SOU 2009:42

Vattenverksamhet

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 20 juni 2007 (dir. 2007:94) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå de processuella regler som behövs för den ändrade instansordningen samt för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Genom tilläggsdirektiv den 20 december 2007 (dir. 2007:184) vidgades uppdraget till att omfatta bl.a. behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken, miljökonsekvensbeskrivningar samt samordning och samråd i prövningsförfarandet. Den 2 oktober 2008 beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:119) att tillkalla ytterligare en särskild utredare. I båda tilläggsdirektiven ändrades tidpunkterna för redovisning av uppdraget.

Utredningen har antagit namnet Miljöprocessutredningen. Den 20 juni 2007 förordnades lagmannen Ulf Andersson att vara särskild utredare.

Den 6 oktober 2008 förordnades rådmannen Lars Holmgård att vara särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 20 september 2007 professorn Peter Fitger och chefsrådmannen Claes Kristensson.

Som experter förordnades fr.o.m. den 20 september 2007 kanslirådet Camilla Adolfsson, miljörättsjuristen Oscar Alarik, departementssekreteraren Agnetha Alriksson, advokatfiskalen Karolina Ardesjö Lundén, fastighetsrådet Anders Dahlsjö, chefsrådmannen Jim Emilsson, kanslirådet Ivar Frostenson, juristen Agneta Gardar, rättssakkunniga Susanne Gerland, ämnesrådet Margaretha Gistorp, bolagsjuristen Ulrik Johansson,

departementssekreteraren Anna Josefsson, rådmannen Bjarne Karlsson, departementssekreteraren Mats Kryhl, rättssakkunniga Malin Larsson, departementssekreteraren Elisabeth Lidbaum, miljörättsjuristen Henrik Malmberg, miljörådet Lena Nilsson, lagmannen Håkan Nordling, förbundsjuristen Germund Persson, hovrättsrådet Liselotte Rågmark, 1:e länsjuristen Magnus Sandström, divisionschefen Micaela Schulman, kanslirådet Karin Sjökvist, enhetschefen Dan Töllborn, rättssakkunniga Sanna Viklund och departementssekreteraren Henrik Wingfors.

Advokaten Mårten Bengtsson förordnades som expert fr.o.m. den 9 oktober 2007 och docenten Jan Darpö förordnades som expert fr.o.m. den 15 oktober 2007.

Margaretha Gistorp entledigades fr.o.m. den 12 november 2007 och i stället förordnades departementssekreteraren Lena Källberg som expert fr.o.m. den 13 november 2007. Elisabeth Lidbaum entledigades fr.o.m. den 31 december 2007 och i stället förordnades departementssekreteraren Eva-Lena Almér som expert fr.o.m. den 1 januari 2008.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 januari 2008 chefsjuristen Fredrik Bonde, enhetschefen Karl-Erik Nilsson och generalsekreteraren Stefan Nyström.

Som experter förordnades fr.o.m. den 15 januari 2008 advokaten Bo Hansson, miljöjuristen Lennart Sandebjer och juristen Carl-Ivar Stahl, fr.o.m. den 21 januari 2008 departementssekreteraren Ingrid Hasselsten och fr.o.m. den 25 januari 2008 rådmannen Stefan Nilsson.

Karolina Ardesjö Lundén entledigades fr.o.m. den 29 februari 2008 och i stället förordnades advokatfiskalen Johan Svensson som expert fr.o.m. den 1 mars 2008.

Eva-Lena Almér entledigades fr.o.m. den 8 oktober 2008. Som experter förordnades fr.o.m. den 8 oktober 2008 kanslirådet Magnus Blümer och civilingenjören Walter Johansson.

Henrik Wingfors entledigades fr.o.m. den 20 oktober 2008. Micaela Schulman entledigades fr.o.m. den 1 november 2008 och i stället förordnades enhetschefen Mårten Dunér som expert fr.o.m. den 1 november 2008.

Som expert förordnades fr.o.m. den 1 november 2008 ämnessakkunniga Ingela Sundelin.

Som expert förordnades fr.o.m. den 15 januari 2009 informationssekreteraren Lars Lindström.

Anders Dahlsjö entledigades fr.o.m. den 19 januari 2009 och i stället förordnades miljörådet Sven Bengtsson som expert fr.o.m. den 19 januari 2009.

Stefan Nilsson entledigades fr.o.m. den 4 februari 2009. Johan Svensson entledigades fr.o.m. den 12 februari 2009 och i stället förordnades advokatfiskalen Karolina Ardesjö Lundén som expert fr.o.m. den 12 februari 2009.

Som sekreterare i utredningen har förordnats hovrättsassessorn Annika Sandersnäs Heijman (fr.o.m. den 13 augusti 2007), kammarrättsassessorn Ewa Mårdberg (fr.o.m. den 20 augusti 2007 t.o.m. den 31 mars 2008), hovrättsassessorn Dano Kostovski (fr.o.m. den 18 februari 2008), chefsjuristen Peter Ardö (fr.o.m. den 1 mars 2008) och länsassessorn Cecilia Giese Hagberg (fr.o.m. den 1 mars 2008). Av sekreterarna är det Peter Ardö och Annika Sandersnäs Heijman som har medverkat i arbetet med detta betänkande.

Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111),

Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31) och Prövning av vindkraft (SOU 2008:86) samt huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10).

Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande

Vattenverksamhet (SOU 2009:42). Uppdraget för undertecknad utredare är härigenom slutfört.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden.

Karlstad i maj 2009

Lars Holmgård

/ Peter Ardö Annika Sandersnäs Heijman

Sammanfattning

Allmänt om uppdraget

Miljöprocessutredningen behandlar i detta betänkande vattenverksamhet. Utredningens direktiv avseende vattenverksamhet avser dels förnybar energi, där vattenkraft utgör en viktig del, dels andra frågor om vattenverksamhet.

Utredningen ska enligt direktiven utreda behovet och lämpligheten av att ändra miljöbalkens regler så att en hög produktionskapacitet främjas i vattenkraftverken. Föreslagna ändringar får inte undergräva arbetet med miljömålen. Även fiskeintresset ska beaktas. Det finns en konflikt mellan främjandet av vattenkraften och motstående intressen. Denna kan inte beskrivas så enkelt som att produktionen står mot miljön. En hög produktion i vattenkraftverken är positiv för klimatet, eftersom denna elproduktion inte bidrar till klimatförändringen.

Nämnda konflikt har lett utredningen in på svåra avvägningar. Resultatet av utredningens avvägningar är att förslag som är positiva för produktionskapaciteten har funnits vara negativa för motstående intressen och därmed legat utanför utredningens direktiv. Sådana förslag presenteras därför endast i blygsam utsträckning. Däremot läggs förslag som är positiva för de motstående intressena men som till följd av ett ökat antal omprövningar kan vara negativa för produktionskapaciteten.

Något förenklat kan sägas att utredningen vill främja vattenkraftproduktionen i de största redan utbyggda vattendragen. En stor del av svensk elproduktion genom vattenkraft sker i endast ett fåtal älvar med biflöden. Det är främst där som ytterligare el ska produceras och befintlig produktion skyddas.

En annan viktig del i direktiven är att reglerna om vattenverksamhet i möjligaste mån ska samordnas med reglerna om miljöfarlig verksamhet. Utredningen lämnar en rad förslag för att utjämna skillnaden mellan de två verksamhetsslagen.

Andra viktiga frågor i direktiven är att underlätta omprövning av redan tillståndsprövade vattenverksamheter samt att få icke tillståndsprövade verksamheter tillståndsprövade. Även i dessa delar lämnar utredningen förslag.

Nedan sammanfattas utredningens förslag något mer utförligt.

Kartläggning av befintliga vattenverksamheter (avsnitt 3)

Merparten av Sveriges vattenkraftverk och regleringsdammar är tillståndsprövade enligt 1918 års vattenlag. Betydligt färre är tillståndsprövade enligt 1983 års vattenlag eller enligt miljöbalken. Endast ett fåtal av tillstånden har omprövats enligt miljöbalken. Det finns många icke tillståndsprövade men ändå tillståndspliktiga vattenverksamheter. Vanligast är olika former av markavvattningar, såsom dikningar. Det finns brist i kunskap om hur många icke tillståndsprövade verksamheter som finns. Inte heller finns kunskap om antalet vattenverksamheter som saknar tydlig reglering av drift- eller underhållsansvar.

Samordnad tillståndsprövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet (avsnitt 5)

Det finns ett antal skillnader i tillståndsprövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att en av dessa tas bort, så att tillståndsprövningen fortsättningsvis alltid ska ske i samma prövningsmyndigheter, nämligen fem koncessionsnämnder. En sådan ändring ökar behovet av att minska skillnaderna i tillståndsprövningen mellan de två verksamhetsslagen.

En skillnad i dag är att tillståndsmyndigheten vid vattenverksamhet, men inte vid miljöfarlig verksamhet, ska pröva om verksamhetsutövaren har rådighet till det område där verksamheten ska utföras. Om inte verksamhetsutövaren har rådighet, ska ansökan om vattenverksamhet avvisas. En ansökan om miljöfarlig verksamhet prövas däremot även om sökanden saknar rådighet. Utredningen föreslår att denna skillnad tas bort. I fortsättningen ska inte tillståndsmyndigheten pröva om sökanden har rådighet.

En annan skillnad i dag är att det för vattenverksamhet, men inte för miljöfarlig verksamhet, finns ett krav på att verksamheten är samhällsekonomiskt lönsam. Är den inte samhällsekonomiskt lönsam ska den inte tillåtas. Utredningen föreslår att denna skillnad tas bort. Beaktas måste dock att det vid vattenverksamhet finns en möjlighet att få särskild tvångsrätt för att t.ex. utföra anläggningar på annans mark. I ett sådant fall måste enligt utredningen den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen finnas kvar. Detta är en följd av kravet i 2 kap. 18 § regeringsformen.

Miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet är reglerade i ett stort antal bestämmelser i miljöbalkens olika kapitel. Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet finns i 9 kap. miljöbalken. För vattenverksamhet finns särskilda bestämmelser i 11 kap. Enligt direktiven ska utredningen överväga om dessa två kapitel kan arbetas samman. Utredningen finner inte tillräckliga skäl för att kapitlen ska slås ihop.

Tidsbegränsning av tillstånd och skyldighet för tillståndslösa att söka tillstånd (avsnitt 6)

Det kan enligt utredningen övervägas att låta alla tillstånd enligt miljöbalken vara tidsbegränsade. Ett alternativ till detta kan vara att tillståndshavaren ska vara skyldig att initiera en omprövning inom en viss tid. Frågan berör fler verksamheter än vattenverksamhet. Utredningen lämnar därför inget förslag om detta men föreslår att dessa frågor utreds vidare.

Som redan påpekats är flertalet vattenverksamheter tillståndsprövade enligt gammal lagstiftning. Utredningen har övervägt att föreslå en generell skyldighet för alla vattenverksamheter äldre än ett visst datum att bli omprövade. Utredningen avstår dock från att lämna ett sådant förslag.

Vidare finns det många tillståndspliktiga vattenverksamheter som saknar tillstånd. Utredningen har övervägt att införa en skyldighet för dessa att ansöka om tillstånd före ett visst datum. Även detta avstår dock utredningen att föreslå.

Underlag för omprövning och ansvar för kunskapsuppbyggnad (avsnitt 7)

Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter är skyldiga att årligen lämna en miljörapport till länsstyrelsen. Något motsvarande krav finns inte för vattenverksamheter. Utredningen föreslår att ett krav på miljörapport införs för vattenkraftverk, vattenregleringar och vissa andra större vattenverksamheter.

För vattenverksamhet bör enligt utredningen införas ett krav att den som övertar en tillståndsgiven eller anmäld verksamhet ska vara skyldig att anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Ett sådant krav finns i dag redan för miljöfarlig verksamhet.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska inventera vilka vattenverksamheter som finns och göra en prioriteringslista över objekt som behöver omprövas. Inventeringsarbetet ska samordnas nationellt av Kammarkollegiet. En samverkansgrupp för alla inblandade ska ledas av Kammarkollegiet.

Kammarkollegiet och andra myndigheter ska enligt utredningen kunna begära in uppgifter från verksamhetsutövaren och få undersökningar utförda på dennes bekostnad om det behövs för en omprövning. Vidare ska enligt utredningen den som bedriver vattenverksamhet, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet, vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning.

När verkningar av en vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet inte kan förutses med tillräcklig säkerhet finns i dag en möjlighet att skjuta upp frågan om meddelande av vissa villkor under en prövotid. Denna regel gäller när ansökan om tillstånd prövas. Den gäller däremot inte uttryckligen vid omprövning av ett befintligt tillstånd. Utredningen föreslår att regeln ändras så att den uttryckligen kan användas vid omprövningar.

Det krävs i dag inte tillstånd för att utföra en rensning för att bibehålla vattnets djup eller läge. Rensningar ska dock anmälas till länsstyrelsen, om fisket kan skadas. Utredningen föreslår att det som huvudregel alltid ska krävas anmälan vid rensning av ett vattendrag för att bibehålla vattnets djup eller läge.

Ett särskilt problem är herrelösa vattenverksamheter, t.ex. övergivna dammar. Utredningen föreslår att det ska tas fram en särskild arbetsplan och särskild finansiering för arbetet med att åtgärda de herrelösa verksamheterna. Arbetet ska samordnas med inventeringsarbetet.

Ändringstillstånd (avsnitt 8)

Vid ändring av en redan tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet gäller att ett nytt tillstånd får begränsas till att enbart avse själva ändringen. Sådana s.k. ändringstillstånd kan enligt lagtexten inte meddelas för vattenverksamhet. Det förekommer dock i praktiken att ändringstillstånd meddelas vid vattenverksamhet. Utredningen kan inte se några skäl för att lagtexten ska begränsas till att avse miljöfarlig verksamhet. Skillnaden ska därför tas bort.

Generella föreskrifter (avsnitt 9)

Vid miljöfarlig verksamhet är det möjligt för regeringen eller andra myndigheter att meddela s.k. generella föreskrifter som bryter igenom tillståndens rättskraft. Motsvarande möjlighet finns inte för vattenverksamhet. Utredningen föreslår att angelägna miljöförbättrande åtgärder för vanligt förekommande vattenverksamheter ska kunna genomföras genom generella föreskrifter i stället för omprövning i de enskilda fallen.

Utredningen lämnar förslag på en generell föreskrift. Denna innebär att Fiskeriverket och länsstyrelserna ska kunna besluta om annan användning i samma huvudavrinningsområde av inbetalda fiskeavgifter än vad som beslutats i respektive dom.

Generella föreskrifter kan enligt utredningen övervägas även på andra områden, såsom vid markavvattningar. Utredningen lämnar dock inte förslag på sådana föreskrifter.

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning (avsnitt 10)

Det är enligt utredningen inte lämpligt att införa någon specialreglering som innebär att säkerhetshöjande åtgärder generellt sett kan vidtas utan omprövning eller ny tillståndsprövning utöver vad som redan är möjligt i dag. Inte heller bör tillsynsmyndigheterna ges en generell rätt att förelägga om säkerhetshöjande åtgärder utöver vad som redan är möjligt.

Däremot finner utredningen att en utövare av vattenverksamhet ska få utföra säkerhetshöjande åtgärder efter en anmälan till tillsynsmyndigheten.

En tillståndshavare har i dag, enligt lagtexten, inte möjlighet att ansöka om omprövning för att utföra säkerhetshöjande åtgärder.

Sådana ansökningar har dock i vissa fall accepterats och i vissa fall avvisats. Utredningen föreslår att en sådan möjlighet införs i lagtexten. Den kommer att gälla vid både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.

Ökad produktion av vattenkraft (avsnitt 11)

Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energiproduktion ska enligt nuvarande lagstiftning så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar ska ha ett särskilt skydd. Det finns i dag inte utpekat några områden av riksintresse för vattenkraftproduktion. Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att föreslå vilka vattendrag och områden som är av sådant riksintresse.

Enligt huvudregeln har en tillståndshavare vid vattenverksamhet rätt till ersättning när en omprövning av tillståndet medför att förutsättningarna för att producera el minskar. Ersättningsrätten är dock begränsad på så sätt att tillståndshavaren normalt får acceptera fem procents minskning utan ersättning. I utredningens direktiv sägs att utredningen särskilt ska se över begränsningen av ersättningsrätten. Utredningen finner dock att begränsningen av rätten till ersättning för förlust av kraftproduktion inte ska ändras.

Fiskvandringsvägar (avsnitt 12)

I utredningens uppdrag ingår särskilt att utreda behovet av ändrade bestämmelser om fiskvandringsvägar i reglerade vattendrag. Bakgrunden är ett tillkännagivande av riksdagen.

Som ovan nämnts föreslår utredningen att vattenföretag, vattenregleringar och vissa andra större vattenverksamheter ska lämna årliga miljörapporter. Utredningen föreslår att det i miljörapporten är 2011 särskilt ska redovisas bl.a. vilka fiskvandringshinder som finns och hur dessa kan tas bort.

När nämnda miljörapporter har inkommit bör enligt utredningen länsstyrelserna ges i uppdrag att lägga förslag på prioriteringar av vilka vattendrag som bör förses med fiskvandringsvägar och i vilken ordning omprövningsmålen bör drivas.

Kammarkollegiet ska ha ett nationellt ansvar att samordna detta arbete.

Tillsyn och egenkontroll (avsnitt 13)

Utredningen finner att tillsynen över vattenverksamheter hittills har prioriterats lågt. Detsamma gäller arbetet med omprövningar. Detta måste ändras om man vill att antalet omprövningar ska öka. Kammarkollegiets och Fiskeriverkets resurser för omprövningsarbetet bör förstärkas. Vidare bör länsstyrelsernas resurser för tillsyn och för omprövningsarbetet förstärkas. Kammarkollegiet ska stödja länsstyrelserna i deras omprövningsarbete. I detta ingår att Kammarkollegiet ska hjälpa länsstyrelserna att prioritera vilka omprövningsprojekt som bör drivas och i vilken ordning.

Framtida utredningsbehov (avsnitt 14)

I direktiven anges att utredningen, förutom vissa specifika uppdrag, i övrigt ska redovisa utredningsbehov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverksamheter. Under arbetet med detta betänkande har utredningen stött på frågor som inte har hunnit behandlas i betänkandet. Vi redovisar i detta avsnitt vilka frågor det gäller.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)

dels att 11 kap. 6 § ska upphöra att gälla,

dels att 11 kap. 1 och 15 §§, 16 kap. 2 §, 22 kap. 2 a och 27 §§, 24 kap. 1 och 8 §§, 26 kap. 20 § samt 28 kap. 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i balken ska införas tre nya paragrafer, 11 kap. 9 c samt 24 kap. 7 a och 7 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar. Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns också i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

I fråga om vissa vattenanläggningar finns ytterligare bestämmelser i 19 och 20 §§ elberedskapslagen (1997:288) .

9 c §

För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, i fråga om vattenverksamhet meddela föreskrifter

om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.

15 §

Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.

Om arbetena berör en fastighet som tillhör någon annan, skall fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas.

Om fisket kan skadas, skall anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.

Om arbetena berör en fastighet som tillhör någon annan, ska fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas.

Anmälan om de planerade arbetena ska göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. Anmälan till länsstyrelsen behövs inte om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas av arbetena.

16 kap.

2 §1

Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får lämnas för begränsad tid. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning.

Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får förenas med villkor.

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd).

Vid ändring av en verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd).

För verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter får dock inte beslutas villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp.

Bestämmelser om vilka mål som är ansökningsmål finns i 21 kap. 1 § och bestämmelser om vad en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla finns i 22 kap. 1 §. Regeringen får meddela föreskrifter om vad en ansökan i ett ärende skall innehålla.

Bestämmelser om vilka mål som är ansökningsmål finns i 21 kap. 1 § och bestämmelser om vad en ansökan i ett ansökningsmål ska innehålla finns i 22 kap. 1 §. Regeringen får meddela föreskrifter om vad en ansökan i ett ärende ska innehålla.

22 kap.

2 a §2

I fråga om miljöfarlig verksamhet är den som erhållit tillstånd, dispens eller godkännande vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs

Den som erhållit tillstånd, dispens eller godkännande enligt denna balk eller föreskrifter meddelade med stöd av balken är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och

1 I huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslås att paragrafens femte stycke får en annan lydelse. 2 I SOU 2009:10 föreslås att 22 kap. miljöbalken upphävs och att paragrafen med oförändrat innehåll flyttas till en ny 19 kap. 8 § miljöbalken.

för prövningen. Miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.

övriga förhållanden som behövs för prövningen. Miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.

27 §3

När verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till verksamheten skjuta upp frågan om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.

I samband med uppskovsbeslutet skall miljödomstolen, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, skall provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas.

Den uppskjutna frågan skall avgöras så snart som möjligt. Ersättning får inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts provisoriskt.

Då målet har skjutits upp i en viss del, skall miljödomstolen som villkor för att tillståndet till verksamheten skall få tas i

När verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till eller vid omprövning av verksamheten skjuta upp frågan om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.

I samband med uppskovsbeslutet ska miljödomstolen, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, ska provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas.

Den uppskjutna frågan ska avgöras så snart som möjligt. Ersättning får inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts provisoriskt

Då målet har skjutits upp i en viss del, ska miljödomstolen som villkor för att tillståndet till verksamheten ska få tas i

3 I SOU 2009:10 föreslås att 22 kap. miljöbalken upphävs och att paragrafen i redigerat skick flyttas till en ny 19 kap. 26 § miljöbalken.

anspråk föreskriva att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den slutliga ersättningen samt för den ersättning som bestämts provisoriskt och som inte skall betalas innan tillståndet tas i anspråk. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken.

anspråk föreskriva att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den slutliga ersättningen samt för den ersättning som bestämts provisoriskt och som inte ska betalas innan tillståndet tas i anspråk. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken.

Preskriptionslagen (1981:130) gäller inte ersättningsanspråk som omfattas av ett uppskovsbeslut.

24 kap.

1 §4

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av länsstyrelse enligt 11 kap. Avser tillståndet utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, 7 kap. 20

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av länsstyrelse enligt 11 kap. Avser tillståndet utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, 7 kap.

4 I SOU 2009:10 föreslås vissa förändringar i paragrafens första och tredje stycke.

och 22 §§, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 § denna balk eller 2 kap. 10 § samt 7 kap. 13–17 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.

20 och 22 §§, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § denna balk eller 2 kap. 10 § samt 7 kap. 13– 17 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.

Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.

En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.

7 a §

De myndigheter och kommuner som avses i 7 § får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i denna balk eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten eller kommunen lämna de uppgifter och handlingar som behövs för prövningar som avses i 3–6 §§. Sådana förelägganden får ges även till den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från sådan verksamhet.

7 b §

Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa

eller miljön eller den som annars är skyldig att avhjälpa en olägenhet från sådan verksamhet är skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för omprövningen. Om det är lämpligare, får de myndigheter och kommuner som avses i 7 § i stället besluta att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen.

Den som är skyldig att utföra undersökningen är skyldig att ersätta kostnaderna för en undersökning som någon annan utsetts att göra med det belopp som myndigheten eller kommunen fastställer.

Beslut om undersökning får förenas med förbud att överlåta den berörda fastigheten eller annan egendom till dess undersökningen är slutförd.

8 §

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten upphäva eller ändra andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än som avser storleken av ersättningens belopp. Villkoret får dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten ändra tillståndet och villkoren i frågor som anges i 5 § första stycket 10.

26 kap.

20 §

Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt vad som föreskrivs med stöd av 9 kap. 6 § första stycket skall den som utövar verksamheten varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten. Detta gäller också den som förelagts att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § andra stycket. I miljörapporten skall redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att en miljörapport skall innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i annat avseende än vad som omfattas av villkoren i ett tillståndsbeslut. Även redovisning av andra uppgifter som är relaterade till balkens tillämpningsområde och mål får föreskrivas.

Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt vad som föreskrivs med stöd av 9 kap. 6 § första stycket ska den som utövar verksamheten varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten. Detta gäller också den som förelagts att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § andra stycket. Kravet på att lämna miljörapport gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver, även den som bedriver vattenverksamhet. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i annat avseende än vad som omfattas av villkoren i ett tillståndsbeslut. Även redovisning av andra uppgifter som är relaterade till balkens tillämpningsområde och mål får föreskrivas.

Även om en verksamhet inte är tillståndspliktig, får en föreskrift om skyldighet att lämna en miljörapport meddelas.

28 kap.

10 §5

Den som utför eller skall utföra en vattenverksamhet kan av miljödomstolen ges rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om

1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenförbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket, 2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,

3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grundvatten,

4. vattenreglering,

5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller

6. markavvattning.

Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det skall ingå i en strömfallsfastighet.

Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, skall anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten tillfalla fastighetsägaren utan lösen, om de inte

Den som utför eller ska utföra en vattenverksamhet kan av miljödomstolen ges rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om

1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenförbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket, 2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,

3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grundvatten,

4. vattenreglering,

5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller

6. markavvattning.

Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det ska ingå i en strömfallsfastighet.

Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, ska anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten tillfalla fastighetsägaren utan lösen, om de

5 I SOU 2009:10 föreslås vissa förändringar i paragrafens första och tredje stycke samt att andra stycket upphävs.

har förts bort inom ett år från upphörandet.

inte har förts bort inom ett år från upphörandet.

Beslut enligt denna paragraf får endast meddelas för vattenverksamhet vars fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.

12 §

Om det inte medför en väsentlig olägenhet för ägaren av en vattenanläggning, kan någon annan ges rätt att ändra anläggningen eller att använda den för en egen vattenverksamhet eller för att förebygga eller minska skador av en egen vattenverksamhet.

Skall

anläggningen ändras, har ägaren rätt att utföra ändringen och få ersättning för kostnaderna.

Den som ges rätt att använda en anläggning skall ge anläggningens ägare skälig ersättning för rätten att använda anläggningen.

Om det inte medför en väsentlig olägenhet för ägaren av en vattenanläggning, kan någon annan ges rätt att ändra anläggningen eller att använda den för en egen vattenverksamhet eller för att förebygga eller minska skador av en egen vattenverksamhet.

Ska

anläggningen ändras, har ägaren rätt att utföra ändringen och få ersättning för kostnaderna.

Den som ges rätt att använda en anläggning ska ge anläggningens ägare skälig ersättning för rätten att använda anläggningen.

Beslut enligt denna paragraf får endast meddelas för vattenverksamhet vars fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

2. Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)

Härigenom föreskrivs att 20 § elberedskapslagen (1997:288) ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §

Den ökning i byggnadskostnader som föranleds av åtgärder enligt denna lag skall inte räknas med vid den prövning som avses i 11 kap. 6 § första stycket miljöbalken .

Vid meddelande av tillstånd som anges i 19 § första stycket skall de beslut om vattenanläggningars utförande som meddelats med stöd av denna lag beaktas.

Vid meddelande av tillstånd som anges i 19 § första stycket ska de beslut om vattenanläggningars utförande som meddelats med stöd av denna lag beaktas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

dels att 2 kap. 1 § ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §

Den som vill bedriva vattenverksamhet har för detta ändamål rådighet som anges i 1 §, om vattenverksamheten innebär

Den som vill bedriva vattenverksamhet har för detta ändamål rådighet, om vattenverksamheten innebär

1. vattenreglering,

2. vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörjning eller bevattning,

3. markavvattning,

4. vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller allmän hamn,

5. vattenverksamhet som behövs för att motverka förorening genom avloppsvatten, eller

6. vattenverksamhet som behövs för järnväg.

5 §

Staten, kommuner och vattenförbund har rådighet som anges i 1 § för att bedriva sådan vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket.

Den som är beroende av att vattenförhållandena består har också sådan rådighet för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart åter-

Staten, kommuner och vattenförbund har rådighet för att bedriva sådan vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket.

Den som är beroende av att vattenförhållandena består har också rådighet för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett

ställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.

vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter

Härigenom föreskrivs att 10 § i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Fiskeriverket eller, efter Fiskeriverkets bemyndigande, länsstyrelsen bestämmer hur fiskeavgifter som har fastställts enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall användas, om inte annat har bestämts i domen eller beslutet.

Fiskeavgifter som har fastställts enligt 6 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall användas för att bekosta forskning och utveckling inom fiskevården enligt vad Fiskeriverket bestämmer efter samråd med Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande.

Avgifter som avses i första och andra styckena får inte utan

Fiskeriverket eller, efter Fiskeriverkets bemyndigande, länsstyrelsen bestämmer hur fiskeavgifter som har fastställts enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska användas, om inte annat har bestämts i domen eller beslutet.

Utan hinder av första stycket får Fiskeriverket, eller efter Fiskeriverkets bemyndigande länsstyrelsen, besluta att fiskeavgift får användas på annat sätt än som bestämts i domen i det huvudavrinningsområde där vattendraget ingår.

Fiskeavgifter som har fastställts enligt 6 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska användas för att bekosta forskning och utveckling inom fiskevården enligt vad Fiskeriverket bestämmer efter samråd med Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande.

Avgifter som avses i första– tredje styckena får inte utan

regeringens medgivande användas till Fiskeriverkets eller länsstyrelsens verksamhet.

regeringens medgivande användas till Fiskeriverkets eller länsstyrelsens verksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.

5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

dels att 19 och 21 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas tre nya paragrafer, 18 a, 18 b och 18 c §§, av följande lydelse samt en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Miljörapport m.m.

18 a §

Den som utövar eller är underhållsskyldig för vattenverksamhet i form av vattenkraftverk, vattenreglering eller en verksamhet som anges i 17 kap. 4 a § 14–16 miljöbalken ska varje år lämna en miljörapport enligt 26 kap. 20 § miljöbalken till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten.

Miljörapporten ska innehålla uppgift om verksamhetsutövarens namn och organisationsnummer samt de uppgifter i övrigt som framgår av föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av 18 b §.

18 b §

Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om 1. att en miljörapport enligt 26 kap. 20 § miljöbalken ska innehålla en redovisning av

verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett tillståndsbeslut liksom av andra uppgifter som är relaterade till balkens tillämpningsområde och mål, och

2. hur uppgifterna i en miljörapport ska redovisas.

18 c §

Bedrivs vattenverksamhet, för vilken tillstånd har meddelats eller som har anmälts enligt 19 §, av annan än den som meddelats tillståndet eller gjort anmälan, ska den nye verksamhetsutövaren snarast upplysa tillsynsmyndigheten om det ändrade förhållandet.

19 §

I stället för tillståndsplikt enligt 11 kap. 9 § miljöbalken gäller att en vattenverksamhet inte får påbörjas innan den har anmälts hos tillsynsmyndigheten, om verksamheten innebär

1. anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger 5 hektar,

2. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

3. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

4. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

5. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

6. byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i ett

vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,

7. omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,

8. nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett vattenområde,

9. bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta, 10. bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,

11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en verksamhet enligt 1–10,

12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10, eller

13. ändring av en tillståndsprövad vattenverksamhet, om ändringen är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.

10 a. åtgärder för att förbättra en anläggnings säkerhet,

11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en verksamhet enligt 1–10 a;

12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10 a, eller

13. ändring av en tillståndsprövad vattenverksamhet, om ändringen är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10 a.

21 §

Tillsynsmyndigheten skall genast sända en kopia av anmälan till den kommunala nämnden. Om det kan antas att det allmänna fiskeintresset berörs av verksamheten skall en kopia av anmälan sändas till Fiskeriverket

Tillsynsmyndigheten ska genast sända en kopia av anmälan till den kommunala nämnden. Om det kan antas att det allmänna fiskeintresset berörs av verksamheten ska en kopia av anmälan sändas till Fiskeriverket. Om anmälan har skett enligt 19 § 10 a ska en kopia av anmälan sändas till Affärsverket Svenska Kraftnät.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.

1. Inledning

1.1. Utredningsuppdraget

Miljöprocessutredningen har genom regeringens tilläggsdirektiv (dir. 2007:184) fått i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar i fråga om bl.a. förnybar energi i form av vattenkraft och reglerna som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Vidare omfattar uppdraget redovisning av viss statistik om vattenverksamheter och tillsyn, reglerna om omprövning av vattenverksamhet, säkerhetshöjande åtgärder samt ett särskilt uppdrag om fiskvandringsvägar. Utredningen ska föreslå nödvändiga författningsändringar. Utredningsuppdraget preciseras och avgränsas mot utredningens uppdrag i övrigt i tilläggsdirektiv (dir. 2008:119). Såväl ursprungsdirektiven (dir. 2007:94) som ovan nämnda tilläggsdirektiv fogas till detta delbetänkande som bilaga 1, 2 och 3.

1.2. Utredningens arbete

Miljöprocessutredningen har under arbetet med detta delbetänkande haft tre sammanträden med sakkunnig och experter. Därutöver har utredningen haft särskilda möten med Naturvårdsverket, Kammarkollegiet, Svenska Kraftnät, Fiskeriverket, Länsyrelserna i Skåne, Västra Götaland, Jönköpings och Norrbottens län, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund (telefonmöte), Älvräddarna, Svensk Energi, Vattenfall AB och LRF. Utredningen har deltagit vid vattendagarna i Uppsala i januari 2009. Utredningen har vidare haft kontakter med vissa av Vattenmyndigheterna. Miljöprocessutredningen har mottagit skrivelser från Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Stig Dahlström och Tommy Streling. Till utredningen har Kammarkollegiets och Fiskeriverkets rapport,

Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor (Ju2007/1393/JFS) överlämnats. Vidare

har överlämnats en skrivelse från Småkraftverkens Riksförening (Regeringen 2008-11-20, M2008/3911/R (delvis)). Utredningen har samrått med Näringslivets Regelnämnd och Verket för näringslivsutveckling (Nutek).

1.3. Utredningens tidigare betänkanden

I betänkandet En ny instansordning i mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111) föreslog utredningen att överklaganden av beslut enligt den lagen i fortsättningen ska prövas av miljödomstolarna i stället för som hittills av länsrätterna när det gäller byggärenden och av regeringen i fråga om planärenden.

I betänkandet Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31) föreslog utredningen att miljödomstolarnas domkretsar ska samordnas med vattendistrikten enligt 5 kap. miljöbalken. Enligt betänkandet ska miljödomstolarna vara oförändrade i fråga om antal och kansliorter.

I delbetänkandet Prövning av vindkraft (SOU 2008:86) föreslogs ändringar av de regler som gäller för prövning av vindkraftsanläggningar så att dubbelprövningar enligt både miljöbalken och PBL kan undvikas.

Ovanstående betänkandena har remissbehandlats. I huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslogs en ny organisation för prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet vid en administrativ myndighet i stället för som i dag både vid miljödomstolar och länsstyrelser. Miljödomstolarna föreslogs slås ihop med fastighetsdomstolarna.

2. Bakgrund

Bland de utredningsuppdrag som anges i direktiven ryms vissa målkonflikter där ambitionerna inom energi- och miljöområdet kan vara svårförenliga. Utredningens uppdrag är i sådana fall att belysa konflikterna. Bakgrunderna inom energi- och miljöområdet redovisas kortfattat i detta avsnitt.

2.1. EG-rätten

Utredningens direktiv anger att EG-rätten har betydelse i sammanhanget och nämner särskilt EG:s ramdirektiv för vatten1 och EG:s förordning 1100/2007 om ål. Utöver dessa rättsakter kan det finnas anledning att nämna EG:s direktiv om förnybar energi.

2.1.1. EG:s direktiv om förnybar energi

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjanden av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el ska bidra till försörjningstrygghet, ökad sysselsättning och förbättrad miljö. Direktivet syftar till att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre marknaden och att skapa en grund för ett framtida rättsligt ramverk på gemenskapsnivå för detta. Målet är att den förnybara elproduktionen på gemenskapsnivå ska öka från 14 till 22 % under perioden 1997–2010. Enligt direktivet ska medlemsstaterna anta nationella vägledande mål för den framtida användningen av förnybar el. Sverige redovisade ett mål på 55,2 % baserat på det av riksdagen fastställda målet inom elcertifikatsystemet till år 2010. (Direktivet

1 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

innehöll dock ett referensvärde på 60 %.) Den ökade användningen av el från förnybara energikällor är viktig för att uppfylla Kyotoprotokollet. Direktivet pekar på att sektorn för energi från förnybara energikällor har en särpräglad struktur som bör beaktas vid översynen av reglerna om tillståndsgivning för att uppföra anläggningar som producerar el från förnybara energikällor. Direktivet ålägger medlemsstaterna att utvärdera lagar och författningar för att minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktion från förnybara energikällor samt för att få fram effektivare och snabbare administrativa förfaranden på lämplig nivå.

EG-kommissionen har i januari 2008 lagt ett förslag till ett nytt direktiv om främjande av användning av förnybar energi. Europaparlamentet antog direktivet i december 2008 och rådets formella antagande av direktivet väntas ske under våren 2009. En viktig del av direktivet är nationella bindande mål för andelen förnybar energi. För Sverige föreslås ett mål på 49 % till år 2020 vilket ska jämföras med en andel på knappt 40 % år 2005. Målet på gemenskapsnivå är att uppnå en andel på 20 % jämfört med 8,5 % år 2005. Även det nya direktivet slår fast att användandet av förnybar energi är viktigt för att minska utsläppen av växthusgaser och uppfylla Kyoto-protokollet. Förnybar energi spelar också en viktig roll för att trygga energiförsörjningen, stimulera den tekniska utvecklingen och ge möjligheter till sysselsättning och regional utveckling, särskilt i landsbygdsområden. Bristen på tydliga regler och samordning mellan olika organ för godkännande har visat sig hindra utvecklingen. Särskild hänsyn bör därför tas till den speciella strukturen hos sektorn för förnybar energi när nationella, regionala och lokala myndigheter ser över sina administrativa rutiner för att ge tillstånd till uppförande och drift av anläggningar som producerar t.ex. el. Administrativa godkännandeförfaranden bör följa tydliga riktlinjer för anläggningar som utnyttjar förnybara energikällor. Medlemsstaterna ska se till att de nationella reglerna för godkännande som gäller för anläggningar som producerar t.ex. el från förnybara källor är proportionerliga och nödvändiga. Medlemsstaterna ska bl.a. fastställa klara riktlinjer för samordning mellan administrativa organ, i fråga om tidsgränser samt mottagande och hantering av planerings- och tillståndsansökningar. Förenklade godkännanderutiner ska fastställas för mindre projekt och det ska utses medlare vid dispyter mellan sökande och myndigheter. Medlemsstaterna ska

enligt direktivet lämna in en nationell handlingsplan till kommissionen senast den 30 juni 2010. Handlingsplanen ska innehålla mål för förnybar energi för sektorerna el, värme och kyla samt transporter. Planen ska också innehålla en beskrivning av de åtgärder som medlemsstaten avser vidta för att nå målen och den indikativa utvecklingsbanan. Sex månader innan handlingsplanen ska lämnas till kommissionen ska medlemsstaten lämna ett dokument som visar om landet beräknas få ett över- eller underskott av förnybar energi i jämförelse med den indikativa utvecklingsbanan som direktivet anger. Direktivet innehåller förslag till åtgärder som ska främja en ökad användning av förnybar energi. Till dessa hör att förenkla tillståndsprocesser, anpassa byggregler, öka informationen om teknik och stödsystem samt underlätta tillträdet till el och gasnät för förnybar energi.

Den stora andelen förnybar energi som Sverige har i dag består av bioenergi (ca 120 TWh) och vattenkraft (ca 68 TWh). Se vidare om elproduktion från olika källor i avsnitt 2.4. Vattenkraftsproduktionen är alltså viktig för att nå det i direktivet bindande målet till år 2020.

2.1.2. EG:s ramdirektiv för vatten

I EG:s ramdirektiv för vatten anges inledningsvis bl.a. följande.

Vatten är ingen vara vilken som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant. Beslut om vatten bör fattas så nära de platser där vattnet påverkas eller används som möjligt. Åtgärder bör tas fram genom utarbetande av åtgärdsprogram som är anpassade till regionala och lokala förhållanden. Direktivet syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i gemenskapen. Detta mål avser först och främst kvaliteten hos det berörda vattnet. Kvantitetsreglering är en extra åtgärd för att garantera god vattenkvalitet och därför bör åtgärder med avseende på kvantiteten som främjar målet att säkerställa en god kvalitet också fastställas. Medlemsstaterna bör sträva efter att uppnå åtminstone god vattenstatus genom att fastställa och genomföra nödvändiga åtgärder inom integrerade åtgärdsprogram. När det gäller vattenkvantitet bör övergripande principer fastställas för reglering av uttag och uppdämning för att säkerställa en hållbar miljö i de påverkade vattensystemen.

De krav som Sverige är skyldig att uppnå och det arbete som pågår för att nå dit har av vattenmyndigheterna beskrivits enligt följande.2

Avgränsning i vattenförekomster

Det övergripande syftet med vattenförvaltningsarbetet är att nå god kvalitet och tillräcklig kvantitet för alla vatten. Eftersom Sverige har så många vattenområden, har vi varit tvungna att göra ett urval av de vatten vi arbetar med under inledningsfasen. Ett första steg är därför att dela in Sverige i ett antal vattenförekomster. En vattenförekomst är ett homogent vattenområde, exempelvis en sjö eller en sträcka i en å eller en älv. För varje vattenförekomst ska en miljökvalitetsnorm beslutas.

Statusbedömning

För att vi ska kunna veta vad som behöver göras för en vattenförekomst måste vi ta reda på hur tillståndet ser ut i dag, eller vilken ”status” den har. Detta sker genom att ett stort antal ”kvalitetsfaktorer” bedöms för vattenförekomsten till exempel fisk, vattenväxter, bottenlevande djur eller särskilt förorenande ämnen. Kvalitetsfaktorerna varierar beroende på om det är en sjö, ett vattendrag, kust- eller grundvatten som bedöms. Vid bedömning av status i en vattenförekomst jämförs data med kvalitetskraven, som är en måttstock för vad som är hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig status för den aktuella kvalitetsfaktorn.

Påverkansprognoser och riskbedömning till 2015

Inom förvaltningsarbetet gäller ett generellt icke försämringskrav, att en vattenförekomst inte får försämras när ett önskvärt tillstånd, en så kallad miljökvalitetsnorm, har fastställts. Detta innebär att det behövs en kontinuerlig kontroll över vad som händer i framtiden, hur olika samhällssektorer utvecklas. Förväntar vi oss till exempel en expansion av sommarhus, kan utsläppen från enskilda avlopp öka och medföra en ökad påfrestning i form av övergödning, vilket i sin tur kan medföra att statusen försämras till 2015. För att förutsäga påverkan och göra det möjligt att sätta in åtgärder som förhindrar att statusen i vattenförekomsten försämras, gör vi en prognos av olika påverkansfaktorer. Om bedömningen är att status kan komma att försämras säger vi att vattenförekomsten är ”riskutsatt”.

Status – kvalitetskrav – normer

Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet inom ett geografiskt område, i detta fall vattenförekomster. Normerna är bindande i Sverige och blir gällande när vattenmyndigheterna beslutar om det. Om en vattenförekomst bedömts ha hög status, ska också miljökvalitetsnormen sättas till hög status, dvs. att ingen försämring får ske. Om status däremot är god eller sämre ska normen

2 Vägen till bättre vatten, Ett faktablad om arbetet för att uppnå god vattenkvalitet i Sverige, Vattenmyndigheterna februari 2008.

god status gälla i fortsättningen. Vilken norm vattenmyndigheterna ska besluta är därför ganska givet på förhand, det vill säga, så länge man inte gör några undantag från huvudregeln.

Regel och undantag

Huvudregeln är att alla vattenförekomster ska uppnå god status 2015 och att statusen inte får försämras. Ibland kan det vara praktiskt omöjligt att uppnå god status till 2015 utan stora konflikter med andra samhällsintressen, och då behöver man göra undantag från huvudregeln. Undantag kan göras som längst till 2027, om det finns tekniska skäl eller orimliga kostnader som gör det omöjligt att åstadkomma god status till 2015. Det kan också finnas skäl till att acceptera en lägre ställd miljökvalitetsnorm än god status i en vattenförekomst. Om en vattenförekomst är mycket förändrad från sitt naturliga tillstånd ska i normala fall vattenförekomsten återställas till god ekologisk status. Men om återställandet kommer i konflikt med samhällsintressen, som till exempel kraftproduktion, skydd mot översvämning, och så vidare kan vattenförekomsten förklaras som konstgjord eller kraftigt modifierad. Miljökvalitetsnormen blir då i stället god ekologisk potential, som kan sägas vara den vattenkvalitetsnivå som man med rimliga medel kan uppnå i vattenförekomsten.

Riskutsatta vatten kräver åtgärder

Vattenförekomster där miljökvalitetsnormen riskerar att inte uppnås till 2015 och där inga undantag har beslutats, kallas för riskutsatta. I dessa vatten måste åtgärder genomföras för att uppfylla normen för en vattenförekomst. Åtgärderna finns med i åtgärdsprogrammet som beslutas 2009 och ska vara vidtagna senast 2012 och miljökvalitetsnormen uppnådd senast 2015. Vattendistriktens åtgärdsprogram kan bland annat innehålla: »» inrättande av vattenskyddsområden »» omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet »» upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten »» hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen »» förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs till grundvatten »» motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön »» föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.

Allt material från arbetet med vattenförekomsterna är offentligt och är tillgänglig på www.viss.lst.se. Här kan man se bedömningar av kvalitetsfaktorer, vilka miljökvalitetsnormer som gäller och de åtgärder som åberopas, för varje vattenförekomst.

Direktivet är i Sverige infört främst genom 5 kap. miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Dessa regler beskrivs översiktligt i avsnitt 4.4.

2.1.3. EG:s förordning om ål

I EG:s förordning om ål3 fastslås medlemsstaternas skyldigheter att vidta åtgärder för att den europeiska ålen ska kunna återhämta sig. Förordningen innehåller bl.a. följande.

Medlemsstaterna ska identifiera och fastställa de avrinningsområden som utgör naturliga livsmiljöer för europeisk ål (”ålavrinningsområden”). Dessa får omfatta marina farvatten. För varje område ska det utarbetas en förvaltningsplan för ål. Målet för varje förvaltningsplan för ål ska vara att minska den av människan orsakade dödligheten så att minst 40 % av biomassan av blankål med stor sannolikhet tar sig ut i havet, i förhållande till den bästa uppskattningen av utvandring som skulle ha funnits om inte antropogena faktorer hade påverkat beståndet. Förvaltningsplanen för ål ska utarbetas med syftet att detta mål på lång sikt ska uppnås. En förvaltningsplan kan innehålla åtgärder som minskning av det kommersiella fisket, begränsning av fritidsfiske, utsättningsåtgärder, strukturella åtgärder för att göra floder framkomliga och förbättra livsmiljöerna i floderna samt andra miljöåtgärder, transport av blankål från sjöar och vattendrag till vatten varifrån de fritt kan utvandra till Sargassohavet, bekämpning av ålpredatorer, tillfällig avstängning av vattenkraftturbiner och åtgärder avseende vattenbruk.

Åtgärdsplanen ska vara klar senast den 31 december 2008 och ska godkännas av EG-kommissionen. Medlemsstaten ska sedan följa den plan kommissionen godkänt från och med den 1 juli 2009.

Jordbruksdepartementet har, efter att ha fått underlag från Fiskeriverket, tagit fram ett förslag till förvaltningsplan för ål4vilken sammanfattningsvis anger följande.

År 2007 antogs en rådsförordning (EG) nr 1100/2007 om åtgärder för återhämtning av beståndet av europeisk ål där varje medlemsstat ges möjlighet att utarbeta avrinningsområdesvisa planer för förvaltning av ål. Målet för varje medlemsstats förvaltningsplan för ål ska vara att

3 Rådets förordning (EG) nr 1100/2007 av den 18 september 2007 om åtgärder för återhämtning av beståndet av europeisk ål. 4 Förvaltningsplan för ål, Jordbruksdepartementet 2008-12-08, Jo 2008/3901 bilaga till regeringsbeslut 2008-12-11 nr 21.

minska den antropogena mortaliteten så att minst 40 % av biomassan av blankål med stor sannolikhet tar sig ut i havet, i förhållande till den bästa uppskattningen av utvandring som skulle ha funnits om inte antropogena faktorer hade påverkat beståndet. Förvaltningsplanen för ål ska utarbetas med syftet att detta mål på lång sikt ska uppnås.

Varje medlemsstat ska rapportera till kommissionen, till en början vart tredje år, varvid den första rapporten ska läggas fram senast den 30 juni 2012. Intervallen mellan rapporterna ska förlängas till sex år efter det att de första tre årsrapporterna har lagts fram. I rapporterna ska man redogöra för övervakning, effektivitet och resultat.

Baserat på denna förordning har Sverige utarbetat en plan för ålförvaltning som i ett inledande skede är inriktad på åtgärder för att snabbt öka utvandringen av vuxen ål till lekplatsen. Parallellt pågår långsiktiga åtgärder med att förbättra ålens livssituation bl.a. genom habitatförbättringar.

Förordningens utvärderingsprocess, enligt artikel 9 i förordningen, kommer att påvisa de ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att rädda ålbeståndet. Vidare kan samordning med arbete med vad som betingas av bl.a. ramdirektivet för vatten, miljömålsarbetet och Baltic Sea Action Plan behöva ske.

Den historiska nivån av blankålsutvandring i avsaknad av mänskligt genererad dödlighet är för svenska kust- och sötvatten svår att beräkna. I första hand beror detta på att huvuddelen av ålbeståndet i Sverige i dag lever i kustvatten, där vi saknar grundläggande data om potentiell produktion per area och hur den relativa fördelningen mellan kust- och sötvatten är en funktion av beståndstätheten utmed kusten.

Grova skattningar av historisk nivå kan göras på flera sätt. Med antagandet att den historiska fångsten är proportionell mot beståndets storlek och att fiskeridödligheten är densamma i dag som tidigare får man en total historisk blankålsutvandring av 10 500 000 ålar. En kvalificerad bedömning baserad på en rimlig historisk rekryteringsnivå ger en genomsnittlig blankålsproduktion av 0,8 ålar/ha (vilket förutsätter en högst rimlig rekryteringstäthet av cirka 10 ålar/ha). Detta ger en total blankålsutvandringen av minst 4 400 000 ålar om hänsyn tas till historiska sjösänkningar.

Sammanfattningsvis kan vi alltså skatta den historiska referensnivån till mellan 4,4 och 10 miljoner blankålar. Fyrtio procent av detta är 1,8 till 4 miljoner blankålar. Den nuvarande totala möjliga blankålsutvandringen är 2,9 miljoner. Av denna möjliga totala utvandring vandrar cirka 0,9 miljoner ut före förvaltningsplanens åtgärder och 2,6 miljoner när förvaltningsplanens åtgärder fått fullt genomslag.

I avvaktan på bättre kunskapsunderlag för att göra en korrekt beräkning av vilken den 40-procentiga målnivån faktiskt är så är den svenska ålförvaltningsplanens ansats att snabbast möjligt dimensionera de svenska åtgärderna så att mängden invandrade ålar ökar. Detta förutsätter att åtgärder genomförs i samma utsträckning inom hela

EU. En beräkning har gjorts som visar att det då krävs att blankålsutvandringen blir minst 80 % av den nuvarande i system där gulålsfisket dominerar och ca 90 % där blankålsfisket dominerar. Mot bakgrund av detta är planens mål på kort sikt att ca 90 % av all blankål som för närvarande naturligt skulle kunna produceras i svenska vatten skall komma att överleva och bidra till reproduktionen. I antal innebär detta 2,6 miljoner ålar.

Planen utgår från data och modeller utifrån den nuvarande situationen för ålbeståndet. Genomförandet kommer att vara en adaptiv process där åtgärderna kommer att anpassas när data blir tillgängligt för att beräkna den i förordningen fastställda målnivån om 40 % utvandring av blankål från ett av människan opåverkat bestånd. Planen skall utvärderas senast år 2012 och därefter var tredje år enligt ålförordningens bestämmelser.

Tiden för att nå målet är helt och hållet avhängigt av hur rekryteringen av glasål kommer att utvecklas, vilket i stor utsträckning bestäms av andra åtgärder än de som genomförs i Sverige. Modellberäkningar visar att det kommer att ta cirka 80 år för ålbeståndet att återhämta sig till sin historiska nivå om all mänskligt orsakad dödlighet upphör i hela ålens utbredningsområde. Tillåts någon nivå av mänsklig dödlighet förlängs återhämtningstiden.

Hela Sverige betraktas som ett enda ålavrinningsområde för att vidtagna åtgärder ska bli maximalt kostnadseffektiva med störst effekt i form av ökad blankålsutvandring.

Åtgärder

Ålplanen innehåller åtgärder på i huvudsak fyra områden:

  • inskränkningar i fisket
  • förbättrade utvandringsmöjligheter för blankål (minskad turbindödlighet)
  • stödutsättningar
  • kontroll

Ytterligare inskränkningar i fisket

Ytterligare inskränkningar i fisket planeras att ske. Målsättningen är att reducera ålfångsterna från år 2007 med ca 50 % fram till senast år 2013 utöver den reduktion som den redan införda tillståndsplikten för ålfiske medfört. Ett första steg om ca 20 % nedskärning planeras under år 2009. Efter utvärdering kommer ytterligare åtgärder vidtas.

För blankålsfisket föreslås nedskärningen att ske genom införande av ett fiskeansträngningssystem med redskapsdagar, s.k. ”effortdagar”, där fiskaren själv får välja en sammanhängande period att fiska under. Meddelade tillstånd för att fiska ål villkoras med plats och antal redskap som får användas.

För gulålsfisket på Västkusten föreslås en utökad fredningstid samt ytterligare begränsning av antalet tillåtna redskap. I Öresund genomförs en höjning av minimimåttet till 40 cm.

Förbättrade utvandringsmöjligheter för blankål

Ålförvaltningsplanen innehåller förslag på åtgärder för att så snart som möjligt reducera åldödligheten i turbiner. I en frivillig avsiktsförklaring deklarerar kraftindustrin att man tillsammans med Fiskeriverket inom en femårsperiod har målet att öka den nuvarande totala överlevnaden i de delar av svenska vattendrag där utvandrande ålar behöver passera minst ett kraftverk till minst 40 % av den potentiella blankålsproduktionen. Målet är att åtgärderna ska ge snabbast resultat till lägsta kostnader mot bakgrund av ålens akuta beståndssituation.

Ökade stödutsättningar av glasål

Antalet glasålar som stödutsätts årligen avses att åtminstone fördubblas jämfört med nuvarande nivå. Detta bör vara möjligt genom finansiering via bl.a. Europeiska FiskeFonden (EFF) efter att ålförvaltningsplanen godkänts. Vidare bör bestämmelserna som anger att en viss andel av glasålsproduktionen i Europa skall reserveras för återutsättning påverka prisbilden nedåt. Utsättningarna skall ske i vattendrag med fria eller ordnade vandringsvägar för blankål. Vattenområden med hög potentiell ålproduktion och närhet till Västerhavet kommer att prioriteras liksom områden med mycket begränsat eller inget blankålsfiske alls.

Utökad kontroll

Uppföljningen av att antal dagar efterlevs görs genom dokumentkontroll i Fiskeriverkets ordinarie kvot- och effortuppföljning.

För att få en kontrollerbarhet i användningen av redskap för fartyg som inte är loggbokspliktiga kommer redovisningen i kustfiskejournal och fångstjournal att ändras så att antalet utestående redskap som används varje dag framgår. Uppföljningen av förvaltningsplanen ställer krav på att fångsterna av ål delas upp i blankål och gulål. Möjligheten att redovisa ål oprecist som ål kommer därför att tas bort vid allt uppgiftslämnade. Av avräkningsnotor för ålförsäljning skall framgå geografiskt ursprung för fångsten samt minimimått för detta område. Eftersom gemenskapen saknar detaljbestämmelser för upprättande av avräkningsnotor i inlandsvatten planeras en nationell bestämmelse för att underlätta verifieringen av fångsterna av ål.

Kvantifiering av åtgärder

Planens mål är alltså att 90 % av all blankål som för närvarande naturligt skulle kunna produceras i svenska vatten skall komma att överleva och bidra till reproduktionen. Detta skall nås genom ytterligare nedskärning av fisket, minskad dödlighet i kraftverk och ökad utsättning av importerade ålyngel. Åtgärdernas inbördes storlek

framgår av följande tabell. Ingen hänsyn har tagit till olika fördröjning av åtgärdernas effekter. Planen kommer att utvärderas år 2012 enligt Art. 9 i ålförordningen.

Tusen blankålar Procent av produktion

Nuvarande naturlig blankålsproduktion i Sverige 2 870 Förlust i fisket före åtgärder -1 470

-51 %

Förlust i kraftverk före åtgärder

-280

-10 %

Tillskott på grund av genomförda utsättningar +210

7 %

Genomförd minskning av fisket

+390

14 %

Fortsatt minskning av fisket

+550

19 %

Åtgärder i kraftverk

+140

5 %

Ökad utsättning

+185

6 %

Netto mänsklig dödlighet efter åtgärder 5 -275 -10 %

2.2. Miljömålen

Miljökvalitetsmålen beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara miljömässigt hållbar. Riksdagen har antagit följande sexton nationella miljökvalitetsmål.

1. Begränsad klimatpåverkan

2. Frisk luft

3. Bara naturlig försurning

4. Giftfri miljö

5. Skyddande ozonskikt

6. Säker strålmiljö

7. Ingen övergödning

8. Levande sjöar och vattendrag

9. Grundvatten av god kvalitet 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 11. Myllrande våtmarker 12. Levande skogar 13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö 15. God bebyggd miljö 16. Ett rikt växt- och djurliv

5 Uttrycket ”mänsklig dödlighet” kan tyckas märkligt men är det uttryck som används i Jordbruksdepartementets förvaltningsplan från 2008-12-08 s. 5.

De miljökvalitetsmål som berör vatten eller vattenkraft kommer att beskrivas i korthet och i vissa fall med angivande av uppsatta delmål.

1. Begränsad klimatpåverkan

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Sverige har antagit följande delmål.6

De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.

7. Ingen övergödning

Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Sverige har antagit följande delmål.

1. Fram till år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat med minst 20 % från 1995 års nivå. De största minskningarna ska ske i de känsligaste områdena.

2. Senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväveföreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 % från 1995 års nivå.

3. Senast år 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 % från 1995 års nivå.

6 Källa: Miljömålsrådets webbsida www.miljomal.nu.

4. Senast år 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

8. Levande sjöar och vattendrag

Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. Sverige har antagit fem delmål varav delmål nummer två redovisas nedan.

Senast år 2005 ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast till år 2010 ska minst 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats.

9. Grundvatten av god kvalitet

Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

10. Hav i balans samt levande kust och skärgård

Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.

11. Myllrande våtmarker

Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Sverige har antagit fem delmål.

1. En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar ska tas fram senast till år 2005.

2. Samtliga våtmarksområden i Myrskyddsplan för Sverige ska ha ett långsiktigt skydd senast år 2010.

3. Senast år 2006 ska skogsbilvägar inte byggas över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller på annat sätt byggas så att dessa våtmarker påverkas negativt.

4. I odlingslandskapet ska minst 12 000 ha våtmarker och småvatten anläggas eller återställas fram till år 2010.

5. Åtgärdsprogram ska senast till år 2005 finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

16. Ett rikt växt- och djurliv

Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Sverige har antagit följande delmål.

1. Senast år 2010 ska förlusten av biologisk mångfald inom Sverige vara hejdad.

2. År 2015 ska bevarandestatusen för hotade arter i landet ha förbättrats så att andelen bedömda arter som klassificeras som hotade har minskat med minst 30 % jämfört med år 2000, och utan att andelen försvunna arter har ökat.

3. Senast år 2007 ska det finnas metoder för att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt. Senast år 2010 ska biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå.

2.3. Energipolitik

I början av 1900-talet och årtiondena därefter tog elektrifieringen fart i Sverige. År 1918 kom en ny vattenlag som i huvudsak var en exploateringslag för vattenkraftsutbyggnaden. Vattenkraften har sedan dess varit och är alltjämt en betydande del av svensk elförsörjning. Se vidare om utvecklingen av svensk vattenkraft under avsnitt 2.4.4.

Diskussionen om den svenska energipolitiken tog ny fart i samband med oljekrisen på 1970-talet. Målet för energipolitiken blev att minska energiförbrukningen och oljeberoendet. Under 1970- och 1980-talen startades de svenska kärnkraftsreaktorerna. Dessa har sedan dess, jämte vattenkraften, utgjort grunden i den svenska elförsörjningen. Från år 1997 har energipolitiken varit inriktad på användning av inhemska förnybara energikällor samt effektivisering av energianvändningen.

Dagens energipolitik syftar till att underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle genom effektivisering av elanvändningen, konvertering till förnybara energislag samt miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. Användningen av fossila bränslen ska hållas på en låg nivå. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som riksdagen har undantagit från utbyggnad skyddas även fortsättningsvis. Det är en viktig förutsättning för den svenska industrin att det finns en säker tillgång till el till ett rimligt pris. Inriktningen av politiken beskrivs utförligare i propositionerna En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) och Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143).

Genom lagen (2003:113) om elcertifikat främjas produktionen av förnybar el. Lagen är delvis en följd av ovan nämnda EG-direktiv 2001/77/EG. Systemet innebär att varje producent av förnybar el erhåller ett elcertifikat av staten för varje producerad megawattimme el. De energislag som omfattas är vindkraft, solenergi, geotermisk energi, vågenergi, torv, biobränslen, all ny vattenkraft (tagen i drift efter utgången av år 2002), småskalig vattenkraft (under 1500 kW) samt produktionsökningar till följd av effektiviseringar av befintliga vattenkraftsanläggningar. Från den 1 januari 2007 infördes en regel om tidsbegränsad tilldelning av elcertifikat. Detta innebär att en ny anläggning tilldelas elcertifikat i högst 15 år. Anläggningar som var i drift när elcertifikatsystemet infördes fasas ut ur systemet år 2012 eller 2014. Innebörden av detta är att i princip all småskalig vattenkraft som var i drift när

systemet infördes fasas ut år 2012. Under perioden 1 maj 2003-31 december 2007 tillkom 73 vattenkraftanläggningar i elcertifikatsystemet. Den totala installerade effekten i dessa anläggningar är 86 MW och de beräknas årligen producera 0,276 TWh el. Varje elleverantör och vissa elanvändare är sedan skyldiga att köpa ett visst antal elcertifikat i förhållande till sin totala produktion respektive användning av el. Detta krav kallas kvotplikt. Kvotplikten, som anges direkt i lagens 4 kap. 3 §, var vid lagens införande ca 7 % för att successivt stiga till ca 17 % år 2010 och sjunka till ca 4 % år 2030. Affärerna görs upp av aktörerna själva. Den som inte har tillräckligt med certifikat vid den årliga avstämningen tvingas betala en kvotpliktsavgift. Den som har fler certifikat än vad som krävs kan sälja dessa eller spara innehavet för framtiden.

Främjandet av förnybar energi är en del i arbetet att uppnå det av riksdagen fastställda miljömålet Begränsad klimatpåverkan. Sverige har, tillsammans med övriga EU-länder, ratificerat Kyotoprotokollet. Enligt Kyoto-protokollet ska Sverige reducera utsläppen av växthusgaser med 8 % från 1990 års nivå fram till år 2012.

Partiledarna i Allians för Sverige slöt den 5 februari 2009 en överenskommelse om en långsiktig och hållbar energi- och klimatpolitik. Med överenskommelsen som grund lämnade regeringen i mars 2009 två propositioner med förslag om en hållbar energipolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet till riksdagen.

En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) och En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163). De två propositionerna ska ses som en helhet.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik –

Klimat (prop. 2008/09:162) föreslås i huvudsak följande.

Utsläppen för Sverige bör för år 2020 vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara ca 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå. För att nå målet avser regeringen att redan beslutade styrmedel ska kompletteras med utvecklade ekonomiska styrmedel på skatteområdet. Sådana utvecklade ekonomiska styrmedel ska kunna bidra till en minskning av utsläppen med två miljoner ton. Regeringen avser även att tidigt och fullt ut genomföra minskningar i enlighet med beslutade åtgärder inom EU. Därutöver kommer Sverige, inom ramen för det nationella målet, att genomföra utsläppsminskande åtgärder i

andra länder, såsom gröna investeringar i utvecklingsländer eller insatser i andra EU-länder.

Det nationella delmålet för 2008–2012 ligger fast. Detta innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser under perioden 2008–2012 ska vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990.

Användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till år 2020, vilket har stor betydelse för bebyggelsens klimatpåverkan. Regeringen avser att stegvis öka energieffektiviteten i transportsystemet, bryta fossilberoendet och därigenom minska klimatpåverkan. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. För att nå målen presenterar regeringen tre handlingsplaner för omställningen: för en fossiloberoende fordonsflotta, för ökad energieffektivisering och för främjandet av förnybar energi.

Med dessa mål och åtgärder är regeringens inriktning att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.

Regeringen föreslår vidare en förändrad innebörd av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

En kontrollstation genomförs år 2015 i syfte att analysera utvecklingen i förhållande till målen liksom kunskapsläget. Kontrollstationen omfattar inte politikens grundläggande inriktning men kan komma att leda till justeringar av styrmedel och instrument.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) föreslås följande.

Regeringen föreslår att andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. Andelen förnybar energi i transportsektorn ska år 2020 vara minst 10 procent. För att det övergripande målet ska nås föreslår regeringen bl.a. att certifikatsystemet för förnybar elproduktion vidareutvecklas. Ett nytt mål för ökningen av den förnybara elproduktionen bör sättas upp i nivå med 25 TWh till år 2020 jämfört med läget år 2002. Energimyndigheten kommer att ges i uppdrag att analysera och utforma hur ambitionshöjningen ska genomföras.

Vidare föreslår regeringen att en nationell planeringsram för vindkraft fastställs till motsvarande en årlig produktionskapacitet på 30 TWh år 2020, varav 20 TWh till lands och 10 TWh till havs.

Regeringen presenterar sin avsikt att ge en utredning i uppdrag att föreslå sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya kärnkraftsanläggningar, som möjliggör kontrollerade generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag om avskaffande av avvecklingslagen och om borttagande av kärntekniklagens förbud mot nya reaktorer.

Regeringens bedömning avseende marknaderna för el, gas och värme presenteras. Vidare redovisas regeringens bedömning avseende

torvens och biogasens roll i energisystemet samt förutsättningarna för avskiljning och lagring av koldioxid.

Möjligheterna att genom landsbygdsprogrammet 2007–2013 stödja och utveckla produktion och förädling av förnybar energi bör utnyttjas. Ett mål om 20 procent effektivare energianvändning till 2020 föreslås. Målet är ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet om 20 procent mellan 2008 och 2020.

En handlingsplan för energieffektivisering och åtgärderna för att genomföra det s.k. energitjänstedirektivet presenteras. Ett femårigt energieffektiviseringsprogram genomförs under åren 2010–2014. Programmet tillförs 300 miljoner kronor årligen under fem år, utöver dagens politik. Programmet innehåller förstärkt regionalt och lokalt energi- och klimatarbete, insatser för information, rådgivning, stöd för teknikupphandling och marknadsintroduktion, nätverksaktiviteter samt införande av ett stödsystem med energikartläggningscheckar. Offentlig sektor ska vara ett föredöme i energieffektiviseringsarbetet. Insatserna för energieffektivisering omfattar också industri-, bebyggelse- och transportsektorerna. Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen för 2010 med förslag till den närmare fördelningen av medlen mellan olika åtgärder.

I syfte att samordna det energieffektiviseringsarbete som följer av genomförandet av energitjänstedirektivet ska ett särskilt råd, Energieffektiviseringsrådet, med representation från berörda myndigheter inrättas vid Energimyndigheten. Energimyndigheten får ett huvudansvar för att genomföra energieffektiviseringsprogrammet och de åtgärder som krävs för att följa upp energitjänstedirektivets genomförande.

2.4. Elproduktion

2.4.1. Allmänt om elproduktion

El kan framställas på många olika sätt. Fördelningen mellan de olika produktionsslagen varierar mellan olika år. Vattenkraften kan t.ex. variera beroende på skillnader i nederbörden och kärnkraftens produktion kan variera beroende på stillestånd till följd av översyn eller ombyggnader. Variationen mellan olika år kan även bero på utbyggnaden av vissa produktionsformer. Exempelvis har vindkraften ökat mellan åren 1994 och 2007 och förväntas öka ännu mer. Användningen av el varierar också men är mer stabil.

2.4.2. Svensk elproduktion

Mellan åren 1994–2007 fördelade sig den svenska elframställningen, importen och exporten enligt nedanstående tabell.

Tabell 2.1 Årlig elproduktion, import och export i Sverige under åren 1994–2007

Kraftslag Årlig produktion

Vattenkraft 51–78 TWh/år Kärnkraft 55–75 TWh/år Kraftvärme industri 3,8–5,8 TWh/år Kraftvärme fjärrvärme 4,4–7,5 TWh/år Kondensproduktion 0,2–1,8 TWh/år Gasturbin och annan produktion 0-0–13 TWh/år Vindkraft 0,07–1,4 TWh/år Import 6-24 TWh/år

Total tillförsel 145–161 TWh/år

Användning inom landet 139–150 TWh/år Export 6–20 TWh/år

Källa: SCB – Tillförsel och användning av el 1994–2007.

2.4.3. Internationell elproduktion

Vid en jämförelse med andra länder finner man att väldigt många länder till stor del förlitar sig på värmekraft, huvudsakligen kol, för sin elframställning. Sverige och några fler länder har dock en förhållandevis stor del av sin elproduktion via vattenkraft. Elproduktion fördelat på olika produktionsslag för olika länder framgår av nedanstående tabell.

