om riktlinjer för JAS-projektet
Regeringens proposition
1982/83: 119
om riktlinjer för JAS-projektet; beslutad den 3 mars 1983.
Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll. På regeringens vägnar OLOF PALME
ANDERS THUNBORG
Propositionens huvudsakliga innehåll
I regeringsförklaringen i oktober 1982 anfördes att en omedelbar analys skulle göras av JAS-projektets ekonomi. Denna ekonomiska analys redovisas nu. På grundval av analysen samt vad som anfördes i den socialdemokratiska motionen till totalförsvarspropositionen förordas att planeringen av JAS- projektet inriktas mot en ram om 24,9 miljarder kr. i
prisläget februari 1981. |
1 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 119
- Utdrag
FÖRSVARSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde
1983-03-03
Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carlsson,
Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peter-
son, Rainer. Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson,
Holmberg, Hellström, Thunborg
Föredragande: statsrådet Thunborg
Proposition om riktlinjer för JAS-projektet
1¶Inledning
Riksdagen godkände den 4 juni 1982 (prop. 1981/82: 102 bil. 2, FöU 18,
rskr 374) riktlinjerna för utveckling och anskaffning inom landet av ett nytt allsidigt användbart flygplanssystem (JAS), som skall ersätta Viggensystemet i början av 1990-talet. I propositionen hänvisades till en av
överbefälhavaren redovisad betalningsplan för JAS-projektet fram till år
2000 om totalt 24,9 miljarder kr. i prisläget februari 1981.
I den partimotion (mot. 2276) som socialdemokraterna avgav med anledning av propositionen hävdades att förslaget om JAS-projektet vilade på ett bristfälligt underlag och att beslutet borde anstå till dess att ett bättre underlag fanns.
I regeringsdeklarationen i oktober 1982 utlovades en omedelbar analys av de ekonomiska förutsättningarna för JAS-projektet.
En sådan analys har genomförts inom försvarsdepartementet. Den bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga.
2¶Föredragandens överväganden
2.1¶Utgångspunkter
Den dåvarande regeringen uppdrog i december 1981 åt försvarets materielverk att förhandla med Industrigruppen JAS om vissa frågor av teknisk, ekonomisk och juridisk natur. Förhandlingarna skulle bedrivas så att ett färdigt kontrakt förelåg senast den 1 maj 1982. Sedan förhandlingarna
avslutats redovisade överbefälhavaren för regeringen och försvarsutskottet ett kompletterande underlag i flygplansfrågan. Underlaget innefattade överbefälhavarens värdering av JAS-systemets tekniska realiserbarhet,
utvecklingspotential, operativa förmåga samt ekonomi. Beträffande den :
ekonomiska ramen konstaterade överbefälhavaren att kostnaderna för ut-
veckling och anskaffning av JAS-systemet inkl. vapen, övrig utrustning och reserver kunde beräknas till 25.7 miljarder kr. i prisläget februari 1981
fram till år 2000. Överbefälhavaren konstaterade vidare att kostnaderna sålunda översteg den tidigare beräknade kostnadsramen med 800 milj. kr.. om avsatta reserver skulle behöva utnyttjas. En marginell sänkning av flygplanens leveranstakt under senare delen av 1990-talet skulle dock. enligt överbefälhavaren, medföra att den tidigare angivna kostnadsramen i
stort sett skulle räcka till. Överbefälhavaren förordade att den ursprungliga leveranstakten skulle hållas och att antalet tlygplan skulle behållas. Om statsmakterna skulle välja att behålla den tidigare angivna kostnadsramen
skulle det dock vara fullt möjligt att reducera det antal flygplan som planerades för leverans före år 2000. |
På uppdrag av regeringen anförde chefen för försvarsdepartementet i
brev till försvarsutskottet den 6 maj 1982 bl. a. att regeringens riktlinjer för JAS-förhandlingarna kunde förverkligas och att förutsättningarna för totalförsvarspropositionens förord för ett svenskt JAS-flygplan därmed var
uppfyllda.
Den dåvarande regeringen uppdrog den 30 juni 1982 åt försvarets mate-
rielverk att beställa proiektering och en första delserie om 30 flygplan av flygplanssystemet JAS. Regeringen föreskrev vidare bl. a. att planeringsinriktningen fram till år 2000 skulle vara att det svenska försvaret inom en
total kostnadsram om 25.7 miljarder kr. i pris- och valutaläget februari 1981 skulle ombesörja utveckling och anskaffning av 140 svensktillverkade flygplan med vapen och kringutrustning.
I den förut nämnda socialdemokratiska partimotionen behandlades bl. a. det ekonomiska utrymmet m. m. för JAS-projektet. Enligt socialdemokra-
terna fanns det i flera avseenden väsentliga brister i det beslutsunderlag
som låg till grund för propositionen. Socialdemokraterna kunde inte godkänna propositionen på det underlag som då förelåg. De förutsatte en noggrann prövning under den fortsatta riksdagsbehandlingen av flygplans-
anskaffningen. Utöver vad som från tekniska, ekonomiska och kommer-
siella synpunkter borde ingå i ett avtal som är godtagbart för statsmakterna borde följande villkor gälla för JAS-projektet.
1. Några löften om framtida anslagsökningar för försvarsmakten får inte
ges.
2. JAS-projektet skall hålla sig inom den av överbefälhavaren anvisade ramen 24,9 miljarder kr. i prisläget februari 1981 fram till sekelskiftet.
3. Projektets prestanda skall långsiktigt svara mot vad överbefälhavaren och chefen för flygvapnet bedömer behövas. Därvid skall luftförsvarsupp-
giften vara den centrala. . 4. Projektets realiserbarhet, som f.n. är oklar, måste kontinuerligt
granskas av de ansvariga militära myndigheterna. Full insyn från staten i
tekniskt och ekonomiskt avseende måste därför finnas. Om allvarliga problem uppstår, måste staten ha rätt att avbryta projektet. Industrin måste i avtalet utfästa sig att ta 2n inte oväsentlig ekonomisk risk i detta sammanhang. Även för driftsäkerheten i projektet måste rimliga garantier ges av industrin.
S. Skulle fördyringar uppstå —t. ex. genom att de militära myndigheterna ställer krav på modifieringar — måste dessa betalas inom ramen för flygvapnets anslag. De får alltså inte inkräkta på det utrymme som enligt nuvarande planering avdelats för övriga försvarsgrenar och ändamål.
6. Staten måste ha fri nyttjanderätt till de teknologiska innovationer och övrigt underlag av likartad natur som kan framkomma under arbetet med: JAS-projektet.
7. För den framtida planeringen inom flygindustrin bör det klargöras att något nytt projekt för utveckling av flygplan inte kan vara aktuellt när utvecklingsarbetena för JAS börjar minska vid 1990-talets början. Industrin måste därför inrikta arbete: mot en flygindustri som är baserad på i huvudsak civil produktion. Skulle det vara möjligt med hänsyn till den militärpolitiska situationen i vår omvärld att genomföra en nedrustning — i enlighet t.ex. med tidigare utfästelser av den svenska regeringen — får också JAS-projektet givetvis omprövas.
Efter det att den socialdemokratiska partimotionen inlämnades insände som tidigare nämnts överbefälhavaren sin värdering i flygplansfrågan. Härvid anmälde överbefälhavaren bl. a. att JAS-projektet är tekniskt realiserbart, att grundversionen med den i kontraktet inbyggda utvecklingspotentialen är operativt godtagbar och att de kommersiella aspekterna är tillfredsställande. Överbefälhavaren föreslog mot bakgrund av redovisade förhållanden att beslut skulle fattas våren 1982.
I den socialdemokratiska reservationen till försvarsutskottets betänkande (FöU 1981/82: 18) anfördes bl. a. att det i betydande utsträckning hade varit möjligt att i avtalsförhandlingarna mellan försvarets materielverk och Industrigruppen JAS uppnå de villkor som har ställts i nämnda motion. Reservanterna underströk emellertid samtidigt att betydande brister kvarstod i beslutsunderlaget. Dessa brister avsåg framför allt JAS-planets prestanda och kostnader.
2.2¶Sammanfattning av analysen av JAS-projektets ekonomi
2.2.1 Allmänt
I analysen konstateras att upphandlingen av JAS-systemet skiljer sig från upphandlingen av tidigare flygplanssystem. Sålunda har industrin getts ett betydande ansvar för utveckling och serieleverans enligt den specifikation som har lämnats av försvarets materielverk. För att klara detta ansvar har de närmast berörda företagen, SAAB-SCANIA AB, Vol-
vo Flygmotor AB, Ericsson, SRA Communications AB (numera Ericsson Radio System AB) och förenade fabriksverken, bildat ett särskilt bolag, Industrigruppen JAS (IG JAS), med vilket materielverket har tecknat avtal. Avtalen omfattar dels en beskrivning av JAS-systemet, dels åtaganden beträffande utvecklingsarbete, produktion, underhåll, garantier, kompletterande förbättringar osv.
I analysen framhålls att JAS-upphandlingen i jämförelse med tidigare flygplansupphandlingar medger en bättre bedömning av de totala framtida kostnaderna. Å andra sidan finns det inte några möjligheter att genomföra större besparingar genom ändringar av den tekniska specifikationen eller genom andra åtgärder. = '
En totalkostnad fastställdes av den dåvarande regeringen och omfattade utveckling, tillverkning, relativt långtgående garantier, underhålls- och kringutrustning, vapen och motmedel samt reservdelar för 140 plan fram till år 2000. Dessutom ingår reserver. Denna totalkostnad är den s.k. JAS-ramen och uppgår enligt beslutet till 28,5 miljarder kr. i prisläget februari 1982. I analysen framhålls att ett projekt med den långsiktighet som det här gäller, innehåller en mängd osäkerheter som inte kan förutses. Projekten blir ofta dyrare än beräknat. I analysen har behandlats två typer av osäkerheter, nämligen dels. tekniska, dels sådana som hänförs till prisoch valutaförändringar.
Ofullständiga specifikationer kan, när de preciseras, leda till högre kostnader. Denna typ av osäkerheter möts genom att reserver avsätts och tas i anspråk samt genom att utvecklingen kontrolleras effektivt. Ambitionerna måste också vägas mot kostnaderna. Oförutsedda händelser leder också till förseningar som i sin tur ger fördyringar. För flertalet av sådana händelser har IG JAS ansvaret, men på vissa punkter har staten ett direkt ansvar. En kalkylerad risk för statens del har uppskattats till 200 milj. kr.
2.2.2 Valutaförändringar och priser
En fjärdedel av försvarets materielanskaffning är erfarenhetsmässigt direkt beroende av valutakurserna. För JAS-projektet utgör anskaffningen från utlandet dock mindre än en fjärdedel.
Under den viktiga förutsättningen att försvarsramen behålls på nuvarande nivå och inflationsskyddas med försvarsprisindex påverkar olika dollarkurser JAS-projektet på det sätt som framgår av följande tabell.
Dollarkurs | Kostnadsökningar
| kr. | (milj. kr.) |
| 5 | "0 |
| 6 | 1400 |
| 7 | 2650 |
Risken för kostnadsökningar bör ställas mot möjligheterna till besparingar inom JAS-ramen och inom den ekonomiska ram som kan förutses för
flygvapnet fram till år 2000.
I analysen exemplifieras följarde besparingsmöjligheter (milj. kr.).
Typ av besparing Belopp Färre antal plan under 1990-talet . ca 500 Minskad ambitionsnivå betr. beväpning. skolflygplan, -
reservdelar m. m. ca 1500
Summa ca 2000
Någon omprioritering från övriga ändamål till JAS inom den förutsedda ekonomiska ramen för flygvapnet bedöms i analysen inte vara lämplig
inom den närmaste tioårsperioden. För tiden från år 1992 till år 2000 finns
ett ännu inte intecknat utrymme inom flygvapenramen. Utgångspunkten bör dock vara att detta utrymme inte i nämnvärd utsträckning kan använ-
das för JAS-projektet, eftersom det måste förutsättas att även andra åtgärder kan bli aktuella för att behålla balans inom flygvapnet under den mycket långa tidsperiod det här gäller. För att beställa flera plan efter år
2000 torde också vissa medel behöva avsättas för förskottsbetalningar.
Enligt vad som nyss har anförts kan det således uppstå kostnadsökningar på sammanlagt 200, 1600 eller 2850 milj. kr., huvudsakligen beroende '
på om dollarkursen är 5, 6 eller 7 kr. under tiden fram till år 2000. Dessa
eventuella kostnadsökningar kan och bör i tur och ordning mötas dels med den del av prisreserven som eventuellt kan avdelas (del av ca 1,8 miljarder kr.). dels med den inom projektet inplanerade reserven (om 2,6 miljarder kr.) för främst tekniska osäkerheter, som sålunda även bör ses som en finansieringsreserv, dels genom ambitionssänkningar enligt de redovisade besparingsmöjligheterna (om ca 2 miljarder kr.).
2.2.3 Slutsatser av analysen
De osäkerheter som har kommit fram i analysen är inte av den omfattningen att de motiverar att projektet avbryts. Om dagens höga dollarkurs består. får man dock vara beredd att sänka ambitionsnivån beträffande viss typ av utrustning, antal flygplan, beväpning o.d. Styrning via en JAS-ram bör behållas. Vidare bör regeringen ha kontroll över den inplanerade reserven om 2,6 miljarder kr. Kontrollen av och insynen i projektet
från regeringens sida bör skärpas, dock utan att rådande ansvarsförhållan-
den förändras när det gäller myndigheterna och industrin. Slutligen visar analysen att avtalets valutaklausuler bör justeras i vissa avseenden, så att svenska underleverantörer får bättre möjlighet att konkurrera om beställningarna.
2.3¶Överväganden
Frågan om ersättning av Viggen-systemet, när det under 1990-talet bör-
jar gå ur organisationen, behandlades av 1978 års försvarskommitté. Kom-
mittén var enig om behovet av ett nytt flygplanssystem efter flygplan
Viggen. Också vid riksdagsbehandlingen år 1982 (prop. 1981/82: 102 bil. 2, FöU 18, rskr 374) rådde bred enighet härom. Såväl i totalförsvarspropositionen som i den socialdemokratiska partimotionen underströks betydel-
sen av att anskaffningen skedde genom utveckling och tillverkning av det s.k. JAS-planet, dvs. ett i Sverige utvecklat och tillverkat plan. För att detta skulle kunna genomföras är det nödvändigt — som konstaterades i motionen — att fatta beslut och genomföra anskaffningen tidigare än vad som från strikt militära synpunkter skulle vara nödvändigt.
