknik i första hand bör ligga hos de för berörda verksamheter ansvariga myndigheterna och organen.

För att man skall införa en starkare central planering och styrning på ADB-området än f.n. bör enligt DASK vinsterna och fördelarna i övrigt av samordning i databehandlingen över myndighets- och sektorsgränser be- dömas som stora och samtidigt omöjliga eller svåra att genomföra på annat sätt på grund av organisatoriska och andra institutionella hinder.

Enligt DASK:S mening finns det redan nu i flera avseenden ett relativt starkt centralt inslag i planeringen och styrningen på ADB-omrädet inom statsförvaltningen. bl. a. till följd av rationaliscringsförordningen och den centrala anskaffningen av datorutrustning över datamaskinfonden. DASK har kommit till den uppfattningen att en ytterligare förstärkning av det centrala inslaget i planeringen och styrningen när det gäller användning av datateknik i statsförvaltningen inte är nödvändig för att få till stånd den samordning som DASK anser önskvärd eller som f. n. synes kunna komma i fråga. DASK anser därför att tyngdpunkten i planeringen och styrningen

• Sida 155
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 ISS

av användningen av datateknik bör ligga hos de för verksamheterna ansva- riga myndigheterna och organen. Detta utesluter dock inte att ytterligare riktlinjer kan behövas såväl för att få till stånd samordning som för att reg- lera användningen av ADB i andra avseenden.

Samordningsarbetet bör enligt DASK inriktas bl. a. på att möjliggöra att data som samlas in och skapas i ett system kan användas även i andra sys- tem. på att få till stånd en lämpligt avvägd utbyggnad och ett effektivt ut— nyttjande av resnrsema samt på att inventera. utveckla och sprida kun- skap om metoder. tekniker o.d. för utveckling. införande och drift av ADB-system.

Renti.v.v_vltrun(len

En rad remissinstanser instämmer i DASKzs synpunkter och slutsatser i frägan om centraliserad eller decentraliserad planering. styrning och sam— ordning av ADB-verksamheten. Bland dem ingårcentraInämden_lörlktxtig- hetstlatu. _li'irs't'arets fors/x'ningsanstult. försvarets rutionaliwringsinstitnt. state/lx t'z'i_t,n'erk, statskontoret. statistiska centralbyrån, riksskatteverket, nnirersitets- ()C/l ltt'igskoleämbetet. sko/öt'er.rt_vrelsen. statens invandrar- i'er/r. .rtutens mtlnrt'ärdsverk. statens planverk. länxstyrelsema_t' organ/.m- tiunsniimml. Ir'ins'xtvrelsen i Västerbottens län. .rumarhetsorganet _l'ör rätta-|'äs'c'nclets in/in'ntatin/tssystem och Svenska lmmnmn/örbundet. För- svarets rutiun(iIis-eri:tgsinstitut anför att det är naturligt att användarna av ADB har huvtldansvarct för planeringen av datateknikens användning och för utformningen av ADB-systemen. Denna princip utesluter inte att vissa samordningsinsatser pä central nivå kan ha ekonomiska och praktiska för- delar. Bl.a. på systemutvecklingsområdet kan sådana insatser ge goda ef- fekter och ibland vara nödvändiga. Inrtuzdrarrerket framhåller i samman- hanget att det är väsentligt att statskontoret bereds tillfälle att lämna syn- punkter och ge råd om lämplig uppläggning av systemutvecklingsprojekt.

Riksskatteverket tar i sitt yttrande upp frågan om en starkare ekonomisk kontroll av ADB-projekt. Verket anser att nuvarande brister härvidlag främst kan hänföras till otillräckliga kunskaper om och erfarenheter av stora projekt. Problemet bör lösas bl. a. genom att ökade krav ställs på den ekonomiska styrningen och kontrollen av ADB-projekt och genom ökade insatser på metodomrädet.

Riksrerisionsrerket delar i allt väsentligt DASKZS uppfattning om pro- blemen men anser att DASK:s förslag är otillräckliga. De bör därför kom- pletteras för att åstadkomma dels en förstärkning av statsmakternas styr- ning av ADB-verksamheten i stort. dels en ökad effektivitet i den myndig- hetsindividuella utvecklingen. En effektivitetsinriktad ADB-politik bör en- ligt riksrevisionsverket i första hand vara kravställande och uppföljande. Verket förordar en renodling och förstärkning av den kravställande rollen och således en ändrad rollfördelning. Verket anser vidare att myndigheter-

• Sida 156
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 3 (56

na bör åläggas att följa en generell ADB—instruktion. Denna skall omfatta övergripande normativa krav på metodomräden i ADB-verksamheten som planering. kalkylering. urval och prioritering. budgetering och redovis- ning. systemutveckling. säkerhet. dokumentation. förslagsutformning. da- tordrift samt utvärdering och kontroll.

Även Svenska Arbetsgivure/i'ireningen OCh Sveriges Imlustri/i'irbund an- ser att det behövs kraftfullare åtgärder. Bl.a. behöver riksdagens ställning stärkas när det gäller dataprojekt. Vidare bör föreskrifter och anvisningar för det offentliga ADB—systembyggandct tillskapas i syfte att skapa goda relationer även med de andra samhällssektorerna. Myndighetemas roll att tjäna medborgare och näringsliv bör härvid markeras.

1.2 Planering (kap. 14 i betänkandet)

DASK

Planeringen och styrningen när det gäller användning av datateknik bör enligt DASKzs mening i huvudsak vara decentraliserad. Men hänsyn till att ADB är ett av de hjälpmedel myndigheterna har i sin verksamhet bör planeringen sammankopplas med och ske som en del av den administrativa planeringen i övrigt av berörda verksamheter. Det är därför viktigt att myndigheternas planering utformas på ett sådant sätt att det går att utläsa vilka krav på databehandling olika verksamheter kommer att ställa och att planer för utveckling och drift av ADB-system redovisas. Planeringen bör göras så att man så långt möjligt fortlöpande kan följa de verkliga kostna— derna och deras överensstämmelse med kalkyler och andra planer.

DASK anser att särskilda föreskrifter eller anvisningar bör utfärdas för hur myndigheterna skall beakta databehandlingen i planeringen av sitt ar— bete. Denna fråga hänger nära samman med utformningen av myndigheter- nas planering över huvud taget och bör därför lösas i samband därmed.

Remissyttranden

Statskontoret delar uppfattningen att myndigheternas planering bör ut- formas pä ett sådant sätt att kraven på databehandlingen kan utläsas. Verket delar också DASKzs principiella syn att planeringen pä ADB-områ- det bör sammankopplas med övrig administrativ planering. Riktlinjer för detta bör utarbetas och myndigheterna bör även kunna få rådgivning i pla- neringsfrågor. Statskontoret betonar vidare vikten av uppföljning i myn- digheternas ADB-verksamhet för att få bättre förutsättningar för planering- en.

Riksrevisionsverket (RRV) instämmer i stort i DASK:s synpunkter på planering. RRV framhåller dessutom att erfarenheter från verkets revi- sionsverksamhet tyder på att stora insatser måste göras på hela det ekono- mi-administrativa området. inkl. ADB-verksamhetens planering på myn- dighetsnivä.

• Sida 157
•  Original

Prop. 1978/79:12| Bilaga 3 ' 157

Normativa krav bör formuleras som stöd förden myndighetsindividuclla utvecklingen. Det bör enligt RRV ankomma på verket att utveckla ekono- mi-administrativa metoder inom ADB-omrädet. RRV menar dock att re- surser för detta hittills har saknats.

Synpunkter på planeringen lämnas även av arbetsmarknua'sstyrelsen, som i stort instämmer med DASK. samt av statens naturvårdsverk som dock har avvikande mening. Naturvårdsverket anser att kopplingen mel- lan ADB-planering och verksamhetsplanering i övrigt inte är självklar om huvudsyftet är att orientera andra myndigheter om vad som händer på ADB-sidan. Man riskerar tvärtom att ADB-planeringen skjuts i bakgrun— den. Det finns inget som hindrar att man i informations- och samordnings- syfte begär särskilt underlag från myndigheterna.

Svenska Arbetsgit'atjöreningen och Sveriges Indns'trt'li'irhund förordar att former för alternativ planering av ADB inom offentlig förvaltning ut- vecklas föratt öka möjligheterna till allsidig belysning av olika lösningar på myndighetsutövandet med ADB-stöd.

2.2. Arbetets bedrivande

Uppdraget omfattade frågor som ligger inom flera myndigheters intres- se- och ansvarsområden. Utredningsarbetet har enligt regeringens beslut letts och samordnats av en ledningsgrupp i vilken tjänstemän från budget- departementet. RRV. statskontoret och FRI har ingått. Själva utrednings- arbetet har i huvudsak bedrivits i två arbetsgrupper i vilka ingått tjänste- män frän budgetdepartementet och nämnda myndigheter.

Pä grundval av material från arbetsgruppema samt visst annat material har ledningsgruppen utformat en rapport. Däri lämnas synpunkter på och förslag till åtgärder för att förbättra planeringen. styrningen och samord- ningen av den statliga ADB-verksamheten. Åtgärderna kräver i flera fall ytterligare utrednings- och förberedelsearbete.

Ett antal myndigheter. främst sådana som själva är stora användare av ADB. har beretts tillfälle att granska och lämna synpunkter på rapporten. Dessa har ledningsgruppen beaktat i den slutliga utformningen av rappor- ten.

Vidare har de centrala personalorganisationerna vid flera tillfällen infor- merats under arbetets gång.

RRV. statskontoret och FRl har var för sig i månadsskiftet september- oktober l978 till regeringen överlämnat ledningsgruppens rapport samt synpunkter på denna.

• Sida 159
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 l59

2.3. Ledningsgruppens rapport

1 det följande behandlas ledningsgruppens rapport i vad avser plane- ring.styrning och samordning. I anslutning till kap. It) och II redovisas ledningsgruppens överväganden och förslag avseende bl.a. metodfrägor resp. information om den statliga ADB-verksamheten.

2.3.l Några allmännaII"/"(igar Utgångwunkter. unsrurxji'ågur nt. m.

Ledningsgruppen erinrar om att när ADB omkring är 1960 började tas i bruk i statsförvaltningen var den av olika skäl en utpräglad specialistfunk- tion som oftast var skild från myndigheternas övriga verksamhet. I dag ut— gör ADB ett produktionsmedel bland andra för ett stort antal myndigheter inom statsförvaltningen.

ADB används som ett direkt stöd eller ett hjälpmedel för en rad uppgifter i samband med bl.a. handläggning av ärenden. planering av framtida verk— samheter och utförande av interna administrativa uppgifter. ADB används nästan alltid i kombination med manuella rutiner.

ADB ärett viktigt hjälpmedel vid administrativ utveckling inom statsför- valtningen. Användning av ADB är emellertid många gånger inte det enda alternativet när man skall förenkla eller förbättra myndigheternas verk- samhet. När ADB införs sker det oftast i kombination med andra åtgärder. Införande och användning av ADB bör därför inte behandlas åtskilda från den administrativa utvecklingen i övrigt inom en myndighet. Vidare följer att ADB är ett viktigt inslag i de centrala rationaliseringsorganens arbete.

Betydelsen av att inte se ADB-frågor isolerade från den verksamhet för vilka ADB används har starkt understrukits vid kontakter med ADB-använ- dande myndigheter.

ADB i nägon form används numera av i stort sett alla statliga myndighe- ter och organ. Flertalet av dem använder dock ADB i ringa utsträckning och då i regel extern kapacitet. t.ex. vid DAFA eller någon annan service- byrå. I många fall består användningen av ADB fortfarande endast i att myndigheterna är anslutna till något lönesystem och system för ekonomisk redovisning m.m.

