Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition lämnar regeringen förslag och aviserar andra förändringar som syftar till att avpolitisera styrelserna för universitet och högskolor. Till ordförande i en styrelse skall regeringen kunna utse rektor eller någon annan som är anställd vid det universitet eller den högskola som uppdraget avser. Vidare skall det inte längre finnas något krav på att regeringen skall utse flertalet av övriga ledamöter i styrelserna för universitet och högskolor. Därutöver görs det bedömningar om ett ändrat förfarande när vissa ledamöter i lärosätenas styrelser utses.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §¹

Regeringen utser ordföranden i en högskolas styrelse. Rektor skall ingå i styrelsen. Regeringen utser flertalet av styrelsens övriga ledamöter. Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara representerade i styrelsen.

Regeringen utser ordföranden i en högskolas styrelse. Rektor skall ingå i styrelsen. Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara representerade i styrelsen.

Bestämmelser om vem som utser sådana representanter finns i förordning. Regeringen utser övriga ledamöter i styrelsen.

Till ordförande i styrelsen bör regeringen utse någon som inte är anställd vid den högskola som uppdraget avser.

Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden.

Denna lag träder i kraft den 25 april 2007.

¹ Senaste lydelse 1997:797. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

• Sida 5
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2007 sin avsikt att avpolitisera högskolestyrelserna och att frågan om att rektor skall kunna vara ordförande i styrelsen för ett universitet eller en högskola kommer att tas upp (prop. 2006/07:1, utg.omr. 16, Utbildning och universitetsforskning).

Inom Regeringskansliet, dåvarande Utbildnings- och kulturdepartementet, har det upprättats en promemoria med förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) angående utseende av ledamöter i styrelsen för ett universitet eller en högskola. Promemorians förslag till lagtext framgår av bilaga 1. I promemorian görs det också bedömningar i fråga om förfarandet när externa ledamöter utses. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren har upprättats och finns tillgänglig i Utbildningsdepartementet (dnr U2006/7825/UH).

• Sida 6
•  Original

4. Utseende av styrelseledamöter

Regeringens förslag: Begränsningen att regeringen till ordförande i styrelsen bör utse någon som inte är anställd vid det universitet eller den högskola som uppdraget avser skall tas bort. Vidare skall det inte längre finnas något krav på att regeringen skall utse flertalet av övriga ledamöter i styrelserna för universitet och högskolor. Ändringarna skall gälla från och med den 25 april 2007. Regeringens bedömning: Det bör införas ett ändrat förfarande när vissa ledamöter i styrelserna för universitet och högskolor utses.

Promemorian: Överensstämmer med regeringens förslag, med undantag av tidpunkten för ikraftträdande av förslaget. I promemorian föreslås att lagen om ändring i högskolelagen (1992:1434) skall träda i kraft den 1 mars 2007.

Remissinstanserna: Det finns ett starkt stöd bland universiteten och högskolorna för en avpolitisering av styrelserna och för ett ökat inflytande för lärosätena över sammansättningen av styrelserna.

Lärosätena är positiva till att ledamöter inte per automatik utses på partipolitiska grunder. Lärosätena framhåller att styrelseledamöterna främst bör utses på grund av att de har något att tillföra styrelsearbetet genom den kunskap eller den kompetens de besitter och som är värdefull för lärosätet i fråga. Så gott som alla lärosäten beskriver i sina yttranden positiva erfarenheter av att ha såväl en extern ordförande som externa ledamöter i styrelsen och förordar att en sådan styrelsesammansättning bör kunna finnas även i fortsättningen.

Många remissinstanser, t.ex. Uppsala universitet, Lunds universitet,

Luleå tekniska universitet, Högskolan Kristianstad och Kungl. Musikhögskolan i Stockholm samt Sveriges universitetslärarförbund, är positiva till möjligheten att rektor skall kunna vara ordförande i styrelsen, även om de själva för närvarande inte har för avsikt att föreslå att rektor utses till ordförande på det egna lärosätet. Förutom den kompetens som en extern ordförande tillför så anför lärosätena att rektor får en friare roll, om han eller hon inte är ordförande.

