1

Regeringens proposition

2008/09:170

En sammanhållen svensk havspolitik

Prop.

2008/09:170

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 5 mars 2009

Fredrik Reinfeldt

Andreas

Carlgren

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lägger regeringen fram en sammanhållen svensk

havspolitik. Inriktningen föreslås vara att havets och kustområdenas

resurser ska nyttjas hållbart så att ekosystemen bevaras och restaureras

samtidigt som havsanknutna näringar kan utvecklas, växa och bidra till

att stärka Sveriges konkurrenskraft. Havspolitiken behöver vara integre-

rad och tvärsektoriell och utgå från en helhetssyn på nyttjandet och

bevarandet. En central utgångspunkt är EU:s havspolitik.

I propositionen presenterar regeringen verktyg som gör det möjligt att

öka kunskapen om havet och dess resurser, att stödja utvecklingen av

befintliga och nya verksamheter, att tillvarata synergier, att bättre hantera

intressekonflikter och att finna en balans mellan olika intressen, till det

bästa för samhället som helhet. En handlingsplan för det internationella

samarbetet ska tas fram. En ändamålsenlig planering och förvaltning av

havet bör skapas. Sjöövervakningen bör utvecklas. Ytterligare kunskap

till stöd för förvaltningen behöver tas fram och göras tillgänglig.

För att säkerställa ett långsiktigt hållbart nyttjande behöver havsmiljö-

arbetet intensifieras och ambitionerna höjas ytterligare. I propositionen

redovisar regeringen konkreta insatser för att förbättra, bevara och

skydda havsmiljön i Östersjön och Västerhavet. Regeringen anger vidare

prioriterade åtgärder som krävs för att öka sysselsättningen och utveckla

företagsamheten och infrastrukturen inom de maritima näringarna.

Slutligen framhåller regeringen olika svenska insatser för att skydda

och förbättra havsmiljön i andra delar av världen.

Prop. 2008/09:170

2

Innehållsförteckning

¹

^{Förslag till riksdagsbeslut .................................................................6}

2

Ärendet och dess beredning..............................................................7

3

En sammanhållen svensk havspolitik .............................................12

3.1

Behovet av en sammanhållen havspolitik ........................12

^3.2

^{Inriktningen på svensk havspolitik...................................17}

^3.3

^{Vissa utgångspunkter och vägledande principer ..............18}

3.4

Verktyg och åtgärder för politikens genomförande..........20

⁴

^{En svensk handlingsplan för det internationella samarbetet ...........23}

4.1

Prioriterade processer i en svensk handlingsplan för

det

internationella samarbetet ..........................................26

^4.1.1

Genomförandet av marina direktivet och

^{ett pilotprojekt för Östersjön ...........................27}

4.1.2

EG:s naturvårdsdirektiv ..................................28

4.1.3

EU:s havspolitik ..............................................29

^4.1.4

EU:s Strategi för Östersjöregionen och

^{annat regionalt havssamarbete i EU ................29}

4.1.5

Helcoms position bör stärkas ..........................30

4.1.6

Genomförandet av Helcoms aktionsplan

för Östersjön utgör grunden för det

regionala

^{havsmiljöarbetet ..............................31}

4.1.7

Ospar .............................................................32

4.1.8

Nordiska initiativ för stärkta insatser för

planering, förvaltning och skydd av

^{havsområden ...................................................32}

4.1.9

Sveriges deltagande i det internationella

havsforskningsrådet.........................................33

^4.1.10

^{Regionalt arbete inom sjöfartsområdet............33}

^4.1.11

^{Baltic 21 ..........................................................33}

4.1.12

Mellanstatlig fond för internationella

åtgärder...........................................................34

^4.1.13

Grannsamverkan inom jordbruksektorn för

^{att förbättra Östersjöns miljö...........................36}

⁵

^{Planering och förvaltning av havet .................................................37}

^5.1

^{Planering av de svenska havsområdena ...........................37}

5.1.1

En ny havsplanering........................................37

5.1.2

Planering av kustnära vatten och

territorialhavet.................................................40

^5.1.3

^{Planering av den ekonomiska zonen ...............42}

5.1.4

Regionalt samarbete och EU-politik ...............43

5.2

En ändamålsenlig havs- och vattenförvaltning ................45

^5.2.1

En gemensam marin områdesförvaltning i

^{Skagerrak och Kattegatt ..................................48}

6

Delaktighet på alla nivåer ...............................................................49

^6.1

^{Dialog med aktörer...........................................................49}

6.2

Kommunikation och dialog för en bättre havsmiljö.........50

6.3

Miljökluster och småföretagsnätverk ...............................52

Prop. 2008/09:170

3

6.4

Konsumtionsmönstrens och konsumentsektorns roll ...... 53

7

Sjöövervakning .............................................................................. 55

7.1

Fortsatt utveckling av sjöövervakning............................. 56

^7.2

^{Utvecklad sjötrafikövervakning ...................................... 57}

^7.3

^{Kustbevakningens befogenheter...................................... 58}

8

Kunskap till stöd för förvaltningen ................................................ 59

^8.1

^{Forskning och utveckling inom sjöfartssektorn............... 59}

8.2

Strategiska satsningar inom forskning och utveckling

för en bättre havsmiljö..................................................... 60

^8.2.1

Övriga satsningar inom forskning och

^{utveckling för en bättre havsmiljö .................. 61}

8.2.2

Ökade kunskaper om anläggningar för

vattenhantering i odlingslandskapet ............... 62

^8.3

^{Övervakning av miljön .................................................... 63}

^8.3.1

Samordning och styrning av övervakning av

miljön på nationell nivå .................................. 63

8.3.2

Länsstyrelsernas ansvar för information vid

akuta skeenden i havsmiljön........................... 66

^8.3.3

Vattenanvändarnas ansvar för övervakning

enligt ramdirektivet för vatten ........................ 67

8.3.4

Uppföljning av miljöeffekter vid oljeutsläpp.. 68

^8.4

Ny organisation för fartyg för forsknings- och

^{undersökningsverksamhet i havet.................................... 69}

8.5

Kartläggning av det marina landskapet ........................... 71

8.5.1

Internationell standardisering av djupdata

^{samt en djupdatabas för Östersjön.................. 75}

^8.6

^{Ökad tillgänglighet till information................................. 76}

8.6.1

Sekretessen på information om djup och

bottenbeskaffenhet ses över............................ 77

8.6.2

Samordningen och tillhandahållandet av

^{information effektiviseras............................... 79}

8.6.3

Marin mätdata från prospektering tas

tillvara

............................................................. 82

^8.7

^{Vetenskapligt stöd vid internationellt samarbete............. 83}

^8.8

^{Havsmiljöinstitutet .......................................................... 84}

9

Utvecklingen av en hållbar fiskesektor .......................................... 85

^9.1

^{Svensk fiskenäring av i dag............................................. 85}

9.2

Fiskeresurser.................................................................... 87

9.3

Den gemensamma fiskeripolitiken .................................. 88

9.3.1

Revision av den gemensamma

^{fiskeripolitiken................................................ 89}

9.4

Operativa programmet för fiskerinäringen

i

Sverige

2007–2013........................................................ 90

^9.5

^{Utveckling av skonsamma fångstmetoder ....................... 93}

^9.6

^{Åtgärder för återhämtning av beståndet av europisk ål ... 95}

9.7

Fiskerikontroll, fisketillsyn och indikatorer .................... 96

9.8

Fiskerikontroll till sjöss ................................................... 97

9.9

Administrativa sanktioner på fiskets område samt

^{Fiskeriverkets befogenheter............................................. 97}

Prop. 2008/09:170

4

9.10

Förvaltnings- och åtgärdsplaner för vissa

kommersiella

^{fiskarter......................................................98}

^9.11

^{Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet .............100}

¹⁰

^{Utveckling av en konkurrenskraftig och hållbar sjöfartsnäring....101}

^10.1

^{Svensk sjöfart av i dag ...................................................101}

10.2

Svensk sjöfart – kvalitetssjöfart .....................................102

10.3

Ett reviderat direktiv om föroreningar förorsakade av

^{fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser ....106}

^10.4

^{Fler och växande företag i sjöfartssektorn .....................107}

10.5

Bildandet av Transportstyrelsen och översyn av

trafikverken ....................................................................111

^10.6

^{En god och tillgänglig infrastruktur ...............................112}

^10.6.1

^{Hamnar..........................................................112}

10.6.2

Farleder och isbrytning .................................113

10.6.3

Sjömotorvägar...............................................114

11

Förnybara energikällor till havs....................................................116

¹²

^{Hållbar utveckling av kust- och skärgårdsbaserade näringar........120}

12.1

Stark utvecklingskraft i Sveriges landsbygder ...............120

12.2

Utveckling av kustturismen............................................121

^12.3

^{Brukande av kust- och skärgårdslandskapet ..................123}

13

Åtgärder och styrmedel för en god havsmiljö...............................125

^13.1

^{Miljötillståndet i havet ...................................................125}

^13.2

^{Restaurering av havsmiljön............................................127}

13.2.1

Restaurering av kustnära miljöer...................128

13.3

Skydd och bevarande av arter, miljöer

och

ekosystem................................................................128

^13.3.1

^{Områdesskydd...............................................128}

13.3.2

Åtgärds- och förvaltningsplaner för

hotade arter och bestånd................................130

^13.3.3

Beredskap för ofrivillig spridning av

^{modifierad genetisk variation hos lax ...........131}

13.3.4

Vattendomar, omprövning och tillsyn...........131

13.3.5

Kompensationsåtgärder avseende fisk

och

fiske ........................................................132

^13.3.6

^{Konventionen om barlastvatten.....................133}

13.4

Åtgärder för minskad övergödning ................................134

13.4.1

Statliga bidrag till lokala vattenvårdssatsningar

mot övergödning ...........................................135

^13.4.2

Avgifter på utsläpp av fosfor- och

kväveföreningar.............................................136

13.4.3

Ytterligare begränsningar för spridning av

^{gödselmedel ..................................................138}

^13.4.4

Den gemensamma jordbrukspolitiken –

landsbygdsprogrammet .................................139

13.4.5

Utvecklingsinsatser inom jordbrukssektorn ..141

13.4.6

Ökad musselodling........................................142

^13.4.7

^{Fosfatfria tvätt- och rengöringsmedel ...........143}

13.4.8

Utsläpp av toalettavfall från handelsfartyg....145

13.4.9

Utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar........146

Prop. 2008/09:170

5

13.4.10

Återföring av fosforföreningar från avlopp .. 147

^13.4.11

Samordnad restaurering av övergödda

sjöar som påverkar havet .............................. 148

13.4.12

Skattereduktion för reparation, underhåll samt

om- och tillbyggnad av vissa bostäder,

^{exempelvis avseende enskilda avlopp .......... 148}

^13.5

^{Ett rent och giftfritt hav ................................................. 149}

13.5.1

Fortsatta insatser för att minska användningen

av farliga ämnen i båtbottenfärger................ 150

^13.5.2

^{Ägarlösa vrak................................................ 152}

^13.5.3

^{Minskade utsläpp av farliga ämnen .............. 153}

13.5.4

Läkemedelsrester i vattenmiljön................... 154

13.5.5

Reglering av kemikalier på internationell

nivå

^{........................................................... 157}

^13.5.6

^{Dioxiner och PCB:er i viss fisk i Östersjön.. 158}

13.5.7

Mottagning av fartygsavfall.......................... 159

13.5.8

Europaparlamentets och rådets direktiv

om straffrättsliga påföljder till skydd

för

^{miljön...................................................... 160}

13.5.9

Ansvar och ersättning vid utsläpp av

kemikalier och andra skadliga ämnen........... 160

13.5.10

Miljöövervakning och miljöräddningstjänst

till

^{sjöss......................................................... 162}

13.6

Åtgärder för att minska luftföroreningar ....................... 163

13.6.1

Luftföroreningar ........................................... 163

14

Sveriges arbete för en god havsmiljö i andra delar av världen..... 167

14.1

Internationellt utvecklingssamarbete om havsmiljön .... 167

^14.2

^{Nedmontering av fartyg................................................. 168}

^14.3

^{Skydd av havsmiljön i Arktis ........................................ 169}

14.4

Internationellt arbete med valar..................................... 170

14.5

Projektexport för åtgärder som förbättrar den globala

havsmiljön ..................................................................... 171

15

Konsekvenser............................................................................... 173

^15.1

^{Konsekvenser för näringsliv.......................................... 173}

^15.2

^{Konsekvenser för kommuner och hushåll ..................... 174}

15.3

Konsekvenser för myndigheter...................................... 174

15.4

Statsfinansiella konsekvenser........................................ 175

15.5

Konsekvenser för miljökvalitetsmålen .......................... 175

Bilaga 1 Sammanfattningen ur Havsmiljöutredningens slutbetänkande

– En utvecklad havsmiljöförvaltning ................................. 176

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna avseende

Havsmiljöutredningens slutbetänkande En utvecklad

^{havsmiljöförvaltning (SOU 2008:48) ................................ 183}

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 2009 ........ 185

Prop. 2008/09:170

6

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens förslag om

inriktningen på svensk havspolitik (avsnitt 3.2).

Prop. 2008/09:170

7

2

Ärendet och dess beredning

I 2007 års ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100, bet.

2006/07:FiU21, rskr. 2006/07:222) konstaterade regeringen att hotet mot

vår havsmiljö är en viktig utmaning och att regeringen skulle presentera

ett paket av åtgärder som syftar till att förbättra havsmiljön. Samtidigt

föreslog regeringen att ett nytt ramanslag Havsmiljö skulle föras upp i

statsbudgeten.

I budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:MJU1,

rskr. 2007/08:95) konstaterar regeringen att övergödning, hårt fisketryck

och utsläpp av miljögifter har fått stora konsekvenser för haven. Många

sektorer i samhället nyttjar och påverkar havet på olika sätt. Målet är

därför en sektorsövergripande politik som tar ett helhetsgrepp om havs-

frågorna och som innebär att havsanknutna näringar kan utvecklas

samtidigt som ekosystemen bevaras och restaureras. Arbetet med en

sammanhållen svensk havspolitik inleddes med sikte på en havspolitisk

proposition under mandatperioden.

I budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:MJU1,

rskr. 2008/09:103) framhåller regeringen att Sverige är drivande i arbetet

med att utforma EU:s framtida havspolitik och dess Östersjöstrategi, att

stärka Helsingforskommissionens (Helcom) arbete bl.a. genom att

genomföra en ambitiös aktionsplan för Östersjön samt att vara delaktiga i

de internationella havskonventionerna. I detta arbete utgör en framgångs-

rik nationell havspolitik en väsentlig del.

Med stöd av regeringens bemyndigande den 13 juli 2006 gav då-

varande chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet en

särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder som långsiktigt säker-

ställer behovet av en effektiv och samordnad insamling och analys av

kunskap om vattenfrågor. Syftet var att säkerställa bevarande och hållbart

nyttjande av havet. Utredningen antog namnet Havsmiljöutredningen (M

2006:05). I december 2006 överlämnade utredningen delbetänkandet Ett

svenskt havsmiljöinstitut (SOU 2006:112).

I maj 2007 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till Havsmiljö-

utredningen (dnr 2007/2434/Na). Därmed skulle utredningen också

analysera innebörden av och bedöma förutsättningarna för att göra

Östersjön till ett pilotområde samt ta fram förlag om bl.a. en organisation

för förvaltning av havsmiljön, en modell för havsplanering och ett system

för samverkan och samnyttjande av forsknings- och undersökningsfartyg.

I maj 2008 överlämnade utredningen slutbetänkandet En utvecklad

havsmiljöförvaltning (SOU 2008:48). En sammanfattning av betänkandet

finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren

finns hos Miljödepartementet (dnr M2008/2089/Na).

Europeiska kommissionen presenterade 2006 ett meddelande om

unionens framtida havspolitik (KOM (2006) 275). Kommissionens

förslag har remissbehandlats och Sverige har lämnat synpunkter på

förslagen (dnr 2007/517/TR). I oktober 2007 presenterade kommissionen

Prop. 2008/09:170

8

ett meddelande med ett förslag till en integrerad havspolitik för EU, den

s.k. Blåboken (KOM (2007) 574 slutlig, samt tillhörande handlingsplan.

I november 2007 antog Helcom en aktionsplan för Östersjön (Baltic

Sea Action Plan, BSAP). I december 2007 gav regeringen Naturvårds-

verket i uppdrag att i samråd med Jordbruksverket och övriga berörda

myndigheter ta fram ett komplett förslag till svenska nationella åtgärder

för att uppnå Helcoms aktionsplan. En delrapport presenterades våren

2008 (dnr M2008/2713/Na). Frågan behandlas delvis i avsnitt 4.1.6.

I juni 2008 trädde Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG

av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgär-

der på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi) i

kraft. I december 2008 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att

bl.a. förbereda den åtgärdsplan som anges i direktivet. Uppdraget ska

redovisas senast den 1 maj 2009.

Miljömålsrådet inom Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i

april 2008 lämnat ett underlag till regeringens fördjupade utvärdering av

miljömålssystemet genom rapporten Miljömålen – Nu är det bråttom (dnr

M2008/1443/Mk). Rapporten har remissbehandlats. En remissamman-

ställning finns tillgänglig i Miljödepartementet.

Övriga underlag

I anslutning till Havsmiljöutredningens arbete har Fiskeriverket till

regeringen i januari 2008 redovisat ett uppdrag om en förstudie av

behovet av marina forskningsfartyg (dnr Jo2004/15/JFS). Redovisningen

har remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i Jordbruks-

departementet. Frågan behandlas i avsnitt 8.4.

Fiskeriverket har på regeringens uppdrag i december 2005 inkommit

med rapporten Analys av möjliga orsaker till storskaliga rekryterings-

skador på kustfiskebestånd (dnr Jo2005/2752/JFS). Redovisningen har

remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i Jordbruks-

departementet. Frågan behandlas i avsnitt 13.2.

Miljövårdsberedningen har till regeringen i mars 2006 överlämnat

Miljövårdsberedningens promemoria 2006:1 Strategi för ett hållbart fiske

(dnr Jo2006/1080/JFS). Rapporten har remissbehandlats och remissvaren

finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Frågan behandlas i avsnitt 9.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i april 2006 inkommit

med en samlad aktionsplan för havsmiljön (dnr M2006/1945/Na).

Förslagen i aktionsplanen behandlas delvis i avsnitt 8.5 och 13.4.

Fiskeriverket har till regeringen i december 2006 redovisat ett uppdrag

om en lokal och regional samförvaltning av fisket (dnr

Jo2006/3424/JFS). Redovisningen har remissbehandlats och remissvaren

finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Frågan behandlas i avsnitt

6.2.

Fiskeriverket har till regeringen i februari 2007 redovisat ett uppdrag

om indikatorer för övervakning av fiskbeståndens tillstånd i omgivande

hav – det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen och den nationella

havsmiljöskrivelsen (dnr Jo2007/752/JFS). Redovisningen har remiss-

behandlats och remissvaren finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet.

Frågan behandlas i avsnitt 9.

Prop. 2008/09:170

9

Fiskeriverket har till regeringen i februari 2007 redovisat ett uppdrag

om en plan för nationella mål och förvaltningsplaner för lokala fisk-

bestånd m.m. samt åtgärdsprogram för marina fiskarter och skaldjur (dnr

Jo2007/754/JFS). Redovisningen har remissbehandlats och remissvaren

finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Frågorna behandlas i avsnitt 9.

Fiskeriverket har till regeringen i februari 2007 redovisat ett uppdrag

om att analysera effekterna för det småskaliga kustfisket av maximalt 1

procents bifångst av marina däggdjur (dnr Jo2007/753/JFS).

Redovisningen har remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i

Jordbruksdepartementet. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.

Fiskeriverket har på regeringens uppdrag i februari 2007 redovisat

arbetet med ett nationellt utsättningsregister (dnr Jo2007/755/JFS).

Redovisningen har remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i

Jordbruksdepartementet. Frågan behandlas i avsnitt 13.3.5.

Fiskeriverket har på regeringens uppdrag i februari 2007 delredovisat

arbetet med uppdraget att föreslå tre områden med permanent fiske-

förbud, både kustnära och i utsjön, i vardera Östersjön och Västerhavet –

sex fiskefria områden (dnr Jo2008/821/JFS). Frågan behandlas i avsnitt

13.3.1.

Fiskeriverket har till regeringen i mars 2007 redovisat ett uppdrag om

möjligheterna för yrkesfiskare att under temporära inskränkningar

beredas möjlighet att inneha alternativa sysselsättningar som på olika sätt

bidrar till att förbättra miljön (dnr Jo2007/780/JFS). Redovisningen har

remissbehandlats och en remissammanställning finns tillgänglig i Jord-

bruksdepartementet. Frågan behandlas i avsnitt 9.5.

Kammarkollegiet och Fiskeriverket har till regeringen i april 2007

redovisat hur den hittillsvarande verksamheten med omprövningar av

vattendomar och tillsyn av vattenföretag har bedrivits och lämnat förslag

på hur verksamheten kan utökas och effektiviseras (dnr

Jo2007/1393/JFS). Redovisningen har remissbehandlats och remissvaren

finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Förslagen behandlas delvis i

avsnitt 13.3.4.

Fiskeriverket och Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i maj

2007 inkommit med rapporten Samordning av medel för fiske- och

vattenvård (dnr Jo2007/1621/JFS). Rapporten har remissbehandlats och

remissvaren finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Frågan behand-

las i avsnitt 13.2.

Fiskeriverket har till regeringen i juli 2007 redovisat ett uppdrag om

noggrannare uppskattningar av fiskets bifångster samt dess effekter på

hotade arter och bestånd (dnr Jo2007/2239/JFS). Redovisningen har

remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i Jordbruks-

departementet. Frågorna behandlas i avsnitt 9.5.

Kemikalieinspektionen har på regeringens uppdrag i september 2007

redovisat rapporten Fosfater i konsumenttillgängliga maskindiskmedel

(dnr M2007/3893/Kk). Rapporten har remissbehandlats och en remiss-

sammanställning finns tillgänglig i Miljödepartementet. Frågan behand-

las i avsnitt 13.4.7.

I oktober 2007 överlämnade Klimat- och sårbarhetsutredningen sitt

betänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter

(SOU 2007:60). Betänkandet har remissbehandlats och en remissamman-

ställning finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M2007/4227/Mk).

Prop. 2008/09:170

10

Betänkandets förslag om kartläggning av statusen hos odlingslandskapets

tekniska anläggningar för vattenhantering behandlas i avsnitt 4.4.2.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i november 2007 in-

kommit med rapporten Vägledning för skydd av marina områden med

höga naturvärden (dnr M2007/4700/Na). Frågan behandlas i avsnitt

13.3.1.

Fiskeriverket har till regeringen i december 2007 redovisat ett uppdrag

om att vidareutveckla ansvarsområdet inom strategin för hushållning av

mark och vatten – Precisering av begreppet hållbart nyttjande för fiske-

sektorn (dnr Jo2007/3671/JFS). Redovisningen har remissbehandlats och

remissvaren finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Frågan behand-

las i avsnitt 9.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i december 2007 inkom-

mit med ett förslag till miljöövervakningsplan för uppföljning av lång-

siktiga miljöeffekter vid oljeutsläpp (dnr Fö2008/2915/SSK). Frågan

behandlas i avsnitt 8.3.4

Fiskeriverket har på regeringens uppdrag i december 2007 inkommit

med rapporten Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet (dnr

Jo2007/3400/JFS). Rapporten har remissbehandlats och remissvaren

finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Rapporten behandlas delvis i

avsnitt 9.11.

Naturvårdsverket har i december 2007 redovisat ett uppdrag att utreda

frågan om läkemedelsrester i miljön (dnr M2007/5628/Kk). Redovis-

ningen har remissbehandlats och en remissammanställning finns till-

gänglig i Miljödepartementet. Frågan behandlas i avsnitt 13.5.4.

Fiskeriverket har under 2007 på regeringens uppdrag redovisat två

rapporter med åtgärdsförslag om odling och utsättning av fisk (dnr Jo

2007/1875/JFS och Jo2007/3385/JFS). Redovisningarna har remiss-

behandlats och remissvaren finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet.

Frågan behandlas i avsnitt 13.3.5.

Fiskeriverket och Kustbevakningen har till regeringen i mars 2008

inkommit med förslag på en nationell handlingsplan för fiskerikontroll

2008 –2011 (dnr Jo2008/841/JFS). Rapporten har remissbehandlats och

remissvaren finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Frågan behand-

las i avsnitt 9.7.

Fiskeriverket har på regeringens uppdrag i mars 2008 redovisat arbetet

med förvaltningsplaner för säl och skarv samt utarbetat en strategi för

den långsiktiga hanteringen av arbetet med skador och bifångster av säl

och skarv (dnr Jo2008/1098/JFS). Redovisningen har remissbehandlats

och remissvaren finns tillgängliga i Jordbruksdepartementet. Frågan

behandlas i avsnitten 9.5 och 13.3.2.

Fiskeriverket har till regeringen i april 2008 avrapporterat ett uppdrag

om att utarbeta indikatorer för olagligt fiske (dnr Jo2008/1199/JFS).

Redovisningen har remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i

Jordbruksdepartementet. Frågan behandlas i avsnitt 9.7.

Statskontoret har på regeringens uppdrag i maj 2008 redovisat rappor-

ten Vrak och ägarlösa båtar (dnr M2008/2286/Kk). Rapporten har

remissbehandlats och en remissammanställning finns tillgänglig i Miljö-

departementet. Frågan behandlas i avsnitt 13.5.2.

Prop. 2008/09:170

11

Riksrevisionen har i november 2008 redovisat en granskning av statens

insatser för ett hållbart fiske (dnr Jo2008/3622/JFS). Frågan behandlas i

avsnitt 9.7.

Länsstyrelserna i Kalmar län och Västra Götalands län har i december

2008 på regeringens uppdrag redovisat en inventering av behovet av och

möjligheterna till restaurering av övergödda havsvikar och kustnära sjöar

(dnr M2008/4945/Na och M2008/4977/Na). Frågan om restaurering

behandlas i avsnitten 13.2.1 och 13.4.11.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i december 2008 inkom-

mit med en analys av hur ett sektorsövergripande avgiftssystem, som i

förlängningen inkluderar utsläppshandel, skulle kunna utformas i syfte

att minska kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet

på ett kostnadseffektivt sätt (dnr M2008/4979/Na). Frågan behandlas i

avsnitt 13.4.2.

Naturvårdsverkets har på regeringens uppdrag i februari 2009 inkom-

mit med rapporten Vad kan havet ge oss? om socioekonomiska aspekter

och havets ekosystemtjänster (dnr M2009/768/Na). Rapportens slutsatser

omnämns bl.a. i avsnitt 3.1.

Vattenmyndigheterna för Norra Östersjöns vattendistrikt, Södra Öster-

sjöns vattendistrikt respektive Västerhavets vattendistrikt har på

regeringens uppdrag inkommit med rapporten Finn de områden som

göder havet mest (dnr M2008/4931/Na, M2008/4945/Na,

M2008/4977/Na). Frågan behandlas i avsnitt 13.4.

Prop. 2008/09:170

12

3

En sammanhållen svensk havspolitik

3.1

Behovet av en sammanhållen havspolitik

Regeringens bedömning: Sverige behöver en sammanhållen havs-

politik.

Skälen för regeringens bedömning

Havet – en oumbärlig resurs

Havet utgör en oumbärlig resurs för människan och samhället. De marina

ekosystemen erbjuder ett rikt utbud av varor och tjänster (s.k. eko-

systemtjänster) som människan behöver, exempelvis livsmedel och

upplevelser av olika slag. Livskraftiga ekosystem utgör därför grunden

för nyttjandet av havets resurser.

Fiske ger ekonomiska fördelar, men även sociala genom att bidra till

levande kust- och skärgårdssamhällen. Sjöfart har sedan länge varit

avgörande för svensk handel. Havsbaserad energiproduktion och turism

är växande näringar. Kustområdena utgör viktiga boendemiljöer och

havet har betydande värden för rekreation och fritidsaktiviteter. Havs-

och kustområdena erbjuder sammantaget en stor potential för närings-

livet och möjligheter för innovation och utveckling inom en rad områden.

Nyttjandet av havet och kustområdena påverkar också i stor utsträckning

samhällsutvecklingen i stort, t.ex. vid val av placering av hamnar,

marinor, farleder, bostadsbebyggelse, vindkraftsparker och vid utpekande

av skyddade områden.

En förutsättning för att människan även i fortsättningen ska kunna

nyttja våra hav är att en god havsmiljö säkerställs. Havet är viktigt för

vår överlevnad, vår ekonomi och vår välfärd och dess värde kan därför

inte förbises. I februari i år inkom Naturvårdsverket på regeringens

uppdrag med rapporten Vad kan havet ge oss? (dnr M2009/768/Na).

Verket konstaterar att även om man inte har lyckats fastställa ett mone-

tärt totalbelopp för havets tjänster, pekar allt på att deras värde är så högt

att vi inte har råd att låta dem gå förlorade och att deras samlade värde

vida överstiger kostnaden för att bevara dem.

Övergödning, hårt fisketryck och utsläpp av miljögifter har fått allvar-

liga konsekvenser för miljön. De omfattande transporterna av olja och

kemikalier till havs medför ytterligare hot. Klimatförändringarna för-

väntas också påverka möjligheterna att nyttja havet och dess resurser.

Väder, nederbörd och isförhållanden, förändringar i kustområden och

dess ekosystem påverkar eller kommer att påverka flera ekonomiska

sektorer såsom sjöfart, hamnar, fiske, turism och rekreation. Förändrad

avrinning till Östersjön får konsekvenser både på vattenomsättningen,

vattenutbyte med Västerhavet, tillförseln av näringsämnen och föror-

eningar men även på kemiska parametrar som salthalten. Även havets

Prop. 2008/09:170

13

biologiska mångfald påverkas av klimatförändringarna. Ett varmare hav

innebär högre biologisk produktivitet men kan förändra artsamman-

sättningen. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en propo-

sition om en sammanhållen klimat- och energipolitik.

Ett förändrat marint ekosystem medför sammantaget allvarliga ekono-

miska konsekvenser för havsrelaterade näringar samt konsekvenser även

för gemene man. Det är viktigt att utveckla nyttjandet av resurserna så att

ekosystemens förmåga att begränsa och möta klimatförändringen stärks

och så att nyttjandet av ekosystemtjänsterna sker på ett effektivt sätt i

såväl ekonomiskt som ekologiskt perspektiv.

En helhetssyn på nyttjandet av havet är nödvändig

Ett allt mer intensivt nyttjande av havet och kustområdena innebär en

ökad konkurrens om både resurserna och utrymmet samt ökar belast-

ningen på ekosystemen. Konflikter mellan olika typer av nyttjande av

havet är därför allt mer vanligt förekommande. En sammanhållen havs-

politik behövs därför för att säkerställa havets resurser genom ett hållbart

nyttjande samtidigt som ekosystemen bevaras och restaureras.

Politiken för exempelvis sjöfart, fiske, energi, turism, basnäringar,

jordbruk, havsmiljö och havsforskning har hittills utvecklats var för sig.

Detta har lett till en fragmentering av beslutsfattandet där olika politiska

mål ibland kolliderar, vilket kan innebära negativa konsekvenser för

olika verksamheter eller för havsmiljön. En fragmentering gör det också

svårare att överblicka hur åtgärder inom olika sektorer påverkar varandra

och att bedöma de ackumulerade effekterna. Samtidigt blir det svårare att

utnyttja de synergier som finns mellan olika verksamheter och näringar,

t.ex. mellan turism och fiske, mellan bebyggelse och transporter eller

mellan energi och miljö.

Kopplingen mellan land och hav är stark när det gäller påverkan på

havsmiljön. Övergödning och anrikning av farliga ämnen i havet orsakas

i hög grad av diffus avrinning från land och inlandsvatten. Land- och

havsekosystemen utgör med andra ord en sammanlänkad helhet. Det

finns också en koppling till havsmiljön genom luftföroreningar från

landbaserade verksamheter. Det krävs därför en integrering av åtgärder

som vidtas på land med dem som vidtas i havet.

En samlad havspolitik behövs för att möjliggöra en helhetssyn på hur

havet och dess resurser nyttjas och bevaras. En helhetssyn ger ökade

förutsättningar för att nyttja resurserna hållbart, minska intressekonflikter

och skapa synergier mellan olika verksamheter. Det ökar också förut-

sättningarna för att kunna vidta nödvändiga anpassningar till framtida

förändringar samt för att sätta in de mest ändamålsenliga åtgärderna,

såväl på land som till havs, för att komma tillrätta med miljöproblemen.

Sammantaget förväntas en helhetssyn i förlängningen kunna ge positiva

effekter som t.ex. fler arbetstillfällen, ökad tillväxt och minskad miljö-

belastning, vilket i sin tur är förutsättningar för såväl olika näringars

konkurrenskraft som för utvecklingen av Sveriges konkurrenskraft och

välfärd.

Prop. 2008/09:170

14

Tredje generationens miljöpolitik

För att säkerställa ett långsiktigt hållbart nyttjande behöver havsmiljö-

arbetet intensifieras och ambitionerna höjas. Detta är inte bara ekologiskt

utan även samhällsekonomiskt viktigt. Miljöproblemen i havs- och

kustområdena medför avsevärda samhällsekonomiska kostnader genom

bl.a. produktionsförluster, sanerings- och restaureringskostnader, försäm-

rade rekreationsmöjligheter, påverkan på människors hälsa och väl-

befinnande. Det finns därmed ett stort ekonomiskt värde av att förhindra

och åtgärda miljöproblemen. I sammanhanget är det viktigt att ha i

åtanke att arbetet med att förbättra havets miljötillstånd är ett långsiktigt

åtagande som kräver uthållighet. Det kommer t.ex. att ta åtskilliga

årtionden att minska övergödningens effekter.

Under de senaste decennierna har miljöpolitiken utvecklats från en

första generationens prioritering av punktkällor till en andra generatio-

nens fokus på diffusa utsläpp och nya instrument i miljöarbetet, t.ex.

sektorsintegrering, miljöbalken och miljökvalitetsmålen. Nu är det dags

för en tredje generationens miljöpolitik, som innebär en större helhetssyn

och en tydligare integrering av miljöfrågorna i andra politikområden.

Samtidigt krävs ett betydligt större internationellt fokus och starkare

politiskt ledarskap. Regeringen anser att Sverige måste gå före och visa

vägen framåt i havsmiljöarbetet. Med sin långa kust och sina stora

havsarealer ligger det i Sveriges intresse att driva frågorna om Östersjöns

och Västerhavets miljö inom EU och gentemot grannländerna.

Regeringen kommer därför att ge fortsatt hög politisk prioritet åt havs-

miljöarbetet.

Förutsättningarna för att flytta fram positionerna och genomföra kraft-

fulla miljöåtgärder har förbättrats avsevärt. I vårpropositionen 2007

avsattes en halv miljard kronor till havsmiljösatsningar för perioden 2007

–2010. En rad initiativ och åtgärder har påbörjats och i budget-

propositionen för 2009 höjde regeringen ambitionen ytterligare. För åren

2009 –2011 tillfördes då ytterligare 655 miljoner kronor för insatser för

att förbättra, bevara och skydda havsmiljön i Östersjön och Västerhavet.

I denna proposition utvecklar regeringen hur dessa medel kommer att

användas.

Fler och växande företag

Utgångspunkten för regeringens näringspolitik är att Sverige ska ha

Europas bästa företagsklimat. För att möta den allt hårdare globala

konkurrensen måste företagens konkurrenskraft stärkas och lokal,

regional och nationell utvecklingskraft frigöras. Sveriges konkurrenskraft

i en global ekonomi bygger på näringslivets förmåga till förändring och

att utveckla innovationer. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige är

beroende av hur väl innovationspotentialen utnyttjas och möjligheterna

till nyföretagande, företagstillväxt, överlevnad hos företagen samt

omallokering av resurser tas till vara.

Inriktningen på näringspolitiken spelar en viktig roll för att havet i

framtiden ska vara en långsiktigt hållbar resurs. Den allvarliga miljö-

situationen i haven hotar på sikt många näringar om inte lämpliga

åtgärder vidtas. Regeringen sätter bl.a. därför ett särskilt fokus på de

Prop. 2008/09:170

15

gröna frågorna inom näringspolitiken. Miljö- och klimatutmaningarna

ska nyttjas som hävstång för ökad tillväxt, nya jobb och ökad export.

Efterfrågan på produkter och tjänster som bidrar till minskade miljö- och

klimathot ökar kraftigt. Det innebär att utveckling, kommersialisering

och marknadsintroduktion av ny grön teknik, gröna produkter och nya

gröna tjänster är nödvändigt. Denna utveckling omfattar även de

maritima näringarna. Näringspolitiken ska främja utvecklingen av ett

hållbart svenskt näringsliv och dess möjligheter att utnyttja denna

tillväxtpotential.

Insatserna inom näringspolitiken är inriktade på att medverka till fler

och växande företag, regelförenkling och väl fungerande marknader.

Regeringen fortsätter också att utveckla en mer samlad och tvärsektoriell

näringspolitik eftersom ett ytterligare utvecklat företagsklimat är

beroende av åtgärder inom flera politikområden, bl.a. inom havs-

politiken. Skatter, transporter, IT och elektronisk kommunikation,

utbildning, forskning och utveckling, handels- och investerings-

främjande, arbetsmarknad, energi, miljö, kultur och regional tillväxt är

exempel på områden med stor betydelse i ett näringspolitiskt perspektiv

och där flera åtgärder kan kopplas till verksamheter som rör haven eller

bedrivs i kust och skärgårdsområden.

Regeringens gröna näringspolitik ska skapa förbättrade förutsättningar

för svenskt näringsliv att ställa om för att klara de allt strängare miljö-

och klimatkraven men också ge förutsättningar för näringslivet att bättre

kunna tillvarata tillväxtpotentialen i denna utveckling.

Ny, grön teknik kommer att vara viktig och efterfrågas när energi-,

miljö- och transportsystem ska ställas om för att möta miljö- och klimat-

utmaningarna. Sverige har hög kompetens inom dessa områden och

miljö- och energiteknikområdet har mycket goda förutsättningar att

utgöra ett betydande tillväxtområde i Sverige. Våra kunskaper behöver i

ännu större utsträckning tillvaratas och kommersialiseras. Regeringen

stödjer denna utveckling på olika sätt bl.a. genom särskilda satsningar på

miljöteknik och utökat internationellt samarbete inom flera viktiga

marknader.

Den europeiska havspolitiken

Ett ökande antal regeringar både i Europa och i andra delar av världen

har beslutat att utveckla övergripande tvärsektoriella strategier när det

gäller förvaltningen av haven som kan garantera en hållbar utveckling för

de olika resurserna och verksamheterna. Principerna, målen och medlen

för de olika nationella havspolitiska strategierna är till stor del desamma.

En central utgångspunkt för den svenska havspolitiken är EU:s havs-

politik. Europeiska kommissionen lade i oktober 2007 fram ett

meddelande om en integrerad havspolitik för Europeiska unionen (den

s.k. Blåboken) (KOM (2007) 574 slutlig). Samtidigt presenterade

kommissionen en åtgärdsplan som syftar till att tydligt visa på länkar

mellan olika politikområden. Avsikten är att med stöd av olika verktyg

utforma en gemensam havspolitik genom samverkan mellan medlems-

staterna. Inom ramen för arbetet med havspolitiken har kommissionen

under 2008 även presenterat meddelanden om havsbaserad vindkraft,

Prop. 2008/09:170

16

Europeiska unionen och Arktis, riktlinjer för en integrerad strategi för

havspolitiken, en färdplan för fysisk planering i kust- och havsområden

samt riktlinjer för havspolitiken. Kommissionen kommer under hösten

2009 att återrapportera arbetet med havspolitiken till Europeiska rådet.

Den europeiska havspolitikens ekologiska dimension utgörs av

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008

om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljö-

politikens område (EG:s ramdirektiv om en marin strategi) som trädde i

kraft i juli 2008. Direktivet utgör det övergripande regelverket för att

uppnå god miljöstatus i haven och ska bidra till samstämmighet mellan

olika politikområden och främja integrering av miljöfrågor i annan

politik, som t.ex. den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemen-

samma fiskeripolitiken. Direktivet ger en övergripande handlingsram och

bidrar till att de åtgärder som vidtas är samordnade, konsekventa och väl

integrerade med åtgärder enligt annan gemenskapslagstiftning och

internationella avtal.

Kommissionen framhåller att haven och kusterna är centrala för

Europas välmående och välstånd. Samspelet med havet är mer intensivt

och varierat än någonsin tidigare. Kommissionen konstaterar liksom

regeringen att dagens sektoriserade politik har lett till en fragmentering

som inneburit att politiska mål har kolliderat och att synergier inte har

tillvaratagits samt att bristande koordinering mellan olika områden fått

negativa konsekvenser för havsrelaterade aktiviteter eller havsmiljön.

Samtidigt gör ny teknik och ökad kunskap att nyttjandet av havet är

större än någonsin tidigare och allt fler människor lockas till kust-

områdena.

Den integrerade havspolitiken för EU bygger på ett tydligt erkännande

av att alla frågor som rör Europas hav påverkar varandra och att en

överordnad och samordnad havspolitik måste utarbetas för att önskade

resultat ska kunna uppnås. Många beslut och initiativ som krävs inom

havspolitiken är dock av nationell, regional eller privat karaktär.

Subsidiaritetsprincipen är därför ett framträdande element i EU:s havs-

politik. Den integrerade havspolitiken tar sin ansats i dels ett antal

övergripande frågor som förvaltning, sjöövervakning, havsplanering,

data och information, dels ett antal sektorsvisa strategier. Vad avser de

övergripande frågorna anser regeringen att dessa är mycket angelägna

eftersom de kan skapa förutsättningar för att genomföra sektorsvisa

åtgärder.

En integrerad havspolitik kommer att öka Europas kapacitet att klara

utmaningar i form av globalisering och konkurrenskraft, klimat-

förändringar, sjösäkerhet, sjöfartsskydd, tryggad energiförsörjning, en

god havsmiljö och hållbar utveckling. Strategin tar sin utgångspunkt i

Lissabonstrategin för sysselsättning och tillväxt samt Göteborgs-

slutsatserna om hållbar utveckling.

Tillämpningen av den europeiska strategin kräver ett stärkt samarbete

och en effektiv samordning av alla havsrelaterade politiska strategier på

olika beslutsnivåer. Regeringen antar nu utmaningen att utveckla en

svensk havspolitik i samklang med den europeiska.

Regeringen är pådrivande i kommissionens arbete med att utveckla en

Strategi för Östersjöregionen, den s.k. Östersjöstrategin (se avsnitt 4.1.4).

Regeringen förväntar sig att den kommande Östersjöstrategin långsiktigt

Prop. 2008/09:170

17

ska bidra till att regionen utvecklas så att den kan utgöra exempel för

andra vid genomförandet av EU:s havspolitik och havsmiljöpolitik.

3.2

Inriktningen på svensk havspolitik

Regeringens förslag: Svensk havspolitik har följande inriktning:

– Havets och kustområdenas resurser ska nyttjas hållbart så att

ekosystemen bevaras och restaureras samtidigt som havsanknutna

näringar kan utvecklas, växa och bidra till att stärka Sveriges

konkurrenskraft.

– Havspolitiken ska vara integrerad och sektorsövergripande och utgå

från en helhetssyn på nyttjandet och bevarandet av resurserna.

– Genom EU-samarbetet ska det regionala samarbetet i havsfrågor

stärkas.

– Havspolitiken ska involvera och skapa delaktighet med berörda

intressenter.

Skälen för regeringens förslag

Nyttjandet av havet och kustområdena är mångfacetterat och intensiteten

ökar, vilket regeringen redan har konstaterat i föregående avsnitt. För att

havet och kustområdena ska vara en långsiktigt hållbar resurs i framtiden

måste förvaltningen i högre grad utgå från ett helhetsperspektiv. Detta är

utgångspunkten för regeringens arbete med en sammanhållen havspolitik

som omfattar alla aspekter av människans och samhällets förhållande till

havet.

En sammanhållen havspolitik syftar till att leverera verktyg som gör

det möjligt att öka kunskapen om havet och dess resurser, att stödja

utvecklingen av befintliga och nya verksamheter, att tillvarata synergier,

att bättre hantera intressekonflikter och att finna en balans mellan olika

intressen, till det bästa för samhället som helhet. Havspolitiken måste

därför vara integrerad och tvärsektoriell och utgå från en helhetssyn så att

ett vidare sammanhang mellan olika politikområden och sektorsstrategier

kan uppnås. Regeringen anser att detta är en nödvändig förutsättning för

att effektivisera nyttjandet och bevarandet av tillgängliga resurser. En

hållbar utveckling av de havsanknutna näringarna bidrar i sin tur till att

stärka Sveriges konkurrenskraft och välstånd.

En växande, konkurrenskraftig och hållbar maritim ekonomi måste

byggas i harmoni med den marina miljön, som dessutom i många fall

utgör själva resursbasen. En havspolitik måste därför integrera såväl

näringspolitiska, sociala som miljömässiga mål. Mål, utgångspunkter och

principer för olika politikområden kan ibland stå eller hävdas stå i

motsatsförhållande till varandra. Inom ramen för havspolitiken behöver

därför exempelvis miljökvalitetsmål, de ekonomiska målen om ökad

tillväxt och näringspolitiska mål om fler och växande företag vägas mot

varandra i ett sammanhang och inte betraktas vart och ett för sig.

Havsmiljöarbetet måste intensifieras och ambitionerna höjas. Havs-

politiken ska bidra och ge möjligheter till nyföretagande och utveckling

av företag som anknyter till havet direkt eller indirekt. Många sådana

Prop. 2008/09:170

18

företag finns i kategorin små och medelstora företag. Åtskilliga av dessa

är beroende av vilka krav som ställs på deras verksamheter. Framtida

åtgärder bör därför utformas så att det blir enklare att efterleva detta

regelverk och andra åtgärder som beslutas. Genom en fortsatt tillväxt,

med fler och växande företag, skapas en grund för att på lång sikt värna

den resurs som havet utgör.

Havet och nyttjandet av dess resurser berör ett mycket stort antal

aktörer och intressenter på olika förvaltningsnivåer, från privatpersoner

och yrkesutövare till myndigheter och internationella organisationer. Alla

aktörer påverkar på olika sätt haven och berörs av de beslut som fattas.

En integrerad havspolitik måste därför bygga på en högre grad av

delaktighet från alla intressenter för att bli framgångsrik.

Den svenska havspolitiken kan inte bedrivas isolerat i förhållande till

utvecklingen i närområdet. Samarbetet i Östersjö- och Nordsjöregionerna

samt inom EU är därför avgörande för att nå framgång.

Det behövs verktyg för att effektivisera förvaltningen av verksamheten

i havs- och kustområdena, så att havets resurser säkerställs för framtiden.