I den socialdemokratiska partimotionen tillstyrktes ett genomförande av
JAS-projektet under förutsättning av att vissa specificerade, i det föregående refererade, villkor uppfylldes. Bakgrunden härtill var nödvändigheten att skydda sig för opåräknade kostnadsökningar i framtiden. Möjligheterna att möta dessa kunde bedömas vara mindre än vid tidigare flygplansprojekt. Enligt min mening är det nödvändigt att på det sätt som gjordes i motionen precisera förutsättningarna för att genomföra JAS-projektet. Som framhölls bl.a. i den socialdemokratiska reservationen i försvarsut-
skottet hade försvarets materielverk vid den slutliga överenskommelsen
uppnått flera av de villkor som ställdes i motionen. Det gäller kraven om full insyn i projektet och fri utnyttjanderätt till de teknologiska innovatio-
nerna inom projektet. Jag finner vidare att statens möjligheter att styra och kontrollera projektet är tillgodosedda. Likaså konstaterar jag att överbefälhavaren i sitt kompletterande underlag i flygplansfrågan anser att JAS-systemet är möjligt att förverkliga i tekniskt avseende och att det är godtag-
bart från operativa utgångspunkter.
Vad gäller de ekonomiska villkoren i den socialdemokratiska motionen finner jag att den nu genomförda ekonomiska analysen av JAS-projektet visar att de i huvudsak har uppfyllts.
Den ekonomiska analysen har utgått från den JAS-ram om 25,8 miljarder kr. som den dåvarande regeringen fastställde. Mot bakgrund av de osäker-
heter som redovisas i analysen och med hänsyn till den på grund av det statsfinansiella läget beslutade minskningen av utgiftsramen för det militä-
ra försvaret förordar jag att JAS-projektets ekonomiska ram får uppgå till högst de 24,9 miljarder kr. i prisläget februari 1981 som socialdemokrater-
na förordade i sin partimotion. Denna ram blir således styrande för projektets ambitionsnivå. Jag har därvid utgått från att JAS-ramen kommer att
ges sin andel av den framtida priskompensationen av utgiftsramen för det militära försvaret via försvarsprisindex. De 800 milj. kr. som planeringsmässigt frigörs under 1990-talet inom flygvapnets ram bör bl. a. reserveras
för sådana osäkerheter som den ekonomiska granskningen har visat på.
Sammanfattningsvis konstaterar jag att det som jag nyss har anfört och vad som i övrigt framgår av den ekonomiska analysen medger en fortsättning
av JAS-projektet. |
Jag vill i detta sammanhang också erinra om att överbefälhavaren — som jag tidigare har anfört —i sitt kompletterande underlag i flygplansfrågan konstaterat att en marginell sänkning av flygplanens leveranstakt under senare delen av 1990-talet medför att den tidigare angivna ramen om 24,9 miljarder kr. i stort sett räcker till för att förverkliga JAS-projektet.
För att säkerställa att JAS-projektet utvecklas med den av mig förordade ekonomiska inriktningen, bör det ankomma på regeringen att uppdra åt överbefälhavaren och chefen för flygvapnet att i samband -med den årligen återkommande rapporteringen av JAS-projektet inkomma med förslag till hur JAS-projektet skall kunna minskas med 800 milj. kr. Vidare bör det ankomma på regeringen att ge myndigheterna de direktiv som föranleds av den genomförda ekonomiska granskningen. Jag bedömer att rådande ansvarsförhållanden när det gäller myndigheterna och industrin inte behöver förändras.
Jag vill slutligen beröra det industripolitiska villkoret. Som jag tidigare
har anfört innebär ett genomförande av JAS-projektet — från vissa syn-
punkter — att flygplansanskaffnirgen tidigareläggs. Med de bedömningar som nu kan göras följer härav att berörda industrier måste göra särskilda
ansträngningar för att möta de problem som på sikt kan uppstå när först
utvecklings- och sedan tillverkningsarbetena på JAS-planen börjar avta. De ansträngningar som industrierna under de senaste åren har gjort för att minska sitt beroende av militär produktion visar enligt min mening att de är "införstådda med problemet och jag utgår från att de i framtiden intensifierar sina ansträngningar med denna inriktning. Den kompetens och yrkesskicklighet som finns inom industrin utgör en god grund i sådana strävanden.
Jag vill i detta sammanhang också nämna att chefen för industridepartementet kommer att tillkalla en kommitté för att följa JAS-upphandlingen med sikte på att så stor del som möjligt av beställningarna förläggs "till Sverige. Enligt tidigare åtaganden har IG JAS förklarat sig beredd att ta till vara alla möjligheter att öka den svenska industriella andelen inom JAS-systemet. IG JAS kommer även att verka för att nya teknologiområden genom JAS-projektet kommer övrig svensk industri till godo samt att sysselsättningen inom främst sysselsättningssvaga regioner ökas med 800
nya arbetstillfällen. IG JAS har i en första rapport nyligen redovisat läget
härvidlag. Jag vill särskilt understryka angelägenheten av att företagen vid diskussioner om direkt och indirekt industrimedverkan gör särskilda ansträngningar för att förlägga produktion till Norrbottens län.
Enligt riksdagens beslut vid 1931/82 års riksmöte (FöU 1981/82:18, rskr 374) skall regeringen i särskild ordning låta försvarsutskottet följa arbetet
med projektet. Jag finner det därför naturligt att i detta sammanhang beröra arbetsläget inom JAS-projektet så som det rapporterats under hös- : ten 1982. Organisation och arbetsformer för JAS-projektet har skapats, "varvid en ny enhet hos chefen för flygvapnet, benämnd JAS-rådet, har inrättats. Arbetet med den s.k. Rockwellvingen har avbrutits, eftersom den tekniskt inte medför den förväntade prestandahöjningen. I övrigt framgår att inga avvikelser har gjorts från den fastlagda planeringen. Jag konstaterar sålunda att projektet följer den uppgjorda planeringen.
3¶Hemställan
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen
att godkänna de riktlinjer för JAS-projektet som jag har förordat.
4¶Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt fram.
| 11
Bilaga 1983-02-28
EKONOMISK ANALYS AV JAS-PROJEKTET
| : bj Prop: 1982/83: 119
Sammanfattning och slutsatser
Bakgrund
Det råder politisk enighet om att det behövs ett nytt flygplanssystem som efterföljare till Viggensystemet. Nå riksdagen i juni 1982 beslutade om ett nytt flygplanssystem (JAS) anförde emellertid socialdemokraterna att ytterligare utredningar borde göras innan beslut kunde fattas om utveckling av ett inhemskt system. 81.a. ansågs de ekonomiska kalkylerna vara ofuliständiga.
I regeringsförklaringen i oktober 1982 anfördes att en omedelbar analys skulle göras av JAS-projektets ekanomi.
Denna analys har nu färdigställts.
Upphand]l ingsformen
upphandlingen av JAS-systemet skiljer sig från upphandlingen av tidigare
flygplanssystem. Sålunda gäller följande.
- Industrin har ett betydande totalansvar för utveckling och serieleverans enligt specifikation som lärnats av staten genom försvarets mate-
rielverk (FMV).
- För att klara detta har närmast berörda industrier (SAAB-SCANIA AB, volvo Flygmotor AB, Ericsson, SRA Communications AB, Förenade Fabriksverken) bildat ett särskilt bolag Industrigruppen JAS (IG JAS), vilket FMV tecknat avtal med.
- Avtalet omfattar dels beskrivning av JAS-systemet, dets åtagande beträffande utvecklingsarbete, produktion, underhåll, kompletterande
förbättringar (s.k. typstöd) osv.
I jämförelse med tidigare flygplansupphandlingar medger således JASupphandlingen en bättre bedömning av de totala framtida kostnaderna. å andra sidan finns det inte möjligheter att genomföra större besparingar genom ändringar av teknisk specifikation eller andra Åtgärder.
JAS-ramen
En totalkostnad fastställs av regeringen omfattande utveckling, till-
verkning, relativt långtgående garantier, underhålls- och kringutrust-
ning, vapen och motmedel samt reservdelar för 140 plan fram till år 2000. Dessutom ingår reserver. Denna totalkostnad är den s.k. JAS-ramen
och uppgår till 28,5 miljarder kr. i orisläget februari 1982. |
Osäkerheter
Ett projekt som det ovan beskrivna, med den långsiktighet som det när gäller innehåller en mängd osäkerheter som definitionsmässigt inte kan förutses. Osäkerheterna medför vanligtvis högre kostnader. I analysen har behandlats två typer av osäkerheter, nämligen dels tekniska, dels sådana som hänförs till pris- och valutaförändringar. |
Tekniska osäkerheter
De tekniska osäkerheterna är av två slag.
1. Ofullständiga specifikationer kan när de preciseras leda till högre
Kostnader. Denna typ av osäkerheter möts med att reserver avsätts
samt genom en effektiv kontroll av utvecklingen och ianspråktagandet
av vissa reserver, Ambitionerna måste också vägas mot kostnaderna.
| 2. Aförutsedda händelser leder till förseningar som i sin tur ger för-
dyringar. För flertalet av sådana händelser har IG JAS ansvaret, men
på vissa punkter har staten ett direkt ansvar. En kalkylerad risk för
detta ansvar har uppskattats till 200 milj.kr.
Valutaförändringar och priser
En fjärdedel av försvarets anskaffning är erfarenhetsmässigt direkt valutakursberoende. Upphandlingar inom ramen för JAS-projektet är en
mindre del av denna upphandling. En förändrad dollarkurs påverkar JAS-.
systemets kostnader till år 2000 enligt följande.
| Dollarkurs | JAS-kostnader | Äkningar | ||
| [kr.) | 5 6 | (miljarder kr.) | 28,5 30,2 32,0 | (niljarder kr.) - + 1,7 + 3,5 |
Prishöjningar i allmänhet kompenseras genom en uppräkning av JAS-ramen med försvarsprisindex (FPI). Frarenhetsmässigt kompenserar inte "PI hela prisuppgången för materielprojekt. ?risreserver har därför avsatts.
Härtill kommer att språngvisa kraftiga valutauppgångar bara delvis kompenseras genom FPI.
Under den viktiga förutsättningen att försvarsramen bibehålls på nuva-
rande nivå och inflationsskyddas med försvarsprisindex bör följande kostnader kalkyleras vid olika dotlarkurser.
| Dollarkurs | Kostnadsökningar | ||
| (kr.) | 5 6 7 | (milj. kr.) | - 1 400 2 650 |
Besparingsmöjligheter Risken för kostnadsökningar bör ställas mot möjlighet till besparingar inom JAS-ramen och inom en förutsedd flygvapenram. I analysen exemplifieras följande besparingsmöjligheter (milj.kr.).
Färre antal flygplan under. 1990-talet ca 500 Minskad ambitionsnivå beträffande beväpning,
skolflygplan, reservdelar m.m. | ca 1 500
Summa ca 2 000
Någon omprioritering från den övriga förutsedda flygvanenramen till JAS
torde inte vara lämplig inom den närmaste tioårsperioden. För tiden från år 1992 till 2000 finns ett ännu ej intecknat utrymme inom flyavapenra-
men. "Utgångspunkten bör dock vara att detta utrymme inte i nämnvärd utsträckning Kan användas för JAS-projektet, eftersom det måste förut-
sättas att även andra åtgärder kan bli aktuella för att behålla balans
inom flygvapnet under den mycket långa tidsperiod det här gäller. För att beställa flera plan efter år 2000 torde också vissa medel behöva avsättas som förskott.
Slutsatser
Slutsatsen av ovanstående är således att det kan uppstå kostnader på sammanlagt 200, 1 600 och 2 850 milj.kr. beroende på om dollarkursen är
5, 5 eller 7 kr. under tiden fram till år 2000.
Dessa eventuella Kostnadshöjningar kan och bör i ordning mötas med
(1) de delar som eventuellt kan avdelas av prisreserven (delar av ca
1,8 mirjarder kr.),
(2) den inom projektet inplanerade reserven om 2,6 miljarder kr., som
sålunda även bör ses som en finansieringsreserv,
(3) ambitionssänkningar enligt ovan (om ca 2 miljarder kr.).
En slutsats av detta är att regeringen bör ha kontroll? över den inplanerade reserven, dels för att kunna kontrollera den tekniska utvecklingen, dels - vid behov - kunna använda del av denna som finansieringsreserv.
Följande faktorer bör tas med vid regeringens bedömning av JAS-projektet.
1. De osäkerheter som framkommit i analysen är inte av den omfattningen att da behöver medföra att projektet avbryts. Om dagens höga dollarkurs
består, får man vara beredd att sänka ambitionsnivån. beträffande viss
typ av utrustning, antal plan, beväpning o.d.
2. Ett beslut om fortsättning av JAS-projektet förutsätter emellertid att statsmakterna även fortsättningsvis är Seredda att tilldela försvaret i stort sett nuvarande resurser som årligen uppräknas via försvarsprisindex, Om inte samhällsekonomin tillåter detta, kommer JAS-projektet att medföra obalanser genom att ta i anspråk en oproportionerligt star
del av försvarsramen.
3, JAS-projektets styrning via an JAS-ram skall bibehållas och reqgeringen skall ha kontroll äver den inclanerade reserven om 2,6 milj.kr. Vidare bör kontrollen och insynen i projektet från regeringens sida stramas
upp dock utan förändring av rådande ansvarsförhållanden för myndiaheter
och industri.
Slutligen har under granskningsarbetet framkommit att vissa justeringar av avtalets valutaklausuler bör ske så att svenska underleverantörer får bättre möjlighet att konkurrera.
1. Bakgrund
Ne svenska flygstridskrafterna destår f.n. av 12 divisioner iaktflyg i1l divisioner J 35 Iraken och 1 division JA 37 Yiaqgen), 5,5 divisioner attackflyg (AJ 37 Yiggen) och 3 divisioner saaningsflyg IS 37 Viggen). Härtill kommer 5 divisioner lätt attackflyg (SK 50), som fradsmässigt främst används som skolflygplan. Jaktflygets unpgift är luftförsvar, attackflygets uppgift är att i anslutning till vår gräns och kust >5ekämpa en angrivares invasionsstyrka och spaningsflygets. uppgift är att
förse den högsta ledningen med erforderligt underrättelseunderlag.