Flera remissinstanser, t.ex. Högskoleverket och Högskolan i Borås, anför att de saknar resonemang om hur de föreslagna förändringarna påverkar rektors respektive styrelsens ansvar och befogenheter.

Statskontoret anser att det är olämpligt att en rektor med ansvar för den dagliga driften av verksamheten skall vara mottagare av revisionens rapporter avseende lärosätets verksamhet i det fall han eller hon också är ordförande. Statskontoret anser att detsamma gäller för styrelser där majoriteten av ledamöterna består av verksamma vid lärosätet. Enligt dem blir systemet för ansvarsutkrävande och revision tveksamt. Även Riksrevisionen framför liknande synpunkter. De anser att reglerna för styrelser vid högskolor och universitet bör samordnas med beredning av en ny myndighetsförordning och förordning om intern styrning och kontroll och avstyrker förslagen. Även många lärosäten, bl.a. Karlstads universitet, Högskolan Väst, Malmö högskola och Mälardalens högskola, tar i sina yttranden upp att det finns en risk för otydlighet vad gäller intern styrning och kontroll om rektor också är ordförande.

• Sida 7
•  Original

Kammarkollegiet anser att ledningsformen för universitet och högskolor bör utvecklas i samklang med ledningsformerna för andra statliga myndigheter när det gäller exempelvis ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen samt med avseende på den interna kontrollen. Även Ekonomistyrningsverket anser att någon särreglering för universitet och högskolor inte är motiverad.

Flera remissinstanser, t.ex. Karolinska institutet, Luleå tekniska universitet, Södertörns högskola och Växjö universitet, uttrycker önskemål om att kunna ha ett färre antal ledamöter i styrelsen för att uppnå ett effektivare styrelsearbete.

Bedömningen i promemorian att lärosätena skall föreslå regeringen lämpliga personer som har kompetens och erfarenhet av betydelse för lärosätets uppdrag förefaller enligt flera universitet och högskolor vara en naturlig utveckling av den praxis som har gällt för de senaste mandatperioderna. Den nomineringsprocess som beskrivs i promemorian anser flera remissinstanser vara alltför detaljerad. Flertalet lärosäten, t.ex.

Uppsala universitet, Göteborgs universitet, Örebro universitet, Högskolan Dalarna och Högskolan i Gävle, anser att det i stället bör ankomma på lärosätet att avgöra formerna för ett lämpligt samråd och att när rektor lämnar sitt förslag till regeringen skall det framgå hur samrådet har ägt rum.

Statskontoret och Riksrevisionen bedömer att det finns en risk för att de föreslagna förändringarna medför att regeringens möjlighet att styra lärosätena genom utnämningsmakten minskar.

Majoriteten av lärosätena lyfter fram att de behöver ytterligare tid innan förslag på ledamöter kan lämnas till regeringen och föreslår att tidpunkt för ikraftträdandet av förslaget till ändring i högskolelagen senareläggs.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Politikens inriktning

I syfte att utveckla utbildning och forskning på högsta internationella nivå är det enligt regeringens mening viktigt att skapa förutsättningar för att utveckla och behålla starka akademiska lärosäten med stor integritet. Universitet och högskolor har i grunden uppgiften att vara en självständig kraft i samhällsutvecklingen. En alltför instrumentell syn på högskolan – där uppgiften begränsas till att lösa definierade forskningsuppgifter eller till att utbilda ett visst antal personer som behövs på arbetsmarknaden – kan hota den akademiska självständigheten och friheten.

