Tilläggsbetänkande av Havsplaneringsutredningen

Stockholm 2011

Kunskap på djupet

– kunskapsunderlag för havsplanering

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2011

ISBN 978-91-38-23607-9 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 19 november 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå ett system för fysisk planering av merparten av det svenska territorialhavet och den svenska ekonomiska zonen samt föreslå nödvändiga författningar (dir. 2009:109). Chefen för miljödepartementet, statsrådet Carlgren förordnade samma dag generaldirektören Axel Wenblad att vara särskild utredare. Utredningen antog namnet Havsplaneringsutredningen. Utredningen lämnade sitt huvudbetänkande Planering på djupet – fysisk planering av havet (SOU 2010:91) den 8 december 2010.

Regeringen beslutade den 20 januari 2011 om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2011:3). Uppdraget innebar att utredningen fick sitt uppdrag utvidgat och förlängt. Utvidgningen rörde behovet av en sammanhållen kunskapsförsörjning för effektiv havsplanering. Utredaren fick i uppdrag att analysera och tydliggöra brister i befintliga kunskapsunderlag och processer för insamling av data. Vidare skulle utredningen analysera behov av att utveckla befintlig kunskap för att passa havsplaneringen. Slutligen skulle den föreslå inriktning för framtida kunskapsförsörjning vad gäller havsplanering.

Som huvudsekreterare förordnades den 27 november 2009 utredaren Mikael Cullberg (Länsstyrelsen i Västra Götaland). Den 24 januari 2011 förordnades avdelningsdirektören Karin Bjerner (Fiskeriverket) som sekreterare i utredningen.

Statsrådet förordnade den 22 januari 2010 departementssekreteraren Claes Pile som sakkunnig i utredningen. Den 1 februari 2011 förordnades som experter: militärstrategiske analytikern Johan Askerlund (Försvarsmakten), chefen för samhällsutvecklingsenheten Eva Brännlund (Länsstyrelsen i Gävleborg), förste statsgeologen Anders Elhammer (SGU), professor Åke Hagström (Havsmiljöinstitutet), projektledaren Rolf

Haraldsson (Trafikverket), docent Bertil Håkansson (SMHI), civilingenjören Pål Karlsson (Boverket), fil. dr Cecilia Lindblad (Naturvårdsverket), utredningsdirektören Susan Linton (Statens energimyndighet), fil. dr Peter Norman (Riksantikvarieämbetet), samordnaren Anders Rydén (Lantmäteriet), vattenvårdsdirektören Björn Sjöberg (Länsstyrelsen i Västra Götaland), projektledaren Magnus Sundström (Sjöfartsverket) och docent Mårten Åström (Fiskeriverket).

För övriga förordnanden i utredningen som inte rör detta tilläggsbetänkande, se huvudbetänkandet.

Utöver experternas insatser, har Havsmiljöinstitutets kansli i Göteborg bistått utredningens sekretariat i dess arbete. Havsplaneringsutredningen har även samrått med Utredningen om att inrätta Havs- och vattenmyndigheten (dir. 2010:68).

Utredningen överlämnar härmed sitt tilläggsbetänkande

Kunskap på djupet – kunskapsunderlag för havsplanering (SOU 2011:56). I och med detta är utredningens uppdrag slutfört.

Göteborg i juni 2011

Axel Wenblad

/Mikael Cullberg Karin Bjerner

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 11

Summary .......................................................................... 17

Förkortningar..................................................................... 25

Författningsförslag ............................................................. 27

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation ............................................. 27 2 Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) .......................................... 29

3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation.................. 30

1 Krav på kunskapsunderlag om havsmiljön i EU-regler och nationellt ............................................................ 35

1.1 Vattendirektivet ....................................................................... 35

1.2 Havsmiljödirektivet ................................................................. 39 1.3 Art- och habitatdirektivet ....................................................... 44

1.4 De svenska miljömålen ............................................................ 48

2 Internationell utblick om planeringsunderlag................. 55

2.1 Havsplanering och planeringsunderlag i Norge..................... 55

2.2 Havsplanering och planeringsunderlag i Danmark................ 60

5

Innehåll SOU 2011:56

2.3 Havsplanering och planeringsunderlag i Finland ...................61 2.4 Pågående projekt av betydelse för planeringsunderlag ..........63 2.4.1 Planeringsunderlag inom projektet BaltSeaPlan .........63 2.4.2 Plan Bothnia ..................................................................65 2.4.3 Forskningsprojektet PREHAB....................................66 2.4.4 Forskningsprojektet MESMA......................................67

3 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov .......69

3.1 Tidigare utredningar om kunskapsunderlag ...........................70 3.2 Kunskaper om sjögeografi och djupförhållanden (batymetri)................................................................................74

3.3 Geologiska och fysiska kunskapsunderlag .............................77 3.3.1 Tillgänglig geologisk kunskap ......................................77 3.3.2 Bristerna i de geologiska och fysiska underlagen........80 3.3.3 Planer och utveckling inom SGU:s område ................82

3.4 Kunskaper om oceanografi, kemi och klimat.........................83 3.4.1 Tillgänglig kunskap.......................................................84 3.4.2 Kunskapsbehoven och bristerna ..................................86 3.5 Biologiska kunskaper om havet...............................................88 3.5.1 Kunskapsunderlag i förhållande till rumslig och tidsmässig skala .............................................................92 3.5.2 Tillgänglig kunskap.......................................................94 3.5.3 Bristerna i de biologiska kunskapsunderlagen ............99

3.6 Kunskaper om havets levande resurser .................................100 3.6.1 Tillgänglig kunskap om levande havsresurser ...........101 3.6.2 Bristerna.......................................................................104 3.7 Kunskaper om kulturarvet i havet.........................................105 3.7.1 Tillgänglig kunskap om kulturarvet i havet...............106 3.7.2 Bristerna i kunskaper om kulturarvet i havet ............109 3.8 Kunskap om verksamheter, anspråk och mänsklig påverkan ..................................................................................110 3.8.1 Kunskaper om sjöfarten .............................................112 3.8.2 Kunskap om befintliga verksamheter – anläggningar, utvinning och täkt till havs..................116 3.8.3 Kunskapsunderlag om energiförsörjning ..................117

6

Innehåll

3.8.4 Kunskaper om försvarsintressen................................ 120 3.8.5 Kunskaper om fisket och vattenbruket..................... 122 3.8.6 Friluftsliv och turism.................................................. 128 3.8.7 Annan mänsklig påverkan .......................................... 132

3.9 Regionala planeringsunderlag................................................ 135 3.9.1 Tillgänglig kunskap..................................................... 135 3.9.2 Bristerna ur ett regionalt perspektiv.......................... 137

3.10 Havsrelaterad samhällsvetenskaplig kunskap....................... 139 3.10.1 Anspråken och deras förutsättningar och drivkrafter ................................................................... 141 3.10.2 Samhällets effekter på havet – bedömning och värdering av mänsklig påverkan ................................. 144 3.10.3 Styrning av nyttjande och hantering av effekter i samhället och på havsmiljön ...................................... 147 3.11 Sammanfattande analys av kunskapsbehoven för havsplanering.......................................................................... 148 3.11.1 Behovet av grundläggande data och information ..... 148 3.11.2 Verktyg och metoder för havsplanering.................... 152

4 Tillgång till data och information ............................... 155

4.1 EU-direktivet Inspire och det svenska geodatasamarbetet.................................................................. 155 4.1.1 Inspire-direktivet........................................................ 156 4.1.2 Geodatasamarbete....................................................... 158 4.1.3 Geodataportalen ......................................................... 159 4.1.4 Sammanfattande kommentarer.................................. 160 4.2 Regionala organisationers betydelse för att göra kunskapsunderlag tillgängliga ............................................... 161 4.2.1 Helcom och Ospar ..................................................... 161 4.2.2 Internationella havsforskningsrådet (ICES)............. 162

4.3 EU-initiativ och system för kunskaper om havet och havsmiljön............................................................................... 163 4.3.1 Europeiskt nätverk för data om havet (Emodnet) ... 164 4.3.2 Global övervakning för miljö och säkerhet (GMES)....................................................................... 165 4.3.3 Gemensamma miljöinformationssystemen SEIS och WISE-marine ....................................................... 167

7

Innehåll SOU 2011:56

4.3.4 Sammanfattande kommentar .....................................169 4.3.5 Internationella system för att tillhandahålla kunskapsunderlag........................................................170

5 Offentlighet och sekretess för data och information......173

5.1 Insyn och information ...........................................................174 5.2 Sekretess mellan myndigheter ...............................................175

5.3 Särskilda sekretessområden i sekretesslagstiftningen ..........176 5.3.1 Forskning och sekretess .............................................176 5.3.2 Miljö och sekretess .....................................................178 5.4 Försvarssekretessen................................................................179

5.5 Försvarsintressets särställning i lagstiftningen i övrigt........181 5.5.1 Försvarsintresset i miljöbalken ..................................181 5.5.2 Skyddslagen (2010:305)..............................................182 5.5.3 Säkerhetsskyddslagen (1996:627) ..............................183

5.6 Kartor och landskapsinformation .........................................184 5.6.1 Lagen (1993:1442) och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation..........................185 5.6.2 Lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation.........................................................188

6 Utredningens förslag.................................................191

6.1 Utredningens förslag till planeringsprocess .........................193

6.2 Begrepp om kunskaps- och planeringsunderlag...................195 6.3 Förslag om insamling av data.................................................199 6.3.1 HaV som beställare och samordnare .........................199 6.3.2 Bättre kunskaper om det marina landskapet .............203 6.3.3 Effektivare tillståndsprocess för sjömätning.............214 6.4 Förslag om att tillhandahålla kunskapsunderlag ..................220 6.4.1 Inriktning för att tillhandahålla kunskapsunderlag........................................................220 6.4.2 Beskriva ekosystemen, naturvärden samt värdefulla och sårbara områden..................................230 6.4.3 Program för havsrelaterade samhällsanalyser............235

8

Innehåll

9

6.4.4 Sektorsvisa planeringsunderlag.................................. 242

6.5 Förslag om att använda kunskapsunderlag........................... 247 6.5.1 Arbetsmetoder för havsplanering.............................. 247 6.5.2 Hantera följder av sekretessen för landskapsinformation ................................................. 251 6.6 Kostnader och andra konsekvenser ...................................... 254

Författningskommentar..................................................... 259

Bilagor............................................................................ 263

Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................ 263

Bilaga 2 Tilläggsdirektiv................................................................. 271

Sammanfattning

Havsplaneringsutredningen föreslår åtgärder och inriktning för förbättrad kunskapsförsörjning när havsplaneringen införs. Förslagen, som ska ses som komplement till huvudbetänkandet (SOU 2010:91), delas in enligt strukturen: samla, tillhandahålla och använda kunskapsunderlag. Dessa tre steg kompletterar den föreslagna planeringsprocessen i sex steg, eller skeden, som redovisas i utredningens huvudbetänkande.

1. Programskedet

5.

Tillämpnings-

skedet

6.

Uppföljnings-

skedet

2.

Planförslags-

skedet

3.

Gransknings-

skedet

4. Beslutsskedet

Använda Samla in Tillhandahålla

Inledningsvis ger detta betänkande bakgrunden till utredningens förslag. Krav på kunskapsunderlag i EU-regler m.m. redovisas. Utredningen betonar behovet av att samordna kunskapsförsörjningen inte minst med havsmiljödirektivet. Därefter görs en internationell utblick om pågående arbete med havsplanering och planeringsunderlag i våra tre närmsta grannländer, liksom även ett antal relevanta, gränsöverskridande pilot- och forskningsprojekt med EU-finansiering.

11

Sammanfattning SOU 2011:56

Ett heltäckande kapitel går igenom befintliga kunskapsunderlag och behoven inom de berörda sak- och verksamhetsområdena. Slutsatsen är att kunskapsluckor återstår inom alla sektorer, men att tillräckliga underlag finns för att havsplaneringen ska kunna inledas som planerat. De samhällsvetenskapliga underlagen uppvisar den största kunskapsluckan. Behovet av metodutveckling finns inom alla områden men är störst här.