Frågan om ersättning av dagens attackflyasystem har varit föremål för omfattande utredningar under hela 1970-talet. 31.a. har studerats ett
nytt lätt attackflygplan (B3LA resp. A 38/SK 38), en vidareutveckling av
JA 37 Viggen till ett medeltungt attackflygplan (A 20) samt två versioner av beväpnade skolflygplan (SK 1 och SK 2). Mika modifieringsgrader
av J 35 Draken har även studerats.
Överbefälhavarens långsiktiga studier inför 1978 års: försvarsbeslut
visade på ett operativt behov av ett nytt gemensamt flygplan för jakt-, attack- och spaningsuppgifter under 1990-talet (JAS). fetta gällde för
alla studerade ekonomiska. nivåer.
Överbefälhavaren föreslog i sin flygplansutredning från februari 1980 att i stället för ovan nämnda alternativ skulle flygplansanskaffningen inriktas mot en total omsättning av hela Viggensystemet i början av 1990-talet med ett JAS-system. Våren 1980 godkändes denna principinrikt-
ning av riksdagen (prop. 1979/80:117, FöU 13, rskr 316). Studier avseen-
de möjligheterna att inom Sverige utveckla ett nytt allsidigt användbart flygsystem som ersättare för hela Viggensystemet skulle bedrivas inför 1982 års försvarsbeslut inom en kostnadsram av högst 200 milj.kr. Härvid förutsattes att industrin skulle avsätta lika mycket för studiens genom-
2¶Riksdagen 1982/83. I saml. Nr 119
Prop. 1982/83: 119 : 18
förande, samt att upphandlingen skulle ske enligt nya arinciner med större ansvar och ekonomiskt risktagande för industrin. Vidare skulla utiändska JAS-system studeras. Socialdemokraterna reserverade sig mot detta beslut och ansåg att studierna kunde bedrivas inom en lägre xostnadsram.
Äverbefälnhavaren inkom den 1 oktober 1931 med underlag för regeringens ställningstagande inför försvarsebeslutet 1982 med förslag att utveckla ett inhemskt sammanhållet flygplanssystem JAS under förutsättning att vissa tekniska, ekonomiska och juridiska frågor kunde lösas på ett tillfredsställande sätt.
1978 års försvarskommitté uttalade i sitt betänkande från november 1981
att det föreligger ett behov av att nytt flygplanssystem som efterföljare till Viggensystemet. De socialdemokratiska ledamöterna ansåg dock att tillräckligt beslutsunderlag inte då fanns för att förorda svensk JAS. Jen borgerliga majoriteten förordade ett ja till svensk JAS.
Den dåvarande regeringen gav den 3 december 1981 försvarets materielverk i uppdrag att genomföra förhandlingar med industrigruppen JAS (IG JAS). Förhandlingarna skulle vara slutförda senast den 1 maj 1982.
Överbefälhavaren inkom den 30 april 1982 med ett färdigförhandlat avtal
där han också angav att tidigare kvarstående frågor av teknisk, ekono-
misk och juridisk natur nu bedömdes som tillfredsställande lösta.
Riksdagen fattade den 4 juni 1982 beslut om att utveckla ett nytt all-' sidigt användbart flygsystem (JAS) samt att anskaffa en första delserie om 30 flygplan JAS. Socialdemokraterna reserverade sig mot detta beslut och ansåg att ytterligare utredningar borde göras innan beslut kunde fattas. 81.a. ansågs de ekonomiska kalkylerna vara osäkra.
Den dåvarande regeringen beslutade den 30 juni 1982 att försvarets materielverk hos IG JAS fick beställa utveckling och anskaffning av 30 flydplan JAS. Vidare beslutades att totalramen för flygplanssystem JAS för perioden fram till år 2000 högst fick uppgå till 25,7 miljarder kr.
(pris- och valutaläget februari 1981).
I regeringsfäörklaringen i oktober 1982 anförs att en omedelbar analys skulle göras av JAS-projektets ekonomi. I det följande redovisas denna ekonomiska analys. "
2. - JAS-ramen
2.1¶Medel för JAS-systemet till år 2000
Jen dåvarande regeringen angav i sitt beslut den 30 juni 1282 den ekonomiska ramen för JAS-systemet fram till år 2000. "Jenna ”am om 25,7 miljarder kr. i pris- och valutaläget februari 1981 omfattar utveckling av flygplanssystemet JAS, tillverkning av 140 flygplan JAS med underhållsoch <ringutrustning, vapen och motmedel för 140 flygplan samt reserver.
Vid beräkningen av JAS-ramen om 25,7 miljarder kr. förutsattes en dollarkurs om 4,58 kr. (februari 1981). En "bästa" bedömning av andelen ut-
ländskt innehåll gjordes. Vid definition av ramen förutsattes att even-
tuella förskott för flygplan som skall levereras efter år 2900 inte
skulle ingå. Vidare förutsattes att JAS-systemets andel av personalkostnaderna vid försvarets materielverks provningsavdelning, samt JAS-systemets andel av kostnaderna för driften vid försvarets försöksplatser inte skulle ingå i ramen. JAS-systemet skulle således i detta avseende behandlas Då samma sätt som andra materielobjekt inom försvarsmakten. Löner för personalen vid försvarets materielverk (FMV) skall således betalas från anslaget F 4, Försvarets materielverk och driften av försöksplatserna från anslaget I 4. Flygvapenförband: Forskning och utveckling. Hänsyn till dessa kostnader har alltså tagits vid beräkning av
flygvapnets övriga anslag men dé ingår definitionsmässigt inte i JAS-
ramen.
I regeringsbeslutet den 30 juni 1982 angavs också principer för uppräkning av JAS-ramen till nytt prisläge som redovisas i det följande. Den prisomräknade JAS-ramen om 28,5 miljarder kr. (prisläget februari 1982) fördelar sig enligt vad som framgår av följande tabell (milj.kr.).
Tabell 1
Anslag Budgetår
.1982/ 1983/ 1984/ 1985/ 1986/ 1987/ 1988/89- 1993/94-
33 84 35 36 37 88 1992/93 -1999/2200
D 2. Flygva-
penförband:
Materielan-
skaffning 34 112 108 114 36 397 4.793
D 4. Flygvapenförband: Forskning och
utveckling 623 839 c84 1223 1 111 1472 3 854
D2+04 707 95l 1692 1337 1197 1 869 . 8 647 12 700
Summa 1983/84 - 1987/88 oe 7.153
Summa 1982/83 - 1999/2000 "28 500
Tabellen visar de medel som har inplanerats för innevarande budgetår (1982/ 83) samt de medel som överbefälhavaren inplanerat i programplanen för perioden 1983/84 - 1987/88. -Vidare visar tabellen de medel som överbefälhavaren och chefen för flygvapnet avsatt för JAS-projektet under perioderna 1988/89 = 1992/93 och 1993/94 - 1999/2006.
2.2 Principer för prisuppräknirg
Enligt regeringsbeslutet den 30 juni 1982 skall JAS-ramen prisregleras enligt de princiover som gäller för övriga materielobjekt inom försvarsmakten, dvs. med nettoprisindex (NPI) och sin andel av prisreserverna (skillnaden mellan materielprisindex och nettoprisindex). JAS-ramen, som i redaeringsbeslutet andavs till högst 25,7 miljarder kr. i prisläget februari 1981, har uppräknats enligt dessa principer. Således har ramen uppräknats med förändringen av NPI från februari 1981 till februari 1982, vilken är 10,46 >.
Vidare har JAS-ramen tilldelats sin andel av de prisreserver som överbefälhavaren anvisat försvarsgrenscheferna att avdela inom befintliga ekonomiska -ramar (0,5 3 för materielanskaffning och 1 3 för forskning och utveckling). Prisomräkningen av ramen har skett på följande sätt:
25 700 milj.kr. + 10,46 3 x (25 700 + 108!) milj.kr. = 28 507 milj.kr.
2.3¶Slutsatser
Den granskning som gjorts av grunderna för beräkning av JAS-ramen och principerna för prisregleringen av ramen har lett till slutsatsen att
dessa dör ligga fast. Iet är av synnerligen stor vikt att an politisk
ramstyrning av arojektet tillämpas. Styrningsprinciperna bör ansluta till de principer som gäller för försvarsplaneringen i övrigt. 3eräkningen av prisreserverna bör dock ske utifrån de genomsnittliga årsvolynerna för materielanskaffning resp. forskning och utveckling och inte de årsvolymer som gäller det första budgetåret. En successiv uppföljning av användningen av prisreserver bör dock ske. Detta innebär att ramen skall
äkas med ca 70 milj.kr.2) Behandlingen av valutaförändringar kommenteras senare.
3. - JAS-systemets kostnader till år 2000
IInder punkten 2.1 har redovisats de av överbefälhavaren inplanerade
medlen för JAS-systemet fram till år 2000 samt förutsättningarna för
dessa.
I nedanstående tabell redovisas JAS-systemets kostnader fram till år 2900. Dessa kostnader redovisas utifrån utgångspunkten att minsta möj-
liga förskott utbetalas till industrin och att utbetalningarna så nära
som möjligt anpassas till upparbetningen hos industrin. Detta innebär att utbetalningsbehovet i närtid är lägre och på 1990-talet större än inplanerade medel. Tabellen är upprättad med olika valutakurser som
i) Andel av prisreserv. |
2) 1 box 9163 milj.kr. + 0,5 3 x 16 537 milj.kr. = 173 milj.kr.
(173-108) x 10,46 & = 70 milj.kr.
grund. Förutsättningen är då att den i tabellen angivna valutakursen gäller vid varje utbetalningstillfälle fram till år 2000. Vidare har antananden gjorts såväl om vissa utbetalningar för vapen som ännu inte finns kontrakterade som om reservernas fördelning över tiden. Andra antaganden som också måst göras gäller andelen utländskt innehåll inom de olika delposterna. iInderlaget baserar sig på försvarets materielverks praduktionsplan för perioden 1982/383 - 1992/93 och för nerioden 1993/94
= 1999/2000 på beräkningarna i Ä8:s flygplansunderlag i april 1282.
Tabell 2
JAS-systemets kostnader fram till år 2000 (milj. kr.)
1982/83 - 1987/8& 1988/89 - 1992/93 1993/94 - 1999/2000 1982/83 - 1999/2000
:0 5:00 5:65 T:i6 5:00 5:65 T:16 5:00 5:65 T:16 5:00 5:65 T:16
Utveckling och delserie 1 och 2 kb 931 5 069 5 390 4 hbl6 & 5TT. hk 952 9 168 9 617 10 660 18 515 19 263 21 002
Vapen- och sambands- | : system 1327 1 362 1376 1875 2080 2 262 2898 3 031 3 341 6 226 6 k53 6 979 Typstöd, övrigt . . och reserv 590 606 Shhb 1 166 1191-21 299 2998 3 148 3 k9T 3 732 bog9s 5 bbo
6 848 TOM? 1409 OT 562 T 848 8 513 15 063 15 196 17 b99 29 475 30 661 33 422
Avgår förskott för lev. efter år 2000 1 02T 1 056 21 118 1027 1054 1 118
Ran före år 2000 28 446 29 607 32 303
Vid en granskning av kostnadsfördelningen äver tiden finner man att de
variationer i kostnaderna "för JAS-projektet som årsvis måste hanteras
inom chefens för flygvapnet totala materielanskaffningsram vid antaganden om olika valutakurser är procentuellt relativt små. I första delen av perioden 1982/83 - 1987/88 är det storleksordningen 50 - 70 milj.kr.
per budgetår och i slutet av perioden ca 200 milj.kr. per budgetår. Dessa kostnader skall således ställas i relation till flygvapnets årsvi-
sa Mmaterielanskaffningsram som i genomsnitt under perioden uppgår till "Ca 3 200 milj.kr. Variationerna på grund av valutakursändringar med nu
antagna kurser är alltså ca 2 - h 3 av planeringsbeloppen. Detta påvisar möjligheterna att inom flygvapnets ram från budgetår till budgetår lik-
viditetsmässigt möta fluktuationer i valutakursen. Detta skall deck
skiljas från att an långsiktig hög dollarkurs har stor påverkan på oro-
jektets kostnad och på flygvapnets totala materielanskaffning. Inplanerade medel för perioden fram till 1992/93 överstiger JAS-systemets Kostnader, medan medlen i perioden 1993/24 - 1999/2000 underskrider kostnaderna. Metta är en fråga som överbefälhavaren i sin programplan för försvaret måste ta hänsyn till vid varje planeringstillfälle.
4, JAS-kontrakten
4.1 Kontrakten med IG JAS och direktleverantörerna
Huvuddelen av JAS-projektets genomförande är reglerat i ett avtal tacknat mellan FMV och Industrigruppen JAS AB (IG JAS). Ien senare har bil-
dats av de fem största leverantörerna för att i enlighet med statsmak-
ternas direktiv skapa en industriell förhandlingspart med totalansvar för utveckling och serieleverans. Delägare i IG JAS är Saab-Scania -AB, Volvo Flygmotor AB, Telefonaktiebolaget L M Ericsson, SRA Communications
AB och förenade fabriksverken. Deläaarna har i anslutning till avtalet
gemensamt lämnat en förbindelse, daterad den 29 april 1982, med åtagande för fullgörande av IG JAS leveranser samt borgen för betalningsskyldighet.
Leveransernas omfattning och innehåll definieras i en projektspecifikation, som bdeskriver JAS-systemets utformning i funktions- och prestandatermer. Därutöver omfattar avtalet åtaganden beträffande produktion, underhåll, typstäd, modifieringar, teknikspridning och ett antal ontio-
ner på tilläggsutrustning.
Vissa i systemet ingående utrustningar anskaffas av FMV hos andra leverantörer, s.k. direktleverantörer, och integreras i systemet av IG JAS. FMV skall även tillhandahålla vissa provningsresurser utan kostnad för IG JAS. Härigenom finns även hos FMV - utöver gransknings- och uppföljningsverksamheten - ett direkt deltagande i projektets genomförande, ehuru mindre än som har varit vanligt i tidigare projekt.
Huvudkontraktet med IG JAS är ett fastoriskontrakt, som innehåller åtaganden för utveckling (s.k. typarbete), produktionsförberedelser, leverans av 30 stycken flygplan (delserie 1) och stödsystem. Yidare ingår en modifieringslinje för delserie 1 med åtagande att dessa flygplan skall
Prop. 1982/83: 119 oe 24
äverensstämma med det fullgjorda typarbdetet. Arsakan till detta är att typarbetet avslutas först sedan oroduktionen har påbörjats och att resultat från de första tre årens ”lygverksamhet vid förband skall kunna beaktas. Avtalet omfattar även att åtagande: för att drift- och underhållskostnader skall hållas inom vissa värden. I avtalet finns inskrivet
takpriser för flygplan 21 - 149 Idetiseria 2).