I denna proposition presenterar regeringen ett antal verktyg som bidrar

till att uppnå syftet med den nya havspolitiken. Regeringen anger vidare

prioriterade åtgärder som krävs för att öka sysselsättningen och utveckla

företagsamheten och infrastrukturen inom de maritima näringarna samt

åtgärder som krävs för att komma tillrätta med miljöproblemen.

3.3

Vissa utgångspunkter och vägledande principer

FN:s havsrättskonvention (UNCLOS)

UNCLOS är den övergripande internationella regleringen på havsrättens

område. Konventionen trädde ikraft 1994 och innefattar i det närmaste ett

heltäckande regelverk för havens fredliga nyttjande och inkluderar

samtliga marina områden och havsbotten. Konventionen upprättar en

noggrann balans mellan å ena sidan kuststatens intressen att kontrollera

verksamheter i kustnära områden, å andra sidan alla staters rätt att

utnyttja det fria havet utan onödiga begränsningar. UNCLOS innehåller

vidare ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd

för den marina miljön och den betecknas som ett av de hittills mest

omfattande globala instrumenten för miljövård.

Hållbar utveckling

En grundläggande utgångspunkt för en växande, konkurrenskraftig och

hållbar maritim ekonomi och en fortsatt utvecklingspotential är en sund

och välmående marin miljö.

Grunden för det allmännas ansvar för det nationella arbetet med havs-

miljön vilar på regeringsformen där det föreskrivs att det allmänna ska

främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande

och kommande generationer (1 kap. 2 §).

Hållbar utveckling är ett övergripande mål för regeringens samlade

politik och gäller för alla politikområden. Det betyder att alla politiska

Prop. 2008/09:170

19

beslut ska utformas så att de tar hänsyn till ekonomiska, sociala och

miljömässiga konsekvenser på lång sikt. Samhället ska tillfredsställa sina

aktuella behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att

tillfredsställa sina behov.

Miljökvalitetsmålen

En annan utgångspunkt är arbetet med att uppnå de av riksdagen antagna

miljökvalitetsmålen. Dessa sexton mål uttrycker den miljömässiga

dimensionen av politiken för hållbar utveckling. De miljökvalitetsmål

som i första hand är centrala för havsmiljön är Hav i balans samt levande

kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Merparten av de

övriga miljökvalitetsmålen har direkt eller indirekt betydelse för havs-

miljön. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en fördjupad

utvärdering av miljökvalitetsmålen.

Ekosystemansatsen

Ekosystemansatsen utgör en grund för hållbar utveckling och ett hållbart

nyttjande och bör vara utgångspunkten i all havsrelaterad verksamhet.

Ansatsen utgår från att havsekosystemen påverkas av olika mänskliga

aktiviteter. Nyttjandet av havet får inte leda till effekter som gör att

ekosystemens livsuppehållande förmåga försämras eller förstörs. I fall

där ekosystemen är skadade i någon del eller funktion bör de återställas

och bevaras. Samverkan mellan berörda intressenter och ett gemensamt

ansvarstagande från dessa är nyckelförutsättningar. Beslut kan inte längre

uteslutande fattas med hänsyn till de traditionella sektorspolitiska

principerna, utan måste nu fattas med hänsyn till ekosystemen som

helhet.

Principen om att förorenaren betalar

En central utgångspunkt i regeringens miljöpolitik är principen om att

förorenaren ska betala för sin miljöpåverkan. Denna princip ska vara

vägledande i havsmiljöarbetet och ansvariga sektorer bör i högre grad

bära sina egna miljökostnader.

Försiktighetsprincipen

Försiktighetsprincipen är en av de grundläggande principerna som anges

i Riodeklarationen om miljö och utveckling. Den innebär att brist på

vetenskapligt säkerställda bevis inte ska vara skäl till att skjuta upp

kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. I svensk rätt

kommer den bland annat till uttryck i 2 kap. 3 § miljöbalken.

Enklare regler för företag

Regelförenkling utgör ett viktigt medel för att nå regeringens över-

gripande mål att bryta utanförskapet genom att skapa fler jobb i fler och

Prop. 2008/09:170

20

växande företag. Denna utveckling bör ske inom samtliga områden,

däribland inom ramen för havspolitiken. Enkla och ändamålsenliga regler

medför att företagarna kan ägna mer tid och resurser till att driva,

utveckla och expandera sin verksamhet, vilket främjar ökad tillväxt och

konkurrenskraft. Regeringens mål att minska företagens administrativa

kostnader till följd av statliga regler med 25 procent till 2010 är ambitiöst

i ett internationellt sammanhang, men viktigt för att bibehålla och utöka

de svenska företagens konkurrenskraft. Det huvudsakliga syftet med

regelförenklingsarbetet är att skapa en märkbar positiv förändring i

företagens vardag.

Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet

För att uppnå en god ekonomi och för att hushålla med de gemensamma

resurserna bör den kombination av åtgärder genomföras som långsiktigt

uppnår önskat mål till lägsta möjliga kostnad, dvs. den mest kostnads-

effektiva åtgärdskombinationen. För detta krävs att ett marginal-

kostnadsperspektiv används, både vad avser val mellan olika åtgärder för

att uppnå samma mål och val av styrmedel. Dessutom ska samhälls-

ekonomisk effektivitet eftersträvas, vilket innebär att den samlade nyttan

av en insats är större än den totala kostnaden för samhället.

3.4

Verktyg och åtgärder för politikens genomförande

I denna proposition utvecklas de verktyg och åtgärder som regeringen

anser är nödvändiga för att syftet med en sammanhållen havspolitik ska

kunna förverkligas. I det följande sammanfattas de huvudsakliga

elementen.

Förstärkt internationellt samarbete

Sverige delar sina havsområden med andra länder. Det innebär att EU-

samarbetet och det internationella samarbetet är av avgörande betydelse

för genomförandet av en integrerad havspolitik. Sverige är beroende av

regionala och andra internationella överenskommelser för att utsläppen

av farliga eller gödande ämnen ska minska, för att nödvändiga

regleringar inom fisket ska genomföras och för att säkerheten och

miljöhänsynen inom sjöfarten ska öka. I avsnitt 4 beskrivs regeringens

arbete med en svensk handlingsplan för det internationella samarbetet. I

samma avsnitt beskrivs även inrättandet av en mellanstatlig fond för att

förbättra Östersjöns miljö. Konkreta åtgärder i det internationella

samarbetet beskrivs även i flera andra avsnitt.

Planering av de svenska havsområdena

Vi behöver förbättra möjligheten att planera effektivt för verksamheter

som nyttjar havet för att främja ett hållbart nyttjande och samtidigt

skydda och bevara ekosystemen. En ändamålsenlig planering av havet

skulle göra det möjligt att fastställa en tydlig och långsiktig inriktning för

Prop. 2008/09:170

21

hur förvaltningen av våra hav och användningen av de marina resurserna

bör ske. I avsnitt 5 uttrycker regeringen därför att en ändamålsenlig

planering av havet bör skapas och att arbetet med att utveckla en ny

planeringsmodell bör ske på ett samlat sätt.

En samordnad havsförvaltning

Vatten är ett rörligt medium där ämnen snabbt transporteras nedströms

och levande organismer rör sig både upp- och nedströms. Inte minst med

tanke på övergödningen behöver kopplingen mellan myndigheters

insatser vad gäller land och hav stärkas. Hanteringen av vattenfrågor sker

dock i dag ofta på ett splittrat sätt inom och mellan många berörda

myndigheter. För att uppnå en sammanhållen, effektiv och ändamålsenlig

havs- och vattenförvaltning finns det därför behov av en central

förvaltningsmyndighet som bör tilldelas ansvaret för havs- och

vattenmiljöfrågor. På det viset kan säkerställas att förvaltningen av vatten

i landmiljöer, kust och hav präglas av en helhetssyn och av ekosystem-

ansatsen och därigenom möjliggör avvägningar för ett optimalt och

hållbart nyttjande av dessa vatten. I avsnitt 5.2 redogör regeringen för

intentionen att etablera en myndighet för havs- och vattenfrågor.

Delaktighet av alla aktörer

Många aktörer nyttjar eller berörs på annat sätt av havet. Det finns behov

av att i ökad utsträckning engagera dessa i det havspolitiska arbetet. Hos

allmänheten och de som brukar havet finns ett stort intresse för havs-

frågor som behöver tas tillvara. Det finns i dag en rad goda exempel på

delaktighet på olika nivåer. Det finns dock behov av att ytterligare

utveckla formerna för delaktighet i frågor som rör havet. I avsnitt 6

behandlas bl.a. frågan om dialog med olika bransch- och intresse-

organisationer och kommunikation och dialog om havsmiljön.

Sjöövervakning

Sjöövervakning av havsområden är central för att stater ska kunna

upprätthålla ett säkert och långsiktigt hållbart nyttjande av havet samt för

att möta flera av de utmaningar som finns om sjösäkerhet, illegala

utsläpp, polisiär verksamhet till sjöss, fiskerikontroll och för att säkra

Europas maritima gränser. Sjöövervakning utgör således ett viktigt

instrument för att kunna följa vad som sker till sjöss, förebygga och

hantera olyckor och för att tillförsäkra en god regelefterlevnad inom de

näringar och bland aktörer som bedriver verksamhet till sjöss. Frågan

utvecklas i avsnitt 7.

Kunskap till stöd för förvaltningen

Kunskap är en viktig del både i nationell och internationell verksamhet

för att främja ett hållbart nyttjande och förbättra havsmiljön. I avsnitt 8

behandlas frågor om bl.a. forskning och utveckling, övervakning av

Prop. 2008/09:170

22

havsmiljön, en organisation för fartyg för forskning och miljö-

undersökningar, kartläggning av det marina landskapet och ökad

tillgänglighet till information.

Utvecklingen av havsanknutna näringar och ett hållbart nyttjande

Ett hållbart nyttjande av havet och dess resurser förutsätter att de

havsanknutna näringarna utvecklas hållbart. Utvecklingen av fiske-

sektorn, sjöfartsnäringen, kust- och skärgårdsbaserade näringar samt

potentialen att utveckla havsbaserade förnybara energikällor, inklusive

åtgärder, beskrivs i avsnitt 9–12. Avsnitten innehåller också förslag på

åtgärder som bidrar till ett hållbart fiske, till att förbättra havsmiljön samt

till sysselsättning och landsbygdsutveckling.

Åtgärder och styrmedel för en god havsmiljö

Utöver de åtgärder som faller in under de näringsinriktade avsnitten,

krävs omfattande insatser för att förbättra det allvarliga miljötillståndet i

Östersjön och Västerhavet. I avsnitt 13 redogör regeringen bl.a. för hur

de av riksdagen anslagna medlen för att förbättra havsmiljön används.

Åtgärderna fördelas på restaurering av miljön, skydd och bevarande,

minskad övergödning, ett rent och giftfritt hav samt minskade luft-

föroreningar.

Sveriges arbete för en god havsmiljö i andra delar av världen

Även om denna proposition har fokus på Östersjön och Västerhavet är

insatser för att förbättra havsmiljön i ett globalt perspektiv av stor vikt. I

avsnitt 14 beskriver regeringen sitt agerande i frågor som internationellt

utvecklingssamarbete, nedmontering av fartyg, miljöfrågor i Arktis och

internationellt arbete med valar.

Prop. 2008/09:170

23

4

En svensk handlingsplan för det

internationella samarbetet

Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt arbeta pådrivande och

strategiskt för att stärka det internationella samarbetet om havsresurs-

frågor och samarbetet mellan relevanta sektorsområden i syfte att

förbättra havsmiljön. Detta arbetssätt bör vidareutvecklas genom att en

särskild svensk handlingsplan för det samlade internationella samarbetet,

med särskilt fokus på Östersjön och Västerhavet, utformas. En

utvärdering bör göras av hur arbetet och förhandlingsprocesserna

fortlöper nationellt, regionalt och internationellt.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Det finns ett antal globala och

regionala organisationer och program som direkt eller indirekt arbetar

med att förvalta havets naturresurser och att skydda våra havsmiljöer.

Ingen av de regionala samarbetsorganisationerna har dock ett överordnat

mandat att arbeta med problemen att skydda och förvalta havets resurser.

En påtaglig brist i det internationella arbetet inom det marina området har

varit fragmentering och brist på tydliga prioriteringar, vilket inneburit att

sektorsövergripande frågor inte har beaktats i önskvärd utsträckning.

Under senare tid har ett ökat behov av samordning och samsyn blivit allt

mer framträdande, t.ex. när det gäller sambanden mellan forskning,

förvaltning av havets resurser och socio-ekonomiska förhållanden.

På EU-nivå är EU:s havspolitik, utvecklingen av EU:s strategi för

Östersjöregionen och marina direktivet exempel på motsvarande

medvetenhet. Dessa processer stärker behovet av att Sverige uppträder

enhetligt och samlat. Regeringen avser därför att utarbeta en samlad

svensk handlingsplan för det internationella havsmiljöarbetet.

Att arbeta utifrån en handlingsplan ökar möjligheten till strategiska

insatser och att god tid identifiera synergier och brister samt ökar

Sveriges möjlighet att påverka det internationella samarbetet.

Den svenska handlingsplanen för det internationella havsmiljöarbetet

syftar till att långsiktigt öka miljöintegrationen inom EU:s politik-

områden sjöfart, fiske och jordbruk, bidra till att samordna intressenter

och sektorer och att ge arbetet en ökad grad av öppenhet. Regeringen

avser att med handlingsplanen visa att Sverige fortsatt kommer att vara

drivande i havsmiljöarbetet, såväl globalt som regionalt, och arbeta för

att regionala organisationer som Helcom och Ospar ska kunna få en

nyckelroll i genomförandet av EU:s insatser för havsmiljön.

Några av de organisationer, processer och politikområden som Sverige

agerar inom beskrivs översiktligt nedan och illustreras i figur 1. I avsnitt

4.1 redogörs sedan för de internationella processer som är prioriterade.

Prop. 2008/09:170

24

Figur 4.1. Organisationer, processer och politikområden

1) Sveriges ordförandeskap i EU hösten 2009

Sverige kommer att vara ordförande i EU under hösten 2009. EU:s

Strategi för Östersjöregionen och reformeringen av EU:s fiskeripolitik

kommer att vara viktiga frågor under ordförandeskapet. Havets eko-

systemtjänster och havet som förutsättning för regionens ekonomiska

tillväxt är andra frågor som kommer att uppmärksammas.

2) EU:s havspolitik

Ett första steg till en integrerad EU-politik på det havspolitiska området

infördes i och med Europeiska kommissionens meddelande om en

integrerad havspolitik för EU (KOM (2007) 574 slutlig). Medlems-

staterna rekommenderas att utreda hur man vill införa havspolitiken

nationellt och rapportera detta till kommissionen under 2009. Regeringen

kommer särskilt att arbeta för att EU:s havspolitik får ett tydligt miljö-

och tillväxtfokus. Särskilt viktigt är beaktandet av åtgärder som bidrar till

havsmiljöarbetet samt utvecklingen av marina kluster och maritima

näringar. Kommissionen kommer under hösten 2009 att avlägga en

rapport till Europeiska rådet om utvecklingen vad avser havspolitiken.

3) EG:s marina direktiv

Det marina direktivet (2008/56/EG) trädde i kraft i juli 2008. Åtgärds-

program för respektive marin region ska vara i kraft senast 2016 och god

miljöstatus ska uppnås senast 2020. Sverige kommer att arbeta för att

Östersjön snarast möjligt ges status av pilotprojekt med sektors-

integration som utgångspunkt samt för att genomförandet av det marina

Prop. 2008/09:170

25

direktivet påskyndas i mesta möjliga mån. Sverige kommer också att

arbeta för att pilotprojektet får finansiellt och annat stöd från EU.

4) EU:s Strategi för Östersjöregionen

Europeiska kommissionen ska under 2009 lägga fram ett förslag till EU-

strategi för Östersjöregionen. De huvudområden som kommer att ingå är

miljö, tillväxt/konkurrenskraft, säkerhet och tillgänglighet. Sverige har

som utgångspunkt att strategin ska behandlas av Europeiska rådet under

Sveriges ordförandeskap i EU hösten 2009 och därefter följas upp

kontinuerligt. Initiativet väntas förbättra möjligheterna till aktörs-

samarbete kring för regionen viktiga frågor såsom havsmiljön.

5) EU:s jordbrukspolitik

EU:s gemensamma jordbrukspolitik är en del av den inre marknaden.

Politiken består av en första pelare (direkt- och marknadsstöd) och en

andra pelare (landsbygdsutveckling). Den gemensamma jordbruks-

politiken har sedan slutet av 1990-talet genomgått tre genomgripande

reformer. 2003 års jordbruksreform innebar bl.a. att direktstöden

frikopplades från produktionen. Jordbrukspolitiken kommer liksom alla

andra utgiftsområden att behandlas inom ramen för EU:s budgetöversyn.

6) EU:s fiskeripolitik

Fiskeripolitiken ska revideras senast under 2012. Regeringen avser att

under det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009 aktivt verka för att

en diskussion om översynen av den gemensamma fiskeripolitiken ska

påbörjas redan 2009. Syftet är att bidra till att den gemensamma

fiskeripolitiken efter 2012 säkerställer ett långsiktigt hållbart nyttjande

inom ramen för en ekosystembaserad förvaltning. Sverige kommer att

utarbeta tydliga nationella positioner för ställningstaganden inför

översynen av fiskeripolitiken. Fiskeripolitiken kommer liksom andra

utgiftsområden att behandlas inom ramen för EU:s budgetöversyn.

7) Budgetöversyn för samtliga verksamhetsområden inom EU:s budget

Kommissionen kommer under 2009 att lägga fram en rapport om EU:s

budget som avser alla inkomster och utgifter. Detta öppnar upp för

diskussion kring den framtida EU-politiken. Sveriges förberedelser inför

budgetöversynen har inletts.

8) Den internationella sjöfartsorganisationen och havsrättskonventionen

Sjöfarten är en internationell näringsgren som i första hand måste

regleras genom internationella regler såsom FN:s havsrättskonvention

(UNCLOS) och Internationella sjöfartsorganisationens (IMO)

konventioner. Regeringen anser därför att Sverige bör sträva efter globala

samförståndslösningar inom IMO, vilket i slutänden gynnar både

Prop. 2008/09:170

26

handelssjöfarten, flagg-, kust- och hamnstaterna. Framgångsrika exempel

på sådana lösningar är IMO:s klassning av Östersjön och Nordsjön som

svavelkontrollområden samt klassning av Östersjön som ett särskilt

känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). Sverige

bör även fortsättningsvis vara drivande inom IMO i syfte att skapa goda

förutsättningar för kvalitetssjöfart, dvs. den sjöfart som har en hög miljö-

och säkerhetsstandard, bl.a. genom att verka för ytterligare effektiva

skyddsåtgärder för att skydda Östersjöns känsliga miljö. I detta arbete är

det centralt att en svensk kvalitetssjöfart ges samma förutsättningar som

annan europeisk sjöfart. Av stor betydelse vid utveckling av det inter-

nationella regelverket är att beakta behovet av regelförenkling.

9) Helsingforskommissionen och dess aktionsplan för Östersjön

Sveriges ordförandeskap i Helsingforskommissionen för skydd av

Östersjöns marina miljö (Helcom) 2010–2012 utgör en god möjlighet att

verka för att Helcom utvecklas till en effektivare tredje generationens

miljöorganisation. Genomförandet av Helcoms aktionsplan för Östersjön

överlappar och bidrar till flera viktiga havsprocesser inom EU. Sverige

bör särskilt arbeta för att genomförandet av aktionsplanen samordnas

med de åtgärder som kan komma att genomföras inom ramen för

pilotprojekt enligt det marina direktivet (se avsnitt 4.1). Grannlands-

samarbetet med Ryssland är viktigt för att stärka det ryska genomförande

av aktionsplanen.

10) Ospar-kommissionen för skydd av den marina miljön i

Nordostatlanten

OSPAR-kommissionen för skydd av den marina miljön i nordostatlanten

(Ospar) genomgår f.n. en översyn och kommer att hålla ett ministermöte

under hösten 2010. Ospar är viktigt för Västerhavs-samarbetet och för

genomförandet av det marina direktivet.

11) Östersjöstaternas råd och Baltic 21

Sverige bör särskilt arbeta för att Östersjöstaternas råd (CBSS) vid sina

årliga högnivåmöten ger nödvändigt politiskt stöd till genomförandet av

Helcoms aktionsplan för Östersjön. Sverige bör därvid verka för att det

breda och inkluderande arbetssätt som Baltic 21 tillämpar tas tillvara

inom andra Östersjösamarbeten och att tvärsektoriella projekt för hållbar

utveckling i Östersjöregionen fortsatt utvecklas.

4.1

Prioriterade processer i en svensk handlingsplan för

det internationella samarbetet

Nedanstående processer och organisationer på EU-, regional, och global

nivå har stor strategisk betydelse för havspolitiken i Sveriges närområden

och bör prioriteras i den svenska handlingsplanen för regionalt samarbete

om havet. Förutom här nämnda processer, är utformningen av politik-

Prop. 2008/09:170

27

områdena jordbruk, fiske och sjöfart av stor betydelse. Sveriges stånd-

punkter och internationella agerande inom dessa politikområden bör

inkluderas i den svenska handlingsplanen.

4.1.1

Genomförandet av marina direktivet och ett pilotprojekt

för Östersjön

Regeringens bedömning: Det marina direktivet bör utgöra grunden för

den svenska handlingsplanen för internationellt samarbete om

havsmiljön.

Sverige bör vara pådrivande för att Östersjön ska utses till ett

pilotprojekt enligt marina direktivet samt verka för att Helcom får

ansvaret för att samordna bildandet av ett sådant pilotprojekt. Sverige bör

även verka för att ett pilotprojekt genomförs inom ramen för EU:s

kommande Strategi för Östersjöregionen.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser stöder

utredningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt det marina direktivet ska

förvaltningsenheter s.k. marina regioner inrättas. De marina regionerna

Östersjön och Nordsjön (inklusive Kattegatt och Skagerrak) omfattar

Sveriges kust- och havsområden. Inom varje marin region ska marina

strategier utarbetas gemensamt mellan medlemsländerna. Varje land ska

dessutom utarbeta en nationell strategi inom sina regioner vilka ska

omfatta de steg som ingår i den gemensamma strategin.

Det övergripande målet med direktivet är att uppnå en god miljöstatus

inom EU:s havsområden senast 2020. De marina strategierna ska

resultera i genomförandet av specifika åtgärdsprogram vilka framtagits

med regional hänsyn. Marina direktivet innefattar i kronologisk ordning

bedömning av miljötillstånd, fastställande av miljömål, fastställande och

införande av övervakningsprogram för bedömning och uppföljning av

miljötillståndet, samt åtgärdsprogram för att uppnå eller bevara en god

miljöstatus. Vid fastställande av miljömål samt åtgärdsprogram åligger

det medlemsländerna att samarbeta inom sina respektive marina regioner

samt med de länder utanför EU som de delar havsområden med. Inom

Regeringskansliet pågår f.n. ett arbete med att ta fram de författnings-

förslag som behövs för att införliva det marina direktivet i svensk rätt.

Ett av huvudsyftena med direktivet är att bidra till uppfyllandet av

gemenskapens och medlemsstaternas skyldigheter och åtaganden enligt

flera internationella avtal om att skydda den marina miljön från förore-

ningar. Med tanke på att många av dessa internationella avtal saknar

effektiva mekanismer för genomförande på nationell nivå samt en

organisation för uppföljning av genomförandet, kan direktivet komma att

spela en viktig roll i detta avseende (se även avsnitt 4.1.6).

Det marina direktivet ger möjligheten att skapa pilotprojekt för

snabbare inrättande av åtgärdsprogram för marina regioner som är i

behov av akuta insatser. Inom ett pilotprojekt kan striktare skydds-

Prop. 2008/09:170

28

åtgärder vidtas och det går att söka kommissionens stöd för förstärkta

insatser för att förbättra den marina miljön.

Sverige har aktivt verkat för att Östersjön ska utses till ett pilotprojekt.

Helcoms aktionsplan för Östersjön utgör en bra grund för ett pilotprojekt

och en gemensam ansats inom Helcom pågår för att aktionsplanen ska bli

en del av pilotprojektet. Flera delar av de åtgärdsprogram som krävs

enligt aktionsplanens ska genomföras tidigare än motsvarande delar i

marina direktivet. Vissa föreslagna åtgärder inom aktionsplanen går

dessutom längre än kraven inom det marina direktivet.

Sverige bör även verka för att ett pilotprojekt genomförs inom ramen

för EU:s kommande Strategi för Östersjöregionen (se avsnitt 4.1.4).

4.1.2

EG:s naturvårdsdirektiv

Regeringens bedömning: Sverige bör vara drivande i arbetet med

genomförandet av Konventionens för biologisk mångfald arbetsprogram

för marina skyddade områden och även driva på arbetet för bevarande

och hållbart nyttjande av biologiska resurser på internationellt vatten.

Även EU-arbetet med bevarande av värdefulla marina naturtyper och

skyddsvärda arter bör fortsatt prioriteras. Sverige ska förvalta de marina

Natura 2000-områdena så att gynnsam bevarandestatus för de berörda

marina naturtyperna och arterna uppnås samtidigt som ett hållbart

nyttjande av områdena kan utvecklas.

Skälen för regeringens bedömning: EG:s naturvårdsdirektiv utgörs

av Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av

vilda fåglar (Fågeldirektivet) och Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21

maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (Art-

och habitatdirektivet). Enligt dessa ska ekologiska nätverk av särskilt

värdefulla naturområden skapas inom EU:s territorium, inklusive inom

ekonomisk zon i havsområdena. I Art- och habitatdirektivet listas

naturtyper och arter, exklusive fåglar, som är hotade inom EU och för

vilka områden ska utpekas i den omfattningen som behövs för att säkra

deras långsiktiga överlevnad. De utpekade områdena bildar tillsammans

ett nätverk som kallas Natura 2000. Europeiska kommissionen

uppmuntrar såväl fortsatt drift som nyetablering av verksamheter, inom

och i anslutning till utpekade områden, under förutsättning att dessa

åtgärder inte på ett betydande sätt kan komma att påverka förutsättning-

arna för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de

arter och naturtyper för vilka området har pekats ut. Natura 2000 har i

Sverige fram till 2008 dominerats av landområden. I juli 2008 föreslog

dock Sverige till kommissionen nio nya marina områden till nätverket

med en total yta av närmare 157 000 hektar. Kommissionen planerar att

under 2009 granska Sveriges och andra medlemsstaters förslag för att

utvärdera om områdena uppfyller direktivens kriterier och om länderna

genom de föreslagna områdena kan anses ha uppfyllt kraven, på såväl

antal områden som ur kvalitativ utgångspunkt, för att nätverket ska anses

vara sammanhängande. Under förutsättning att kommissionen godkänner

det svenska förslaget får Sverige i och med dessa nya marina områden en

mycket viktig förekomst av värdefulla naturområden i Natura 2000-

Prop. 2008/09:170

29

nätverket. Sverige har därmed en skyldighet att se till att en gynnsam

bevarandestatus uppnås för de berörda naturtyperna och arterna och att

tillstånd inte meddelas för verksamheter och åtgärder som kan skada

dessa.

De grundläggande principerna om bevarande, hållbart nyttjande och

rättvis fördelning av genetiska resurser som läggs fast i konventionen om

biologisk mångfald är utgångspunkten för bevarandearbetet i den marina

miljön. Arbetet med Natura 2000 utgör en del av genomförandet av

konventionen där arbetsprogrammet för marina skyddade områden är en

viktig del.

4.1.3

EU:s havspolitik

Kommissionen har, som tidigare nämnts, presenterat ett meddelande om

en integrerad havspolitik för EU. Förslaget bygger på ett tydligt erkän-

nande av att alla frågor som rör Europas hav påverkar varandra och att

havsrelaterad politik inom olika områden måste utarbetas på ett samord-

nat sätt för att önskade resultat ska kunna uppnås. Regeringen anser att

havspolitiken bör kunna bidra till en minskad fragmentering inom

havsområdet. Inte minst är det av stor betydelse att det sker en samord-

ning på EU nivå, eftersom det underlättar integreringen och minskar

risken för målkonflikter på medlemsstatsnivå. Av betydelse är också

arbetet med att skapa en gemensam plattform för integrering av mål,

riktlinjer, etc. inom unionen. En effektiv havspolitik torde även kunna få

stor betydelse på nationell och regional nivå, exempelvis i Östersjö-

området.

När det gäller den europeiska havspolitikens övergripande frågor som

förvaltning, sjöövervakning, havsplanering samt data och information

anser regeringen att dessa är mycket angelägna eftersom de i stor

utsträckning kan skapa förutsättningar för att genomföra sektorsvisa

åtgärder.

4.1.4

EU:s Strategi för Östersjöregionen och annat regionalt

havssamarbete i EU

Regeringens bedömning: Framtagandet av en EU-strategi för Östersjö-

regionen är en möjlighet att långsiktigt öka EU:s engagemang i Östersjö-

regionen. Sverige bör vara drivande för att strategin leder till ett brett och

samordnat agerande av regionala aktörer, inklusive kommissionen, för

såväl en förbättrad havsmiljö som stärkt ekonomisk tillväxt i regionen.

Skälen för regeringens bedömning: Antagandet av EU:s Strategi för

Östersjöregionen kommer att vara en prioriterad fråga under det svenska

ordförandeskapet hösten 2009 och utgör en unik möjlighet att på lång

sikt samordna EU:s olika politikområden med bäring på havsmiljön med

regionala initiativ. De huvudområden som kommer att ingå är miljö,

tillväxt/konkurrenskraft, tillgänglighet och säkerhet.

Kommissionens meddelande om en strategi för Östersjöregionen bör

innehålla konkreta förslag till hur samarbetet mellan olika politik-

Prop. 2008/09:170

30

områden kan förbättras samt innehålla en konkret handlingsplan för vad

kommissionen, EU:s medlemsstater i Östersjöregionen och andra parter

bör göra för att uppnå gemensamma prioriteringar. Östersjöstrategin

kommer att spänna över ett stort antal frågor där miljö endast är en del.

Regeringen anser att det är viktigt att Östersjöstrategin kopplar samman

EU-insatser, policyinstrument och resurser på ett tvärsektoriellt sätt och

utformas med förståelsen för att åtgärder som förbättrar Östersjöns miljö

också bidrar till regionens tillväxt. Miljö-, jordbruk-, fiske- och sjöfarts-

politiken liksom näringslivspolitiken i övrigt behöver tillsammans med

EU:s olika finansieringsinstrument ingå i ett sådant integrerat synsätt.

Regeringen är drivande för att Östersjöstrategin ska bli ett verktyg för

genomförandet av Helcoms aktionsplan för Östersjön och genomförandet

av Östersjön som ett pilotprojekt inom ramen för det marina direktivet.

Därigenom kan Östersjöstrategin bli ett instrument för regionalt genom-

förande av EU:s havspolitik och det marina direktivet. Regeringen anser

även att Östersjöstrategin ska bidra till regionala initiativ för hållbar

produktion och konsumtion.

4.1.5

Helcoms position bör stärkas

Regeringens bedömning: Sverige bör arbeta långsiktigt för att stärka

Helcom som mellanstatlig aktör för havsmiljöarbetet i Östersjöområdet.

Sverige bör verka för att Helcom ska hålla årliga miljöministermöten.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att stärka

Helcoms roll, medan några påpekar att de pågående havsprocesserna

inom EU är viktigast.

Skälen för regeringens bedömning: Helcom är en mellanstatlig

organisation för genomförande av Helsingforskonventionen till skydd för

Östersjöns miljö. Parter till konventionen är de nio kuststaterna samt

Europeiska gemenskapen. Ordförandeskapet i Helcom roterar mellan

länderna på tvåårsbasis. Sverige är ordförande 2010–2012, vilket ger

Sverige en bra möjlighet att föreslå åtgärder för att göra Helcom till en

effektivare miljöorganisation.

Förutsättningarna för det regionala samarbetet har förändrats. Åtta av

Östersjöländerna är EU-medlemmar och måste därför tillämpa EU:s

gemensamma lagstiftning. Östersjöns kritiska miljösituation kräver dock

regionala särlösningar där nya initiativ utarbetade inom Helcom kan leda

utvecklingen på teknisk-vetenskaplig nivå. För att förankra Helcoms

ledande ställning på det vetenskapliga området avser Sverige verka för

att årliga miljöministermöten hålls inom ramen för Helcom.

Prop. 2008/09:170

31

4.1.6

Genomförandet av Helcoms aktionsplan för Östersjön

utgör grunden för det regionala havsmiljöarbetet

Regeringens bedömning: Sverige bör vara pådrivande för att arbetet

med Helcoms aktionsplan för Östersjön samordnas med motsvarande

processer inom EU. Aktionsplanen bör dessutom integreras i arbetet med

det marina direktivet och utgöra en bas för att utpeka Östersjön som ett

pilotprojekt. Sverige bör verka för att aktionsplanen utgör en prioriterad

åtgärd inom EU:s kommande strategi för Östersjöregionen. Ett nära

samarbete med Ryssland om Helcoms aktionsplan är av stor vikt under

de närmaste åren.

Skälen för regeringens bedömning: De föreslagna åtgärderna i

Helcoms aktionsplan för Östersjön bör vara utgångspunkten för det

åtgärdsprogram för Östersjön som krävs enligt marina direktivet.

Aktionsplanen antogs av miljöministrarna i november 2007 och är

i

dagsläget det enda existerande regionala mellanstatliga åtgärds-

programmet för att förbättra Östersjöns miljö. Aktionsplanen innebär att

länderna till 2010 ska ta fram nationella åtgärdsprogram, vilka ska vara

genomförda 2016 och gott miljötillstånd ska vara uppnått till 2021. Ett

ministermöte hålls 2013 för att utvärdera de nationella programmens

effektivitet. Eftersom det marina direktivet också kräver åtgärdsprogram

inom överlappande områden är det angeläget att dessa åtgärdsprogram

samordnas.

Helcoms aktionsplan och förslaget att Östersjön ska utgöra ett pilot-

projekt enligt det marina direktivet bör enligt regeringen utgöra grunden

för det regionala samarbetet samt den nationella strategi som krävs under

artikel 4 i det marina direktivet. Genomförandet av aktionsplanen bör

också vara en viktig komponent i EU:s Strategi för Östersjöregionen (se

avsnitt 4.1.4).

Sverige och Ryssland har ett gemensamt intresse av att samarbeta för

att förbättra Östersjöns miljö, varför ett nära samarbete mellan Sverige

och Ryssland om genomförandet av aktionsplanen är av stor vikt. En av

prioriteringarna för samarbetet om miljöfrågor med Ryssland är att

utveckla Naturvårdsverkets samarbete med ryska myndigheter kring

kapacitetsuppbyggande åtgärder för att stärka genomförandet av

aktionsplanen. Naturvårdsverket har i samråd med Jordbruksverket och

övriga berörda myndigheter fått i uppdrag att till juli 2009 utarbeta

förslag till åtgärder för det svenska genomförandet av aktionsplanen. I

uppdraget ingår bl.a. att redovisa kostnader för föreslagna åtgärder,

eventuella målkonflikter och samhällsekonomiska konsekvenser.

I enlighet med Helcoms aktionsplan avser regeringen att till Helcoms

miljöministermöte 2010 presentera ett svenskt handlingsprogram för

genomförandet. För att kunna ta ställning till om ytterligare åtgärder

behövs före 2016, avser regeringen i samband med framtagandet av

handlingsprogrammet att överväga de förslag som presenteras genom

Naturvårdsverkets och Jordbruksverkets uppdrag och annan relevant

information.

Prop. 2008/09:170

32

4.1.7

Ospar

Regeringens bedömning: Sverige bör även fortsättningsvis delta aktivt i

Ospars arbete. Ospar har en viktig roll i genomförandet av det marina

direktivet. Sverige bör även verka för att samarbetet mellan Helcom och

Ospar fördjupas.

Skälen för regeringens bedömning: Ospar är den regionala

konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten.

Konventionen har ett brett anslag och innehåller regler om många typer

av potentiellt miljöskadliga verksamheter. Konventionen hanterar frågor

om övergödning, miljögifter, radioaktiva ämnen, offshore-verksamhet,

marin biodiversitet samt övervakning och bedömning av den marina

miljön. Ospar följer också upp rekommendationerna från Nordsjö-

konferensen 2006. Nya frågor inom Ospar är exempelvis koldioxid-

lagring och skyddade områden utanför ekonomiska zonen.

En viktig framtida uppgift för Ospar blir att samordna ländernas arbete

med genomförandet av det marina direktivet. En samordning mellan

Ospar och Helcom är viktig i det sammanhanget, särskilt för de fyra

länder (Danmark, Finland, Sverige och Tyskland) som är parter till båda

konventionerna.

Regeringen arbetar för att regionala organisationer som Ospar och

Helcom ska få en nyckelroll i genomförandet av EU:s insatser för

havsmiljön.

4.1.8

Nordiska initiativ för stärkta insatser för planering,

förvaltning och skydd av havsområden

Regeringens bedömning: Sverige bör vara drivande för att stärka det

nordiska samarbetet för planering och förvaltning av haven.

Skälen för regeringens bedömning: De nordiska länderna är alla

kuststater som påverkar, men också har ansvar för utvecklingen i,

Östersjön, Västerhavet, Barents hav och Arktis. Även om det finns

frågeställningar som är specifika för varje hav är många frågor generella

till sin natur. De nordiska länderna kan lära sig mycket av varandras

arbete, bland annat har Norge stora erfarenheter av planering och

förvaltning av Barents hav. De nordiska miljöministrarna har därför

beslutat att inom ramen för det nordiska samarbetet fördjupa sitt

samarbete för att ta fram förslag för utveckling och tydligare nordisk

samordning av initiativ för planering och förvaltning av haven.

Initiativen ska stärka det internationella samarbetet och konventionerna

på havsområdet samt främja erfarenhetsutbyte och samordnat agerande i

internationella processer. På sikt kan dessa samordnade insatser stimulera

en gemensam metodutveckling.

Prop. 2008/09:170

33

4.1.9

Sveriges deltagande i det internationella havsforsknings-

rådet

Regeringens bedömning: Sveriges deltagande i det internationella

havsforskningsrådet bör öka.

Skälen för regeringens bedömning:

Det internationella havs-

forskningsrådet (International Council for the Exploration of the Sea,

ICES) som inrättades redan 1902, är den organisation som samordnar

marin forskning i Nordostatlanten inklusive Östersjön och Nordsjön.

Forskare som arbetar i ICES samlar information om fiske- och miljö-

förhållanden i marina ekosystem. Denna information analyseras och

utvecklas i olika kommittéer till opolitiska, vetenskapliga råd avseende

miljösituationen och fångst av kommersiella fiskbestånd som efterfrågas

av EU, regionala fiskeriorganisationer samt marina kommissioner som

Helcom och Ospar. ICES verksamhet har stor betydelse på fiskets

område genom sin vetenskapliga rådgivning. På miljöområdet har ICES

en roll i att ta fram ett förslag till kriterier för god miljöstatus inom ramen

för det marina direktivet. Ett fortsatt engagemang från svensk sida för att

ytterligare stärka trovärdigheten och tillförlitligheten av ICES rådgivning

behövs. Särskilt önskvärt är det att engagemanget på svensk sida ökar

angående deltagandet i ICES miljöanknutna forskning

.

4.1.10

Regionalt arbete inom sjöfartsområdet

Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt prioritera samarbetet med

grannländerna inom sjöfartsområdet i syfte att bidra till och utveckla

miljö- och säkerhetsarbetet.

Skälen för regeringens bedömning: Sjöfarten är en internationell

näringsgren som i första hand måste regleras genom internationella regler

som t.ex. Havsrättskonventionen och den internationella sjöfarts-

organisationens (IMO) konventioner. Samarbetet med våra grannländer

utgör också en viktig del eftersom det utgör en plattform för att diskutera

utvecklingen inom området samt för att diskutera hur frågor kan drivas i

andra fora, som t.ex. EU. Arbetet är vidare av betydelse med tanke på de

specifika förutsättningar som råder i Östersjöområdet som t.ex.

isförhållanden, samt när det gäller frågor om infrastruktur- och

övervakningssammanhang.

4.1.11

Baltic 21

Regeringens bedömning: Det breda och inkluderande arbetssätt som

Baltic 21 tillämpar bör tas till vara inom andra Östersjösamarbeten.

Arbetet med tvärsektoriella projekt för hållbar utveckling i Östersjö-

regionen bör fortsätta.

Skälen för regeringens bedömning: Under tio år har länderna runt

Östersjön genom den gemensamma handlingsplanen för hållbar

Prop. 2008/09:170

34

utveckling – Baltic 21 – varit engagerade i arbetet med att skapa en

hållbar utveckling i Östersjöregionen. Merparten av arbetet inom Baltic

21 bidrar direkt eller indirekt till en förbättrad havsmiljö i Östersjön.

En regional handlingsplan antogs av utrikesministrarna 1998. År 2002

beslutades en kompletterande regional Agenda 21 för utbildning.

Genomförandet av Baltic 21:s arbete har utgått från aktionsprogram i

följande sektorer: jordbruk, utbildning, energi, fiske, skog, näringsliv,

regional utvecklingsplanering, turism och transport. Flera

demonstrationsprojekt benämnda som Baltic 21:s Lighthouse-projekt har

utvecklats för att visa på hållbar utveckling i praktiken. Genom att

flertalet av de medverkande länderna nu ingår i EU har utgångspunkterna

för samarbetet förändrats. Med hänsyn tagen också till andra omvärlds-

förändringar har beslut fattats om en utvärdering av Baltic 21 till

sommaren 2009. Regeringen avser att ta ställning till hur Sveriges

fortsatta arbete inom Baltic 21 kan utformas efter att utvärderingen har

presenterats.

I samarbete med olika aktörer har Baltic 21 hösten 2008 beviljats EU-

finansiering (Interreg) för fyra projekt med hållbar utveckling som

gemensam nämnare. Projekten avser sammanställning av goda exempel

på hållbara lösningar inom olika sektorer, bioenergi, hållbar utveckling

av städer och landsbygd samt hållbar produktion och innovation i små

och medelstora företag. Bioenergiprojektet bedömdes dessutom vara av

strategisk betydelse och utvecklades tillsammans med Baltic Sea Region

Energy Co-operation (BASREC) och leds av Energimyndigheten i

Sverige. Regeringen anser att arbetet med tvärsektoriella projekt med

inriktning mot hållbar utveckling bör fortsätta.

I linje med den globala Agenda 21 har Baltic 21 inom några sektorer

bildat ett nätverk där flertalet samhällsaktörer är representerade.

Medlemmar är olika Östersjöländers förvaltningar, miljöorganisationer,

akademiska och finansiella institutioner samt lokala stads- och närings-

livsorganisationer. Partnerskap i projekt är en viktig del av genomföran-

det. Regeringen anser att det breda och inkluderande arbetssätt som

Baltic 21 tillämpar är en nyckel till framgång och metoden bör tas till

vara även inom andra Östersjösamarbeten.

Efter högnivåmötet i Saltsjöbaden i april 2007 initierades en arbets-

grupp för att sammanställa ett program för hållbar landsbygdsutveckling

i Östersjöregionen. Avsikten är att söka finansiering också för detta

projekt ur EU:s Östersjöprogram.

4.1.12

Mellanstatlig fond för internationella åtgärder

Regeringens bedömning: Sverige stödjer ekonomiskt inrättandet av en

mellanstatlig finansieringsfond med syftet att bidra med finansiering av

projekt och åtgärder för att förbättra Östersjöns miljö.

Sverige bör fortsatt bidra med medel till Nordliga Dimensionens

Miljöpartnerskap som syftar till att genomföra större investeringsprojekt

i främst Ryssland för att förbättra Östersjöns miljö.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer delvis med

regeringens bedömning. Utredningen föreslår att Sverige verkar för att en

Prop. 2008/09:170

35

mellanstatlig fond inrättas i syfte att bidra med finansiering till projekt

och åtgärder för att förbättra Östersjöns miljö. Fonden ska bidra till bättre

samordning av havsmiljöinsatser som företas i projektform samt av de

havsmiljörelaterade investeringar som görs med stöd från investerings-

banker. Fonden bör även kunna ge stöd för att utveckla projektidéer till

miljöinvesteringsprojekt som uppfyller kraven för lån från banker och

bidrag från privata stiftelser. Helcom föreslås förvalta fonden genom att

tillsätta en särskild kommitté för dess förvaltning. Sverige bör bl.a. verka

för att medel från EU:s strukturfondsprogram för Mål 3 Territoriellt

samarbete (Interreg) för Östersjöområdet och delar av EU:s fond för

landsbygdsutveckling och den Europeiska fiskerifonden kanaliseras till

fonden.

Remissinstanserna: Förslaget om mellanstatlig fond stöds av de elva

instanser som har kommenterat förslaget. Flera instanser ställer sig dock

tveksamma till Helcom som förvaltare av fonden, då de anser att Helcom

saknar kompens och organisation för detta samt att det finns lämpligare

organisationer som fondförvaltare. Det råder delade meningar om ifall

delar av EU:s fond för landsbygdsutveckling och den Europeiska

fiskerifonden ska kanaliseras till fonden. Region Blekinge och

Länsstyrelsen Norrbottens län tillika Vattenmyndigheten för Bottenviken

menar att det lokala och regionala perspektivet kan komma att bli

sekundärt vid en sådan konstruktion.

Skälen för regeringens bedömning: Som ett led i genomförandet av

Helcoms aktionsplan för Östersjön har Nordiska Investeringsbanken

(NIB) och det Nordiska Miljöfinansieringsbolaget (NEFCO) tagit

initiativ till en mellanstatlig fond för projektidentifiering och projekt-

förberedelser. Regeringen anser att detta område bör förstärkas. Fonden

bör kunna komplettera de satsningar som gjorts inom bl.a. NIB med

särskilda investeringsmedel för Östersjörelaterade projekt. Finansierings-

fonden etableras för att katalysera genomförandet av Östersjön som

pilotprojekt inom det marina direktivet samt aktionsplanen för Östersjön.

Regeringen avser att bidra med 45 miljoner kronor per år för 2009 och

2010 till denna gemensamma internationella fond, som förvaltas inom

ramen för NEFCO och NIB för genomförandet av Helcoms aktionsplan

och andra åtgärder i syfte att förbättra miljötillståndet i Östersjön och

Västerhavet. Finansiering avses ske från anslaget 1:12 Havsmiljö. Inom

Helcom sker även en sammanställning av finansieringsmöjligheter från

andra källor och medlemsländerna och övriga finansiärer uppmuntras att

på olika sätt bidra till fonden.

Nordliga dimensionens miljöpartnerskap (NDEP) är ett samarbete som

utvecklades under det svenska ordförandeskapet i EU 2001. NDEP består

av bl.a. ett ”miljöfönster” som syftar till att samordna finansiering av

större miljöinvesteringar med gränsöverskridande effekter i nordvästra

Ryssland.

