SOU 2020:72
Producentansvar för textil – en del av den cirkulära ekonomin
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen beslutade den 5 december 2019 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att föreslå ett producentansvar för textil.
Hållbarhetsstrategen vid Högskolan i Borås Birgitta Losman förordnades som särskild utredare den 5 december 2019.
Som experter att biträda utredaren förordnades den 18 mars 2020 ordföranden för ideell secondhand och VD för Myrorna Caroline Andermatt, kanslirådet Marita Axelsson, handläggaren Fredrik Bäck, ämnesrådet Tomas Gärdström, textilexperten Jon Nilsson-Djerf, departementssekreteraren Erik Ronnle, kanslichefen Maria Sandow, departementssekreteraren Elin Simonsson, generalsekreteraren Cecilia Tall och departementssekreteraren Linn Åkesson.
Linn Åkesson entledigades den 13 maj 2020 och i stället förordnades departementssekreteraren Frida Rudsander som expert från och med samma datum.
Som sekreterare och textilexpert anställdes Yvonne Augustsson från och med den 15 januari 2020. Som huvudsekreterare anställdes Tomas Lindell från och med den 15 februari 2020.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om producentansvar för textil, överlämnar härmed betänkandet Producentansvar för textil – en del av den cirkulära ekonomin (SOU 2020:72).
Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i december 2020
Birgitta Losman
/Yvonne Augustsson / Tomas Lindell
Sammanfattning
Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag har varit att föreslå ett producentansvar för textilier, som säkerställer separat insamling av textilier för återanvändning respektive textilavfall för återvinning.
Enligt kommittédirektivet har införandet av ett producentansvar för textil två syften.
- Att åstadkomma miljönytta genom ökad insamling av textil för återanvändning och av textilavfall för återvinning, i första hand för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning.
- Att ansvaret för avfallshantering och återvinning av textil ska läggas på producenterna utifrån principen om att förorenaren betalar.
Vid utformandet av förslaget ska utredningen ta hänsyn till de minimikrav på utformning av producentansvar som följer av avfallsdirektivet samt direktivets krav på att samtliga medlemsstater senast 2025 ska samla in textil separat.
Utgångspunkter för utredningens förslag
Sverige har slagit fast att vi ska vara ett föredöme när det gäller att uppnå målen i Agenda 2030. Regeringen har tagit fram en svensk strategi för cirkulär ekonomi där textil är utpekat som ett av flera områden som ska prioriteras i omställningen till en cirkulär och biobaserad ekonomi
Utredningens direktiv pekar tydligt ut att principen förorenaren betalar samt miljönytta ska vara styrande för de förslag som tas fram. Det finns också en tydlig inriktning vad gäller cirkulär ekonomi. Utredningens ambition har varit att Sverige ska gå före och ta ledningen
som det första europeiska landet att införa ett cirkulärt producentansvar för textil, med förhoppningen att Sverige som viktig aktör inom EU-systemet också ska agera pådrivare för EU-gemensamma beslut för att på sikt ge möjlighet till harmonisering av producentansvar för textil inom EU-systemet.
Mot denna bakgrund finns det anledning att poängtera att utredningens uppdrag inte har varit att avgöra om störst miljönytta uppnås genom ett producentansvar för textil eller om det finns alternativa åtgärder som leder till en högre miljönytta. Vägvalet att använda producentansvar som styrmedel har regeringen och dess samarbetspartier redan gjort vid fastställandet av ramarna för utredningens uppdrag. Att införa producentansvar för textil utgör en del av den så kallade januariöverenskommelsen. Utgångspunkten för utredningens överväganden har därför varit hur störst miljönytta kan nås inom ramen för ett producentansvar.
