Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att producenter av förpackningar och producenter av vissa slags papper, bl.a. tidningspapper, ska se till att förpackningarna eller papperet omfattas av insamlingssystem för återanvändning eller återvinning och om krav på tillstånd för att yrkesmässigt driva sådana insamlingssystem.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 september 2008.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 7 a § miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

7 a §

TPF

1

FPT

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får i fråga om förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall meddela föreskrifter om

1. skyldighet för producenter att se till att sådana förpackningar omfattas av retursystem för återvinning och återanvändning,

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. skyldighet för producenter av förpackningar och av papper för tidningar, tidskrifter, direktreklam, kataloger eller andra liknande pappersprodukter att se till att förpackningarna eller papperet omfattas av ett insamlingssystem för återvinning eller återanvändning,

2. skyldighet för producenter att se till att retursystemen utformas så att de genom utbetalning av pant eller premie uppmuntrar att förpackningar lämnas tillbaka till systemen,

2. skyldighet för producenter av förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall att se till att insamlingssystemen utformas så att de genom utbetalning av pant eller premie uppmuntrar att förpackningar lämnas tillbaka till systemen,

3. förbud för producenter att överlåta eller saluföra förpackningar som inte ingår i ett retursystem,

3. förbud för producenter som avses i 2 att överlåta eller saluföra förpackningar som inte ingår i ett insamlingssystem,

4. krav på att förpackningar som ingår i retursystem skall förses med märkning med uppgifter om systemet,

4. skyldighet för producenter som avses i 2 att se till att förpackningarna förses med märkning med uppgifter om insamlingssystemet,

5. krav på tillstånd för att yrkesmässigt driva ett retursystem eller tappa konsumtionsfärdig dryck i sådana förpackningar av plast eller metall eller till Sverige föra in konsumtionsfärdig dryck i sådana förpackningar,

5. tillstånd för yrkesmässig drift av ett sådant insamlingssystem som avses i 1,

6. tillstånd för yrkesmässig tappning av konsumtionsfärdig dryck i förpackningar gjorda av plast eller metall eller införsel till Sverige av

TP

1

PT

Senaste lydelse 2003:1187.

• Sida 5
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

konsumtionsfärdig dryck i sådana förpackningar, och

6. avgift vid införsel och andra föreskrifter som kan behövas för att säkerställa att inhemska och till Sverige införda förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall kan konkurrera på lika villkor.

7. avgift vid införsel och annat som behövs för att säkerställa att inhemska och till Sverige införda förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall kan konkurrera på lika villkor.

U

Denna lag träder i kraft den 1 september 2008.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag (dnr M2005/6430/A) att redogöra för hur förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper följs samt hur överenskommelser om insamlingssystemens servicenivå och tillsynsvägledningen har fungerat. I uppdraget ingick att föreslå hur reglerna för producentansvaren kan få ett bättre genomförande i praktiken. Uppdraget redovisades den 1 december 2006 i Naturvårdsverkets rapport ”Framtida producentansvar för förpackningar och tidningar” (rapport 5648). Naturvårdsverkets förslag återges i bilaga 1. Rapporten remitterades under våren 2007. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren och en sammanställning av dem finns tillgängliga i Miljödepartementet (M2006/5439/Kk).

Lagrådet

Förslaget har remitterats till Lagrådet. Lagrådsremissens lagförslag återges i bilaga 3. Lagrådets yttrande återges i bilaga 4. Jämfört med lagrådsremissens förslag har det i lagtexten gjorts några språkliga och redaktionella ändringar.

4. Förhandsgodkännande av insamlingssystem för förpackningar och returpapper

Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att producenter av förpackningar och producenter av papper för tidningar, tidskrifter, direktreklam, kataloger eller andra liknande pappersprodukter ska se till att förpackningarna eller papperet omfattas av ett insamlingssystem för återvinning eller återanvändning och om tillstånd för att yrkesmässigt driva sådana insamlingssystem. Ändringarna träder i kraft den 1 september 2008.