Tabell 2.2 Elproduktion för olika produktionsslag mätt som TWh/år och procentuell andel av elframställningen i olika länder år 2004

Land Vattenkraft Värmekraft Kärnkraft Övrigt Totalt

Norge 108 TWh 99 % 0 TWh 0 % 0 TWh 0 % 1 TWh 1 % 109 TWh Brasilien 318 TWh 84

%

35 TWh 9 %

12 TWh 3 %

17 TWh 4% 381 TWh

Kanada 334 TWh 58

%

143 TWh 25

%

86 TWh 15 %

10 TWh 2 % 573

TWh

Österrike

37 TWh 56 %

26 TWh 39 %

0 TWh 0 %

3 TWh 4 % 66

TWh

Schweiz

33 TWh 53 %

1 TWh 2 %

26 TWh 42 %

2 TWh 3 % 62

TWh

Sverige

64 TWh 42 %

6 TWh 4 %

73 TWh 48 %

7 TWh 5 % 151

TWh

Ryssland 165 TWh 19

%

577 TWh 65

%

137 TWh 16

%

2 TWh 0,2 % 882

TWh

Finland

15 TWh 18 %

35 TWh 43 %

22 TWh 27 %

10 TWh 12 % 82

TWh

Kina 328 TWh 16 % 1 702 TWh 82 % 48 TWh 2 % 2 TWh 0,1 % 2 080 TWh Italien 41 TWh 15

%

224 TWh 81

%

0 TWh 0 %

13 TWh 5 % 278

TWh

Indien

84 TWh 13 %

525 TWh 83

%

15 TWh 2 %

6 TWh 1 % 631

TWh

Spanien

31 TWh 12 %

150 TWh 57

%

60 TWh 23 %

21 TWh 8 % 263

TWh

Japan

94 TWh 10 %

594 TWh 61

%

272 TWh 28

%

15 TWh 1 % 974

TWh

Frankrike 59 TWh 10

%

50 TWh 9 %

426 TWh 79

%

6 TWh 1 % 541

TWh

USA

268 TWh 7 %

2 825 TWh 71

%

789 TWh 20

%

97 TWh 2 %

3 979 TWh

Australien

16 TWh 7 %

207 TWh 92

%

0 TWh 0% 3 TWh 1

% 225

TWh

Tyskland

20 TWh 4 % 348 TWh 61 % 159 TWh 28 % 39 TWh 7 % 567 TWh

Storbritannien 5 TWh 1

%

276 TWh 76

%

74 TWh 20 %

8 TWh 2 % 363

TWh

Sydkorea

4 TWh 1 %

215 TWh 62

%

124 TWh 36

%

2 TWh 1 % 345

TWh

Polen

2 TWh 1 %

140 TWh 98

%

0 TWh 0 %

1 TWh 1 % 143

TWh

Sydafrika

1 TWh 0,4 %

212 TWh 93

%

14 TWh 6 %

0 TWh 0 % 227

TWh

Belgien

0 TWh 0 %

32 TWh 40 %

46 TWh 58 %

2 TWh 2 % 80

TWh

Danmark

0 TWh 0% 28 TWh 74

%

0 TWh 0% 10 TWh 26

% 38

TWh

Nederländerna 0 TWh 0

%

83 TWh 89 %

4 TWh 4 %

6 TWh 7 % 93

TWh

Saudi Arabien 0 TWh 0 % 155 TWh 100 % 0 TWh 0 % 0 TWh 0 % 155 TWh

Källa: Svensk Energi www.svenskenergi.se och Energy Information Administration

www.eia.doe.gov.

2.4.4. Den svenska vattenkraften

Den svenska vattenkraften byggdes ut under 1900-talet. Utbyggnadstakten framgår av nedanstående bild.

Figur 2.1. Produktion av vattenkraft i Sverige 1910–2008

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1911 1916 1921 1926 1931 1936 1941 1946 1951 1956 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006

TW h

Källa: Baseras bl.a. på Vattenkraften, staten och de politiska partierna. Evert Vedung och

Magnus Brandel. Bokförslaget Nya Doxa 2001.

Den svenska vattenkraften är numera utbyggd i en mängd vattendrag över i stort sett hela landet. Totalt finns cirka 1 800 vattenkraftverk. Av dem är drygt 200 större med definitionen att de har en effekt på 10 megawatt eller mer. Störst är Harsprånget i Lule älv med en effekt på 830 megawatt. Där produceras varje år drygt två terawattimmar el. Kraftverken i Norrland svarar för ca 80 procent av vattenkraftproduktionen. Endast 20 % kommer alltså från dem som finns i Svealand och Götaland. Fördelningen mellan vattendragen framgår av nedanstående tabell.

Tabell 2.3 Installerad effekt samt produktion från vattenkraft i svenska vattendrag.

Region/vattendrag Installerad effekt

(2008)

Elproduktion ett normalår

1

Övre Norrland

Lule älv

4 234 MW

14,5 TWh*

Ume älv utom Vindelälven

1 754 MW

8,0 TWh*

Skellefte älv

1 026 MW

4,5 TWh*

Gide älv

70 MW

**

Pite älv

50 MW

**

Nätraån

12 MW

**

Rickleån

10 MW

**

Moälven

6 MW

**

Öre älv

6 MW

**

Vindelälven

2 MW

**

Torne älv

2 MW

**

Åby älv

2 MW

**

Bureälv

2 MW

**

Smååar

1 MW

**

Övre Norrland totalt

7 177 MW

Mellersta och nedre Norrland

Ångermanälven inkl. Faxälven

2 581 MW

12,0 TWh*

Indalsälven

2 100 MW

9,8 TWh*

Ljusnan

813 MW

3,6 TWh*

Ljungan

600 MW

2,2 TWh*

Delångersån

16 MW

**

Harmångersån

3 MW

**

Smååar

1 MW

**

Mellersta och nedre Norrland totalt

6 114 MW

Gästrikland, Dalarna och Mälarlandskapen

Dalälven

1 147 MW

4,5 TWh*

Kolbäcksån

55 MW

**

Arbogaån

33 MW

**

Gavleån

24 MW

**

Eskilstunaån

9 MW

**

Hedströmmen

8 MW

**

Smååar

8 MW

**

Nyköpingsån

5 MW

**

Testeboån

2 MW

**

Mälaren i övrigt

2 MW

**

Gästrikland, Dalarna och Mälarlandskapen totalt

1 289 MW

Sydöstra Sverige

Vättern-Motala Ström

162 MW

**

Region/vattendrag Installerad effekt

(2008)

Elproduktion ett normalår

1

Lagan

2

133 MW

**

Helgeån

35 MW

**

Mörrumsån

20 MW

**

Emån

19 MW

**

Smååar

19 MW

**

Ronnebyån

14 MW

**

Alsterån

8 MW

**

Rönneån

3 MW

**

Sydöstra Sverige totalt

412 MW

Västsverige

Klarälven

388 MW

2,0 TWh*

Göta älv

300 MW

1,6 TWh*

Gullspångsälven

128 MW

**

Norsälven

126 MW

**

Byälven

72 MW

**

Ätran

68 MW

**

Nissan

55 MW

**

Viskan

26 MW

**

Upperudsälven

25 MW

**

Smååar

17 MW

**

Tidan

7 MW

**

Örekilsälven

3 MW

**

Lidan

3 MW

**

Västsverige totalt

1 218 MW

Totalt i större vattendrag (* ovan)

14 943

62,7 TWh

Totalt i övriga vattendrag (** ovan)

1 267

4,1 TWh

Totalt hela Sverige

16 210 MW

66,8 TWh

1 Medelvärde 1983–2007. 2 Lagan är av SCB och Svensk Energi redovisad i regionen ”Sydöstra Sverige”, det är dock allom bekant att Lagan är den sydligaste av Hallands fyra stora åar (Lagan, Nissan, Ätran, Viskan) och därmed belägen i sydvästra Sverige.

Källa: Svensk Energi och SCB.

2.4.5. Överföring av el

Elproduktionen sker på olika ställen i landet men är inte jämnt fördelad över landet. Förutom ovan redovisad vattenkraft finns ju även de tre kärnkraftverken som levererar en stor mängd el. Kärnkraftverken ligger i södra och mellersta Sverige medan en stor del av vattenkraften ligger i norra Sverige. Förbrukningen av el är större i södra och mellersta Sverige än i norra delen av landet. El

måste förbrukas i samma stund som den framställs dvs. den elektriska produktionen är alltid lika med förbrukningen. Nätägarna ansvarar för att elenergin transporteras från produktionsanläggningarna till elanvändarna. Detta sker via stamnät, regionnät och lokalnät. De har olika spänningsnivåer och ägs av olika nätföretag. Stamnätet transporterar el från stora elproducenter till regionnäten. Regionnäten transporterar elen vidare till lokalnät och ibland till elanvändare med stor förbrukning, t.ex. industrier. Lokalnäten distribuerar elen till hushåll, affärer, industrier m.m. inom ett visst område. Samtliga nätägare rapporterar mätvärden för förbrukning och elproduktion till elhandelsföretagen och till Svenska Kraftnät. Svenska Kraftnät är ägare av stamnätet och har systemansvaret för att nätet hålls i balans och att frekvensen på nätet alltid är 50 Hz. Stamnätet klarar emellertid inte av att överföra hur stora mängder el som helst utan det finns begränsningar på hur stor effekt som kan släppas på nätets olika delar. Förhållandena och förutsättningarna varierar från timme till timme och från dag till dag, beroende på storlek och fördelning hos last och produktion i stamnätet. Därför måste Svenska Kraftnät ─ i samarbete med de systemansvariga i grannländerna ─ kontinuerligt planera för säker drift av elsystemet.7

Man talar om olika gränssnitt i stamnätet i Sverige. I Bergslagen finns t.ex. gränssnitt 2 med en begränsning på 7 000 MW. Det innebär att mer än 7 000 MW inte kan kopplas på nätet norr om gränssnittet för överföring till förbrukningscentra i Stockholmsområdet. Överföringsbegränsningarna i nätet har betydelse vid inkopplandet av ny elproduktion på nätet och måste även beaktas om ett bortfall av produktion sker i någon del av landet.

2.5. Vattenkraftplanen från 1984 och vattenkraftens utvecklingspotential

Vattenkraftplanen antogs av riksdagen år 19848 och pekar på olika möjliga alternativ för en utbyggnad av vattenkraften i Sverige. Vattenkraftplanen omfattar ett hundratal projekt som skulle ge en ökning av vattenkraftproduktionen på 3 TWh om den genomfördes i sin helhet. Målet var att bygga ut motsvarande 2,5 TWh på årsbasis. En mycket liten andel av de projekt som föreslagits i

7 Informationen är delvis hämtad från Svenska Kraftnät, www.svk.se 8Prop. 1983/84:160, BoU 1983/84:30.

vattenkraftplanen har genomförts. Viss produktion har även lagts ned sedan år 1984. Den utbyggnad som gjorts sedan år 1984 har inte gjorts med planen som utgångspunkt. Vattenkraftplanen har inte upphävts, men det är ändå oklart om den fortfarande gäller. Delvis förlorade den sin funktion när elmarknaden avreglerades år 1996. Sedan avregleringen har förhållandena på elmarknaden haft större betydelse för utbyggnaden. Då elpriset tidigare inte var tillräckligt högt för många utbyggnadsplaner blev det inte heller några nya kraftverk. Det numera högre elpriset har dock gjort fler projekt lönsamma.9

Vattenkraftplanen är nämnd i ett nyligen avgjort rättsfall (Stackmora).10 I det rättsfallet framförde Energimyndigheten att området ingick i vattenkraftplanen och att området bör betraktas vara av riksintresse för energiproduktion – vattenkraft. Energimyndigheten fick dock inget gehör för sina synpunkter i domstolarna. Miljödomstolen angav rent ut att området inte var av riksintresse för vattenkraftsutbyggnad. Miljööverdomstolen å sin sida menade att den planerade utbyggnaden kunde medföra en påtaglig skada för ett riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken. Verksamheten var därmed inte tillåtlig enligt 4 kap. 1 § miljöbalken. Mot den bakgrunden uttalade Miljööverdomstolen sig inte explicit om vattenkraftplanens betydelse för ställningen som riksintresse i det aktuella fallet. Högsta Domstolen gav ej prövningstillstånd.

En sammanfattande bedömning av vattenkraftplanens status hamnar enligt utredningens mening, mot bakgrund av ovan nämnda rättsfall, på att planen inte kan anses peka ut vattenkraft av riksintresse utan i stället får anses vara ett planeringsunderlag bland andra som ska bedömas i ett tillståndsärende.

Utvecklingspotentialen för den storskaliga svenska vattenkraften finns beskriven i Vattenkraftens utvecklingspotential i befintliga anläggningar, Rapport till Statens Energimyndighet 2004-03-19. Rapporten är skriven av Hans Bernhoff, Niklas Dahlbäck, Håkan Gustavsson, Thommy Karlsson, Mats Leijon, Stefan Nilsson, Elisabeth Sjöstedt och Kerstin Strand vid Luleå tekniska universitet och Uppsala universitet. I rapporten ges följande sammanfattande bedömning.

9 Energimyndighetens rapport, Vattenkraften och energisystemet, ER 2008:24. 10 Miljööverdomstolen 2007-11-20 mål nr M 8867-06, ej pt i HD 2008-12-02 mål nr T 4918-07.

  • Den svenska vattenkraften befinner sig i ett omfattande renoverings- och uppgraderingsskede. Möjligheterna är därför stora att förbättra effektiviteten och att möta framtidens krav på körsätt och miljöanpassning.
  • Det är möjligt att öka energi- och effektproduktionen i de befintliga kraftstationerna genom åtgärder framför allt på turbin- och generatorområdena. Genom turbinbyte och modifieringar av strömningsvägarna uppskattas att ca 2 TWh/år på lång sikt kan tillföras elkraftsystemet, medan åtgärder på generatorsidan kan ge ytterligare ca 1 TWh.
  • Kvalitet och tillgång på data om vattendragen och vattenkraftstationerna behöver förbättras för att mer precisa slutsatser ska kunna dras om storleken på utvecklingspotentialen, inte minst som verifikat i samband med elcertifiering.
  • Vattenkraftens roll som regulator av elkraftsystemet kommer troligen att öka på grund av införandet av andra energislag. Detta kommer att leda till ökad förslitning. Metoder för övervakning och tillståndskontroll blir allt viktigare för att kunna hålla samma höga tillgänglighetsgrad som i dag.
  • Vattenkraften kommer alltid att behöva kompetens för drift och uppgradering. Det är viktigt att utbildningssystemet och nationella forskningsprogram kan hålla kontinuitet för att kunna möta kompetensbehovet. Införandet av ett vattenkraftforum och ett nationellt kompetenscentrum inom vattenkraften skulle väsentligt bidra till detta.

2.6. Vattenkraftens reglerförmåga11

Vattenkraft är både lagringsbar och reglerbar. Detta gör den värdefull eftersom en allt större mängd el i framtiden bedöms komma från vindkraft som inte är lagringsbar.

2.6.1. Vattenkraftens egenskaper

Förutom sin betydelse för en väsentlig del av elenergiproduktionen så utgör vattenkraften en effektiv resurs för att löpande balansera den samlade produktionen mot den varierande elförbrukningen.

Balanseringen sker i ett brett tidsperspektiv mellan årsvisa variationer ner till sekundsnabba regleringrepp i akuta situationer.

11 Avsnittet bygger i huvudsak på information från Svenska Kraftnät (Teknisk direktör Sture Larsson).

Vattenkraften i Norden är byggd på ett sådant sätt att den kan överbrygga årstidernas varierande tillrinningar så att elproduktionen kan utnyttjas när behoven är som störst.

Den viktigaste förutsättningen för denna reglering är att vatteninnehållet i ett antal stora magasin kan tillåtas variera mellan sina övre och nedre gränser. Magasinen med de största volymerna och därmed de största variationerna finns i allmänhet i de övre delarna av de vattenkraftproducerande älvarna. Ungefär hälften av den producerade vattenkraftenergin kan tillgodogöras tack vare lagringsmöjligheterna i magasinen i stället för att spillas bort när tillrinningarna är mycket höga under vårfloden eller nederbördsrika perioder.

Förutom på de årsvisa regleringarna tillkommer de mera kortsiktiga reglerbehoven som vattenkraften kan utnyttjas för. Elförbrukningen varierar i tämligen regelbundna vecko- och dygnsvisa mönster som väsentligen regleras ut med vattenkraft i Norden. Dessutom sker ibland störningar i elproduktionen, som omedelbart kan kompenseras med vattenkraft.

2.6.2. Balansregleringen i elsystemet

Den löpande balansregleringen för att anpassa produktionen till förbrukningen är i hög grad en decentraliserad process inom ramen för den elmarknadsmodell som tillämpas i Norden. Den sker i ett samspel inom varje land mellan ett antal balansansvariga företag och nationella systemansvariga företag eller myndigheter såsom Svenska Kraftnät i Sverige, Statnett i Norge, Fingrid i Finland och Energinet.dk i Danmark. Dessa senare samverkar i sin tur för att inom det nordiska elsystemet se till att balansregleringen sker på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt med beaktande av miljö- och driftsäkerhet.

De balansansvariga företagen har åtagit sig att se till att deras avsättning timme för timme balanseras av lika stor tillförsel genom produktion eller inköp. Vissa av de balansansvariga disponerar egna vattenkraftresurser. De kan därmed direkt reglera ut förbrukningsvariationerna hos sina egna kunder. Dessutom kan de genom handelsmekanismerna, främst NordPools Elspot, bjuda ut tillgänglig produktionskapacitet till övriga marknadsaktörer varav flera också är balansansvariga för sina kunder. Genom att elspothandeln bedrivs timvis med varierande handelsvolymer och

priser så är det i realiteten på det sättet som reglerförmågan i vattenkraften kommer hela elsystemet till godo.

Genom de balansansvariga företagens försorg sker således en daglig planering av hur förbrukningens förväntade variationer mellan dygnets timmar ska regleras ut genom att utnyttja produktionsanläggningarnas reglerförmåga. Härigenom ombesörjs att merparten av det totala reglerarbetet verkställs inom de olika företagens planering. Dessa måste samtidigt se till att det sker inom de legala ramar som omgärdar verksamheten.

På aggregerad systemnivå sammanställer Svenska Kraftnät och de övriga systemansvariga samtliga balansansvarigas planer för att bland annat se om det kommer att ske stora regleringrepp vid timskarvarna som kräver särskilda motåtgärder. Under varje löpande drifttimme sker en fysisk sammanlagring av företagens balanser. Svenska Kraftnäts och de övriga systemansvarigas uppgift är att se till att de resterande reglerbehoven till följd av förbrukningens variationer och inträffade störningar tas om hand. Det sker genom att Svenska Kraftnät och de övriga aktiverar manuella regleringsingrepp främst inom vattenkraften, s.k. sekundärreglering. Den slutliga balanseringen sker automatiskt i ett stort antal vattenkraftstationer som anpassar sin produktion efter nätfrekvensens variationer, s.k. primärreglering. Sekundär- och primärreglering är tjänster som de systemansvariga köper av vattenkraftproducenterna i marknadsmässiga former.

2.6.3. Reglering i vattenkraft

All vattenkraft bygger på att vattenvolymer sätts i rörelse för att lägesenergin i det lagrade vattnet i magasinen ska kunna omsättas till elenergi i kraftstationerna. Allt vatten som släpps från magasinen i en älv måste hanteras på ett kontrollerat sätt genom alla nedströms liggande magasin och kraftstationer tills det når havet. Vattenhushållningsbestämmelsernas tillåtna nivåer och variationer av magasinens vattenytor och vattenflödet i älvsträckorna, som tidigare benämndes vattendomar, fastställs av miljödomstolar med stöd av miljöbalken.

Varje ägare till vattenkraftanläggningar är skyldig att se till att utnyttjandet sker inom de bestämda gränserna. De måste således inom dessa frihetsgrader bedriva en kontinuerlig planering för att se till att vattnet kan utnyttjas för att producera el när behovet är

som störst. I de älvar där kraftstationer som har olika ägare utnyttjar samma vatten sker den nödvändiga samordningen genom särskilda samägda regleringsföretag.

Genom såväl långsiktig som kortsiktig vattenplanering läggs således en grund för att möta de förväntade behoven av att anpassa produktionen till förbrukningen. Den planeringen är samtidigt utgångspunkten för att kunna ta hand om oväntade variationer i förbrukningen, t.ex. vid stora väderomslag, eller störningar i andra produktionsanläggningar.

Väsentliga förändringar i vattenkraftproduktionen i förhållande till liggande planer innebär att avsevärda vattenvolymer måste disponeras på ett annat sätt i tid och rum. Förutsättningarna för detta är dels kraftstationernas tekniska utformning, dels att det finns tillräckliga marginaler till de givna tillståndens gränser för att variera magasinens vattenytor och flödena i älvsträckorna.

Vattenkraftens kortsiktiga reglerförmåga är avhängig av hur stora dessa reglermarginaler är vid varje tillfälle. De företag som råder över vattenhushållningen måste löpande göra avvägningar av om frihetsgraderna i magasinsytor och flödesändringar ska disponeras för planlagd produktion eller för att hålla marginaler för att kunna ta hand om oplanerade regleringar.

Sådana reglerbehov kan uppstå i företagets egen balans eller genom att den efterfrågas av den systemansvarige med hänsyn till balanssituationen för hela elsystemet. I den marknadsform som tillämpas, den s.k. reglermarknaden, ska producentföretagen löpande buda in sin förmåga att reglera och till vilket pris man är beredd att göra det. Detta pris avspeglar dels energivärdet av den förändrade produktionen, dels särskilda kostnader som är förknippade med att en snabb reglering genomförs. Det kan omfatta faktorer som ökat slitage i kraftstationerna, försämrad energiverkningsgrad, risk för att vatten måste spillas bort i nedströms liggande kraftstationer om dessa inte kan utnyttja ett ökat tillflöde för produktion m.m. Dessutom avspeglar det att reglerförmågan är begränsad av de restriktioner som är lagda i miljödomarna och som tar hänsyn till de lokala miljöfaktorerna som påverkan på biotoper, fiske, friluftsliv m.m.

2.6.4. Vindkraftens påverkan på balansregeringen

Med den låga utbyggnaden av vindkraft som hittills varit i Sverige är inverkan på elsystemets balansreglering marginell. Detsamma gäller för Norden i övrigt med undantag för Danmark där vindkraftens andel av elproduktionen är betydande. Om de två danska delsystemen vore isolerade skulle det inte vara möjligt att hantera den interna balansregleringen utan exceptionella åtgärder med omfattande miljökonsekvenser, som avsevärt skulle reducera vindkraftens miljövärde. Lösningen ligger i att de danska delsystemen är förbundna med Norge och Sverige samt med Tyskland och kan därigenom dra nytta av den nordiska vattenkraften och sammanlagringen i det stora kontinentala elsystemet.

Riksdagen har emellertid beslutat ett planeringsmål för vindkraft på 10 TWh/år till år 2015. Regeringen har vidare föreslagit ett planeringsmål för vindkraften om 30 TWh/år till år 2020 (prop. 2008/09:163).

Med den utbyggnad av vindkraften som nu kan förutses kommer situationen att förändras i mycket stor utsträckning. Om en utbyggnad skulle nå det utsatta planeringsmålet på 30 TWh skulle det motsvara en installerad effekt i vindkraften på ca 12 000 MW. En enkel summering av i dag identifierade vindkraftprojekt inom landet ger den dubbla mängden dvs. 24 000 MW. Jämfört med den nuvarande installerade effekten i kärnkraft på ca 9 000 MW och i vattenkraft på 16 000 MW så kommer de förutsedda vindkraftvolymerna att vara mycket stora. Vindkraften kommer med dessa utbyggnadsnivåer att innebära en högst väsentlig förändring av elsystemets egenskaper och dess förmåga till balansering mellan produktion och förbrukning.

Den internationella utvecklingen går i samma riktning. Utbyggnaden i övriga Norden kommer att ske med motsvarande stora volymer. Omfattande utbyggnader prospekteras i offshoreanläggningar i Nordsjön och i Östersjön. På kontinenten har en omfattande utbyggnad av vindkraften redan skett i Tyskland och Spanien, men ytterligare stora utbyggnader är planerade inom hela det kontinentala elsystemet. (En översikt av internationellt befintlig vindkraft år 2007 finns i utredningens betänkande

Prövning av vindkraft (SOU 2008:86)).

Gemensamt för dessa utbyggnadsplaner är att de mer eller mindre uttalat förutsätter att den nordiska vattenkraften kan användas för att balansera variationerna i vindkraftproduktionen.

Det förutsätts ske genom att överföringsförmågan mellan Norden och kontinenten och mellan länderna sinsemellan förstärks genom utbyggnad av transmissionsförbindelser till lands och till havs.

Den nordiska vattenkraftens reglerförmåga är avsevärd. Till en stor del är den dock redan utnyttjad för att reglera ut förbrukningens normala variationer. Dessa är förhållandevis regelbundna och relativt lätta att prognostisera i den kortsiktiga driftplaneringen.

En omfattande utbyggnad av vindkraften kommer att föra in en ny osäkerhetsfaktor i balansregleringsprocessen. Den varierande produktionen till följd av vindens fluktuationer kommer att överlagras på förbrukningens variationer. Det kommer att förorsaka ett ökat nettobehov av att kunna reglera ut variationerna.

Det är flera faktorer som avgör hur stora dessa reglerbehov kommer att bli utöver omfattningen av den installerade vindkrafteffekten i sig själv. Med en geografiskt utspridd lokalisering minskar verkan av snabba väderförändringar genom att det exempelvis sällan är samma vindförhållanden i norra som i södra delen av Norden. Verkan av lufttrycksfronter som kan skapa snabba produktionsvariationer i regionala vindkraftområden jämnas ut över större landytor.

Utjämningen av vindkraftproduktionen över större geografiska avstånd förutsätter emellertid att elnätens överföringsförmåga är tillräcklig. En viktig förutsättning för det är att tillståndsprocessen för att förstärka nätkapaciteten kan bedrivas i minst samma takt som för vindkraftutbyggnaden. För närvarande är den mycket långdragen. I annat fall uppstår instängningseffekter, som i sig kan få negativa miljöeffekter genom ökad användning av fossileldad elproduktion.

I dagsläget är det svårt att kvantifiera det växande balansregleringsbehovet vid specifika utbyggnadsnivåer av vindkraften. Erfarenheter från andra länder med hög utbyggnadsgrad pekar dock på att vid en utbyggnad motsvarande planeringsmålet på 30 TWh kan vindkraftproduktionen i samband med väderfronter variera i storleksordningen 2 000–4 000 MW under några få timmar. Det innebär en betydande påfrestning på balansregleringen, i synnerhet om den samtidigt belastas av att förbrukningens dygnsvariationer går i samma riktning.

Det finns inga enskilda vattenkraftstationer i Norden som är så stora att de ensamma skulle kunna klara sådana reglerinsatser. Det

innebär att det alltid är ett stort antal vattenmagasin och stationer i ett flertal älvar som måste engageras i sådana regleringar.

Erfarenheterna visar också att väderprognoserna kan ge tämligen träffsäkra indikationer på till vilka nivåer som vindkraften ändras i samband med väderfronter. Däremot ser det ut som att det är svårt att förutsäga exakt när förändringarna inträffar. De kan ofta ske några timmar tidigare eller senare än prognostiserat. Detta är emellertid kritiskt för balansregleringen som måste ske exakt i den stund som vindkraftproduktionen varierar. För vattenkraften innebär det att reglermarginalerna för att kunna disponera om avsevärda vattenvolymer också måste innefatta denna osäkerhet i tiden. Det kan i vissa fall innebära problem med hänsyn till gångtiderna för vattnet mellan kraftstationer som ligger efter varandra i älvarna.

För att i viss mån ändå sätta siffror på reglerbehovet kan följande anges. Den svenska elproduktionen behöver i dag utnyttja ca 235 MW som momentan reglerkraft för den frekvensstyrda normaldriften. Om det sker en storskalig utbyggnad av vindkraft kommer behovet av momentan reglerkraft för frekvensstyrd normaldrift att öka med ytterligare 200–750 MW beroende på hur stor vindkraftsutbyggnaden blir. Behovet av reglerkraft bara för att hålla frekvensen på nätet kan alltså bli upp till fyra gånger så stort som i dag. Utöver detta krävs det reglerkraft för att ersätta den vindkraft som faller bort när produktionen upphör när det inte blåser. För att kompensera detta bortfall bedöms det behövas 1 200 –4 600 MW reglerkraft som kan behöva sättas in med åtta timmars varsel beroende på hur stor vindkraftsutbyggnaden är jämfört med vad som är fallet i dag.12

2.6.5. Balansreglering i övriga Europa

I det kontinentala europeiska elsystemet har avsevärda vindkraftutbyggnader skett framför allt i Tyskland och Spanien. Detta synkront sammankopplade elsystem är mycket stort, också genom att det numera omfattar de forna öststaterna samt Balkanländerna. Andelen vattenkraft i systemet är dock liten, jämfört med den dominerande fossileldade elproduktionen och kärnkraften.

12 Svenska Kraftnät 2008-06-01 Storskalig utbyggnad av vindkraft – Konsekvenser för stamnätet och behovet av reglerkraft s. 23.

Ett stort system kan härbärgera en relativt stor volym vindkraft genom att effektvariationer sammanlagras över större geografiska avstånd och med större förbrukningsvolymer. På kontinenten tar sig detta uttryck i avsevärda överföringsbehov främst från den omfattande vindkraftetableringen i norra Tyskland och söderut. Några motsvarande förstärkningar av överföringsförmågan i det tyska elnätet har emellertid inte kommit på plats främst beroende på hinder i tillståndsprocesserna. Verkan av detta är omfattande kraftflöden genom de västra och östra grannländernas nät, som dessa inte är anpassade för. Det har skapat stora problem med att koordinera driften av dessa nät och påtagliga driftsäkerhetsrisker dvs. risker för elavbrott.

Sist och slutligen måste dock nettobehovet av att reglera ut variationerna i förbrukning och icke styrbar produktion ske på något sätt. Möjligheterna att påverka förbrukningen som en dynamisk reglerresurs är i allmänhet outvecklade i Europa. En utveckling kan dock vara på väg bland annat genom s.k. ”Smart grids”-teknik och anpassningar av marknadsmekanismerna.

Med endast marginella reglerresurser i vattenkraften så återstår det att reglera i värmekraften. I förhållande till vindkraftens snabba variationer kan inte kärnkraftens reglerförmåga betraktas som en tillgång. Den är kringgärdad av reaktorsäkerhetsmässiga begränsningar och kan på sin höjd delta i långsamma förplanerade dygnscykliska regleringar.

Kortsiktig balansreglering i fossil- eller biobränsleeldade anläggningar innebär att dessa måste drivas med tillräckliga reglermarginaler. Det betyder att de inte kan drivas med full uteffekt som de normalt är effektivitetsmässigt optimerade för. Effektivitetsförlusterna innebär att motsvarande energi måste produceras i andra anläggningar. Med tanke på att kraftstationerna utnyttjas i en prioritetsordning med hänsyn till deras effektivitet så blir det normalt så att den ersättande produktionen måste hämtas från anläggningar med sämre prestanda och som därmed är mera miljöbelastande.

Kondens- och kraftvärmeanläggningar kräver tid för att förberedas för produktion. För att ha tillräckliga reglerresurser tillgängliga förekommer det ofta att fossileldade kraftstationsblock måste hållas uppvärmda i ett beredskapsläge för att tillräckligt snabbt kunna sättas i drift. Det innebär en väsentlig bränsleförbrukning som inte ger något värde i form av nyttiggjord elproduktion.

Gasturbinanläggningar kan startas snabbt och förbrukar inget bränsle under tiden som de står startberedda. Å andra sidan har de en mycket låg verkningsgrad dvs. en stor miljöbelastning ur klimatsynpunkt när de utnyttjas.

En sista möjlighet att hantera stora vindkraftvariationer är naturligtvis att begränsa själva vindkraftproduktionen om den överstiger hanterliga nivåer. Detta innebär dock förlust av förnybar produktion med motsvarande negativa miljökonsekvenser och kan jämföras med att spilla bort vattenkraft. Det förutsätter i sin tur både tekniska och legala styrmedel. I Tyskland medger inte lagstiftningen hittills att så sker genom att vindkraften har givits absolut prioritet gentemot andra produktionsslag.

En extrem form av begränsning av vindkraften inträder emellertid vid mycket höga vindstyrkor då automatiken i varje vindkraftaggregat ingriper för att skydda anläggningen mot skador. Verkan i elsystemet av detta blir dock att stora produktionsvolymer faller bort. Om det sker inom en kort tidsrymd ställer det motsvarande krav på produktionskapacitet och reglerförmåga på annat håll i systemet.

Utbyggnaden av vindkraften planeras att fortskrida i det kontinentala elsystemet med minst dubbelt så mycket som finns installerat i dag. Vid sidan av en möjlig utveckling av flexibla mekanismer på förbrukningssidan så är det svårt att se att några avsevärda reglerresurser kommer att tillskapas som inte innebär negativa miljökonsekvenser i klimatperspektivet. Någon utbyggnad av de kvarvarande vattenkraftpotentialerna i Europa är inte planerad.

Det är i det perspektivet troligt att även vindkraftutvecklingen i övriga Europa kommer att skapa en stark efterfrågan på den nordiska vattenkraftens reglerförmåga. Ur en övergripande global synvinkel är detta berättigat genom att det kan bidra till att reducera den negativa miljö- och klimatpåverkan som mindre effektiva reglerresurser är förbundna med.

2.7. Klimat- och sårbarhetsutredningen – SOU 2007:60

Klimat och sårbarhetsutredningen har i sitt slutbetänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60) i sina överväganden fört fram bl.a. följande.13

Vi delar Miljöbalkskommitténs bedömning att en omprövning av vattendomar inte är ett generellt medel för att komma tillrätta med hela översvämningsproblematiken. Vi anser dock att det framöver med hänsyn till klimatförändringarna kommer att krävas ändringar i många av de nuvarande vattendomarna. Vi grundar detta på förväntade ökade nederbördsmängder, ökade flöden och inte minst en förändrad tillrinningsdynamik i våra vattendrag enligt globala och regionala klimatmodeller och scenarier.

Sedan Miljöbalkskommitténs bedömning 2002 har osäkerheten om klimatförändringarna minskat. Det finns fortfarande osäkerheter om bland annat ändrade nederbördsmönster, men kunskapen är betydligt större i dag. Vi står inför en förändring av 100-årsflöden och dimensionerande flöden. 100-årsflödena ökar framför allt i västra Götaland, västra Svealand och i delar av Norrland, se avsnitt 3.5.2, 4.2.1 och 4.2.2. Den nuvarande cykeln med snötäcke och intensiv vårflod kommer sannolikt att bli förskjuten i tid och mindre accentuerad i framtiden. Snöfall kommer till stor del att ersättas med regn i stora delar av landet.

Dessa förhållanden kommer att påverka kraftindustrins förutsättningar och ändrar grunderna för en del av de nuvarande dämnings- och sänkningsgränserna. Det kommer därför att finnas ett behov både från industrins och samhällets sida av att revidera dessa.

Vi har också i fallet Vänern sett att en ändrad regleringsstrategi kan minska 100-årsnivån med cirka 0,4 meter utan större ekonomiska förluster i utebliven elproduktion. En sådan ändrad tappningsstrategi skulle i detta fall inte behöva medföra någon ändring av vare sig lägsta sänkningsgräns eller högsta dämningsgräns. Ändringen kan eventuellt ske genom ett frivilligt åtagande från Vattenfall. Vi har också föreslagit att regeringen ska tillsätta en förhandlingsman för finansieringen av åtgärderna i Vänern. Vid diskussion med berörda har framkommit att Vänerns vattendom är gammal, oerhört omfattande och att en omprövning skulle innebära orimliga resursinsatser, se vårt delbetänkande Översvämningshot – Risker och åtgärder för Mälaren,

Hjälmaren och Vänern (SOU 2006:94).

Vattendomen för Vänern kan vara unik, men det finns många vattendomar som är komplexa och där kostnaden för omprövning är ett avgörande hinder. Ekonomiska överväganden för omprövning med ersättning till andra parter och begränsningar i vad tillståndshavaren får tåla är andra hinder för omprövningar. Dessa begränsningar är

13SOU 2007:60 s. 560562.

ibland orimliga då förändringar krävs för att minska risker för översvämningar.

Det finns naturligtvis rättssäkerhetsaspekter i detta som måste vägas in. Sammantaget anser vi dock att Miljöbalkens 11 kapitel med regler för vattenverksamhet bör ses över, i första hand mot bakgrund av klimatförändringar och de krav dessa kan komma att ställa på ändrade tillstånd för dammar och markavvattning. Eventuell lagstiftning för tillstånds- och ägarlösa dammar bör också behandlas. Det bör också övervägas om inte hela 11 kapitlet bör ses över mot bakgrund av att lagstiftningen på många punkter är ålderdomlig. Då miljöbalken infördes 1999 gjordes ingen grundligare översyn, utan den gamla vattenlagen överfördes i stort sett oförändrad till miljöbalken som ett sammanhållet kapitel.

Inventering av dammar utan tillstånd och ägare

Vid kontakt med länsstyrelserna har framkommit att det finns ett stort antal dammar som saknar tillstånd och/eller ägare. Mot bakgrund av de förändrade översvämningsriskerna bör länsstyrelserna som tillsynsansvariga myndigheter inventera dessa dammar och bedöma problemets storlek. Frågan bör vidare tas upp vid den översyn av vattenlagstiftningen som vi föreslår.

Översyn av lagstiftningen om markavvattning

Åtgärder för markavvattning, ändringar av invallningar eller vattenuttag fordrar ändrade tillstånd eller ibland nya vattendomar.

Det kan i många fall vara en komplicerad process att ändra tillstånden och vattendomarna. I ett förändrat klimat med ökad nederbörd och förändrade flöden kommer den ursprungligen avsedda funktionen som tillståndet eller vattendomen en gång avsåg att säkerställa, i många fall inte att kunna upprätthållas. Lagstiftningen inom området behöver därför ses över med utgångspunkt i förväntade klimatförändringar, med syftet att markavvattningsföretag och invallningar ska kunna behålla sin funktion utan en omfattande rättslig process. I översynen av lagstiftningen bör vikten av naturvårdshänsyn och infångning av näringsämnen beaktas, eftersom det kan vara ett alternativ att på vissa lågt liggande marker anlägga våtmark, se vidare avsnitt 4.4.2.

Förslag

  • En utredning bör genomföras för att analysera behovet av omprövningar av vattendomar med tanke på klimatförändringar. Utredningen bör se över lagstiftningen kring vattenverksamhet i sin helhet och särskilt föreslå förändringar som underlättar omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och markavvattning. Utredningen bör även behandla tillstånds- och ägarlösa dammar.
  • Länsstyrelsen bör få i uppdrag att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar samt bedöma problemets storlek som ett underlag till den föreslagna översynen av lagstiftningen kring vattenverksamhet.

Klimat och sårbarhetsutredningen angav vidare i sina slutsatser, förslag och konsekvensbedömningar (avsnitten 6.1–6.3) bl.a. följande.14

Sammantaget är det uppenbart att de vetenskapliga resultaten visar att Sverige kommer att påverkas kraftigt av en klimatförändring. Säkerheten i denna slutsats är tillräcklig för att kunna avgöra att långtgående anpassningsåtgärder kommer att krävas. Högre flöden och ändrat tillrinningsmönster riskerar att minska dammsäkerheten, särskilt vid mindre dammar.

Den ökade nederbörden leder till förutsättningar för ökad vattenkraftproduktion, framförallt i landets norra delar, med uppskattningsvis 15−20 procent.15

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar samt bedöma problemets storlek som ett underlag till den föreslagna översynen av lagstiftningen kring vattenverksamhet.

En utredning bör genomföras för att analysera behovet av omprövningar av vattendomar med tanke på klimatförändringar. Utredningen bör se över lagstiftningen kring vattenverksamhet i sin helhet och särskilt föreslå förändringar som underlättar omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och markavvattning. Utredningen bör även behandla tillstånds- och ägarlösa dammar.

En översyn bör göras av dammsäkerhetsområdet om det nuvarande systemet svarar mot de krav på säkerhet som samhället ställer i dag. Översynen bör pröva samhällets behov av att tydligare reglera dammägarnas egenkontroll, tillsynsvägledningens och tillsynens omfattning liksom krav på kompetens och hur tillsynen ska finansieras. Översynen är angelägen utifrån dagens klimat och utifrån förändringar i klimatet.

Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande har sänts ut på remiss. I remissvaren noteras bl.a. följande synpunkter på omprövning av vattenverksamheter.

Ett flertal myndigheter tillstyrker en ökad omprövning av vattendomar och vattenverksamheter. Kammarkollegiet delar Klimat- och sårbarhetsutredningens uppfattning att den förlust av

14SOU 2007:60 s. 638 ff. 15 I Elforsks rapport 07:39 Tänkbara konsekvenser för energisektorn av klimatförändringar.

Effekter, sårbarhet och anpassning anges följande. Produktionspotentialen för vattenkraftsstationer från Dalälven och norrut förefaller öka med 2–10 %. För de södra vattendragen är uppskattningarna mer osäkra, men produktionspotentialen kan komma att minska. Eftersom ungefär 80 % av vattenkraften produceras i de norra vattendragen kommer produktionspotentialen för Sverige totalt att öka.

vatten som verksamhetsutövare ska tåla vid omprövning är en begränsande faktor. Vidare konstaterar Kammarkollegiet att om man ska frångå traditionell tappningstrategi krävs normalt nytt tillstånd då det inte är självklart att ökade intäkter till följd av ökad tillrinning ska komma elproducenterna till godo. Det vore enligt Kammarkollegiet direkt olämpligt att ändra markavvattningsföretag utan rättslig prövning. Energimyndigheten är positiv till en utredning men påpekar att även tillståndsprocessen bör ses över.

Länsstyrelsen Örebro menar att det är viktigt att klargöra vilket ansvar avtappnings- och invallningsföretag har när vattenflödena ökar.

Svensk Energi och Svenska Kraftnät anser inte att man påvisat ett behov av att utreda omprövade vattendomar och efterlyser en djupare analys. Länsstyrelsen Kronoberg poängterar att omprövning är dyrt.

I fråga om översyn av dammsäkerhet framfördes bl.a. följande.

Kammarkollegiet konstaterar att länsstyrelserna ska få i uppdrag att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar som underlag till översynen. Uppdraget överlappar det uppdrag som Miljöprocessutredningen (M 2007:04) fått genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:184). Kammarkollegiet skulle välkomna att rättsläget för dessa dammar klaras ut. Länsstyrelsen Östergötland och Länsstyrelsen Jönköping tillstyrker. Inventering är dyrt enligt Länsstyrelsen Kronoberg och Länsstyrelsen Blekinge. Länsstyrelsen Västra Götaland är positiv till förslaget. Länsstyrelsen Värmland understryker att ägarfrågan inte alltid går att lösa. Viktigast är att skapa juridisk möjlighet att fatta beslut om nödvändiga åtgärder. Svenska Kraftnät konstaterar att man redan i regleringsbrevet 2008 fått i uppdrag att göra en översyn av dammsäkerhetsområdet. Länsstyrelsen Jämtland menar att man endast kan agera inom de ekonomiska utrymmen som erhållits avseende tillsynsarbetet.

2.8. Svenska Kraftnäts utredningsuppdrag om dammsäkerhet

Svenska Kraftnät har ett särskilt regeringsuppdrag att utreda om nuvarande system för dammsäkerhet svarar mot de krav på säkerhet som samhället ställer i dag. Vidare ska samhällets behov av att tydligare reglera dammägarnas egenkontroll utredas avseende tillsynens och tillsynsvägledningens omfattning, organisation och

krav på kompetens samt hur tillsynen bör finansieras. Svenska Kraftnät ska redovisa uppdraget under år 2009.

Bakgrunden till Svenska Kraftnäts uppdrag är att Riksrevisionen granskade de statliga insatserna för dammsäkerhet i rapporten

Säkerheten vid vattenkraftdammar (RiR 2007:9). Riksrevisionen fann vid den granskningen att det fanns brister i de statliga insatserna för dammsäkerhet och rekommenderade därför regeringen att ta initiativ till en översyn. Granskningen innehöll också rekommendationer till Svenska Kraftnät och länsstyrelserna.

3. Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

Utredningen ska enligt direktiven översiktligt redovisa hur vanligt det är att vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före miljöbalkens ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- eller underhållsansvar. Utredningen har därför tagit in uppgifter från landets länsstyrelser och miljödomstolar.

3.1. Redovisning av enkätresultat från länsstyrelserna

Utredningen har från landets länsstyrelser tagit in uppgifter om vattenverksamheter. Länsstyrelserna ombads uppge följande.

  • Det totala antalet kraftverk, (andra) dammar och markavvattningsföretag i länet.
  • Antalet av dessa markavvattningsföretag som har tillstånd enligt äldre bestämmelser än miljöbalkens.
  • Antalet av dessa anläggningar och företag som helt saknar tillstånd.
  • Antalet av dessa anläggningar och företag som saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar.
  • Antalet fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar.

Vidare ombads länsstyrelserna att lämna följande uppgifter angående vattenrättsliga ärenden som påbörjades under åren 2003–2007.

  • Antalet ärenden där länsstyrelsen initierat återkallelse eller omprövning av tillstånd till vattenverksamhet eller utrivning av anläggningar för avlysta flottleder.
  • Antalet ärenden om tillsyn över vattenverksamhet.
  • Antalet ärenden om tillstånd till markavvattning.

Svaren från länsstyrelserna redovisas i tabellform nedan. Streck i en ruta innebär att ingen uppgift erhållits.

Tabell 3.1 Totalt antal vattenverksamheter i länen

Län Vattenkraftverk Andra dammar Markavvattningsföretag

1

Stockholm 6 140

1 100 (1 100)

Uppsala 23 140

2 000 (2 000)

Södermanland 28 116 980 (950) Östergötland 59 159

2 770 (-)

Jönköping 88 189

2 442 (2 442)

Kronoberg 60 210

3 692 (1 165)

Kalmar 72

175 1 500 (-)

Gotland - 18 - (-) Skåne 24 121

4 000 (4 000)

Blekinge 58 61 860 (760) Halland 68 168

1 099 (1 092)

Västra Götaland

300 600 8 500 (6 900)

Värmland 144

641 1 588 (1 578)

Örebro 110 460

1 958 (1 958)

Västmanland 34 154

1 400 (-)

Dalarna 130 520

1 380 (1 380)

Gävleborg 103

270 1 535 (1 510)

Västernorrland 60 250 36 (36) Jämtland 70 524 38 (5) Västerbotten 60 948 7 000 (7 000) Norrbotten 55

850 6 105 (6 105)

Summa 1 552 6 714 49 983 (40 601)

1 Siffran inom parantes anger den del av markavvattningsföretagen som är prövade enligt äldre bestämmelser än miljöbalken.

Tabell 3.2 Antalet ej tillståndsprövade vattenverksamheter

Län Vattenkraftverk Andra dammar Markavvattningsföretag

Stockholm 1 72 - Uppsala 0 103 - Södermanland 6 90 30 Östergötland - - 500 Jönköping 29 126 - Kronoberg 1

26 2 394

Kalmar 30 132 - Gotland - - - Skåne 6 76 - Blekinge 24 29 100 Halland 17 50 - Västra Götaland - -

1 600

Värmland 25 230 - Örebro - - - Västmanland 1 121 - Dalarna 30 210 - Gävleborg 9 36 - Västernorrland - 200 - Jämtland - - Västerbotten 0 - - Norrbotten 0 850 -

Summa 179

2 351

4 624

Tabell 3.3 Verksamheter som saknar tydlig reglering av drifts- och underhållsansvar

Län Vattenkraftverk Andra dammar Markavvattningsföretag Stockholm - - - Uppsala - - - Södermanland - - - Östergötland - - - Jönköping - - - Kronoberg 1

26 1 048

Kalmar 30 132 - Gotland - - - Skåne - - - Blekinge 24 29 700 Halland - - - Västra Götaland - - -

Län Vattenkraftverk Andra dammar Markavvattningsföretag Värmland 1 232 - Örebro - - - Västmanland - - - Dalarna - - - Gävleborg - - - Västernorrland - 200 - Jämtland - - - Västerbotten 0 - - Norrbotten 25 - -

Summa 81

619 1 748

Tabell 3.4 Antalet fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar

Län Antal

Stockholm 110 Uppsala 136 Södermanland 140 Östergötland - Jönköping 285 Kronoberg 200 Kalmar 230 Gotland 18 Skåne 183 Blekinge 36 Halland 99 Västra Götaland 900 Värmland 700 Örebro 450 Västmanland 187 Dalarna 650 Gävleborg 176 Västernorrland 242 Jämtland 238 Västerbotten 517 Norrbotten 905

Summa 6 402

Tabell 3.5 Totalt antal ärenden vid länsstyrelserna

Ärendetyp 2003 2004 2005 2006 2007 Tillstånd till markavvattning 61 64 63 78 76 Återkallelse, omprövning, flottledsutrivning

43 35 34 29 34

Tillsyn i övrigt

1 609 1 775 2 153 2 275 2 836

Förutom ovan angivna uppgifter lämnade länsstyrelserna även följande kommentarer i enkätsvaren. Kommentarerna har sammanställts under respektive rubrik

  • vattenkraftverk/dammar
  • markavvattningsföretag
  • fiskvandringshinder
  • återkallelse/omprövning
  • tillsynsärenden
  • markavvattningsärenden
  • övriga synpunkter

Vattenkraftverk/dammar

Uppsala län: Uppgifterna avseende kraftverk och dammar baseras till stor del på en damminventering som gjordes år 1987 och som resulterade i ett dammregister. Registret har sedermera uppdaterats år 2002 genom ett enkätutskick. Det finns planer på att uppdatera eller skapa ett nytt dammregister.

Östergötlands län: Uppgifterna avseende dammar och vattenkraftverk kommer från en damminventering som utfördes år 1983.

Jönköpings län: Antalet dammar som anges utgår från den damminventering som utfördes i länet år 1982. Inventering gjordes av ett urval av dammar baserat på dammhöjd, indämd vattenvolym och dammens läge till samlad bebyggelse. Totalt inventerades 314 dammar och av dessa är i dag åtta utrivna, sex raserade och fem avsänkta. Till vissa vattenkraftverk hör även regleringsdammar som inte ligger i direkt anslutning till kraftverken. Dessa är inte med-

räknade i länsstyrelsens redovisning av antalet kraftverk och är 18 till antalet. Det verkliga antalet dammar är ca 900. Vad gäller tillståndsfrågan för de dammar som inte ingår i damminventeringen är det rimligt att anta att antalet tillståndsprövade är färre i procent än de som ingår i damminventeringen. Antalet kraftverk är enligt SERO 149 inom Jönköpings län, vilket är en stor skillnad mot de 88 som länsstyrelsen själva redovisar. Det kan betyda att det finns kraftverk som inte ingick i damminventeringen. Beroende på lagstiftningens komplexitet inom detta område, resursbrist hos länsstyrelsen, bristande kunskap hos verksamhetsutövaren samt att det inte finns några krav på årlig miljörapport för vattenkraftverk är det svårt för länsstyrelsen att hålla ett uppdaterat register över befintliga vattenkraftverk. Frågan om antalet kraftverk/dammar som saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvaret är alldeles för omfattande för att hanteras under svarstiden. Allmänt kan sägas att om de flesta av domarna under 1919–1950-talet (majoriteten i F-län) att de vanligtvis har en bestämmelse om övre dämningsgräns men att det i många fall saknas en sänkningsgräns. Det är även vanligt förekommande med ett vattenmärke för utmärkande av dämningsgräns. Krav på journalföring av vattenstånd och/eller flöden förekommer sparsamt. Det är även vanligt att dammägaren får hushålla fritt med vattnet inom dämningsgränsen/gränserna.

Blekinge län: Svaren på frågorna rörande dammar och fiskvägar baseras på länsstyrelsens dammregister, uppdaterat under åren 2001–2002 och länsstyrelsens plan för biologisk återställning av kalkade vatten från år 2007. Dammregistret innehåller uppgift om 119 dammar, varav 50 saknar miljödom, vattendom eller äldre lagliga dokument.

Örebro län: Det finns ett stort antal mindre kraftverk med tillhörande dammar som inte har tillstånd och som har funnits på platsen under lång tid. I bruksmiljön i Bergslagen finns det många kraftverk med tillhörande gamla dammar som inte har tillstånd.

Varken verksamhetsutövaren, som inte äger dammen, eller markägaren där dammen är belägen vill ta underhållsansvar för dammen. Länsstyrelsen har fått Sveaskog att ta underhållsansvar för regleringsdammar och övriga dammar där Sveaskog är markägare.

Dalarnas län: Samtliga 130 kraftverk i länet har ägare som länsstyrelsen begär årsrapporter av. Av de 130 ägs 40 av Fortum eller

Vattenfall. Övriga ägs av lokala energibolag verksamma i vissa kommuner eller inom vissa vattendrag. Ett fåtal försörjer enstaka fastigheter med kraft. Länsstyrelsen har uppgifter, genom inventeringar och uppgifter redovisade i samband med årsrapporter, om drygt 650 dammar. Det totala antalet dammar i länet är betydigt fler, uppskattningsvis fler än 1 000 dammar. I stort sett samtliga dammar, som har betydelse för Dalälvens Vattenreglerings Företag (DVF) och de större kraftverksägarna, har tillstånd genom vattendomar eller i några fall äldre häradsdomar. De dammar som saknar domar men fortfarande utnyttjas, har oftast tillkommit i äldre tid för gruvdrift, hyttverksamhet, kvarnar och liknande. Länsstyrelsen bedömer att dessa i de flesta fall brukas med stöd av hävd.

Västernorrlands län: Antalet vattenkraftverk och dammar i länet baseras på länsstyrelsens damminventering år 1985 som upptog 309 verkliga dammlägen.

Jämtlands län: Det finns ett mörkertal vad gäller enskilda små vattenkraftverk. Länsstyrelsen har under år 2006 inom ramen för vattendirektivet inventerat vattendragen på dammar med avseende på dess funktion som vandringhinder. I samband med detta gjordes även en statusbestämning av dammarna om dessa var hela eller mer eller mindre raserade. Denna inventering har byggt på kunskap som finns om dammar inom länsstyrelsen, vattenregleringsföretagen,

Skogsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet m.fl. Inventeringen resulterade i att totalt 524 dammanläggningar av varierande skick har identifierats och koordinatsatts. Alla större kraftverks- och regleringsdammar är enligt länsstyrelsens kännedom tillståndsprövade, de flesta enligt 1918 års vattenlag. Länsstyrelsen anser att det inte är speciellt osannolikt att flertalet av de mindre enskilda vattenverksamheterna är uppförda av hävd eller utan tillstånd. Av de kända dammarna uppskattar länsstyrelsen att 147 av 524 har någon form av reglering av drift- och underhållsansvar. Dessa ägs eller drivs i allmänhet av kraftbolag vilka i allmänhet har större kunskap om lagstiftningen och behov av egenkontrollsystem.

Norrbottens län: Antalet dammar är sannolikt större än vad den inventering som Vattenmyndigheten gjorde år 2007 visar. Sannolikt har alla dammar som är avsedda för vattenkraftproduktion tillstånd

till vattenverksamhet. Ungefär hälften av dessa har tydlig reglering av drift- och underhållsansvar. Denna grupp omfattar de stora anläggningarna i Lule-, Pite- och Skellefteälv. Övriga dammar saknar troligtvis tillstånd. Detta beror förmodligen på att de varit avsedda för flottning, att de tillkommit före 1918 års vattenlag eller att de helt enkelt anlagts utan tillstånd.

Markavvattningsföretag

Jönköpings län: Drift- och underhållsansvaret är ofta tydligt angivna i markavvattningsföretag. Däremot innehåller dessa inga som helst föreskrifter om vilka skyddsåtgärder och hänsyn som ska tas i samband med rensningar i dessa företag. Ärendena fördelar sig enligt följande: åren 1841–1954 – 1 240 ärenden; åren 1956–1966 – 92 ärenden; åren 1967–1976 – 117 ärenden; åren 1977–1987 – 71 ärenden; åren 1988–2008 – 922 ärenden.

Blekinge län: Uppgifterna om prövade markavvattningsföretag kommer från länsstyrelsens digitala kartunderlag. Det innehåller företag med lagliga tillstånd från 1918 års vattenlag eller senare bestämmelser. Antalet företag som bildats före år 1918 har uppskattats utifrån det material som finns tillgängligt i pappersform på länsstyrelsen till ca 100. Hur många av företagen som är aktiva idag är osäkert.

Skåne län: Antalet markavvattningsföretag uppgår till 4 000 och utgör samfällda diknings-, sänknings- och invallningsföretag efter år 1920. Icke samfällda täckdikningsföretag (åkerdräneringar) som tillkommit utan förrättning är inte medräknade. Det är oklart hur många av dessa som enligt dagens lagstiftning skulle ha varit tillståndspliktiga. Utöver detta finns markavvattningsföretag som tillkommit före år 1920. Dessa förvaras hos Lantmäteriet och uppgår uppskattningsvis till 500–3000 företag.

Örebro län: Det kan antas att det finns många markavvattningsföretag i länet som inte är ”levande”, dvs. saknar en fungerande styrelse. Det innebär att länsstyrelsen inte har en adressat för sin tillsyn. I något fall har länsstyrelsen aviserat att syssloman kommer att tillsättas om det inte tillsätts en fungerande styrelse.

Dalarnas län: Många av de redovisade markavvattningsföretagen har tillkommit på 1930- och 1940-talet för att skapa sysselsättning.

Syftet har i huvudsak varit att dika ut myrmarker för skogsproduktion eller för att skapa jordbruksmark. Länsstyrelsen saknar kunskap om i viken utsträckning dessa är aktiva eller om de överhuvudtaget kommit till utförande.

Västernorrlands län: Det finns 36 markavvattningsföretag registrerade sedan år 1994. Dessförinnan har de inte räknats.

Handlingar för ett stort antal äldre företag som rör jordbruksmark finns arkiverade på Landsarkivet.

Jämtlands län: I länsstyrelsens diarium som sträcker sig från år 1989 finns uppgift om 523 ärenden gällande markavvattning inklusive förfrågan om dikesrensningar m.m. Det verkliga antalet markavvattningsföretag är åtskilligt större.

Västerbottens län: Alla markavvattningsföretag med tillstånd har i teorin en tydlig reglering av drift- och underhållsansvar. Länsstyrelsen saknar dock kännedom om hur ansvaret fullföljs. Av markavvattningsföretagen i Västerbottens län prövades 6 500 före år 1947 och 475 efter.

Norrbottens län: År 1986 infördes en bestämmelse i naturvårdslagen som medförde att markavvattningsåtgärder inte fick utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Mellan åren 1967 och 1986 hade Lantbruksnämnden rollen som ”vattendomstol”. Lantbruksstyrelsen utsåg förrättare av markavvattningsföretag för åkermark fram till år 1991 och därefter fick Jordbruksverket denna uppgift. För skogsmark skötte dåvarande skogsvårdsstyrelsen eventuella förrättningar av markavvattning. Uppgifter om markavvattningsföretag i skogsmark från skogsvårdsstyrelsen finns inte alls med i ingivna uppgifter. Det ska observeras att antalet markavvattningar före år 1986 endast baseras på markavvattningar utförda på annan mark än skogsmark.

Uppgifterna från år 1986 till 2008 ska teoretiskt sett innehålla alla markavvattningsföretag, även dem i skogsmark. Skogsstyrelsen och länsstyrelsen har dock lite olika syn på när det krävs tillstånd för markavvattning, varför denna siffra troligen är för låg och inte redovisar alla markavvattningar som skett i praktiken. Ärendena fördelar sig enligt följande: åren 1841–1954 – 5 733 ärenden; åren

1955–1967 – 162 ärenden; åren 1968–1990 – 30 ärenden; åren 1990– 2008 – 180 ärenden.

Fiskvandringshinder

Stockholms län: Antalet fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar är betydligt större om man beaktar t.ex. vägtrummor.

Blekinge län: Länsstyrelsens plan för biologisk återställning av kalkade vatten innehåller 36 dammar där fiskvägar är prioriterad åtgärd. Ett tjugotal dammar anses åtgärdade. Dessa har ofta bara fisktrappor där laxfiskar tar sig förbi, medan andra arter, både fisk och andra organismer stoppas från att vandra upp- och nedströms.

Västra Götalands län: Antalet fiskvandringshindrande dammar och andra anläggningar är okänt men merparten av de anläggningar som redovisats saknar förmodligen fiskväg i någon form. Länsstyrelsen känner till ett 90-tal fiskvandringsvägar i länet. Vandringsvägarna har som huvudsyfte att säkerställa laxens och öringens uppvandring. Utvandrande smolt har beaktats i mindre utsträckning.

För ålyngelsvandringen finns ett större antal ålyngelledare med mer eller mindre god funktion.

Dalarnas län: De flesta dammar utgör definitiva fiskvandringshinder. Länsstyrelsen har kunskap om ett tjugotal fiskvägar i form av trappor utförda av trä, betong eller sten. Ett omlöp, som ska ersätta en fisktrappa, är för närvarande under utförande.

Återkallelse/omprövning

Jönköpings län: Kammarkollegiet har under 1990-talet drivit några ärenden om omprövning som har prövats i domstol. Vidare har

Kammarkollegiet drivit ett ärende om byggande av fiskväg och minimitappning där länsstyrelsen var drivande i att upprätta en överenskommelse med dammägaren. Det har i länet sökts tillstånd av verksamhetsutövare att riva ut fyra dammar. För en damm har verksamhetsutövaren sökt tillstånd att sänka av denna, vilket inte klassificeras som en omprövning. Vidare har omprövning av verk-

samhetsutövare sökts för att bygga fiskväg vid två dammar. Länsstyrelsen har i alla andra fall där Kammarkollegiet inte varit inblandat haft en pådrivande/stödjande roll gentemot verksamhetsutövaren samt också haft möjlighet att söka bidrag för åtgärderna via medel för fiskevård och biologisk återställning (kalkade vatten).

Dalarnas län: I samband med avveckling av Dalälvens Flottledsförening år 1971 skedde det en omfattande utrivning av flottningsdammar som saknade betydelse. Ett betydande antal dammar övertogs genom prövning i vattendomstol av kommuner och i några fall av enskilda. Många tidigare för flottningsändamål uppdämda sjöar övertogs under 1930- och 1940- talet av Dalälvens vattenregleringsföretag som brukssjöar för vattenkraftproduktion.

Jämtlands län: Länsstyrelsen har tillsammans med Länsstyrelsen i

Gävleborgs län under åren 1999–2007 försökt få till stånd en samordnad omprövning av berörda vattendomar i Ljusnan till förmån för fisket. Motpart har varit Fortum. Under år 2007 anmälde dock Fortum att man avsåg att hoppa av arbetet, varför hela omprövningsarbetet rasade. Nu avser länsstyrelsen att gå vidare med omprövningen, men får driva varje damm enskilt. Då länsstyrelsen har fokuserat på detta omfattande omprövningsarbete har inga andra omprövningsprojekt eller arbete med återkallelse av befintliga tillstånd initierats. Länsstyrelsen i Jämtlands län kan konstatera att arbetet med omprövning, att ta fram underlagsmaterial m.m. är tids- och kostnadskrävande. För omprövning av en större mängd vatten än vad som verksamhetsutövaren är skyldig att avvara enligt miljöbalken, drar kostnaderna i väg ännu mer. Länsstyrelsen har i dag inte de ekonomiska resurser som krävs för att aktivt kunna driva omprövningsfrågor i högre grad. Under åren 2003–2007 har länsstyrelsen bedrivit arbete med biotopvårdsåtgärder. Detta har skett i samarbete med berörda fiskevårdsföreningar och markägare. I detta arbete har även ingått åtgärder med att öppna upp gamla flottningslämningar till förmån för fisket, t.ex. stenkistor. Under de angivna åren har tolv sådana åtgärder som berört flottledslämningar utförts.

Tillsynsärenden

Uppsala län: De saknar resurser för att kunna utöva egeninitierad tillsyn över att egenkontrollen efterlevs. Den tillsyn som bedrivs sker genom inkommande klagomålsärenden. En vanlig typ av klagomålsärende är att hushållningsbestämmelser eller regleringsnivåer inte efterlevs.

Dalarnas län: Tillsynsärendena avser tillsyn över vattenverksamhet riktat mot damm- och kraftverksägare. Ärendena är delvis en följd av årsrapportering till Svenska Kraftnät, men ofta har klagomål framförts till länsstyrelsen. I redovisningen för år 2007 finns även med de prövningar av anmälningar som länsstyrelsen gör kopplat till bestämmelsen i 11 kap. 9 a § miljöbalken.

Västernorrlands län: Sedan år 2003 gäller årlig begäran om skriftlig redovisning från dammägarna hur man bedriver sin egenkontroll av dammsäkerhet. I länet innefattar den tillsynen drygt 100 av de större dammarna. I övrigt gäller tillsynen från allmänheten initierade ärenden som rör efterlevnad av vattenhushållningsbestämmelser och ifrågasatt vattenverksamhet (fyllnader, muddringar m.m.). En besvärlig tillsynssituation rörande den miljöfarliga verksamheten vid kraftverk etc. (kemikaliehantering m.m.) har inträtt genom Miljööverdomstolens två domar M 3195-06 och M 3196-06, som omintetgjort sådan tillsyn som kommunerna skött och lagt över denna tillsyn på länsstyrelserna.

Varken resurser eller planering finns för närvarande hos länsstyrelserna för att utöva sådan tillsyn.

Jämtlands län: Under åren 2003–2007 har sammanlagt 364 tillsynsärenden diarieförts vid länsstyrelsen. Vad gäller införandet av anmälningsplikt för vissa vattenverksamheter var dessa få under 2007 men började öka i omfattning under fjärde kvartalet 2007 och har ökat kraftigt efter årsskiftet 2007/08.

Markavvattningsärenden

Stockholms län: Bakom det låga antalet ärenden rörande tillstånd till markavvattning gömmer sig förmodligen ett stort mörkertal, framförallt när det gäller markavvattning inom jordbruks- och skogsbruksmark.

Dalarnas län: Efter att en anmälningsavgift införts, som är kopplad till dikeslängd, har ansökan om tillstånd till markavvattning minskat. Angivna tillstånd är kopplade till ärenden enligt 11 kap. 13 § miljöbalken.

Övriga synpunkter

Blekinge län: Det finns andra verksamheter knutna till vatten som är dåligt kända och i många fall oprövade. Ett exempel är bevattningsuttag som i vissa områden kan leda till konflikt med dricksvattenuttag av grundvatten och utgöra hot mot vattenlevande arter i sjöar och vattendrag där vattennivån blir mycket låg under torra perioder.

Jämtlands län: Även om det delvis ligger utanför de direkta frågor som utredningen ställer, vill länsstyrelsen lämna följande synpunkter avseende arbetet med tillsyn över vattenverksamhet för att nyansera frågeställningen och de lämnade svaren. I utredningens uppdrag ligger bl.a. att utreda om tillämpade myndigheter har kompetens och resurser för att utöva en effektiv tillsyn. Inom länsstyrelsen finns det generellt en mycket hög kompetens avseende det vattenrelaterade arbetet (t.ex. biologer, civilingenjörer och limnologer). Därutöver har länsstyrelserna möjlighet att knyta till sig extern kompetens när detta så fordrar genom de tillsynsvägledande myndigheterna, Svenska Kraftnät och Naturvårdsverket. Länsstyrelsen anser därför att den formella kunskapsbanken finns inom myndigheten. Länsstyrelsen anser att det som mest hämmar arbetet med en god effektiv tillsyn inte är kompetensen utan den brist på resurser som finns för vattenarbetet. Länsstyrelserna har under de senaste åren ålagts mer arbete inom vattenarbetet och tillsynen över vattenverksamhet, bl.a. införandet av anmälningspliktig vattenverksamhet och genom vattendirektivet. Länsstyrelsen finner dock att resurser för de utökade

arbetsuppgifterna inte har tillförts i motsvarande utsträckning. Då tillsynen omfattar all slags vattenverksamhet, både stora vattenkraftverk och enskilda bryggor m.m., har tillsynsarbetet generellt blivit eftersatt. Detta sker ofta med anledning av att många ärenden om små vattenverksamheter, t.ex. klagomål mellan enskilda och liknande, tar tid i anspråk från handläggningen av större anläggningar. Det av myndigheten initierade tillsynsarbetet avseende t.ex. kraftverksdammar blir därmed eftersatt på grund av att småärendena tar för mycket tid i anspråk. Detta är något som bekymrar länsstyrelsen. Som tillsynsmyndighet är länsstyrelsen skyldig att utreda de ärenden om kommer in till myndigheten. Länsstyrelsen anser att om man från centralt håll anser att de vattenrelaterade frågorna är viktiga, måste det även tillses att länsstyrelserna får resurser därefter så att ett långsiktigt effektivt och rättssäkert tillsynsarbete kan utföras. Länsstyrelsen vill även påtala en otydlighet i miljölagstiftningen avseende dammsäkerhetsfrågor. En damms säkerhet från att drabbas av dammhaveri är en mycket viktig fråga. Det finns flera dammar som har en sådan stor vattenmängd indämd att de i händelse av dammbrott kan förorsaka mycket stora skador på infrastruktur, samhällsviktiga anläggningar, påverkan på miljö samt inte minst förlust av människoliv. Detta innefattar givetvis stora samhällsekonomiska konsekvenser. I miljöbalkens 11 kap. som reglerar vattenverksamhet nämns inte ordet dammsäkerhet över huvudtaget. Det som omnämns (11 kap. 17 och 18 §§ MB) är främst riktat gentemot dammägaren. Länsstyrelsen finner det anmärkningsvärt att en sådan viktig fråga för tillsynsmyndigheten att bevaka, saknar reella verktyg i lagstiftningen för myndigheten att kunna ställa krav gentemot dammägarna. Vad gäller dammsäkerhetsfrågor har kraftverksbranschen själva tagit fram arbetsdokument för dammsäkerhet (RIDAS). Detta dokument är dock inget som har någon juridisk status och länsstyrelsen kan således inte ställa krav utifrån riktlinjerna i RIDAS. Länsstyrelsen anser att lagstiftningen bör ses över och dammsäkerhetsfrågorna ges en större tyngd samt att det även bör skrivas in bättre möjligheter för tillsynsmyndigheten att agera, ställa krav på åtgärder m.m. Detta inte minst med beaktande av de klimatförändringar som aviseras med ändrade flödesbetingelser.

3.2. Redovisning av enkätresultat från miljödomstolarna

Miljödomstolarna har till utredningen redovisat antalet prövningar av kraftverk och regleringsdammar som gjorts enligt olika årgångars lagstiftning och huruvida dessa senare omprövats enligt miljöbalken.

Tabell 3.6 Prövningar av kraftverk och regleringsdammar

Kraftverk och regleringsdammar ursprungligen prövade enligt

Antal

Antal senare prövade enligt miljöbalken

Äldre bestämmelser

127

0

1918 års vattenlag

3 266 64

1983 års vattenlag

261

14

Miljöbalken 73 –

3.3. Övrig statistik

Utöver ovan redovisade uppgifter har till utredningen inkommit uppgifter från Småkraftverkens Riksförening. Föreningen för ett register över vattenkraftverk i Sverige och redovisar till utredningen att det för närvarande finns 2 101 i drift. De uppger att det finns 1 782 upptagna som nedlagda (flertalet av dessa är små) samt i övrigt följande.