Samtidigt kan utredningen konstatera att på sikt räcker inte jordens resurser till för att möta en ökad efterfrågan på jungfrulig fiber. Producentansvar för textil utgör en del i omställningen till en cirkulär ekonomi, men ytterligare styrmedel och initiativ – politiska, branschgemensamma och branschöverskridande samt konsumentdrivna – behövs för att minska inflödet av ny fiber i de textila värdekedjorna. Det behövs även ett fortsatt arbete med innovation som bryter de linjära textila flödena och kopplar cirkulära flöden till lönsamhet. Det nationella arbetet med Textile and Fashion 2030 med koppling till affärsnytta och hållbara konsumtionstrender är väsentligt.
Det är också tveklöst så att störst miljönytta uppnås när den textil som sätts på marknaden används länge och många gånger innan den är uttjänt och bör gå till materialåtervinning. Detta eftersom 80 procent av en textils totala miljö- och klimatpåverkan sker vid tillverkning av nya produkter. Införandet av ett producentansvar medför dock inte att det automatiskt skapas ett incitament för producenterna att ställa om till en mer miljövänlig produktionsprocess eller att exempelvis använda en högre andel återvunnen råvara eftersom sådana åtgärder inte nödvändigtvis påverkar producenternas kostnad för att ta hand om avfallet. Konsekvensanalysen visar dessutom att införandet av ett producentansvar förväntas leda till att en t-shirt blir 23 öre dyrare. Ett sådant begränsat prispåslag kommer inte i sig att utgöra ett tillräckligt incitament för konsumenter att minska sin konsumtion eller att välja textiler av bättre kvalitet.
Fibrerna påverkar endast en liten del av en textils totala miljö- och klimatpåverkan och att cirkulera och återvinna textilfibrer kan därför aldrig som ensam åtgärd göra textilindustrin hållbar. För att minska textilens totala miljöpåverkan måste därför införandet av ett producentansvar kompletteras med åtgärder som har ett annat syfte än att fördela ansvaret för avfallshanteringen.
Producentansvar införs för kläder, hemtextil, inredningstextil, väskor och accessoarer
Införandet av ett nytt producentansvar och skyldigheten att sortera ut textilavfall från övrigt avfall berör samtliga svenska hushåll och alla verksamheter som producerar textilavfall. Textil används inom en rad olika områden och i en rad olika funktioner. Producentansvaret ska omfatta en stor del av dessa områden och funktioner men inte alla. Producentansvar införs för kläder av textil, hemtextil, inredningstextil, väskor av textil och accessoarer av textil. Detta innebär till exempel att möbler, teknisk textil, filter, textil på löpmeter, madrasser och skor inte omfattas av det nya producentansvaret. För att avgränsa tillämpningsområdet har utredningen utgått från avfallsdirektivets bestämmelser och utredningen bedömer att ett producentansvar med denna omfattning leder till att Sverige uppfyller direktivets krav på separat insamling av textil.
För att underlätta för företagen vid tillämpningen har utredningen i förordningen valt att använda tulltaxans indelning i KN-nummer för att definiera vilken textil som omfattas.
Dagens textilinsamling bevaras
Ideella aktörer har under en lång period byggt upp system för insamling, sortering och försäljning av textil och textilavfall och flera ideella aktörer anlitas i dag av kommuner och företag för att samla in både textil och textilavfall. Dessa aktörer samlar varje år in cirka 38 000 ton textil och textilavfall och utgör därmed centrala aktörer för att nå målet att öka återanvändningen och materialåtervinning av textil i Sverige. Det överskott som ideella aktörers verksamhet genererar går till allmännyttiga ändamål i såväl Sverige som utomlands. Insamling sker även i mindre skala av privata secondhandaktörer och
genom att återförsäljare tar emot uttjänta textilier i sina affärslokaler. Många hushåll är sålunda redan vana vid att separera textil och textilavfall från det övriga hushållsavfallet. Till skillnad mot de produkter som omfattas av dagens producentansvar finns det för textil även en väl etablerad önskan att lämna avlagda textilier till välgörande ändamål.
Utredningen har sett det som en fördel att en del av textilavfallet redan i dag separeras från hushållens restavfall. I stället för att ersätta redan etablerade insamlingsvägar med ett helt nytt insamlingssystem leder utredningens förslag därför till att dagens insamling kan bevaras.