Naturvårdsverkets förslag överensstämmer med regeringens förslag men har en annan lagteknisk utformning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget om förhandsgodkännande av insamlingssystem. Företrädare för producenter har anfört att de befarar att förslaget kan leda till mer detaljerade krav på insamlingssystemen som blir kostnadsdrivande samt att det är viktigt att beakta intresset av regelförenkling och önskemålet att minska den administrativa bördan för företagen. Enstaka kommuner har invänt att tillsynsbehovet kommer att öka om förslaget genomförs.

• Sida 7
•  Original

Skälen för regeringens förslag

Med stöd av 15 kap. 6 § miljöbalken har regeringen meddelat föreskrifter om skyldighet för producenter av förpackningar och vissa slags papper (returpapper) att samla in och ta hand om förpackningarna och papperet. Bestämmelserna finns i förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar och förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper. Med returpapper avses avfall av tidningar. Med tidningar jämställs tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, kataloger för postorderförsäljning och liknande produkter av papper.

Inom Naturvårdsverket finns ett avfallsråd där företrädare för såväl myndigheter som avfallsproducenter ingår. Avfallsrådet ger Naturvårdsverket stöd i aktuella frågor på avfallsområdet.

Problem med de nuvarande producentansvarssystemen

Det har under lång tid förts en diskussion om den service och tillgänglighet som insamlingen av förpackningar och tidningar innebär för hushållen. I november 2004 kom man i Avfallsrådet överens om hur hanteringen av förpackningar och returpapper bör gå till. En viktig del i överenskommelsen är den grad av service som insamlingssystemet ger. Överenskommelsen var avsedd att fungera som stöd och riktlinjer för ett väl fungerande samarbete mellan kommuner och producenter. Under 2005 gav Naturvårdsverket ut en tillsynsvägledning riktad till kommunerna och under 2006 genomfördes utbildningar för kommunala miljöinspektörer.

Den 1 januari 2007 började förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar att gälla. Den ersatte en tidigare förordning från 1997 och ställer högre krav än tidigare på samråd mellan kommuner och producenter och på insamlingssystemens servicenivå.

Naturvårdsverket har konstaterat att en stor brist med dagens regler om producentansvar för förpackningar och returpapper är att det är svårt för kommunen att bedriva en effektiv tillsyn. Någon kommunal tillsyn över producentansvaret sker inte i någon stor omfattning. Tillsynsfrågan hör samman med att producenterna för att lösa sin uppgift har bildat eller anlitat s.k. materialbolag som sköter det praktiska arbetet med producentansvaret. Materialbolagen är inte producenter i lagens mening. Ansvaret för att avfallsinsamlingen fungerar ligger på ett stort antal producenter samtidigt som hanteringen sköts av få materialbolag. När det brister i insamlingen blir det inte effektivt för tillsynsmyndigheterna att vända sig med förelägganden till var och en av de ansvariga producenterna. Även om varje producent i och för sig har ansvaret för att insamlingen fungerar, är verkligheten ofta sådan att den enskilde producenten har små möjligheter att bestämma över hur materialbolaget bedriver sin verksamhet.

Krav på att produkterna ska omfattas av ett insamlingssystem för återvinning eller återanvändning

En bättre ordning vore därför att kräva av producenterna att de ser till att deras förpackningar och papper omfattas av ett fungerande insamlingssystem för återvinning eller återanvändning och att sådana insamlingssystem kontrolleras av tillsynsmyndigheten direkt och inte via det stora

• Sida 8
•  Original

antalet anslutna producenter. För att åstadkomma detta bör insamlingssystem som sådana kunna förhandsgodkännas och krav ställas på producenterna att se till att deras produkter omfattas av ett godkänt insamlingssystem.

I dag är det endast producenter av förpackningar för konsumtionsfärdig dryck av plast eller metall som omfattas av skyldigheten att se till att deras förpackningar ingår i ett godkänt insamlingssystem. Genom att utvidga skyldigheten till att gälla även producenter av andra förpackningsslag och producenter av papper blir såväl dessa producenters som materialbolagens ansvar och skyldigheter tydligare och det blir lättare att bedriva tillsyn över avfallsinsamlingen.