Härefter redovisas ett antal insatser nationellt, inom EU och internationellt som har betydelse för att data och information ska göras tillgängliga, bland annat EU:s direktiv Inspire och det svenska samarbetet om geodata samt även EU-initiativet för havsrelaterade data, Emodnet. Slutligen ges en redovisning av gällande rätt avseende offentlighet och sekretess för data och information.

Förslag om insamling av data

HaV som beställare och samordnare

Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten (HaV) ska få i uppdrag att, i samarbete med berörda myndigheter, utveckla ett system för att samla kunskapsunderlag för havsplanering.

HaV kommer att ha en central beställar- och samordningsfunktion som innebär att relevanta kunskapsunderlag för havsplanering ska samlas in. Uppdraget innebär att ett effektivt system ska utarbetas som säkerställer såväl kvalitet som kompatibilitet, samtidigt som det gör det möjligt att använda data för flera syften: havsplaneringsprocessen, EU-direktiv, internationella konventioner, miljömålsuppföljningen samt övrig miljö- och resursövervakning.

Utredningen ser stor potential i att samordna insamling och bearbetning av data, liksom arbetet med planeringsunderlagen, med grannländerna.

Samordnad sjömätning inom staten

För att effektivisera och förenkla insamlingen av djupdata m.m. i statlig regi, föreslår utredningen att Sjöfartsverket ska få uppgiften att samordna sjömätningen inom staten. Verket ska tillsammans

12

SOU 2011:56 Sammanfattning

med SGU, SMHI, HaV, Försvarsmakten och Riksantikvarieämbetet utreda hur sjömätningen effektivt ska samordnas.

Utredningen ser en rad fördelar: Samordnad planering skapar förutsättningar för samordningsvinster och effektiv verksamhet. Återkommande upphandlingar med förhållandevis stor budget ger möjlighet till att nya företag bildas och att marknaden därmed utvecklas. Vid sjömätning från fartyg, kan man komplettera utrustningen för olika slags mätningar och därmed fylla en rad olika behov samtidigt.

Nationellt program för sjömätning

Insamlingen av sjögeografiska data ska utgå från den samlade kravbilden och utförare väljas i förhållande till den. Sjöfartsverket föreslås få i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter ta fram ett nationellt program för sjömätning som omfattar områden som inte är mätta med moderna metoder.

Havsplanering innebär delvis nya krav på sjögeografiska data som ska samordnas med andra krav. Vilka behov som sjömätningen ska fylla behöver utredas ytterligare och prioriteringar tas fram utifrån behoven. Kostnaden för att mäta dessa ytor är betydande och bör finansieras utifrån behoven.

Ytterligare resurser ska enligt utredningens förslag tillföras de maringeologiska undersökningarna, för att bättre utnyttja befintliga undersökningsresurser. Mätningarna har hittills inriktats främst på kustnära vatten. För havet utanför kustvattnen (utanför baslinjen plus en sjömil) är kunskaperna betydligt mindre detaljerade och en stor ”vit fläck” finns norr om Gotland.

Effektivare tillståndsprocess för sjömätning

Utredningen lägger två förslag för att förenkla och effektivisera tillståndsprocessen för sjömätning.

Det är angeläget att alla relevanta data om havet samlas och görs tillgängliga. Därför bör de som beviljas tillstånd att genomföra sjömätningar vara skyldiga att lämna in uppgifterna till Sjöfartsverket.

Utredningen föreslår vidare att tillståndsprocessen för sjömätning ska förenklas så att Sjöfartsverket prövar alla frågor som rör tillstånd för sjömätning och databaser för data från sjömätningar.

13

Sammanfattning SOU 2011:56

Förslag om att tillhandahålla kunskapsunderlag

Inriktning för att tillhandahålla kunskapsunderlag

Utredningen föreslår hur datasamarbetet mellan HaV och andra myndigheter bör se ut för havsplaneringens syften. Kunskapsutbytet bör bygga på det pågående arbetet med att tillämpa dels EU:s Inspire-direktiv, dels den nationella geodatastrategin.

Utredningen föreslår också utgångspunkter för en portal för havsplanering. Utredningen bedömer att en Internetportal behövs, där HaV samlar material om havsplanering och där myndigheten kan utveckla, analysera och paketera den information som tas fram för dem som deltar i och berörs av planeringsprocessen.

Beskriva ekosystemen, naturvärden samt värdefulla och sårbara områden

Regeringen föreslås ge HaV i uppdrag att i samarbete med kustlänsstyrelserna och Havsmiljöinstitutet utveckla ett nationellt system för att bedöma de marina ekosystemens naturvärden och effekter av mänsklig påverkan på ekosystemens funktion.

Kunskap om naturvärdena samt ekosystemens struktur och funktion är grundläggande för havsplaneringen. I Sverige saknas ett enhetligt system för att bedöma marina miljöers naturvärden. Havsplanering förutsätter att olika områdens naturvärden och ekosystemens funktion bedöms för att kunna vägas mot anspråk om nyttjande.

Program för havsrelaterade samhällsanalyser

Utredningen föreslår att HaV får i uppdrag att, tillsammans med Havsmiljöinstitutet och i samarbete med SCB och andra berörda, utveckla och föreslå ett program för att försörja havsplaneringen med havsrelaterade samhällsdata och analyser.

De samhällsvetenskapliga och tvärvetenskapliga underlagen för havsplanering behöver utvecklas, liksom även metoder och samarbeten. Kunskaperna om verksamheterna och anspråken behöver förbättras betydligt, för att möjliggöra samhällsekonomiska analyser.

14

SOU 2011:56 Sammanfattning

Möjligheterna till nordiskt och europeiskt samarbete bör tas till vara och utvecklas.

Sektorsvisa planeringsunderlag

Berörda myndigheter ska enligt utredningens förslag i samråd med HaV ta fram och bearbeta relevant information inom sina ansvarsområden för att tillhandahålla underlag anpassade för havsplaneringen.

Utredningen bedömer att myndigheternas kunskapsunderlag för hushållningen med mark- och vattenområden, för områden av riksintresse och för miljömålen, i anpassad form kan användas för havsplaneringens behov.

Ett av skälen att bedriva havsplanering är att identifiera risker och bedöma sårbarhet och konsekvenser. MSB ska ges i uppdrag att, i samråd med kustlänsstyrelserna och andra myndigheter, utarbeta risk- och sårbarhetsanalyser av berörda verksamheter som underlag för havsplaneringen.

Förslag om att använda kunskapsunderlag

Arbetsmetoder för havsplanering

Utredningens huvudbetänkande ger principiell inriktning och övergripande metoder för arbetet. Dessa behöver fördjupas och utvecklas av de berörda myndigheterna. Utredningen föreslår därför att regeringen lägger ett antal uppdrag till dem:

Boverket ska, i samarbete med andra berörda myndigheter och Sveriges Kommuner och Landsting, utvärdera hur plan- och bygglagen (1987:10 och 2010:900) har tillämpats för havet och föreslå hur arbetssätten kan utvecklas.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län får i uppdrag att, i samarbete med övriga kustlänsstyrelser, utveckla länsstyrelsernas arbete med planering av kust och hav.

HaV ska, i samarbete med Boverket och andra berörda myndigheter samt med Havsmiljöinstitutet, ta fram ett forskningsbaserat program för att utveckla metoderna för havsplanering och systemen för att följa upp planeringsprocessen.

15

Sammanfattning SOU 2011:56

16

MSB får i uppdrag att i samarbete med HaV, kustlänsstyrelserna och Havsmiljöinstitutet utveckla metoder för riskbaserad planering.

Hantera följder av sekretessen för landskapsinformation

Utredningen föreslår att regeringen ger Försvarsmakten i uppdrag att, i samråd med HaV och andra berörda, utreda hur försvarssekretessen för landskapsinformation om havet ska hanteras i arbetet med havsplanerna.

Havsplaneringen bygger på öppenhet och delaktighet, såväl för kommuner, organisationer och enskilda, som för grannländerna. Sekretessen för landskapsinformation inom delar av territorialhavet, liksom de krav som säkerhetsskyddet ställer i sammanhanget, kan enligt utredningen komma att stå i konflikt med kravet på öppenhet som är internationellt reglerat.

Summary

The Commission on Marine Spatial Planning (MSP) proposes measures and guidelines for an improved system to provide a knowledge base (data and information) for the introduction of MSP. The proposals, which should be seen as complementary to those in the main report (SOU 2010:91), are structured according to the three stages: collecting, providing and using data and information. These supplement the proposed planning process in six stages, as set out in the main report of the Commission.

1.

Programme

stage

5.

Implementation

stage

6.

Follow-up

stage

2.

Plan proposal

stage

3.

Examination

stage

4. Decision stage

Collect

Provide

Use

The first five chapters of this report give an account of the background to the proposals in the report. Related obligations according to EU directives are described. The Commission sees the need to coordinate the knowledge base for MSP with the marine framework directive in particular, and its descriptors for good environmental status. Subsequently, an account is given of ongoing work on MSP and the knowledge base for planning in the three

17

Summary SOU 2011:56

closest neighbouring countries, as well as of a few MSP related EU financed transnational pilot and research projects.

Next, a comprehensive chapter deals with existing data and information within the relevant knowledge and activity areas. We conclude that gaps remain within all areas, but that the knowledge base generally is sufficient to introduce MSP as planned. The largest knowledge gap is to be found in the field of socioeconomic knowledge. The need to develop methods is present in all areas, but is most pronounced here.

In addition, a number of national, EU and international initiatives that are relevant to MSP related data and information are presented, such as the EU Inspire directive, the Swedish “Geodata” cooperation between government agencies, organisations and municipalities, and the EU initiative on a marine observation and data network, Emodnet. Finally, the legal framework for access to data and information is analysed, especially according to the Official Secrets Act.

Proposals on the Collection of Data Concerning the Sea

SwAM as Lead User and Coordinator

The Commission proposes that the Swedish Agency for Marine and Water Management (SwAM) is to develop a system to collect data and information for MSP, in collaboration with the agencies concerned.

SwAM will have the central role as lead user and coordinator for the provision of relevant data and information for MSP. An efficient system should be set up that ensures quality and compatibility, and at the same time allows for the use of data for multiple purposes: MSP, the implementation of EU directives, international conventions, as well as other forms of environmental monitoring.

The commission sees great potential in coordinating the collection and processing of data, as well as the setting up of a knowledge base for MSP, with the neighbouring countries.

18

Summary

Coordinated National Surveys at Sea

In order to simplify and streamline the collection of sea depth data etc., it is proposed that the Swedish Maritime Administration (SMA) should coordinate all national hydrographical surveys. Together with the Geological Survey of Sweden, the Swedish Meteorological and Hydrological Institute, SwAM, the Swedish Armed Forces HQ and the Swedish National Heritage Board, the SMA should report on how to coordinate surveys at sea.

The Commission sees a number of advantages: Coordinated planning creates an opportunity to reduce costs and increase efficiency. Recurring tenders with a substantial budget can enable new enterprises to form and a market to develop for contractors. Survey vessels can be fitted with different kinds of surveying equipment and hence collect a number of different data simultaneously.

A National Survey Programme for the Sea

The collection of hydrographical data must be set up according to the requirements of all agencies concerned, and data providers and surveyors should be selected based on the combined requirements. We propose that the SMA should set up a national survey programme for the sea, together with all agencies concerned, in order to survey all sea areas that have not yet been covered with modern methods.

MSP implies partly new requirements for hydrographical data which must be coordinated with the needs in other fields. The requirements that should be met and what the priorities should be, are subjects for further inquiry. The cost of surveying the sea areas in question is considerable, and should be covered according to where the requirements arise.

Additional funding should be provided to the surveys of marine geology, in order to make better use of existing exploratory resources (vessels, etc.). Surveys have so far been concentrated to areas close to the coast. There is much less detailed knowledge on marine geology outside costal waters, and there is a large virtually unexplored area to the north of the island of Gotland.