Det måste emellertid också konstateras att det är en självklarhet att statsmakterna måste ha goda möjligheter att försäkra sig om att de uppdrag som läggs på högskolan verkligen utförs och att det sker med hög kvalitet. Det är en viktig avvägning att utforma regeringens styrning så att största möjliga grad av akademisk frihet kan uppnås samtidigt som statsmakternas legitima behov av att utöva inflytande över verksamheten hävdas.

• Sida 8
•  Original

Regeringen kommer på olika sätt att verka för att den politiska styrningen av högskolan minskar. En sådan ambition är i linje med regeringens generella politik om en reformering av utnämningsmakten, där avpolitisering och öppenhet utgör viktiga hörnstenar vid statliga utnämningar. En minskad politisk styrning innebär bl.a. att prioriteringar av forskningsområden i högre grad görs av vetenskapssamhället. Det bör också innebära att det till universitetens och högskolornas styrelser inte utses ledamöter som i praktiken sitter med mandat på partipolitiska grunder. I denna proposition redovisas regeringens strategi för att avpolitisera universitetens och högskolornas styrelser och inom ramen för den strategin föreslås ändringar i högskolelagen.

De förslag och bedömningar som görs i denna proposition är viktiga för att minska den politiska styrningen av universitet och högskolor. Sammantaget innebär förslagen och bedömningarna att lärosätena får ett ökat inflytande över styrelsernas sammansättning. Regeringen överväger att senare återkomma med ytterligare förslag i frågor kring organisation och ledning av universitet och högskolor. Då kan styrelsens sammansättning och formerna för utseendet av ledamöter i styrelserna återigen komma att tas upp.

Styrelsens sammansättning

Enligt regeringens mening skall den interna organisationen för universitet och högskolor så långt möjligt beslutas av respektive lärosäte. Inom lärosätet finns bäst möjlighet att utifrån de lokala behoven och förutsättningarna bedöma vem som lämpligast leder styrelsens arbete och hur styrelsen bör vara sammansatt. Det jämställdhetspolitiska målet om jämn könsfördelning bör beaktas.

I 2 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) finns det en bestämmelse om att regeringen utser ordföranden i ett universitets eller en högskolas styrelse. Av paragrafen framgår också att regeringen till ordförande i styrelsen bör utse någon som inte är anställd vid det lärosäte som uppdraget avser. Den bestämmelsen gör det svårt att utse någon anställd vid ett universitet eller en högskola till ordförande i det egna lärosätets styrelse. Denna begränsning vill regeringen ta bort och därigenom öppna för ökat självbestämmande för lärosätena.

Regeringen föreslår därför att den nämnda begränsningen i högskolelagen utgår så att det ges utrymme för att någon anställd vid ett universitet eller en högskola skall kunna utses till ordförande i styrelsen. Det kan innebära att rektor blir ordförande. Många lärosäten, t.ex. Umeå universitet, Linköpings universitet, Örebro universitet och Högskolan

Dalarna, uttrycker i remissvaren positiva erfarenheter av att ha en extern ordförande. Den föreslagna avregleringen hindrar självfallet inte att styrelsen vid ett lärosäte leds av en extern ordförande, om lärosätet bedömer en sådan lösning som mest ändamålsenlig. Utifrån vad som framkommit i remissvaren gör regeringen bedömningen att flertalet lärosäten kommer att välja en lösning med extern ordförande.

I 2 kap. 4 § högskolelagen anges vidare att regeringen skall utse flertalet av styrelsens övriga ledamöter. Regeringen utser, förutom ordföranden, sju övriga ledamöter. Av bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100) framgår att lärosätet utser tre

• Sida 9
•  Original

lärarrepresentanter och att studenterna har rätt att vara representerade med tre studeranderepresentanter. Därutöver ingår rektor i styrelsen. En styrelse skall således bestå av högst 15 ledamöter.

