Prop. 1983/84:90
om ändrade former för finansiering av bostadslån m.m.
Prop. 1983/84: 90
Regeringens proposition 1983/84: 90
om ändrade former för finansiering av bostadslån m. m.;
beslutad den l5 december l983.
Regeringen föreslår" riksdagen att anta de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.
Pii regeringens vägnar OLOF PALME HANS GUSTAFSSON
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att det bildas ett särskilt av staten helägt kredit- aktiebolag för att på den prioriterade kreditmarknaden läna upp de medel som krävs för den statliga bostadslångivningen. [ samband därmed föreslås ändrade amorteringsvillkor för bostadslån till nybyggnad av hyres- och bostadsrättshus. En utgångspunkt för förslagen är att lånekostnaderna för den enskilde inte skall öka.
Den nya ordningen föreslås gälla för lån som utbetalas fr.o.m. den ljuli l985.
] Riku/uge” !()835'84. ! .ru/nl. Nr 90
|.)
Prop. 1983/84: 90
Utdrag PROTOKOLL vid regeringssammanträdc 1983-12-15
Närvarande: statsministern Palme. ordförande. och statsråden [. Carlsson, Lundkvist. Feldt. Sigurdson. Gustafsson, Leijon. Hjelm-Wallén. Peter- son. Andersson, Boström. Bodström, Göransson. Gradin, Dahl. R. Carls- son, Holmberg. Hellström. Thunborg. Wiekbom
Föredragande: statsråden Gustafsson och Feldt
Proposition om ändrade former för finansiering av bostadslån m. m.
Statsråden Gustafsson och Feldt anmäler sina förslag. Anförandena och förslagen redovisas i underprotokollen för respektive departement. Statsrådet Gustafsson hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som han och statsrådet Feldt har lagt fram. Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredragan- dena har lagt fram.
Regeringen beslutar att de anföranden och förslag som redovisas i un- derprotokollen skall bifogas propositionen som bilagorna l och 2.
Prop. 1983/84: 90
v.»
Bilaga !
BOSTADSDEPARTEMENTET Utdrag PROTOKOLL vid regeringssammanträde l983- ] 2-15
Föredragande: statsrådet Gustafsson
Anmälan till proposition om ändrade former för finansiering av bostadslån m. m.
1. Inledning
Den statliga bostadslångivningen omfattar i huvudsak ny- och ombygg- nad av hus till den del de innehåller bostäder och sådana lokaler för boendeservice som betjänar ett bostadsområde samt i vissa fall även förvärv av sådana hus.
Bostadslånet är ett långfristigt fastighetslån som lämnas sedan huset är färdigställt. Det ersätter tillsammans med fastighetslån från den allmänna lånemarknaden i princip de byggnadskrediter som lämnas under själva byggnadstiden. För fastighetslån (bottenlån) från den allmänna lånemark- naden till bostadssektorn svarar i dag i huvudsak tre kreditinstitutioner — stadshypoteksinstitutionen. Svensk bostadstinansiering aktiebolag BO- FAB och Sparbankernas inteckningsaktiebolag (Spintab). de s.k. botten- Iåneinstitutcn.
Bostadslåneverksamheten handhas av bostadsstyrelsen. länsbostads— nämnderna och kommunerna. Uppgiftsfördelningen är i korthet följande. Kommunerna tar emot och granskar ansökningar om bostadslån samt vidarebefordrar därefter handlingarna till länsbostadsnämnden. Nämnden prövar ansökningarna, beslutar om lån och om utbetalning av lån samt förvaltar utestående lån. Bostadsstyrelsen sköter utbetalningarna av lån och aviseringarna av ränta och amortering på utestående län.
I prop. l978/79: 165 om den svenska kapitalmarknaden behandlades vissa frågor om bostadsbyggandets finansiering. Finansutskottet (FiU 1979/8018) anslöt sig i princip till uppfattningen att det nuvarande finansie- ringssystemet på bostadssektorn borde behållas men ansåg att möjligheter- na till vissa rationaliseringar i administrationen av bostadstinansieringssys- tentet borde ses över. Därvid kunde enligt utskottet också övervägas om de statliga bostadslånen skulle kunna överföras till bottenlåneinstituten. så att dessa kom att svara för hela den långfristiga finansiering som är knuten till låneunderlaget för bostadslån. Någon ändring i formerna för bygg-
Prop. 1983/84: 90 .4
nadskreditgivningen ansåg utskottet inte borde göras. En minoritet ts) inom finansutskottet anslöt sig däremot till civilutskottets mening som den hade kommit till uttryck i ett yttrande till finansutskottet. l detta yttrande begärdes hos regeringen en ytterligare konkretisering av de administrativa och organisatoriska övervägandena i syfte att nå fram till en alternativ lösning med totaltinansiering av bostadsbyggandet. Riksdagen beslöt i enlighet med den uppfattning som majoriteten i finansutskottet redovisade (rskr l979/80:59).
Med stöd av regeringens bemyndigande den l6 oktober 1980 tillkallades en utredare| (Bo l98t):()4') för att göra den av riksdagen begärda över- synen. Utredaren. som antog namnet bostadslz'inekommittén. lade i de- cember 198! fram sitt betänkande (SOU 1981: It)-4) Statliga län eller kredit- garantier.
Utredarens huvuduppgift var att undersöka förutsättningarna för och möjligheterna till att föra över de statliga bostadslänen till bottenläneinsti— tuten genom att ersätta den statliga längivningen med ett kreditgarantisys- tem. Undersökningen gjordes från administrativa utgångspunkter. Utred- ningsmannen behandlade de ändringar som inträffar för låntagaren. bo- stadsverket och kommunerna i ett kreditgarantisystem och kom därvid fram till att nackdelarna är större än fördelarna för låntagarna och bostads- verket. Dessutom skulle statsverkets intäktsbortfall bli betydande. Mot denna bakgrund avstyrkte utredningsmannen tanken på att införa ett kre— ditgar'antisystem.
En sammanfattning av utredningsbetänkandet i denna det bör fogas till protokollet i detta ärende som ”mim-bilaga I.
Betänkandet har remissbehandlats. Yttrande har avgetts av statistiska centralbyrån. bankinspektionen. försäkringsinspektionen. konjunkturin- stitutet. statskontoret. riksrevisionsverket. bostadsstyrelsen. 1980 års kre- ditpolitiska utredning (E 1980: ()3). fullmäktige i Sveriges riksbank. full- mäktige i riksgäldskontoret. Svenska kotnmunförbtrndet. Stockholms kommun. Göteborgs kommun. Landsorganisationen i Sverige (LO). 'fjäns- temännens centralorganisation (TCO). Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svensk bostadstinan- siering aktiebolag BOFAB. Sparbankernas inteekningsaktiebolag (Spin- tab). Svenska hankföreningen. Svenska sparbanksföreningen. Sveriges föreningsbankers förbtrnd. Post- och kreditbanken PK-banken. Svenska försäkringsbolags riksförbund. Folksam. Allmänna pensionsfonden — första. andra och tredje fondstyrelserna. Svenska byggnadsarbetareför- bundet. Hyresgästernas riksförbund. Sveriges fastighetsägareförbund. Svenska rikshyggen förening u. p. a.. HSB: s riksförbund ek. för.. Sveriges
' l.;mdsringsradet liror R. Eriksson.
Prop. 1983/84: 90 ' 5
allmännyttiga bostadsföretag (SABO). Sveriges villaägarcförbund. Nä- ringslivets byggnadsdelegation (NBD) och Svenska bankmannaförbundet.
Bostadsstyrelscn har bifogat yttranden från samtliga länshostads— nämnder. PK—banken har förklarat att den delar synpunkterna i yttrandet från Svenska bankförcningen. SAF har i sitt yttrande hänvisat till yttrandet från NBD.
Remissinstansernas inställning till utredningsmannens slutsatseri fråga om att föra över bostadslånen till bottenlåneinstituten och att införa ett kreditgarantisystem är starkt splittrad. Endast en minoritet bland remissin- stanserna har uttalat sig klart för en sådan omläggning. Många instanser har uttalat sig för ytterligare analyser och utredningar om former för finansiering av bostadslånen. En sammanfattning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som runlvrbilugu 2.
Utredningsmannen har bl.a. pekat på behovet av vissa ändringar i amorteringsvillkoren om bostadslån skall finansieras med hjälp av bostads- obligationer. En promemoria om ändring av amorteringsvillkoren för det statliga bostadslånet till hyrcs- och bostadsrättshus har utarbetats inom delegationen (ln l967: 30) för bostadsfinansiering (DFB). Promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som underbilzrga 3.
2. F öredragandens överväganden
Jag berörde bostadslånekommitténs förslag vid min anmälan till förra årets budgetproposition (prop. 1982/83: [00 bil. l3) och anförde med hän- visning till remissutfallet att frågan om finansieringen av de statliga lånen borde övervägas från delvis nya utgångspunkter och att överväganden behövs i flera frågor innan slutlig ställning tas. Jag anförde också att delegationen för bostadsfinansiering kommer att utarbeta underlag för sådana ställningstaganden. Så har skett. Jag vill därför nu återkomma till frågan.
Enligt vad jag har erfarit har arbetet i delegationen följt två olika linjer. Dels har delegationen haft överläggningar mcd bottenlåncinstittlten. dvs. stadshypoteksinstitutionen. Spintab och BOFAB. om institutens syn på kostnader för administrationen och kreditrisker i ett kreditgarantisystem. Dels har delegationen undersökt förutsättningarna för att finansiera bo- stadslånen utanför statsbudgeten på annat sätt än genom bottenlåneinstitu- ten. Därvid har delegationen övervägt utformningen av ett särskilt av staten ägt kreditinstitut med uppgift att på den prioriterade kreditmarkna- den låna upp de medel som behövs för att finansiera en bostadslångivning under i övrigt oförändrade former.
Delegationen har emellertid inte haft till uppgift att ta ställning till lämpligheten av vare sig ett kreditgarantisystem eller ett kreditinstitut med de uppgifter som jag nu har nämnt. Några förslag i denna fråga har därför inte presenterats från delegationens sida.
Prop. 1983/84: 90 6
Syftet bakom det utredningsarbete som hittills har bedrivits i frågan är att avlasta statsbudgeten utgifterna för den nuvarande bostadslångivning- en. Utredningsarbetet visar på i princip två lösningar. Den ena är att överföra den statliga bostadslångivningen till bottenlåneinstituten. Den andra är att behålla nuvarande system men lägga upplåningen av de medel som behövs för utlåningen utanför statsbudgeten.
Delegationen för bostadsfinansiering har. som jag nyss nämnde. i sina kontakter med bottenlåneinstituten begärt uppgifter om vilka ersättningar instituten önskar tillgodogöra sig för administration av lån mot statliga krcditgarantier. Frågan ställdes mot bakgrund av att bostadslånekommit- tén för sin del hade funnit att institutens ersättningsanspråk utgjorde ett hinder mot att övergå till ett kreditgarantisystem. Förfrågan har avsett ett krcditgarantisystem där bostadsverket beslutar om räntebidrag. en uppgift som enligt min mening inte kan överlåtas på instituten.
Bottenlåneinstituten har i ett gemensamt svar till delegationen i princip förklarat sig beredda att genomföra ett kreditgarantisystem i fråga om nya lån till i huvudsak oförändrade kostnader för låntagarna och oförändrade intäkter för staten. jämfört med nuvarande system. Effekterna på statens kostnader blir bl.a. beroende på de villkor under vilka den befintliga lånestocken kan överföras till instituten. lnstitutens ersättningskrav för garantilån ligger lägre än deras kostnader enligt bostadslånekommitténs bedömning och är så konstruerat att de totala ersättningarna minskar allt efter som antalet garantilån ökar. Med hänsyn härtill gör jag bedömningen att institutens ersättningskrav inte kan anses vara ett hinder mot att föra över den statliga bostadslångivningen till instituten. Det finns emellertid andra skäl som talar mot en sådan överföring.
Ett grundläggande skäl rör frågan om den övergripande strukturen på den framtida bostadskreditmarknaden. En överföring av bostadslånen till bostadsinstituten innebär en. strukturell förändring av marknaden. Förut- sättningarna i detta avseende har enligt min mening förändrats radikalt till följd av riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag om finansi- ering av underhåll m. m. i bostadsbeståndet (prop. H&R/84:40 bil. 9. SOU ll. rskr 63). Riksdagens beslut förutsätter att lån för underhåll. reparatio- ner och energisparande upptas genom bostadsinstituten på den oprioritera- de kreditmarknaden, dvs. stadshypoteksinstitutionen. Gigab. Sigab. Svensk Fastighetskredit AB. Agro Kredit". PK kredit. SPAFI och tomt- rättskassorna i Stockholm och Göteborg. Beslutet innebär bl.a. att den statliga utlåningen till energisparande upphör och att motsvarande upplå- ning överförs från den prioriterade till den oprioriterade kreditmarknaden. Ett stort ansvar läggs således på instituten på den oprioriterade kredit- marknaden. Endast genom institutens egen försorg kan den nya fmansie- ringsformen fungera smidigt.
Enligt min mening är det både nödvändigt och lämpligt att i ökad ut- sträckning utnyttja instituten på den oprioriterade kreditmarknaden för av
Prop. 1983/84: 90 7
samhället förutsatt bostadskreditgivning men då i första hand för kredit- givning för delvis nya ändamål. där utlåningen är av mera kortfristig karaktär och där en sådan lösning bör väljas med hänsyn till förutsättning- arna för upplåningen. konkurrensförhållandena mellan instituten och sta- tens möjligheter att styra långivningen.
Förhållandena är enligt min mening andra när det gäller finansieringen av nybyggnad och ombyggnad av bostäder. Ätgärdernas omfattning är i väsentliga delar en följd av samhällets standardkrav. Regler för bostadslån och räntebidrag är av avgörande betydelse både för byggande och för boende. De åtgärder som genomförs med stöd av bostadslån har normalt en lång varaktighet. Under sådana förutsättningar är det viktigt att staten får möjligheter att direkt styra utlåningen. En oförändrad ordning när det gäller utlåning till långfristiga åtgärder bör eftersträvas. [ praktiken har staten genom bostadslångivningen styrt också bottenlångivningens inrikt- ning och omfattning. Enligt min mening bör staten behålla denna roll bl. a. med hänsyn till åtgärdernas genomgripande karaktär och med hänsyn till de betydande subventioner av direkt och indirekt karaktär som nybyggnad och ombyggnad förutsätter. En statlig styrning bör således ske genom en fonsatt statlig utlåning till långfristiga åtgärder. En indirekt styrning. t. ex. genom villkor för krcditgarantier. kan enligt min mening ha brister i fråga om effektivitet och även orsaka administrativa problem i samband med kontrollen av uppställda villkor. Jag anser att inte heller förhållandena i övrigt på kreditmarknaden talar för ändrade låneformer. Lån till nybygg- nad och ombyggnad kommer inte under överskådlig tid att kräva en ökan- de andel av den prioriterade kreditmarknaden.
Vad jag har anfört innebär alltså att en delvis ny institutionell struktur etableras när det gäller bostadskrediter. lnstituten på den oprioriterade marknaden bör svara för en i huvudsak oreglerad kreditgivning till relativt kortfristiga åtgärder. medan staten tillsammans med bottenlåneinstituten. liksom hittills. bör ha ett direkt ansvar för lån till långfristiga åtgärder.
Den nuvarande rollfördelningen mellan staten och de tre bottenlåneinsti- tuten bör således inte ändras. Uppdelningen mellan bostadslån och botten- lån medför en endast begränsad administrativ belastning för låntagarna. samtidigt som uppdelningen är krcditpolitiskt lämplig. Lån i bostadslånets risklägc kan inte utan förändringar i övrigt finansieras genom en upplåning på de villkor som gäller för bottenlåneinstitutens upplåning på den priori- terade kreditmarknaden. Någon s.k. fullständig finansiering bör alltså inte genomföras. varken genom staten eller genom bottenlåneinstituten. De marginella administrativa fördelar som eventuellt skulle uppkomma i ett sådant system saknar betydelse i förhållande till de kreditpolitiska svårig- heterna och till de betydande störningar som skulle bli följden av ändrade institutionella förhållanden. Det gäller oavsett i vilken riktning som föränd- ringarna skulle gå. Jag är dock i princip positiv till nya kreditformer som kan utvecklas inom bottenlåneinstituten som ett konkurrensmedel på
Prop. 1983/84: 90 8
marknaden. Ett exempel på en sådan verksamhet är försök att integrera byggnadskrediter och bottenlån.
Jag vill tillägga att även vid nuvarande rollfördelning är det möjligt att uppnå administrativa förenklingar för låntagaren. Bostadsstyrelsen har i sin anslagsframställning för budgetåret 1984/85 tagit upp frågan om s. k. nettoavisering. dvs. att räntebidrag för bottenlån betalas ut till bottenlåne- instituten som sedan aviserar låntagaren lånekostnader med avdrag för räntebidrag. Jag avser att återkomma till denna fråga vid min anmälan till budgetpropositionen för budgetåret 1984/85.