Det finns stora investeringsbehov på miljöområdet i Ryssland. Att

givarländer och internationella finansieringsinstitut samordnar sina

insatser såsom sker inom NDEP innebär en möjlighet till resurs-

mobilisering, insyn och påverkansmöjligheter som annars skulle ha varit

svåra att uppnå. De vattenreningsprojekt som genomförs inom ramen för

NDEP i t.ex. Kaliningrad och S:t Petersburg har stor inverkan på

Östersjöns miljö och effektiviteten, i termer av minskad belastning på

Prop. 2008/09:170

36

havsmiljön, bedöms vara mycket hög per investerad svensk krona. Som

exempel kan nämnas projektet med vattenreningsverk i Kaliningrad. När

detta projekt är slutfört om ca 3–4 år förväntas avlopp från 450 000

personer som hittills har varit nästan orenat renas enligt dagens normer

inom EU.

4.1.13

Grannsamverkan inom jordbruksektorn för att förbättra

Östersjöns miljö

Regeringens bedömning: Ett utbyte av goda erfarenheter och förbättrat

samarbete kan utveckla Östersjöländernas jordbruksrådgivning och

medverka till att jordbrukets påverkan på Östersjön minskar.

Skälen för regeringens bedömning: Under det svenska ordförande-

skapet i Östersjöstaternas råd (CBSS) 2007 hölls ett högnivåmöte i

Saltsjöbaden mellan representanter för jordbruks- och miljöministerierna.

En viktig utgångspunkt för mötet var ökat samarbete för att minska

jordbrukets påverkan på Östersjön.

Ett resultat av Saltsjöbadsmötet var ett seminarium om miljöutbildning

och rådgivning som viktiga instrument för att reducera jordbrukets

negativa inverkan på vatten. Seminariet arrangerades av länsstyrelsen i

Stockholms län tillsammans med lettiska och svenska myndigheter och

organisationer och stöddes finansiellt av regeringen. Syftet med

seminariet var att lyfta fram och utbyta praktiska erfarenheter om

miljöutbildning och rådgivning till jordbrukare.

Med utgångspunkt i seminariet startades 2008 projektet Baltic

Agreement (Förbättrad miljöutbildning och rådgivningsverksamhet inom

jordbrukssektorn i Östersjöregionen) av Lantbrukarnas Riksförbund

tillsammans med representanter från andra länder och organisationer.

Syftet med projektet är att utveckla utbildnings- och rådgivnings-

verksamheten inom jordbruket i Östersjöländerna. Regeringen bedömer

att projektet har goda förutsättningar att öka samarbetet mellan myndig-

heter, näringen och intresseorganisationer i och mellan länderna runt

Östersjön. Värdefulla erfarenheter från rådgivningsprojektet Greppa

Näringen kan utnyttjas och projektet bör bidra till minskade växtnärings-

förluster från jordbruket. Projektet stöddes finansiellt under 2008 och

regeringen har beslutat att för 2009 tillföra projektet ytterligare en miljon

kronor av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel som

återförs till näringen.

Prop. 2008/09:170

37

5

Planering och förvaltning av havet

5.1

Planering av de svenska havsområdena

5.1.1

En ny havsplanering

Regeringens bedömning: En ändamålsenlig planering av havet bör

skapas. Arbetet med att utveckla en ny planeringsmodell för de svenska

havsområdena bör ske på ett samlat sätt. Att värna och förbättra

havsmiljön genom en tydlig ekosystemansats bör vara utgångspunkten

för en ny planeringsmodell. Planeringsprocesser som utvecklas för

territorialvattnet och för den ekonomiska zonen bör så långt möjligt vara

samordnade.

Havsmiljöutredningens förslag: Utredningen föreslår långtgående

förändringar av havsplaneringen. Förslagen baseras på en analys av

dagens situation när det gäller befintlig planering och risken för framtida

intressekonflikter. Utredningen anser att kommunerna uppvisar stora

brister när det gäller både omfattning och innehåll i de delar av de

kommunala planerna som rör avsnitt utanför de mest kustnära områdena.

Enligt utredningen beror detta till stor del på bristande användning av

befintliga instrument. För att lösa svårigheterna föreslog utredningen att

regionala organ skulle svara för havsplaneringen. Utredningen förordar

en ekosystemansats som utgångspunkt för en ny havsplanering.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är generellt positiva till

införandet av en havsplanering med ekosystemsansatsen som vägledande

princip och stöder i princip att en statlig myndighet ges det övergripande

ansvaret för havsplaneringen. Länsstyrelsen i Gotlands län anser att det

är naturligt att en statlig myndighet får ett övergripande ansvar för

havsplaneringen. Länsstyrelsen i Skåne län ser positivt på en ökad

samordning av havsplaneringen. Naturvårdsverket anser att ett beslut om

en myndighet med ansvar för havsplaneringen bör tas inom snar framtid

för att myndigheten bl.a. ska kunna komma igång med att delta i

nationella och internationella projekt och konventioner. Sveriges

Fiskares Riksförbund är positiva till ett havsplaneringssystem med

ekosystemsansatsen som vägledande princip.

Skälen för regeringens bedömning: Planeringen av de svenska

havsområdena är i dag otillfredsställande och förorsakar problem för

såväl näringsidkare, allmänna intressen som miljön. Den svåra miljö-

situation som i dag råder i Östersjön visar tydligt att en ekosystemansats

måste vara grunden för ett planeringssystem för havsområdena.

Omsorgen om havsmiljön och möjligheten att förbättra den bör vara

grundläggande för de åtgärder som vidtas.

Det saknas i realiteten en havsplanering som främjar en god hushåll-

ning med naturresurser liksom former för en havsplanering av större

Prop. 2008/09:170

38

format än den enskilda kommunen. Kommunernas havsplanering är

bristfällig till omfattning och innehåll. Regeringen delar i stor utsträck-

ning utredningens beskrivning av de svårigheter som i dag finns i

havsplaneringen, där bl.a. en planering för den ekonomiska zonen

saknas. Med dagens system är risken för ökade intressekonflikter stor.

Regeringens utgångspunkter för en reform av havsplaneringen är att

värna och förbättra havsmiljön samtidigt som viktiga näringsintressen

och allmänna samhällsintressen tillgodoses. Det stora antalet verksam-

heter som pågår i ekonomisk zon och den alltmer ökande aktiviteten där,

innebär att en samlad bild behövs av anspråk och skyddsbehov. En

ekosystemansats för havsplaneringen är en nödvändig grund för en

långsiktig och ändamålsenlig hushållning med havets resurser och

vattenområden. Vikten av en fungerande havsplanering blir extra tydlig i

regionala hav som Östersjön, Skagerrak och Kattegatt.

Planeringsprocesser för territorialvattnet och för den ekonomiska

zonen bör så långt som möjligt vara likartade och samordningen mellan

respektive planer bör säkerställas. För en ny planeringsmodell bör

befintliga metoder, verktyg och förfaranden som har visat sig ändamåls-

enliga och framgångsrika för planeringen av landområden tas till vara.

En statlig planering bör införas för den ekonomiska zonen. Planeringen

bör präglas av goda möjligheter för allmänheten och relevanta aktörer att

medverka i processen. Nya planeringsprocesser bör underlätta en ökad

måluppfyllelse för berörda miljökvalitetsmål. Kommunerna bör ha en

framskjuten roll i framtagandet av planer för havet.

Kunskapsnivån avseende kustvatten och havsområden är betydligt

lägre än för landområden. Det saknas ett heltäckande underlag för en

utvecklad och ändamålsenlig planering och beslutsfattande. Frågan om

vilken information som behöver tas fram kan bestämmas i samband med

den bedömning som görs av vilka planeringsinsatser som är nödvändiga.

Ekosystemansatsen kräver att data och kartunderlag om de ekologiska

förhållandena tas fram, bl.a. som en grund för den kunskapsinhämtning

som i övrigt behövs om de aktiviteter som kan påverka miljön. Ett

europeiskt nätverk som ger tillgång till jämförbar information (data) från

EU:s medlemsstater om havsmiljön, i enlighet med principerna i Rådets

direktiv 2007/2/EG om upprättande av en infrastruktur för rumslig

information i Europeiska gemenskapen (Inspire), skulle kunna ge

värdefulla bidrag till nationella planeringsinsatser. Europeiska

kommissionen har också tagit initiativ till att utveckla vetenskapliga

verktyg för datainsamling i syfte att underlätta för planering i kust- och

havsområden.

Ett ökat nordiskt, europeiskt och globalt samarbete om havsplanering

är önskvärt då haven ur många aspekter är en delad resurs. I sitt

meddelande om en färdplan för fysisk planering i kust- och havsområden

(KOM(2008)791) lyfter kommissionen fram havsplaneringens vikt för en

integrerad havspolitik i Europa. Ekosystemansatsen ska vara en

vägledande princip från svensk sida även i detta sammanhang. EU:s

Strategi för Östersjöregionen och Helcoms arbete med havsplanering är

som redan nämnts viktiga processer för Sverige att aktivt medverka i.

Regeringen avser att låta utreda lagstiftning, ansvar och genomförande

för en ny havsplanering. Berörda lagar är bland andra miljöbalken, plan-

och bygglagen (1987:10), lagen (1988:950) om kulturminnen, lagen

Prop. 2008/09:170

39

(1966:314) om kontinentalsockeln och lagen (1992:1140) om Sveriges

ekonomiska zon. Såväl insyn i som förankring av de planer som tas fram

bör ges stor vikt. Planeringens beroende av kunskapsnivån om havet och

bottenförhållanden bör belysas i utredningen. Statens ansvar för

planeringen inom territorialvattnet bör också ingå i utredningen.

I det fall ett utökat statligt planeringsansvar får konsekvenser för

statsbudgeten ska det finansieras genom omprioriteringar inom befintliga

anslagsområden.

Figur 2. Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon

Prop. 2008/09:170

40

5.1.2

Planering av kustnära vatten och territorialhavet

Regeringens bedömning: Kommunerna bör fortsatt ansvara för

planeringen av de kustnära havsområdena. Kommunernas planering av

dessa områden bör utvecklas och samverkan mellan land- och havs-

planering förstärkas. Den kustnära planeringen bör samordnas

kommunerna emellan, de regionala aspekterna beaktas och samverkan

åstadkommas med planeringen av de yttre havsområdena. Hur

planeringen i territorialhavet kan genomföras bör utredas.

Havsmiljöutredningens förslag: Utredningen föreslår att befintliga

regionala organ ska ges ansvaret för planeringen i territorialhavet och i

havsområden innanför baslinjen och att de ska ta fram översiktliga s.k.

havsplaner för dessa områden. Med regionala organ avses regionala

försöksverksamheter, regionala samverkansorgan samt regionplane-

förbund. Havsplanerna föreslås ha rättskraft och kunna överklagas. En

samverkan föreslås ske med kommunerna och Boverket. Enligt

Havsmiljöutredningen finns det flera svagheter med dagens planerings-

system för havsområden. En är att den kommunala översiktsplaneringen

sällan sträcker sig längre ut i havet än där öar och bebyggelse finns, en

annan att det saknas former för planering av större områden än vad varje

enskild kommun utgör. Utredningen anser att översiktsplanen inte

primärt har utvecklats för att tillämpas i havsområdena och menar att den

kommunala planeringen är mycket ofullständig där. Ambitionsnivån

varierar i landet, varför planeringen framstår som splittrad. Många

verksamheter till havs sträcker sig över stora ytor och är i många fall

rörliga på samma sätt som vattenmassorna. Utredningen menar att detta

talar för behovet av en storskalig planering.

Remissinstanserna: Många remissinstanser är tveksamma till

förslaget att regionala organ ska ges ansvaret för planeringen av

territorialhavet. Skäl som förs fram är att dessa organ inte finns i hela

landet, att de inte är lämpliga för ekosystemansatsen och att deras gränser

inte sammanfaller med havsbassängerna.Sveriges Kommuner och

Landsting och flera kommuner avstyrker förslaget om ändrat kommunalt

planeringsansvar med hänvisning till plan- och bygglagens fungerande

planeringssystem. Flera remissinstanser återkommer till skillnaden

mellan kustnära områden och övrigt hav och nämner baslinjen som en

möjlig gräns för skiftande planeringsansvar. Några instanser pekar på

vattenmyndigheterna som lämpliga för samordning mellan land- och

havsmiljön. Naturvårdsverket värnar om den nuvarande möjligheten att

ta fram gemensam fysisk planering för de land- och vattenområden som

kommunerna i nuläget ansvarar för. Västerviks kommun och Luleå

kommun anser att det är rimligt att kommunerna planerar sina skärgårdar,

Gotlands kommun att detsamma gäller kustvatten. Fiskeriverket och

Energimyndigheten anser att planering i havsområden i territorialhavet

inte bör utföras av kommuner.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige saknar i dag en ut-

vecklad, ändamålsenlig och sammanhållen planering av territorialhavet

som på ett effektivt sätt kan behandla de ökande kraven på insatser för en

bättre havsmiljö, för avvägning mellan olika intressen och för en

långsiktigt hållbar utveckling av havsområdena. Regeringen delar

Prop. 2008/09:170

41

utredningens bedömning att dagens situation med en uppsplittring av

planeringen av territorialhavet i ett mycket stort antal, oftast mycket

begränsade kommunala delområden, motverkar möjligheterna till de

samlade och samordnade insatser som behövs. Flertalet av de frågor som

berör de icke kustnära delarna av territorialhavet är av mer nationell eller

internationell karaktär. Att det kommunala intresset avtar med avståndet

från kusten och är ringa eller obefintligt för dessa öppna havsområden

framgår av det faktum att ytterst få kommuner gjort särskilda planerings-

insatser för de områdena.

Utredningens förslag att ge de befintliga regionala organen ansvaret för

planeringen i territorialhavet och i havsområden innanför baslinjen får

mycket litet stöd hos remissinstanserna. Regeringen delar synpunkterna

som förs fram av bl.a. Länsstyrelsen i Västerbottens län att frågan om de

regionala organens ansvar är för tidigt väckt och att slutbehandlingen av

Ansvarskommitténs förslag bör avvaktas i det avseendet. Regeringen

anser också, i likhet med bl.a. Länsstyrelsen i Gotlands län och

Göteborgs universitet, att vattenmyndigheternas roll i planerings-

sammanhang bör övervägas närmare. Regeringen instämmer också i

Länsstyrelsen i Stockholm läns synpunkt att kommunerna inte bör fråntas

planeringsansvaret för sina kustvatten, utan att det är viktigt att

sambandet mellan planering av kustnära mark och vatten behålls.

Det är emellertid enligt regeringens bedömning inte tillfredsställande

för havsmiljön att dagens situation med ett fragmenterat kommunalt

planeringsansvar för de öppna havsytorna kvarstår. Starka skäl talar för

en planering som kan åstadkomma enhetliga och samtidiga insatser för

de regionala delhaven. Sådana insatser för territorialhavet bör samordnas

med insatser för angränsande havsytor inom den ekonomiska zonen och

samarbete behövs även med andra länders planering av angränsande

havsytor. Regeringen anser därför, i likhet m.fl. remissinstanser, att

frågan om planeringsansvaret för territorialhavet bör utredas vidare.

Detta bör göras inom ramen för utredningen av planeringsansvaret för

den ekonomiska zonen (se avsnitt 5.1.3). Det havsområde inom

territorialhavet som utredningen översiktligt bör omfatta är det område

som sträcker sig från en nautisk mil utanför baslinjen ut till territorial-

gränsen. Där är det rimligt att anta att det kommunala intresset är ringa

och att verksamheter som kräver särskild behandling i den kommunala

planeringen inte är vanliga. I ett sådant utredningsarbete bör beaktas

vikten av att planeringen av området innefattar de inslag av insyn,

möjlighet till delaktighet och överprövning som präglar dagens

kommunala planering. Regeringen anser att det är viktigt att den

kommunala planeringen för de kustnära vattnen utvecklas och blir mer

sammanhängande och samordnad emellan kommunerna. Många

kommuner har inte tagit fram aktuella planer för sina havsområden. Både

miljö- och utvecklingsmässiga aspekter blir då lidande. För frågor av mer

regional art som delas med angränsande kommuner finns behov av ett

kommunalt planeringsarbete med utgångspunkt i ett regionalt perspektiv.

Behovet av en revidering av de svenska baslinjerna bör också beaktas i

samband med tillsättandet av en utredning.

Planeringsfrågorna för de kustnära vattnen är nära förbundna med de

för de kustnära landområdena och en samlad syn måste prägla

planeringsinsatserna för kusten. Kustlänsstyrelserna har på regeringens

Prop. 2008/09:170

42

uppdrag inkommit med en redovisning av hur system för regional och

lokal samordning i kustnära områden kan utformas och genomföras inom

ramen för vattendistrikten (dnr M2007/4233/H). De lämnar där bl.a.

förslag till fortsatta utredningsinsatser gällande hur översiktsplanen kan

utvecklas för kust- och havsmiljön. Inom EU har flera medlemsstater

tagit initiativ för att genomföra EG-rekommendationen om genom-

förande av en integrerad förvaltning av kustområdena i Europa

(2002/413/EG). För Sveriges del tog Boverket fram en rapport om hur

samhällsplaneringen för en hållbar utveckling av Sveriges kustområden

stämde överens med rekommendationen (dnr M2006/344/Hm).

Regeringen bedömer det angeläget att en kraftsamling kring planerings-

insatser i kustzonen görs och att fortsatta verkningsfulla steg tas mot en

hållbar utveckling av kustområdena. Regeringen avser därför återkomma

med initiativ för det kommunala och regionala arbetet för dessa områden.

5.1.3

Planering av den ekonomiska zonen

Regeringens bedömning: En statlig myndighet bör ges ansvaret för

planeringen i den ekonomiska zonen och en lagstiftning för denna

planering bör tas fram. Lagstiftningsarbetet bör samordnas med att

frågorna om planeringen i territorialhavet utreds.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans är emot förslaget att staten

ska ha ansvaret för planering av den ekonomiska zonen. Länsstyrelsen i

Stockholms län tillstyrker förslaget att staten ges ansvaret för planering

av den ekonomiska zonen, vilken är varken läns- eller kommunindelad.

Försvarets radioanstalt (FRA) anser att en adekvat havsplanering

sannolikt både främjar samhällsutvecklingen och kan underlätta att de

intressekonflikter som finns löses, t.ex. mellan havsbaserad vindkraft och

totalförsvarets behov. Länsstyrelsen i Västra Götalands län och

Vattenmyndigheten för Västerhavet stöder att staten ges det fulla ansvaret

för planeringen i ekonomisk zon. Bilden är i dag splittrad, men

regeringen har initiativet och delegerar utredningsuppdrag. Det är rimligt

att ansvarsförhållandena ses över i flera avseenden. Naturvårdsverket

instämmer i förslaget att en statlig myndighet ges ett specifikt ansvar för

planeringen i ekonomisk zon. Boverket stöder förslaget om en nationell

plan för ekonomisk zon. Energimyndigheten anser att en planering

motsvarande översiktsplaneringen skulle kunna hantera både bevarande-

och exploateringsintressen. Världsnaturfonden (WWF) är positiv till en

statlig planering av den ekonomiska zonen.

Skälen för regeringens bedömning: I dag saknas en planering av den

ekonomiska zonen. Flera myndigheter har begränsade ansvarsområden

inom den ekonomiska zonen, men ingen myndighet har ett samlat ansvar.

Det saknas former för avvägningar mellan olika intressen, liksom

underlag för sådana bedömningar. Samtidigt nyttjas den ekonomiska

zonen för skilda verksamheter som ökar i omfattning. Risken för

intressekonflikter och suboptimerad användning av resurserna är stor.

Prop. 2008/09:170

43

Sverige har begränsad jurisdiktion i den ekonomiska zonen och det

regelverk som gäller baseras på rättigheter i enlighet med internationell

lagstiftning och överenskommelser, främst bestämmelserna i FN:s

havsrättskonvention (UNCLOS). Även EG-rättsliga akter är till viss del

tillämpbara i den ekonomiska zonen. De svenska lagar som styr

förehavandena i den ekonomiska zonen är främst lagen (1966:314) om

kontinentalsockeln och lagen (1992:1140) om ekonomisk zon. Även

miljöbalken är tillämplig i vissa delar.

Regeringen anser att en planering av den ekonomiska zonen bör

skapas. Detta kräver en ny lagstiftning. Ekosystemansatsen bör vara den

vägledande principen för planeringen också för detta område. En statlig

myndighet bör ges ansvaret för planeringen av den ekonomiska zonen, en

myndighet som bör agera sektorsneutralt i sin planeringsroll. Regeringen

avser att tillsätta en utredning för att utarbeta den lagstiftning som

behövs. Myndighetens ansvar i förhållande till andra myndigheter ska

ingå i utredningen.

5.1.4

Regionalt samarbete och EU-politik

Regeringens bedömning: Det är angeläget att ländernas samarbete om

havsplanering utökas och att en samverkan åstadkoms vid planerings-

insatser för gemensamma havsområden. Sverige bör ta fortsatta initiativ

till sådant samarbete och bör vara aktivt med att utveckla EU-samarbetet

när det gäller havsplanering.

Havsmiljöutredningens förslag: Utredningen föreslår att Sverige bör

verka för ett ökat samarbete med angränsande länder i fråga om

havsplanering och att en strategi för långsiktigt ökat samråd mellan

länderna bör inrättas på svenskt initiativ. Den föreslår vidare att Sverige

bör arbeta för att havsplaneringen inlemmas i Helcoms arbete.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat har sig i frågan är

positiva till ett ökat samarbete vad gäller planering av havsområdena.

Fiskeriverket och Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att detta

även bör gälla för andra vatten än de som omfattas av Helcom.

Instanserna anser att det är viktigt att Sverige driver frågan om havs-

planering inom EU.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige delar sina havsområden

med flera andra länder och länderna arbetar gemensamt för en förbättrad

havsmiljö. Det är därför enligt regeringens mening både självklart och

nödvändigt att länderna samarbetar vid uppbyggnaden och utvecklingen

av sina planeringssystem för de gemensamma havsområdena och att de

samordnar sina planeringsinsatser, i synnerhet vid angränsande havs-

områden. Angränsande havsområden kan avse både territorialhavet och

den ekonomiska zonen och förutsättningarna för samarbetet kan därför

skilja sig i flera avseenden. För den ekonomiska zonen kan länderna ha

ett gemensamt behov av att klara ut vilken slags planering som är möjlig

och lämplig och hur denna skulle kunna samordnas. För territorialhavet

kan troligen ett mer nära samarbete utvecklas. I vissa angränsande

havsområden sker redan ett visst samarbete, medan det saknas helt i

andra. I egentliga Östersjön och Västerhavet delar Sverige gräns med ett

Prop. 2008/09:170

44

flertal länder i den ekonomiska zonen, medan Finland är enda

angränsande land i Bottenviken, Bottenhavet, Ålands Hav samt

Skärgårdshavet. Förutsättningarna för att utveckla ett nära samarbete

med angränsande länder skiljer sig således åt för Sveriges olika

havsområden.

Sverige deltar i flera avseenden aktivt i uppbyggandet av ett gränsöver-

skridande samarbete om planering av havsområdena. På svenskt initiativ

fattade Nordiska ministerrådet i september 2008 beslut om att inrätta en

arbetsgrupp för gemensamma initiativ för förvaltning och planering av

havsområdena. Inom både Helcom och Vision and Strategies around the

Baltic Sea (VASAB) pågår arbete kring havsplaneringsfrågor. VASAB

är ett samarbete mellan Östersjöländerna om den regionala utvecklings-

planeringen och där pågår f.n. arbete med att ta fram principer för

havsplanering i vilket Sverige deltar.

I sitt meddelande om en integrerad havspolitik för Europeiska unionen

lyfter kommissionen fram tre verktyg som särskilt viktiga för denna

politik: havsövervakning, fysisk planering i kust- och havsområden samt

en heltäckande data- och informationskälla. En integrerad förvaltning av

kustområdena och inrättande av system för planering av Europas

havsområden bidrar enligt kommissionen till att åtgärderna som anges i

EG:s marina direktiv kan fullgöras. Kommissionen har presenterat ett

meddelande om en färdplan för fysisk planering i kust- och havsområden

(KOM(2008) 791) som handlar om att uppnå gemensamma principer för

EU. Genom en seminarieserie om principerna under 2009 avser

kommissionen att främja ett gemensamt ställningstagande till

planeringen av de europeiska haven och detta arbete avslutas under det

svenska ordförandeskapet i EU. I framtagandet av EU:s Strategi för

Östersjöregionen driver Sverige frågan om att utveckla ett långsiktigt

samarbete i Östersjöregionen i frågor om havsplanering

Regeringen anser att Sverige bör fortsätta att delta i och driva på det

internationella samarbetet om havsplanering. Sverige bör därvid verka

för att det utvecklas ett nära samarbete med angränsande länder och att

det skapas effektiva och stabila samarbetsformer och nätverk så att en

mer långsiktig och fast samverkan kan åstadkommas, vilken på sikt kan

utvecklas till en gemensam samordnad havsplanering.

Prop. 2008/09:170

45

5.2

En ändamålsenlig havs- och vattenförvaltning

Regeringens bedömning: För att uppnå en effektiv och ändamålsenlig

havs- och vattenförvaltning finns det behov av en central förvaltnings-

myndighet som bör tilldelas ansvaret för havs- och vattenmiljöfrågor. En

organisationsutredning tillsätts för att komplettera beslutsunderlaget för

den slutliga utformningen av en sådan myndighet med hänsyn till övriga

utredningar på området. Utredningens utgångspunkt ska vara att ett

sammanhållet vattenarbete och en samlad förvaltning av hela den marina

miljön och dess nyttjande ska ske enligt ekosystemansatsen. Lagstiftning

som reglerar myndighetens uppgifter och föreskriftsrätt utarbetas. En

utgångspunkt för regeringen är att ej öka antalet myndigheter.

Havsmiljöutredningens förslag: Utredningen föreslår att Naturvårds-

verket utses som ansvarig myndighet för genomförandet av EU:s marina

direktiv samt den övergripande havsförvaltningen i Sverige. Naturvårds-

verket föreslås också ansvara för att förse den av utredningen föreslagna

havsplaneringsmyndigheten (Boverket) med samlat nationellt planerings-

underlag om det marina landskapet.

Utredningen föreslår därutöver att en översyn av vattenförvaltningens

organisation genomförs snarast och senast när förvaltningsplaner och

åtgärdsprogram tagits fram i en första omgång 2009. Vidare föreslår

utredningen att Naturvårdsverkets ansvar för samordning av vatten-

förvaltningen förtydligas, särskilt i frågor som rör övervakning och

kartläggning. Det är särskilt viktigt att samordna de centrala och

regionala myndigheter som berörs av vattenförvaltningen. I ansvaret

ligger enligt utredningen även att samordna vattenförvaltningen med

förvaltningen av havet.

Enligt Havsmiljöutredningen är en bristande samordning av miljö-

övervakningen av havsmiljön ett problem, särskilt för kommunerna,

länsstyrelserna och vattenmyndigheterna. Utredningen anser även att

viktigare centrala myndigheters ansvar för övervakning och kartläggning

bör förtydligas i instruktionen till respektive myndigheter. Det gäller

särskilt Fiskeriverket och Sveriges meteorologiska och hydrologiska

institut (SMHI). Utredningen bedömer att för att med kraft kunna driva

övervakningen av vatten och kartläggningsarbetet enligt ramdirektivet

för vatten, krävs en enhetlig organisation med tydlig ansvarsfördelning

mellan olika nivåer. Dagens organisation med fem vattenmyndigheter

som delar av länsstyrelsens organisation utan någon formell samordning

ger en otydlig bild utåt och riskerar att skapa ineffektivitet i genom-

förandet.

Remissinstanserna: 25 av de 33 remissinstanser som lämnat

synpunkter på förslaget är generellt positiva till att utse Naturvårdsverket

som ansvarig för marina direktivet. Några instanser upplever dock att

Naturvårdsverket hittills inte kunnat visa upp den helhetssyn som

eftersträvas och anser att resurser och kompetens behöver förstärkas på

Naturvårdsverket. Flera påpekar att ansvarsförhållanden mellan andra

myndigheter och regeringen behöver förtydligas. Naturvårdsverket är

Prop. 2008/09:170

46

berett att bli ansvarig som havsmiljömyndighet, dock inte som havs-

myndighet med ett sektorsövergripande ansvar.

Fiskeriverket, Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Västra Götalands län,

Kommunerna i norra Bohuslän, Vetenskapliga rådet för biologisk

mångfald, WWF samt Västra Götalandsregionen anser emellertid att man

bör överväga att gå längre och utse en havsmyndighet med sektors-

övergripande ansvar och mandat att samlat förvalta hela den marina

miljön och dess nyttjande (vilket även berör även förslagen om havs-

planering i avsnitt 5.1). Exempelvis Fiskeriverket anser att en sådan

myndighet bör ha sin utgångspunkt i det ansvarsområde som EU:s DG

Mare har.

Andra synpunkter som förs fram är att det marina direktivet bör

samordnas med arbetet med ramdirektivet för vatten och att det vore

bättre att utöka vattenmyndigheternas mandat till havsområdena. Det

påpekas att enligt förslaget så kommer länsstyrelserna inte att arbeta med

det marina direktivet och havsmiljöförvaltningen.

Det finns en konsensus bland de 19 instanser som valt att lämna

synpunkter att den nationella samordningen av vattenförvaltningen

behöver förstärkas. Samtliga instanser som lämnat synpunkter, förutom

Naturvårdsverket själv, stöder förslaget att förstärka Naturvårdsverkets

ansvar för samordning av vattenförvaltningen. Naturvårdsverket stöder

emellertid ett förtydligande av verkets ansvar.

Flertalet av instanserna stöder förslaget att göra en översyn vatten-

förvaltningens organisation, men anser att det bör ske senare och inte

tidigare än 2009. Detta eftersom förvaltningen arbetat för kort tid och en

så genomgripande myndighetsförändring tar tid att genomföra.

Naturvårdsverket avstyrker förslaget att se över organisationen men

förordar att modellen utvärderas, men först efter den första förvaltnings-

cykeln.

De flesta av instanserna ifrågasätter tanken att skilja vattenmyndig-

heterna organisatoriskt från länsstyrelserna. Den organisatoriska

samordningen mellan vattenmyndigheter och länsstyrelser anses fylla

stora behov det är viktigt med en samordnad regional miljövård.

Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverket har i dag

ansvar för havsmiljöfrågor och ett uppdrag av regeringen att ansvara för

genomförandet av de myndighetsrelaterade delarna i EU:s marina

direktiv. Sverige saknar dock i dag en myndighetsstruktur som utifrån ett

brett spektrum av frågor kan arbeta kraftfullt och fokuserat med

havsmiljöfrågor och som har förutsättningar att ta ansvar för en effektiv

och ändamålsenlig havs- och vattenförvaltning.

Hanteringen av vattenfrågor i allmänhet sker i dag på ett splittrat sätt

inom och mellan många berörda myndigheter. För ökad effektivitet och

resursutnyttjande finns det behov av ett mer sammanhållet vattenarbete,

präglat av ett vattensystemtänkande på alla nivåer. Den nationella

samordningen behöver stärkas.

Övergödningen är det dominerande havsmiljöproblemet som behöver

lösas, framför allt genom åtgärder på land och i de vattensystem som

rinner av till haven. Kopplingen mellan myndigheters insatser vad gäller

inlandsvatten och hav behöver stärkas.

Vatten är ett rörligt medium där ämnen snabbt transporteras nedströms

och levande organismer rör sig både upp- och nedströms i vatten-

Prop. 2008/09:170

47

systemen. Förvaltning av vatten med dess innehåll bör därför ske

sammanhängande.

Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns behov av en

central förvaltningsmyndighet som bör tilldelas ansvaret för havs- och

vattenmiljöfrågor. Regeringens målsättning med en sådan myndighet är

att etablera en effektiv och samlad svensk havsmiljö- och vatten-

förvaltning som skapar ett hållbart och optimalt nyttjande av natur-

resurserna och tjänar till att bevara och vid behov förbättra miljö-

tillståndet i alla våra vattenmiljöer. I centrum står bl.a. ett samlat

genomförande av EU:s marina direktiv, ramdirektivet för vatten, målen

enligt Helcoms aktionsplan för Östersjön, de svenska miljökvalitets-

målen Hav i balans samt levande skärgård, Ingen övergödning, Giftfri

miljö, Ett rikt växt- och djurliv samt Levande sjöar och vattendrag.

Särskilt viktigt är att säkerställa att förvaltningen av vatten i landmiljöer,

kust och hav präglas av en helhetssyn och av ekosystemansatsen och

därigenom möjliggör avvägningar för ett optimalt nyttjande av vatten i

landmiljöer, kust och hav.

En organisationsutredning tillsätts för att komplettera beslutsunderlaget

för den slutliga utformningen av en sådan myndighet med hänsyn till

övriga utredningar på området. Utredningens utgångspunkt ska vara att

ett sammanhållet vattenarbete och en samlad förvaltning av hela den

marina miljön och dess nyttjande ska ske enligt ekosystemansatsen.

Lagstiftning som reglerar myndighetens uppgifter och föreskriftsrätt

utarbetas. En utgångspunkt för regeringen är att ej öka antalet myndig-

heter.

För närvarande bereds betänkandet av Utredningen om Naturvårds-

verket (SOU 2008:62, Myndighet för miljön – en granskning av

Naturvårdsverket) som föreslår en översyn av hela myndighets-

organisationen av det nationella miljöarbetet. Under hösten 2009

kommer utredningen om Översyn av miljömålssystemet (Dir 2008:95)

att redovisa sitt betänkande. En annan utredning som f.n. bereds är

Utredningen om myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan (Dir

2007:166). Utredningen redovisade sitt uppdrag den 5 februari 2009, där

den bl.a. la fram ett förslag om en ny myndighet som ersättning för

Fiskeriverket: Myndigheten för havsresurser och fiske, som ska främja

en hållbar förvaltning av havsresurserna och fisket. Utredaren utvecklar i

sitt förslag främst de delar som rör fiskeripolitik och vattenbruk, men

även havsmiljöövervakningen tas upp. Fiskeriverket har i dag en

utvecklad och viktig kompetens inom områden som vattenekologi,

fiskekologi, miljövård i vatten och juridik. En betydande del av

Fiskeriverket utgörs av forsknings- och undersökningsverksamhet främst

för den egna verksamheten men också för bl.a. Naturvårdsverkets del.

Det finns en rad starka kopplingar mellan fiskeförvaltning, fiskevård,

vattenvård och havsmiljöarbete.

Regeringens bedömning i fråga om planering av det öppna havet

behandlas i avsnitt 5.1.

Prop. 2008/09:170

48

5.2.1

En gemensam marin områdesförvaltning i Skagerrak och

Kattegatt

En ekosystembaserad marin områdesförvaltning är ett viktigt instrument

vid fördelning av resurser och planering för framtida nyttjande av våra

havsområden, i syfte att uppnå en långsiktigt hållbar förvaltning av

havsmiljön. Den marina områdesförvaltningen lyfts fram som ett av de

centrala verktygen i EG:s marina direktiv och är ett nödvändigt

instrument för att flera länder tillsammans ska kunna förvalta ett

gemensamt havsområde.

Norge har som första land i Europa påbörjat ett arbete som syftar till att

bedriva en ekosystembaserad förvaltning i havsområdena Barents Hav,

Norska havet och Nordsjön. Samarbete har inletts mellan myndigheter

och forskningsinstitutioner i Norge och Sverige för att dra nytta av de

norska erfarenheterna och lägga grunden för en gemensam ekosystem-

baserad områdesförvaltning i Skagerrak.

Naturvårdsverket har under 2008 gett stöd till Länsstyrelsen i Västra

Götaland för att ta fram en ansökan till Interreg gemensamt med Norge

och Danmark. I denna ansökan ingår även Kattegatt. Projektets idé är att

utveckla förutsättningar för en, i relevanta delar, gemensam integrerad

havsförvaltning, i linje med vad det marina direktivet kräver. Dessutom

ingår förvaltning av kustnära områden med utgångspunkt i de erfaren-

heter och den kunskap som byggts upp inom projektet Forum Skagerrak.

Arbetet bedöms bl.a. kunna bidra med viktig kunskap till arbetet med att

planera de svenska havsområdena (avsnitt 5.1). Regeringen bedömer att

samarbetet bör prioriteras och intensifieras.

Prop. 2008/09:170

49

6

Delaktighet på alla nivåer

Regeringens bedömning: Det finns behov av att i ökad utsträckning

engagera samhället i stort i det framtida arbetet med havspolitiken.

Skälen för regeringens bedömning: Användningen av haven påver-

kar många näringar, aktörer och individer. För att nå framgång i

förvaltningen av haven är det av stor vikt att de berörda är involverade

och görs delaktiga i förvaltningen och de beslut som fattas. Ett aktivt

deltagande i en integrerad nationell, regional eller lokal politik för

havsfrågor är en förutsättning för att kunna förverkliga de ambitioner

regeringen har inom området. Inriktningen för havspolitiken berör inte

bara regeringen, myndigheter, regioner och kommuner utan alla aktörer,

som har ett särskilt intresse i havsfrågor. Många aktörer är i dag redan

engagerade i arbetet med havspolitiken för EU och medlemsstaterna

uppmanas av Europeiska kommissionen att i utvecklingen av nationella

integrerade havsstrategier överväga hur olika intressenter kan involveras

i beslutsfattandet i havsfrågor. Medlemsstaterna rekommenderas att

säkerställa en öppen och tydlig process för beslutsfattande.

För svenskt vidkommande innebär detta att det finns behov av att

utveckla formerna för delaktighet i frågor som rör havet. En sådan

utveckling bidrar till ökad demokrati. I detta arbete måste företag,

industrier och verksamheter som är beroende av havet för sin ekono-

miska verksamhet, arbetsmarknadens parter, organisationer samt

forskningsorganisationer involveras. Ett exempel på delaktighet är de

regionala rådgivande nämnderna på fiskets område som inrättades 2004.

Genom dessa rådgivande nämnder finns nu möjlighet för forskare,

fiskare och miljöorganisationer att gemensamt arbeta för att uppnå

hållbart fiske på områden som är av intresse för ett regionalt havsområde.

6.1

Dialog med aktörer

Regeringens bedömning: Ett brett engagemang inom olika sektorer

ökar förutsättningarna för de marina näringarna att utvecklas samtidigt

som ekosystemen bevaras och restaureras. Berörda intressenter bör

därför i ökad utsträckning involveras och göras delaktiga i arbetet med

havspolitiken. Initiativ bör tas till en utökad dialog mellan statsmakter

och olika bransch- och intresseorganisationer.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det är

angeläget att berörda intressenter i ökad utsträckning involveras och

göras delaktiga i arbetet med havspolitiken. Ett stort antal människor är

berörda av verksamheter med koppling till havet. Enbart i sjöfarts-

klustret, inklusive den verksamhet som finns i land, arbetar i dag drygt

Prop. 2008/09:170

50

200 000 människor. Klustret består av ett stort antal större och mindre

företag, både sådana som bedriver sjöfart, utvecklar maritim teknik och

de som på annat sätt bidrar till dessa näringar med produkter eller tjänster

finns i klustret. Regeringen avser att ta initiativ till en utvecklad dialog

mellan andra länder och olika företrädare för bransch- och intresse-

organisationer inom det havspolitiska området. Avsikten är att dels stärka

de olika sektorernas konkurrenskraft genom bl.a. regelförenklande

åtgärder, dels främja ett utökat utbyte mellan branscherna och staten bl.a.

om den internationella regelutvecklingen på området.

Initiativet utgör en del av regeringens arbete med att utveckla

strukturer för dialog med olika intressenter i syfte att skapa bättre

förutsättningar för näringarna samt att få ett ökat genomslag för det

havspolitiska arbetet.

6.2

Kommunikation och dialog för en bättre havsmiljö

Regeringens bedömning: Kommunikation och dialog om havsmiljön

bör initieras i syfte att skapa ett brett engagemang inom såväl berörda

sektorer som hos allmänheten. Detta förväntas på sikt leda till konkreta

förbättringar i havsmiljön.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. Regeringen bedömer att även befintliga

framgångsrika insatser för kommunikation och dialog behöver lyftas

fram och fortsätta.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig

stöder förslaget. Naturvårdsverket är dock tveksamt med hänvisning till

att det redan finns medel för ändamålet och efterlyser i stället en

kartläggning och bättre samordning av nuvarande möjligheter att starta

medborgarorienterade projekt.

Skälen för regeringens bedömning

Det finns i dag ett stort intresse för och engagemang i både havsmiljö-

frågor och utvecklingen av kust- och skärgårdsområdena hos olika

aktörer såväl som hos allmänheten. Medvetenheten om miljöproblemen i

havsmiljön är väl spritt inom olika grupper. Det är således inte insatser

för att höja medvetenheten som behövs i första hand.

Kommunikation och dialog till stöd för beslut

För att åstadkomma en långsiktigt hållbar förvaltning av havsmiljön

samtidigt som kustområdena ges möjlighet att utvecklas krävs ett brett

stöd i samhället. I vissa fall kan det finnas behov av att genomföra

åtgärder som leder till krav på förändringar och därigenom ändrade

förutsättningar för näringar eller företag. Det kan även leda till ökade

kostnader hos vissa grupper samt indirekta krav på ändrat beteende eller

livsstil.

Prop. 2008/09:170

51

För att lyckas med nödvändiga åtgärder krävs i många fall att

förankrade och gemensamma mål eller visioner finns. Detta kan inte

uppnås genom enbart enkelriktad information. Dialog- och samverkans-

processer ger delaktighet, förståelse för och därigenom ökad acceptans

för beslutsfattandet. Det kan även bidra till gemensamma problem-

formuleringar och mål, vilket kan underlätta det fortsatta arbetet.

Ett exempel på dialog och samverkansprocesser är det pilotprojekt som

sedan 2004 har bedrivits på fiskets område och som syftar till att

utveckla en lokal eller regional samförvaltning av fisket. Fiskeriverket

redovisade 2007 erfarenheter som grundar sig på främst sex lokala och

regionala projekt på Gotland, Kustlandet, Halland, Norra Bohuslän,

Ume- och Vindelälven samt Vättern. Erfarenheterna har varit berikande

för såväl den centrala som den lokala nivån. Inom ramen för den

utredning om en ny fiskelagstiftning, som ska avrapportera sitt arbete den

15 juni 2009, utreds dels hur stort inflytande som kan eller bör ges till ett

samförvaltningsorgan för att uppnå syftet och dels hur målsättningen ett

ökat deltagande och brukaransvar ska uppnås. Samråd och sam-

förvaltning är ansatser som också har lyfts fram på europeisk nivå och

har bl. a. förverkligats genom att de rådgivande nämnderna på fiskets

område (Regional Advisory Council, RAC) har bildats.

Kommunikation och forskning

Forskning ger viktig bakgrundinformation för kommunikation. Forskning

bedrivs dock ofta isolerat från övriga i samhället. Förutsättningarna för

att resultaten ska bli användbara i förvaltningsarbetet ökar om olika

aktörers perspektiv och kunskap tillvaratas när frågeställningarna

formuleras och om en kontinuerlig dialog med berörda aktörer sker under

hela forskningsprocessen. Genom att följa genomförandeprocessen kan

ny kunskap föras in och justeringar ske löpande. För att stärka aktörers

delaktighet i forskningsprocesser och forskares delaktighet i genom-

förandefasen behövs stödjande strukturer i form av t.ex. organiserade

verksamheter och finansiella resurser, samt processledare och

kommunikatörer.

En bred kommunikation och dialog

Samverkansprocesser uppstår ibland spontant när en grupp gemensamt

uppmärksammar ett problem och tillsammans arbetar för att hitta en

lösning. Som exempel kan nämnas arbetet med restaurering av sjöar och

havsvikar. Det krävs dock en mer systematisk satsning som ökar

förutsättningarna för dialog- och samverkansprocesser.

Vattenmyndigheterna arbetar på detta sätt i dag genom landets

nystartade lokala och regionala vattenråd. Råden med sin lokala

förankring är ett bra forum för att sprida engagemang och kunnande på

det lokala planet.

Ett annat bra exempel som bör utvecklas är det landsbygdsnätverk som

har skapats för att samla nationella aktörer med syfte att genomföra

landsbygdsprogrammet på ett effektivt sätt och för att vara kontaktpunkt

för nätverket mellan s.k. Leadergrupper. Landsbygdsnätverket, där

Prop. 2008/09:170

52

närmare 100 nationella aktörer ingår har till uppgift att öka erfarenhets-

utbytet mellan forskare sinsemellan och mellan forskare och praktiker för

att stärka utvecklingen på landsbygden. Ett vetenskapligt råd för

landsbygdsutveckling har nyligen bildats tillsammans med Formas.

Leadermetoden är en arbetsform för att skapa nya samarbetskulturer och

nya forum där människor som kanske aldrig annars skulle ha träffats

möts för att diskutera gemensamma frågeställningar och utvecklings-

möjligheter inom ett avgränsat geografiskt område. För varje Leader-

område finns ett bildat partnerskap i form av en lokal utvecklingsgrupp,

en s.k. LAG (Local Action Group). I partnerskapet finns representanter

för offentlig, privat och ideell sektor. Då stora delar av kustområdena

också är landsbygdsområden och flera av Leadergrupperna är kustnära

eller omfattar delar av den svenska kuststräckan, kan dessa grupper vara

en viktig utgångspunkt för att stärka kommunikationen mellan olika

aktörer lokalt, regionalt, nationellt och internationellt om frågeställningar

kopplade till havsmiljön och kustområdets utvecklingsmöjligheter. Inom

ramen för fiskeprogrammet finns också möjlighet att bilda grupper

utifrån Leadermodellen. Dessa kallas fiskeområdesgrupper, s.k. FOG,

och ska företrädesvis inriktas på områden med låg folktäthet eller

områden där fisket är på tillbakagång eller små fiskesamhällen, både vid

kusten och i inlandet. Majoriteten av dessa områden kommer att ligga vid

kusten och i vissa fall samordnas med befintliga LAG. Genom detta finns

möjligheter att samarbetet och kommunikationen även kan inkludera

viktiga åtgärder inom fiskeripolitiken.

Regeringens nya bidrag till lokala vattenvårdsatsningar (avsnitt 13.4.1)

bör öka möjligheten till ökad delaktighet och dialog i åtgärdsarbetet.

6.3

Miljökluster och småföretagsnätverk

Regeringens bedömning: Det finns ett betydande intresse hos inte minst

de små och medelstora företagen att öka sin synlighet och stärka sin

internationella konkurrenskraft genom ökad samverkan i gemensamma

nätverk och kluster. Det gäller inte minst på miljöområdet med särskild

inriktning mot havsmiljön där liknande intressen även finns bland

berörda aktörer i andra östersjöstater. Ett svenskt initiativ bedöms kunna

få spridning och stimulera till bildandet av nya samverkande

småföretagsnätverk och kluster i hela Östersjöregionen.

Skälen för regeringens bedömning: I det regionala Östersjö-

perspektivet anses Sverige ligga jämförelsevis långt framme när det

gäller uppbyggnad och samverkan i kluster och småföretagsnätverk.