Efter en anmälan till Naturvårdsverket är det tillåtet att samla in textilavfall i följande fall
- insamling av textilavfall som uppkommit i eller i samband med yrkesmässig verksamhet,
- insamling av textilavfall i samband med försäljning av textil,
- ideella aktörers insamling av textilavfall,
- remake-aktörers insamling av textilavfall,
- en kommuns insamling av textilavfall inom kommunen.
Av dessa får remake-aktörer behålla den del av det insamlade avfallet som de använder i den egna verksamheten och ideella aktörer får behålla allt de samlat in. Övriga aktörer som får samla in textilavfall måste lämna allt det insamlade materialet till producenternas insamlingssystem. Fortsatt möjlighet för kommunal insamling slås fast utifrån de önskemål att värna och utveckla existerande kommunala initiativ som framkommit under utredningens gång. Skyldighet att samla in textilt avfall i varje kommun åläggs producenterna.
De aktörer som redan i dag bedriver insamling av textilavfall kan välja om de vill fortsätta som i dag eller om de vill erbjuda sina tjänster till producenternas framtida insamlingssystem.
Insamlingen av textil som inte utgör avfall påverkas i juridisk mening inte av att det införs ett producentansvar. Det vill säga, de secondhandaktörer, såväl kommersiella som ideella, som i dag endast tar emot textil för vilken det inte föreligger ett kvittblivningssyfte kan fortsätta att göra detta.
Producenterna ska ansluta sig till ett insamlingssystem med tillstånd
Ansvaret för att insamlingen av textilavfall uppfyller kraven kommer inte att ligga på de enskilda producenterna. Producenterna är endast skyldiga att se till att deras produkter tas om hand av ett tillståndspliktigt insamlingssystem och det är den som driver insamlingssystemet som ansvarar för att systemet bedrivs och fungerar i enlighet med kraven. Skälet till detta är att det är problematiskt att bedriva en effektiv tillsyn av insamlingen när denna tillsyn måste riktas mot varje enskild producent. Med den föreslagna ordningen kan Naturvårdsverket, som tillsynsansvarig, i stället rikta sina tillsynsåtgärder mot den som driver insamlingssystemet.
En producent som sätter textil på den svenska marknaden är endast skyldig att
- se till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om producentens textil när den blir avfall,
- anmäla sig till Naturvårdsverket.
Kraven på insamlingssystemet kopplas till mål för vad som ska uppnås
Som framgår ovan finns det två huvudsakliga syften med att införa ett producentansvar för textil: ökad miljönytta samt att producenterna ska bära kostnaden för att hantera det avfall som genereras av deras produkter.
För att uppnå dessa syften är det tillräckligt att lagstiftaren ställer krav på vad som ska uppnås men överlåter till producenterna att själva välja hur målen ska uppnås. Med detta förhållningssätt skapas de bästa förutsättningarna för att insamling, sortering, återanvändning och återvinning organiseras på det mest effektiva sättet då det ligger i producenternas eget intresse att hålla nere kostnaderna. Det skapar också förutsättningar för att utvecklingen av storskalig sorteringskapacitet, ökad återanvändning och effektivare materialåtervinningsprocesser drivs framåt av producenternas efterfrågan.
Det är dock inte tillräckligt att kräva att målen ska nås. Detta krav måste kompletteras med vissa grundläggande krav på systemet. Till
viss del följer dessa av minimikraven i artikel 8a i avfallsdirektivet. Kraven kan delas in i tre delar; krav på lämplighet, krav på rikstäckning och övriga krav.
De mest centrala kraven är kopplade till insamlingssystemets lämplighet. För att anses lämpligt ska insamlingssystemet bland annat
- tillhandahålla lättillgängliga insamlingsplatser där såväl hushåll som verksamheter som vill lämna ifrån sig textilavfall kan göra det enkelt och utan avgift,
- så långt som möjligt lokalisera insamlingsplatser i nära anslutning till platser som en stor del av hushållen besöker regelbundet,
- bedriva insamlingen på ett sätt som främjar förberedelse för återanvändning och materialutnyttjande.