  • 0–1 500 kW 1 676 i drift
  • 1 500 – 10 000 kW 218 i drift
  • 10 000 kW + 209 i drift

Av uppgifter hämtade från Svensk Energi och som finns mer utförligt redovisade i avsnitt 2.4 framgår att det finns ca 1 800 vattenkraftverk i Sverige. Drygt 200 vattenkraftverk är större, med definitionen att de har en effekt på 10 megawatt eller mer.

3.4. Sammanfattande synpunkter

På sätt som angetts inledningsvis i detta avsnitt har utredningen fått i uppdrag att översiktligt redovisa hur vanligt det är vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd

eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före miljöbalkens ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- eller underhållsansvar.

Utredningen har valt att genomföra sitt uppdrag genom att till landets länsstyrelser i dess egenskap av tillsynsmyndigheter för vattenverksamheter ställa ett flertal frågor bl.a. avseende tillsynsobjekten inom länen. Utredningen har vidare frågat miljödomstolarna om antalet prövningar av kraftverk och regleringsdammar som gjorts enligt olika årgångars lagstiftning och huruvida dessa senare omprövats enligt miljöbalken.

Av de till utredningen inkomna uppgifterna från miljödomstolarna kan konstateras att merparten av vattenkraftverk och regleringsdammar prövats enligt äldre bestämmelser, de stora flertalet enligt 1918 års vattenlag. Av totalt 3 654 prövningar som skett enligt äldre lagstiftning än miljöbalken har 78 senare omprövats enligt balken.

Vad gäller de till utredningen redovisade enkätsvaren från länsstyrelserna är en generell iakttagelse som kan göras att det finns en betydande osäkerhetsfaktor bakom flera av svaren. Vissa av de efterfrågade uppgifterna har inte kunnat redovisas och enligt flera länsstyrelser är vissa av uppgifterna osäkra. Denna omständighet framstår som än mer tydlig vid en jämförelse mellan det av länsstyrelserna redovisade antalet vattenkraftverk i landet (1 552) med motsvarande siffror från Svensk Energi (ca 1 800) och Småkraftverkens riksföreningen (2 101). Beträffande frågan om antalet dammar i länen kan av enkätsvararen utläsas att motsvarande osäkerhet föreligger. Redovisningen av antalet vattenkraftverk och dammar som helt saknar tillstånd eller ägare är mot denna bakgrund också tämligen osäker.

Det kan konstateras att det finns ett stort antal markavvattningsföretag i landet. De flesta av länsstyrelserna har uppgett att endast ett fåtal av dessa företag är utförda efter miljöbalkens införande samt att länsstyrelserna inte har kännedom om antalet icke tillståndsprövade markavvattningsföretag.

Det stora flertalet länsstyrelser har uppgett att de saknar kännedom om vilka anläggningar och företag som saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar.

Det kan vid en försiktig tolkning av det av utredningen inhämtade materialet sammanfattningsvis konstateras att det finns en brist på kunskap om befintliga vattenverksamheter.

4. Gällande rätt

I detta kapitel redovisas bestämmelser som berör vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Genomgången görs för att underlätta läsningen av utredningens förslag. Vissa områden redovisas därför mer utförligt än andra. Exempel på två områden som redovisas utförligt är skillnaden mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och reglerna om omprövning.

För vattenverksamhet är fortfarande många äldre bestämmelser av intresse, bl.a. bestämmelser i 1918 års vattenlag. Även äldre bestämmelser redovisas därför i detta kapitel.

Vidare beskrivs i detta kapitel Kammarkollegiets och Fiskeriverkets arbete med omprövningar.

Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit vissa ändringar i de här redovisade bestämmelserna. Utredningens förslag på ändringar redovisas sist i detta kapitel. Genomgången av gällande rätt avser alltså just gällande rätt och inte hur utredningen har föreslagit att gällande rätt ska ändras.

4.1. Relevanta bestämmelser

Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet finns i 9 respektive 11 kap. miljöbalken. I dessa kapitel finns dock endast en mindre del av de bestämmelser som berör dessa verksamheter. En mängd andra regler gäller för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Vissa av dessa regler har betydelse för den ena typen av verksamhet men inte den andra.

De bestämmelser i miljöbalken som kan vara relevanta är

  • inledande bestämmelser i 1 kap.
  • hänsynsregler i 2 kap.
  • hushållningsbestämmelser i 3–4 kap.
  • regler om miljökvalitetsnormer i 5 kap.
  • regler om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap.
  • regler om områdesskydd och artskydd i 7–8 kap.
  • särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet i 9 kap.
  • särskilda bestämmelser om vattenverksamhet i 11 kap.
  • allmänna regler om prövningen i 16 kap.
  • regler om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap.
  • prövningsregler i 19–23 kap.
  • regler om rättskraft, återkallelse och omprövning i 24 kap.
  • regler om rättegångskostnader i 25 kap.
  • tillsynsregler i 26 kap.
  • regler om straff och miljösanktionsavgifter i 29–30 kap., samt
  • ersättningsregler i 31 kap.

För vattenverksamhet gäller dessutom lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV). Vidare finns förordningar och myndighetsföreskrifter som har betydelse för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

4.2. Inledande bestämmelser och hänsynsregler

Några grundtankar i miljöbalken är att nuvarande och kommande generationer ska tillförsäkras en hälsosam och god miljö samt att naturen har ett skyddsvärde. Detta framgår av 1 kap. 1 § miljöbalken.

Miljöbalken gäller parallellt med annan lagstiftning. Andra lagar har ofta delvis andra syften än miljöbalken. Om lagkonflikter uppstår mellan miljöbalken och andra lagar får de lösas i rättstillämpningen t.ex. genom tillämpning av den allmänna rättsgrundsatsen att en specialregel går före en mer allmänt hållen regel (lex specialis).1

Inom miljöbalkens område gäller enligt 2 kap. 1 § miljöbalken omvänd bevisbörda när frågor prövas om tillåtlighet, godkännande och dispens. Detsamma gäller vid tillsyn. Detta innebär att det är den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som ska visa att balkens regler följs.

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska enligt 2 kap. 2 § miljöbalken utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs för att

1Prop. 1997/98:45 del 1 s. 190 ff.

hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Den som bedriver yrkesmässig verksamhet ska använda bästa möjliga teknik.

Kemiska produkter ska enligt 2 kap. 4 § miljöbalken bytas ut, om de kan ersättas med produkter som kan antas vara mindre farliga.

I 2 kap. 5 § miljöbalken anges det uttryckligen att i första hand ska förnybara energikällor användas vilket syftar på både energiproduktion och energianvändning.2

För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk mark- och vattenområden ska enligt 2 kap. 6 § miljöbalken en plats väljas som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Bestämmelsen får naturligtvis störst betydelse när en plats ska väljas för en ännu inte påbörjad verksamhet. Den är dock även tillämplig vid utökningar eller ändringar av befintliga verksamheter.

I situationer som rör ändrad markanvändning ska dessutom tillämpas hushållningsreglerna i 3–4 kap. miljöbalken. Detta framgår av 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. Det gäller tillståndsprövning enligt 9 eller 11 kap., tillåtlighetsprövning enligt 17 kap., prövning enligt 9 kap. 6 § av anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, prövning enligt 11 kap. 9 a § av anmälningspliktiga vattenverksamheter samt anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Tillstånd eller dispens enligt miljöbalken får enligt 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken inte ges i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser. Små avvikelser kan göras om det inte strider mot syftet med planen.

I 2 kap. 7 § miljöbalken finns en avvägningsregel innebärande att kraven i de allmänna hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen ska man ta hänsyn till miljönyttan jämfört med kostnaderna. Kostnaden för en verksamhetsutövare för att uppfylla hänsynsreglerna ska alltså vara motiverad från miljösynpunkt. En sådan skälighetsavvägning får dock aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm överskrids.

I 2 kap. 9 § miljöbalken finns en särskild s.k. stoppregel. Regeln innebär att om en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om skyddsåtgärder och försiktighetsmått vidtas, får

2Prop. 1997/98:95 del 2 s. 21.

verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om regeringen finner att det finns särskilda skäl. En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Stoppregeln gäller inte, om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. miljöbalken.

Trots stoppregeln kan regeringen enligt 2 kap. 10 § miljöbalken tillåta en verksamhet som är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, även om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Den bortre gränsen då verksamheten inte får tillåtas inträder om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet.

4.3. Hushållningsreglerna

Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse för ett visst ändamål inte ska tas i anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts.

De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden finns i 3 kap. miljöbalken. Bestämmelsernas syfte är att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. I bestämmelserna redovisas vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför ska ges ett försteg framför andra intressen när markanvändningsfrågor ska avgöras. Bestämmelserna tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken och andra lagar.

Den grundläggande bestämmelsen finns i 3 kap. 1 § miljöbalken. Där stadgas att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är bäst lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön ska enligt 3 kap. 2 § miljöbalken så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär.

Områden av riksintresse

Vissa områden anses vara av riksintresse. Identifiering och avgränsning av de områden som kan vara av riksintresse sker i en process där centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner medverkar. Bestämmelser om ansvarsfördelningen med närmare riktlinjer för samarbetet mellan de olika myndigheterna finns i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen).

Centrala myndigheter ska enligt vad som anges i 2 § hushållningsförordningen lämna uppgift till länsstyrelserna om områden de anser vara av riksintresse. Ansvaret för utpekande av riksintressen fördelas enligt följande.

Rennäringen (3 kap. 5

§ miljöbalken)

Sametinget

Yrkesfisket (3 kap. 5

§ miljöbalken)

Fiskeriverket

Naturvården och friluftslivet (3 kap. 6

§ miljöbalken)

Naturvårdsverket

Kulturmiljövården (3 kap. 6

§ miljöbalken)

Riksantikvarieämbetet

Värdefulla ämnen eller material (3

kap. 7 § miljöbalken)

SGU

Industriell produktion (3 kap. 8

§ miljöbalken)

NUTEK

Energiproduktion och energidistribution (3 kap. 8

§ miljöbalken)

Statens energimyndighet

Slutlig förvaring av kärnavfall (3 kap. 8

§ miljöbalken)

SKI

Kommunikationer (3 kap. 8

§ miljöbalken)

Banverket, Transportstyrelsen, Luftfartsstyrelsen, PTS, Sjöfartsverket och Vägverket

Vattenförsörjning och avfallshantering (3 kap. 8

§ miljöbalken)

Naturvårdsverket

Totalförsvarets anläggningar (3 kap. 9

§ miljöbalken)

Försvarsmakten och KBM

Myndigheternas utpekanden av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utgör endast anspråk på riksintressen. Utpekandena har alltså inte någon direkt rättsverkan. Det är prövningsinstansen som i det enskilda fallet avgör om riksintresse enligt 3 kap. föreligger.3

Utpekande av anspråk på riksintresse för energiproduktion genom vattenkraft enligt 3 kap. 8 § miljöbalken görs av Energimyndigheten som dock inte har gjort några sådana utpekanden. Av intresse är dock riksdagens vattenkraftsplan från 1984. Denna redovisas närmare i avsnitt 2.5. Vattenkraftplanen pekar inte ut vattenkraft med ställning av riksintresse.

3 Miljööverdomstolen 2007-11-20 mål nr M 8867-06, ej pt i HD 2008-12-02 mål nr T 4918-07.

Konflikter mellan olika riksintressen

Det kan hända att två eller flera olika riksintressen står emot varandra inom ett och samma område. I ett sådant fall ska enligt 3 kap. 10 § miljöbalken den användning ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hushållning med mark- och vattenområden i ett långsiktigt perspektiv. Av miljöbalkens förarbeten framgår att en sådan bedömning i enlighet med miljöbalkens mål ska innefatta ekologiska, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden. Totalförsvarets intresse ska enligt lagtexten ges företräde om ett område eller en del av det behövs för en anläggning för totalförsvaret. Här avses områden som måste få disponeras av totalförsvaret om den fastlagda försvarsgraden för landet ska kunna upprätthållas. Vid bedömningen av vilket riksintresse som har företräde, har Sveriges internationella åtaganden också betydelse.

Som framgår nedan finns i 4 kap. miljöbalken särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, vilka i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Bestämmelserna innebär för dessa områden att avvägningar om den inriktning av mark- och vattenanvändningen som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt görs redan i de olika paragraferna i 4 kap. Beslut som fattas i konfliktsituationer mellan olika riksintressen med stöd av 3 kap. får alltså inte strida mot bestämmelserna i 4 kap.

Bestämmelserna om riksintressen i 4 kap. miljöbalken

Bestämmelserna om riksintresseområden i 4 kap. innehåller särskilda föreskrifter för hushållning med mark och vatten i vissa områden i landet. Områdena anges direkt i lagtexten. Dessa bestämmelser har direkt rättsverkan. Dessa oftast vidsträckta områden är i sin helhet av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt påverkar områdenas natur- och kulturvärden får komma till stånd endast under vissa i kapitlet närmare angivna förutsättningar eller om det finns särskilda skäl.

Reglerna gäller områden av riksintresse enligt följande.

4 kap. 2 § miljöbalken områden där turismens och friluftslivets intressen ska beaktas 4 kap. 3 § miljöbalken kustområden där anläggningar som anges i 17 kap. 1 § 1 och 4 a § 1–11 inte får komma till stånd 4 kap. 4 § miljöbalken kustområden med begränsningar för ytterligare fritidsbebyggelse samt begränsningar avseende industrietableringar 4 kap. 5 § miljöbalken fjällområden med begränsningar för bebyggelse och anläggningar 4 kap. 6 § miljöbalken nationalälvar och andra älvsträckor där vattenkraftutbyggnad inte får ske 4 kap. 7 § miljöbalken nationalstadsparken 4 kap. 8 § miljöbalken Natura 2000-områden

I hushållningsförordningen finns närmare regler om Boverkets, länsstyrelsernas och vissa andra centrala myndigheters ansvar. Boverket har uppsikten över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken. Länsstyrelserna och de centrala förvaltningsmyndigheterna ska vid uppsikten inom sina respektive verksamhetsområden göra regeringen uppmärksam på om urvalet av områden av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken behöver regleras närmare.

4.4. Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning

Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Dessa föreskrifter kallas miljökvalitetsnormer. Regeringen kan överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer om det behövs med hänsyn till medlemskapet i Europeiska unionen. Allt detta framgår av 5 kap. 1 § miljöbalken.

Miljökvalitetsnormer ska enligt 5 kap. 2 § miljöbalken ange föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller

naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Normerna får inte överskridas eller underskridas. Normerna kan även avse föroreningsnivåer eller störningsnivåer som ska eftersträvas eller som inte bör överskridas eller underskridas eller avse högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Slutligen kan normerna gälla de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Miljökvalitetsnormerna ska enligt 5 kap. 3 § miljöbalken beaktas vid tillståndsgivning och tillsyn, när man meddelar föreskrifter samt när man tar fram planer. Det finns även hänvisningar på andra ställen i miljöbalken och i annan lagstiftning till reglerna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken. Enligt 16 kap. 5 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dispens inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I 2 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10, PBL) finns en hänvisning till 5 kap. 3 § miljöbalken. I väglagen (1971:948) och i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg finns regler om att 16 kap. 5 § miljöbalken ska tillämpas vid t.ex. framtagandet av en arbetsplan för en väg eller en järnvägsplan, vilket då ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.

Regeringen har hittills beslutat om miljökvalitetsnormer genom förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft och förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten.

Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska kunna uppfyllas, ska det tas fram ett åtgärdsprogram. Om åtgärdsprogram finns bestämmelser i 5 kap.48 §§miljöbalken. Åtgärdsprogrammet fastställs av regeringen eller efter bemyndigande från regeringen en kommun eller en annan myndighet. Ett åtgärdsprogram kan omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att uppfylla föreskrivna miljökvalitetsnormer. I ett åtgärdsprogram ska alltid anges den miljökvalitetsnorm som ska uppfyllas, de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormen ska kunna uppfyllas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda. Det ska dessutom anges de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Ett åtgärdsprogram ska också innehålla en analys av programmets konsekvenser.

Det har hittills beslutats ett fåtal åtgärdsprogram. Dessa har handlat om luftkvalitet i stadsmiljöer. Exempelvis har regeringen den 5 februari 2009 gett Jönköpings och Skellefteå kommuner i uppdrag att ta fram förslag till åtgärdsprogram för att förbättra luftkvaliteten.

Förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön

EG:s ramdirektiv för vatten, vilket beskrivits i avsnitt 2.1.2, är infört i svensk rätt främst genom 5 kap.1011 §§miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordningen).

För förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön har Sverige delats in i fem vattendistrikt. Dessa är Bottenvikens vattendistrikt, Bottenhavets vattendistrikt, Norra Östersjöns vattendistrikt, Södra Östersjöns vattendistrikt och Västerhavets vattendistrikt. Distriktens avgränsning framgår av 5 kap. 10 § miljöbalken och 2 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen. En länsstyrelse i varje vattendistrikt är vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.

Varje vattenmyndighet ska se till att det görs en beskrivning och analys av distriktet, en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på ytvattnets och grundvattnets tillstånd samt en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Beskrivningen, kartläggningen och analyserna ska revideras löpande och vara så uppdaterade att de kan beaktas i arbetet med åtgärdsprogram senast den 22 december 2009.

Varje vattenmyndighet ska fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i vattendistriktet. Kvalitetskraven för ytvatten ska fastställas så att tillståndet i ytvattenförekomster inte försämras och så att alla ytvattenförekomster, utom de som förklaras som konstgjorda eller kraftigt modifierade, senast den 22 december 2015 uppnår god ytvattenstatus enligt bestämmelserna i bilaga V i ramvattendirektivet. En ytvattenförekomst som har skapats genom mänsklig verksamhet eller som till följd av mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat sin fysiska karaktär får av vattenmyndigheten förklaras som en konstgjord respektive kraftigt modifierad ytvattenförekomst, om de hydromorfologiska förändringar som behövs för att vattenförekomsten ska uppnå god ekologisk status

kan antas på ett betydande sätt negativt påverka miljön i stort, sjöfart eller hamnanläggning, rekreationsintressen, kraftproduktion, dricksvattenförsörjning, bevattning eller annan verksamhet för vilken vatten lagras, verksamhet för skydd mot översvämning, markavvattning eller annan vattenreglering, eller annan verksamhet av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. En ytvattenförekomst får förklaras som konstgjord eller kraftigt modifierad endast om den nytta som följer av att vattenförekomsten är konstgjord eller kraftigt modifierad av tekniska skäl eller med rimliga kostnader inte kan uppnås på något annat sätt som är bättre för miljön. Kvalitetskraven för konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster ska fastställas så att tillståndet i dessa ytvattenförekomster inte försämras och så att god ekologisk potential uppnås senast den 22 december 2015.

Varje vattenmyndighet ska besluta en förvaltningsplan för vattendistriktet. Förvaltningsplanen ska innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Förvaltningsplanen ska utformas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika avrinningsområden. Förvaltningsplanen för distriktet ska vara färdig senast den 22 december 2009 och därefter revideras minst vart sjätte år.

Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. vattenförvaltningsförordningen samt artikel 11.3 och 11.4 i ramvattendirektivet. Åtgärdsprogrammet ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen ska kunna uppfyllas.

Vattenmyndigheterna arbetar med att ta fram underlag för klassningen av vattenförekomsterna. Åtgärdsprogram för vatten har ännu inte beslutats men vattenmyndigheterna förväntas göra detta under år 2009. Förslag till åtgärdsprogram har presenterats den 1 mars 2009. Utredningen redovisar i avsnitt 11.2 exempel från åtgärdsprogrammen.

4.5. Miljökonsekvensbeskrivningar

Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön.

En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt 6 kap. 1 § miljöbalken ingå i en tillståndsansökan enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken. Samma sak gäller för tillståndsansökningar enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken (Natura 2000-ansökningar).

Den som avser att bedriva en tillståndspliktig verksamhet ska tillställa länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan vara särskilt berörda ett samrådsunderlag. När samrådet avser en sådan verksamhet som enligt 3 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKBF) alltid ska anses medföra betydande miljöpåverkan, ska verksamhetsutövaren dessutom samråda med allmänheten, kommuner, andra statliga myndigheter och organisationer. Under samrådet ska länsstyrelsen verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen.

Omfattningen av samrådsprocessen och miljökonsekvensbeskrivningen bestäms av om en verksamhet ska anses ha betydande miljöpåverkan eller inte. Regeringen har i 3 § MKBF angett vilka verksamheter som alltid ska anses ha betydande miljöpåverkan.

För vattenkraftverk och andra vattenverksamheter antas följande verksamheter alltid medföra en betydande miljöpåverkan

-

minikraftverk eller annat vattenkraftverk,

-

vattenöverledning av mer än fem procent av normal lågvattenmängd i något av berörda områden,

-

muddring i ett miljöriskområde eller muddring för en farled,

-

vattenregleringar varigenom ett vattenmagasin av minst 100 miljoner kubikmeter under året eller tio miljoner kubikmeter under veckan ska utnyttjas,

-

vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vattendrag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av

-

grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vattenmängd än 10 000 kubikmeter om dygnet, om inte minst nio tiondelar av det uttagna vattnet återförs till grundvattenmagasinet, eller

-

andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vattenbortledningar än som har angetts förut, om verksamheten avser någon av sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön i Jämtland eller Siljan och företaget kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag.

Verksamheter som inte alltid ska anses medföra en betydande miljöpåverkan ska bedömas från fall till fall i frågan om sådan påverkan ändå ska anses föreligga. Den bedömningen görs enligt 3 § andra stycket MKBF utifrån kriterierna som anges i bilaga 2 till förordningen.

En miljökonsekvensbeskrivnings omfattning

En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt 6 kap. 7 § miljöbalken ha den omfattning som behövs för att uppfylla syftet. Om verksamheten ska antas medföra en betydande miljöpåverkan ska beskrivningen dessutom alltid innehålla

1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter

om lokalisering, utformning och omfattning,

2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga

verkningar ska undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det ska undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds,

3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den

huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra,

4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt

alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av

konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och

5. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i

1–4.

När en miljökonsekvensbeskrivning ska redovisa alternativa utformningar får länsstyrelsen, inom ramen för samrådsförfarandet, ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas.

Miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som anses ha betydande miljöpåverkan har således mer formella krav på utformningen än beskrivningar för projekt som inte medför betydande miljöpåverkan. I det senare fallet har lagstiftaren mer inriktat sig på att syftet ska vara uppfyllt än att detaljreglera formen. Detta är i enlighet med MKB-direktivet. Miljöprocessutredningen kommer att lämna ett särskilt betänkande om miljökonsekvensbeskrivningar.

4.6. Skydd av områden och arter

I 7 kap. miljöbalken finns regler om områdesskydd. I 8 kap. miljöbalken finns regler om artskydd.

Nationalparker och natur- och kulturreservat ( 7 kap. 2 9 §§ miljöbalken )

Nationalparkerna är belägna på mark som ägs av staten. Syftet med nationalparkerna är att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Naturligtvis hindrar inget att flera olika landskapstyper förekommer i en stor nationalpark. Syfte och geografiska gränser för nationalparkerna anges i nationalparksförordningen (1987:938).

Natur- och kulturreservat ligger antingen på mark som ägs av staten eller på privat ägd mark där staten i många fall har betalat intrångsersättning för de inskränkningar reservatet medför för markägare och nyttjanderättshavare.

Naturreservat kan inrättas i syfte att bevara biologisk mångfald, att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller att tillgodose behov av områden för friluftslivet.

Kulturreservat används för att skydda kulturlandskap som präglas av äldre tiders hävd och brukningsformer eller som innehåller värdefulla kulturlandskapselement.

Biotopskyddsområden ( 7 kap. 11 § miljöbalken )

Biotopskydd infördes år 19914 för att skydda värdefulla småbiotoper som ansågs hotade. Ett biotopskydd kan antingen avse ett utpekat område eller vara generellt och avse alla områden av en viss typ inom hela landet eller viss del av landet. Skyddet omfattar livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter. Skyddsformen används då ett generellt skydd är önskvärt och då det är möjligt att klart avgränsa skyddsobjektet.

De områden som omfattas av biotopskyddet kan vara av varierande storlek. Det ska dock vara fråga om mindre områden. Områdena är så små att det inte är lämpligt att inrätta naturreservat. Skyddet är en del av den svenska strategin för bevarande av biologisk mångfald.5 Inom ett biotopskyddsområde får det inte bedrivas verksamheter eller vidtas åtgärder som kan skada naturmiljön. Regeringen har enligt 5 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. och bilagan till förordningen beslutat om generella biotopskydd för alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jordbruksmark, pilevallar, småvatten och våtmarker i jordbruksmark, stenmurar i jordbruksmark och åkerholmar.

Strandskyddsområden ( 7 kap. 13 18 §§ miljöbalken )

Det råder ett generellt strandskydd inom 100 m från strandlinjen kring hav, insjöar och vattendrag. Strandskyddet kan utökas till som mest 300 m. Strandskyddets syfte var ursprungligen enbart att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv, men år 1994 tillkom syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet.6 Skälet till denna utvidgning var i korthet att

4Prop. 1990/91:90. 5Prop. 1993/94:30. 6Prop. 1993/94:229.

strävan att bevara en fullödig biologisk mångfald hade blivit alltmer central i naturvårdsarbetet och att stränder som biotoper är sällsynt rika på arter och är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden.

Inom strandskyddsområde får inte

1. nya byggnader uppföras,

2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat

ändamål än de tidigare har använts till,

3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för

bebyggelse som avses i 1 och 2,

4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller

avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligt försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, eller

5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för

djur- och växtarter.

Länsstyrelsen har möjlighet att lämna dispens från strandskyddet om det finns särskilda skäl.

För strandskyddet finns en särskild samordningsregel för tillståndsprövningar som går ut på att förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken inte gäller verksamheter som har tillstånd enligt miljöbalken eller har tillåtits av regeringen enligt 17 kap.1, 3 eller 4 §§miljöbalken. Detta medför att strandskyddet ska beaktas i tillståndsprövningen istället för genom en särskild dispensprövning. Regeringen har i prop. 2008/09:119 föreslagit ändrade strandskyddsregler. Reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 2009.

Natura 2000-områden ( 7 kap. 27 29 b §§ miljöbalken )

Skapandet av Natura 2000 är en av Europeiska unionens viktigaste åtgärder för att bevara biologisk mångfald. Det är unionens bidrag till att förverkliga intentionerna i bland annat konventionen om biologisk mångfald och Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter och deras livsmiljöer. EG-direktiven innehåller bestämmelser som medlemsstaterna är skyldiga att införliva i det egna regelverket och tillämpa inom landet. Enligt rådets direktiv 79/409/EEG (fågeldirektivet) och rådets direktiv 92/43/EEG (habitatdirektivet) ska medlemsländerna bland annat

utse särskilda skyddsområden för fåglar och särskilda bevarandeområden för i direktivet uppräknade arter och naturtyper. Dessa områden utgör nätverket Natura 2000. Vilka områden som valts ut framgår av webbplatsen Sveriges Natura 2000-områden.7

Det krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Tillstånd söks hos länsstyrelsen.

Tillstånd kan endast ges om den planerade verksamheten inte skadar de livsmiljöer som avses att skyddas och inte medför att de skyddade arterna utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av de utpekade arterna i området.

Tillstånd kan trots nämnda begränsningar lämnas om det saknas alternativa lösningar, verksamheten måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse eller kompensationsåtgärder vidtas så att syftet med områdesskyddet ändå kan tillgodoses. Ett sådant tillstånd får bara lämnas efter regeringens tillåtelse.

Tillståndsplikten är inte begränsad till verksamheter eller åtgärder inom själva Natura 2000-området. Även verksamheter utanför området är tillståndspliktiga, om dessa på ett betydande sätt kan påverka området.

Artskydd

I 8 kap. miljöbalken och i artskyddsförordningen (2007:845) finns regler om fridlysta djur- och växtarter. Reglerna syftar till att skydda i bilagor till förordningen uppräknade djurarter i alla deras livsformer samt fortplantnings- och viloplatser för arterna. För växtarter finns motsvarande skydd genom förbud att bl.a. plocka, gräva upp eller förstöra de i bilagorna uppräknade växterna.

De svenska reglerna kompletterar rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem och kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

Länsstyrelsen kan i det enskilda fallet ge dispens från artskyddsförordningen. Dispens får ges när det inte finns någon annan

7 Källa – www.naturvardsverket.se.

lämplig lösning, om dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Det finns dessutom ytterligare krav för att få dispens.

Länsstyrelsen kan även ge dispens från förbud att skada arter som räknas upp i bilaga 2 till artskyddsförordningen. I det enskilda fallet får länsstyrelsen ge dispens från dessa förbud som avser länet eller del av länet, om det inte finns någon annan lämplig lösning och dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.

Ytterligare om områdesskydd och artskydd

Förekomsten av områdesskydd och artskydd måste den som söker tillstånd eller gör anmälan enligt miljöbalken ta med i sin planering. Om ett skyddat område eller skyddad art berörs måste det redovisas i ansöknings- eller anmälningshandlingarna. Frågan får betydelse vid lokaliseringsprövningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken.

Prövningen av tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet och prövningen av tillstånd eller dispens från regler om områdesskydd eller artskydd är bara samordnad när det gäller strandskydd (7 kap. 17 § miljöbalken) och Natura 2000-områden (7 kap. 29 b § miljöbalken). Vid övriga områdesskydd och artskydd kan det utöver tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken behövas tillstånd eller dispens från områdes- eller artskyddet. Vid prövning i miljödomstol kan prövningarna dock läggas samman enligt 21 kap. 3 § miljöbalken.

4.7. Miljöfarlig verksamhet

Begreppet miljöfarlig verksamhet fanns redan i miljöskyddslagen (1969:387). Det är en juridisk definition som används för att styra tillstånds- och anmälningsplikt samt regler om tillsyn. I samband med införandet av miljöbalken fördes ett resonemang om att ta bort begreppet miljöfarlig verksamhet ur miljöbalken eftersom även dessa verksamheter direkt omfattas av de allmänna hänsyns-

reglerna och det därmed saknades skäl att behålla regleringen. Begreppet ansågs dock vara så inarbetat att det borde vara kvar.8

I 9 kap. 1 § miljöbalken definieras vad som är miljöfarlig verksamhet. Definitionen berörs dessutom i förarbetena.9Begreppet omfattar

1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark,

byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,

2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt

som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller

3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt

som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.

Viss miljöfarlig verksamhet får komma till stånd först efter tillstånd eller anmälan. Reglerna har funnits sedan miljöskyddslagen kom till. Detta följer numera av 9 kap. 6 § miljöbalken, där det finns ett bemyndigande för regeringen att avgöra vilka verksamheter som ska vara tillstånds- respektive anmälningspliktiga. Regeringen har genom bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) meddelat sådana föreskrifter genom att klassa verksamheterna som A-, B- eller C-verksamhet. A och B står för tillståndsplikt hos miljödomstol respektive länsstyrelsen medan C står för anmälningsplikt hos kommunen.

Rådets direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) anger de typer av anläggningar där det är obligatoriskt för medlemsstaten att genomföra en sammanhållen tillståndsprocess. Samtliga dessa har därmed fått klassningen A eller B i FMH-bilagan. Det framgår också av bilagan till FMH om tillståndsplikten följer av IPPCdirektivet genom att dessa verksamheter markerats med EU-koden 96/91 (direktivet hette tidigare 1996/91/EG). Det framgår även av bilagan om verksamheterna omfattas av MKB-direktivet genom att EU-koden 85/337 angivits. Om något annat EG-direktiv har

8Prop. 1997/98:45 del 1 s. 326 f. 9Prop. 1997/98:45 del 2 s. 106 ff.

relevans för tillstånds- eller anmälningsplikten har EU-koden för det direktivet angivits.

För små avloppsanläggningar och värmepumpar finns en annan sorts tillstånds- eller anmälningsplikt hos kommunerna, vilket följer av 9 kap. 8 § andra stycket miljöbalken och 12–20 §§ FMH. Dessa regler ska enligt 15 § FMH inte tillämpas om verksamheterna belagts med tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 5 eller 21 §§ FMH, dvs. klassats som A, B eller C-anläggningar i FMH-bilagan. Dessa regler kommer inte att beröras mer i detta delbetänkande.

Tillståndsprocessen för miljöfarlig verksamhet beskrivs i avsnitt 4.11.

Särskilt om anmälningsprocessen enligt 9 kap. miljöbalken

För verksamheter som markerats med C i FMH-bilagan krävs som ovan nämnts ingen tillståndsprövning, utan det räcker med en anmälan till kommunen. Anmälan ska enligt 25 § FMH innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens art, omfattning och miljöeffekter. Enligt 25 § FMH ska en anmälan i de fall det behövs i det enskilda fallet innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.

Det har hittills varit ovanligt att miljökonsekvensbeskrivningar har krävts vid anmälningsärenden. Det finns dock ingen klar bild av om det förekommit och i så fall i vilken omfattning.

När en anmälan kommit in ska kommunen enligt 26 § FMH ge statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda tillfälle att yttra sig på lämpligt sätt och i skälig omfattning.

I fråga om anmälningspliktiga verksamheter, som i bilagan till FMH angetts med EG-koden 85/337-1 eller 85/337-2, ska enligt 26 a § FMH den myndighet som handlägger anmälningsärendet särskilt beakta de kriterier som anges i bilaga 2 till MKBF och i varje enskilt fall pröva om verksamheten behöver tillståndsprövas.

Anmälaren ska beredas tillfälle att bemöta inkomna synpunkter. Kommunen ska därefter förelägga verksamhetsutövaren om försiktighetsmått, förbjuda verksamheten eller förelägga verksamhetsutövaren enligt 9 kap. 6 § miljöbalken att söka tillstånd

till verksamheten.10 Om något av dessa alternativ inte väljs ska kommunen meddela anmälaren att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida. Kommunens föreläggande eller förbud kan överklagas till länsstyrelsen, därefter till miljödomstolen och slutligen till Miljööverdomstolen.

Naturvårdsverkets talerätt enligt 22 kap. 6 § första stycket miljöbalken har ansetts inte gälla anmälningsärenden. Ett företag hade anmält vissa processförändringar till länsstyrelsen som godtog att ändringarna prövades inom ramen för ett anmälningsförfarande. Beslutet överklagades av Naturvårdsverket. Miljödomstolen fastställde beslutet. I Miljööverdomstolen uppkom frågan om Naturvårdsverket hade talerätt i anmälningsärenden. Miljööverdomstolen bedömde att anmälningsförfarandet inte är en tillståndsprövning i miljöbalkens mening utan ett led i tillsynsverksamheten. Eftersom talerättsregeln i 22 kap. 6 § endast gäller i ansökningsmål fann Miljööverdomstolen att Naturvårdsverket inte hade talerätt och avvisade överklagandet (MÖD 2000:54).

Verksamheten kan påbörjas när det gått sex veckor från det att anmälan gjorts till kommunen, om inte kommunen dessförinnan beslutat något annat. Verksamhetsutövaren får ingen rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken och är inte skyddad mot senare ingripanden från tillsynsmyndigheten eller mot förbudstalan enligt 32 kap. 12 § miljöbalken. Om kommunen vill reglera eller stoppa verksamheten kan kommunen förelägga om försiktighetsmått eller förbjuda den med stöd av 26 kap. 9 §, förutsatt att det finns stöd för det i hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Miljöfarlig verksamhet som varken är tillstånds- eller anmälningspliktig

Verksamheter eller åtgärder som omfattas av definitionen på miljöfarlig verksamhet men som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga kan bedrivas utan föregående kontakt med tillstånds- eller tillsynsmyndighet. Verksamhetsutövaren är naturligtvis skyldig att följa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och annan lagstiftning. Tillsynsmyndigheterna kan ingripa mot sådan verksamhet med stöd av tillsynsreglerna i 26 kap. miljöbalken.

10Prop. 1997/98:45 del 2 s. 113.

4.8. Vattenverksamhet

Särskilda regler om vattenverksamhet finns i 11 kap. miljöbalken, förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter samt i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV).

Vad som är vattenverksamhet definieras i 11 kap. 2 § miljöbalken. Där anges att med vattenverksamhet avses

1. uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller

andra anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden, bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge,

2. bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för

detta,

3. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt

utförande av anläggningar och åtgärder för detta, och

4. åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga

om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (markavvattning).

Vattenområde

Ett vattenområde är ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. Det avser ytvattenområden, såsom sjöar, vattendrag, diken och kärr, liksom vissa konstgjorda vattensamlingar, bl.a. regleringsmagasin och bevattningsdammar.

Vattentäkt

Med vattentäkt avses bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning.

Det kan noteras att uttag av vatten för kyländamål inte omfattas av begreppet vattentäkt i 11 kap. 5 § miljöbalken även om det omfattas av begreppet vattenverksamhet i 11 kap. 2 §. Begreppet vattentäkt har kopplingar till 17 kap. 4 a § 15 miljöbalken samt flera

regler i LSV. Begreppet påverkar också frågan om tillstånds- respektive anmälningsplikt enligt 9 kap. miljöbalken och FMH. Enligt bilagan till förordningen föreligger tillstånds- respektive anmälningsplikt för vissa anläggningar för utvinning av värme eller kyla ur mark, luft, vatten, sjö eller annat vattenområde eller ur grundvatten eller avloppsvatten. Undantag från tillstånds- respektive anmälningsplikten görs för utvinning genom vattentäkt. Med ovan redovisade tolkning, som utesluter bortledande av vatten för utvinning av kyla från vattentäktsbegreppet, skulle en sådan åtgärd kunna vara tillstånds- respektive anmälningspliktig enligt 9 kap. miljöbalken.11

Samhällsekonomisk tillåtlighet

För vattenverksamhet gäller naturligtvis de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Dessutom finns i 11 kap. miljöbalken reglerat vissa ytterligare förutsättningar för att få bedriva vattenverksamhet. Av särskilt intresse är 11 kap. 6 § miljöbalken, där det anges att en vattenverksamhet endast får bedrivas om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Paragrafen, som motsvarar 3 kap. 4 § i 1983 års vattenlag, har som syfte att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten av vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Utrymme lämnas för en förhållandevis fri och därmed mångsidig bedömning av vattenverksamheten.

Den samhällsekonomiska bedömningen ska baseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning. Det ska åtminstone göras en grov ekonomisk uppskattning av anläggningskostnaderna och av de direkta skadorna. Även skador som uppkommer på egendom som tillhör sökanden ska beaktas. Den samhällsekonomiska nyttan är självfallet lättare att beräkna vid produktionsinriktad vattenverksamhet som kraftverk än vid vattenverksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården. Den senare typen av vattenverksamhet ska kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är förlustbringande.12

Regeln har ingen motsvarighet vid prövningen av miljöfarlig verksamhet utan gäller bara vattenverksamhet. Vid införandet av

11 Bengtsson m fl. Miljöbalken En kommentar. 12Prop. 1997/98:45 del 2 s. 129.

miljöbalken överfördes regeln oförändrad från vattenlagen. Av förarbetena vid miljöbalkens införande framgår att Koncessionsnämnden ville utmönstra regeln. Regeringen ansåg dock att det innebar ett extra skydd för miljön om prövningen av vattenverksamhet även innefattade en samhällsekonomisk bedömning utöver hänsynsreglerna och hänvisade till NJA 1989 s. 581. Regeringen såg inga uppenbara skäl att utmönstra regeln.13

Miljöbalkskommittén berörde frågan om lämpligheten av att behålla 11 kap. 6 § miljöbalken i sitt arbete14 och uttalade därvid bl.a. följande.

Det finns dock enligt vår mening problem förknippade med att det finns en särskild hänsynsregel av detta slag för vattenverksamhet, medan det inte finns någon motsvarande bestämmelse för de andra typer av verksamheter och åtgärder som balken är tillämplig på.

Det framstår exempelvis som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land. --- Regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet gäller exempelvis för vattenkraftbaserad elproduktion, men inte för elproduktion som baseras på förbränning. Båda produktionsmetoderna medför påverkan på omgivningen, även om påverkan är av olika karaktär.

Miljöbalkskommittén fann dock att regeln inte borde utsträckas till att avse både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Regeln borde i stället begränsas till att bara gälla momenten med tvångsrätt i tillståndsprövningen av vattenverksamhet. Kommittén uttalade därvid följande.15

Frågorna om tvångsrätt – markåtkomst och rätt till strömfall – intar däremot en särställning. Sådana frågor regleras i balken enbart för vattenverksamhet; inte för några andra typer av verksamheter eller åtgärder. De är närmast att jämföra med vad som regleras genom expropriationslagen. Innebörden i expropriationslagens bestämmelser är att en annans fastighet inte får tas i anspråk med mindre än att det finns ett starkt allmänintresse. Markägare vars fastigheter tas i anspråk för vattenverksamhet bör givetvis ha skydd som motsvarar detta. Det skyddet har hittills utgjorts av bestämmelsen i 11 kap. 6 § miljöbalken som säkerställer att tillstånd endast lämnas till samhällsnyttiga företag. Slutsatsen blir att den särskilda hänsynsregeln om att vattenverksamhet skall vara samhällsekonomiskt tillåtlig bör kvarstå, men begränsas till att gälla enbart i samband med prövning av frågorna om tvångsrätt. Syftet med bestämmelsen bör alltså vara att förhindra att en enskilds

13 A. prop. del 1 s. 369. 14Miljöbalken under utveckling, ett principbetänkande (SOU 2002:50) s. 119–123. 15 A. a. s. 122–123.

rättigheter (mark eller strömfall) tas i anspråk med mindre än att det föreligger ett angeläget allmänt intresse.

Den allmänna miljöprövningen av vattenverksamheter bör därmed göras enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Det har framförts farhågor för att detta skulle innebära en försvagning av miljöintressena, eftersom den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 4 § vattenlagen medfört att tillstånd nekats för ett antal verksamheter, bland annat på grund av deras inverkan på naturmiljön.

En sådan försvagning är inte önskvärd eller avsedd med det förslag som lämnas. I propositionen till miljöbalken anges också att vattenlagen ofta kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad och att den inte alltid givit önskvärt utrymme för hänsyn till miljön.

I vattenlagen fanns inte den reglering som nu gäller enligt 2 kap. miljöbalken. Exempelvis avsåg 3 kap. 3 § vattenlagen enbart ”olägenhet av betydelse för allmänna intressen” medan bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken har en vidare tillämpning genom att de avser både allmänna och enskilda intressen. Det framgår exempelvis av 2 kap. 9 § som avser ”skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön”. För den renodlade miljöprövningen bör 2 kap. vara tillräckligt för vattenverksamheter på samma sätt som dessa regler är tillräckliga för bland annat miljöfarliga verksamheter. I själva verket kan det i stället vara en fördel från miljösynpunkt att den allmänna miljöprövningen renodlas från det slag av avvägningar som skall göras enligt 11 kap. 6 §. På så sätt kan man undvika en fokusering på de ekonomiska avvägningarna vilka i sin tur ofta är inriktade på skaderegleringar där det finns parter med ett starkt intresse. Det finns alltså en risk att de allmänna miljöfrågorna kan komma i skymundan genom att de, som utvecklats ovan, är svårare att omsätta i ekonomiska termer.

Miljöbalkskommittén följde upp frågan om samhällsekonomisk tillåtlighet i sitt betänkande om alternativa prövningsorganisationer och anförde följande i frågan.16

Det framstår som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land (till exempel vindkraftverk) eller för samma typ av produktion, beroende på produktionsmetoden (till exempel elkraft). Förekomsten av särskilda hänsynsregler försvårar också en integrerad prövning av olika slag av verksamheter.

Den fråga vi ställde oss var om regeln borde utvidgas till att gälla mer allmänt för miljöbalkens område, om den borde omformas eller om den borde utgå helt. Med hänvisning till svårigheten att beräkna den samhällsekonomiska nyttan – i viss mån för vattenverksamheter och i än högre grad när det gäller miljöfarliga verksamheter – fann vi att regeln ställde krav på en bedömning av nyttan med produktionen

16Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) s. 52–53.

som inte låter sig genomföras om den skulle tillämpas på balkens hela område.

Den närmare utformningen av regeln måste utredas i samband med den fortsatta utredningen om prövningssystemet för vattenverksamheter.

Högsta domstolen (HD) har i rättsfallet NJA 2008 s. 3 bedömt frågan om samhällsekonomisk tillåtlighet vid vattenverksamhet. Målet gällde en ansökan om att inrätta ett minikraftverk (185 kW) i en befintlig damm i Ljungaån i Marks kommun. Miljödomstolen avslog ansökan med motiveringen att den inte var samhällsekonomiskt tillåtlig. Miljööverdomstolen ändrade miljödomstolens dom och medgav ansökan bl.a. på den grunden att elcertifikaten räknades med vid beräkningen av intäkterna. När målet kom till HD gällde prövningen dels frågan om inkomsterna från elcertifikat skulle räknas företaget tillgodo i beräkningen av den samhällsekonomiska tillåtligheten och dels värderingen av de allmänna intressena i den samhällsekonomiska bedömningen. Länsstyrelsen och Naturvårdsverket, som hade fört målet till HD, hade yrkat att intäkterna från elcertifikat inte skulle få räknas företaget tillgodo. HD fann att de inte fanns några skäl till att intäkterna från elcertifikaten inte skulle räknas med. Dock skulle man bara räkna med tillskottet under den tid elcertifikatsystemet garanterade inkomsten, dvs. 15 år. HD fann att värdet av kraftverkets elproduktion översteg beräknade anläggnings- och driftskostnader. HD uttalade emellertid att vid bedömningen av den samhällsekonomiska tillåtligheten skulle verksamhetens inverkan på de allmänna intressena vägas in. Dessa värden är naturvärden i Ljungaån och då främst förekomst av öring och den rödlistade flodpärlmusslan vilken är beroende av öringen för sin fortplantning. Naturvärdena bedömdes som höga. HD konstaterade vidare att det aktuella kraftverket med en effekt på 185 kW endast utgjorde ett ringa bidrag till elförsörjningen. HD beaktade att Ljungaån inte var ett orört vattendrag men konstaterade att det förflutit lång tid sedan elproduktionen vid dammen upphörde (1943) och att det förhållandet därmed spelade mindre roll. HD fann sammanfattningsvis, även med stödet från elcertifikat inräknat, att det inte var visat att fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget övervägde skadorna och olägenheterna av det. HD avslog därför ansökan. Referenten i målet var skiljaktig.

Även i NJA 1989 s. 581 bedömde HD den samhällsekonomiska tillåtligheten. Målet rörde en ansökan om att uppföra ett kraftverk

på 1 500 kW i ett tidigare orört biflöde till den i övrigt exploaterade Indalsälven. Ansökan avslogs av vattendomstolen med motiveringen att fördelarna ur allmän och enskild synpunkt inte översteg kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av projektet. Vattendomstolen framhöll därvid påverkan på fisket och rörligt friluftsliv och därmed påverkan på den viktiga turistnäringen i området, olägenheterna för renskötseln samt att bidraget till elförsörjningen var begränsat. Vattenöverdomstolen gjorde en annan bedömning och fann verksamheten tillåtlig och medgav tillstånd. HD fann att påverkan på fisket skulle bedömas på lång sikt och att Fiskeristyrelsen uttalat att vattnet var ett potentiellt intressant område för fiske. Vidare anfördes att kraftverket skulle medföra en beaktansvärd olägenhet för renskötseln. Den tidvisa torrläggningen av åsträckan och att fasta anläggningar uppförs i området ansågs negativt ur naturvårdssynpunkt då området har vildmarkskaraktär. Detta skulle negativt påverka turismen och friluftslivet vilket särskilt bör beaktas eftersom området är ett primärt rekreationsområde av riksintresse. Vidare beaktades att de invändningar som lämnats avseende sprängningsarbeten, markarbeten och kostnadsberäkningar för dessa arbeten inte bemötts av sökanden. HD fann vid en sammanvägning det inte visat att fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget övervägde kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av det. Det ansökta vattenföretaget fick därmed inte komma till stånd.

Hänsyn till fisket

En annan särskild hänsynsregel för vattenverksamhet finns i 11 kap. 8 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor eller förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan inte kan anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan verksamhetsutövaren befrias från skyldigheten. Åtgärder kan även vidtas i angränsande vattenområden.

Av förarbetena framgår att minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt och att så mycket vatten bör släppas fram som motsvarar den naturliga lågvattenföringen.17

Om det har vidtagits åtgärder som visar sig vara mindre ändamålsenliga är detta en särskild omprövningsgrund enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 miljöbalken.

Tillstånds- och anmälningsplikt

Enligt 11 kap. 9 § miljöbalken krävs som huvudregel tillstånd till vattenverksamhet. Sådant tillstånd söks enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken hos miljödomstolen, utom för markavvattning där tillstånd söks hos länsstyrelsen. Enligt 11 kap. 9 a § miljöbalken är det dock i vissa fall tillräckligt med en anmälan till länsstyrelsen, enligt närmare bestämmelser i 19 § förordningen om vattenverksamhet.

Enligt 11 kap. 12 § miljöbalken krävs inte tillstånd eller anmälan om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens påverkan på vattenförhållandena. Det ska alltså vara uppenbart för att tillståndsplikten ska falla bort. Om det föreligger tveksamheter om verksamhetens påverkan på allmänna eller enskilda intressen så är det inte uppenbart att dessa inte skadas. Då är undantagsregeln inte heller tillämplig.

Särskilt om anmälningsprocessen för vattenverksamhet

Reglerna om anmälningsplikt är en förenkling för verksamhetsutövarna, eftersom den avser verksamheter som annars skulle ha varit tillståndspliktiga. Reglerna är i viss mån en kodifiering av den handläggning som redan innan ändringen genomfördes tillämpades av vissa länsstyrelser.

De verksamheter som omfattas av anmälningsplikt enligt 19 § förordningen om vattenverksamhet är

1. anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte

överstiger 5 hektar,

17Prop. 1997/98:45 del 2 s. 130.

2. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett

vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

3. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat

vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

4. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan

liknande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

5. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan

liknande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

6. byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i

ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,

7. omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som

uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,

8. nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett

vattenområde,

9. bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett

vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta, 10. bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från

ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta, 11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en

verksamhet enligt 1–10, 12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10, eller 13. ändring av en tillståndsprövad vattenverksamhet, om ändringen

är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.

En anmälan om vattenverksamhet ska göras minst åtta veckor innan verksamheten påbörjas. Anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar samt den miljö-

konsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens art, omfattning och påverkan på miljön och närliggande fastigheter. Reglerna om miljökonsekvensbeskrivning är inte avsedda att tolkas som att det i varje anmälan är obligatoriskt med en miljökonsekvensbeskrivning. Då hade regeln troligen förts in i 6 kap. 1 § miljöbalken. Det får i stället anses troligt att en anmälan ska innehålla de uppgifter om miljösituationen som behövs för att anmälan ska kunna handläggas.18

Länsstyrelsen ska sända en kopia av anmälan till den kommunala miljönämnden. Om det allmänna fiskeintresset berörs, ska en kopia av anmälan sändas till Fiskeriverket. Vidare ska de statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ges tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet.

När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska länsstyrelsen förelägga verksamhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Alternativt ska länsstyrelsen förbjuda verksamheten. Om det inte behövs förbud eller föreläggande, ska den som har gjort anmälan underrättas om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida. Vid handläggningen av ärendet och bedömningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen ska tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det finns yrkanden om särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken, ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken eller inlösen enligt 31 kap. 17 § miljöbalken.

Länsstyrelsens beslut i anmälningsärendet kan överklagas till miljödomstolen och därefter till Miljööverdomstolen dit det krävs prövningstillstånd.

Markavvattning

Markavvattning är i miljöbalken en vattenverksamhet som delvis regleras enligt särskilda regler genom ett system med en särskild markavvattningssakkunnig. Med markavvattning avses i 11 kap. 2 § 4 miljöbalken åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot

18 Jämför även Naturvårdsverket, handbok 2008:5 om vattenverksamhet s. 66, att tillsynsmyndigheten i varje fall ska avgöra om det krävs en miljökonsekvensbeskrivning eller inte.

vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål.

Markavvattningsbegreppet omfattar ett antal olika åtgärder som vidtas för att avlägsna vatten eller för att skydda mot vatten. Ett typiskt exempel är dikning. Vanligast är dikningar inom jord- och skogsbruket. Dikning kan också ske för vägbyggnad, bebyggelse, torvtäkt m.m. Ett annat exempel på markavvattning är sänkning och urtappning av ett vattenområde. Reglering, liksom fördjupning, utvidgning och rätning av ett vattendrag för att skydda mot översvämning, är också att hänföra till markavvattning. Detta gäller även anläggande av vallar och liknande anläggningar i eller invid ett vattenområde till skydd mot vattnet (invallning).

Markavvattning får inte utföras utan tillstånd. Vidare krävs tillstånd, i den utsträckning regeringen föreskriver det, för andra åtgärder som utförs för att avvattna mark i de fall åtgärden kan förväntas få en bestående negativ effekt på växt- och djurlivet. Huvudavsikten med reglerna om markavvattning är att skydda landets våtmarker. Undantagsregeln i 11 kap. 2 § miljöbalken om att tillstånd inte behövs om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena gäller inte markavvattning.

Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. I en bilaga till förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. anges de län och kommuner i sin helhet och andra områden inom vilka förbud mot markavvattning gäller. Förbud gäller i större delen av södra Sverige samt för övriga delar av landet beträffande särskilt värdefulla moss- och myrmarker.

Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud om det finns särskilda skäl. Bedömningen av vad som ska anses utgöra särskilda skäl måste enligt propositionen till miljöbalk främst ske mot bakgrund av intresset från naturvårdssynpunkt att bevara de återstående våtmarkerna inom området. Möjligheten att meddela dispens är avsedd att utnyttjas restriktivt. Som förutsättning för dispens ska gälla att området som berörs av markavvattning i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt.19

Om dispens meddelas fordras för utförandet av markavvattningen att tillstånd söks enligt 11 kap. 9 § miljöbalken.

19Prop. 1997/98:45 del 2 s. 136.

Tillståndsmyndigheten är inte formellt bunden av dispensbeslutet utan kan avslå ansökningen vid sin prövning enligt de allmänna hänsynsreglerna m.m. Beslutet om dispens upphör att gälla om tillstånd till markavvattningen meddelas.

Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas av länsstyrelsen, om den inte ska prövas av miljödomstolen enligt 7 kap. 19 eller 20 §§ LSV.

Rensning och underhåll

Rensningar är enligt 11 kap. 15 § miljöbalken undantagna från tillståndsplikten så länge de endast syftar till att bibehålla vattnets djup eller läge eller utgör åtgärder som behövs för att omedelbart återställa ett vattendrag som avvikit från sitt läge. Om arbetena berör någon annans fastighet ska den fastighetsägaren underrättas innan arbetena börjar. Vidare gäller att om fisket kan skadas ska anmälan göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. Motsvarande regel fanns i 1983 års vattenlag i 4 kap. 3 §. Enligt förarbetena till 1983 års vattenlag måste i allmänhet den av fiskevårdsskäl motiverade anmälningsskyldigheten fullgöras även när det gäller normala underhållsåtgärder i vatten beträffande tidigare medgivna vattenföretag, om inte något annat framgår av tillståndsbeslutet.20

Akuta arbeten till följd av skada eller för att förebygga skada får göras utan tillstånd. Tillstånd ska dock i efterhand sökas snarast möjligt i enlighet med reglerna i 11 kap. 16 § miljöbalken. Om sådant tillstånd inte söks snarast möjligt kan tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd.21

Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. I vissa fall kan motsvarande underhållsansvar ligga på någon annan än ägaren.

En dammägare eller den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering har ett strikt ansvar för att ersätta skador som orsakas av att dammanläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. Ansvaret gäller både akuta haverier och skador till följd av ett långsiktigt eftersatt underhåll.

20Prop. 1981/82:130 s. 432 ff., se även Strömberg Vattenlagen med kommentarer s. 75. 21 Miljööverdomstolen 2008-02-04, mål nr 4354-07.

Om en dammägare vill riva ut sin damm ska enligt 11 kap. 20 § miljöbalken tillstånd alltid ges. Undantag från regeln att alltid lämna tillstånd till utrivning finns i 11 kap. 21 §, som anger att ansvaret för underhållet av anläggningen kan föras över till en fastighetsägare som skulle skadas av utrivningen. På så sätt kan utrivning undvikas och underhållet säkras. Sådant förordnande får bara göras om den som får underhållsansvaret kan förväntas fullgöra underhållsskyldigheten. Om en fastighet övergår till en ny ägare och den tidigare ägaren är underhållsskyldig efter övertagandet, ska den nya ägaren ansvara för de skyldigheter som följer av övertagandet. Sådant övertagande ska antecknas i fastighetsregistret.

För att ta en anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk krävs tillstånd från miljödomstolen om åtgärden kan leda till fara för allmänna eller enskilda intressen.

Samordning med annan lagstiftning

I 11 kap. 23 § miljöbalken finns en samordningsregel som innebär att för vissa verksamheter som prövats i annan ordning ska någon ny tillåtlighetsbedömning, utöver vad som följer av 2 kap. 9 § miljöbalken, inte göras i miljöbalksmålet. Det är alltså redan klart från början att tillstånd ska lämnas till vattenverksamheten. Detta gäller

1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt

17 kap. 1 eller 3 §§ har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande,

2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg,

järnväg, tunnelbana eller spårväg, vars anläggande har prövats i särskild ordning,

3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har

meddelats för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

4. verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för

enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och

5. anläggande av naturgasledningar i vatten som koncession har

meddelats för enligt naturgaslagen (2005:403).

Rådighetskravet i LSV

En grundregel för vattenverksamhet är att det behövs rådighet över det aktuella vattenområdet för att få bedriva vattenverksamhet. Rådigheten är en processförutsättning vid en tillståndsansökan och en sökande ska styrka sin rådighet. Om sökanden inte har rådighet ska ansökan avvisas.22

Att rådighet är en processförutsättning framgår inte uttryckligen av lagtexten. Det slogs fast i förarbetena till 1983 års vattenlag. Vattenlagsutredningen berörde i sitt slutbetänkande frågan om vattenrätt som en förutsättning för vattenföretag. Vattenrätt och att vattenföretaget åtminstone till någon del utförs inom ett område som tillhör företagaren var enligt vattenlagsutredningen en grundläggande förutsättning för byggande i vatten och utövandet av de tvångsrätter som erfordras för fullständigandet av vattenrätten. Vattenlagsutredningen fann alltså att den sedan tidigare gällande regeln att vattenrätt var en förutsättning för att bedriva vattenverksamhet skulle bestå. Vattenlagsutredningen uttalade också att rätten bör ha saklegitimerande verkan och ska utgöra grund för sökandens talerätt.23 Detta synsätt bekräftades sedan i propositionen med förslag till vattenlag.24

Senare har Högsta domstolen bekräftat att rådighet är en processförutsättning som ska beaktas självmant av domstolen.25

Rådighet över vatten tillkommer fastighetsägaren enligt devisen ”den äger vatten som land äger” som härstammar i vart fall från landskapslagarnas tid.26 Regeln återfinns numera i 2 kap. 2 § LSV där det slås fast att var och en råder över det vatten som finns inom hans fastighet. För allmänt vattenområde kan staten ge rådighet genom Kammarkollegiet. För enskilda fastigheter kan sökanden få rådighet genom förvärv av fastigheten, genom nyttjanderättsavtal med ägaren eller förvärv tvångsvis. Förvärv tvångsvis kan ske med stöd av bestämmelser i bl.a. expropriationslagen (1972:719), anläggningslagen (1973:1149), ledningsrättslagen (1973:1144) och väglagen (1971:948).

Den som vill bedriva vattenverksamhet för vissa särskilt angivna ändamål har direkt genom stadgandet i 2 kap. 4 § LSV sådan rådighet. De vattenverksamheter som avses är vattenreglering,

22 Strömberg – Vattenlagen med kommentarer s. 32. 23Revision av vattenlagen, SOU 1977:27 s. 133 f. 24Prop. 1981/82:130 s. 269. 25NJA 1993 s. 331. 26 Strömberg, a. a. s. 30, NJA 1919 avd II s. 28.

vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörjning eller bevattning, markavvattning, vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller allmän hamn, vattenverksamhet som behövs för att motverka förorening genom avloppsvatten samt vattenverksamhet som behövs för järnväg.

Vidare gäller att staten, kommuner och vattenförbund har rådighet för att bedriva vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket. Den som är beroende av att vattenförhållandena består har rådighet för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit av från sitt läge.

4.9. Allmänt om prövningen

Miljöbalkens 16 kap. innehåller gemensamma regler för all tillståndsprövning enligt balken. Reglerna är således, om inte annat anges, gemensamma för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

Säkerhet, miljökvalitetsnormer och vandelsprövning

Tillstånd enligt miljöbalken får för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet för kostnaderna för avhjälpande av miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Detta framgår av 16 kap. 3 § miljöbalken. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden ska kunna godtas. Sökanden måste visa att den erbjudna säkerheten är tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål.27 Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten.

Tillstånd för nya verksamheter får enligt 16 kap. 5 § miljöbalken inte meddelas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. En sådan verksamhet kan dock tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar åtgärder så att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar och detta

27Prop. 2006/07:95 s. 107.

leder till att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormerna ökar i inte obetydlig utsträckning. Om normen redan är överskriden räcker det inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. I dessa fall krävs att olägenheterna från annan verksamhet minskar så pass att möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträckning. Detta innebär att det finns en möjlighet för ny verksamhet att etablera sig i ett område där en miljökvalitetsnorm redan är överskriden under förutsättning att utsläppen eller föroreningarna totalt minskar i området.

Regeln i 16 kap. 5 § miljöbalken avser bara nya verksamheter och alltså inte utökningar av befintliga verksamheter. Oavsett i vilken utsträckning en miljökvalitetsnorm överskrids, kan en utbyggnad av en befintlig verksamhet inte förbjudas med stöd av nämnda regel. Däremot kan strängare villkor än normalt ställas. Detta följer av 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken.28

Tillstånd, godkännande eller dispens kan enligt 16 kap. 6 § miljöbalken vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens. Detsamma gäller när någon tidigare har underlåtit att ansöka om nödvändigt tillstånd, godkännande eller dispens. Detta gäller även när sökanden eller någon som på grund av ägar- eller ansvarsförhållanden har väsentlig anknytning till sökandens verksamhet, har eller har haft sådan anknytning till den verksamhet där underlåtelsen har förekommit.

Följdverksamheter och gemensamma villkor

Vid prövning enligt miljöbalken ska man enligt 16 kap. 7 § miljöbalken även ta hänsyn till följdverksamheter som behövs för att verksamheten ska kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Exempel på sådana följdföretag kan vara vägar och kraftledningar men även transporter. Det ska dock göras en rimlig avgränsning av vad som är ett följdföretag. Endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten ska beaktas. Högsta domstolen har slagit fast att transporter i verksamhetens närområde till och från en miljöfarlig verksamhet är sådana följdföretag som avses i bestämmelsen. När transporterna är

28 MÖD 2007-02-14, mål nr M 6043-05.

på långt avstånd från själva verksamheten utgör de inte längre följdföretag.29

Om två eller flera verksamhetsutövare kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa och miljön, får villkoren i tillstånden omfatta flera verksamheter. Detta framgår av 16 kap. 8 § miljöbalken. Frågan kan lösas som ett gemensamt beslut om tillstånd som innehåller villkor för verksamheterna. Alternativt kan lösningen vara skilda tillståndsbeslut med gemensamma villkor. Ansvaret för att villkoren följs är solidariskt, dvs. var och en av verksamhetsutövarna ska se till att villkoren följs.

Kompensationsåtgärder

Tillstånd enligt miljöbalken får enligt 16 kap. 9 § miljöbalken förenas med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda undersökningar, särskilda åtgärder för att bevara berört område och särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Som exempel på kompensationsåtgärd nämns i förarbetena att om en verksamhet tar i anspråk ett område där det finns bad-, parkerings- eller tältplats kan det krävas av verksamhetsutövaren att han ställer i ordning en liknande anordning på annan plats.30

Vattenverksamhet som bedrivits utan tillstånd

Som nämnts innehåller 16 kap. miljöbalken gemensamma regler för all tillståndsprövning enligt miljöbalken. I 16 kap. 10 § miljöbalken finns dock en specialregel som bara avser vattenverksamhet. Om en vattenverksamhet har bedrivits utan tillstånd, är verksamhetsutövaren bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde i vattnet innan verksamheten sattes i gång. Bestämmelsen är överförd från vattenlagen. Regeln visar var bevisbördan ligger och ska tillämpas i skadeståndsmål men inte i brottmål.

29NJA 2004 s. 421. 30Prop. 1997/98:45 del 2 s. 209 f.

Kolliderande ansökningar

Om två tillståndsansökningar till skilda verksamheter prövas samtidigt och verksamheterna på grund av att de berör samma naturresurs eller av någon annan orsak inte kan utövas vid sidan av varandra i enlighet med ansökningarna, ska verksamheterna om möjligt jämkas så att de kan komma till stånd utan väsentlig nackdel för någon av dem. Om detta finns en bestämmelse i 16 kap. 11 § miljöbalken. Frågan har dykt upp i ett vindkraftsärende där två verksamhetsutövare ansökte om tillstånd att etablera sig i samma vattenområde. Frågan löstes med förlikning under domstolsförhandlingen.31 Om en sådan jämkning inte kan göras, ska man ge företräde åt den verksamhet som bäst stämmer överens med hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Företräde ska därvid ges en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Rätt att överklaga

Domar eller beslut som är överklagbara får enligt 16 kap. 12 § miljöbalken överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. Givetvis får en sökande överklaga som inte fått igenom sin ansökan eller fått ett villkor som sökanden anser vara för strängt. Vem som i övrigt är berörd på så sätt att det ska ge rätt att överklaga är inte lika lätt att avgränsa. Frågan berördes i förarbetena till miljöbalkens där bl.a. följande anfördes.

Regeringen konstaterar att det självfallet är av stort intresse för miljöbalkens tillämpning vem som har klagorätt mot domar och beslut fattade med stöd av balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. I mål om vattenverksamhet kan det också vara av intresse vem som är berörd på sådant sätt att rätt till ersättning för rättegångskostnader föreligger. I dessa sammanhang kan sakägarbegreppet komma in. Ibland används också uttrycket talerätt för dessa frågor.

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en entydig definition av sakägarbegreppet. Ibland uttrycks det på det enkla sättet att sakägare är den som saken angår. Klart är dock att en person på ett mer konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att anses som sakägare. Ett annat ibland använt uttryckssätt är att beslutet antingen måste påverka vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som på något sätt är erkänt av rättsordningen. Exempel på ett sådant

31 Se Prövning av vindkraft (SOU 2008:86) s. 276.

erkännande är att det i en författning eller dess förarbeten anges att myndighetens prövning skall föregås av samråd med vissa intressenter eller, att i annat fall vissa intressenter skall beaktas vid prövningen. Reglernas ändamål blir alltså styrande för vilka som anses som sakägare. Inte oväntat saknar de olika miljölagarna egna definitioner av sakägarbegreppet. Vissa försök har ändå gjorts i förarbeten och praxis. Det kan konstateras att ordet har olika betydelse beroende på vilken lag som tillämpas också på miljörättens område.

Med ställningen som sakägare följer bl.a. rätt att föra talan mot domar och beslut. Det är dock inte alltid bara sakägarna som har rätt att överklaga. Myndigheterna kan ofta föra talan för allmänna intressen utan att därför vara sakägare. Miljöbalksförslaget innehåller dessutom förslag på talerätt för miljöorganisationer. Regeringen gör den bedömningen att det i miljöbalken bör finnas ett enhetligt sakägarbegrepp. Det bör inte göras skillnad om den överklagade frågan rör t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Det är, som Lunds universitet anfört, den processuella sidan av begreppet som bör vara av intresse. Den materiella sidan av begreppet styrs bl.a. av de regler om rätt till ersättning som miljöbalksförslaget innehåller. ---

Vattenlagens sakägarbegrepp kan sammanfattas på så sätt att sakägare i lagens mening är ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten rätt till fast egendom som direkt skadas av ett vattenföretag eller annars lider intrång i något för fastighetens ekonomiska nyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget utförs (prop. 1981/82:130 s. 150).

Även för naturvårdslagens del fordras fastighetsanknytning. Endast den som äger eller innehar särskild rätt till en fastighet som beslutet rör brukar anses vara sakägare i naturvårdslagens mening. Vid t.ex. täkttillstånd är prövningen begränsad till riskerna för naturmiljön. Detta innebär att ägare av grannfastigheter inte är att anse som sakägare, eftersom de saknar anknytning till den fastighet där täktverksamheten bedrivs.

Sammanfattningsvis anses som sakägare enligt miljöskyddslagen den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten

--- En skillnad i gällande rättspraxis som enligt regeringen inte bör upprätthållas är beträffande yrkesfiskare. Högsta domstolen ansåg i NJA 1995 s. 322 (Öresundsbron) att fiskarna som saknade fastighetsanknytning och bedrev fiske med stöd av yrkesfiskelicens inte var parter vid vattendomstolen. För att de skulle anses som parter krävdes enligt Högsta domstolen att de, som förutsattes vid vattenlagens tillkomst, fiskade med fasta redskap. Regeringsrätten hade i ett rättsprövningsärende (RÅ 1994 Ref. 96) att bedöma samma fiskares eventuella ställning som sakägare. Regeringsrätten intog motsatt ståndpunkt mot Högsta domstolen och ansåg att fiskarna var sakägare.

Skillnaden mellan vattenlagens och miljöskyddslagens sakägarbegrepp har som framgått med fastighetsanknytningen på sakägarsidan

att göra. Enligt vattenlagen krävs en sådan anknytning medan det för miljöskyddslagens del saknar betydelse

--- Ett av huvudsyftena med miljöbalken är att förenkla regelsystemet. Det bör enligt regeringen eftersträvas att utforma ett så enkelt prövningssystem som möjligt, där mesta möjliga prövning sker hos en myndighet. I ett sådant system kan verksamheter som tidigare har bedömts i flera prövningar enligt olika lagar i stället bedömas vid en och samma prövning. Vid tillämpningen av de olika miljölagarna görs skiftande bedömningar av vilka som skall anses vara sakägare. När bestämmelserna i de olika lagarna integreras i en balk kan det uppenbarligen uppstå tillämpningssvårigheter om klagorätten enbart omfattar vissa delar av målet eller ärendet.

Vid överklagandet av ett mål eller ärende där olika frågor har behandlats bör därför riktlinjen vara att klagorätten bör omfatta samtliga frågor. Regeringen finner till skillnad från Miljöbalksutredningen att det enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan.