19

Summary SOU 2011:56

A More Efficient Licensing Process for Surveys at Sea

Two proposals are put forward to simplify and streamline the licensing process for surveys at sea.

It is important that all relevant bathymetric data are collected and made available. All that are granted a licence to perform surveys at sea should be obligated to hand in the data to the SMA.

The Commission also proposes that the licensing process for surveys at sea should be simplified so that the SMA will handle all applications for hydrographical survey licenses, as well as for permissions to set up data bases for hydrographical data.

Proposals Related to the Provision of a Knowledge Base for MSP

Guidelines for the Provision of Data and Information

The Commission sets out guidelines for the cooperation between SwAM and other agencies for the purposes of MSP. The exchange of data and information should be based on the application of the EU Inspire directive and the national “geodata” strategy.

In addition a specific web portal for MSP should be introduced. We see the need for a dedicated portal, where SwAM can make all kinds of information and knowledge on MSP and the planning process available to the parties involved in and concerned by that process.

Describing the Ecosystems, Ecosystem Values, and Valuable and Vulnerable Areas

SwAM should develop a national system for assessing the values of marine ecosystems, and the effects of human activities on the functioning of the ecosystems, in cooperation with the Government County Offices along the coast and the Marine Environment Institute.

Knowledge of the ecosystem values and the structure and functioning of the ecosystems is fundamental to MSP. In Sweden, there is no comprehensive system to assess the ecosystem values of the marine environment. MSP presupposes that the ecosystem values

20

Summary

of different areas and the functioning of the ecosystems can be assessed, in order to consider different claims to use the sea.

A Programme for Sea Related Social and Economic Analysis

SwAM and the Marine Environment Institute should develop and propose a programme to provide the MSP process with sea related social and economic data, in collaboration with Statistics Sweden and other concerned agencies.

The social, economic and interdisciplinary knowledge base for MSP should be developed, as well the methods and the different ways of working involved. The knowledge of sea related attitudes, activities and claims must be improved considerably, in order to allow for social and economic analysis.

The opportunities to collaborate on the Nordic and European level should be seized and developed.

Sectoral Planning Information

The agencies concerned should produce and process relevant information and knowledge within their respective fields of responsibility, in consultation with SwAM, in order to provide the MSP process with the appropriate knowledge base.

It is the opinion of the Commission that the agencies already are required to provide relevant information and knowledge within the framework the existing legislation on the protection of land and sea areas. This is also the case for the implementation of national environmental objectives. This information and knowledge can be adapted to the needs of MSP.

One of the main reasons for MSP is to identify risks and to assess vulnerability and impact. The Swedish Civil Contingencies Agency should provide risk and vulnerability assessments of the activities concerned as a basis for MSP, in collaboration with the coastal Government County Offices and other agencies.

21

Summary SOU 2011:56

Proposals on the Use of Data and Information – Providing Knowledge for MSP

Methods for MSP

The main report of the Commission provides the principles and the overall methods for a new MSP system in Sweden. However, these need to be elaborated and developed by the agencies concerned. The Commission suggests that they should investigate and report on a number of issues:

The Swedish Board of Housing, Building and Planning, together with other agencies and the Swedish Association of Local Authorities and Regions, should evaluate the implementation of the Planning and Building Act in coastal and sea areas, and propose how the municipal spatial planning of these areas should be improved.

The Government Office in the County of Västra Götaland, in collaboration with the other Offices along the coast, should develop the way the municipal spatial planning process is supervised and handled by the offices, in the context of MSP.

SwAM and the National Planning Board, together with the Marine Environment Institute and other agencies concerned, should develop a research based programme to develop MSP methods and the systems to follow up the planning process.

The Civil Contingencies Agency, together with SwAM, the coastal Government County Offices and the Marine Environment Institute, should develop methods for risk-based planning.

Handle the Consequences of Classified Hydrographical Information

The Armed Forces HQ, in collaboration with SwAM and other agencies, should investigate the consequences for MSP of the fact that certain hydrographical data and information are classified for reasons of national defence, and how these consequences should be handled in the MSP process.

MSP is based on transparency and participation for all parties concerned; municipalities, organisations and the public, as well as neighbouring countries. The fact that certain hydrographical data and information are classified, and the resulting restrictions on their use, may come into conflict with the need for openness in the

22

Summary

23

planning process, which in certain cases is also required by EU law and international conventions and protocols.

Förkortningar och förklaringar

art- och habitatdirektivet

Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter

BSAP Helcoms åtgärdsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan) CBD FN:s konvention om biologisk mångfald (Convention on Biological Diversity) Esbokonventionen

Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang

EUNIS European Nature Information System, ett

system för habitatklassificering, utvecklat för bl.a. Europeiska miljöbyrån (EEA)

fågeldirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv

2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar

GES god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet (Good Environmental Status) GIS geografiskt informationssystem HaV Havs- och vattenmyndigheten havsmiljödirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (ramdirektiv om en marin strategi); även kallat marina direktivet

havsmiljöförordningen

förordning (2010:1341) om förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön

Helcom Helsingforskommissionen, inrättad genom Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö hushållningsförordningen

förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

IMO Internationella sjöfartsorganisationen

(International Maritime Organisation)

Inspiredirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv

25

Förkortningar och förklaringar SOU 2011:56

2007/2/EG om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen

IOC; IOC/Unesco

Mellanstatliga oceanografiska kommissionen vid Unesco (Intergovernmental Oceanographic Commission), även internationellt organ för havsplanering

marina direktivet se havsmiljödirektivet MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Natura 2000område

ett område som skyddas i enlighet med art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet

miljödirektiven EU-direktiv inom miljö; vattendirektivet, Natura 2000-direktiven, havsmiljödirektivet Natura 2000direktiven

art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet

Osparkonventionen

Konventionen om skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (Oslo-Pariskonventionen)

PBL plan- och bygglagen (2010:900) SEA-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv

2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan

SEA-protokollet Protokoll om strategiska miljöbedömningar till

konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen)

SGU Sveriges geologiska undersökning SMHI Sveriges meterologiska och hydrologiska institut vattendirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv

2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område

vattenförvaltningsförordningen

förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön

Århuskonventionen

FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor

26

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1993:1742 ) om skydd för landskapsinformation

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 a §

Den som har fått tillstånd för sjömätning enligt 3 § ska, senast inom tre månader efter det att mätningen har genomförts, till Sjöfartsverket redovisa utförda mätningar. Till redovisningen ska fogas en karta över det undersökta området. Av redovisningen ska framgå

1. vem som har utfört mätningarna,

2. vilken typ av mätningar som har utförts,

3. hur omfattande mätningarna har varit samt

4. resultaten av mätningarna i form av rådata.

Tillstånd till sjömätning får förenas med villkor om den

27

Författningsförslag SOU 2011:56

kvalitet som sjömätningen ska hålla.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om redovisningens innehåll och utformning.

28

SOU 2011:56 Författningsförslag

2 Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att en ny punkt 132 ska läggas till i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) med följande lydelse.

Föreslagen lydelse

Bilaga

Verksamheten består i Särskilda begränsningar i sekretessen

132. utredning, planering, tillståndsgivning och tillsyn enligt lagen ( 1993:1742 ) om skydd för landskapsinformation

sekretess för ingivna undersökningsresultat enligt 3 a § lagen om skydd för landskapsinformation gäller i högst fyra år

29

Författningsförslag SOU 2011:56

3 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1993:1745 ) om skydd för landskapsinformation

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation att 2, 5, 6, 7 och 12 §§, ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Försvarsmakten, Sjöfartsverket och Sveriges geologiska undersökning får utföra sjömätning enligt 3 § lagen om skydd för landskapsinformation.

Frågor om tillstånd till sjömätning i övrigt prövas av

Försvarsmakten. Sjöfartsverket skall lämna Försvarsmakten de upplysningar som Försvarsmakten behöver för att kunna bedöma om ett tillstånd till sjömätning kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar.

Försvarsmakten, Sjöfartsverket och Sveriges geologiska undersökning får utföra sjömätning enligt 3 § lagen om skydd för landskapsinformation.

Frågor om tillstånd till sjömätning i övrigt prövas av

Sjöfartsverket. Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrelsen ska lämna Sjöfartsverket de upplysningar som verket behöver för att kunna bedöma om ett tillstånd till sjömätning kan antas medföra skada för

Sveriges totalförsvar. Sjöfartsverket ska samråda med

Försvarsmakten innan beslut tas i ett ärende.

Sjöfartsverket får meddela närmare föreskrifter enligt 3 a § lagen ( 1993:1742 ) om skydd för landskapsinformation om redovisningens innehåll och utformning.

30

SOU 2011:56 Författningsförslag

5 §

1

Försvarsmakten, Lantmäteriet, Sjöfartsverket, Sveriges geologiska undersökning och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut får inrätta databaser med landskapsinformation enligt 5 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation.

Frågor om tillstånd i övrigt till inrättande av sådana databaser prövas av Lantmäteriet.

Om databasen kommer att innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för Sveriges totalförsvar, såsom information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna och närmare detaljer om dessa anläggningars funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för planeringen av ett fientligt angrepp mot Sverige, får tillstånd lämnas endast om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvaret, då innehållet ska användas endast för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder.

Försvarsmakten, Lantmäteriet, Sjöfartsverket, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Havs- och vattenmyndigheten samt länsstyrelsen får inrätta databaser med landskapsinformation enligt 5 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation.

Frågor om tillstånd i övrigt till inrättande av sådana databaser prövas av Lantmäteriet. Frågor om tillstånd till sådana databaser som innehåller uppgifter om sjömätning enligt 3 § lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation prövas dock av Sjöfartsverket.

Om databasen kommer att innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för Sveriges totalförsvar, såsom information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna och närmare detaljer om dessa anläggningars funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för planeringen av ett fientligt angrepp mot Sverige, får tillstånd lämnas endast om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvaret, då innehållet ska användas endast för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder.

1 Senaste lydelse 2008:698.

31

Författningsförslag SOU 2011:56

6 §

2

Lantmäteriet får bevilja kommuner, myndigheter, företag eller andra enskilda undantag från kravet på tillstånd för att inrätta databaser med landskapsinformation.

Lantmäteriet får också meddela föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd för inrättande av databaser med landskapsinformation av ett visst slag eller beträffande ett visst geografiskt område.

Undantag får beviljas endast om det inte kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar.

Lantmäteriet får bevilja kommuner, myndigheter, företag eller andra enskilda undantag från kravet på tillstånd för att inrätta databaser med landskapsinformation.

Lantmäteriet får också meddela föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd för inrättande av databaser med landskapsinformation av ett visst slag eller beträffande ett visst geografiskt område. Sjöfartsverket får bevilja kommuner, myndigheter, företag och andra enskilda undantag från kravet på tillstånd för att inrätta databaser som avser data från sjömätning.

Undantag får beviljas endast om det inte kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar.

7 §

3

Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska lämna de upplysningar till Lantmäteriet som Lantmäteriet behöver för att kunna bedöma om en databas kommer att innehålla sådana uppgifter som kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar eller om undantag kan beviljas från kravet på tillstånd enligt 6 §. Om den databas för vilken tillstånd söks ska innehålla landskaps-

Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrelsen ska lämna de upplysningar till Lantmäteriet och Sjöfartsverket som de behöver för att kunna bedöma om en databas kommer att innehålla sådana uppgifter som kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar eller om undantag kan beviljas från kravet på tillstånd enligt 6 §.

2 Senaste lydelse 2008:698. 3 Senaste lydelse 2008:1009.

32

SOU 2011:56 Författningsförslag

33

information om Sveriges sjöterritorium, ska även Sjöfartsverket lämna sådana upplysningar till Lantmäteriet.