För att anses rikstäckande ska insamlingssystemet tillhandhålla insamlingsplatser i varje kommun och den geografiska spridningen inom respektive kommun ska vara skälig med hänsyn till befolkningstäthet och verksamheters lokalisering.
De övriga krav insamlingssystemet ska uppfylla är av mer administrativ karaktär. Kraven avser bland annat en skyldighet att ge producenter tillgång till systemet på icke-diskriminerande villkor, hur producenternas avgifter ska beräknas, uppställande av säkerhet och viss obligatorisk information.
Högt ställda mål för insamlingen
De mål som insamlingssystemet ska nå är högt ställda och den som ansöker om tillstånd måste göra det troligt att det tänkta systemet kan nå målen.
Det finns två typer av mål som ska nås. Det första målet är kopplat till insamlingen och det andra till hanteringen av det material som har samlats in. De två målen kompletterar varandra. Utan målet om minskade avfallsmängder skulle i princip det andra målet kunna uppfyllas omgående, utan att den nya insamlingen fungerar.
För att mäta insamlingens effektivitet ska Naturvårdsverket genom en plockanalys uppskatta hur mycket textilavfall som år 2022 slängs i restavfallet och i fraktionen energiåtervinning på återvinningscentralerna. Den uppskattade mängden ska divideras med antalet in-
vånare i Sverige för att få fram ett genomsnitt som anger hur många kilogram textilavfall som varje person årligen slänger i restavfallet eller i fraktionen energiåtervinning på återvinningscentralerna. Det långsiktiga målet är att detta genomsnitt ska minska med 90 procent. Målet formuleras som att genomsnittet jämfört med 2022 ska minska i tre steg som ska nås i fyraårsintervaller från det att insamlingssystemet tar över ansvaret för insamlingen av textilavfallet. Detta innebär att
- 2028 ska genomsnittet ha minskat med 70 procent,
- 2032 ska genomsnittet ha minskat med 80 procent,
- 2036 ska genomsnittet ha minskat med 90 procent.
För att följa utvecklingen ska Naturvårdsverket genomföra plockanalyser vartannat år.
Målet för hanteringen av det insamlade materialet införs i ett steg. Från år 2028 ska minst 90 viktprocent av det textilavfall som insamlingssystemet samlat in förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas. Avfallshierarkin ska tillämpas och för det avfall som inte förbereds för återanvändning ska materialåtervinningen i första hand ske genom att textilavfallet används för remake och i andra hand genom fiberåtervinning.
Såväl svenska som utländska aktörer kan ha ett producentansvar
Definitionen av vem som ska anses utgöra producent avgör vem i tillverknings- och leveranskedjan som ska ansvara för att bekosta omhändertagandet av textilen när den blivit avfall. I första hand kommer det att vara aktörer etablerade i Sverige som har producentansvar för textilen som sätts på den svenska marknaden. Endast i de fall då textilen säljs på distans direkt till svenska slutanvändare läggs producentansvaret på den utländska säljaren. För varje textilprodukt kommer det endast att finns en ansvarig producent. Beroende på hur produkten sätts på marknaden så kan producentansvar föreligga för såväl tillverkare, importörer, partihandlare, uthyrare som detaljhandlare.
Med producent avses den som
- är etablerad i Sverige och som yrkesmässigt tillverkar, säljer, hyr ut eller importerar och på den svenska marknaden släpper ut textil,
- inte är etablerad i Sverige och som genom distansavtal yrkesmässigt direkt till privata hushåll eller till andra slutanvändare än privata hushåll i Sverige säljer textil.
Med släppa ut på den svenska marknaden avses att för första gången i Sverige göra en textil tillgänglig för någon annan.
När textilavfall används som råvara i befintlig form är det positivt ur miljöperspektivet då det kräver mindre resurser än att till exempel återvinna fibern till ny fiber. För att underlätta för denna typ av verksamhet ska en remake-aktör som tillverkar textil som till minst 80 procent består av textil som släppts ut på den svenska marknaden därför inte utgöra en producent.