Den helt dominerande delen av ADB-verksamheten i statsförvaltningen är koncentrerad till kanske 20 myndigheter inkl. affärsverken. Hos dessa myndigheter är ADB ett mycket betydelsefullt produktionsmedel. Deras verksamhet är ofta helt uppbyggd runt något eller några stora ADB-system och kan knappast fungera utan dessa. Som exempel på några större sådana verksamhetsområden kan nämnas postgiroverksamheten. riksförsäkrings- Verket och försäkringskassorna samt statistiska centralbyrån. Dessutom bör nämnas de statliga datacentralerna. nämligen DAFA. försvarets data- central och universitetens dataeentraler. som också är_myndigheter.

Användningen av ADB i statsförvaltningen för ofta med sig genomgri-

• Sida 160
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 3 mo

pande effekter på organisation. beslutsprocess. arbetsförhållanden och in— vesteringsutgifter. Även frågor av rättslig och etisk natur kan uppstå och föranleda reglering eller andra åtgärder. Långsiktiga bindningar görs i frå- ga om administrativa rutiner och investeringari s. k. programvara och ma- skinell utrustning. Andra bindningar uppkommer ofta genom att ADB-sy- stem inom såväl samma som skilda verksamhetsområden görs beroende av varandra. Sammantagna gör sådana förhållanden att beslut om att använda ADB på ett visst sätt inte kan ändras utan stora svårigheter och kostnader. ADB-beslut medför i många fall saledes starkt inskränkt handlingsfrihet. Detta talar för att ADB-verksamheten behöver särbehandlas.

Med hänsyn till de speciella förhållanden användning av ADB för med sig måste statsmakterna ges bättre möjligheter att påverka för vilka ända- mål och med vilken ambitionsnivå ADB tas i bruk samt att följa större och viktigare systemutvecklingsprojekt och verksamhet vid datacentraler i statsförvaltningen. Behovet att förbättra statsmakternas insyn och möjlig- het till påverkan gäller särskilt de tidiga stadierna av större och viktigare systemutvecklingsprojekt.

ADB—användande myndigheters ansvar för val av arbetsmetoder m.m. inom den egna verksamheten ändras självfallet inte principiellt av att stats- makterna ges bättre insyn och möjligheter till påverkan. Det kan i sam- manhanget erinras om att statsmakterna redan har bestämt om restriktio- ner i fråga om utnyttjandet av andra metoder och produktionsmedel.

ADB-kostnader ut'/1 ekonomiska kalkyler

Ledningsgruppen tar även upp frågan om särskiljning av ADB-kostna- derna hos myndigheterna. Dessa svarar uppskattningsvis för ca 5 % av de samlade statliga konsumtionsavgiftema. Detta talar i och för sig inte för att ADB-verksamheten behöver uppmärksammas särskilt av statsmakterna.

Det finns emellertid andra och starkare skäl som talar för att ADB bör särbehandlas i planerings-. budgeterings- och redovisningssammanhang. Ett sådant skäl är att en stor del av ADB-kostnaderna avser utrednings-, ut- vecklings- och törbcredelsearbete. dvs. aktiviteter som kommer att leda till framtida löpande kostnader. Ytterligare skäl är de många frågorna av gemensam natur i samband med ADB. Uppgifter om ADB-användningens omfattning och sammansättning är därför viktiga underlag för bedömning av behoven av särskilda insatser avseende t. ex. riktlinjer och hjälpmedel för val och tillämpning av metoder samt av utbildning. Det kan också fin- nas skäl att påverka den totala omfattningen av myndigheternas använd- ning av ADB så länge det råder knapphet på personal med tillräcklig kun- skap och erfarenhet av ADB.

Utveckling och införande av ADB-system är en form av investeringar. Styming och kontroll av användningen av ADB förutsätter därför att inte bara kostnaderna utan också intäkterna och lönsainheten beaktas. Detta sker med hjälp av ekonomiska kalkyler.

• Sida 161
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 3 Ibl

ADB-projekt kännetecknas ofta av att det är svart att avgränsa vilka kostnader och intäkter som bör tas med. Manga effekter ärdcssutom svåra att ange i pengar.

2.3.2. Förbättrad planering och styrning av myndigheternas" användning ut' ADB — synpunkter 0('lt_fi')'r.s'lug

Ledningsgruppens förslag till åtgärder för förbättrad planering och styr- ning av myndigheternas användning av ADB kan sammanföras till fem om- räden. nämligen handläggning av systeminvesteringar. effektivitet i ADB— driften. myndigheternas planering av användningen av ADB. redovisning av ADB—verksamheten i anslagsframställningarna m.m. samt anvisningar för hur ADB-verksamhet bör handläggas och bedrivas inom myndigheter. Förslagen på dessa områden presenteras i det följande.

2.3.2.I Handläggning av systeminvesteringar

Ledningsgruppen har konstaterat att det linns starka skäl för statsmak— terna att styra och kontrollera användningen av ADB samt att den nuva— rande styrningen och kontrollen bör förbättras. Eftersom ADB-systemens närmare användning och egenskaper fastställs successivt under deras till- komst och utveckling. måste en viktig del i en förbättrad styrning och kon— troll ta sikte på beslutsprocessens och beslutsunderlagets utformning för de enskilda systeminvesteringama. De förslag i dessa avseenden som led— ningsgrttppen har lämnat återges i det närmast följande.

Regler avseende beslutspunkter. bes/n!.s'llnderlug m. rn.

Systemutvecklingsarbete och annat utvecklingsarbete av någon betydel— se bedrivs normalt i projektform. dvs. det hälls åtskilt från den normala verksamheten. Från idé till förverkligande genomlöper systemutvecklings— projekten ett antal olika skeden som är likartade mellan olika projekt.

l—"öratt ge beslutsfattare bättre möjligheter till styrning och kontroll före— slås att formella regler utarbetas och fastställs för etappindelning. besluts— punkter och beslutsunderlag vid utveckling och införande av större eller på annat sätt viktiga ADB-system inom den civila statsförvaltningen. Sådana regler finns för övrigt redan nu på vissa håll i statsförvaltningen. bl. a. inom försvars- ochjustitiedepanementens områden och inom aflärsverken.

De regler som skall gälla för beslutsgång och beslutsunderlag i samband med större och viktigare systeminvesteringar föreslås samlas i ett särskilt dokument. en s. k. handläggningsordning. Det kan i detta sammanhang även bli nödvändigt att komplettera rationaliseringsförordningen.

Ledningsgruppen redovisar olika moment som bör ingå i beslutsunderla- get.

Emppindelning ur system"!t'cc'klingsprujekr

Till grund för de formella reglema i systemutvecklingsprojekt bör ligga ll Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 12]

• Sida 162
•  Original

Prop. 1978/79: 12] Bilaga 3 l62

en generellt användbar och väl definierad uppdelning av systemutveck- lingsprojekt i olika etapper eller faser. Av denna skall framgå hur många och vilka steg projekt bör genomlöpa på vägen från idé till förverkligande. vilka beslut som bör fattas vid olika tillfällen. vad beslutsunderlaget bör in— nehålla vid resp. bcslutstilllälle m.m.

De formella reglerna föreslås baseras på en uppdelning av arbetet med att utreda. utveckla. införa och påbörja drift av ADB-system i ett antal etapper och aktiviteter. nämligen

— initiering .

_ — systemutredntng — torstudte — huvudstudie — systemkonstruktion — drift och förvaltning

— efterstudie.

Ledningsgruppen lämnar även en närmare redogörelse för innehållet i de olika etapperna och aktiviteterna.

En grundläggande förutsättning för en förbättrad styrning och kontroll av systemutvecklingsprojektet är att kostnadsberäkningama och de eko- nomiska kalkylema i de olika etapperna och skedena uppställs på likartat sätt eller på annat sätt görs jämförbara. Kalkylgränsen för en enskild sy- steminvestering skall i princip vara densamma under alla etapper och kal- kylposterna skall kunna igenkännas i det beslutsunderlag som vid olika till- fällen underställs regeringens prövning.

Ett ADB-system bör normalt sålunda genomlöpa de nämnda etapperna och aktiviteterna. Övergång från en etapp till nästa förutsätter beslut av en ansvarig instans. Ett tillfredsställande dokumenterat beslutsunderlag skall vid varje beslutspunkt erbjudas beslutsfattarna. Det kan dock i vissa fall finnas skäl att avvika från den föreslagna uppdelningen av arbetet med att utveckla och påbörja drift av ADB-system. Om avsteg skall göras för visst projekt bör detta klargöras på ett tidigt stadium. Motivet härför bör därvid anges.

Oliku instansers ansvar och medverkan

I enlighet med iövrigt gällande ansvarsfördelning inom statsförvaltning- en bör den myndighet som på sitt verksamhetsområde skall använda ett ADB-system ha det primära ansvaret för utveckling och drift av ADB-sys- tem. l utvecklingsansvaret ingår att se till att systemet — inom ramen för de generella riktlinjer och speciella direktiv som statsmakterna utfärdat — blir det bästa tänkbara med avseende på ekonomi. tillämpning och teknik. Ansvaret åvilar i dessa liksom i andra frågor självfallet verksledningen. Ansvaret utövas bl. a. genom att denna successivt under utvecklingsarbe-_ tet fattar de beslut som bestämmer ADB-systemets användning. utform- ning oeh egenskaper i övrigt.

• Sida 163
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 l63

Statsmakterna har det yttersta ansvaret för planering. styrning och sam— ordning av ADB-verksamheten i statsförvaltningen. De måste därför ges möjligheter att påverka vilka verksamheter som datoriseras. ambitionsni— vän i datorstödet. ADB—systemens uppbyggnad och viktigare egenskaper. tidsplanering m.m. Statsmaktemas direkta medverkan bör dock begränsas till större och viktigare projekt.

Det finns en rad frågor av gemensamt intresse vid utveckling av ADB- system. Bl.a. används till stor del samma metoder i alla projekt. Vidare bör eller kan utbyte av data och annan samordning mellan ADB-system på skil-

da verksamhetsområden komma i fråga. De för systemtttvecklingsprojekt ansvariga myndigheterna skall därför i viktigare projekt samråda med de centrala rationaliseringsorganen. Samråd måste därutöver naturligtvis även inhämtas när så föreskrivs i direktiv eller det är befogat av andra skäl. ] den prövning de centrala rationaliseringsorganen skall göra undantas för- utsättningar som har lämnats av statsmakterna.

Av resursskäl måste dock även de centrala rationaliseringsorganen be- gränsa sina insatser. Därför är det angeläget att grundligare prövningar in- riktas på viktigare projekt och viktigare etapper. Vilka dessa är anges i det följande. Kalkyler. tidsplaner och annat beslutsunderlag av ekonomisk be- tydelse bör prioriteras i granskningen.

Ledningsgruppen erinrar om att det inom försvaret finns en ordning lik- nande den som förordas.

De centrala rationaliseringsorganens samråd bör inhämtas av de ansva- riga myndigheterna innan beslutsunderlag överlämnas till statsmakterna. Dessa organ bör också få tillfälle att granska förslag till utredningsdirektiv och uppdragsbeskrivningar i annan form.

Viktigare systeminvesteringar och viktigare beslutspunkter

Statsmakternas styrning och kontroll av systemutvecklingsprojekt mås- te i första hand inriktas på större eller på annat sätt viktiga projekt. Följande kriterier skulle kunna vara bestämmande för regeringens direk- ta medverkan som beslutande instans för enskilda ADB-utvecklingspro- jekt.

l. Regeringen har lämnat direktiv om utvecklingsarbetet

Utv?—

?"

• Sida 164
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 3 164

I det fortsatta arbetet med att utarbeta en handläggningsordning bör en begränsning och konkretisering av de redovisade kriterierna ske. Som ett led i arbetet bör de kriterier som övervägs undersökas inom några lämpliga myndigheter för att se hur många och vilka ADB-projekt som skulle bli föremål för regeringens prövning.