Flera remissinstanser, bl.a. Växjö universitet, Södertörns högskola och

Blekinge tekniska högskola, uttrycker önskemål om att kunna ha mindre styrelser än 15 personer. Regeringen delar uppfattningen att detta skall kunna bli möjligt och föreslår att kravet på att regeringen skall utse flertalet av styrelsens övriga ledamöter skall slopas. Därmed öppnas möjligheten för lärosätena att ha mindre styrelser där majoriteten inte utses av regeringen. Detta innebär en ytterligare frihet för lärosätena att själva föreslå styrelsens sammansättning.

Genom att styrelsen har en stark förankring i den berörda verksamheten läggs en grund för ett ökat självbestämmande. Högskolorna har också med den föreslagna ändringen i lagen självfallet möjlighet att föreslå en sammansättning av styrelsen som liknar den nuvarande.

Intern styrning och kontroll

Flera remissinstanser, bl.a. Högskolan i Borås och Högskoleverket, anför att de i den remitterade promemorian saknar resonemang om hur de föreslagna ändringarna påverkar ansvarsförhållandet mellan rektor och styrelsen. Regeringen vill därför förtydliga att en situation där rektor är ordförande inte innebär någon formell skillnad mot i dag, eftersom rektor redan ingår i styrelsen. Styrelsen har ett kollektivt ansvar för att besluta i de frågor som ankommer på styrelsen att avgöra enligt vad som föreskrivs i bl.a. högskoleförordningen (1993:100). Någon förändring av högskoleförordningens reglering av styrelsens ansvar och arbetsuppgifter eller ansvarsfördelningen mellan rektor och styrelsen övervägs inte.

Statskontoret, Linköpings universitet och flera andra remissinstanser anför att styrelsens uppgifter och ansvar kan komma att upplevas som oklar, om flertalet ledamöter är interna. Regeringens utgångspunkt är att det i styrelserna bör ingå externa ledamöter. Det är dock en självklarhet att samtliga ledamöter i en högskolestyrelse oavsett bakgrund skall ta det ansvar i det kollektiva beslutsfattandet som ankommer på en ledamot i en sådan styrelse.

I remissen påpekades att de föreslagna ändringar och bedömningar som görs kan ha betydelse för hur arbetet med intern styrning och kontroll samt internrevision bedrivs vid universitet och högskolor.

Riksrevisionen, Kammarkollegiet och många lärosäten menar att det finns en risk för otydlighet vad gäller intern styrning och kontroll.

Regeringen vill därför understryka att förslagen i propositionen inte innebär någon formell ändring av hur den interna granskningen inom lärosätet skall ske. I praktiken kan frågan dock behöva hanteras, främst vad gäller internrevisionens roll i förhållande till styrelsen. En situation som särskilt bör uppmärksammas är de fall då rektor också är ordförande och lärosätet omfattas av internrevision. Även om granskningar skall redovisas till styrelsen i sin helhet, där rektor redan i dag ingår, kan det likväl i praktiken komma att uppfattas som om internrevisionens roll försvagas. Som påtalas av Lunds universitet kan en sådan situation till exempel lösas genom att styrelsen inrättar en särskild revisionskommitté,

• Sida 10
•  Original

där rektor inte ingår. En sådan revisionskommitté kan på styrelsens uppdrag ha till uppgift att svara för samspelet med internrevisionen och kan även initiera intern revision.

Förfarande när styrelseledamöter utses

De föreslagna ändringarna i högskolelagen bör kompletteras med vissa ändringar i högskoleförordningen (1993:100), som gäller för statliga universitet och högskolor, med undantag för Sveriges lantbruksuniversitet, och som omfattas av högskolelagen. Ändringarna bör göras så att regeringens ambition med avpolitisering vid utseendet av styrelseledamöter kan få genomslag inför det att ledamöter skall utses för mandatperioden 2007–2009.

I nuvarande styrelser finns det, som tidigare nämnts, åtta ledamöter inklusive ordföranden, som har utsetts av regeringen, varav några efter förslag från de politiska partierna i riksdagen och efter nominering av landstingen. Det finns således flera ledamöter i styrelserna som i praktiken har utsetts på politiska mandat.