12 §

4

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska lämna Försvarsmakten, Lantmäteriet och Sjöfartsverket de upplysningar som dessa behöver för att kunna bedöma om spridningen av landskapsinformationen kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar eller om undantag enligt 11 § kan beviljas från kravet på tillstånd. Sådana upplysningar ska också lämnas av Försvarsmakten till Lantmäteriet och Sjöfartsverket.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrelsen ska lämna Försvarsmakten, Lantmäteriet och Sjöfartsverket de upplysningar som dessa behöver för att kunna bedöma om spridningen av landskapsinformationen kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar eller om undantag enligt 11 § kan beviljas från kravet på tillstånd. Sådana upplysningar ska också lämnas av Försvarsmakten till Lantmäteriet och Sjöfartsverket.

Övergångsbestämmelser

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2012. 2. Ärenden hos Försvarsmakten om tillstånd till sjömätning och hos Lantmäteriet om tillstånd att inrätta en databas som avser data från sjömätning, vilka inte avgjorts när förordningen träder i kraft, ska överlämnas till Sjöfartsverket och handläggas enligt de nya bestämmelserna.

4 Senaste lydelse 2008:1009.

1 Krav på kunskapsunderlag om havsmiljön i EU-regler och nationellt

Flera EU-direktiv har bäring på havsplanering, bl.a. de tre ”miljödirektiven”: vattendirektivet, havsmiljödirektivet samt art- och habitatdirektivet. Omfattande kunskapsunderlag krävs för att genomföra dem och därigenom uppfylla deras övergripande mål. Miljödirektivens övergripande mål samt vilka kunskapsunderlag som krävs ser olika ut, men sammanfaller till viss del. Nedan beskrivs varje direktiv översiktligt med avseende på bakgrund, övergripande mål, organisation samt krav på kunskapsunderlag.

Sist i kapitlet presenteras de tre miljödirektiven och miljökvalitetsmålen i en matris där bl.a. mål, bedömningsgrunder och uppföljningskriterier jämförs (se tabell 1.2).

Även andra direktiv kräver omfattande kunskapsunderlag från havet, även om de inte har direkt bäring på havsplanering. Ett exempel är översvämningsdirektivet

1

som ställer krav på data om

bottenförhållanden, vågklimat, strömmar och vattenstånd.

1.1 Vattendirektivet

År 2000 trädde EG:s ramdirektiv för vatten i kraft (2000/60/EG). Det kan ses som starten för ett nytt sätt att angripa vattenproblemen inom unionen. Grundtanken är en sammanhållen och övergripande lagstiftning som ser till helheten. Direktivet slår fast att länderna i sin vattenförvaltning ska utgå från avrinningsområden (naturens egna vattengränser) och inte från administrativa gränser, för att åtgärda brister i vattenmiljö och vattenkvalitet.

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG om bedömning och hantering av översvämningsrisker.

35

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

Tillsammans med nya arbetssätt och en ny organisation ska resurserna samordnas bättre både inom och mellan länderna, för att komma till rätta med rådande brister i vattenmiljön och säkra tillgången till vatten av god kvalitet.

Ramdirektivet för vatten förändrade EU:s vattenpolitik från strikta och detaljrika regelverk och standarder till ett ramverk med miljömål som gav medlemsländerna friheten att själva besluta om vilka styrmedel som ska användas för att nå målen. Det speglar försöken att uppfylla konventionen om biologisk mångfald genom att tillämpa ekosystemansatsens olika grundprinciper; centrala begrepp är hållbart nyttjande, delaktighet, samverkan, kunskap, anpassning (adaptivitet) och helhetstänkande.

Övergripande mål och innerbörd

Ramdirektivets övergripande syfte är att medlemsländerna gemensamt ska bidra till att skydda och förbättra vattenstatusen inom EU, hindra ytterligare försämringar samt främja hållbar vattenanvändning. Direktivet syftar till enhetliga regler på EU-nivå för skydd av europeiska vatten, vilket omfattar grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten, men inte havet där utanför. Vattendirektivets övergripande mål är att:

-

skapa god ekologisk och kemisk status i sjöar, vattendrag och kustvatten samt grundvatten av god kvalitet och kvantitet till 2015,

-

uppnå målen genom en process som genomsyras av deltagande, lokalt engagemang och samarbete från medborgare och organisationer,

-

främja en mer effektiv nationell och lokal vattenanvändning genom att utforma och genomföra ett system för prissättning på vattnet, samt

-

lindra effekter av översvämning och torka.

Organisation

Ansvaret för frågor om vattenkvalitet och vattenmiljö delas av många. De grova riktlinjerna dras upp av EU genom ramdirektivet för vatten. På nationell nivå är riksdag och regering ytterst

36

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

ansvariga för att Sverige, i likhet med övriga EU-länder, uppfyller kraven i direktivet. Direktivet har i Sverige bl.a. genomförts genom miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordningen)

De 21 länsstyrelserna i Sverige har ett gemensamt ansvar för att förvalta kvaliteten på vattenmiljön i hela landet. Fem länsstyrelser är vattenmyndigheter med ansvar för beslut och samordning inom respektive vattendistrikt:

Länsstyrelsen i Vattendistrikt

Norrbottens län Bottenvikens

Västernorrlands län Bottenhavets

Västmanlands län Norra Östersjöns

Kalmar län Södra Östersjöns

Västra Götalands län Västerhavets

För varje vattenmyndighet finns det en särskild vattendelegation, med ledamöter utsedda av regeringen, som har till uppgift att fatta beslut inom dess ansvarsområde samt fastställa och besluta om miljökvalitetsnormerna.

Länsstyrelserna har tilldelats arbetsuppgifter och medel för att bistå vattenmyndigheten i arbetet att uppnå god ekologisk status i våra vatten. Vattendelegationen får överlåta ansvar till länsstyrelsen för att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram. Denna överlåtelse gäller också för att genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, att ansvara för samordningen inom respektive delområde samt fatta beslut i frågor som rör förvaltningen av kvaliteten på vatten. Utredningen som förbereder HaV har föreslagit en något förändrad organisation, som innebär att samma fem länsstyrelser kommer att få direkt ansvar för vattenförvaltningen i distriktet.

2

2 Se dir. 2011:14.

37

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

Kunskapsunderlag för genomförande av vattendirektivet och vattenförvaltningen

Arbetet inom ramen för vattenförvaltningen följer sexårscykler; en cykel omfattar flera moment som vart och ett ställer särskilda krav på kunskapsunderlag.

Det första steget i cykeln är kartläggning där det ingår att dela in vattnen i vattenförekomster, att inventera och analysera påverkan av mänsklig verksamhet samt att göra en samhällsekonomisk analys av vattenanvändningen. Påverkansanalysen används för att bedöma om enskilda vattenförekomster riskerar att inte uppnå god status. Resultatet av den ekonomiska analysen används som underlag för att utforma ekonomiska styrmedel. Analysen används också för att skapa effektiva åtgärdsprogram. I arbetet med att kartlägga och beskriva vattenförekomsterna ingår en riskbedömning som grundas på statusklassificering, påverkansanalys och den ekonomiska analysen. När kartläggningen är genomförd ska alla vatten klassificeras utifrån sin nuvarande status. Såväl halter av kemiska ämnen som påverkan på biologin och förändring i fysikalisk-kemiska förhållanden, hydrologi och morfologi bedöms.

Sveriges kustvatten delas in i 25 typer, varav två är vatten i övergångszon. En fullständig förteckning och karta finns i Naturvårdsverkets föreskrifter om kartläggning och analys (NFS 2006:1). För att bedöma kustvatten och vatten i övergångszon används parametrarna bottenfauna, makroalger, växtplankton, siktdjup, näringsämnen, syrebalans samt förorenande ämnen.

Statusklassificeringen ger underlag till vattendelegationen för att fastställa s.k. miljökvalitetsnormer för respektive vattenförekomst. Därefter ska vattenmyndigheterna utarbeta och fastställa kostnadseffektiva åtgärdsprogram inom varje vattendistrikt. Syftet med åtgärdsprogrammet är att beskriva de praktiska åtgärder och styrmedel som krävs för att uppnå eller bibehålla god eller hög ekologisk status (alternativt god eller hög ekologisk potential) samt god kemisk status i vattnen. I åtgärdsprogrammet redovisar vattenmyndigheten de miljökvalitetsnormer som ska uppfyllas, vilka åtgärder som behöver genomföras, vilken myndighet eller kommun som ansvarar för olika åtgärder och när de ska vara genomförda. Åtgärdsprogrammet innehåller också en konsekvensanalys som visar vilka samhällsekonomiska effekter åtgärdsprogrammet ger och vilka grupper i samhället som blir berörda.

38

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

Så kallad kontrollerande övervakning ska bedrivas inom alla vattendistrikt, för att ge en bild av vattenförekomsternas status. Varje enskild vattenförekomst behöver dock inte övervakas, utan arbetet bygger på att man kan gruppera vattenförekomster. Nätet av mätstationer ska utformas så att det finns tillräckligt många stationer i alla relevanta typer och kategorier av vattenförekomster. Den kontrollerande övervakningen omfattar biologiska, fysikaliskkemiska och hydromorfologiska variabler. Omfattning och provtagningsintervall framgår av en bilaga till ramdirektivet för vatten (bilaga V, 1.3). Alla variabler behöver inte mätas i alla provtagningsstationer om de inte är relevanta. Utöver den kontrollerande övervakningen bedrivs operativ övervakning (i vatten där åtgärder vidtas för att nå beslutad miljökvalitetsnorm) samt undersökande övervakning (i de fall en vattenförekomst verkar vara eller är påverkad, men orsaken till påverkan eller dess omfattning är okänd).

Förvaltningsplanen, det sista som upprättas i förvaltningscykeln, är ett helhetsdokument för distriktets vattenarbete. Den omfattar alla moment som ingår i vattenförvaltningen. Det innebär att förvaltningsplanen ska beskriva vattendistriktet och hur vattnet påverkas av mänsklig verksamhet, inklusive ekonomiska aspekter och förväntade förändringar. Vidare ska den redovisa beslutade övervakningsprogram, resultat från övervakningen samt vattnens tillstånd. Slutligen ska de miljökvalitetsnormer som beslutats för distriktets vattenförekomster, vidtagna åtgärder samt en sammanfattning av åtgärdsprogrammet redovisas.

1.2 Havsmiljödirektivet

Europeiska kommissionen föreslog 2007 en integrerad havspolitik där frågor som t.ex. sjöövervakning, havsplanering och olika strategier för utveckling av fiske och havsmiljö ingick. Förslagen sammanfattades i meddelandet En integrerad havspolitik för Europeiska unionen, den så kallade Blå boken (KOM 2007[575]). Havsmiljödirektivet (2008/56/EG) är miljö- och ekologidelen i EU:s maritima strategi.

Havsmiljödirektivet liknar vattendirektivet, men gäller EU-ländernas territorialvatten och de ekonomiska zonerna. Det betyder att vattendirektivet och havsmiljödirektivet överlappar varandra geografiskt i kustzonen. I havsmiljödirektivets artikel 12 framgår

39

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

att frågor som berör kustvatten och som inte har tagits om hand av ramdirektivet för vatten ska omfattas av havsmiljödirektivet. Detta ska säkerställa att åtgärderna kompletterar varandra och att dubbleringar undviks.

Genom havsmiljöförordningen (2010:1341) har Sverige införlivat EU:s ramdirektiv om en marin strategi (havsmiljödirektivet, även kallat marina direktivet). Havsmiljöförordningen som meddelas med stöd av 5 kap. miljöbalken, påminner i hög grad om vattenförvaltningsförordningen.

Övergripande mål och innerbörd

Havsmiljödirektivet är en stor satsning med bindande regelverk för att främja havsmiljön i EU. Huvudmålet är att senast år 2020 uppnå god ekologisk status i haven, vilket innebär att medlemsstaterna ska uppnå eller upprätthålla god miljöstatus, skydda och bevara miljön samt förhindra vidare försämring av miljön i sina havsområden.