Reglerna för etappindelning. beslutspunkter och beslutsunderlag skall i princip tillämpas på alla systeminvesteringar. Statsmakternas medverkan bör dock normalt begränsas till större och viktigare systeminvesteringar och till några från styrnmgssynpunkt särskilt viktiga etappövergångar i dessa.

Vid följande etappövergångar eller faser är statsmakternas medverkan särskilt angelägen.

]. Granskningen av förstudien. Vid detta tillfälle skall beslutas om bl. a.

det fortsatta utredningsarbetets närmare inriktning

. Granskningen av huvudstudien. dvs. det tillfälle då ett heltäckande material skall föreligga men då ännu inte mer kostnadskrävande akti- viteter normalt har påbörjats

3. ldrifttagningen. dvs. övergången från konstruktions- till driftfasen.

Vid detta tillfälle bör bl. a. kontrolleras att berört system uppfyller ställda krav och får rimliga effekter såväl kostnadsmässigt som i öv- rigt.

! samband med att direktiv o.d. ges för systemutvecklingsprojekt eller i samband med beslut i senare skeden bör anges i vilken utsträckning och i vilka former statsmakterna avser att medverka i fortsättningen.

För att styra de enskilda systemutvecklingsprojekten i statsförvaltning— IJ en bör statsmakterna kunna använda sig av gängse administrativa instru- ment. Dessa är främst tids- och kostnadsramar för projekten eller 'deras olika etapper samt direktiv och föreskrifter i övrigt.

Till dessa instrument får läggas den granskning av direktiv o.d. för sys- temutvecklingsprojekt och av arbetsresultat från sådana projekt som de centrala rationaliseringsorganen skall svara för.

Mindre s_vsteminvesteringar

För mindre systeminvesteringar. som inte av andra skäl behöver under- ställas statsmaktemas prövning eller centralt rationaliseringsorgans sam- råd. har vederbörande myndighet ett ansvar för att systemet är lämpligt och att det ges en ur ekonomisk och teknisk synvinkel optimal utformning samt att projektarbetet bedrivs på ett korrekt sätt. Kravet på beslutsgång. etappindelning och dokumentation påverkas inte av att behov av insyn från andra instanser inte föreligger. Olika omständigheter kan för övrigt medföra att ärendet i ett senare skede blir av sådan karaktär att centralt ra- tionaliseringsorgans eller statsmakternas medverkan krävs.

• Sida 165
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 165

Ändrad A DB—leknik

Den beslutsprocess som föreslås ovan baseras till stor del på det sätt att utveckla ADB-system och organisera ADB-drift som hittills har varit för— härskande. Det innebär att utveckling av större ADB-system kräver rela- tivt stora resurser och bedrivs ijämförelsevis stora arbetssteg. Vidare har systemen driftmässigt utformats för drift på medelstora och större datorer inom särskilda driftenhcter.

Det pågår emellertid en fortlöpande utveckling på ADB-området i fråga om teknisk utrustning. utformning av ADB-system, organisation av dator- drift m.m. Vidare införs datorer efter hand i verksamheter som tidigare in- te varit datorstödda. t.ex. kontorsarbete och andra administrativa stöd- funktioner, Den pågående utvecklingen väntas så småningom kunna leda till att sättet att utveckla ADB-system och organisera datordrift förändras.

Det är mot den bakgrunden angeläget att noga följa den pågående ut- vecklingen och vid behov anpassa beslutsprocessen till nya förutsättning- ar.

2.3.2.2 Effektivitet i ADB-driften

Det stora antalet ADB-system i drift eller under utveckling gör att da- tordriften eller "ADB—produktionen" svarar för en betydande del av kost— naderna för ADB-verksamheten i statsförvaltningen. Även innan ett ADB- system har tagits i drift tar det i anspråk resurser för datordrift. Sådana krävs nämligen i samband med programmering, tester och annat utveck- lingsarbete.

Den övervägande delen av produktionen sker f. n. vid ett begränsat antal större datacentraler eller produktionsenheter. De större produktionsenhe- terna kan till sin omfattning jämföras med medelstora eller större service- byråer.

Det stora inslaget av gemensamma frågor och problem. de många drift— enhetema och ADB-driftens stora omfattning gör enligt ledningsgruppen att det bör finnas goda möjligheter att uppnå effektiviseringsvinster inom ADB-driften. Dessutom har ADB-driften hittills ägnats jämförelsevis be- gränsad uppmärksamhet från rationaliserings- och samordningssynpunk- ter.

En viktig del av den interna styrningen av ADB—driften avser verksled- ningens. ADB—ledningens och driftledningens information och beslutsun- derlag. lnom varje datacentral av någon storlek behövs rapportering av prestationer. kostnader. intäkter och kapacitetsutnyttjande för att ledning- en skall kunna utövas på ett effektivt sätt. Det kan konstateras att åtskilli- ga datacentraler i detta avseende inte lever upp till rimliga minimikrav.

Ledningsgruppen föreslår att regler för hur datordrift bör organiseras och bedrivas inom myndigheterna utfärdas.

En stor del av de åtgärder som krävs för att effektivisera datordriften av-

• Sida 166
•  Original

Prop. 1978/79:12l Bilaga 3 ms

ser metodstöd ue/t erjirrt-wlretsuthyte. Dessa behandlas i annat samman- hang (kap. It)).

Bland enskilda metoder som är av intresse vid effektivisering av ADB- driften bör nämnas interndcbitering och avgiftsbeläggning. En ökad an- vändning av intern prissättning och avgiftsbcläggning av tjänster bör över— vägas för att förebygga onödigt resrrrsutnyttjande. En redovisningsmässig uppstramning följer dessutom med prissättningen.

Ledningsgruppen framhåller vidare att åtgärder för att effektivisera da— tacentralernas verksamhet inte kan ersätta insatser av de sakansvariga myndigheterna med att följa upp sina ADB-system i syfte att hålla nere de totala ADB-kostnaderna.

För att trnderlätta för verks- och ADB-ledningama att planera och styra ADB-produktionen föreslår ledningsgruppen att myndigheter med mer om— fattande ADB—drift åläggs att årligen avge en kombinerad berättelse or-Ir plan avseende denna verksamhet. En sådan verksamhetsberättelse bör även utgöra ett instrument för myndigheterna att ge information till centra- la rationaliseringsorgan. statsmakterna och andra intressenter.

Verksamhetsberättelserna bör utformas med beaktande av de förutsätt- ningar som gäller för resp. datacentral. Vissa fasta rubriker bör dock fln— nas oavsett i vilken omfattning det finns skäl att utveckla olika frågeställ- ningar. Verksamhetsberättelsema bör vara inriktade mot datordriften. men eftersom systemutvecklingen påverkar datordriften kan även effek- terna av utvecklingen behöva tas upp. Verksamhetsberättelsema bör be- handla ledningsintormation, teknikfrågor och användarproblem. En hu- vuduppgift är att sammanfatta beläggningen i fråga om personal och utrust- ning. service till användare samt ekonomiska frågor. Ledningsgruppen lämnar förslag till de fasta rubriker som bör finnas i en verksamhetsberät- telse för ADB-drift.

Huvuddelen av ADB-driften inom statsförvaltningen. exkl. affärsver- ken. sker vid drygt ett tiotal större datacentraler. Det är i första hand dessa som bör åläggas att årligen utforma verksamhetsberättelser för ADB-drif- ten. För övriga myndigheter med egen ADB-drift bör den ekonomiska re— dovisning som lämnas i anslagsframställningen vara tillräcklig.

2.3.2.3 Myndigheternas planering av användningen av ADB

Den systemutveckling och den ADB-drift m.m. som förekommer vid en myndighet är resultat av tidigare beslut. Om man önskar styra ADB-verk- samhetens innehåll och sammansättning samt dess tekniska och organisa- toriska utformning. är myndigheternas planering av sin framtida admini- strativa utveckling och framtida ADB-drift ett viktigt instrument.

Myndigheternas planering vad gäller ADB har flera syften och måste be- drivas i olika former och tidsperspektiv. Planering behövs bl.a. för att ktmna styra för vilka ändamål och med vilken ambitionsnivå myndigheter-

• Sida 167
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 " ' [67

na skall använda ADB. för att kunna påverka omfattningen och samman— sättningen pä myndigheternas ADB-resurser och för att få underlag för samordning.

l-"ör effektiv styrning och samordning av myndigheternas användning av ADB behövs systematiskt uppställda sammunstiil/ningar över de admini- strativa utvecklings- ot'lr ADB-projekt som pågår eller planeras inom varje myndighet eller verksamhetsområde. l innehållet bör ingå uppgifter om kostnader och intäkter. genomlörandetider m.m. Sådana sammanställ- ningar behövs för att kunna göra lämpliga val bland de verksamheter som lämpar sig för ADB. för att prioritera eller tidsmässigt fastställa beslutade projekts genomförande samt för att tilldela myndigheterna resurser för ut- vecklingsarbete och uppbyggnaden av erforderliga driftresurser. För stats- makternas del är givetvis främst större eller på annat sätt viktigare projekt av intresse.

Exempel på planering av denna typ kan hämtas från försvarets område. Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) sammanställer årligen en rationa— liseringsplan som överlämnas till regeringen. Denna innehåller en plan över planerad och genomförd rationalisering. Myndigheternas planering av rationaliseringsverksamheten sker i direkt anslutning till den ordinarie programplanerings- och budgetprocessen. Försvarets rationaliseringsplan är i första hand avsedd att vara ett underlag för regeringens ställningsta— gande till rationaliseringsverksamhetens inriktning och resurser.

lnom civila myndigheter eller verksamhetsområden förekommer knap- past planer eller sammanställningar av denna typ. Det är angeläget att vid- ta olika åtgärder för att inom dessa få till stånd en koppling mellan plane- ring och rationalisering.

Det synes f. n. inte vara realistiskt att föreskriva att fullständiga ochjäm- förbara sammanställningar av alla viktigare administrativa utvecklingspro- jekt skall utarbetas för alla myndigheter eller verksamhetsområden samt att myndighetema skall lämna förslag till prioritering av projekt på grund- val av dessa sammanställningar. Ett lämpligt steg i denna riktning kan dock vara begränsade sammanställningar och planer över ADB-projekt. dvs. projekt med stora eller små inslag av ADB. Administrativa utveck- lingsplaner eller ADB—planer av sistnämnda typ bör utarbetas årligen och kan lämpligen ingå i myndigheternas anslagsframställningar. Bestämmelser om planering av här berörd typ kan ingå i budgethandbokcn.

Myndigheter med mer omfattande användning av ADB bör som en del av verksamhetsplaneringen även ha en väl utvecklad rullande planering av ut- r'eeklingsarbetet och datordriften. Av denna skall framgå vilka krav på re— strrser för utveckling (inkl. underhåll) och drift som planerade. beslutade och idrit'ttagna system ställer.

Statsmakternas styrning av ADB-verksamheten har många gånger kom— mit in på ett sent stadium av systemutvecklingsarbetet. främst i samband med anskaffningen av datorutrustningen. Det är emellertid önskvärt att in-

• Sida 168
•  Original

Prop. l978/79:121 Bilaga 3 löts'

tresset och åtgärderna för styrning och kontroll i högre grad än f. n. inrik- tas på de tidigare leden i ADB-systemens tillkomst. främst systemutveck— lingsarbetet och resurserna för detta. Utrednings- och utvecklingsarbetet svarar nämligen för en stor del av de totala kostnaderna för ADB. Vidare är möjligheterna till styrning och annan påverkan avsevärt bättre under de ti— diga skedena av ADB-projekten. Den angivna omorienteringen förutsätter förbättrad planering.

Även för ställningstaganden till utbyggnad av datorkapaciteten och till organisation och förläggning av datordrift behövs bättre planering.

I syfte att förbättra planeringen av myndigheternas användning av ADB bör således krav ställas på att vissa uppgifter härom redovisas i myndighe- ternas anslagsframställningar.