Förutom traditionell garanti mot fet i konstruktion, tillverkning eller materiel omfattar avtalet ett antal ytterligare garantier, t.ex.
- användningskostnadsgarantier som begränsar underhållskostnaderna för såväl flygplan som motor,
- garanti not styrsystemfel intill år 2009,
- garanti för genomloppstider för utbytesenheter vid central verkstad
inom IG JAS. |
I jämförelse med det garantisystem som gäller för Viggensystemet har en
väsentlig förbättring skett, främst på motorunderhållsområdet.
Vid sidan av beställningen hos I3 JAS avtalar FMV med andra leverantörer (direktleverantörer) om utveckling, tillverkning eller anpassning av vissa delsystem, som är avsedda att installeras i etler hängas på flygplan JAS. IG JAS åtar sig att under typarbete och serietillverkning samordna och integrera direktlevaranserna i JAS-flygplanet. es
De ekonomiska villkoren grundas på fasta priser med indexreglering. Kontraktets prisnivå är l:a kvartalet 1981. Justeringar för förändring av valutakurser från de i avtalet angivna samt för differenser mellan svensk och utländsk indexutveckling skall göras årligen i efterskott, vilket kommenteras i det följande. Avtalet innehåller dels en vinstdelningsregel dels en vinstbegränsningsregel för IG JAS.
FMV har enligt avtalet full insyn i de grundläggande underlagen inom IG JAS, bl.a. beträffande kostnadsutvecklingen för JAS-verksamheten och
årsbudgetens innehåll och fördelning på JAS respektive ävrig verksamhet.
FW har också rätt att ta del av allt tekniskt och ekonomiskt underlag, som erfordras för FMV:sS granskningsverksamhet.
Prop. 1982/83: 119 [NS "in
Staten har rätt att häva avtalet aå grund av icke upofyllt åtagande, väsentlig försening ellar icke skäliga priser för delserie 2. Skulle detta inträffa är IG JAS - till skillnad mot vad som gällt i tidinara avtal - förpliktigad att erlägga ett betydande vitesbelopo och har ej heller rätt att få ersättning för sina avvecklingskoastnader.
Staten har även rätt att avbeställa utan angivande av skäl, varvid IG JAS har rätt till ersättning för upparbetad självkostnad inklusive självkostnader för avveckling samt skälig vinst.
4.2¶Juridiska synpunkter nå kontrakten
Den använda upphandlingsformen skiljer sig från tidigare gängse former. För att kompensera bristande erfarenheter från den föreskrivna upphandlingsformen har med tillskott av kommersiell och affärsjuridisk expertis ett omfattande arbete lagts ned på avtalets utformning i fråga om prisoch betalningsbestämmelser, garantier, rättigheter och skyldigheter m.m. Framförd kritik mot avtalet har granskats även av fristående juridisk expertis, som också framfört synpunkter på vissa speciella frågor inom avtalskomplexet. De viktigaste av dessa frågor har varit om den använda avtalsuppläggningen är lämplig och möjlig att administrera, dels om IG JAS verksamhet är 'tillfredsställande angiven i bolagsordningen och dels om fullgörandegaranti och borgensförbindelser är tillfredsställande. Enligt både FMV och den fristående expertisen har detta tillgodosetts tillfredsställande bl.a. med den tidigare refererade förbindelsen från IG JAS" delägarföretag. |
Utredningsmannen 3. Hinberg (Utredningen om försvarsupphandling) har framfört kritiska synpunkter på den nya upphandlingsformen. Winbergs synpunkter har remissbehandlats. Remissinstanserna delar inte den av utredningsmannen framförda kritiken.
Vid en granskning av avtalet kommer man av naturliga. skäl till att den viktigaste förutsättningen för ett lyckligt genomförande av projektet såväl tekniskt som ekonomiskt - är att specifikationerna kunnat göras tillräckligt klara och entydiga samt att typarbete och serielaverans äger rum enligt den tidsplan som IG JAS och FMV överenskommit om. Internationella erfarenheter bekräftar detta.
Den systemupphandling som avtalet omfattar är specificerad i an projektspecifikation, som beskriver vad industrin offererat, och som i sin tur grundats på en av FMV uppgjord huvudspecifikation. I denna mycket omfattande samling dokument beskrivs sålunda materiel och funktioner som till stora delar ännu inte existerar, men som skall förverkligas under en följd av år i utvecklingsarbetet. Trots att ett omfattande arbete har
genomförts måste det på detta tidiga stadium självfallet finnas att antal tekniska lösningar som återstår att verifiera.
Jet är frimst detta problem som gjort att man vid upphandling av komplexa system i allmänhet valt <ostnadskontrakt - ofta i etapper - för utvecklingsarbetet för att sedan gå över till fastpriskontrakt, när serieproduktionen är definierad cch verifierad. 'Utvecklingsarbetet inne- Sär bl.a. att i detalj definiera en ännu ej existerande »nrodukt. DNen risk som enligt avtalet IG JAS' delägarföretag löper består bl.a. i att avbeställning är möjlig för bestillaren, vilket tidigare har redovisats under punkt 4.1.
Av minst samma betydelse som den affärsjuridiska utformningen av avtalet torde emellertid vara förtroendet mellan staten och industrin i ett projekt av denna storleksordning. Viktiga faktorer härvid är självfallet den engagerade industrins starka ambition att för lönsamhet och fortlevnad i branschen komma till produktion, för vilket behövs ett lyckat utvecklingsarbete, och att avtalet ger möjlighet för kunden att fortlöpande följa arbetets framåtskridande - tekniskt och tidsmässigt.
I socialdemokraternas motion våren 1980 om JAS-projektet framhölls bl.a. "att statens medel bör läggas ut så att man bidrar till ett väsentligt större mått av samverkan och samarbete mellan berörda svenska industrier än hittills". 2iksdagen beslutade i enlighet härmed.
Svensk flygindustri har mot bakgrund av statsmakternas krav samordnat sin verksamhet rörande JAS till ett gemensamt bolag IG JAS. Detta har
"också medfört en ny avtalsform.
I socialdemokraternas motion våren 1982 om JAS-projektet framhölls bl.a. "uppläggningen av 4e pågående avtalsförhandlingarna med IG JAS har varit ett avtal som dels omfattar en längre gående beställning än tidigare
varit vanligt, dels mer ingående reglerar förhållandet mellan parterna
staten - industrin. Det är i och för sig en utformning som vi kan stöd-
ja".
4.3¶Principer för valutakompensation
Som tidiaare framhållits är JAS-avtalet ett fastpriskontrakt, dvs: har ett fast oris angivet i viss orisnivå (1:a kvartalet 1981).
Justering av det fasta priset sker med hänsyn till differenser neltan svensk och utläindsk indexutveckling samt för förändringar av valutakurser jämfört med de i avtalet angivna. Jr ekonomisk beslutssynpunkt innevär den valda prisjusteringsklausuten att IG JAS gör sina val mellan utländska och inhemska underleverantörer med utgångspunkt från i avtalet angiven valutakurs. En svensk devalvering påverkar ur denna synpunkt inte detta val men kan däremot påverka statens slutliga kostnad beroende på relationen mellan index- och valutautvecklingen för de olika valutorna.
IG JAS har i en rapport den 11 februari 1982 till dåvarande regeringen uttalat avsikten att tillvarata alla möjligheter att på konkurrensmässiga villkor öka de svenska insatserna.
Mot bakgrund av regeringens ekonomiska politik vad gäller det svenska näringslivets konkurrenskraft gentemot utlandet och den utveckling som skett av dollarkursen under senare tid förefaller det likväl motiverat att kräva ett tillägg till avtalet på denna punkt. Syftet med ett tilllägg skulle härvid vara att säkerställa att svenska företags konkurrensfördelar till följd av devalveringen verkligen tillvaratas. FMV bör ges i uppdrag att med IG JAS överenskomma om ett avtalstillägg med denna
innebörd. En möjlighet att uppnå &n sådan effekt kan vara att överens-
komma om särskilda överläggningar när valmöjlighet mellan svenska och utländska underleverantörer föreligger.
5. Tekniska osäkerheter
5.1. Generella erfarenheter
Hos projekt som råkat ut för kostnadsökningar har man erfarenhetsmässigt
funnit de två viktigaste orsakerna vara inflatoriska eller valutamässiga faktorer ach/etler felbedömningar av arbetsmängden. Jen förstnämnda
orsaken behandlas i annat avsnitt.
Större arbetsmängd än beräknad är vanlig hos tekniskt avancerade projekt och brukar under utvecklingsarbetet orsakas av
- ändrade förutsättningar och/eller nytillkommande krav jämfört med den
ursprungliga soecifikationen,
- tekniska lösningar i konstrukiionsarbetet har mött svårigheter som
fordrar. icke förutsedd komplettering av forsknings- och kunskapsun-
derlaget,
- förutsatt utländsk. tekniköverföring eller leverans av utländsk mate-
riel uteblir eller saknas vid behovstidpunkten, vilket orsakar änd-
ringar och ökade egna insatser,
- samordningen förloras vid utveckling av med varandra samverkande och
av varandra beroende delsystem, varigenom integration till ett fär-
digt system fördröjs och väntetider uppkommer,
- oprovnings- och verifieringsverksamheten fördröjs eller hindras av
brist på provmateriel, felaktigheter, ogynnsamt väder: eller haverier.
Nämnda störningar förekommer alltid i större eller mindre omfattning i utvecklingsarbeten och vissa marginaler finns därför inlagda. Kompetent reservkapacitet finns i allmänhet bara i begränsad omfattning. Resultatet av en mera allvarlig störnirg blir: därför i regel - vid bibehållen ambitionsnivå - att seriestarten försenas.
Varje sådan försening innebär en kostnadsökning, som är proportionell mot förseningstiden och den i utvecklingsarbetet engagerade personalvolymen. Även en avsiktlig senareläggning kan öka totalkostnaden, om inte den berörda personalen under motsvarande tid kan utnyttjas i andra projekt. ”
Prop. 1982/83: 119 | 29
Je slutsatser som kan dras av ovan refererade aenerella förhållanden i strävan att undvika kostnadsökningar är dels att man i möjligaste mån bör undvika ändringar och avvikelser från den ursprungliga inriktningen och uppläggningen av arbetet, dels att ett innehållande av den uppgjorda tidsplanen ger bästa säkerhet mot att överskridande av beräknade <ostnader.
5.2 JAS-orojektet
Att utveckla ett flygplanssystem som har Sättre operativa prestanda men är mindre, lättare och billigare i såväl anskaffning som i drift än närmast föregående flygplansgeneration innebär en hög ambitionsnivå.
Projektet innehåller sålunda i flera väsentliga avseenden tekniska lösningar grundade på ny teknologi, från vars tillämpning ännu finns mycket begränsad erfarenhet. Härutöver innehåller orojektet ett antal nya tilllämpningar av välkänd teknologi.
Exempel på det förra är kompositmaterial (fiberarmerade plaster) i för
flygplanets hållfasthet viktiga strukturdelar (primärstruktur) och ett datorbaserat elektriskt styrsystem utan mekanisk förbindelse mellan manöverorgan och roderytor. Exempel på det senare är en omfattande datorisering av med varandra samverkande delsystem och en optimerad aerodynamik.
I det totala systemet ingår en avsevärd del såväl mjukvara (kunskap) som hårdvara från utländska leverantörer (ca 30 +). För en del av detta er-
fordras att exporttillstånd eller licenser utverkas. Osäkerheten i dessa fall bedömes huvudsakligen ligga i de tidsfördröjningar som kan uppkomma och som kan vara mycket svåra att påverka.
Styrsystemet är kritiskt i den bemärkelsen att om inget tillförlitligt styrsystem finns - ingen. flygning. Av flygsäkerhetsskäl finns två re-
servnivåer med krav på utomordentligt snabb inkoppling. Dessutom en
extra reservkraftanläggning med samma höga krav på snabb kraftförsörjning. Messa system måste med godtagbar flygsäkerhet fungera redan i provflygplanen.
Ått man insett den tekniska svårighetsgraden framgår 31.a. av att man utsträckt garantin på detta system och således förutsett behov av Förbättringsåtgärder efter förbandserfarenheter. Eventuella kostnadsäkningar över den beräknade omfattningen bedömes endast 5Seröra leverantörssidan, men systemets komplexitet innebär en påtaglig förseningsrisk.
Användning av kompositmaterial i ett flygplans bärande delar är en 2y teknik. Den är dock väl förberecd beträffande beräkning och konstruktion. Produktionsteknik och -ekonomi är relativt oprävade, men eventuel- 1a förseningsrisker xan mötas med provisorier. Eventuella merkostnader
bdedömes åvila leverantören.
JAS-flygplanet innehåller åtta viktigare datoriserade delsystem med tre Kategorier datorer, som alla samarbetar. Trots datorteknikeans våldsamma utveckling är det uppenbart att programutveckling och integration av dessa system blir komplicerade och kommer. att ställa höga krav på samordning och på programmerare. Eftersom flertalet delsystem har ett inbördes beroende kan försening av att av dem påverka övrigas färdigställande. Även direktlevererad utrustning - för vilket FW har ansvaret ingår i denna integration. Det är möjligt att eventuella förseningar orsakade av direktlevererad utrustning kan medföra extra kostnader för FMV.
Motorlaveranser - i första hand till provflygplan - synes betryggande inplanerade. Om dessa motorer från början helt uppfyller prestanda eller ej har mindre betydelse än deras status i fråga om tillförlitlighet, adå det här rör sig om flygsäkerheten för ett enmotorigt flygplan. Tillgången på reservmotorer blir avgörande för möjligheten att genomföra det omfattande flygprovprogrammet, särskilt som dessa förseriemotorer kan förutsättas ha begränsade gångtider mellan äversynerna. Säkerheten i motorutvecklingsprogrammet är svår att ännu överblicka, men enligt un-
derhandsuppgifter ligger man väl framme i gällande planer. Avtalsvillkor
och garantiåtaganden ger i sin slutform långtgående ansvar för leveran-
tören såväl tekniskt som ekonomiskt vad gäller åtgärder för att möta
uppkommande svårigheter. Även åtaganden för att ge rimliga underhålls-
kostnader på motorer i drift är långtgående. FMV:s ekonomiska risktagan-
de har därigenom minimerats. Konstruktionsgarantin i avtalet med IG JAS
täcker ej motorn. Kostnader för teknisk städverksamhet, som kXallas tynstöd, med anknytning till motormodifiering avses ingå i det avsatta beloppet för typstöd om 2 190 milj.kr. inom JAS-ramen till år 2000.