Vad jag har anfört om den institutionella strukturen i fråga om utlåning innebär dock inte att även formerna för upplåningen bör bestå i alla avseenden.
l remissyttrandena över bostadslånekommitténs betänkande har många remissinstanser ställt sig bakom huvudtanken i direktiven till kommitten. nämligen att föra bort bostadslånen från statsbudgeten. Riksbanksfullmäk- tige framhåller t. ex. att det finns starka kreditpolitiska skäl att föra över statens utlåning till kapitalmarknaden. Bl. a. skulle likviditetsstyrningen av samhällsekonomin underlättas om toppfinansieringen av bostadsbyggan- det skedde mot upplåning genom bostadsobligationeri stället för statspap- per. som är mer likvida. Fullmäktige i riksgäldskontoret framhåller att internationellajämförelser av budgetunderskott skulle bli mer rättvisande. då det i andra länder inte är vanligt att redovisa långivning över statsbudge- ten. Enligt fullmäktige vore det en fördel om budgetunderskottet kunde redovisas mer enligt internationell praxis vid presentation av Sverige som låntagare utomlands.
De ekonomisk—politiska fördelar med att föra bort bostadslånen från statsbudgeten somjag nu har nämnt kan utan tvivel uppnås inom ramen för ett s_vstem med kreditgarantier till bottenlåneinstituten. Som har framgått i det föregående är jag av flera skäl dock inte beredd att biträda en sådan lösning. Dessutom har riksdagen (CU 1982/83: 26. rskr 246) som sin me- ning gett regeringen till känna att ett förslag om finansiering av bostads- lånen utanför statsbudgeten kan och bör utgå från att länsbostadsnämndcr- nas decentraliserade kapacitet bör kunna utnyttjas i samma omfattning som f. n. Enligt riksdagen är det förenat med mindre komplikationer med ett administrativt system som i allt väsentligt bygger på vad som f. n. gäller än att inrätta en ordning som delvis innebär att en i stort sett väl fungeran- de administration måste ändras i inte ringa omfattning samtidigt som nya administrativa rutiner måste tillföras bottenlåneinstituten och förmodligen också nya resurser. Jag delar denna uppfattning. Efter samråd med chefen för linansdepartementet harjag därför funnit att det bör skapas ett särskilt statsägt kreditinstitut med uppgift att låna tlpp medel som behövs för utlåning genom bostatlsverket. Bostadsverkets organ bör sköta lånepröv- ningen och förvaltningen av lån för kreditinstitutets räkning. Med en sådan lösning behöver man inte. som jag strax skall återkomma till. ändra de
Prop. 1983/84: 90 9
nuvarande låneadministrativa rutinerna mer än marginellt. Det sistnämnda innebär också att bostadsverkets kompetens i fråga om låneförvaltning kan utnyttjas även fortsättningsvis. Jag vill särskilt erinra om vad bostadslåne- kommitten har anfört om nackdelarna med att skilja hanteringen av beslut om bostadslån från uppgifter att förvalta lån och om värdet av att även framdeles ta till vara de kunskaper om långivningen som bostadsverket har byggt upp genom åren.
Mot bakgrund av det anförda förordar jag att ett statsägt kreditinstitut inrättas för finansiering av lån till bostadsbyggandet.
Kreditr'rrslitrrrets rrppgificr samt ansvarsfi'irdclrringen gentemot bostads- vcr/tet nr. ut.
Det statsägda kreditinstitutets uppgift blir att med hjälp av bostadsver- kets organ ansvara för den långivning till bostadsbyggandet som staten över statsbudgeten hittills har svarat för. Detta innebär att institutet skall tillhandahålla lån för ny- eller ombyggnad av hus som innehåller bostadslä- genheter och sådana lokaler för boendeservice som betjänar ett bostads- område samt till förvärv av sådana hus i vissa fall. Speciella lån. såsom förbättringslån till äldre och handikappade och ränte- och amorteringsfria tilläggslån för ombyggnad av bostadshus. bör däremot inte omfattas av institutets verksamhet.
Av syftet med institutets verksamhet följer också att någon särskild subventionering inte skall ske genom institutets försorg. Utlåningsräntan bör. som jag strax skall återkomma till. bestämmas i huvudsak enligt samma regler som gäller i fråga om bottenlåneinstitutens utlåning. Ansva- ret för räntesubventionering till bostadssektorn ligger därmed kvar på staten.
En utgångspunkt för den föreslagna uppläggningen är. som har framgått i det föregående. att bostadsverkets resurser och kompetens i fråga om utlåning och förvaltning av lån skall utnyttjas även framgent. En annan utgångspunkt är att den nya ordningen skall innebära så få ändringar som möjligt i nuvarande rutiner för utlåning och administration. Härav följer bl.a. att institutets reella huvuduppgift blir att ombesörja upplåningen av medel på kreditnutrknaden. Institutet bör därvid i krcditpolitiskt hänseen- de bedömas på i princip samma sätt som bottenlåneinstituten. Institutets upplåning bör således omfattas av t.ex. riksbankens emissionskontroll. Upplåningsbehovet bör vidare beaktas vid de årliga överläggningar som delegationen för bostadsfinansiering och riksbanken har med placerarna på kapitalmarknaden.
Institutets befattning med utlåning bör begränsas till att ställa de medel som behövs för utbetalning till Iånemyndigheternas förfogande. Själva utlåningsverksamheten samt förvaltningen av utestående lån bör handhas av bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna på uppdrag av institutet och för dess räkning. Inllutna räntor och amorteringar redovisas till institu-
tet. Tl Riksdagen 1983/84. I sum/. Nr 90
Prop. 1983/84: 90 lt)
Utlåningen bör ske enligt de grunder och riktlinjer som statsmakterna bestämmer. Institutet böri sin verksamhet också i övrigt vara underkastad de allmänna riktlinjer för bostadspolitik och kreditpolitik som statsmak- terna anger. Härav följer bl. a. att långivningens omfattning vid behov skall kunna bestämmas av ramar som fastställs av statsmakterna.
Vissa frågor om _tirrulrsierirrgst'erksrrrrt/rt'rurr
Det nya kreditinstitutets kapitalanskaffning förutsätts ske huvudsakligen genom utgivande av obligationer. En utgångspunkt för förslaget att inrätta ett särskilt kreditinstitut är också att lånekostnaderna för den enskilde inte skall öka. Obligationsvillkoren förutsätts därföri huvudsak vara desamma som för sådana obligationer som emitteras av de tre bottenlåneinstituten. Med de förutsättningar som f.n. gäller innebär det att köp och innehav av det nya institutets obligationer kommer att få räknas som prioriterade placeringar vid tillämpnings- och Iikviditetskrav. Det skulle vidare innebä- ra att det nya institutets obligationer emitteras till vid tidpttnkten gällande räntor för långa statslån. Det skttlle också innebära att institutets obliga— tioner löper på 20 år med automatisk justering av räntan till rådande ränteläge vart femte år och att de amorteras enligt en annuitetsplan. Självfallet kan dessa villkor förändras över tiden. Jag återkommer senare till frågan om amortering av lämnade lån.
Några placerare bland remissinstanserna har tagit Upp frågan om rnera marknadsmässiga villkor för obligationslån inom bostadssektorn. För egen del förutsätter jag, som jag nyss har varit inne på. att de nya obligations- lånen kommer att ges i huvudsak samma villkor som de bostadsobliga- tioner som etnitteras av de nuvarande bostadsinstituten. Om de nya obliga- tionerna skttlle få bättre villkor. sett från placerarnas synpunkt. skulle försäljningen av nuvarande bostadsobligationer försvåras. En allmän rän- tehöjning på långfristiga lån skttlle kunna bli följden.
Utläningsverksamheten förutsätts kttnna ske enligt i huvudsak samma regler som nu gäller i fråga om bostadslån, dvs. enligt reglerna i bostadsfi- nansieringsförordningen m.fl. författningar samt bostadsstyrelsens anvis— ningar till dessa författningar. Som tidigare har nämnts skall bostadsstyrel- sen och länsbostadsnänmderna ansvara för långivningen och för förvalt— ningen av utestående län. I förtttsättningarna för förslaget ingår också att statsmakterna även i fortsättningen styr låneverksamheten på samma sätt som nu.
Det nya sätt för kapitaIanskaffning. som mitt förslag innebär, framtving- ar dock vissa ändringar i de lånevillkor som gäller för bostadslån. En sådan ändring gäller reglerna om s. k. uppskjuten amortering som nu tillämpas i fråga om lån för nybyggnad av hyres- och bostadsrättshus. Reglerna inne- bär att återbetalningen av länet inte påbörjas förrän den garanterade räntan i räntebidragssystentet för bostadslån och underliggande kredit har nått marknadsräntan på länen. Som bostadslånekommitténIframhöll kan inte
Prep. 1983/84: 90 11
denna metod lämpligen behållas i ett system för kapitalanskaffning som bygger på att ett särskilt kreditinstitut svarar för verksamheten. Med hänsyn till kreditinstitutets rörelseresultat bör amorteringsplanerna för lämnade lån inte alltför mycket avvika från amorteringsplanerna för upp- tagna län. I den inledningsvis redovisade promemorian från delegationen för bostadsfinansiering om ändring av det statliga bostadslånet till hyres- och bostadsrättshus föreslås att den nuvarande metoden ersätts med fem års amorteringsfrihet och därefter återbetalning på 35 år i form av årliga annttiteter beräknade efter 8'3-"2- ränta. Av de i promemorian redovisade beräkningarna framgår att det föreslagna systemet inte medför någon ök- ning av kapitalutgifterna under de första fem åren jämfört med nuvarande system och att den totala ökningen av kapitaltttgifterna per år i övrigt blir måttlig. Vidare framgår att förslaget gör det möjligt att ha något snabbare amortering på de nya obligationslånen än på de obligationslån som finansi- erar nuvarande bottenlån.
Mot bakgrund av det anförda biträderjag förslaget i promemorian. Om finansieringen av bostadslånen flyttas från statsbudgeten på det sätt som jag har föreslagit. bör nuvarande metod med uppskjuten amortering över- ges såvitt gäller nya län. I stället bör för sådana lån gälla fem års amorte- ringsfrihet samt därefter en äterbetalningstid av 35 år. Återbetalningen bör ske i form av årliga annttiteter beräknade efter S% ränta och en amorte- ringstid om 35 år. Metoden med s.k. falsk annuitet bör tillämpas, dvs. tilläggsränta debiteras om den faktiska läneräntan överstiger 892. Det bör observeras att länets formella löptid kan avvika från den föreslagna återbe- talningsplanen på grund av att upplåningsvillkoren i den delen styr utlä- ningsvillkoren. Motsvarande förhållanden gäller redan för bottenlån. som normalt omsätts efter 20 år även om amorteringsplanen förutsätter en längre löptid.
En annan ändring som bör göras gäller sättet att bestämma räntan för det lätt som skall ersätta bostadslånet. Den nuvarande metoden att bestämma räntesatsen för länet för ett kalenderår i sänder bör enligt min mening inte behållas. I stället bör. i likhet med vad som tillämpas i fråga om bottenlån. räntan på länet bestämmas med utgångspunkt i räntan på obligationsli'tnet med ett påslag för att täcka institutets administrationskostnader m.m. Om räntepåslaget bestäms till oföri'tndrat 0.25 procentenheter. vilket jag föror- dar. innebär förslaget sett från låntagarens synpunkt ingen annan föränd- ring än att räntan på topplånet blir bttnden under lika lång tid som räntan på bottenlånet.
Prop. 1983/84: 90 12 3. Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att _ ]. godkänna de riktlinjer i fråga om finansieringen av bostadslån för ny- och ombyggnad m.m. som jag har förordat. godkänna vadjag har förordat i fråga om _ränte- och amorterings- villkor för lån från ett statsägt kreditaktiebolag. IJ
Prop. 1983/84: 90 B Underbilaga 1
Sammanfattning av bostadslånekommitténs betänkande (SOU 1981: 104) Statliga län eller kreditgarantier
Kommitténs uppgift har varit att undersöka förutst'ittningarna för och möjligheterna till att föra över de statliga bostadslånen till bostadsinstitu- ten.
Bakgrund
Bostadsbyggandet finansierats i allt väsentligt genom byggnadskrediter under byggnadstiden och genom långfristiga lån när fastigheten färdig- ställts. Den långfristiga långivningen sker genom avlyft av byggnadskredi- terna. dels i huvudsak till bostadsinstituten. dels till bostadsverket. lnstitu— ten och staten är för sin långfristiga upplåning beroende av kapitalmarkna- den.
Bostadsinstitutens upplåning på den prioriterade sektorn sker mot bo- stadsobligationer. ()bligationerna placeras i huvudsak på den organiserade marknaden. dvs. hos allmänna pensionsfonden. försäkringsbolagen och bankerna. Är l980 placerades på denna marknad obligationer till ett värde av ca l3000 milj.kr. Medel för utbetalning av de statliga lånen erhålls genom att riksdagen årligen beslutar om anslag på statsbudgeten för de olika låneformerna. Under budgetåret l980/8l utbetalades ca 7000 milj. kr. i bostadslån till ny- och ombyggnad.
Om ett kreditgarantisystem införs kommer de statliga bostadslånen att lyftas bort från statsbudgeten. Kommitténs huvudsakliga uppgift har varit att undersöka hur ett kreditgarantisystem kan utformas samt vilka för- och nackdelar det innebär för låntagare. långivare m.fl.
Ut/brnmingt'n (ll-' ett krcditgaranrisystent
Utformningen av ett kreditgarantisystem kan sammanfattningsvis be- skrivas på följande sätt. Ansökan om kreditgaranti behandlas och bereds på samma sätt som en låneansökan i nuvarande bostadsfinansieringssys- tem. Förändringen inträffar först när det gäller uppgifter avseende utbe- talning och förvaltning av de lån för vilka kreditgarantin gäller. Dessa uppgifter övertas i princip av bostadsinstituten. Garantin ges formen av proprieborgen. Storleken av det lån garantin gäller bestäms på grundval av ett låneunderlag som länsbostadsnämnden fastställer. Nämnden fastställer också ett pantvärde som avgör säkerhetens förmånsrättsläge. Den undre gränsen för kreditgarantilånet ligger i normalfallet vid 70 % av pantvärdet. [ detta sammanhang noteras att möjligheterna till s.k. fördjupning bör finnas även i ett kreditgarantisystem men att brist på medel inte bör kttnna åberopas som skäl för fördjupning.
Kommittén har också haft att överväga om bottenlån och garantilån skall läggas samman till ett s. k. enhetslån men kommit till den uppfattning- en att det såvitt gäller utlåningen är lämpligast att ha en konstruktion med två lån bl.a. av följande skäl. Även i ett kreditgarantisystcm finns två ansvarstagare nämligen bottenlångivarcn och staten. Eftersom olika vill- kor gäller för bottenlånet och det lån som omfattas av kreditgarantin är det nödvändigt att ha två lån. Två lån medger att ett av dem kan förändras utan att låneförutsättningarna för det andra behöver förändras. Statsmakterna kan av bostadspolitiska skäl vilja ändra villkoren för garantilånet. Ytterli-
Prop. 1983/84: 90 14
gare skäl för två län är att bottenlånet och garantilånet inte sällan kan komma att betalas ut vid olika tidpunkter.
Kommittén har funnit att stadshypoteksinstitutionen. Spintab och BO- FAB redan vid övergången till ett kreditgarantisystem skall medverka i garantilångivningcn. Därutöver bör kretsen av långivare för lån för vilka staten ställer garanti bestämmas av riksbanken.
Kreditgarantin lämnas under villkor att långivaren förvaltar utlämnat lån under bankmässiga former och därvid beaktar statens intresse som garanti- givare. Enligt kommitténs uppfattning är det möjligt att med vissa undan- tag ”översätta'" den nuvarande bostadsfinansieringsförordningen till en förordning om kreditgaranti.
Beträffande vissa frågor föreslås förändringar i förhållande till dagens system. Bl.a. kan nämnas att förskott på bostadslån bör ersättas av bygg- nadskreditiv. Dessa kreditiv bör liksom f.n. lämnas av affärsbankcr. spar- banker och föreningsbanker. En del av kreditivgivningen bör dock kunna kanaliseras via bostadsinstituten. Vidare bör bostadsinstituten kunna an- förtros uppgiften att godkänna en ny fastighetsägare som låntagare. Viss förändring av handläggningen beträffande den statliga och kommunala köpeskillingskontrollen föreslås också i syfte att förenkla hanteringen och avlasta länsbostadsnämnderna.
Beträffande beräkning och utbetalning av räntebidragen i ett kreditga- rantisystem bör följande ordning i princip kunna tillämpas. Räntebidraget beräknas av det bostadsinstitut som beviljat bottenlånct och tillgodoförs låntagaren vid avisering av bottenlånet och garantilånet. Räntekostna- derna aviseras sålunda netto för båda lånen.
Det anförs också i betänkandet att samtliga nu aktuella låneformer som administreras av bostadsverket kan ha formen av garantilån.