Det är lämpligt att utforma reglerna i enlighet med detta. Det nuvarande bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fråga om förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall föreskriva om skyldighet för producenter att se till att förpackningarna omfattas av ett insamlingssystem och om krav på tillstånd för att yrkesmässigt få driva ett sådant insamlingssystem bör utvidgas till att omfatta alla slags förpackningar och till att omfatta sådant papper som avses i förordningen om producentansvar för returpapper. Det nuvarande bemyndigandet i övrigt, t.ex. om pant eller premie, märkning eller saluförbud behöver dock även fortsättningsvis endast omfatta plast- och metallförpackningar för konsumtionsfärdig dryck.

Även om vissa kommuner har invänt att tillsynsbehovet kommer att öka om förslaget genomförs, behöver resultatet inte bli så. Kommunerna har även i dag ansvar för tillsynen över producentansvaret, men har svårt att med nuvarande regelverk bedriva en effektiv tillsyn. Förslaget syftar till att ge kommunerna bättre möjligheter att bedriva en effektivare tillsyn. Enligt regeringens mening bör bemyndigandet användas för att också göra det enklare för varje enskild producent att visa att producenten tar sitt ansvar. Vilka krav som i ett tillstånd kan ställas på ett insamlingssystem kommer att preciseras i de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet. Det är viktigt att ett sådant regelverk säkerställer att insamlingen fungerar tillfredsställande utan att reglerna för den skull blir onödigt betungande.

Närmare om godkända insamlingssystem

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör ha möjlighet att meddela föreskrifter om vilka krav som måste uppfyllas av ett insamlingssystem för att det ska få vara godkänt, dvs. föreskrifter om tillstånd för insamlingssystem. Med stöd av ett sådant bemyndigande kan regeringen ställa krav på hur insamlingssystem ska utformas. Tanken är att en organisation (ett materialbolag) eller en enskild producent ansöker om godkännande av sitt insamlingssystem hos en prövningsmyndighet. Ett godkännande (tillstånd) bör kunna förenas med de villkor som behövs för att systemet ska fungera tillfredsställande. Den som har tillståndet ansvarar för hur insamlingssystemet bedrivs. De enskilda producenternas ansvar kvarstår men i den utsträckning som förpackningarna eller papperet omfattas av det godkända insamlingssystemet blir den som driver systemet självständigt ansvarig för hur insamlingen bedrivs och fungerar. Av de enskilda producenterna krävs att de ser till att deras förpackningar

• Sida 9
•  Original

och papper omfattas av ett godkänt insamlingssystem – oavsett om insamlingssystemet är producentens eller någon annans. Det ger förutsättningar för producenterna att på ett enklare sätt visa att de tar sitt producentansvar.

Ett insamlingssystem som är godkänt men som inte lever upp till kraven riskerar att tillståndet dras in och därmed kan verksamheten inte fortsätta och de berörda producenterna får svårt att visa att de tar sitt producentansvar. I detta finns en drivkraft för producenterna att se till att de system som de ansluter sig till eller anlitar verkligen fungerar. En ordning med på förhand godkända insamlingssystem syftar till att tydliggöra vilka producenter som ingår i insamlingssystemen och det blir därmed lättare att agera mot så kallade friåkare som står utanför systemet.

De närmare kraven på insamlingssystemen kan bestämmas i en förordning eller i myndighetsföreskrifter. Det kan exempelvis handla om återvinningsmål, renhållning vid insamlingsstationerna, information, tillgänglighet, servicenivå m.m. Villkoren för insamlingssystemen bör ge förutsättningar för en god servicenivå och kostnadseffektivitet i insamlingssystemen.