Producentansvar föreligger även när en avfallsinnehavare vill göra sig av textil som inte släppts ut på marknaden. Detta gäller till exempel när en aktör vill göra sig av med kläder som av olika skäl inte går att sälja.
Åtgärder för att minska risken för friåkare
Det föreligger ett flertal olika praktiska och juridiska hinder som sammantaget innebär att det inte är möjligt att säkerställa att alla aktörer behandlas lika och tar sin del av ansvaret för insamlingen och hanteringen av textilavfallet.
För att lösa flera av dessa hinder krävs internationella överenskommelser, ändringar i EU-rättsakter och fler bestämmelser om administrativt samarbete över gränserna. Den typen av åtgärder kan inte komma till stånd inom ramen för en statlig utredning.
Även om det finns vissa åtgärder som kan vidtas för att minska de hinder som identifierats är det därför inte möjligt för utredningen att föreslå åtgärder som säkerställer en rättvis behandling av alla aktörer.
Det finns därmed en risk att utländska producenter som säljer textil på distans direkt till svenska slutanvändare, på grund av okunskap eller medvetet, inte uppfyller sitt svenska producentansvar.
För att underlätta för utländska aktörer att fullgöra sitt producentansvar kommer de att ha möjlighet att utse en producentrepresentant som agerar på deras vägnar.
För att minska risken för att producenter som säljer textil via digitala marknadsplatser inte tar sitt producentansvar läggs ett ansvar på förmedlaren. Den som förmedlar distansförsäljning av textil till slutanvändare i Sverige får endast förmedla sådan försäljning från producenter som, själva eller genom en producentrepresentant, sett till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om det textilavfall som producenten ansvarar för. På grund av de begränsningar som följer av e-handelsdirektivet gäller detta krav endast förmedlare som är etablerade i Sverige.
Information och transparens är viktigt för att målen ska kunna nås
För att nå de mål som uppställs för insamlingen räcker det inte att hushållen och andra avfallsinnehavare känner till producentansvaret och den nya skyldigheten att separera textilavfallet från övrigt restavfall. De ska dessutom förmås ändra sitt beteende och lämna sitt textilavfall till dem som får samla in textilavfall separat. Det föreligger sålunda ett omfattande behov av information. Som nämnts ovan krävs utöver information fler styrmedel som understödjer ett mer hållbart konsumentbeteende. Konsumtionen av textil i Sverige ligger på en hög nivå per invånare.
Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska förse kommunerna med de uppgifter de behöver för att informera hushållen inom respektive kommun. Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ansvarar även för att komplettera kommunens information till hushållen samt för att informera andra avfallsproducenter än hushåll. Hushåll ska bland annat erhålla information om
- skyldigheten att sortera ut textilavfall från övrigt avfall,
- tillgängliga insamlingsplatser,
- hur hushållen kan bidra för att förebygga att textilavfall uppstår,
- vikten av att i första hand förlänga textilens aktiva livslängd,
- den miljönytta som sorteringen bidrar till,
- textilens miljöpåverkan,
- målen för insamlingen och hanteringen och om dessa mål nås,
- andelen av det insamlade textilavfallet som exporteras.
Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska även informera producenter om vilka möjligheter det finns att materialåtervinna olika typer av textilier, vilka åtgärder producenter kan vidta för att förenkla insamlingssystemets hantering av det insamlade avfallet och vilka åtgärder producenter kan vidta för att förlänga textilens aktiva livslängd.
För att uppmärksamma utländska distanshandlare på de nya kraven och göra det enklare för dem att ta sitt producentansvar ska Naturvårdsverket i samarbete med de tillståndsgivna insamlingssystemen ta fram information på engelska speciellt riktad till denna målgrupp.
För att det ska bli möjligt att följa om målen nås och få en helhetsbild av den svenska textilinsamlingen och hanteringen av textilavfallet ska alla aktörer som får samla in textilavfall varje år lämna uppgifter till Naturvårdsverket.