L/pplt'iningen i all krt'tlitgnrunlixystt'nt
Det konstateras i betänkandet att det även beträffande upplåningen är lämpligast att ha ett system med två lån — ett obligationslån för bottenfi- nansicringcn och ett för garantilånens finansiering. Samordningen mellan utlämnade lån och upptagna län är av betydelse för bostadsinstituten. Det torde sålunda inte vara möjligt att för hyres— och bostadsrättshus behålla det nuvarande systemet med uppskjuten amortering eftersom amorterings- planerna för lämnade lån inte alltför mycket bör avvika från amorterings- planerna för upptagna lån.
lett kreditgarantisystem är det betydelsefullt att upplåningen kan säkras utan större problem. Den relativt kraftiga ökningen av den prioriterade mängden bostadsobligationer skall genomföras samtidigt som den totala mängden prioriterade placeringar ökar av andra orsaker.
Ett särskilt problem uppkommer som hänger samman med tidpunkten för när räntebidragen börjar utgå. [ vissa fall utgår f. n. detta bidrag från dagen för bostadslånets utbetalning. [ ett kreditgarantisystem blir räntebi- dragens storlek i dessa fall sålunda beroende av när bostadsinstituten kan betala ut garantilånet. En någorlunda jämn takt i institutens upplåning är därför av betydelse. Denna takt är i sin tur beroende av placerarnas agerande.
Låneudminixtrarit'u kostnader och intäkter i all krvdiiguruntisystwn lnstituten har beräknat sina merkostnader för utlåningen i ett kreditga- rantisystem till ca l4 milj. kr. år fem. Utifrån en bedömning att instituten
skall få dessa merkostnader täckta har inom kommittén gjorts följande
Prop. 1983/84: 90 . . . 15
beräkningar. En utgångspunkt har varit en årlig antagen volym om HD 000 garantilån varav 46 500 utan bottenlån.
För garantilån med bottenlån har beräknats att någon utbetalningskost- nad utöver vad som i dag utgår inte blir erforderlig. För garantilån utan bottenlån har utbetalningskostnadcn satts till [50 kr. per län. Aviserings- kostnaderna har satts till 30 kr. per län och år. Utbetalnings- och avise- ringskostnaderna har multiplicerats med den ovan antagna volymen. Detta ger en intäkt är fem om ca l5.7 milj. kr.. dvs. instituten får täckning för sina redovisade merkostnader — ca 14 miljfkr. — detta år. Något räntcpålägg för att täcka utIåningskostnaderna behövs därför inte.
För att täcka kostnaderna för upplåningen har ansetts att det kan vara rimligt att instituten ges ett räntcpålägg om högst 0.05 procentenheter på län med tioårig löptid. Vid en årlig långivning om ca 7000 milj. kr. ger 0.05 procentenheter ca [7 milj.kr. är fem. Statsverkets uteblivna intäkter är fem kan beräknas till ca 200 milj.kr. främst beroende på att staten i nuvarande finansieringssystem betalar ränta på statsobligationerna helårs- vis men erhåller ränta från låntagarna halvårsvis.
Förvaltningen (It' I'M/(HI beviljade bostad?/(in nt. m.
Från samhällsekonomisk synpunkt kan det inte vara rationellt med två låneft'irvaltande organ om ett kreditgarantisystem införs. Dessutom får ett av dem — bostadsverket -— arbeta med en krympande volym. Kommittén har därför bl.a. prövat om inte bostadsinstituten efter en relativt kort övergångsperiod skulle kunna förvalta större delen av bostadsverkets låne- stock. Denna prövning har resulterat i att ca 900000 lån med en omfattning av ca 57000 milj. kr. som beräknas finnas i verkets låncstock vid halvårs- skiftet l983 tas över för förvaltning av instituten.
Det har ansetts lämpligast att instituten - åtminstone till en början - tar hand om denna låncstock som ett rent förvaltningsuppdrag. Ca 200000 lån med ett totalt belopp av ca l2000 milj. kr. skttlle av olika skäl inte komma ifråga för överflyttning.
Örert'ägoltdcn och förslag
Utredningsmannen har den uppfattningen att de frågor kommittén haft att pröva skall analyseras utifrån administrativa utgångspunkter.
Eftersom det i kommitténs direktiv förutsätts. att även i ett kreditgaran- tisystem upplåningen skall ske på den prioriterade kreditmarknaden kan det från samhällsekonomisk synpunkt inte spela någon större roll om finansieringen av bostadsbyggandet sker genom upplåning mot bostadsob- ligationer.
Utredningsmanncn har behandlat de förändringar som inträffar för lånta- garen. bostadsverket och kommunerna i ett kreditgarantisystem och där- vid kommit till följande uppfattning. Fördelen för låntagaren är främst att han får sitt I'ånebehov inom låneunderlagct täckt hos en och samma långi- vare. Nackdelarna är en centralisering i förvaltningsskedet och en minskad öppenhet gentemot låntagarna.
För bostadsverket kan det vara en fördel att de låneförvaltande uppgif- terna flyttas från verket. Därmed torde verket mera odelat kunna ägnasig ät frågor som hänger samman med beslut om lån och andra frågor av bostadspolitisk natur. Emellertid är det betydande nackdelar förenade med att skilja bcslutshanteringen från förvaltningsuppgiften. Dessutom anför utredningsmannen att statsmakterna har större möjligheter att via bostads- Verket genomföra beslutade bostadspolitiska förändringar av låneförutsätt-
Prop. 1983/84: 90 . 16
ningarna än om lånen förvaltas av bostadsinstituten. Bostadsverkets kun- skap om långivningen avseende olika problem som kan inträffa Linder förvaltningsskedet anses vara en mycket värdefull tillgång inte minst för låntagarna. -
Sammantaget anser utredningsmannen att nackdelarna med ett kredit- garantisystem är större än fördelarna för låntagarna och bostadsverket.
Dessutom är statsverkets intåktsbortfall betydande - ca 200 milj. kr. är fem - medan minskningen av statens kostnader samma år - ca 22 milj. kr. -i jämförelse med intäktsbortfallet måste betraktas som små.
Mot bakgrund av nackdelarna med ett kreditgarantisystem samt med anledning av statens stora intäktsbortfall finner utredningsmannen det inte lämpligt att ett sådant system införs.
Eftersom tanken på ett kreditgarantisystem avvisats föreslås inte någon överflyttning av lånestocken till instituten.
Prop. 1983/84: 90 17
Underbr'laga .?
Sammanställning av remissyttrandenal
!. Utredningsmannens uppfattning att nackdelarna med ett garantilånesys- tern är större än fördelarna delas av försäkringsinspektionen. statskon- toret. b05tadsstyrelsen. samtliga Iänsbostadsnämnder. Stockholms kom- mun. Göteborgs kommun, LO. TCO. Svenska byggnadsarbetareförbun- det, Hyresgästernas riksförbund. Svenska riksbyggen. HSB och SABO. Flera av dessa remissinstanser anser dock att det behövs ytterligare utred- ning av frågorna före ett slutligt ställningstagande.
1.1 Försäkringsinspektionen. Inspektionen har begränsat sin bedömning till frågan om en överföring av de statliga bostadslånen till bostadsinstitu— ten och införandet av ett statligt garantisystem där staten lämnar garanti för de enskilda krediterna. Inspektionen ansluter sig i dessa delar till utredningsmannens uppfattning. Innan slutlig ställning tas till eventuella ändringar av nuvarande ordning bör enligt inspektionens mening en analys av effekterna göras.
1.2 Statskontoret. Vad gäller de ekonomiska konsekvenserna av ett garan- tilånesystem måste enligt statskontorets mening. mot bakgrund av det rådande finansiella läget. den största uppmärksamhet i dagsläget riktas mot de budgetmässiga verkningar som uppstår vid förändringar i den offentliga sektorns uppgifter. Den minskade intäkt för statsverkets del som uppstår vid en övergång till ett garantilånesystem måste enligt statskon- toret tillmätas avgörande vikt även om denna effekt till stor del är oavhäng- ig av bostadsverket och dess administration av låneärenden. Statskontoret-är också tveksamt till i vilken utsträckning den redovisade personalbesparingen om 235 personer inom bostadsverket kan realiseras. Eftersom bostadsinstitutens nyrekryteringsbehov är väsentligt lägre än den personal som friställs hos bostadsverket är det troligt att överförings- takten mera måste styras av personalsoeiala krav än av rationella krav och besparingen därmed skjutas framåt i tiden. Mot bl.a. denna bakgrund delar statskontoret utredarens uppfattning att ett garantilånesystem inte bör införas. Huvudskälen till dessa ställningsta- gande är enligt statskontoret - att de administrativa kostnaderna även på sikt synes bli något högre i ett sådant system. — att förändringen påverkar statsbudgeten negativt. — att administrationen i fiera avseenden skulle bli mera komplicerad på grund av att uppgifterna i det system som har utretts splittras upp på fiera organisationer.
1.3 Bostadsstyrelsen. Bostadsstyrelsen anser att ett kreditgarantisystem i och för sig är möjligt att konstruera. Styrelsen anser också att kommittén presenterat ett system som är så rationellt utformat som möjligt.
' Sammanställningen utgör en sammanfattning av yttrandena såvitt avser frågan om för- och nackdelar med ett kreditgarantisystem och vissa därmed sammanhängande frågor.
'3'2 Rikxdugt'n IUtä'j'ES-I, I .ru/nl. Nr 90
Prop. 1983/84: 90 18
Samtidigt gör dock styrelsen en rad påpekanden beträffande förutsätt- ningar m.m. för att övergå till ett sädant system. En absolut förutsättning för den av kommitten konstruerade kreditgarantimodellen är enligt styrel- sens mening att medel tillförs systemet i den takt som utlåningen erfordrar. Kan inte medel för utläning garanteras i erforderlig takt är enbart detta förhållande. enligt styrelsens uppfattning. diskvalilicerande för idén med kreditgarantisystem. I nuvarande system erhälls uppskjuten amortering för de statliga länen underdel att obligationsuppläning i ett kreditgarantisys- tem förutsätter amortering från början. Om dessa problem inte kan lösas innebär det ökade boendekostnader. Detta är enligt bostadsstyrelsens mening inte bostadspolitiskt acceptabelt. En höjning av subventionsnivän sktrlle bli nödvändig.
Kommittens utgångspunkt för ett kreditgarantisystem. att kontakterna mellan bostadsverket och bostadsinstituten mäste begränsas sä mycket som möjligt. är riktig. Principen om klart åtskilda arbetsuppgifter bryts emellertid både vid övertagande av lån och vid bevakning och skyddande av garantilän. Enligt styrelsen kommer på bäda dessa punkter att krävas omfattande kontakter mellan bostadsverket och instituten. ll fr'äga om administrationen av räntebidragen kommer det ocksä att behövas kon- takter mellan bostadsinstittrten.
Den klara gränsdragningen mellan bostadsverkets och bostadsinstitu- terrs kompetensomräden. som förutsatts av kommittén och som dessutom krävs för ett garantisysterns effektivitet. kan således inte upprätthållas pä flera punkter. när en granskning vidtar av detaljrutiner och avgränsning mellan berörda institut och myndigheter. De detaljfrägor som äterstär att lösa berör även de till övervägande del sådana omräden. Den grundläggan- de förutsättningen att ett kreditgarantisystem över huvud taget kan bli ett effektivt administrativt system mäste därför enligt styrelsen allvarligt ifrä- gasättas.
Bostadsstyrelsen finner för övrigt inte att de fö ändringar kommitten föreslär betri'tffande det exekutiva förfarandet skulle medföra en rationella- re ordning. Snarare befarar styrelsen att konstruktionen vid ett kreditga- rantisystem ger ökade förlustrisker och en rrrer komplicerad handläggning.
Bostadsinstitutens uppgivna intäktsbehov för att utföra skisserade äta- gandcnjämfört med bostadsverkets reella kostnader för samma trppgifter. tyder ocksä pä att kreditgarantisystemet inte kan mäta sig med nuvarande system ur rationalitetssynprrnkt.
Bostadsstyrelsen anser ocksä att den tid som kommittén har angett för införandet av ett kreditgarantisystem. ett är. är alltför kort. Arbetet med framtagande av datasystem. blanketter, instruktioner och utbildningsnra- terial samt införande av nya rutiner och genomförande av utbildning kom- mer speciellt för instituten att bli synnerligen arbetskrävande. En realistisk totaltid torde. även om instituten inledningsvis kan stödja sig pä bostads— styrelsen befintliga datasystem. vara minst dubbla den föreslagna tiden. dvs. ca tvä till tre är.
Bostadsstyrelsen pekar vidare pä nägra nackdelar för läntagaren med ett kreditgarantisystem. Ett införande av ett sadant system innebär att för huvuddelen av den aktuella verksamhetsvolymen kommer en synnerligen kraftig centralisering att genomföras. I stället för att som nu ha regionala organ med kännedom om lokala förhi'illanden till sitt biständ kommer huvuddelen av liintagarna att vara hänvisade till större. administrativt betydligt mer komplicerade organ. geografiskt placerade i Stockholm.
Prop. 1983/84: 90 ' [9
Detta innebär för låntagarna att direktkontakt med långivaren i praktiken är utesluten och att all kommunikation får ske telefon- eller brevledes. Vid ett kreditgarantisystern kommer dessutom information om förutsättningar för länebeslut att finnas på ett ställe och övrig information på ett annat. Betecknande för skillnaderna i synsättet på medborgarnas informations- möjligheter är också myndigheternas beroende av offentlighetsprineipen och bankväsendets princip om banksckretess. Konflikten mellan dessa två synsätt blir i ett kreditgarantisystem akut och regler för informationsplikt måste skapas.
Bostadsstyrelscn pekar också på frågan hur låntagaren skall kunna få bt.)stadsinstitutens beslut och beräkningar överprövade i ett kreditgaranti- system. Ett eventuellt slopande av denna överprövningsrätt kan enligt styrelsens mening inte godtas eftersom detta inte tillgodoser de rättssäker— hetskrav som den enskilde måste kunna ställa i dessa sammanhang.
Vidare kan ett kreditgar'antisystem komma att leda till fördyringar för låntagarna. Utmärkande för alla försvårande förhållanden beträffande möj- ligheterna att få information är att det medför kostnadsft'irdyringar för låntagarna. Styrelsen bedömer också att bostadsinstitutens förvaltnings- och utbetalningskostnader vid ett kreditgarantisystem inte kan nå ned till den nivå som nuvarande system har och kan förväntas få efter ett utbyggt datorstöd.
Ett genomförande av ett kreditgarantisystem torde även komma att begränsa eller t.o.m. utesluta bostadspolitiskt inriktade regeländringar beträffande utlämnade lån. Skapande av låneregler hänger nära samman med och påverkar motsvarande rutiner för utbetalning och förvaltning. Styrelsen försöker i dag att kontinuerligt påverka Iånereglernas utformning så att dessa inte i onödan skapar problem vid den fortsatta handläggningen. vid utbetalning och vid förvaltning. En svårighet därvid är att med den korta tid som oftast står till förfogande bedöma lånereglernas konsekven- ser för senare skeden i processen. I ett kreditgarantisystern kommer erfa- renheterna av hur lånereglerna påverkar processen att vara splittrade på flera organisationer. Inrättande av samrådskommitte'r m.m. kommer inte att ktrnna i avgörande grad påverka bilden. främst på grund av tidsaspck- ten. Den enda lösningen torde vara att statsmakterna kraftigt begränsar ändringarna i regelsystemet och kombinerar detta nred väl tilltagen tid för samråd med bostadsstyrelsen och instituten.
Även vid beviljandet av nya lån mäste regeländringar vara beslutade i god tid före ikrafttr'i'idandet. Det ärinte praktiskt möjligt att inom ramen för ett kreditgaranlisystem uppnå samma möjligheter till snabbt genomförande av för'i'rndringar. Styrelsen vill som praktiska exempel framföra erfarenhe- terna av energisparstödet och ombyggnadslangivningen som har krävt snabba och effektiva insatser såväl på beslutsfattande som förvaltning.
i likhet med utredningsmannen och av skäl som styrelsen ovan har anfört linner bostadsstyrelsen att bostadspolitiska. administrativa och kostnadsnrässiga skål talar mot en ändring av nuvarande system till ett kreditgarantisystem. Styrelsen avstyrker därför införandet av ett sådant system.
Under alla omständigheter måste före ett ställningstagande till ett kredit- garantisystem en ytterligare belysning ske av alternativ form för upplåning av krediter till bostadssektorn samt eventuell fullständig finansiering. Sty- relsen vill i sammanhanget erinra om de synpunkter som framfördes i styrelsens yttrande över kapitalmarknadsutredningens betänkande.
Av länsbostadsnämndernas yttranden framgår att samtliga länsbostads- nämnder har varit eniga om att ett kreditgarantisystem inte bör införas.