Regeringen har för avsikt att göra ändringar med i huvudsak följande innebörd. Ledamöter, inklusive ordföranden, som utses av regeringen bör utses efter förslag från lärosätet. Det bör vara lärosätets uppgift att föreslå regeringen lämpliga personer som har kompetens och erfarenhet från verksamhet av betydelse för högskolans utbildnings-, forsknings- eller samverkansuppdrag.

Flera remissinstanser är kritiska till den nomineringsprocess som redovisas i promemorian. Regeringen gör mot bakgrund av de framförda synpunkterna bedömningen att ett lärosätes förslag till regeringen i fråga om styrelseledamöter bör föregås av ett samråd inom och utom lärosätet, men att det bör ankomma på rektor att avgöra lämpliga former för samrådet. När lärosätet lämnar sitt förslag till regeringen bör det tydligt framgå hur förslaget är framtaget och hur samråd har ägt rum. En ordning med förslag från lärosätet efter samråd inför regeringens beslut har förutsättning att bli ett öppet och tydligt förfarande där de föreslagna ledamöterna är de lämpligaste utifrån högskolans uppdrag.

Med de principiella utgångspunkter och den ordning som har redovisats blir det naturligt för regeringen att följa förslaget från lärosätet såvida inte starka skäl talar för något annat. Sådana skäl kan t.ex. vara att jämställdhetsaspekten inte har beaktats.

Det är alltså fortfarande regeringen som skall fatta beslut att utse de styrelseledamöter som föreslås. Som nämnts ovan anser dock regeringen att det är lärosätet som har bäst förutsättningar att avgöra vilka kunskaper och kompetenser som behövs i styrelsen för att den skall utöva en ändamålsenlig styrning av lärosätet. Statskontoret, Kammarkollegiet och

Riksrevisionen anför i sina remissvar att regeringens styrning, framför allt med avseende på utnämningsmakten, kan framstå som försvagad.

Som tidigare framhållits är det regeringens principiella uppfattning att universitet och högskolor skall ha ett stort mått av självbestämmande. Regeringen vill dock betona att det när det gäller lärosätena, vilka är myndigheter under regeringen, finns det flera sätt att styra, t.ex. genom instruktioner eller uppdrag i förordningar, regleringsbrev och särskilda

• Sida 11
•  Original

beslut. Besluten att utse styrelseledamöter är bara en del av denna styrning.

Styrelsen, inklusive ordföranden, bör liksom tidigare utses för en bestämd tid, högst tre år. Även i det fall rektor utses till styrelsens ordförande, bör uppdraget som ordförande i styrelsen begränsas till en bestämd tid, högst tre år. Detta bör inte hindra att uppdraget kan förnyas.

När ledamöter i styrelsen för Sveriges lantbruksuniversitet utses finns det utöver bestämmelserna i högskolelagen bestämmelser i förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet. Även bestämmelserna i denna förordning behöver ses över efter de riktlinjer som just redovisats. För ledamöter i styrelsen för Sveriges lantbruksuniversitet avser nästa mandatperiod 2008–2010.

5. Ekonomiska konsekvenser

Regeringens förslag medför inte några ökade statsfinansiella kostnader. Förslaget kommer inte heller att innebära att några justeringar av anslagstilldelningen behöver göras.

6. Ikraftträdande

Regeringen föreslår att ändringarna i högskolelagen skall träda i kraft den 25 april 2007. Därigenom tillmötesgår regeringen de remissinstanser som vill ha ett något senare datum för ikraftträdande än vad som föreslogs i promemorian. Lärosätena får enligt regeringens bedömning tillräcklig tid innan förslag på ledamöter skall lämnas till regeringen.