Havsmiljödirektivet innebär att medlemsländerna måste komma överens om definitioner för vad god miljöstatus (Good Environmental Status, GES) innebär. Regelverket preciserar målet om god miljöstatus genom elva deskriptorer som handlar övergripande om ekosystemets struktur, funktion och processer samt beskriver temaområden för miljöstatusen i de marina ekosystemen. Dessa deskriptorer ska ge ramarna för bedömningen av god miljöstatus.

Organisation

Liksom för vattenförvaltningen kommer arbetet med havsmiljödirektivet att bedrivas i en sexårig förvaltningscykel, där det ingår att fastställa god miljöstatus, bedöma den rådande statusen samt att upprätta åtgärdsprogram och övervakningsprogram. Sexårsperioderna sammanfaller dock inte mellan direktiven. Havsmiljödirektivets genomförande är fortfarande i sin linda; just nu pågår arbetet med att fastställa god miljöstatus samt att genomföra den s.k. inledande bedömningen.

Arbetet med att definiera god miljöstatus ska vara klart i juli 2012. Arbetet bedrivs i hög grad regionalt i Helcom- och Ospar-

40

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

konventionernas regi. Arbetsgrupper har inrättats regionalt för olika deskriptorer och indikatorgrupper.

Indikatorerna beslutades av EU-kommissionen i september 2010 (beslut 2010/477/EU). Arbetet med att definiera gränsvärden, som ska visa på om GES uppnåtts samt hur dessa ska mätas, pågår således. Det ska samordnas mellan medlemsländerna per havsområde. Enligt 6 § havsmiljöförordningen delas Sveriges havsområden in i två förvaltningsområden dels Östersjön, dels Nordsjön inklusive Kattegatt. Den exakta gränsen mellan Östersjön och Nordsjön är ännu inte fastställd, utan diskussioner pågår mellan Sverige och Danmark om två förslag till var gränsen ska dras:

1. i norra Öresund, från Kullen till Gilleleje

2. vid Öresundsbron, från Lernacken till Dragör

Argumenten för att dra gränsen vid norra Öresund är bl.a. att nyttja befintliga administrativa och vedertagna gränser. Att skapa nya gränser skulle medföra administrativa svårigheter och krav på befintliga konventioner som kan försvåra tillämpningen. Gränsen enligt förslag 1 sammanfaller med EU:s gemensamma fiskeripolitik (rådets förordning 23/2010) samt med vattendirektivet och indelningen av de svenska vattendistrikten.

Argumenten för att dra gränsen vid Öresundsbron bygger främst på att tröskeln mellan Kattegatt och Östersjön går just här i Öresund. Tröskeln är den grundaste delen mellan de två havsområdena och därmed ett naturligt hinder för vattenutbytet som avgör de fysiska förutsättningarna för de två ekoregionerna Nordsjön och Östersjön.

För att följa och bidra till arbetet inom Ospar och Helcom har en nationell organisation av expertgrupper byggts upp i Sverige, som ansvarar för underlaget till Sveriges beslut om gränsvärden för god miljöstatus. De svenska grupperna som speglar organisationen på Helcom- och Ospar-nivå arbetar med indikatorer för däggdjur, fågel, kustfisk, havsbotten, pelagialen

3

, främmande arter, marint

skräp och energi.

Parallellt med arbetet att fastställa GES och gränsvärdena för indikatorerna, pågår arbetet med den inledande bedömningen. Enligt direktivets artikel 8 ska den inledande bedömningen göras

3 De fria vattenmassorna i hav och insjöar (i insjöar även kallad limniska zonen), normalt dock inte gränsytorna mot luft respektive bottnen (NE).

41

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

för varje marin region eller delregion (se ovan). Den ska enligt 13 § havsmiljöförordningen omfatta:

1. analys av havsområdets grundläggande egenskaper och för-

hållanden,

2. analys av det aktuella miljötillståndet i havsområdet,

3. analys av de viktigaste kvalitativa och kvantitativa faktorer,

märkbara trender och mänskliga aktiviteter som påverkar miljötillståndet i havsområdet, och

4. ekonomisk och social analys av nyttjandet av havsområdet samt

de kostnader som en försämring av havsområdets miljöer medför.

Den inledande bedömning ska kunna användas på olika administrativa nivåer som underlag för åtgärdsprogram och för att fastställa övervakningsprogram. Den ska också delvis kunna användas för att fastställa god miljöstatus och miljömål. Bedömningen ska vara genomförd till den 15 juli 2012, vilket inte lämnar utrymme för nya undersökningar eller forskningsprogram; bedömningen ska grunda sig på befintligt underlag när sådant finns att tillgå. Den förväntas i första hand bestå av delar av befintliga regionala utvärderingar från bl.a. Ospar och Helcom och från vattenförvaltningen. Vid behov kan underlagen komma att kompletteras med en mer detaljerad nationell utvärdering och där underlag saknas i dag ska forskningsbehov identifieras.

Kunskapsunderlag för att genomföra havsmiljödirektivet och havsmiljöförvaltningen

Som framgår ovan, krävs det omfattande kunskapsunderlag såväl för att fastställa god miljöstatus (GES) som för att genomföra den inledande bedömningen. GES bedöms enligt 11 deskriptorer:

1. biologisk mångfald

2. främmande arter

3. kommersiellt nyttjade arter

4. marina näringsvävar

5. eutrofiering

6. havsbottens integritet

7. hydrografi

8. främmande ämnen

42

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

9. främmande ämnen i föda 10. marint avfall 11. energi och buller

För att fastställa GES har sammanlagt 56 indikatorer pekats ut fördelade på de elva deskriptorerna (kommissionens beslut 2010/477/EU). För dessa indikatorer utarbetas gränsvärden för när god miljöstatus ska anses vara uppfylld. Det är således indikatorerna som utgör grunden för vilken uppföljningsverksamhet som måste bedrivas och vilka kunskapsunderlag som måste tas fram för att bedöma om GES uppnås eller inte i respektive havsområde. Gränsvärdena ska fastställas av respektive medlemsland, men i de havsområden som är gemensamma med andra medlemsländer ska de i möjligaste mån överensstämma mellan medlemsländerna. Medlemsländerna ska rapportera till kommissionen så att den kan bedöma samstämmigheten.

Bedömningen om havsområdets miljöstatus stödjer sig också på kunskapsunderlag från den inledande bedömningen som enligt 1416 §§havsmiljöförordningen ska omfatta följande:

-

Analysen av havsområdets grundläggande egenskaper och miljötillstånd (enligt 13 § 1 och 2) ska omfatta fysikalisk-kemiska förhållanden, olika typer av livsmiljöer, biologiska förhållanden och hydromorfologi.

-

Analysen påverkan på miljötillståndet i havet (enligt 13 § 3) ska:

1. grunda sig på de faktorer i fråga om belastning och påverkan

som anges i havsmiljödirektivet,

2. omfatta de viktigaste kumulativa och samverkande effek-

terna, och

3. ta hänsyn till bedömningar enligt annan relevant EU-lag-

stiftning.

-

Analyserna (enligt 13 §) ska

1. ta hänsyn till faktorer som i fråga om vatten i övergångszon,

kustvatten och territorialvatten omfattas av vattenmiljödirektivet eller annan relevant EU-lagstiftning, och

2. ta hänsyn till och om möjligt grunda sig på andra relevanta

bedömningar inom ramen för de regionala havsmiljökonventionerna eller andra internationella avtal.

43

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

Dessa analyser omfattar således underlag för såväl grundläggande förhållanden som belastning och påverkan samt samhällsekonomiska analyser inklusive att identifiera ekosystemtjänster. Vilka underlag som finns i dag för att genomföra dessa analyser och som ska tjäna som underlag för den inledande bedömningen framgår av Naturvårdsverkets projektplan.

Tidsplanen för att införa havsmiljödirektivet sträcker sig fram till den 15 juli 2016, då medlemsländerna ska ha beslutat och börjat genomföra såväl övervakningsprogram som åtgärdsprogram. Målet om god miljöstatus i Europas havsområden ska uppfyllas till år 2020. I utredningens huvudbetänkande (SOU 2010:91, s. 164) redovisas en förenklad tidsplan för såväl tillämpningen av havsmiljödirektivet som havsplaneringsprocessen.

1.3 Art- och habitatdirektivet

År 1979 infördes fågeldirektivet (79/409/EEG) i syfte att skydda alla naturligt förekommande fågelarter inom EU:s medlemsländer. Direktivet (92/43/EEG) om bevarande av livsmiljöer och vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) antogs mot bakgrund av ständigt försämrade livsmiljöer och ökande antal allvarligt hotade vilda arter. Eftersom livsmiljöerna och arterna är en del av gemenskapens naturliga arv och hoten mot dem ofta är gränsöverskridande, ansågs det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå. Direktiven började gälla i Sverige vid medlemskapet i EU år 1995.

Övergripande mål och innerbörd

Art- och habitatdirektivet består av två huvuddelar med ett gemensamt syfte. Den första delen handlar om att bilda det ekologiska nätverket Natura 2000, regler som är införda i 7 kap.2729 §§miljöbalken och i 1520 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Alla medlemsländer ska utse ett så stort antal områden som behövs för att särskilt listade arter och livsmiljöer som är ovanliga eller hotade i ett EU-perspektiv långsiktigt ska finnas kvar.

Direktivets andra del handlar om allmänt artskydd som gäller överallt där arterna finns. För sådana arter gäller Natura 2000-

44

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

regelverket inom Natura 2000-områden och 415 §§artskyddsförordningen (1998:179) både inom och utanför sådana områden.

Organisation

Art- och habitatdirektivet har genomförts dels genom bestämmelser om fredande av vilt och fisk i jaktlagen (1987:259) och fiskelagen (1993:787), dels – och huvudsakligen – genom att direktivet införlivades i artskyddsförordningen. Den nationella lagstiftningen kompletteras med tillämpningsföreskrifter som berörda sektorsmyndigheter ansvarar för, främst Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Fiskeriverket.

Landets kommuner har ansvar för flera frågor som rör skyddade arter. Ett exempel är planärenden, som kan ha direkt inverkan på de intressen som tillvaratas av artskyddsförordningen och jaktförordningen. Kommunernas kunskap om syftet med och innehållet i förordningarna är därför betydelsefull.

Kunskapsunderlag för art- och habiatdirektivet

Art- och habitatdirektivet kräver att medlemsländerna vart sjätte år rapporterar till EU kommissionen om tillståndet för arter och naturtyper. Sverige rapporterade senast år 2007.

För varje art och naturtyp bedöms fyra faktorer; bevarandestatusen utgör en sammanvägd bedömning av dessa faktorer. Två av faktorerna – utbredningsområde och framtidsutsikter – bedöms för såväl arter som naturtyper. För arterna tillkommer dessutom populationsstorlek samt storlek och kvalitet på artens livsmiljö, medan förekomstareal och kvalitet ingår i utvärderingen av naturtyperna. Utvärderingen görs för de rent marina arterna och naturtyperna i Skagerrak respektive Kattegatt och Östersjön. Således är indelningen annorlunda än enligt havsmiljöförordningen, där Kattegatt ingår i regionen Nordsjön.

För kust- och havsmiljö är tio Natura 2000-naturtyper listade som har övervägande eller helt marint syfte.

45

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

Tabell 1.1 Natura 2000-naturtyper som rör havet

Hav och kust Grunda mjukbottnar

Djupa mjukbottnar

Grunda hårdbottnar

Djupa hårdbottnar

Biogena rev

Sandbankar

Estuarier (mynningsområden)

Blottade ler- och sandbottnar

Laguner

Vikar och sund

Rev

Bubbelstrukturer

Åsöar i östersjön

Skär och små öar i östersjön

Smala vikar i östersjön

Tabellen ovan visar benämningen på de tio marina Natura 2000naturtyperna och deras respektive skötselmiljöer. Grunda bottnar begränsas ner till den fotiska zonen, den del av vattenpelaren där tillräckligt med ljus når ner för att det ska förekomma fotosyntes, viket betyder ca 30 meter i västerhavet och ca 20 meter i Östersjön. Med djupa bottnar avses bottnar under den fotiska zonen.