2.3.2.4 Redovisning av ADB-verksamheten i anslags- framställningama m. m.

Allmänt

Den redovisning till regeringen av användningen av ADB som förekom- mer i dag sker i allmänhet i anslagsframställningarna för resp. myndighet. ADB-verksamheten ingår då i regel som en icke särredovisad del i myndig- heters samlade verksamhet. Redovisningen av enskilda utvecklingsprojekt är ofta relativt begränsad och sker inte i enhetliga former. [ mycket liten utsträckning förekommer att underlag lämnas till regeringen i särskilda framställningar. Mycket stora ADB-system utvecklas dock i regel efter om- fattande utredningar. ofta i kommittéform. och efter principbeslut av riks- dagen. Den information som i dag lämnas och de möjligheter till insyn och styrning som den ger är enligt ledningsgruppen ett uttryck för en låg ambi- tionsnivå när det gäller planering. styrning och samordning av ADB-verk- samheten inom statsförvaltningen.

En höjning av ambitionsnivån härvidlag förutsätteren mer differentierad behandling av olika delar av ADB-verksamheten. Särskilt redovisningen av större projekt för utveckling av ADB-system måste förbättras. Det är nöd- vändigt att ADB-verksamheten behandlas och redovisas på ett sådant sätt i anslagsframställningarna att statsmakterna och övriga externa intressenter får överblick och kontroll över verksamheten i dess helhet.

En allmän utgångspunkt för kraven på myndigheternas redovisning av användningen av ADB i anslagsframställningarna bör dock vara att de skall gå att uppfylla utan stora förändringar av myndigheternas redovisningssys- tem och de möjligheter som nuvarande redovisningssystem erbjuder. En fortsatt höjning av ambitionsnivån måste sättas in i ett mera långsiktigt perspektiv.

Större oe/r riktigare systeminr'esteringar

Den beslutsprocess. i vilken anslagsframställningama från myndigheter-

• Sida 169
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 |69

na ingår som ett led. är tidsmässigt utdragen och förutsätter avsevärd per- manens eller förutsebarhet i de verksamheter som budgeteras. Projekt av- seende utveckling av stön'e ADB-system och annat administrativt utveck- lingsarbete av större omfattning har i regel inte dessa karakteristika. Att anpassa projekten till den ordinarie budgetprocessen är inte rimligt. ! stäl- let bör beslutsgången anpassas till projekten. Det är mot den bakgrunden tidigare nämnda förslaget om en särskild handläggningsordning för större och viktigare systeminvesteringar skall ses.

För sådana projekt bör myndigheterna göra särskilda framställningar till regeringen på fastställda punkter eller stadieri projektarbetet eller vid de andra tillfällen där regeringens ställningstagande härför krävs. Anvisningar om på vilka olika stadier i systemutvecklingsarbetet särskilda framställ- ningar bör göras och om vad de bör innehålla bör finnas i handläggnings- ordningen.

Övrig ADB-verksamhet. dvs. utvecklingsprojekt för vilka inte den sär- skilda handläggningsordningen tillämpas. underhållsarbete samt ADB- drift. bör behandlas i den ordinarie budgetprocessen och således utförligt redovisas i anslagsframställningen.

Myndigheternas anslagsjramställningar

Även beträffande de mindre projekten och ADB-driften behövs någon form av insyn. Denna avser främst den allmänna inriktningen av verksam- heten samt omfattningen av de samlade resurserna för systemutveckling och ADB-drift.

lnsynen i de mindre projekten bör till stor del kunna säkerställas genom att myndigheterna enligt tidigare redovisat förslag årligen i anslutning till anslagsframställningen sammanställer en plan för administrativ utveckling eller en ADB-plan som överlämnas till regeringen. Vissa typer av mindre projekt bör därvid kunna sammanföras i grupper. Vid behov kan regering- en eller centrala rationaliseringsorgan med anledning av planen vidta resp. till regeringen föreslå åtgärder i fråga om inriktning m.m. av verksamhe- ten.

För att ge insyn i omfattningen av de resurser för systemutveckling och ADB-drift som myndigheterna disponerar bör dessa i anslagsframställning- arna göra sammanställningar häröver. Det gäller även de resurser som an— vänds för utveckling av ADB—system som handläggs i särskild ordning.

ADB-verksamhetens behandling varierar i anslagsframställningar från olika myndigheter. Vid vissa myndigheter utgör den en funktion för vilken resurser direkt begärs i anslagsframställning. Vid andra myndigheter sker en överslagsmässig fördelning av kostnaderna på olika verksamhetsgre- nar. Vid ytterligare andra görs en fördelning på program med hjälp av lö- pande interndebiteringar. Redovisningen i anslagsframställningen bör an- passas härtill.

Uppdelning bör alltid göras på systemutveckling och ADB-drift.

• Sida 170
•  Original

Prop. l978/79: 121 Bilaga 3 l70

Begränsade krav på redovisning och information bör ställas på myndig— heter som endast i ringa utsträckning bedriver ADB-verksamhet.

Utöver vad som redan har sagts bör följande redovisas i anslagsfram- ställningarna.

En kort redogörelse bör lämnas för användningen av ADB och avse t. ex. vilka system som är i drift eller under utveckling. Även de systemutveck- lingsprojekt som följer särskild handläggningsordning bör tas med.

Viktigare händelser. beslut. ärendeiitvcckling och andra trender m.m. som paverkar ADB—verksamheten och den service som lämnas bör bely- sas.

I en ekonomisk översikt bör de sammantagna ADB-kostnadema redovi- sas. l-Zn snäv avgränsning av ADB-kostnader bör därvid göras. ! första hand skall redovisas kostnader vid särskilda ADB-enheter (utvecklingsav- delningar. driftenhcter. stansavdelningar o.d.) samt för personal som i öv- rigt har sin huvudsakliga sysselsättning inom ADB—området. En närmare precisering av vilka kostnader som skall redovisas bör göras i budgethand- boken.

Med samma indelningar m.m. som i den ekonomiska översikten bör budgetförslaget redovisas i vad avser systemutveckling resp. ADB-drift. Myndigheterna bör kommentera förändringar i resursbehoven.

l de fall ADB-verksamheten inte är funktionellt redovisad i anslagsfram- ställningen skall under olika verksamhetsgrenar eller program anges däri ingående kostnader och kostnadsförändringar avseende systemutveckling och ADB-drift. Resurser för ADB-verksamhet kan således begäras samlat för myndigheten eller fördelat på skilda program m.m. Sammanställningar av den totalaanvändningen av ADB vid myndigheten bör dock alltid göras.

Regler för hur ADB-verksamheten skall behandlas i myndigheternas an- slagsframställningar bör ingå i budgethandboken.

Särskilt (inslag

Beslutsproeessen för större systemutvecklingsprojekt bör enligt led- ningsgruppen således följa särskilda regler. | konsekvens härmed anser ledningsgruppen att det kan övervägas att införa ett särskilt anslag från vil- ket de systemutvecklingsprojekt som följer den särskilda handläggnings- ordningen helt eller delvis finansieras. Det skulle innebära att regeringen i samband med att den tar ställning till övergång från en etapp till nästa stäl- ler anslagsmedcl till förfogande från ett samlingsanslag för administrativ utveckling. Förfarandet skulle ha vissa likheter med det förfarande som tillämpas vid anskaffning av ADB-utrustning.

För att riksdagen skall kunna ställa medel till förfogande, måste rege- ringen kunna göra en ungefärlig uppskattning av medelsbehovet för ansla- get. Detta skulle kunna ske på följande sätt.

De myndigheter som bedriver eller planerar bedriva utveckling av ADB- system av här berört slag anmäler det beräknade medelsbehovet till ett

• Sida 171
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 17!

centralt rationaliseringsorgan. Mycket kortfattad information lämnas om projektets syfte. totalkostnader och tidsförhållanden. [ övrigt hänvisas till kommande eller inlämnade särskilda framställningar om projektet. Det centrala rationaliseringsorganet sammanställer därefter behovet av an— slagsmedel och överlämnar före den 1 oktober varje år anslagsframställ- ning för det kommande budgetåret.

Det bör nämnas att många ADB-användande myndigheter har ifrågasatt lämpligheten av ett särskilt anslag av här berörd typ.

Ett eventuellt införande av denna linansieringsform bör enligt lednings- gruppens mening ske successivt efter beslut i varje särskilt fall. varvid gjorda erfarenheter kan tas till vara.

13.15 Anvisningar för användning av ADB

förutsättningarna att använda ADB varierar mellan de olika myndighe- terna inom statsförvaltningen. Stora olikheter finns i fråga om former för beslutsfattande. planeringsrutiner. projektadministration. systemutveck- lingsmetodik. administration av datordrift osv. Även myndigheternas kompetens- och utvecklingsnivå varierar kraftigt.

Ledningsgruppen har övervägt för— och nackdelar med att utfärda rikt- linjer för myndigheternas användning av ADB.

Fördelarna med riktlinjer är flera. Krav på en viss kvalitativ miniminivå vad gäller handläggningen av ADB-verksamhet kan föreskrivas. Använd- ningen av ADB bör vidare bli mer enhetlig och standardiserad. Riktlinjer skapar dessutom bättre förutsättningar för kontroll och uppföljning. Rikt- linjer medverkar även till att göra myndigheter och andra organ medvetna om de krav och förväntningar som ställs i fråga om ambitions- och utveck- lingsnivå samt beteende på ADB—området. Detta bör i sin tur leda till att myndigheter själva i ökad utsträckning tar initiativ till olika förbättringar.

Det finns emellertid även en rad faktorer som gör det svårt att utarbeta riktlinjer. De områden inom vilka riktlinjer behövs präglas av fortgående utveckling och förändring. Synen på lämpliga administrativa och tekniska förfaranden på rationaliserings- och ADB-området har varierat mellan oli— ka organ och bedömare och har också varierat över tiden. Någon stabilise- ring härvidlag syncs inte vara att vänta. Svårigheterna och nackdelarna med att utarbeta riktlinjer får dock inte överdrivas.

Enligt ledningsgruppen behövs riktlinjer i olika former. Ledningsgrup- pen pekar på två typer av riktlinjer för ADB-verksamheten.

Den ena typen är riktlinjer för hur ADB-verksamhet bör organiseras och bedrivas inom myndigheterna samt krav på innehåll och kvalitet i myndig- heternas användning av ADB. Som exempel på regler för ADB-verksamhe- tens organisation och bedrivande anförs att uppgifts- och ansvarsfördel- ningen mellan verksledning, "sakenheter". rationaliserings- och utveck- lingsenheter. ADB-enheter osv. bör beskrivas och fastställas. Som exem-

• Sida 172
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 H":

pel på regler för innehåll och kvalitet i ADB—verksamheten kan nämnas krav på att myndigheterna bör utarbeta rationaliserings- och ADB-planer och att dessa bör innehålla uppgifter om olika projekts lönsamhet. Regler för personalens insyn och medbestämmande hör också hit.

Den andra typen av riktlinjer är anvisningar för hur arbetsuppgifter och arbetsmoment bör bedrivas samt hur funktioner skall utformas. Det är i huvudsak fråga om val och tillämpning av olika metoder och tekniker.

Enligt ledningsgruppen bör den första typen av riktlinjer ges karaktären av allmänna anvisningar som i princip skall följas i de fall användningen av ADB har merän marginell omfattning. Den andra typen av riktlinjer torde i allmänhet få ges karaktären av rekommendationer. råd och vägledande ex- empel. Behovet av situationsanpassning och den snabba utvecklingen av nya synsätt och metoder gör nämligen att förutsättningarna att utfärda mer allmängiltiga och bestående riktlinjer av den andra typen är begränsade.

Även de ADB-användande myndigheterna anser att riktlinjer behövs. Det bör dock nämnas att man inom åtskilliga sådana myndigheter ifråga- sätter om det är möjligt och lämpligt att utfärda bindande regler på ADB- området.

