Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att giltighetstiden för lagen (1989:928) om samhällstjänst förlängs till utgången av år 1998.

• Sida 2
•  Original

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1989:928) om samhällstjänst.

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1989:928) om samhällstjänst

Härigenom föreskrivs att lagen (1989:928) om samhällstjäns t¹, som gäller till utgången av år 1995², skall fortsätta att gälla till utgången av år 1998.

_________________

¹Senaste lydelse av lagens rubrik 1992:372.²Lagens giltighetstid senast förlängd 1992:372.

• Sida 4
•  Original

Ärendet och dess beredning

Genom lagen (1989:928) om försöksverksamhet med samhällstjänst, som trädde i kraft den 1 januari 1990, öppnades möjlighet för fem domstolar i landet att döma till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst (prop. 1989/90:7, bet. 1989/90:JuU10, rskr. 1989/90:55, SFS 1989:928). Lagens giltighetstid inskränktes till åren 1990-1992. Den 1 januari 1993 skedde en utvidgning av användningen av samhällstjänst till hela landet. Den utvidgade tillämpningen tidsbegränsades till utgången av år 1995 i väntan på införandet av en mera permanent ordning (prop. 1991/92:109, bet. 1991/92:JuU24, rskr. 1991/92:259, SFS 1992:372). I samband härmed ändrades lagens rubrik på så sätt att ordet försöksverksamhet togs bort. Detta gjordes för att markera att den andra treårsperioden mer har karaktären av en provisorisk lösning än en egentlig försöksverksamhet.

Den påföljdsform som härigenom öppnats innebär att rätten i brottmål får döma till skyddstillsyn med föreskrift att den dömde skall utföra samhällstjänst genom oavlönat arbete i en omfattning som bestäms i domen. En förutsättning för en sådan dom är att den tilltalade har förklarat sig villig att följa föreskriften samt att föreskriften bedöms vara av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för fängelse. Domstolen skall i domen ange hur långt straff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället valts som påföljd. Om den dömde inte fullgör sina skyldigheter enligt föreskriften får påföljden undanröjas och ersättas med fängelsestraff.

I samband med att försöksverksamheten inleddes fick Brottsförebyggande rådet (BRÅ) regeringens uppdrag att utvärdera verksamheten. BRÅ har i rapporten Samhällstjänst som alternativ till fängelse (BRÅ PM 1994:3) lämnat en utvärdering av 1990-1992 års försöksverksamhet. En sammanfattning av slutsatserna av utvärderingen finns i bilaga.

Genom direktiven Översyn av vissa frågor som rör påföljdssystemet (dir. 1992:47) tillsattes år 1992 en parlamentarisk kommitté för att se över det straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och uppbyggnad. Kommittén, som antagit namnet Straffsystemkommittén (Ju 1992:07), skall överväga möjligheterna att vidareutveckla användningen av olika alternativ till fängelsestraff. I denna del ingår att föreslå hur samhällstjänsten bör infogas som ett permanent inslag i påföljdssystemet. Kommittén kommer att lämna sina förslag i oktober i år, varefter förslagen skall beredas i Justitiedepartementet.

Lagrådet

Den föreslagna lagändringen är lagtekniskt sett av enkel beskaffenhet. Enligt regeringens mening skulle därför Lagrådets hörande sakna betydelse.

• Sida 5
•  Original

Regeringens överväganden

Av BRÅ:s utvärdering framgår att den praktiska verksamheten med samhällstjänst som påföljd har fungerat mycket väl. Vad gäller benägenheten att återfalla i brott har någon skillnad inte kunnat påvisas mellan dem som utfört samhällstjänst och dem som avtjänat fängelsestraff. Samhällstjänst är en ekonomiskt fördelaktig påföljd jämfört med fängelse. Sammantaget talar erfarenheterna av den hittillsvarande verksamheten för att samhällstjänsten bör permanentas.

Som framgår av BRÅ:s rapport har under försöksverksamheten emellertid också kritik framförts. Främst har denna gällt förhållandet att samhällstjänsten utgör en föreskrift till skyddstillsyn. Frågan har väckts om samhällstjänsten bör konstrueras som en fristående påföljd. För att kunna ta ställning till hur denna fråga, liksom frågor av lagteknisk natur, skall lösas krävs ytterligare beredningsunderlag. Ett sådant kommer att erhållas senare under hösten då Straffsystemkommittén redovisar sitt arbete. I avvaktan på kommitténs förslag och att beredningsarbetet med dessa skall kunna slutföras bör enligt regeringens mening lagens giltighetstid ytterligare förlängas. Då kommitténs uppdrag omfattar en översyn av hela det straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och uppbyggnad kan det förutsättas att detta beredningsarbete kommer att bli omfattande och giltighetstiden bör därför förlängas så att lagen om samhällstjänst gäller till utgången av år 1998.