Flygutprovningen har genom fem provflygplan fått en nödvändig omfatt-
ning. Den har fått en koncentration till åren 1988-1990, under vilken
tid provflygplan och provplatser 5lir hårt belagda. ”lygutorovningens genomförande förutsätter även kontinuerliat stöd av simulatorer och vindtunnelorov. Omfattningen har i tidigare projekt visat sig kunna bli avsevärt störra än den från början dedömda. FW:s provflygare deltar för granskning och värdering i flygproven. Som tidigare framhållits tillhan-
dahålls provplatsresurser av FMV, som även bekostar drivmedel. för för-
söksplatsernas behov av JAS-bunden utprovningsmateriel har avsatts 23 milj.kr. vilket bedöms ge god täckning. Chefen för flygvapnet genom FM har ansvaret för flygplanens luftvärdighet, vilket förutsätter ingående kännedom om och granskning av konstruktioner och system som påverkar flygsäkerheten. Flygprovens genomförande sker på industrins eget ansvar. Kostnadsäkningar, som kan komma att bäras av FW hänför sig förutom till provplatserna till ökad förbrukning av drivmedel vid större mängd provflygning än den beräknade. Av planerna framgår att mellan 1:a leverans av provflygplan år 1987 och år 1992 beräknas för samtliga provflygplan
närmare 4 000 flygpass genomföras. Därtill kommer minst två års flygning
att utföras med två hjälpprovflygplan av typ modifierat flygplan 37 Yiggen. Försenad utprovning betyder ofultkomliga delsystem i delserie 1 eller eventuellt försenad seriestart. Vid mer än 13 månaders försenad seriestart har FM rätt att häva kontraktet. Ej färdiga delsystem fullständigas på IG JAS' bekostnad. En modifieringslinje är förutsedd för att bringa de första serieflygplanen upp till den status som motsvaras
av det avslutade typarbetet. Den ingår i IG JAS' åtagande. För sådan
teknisk stödverksamhet, som kallas typstöd, och erfarenhetsmässigt kan behöva beställas och bekostas av FMV utöver den i avtalet ingående har
till år 2000 avsatts ca 2 miljarder kr. i ramen. Häri ingår ovannämnda
motorkostnader, beställda ändringar, utprovningsmateriel, viss underhållsutrustning och typservice till direktleverantörsutrustningar.
Av underskattad svårighetsgrad föranledda ökningar av arbetsmängd/kost-
nader kommer huvudsakligen att falla inom avtalets ram och belasta av
industrin inlagda reserver. I synnerhet bedöms detta gälla de första 3
till 10 åren. ?laneringen därefter har realistiskt förutsett att typarbetet inte i alla avseenden xunnat leda till en färdig serieprodukt. En modifieringslinje ir därför förutsedd för den första delserien att be-
kostas inom avtalets ram, Kostnader som kan uppkomma För staten hänför
sig i princip till
1. av FW under typarbetets gång beställda ändringar av ursarunglig
specifikation och/ellar tillägg till specifikationen, t.ex. inteara-
tion av nya vapen,
ra . ökat arbete orsakat av felaktig, ändrad eller försenad direktleve-
rantörsutrustning,
3. utökad orovning och förlust alter skador på arovmateriel,
4. typstöd för ändringar och teknisk stödverksamhet före och efter leve-
rans.
För att undvika kostnadsökningar till följd av dessa punkter behövs en noggrann styrning och administrativ kontroll från såväl regeringens som myndigheternas sida. Förutsättningarna för en sådan styrning redovisas i det följande.
6. Styrning av projektet.
6.1 Statsmakternas styrning
Den dåvarande regeringen fattade i juli 1982 ett beslut om styrning och kontroll av JAS-projektet. Häri framhålls att regeringen årligen kommer att informera riksdagen om utvecklingen av JAS-projektet i anslutning till kommande budgetpropositioner. Vidare framhölts att regeringen i särskild ordning kommer att låta försvarsutskottet och de parlamentariskt tillsatta ledamöterna i militärledningens rådgivande nämnd följa arbetet med projektet.
Regeringskansliet (försvarsdepartementet). kommer vidare kontinuerligt
att bevaka viktiga tekniska och ekonomiska beslut inom projektet. I november 1982 har en särskild sakkunnig vid försvarsdepartementets materielenhet tillsatts för att följa projektet.
Flygmaterielberedningen, där statssekreteraren i försvarsdenartementet är ordförande, har erhållit uppdrag att följa JAS-projektet. Myndigheterna skall rapportera varje kvartal till beredningen.
I regeringens beslut i juli 1982 om styrning och Kontroll har särskilda ekonomiska beslutsregler om förändringar av JAS-projektet utfärdats.
6.2 Myndigheternas styrning
Tyngdpunkten i styrningen av JAS-projektet skall ligga hos den arogramansvariga myndigheten, chefen för flygvapnet. Hos chefen för flygvapnet har inrättats ett särskilt rådgivande organ benämnt JAS-rådet. Inom flygstabens linjeorganisation har inrättats en särskild systemledning
JAS (högst fem tjänster).
Försvarets materielverk skall i enlighet med sitt produktionsansvar utöva beställarens fortlöpande ledning av JAS-projektets tekniska och ekonomiska genomförande. Inom huvudavdelningen för flygmateriel har
inrättats en särskild projektledning JAS (19-15 personer).
Stora krav ställs på de inrättade systemen och projektledningen när det gäller att följa upp JAS-projektet för statens räkning. Det finns därför anledning att när erfarenheter vunnits av den valda organisationsformen
göra en utvärdering. |
6.3¶Industrins styrning
För styrning och samarbete av JAS-projektet har Saab-Scania AB, .Volvo Flygmotor AB, Telefonaktiebolaget L M Ericsson, SRA Communications AB och förenade fabriksverken bildat IG JAS.
Delägarföretagen har slutit ett samarbetsavtal beträffande flygplan JAS. Samarbetsavtalet definierar parternas rättigheter och skyldigheter dels som delägare i IG JAS och dels som leverantör till IG JAS. Varje delägarföretag har dessutom träffat avtal med IG JAS, s.k. internavtal som detaljerat reglerar den enskilda partens åtagande, rättigheter och skyldigheter mot IG JAS.
3 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 119
IG JAS har en styrelse (ordförande Sten Sustafsson) med representanter för de fem delägarna och en verkställande direktör. Därutöver finns två
ledningsorgan - en huvudprojektledning och en affärsledning. Vidare har
inrättats ett projektkontor med personal från samtliga delägarföretag för handläggning av avtal mellan FMV och IG JAS, ekonomiska frågor,
projektsamordning och <anslifrågor som stöd åt VO, huvudprojektledning
och affärsledning. Slutligen finns ett antal grupper för samordning mellan företagen av vissa frågor, t.ex. industripolitiska frågor, säkerhetsfrågor, juridiska frågor och teknikspridning.
Grunden för den tidsmässiga styrningen är en huvudtidsplan för hela orojektet. IG JAS har anskaffat ett datorbaserat projektstyrnings- och uppföljningssystem speciellt utvecklat för stora utvecklingsprojekt.
Mot bakgrund av att industrin har erhållit ett större samlat ansvar för JAS-projektet än för Viggen-projektet är det av stor vikt att den pro-
jektledningsorganisation som utgör IG JAS fungerar på ett effektivt
sätt. Med hänsyn till att flera företag medverkar, som tillhör olika industrikoncerner, ställs krav på att ledningsorganisationen kan företräda projektet effektivt. Ansvaret härför åvilar självfallet industrigruppen, men med hänsyn till projektets nationella betydelse finns det
anledning för staten att följa danna fråga.
7. - Känslighetsanalys
7.1 Allmänt
De ekonomiska sammanhang som skall behandlas i denna känslighetsanalys är av mycket komplicerad art. JAS-kostnaderna påverkas av prisutvecklingen utomlands, främst USA, resp. i Sverige och av valutakursförhål-
landena. Ne senare påverkas av de förra. Å andra sidan påverkas JASramen av nettoprisindexdelen (NPI) av försvarsprisindex (FPI). Denna påverkas i sin tur av prisutvecklingen i Sverige, men också såväl direkt som indirekt av orisutvecklingen utomlands och valutakurserna. Därutöver
skall hänsyn tas till de delar av inplanerade prisreserver som kan tillföras JAS-ramen.
Det ligger i sakens natur att en känslighetsanalys av detta stag främst
sysslar med riskerna för kostnadsökningar, dvs. riskerna tenderar att
överdrivas.
De kostnadsökningar som kan bli aktuella i JAS-projektet sammanhänger
främst med tekniska osäkerheter och, beroende på den förhållandevis
stora utlandsandelen, valutakursförändringar. Till detta kan läggas
svårigheter att hålla projektet inom den anvisade ramen beroende på en
eventuell otillräcklig priskompensation via "sin andel" av porisreserver samt NPI-andelen av FPI.
7.2¶Kostnadsökningar på grund av tekniska osäkerheter
I kapitel 5 har redovisats de tekniska osäkerheter som kan leda till kostnadsökningar. De hänför sig dels till vissa åtaganden FMV gjort som direktleverantör och inom provverksamheten, dels till ändringar vid typarbete och typservice. Som framgår av problembeskrivningarna skulle den första typen av osäkerheter kunna leda till förseningar av projektet, förseningar som staten skulle kunna göras ansvarig för. Industrin
skulle i så fall kunna göra anspråk på ersättning för de merkostnader
som dessa förseningar åsamkar industrin främst i form av löner till den personal som under aktuell tid måste friställas från projektet och eventuella räntekostnader för vilande investeringar. Im det antas att dessa
förseningar sammanlagt skulle kunna uppgå till sex - tolv månader och
beröra 15 - 25 3 av personalen, så leder översiktliga beräkningar till att ekonomiska osäkerheter som en följd av: denna typ av tekniska osäkerheter kan uppgå till ett par 190 milj.kr. (i den fortsatta känslighetsanalysen satta till 200).
Erfarenheterna av tidigare projekt visar att det framför allt är ändringar i de tekniska specifikationerna som leder till stora kostnadsökningar, och då inte bara genom kostnader för förändringarna i sig, utan också beroende på de förseningar av hela projektet som ändringarna ofta leder till. Bl.a. för detta ändamål har det inom JAS-ramen avdelats en reserv om 2 900 milj.kr. Huruvida dessa medel skall visa sig vara till-
räckliga eller ej är naturligtvis svårbedömbart.
Jenna typ av ekonomisk osäkerhet får därför mötas genom ett styrsystem som medger kontroll över kostnadsutvecklingen. Den tidigare regeringen
har valt att behålla viss andel av reserverna till regeringens dispositign (f.n. 100 milj.kr. av totalt 4009 för periaden 1982/83 - 1986/87). Vidare har i särskilt regeringsbeslut angetts att myndigheterna inte utan regeringens godkännande får fatta beslut om ändringar i soecifikationen om detta leder till kositnadsökningar äver 20 milj.kr. Orienteringsskyldighet till försvarsdenartementet föreligger för sådana ändringar äverstigande 5 milj.kr. Möjligheterna att kKontroliara kostnadsutvecklingen can förstärkas fräimst genom att större andel av den nämnda raserven ställs till regeringens disposition.
Det finns naturligtvis också osäkerhet som skulle kunna leda till att
JAS-projektet inte skulle kunna gå att realisera till de tekniska orestanda som är ett minimikrav för försvaret. De ekonomiska osäkerheter som är förknippade med detta svarar (som framgår av p. 4.1) till huvuddelen
industrin för. Detta kan vara ett nått på industrins - av arfarenhet
välmotiverade - tilltro till sin förmåga att klara gjorda åtaganden. De största riskerna inom detta område torde hänga samman med om den tilltänkta tekniköverföringen från andra länder av politiska skäl (bl.a. sekretesskäl) skulle riskera att ej komma till stånd. Dessa är av samma typ som FMV:s åtaganden (och ingår i de 200 milj.kr. ovan).
Ytterst skulle detta emellertid kunna leda till att projektet måste avbrytas, då naturligtvis stater förlorar sin andel av det före avbrytandet satsade utvecklingsarbetet.
7.3¶YValutakursförändringar
Valutakursförändringar påverkar försvarsmaktens ekonomi på hela bredden av verksamheten. Beroende av kortraktens konstruktion har valutakurserna oftast ett direkt genomslag i de i utlandet beställda materielobjektens etler delkomponenternas priser. Förhållandena för JAS-projektet redovi-
sas i p 4.3.1). Därutöver påverkas emellertid också direkt eller indi-
rekt priset på de varor och tjänster som försvarsmakten upphandlar på
den svenska marknaden.
1) En arov äverslagsmässig beräkning visar att ca 25 3 av den totala materielanskaffningsvolymen för försvaret f.n. är valutakursberoende
(8,3 miljarder kr. för perioden 1983 - 1988). Härav svarar JAS-projektet
för 25 > (2,1 miljarder kr).
Jetta leder 3 andra sidan till en allmän höjnina av nrisnivån inom landet, som genom NPI-andelen påverkar det försvarsprisindex med vilket försvarsmaktens ram årligen regleras.
Storleksordningen av denna ömsesidiga nåverkan på försvarets totala
ekonomi kan exemplifieras med de beräkningar som genomfördes av försvars- och budgetdepartementen gemensamt i samband ned den lä-procentiga devalveringen i oktober 1982 och dess konsekvenser för försvarsmakten
budgetåret 1983/84. Enligt beräkningarna skulla devalveringen ge en
total kostnadsökning för försvarsmakten am ca 550 milj.kr. medan YPIandelen i FPI endast skulle <ompensera försvarsmaktens ram med ca 5090 milj.kr.
Valutakursförändringarnas inverkan på JAS-projektet beskrivs mer i de-
talj i bilaga 1. I denna finns ett diagram (1) som beskriver det direkta
sambandet mellan JAS-kostnaden och valutakurser dels med nu beräknad utlandsandel av projektet, dels vid en variation om + 10 t-enheter. Det bör observeras att beslut som leder till förändringar i utlandsandelen i
regel måste fattas flera år före betalningsutfallen och att hemtagning
av underleverantörstillverkning är förenad med initiala merkostnader, bl.a. till följd av investering och inlärning. Som framgår av diagrammet har valutakursförändringar relativt stor inverkan på den totala kostnaden för JAS-projektet.