För Sveriges vanligaste marina miljö, mjukbotten under den fotiska zonen, saknas i stort sett klassificering enligt Natura 2000systemet. I dessa miljöer återfinns t.ex. samhällen med sjöpennor som är klassificerade i Ospar-systemet som skyddsvärda arter och habitat. Av totalt ca 4 070 Natura 2000-områden innehåller drygt 450 marina naturtyper, men flera Natura 2000-områden innehåller både land- och vattenmiljöer. Ca 280 Natura 2000-områden är rapporterade med övervägande marina habitat. Den skyddade ytan utgör sammanlagt 6,1 % av territorialhavet och 3,5 % av Sveriges ekonomiska zon, se kartan i figur 1.1 nedan.

46

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

Figur 1.1 Natura 2000-områden med marina habitat

47

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

1.4 De svenska miljömålen

Regeringen förklarade år 1997 att det övergripande miljömålet är att lösa de stora miljöproblemen i Sverige på en generation. Riksdagen beslutade år 1999 om 15 nationella miljökvalitetsmål som anger hur miljön ska se ut målåret 2020 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU06). Två år senare antog riksdagen delmål och åtgärdsstrategier för 14 av de 15 miljökvalitetsmålen. År 2005 beslutade den även ett 16:e miljökvalitetsmål. De miljömål som rör havet är främst:

1. Begränsad klimatpåverkan

4. Giftfri miljö

7. Ingen övergödning 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 16. Ett rikt växt- och djurliv

Övergripande mål och innerbörd

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Det s.k. generationsmålet ska ses som ett inriktningsmål för miljöpolitiken och ge vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås (prop. 2009/10:155, s. 21).

Generationsmålet ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. De olika delarna ingår som kriterier vid bedömningen om förutsättningarna för att ett miljökvalitetsmål kan uppnås. De grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna, som tidigare var uttalade i miljömålssystemet, omfattas numera av generationsmålet, som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas så att:

-

ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad,

-

den biologiska mångfalden samt natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart,

48

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

-

människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan, samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas,

-

kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen,

-

god hushållning med naturresurserna råder,

-

andelen förnybar energi ökar och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön, samt att

-

konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Organisation

För att vi ska nå miljökvalitetsmålen behöver myndigheter, organisationer, företag, frivilliga organisationer, länsstyrelser, kommuner, enskilda, regeringen och riksdagen engagera sig och ta sin del av ansvaret. Många av målen förutsätter också att utsläppen av föroreningar från andra länder minskar, för att de ska kunna nås. Därför är förstås internationellt arbete väsentligt.

-

Riksdagen har fastställt miljökvalitetsmålen och delmålen för en hållbar utveckling.

-

Regeringen har det övergripande ansvaret för miljökvalitetsmålen och har utsett en ansvarig myndighet för varje mål samt för vissa tvärgående ansvarsområden.

-

Naturvårdsverket samordnar uppföljning, informationsförsörjning och tillämpning av samhällsekonomiska konsekvensanalyser inom miljömålssystemet. Utöver det har Naturvårdsverket också ansvar för enskilda miljökvalitetsmål.

-

Miljömålsberedningen har inrättats för att nå bred politisk samsyn om miljöfrågorna. Beredningen ska ge regeringen råd om hur generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan nås på ett sätt som är samhällsekonomiskt kostnadseffektivt.

-

Åtta nationella myndigheter har ansvar för uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål. Andra myndigheter verkar inom respektive verksamhetsområde för att miljömålen nås.

-

Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter. De ska arbeta tillsammans med

49

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

andra regionala myndigheter och organ och i dialog med kommuner, näringsliv och frivilliga organisationer.

-

Kommunerna har en mycket viktig roll, genom att översätta nationella och regionala miljömål till lokala mål och åtgärder.

-

Näringslivet har en betydande roll tillsammans med andra aktörer. Många företag bedriver i dag strukturerat miljöarbete.

-

Miljöorganisationerna arbetar fortlöpande med en rad frågor som har direkt koppling till de olika miljömålen.

-

Eftersom föroreningar inte respekterar landsgränser spelar miljöarbetet på EU-nivå en nyckelroll.

-

Flera miljöfrågor kan endast lösas genom samarbete mellan länder. För att nå de nationella miljömålen är det därför nödvändigt med internationellt samarbete.

Förra året antog riksdagen miljömålspropositionen (2009/10:155) där det framhölls att miljömålssystemet kan bli effektivare genom att skilja uppföljning och utvärdering från uppgiften att utveckla strategier. Bland annat beslutades att tillsätta en parlamentarisk beredning, den s.k. miljömålsberedningen, som har i uppdrag att ge regeringen råd och förslag till miljöstrategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom prioriterade områden. Beredningen ska utveckla dialogen med länsstyrelserna och andra myndigheter, företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommuner, näringslivet, ideella organisationer och forskningen. Samtidigt fick Naturvårdsverket utökat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning

Åtta centrala myndigheter har från juli 2011 enligt sin instruktion ansvar för miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket har ansvar för tio av målen, medan Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och SGU har ansvar för ett var av de övriga sex målen. Från juli 2011 går tre av de mål som Naturvårdsverket hittills har haft ansvar för (Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård) över till HaV. Myndigheterna ska samla data, redovisa måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås.

Utöver de åtta myndigheterna ska 25 (eller 24 från juli 2011) andra myndigheter verka för miljökvalitetsmålen inom sina verksamhetsområden. De ingår i den s.k. samverkansgruppen och ska bistå Naturvårdsverket och övriga miljömålsansvariga myndigheter

50

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

med underlag för uppföljning och utvärdering av miljöarbetet. I gruppen företräds även fem myndigheter som har information av betydelse för miljömålsuppföljningen. Därutöver ingår företrädare från Miljömålsberedningen och för sex icke-statliga aktörer.

Kunskapsunderlag för uppföljning och utvärdering av miljömålsarbetet

De miljömålsansvariga myndigheterna ska samordna uppföljning och utvärdering av respektive miljökvalitetsmål. Det innebär att underlag för att så korrekt som möjligt bedöma måluppfyllelsen i samband med såväl den årliga uppföljningen, som den fördjupade utvärderingen vart fjärde år, ska inhämtas från relevanta myndigheter och organisationer. Myndigheterna ska tillsammans med organisationer och företag som verkar inom en viss samhällssektor (exempelvis transportsektorn, jordbruket, industrin) dessutom utveckla lämpliga indikatorer för att följa upp miljöarbetet. I dagsläget finns drygt 100 indikatorer fördelade mellan de 16 miljökvalitetsmålen. De indikatorer som främst kan vara tillämpliga för havsplanering är de som rör uppföljningen av Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Exempel på indikatorer för dessa mål är antal fiskefartyg, oljeutsläpp i havet, strandnära byggande, fosfor i havet och kväve i havet.

Naturvårdsverket har ett regeringsuppdrag som sträcker sig fram till juli 2012 En första delrapport lämnades till regeringen i mars 2011, där verket slutrapporterade delmålen, som enligt miljömålspropositionen har upphört, reviderade preciseringarna för miljökvalitetsmålen samt följde upp målen enligt de nya bedömningsgrunderna och de föreslagna preciseringarna.

Den nya bedömningsgrunden innebär att det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker, eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet, behöver vara uppnådda inom en generation. Ett miljökvalitetsmål bör således bedömas som möjligt att nå, om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Det har dock framhållits att belysande och fördjupande resonemang saknas om vad den nya bedömningsgrunden för med sig och hur den ska tillämpas. Bedömningar huruvida förutsättningarna finns

51

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

måste bygga på tillräckligt vetenskapligt underlag och det måste utvecklas metodik för hur dessa bedömningar ska göras.

Syftet med översynen var att flera av målen inte ansågs ha preciseringar som gör det möjligt att tolka och följa upp dem. Det saknas bl.a. definitiva halter eller nivåer eller andra mått för att bedöma vilken kvalitet som ska vara uppnådd. Det är också svårt att formulera väl fungerande preciseringar för flera mål, eftersom kunskapsunderlaget för vilken miljökvalitet som eftersträvas inte är tillräckligt. Preciseringar är dessutom viktiga för förståelsen av vad målen innebär och som stöd vid tolkningen. De förslag på preciseringar som de miljömålsansvariga myndigheterna nu har arbetat fram försöker ytterligare visa på möjliga indikatorer eller andra relevanta uppföljningssystem. För målet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär de nya preciseringarna en tydligare koppling till de tre miljödirektiven. Preciseringarna knyter också an till konventionen om biologisk mångfald (CBD) och arbetet som bedrivs inom havskonventionerna Helcom och Ospar. Fortfarande saknas dock indikatorer för att följa upp flera av preciseringarna, varför utvecklingsarbete återstår.

52

SOU 2011:56 Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt

Tabell 1.2 Jämförelse mellan miljödirektiven och miljömålsarbetet

Marina direktivet Vattendirektivet Art- och habitatdirektivet

Miljömålsarbetet

Övergripande mål

god miljöstatus (GES)*

god ekologisk och vattenkemisk status**

gynnsam bevarandestatus

de stora miljöproblemen lösta till nästa generation

Målets innerbörd

– uppnå eller upprätthålla god miljöstatus – skydda och bevara miljön – förhindra vidare försämring

– minska föroreningar – främja hållbar vattenanvändning – förbättra tillståndet för de vattenberoende ekosystemen

– utbredningsområdet ska vara stabilt eller ökande – nödvändiga strukturer och funktioner ska finnas kvar – typiska arter ska förbli livskraftiga

se generationsmålets strecksatser (prop. 2019/10:155, s. 21)

Bedöms enligt (kräver kunskapsunderlag)

11 deskriptorer

– biologisk mångfald – främmande arter – kommersiella arter – marina näringsvävar – eutrofiering – havsbottens integritet – hydrografi – ekologiska effekter av ämnen – koncentrationer ämnen i föda – marint avfall – energi, undervattensbuller

Bilogiska faktorer

– fytoplankton – påväxtalger – vattenväxter – bottendjur – fisk

Kemiska faktorer

– siktdjup – vattentemperatur – syreförhållanden – salthalt – försurningsstatus – näringsförhållanden – särskilt förorenande ämnen

Hydromorfologiska faktorer

– vattenflödesvolym – flödesdynamik – uppehållstid – förbindelser med grundvatten – kontinuitet – variation i djup – morfologiska förhållanden

Bedömning av områdenas relativa betydelse för varje livsmiljötyp och varje art, t.ex. – livsmiljötypens representativitet på området – grad av bevarande och möjlighet till återställande – storlek och täthet hos den population av arten som finns i området

16 miljökvalitetsmål, med preciseringar:

1. begränsad klimatpåverkan

4. giftfri miljö

7. ingen övergödning 10. hav i balans samt levande kust och skärgård

16. ett rikt växt- och djurliv

Följs upp genom

indikatorer (totalt 56 st. fördelade mellan deskriptorerna)

– miljökvalitetsnormer *** – parametrar (se ovan)

– 88 naturtyper, varav 24 prioriterade –stort antal arter

ca 100 indikatorer fördelade på de 16 målen

53

Krav på kunskapsunderlag i EU-regler och nationellt SOU 2011:56

54

Marina direktivet Vattendirektivet Art- och habitatdirektivet

Miljömålsarbetet

Uppfylls genom

åtgärdsprogram per havsområde

– åtgärdsprogram – förvaltningsplan per avrinningsområde

– Natura 2000områden – skötsel-, bevarande- och förvaltningsplaner

etappmål och strategier (föreslås av miljömålsberedningen, beslutas av regeringen)

Kontrolleras genom

övervakningsprogram per havsområde

övervakningsprogram per vattendistrikt

system för övervakning (artportalen)

årlig utvärdering, fördjupad utvärdering vart 4:e år

Målår 2020 2015 (senast 2027)

2020

Genomförandecykel

vart 6:e år vart 6:e år

* GES fastställs för respektive havsområde, klart i juli 2012. ** delas in i ytvatten och grundvatten, inkluderar alla inlands- och kustvatten *** uttrycker den kvalitet en vattenförekomst ska ha vid en viss tidpunkt och fastställs av vattendelegationen i resp. vattendistriktet

2 Internationell utblick om planeringsunderlag

I detta kapitel beskriver vi det pågående arbetet med havsplanering och planeringsunderlag i de nordiska grannländerna Norge, Danmark och Finland. Beskrivningen inriktas på att komplettera redovisningen i huvudbetänkandet (SOU 2010:91).