Bland myndigheterna har framförallt Vinnova bedrivit ett långsiktigt och

nydanande metodutvecklingsarbete på dessa områden, varav exempelvis

Visanu- och Vinnväxt-programmen utgör två nationella och EU-

programmet BSR-Innonet ett internationellt exempel. Resultaten har

visat på framgång och rönt internationell uppmärksamhet. Även

småföretag har tagit egna initiativ till bildande av nätverk. Resultaten

visar att majoriteten av de deltagande företagen anser att de snabbt

Prop. 2008/09:170

53

uppnår flera nya fördelar inom nätverket, bl.a. vad avser synlighet,

innovationsförmåga och marknadsutveckling.

Det märks ett ökande intresse hos både myndigheter och företag i

andra östersjöstater att ta del av svenska erfarenheter. Likaså finns ett

ökande intresse hos svenska företag, inte minst de små och medelstora

företagen, att öka sin synlighet och vidga det kommersiella utvecklings-

samarbetet i Östersjöregionen genom ökad samverkan i gemensamma

nätverk och kluster. Det gäller inte minst på miljöområdet med särskild

inriktning mot havsmiljön där liknande intressen även finns bland

berörda aktörer i andra östersjöstater. Initiativ för att med fortsatt

metodutveckling stimulera och synliggöra nya klusterbildningar och nya

småföretagsnätverk bedöms kunna leda till efterföljd i andra länder och, i

förlängningen, erbjuda möjligheten att koppla samman sådana nätverk i

hela Östersjöregionen.

Regeringen avser därför att ge Vinnova i uppdrag att leda ett tvåårigt

pilotprojekt avseende miljökluster. Även om pilotprojektets fokus bör

ligga på havsmiljörelaterade insatser, så bedöms projektets generella

erfarenheter kunna användas av andra myndigheter och andra företag.

Utöver den specifika betydelse pilotprojektet bedöms kunna få på

miljöområdet bör det dessutom kunna få generell tillväxtbetydelse för

småföretags- och klusterutvecklingen i en samlad EU-strategi för

Östersjöregionen.

6.4

Konsumtionsmönstrens och konsumentsektorns roll

I Sverige orsakas ungefär hälften av alla skadliga utsläpp till luft och

vatten av hushållen genom miljöpåverkan från resor, livsmedel och

boende. Vilka varor vi konsumerar har också betydelse liksom hur vi

hanterar vårt avfall. Diffusa utsläpp av kemikalier från byggnadsmaterial,

elektronik och andra varor är ett växande problem. Åtgärder som

förändrar människors konsumtion, t.ex. vad som konsumeras, hur

mycket, var och hur det produceras och hur det hanteras som avfall

innebär också förändrad miljöpåverkan. Genom att minska negativ

miljöpåverkan från konsumtion bidrar vi till att nå de flesta av

miljökvalitetsmålen. För att detta ska vara möjligt fordras goda

förutsättningar för konsumenter att agera hållbart och incitament för att

göra hållbara val. Dessa kan bl.a. utgöras av information till konsumen-

terna men också av ekonomiska styrmedel samt en god samhälls-

planering som tillhandahåller effektiv infrastruktur.

Konsumenternas efterfrågan har stor betydelse för hur väl marknaderna

fungerar. Konsumentpolitiken utgör därför en viktig del i regeringens

politik för att skapa förutsättningar för väl fungerande marknader som

bidrar till en hållbar utveckling och en hållbar konsumtion. Lättillgänglig

och tillförlitlig information i form av miljömärkning kan vara ett

kostnadseffektivt styrmedel, som möjliggör aktiva och medvetna val.

Miljömärkningen, som är ett frivilligt åtagande för branschen, syftar till

att uppmuntra och underlätta för konsumenter att välja mer miljö-

anpassade produkter och att stimulera företag att utveckla miljöanpassade

varor och tjänster. I Sverige finns flera väl etablerade och kända

märkningar som underlättar för konsumenter som vill bidra till en bättre

Prop. 2008/09:170

54

havsmiljö såsom KRAV- och MSC-märkt fisk, yrkesfiskets och

fiskhandelns märkning Närfiskat och Svanen- eller Bra miljövalmärkta

hushållskemikalier. Svanenmärkta båtvårdsprodukter är ytterligare ett

exempel. Även EU:s miljömärke Blomman har kriterier för bl.a.

hushållskemikalier. Medan de miljömärkta hushållskemikalierna finns på

marknaden sedan länge har den miljömärkta fisken fortfarande begränsad

omfattning. Det är av vikt att konsumenterna har tillgång till relevant

information vid köptillfället. Det är också angeläget att branschen på ett

ansvarsfullt sätt verkar för fungerande märkningssystem. Konsumenter-

nas efterfrågan av bättre information påskyndar utvecklingen av ett större

utbud av miljömärkt fisk. Livsmedelsverket arbetar med att ta fram

miljöanpassade kostråd bl.a. för fisk, med syftet att hjälpa konsumenter

att hitta de uthålliga alternativen. En ytterligare åtgärd, som kommer att

förbättra informationen till konsumenterna, är att Europeiska

kommissionen under våren 2009 avser att presentera ett meddelande om

riktlinjer för miljömärkning av vildfångad fisk. Miljömärkning är ett

viktigt verktyg för att underlätta för konsumenter att välja miljö-

anpassade alternativ. Det är därför en angelägen uppgift att öka

kunskapen om miljömärkning och dess effekter och att stimulera företag

att öka utbudet av miljömärkta produkter.

Prop. 2008/09:170

55

7

Sjöövervakning

Både i Sverige och internationellt har system för sjöövervakning

traditionellt utvecklats sektorsvis. Inom respektive sektor finns ofta en

relativt god bild av sjöläget. Exempelvis är samtliga handelsfartyg över

300 bruttoton utrustade med Automatic Identification System (AIS).

Flera myndigheter har också till uppgift att bedriva olika typer av

sjöövervakning inom ramen för sina befintliga uppdrag.

Nationellt har Kustbevakningen uppgiften att samordna civila behov av

sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation till berörda

myndigheter. Uppdraget består i att samla in, sammanställa, bearbeta och

tillhandahålla sjöinformation från följande myndigheter som arbetar med

sjöfart, fiske och miljö: Fiskeriverket, Försvarsmakten, Naturvårdsverket,

Polisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Sveriges

Geologiska Undersökning, Sjöfartsverket, SMHI, Tullverket samt

Transportstyrelsen som bildades den 1 januari 2009. Den samlade

informationen ska därefter erbjudas till användarna inom myndigheterna,

inklusive Kustbevakningen, som genom detta får tillgång till en bredare

information. Under 2009 väntas Kustbevakningens sjöinformations-

system Sjöbasis bli operativt. Systemet har potential att byggas ut så att

det inkluderar flera stater.

Försvarsmakten driver tillsammans med den finska försvarsmakten ett

samarbete för utbyte av sjölägesinformation, kallat SUCFIS (Sea

Surveillance Co-operation Finland Sweden). Genom dataöverföring får

myndigheterna tillgång till en del av motpartens radarinformation, vilket

förbättrar och effektiviserar sjöövervakningen. Flera länder i regionen

har inbjudits att delta i samarbetet, som i dess utvidgade form kommer att

gå under benämningen SUCBAS (Sea Surveillance Co-operation Baltic

Sea). Syftet med utvidgningen är att utveckla samarbetet ytterligare för

att på så sätt få ett bättre sjöläge i hela Östersjöregionen. Information från

SUCFIS kommer att kunna tillgodogöras i Sjöbasis.

Inom ramen för arbetet med EU:s gemensamma havspolitik, pågår ett

arbete med att samordna resurser och projekt inom sjöövervaknings-

området och underlätta informationsutbytet mellan olika länder. Sverige

har i detta sammanhang förespråkat att utvecklingen av det europeiska

samarbetet i första hand bör utgå från befintliga system och samarbets-

projekt.

Utvecklingen inom sjöfartsområdet har främst drivits av en strävan

efter att öka säkerheten inom sjöfarten. AIS, som i dag är ett globalt

övervakningssystem, tillkom bl.a. efter ett svenskt initiativ inom IMO.

Utöver AIS-systemet är även sjöövervakningssystemet Long Range

Identification and Tracking of Ships (LRIT) obligatoriskt för flertalet

fartyg inom handelssjöfarten. För att EU-staterna ska få tillgång till

informationen måste dock den europeiska datacentralen tas i drift. Även

andra system som t.ex. Vessel Traffic Service (VTS) kan vara av

betydelse för sjösäkerheten i ett område. VTS:er inrättas endast i

områden som ingår i ett lands territorialhav. En VTS arbetar främst

Prop. 2008/09:170

56

genom att lämna information som har betydelse för säkerheten vid

förande av fartyg.

Utöver system för positionsbestämning av fartyg har det under senare

år utvecklats system för att hantera anmälningar från fartyg, information

om last så som farligt gods, etc. Inom EU har bl.a. Safe Sea Net (SSN)

utvecklats. SSN regleras genom det s.k. övervakningsdirektivet

(2002/59/EG). Syftet med systemet är att skapa förutsättningar för utbyte

av uppgifter i enlighet med direktivet, bl.a. omfattas uppgifter om fartygs

last och destination. Systemet ska tas full drift under 2009 och omfattar

samtliga EU-medlemsstater, samt Island och Norge. Genom systemet fås

bl.a. information om fartyg från de nationella anmälningssystemen. I

Sverige benämns systemet FRS (FartygsRapporteringsSystemet).

Hamnar har tillgång till inrapporterad information.

Även inom fiskeområdet finns system för övervakning. Vessel

Monitoring System (VMS) är ett satellitbaserat övervakningssystem som

ursprungligen infördes för att kunna kontrollera uppgifterna om

fångstområde i fiskeloggböckerna och på så vis kunna garantera att

fångsten avräknas från rätt kvot. Positionsrapporterna används i dag även

för att övervaka fartygsaktiviteter i områden som har olika former av

fiskeförbud och restriktioner. Vidare används VMS som planerings-

underlag för Kustbevakningens och Fiskeriverkets övervakning,

inspektioner och kontroller till sjöss och vid landning.

Alla fiskefartyg över 15 meter omfattas i dag av kravet på VMS. I dag

finns VMS-utrustning installerad på 196 svenska fartyg. Fiskeriverket

övervakar dessutom med hjälp av VMS ett hundratal utländska

fiskefartyg när de befinner sig i svensk ekonomisk zon.

I enlighet med Europeiska rådets uppmaning från december 2006

(KOM (2008) 68 slutlig), föreslår kommissionen inrättandet av ett

europeiskt gränsövervakningssystem (EUROSUR). Uppbyggnaden ska

ske i tre faser och är i sin linda, men omfattar i den tredje fasen skapandet

av en gemensam övervakningsmiljö för EU:s havsområden. Detta

inkluderar utvecklingen av ett nätverk av gränsövervakningssystem som

täcker Medelhavet, Östersjön, Nordsjön, Kanarieöarna och Svarta havet,

åtföljt av ett nätverk för hela havsområdet inom EU. Avsikten är att

systemet utöver gränskontroll även på sikt ska användas för sjöfarts-

säkerhets-, miljöskydds-, fiskekontrolls- och brottsbekämpningsändamål.

7.1

Fortsatt utveckling av sjöövervakning

Regeringens bedömning: Systemen för sjöövervakning bör fortsatt

utvecklas och integreras i syfte att få till stånd en effektivare

övervakning.

Sjöövervakning bör i ökad utsträckning användas för att underlätta för

maritima näringar, t.ex. för att förenkla anmälningsrutiner för sjöfarten

och minska de administrativa kostnaderna.

Skälen för regeringens bedömning: Sammantaget ger systemen för

sjöövervakning en relativt god bild över vad som sker i våra havs-

områden. Det finns dock vissa brister, framförallt vad avser målinriktad

Prop. 2008/09:170

57

behandling och distribution av sjöinformation, samt förmågan att

upptäcka och följa mindre båtar och fartyg.

Vid utvecklingen av nya system är det viktigt att bygga på de

landvinningar som har gjorts inom olika sektorer, nationellt, regionalt

och internationellt. Sverige bör därför vara drivande i arbetet med att

tillse att befintliga system utnyttjas mer. I dessa sammanhang är det av

stor betydelse att det tillskapas rättsliga möjligheter att utnyttja befintliga

system på ett sätt så att det undviks att samma information samlas in flera

gånger, då det uppstår ökade kostnader och onödiga administrativa

pålagor. Vidare bör de rättsliga förutsättningarna för gränsöverskridande

samverkan inom sjöövervakningsområdet beaktas.

I och med att systemen i stor utsträckning har utvecklats sektorsvis

finns en förenklingspotential. Ett bättre nyttjande av övervaknings- och

anmälningssystem bör kunna skapa bättre förutsättningar för en mer

effektiv övervakning förenklingar för sjöfarten. Ett exempel på detta är

förslaget om ett havsområde utan hinder inom EU som bl.a. syftar till att

underlätta förfarandena vid tull- och gränskontroll för handelssjöfarten.

Regeringen har gett Kustbevakningen ansvaret för att samordna de

civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation, samt att förmedla

denna information till berörda myndigheter. Detta kommer, när systemet

tas i drift, vilket beräknas ske under 2009, att innebära att använd-

barheten ökar och en effektivisering sker av myndigheternas arbete när

all information samlas i ett system.

Regeringen anser i detta sammanhang att det är mycket angeläget att

vid utvecklingen av nya system inkludera arbetet med att underlätta för

sjöfartsnäringen. Sjöfartsverket, Tullverket och Kustbevakningen bör

därför prioritera sitt arbete med att skapa ett gemensamt anmälnings-

system (singel window) för fartyg på väg till eller från svensk hamn.

Etableringen av ett sådant system skulle underlätta och förenkla

informationsspridningen mellan myndigheterna och framförallt skapa en

anmälningspunkt för sjöfarten. I arbetet bör myndigheterna beakta det

pågående arbetet inom EU med olika elektroniska anmälnings-,

rapporterings- och övervakningssystem (se även 10.4).

7.2

Utvecklad sjötrafikövervakning

Regeringens bedömning: Det befintliga systemet för sjötrafik-

övervakning bör fortsatt utvecklas.

Skälen för regeringens bedömning: Sjötrafiken i Östersjöområdet

övervakas dagligen av ett antal system. Särskilt betydelsefullt för

sjösäkerheten inom handelssjöfarten är AIS (Automatic Identification

System). Systemet omfattar ombordutrustning, som automatiskt och

kontinuerligt via VHF-radiokanaler (Very High Frequency) sänder

information om fartygets identitet, position, kurs, fart, riktning m.m. Alla

fartyg inom VHF-räckvidd kan ta emot informationen via sin egen AIS-

utrustning. Informationen tas också emot på land genom Sjöfartsverkets

nät av AIS-basstationer. AIS-systemet ger en mer omfattande

information om fartygens positioner etc. än radar eftersom det täcker all

Prop. 2008/09:170

58

vattenyta inom VHF-räckhåll, dvs. även fartyg som befinner sig i

radarskugga. Syftet är att förbättra sjösäkerheten, miljön och förutsätt-

ningarna för att genomföra sjöräddningsaktioner. Alla Östersjöstater har

AIS-basstationer. Information från dessa samlas i ett gemensamt system

så att varje lands myndigheter har en komplett bild av sjötrafiken i

Östersjön i nästan realtid.

Sjöfarten vissa svenska farleder kontrolleras genom VTS-centraler.

Regeringen gör bedömer att det är angeläget att fortsätta utvecklingen av

system till stöd för sjötrafikövervakning i syfte att dels effektivisera, dels

förbättra sjötrafikövervakningen och öka säkerheten till sjöss. En

förbättrad sjötrafikövervakning bidrar till att minska risken för olyckor,

särskilt i trånga passager och tätt trafikerade områden. Ett effektivt

system för sjötrafikövervakning bidrar också till mer effektiva

räddningsinsatser för den händelse att en olycka inträffar. Särskilt

angeläget är att stödja utvecklingen av ny teknik bl.a. olika beslutsstöds-

system.

I syfte att öka sjösäkerheten och miljöskyddet i Öresund ingick de

svenska och den danska regeringen i maj 2007 ett avtal om att inrätta och

driva en VTS i Malmö. Det handlar om ett pilotprojekt, som ska pågå i

minst tolv månader och sedan utvärderas av de båda staterna. Regeringen

avser därför ge Transportstyrelsen i uppdrag att i samråd med

Sjöfartsverket se över om det finns ett gemensamt behov av och

förutsättningar för Danmark och Sverige att inrätta en permanent

sjötrafiktjänst för Öresund.

7.3

Kustbevakningens befogenheter

Kustbevakningens nuvarande befogenhetsreglering är utspridd i ett flertal

lagar vilket försvårar tillämpningen. Till exempel varierar rätten att

ingripa mot brott beroende på vilket brott som ingripandet avser. Den

inkonsekventa och otydliga lagstiftningen är inte bara till nackdel i

utövandet av myndighetens egen verksamhet och i samverkan med andra

myndigheter, utan även för medborgarna. I betänkandet Kust-

bevakningens rättsliga befogenheter (SOU 2008:55), föreslås en helt ny

Kustbevakningslag med samlad och enhetlig reglering av Kust-

bevakningens och en kustbevakningstjänstemans befogenheter inom

områdena brottbekämpning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn.

Regeringen avser att återkomma i frågan.

Prop. 2008/09:170

59

8

Kunskap till stöd för förvaltningen

8.1

Forskning och utveckling inom sjöfartssektorn

Regeringens bedömning: Forskning och utveckling är nödvändig för att

öka den svenska sjöfartens attraktionskraft, främja kvalitetssjöfart och

möta morgondagens utmaningar.

Det bör finnas ett tydligt statligt ansvar för sjöfartsforskningen.

Skälen för regeringens bedömning: För att Sverige ska kunna

bibehålla och utveckla sin position inom sjöfartsområdet finns ett behov

av att stödja satsningar inom forskning och utveckling på sjöfartens

område. Forskning och utveckling har också en avgörande betydelse för

utvecklingen av konkurrenskraftiga maritima kluster. Åtgärder behöver

därför vidtas för att lyfta fram och stödja den spetskompetens som finns i

Sverige.

Sverige har ett gott forskningsklimat med ett omfattande samarbete

mellan näring, universitet och högskolor samt offentlig sektor vilket

medför att det finns goda förutsättningar att främja forskning och

utveckling samt innovationer. Sjöfartsrelaterad forskning finansieras bl.a.

av Verket för innovationssystem (Vinnova), Sjöfartsverket, Stiftelsen för

Strategisk Forskning, Stiftelsen Sveriges Sjömanshus, Energi-

myndigheten och Försvarets materielverk.

Samarbetet mellan stat, näringsliv och forskningsinstitutioner har stor

betydelse och sjöfartsnäringen har en viktig roll att fylla i stödet av

forskning och utveckling. Sveriges Redareförenings, Göteborgs

universitets och Chalmers tekniska högskolas satsning på kompetens-

centrumet Lighthouse är ett positivt exempel på initiativ från närings-

livet. Det är ett centrum för nordisk sjöfartskompetens som bedriver

tvärvetenskaplig forskning som omfattar både traditionell teknisk

forskning och ekonomi, juridik, samhälls- och beteendevetenskap. Det

skapar en miljö för innovationer och kreativa idéer som dessutom

kommer både utbildningsinstitutionerna och näringslivet till godo.

Vinnova kommer under 2008–2019 att bidra med 7 miljoner kronor per

år till Lighthouse för satsningar på sjöfart. Sjöfartsverket är i samarbete

med Transportstyrelsen engagerat i sjöfartsforskningen genom bl.a. olika

EU-projekt, teknikplattformen WATERBORNE och ERA-Netsamarbetet

MARTEC.

Regeringen ser ett behov av att Transportstyrelsen, Sjöfartsverket,

Vinnova och berörda forskningsinstitutioner aktivt medverkar i nätverk

för både nationell och internationell forskning inom framför allt miljö-

och säkerhetsområdet samt identifierar forskningsbehov inom sina

respektive ansvarsområden och sprider information om dessa till

forskningsinstitutioner. De ansvariga myndigheterna behöver vidare ta

initiativ till nya forskningsprojekt, medverka till att dessa kan

Prop. 2008/09:170

60

genomföras, informera om gällande regler på området samt ta aktiv del

av forskningsresultat.

I dag har ingen svensk myndighet ett uttalat ansvar för finansiering av

forskning inom sjöfartsområdet. Regeringen anser att ett klargörande av

ansvaret för sjöfartsforskningen behövs. Trafikverksutredningen har i sitt

delbetänkande Tydligt uppdrag – istället för sektorsansvar (SOU

2008:128), som redovisades i december 2008, pekat på detta faktum.

8.2

Strategiska satsningar inom forskning och utveckling

för en bättre havsmiljö

Regeringen presenterade hösten 2008 den forskningspolitiska

propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50).

Däri föreslås förstärkningar av forskningen för perioden 2009–2012 som

bl.a. omfattar en strategisk satsning på havsmiljöforskning. Anslagen för

havsmiljöforskning till universitet och högskolor kommer att öka med

totalt 40 miljoner kronor åren 2009–2012, vilket är i enlighet med

havsmiljöutredningens förslag.

Forskningen om havsmiljön finansierad med offentliga medel uppgår

enligt Havsmiljöutredningen under perioden 2002–2006 till ca 135

miljoner kronor per år varav Forskningsrådet för miljö, areella näringar

och samhällsbyggande (Formas), Stiftelsen för miljöstrategisk forskning

(Mistra) och Vetenskapsrådet står för vardera omkring 25 procent. Inom

de offentliga medlen finansieras forskning inom universitet och

högskolor. Till detta kommer också forskning vid myndigheter som t.ex.

Fiskeriverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

(SMHI), Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Totalförsvarets

forskningsinstitut (FOI). Forskning om vattenbruk bedrivs uteslutande

vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU).

Mistra finansierar, med 105 miljoner kronor under perioden 2007–

2013, forskning om mänsklig välfärd och livskraftiga ekosystem, som

delvis inkluderar vattenfrågor, vid Stockholms universitet (Stockholm

Resilience Center). Havsmiljöinstitutet har i uppgift att bl.a. stödja

miljöövervakning och myndigheternas havsmiljöarbete med vetenskaplig

kunskap och att informera om miljötillståndet i haven (se avsnitt 8.8).

Havsmiljöforskning bedrivs huvudsakligen vid Göteborgs universitet,

Stockholms universitet, Umeå universitet och vid Högskolan i Kalmar.

Sötvattensrelaterad forskning bedrivs huvudsakligen vid Uppsala

universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Stockholms

universitet och Linköpings universitet. EU-programmet BONUS, där alla

stater kring Östersjön samverkar är också en viktig plattform för

havsmiljöforskningen. Forskning och undersökningsverksamhet om fisk

och fiske bedrivs i första hand vid Fiskeriverkets laboratorier.

Grundforskning inom fiskeområdet bedrivs vid universitet och

högskolor.

Havsmiljöutredningen konstaterar att den generella kunskapen om

havsmiljön är sämre än för andra ekosystem. Det finns ännu betydande

kunskapsluckor vad gäller den rena beskrivningen av marin miljö, inte

minst bottenförhållandena, och den mer grundläggande kunskapen om de

marina ekosystemens struktur och funktion behöver utvecklas betydligt.

Prop. 2008/09:170

61

Hur processer på land och i sötvatten påverkar haven är också fortfarande

brisfälligt kända och där behövs nya forskningsinsatser liksom om hur

olika miljöförändringar samverkar och påverkar havsmiljön. Havsmiljö-

utredningen föreslår också att forskningen bör stärkas när det gäller

åtgärder och återhämtning, underlag till stöd för beslut om förvaltning av

havsmiljön samt de miljökvalitetsmål som rör havsmiljön. För att öka

förståelsen och kunskaperna om havsmiljön krävs en ökad strategiskt

inriktad forskning om orsaker och åtgärder när det gäller exempelvis

övergödning och försurning i Östersjön och Västerhavet. Toppredatorer

som rovfisk och marina däggdjur kan vara avgörande för ekosystemens

struktur och funktion. Det behövs därför också strategisk forskning om

förvaltningsåtgärder för akvatiska resurser.

Den senaste utvärderingen av svensk vattenrelaterad forskning

genomfördes 1993 och omfattade då akvatisk ekologi samt fysisk och

kemisk oceanografi. Efter denna utredning har flera betydande satsningar

skett på havsmiljöforskning. Samtidigt har de nya förvaltningsformerna

för vattenområden och vattenresurser skapat nya behov. Det är därför

viktigt att en ny utvärdering äger rum. Denna bör inriktas på tillämpad

och grundläggande forskning av vikt för förvaltningen av sött och salt

vatten, på åtgärdsinriktad verksamhet och på möjligheterna att öka den

nationella och internationella samordningen. Formas har i reglerings-

brevet för år 2009 fått i uppdrag att genomföra en sådan utvärdering.

8.2.1

Övriga satsningar inom forskning och utveckling för en

bättre havsmiljö

Den pågående karteringen av svenska havsområden och den föreslagna

utökningen (se avsnitt 8.5) bidrar till att öka den generella kunskapen om

havsmiljön och utgör dessutom ett nödvändigt basmaterial för

planeringen av havsrelaterad verksamhet totalt sett. En restaurering av

Östersjön och kustnära delar av Västerhavet förutsätter en rad åtgärder.

Det interna läckaget av fosforföreningar från bottensediment kan behöva

hanteras särskilt. Sedimentens förmåga att adsorbera/binda fosfor under

olika miljöförhållanden bör tydligare utredas. Vidare behöver kunskapen

om toppredatorers (t.ex. rovfiskar) roll som stabilisatorer för de marina

ekosystemens naturliga balans förstärkas. Inledande försök och analyser

av dessa frågeställningar har redan påbörjats och bör utvecklas vidare.

Kostnader och möjligheter för ovanstående behöver utvecklas och

åtgärder om detta finns i avsnitt 13.

Såsom Havsmiljöutredningen föreslår är det väsentligt att erhållen

kunskap integreras i modeller som binder ihop de marina ekosystemens

struktur och funktion med ekosystem i sötvatten och tar hänsyn till

människans påverkan på marina ekosystem. Härigenom blir det möjligt

för beslutsfattare och nyttjare att bedöma effekterna på ekosystemen av

olika typer av åtgärder.

Naturvårdsverket har i en lägesrapport om dynamiska modeller för

Östersjön och dess kustområden föreslagit att integrerade biogeokemiska

modeller bör utvecklas (dnr M2009/407/Na). Detta föreslås att ske i form

av ett nationellt nätverk med företrädare för centrala fackmyndigheter,

vilka får i uppgift att utveckla och anpassa analysredskap för de

Prop. 2008/09:170

62

biologiska effekterna av olika grader av närsaltbelastningar och

resursutnyttjande. Nätverket föreslås bestå av bl.a. en förvaltningsgrupp,

som svarar för behovsanalys och krav på modellstöd samt en expert-

grupp, som svarar för den vetenskapliga utvecklingen.

Klimatförändringar, naturliga variationer och människans påverkan i

miljön förutsätter en kontinuerlig övervakning, vilket preciseras i

ramdirektivet för vatten och i det marina direktivet. Långa serier av

miljödata har på ett avgörande sätt bidragit i arbetet med storskaliga

miljöproblem som bl.a. försurning, miljöföroreningar och övergödning.

Sådan övervakning bör fortsätta och systematiseras.

Denna typ av mätdata utgör ett viktigt underlag för mer grundläggande

forskning. I den hårda konkurrensen om forskningsmedel nedprioriteras

ofta verksamhet i gränslandet mellan forskning och övervakning, vilket

minskar användbarheten av dessa data. Miljöanalytiker behövs med

uppgift både att utveckla miljöövervakningen och syntetisera kunskap.

Havsmiljöutredningen anser att det finns behov av tvärvetenskaplig

forskning för att koppla ihop naturvetenskaplig och samhällsvetenskaplig

forskning utifrån problemen i våra hav. Vidare anser utredningen att

förutsättningarna för forskare att ta fram synteser utifrån egna initiativ

bör stärkas genom att forskningsråden tydligt efterfrågar sådana synteser

vid insamling av data och att sådan typ av forskning prioriteras.

Havsmiljöutredningen konstaterar att vattenarbete och därmed också

forskning om vatten bedrivs inom flera olika myndigheter och att

samordningen borde förbättras. Denna verksamhet är i dag sektorsstyrd

och uppfyller inte kraven fullt ut vad gäller sammanhållen, ekosystem-

orienterad verksamhet. Inom fisket grundas i dag den vetenskapliga

rådgivningens förslag till fiskekvoter exempelvis på bedömningar av

enskilda bestånds produktionsförmåga och beståndens roll i ekosystemet

tas inte i beaktande.

8.2.2

Ökade kunskaper om anläggningar för vattenhantering i

odlingslandskapet

Regeringens bedömning: Ökad kunskap behövs om statusen hos de

tekniska anläggningar för vattenhantering som finns i odlingslandskapet.

Kunskapen behövs för planering och projektering av våtmarker och för

att kunna minska de negativa effekterna som kan uppstå vid stora

nederbördsmängder.

Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag: Överensstämmer i

huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna anser att utredningens

förslag om förbättringar av kunskaps- och beslutsunderlag är väl-

motiverade. Länsstyrelserna i Östergötlands län och Värmlands län

framhåller behovet av att se över invallningsföretagen medan

Länsstyrelsen i Västra Götaland län konstaterar att dagens förhållanden

när det gäller dränering och markavvattning är inte utformade för att

möta effekterna av förändrade klimatförhållanden. Möjligheterna att med

hjälp av våtmarker reglera vattenflödena i odlingslandskapet framhålls av

flera remissinstanser.

Prop. 2008/09:170

63

Skälen för regeringens bedömning: Kunskaperna om statusen hos de

tekniska anläggningar för hantering av vatten som finns i odlings-

landskapet, exempelvis invallnings-, markavvattnings-, dränerings- och

bevattningsanläggningar, är i dag bristfällig. Flera av anläggningarna är

gamla. Vid stora nederbördsmängder kan brister hos anläggningarna leda

till översvämningar och skador inte bara på anläggningen i sig utan också

på omkringliggande byggnader och installationer samt få negativa

effekter för miljön. Information om anläggningarnas tillstånd är

dessutom av väsentlig betydelse vid planeringen och projekteringen av

våtmarker i odlingslandskapet då dessa kan påverka vattenflödena i

landskapet.

Regeringen anser att kunskaperna behöver förbättras. För att starta ett

sådant arbete behöver dock en inledande förstudie genomföras

tillsammans med ett pilotprojekt innan beslut fattas om en mer

omfattande kartläggning av statusen av anläggningarna. Regeringen

avser därför att ge Jordbruksverket i uppdrag att i samråd med berörda

myndigheter och organisationer genomföra en sådan förstudie med

tillhörande pilotprojekt. Studier av ett mindre antal invallnings-,

markavvattnings-, dränerings- och bevattningsanläggningar bör ingå i

uppdraget. Utredningen bör leda till förslag om prioriteringar,

avgränsningar, kostnader, möjligheter till finansiering och tidsplan för ett

fortsatt arbete.

8.3

Övervakning av miljön

8.3.1

Samordning och styrning av övervakning av miljön på

nationell nivå

Regeringens bedömning: Informationen från miljöövervakningen är av

central betydelse för att följa upp utvecklingen av havens tillstånd och på

sikt även effekterna av vidtagna åtgärder.

Frågan om att Naturvårdsverket bör får en ökad föreskriftsrätt

beträffande övervakning av miljön, särskilt miljötillståndet i havet, bör

behandlas när EG:s marina direktiv införlivats i svensk rätt och när

Miljömålsutredningens slutbetänkande är klart.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget att

Naturvårdsverkets ansvar för styrning och samordning av miljö-

övervakningen förstärks bl.a. genom utökad rätt att utfärda föreskrifter

om övervakning.

Prop. 2008/09:170

64

Skälen för regeringens bedömning

Koppling till uppföljning

Informationen från miljöövervakningen är av central betydelse för att

följa upp utvecklingen av havens tillstånd och på sikt även effekterna av

vidtagna åtgärder. Informationen ligger bland annat till grund för beslut

om åtgärder. Miljömålsrådet sammanställer årligen en rapport (de Facto)

om utvecklingen för de olika miljökvalitetsmålen, däribland Hav i balans

och levande kust och skärgård, samt delmålen, som baseras på

information från miljöövervakningen. Rapporten lämnas till regeringen

och utgör ett underlag för dess redovisning till riksdagen.

Ett splittrat ansvar

Ansvaret för övervakningen av havsmiljön är i dag uppdelat mellan flera

olika myndigheter. Förutom Naturvårdsverket genomför ett flertal

statliga myndigheter undersökningar som är relevanta för övervakningen

av havsmiljön. Fiskeriverket ansvarar exempelvis för övervakning av

fiskbeståndens utveckling inom ramen för EU:s gemensamma

fiskeripolitik och särskilt då den s.k. datainsamlingsförordningen.

Livsmedelsverket genomför undersökningar som följer av bestämmelser

i livsmedelslagen (2006:804). Länsstyrelserna har ett regionalt

samordningsansvar. Många kommuner och vattenvårdsförbund genomför

egna övervakningsprogram. Viktig information erhålls även genom de

recipientkontrollprogram som verksamhetsutövare bedriver.

Sammantaget genomför ett stort antal främst statliga och kommunala

aktörer mätningar som är viktiga för övervakningen av miljön.

Naturvårdsverket disponerar anslaget Miljöövervakning m.m. Av

anslagets knappt 309 miljoner kronor per år används knappt 71 miljoner

kronor för övervakning av havsmiljön. Inom ramen ryms både nationell

och regional miljöövervakning samt kostnader för datavärdskap.

Anslaget Miljöövervakning m.m. tillfördes ytterligare medel 2008 och

2009 för övervakning av havsmiljön. För att kunna bibehålla nivån på

den havsrelaterade miljöövervakningen avser regeringen att tillföra

anslaget 15 miljoner kronor per år även för 2010 och 2011, vilket

finansieras från anslaget 1:12 Havsmiljö.

Även information som erhålls från andra programområden ger

väsentlig kunskap om olika faktorer som påverkar tillståndet i havet. Det

gäller bland annat närsaltläckage från jordbruksmark och nedfall av

luftföroreningar. Till detta kommer övervakning som andra statliga

myndigheter, kommuner och vattenvårdsförbund bedriver med annan

finansiering.

Utredningen om Naturvårdsverket föreslog i sitt betänkande

Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårdsverket (SOU

2008:62) att verket ska ges en samordnande roll för all miljöövervakning

och att beslutanderätten för miljöövervakningsmedel ska flyttas från

Miljömålsrådet till Naturvårdsverket. Enligt utredningens förslag ska

myndigheter som bedriver miljöövervakning bli skyldiga att rapportera

Prop. 2008/09:170

65

om detta till Naturvårdsverket. Utredningens förslag bereds f.n. i

Regeringskansliet.

Styrning och behov av samordning

Ingen myndighet har ett samlat ansvar för alla typer av övervakning som

behövs för förvaltningen av havsmiljön. Enligt Havsmiljöutredningen är

den bristande samordningen ett problem särskilt för kommunerna och de

statliga myndigheternas regionala organ. De behöver en samlad bild då

de inte förfogar över egna resurser att övervaka miljön. Det gäller

generellt kommuner, länsstyrelser och för vattenmiljön inte minst

vattenmyndigheterna. I ramdirektivet för vatten finns krav om

övervakning av vattenmiljön. Vattenmyndigheterna ansvarar för denna

övervakning. De har främst en samordnande roll och använder bl.a.

information från statliga myndigheters övervakning av miljön,

programmen för kontroll av recipienter och kommunal miljö-

övervakning. De är beroende av övervakning finansierad av Naturvårds-

verket eller andra myndigheter samt information från recipientkontroll-

program. Förutom de krav som ställs i ramdirektivet för vatten finns krav

om övervakningen av nitrathalter i sötvatten, kustvatten och havsvatten

enligt Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd

mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet).

Kraven i de olika direktiven är dock inte fullt ut samstämmiga.

Naturvårdsverket kan i dag styra miljöövervakningen inom de ramar

om inriktning och fördelning av medel som fastställts av Miljömålsrådet.

Styrning och samordning sker bland annat genom avtal med berörda

parter, handledningen för miljöövervakning, planering av verksamheten,

datalagring m.m. Det betyder att styrningen i hög grad är indirekt, varken

regeringen eller någon annan myndighet har i dag någon generell rätt att

utfärda föreskrifter om miljöövervakning med undantag för den

övervakning som följer av ramdirektivet för vatten. I det fallet har

Naturvårdsverket rätt att meddela föreskrifter om innehåll och

genomförande av program för övervakningen av vattnets kvalitet.

Havsmiljöutredningen bedömde att frågan om en föreskriftsrätt om

miljöövervakning för havsmiljön bör behandlas när det marina direktivet

ska införlivas i svensk rätt. Utredningen lämnade därför inget slutligt

förslag på denna punkt. Utredningen om Naturvårdsverket delar denna

uppfattning. Frågan är dock enligt regeringens bedömning generell för all

miljöövervakning. Regeringen uppdrog i juli 2008 till en särskild

utredare (dir. 2008:95) att genomföra en översyn av miljömålssystemet

och delar av miljömålsarbetet. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag

till hur miljömålsarbetet bättre kan kopplas till en samlad beskrivning av

miljötillståndet i Sverige med utgångspunkt i den svenska miljööver-

vakningen. Vid behov ska utredaren lämna förslag på hur rapporteringen

av utvecklingen i miljön kan effektiviseras. Uppdraget ska redovisas

senast den 30 september 2009. Slutlig ställning till Havsmiljöutredning-

ens förslag bör tas när dessa underlag föreligger.

Prop. 2008/09:170

66

8.3.2

Länsstyrelsernas ansvar för information vid akuta

skeenden i havsmiljön

Regeringens bedömning: Länsstyrelsernas centraler för information vid

akuta skeenden i havsmiljön fyller en viktig funktion. Länsstyrelsernas

ansvar bör dock förtydligas genom att de även får ansvar för hur

verksamheten organiseras.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Naturvårdsverket tillstyrker förslaget, medan

länsstyrelserna har skilda åsikter. Gemensamt för länsstyrelserna är att de

efterlyser en långsiktig lösning för informationscentralerna.

Skälen för regeringens bedömning: Informationscentralerna bildades

i början av 1990-talet för att utgöra centralpunkter för länsstyrelsernas

information till allmänheten vid större akuta händelser i havsmiljön. Ett

syfte var att avlasta universitetens forskningsinstitutioner som annars får

många frågor när det händer något i miljön.

Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret för systemet med

informationscentraler medan länsstyrelserna i Umeå, Stockholm och

Göteborg har det operativa ansvaret. Verksamheten regleras av en

uppdragsbeskrivning från 1992 och finansieras med medel ur

miljöövervakningsanslaget. Av uppdragsbeskrivningen framgår att

informationscentralernas verksamhet ska vara integrerad med den marina

forskningen och miljöövervakningen och att SMHI ska ge stöd i form av

analyser och prognoser, särskilt avseende algblomningar.

Informationscentralerna utvärderades på uppdrag av Naturvårdsverket

2007. En övergripande slutsats var att de tre informationscentralerna

uppfyller de huvudsyften som formulerades då de inrättades. Det är dock

tydligt att i avsaknad av formell styrning har de tre informations-

centralerna utvecklats i olika riktning. Informationscentralerna har

framför allt fyllt en funktion vid större algblomningar sommartid.

Eftersom det i första hand är egentliga Östersjön som drabbas av dessa

algblomningar har informationscentralen vid länsstyrelsen i Stockholm

haft särskilt stor betydelse.

Enligt instruktionen för länsstyrelserna har dessa redan uppgifter som

bl.a. innefattar naturvård och miljöskydd samt fredstida krishantering.

Informationscentralerna bör följaktligen rymmas inom dessa uppgifter.

Ansvaret för verksamheten bör överföras till länsstyrelserna som en

gemensam uppgift. Bidrag för verksamheten bör tills vidare kunna utgå

på motsvarande nivå som i dag från miljöövervakningsanslaget, men en

överföring till anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m. bör övervägas. Med ett

överflyttat ansvar till länsstyrelserna blir det deras skyldighet att

organisera och fördela verksamheten. Det är sannolikt fördelaktigt att

även i fortsättningen låta några länsstyrelser driva informationscentraler.

En sådan uppdelning av arbetsuppgifter mellan länsstyrelserna

förekommer i många andra frågor.

Prop. 2008/09:170

67

8.3.3

Vattenanvändarnas ansvar för övervakning enligt

ramdirektivet för vatten

Regeringens bedömning: Det är rimligt att de aktörer som använder

vatten eller påverkar dess kvalitet i relevanta delar står för genomförande

och kostnader när det gäller övervakning av vattenmiljön.

Havsmiljöutredningens förslag: Utredningen föreslår att vatten-

användarnas ansvar för operativ och undersökande övervakning av

vattenmiljön i enlighet med ramdirektivet för vatten förtydligas i svensk

lagstiftning. Eftersom denna övervakning föranleds av att vattnet

kvantitativt eller kvalitativt är påverkat anses det rimligt att vatten-

användarna står för genomförande och kostnader. Det överensstämmer

med principen att förorenaren betalar och med kraven på kostnads-

täckning enligt ramdirektivet för vatten.

Havsmiljöutredningen föreslår vidare att vattenmyndigheterna ges

rättsliga befogenheter att förelägga enskilda vattenanvändare att delta i

eller bekosta övervakningsprogram. Bestämmelser införs i 5 kap.

miljöbalken och i förordningen om förvaltning av kvaliteten på

vattenmiljön. Utredningen bedömer att vattenavgifter sannolikt är en

förutsättning för att även mindre verksamheter, t.ex. enskilda avlopp, och

diffusa källor ska kunna inkluderas. För att uppnå full kostnadstäckning

bör enligt utredningen därför utredas hur vattenavgifter kan användas

som ett komplement till föreslagna regelförändringar.

Remissinstanser: Remissinstanserna är generellt positiva till att

vattenanvändarnas ansvar för operativ och undersökande övervakning

förtydligas. Många ser detta dock bara som en delvis lösning på

problemen och skulle föredra ett införande av vattenavgifter och stöder

därmed att detta utreds snarast. Förslaget att vattenmyndigheterna ges

befogenheterna att förelägga om övervakningsprogram anses av många

orimligt då det skapar ytterligare en tillsynsmyndighet, vilket i sin tur

kan ge dubbla förelägganden mot den enskilde avseende samma sak. Det

ifrågasätts om det överhuvudtaget, mot bakgrund av vattenmyndig-

heternas funktion och nuvarande ansvar, är lämpligt att göra dem till

tillsynsmyndigheter. Flera länsstyrelser förordar istället en lösning där

länsstyrelserna ges denna rätt och att det ska ske i samråd med

vattenmyndigheterna.

Skälen för regeringens bedömning: Det är rimligt att de aktörer som

använder vatten eller påverkar dess kvalitet i relevanta delar står för

genomförande och kostnader när det gäller övervakning av vattenmiljön.

Regeringen utreder f.n. hur styrmedel kan användas för att uppnå bättre

vattenkvalitet (Styrmedel för bättre vattenkvalitet, dir. 2008:157) och

avser att återkomma med eventuella åtgärder – även när det gäller

verksamhetsutövares delaktighet i finansiering av miljöövervakning – när

utredningens resultat föreligger.

Utredaren ska överväga om det finns anledning att komplettera eller

på annat sätt förändra befintliga ekonomiska, administrativa eller andra

styrmedel för vattentjänster och annan vattenanvändning så att de

sammantaget, på ett kostnadseffektivt och i övrigt ändamålsenligt sätt,

ger möjlighet att förbättra vattenmiljön i Sverige. Utredaren ska vidare

kartlägga och analysera den nuvarande prispolitiken för vattentjänster

Prop. 2008/09:170

68

och annan vattenanvändning och bedöma om den är förenlig med artikel

9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den

23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på

vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) och efter behov föreslå

förändringar.

Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 30 december 2009.

8.3.4

Uppföljning av miljöeffekter vid oljeutsläpp

Regeringens bedömning: Sverige bör ha ett sammanhållet program för

en långsiktig uppföljning av miljöeffekterna av oljeutsläpp till havs och i

kustområdena.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige har i

dag inget

sammanhållet system för långsiktig uppföljning av miljöeffekterna av

oljeutsläpp till havs och i kustområdena. Detta innebär bl.a. att oljans

effekter på miljön och tidslängden för naturens återhämtning inte kan

återkopplas på ett adekvat sätt till effektiviteten hos de bekämpnings- och

saneringsoperationer som utförs av Kustbevakningen och kommunernas

räddningstjänster.

Naturvårdsverket har därför på regeringens uppdrag tagit fram ett

förslag till övervakningsplan för uppföljning av miljöeffekter vid

oljeutsläpp till sjöss (Fö2008/2915/SSK). Förslaget till plan innehåller

generella riktlinjer och strategier för hur ansvaret för att följa

miljöeffekter bör fördelas. Naturvårdverket föreslår att det bör framgå av

kommunernas och länsstyrelsernas oljeskyddsplaner hur arbetet bör

struktureras i varje enskild kustkommun. Naturvårdsverket föreslås

ansvara för att det upprättas ett nationellt referensnät med bakgrunds-

mätningar av polyaromatiska kolväten (PAH) i blåmussla och sediment

samt för att utarbeta en handledning till kommunerna och länsstyrelserna

om lämpliga metoder för uppföljning av långsiktiga miljöeffekter av

oljeutsläpp till sjöss. För att säkerställa att information om oljans innehåll

samlas in föreslår Naturvårdsverket att Kustbevakningen tar prov på alla

upptäckta oljeutsläpp mindre än 10 ton. att proverna analyseras och en

oljeprofil tas fram. Kommunerna föreslås ansvara för att musselprover

från lokala referensstationer insamlas, skickas till miljöprovbanken och

analyseras vid behov. Kommunerna föreslås även svara för att med hjälp

av referensstationerna och Naturvårdverkets handledning planera för

uppföljning av miljöeffekter i kommunens oljeskyddsplan.

Det framgår inte av Naturvårdsverkets redovisning hur kommunernas

kostnader för arbetet med miljöövervakningsplanen ska finansieras,

varför den frågan behöver belysas ytterligare.

I händelse av en större olycka ansvarar kommunerna för att upp-

följningen av miljöeffekter genomförs. I Naturvårdsverkets redovisning

framhålls dock att kommuner eller myndigheter inte har möjlighet att

söka ersättning för uppföljning av miljöeffekter. Naturvårdsverkets

bedömer att denna typ av miljöunderökningar kan ingå i det som kan

ersättas av de internationella oljeskadefonderna (The International Oil

Pollution Compensation Funds, IOPC).