Denna uppräkning av JAS-kostnaderna kan emellertid inte ses isolerad
från valutakursens påverkan på NPI.
I bilagan redovisas sålunda också en framskrivning av JAS-kostnaden fram till år 2000 från prisläget februari 1981 till prisläget augusti 19282
samt de effekter som blir an följd av devalveringen i oktober. Som framgår av denna redovisning har prisökningarna enligt prisindex understigit priskompensationen enligt NPI .med ca 2,5 3, medan den exceptionella: valutakursförändringen t.o.m. augusti 1982 medfört att priskompensationen med NPI totalt sett varit otillräcklig (-ca 7,5 3). Detta motsvarar ca 1 300 milj.kr. Till detta skall läggas effekter av devalveringen om ca 700 milj.kr.
7.4 Priskompensation med NPI
Den totalt otillräckliga NPI-kompensationen i denna framskrivning hänför
sig med del till att vårens och sommarens dollaruppgång ännu ej helt
stagit igenom i NPI. I följande tabell redovisas JAS-kostnaden (enligt diagram 1) vid olika antagande om den framtida genomsnittskursen för dollarn. JAS-kostnaden reduceras sedan ned hänsyn till en sådan valutaförändrings genomslag i NPI!) på hela JAS-ramen (23 500 milj.kr.) till
en äkning i fast aris (milj.kr.)
| Dollar- | Ungefärlig | Ungefärlig | Äkning |
| kurs | JAS-kostnad | NP I-reduktion i fast oris | |
| 5:08 | 28 5002) | - | - |
| 5:65 | 29 500 | 250 | 850 |
| 6:00 | 30 200 | 300 | 1 400 |
| 7:00 | 32 000 | 850 | 2 650 |
| 7:16 | 32 300 | 900 | 2 900 |
| 3:00 | 33 800 | 1 300 | 4 000 |
1) Det har härvid räknats med att en höjning av dollarkursen med 1 3 aer ett genomslag i NPI med 0,08 &.
2) Nuvarande JAS-ram i prisläge februari 1982.
Jet finns förhållanden som talar för att NPI på något längre sikt ej kan
förväntas stiga snabbare än de "ör JAS-projektet relevanta orisindexserierna i ISA och Sverige, vilket varit fallet de senaste 18 månaderna.
Däremot kan JAS-projektets kostnad minska i förhållande till nuläget
genom att den nu rådande onormalt höga dollarkursen kan förväntas sjunka
på sikt till en lägre nivå. Var denna nivå kan komma att ligga är natur-
ligtvis omöjligt att veta.
7.5¶Prislägesuppräkning av JAS-ramen
Principerna för prislägesuppräkning av JAS-ramen ("JAS-ramen + dess andet av prisreserverna) x NPI) tar inte hänsyn till valutakursförändringar utöver deras påverkan på NPI. Detta innebär att t.ex. JAS-ramen i
orisläget februari 1982 endast "tål" dollarkursen 5:08 kr., trots att
kursen vid detta tillfälle var 5:65 kr. Detta förhållande väcker frågan
om JAS-ramen också efter hand skulle anpassas till valutaförhållandena.
Detta är amellertid inte lämpligt. Samtlig planering måste ligga i visst känt, väldefinierat prisläge, f.n. februariläget vid den årliga omplaneringen. IJet finns ingenting som talar för att just kursen i fabruari skul!e ge ett bättre olaneringsvärde, då den kan fluktuera kraftiat under året. Vidare påverkar valutaförändringar efter hand NPI och ger visst genomslag i nästa års uppräkning av JAS-ramen.
Avgörande är emellertid att motivet för att definiera en s.k. JAS-ram är att försöka styra projektet så att samtliga fördyringar, även de som beror av valutaförändringar, skall mötas inom ramen. Vid en förväntat fortsatt hög dollarkurs skulle sålunda ramen, beroende på den förväntade prisutvecklingen inom landet i förhållande till andra aktuella tänder,
kunna styra mot en minskad utlandsandel. Järför bör JAS-ramen prisomräknas efter hittills använd metod, men i planeringen anges vilken valutakurs JAS-ramen "tål".
7.6 Prisreserverna
Kastnadsosäkerheter av det slag som tidigare berörts möts i planeringen genom att s.k. prisreserver avdelas. Dessa prisreserver är gemensamma för all materielutveckling och -anskaffning inom en försvarsgren och uppgår till 1 > per budgetår av det totala beloppet för materielutveck-
ling (anslaget D 4) och 0,5 3 per budgetår av det totata beloppet för materielanskaffning (anslaget D 2).
Hur dessa prisreserver sedermera vid utbetalningar fördelas på de olika materielobjekten blir en följd av respektive objekts prisökningar, varvid de mer tekniskt komplicerade objekten kan förutsättas ta en större andel. Ien uppräkning av JAS-ramen som redovisas under p. 2.2 och ? med "dess andel" av priskilarna är sålunda sannolikt lägre än vad som kunde
vara befogat. I fortsättningen räknas dock endast med "dess andel".
De i den nuvarande planeringen avsätta prisreserverna framgår av det följande.
arogramolan 1933/38 disooneras arisreserver för perioden 1984/85 -
1986/87 totalt enligt följande (milj.kr.).
Dn 2 JAS-andel För JAS vv 4 JAS- andel För JAS Summa
zh 2 för JAS
116 5,2 6 158 31,32 129 135
För nerioden 1987/88 - 1991/92 har överbefälhavaren tillämpat den i den långsiktiga planeringen använda metoden att höja planeringsramen fr.a.m.
nästkommande planerade försvarsbeslut (1987) till just den nivå som
krävs för en prisreserv för andra perioden. Åtgärden bygger på föreställningen att försvarsmakten vid det kommande försvarsbeslutet skall
kompenseras för att NPI inte fullt ut kompenserar för prisökningarna -
en prolongerad real] ram. Detta innebär att det i en nominellt prolongerad ram saknas prisreserver för andra perioden etter att den i programplanen för perioden 1983/84 - 1987/88 för perioden 1987/88 - 1991/92 skisserade anskaffningen av materiel måste reduceras för att avdela en erforderlig prisreserv. I det följande räknas med att en sådan prisreserv om 1 100 mitj.kr. skapas inom flygvapnets ram genom omplanering och att 600 milj.kr. av denna disponeras för JAS-projektet.
För perioden 1992/93 - 1999/2900 har överbefälhavaren i sitt underlag efter rimliga prognoser för utvecklingen av ävriga verksamheter inom flygvapnet - angett att det i en nominellt framskriven ram från försvarsbeslutet 1982 finns ett s.k. fritt, i olaneringen ej bundet utrymme
om 4 200 milj.kr.
Om den 1983/84 beslutade ramsänkningen fördelas med högst 100 milj.kr. till flygvapnet och består över de kommande försvarsbesluten, reduceras denna "reserv" till 3 500 milj.kr. Den tillgängliga prisreserven skulle
i så fall behöva reduceras till ca 2 000 milj.kr., varav ca 1 300 milj.
kr. avdetas för JAS-projektet.
7.7¶Jämförelse mellan osäkerheter och orisreserver
I avsnitt 7.2 - 4 här redovisats olika osäkerheter med ekonomisk inne-
börd. I vissa fall har försök gjorts att kvantifiera dessa.
En osäkerhet som inte Xvantifierats är om de rena arisökningarna kommer
att ianspråkta hela sin VPIsandel aller t.o.n. mer in sin andel, dvs.
iansoråkta del av åller hela prisreserven. Skäl har anförts för att den hittillsvarande trenden av underutnyttjande av NP I-kompensationen Kan Komma att förbytas i att äverutnyttjande. Med hänsyn till den jämföretsevis stora utlandsdelen hos JAS-projektet och de historiska arfarenhetarna av prisutvecklingen i ISA i jämförelsa med prisutvecklingen i Sverige och därmed HPI, finns det skäl som talar för att den rena prisäkningstakten hos JAS-projektet skulle kunna ligga något lägre än NPI + JAS andel av prisreserven. Viss del av avsatta arisreserver skulle i så fall kunna avsättas för att betala övriga osäkerheter.
Vissa av de ekonomiska osäkerheterna Kvantifierades. De jämförs i ta-
betlen nedan med avdelade prisreserver (milj.kr.).
| Period | 1982/87 | 1987/92 | 1992/2000 — Summa |
| Prisreserver | + 135 | + 400 | + 1300 + 1835 |
| FMV:s åtaganden - 199 | - 100 | - - 200 | |
| Återstående reserv + 35 | + 300 | oo + 1300 + 1535 |
Valutaosäkerhet!)
| 6:00 | - 300 | - 400 | = 700 - 1 400 |
| 7:90 | - 600 | - 600 | - 1 450 - 2 650 |
| 3:00 | - 900 | - 1 100 | = 2 000 - 4 000 |
1) Fördelade med hänsyn till projektkostnaden. |
Med de antaganden som gjorts tidigare skulle den största osäkerheten ligga under den närliggande perioden, då dollarkursen skulle kunna ligga
kvar på en hög nivå. Även i nivån 8:00 kr. är de årliga problemen inte
större än ca 200 milj.kr., vilket som temporär åtgärd kan mötas inom flygvapnets ram.
Det återstår dock en ekonomisk osäkerhet, nämligen huruvida den avdelade
reserven om 2 900 milj.kr. täcker behoven med nänsyn till den tekniska
utvecklingen. Jenna osäkerhet är mer svårbedömbar och måsta mötas ned
andra åtgärder än avdelande av ytterligare reserver.
7.82 Slutsatser
En känslighetsanalys av detta slag är mycket komplicerad och måste bygga på en mängd antaganden. Med de antaganden som gjorts här kan man peka på totala asäkerheter om 1,5 - 4,9 miljarder kr. beroende på den långsiktiga valutakursutvecklingen.
Den största risken torde dock vara förbunden med att kraven på tekniska prestanda och lösningar efter hand höjs. Dessa osäkerheter skall inte mötas med prisreserver, utan med ett styrsystem som håller kostnadsutvecklingen av dessa skäl inom den avdelade reserven. Skäl talar också för att en del av denna reserv t.v. bör avdelas som finansieringsreseryv (jfr härledd brist och angiven osäkerhet ovan). Detta bör beaktas vid utformningen av regeringens styrsystem.
8. Möjligheter att inom flygvapnet möta eventuella kostnadsfördyringar
8.1 Inledning
Vid anskaffning av försvarsmateriel inplaneras olika typer av reserver för att möta de kostnadsfördyringar som erfarenhetsmässigt uppstår vid upphandling av materiel med högt teknologiskt innehåll. I det tidigare har redovisats en form av reserver, de så kallade prisreserverna, som överbefälhavaren anvisar att försvarsgrenscheferna skall avdela inom befintliga ramar. 'Jtöver dessa prisreserver inplaneras reserver av olika storlekar inom ramen för en anskaffning av att visst vapensystem. Vidare finns vid en teoretisk långsiktig planering ett inte inplanerat utrymme
för att möjliggöra förändringar i inriktningen samt för att möta nya taktiska och tekniska hot, som redovisats i föregående avsnitt.
Slutligen finns också möjligheten att senarelägga eller avstå från andra
objekt inom flygvapnet för att skapa utrymme för JAS-projektet. I det f5l jande behandlas först möjligheterna att nöta kostnadsfördyringar. inom JAS-projektets ram, däreftar inom flygvapnets ram i övrigt.
8.2 JAS-projektet
8.2.1 Reserver inom JAS-ramen
Inom JAS-ramen om 28 500 milj.kr. har inplanerats olika typer av reserver för att kunna möta nu ej förutsebara men bedömda uppgifter. Storleken på dessa reserver är ca 5 000 milj.kr. eller ca 13 3 av de totala kostnaderna. Av dessa 3 000 milj.kr. har avdelats ca 2 100 milj.kr. för typstöd. Dessa medel är främst till för teknisk stödverksamhet. Typstödsmedlen är sålunda ännu ej kontrakterade medel.
Typstödsmedlen måste betraktas som ianspråktagna då de främst är till
för att fånga upp sådana osäkerheter som man vid system av denna höga tekniska nivå erfarenhetsmässigt kan bedöma kommer att uppträda.
Resterande del av de 5 000 milj.kr., alltså 2 900 milj.kr., är reserver som skall vara till för att möta tekniska problem eller andra svårigheter under projektets gång fram till år 2000. Den enda uppgift som med någon säkerhet kan betraktas som fast är kostnader för motorutprovning om ca 300 milj.kr. Dessa kostnader bör därför i den fortsatta redovisningen frånräknas reserven om 2 900 milj.kr. som således blir 2 600 milj.kr.
8.2.2 Leveranstakten
Enligt leveransplanen skall till år 2000 levereras 140 flygplan JAS. Datta innebär en genomsnittlig leveranstakt av ca 20 flygplan per år, som dock under de första årens inkörning är avsevärt lägre. fn minskning av leveranstakten från en planerad takt ger inte en total kostnadsminskning i direkt proportion till det minskade antalet flygplan, emedan en
Prop. 1982/83: 119 | 44
del av flygplanoriset är fasta crqanisationsberoende kostnader. I flygplanet ingående materiel och utrustningar tillverkas och -levereras till flygplanets sammanbyganad långt innan flygplanet levereras. Endast om beslutet om en taktminskning tajes i mycket god tid:har man möjlighet att räkna med en god återbäring i Kostnader. Eftersom en del av det för en division beräknade flygplananzalet är ersättningsreserv för att medqe
en <rigsorganiserad division under materielens heta operativa livstid
behöver divisionen inte från början förses med fullt antal flygplan. Nuvarande planering medger enligz överbefälhavaren en mardinell sänkning av leveranstaktan utan någon krigsorganisatorisk förändring. Äverbefälhavaren förordar dock att nuvarande planering bibehålls. En minskning av leveranserna med 10 - 12 flygplan under senare delen av 1990-talet kan bedömas innebära ca en halv miljard kr. mindre betalningsutfall under perioden.