Det är väsentligt att användarmyndigheterna får möjlighet att påverka- riktlinjemas innehåll och form. I det fortsatta arbetet bör därför dessa myndigheter på lämpligt sätt få lämna synpunkter på utkast och förslag.

Utfärdandet och ansvaret för båda typerna av riktlinjer bör i huvudsak ankomma på de centrala rationaliseringsorganen och på RRV. För den första typen av riktlinjer bör dock regeringens godkännande inhämtas in- nan de utfärdas. När riktlinjer av mer teknisk karaktär kan få stora ekono- miska effekter eller de är av politiskt intresse. bör även de prövas av rege- ringen.

Ledningsgruppens synpunkter på den andra typen av riktlinjer behand— las utförligare senare (kap. 10).

2.4 Riksrevisionsverkets, statskontorets och försvarets rationaliseringsinstituts synpunkter

Ledningsgruppens rapport har överlämnats till regeringen av RRV, statskontoret och FR]. De tre verken ansluter sig i huvudsak till de förslag som ledningsgruppen har lagt fram. Verken har dock anfört vissa synpunk- ter på rapporten. Dessa sammanfattas i det följande.

Ledningsgruppens förslag om en särskild hundläggningsordning för sys- teminvesteringar berörs av alla tre verken. RRV anser att en särskild hand— läggningsordning behövs för de systeminvesteringar som kräver särskilda ställningstaganden från statsmakterna. Den bör innehålla bl.a. regler för etappindelning. beslutspunkter och beslutsunderlag. RRV har utformat ett utkast till sådan handläggningsordning.

RRV vill i större utsträckning än ledningsgruppen betona att varje myn-

• Sida 173
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 l73

dighet själv har ansvar för den egna effektiviteten samt att ADB är ett un- derordnat hjälpmedel. ()m systeminvesteringar avser uppgifter som redan har ålagts en myndighet. bör inriktning samt urval och prioritering avgöras av sakansvarig myndighet. Statsmakternas styrning bör i sådana fall i prin- cip grundas på de begränsningar som kan gälla det ekonomiska handlings- utrymmet samt möjligheten att tillgodose myndigheternas samlade krav på ADB-resurser vid rätt tidpunkt.

Om systeminvesteringar avser nya uppgifter. frågor som väsentligen rör andra än myndigheten internt eller större investeringar bör statsmakternas styrning avse även inriktning. ambitionsnivå m.m. Det är i sådana fall den särskilda handläggningsordningen bör tillämpas.

RRV hävdar att väl definierade ansvarsförhållanden och roller behövs för att höja kvaliteten i systemtrtveckIingsarbetet. Detta gäller både mellan och inom myndigheter. RRV föreslår att en särskild systemgransknings- furtktion inrättas. Innebörden härav är inte att denna skall ta sig uttryck i ytterligare ett revisions- och kontrollorgan.

Statskontoret anser att formella regler bör utarbetas och fastställas för etappindelning. beslutspunkter och beslutsunderlag för utveckling av ADB-system. Dessa regler bör lämpligen samordnas med rationaliserings- förordningen och redovisas samlat. Statskontoret ställer sig dock tveksamt till möjligheterna och det lämpliga i att utarbeta kriterier för val av besluts- nivå i systeminvesteringar som både är allmängiltiga och exakt styrande.

Enligt FRI befinner sig ADB-verksamheten i snabb utveckling. Den ad- ministrativa regleringen av systemutvecklingsprocessen och organisatio— nen av systemutvecklingsarbetet måste därför utformas så att arbetet en- ligt nya kostnadsbesparande metoder underlättas. Enligt den föreslagna handläggningsordningen kan avsteg göras. om så är motiverat. från den etappindelning på vilken handläggningsordningen baserats. Därmed bör möjligheten att tillämpa andra nyare metoder nöjaktigt ha tillgodosetts.

Vidare förutsätts i den föreslagna handläggningsordningen att regering— ens prövning av det tredje steget sker omedelbart före idrifttagande av det utvecklade systemet. Detta kan förefalla ligga väl sent i utvecklingspro- cessen. Institutet anser emellertid att detta har mindre betydelse. Den fö- reslagna handläggningsordningen synes lämplig att användas inom försva- ret. Viss anpassning till försvarets regelsystem kan dock erfordras.

RRV är tveksamt till ledningsgruppens åtgärdsinriktning och bedömning av potential för att effektivisera datordriften. ADB-driften svarar för en stor del av kostnaderna för ADB-verksamheten. Resursåtgången bestäms dock väsentligen av vilka system myndigheten beslutar utveckla och hur systemen konstrueras. RRV anser att uppföljning av datordrift är en viktig uppgift men betydelsen bör i detta sammanhang inte överdrivas.

RRV och statskontoret behandlar ledningsgruppens förslag att en plan för administrativ utveckling eller en ADB-plan skall sammanställas i an- slutning till myndigheternas anslagsframställningar. Motsvarande finns re-

• Sida 174
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 3 |74

dan på försvarets område. En plan för administrativ utveckling eller en ADB-plan synes enligt RRV:s bedömning ha ett oklart syfte. Enligt budget- handboken skall myndigheterna redovisa uppnådda och förväntade bespa- ringsefl'ckter till följd av rationaliseringsåtgärder och omprioritcringar. Denna redovisning tillsammans med förslagen till handläggningsordning samt särredovisningen av ADB-resurser torde enligt RRV ge tillräcklig in- formation.

Statskontorct pekar på det instrument för insyn i och kontroll av ADB- verksamheten som statsmakterna. utöver direktivrätten. har genom myn- dighetemas framställningar om anslag. För större systeminvesteringar be- höver myndigheterna regelmässigt särskilda medel. Genom en redovisning av rationaliseringsplaner i anslagsframställningen får statsmakterna därut- över ett instrument för insyn i ADB-verksamheten. Härigenom förbättras statsmakternas möjligheter att särskilt begära direkt medverkan i större och viktigare ADB-projekt.

RRV. statskontoret och FRI ansluter sig till ledningsgruppens förslag om att Al.)B-kasinatlcrna hör slit—redovisas i anslagsframställningarna och att föreskrifter härom bör tas in i budgethandboken. RRV önskar dock en mer omfattande redovisning och en högre detaljeringsgrad. RRV har ut- format ett alternativt förslag till särredovisning av ADB-kostnader i an- slagsframställningarna.

RRV förordar vidare högre ambitionsnivå beträffande redovisningen av ADB-verksamheten än vad som återspeglas i ledningsgruppens rapport. RRV betonar dock att ambitionsnivån markerar en målsättning som kan uppnås först på längre sikt.

FRI erinrar om att överbefälhavaren har begärt att myndigheterna inom det militära försvaret skall särredovisa ADB-kostnaderna. Särredovisningi den utsträckning som antyds i ledningsgruppens förslag torde innebära en avsevärd ambitionshöjning.

På ledningsgruppens förslag om att ett särskilt anslag för administrativ utveckling bör prövas anför de tre effektivitetsorganen skilda synpunkter.

RRV anser att det är lämpligt att använda bemyndigandetekniken för att reglera kostnadsramar för systeminvesteringar.

Statskontoret delar uppfattningen att beslutsgången vid utveckling av större ADB-system bör anpassas till projekten. I konsekvens härmed skul- le ett särskilt anslag för administrativ utveckling kunna vara ett smidigt sätt att finansiera projekt som hanteras enligt den särskilda handläggnings- ordningen. Statsmakterna skttlle härigenom få en samlad överblick av re- sursåtgången i vissa större ADB-projekt. De centrala rationaliseringsorga- nen skulle också få värdefull information som underlag för planering av oli- ka insatser.

Samtidigt talar dock flera principiella och praktiska skäl emot ett sådant anslag. Utveckling av ADB—system mäste prioriteras gentemot andra insat- ser inom det verksamhetsomräde ADB-systemen avser stödja, inte gente-

• Sida 175
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 3 l75

mot andra ADB—projekt inom andra verksamhetsområden. Detta skulle dock till en del kunna undvikas om anslaget fördelades på sektorer. t. ex. departementsvis.

Enligt FRI:s uppfattning bör ett särskilt attslag för administrativ utveck— lingfrämja ett bättre och mer samordnat resttrstttnyttjande. Ett probletn isammanhanget är dock httr den tänkta ordningen låter sig förenas med myndigheternas ansvar för sin administrativa utveckling.

RRV. statskontoret och FRI anser att riktlinjer eller anvisningar för ADB-rerkramheten br utfärdas. De har dock något olika syn på sådana an- visningar. RRV anser att det nu finns ett tillräckligt underlag för att utfor- ma förslag till allmänna riktlinjer och anvisningar för ADB-verksamhet. RRV har utformat ett förslag till sådana. Verket anser det befogat att mar- kera att kraven är ett riktmärke för den fortsatta tttvccklingcn. Detta hind- rar inte att förslaget till riktlinjer och anvisningar kan behöva övervägas yt- terligare. Det kan måhända finnas skäl att ställa krav i etapper. Förslaget kan dessutom behövajusteras i detaljer.

Statskontoret ställer sig tveksamt till det möjliga och lämpliga i att utlär- da bindande föreskrifter av större omfattning och detaljeringsgrad i fråga om hur arbetsmoment bör bedrivas samt hur funktioner bör utformas i ADB-verksamheten.

Enligt statskontorets upplättning måste det fortsatta arbetet med regler och riktlinjer baseras på arbetet med metodutveckling och metodstöd. Ef- ter hand som detta arbete framskrider klarnar behovet av anvisningar sam- tidigt som möjligheter yppas att utfärda relevanta och realistiska anvis- ningar och krav på ADB-verksamhetens bedrivande.

FRI erinrar om att det f.n. inom försvaret pågår arbete med det dubbla syftet att stärka ADB-användarnas ställning och att avveckla ADB-enheter- na vid myndigheterna. lnstittttet anser att riktlinjerna i detta hänseende måste anpassas till förhållandena inom försvaret.

Statskontoret erinrar om att förslagen i ledningsgruppens rapport främst är inriktade på den typ av större ADB-system som hittills byggts tipp i statsförvaltningen. Den tekniska utvecklingen med möjlighet till en större spridning av datorkraft bl. a. i form av ökande kanmrsdatnriwring inom statsförvaltningen kommer i sin tur att föra med sig nya problem. främst av samordningskaraktär. Det är angeläget att öka beredskapen för att kun- na hantera dessa. Verket redogör för sin bedömning av vilka insatser den- na utveckling föranleder.

Ledningsgruppens förslag är primärt inriktat på den egentliga statsför- valtningen. inberäknat försvaret. Synpunkter och förslag bör enligt led- ningsgruppen dock i vissa avseenden vara tillämpbara även för affärsver-. ken. Detta kräver dock ytterligare överväganden.

Med hänsyn till affärsverkens självlinansieringsansvar finner statskon- toret inte anledning att nu förorda att även affärsverken generellt bör in- lemmas i det föreslagna systemet för planering. styrning och samordning

• Sida 176
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 3 ms

av ADB-verksamheten. Enligt statskontoret linns dock goda skäl för att af- lärsverken årligen bör redovisa sin ADB-verksamhet på samma sätt som övriga myndigheter föreslås göra.

• Sida 177
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 4 177 Bilaga 4

Bilaga till kap. 7 Systemutveckling —- organisation, arbetsformer m.m.

2.5. Remissyttranden över rapporten Modeller för spridning av datordrift

Av de remissinstanser (avsnitt 2.l) som kommenterar denna rapport framhåller flera rent allmänt att frågeställningen om spridning av dator- driften inom "dedicerade" driftlösningar är viktig. Statskontoret. som självt arbetar med frågor om gemensamma bedömningsgrunder för val av systemstruktur. betraktar rapporten som ett försök att systematisera den- na typ av ständigt återkommande överväganden. Enligt sårbarhetskoni- mitten bör en strävan vara att för framtiden begränsa fortsatt koncentra- tion och i stället pröva bl.a. lösningar med en utspridning av databehand— lingen. Utspridningen bör i görligaste mån ske såväl funktionellt som geo— grafiskt.