Prop. 2008/09:170

69

Ansvaret för att ta hand om olja som når land är kommunalt. Även

staten har ett ansvar genom att Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap, Naturvårdsverket och länsstyrelserna har i uppgift att ge stöd

till kommunerna, för att de ska uppnå en god beredskap. Dessa

myndigheter svarar för att genom tillsyn kontrollera att kommunerna

lever upp till de mål som riksdag och regering satt upp. Regeringen

ställer höga krav på såväl det statliga stödet som tillsynen för att nå

målen för den kommunala räddningstjänsten. Riksrevisionen har

granskat statens insatser för att säkerställa en god kommunal beredskap

för oljekatastrofer När oljan når land – har staten säkerställt en god

kommunal beredskap för oljekatastrofer? (RiR 2005:31). Granskningen

påpekar att myndigheterna brister i stödet till kommunerna på flera

områden, samt att deras tillsyn av kommunernas beredskap inte uppfyller

kraven. Granskningen påpekar också att myndigheternas förutsättningar

att lämna stöd och bedriva tillsyn saknas på flera områden.

Ansvaret för att på bästa sätt ta om hand olja som når land efter en

oljeolycka och att säkra utvecklingen av metoder för detta är mycket

viktigt. Regeringen anser att oljans effekter på miljön och tidslängden för

naturens återhämtning bör kunna återkopplas till effektiviteten hos de

bekämpnings- och saneringsoperationer som utförs av kommunernas

räddningstjänster och Kustbevakningen. Regeringen avser att tillsätta en

utredning med uppgift att ta fram förslag till myndigheternas hantering

och finansiering av denna uppgift.

Förslaget innebär att bättre långsiktig uppföljning av miljöeffekterna

av oljeutsläpp till havs och i kustområdena möjliggörs samt att de

saneringsmetoder som används kan utvecklas.

8.4

Ny organisation för fartyg för forsknings- och

undersökningsverksamhet i havet

Regeringens bedömning: Fartyg som används inom marin forsknings-

och undersökningsverksamhet bör samlas inom en organisation. De

fartyg som behövs för denna verksamhet inom Fiskeriverket,

Naturvårdsverket, SMHI, universitet och högskolor, samt mindre statliga

aktörer bör därför samlas inom Sjöfartsverkets rederiverksamhet.

Sjöfartsverket bör ges i uppdrag att i samråd med berörda aktörer bl.a.

belysa hur en sådan organisationsförändring ska kunna genomföras,

nödvändiga författningsändringar och vilka effektivitetsvinster som kan

göras genom en samordnad organisation.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer till viss del med

regeringens bedömning. Havsmiljöutredningen föreslog att fartyg som

används inom marin forsknings- och undersökningsverksamhet samlas

inom en organisation. I ett första steg borde de fartyg som används för

forsknings- och undersökningsverksamhet inom Fiskeriverket,

Naturvårdsverket, SMHI, universitet och högskolor, samt inom mindre

statliga aktörer samordnas. I ett senare steg föreslogs, att om så bedöms

lämpligt, även fartyg som behövs för SGU:s och Sjöfartsverkets

kartläggningsverksamhet ingå. Enligt utredningen borde Kust-

Prop. 2008/09:170

70

bevakningen få i uppgift att tillhandahålla forsknings- och

undersökningsfartyg. I uppgiften ingick att ansvara för den kort- och

långsiktiga planeringen av verksamheten samt att införskaffa, framföra,

underhålla och utrusta fartygen. I regeringens bedömning har den senare

uppgiften lagts på Sjöfartsverket. Havsmiljöutredningen överlämnade

dessutom till regeringen i juni 2008 en rapport från Fiskeriverket om

ersättningsfartyg för forsknings- och undersökningsfartyget Argos (dnr

Jo2004/15/JFS).

Remissinstanserna: Av de ca 30 instanser som valt att kommentera

Havsmiljöutredningens förslag tillstyrker samtliga att fartyg som används

inom marin forsknings- och undersökningsverksamhet samlas inom en

organisation. Merparten av instanserna var dessutom positiva till att

Kustbevakningen skulle få ansvaret. Sjöfartsverket påtalade dock att det

finns motsvarande rederiorganisation inom staten (Sjöfartsverkets rederi)

och ansåg att denna organisationen borde utnyttjas bättre. I samband med

remissbehandlingen av Lotsutredningens betänkande Styra rätt! (SOU

2008:53) påtalade bl.a. Sveriges Redareförening att statens fartyg borde

samlas i en fristående organisation med egen styrelse och att chefen för

det statliga rederiet bör utses av regeringen. Länsstyrelsen i Västra

Götalands län, tillika Vattenmyndigheten för Västerhavet och

Statskontoret menar att ett liknande alternativ kunde vara ett

”fartygsverk” som skulle kunna ansvara för statens hela civila

fartygspark och att detta borde utredas förutsättningslöst i egen ordning.

Flera instanser lyfte även fram att problem kan uppstå vid såväl akuta

situationer som planerade tillfällen där forsknings- och undersöknings-

verksamhetens krav kan komma att stå i motsatsförhållande till

Kustbevakningens uppgifter.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredningens

uppfattning att fartyg som används inom marin miljöövervakning,

kartläggning och forskning bör samlas inom en organisation. Fartyg som

behövs för att tillgodose Fiskeriverket, Naturvårdsverket, SMHI,

universitet och högskolor samt vissa mindre statliga aktörers behov inom

marin miljöövervakning, kartläggning och forskning bör ingå i

organisationen. Regeringen anser att resurserna bör inordnas i befintlig

rederiverksamhet och föreslår därför att Sjöfartsverket bör få uppgiften

att svara för rederiverksamheten för denna typ av fartyg. I dagsläget

utgör denna rederiverksamhet hos Sjöfartsverket en separat resultatenhet

vars uppgift är att tillhandahålla fartygsresurser till Sjöfartsverket inom

verksamheterna farledshållning, isbrytning samt sjömätning. Positiva

synergieffekter mellan befintlig och ny verksamhet bör tas tillvara

samtidigt som de nya verksamhetsområdena på ett naturligt sätt skulle

kunna ingå i nuvarande administration utan några större förändringar.

Positiva synergier inom bemanningsområdet är särskilt viktiga för

forsknings- och undersökningsfartygen då bemanningskostnaderna är

väsentligt högre än kostnaden för själva fartyget. Sjöfartsverkets rederi

upphandlar i dag både bemanning och management för isbrytare och

sjömätning. Ett sådant upphandlingsförfarande skulle även omfatta fiske-

och trålningsverksamhet vilket i sin tur skapar förutsättningar för

stordriftsfördelar för anbudsgivarna och kunna leda till lägre kostnader i

och med att personalen kan utnyttjas betydligt effektivare. Detta särskilt i

förhållande till det faktum att ett stort personalbehov vintertid med

Prop. 2008/09:170

71

bemanning av isbrytare kan kombineras med att under den isfria

perioden tillgodose besättningsbehovet på forsknings- och

undersökningsfartygen. Kvaliteten på besättningens kompetens ökar

samtidigt som intresset för hela verksamhetsområdet torde öka vilket

skapar bättre förutsättningar att personalen stannar kvar längre inom

verksamheterna. Sammantaget är det regeringens bedömning att ett

samlat fartygsansvar förbättrar förutsättningarna att anpassa antalet

fartyg till befintliga behov och på så sätt få en än högre grad av

utnyttjande av befintlig fartygsflotta. På samma gång passar det väl in i

Sjöfartsverkets rederiorganisations struktur och arbetssätt.

Det är viktigt att förmågan att utföra olika typer av forsknings- och

undersökningsverksamhet för att tillgodose olika behov bibehålls.

Genom att verksamheten kopplas till ett större fartygsbestånd ökar

möjligheterna att finna lämpliga synergieffekter när det gäller

förutsättningarna att tillgodose intressenternas olika behov och ändamål

men även att kunna använda befintliga fartygsresurser på effektivaste

sätt. Att samla alla intressenters fartyg inom en rederiorganisation gör det

möjligt att ta ett samlat grepp när det gäller exempelvis ersättning,

införskaffning och samordning av forsknings- och undersöknings-

fartygen.

Regeringen avser att, för att möjliggöra att samordningen av

rederiorganisation kan ske på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, ge

Sjöfartsverket i uppdrag att bl.a. belysa hur en sådan organisations-

förändring ska kunna genomföras, nödvändiga författningsändringar och

vilka effektivitetsvinster som kan göras genom en samordnad

organisation. Uppdraget ska även omfatta att se över i vilken mån

nuvarande fartyg kan anpassas till olika verksamheter och förutsättning-

arna att inkludera SGU:s fartyg i Sjöfartsverkets rederiorganisation.

8.5

Kartläggning av det marina landskapet

Regeringens bedömning: Kartläggningen av det marina landskapet bör

fortsätta.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Förslaget om ett nationellt program för

kartläggning stöds av samtliga 30 instanser som lämnat synpunkter. Det

finns många åsikter om inriktningen, exempelvis Riksantikvarieämbetet

och Statens Maritima Museer anser att det saknas kartläggning av marin

kulturmiljödata i förslaget. Den mest framförda synpunkten är att den

föreslagna programtiden på fem år är för kort för täcka de behov som

finns. Länsstyrelsen i Västra Götalands län tillika Vattenmyndigheten för

Västerhavet är tveksamt till Naturvårdsverket som ansvarig myndighet

för uppdraget. Enligt länsstyrelsens erfarenheter rör det angelägnaste

behovet djupdata och uppgifter om bottnarnas beskaffenhet varför

ansvaret bör ligga hos de myndigheter som i dag har dessa uppgifter

enligt sina myndighetsinstruktioner. Naturvårdsverket är dock berett att

ta ansvaret.

Prop. 2008/09:170

72

Skälen för regeringens bedömning: En god kännedom om botten-

djup, eller snarast grund, har i århundraden varit viktig för sjöfarten. I

övrigt har intresset för hur det ser ut under vattenytan varit litet.

Utforskandet av undervattensvärlden har också begränsats av de tekniska

förutsättningarna för insamling och arbete under vatten.

Under senare år har flera initiativ tagits för att kartlägga det marina

landskapet, dvs. djup (batymetri), bottenbeskaffenhet och förekomst av

livsmiljöer och arter. Det pågår även ett arbete med att sammanställa

befintlig kunskap och använda den i nya sammanhang och för att göra

förutsägelser. Det nya havsmiljöanslaget har skapat förutsättningar för en

utvidgad kartläggning, där Naturvårdsverket har en samordnande roll.

Åtgärderna har tidigare inte varit samordnade utan har bedrivits genom

olika myndigheter. Det kan också konstateras att det fortfarande finns

stora luckor när det gäller kunskapen om havsbottnarna runt Sveriges

kuster. Utredningen ”kunskap om biologisk mångfald” föreslog att en

heltäckande digital karta över bottentopografi och bottentyper för

havsmiljön inom Sveriges havsområden skulle tas fram. I Naturvårds-

verkets Aktionsplan för havsmiljön togs flera åtgärder upp som alla i sig

är viktiga delar i en kartläggning av havsmiljön. Även Klimat- och

sårbarhetsutredningen pekade på behovet av data om djup och

maringeologi, bl.a. som underlag för bedömning av risken för

kusterosion.

Den nationella kartläggningen av det marina landskapet bör genom-

föras med förstärkt kraft. Syftet är att ta fram den information om det

marina landskapet, främst havsbottnarna, som behövs i samhället, särskilt

för åtgärdsplanering och marin fysisk planering. Det handlar också om

att exempelvis ta fram underlag för inrättande av skyddade områden eller

underlag för att olika samhällssektorer ska kunna nyttja havet på ett

hållbart sätt. Samverkan bör ske med liknande ansatser i grannländer och

i internationella projekt. Merparten av de delar som föreslås ingå

omfattas av Inspire-direktivet (2007/2/EC) och samordning med det

pågående arbetet att genomföra direktivet är av stor vikt (se avsnitt 8.6).

Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Sveriges geologiska undersökning

(SGU), ArtDatabanken och Lantmäteriet har viktiga roller i kart-

läggningen av det marina landskapet. Dessutom är Fiskeriverket,

länsstyrelserna, vattenmyndigheterna, Försvarsmakten, SMHI,

Kustbevakningen och Statens maritima museer viktiga aktörer.

Naturvårdsverket bör även fortsatt samordna arbetet.

Kartläggning och utvärdering av havsmiljön kommer att vara en del av

genomförandet av EG:s marina direktiv. Havsplanering är vidare under

utveckling i Sverige genom den planering som föreslås i avsnitt 5.1 och

diskuteras i flera länder inom EU. Genomförandet av havsplanering

kommer att ställa krav på information av hög kvalitet om bl.a. djup,

havsbottnarnas beskaffenhet, naturresurser, samt natur- och kulturvärden

i havsmiljön. En sammanhållen kartläggning handlar dels om att

sammanställa och använda den omfattande information som redan finns

hos olika myndigheter, dels om att samla in ny information genom

mätningar och inventeringar. Flera delar av det som föreslås av

havsmiljöutredningen pågår delvis redan.

Prop. 2008/09:170

73

Delar i en fortsatt nationell kartläggning

1. Kunskap om djupförhållandena – batymetrisk kartläggning

God kännedom om djupförhållandena är grundläggande för all

verksamhet som rör havsbottnarna. Tillgång till djupdata är också viktigt

för att kunna genomföra andra mätningar och studier av havsbotten.

2. Data om havsbottnarnas geologi

Information om havsbottnarnas geologiska uppbyggnad och sedimentens

utbredning ger den grundläggande kunskap som behövs för att kunna

bedöma förutsättningarna för arters och habitats utbredning på

havsbottnen. Informationen är också viktig för att bedöma effekterna av

olika typer av ingrepp i och påverkan på havsbotten, såsom erosion,

slamspridning, sand- och grusutvinning, dragning av kablar och

ledningar samt sanering av miljöfarliga substanser. I samband med

undersökningarna tas också sedimentprov som analyseras för att bl.a. få

information om förekomst av miljöfarliga ämnen. Sedimenten kan även

utgöra ett historiskt arkiv som visar när olika ämnen och gifter har

deponerats på havsbottnen, liksom perioder med syrefria förhållanden

eller algblomningar m.m.

3. Sammanställning av biologiska data om naturtypers utbredning

samt habitatmodellering

Det saknas ett heltäckande underlag som med tillräcklig detaljrikedom

beskriver utbredningen av livsmiljöer, djur och växter i svenska

havsområden. Naturvårdsverket arbetar f.n. med att sammanställa

befintliga biologiska data om naturtypers utbredning på havsbotten.

Dessa data används bl.a. till modeller för att beräkna olika habitats

potentiella utbredning i landskapet som helhet.

4. Kompletterande inventeringar av naturtyper eller habitat och

arter

4.a. Inventering av utsjöbankar: Utsjöbankar är grundområden utan

anknytning till kusten, motsvarande Natura 2000-naturtyper rev eller

sublittoral sandbank. Naturvårdsverket har tidigare med stöd av

ArtDatabanken, SGU, SMHI, Kustbevakningen, Fiskeriverket och de f.d.

marina centrumen inventerat 20 utsjöbankar som bedömts vara av

intresse för etablering av havsbaserad vindkraft, samtidigt som de anses

ha stora naturvärden. Ett resultat av inventeringen var att flera

utsjöområden pekades ut som särskilt värdefulla för naturvården och

viktiga att skydda från alla former av exploatering. Naturvårdsverket ska

enligt regleringsbrevet för 2007 fortsätta arbetet med kartläggning av

utsjöbankar. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2010.

4.b. Inventering av marina arter, Svenska artprojektet: Som en del

av Svenska artprojektet genomför ArtDatabanken under tre år (2006–

2008) en omfattande marin inventering i syfte att kartlägga den marina

bottenfaunan längs den svenska västkusten. Svenska Artprojektet

startade i samband med att ArtDatabanken år 2002 fick i uppdrag av

regeringen att skapa det nationella referensverket Nationalnyckel, som

beskriver alla Sveriges djur, växter och svampar (flercelliga organismer).

Resultaten från inventeringen är tänkt att bli viktiga kunskapstillskott för

de marina volymerna av Nationalnyckeln. Genom ökat fokus på

biologiska variabler bidrar även miljöövervakningsprogrammen till

Prop. 2008/09:170

74

kunskapen om marina arters förekomst och utbredning och till

framtagning av underlag för bedömningsgrunder.

4.c. Inventering av marina Natura 2000-områden och övriga

marina skyddade områden: Sveriges Natura 2000-områden och övriga

skyddade områden ska inventeras inom ramen för ett projekt som

startades av Naturvårdsverket 2003, den s.k. basinventeringen. Uppgifter

som samlas in vid inventeringen rör utbredningen av Natura 2000-

naturtyper, förekomst av viktiga strukturer och funktioner, status för

friluftsanläggningar samt förekomst av arter.

4.d. Inventering av andra områden eller organismgrupper: Utöver

de inventeringsinsatser som beskrivits ovan finns det sannolikt behov av

andra inventeringar inom andra sektorer såsom på fiskets område. Den

sammanställning av biologiska data som beskrivits ovan bör kunna ge

besked om vilka kunskapsluckor som finns och i vilka fall

kompletterande inventeringar behövs. För flera marina organismgrupper

finns överhuvudtaget ingen information att tillgå.

5. Portal för marina data: Information (data) som är relevanta för

havsmiljön produceras hos ett stort antal myndigheter, vilket gör att det

är svårt att överblicka vilken information som finns och att veta hur

informationen tillhandahålls. Tillgängligheten till data inom de olika

delarna av kartläggningen måste förbättras och samlas under ett

gemensamt paraply. Eftersom det handlar om data med geografisk

referens bör bearbetad information så långt det är möjligt presenteras

genom en portal för marina miljödata. En gemensam plattform (portal)

som ger översikt över och tillgång till havsmiljörelaterad information bör

inrättas. Utgångspunkt för arbetet bör vara den nationella geodata-

portalen som nu är under uppbyggnad. Genom geodataportalen skapas en

samlad ingång för att söka, titta på, ladda ner och använda geodata. Det

pågående arbetet med uppbyggnaden av portalen, där bl.a. Lantmäteriet,

Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, SGU, SMHI, Försvarsmakten och

kommunerna medverkar, kommer att tillhandahålla såväl de tekniska

som organisatoriska lösningarna, inklusive hanteringen av rättighets- och

sekretessfrågor, för spridningen av den typ av information som här sägs

ingå i en portal för marina miljödata. Det bör övervägas om även annan

information som visar på hur havet nyttjas och förvaltas bör presenteras

inom ramen för en portal för marina miljödata.

Arbetet passar även in Europeiska kommissionens plan att utveckla ett

europeiskt observations- och datanätverk. Kommissionen kommer även

att presentera en europeisk atlas över haven som bl.a. ska kunna

användas i undervisning.

Möjligheterna att samverka med Helcom om kartor och geografiska

informationssystem (GIS) bör övervägas, särskilt mot bakgrund av

Helcoms rekommendation 28E/9 om storskalig marin planering.

Prop. 2008/09:170

75

8.5.1

Internationell standardisering av djupdata samt en

djupdatabas för Östersjön

Regeringens bedömning: Arbetet inom den internationella hydro-

grafiska organisationen (IHO) har stor betydelse för standardiseringen av

arbetet med att ta fram och utveckla djupdata. Berörda myndigheter i

Sverige bör ges i uppdrag att se över hur den struktur som finns inom

IHO kan nyttjas för att förbättra standarden på olika havsdata.

En digital djupdatabas bör inrättas och modeller för Östersjön bör

utarbetas.

Skälen för regeringens bedömning: IHO är en mellanstatlig

rådgivande och teknisk organisation som grundades 1921 för att förbättra

navigationssäkerheten och skydda den marina miljön.

Under senare år har behoven av hydrografisk information (t.ex.

djupdata) med bättre geografisk täckning, detaljeringsnivå och kvalitet

ökat. Faktorer som allt större och mer djupgående fartyg, ändrade

handelsvägar, en ökad betydelse av naturtillgångar och exploatering i

kust- och havsområden har bidragit till de allt större behoven av korrekta

data. Inte minst ökad positioneringsnoggrannhet med stöd av differentiell

GPS har bidragit till ökade krav. Produkter som var tillfredställande för

något decennium sedan behöver nu göras om eller kvalitetshöjas.

IHO har i dag en väl fungerande infrastruktur för såväl digital som

analog hydrografisk information. Ett antal internationella standarder för

utbyte av informationen finns framtagna sedan flera år tillbaka och

förvaltas av medlemsstaterna gemensamt. De digitala sjökorten och dess

information tillhandahålls via distributionscentra från vilka i första hand

sjöfarten laddar ner sjökort och med automatik får sina kontinuerliga

uppdateringar ifrån. För svensk del är det samma information som finns i

Sjöfartsverkets sjökort. Regeringen bedömer att IHO:s infrastruktur bör

kunna merutnyttjas för att hantera olika typer av havsdata så att dessa kan

användas i ett bredare perspektiv. Vidare anser regeringen att IHO även

skulle kunna tillhandahålla viss miljörelaterad data. En ökad svensk

samverkan och samordning i dessa frågor, framförallt mellan

Sjöfartsverket och Naturvårdsverket bör därför komma tillstånd. Den

kompetens som finns inom IHO behöver också utnyttjas bättre.

Regeringen bedömer att det är angeläget att utveckla en digital

djupdatabas för Östersjön, eftersom tillgången till djupdata och

djupmodeller är av stor betydelse i havsmiljösammanhang. Kunskapen

om de batymetriska förhållandena ”topografin under vattnet” ger i många

fall information om vad som kan växa och leva i området.

Djupmodeller är vidare av betydelse för att kunna arbeta med analys av

strömmar och göra spridningsanalyser m.m. I Sverige har ett arbete

påbörjats, finansierat med det nya havsmiljöanslaget, med syftet att skapa

en heltäckande nationell djupdatabas. Detta arbete bör vara en del i en

större strategi inom hela området för Östersjön och samordnas mellan

Östersjöländerna.

Det saknas dock en homogen, heltäckande, kvalitetssäkrad ajourhållen

batymetrisk (djup) modell över Östersjön. Eftersom det ständigt sjömäts

Prop. 2008/09:170

76

nya områden inom Östersjön bl.a. inom ramen för Helcom, blir

tillgängliga modeller snabbt inaktuella. Därför är det motiverat att hitta

former för en hållbar lösning där deltagarna kontinuerligt bidrar med

uppdaterad information till en gemensam djupmodell. Regeringen avser

uppdra åt Sjöfartsverket att ta initiativ till en sådan inom ramen för

Östersjösamarbetet.

Arbetet bör ske inom ramen för IHO (International Hydrographic

Organisation) med syftet att ta fram en översiktlig enhetlig

(harmoniserad) djupdatamodell över Östersjön samt en förvaltningsplan

för denna modell. Modellen skulle utgöra en minsta gemensam nämnare

för att täcka in såväl nuvarande som framtida behov av en enhetlig

djupmodell över Östersjön.

8.6

Ökad tillgänglighet till information

Med ett ökat nyttjande av havets resurser växer behovet av fördjupad

information om havsområdena. En effektiv havsmiljöförvaltning, en

ändamålsenlig planering av haven, hållbart nyttjande och framgångsrik

forskning kräver att inblandade aktörer på ett enkelt sätt kan få tillgång

till information om avrinningsområden och annan kringdata, t.ex.

markanvändning, sjöfart, befolkningsmängd, klimat- och emissionsdata.

Information (data) som samlas in är ofta av intresse för fler aktörer än

för insamlaren och användbara i andra syften än de ursprungliga.

Information kan vara av olika typ, i olika format, samt bearbetade i olika

utsträckning. Regeringens uppfattning är att den information som finns

hos offentliga myndigheter har ett mervärde även utanför den egna

organisationen och bör vara lätt tillgänglig för anställda inom

myndigheter, regionala organ, kommuner, samt universitet och

högskolor. God tillgänglighet till information är en förutsättning för att ta

fram bra underlag till stöd för en effektiv och hållbar förvaltning och

planering. En större tillgänglighet kan även stimulera användning av

information och därigenom bidra till ökad kunskap. Ökad tillgång kan

dessutom stimulera och utveckla näringslivet. En ökad användning av

information ger en ökad kvalitetssäkring och kan stödja utvecklingen av

miljöövervakning och annan undersökningsverksamhet. Ökad

tillgänglighet och information om vilka data som finns kan även minska

risken för att snarlika undersökningar genomförs parallellt av olika

aktörer.

Villkoren för att få tillgång till olika typer av information varierar stort

i dag. Viss typ av information är kostnadsfri och relativt enkelt

tillgänglig via Internet, t.ex. genom nedladdning. Annan information är

avgiftsbelagd (t.ex. kartdata) eller sekretessbelagd (t.ex. djup-

information). Information och data är ofta spridda hos olika aktörer och

det är svårt att få en bra överblick. Dessutom saknas i många fall lätt

tillgänglig information om vilka data som finns att tillgå. Data finns inte

heller alltid tillgängliga i databaser utan enbart presenterade i rapporter,

samlade i pärmar eller i enskilda datorer. Det finns dessutom brister i

standardiseringen och kvalitetssäkringen av informationen.

Prop. 2008/09:170

77

Lantmäteriet har ett nationellt samordningsansvar inom geodata-

området. Ansvaret omfattar bland annat produktion, samverkan och

utveckling.

Den ökade internationaliseringen ställer ökade krav på bättre

samordning av geodata. EG-direktivet Inspire om upprättande av en

infrastruktur för rumslig information i EU trädde i kraft i maj 2007.

Direktivet innebär en europagemensam infrastruktur och gemensamma

bestämmelser som rör utbyte, delning, tillgång och utnyttjande av

offentlig rumslig information och informationshanteringstjänster.

Medlemsstaterna ska etablera och driva ett nätverk av enkelt användbara

tjänster som är allmänt tillgängliga via Internet. Det ska vara möjligt att

söka efter, titta på, ladda ner och transformera information samt komma

vidare till olika tjänster för rumslig information. Inspire ska användas i

den europeiska miljöpolitiken; för att beskriva tillståndet i miljön, kunna

följa förändringar och ge offentlighet till informationen. Mycket av den

information som är intressant för havsmiljöändamål ingår i Inspire.

Direktivet innehåller dock inget krav på nyinsamling av information.

Begränsningar i tillgången till information kan göras med hänsyn till

olika skyddsvärda intressen bl.a. allmän säkerhet och nationellt försvar.

Lantmäteriet ansvarar för samordning och stöd av det pågående

genomförandet av direktivet i Sverige.

8.6.1

Sekretessen på information om djup och

bottenbeskaffenhet ses över

Regeringens bedömning: Det redan tidigare inledda arbetet med att

förenkla tillståndsprocessen för sjömätning och att se över kriterierna för

bedömning av djupinformationens militära värde bör fortsätta och

fullföljas. En betydande del högupplöst djupinformation bör dessutom

kunna släppas fri.

Havsmiljöutredningens förslag: Utredningen menar att sekretess för

detaljerad information om djup och bottenbeskaffenhet uppfattas som ett

stort problem av myndigheter och forskare som arbetar med havsmiljö-

frågor. Sådan information ligger till grund för mycket av den

kunskapsuppbyggnad, modellering och planering av havsmiljön som en

hållbar förvaltning av haven kräver.

Utredningen menar att problemet med sekretessen är att ansöknings-

förfarandet, som i dag är uppdelat på tre myndigheter, är tidskrävande,

administrativt komplicerat och hanteringen kostnadskrävande.

Utredningen menar också att sedan lagstiftningen skrevs har det militära

hotet förändrats. Det finns i dag även andra typer av hot mot samhället,

såsom ett förändrat klimat och olika miljöproblem.

Mot den här bakgrunden föreslår utredningen att lagen (1993:1742) om

skydd för landskapsinformation ska ses över. Utgångspunkten för

översynen bör enligt utredningen vara att data om djup och botten-

beskaffenhet så långt som möjligt ska vara fritt tillgängliga.

Remissinstanserna: Samtliga av de instanser som lämnat synpunkter,

förutom Försvarsmakten (se nedan), anser det viktigt att data om djup

och bottenbeskaffenhet så lång som möjligt ska vara fritt tillgängliga och

Prop. 2008/09:170

78

att lagstiftningen om skydd för landskapsinformation ses över. Många

instanser påtalar att behovet är stort för underlätta miljöarbetet och att det

finns betydande problem med dagens system.

Skälen för regeringens bedömning: Havsmiljöutredningen

redovisade sitt betänkande i maj 2008. Därefter har två för frågan om

tillgången till djupinformation m.m. väsentliga underlag redovisats till

regeringen.

I juni 2008 redovisade Försvarsmakten i samråd med Lantmäteriverket

och Sjöfartsverket regeringens uppdrag om en förenkling av tillstånds-

processen avseende sjömätning. De tre myndigheterna föreslår att

Sjöfartsverket ska ha det samlade ansvaret för tillståndsprocessen. På

detta sätt kan hanteringen av djupinformation samordnas bättre än

hittills. I många fall bör sjömätning kunna undvikas eftersom redan

befintlig information kan användas. Detta innebär en besparing för den

som söker tillstånd. Vidare kan samordning av planering och

genomförande av sjömätningar göra det möjligt att åstadkomma

besparingar för myndigheter och enskilda. Myndigheterna bedömer

också att förslaget kommer att innebära att handläggningstiderna för

tillstånd kan förkortas. Ärendet bereds inom Regeringskansliet.

Det andra underlaget är Försvarsmaktens redovisning i november 2008

av regeringens uppdrag om en översyn av kriterierna för bedömning av

vattendjupinformationens militära värde. Regeringen hade uppdragit åt

Försvarsmakten att fortsätta och intensifiera arbetet med att se över

kriterierna för bedömning av vattendjupinformationens militära värde. I

arbetet skulle Försvarsmakten väga in frågor om förändrade hot och om

andra samhällsområdens behov av djupinformation.

Försvarsmakten konstaterar i redovisningen att betydande delar av den

svenska kusten har en unik geografi i form av skärgårdar med stora djup

och avsevärda bottentopografiska variationer samt områden med stora

mängder av grund. Detta har historiskt utnyttjats som en naturlig del i

försvaret av landet och som basområden för egna stridskrafter. Dessa

geografiska förhållanden fyller även i dag en viktig funktion för det

militära försvaret.

Försvarsmakten anser vidare att dagens hotbild med låg risk för ett

väpnat angrepp inte kan utgöra grund för bedömningen av vilket skydd

som behövs för djupinformation. Myndigheten understryker att

djupinformation som lämnas ut i dag inte kan återtas om hotbilden mot

Sverige skulle förändras. Detta, tillsammans med informationens mycket

långa varaktighet samt de strategiska, operativa och taktiska fördelar

högupplöst djupinformation kan ge innebär att djupinformationen inom

vissa geografiska områden fortsatt är skyddsvärd. Ett frisläppande av all

djupinformation över det svenska sjöterritoriet kan enligt Försvarsmakten

få stora operativa och taktiska negativa konsekvenser. Det infor-

mationsöverläge som Försvarsmakten har i dag skulle urholkas och på

sikt försvinna helt. Detta skulle på kort sikt bl.a. medföra att Försvars-

maktens uppgift att hävda den territoriella integriteten mot framförallt

främmande undervattensverksamhet försvåras avsevärt. På längre sikt

kan förmågan att försvara Sverige mot väpnat angrepp begränsas.

Försvarsmakten har identifierat två generella områden inom vilka den

högupplösta djupinformationen inte kan skyddas och som därmed bör

släppas fri, dvs. kunna göras tillgänglig för andra. Det ena området är

Prop. 2008/09:170

79

allmänna farleder. Försvarsmakten anser att det inom dessa områden är

svårt att upptäcka och förhindra att djupinformation samlas in. Det andra

området är djupintervallet 0 till 6 meter. Inom detta djupintervall är det

i dag möjligt att med hjälp av öppen information, t.ex. kommersiellt

tillgänglig satellitinformation, analysera fram djupinformation. Förutom

dessa generella områden har Försvarsmakten identifierat ytterligare ett

antal områden inom vilka den högupplösta djupinformationen kan

släppas fri.

Resultatet av Försvarsmaktens översyn är att den högupplösta

djupinformationen kan släppas fri inom ungefär halva det svenska

sjöterritoriet. Inom övriga delar av sjöterritoriet anser Försvarsmakten att

behovet att skydda djupinformation kvarstår.

Försvarsmakten anser vidare att prövningen enligt lagstiftningen om

skydd för landskapsinformation bör finnas kvar. Den nuvarande

tillståndsprocessen avseende sjögeografisk information bör således

bibehållas. Men processen bör förenklas i enlighet med förslaget från

Försvarsmakten, Lantmäteriverket och Sjöfartsverket. Ärendet bereds

inom Regeringskansliet.

Regeringen konstaterar att Havsmiljöutredningen inte har kunnat

beakta dessa två redovisningar i sitt betänkande.

Av Försvarsmaktens redovisning om djupinformation framgår att en

betydande del av den i dag sekretessbelagda djupinformationen bör

kunna bli tillgänglig för bl.a. havsmiljöforskningen. På detta sätt skulle

syftet med Havsmiljöutredningens förslag om en författningsöversyn i

huvudsak kunna uppnås. Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning

att djupinformationen avseende vissa områden även fortsättningsvis

måste vara sekretessbelagd. Samtidigt är det angeläget att den nuvarande

tillståndsprocessen avseende sjögeografisk information förenklas.

8.6.2

Samordningen och tillhandahållandet av information

effektiviseras

Regeringens bedömning: Det i Sverige inledda genomförande av EG-

direktivet om upprättande av en infrastruktur för rumslig information

(data) i EU, Inspire, kommer att skapa en rättslig grund för en

långtgående harmonisering av information och tillhörande tjänster inom

viktiga områden. Genomförandet av direktivet kommer även att bidra till

bättre tillgång till information och minskade problem vid delning mellan

myndigheter. Lantmäteriet ansvarar för samordning och stöd för

genomförandet av direktivet i Sverige. SMHI bör vara nationellt ansvarig

för samordning av hur data av relevans för havsmiljöarbetet och för den

fysiska planeringen av havet lagras och tillgängliggörs. I ansvaret bör

ingå att samordna utvecklingen av gemensamma standarder,

kvalitetsmärkning och annat stöd för att tillgängliggöra information via

Internet samt att utfärda riktlinjer inom dessa områden.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i delar med

regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det i myndigheters

ordinarie uppdrag ska ligga att digitalisera äldre data och att enkelt

tillhandahålla alla data som myndigheten förvaltar. Utredningen föreslår

Prop. 2008/09:170

80

att SMHI ska vara nationellt ansvarig för samordning av hur data av

relevans för havsmiljöarbetet lagras och tillgängliggörs. I ansvaret bör

ingå att samordna utvecklingen av gemensamma standarder,

kvalitetsmärkning och annat stöd för att tillgängliggöra data via Internet

samt att utfärda riktlinjer inom dessa områden. Arbetet bör ske i samråd

med Geodatarådet, Naturvårdsverket och andra berörda aktörer.

Utredningen föreslår även att Naturvårdsverket ges i uppdrag att utveckla

portaler som möjliggör samordnad presentation av havsmiljörelaterade

data. Data ska vara nedladdningsbara i samma format och presentation av

data ska stödjas av karttjänster och interaktiva verktyg som möjliggör

enklare analyser. Arbetet bör ske i samråd med SMHI och andra berörda

aktörer.

Utredningen föreslår även att havsmiljörelaterade data som är

framtagna av myndigheter med statliga medel ska vara fritt tillgängliga

för icke kommersiell verksamhet inom myndigheter, regionala organ,

kommuner, universitet och högskolor och att instruktionerna för en rad

myndigheter ändras i enlighet med detta. Förslaget föreslås finansieras

genom omfördelning av anslag från myndigheter som köper in data till

myndigheter som säljer data. Minskade intäkter på grund av att regionala

organ och kommuner får tillgång till data avgiftsfritt föreslås täckas

genom ökade anslag till berörda myndigheter.

Remissinstanserna: Samtliga synpunkter på förslaget om nytt ansvar

för digitalisering av äldre data och tillhandahållande av data är positiva.

De flesta uttrycker även stöd för SMHI som nationellt ansvarig för

samordningen av data och SMHI ser positivt på den föreslagna rollen.

Länsstyrelsen Västerbotten anser att frågan om vem som bör utses som

ansvarig myndighet bör utredas ytterligare och Sjöfartsverket anser att

det är otydligt formulerat vad som ska ingå i det ansvar som föreslås ges

till SMHI.

Flera instanser påpekar att digitalisering av äldre data och tillhanda-

hållande av data kan vara mycket omfattande och resurskrävande

uppgifter. Naturvårdsverket och Sjöfartsverket anser att det viktigt att

begreppet ”data av relevans för havsmiljöarbetet” preciseras och

avgränsas eftersom det föreslagna ansvaret ligger nära Naturvårdsverkets

nuvarande ansvar inom den nationella miljöövervakningen. Umeå

universitet menar att havsmiljöinstitutet bör ges tydliga befogenheter att

påverka datalagring och kvalitetssäkring och det skulle kunna övervägas

om SMHI:s oceanografiska enhet kan flyttas till Havsmiljöinstitutet.

Även SLU/ArtDatabanken anser att det bör övervägas om inte

samordningsansvaret ska ligga på Havsmiljöinstitutet i framtiden. Det

fåtal instanser som har valt att lämna synpunkter på att Naturvårdsverket

ges i uppdrag att utveckla portaler för samordnad presentation av

havsmiljörelaterade data stöder förslaget.

Statens geotekniska institut är tveksamt till att samordningen och

presentationen av data delas mellan två myndigheter.

Förslaget att havsmiljörelaterade data som är framtagna av myndig-

heter med statliga medel ska vara fritt tillgängliga för icke kommersiell

verksamhet stöds av samtliga 40 instanser som lämnat synpunkter på

förslaget. Flera av instanserna avstyrker däremot att medel oförbehåll-

samt ska omfördelas från köparens till säljarens anslag samt att de

uppskattade kostnaderna inte stämmer. Andra synpunkter som förs fram

Prop. 2008/09:170

81

är att havsmiljörelaterade data inte ska hanteras skilt från andra miljödata

varför tillgängligheten av miljödata bör ses över i ett helhetsperspektiv,

t.ex. land- och meteorologiska data som också är viktiga i havsmiljö-

arbetet.

Skälen för regeringens bedömning: Det kan i dag vara svårt att hitta

både gammal och ny information om havsmiljön. Mycket data finns inte

i digital form, vilket ytterligare försvårar både överblick över och tillgång

till information. Det saknas ett samlat system (t.ex. en portal) med

uppgifter om vilken typ av havsmiljörelaterad information som finns

eller var denna finns lagrad. Det finns i dag inte någon harmonisering av

hur information presenteras i form av figurer, kartstöd eller interaktiva

verktyg som möjliggör enklare analyser. Vidare är det inte möjligt att

enkelt ladda ned alla typer av information och problem kan uppstå när

information som har olika ursprung ska samköras. Det är även viktigt att

data som samlas in genom inventeringar och kartläggningar systematiskt

lagras och tillgängliggörs.

Sveriges genomförande av Inspire-direktivet sker genom införandet av

en miljöinformationslag och en tillhörande förordning samt vissa

ändringar i annan lagstiftning. Dessa ändringar kommer att medföra

väsentliga förbättringar för tillgänglighet och överblick beträffande

information. SMHI bör ha ett nationellt ansvar för samordna lagring och

tillgänglighet till data från marina inventeringsverksamheter och

miljöövervakningsprogram. I ansvaret bör ingå att samordna

utvecklingen av gemensamma standarder för data, filformat, information

och tjänster för uttag ur databasen, metadata (bl.a. kvalitetsmärkning) och

annat stöd för att tillgängliggöra data via Internet samt arkivering.

Arbetet sker i samråd med Geodatarådet, Naturvårdsverket, SMHI och

andra berörda aktörer.

Regeringen konstaterar att arbete pågår på Naturvårdsverket att

utveckla en portal som möjliggör samordnad presentation av tillgång till

havsmiljörelaterade data. Portalen kommer att innehålla metadata och

sök-, visnings- och nedladdningstjänster samt länkar till andra

webbportaler och annan information. Portalen ska möjliggöra att

information från olika källor kan kombineras och presentation av

information ska stödjas av karttjänster och interaktiva verktyg som

möjliggör enklare analyser. Arbetet följer i berörda delar det regelverk

som sätts upp av Inspire-direktivet och utgångspunkt för arbetet är den

nationella geodataportal som nu är under uppbyggnad.

Regeringen anser att förslaget att havsmiljörelaterade data som är

framtagna av myndigheter med statliga medel ska vara fritt tillgängliga

för icke kommersiell verksamhet leder till en rad nya frågor som inte kan

besvaras i nuläget. För vissa myndigheter är informationen en biprodukt

av själva myndighetshandläggningen. För dessa utgör kostnaden att ta

fram information en marginalkostnad. För andra myndigheter, som t.ex.

Lantmäteriet, vars uppgift är informationsförsörjning är detta inte fallet.

Där ska avgifterna förutom tillhandahållande också täcka kostnaden för

produktion, uppdatering, ajourhållning m.m. Det är oklart vilka

kostnader som uppkommer för berörda myndigheter, hur dessa ska

fördelas och om förslaget ska genomföras generellt eller för viss typ av

information. En arbetsgrupp inom regeringskansliet utreder genom-

förandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den

Prop. 2008/09:170

82

17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den

offentliga sektorn (det s.k. PSI-direktivet). Arbetsgruppen berör bland

annat frågan om att göra avgiftsbelagda data fritt tillgängliga och ska

presentera en departementspromemoria den 30 juni 2009 (dnr

Fi2008/7364). Regeringen avser att återkomma i frågan.

En ökad tillgänglighet och bättre samordning av information ger en

samhällsvinst genom att nyttjandet av informationen kommer att öka.

Det leder dels till minskade kostnader för framtagande och nyttjande av

befintlig information och dels kan det medföra att ny kunskap tas fram.

En ökad tillgänglighet till data är inte bara till stöd för havsmiljöarbetet

utan inte minst för den fysiska planeringen av havsområden och kan även

gynna privata aktörer som ser havet som en resurs och vars verksamhet

kräver kunskapsunderlag. På kort sikt kommer det ökade kravet på

samordning och utvecklingen av databaser och portaler att vara

resurskrävande både i form av arbetstid och i rena investeringar.

8.6.3

Marin mätdata från prospektering tas tillvara

Regeringens bedömning: Sveriges geologiska undersökning (SGU) bör

ges i uppdrag att överföra äldre marin mätdata som erhållits från

prospekteringsverksamhet till moderna lagringsmedia/strukturer.

Skälen för regeringens bedömning: När prospektörer utför

undersökningar på kontinentalsockeln erhåller SGU i enlighet med 9 §

lagen (1966:314) om kontinentalsockeln normalt kopior av all insamlad

geologisk/geoteknisk information från svenskt kontinentalsockelområde,

såväl rådata som tolkningar och sammanställningar. Detaljerade

seismiska data är värdefull information som kompletterar SGU:s

befintliga data. SGU innehar bl.a. äldre data som erhållits i samband med

tillstånd för oljeprospektering. Denna data är i dag lagrad på gamla band

som håller på att vittra bort. Informationen på banden är viktig och av

stor betydelse för koldioxidlagring och kvittblivning av koldioxid. Ett

kommande EG-direktiv föreslaget i KOM (2008) 18 (slutlig) ställer stora

krav på underlag för beslut om lagring av koldioxid i bergformationer.

För att koldioxid ska kunna lagras i berggrunden på land eller i

kontinentalsockeln under havet måste den geologiska formationen vara

porös (ha en stor porvolym) och permeabel (genomsläpplig). Dessa

grundläggande krav gör att det nästan uteslutande är sedimentär

berggrund som är lämplig. Bäst lämpar sig sandstensformationer som

ligger på minst 800–1 000 meters djup. Under detta djup är trycket

tillräckligt högt för att koldioxiden ska kunna lagras i s.k. överkritisk

form. Det ska också finnas täta berggrundsformationer ovanför

lagringsnivån, exempelvis lersten, lera, lerig kalksten eller skiffer.

Lagringsområdet får inte vara genomsatt av förkastningar eller

sprickzoner, som kan leda till läckage. Det är en fördel om lagrings-

platsen finns i en sluten struktur, som hindrar koldioxiden att strömma

bort. Detta är i princip samma villkor som gäller för att en geologisk

formation ska kunna inrymma olja eller gas.

Intresset riktar sig i dag i första hand mot olje- och gasfält, djupa

akviferer samt djupa kollager.

Prop. 2008/09:170

83

Lagring i havet är förenat med stora osäkerheter men det finns

potentiellt goda möjligheter att lagra koldioxid i geologiska formationer

(olje- och gasfält, djupa kollager och djupa akviferer). För att verifiera

dagens bedömning om lagringens beständighet över mycket långa

tidsperioder behövs fortsatta fältstudier och försök i olika typer av

formationer.

Inom Elforsk har en studie genomförts på initiativ av Energi-

myndigheten och tillsammans med SGU för att inventera svensk

berggrund för att kartlägga områden där kvittblivning av koldioxid skulle

kunna vara intressant.

Den data som SGU erhållit vid tidigare prospektering förväntas kunna

indikera var lämpliga strukturer i sedimentär berggrund finns och därmed

begränsa framtida insatser. Att nyskapa befintliga data torde genera

kostnader i miljardklassen. Underlaget är av stor betydelse för en

framtida havsplanering och för framtida eventuella exploateringar och

förläggning av infrastruktur i havsområden som t.ex. elkablar.

Regeringen avser att ge SGU i uppdrag att överföra denna information

till moderna lagringsmedia/strukturer.

8.7

Vetenskapligt stöd vid internationellt samarbete

Regeringens bedömning: Sverige bör inom Helcom verka för att arbetet

med att syntetisera forskning ska utvecklas och för att framtidsscenarier

och modeller till stöd för att lösa havsmiljöproblemen tas fram.

Förutsättningarna för forskare att i internationella sammanhang bistå

myndigheterna med inom- och tvärvetenskapliga synteser bör stärkas.

Forskare vid svenska universitet och högskolor bör i större utsträckning

än i

dag utses att representera Sverige i arbetsgrupper inom

internationella organ.

Havsmiljöutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som lämnat synpunkter

på förslaget att svenska forskares deltagande i internationella organ bör

öka och att förutsättningarna för att göra vetenskapliga synteser och

kunskapsöversikter måste stärkas, instämmer i huvudsak med

utredningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: En av förutsättningarna för att

utveckla generell kunskap om ekosystem är internationella forsknings-

samarbeten. Detta gäller bl.a. för vattenrelaterad forskning eftersom

förhållandena i dessa system är likartade. Ekologisk forskning bedrivs i

huvudsak vid universitet och högskolor över hela världen.

Fiskeriverket och Naturvårdsverket samordnar det svenska deltagandet

i Internationella Havsforskningsrådets ca 70 arbetsgrupper. Myndigheter

med egen forskning finansierar oftast sina egna forskares deltagande,

medan andra myndigheter ofta måste anlita forskare vid universitet och

högskolor. Naturvårdsverket har här en viktig uppgift.