8.2.3¶Minskning av ambitionsnivån i operativt, taktiskt och tekniskt
avseende
JAS- systemets utformning och innehåll har tillkommit genom att omfattande studier bedrivits av de uppgifter systemet skall kunna fullgöra i krigsorganisationen. Detta har sedan resulterat i en kravspecifikation, som har analyserats och justerats med avseende på tekniska, industriella och kostnadsmässiga möjligheter. Denna har i sin tur bildat grund för det tekniskt definierade system som JAS-kontraktet omfattar. Med hänsyn till JAS-systemets långa operativa livslängd är hänsyn tagen till möjligheter att anpassa flygsystemet till framtida nu ej kända hotmiljöer. Detta innebär att den interna uppbyggnaden med utnyttjande av modern teknologi skall kunna ändras med stor flexibilitet om så skulle mnotiveras av ändrade krav. Detta föruzsätter att man inte ändrar den tekniska grunduppbyggnaden av systemet. Jen ekonomiska vinsten i att låta någon
funktion utgå i grundflygplanet är svårkvantifierbar.
Även om systemets grunduppbyggrad inte ändras kan om operativa hänsyn medger det t.ex. viss beväpning utgå eller senareläggas, likaså annan yttre hängd utrustning.
I JAS-projektet har medräknats anskaffning av en särskild skotversion. Den numera effektiva utbildningen i simulator och att flygplanet kan
förutses bli lättfluget kan föranleda -omprövning av behovet av en tvisitsig skolversion.
De här redovisade alternativen till besparingar kan konkretiseras i ekonomiska termer. fn operativ taktisk ambitionsförändring genom att låta vissa av nu inplanerade attackvapen utgå innebär en besparing fram
till år 2000 nå ca 700 milj.kr. Beslut om anskaffning måste ske först i
slutet av 1980-talet. än inriktning mot att 2j utveckla ach anskaffa ca 25 skolflygplan JAS (SK JAS) innebär en total besparing i utveckling och seriekostnad för 25 stycken SK JAS på ca 505 milj.kr. En option om beställning att utveckla SK JAS är inlagd med beställningstidpunkt våren 19284. Av i JAS-avtalet befintliga optioner om ca 300 milj.kr. skulle en minskning av ambitionsnivån kunna medge en ytterligare besparing om ca 100 milj.kr.
Generella tekniskt/taktiska ambitionssänkningar på delsystem av typ motmedel, spaningsutrustningar m.m. går att genomföra om man tvingas till detta av ekonomiska skäl. Några preciserade belopp kan inte nu ges
utan det måste 5li föremål för en särskild analys. Andra åtgärder kan
vara att tillåta en sämre tillgänglighet och en sämre beredskapsnivå genom en anskaffning av färre reservdelar. En sänkning av nivån av reservdelar skulle kunna innebära en besparing på ca 150 milj.kr. De här nämnda typerna av ambitionssänkningar bör dock vara föremål för en noggrann analys så att kortsiktiga vinster inte får betalas igen med kost-
nader inom andra områden exempelvis underhållssidan eller med tilläggs-
utrustningar som efter hand måste införas.
Sammanfattningsvis kan man alltså konstatera att risktagningen i att förändra grundflygsystemet JAS med sina inbyggda möjligheter att uppträda i jakt-, attack- och spaningsroller kan vara stor. JAS-systemets flexibilitet inför en osäker framtid bör kvarstå. Däremot kan man genom successiva beslut om att JAS operativt och taktiskt inte skall kunna bekämpa vissa typer av mål göra direkta besparingar om så erfordras. Ne exempel som redovisats: ger möjligheter att möta kostnadsfördyringar inom
JAS-projektet på ca 1,5 miljarder kr. där ca två tredjedelar av medlen faller på perioden 1990/91 - 1999/2000 och en tredjedel på perioden 1985/86 - 1989/90.
3.3 Möjligheter att inom flygvapnets ram möta kostnadsfördyringar hos
JAS-projektet
8.3.1¶Allmänt
3eräkningar av möjligheten att inom flygvapnets ram möta eventuella kostnadsfördyringar i JAS-projektet som aj kan fångas upp av i pounkten' 3.2 redovisade reserver har gjorts vid att flertal tillfällen. Frågan har åter aktualiserats beroende på den ramsänkning för försvarsmakten om
200 nilj.tr. som genomförs budgetåret 1983/34.
8.3.2 Flygvapnets ram
Möjligheterna att möta eventuella kostnadsfördyringar hos JAS-projektet genom en omplanering inom flygvapnets ram xan för perioden 1983/92 erhållas ur den analys som genomfördes i anslutning till ovan nämnd ramsänkning om 200 milj.kr. för budgetåret 1983/84, Beroende på den avvägning som kommer att ske mellan 4e olika huvudprogrammen inom försvarsmakten kan detta få olika genomslag i flygvapnets ram. Översiktligt kan
det anges till en reducering på ca 100 milj.kr. per År.
Därutöver måste emellertid hänsyn tas till att devalveringen slår igenom även på andra utgifter inom flygvapnet inte minst på drivmedelskostnaderna till en nivå som inte fullt ut kompenseras av NPI-andelen av FPI,
samt till en momshöjning som cckså påverkar kostnaderna men ej NPI.
Vidare uppstår i flygvapnets planering ett ovanligt stort behov av att
skjuta betalningsmedel från 1982/83 till 1983/84 på grund av devalve-
ringseffekten på genomförandeårets verksamhet. Totalt torde därför flyg-
vapnet vid nästa års olanering för den återstående fyraårsperioden av
försvarsbeslutet 1982/87 tvingas omplanera verksamhet med ca 250 milj.
tr. per budgetår eller ca 1 000 milj.kr. totalt fram till år 1987.
I budgetpropositionen (prop. 1982/83:100 bil. 6) föreslås att den 12:e
jaktdivisionen snarast utgår. Datta ger en total besparing om ca 150 milj.kr. under perioden 1983/84 - 1986/87 (och därefter ca 30 milj.kr. per budgetår). Åtgärden innebär en reducering av luftförsvaret i närtid
i förhållanden till 1982 års försvarsbeslut. Närutöver förutsätts att
om= och utbyggnaden av stridslednings- och basorganisationen senareläggs. En 10 - 20-procentig senareläggning skulle med motsvarande för-
ändringar inom byggsektorn ge en "besparing" på 300 - 600 milj.kr.
Itt utgående av eller senareläggning av smärre materielobjekt därutöver
skulle kunna ge en "besparing" på ca 200 milj.kr.
Åtgärderna främst inom stridslednings- och basorganisationen” innebär att en viss obalans uppstår från 1980-talets senare del mellan Viggensystemens flygande delar och deras stridsladnings- ach bassystem, vilket kan leda till sämre effekt och ökad sårbarhet i slutet av 1980-talet och
in 2å 1990-talet.
Beroende på den fortsatta ekonomiska utvecklingen kan därutöver också
ett val behöva ske mellan att förbättra 9:e - 1l:e jaktdivisionernas (Iraken) prestanda respektive delar av programmet att förse Attackviggen med nya tunga vapen för att bekämpa markmål.
Dessa förhållanden innebär sålunda att avkall måste göras vad gäller försvarseffekt under perioden 1985/86 - 1994/95, för att inom den reducerade totala flygvapenramen bibehålla den nuvarande JAS-ramen. Ytterligare besparingar som rent tekniskt kan genomföras är viss senareläggning av anskaffningen av nytt skolflygplan. Dessa besparingar kan dock uppstå först under perioden 1993/94 - 1994/95.
Möjliga rationaliseringsåtgärder inom flygvapnets fredsorganisation fram till år 1992 utöver vad försvarsbeslutet redan förutsätter är små. För perioden efter år 1992 kommer olika åtgärder att prövas för att söka ytterligare rationaliseringar inom flygvapnets ram. Storleken på dessa kan i dag endast bedömas utifrån hypotetiska grunder då rationaliseringsmöjligheterna är starkt knutna till de krav som statsmakterna och överbefälhavaren ställer på flygstridskrafternas beredskap m.m. under 1990-talet. Exempel på en besparingsmöjlighet är dock de minskade drivmedelskostnaderna för flygplan JAS under perioden 1992/93 - 1999/2000 jämfört med vad nuvarande AJ 37-systemet kostar. En översiktlig beräkning ger ca 100 - 150 milj.kr.
Je ovan redovisade besparingarna för perioden 1983/34 - 1991/92 har helt uttagits inom andra delsystem än JAS-systemet. Mot denna bakgrund bör i
en från budgetåret 1983/84 prolongerad nominell ram inte räknas med att
JAS-systemet före år 1992 kan tillföras medel utöver de nu avdelade.
För perioden efter 1992 saknas för närvarinia ranllt alaneringsunder]lag. Överbefälhavaren har dock i sitt översiktliga underlag för flygvapnets planering (bilaga 2) under pericden 1993/94 - 1999/2000 angett att det vid en nominellt prolongerad försvarssaktsram anligt 1982 års försvarsbeslut inom flygvapnet finns ett så talat fritt utrymme, ännu aj bundet 2v olaneringen, på ca 4 200 milj.kr. I detta underlag har dock äverbefälhavaren inte tagit hänsyn till möjliga rationaliseringar inom Flygvapnets fredsorganisation under verioden 1992/93 - 1999/2000. Zxempel aå
sådana har avan redovisats. Överbefälhavaren har vidare utgått från en
"rÖgre nominell ram än den som gäller för budgetåret 19283/34. Som tidigare framhållits (avsnitt 7.6) reduceras denna "reserv" till 3 500 milj. kr. om ramsänkningen 19283/84 består. till år 2000. Från denna reserv skall eventuella förskott för leverans av JAS-flygplan efter år 2000 och
prisreserver betalas. |
8.4 Sammanfattning
De i föregående avsnitt redovisade exemplen på besovaringar visar att möjligheterna att tillföra JAS-projektet medel från andra flygvapenaktiviteter före år 1992 inte föreligger utan att betydande obalanser uppstår. Inder perioden 1992/93 - 1999/2000 kan ytterligare möjlighet till rationaliseringar inom flygvapnats ram prövas. tventuella kostnadsfördyringar måste i varje fall under den närmaste tioårsperioden således mötas inom JAS-projektets ram.
En i ekonomiska termer gjord sammanfattning av den gjorda bedömningen av möjligheterna att möta eventuella kostnadsfördyringar av JAS-projektet kan göras på följande sätt. I radovisningen har förutsatts att avdelade medel för typstödsverksamheten cm 2 190 milj.kr. inte ianspråktas som en raserv i egentlig mening. Härvid bör dock uppmärksammas att detta innebär att betydande belopp har planerats för teknisk verksamhet, ett förhållande som i sin tur påverkar bedömningen av ävriga reserver, Bedömda reserver och besparingsmöjligheter blir således följande (milj.kr.).
Prop. 1982/83: 119 | 49
1982/83 - 1987/88 - 1991/92 - 1982/83 -
| 1986/87 1990/91 | 1999/2000 1999/2000 | | |||
| 1. Reserver | 500 | 686 | 1414 | 2 500 |
| 2. Leveranstakt - | - | 500: | | 500 | |
| 3. Ambitions- | | | |||
| ändringar | 370 Summa 379 | 580 1 256. | 510 2 424 | 1 460 4 560 |
9. Ekonomiska osäkerheter och möjligheter att möta dessa
I kapitel 7 har en känslighetsanalys för JAS-projektet genomförts. I kapitel 8 har möjligheterna att möta aventuella kostnadsfördyringar bedömts. I det följande redovisas en sammanställning av dessa förhållan-
den (milj.kr.).
[vd
1982/83 - 1987/88 - — 1992/93 = = 1982/83 -
1986/87 1991 /92 1999/2000 = 1999/2000
Ekonomisk 6:00 kr. - 400 - 500 - 700 - 1 600 osäkerhet ' | 7:00 kr. - 700 - 700 - 1 350 - 2 750
8:00 kr. - 1 000 - 1 200 - 2 900 - 4 200
MöjligheteriPrisreserver + — 135 + 400 + 1 300 + 1 835 att möta Reserver + 500 + 686 + 1 414 + 2 500 kostnads- ILeveranstakt - - + 500 + 500 fördyringarjAmbitions-
ändringar + 370 + 580 + 510 + 1 460
+ 1 005 + 1 666 + 3 724 + & 395
(Exkl. prisreserver) (+ 870) (+ 1 266) (+ 2 424) (+ 4 560)
Av denna sammanställning framgår att möjligheter föreligger såväl totalt
som tidsmässigt att möta den ekonomiska osäkerheten. Perioden 1982/83 -
1986/87 har den största osäkerheten relativt möjligheten att möta den.
4 Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 119
Prop. 1982/83: 119 | 50
Med hänsyn till att ambitionsändringar och förändring av leveranstaktan bör övervägas först sedan reserverna är utnyttjade bör i första nand den ekonomiska osäkerheten mötas med avdelade reserver. Av reserverna Kan
prisreserverna långsiktigt behöva tas i anspråk för att möta skillnaden
mellan NPI och JAS-kontraktets index. 2esterande reserver om 2,6 miljarder kr. kan således behöva anväsdas för att mäta den ekonomiska osäkerheten. Eftersom huvuddelen av denna hänför sig till valutakursosäkarhet innebär detta att en del av denna reserv t.v. bör kunna avdelas som finansieringsreserv.
Bilaga 1
Analys av valutakursförändringars inverkan på JAS-projektets ekonomi
Enligt det underlag som lämnats av FMV via överbefälhavaren har den direkta och indirekta importandelen av hela projektkostnaden fram till år 2000 beräknats till sammanlagt 34 1. NDenna deräkning bygger på en växelkurs för dollarn om 5:55 kr. samt »Då hypoteser beträffande den kommande fördelningen mellan svenska och uttindska leverantörer. Denna fördelning kommer att påverkas av framtida konkurrensvillkor, som i sin tur bl.a. kommer att bero på växelkursernas utveckling samt på nris- och löneutvecklingen i Sverige och utomlands. En försvagning av den svenska kronans växelkurs, vilken nyligen inträffat, leder direkt till en ökad importandel genom att kostnaderna för importerade varor och tjänster blir dyrare och därigenom tar en större andel av de totala kostnaderna i
anspråk. Indirekt kan emellertid importandelen på sikt återigen minskas
bl.a. genom att de förbättrade konkurrensförhållandena för svenska varor och tjänster som växelkursförändringen medför leder till en omfördelning
från utländska till svenska leverantörer (och underleverantörer).
Utgående från en importandel om 34 3 vid en dollarkurs om 5:65 kr.
redovisas i diagram 1 hur förändringar i dollarkursen direkt skulle
påverka de totala JAS-kostnaderna fram till år 2000 samt för perioden
1982/83 - 1987/88.