Prop. 1983/84: .90 20
1.4 Stockholms kommun. Det har alltid varit så att den som har haft makten över pengarna efter eget gottfinnande har kunnat bestämma exem— pelvis när, hur mycket och till vem pengar till byggande skall lånas ut. Man kan också se den statliga långivningen ur ett likställdhetsperspektiv. Låne- reglerna är offentliga och lånebeslut kan prövas i förvaltningsrättslig ord- ning. Olika lånesökanden garanteras därigenom, så långt det överhuvudta- get är möjligt. en likformig behandling av lånemyndigheterna. Stockholms kommun har kommit till den ståndpunkten. att det finns många nackdelar. både administrativa och kostnadsmässiga, med att över— föra hanteringen av de statliga bostadslånen till de olika icke offentliga låneinstituten. men med en statlig kreditgaranti. Dessa svårigheter får ej underskattas. En lösning som ej närmare belysts av utredningen kan vara. att ett enda nybildat låneinstitut. vars verksamhet genom ägande eller på annat sätt kan regleras av staten. bildas för handhavandet av bostadslånen. Detta skulle kunna skötas effektivt med ett minimum av byråkrati. Det vore också av stort värde om den totala finansieringen av bostadsbyggandet kunde skötas av detta enda institut. Detta skulle innebära att de farhågor om orättvis ärendebehandling. som skulle kunna uppstå om många olika kreditinstitut skulle få ansvaret för lån till bostadsbyggandet, kunde avfärdas. Stockholms kommun anser därför att ett alternativ med endast ett låneinstitut. som har i uppdrag att totalt finansiera bostadsbyggandet. bör utredas vidare.
1.5 Göteborgs kommun. Göteborgs kommunstyrelse ansluter sig till utred- ningens mening att det inte är lämpligt att införa ett system med kreditga— rantier. Kommunstyrelsen vill framhålla att möjligheterna till besparingar för kommunens del är begränsade. Den genomgång och kontroll av säkerhets- handlingar som erfordras för kommunens borgensteckning har samordnats med kommunens arbetsuppgifter för bostadslånens utbetalning. ] ett sy- stem med kreditgarantier skulle vissa av de sist nämnda arbetsuppgifterna kunna överföras till bostadsinstituten. Den eventuella personalbesparing som skulle följa härav, kan dock inte göras med mindre än att kommunens borgensteckning för byggnadskreditiv upphör. En eventuell övergång till kreditgaranti i stället för statliga lån får inte leda till att bottenlånedelen utbetalas senare än vad som nu är fallet. Tvärtom bör ansträngningar göras för minskade väntetider för utbetalning av den statliga lånedelen.
1.6 LO. LO delar utredarens uppfattning att ett kreditgarantisystem som ersättning för nuvarande direkta statliga utlåning över statsbudgeten med förvaltning inom bostadsverket inte bör genomföras. De av utredaren verkställda detaljutredningarna pekar både på vissa fördelar och nackdelar med en reform. Någon nämnvärd administrativ förenkling kan knappast uppnås. Detta utesluter dock inte att den nuvaran- de ordningen i vissa avseenden kan rationaliseras. En av nackdelarna nred en omläggning till kreditgarantisystem är de problem som uppstår om statliga subventioner skulle handläggas av icke statliga organ. Staten har här ett mer påtagligt intresse att åstadkomma upplåning på billigaste sätt. något som inte utan vidare gäller för andra kreditinstitut än statliga.
Prop. l983/84: 90 Zl
1.7 TCO. TCO tillstyrker utredningens förslag att ett kreditgarantisystem inte bör införas. Utredningen pekar på en rad nackdelar för den enskilde och för samhället om man omvandlar de statliga lånen till garantilån och överflyttar förvaltningen av lånen till instituten. Bl.a. skulle det innebära en centralisering och minskad öppenhet gentemot låntagarna samt minska- de möjlighetcr för samhället att genomföra beslutade förändringar av låne- förutsättningarna. lntäktsbortfallet för staten skulle bli betydande.
1.8 Svenska byggnadsarhetareförhundet. Kommittén har främst diskute- rat de administrativa konsekvenserna av en övergång till ett kreditgarant-i- system. Förbundet vill även påpeka risken för oönskade effekter på kredit- marknaden vid en eventuell övergång. En sådan förutsätter. även om den inte förändrar volymen av prioriterade krediter. ett utökat behov att emit- tera bostadsobligationer. Samtidigt minskar behovet att emittera statspap- per av olika slag. Därmed lättar i och för sig trycket på statsbudgetens underskott. Enligt förbundet måste man emellertid ha klart för sig att ett budgetunderskott som används för att finansiera bostadsbyggandet är av en annan och ofarligare karaktär än det underskott som används för att finansiera löpande konsumtion. Att emittera bostadsobligationer utgör enligt förbundet dessutom en avsevärt stelare. mindre flexibel form av upplåning som är av mer långfristig natur. Villkoren är svåra att förändra från tid till annan. Den statliga upplåningen är mer flexibel och kan föränd- ras med hänsyn till situationen. Den består av långa och korta statsobliga- tioner. av skattkammarväxlar och annan kort upplåning. De nämnda omständigheterna gör att förbundet. i likhet med utrednings- mannen. inte förordar en övergång från statliga bostadslån till statliga garanterade lån lämnade av bostadsinstituten. Förbundet beklagar avslutningsvis ännu en gång att man från statsmak- ternas sida inte är intresserad av att lösa bostadsfinansieringen genom en statlig totalfinansiering. En sådan lösning skulle enligt förbundet ge en rationell och samhällsekonomiskt fördelaktig hantering av långivningen. Vidare torde man kunna få till stånd en lugnare byggprocess som inte skulle störas av tillfällig oro på kreditmarknaden. Genom att eliminera dessa osäkerhetsmoment beträffande tillgång till krediter. störningar i upp- handlingen torde en totalfinansiering även kunna bidra till att begränsa byggnadskostnaderna.
1.9 Hyresgästernas riksförbund. Förbundet anser att utredaren. inom ra- men för sina direktiv. har gjort en väl avvägd bedömning av för- och nackdelar med en överföring av de statliga bostadslånen till bostadsinstitu- ten. Förbundet delar utredarens uppfattning att det inte är lämpligt att införa ett kreditgarantisystem. Förutom att ett sådant system. som framgår av betänkandet. inte skulle ge några större administrativa vinster. skulle det medföra betydande nackdelar för låntagarna. bostadsverket och stats- makterna. I direktiven till bostadslånekommittén anförs den i propositionen om den svenska kapitalmarknaden redovisade uppfattningen att några direkta vinster totalt sett av att övergå till en statlig totalfrnansiering av bostads— byggandet inte torde föreligga — en uppfattning som riksdagen har anslutit tet av kommitténs arbete i många stycken talar för en övergång till en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet.
Prop. 1983/84: 90 22
1.10 Svenska riksbyggen. Riksbyggen delar i allt väsentligt de synpunkter och rekommendationer som bostadslånekommittén har redovisat. Den samordning av långivning och låneadministration. som skulle kunna upp- nås om den statliga långivningen till bostadsbyggandet ersattes av kredit- garantier i den form som beskrivs i betänkandet skulle kanske medföra en hel del rationaliseringsvinstcr i förhållande till nuvarande ordning. Som framhålls i betänkandet blir dock kostnaderna för ett sådant'system bety- dande. Som låntagare har Riksbyggen självfallet inget intresse av att ta på sig en merkostnad även om detta skulle innebära vissa besparingar för statsverket.
1.11 HSB. Bostadslånekommittén har kommit till slutsatsen att nackde- larna med ett kreditgarantisystem är större än fördelarna. HSB delar denna uppfattning. Ur samhällsekonomisk synpunkt är det. enligt kommittén. betydelselöst om finansieringen av bostadsbyggandet sker genom upplå- ning mot bostadsobligationer och statspapper eller enbart genom upplå- ning mot bostadsobligationer. Ett införande av kreditgarantisystemet skul- le cnbart medföra en siffermässig förändring av statsbudgeten utan att därvid frigöra några ytterligare resurser till bostadsproduktionen. Det övergripande ansvaret för bostadslinansieringen åvilar regering och riksdag. Ett införande av kreditgarantisystemet kan innebära att detta politiska ansvar fördunklas. vilket ur bostadspolitiska synpunkter inte är önskvärt. En förändring av bostadsfinansieringen genom införande av kreditgaran- tisystemet medför. enligt kommittén. ett betydande intäktsbortfall för statsverket medan kostnadsminskningen blir närmast negligerbar. Detta talar också emot att ett kreditgarantisystem införs.
1.12 SABO. SABO delar i huvudsak utredningsmannens ställningstagan- den och menar att den genomgång av finansieringssystemets administra- tion som nu har genomförts utgör en god grund för förbättringar inom nuvarande systems ramar. SABO förutsätter därvid dels att bostadsverket genomför nödvändiga rationaliseringar. dels att statsmakterna vid behov ställer resurser till förfogande för att dessa rationaliseringar skall kunna genomföras inom överskådlig tid. En väl fungerande administration på bostadsfrnansieringsområdet är en av förutsättningarna för en väl fungerande bostadspolitik.
2. Införande av ett garantilånesystem förordas av riksrevisionsverket. Konungariket Sveriges stadshypotckskassa. BOFAB. Spintab. Svenska bankföreningen. Svenska sparbanksföreningen. Svenska försäkringsbo- lags riksförbund och Folksam. Sveriges fastighetsägareförbund. Sveriges villaägareförbund. NBD och Svenska bankmannaförbundct. Vissa av des- sa instanser förordar ett garantilånesystem under förutsättning att vill- koren för bostadsobligationer blir bättre än f.n.
2.1 Riksrevisionsverket. RRV har bedömt föreliggande förslag angående formerna för statens medverkan i bostadsfinansieringcn med utgångspunkt från bl.a. sin nyligen gjorda granskning av bl. a. bostadsverkets låneverk- samhet och från tidigare genomförd förvaltningsrevision avseende andra områden av bostadsverkets verksamhet.
Prop. 1983/84: 90 23
Enligt RRV redovisar kommittén flera skäl som talar för införandet av ett kreditgarantisystem. Som exempel nämner RRV särskilt — att en viss samhällsekonomisk besparing uppnås. — att låntagaren kan täcka sitt lånebchov hos en och samma långivare. — att låntagaren i ungefär hälften av fallen får lägre kostnader. — att bostadsverket får bättre förutsättningar att ägna sig åt frågor av bostadspolitisk karaktär, — att det dubbelarbete som nu utförs vid förmedlingsorganen och länsbo- stadsnämnderna till stora delar kan undvikas. RRV anser vidare att statsverkets uteblivna intäkter enligt kommitténs beräkningar utgör en närmast fiktiv post. De korrigeringar som enligt RRV: s mening måste göras i beräkningarna torde förstärka kommitténs egen slutsats att ett garantilånesystem innebär samhällsekonomiska bespa- ringar.
RRV delar inte heller kommitténs uppfattning i fråga om effekterna av en "centralisering"av låneförvaltningen. Två av instituten. Spintab och BOFAB. agerar via vanligt bankkontor och de finns således representera- de på flera platser i varje län. Hypoteksföreningarna. som svarar för ungefär hälften av bostadsinstitutens utlåning. är uppbyggda på regional basis. Härtill kommer att det bör vara en fördel för låntagaren att behöva vända sig till endast en långivare.
Vad nu sagts samt RRV: s samlade bedömning av bostadsverket och av bostadsstyrelsens i olika sammanhang anförda svårigheter att med givna eller minskade resurser förena uppgifter av mera övergripande bostadspo- litisk karaktär med en alltmer omfattande låneverksamhet och de krav som kan ställas på en effektivt fungerande kreditinrättning talar enligt RRV: s mening för att organisatoriskt särskilja dessa båda typer av uppgifter. RRV vill därför förorda att ett kreditgarantisystem införs. Ett sådant system bör enligt verkets mening kunna utformas så att det uppfyller även de bostads- sociala mål som gäller för det statliga kreditstödet.
2.2 Konungariket Sveriges stadshypoteks/(assa. Stadshypotek anser att utredningsmannen har visat att ett kreditgarantisystem kan utformas utan att några komplikationer behöver uppstå. Administrativt skulle ett sådant system vara betydligt enklare än det nuvarande med uppdelning på botten- lån och bostadslån. De frnansiella och andra resurser som finns hos bo- stadsinstituten är den bästa grunden för ett kreditgarantisystem. Likaså skulle den kunskap som stadshypoteks tjänstemän genom åren förvärvat om de olika. problem som kan uppkomma i samband med låneutbetalning och låneförvaltning vara en värdefull tillgång inte minst för låntagarna. Utredningsmannen har likväl inte ansett sig böra förorda en övergång till ett kreditgarantisystem. De skäl han härvid åberopar är emellertid enligt stadshypoteks mening inte bärande. ' I fråga om de låneadministrativa kostnaderna och intäkterna avseende utlåningen i ett kreditgarantisystem har stadshypotek funnit att utrednings- mannens överväganden inte ger en riktig bild av förhållandena. Utredning- en innefattar inte någon beräkning av kommunernas kostnader. Det fram- går dock i andra sammanhang i utredningen att kommunernas insatser i bostadslånegivningen är betydande. samt att t.o.m. visst dubbelarbete förekommer. Detta innebär vidare enligt stadshypotek att den kostnads- jämförelse som gjorts mellan nuvarande och framtida kostnader inte är rättvisande. Beträffande de nuvarande kostnaderna gäller således att en stor del av de kostnader som instituten inräknat för sin del. för bostadsver-
Prop. 1983/84: 90 24
kets del motsvaras av kostnader som i praktiken bärs av kommunerna. I fråga om de framtida kostnaderna bygger institutens i utredningen redovi- sade bedömning av dessa på en skissad administrativ ordning. som skulle minska kommunernas arbete med låneutbetalningarjämfört med nuläget.
Det kan även konstateras att uppskattningen av initialkostnaderna för instituten har medtagits i kostnadsjämtörelsen. Motsvarande kostnader för utbyggandet av ett administrativt system inom bostadsverket. något som utredningsmannen påvisat vara erforderligt om inte ett garantilånesystem införs. har inte tagits med.
Stadshypotek anser vidare att den beräkning av statens intäktsbortfall vid övergång till ett kreditgarantisystem som gjorts. är utförd på ytterligt summariska grunder. Den tar inte hänsyn till komplexiteten i statens upplåning samt förhållandet att det finns skilda räntebindningsregler mel- lan upp- och utlåning etc. Väsentligt är också vid en omläggning till ett garantisystem att en enhetlig ändring av ränteterminerna i upplåningen kan regleras på olika sätt. Stadshypotek anser således att utredningsmannens bedömning i denna del inte är relevant.
Sammanfattningsvis ger en korrekt analys av kostnads- och intäktsprob- lematiken enligt stadshypoteks mening resultatet att ett kreditgarantisys- tem skulle vara ekonomiskt fördelaktigare än det nuvarande systemet. Från låneadministrativ synpunkt blir således slutsatsen att skäl finns för ett ställningstagande till förmån för ett kreditgarantisystem.
2.3 BOFAB och Spintab. De båda bolagens uppfattning är. för det första, att ett kreditgarantisystem får anses ha betydande fördelar framför nuva- rande hantering av de statliga bostadslånen och. för det andra. att ett sådant system kan utformas utan att några komplikationer behöver uppstå. Administrativt skulle systemet vara betydligt enklare än den nuvarande uppdelningen på bottenlån och bostadslån. Det är därför bolagen är posi- tiva till att, i den ordning utredningen skisserat. överta ansvaret för utbe- talning och förvaltning av statligt garanterade bostadslån. Bolagen anser var för sig att det med den kapacitet som de nu har eller kan komma att bygga upp utan svårigheter kan klara de vidgade uppgifterna i ett garanti— system, allt givetvis under förutsättning att de erhåller full kostnadstäck- ning för sådana nya åtaganden. De resurser som nu finns hos bostadsinsti- tuten skulle väl tas till vara i ett kreditgarantisystem. Likaså skulle den kunskap om långivning och om de olika problem som kan uppkomma i samband med låneutbetalning och under förvaltningsskedet som företagets tjänstemän genom åren förvärvat vara en värdefull tillgång inte minst för låntagarna. I fråga om de låneadministrativa kostnaderna och intäkterna avseende utlåningen i ett kreditgarantisystem har bolagen funnit att utredningens överväganden inte ger en riktig bild av förhållandena. Enligt deras mening skulle ett kreditgarantisystem vara ekonomiskt fördelaktigare - totalt sett - än det nuvarande systemet. Betydande fördelar skulle uppstå för lånta- garna. Vidare skulle besparingar kunna göras hos bostadsverket och hos kommunerna. Bolagen är också av den uppfattningen att bostadspolitiska aspekter kan beaktas lika väl i ett kreditgarantisystem som i det nuvarande systemet. Utredningsmannen har inte haft att ta ställning till de kapitalmarknads- mässiga aspekterna. Flera av de synpunkter på frnansieringsförhållandena, som han ändå anför, har de båda bolagen emellertid funnit anledning att bemöta. Fördelarna med en utbrytning av_bostadslånen ur statsbudgeten
Prop. 1983/84: 90 25
påvisas enligt dem i den till betänkandet fogade bilagan 2. som har utarbe- tats av riksbankdirektören Erik Karlsson och byråsekreteraren Eva Ud- dén-Jondal.