Det nuvarande systemet för forskares deltagande i internationella

sammanhang är inte helt tillfredsställande. Deltatagandet är i praktiken

Prop. 2008/09:170

84

alltför ofta begränsat till myndighetsanknutna forskare och den kunskap

och kompetens som finns vid universitet och högskolor utnyttjas inte i

tillräcklig omfattning. Forskare från universitet och högskolor bör därför

i högre utsträckning ges ekonomiska möjligheter av berörda myndigheter

att delta i internationellt arbete. Naturvårdsverket bör som samordnande

central myndighet på havsmiljöområdet efter samråd med berörda

myndigheter koordinera det svenska deltagandet. Undantag utgörs av

deltagandet i arbetsgrupper som arbetar med frågor om fiske och

vattenbruk där Fiskeriverket bör ansvara för att forskare från universitet

och högskolor i högre utsträckning än i dag ges förutsättningar att delta i

det internationella arbetet.

8.8

Havsmiljöinstitutet

Regeringens bedömning: Det nybildade Havsmiljöinstitutet bör vara en

aktiv aktör inom havsmiljöarbetet genom att samordna havsmiljö-

forskningen och vara ett stöd för regeringens, myndigheters och andra

intressenters arbete med att förbättra havsmiljön.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen beslutade den 17

april 2008 (U2008/3167/UH) att etablera ett Havsmiljöinstitut. Institutet

utgörs av ett samarbete mellan Göteborgs universitet, Stockholms

universitet, Umeå universitet och Högskolan i Kalmar i syfte att bedriva

forskning inom havsmiljöområdet och samarbeta vid utformning av

utbildning inom området. Regeringen beslutade vidare att Göteborgs

universitet ska koordinera den löpande verksamheten inom Havsmiljö-

institutet. Vid Göteborgs universitetet ska det också finnas ett kansli med

ansvar för en gemensam analys- och syntesfunktion. I regeringes beslut

framgår bl.a. att Havsmiljöinstitutet ska medverka i relevanta forsknings-

och utvecklingsprojekt, bistå myndigheter med vetenskaplig kompetens i

havsmiljöfrågor och vid utformning och utvärdering av övervaknings-

program som rör havsmiljön, ta fram kvalificerade analyser,

utvärderingar och synteser samt sprida information om resultaten till stöd

för regeringens, myndigheters och andra intressenters arbete med att

förbättra havsmiljön.

Regeringen förväntar sig att Havsmiljöinstitutets verksamhet kommer

att spela en viktig roll i havsmiljöarbetet genom en samordning av svensk

havsmiljöforskning. Institutets viktigaste uppgift är dock att samman-

ställa vetenskapliga underlag i form av kvalificerade analyser,

utvärderingar och synteser som behövs som stöd för det arbete

regeringen, myndigheter och andra aktörer bedriver för att förbättra

havsmiljön. Inte minst i det internationella samarbetet kring Östersjön

och Västerhavet är kvalificerat vetenskapligt underlag och vetenskaplig

rådgivning av stor betydelse.

I syfte att utifrån erfarenheter få fram förslag till hur verksamheten vid

institutet fortsättningsvis bör utvecklas bör verksamheten utvärderas av

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande,

Formas, under hösten 2013.

Prop. 2008/09:170

85

9

Utvecklingen av en hållbar fiskesektor

Regeringens målsättning med fiskeripolitiken är att yrkesfisket,

fritidsfisket och fiskeribranschen ska producera fisk och fiskprodukter

som efterfrågas av konsumenterna samt bidra till att skapa arbete, välfärd

och levande kust- och insjösamhällen. Förutsättningen för att det ska

lyckas är att allt fiske bedrivs resurseffektivt och miljömässigt hållbart,

med effektiva fiskeregler och selektiva fångstredskap. Detta innebär bl.a.

att s.k. utkast av fisk inte ska förekomma och att bifångster av hotade

arter och bestånd ska minska så att bestånden kan återhämta sig.

Endast för en mindre andel av EU:s gemensamma fiskbestånd kan

nyttjandet anses vara hållbart och stora delar av yrkesfisket har därför

dålig lönsamhet. Detta har i sin tur negativa effekter på regioner och

lokala samhällen som är beroende av fiskerinäringen. Sammantaget

innebär detta stora samhällsekonomiska förluster. Förutom fortsatt arbete

för beståndens återhämtning krävs en anpassning av fiskeflottans storlek

och bättre förutsättningar för företagens möjligheter att planera sin

verksamhet över året. Regeringen arbetar därför med utformningen av en

ökad fördelning av fiskerättigheter inom vissa fisken. Vidare verkar

regeringen för att förvaltningsplaner ska utarbetas för de kommersiella

fiskbestånd som inte har sådana samt för att beslutade förvaltnings- och

återhämtningsplaner följs.

9.1

Svensk fiskenäring av i dag

Den svenska fiskerinäringen, omfattar i traditionell mening fångstsektor,

vattenbruk och beredningsverksamhet. Näringen sysselsätter drygt 4000

personer och svarar för knappt 0,1 procent av Sveriges BNP. I ett

nationellt perspektiv är näringen blygsam men lokalt kan den ha

betydelse för sysselsättningen på landsbygden.

Svenskt yrkesfiske har under en längre tid uppvisat en generell

minskning av antal fartyg och yrkesfiskare. I en rapport från Fiskeri-

verket 2008 redovisas utvecklingen i det svenska fisket. Trenden är att

såväl antalet fiskare som fartyg minskar. Yrkesfiskarkåren åldras alltmer

och andelen fiskare under 50 år har kraftigt minskat. Den mest negativa

utvecklingen kan ses i vissa av Östersjölänen. Undersökningen, som

omfattar tiden från mitten av 1990-talet till 2006, lyfter fram flera

svårförklarliga skillnader såväl mellan närliggande kommuner som

mellan regioner. En grundläggande slutsats är att lönsamheten i fisket

generellt sett är för dålig. Det är enbart ett fåtal segment som har en

lönsamhet som tillåter rimliga löner och investeringar för framtiden,

vilket gör det svårt att rekrytera yngre till fisket. Den dåliga lönsamheten

gör att det är svårt att komma in i fisket, besättningarna är i många fall

minimerade och för den som vill investera i ett fiskefartyg kan det vara

svårt att få banklån. Det kan också vara svårt att kombinera fisket med

familjelivet.

Prop. 2008/09:170

86

Tabell 9.1. Antal sysselsatta inom fiskerinäringen perioden 2000–2008

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Vattenbrukare

inkl.

serviceföretag

507 502 512 530 518 458 400

Anställda inom

fiskberedningen

2095 2134 1952 2089 1941 1746 1724

Licensierade

yrkesfiskare

2315 2235 2227 2066 1913 1902 1880 1865 1800

Varav män

2297 2219 2211 2050 1896 1883 1859 1845 1782

Varav

kvinnor 18 16 16 16 17 19 21 20 18

Fiskeflottan har minskat. Antalet fartyg har minskat från 2 037 fartyg

1998 till 1 469 fartyg 2008. Minskningen av kapacitet ses även i

fiskeflottans tonnage vilket har minskat från 49 200 kW under 1998 till

44 312 kW (41 665 kW aktivt fiskande fartyg) under 2008. Samma trend

kan observeras vad gäller motorstyrka.

Omstruktureringen av den svenska fiskeflottan har inneburit en

koncentration av fiskeflottan till vissa regioner, särskilt till västkusten.

Men även på västkusten har fiskflottan minskat. Det småskaliga

kustfisket har minskat överallt under en tioårsperiod och en fortsatt

minskning kan förutses. Minskningen i det småskaliga kustfisket är

tydligast längs ostkusten.

Ett grundläggande problem inom EU är att fiskefartygens fångst-

kapacitet är för stor i förhållande till mängden fisk. Eftersom för många

fartyg delar på en för liten resurs är lönsamheten inom yrkesfisket dålig

på flera håll. I januari 2009 beviljade Fiskeriverket sex stycken fartyg

sammanlagt 54 miljoner kronor i skrotningsbidrag för att definitivt

upphöra med sitt fiske. Detta beslut, som innebär en kapacitetsminskning

på 1 040 bruttoton är ett viktigt delmål mot att nå ett hållbart fiske i

torskflottan. Det svenska målet är att till år 2010 minska kapaciteten i

detta flottsegment med cirka 10 procent, vilket motsvarar 1 100

bruttoton. Eftersom fiskbestånden sannolikt är begränsade även framöver

så anser regeringen att flottan måste fortsätta att minska under de

kommande åren.

År 2008 fanns 1 800 yrkesfiskare med yrkesfiskelicens. Den totala

sysselsättning var dock högre eftersom alla som arbetar ombord på

fiskefartyg inte har licens. Medelåldern i yrkesfiskarkåren var 55 år 2008,

medan den 2001 var 48 år. Utvecklingen under de senaste åren har

kännetecknats av allt färre yrkesfiskare med en stigande medelålder.

De senaste åren har dessutom såväl intäkter som lönsamheten minskat i

det svenska saltvattensfisket. Sedan 2002 har landningsvärdet minskat

med närmare 25 procent. Mellan 2004 och 2005 ökade däremot

fångsterna i kvantitet med 9 procent och värdet på fångsterna med 7

procent. Den största kvantiteten fångad fisk utgjordes av foderfisk vars

Prop. 2008/09:170

87

landningar uppgick till 53 procent av flottans totala landningar.

Sill/strömming för konsumtion var den ekonomiskt viktigaste arten under

2005 med drygt en femtedel av flottans totala landningsvärde. Priset på

sill och strömming ökade med nära 25 procent under året. Priserna på ål,

havskräfta och nordhavsräka ökade medan priset på skarpsill minskade.

För insjöfisket har de senaste årens ekonomiska utveckling varit positiv

med tillgång till hela EU-marknaden.

Ett nytt system med kilowattdagar för torskfisket i Västerhavet har

införts i februari 2009, som innebär ny fördelning av torskfisket i

Skagerrak, Kattegatt och Nordsjön. Varje fartyg har tilldelats ett antal

kilowattdagar, som tillståndsinnehavarna kan fördela under året till dess

att kvoten är uppfiskad. Detta innebär att ca 170 tillståndsinnehavare, har

fått tilldelade dagar. Kilowattdagarna har beräknats utifrån fartygens

motorstyrka, som är ett mått på effektiviteten i fisket, multiplicerat med

det antal dagar man har fiskat. Bakgrunden till systemet är EU:s

återhämtningsplan för torsk i Västerhavet, som syftar till att skapa ett

långsiktigt hållbart fiske. Planen, som beslutades vid EU:s ministerråd i

december 2008, innebär även en minskning av fisket för de redskap som

kan fånga mycket torsk. Som en följd av detta har Sverige tilldelats 75

procent av det genomsnittliga fiske som bedrevs av ett antal redskaps-

typer under 2005–2007.

9.2

Fiskeresurser

Svenskt yrkesfiske är ensidigt beroende av ett fåtal marina arter. Under

2007 var de mest inkomstbringande arterna i storleksordning: skarpsill,

torsk, sill, havskräfta och siklöja, vilka tillsammans svarade för tre

fjärdedelar av hela fångstvärdet. De därefter värdefullaste arterna är räka,

makrill och ål. Av enskilda fiskbestånd är torsken i östra Östersjön och

skarpsill i Östersjön de viktigaste. Värdemässigt ger fisket i Östersjön

cirka 60 procent av yrkesfiskets inkomster. Det är viktigt även för fartyg

från västkusten, som svarar för ca 80 procent av fångsterna av sill och

skarpsill och ca 30 procent av torskfångsten i Östersjön. Nära 90 procent

av den sammanlagda fångstvikten går till fodertillverkning.

Sammanlagt bedrivs svenskt yrkesfiske f.n. på 21 arter i havsområden

från Norska havet till Östersjön uppdelat på 53 olika kvotandelar. Av

dessa har ca 30 procent god status både vad gäller fiskeridödligheten och

lekbiomassans storlek, för 21 procent saknas data för en bedömning och

de resterande 16 procenten bedöms av Internationella havsforsknings-

rådet (ICES) antingen ha en för liten lekbiomassa för ett hållbart

nyttjande eller vara utsatt för ett för högt fisketryck – eller bådadera. Det

senare gäller alla torskbestånd, både i Östersjön och i Västerhavet.

Sillbestånden i Skagerrak, Kattegatt och Bottenhavet bedöms ha god

status, liksom skarpsillen i Östersjön. Av övriga viktiga arter för fisket

har gråsej och kolja i Nordsjön god status. För skarpsill och samtliga

skaldjur i Skagerrak och Kattegatt saknas, enligt Internationella

havsforskningsrådet (ICES), data för att kunna genomföra en

beståndsbedömning.

Baserat på att fångsterna hållit sig stabila över lång tid bedöms fisket

av havskräfta och räka kunna fortsätta på nuvarande nivå. Dessa arter ger

Prop. 2008/09:170

88

nära 18 procent av det totala fångstvärdet. Även hummer och krabba hör

till den värdemässigt övre tredjedelen av de totalt 64 arter som fiskas i

Sverige. En viktig orsak till att dessa skaldjurs andel av fisket ökat är att

torskfiskar, som är betydelsefull predator på skaldjur, minskat genom ett

för stort fisketryck.

För det småskaliga kust- och insjöfisket har ålen stor betydelse.

Ålredskapen fångar även andra kommersiella arter och den faktiska

ekonomiska betydelsen av ål är på så sätt större än den direkta

fångstandelen. Rekryteringen av ål har under lång tid minskat och är nu

nere på en alarmerande låg nivå i hela Europa. Restriktioner i fisket är

nödvändiga för att, tillsammans med utsättning av ål och åtgärder för att

minska dödligheten i vattenkraftverken, åstadkomma en återhämtning av

ålbeståndet. För insjöfisket är gös vid sidan av ål den viktigaste arten.

Gösbestånden i de större sjöarna har på grund av ett varmare klimat ökat

och har i dag en god status. En annan viktig sötvattensart är siklöjan

(producent av löjrom), som fiskas i framför allt Vänern och Bottenviken,

men som förekommer i djupa sjöar över hela landet. Siklöjefiskena är

i dag reglerade, då bestånden har varit överexploaterade. Med en

förvaltning som lyckas bygga upp bestånden till en ekonomiskt och

biologiskt mer optimal nivå torde både dessa bestånd och åtskilliga andra

dock kunna nyttjas på ett bättre sätt. Den inplanterade signalkräftan

börjar bli en viktig resurs för yrkesfisket i sötvatten, särskilt Vättern.

Insjökräftorna är även viktiga för fritidsfisket som fiskar med stöd av

enskild rätt.

Genom att kvoterna för flertalet kvoterade bestånd minskar finns en

tendens att fisket på övriga okvoterade arter ökar. För dessa är kunskapen

om resursens storlek och geografiska utbredning ofta bristfällig. I flera

fall kan man dock befara att ett ökande fisketryck kan leda till att

beståndet fiskas ned under en långsiktigt hållbar nivå. Detta gäller t.ex.

pigghaj och rödtunga i Skagerrak och piggvar i Östersjön. För kustarter

som sik, abborre och gädda kan överexploatering i kombination med

negativa miljöeffekter få allvarliga konsekvenser.

De viktigaste arterna för fritidsfisket och fisketurismen finns i såväl

sjöar, strömmande vattendrag som i kustområden. Arter såsom lax, öring,

torsk, gädda och abborre är bland de viktigaste.

9.3

Den gemensamma fiskeripolitiken

EU:s fiskeripolitik (GFP) är liksom EU:s jordbrukspolitik en fullt

utvecklad gemenskapspolitik, vilket innebär att alla gemenskapens länder

omfattas av samma bestämmelser. Politiken, som är en del av den inre

marknaden, reglerar alla aspekter på fisket, från havet till konsumenten.

Den gemensamma fiskeripolitiken består av tre delar: resurspolitik,

strukturpolitik och marknadspolitik samt bestämmelser om kontroll.

I dag svarar politiken totalt för cirka en procent av EU:s totala budget för

2008 och dessa medel budgeterades för strukturåtgärder (ca 56 procent),

fiskeriöverenskommelser med tredje land (20 procent), kontrollåtgärder

(6 procent), marknadsorganisationen (6 procent) och forskning och

datainsamling (7 procent). Sedan den gemensamma fiskeripolitiken

inrättades 1983 har den reviderats vart tionde år och den senaste

Prop. 2008/09:170

89

översynen genomfördes 2002. Syftet var att förbättra den långsiktiga

förvaltningen av fiskeriverksamheten, förbättra möjligheterna för att rikta

strukturstödet mot åtgärder som bl.a. syftade till att minska fiskeflottan,

att förbättra kontrollverksamheten och att öka delaktigheten i besluten av

bl.a. yrkesfiskare och miljöorganisationer.

9.3.1

Revision av den gemensamma fiskeripolitiken

Kommissionen initierade i september 2008 en halvtidsöversyn inför den

översyn som ska genomföras senast 2012. Syftet med halvtidsöversynen

var att ge en helhetsstrategi, som inte bara omfattade fångstsektorn och

vattenbruket utan även industrins verksamhet på land och dess

marknadsförutsättningar. Kommissionen har konstaterat att den

gemensamma fiskeripolitiken i dag har misslyckats med att nå de

uppsatta målsättningarna. I dag är situationen för det europeiska fisket

problematisk med överutnyttjade bestånd och låg ekonomisk lönsamhet.

Av de bestånd EU nyttjar, och där information finns, är 30 procent

utanför biologiskt säkra gränser och 80 procent nyttjas över det som

anses vara maximal hållbar avkastning. Konsekvenserna visar sig i

minskade landningar under det senaste decenniet. En av de bidragande

orsakerna till detta, kanske den främsta, är en betydande överkapacitet i

Europas fiskeflotta.

Vidare domineras det institutionella ramverket i dag av kortsiktiga

beslut om hur fiskebestånden ska nyttjas. Rådet beslutar om landnings-

nivåer (s.k. TAC-nivåer) som generellt fastställts efter vad de

vetenskapliga råden föreslår men som i vissa fall också frångår vad

många förvaltningsplaner anger. Dessutom är medlemsstaternas

genomförande av fiskerikontrollen otillräcklig då det bedrivs ett inte helt

obetydligt orapporterat fiske. Olika brister i det institutionella ramverket

inom EU har pekats ut, som att beslutsprocess och tillämpning måste

anpassas så att regleringen på EU-nivå kan förenklas och att regionala

förvaltningsmetoder kan främjas. Vidare måste GFP:n överensstämma

med EU:s nya integrerade havspolitik, med dess inriktning på en hållbar

utveckling i kustområdena samt EG:s marina strategi, som innebär att

medlemsstaterna senast 2020 ska garantera en god miljöstatus för de hav

som omfattas av deras jurisdiktion. Kommissionen planerar att presentera

en grönbok om den gemensamma fiskeripolitiken i slutet av april 2009.

Mot den bakgrunden har regeringen uppdragit åt Fiskeriverket att i

samråd med berörda myndigheter utvärdera och analysera den

gemensamma fiskeripolitiken samt lämna förslag till förändringar, som

kan förbättra det framtida genomförandet av GFP:n, så ett långsiktigt

hållbart nyttjande inom ramen för en ekosystembaserad förvaltning

säkerställs vid nästa översyn 2012. Uppdraget ska redovisas den 1 maj

2009. Därefter kommer nationella positioner att utarbetas för aktuella

ställningstaganden inför den kommande översynen.

Prop. 2008/09:170

90

9.4

Operativa programmet för fiskerinäringen i Sverige

2007–2013

Regeringens bedömning: Åtgärder som bidrar till en förbättrad

havsmiljö genom bl.a. förbättrade förutsättningar för naturliga

fiskbestånd, restaurering och utvecklingsarbete ges genom en särskild

satsning förbättrade möjligheter att få stöd genom det operativa

programmet för fiskerinäringen i Sverige 2007–2013. Utöver dagens

anslag kommer ytterligare resurser tillföras under 2009 och 2010 för att

höja den nationella offentliga medfinansieringen inom de av

programmets områden, som möjliggör stöd till åtgärder som bidrar till en

förbättrad havsmiljö och ett mer miljöanpassat fiske.

Bakgrund: Det operativa programmet för fiskerinäringen i Sverige

2007–2013, även kallat fiskeprogrammet, överlämnades av regeringen i

oktober 2007 och godkändes av Europeiska kommissionen i december

2007. Programmet började genomföras under våren 2008. För

programmet som helhet finns fem övergripande mål:

1.

Kapaciteten i den svenska fiskeflottan ska minska så att

fiskeansträngningen anpassas till en långsiktigt hållbar

beståndssituation.

2.

Lönsamheten i fiskerinäringen ska öka.

3.

Sysselsättning på landsbygden i anslutning till fiskerinäringen

ska främjas.

4.

De negativa miljöeffekterna orsakade av svensk fiskerinäring

ska minska.

5.

Hållbar miljö och naturliga fiskbestånd ska skapas.

Programmet innehåller fem prioriterade områden med ett flertal åtgärder

som bidrar till att de övergripande målen uppnås. De prioriterade

områdena är Åtgärder för anpassning av gemenskapens fiskeflotta,

Åtgärder inom vattenbruk, beredningsindustri och insjöfiske, Åtgärder av

gemensamt intresse, Hållbar utveckling av fiskeområden samt Tekniskt

stöd. Programmet har i sin helhet en stark koppling till miljöpolitiken och

åtgärderna ska bidra till såväl programmets mål som till att de nationella

miljökvalitetsmålen uppnås, såsom Hav i balans samt levande kust och

skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt växt- och djurliv samt

Ingen övergödning.

Reducering av fiskeflottans överkapacitet

Ett övergripande problem inom fiskerinäringen såväl i Sverige, Europa

som globalt är att fiskeflottan har för stor fångstkapacitet i jämförelse

med fiskbeståndens storlek. Denna överkapacitet har lett till låg

lönsamhet i sektorn och skapar incitament för överutnyttjande av

fiskbestånden. Detta försvårar i sin tur arbetet med en hållbar

fiskeriförvaltning. I programmet finns åtgärder som syftar till en

minskning av fiskeflottans kapacitet. Mål för programperioden har

Prop. 2008/09:170

91

fastställts utifrån nuvarande flottkapacitet, tillgängliga kvoter och

ekonomiska data, som innebär att kapaciteten i den svenska fiskeflottan

bör minska med ca 50 procent för det demersala (bottenlevande) fisket,

dvs. fiske efter torsk, kolja, sej, vitling etc., med ca 10 procent för

räktrålare och med ca 30 procent för det pelagiska segmentet, dvs. fiske

av sill, skarpsill och blåvitling.

Regeringen har redan tidigare gjort bedömningen att den svenska

fiskeflottan i dag är för stor i förhållande till de befintliga fiskresurserna

vilket är ett långsiktigt arbete som bedrivs med olika typer av åtgärder,

bl.a. genom den satsning i programmet på skrotning av fiskefartyg. Inom

ramen för programmet genomförde Fiskeriverket under 2008 en

skrotningskampanj inom torskfiskeflottan i Östersjön, vilket kommer att

resultera i en kapacitetsminskning på 10 procent. Under 2009 planeras en

motsvarande kampanj, i syfte att anpassa den demersala flottan i

Västerhavet.

Men det behövs även andra angreppssätt för att möjliggöra kapacitets-

minskning i fiskeflottan. Regeringen har t.ex. i februari 2009 överlämnat

ett lagförslag om överlåtbara fiskerättigheter inom det pelagiska fisket till

Lagrådet. Avsikten är att en proposition ska lämnas till riksdagen under

2009, som uppskattas bl.a. innebära att antalet storskaliga trålare kommer

att minska med en tredjedel.

Inom ramen för programmet kan situationen för det småskaliga

kustfisket på lokala fiskbestånd även främjas genom att stimulera

värdeskapande aktiviteter, som diversifiering mot en hållbar fisketurism

och annan alternativ företagsamhet. Detta är viktigt för att öka

sysselsättningen och tillväxten i kustområden och på landsbygden.

Åtgärderna ska ha särskild inriktning på skapandet av nya arbetstillfällen

genom lokal förankring och integrerade strategier.

Programmets nuvarande medfinansiering

Sverige har tilldelats 54,7 miljoner euro från Europeiska fiskerifonden,

EFF, för perioden 2007–2013, vilket innebär en årlig EU-budget för

programmet på ca 70 miljoner kronor. Enligt Rådets förordning (EG) nr

1198/2006 av den 27 juli 2006 om Europeiska fiskerifonden, som

reglerar EFF och det svenska programmet, ska varje EU-krona i princip

finansieras med motsvarande andel nationella offentlig medel, vilket då

ger en total årlig programbudget på ca 140 miljoner kronor. Den

nationella offentliga medfinansieringen av programmet via anslag 1:15

Strukturstöd till fisket m.m. uppgår f.n. till 28 miljoner kronor årligen.

Detta motsvarar mindre än hälften (40 procent) av programmets behov av

nationell offentlig medfinansiering. Denna låga grad av medfinansiering

har medfört kritik från EG-kommissionen.

Bristen på nationell medfinansiering till andra prioriterade områdena

än skrotning av fartyg såsom åtgärder för gemensamt intresse och

åtgärder för skydd och utveckling av akvatisk fauna och flora etc. har

försvårat möjligheterna att stödja viktiga projekt som syftar till att

uppfylla programmets andra målsättningar, som att främja hållbar miljö

och naturliga fiskbestånd och att minska fiskets negativa miljöeffekter.

Särskilt har sökanden som är enskilda, företag, organisationer eller

Prop. 2008/09:170

92

regionala aktörer haft svårt att genomföra projekt och konkreta åtgärder

för miljön, vilket i grunden undergräver programmets syften att åtgärder

initieras och genomförs av aktörer på lokal och regional nivå som

därmed även bidrar till sysselsättning i många kust- och glesbygds-

områden.

Skälen för regeringens bedömning: Utkast, s.k. discard, är ett

allvarligt problem inom den gemensamma fiskeripolitiken. Dagens fiske

bedrivs fortfarande till viss del med äldre typer av redskap som ger stora

bifångster av både fisk av fel storlek och art och av andra djur som säl,

tumlare och sjöfågel. Utveckling och användning av selektiva redskap

har dock förbättrat situationen under senare år. Eftersom fiske på EU:s

fiskevatten kan utövas av alla medlemsstater har Sverige inte möjlighet

att på egen hand reglera redskapsanvändningen. Det är därför nödvändigt

att utveckla nya metoder som kan användas av alla EU:s medlemsstater

och som kan visas ha god effekt. Här ligger Sverige långt framme genom

det nationella miljömålsarbetet och har varit drivande i EU:s arbete med

att verka för mer skonsamma fiskeredskap. Regeringen anser att en

fortsatt utveckling av redskap som selekterar utifrån storlek och art måste

prioriteras i programmet. Syftet är att åstadkomma en anpassning till ett

mer miljövänligt och selektivt fiske genom bl.a. minskade bifångster,

minskade utkast och ökande bestånd av sjöfågel och tumlare.

Programmets prioriterade område Åtgärder av gemensamt intresse

inkluderar bl.a. delområdena gemensamma insatser, skydd och

utveckling av den akvatiska faunan och pilotprojekt. Det första

delområdet omfattar bl.a. åtgärder för förbättrad redskapsselektivitet och

miljömärkning av fisk. Det andra delområdet omfattar bl.a. åtgärder för

att förbättra naturliga lek- och uppväxtmöjligheter för fiskarter av

kommersiellt intresse, inlösning av fallrättigheter och fasta fisken,

återställa skadade eller avsnörda miljöer, passage förbi vandringshinder,

dikningar och stödutsättning för skadade fiskbestånd. Delområdet

pilotprojekt omfattar åtgärder för att utveckla innovativa metoder och ge

förbättrade kunskaper vad gäller ex. redskapsselektivitet, predation från

säl och skarv och för att säkra god kvalité för fisk som livsmedel. Inom

andra delar av programmet finns möjlighet att finansiera åtgärder som

syftar till åtgärder för att stärka det lokala engagemanget som inom

ramen för lokala utvecklingsstrategier. Andra åtgärder kan vara ett

förbättrat samarbete mellan näringen och forskare samt åtgärder för

miljövänlig produktion, som t.ex. tillväxt inom musselodlingen, vilket

bidrar till att minska läckage av närsalter. Då övergödning är ett av de

största miljöproblemen för havsmiljön är sådana åtgärder angelägna.

Regeringen kommer nu att höja den nationella offentliga

medfinansieringen, i syfte att under en tvåårsperiod ge förbättrade

möjligheter till en bättre uppfyllelse av programmets målsättningar som

redovisats ovan. Regeringen gör bedömningen att dessa åtgärder ska

bidra till de nationella miljökvalitetsmålen uppnås men också att

Helcoms aktionsplan för Östersjön fullföljs samt att ramdirektivet för

vatten och det marina direktivet genomförs.

Med höjningen av den nationella offentliga medfinansieringen anser

regeringen det angeläget att programmets alla möjligheter ska kunna

tillvaratas och utnyttjas till fullo. Höjningen ska särskilt stödja konkreta

projekt där sökanden är enskilda, företag, organisationer eller regionala

Prop. 2008/09:170

93

aktörer. Syftet med regeringens höjning av den nationella med-

finansieringen genom en förstärkning från havsmiljöanslaget med 28

miljoner kronor under 2009 och 2010 är att det ska leda till förbättringar i

havsmiljön men också till att stöd kan ges till åtgärder som innebär

förbättrade förutsättningar för fiskbeståndens bevarande samt ett hållbart

fiske. Genom denna satsning kan programmet stödja konkreta åtgärder

som bidrar till en förbättrad havsmiljö och en hållbar fiskeförvaltning.

Bedömningen är att satsningen förutom de avsedda miljöförbättringarna

även kommer att bidra till näringslivsutveckling och därmed ökad

lönsamhet och sysselsättning framförallt i landsbygd och kustnära

samhällen. Satsningen kommer även kunna bidra till arbetet med andra

aspekter som är vatten- och fiskerelaterade såsom gemensamma åtgärder

inom näringen som syftar till att minska skadliga ämnen i fisk och

möjligheterna till stärkt fritidsfiske och fisketurism.

Förutsättningen för satsningar på specifika åtgärder är dock att stöd

söks hos Fiskeriverket eller länsstyrelsen och att stöd beviljas. I dag är

antalet ansökningar som kräver nationell statlig medfinansiering

betydligt större än tillgängliga medel. Med en ökad statlig med-

finansiering kan flertalet satsningar genomföras, i enlighet med vad som

beskrivits ovan. Vissa delar av övriga satsningar i denna proposition –

och då framförallt åtgärder för att motverka övergödning – kan också

vara bidragsberättigade liksom andra åtgärder som utförs för att förbättra

miljön i vatten. Regeringen ser det som angeläget att berörda

myndigheter ser till att dessa medel så långt möjligt också används inom

det operativa programmet.

9.5

Utveckling av skonsamma fångstmetoder

Regeringens bedömning: Utkasten av fisk bör minimeras genom aktivt

arbete såväl internationellt som nationellt.

Fiskeriverket bör i instruktionen ges ett utpekat ansvar för utveckling

av skonsamma fångstmetoder.

Havsmiljöutredningens respektive Fiskeriverkets förslag:

Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet instanser ställer sig bakom förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Den gemensamma fiskeri-

politiken har inneburit att flera av EU:s fiskbestånd är överfiskade eller

fiskas utom sina biologiska gränser. Ett problem som uppmärksammats

särskilt är de utkast av fisk, som är en följd av EU:s förvaltningspolitik.

Denna politik medför att utkast av fisk måste genomföras, när fisken

understiger fastställt minimimått eller den nationella fiskekvoten är slut

eller kan genomföras frivilligt när oönskad fisk fångas vid i övrigt lagligt

fiske. Denna typ av utkast kallas, high-grading eller uppgradering. För att

begränsa utkast av fisk antogs 2007 ett meddelande om hur dessa

bifångster skulle minimeras och hur bruket att kasta fångst överbord

skulle stoppas, (KOM (2007) 380 och (2007) 381) 136 slutlig). Den

princip som numera tillämpas, är att i första hand reglera vad som fångas

snarare än vad som landas. Detta innebär att fisket allt oftare regleras

Prop. 2008/09:170

94

med hjälp av tekniska åtgärder eller med fångstbegränsningar och

fiskeansträngning. Vidare ställs krav på den nationella förvaltningen att

tillsammans med näringen finna tekniska lösningar, som är ekonomiskt

och praktiskt genomförbara och som ger förväntat resultat.

Kommissionen har aviserat att nya initiativ att minska utkast av fisk

kommer att presenteras under 2009.

Regeringen anser att de förändringar som hittills har aviserats är

positiva och välkomnar att EU avser att införa ett förbud mot utkast av

fisk som får landas enligt gällande regler, men som av ekonomiska skäl

kastas överbord, s.k. uppgradering. Sverige har aktivt medverkat till att

denna förändring kommit till stånd. Fiskeriverket har redan nationellt

infört ett sådant förbud, genom de nya bestämmelser för fisket i

Västerhavet, som infördes från den 1 januari 2009. De innebär bl.a. krav

på att ta i land all fisk som lagligen kan landas. Regeringen anser att detta

förbud är en viktig markering.

Sverige har genom miljömålsarbetet varit framgångsrikt med att

utveckla tekniska redskap som syftar till att minimera bifångster för att

uppnå delmålet om bifångster under miljökvalitetsmålet Hav i balans

samt levande kust och skärgård. Havsmiljöutredningen har föreslagit att

Fiskeriverket i instruktionen får ett utpekat ansvar för redskaps-

utveckling. Regeringen tillstyrker förslaget att Fiskeriverket får ett

tydligare ansvar för utveckling av skonsamma fångstredskap i sin

instruktion, vilket bör innebära ett ökat deltagande i projekt med

inriktning mot redskapsutveckling dels nationellt och dels i

internationella, europeiska eller nordiska projekt.

Fiskeriverket har föreslagit ett flertal åtgärdsförslag i samband med

redovisning av uppdragen om att analysera effekterna för det småskaliga

kustfisket av maximalt 1 procents bifångst av marina däggdjur (dnr

Jo2007/753/JFS), att utarbeta förvaltningsplaner för säl och skarv samt

att förebygga skador från dessa arter (dnr Jo2008/1098/JFS). Vidare har

åtgärder föreslagits i samband med uppdraget om att möjliggöra

noggrannare uppskattningar av fiskets bifångster samt dess effekter på

hotade arter och bestånd (dnr Jo2007/2239/JFS).

Bifångster är ett stort hot mot den biologiska mångfalden, särskilt för

arter med låg reproduktionshastighet, som marina däggdjur, hajar och

rockor samt vissa fåglar. En förbättring av kunskapsläget om

bifångsternas omfattning såväl i yrkesfisket som i fritidsfisket, dess

effekter och hur de kan åtgärdas är angelägen. Fiskeriverket bedömer

dock att flertalet av de arterna av däggdjur och fåglar som i dag är

vanligast förekommande som bifångst i svenskt fiske inte är hotade.

Bifångstreduktion är ett primärt syfte med redskapsutvecklingen men

arbetet med skonsamma fångstmetoder ska bedrivas mer övergripande,

så att även indirekta miljöfrågor beaktas i samband med utveckling av ny

fångstteknologi, som ökade bränslekostnader och krav på minskade

utsläpp etc. Vidare ska särskilt lyftas fram ny teknik för fångstredskap,

som t.ex. kan ge hanteringsmässiga fördelar. Regeringen anser det

angeläget att Fiskeriverket utarbetar ett långsiktigt program för arbetet

med skonsamma fiskeredskap och strategier för hur dessa ska minska

bifångster och utkast. Arbetet ska ha sin grund i de till regeringen

redovisade åtgärdsförslagen. Programmet bör säkerställa att utvecklings-

arbetet är vetenskapligt underbyggt och utvärdering sker. Den satsning

Prop. 2008/09:170

95

som regeringen nu gör ska syfta till konkreta åtgärder, där viktiga

element är småskaligt kustfiske, samråd med fiskare och alternativa

fiskemetoder. Möjligheterna att söka stöd via det Operativa programmet

för fiskerinäringen i Sverige 2007–2013 ska beaktas särskilt.

9.6

Åtgärder för återhämtning av beståndet av europisk ål

Regeringens bedömning: Den nationella planen för återhämtning av

beståndet av europeisk ål bör genomföras så, att den blir effektiv, att en

god övervakning kommer till stånd och att relevanta restaurerings-

åtgärder genomförs. Det är även angeläget att verka för att intressenter

utanför fiskesektorn, t.ex. energisektorn, tar ett utökat ansvar för ålens

beståndssituation.

Skälen för regeringens bedömning: Inom den gemensamma

fiskeripolitiken antogs i september 2007 Rådets förordning (EG) nr

1100/2007 av den 18 september 2007 om åtgärder för återhämtning av

beståndet av europeisk ål. Genom denna förordning fastställs en ram för

skydd och hållbar användning av beståndet av europeisk ål av arten

Anguilla anguilla. Planens övergripande målsättning ska vara att uppnå

en blankålsutvandring motsvarande 40 procent av den som skulle ha

förelegat utan fiske eller andra av människan orsakade störningar såsom

t.ex. dödlighet i vattenkraftsverk och vandringshinder etc.

Medlemsstaterna skulle senast 2008 meddela de nationella

förvaltningsplanerna för ål till kommissionen. Enligt förordningen kan en

förvaltningsplan för ål innehålla, men är inte begränsad till åtgärder om

minskning och begränsning av fiske, utsättningar, förbättrad fram-

komlighet och förbättrade livsmiljöer för ålen, transport av ål,

bekämpning av ålpredatorer, tillfällig avstängning av vattenkraftturbiner

liksom åtgärder avseende vattenbruk. De nationella planerna ska

godkännas av kommissionen.

I den svenska nationella ålplanen, som avrapporterades till

kommissionen 2008, ingår åtgärder som omfattar fiske, vandringsvägar,

utsättning och kontroll. Ett antal åtgärder som insamling av data,

uppföljning av förvaltningsåtgärder och översyn av övervaknings-

stationer för ålbeståndet är i detta sammanhang nödvändiga för att uppnå

goda resultat. Det är också angeläget att vidta åtgärder för att minska

dödligheten av ål vid passage av kraftverksturbiner och sådant arbete bör

finansieras av kraftbolagen själva, men planering, prioritering och

utvärdering av dessa åtgärder är en nationell angelägenhet.

Utsättning av glasål är viktigt för att påskynda återhämtningen och

finansiering av sådana utsättningar kan ske med medel från bl.a.

fiskeavgiftsmedel, fiskevårdsmedel och det Operativa programmet för

fiskerinäringen i Sverige 2007–2013. Regeringen anser det angeläget att

Fiskeriverket prioriterar åtgärder för återhämtning av beståndet av

europisk ål, där särskild vikt bör läggas vid samverkan mellan

myndigheter och intressenter utanför fiskesektorn som kan ha betydelse

för ålens beståndssituation, t.ex. energisektorn, så att dessa tar ett utökat

ansvar för att förbättra ålens beståndssituation.

Prop. 2008/09:170

96

9.7

Fiskerikontroll, fisketillsyn och indikatorer

Regeringens bedömning: Åtgärder bör vidtas för att effektivisera

svensk fiskerikontroll. Fiskeriverket och Kustbevakningen bör

genomföra fiskerikontrollen i linje med den nationella planen för

fiskerikontroll 2008–2011.

Riksrevisionens, Fiskeriverkets respektive Fiskeriverkets och

Kustbevakningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Instanserna ställer sig i huvudsak bakom

förslagen.

Skälen för regeringens bedömning: Fiskeripolitiken är beroende av

en fungerande fiskerikontroll, som kan kontrollera att uttaget av fisk inte

överskrider de tillåtna kvoterna samt att reglerna efterlevs. Den

Europiska revisionsrätten har i en särskild rapport (nr 7/2007) om

kontroll-, inspektions-, och sanktionssystem när det gäller bestämmelser

för bevarande av gemenskapens fiskresurser samt kommissionens svar

granskat medlemsstaternas genomförande av gemenskapens fiskeri-

kontroll. EU:s revisionsrätt konstaterar bl.a. att fångstuppgifterna är

bristfälliga, att inspektionssystemen inte garanterar att överträdelser

upptäcks och att sanktionsåtgärderna är otillräckliga. Kommissionen har

som svar på rapporten dels infört en förordning om illegalt fiske

(2008/1005/EG) och dels under november 2008 presenterat ett förslag till

en omfattande reformering av fiskerikontrollen (KOM(2008) 721 slutlig)

som behandlas i rådsarbetsgruppen under våren 2009. Förslagen kommer

sannolikt att innebära omfattande anpassningar såväl av nationella

regelverk som av verksamheten när de träder i kraft.

Den svenska fiskerikontrollen har vid flera tillfällen under perioden

1996–2007 kritiserats av kommissionen för bl.a. bristande styrning,

uppföljning och kvalitet i utförandet. Mot den bakgrunden antogs hösten

2007 en överenskommelse mellan Sverige och kommissionen om

genomförande av en rad förbättringar inom den svenska fiskeri-

kontrollen. Vidare har Riksrevisionen i november 2008 redovisat en

granskning av statens insatser för ett hållbart fiske. Granskningen visar

att statens samlade insatser för fiskeripolitiken inte har varit effektiva och

anser att det behövs en översyn av statens insatser för att säkerställa ett

hållbart fiske. Dessutom lyfts fram att regeringens uppföljning av

fiskeripolitiken och återrapporteringen till riksdagen också behöver

förbättras.

Fiskeriverket och Kustbevakningen har i en rapport till regeringen

lämnat förslag på en nationell handlingsplan för fiskerikontroll 2008–

2011 (dnr Jo2008/841/JFS). Handlingsplanen behandlar aktuella

pågående förändringar i kontrollverksamheten, föreslår kontroll-

prioriteringar, lyfter fram skyldigheter och åtaganden om samverkan

samt redovisar Fiskeriverkets och Kustbevakningens samlade

verksamhet inom fiskerikontrollen.

Vidare har Fiskeriverket till regeringen avrapporterat ett uppdrag om

att utarbeta indikatorer för olagligt fiske (dnr Jo2008/1199/JFS).

Indikatorerna föreslås utgöra instrument för uppföljningen och

Prop. 2008/09:170

97

styrningen av arbetet med fiskerikontroll. Fiskeriverket och Kust-

bevakningen använder indikatorer i det riskbaserade kontrollarbetet som

utvecklats under det senaste decenniet. Genom detta arbete har utarbetas

en metodik för riskanalys, som utgår ifrån en strategisk och taktisk

analys av kontrollurvalet. I detta arbete har även utvecklas indikatorer för

identifiering av enskilda kontrollobjekt.

Insatser på fiskerikontrollområdet avseende tillsynsmanna-

organisationen är även angelägna. Fiskeriverket ett övergripande ansvar

för fiskerikontrollen. I rapporten om Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad

verksamhet (dnr Jo2007/3400/JFS) föreslås att Fiskeriverket även ges

ansvar för uppföljning och samordning av fisketillsynen. Syftet är att

möjliggöra en bättre tillsyn och en effektivare användning av tillgängliga

kontrollresurser. Mot denna bakgrund har regeringen uppdragit åt

länsstyrelserna att redovisa såväl sin syn på uppdraget inom fiske-

tillsynen som grunden för och omfattningen av detta. Detta uppdrag ska

redovisas till regeringen senast den 1 mars 2009.

Regeringen anser att det är angeläget att Fiskeriverket fortsatt arbetar

för att förbättra den svenska fiskerikontrollen i linje med såväl den

nationella handlingsplanen som att effekterna följs med indikatorer.

Myndigheterna bör årligen utforma en operativ tillsynsplan i syfte att

effektivisera och förbättra arbetet.

9.8

Fiskerikontroll till sjöss

Kustbevakningen bidrar till fiskerikontrollen genom att kontrollera fisket

till sjöss, fiskeredskap, dokumentation och kvoter. Tillsammans med

Fiskeriverket utvecklar Kustbevakningen metoder och kontrollsystem

som ska säkerställa att de nationella och de europeiska fiske-

bestämmelserna följs och att fiskekvoterna inte överskrids. Kus-

tbevakningens nya fartyg för miljöövervakning och fiskerikontroll

kommer att börja levereras under våren 2009. Dessa fartyg har delvis

finansierats av EU-bidrag som i första hand avser finansiering av

fiskerikontrollens behov av fartyg. Kustbevakningen och Fiskeriverket

har inrättat ett gemensamt nationellt fiskerikompetenscenter (FKC) i

syfte att fördjupa och effektivisera fiskerikontrollen genom samverkan

och informationsutbyte. FKC är också de båda myndigheternas

gemensamma kontaktpunkt för fiskerikontrollsamverkan inom EU.

Medlemsstaterna och EU:s kontrollmyndighet genom årligen

samordnade kontroll- och inspektionskampanjer i EU:s fiskevatten. Varje

år genomförs ett femtontal kampanjer under vår och höst. Detta är ett led

i arbetet med att förbättra EU: fiskerikontroll.

9.9

Administrativa sanktioner på fiskets område samt

Fiskeriverkets befogenheter

I syfte att förbättra situationen för fiskbestånden infördes i augusti 2008

ett sanktionssystem, som innebär utökade möjligheter för Fiskeriverket

att besluta om administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Tidigare

hade överträdelser av fiskelagen främst hanterats av domstol och ett

Prop. 2008/09:170

98

problem var att endast de grövsta överträdelserna då togs upp för

behandling i domstol. Det nya sanktionssystemet innebär att Fiskeri-

verket direkt kan besluta om sanktionsavgift när någon har gjort sig

skyldig till en mindre överträdelse och interimistiskt dra in tillståndet att

fiska om överträdelserna är grova eller upprepade.

Fiskeriverket får också från och med februari 2009 tydliga

befogenheter att ta fisk och annan egendom i beslag i samband med att

en överträdelse av fiskelagen upptäcks. Detta gäller även för

länsstyrelsen eftersom det ingår i länsstyrelsens uppgifter att övervaka

efterlevnaden av bestämmelser om fiske. Detta innebär att befattnings-

havare vid de myndigheter som har till uppgift att övervaka att

fiskelagstiftningen efterlevs nu ges lika möjligheter att kunna uppfylla

sina uppgifter. Detta kommer att effektivisera fiskerikontrollen och

därmed att fiskelagstiftningen efterlevs, vilket i sin tur förbättrar

situationen för fiskbestånden.

9.10

Förvaltnings- och åtgärdsplaner för vissa

kommersiella fiskarter

Sedan reformen av den gemensamma fiskeripolitiken genomfördes 2002

har fiskeriförvaltningen i ökande grad bedrivits genom långsiktiga

förvaltningsplaner. Det finns f.n. förvaltningsplaner för drygt tjugo olika

fiskbestånd av betydelse för svenskt fiske. Förvaltningsplaner ska

utarbetas på grundval av försiktighetsansatsen, vara fleråriga, och

omfatta referenspunkter, dvs. mål, mot vilka beståndsbevarandet ska

bedömas. Förvaltningsplaner ska finnas för kommersiella fiskbestånd

inom eller vid säkra biologiska gränser i den utsträckning som krävs för

att bevara bestånden inom dessa gränser. För bestånd som nyttjas och

som ligger utanför säkra biologiska gränser ska EU:s ministerråd i första

hand anta återhämtningsplaner vilka ska vara utformade på likartat sätt

som förvaltningsplanerna.