Vidare tar vi upp några pågående EU-projekt av betydelse för planeringsunderlag vad gäller havet, havsplaneringsprojekten

BaltSeaPlan och Plan Bothnia samt forskningsprojekten PREHAB och MESMA.

2.1 Havsplanering och planeringsunderlag i Norge

Utredningen skrev om de norska förvaltningsplanerna för havet i huvudbetänkandet (s. 312). Den norska regeringen avser att lägga fram en förvaltningsplan för Nordsjön och Skagerrak år 2013. Förvaltningsplanerna täcker i utgångsläget havsområdet från baslinjen och ut till öppna havet. All påverkan av mänskliga aktiviteter ska beskrivas, liksom särskilt värdefulla och sårbara områden som väljs ut med hjälp av förbestämda kriterier. Betydelsen för biologisk mångfald och biologisk produktion är de viktigaste kriterierna, men även ekonomisk, social och kulturell betydelse och vetenskapligt värde ingår. Hur sårbar miljön är i ett värdefullt område värderas utifrån arternas eller naturtypernas förmåga att upprätthålla sitt naturliga tillstånd vid yttre mänsklig påverkan, som fiske, sjöfart, oljeverksamhet och föroreningar.

Ingen särskild lagstiftning finns för havsplanering i Norge. Behovet framhålls i stället av god samordning mellan förvaltningsplanen och lagstiftningen. Arbetet med helhetlig och ekosystembaserad havsförvaltning har dock stärkts genom ny lagstiftning om

55

Internationell utblick om planeringsunderlag SOU 2011:56

biologisk mångfald (lov om naturens mangfold) och om havsresurserna (lov om forvaltning av viltlevande marine ressurser).

Förvaltningsplanerna fastställer överordnade politiska och strategiska ramar och riktlinjer för förvaltningen, tvärs över sektorerna, liksom vilka åtgärder som ska vidtas för hållbart nyttjande och skydd av havet. Lagen om biologisk mångfald och havsresurslagen fastställer de övergripande juridiska ramarna (syfte, förvaltningsmål och principer) för förvaltningen av havsområdena samt vilka åtgärder som ska (skyldigheter) och kan (befogenheter) genomföras enligt lagstiftningen.

Arbetet med planerna

En interdepartemental styrgrupp under ledning av Miljøverndepartementet samordnar arbetet med att ta fram och följa upp förvaltningsplanerna. Styrgruppen som består av berörda departement har tillsatt en ämnesgrupp (faggruppe) med berörda myndigheter som utarbetar kunskapsunderlaget för förvaltningsplanen.

Ämnesgruppen för Norska havet, som tillsattes 2007, lämnade en rad rapporter: Inledningsvis tog den fram ett gemensamt faktaunderlag, en s.k. arealrapport med beskrivning av miljö- och naturresurser samt särskilt värdefulla områden och viktiga områden för näringarna. Rapporter togs också fram om nuläget avseende fisket, petroleumverksamheten, sjöfarten samt om samhällsekonomiska förhållanden. Sedan vidtog sektorsvisa utredningar av konsekvenserna av sjöfarten, fisket, petroleumverksamhet och andra energiformer till havs samt av yttre påverkan på miljön, resurserna och samhällsekonomin som klimatförändringar, försurning av havet, långväga föroreningar och liknande. I ytterligare en rapport redogjordes för sårbarheten hos värdefulla områden vad gäller verksamheter och annan påverkan. Gruppen värderade också kunskapsstatusen och kunskapsbehoven, liksom vilka konsekvenser som den samlade påverkan på Norska havet har med dagens aktiviteter respektive år 2025. Slutligen behandlades intressekonflikter mellan näringarna samt mellan näringar och miljön.

Faktaunderlaget täcker hela det geografiska havsområdet, även det fria havet (vattnen utanför den ekonomiska zonen), medan åtgärder i planen endast ska omfatta områden under norsk jurisdiktion. Dessutom ingår de kustnära områdena i beskrivningen, trots att de inte täcks av förvaltningsplanen.

56

SOU 2011:56 Internationell utblick om planeringsunderlag

Figur 2.1 Schematisk bild av arbetsprocessen för de norska havsplanerna

Miljö och naturresurser

Sjöfart

Status för näringarna

Samhällsekonomin

Särskilt sårbara områden

Sektorsvisa utredningar av konsekvenser

Fiske

Olja, energi

Yttre påverkan

Indikatorer, referensvärden, åtgärdsgränser för samordnad övervakning

Konsekvenser av samlad påverkan

Helhetlig förvaltningsplan

Intressekonflikter

Kunskapsbehov

Samlade konsekvenser

Gemensamt faktaunderlag

Särskilt värdefulla områden

Viktiga områden för näringarna

Källa: Norges Miljøverndepartement, egen översättning och bearbetning

Helhetlig förvaltning av Nordsjön

Arbetet med förvaltningsplanen för Barents hav och Lofoten har gett en modell för att utarbeta övriga förvaltningsplaner. Många lärdomar har dragits under arbetets gång och till stor del kan samma grepp användas i arbetet med andra havsområden. Den generella bakgrunden från rapporter inom olika teman från både arbetet med Barents hav och med Norska havet förväntas också i viss grad kunna överföras till förhållandena i Nordsjön.

Arbetet ska täcka det nationella området utanför baslinjen och norsk ekonomisk zon söder om Stad (62°N), liksom norsk del av Skagerrak. För att säkra samordningen av kunskapsuppbyggnaden ska ämnesgruppens arbete, i de områden som det är naturligt, ses i sammanhang med arbetet som pågår inom vattendirektivet samt i andra områden i Nordsjön och Skagerrak utanför norsk ekonomisk zon.

Förvaltningsplanen för Nordsjön, som också omfattar Skagerrak ska baseras på samarbete mellan Nordsjöländerna. EU:s havs-

57

Internationell utblick om planeringsunderlag SOU 2011:56

miljödirektiv kommer också att tillämpas av Norge. Miljøverndepartementet har tillsatt en ämnesgrupp för att ta fram underlag till förvaltningsplanen som ska vara klar år 2013. Gruppen leds av Statens klima- og forurensningstilsyn (Klif). I övrigt ingår bl.a. Sjøfartsdirektoratet, Oljedirektoratet, Havforskningsinstituttet, Norsk institutt for vannforskning, Norsk institutt for naturforskning, Fiskeridirektoratet och Direktoratet for naturforvaltning. Andra myndigheter kan ingå i arbetet och vid behov även extern kompetens. Alla rapporter som utarbetas ska identifiera eventuella kunskapsbehov.

Under Ospar-konventionen tas statusrapporter för den marina miljön i Nordostatlanten fram (QSR, Quality Status Report) för bland annat Nordsjön. Avsikten är att arbetet med förvaltningsplanen så långt som möjligt ska bedrivs samordnat med Ospars QSR, som omfattar följande teman: allmän del (bl.a. beskrivning av geografi, hydrografi), biologisk mångfald och ekosystem, eutrofiering, miljögifter (ämnen på prioriteringslistan och andra kemiske ämnen), radioaktiva ämnen, offshore-aktiviteter, fiske, sjöfart, samt helhetlig värdering (overall assessment).

För varje tema ska rapporten beskriva situation och problem, genomförda program och åtgärder samt hur temaområdet påverkar havets miljöstatus. Prioriterade åtgärder ska också tas fram. Erfarenheterna från sektorövergripande samarbete förvaltningen av de norska havsområdena ska också ligga till grund för arbetet inom Ospar.

Utredningarna för QSR anses dock inte vara tillräckliga för behoven i förvaltningsplanen. Sambanden mellan land, kust och öppet hav vad gäller föroreningar är vidare väsentligt starkare i Nordsjön än i de två andra havsförvaltningsområdena. Kunskapsunderlaget, som ämnesgruppen för Nordsjön tar fram, måste därför samordnas med arbetet med vattendirektivet, för att uppnå effektivitet i kunskapsuppbyggnaden.

58

SOU 2011:56 Internationell utblick om planeringsunderlag

Ämnesgruppen ska kartlägga vilka underlagsdata som måste hämtas in för att datamaterialet ska vara tillräckligt som underlag för förvaltningsplanen för Nordsjön. Kartläggningen ska samtidigt bidra till att täcka de största bristerna i kunskapsunderlaget. Gruppen ska också värdera vilka tema som inte täcktes av QSR, men som bör ingå i förvaltningsplanen.

Gruppen arrangerade ett ämnesseminarium med fylkesmännen (motsvarande länsstyrelserna) längs Nordsjön, Fiskeridirektoratets regionkontor och övriga berörda regionala myndigheter om förvaltningen av Nordsjön i syfte att främja helhetslösningar inom kunskapsuppbyggandet och förvaltningen. Seminariet belyste även sammanhangen mellan vatten-, kust- och havsmiljöarbete.

Slutligen ska gruppen värdera samordningsmöjligheterna inom kunskapsuppbyggnaden och förvaltningen av vatten, kust och hav.

Arbetet i gruppen hittills

Ämnesgruppen för Nordsjön har hittills tagit fram en värdering av kunskapsstatusen och kunskapsbehoven för Nordsjön och Skagerrak, som publicerades i en gemensam rapport från Klif och Havforskningsinstituttet år 2010.

1

Gruppen har också utarbetat förslag till utredningsprogram för en rad sektorer och teman (ansvarig myndighet anges i parentes). Dessa sändes ut på remiss i oktober 2010, med sista svarsdatum i början av år 2011. Ett remissmöte hölls i Oslo i november 2010.

2

-Gemensamma mått för att värdera konsekvenser (Klima- og forurensningsdirektoratet) -Program för utredning av miljökonsekvenser:

a) Petroleumverksamhet (Oljedirektoratet)

b) Förnybar energiproduktion till havs (Norges vassdrags-

og energidirektorat)

c) Fiske (Fiskeridirektoratet)

d) Sjöfart (Kystverket)

e) Land- och kustbaserad aktivitet (Klima- og forurensnings-

direktoratet)

f) Klimatförändring, havsförsurning och långväga förorening

(Klima- og forurensningsdirektoratet)

1 http://www.klif.no/publikasjoner/2720/ta2720.pdf 2 http://www.klif.no/horing2010-1111

59

Internationell utblick om planeringsunderlag SOU 2011:56

-Gemensam rapport med framtidsbilder för sektorerna i Nordsjön och Skagerrak fram till år 2030 inom samma områden som utredningsprogrammet

3

2.2 Havsplanering och planeringsunderlag i Danmark

I Danmark håller regeringen på att genomföra en maritim strategi. Som ett led i den har en tvärministeriell arbetsgrupp bildats, som ska lämna förslag till ett framtida system för fysisk planering av havet, Havplangruppen. En av uppgifterna för gruppen är att se på planeringens dataunderlag, varför en undergrupp för datahantering har bildats.

Datahanteringsgruppens uppgifter hänger nära samman med målet om att bygga upp en geografisk infrastruktur för havsinformation, varför den har därför i uppdrag att ta fram en modell för hur havsplaneringen kan kopplas till det arbetet. Samtidigt ska detta överensstämma med de principer som gäller för Inspiredirektivet, bl.a. att data ska samlas in och lagras på ett ställe. Den geografiska infrastrukturen ska säkra att havsmyndigheter nyttjar och återanvänder data tvärsektoriellt och gör relevanta data tillgängliga för andra myndigheter. Företagens och myndigheternas uppgiftslämnande ska underlättas, så att samma data bara lämnas till myndigheterna en gång.