BOFAB och Spintab anser sålunda - i motsats till utredningsmannen - att fördelarna med ett kreditgarantisystem är större för samhället och för låntagarna än de eventuella nackdelar som kan finnas.
2.4 Svenska bankförcningen. Bankföreningen anser för sin del att det vid en diskussion om bostadsfinansieringssystemcts framtid är av stor vikt att man tar hänsyn till både rationaliscringseffekter och effekter för kredit- och finanspolitik. Bostadsscktorn tar så stora resurser att det är nödvän- digt både för samhällsekonomin i stort och för kreditmarknaden att bo- stadslinansieringen utformas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Vad gäller rationaliseringsefl'ekter m.m. har enligt bankförcningens upp- fattning utredningsmannen — underskattat bostadsstyrelsens. länsbostadsnämndernas. .kommuner- nas. kreditinstitutens och låntagarnas kostnader för det arbete — ibland dubbelarbete —— som sammanhänger med den nuvarande statliga bo- stadslångivningen. — underskattat de kostnadsbesparingar som skulle kunna göras på skilda håll i samband med en överföring av bostadslånen till bostadsinstituten. — gjort en ofullständig och vilseledande beräkning som underlag för påstå- endet om "statens intäktsbortfall" vid en överföring. — underskattat kompetensen. erfarenheterna och effektiviteten i bostads- instituten. — missuppfattat och/eller överdrivit vissa påstådda negativa effekter för låntagarna vid en överföring: exempelvis påstås att en "centralisering i utbetalnings— och förvaltningsskedet" skulle inträffa till nackdel för låntagarna, trots att det verkliga förhållandet är att alla bankkontor runt om i landet deltar i handläggningen av bostadsinstitutens långivning — dvs. motsatsen till centralisering. . — överdrivit svårigheterna att i ett nytt system genomföra förändringar i bostadspolitiken. Bankföreningen har således i många väsentliga avseenden motsatt upp- fattning mot utredningsmannen och anser kort uttryckt att han har överdri- vit eventuella nackdelar och underskattat fördelarna vid en överföring av bostadslånen. Speciellt uppehåller sig bankförcningen vid diskussionen om möjligheterna till kostnadsbesparingar och anser bl. a. att bostadsverket i ett nytt system skulle kunna helt eller delvis befrias även från arbetsuppgif- ter som utredningsmannen har utgått från skall ligga där. Beträffande de kreditpolitiska och finanspolitiska effekterna anser bank- föreningen att en överföring av bostadslånen är viktig genom att den minskar det statliga budgetunderskottet och därigenom underlättar likvidi- tetsstyrningen i ekonomin. Statsbudgeten blir mer överblickbar och bättre förutsättningar skapas för en effektiv finanspolitik. Vidare skulle man. såsom också framhålls i bilagan. minska risken för missvisandejämförelser mellan den svenska statens budgetunderskott och andra länders. Bankföreningen anser sammanfattningsvis att en överföring av bostads- lånen från bostadsverket till bostadsinstituten skulle medföra större förde- lar än nackdelar både för låntagaren. kreditmarknaden och det offentliga. Bankföreningen är därför positiv till en sådan förändring.
Prop. 1983/84: 90 26
2.5 Svenska sparhanksförwringen. Sparbanksföreningcn understryker vik- ten av att förslaget om överflyttning av de statliga bostadslånen till bo- stadsinstituten prövas i ett vidare samhällsekonomiskt perspektiv än ut- ifrån de administrativa utgångspunkter kommittén haft för sina förslag. 1 bilaga 2 till betänkandet redogör riksbanksdirektören Erik Karlsson och byråsekreteraren Eva Uddén-Jondal för effekterna på kreditmarkna- den och statsbudgeten av ett kreditgarantisystem för bostadsfinansiering- en. Föreningen delar i allt väsentligt deras bedömningar. Med den nuva- rande samhällsekonomiska utvecklingen med stora och växande statliga budgetunderskott samt negativ bytesbalans kommer allt starkare påfrest- ningar på kreditmarknadens prioriteringssystem med stor sannolikhet att leda till förändrade former och villkor för såväl statsupplåningen som den långfristiga bostadsfinansieringen. En överföring av de statliga bostadslå- nen till bostadsinstituten skulle medföra en klarare fördelning av upplå- ningen för bostadsändamål å ena sidan och för statens utgifter och investe- ringar å andra sidan. En sådan fördelning skapar bättre förutsättningar för att såväl kreditpolitiken som finanspolitiken kan göras mer flexibel och effektivare. Kommittén fäster betydande vikt vid den kalkyl som visar ett intäkts- bortfall för staten vid en övergång till kreditgarantisystem. Kalkylen är enligt föreningens uppfattning dels ofullständig vad avser de totala kostna- derna i den offentliga sektorn (exempelvis är kommunernas kostnads- minskningar inte medräknade). dels utgår den från gällande räntevillkor och upplåningsformer. Endast marginella förändringar i utlånings- och upplåningsvillkoren medför att kalkylen inte längre blir relevant. Föreningen anser vidare att rationaliseringsmöjligheterna i bostadsver- ket och i kommuncrna vid införande av ett kreditgarantisystem är under- skattade i betänkandet. Större besparingar bör således på sikt vara möjliga iden offentliga sektorn. Sparbanksföreningen vill också starkare än kommittén lägga vikt vid de rationaliseringsvinstcr som uppstår vad avser upplåning, utlåning. låne- hantering. utbetalning av räntebidragen etc. Därtill kommer uppenbara fördelar för låntagaren att få sitt lånebchov täckt hos en och samma långivare och dessutom i vissa fall till lägre låneadministrativa kostnader. Mot bakgrund av den pågående samhällsekonomiska utvecklingen och de krav den ställer på en flexibel och effektiv kredit- och finanspolitik och med hänsyn till de rationaliseringsvinster som kan åstadkommas i den totala lånehanteringen tillstyrker sparbanksföreningen införande av ett kreditgarantisystem efteri huvudsak de riktlinjer kommittén redovisar. Sparbanksföreningcn hänvisar vidare till det av Spintab avgivna yttran- det. i vilket sparbanksföreningen instämmer.
2.6 Svenska försäkringsbolag riksförbund och Folksam. Bostadslåne- kommitténs utredning avser främst de tekniska och administrativa frågor som aktualiseras vid en överflyttning av den statliga bostadslånegivningen från statsbudgeten till bostadsinstituten. Förbundet och Folksam. i det följande benämnda försäkringsbolagen. har i dessa avseenden inga kom- mentarer till utredningsmaterialet eller till kommitténs förslag.
Vad gäller de kreditmarknadstekniska effekterna av en omläggning av systemet vill försäkringsbolagen dock framföra följande. Som påpekas i bilaga 2 till betänkandet ändrar utflyttningen av de statliga bostadslånen till bostadsinstituten inte i sig självt omfattningen av volymen prioriterade krediter. Med hänsyn till lånevillkorens utformning och den för lånen
Prop. 1983/84: 90 27
gällande säkerheten är det emellertid inte likgiltigt vem som emitterar obligationerna —— staten eller bostadsinstituten. I fråga om lånevillkoren är det av synnerligen stor vikt att de emitterade bostadsobligationerna får en marknadsmässig utformning. Detta är f. n. ej fallet vare sig i fråga om ränta eller i fråga om löptid. Bostadsobligationerna måste få sådana villkor att de av marknaden uppfattas som likvärdiga med statsobligationerna. Det kan här framhållas att med det stora statliga upplåningsbehovct. som kräver att man finner obligationsköpare även utanför den institutionella kapitalmark- naden. kommer det säkerligen att tvingas fram ett läge där statsobligatio- nerna får marknadsanpassade villkor. Det är då naturligt att bostadsobliga- tionerna följer denna utveckling varigenom man kommer bort från den osunda företeelse som ligger i att försäkringssparandet tvingas subventio- nera bostadskostnaderna. Erforderliga subventioner skulle komma att slussas rätt väg från statens skatteinkomster och över statsbudgeten.
Under förutsättning av att bostadsobligationcrna ges marknadsmässiga villkor i enlighet med de linjer som framföns ovan är försäkringsbolagen beredda tillstyrka att de statliga bostadslånen överföres till bostadsinstitu- ten. Mot bakgrund av vad som anförts i bostadsinstitutens remissyttranden i detta ärende finns anledning anta att en sådan omläggning skulle medföra påtagliga administrativa fördelar.
2.7 Sverigesfastighersägarqförbrmd. Förbundet tillstyrker en övergång till det av kommittén redovisade garantilånesystemct. Förbundet begränsar sitt yttrande till några punkter och hänvisar för övrigt till det yttrande som avgivits av NBD. ' Ur den enskilde fastighetsägarens/låntagarens synpunkt innebär en övergång till ett garantilånesystem en förenkling. eftersom det innebär att låntagaren aviseras från endast en långivare i motsats till vad som sker nu. Genom det föreslagna kreditgarantisystemet skulle man enligt förbundet också kunna få ett förenklat administrativt förfarande för låntagaren/fas- tighetsägarna. Förbundet anser att det också är positivt. om bostadslinan- sieringen i större utsträckning förs över till de enskilda bostadsinstituten. Bland de ytterligare fördelar som ett kreditgarantisystem innebär näm- ner förbundet — att låntagaren, om systemet införs. endast behöver vända sig till Sitt lokala bankkontor. om han behöver råd eller svara på frågor i ett kreditärcnde. - att i de fall räntebidrag skall utgå. beräknas räntebidraget av det bo- stadsinstitut som beviljat bottenlånet. Räntebidraget tillgodoförs vid avisering av bottenlånet och garantilånet. Den totala räntekostnaden aviseras alltså netto. — att ett kreditgarantisystem ger vidareutvecklingsmöjligheter som kan innebära administrativa fördelar även för långivarna. Förbundet vill här peka på att bostadsinstituten säkerligen kan klara kreditsäkerhetsbe- dömningen för det totala lånet. vilket skulle innebära att den statliga kreditgarantin ej skulle behöva föregås av ytterligare en kreditbedöm- ning.
2.8 Sveriges villaäganyförhrmd. Enligt förbundet har utredningsmannen inte på ett riktigt sätt beaktat de kostnader vid handläggningen inom kommunerna som kan inbesparas vid övergång till ett garantilånesystem. Med hänsyn härtill och med hänsyn till förbundets inställning att lånefor- merna på sikt bör ändras i riktning mot partiellt reala lån och förenklas. anser förbundet att övervägande skäl talar för ett garantilånesystem.
Prop. 1983/84: 90 28
2.9 NBD. F.nligt delegationens uppfattning måste synpunkterna från de sakkunniga inom riksbanken (jfr utredningens bilaga 2) om ett garantisys- tems funktioner på lånemarknaden tillmätas stor betydelse. Att likviditets- påspädning genom statliga budgetunderskott kan begränsas genom upplå- ning på lånemarknaden i form av bostadsobligationer är ett viktigt bidrag till ansträngningarna att nå bättre samhällsekonomisk balans. Denna aspekt har i dagens situation ensam så stor självständig betydelse. att den enligt delegationens uppfattning väl motiverar en övergång till garantisys- tem. I diskussionerna om ett garantilånesystem betonas att övergången från statlig långivning till finansiering på lånemarknaden inte rubbar förutsätt- ningen att erforderligt kreditutrymme skall ställas till bostadsproduktio- nens förfogande. Sammanhängande härmed skulle således det nuvarande prioriteringssystemct för bl.a. bostadsobligationer bestå. Prioriteringssystemet behövs inte för att garantera bostäders finansi- ering pä lånemarknaden om bostadsobligationer ges marknadsmässig för- räntning. Principfrågan är om anpassning skall få ske till marknadsmässig förräntning eller inte på bostadsobligationer. Den aktuella diskussionen idag om ATP-systemets framtid har pekat på farorna med den låga förräntning som fonderna har fått genom sina stora engagemang just i bostadsobligationer. Den sociala vinningen med en sådan situation är diskutabel. Från samhällsekonomisk synpunkt betyder subventionssystemet återigen som förut sagts en nackdel för strävandena att uppnå en bättre samhällsekonomisk balans. Delegationen anser vidare att utredningen har haft ett mycket snävt perspektiv i sin bedömning av möjliga administrativa rationaliseringsvins- tcr med kreditgarantisystem. Inte heller utredningens överväganden i fråga om det begränsade synfält man lagt till grund för sin diskussion är invänd- ningsfria. T. ex. har utredningen bortsett från att ett garantisystem betyder administrativa lättnader också inom de kommunala förmedlingsorganen. inte bara hos bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna. Vidare förefal- ler det som ett tankefel när utredningen drar in intäktsbortfall med 200 milj. kr. per år för staten i dess nuvarande lånerörelse i diskussionerna om resultaten av administrativa förändringari lånesystemet. Statens intäkteri lånehanteringen — i detta fall genom debitering av låntagarna med en annan periodicitet än ränteterminerna för statens inlåning. dvs. en bättre effektivitetsränta — hör knappast hemma i en diskussion om administrativ effektivitet. ] stället får statens intäkter i detta fall närmast kopplas till kostnaderna för subventionssystemet som sådant — närmast då som en avdragspost. vilken något begränsar subventionskostnaderna. Enligt delegationens uppfattning är således redan det av utredningen diskuterade förslaget förenat med sådana administrativa fördelar att det bör genomföras. Vidare har utredningen av allt att döma förväxlat bostadsinstitutens centrala administrativa uppgifter med behandling av lånekunder som har sin lokala kontakt med banksystemets alla lokala kontor i landet. Att lånekunderna kan hålla sig till sina ordinarie bankförbindelser med ett vittförgrenat nät av lokalkontor i landet ger tvärtom smidiga kontakter på det lokala planet. Ännu väsentligare är emellertid att ett kreditgarantisystem ger möjlighet till mycket mer omfattande administrativa förenklingar om det vidareut- vecklas.
Prop. 1983/84: 90 29
I sin diskussion har utredningen utgått ifrån att en offentlig garantipröv- ning måste finnas med låneansökningar hos förmedlingsorgan. länsbo- stadsnämnd osv. Enligt delegationens mening är denna dubbelprövning inom lånesystemet för att medge garantier inte någon nödvändighet. Ga- rantins omfattning i förhållande till belåningsvärde osv. bör kunna bedö- mas med väl så stor aktsamhet och erfarenhet av reguljära kreditinstitu- tioner på kreditmarknaden som av offentliga organ. Bedömningen av ga- rantilånens säkerhetsläge torde därför i princip kunna överlämnas till kre— ditinstitut. Därmed frigörs kommunal och statlig administration från låne- förmedling och lånehantering. som ger upphov till avsevärda besparingar.
Mot en sådan lösning kan invändas att staten med kreditgarantilån tar en ekonomisk risk som skulle kunna hanteras utan tillräcklig varsamhet av kreditinstituten vid prövning av olika engagemang. Även om det förefaller mindre troligt med en sådan utveckling. skulle den risk som undantagsvis finns kunna mötas t. ex. genom möjlighet för staten att regressvis få garan- tibctalning åter från kreditinstitut om detta brustit i omsorg.
Omfattningen slutligen av statens åtaganden årligen i fråga om kreditga- rantier borde kunna fastställas av regering och riksdag.
Delegationen tillstyrker sammanfattningsvis införandet av ett garanti- lånesystem för bostadslånegivningen. Enligt delegationen kan både sam- hällsekonomiska och administrativa fördelar uppnås med en sådan reform. Delegationen anser också att prioriteringssystemet bör avskaffas och att ett garantilånesystem kan vidareutvecklas så att den offentliga låneadmini— strationen begränsas ytterligare.
2.10 Svenska ban/cmannafi'irbunde!. Utredningsmannen har enligt förbun— dets uppfattning skisserat en modell för kreditgarantisystem som är fullt genomförbar. För låntagaren är det vidare en klar fördel att ha med en långivare att göra, vilken dessutom har ett mycket brett kontaktnät med allmänheten (alla bankkontor kan stå till förfogande för upplysningar och service). Det är ostridigt att den personal. som finns i bankerna och i bostadsinstituten, har en fullgod kompetens vad avser låenutbetalning och låneförvaltning. Förbundet anser också att de förändringar som ett kreditgarantisystem skulle medföra för bostadsinstituten faller väl inom ramen för deras verk— samhet. lnstituten har eller bygger f. n. upp nya datasystem som efter viss tid kan hantera de nya lånen. De nya uppgifterna skulle gagna sysselsätt— ning och arbetsinnehåll för anställda inom kreditväsendet.
Beträffande de ekonomiska konsekvenserna konstaterar förbundet bl. a. att det i betänkandet inte presenteras någon fullständig kalkyl och de beräkningar över de olika alternativens ekonomiska konsekvenser. som ställs upp, är ofullkomliga.
Förbundet förordar ett system med kreditgarantier administrerat av bostadsinstituten.
3. Följande remissinstanser har avstått från att ta direkt ställning till frågan om en övergång till ett garantilånesystem, nämligen bankinspektionen, konjunkturinstitutet. kreditpolitiska utredningen. fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, Svenska kommunförbundet, Sveriges för- eningsbankers förbund och Allmänna pensionsfondens första. andra och tredje fondstyrelser. Flera av dessa instanser anser att frågan om finansi- ering av bostadslånen måste utredas och analyseras ytterligare.