Ikraftträdande
Författningarna ska träda i kraft den 1 januari 2022. Införandet av producentansvaret måste av praktiska skäl ske i flera steg och vissa av de föreslagna bestämmelserna ska därför tillämpas först vid ett senare tillfälle. Innan ansvaret för insamlingen kan föras över från kommunen till ett eller flera insamlingssystem krävs det bland annat att det finns tid för tillståndsprocessen, utbyggnad av insamlingen och tid för alla producenter att sluta avtal med ett insamlingssystem som erhållit ett tillstånd.
Ansvaret för insamlingen av textilavfall ska därför föras över till de tillståndsgivna insamlingssystemen först den 1 januari 2024.
Konsekvenser
Tabellen nedan sammanfattar de samhällsekonomiska konsekvenserna av att ett producentansvar för textil införs i Sverige. Vid beräkningarna har utredningen utgått från målet som anger att mängden textilavfall som slängs i restavfallet och i fraktionen energiåtervinning på åter-
vinningscentralerna ska minska med 90 procent. Detta mål ska nås först 2036. Även om den initiala investeringskostnaden är betydande innebär det att de kostnader som är kopplade till insamlingen kommer att öka stegvis i takt med att målen för insamlingen skärps.
Alla konsekvenser har inte varit möjliga att uttrycka monetärt, främst på grund av bristande data. Konsekvenserna har i sådana fall beskrivits kvalitativt och deras betydelse indikeras i tabellen med hjälp av plustecken om det handlar om nyttor och minustecken om kostnader avses.
För att undvika dubbelräkning ska kostnaderna i tabellen inte summeras och tolkas som en totalkostnad för införandet av ett producentansvar. Det mest uppenbara exemplet är de årliga 296 miljoner kronor som insamlingssystemet med tillstånd förväntas kosta och som även återfinns på kostnadssidan för producenterna.1
Tabell 1 Samhällsekonomiska konsekvenser av ett producentansvar för textil
Engångskostnad (kronor) Årlig kostnad (kronor/år)
Företag som säljer textil
Svenska
1 300 000 320 200 000
Utländska
110 000
4 600 000
Förmedlare
850 000
Insamlare av textilavfall
Med tillstånd
720 000 296 000 000
Utan tillstånd (exkl. ideella aktörer)
24 000
62 000
Ideella aktörer
7 000
58 000
Avfallsproducenter
Hushåll och konsumenter 446 000 000 Verksamheter
Sorterings och materialåtervinningsföretag
+
Offentlig sektor
Kommuner
4 200 000
Naturvårdsverket
2 500 000
6 888 750
Domstolar
Miljön
+
Plustecken indikerar nytta och minustecken kostnad.
1 Slutligen landar kostnaden för insamlingssystemet på konsumenterna. De förväntade pris-
höjningarna på textil ingår dock inte i de 446 miljoner kronor/år som presenteras i tabellen. Denna kostnadspost avser endast kostnaden för den tid som hushållen behöver lägga på hantering av textilavfall vid införandet av ett producentansvar.
Konsekvenser för företag som sätter textil på marknaden
Svenska företag
De företag som berörs av producentansvaret är sett till marknadsandel (>99 procent) främst svenska företag inom branscherna textiltillverkning, textilförsäljning, uthyrning av textil samt tvätteri. Producentansvaret innebär kostnader för administration av anmälan till Naturvårdsverket samt rapportering till insamlingssystemet. Därtill kommer tillsynsavgift till Naturvårdsverket samt avgift till insamlingssystemet för den textil som sätts på marknaden.
Utländska företag
Ett stor antalet utländska företag säljer textil på distans till svenska slutanvändare men deras andel av den totala textilmarknaden är liten. Utredningen bedömer att mindre aktörer som säljer textil till Sverige vid enstaka tillfällen sällan kommer att ta sitt producentansvar. De utländska aktörer som tar sitt producentansvar berörs på samma sätt som svenska företag och får liknande typer av kostnader även om många antas komma att använda sig av producent