Det är knappast möjligt att direkt i lagtexten ange vem som är att anse som sakägare. Regeringen är av den uppfattningen att yrkesfiskare bör kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte fiskar med fasta redskap. Vidare bör en anknytning som endast grundar sig på allemansrätt aldrig vara tillräcklig för att talerätt skall föreligga. Gällande sakägarbegrepp enligt miljöskyddslagen bör utgöra utgångspunkt. En generös tillämpning är således avsedd. Frågan får i övrigt överlämnas till rättstillämpningen i likhet med vad som gäller inom andra rättsområden.32

Det enligt lagmotiven avsedda förenhetligandet av sakägarbegreppet har också slagit igenom i domstolspraxis. Högsta domstolen avgjorde 2004 två mål som gällde sakägarbegreppet vid vattenverksamhet (NJA 2004 s. 590). Båda målen gällde utbyggnader av småbåtshamnar. De flesta av de fastigheter vars ägare uppträdde i målen hade inte del i berörda vattenområden. Den inverkan som ägarna åberopade var i det ena målet störningar under anläggningstiden (bl.a. grumling inom en fastighet som hade ett mindre vattenområde) och från verksamheten vid de blivande hamnarna, i det andra målet störningar från den blivande verksamheten och från trafiken på land till och från hamnen samt att landskapsbilden skulle förändras. I skälen till dessa avgöranden anförde Högsta domstolen bl.a. att vid tillämpningen av vattenlagen ansågs sakägare vara ägare eller innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten rätt till fast egendom som direkt skadades av ett vattenföretag eller annars led intrång i ett för fastighetens

32Prop. 1997/98:45 del 1 s. 483 ff.

ekonomiska utnyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget utfördes. I fråga om miljöskyddslagen tillämpades ett mer omfattande sakägarbegrepp. Högsta domstolen slog nu fast att vid tillämpningen av 16 kap. 12 § miljöbalken ska den som kan tillfogas skada eller kan utsättas för annan olägenhet genom verksamheten anses som sakägare. En enbart teoretisk eller helt obetydlig risk för skada eller olägenhet räcker emellertid inte.

Vidare har arbetstagarorganisationer klagorätt enligt vad som anges i 16 kap. 12 § första stycket 2 och 3. Klagorätt tillkommer även enligt 16 kap. 12 § första stycket 4 den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken har rätt att överklaga. Av 22 kap. 6 § miljöbalken framgår att kommunen har talerätt i ansökningsmål.

När miljöbalken trädde i kraft infördes klagorätt för miljöorganisationer. Överklagbara domar eller beslut får överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Deras rätt att överklaga gäller huvudsakligen domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens. Rätten att överklaga gäller även i de fall överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet. Den gäller även i de fall domen eller beslutet gäller igångsättningsmedgivande enligt 22 kap. 26 § eller prövningar enligt 24 kap.2, 3, 5, 6 eller 8 §§miljöbalken. För att få överklaga ska föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar. Överklaganderätten för miljöorganisationer gäller inte beslut som rör vissa försvarsmyndigheter. En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut ska göra det innan tiden för överklagande gått ut för dem som varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet.

4.10. Regeringens tillåtlighetsprövning

Sedan 1972 har regeringen prövat tillåtligheten av stora industrietableringar. Reglerna var först införda i 136 a § byggnadslagen (1947:385), sedan i 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser och återfinns numera i 17 kap. miljöbalken.

Vilka anläggningar som har varit underkastade regeringens prövning har varierat under åren. Prövningen har varit inriktad på

stora industri- och infrastrukturetableringar som kan antas ha en stor påverkan på omgivningen och regionalpolitisk betydelse. Syftet med regeringens prövning är att lägga tillåtlighetsavgörandet på en instans som kan ha inflytande och ta politiskt ansvar för ingripande beslut av denna karaktär.

Den obligatoriska tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. 1 § miljöbalken omfattar sedan 2005 endast kärntekniska anläggningar och stora infrastrukturprojekt. Vidare finns det enligt 17 kap. 3 § miljöbalken en tillåtlighetsprövning som regeringen kan förbehålla sig i det enskilda fallet. Reglerna tar bl.a. sikte på en verksamhets miljöpåverkan jämfört med de syften som anges i 1 kap. 1 § miljöbalken samt påverkan på s.k. Natura 2000-områden.

Enligt 17 kap. 4 a § miljöbalken gäller att regeringen på kommunfullmäktiges begäran ska förbehålla sig tillåtlighetsprövningen bl.a. av ett antal uppräknade vattenverksamheter. Dessa är

-

byggande av oljeplattformar i havsområden,

-

vattenkraftverk på minst 20 MW,

-

vattenregleringar varigenom ett vattenmagasin av minst 100 miljoner kubikmeter under året eller tio miljoner kubikmeter under veckan ska utnyttjas,

-

vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vattendrag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av minst tio kubikmeter i sekunden i bortledningspunkten eller utloppet, om därigenom en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen understiger fyra femtedelar av den normala oreglerade lågvattenföringen,

-

grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vattenmängd än 10 000 kubikmeter om dygnet, om inte minst nio tiondelar av det uttagna vattnet återförs till grundvattenmagasinet, och

-

andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vattenbortledningar än som har angetts förut, om verksamheten avser någon av sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön i Jämtland eller Siljan och företaget kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag.

4.11. Tillståndsprövning i miljödomstol och länsstyrelse

I dag sker tillståndsprövningen av vattenverksamheter och stora miljöfarliga verksamheter (A-verksamheter) i första instans vid de fem miljödomstolarna. Tillståndsprövningen av mindre omfattande miljöfarliga verksamheter (B-verksamheter) sker vid de särskilda miljöprövningsdelegationerna vid de 21 länsstyrelserna. Som nämnts i avsnitt 4.7 finns ytterligare en kategori av miljöfarliga verksamheter (C-verksamheter), som inte kräver tillstånd men väl en anmälan till tillsynsmyndigheten, vilken i de allra flesta fall är den kommunala nämnd som handlägger miljöskyddsfrågor.

De olika prövningsnivåerna för miljöfarlig verksamhet anges i FMH–bilagan. Bilagan omfattar 260 verksamhetskategorier under 31 huvudrubriker och lika många underrubriker. Av dessa punkter är 40 A-verksamheter, 108 B-verksamheter och 112 Cverksamheter.

Tillståndsprocessen för miljöfarlig verksamhet

En tillståndsansökan enligt 9 kap. miljöbalken ska föregås av ett samråd och framtagande av en miljökonsekvensbeskrivning enligt reglerna i 6 kap. miljöbalken, se avsnitt 4.5. När samrådet enligt 6 kap. är klart kan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen tas fram och lämnas in. Processen för en tillståndsansökan för en A- eller B-anläggning kan beskrivas enligt följande.

När samrådet och miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. miljöbalken tagits fram upprättar verksamhetsutövaren en ansökan med teknisk beskrivning. En ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska enligt 22 kap. 1 § miljöbalken innehålla följande

1. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhåll-

andena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning,

2. uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara

utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas för att förebygga uppkomsten av avfall,

3. en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. och

uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4 och 6 §§,

4. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de

övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas,

5. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,

6. i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet,

en säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upprätta en sådan enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och

7. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som

anges i 1–6.

Verksamhetsutövaren ger därefter in ansökan samt miljökonsekvensbeskrivningen till tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten sänder ut ansökan på en kompletteringsrunda där de kommande remissmyndigheterna ges tillfälle att yttra sig över om ansökan behöver kompletteras. Kompletteringsrundan är inte obligatorisk enligt lagstiftningen men förekommer trots det i de flesta tillståndsprövningar. Tillståndsmyndigheten kan därefter förelägga sökanden att komplettera ansökan vid äventyr av att den annars kan avvisas. När ansökan är komplett kungörs den och skickas på remiss. Om synpunkter kommit in på ansökan bereds sökanden tillfälle att yttra sig över inkomna yttranden. När ansökan behandlas av miljödomstol hålls en huvudförhandling och därefter meddelas dom normalt inom två månader. Om ansökan behandlas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation kan det hållas ett prövningssammanträde enligt 19 kap. 4 § miljöbalken men vanligen avgörs ärendet utan sådant sammanträde.

Om domen eller beslutet innebär att tillstånd meddelas, ska den enligt 22 kap. 25 § miljöbalken33 i förekommande fall innehålla följande

1. den tid som tillståndet ska gälla,

2. verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska

utformning i övrigt,

3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med

angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4. skyldighet att betala avgifter,

33 Regeln avser i sin lydelse i 22 kap. 25 § miljöbalken endast miljödomstol men ska enligt hänvisningen i 19 kap. 5 § första stycket 8 i de flesta delar tillämpas även vid länsstyrelsens tillståndsprövning.

5. de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga

teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,

6. de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av

kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

7. de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och

återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8. de villkor som behövs med avseende på hushållningen med

mark, vatten och andra naturresurser,

9. de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljö-

skada och ställande av säkerhet, och 10. de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalie-

olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.

Den tid inom vilken igångsättandet av miljöfarlig verksamhet ska ha skett ska anges i tillståndsbeslutet. Tillståndsmyndigheten får överlåta åt tillsynsmyndighet att fastställa villkor av mindre betydelse.

I 22 kap. 25 a och 25 b §§ finns särskilda regler om vad domen ska innehålla om den omfattas tillstånd till deponering respektive förbränning av avfall.

Verksamheten får påbörjas först när tillståndsmyndighetens dom eller beslut vunnit laga kraft, om inte tillståndsmyndigheten meddelat s.k. verkställighetsförordnande enligt 22 kap. 28 § miljöbalken.

När ärendet avgjorts finns det möjlighet att överklaga detta. Länsstyrelsens beslut överklagas till miljödomstol och därefter till Miljööverdomstolen som sista instans. Ett avgörande med miljödomstolen som första instans överklagas till Miljööverdomstolen och därefter till Högsta domstolen. Prövningstillstånd krävs för att ett mål ska tas upp av Miljööverdomstolen och Högsta domstolen.

Tillståndsprocessen för vattenverksamhet

Tillstånd till vattenverksamhet söks som angivits ovan hos miljödomstol enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken. Processen är lik den som gäller för miljöfarlig verksamhet med beteckningen A. Det finns emellertid vissa skillnader av betydelse, vilka ska beskrivas här.

Reglerna om rådighet och den samhällsekonomiska tillåtligheten är speciella för vattenverksamhet. Dessa regler har beskrivits ovan. Vidare omfattar prövningen i vattenmål skadereglering. En ansökan om vattenverksamhet ska därför innehålla en sakägarförteckning samt uppgift om den ersättning som sökanden erbjuder varje sakägare.

En ansökan om vattenverksamhet ska enligt 22 kap. 1 § miljöbalken innehålla allt som en ansökan om miljöfarlig verksamhet innehåller på sätt som beskrivits ovan i detta avsnitt. Ansökan ska dessutom innehålla

1. uppgift om det finns fastigheter som berörs av vatten-

verksamheten eller ej och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och

2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje

sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter.

Enligt 7 kap. 4 § LSV ska en ansökan som avser utförande av ett vattenkraftverk innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet och ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan.

Verksamhetsutövaren ger därefter in ansökan samt miljökonsekvensbeskrivningen till miljödomstolen. Miljödomstolen kan därefter sända ut ansökan på en kompletteringsrunda där de kommande remissmyndigheterna ges tillfälle att yttra sig över om ansökan behöver kompletteras. Kompletteringsrundan är inte obligatorisk enligt lagstiftningen men förekommer trots det. Tillståndsmyndigheten kan därefter förelägga sökanden att komplettera ansökan vid äventyr av att den annars kan avvisas. När ansökan är komplett kungörs den och skickas på remiss. För

vattenverksamheter finns det särskilda regler i 22 kap. 5 § om vilka som ska delges kungörelsen. Om synpunkter kommit in på ansökan bereds sökanden tillfälle att yttra sig över inkomna yttranden. När ansökan behandlas av miljödomstol hålls en huvudförhandling och därefter meddelas dom normalt inom två månader.

Om domen innebär att tillstånd meddelas ska den enligt 22 kap. 25 § miljöbalken i förekommande fall innehålla följande

1. den tid som tillståndet ska gälla,

2. verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska

utformning i övrigt,

3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med

angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4. skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebygg-

ande åtgärder samt hur betalningen ska ske,

5. skyldighet att betala avgifter,

6. de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga

teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,

7. de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av

kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8. de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och

återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

9. de villkor som behövs med avseende på hushållningen med

mark, vatten och andra naturresurser, 10. de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljö-

skada och ställande av säkerhet, 11. de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalie-

olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön, 12. den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador

får framställas, 13. den förlust av vatten eller annat som tillståndshavare enligt

31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersättning, och

14. rättegångskostnader.

I domen anges den tid inom vilken arbetena ska vara utförda. Tiden får sättas till högst tio år. Miljödomstolen får överlåta åt tillsynsmyndighet att fastställa villkor av mindre betydelse.

Av 7 kap. 6 § LSV framgår att domen i förekommande fall även ska innehålla bestämmelser om

1. de områden som får tas i anspråk för vattenverksamheten och de

särskilda tvångsrätter i övrigt som medges sökanden,

2. strömfallsfastighet,

3. vilka som ska delta i en vattenreglerings- eller bevattnings-

samfällighet samt varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten, och

4. villkor beträffande tillhandahållande av andelskraft och

kostnadsbidrag härför.

Verksamheten får påbörjas först när tillståndsmyndighetens dom eller beslut vunnit laga kraft, om inte tillståndsmyndigheten meddelat s.k. verkställighetsförordnande enligt 22 kap. 28 § miljöbalken.

Den som söker tillstånd till vattenverksamhet ska betala prövningsavgift i förhållande till kostnaderna för det projekt man vill genomföra. Grunderna för avgiftens beräkning finns i förordningen (1998:940) om avgifter för tillsyn och prövning enligt miljöbalken. Avgifterna kan i det enskilda fallet sättas ned eller efterskänkas med hänsyn till prövningens omfattning eller omständigheterna i övrigt. Frågan om avgiftens skälighet ska prövas av miljödomstolen i samband med att handläggningen av tillståndsfrågan avslutas.

Tabell 4.1 Prövningsavgifter för vattenverksamheter

Anläggningskostnad i kronor Prövningsavgiftens storlek i kronor

mindre än 100 000

1 500

100 000–500 000

5

000

500 000–1 000 000

10

000

1 000 000–5 000 000

15

000

5 000 000–10 000 000

30

000

10 000 000–50 000 000

70

000

50 000 000–75 000 000

140

000

75 000 000–100 000 000

240

000

100 000 000 eller högre

400

000

Det finns särskilda regler om rättegångskostnader i mål om vattenverksamhet. Dessa beskrivs närmare i avsnitt 4.14.

Laglighetsprövning av vattenanläggning

Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt 1983 års vattenlag eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos miljödomstolen. Lagligförklaring kan användas för själva anläggningen avseende äldre anläggningar som diken, dammar och bryggor. Om anläggningen utnyttjas för vattenverksamhet ska tillstånd för själva verksamheten prövas enligt miljöbalkens vanliga regler.34 Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, ska ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet. En lagligförklaring får förenas med villkor.

Vid bedömningen av lagligheten av en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före ikraftträdandet av miljöbalken ska de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst användas. Vanligen blir det fråga om 1983 års vattenlag eller 1918 års vattenlag. Det förekommer ibland att ännu äldre bestämmelser tillämpas.

En lagligförklaring ger rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.

34Prop. 1997/98:45 del 2 s. 390 f.

4.12. Tillstånds rättskraft, återkallelse och omprövning

Huvudtanken vid tillståndsprövning av vattenverksamhet enligt miljöbalken är att alla frågor ska prövas i ett sammanhang och att verksamhetsutövaren ska få ett skydd för sin investering. Skyddet erhålls genom att tillståndet har rättskraft mot alla. Återkallelse och omprövning ska bara kunna ske enligt särskild i lag föreskriven ordning. Genom övergångsregler har tillstånd från tidigare lagstiftningar som 1983 års vattenlag, 1918 års vattenlag och ännu äldre lagar getts rättskraft som tillstånd meddelade enligt miljöbalken.

Tillstånds rättskraft m.m.

Ett tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken gäller enligt 24 kap. 1 § miljöbalken med rättskraft mot alla avseende de frågor som prövats i tillståndet. Regeln omfattar även markavvattningstillstånd från länsstyrelsen. Avser tillståndet utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Rättskraften kan begränsas till följd av reglerna om återkallelse och omprövning enligt 24 kap. miljöbalken, vilka kommer att beskrivas närmare nedan.

Rättskraften kan också begränsas till följd av införandet av ett miljöskyddsområde enligt 7 kap. 20 § eller ett vattenskyddsområde enligt 7 kap. 22 § miljöbalken. Vid miljöfarlig verksamhet kan vidare föreskrifter som regeringen utfärdar med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken, t.ex. för att uppfylla Sveriges skyldigheter med anledning av medlemskapet i Europeiska unionen, bryta igenom rättskraften. Samma sak gäller de särskilda inskränkningar som kan bli aktuella inom ett miljöriskområde enligt 10 kap. 17 § miljöbalken eller till följd av 2 kap. 10 § miljöbalken. Förelägganden om allvarliga miljöskador enligt 10 kap. 14 § miljöbalken eller brådskande förelägganden med stöd av 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken bryter också igenom rättskraften.

Enligt 7 kap. 13–17 §§ LSV kan ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Dessa regler kommer också att beskrivas närmare nedan.

En lagakraftvunnen dom om tillstånd i ett ansökningsmål innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till

förhandling och inte heller fört talan i målet. Ett tillståndsbeslut har rättskraft endast i de frågor som beslutet omfattar. Det är därför nödvändigt att alla begränsningar och villkor skrivs in i tillståndet och att detta görs tydligt. Det ska dock nämnas att genom det allmänna villkoret kopplas ansökningshandlingarna till rättskraften som därmed omfattar även frågor som är berörda i ansökan. Det allmänna villkoret anger att verksamheten ska bedrivas i enlighet med vad sökanden angett i ansökningshandlingarna eller annars åtagit sig i ärendet, om inte annat följer av tillståndsbeslutet. Det är dock inte alltid självklart hur rättskraftens räckvidd ska avgränsas.35

Tillståndet ger alltså en trygghet, i vart fall inom de ramar som sätts av återkallelse- och omprövningsreglerna i 24 kap. miljöbalken vilka redovisas nedan. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen. En tillsynsmyndighet är enligt 26 kap. 9 § miljöbalken, med undantag av vad som följer av fjärde stycket i nämnda paragraf, förhindrad att förelägga om ytterligare förpliktelser som begränsar tillståndsbeslutet.

Tillståndet förfaller om inte arbetena utförs inom den tid som anges i tillståndsbeslutet. En regel om detta finns i 24 kap. 2 § miljöbalken. Om det finns giltiga skäl för dröjsmålet, eller synnerliga olägenheter skulle uppstå om tillståndet förfaller, kan tillståndsmyndigheten förlänga tiden med högst tio år. Tillståndsmyndigheten får då föreskriva nya eller strängare villkor. Ansökan om förlängning ska göras innan den i tillståndet angivna tiden har gått ut.

Tidsbegränsning av tillstånd, ändringstillstånd

Tillstånd enligt miljöbalken gäller enligt huvudregeln för all framtid men får, enligt 16 kap. 2 § första stycket miljöbalken, lämnas för begränsad tid. Möjligheten till tidsbegränsade tillstånd utökades när miljöbalken infördes 1999. I miljöskyddslagen krävdes det särskilda skäl för att tidsbegränsa ett tillstånd medan det enligt vattenlagen inte var möjligt att tidsbegränsa ett tillstånd mot

35 Se vidare Miljöbalken – En kommentar Bengtsson m.fl. s. 24:6 ff. samt Per-Henrik Lindblom Miljöprocess del II s. 648 ff.

sökandens vilja.36 De ändrade reglerna motiverades med att utveckling och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps vilket medför att det kan ifrågasättas varför tillstånden ska ges på evig tid. Vidare framhölls att Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ofta ställer krav på tidsbegränsade tillstånd och att en modern miljölagstiftning bör ha ordentliga möjligheter att meddela tidsbegränsade tillstånd.37

År 2005 infördes ett tillägg till 16 kap. 2 § miljöbalken som snarast kan betraktas som en återgång till vad som gällde för miljöfarlig verksamhet på miljöskyddslagens tid. Ändringen bestod av att man införde en särskild skrivning om att vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Bakgrunden var följande. På miljöskyddslagens tid hade det varit vanligt med så kallade påbyggnadstillstånd. Det innebar att en tillståndsprövad verksamhet vid en utökning kunde få bara utökningen omprövad och i övrigt behöll sitt grundtillstånd. Systemet kunde leda till att en verksamhet reglerades av ett flertal tillståndsbeslut vilket kunde bli svåröverskådligt. Systemet med påbyggnadstillstånd kritiserades i förarbetena till miljöbalken och regeringen föreslog då att vid en tillståndspliktig ändring skulle som huvudregel hela verksamheten prövas om så att allt reglerades i ett och samma tillståndsbeslut.38Efter miljöbalkens ikraftträdande visade det sig att det medförde svårigheter för verksamheterna när man följde huvudregeln att alltid ompröva hela verksamheten. Att utrymmet i miljöbalken för att meddela påbyggnadstillstånd i praxis ansågs som litet framgår av bl.a. Miljööverdomstolens beslut den 21 januari 2002 i mål nr M 8118-01 respektive M 2221-01. Lösningen blev att införa ovan nämnda regel i 16 kap. 2 § miljöbalken om ändringstillstånd. Vid sådana prövningar ska det avgöras från fall till fall när det är lämpligt med ändringstillstånd och det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om den valda avgränsningen av ansökan är lämplig.39

36 Strömberg – Vattenlagen med kommentar s. 271. 37Prop. 1997/98:45 del 1 s. 479, del 2 s. 204. 38Prop. 1997/98:45 del 1 s. 337. 39Prop. 2004/05:129 s. 63.

Återkallelse och omprövning enligt 24 kap. 3 8 §§ miljöbalken

Återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken

Regler om återkallelse av tillstånd finns i 24 kap. 3 § miljöbalken. Återkallelse av tillståndet kan ske på nedanstående grunder.

Punkt 1. Om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren. Med oriktiga uppgifter avses även ofullständiga uppgifter.

Punkt 2. När tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten eller åtgärden inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse. Återkallelse bör inte ske för obetydliga överträdelser.

Innan återkallelse sker bör föreläggande om rättelse ske med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken. Det kan vara tillräckligt med omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.

Punkt 3. Om det till följd av verksamheten har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts. Återkallelse på den här grunden används endast om det inte går att minska olägenheten genom omprövning.

Punkt 4. Om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit sådana förhållanden som enligt 2 kap. 9 § miljöbalken (stoppregeln) innebär att verksamheten inte får bedrivas.

Punkt 5–6. Om verksamheten slutligt har upphört eller om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd.

Punkt 7. Om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av medlemskapet i Europeiska unionen.

Punkt 8–9. Om underhållet av en vattenanläggning allvarligt har försummats, eller om tillstånd att inverka på vattenförhållandena inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att utnyttjas.

Enligt 24 kap. 3 § andra stycket får miljödomstolen även återkalla rätten att bibehålla en vattenanläggning i de fall som avses i punkt 8–9.

Tillstånd till täkt (avser grus- eller bergtäkter, vattentäkter avses inte) får upphävas helt eller delvis när tio år förflutit från det att tillståndet vann laga kraft.

Om ett tillstånd som avser en vattenanläggning återkallas, ska miljödomstolen ålägga den som är ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga eller minska skador genom utrivningen. I stället för ett sådant åläggande kan miljödomstolen medge någon annan vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund att riva ut anläggningen på den underhållsskyldiges bekostnad. Domstolen får också meddela förordnande enligt 11 kap. 20 § miljöbalken om ansvar för underhåll av anläggningen (se avsnitt 4.8).

Regler om omprövning enligt 24 kap. 5 och 6 §§ miljöbalken

Regler om omprövning av tillstånd finns i 24 kap. 5 § miljöbalken. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana. Notera dock att till följd av 31 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken kan miljöskyddslagstillstånd inte ändras avseende produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten mot tillståndshavarens vilja annat än när det sker för att inte överskrida en miljökvalitetsnorm.

Omprövning av tillståndet kan ske på nedanstående grunder.

Punkt 1. När, från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Samma regler gäller alltså för vattenverksamheter som miljöfarliga verksamheter. Omprövningen får dock enligt 32 § lagen om införande av miljöbalken inte innebära någon inskränkning av omprövningstider som har bestämts i domar och beslut meddelade enligt äldre bestämmelser. Ett tillstånd enligt 1918 års vattenlag till vattenkraftverk eller vattenreglering för kraftändamål eller villkoren för ett sådant tillstånd får omprövas tidigast trettio år

efter den dag då företaget enligt meddelade föreskrifter ska vara fullbordat. Om företaget efter 1983 skulle ha kunnat underkastas nyprövning enligt 4 kap. i 1918 års vattenlag, får omprövning göras så snart den för nyprövning gällande tiden har gått ut. Om nyprövning har gjorts enligt 1918 års vattenlag, får en sådan omprövning göras tidigast trettio år efter den dag då domen om nyprövning vann laga kraft. Se vidare om äldre tillstånd och omprövning av dessa nedan.

Punkt 2. Om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.

Punkt 3. Om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren.

Vilseledande bör i första hand leda till återkallelse enligt 24 kap. 3 § första stycket 1 miljöbalken men det kan undantagsvis räcka med omprövning.

Punkt 4. När tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts. Omprövning kan ske om det inte räcker med föreläggande om rättelse enligt 26 kap. 9 § miljöbalken.

Punkt 5. Om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts.

Tillståndsmyndigheten får enligt denna omprövningsgrund också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden. Omprövning bör vara det normala i dessa fall. Endast i svåra fall bör återkallelse tillgripas.

Punkt 6. Om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt.

Innebörden är att alla förhållanden i omgivningen som har ändrats väsentligt och som medför att störningarna eller påverkan från viss verksamhet för framtiden inte bör tålas i samma utsträckning som tidigare kan utgöra grund för omprövning. Läget kan vara det att det efter tillståndsbeslutet för en verksamhet tillkommit utsläpp från andra industrier eller anläggningar i samma vatten- eller luftområde. Med hänsyn till detta kan riskerna för människors hälsa och för miljön ha ökat på grund av att mängden föroreningar ökat eller på grund av att effekten av föroreningarna har blivit kraftigare genom samverkan mellan olika förorenande ämnen (s.k.

synergism). Det kan vidare förhålla sig så att den omgivande miljön efter tillståndsbeslutet har blivit känsligare för störningar eller påverkan från verksamheten. Det kan också vara fråga om faktiska förändringar av vattenförhållandena. Det kan t.ex. ha tillkommit nya vatten- eller avloppsföretag som förändrat vattensituationen.40Ett tillstånd enligt 1918 års vattenlag eller villkoren för ett sådant tillstånd får omprövas endast om förändringen i omgivningen har skett efter 1983.

Punkt 7–8. Om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik eller om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten. Detta kan även gälla teknik som i och för sig fanns då tillståndet meddelades men då var för dyr.

Punkt 9. Om verksamheten är förlagd inom ett område där förbud att släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas eller att lägga upp fasta ämnen råder enligt föreskrift eller beslut meddelat stöd av 9 kap. 4 § miljöbalken.

Punkt 10. För att förbättra en anläggnings säkerhet.

Punkt 11. Om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § LSV är mindre ändamålsenliga.

Punkt 12. Om det kan antas att en ekonomisk säkerhet som ställts inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.

När det för miljöfarlig verksamhet meddelas ett ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § kan villkor som tidigare har meddelats ändras även för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om villkoren har ett samband med ändringen. Ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § får även omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas utan begränsning av omprövningsgrunderna i övrigt i 24 kap. 5 § miljöbalken.

40Prop. 1997/98:45 del 2 s. 258.

I sista stycket i 24 kap. 5 § miljöbalken finns en mycket viktig begränsning av omprövningsmöjligheterna. Tillståndsmyndigheten får inte meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Har villkor fastställts för två eller flera miljöfarliga verksamheter enligt 16 kap. 8 § och återkallas tillståndet eller omprövas villkoren för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna omprövas.

Ansökan om återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. 7 § miljöbalken

Ansökan om återkallelse eller omprövning får göras hos miljödomstol av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Om en kommun har tagit över tillsynsansvaret för en verksamhet enligt 26 kap. 3 § fjärde stycket miljöbalken, får den också ansöka om återkallelse eller omprövning med avseende på den verksamheten. Har tillståndet meddelats av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den dessutom tas upp utan någon särskild framställning. Frågor om omprövning i anslutning till behandlingen av ett ändringstillstånd enligt 24 kap. 5 § andra–tredje styckena får tas upp utan särskild ansökan.

Omprövning på ansökan av tillståndshavaren enligt 24 kap. 8 § miljöbalken

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten upphäva eller ändra villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut utom det som avser ersättningens storlek. Villkoret får bara upphävas eller mildras om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen beror på omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

Regler om omprövning av vattenverksamhet enligt LSV

Av 24 kap. 9 § miljöbalken framgår att det finns ytterligare regler om omprövning av vattenverksamhet i 7 kap. 13–16 §§ LSV.

Enligt 7 kap. 13 § LSV kan miljödomstolen fastställa ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten efter ansökan av någon annan än tillståndshavaren, om han vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre. Samma sak gäller en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen. En sådan begäran om omprövning kan göras när som helst.

Enligt 7 kap. 14 § LSV får ett tillstånd till vattentäkt omprövas av miljödomstolen efter ansökan av den som driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § miljöbalken föreskrivs om jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten motsvarande tillämpning (se avsnitt 4.9).

Enligt 7 kap. 15 § LSV får miljödomstolen på ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige föreskriva den ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen. Frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap.5 och 8 §§miljöbalken samt ovan nämnda 7 kap. 13 och 14 §§ LSV.

I 7 kap. 16 § LSV finns bestämmelser om tappning av vatten. Saknas bestämmelser om innehållande eller tappning av vatten beträffande en vattenverksamhet eller bestämmelser om nyttjandet av en vattentäkt eller är meddelade bestämmelser ofullständiga, får miljödomstolen på talan av den som lider skada genom de rådande förhållandena fastställa sådana bestämmelser som är ägnade att för framtiden förebygga eller minska skador. Bestämmelserna får inte ändra vad som lagligen kan gälla och inte heller skada tredje mans rätt.

Oförutsedda skador

Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.

Om det är fråga om betydande skador för enskild eller för något allmänt intresse, får man begära sådana ändringar av vattenverksamheten eller vattenanläggningen på verksamhetsutövarens bekostnad som, utan att medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. I fråga om allmänna intressen förs talan av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet, länsstyrelse eller kommun. Anspråk på grund av oförutsedda skador ska framställas till miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som har bestämts i samband med tillståndet. Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte sådana anspråk. Framställan om anspråk för oförutsedda skador ska ges in till miljödomstolen.

Underlag som behövs för omprövningar

I miljöskyddslagen fanns en bestämmelse (13 a §) att det var tillståndshavaren som vid prövning av frågor rörande återkallelse av tillstånd eller omprövning av villkor var skyldig att ge in den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövdes vid prövningen. Någon sådan regel fanns däremot inte i vattenlagen.

I miljöbalken är kravet på utövaren enligt de allmänna hänsynsreglerna ännu tydligare än vad det var i miljöskyddslagen. Kravet anges genom bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § miljöbalken. Det är verksamhetsutövaren som vid prövning av tillstånd eller villkor har bevisbördan för att de allmänna hänsynsreglerna iakttas. Bevisbörderegeln gäller inte endast den första tillståndsprövningen av en verksamhet utan även de fall då omprövning ska ske av tillståndet och villkoren för detta.41

Trots att man skulle kunna tycka att ovanstående reglering är heltäckande när det gäller ansvaret för underlag inför ompröv-

41Prop. 1997/98:45 del 2 s. 12.

ningar infördes det i miljöbalken den 1 juli 2002 en uttrycklig bestämmelse i frågan. Regeln infördes som en ny 22 kap. 2 a § och angav att i fråga om miljöfarlig verksamhet är den som erhållit tillstånd, dispens eller godkännande vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Bestämmelsen är enligt 19 kap. 5 § första stycket miljöbalken även tillämplig när länsstyrelsen är tillståndsmyndighet.

När regeln infördes år 2002 angavs bl.a. följande i förarbetena.42

Det kan således konstateras att det redan med nuvarande bestämmelser finns stöd för att det är verksamhetsutövaren och inte den myndighet som tar initiativ till återkallelse eller omprövning som skall visa att verksamheten bedrivs så att de allmänna hänsynsreglerna iakttas. Vid en första tillståndsprövning av en verksamhet torde påföljden för den som inte förmår visa att de allmänna hänsynsreglerna iakttas vara att något tillstånd inte lämnas eller att tillstånd i fråga om produktionsmängd eller dylikt inte ges i den omfattning som sökanden begärt. Vid en omprövning av ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § på begäran av en myndighet får dock inte tillståndsmyndigheten meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras, vilket kan sägas försvaga innebörden av den bevisbörda som skall åvila verksamhetsutövaren enligt 2 kap. 1 §.

Enligt regeringens mening bör därför en uttrycklig bestämmelse om tillståndshavarens utredningsskyldighet i mål om återkallelse av tillstånd eller omprövningar av tillstånd eller villkor beträffande miljöfarliga verksamheter övervägas. När en verksamhetsutövare söker tillstånd åvilar det denne att visa att de allmänna hänsynsreglerna iakttas, bl.a. kraven på försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. Eventuella brister i detta hänseende torde som nämnts resultera i att tillstånd vägras eller förenas med andra villkor än de som sökanden förutsett. De omständigheter som kan ligga till grund för en myndighets ansökan om återkallelse av tillståndet eller omprövning av tillstånd eller villkor är sådana som – om de varit kända vid tidpunkten för tillståndsansökan – torde ha inneburit att tillstånd inte hade lämnats eller hade förenats med andra villkor, om inte sökanden förmått visa att de allmänna hänsynsreglerna ändå skulle komma att iakttas. Det förhållandet att en sådan omständighet blir känd först efter att tillstånd har meddelats bör inte föranleda någon förskjutning i fråga om den utredningsskyldighet som skall anses åvila verksamhetsutövaren. Det finns därför skäl att efter förebild i miljöskyddslagen ålägga tillståndshavaren att svara för sådana utredningar när det gäller

42Prop. 2001/02:65 s. 38 f.

mål om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor i fråga om miljöfarlig verksamhet. Huruvida detta kommer att öka tillsynsmyndigheternas beredvillighet att ansöka om omprövning av tillstånd eller villkor går dock inte att säga, motsvarande utredningsskyldighet i miljöskyddslagen synes inte ha ökat antalet omprövningar (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 480).

Likaså bör tillståndsmyndigheten ges möjlighet att förelägga tillståndshavaren att ge in den utredning som behövs. Föreläggandet bör kunna förenas med vite.

I samband med ovanstående lagstiftningsarbete framfördes invändningen att motsvarande skäl var lika giltiga när det gällde omprövningen av vattenverksamhet och att motsvarande regler därför borde gälla där. Regeringen menade dock att frågan om utredningsskyldigheten i samband med omprövningar av tillstånd och villkor för vattenverksamheter skulle anstå till dess att den då pågående utredningen (syftande på Miljöbalkskommittén) redovisat sina överväganden i samband med utredningens mer övergripande genomgång av prövningsordningen för dessa verksamheter.43

Regeln i 22 kap. 2 a § miljöbalken gäller dock alltjämt endast miljöfarlig verksamhet.

Sammanfattande om förutsättningar för omprövning av vattenrättsliga tillstånd

44

Alla vattenrättsliga tillstånd kan omprövas oavsett vilken lagstiftning de grundas på. Detsamma gäller sådana gamla rättigheter som enligt 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag skulle jämställas med äldre vattenrättsliga tillstånd (34 § lagen om införande av miljöbalken). Kriterierna för omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken är i princip desamma oavsett tillståndets (eller rättighetens) ålder. Dessa kriterier gäller oavsett hur lång tid som har förflutit sedan tillståndet vann laga kraft. Prövningen sker enligt miljöbalkens bestämmelser, i första hand mot hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

De skillnader som ändå finns mellan tillstånd av olika ålder gäller följande.

  • Tidsfristen för omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 miljöbalken.

43Prop. 2001/02:65 s. 39. 44 Naturvårdsverket, Omprövning av vattenverksamhet Fakta 8287 april 2007 s. 7–8.

  • Den andel av förlust av vatten eller fallhöjd och liknande som tillståndshavaren ska tåla utan ersättning enligt 31 kap. 22 § miljöbalken.
  • Möjligheten att ompröva med tillämpning av 24 kap. 5 § första stycket 6 miljöbalken (ändrade förhållanden i omgivningen). Ett tillstånd enligt 1918 års vatten lag får omprövas endast om förändringen har skett efter den 31 december 1983.

Tidsfristerna varierar mellan olika lagar enligt följande.

  • För tillstånd enligt miljöbalken löper fristen 10 år från det att tillståndet vann laga kraft.
  • För tillstånd enligt 1983 års vattenlag kan fristen vara mellan

10 och 30 år från det att tillståndet vann laga kraft. Fristen bestämdes i vattendomen.

  • För tillstånd i allmänhet enligt 1918 års vattenlag finns ingen särskild övergångsbestämmelse, vilket betyder att de kan omprövas 10 år efter det att tillståndet vann laga kraft (dvs. fristen måste ha löpt ut för praktiskt taget alla sådana tillstånd).
  • Tillstånd enligt 1918 års vattenlag till vattenkraftverk eller vattenreglering för kraftändamål kan omprövas 30 år efter utgången av den byggnadstid som var bestämd i domen.
  • Var bestämmelserna om nyprövning tillämpliga på ett tillstånd enligt 1918 års vattenlag och nyprövning hade kunnat begäras efter den 31 december 1983, får omprövning ske så snart fristen för nyprövning har gått ut (55 år från byggnadstidens utgång). Om nyprövning faktiskt har skett är fristen för omprövning 30 år från det att nyprövningsdomen vann laga kraft.
  • För tillstånd enligt 1879/80 års lagstiftning finns ingen särskild övergångsbestämmelse, vilket betyder att miljöbalkens 10-årsfrist gäller, dvs. alla tillstånd kan numera omprövas.
  • För ”papperslösa” äldre rättigheter gäller samma regler som för

1879/80 års lagstiftning, dvs. alla kan numera omprövas.

Den andel av förlust av vatten eller fallhöjd och liknande som tillståndshavaren ska tåla utan ersättning enligt 31 kap. 22 § miljöbalken varierar enligt följande.

  • För tillstånd enligt miljöbalken och 1983 års vattenlag varierar andelen mellan 5 procent och 20 procent. Andelen bestäms i domen.
  • Andelen är alltid 5 procent för tillstånd enligt 1918 års vattenlag och äldre bestämmelser.

4.13. Äldre tillstånd eller rättsgrunder och omprövning

Enligt 5 § lag om införande av miljöbalken gäller tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen, vattenlagen eller någon annan av de 16 lagar som upphävdes vid miljöbalkens införande, även efter det att miljöbalken trädde i kraft. Besluten anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Regelverket ska beskrivas mer ingående för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

Miljöfarlig verksamhet

Tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan, förutom enligt miljöbalken, vara meddelad enligt miljöskyddslagen som gällde från och med den 1 juli 1969 till och med utgången av år 1998. Ett sådant tillstånd gäller, enligt 5 § lagen om införande av miljöbalken, som om det varit meddelat med stöd av miljöbalken. Vid miljöbalkens införande kom inte bara anläggandet utan även driften av en miljöfarlig verksamhet att bli tillståndspliktig i enlighet med 9 kap. 6 § miljöbalken, 5 § FMH och regeringens lista över A- och Banläggningar i bilagan till FMH. Verksamheter som vid miljöbalkens ikraftträdande saknade tillstånd men angavs som tillståndspliktiga enligt FMH-bilagan blev genom övergångsbestämmelser skyldiga att söka tillstånd. Tidpunkten för att söka tillstånd flyttades fram ett flertal gånger men sattes slutligen till den 30 juni 2008. Tidpunkten är passerad och alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter ska således ha tillstånd meddelat enligt miljöskyddslagen eller miljöbalken eller i vart fall ha sökt tillstånd. De verksamheter som ännu inte har tillstånd är således under handläggning hos tillståndsmyndigheterna.

Vattenverksamhet

45

Tillstånd till vattenverksamheter kan också vara meddelade enligt äldre lagstiftningar. Alternativt kan verksamheten vila på annan rättslig grund som t.ex. urminnes hävd. De lagstiftningar som ur ett vattenrättsligt perspektiv kan vara av intresse är följande.

Före 1879

  • Byggningabalken i 1734 års lag (20 kap.).
  • Jordabalkens bestämmelser om urminnes hävd.
  • Särskilda bestämmelser om kungsådra.
  • Fiskerilagstiftningen i övrigt (med början i 1766 års fiskestadga).
  • Näringsrättslig lagstiftning.

1879–1918

  • 1879 års dikningslag.
  • 1880 års vattenrättsförordning.
  • Fiskerilagstiftningen.

1918–1983

  • 1918 års vattenlag.

1983–1998

  • 1983 års vattenlag.

Enligt 1734 års lag (20 kap. byggningabalken) fick jordägaren utnyttja vattnet över sin mark och grund så länge som han inte skadade andra intressen. Någon förprövning krävdes inte utan den enskilde fick själv bedöma hur långt hans rättigheter och skyldigheter sträckte sig. Konflikter fick lösas genom processer i de vanliga domstolarna.

Fiskelagstiftningen satte upp ytterligare gränser för vilken exploatering som var möjlig. Enligt bestämmelserna om kungsådra (vissa vattendrag) skulle 1/3 av vattendraget alltid hållas öppet. Dammanläggningar kunde alltså inte byggas över hela vattendraget. I vattendrag som inte hade kungsådra skulle 1/6 hållas öppen om det krävdes av hänsyn till ovanförliggande fiske eller till flottled eller för att undvika dämningsskador på mark uppströms.

45 Naturvårdsverket, Omprövning av vattenverksamhet Fakta 8287 april 2007 s. 22–23.

För ”mjöl- och sågqvarnar” fanns regler om särskild prövning innan de fick anläggas, historiskt antagligen lika mycket för skattläggningens skull som för att undersöka om dämningen skulle skada motstående intressen.

Reglerna i 1734 års jordabalk om urminnes hävd innebar att anspråk på äganderätt till fast egendom eller på en (fastighetsrättsligt betonad) rättighet skulle respekteras om innehavaren ”i så lång tid okvald nyttjat och brukat haver /rättigheten/, att ingen minnes, eller av sanna sago vet, huru hans förfäder, eller fångesmän först därtill komne äro”, dvs. den hävdade rättigheten var så gammal att det inte gick att skönja dess uppkomst. Det ankom på den som gjorde gällande rättigheten att vid tvist styrka att kriterierna var uppfyllda. I den nya jordabalken, som trädde i kraft 1972, finns inga bestämmelser om urminnes hävd. Redan uppkomna rättigheter lever dock vidare.

Vattenrättsliga rättigheter som uppkommit enligt äldre regler ska enligt 34 § lag om införande av miljöbalken fortfarande gälla. I omprövningssammanhang kan alltså uppträda ”tillstånd” som utgörs av sådana rättigheter, grundade på

  • myndighets beslut,
  • domar och förlikningar i processer vid allmänna domstolar, eller
  • urminnes hävd.

1880 års vattenrättsförordning innebar att jordägare som ville tillgodogöra sig en vattenresurs genom nybyggnad eller ombyggnad av något vattenverk kunde få domstols prövning av om företaget fick komma till stånd och i så fall på vilka villkor (10 §). Prövningen ägde rum vid en syneförrättning hos den lokala allmänna domstolen (19 §), som ofta biträddes av någon tekniskt sakkunnig (20 §, vanligen en lantmätare eller väg- och vattenbyggnadsofficer). Kriterierna för att ett företag skulle vara tillåtligt var likartade med dem som gällde tidigare; verksamheten skulle inte få medföra skada för annan (6 § första stycket). Dämningsskador kunde dock tillåtas om skadan var ringa mot den nytta som dämningen medförde (6 § andra stycket). Skadan skulle i så fall ersättas. Nyheterna i förordningen var alltså dels reglerna om tillståndsprövning på förhand, dels den första bestämmelsen om samhällsekonomisk avvägning vid tillståndsprövningen.

För markavvattningsintresset innebar 1879 års dikningslag rätt för jordägare att tvångsvis utnyttja angränsande mark för diken (1 §). För egentliga torrläggningsföretag fick en majoritet av

berörda jordägare rätt att framtvinga gemensamma projekt (11– 12 §§). Torrläggning blev tillståndspliktigt (13 §). Prövning skedde vid en syneförrättning (27 §) genom en särskilt förordnad förrättningsman (29 §, normalt statens lantbruksingenjör eller lantmätare) med biträde av två gode män (30 §).

1918 års vattenlag kom till mot bakgrund av den ökande vattenkraftsutbyggnaden. Syftet var till stor del att skapa en prövningsordning som kunde handskas med stora och komplexa kraftutbyggnader. För ändamålet skapades de särskilda vattendomstolarna med specialiserade ledamöter (vattenrättsdomare, vattenrättsingenjörer och vattenrättsnämndemän). Tillståndsprövningen inriktades mycket på den samhällsekonomiska tillåtligheten, alltså prövningen av om nyttan med företaget tillräckligt mycket översteg värdet av kostnaderna, den skada och det intrång som det förde med sig (2 kap. 3 § första stycket). Det fanns också flera olika skyddsbestämmelser för motstående intressen vad gällde boende, näringsliv, naturförhållandena och allmänna intressen i övrigt (se bl.a. 2 kap. 3 § andra stycket och 12 §). En nyhet var att vissa större företag kunde nyprövas, första gången efter 55 år och sedan var 40:e år (4 kap. 5 §). Nyprövningen skulle innebära att den avvägning mellan tillståndshavaren och motstående allmänna intressen som gjordes vid tillståndsprövningen utfördes på nytt, med hänsyn till inträffade förändringar i lagstiftningen.

För markavvattningens del blev reglerna och prövningsordningen i stort sett oförändrade i förhållande till tidigare bestämmelser.

1983 års vattenlag innebar inga egentliga ändringar av prövningsorganisationen. Vattendomstolarnas organisation och arbetssätt blev oförändrade. Den största förändringen gällde tillåtlighetsreglerna. Den äldre vattenlagens många olika bestämmelser om förutsättningar för tillstånd fördes ihop till fyra paragrafer, som föreskrev att företaget inte fick strida mot allmänna planeringssynpunkter, (från 1987 i stort sett naturresurslagen) (3 kap. 1 § VL) eller mot detaljplan (3 kap. 2 §), inte fick ha en oacceptabel inverkan på allmänna intressen (3 kap. 3 §) och måste vara samhällsekonomiskt lönsamt (3 kap. 4 §). En annan nyhet var att alla tillstånd skulle kunna omprövas efter viss tid med beaktande av förändringar i omgivningen som inträffat efter tillståndet.

Inte heller den nya vattenlagen innebar några betydande ändringar av markavvattningsreglerna.

De centrala delarna i vattenlagen integrerades i miljöbalken genom att balken föreskriver samma hänsynsregler för alla verksamheter. Tillståndsprövningen sker alltså i första hand mot 2 kap. miljöbalken. Separat kvarstår endast den samhällsekonomiska tillåtlighetsbestämmelsen i 11 kap. 6 § miljöbalken. Prövningsorganisationen ändrades så att de separata vattendomstolarna ombildades till miljödomstolar. Organisation och arbetssätt är i stort sett oförändrade. Nämndemännen har dock ersatts med sakkunniga ledamöter, samma som i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken.

4.14. Rättegångskostnader

Miljöbalken har särskilda regler om rättegångskostnader i 25 kap. Reglerna skiljer sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

I 25 kap. 1 § miljöbalken slås det fast att i mål om miljöfarlig verksamhet gäller inte rättegångsbalken i fråga om rättegångskostnader. Detta innebär att varje part alltid själv ska svara för sina kostnader.

För vattenverksamheter gäller andra regler. Enligt 25 kap. 2 § miljöbalken ska sökanden i ansökningsmål om vattenverksamhet i princip svara för sina egna och motparternas kostnader vid miljödomstolen. Kostnadsregeln är ett avsteg från rättegångsbalkens huvudregel att kostnadsansvaret bestäms av vem som vinner eller förlorar processen.

Sökandens betalningsskyldighet enligt 25 kap. 2 § gäller både gentemot sådana myndigheter som har rätt att uppträda som hans eller hennes motparter i ansökningsmålet och gentemot enskilda sakägare. Däremot har sådana miljöorganisationer som enligt 16 kap. 13 § miljöbalken har talerätt i vissa frågor ingen rätt till kostnadsersättning.

Vilka kostnader som är ersättningsgilla regleras i 18 kap. 8 § rättegångsbalken. Ersättning ska utgå för kostnaden för rättegångens förberedande och talans utförande jämte arvode till ombud och biträden. Som ”rättegångens förberedande” räknas också sådana förhandlingar mellan sökanden och motparterna som har betydelse för deras ställningstaganden i målet, som t.ex. förlikningsförhandlingar i en ersättningsfråga. Också partens eget arbete och tidsspillan ska ersättas.

Enligt 25 kap. 5 § miljöbalken begränsas ersättningsskyldigheten också av bestämmelsen i 18 kap. 6 § rättegångsbalken att part inte får ersättning för merkostnader som han orsakat genom försumlig processföring.

De viktigaste ersättningsposterna är normalt arvoden till sakägarnas ombud och tekniska biträden. Storleken på dessa arvoden kan bli betydande. I princip bestäms de ersättningsgilla beloppen av marknadsvärdet på sådana konsulttjänster som det gäller. Förutsättningen för ersättning är dock att kostnaden skäligen har varit påkallad för tillvaratagande av partens rätt. Ersättningsanspråken ska enligt 18 kap. 14 § andra stycket rättegångsbalken prövas i sak av domstolen i den mån sökanden inte har vitsordat dem.

Huvudregeln om sökandens kostnadsansvar har undantag. I 25 kap. 2 § första stycket andra meningen miljöbalken finns en specialregel för ansökningsmål som innefattar bildande av vattenrättsliga samfälligheter. Då gäller inte sökandens kostnadsansvar enligt första meningen för deltagare i samfälligheten. Bakgrunden till undantaget är att deltagande fastigheter har nytta av den verksamhet som ansökan gäller.

I mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller omprövning av tillstånd till vattenverksamhet enligt 24 kap.36 §§miljöbalken eller enligt 7 kap. 15 § LSV, ska de myndigheter, Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen, som har rätt att ansöka om åtgärderna, samt tillståndshavaren svara för sina egna kostnader vid miljödomstolen. I mål enligt 24 kap. 5 § miljöbalken som avser omprövning för att tillgodose allmänna intressen ska den myndighet som ansökte om omprövning dessutom svara för kostnader vid miljödomstolen som uppkommer för andra motparter än tillståndshavaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 av bestämmelser till skydd för fisket. Gäller en omprövningsansökan förbättring av anläggningens säkerhet enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 ska tillståndshavaren i stället för myndigheten svara för övriga motparters kostnader.

Vid omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfälligheter enligt 7 kap. 17 § LSV i fråga om kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen eller då målet gäller fastställelse enligt 7 kap. 18 § i den lagen av överenskommelse mellan deltagare ska varje part svara för sina egna kostnader.

I 25 kap. 5 § andra stycket miljöbalken finns en särregel beträffande ”särskilda frågor i ansökningsmål om vattenverksamhet”. Som exempel på fall då stadgandet bör kunna tillämpas

har nämnts den situationen att sakägare tvistar inbördes om fördelningen mellan dem om ett ersättningsbelopp. Sökanden har i regel inget eget intresse att bevaka i tvister som inte rör ersättningens belopp utan endast fördelningen av beloppet. I sådana fall bör man enligt förarbetena till bestämmelsens äldre motsvarighet kunna se till den verkliga partsställningen i målet när det gäller att avgöra vem som ska stå för rättegångskostnaderna.

De bestämmelser som har behandlats i det närmast föregående gäller kostnaderna i första instans. Bestämmelsen i 25 kap. 2 § andra stycket miljöbalken innebär att en sakägare som klagar till högre rätt får stå för sina egna kostnader, om han förlorar, men att han inte kan åläggas att betala sökandens kostnader annat än med tillämpning av 18 kap. 6 § rättegångsbalken.

I mål om vattenverksamhet får enligt 25 kap. 7 § miljöbalken sökanden förpliktas att betala ersättning för motparters rättegångskostnader även om deras talan inte har blivit prövad slutligt vid domstolen. Paragrafen innebär att domstolen slutligt kan avgöra frågan om ersättning för de kostnader sakägarna hittills har haft.46

Enligt vad som framförts i avsnitt 4.9 är sakägarbegreppet enligt miljöbalken utvidgat jämfört med vad som gällde tidigare. Detta leder till att kretsen av motparter som har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i ansökningsmål om vattenverksamhet enligt miljöbalken har vidgats jämfört med vad som gällde före miljöbalkens införande.47

4.15. Tillsyn och egenkontroll

Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. miljöbalken. Tillsynen ska säkerställa syftet med balken. Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Myndigheten ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren är otillräckliga, ska myndigheten begära att villkoren omprövas enligt

46 Se Strömberg Vattenlagen med kommentar s. 339. 47NJA 2004 s. 590.

reglerna i 24 kap. 5 § miljöbalken eller själv ta upp frågan om omprövning.

Miljöbalkens tillsynssystem bygger i mångt och mycket på att verksamhetsutövaren kontrollerar sig själv och rapporterar resultatet av kontrollen till tillsynsmyndigheten. Egenkontrollen omfattar bl.a. kontrollprogram, egenkontroll genom reglerna i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (egenkontrollförordningen) samt reglerna om miljörapport.

En utförligare beskrivning av reglerna finns i avsnitt 13.

4.16. Tvångsrätter

Enligt 28 kap. 10 § första stycket miljöbalken kan verksamhetsutövaren ges rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om

1. vattenverksamhet som utövas av staten, kommuner eller vatten-

förbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,

2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom

avloppsvatten,

3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller

grundvatten,

4. vattenreglering,

5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn,

eller

6. markavvattning.

Bestämmelsen gör det möjligt för den som har legal rådighet för t.ex. en vattentäkt för allmän vattenförsörjning att erhålla tvångsrätt till den mark som behövs för verksamheten. Ägaren av ett strömfall kan få rätt att uppföra en regleringsdamm på annan fastighet än den egna. Bestämmelsen kan bl.a. åberopas för rätt till utmål på annans fastighet, dvs. mark för byggnader som behövs för t.ex. en kraftstation. Tvångsrätten behöver inte vara inskränkt till fastigheter i närheten av verksamhetsutövarens egendom. Ägaren av ett strömfall i nedre delen av en älv kan alltså medges rätt att utföra en regleringsdamm vid någon av älvens källsjöar.48

48 Strömberg s. 120, prop. 1997/98:45 del 2 s. 300.

Tvångsrättsreglerna korresponderar med de legala rådighetsfallen på så sätt att den som har legal rådighet för en viss verksamhet också kan få tvångsrätt för att utföra verksamheten på annans fastighet. Undantag från den principen gäller för allmän väg och järnväg, där verksamhetsutövarna kan skaffa sig erforderliga tvångsrättigheter enligt väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Anspråk på tvångsrätt handläggs normalt i det ansökningsmål där också frågan om tillstånd till den verksamhet som tvångsrätten gäller ska prövas. Tvångsrättsfrågan prövas enligt miljöbalkens tillåtlighetsregler, alltså de särskilda bestämmelserna om vattenverksamhet samt de generella reglerna i balkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 §. Om tvångsrätt beviljas tas beslutet om detta in i tillståndsdomen (22 kap. 2 § fjärde stycket miljöbalken och 7 kap. 6 § 1 LSV).

Även om det normala alltså är att tvångsrättsfrågor prövas tillsammans med tillståndsfrågan förekommer det separata processer om särskilda tvångsrätter. Om verksamhetsutövaren väcker frågan separat handläggs den som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 6 LSV. Målet handläggs enligt rättegångsbalkens vanliga regler om tvistemål. En konsekvens av detta är att det gäller andra rättegångskostnadsregler än i ansökningsmålen. Fastighetsägarna kan bli skyldiga att betala verksamhetsutövarens rättegångskostnader. Vår enkät visar att separata processer om tvångsrätt är sällsynta. Så bör det också vara eftersom tillståndshavarens behov av en sådan process förutsätter att han tidigare har misstagit sig om fastighetsägarnas inställning till projektet eller helt enkelt har förbisett frågan.

4.17. Ersättning

Regler om ersättning vid ingripande av det allmänna och vid tillståndsprövning och omprövning av vattenverksamhet finns i 31 kap. miljöbalken.

Ersättning och inlösen vid tillstånd till vattenverksamhet och vid utrivning

Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar åtgärder som skadar annans egendom ska betala ersättning för vad som avstås eller skadas. Ersättning ska betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.

Fastigheter eller delar av en fastighet som drabbas av synnerliga olägenheter av en verksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt 11 kap. miljöbalken ska lösas in, om ägaren begär det.

Den ersättningsskyldige har rätt att lösa in fastigheten, om detta skulle medföra endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla fastigheten.

Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § miljöbalken att riva ut en vattenanläggning, ska betala skälig ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vattenförhållandena. Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet att betala ersättning har ålagts i samband med detta, får ersättningen sökas åter av den underhållsskyldige.

Ersättning vid omprövning av vattenverksamhet

Ersättning för en förlust eller en inskränkning lämnas, om en omprövning medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning för den som har tillstånd till den vattenverksamhet som avses med omprövningen. Ersättning lämnas inte till den del förlusten eller inskränkningen är att räkna som förbättring av en vattenanläggnings säkerhet. Ersättning

lämnas om omprövningen medför skada för någon annan än tillståndshavaren som omfattas av omprövningen. Ersättning betalas vanligen av den som har begärt omprövningen. Ersättning för minskning av andelskraft från vattenkraftverk som omfattas av omprövningen betalas av den som har tillstånd till kraftverket.

Ovan nämnda ersättningsregler begränsas enligt en särskild reglering i 31 kap. 22 § miljöbalken så att vid omprövning till förmån för det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller hälsovården eller till förmån för den allmänna miljövården ersätts inte högst 20 % och lägst 5 % av produktionsvärdet av vattenkraften eller värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas av tillståndet. Denna begränsning är tillämplig på tillstånd meddelade enligt miljöbalken och 1983 års vattenlag. För tillstånd meddelade enligt 1918 års vattenlag och äldre bestämmelser är andelen 5 %, vilket framgår av 39 § lagen om införande av miljöbalken.

Enligt 31 kap. 23 § miljöbalken är rätten till ersättning begränsad på samma sätt som gäller enligt 31 kap. 22 § miljöbalken om den som har tillstånd till en vattenverksamhet orsakas förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning till följd av att tillstånd lämnas till en vattenverksamhet som ska tillgodose det allmänna fiskeintresset, allmän farled eller allmän hamn, hälsovården eller den allmänna miljövården. För förlust av fallhöjd som inte är utbyggd ersätts inte den del som motsvarar 5 % av värdet av vattenkraften i det berörda strömfallet. För tillstånd enligt 1918 års vattenlag och äldre bestämmelser tillämpas begränsningen endast om bestämmelserna om kungsådra var tillämpliga på vattenföretaget.

4.18. Kammarkollegiet och Fiskeriverkets arbete med omprövningar

Kammarkollegiet och Fiskeriverket har i rapporten Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor49 redovisat till regeringen hur arbetet med omprövningar av vattenverksamheter hittills har bedrivits och utifrån dessa erfarenheter lagt förslag till regeringen. Uppdraget har sin grund i regeringens skrivelse 2005/06:171 Vissa fiskeripolitiska frågor som

49 Regeringskansliets dnr Jo2007/1393/JFS.

antagits av riksdagen, bet. 2005/06:MJU27, rskr. 2005/06:144. I rapporten framför Kammarkollegiet och Fiskeriverket bl.a. följande.

Kammarkollegiet har sedan 1994 drivit ca 200 omprövningsärenden där merparten gällt vattendrag och åtgärder för fiskbestånden. Utöver dessa 200 omprövningar har ca 50 verksamheter granskats och bedömts inte kunna omprövas p.g.a. för höga kostnader eller för att verksamheten saknar tillstånd att ompröva.

En omprövning består av ett förberedande arbete att ta fram underlag för omprövningen samt att driva själva omprövningen. Dessa kostnader bekostas av anslag. Kammarkollegiets arbete med omprövningar har kostat ca tre miljoner kr och Fiskeriverkets ca 400 000 kr per år. Själva åtgärderna som ska vidtas i vattendragen ska i princip bekostas av verksamhetsutövaren. Det innebär bl.a. att verksamhetsutövarens kostnader ska vara skäliga enligt 2 kap. 7 § miljöbalken och att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte kan bedrivas. För små vattenverksamheter med låg lönsamhet kan det vara ett problem. Om den mängd vatten verksamhetsutövaren kan tvingas avstå utan ersättning inte räcker till åtgärden, kan man behöva köpa in vatten av verksamhetsutövaren. Omprövningsverksamheten har hittills gått ganska långsamt.

Det finns, enligt Kammarkollegiet, ett stort antal äldre tillstånd där villkoren inte är ändamålsenliga och inte tar sådana miljöhänsyn som kan krävas utifrån dagens lagstiftning. Det finns ett uppdämt behov av en ökad omprövningstakt. Det finns i Sverige flera tusen anläggningar där mer eller mindre stora förbättringar för miljön kan göras. Antalet tänkbara omprövningsobjekt beror till stor del på vilken ambitionsnivå som är utgångspunkt för urvalet. Miljömålen och EG:s ramdirektiv för vatten är viktiga utgångspunkter för omprövningsverksamheten. Vidare bedöms omprövningarna inrikta sig på att främja även andra arter än laxfisk. Ålen nämns särskilt. Slutligen nämner Kammarkollegiet sådana älvsträckor som saknar bestämmelser om minimitappning och anger att nolltappning inte är acceptabelt ur miljösynpunkt trots att en omprövning förväntas leda till stora produktionsbortfall.

Kammarkollegiet tar slutligen i sin rapport upp följande frågor och förslag.

  • Inventering. Det bör genomföras en förnyad inventering av möjliga omprövningsobjekt för att uppdatera den inventering som gjordes av länsstyrelserna 1994. Inventeringen behövs för att kunna styra omprövningsinsatserna till de objekt där omprövningarna kan göra mest nytta för fiske- och miljöintresset. Inventeringen bör inriktas på att hitta objekt där rimliga åtgärder kan ge stor nytta, juridiska och tekniska hinder inte föreligger och där motstående intressen inte hindrar omprövning. Inventeringsarbetet bör involvera Kammarkollegiet, Fiskeriverket, Naturvårdsverket, länsstyrelserna, företrädare för verksamhetsutövarna samt olika organisationer. Vidare ska de samordnas med det arbete som sker vid länsstyrelserna och vattenmyndigheterna.
  • Juridiska och hydrologiska frågor. En omprövning som leder till att vatten leds förbi turbinerna utan att ge elkraft leder till produktionsbortfall för verksamhetsutövaren. Det saknas därför ofta incitament för denne att medverka i omprövningen. Rättskraften i gamla tillstånd uppfattas som väldigt stark och utgör ett hinder för omprövningar. Övergivna anläggningar saknar tydlig adressat för omprövningen. Även omprövning av dikningsföretag kan vara komplicerade. Befintliga företag är vattenanläggningar som ska underhållas vilket kan motverka miljömålen. Det finns oklarheter om vad som är möjligt att ompröva, därmed går omprövningen trögt.
  • Samordning m.m. Samarbetet och arbetsfördelningen mellan inblandade myndigheter kan förbättras. Det måste finnas en balans i prioriteringen mellan lokala och regionala intressen i förhållande till nationella intressen. En formell samverkansgrupp bör inrättas. Miljödomstolarnas resurser för omprövningsmålen får inte glömmas bort.
  • Prövotid vid omprövning. Regeln i 22 kap. 27 § miljöbalken om att skjuta upp vissa frågor i samband med tillståndsprövningar bör ändras så att det klart framgår att den även kan användas vid omprövningar.
  • Omprövning av hävdvunna sjösänkningar. Regeln i 34 § lagen om införande av miljöbalken bör ändras så att hävdvunna sjösänkningar kan omprövas på samma sätt som tillståndsgivna sjösänkningar kan omprövas.
  • Fiskeavgifter m.m. Det bör utredas om det genom en lagändring går att lösgöra de medel som kommer in genom fiskavgifter så att dessa kan användas på ett för miljön och fisket mer effektivt sätt.
  • Inhämtande av uppgifter. Regeln i 26 kap. 21 § miljöbalken om inhämtande av uppgifter bör ändras så att även Kammarkollegiet ges rätt att hämta in de uppgifter som behövs för en omprövning.
  • Resurser. Omprövningsarbetet är helt beroende av att alla de myndigheter som driver omprövningar ges tillräckliga resurser. För Kammarkollegiets del är anslagets storlek direkt relaterad till den ambitionsnivå som kan uppnås.
  • Allmänt om det vattenrättsliga regelverket. Det kan övervägas om det vattenrättsliga regelverket bör ses över så att det bättre speglar dagens syn på vattenförvaltning. Det kan t.ex. innebära att verksamheter som inte kan bära kostnaderna för erforderliga skadeförebyggande och kompenserande åtgärder inte ska anses tillåtliga.

4.19. Skillnader mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet

Ovan har redogjorts för regler i miljöbalken som gäller för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och de regler som gäller särskilt för respektive verksamhet. Av den redogörelsen framgår att det finns skillnader mellan prövningarna. En jämförelse av skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har tidigare gjorts av Miljöbalkskommittén, som i sitt betänkande Miljöbalken under utveckling, ett principbetänkande (SOU 2002:50) gjort följande analys, s. 104–105.

Skillnader vid prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet

De huvudsakliga skillnaderna vid prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet kan sammanfattas i följande punkter: 1.

Prövningsplikt och prövningsmyndigheter: All vattenverksamhet kräver enligt huvudregeln tillstånd.50 För miljöfarlig verksamhet finns

50 När detta skrevs hade reglerna om anmälningsplikt istället för tillståndsplikt för vissa vattenverksamheter enligt 19 § förordningen om vattenverksamheter ännu inte införts.

det en detaljerad uppräkning av vilka verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Miljödomstol prövar i regel tillstånd till både små och stora vattenverksamheter medan prövningen av miljöfarlig verksamhet är uppdelad mellan miljödomstol och länsstyrelse.

2. Prövningens omfattning: Vid prövning av vattenverksamhet behandlas i en och samma rättegång både tillståndsfrågan och eventuella frågor om tvångsvis tillträde till mark och ersättning för skada och intrång. Vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet behandlas inte civilrättsliga frågor. I de få fall frågor om ersättning för skada förekommer prövas de i ett separat mål efter ansökan om stämning.

3. Materiella regler: Vid prövningen av vattenverksamhet tillämpas förutom miljöbalkens allmänna hänsynsregler den särskilda bestämmelsen i 11 kap. 6 § enligt vilken en samhällsekonomisk bedömning av verksamheten skall göras. Någon sådan bedömning skall inte göras av miljöfarlig verksamhet.

4. Regler som berör sakägare: Sakägare kan i ett och samma vattenmål föra talan i både tillståndsfrågan och frågor om ersättning på grund av skada och intrång. Sakägare i vattenmål har rätt till ersättning för rättegångskostnader avseende både tillståndsfrågan och de civilrättsliga frågor som prövas i målet. I mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan sakägare inte föra talan i fråga om ersättning för skador utan får väcka en sådan talan i ett separat mål. Sakägare i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har inte rätt till ersättning för rättegångskostnader.

Skillnaderna vid prövningen av olika verksamheter har sin förklaring i att miljöbalken i dessa delar bygger på tidigare lagstiftning, dvs. vattenlagen och miljöskyddslagen. Miljöskyddslagen syftade huvudsakligen till att skydda miljön, medan vattenlagstiftningen även hade till syfte att möjliggöra bland annat en exploatering av vatten som energiresurs.

Miljöprocessutredningen menar att man med ovanstående uppräkning som utgångspunkt kan göra följande lista på skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

1. Prövningspliktens utformning. Tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet är uppbyggd med en detaljerad lista i FMH-bilagan som anger vad som är tillståndspliktigt. För vattenverksamheter gäller generell tillståndsplikt för allt som inte kan hänföras till undantagsregeln i 11 kap. 12 § miljöbalken. Sedan den 15 maj 2007 gäller dessutom inte tillståndsplikten för det som omfattas av anmälningsplikt enligt 19 § förordningen om vattenverksamheter.

2. Ansökans och domens innehåll. Av 22 kap. 2 respektive 25 §§miljöbalken framgår att en ansökan och en dom som avser vattenverksamhet ska innehålla uppgifter om bl.a. fastighetsägare och ersättningsbelopp samt arbetstid.

3. Olika prövningsmyndigheter. Tillståndspliktiga vattenverksamheter och A-klassade miljöfarliga verksamheter prövas av miljödomstol medan B-klassade miljöfarliga verksamheter prövas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer. Tillstånd till markavvattning prövas av länsstyrelserna.

4. Rådighetskravet. För att ansöka om tillstånd till vattenverksamhet krävs civilrättslig rådighet över det vattenområde ansökan gäller. Något motsvarande krav finns inte vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet.

5. Samhällsekonomisk tillåtlighet. Vattenverksamhet omfattas av det särskilda kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet i 11 kap. 6 § miljöbalken vilket miljöfarlig verksamhet inte gör.

6. Rättegångskostnader. I mål om vattenverksamheter har sakägare rätt till ersättning för rättegångskostnader vilket de inte har i mål om miljöfarlig verksamhet.

7. Tvångsrätt. I mål om vattenverksamheter prövas frågor om tvångsrätter i samma mål som tillståndsfrågan. Det gör det inte i mål om miljöfarlig verksamhet.

8. Ersättningsfrågor. Ersättningsfrågor kan i mål om vattenverksamhet prövas i samma mål som tillståndsfrågan. När det gäller miljöfarlig verksamhet får den som anser sig berättigad till ersättning väcka talan i ett stämningsmål för att få ersättningsfrågan prövad.