Prop. 1983/84: 90 30
3.1 Bun/(inspektionen. Utredningen "har gällt den gamla frågan om att överföra de statliga bostadslånen till bostadsinstituten och införa ett garan- tisystem genom vilket staten lämnar garanti (borgen) för de enskilda kredi- terna. Därmed kvarstår beslutsfunktionen hos de statliga organen. Den här ifrågavarande lånehanteringen är i bankmässig mening enkel och standardiserad. Det är inte såsom eljest kan vara fallet fråga om att utnyttja sådana expertfunktioner eller speciella erfarenheter som i andra sammanhang kan åberopas för överförande av statlig långivning till kredit- instituten. En komplicerande faktor är här snarare tillämpningen av de författningar som reglerar det i olika former utgående bostadspolitiska kreditstödet och som också kan kräva åtgärder beträffande redan beviljade län. De fördelar som ligger i att både det statliga länet och bottenlånet förvaltas på samma ställe reduceras av de skilda beslutsvägarna. Den stora låncstocken — 1981-06-30 uppgående till närmare 890000 st lån på sam- manlagt belopp av 55,4 miljarder kr. — och därav följande masshantering av data ger naturligtvis goda förutsättningar för rationellt utnyttjande av ADB inom bostadsverket. Det finns anledning anta att rationaliseringspo- tentialen härvidlag är betydande. Väsentligt i sammanhanget är naturligtvis den ekonomiska innebörden av ifrågasatt omläggning. De verkliga ekonomiska effekterna av ett garan- tisystem framgår dock inte av utredningens kalkyler med tillräcklig klarhet för att en adekvat kostnadsjämförelse mellan nuvarande ordning och ett garantisystem skall vara möjlig. Såsom en negativ faktor för statsverket vid en omläggning framhålls att intäktsbortfallet blir stort. Den beräkning- en kan diskuteras. Bl. a. kan behöva beaktas att den statliga upplåningen sker i olika former utan att specialdestination sker till bostadsfinansiering och att även ränteläget påverkar kalkylen. En omläggning enligt vad som föreslagits innebär att den prioriterade bostadsupplåningen skulle öka med omkring 50% per år. vilket i nuläget gör ca 7000 milj. kr. för ett år. Att formen för medelsanskaffning ändras från upplåning av staten till bostadsobligationer är enligt utredningen inte helt problemfritt. För att garantera ett erforderligt jämnt medelstillflöde torde kvartalsmässiga kvotkrav på placerarna bli nödvändiga. Vidare blir kravet på samordning av villkoren för upplåning och utlåning starkare i bostadsinstituten än vad som är erforderligt vid statlig långivning och upplåning, Det blir också enligt utredningen fråga om att till de statliga subventionerade länen destinera en särskild för detta ändamål gjord upplä- ning. Av det sagda torde följa att bostadslångivningen med den kraftiga volymtillväxt som skulle ske kan bli mer känslig för störningar på kapital- marknaden än vad som nu är fallet. även om statens upplåning kan mins- kas i motsvarande mån. Utifrån det anförda och på basis av det redovisade utredningsmaterialet — särskilt de ekonomiska beräkningarna — kan inspektionen inte finna avgörande skäl för den ifrågasatta omläggningen. Detta utesluter dock inte enligt inspektionen att bedömningen skulle bli annorlunda om även stats- budgetskäl beaktades. Utredningen har inte haft att beakta sådana skäl och inte heller inspektionen anser sig böra gå in härpå. inte heller är det uteslutet att en revision av utredningens ekonomiska kalkyler skulle leda till en annan bedömning än den utredningen gjort. Vissa beräkningar tyder nämligen på att utredningens kalkyler kan ifrågasättas på flera punkter.
Prop. 1983/84: 90 31
3.2 Konjunkturinslimlet. Institutet anser att om omläggning av bostadsfi- nansieringen enligt de diskuterade riktlinjerna sannolikt kan ge vissa admi- nistrativa fördelar. Själva finansieringssystemet bör emellertid inte i och för sig ha någon inverkan på utformningen av bostadspolitiken och möjlig- heterna att tillgodose de kreditanspråk den ställer. Det viktiga är att staten har åtagit sig svara för att bostadsfinansieringen tillgodoses. något som ju inte är aktuellt att ändra på. I praktiken är det dock så att utformningen av de administrativa systemen har viss betydelse för politikens genomföran- de. Det kan exempelvis visa sig svårare att utan tidsfördröjning tillgodose kreditanspråk om man för över statlig upplåning till kreditinstituten. Speci- ellt vid den kraftiga tillväxt av de totala anspråken på kreditmarknaden som kan väntas, kan det tänkas bli en förskjutning av tyngdpunkten från de bostadspolitiska aspekterna till de kreditmarknadsmässiga. vilket i prakti- ken skulle kunna medföra att bostadslångivningen blir mer känslig för störningar på kapitalmarknaden. Kommittén har emellertid inte haft i uppdrag att beakta kreditmarknads- aspekter eller effekter på budgeten och statsupplåningen. institutet anser att även sådana bedömningar måste in i bilden vid ett ställningstagande och finner därför inte skäl att på grundval av den nu föreliggande utredningen ta någon bestämd ställning till frågan om en omläggning av bostadslånegiv- ningen. Institutet begränsar sig till att lämna synpunkter på några mera avgränsade problem. Institutet pekar därvid bl.a. på att kommittén vid kalkyleringen av de låneadministrativa kostnaderna i de olika systemen inte har behandlat effekterna av sådana rationaliseringar utan endast har räknat på kostna- derna vid nuvarande rutiner. Detta anser institutet vara en brist, och det gör det svårare att ta ställning till en omläggning. särskilt som rationalise- n'ngsåtgärderna är så aktuella. Institutet pekar också på att f.n. finns en viss ryckighet i medelsflödet till bostadsinstituten delvis beroende på att ränteförväntningar påverkar bankers och försäkringsbolags teckningar av bostadsobligationer. Detta problem accentueras i ett kreditgarantisystem. då bostadsinstituten måste emittera betydligt mer bostadsobligationer i och med att den avsevärda del av den statliga upplåningen som f.n. överföres till bostadssektorn inte längre kommer att vara disponibcl för bostadsfinansiering. Såsom kommit- tén påpekar blir därför en jämn emissionstakt för bostadsobligationer än" mera angelägen i ett garantisystem. Däremot vill institutet ifrågasätta om ett kreditgarantisystem skulle be- höva innebära nackdelar för låntagarna till följd av ökad centralisering i utbetalnings- och förvaltningsskcdet. Såväl Spintab som Stadshypoteks— kassan har kontakter med låntagarna genom sparbanker resp. stadshypo- teksföreningar på det regionala och lokala planet. Vad gäller BOFAB har detta institut visserligen inte någon lokal representation men låneärendena förmedlas i allmänhet av den bank som svarat för byggnadskrediterna.
3.3 Kreditpoliriska utredningen. Det hävdas i betänkandet att eftersom upplåningen även i ett kreditgarantisystem skall ske på den prioriterade kreditmarknaden, kan det från samhällsekonomisk synpunkt inte spela någon roll om finansieringen av bostadsbyggandet sker genom upplåning mot bostadsobligationer och statspapper eller enbart genom upplåning mot bostadsobligationer. Kreditpolitiska utredningen delar helt denna uppfatt- ning. Båda alternativen ställer samma totala krav på låneresurser. Från kreditpolitisk synpunkt är skillnaden mellan alternativen i princip obefint-
Prop. 1983/8-1: 90 32
lig. eftersom bostads- och statsobligationer i alla kreditpolitiska samman- hang, t.ex. beräkningen av likviditets- och placeringskvoter enligt lagen om kreditpolitiska medel. behandlas lika. Slutsatsen blir därför att utifrån samhällsekonomiska och kreditpolitiska bedömningsgrunder är de två al- ternativen för bostadsfinansiering i stort sett likvärdiga. Ett kreditgaranti- system kan emellertid sägas ha den fördelen gentemot nuvarande system att det gör det lättare för medborgarna att förstå hur bostadslinansieringen går till och inse konsekvenserna av bostadspolitiken.
Skillnaderna ligger som också påpekas i betänkandet på det administrati- va planet. Här kommer utredaren fram till att kostnaderna för det nya tinansieringssystemet snarast skulle överstiga kostnaderna för det system vi har idag. Slutsatsen blir då att en övergång till det nya systemet inte kan rekommenderas. En närmare bedömning av utredningens kalkyler vad gäller de administrativa kostnaderna i de två alternativen ligger utanför den kreditpolitiska utredningens kompetens. Utredningen påpekar dock att den upplever kommitténs resultat vad gäller de administrativa kostnaderna som något förvånande, eftersom en övergång till det nya skisserade finan- sieringssystemet måste innebära en minskning av det dubbelarbete som rimligen sker idag, då varje låneobjekt handhas av två i stort sett oberoen- de institutioner.
3.4 Fullmäkrige [ riksbanken. Fullmäktige framhåller för sin del att det finns starka kreditpolitiska skäl att föra över statens utlåning till kapital- marknaden. Utredningen har emellertid inte haft i uppdrag att beakta kreditmarknadsaspekter eller effekter på budgeten och statsupplåningen. Enligt direktiven har uppgiften ej heller omfattat att föreslå ändringar i det nuvarande bostadsfinansieringssystemet. Fullmäktige finner ej anledning att ta ställning till tltredningens förslag utan kompletterande utredningar där analysen även innefattar här nämnda aspekter. Fullmäktige vill dock anföra en del synpunkter som bör beaktas i sådana kompletterande utred- ningar. Fttllmäktige pekar därvid bl. a. på att statens utlåning driver upp statens upplåningsbehov. Den totala statsupplåningen är nu så omfattande att det är av stor vikt att begränsa denna. Detta är angeläget. även om bostadssek- torns upplåningsbehov på kapitalmarknaden samtidigt ökar lika mycket. En utflyttning av statens utlåning reducerar budgetunderskottet i mot- svarande mån. Detta kan synas vara en rent bokföringsmässig åtgärd. Självfallet har en sådan budgetförstärkning inte samma innebörd som en neddragning av statens övriga utgifter. Det finns dock fiera skäl varför en sådan utflyttning kan förbättra kapitalmarknadens funktionssätt. Ett skäl är att varje sektor av ekonomin bör svara för sin egen upplåning. Man får då en samlad bild av sektorns kapitalmarknadsanspråk. Som det - nu är ersätts sektorns kapitalmarknadsbehov till väsentlig del av statsupp- låning. Inom varje sektor är det lättare att mobilisera långfristigt kapital. Det är angeläget att på sikt vidga bostadssektorns upplåning till placerare utanför banker och försäkringsinstitutioner där placeringarna sker med hjälp av placeringsplikt. Erfarenheterna av den oprioriterade fastighetskre- ditgivningcn som riksbanken initierade år 1980 visar att det går att låna betydande belopp utanför den organiserade kreditmarknaden. Ett annat skäl är att det skapas möjligheter att bättre förvalta utlånings- portföljen. En central uppgift är att öka återflödet av krediter, vilket kan användas till ny utlåning. Detta sker genom rimliga amorteringstider. Det kan också ske genom att tidigare prioriterade lån överförs till den opriori-
Prop. 1983/84: 90 33
terade sektorn. När det gäller prioriterade bostadslån i gamla fastigheter kan det vara naturligt att vid refinansieringen i samband med överlåtelser ersätta de prioriterade lånen med oprioriterade lån. I synnerhet bör detta kunna ske vid överlåtelser av äldre villor med små kvarvarande prioritera- de lån. De prioriterade lånen borde i princip inte behöva ligga kvar efter det räntesubventionen upphört. .
Ytterligare ett skäl att flytta ut bostadskreditgivningen från budgeten är att det ger möjlighet till betydande förenklingar. Låntagarna kan erhålla en avi varav framgår de samlade räntesubventionerna och de amorteringskrav som gäller för lånen. I nuvarande system är det praktiskt taget omöjligt för flertalet låntagare att förstå innebörden av subventionssystemet. Därige- nom kan de inte heller utan stora svårigheter få en uppfattning om de framtida kostnaderna för lånen. vilket allmänt ökar osäkerheten på fastig- hetsmarknaden.
3.5 Fullmäktige iriksgiildskontoret. Fullmäktige anser det fullt möjligt för statsmakterna att skaffa sig betryggande garantier för att kunna genomföra önskade bostadspolitiska förändringar även om lånen förvaltas av bostads- instituten. Fullmäktige finner inte heller det som utredaren har anfört om att statsverkets inkomstbortfall skulle bli betydande vara något avgörande argument. En fördel med att bryta ut bostadslångivningen ur statsbudgeten. skulle vara att bostadssektorns anspråk på kapitalmarknaden klart kan över- blickas. Vidare blir internationellajämförelser av budgetunderskottet mera rättvisande. då det i andra länder ej är vanligt att redovisa långivning över statsbudgeten. Vid presentation av Sverige som låntagare utomlands vore det en fördel om budgetunderskottet kunde redovisas mer i enlighet med internationell praxis. Fullmäktige ser positivt på en överflyttning av bostadslånen från staten till bostadsinstituten men vill ändock inte nu ta ställning i frågan. Såsom framgått av den tidigare redogörelsen har frågan analyserats framför allt från administrativa utgångspunkter. Enligt fullmäktiges mening borde frå- gan ha analyserats även ur kreditmarknadssynpunkt samt effekterna på statsbudgeten och statsupplåningen ha utretts. Detta har emellertid enligt direktiven inte ingått i utredningens arbete. Fullmäktige vill därför rekom- mendera att utredningens förslag överarbet-as därvid nu angivna aspekter blir föremål för utredning. '
3.6 Svenska kommunförbundet. Kommunförbundets styrelse anser att det för kommunernas del torde sakna betydelse om låneförvaltningen ligger på kreditinstituten eller länsbostadsnämnden. Om besluten om lån och bidrag däremot i huvudsak förs över till kommunerna synes det olämpligt att behålla de låneförvaltande uppgifterna hos bostadsstyrelsen och länsbo- stadsnämnderna. I ett system med en decentraliserad beslutanderätt blir det nödvändigt att pröva ett system med kreditgarantier.
3.7 S veriges föreningsbankers förbund. Som kommittén har anfört rymmer frågan om ett eventuellt tillskapande av ett garantisystem som ersättning för nuvarande statliga bostadslån. stora problem som kommittén inte haft i uppdrag att utreda. Förbundet anser att det inte är möjligt att ta ställning till denna fråga enbart på basis av kommitténs analyser av tekniskt admini- strativa konsekvenser av ett garantisystem. En bredare och mer fördjupad analys erfordras. Denna bör framför allt avse effekterna på kreditmarkna-
Prop. l983/84: 90 34
den. Statsbudgetmässiga skäl talar givetvis för att de statliga bostadslånen lyfts bort från statsbudgeten och överförs till kreditmarknaden. Men vad blir effekterna för t.ex. bankerna av en fördubbling av förvärven av bostadsobligationer? Detta innebär i och för sig inte att bankernas totala obligationsköp behöver öka. Frågan är emellertid om en väsentligt ökad volym bostadsobligationer kommer att medföra en successiv förändring av villkoren för dessa obligationer i form av dels förkortade löptider. dels högre räntor. Om så blir fallet. vad blir konsekvenserna för låntagarna — och vad blir konsekvenserna på sikt när det gäller omfattningen av de statliga subventionerna till bostadsbyggandet"?
Förbundet föreslår således att en förnyad utredning görs med uppgift att snarast möjligt belysa frågan ur ett bredare perspektiv. I det sammanhang- et kan det finnas anledning att ytterligare belysa de tekniskt-administrativa aspekterna av ett garantisystem. Med hänsyn till vad förbundet under hand inhämtat om bostadsinstitutens synpunkter om kommitténs kostnads- och intäktsberäkningar såvitt gäller ett garantisystem. är förbundet för sin del inte övertygat om att de totala administrativa kostnaderna för ett garanti- system blir högre än med nuvarande system. Det förefaller, enligt förbun- dets mening. vara mera sannolikt att de. totala kostnaderna på sikt skulle bli lägre om uppgifter överförs från statliga myndigheter till flera företag som verkar på en konkurrensmarknad: låt vara att bostadslånemarknaden genom subventioner och prioriteringssystem inte kan jämföras med en "normal" marknad.