Dutainspektionen. försvarets ratio/ialiseringsinstitiit. riksrevisionsver- ket (RRV). riksskatteverket och sårbar/ietskommittén anser att rapporten innehåller en bra beskrivning av de frågor som är förknippade med en spridning av datordrift vid "dedicerad" drift samt av htir man bör gå till väga för att få till stånd en sådan spridning. RRV menar t. ex. att rapporten är välstrtikturcrad och innehåller i stort sett alla relevanta funktionskrav. Verket anser dock att betydligt större utrymme bör ägnas åt konsekvens— och effektbedömning av de olika strtikturema och deras förhållanden till olika befintliga ADB-system. innan ett principiellt ställningstagande till re- gionalisering kan tas.

Andra instanser. riksförsäkringsverket. postverket. statskontoret och DAFA. har däremot invändningar mot rapportens uppläggning och be- skrivningar och ifrågasätter dess praktiska användbarhet. Rapporten be- traktas mera som ett diskussionsunderlag än som ett underlag för konkreta ställningstaganden. DAFA anser att rapporten i första hand bör användas för mindre. ännu inte utvecklade system. Dess användbarhet vid regionali- sering av stora system anses däremot tveksam.

Det grundläggande synsättet i rapporten är att ADB är ett verktyg vars användning och utformning skall styras av funktionskraven i det en- skilda fallet. Försvarets rationaliseringsinstitut (FRl) och postverket an- sluter sig uttryckligen till detta. Övriga instanser som berör denna punkt framför ingen invändning.

FRI anser att det helt naturligt inte varit möjligt att ge en fullständig för— teckning över alla relevanta funktionskrav. eftersom dessa är avhängiga av den enskilda situationen. Andra insanser anser däremot att viktiga funk— tionskrav har utelämnats. Som exempel på detta nämner datainspektionen 14 Riksdagen [978/79. I saml. Nr [21

• Sida 210
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 5 210

utbildning. s_vstemmodifieringar. lokaler och programvaror. Riksförsäk— rings-verket. som har invändningar mot beskrivningarna av flera funk- tionskrav. menar att även produktion av "utdata" är ett funktionskrav som borde ha beaktats. På detta område föreligger kraftiga stordriftförde- lar.

Några instanser kommenterar den v ä rd e ring av ol i ka strukturer som finns i rapporten. Datains/n'ktionen finner den i rapporten förordade "formeln" förjämförelsc mellan olika alternativ enkel och lättfattlig. Den bedöms dock vara väl grov för att ktinna användas i praktiska fall och sägs ge ett skenbart intryck av objektivitet. Den kan vara till hjälp som metod- beskrivning. Vad gäller rapportens resonemang om integritets— och säker- hetsfrågorna kan datainspektionen instämma i det principiella resone- manget. Inspektionen framhåller dock att riskerna för den personliga in- tegriteten till stor del är beroende av systemens sårbarhet. Enligt inspek- tionen bör konsekvens- och effektanalyser av olika alternativ med avseen- de på deras sårbarhet göras betydligt mer ingående än vad rapporten ger uttryck för innan man tar ställning i ett konkret fall. Inspektionen anför i sammanhanget att en starkt centraliserad och/eller integrerad system- strttktur kan medföra stora olägenheter från sårbarhetssynpunkt.

Även riksji'irsäkringsverket tar tipp säkerhetsfrågorna. Dessa måste en- ligt verket utredas och preciseras bättre innan man kan ta ställning till olika modeller. Verket framhåller vidare att det inte framgår tillräckligt klart att riksåtkomst medför starkt ökad komplexitet i systemen och att tekniken för "distribution" av datorkraft f.n. är relativt outvecklad och oprövad.

Synpunkter framförs vidare på behandlingen av de ekonomiska a s pekte rn a. Postverket och riksrevisimzst'erket (RRV) ifrågasätter kostnadsberäkningarna för de olika alternativen. Enligt RRV är de grova och endast av begränsat värde som vägledning för beslut. Bl.a. saknas vis- sa poster. Även FRI har invändningar. Kostnaderna för olika alternativ ställs samman trots att alternativen inte har något inbördes samband.

Prop. 1978/79:12] Bilaga 5

IJ IJ

handlingar. katastrofer och olyckshändelser m.m. Den andra omfattar så- dana faktorer som ligger mer eller mindre inbyggda i själva datorutnyttjan— det. t. ex. datordriftens koncentration. beroendet av kompetent personal och bistånd från utlandet.

De mest betydande sårbarhetsfaktorerna är enligt SÄRK:s uppfattning beroendet av utlandet i fråga om komponenter. reservdelar. service m. m.. den stora koncentrationen geografiskt och funktionellt. beroendet av nyc- kelpersoner för datordriften sarnt risker som hänger samman med vissa ty- per av registerinnehåll.

Vad gäller koncentration av ADB-driften skiljer SÅRK på geografisk och funktionell koncentration. Med geografisk koncentration menas stor an- samling av datorkraft till vissa områden. Med funktionell koncentration avses stora centrala system eller stora servicebyråer med central drift och många kunder. SÅRK konstaterar att både geografisk och funktionell kon- centration förekommer i betydande omfattning och finner att en ökad — funktionell och geografisk — spridning av datorkraften kan ha betydande fördelar från sårbarhetssynpunkt. Som skäl nämns bl. a. att utslagningen av en mindre enhet aldrig kan få lika förödande följder som utslagningen av ett stort centralt system. Vad gäller den geografiska spridningen ger den fördelar framför allt i en krigs- eller beredskapssituation.

SÅRK konstaterar vidare att olika datasystem är integrerade och ber- oende av varandra på olika sätt. Bl. a. förekommer i dag ett omfattande in- formationsflöde mellan olika system. Informationutbyte sker redan nu ge- nom s. k. dator till datorförbindelse. Detta kommer att bli allt vanligare. Från sårbarhetssynpunkt innebär denna form av beroende att skador. stör- ningar eller felaktigheter i ett system får negativa återverkningar i en rad andra. En annan form av systemberoende har uppkommit genom att olika system för att kunna kommunicera med varandra måste tillämpa samma procedurer och standarder i en rad avseenden. Integrationen och beroen- det kan bl. a. till följd av den framtida utvecklingen främst på kommunika- tionssidan komma att öka.

Vad gäller de risker som vissa typer av rcgisterinnehåll kan föra med sig pekar SÅRK på vissa risker i samband med befolkningsregister. Vid olika krigs- och krissituationer kan sådana register vara ett hjälpmedel för en angripare att nå kontroll över befolkningen och att plocka fram nyckelper- soner av olika slag. Detta gäller framför allt om ett flertal register kan sam- bearbetas. SÅRK konstaterar att i datalagen (l973: 289) har införts en till- Iäggsbestämmelse (äSa) som kan bidra till att minska spridningen av be- folkningsregister men att en del sådana register likväl kommer att finnas kvar.

SÅRK pekar vidare på att vissa register kan innehålla så känslig person- information att de kan ha intresse från sårbarhetssynpunkt. Sådan register- information kan i orätta händer användas för obehöriga påtryckningar av olika slag.

• Sida 213
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 5

|.) i;

En annan typ av innehållsmässigt känsliga register är sådan som innehål- ler töretagsuppgifter och liknande information. Bl. a. påpekas att ett stort antal myndigheter har rätt att inhämta i princip alla de uppgifter de anser sig behöva för sin verksamhet. Under senare år har därför allt större mängder företagsdata lagrats i offentliga datasystem. Annan känslig infor- mation är bl. a. uppgifter om vägnätet (vägar. broar. etc..). som finns lagrad i vägverkets databank.

SÅRK behandlar även riskerna med funktionellt känsliga system. Ett stort antal viktiga samhällsfunktioner är datoriserade. Som exempel nämns bl. a. riksförsäkringsverkets olika register. Som används för att ad- ministrera ett omfattande ekonomiskt trygghetssystem. bankverksamhe- ten där betalningsströmmama alltmer har datoriserats. varuhandeln med datorstödd distribution. lagerhållning etc. Vidare nämns system för pro- cesstyrning där datorerna används för övervakning och styrning av pro- duktionsprocesser. Störningar i system av nti nämnt slag kan snabbt ge ef- fekter av olika slag i berörda verksamheter.

Enligt SÅRK:s bedömning är sårbarheten f. n. oacceptabelt hög. Motåt- gärder måste därför vidtas.

SÅRK har funnit att katastrofplanering saknas eller är bristfällig hos många ADB-användare. Åtskilligt återstår därför att göra för att skapa en tillfredsställande katastrofbercdskap. I syfte att förebygga katastrofer bör bl.a. en riskbedömning ske vid lokalisering och byggnation av datacentra- ler. Vidare bör söijas för säkerhet i fråga om telekommunikationer och el- försörjning.

Vad gäller krigssituationer är. enligt SÅRK:s uppfattning. flyttning av stora datorer till krigsuppehållsplatser praktiskt taget omöjlig. Även över- flyttning till annan anläggning är förenad med en rad problem. Användning av smådatorer och en utspridning av datorkraften innebär därför en lägre grad av sårbarhet vid övergång till krigsorganisationen. Planläggning inför en krigssituation bör omfatta rutiner för förstöring eller undanskaffande av datorer och datalagrad information för att förhindra fientlig åtkomst. Ett första steg i arbetet att motverka sårbarheten är enligt SÅRK att för-

söka nå ett allmänt medvetande om de sårbarhetsproblem som finns. Vida- re anses övergripande riktlinjer för datoranvändare från statsmakternas si- da vara ofrånkomliga om man skall komma till rätta med sårbarhetsproblc- men.

En viktig fråga är enligt SÅRK vilket allmänt synsätt man bör anlägga på systemstrukturen. SÅRK anser att en strävan bör vara att för framtiden begränsa fortsatt koncentration och integration och i stället pröva lösning- ar med en utspridning av databehandlingen. Möjligen kan vissa grundprin- ciper formuleras i syfte att begränsa systemens inbördes beroende till ett minimum och garantera att varje systern endast efter särskild och nog- grann bedömning används för annat än sitt ursprungliga syfte. Ett led i en ändrad struktur bör vara en geografisk utspridning av datacentraler.

• Sida 214
•  Original

• Sida 215
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 6 215 Bilugu () Bilaga till kap. 9 Anskaffning och finansiering av ADB-utrustning

lnnehällsförteckning

l Datasamordningskommitténs betänkande ..................... 216

2 Remissyttranden ........................................... 218

• Sida 216
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 6 216 l Datasamordningskommitténs betänkande

Datasamordningskommittén (DASK) konstaterar i sitt slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58. kap. 14) att anskaffningen av ADB- utrustning hittills har ansetts ha stor betydelse för samordningen på ADB- området. Anskaffningen är nämligen ett viktigt instrument för att få till stånd den dimensionering och sammansättning och det utnyttjande av da- tabchandlingskapaciteten som totalt sett anses mest lämplig. Vidare är samordnad anskaffning ett sätt att gemensamt utnyttja den tekniska och annan expertis som behövs för utvärdering och köp av ADB-utrustning.

DASK behandlar frågan om behovet av centraliserad anskaffning i stats- förvaltningen även i framtiden samt i vad män och på vilket sätt nuvarande ordning härvidlag bör ändras och eventuellt även utsträckas till andra delar av den offentliga sektorn.

Den grundläggande frågan är enligt DASK om man bör ha kvar den sam- ordnade anskaffningen i den egentliga statsförvaltningen och — om så är fallet —- om det finns skäl att göra några förändringar inom den nuvarande ordningen.