4.20. Miljöprocessutredningens huvudbetänkande

Miljöprocessen ( SOU 2009:10 )

Miljöprocessutredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska ske vid miljöprövningsmyndigheter vars verksamhetsområden ska överensstämma med vattendistrikten och miljödomstolarnas domkretsar (vilka redovisats i utredningens delbetänkande Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31). Miljöprövningsmyndigheter ska finnas i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa myndigheter ska med undantag för civilrättsliga ersättningsfrågor pröva sådana ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som i dag prövas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolarna. Prövningsmyndigheterna ska kallas Koncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Ärenden om markavvattning handläggs vid samma myndighet som andra tillståndsärenden. I ett ärende om vattenverksamhet ska sökanden vara skyldig att ersätta sådana motparter som är fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till berörd fastighet för kostnader. Förutom förvaltningslagen ska regler i miljöbalken gälla för koncessionsnämndernas prövning. Nuvarande bestämmelser i 22 kap. miljöbalken flyttas till 19 kap. miljöbalken och ska i väsentliga delar gälla för de nya koncessionsnämndernas handläggning.

5. Samordnad tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet

5.1. Allmänt

Utredningen ska enligt direktiven överväga om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kan införas i miljöbalken och vid behov föreslå de ändringar som behövs för detta. Det framgår i direktiven att det är reglerna i 9 och i 11 kap. miljöbalken som avses.

Frågan om ett gemensamt kapitel behandlas i detta avsnitt. Utredningen finner att en vidare bedömning bör ske än som framgår av ordalagen i direktiven. Övervägandena ska inte begränsas till frågan om ett gemensamt kapitel ska utformas för tillståndsprövningen. I stället ska en förutsättningslös prövning ske av om de skillnader som finns mellan reglerna om miljöfarlig verksamhet och om vattenverksamhet är berättigade. Även om utredningen skulle finna att den lagtekniskt bästa lösningen är skilda kapitel, bör naturligtvis utredningen föreslå att de skillnader som finns mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet tas bort, om skillnaderna inte är sakligt motiverade. Det saknas skäl att låta skillnader bestå som enbart är historiskt betingade.

5.2. Överväganden och förslag

– Rådighetskravet som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamheter tas bort. – Den särskilda samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen för vattenverksamheter tas bort från 11 kap. 6 § miljöbalken. Regeln behålls dock vid prövningen av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap.10 och 12 §§miljöbalken och inarbetas därför i dessa paragrafer. – Miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter ska även fortsättningsvis ha särskilda bestämmelser i 9 respektive 11 kap. miljöbalken.

De punkter som listats i avsnitt 4.19 visar på de skillnader som i dag finns mellan tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Trots dessa skillnader bör man komma ihåg att prövningarna även har mycket gemensamt. Bland annat omfattas båda av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och reglerna om miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap. miljöbalken. Om prövningarna berör något områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken kommer de att hanteras enligt samma regler. Vidare innebär miljöbalkens 16 kap. att det finns ett allmänt kapitel om prövning som i huvudsak är gemensamt för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Enligt 21 kap. 3 § miljöbalken kan ett mål som rör både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet redan i dag läggas samman och handläggas i samma rättegång.

Utredningen anser att regelverket för miljöfarlig verksamhet och för vattenverksamhet som utgångspunkt bör se likadant ut. Det går inte att mer generellt motivera skillnaderna med att verksamheterna är olika. Redan miljöfarlig verksamhet är nämligen ett så vitt begrepp att det i så fall skulle vara svårt att ha gemensamma regler. Gemensamma regler för miljöfarlig verksamhet finns ändå sedan länge. Detsamma gäller vattenverksamhet, som även det är ett vitt begrepp. Gemensamma bestämmelser för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet bör finnas såväl materiellt som processuellt. De skillnader som ändå bör finnas ska vara sakligt motiverade. Vidare ska de skillnader som finns gå att utläsa av lagstiftningen. Skillnader som endast vilar på ”vattenrättslig praxis” men som ändå bör bestå bör kodifieras i lagtexten.

Det skulle naturligtvis vara möjligt att redigera ihop texterna i dagens 9 och 11 kap. miljöbalken till ett gemensamt kapitel utan att göra någon ändring av reglernas innebörd. En sådan åtgärd skulle dock enligt utredningens mening vara meningslös. Det är inte aktuellt att lägga ett sådant förslag. För att en sammanslagning ska vara meningsfull bör de skillnader som finns i dag tas bort eller i vart fall minskas. Mot den bakgrunden kommer skillnaderna att belysas var för sig med en bedömning av om skillnaden är motiverad och bör bestå eller om den är omotiverad och bör tas bort.

5.2.1. Rådighetskravet

Frågeställningen

Kravet på rådighet för att bedriva vattenverksamhet är beskrivet i avsnitt 4.8. Där framgår att rådighet är en processförutsättning. Detta kan också uttryckas på det sättet att rådigheten har saklegitimerande verkan. En följd är att sökanden måste styrka sin rådighet för att få sin ansökan om vattenverksamhet prövad.

Den som inte har rådighet har alltså inte rätt att ansöka om tillstånd till vattenverksamhet. Bristande rådighet är ett rättegångshinder och miljödomstolen ska avvisa ansökan med stöd av 34 kap. 1 § rättegångsbalken. Domstolen ska självmant beakta rättegångshindret. Det krävs alltså inte invändning från någon part.

Vid miljöfarlig verksamhet är däremot inte rådighet någon processförutsättning. Tillståndsmyndigheten prövar alltså inte om sökanden har rätt till t.ex. den mark där en fabrik ska uppföras. Rådigheten är en civilrättslig fråga som parterna får ordna utanför tillståndsprocessen.

Utredningen ska titta på om de skillnader som finns mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet är befogade. Utredningen överväger därför i detta avsnitt om rådigheten som processförutsättning vid vattenverksamhet ska finnas kvar. En utgångspunkt vid denna bedömning är att endast skillnader som är sakligt motiverade ska finnas kvar.

Det är således endast kravet på rådighet som processförutsättning som behandlas här. Att den som ska bedriva en verksamhet måste ha rådighet är en självklarhet och gäller vid såväl vattenverksamhet som miljöfarlig verksamhet.

Historisk tillbakablick

I 1 kap. i 1918 års vattenlag behandlades ”rätt till vatten”. Enligt huvudregeln i 1 kap. 1 § ägde envar råda över det vatten som fanns å hans grund. Regeln hade urgamla anor. Före 1918 fanns motsvarande regel i vattenrättsförordningen.1 Samma synsätt uttrycktes dessförinnan i jordbalken i 1734 års lag. Liknande regler fanns redan på landskapslagarnas tid.2

I förarbetena till 1 kap. 1 § i 1918 års vattenlag gjordes följande uttalande.

Omförmälda rättigheter i avseende å vattnet äro analoga med motsvarande rättigheter beträffande skog och mark i enskild ägo. Ett uttryckligt hävdande av dessa senare rättigheter genom särskilt lagstadgande har dock hittills icke funnits nödigt.3

En lagreglering ansågs uppenbarligen nödvändig för rätten till vatten. Detta är kanske inte överraskande, eftersom rätten till vatten är mer komplicerad än rätten till mark. En avgörande skillnad är att vattnet som sådant normalt är i rörelse. I 1 kap. i 1918 års lag infördes således en rad bestämmelser, t.ex. om rätten till rinnande vatten och om kungsådra och andra inskränkningar i jordägarens rätt att råda över vattnet.

Redan under den tid som 1918 års vattenlag gällde ansågs rådighet vara en processförutsättning. Detta framgick dock inte av lagtexten.

I förarbetena till 1918 års vattenlag fanns ett resonemang i frågan om det vore lämpligt att utöka det man kallade initiativrätten till vattenkraft till andra än de som själva äger eller har del i ett strömfall. Detta skulle behövas för att få till stånd vattenkraftsutbyggnad även i de vattendrag där ägaren inte hade något intresse av en utbyggnad. Departementschefen fann dock att en sådan reglering skulle innebära en betydande begränsning av den enskildes rätt och att det bara var befogat om det var nödvändigt för att tillgodose allmänna intressen. Departementschefen menade vidare att det inte fanns något behov av en sådan utvidgning av initiativrätten.4

1 1 § förordningen d. 30 dec 1880 om jordägares rätt över vattnet å hans grund. 2 NJA 1919 avd II s. 28, jfr även den historiska redogörelsen i Vattenlagsutredningens slutbetänkande SOU 1977:27 s. 125132. 3 NJA 1919 avd II s. 30. 4 NJA 1919 avd II s. 20–22.

Vid utarbetandet av 1983 års vattenlag diskuterades rådighetskravet med utgångspunkt i om det var lämpligt att övergå till ett kontinentalt synsätt där rådigheten som huvudregel tillkommer staten. Man fann dock ingen anledning att ändra på den i Sverige gällande ordningen.

I 1983 års vattenlag kom rådigheten att lagregleras i 2 kap. Den grundläggande bestämmelsen infördes i 2 kap. 1 §. Där angavs att företagaren, för att få utföra ett vattenföretag, ska ha rådighet över vattnet inom det område där företaget ska utföras. Därefter följde bestämmelser om när rådighet föreligger. Huvudregeln i 2 kap. 2 § lydde att var och en råder över det vatten som finns inom hans fastighet. I 2 kap. 2 § stadgades vidare att rådighet över en fastighets vatten också kan tillkomma någon till följd av upplåtelse av fastighetsägaren eller förvärv tvångsvis.

Inte heller i 1983 års vattenlag framgick att rådigheten utgjorde en processförutsättning. Varken i 2 kap. 1 § eller på annat ställe angavs nämligen att rådigheten var en förutsättning för att söka tillstånd. Stadgandet talade bara om att utföra ett vattenföretag. Själva utförandet kommer för övrigt oftast tidsmässigt efter det att man sökt och fått tillstånd.

Grundsatsen att rådighet utgör en processförutsättning slogs fast i förarbetena. Detta har sedan bekräftats i rättspraxis.5

I propositionen till 1983 års vattenlag angavs inte närmare varför rådigheten måste vara en processförutsättning utan bara att den är det. Av det betänkande som låg till grund för nämnda proposition framgår dock att Vattenlagsutredningen tog ställning till ett förslag om att låta sökanden få tillåtlighetsfrågan prövad utan att ha skaffat sig dispositionsrätt. Förslaget hade kommit från domstolshåll i en enkät. Vattenlagsutredningen anslöt sig dock inte till uppfattningen utan menade att kravet på vattenrätt borde ha saklegitimerande verkan och utgöra grunden för sökandens talerätt.6 Inte heller Vattenlagsutredningen utvecklade frågan närmare utan nämnde endast den s.k. ostridighetsprincipen, dvs. att sökandens påstående om att han innehar vattenrätten ska tagas för gott av tillståndsmyndigheten om påståendet lämnas obestritt eller invändningen mot påståendet är uppenbart ogrundad.

5SOU 1977:27 s. 133 f., prop. 1981/82:130 s. 269, prop. 1997/98:45 del 2 s. 348 och Rolf Strömberg, Vattenlagen med kommentar s. 32 samt NJA 1993 s. 331. 6SOU 1977:27 s. 134.

Nuvarande bestämmelser om rådighet

Bestämmelserna i 2 kap. i 1983 års vattenlag har i allt väsentligt överförts oförändrade till 2 kap. LSV. Reglerna är beskrivna i avsnitt 4.8. Här ska endast upprepas att det inte heller i dag uttryckligen framgår av lagtexten att rådigheten utgör en processförutsättning.

Ändras rättsläget om tillståndsprövningen sker enligt förvaltningslagen ?

Utredningen har i huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att tillståndsprövningen i första instans ska flyttas från miljödomstolar till koncessionsnämnder. Dessa nämnder ska vid sidan av miljöbalkens processuella regler tillämpa förvaltningslagen. Rättegångsbalken ska alltså inte längre tillämpas.

När ansökan om vattenverksamhet på grund av bristande rådighet har avvisats av miljödomstol, liksom tidigare av vattendomstol, har avvisningsbeslutet grundats på att rättegångshinder föreligger. Det är alltså 34 kap. 1 § rättegångsbalken som har tillämpats.

Om utredningens förslag om övergång till förvaltningslagen genomförs, kommer inte avvisning kunna ske med stöd av rättegångsbalken. I förvaltningslagen saknas motsvarighet till rättegångsbalkens bestämmelse om avvisning vid rättegångshinder. Frågan är om tillståndsmyndigheten ändå kan avvisa en ansökan på grund av bristande rådighet.

Nämnas kan att 22 kap. 2 § miljöbalken inte kan ligga till grund för en avvisning vid bristande rådighet. Enligt bestämmelsen kan en tillståndsansökan avvisas, om ansökan är ofullständig och denna brist är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet. Det är dock inte ansökan som är ofullständig när rådighet saknas.

Frågan är då om den av utredningen i SOU 2009:10 föreslagna övergången till förvaltningslagen ändrar rättsläget på det sättet att en tillståndsansökan därefter inte kan avvisas vid bristande rådighet. Utredningen finner inget svar på denna fråga och kommer därför till slutsatsen att rättsläget är oklart.

Det är enligt utredningen otillfredsställande att inte veta om en tillämpning av förvaltningslagen får som följd att ansökan inte

längre kan avvisas vid bristande rådighet. Denna fråga bör inte överlämnas till rättstillämpningen och ska därför lösas på annat sätt.

Motiverar vattenverksamheters störningar att rådighet finns kvar som processförutsättning?

En första fråga är om störningar från vattenverksamhet och från miljöfarlig verksamhet typiskt sett är så olika att rådigheten måste vara en processförutsättning vid den ena prövningen men inte vid den andra. Båda typerna av verksamhet påverkar enskilda intressen. Vattenverksamhet påverkar ofta omgivningen genom ändrade vattennivåer. Typisk omgivningspåverkan av miljöfarlig verksamhet är buller och damm, och numera med vindkraftsutbyggnaden skuggbildningar och påverkan på landskapsbilden. Med dessa exempel som utgångspunkt kan sägas att vattenverksamhet kan medföra störningar som absolut inte bör tålas, exempelvis att mark sätts under vatten. Den miljöfarliga verksamhetens störningar kan lättare regleras med försiktighetsmått och begränsningar. De som drabbas av störningar av miljöfarlig verksamhet anser dock sällan att de ska behöva tåla störningen om verksamheten bedöms som tillåtlig. Ett exempel på en miljöfarlig verksamhet där acceptansen bland kringboende oftast är låg trots att de faktiska störningarna är lägre än vad som kan vara vanligt från ordinär industri eller vägtrafik, är just vindkraftverk. En annan skillnad som är tydlig när man utgår från nyss nämnda exempel är att det vid vattenverksamhet normalt är lättare att förutse vilka omgivande fastigheter som kommer att påverkas.

Utredningen menar dock att skillnaderna avseende störningarnas art mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet inte ska överdrivas. Vattenverksamhet innebär långt ifrån alltid att ett område sätts under vatten. Verksamheten kan i stället t.ex. bestå i byggande i vatten och störningarna blir då naturligtvis av en annan art.

Tilläggas kan att de störningar som är aktuella vid vattenverksamheter drabbar det som kallas vattenverksamhetens influensområde. Rådighetskravet är dock inte kopplat till influensområdet. I stället gäller rådighetskravet enligt huvudregeln bara det område där verksamheten ska vidtas. Verksamhetens störningar i

influensområdet är således inget avgörande skäl att ha ett rådighetskrav som processförutsättning för vattenverksamhet.

Utredningen finner således att vattenverksamhetens störningar inte är något hållbart skäl för att behålla rådighet som processförutsättning.

Bör rådighet vara kvar som processförutsättning för att minska belastningen på tillståndsmyndigheterna?

Ett skäl att ha kvar rådighetskravet skulle kunna vara att vattenverksamheter är så ingripande att man i det tidiga skede som tillståndsprövningen sker vill förvissa sig om att de civilrättliga frågorna är lösta. Anledningen skulle vara att tillståndsmyndigheterna inte ska ägna kraft åt tillståndsprövning av verksamheter som sedan av civilrättsliga skäl aldrig kommer till stånd.

Det är möjligt att förhållandena var sådana vid tiden för 1918 års vattenlag, då en omfattande kraftverksutbyggnad skedde i Sverige. I dag torde dock det skälet ha spelat ut sin roll. Det finns nog i dag inte många verksamhetsutövare som till höga kostnader driver igenom en tillståndsprövning enligt miljöbalken utan att ha en rimlig chans att förverkliga projektet.

Utredningen finner alltså att det är ett svagt skäl för att behålla rådigheten som processförutsättning att belastningen därigenom ska minska på tillståndsmyndigheterna.

Bör rådighet vara kvar som processförutsättning för att inte sakägare ska störas i onödan?

Ytterligare ett skäl att behålla rådighetskravet är att en sökande inte ska kunna störa sakägarna med sin ansökan utan att vara saklegitimerad. Det är enligt detta synsätt inte rimligt att sakägarna ska behöva argumentera för sin sak inför tillståndsmyndigheten mot en sökanden som inte råder över, eller i övrigt har någon koppling till, den fastighet där verksamheten ska bedrivas.

Det är lätt att sympatisera med denna uppfattning. Även här gäller dock att det nog inte finns många verksamhetsutövare som till höga kostnader driver igenom en tillståndsprövning enligt miljöbalken utan att ha en rimlig chans att förverkliga projektet.

Dessutom kan påpekas att det nu sagda lika väl gäller miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet. För miljöfarlig verksamhet är dock, som nämnts, inte rådighet någon processförutsättning.

Nämnas ska att det har framförts till utredningen att rättsförhållandena i vatten kan vara mer oklara än vad de är på land. I de fallen kan en inblandad part få skydd och hjälp av tillståndsmyndigheten så att sökanden inte kan tvinga igenom en tillståndsansökan där rätten till området är oklar. Ett exempel på ett sådant fall är rättsfallet om Transtrands Besparingsskog.7 I det fallet fann Miljööverdomstolen att det fanns brister i det ursprungliga köpeavtalet från år 1916. Sökanden kunde alltså inte styrka sin rådighet och ansökan avvisades. Det kan nämnas att invändningen om bristande rådighet framfördes först i Miljööverdomstolen. I miljödomstolen ifrågasattes inte rådigheten och sökanden fick där tillstånd vilket alltså undanröjdes av Miljööverdomstolen. Klagande var staten genom Kammarkollegiet, Naturvårdsverket och länsstyrelsen samt Naturskyddsföreningen. Klagandena var således just i det fallet inga små och svaga parter.

Det sagda talar i viss utsträckning för att rådigheten som processförutsättning är en bra skyddsregel för bl.a. svagare parter. Det är dock sällan som parterna behöver detta skydd, eftersom sökanden normalt inte ansöker om tillstånd utan att ha rådigheten klar. Inte heller skyddet för sakägarna är således enligt utredningen något tungt argument för att behålla rådigheten som processförutsättning.

Varför skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet?

Utredningen vill dessutom påpeka vilka konsekvenser nuvarande system kan ha. Uppförande av vindkraftverk kan tas som exempel. Sådana kan antingen uppföras på land eller i vatten. I förstnämnda fall krävs normalt inga åtgärder som utgör vattenverksamhet. Uppförandet av ett vindkraftverk i vatten, exempelvis till havs eller i Vänern, utgör däremot vattenverksamhet. Endast i sistnämnda fall måste sökanden ha rådigheten klar för att ansöka om tillstånd.

Av naturliga skäl är det ofta så att vindkraftverk på land skapar större oro för närboende än vindkraftverk till havs. Ovan behandlade argument om att sakägare inte ska störas i onödan är

7 Miljööverdomstolen 2008-04-08 mål nr M 1548-07.

därför starkare för det vindkraftverk som enbart utgör miljöfarlig verksamhet. I det fallet är dock inte rådigheten någon processförutsättning.

Tilläggas ska att utredningen inte har övervägt om rådighet bör vara en processförutsättning även för miljöfarlig verksamhet. Denna fråga ryms nämligen knappast i utredningens direktiv. För det fall regeringen anser att denna fråga bör utredas bör naturligtvis inte rådigheten som processförutsättning först avskaffas för vattenverksamhet.

Medför möjligheten till tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken att rådighet bör vara kvar som processförutsättning?

Den särskilda situation då tvångsrätt för vattenverksamhet yrkas enligt 28 kap. 10 § miljöbalken bör belysas något mer. I avsnitt 4.16 redogörs för innehållet i nämnda bestämmelse.

Att handlägga tvångsrätter i tillståndsprocessen är en förenkling för den som söker tillstånd. Det kan tyckas orimligt att man ska kunna framtvinga tvångsrätter på annans fastighet utan att ha rådighet på den fastighet som vattenverksamheten utgår från. Det förefaller för övrigt som just frågan om tvångsrätter spelade roll för vattenlagsutredningens uttalanden om vattenrätt som en förutsättning för byggande i vatten och en förutsättning för att kunna hävda de tvångsrätter som behövs för att på ett effektivt sätt kunna utnyttja vattenkraft.8

Regeln i 28 kap. 10 § miljöbalken ger dock endast en möjlighet att framställa yrkanden. Det är sedan tillståndsmyndigheten som avgör om tvångsrätt ska medges eller inte.

Det är inte särskilt vanligt förekommande att tvångsrätt yrkas i vattenmålen. När det väl förekommer, gäller det ofta rätt att tillfälligt ta i anspråk markområden för upplag och transporter under byggnadsskedet.

Utredningen finner att möjligheten till tvångsrätt inte nödvändiggör att rådigheten är en processförutsättning. Inte heller finns det skäl, för det fall rådigheten inte länge ska vara en processförutsättning vid vattenverksamhet, att i vart fall behålla rådighet som processförutsättning när yrkande framförs om tvångsrätt. Yrkandet om tvångsrätt får bedömas som andra yrkanden i tillståndsansökan.

8SOU 1977:27 s. 133.

Kopplingen till vattenkraftsutbyggnaden

Det förefaller som om vattenkraftsutbyggnaden och kravet på vattenrätt i samband med den och vidhängande möjligheter till tvångsrätt varit avgörande för att vattenrätten knutits så hårt till själva tillståndsprövningen. Den insikten förstärks när man läser såväl förarbetena till 1918 års vattenlag som Vattenlagsutredningens betänkande SOU 1977:27. Rådighetskravet som processförutsättning gäller dock för ansökan om tillstånd till alla slags vattenverksamheter.

Huvuddelen av den svenska vattenkraften är redan utbyggd. Det historiskt viktiga skälet att låta rådigheten utgöra en processförutsättning finns därmed inte kvar. Däremot träffar ju kravet numera i större utsträckning verksamheter som i vart fall ursprungligen inte var det primära målet för bestämmelsen att rådighet ska vara processförutsättning för själva ansökan.

Frihet för sökanden att styra sitt projekt

Ett borttagande av rådighetskravet som processförutsättning skulle kunna ge verksamhetsutövaren frihet att själv styra i vilken ordning han eller hon väljer att driva sitt projekt, dvs. om rådighetsupplåtelsen ska komma före eller efter tillståndsansökan. En sådan ordning skulle underlätta för sökanden. Naturligtvis förutsätter detta att sökanden respekterar rådigheten innan verksamheten börjar bedrivas, men i det avseendet föreslår ju utredningen ingen ändring. Detta skäl gör sig gällande för alla tillståndsansökningar.

Utredningens slutsats

Ett borttagande av kravet på rådighet som processförutsättning bör endast ske om det finns sakliga skäl som väger tyngre för att ta bort kravet än för att behålla det. Om det inte finns en sådan övervikt talar det för att lämna rättsläget oförändrat. Om skälen väger ungefär lika tungt och det inte finns några direkta nackdelar med ändringen talar dock den ambition att minska skillnaden mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet som finns i utredningens direktiv för att kravet tas bort.

Av de skäl som nämnts ovan finner utredningen att skälen att inte i onödan störa sakägarna, skyddet för svagare parter samt den

större oklarhet om ägandeförhållanden som kan finnas i vattenområden talar för att behålla rådighetskravet som processförutsättning. Av dessa tre skäl är det dock endast det sist nämnda skälet som är specifikt för vattenverksamheter. De två först nämnda skälen gör sig lika gällande vid prövning av miljöfarliga verksamheter.

Utredningen anser mot bakgrund av redovisningen ovan att det saknas bärande skäl att behandla miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet olika i fråga om rådighetskravet som processförutsättning. Det skäl som trots allt talar för att vattenverksamhet bör bedömas enligt en egen mall är just den nämnda större oklarheten om ägarförhållandena i vatten jämfört med på land. Det skälet väger enligt utredningens mening dock inte så tungt att det upphäver det tyngre skälet att samordna miljölagstiftningen så att miljöbalken blir den samlade lagstiftning det varit avsett att den skulle vara. Varje samordning av regelverket ökar överskådligheten och möjligheterna för parterna att ta till sig och förstå systemet och är därmed ett steg i förenklingsarbetet. Rådighetskravet som processförutsättning för att få söka om tillstånd ska därför avskaffas för vattenverksamhet. Härigenom tas ytterligare ett steg mot en enhetlig miljölagstiftning.

Till undvikande av missförstånd bör det upprepas att utredningen med sitt förslag inte avser att åstadkomma någon ändring av reglerna om den faktiska rådigheten. Utredningen vill alltså bara avskaffa rådighetskravet som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet. Naturligtvis kan man fråga sig varför rådigheten ska vara lagreglerad för vattenverksamhet och inte för miljöfarlig verksamhet. Utredningen kommer trots detta inte till någon annan slutsats än att övriga regler om rådighet i 2 kap. LSV ska finnas kvar.

Ska ansökan avslås vid bristande rådighet när rådighetskravet som processförutsättning tagits bort?

En ansökan om tillstånd till vattenverksamhet ska alltså enligt utredningen inte avvisas vid bristande rådighet. Frågan uppkommer hur tillståndsmyndigheten ska agera när en berörd fastighetsägare med rätta påpekar att sökanden saknar rådighet och fastighetsägaren meddelar att han eller hon inte kommer att upplåta denna rådighet.

Utredningen finner att det saknas skäl att behandla saken annorlunda än vid miljöfarlig verksamhet. Den rätta bedömningen är enligt utredningen att tillståndsmyndigheten bortser från påpekandet. Den civilrättsliga frågan om rådighet ska nämligen inte behandlas i tillståndsprövningen. Bristande rådighet utgör alltså inte ett skäl för att avslå tillståndsansökan.

Olika sätt att ta bort rådigheten som processförutsättning

Då återstår frågan hur man rent lagtekniskt tar bort rådigheten som processförutsättning. Detta är inte helt lätt, eftersom det i dag inte framgår uttryckligen av lagtexten att rådigheten är en processförutsättning. Frågan kan alltså inte lösas genom att en skrivning om rådighet som processförutsättning stryks.

Som redan nämnts är det genom förarbetsuttalanden,9 senare bekräftade i rättsskipningen av bl.a. Högsta domstolen,10 som rådigheten har angetts vara en processförutsättning. En första fråga är då om det inte kan räcka med nya förarbetsuttalanden, innebärande att rådigheten inte ska prövas av tillståndsmyndigheten.

Utredningen finner att en sådan lagstiftningsmetod inte är hållbar. Det skulle bli fråga om att ändra Högsta domstolens praxis genom ett förarbetsuttalande. Detta kan inte accepteras. Den enda lösningen är att göra ett upphävande, en ändring eller ett tillägg direkt i lag. Detta kan göras på olika sätt. Nedan presenteras fyra alternativ.

Det första alternativet är att genomföra ändringen genom ett tillägg i 2 kap. 1 § LSV. Som flera gånger påpekats har inte bestämmelsen en lydelse som anger att det handlar om en saklegitimation.

Utredningen har därför egentligen ingen invändning mot själva ordalydelsen i 2 kap. 1 § LSV, eftersom paragrafen talar om att ”bedriva” vattenverksamhet. Det utredningen vill är att bestämmelserna inte längre ska tolkas som att rådigheten ska vara en processförutsättning.

Om det åsyftade resultatet ska komma till stånd genom en ändring av ordalydelsen i 2 kap. 1 § LSV skulle man kunna lägga till i den paragrafen att rådigheten ska finnas innan verksamheten påbörjas. Paragrafen skulle då få följande ordalydelse.

9Prop. 1981/82:130 s. 269. 10NJA 1993 s. 331.

För att få bedriva vattenverksamhet ska verksamhetsutövaren, innan verksamheten påbörjas, ha rådighet över vattnet inom det område där verksamheten ska bedrivas.

Lösningen ger ett klart besked om att rådigheten inte behöver föreligga förrän verksamheten påbörjas. Därmed klarläggs att rådigheten inte längre behöver finnas redan vid ansökningstillfället. Tillägget i 2 kap. 1 § påverkar inte övriga rådighetsregler i 2 kap. LSV. Ändringen avser nämligen endast frågan om rådigheten som processförutsättning och inte kravet på rådighet i övrigt. En nackdel med förslaget är dock att regeln pekar ut en annan tidpunkt då rådigheten ska finnas nämligen själva påbörjandet. Det utpekandet kan leda till tvister om vad som avses med påbörjandet av vattenverksamheten. Ett annat bekymmer kan bli att stadgandet leder till krav på ingripanden från tillsynsmyndigheten, vilket innebär att ändringen egentligen inte innebär någon förenkling utan bara flyttar en fråga från tillståndsprocessen till tillsynsskedet. Detta blir en följd just för vattenverksamheter och inte för miljöfarliga verksamheter, eftersom motsvarande stadgande saknas där. Det finns alltså skäl till att inte använda nämnda lösning.

Det andra alternativet är att införa en helt ny paragraf i 2 kap.

LSV. I bestämmelsen skulle anges att rådigheten inte behöver föreligga vid ansökningstillfället utan krävas först vid verksamhetens påbörjande. Den nya paragrafen skulle uteslutande ta sikte på tillståndspliktiga verksamheter. En sådan paragraf skulle kunna ges beteckningen 2 kap. 1 a § LSV och ha följande utformning.

Trots vad som anges i 1 § behöver rådigheten inte föreligga vid tillfället för ansökan om tillstånd till vattenverksamhet. När tillstånd till vattenverksamhet meddelats ska sådan rådighet som anges i 1 § föreligga innan verksamheten påbörjas.

En sådan paragraf tar bort eventuell villfarelse om att ett myndighetstillstånd skulle kunna utnyttjas utan att erforderlig rådighet finns. En nackdel är att lösningen blir mer detaljerad än vad som egentligen är önskvärt. En lagregel utformas om vad som inte behövs. Dessutom medför lösningen även att de tidigare redovisade problemen om eventuella tillsynsingripanden kan uppstå.

Det tredje alternativet är att helt upphäva 2 kap. 1 § LSV. Det faktum att det krävs rådighet för att bedriva vattenverksamhet

skulle då följa med samma självklarhet som att det krävs rådighet på den plats där man bedriver miljöfarlig verksamhet eller på den plats man bygger ett hus eller i övrigt tar i anspråk ett område oavsett om det är i vatten eller på land. Lagstiftningen skulle då i det avseendet likna lagstiftningen som den såg ut före 1983 års vattenlag. Att rättigheterna till vatten ska anses jämställda med rättigheterna till mark och vatten påpekades redan i förarbetena till 1918 års vattenlag.11

Ett upphävande av 2 kap. 1 § LSV skulle kräva följdändringar i 2 kap. 4 och 5 §§ LSV eftersom dessa paragrafer hänvisar till 1 §. Dessa följdändringar skulle då kunna inskränkas till att just hänvisningen till den upphävda paragrafen togs bort. Följden skulle bli att upplysningen i 2 kap. 2 § LSV om vem som äger vattnet blir kvar och de särskilda rådigheterna i 2 kap. 4 och 5 §§ LSV blir kvar.

Nackdelen med detta förslag är att det kan upplevas som motsägelsefullt att ta bort 2 kap. 1 § LSV när man egentligen menar att rättsläget ska vara just sådant som paragrafen beskriver, nämligen att rådigheten är en förutsättning för själva bedrivandet och ingenting annat. Fördelen är att man faktiskt kommer åt den regel som vid sitt införande sades utgöra ett krav på att saklegitimation skulle vara en processförutsättning. En ytterligare fördel är att regelverket mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet likställs i detta avseendet.

Det fjärde alternativet är att behålla rådigheten som ett krav men att kravet inte inträder redan vid ansökningstillfället utan först vid meddelande av tillståndet. Regeln skulle utformas som ett krav, för sökanden att styrka och för tillståndsmyndigheten att kontrollera, att rådigheten finns innan tillstånd meddelas. Fördelen med det förslaget är att sökanden får ökad frihet att själv välja när under sitt projekt han vill försäkra sig om rådigheten. Jämfört med dagens situation skulle sökanden kunna använda sig av hela tiden för tillståndsprocessen, dvs. normalt 6–12 månader. Tidpunkten för kravet att visa att rådighet föreligger skulle då tidsmässigt ligga nära den tidpunkt då sökanden ändå måste ha ordnat rådigheten för att över huvud taget kunna starta sitt projekt. En ytterligare fördel med förslaget är att tillståndsmyndigheten behåller kontrollen över frågan vilket, som angetts ovan, kan vara till gagn för sakägarna och de som annars är berörda av ett projekt. Nackdelen med förslaget är att sökanden kan ta tillståndsmyndighetens och sakägarnas

11 NJA 1919 avd II s. 30.

resurser i anspråk under hela tillståndsprocessen och ändå misslyckas med att visa att rådigheten finns. I det fallet blir hela tillståndsprocessen onyttig och sakägarna har störts i onödan.

Utredningen finner vid en jämförelse av ovan nämnda alternativ att det tydligaste och mest effektiva för att nå önskat syfte är att välja det tredje alternativet, dvs. att helt upphäva 2 kap. 1 § LSV och att ändra lydelserna av 2 kap. 4 och 5 §§ LSV så att hänvisningen till den först nämnda paragrafen tas bort. Resultatet blir att rådighetskravet som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet tas bort.

5.2.2. Samhällsekonomisk tillåtlighet

Den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen enligt 11 kap. 6 § miljöbalken har beskrivits i avsnitt 4.8. Bedömningen ska göras vid prövningen av vattenverksamhet, men inte vid prövningen av miljöfarlig verksamhet. Av redogörelsen framgår att bestämmelsens vara eller inte vara har bedömts både vid införandet av miljöbalken och under Miljöbalkskommitténs arbete.

Vid införandet av miljöbalken fann man att det inte fanns några uppenbara skäl att ändra regeln. Det ansågs då att den utgjorde ett extra skydd för miljön vid prövningen av vattenverksamhet.12

Miljöbalkskommittén menade att regeln bara borde gälla vid prövningen av tvångsrätter och att vattenverksamheter i övrigt borde bedömas enligt samma hänsynsregler som t.ex. miljöfarlig verksamhet. Vidare menade kommittén att frågan borde utredas i samband med den fortsatta utredningen av prövningssystemet för vatten.13

Reglerna i 11 kap. 6 § miljöbalken går ut på att inget ingrepp i annans rätt är tillåtet om det inte är värt mer än förlusten. Denna aspekt kan vara aktuell för vattenverksamhet som genom sin inverkan, som legaliseras genom tillståndet, kan påverka annans rätt. Särskilt ingripande är en vattenverksamhet när denna medför att annans mark sätts under vatten. Även miljöfarlig verksamhet har emellertid ofta ingripande påverkan på omgivningen. Exempel på detta kan vara buller, damning, skakningar och andra störningar, som legaliserats genom tillståndet. Där gäller som sagt inte 11 kap. 6 § miljöbalken.

12Prop. 1997/98:45 del 1 s. 369. 13SOU 2002:50 s. 119 ff., SOU 2004:38 s. 53.

Av utredningens direktiv framgår att det har framförts att reglerna i 11 kap. miljöbalken är otidsenliga och dåligt anpassade till övriga bestämmelser i miljöbalken. Utredningen uppfattar direktiven som att man ska utreda lämpligheten av att det ska vara möjligt att ställa samma miljökrav vid prövningen av vattenverksamhet som vid prövningen av miljöfarlig verksamhet. Nu aktuell samhällsekonomisk bedömning skulle vara svår att göra för miljöfarlig verksamhet t.ex. i form av tillverkande industri där tillverkningen kan vara mycket lönsam för det enskilda företaget utan att ha några större fördelar ur allmän synpunkt. Det är enligt utredningens mening inte möjligt att utsträcka giltigheten av 11 kap. 6 § miljöbalken till att gälla även miljöfarlig verksamhet.

Då återstår frågan om det i stället kan vara lämpligt att ta bort kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet för prövning av vattenverksamheter. Utredningen vill i den frågan först hänvisa till två avgöranden i Högsta domstolen.14

Framför allt det senare avgörandet är av intresse, eftersom det kommit under miljöbalkens tid. Det är svårt att veta hur utgången hade blivit om inte regeln om samhällsekonomisk bedömning hade funnits. Avgörandena kan dock enligt utredningen inte tolkas på annat sätt än att 11 kap. 6 § miljöbalken och dess föregångare 4 kap. 3 § i 1983 års vattenlag kan utgöra ett extra skydd för i vart fall den lokala miljön i och kring det vattenområde som bedömts.

Rättsfallen får främst spegla möjligheten att väga in allmänna intressen i bedömningen. Man ska dock inte glömma bort att vattenverksamheter kan innebära stor påverkan även på enskilda intressen. En påverkan genom att t.ex. mark sätts under vatten kan upplevas som en integritetskränkning. Det kan tyckas vara rimligt med ett sådant intrång bara för en verksamhet där fördelarna verkligen är större än olägenheterna. Som angivits ovan drog departementschefen, vid införandet av miljöbalken, slutsatsen att regeln innebar ett extra skydd för miljön. Det finns dock anledning att göra en jämförelse med miljöfarlig verksamhet, vilken även den kan upplevas som integritetskränkande av närboende. Det kan gälla ett lantbruk med gödselspridning, en fabrik som bullrar och luktar eller en vindkraftpark som stör utsikten. Dessa störningar bedöms inte enligt någon särskild regel där den samhällsekonomiska tillåtligheten beräknas utan verksamheterna bedöms enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

14NJA 1989 s. 581 och NJA 2008 s. 3.

Utredningen menar att de bedömningar som görs enligt 11 kap. 6 § miljöbalken i mångt och mycket liknar de som görs enligt balkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. Det skulle underlätta en enhetlig bedömning av miljöstörningar om vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter bedömdes enligt samma regelverk. Det är enligt utredningens mening fullt möjligt att enligt dessa regler avgöra om en verksamhet är tillåtlig eller inte och i det sammanhanget bedöma vilket intrång och vilka störningar den sökta verksamheten ska få medföra och vad som måste begränsas. Det finns i 2 kap. 9 § miljöbalken en stoppregel som innebär att väsentliga störningar i normalfallet inte ska tålas utan att det får ske först efter regeringsprövning. Den regeln innebär i sig ett bortre skydd för störningarnas omfattning som kan användas även vid bedömningar av vattenverksamheter.

Det ska vidare beaktas att prövningssystemet för vattenverksamheter, i och med utredningens huvudbetänkande

Miljöprocessen (SOU 2009:10) nu är utrett. Det innebär att den ovan nämnda förutsättning som Miljöbalkskommittén tagit upp om koppling till prövningsorganisationen är uppfylld.

I fallet särskilda tvångsrätter för vattenverksamheter enligt 28 kap. 10 § miljöbalken infinner sig, som Miljöbalkskommittén påpekade, särskilda frågor. De särskilda tvångsrätterna är av mer uttalad expropriationsrättslig karaktär än den generella tvångsrätt som meddelandet av själva tillståndet innebär. Dessa regler ska, precis som andra expropriativa ingrepp, bara användas när det finns ett angeläget allmänt intresse, vilket anges i 2 kap. 18 § regeringsformen. Utredningen ansluter sig därför till Miljöbalkskommitténs förslag, som redovisats i avsnitt 4.8, att den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen ska behållas för särskilda tvångsrätter men i övrigt avskaffas vid prövningen av vattenverksamheter.

Sammanfattande bedömning

Utredningen menar att störningarna av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet inte skiljer sig åt på ett så markant sätt att det är motiverat att ha en särskild skyddsregel för vattenverksamhet men inte för miljöfarlig verksamhet. I stället bör samma regler gälla. Utredningen föreslår således att man utmönstrar kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet från 11 kap. 6 § miljöbalken och

i stället bedömer störningarna från vattenverksamhet på samma sätt som störningar bedöms vid prövning av miljöfarlig verksamhet.

Vid prövning av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap.10 och 12 §§miljöbalken bör dock kravet behållas. Reglerna bör inarbetas direkt i nämnda paragrafer. En sådan ändring syftar endast till att inskränka kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet till att gälla just i de situationer som nämnda paragrafer anger. Ändringen syftar således inte till att kravet ska kunna användas i någon situation där det inte är tillämpligt redan i dag. Det har till utredningen framförts invändningen att ändringen skulle medföra hårdare krav vid omprövningar till gagn för t.ex. fisket än vad som gäller i dag. Utredningen delar inte den farhågan utan anser att det redan i dag gäller att även omprövningsåtgärder måste innebära större nytta än skada. Ändringsförslaget innebär alltså som nämnts ingen utökning av användandet av den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen utan bara ett avskaffande i alla situationer utom just vid användandet av 28 kap.10 och 12 §§miljöbalken.

En ytterligare följd är att den hänvisning till elberedskapslagen som finns i 11 kap. 6 § andra stycket bör flyttas till 11 kap. 1 §. Vidare behöver första stycket i 20 § elberedskapslagen upphävas.

5.2.3. Prövningspliktens utformning

Tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet är sedan länge utformad som en uttömmande uppräkning av verksamheter och anläggningar som kräver tillstånd. Denna uppräkning tar oftast sikte på anläggningens storlek där större verksamheter kräver tillstånd medan mindre verksamheter bara kräver anmälan och ännu mindre verksamheter varken kräver tillstånd eller anmälan.

För vattenverksamheter är systemet sedan införandet av 1983 års vattenlag uppbyggt med en definition av vad som är vattenverksamhet och en regel som säger att det krävs tillstånd till vattenverksamhet. Det finns ingen storleksdefinition av verksamheterna utan allt som täcks av definitionen träffas av tillståndsplikten. Den absoluta tillståndsplikten balanseras av en undantagsregel i 11 kap. 12 § miljöbalken som säger att det inte krävs tillstånd om det är uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena.

Reglerna om tillståndsplikt för vattenverksamhet kompletterades i maj 2007 med en möjlighet att slippa söka tillstånd för vissa

verksamheter. Dessa verksamheter ska i stället anmälas till länsstyrelsen. Listan på vad som är anmälningspliktigt återfinns i 19 § förordningen om vattenverksamhet. Med införandet av listan förenklades handläggningen av mindre verksamheter så att dessa inte behövde genomgå en tillståndsprövning i miljödomstol. Reglerna syftade även till att minska antalet ärenden som skulle bedömas enligt den mer svårbedömda undantagsregeln i 11 kap. 12 § miljöbalken. Med införandet av listan kan man säga att likheterna mellan 9 och 11 kap. miljöbalken ökade. Listan är däremot inte alls så omfattande att den går att jämföra med den uttömmande lista som finns för miljöfarlig verksamhet.

Det kan också finnas skäl att nämna 1918 års vattenlag, vilken i viss mån angav i vilka fall det krävdes tillstånd för vattenverksamheter. Systemet utsattes för kritik för att det var oklart vilken omfattning tillståndsplikten hade.

Frågan om skillnaderna mellan prövningspliktens utformning för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet nämndes i förarbetena till miljöbalken. Där angavs att det inte var realistiskt att införa generell tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet. Det skulle däremot kunna vara aktuellt att anpassa tillståndsplikten för vattenverksamheter till det system som gäller för miljöfarlig verksamhet. De dåliga erfarenheterna från 1918 års vattenlag ledde dock till att man i det läget valde att behålla systemet i 1983 års vattenlag med generell tillståndsplikt. I propositionen öppnades dock för tanken att man i framtiden kunde återkomma i frågan och genomföra ett gemensamt system för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.15

Utredningen menar att det skulle vara möjligt att gå vidare med det arbete som, genom anmälningsplikten i 19 § förordningen om vattenverksamhet, har påbörjats med att skapa listor på vad som är tillståndspliktig respektive anmälningspliktig vattenverksamhet. Listan för anmälningsskyldighet innebär att det redan tagits ett steg på vägen mot gemensamma regler för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Erfarenheterna sedan anmälningsplikten infördes har varit goda enligt de kontakter utredningen haft med länsstyrelserna och enligt vad utredningens experter uppger.

Med uttömmande listor för tillståndspliktig vattenverksamhet skulle man lättare kunna samla de vattenverksamheter och

15Prop. 1997/98:45 del 1 s. 371 f.

miljöfarliga verksamheter vars prövningar faktiskt liknar varandra i en gemensam prövningsordning. De vattenverksamheter som även fortsatt behöver ha en särskild prövningsordning kan behålla särskilda regler för sin prövning. Uppdelningen borde även kunna leda till att antalet vattenverksamheter som kan vidtas bara efter en anmälan ökar, vilket skulle innebära en betydande förenkling för verksamhetsutövarna.

Utredningen har dock vid sina kontakter inom och utom utredningen funnit att efterfrågan på att utforma systemet för tillståndsplikt för vattenverksamheter som uttömmande listor är litet. Det finns egentligen ingen aktör vare sig på myndighetssidan, bland organisationer eller bland verksamhetsutövarna som efterfrågar förändringen. Mot bakgrund av det arbete som lagts ned på de uttömmande tillstånds- och anmälningslistorna för miljöfarlig verksamhet drar utredningen även slutsatsen att det skulle vara ett mycket stort arbete som skulle ta förhållandevis lång tid att genomföra. Utredningen avstår därmed från att lägga ett sådant förslag.

5.2.4. Ansökans och domens innehåll, olika prövningsmyndigheter, rättegångskostnader, tvångsrätter och ersättningsfrågor

Ansökans och domens innehåll

Det krävs fler uppgifter i en ansökan om vattenverksamhet än i en ansökan om miljöfarlig verksamhet. Likaså ska en dom avseende vattenverksamhet innehålla mer än en dom avseende miljöfarlig verksamhet. Detta är naturliga följder av att prövningen av vattenverksamhet ska täcka fler frågor än prövningen av miljöfarlig verksamhet. Om skillnaderna i prövningarnas innehåll utjämnas kommer frågan om ansökans och domens innehåll också att lösas. Frågan är således avhängig övriga bedömningar.

Olika prövningsmyndigheter

Att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet prövas av olika tillståndsmyndigheter innebär i sig inget hinder för att prövningen sker enligt ett gemensamt kapitel i miljöbalken. Det framgår bl.a. av att ärenden om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken

redan i dag prövas av både länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer (B-anläggningar) och miljödomstolarna (A-anläggningar). Länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer handlägger inte tillstånd till vattenverksamheter vilket miljödomstolarna gör.

Det förslag som utredningen lagt i sitt tidigare huvudbetänkande (SOU 2009:10) skulle medföra att skillnaderna vad gäller olika prövningsmyndigheter försvinner (jämför avsnitt 4.20 ovan). Om det förslaget antas kommer både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet att prövas av en och samma myndighet.

Rättegångskostnader

Reglerna för rättegångskostnader skiljer sig åt mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Vid vattenverksamhet är det i huvudsak sökanden som står för sakägares rättegångskostnader medan var och en står sina egna rättegångskostnader i mål om miljöfarlig verksamhet.

En samordning av kostnadsreglerna kan ske så att rätten till ersättning avskaffas vid vattenverksamhet men också så att den utvidgas till att gälla även vid prövning av miljöfarlig verksamhet. Redan här kan sägas att en utvidgning skulle få långtgående och svåröverskådliga konsekvenser, särskilt som de hittillsvarande Bärendena skulle omfattas.

Generellt finns det fördelar med enhetliga regler. Gränsdragningsproblem uppkommer inte och likartade fall kan behandlas lika. Enligt utredningens mening har dock sådana systematiska skäl begränsad betydelse. En ändring av ersättningsreglerna får konsekvenser på rättspolitisk nivå. Om sakägarna inte kan processa på sökandens bekostnad innebär detta en kraftig förskjutning av balansen mellan exploateringsintressena och de motstående enskilda intressena. Normalt får då sakägarna ingen möjlighet att anlita den juridiska eller tekniska expertis som gör det möjligt för dem att argumentera på samma villkor som sökanden.

Det finns skillnader mellan ärenden om miljöfarlig verksamhet och ärenden om vattenverksamhet. Skillnaden ligger främst i typen och intensiteten av de störningar som verksamheterna för med sig på omgivningen.

I tillståndsärenden om miljöfarlig verksamhet i industriella sammanhang koncentreras prövningen ofta till verksamhetens mer generella inverkan på miljön, särskilt till frågorna om utsläpp till

luft och vatten av olika ämnen. När det gäller relationen mellan sökanden och berörda enskilda (närboende) kommer dock bedömningen i många fall att handla om andra och mera lokala störningar, såsom buller, lukt och stoftnedfall från anläggningen samt om trafikstörningar i anläggningens närhet. Det rör sig om störningar som inte är unika för den miljöfarliga verksamhet som är under prövning i ett särskilt fall, utan som förekommer mer eller mindre allmänt i samhället. En industri i en tätort är t.ex. sällan den enda bullerkällan för dem som bor i närheten av anläggningen. En naturlig konsekvens av detta är att prövningen av miljöfarlig verksamhet, när det gäller påverkan på närboende, riktas in på vad som är en acceptabel störningsnivå. Både tillståndsfrågan i sig och villkorsfrågorna bedöms utifrån vad omgivningen ”skäligen bör tåla”. Om det dessutom uppkommer skada för en enskild som ligger över skälighetsnivån får särskild talan föras enligt reglerna i 32 kap. miljöbalken. I en sådan rättegång gäller vanliga regler om rättegångskostnader.

I vattenrättsliga sammanhang kan prövningen inte riktas in på frågan huruvida verksamheternas påverkan såsom vid miljöfarlig verksamhet ligger inom gränserna för det socialadekvata. Typisk omgivningspåverkan vid vattenverksamhet är överdämning av mark, förstörda dräneringsledningar, skador på bryggor, vägar och olika tekniska föremål, liksom försvårad användning på annat sätt av mark- och vattenområden. Dessa typiska skador till följd av vattenverksamhet innebär ingrepp i omgivningens rättigheter som går långt utöver vad man kan begära att de berörda skäligen ska tåla. Skadorna träffar mestadels de skadelidandes fastigheter och medför därmed inskränkning i sakägarnas äganderätt eller särskilda rätt till en fastighet. Den expropriativa aspekten vid tillståndsprövningen kan vara mer framträdande än vid miljöfarlig verksamhet. Den aspekten förstärks också i många fall genom ingreppens karaktär av integritetsintrång för de drabbade.

I motiven till miljöbalken16 anförde regeringen att den hade övervägt att utvidga rätten till ersättning för rättegångskostnader till att avse också miljöfarliga verksamheter. När det gällde luftföroreningar var dock sakägarbegreppets omfattning så vidsträckt att det inte skulle vara lämpligt att låta en sökande betala rättegångskostnader i sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. Det

16Prop. 1997/98:45 del 1 s. 469.

ansågs därför olämpligt att ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för rättegångskostnader.

Miljöbalkskommittén behandlade rättegångskostnadsfrågan i sina delbetänkanden Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50) och

Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation

(SOU 2004:38).

I det första betänkandet behandlade kommittén förslag till en administrativ tillståndsprövning av vattenverksamheter. För det fallet att myndighetens tillståndsprövning inte skulle omfatta civilrättsliga frågor ansåg kommittén att reglerna om ersättning för rättegångskostnader i större utsträckning än i dag borde vara desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Nuvarande regler gjorde det lättare för sakägare att ta tillvara sin rätt i mål om vattenverksamhet än i mål om miljöfarlig verksamhet. Det föreföll mindre lämpligt att ändra gällande regler för miljöfarlig verksamhet genom att ge sakägare rätt till ersättning för kostnader vid tillståndsprövningen. Det låg i stället närmast till hands att överväga om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kunde begränsas till prövningen av civilrättsliga frågor. En sakägare skulle alltså kunna få ersättning för kostnader i de delar som avser tvångsrätt och skadereglering.

I det andra betänkandet anförde kommittén att det vid utformningen av reglerna om rättegångskostnader i vattenmål bl.a. borde vägas in vad som kunde anses karaktäristiskt för vattenverksamheter. Det är inte ovanligt att vattenverksamheter orsakar skador på annans fastighet. Framför allt större verksamheter kan förutsätta att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden. Något som hörde nära samman med detta var att olika typer av ersättningar kan aktualiseras i vattenmål. Ett slags ersättning kan utgå till följd av att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden, exempelvis vid byggandet av en kraftverksdamm (intrångsersättning). En annan typ av ersättning kan utgå för skador på grund av vattenverksamhetens mer allmänna inverkan på mark- och vattenområden (ersättning för skador). I omfattande vattenmål kan båda typerna av ersättning bli aktuella. När det gäller ersättning för skador på grund av vattenverksamhetens allmänna inverkan på omgivningen fanns det enligt kommittén ingen egentlig skillnad mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter, eftersom störningarna från de senare på liknande sätt kan orsaka skador (utsläpp till luft och vatten, buller m.m.). Vad som också borde vägas in i frågan om

kostnadsersättning var att tillståndsprövningen av vattenverksamheter efter miljöbalksreformen på ett tydligare sätt än tidigare utgår från två delvis olika synsätt.

Det ena synsättet, som motiverat de nuvarande reglerna om rättegångskostnader, utgår från det expropriativa inslaget i framför allt vissa större vattenmål. På samma sätt som vid prövning enligt expropriationslagen finns det här skäl att med hänsyn till verksamhetens påverkan på enskilda intressen ställa krav på ett starkt skydd för sakägarna. Det andra synsättet, som präglat prövningssystemet för miljöfarliga verksamheter, utgår från behovet av att skydda miljön från skadeverkningarna av olika verksamheter. Vid en sådan miljöprövning framhävs betydelsen av officialprövningen, dvs. att prövningsmyndigheten ansvarar för att ett tillräckligt underlag finns för att fatta ett korrekt beslut. Vid prövningen kommer fokus att hamna på frågan om verksamheten är tillåtlig utifrån miljöbalkens allmänna hänsynsregler och andra krav som främst utgår från miljöskyddsintresset. Det kunde hävdas att sakägarnas behov av att anlita biträde för att föra talan i tillståndsfrågan är begränsat vid en sådan prövning, eftersom det är myndighetens skyldighet att ta in ett tillräckligt underlag och väga in alla de allmänna och enskilda intressen som berörs av den planerade verksamheten.

En utgångspunkt för kommitténs resonemang i frågan var att behovet av skydd för sakägare var särskilt tydligt vid prövningen av tvångsrätts- och ersättningsfrågor. Skälen för att låta sakägare få ersättning för rättegångskostnader var i allmänhet starkare vid dessa prövningar än vid prövningen av om en verksamhet uppfyller de krav som främst utgår från det allmänna miljöskyddsintresset. Kommittén föreslog att sakägare skulle kunna få ersättning för rättegångskostnader vid prövningen av ersättningsfrågor. Däremot skulle inte eventuella kostnader för tillståndsprövningen ersättas av verksamhetsutövaren.

Utredningen finner sammanfattningsvis att de sakliga skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet motiverar en fortsatt åtskillnad när det gäller rättegångskostnadsreglerna. Fördelarna med enhetliga regler väger inte upp principen att den som utsätts för expropriativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans.

Tvångsrätter

Den som bedriver eller ska bedriva vissa vattenverksamheter kan i samma process som tillståndet behandlas få prövat frågan om tvångsrätt för att på någon annans fastighet utföra åtgärder som behövs för vattenverksamheten. Detta är dock inte möjligt för alla vattenverksamheter, utan endast de som räknas upp i 28 kap. 10 § miljöbalken (se avsnitt 4.16).

Den som vill ha frågor om tvångsrätt prövade vid miljöfarlig verksamhet får använda sig av tvångsmedel utanför tillståndsprocessen.

De argument som en sakägare kan vilja anföra till stöd för att en yrkad tvångsrätt i ett mål om vattenverksamhet är oacceptabelt ingripande för hans fastighet bör i stora delar vara desamma som han har haft anledning att åberopa i tillståndsärendet. Utredningen om verksamheten och de motstående intressena kommer att vara i stort sett densamma i tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det finns alltså starka systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna i målet om vattenverksamhet. Även processekonomiska skäl talar för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om närliggande och delvis överlappande frågor blir obönhörligen dyrare än en samlad prövning. Enligt utredningens mening bör prövningen av särskilda tvångsrätter i mål om vattenverksamheter, liksom hittills, ske i samma process som tillståndsprövningen, dvs. i tillståndsärendet hos prövningsmyndigheten. Det bör alltså inte vara aktuellt att avskaffa möjligheten att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet för vattenverksamheter.

Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att tvångsrätter för vattenverksamheter även fortsättningsvis prövas i samma mål som tillståndsfrågorna.

För miljöfarliga verksamheter är behovet av att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet oftast inte lika tydligt, i vart fall inte när det gäller att tillgodose allmänna intressen. Det skulle dock kunna underlätta även för vissa miljöfarliga verksamheter om de hade möjlighet att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet. Ett exempel är uppförande av vindkraftsparker. En stor vindkraftspark kan vara av allmänt intresse för energiförsörjningen. Parkerna kräver anslutande vägar och kraftledningar. För anslutande kraftledningar ges tvångsrätt att dra fram ledningar med stöd av ledningsrättslagen, vilket sker genom förrättning vid lantmäteriet. För vägar

finns det möjlighet att genom lantmäteriförrättning upplåta rätt till väg genom servitut när det gäller uppförda vindkraftverk. Denna möjlighet finns inte för icke uppförda vindkraftverk. Det skulle kunna tala för att den frågan skulle behöva lösas tvångsvis och att det skulle underlätta om det kunde ske i tillståndsprocessen.

Tvångsrätt för tillträde till någon annans mark får enligt 2 kap. 18 § regeringsformen (se avsnitt 11.3) bara ges för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Frågan berördes i förarbetena till miljöbalken där Lunds universitet anförde att tillträde som enbart utförs i enskilt intresse strider mot grundlagen.17 Lunds universitet menade att även redan gällande rätt kunde ifrågasättas.

Utredningen menar att det kan finnas behov av tvångsrätter även i mål om miljöfarlig verksamhet. Frågan kan troligen även dyka upp vid andra vattenverksamheter än de som nämns i 28 kap. 10 § miljöbalken. Mot bakgrund av begränsningen i 2 kap. 18 § regeringsformen är det dock inte lämpligt att utöka området för tvångsrätter inom tillståndsprocessen för miljöbalken. Detta innebär att skillnaden mellan vissa vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter kvarstår i fråga om tvångsrätter.

Ersättningsfrågor

Utredningens enkät till miljödomstolarna visar att antalet tillståndsmål med ersättningsfrågor inte är särskilt stort, i medeltal färre än tio mål per domstol och år.

Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att ersättningsfrågor skiljs från tillståndsprövningen av vattenverksamheter. Följden om utredningens förslag går igenom blir således att prövningen av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter blir likställda vad avser ersättningsfrågorna. Mot den bakgrunden utgör ersättningsfrågorna inget hinder mot ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.

17Prop. 1997/98:45 del 1 s. 518.

5.2.5. Bör 9 och 11 kap. miljöbalken slås ihop?

Som framgår ovan finns ett antal skillnader mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Skillnaderna avseende prövningsmyndigheter och ersättningsfrågor försvinner om förslagen i SOU 2009:10 genomförs. Dessa två frågor talar alltså för att slå ihop 9 och 11 kap. miljöbalken. Skillnaderna avseende rådighetskravet som processförutsättning och samhällsekonomisk tillåtlighet bör som redovisats tas bort så att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet bedöms enligt samma regelverk. Även detta talar för att slå ihop 9 och 11 kap. miljöbalken. Reglerna om rättegångskostnader och prövningspliktens utformning talar för att behålla dagens ordning med en tydlig åtskillnad mellan prövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamheter i två olika kapitel. Frågan om ansökans och domens innehåll får anses varken väga över åt ena eller andra hållet.

Utredningen finner på ovan angivna grunder att de skillnader som i dag finns mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamheter bör utjämnas i möjligaste mån. Den fortsatta skillnaden vad gäller främst rättegångskostnader talar dock för att inte slå ihop dagens 9 och 11 kapitel till ett gemensamt kapitel. Utredningen föreslår således inte att man inför ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter.

Utredningen föreslår dock att rådighetskravet som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet tas bort. Vidare föreslås att den särskilda samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen enligt 11 kap. 6 § miljöbalken tas bort utom vid prövningen av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap.10 och 12 §§miljöbalken. Dessa förslag, tillsammans med förslagen i SOU 2009:10 utgör betydande steg mot ett närmande av reglerna om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

6. Tidsbegränsning av tillstånd, obligatorisk omprövning och skyldighet att söka tillstånd

6.1. Allmänt

En genomgående fråga i utredningens direktiv är att det finns ett stort behov av tillsyn och omprövningar för att dagens krav på miljöhänsyn ska slå igenom i befintliga tillståndsprövade och icke tillståndsprövade verksamheter. En stor del av vattenverksamheterna har gamla tillstånd och vissa är inte tillståndsprövade alls utan drivs av hävd. Utredningen kommer nedan att redovisa sina överväganden om bl.a. tidsbegränsning av tillstånd samt regler om regelbunden obligatorisk omprövning av tillstånd till vattenverksamheter.

6.2. Överväganden

– Frågan om alla tillstånd enligt miljöbalken som huvudregel bör vara tidsbegränsade eller om det bör införas en skyldighet för verksamhetsutövarna att föra upp verksamheterna till omprövning inom en särskilt angiven tid bör utredas i särskild ordning. Utredningen lägger i övrigt inga förslag härvidlag. – Det bör inte i nuläget införas en generell skyldighet för verksamhetsutövarna att låta ompröva alla befintliga tillstånd till vattenverksamheter som är äldre än ett visst datum. – Det bör inte i nuläget införas en generell skyldighet för verksamhetsutövarna av befintlig tillståndspliktig vattenverksamhet, men som ändå saknar tillstånd, att ansöka om tillstånd före ett visst datum.

6.2.1. Obligatorisk tidsbegränsning av nya tillstånd?

Det enda man för framtiden kan vara säker på är att det hela tiden sker förändringar och att samhällets krav och förväntningar på verksamheter kommer att förändras. Det är mot den bakgrunden tveksamt att ha tillstånd som gäller för evigt. Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, såsom säkerhetsfrågor, energiproduktion m.m., kan bevakas med en sådan ordning. Ett sådant system skulle kunna fungera på samma sätt som att varje bilägare är skyldig att besiktiga sin bil av trafiksäkerhetsskäl. På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automatiskt komma att fortlöpande prövas, t.ex. med ett intervall på 10–50 år. Ansvaret att föra upp frågorna till prövning skulle ligga på verksamhetsutövaren. Samhället skulle med ett sådant regelverk aldrig hamna i den situationen att man ansåg sig ”sitta fast” med gamla men rättskraftiga tillstånd. Uppdateringen till att motsvara moderna samhällskrav skulle ske hela tiden. Från det perspektivet vore det en bra ordning.

Å andra sidan ska man beakta samhällets intresse av att en sådan stor investering, som t.ex. ett vattenkraftverk är, verkligen kommer till stånd. Det skulle inte vara ändamålsenligt för samhället att ha så hårda regler för vattenverksamheter, eller för miljöfarliga verksamheter för den delen, att den totala viljan att investera och driva verksamheter i Sverige skulle minska. Även verksamhetsutövaren har naturligtvis berättigade krav av att få skydd för sina investeringar och att få fortsätta att driva sin verksamhet och känna att villkoren för verksamheten är stabila.

Det är därför enligt utredningens mening tveksamt att som huvudregel tidsbegränsa alla nya tillstånd till vattenverksamhet. Eftersom utredningens direktiv i denna fråga endast omfattar vattenverksamheter skulle ett sådant förslag även leda till att bara vattenverksamheter blev obligatoriskt tidsbegränsade medan miljöfarliga verksamheter även fortsättningsvis skulle ha icke tidsbegränsade tillstånd som huvudregel. Det framstår inte som en rimlig ordning. Frågan om omprövning är dock ofta inte lika trängande för miljöfarliga verksamheter eftersom dessa av produktionsmässiga skäl, i vart fall oftare än vattenverksamheter,

söker nya tillstånd eller i vart fall ändringstillstånd. I det sammanhanget kan villkoren för verksamheten anpassas och moderniseras.

Av ovanstående skäl är det således inte aktuellt att föreslå obligatorisk tidsbegränsning just för alla nya vattenverksamheter. En obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vattenverksamheter skulle dessutom inte stämma med utredningens övergripande syfte att göra prövningen snabbare och enklare.1

Frågan om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd bör istället utredas i ett sammanhang för alla tillstånd enligt miljöbalken. I en sådan utredning kan bl.a. de skäl som angivits i detta avsnitt vägas mot varandra på ett enhetligt sätt för alla miljöpåverkande verksamheter. Problemen med att få tillstånd omprövade bör, tills den frågan är utredd, istället lösas med hjälp av de åtgärder som föreslås i avsnitt 7.

6.2.2. Obligatorisk skyldighet att föra upp vattenverksamheten till omprövning?

Istället för att tidsbegränsa tillstånden som sådana kan man enligt utredningens mening meddela tillstånd som ålägger tillståndshavaren att ta fram underlag så att det går att utvärdera om det behövs en omprövning. I de fall en omprövning behövs kan tillståndet ålägga verksamhetsutövaren att ta fram det underlag som behövs för att genomföra själva omprövningen. Underlaget ska då spegla alla de behov som kan ha uppkommit under tidens gång, dvs. naturligtvis miljö- och säkerhetsfrågor men också t.ex. krav på ökad energiproduktion och möjligheter till effektivitetshöjningar. Ett sådant underlag skulle kunna tas fram med ett intervall på 10–50 år beroende på vilken verksamhet det gäller. Tiden för skyldigheten kan anges i tillståndsbeslutet.

En sådan ordning vänder på ansvaret så att verksamhetsutövaren får föra upp omprövningsfrågan istället för som i dag myndigheterna. Detta bör göra det lättare för myndigheterna att få de omprövningar som är önskvärda verkligen genomförda. Samtidigt kommer omfattningen av omprövningarna att begränsas av regeln i 24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas. Förslaget är således mindre ingripande än att ha obligatorisk tidsbegränsning av tillstånden som sådana.

1 Dir. 2007:184 s. 3, se bilaga 2.

Regeln skulle kunna införas som ett tillägg i 24 kap. 5 § miljöbalken och med en hänvisning i 16 kap. 2 § miljöbalken så att det framgår att nya tillstånd ska omprövas efter 10–50 år. Vidare bör det i så fall anges i 22 kap. 25 § miljöbalken att tillståndsbeslutet ska innehålla uppgifter om när tillståndet senast ska omprövas samt det intervall när ytterligare omprövningar ska göras och att den tiden ska vara mellan 10–50 år. Vid särskilda skäl ska man kunna sätta längre eller kortare tid. Vid synnerliga skäl ska kan man kunna låta bli att ange tid för obligatorisk omprövning.

Vidare bör 22 kap. 2 a § miljöbalken ändras så att den skyldighet som finns för en utövare av miljöfarlig verksamhet att ta fram underlag för en omprövning utvidgas så att samma krav kan ställas på en utövare av vattenverksamhet. Se vidare om denna fråga nedan i avsnitt 7.

Om det är uppenbart för tillståndsmyndigheten att någon omprövning inte behöver ske av miljöskäl, säkerhetsskäl, krav på mer energiproduktion eller på grund av andra allmänna intressen, ska tillståndsmyndigheten i ett sådant system kunna uttala att omprövningen är uppenbart onödig. Verksamheten får då fortsätta med befintliga villkor tills det är dags för nästa omprövning eller den kortare tid som tillståndsmyndigheten bestämmer. Tillståndsmyndigheten kan ta ett sådant beslut efter att ha fått in det underlag för omprövningen som verksamhetsutövaren enligt sitt tillståndsbeslut är skyldig att ta fram. Denna ordning medger att onödiga omprövningar kan sorteras bort, vilket kan minska belastningen på tillståndsmyndigheterna och på verksamhetsutövarna.

Den ovan föreslagna regeln, precis som en regel om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånden, skulle ha ett mycket långsiktigt syfte, närmast ett hundraårsperspektiv. Regeln kommer ju att träffa verksamheter som ändå i dag får ett nytt tillstånd som med rådande värderingar anses modernt. Nyttan för det allmänna eller för enskilda kommer därmed att visa sig först långt senare, dvs. om 50–100 år då även de tillstånd som i dag anses fullödiga kan komma att utsättas för kritik. En kritik som vi i dag kanske inte ens kan förutse vad den kommer att gå ut på. Det finns därför starka skäl att bädda för framtiden så att framtidens samhällsintressen lättare ska kunna ge avtryck på tillstånden och villkoren för vattenverksamheterna än vad som är fallet i dag.

Att införa ett system som automatiskt tvingar fram omprövningar kan beskyllas för att öka krånglet för företagen. Den

nackdelen ska då vägas mot frågan som uttalas i direktiven att det behövs omprövningar av äldre vattendomar. Det är då viktigt att systemet utformas så att omprövningarna verkligen kan fånga upp alla intressen som kan vara aktuella för verksamheten. Skyldigheten för utövare av just vattenverksamheter att föra upp verksamheten till omprövning kan alltså ifrågasättas på samma grunder som en obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vattenverksamheter, dvs. varför ska inte miljöfarliga verksamheter omfattas? Inte heller kan ett sådant förslag sägas stämma med utredningens övergripande förenklingssyfte. Frågan bör utredas särskilt på samma sätt som obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd. Till dess bör arbetet med omprövning av gamla tillstånd lösas på de sätt som föreslås i avsnitt 7.

6.2.3. Obligatorisk omprövning av befintliga tillstånd genom övergångsregel?

När det gäller vattenverksamhet är en stor del av tillstånden gamla. Detta framgår av utredningens direktiv och även av de svar utredningen fått från landets länsstyrelser och miljödomstolar (se avsnitt 3). Den absoluta huvuddelen av vattenkraften är redan utbyggd och omfattas av redan fattade tillståndsbeslut. Ett mindre antal saknar tillstånd och drivs på annan rättsgrund. Detta innebär att ovanstående resonemang om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd eller tidsgränser för omprövning av nya tillstånd inte kommer att ge något avtryck på merparten av dagens befintliga vattenverksamheter. Alla vattenverksamheter är dock möjliga att ompröva om man beaktar de tidsgränser och övriga begränsningar som finns i 24 kap. 5 § miljöbalken och övergångsreglerna till denna (se avsnitt 4.12 och 4.13).