3.8 Allmänna pensiomjbnden. Den konsolideringseffekt på kreditmarkna- den som synes vara den primära effekten av ett garantilånesystem kan från kreditpolitisk synpunkt framstå som en fördel om värdepappersstockens likviditetsgrad därigenom minskar. Från andra synpunkter kan samma effekt lika väl ses som ett problem. Den ökade belastningen på kapital- marknaden som följer av reformen skulle öka stockningsproblcmen på marknaden. Vilken av de båda effekterna som ur kreditpolitisk synvinkel skall anses ta överhanden framstår för fondstyrelserna som en öppen fråga. Mot bakgrund av de långsiktiga perspektiven för allmänna pensions- fondens utveckling framstår kraven på placering i bostadsobligationer till dagens villkor avgjort som ett problem redan utan den nivåhöjning på förvärven som ett garantilånesystem skulle medföra. Spänningarna inom prioriteringssystemet kommer att öka successivt och aktualiserar enligt fondstyrelsernas mening frågan om bostadsobliga- tionernas traditionella konstruktion är mogen för en revidering och åtmins- tone någon anpassning till villkoren för andra upplåningsinstrument på kapitalmarknaden. [ en bilaga till betänkandet ifrågasätts också om priori- teringssystemet för bostadslån kan bibehållas på sikt. Utan att nu ta ställning till denna fråga vill fondstyrelserna framhålla att redan en upp- mjukning av villkoren för bostadsobligationer synes förutsätta att det statliga räntegarantisystemet omkonstrueras för att skydda staten från okontrollerade subventionskostnader. Räntegarantin skulle därvid få kon- strueras som en subvention upp till en viss ränta, i motsats till dagens subvention över en viss räntenivå. Sammanfattningsvis anser fondstyrelserna att den kreditpolitiska effek- ten av en övergång till garantilån kan ses som en nackdel lika väl som en fördel och ur allmänna pensionsfondens synvinkel på de förutsättningar som angivits avgjort som en belastning. Huruvida en samlad bedömning av reformen. inbegripet de administrativa och kostnadsmässiga effekterna.
Prop. 1983/84: 90 35
leder till slutsatsen att den bör genomföras låter sig enligt fondstyrelsernas mening inte avgöras på grundval av det presenterade utredningsmaterialet. Fondstyrelserna vill inte utesluta att det kan finnas principiella skäl för en utflyttning av den statliga bostadslånegivningen från budgeten till bostads- instituten. En sådan omdaning av ett fungerande system bör rimligen genomföras först då dess fördelar är klart påvisade. Huruvida de kreditpo- litiska motiven därvid kommer att bli avgörande är enligt fondstyrelsernas mening inte givet. Kreditmarknadsproblem som har sin grund i en samhäll- ekonomisk obalans låter sig sällan lösas genom administrativa reformer.
Prop. l983/84: 90 . 36
Underbilaga 3
Promemoria om ändring av det statliga bostadslånet till hyres- och bostadsrättshus utarbetad inom delegationen (In 1967z30) för bo- stadsfinansiering
l . Problemet
Det statliga lånet till hyres- och bostadsrättshus löper f.n. utan amorte- ring tills räntebidrag upphör att utgå. Detta innebär vid nuvarande mark- nadsränta och regler för garanterad ränta att någon amortering inte sker förrän 40 år efter det att lånet lämnats.
Ifrågavarande lånekonstruktion är märklig. särskilt som det är fråga om ett topplån. Förslitning och annan värdeminskning på ett hus kan leda till att inteckningssäkerheterna inte ger täckning för lånet.
Under 1981 fördes en livlig diskussion om att överföra den statliga bostadslångivningen till bostadsinstituten. Bostadslånekommittén utredde denna fråga ur tekniska och administrativa aspekter ("SOU 1981; 104), Utredningen. som avstyrkte en omläggning, framhöll att här ifrågavarande lån måste omformas. om instituten skall kunna ta hand om den statliga bostadslångivningen .
Allmänt gäller att en omformning av lånet är nödvändig så snart långiv— ningen i fråga skall finansieras på annat sätt än genom medel från statsbud- geten. I det fall institut skall låna upp medlen för utlåningen, måste det föreligga en långt bättre överensstämmelse mellan amorteringsplancrna på utlåningen och upplåningen än vad som kan åstadkommas med nuvarande lånekonstruktion. Det ärinte möjligt att låna medel på vilka amorteringar— na påbörjas först 40 ar efter det att medlen lånats upp.
Därest det statliga bostadslånet till hyres- och bostadsrättslägenheter inte skall finansieras medelst statliga budgetmedel utan genom upplåning av institut måste således lånets amorteringsplan ändras. Utöver nyss- nämnda kongruensskäl finns det tidigare nämnda skälet om risken för inteckningssäkerhetens successiva försvagning. Institutet måste arbeta på ett privatekonomiskt försvarbart sätt.
En förkortning av amorteringstiden för ifrågavarande statliga bostadslån medför en höjning av kapitalutgifterna. Det bör undersökas hur mycket kapitalutgifterna ökar vid olika förändringar av amorteringsplanerna. Om- vänt gäller naturligtvis att en bild bör erhållas av hur räntesubventionerna behöver ökas för att kapitalutgifterna inte skall öka vid olika förändringar av amorteringsplancrna.
De statliga bostadslånen till nya egnahem och ombyggnad liksom diver- se andra statliga lån för bostadsfinansiering har amorteringsplaner som möjliggör upplåning med tillfredsställande amorteringstakt. Det föreligger således inte något behov av ändring av amorteringsplanerna för dessa lån.
För institutets upplåning för finansiering av alla slag av statliga bostads- lån måste — efter en omläggning av det statliga bostadslånet så att det amorteras på rimligt sätt — ett gemensamt obligationslån utformas som är möjligt att placera. Förslag till sådant obligationslån presenteras nedan under punkt 3.
Prop. 1983/84: 90 37
2. Några alternativ till det statliga bostadslånet till hyres- och bostads- rättshus '
Vid här eftersträvad omläggning av det statliga bostadslånet är utgångs- punkterna följande.
De statliga bostadslånen till nya egnahem och ombyggnader liksom vissa andra statliga lån för bostadsfinansiering har som nyss nämnts amorte- ringsplaner som möjliggör upplåning med tillfredsställande amorterings- takt. Dessa amorteringsplaner motsvarar amorteringsplanen för ett annui- . tetslån vid räntesatsen S% med erläggande av amorteringar och räntor två gånger per år under 30 år. För dessa lån föreslås inte någon ändring men de hör likväl till bilden eftersom också de skall finansieras av det tilltänkta obligationslånet.
De statliga bostadslånen till nybyggda hyres- och bostadsrättshus har som framhållits däremot ingen bestämd amorteringsplan. Ett sådant lån är amorteringsfritt tills den garanterade räntesatsen applicerad på det ur— sprungliga nominella skuldbeloppet i fastigheten (bottenlån plus statliga bostadslån) ger ett belopp som överstiger den totala räntekostnadcn för bottenlån och statligt bostadslån. Den överskjutande delen blir amortering på det statliga bostadslånet. Detta lån skall ändras.
Bottenlån lämnas av institut och i vissa fall även andra långivare till belopp motsvarande 70% av låneunderlaget för såväl hyres- och bostads— rättshus som egnahem. Statligt bostadslån utgår till belopp motsvarande resterande 30% av låneunderlaget till hyresfastigheter med allmännyttiga bostadsföretag som byggherrar. För bostadsrättsfastigheter är den statliga låneandelen 29 %. För hyresfastigheter med privata bostadsföretag som byggherrar är den 22 %. För egnahem är den 25 %.
Räntesatsen på bottenlån är f.n. 12,95%'. Räntesatsen på statliga bo- stadslån är B %. Den garanterade räntesatsen på lån till hyres- och bo- stadsrättshus är f.n. 10% första året och trappas därefter upp med 0,25 procentenheter per år tills marknadsräntan uppnås. Den garanterade ränte- satsen på lån till egnahem är f.n. 5.5 % första året och trappas därefter upp med 0,5 procentenheter per år tills marknadsräntan uppnås.
Många alternativ har prövats för att finna en amorteringsplan för det statliga bostadslånet till hyres- och bostadsrättshus som sammanvägd med amorteringsplancrna på andra statliga bostadslån ger en amorteringsplan för ett obligationslån, vars obligationer går att sälja. Fyra alternativ redovi- sas här. Som framgår av det följande bedöms alternativ 3 som lämpligast.
]. Falskt annuitetslån 30 år med 8 % ränta.
. Serielån 40 år (något lägre amorteringstakt än i alternativ l). . Amorteringsfritt lån i 5 år, därefter falskt annuitetslån 35 år med 8% ränta. Sammanlagd amorteringsplan 40 år.
4. Amorteringsfritt lån i 10 år. därefter falskt annuitetslån 30 år med S% ränta. Sammanlagd amorteringsplan 40 år. Var och en av ovanstående amorteringsplaner ger i kombination med den gemensamma amorteringsplanen för övriga lån för bostadsfinansiering (falskt annuitetslån med 8 % ränta och 30 års amorteringstid) underlag för upplåning med tillfredsställande amorteringstakt. De erbjuder dock en del olikheter.
Mix)
' Ränteuppgiftema hänför sig till tiden omedelbart före räntesänkningen ijanuari 1983.
Prop. 1983/84: 90 ' 38
Introduktionen av ett nytt system underlättas om amorteringsplanen för det nya lånet inte får högre kapitalutgift vid nuvarande räntebidrag under de första fem åren än vad fallet är i nuvarande system. Detta krav uppfylls av alternativen 3 och 4 men inte av alternativen ] och 2. För att kravet skall uppfyllas även vid tillämpning av alternativen I och 2 krävs en nedjuste- ring av de garanterade räntesatserna. dvs. en ökad subventionsgrad de första åren.
Som nämnts gäller f.n. att den garanterade räntesatsen för statligt belå- nade hyres- och bostadsrättshus är 3.0% för första året och att upptrapp- ning sker med 0.25 procentenheter per år. I alternativ ! och 2 har den garanterade räntan Linder de första tre åren reducerats för att motverka en ökning av kapitalutgifterna. I de fyra alternativen har följande system för garanterade räntesatser prövats.
l. 2.75 %, 2.95% och 3.15% de första tre åren. Därefter upptrappning
med 0,25 procentenheter per år.
2. 2.9 % 3.1 % och 3,3% de första tre åren. Därefter upptrappning med
0.25 procentenheter per år.
3. Samma system som i dag. dvs. 3,0% det första året och därefter upptrappning med 0,25 procentenheter per år.
4. Samma system som i dag; jfr. alternativ 3. Beräkningar av olika slag har gjorts för de fyra alternativen. Resultaten redovisas i detalj | ett antal tabeller. De har utnyttjats tör bedömning av vilken lösning som bäst svarar mot uppställda krav rörande kapitalutgifter. räntebidrag. skuldutveckling och möjligheter att forma en säljbar obliga- tion för finansiering av de statliga bostadslånen totalt. Ett par tabeller har dragits fram och bifogats till detta dokument (tabell 1 och 2). Ur deras innehåll må här följande nämnas. Kapitalutgifterna efter räntebidrag är såsom framgår av tabell 1 högre i alternativ ] än i det nuvarande systemet fr.o.m. andra halvåret år 5. Alternativ 2 medför högre kapitalutgifter för låntagaren fr.o.m. andra halvåret år 8. I alternativ 3 är de högre fr.o.m. första halvåret år 6 och i alternativ 4 fr.o.m. första halvåret år ll. Räntebidragen är såsom framgår av tabell 2 i detta dokument högre i alternativ [ än i det nuvarande systemet under de första åtta åren. Därefter blir det lägre årliga räntebidrag. Alternativ 2 medför högre räntebidrag än i nuvarande system under de första tio åren. Därefter blir det lägre årliga räntebidrag. Alternativ 3 innebär samma årliga räntebidrag som i nuvaran- de system under de första fem åren. Under det sjätte blir de lägre. I alternativ 4 börjar räntebidragens minskning år ll. Hur låncskulden utvecklas vid amorteringar enligt alternativen l-3 lik- som för det nuvarande lånet (ingen amortering alls under 30 år) framgår av fig. la-lb. På fig. lb observeras den snabba nedgången av skuldbeloppet under åren 20-40 för alternativen ] och 3.
Prop. 1983/84: 90 39
Fig. 1 a Statligt lån till flerbostadshus — skuldbeloppets utveckling i olika alternativ
A N uvorendel
LO—i
ml )— | _" | _" — — r —- r—PÅF U 5 if] 15 20
Fig. ] l) Statligt lån till flerbostadshus — skuldbeloppets utveckling i olika alternativ
0/0 Nuvarande system 100 — -- -— BU 60 _ X. X. X . X .
LO *.
*.
x .X. 20 X. X _Att 3 x . x . e t r*—'>Ar 35 LG
Anm. Alternativ 2. som avser serielan. har inte tagits med eftersom amorteringsplan på sericliin efter 20 år inte cxtstcrar.
Utvecklingen av det totala skuldbeloppet. dvs. inklusive skulden på bottenlåncn, enligt alternativen ! och 3 samt enligt det nu larandc systemet framgår av fig. 2. De totala kapitalutgifterna enligt alternativ 3 redovisas i tig. 3 tillsammans med de totala kapitalutgifterna enligt nuvarande system.
Prop. 1983/84: 90 40
Fig. 2. Totalt skuldbelopp (statligt lån och bottenlån) till flerbostadshus — skuldbe- loppets utveckling i olika alternativ
%
Nuvarande
100
system All 3 Alt.. 1 80 60 1.0 20 ?Är
Fig. 3 Totala kapitalutgifter efter räntebidrag
%
5,0—l 4-5" Alt 3 _ / — . 4,0—
3.51
10— 2.5
..] l 5 — 1,0—
Ofri
Nuvarande System
Av de skisserade alternativen kan alternativ 3 bedömas som lämpligast. Trots att lånet enligt detta alternativ återbetalas inom en tid av 40 år medför det endast en måttlig ökning per år av de totala kapitalutgifterna (alternativt ökning av räntesubventionerna för att hålla kapitalutgifterna oförändrade) under åren 6—40 jämfört med nuvarande system. lngen ök- ning äger rum under de första fem åren och vid 40 år är lånet slutbetalat. Detta län har använts i den följande sammanvägningen med övriga statliga lån för att erhålla ett obligationslån.
Prop. 1983/84: 90 41
3. Obligationslånförfinansicring av s'mthga bas.!adrlån eller nmlrvaran- de län
I föregående avsnitt har fyra alternativ redovisats beträffande amorte- ringsvillkor för lån som skulle kunna ersätta nuvarande statliga bostadslån till hyres- och bostadsrättshus. Dessutom har konstaterats att de statliga bostadslånen till egnahem liksom diverse andra statliga lån för bostadsf- nansiering (ombyggnadslån för flerbostadshus och småhus) har amorte- ringsplaner som möjliggör upplåning med tillfredsställande amorterings- takt.
Det blir således fråga om fyra alternativa amorteringsplaner för det obligationslån som skall finansiera ifrågavarande utlåning. På obligations- lånet skall räntor och amorteringar betalas två gånger om året precis som nu sker på de obligationslån som finansierar bottenlånen. Räntan antas bli densamma som på sistnämnda slag av obligationslån dvs. för närvarande
2.75. ('.'/. .Även Utlåningsräntan antas bli oförändrad 13%. De siffror som här förts ut. som bl.a. innebär en räntemarginal på 0.25 procentenheter. har förts in på tekniska grunder. Det har gällt att komma underfund med systemets funktionssätt. [ systemet ingående räntemarginal har intet att skaffa med lämplig ersättning till eventuella institut eller till bostadsverket under det nya systemet.
År 1981 beviljades statliga bostadslån för ca 7 miljarder kronor. Av denna summa gällde 44.5 % nyproduktion av hyres- och bostadsrättshus. Resterande 55. 597 0 gällde således nyproduktion av egnahem. ombyggnad av flerbostadshus och ombyggnad av småhus m.m.
Vid försök till utformning av en amorteringsplan för obligationslån för finansiering av de statliga bostadslånen har lån till nyproduktion av hyres— och bostadsrättshus fått vikten 0.445 och övriga lån (med den gemensam- ma egenskapen 30-årig falsk annuitet och S% ränta) fått vikten 0.555. Mindre förskjutningar i dessa andelar påverkar inte slutsatserna.
De fyra alternativen har prövats ingående. lfig. 4 visas skuldutvecklingen på ett obligationslån. byggt på alternativ 3 för hyres- och bostadsrättshus och på den vanliga amorteringsplanen för övriga län. 1 figuren visas också skuldutvecklingen på det obligationslån som i dag finansierar institutens bottenlån. Skuldutveeklingen för de båda lånen redovisas för 20 år.
Fig. 4 Obligationslån för finansiering av nuvarande bottenlan och för föreslagen toppbelåning — skuldbeloppets utveckling
%
100-
80
Obligationslån * * _ _ & for toppfinansnerlng * _ b qgt på att 3
50 Y
1.0
20
i " l 1" " ' r '—1 + Är
Prop. 1983/84: 90 43
Som framgår av figuren blir det fråga om en inte obetydligt snabbare skuldminskning enligt förslaget till obligation än för de nuvarande bostads- obligationerna. För tiden efter 20 år har inga beräkningar rörande obliga- tionen gjorts, men på grund av den snabba amorteringstakt. som det utlämnade lånet enligt alternativ 3 då har. kan en obligation med snabb amorteringstakt utformas också för den tiden.