DASK anser att övervägande skäl talar för att den nuvarande ordningen med samordnad anskaffning. finansiering och förvaltning av ADB-utrust- ning inom statsförvaltningen behålls och att statskontoret även i fortsätt- ningen svarar för dessa uppgifter. Ett skäl för att behålla den nuvarande ordningen är att anskaffning av ADB-utrustning fortfarande ofta innebär stora kostnader.

Ett annat skäl för samordnad anskaffning är att det ger bättre möjlighe- ter att påverka ADB-Utrustningens egenskaper och sammansättningi stats- förvaltningen. Bl.a. kan tillses att utrustningen på olika håll är enhetlig (kompatibel). tillämpar standarder. uppfyller vissa kvalitetskrav m.m.

Ett tredje skäl för samordnad anskaffning är behovet av kvalificerad tek- nisk. ckonomisk och juridisk expertis för en rad uppgifter i samband med anskaffningen.

Inte heller när det gäller formen för finansiering av ADB-utrustning har DASK funnit skäl att frångå nuvarande ordning. Anskaffning av ADB- utrustning innebär fortfarande många gånger jämförelsevis stora investe- ringskostnader för vilka datamaskinfonden utgör en lämplig finansierings- form. Även i övrigt anser DASK att de skäl som anfördes vid datamaskin- fondens inrättande alltjämt är giltiga.

Enligt DASK finns dock vissa problem och oklarheter rörande den sam- ordnade anskaffningen. Ett problem gäller vilka objekt eller typer av ADB-utrustning som bör omfattas av den samordnade anskaffningen över datamaskinfonden. Problemet hänger samman med svårigheterna att av- gränsa ADB-utrustning från annan utrustning. Detta medför i sin tur att det i vissa fall råder tveksamhet om en anskaffning skall klassificeras som da- toranskaffningsärende och finansieras över datamaskinfonden eller om an- skaffningen skall ske i annan ordning.

• Sida 217
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 6 ' 2l7

DASK anser att en klarare avgränsning behöver göras av de objekt eller typer av utrustning som skall anskaffas över datamaskinfonden. DASK föreslår att avgränsningsfrågorna utreds och gällande bestämmelser ses över. Utredningsarbetet bör uppdras åt statskontoret och riksrevisionsver- ket.

Andra prohlem gäller den lämpliga arbets— och ansvarsfördelningen mel- lan statskontoret och försvarets rationaliseringsinstitut å ena sidan och driftmyndighetema å den andra. DASK anser att statskontoret även i fort- sättningen skall ha beslutsansvaret för anskaffningen av ADB-utrustning över datamaskinfonden. lnom ramen för detta bör dock driftmyndigheter- nas ställning stärkas på flera sätt. De bör i många fall kunna svara för en större del av arbetet i samband med anskaffningen än f.n. En formell än- dring som bör vidtas är att statskontorets beslut skall fattas först efter sam- råd med driftmyndighet.

Vidare bör statskontoret. där så är lämpligt. få möjlighet att delegera be- slutsrätten. DASK anser att delegeringen bör ske från fall till fall med hän- syn till bl. a. anskal'fningamas karaktär, typ av utrustning. beprövad erfa- renhet av viss utrustnings lämplighet för avsedd användning och driftmyn- digheternas kompetens. Även i de fall beslutsrätten delegerats skall stats- kontoret fortfarande svara för att anskaffad utrustning redovisas över da- tamaskinfonden.

En annan fråga som DASK har övervägt är regeringens prövning av an- skaffningsärendcn vars värde överstiger 300000 kr. DASK anser att plane- ringen när det gäller användning av ADB bör förbättras. lnnan förbättring- ar härvidlag kommit till stånd bör enligt DASK regeringens prövning kvar- stå.

Nuvarande beloppsgräns fastställdes år 1969. En höjning av belopps- gränsen åtminstone motsvarande den förändring av den allmänna prisni— vån som ägt rum sedan dess kan te sig naturlig. DASK är dock inte beredd att föreslå en ändring av den beloppsgräns under vilken anskaffningsbeslut normalt inte behöver underställas regeringens prövning. DASK anser i stället att denna fråga bör behandlas i den utredning rörande objekten för den samordnade anskaffningen som föreslås.

Enligt DASK föreligger vidare vissa problem rörande avskrivningsti- dens längd och om avgifter till datamaskinfonden skall uttas för redan av- skriven utrustning som fortfarande används. Så sker i regel inte f. n. Frå- gan om avgifter för avskriven utrustning hänger i sin tur delvis samman med frågan om avskrivningstidernas längd för olika typer av utrustning. DASK anser att principerna för avgifternas bestämmande bör ingå i den föreslagna utredningen.

DASK behandlar även frågan om och i så fall på vilket sätt den samord— nade anskaffningen av ADB-utrustning kan utvidgas till att omfatta även andra delar av den offentliga sektorn. En sådan utvidgning ligger nära till hands när det gäller de statliga affärsdrivande verken men är i viss ut—

• Sida 218
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 6 218

sträckning möjlig även när det gäller riksdagens verk. de statliga bolagen. kommunerna och landstingen.

DASK föreslår att det föreskrivs att aflärsverken skall ge statskontoret tillfälle att yttra sig före beslut om anskaffning av sådan ADB-utrustning som för andra statliga myndigheter anskaffas över statens datamaskinfond och om avyttring av sådan utrustning. Af'färsverken föreslås vidare åläggas att fortlöpande informera statskontoret om ej utnyttjad datorkapacitet för administrativ och teknisk-vetenskaplig databehandling.

DASK föreslår vidare att i statskontorets uppgifter skall ingå att på tipp- drag och mot ersättning utföra tjänster i samband med anskaffning av ADB-utrustning för kommuner. landsting. riksdagens verk och statliga bo- lag.

Prop. 1978/79:12] Bilaga 7

IQ ro '.»)

Bilaga 7

Bilaga till kap. 10 Metodstöd, informations- och erfarenhetsl'örmed- ling m. m.

lnnehållsförteckning

l Datasamordningskommilténs betänkande och remiss-

yttranden ............................................... 224 l.! Betänkandet ............................................. 224 l.2 Remissyttranden ......................................... 225 2 Uppdraget till riksrevisionsverket. statskontoret

och försvarets rationaliseringsinstitut ....................... 226 2.1 Ledningsgruppens rapport ................................ 226 2.2 Myndigheternas synpunkter ............................... 228

• Sida 224
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 7 224

] Datasamordningskommitténs betänkande och remissyttranden

l.l Betänkandet

Datasamordningskommittén (DASK) konstaterar i sitt slutbetänkande ADB och samordning (SOU 1976: 58 kap. IO). bl. a. på grundval av en in- ventering av metodutvecklingsprojekt i den offentliga sektorn. att möjlig- heterna till samordningsvinster på metodområdet är begränsade när det gäller själva utvecklingsarbetet. Däremot bör betydande samordningsvins- ter kunna göras genom att underlätta val och tillämpning av befintliga me- toder pä ADB-omrädet. Den samordning det här är fråga om innebär främst att inventera i vad mån det finns metoder. tekniker o.d. tillgängliga på oli- ka områden. utvärdera under vilka förhållanden (för vilka ändamål. i vilka situationer osv.) metoderna är lämpliga samt sprida kunskap om dem och deras användning. l detta arbete ingår att systematisera och dra nytta av redan befintliga kunskaper och gjorda erfarenheteri förvaltningen.

Fördelarna med denna typ av samordning är enligt DASK bl.a. att an- vändarna ofta får ett kvalitativt bättre underlag för val av metoder samti- digt som de i stor utsträckning slipper arbetet med att söka efter och utvär- dera tänkbara metoder. Vidare kan härigenom tilllämpningen av befintliga metoder underlättas och effektiviseras. I den mån denna typ av samord- ning leder till att samma metoder används och att de tillämpas på samma sätt. bör det också underlätta för personalen att byta arbetsplats. Kortare omställningstider kan i sin tur medföra ökad effektivitet och lägre kostna- der.

I arbetet med att utvärdera metoder på ett område kan det många gånger ingå att försöka fastställa vilka krav som i olika avseenden måste eller bör uppfyllas. Det kan t. ex. vara önskvärt att föreskriva vissa minimikrav som metoder skall uppfylla för att kunna komma i fråga på olika områden eller att direkt föreskriva eller rekommendera vissa metoder och de sätt på vilka de skall tillämpas. [ samband med samordning av här berön slag kommer det sannolikt även att visa sig finnas behov att att initiera insatser för ny- och vidareutveckling av metoder.

Särskilt när det gäller att underlätta val och tillämpning av metoder är det viktigt att noga överväga formerna för hur information om tillgängliga metoder och deras användning kan spridas. Sådan informationsspridning och erfarenhetsförmedling kan ske t. ex. via handböcker. kurser. föreläs- ningar, seminarier och artiklar i facktidskrifter. Formen måste väljas med hänsyn till vilka metodfrågor det gäller. vilken avnämargrupp det är fråga om osv. Det är angeläget att de som utvecklar och använder ADB kontinu- erligt har möjlighet att ställa frågor och få råd i metodfrågor.

Möjligheterna till samordning på metodområdet är inte begränsade till statsförvaltningen och den offentliga sektorn. Samarbete och samordning mellan den offentliga Och den privata sektorn sker redan i dag på detta om-

• Sida 225
•  Original

Prop. 1978/79: 121 Bilaga 7 ' 225

råde. bl. a. inom Sveriges Standardiseringskommission och intresseorgani- sationsema pä ADB-området.

DASK anser sammanfattningsvis att samordningen pä metodområdet i första hand bör inriktas på att utvärdera. bevaka och sprida information om tillgängliga metoder och deras användning och. där så är möjligt och lämpligt. utfärda rekommendationer och anvisningar om val och tillämp- ning av metoder. Vid behov bör man därutöver även satsa resurser på vidareutveckling och praktisk anpassing av generellt användbara metoder.

Med hänsyn till den offentliga förvaltningens storlek och skiftande be- hov går det enligt DASK inte att begränsa samordningsarbetet till att avse endast några metodområden utan en bred fortlöpande bevakning och tipp- följning är nödvändig. Av praktiska och resursmässiga skäl blir man dock tvungen att prioritera och göra relativt stora insatser på vissa områden. DASK anser att särskilda insatser behövs på följande områden:

— metoder för systemutvecklingsarbetet

— generellt användbara programvaror

— dokumentation av ADB-system

— kalkylering av ADB-projekt

— säkerhetsmetoder vid användning av ADB —— datakommunikation

— utvärdering av datorutrustning

DASK behandlar även vad som bör göras på olika områden. DASK framhåller vidare att arbete redan har bedrivits inom flera av dessa omrä- den, bl. a. av statskontoret.

DASK anser att de insatser som statsförvaltningen och den offentliga sektorn i övrigt lägger ned på utvärdering och bevakning av och informa- tion om metoder o.d. bör ökas. Det är visserligen svårt att i ekonomiska termer ange värdet av insatser av här berört slag. För ökade insatser talar dock bl. a. att systemutvecklingskostaderna svarar för en allt större andel av de totala kostnadema för ADB-system och att det på många områden finns ett växande antal alternativa metoder som det ofta kan vara svårt att välja emellan. DASK har även det bestämda intrycket att de rapporter och resultat i övrigt som framkommit i de projekt av denna typ som statskonto- ret bedrivit varit efterfrågade och tillgodosett ett verkligt behov.

Samordningen när det gäller att utvärdera. bevaka och sprida informa- tion om metoder på ADB-området och att utfärda rekommendationer och anvisningar om val och tillämpning av metoder bör enligt DASK:s mening i första hand vara en uppgift för statskontoret som centralt rationalise- rings- och samordningsorgan.