De streckade linjerna i diagrammet visar kostnadsförändringarna vid en ökning respektive minskning av den valutaberoende andelen med 10 pro= centenheter i förhållande till den som för närvarande planeras. Dessa förändringar i valutaberoendet är rena räkneexempel. Att äka eller minska valutaandelen kan inte göras med kort varsel och långsiktiga avvägningar mellan svenskt och utländskt deltagande måste göras med hänsyn
till många olika faktorer.
Prop. 1982/83: 119 | 52
Diagram 1. Det direkta sambandet mellan JAS-kostnader och valutakurser [Prisläge febr -82) Valutaandel Mdr kr 7” 44 3 34 4
33 -
$-kurs + tr 4 L
För ett orojekt som sträcker sig äver lång tid och för vilket de Årsvisa
betalningarna. räknas upp enligt särskilt överenskomna prisklausuler är den i diagrammet utnyttjade ansatsen klart otillräcklig. Anledningen härtill är att det torde finnas ett inte oväsentligt långsiktigt samband mellan växelkurser och prisutveckling. En försvagad kronkurs är: i många fall ett uttryck för att oriserna i Sverige stiner aller stidit snabbare än hos våra viktigaste handelspartners. Sn sänkning av <ronans yttre värde kan i ett sådant läge kompensera ett annars försämrat Konkurrensförhållande gentemot utlandet. Samtidigt leder detta till högre imbortariser som i sin tur ytterligare äkar den svenska orisnivån. Sett i ett
längre perspektiv påverkas alltså relativpriserna mellan Sverige och
utlandet såväl av respektive lands prisutveckling som av växelkursernas utveckling. Stigande kurser för utländska valutor kan exempelvis innebära att oriserna på utländska varor och tjänster stiger långsammare än priserna på motsvarande svenska varor och tjänster.
Att de kostnadsökningar som enligt diagram 1 ovan omedelbart kan härledas från en växelkursförändring på sikt kan kompenseras av en relativt sett långsammare prisökningstakt utomlands bör givetvis beaktas såväl vid en analys av de totala projektkostnaderna som inför beslut om att välja mellan svensk eller utländsk anskaffning av olika delsystem, Därtill kommer att försvarets finansierina av JAS-projektet delvis baseras på nettoprisindex (NPI), vars utveckling direkt och indirekt påverkas av förändringar i växelkurserna.
Även om det kan hävdas att. kostnadseffekterna av stigande valutakurser med stor sannolikhet motverkas av långsammare prisökningstakter i respektive länder finns det ingen garanti eller någon större sannolikhet för att dessa bägge faktorer skall balansera varandra över tiden eller än mindre vid varje given tidpunkt. Anledningen härtill är att växelkurserna påverkas av mycket annat än relativprisernas utveckling såsom exempelvis de internationella kapitalrörelserna som i sin tur påverkas av räntevillkoren i respektive länder.
Enligt en undersökning som. i våras utfördes vid försvarsdepartementet förelåg det under hela 1970-talet ett ganska tydligt samband mellan
2 dotlarkursen å ena sidan samt den relativa pris- och ränteutvecklingen i
Sverige och USA 3 den andra. iInder början av 1980-talet steg emellertid
dollarkursen på ett sätt som inte kunde förklaras av förändringarna i relativa priser eller räntor. Andra faktorer måste ha inverkat på den kursutveckling som senare ytterligare förstärktes genom den svenska devatveringen i oktober 1982. Möjliqen har högt uppskruvade förväntningår på en fortsatt stigande dollarkurs medfört en onormalt höd efterfrågan på dollar. Im och när den restriktiva amerikanska akonomiska politiken förändras i en mera expansionistisk riktnino med ty åtföljande räntesänkningar och prisökningar kan det också leda till kraftiat ändrade förväntningar om dollarkursens fortsatta utveckling och därmed till en
starkt minskad efterfrågan på dollar och sålunda till en snabbt sjunkan-
de dollarkurs. Detta är ingen förutsägelse men en eventualitet som illustrerar den osäkerhet med vilken man måste bedöma den långsiktiga kostnadsutveckling för de delar av JAS-nrojektet som är valutaberoende,
Med hänsyn till dollarkursens exceptionella ökningstakt under 1981 och
1982 torde flertalet ekonomiska bedömare vara överens om att dollarn för
närvarande ligger på en onormalt hög nivå och att den kan förväntas
falla igen inom något av de närmaste åren. I ett längre perspektiv torde det förefalla mera sannolikt med en klart lägre genomsnittlig dollarkurs
än den kurs som nu råder.
För att i någon mån konkretisera det ovan förda resonemanget om en Koppling mellan valutakurser och prisutveckling redovisas i diagrammen 2 - 4 hur löner och priser i Sverige, Storbritannien och USA samt pund- och dollarkurserna utvecklats från ”ebruari 1981 till augusti 1982. Medan lönerna utvecklats relativt likartat i alla tre länderna har materialpriserna dock stigit avsevärt snabbare i Sverige än i USA och något snabbare i förhållande till priserna i Storbritannien. Detta motsvaras av en i huvudsak oförändrad kurs för det engelska pundet och en markant
stigande dollarkurs. Sifferunderlaget till diagram 4 återfinns i underbilaga 1.3.
I kontraktet med IG JAS omfattar prisklausulerna ett stort antal prisindexserier för såväl löner som priser i Sverige och andra länder, främst USA. Inför rullningen av överbefälhavarens programplan har JAS-kostnaderna räknats om från prisläge februari 1981 till februari 1982 med hjälp av samtliga i prisklausulerna indående prisindex. Detta har resulterat i en uppräkning enligt en vägd prisindex med 3,17 §. Därutöver
Diagram 2
.
puiBALd
j AON
VYSONVILN
T
bny
|
aojop
z86! T
| fOW
idg
HIO X3ONIINQ”
q94
upldBKL
' 000001
VYSNIAS AON
:
LÅ =
104030WId4 Bry.
1L861 1961 99) ' AANDI9 [DW
VSSIA
'T SPURAXSPUI
PoISHSA obusA
qog
- 3
oct Stl ot sol c6
Diagram 3
s0j9pjidg
g9 AON
VMSONVILNA
Bny
JOJDA"PUJ
ysn
[OW
X3ONMVISZLVYN
HIO
q04
J9//Ö)ON
vsn
VYSNIAS 00001 AON
= 1861 Bny JOJjDION obU9Ag
99) ANDISJ foW
VSSIA
OPIRAXEPUJ J0ADA"”ISYA
oÖLIGAS q04
ozt sti ott sot S6
Prop. 1982/83: 119 57 Diagram 4
GNNd
HIO
VISIWV
YFVTIOA
'FISYUNMMIYS
”IRIBY0LS pund
"WIOHMIOLIS
VIMLLINSNONID 00001
2DHNOQ vsn = 1861
I YISYNMVLN 994
IANPIG SUNHOJNIDA
7 4 4 4 + TIVA Oct 091 OSt of Oct Ott
har emellartid också måst läggas fördyringen till följd av valutakursförändringarna, vilket gjort att den uppräkning av JAS-ramen om 10,46 >,
vilket motsvarar NPI-ökningen under samma period, ej visat sia tillräck-
lig. Detta skulle den ha varit med en dollarkurs om 5:08 kr.
Ett försök har ajorts att räkna fram JAS-kastnaderna till att så aktu-
ellt prisläge som möjligt, nämligen augusti 1982 (som, när detta skrevs, var den sista månad för vilken ralevant oris- och lönestatistik före-
1åg).
För att förenkla omräkningen har att urval ajorts bland de viktigaste prisindexarna vilka vägts samman till en schabloniserad indexformel. Äverensstämmelsen mellan denna schablonindex och den faktiska är sannolikt tämligen god, vilket styrks av att den förra ökade med 3,59 3 under perioden februari 1981 till februari 1982, medan den senare som tidigare nämnts steg med 3,17 3.
För »erioden februari 1981 till augusti 1982 visar schablonindex på en ökning om 10,13 2 att jämföra med en förändring i NPI om 12,59 2. Med hänsyn till att schablonindex torde ha vuxit något snabbare än den faktiska förefaller gapet mellan JAS-projektets indexutveckling och NPI ha fortsatt att öka. Detta gap har emellertid även efter februari 1982 mer än uppvägts av att dollarkursen fortsatt att stiga.
Med antagande om en valutaberoende andel om 34 3, och en dollarandel av denna om 30 3 och oförändrad pundkurs blir kostnadsökningen för JASprojektet från pris- och växelkursläge februari 1981 till motsvarande läge i augusti 1982 enligt följande:
NPI ossesssskeserrerrnrr sorsorr ess ereorserrr ere reed orrs 12,6 >:
1) Dollarandelen i orisläget februari 1981 och till dollarkursen 4:53 kr. kan beräknas till 6 760 milj.kr. samt till kursen i augusti 1982 om 6:14 kr. till 9 963 milj.kr. Jämfört med planeringsramen om 25,7 miljar-
der kr. motsvarar detta en fördyring med 3,96 3.
Av siffrorna framgår att den under år 1981 och fram till augusti 1982
snabbt stigande dollarkursen i viss utsträckning kompenserats av en i JSA relativt långsam prisökningstakt. Denna motverkande effekt har dock
varit långtifrån tillräcklig för att uppväga den fördyring som inträffat
till följd av växelkursförändringen.
I oktober 192382 devalverades den svenska Kronan med 16 3 vilket vid fullt genomslag skulle medföra en höjning av importpriserna med ca 19 2. I prisläget februari 1982 innebär en sådan prisökning för JAS-projektets valutaberoende andel, vilken angetts till 34 3, en total kostnadsökning om närmare 2 miljarder kr.
Jevalveringen kan emellertid också antas medföra en höjning av den allmänna prisnivån i Sverige vilket bl.a. visar sig i en snabbare ökning av NPI. Enligt de beräkningar som gjorts i samarbete mellan finans- och försvarsdepartementen kommer devalveringen att efterhand resultera i en
sammanlagd NPI-ökning om cirka 4,5 3. En motsvarande ökning av JAS-ramen
skulle i prisläget februari 1982 innebära ett tillskott om ca 1,3 mil-
jarder kr. Devalveringen skulle med en sådan beräkning sålunda innebära en nettobelastning för JAS-projektet om cirka 700 milj.kr. i prisläget
februari 1982.
JAS-ram och kostnader i olika pris- och växelkurslägen
Pris- och växelkursläge
Februari 1982 Augusti 1982 Augusti 1982 +
devalveringen
| Ramen | 28 500 | 29 0502) | 30 3503) |
| Kostnaderna 29 600 | 30 8502) | 32 850") | |
| Brist | 1 100 | 1 800 | 2 500 |
1) NPI augusti 1982 112,59
x 28 500.
NPI februari 1982 110,46 2) 25 700 + 20 3. 3) 29 050 + 4,5 2. +) 30 850 + 30 350 x 0,34 x 0,19.
Underbilaga 1.1 växelkurser för pund och dollar
| Tidpunkt | Zngelska Kurs relativt US dollar Kurs relativt pund | februari 1981. | februari 1931 | |
| Februari 1981 | 10,59 "-10C,00 | "4,52 | 100,00 | |
| Maj 1981 | 12,24 | 9€.,69 | 4,90 | 106,06 |
| Augusti 1981 | 9,07 | 91,31 | 5,31 | 114,93 |
| November 1981 10,44 | 9E,,58 | 5,49 | 118,83 | |
| Februari 1932 10,56 | 10C ,66 | 5,77 | 124,39 | |
| Maj 1982 | 19,49 | 96,06 | 5,78 | 125,10 |
| Augusti 1982 | 10,62 | 10C:,28 : 6,14 | 132,90 | |
| September 1982 10,68 | 10C ,85 | 6,23 | 134,85 | |
| Oktober 1982 | 12,16 | 114,83 | 7,16 . 154,98 | ||
| November 1982!) 12,60. 118,98 | 7,50 | 162,34 |
1) Kurserna medio november.
Prop. 1982/83: 119 | 61
Bilaga 2 Flygvapnets planering 1983/84 - 1999/2000 (milj.kr.)
1983/84 - 1988/89 - 1993/94 -
1987 /88 1992/93 1999/2990
Ram för huvudprogram 3
enligt ÄB 33/88 31 250 31 250 43 500
| Hpo 1 och 3 | = 14 900 | - 13 8001) - 19 200!) | |
| varav priskil | - (225) | - (225) | - (315) |
| Återstår för hpo 2 och 4 17 050 | 17 150 | 24 300 | |
| varav priskil = ooo | (430) | (430) | (600) |
| Samband, stril, bas m.m. - 4 400 | - 4 800 | - & 600 | |
| Flygsystem utom JAS | - 6 200 | - 2 900 | - 800 |
| Återstår | 6 450 | 9 450 | 16 900 |
| Planerat för JAS?) | 6 450 | 8 650 | 12 700 |
ännu ej bundet i
planeringen - + 800 + 4 290 Besparingar enligt prop.
1982/83:100 (bil. 5) - 500 - 500 - 709
Återstår - 500 + 300 + 3 600
Besparingarna planeras resp. kan tas ut i form av
- att 12:e jaktdivisionen utgår,
= reducering av ambitionen vad gäller modifieringen av resterande J 35-
divisioner, - reducering av 3as och Stril enligt prop. 1982/83:100 (bil, 6).
1) Hänsyn till minskningen med en jaktdivision har ej tagits inom hpo 1. 2) Vid en JAS-ram av 28 500 milj.kr. under perioden 1982/83 + 1999/2000.
Innehåll Propositionen sosooeoeeeoreesererereerrrerre rer rr set e ere esset mm
1 Inledning sossosossossesesererereserrtsrr er rer rr ers sr rss ses na 2 Föredragandens Överväganden s..ssosseesssrserrrsssessr essens
2.1 Utgångspunkter s..sosssssosssssersrrserrrrrssr rss rer e osa
2.2 Sammanfattning av analysen av JAS-projektets ekonomi
2.2.1 Allmänt sossoossrsreseserrrerser rr er rer rer rs ers rr es
2.2.3 Slutsatser av analysett s.sssssossessesreosesereror ora
2.3¶Övervägandel os..sssoossoeessssrserrrrrrr sees sees een ta NOVRRYNIVIJ
3 Hemställåf oososoossossosesresesesesereeer ess r errors ers r ses ss 4 Beslut oosooosoesersesererereres rer rr rer ere rss rss roses rena OO
Bilaga Ekonomisk analys av JAS-projektet oosssssosssssrsessrr ser rss ra H"
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983