Kammarkollegiet har som tidigare redovisats arbetat med omprövningar sedan i vart fall år 1994 och under den tiden hunnit med ca 200 omprövningar. Ytterligare ca 50 verksamheter har granskats men inte funnits lämpliga för omprövning. Utöver Kammarkollegiets arbete med omprövningar har även länsstyrelserna i någon mån arbetat med omprövningar. Utredningen har inte exakta uppgifter om i vilken omfattning omprövningar drivits genom länsstyrelsernas försorg. Vid de kontakter utredningen haft med länsstyrelserna har det framgått att omprövningen endast avsett ett mindre antal vattenverksamheter.

Både Kammarkollegiets och länsstyrelsernas omprövningsverksamhet är alltså blygsam i förhållande till antalet befintliga verksamheter. Om omprövningsarbetet ska fortsätta bedrivas i motsvarande takt, kommer det att ta mycket lång tid innan nödvändiga omprövningar gjorts.

Mot ovan beskrivna bakgrund kan man överväga om befintliga vattenverksamheter som har tillståndsprövats före ett visst angivet datum ska tvingas till en obligatorisk omprövning. Detta skulle kunna införas som en övergångsregel och föras in i lagen om införande av miljöbalken. På så sätt skulle befintliga vattenverksamheter som inte prövats enligt miljöbalken tvingas till en omprövning enligt dagens miljöregler.

Omprövningarna kommer att begränsas av regeln i 24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte länge kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Om man nu överväger att föreslå en sådan övergångsregel bör den dock förses med en ventil så att det är möjligt att avstå från omprövningen om den är uppenbart obehövlig.

Argument mot att införa en obligatorisk omprövningsskyldighet för befintliga verksamheter är att systemet kommer att medföra mycket stora utredningskostnader för verksamhetsutövarna samtidigt som det också kommer att förbruka mycket stora resurser hos prövningsmyndigheterna och även hos andra myndigheter och kommuner som blir inblandade i prövningsarbetet. Dessa kostnader kommer att drabba alla befintliga vattenverksamheter, som är äldre än det datum man bestämmer, utan någon urskiljning av vilka som är i stort behov av omprövning och vilka som har ur alla synpunkter godtagbara tillstånd. Det framstår som ett förhållandevis klumpigt system som dessutom skulle strida mot utredningens övergripande förenklingssyfte. Utredningen avser inte att lägga ett förslag som innebär att alla befintliga vattenverksamheter tvingas till omprövning.

6.2.4. Skyldighet för befintliga tillståndspliktiga vattenverksamheter som saknar tillstånd att ansöka om tillstånd före en viss angiven tidpunkt?

Ett mindre ingripande alternativ än den ovan redovisade omprövningsskyldigheten av befintliga vattenverksamheter skulle

kunna vara att tvinga de som bedriver tillståndspliktig vattenverksamhet, men saknar tillstånd, att ansöka om tillstånd före ett visst datum. Detta skulle bli en direkt parallell till vad som skedde vid införandet av miljöbalken då de som drev tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, men saknade tillstånd, tvingades att ansöka om tillstånd för driften av verksamheten.

Om det antal vattenverksamheter som saknar tillstånd som anges i tabellen 3.2 i avsnitt 3 är korrekt, skulle en sådan regel träffa över 7 000 verksamheter. Mot bakgrund av det stora antalet länsstyrelser som inte angett några siffror i denna del är det troligt att det verkliga antalet är större. Det som ovan sagts om mycket stor belastning på verksamhetsutövarna, tillståndsmyndigheterna och övriga inblandade myndigheter och kommuner i resonemanget om obligatorisk omprövning av befintliga tillstånd, gäller därmed även för nu aktuellt förslag. En annan svårighet är att det vid en del äldre verksamheter, framför allt markavvattningar såsom dikningsföretag, är oklart vem som i dag ska anses som verksamhetsutövare och därmed ska drabbas av tillståndsplikten. Utredningen avser därmed inte att lägga något sådant förslag.

Utredningen anser istället att dessa verksamheter bör fångas upp i den inventering som föreslås i avsnitt 7. När tillsynsmyndigheterna fått kännedom om verksamheterna kan det bedömas vilka åtgärder som behöver vidtas vid varje verksamhet. Det kan även nämnas att utredningens förslag om miljörapport för vissa angivna verksamheter träffar verksamheter som är tillståndspliktiga. Det saknar alltså betydelse för dessa verksamheters skyldighet att lämna miljörapport om det finns tillstånd eller inte.

7. Underlag för omprövning och ansvar för kunskapsuppbyggnad

7.1. Allmänt

Reglerna för att få in uppgifter från verksamhetsutövarna skiljer sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Till exempel gäller kravet på miljörapporter enligt 26 kap. 20 § miljöbalken för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter men inte för tillståndspliktiga vattenverksamheter. Vidare kan nämnas specialregleringen i 22 kap. 2 a § miljöbalken som ålägger verksamhetsutövaren av miljöfarlig verksamhet att ta fram det underlag som krävs för en omprövning. Motsvarande krav ställs inte på verksamhetsutövaren av vattenverksamhet. Detta kan medföra att kunskapsuppbyggnaden, i vart fall den som redovisas till tillsynsmyndigheterna, är lägre för vattenverksamheter än för miljöfarliga verksamheter.

Reglerna om verksamhetsutövares egenkontroll1 är i och för sig gemensamma för anmälnings- och tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Dessa uppgifter ska dokumenteras och kan om tillsynsmyndigheten begär det ges in till myndigheten. Inhämtandet av uppgifter sker dock inte med automatik på samma sätt som en miljörapport.

En utgångspunkt för utredningen är att reglerna om inhämtande av uppgifter och kunskapsuppbyggnad inte bör skilja sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Om det ska finnas skillnader, ska dessa vara sakligt motiverade och inte endast historiskt betingade. En annan utgångspunkt för utredningen är att det är det mer utvecklade systemet för miljöfarlig verksamhet som ska fungera som modell. Utgångspunkten är alltså att reglerna för

1 Se avsnitt 4.15 och 13.2.

vattenverksamhet anpassas till vad som gäller för miljöfarlig verksamhet.

7.2. Överväganden och förslag

– Tillståndspliktiga vattenverksamheter som utgörs av vattenkraftverk, vattenregleringsföretag och de vattenverksamheter i övrigt som anges i 17 kap. 4 a § 14–16 miljöbalken ska omfattas av kravet på årlig miljörapport.

– En verksamhetsutövare som tar över en tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet ska vara skyldig att upplysa tillsynsmyndigheten om detta. – Länsstyrelserna ska genomföra en inventering av vattenverksamheter och upprätta en prioriteringslista över möjliga omprövningsobjekt. Inventeringsarbetet ska samordnas nationellt av Kammarkollegiet. En samverkansgrupp för alla inblandade ska ledas av Kammarkollegiet. – Kammarkollegiet och andra myndigheter ska kunna begära in uppgifter från verksamhetsutövaren och få undersökningar utförda på dennes bekostnad om det behövs för en omprövning. – Den som bedriver vattenverksamhet ska vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning. – Regeln om prövotid i 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken ändras så att den uttryckligen kan användas vid omprövningar. – Det ska enligt huvudregeln alltid krävas anmälan till länsstyrelsen vid rensning av ett vattendrag för att bibehålla vattnets djup eller läge. – Det ska tas fram en särskild arbetsplan och särskild finansiering för arbetet med att åtgärda herrelösa verksamheter. Arbetet ska samordnas med inventeringsarbetet.

Skeendena inom vattenrätten är av tradition och även av rent praktiska orsaker långsiktiga. Samhället måste ha ett långsiktigt perspektiv när regeländringar övervägs. Utredningen bör lägga förslag som leder till att ansvaret för att utvecklingen går åt det håll samhället önskar i större utsträckning än i dag ligger på den som

bedriver vattenverksamhet. Ansvaret ska alltså inte i samma utsträckning ligga på myndigheter att utreda, initiera och driva omprövningar. Det underlag och de uppgifter som behövs för omprövningar bör kunna tas fram av verksamhetsutövarna. Om fler omprövningar sker efter företagens egna utredningar, så kan myndigheterna koncentrera sig på att driva de omprövningar som inte kommer fram av sig själva men ändå är önskvärda och konkretiseras genom t.ex. EG-rättsliga krav, miljömålen och vattenförvaltningsarbetet.

7.2.1. Miljörapport för vissa vattenverksamheter

Vattenverksamheter med risk för stor miljöpåverkan bör omfattas av kravet på att årligen lämna miljörapport. Systemet bör likna det som finns för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. Miljörapporterna kommer att bidra till myndigheternas kunskapsuppbyggnad och vara en hjälp i prioriteringarna av vilka verksamheter som ska omprövas.

Vilka vattenverksamheter ska omfattas av kravet på miljörapport?

Tillståndsplikten för vattenverksamhet är, som redovisats tidigare i betänkandet, uppbyggd på ett annat sätt för vattenverksamhet än för miljöfarlig verksamhet. Det är redan av detta skäl inte lämpligt att införa samma regel som för miljöfarlig verksamhet, dvs. att all tillståndspliktig verksamhet omfattas av kravet på miljörapport. Det saknas t.ex. skäl att ställa krav på den som anlagt en pir att löpande ge in miljörapporter. Ett sådant krav bör begränsas till vattenverksamhet där det kontinuerligt ska ske en verksamhet som påverkar miljön. Det bör alltså regleras särskilt vilka tillståndspliktiga vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport.

Det är enligt utredningens mening särskilt viktigt att verksamheter i rinnande vatten omfattas av kravet på miljörapport. Särskilt gäller det verksamheter som påverkar fiskens vandringsvägar både vad gäller uppvandring och utpassage.

För att reglerna ska fungera är det även viktigt att dessa riktar sig mot verksamheter som har en verksamhetsutövare som kan ta

ansvar för att miljörapporten ges in. Det bör därför övervägas noga vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport.

Utredningen anser att åtminstone följande vattenverksamheter bör omfattas på kravet på miljörapport.

  • Vattenkraftverk.
  • Vattenregleringar.2
  • Vattenverksamheter i övrigt som omfattas av 17 kap. 4 a § 14–16 miljöbalken.

Utöver ovanstående punkter har utredningen övervägt om dammar som påverkar fiskens vandringsmöjligheter bör omfattas av kravet på miljörapport. Sådana dammar kan emellertid vara övergivna och sakna verksamhetsutövare. Det är inte rimligt att fastighetsägaren ska ta ansvar för miljörapporten för dammar han inte skapat och inte heller dragit nytta av eller över huvud taget ansvarar för. Om en skyldighet att ge in miljörapport för dessa dammar införs måste den således förses med någon slags begränsning så att bara de dammar där det finns en verksamhetsutövare träffas. Utredningen har inte funnit det helt enkelt att konstruera en sådan avgränsning. En möjlig avgränsning vore att låta regeln omfatta dammar där det i modern tid har vidtagits någon slags åtgärd eller bedrivits verksamhet. En tänkbar avgränsning bakåt i tiden vore att knyta an till den tidpunkt då 1918 års vattenlag ersattes av 1983 års vattenlag. Då skulle fiskvandringshindrande dammar där det vidtagits åtgärder de senaste 25 åren omfattas. Utredningen menar dock att det är svårt att förutse hur en sådan regel skulle slå. Om det behövs uppgifter om dessa dammar kan myndigheterna använda de möjligheter som finns i 26 kap.2122 §§miljöbalken och i framtiden eventuellt även de möjligheter att kräva in uppgifter som utredningen föreslår ska vara möjliga inför omprövningar.

Det har till utredningen framförts att kravet på miljörapporter borde omfatta uttag av vatten t.ex. för jordbruksbevattning. I dessa fall finns det naturligtvis en verksamhetsutövare som bedriver bevattningen, så den frågan är inget problem. Den fråga som dock skulle kunna vara ett problem är att miljöpåverkan av vattenuttaget är helt kopplad till vattenföringen i det aktuella vattendraget. Vissa bevattningsuttag görs ur stora vattendrag eller ur stora sjöar och

2 Vattenreglering är definierat i 11 kap. 5 § miljöbalken.

har ingen större påverkan. Andra vattenuttag görs ur mycket små vattendrag, vilket kan vara förödande för detta vattendrag särskilt som uttaget oftast sker under torrperioder då vattenföringen redan från början är låg. Denna fråga hänger dessutom ihop med undantagsregeln i 11 kap. 12 § miljöbalken som gör att vissa uttag helt enkelt inte är tillståndspliktiga. Utredningen har inte ansett det enkelt att konstruera en sådan avgränsning och menar att det talar för att inte låta dessa verksamheter omfattas av kravet på miljörapport. Det har aldrig varit tanken att icke tillståndspliktiga verksamheter ska omfattas av kravet på miljörapport. Ett ytterligare skäl är att det är svårt att förutse hur många bevattningsverksamheter som skulle omfattas av kravet. Verkningarna av ett sådant förslag skulle därmed vara svåra att beräkna. Sammantaget anser utredningen att uttag av vatten för bevattning inte bör omfattas av krav på miljörapport.

Vad ska miljörapporten innehålla?

Det är Naturvårdsverket som ska bestämma vad en miljörapport ska innehålla. Utredningen gör ändå överväganden i denna fråga.

Den rapportering som redan i dag sker för dammsäkerhet (se avsnitt 13.2.4) bör, jämte den rapportering som sker av miljöfarliga verksamheter, kunna fungera som en utgångspunkt för hur rapporteringen ska ske. Miljörapporten för vattenverksamheter bör, precis som de för miljöfarlig verksamhet, användas för att ta in uppgifter om hur tillstånden efterlevs. De uppgifter som ska rapporteras kan även, för ett särskilt angivet år, utökas så att de ytterligare möjliggör för myndigheterna att bedöma behovet av omprövningar. Rapporterna kan även bidra med delar av det underlag som krävs vid omprövningar.

En miljörapport för vattenverksamheter kan innehålla följande.

  • Grunduppgifter om verksamhetsutövare, såsom adress och kontaktperson.
  • En sammanställning av vilka vattendomar och andra beslut som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en vattendom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och sitt utförande.
  • En redovisning av hur verksamheten följt gällande tillstånd och villkor.
  • En redovisning av vilket eller vilka vattensystem anläggningarna påverkar samt ett kartunderlag som visar hela vattensystemet och var anläggningarna är placerade i vattensystemet.
  • En sammanställning av verksamhetsutövarens befintliga dokumentation av verksamhetens risker från hälso- och miljösynpunkt, som tagits fram enligt 6 § första stycket förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll, samt övrig information om verksamhetens påverkan på miljön som verksamhetsutövaren tagit fram till följd av 26 kap. 19 § andra stycket miljöbalken.
  • En bedömning av dammsäkerhetsfrågorna vid anläggningarna.

Uppgifterna kan så långt möjligt baseras på den redovisning av dammsäkerhetsfrågor som redan görs till länsstyrelserna (jfr avsnitt 13.2.4).

Bör miljörapporten vara årlig?

Det har till utredningen föreslagits att kravet på miljörapport kanske kan begränsas till vart tredje eller vart femte år. Utredningen menar att för vissa uppgifter skulle det mycket väl kunna vara så. För frågorna om efterlevnaden av tillstånd och villkor och dammsäkerhet bör dock miljörapporten, precis som för miljöfarlig verksamhet, ges in varje år. Utredningen vill dessutom påpeka att kravet på att miljörapporten ska lämnas varje år står direkt i 26 kap. 20 § miljöbalken som i dag reglerar miljöfarlig verksamhet. Om utredningens förslag antas reglerar den även vattenverksamheter. Frågan om miljörapporter ska vara årliga eller ges in med ett annat intervall bör inte regleras separat för vattenverksamheter utan gemensamt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen föreslår därmed att kravet på miljörapport för vattenverksamheter ska följa 26 kap. 20 § miljöbalken och därmed vara årlig.

Hur införs kravet?

Reglerna om miljörapport för vattenverksamheter bör införas som en ny mening i 26 kap. 20 § första stycket miljöbalken, i vilken regeringen bemyndigas att föreskriva vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport. Regeringen bör sedan i förordningen om vattenverksamhet införa en ny paragraf i vilken det anges vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport. Närmare föreskrifter om innehåll och redovisning av miljörapport för vattenverksamheter bör meddelas av Naturvårdsverket, som därvid bör utgå från dagens system för miljöfarliga verksamheter och det befintliga systemet för rapportering av dammsäkerhetsåtgärder. Innan Naturvårdsverket meddelar sådana föreskrifter bör verket samråda med Kammarkollegiet, Fiskeriverket och Svenska Kraftnät för att säkerställa att föreskrifterna ges ett innehåll som underlättar arbetet med omprövningar och även samordnas med Svenska Kraftnäts arbete med dammsäkerhet.

Precis som för miljöfarliga verksamheter bör regeln om miljörapport i normalfallet inte träffa anmälningspliktiga verksamheter. I den mån dessa behöver omfattas av krav på årlig miljörapport så täcks dessa av bemyndigandet i 26 kap. 20 § sista stycket miljöbalken om att föreskrifter får meddelas om att även verksamheter som inte är tillståndspliktiga ska lämna miljörapport. Regeringen kan i så fall ta in sådana föreskrifter i förordningen om vattenverksamheter, som beskrivs i avsnitt 2.8.

Vad händer med miljörapporten när den kommer in?

Miljörapporterna för vattenverksamheter kommer enligt utredningens mening att underlätta för tillsynsmyndigheterna att ha kontroll över dessa verksamheter. Detta leder i sin tur till att det blir lättare att avgöra vilka verksamheter som träffas av kravet i 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken att de ska föras upp till den omprövning som behövs för att balken ska efterlevas. För att kravet på miljörapport för vattenverksamheter ska få denna effekt krävs det naturligtvis att mottagande myndigheter har resurser att granska och följa upp de verksamheter som de inlämnade rapporterna avser. Om så inte är fallet innebär miljörapporterna bara administrativt krångel för verksamhetsutövarna utan mot-

svarande nytta för miljön. Utredningen hänvisar till den diskussion som förs om myndigheternas resurser i avsnitt 13.3.

7.2.2. Upplysningsskyldighet vid övertagande av tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet

Vattenverksamheter kan många gånger vara gamla och det är inte alltid självklart vem som är ansvarig för en verksamhet. I 11 kap. 21 § miljöbalken finns regler om hur underhållsansvaret följer med vid en fastighetsöverlåtelse och att detta ska antecknas i fastighetsregistret. I förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter m.m. finns regler om miljöbok och översändande av vissa domar.

För miljöfarlig verksamhet finns det en särskild regel i 32 § FMH om att den som tar över en verksamhet som är tillståndsgiven eller anmäld ska upplysa tillsynsmyndigheten om övertagandet. Utredningen menar att motsvarande skyldighet bör införas för vattenverksamheter och att regeln kan underlätta för tillsynsmyndigheten att hålla aktuella register över verksamhetsutövarna. Regeln bör införas i förordningen om vattenverksamheter.

Det skulle kunna övervägas att upplysningsskyldigheten, i stället för ovanstående koppling till tillståndsgiven eller anmäld verksamhet, kopplas till övertagandet av tillståndspliktig eller anmälningspliktig verksamhet. Regeln skulle då träffa fler verksamheter och ytterligare bidra till kunskapsuppbyggnaden hos tillsynsmyndigheten. En sådan regel skulle dock skilja sig åt från vad som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet enligt nämnda 32 § FMH. Utredningen lägger därmed inte något sådant förslag.

7.2.3. Inventering och samverkan

Kammarkollegiet och Fiskeriverket har i sin rapport framfört att en viktig åtgärd som kan vidtas i syfte att effektivisera dagens omprövningsverksamhet är att göra en ny inventering och prioriteringslista av möjliga omprövningsobjekt.3 I rapporten nämns att länsstyrelserna år 1994 gjorde en genomgång av olika omprövningsobjekt, men att kunskaperna kring vatten därefter

3 Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor, Jo2007/1393/JFS s. 29.

blivit bättre. Bl.a. miljöbalken har medfört ett annat och mer vidgat synsätt på vilka objekt som bör bli föremål för omprövning.

Syftet med en förnyad inventering är enligt Kammarkollegiet och Fiskeriverket att enklare och mer systematiskt kunna identifiera objekt och åtgärder med stor potential att främja allmänt fiske- och miljöintresse där samtidigt juridiska/tekniska och övriga hinder är överkomliga. Det finns enligt rapporten säkerligen flera tusen objekt som skulle kunna vara föremål för en omprövning. Ambitionsnivån och tillgängliga resurser styr givetvis vilka objekt som skulle kunna komma i fråga. Oavsett nivån som väljs, är det inte realistiskt att tro att man på kort tid skulle kunna peka ut och ompröva en mängd otidsenliga tillstånd med avseende på exempelvis deras negativa inverkan på fiskeintresset. Eftersom omprövningsprocesser ofta kan kräva stora resurser i form av utredningar, tid och pengar är det nödvändigt att identifiera objekt där

  • rimliga åtgärder kan ge stor nytta för miljövårdsintresset
  • juridiska/tekniska hinder för omprövningen inte föreligger
  • motstående intressen eller andra faktorer inte hindrar omprövningen.

Kammarkollegiet och Fiskeriverket påpekar i rapporten att kriterierna gäller i dag men det torde finns utrymme för ett mer systematiskt och långsiktigt arbetssätt. En systematiskt inventering av prioriterade omprövningsobjekt är mycket arbetskrävande och måste ske inom ramen för ett särskilt projekt med flera olika deltagare. Förutom Kammarkollegiet, Fiskeriverket, Naturvårdsverket, Energimyndigheten, länsstyrelserna med flera myndigheter behöver även representanter för verksamhetsutövarna och företrädare för olika organisationer såväl på naturskydds- och fiskesidan som på energisidan delta. För att en fortsatt inventering ska vara meningsfull måste den samordnas med vad som framkommer vid arbetet vid länsstyrelserna och vattenmyndigheterna med att genomföra miljömålen och ramdirektivet för vatten. Det måste också säkerställas att det finns tillräckliga resurser för inventeringen.

Kammarkollegiet och Fiskeriverket föreslår att Fiskeriverket i ett kommande inventeringsarbete bör ha ett särskilt ansvar för att utreda vilka typer av objekt som har betydelse för det allmänna fiskeintresset. Exempel på åtgärder som ska beaktas vid arbetet är

bevarande av värdefulla fiskebestånd, återskapande av fiskvandringsmöjligheter och säkerställande av fritidsfiskemöjligheter.

Vid Jordbruksdepartementets remissbehandling av Kammarkollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget om inventering.

Miljööverdomstolen framförde följande. Arbetet som nu bedrivs av vattenmyndigheterna med karaktärisering av vattenområden, fastställande av kvalitetskrav samt upprättande av åtgärdsprogram leder till att vattenföretag som motverkar kvalitetskraven – som god ekologisk status eller god ekologisk potential – identifieras.

Vattenmyndigheternas arbete bör således leda till att åtminstone de vattenföretag som behöver omprövas på grund av förhållanden i vattenmiljön pekas ut. Därutöver kan det finnas behov av omprövningar av vattenföretag för att åstadkomma förbättringar i miljön i övrigt. Förslaget från Kammarkollegiet och Fiskeriverket kan ge uppfattningen att det behövs en separat inventering, parallell med det arbete som genomförs vid vattenmyndigheterna. Inventeringsarbetet måste samordnas.

Länsstyrelserna tillstyrkte överlag att en ny inventering görs och pekade även de på behovet av samordning med vattenförvaltningsarbetet. De pekade även på att en inventering måste omfatta aspekter som kulturmiljö, miljömål, markavvattning, biologisk mångfald m.m. Länsstyrelserna anförde även att inventeringen bara kan göras om det tillförs resurser.

Bedömning

Utredningen är av samma uppfattning som Kammarkollegiet och Fiskeriverket och föreslår således att en ny inventering samt en prioriteringslista av möjliga omprövningsobjekt ska göras. I ovan redovisade punktlista nämns motstående intressen. I detta begrepp kan enligt utredningen rymmas alla intressen som riskerar att missgynnas av att en omprövning sker. Dessa kan t.ex. vara elproduktion, kulturmiljö, befintliga vattenspeglar, boendemiljöer, friluftsliv, båttrafik, sjukdomsspridning, säkerhet, fiskekortsförsäljning och en hel mängd andra saker. Allt sådant ska naturligtvis finnas med vid bedömningen av om objektet är lämpligt för omprövning.

Utredningen anser det lämpligt att det huvudsakliga inventeringsarbetet utförs av länsstyrelserna som då kan utnyttja den

kunskap som byggs upp i den vanliga tillsynen samt sin lokalkännedom. Länsstyrelserna ska då utnyttja den kunskapsuppbyggnad som skett hos de länsstyrelser som är vattenmyndigheterna i vattenförvaltningsarbetet. För att inriktningen på inventeringen och urvalet av lämpliga omprövningsobjekt ska bli så bra som möjligt bör dock arbetet samordnas av Kammarkollegiet som då kan bidra med sin juridiska kompetens. Det ska dock precis som Miljööverdomstolen påpekat inte handla om några parallella inventeringar utan befintlig kunskap ska utnyttjas.

För att förbättra samordningen bör en formell samverkansgrupp inrättas. Denna grupp kan hantera vissa av de komplicerade frågeställningar som uppkommer vid omprövningar. Exempel på frågor som denna grupp kan behandla är komplicerade tillsynsfrågor, riktlinjer för olika omprövningsinsatser samt klarläggande hur man ska förhålla sig till de kraftigt reglerade och modifierade vattendragen och vilken status det är rimligt att uppnå i dessa. I vissa fall kan man även behöva föra övergripande diskussioner med representanter för olika vattenverksamheter. Även denna grupp bör enligt utredningens mening ledas av Kammarkollegiet.

Även i denna del vill utredningen hänvisa till avsnittet om resurser (avsnitt 13.3) och påpeka att inventeringen inte kommer till stånd om erforderliga resurser inte skjuts till.

7.2.4. Kammarkollegiets m.fl. myndigheters befogenheter att begära uppgifter inför omprövningar

Reglerna i 26 kap.2122 §§miljöbalken anger när tillsynsmyndigheten får begära in uppgifter som behövs för tillsynen. Reglerna gäller de uppgifter som en tillsynsmyndighet behöver för tillsynen. Reglerna kan inte åberopas av Kammarkollegiet i sitt arbete med omprövningar, eftersom omprövningar inte utgör tillsyn och Kammarkollegiet dessutom inte är en tillsynsmyndighet. Förhållandet har uppmärksammats av Kammarkollegiet i sin rapport om arbetet med omprövningar av vattendomar, där kollegiet beskriver att de nu är tvungna att be länsstyrelsen att begära in behövliga uppgifter. Detta är ett onödigt krångligt tillvägagångssätt.4

4 A. a. s. 35.

Vid Jordbruksdepartementets remissbehandling av Kammarkollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget att Kammarkollegiet ges rätt att kräva in upplysningar.

Miljööverdomstolen framförde att Kammarkollegiet inte har några uppgifter som tillsynsmyndighet. Det är förutom

Naturvårdsverket och länsstyrelserna, närmast Fiskeriverket och Svenska Kraftnät som har tillsynsuppgifter som ofta knyter an till vattenverksamheter. Enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (8 §) har Kammarkollegiet enbart rollen som mottagare av information om förhållanden som kan motivera omprövning. Det är olämpligt att ge en myndighet som inte har tillsynsansvar möjlighet att tillämpa en bestämmelse i 26 kap. miljöbalken. Kammarkollegiet kan inte ges roll av tillsynsmyndighet utan en grundlig analys av ansvarsförhållandena. De oklarheter som redan finns beträffande myndigheternas arbetsområden skulle snarast öka genom förslaget.

Svensk Energi framförde att tanken att via 26 kap. 21 § miljöbalken avkräva en verksamhetsutövare uppgifter som behövs för en omprövning förefaller djärv. Stadgandet talar om uppgifter som behövs för tillsyn, inte om uppgifter som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna utforma en omprövningsansökan.

Bedömning

Utredningen delar Kammarkollegiets uppfattning att kollegiet själv direkt bör kunna begära in de uppgifter som behövs i arbetet med omprövningar. Att som i dag tvinga Kammarkollegiet att gå vägen via länsstyrelsen för att få in behövliga uppgifter inför en omprövning framstår enligt utredningens mening som onödigt krångligt.

Även om den i nästa avsnitt beskrivna ändringen i 22 kap. 2 a § miljöbalken om verksamhetsutövarens skyldighet att ta fram uppgifter till en omprövning införs, så kan det finnas skäl att låta Kammarkollegiet begära in uppgifter direkt från verksamhetsutövaren. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som behövs för att bedöma om en omprövning över huvud taget ska inledas. Det kan i det skedet snarast underlätta för verksamhetsutövaren, tillståndsmyndigheten, tillsynsmyndigheten och Kammarkollegiet om kollegiet kan begära in uppgiften direkt utan att tvingas gå via tillsynsmyndigheten.

Även om ändringen motsvarar de befogenheter en tillsynsmyndighet har enligt 26 kap. miljöbalken bör ändringen dock inte föras in i 26 kap., eftersom detta kapitel handlar om tillsyn. Den bör istället tas in i 24 kap. miljöbalken där återkallelser och omprövningar regleras. Ändringen läggs lämpligen som två nya paragrafer i 24 kap., 7 a och 7 b §§. Ändringen införs som en skyldighet för verksamhetsutövaren att ta fram de uppgifter som behövs inför en omprövning eller en återkallelse. Regeln ger de myndigheter som omnämns i 24 kap. 7 § miljöbalken första stycket befogenhet att kräva in motsvarande uppgifter som en tillsynsmyndighet har i dag. Gränsen för skyldigheten att tillhandahålla uppgifter bör sättas till vad som behövs för att bedöma behovet av en återkallelse eller en omprövning.

7.2.5. Krav för vattenverksamheter att ta fram underlag för omprövningar

En utövare av vattenverksamhet kan inte åläggas att ta fram det underlaget som behövs för en omprövning i högre grad än vad som följer av miljöbalkens allmänna regler om placeringen av bevisbördan i 2 kap. 1 § och reglerna om inhämtande av uppgifter och utförande av undersökningar i 26 kap. 21–22 §§. Dessa regler i kombination med tillsynsmyndigheternas skyldighet enligt 26 kap. 2 § miljöbalken att initiera omprövningar skulle möjligen kunna vara tillräckliga för att få in det underlag som krävs för omprövningar. Ett argument för det påståendet är att bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § miljöbalken är tillämplig även vid omprövningar.5 Ett argument mot påståendet att nämnda regler är tillräckliga är att omprövningar begränsas av regeln i 24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken som säger att en omprövning inte får vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Den begränsningsregeln kan sägas försvaga bevisbörderegeln.6

Alldeles oavsett ovanstående så kan konstateras att regleringen i miljöbalken av kraven på verksamhetsutövarna att ta fram underlag för omprövningar skiljer sig åt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Detta framgår av 22 kap. 2 a § miljöbalken, som redovisats i avsnitt 4.12. Skillnaden innebär att en verksamhetsutövare vid miljöfarlig verksamhet, genom nämnda lagregel,

5Prop. 1997/98:45 del 2 s. 12. 6Prop. 2001/02:65 s. 38 f.

uttryckligen är skyldig att ta fram underlag för en omprövning. En utövare av vattenverksamhet omfattas inte av den regleringen. Som angetts i avsnitt 4.12 saknas det sakliga skäl till skillnaden.

I samband med att regeln infördes år 2002 sades det i förarbetena att frågan om omprövningsunderlag även för vattenverksamheter skulle tas upp senare i samband med att prövningsordningen sågs över.7 Regeln i 22 kap. 2 a § miljöbalken har dock inte ändrats sedan den infördes den 1 juli 2002.

Kammarkollegiet har i sin rapport om omprövningar av vattenverksamheter pekat på att resursfrågan är avgörande för kollegiets arbete. Utredningen menar att om arbetet med att ta fram underlag för omprövningar i högre grad än i dag kan ligga på verksamhetsutövarna så bör det underlätta för den myndighet som ska driva omprövningarna.

Naturvårdsverket har i särskild skrivelse till utredningen föreslagit just att ansvaret för att ta fram underlag vid omprövningar även vid vattenverksamhet bör ligga på verksamhetsutövaren.

Bedömning

Utredningen anser att det redan från början har saknats skäl att ha olika regler för omprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Det skäl som angavs i prop. 2001/02:65 s. 39 är inte längre aktuellt då utredningen i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) har lagt förslag om en gemensam prövningsmyndighet för vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet.

Utredningen delar Naturvårdsverkets uppfattning och föreslår att 22 kap. 2 a § miljöbalken ändras så att den omfattar även vattenverksamheter. Detta görs lämpligen på så sätt att orden miljöfarlig verksamhet tas bort ur paragrafen som då kommer att få ett bredare tillämpningsområde.

77Prop. 2001/02:65 s. 39.

7.2.6. Prövotid vid omprövning

Kammarkollegiets och Fiskeriverkets rapport om arbetet med omprövningar har redovisats i avsnitt 4.18. Myndigheterna har i den rapporten föreslagit att reglerna om prövotid i 22 kap. 27 § miljöbalken ska kunna användas i omprövningsmål.

Enligt 22 kap. 27 § miljöbalken kan, när verkningarna av en verksamhet inte kan förutses, miljödomstolen vid meddelande av tillstånd skjuta upp frågor om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet vunnits av verksamhetens inverkan. Särskilt vad gäller skadekompenserande åtgärder för fiskeskador, exempelvis beträffande smoltutsättning och byggande av fisktrappor, har denna möjlighet till s.k. prövotid utnyttjats. Det är fråga om mycket svårbedömda skadekompenserande åtgärder och prövotidsförfarandet har varit nödvändigt för ett slutligt avgörande av åtgärdernas utformning.

Vid omprövning är den vanligaste förekommande åtgärden att fiskvägar såsom fisktrappor eller s.k. omlöp byggs. Konstruktionen och därmed funktionen är inte möjlig att i detalj ange beträffande trappor och omlöp. Kammarkollegiet och Fiskeriverket har upplevt det som problematiskt att ett prövotidsförfarande enligt deras uppfattning sannolikt endast kan tillämpas i samband med att ett nytt tillstånd meddelas och inte då tillstånd eller villkor ändras vid en omprövning. Någon principiell skillnad mellan dessa båda situationer föreligger enligt deras uppfattning inte och avsaknaden av en sådan möjlighet är sannolikt ett förbiseende.8

Vid Jordbruksdepartementets remissbehandling av Kammarkollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget om prövotid vid omprövningar.

Miljööverdomstolen ansåg att det inte fanns behov av någon sådan lagändring. I praxis tillämpas bestämmelsen redan i dag vid omprövning av miljöfarlig verksamhet och det vore osannolikt att den inte skulle tillämpas på samma sätt vid omprövning av vattenverksamhet om frågan aktualiseras i ett sådant mål.

Miljödomstolen i Nacka, Länsstyrelsen i Kalmar län och Länsstyrelsen i Blekinge län tillstyrkte ändringen. Sistnämnda instans framförde att erfarenheterna av att använda sig av prövotid i prövningar av tillstånd till vattenverksamhet är goda och det finns

8 Kammarkollegiets och Fiskeriverkets rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 33.

all anledning att använda sig av detta instrument även vid omprövningar.

Svensk Energi framförde tveksamheter mot användandet av omprövningar som sådana. Vidare framfördes att frågan om den förväntade nyttan av nya eller ändrade villkor, liksom kostnaderna för verksamhetsutövaren vid ett genomförande av villkorsändringen, måste vara ordentligt utredda och bör inte kunna få bli föremål för prövotid.

Sveriges Energiföreningars Riksorganisation, SERO, framförde bl.a. att av 24 kap. 1 § miljöbalken framgår att ett givet tillstånd ska ge tillståndshavaren, om denne följer givna villkor, en trygghet och denne ska inte behöva frukta att det allmänna ställer ytterligare krav. Om det ges möjlighet till en prövotid på omprövningen uppfylls inte kriteriet i 24 kap. 1 § miljöbalken. Det hade varit önskvärt att en vetenskaplig studie tagits fram som styrker den nytta man hävdar att man uppnår vid ett genomförande av föreslagna åtgärder.

Bedömning

Utredningen delar Kammarkollegiets uppfattning att ordalydelsen ”vid meddelande av tillstånd” i 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken kan leda till tolkningen att paragrafen endast ska användas vid meddelande av nya tillstånd och inte vid omprövningar. Utredningen anser, vilket framförts tidigare i betänkandet, att det är viktigt att den rättstillämpning som råder vid domstolarna i vattenrättsliga sammanhang går att läsa ut i lagtexten. Det är enligt utredningens mening i dag oklart om reglerna om prövotid syftar på alla de mål som benämns ansökningsmål i 21 kap. 1 § första stycket miljöbalken eller bara syftar på de ansökningsmål som benämns ”tillstånd”. Om det förhåller sig så som Miljööverdomstolen framför i sitt remissvar att prövotid redan tillämpas i omprövningsmål, är det enligt utredningens mening möjligt att ändra paragrafen så att detta framgår uttryckligen. Utredningen ansluter sig således till Kammarkollegiets förslag att paragrafen ska ändras så att den uttryckligen tillåter att prövotider används vid omprövningsmål. Ändringen syftar endast till att utvidga användningen av paragrafen till nämnda område. Det avses inte någon inskränkning av det område som paragrafen redan täcker. Ändringen genomförs lämpligen genom att 22 kap. 27 §

miljöbalken ändras så att skrivningen i första stycket täcker omprövningar. Detta kan göras på flera sätt.

Det enklaste sättet är att helt enkelt nämna omprövningar i paragrafen. På så sätt vidgas betydelsen så att prövotid kan användas i dessa mål. Ett annat sätt är att ändra skrivningen i 22 kap. 27 § första stycket från ”vid meddelande av tillstånd” till ”vid avgörandet av ansökningsmål”. På detta sätt skulle man fånga upp alla de måltyper som nämns i 21 kap. 1 § första stycket miljöbalken. Detta förslag kräver dock mer belysning innan man kan förutse följderna av det. Utredningen finner således att det är lämpligast att inskränka ändringen till just omprövningsmålen. Detta är just det som Kammarkollegiet föreslagit och som varit föremål för remissbehandling.

Utredningen föreslår därför att 22 kap. 27 § miljöbalken ändras på sådant sätt att det klart framgår att prövotid kan användas vid omprövningar. Detta kommer då att gälla såväl vattenverksamhet som miljöfarlig verksamhet.

7.2.7. Anmälningsplikt vid rensning

Rensningar som endast syftar till att bibehålla ett vattendrags djup eller läge är enligt 11 kap. 15 § miljöbalken undantagna från tillståndsplikt. Av tredje stycket i samma paragraf framgår att det ska göras en anmälan till länsstyrelsen om fisket kan skadas. Anmälningsplikten gäller även de underhållsåtgärder man är skyldig att vidta.9 Regelverket är beskrivet i avsnitt 4.8.

Att som paragrafen gör bara relatera till fisket ger en alltför snäv bild av miljöbalkens skyddssyften. Det kan finnas andra skyddsvärden i ett vattendrag än just fisket. Inte ens fiskar som sådana täcks av den skrivningen utan den skyddar snarast själva verksamheten fiske. Även om rensningar naturligtvis kan behövas och måste få genomföras samt det dessutom finns en tvingande underhållskyldighet så kan man ofta med enkla försiktighetsmått begränsa skadorna av ingreppen. Det kan handla om att välja rätt tid på året för att göra rensningen eller att spara viss skuggande vegetation som minskar det framtida behovet av rensningar. Genom att utöka anmälningsskyldigheten till alla rensningar skulle länsstyrelsen få en chans att i förväg bedöma vilka försiktighetsmått och begränsningar som är rimliga vid varje enskild rensning.

9Prop. 1981/82:130 s. 432 ff., se även Strömberg Vattenlagen med kommentarer s. 75.

Naturvårdsverket har i skrivelse till utredningen föreslagit att alla rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge bör anmälas till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. Utredningen har vid sina samtal med några av landets länsstyrelser funnit att det inte är helt ovanligt att det utförs rensningar som, om de hade varit kända för länsstyrelsen i förväg, med enkla medel hade kunnat göras mindre ingripande utan att syftet med rensningen hade gått förlorat.

Bedömning

Utredningen delar Naturvårdsverkets uppfattning att alla rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge bör anmälas i förväg. Ändringen skulle också befria verksamhetsutövarna från att göra bedömningen om anmälningsplikt föreligger eller inte. Ändringen förs in i 11 kap. 15 § tredje stycket miljöbalken. För att i viss mån sortera bort de helt försumbara fallen bör anmälningsplikten förses med ett undantag liknande det undantag som finns för tillståndsplikten i 11 kap. 12 § miljöbalken. Även nu aktuellt undantag bör alltså ha ett uppenbarhetsrekvisit. Om det i efterhand blir diskussion om det verkligen var uppenbart att arbetena inte skulle medföra skada så ligger bevisbördan för att undantaget var tillämpligt på den som valt att utnyttja undantaget.

En konsekvens av ändringen är att det blir fler anmälningar än i dag, eftersom alla rensningar och alla vattendrag kommer att omfattas och inte bara de där fisket kan skadas. Detta leder till att anmälningarna kommer att röra fler vattendrag än i dag, vilket å ena sidan innebär mer arbete för verksamhetsutövarna men å andra sidan mer information till tillsynsmyndigheterna. När det gäller den övergripande ramen för vad som omfattas så erinrar utredningen om att anmälningsskyldigheten är ett utflöde av ett undantag från tillståndsplikten i 11 kap. miljöbalken. Detta innebär att det som inte var tillståndspliktig vattenverksamhet från början inte heller kan drabbas av nu aktuell anmälningsskyldighet.

Särskilt om rensningsanmälningar i skogsmark

Anmälningar enligt nu gällande 11 kap. 15 § miljöbalken ska göras till länsstyrelsen. Som angivits ovan kommer ändringen att omfatta fler vattendrag än i dag. Många av dessa vattendrag ligger i skogs-

mark. Skogsstyrelsen har tillsammans med Naturvårdsverket haft ett regeringsuppdrag att tydliggöra tillämpningen av gällande regelverk för dikesrensning på skogsmark. I uppdraget ingår att samråd ska ske med länsstyrelserna och andra berörda intressenter samt att utarbeta en vägledning för hur regelverket ska tillämpas. Uppdraget är ännu inte rapporterat till regeringen.

I ett utkast till rapport som tillställts utredningen i mars 2009 anges bl.a. att Skogsstyrelsen regelmässigt mottar anmälningar för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken när det gäller dikesrensningar i skogsmark. Skogsstyrelsen förmedlar i sin rådgivande verksamhet den uppfattningen att rensning av diken ofta är en samrådspliktig åtgärd.10 Om den ovan nämnda ändringen av 11 kap. 15 § miljöbalken införs så skulle grunden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken falla bort, eftersom den paragrafen gäller åtgärder som inte i övrigt är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Av rapporten framgår vidare att detta samråd kan utgöra en integrerad del av andra kontakter som markägaren har med Skogsstyrelsen. Företrädare för Skogsstyrelsen har underhand framfört till utredningen att det är en förenkling om dessa anmälningar även i fortsättningen kan göras till Skogsstyrelsen och utgöra en integrerad del av markägarens kontakter i samband med andra skogliga åtgärder.

För att belysa vilka olika regleringar som kan vara aktuella för att lösa ovanstående fråga ska utredningen beskriva de två alternativen.

Ska dikesrensningar i skogsmark anmälas till Skogsstyrelsen?

Det finns samordningsfördelar om anmälningarna rörande skogsmark görs hos Skogsstyrelsen. Att styra anmälningar enligt 11 kap. 15 § miljöbalken till Skogsstyrelsen skulle kunna genomföras med följande formulering av tredje stycket i nämnda paragraf.

Anmälan om de planerade arbetena ska göras till Skogstyrelsen, när det gäller åtgärder som sker i område som omfattas av 2 § skogsvårdslagen (1979:429) och i övrigt till länsstyrelsen. Anmälan ska ske innan arbetena påbörjas. Anmälan till länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen behövs inte om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas av arbetena.

10 Dikesrensningens regelverk, Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket utkast 2009-02-16, avsnitt 4.9 s. 12–13.

Ovan redovisade skrivning kräver att Skogsstyrelsen ges ett tillsynsansvar enligt 11 kap. miljöbalken vilket inte finns i dag. Detta skulle kunna ske genom ett tillägg till bilagan till förordningen om tillsyn enligt miljöbalken. Tillägget bör införas som en ny B9a-punkt enligt följande.

B9a. Frågor som avses i 11 kap. 15 § tredje stycket miljöbalken vad gäller åtgärder som sker i område som omfattas av 2 § skogsvårdslagen (1979:429) .

Ändringen i bilagan skulle kräva hänvisningsändringar i punkten B9.

Fördelen med den ovan beskrivna ordningen är att den som bedriver skogsbruk kan sköta sina myndighetskontakter med en myndighet istället för att behöva diskutera med två myndigheter. Det är en förenkling ur verksamhetsutövarens perspektiv. Det framstår vidare som en bättre lösning att anmälningsskyldigheten är tydligt reglerad i lag än att den sker på det tämligen löst reglerade sätt som beskrivs i Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets utkast till rapporten Dikesrensningens regelverk.

Nackdelen med förslaget är att tillsynsansvaret för vattenverksamheter splittras upp på två myndigheter. Om två myndigheter ska ha ansvar för att hantera anmälningar om rensningar enligt 11 kap. 15 § miljöbalken ökar riskerna för att tillämpningen inte blir enhetlig. Risken är att jämförbara åtgärder, som kanske vidtas i samma vattendrag fast på olika delsträckor, bedöms olika om de anmäls till Skogsstyrelsen respektive till länsstyrelsen. Det är enligt utredningens mening inte en god ordning.

Ska dikesrensningar i skogsmark anmälas till länsstyrelsen?

Det andra alternativet är att anmälningarna även fortsättningsvis ska göras till länsstyrelsen. Genom att alla rensningar görs anmälningspliktiga kommer möjligheten att kräva samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken att försvinna eftersom den regeln är subsidiär till andra tillstånds- eller anmälningsplikter. Den regeländringen kommer leda till att länsstyrelsen handhar hela tillsynsansvaret enligt 11 kap. miljöbalken för dessa åtgärder vilket bör leda till en enhetlig rättstillämpning.

En ytterligare aspekt är att det i en rapport till regeringen har föreslagits att Skogsstyrelsens tillsynsuppgifter ska föras över till länsstyrelsen. I rapporten anges bl.a. följande.11

Ett område där dagens myndighetsorganisation strider mot principer som anses giltiga inom andra områden är skogsadministrationen. Skogsstyrelsens verksamhet kan grovt delas i tre delar: myndighetsutövning, kommersiell konsultverksamhet samt informations-, kurs- och stödverksamhet bl.a. inom EU:s landsbygdsprogram. Rollkonflikter mellan uppdragsverksamhet på konsultbasis och tillsyn söker man i andra sammanhang eliminera genom en organisatorisk uppdelning.

Skogsvårdsstyrelsens verksamhet har alltmer närmat sig den verksamhet inom miljöområdet som länsstyrelserna ansvarar för. Skogsstyrelsens har tillsynsuppgifter enligt både skogsvårdslagen och miljöbalken. Tillsynen och annan myndighetsutövning effektiviseras om den genomförs av en och samma myndighet. Skogsvårdsstyrelsen har t.ex. tillsyn över vissa biotopskyddsområden. Denna tillsyn bör samordnas med länsstyrelsernas naturreservats- och kulturminnestillsyn. Här finns också starka beröringspunkter med de miljöstöd inom EU:s program för landsbygdsutveckling som hanteras av länsstyrelserna.

Större delen av skogsindustrins verksamhet tillståndsprövas och tillsynas redan i dag enligt miljöbalken av miljödomstolar respektive länsstyrelserna. Att föra över denna verksamhet till länsstyrelsen vore att organisera efter medborgarperspektivet. Eftersom flertalet markägare äger kombinerade jord- och skogsbruksfastigheter kan alla deras jordbruks-, skogsbruks och miljöfrågor hanteras av en och samma myndighet. Därigenom skulle länsstyrelsernas resursbas för tillsyn inom naturvårdsområdet förstärkas och den samlade tillsynsverksamheten kunna utvecklas.

Också här förutsätter vi att en särskild statlig utredning ser närmare på möjligheten att effektivisera tillsyn och tillståndsprövning inom det skogliga området genom att samordna den med länsstyrelsernas uppgifter.

Att mot ovanstående bakgrund aktivt föra över nya tillsynsuppgifter enligt miljöbalken till Skogsstyrelsen skulle inte underlätta en sådan överföring som föreslås i rapporten.

11 Länsstyrelsernas Tillsyn – dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter, redovisning av ett regeringsuppdrag Fi 2008/3093 s. 95 f.

Utredningens slutsats i frågan vart dikesrensningar i skogsmark ska anmälas

Utredningen delar Skogsstyrelsens uppfattning att det just ur det skogliga perspektivet skulle vara en förenkling om anmälan om rensning av ett skogsdike kunde ske samordnat med andra kontakter markägaren måste ha med Skogsstyrelsen. Frågan berör emellertid ett större rättsområde än så. Det är i dag länsstyrelsen som har tillsynsansvaret för vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken. Detta framgår av punkterna B7 och B9 i bilagan till förordningen om tillsyn enligt miljöbalken. Om anmälningar om rensningar som berör skogsmark skulle göras till Skogsstyrelsen istället så skulle tillsynsansvaret för vattenverksamheter behöva delas upp på två myndigheter. Den uppdelningen skulle då troligen få ske med stöd av de definitioner på skogsmark m.m. som finns i skogsvårdslagen. Uppdelningen skulle kunna medföra att en och samma rensning i ett vattendrag som rinner både genom skogsmark och jordbruksmark skulle hanteras av två myndigheter. Det förefaller inte som en lämplig lösning.

Mot bakgrund av att utredningens direktiv bl.a. syftar till en effektiv tillsyn för vattenverksamheter finner utredningen att de skäl som talar för just detta bör ges en särskild tyngd. Skälen för en sammanhållen tillsyn enligt 11 kap. miljöbalken är tyngre än de skäl som talar för en samordnad skogsadministration. Utredningen föreslår därmed att alla rensningar enligt 11 kap. 15 § miljöbalken ska anmälas till länsstyrelsen.

7.2.8. Herrelösa verksamheter

I utredningens direktiv nämns särskilt att utredningen ska täcka behovet av regeländringar för att få herrelösa verksamheter omprövade.

Utredningen menar att verksamheter som kan misstänkas vara herrelösa i huvudsak ska fångas upp av den inventering som föreslås i avsnitt 7.2.3. När verksamheterna har identifierats bör tillsynsmyndigheten bedöma om verksamheten är faktiskt herrelös eller om det finns någon som kan göras legalt ansvarig för verksamheten. Om det går att binda en legalt ansvarig till verksamheten bör tillsynsmyndigheten använda de verktyg som redan finns i lagstiftningen och, i de mån de införs, de verktyg som

föreslås på andra ställen i detta betänkande. För att detta arbetssätt ska fungera krävs det att länsstyrelserna verkligen får ett resurstillskott så att inventeringarna kan genomföras, se vidare om resursfrågan i avsnitt 13.3.

För de verksamheter som befinns vara herrelösa och det alltså inte finns någon som kan ta ansvar för verksamhetens miljöpåverkan krävs andra åtgärder. Det är dock enligt utredningens mening viktigt att även herrelösa verksamheter fångas upp och bedöms efter sin miljöpåverkan. Det är inte en rimlig ordning att fokus enbart läggs på de verksamheter som har en verksamhetsutövare om det är så att behovet ur miljösynpunkt främst finns hos herrelösa verksamheter.

Ta ledning av Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med förorenade områden

Utredningen menar att man i frågan om herrelösa men miljöstörande vattenverksamheter kan hämta ledning från det arbete och den organisation som byggts upp på länsstyrelserna för att hantera frågorna om förorenade områden. Arbetet är en del av miljömålsarbetet för en giftfri miljö.

För förorenade områden har Naturvårdsverket och länsstyrelserna sedan många år byggt upp ett särskilt arbetssätt som finansierats med särskilda öronmärkta anslag. På länsstyrelserna har särskild inventeringspersonal anställts. Dessa har genomfört en inventering och en klassificering av förorenade områden. Områdena har klassificerats utifrån hur allvarlig miljösituationen är på respektive område. Efter inventeringen har arbetet bedrivits enligt två spår; tillsynsspåret och bidragsspåret.

Tillsynsspåret har följts för de verksamheter där det har gått att hitta en legalt ansvarig och där har vanliga tillsynsregler använts. För verksamheter som befunnits sakna någon legalt ansvarig eller där den legalt ansvarige saknar medel att klara av efterbehandlingen har det varit möjligt att söka statliga bidrag enligt förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador.

Bedömning

För de verksamheter som befinns både vara herrelösa och sakna någon legalt ansvarig finns det egentligen ingen annan än staten som kan bekosta de eventuella åtgärder som bedöms önskvärda ur allmän synpunkt. Det finns därmed ingen enkel regeländring som kan lösa frågan. Om det behöver vidtas åtgärder så krävs det att staten skjuter till resurser för dessa åtgärder. Utredningen menar att ett system, liknande det som finns för efterbehandling av förorenade områden, med inventeringspersonal och statsbidrag till åtgärder där de inte finns någon legalt ansvarig skulle kunna byggas upp för att identifiera och åtgärda herrelösa vattenverksamheter. Arbetet skulle, som nämnts ovan, samordnas med det tidigare beskrivna inventeringsarbetet.

7.2.9. Särskild omprövningsförordning

Att hämta in sådana uppgifter som behövs för tillsynen och för att få undersökningar genomförda är som ovan nämnts redan i dag möjligt för tillsynsmyndigheterna med stöd av 26 kap.2122 §§miljöbalken. Mot bakgrund av reglerna i 26 kap. 1–2 §§ om bl.a. skyldigheten att fortlöpande bedöma om befintliga villkor är tillräckliga, kan man rent av säga att det är en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att som ett led i tillsynen begära in behövliga uppgifter och därefter avgöra om man ska begära omprövning av tillstånden. Trots att lagstiftningen redan finns kan man konstatera att arbetet med att driva omprövningar går sakta.

Ett alternativ både till att förlita sig till att tillsynsmyndigheterna driver omprövningar och till att begära att alla befintliga vattenverksamheter obligatoriskt ska tvingas att ge in underlag som duger till en omprövning, skulle kunna vara att direkt i lagstiftningen rikta kravet på att ge in underlag mot t.ex. större verksamheter eller verksamheter som är så ingripande att en omprövning är nödvändig. En modell för det arbetet skulle kunna vara förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Den förordningen infördes för att man befarade att vissa befintliga industriverksamheter, som bara var prövade enligt miljöskyddslagen, och som samtidigt omfattades av IPPCdirektivet, inte hade genomgått den prövning som direktivet krävde och att direktivet därmed inte uppfylldes i Sverige. Förordningen

ålade de som drev vissa i förordningen uppräknade verksamheter att redovisa särskilt angivna uppgifter till tillsynsmyndigheten. Uppgifterna skulle lämnas i den miljörapport de var skyldiga att lämna in år 2005. När tillsynsmyndigheten fått in redogörelsen skulle den ta ställning till om de eventuella brister som förelåg gick att åtgärda med tillsynsförelägganden om begränsningar eller försiktighetsmått eller om det krävdes att verksamheten omprövades. Om det varken krävdes tillsynsförelägganden eller omprövning skulle tillsynsmyndigheten meddela verksamhetsutövaren att ärendet inte föranledde någon åtgärd från myndighetens sida.

En motsvarande ordning för vattenverksamheter skulle kunna utformas som en förordning som riktade sig till alla dammägare och vattenkraftägare eller den som har underhållsansvaret för dessa anläggningar. Dessa fysiska eller juridiska personer skulle då vid ett visst datum redovisa de uppgifter som behövs för att ta ställning till om ett arbete med omprövning behöver inledas.

Förordningen skulle då ställa krav på att i vart fall följande uppgifter redovisas.

  • En redovisning av vilket eller vilka vattendrag anläggningarna påverkar samt ett kartunderlag som visar hela vattendraget och var anläggningarna är placerade.
  • En redovisning av vilka vattendomar och andra beslut som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en vattendom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och utförande.
  • Sakägarförteckning samt en uppskattning av vilka enskilda intressen det finns i området.
  • En redovisning av vilken elproduktion som pågår i varje anläggning i vattendraget och en översiktlig uppskattning av vilken elproduktion som skulle vara möjlig i vattendraget.
  • En redovisning i vilken mån anläggningen redan fungerar eller kan komma att fungera som frekvensstyrd reglerkraft för svängningar på elnätet eller reservkraft för svängningar i elproduktionen.
  • En redovisning av den miljömässiga situationen i hela det vattendrag som berörs av respektive anläggnings påverkan.
  • Hur vattendraget är klassat av vattenmyndigheten och vilket underlag om vattendraget som finns tillgängligt där.
  • Om vattendraget omfattas av krav i åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna fastställt.
  • En redovisning av vilket fiske som pågår i vattendraget och vilket fiske som skulle vara möjligt.
  • Om något område som är reglerat i 3, 4 eller 7 kap. miljöbalken berörs av verksamheten.
  • Vilka kommunala planer som finns för det berörda området.
  • En bedömning av dammsäkerhetsfrågorna vid anläggningarna.

Uppgifterna kan så långt möjligt baseras på den redovisning av dammsäkerhetsfrågor som redan görs till länsstyrelserna (jfr avsnitt 13.2.4).

Uppgifterna skulle redovisas till tillsynsmyndigheten för vattenverksamheter, vilket för närvarande nästan alltid är länsstyrelsen. När länsstyrelsen fick in uppgifterna skulle den bedöma i vilken utsträckning det skulle vara möjligt och tillräckligt att meddela tillsynsföreläggande för att miljöbalkens och dess följdförordningars krav skulle efterlevas. Om länsstyrelsen bedömde att det inte skulle vara möjligt att tillsynsvägen meddela sådana förelägganden som medförde att miljöbalkens krav uppnås, skulle en omprövning initieras. Innan länsstyrelsen gick vidare med omprövningsarbetet, skulle objekten rangordnas så att det skulle framgå i vilken ordning omprövningarna borde drivas. Länsstyrelserna skulle i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda som skulle kunna vara särskilt berörda. Om det varken krävdes tillsynsförelägganden eller omprövning, skulle tillsynsmyndigheten meddela verksamhetsutövaren att ärendet inte skulle föranleda någon åtgärd från myndighetens sida.

En sådan omprövningsförordning som beskrivits ovan skulle öka myndigheternas kunskapsunderlag på ett betydande sätt. Förordningen skulle dock samtidigt lägga väldigt stora krav och kostnader på verksamhetsutövarna utan att det finns några garantier för att underlaget verkligen kommer till användning i omprövningsarbetet. Utredningen gör därvid bedömningen att man inte bör införa en sådan generell omprövningsförordning som

beskrivits, eftersom den förväntade nyttan inte bedöms stå i proportion till de kostnader det medför för företagen att ta fram uppgifterna. Utredningen lägger därmed inget sådant förslag.

Metoden med en särskild omprövningsförordning skulle dock kunna användas för att uppnå mer preciserade åtgärder som t.ex. att få fram underlag för att verkställa vad riksdagen beslutat om fiskvandringsvägar. Se vidare om denna fråga i avsnitt 12.

8. Ändringstillstånd för vattenverksamheter

8.1. Allmänt

I avsnitt 4.9 har de allmänna reglerna om tillstånd redovisats. Av redogörelsen framgår bl.a. att man för miljöfarliga verksamheter återinfört den möjlighet till ändringstillstånd, eller påbyggnadstillstånd som de även kallas, som fanns i miljöskyddslagen. Regeländringen infördes genom propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129). I propositionen berördes inte närmare frågan om varför ändringstillstånd bara skulle behövas för miljöfarlig verksamhet. Vattenverksamheter berördes endast utifrån utgångspunkten att förenkling kunde ske genom att öppna för anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt. Propositionen bygger i sin tur på Miljöbalkskommitténs betänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) som även den behandlade vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter var för sig. Jämför även utredningens genomgång av skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i avsnitt 4.19.

Vidare kan nämnas att Naturvårdsverket i särskild skrivelse till utredningen påpekat att det är olyckligt att det verkar råda olika principer för omprövningar och ändringsprövningar av miljöfarlig verksamhet och av vattenverksamhet.

8.2. Överväganden och förslag

– Reglerna för att söka ändringstillstånd för vattenverksamheter ska vara desamma som för miljöfarlig verksamhet och regleras på samma sätt. Ändringen förs in i 16 kap. 2 § miljöbalken. Ändringen medför att 24 kap. 5 § andra–tredje styckena miljöbalken blir tillämpliga även vid ändringstillstånd för vattenverksamhet.

Frågan om avgränsning av en tillståndsansökan om vattenverksamhet är bedömd i rättspraxis varav ett par fall ska redovisas nedan.

Miljööverdomstolen fann vid sin prövning av Citybanan vid Stockholms central1 att ansökan fått en olämplig avgränsning som inte medgav en ändamålsenlig prövning. Miljödomstolens dom undanröjdes och Banverkets tillståndsansökan avvisades. Frågan om det var rätt av Miljööverdomstolen att avvisa ansökan utan att först förelägga om komplettering har prövats av Högsta domstolen (HD).2 Prövningstillstånd meddelades i frågan om bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken lämnar utrymme för Miljööverdomstolen att avvisa en ansökan med hänvisning till brist i denna utan att först ha förelagt sökanden att avhjälpa bristen. HD anförde följande. I 23 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om rättegången i Miljööverdomstolen och HD. Enligt 23 kap. 7 § första meningen gäller i fråga om rättegången i ansökningsmål i Miljööverdomstolen bl.a. vissa uppräknade bestämmelser i 22 kap., dock inte 22 kap. 2 §. Det har därför inte funnits utrymme för Miljööverdomstolen att avvisa en ansökan med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken. HD anförde dock vidare. Enligt 6 kap. 9 § första stycket miljöbalken ska den myndighet som prövar en ansökan i ett mål där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning även ta särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller balkens krav. Myndigheten ska göra en fristående bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen, antingen i ett särskilt beslut eller i samband med att målet eller ärendet avgörs. En godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning (prop. 1997/98:45 del 2 s. 65). Miljööverdomstolen har avvisat Banverkets

1 Miljööverdomstolen slutligt beslut 2007-04-20 i mål nr M 8597-06. 2NJA 2008 s. 748.

ansökan med motiveringen att bristerna i den miljökonsekvensbeskrivning som ingått i Banverkets ansökan är så väsentliga att ansökningen inte kan läggas till grund för prövningen. Detta har skett utan att Banverket dessförinnan förelagts att komplettera sin ansökan. Parterna har emellertid i Miljööverdomstolen yttrat sig i frågan om avvisning. Enligt 34 kap. 1 § rättegångsbalken ska fråga om hinder för målets upptagande av rätten företas så snart anledning förekommer därtill. Rättegångshinder ska av rätten självmant beaktas, om ej annat är stadgat. Det har alltså varit möjligt för Miljööverdomstolen att ta upp frågan om rättegångshinder och avgöra den sedan parterna fått tillfälle att yttra sig.

Frågan är även berörd av Miljööverdomstolen i mål om tillstånd att anlägga dammar för klarning av vatten från gruvverksamhet3. Målet gällde både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Miljööverdomstolen uttalade i det målet bl.a. följande. Hur än verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin ansökan om tillstånd, måste resultatet av tillståndsmyndighetens samlade prövning täcka alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor i alla delar som är relevanta från miljösynpunkt. Oavsett om prövningsplikten följer av 9 kap. eller av 11 kap. eller av båda, ska prövningen resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Prövningens avgränsning är således av central betydelse för en ändamålsenlig prövning i enlighet med miljöbalkens syfte. Visserligen är det sökanden som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen, men ytterst åligger det tillståndsmyndigheten att ta ställning till om ansökan kan ligga till grund för prövningen.4

Miljööverdomstolen har i samma mål även noterat att den ändring i 16 kap. 2 § miljöbalken som införts genom propositionen

En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) endast rör miljöfarlig verksamhet. Miljööverdomstolen konstaterar dock att i frågan om ansökans avgränsning bör samma synsätt användas både för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

I Miljööverdomstolen ligger för närvarande i vart fall tre mål5för avgörande där Kammarkollegiet, som överklagat målen dit, hävdat att en prövning enligt miljöbalken ska omfatta den samlade

3 Miljööverdomstolen 2006-02-03 mål nr M 10104-04 s. 6. 4 A. rättsfall s. 7. 5 MD i Umeå 2008-03-28 mål nr M 153-08, MD Östersund 2008-06-18 mål nr M 540-08, MD Östersund 2008-06-17 mål nr M 2714-07.

miljöpåverkan medan sökanden menat att det är sökanden som genom sin ansökan styr ramen för prövningen.

Under utredningens arbete har det till utredningen framförts att vattenrättsliga mål av tradition har hanterat fråga för fråga och att delfrågorna avgjorts vid skilda tillfällen. Upplägget är alltså inte så olikt det system med ändringstillstånd som införts för miljöfarlig verksamhet. Enligt vad som framförts till utredningen följer denna ordning för vattenverksamheter dock direkt av ordalydelsen i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken då det i den punkten uttryckligen nämns ”ändring”. Enligt utredningens mening kan dock den invändningen inte vara avgörande eftersom tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet i 5 § tredje stycket FMH även den talar om tillståndsplikt för ”ändring”. I det fallet har man ansett det nödvändigt att införa särskilda regler om ändringstillstånd.

Mot bakgrund av ovanstående rättsfall och de synpunkter som framförts till utredningen anser utredningen att de saknas skäl att reglera möjligheten till ändringstillstånd annorlunda för vattenverksamheter än för miljöfarliga verksamheter. Utredningen anser i stället att det finns skäl för att i möjligaste mån reglera likartade frågor lika, om det inte finns särskilda skäl som talar emot. När det gäller frågan om en ansökans avgränsning ansluter sig utredningen till Miljööverdomstolens ovan redovisade resonemang att sökanden anger ramen för prövningen i sin ansökan men att det är tillståndsmyndigheten som slutligen avgör om avgränsningen är lämplig. Detta är i stort samma resonemang som förs i den ovan nämnda propositionen En effektivare miljöprövning (2004/05:129), genom vilken möjligheten till ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet infördes.

Då vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet enligt rättspraxis har ansetts böra behandlas på samma sätt i frågan om prövningens omfattning, bör det enligt utredningens mening vara reglerat på samma sätt. Det är enligt utredningens mening en förenkling i sig att det går att utläsa direkt av lagtexten att frågan om ändringstillstånd ska behandlas på samma sätt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen förslår därför att 16 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken ändras så att regleringen av ändringstillstånd även omfattar tillstånd till vattenverksamhet. På så sätt kommer, utan att ytterligare ändringar behövs, även 24 kap. 5 § andra–tredje styckena att bli tillämpliga på vattenverksamhet, vilket kan bidra till att rätt frågor blir prövade när ett ärende är uppe i tillståndsmyndigheten.

9. Generella föreskrifter i stället för omprövningar

9.1. Allmänt

Av avsnitt 3 framgår att det finns över 50 000 vattenverksamheter. En stor del av dessa utgörs av markavvattningsföretag. Bara i Skåne län finns över 5 000 markavvattningsföretag som berör i stort sett alla vattendrag i länet. Endast ett fåtal av dessa är tillståndsprövade efter år 1999. Även för andra vattenverksamheter är det snarare regel än undantag att tillståndsprövningarna är förhållandevis gamla. En omprövning av dessa verksamheter skulle kräva stora resurser både hos verksamhetsutövarna och hos myndigheterna.

9.2. Överväganden och förslag

– Angelägna miljöförbättrande åtgärder för vanligt förekommande verksamheter bör kunna genomföras genom generella föreskrifter i stället för omprövning i de enskilda fallen. Föreskrifterna bör utformas så att de bryter igenom tillståndens rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. För att uppnå detta bör regeringen ges liknande föreskriftsrätt för vattenverksamheter som finns för miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. 5 § miljöbalken. Bemyndigandet förs in i en ny 11 kap. 9 c § i miljöbalken. – En ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter bör göras så att Fiskeriverket och länsstyrelserna kan besluta om annan användning i samma huvudavrinningsområde av inbetalda fiskeavgifter än vad som beslutats i respektive dom. Ändringen införs som en ändring av 10 § i nämnda förordning.

Naturvårdsverket har i en skrivelse till utredningen föreslagit att det genom övergångsregler bör införas en obligatorisk prövning enligt bestämmelserna i miljöbalken av alla dikningsföretag som inte är tillståndsprövade efter år 1999. Enligt utredningens uppskattning skulle en sådan obligatorisk prövningsplikt omfatta ca 40 000 vattenverksamheter (jfr redovisningen i avsnitt 3.1). Prövningsplikten skulle gälla för alla dikningsföretag från tiden före år 1999, dvs. i stort sett alla, oavsett om det finns behov av omprövning i det enskilda fallet. Utredningen menar att en sådan massiv omprövning skulle belasta verksamhetsutövare, prövningsmyndigheter, tillsynsmyndigheter och centrala verk på ett så omfattande sätt att det inte står i rimlig proportion till deras kapacitet. Ett alternativ till ett sådant massivt omprövningsarbete skulle kunna vara generella föreskrifter som träffar alla dessa verksamheter.

Utredningen vill emellertid först slå fast att rättskraften i 24 kap. 1 § miljöbalken är huvudregel för de givna tillstånden och som sådan bör respekteras. Att öppna möjligheten att meddela generella föreskrifter som bryter rättskraften hos tillståndsgivna verksamheter är en långtgående åtgärd som bör användas med försiktighet. Vidare bör man vid införandet beakta att om den önskade åtgärden hade genomdrivits med en omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken så hade omprövningen omfattats av den paragrafens sista stycke som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Det kan finnas skäl för motsvarande begränsning vid nya rättskraftsbrytande föreskrifter. Det finns som nämnts redan i dag föreskrifter som bryter rättskraften. Om systemet ska utökas med ytterligare föreskrifter som bryter rättskraften bör det endast ske om det motsvaras av angelägna intressen och med beaktande av vad som anges i 24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken. Med nämnda begränsningar i åtanke menar utredningen att man som ett alternativ till enskilda omprövningar kan införa generella föreskrifter som reglerar de vanligast förekommande miljöproblem som det samtidigt är angeläget att åtgärda. Enskilda omprövningar enligt 24 kap. 5 § miljöbalken kan på så sätt förbehållas de verksamheter där problemen är så komplexa att de inte kan lösas genom generella föreskrifter.