• Sida 6
•  Original

Utdrag ur BRÅ PM 1994:3 Samhällstjänst som alternativ till fängelse, Utvärdering av 1990-1992 års försöksverksamhet

Slutsatser

I vilken utsträckning målen med försöksverksamheten har uppnåtts ska ses utifrån de uttalanden i propositionen som anger att syftet med samhällstjänst är att finna ett alternativ till fängelse, och detta grundat på antaganden om att samhällstjänst har humana, individualpreventiva och ekonomiska fördelar jämfört med fängelsestraffet. Att samhällstjänst är humanare än fängelse har tagits för självklart och inte ansetts behöva studeras närmare. Någon individualpreventiv fördel jämfört med fängelse har inte kunnat påvisas. Samhällstjänst har inte bidragit till en lägre återfallsbenägenhet men, vilket är viktigt att uppmärksamma, inte heller till en ökad återfallsbenägenhet. Vidare är samhällstjänst en ekonomiskt fördelaktig påföljd jämfört med fängelse. I den mån samhällstjänst tillämpats som alternativ till fängelse har försöksverksamheten relativt väl motsvarat de uttalanden som framgår av propositionen med avseende på målsättningen.

Den centrala frågan blir därmed i vilken utsträckning den åsyftade målgruppen nåtts och i vilken utsträckning samhällstjänst tillämpats som alternativ till fängelse respektive till andra påföljder. Nedanstående mycket schematiska figur över påföljdssystemet kan åskådliggöra hur påföljden fungerat med avseende på den i propositionen åsyftade målgruppen och den grupp som under försöksperioden faktiskt dömdes till samhällstjänst. Det ska påpekas att figuren åskådliggör något av en idealbild av påföljdssystemet. I praktiken torde det förekomma ett inte obetydligt gränsland mellan villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse, ett gränsland inom vilket dömandepraxis kan skifta och inom vilket påföljden samhällstjänst till stor del har sitt naturliga tillämpningsområde.

• Sida 7
•  Original

Som framgår av figuren och som tidigare konstaterats har en stor del av den åsyftade målgruppen inte nåtts samtidigt som påföljden ofta tillämpats för andra ändamål än de avsedda. I dessa avseenden har försöket med samhällstjänst i begränsad utsträckning motsvarat målsättningen. De mål som uppnåtts då samhällstjänst tillämpats som alternativ till fängelse måste således ställas i relation till den straffskärpning och kostnadsökning som påföljden inneburit när den tillämpats som alternativ till villkorlig dom eller skyddstillsyn samt till den strafflindring som påföljden inneburit när den tillämpats som alternativ till andra fängelsestraff än de som avsetts. I den mån samhällstjänst tillämpats i stället för villkorlig dom eller skyddstillsyn har inte heller de grundläggande antagandena om påföljdens förtjänster någon relevans då samhällstjänst inte är billigare och knappast humanare eller individualpreventivt fördelaktig i jämförelse med dessa påföljder.

Orsakerna till diskrepansen mellan målsättning och verklighet torde till stor del bero på att det urvalsförfarande som den lagtekniska konstruktionen vilar på inte har fungerat effektivt och på kopplingen mellan samhällstjänst och skyddstillsyn. Vad gäller det senare torde det inte vara minst viktigt att uppmärksamma rättsväsendets kritiska inställning. Den målsättning med samhällstjänst som kommer till uttryck i propositionen, att samhällstjänst endast ska ersätta fängelse och under förutsättning att skyddstillsynskriterierna är uppfyllda, har inte till fullo haft stöd hos rättsväsendet. Rättsväsendets kritiska inställning tillsammans med de vida ramar som i praktiken omgärdar de s.k. skyddstillsynskriterierna har medfört ett utrymme för rättsväsendet att under försöksperioden forma ett tillämpningsområde för samhällstjänst som i inte ringa utsträckning skiljer sig från det tillämpningsområde som anges i propositionen. Möjligheten att detta med tiden kan komma att regleras genom prövningar i överrätt är sannolikt begränsad. Få samhällstjänstdömda (två fall under försöksperioden) torde överklaga och yrka på villkorlig dom eller skyddstillsyn (utan föreskrift om samhällstjänst) då de, som det sannolikt upplevs, haft turen att slippa ett fängelsestraff, ett fängelsestraff som dessutom mycket väl kan aktualiseras vid ny prövning i domstol.

Den praktiska verksamheten med samhällstjänst som påföljd har i hög utsträckning fungerat i enlighet med de uttalanden som framgår av propositionen. Det har inte varit några större problem att finna arbetsgivare som kan och vill bereda de samhällstjänstdömda lämplig sysselsättning. Samhällstjänst har i allt väsentligt tillämpats för den typ av brottslighet som åsyftas i propositionen. De samhällstjänstdömda har i mycket hög utsträckning klarat av att genomföra samhällstjänstarbetet. Frivårdens uppgifter har till största delen skötts på ett sätt som överensstämmer med de riktlinjer som redovisas i propositionen. Samtliga berörda yrkesgrupper redovisar en i huvudsak positiv inställning till samhällstjänst som påföljd och i huvudsak goda erfarenheter från försöksperioden. De arbetsgivare som engagerat samhällstjänstdömda har genomgående mycket positiva erfarenheter liksom även de dömda som genomfört samhällstjänst. Ur dessa aspekter har försöksverksamheten således i huvudsak fungerat tillfredsställande under försöksperioden.

Det faktum att ingen tendens till ökad användning av samhällstjänst förekom under försöksperioden och att 1993 års riksomfattande verksamhet varit mycket begränsad ger en antydan om att samhällstjänst kan få en förhållandevis marginell roll i påföljdssystemet, och även vad gäller användningen av fängelsestraff och fängelseplatser, om tillämpad enligt nu gällande lagstiftning

• Sida 8
•  Original

och praxis.

• Sida 9
•  Original