Om andelen hyres- och bostadsrättshus skulle bli större än 1981 blir skillnaden mindre mellan amorteringarna på den nya obligationen och den nuvarande bostadsobligationen. Kurvorna i fig. 4 ger dock vid handen att det finns ganska gott utrymme förjustering av amorteringsvillkoren för de nya bostadsobligationerna utan att villkoren blir sämre från långivarnas synpunkt för de nuvarande bostadsobligationerna.
Det är således klart att amorteringstakten blir något snabbare för det obligationslån som avses finansiera topplånen till bostadsbyggandet än för det som i dag finansierar bottenlånen till detta byggande. Denna egenskap hos obligationslånet för toppfinansieringen gör detta lån mera lättsålt. Förutsättningen är dock att en lika god säkerhet finns för detta obligations- lån som för det obligationslån som finansierar bottenlånen.
Om ett institut enbart ägnar sig åt utlåning av här ifrågavarande slag kan säkerhetsfrågan ordnas på många sätt. Det kan ske t. ex. genom att tillföra institutet ett stort aktiekapital eller genom att skapa garantifond. Det är inte nödvändigt med statliga garantier för lån. vare sig i fråga om upplå- ningen eller utlåningen.
Frågan om säkerheten är mer komplicerad om den nu statliga topplån- givningen skall handhas av bostadsinstituten. som då skulle få en blandad verksamhet. Det aktiekapital och de fonder. som ett institut har. utgör tillsammans med erhållna inteckningar säkerhet för institutets hela upplå- ning. Att av institutens ägare kräva att de skall förstärka "aktiekapitalet eller på annat sätt göra instituten mer solida för att de åtar sig att ge topplån, är knappast en framkomlig väg. Frågan kan inte heller lösas genom att låta staten tillskjuta aktiekapital eller garantifond som specifik säkerhet för topplån. lnstitutens hela aktiekapital och alla fonder står som säkerhet för institutens totala skuld.
] fråga om lndustrikredit och Lantbrukskredit har säkerhetsfrågan lösts på ett annat sätt. Staten har tillskjutit aktiekapital som står bakom all utlåning. lnstituten har blivit halvstatliga.
Härutöver torde det inte finnas någon annan möjlighet att klara säker- hetsfrågan än att ordna statlig garanti för varje enskilt lån som lämnas. En sådan metod innebär att staten åtar sig att lån för lån bära uppkomna förluster. I det system. som diskuterades i bostadslånekommittén. skulle säkerheten ordnas på detta sätt.
it?
(JXVP 'ES'H' 96217 892? Sl | 1" 88017 616 [ Slö i 69L i SkL [ PUCH: SRS! EH” E 9217 i 982 ?: |L2 i 2il [ öl i E 2862 0L62 ii./. 2 LOL 2 9LS 2 ILS 2 2t*t”2 LEVZ 802 2 H)!— 2 SLI 2 £Ll 2 FVO: ”702 HÖ | | If) I VXL l 27iL | 759 ! 2S9 | 529 l t'2S l t' llV
XLH' SH”? 682? 092t' L(ll t' lä'0t' 226 S 6061" 29Lt' 2t'L [ 865" [ ()L'S i LST i III?!" [82 i 992 i 821 S Sl I i 81.6 2 9962 01")! 2 02X2 S%) 2 91.92 21-7S 2 t'tIS 2 ltlr2 562" 2 I92 2 SSZ 2 t't'tl2 lt702 t'l6 [ | [6 l t'SL l 28L l t'S9l 2S9 [ S2S I #25 I
651”? 6l'r'1' -LS21' [22 # 1790 i" Vit) 17 088 € 2SX 'i 20L i LLl) i OiS E ROS t' i9€ i fri i I02 f itil E 870 i 820£ 688 2 SLX 2 8512 92L 2 ÖXS 2 6LS 2 ”7172 SE'F'2 !()f 2 262 2 6Sl 2 2Sl 2 0202 rit): 288 | 9Lb' l gif-'L l IFL I 9229 | |?) | 925 | 225 |
829? 28SV Vikt YLE? orzr iLlf rl0t l86i S28£ S6LE 2V9i SI9£ 99t£ lttf iö2£ lL2i 92li L0l£ 5962 SV62 E082 LXL2 LV92 E£92 f6t2 [872 if£2 IS£2 S6l2 V8|2 6t02 6502 f06| S6Sl 29Ll tSLl 91'9 l 6E9l liSl S2SI
122 1” (lt-' 86I V 6E ISOV BE lit)? Lf 888 t' % 0L8£ SE 62L E i”! HL £ ii SLS £ I9S [ lt #2? E UE 2lt7 &" 62 LL2 € 82 992 E L2 2£l i 92 521 € S2 166 ?: l'2 9362 52 lS82 22 t't'X 2 l2 flL 2 02 LOL2 6! 9LS2 Xl ILS 2 Ll 21-172 9I Lit-'2 Sl XUS 2 H Wi 2 kl SLI 2 2I iLl 2 || VFUZ 01 lt'02 i'l6 l l l6l tft—IL [ ZRL [ t'S9 I 29) [ S2S [ t'2S I
_P-lr'u'vviclxxih
i llV
21lV
[ llV
uraisn's apumuAnN it;..tlizH ansugaspmsoq qao -sa.|.t'q npääA'qA'u ! Beaptqalutja Jinja Jautäjnlmtdex | "aqcl
061178/9861 'dmd
699 [ 66Li 1708! St.-6 f Utö ?: 890? |t'L01'-' 102 V 1112 i" iit— 1" Stf 1" 191"? U??? t'fiS 17 965 1" f2L1' S2L 1' ESR? i'Sb' 1" 1861" 230?
020 2 L90 2 LLL 2 092 2 th'2 Lt'i'Z 0092 929 2 9LL 2 66L 2 Lt'fi2 6962 fl l i 221 E 9L2 f (62 t' Sfi” £ ()Sf £ 06Sf 1'09 ?: k't'L £ SSL i 263 ?: ina! 6201" 61111" NH i" 1131 17 321— i" St! i” #91"? L9t"l" l'6S 1" 965 17 Y2L 1" S2L 17 [SR i" l'Sh' i" 186?" 2861"
Sl"02 LX02
LSI. L. 382 2 6t't'2 281" 2 89) 2 L99 2 61R2 9??? 2 S66 2 610 i 591 S %'l S lit" !" (1121- ?: l6t't' HUS [ XW i S% [ IOXi 1"le 256! #96 i 001 i" 01 1 r rr: t" fS2 1" sm" t' shit ()2S f" *)ES 1" 6991" SL9 t' 90%' 1" 218 t' LI6t' 2261" x'20 S 1105
SSL | 908 1 986 ] L'EU 2 | 122 6S2 2 R21'2 0L1-'2 99) 2 iFL9 2 LES 2 2L8 2 0202 1901" 8121" Lt'2 E 001"!— S21'i SLSi 009 i %li-"L ?; 69L € Sl6i Sihi: 61.01” L60 t' 01'2 i" 9S2 i" 96i 'i' 211"? 2SS i" 99St" SOL r LIL t' t'SS i" WH 1” LL6i' Lh'61'f 8605 L01 S
299 t' 2 C 699! I: ()()Lf 02 17082 61 Stöt. Kl 01% !- Ll 8901" 91 fL01" Sl 102 i" TI 1702 i" [| iii i" Sfi i" 1 1 t'9t'17 tll L91"1' 6 T(iS ? h' 96S ?" !. 22L i" *) S2L ?" S [SR i" 1" 1'S>t' i" ?: 1b'f11'" 2 2301" 1
t" HV
&" ”V
2 llV
I IIV
waists npumnmw .lll.x[l*.|.|
tr
snusmuspmsoq [po -s.).|.f|| upzi'b'fqiu ! Hmpgqatutm z [pun].
06 :rS/fsor 'dOJd
Prop. 1983/84: 90 _45
Bilaga .? Utdrag FlNANSDEPARTEM ENTET PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1983—12-15
Föredragande: statsrådet Feldt
Anmälan till proposition om ändrade former för finansiering av bostadslån m. m.
Bildandet av ett kreditinstitut
Chefen för bostadsdepartementet har redogjort för de allmänna riktlinjer som framdeles bör gälla för den statliga bostadslångivningen. Jag vill nu ta upp frågan om bildandet av det särskilda kreditinstitut som avses ha hand om upplåningen av erforderliga låncmedel och därmed sammanhängande frågor om upplåningsrätt, eget kapital, organisation m. m.
Upplåningsrätt och eget kapital
För kreditinstitut av den typ som det här handlar om brukar upplånings- rätten bestämmas till produkten av det egna kapitalet och en multiplikator. Som eget kapital räknas i detta sammanhang aktiekapital. rescrvfond. dispositionsfond och balanserade vinstmedel. Med eget kapital jämställs
vanligen förlagskapital och garantifond (kapitalbasen). Mtrltiplikatorns storlek fastställs med hänsyn till den tänkta utlåningsverksamhetens inn'kt- ning och arten av de säkerheter som kan påräknas vid utlåningen.
Också för det nu planerade institutet bör upplåningsrätten bestämmas på det sätt som jag nyss har redovisat. Som jämförelse kan nämnas att krcditaktiebolagen BOFAB och Spintab, som ger bottenlån, enligt bolags- ordningen har en upplåningsram motsvarande 50 gånger kapitalbasen. Eftersom det nya institutets säkerheter kommer att ha sämre företrädesrätt än BOFAB:s och Spintab:s kan upplåningsrätten inte bli lika vittgående. Enligt min mening bör institutets upplåningsrätt bestämmas till högst 25 gånger kapitalbasen.
Eftersom staten avses bli ensam ägare till det föreslagna kreditinstitutet. bör dess garantifond bildas genom att staten ställer ut en garantiförbin- delse. Storleken på förbindelsen bör bestämmas med utgångspunkt i insti- tutets kapitalanskaffningsbehov. Med hänsyn härtill föreslår jag att en statlig garanti uppgående till en miljard kr. ställs för institutets förpliktel- ser.
Prop. 1983/84: 90 _ 46
Den utformning av institutets upplåningsrätt, som jag har förordat, med- för att dess behov av eget kapital som garanti för ingångna förpliktelser blir ' begränsat. Jag förordar att institutet får ett aktiekapital på 50 milj. kr.
Säkerheten för obligationsupplåningen kommer i stor utsträckning att grundas på den statliga garantiförbindelsen. Närmare bestämmelser om när garantifonden får tas i anspråk bör tas in i bolagsordningen och utfor- mas så att bolaget fortlöpande kan infria sina förbindelser gentemot obliga- tionsinnehavarna.
Det statsägda kreditinstitutet bör ges vissa möjligheter att anskaffa me- del även på andra sätt än genom obligationslån. Institutet bör således för tillfälliga behov kunna ta upp reverslån och begagna sig av kredit i räkning. Institutet bör även kunna ge ut förlagsbevis eller reverser med förlagsklau- sul. Sådana skuldförbindelser medför rätt till betalning först efter institu- tets övriga borgenärer.
Organisation m.m.
Det föreslagna institutet bör drivas som ett av staten helägt aktiebolag och få ställning av kreditaktiebolag enligt 1 & lagen (1963: 76) om. kreditak- tiebolag. Av detta följer bl. a. att närmare regler för institutets verksamhet och organisation kommer att anges i bolagsordningen. Denna skall enligt 25 lagen om kreditaktiebolag godkännas av regeringen.
Som aktiebolag kommer institutet i och för sig att få en självständig ställning. Detta hindrar inte att bolaget i sin verksamhet skall följa av statsmakterna utfärdade riktlinjer för bostadspolitiken och kreditpolitiken i enlighet med vad chefen för bostadsdepartementet anfört. En erinran om detta bör tas in i bolagsordningen.
I princip bör bolaget eftersträva en tillfredsställande förräntning av det egna kapitalet. Något krav på aktieutdelning bör emellertid inte ställas, i vart fall inte i inledningsskedet. Det räntepåslag om 0,25 procentenheter som bolaget, enligt vad chefen för bostadsdepartementet har förordat. skall få ta ut, bör till den del det inte behövs för att täcka institutets egna kostnader användas för att bygga upp reserver för förlusttäckning. Med hänsyn till såväl statens intresse som placerarnas berättigade krav på en minimering av förlustrisker bör bolaget, med denna uppläggning och med en årlig utlåning om åtta miljarder kr., vid utgången av det femte verksam- hetsåret ha reserverat sammanlagt inemot 300 milj. kr., kapitalinkomsterna på beloppet oräknade. I detta sammanhang kan nämnas att förlusterna på de statliga bostadslånen under budgetåret 1982/83 uppgick till cirka 2,5 milj. kr. på en lånestock på omkring 60 miljarder kr.
Som framgått av vad chefen för bostadsdepartementet anfört skall bola- gets verksamhet koncentreras till upplåningssidan. Upplånade medel skall av bolaget lånas ut i enlighet med de lånebeslut som fattas av länsbostads- nämnderna. Dessa nämnder och bostadsstyrelsen skall liksom tidigare handha utlåningen och förvalta lånen. Detta innebär bl.a. att bostadsver-
Prop. 1983/84: 90 47
kets organ svarar för alla åtgärder som har samband med lånebesluten samt aviseringar och erforderliga åtgärder för indrivning av bolagets ford- ringar på låntagarna. Bostadsverkets organ företräder vidare bolaget vid rättegång i-anledning av bolagets fordran på låntagare och bevakar bola- gets rätt vid exekutiva förfaranden. Några förändringar är inte avsedda vad gäller befogenheterna för bostadsverkets organ att avskriva och efterge fordran på bostadslån. Låntagarens möjlighet att föra talan mot beslut rörande bostadslån kvarstår. '
Den avgränsning av kreditaktiebolagets verksamhet som följer av vad jag nu har anfört skall anges i bolagsordningen. Bolagets verksamhet kommer följaktligen att i allt väsentligt vara koncentrerad till upplåningssi- dan. Det ankommer inte på bolagets ledning att gå in i enskilda låneären- den eller på annat sätt styra den långivning och förvaltning av lån som bostadsverkets organ svarar för i enlighet med gällande författningar och anvisningar av bostadsstyrelsen. Av detta följer en motsvarande begräns- ning av bolagsorganens ansvar. Ansvaret kommer att omfatta upplånings- verksamhet, utlåning i enlighet med länsbostadsnämndernas beslut samt kontroll av bostadsverkets redovisning till bolaget. Vidare är bolagsor- ganen ansvariga för bolagets egen redovisning. Den avgränsning av bola- gets verksamhet som har gjorts begränsari motsvarande mån revisorernas granskningsområde och den tillsyn över kreditaktiebolaget som bankin- spektionen skall utöva.
Institutets ledning skall i enlighet med aktiebolagslagens bestämmelser utövas av en styrelse och en verkställande direktör. Bestämmelser om styrelsens storlek och sammansättning samt formerna för tillsättandet får anges i bolagsordningen.
Utformningen av organisationen i övrigt bör ankomma på styrelsen och verkställande direktören. Med de uppgifter institutet avses få kommer behovet av personella resurser att bli litet.
(hurorrtjiirumlw In./ri.
Bolaget bör inrättas under är 1984. Övergången till den nya finansie- ringsordningen bör dock. med hänsyn till behovet av visst ytterligare förberedelsearbete. såsom kapitalanskaffning m.m.. ske först fr.o.m. budgetåret 1985/86.
Övergången bör gå till så att bolaget från och med den 1 juli 1985 svarar för de medel som behövs för utbetalning av bostadslån. Detta bör gälla även i fråga om sådana lån som har beviljats före nämnda dag men som då ännu inte är utbetalade. Jag har i denna fråga samrått med chefen för bostadsdepartementet.
Även för tillämpningen av de i det föregående föreslagna nya amorte- ringsvillkoren i fråga om lån för nybyggnad av flerbostadshus bör tidpunk- ten tör lånets utbetalning vara avgörande. De nya villkoren bör således tillämpas i alla ärenden i vilka lånet utbetalas från och med den ljuli 1985.
Prop. 1983/84: 90 48
Detsamma bör gälla räntevillkoren för sådana län. Utbetalningarna av bostadslån över statsbudgeten kommer. om mitt förslag godtas. således att upphöra vid utgången av budgetåret 1984/85.
Frågor om författningsändringari bl.a. den kreditpolitiska lagstiftningen kan jag få anledning att återkomma till när bolagsbildningen är genomförd och formerna för bolagets verksamhet närmare angetts.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslär riksdagen att
dels bemyndiga regeringen att vidta de åtgärder som behövs föratt i enlighet med här angivna riktlinjer bilda ett statsägt kreditaktie- bolag rned de uppgifter somjag har angett i det föregående. dels till Teckning av aktier i ltrt'cliraltrit'bnlagt'r på tilläggsbudget 11 till statsbudgeten för budgetåret 1983/84 under sjunde huvudtiteln anvisa ett reservationsanslag av 50000 000 kr.. dals bemyndiga fullmäktige i riksgäldskontoret att utfärda en garan- tiförbindelse på 1000 000000 kr. att ingå i garantifonden för kre- ditaktiebolagct. (IC/X medge att kreditaktiebolaget får disponera en rörlig kredit av 100000 000 kr. i riksgäldskontoret.
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983