Naturvårdsverket har föreslagit att godkännanden ska kunna tidsbegränsas till mellan 5 och 10 år, eftersom ett godkännande bör omprövas med hänsyn till den tekniska utvecklingen och kunskapsmässiga framsteg i samhället. Även sådana förutsättningar för godkännande bör kunna meddelas av regeringen inom ramen för ett bemyndigande.

5. Konsekvenser

Producentansvaren för förpackningar och returpapper har funnits sedan 1994. Ansvaret är väl inarbetat och producenterna har haft lång tid att utveckla organisationen för hur insamlingen ska genomföras. Det sker en kontinuerlig förändring av hur producenterna är organiserade. En ordning med på förhand godkända insamlingssystem innebär att materialbolagen behöver skicka in en ansökan om godkännande till Naturvårdsverket. I ansökan behöver man bl.a. beskriva insamlingssystemet och redovisa vilka producenter som ingår i systemet. Denna information finns i dag hos materialbolagen. Även om förslagen initialt medför en viss administrativ börda för materialbolagen, bedöms den bördan vara begränsad. För tillståndsmyndighetens del kommer godkännande av ansökningarna att innebära att resurser behöver tas i anspråk. Arbetet med godkännandena kommer dock att uppvägas av att det tydligare producentansvaret medför mindre dagligt arbete för myndigheterna i fråga om vägledning, diskussion om ansvarsfördelning m.m. För kommunernas del förbättras möjligheterna till en effektiv tillsyn över materialbolagens verksamhet. Små producenter kan ges möjlighet att undantas från kravet på att ingå i ett godkänt system om de administrativa kostnaderna blir oproportionerligt höga för ett sådant företag. Redan i dag anser materialbolagen att producenter med en årsomsättning understigande 500 000 kronor inte behöver ansluta sig till materialbolagens system. Därmed har materialbolagen accepterat att kostnadsfritt administrera dessa producenters återvinning.

• Sida 10
•  Original

Hur producentansvaret närmare ska avgränsas kan lösas inom ramen för de bemyndiganden som regeringen har.

6. Författningskommentar

15 kap. 7 a § miljöbalken

Paragrafen får en ny lydelse som innebär ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i fråga om förpackningar och vissa sorters papper meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att ingå i ett insamlingssystem och krav på tillstånd för att driva ett insamlingssystem. I första punkten preciseras vilka slags produkter som bemyndigandet i denna paragraf avser – dvs. bemyndigandet att meddela föreskrifter om att produkterna ska omfattas av ett insamlingssystem för återvinning eller återanvändning. Detta är inte detsamma som en mer allmänt formulerad skyldighet för producenter att samla in avfall t.ex. genom system för insamling och miljöriktig hantering av avfallet. Med stöd av 15 kap. 6 § har en sådan skyldighet redan ålagts producenterna i förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar. I den här paragrafen avser bemyndigandet att de produkter som producenten för ut på marknaden ska omfattas av ett sådant särskilt insamlingssystem för återvinning eller återanvändning som kan förenas med tillståndskrav enligt punkten 5. Bemyndigandet omfattar alla slags förpackningar, även sådana för konsumtionsfärdig dryck som avses med den tidigare lydelsen av paragrafen. Bemyndigandet avser vidare sådant papper som redan omfattas av producentansvar enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper, dvs. papper för eller i form av tidningar, tidskrifter, direktreklam, olika sorters kataloger som exempelvis telefon- och postorderkataloger och andra liknande pappersprodukter.

I den del som det tidigare bemyndigandet avser föreskrifter om pant eller premie, överlåtelse- och saluförbud för förpackningar som inte omfattas av ett retursystem, krav på märkning av förpackningar samt om avgift vid införsel eller andra krav som kan behövas för att inhemska och importerade förpackningar ska kunna konkurrera på lika villkor ska även fortsättningsvis gälla enbart flaskor eller burkar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall. Med anledning av detta får paragrafen en ny redaktionell utformning. I paragrafen ersätts ordet ”retursystem” med ”insamlingssystem”, men det ändrar inte bestämmelsernas innebörd. Därutöver görs några språkliga ändringar.

• Sida 11
•  Original