I avsnitt 4.12 har redovisats omfattningen av ett tillstånds rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken och även de situationer då rättskraften bryts igenom. Av nämnda paragraf framgår bl.a. att

föreskrifter meddelade enligt 9 kap. 5 § miljöbalken kan bryta igenom ett tillstånds rättskraft vid miljöfarlig verksamhet. Av 9 kap. 5 § miljöbalken framgår att regeringen om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, för att skydda människors hälsa eller miljön i fråga om miljöfarlig verksamhet, får meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.

Utredningen menar att det även i detta avseende saknas skäl att göra åtskillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Detta gäller framförallt den lukrativa vattenverksamheten där det finns en verksamhetsutövare som tjänar pengar och därmed kan bära de kostnader som en föreskrift kan medföra. När det gäller den defensiva vattenverksamheten är det inte lika självklart att jämförelsen stämmer lika bra. Det går dock inte att komma ifrån att det på den defensiva vattenverksamhetens område kan finnas behov av att styra upp vissa frågor och att detta kan göras effektivt med en generellt verkande föreskrift. Effekterna för verksamhetsutövarna måste dock utredas noga innan varje enskild föreskrift införs.

Sammantaget anser utredningen att det bör införas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter för vattenverksamheter som bryter igenom tillståndens rättskraft på samma sätt som det i dag är möjligt för miljöfarliga verksamheter. Ändringen bör föras in som en ny paragraf i 11 kap. miljöbalken och åtföljas av en ändring i 24 kap. 1 § miljöbalken. På samma sätt som för miljöfarliga verksamheter bör regeringen vid särskilda skäl kunna bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

Utredningen kommer nedan att redovisa några förslag till områden där utredningen anser att det kunde vara lämpligt att meddela generella föreskrifter som kan bryta igenom tillståndens rättskraft. Uppräkningen ska inte ses som uttömmande utan just som exempel.

9.2.1. Föreskrift om användning av fiskeavgifter

Bakgrund om Fiskeavgifter

1

Grundregeln för reglering av skador på fisket är försiktighetsmått och kompensationsåtgärder enligt bestämmelserna i 11 kap. 8 § miljöbalken. Om det är lämpligare kan dessa ersättas med en fiskeavgift. Det stora flertalet avgifter som utdömts har kommit till enligt bestämmelserna i 1918 års vattenlag2 och 1983 års vattenlag.3

Det finns två typer av fiskeavgift, särskild fiskeavgift och allmän fiskeavgift. Den särskilda fiskeavgiften,4 som ersätter skyldigheten att vidta åtgärder, är avsedd att främja det lokala fiskeintresset, alltså i det berörda vattnet eller i ett angränsande vatten. Avgiften kan vara en engångsavgift eller en årlig avgift (indexreglerad). Storleken på den särskilda fiskeavgiften motsvarar vad som bedöms vara en skälig kostnad för vattenverksamheten. Det är Fiskeriverket som är mottagare av den särskilda fiskeavgiften. Fiskeriverket eller, efter delegering, länsstyrelsen bestämmer hur den särskilda fiskeavgiften ska användas om inte annat har bestämts i domen eller beslutet.5

Det är den prövande myndigheten, dvs. normalt miljödomstolen samt i markavvattningsärenden länsstyrelsen, som bestämmer om avgift. Tillsynsmyndigheten kan i anmälningsärenden enligt 11 kap. 9 a § miljöbalken också besluta om avgift. En vanlig form av särskild fiskeavgift är en engångsersättning för produktionsskador i samband vattenverksamhet eller åtgärder.

Den allmänna fiskeavgiften6 utdöms när en vattenverksamhet eller vattenanläggning kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena. Avgiften är avsedd för främjande av fisket inom landet genom forskning och utveckling och har alltså ingen lokal anknytning. Avgiften ska användas för dessa ändamål i enlighet med vad Fiskeriverket bestämmer. Avgiften är normalt årlig och indexreglerad. Avgiften beräknas på samma sätt som bygdeavgiften. Dock är gränsen för avgiftsskyldighet satt till tio avgiftsenheter. Det är miljödomstolen som bestämmer om avgiften och

1 Naturvårdsverkets handbok för tillämpning av 11 kap. miljöbalken – vattenverksamheter, 2008:5. 2 2 kap. 8 och 10 §§ ÄVL. 3 10 kap. 5 och 6 §§ VL. 4 6 kap. 5 § LSV. 510 § förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. 6 6 kap. 6 § LSV.

Fiskeriverket är mottagare. För något större vattenverksamheter är det vanligt att båda typerna av avgift utdöms.

Kammarkollegiet har i sin rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor föreslagit att de fonderade medlen från särskilda fiskeavgifter ska få användas på ett mer flexibelt sätt än i dag. Kammarkollegiet anför följande.

Även bestämmelserna om hur särskilda fiskeavgifter kan användas bör ses över. Bestämmelser om att betala särskild fiskeavgift finns i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och fanns också i äldre lagstiftning. När tillståndshavaren åläggs att betala särskild fiskeavgift föreskrivs också vad medlen får användas till. Dessa villkor begränsar således medlens användningsområde. De kan vara mer eller mindre allmänt hållna, men rör av naturliga skäl som regel endast det vattenområde som är aktuellt i ärendet. Villkoren gör ibland att fiskeavgiftsmedel inte kan nyttjas som fiskevårdsmedel i allmänhet och ibland inte i de vattenområden där behovet av fiskevård är som störst. Villkoren i gamla domar kan också vara sådana att avgiftsmedlen inte går att använda till modern och adekvat fiskevård överhuvudtaget.

Främst för södra delen av landet finns ett stort antal vattendomar med föreskrifter om fiskeavgifter som avser mycket låga belopp i form av årliga belopp eller engångsbelopp. Dessa belopp uppgår i vissa fall till endast några tusen kronor per dom. De låga avgiftsbeloppen gör det svårt att nyttja beloppen till meningsfulla åtgärder, varför de i många fall nyttjas i liten utsträckning. Ett annat problem avseende de särskilda fiskeavgifterna som gäller hela landet är att de, som ovan beskrivits, är geografiskt bundna till att bekosta åtgärder endast i det vattendrag där verksamheten finns. I många fall är vattendraget som sådant så exploaterat att det har ringa eller ingen effekt att vidta åtgärder. De fonderade medlen kan i dessa fall inte användas på lämpligt sätt. I många fall kan det däremot finnas biflöden eller närliggande vattendrag där åtgärder kan vara värdefulla och få positiva effekter. Därför föreslås en översyn av dessa avgifter, lämpligen vattensystemvis, i syfte att sammanföra de olika mindre avgifterna till en större enhetlig avgift som dessutom skulle kunna nyttjas inom ett vidare vattenområde.

Sammantaget för vad som sägs om fiskeavgifterna gäller att det rör sig om ett stort antal domar som skulle behöva omprövas. Ett sådant förfarande är tidskrävande och det är även tveksamt om det med gällande rätt går att ändra ändamålet för fiskeavgifterna. Vi föreslår därför att det bör utredas om det genom lagstiftning går att genomföra de förändringar vars syfte är att lösgöra nämnda medel och möjliggöra en effektivare användning av de fonderade särskilda fiskeavgifterna. Det bör i sammanhanget påpekas att länsstyrelserna genom delegation har beslutsrätten för den absoluta merparten av de aktuella

fiskeavgifterna, varför länsstyrelserna i hög grad måste vara delaktiga i ett sådant arbete.

Länsstyrelserna har vidare fört fram ett förslag om att inrätta en fond vars syfte är att underlätta finansieringen av åtgärder vid omprövning. Här kan man tänka sig ett upplägg motsvarande det som gäller för fiskeavgifterna. Frågan bör utredas vidare.7

Vid Jordbruksdepartementets remissbehandling av Kammarkollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget om användningen av fiskeavgifter.

Miljööverdomstolen välkomnar möjligheter till effektivare användning av fiskeavgifter med en lägre grad av detaljstyrning när det gäller åtgärder och geografisk avgränsning.

Hovrätten för Övre Norrland anger att rapporten är osedvanligt kreativ när det gäller att skaka fram medel från annat än statliga källor. Viss försiktighet torde dock vara påkallad när det gäller att utnyttja fonderade fiskeavgifter på ett sätt som inte var avsett från början, exempelvis till att betala ersättning till verksamhetsutövarna.

Länsstyrelserna i Östergötlands län och Blekinge län tillstyrker förslaget och den förra tillägger följande. Medlen har avsatts som kompensation för allmän fiskeskada och är i dag dessutom oftast styrda till vissa åtgärder. En ändring av villkoren för medlens användning om de är otidsenliga och svåra att uppnå kan ganska enkelt ske till förmån för genomförbara åtgärder. Den senare tillägger att en översyn av fiskeavgifterna, och de ändamål som anges, bör ske i samband med omprövning av domen. Vid omprövningen bör domstolen även få möjlighet att omfördela lokala avgiftsmedel till fiskevård inom en större region.

Länsstyrelsen i Dalarnas län avstyrker användning av de lokala fiskevårdsmedlen för finansiering av omprövningsarbetet.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anger att det har skett en betydande effektivisering av användningen på senare år. Bl.a. nyttjas ett stort antal avgifter mer eller mindre löpande som medfinansiering i strukturfondsprojekt som syftar till utveckling av turistfisket.

Länsstyrelsen fattar i dag beslut på delegation om användning av ett flertal utdömda vattenavgifter. (Uppgiften att det rör sig om 85– 90 % av fallen är dock missvisande eftersom Fiskeriverket behållit beslutanderätten i de fall det rör sig om större belopp och således fortfarande förfogar över betydligt mer än 10–15 % av de samlade

7 Kammarkollegiet och Fiskeriverket rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 34 f.

fiskeavgiftsmedlen). En ändring av villkoren för vissa domar skulle tillsammans med fortsatt delegering av medlen underlätta ett effektivt nyttjande. För Norrlands och Jämtlands läns del kan dock konstateras att ett arbete med omprövning av omoderna små avgifter bedrevs av Fiskeriverket redan för något tiotal år sedan utan att det ledde till några påtagliga resultat.

Länsstyrelsen i Västerbottens län instämmer i att fiskeavgifterna är en möjlig finansieringskälla för åtgärder. Fiskeriverket har delegerat beslutsrätten på 85–90 % av de domar där denna typ av medel dömts ut. Dock är det så att länsstyrelserna inte har beslutsrätten på 85–90 % av de medel som är utdömda. Detta beror på att en stor andel av de domar där de största medlen finns utdömda inte har delegerats av Fiskeriverket. Av rapporten borde framgå hur stor del av medlen respektive myndighet beslutar om, inte enbart fördelningen av antal domar.

Svensk Energi anger att sammanföring av många små fiskeavgifter i ett vattensystem för en samlad användning kan åstadkommas genom omprövning av ändamålsbestämningen för varje enskild avgift. Detta kan i och för sig vara rimligt men det måste då inskränkas till just detta och inte användas för en höjning av de olika avgifterna för att öka summan.

Bedömning av användningen av fiskeavgifter

Utredningen gör bedömningen att Kammarkollegiets förslag att fiskeavgifterna ska få användas mer flexibelt bör genomföras. Som framgår av ovanstående är det inskrivet i domarna vad medlen får användas till. Utredningen delar Kammarkollegiets uppfattning att det inte är rimligt att ompröva alla dessa domar och på så sätt ändra användningen av medlen.

Det framgår av 10 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter att Fiskeriverket eller, efter Fiskeriverkets bemyndigande, länsstyrelsen bestämmer hur särskilda fiskeavgifter ska användas. Användningen begränsas dock av dom eller beslut i respektive mål.

För att möjliggöra att de särskilda fiskeavgifterna används till åtgärder som är värdefulla och får positiva effekter bör en generell föreskrift införas som medger att särskilda fiskeavgifter får användas på annat sätt än vad som framgår av domen. Medlen bör få användas till åtgärder som är värdefulla och får positiva effekter.

Medlen bör därför kunna användas i biflöden eller närliggande vattenområden till det område där skadan skett. En lämplig avgränsning för användningen är det huvudavrinningsområde där vattendraget ingår. Huvudavrinningsområden är definierade år 1908 av SMHI:s föregångare Hydrografiska byrån som de vattendrag vars avrinningsområde vid mynningen i havet är minst 200 kvadratkilometer. Fiskeriverket eller, efter Fiskeriverkets bemyndigande, länsstyrelsen bör få bestämma hur användningen ska ske.

Den generella föreskriften bör kunna genomföras som en ändring i 10 § förordningen om bygde- och fiskeavgifter.

9.2.2. Föreskrifter om markavvattning och rensning?

Av statistiken i avsnitt 3 och ovan i detta avsnitt framgår att det finns ett mycket stort antal markavvattningar och att vissa helt saknar tillstånd medan andra kan ha oklar reglering av tillståndets rättigheter och skyldigheter. Pga. dels mängden markavvattningar och dels det stora antalet markägare som kan vara berörda av varje markavvattning kommer det att vara oerhört arbetskrävande att ompröva dessa var för sig. Utredningen menar att detta kan vara ett område där det kan vara befogat att meddela generella föreskrifter. Sådana föreskrifter kan gälla t.ex. följande.

  • Utsläppskrav som t.ex. begränsning av utsläpp av fosfor och kväve. Utsläppskraven kan vara relaterade till behovet av att minska utsläppen av närsalter kopplat till vattenförvaltningen och dess kvalitetskrav och åtgärdsprogram samt Sveriges internationella åtaganden inom t.ex. Helcom (Baltic Sea Action Plan).
  • Hur ursprungligt djup och läge för rensning ska vara dokumenterat för att verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten ska ha en samsyn om vad som gäller vid en rensning.
  • Vilka åtgärder som ska vidtas för att minska den negativa miljöpåverkan vid en rensning (t.ex. val av utrustning, släntlutning, sedimentationbassänger, kalkfilter).
  • Vad egenkontrollen kan omfatta, hur mätning av utsläpp ska ske etc.

Det finns enligt utredningens mening flera frågor som måste beaktas innan man går vidare med de föreskrifter som nämns i listan ovan. Utredningen vill särskilt framhålla att markavvattningsverksamheter är komplexa vattenverksamheter som ingår i ett sammanhang med förhållandena uppströms och nedströms och som berör en rad olika intressen – både ursprungliga och senare tillkomna – som måste beaktas. Det kan vidare finnas ett starkt intresse av att förhållanden bevaras som berör ett stort antal berörda. Om man av miljöskäl anser att förutsättningarna för en markavvattning behöver ändras bör det kanske ske genom en omprövning där alla dessa intressen får komma till tals och kan beaktas. Ur det perspektivet kan markavvattningar vara mindre lämpliga för generella föreskrifter.

En ytterligare aspekt att beakta är att utredningen i avsnitt 7.2.7 föreslagit att alla rensningar ska vara anmälningspliktiga. Antalet anmälningar kommer därmed att öka, vilket medför administrativt arbete för verksamhetsutövarna. Om det genom en föreskrift går att uppnå de miljöförbättringar som den utökade anmälningsskyldigheten syftar till så skulle anmälningsplikten inte längre behövas. Det skulle då minska den administrativa bördan för verksamhetsutövarna. Under alla omständigheter måste anmälningsplikten enligt 11 kap. 15 § miljöbalken beaktas innan man inför en generell föreskrift som rör rensningar.

Utredningen har inte haft tid eller möjlighet att inom sitt arbete avgöra vilka föreskrifter som är lämpliga att införa och i så fall hur dessa bör utformas. Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverket ges i uppdrag att bedöma behovet och utarbeta förslag till lämpliga föreskrifter. Naturvårdsverket bör därvid särskilt beakta de rättsliga komplikationerna och det stora antalet berörda som finns när det gäller markavvattningar.

10. Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

10.1. Allmänt

Utredningen ska enligt direktiven utreda behovet av regeländringar så att tillämpande myndigheter kan förelägga om säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas. På motsvarande sätt ska det utredas om verksamhetsutövarna kan vidta säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas. Utredningens direktiv måste rimligen tolkas som att de säkerhetshöjande åtgärderna även ska gå att vidta utan att man ska vara hänvisad till att söka nytt tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken. Att ansöka om tillstånd är ju en än mer ingripande åtgärd än att ansöka om omprövning.

10.2. Överväganden och förslag

– Det bör inte införas någon specialreglering som innebär att säkerhetshöjande åtgärder generellt sett kan vidtas utan omprövning eller ny tillståndsprövning utöver vad som redan ryms i tillståndet eller utöver vad som följer av 11 kap. 16 § miljöbalken. Inte heller bör tillsynsmyndigheterna ges en generell rätt att förelägga om säkerhetshöjande åtgärder på ett sätt som går utöver vad som i dag följer av 26 kap. 9 § miljöbalken. – Det bör införas en möjlighet för verksamhetsutövare att utföra säkerhetshöjande åtgärder efter en anmälan till tillsynsmyndigheten. Ändringen införs i 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. och följer handläggningen enligt 19– 23 §§ nämnda förordning.

– Säkerhetshöjande åtgärder bör utgöra en uttrycklig grund för omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.

Ett tillstånd till vattenverksamhet enligt miljöbalken har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Det gäller mot alla och envar. Dessa regler har redovisats i avsnitt 4.12. Reglerna innebär i korthet att så länge verksamhetsutövaren håller sig inom tillståndets ramar och följer villkoren för tillståndet ska myndigheterna inte kunna lägga ytterligare krav på verksamheten i frågor som prövats genom tillståndsdomen eller beslutet. Begränsningen av tillsynsmyndighetens möjlighet att meddela förelägganden framgår av 26 kap. 9 § miljöbalken. Enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket är dock inte tillsynsmyndigheten förhindrad att meddela brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. I detta undantag torde rymmas akuta förelägganden som kan behövas ur säkerhetssynpunkt.

Verksamhetsutövaren å sin sida är bunden av den beskrivning av verksamheten och de åtaganden han gjort i sin ansökan. Skyldigheten att följa vad som angivits i ansökan kan regleras genom ett så kallat allmänt villkor som anger att verksamhetsutövaren ska följa vad denne angivit i sin ansökan om inte annat uttryckligen följer av tillståndsdomen.

I 11 kap. 16 § första stycket miljöbalken finns en specialregel som medger att arbeten får utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande av arbetena ska då dock göras i efterhand snarast möjligt. Tillståndsprövningen kommer alltså efter det att åtgärden vidtagits i stället för som vanligt i förhand. Om verksamhetsutövaren underlåter att söka om tillstånd i efterhand har tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga honom att söka tillstånd.1 Paragrafen är närmast avsedd för att tillåta akuta arbeten som är nödvändiga att utföra genast och där det inte är möjligt att invänta en ordinarie tillståndsprövning. Det är inte troligt att huvudparten av det planerade säkerhetshöjande arbetet vid dammanläggningar behöver utföras med så kort varsel att det faller inom paragrafens tillämpningsområde.

1 Miljööverdomstolen 2008-02-04 mål nr M 4354-07.

I avsnitt 4.12 redovisas hur myndigheterna enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 miljöbalken kan ansöka om omprövning för att förbättra en anläggnings säkerhet. Det är den väg som i dag står till myndigheternas förfogande att i det enskilda fallet få säkerhetshöjande åtgärder vidtagna när det till följd av begränsningarna i 24 kap. 1 § och 26 kap. 9 §miljöbalken inte är möjligt att meddela tillsynsföreläggande.

Frågan om omprövning av vattendomar med anledning av klimatförändringar har berörts av Klimat och sårbarhetsutredningen i sitt slutbetänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Utredningen uttalade viss skepsis mot en storskalig omprövning av vattendomar för att möta ändrade klimatförhållanden. Utredningen menade att frågan skulle lösas genom ytterligare utredning av behovet av omprövningar och en översyn av hela 11 kap. miljöbalken. Remissmyndigheterna var inte helt eniga. Flera remissmyndigheter välkomnade en ökad omprövning av vattendomar. Företrädare för vattenkraftbranschen var mer skeptiska och kunde inte se något generellt omprövningsbehov. Flera instanser pekade på det förhållandet att omprövning är tidsödande och kostsamt. Se vidare om Klimat och sårbarhetsutredningen i avsnitt 2.7.

Miljööverdomstolen har uttalat att åtgärder som är tillståndspliktiga enligt definitionen i 11 kap.2 och 9 §§miljöbalken inte kan genomföras efter endast en omprövningsansökan enligt 24 kap. 8 § miljöbalken. När en åtgärd är tillståndspliktig är verksamhetsutövaren skyldig att söka tillstånd till verksamheten och till den ansökan foga en miljökonsekvensbeskrivning. Den begärda ändringen omfattar i dessa fall inte något befintligt villkor. Åtgärden kan inte prövas inom ramen för omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken. Att vissa myndigheter har möjlighet att, enligt 24 kap. 5 § miljöbalken, söka om omprövning i säkerhetshöjande syfte påverkar inte verksamhetsutövaren skyldighet att söka nytt tillstånd vid tillståndspliktiga ändringar.2 Av ansökan om prövningstillstånd till Högsta Domstolen i nämnda fall framgår att verksamhetsutövaren uppfattat det som om miljödomstolarna och Miljööverdomstolen tidigare accepterat att säkerhetshöjande åtgärder vidtagits efter en ansökan enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.3

2 Miljööverdomstolen slutligt beslut 2004-01-22 mål nr M 5297-03, ej pt i HD 2004-07-09 i mål nr Ö 695-04. 3 Miljööverdomstolen 2003-06-03 mål nr M 10023-02, 2002-03-27 mål nr M 7952-99, miljödomstolen i Umeå t.ex. 2003-06-12 mål nr 54-03, miljödomstolen i Östersund t.ex. 2002-12-18 mål nr M 119-02.

Av senare avgöranden från Miljöverdomstolen framgår att säkerhetshöjande åtgärder har handlagts som ansökningar enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.4 Det kan tilläggas att inom begreppet säkerhetshöjande åtgärder kan det rymmas olika åtgärder och att typen av åtgärd naturligtvis spelar roll för avgörandet om åtgärden ryms inom 24 kap. 8 § miljöbalken eller inte.

Ovanstående beskriver kortfattat miljöbalkens grundläggande system för att avgränsa vad som är tillståndsprövat och ramarna för att detta ska vara stabilt reglerat. I systemet finns redan inbyggt regler i 24 kap. miljöbalken för omprövning av befintliga tillstånd, vilket får anses representera en enklare väg att få villkoren för en verksamhet ändrade än att genomföra en helt ny tillståndsprocess. Vidare har genom ovan nämnda rättsfall visats att det finns gränser för när det går att använda sig av den förenklade vägen genom omprövning enligt 24 kap. 8 §, även om rättsläget i den delen möjligen är oklart.

Av ovanstående följer även att om den säkerhetshöjande åtgärden inte begränsar tillståndets rättskraft och inte heller är tillståndspliktigt enligt 11 kap. i övrigt så kan tillsynsmyndigheten redan i dag förelägga om åtgärden. På motsvarande sätt kan verksamhetsutövaren naturligtvis vidta de säkerhetshöjande åtgärder som ryms inom det givna tillståndet.

Utredningens uppdrag är emellertid att titta på frågan om det ska vara möjligt att förelägga om respektive vidta säkerhetshöjande åtgärder utan vare sig omprövning eller ny tillståndsprövning. Åtgärden ska således kunna vidtas utan att vare sig tillsynsmyndigheten eller verksamhetsutövaren skulle behöva närma sig tillståndsmyndigheten (vilken i dag är miljödomstolen).

Det kan finnas olika sätt att förenkla för verksamhetsutövarna eller tillsynsmyndigheterna att få säkerhetshöjande åtgärder vidtagna. Några sätt går så långt som direktiven säger, dvs. utan omprövning, medan andra förslag inte går lika långt men likväl är att betrakta som förenklingar. Nedan redovisas först en kort beskrivning av vad säkerhetshöjande åtgärder kan vara och sedan förslag på olika tillvägagångssätt.

4 Miljööverdomstolen 2008-10-28 mål nr M 3054-07, 2004-11-22 mål nr M 2520-03.

10.2.1. Vad är säkerhetshöjande åtgärder?

I detta sammanhang kan det vara motiverat att närmare ange vad som normalt räknas in i begreppet säkerhetshöjande åtgärder. Det ska enligt utredningens mening först och främst vara så att syftet med åtgärden är just att säkerheten vid anläggningen ska höjas. Inom detta syfte finns det flera olika åtgärder som kan vara aktuella. Det kan exempelvis vara åtgärder såsom att höja eller förstärka dammen, installera en större lucköppning eller att anlägga erosionsskydd. Det kan även röra sig om en omprövning för att justera vattenhushållningsbestämmelser som inte medför någon produktionsökning, t.ex. att ta bort föråldrade vattenhushållningsbestämmelser för anpassning till aktuella förhållanden och i syfte att modernisera befintliga tillstånd. En ytterligare åtgärd är anläggande av s.k. energiomvandlare i nedströmsfåror vilka kan bestå av betongkonstruktioner (t.ex. murar eller klumpar med olika sidor och storlekar) som dämpar vattenföringen vid höga oväntade flöden för undvikande av oönskad eller rättare sagt skadlig erosion nedströms. Dessa bromsar upp kraften i vattnet för att förhindra skador och olyckor nedströms och uppförs strax nedanför utskoven (dammluckor) i en kraftverks- eller regleringsdamm.

Det bör tilläggas att ovanstående uppräkning naturligtvis endast syftar på vattenverksamheter.

10.2.2. Undantag i rättskraftsbestämmelserna för säkerhetshöjande åtgärder?

En möjlighet skulle kunna vara att uttryckligen undanta åtgärder som rör säkerhetshöjande åtgärder från bestämmelserna om rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken och från begränsningen av vad tillsynsmyndigheten får förelägga om i 26 kap. 9 § miljöbalken. På så sätt skulle verksamhetsutövaren inte vara bunden av tillståndsdomen om han vill vidta säkerhetshöjande åtgärder och tillsynsmyndigheten skulle kunna meddela de förelägganden som behövs ur säkerhetssynpunkt. En sådan lösning skulle lagtekniskt kunna skrivas in i nämnda paragrafer. Önskemålet i utredningens direktiv om att säkerhetshöjande åtgärder ska kunna vidtas av verksamhetsutövaren eller föreläggas från tillsynsmyndighetens sida utan omprövning skulle därmed vara uppfyllt.

Säkerhetshöjande åtgärder vid en dammanläggning kan emellertid röra grundläggande delar av den tillståndsprövade anläggningen, som t.ex. själva dammens konstruktion och utformning eller dess skötsel. Konstruktionen är beskriven i tillståndsansökan och bedömd i tillståndsprövningen. Ändringar av grundläggande delar i en dammkonstruktion bör inte vara möjligt med endast en summarisk process eller rent av helt utan kontakter mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Detta skulle riskera att negativt påverka de ställningstaganden som både den som sökte tillståndet och den prövande vattendomstolen eller miljödomstolen gjorde när det gäller säkerhetsfrågor vid det tillfälle domen meddelades. Risken skulle i så fall vara uppenbar att ändringar genomfördes som inte var genomtänkta.

Av ovanstående skäl avser utredningen inte att lägga förslag som undantar just säkerhetsfrågor från miljöbalkens regler om rättskraft. Det ska således inte heller framledes vara möjligt att förelägga om åtgärder som inskränker rättskraften för tillstånd till vattenverksamhet på den enda grunden att åtgärden rör säkerhetsfrågor. Den möjlighet till akuta förelägganden som finns i 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken och som bryter igenom rättskraften är enligt utredningens mening tillräcklig.

Inte heller ska verksamhetsutövaren kunna vidta sådana åtgärder på ett sätt som går utanför vad som gäller enligt domen och är reglerat genom det allmänna villkoret utan att söka om nytt tillstånd eller omprövning. I det senare fallet är den möjlighet som redan finns i 11 kap. 16 § miljöbalken tillräcklig för att lösa problemet med brådskande fall.

10.2.3. Ändringsanmälan för säkerhetshöjande åtgärder

I avsnitt 4.8 har redovisats i vilka fall kravet på tillstånd för vattenverksamheter faller bort och det i stället är tillräckligt med en anmälan till tillsynsmyndigheten (oftast länsstyrelsen). Dessa fall är uppräknade i 19 § förordningen om vattenverksamheter. En möjlighet att förenkla för verksamhetsutövare att vidta säkerhetshöjande åtgärder utan att det krävs omprövning eller nytt tillstånd skulle kunna vara att på motsvarande sätt införa anmälningsplikt för dessa åtgärder.

En anmälningsplikt enligt 19 § förordningen om vattenverksamheter innebär att verksamhetsutövaren måste sätta ihop ett

underlag där åtgärden beskrivs. Tillsynsmyndigheten ska sedan höra kommunen och om det allmänna fiskeintresset berörs även Fiskeriverket. Tillsynsmyndigheten ska dessutom ge statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet. När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska länsstyrelsen förelägga verksamhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Alternativt ska länsstyrelsen förbjuda verksamheten. Om det inte behövs förbud eller föreläggande ska den som har gjort anmälan underrättas om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida. Vid handläggningen av ärendet och bedömningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen ska tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det finns yrkanden om särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken, ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken, eller inlösen enligt 31 kap. 17 § miljöbalken.

Den ovan beskrivna ordningen innebär att den säkerhetshöjande åtgärden på ett förhållandevis enkelt sätt kommer under myndigheternas bedömning samtidigt som enskilda berörda har en chans att komma till tals. Om ärendet befinns vara för komplicerat för att hantera som ett anmälningsärende, t.ex. genom att enskilda intressen påverkas, kan länsstyrelsen förelägga verksamhetsutövaren att söka om tillstånd till åtgärden. På så sätt kan länsstyrelsen på ett relativt enkelt sätt sortera ut de ärenden som behöver den noggrannare prövning som en tillståndsprövning innebär från de enklare ärenden som kan hanteras som anmälningsärenden.

Metoden att föreskriva om anmälningsplikt för säkerhetshöjande åtgärder är dock inte helt invändningsfri. De argument som redovisats ovan under rubriken om undantag i rättskraftsbestämmelserna kan även föras fram när det gäller en anmälningsändring. En säkerhetshöjande åtgärd kan ju som nämnts ovan medföra förändringar i de grundläggande delarna av den tillståndsprövade anläggningen. Det skulle därmed kunna strida mot den grundläggande ordning som gäller för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, nämligen att verksamheten ska bedrivas i huvudsak så som den beskrivits i ansökan och som tillståndsmyndigheten tagit ställning till. Ett förfarande med anmälningsplikt för säkerhetshöjande åtgärder innebär dock att tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet har möjlighet att förelägga

verksamhetsutövaren att söka tillstånd för åtgärden (23 § förordningen om vattenverksamheter). På så sätt kan tillsynsmyndigheten i mer komplicerade fall se till att frågan kommer under tillståndsmyndighetens bedömning.

Man skulle i detta sammanhang kunna göra en jämförelse med den reglering om ändringsanmälan som finns för miljöfarlig verksamhet enligt reglerna i 9 kap. 6 § miljöbalken och 5 och 21 §§ FMH. Den regleringen går i huvudsak ut på att även ändringar av tillståndspliktiga verksamheter är tillståndspliktiga men med det viktiga undantaget att det räcker med en anmälan om ändringen är mindre och inte innebär att någon olägenhet av betydelse kan uppkomma för människors hälsa eller miljön. Den praxis som utbildats på området innebär att ändringsanmälan inte kan användas för att höja den tillståndsgivna produktionen som anges i beslutets tillståndsmening men att andra mindre ändringar är möjliga. Systemet får anses betydligt underlätta för miljöfarliga verksamheter eftersom en ändring efter en anmälan kan genomföras efter bara sex veckor medan en ändring som kräver tillstånd kan ta upp till ett år.

En säkerhetshöjande åtgärd vid en dammanläggning torde oftast inte ha till syfte att kraftproduktionen ska ökas. Vid en jämförelse med vad som gäller ändringsanmälan för miljöfarlig verksamhet skulle anmälningsändringar för säkerhetshöjande åtgärder ur just den synpunkten därför inte vara systemfrämmande.

Utredningen föreslår att verksamhetsutövaren ska ha möjligheter att genomföra säkerhetshöjande åtgärder vid vattenverksamheter efter endast en anmälan till tillsynsmyndigheten. Ändringen införs som en ändring i 19 § förordningen om vattenverksamheter. Handläggningen av ärendena ska följa den ordning som anges i 19–23 §§ nämnda förordning, vilket bl.a. innebär att det finns en möjlighet att i det enskilda fallet förelägga verksamhetsutövaren att söka om tillstånd för åtgärden. Vidare föreslås att tillsynsmyndigheten ska skicka över en kopia på inkommen anmälan till Svenska Kraftnät som är den myndighet som har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning när det gäller miljöbalkens tillämpning i frågor om dammsäkerhet.

Eftersom tillägget införs i förordningen om vattenverksamhet kommer det endast att träffa vattenverksamheter. Miljöfarliga verksamheter berörs alltså inte av förändringen.

10.2.4. Omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken för säkerhetshöjande åtgärder

Även om utredningens direktiv talar om säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning anser utredningen att det kan vara intressant att överväga frågan om verksamhetsutövarens möjligheter till omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken kan utökas. Det skulle kunna underlätta så att i vart fall en helt ny tillståndsprövning inte behöver genomföras vilket bara det är en förenkling. Att detta inte alltid varit möjligt framgår av Miljööverdomstolens slutliga beslut 2004-01-22 i mål M 5297-03. Trots att både sökanden och Kammarkollegiet var överens om att säkerhetshöjande åtgärder borde kunna prövas inom ramen för 24 kap. 8 § miljöbalken fann Miljööverdomstolen att det inte var möjligt. Det ska dock nämnas att de finns andra fall från Miljööverdomstolen där säkerhetshöjande åtgärder hanterats i en prövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.5

Utredningen anser att det kan finnas fog för att uttryckligen nämna säkerhetshöjande åtgärder i 24 kap. 8 § miljöbalken. Detta är särskilt motiverat eftersom det framstår som om det i gällande rätt ibland har släppts fram säkerhetshöjande åtgärder för prövning enligt 24 kap. 8 § medan andra ansökningar avvisats med hänvisning till att en vanlig tillståndsansökan krävs.

Precis som för anmälningar om säkerhetshöjande åtgärder bör det vara frågan om åtgärder där syftet är säkerhetshöjning och inte något annat. Det ska inte vara möjligt att ansöka om att genomföra säkerhetshöjande åtgärder enligt 24 kap. 8 § miljöbalken om det egentliga syftet är något annat t.ex. en produktionshöjning.

En aspekt med ändringen, när den förs in i 24 kap. 8 § miljöbalken, är att den kommer att omfatta säkerhetshöjande åtgärder för både miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Detta bidrar naturligtvis till att vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet behandlas lika. Utredningen har dock inte närmare granskat vilket behov det finns av nämnda ändring för miljöfarlig verksamhet.

5 Jfr Miljööverdomstolen 2008-10-28 mål nr M 3054-07, 2004-11-22 mål nr M 2520-03.

10.2.5. Ändringstillstånd för säkerhetshöjande åtgärder

En åtgärd som visserligen innebär en prövning hos miljödomstolen men bara kräver att själva ändringen prövas är att gå den väg som föreslagits i avsnitt 8 om ändringstillstånd för vattenverksamheter. En sådan prövning bör kunna användas för att få en begränsad tillståndsprövning av säkerhetshöjande åtgärder. Verksamhetsutövaren kan på så sätt, utan att hela tillståndet behöver omprövas, få tillstånd till de åtgärder han av säkerhetsskäl behöver vidta. Avgränsningen av prövningens omfattning ska precis som för övriga ändringstillstånd göras genom att sökanden anger ansökans avgränsning medan tillståndsmyndigheten har det slutliga avgörandet om den valda avgränsningen är lämplig.

Utredningen anser att även säkerhetshöjande åtgärder ryms i det som föreslagits om ändringstillstånd för vattenverksamheter i avsnitt 8 och att det därmed saknas anledning att lägga något särskilt förslag för just säkerhetshöjande åtgärder genom ändringstillstånd.

11. Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

Utredningen ska enligt sina direktiv utreda vilka bestämmelser i miljöbalken som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk samt utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken. Om det identifierade behovet av regeländringar för det syftet kommer i konflikt med utredningens uppdrag om vattenverksamheter eller i övrigt i konflikt med uppsatta mål för miljön, fisket, rekreation och turism ska konflikterna belysas.

Regeringen har till utredningen överlämnat en skrivelse från Småkraftverkens Riksförening.1 Skrivelsen har överlämnats i den del den avser reglerna om ersättning enligt 31 kap. 22 § miljöbalken. Skrivelsen innehåller ett förslag om att begränsningen av rätt till ersättning i nämnda paragraf tas bort.

11.1. Bestämmelser i miljöbalken som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk

Det finns många regler i miljöbalken som kan påverka produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Nedan följer ett försök till uppräkning och beskrivning av bestämmelser som kan påverka avgörandet av ärenden som berör produktionskapacitet för vattenkraft. Lagreglerna redovisas sammanställt i nedanstående tabell och mer ingående under särskilda rubriker nedan.

1 Regeringen 2008-11-20, M2008/3911/R (delvis).

Tabell 11.1 Sammanställning av hur olika lagregler i miljöbalken och lagen

om införande av miljöbalken (MP) kan påverka produktionskapaciteten för vattenkraftverk.

Lagregel i miljöbalken Positiv för produktionskapaciteten

Negativ för produktionskapaciteten

Kan påverka produktionskapaciteten både positivt och negativt

1 kap. 1 § X 2 kap. 1 § X 2 kap. 3 § X 2 kap. 5 § X

2 kap. 7 § 1 st.

X

2 kap. 7 § 2 st.

X

3 kap. 8 § X

3 kap. 10 § X

4 kap.

2

5 kap.

X

7–8 kap.

X

11 kap. 6 § X 11 kap. 8 § X 16 kap. 5 § X 24 kap. 1 § X

24 kap. 3 § p. 6–9

X

24 kap. 5 § p. 1–2, 10–11

X

24 kap. 5 § sista st.

X

24 kap. 7 § X

26 kap. 2 § 2 st.

X

26 kap. 9 § 3 st.

X

28 kap. 10 § X

31 kap. 20–21 §§ X

31 kap. 22 § X

5 § MP

X

18 § MP

X

30 § MP

X

32–33 MP

X

39 § MP

X

2 Utredningen ska enligt sina direktiv inte se över de bestämmelser i 4 kap. miljöbalken som skyddar vissa vattenområden.

1 kap. miljöbalken

Av miljöbalkens portalparagraf i 1 kap. 1 § första stycket framgår att balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I förarbetena till miljöbalken uttalades bl.a. följande.3

Att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen måste hejdas, utan i hög grad även att en långsiktigt god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. ---. Regeringens mål för ekologisk hållbarhet har delats in i tre områden, nämligen skyddet för miljön, effektiv användning och hållbar försörjning. Bl.a. uttalas att användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket effektivare än den är i dag. I en sådan hushållning ingår i många fall att göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga, intressen i fråga om mark- och vattenanvändningen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning. Markanvändning och samhällsbyggande måste utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart samhälle och slår vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta ligger bl.a. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga skall bevaras och värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas. Planeringen avseende markanvändning och annat utnyttjande av resurser måste kombineras med skyddsåtgärder och i vissa fall rent reparativa åtgärder.

I paragrafens andra stycke anges fem grundstenar för hur balken ska tillämpas enligt följande.

1. Människors hälsa och miljön ska skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer ska skyddas och vårdas,

3. den biologiska mångfalden ska bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt ska användas så att en från

ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

3Prop. 1997/98:45 del 2 s. 7.

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med

material, råvaror och energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås.

Det som uttalas i portalparagrafen kan ge ledning för tillämpningen av hela miljöbalken så att samtliga bestämmelser i balken tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras ska man välja det som mest sannolikt gynnar uthållig utveckling.4

Miljöbalkens portalparagraf belyser bilden av de avvägningar som måste göras. Paragrafen har enligt utredningens mening bäring vid de avgöranden som ska göras mellan vattenkraftens betydelse som en förnybar energikälla med en positiv effekt i klimatfrågan och dess lokala påverkan på ett vattendrag, fisket och närmiljön i övrigt som kan vara betydande. Paragrafen kan användas både som argument för att höja produktionen vid vattenkraftverk och därmed gynna förnyelsebar energi och som argument för att inte tillåta eller i vart fall begränsa vattenkraft av lokala miljöskäl vilket kan sänka produktionen. Det är inte ovanligt att rättsfall tar upp just den här konflikten men hänvisning sker oftast till andra lagrum än portalparagrafen. Det går alltså inte att säga att bestämmelsen med dagens utformning av 1 kap. 1 § miljöbalken motverkar eller främjar en hög elproduktion vid vattenkraftverken.

2 kap. miljöbalken

Bland de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken bör man särskilt nämna bevisbörderegeln, försiktighetsprincipen, hushållnings- och kretsloppsprincipen samt skälighetsregeln.

Bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § miljöbalken innebär att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att balkens hänsynsregler följs. Försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken innebär att försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Om en verksamhetsutövare t.ex. vid en tillståndsansökan till ett vattenkraftverk inte lyckas visa att en verksamhet är tillåtlig så kommer det inte att meddelas något tillstånd. Vidare ska försiktighetsmått vidtas redan vid misstanke om skada. Bevisbörderegeln och försiktighetsprincipen kan ha

4 A. prop. del 2 s. 8.

betydelse vid bedömningen av den ovan beskrivna konflikten mellan globala miljöfrågor som klimatpåverkan och lokala miljöfrågor som påverkan på fisket i en specifik älvsträcka. Det kan ofta vara svårt att föra bevisning om storskaliga globala frågor som drabbar en obestämbar krets av människor både inom och utom Sverige. Det är då lättare att beskriva den lokala konkreta påverkan på t.ex. en särskild älvsträcka. Då dessa frågor ska jämföras kan det leda till en överskattning av de argument som gynnar den lokala miljön och en underskattning av de skäl som gynnar den globala miljön. Nämnda paragrafer påverkar enligt utredningens mening produktionskapaciteten vid vattenkraftverk på så sätt att den möjliga produktionen minskar.

Av 2 kap. 5 § miljöbalken framgår bl.a. att förnybara energikällor ska användas i första hand. Paragrafen tar sikte på både energianvändning och energiproduktion.5 Paragrafen främjar enligt utredningens mening möjligheten till en hög produktionskapacitet i vattenkraftverk genom att den uttryckligen ger företräde för produktion av energi från förnyelsebara källor.

I 2 kap. 7 § miljöbalken finns en skälighetsregel som anger att kraven på verksamhetsutövaren ska gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen ska särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Den kostnads/nyttoanalys som ska göras enligt paragrafen lägger grunden för att produktionskapaciteten, förutom att den är viktig för elförsörjningen även är ekonomiskt viktig, beaktas fullt ut. Detta bör vara positivt för produktionskapaciteten. I andra stycket finns en specialregel som säger att den ekonomiska avvägningen enligt första stycket inte får medföra att en miljökvalitetsnorm överskrids. Detta kan i kombination med de åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer som vattenmyndigheterna tar fram leda till att försiktighetsmått och begränsningar får kosta hur mycket som helst, vilket kan inverka negativt på produktionskapaciteten.

3 kap. miljöbalken

De grundläggande reglerna för hushållning med mark- och vattenområden har redovisats i avsnitt 4.3. Där redovisas bl.a. att med stöd av reglerna i 3 kap. miljöbalken och i hushållningsförord-

5 A. prop. del 2 s. 21.

ningen pekas områden ut som riksintressen för olika ändamål varav energiintresset (3 kap. 8 § miljöbalken) är ett. Om ett område pekas ut som ett riksintresse för ett visst ändamål så ska det skyddas mot andra verksamheter eller åtgärder som påtagligt kan försvåra det intresset. Det innebär att utpekandet av ett område som riksintresse för energiproduktion håller borta annan verksamhet som kan konkurrera med det intresset. Detta kan gynna kraftproduktionen t.ex. genom vattenkraft. Å andra sidan sker motsvarande för de andra riksintressena vilket kan försvåra möjligheterna till vattenkraft.

Om två eller flera riksintressen står mot varandra och är oförenliga ska enligt 3 kap. 10 § miljöbalken företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Totalförsvaret har alltid företräde. Avvägningsregeln i 3 kap. 10 § innebär att energiproduktion kan ställas mot naturvärden, friluftsliv och fiskeintressen utan att det anges hur förnyelsebar energi ska viktas mot bevarad lokalmiljö. Regeln kan därmed sägas påverka produktionskapaciteten vid vattenkraftverk. Det går däremot inte att förutsäga om den generellt sett gynnar eller missgynnar produktionskapaciteten.

4 kap. miljöbalken

Av utredningens direktiv framgår att det inte ingår i uppdraget om vattenkraft att se över bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken som skyddar vissa vattenområden från vattenkraft. Kapitlet berörs därför inte närmare i denna uppräkning.

5 kap. miljöbalken

Regler om miljökvalitetsnormer finns beskrivna i avsnitt 4.4. Se i övrigt under 2, 16 och 24 kap. miljöbalken om hur dessa kan påverka produktionskapaciteten.

7– 8 kap. miljöbalken

Områdes- och artskydd enligt miljöbalken har beskrivits i avsnitt 4.6. De restriktioner som införs om ett område pekas ut med någon form av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken kommer oftast att motverka möjligheterna till produktion i vattenkraftverk. Motsvarande gäller om en art pekas ut med artskydd enligt 8 kap. miljöbalken eller EG:s artskyddsförordningar och den arten hotas genom vattenkraftproduktionen. Exempel på det senare finns i fallet Ljungaån i Marks kommun, som avgjorts av Högsta domstolen, där förekomsten av den rödlistade och fridlysta arten flodpärlmussla stoppade byggandet av ett litet vattenkraftverk och därmed hindrade elproduktion.6

Utpekande av områdesskydd enligt 7 kap. och införandet av artskydd enligt 8 kap. miljöbalken kan direkt sägas motverka en hög energiproduktion genom vattenkraft.

11 kap. miljöbalken

Regelverket om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken har redovisats i avsnitt 4.8. De bestämmelser i 11 kap. som närmast har betydelse för produktionskapaciteten för vattenkraftverk och prövningarna som är förknippade med den är enligt utredningens mening 6 och 8 §§.

11 kap. 6 § miljöbalken är som tidigare sagts en extra skyddsregel just för vattenverksamhet. Den innebär bl.a. att ett vattenkraftverk som kanske rent produktionsmässigt är lönsamt och därmed kan genomföras ändå inte är tillåtligt, eftersom påverkan på allmänna eller enskilda intressen är så stor att den överväger nyttan med verksamheten. Det finns inget i paragrafen som hindrar att både lokala och globala frågor tas med i nytto- och skadebedömningen.

Ett exempel på när den samhällsekonomiska tillåtligheten enligt 11 kap. 6 § bedömts är det tidigare nämnda fallet Ljungaån, där Högsta domstolen ansåg att ett relativt litet vattenkraftverk (185 kW) inte var tillåtligt eftersom allmänna intressen i form av bevarande av flodpärlmussla ansågs väga tyngre. Bedömningen skedde enligt 11 kap. 6 § och avgörande för utfallet var även att den planerade elproduktionen var ringa. Ett annat exempel är tidigare

6NJA 2008 s. 3.

nämnda NJA 1989 s. 581, där bedömningen av den samhällsekonomiska tillåtligheten (enligt dåvarande 3 kap. 4 § vattenlagen) föll ut på liknande sätt som i Ljungaån (rättsfallen finns redovisade i avsnitt 4.8).

Utredningen gör bedömningen att det enligt 11 kap. 6 § miljöbalken finns utrymme att göra tolkningar som både främjar och motverkar produktionsintresset beroende på vad man väger in i bedömningen. Den uttolkning av bestämmelsen som gjorts två gånger av Högsta domstolen med ca 20 års mellanrum tyder emellertid på att i vart fall när det gäller mindre vattenkraftverk så motverkar bestämmelsen produktionsintressena.

11 kap. 8 § miljöbalken innehåller regler om hänsyn till fisket. Reglerna innebär att den som driver ett vattenkraftverk måste bygga anordningar för fiskvandring och avstå det vatten som behövs för att vandringsvägarna ska fungera. Som nämnts tidigare framgår det av förarbetena att minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt och att så mycket vatten bör släppas fram som motsvarar den naturliga lågvattenföringen.7 Bestämmelsen påverkar helt klart produktionskapaciteten hos vattenkraftverk på så sätt att produktionen minskar jämfört med vad den skulle kunna vara om allt vatten leddes genom turbinerna eller om vattenhushållningsbestämmelserna kunde sättas utan hänsyn till fisket.

16 kap. miljöbalken

De allmänna bestämmelserna om tillståndsprövning i 16 kap. miljöbalken har beskrivits i avsnitt 4.9. Av 16 kap. 5 § miljöbalken framgår att tillstånd inte får meddelas för ny verksamhet som kan medföra att en miljökvalitetsnorm överskrids. Det finns i dag miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten fastställda genom förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Dessa anger vilka halter olika parametrar ska hålla i vissa vattendrag. Naturvårdsverket har föreskriftsvägen angivit vilka vattendrag som omfattas av normerna.

Som ett led i genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten kommer vattenmyndigheterna att fastställa kvalitetskrav för vattenförekomsterna (se avsnitt 2.1.2 och 4.4). För att uppnå kvalitetskraven kommer miljökvalitetsnormer att fastställas av

7Prop. 1997/98:45 del 2 s. 130.

vattenmyndigheterna. Åtgärdsprogram kommer att tas fram som riktar sig till myndigheterna.

De befintliga reglerna om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten bedöms inte ha påverkat produktionskapaciteten för vattenkraften. Det är dock inte uteslutet att de kan göra det om vattenkraften påverkar någon av de parametrar som ingår i normen. Vattenmyndigheternas kommande miljökvalitetsnormer om vattenkvalitet kan i kombination med regeln i 16 kap. 5 § miljöbalken komma att hindra eller avsevärt försvåra tillkomsten av ny vattenkraft. Detta är naturligtvis negativt för produktionskapaciteten.

24 kap. 1 § miljöbalken

Reglerna i 24 kap miljöbalken om tillstånds rättskraft, återkallelse och omprövning samt reglerna om äldre tillstånd har beskrivits i avsnitt 4.12 och 4.13. Flera av dessa regler har betydelse för produktionskapaciteten.

Rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § miljöbalken ger en verksamhetsutövare ett skydd för sin investering. För stora investeringar, som dammar och vattenkraftverk kan vara, ger rättskraftsreglerna den trygghet som behövs för att investeringarna och därmed kraftproduktionen ska komma till stånd. Rättskraftsregeln är positiv för produktionskapaciteten.

På motsvarande sätt kan man säga att alla de genombrott av rättskraften som finns uppräknade i slutet av 24 kap. 1 § är negativa för produktionskapaciteten. Frågan ska dock beröras lite mer detaljerat än så.

24 kap. 3 § miljöbalken

Återkallelsereglerna i 24 kap. 3 § miljöbalken anger på vilka grunder rättskraften kan brytas igenom så fullständigt att tillståndet återkallas. Punkterna 1–5 är allmänt hållna och berörs inte närmare.

Punkten 6 anger att ett tillstånd får återkallas när ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd. Från ett vattenkraftverks perspektiv kan det innebära att ett tillstånd meddelat enligt 1918 års vattenlag eller tidigare ersätts med ett miljöbalkstillstånd. Detta

kan innebära att reglerna i 31 kap. 22 § miljöbalken (vilka berörs nedan) blir tillämpliga fullt ut och den speciella begränsningsregel, om avstående av kraft utan ersättning, som finns i 39 § lagen om införande av miljöbalken inte längre ska gälla verksamheten eller i vart fall den del av verksamheten som omfattas av det nya tillståndet. Detta skulle kunna innebära att punkten 6, genom nämnda koppling till 31 kap. 22 §, kan inverka negativt på produktionskapaciteten.

Punkten 7 anger att återkallelse kan ske om det krävs av EUmedlemskapet. Även den punkten kan ha en negativ inverkan på produktionskapaciteten genom att den minskar förutsebarheten för en verksamhetsutövare om på vilka grunder en återkallelse kan komma. Att bara veta att tillståndet kan återkallas för att det krävs pga. Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger ju inte mycket information till verksamhetsutövaren och inte heller mycket utrymme att värja sig mot hotet.

Punkterna 8–9 anger att återkallelse kan ske vid bristande underhåll eller om en anläggning inte utnyttjats och inte kan antas bli utnyttjad. Båda återkallelsegrunderna försvårar att kraftproduktion återupptas vid befintliga dammar som av olika anledningar försummats eller helt enkelt inte utnyttjats. Punkterna 8–9 kan därmed sägas vara negativa för produktionskapaciteten.

Motsvarande gäller för den möjlighet som finns i 24 kap. 3 § andra stycket miljöbalken att återkalla rätten att bibehålla själva vattenanläggningen, då det försvårar kraftproduktion om inte anläggningen får vara kvar.

24 kap. 5 § miljöbalken

Omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken är en mildare åtgärd än den nyss beskrivna återkallelsen. Det kan redan från början anges att den bortre gränsen för hur ingripande omprövningen får vara regleras i paragrafens sista stycke. Där anges att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Denna begränsningsregel får sägas vara positiv för produktionskapaciteten som ett bortre skydd för att inte all produktion försvinner i en omprövning.

Omprövning enligt punkten 1 baseras helt enkelt på att en viss tid förflutit sedan tillståndsprövningen skedde. Omprövningstiden är 10–30 år (se avsnitt 4.12 och 4.13) beroende på enligt vilken

lagstiftning tillståndet är meddelat. Att tillståndet går att ompröva bara på den grunden att tiden gått, innebär att man kan påverka produktionskapaciteten även om det inte skett någon annan förändring än just att tiden gått. Detta kan naturligtvis vara negativt för produktionskapaciteten.

Punkten 2 anger att omprövning kan ske om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Vid vattenmyndigheterna sker ett arbete med att ta fram åtgärdsprogram att användas vid arbetet enligt EG:s ramdirektiv för vatten. I detta arbete kommer myndigheterna troligen att fastställa miljökvalitetsnormer. I den del normerna rör vattenhushållningsfrågor i redan utbyggda älvar är det uppenbart att de omprövningar som blir en följd av åtgärdsprogrammen kan leda till minskad produktionskapacitet. Punkten 2 är negativ för produktionskapaciteten.

Punkterna 3–9 är mer allmänt hållna men kan naturligtvis även dessa vara negativa för produktionskapaciteten.

Punkten 10 gäller omprövning av säkerhetsskäl. En omprövning som kan vara nödvändig ur säkerhetssynpunkt kan medföra att dämningsgränser eller tappningsbestämmelser ändras. Detta kan naturligtvis leda till minskad produktionskapacitet.

Enligt punkten 11 kan omprövning ske om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga. Utfallet av en sådan omprövning kan leda till andra och mer ändamålsenliga villkor till skydd för fisket. Dessa villkor kan i sin tur kräva att mer vatten avstås från kraftproduktionen vilket leder till lägre produktionskapacitet.

24 kap. 7 § miljöbalken

24 kap. 7 § miljöbalken innebär att omprövning av vattenverksamheter, som ju söks hos miljödomstol, bara får ansökas av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen. Regeln begränsar möjligheten för någon annan att få upp målet till omprövning och får därför anses vara positiv för produktionskapaciteten eftersom en omvänd ordning hade kunnat leda till fler omprövningar vilka i sin tur hade kunnat inverka negativt på produktionskapaciteten.

26 kap. miljöbalken

Miljöbalkens tillsynsregler beskrivs i avsnitt 4.15 och avsnitt 13.

Av 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken framgår att om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd inte är tillräckliga och förutsättningar i övrigt föreligger enligt 24 kap. 5 eller 6 §§, ska myndigheten ansöka om omprövning. Skyldigheten innebär att tillsynsmyndigheten måste agera, vilket bör leda till att fler omprövningar kommer till stånd. Detta kan i sin tur leda till att produktionskapaciteten minskar.

Begränsningsregeln i 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken anger att rättskraften i ett tillstånd inte får kränkas. Regeln utgör ett skydd för den tillståndsgivna produktionen och är positiv för produktionskapaciteten.

28 kap. miljöbalken

De särskilda tvångsrätterna för vattenverksamhet i 28 kap. 10 § miljöbalken innebär att en verksamhetsutövare kan få dessa prövade i samma mål som tillståndsfrågan. Reglerna får ses som en förenkling för verksamhetsutövaren som annars hade fått driva dessa frågor i ett särskilt mål. Reglerna får betecknas som positiva för produktionskapaciteten.

31 kap. miljöbalken

Ersättningsreglerna och dess begränsningar har beskrivits i avsnitt 4.17.

Att det ska utgå ersättning vid omprövning av vattenverksamheter och vem som ska betala ersättningen framgår av 31 kap.2021 §§miljöbalken. Reglerna går tillbaka till grundlagsskyddet för egendom i 2 kap. 18 § regeringsformen, även om ersättningsrätten i och för sig fanns före grundlagsbestämmelsens tillkomst. Att det som huvudregel ska utgå ersättning för en förlust som orsakas genom omprövning innebär att den som orsakar produktionsförluster också får betala ersättning för detta. Det är en regel som gynnar produktionskapaciteten eftersom det har en avhållande effekt på den som överväger att begära omprövning. Regeln i sig garanterar dock inte produktionskapaciteten eftersom sådan kapacitet kan tas bort bara staten betalar för sig. I praktiken

har det dock mindre betydelse eftersom den ekonomiska styreffekten är så stark. Regeln torde motverka att produktionskapacitet försvinner.

Begränsningsregeln i 31 kap. 22–23 §§ innebär att tillståndshavaren är skyldig att utan ersättning tåla viss förlust enligt vad som angivits i avsnitt 4.17. Regeln har lett till att mål om omprövning styrs av 5 %-regeln och att yrkanden läggs om åtgärder där tillståndshavaren inte har rätt till ersättning.8 Resultatet av omprövningarna blir ofta att 5 % av produktionskapaciteten försvinner. Regeln är negativ för produktionskapaciteten vid vattenkraftverk. Det går naturligtvis att vända på resonemanget och säga att 5 %-regeln skyddar kraftproduktionen så att förlusten utan ersättning inte blir ännu större. Utredningen bedömer dock att eftersom regeln kan leda till att 5 % försvinner så är den negativ. De omprövningar som hittills varit har avsett äldre tillstånd där den ersättningsfria förlusten är just 5 %. Vid omprövning av nyare tillstånd kan omprövningen leda till förlust utan ersättning på upp till 20 %. Detta kan naturligtvis vara negativt för produktionskapaciteten på längre sikt då även de nyare tillstånden kommer upp till omprövning.

Lagen ( 1998:811 ) om införande av miljöbalken

I 5 § lagen om införande av miljöbalken anges bl.a. att tillstånd som meddelats med stöd av tidigare lagstiftning ska fortsätta att gälla. Eftersom majoriteten av tillstånden för vattenkraft är meddelade med stöd av äldre lag är denna övergångsregel positiv för produktionskapaciteten.

18 § lagen om införande av miljöbalken anger att lagligheten av en vattenanläggning som har tillkommit före ikraftträdandet av miljöbalken utan tillstånd enligt 1983 års vattenlag eller motsvarande äldre bestämmelser ska bedömas enligt de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst. Regeln gör att gamla anläggningar får bedömas enligt äldre lagstiftning vilket kan vara mer gynnsamt för vattenkraftproduktionen. Regeln är positiv för produktionskapaciteten.

8 Jämför Kammarkollegiets rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 12 samt Energimyndighetens rapport Vattenkraften och energisystemet, ER 2008:24 s. 15.

30 § anger att lagligförklaringar ges rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Detta får anses vara positivt för produktionskapaciteten.

32–33 §§ anger att omprövningsgrunden 10 år i 24 kap. 5 § miljöbalken inte ska inskränka längre omprövningsfrister som angivits i gamla tillstånd samt att omprövning i stället får ske efter 30 år. Reglerna får anses vara positiva eftersom de stärker rättskraften i gamla tillstånd och hindrar omprövningar. I många fall torde dock dessa tider i gamla tillstånd redan ha passerat. Regeln har alltså mindre praktisk betydelse och betydelsen minskar allt eftersom tiden går.

39 § innebär en justering av 31 kap. 22 § miljöbalken, dvs. att man kan få tåla förluster på 5–20 % utan ersättning. Begränsningen innebär att vid omprövning av tillstånd enligt 1918 års vattenlag eller äldre bestämmelser behöver man bara tåla 5 % förlust utan ersättning. Regeln som ändå medger 5 % förlust utan ersättning vid omprövning av gamla tillstånd (vilka reglerar en mycket stor del av landets elproduktion) får ändå ses som negativ för kraftproduktionen eftersom dessa 5 % tas i anspråk för andra ändamål än elproduktion vid omprövningar.

40 § innebär att regeln i 31 kap. 23 § miljöbalken för innehavare av tillstånd enligt 1918 års vattenlag eller tidigare bara ska tillämpas om bestämmelsen om kungsådra i 1918 års vattenlag var tillämplig på vattendraget.

11.2. Motstående intressen

I föregående avsnitt har ett antal paragrafer i miljöbalken redovisats utifrån hur de påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Det finns naturligtvis, precis som det anges i direktiven, en mängd intressen utöver produktionsintresset som är relevanta att beakta. De intressen som nämns direkt i direktiven är utredningens uppdrag under rubriken Vattenverksamheter och då närmast utredningsuppdrag nummer 3 som har till syfte att just underlätta omprövningar av äldre vattendomar och utredningsuppdrag nummer 5 om fiskvandringsvägar. Vidare nämns i direktiven att det kan finnas andra uppsatta mål för miljön, fisket, rekreation och turism. Nedan ska de motstående intressena beskrivas översiktligt.

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och omprövning av vattendomar

Utredningsuppdrag nummer 3 i uppdraget om vattenverksamheter handlar om omprövning av äldre vattendomar och verksamheter utan tillstånd. Det syftar till att få fler tillstånd omprövade. I direktivens bakgrundstexter anges att direktiven syftar på vattenverksamheter, främst dammar, vattenkraftverk och markavvattningsföretag. De inventeringsuppdrag som finns i punkt 1 anger samma verksamheter. Utredningen menar att konflikten mellan dessa uppdrag och uppdraget om vattenkraft kan föreligga främst genom omprövning av äldre domar för vattenkraftverk och i viss mån i fråga om befintliga äldre dammar som kan vara lämpliga för kraftproduktion. I fråga om markavvattningsföretag föreligger ingen konflikt mellan utredningsuppdragen.

Omprövningar av gamla vattendomar för vattenkraftverk leder ofta till att elproduktionen minskar eftersom vattnet tas i anspråk för andra ändamål än produktion. Skälet till att de behöver omprövas anges i direktiven till att tillstånden är otydliga och därmed svåra att bedriva tillsyn över samt att tillstånden inte bedrivs efter miljöbalkens hänsynsregler vilket dessa verksamheter ska göra enligt regeringen. Det vanligaste är åtgärder för att stärka fisket men det kan även gälla mer allmänna naturvårdsändamål. Syftet med omprövningarna är vidare att gamla tillstånd ska uppgraderas så att de svarar mot dagens miljökrav så som de formuleras genom miljöbalken. Ett kommande syfte med omprövningarna kommer att vara att uppnå EG:s ramdirektiv för vatten. Vilken kvalitet som varje enskilt vattendrag ska uppnå fastställs av vattenmyndigheterna men med den övergripande ambitionen att uppnå ”god vattenstatus”. Åtgärderna för att nå dit kommer att konkretiseras i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram.

I utredningens direktiv anges att omprövning av vattendomar i mindre vattendrag ofta leder till att elproduktionen minskar med 5 procent. Samma siffra, dvs. 5 procent, anges av Energimyndigheten som låtit en konsultfirma granska ett antal omprövningar av vattendomar.9 Även Kammarkollegiet och Svensk Energi, om än med olika syften, har redovisat att en omprövning ofta styrs av den

9 Energimyndigheten rapport Vattenkraften och energisystemet, ER 2008:24.

tidigare redovisade 5-procentsregeln och att det leder till att åtgärder vidtas som minskar elproduktionen.10

Åtgärderna vid en omprövning innebär ofta att vatten tas från kraftproduktion och används till ett annat ändamål. Samma vatten kan inte både rinna genom turbinerna och genom en fiskvandringsväg. Utredningen konstaterar att en ambition att bevara eller utöka produktionskapaciteten för vattenkraft står i strid med ambitionen att utöka omprövningen av gamla vattendomar, i vart fall i den del det rör sig om vattendomar för vattenkraftverk.

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och fiskvandringsvägar

Att det finns en ambition från statens sida att det ska byggas laxtrappor eller andra fungerande vandringsvägar i utbyggda vattendrag är tydligt genom riksdagens ställningstagande i frågan. Utredningen anger i avsnitt 12 hur man anser att arbetet med fiskvandringsvägar bör bedrivas så att riksdagens önskemål uppfylls.

Att bygga fiskvandringsvägar och avstå vatten till dessa innebär naturligtvis att produktionskapaciteten för de aktuella vattenkraftverken minskar. Det innebär att fiskvandringsvägarna står i direkt konflikt med produktionsintresset. Konflikten bör inte lösas på ett generellt sätt utan lösningen bör ske vattendrag för vattendrag på så sätt att intresset att få en fiskvandringsväg ställs mot produktionsintresset och andra relevanta intressen. Den avvägningen görs bäst i domstol inom ramen för en omprövning enligt 24 kap. miljöbalken på det sätt som beskrivits i avsnitt 7.

Ovanstående innebär att det av utredningen föreslagna utpekandet av riksintressen för vattenkraft kan leda till att de av riksdagen efterfrågade fiskvandringsvägarna får svårare att komma till stånd i de vattendrag som är viktigast för elproduktionen.

10 Kammarkollegiets rapport Översyn av arbete med omprövning samt tillsyn av vattendomar och vattenföretag s. 12 och Svensk Energis rapport Vattenkraften i samhället s. 18.

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och ramdirektivet för vatten

Ramdirektivet för vatten beskrivs i avsnitt 2.1.2.

Vattenmyndigheterna har den 1 mars 2009 skickat ut förslag på åtgärdsprogram på remiss. Nedan följer en närmare redovisning av vilka föreslagna åtgärder som kan påverka produktionskapaciteten i vattenkraftverk i respektive vattendistrikt.

Vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram är mycket omfattande. Nedan återges endast åtgärdsförslag som har samband med fysisk påverkan på vattendragen.

Generellt för alla vattenmyndigheter

Vissa förslag återkommer i stort sett i alla vattenmyndigheters åtgärdsprogram. Av dessa kan nämnas några som har samband med utredningens uppdrag.

För att uppnå miljökvalitetsnormer behöver Kammarkollegiet, i samarbete med länsstyrelserna, upprätta en plan för att åtgärda vandringshinder, regleringar och vattenhushållningsfrågor som påverkar vattenförekomster så att de inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god ekologisk potential.

För att uppnå miljökvalitetsnormer behöver länsstyrelserna göra en översyn av befintliga tillståndspliktiga verksamheter enligt 9 och 11 kap. miljöbalken, vilka kan ha en inverkan på vattenmiljön, särskilt i områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status.

Länsstyrelserna behöver säkerställa genomförande av erforderlig egenkontroll och kontrollprogram enligt vattenförvaltningsförordningen.

För att uppnå miljökvalitetsnormer behöver länsstyrelserna prioritera åtgärdsarbetet till områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status.

Bottenviken

Vattenmyndigheten i Bottenviken anger bl.a. följande. Vandringshinder skär av vandringsvägar för till exempel fisk och gör att potentiella lek- och uppväxtområden inte blir tillgängliga. För hindrande dammar ligger ansvaret att återställa eller möjliggöra fiskvandring på verksamhetsutövaren eller ägaren av dammen, vilket också stämmer väl överens med principen om att förorenaren betalar. Åtgärderna för större kraftverksdammar handlar i första hand om att inrätta omlöp eller fisktrappor. För mindre och medelstora dammar, som ofta är kvarlevor sedan flottningstiden, kan åtgärderna även handla om utrivning. Vägtrummor som inte ligger i nivå med bäckbotten eller har så liten diameter att vattenhastigheten blir för hög kan ofta utgöra vandringshinder.11

Programmet anger i avsnitt 6.4 kostnader för fiskvandringsvägar och omlöp. Exempel på åtgärder som beskrivs för Luleälven är omlöp/fisktrappor/smoltavledare vid 34 kraftverksdammar, varav 23 stycken klassas som potentiellt kraftigt modifierade vatten. Kostnaderna för åtgärder vid dessa 23 kraftverksdammar anges till ca 110 miljoner kronor. Det går inte att utläsa om den kostnaden även inkluderar kostnader för bortfall av elproduktion eller vilken faktisk påverkan på elproduktionen åtgärderna kommer att få.

Bottenhavet

Vattenmyndigheten i Bottenhavet anger bl.a. följande. Mycket av den information som finns i distriktet om fysisk påverkan bygger på modeller. Därför är den huvudsakliga åtgärden verifiering av dessa modellerade värden för att kunna föreslå effektiva och relevanta åtgärder för de vatten där det behövs. Vid några vatten där kunskap finns föreslås fiskvägar som åtgärd vid dammar. Med detta avses antingen fisktrappa eller omlöp. Behovet är sannolikt betydligt större, men då mycket data ännu saknas är det i dag inte möjligt att peka ut var det skulle vara effektivt med sådana åtgärder. För vattendragsträckor där det tidigare genomförts flottledsrensningar föreslås restaurering som åtgärd. För problemet med

11 Förslag till åtgärdsprogram, Bottenvikens vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden 1 mars–1 september 2009 s. 32.

fellagda vägtrummor som utgör vandringshinder föreslås åtgärden att byta ut dem eller lägga dem rätt.12

Konsekvenser av åtgärderna ovan är både positiva och negativa. På den positiva sidan finns förbättrade bestånd av vandrande fiskarter och stormusslor (exempelvis flodpärlmussla) vilket kan ge biologisk mångfald samt ökade rekreationsvärden som friluftsliv, förbättrat fiske och ökad fisketurism. På den negativa sidan finns risk för smittspridning och spridning av förorenade sediment när vägar öppnas mellan tidigare åtskilda vatten. Omfattande ombyggnationer eller till och med rivning av dammar kan skada eller förstöra värdefulla kulturmiljöer.

Norra Östersjön 13

Vattenmyndigheten för Norra Östersjön gör bedömningen att det är nödvändigt att ändra lagstiftningen på ett ingripande sätt om det ska finnas möjlighet att uppnå god ekologisk status inom de närmsta 10–20 åren. En för verksamhetsutövaren tvingande omprövning är nödvändig för att få en översyn av vattenanläggningen och en bedömning av den påverkan den orsakar med nuvarande skyddsvärden. En sådan omprövning innebär också att ansvar och kostnader hänförs till ”förorenaren betalar”-principen.