• Sida 12
•  Original

7. Författningskommentar

Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)

2 kap. 4 §

I gällande lydelse av första stycket anges inledningsvis att regeringen utser ordföranden i en högskolas styrelse och att rektor skall ingå i styrelsen. Med högskolor avses enligt 1 kap. 1 § högskolelagen både universitet och högskolor. I stycket anges vidare bl.a. att regeringen utser flertalet av styrelsens övriga ledamöter. Med övriga ledamöter menas i gällande lydelse alla ledamöter utom ordförande och rektor. Förslaget till ändring i detta stycke innebär att nämnda krav i fråga om utseendet av flertalet ledamöter utmönstras ur paragrafen. Detta kan leda till att styrelsen vid ett lärosäte kan ha färre ledamöter än i dag. Till följd av denna ändring har stycket också bearbetats redaktionellt. I den föreslagna lydelsen menas med övriga ledamöter alla ledamöter utöver ordförande, rektor och representanter för lärare och studenter. Bestämmelser om utseende av representanter för lärare och studenter finns i högskoleförordningen (1993:100), förordningen (1983:18) om studerandekårer, nationer och studentföreningar vid universitet och högskolor och i förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet. En upplysning om att det finns sådana bestämmelser i förordning har införts i stycket.

Bestämmelsen i andra stycket i nu gällande lydelse, om att regeringen till ordförande i styrelsen för ett universitet eller en högskola bör utse någon som inte är anställd vid högskolan, upphävs. I och med det ges utrymme för att rektor eller någon annan som är anställd vid ett lärosäte kan utses till ordförande i styrelsen för universitetet eller högskolan.

Ytterligare bestämmelser om styrelsens sammansättning och tid för förordnande av ledamöter finns i högskoleförordningen. I avsnitt 4 görs bedömningar i fråga om ändringar i dessa bestämmelser.

I fråga om Sveriges lantbruksuniversitet ges ytterligare bestämmelser i förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet.

• Sida 13
•  Original

Promemorians lagförslag

Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §¹

¹ Senaste lydelse 1997:797. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

2 kap.

Regeringen utser ordföranden i en högskolas styrelse. Rektor skall ingå i styrelsen. Regeringen utser flertalet av styrelsens övriga ledamöter. Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara representerade i styrelsen.

Regeringen utser ordföranden i en högskolas styrelse. Rektor skall ingå i styrelsen. Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara representerade i styrelsen.

Regeringen utser övriga ledamöter i styrelsen.

Till ordförande i styrelsen bör regeringen utse någon som inte är anställd vid den högskola som uppdraget avser.

Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2007.

• Sida 14
•  Original

Förteckning över remissinstanser

Ekonomistyrningsverket, Kammarkollegiet, Statskontoret, Högskoleverket, Vetenskapsrådet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet Linköpings universitet, Karolinska institutet, Kungl. Tekniska högskolan, Luleå tekniska universitet, Karlstads universitet, Växjö universitet, Örebro universitet, Mittuniversitetet, Sveriges lantbruksuniversitet, Blekinge tekniska högskola, Danshögskolan, Dramatiska institutet, Gymnastik- och idrottshögskolan, Högskolan i Borås, Högskolan Dalarna, Högskolan på Gotland, Högskolan i Gävle, Högskolan i Halmstad, Högskolan i Kalmar, Högskolan Kristianstad, Högskolan i Skövde, Högskolan Väst, Konstfack, Kungl. Konsthögskolan, Kungl. Musikhögskolan i Stockholm, Lärarhögskolan i Stockholm, Malmö högskola, Mälardalens högskola, Operahögskolan i Stockholm, Södertörns högskola, Teaterhögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola AB, Stiftelsen Högskolan i Jönköping, Sveriges universitets- och högskoleförbund, Sveriges universitetslärarförbund, ST inom universitets- och högskoleområdet, Sveriges förenade studentkårer, Sveriges kommuner och landsting.

Spontana remissvar har kommit in från Riksrevisionen, Carl Kempe, Lunds Universitets studentkårer.

• Sida 15
•  Original