EU har tillsammans med Norge etablerat förvaltningsplaner för sill,

torsk, kolja och gråsej. Reviderade förvaltningsplaner av betydelse för

svenskt fiske har under 2008 beslutats för bl.a. sej och sill i Nordsjön och

Skagerrak. Vidare har beslut fattats om bl.a. förvaltningsplaner för

blåvitling och makrill i Nordöstra Atlanten och för återhämtningsplan för

torsk i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt.

Arbetet inom den gemensamma fiskeripolitiken med förvaltnings- och

återhämtningsplaner för bl.a. torsk, Östersjölax och ål kommer även att

redovisas i de förslag till svenska nationella åtgärder som nu utarbetas för

att uppnå Helcoms aktionsplan för Östersjön. Naturvårdsverket ska i

samråd med Jordbruksverket och övriga berörda myndigheter redovisa

detta uppdrag till regeringen senast i juli 2009. Vid redovisningen ska

anges kostnader för föreslagna åtgärder, eventuella målkonflikter och

samhällsekonomiska konsekvenser särskilt anges. En delrapport

presenterades i april 2008, som bl.a. innehöll åtgärder inom fiskeri-

förvaltningen i Östersjön. Regeringen finner det angeläget att dessa

åtgärder även omfattar åtgärder som berör fiskeriförvaltningen.

Regeringen avser återkomma till frågan när det slutliga förslaget till

svenska nationella åtgärder har redovisats.

Prop. 2008/09:170

99

Lax

Bestånden av vildlax har under många år successivt minskat på grund av

vattenkraftutbyggnad, fysisk miljöförstöring och överutnyttjande. I de

stora älvarna från Östersjöns södra och östra tillrinningsområden har

bestånden till stor del slagits ut. I Sverige och Finland har de flesta stora

älvar reglerats och laxbestånden upprätthålls genom utsättning av

utvandringsfärdiga yngel, s.k. smolt. Ett fåtal stora älvar i Bottenvikens

tillrinningsområde är outbyggda och har betydande, självreproducerande

bestånd. Mindre bestånd av lax finns också i ett antal mindre älvar, men i

de flesta fall i reducerad storlek.

Under 1990-talet utarbetades en förvaltningsplan för lax (Salmon

Action Plan, SAP) inom ramen för den nu nedlagda Fiskeri-

kommissionen för Östersjön, International Baltic Sea Fisheries

Commission (IBSFC). Avsikten med planen var att återskapa naturlig

reproduktion i oreglerade älvar som uppgick till minst 50 procent av den

ursprungliga produktionen. Avsikten var också att all odlad lax skulle

märkas för att möjliggöra återutsättning av fångad, självreproducerad lax.

Planen har i delar varit lyckosam då den naturliga reproduktionen i de

större laxälvarna ökat. I Sverige är dock fortfarande bestånden av lax i

mindre älvar svaga och bör stärkas. Genom regeringens satsning på en

höjning av den nationella medfinansieringen av vissa prioriterade

områden i det Operativa programmet för fiskenäringen 2007–2013 finns

nu förbättrade möjligheter för enskilda och organisationer att söka stöd

för biotopvårdande insatser eller för att underlätta passage förbi

befintliga vandringshinder. Odlad lax och även vild lax tycks under

senare år ha drabbats av sämre överlevnad i havet vars orsaker är okända.

Den lägre överlevnaden för odlad lax i havet kan eventuellt bero på att

långvarig odling förändrat den odlade fiskens genetiska egenskaper och

att odlingsbetingelserna inte producerar en tillräckligt väl anpassad

smolt. Ökad dödlighet hos uppväxande, självreproducerande laxfisk,

liksom orsaken till den långvariga ökade dödligheten hos yngel (M74),

kan på ett ännu inte klarlagt sätt vara kopplad till de mer övergripande

miljöförändringarna i Östersjön. Vidare kommer sannolikt förbudet mot

drivgarn inom gemenskapen, som trädde i kraft under 2008, att medföra

ett starkare bestånd av vildlax.

Kommissionen kommer under 2009 presentera ett förslag om en

flerårig plan för förvaltning av laxbestånden i Östersjön. Långsiktiga

förvaltningsplaner för gemenskapens fiskbestånd är ett av de

grundläggande åtagandena inom den gemensamma fiskeripolitiken. En

hållbar långsiktig förvaltning av laxen i Östersjön är dessutom en viktig

fråga för Sverige och övriga medlemsländer runt Östersjön.

I detta arbete är det angeläget att beakta ICES vetenskapliga råd-

givning, att ta till vara erfarenheter från IBSFC:s arbete och beakta

synpunkter från intressegrupper och olika kategorier fiskande. Vidare bör

arbetet samordnas med liknande arbete inom ramen för bl.a. Helcom,

ramdirektivet för vatten och miljömålsarbetet.

Prop. 2008/09:170

100

9.11

Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet

Regeringens bedömning: Arbetet med att utveckla fritidsfiske och

fisketurism bör fortsatt bedrivas utifrån en långsiktig plan.

Fiskeriverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

bedömning. Vissa förslag av lagstiftande karaktär har överlämnats till

utredningen om en ny fiskerilagstiftning (dir 2007:125).

Remissinstanserna: Instanserna ställer sig i huvudsak bakom

förslagen.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige har bland de bästa

naturgivna förutsättningarna i Europa för att främja att fritidsfiske och

fritidsfiskebaserad verksamhet till en stark utvecklingsfaktor för

landsbygden liksom för rekreation, folkhälsa och turism. En utökad

samverkan mellan företag inom sektorerna fiske, jordbruk och skog kan

även bidra till en sådan utveckling bl.a. genom de möjligheter som

landsbygdsprogrammet och Europeiska Fiskerifonden erbjuder.

Fiskeriverket har till regeringen redovisat rapporten om Fritidsfiske

och fritidsfiskebaserad verksamhet (dnr Jo2007/3400). Förutom en

omfattande statistik och analys om både fritidsfiske och fritidsfiske-

baserad verksamhet redovisas även förslag som ger möjligheter för

Fiskeriverket och länsstyrelserna att på ett tydligare sätt kunna arbeta

vidare med dessa frågor.

Av rapporten framgår bl.a. att totalt en miljon svenskar i åldern 16–74

år under år 2006 fiskade åtminstone vid något tillfälle. Antalet företag

med fritidsfiskebaserad verksamhet beräknas vara minst 1300, dessa

sysselsätter omkring 1 000 helårsanställningar och branschen visar

positiv framtidstro. Mängden fisk som tas genom fritidsfisket är ca

18 100 ton. Merparten fiskas i sötvatten och bedöms vara inom ramen för

ett hållbart nyttjande.

Rapportens förslag spänner över en rad områden bl.a. nationella

förvaltningsmål, fångststatistik för fritidsfisket, ansvar för områden av

riksintresse för fritidsfisket, förtydligande om länsstyrelsens ansvar för

fisketillsyn, lämpliga åtgärder för att främja tillgängligheten till

fritidsfiske liksom utveckling och tillämpning av individuella

förvaltningsmål och åtgärdsplaner för utvalda älvar.

Förbättrade utvecklingsmöjligheter för fritidsfiske och fritidsfiske-

baserad verksamhet i bl.a. havsmiljön är av vikt och regeringen är i

huvudsak positiv till de redovisade utredningsförslagen. Förslagen

innebär bl.a. att Fiskeriverket i ökad grad bör prioritera fritidsfisket.

Fiskeriverket har skapat en bra bas för ett fortsatt arbete genom sitt arbete

med statistikinsamling och genom att främja projektverksamheter som

t.ex. storstadsnära fiske och ungdomars fiskevanor.

Regeringen anser det är angeläget att Fiskeriverket utifrån en långsiktig

plan fortsatt utvecklar fritidsfiske och fisketurism. Arbetet bör ske i

samverkan med berörda myndigheter och intresseorganisationer.

Prop. 2008/09:170

101

10

Utveckling av en konkurrenskraftig och

hållbar sjöfartsnäring

10.1

Svensk sjöfart av i dag

Den svenska sjöfartssektorn har liksom många andra samhällssektorer i

hög grad påverkats av de senaste decenniernas snabba tekniska

utveckling och tilltagande globalisering av ekonomi och näringsliv. Det

har inneburit stora fördelar för sjöfartsnäringen men samtidigt en allt

hårdare konkurrenssituation om exempelvis arbetskraft. Tillväxten har

bidragit till en ökad efterfrågan på transporter under de senaste åren. I

och med den rådande lågkonjunkturen har dock transportefterfrågan

inom vissa segment minskat markant.

Sjöfartssektorn i Sverige omfattar en mångfacetterad verksamhet med i

första hand små eller medelstora företag samt ett betydande inslag av

offentligt styrd verksamhet. Till den svenska sjöfartssektorn räknas de

svenskbaserade rederierna med omkringliggande stöd- och service-

funktioner. Det rör sig om underleverantörer, mäklare, speditörer, varv,

banker och försäkringsbolag samt infrastrukturhållare, godshanterings-

företag med hamn- och terminalanknutna servicefunktioner m.fl. Utanför

dessa verksamheter finns olika omgivande näringar. Totalt omfattar den

svenska sjöfartssektorn och alla dess närliggande omgivningsföretag

omkring 70 000 anställda. I kärnverksamheten återfinns ca 18 000

personer varav ca 13 000 i rederinäringen och ca 5 000 i olika

stödtjänster.

Geografiskt är den svenska sjöfartssektorn starkt koncentrerad till

Stockholms-, Göteborgs- och Helsingborgsregionerna. Dessa kluster

sysselsätter tillsammans drygt 80 procent av alla verksamma personer

inom näringen. Klustren har en viktig roll i den svenska sjöfarten

eftersom nära liggande företag i samma branscher skapar och utvecklar

innovationsfrämjande miljöer. Rederiverksamheten attraherar företag

som har fördelar av att lokalisera sig i samma region.

Sverige är i hög grad beroende av sjöfart. Med en av Europas längsta

kuststräckor och ett brett nät av hamnar, svarar sjöfarten för den

dominerande delen av transporterna i den svenska utrikeshandeln – ca 90

procent mätt i volym eller knappt 168 miljoner ton – och för 54,7

miljoner personer i resor i färjetrafiken till våra grannstater. Den svenska

sjöfartsnäringen har stor betydelse för svensk handel och svenska

exportmöjligheter.

I juli 2008 fanns 235 fartyg med en bruttodräktighet (sammanlagd

lastkapacitet) över 300 registrerade i det svenska fartygsregistret, vilket

motsvarar en bruttodräktighet om totalt ca 2,5 miljoner. Förutom de egna

svenskflaggade fartygen hyr svenska rederier in fartyg. När dessa fartyg

räknas med går det att se hur många fartyg som är svenskkontrollerade,

det vill säga som ägs eller opereras av ett svenskt företag. Det totala

antalet kan då anges till 589 fartyg vilket motsvarar en bruttodräktighet

Prop. 2008/09:170

102

om ca 9,9 miljoner ton. Tankfartyg och rorofartyg är de viktigaste

fartygstyperna i den svenskkontrollerade fartygsflottan.

Inrikessjöfarten verkar sedan länge i en tämligen stabil marknad för

distribution av petroleumprodukter, cement och produkter för

stålindustrin. Europasjöfarten har utvecklats och under flera år behållit

sin andel av transporterna jämfört med övriga transportslag. I och med att

det inrikes resandet till sjöss är en marknad med tillväxtpotential kan

konjunkturnedgången komma att märkas i mindre grad i detta segment.

Utvecklingen är dock svårbedömd. Förutom Gotlandstrafiken sker ett

omfattande resande i form av lokal och regional kollektivtrafik med

fartyg i framför allt svenska skärgårdsområden.

10.2

Svensk sjöfart – kvalitetssjöfart

Regeringens bedömning: Svensk sjöfart bör vara synonym med

kvalitetssjöfart med hög standard när det gäller miljöskydd och säkerhet.

Sjöfarten är en internationell näringsgren som i första hand bör regleras

genom internationella regler. Sverige bör fortsatt vara drivande i det

internationella arbetet inom bl.a. IMO men även inom EU för att öka

säkerheten till sjöss, skydda den marina miljön och underlätta för

näringen genom tillskapandet av entydiga regler. Stor vikt bör också

läggas vid arbetet med flaggstats- och hamnstatskontroller som är

avgörande för en säker sjöfart.

Sverige bör verka för ytterligare effektiva skyddsåtgärder i syfte att

skydda Östersjöns känsliga miljö. Arbetet med att minska riskerna för

olyckor som kan hänföras till den mänskliga faktorn bör intensifieras.

Skälen för regeringens bedömning: De ökande sjötransporterna

innebär en påverkan på miljön till havs, längs kusterna, i land och på

klimatet. Den täta fartygstrafiken i Östersjöområdet, särskilt de ökande

transporterna av olja och andra skadliga ämnen, innebär också risker för

en olycka med svåra konsekvenser. Även om antalet olyckor inom

sjöfartssektorn i dag är få kan konsekvenserna bli desto större om en

olycka väl inträffar, både för människa, miljö och egendom. Sjöfarten

måste därför bedrivas så att såväl riskerna för som konsekvenserna av

olyckor blir så små som möjligt. Sjösäkerhetsarbetet bör inriktas mot

detta, vilket innebär att åtgärder kontinuerligt måste vidtas för att öka

säkerheten och minska risken för olyckor, bl.a. genom en mer effektiv

övervakning och tillsyn, kontinuerlig regelutveckling samt reglering av

trafiken till sjöss. Ökad sjösäkerhet utgör således både ett viktigt medel

för att öka säkerheten och en viktig del i arbetet med att skydda den

marina miljön. Skyddet av Östersjön och Nordsjön har särskilt hög

prioritet i både det nationella och internationella arbetet, men även i EU-

arbetet. Regeringen anser att Sverige bör vara drivande i arbetet med den

aktionsplan för Östersjön som Helcom-länderna antog i november 2007,

där sjöfartens åtgärder för att minska miljöpåverkan har en framträdande

roll.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det är angeläget att sjöfarten

utvecklas i en sådan riktning att säkerheten ökar och påverkan på miljö

Prop. 2008/09:170

103

och hav minimeras. Det långsiktiga målet för svensk sjöfart bör därför

vara att påverkan på miljö och klimat blir marginell. Svensk sjöfart bör

vara synonym med kvalitetssjöfart med hög standard när det gäller

miljöskydd och säkerhet. Detta ställer krav på regelverk, ekonomiska

styrmedel, forskning och utveckling samt insatser för att främja en

hållbar utveckling och införandet av ny teknik.

Arbetet inom IMO och EU

De internationella regelverken för handelssjöfarten tas numera i mycket

hög utsträckning fram inom IMO. IMO:s viktigaste konventioner är

sjösäkerhetskonventionen SOLAS (International Convention on Safety

of Life at Sea), miljöskyddskonventionen MARPOL (International

Convention for the Prevention of Pollution from Ships), utbildnings-

konventionen för sjömän STCW (Convention on Standards of Training,

Certification and Watchkeeping for Seafarers) och FAL (Convention on

Faciliation of international Maritime Traffic). Därutöver har IMO tagit

fram ett stort antal andra konventioner och rekommendationer om

sjösäkerhet, miljöskydd och andra sjöfartsrelaterade områden. Samtliga

EU-medlemsstater är medlemmar i IMO och samordnar oftast sitt

agerande inom IMO, vilket ger en betydande styrka. Av vikt är även

Sjöarbetskonventionen som antogs av International Labour Organisation

(ILO) 2006.

Inom EU har en kontinuerlig utveckling och framförallt inkorporering

av det internationella (IMO) regelverket bidragit till att ett omfattande

regelverk utvecklats i syfte att stärka skyddet för den marina miljön och

sjösäkerheten. Det tredje sjösäkerhetspaketet innehåller reviderade

direktiv om sjötrafikövervakning respektive hamnstatskontroll samt nya

förslag till direktiv om bl.a. olycksutredningar, flaggstatsansvar

respektive rederiernas skadeståndsansvar.

Regeringen anser att det är angeläget att Sverige även fortsatt ska

utgöra en drivande kraft inom det internationella sjösäkerhetsarbetet.

Frågor om sjösäkerhet, skydd av den marina miljön och underlättande för

näringen genom tillskapandet av entydiga regler bör prioriteras i det

internationella arbetet. Särskilt viktigt är arbetet med att minska riskerna

för en olycka med ett stort antal allvarligt skadade och omkomna. Risken

för olyckor ökar avsevärt för fartyg med besättningar med bristande

utbildning eller nedsatt arbetsförmåga på grund av trötthet etc.

Regeringen anser därför att det är angeläget att intensifiera arbetet med

att minska dessa risker. Utöver det nationella arbetet genom

implementering av internationella regler, forskning och utveckling bör

arbetet drivas inom ramen för bl.a. det pågående arbetet inom EU och

IMO för att minska dessa risker. En viktig aspekt i arbetet är också de

regler som gäller för sjömäns arbets- och vilotider, utbildningskrav m.fl.

sociala frågor.

Strävan bör vara att ta fram globala regler inom IMO eftersom

sjöfarten är internationell till sin karaktär. Att så sker är av avgörande

betydelse för att till se att säkerhetshöjningarna omfattar all sjöfart i ett

område. På så sätt skapas också rättvisa konkurrensvillkor. Regionala

särlösningar bör ses som en sista utväg om en global lösning inte är

Prop. 2008/09:170

104

möjlig att uppnå i en miljö- eller säkerhetsfråga av stor vikt eller av

tidskritisk natur. En kontinuerlig utveckling av EU:s regelverk är

nödvändigt inte minst mot bakgrund av den utveckling som sker inom

ramen för IMO för att se till att dessa regelverk är uppdaterade i

förhållande till det internationella regelverket. En mycket viktigt del i det

internationella arbetet och EU-arbetet är att öka efterlevnaden av redan

befintliga regler och att staterna genomför det existerande regelverket.

Många gånger är det inte bristen på regler, utan bristen på tillämpning av

det befintliga regelverket som är orsaken till olyckor.

Vad gäller den kustnära sjöfarten finns ett större utrymme nationellt att

fastställa säkerhetskrav. Dessa regler måste dock utformas på ett sådant

sätt att säkerheten inte åsidosätts men också så att näringens förutsätt-

ningar inte omkullkastas.

Tillsyn

Regeringen betonar att tillsyn i form av flagg- och hamnstatskontroll

utgör centrala delar i systemet för att tillförsäkra efterlevnaden av det

internationella regelverket. Sverige har som flaggstat ansvar för att de

fartyg som för svensk flagg uppfyller de krav som återfinns i det

internationella regelverket. Detta åtagande fullgörs genom de

flaggstatskontroller som Transportstyrelsen ansvarar för att utföra.

Sjöfartsinspektionen, i dag en del av Transportstyrelsen, har tagit fram

en tillsynshandbok för flaggstatsinspektioner. Handboken har varit en

bidragande orsak till att Sverige tillhör de flaggstater som har störst

enhetlighet vid tillsynen av fartyg i det egna registret. Regeringen ser

positivt på detta eftersom tillsyn utgör myndighetsutövning som bör ske

på ett så enhetligt och förutsägbart sätt som möjligt.

Utöver flaggstatens tillsyn av fartygen i det egna registret är hamn-

statskontroll det viktigaste redskapet för att främja sjösäkerheten och få

bort undermåliga fartyg. Hamnstatskontroller innebär att anlöpande

utländska fartyg kontrolleras för att se i vilken utsträckning de lever upp

till internationella regler om säkerhet, miljöskydd och sjömäns arbets-

och boendevillkor. Hamnstaten kan t.ex. kräva att brister åtgärdas och

även kvarhålla fartyget tills brister rättats till.

Regeringen bedömer att Europaparlamentets och rådets direktiv

2001/106/EG av den 19 december 2001 om ändring av rådets direktiv

95/21/EG om tillämpning av internationella normer för säkerhet på

fartyg, förhindrande av förorening samt boende- och arbetsförhållanden

ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i

medlemsstaternas territorialvatten (hamnstatskontroll) som nyligen har

antagits utgör ett viktigt steg för att ytterligare stärka sjösäkerheten.

Införlivandet av det riskanalysbaserade arbetssättet som förhandlats fram

inom Paris MOU och som nu införs i EG-rätten utgör ett viktigt steg för

en mer effektiv tillsyn inriktad på s.k. högriskfartyg. Genom den nya

inriktning som antagits frångås därmed dagens regler om att minst 25

procent av antalet fartyg som anlöper en stat varje år ska inspekteras.

Istället införs ett system där kontrollerna riktas särskilt mot högrisk-

fartyg, som ska kontrolleras åtminstone var sjätte månad. För

normalriskfartyg ska inspektioner ske var tolfte månad medan

Prop. 2008/09:170

105

lågriskfartyg bara behöver kontrolleras vart tredje år. Detta bör bidra till

att öka träffsäkerheten i inspektionsverksamheten och skapa ett tydligare

fokus på högrisksjöfarten, samtidigt som det underlättar för kvalitets-

sjöfarten.

Trafikreglering

Navigationsförhållandena i Östersjön innebär särskilda svårigheter för

stora fartyg och vintertid kan det råda svåra isförhållanden. I vissa

områden av Östersjön är fartygstrafiken dessutom mycket tät. I syfte att

öka sjösäkerheten på Östersjön ansökte samtliga Östersjöstater utom

Ryssland 2003 hos IMO om att klassa Östersjöområdet som ett särskilt

känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). IMO:s

miljökommitté godkände slutligt förslaget 2005. I samband med

klassningen av Östersjön som ett PSSA-område godkände IMO:s

generalförsamling en rad trafikreglerande åtgärder. Sverige bör fortsätta

att tillsammans med övriga Östersjöstater utarbeta förslag till och ansöka

om ytterligare effektiva skyddsåtgärder i syfte att skydda Östersjöns

känsliga miljö.

Sjöfartsverket har efter klassificeringen utvärderat trafikströmmarna i

Östersjön. Data från AIS-systemet (Automatic Identification System)

som har analyserats visar att en stor del av fartygen på Östersjön har

anpassat sig till de nya trafiksepareringsåtgärderna. Bedömningen är

också att de nya åtgärderna bidragit till att undvika olyckor och skadlig

påverkan på havsmiljön. Utvärderingen visar dock på en snabb ökning av

antalet fartyg i Östersjöområdet. Arbetet med att se över behovet av

ytterligare trafiksepareringsåtgärder fortgår. Uppgiften hr därefter tagits

över av Transportstyrelsen som har bjudit in företrädare för sjösäkerhets-

myndigheterna i övriga Östersjöstater för att diskutera om ytterligare

trafikreglerande åtgärder behöver vidtas för att öka sjösäkerheten i

Östersjöområdet. Ur detta arbete har ett antal konkreta åtgärder

utkristalliserats och flera av dessa kommer att tillställas IMO under 2009.

För att få dessa godkända av IMO fordras i praktiken att Östersjöstaterna

är överens om dem i den mån de inte enbart gäller trafiken på ett visst

lands hamnar.

Regeringen anser att här redovisat arbete är mycket angeläget och att

myndigheterna kontinuerligt bör följa och utvärdera utvecklingen. Om

behov föreligger bör förslag på ytterligare trafiksepareringsåtgärder

lämnas till IMO. Sjöfartsverket och Transportstyrelsen bör därför

säkerställa att kontinuerliga uppföljningar görs inom ramen för

Östersjösamarbetet.

Regeringen avser dessutom att låta utvärdera om det finns ett behov för

Danmark och Sverige att inrätta en permanent sjötrafiktjänst för

Öresund, se avsnitt 7.

Ny lotslag

Den 8 januari 2008 redovisade lotsutredningen sitt delbetänkande Lotsa

rätt! (SOU 2007:106). Utredningen föreslår en ny lotslag som bl.a. ska

reglera omfattningen av skyldigheten att anlita lots, straffsanktioner för

Prop. 2008/09:170

106

den som underlåter att anlita lots när sådan skyldighet föreligger samt

frågor om lotsbehörighet. Syftet är att främja säkerheten för sjöfarten och

förebygga skador på miljön. Regeringen avser att återkomma till

riksdagen med förslag till en lotslag.

10.3

Ett reviderat direktiv om föroreningar förorsakade av

fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser

Regeringens bedömning: De straffrättsliga sanktionerna i EU:s

rambeslut om fartygsföroreningar bör införlivas i fartygsförorenings-

direktivet.

Skälen för regeringens bedömning: Under 2005 antogs dels

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/35/EG av den 7 september

2005 om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner

för överträdelser, dels Rådets rambeslut 2005/667/RIF av den 12 juli

2005 om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande

av föroreningar orsakade av fartyg. Syftet med rättsakterna var att

införliva internationella normer för föroreningar förorsakade av fartyg i

gemenskapslagstiftningen och att, genom avskräckande åtgärder i form

av straffrättsliga och administrativa sanktioner, uppnå en högre

säkerhets- och miljöskyddsnivå vid sjötransporter. Sverige har genomfört

båda rättsakterna vilket medförde vissa ändringar i lagen och

förordningen om åtgärder mot föroreningar från fartyg (prop.

2005/06:209).

Genom en dom av EG-domstolen i oktober 2007 i det s.k. fartygs-

föroreningsmålet ogiltigförklarades rambeslutet, (C-440/05).

Rambeslutet ogiltigförklarades eftersom det ansågs inkräkta på

gemenskapens behörighet enligt artikel 80.2 EG jämförd med artikel 47

EU att vidta de åtgärder, inklusive åläggande för medlemsstaterna att

införa straffrättsliga påföljder, som var absolut nödvändiga för att

säkerställa respekten för gemenskapsbestämmelserna om sjösäkerhet och

därigenom stärka skyddet för miljön (fartygsföroreningsdomen). I sina

skäl hänvisade domstolen även till den s.k. miljödomen genom vilken

rambeslutet om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser

ogiltigförklarades (C-176/03). I fartygsföroreningsdomen uttalade

domstolen emellertid också att gemenskapens behörighet inte omfattar

att fastställa arten och nivån på tillämpliga straffrättsliga påföljder.

Kommissionen presenterade i mars 2008 ett förslag till ett reviderat

fartygsföroreningsdirektiv. Ändringsförslaget syftar till att fylla ut det

rättsliga tomrum som uppstod i och med att rambeslutet ogiltig-

förklarades. Detta ska ske genom att införliva rambeslutets bestämmelser

om straffrättsliga sanktioner, utom såvitt avser arten och nivån på dessa, i

fartygsföroreningsdirektivet. Förslaget torde kunna antas under 2009.

Regeringen anser att det är viktigt att effektiva åtgärder vidtas för att

bekämpa fartygsföroreningar, vilka ofta får gränsöverskridande

miljökonsekvenser. Sverige har genomfört både rambeslutet och

direktivet om fartygsföroreningar och regeringen ställer sig, mot

bakgrund av utgången i fartygsföroreningsmålet, positivt till förslaget att

Prop. 2008/09:170

107

införliva rambeslutets sanktionsbestämmelser i fartygsförorenings-

direktivet.

10.4

Fler och växande företag i sjöfartssektorn

Regeringens bedömning: Svensk sjöfart bör ha lika goda förutsättningar

och konkurrensvillkor som övrig europeisk sjöfart. Det finns en stor

potential för fler och växande företag i sjöfartsnäringen.

Fokus i sjöfartspolitiken bör ligga på hela sjöfartsklustret, dvs. såväl

sjöfarten i sig som omkringliggande näringar på land. Det är angeläget

att främja utvecklingen av starka sjöfartskluster och utvecklingen av

närsjöfarten.

Sverige bör verka för att Europeiska kommissionens förslag om ett

europeiskt sjöfartsområde utan hinder kan realiseras så snart som möjligt.

Stat och näring bör också öka sitt samarbete för att utveckla

förutsättningarna för ett europeiskt sjöfartsområde utan hinder genom

regelförenkling, minskade administrativa kostnader samt satsningar på

rekrytering till näringen.

Skälen för regeringens bedömning: Europeiska sjöfartsnäring står

inför ett antal utmaningar de kommande åren, bl.a. efterverkningarna av

den ekonomiska krisen, bristen på personal, klimatfrågan och arbetet

med att minimera miljöpåverkan samt hoten från bl.a. piratdåd.

Regeringen kan konstatera att flera segment inom sjöfartsnäringen

påverkats av konjunkturnedgången. Redan i dag kan en nedgång inom

torrbulkmarknaden konstateras. Även inom torrlastmarknaden kan

nedgången märkas, då många containerfartyg ligger sysslolösa runt om i

världen och kan komma att läggas upp.. Inom vissa typer av specialise-

rade transporter kan däremot finnas förutsättningar för en fortsatt stark

tillväxt.

Ett stärkt sjöfartskluster

Regeringen kan konstatera att de som arbetar inom kärnverksamhet

såsom rederinäringen endast utgör en liten del i förhållande till

sjöfartsklustret i sin helhet. Klusterbildningarna inom respektive region

innebär dock att kärnverksamheten i form av rederier, bidrar till att

attrahera företag vilka har fördel av att lokalisera sig till samma region.

Utvecklingen av sjöfartsnäringen bidrar därför kraftigt till att skapa

arbetstillfällen särskilt i tjänstesektorn för olika kringverksamheter på

landsidan, vilka är avsevärt större än själva kärnan av sjöfartsklustret. På

samma gång skapar klusterbildningar på landsidan förutsättningar för

rederiernas verksamhet.

Regeringen bedömer att det är angeläget att det finns en betydande

svensk sjöfartsnäring. En sådan utveckling bidrar starkt till att skapa nya

arbetstillfällen och underlättar svenska företags exportmöjligheter.

En stabil tillgång till riskkapital är särskilt viktig för den kapital-

intensiva sjöfartssektorn. Den senaste tidens åtgärder för att stärka den

Prop. 2008/09:170

108

finansiella sektorn inom EU bidrar till att skapa förutsättningar för flera

olika näringars verksamheter, däribland sjöfartssektorn.

En positiv utveckling i Sverige under senare år är att de befintliga

rederierna vuxit. Det är dock angeläget att det samtidigt startas nya

företag. Regeringen har under de senaste åren vidtagit ett flertal åtgärder

för att stimulera och ge stöd till nyföretagande, vilka bör gynna även

etableringen av nya företag inom sjöfartssektorn, såväl i rederinäringen

som i kringliggande näringar.

Många företagare inom rederinäringen har en bakgrund som

fartygsbefäl. För att stimulera nyföretagande och ge stöd till nya

företagare finns behov av mentorskap och företagsekonomiska kunskaper

särskilt för nyföretagaren.

Kommissionen presenterade den 21 januari 2009 ett meddelande om en

europeisk sjöfartsstrategi för perioden 2009 till och med 2018. Strategin

utgör en del av EU:s transportpolitik respektive havspolitik och

innehåller ett flertal åtgärder som bör motverka lågkonjunkturens

verkningar inom sjöfartssektorn. Åtgärderna ska också ses i ljuset av den

allt hårdare konkurrensen inom sjöfartsområdet, bl.a. från fartyg som

seglar under s.k. bekvämlighetsflagg. En stark europeisk sjöfart bidrar till

att skapa arbetstillfällen både i land och till sjöss, samtidigt som det

säkerställer och underlättar exportmöjligheterna för europeiska företag.

En betydande inomeuropeisk sjöfart skapar också förutsättningar för EU-

staterna att framgångsrikt driva den internationella miljö- och

säkerhetsutvecklingen. Samarbetet inom EU med en gemensam

inriktning och åtgärder för att skapa stabila förutsättningar för

sjöfartsnäringen är viktiga för att stärka hela den europeiska sektorns

konkurrens- och utvecklingskraft. Regeringen anser att strategin

innehåller ett flertal mycket viktiga åtgärder och kommer att verka för att

arbetet med att genomföra denna strategi kan påbörjas så snart det är

möjligt.

Närsjöfart

Regeringen bedömer att en ökad närsjöfart kan bidra till att minska

utsläppen totalt från transportsektorn. En ökad närsjöfart bedöms även

gynna Sverige som är starkt beroende av sjöfart.

Kommissionen presenterade 2003 ett meddelande för att främja

närsjöfarten. Rådsslutsatser antogs i november 2006. I slutsatserna

framgår att arbetet med att underlätta för närsjöfarten fortsätter inom

unionen. De olika åtgärderna handlar i första hand om åtgärder för att

underlätta tullhantering, förenkla dokument- och administrationsrutiner

och främja mer miljövänlig sjöfart. Vidare handlar det om att Marco

Polo- och sjömotorvägsprogrammen ska konkretiseras i olika projekt.

I Sverige finns ett Short Sea Promotion Center (SPC) som drivs av

Sjöfartsforum. Sjöfartsverket ger ett årligt bidrag för den del av

Sjöfartsforums arbete som rör SPC:s aktiviteter. SPC arbetar bl.a. för en

mer effektiv intermodal godshantering. Ett arbete pågår även inom EU

för att främja utvecklingen av närsjöfarten (Short Sea Shipping), bl.a.

genom att identifiera och eliminera flaskhalsar inom sjötransportsystemet

och direkt relaterade delar i andra transportsystem.

Prop. 2008/09:170

109

För att främja överföring av godstransporter från land till sjö – och

minska trängsel och belastning på miljön i land – behövs ytterligare

åtgärder. För att åstadkomma detta är revideringen av Marcopolo-

programmet en viktig del tillsammans med åtgärder för att öka

konkurrensneutraliteten mellan transportslagen. EU har en viktig roll att

spela i detta sammanhang genom bl.a. Östersjöstrategin och kommis-

sionens förslag om ett europeiskt sjöfartsområde utan hinder. Förslaget

innehåller åtgärder både på lång och på medellång sikt som bedöms

underlätta för närsjöfarten. Det gäller bl.a. förenklade tullregler för

inomeuropeiska sjötransporter, införandet av olika e-tjänster och

samordning av EU:s regelverk och det internationella regelverket på

området. Vidare återfinns en uppmaning till medlemsstaterna att

nationellt vidta vissa åtgärder, bl.a. samordning av inspektions-

verksamhet, för att förenkla för sjöfarten.

Regeringen bedömer att förslaget om ett sjöfartsområde utan hinder

utgör ett viktigt steg för att förverkliga den inre marknaden på alla

områden och förenkla de administrativa rutinerna för sjöfarten. Förslaget

bedöms bidra till att skapa mer likartade konkurrensvillkor mellan de

olika transportslagen och är angeläget inte minst mot bakgrund av att

sjöfarten jämfört med andra transportslag minskar den negativa

miljöpåverkan bl.a. genom mindre utsläpp av koldioxid. Regeringen

kommer att verka för att förslaget genomförs så snart som möjligt.

Sjöfartsstöd

Dagens sjöfartsstöd har stor betydelse för den svenska sjöfartsnäringen.

Stödet syftar till att ge den svenska handelsflottan rimliga konkurrens-

villkor i förhållande till våra konkurrentstater och följer de riktlinjer för

statligt stöd som antagits inom EU.

Stödet omfattar svenskflaggade last- och passagerarfartyg som till

största delen används i utrikestrafik av betydelse för den svenska

utrikeshandeln eller den svenska tjänsteexporten. Fartygen får inte vara

registrerade i något annat register än det svenska och måste även ställa

upp med utbildningsplatser samt tillse att fartygen är tillräckligt

försäkrade. Sjöfartsstödet, som administreras av Rederinämnden, ges för

inkomstskatt och alla statliga sociala avgifter som belastar sjöinkomsten

för sjömän. Stödet betalas ut enligt den s.k. nettomodellen, vilken

innebär att stödet tillgodoförs arbetsgivaren genom en kreditering på

dennes skattekonto. Under 2008 betalades sjöfartsstöd ut med 1,8

miljarder kronor. Systemet har bidragit till att antalet sjömän under

svensk flagg har kunnat öka under senare år.

Avskaffande av särregler

Rättvisa konkurrensvillkor för sjöfarten skapas framför allt genom

internationella regler, som omfattar alla fartyg och rederier. Sådana

regler tas framför allt fram inom FN-organen IMO och ILO. Nationella

särregler som sätter andra – högre eller lägre – krav än vad som gäller

internationellt snedvrider konkurrensen för den globala och regionala

sjöfarten.

Prop. 2008/09:170

110

Alla regelverk, nationella som internationella, måste dock tolkas av

tillämparna, och det är oundvikligt att olika tolkningar görs. Det är

viktigt att tolkningarna ligger inom ramen för konventionstexten.

Sjöfartsinspektionen (i dag en del av Transportstyrelsen) fattade 2004

ett policybeslut om att svenska särregler ska avskaffas och att några nya

sådana inte införas. När internationella regler ska genomföras i svensk

rätt ska nationella tolkningar begränsas så långt det är möjligt.

Regelförenkling

I syfte att skapa fler jobb i fler och växande företag anser regeringen att

det är mycket angeläget att det statliga regelverket förenklas och

förtydligas, så långt det är möjligt. Enklare och tydligare regler bidrar till

att sänka de administrativa kostnaderna för företagen och att underlätta

nya företagsetablering. Arbetet med regelförenkling bör därför ges

högsta prioritet av myndigheterna. Ett viktigt underlag i regel-

förenklingsarbetet är också att mäta företagens administrativa kostnader.

Enligt Nuteks senast uppdaterade mätning har de administrativa

kostnaderna minskat med 237 500 kronor på Sjöfartsverkets och

Transportstyrelsens (sjöfarts) område. Ytterligare arbete för att minska de

administrativa kostnaderna för företag pågår.

Regeringens ambition är att främja verksamheten hos mindre rederier i

inrikes passagerartrafik och ser därför över möjligheterna till

regelförenklande åtgärder bl.a. i sjömanslagen (1973:282), mönstrings-

lagen (1983:929) och fartygssäkerhetslagen (2003:364). Den nya

myndigheten, Transportstyrelsen, deltar i detta arbete. Lagen (1980:424)

om åtgärder mot förorening från fartyg har under åren ändrats i mycket

stor omfattning, delvis p.g.a. genomförande av internationella

konventioner och EG-lagstiftning. Det har lett till att lagen numera är

svår att överblicka varför behovet av att ersätta denna med en ny lag har

uppstått.

Regeringen vill i detta sammanhang framhålla vikten av att de regler

som tas fram, både internationellt och nationellt, utformas på ett sådant

sätt att de blir effektiva men samtidigt underlättar för näringen. Svenska

myndigheter bör i det internationella arbetet bidra till att genomföra

regeringens ambitioner på regelförenklingsområdet. Regeringens

bedömning är att det är angeläget att myndigheterna inom transport-

området vidtar åtgärder för att förenkla det internationella regelverket

som i hög grad är styrande för de regler som finns även nationellt inom

transportområdet. Regeringen vill särskilt lyfta fram arbetet inom IMO:s

Facilitation Committee (FAL), där Sverige bör driva på utvecklingen för

att få ett enklare och tydligare regelverk.

Regeringen anser vidare att det finns ett stort behov av att underlätta

sjöfartsnäringens rapportering av uppgifter till olika myndigheter. Det är

därför av stor vikt att det single-window system som f.n. utvecklas tas i

bruk så snart som möjligt. Systemet ska samla information från både

myndigheter och sjöfartsnäring och kunna användas för intermodala

transporter obehindrat över EU:s nationsgränser. Vid ett och samma

tillfälle ska sjöfarten via detta system kunna lämna uppgifter till

Sjöfartsverket, Kustbevakningen och Tullverket. Det rör sig t.ex. om

Prop. 2008/09:170

111

fartygsanmälningar och Schengenanmälningar. Avsikten är att de tre

myndigheternas behov av förhandsanmälningar ska samordnas. Systemet

beräknas kunna tas i bruk under 2009. Utvecklingen av systemet bör ske

i samklang med utvecklingen av olika e-tjänster inom EU.

När det gäller fartygsregistret, som nyligen överförts till Transport-

styrelsen, pågår ett arbete för att förenkla administrationen och korta

handläggningstiderna. Syftet är att få ett system som ger möjlighet att

utbyta information med andra system. Fartygsregistret innehåller

uppgifter om de fartyg som för svensk flagg. Det är i viss omfattning

obligatoriskt att registrera fartyg i fartygsregistret.

Rekrytering av personal

Det är angeläget att det finns goda förutsättningar för den svenska

sjöfartssektorn, såväl den privata som den statliga, att rekrytera personal.

Sjöfartsklustrets möjlighet att växa är beroende av tillgången på

välutbildad personal både på landsidan och till sjöss. Om det svenska

sjöfartsklustret ska kunna växa måste tillgången till personal säkerställas

– särskilt med tanke på kommande pensionsavgångar. Även om

efterfrågan på personal kan komma att minska under de kommande åren

till följd av nedgången i världsekonomin är det angeläget att arbeta

vidare med frågor relaterade till rekrytering i syfte att möte pensions-

avgångar och en konjunkturuppgång. Mot denna bakgrund gav

regeringen den 16 oktober 2008 Sjöfartsverket i uppdrag att tillkalla en

särskild expertgrupp med uppgiften att verka för ökad rekrytering till

sjöfartssektorn.

Sjöfartsverket ska vara sammankallande och till gruppen bjuda in

representanter från sjöfartsnäringen, utbildningsanordnare, statliga

myndigheter, bransch- och intresseorganisationer samt berörda

arbetstagarorganisationer. Expertgruppen ska se över hur sektorns

möjligheter att rekrytera personal kan förbättras. Gruppen ska mot

bakgrund av denna analys utarbeta en handlingsplan för hur sektorns –

både statens och näringens – behov av sjöfartskunnig arbetskraft ska

tillgodoses i ett längre perspektiv. Handlingsplanen ska innehålla både

förslag på åtgärder som kan introduceras inom en treårsperiod och

åtgärder som kan vidtas på längre sikt. Åtgärderna ska bidra till att stärka

sektorns möjligheter till rekrytering och tillgång till kvalificerad

personal. Uppdraget till Sjöfartsverket ska slutrapporteras senast den 31

mars 2010.

10.5

Bildandet av Transportstyrelsen och översyn av

trafikverken

I juli 2007 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att

förbereda och genomföra bildandet av en trafikinspektionsmyndighet och

en ny myndighet. I enlighet med utredningens förslag inrättades

Transportstyrelsen den 1 januari 2009. Detta innebar att Sjöfarts-

inspektionen mönstrades ut ur Sjöfartsverket och tillsammans med övriga

transportslagens motsvarigheter bildades Transportstyrelsen. Styrelsens

Prop. 2008/09:170

112

verksamhet kommer i princip att avse all norm- och tillståndsgivning

samt tillsynsregler för de fyra transportslagen. Vidare kommer Styrelsen

att vara registermyndighet och företräda Sverige i de organisationer där

regelutveckling inom myndighetens ansvarsområden sker, bl.a. inom

IMO. Regeringen bedömer att en myndighet inom området bör underlätta

för transportörerna genom att det skapas ett sammanhållet tillsynsansvar

inom transportområdet.

Utöver inrättandet av trafikinspektionsmyndigheten, pågår en översyn

av trafikverken, däribland Sjöfartsverkets verksamhet inom ramen för

Trafikverksutredningen. Utredningen lämnade den 19 december 2008 ett

delbetänkande Tydligt uppdrag – istället för sektorsansvar (SOU

2008:128) och ska lämna sitt slutbetänkande senast den 1 april 2009.

10.6

En god och tillgänglig infrastruktur

I september 2008 presenterade regeringen en infrastrukturproposition –

Framtiden resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop.

2008/09:35). I propositionen föreslogs att den statliga planeringsramen

skulle uppgå till 417 miljarder kronor för perioden 2010–2021. Medlen

ska främst användas till drift och underhåll samt till ny infrastruktur.

Regeringen betonar vikten av att ha ett trafikslagsövergripande

perspektiv i den kommande åtgärdsplaneringen, den process som syftar

till att genomföra beslutade utvecklingsprojekt av transportsystemet.

Propositionen antogs av riksdagen i december 2008.

10.6.1

Hamnar

Regeringens bedömning: Förbättrad infrastruktur till de hamnar som är

mest centrala för det svenska transportsystemet bör övervägas under

åtgärdsplaneringen för infrastrukturen.

Skälen för regeringens bedömning:

Den svenska hamnstrukturen har

huvudsakligen utvecklats och finansierats inom den kommunala sektorn.

I Sverige finns i dag 51 allmänna hamnar som är öppna för allmän kom-

mersiell sjöfart samt ett antal industri- och privathamnar vilka i första

hand är knutna till industriföretag. Det statliga ansvaret för infra-

strukturen ligger således i anslutning till hamnarna och då både på land-

och sjösidan.

Den övervägande delen av godstransporterna till, från och inom

Sverige sker i ett begränsat antal godsstråk. Ett fåtal hamnar utgör

således några av de viktigaste noderna i det svenska godstransport-

systemet. Det är av största vikt att samverkan mellan transportslagen

fungerar väl och att dessa hamnar även i fortsättningen utgör effektiva

noder i transportkedjan. En sådan utveckling av de viktigaste hamnarna

är av avgörande betydelse för att den svenska industrin ska kunna

fortsätta att vara konkurrenskraftig på en global marknad.

En helhetssyn på långsiktigt hållbara transportflödena som kan bidra

till tillväxt och positiv samhällsutveckling i hela landet är nödvändig för

att kunna utveckla företagsverksamheten. Statliga investeringar i och

Prop. 2008/09:170

113

drift av infrastruktur spelar här en viktig roll när det gäller att skapa

sådana förutsättningar.

I propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för

hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35), underströk regeringen att det arbete

som Hamnstrategiutredningen redovisat i SOU 2007:58 Hamnstrategi –

strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet, kommer att

utgöra ett viktigt underlag för kommande åtgärdsplaneringar.

Utredningen gjorde en omfattande kartläggning av det svenska

hamnsystemet och av hamnarnas roll och betydelse i transportkedjan.

Förbättrad infrastruktur till de hamnar som är mest centrala för det

svenska transportsystemet ska övervägas vid åtgärdsplaneringen. För att

möjliggöra att den statligt finansierade infrastrukturen till hamnar, både

på land- och sjösidan, utnyttjas än mer rationellt och effektivt är det av

yttersta vikt att Vägverket och Banverket tillsammans med Sjöfartsverket

samordnar sina infrastrukturinvesteringar i anslutning till hamnarna.

10.6.2

Farleder och isbrytning

Regeringens bedömning: Sjöfartsverket bör även fortsättningsvis vara

ansvarigt för tillhandahållandet av farleds- och isbrytartjänster. Det är

viktigt att arbetet med att utvidga och fördjupa isbrytarsamarbetet mellan

länderna i Östersjöområdet fortsätter.