1.2 Remissyttranden

Många remissinstanser instämmer i DASK:s synpunkter när det gäller samordning i fråga om metoder och tekniker. De anser också att det är 15 Riksdagen 1978/79. 1 saml. Nr 121

• Sida 226
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga 7 226

angeläget med ökade insatser på området. Sådana remissinstanser är ('en— tralnämndenförfastighetsdata . statens vägverk. statskontoret, statistiska centralbyrån , riksrevisionsverket (RRV), riksskatteverket . samarbetsorga- net för rättsväsendets informationssystem. styrelsen för teknisk utveck- ling. Svenska kommunförbundet samt. i ett gemensamt yttrande Riksdata- förbundet, Svenska Dataföreningen och Svenska samfundet för informa- tionsbehandiing.

Enligt statens rägrerks erfarenheter är statliga myndigheter mycket in- tresserade av kunskaps— och erfarenhetsutbyte i metodfrågor. Verket me- nar att statskontoret skulle kunna ge administrativt stöd vid ett sådant ut- byte. Statskontoret skulle då på ett enkelt sätt kunna fånga upp krav och förväntningar på samordningsfunktionen samtidigt som inriktningen och prioriteringen av utvecklingen av metoder och tekniker i ett tidigt skede skulle kunna förankras hos myndigheterna.

Statskontoret framhåller att erfarenhetsutbyte i metodfrågor måste vid- gas till att omfatta även affärsverk och privat industri. Verket har under se- nare år inriktat sina insatser på området i huvudsak på det sätt som DASK föreslår. Ytterligare insatser kräver att resurser tillförs för detta ändamål.

Insatser för att öka metodanvändningen och vidareutveckla metoderna kan enligt RRV:s bedömning leda till betydnade effektivitetsvinster. RRV betonar att insatserna på metodområdena måste inriktas på att få fram praktiskt användbara rekommendationer. råd och anvisningar. Det stöd som finns i litteratur m.m. om metoder och tekniker för utvecklingsarbetet är inte tillräckligt praktiskt inriktat och koncist. RRV pekar även på vikten av att i metod- och tekn'ikfrågor utnyttja den kompetens och den erfaren- het som finns inom universitet och högskolor. branschorganisationema samt Sveriges Standardiseringskommission.

Flera av remissinstansema kommenterar vidare vad DASK säger om enskilda metodområden. Frågan om generellt användbara programvaror. inkl. remissinstansernas synpunkter härpå. har tidigare behandlats (kap. 7 och bilaga 4). Flera remissinstanser delar DASK:s uppfattning att åtgärder bör vidtas vad gäller dokumentation av ADB-system och ekonomisk kal- kylering.

Prop. 1978/79:12] Bilaga 8 235

Den sakkunnige anser att det i vart fall inte på kort sikt finns förutsätt- ningar för en omfattande samverkan i datordriften mellan stat. kommuner och landsting. Framför allt ekonomiska men även tekniska skäl talar enligt samstämmiga bedömare på den statliga och kommunala sidan emot den omstrukturering av databehandlingen som skulle fordras för att åstadkom- ma en sådan driftsamverkan.

I ett längre perspektiv ökar visserligen möjligheterna till samverkan i da- tordriften. De bedömningar som har framkommit tyder enligt den sakkun- nige dock inte på att ett samgående vad gäller driftställen eller annan långt- gående samverkan skulle medföra fördelar på lång sikt.

Däremot finns behov av och förutsättningar för mer begränsat samarbe- te i datordriften. Det bör bl. a. finnas möjligheter att byta tjänster mellan statliga och kommunala datacentraler. Statliga och kommunala dataanvän- dare föreslås träffa en överenskommelse om att kunna utnyttja varandras programpaket (_informationssökningssystem. särskilda databas- och fråge- system. specialbearbetningssystem m.m.). Vidare pekas på möjligheterna att i enskilda fall samordna datordrift regionalt och lokalt och på behovet av kontakter i dessa frågor. Regional samverkan kan också övervägas i frå- ga om utskrifter i syfte att underlätta postbefordran och distribution av ADB-framställda försändelser samt i fråga om dataregistrering.

Förutsättningarna för samverkan när det gäller systemutveckling och sys!emumytljandc bedöms som begränsade eftersom de system som ut- vecklas inom resp. stat. kommuner och landsting i regel inte kan användas inom de andra sektorerna. Vissa möjligheter till samverkan bör dock fin- nas när det gäller administrativa system för löner och ekonomisk redovis- ning. Vid framtida översyner av dessa bör därför kontakter tas mellan stat. kommuner och landsting för att diskutera lämpliga former för erfarenhets- utbyte och eventuell samverkan i utredningarna. Bl.a. kan undersökas om moduler och principlösningar kan användas på flera håll.

Vad gäller anskaffning av ADB-utrustning förordas ingen generell sam- verkan. Kontakterna mellan statskontoret och Kommun—Data AB bör dock förbättras i dessa frågor. Vidare föreslås ett samarbete mellan staten och kommun- och landstingsförbunden vad gäller programutrustning och funk- tionell utveckling för den terminaldator Seven S. som tillverkas av det halvstatliga bolaget Datasaab AB. Kommun—Data har redan avtalat om an- skaffning av denna utrustning till kommuner och landsting.

Flera faktorer gör att det kan finnas förutsättningar för samarbete i fråga om kansultserrice o.d. En stark tillväxt i form av "lokal databehandling" är att vänta inom statliga och kommunala enheter. Samtidigt råder brist på konsulter o. d. som medverkar i denna utveckling. Därför föreslås att man prövar om det finns underlag och intresse från avnämarna inom stat. kom- muner och landsting för ett gemensamt regionalt konsultorgan för datafrä- gor och administrativ rationalisering samt hur ett sådant "Region-konsult- bolag" skulle kunna inpassas i den struktur av utredningsorgan och kon- sultorgan som finns i dag.

• Sida 236
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 8 236

Som har framgått finns det en rad frågor av gemensamt intresse för stat. kommuner och landsting och i vilka samarbete kan etableras. För att un- derlätta samarbete föreslås att en kr)/iluklgrupp bildas med företrädare för statliga. kommunala och landstingskommunala dataansvariga organ. Fr. — gor som bör diskuteras i kontaktgruppen är enligt den sakkunnige försörj- ning av datakraft. systemutvecklingsresurser. upphandlingsverksamhet. tänkbara samarbetsområden och konkreta samarbetsprojekt. systemtek- niska frägor m. m.

Samarbete och kontakter mellan stat. kommuner och landsting behövs även på regional och lokal nivå. Som ett medel för detta förordas regel- bundna möten på länsplanet med företrädare för olika databehandlings— verksamheter. Uppdraget att kalla till sådana sammanträden kan lämpli— gen ges till länsstyrelsen.

] promemorian behandlas även särskilda förvaltningsområden där det fi'irekommer omfattande kontakter och behov av samverkan mellan stat. kommuner och landsting. På utbildnings—området planeras inom resp. om- rade var för sig f. n. en utbyggnad av dataresurserna för användning i ut- bildningen inom bl. a. gymnasieskolan. högskolan samt inom arbetsmark— nadsutbildningen. [ vilken takt utbyggnaden skall ske är inte på något av områdena helt klart. men den årliga samlade investeringsvolymen beräk- nas nä upp till 35 a 45 milj. kr. under kommande år. Därtill kommer kostna- der för datadrift och för programsystem för utbildnings- och forskningsän- damål.

Eftersom det finns samband mellan områdena som gör en viss samver- kan möjlig och nödvändig. föreslås att en samverkansgrupp. knuten till skolöverstyrelsen eller universitets- och högskoleämbctet. tillsätts för att ta upp diskussioner om planer för den framtida datautvecklingen inom re- spektive undervisningsform och ta initiativ till samordningsåtgärder. I gruppen bör ingå representanter för kommuner. landsting. utbildnings- myndigheter samt datadriftsansvariga och upphandlingsansvariga organ.

Vidare föreslås att man prövar möjligheterna att samordna den datamäs- siga hanteringen vid antagning av elever till statlig och kommunal högsko- leutbildning m.m.

Vad gäller databehandlingen på samhällsplaneringsområdet konstaterats att denhar varit. och är. föremål för utredning. Två olika förslag föreligger f. n. om hur databehandlingen för den regionala samhällsplaneringen skall organiseras för att förbättra samarbetet i den kommunala och regionala samhällsplaneringen. Vad gäller gemensamt planeringsunderlag. utnytt- jande av redan insamlade uppgifter och användning av ADB-teknik före- slås att ADB-beredningsgruppen vid kommundepartemcntet (C 1973106) — som behandlar regional samhällsplanering — får tilläggsdirektiv att även behandla kommunal samhällsplanering. Gruppens sammansättning bör därvid justeras. Beredningsgruppen bör inledningsvis utarbeta en plan för. utvecklingsarbetet.

• Sida 237
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 8 337

Andra frågor som behandlas är det kommunala uppgiftslämnandet till statliga myndigheter samt de företagsregister som planeras inom de till re- gionala utvecklingsfonder ombildade löretagarföreningarna. Enligt den sakkunnige kan det finnas skäl att ge delegationen för företagens uppgifts- lämnande (DEFU ) tilläggsdirektiv att i sitt arbete även prioritera den statli- ga uppgiftsinsamlingen från kommuner och landsting. Beträffande före- tagsregistren vid de regionala utvecklingsfonderna anförs att man vid de- ras uppbyggnad bör pröva på vilket sätt de kan bidra till att kommuner och länsorgan får bättre. mer korrekta och enklare företagsregister för främst planeringsändamål. Härvid måste företagens legitima sekretesskrav till— godoscs.

Avslutningsvis berörs möjligheterna till samverkan med näringslivet. Det konstateras att tillgången på datorkapacitet inte utgör någon trång sek- tor inom näringslivet. Marknaden lördatatjänster bedöms också växa med ca lS—ZOC-é per år. För näringslivet kan de statliga datacentralerna av ser- vicebyråkaraktär därvid framstå som ett databehandlingsalternativ. Det dominerande samarbetet kommer dock även fortsättningsvis främst att gälla utnyttjandet av olika kommersiella datatjänster där staten i första hand är köpare. inte säljare. En fråga som bör undersökas är ifall staten som köpare av datatjänster kan använda olika former av ramavtal. där fle- ra statliga intressenter gemensamt kan få förmånliga villkor.

En annan aspekt på ett eventuellt samarbete mellan stat och näringsliv på datorområdet rör dataindustrin. Statsmakterna har i samband med bil- dandet av det halvstatliga bolaget Datasaab AB uttalat ett intresse för att stödja svensk dataindustri och även satsat betydande resurseri Datasaab. Via styrelsen för teknisk utveckling har staten i andra sammanhang satsat resurser på utveckling av terminaler och andra utrustningar. Som redan har framgått föreslås ett samarbete mellan staten och kommun— och lands- tingsförbunden i fråga om terminaldatorn Seven S. Vidare bedöms Data- saabs dator Dl6/30 kunna vara ett intressant alternativ för att tillgodose en del av det statliga behovet av generellt användbara smådatorer.

• Sida 238
•  Original

• Sida 239
•  Original

Prop. 1978/79:12] Bilaga 9 239

Bilugu 9 Bilaga till kap. 14 Organisationsfrågor

lnnehällsförteckning

! Inledning ................................................ 240 2 ADB i statsförvaltningen .................................. 240 2.l Datasamordningskommitte'ns betänkande ................... 240 2.2 Remissyttranden ......................................... 24l 2.3 Ledningsgruppens rapport m.m. ........................... 242

3 Övergripande ADB—frågor ................................. 243

• Sida 240
•  Original

Prop. 1978/79:121 Bilaga9 240 [ inledning

l.);rtasamordningskommitten (DASK) behandlar i sitt slutbetänkande A DB och samordning (SOU 1976: 58) även organisationsfrftgor och gör där- vid åtskillnad mellan frågor rörande samordningen av databehandlingen i statsförvaltningen och övergripande princip- och policyfrågor. ] det följan- de behandlas först DASK:s och remissinstansernas synpunkter på den förstnämnda typen av frågor samt vissa andra synpunkter. Därefter redo- visas synpunkter på den andra typen av frågor.