I de flesta vattendrag i distriktet förekommer artificiella vandringshinder i form av bland annat dammar och felaktigt konstruerade vägtrummor, som hindrar fiskarter som öring och ål att vandra fritt i vattendragen. En stor del av vandringshindren utgörs av gamla vattenanläggningar som i dag inte fyller något syfte, men som utgör hinder för att mer ursprungliga förhållanden ska kunna uppnås och för att nå god status. Intressekonflikter kan uppstå i vissa fall då kulturhistoriskt värdefulla bruksmiljöer eller gamla kvarnar utgör vandringshinder. Många vandringshinder skulle dock kunna åtgärdas relativt enkelt utan alltför stor inverkan på andra intressen. I Norra Östersjöns vattendistrikt har 393 vattenförekomster bedömts ha problem med kontinuitetsförändringar.

Enligt SMHI:s dammregister finns det 945 dammar i distriktet. För att nå god status i berörda vattenförekomster behövs någon

12 Förslag till åtgärdsprogram, Bottenhavets vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden 1 mars–1 september 2009 s. 48. 13 Förslag till åtgärdsprogram, Norra Östersjöns vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden 1 mars–1 september 2009 s. 40 ff.

form av åtgärd vid samtliga dammar. Den totala kostnaden för att restaurera alla dammar är 234 miljoner kr. Kostnaden per år med en ränta på 4 procent och en avskrivningstid på 30 år är 14 miljoner kr.

Är vattenförekomsten reglerad eller på annat sätt ändrad så att det naturliga flödet kan påverkas, oavsett om det är högt eller lågt, finns miljöproblemet i vattenförekomsten. Detta gäller för 126 vattenförekomster i distriktet.

Södra Östersjön

Med det tillgängliga underlagsmaterialet är det inte alltid möjligt att specifikt avgöra vilka åtgärder som leder till att god ekologisk status uppnås 2015. Ytterligare undersökningar krävs därför och arbetet kommer att pågå under 2009. Även utredningar om vilka åtgärder som kan vidtas för de vattenförekomster som har blivit klassade som kraftigt modifierade vatten (14 vattenförekomster) eller som konstgjorda vatten (1 vattenförekomst) kommer att göras under 2009. Att återställa vattnets väg kan medföra intressekonflikter. För att kunna göra en bedömning av var och vilka vattenförekomster som berörs och vilket mål som medför störst nytta behövs underlag. För miljöproblemet fysiska förändringar bedöms att 469 behöver tidsfrist till 2021, inga behöver tidsfrist till 2027, inga har fått ett sänkt miljökvalitetskrav och inga vattenförekomster har ett strängare krav enligt skyddade områden. Vattenmyndigheten gör bedömningen att för miljöproblemet fysiska förändringar behövs mer kunskapsunderlag, planeringsunderlag och förebyggande åtgärder för att minska problemet. Ansvariga myndigheter är Banverket, Boverket, Kammarkollegiet, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Vägverket, länsstyrelser och kommuner.14

Arbetet med att återställa och minska miljöproblemet fysiska förändringar pågår genom statligt stöd, omprövningar av vattendomar och inte minst frivilliga initiativ. Då påverkan av fysiska förändringar är stor i distriktet kommer det att krävas att fler åtgärder genomförs och att de genomförs på rätt plats för att vattenförekomsterna ska uppnå god status.

14 Förslag till åtgärdsprogram, Södra Östersjöns vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden 1 mars–1 september 2009 s. 59.

Västerhavet 15

Vattenmyndigheten i Västerhavets vattendistrikt anger att bristande kontinuitet (dvs. vandringshinder upp- eller nedströms) är den vanligaste typen av fysisk påverkan. Den vanligaste typen av åtgärd för denna typ av påverkan är utrivning eller att man leder vatten bredvid i ett s.k. omlöp. I sin konsekvensbedömning av åtgärder mot fysisk påverkan anges en rad olika åtgärder och en kostnadsberäkning för dessa åtgärder. I bilagorna till programmet finns en kostnadsberäkning av föreslagna åtgärder i 35 utpekade vattendrag. Föreslagna och kostnadsberäknade åtgärder är utrivning av dammar, utredning av åtgärder, vandringshinder och kontinuitet, påverkad morfologi, återställning av flottleder och reglering och minimitappning. Det går dock inte att utläsa vilken påverkan på elproduktionen som väntas bli en följd av åtgärderna. Vattenmyndigheten pekar endast ut ett vattendrag som kraftigt modifierat, nämligen Bäveån. I detta vattendrag föreslås åtgärder som innebär utredning av åtgärder men det nämns även t.ex. styrning av vatten till fiskväg.

Bedömning

Utredningen gör bedömningen att de av vattenmyndigheterna redovisade förslagen till åtgärdsprogram inte är så detaljerade att det direkt går att göra en avstämning om dessa kolliderar med de av utredningen lagda förslagen. Av de åtgärder som redovisas kan man dock dra slutsatsen att vattenmyndigheternas förslag som handlar om vandringshinder, kontinuitet, reglering och minimitappning riskerar att kollidera med ambitionen att främja produktionskapaciteten i vattenkraftverken. I vissa delar kan man troligen säga att effekterna av vattenmyndigheternas förslag till åtgärder kommer att vara direkt motsatta intresset av att bevara befintlig produktion av förnybar el genom vattenkraft. Å andra sidan bör alla åtgärder vattenmyndigheterna föreslår underlättas av utredningens andra förslag om miljörapport, kunskapsunderlag vid omprövningar och kunskapsunderlag för att bedöma om fiskvandringsvägar är lämpliga att inrätta.

15 Förslag till åtgärdsprogram, Västerhavets vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden 1 mars–1 september 2009.

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och EG-förordningen om ål samt den svenska förvaltningsplanen för ål

EG:s ålförordning och Fiskeriverkets förslag till förvaltningsplan för ål är beskrivna i avsnitt 2.1.3. Beskrivningen visar att vattenkraftsturbiner medverkar till åldödligheten. Förvaltningsplanen anger att det finns förslag till en frivillig uppgörelse mellan Fiskeriverket och kraftindustrin.16 Målet för det frivilliga åtagandet är att reducera den nuvarande totala turbinförlusten av ål i svenska vattendrag till högst 60 procent av den potentiella produktionen av blankål ovanför det första kraftverket i vattendragen. För att nå målet finns flera tillgängliga metoder och valet av metod kommer att bero av de lokala betingelserna. I huvudsak har man att välja mellan:

  • inrättande av fiskväg förbi kraftverket,
  • skonsam drift under perioder med stor blankålsvandring,
  • fångst och nedtransport förbi kraftverk, eller
  • kompensatoriska åtgärder.

Av de uppräknade åtgärderna kan inrättande av fiskväg förbi kraftverket och skonsam drift under vissa perioder komma i konflikt med produktionsintresset. Eftersom förvaltningsplanen bygger på frivilliga uppgörelser bör konflikterna kunna lösas inom ramen för denna på ett sätt som alla parter kan acceptera. När parterna är överens kan en omprövning ske som bör vara enklare att få igenom.

Då både kraftindustrin och Fiskeriverket står bakom uppgörelsen om frivilliga åtgärder för ålen bedömer utredningen att det för närvarande inte är aktuellt att lägga några särskilda förslag om lagändringar med anledning av förvaltningsplanen för ål.

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och miljömålen, fisket, rekreation m.m.

I avsnitt 2.2 har kortfattat beskrivits de svenska miljömålen. Av miljömålet Levande sjöar och vattendrag framgår att 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ska restaureras. Arbetet med att uppnå miljömålet kan komma i konflikt med

16 Förvaltningsplan för ål s. 53–55, Jordbruksdepartementet 2008-12-08, Jo 2008/3901 bilaga till regeringsbeslut 2008-12-11 nr 21.

produktionskapaciteten i vattenkraftverken i den mån restaureringar ska ske i elproducerande vattendrag.

När det gäller fiske, rekreation och turism kan det föreligga samma konflikt som redovisats ovan om fiskvandringsvägar. Även i denna fråga kan man behöva ta ställning till i vilka vattendrag fisket och turismen bör prioriteras och i vilka vattendrag kraftproduktionen bör prioriteras. Det av utredningen föreslagna utpekandet av vattendrag som är av riksintresse för elproduktionen kan vara negativa för möjligheterna att uppnå miljömålen genom åtgärder i just de vattendragen. I övriga vattendrag bedöms utredningens förslag inte påverka miljömålsarbetet och övriga motstående intressen.

11.3. Regeringsformen 2 kap. 18 §

Av 2 kap. 18 § regeringsformen framgår att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Lagrummet fick sin nuvarande ordalydelse år 1994. Ordalydelsens utformning i andra stycket avseende rätt till ersättning motsvarar inte uttalanden i förarbetena i vilka sägs att ingen ändring är avsedd jämfört med vad som gällde tidigare. Paragrafens utformning har lett till en omfattande debatt.17 Debatten får dock i vart fall utifrån de överväganden som gjordes när miljöbalken infördes anses slå fast att någon absolut rätt till ersättning inte har varit avsedd och att ordalydelsen ur den synvinkeln kan vara olycklig.

17 Delar av den debatt som funnits om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen finns refererad i prop. 1997/98:45 del 1 s. 558 ff.

Högsta domstolen har berört frågan i ett mål om ersättning för ledningsrätt. Högsta domstolen uttalar därvid att varje förlust ska ersättas om än inte fullt ut. Ersättningen ska bestämmas efter grunder som anges i lag. Domstolen säger vidare att om den aktuella lagbestämmelsen inte når upp till den nivå som får anses följa av grundlagsbestämmelsen så ska ingreppet ändå tillåtas. Ersättningen ska då bestämmas till lägst den nivå som anses följa av grundlagsbestämmelsen.18

11.4. Elberedskapslagen

Elberedskapslagen syftar till att reglera ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Lagen innehåller bestämmelser om beredskap vid produktion och överföring av el samt vid handel med el. Innan en anläggning som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen i Sverige eller inom en ort eller ett område uppförs, byggs om eller på annat sätt ändras ska anmälan göras till elberedskapsmyndigheten. Regeringen eller, efter bemyndigande elberedskapsmyndigheten, får föreskriva vilka typer av anläggningar och verksamheter som ska anses vara av väsentlig betydelse för elförsörjningen.

Svenska Kraftnät är elberedskapsmyndighet och har som sådan gett ut föreskrifter som anger vilka anläggningar som enligt elberedskapslagens mening är av väsentlig betydelse för elförsörjningen. Följande anläggningar omfattas.

  • Vattenkraftverk med sammanlagd generatoreffekt över 5 MVA

(megavoltampere, 5 MVA ≈ 3,5 MW).

  • Vattenkraftverk med sammanlagd generatoreffekt under 5 MVA om kraftverket ingår i en grupp av kraftverk koncentrerade till ett vattendrag eller till ett visst område och kan utgöra starteffekt för annat kraftverk.
  • Vattenregleringsmagasin med en volym över 100 miljoner m3.

18NJA 2007 s. 695.

11.5. Överväganden och förslag

– Energimyndigheten ska ges i uppdrag att föreslå vilka vattendrag som är av riksintresse (3 kap. 8 § miljöbalken) för produktion av förnybar energi.

Framställning av el med vattenkraft är en förnybar energikälla. Som framgår av avsnitt 2.1.1 och avsnitt 2.3 är det ett prioriterat mål för Sverige och Europeiska unionen att styra över till förnybar energi. Elproduktionen genom vattenkraft är enligt utredningens mening redan ur försörjningssynpunkt av nationell betydelse. I stort sett hälften av Sveriges elproduktion kommer från vattenkraften. Som angetts i avsnitt 2.6 är dessutom just vattenkraften av avgörande betydelse för att den av riksdagen redan beslutade satsningen på 10 TWh vindkraft per år ska gå att genomföra och ännu viktigare om den i proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik –

Energi (prop. 2008/09:163) föreslagna satsningen på 30 TWh vindkraft per år ska lyckas. Vattenkraften har alltså dubbel betydelse för Sveriges arbete med förnybar energi och därmed för arbetet med minskad klimatpåverkan. Vidare bör beaktas att den el som framställs av vattenkraft innebär att motsvarande el framställd med fossila bränslen som kol kan undvikas, vilket är ett tredje skäl ur klimatsynpunkt. Utredningen menar att i vart fall den befintliga elproduktionen genom vattenkraft är av sådan miljömässig betydelse att det finns anledning att låta det intresset slå igenom i en skyddslagstiftning som miljöbalken.

Av avsnitt 11.1 framgår att det finns en mängd olika bestämmelser som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Huvuddelen av dessa bestämmelser vilar på säker grund och kan inte ändras bara av den anledningen att de kan påverka produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Den genomgång av andra intressen som gjorts i avsnitt 11.2 visar att det finns gott om både allmänna och enskilda intressen som är väl värda att skydda och bevara och som kommer att påverkas av förslag som gynnar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Det finns även andra förpliktelser på EU-nivå än förnybar energi som måste beaktas. Flera av avvägningarna avser svårförenliga intressen. Det är svårt att inom ramen för denna utredning lösa dessa konflikter, i synnerhet i de delar avgörandena är politiska. Däremot kan utredningen peka

på lagregler som redan i dag styr utvecklingen åt ett visst håll och bedöma om den styrningen är ett lämpligt verktyg.

Avvägningar vid omprövningar av kraftproducerande vattenverksamheter handlar ofta om hur hårt man vill driva miljöintressena jämfört med produktionsintressena. Det vatten som rinner genom turbinerna och ger elkraft kan inte samtidigt rinna i ett omlöp eller en laxtrappa och gynna fiskvandringen. Man kan inte alltid få både och i ett samma vattendrag. Ibland måste man välja.

Enligt utredningens mening finns det tre huvudsakliga vägar att gå om man vill gynna produktionskapaciteten vid vattenkraftverk. Den första är att man pekar ut vilka vattendrag eller delar av vattendrag som är av nationellt intresse för elförsörjningen. Utpekandet i sig kan då, beroende på hur det görs, innebära ett särskilt skydd för den befintliga elproduktionen. Den andra vägen innebär att man inför avvägnings- och kravregler som styr omprövningarna på så sätt att elproduktionen gynnas på ett mer allmänt sätt. Den tredje vägen för att främja produktionskapaciteten ligger i linje med vad utredningens direktiv anger, nämligen att begränsningarna i rätt till ersättning i 31 kap. 22 § miljöbalken och 39 § lagen om införande av miljöbalken tas bort eller i vart fall justeras.

De tre alternativen kan fungera var för sig eller kombineras med varandra. Alternativen redovisas nedan. Sist i avsnittet följer en sammanfattande avvägning.

11.5.1. Nationellt viktig vattenkraft

Vattendrag som redan är starkt påverkade av vattenkraftutbyggnad och som samtidigt är av nationell betydelse ur kraftförsörjningssynpunkt kan prioriteras för elproduktion. Syftet ska vara att skydda befintlig elproduktionen i dessa vattendrag.

Av tabellen över svensk vattenkraftproduktion i avsnitt 2.4.4 framgår att så mycket som 94 % av den svenska elproduktionen från vattenkraft kommer från endast tio älvar med biflöden. Det skulle således vara möjligt att täcka den absoluta huvuddelen av den svenska elproduktionen från vattenkraft med ett utpekande som bara skulle omfatta ett mindre antal vattendrag. Det är dock att förenkla frågan alltför långt att bara säga att de tio största kraftproducerande älvarna är intressanta ur elförsörjningssynpunkt och nöja sig med det. Det kan finnas annan elproduktion från

vattenkraft som är lika viktig för att elproduktionen ska fungera tillfredsställande för hela landet. Dessutom behöver, som ovan nämnts, särskild hänsyn tas till behovet av ökad reglerkraft när vindkraften har byggts ut. Denna reglerkraft kan behövas i olika delar av landet. Vidare kan man inte heller bortse från att några av de viktigaste kraftproducerande älvarna även har så stora naturvärden eller andra värden att de delvis kan behöva tas i anspråk för andra ändamål än elproduktion. Vidare finns det EGrättsliga skyldigheter att ta hänsyn till. Det kan således behövas nyanserade avvägningar när man avgör vilka vattendrag som ska anses vara av nationellt intresse för elproduktionen.

Det finns olika vägar att gå för att utse vilka vattendrag som ska anses vara av nationellt intresse för elförsörjningen. Några av dessa alternativ redovisas nedan och utredningen väljer sedan det alternativ utredningen anser vara mest ändamålsenligt.

Direkt utpekande av kraftproducerande älvar som riksintresse i 4 kap. miljöbalken

Mot bakgrund av att vattenkraften kan anses vara av väsentlig betydelse för klimatfrågan och för att Sverige ska kunna komma upp i de 49 % förnybar energi som föreskrivs i EG-direktivet om förnybar energi kan man ifrågasätta om inte de viktigaste vattendragen som levererar förnybar energi i dag skulle kunna reserveras för detta ändamål direkt i 4 kap. miljöbalken. Utpekandet skulle ge ett starkt skydd för elproduktionen i dessa vattendrag och det skulle bli tydligt vilka vattendrag som avses. Utpekandet skulle ha direkt rättsverkan på det sätt riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken har.

Utpekandet av älvar och vattendrag som är viktiga för framställningen av förnybar energi skulle bli en direkt parallell till utpekandet av de vattendrag som skyddas mot vattenkraftutbyggnaden. Utpekandet skulle därmed bli en tydlig signal om att de globala miljöfrågorna och hotande klimatpåverkan bedöms som lika viktiga som miljöfrågorna i och kring de i dag utpekade älvsträckorna i 4 kap.

Nackdelen skulle kunna vara att en åtgärd som vattenkraftutbyggnaden, som i vart fall historiskt har setts som en ren exploateringsåtgärd, skulle pekas ut som skyddsvärd i 4 kap. miljöbalken där övriga skyddssyften är mer traditionella såsom turism

och friluftsliv, skydd mot industriella exploateringar, begränsningar av fritidsbebyggelse, skydd mot vattenkraftutbyggnad osv. Med ovan nämnda utformning av skyddet för vattenkraften, dvs. som ett skydd för framställningen av förnybar energi i särskilt utpekade vattendrag, skulle dock skyddssyftet kunna jämställas med andra skyddssyften i 4 kap. miljöbalken och det skulle därmed vara motiverat att skriva in dessa älvsträckor direkt i 4 kap.

Utpekandet av vilka vattendrag som ska ingå i 4 kap. miljöbalken och där vara särskilt utpekade för vattenkraftändamål bör i så fall beredas av Energimyndigheten i samråd med andra berörda myndigheter och organisationer. Att en myndighet ska uppmärksamma regeringen på om urvalet av riksintressen i 4 kap. miljöbalken behöver regleras framgår av 6 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Eftersom förslaget innebär en lagändring i 4 kap. miljöbalken kommer ett eventuellt beslut att tas av riksdagen, vilket skulle ge utpekandet hög legitimitet.

Hantering som riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken

Energimyndigheten har, som angivits i avsnitt 4.3, redan i dag i uppdrag att lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som de anser vara av riksintresse för energiproduktion och energidistribution (3 kap. 8 § miljöbalken och 2 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.).

Det har hittills inte utsetts riksintressen för vattenkraften eftersom riksintressena har ansetts vara framåtsyftande och huvuddelen av den svenska vattenkraften redan är utbyggd. Utredningen anser dock att det inte föreligger hinder att utse områden som är av riksintresse för vattenkraften både för framtiden och för att bevara och skydda befintlig vattenkraft. Att bevara befintlig elproduktion från vattenkraften får definitivt anses vara ett viktigt samhällsintresse. Uppdraget kan i övrigt jämställas med det uppdrag Energimyndigheten fått att ta fram områden av riksintresse för vindkraft.

När Energimyndigheten lagt ut anspråken på riksintressen för vattenområden som är särskilt lämpliga för energiproduktion kan dessa anspråk bevakas i omprövningsmål så att åtgärder som motverkar energiproduktionen inte, om inte skälen är väldigt starka, vidtas i dessa vattendrag. Av 3 kap. 8 § andra stycket

miljöbalken följer att riksintresseområden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningar för energiproduktion. Vidare kommer riksintresseanspråken att skydda de utpekade områdena mot andra åtgärder som hotar att försvåra utnyttjandet av området för produktion av förnybar energi.

Förslaget kräver inga ändringar i 3 kap. miljöbalken eller förordningen om hushållning med mark- och vattenområden, eftersom Energimyndigheten redan har detta mandat. Ett särskilt uppdrag att ta fram sådana områdena inom en viss tid kan t.ex. läggas i regleringsbrevet till Energimyndigheten.

Koppling till elberedskapslagen

Ovan har kort redogjorts för elberedskapslagen och vilka anläggningar som enligt den lagstiftningen anses vara av väsentligt intresse för elförsörjningen. Gränsen enligt den lagstiftningen har lagts vid 5 MVA vilket ungefär motsvarar 3,5 MW. Denna avgränsning skulle kunna användas för att ange vid vilka anläggningar elproduktionen bör skyddas. Fördelen med kopplingen är att den framstår som logisk då anläggningarna redan tidigare bedömts vara av väsentlig betydelse för elförsörjningen. Det kan då vara motiverat att dessa anläggningar inte omprövas så att elproduktionen minskar, vilket rimligen skulle medföra att produktion som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen försvinner. Nackdelen med den valda avgränsningen är att den är förhållandevis lågt satt, vilket skulle medföra att många anläggningar kommer att omfattas. Av redogörelsen i avsnitt 3.3 framgår att antalet anläggningar med en effekt över 10 MW är ca 200 och att de med en effekt mellan 1,5 MW men under 10 MW också är ca 200. Det innebär att antalet anläggningar som skulle skyddas mot omprövningar är fler än 200 stycken men färre än 400 stycken. En ytterligare nackdel är att avgränsningen bara tar sikte på just elproduktion och att några avvägningar av andra intressen inte har gjorts när gränsen på 5 MVA sattes. Sist men inte minst bör man beakta att det kan vara svårt att hitta en ändamålsenlig koppling mellan elberedskapslagen och miljöbalkens regler om omprövningar.

Särskilt utpekande i annan ordning

Ytterligare ett alternativ är att regeringen ger Energimyndigheten eller annan lämplig myndighet i uppdrag att ta fram underlag för vilka kriterier som ska gälla för att anse att vattendrag och vattenkraftverk ska vara av nationell betydelse för elförsörjningen och för framställningen av förnybar energi. Myndigheten bör i det arbetet samråda med alla berörda myndigheter, kommuner och organisationer i syfte att få alla intressen och konsekvenser bedömda. Efter bedömningen bör det vara regeringen som pekar ut de vattendrag som ska anses vara av nationell betydelse för elförsörjningen.

Fördelen med ett särskilt utpekande blir att de går att detaljstyra vilka kriterier som ska gälla för utpekandet och att det, genom att regeringen gör utpekandet, ges en särskild tyngd åt de utpekade vattendragen.

Nackdelen med ett särskilt utpekande i annan ordning är att man inför ett nytt begrepp om ”nationell betydelse” som kommer att användas parallellt med de befintliga begreppen riksintresse enligt 3 kap. och riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken. Det förefaller enligt utredningens mening inte vara ändamålsenligt att införa ett sådant nytt begrepp eftersom det kan öka förvirringen samt de olika begreppens inbördes förhållande och status blir oklar.

Sammanfattande avvägning av hur utpekandet av nationellt viktigt vattenkraft ska ske

Det är, som angivits ovan, enligt utredningens mening tveksamt att införa ett nytt begrepp om nationell betydelse. Det är i stället bättre att använda något av de befintliga begrepp som finns och de system som redan finns för dessa utpekanden av viktiga samhällsintressen, dvs. antingen riksintressen eller de anläggningar som anses vara väsentliga för elförsörjning enligt elberedskapslagen. Av dessa två system anser utredningen att metoden med att utse riksintresse är betydligt bättre än att göra en koppling till elberedskapslagen. Det senare alternativet riskerar att omfatta alltför många vattenkraftverk och vattendrag utan att det gjorts någon miljömässig värdering av dessa områden. Elberedskapslagen är därmed inte lämpad att ligga till grund för en koppling till

reglerna om omprövningar. Då återstår således systemet med riksintressen antingen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken.

Det har hittills inte utsetts riksintressen för vattenkraften eftersom riksintressena har ansetts vara framåtsyftande och huvuddelen av den svenska vattenkraften redan är utbyggd. Att inte heller vattenkraftplanen från år 1984 kan betraktas som anspråk på riksintressen framgår av redogörelsen i avsnitt 2.5. Utredningen anser dock, som nämnts, att det inte föreligger hinder att utse riksintresse för vattenkraften både för framtida ny produktion och för att bevara befintlig vattenkraft. Det senare får på anförda skäl anses vara ett viktigt samhällsintresse. Utredningen anser att det skulle vara möjligt att hantera vattenkraften som riksintresse både enligt systemet i 3 kap. och enligt systemet i 4 kap. på de sätt, och med de för- och nackdelar, som beskrivits ovan. Utredningen vill dock särskilt poängtera att ett utpekande enligt 4 kap. ger ett starkare skydd för vattenkraften än ett utpekande enligt 3 kap. För att välja ett av tillvägagångssätten anser utredningen att det ändå är mest ändamålsenligt att använda det befintliga regelverket i 3 kap. 8 § miljöbalken för att lägga fram anspråk på riksintressen. Det sättet skulle behandla vattenkraften enligt samma regelverk som annan energiproduktion såsom vindkraften där det finns utpekade områden av riksintresse.

Utredningen föreslår således att Energimyndigheten ges i uppdrag att, enligt regelverket i 3 kap. miljöbalken och hushållningsförordningen, föreslå områden som kan vara av riksintresse för vattenkraft.

De anspråk på riksintressen som görs får sedan bedömas i respektive mål inom det befintliga regelverket. Utpekandet av riksintressen för vattenkraft kommer enligt utredningens mening att rikta uppmärksamheten mot att områdena är viktiga för produktionen av förnybar energi och att dessa ska skyddas mot åtgärder som påtagligt försvårar utnyttjandet av anläggningar för energiproduktion. Om det uppstår konflikter mellan olika riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken så ska dessa lösas enligt regeln i 3 kap. 10 § miljöbalken.

11.5.2. Ersättningsregler vid omprövning av vattenkraft

Förutom ovan beskrivna utpekande av riksintressen för vattenkraft finns det möjlighet att, vilket också anges i utredningens direktiv, ändra direkt i reglerna om ersättning vid omprövning av vattenverksamhet och på så sätt öka möjligheterna att bevara den befintliga elproduktionen från vattenkraft. Utredningen ska nedan visa några av de alternativ som står till buds för detta och problemen förknippade med det.

Vilka åtgärder som ska vidtas och vem som ska stå kostnaderna för dessa är centrala frågor i miljörätten. Grundläggande är att den som vill bedriva en verksamhet som påverkar miljön ska stå för de kostnader som verksamheten medför. Detta formulerades redan år 1972 av OECD, då uttrycket Polluter Pays Principle (PPP) började användas. I svensk rätt finns en grundlagsfäst rätt till ersättning som kan stå i strid med PPP. Regleringen finns i 2 kap 18 § andra stycket regeringsformen och har beskrivits i avsnitt 11.3.

Reglerna om ersättning vid omprövning av bl.a. vattenkraftverk har beskrivits i avsnitt 4.17 och 11.1.

Utvinning av vattenkraft sker normalt med stöd av ett rättskraftigt tillstånd. Tillståndet gäller som huvudregel för evigt men går att ompröva på de grunder som anges i 24 kap. miljöbalken. Tillståndet skyddar verksamhetsutövaren så länge denne håller sig inom tillståndet och följer villkoren. Vanliga åtgärder som aktualiseras vid omprövning är utförande av fiskvandringsvägar, släppande av extra lockvatten och bestämmande av minimitappning. Åtgärderna kommer det allmänna tillgodo. Åtgärderna kan naturligtvis även komma ett enskilt intresse tillgodo genom att en enskild fiskerättsägare gynnas eller att en person som bedriver stuguthyrning till sportfiskare eller annan turistverksamhet gynnas.

Grundregeln i miljöbalken är att den som bedriver en pågående vattenverksamhet enligt gällande tillstånd har rätt till ersättning av den som begärt omprövningen, när omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning. Denna regel finns i 31 kap. 20 § miljöbalken. Rätten till ersättning är dock begränsad enligt bestämmelserna i 31 kap. 22 § miljöbalken och 39 § lagen om införande av miljöbalken. Utredningens direktiv nämner uttryckligen 31 kap. 22 § miljöbalken när frågan om produktionshämmande bestämmelser behandlas. Utredningen ska alltså särskilt överväga om denna bestämmelse bör finnas kvar.

En konsekvens av 31 kap. 22 § miljöbalken är att en myndighet kan driva igenom inskränkningar och förluster i en befintlig verksamhet utan att ersätta verksamhetsutövaren för hela förlusten. Ett sätt att påverka hur många omprövningar av givna tillstånd för att gynna allmänna intressen som görs är att styra kostnadsansvaret för åtgärderna som blir ett resultat av omprövningen. Ju större del av kostnaden som hamnar på den enskilde desto större antal omprövningar är det troligt att det allmänna driver igenom. Omvänt kan man räkna med att om det allmänna måste betala för de förluster som drabbar den enskilde verksamhetsutövaren så får man en inbyggd försiktighet och begär bara omprövning för de åtgärder som ur allmän synpunkt är viktigast och högst prioriterade. Det skulle då inte gå att yrka åtgärder som kostar fem procent bara för att dessa medel är tillgängliga genom 5-procentsregeln. Staten kan i stället direkt bestämma hur mycket omprövningar man totalt sett vill satsa på genom att bestämma storleken på de omprövande myndigheternas anslag. Om staten dessutom anser att elkraftbranschen ytterligare ska bidra till finansieringen genom att föra över mer pengar till statskassan så går det att lösa t.ex. med skatter eller avgifter.

Utredningen menar på ovanstående skäl att det måste övervägas om begränsningen av rätten till ersättning vid omprövning av vattenverksamheter bör ändras. Detta kan göras på flera sätt beroende på vad man vill uppnå. Några olika alternativ ska redovisas.

Verksamhetsutövaren ges rätt till ersättning för hela förlusten?

Ett sätt att skydda befintlig vattenkraftproduktion är att den verksamhetsutövare som till följd av omprövning drabbas av förlust av kraftproduktion ska ha rätt till ersättning för hela förlusten. Lagtekniskt löses detta genom att 31 kap. 22 § miljöbalken och 39 § lagen om införande av miljöbalken upphävs. Mot bakgrund av den styrande verkan som 5–20-procentsregeln i 31 kap. 22 § miljöbalken och 5-procentsregeln i 39 § lagen om införande av miljöbalken har fått19 när det gäller omprövningar av

19 Energimyndigheten rapport Vattenkraften och energisystemet, ER 2008:24, Kammarkollegiets rapport Översyn av arbete med omprövning samt tillsyn av vattendomar och vattenföretag s. 12 och Svensk Energis rapport Vattenkraften i samhället s. 18.

vattenkraftverk skulle en sådan lagändring få stor effekt för att skydda befintlig produktionskapacitet vid vattenkraftverken.

En sådan ändring kommer sannolikt medföra att omprövningar som ger upphov till förlust av elproduktion blir färre därför att de omprövande myndigheterna inte har resurser att betala ersättning för förlusten. Regeländringen skulle därmed främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken, vilket är det syfte som anges i utredningens direktiv.

Utredningens direktiv säger dock att man ska främja en hög produktionskapacitet utan att undergräva arbetet med att nå miljömålen eller möjligheten att beakta det allmänna och enskilda fiskeintresset. Ett förslag som innebär att full ersättning ska betalas kommer att riskera att motverka arbetet med miljömålen, införlivandet av ramdirektivet för vatten, EG:s ålförordning och andra uppsatta mål för miljön, fisket, rekreation och turism. Detta medför att det kan vara olämpligt att lägga ett förslag som ensidigt gynnar produktionsintressena. Det följer därmed närmast direkt av utredningsdirektiven att förslagen bör vara någon slags kompromiss.

Kammarkollegiet har till utredningen framfört att om 5-procentsregeln avskaffas så drar man effektivt undan myndighetens möjligheter att bedriva omprövningsarbete. Ett sätt att undvika den följden vore att Kammarkollegiet fick ett särskilt anslag att använda för att ersätta verksamhetsutövarna för förlusterna. Då skulle omprövningsarbetet kunna fortgå och eventuellt förstärkas.

Ändra den ersättningsfria delen?

Ett alternativ till att helt ta bort begränsningen av rätten till ersättning skulle kunna vara att ändra nämnda bestämmelser på så sätt att den ersättningsfria delen ändras. I dag ligger den i spannet 5–20 procent. Detta kan ändras till exempelvis 0–20 procent. Möjligheten att bestämma den ersättningsfria delen till 0 procent skulle domstolen kunna använda vid omprövning av vattenkraftverk av stor betydelse för Sveriges energiförsörjning. Det underlag som behövs för att göra dessa avvägningar skulle kunna tas fram i tillståndsmålen när den ersättningsfria delen ska bestämmas.

Fördelen med förslaget är att domstolarna ges större möjlighet att göra en nyanserad bedömning av hur produktionsintresset och

intresset av att producera förnybar el bör vägas mot motstående intressen som miljömålen, ramdirektivet för vatten, fisket och övriga miljöintressen. Det blir större utrymme för avvägningar som är ändamålsenliga i det enskilda vattendraget.

Nackdelen med förslaget är att det minskar förutsebarheten eftersom domstolens valmöjligheter ökar.

När det gäller tillstånd enligt 1918 års vattenlag som omfattas av övergångsregeln i 39 § lagen om införande av miljöbalken så bör den regeln redan i dag läsas som att det finns en skyldighet att tåla en begränsning av ersättningen med upp till 5 procent. Den regeln är alltså redan utformad så att det ryms begränsningar på mellan 0–5 procent. Utredningen gör bedömningen att eftersom huvuddelen av all befintlig vattenkraft har tillstånd meddelade enligt 1918 års vattenlag så innebär regelförändringar att skriva 0–20 procent i 31 kap. 22 § miljöbalken och 0–5 procent i 39 § lagen om införande av miljöbalken ingen egentlig skillnad för vattenkraften ur produktionssynpunkt. I kombination med den ökade osäkerhet det kan medföra är det sammantaget inte ett förslag som utredningen är beredd att gå vidare med.

Det andra alternativet skulle då vara att fastställa den ersättningsfria nivån i 39 § lagen om införande av miljöbalken till en lägre procentsats än 5 procent. En ändring i nämnda paragraf skulle kunna utformas så att man sätter den ersättningsfria nivån till 2 eller 3 procent i stället för som i dag 5 procent. Det skulle troligen få en direkt styrande verkan på yrkandena i omprövningsmålen på samma sätt som ovan redovisats om förslaget att sätta nivån till 0 procent och på samma sätt som dagens 5-procentsregel styr yrkandena. Utredningen anser att ett sådant förslag är genomförbart på samma sätt som det är möjligt att sätta nivån till 0 procent och på samma sätt som det i dag är 5 procent som gäller. En nivå på t.ex. 2 eller 3 procent skulle fortfarande gynna produktionskapaciteten och utrymmet att göra åtgärder för fisket och miljöintresset skulle kvarstå om än i mindre omfattning än tidigare. En nackdel med förslaget är det som Kammarkollegiet framhållit att redan 5 procent i vissa projekt kan vara för lite för att vidta erforderliga åtgärder. Den nackdelen skulle naturligtvis bli ännu större om nivån sattes till 2 eller 3 procent. En fördel med förslaget är att det ändå får ses som en kompromiss som trots allt både går i den riktning direktiven anger och gynnar produktionsintresset utan att bortse från motstående intressen.

Frågan om finansiering

Ovan har beskrivits en lösning där verksamhetsutövaren får full ersättning för sina förluster. Utredningen har dock funnit att även om den lösningen främjar produktionsintressena så som direktiven anger så kommer påverkan på de andra intressen som också nämns i direktiven att bli stor. T.ex. skulle utredningens syfte att främja omprövningar av vattenverksamhet kunna motverkas. Ett alternativ vore därför att kombinera den ovan föreslagna lösningen om full ersättning med ett förslag till finansiering av denna ersättning. På så sätt skulle myndigheternas möjligheter att bedriva omprövningar och betala för eventuella förluster hos verksamhetsutövaren kunna säkerställas samtidigt som den som var föremål för en omprövning fick sina kostnader ersatta. Denna lösning skulle ge en bättre flexibilitet i hela omprövningsarbetet eftersom åtgärderna i det enskilda vattendraget inte skulle vara beroende av de 5 procent som står till buds vid varje omprövning utan man i stället kan genomföra de åtgärder som behövs av miljömässiga skäl och hämta finansieringen från annat håll. En sådan finansiering kan utformas på olika sätt.

Den lösning som redan i dag står till buds är vanlig skattefinansiering. Staten kan skjuta till skattemedel i den utsträckning man önskar att myndigheterna driver omprövningsarbete. De elskatter som betalas uppgår i dag till ca 18–19 miljarder kronor per år.20 Av den siffran torde ca 40 procent vara hänförlig till el från vattenkraften, dvs. ca 7–8 miljarder kronor. Utöver detta kommer t.ex. fastighetsskatt på vattenkraftverk och moms vilket även det utgör substantiella belopp. Det skulle således vara möjligt för staten att inom denna summa bekosta alla de miljösatsningar man verkligen vill genomföra med hjälp av omprövningar och därmed finansiera det bortfall, som ändringen att ge full ersättning, skulle medföra.

En annan finansieringsform skulle kunna vara att vattenkraftbranschen överlag åläggs att betala en summa någonstans mellan 0–5 procent av produktionsvärdet av vattenkraften till staten. Det motsvarar den summa en verksamhetsutövare i dag kan tvingas att avstå utan ersättning vid en omprövning. Pengarna skulle kunna fonderas och förvaltas av Kammarkollegiet och användas för att betala ersättningar vid omprövningar. Fördelen med systemet skulle vara att kostnaden fördelades jämt över hela vattenkraft-

20 Enligt SCB uppgick elskatterna år 2007 till 18,8 miljarder kronor.

branschen medan den som träffades av omprövningen skulle hållas skadeslös. Ytterligare en fördel är att omprövningsinsatserna skulle kunna vidtas på ett sätt som helt styrs av miljöintresset och åtgärderna koncentreras till de platser de gör mest nytta oavsett om det leder till ett bortfall på 5 procent eller inte. Det innebär att de samlade resurserna för omprövningar skulle kunna användas mer ändamålsenligt än i dag utan att branschen som helhet drabbas hårdare än vad en enskild verksamhetsutövare redan riskerar att göra i dag. Det är även troligt att en sådan avgift kan sättas lägre än 5 procent och ändå generera betydande belopp.

De två ovan redovisade finansieringsformerna har det gemensamt att de tillför resurser för att bekosta bortfall av vattenkraftproduktion. Förslagen skulle därmed kunna motverka syftet i utredningens direktiv att utreda åtgärder som främjar produktionskapaciteten i vattenkraftverk. Utredningen anser därmed att det inte ryms i utredningens direktiv att lägga ett sådant förslag.

Sammanfattande bedömning om ersättningsreglerna

Utredningen finner som angivits ovan att den åtgärd som kan antas ha störst betydelse för att minska bortfallet av elproduktion vid omprövning är att ändra ersättningsreglerna så att verksamhetsutövaren får ersättning för hela sin förlust. Utredningen föreslår ändå inte den åtgärden, eftersom den alltför kraftigt påverkar de andra intressen som enligt utredningens direktiv ska beaktas.

Utredningen menar att man kan överväga att ändra den ersättningsfria delen i 31 kap. 22 § miljöbalken och i 39 § lagen om införande av miljöbalken till 2 eller 3 procent i stället för dagens 5 procent. Åtgärden skulle troligen få en styrande effekt på yrkandena i omprövningsmålen så att det i större utsträckning yrkas åtgärder som bara medför ett bortfall på 2 eller 3 procent av elproduktionen i stället för som i dag 5 procent. Utredningen lägger dock inte heller ett sådant förslag främst beroende på att de tillgängliga medlen vid varje enskild omprövning då skulle minska. Detta skulle, vilket Kammarkollegiet påpekat redan i dag utgör ett problem, leda till att de tillgängliga resurserna vid en omprövning inte räcker till ändamålsenliga åtgärder. Att då minska utrymmet från dagens 5 procent till 2 eller 3 procent skulle inte förbättra den situationen.

Utredningen föreslår därmed att reglerna i 31 kap. 22 § miljöbalken och 39 § lagen om införande av miljöbalken med dess begränsning av rätt till ersättning behålls och används på samma sätt som i dag vid de omprövningar som genomförs.

11.5.3. Ytterligare regler för att skydda befintlig vattenkraft mot omprövningar som minskar elproduktionen?

Redan genom utpekandet av riksintressen kommer man enligt utredningens mening att rikta uppmärksamheten mot att vissa områdena är viktiga för produktionen av förnybar energi och vattenkraftens viktiga funktion som reglerkraft för vindkraften. Det finns emellertid fler sätt att påverka omprövningarna så att syftet att skydda befintlig elproduktion uppnås. Till utredningen har framförts att en möjlighet vore att införa en avvägningsregel eller en särskild kravregel som styr omprövningarna i önskad riktning.

Avvägnings- eller kravregeln kan införas som en särskild regel som tar sikte på omprövning av tillstånd i vattendrag som är av riksintresse för vattenkraftproduktion och i dessa processer ger elproduktionsintresset en ökad tyngd. Regeln skulle kunna införas som nästsista stycke i 24 kap. 5 § miljöbalken och ha följande lydelse.

Vid omprövning av tillstånd eller villkor för vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål i ett vattendrag som är av riksintresse för energiproduktionen ska särskilt beaktas att nya försiktighetsåtgärder för att tillgodose allmänna intressen inte får påtagligt försvåra möjligheterna att utvinna förnybar energi.

Fördelen med en sådan kravregel är att den gynnar framställningen av förnybar energi samtidigt som den är nyanserad och ger utrymme för att bedöma andra intressen än elproduktionen. Resultatet av omprövningarna i domstol har därmed större möjligheter att bli en kompromiss som beaktar många olika intressen. Regeln har även möjlighet att se till enskilda intressen i omprövningsskedet. Regeln ligger därmed nära det önskemål som finns i utredningens direktiv att samtidigt se till en mängd olika motstående intressen.

Nackdelen med kravregeln är att det är osäkert vilket skydd den ger för elproduktionen i de utpekade vattendragen. Det är

naturligtvis troligt att regeln kommer att gynna elproduktionen från vattenkraft i de utpekade vattendragen men det går inte att förutsäga i vilken utsträckning. Det kommer därmed att överlämnas till rättstillämpningen att avgöra den frågan vilket, i vart fall i inledningsskedet tills praxis satt sig, kommer att öka osäkerheten och minska förutsebarheten för alla aktörer.

En alternativ utformning av denna krav- eller avvägningsregel, för att i ytterligare mån uppnå önskemålet i direktiven att bevara befintlig vattenkraftproduktion, skulle kunna vara att regeln utformas så att den omfattar all befintlig vattenkraftproduktion. Det skulle ge ett större genomslag än om den bara slog igenom för särskilt utpekade vattendrag av riksintresse. Samtidigt är regeln så nyanserat utformad att den möjliggör att andra intressen beaktas i det enskilda fallet. Regeln skulle då införas i 24 kap. 5 § miljöbalken och ha följande lydelse.

Vid omprövning av tillstånd eller villkor för vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål ska särskilt beaktas att nya försiktighetsåtgärder för att tillgodose allmänna intressen inte får påtagligt försvåra möjligheterna att utvinna förnybar energi.

Fördelen med regeln är att den omfattar fler elproducerande vattendrag och därmed ytterligare kan antas gynna produktionskapaciteten för vattenkraftverken. Fördelen ska inte överskattas, eftersom huvudparten av elproduktionen kommer från ett fåtal större vattendrag. Fördelen ska dock inte heller helt underskattas, eftersom dessa produktionsanläggningar är spridda över landet och därmed kan vara viktiga för elförsörjningen. Dessutom är ju all vattenkraft positiv ur klimatsynpunkt. En ytterligare fördel är att all vattenkraft bedöms på ett enhetligt sätt.

Nackdelen med regeln är att den kan minska genomslaget av det arbete som pågår med fiskvandringsvägar och restaurering av vattendrag. Denna nackdel bör dock inte överskattas eftersom regeln faktiskt tillåter de avvägningar som krävs.

11.5.4. Särskild regel som gynnar produktionen av förnybar energi m.m.

Som nämnts i avsnitt 11.1 ska skrivningarna i 2 kap. 5 § miljöbalken, om att i första hand förnybara energikällor ska användas, tillämpas även vid framställning av energi. Det är dock oklart i

vilken omfattning regeln uttryckligen tillämpats i det avseendet vid rena energianläggningar som t.ex. vattenkraftverk och i så fall vilken verkan regeln har haft. En annan regel som tar upp energi är 1 kap. 1 § miljöbalken som anger att hushållning med energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås. Dessa regler bör enligt utredningens mening redan i dag kunna användas för att gynna produktionen av förnybar energi. För att ytterligare stärka den effekten skulle man i någon av dessa regler kunna införa en ändring som uttryckligen anger att produktionen av förnybar energi ska ges företräde. På så sätt skulle man få en allmänt hållen regel som ska tillämpas inom hela miljöbalkens område. Regeln skulle gynna all framställning av förnybar energi vilket då även skulle vara positivt för produktionskapaciteten för vattenkraft.

En annan möjlighet är att se på reglerna om avvägning mellan konkurrerande riksintressen i 3 kap. 10 § miljöbalken. Regeln har beskrivits i avsnitt 4.3 och 11.1. En ändring med syfte att gynna förnybar energi skulle kunna vara ytterligare en avvägningsgrund vid konflikter mellan olika riksintressen. Regeln skulle kunna utformas så att det riksintresse som bäst premierar framställningen av förnybar energi ska ges företräde. En sådan ändring skulle gynna all framställning av förnybar energi och alltså även produktion vid vattenkraftverk i den mån dessa pekas ut som riksintressen på det sätt som beskrivits ovan.

Övriga lagregler som påverkar produktionskapaciteten

Som framgår av avsnitt 11.1 finns det en mängd andra regler som kan påverka produktionskapaciteten i vattenkraftverk. Utredningen anser att dessa inte bör ändras. Den huvudsakliga anledningen är att dessa utgör grundläggande delar av miljöbalkens skyddsregler. En ändring av dessa motiveras inte på den enda grunden att skydda produktionskapaciteten i vattenkraftverken.

11.5.5. Sammanfattande överväganden

Ett främjande av produktionskapaciteten i vattenkraftverken kommer ofta i konflikt med de motstående intressen som nämns i utredningens direktiv, såsom det allmänna och enskilda fiskeintresset, EG:s ramdirektiv för vatten, EG:s ålförordning och

miljömålen. Produktionsintresset och de motstående intressena går ofta inte att förena fullt ut. Mot den bakgrunden väljer utredningen det alternativ som i viss mån kan främja produktionskapaciteten för vattenkraftverk utan att ge negativa effekter på ovan nämnda motstående intressen. Utredningen finner som ovan nämnts att stora delar av elproduktionen från vattenkraft kan skyddas även om reglerna bara omfattar ett mindre antal vattendrag. Detta görs enligt utredningens mening bäst på så sätt att de för elförsörjningen viktigaste vattendragen pekas ut som riksintresse enligt 3 kap. 8 § miljöbalken och hushållningsförordningen enligt vad som beskrivits i avsnitt 11.5.1.

Vattendrag som inte pekats ut som riksintresse för energiproduktion, vilka utgör den absoluta majoriteten av landets vattendrag, påverkas inte av förslaget.

Sammantaget kommer det även fortsättningsvis att vara möjligt att i varje enskild omprövning väga framställningen av förnybar energi mot övriga motstående intressen. Den skillnaden som utredningens förslag innebär är att i vissa vattendrag förstärks produktionsintresset men nämnda avvägningar kommer fortfarande att var möjliga. På detta sätt kommer även det framtida ökade behovet av förnybar energi att fortlöpande kunna ges rätt värdering i såväl nya tillståndsmål som vid omprövningar av befintlig vattenkraft.

Av avsnitt 11.5.2 framgår att utredningen även övervägt att föreslå ändringar i reglerna som begränsar rätten till ersättning. Utredningen menar fortfarande att det är ett effektivt sätt att minska risken för att omprövningar ska leda till minskad elproduktion men att risken för påverkan på motstående intressen är alltför stor.

Utredningen anser vidare att man i nuläget inte bör gå så långt som beskrivits i avsnitt 11.5.3 ovan och införa särskilda avvägningsregler i 24 kap. 5 § miljöbalken. De i avsnittet beskrivna två olika varianterna på avvägningsregler bedöms påverka arbetet med miljömålen och ramdirektivet för vatten på ett sådant sätt att det inte är säkert att förslagen är förenliga med utredningens direktiv. Utredningen lägger därmed inget sådant förslag. Däremot menar utredningen att frågan om hur produktionskapaciteten i vattenkraftverken ska främjas bör utredas ytterligare, se vidare i avsnitt 14.

Av avsnitt 11.5.4 framgår att utredningen övervägt att föreslå en allmänt hållen regel som främjar produktionen av förnybar energi i

allmänhet. En sådan regel skulle kunna införas i 1, 2 eller eventuellt 3 kap. miljöbalken. Förslaget skulle emellertid gälla all förnybar energi och går därmed längre än utredningens direktiv som anger just vattenkraft. Denna fråga bör därmed utredas i särskild ordning och utredningen lägger inget förslag i frågan, se vidare i avsnitt 14.

12. Fiskvandringsvägar

12.1. Bakgrund

Som angivits i avsnitt 3 finns det över 6 000 fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar.

Av 11 kap. 8 § miljöbalken framgår att den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor eller förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan inte kan anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan verksamhetsutövaren befrias från skyldigheten. Av förarbetena framgår att minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt och att så mycket vatten bör släppas fram som motsvarar den naturliga lågvattenföringen.1 Åtgärder kan även vidtas i angränsande vattenområden. Om det har vidtagits åtgärder som visar sig vara mindre ändamålsenliga är det en särskild omprövningsgrund enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 miljöbalken.

Bostadsutskottet gjorde i betänkandet 2005/06:BoU11 ett ställningstagande om fiskvandringsvägar i reglerade vattendrag. Riksdagen har den 3 maj 2006 (rskr. 2005/06:237) ställt sig bakom utskottet och tillkännagett sin mening om vad som bör gälla om fiskvandringsvägar enligt följande.

För att få bedriva vattenverksamhet krävs vanligtvis tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken. I samband med denna tillståndsprövning görs en bedömning av bl.a. skador på fisket. Kan den som skall bedriva vattenverksamheten skada fisket framgår det av 11 kap. 8 § miljöbalken att denne är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden

1Prop. 1997/98:45 del 2 s. 130.

underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet sant iaktta de villkor och förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Ett alternativ till villkor eller förelägganden kan vara särskilda fiskeavgifter. Krav på åtgärder är således lagreglerade och kan dessutom göras gällande också i samband med omprövningar av tidigare meddelade tillstånd. Omprövning kan begäras av verksamhetsutövaren eller staten, exempelvis kan en länsstyrelse begära en omprövning av villkoren i ett tillstånd. Regleringsföretagen är därmed enligt gällande lagstiftning ansvariga för kompensationsåtgärder i situationer då fisket skadats eller kan skadas på grund av vattenverksamhet. Utskottets bedömning är att det är väsentligt att utnyttja de möjligheter som i dag finns att ställa krav på den som vill bedriva eller bedriver vattenverksamhet att ordna och underhålla de anordningar som behövs för fiskets framkomst eller bestånd. Det finns också anledning att sträva efter möjligheter att effektivisera arbetet i denna del, exempelvis när det gäller tillståndsprövningar, omprövningar och tillsyn, och att regeringen – för det fall att brister i regelverket konstateras – snarast återkommer till riksdagen med förslag till nya eller ändrade bestämmelser. På ett område anser utskottet att det finns anledning att behandla behovet av regeländringar med förtur och det gäller vandringsvägar för lax i reglerade vattendrag. Skälet till detta är att det är viktigt att snabbt gå vidare för att förbättra laxens möjligheter att reproducera sig. De utbyggda älvarna behöver förses med laxtrappor så att de livskraftiga laxarna kan ta sig upp till naturliga lekplatser. Detta är förenat med betydande kostnader som kraftbolagen måste ta ett ansvar för. En lösning skulle därför kunna vara att ålägga regleringsföretagen att bygga laxtrappor eller andra fungerande vandringsvägar vid alla dammar och kraftverk så att fisken kan vandra fritt. Förutsättningarna för att på detta sätt förmå regleringsföretagen att bygga laxtrappor eller andra fungerande vandringsvägar vid alla dammar och kraftverk är angelägna och bör enligt utskottets bedömning utredas av regeringen i särskild ordning, dvs. utan att avvakta de av regeringen aviserade utredningarna och regeringens ställningstaganden rörande vattenverksamheter i övrigt. Regeringen bör därför snarast utreda denna fråga och återkomma till riksdagen med nödvändiga lagförslag med anledning av det anförda. Vad utskottet anför --- bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. ---

Miljömålet ”Levande Sjöar och vattendrag” anger att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. Av delmålen som Sverige antagit fram-

går bl.a. att senast år 2005 ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast till år 2010 ska minst 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats.

Kammarkollegiet anger att nolltappning som ger helt torrlagda älvsträckor på ibland 15–20 km inte är acceptabelt och menar att vattendomar i främst Norrland som medger nolltappning bör omprövas.2

Regeringen har i sin havspolitiska proposition i mars 2009 uttalat att återställande av vandringsleder och reproduktionsområden är viktigt för bl.a. ål och laxfiskar och att detta kan åstadkommas genom en ändamålsenlig fiskevård samt omprövning och tillsyn av vattendomar.3

12.2. Överväganden och förslag

– De som enligt utredningens förslag i avsnitt 7.2.1 kommer att vara skyldiga att lämna miljörapport för vattenverksamhet bör åläggas att, som en engångsrapportering, senast den 31 mars 2011 redovisa till tillsynsmyndigheten, utöver vad som följer av kravet på miljörapport uppgifter om fiskvandringsvägar. – Länsstyrelserna bör när redovisningarna inkommit ges i uppdrag att lägga förslag på prioriteringar av vilka vattendrag som bör förses med fiskvandringsvägar och i vilken ordning omprövningsmålen bör drivas. Prioriteringen bör samordnas med det som framkommit vid den inventering som föreslagits i avsnitt 7.2.3. – Kammarkollegiet bör få det nationella ansvaret att prioritera vilka fiskvandringsvägar som ska vidtas och i vilken ordning. Kammarkollegiet bör i det arbetet samråda med Fiskeriverket, Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter och organisationer. Arbetet bör samordnas med det inventeringsarbete som föreslagits i avsnitt 7.2.3.

2 Kammarkollegiets rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen

Vissa fiskeripolitiska frågor s. 28. 3Prop. 2008/09:170 s. 132.

Frågor om fiskvandringsvägar kan vara komplicerade och behöver tänkas igenom både från elförsörjningssynpunkt, biologisk synpunkt och fiskesynpunkt. Fiskvandringsvägar kan även vara mycket kostsamma både från anläggningssynpunkt och på grund av produktionsbortfallet. Att verksamhetsutövarna ska stå kostnaderna är dock tydligt både genom 11 kap. 8 § miljöbalken och genom riksdagens ovan redovisade ställningstagande. Förhållandena är dock olika i varje vattendrag. Även behovet av fiskvandringsvägar är olika i olika vattendrag från att vara mycket angelägna i vissa vattendrag till att vara rent av skadliga i andra vattendrag. Varje vattendrag och varje vandringshinder kan vara unikt och det kan behövas olika åtgärder på olika ställen. Det kan finnas olika sätt att få dessa fiskvandringsvägar till stånd.

Det bör inte heller glömmas bort att ett ökat antal fiskvägar kommer att försvåra den ambition som finns i utredningens direktiv att skydda befintlig produktionskapacitet i vattenkraftverken.

12.2.1. Fiskvandringsvägar genom generell föreskrift

En möjlig väg för att uppnå vad riksdagen uttalat skulle kunna vara att meddela en föreskrift på det sätt som föreslagits i avsnitt 9 och som därmed bryter igenom rättskraften i tillstånden och förpliktigar verksamhetsutövarna att bygga fiskvandringsvägar inom en viss tid. Föreskriften skulle garantera att det riksdagen uttalat om fiskvandringsvägar verkligen kom till stånd utan onödiga fördröjningar.

Utredningen anser dock att frågor om fiskvandringsvägar är alltför komplicerade för att på ett framgångsrikt sätt hanteras genom en föreskrift. Bl.a. kommer en sådan lösning inte att ta hänsyn till de kompensationsåtgärder verksamhetsutövarna redan gjort i form av t.ex. fiskodling och utsättningar av smolt. Inte heller kan de biologiska förhållandena i varje enskilt vattendrag då beaktas i tillräcklig omfattning. Utredningen avser därmed inte att lägga något förslag som innebär en generell rättskraftsbrytande föreskrift om fiskvandringsvägar.

12.2.2. Fiskvandringsvägar efter omprövning i varje enskilt fall

Utredningen anser i stället att omprövning enligt 24 kap. miljöbalken är det mest ändamålsenliga sättet att hantera frågan om fiskvandringsvägar på. Då skapas en process där både verksamhetsutövaren och den myndighet som företräder det allmänna fiskeintresset, vanligen Kammarkollegiet, kommer till tals. Denna möjlighet finns emellertid redan i dag och har funnits en längre tid. Hur arbetet har bedrivits har beskrivits i avsnitt 4.18. Det går inte att tolka riksdagens ovan redovisade uttalande om fiskvandringsvägar på något annat sätt än att det måste gå fortare än vad det hittills gjort. Det krävs alltså ytterligare åtgärder utöver nuvarande ordning.

Starkt ökade resurser till omprövande myndigheter

En möjlig väg för att påskynda arbetet med omprövningar skulle vara att kraftigt förstärka Kammarkollegiets, Fiskeriverkets och länsstyrelsernas resurser för att driva omprövningar och i instruktion och regleringsbrev för berörda myndigheter ange vilken mängd omprövningar regeringen önskar få genomförda. Arbetet skulle då kunna gå betydligt fortare än vad det hittills gjort (200 omprövningar sedan 19944). Nackdelen är då naturligtvis att det måste tillskjutas skattepengar till myndigheterna. Utredningen anser i enlighet med vad man sagt tidigare i betänkandet att en röd tråd i arbetet med omprövningar bör vara att verksamhetsutövarna tar ett större ansvar än i dag för att få upp frågorna till omprövning. Utredningen lägger därför inget förslag om kraftigt ökade resurser till myndigheterna för att driva omprövningar. Utredningen menar att en sådan åtgärd kan anstå till dess att alla andra åtgärder befunnits otillräckliga och man från riksdagens och regeringens sida ändå anser det nödvändigt att få fram fiskvandringsvägar. Notera dock vad utredningen föreslår om resurser i avsnitt 13.

4 Kammarkollegiets rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen

Vissa fiskeripolitiska frågor s. 6.

Krav på att verksamhetsutövaren tar fram det kunskapsunderlag som behövs för att bedöma behovet av fiskvandringsvägar

Utredningen menar att frågan om fiskvandringsvägar bör lösas genom att verksamhetsutövarna åläggs att ta fram och redovisa relevanta uppgifter så att myndigheterna ska kunna bedöma behovet av fiskvandringsvägar, effekter av sådana på t.ex. kraftproduktionen och övriga effekter samt hur frågan bäst löses i varje enskilt vattendrag. Myndigheterna kan därefter ta ställning till vilka fall som ska drivas som omprövningsärenden. Frågan om att i vart fall få in ett relevant kunskapsunderlag som kan ligga till grund för omprövningar angående fiskvandringsvägar bör kunna lösas på det sättet. Redan med stöd av det ingivna kunskapsunderlaget, och gällande lagstiftning som bakgrund, bör det kunna initieras diskussioner om frivilliga uppgörelser som kan bädda för en enkel omprövning där parterna redan är överens.

Ett sätt att få in underlaget för omprövningar för just fiskvandringsvägar skulle kunna vara det sätt som beskrivits, men inte föreslagits, om en särskild omprövningsförordning i avsnitt 7.2.9.

Ett annat sätt är att använda reglerna om miljörapport för vattenverksamheter som föreslagits i avsnitt 7.2.1. Det bemyndigande till Naturvårdsverket att ge ut föreskrifter om vad en miljörapport ska innehålla som föreslagits för vattenverksamheter kan utformas så att nödvändiga uppgifter kan krävas in. Naturvårdsverkets föreskrifter kan utformas så att de uppgifter som behövs för att ta ställning till fiskvandringsvägar ska ges in som en utökning till ett visst års miljörapport. Redan det som i avsnitt 7.2.1 föreslagits ingå i kraven på miljörapport för vissa vattenverksamheter innehåller uppgifter av betydelse för ställningstagandet om fiskvandringsvägar. De ytterligare uppgifter som behövs som underlag för omprövningar och därmed ska ingå i föreskriften bör kunna fastställas av Naturvårdsverket i samråd med Kammarkollegiet, Fiskeriverket, Naturvårdsverket och övriga berörda. Enligt utredningens mening bör, utöver vad som följer av det krav på miljörapport som föreslagits i avsnitt 7.2, en sådan redovisning innehålla i vart fall följande uppgifter.

  • En redovisning av den miljömässiga situationen i hela det vattendrag som berörs av respektive anläggnings påverkan. Denna punkt kan delvis uppnås genom att verksamhetsutövaren utnyttjar de kunskaper som han redan har tagit fram enligt

26 kap. 19 § andra stycket miljöbalken samt att redan befintlig dokumentation enligt 6 § första stycket förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll sammanställs och bifogas.

  • Hur vattendraget är klassat av vattenmyndigheten och vilket underlag om vattendraget som finns tillgängligt där samt om vattendraget omfattas av krav i åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna fastställt.
  • Om det finns fiskvandringsvägar, vilka behov det finns av sådana och en redovisning av hur verksamheten påverkar fiskens vandringsmöjligheter såväl upp som ned.
  • En redovisning av hur dammarna och kraftverken kan byggas om för att fiskens vandring inte ska hindras och vilka möjligheter i övrigt det finns att förbättra fiskens vandringsmöjligheter och en översiktlig kostnadsberäkning för åtgärderna.
  • En beräkning av vilka effekter åtgärderna kan ha på kraftproduktionen samt de ekonomiska effekterna av ombyggnaden i övrigt.
  • En beskrivning av vilka biologiska effekter åtgärderna kan få på vattendraget.

När de färdiga miljörapporterna med uppgifter om fiskvandringsvägar kommer in till länsstyrelserna ska dessa i sitt arbete med att driva omprövningar samråda med berörda myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda som kan vara särskilt berörda.

Utredningen finner att lösningen med att ett visst år ge in en förstärkt miljörapport bör väljas före alternativet med en särskild omprövningsförordning.

Samordning med övrigt arbete

Det pågår arbete på flera fronter som avser vattendragen och därmed ligger nära det som riksdagen uttalat om fiskvandringsvägar. Vattenmyndigheterna genomför ett omfattande arbete som rör vattenförekomsterna i hela landet, Kammarkollegiet och Fiskeriverket bedriver, som redovisats i avsnitt 4.18, ett arbete med omprövningar, Naturvårdsverket arbetar med restaureringar av vattendrag. I denna utredning i avsnitt 7.2.3 har det föreslagits ett särskilt arbetssätt för länsstyrelserna att under samordning av

Kammarkollegiet genomföra inventeringar. Alla dessa nämnda projekt kan röra samma vattendrag. Om nu länsstyrelsen genom vad utredningen föreslagit ska få i särskilt uppdrag att ta emot förstärkta miljörapporter i syfte att initiera omprövningar för att få fiskvandringsvägar byggda så kommer det att bli ännu ett arbete som rör vattendragen. Det är enligt utredningens mening mest ändamålsenligt om samhället samordnar sina resurser och driver dessa arbeten enligt en gemensam linje. Den myndighet som ligger närmast till hands att samordna arbetet bör vara Kammarkollegiet som har erfarenhet av att driva omprövningar. Kammarkollegiet bör få i uppdrag att samordna länsstyrelsernas prioriteringar av vilka omprövningar som bör genomföras. Kammarkollegiet kan därmed inordna länsstyrelsernas bedömningar i en nationell prioritering så att de viktigaste projekten drivs först så att möjligheterna att nå riksdagens målsättning ökar. Kammarkollegiet ska därvid samordna detta arbete med det inventerings- och samverkansarbete som förslagits i avsnitt 7.2.3.

13. Tillsyn och egenkontroll

13.1. Tillsyn

13.1.1. Kort historik

Tillsyn av mera generell karaktär infördes i 1983 års vattenlag med länsstyrelsen som tillsynsmyndighet. I 1918 års vattenlag fanns endast ett par bestämmelser som rörde tillsyn. I 2 kap. 33 § infördes år 1977 en bestämmelse som angav den skyldighet som den underhållsansvarige hade. Länsstyrelsen fick därmed möjlighet att förelägga om underhåll av dammar om det fanns risk för fara för allmän eller enskild rätt. 2 kap. 35 § samma lag innehöll bestämmelser om utkastande eller utsläppande av fast avfall i vatten. Bestämmelsen var hämtad från Kunglig förordning om jordegares rätt över vattnet å hans grund från den 30 december 1880. Paragrafen i 1918 års vattenlag innehöll också bestämmelser om avfall från skogsavverkning och förbud mot att lägga avfall för nära strandkanten. Paragrafen utmönstrades när 1983 års vattenlag infördes. Om det fanns särskilda skäl kunde någon annan myndighet än länsstyrelsen förordnas att ”jämte länsstyrelsen” utöva tillsyn över en speciell fråga. Den möjligheten öppnades genom 1983 års vattenlag. Så t.ex. kunde SMHI vid större regleringar förordnas av vattendomstolen att utöva tillsyn över handhavandet av regleringen. Det finns fortfarande ett betydande antal domar där den bestämmelsen lever kvar. Den bör enligt Naturvårdsverkets uppfattning tolkas som att tillsynen i den speciella frågan är delad.1

I propositionen till miljöbalk underströk regeringen att det var angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnades utan också skärptes i syfte att miljöbalkens mål skulle kunna nås. Det skulle vara nödvändigt att effektivisera tillsynen

1 Uppgifterna är hämtade ur Naturvårdsverkets Vattenverksamheter, Handbok för tillämpning av 11 kapitlet i miljöbalken, Handbok 2008:5, utgåva 1, december 2008, s. 93 (nedan NV:s handbok 2008:5).

och att tillsynsmyndigheterna, som ett led i tillsynen, med kraft skulle komma att verka för att överträdelser beivras, dvs. besluta om miljösanktionsavgift och verka för att straff utdöms vid överträdelser. Regeringen konstaterade att det var av största vikt att säkerställa hög kompetens och högt ställda krav på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en enhetlig rättstillämpning.2

13.1.2. Tillsyn enligt miljöbalken

Reglerna om tillsyn återfinns i 26 kap. miljöbalken. I 1 § anges att tillsynen ska säkerställa syftet med balken. Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Myndigheten ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Tillsynsmyndigheten ska dessutom genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses.

Tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott. Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och förutsättningar i övrigt föreligger enligt 24 kap.5 eller 6 §§miljöbalken, ska myndigheten ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor utan någon särskild framställning om detta enligt vad som sägs i 24 kap. 7 §. Omprövning på tillsynsmyndigheternas initiativ är relativt ovanligt. Regeringen har dock i regleringsbrev till länsstyrelserna givit dessa ett särskilt uppdrag att se till att omprövning sker av äldre tillstånd.

Regelverket i 26 kap. miljöbalken är i grunden gemensamt för all tillsyn enligt balken. Tillsyn i miljöbalkens mening omfattar både tillsynsvägledning och operativ tillsyn. Ansvaret för tillsynsvägledningen ligger på de centrala myndigheterna och på länsstyrelserna när det gäller den regionala nivån. Operativ tillsyn är den tillsyn som bedrivs gentemot verksamhetsutövarna. Operativ

2Prop. 1997/98:45 del 1 s. 491.

tillsyn kan vara såväl förebyggande som granskande och kontrollerande.

När det gäller vattenverksamhet är tillsynsvägledningen sedan november 2004 delad mellan Naturvårdsverket och Svenska Kraftnät. Svenska Kraftnät har ansvaret för tillsynsvägledning i frågor om dammsäkerhet3, medan Naturvårdsverket har övrig tillsynsvägledning. Med dammsäkerhet avses ”säkerhet mot uppkomst av brott i en dammbyggnad, vilket kan medföra skador genom okontrollerad utströmning av vatten som dämts upp med hjälp av dammbyggnaden”. Frågor som rör åtgärder för att förhindra, förebygga eller motverka dammbrott, omfattas av Svenska Kraftnäts vägledningsansvar. Svenska Kraftnät har gett ut en handbok om dammsäkerhetstillsynen.4 Naturvårdsverket har gett ut allmänna råd och handböcker om den operativa tillsynen och egenkontrollen.5

Den operativa tillsynen är inte delad, utan handhas normalt av länsstyrelsen eller kommunen om tillsynen har delegerats dit (se nedan avsnitt 13.1.3).

En myndighet som tilldelats operativa tillsynsuppgifter ska enligt 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbete. Myndigheten ska utreda vilket tillsynsbehov som finns inom myndighetens ansvarsområde samt föra ett register över verksamheter som fordrar återkommande tillsyn. Myndigheten ska vidare årligen upprätta en samlad tillsynsplan för hur tillsynsarbetet ska bedrivas samt regelbundet följa upp och utvärdera tillsynsverksamheten.

Tillsynen ska som nämndes inledningsvis i detta avsnitt säkerställa miljöbalkens syfte. Bestämmelserna i 1 kap. 1 § och hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska ligga till grund för tillsynen när mer konkreta föreskrifter saknas. Vägledning om vad som är hållbar utveckling finns i de miljökvalitetsmål som riksdagen fastställt. Det finns några grundförutsättningar att utgå ifrån när man planerar och genomför sin tillsyn.6

313 l § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. 4 Svenska kraftnät, Dammsäkerhet – egenkontroll och tillsyn, 2007. 5 Allmänna råd om tillsyn (NFS 2001:3), Allmänna råd om egenkontroll (NFS 2001:2) samt Handbok 2001:4 Operativ tillsyn och Handbok 2001:3 Egenkontroll en fortlöpande process. 6 NV:s handbok 2008:5 s. 94 f.