Skälen för regeringens bedömning: Det är Sjöfartsverkets uppgift att

tillhandahålla farleder. I detta ingår sjömätning, drift och underhåll av

farleder såsom bojar och prickar samt isbrytning. Sjöfartsverket beslutar

också om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled eller

allmän hamn. Allmänna farleder och hamnar inrättas om detta är påkallat

för den allmänna samfärdseln. En allmän hamn ska vara öppen för alla

intressenter medan en industrihamn är en hamn som har inrättats utifrån

en särskild industris behov och som därför i regel endast omhändertar

den specifika industrins transportbehov. Sjöfartsverket ansvarar för

utveckling och underhåll av de allmänna farlederna och i verkets

författningssamling (SJÖFS 1985:5) finns en förteckning över vilka

farleder och hamnar som anses vara allmänna. Vissa allmänna farleder

handhas, efter överenskommelse med Sjöfartsverket, helt eller delvis av

andra intressenter såsom kommuner och industri- eller hamnföretag.

Syftet med den statliga farledshållningen är att tillhandahålla ett

farledssystem med god kvalitet och tillgänglighet och med hög

sjösäkerhet. Alla farleder har restriktioner i fråga om för hur stora fartyg

som kan trafikera en farled. Restriktionerna är strängare för fartyg som

framför farlig last såsom exempelvis oljetankers. Det är också vanligt

med restriktioner som träder i kraft vid mörker och vid dåligt väder.

Eventuella fartbegränsningar i farleden beslutas av länsstyrelsen i

respektive län.

En viktig del av farledshållningen är isbrytning då den möjliggör

användande av farlederna även under vintersäsongen. Det är

Sjöfartsverkets uppgift att svara för isbrytning i svenska kustvatten och

sjövägarna dit mellan öppet vatten till havs och farvatten som är

skyddade för exempelvis havsis eller packis. Sjöfartsverket avgör också i

Prop. 2008/09:170

114

vilken omfattning isbrytning ska ske i Vänern, Mälaren och Ångerman-

älven. Den svenska isbrytarflottan består av de fyra havsisbrytarna Atle,

Frej, Oden och Ymer samt den mindre isbrytaren Ale. Sjöfartsverket kan

också enligt avtal vid behov disponera tre isbrytande fartyg vars

huvudsakliga användningsområde ligger inom offshoreverksamhet.

Isbrytningen finansieras av de farledsavgifter som fartyg betalar när de

går till en svensk hamn samt från vissa externa intäkter.

Sjöfartsverket samarbetar redan i dag med övriga Östersjöländer när

det gäller olika isbrytningsfrågor. Det finns ett avtal från 1961 som

reglerar formerna för samarbetet. Under 2004 bildades även organisa-

tionen BIM, Baltic Icebreaking Management, där Danmark, Estland,

Finland, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Ryssland, Tyskland och

Sverige finns representerade. Organisationen bygger på de möten som

förekommit i över 20 år mellan berörda länder. Av naturliga skäl har

Sverige och Finland under årens lopp utvecklat ett särskilt nära sam-

arbete eftersom förhållandena vintertid är likartade. Detta samarbete är

något som regeringen ser mycket positivt på och f.n. pågår det ett arbete

som ser över förutsättningarna att än mer utöka och fördjupa

isbrytarsamarbetet mellan Sverige och Finland men även mellan övriga

länder i Östersjöområdet.

10.6.3

Sjömotorvägar

Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt aktivt söka EU-bidrag för

olika sjömotorvägsprojekt i syfte att utveckla förutsättningarna för

närsjöfarten.

Skälen för regeringens bedömning: Det s.k. sjömotorvägskonceptet

är ett av trettio prioriterade projekt inom transeuropeiska transportnätet,

TEN-T. Medfinansiering från EU kan sökas för studier och projekt.

Studier kan beviljas medel upp till 50 procent av de totala kostnaderna

och för investeringar som inkluderar minst två EU-länder kan medel

beviljas med upp till 30 procent.

Sjömotorvägskonceptet syftar bl.a. till att stärka sammanhållningen

och perifera regioners tillgänglighet inom EU samt att minska trycket på

unionens vägnät. I Östersjöregionen ligger tyngdpunkten på det

förstnämnda målet. En väg att uppnå dessa målsättningar är att

koncentrera godsflödena eller att skapa uthålliga och frekventa

sjötransporter mellan EU-länderna och med omvärlden. Genom

sjömotorvägskonceptet ska hela logistikkedjan i allmänhet och

sjötransportsystemet i synnerhet effektiviseras genom utveckling av

infrastruktur i form av exempelvis isbrytning, trafikinformationssystem,

hamninfrastruktur och anslutningar till hamnar från både land- och

sjösidan samt förbättringar av logistiska lösningar.

Östersjöländerna har varit aktiva i att konkretisera sjömotorvägs-

konceptet. En s.k. ”task force” är etablerad och består av representanter

från EU-länderna runt Östersjön samt Norge och Europeiska

kommissionen.

Som en första konkret åtgärd genomförde Östersjöländerna, under

ledning av Sverige och Sjöfartsverket, under 2005–2007 ett projekt som

Prop. 2008/09:170

115

innefattar initiala studier och aktiviteter med syfte att utveckla

sjömotorvägskonceptet i Östersjön. Projektet, som hade en total budget

på drygt 3,5 miljoner euro, innehöll fyra delar: en studie om godsflöden

och infrastruktur i Östersjöregionen, uppbyggnad av en gemensam

hemsida om isbrytning i Östersjön, en studie om kvalitetssäkringen av

det prioriterade farledssystemet i Östersjön samt en studie om utveckling

av hamnhubfunktion för transocean trafik för Östersjöregionen, en s.k.

North Sea Baltic Hub.

Sverige gick i september 2006 tillsammans med övriga EU-länder

kring Östersjön ut med en utlysning till aktörerna inom transportsektorn

att inkomma med projektförslag till sjömotorvägsprojekt i Östersjö-

regionen. Slutresultatet av denna utlysning blev att två sjömotorvägs-

projekt i november 2008 beviljades en sammanlagd medfinansiering från

EU:s TEN-T budget på cirka 15 miljoner euros. Berörda hamnar i

projekten var Karlshamn–Klaipeda och Trelleborg–Sassnitz.

Regeringens målsättning är att fortsätta arbeta med såväl korridor-

specifika infrastrukturprojekt som olika sjömotorvägsprojekt av mer

horisontell karaktär såsom isbrytning och på så sätt kunna tillgodogöra

sig EU-bidrag. En effektivare och säkrare isbrytning är inte bara en viktig

fråga för länderna kring Östersjön utan av största vikt för hela unionen.

Prop. 2008/09:170

116

11

Förnybara energikällor till havs

Regeringens bedömning: Haven har en stor potential att bidra med

förnybar energi i olika former, t.ex. vindkraft och vågkraft. Det är

angeläget att det vid planering av havsområden tas hänsyn till framtida

möjligheter att utnyttja områden för produktion av förnybar energi.

Många mycket goda vindlägen återfinns till havs i områden som har

olika former av skydd, t.ex. Natura 2000. Regeringen anser att vindkraft i

vissa av dessa områden bör kunna lokaliseras utan att skyddsvärdena

påverkas på ett inte acceptabelt sätt. För att möjliggöra etablering av

vindkraft och vågkraft i sådana områden krävs både att det finns djup

kunskap om de arter och miljöer som skyddet avser och kunskap om

effekterna av elproduktionen. Regeringen har mot denna bakgrund gett

Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med Statens energimyndighet

och Boverket ta fram vägledande material som tydliggör möjligheterna

för samexistens vid vindkraftetablering i Natura 2000-områden till havs i

syfte att förbättra kunskapsunderlaget för vindkraftsetablering.

Synergier mellan utveckling av havsbaserade förnybara energikällor

och andra havsbaserade näringar och verksamheter bör utvecklas och tas

tillvara.

Berörda myndigheters ansvarsområden när det gäller miljöpåverkan i

vattenområden bör ses över.

Skälen för regeringens bedömning: Vindkraften har en stor

outnyttjad potential i Sverige och det kommer att krävas en omfattande

utbyggnad av vindkraften för att nå uppställda energi- och klimat-

politiska mål. Vågenergi utgör i dag också en stor oexploaterad källa till

förnybar energiproduktion. Genomsnittseffekten för vågkraftverk är i

förhållande till dess maxeffekt hög, vilket ger förutsättningar för en god

ekonomi. Vågkraftstekniken befinner sig dock ännu på utvecklings-

stadiet.

I juni 2002 antog riksdagen ett nationellt planeringsmål för vindkraft

om en årlig produktionskapacitet på 10 TWh 2015. Skälet till att sätta

upp ett kvantitativt planeringsmål för vindkraft var att ge förbättrade

möjligheter att synliggöra vindkraftsintresset i fysisk planering och vid

tillståndsprövning. Planeringsmålet är således inte ett utbyggnadsmål.

Den tidigare regeringen aviserade i Miljövänlig el med vindkraft –

åtgärder för ett livskraftigt vindbruk (prop. 2005/06:143, bet. 2005/06

NU21, rskr. 2005/06:141) att man avsåg återkomma till riksdagen med

ett förslag till nytt nationellt planeringsmål för vindkraft till 2020. Nya

och mer tillförlitliga vindkarteringar har visat sig vara av stor betydelse

för planeringen av vindkraft, vilket också har gett upphov till en översyn

av områden för riksintresse för vindkraft.

Ett planeringsmål syftar till att ge signaler till hur mycket vindkraft

som ska kunna hanteras i den fysiska planeringen. Emellertid kommer

den faktiska utbyggnaden av vindkraft sannolikt att bli lägre, då

planeringsmålet ska motsvara en situation med mycket goda ekonomiska

Prop. 2008/09:170

117

förutsättningar för investeringar i vindkraft. Planeringsmålet ska därför

skapa incitament till åtgärder vilka gör att lokalisering av vindkraft till

bra vindlägen inte ska vara hinder för en snabb expansion. Vidare är

tillgång till överföringskapacitet i elnät en viktig faktor för att kunna

ansluta större vindkraftsanläggningar.

Energimyndigheten har föreslagit ett planeringsmål på 20 TWh

vindkraft på land och 10 TWh lokaliserat i vattenområden (totalt 30

TWh). Det innebär enligt Energimyndighetens bedömning att antalet

vindkraftverk behöver öka från knappt 900 till 3 000–6 000 stycken

beroende på effekt. I Allianspartiernas överenskommelse om en

långsiktig och hållbar energi- och klimatpolitik fastställs en ny

planeringsram för vindkraft på 30 TWh till år 2020, enligt Energi-

myndighetens remissbehandlade förslag.

Energimyndigheten anser att områden för vindkraft motsvarande 10

TWh på land bör vara planerade till år 2010 och de återstående 10 TWh

senast år 2012. Till havs finns det redan i dag planerat för omkring 10

TWh. Energimyndigheten anser att arbetet med planeringen till havs bör

fortsätta i syfte att hitta de optimala områdena. Regeringen delar denna

uppfattning. Remissinstanserna var övervägande positiva till förslaget

och fördelningen mellan land och hav. Energimyndigheten har också

utsett nya riksintresseområden för vindkraft. Områdena täcker betydligt

större områden än tidigare och omfattar dessutom Sveriges ekonomiska

zon.

Regeringen har sedan 2003 avsatt medel för marknadsintroduktion av

vindkraft, de s.k. pilotprojektmedlen som administreras av Energi-

myndigheten. Projekten har stora möjligheter att driva utvecklingen av

vindkraft framåt vilket i sin tur kan leda till ökad användning av förnybar

energi och därmed leda till en indirekt kostnadseffektivisering. En del av

de avsatta medlen går till studier av vindkraftens miljöpåverkan inom

ramen för programmet Vindval och sker i nära samarbete mellan

Naturvårdsverket och Energimyndigheten. Naturvårdsverkets slutsats är

att forskning i Sverige och andra länder visar ingen eller liten negativ

miljöpåverkan i samband med byggnation och drift av vindkrafts-

anläggningar. Även Storbritannien satsar på forskning kring den

havsbaserade vindkraftens miljöeffekter inom ett program som heter

COWRIE (Collaborative Offshore Windfarm research into the

Environment). Det forskas bland annat om vindkraftens effekter på

fåglar, elektromagnetiska fälts påverkan på marint liv samt ljud och

vibrationer från vindkraft.

Danmark är det land som har längst erfarenhet av havsbaserad

vindkraft i större skala och som har två vindkraftsparker i större format,

Nysted och Horns Rev. Ett omfattande forskningsprogram som har stora

likheter med Vindval vad gäller forskningens inriktning och upplägg har

bedrivits. Forskningen omfattar vindkraftens effekter för vissa fågelarter,

på fisksamhällen, för sälar (främst knubbsäl) och tumlare, på

bottenlevande organismer samt vindkraftens sociala och ekonomiska

effekter.

Danska erfarenheter och forskningsresultat från de senaste femton åren

visar att vindparker till havs, om de placeras rätt, kan byggas och drivas

utan påtagliga negativa miljöeffekter på den marina miljön och känsliga

arter. Resultaten från miljöforskningsprogrammet bekräftar att under rätt

Prop. 2008/09:170

118

förutsättningar utsätter även stora vindkraftsparker fåglar, däggdjur och

fisk för låga risker även om det leder till förändringar i livsmiljön för

vissa arter genom att den biologiska mångfalden ökar. Forsknings-

programmet visar också att rätt placering av vindkraftsparker till havs är

ett nödvändigt villkor för att försäkra sig om en begränsad miljöpåverkan

och att noggrann planering är nödvändig för att undvika negativ

miljöpåverkan. Detta är en anledning till att regeringen anser att det

behövs en nationell planering av havsområdena som föreslås i avsnitt 5.1.

Sverige anslöt sig i december 2007 till ett pågående forsknings-

samarbete kring offshore vindkraft mellan Tyskland och Danmark som

framförallt är inriktat på miljöeffekter av vindkraft men som även

innehåller andra delar. Sedan några år pågår ett policysamarbete mellan

de länder som är mest fokuserade på offshore vindkraft och en

policykonferens kommer att äga rum hösten 2009 under Sveriges

ordförandeskap i EU. Europeiska kommissionen arbetar aktivt med

vindkraft till havs och har utsett en koordinator för havsbaserad vindkraft

som årligen rapporterar till kommissionen. Den 13 november 2008

presenterade kommissionen ett meddelande om Offshore-vindkraft, där

det bl.a. konstateras att de exploaterbara potentialen för havsbaserad

vindkraft är 30 till 40 gånger av dagens installerade kapacitet (KOM

(2008) 768 slutlig).

Nordiska ministerrådet har genom Nordvind ett samarbete om

planering av vindkraft där de olika nordiska ländernas myndigheter

ingår. I det arbetet har behovet av koordinering mellan de olika ländernas

vindkraftplanering till havs noterats. Kriegers flak har utsetts som ett

pilotprojekt – ett område där såväl svenska, danska som tyska

intressenter vill etablera vindkraft. En sådan utbyggnad sätter behovet av

samverkan mellan länder i fokus.

Att studera och öka kunskapen om synergier och samverkan mellan

vindkraft och miljö är centralt och behöver utvecklas. Under 2008 har

Naturvårdsverket fått i uppdrag att bidra med kunskap om bl.a.

vindkraftens effekter på natur och miljö från såväl svensk som

internationell forskning, och att utreda förutsättningar för att samordna

vindkraft med naturvård och friluftsliv. Många mycket goda vindlägen

återfinns till havs i områden som har olika former av skydd, t.ex. Natura

2000. Regeringen anser att vindkraft bör kunna lokaliseras i vissa av

dessa områden utan att skyddsvärdena påverkas på ett oacceptabelt sätt.

För att möjliggöra etablering av vindkraft i sådana områden krävs både

att det finns djup kunskap om de arter och miljöer som skyddet avser och

kunskap om vindkraftens effekter. Det pågående arbetet inom ramen för

programmet Vindval bör kompletteras med riktade insatser för att

förbättra kunskapsunderlaget för vindkraftsetablering i skyddade

områden till havs. Möjligheter till synergier mellan biologisk mångfald

och vindkraft bör också belysas ytterligare. Regeringen har givit ett

sådant uppdrag till Naturvårdsverket. Uppdraget ska redovisas senast den

30 november 2009. Uppdraget ska genomföras i samråd med

Energimyndigheten och andra berörda myndigheter. Naturvårdsverket

ska i samråd med Statens energimyndighet och Boverket ta fram

vägledande material som tydliggör möjligheterna för samexistens vid

vindkraftetablering i Natura 2000-områden till havs i syfte att förbättra

Prop. 2008/09:170

119

kunskapsunderlaget för vindkraftsetablering i skyddade områden till

havs.

Därutöver finns ett behov av att se över berörda myndigheters

ansvarsområden när det gäller miljöpåverkan i vattenområden.

Prop. 2008/09:170

120

12

Hållbar utveckling av kust- och skärgårds-

baserade näringar

12.1

Stark utvecklingskraft i Sveriges landsbygder

I sin första regeringsförklaring angav alliansregeringen att en strategi

skulle utarbetas för att stärka utvecklingskraften på landsbygden. Detta

inkluderar även kust och skärgård. Sveriges landsbygd har många goda

förutsättningar för en långsiktigt positiv utveckling och hållbar tillväxt.

Förutom de möjligheter som finns i alla delar av landet finns där

naturresurserna i de areella näringarna och särskilda tillgångar som bidrar

till attraktiva miljöer för såväl företagande, besökande som boende.

Utvecklingsförutsättningarna bedöms långsiktigt vara bättre än på flera

decennier. Det beror bland annat på att målet om ett hållbart samhälle

skapar en långsiktigt växande efterfrågan på landsbygdens resurser.

Förutsättningarna varierar dock mellan olika områden på landsbygden. I

skärgårdens fall ger havet som resurs unika utvecklingsmöjligheter.

De flesta landsbygdsområden är rika på naturresurser, till exempel

förnybara biobaserade tillgångar, som är viktiga för bland annat de

areella näringarna, energiutvinning, industriprocesser samt livsmedels-

och läkemedelsproduktion. Olika former av bioenergi och vindkraft blir

allt viktigare för samhällets energiförsörjning. En förbättrad bioteknik, i

kombination med förnybara råvaror från jord- och skogsbruket, kan rätt

använd medverka till att lösa de mest angelägna globala utmaningarna –

tillgången till livsmedel, vatten och energi samt hotet om global

uppvärmning. Det kommer därför finnas stora möjligheter att utveckla

entreprenörskap och nyföretagande. För att möta en ökande efterfrågan är

det även viktigt att dessa resurser brukas på ett hållbart sätt så att de

ekologiska systemens funktioner och produktionsförmågor bibehålls.

De särskilda och attraktiva natur- och kulturmiljöer som finns i många

delar av landsbygden utgör även de en stor utvecklingspotential och en

resurs för hela landet. Dessa miljöer ger bland annat möjligheter till ett

attraktivt permanent- och deltidsboende eller rekreation. De ger även

goda förutsättningar för ökat nyföretagande, exempelvis inom

upplevelseindustrin och tjänstenäringarna. Den tätortsnära landsbygden

är även viktig för växande stads- och storstadsregioners attraktivitet.

Samspelet mellan städer och landsbygd utvecklas allt mer och en stark

landsbygd är en resurs för hela landets utveckling och tillväxt.

Regeringen bedriver därför en aktiv förnyelsepolitik som ger alla delar av

landet möjligheter att utvecklas, bl.a. genom att på olika sätt stimulera

företagandet och entreprenörskapet i våra landsbygder. Den lokala och

regionala konkurrenskraften bör stärkas, t.ex. genom bättre förut-

sättningar för investeringar och innovationer. Genom samverkan mellan

lärosäten och det omgivande samhället kan tillväxtpotentialen i alla delar

av landet stärkas.

Prop. 2008/09:170

121

I arbetet med att stärka förutsättningar för tillväxt och utveckling på

landsbygden har regeringen också ett ansvar för att bidra till att

upprätthålla viss grundläggande infrastruktur och service för kvinnor,

män och företag. Det kan vara dyrare att driva vissa verksamheter i

glesbefolkade områden än i tätorter och städer. Ansvaret för landsbygden

innebär insatser i det finmaskiga vägnätet, inklusive färjor, för robusta

nät för elektricitet och elektroniska kommunikationer, för grundläggande

kommersiell och offentlig service m.m.

Åtgärder för att stärka landsbygdens utvecklingskraft ryms inom

många politikområden. Vid utformningen av enskilda åtgärder och

förslag inom olika delar av politiken är det därför viktigt att möjlig-

heterna för kusternas och skärgårdarnas utveckling och hållbara tillväxt

särskilt beaktas.

12.2

Utveckling av kustturismen

Regeringens bedömning: Kuster med bevarade och attraktiva natur- och

kulturvärden är en viktig del i utvecklingen av långsiktigt hållbar turism.

Skälen för regeringens bedömning: Kustturismen har en betydande

potential för utveckling. Kustområden rymmer resurser, som rätt

utnyttjade kan ge betydande lokala och regionalekonomiska effekter.

Dessa områden bör kunna ges stöd i konkurrens med övriga potentiella

projekt inom ramen för EU:s sammanhållningspolitik 2007–2013 samt i

genomförandet av landsbygdsprogrammet inklusive Leader och i viss

mån det Operativa programmet för fiskerinäringen för samma period. I

övrigt är turism ett område som väsentligen bör hanteras på nationell

nivå.

Inriktningen av insatser för turismen bör i framtiden vara att också

finna nya sätt att utveckla landsbygdsturismen i inlandet, för att på så vis

minska trycket på kusterna. Bebyggelsen måste planeras och utformas

utifrån miljöns förutsättningar och den riskbedömning som gjorts för

området.

Eftersom kopplingen mellan turism och folkhälsoaspekter är så viktig,

kan försämringar i miljön lätt leda till stora förluster inom sektorn.

Föroreningar av vatten, miljögifter i fisk, nedskräpning och algblomning

är exempel på sådana störningar.

Det finns ett behov av att anlägga ett mer holistiskt perspektiv där

hållbar turism och kopplingar till fisket, överexploatering, jordbruket,

skogssektorn, kulturarvssektorn samt fysisk planering inklusive kust- och

havsbaserad vindkraft ingår. Ett sätt att åstadkomma detta är att sätta upp

olika demonstrationsområden för hållbar landsbygdsutveckling som kan

verka inspirerande lokalt och regionalt. Stöd för bättre lokal helhetssyn i

den fysiska planeringen kan bl.a. lämnas inom ramen för landsbygds-

programmets Leaderåtgärder. En vidareutveckling av initiativ som

Naturens Bästa, en kvalitetsmärkning från Svenska Ekoturismföreningen

i samarbete med Naturskyddsföreningen och Visit Sweden AB, kan vara

en inspirationskälla.

Prop. 2008/09:170

122

Sjöfartens betydelse för turistnäringen i Sverige är stor. Ca 30 miljoner

passagerare åker till/från Sverige med färjor varje år. Ca 80 000 bussar

transporteras med färjorna. Den inrikes passagerarsjöfarten transporterar

ytterligare ca 30 miljoner passagerare årligen.

Fisketurism har en potential för ekonomisk tillväxt i kustområden och

kan ge sysselsättning för dess invånare. En grundläggande faktor för

utvecklingen av såväl näringen som fisketurismen är fiskbeståndens

status. Statusen bör förbättras betydligt snabbare än vad som varit fallet

hittills.

Kuster med bevarade attraktiva natur- och kulturvärden är en viktig del

i utvecklingen av långsiktigt hållbar turism. Beslut om markanvändning i

kustområden bör dock i möjligaste mån fattas på lokal nivå, i enlighet

med närhetsprincipen och med koppling till den kommunala fysiska

planeringen.

De marina miljöfrågorna hänger nära ihop med kustturismen. Flera av

de gemensamma åtgärderna för att skydda EU:s havsmiljö leder till

positiva effekter på kustturismen. Utan en ren och attraktiv kust kommer

kustturismen att försvagas.

Kustturismen är Europas största marina industri. En attraktiv miljö är

en nödvändig förutsättning för att kustturismen ska kunna existera och

generera sysselsättning. Sverige har totalt tolv naturreservat i svenska

havsområden samt ett med permanent fiskeförbud. Vidare kommer

Sveriges första marina nationalpark, Kosterhavets nationalpark, att

inrättas hösten 2009 i Strömstad, där fokus kommer att vara de marina

värdena. I denna nationalpark planeras t.ex. att såväl fiske som turism

kan fortsätta under förutsättning att det sker på ett hållbart sätt. I dessa

sammanhang är det angeläget att reglera hur en ökad fisketurism ska

samsas med behovet av skydd av känsliga lek- och uppväxtområden

genom stängda områden och marina reservat.

Flera av de s.k. framtidsbranscherna, t.ex. maritim turism, är beroende

av levande kustsamhällen med ett diversifierat näringsliv som har

verksamhet året runt. Betydelsen av att kustturismen samexisterar med

traditionella maritima verksamheter såsom fiskenäringen bör framhållas.

För att främja ekoturism i kustområdena bör en nationell utvecklings-

process inom båtlivsområdet sättas igång. Den bör syfta till utveckling av

gästhamnar, etablering av seglationsområden med god kvalitet,

förbättrade förutsättningar att ta emot besökare samt nya system för

turistiska produkter inom området. Företag samt nationella, regionala och

lokala aktörer bör involveras. Fiskeresor är en produkt där Sverige ännu

inte har en framstående position, men där bra fiskecamper har etablerats

finns goda förutsättningar för verksamhet av hög kvalitet.

Prop. 2008/09:170

123

12.3

Brukande av kust- och skärgårdslandskapet

Regeringens bedömning: Kust- och skärgårdslandskapets natur-, kultur-

och friluftsvärden bör bevaras samt utvecklas genom varsamt brukande.

Skälen för regeringens bedömning: Den svenska kusten och

skärgården har unika upplevelsevärden och särskilda kultur- och

naturmiljöer. Dessa miljöer och dess flora och fauna har skapats genom

de rådande klimat- och markbetingelserna tillsammans med brukandet av

dessa miljöer. En viktig förutsättning för att varsamt bruka dessa

värdefulla kultur- och naturmiljöer är att skapa möjlighet för såväl

utveckling som bevarande av miljöerna, och dess kulturvärden. Detta

uppnås bl.a. genom att ansvariga myndigheter och berörda aktörer

främjar och driver på arbetet med att nå de uppsatta nationella

miljökvalitetsmålen och dess delmål. Vidare är det av stor betydelse att

ansvariga myndigheter samverkar över sektorgränser för att nå

ändamålsenliga arbetssätt för att främja länsstyrelsernas, kommunernas,

ideella organisationers, företagens samt privatpersoners arbete med att

varsamt bruka och utveckla kust- och skärgårdsmiljöerna. Konkreta

insatser är exempelvis:

– Arbete med kommunala översiktsplaner och regionala utvecklings-

program för kust- och skärgårdsområden.

– Vård av odlingslandskap och byggnader inom skyddade områden.

– Stöd och utbildning av entreprenörer för utförande av byggnads- och

landskapsvård i och utanför skyddade områden.

– Inrättandet av kulturreservat för ett urval av kulturmiljöer som inte ges

tillräckligt skydd genom nya kommunala beslut.

– Utbildningsinsatser och kunskapsspridning.

– Samordning av olika stödformer till förmån för skärgårdens unika

värden.

Regeringens arbete för att ratificera den europeiska landskapskonvention

är också ett led i arbetet med att bevara och utveckla kust- och

skärgårdslandskapet. En helhetssyn på landskapet kommer att gynna

såväl utveckling av näringar som brukande och bevarande. Vidare finns

ett behov av att initiera och stödja pågående projekt i kust- och

skärgårdskommuner utifrån befintliga stödsystem, bland annat anslaget

7:2 Bidrag till kulturmiljövård, landsbygdsprogrammet 2007–2013 och

EU:s strukturfondsprogram. Aktörer inom kulturmiljöområdet bör

informera och uppmuntra skärgårdens markägare till kulturhistoriskt

värdefulla miljöer i kust- och skärgårdslandskapen att i större

utsträckning använda de befintliga stöd- och ersättningssystemen, för

vård och restaurering av kulturlandskapet och värden i de kulturhistoriskt

värdefulla miljöerna. I samordningen av befintliga stöd- och ersättnings-

former kan det även ingå att ansvariga myndigheter och institutioner

informerar om möjligheter för småföretagare, markägare och brukare om

utbildningar för att öka kompetensen i natur- och kulturmiljöfrågor.

Prop. 2008/09:170

124

Den kunskapsuppbyggnad om kust- och skärgårdslandskapens

kulturhistoriska värden som sker inom bland annat Riksantikvarie-

ämbetet, Statens maritima museer, Naturhistoriska riksmuseet,

länsstyrelser och regionala museer är mycket betydelsefull för de

utbildningsinsatser och den kunskapsspridning som regeringen anser är

en nödvändig bas för ett varsam brukande av landets kust- och

skärgårdslandskap. För att aktörer på rätt sätt ska kunna bevara, vårda

och bruka samt utveckla kust- och skärgårdsområden, krävs kunskap om

vilka värden som finns. Den information och rådgivning som sker

behöver utvecklas. Det finns behov av att uppdatera de regionala natur-

och kulturmiljöprogrammen och anpassa dem för Internet.

Prop. 2008/09:170

125

13

Åtgärder och styrmedel för en god havsmiljö

Utöver de sektorsspecifika åtgärderna som redovisas i avsnitten 9–12 så

krävs ytterligare särskilda insatser för att förbättra det allvarliga

miljötillståndet i våra hav. I detta avsnitt presenteras åtgärder för att

restaurera och skydda havsmiljöer, motverka övergödningen, minimera

miljögiftspåverkan och minska nedskräpningen samt minska utsläppen

till luft. Åtgärderna kommer särskilt att stärka arbetet med att nå

miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri

miljö, Ingen övergödning och Frisk luft. Åtgärderna syftar dessutom till

att stödja arbetet med att uppfylla kraven enligt EG-lagstiftningen och

Helcoms aktionsplan för Östersjön.

13.1

Miljötillståndet i havet

Haven runt våra kuster har kraftigt förändrats. Övergödning,

giftanrikning och överutnyttjande av fiskbestånden har påverkat

ekosystemens struktur och funktion. Det behövs kraftfulla åtgärder för att

återställa systemen till ett sådant tillstånd att de kan nyttjas på ett hållbart

sätt även i framtiden.

Samtidigt är det viktigt att framhålla att många förbättringar har

åstadkommits och att många del-ekosystem fungerar. Nedan ges en

bakgrundsbeskrivning av miljösituationen i våra tre hav. Det är viktigt att

skilja på förhållandena i Bottniska Viken, Östersjön och Västerhavet

eftersom de är olika till struktur och funktion. Det är också av samma

skäl viktigt att skilja på skärgård, öppen kust och öppet hav.

Bottniska Viken

Bottenhavet och Bottenviken (Bottniska Viken) inklusive kustområden är

i dag ganska väl fungerande ekosystem. Begränsad mänsklig påverkan

och förbättringsåtgärder inom jordbruk och industri samt utbyggnaden av

reningsverk har gjort att vattnet är klart och närsalthalterna låga.

Kvardröjande förhöjda halter av vissa miljögifter har dock noterats med

negativa effekter på bl.a. sälar som följd. Fiske bedrivs i huvudsak på ett

hållbart sätt. Stränderna utgör attraktiva områden för friluftsliv och fiske.

Stora, självreproducerande laxbestånd finns åter i Torne- och Kalix älvar,

medan naturlig fiskvandring i de utbyggda älvarna inte längre

förekommer. Vattenregleringen har inneburit att många bestånd av

vandrande fiskarter påverkats negativt.

Östersjön

I Östersjöns öppna del är problemen större. Långvarigt tillskott av alltför

stora mängder närsalter från jordbruk och städer har alltsedan mitten på

1800-talet inneburit en successiv försämring av miljön. Problembildande

Prop. 2008/09:170

126

algblomningar av cyanobakterier (blågrönalger) är vanligt förekom-

mande sommartid och bottenvatten med tillfällig eller permanent

syrebrist kan täcka 30 procent av bottenytan. Östersjön utgör ett naturligt

brackvattensystem med mycket långsam vattenomsättning och med ett

bottenvatten, som inte blandas med det syrerika ytvattnet. Dessa

förhållanden gör att Östersjön är särskilt känslig för såväl övergödning

som miljögifter.

Den med åren tilltagande planktonproduktionen har skapat en ökad

syreförbrukning, som medfört successivt ökat läckage av fosfor-

föreningar från sedimenten. Mot den bakgrunden görs bedömningen att

Östersjön kan ha bytt jämviktsläge från ett system med hög andel

rovfisk, låg växplanktonproduktion och stort siktdjup till ett system som

domineras av vitfiskar som skarpsill, fintrådiga alger, hög växtplankton-

produktion som ger grumligt vatten sommartid och hög syreförbrukning i

bottenvattnet. Det nya systemet stabiliseras av återkopplingsmekanismer

såsom ökat läckage av fosforföreningar från sedimenten, förhöjd

predation på djurplankton och vissa bottendjur samt en ökad

närsaltsomsättning.

Bristen på torsk är den direkta orsaken till ett onormalt stort bestånd av

skarpill. Detta i sin tur leder till brist på djurplankton – skarpsillens

huvudföda – vilket skapar födobrist hos yngel av abborre, gädda och

torsk med ökad dödlighet som följd.

I öppna Östersjön finns stora övergödningsproblem som visar sig i

form av ökande arealer av syrebrist i bottenvattnet och omfattande

algblomningar. I många kustnära områden däremot har åtgärder på land

och i sötvatten minskat belastningen och en förbättring kan konstateras.

Dock finns kvardröjande problem med skadade kustnära miljöer på

många håll. Restaureringsåtgärder har givit resultat i form av ökande

bestånd av havsörn och säl liksom av grågås och skarv, vilket för säl och

skarv har medfört behov av förvaltningsåtgärder. Minskande bestånd av

tumlare visar på kvardröjande problem med bifångster inom det

europeiska fisket. Halterna av vissa långlivade miljögifter i viss fisk i

Östersjön överstiger i många fall de gränsvärden som gäller inom EU för

konsumtionsfisk.

Västerhavet

I Västerhavet är situationen något annorlunda. Det öppna havet har inte

bytt jämviktsläge även om stora förändringar skett. Styrande för

utvecklingen i Västerhavet är i första hand tillförseln av närsalter från

Östersjön och från Nordsjön men också till del från de svenska

tillflödena. Problemen i Västerhavet är större utmed kusten än ute på

öppet vatten. Problembildande planktonblomning förekommer inte i

samma utsträckning som i Östersjön och cyanobakterier är inget

problem. Fisksamhällets struktur är oförändrat, men bestånden av torsk

och andra arter har kraftigt decimerats. Den ökning av djurplankton-

ätande fisk som inträffat i Östersjön har inte skett i Västerhavet och inte

heller de återkopplingsmekanismer som försvårar arbetet i Östersjön.

I främst södra Kattegatt och i skärgårdarnas djuphålor finns problem

med syrefria bottnar som kan döda djurlivet. Många skärgårdsvikar fylls

Prop. 2008/09:170

127

sommartid med växande eller döende algmassor, som kväver mycket av

det naturliga livet såsom fiskyngel och bottendjur. Friluftslivet har

härigenom skadats liksom fisket. Överutnyttjande av fiskebestånd har

kraftigt hotat och eventuellt utrotat lokala torskbestånd och även

plattfiskar och andra arter har reducerats kraftigt. Sill och makrill finns

dock i betydande mängd och besök av valar tycks bli allt mer frekvent.

Arter som havskräfta, krabba, hummer och räka har ökat, vilket kan vara

en effekt av minskande torskfiskbestånd. Medan problemen i Östersjön

är störst ute på havet är de i Västerhavet allvarligast inne i skärgården. I

Västerhavet utgör kväveföreningar ett större problem vad gäller

övergödningen än fosforföreningar.

13.2

Restaurering av havsmiljön

Östersjön och Västerhavet är starkt påverkade av övergödning,

överutnyttjande av fisk och av fysiska skador inom kustområdet. Kraven

på åtgärder för att uppfylla marina direktivet liksom åtaganden inom

ramen för Helcoms aktionsplan för Östersjön och andra internationella

överenskommelser är stora. Det innebär att restaureringen av våra två

stora hav kan komma att kräva omfattande insatser och ta lång tid.

Naturvårdsverket har i en rapport till regeringen genom externa

experter bedömt olika typer av metoder för restaurering av våra hav.

Inledningsvis konstateras att en förutsättning för att tekniska och

biologiska metoder ska kunna ha någon bestående effekt är att

belastningen på Östersjön av närsalter minskar i enlighet med åtagandena

inom Helcoms aktionsplan. För att kunna minska övergödningen i

Östersjön kan det dock krävas, förutom att belastningen från land

minskar, att den interna belastningen av fosforföreningar från syrefria

bottnar också minskar. Även om belastning från land minskar i enlighet

med bedöms det ta många decennier innan Östersjöns ekosystem har

återhämtat sig.

Fysiska restaureringsåtgärder längs kusterna liksom möjliga åtgärder

för att minska läckaget av fosforföreningar från syrefria sediment kan bli

nödvändiga. Naturligt fungerande ekosystem absorberar normalt tillförda

närsalter mer effektivt än skadade system. Det kan därför vara en fördel

att koncentrera resurserna till vissa områden för att åtgärda särskilt

skadade delekosystem. Detta gäller både längs kusterna och i kustnära

sjöar och vattendrag.

En eventuell restaurering av våra hav förväntas, förutom att bidra till

att uppnå bl.a. miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och

skärgård, att generera kunskaper och teknikutveckling. Ett framgångsrikt

arbete med restaurering skulle kunna leda till teknikexport till områden

med liknande problem i många länder och regeringen avser att underlätta

detta arbete.

Prop. 2008/09:170

128

13.2.1 Restaurering av kustnära miljöer

Regeringens bedömning: För att säkra ekosystemtjänsterna samt

återskapa den naturliga biologiska mångfalden och rekryteringen av fisk i

grunda kustnära områden bör en nationell strategi och regionala

åtgärdsprogram upprättas för restaurering av värdefulla och övergödda

livsmiljöer som är viktiga för biologisk mångfald och kustfiskbestånd.

Skälen för regeringens bedömning: Grunda skyddade vikar är en av

kustens mest betydelsefulla livsmiljöer för ett stort antal arter av fisk,

fågel, ryggradslösa djur och vattenväxter. Cirka 80 procent av de

kommersiella fiskarterna utnyttjar kustzonen under någon tid i

livscykeln. Detta behandlas bl.a. i den till regeringen redovisade

rapporten från Fiskeriverket om rekryteringsproblem hos Östersjöns

kustfiskebestånd m.m. (dnr Jo2005/2752/JFS).

Kustfiskbeståndens nyckelhabitat, som kustmynnande vattendrag,

skyddade vikar och innerskärgårdar, har under lång tid försämrats som

lek- och uppväxtområden. Syrebrist med åtföljande läckage av

fosforföreningar har drabbat många bottnar och algmassor har bidragit

till att förstöra den fysiska miljön och skapa syrebrist. Den mänskliga

fysiska exploateringen av kustmiljöer har pågått under lång tid utan

tillräcklig hänsyn till miljöernas naturvärden. Vissa skärgårdsområden

utgör i sig naturliga delekosystem vars tjänster under naturliga

förhållanden bidrar till att minska närsaltbelastningen på våra hav.

Restaurerande åtgärder bör inriktas mot att återskapa livsmiljöernas

naturliga funktion (biologiska integritet). Vidare är det av vikt att en

samordning kommer till stånd i samband med fördelningen av

ekonomiska medel för fiske- och vattenvård, som bl.a. behandlas i den

till regeringen av Fiskeriverket och Naturvårdsverkets redovisade

rapporten om samordning av vatten- och fiskevårdsmedel (dnr

Jo2007/1621/FJS).

13.3

Skydd och bevarande av arter, miljöer och ekosystem

13.3.1

Områdesskydd

Regeringens bedömning: Skyddet av marina områden bör öka. Det är

angeläget att även utsjöområden skyddas i större utsträckning än tidigare.

Ett fortsatt arbete med att utöka det representativa nätverket av

skyddsvärda marina områden bör bedrivas där även marint skyddade

områden under andra förvaltningsformer och sektorslagstiftning beaktas.

Skälen för regeringens bedömning: Områdesskyddet är ett verktyg

för att skydda marina livsmiljöers fysiska strukturer, funktioner och

biologiska mångfald. De marina ekosystemen tillhandahåller en rad

funktioner som är fundamentala för samhällsutvecklingen. Exploatering

och förändringar i de marina ekosystemen har lett till förlust av

Prop. 2008/09:170

129

värdefulla livsmiljöer och vissa arter. Men också sammansättningen av

arter har ändrats på grund av dessa förändringar. Marina ekosystem kan

ha svårt att återhämta sig och är känsliga för både yttre påverkan och

nyttjande. Eftersom marina system är öppna bör det marina skyddet

inriktas mot att skydda ekosystemens processer och funktioner.

Områdesskydd ger möjligheter att även reglera användningen av

områden med hänsyn till fysisk exploatering och påverkan. Genom att i

högre grad bevara livsmiljöerna säkras en långsiktig möjlighet till havets

produktivitet och produktion av ekosystemtjänster och förmåga till

anpassning till de förändringar som ett förändrat klimat kan medföra. Det

är även viktigt att skydda referensområden för att kunna mäta och

utvärdera förvaltningsåtgärder i kust- och havsområden.

För närvarande saknas skyddade områden som inkluderar både kust,

rinnande vatten, våtmarker och sjöar, dvs. sammanhängande delar av

vattensystem. I det fortsatta arbetet bör möjligheterna att utöka detta

skydd till minst ett sådant område inom varje vattendistrikt övervägas.

I delmål 1 under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust

och skärgård ska sammanlagt ytterligare 19 marina naturreservat inrättas

före utgången av 2010. Hittills har tolv nya marina naturreservat bildats

och förutsättningarna för att delmålet nås är goda. Den skyddade arealen

innanför territorialgränsen uppgår till cirka sex procent och utgörs av

såväl specifika naturreservat som av Natura 2000-områden. Skyddet

avser olika bevarandebehov, alltifrån skydd som innebär att opåverkade

områden avsätts av rena bevarandeskäl till områden där olika former av

nyttjande kan förekomma. Skyddet kan regleras på olika sätt. Ett skydd

för områden som ska inrättas av enbart bevarandeskäl bör regleras utifrån

miljöbalkens bestämmelser när nyttjande bedöms kunna förekomma bör

skyddet regleras med relevant sektorslagstiftning. I de områden där ett

visst nyttjande kan förekomma bör möjligheterna undersökas att finna

synergieffekter ur både bevarande- och nyttjandesynpunkt.

Särskilda insatser kommer att behövas för att förbättra möjligheterna

till områdesskydd i den ekonomiska zonen. Det är viktigt med tydlig

ansvarsfördelning för allt skyddsarbete samt att det utreds hur andra

skyddsinstrument, som relevant sektorsreglering, kan användas.

Regeringen inrättade i juli 2008 ytterligare sex marina skyddsområden

och den skyddade arealen i svensk ekonomisk zon fördubblades till ca

3,5 procent. Detta arbete ska fortsätta och nya områden bör väljas ut mot

bakgrund av de kriterier som gäller för att prioritera skydd av marina

områden med höga naturvärden. Då områdesskydd införs bör det

utformas så att även andra bevarandevärden än de primära säkerställs,

som områden för rekreation och friluftsliv, skydd av t.ex. rekryterings-

områden för fisk samt marinarkeologiska värden.

Det är angeläget att i detta arbete beakta de åtaganden som Sverige har

gjort inom ramen för EG:s båda naturvårdsdirektiv (Fågeldirektivet och

Art- och habitatdirektivet), konventionen om biologisk mångfald, OECD,

Helcom och Ospar.

Prop. 2008/09:170

130

13.3.2

Åtgärds- och förvaltningsplaner för hotade arter och

bestånd

Klassificering av hotade marina arter och livsmiljöer bör förbättras och

åtgärdsprogram genomföras. I rödlistan för 2000 pekade ArtDatabanken

på 17 marina arter som är i behov av särskilda insatser. För närvarande

ingår 14 av dessa i åtgärdsprogram. Fiskeriverket tog under 2006 fram ett

förslag till åtgärder för 26 hotade fiskarter där fisket kan utgöra en del av

hotet. De föreslagna åtgärderna kommer successivt att genomföras till

2010. Möjligheten att återintroducera försvunna eller starkt hotade arter

som bl.a. stör, majfisk och staksill bör prövas.

Inom Helcoms aktionsplan för Östersjön föreslås ett fortsatt arbete med

bevarande- och förvaltningsplanerna för bl.a. torsk, ål och vildlax.

Uttern har tidigare varit hårt drabbad av reproduktionsskador på grund

av miljögifter men populationen ökar nu åter. Det är viktigt att skapa

livskraftiga populationer i alla huvudvattensystem inom artens naturliga

utbredningsområde.

Mellanskarven har ökat sin population och utbredning i Sverige och

beståndet uppskattas nu till drygt 40 000 par eller omkring 200 000

individer. Mellanskarvens taxonomiska status är oklar liksom dess

tidigare utbredning och en översyn kan vara nödvändig. Skarvbeståndet

utövar genom sin konsumtion av uppskattningsvis 10 000 ton fisk ett

betydande tryck på vissa delekosystem genom att reducera andra

djurarters födotillgång, möjligheter till habitatval och aktivitetsperioder,

men erbjuder skydd för bl.a. andfåglar. Skarven utgör också föda för

havsörn.

Fiskeriverket har efter samråd med Naturvårdsverket redovisat arbetet

med förvaltningsplaner för säl och skarv samt utarbetat en strategi för

den långsiktiga hanteringen av arbetet med skador och bifångster av säl

och skarv. Där konstateras bl.a. att interaktionerna mellan skarv, säl och

fiske bör hanteras utifrån ekosystemansatsen och att de ömsesidiga

interaktionerna bör analyseras och utgöra basen för en framtida

förvaltning. Studier av dessa förhållanden bör därför fortsätta. Bestånden

av knubbsäl, gråsäl och vikare ökar f.n. kontinuerligt och totala antalet

sälar längs de svenska kusterna uppgår till omkring 40 000 individer. Det

genetiskt särpräglade beståndet av knubbsäl i Kalmarsund är fortfarande

sårbart och bör skyddas. Gråsälen i Östersjön har sin tyngdpunkt i

Stockholms skärgård, Åland och anknytande delar av Finlands skärgård.

Beståndet ökar sin utbredning såväl norrut som söderut i Östersjön.

Förekomsten av säl inverkar negativt på fisket och regeringen anser att

utvecklingen av sälsäkra fångstredskap bör utvecklas inom ramen för

regeringens satsning på skonsamma fiskeredskap (avsnitt 9.5) och

samordnas med motsvarande arbete för att minska bifångster av tumlare.

Licensierad skyddsjakt på i första hand gråsäl bör bedrivas med stort

etiskt hänsynstagande eftersom risken för skadeskjutning är stor.

Predatorer i form av rovfiskar bedöms kunna ha en funktion för att

stabilisera vattenekosystem och skulle kunna spela en roll för

restaurering av övergödda system. Återskapande eller nyetablering av

predatorer i form av rovfisk bör långsiktigt ske genom naturlig

reproduktion men utsättningar kan vara nödvändiga inledningsvis. Gös

förekommer spontant längs ostkusten i lämpliga områden och förväntas