Gruppen ska kartlägga rutinerna och arbetssätten hos de berörda havsmyndigheterna, som lämnar, tar emot eller ställer data till förfogande. Den ska peka på behoven av nya rutiner i framiden, mot bakgrund av Havsplangruppens riktlinjer om det framtida systemet för havsplanering.

Utifrån en behovsanalys ska relevanta befintliga data identifieras, som ska ingå i den framtida havsplaneringen. Eventuella behov av nya data ska utredas. Gruppen ska prioritera vilka data som ska kunna utbytas. Gruppen ska beskriva den överordnade ITarkitekturen för den tekniska lösning som ska användas. En ekonomisk uppskattning ska göras dels för att införa en gemensam lösning, dels för omkostnader för att införskaffa materiel från dataleverantörer.

3 http://www.klif.no/nyheter/dokumenter/nordsjoen_forvaltningsplan_framtidsbilder.pdf

60

SOU 2011:56 Internationell utblick om planeringsunderlag

Gruppen ska slutligen ta fram förslag på avtal om driften av den föreslagna lösningen och komma med förslag till hur den ska organiseras. Avtal ska föreslås som beskriver ansvarsförhållandena och ekonomin för drift och underhåll.

Kort- og matrikelstyrelsen i Miljøministeriet leder gruppens arbete och deltar med experter. Därutöver utses en deltagare från vart ministerium (styrelse) som ingår Havplangruppen.

2.3 Havsplanering och planeringsunderlag i Finland

Som utredningen redovisade i huvudbetänkandet (s. 326) ingår hela det finska territorialvattnet i den regionala planeringen. Ansvariga för regionplanerna är landskapsförbunden, kommunalförbund där alla kommuner måste ingå. Efter det att landskapsförbunden har antagit regionplanerna ska de fastställas av miljöministern.

Finland har nu antagit lagstiftning för att tillämpa EU:s havsmiljödirektiv.

4

Ett nytt kapitel om ”havsvårdsförvaltning”

fogades till befintlig lag som tillämpar EU:s vattendirektiv. Lagens rubrik ändras samtidigt till lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen. Dessutom ändrades miljöskyddslagen, vattenlagen, lagen om Finlands ekonomiska zon, havsskyddslagen samt lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program. Lagen om den ekonomiska zonen ändras så att lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen blir tillämplig där.

Det nya kapitlet om havsvårdsförvaltning innebär att en havsförvaltningsplan ska tas fram för de finska havsområdena. Vidare ska miljömål sättas upp samt åtgärds- och övervakningsprogram utarbetas, i enlighet med direktivet. Dessutom ges bestämmelser om myndighetsuppgifter och myndighetssamarbete samt regionalt samarbete. Lagen slår fast att förvaltningsplanerna inom vattenförvaltningen och havsförvaltningsplanen ska samordnas med varandra. Det ges också bestämmelser om att havsförvaltningsplanen ska ses över, om allmänhetens och olika parters deltagande i beredningen av planen samt om informationen om beredningsprocessen.

Miljöministeriet ansvarar för planeringen av havsvården och för beredningen av havsförvaltningsplanen, i samarbete med Jord- och

4 Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om

vattenvårdsförvaltningen och av vissa lagar som har samband med den (RP 323/2010 rd);

förslagen antagna av Finlands riksdag och i kraft sedan den 1 april 2011.

61

Internationell utblick om planeringsunderlag SOU 2011:56

skogsbruksministeriet och Kommunikationsministeriet. Miljöministeriet ansvarar också för det internationella samarbetet i anslutning till havsvårdsförvaltningen. Närings-, trafik- och miljöcentralerna deltar och ansvarar för det regionala beredningsarbetet. Finlands miljöcentral (SYKE) ansvarar för den inledande bedömningen av det marina miljötillståndet, för att fastställa vad som avses med god status och för att samordna övervakningsprogrammet i anslutning till planen.

Havsförvaltningsplanen, som ska godkännas av regeringen i plenum (statsrådet), ska motsvara direktivets krav på nationell marin strategi. Det är således inte fråga om fysisk planering. Planen ska syfta till att uppfylla EU-direktivets krav. Tillämpningsområdet är Finlands havsområden från kustlinjen fram till den yttersta gränsen av Finlands ekonomiska zon.

Finland tolkar direktivet så att det krävs en institutionell samarbetsstruktur på internationell nivå. Direktivet gör det alltså enligt Finland möjligt att använda Helcoms strukturer, för att säkerställa att åtgärderna med anledning av direktivet är konsekventa och att de samordnas inom havsområdet.

Dessutom föreslås bestämmelser om att statliga och kommunala myndigheter ska beakta havsförvaltningsplanen i sin egen verksamhet. Lagen medför dock inga direkta förpliktelser för enskilda. För att uppnå havsförvaltningsplanens mål fastställs ålägganden som gäller verksamhetsutövare och medborgare med stöd av annan lagstiftning.

Centrala aktörer i planeringen och verkställandet av havsvården är Finlands miljöcentral, närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM-centralerna), Vilt- och fiskeriforskningsinstitutet (VFFI), Forststyrelsen och Meteorologiska institutet. SYKE har en central roll när det gäller att samla in de data som krävs enligt havsförvaltningsplanen och havsmiljödirektivet. Enligt en gemensamt avtalad plan som utarbetas under ledning av SYKE ska de aktörer som ansvarar för övervakningen av den marina miljön (Meteorologiska institutet, VFFI, Forststyrelsen, Livsmedelsverket och Geologiska forskningscentralen), samla in och lagra den information som behövs i öppna databaser. Dessa ska utnyttjas för att utarbeta, verkställa och följa upp havsförvaltningsplanen.

För att åstadkomma en enhetlig och allsidig översikt över den marina miljöns tillstånd bör, enligt regeringens proposition, övervakningen ökas särskilt i områden där det befintliga övervakningsnätet är otillräckligt, såsom i Bottenhavet. Antalet biologiska och

62

SOU 2011:56 Internationell utblick om planeringsunderlag

kemiska deskriptorer som används för uppföljningen bör behandlas som en helhet tillsammans med de biologiska deskriptorer som krävs enligt ramdirektivet om vatten, så att de biologiska kvalitetsfaktorerna i bägge direktiven beaktas när övervakningsprogrammen planeras. För att säkerställa att bedömningsresultaten är tillförlitliga krävs eventuellt nya resurser. Organiseringen av den uppföljning som havsmiljödirektivet förutsätter, kan enligt propositionen leda till att det gemensamma övervakningsprogrammet för Östersjön som genomförs inom ramen för Helcom, måste ses över.

Exakt hur den föreslagna lagen påverkar förvaltningen kan den finska regeringen bedöma i detalj först när planeringen av havsvården och övervakningen inleds 2012. Utarbetandet av en havsförvaltningsplan kräver uppskattningsvis sammanlagt 6–8 årsverken vid NTM-centralerna, miljöministeriet och Finlands miljöcentral. VFFI:s insats växer med några årsverken utöver den övervakning som i dagens läge utförs i havsområdena.

2.4 Pågående projekt av betydelse för planeringsunderlag

2.4.1 Planeringsunderlag inom projektet BaltSeaPlan

Inom EU:s östersjöprogram bedrivs projektet BaltSeaPlan åren 2009–2012 med en budget om 3,7 miljoner euro, i syfte att inom ramen för EU:s havspolitik stödja att integrerad fysisk havsplanering införs i regionen och ge rekommendationer för Östersjöländernas nationella havsstrategier. Deltagarländerna har kommit olika långt i utvecklingen av egen havsplanering. Hos vissa behöver grundförutsättningarna fortfarande skapas, medan det hos andra snarare handlar om att vidareutveckla befintliga verktyg och procedurer och fylla i luckor. Ett viktigt syfte är därför att dela erfarenheter och skapa gemensamma utgångspunkter.

Samtliga östersjöländer utom Finland deltar genom olika myndigheter och institutioner, för Sveriges del Kungl. tekniska högskolan och Naturvårdsverket. Projektet leds av den tyska federala myndigheten för sjöfart och hydrografi.

63

Internationell utblick om planeringsunderlag SOU 2011:56

Innehållet i projektet

BaltSeaPlan täcker flera steg i den fysiska planeringen. Det första är att ta fram en överblick av aktuella frågor, konflikter och naturvärden. Databrister ska utredas och datautbyte enligt EU:s Inspiredirektiv ska främjas. Vidare ska projektet utvärdera nationella system, metoder och sektorstrategier. Utifrån detta ska rekommendationer tas fram för att stödja arbetet med nationella havsstrategier. Ett förslag till gemensam vision för Östersjön ska tas fram.

För åtta pilotområden ska havsplaner arbetas fram, för att demonstrera hur integrerad fysisk havsplanering kan gå till i praktiken. De områden som rör Sverige är dels Pommerska bukten och Arkonahavet, dels Middelgrund på gränsen mellan svensk och polsk zon. Vidare omfattas ett område vardera i Danmark och Polen och två i Estland samt hela de lettiska och litauiska zonerna i Östersjön.

Slutligen ingår att informera om havsplanering på alla nivåer. Intressenterna ska ha möjlighet att delta och planeringsmetoder tas fram som främjar delaktighet. Vidare ska seminarier och konferenser hållas för beslutsfattare.

Ett mål är att ta fram metoder för planeringsunderlag

Ett av målen med projektet är således att förbereda för en bredare databas, att identifiera kunskapsluckorna, att harmonisera och samla gränsöverskridande data samt att utveckla nya metoder för dataanalys, t.ex. metoder för att använda kombinerade data och att bygga scenarier som visar de samlade följderna av nyttjande och utvecklingstrender. Här ingår hur befintliga datakällor ska användas och integreras. Olika slags data om mänskliga aktiviteter, liksom samhällsekonomiska, ekologiska och andra data bör lagras och bearbetas så att informationen lätt kan användas genom hela planeringsprocessen. Ytterligare ett mål är att ge rekommendationer om organisation och planeringssystem anpassade för vissa av pilotområdena.

Projektet kommer att föreslå standarder för harmoniserade data för Östersjöregionen. System behöver utvecklas för datautbyte och samråd över gränserna om exploateringsplaner och projekt till havs. Nya analys- och bedömningsmetoder bör tas fram för de samlade

64

SOU 2011:56 Internationell utblick om planeringsunderlag

följderna på djurlivet och livsmiljöer av vissa användningar. Gemensamma studier ska kunna genomföras, t.ex. för att koppla ekologiska data med data om användningar. Syftet med datastudien är bl.a. att ge rekommendationer för den praktiska tillämpningen och organiseringen av datasammanställning, databedömning, bearbetning och standarder för datautbyte med särskild inriktning på gränsöverskridande havsplanering.

2.4.2 Plan Bothnia

Projektet Plan Bothnia syftar till att utveckla en modell för gemensam fysisk havsplanering mellan länder, med Bottenhavet som pilotområde. Projektet, som stöds av EU-kommissionen (DG Mare) och är ett svensk-finskt samarbete, leds av Helcoms sekretariat. Övriga parter är Boverket och Fiskeriverket från Sverige, Miljöcentralen (SYKE) och Centrum för maritima studier vid Åbo universitet från Finland samt Nordregio och VASAB.

5

Länsstyrelserna i Västerbottens, Västernorrlands, Gävleborgs och Uppsala län, tillsammans med Österbottens, Satakunta och Sydvästra Finlands landskapsförbund samt landskapet Åland är samarbetspartner. Miljödepartementen i de båda länderna har en rådgivande roll. Projektet pågår från december 2010 till juni 2012.

Under våren 2011 görs en beskrivning av Bottenhavet som ska tjäna som planeringsunderlag. Där ska bland annat nuvarande användning, ekologi, växtlighet och djurliv, miljöstatus, utvinningsbara resurser, områden med särskilt stora naturvärden och kulturlämningar kartläggas. Kartläggningen gäller såväl bottnen, som vattenmassan och ytan. Även havsrelaterade förhållanden i kustbandet redovisas. Med detta som grund arbetas sedan ett planförslag fram. En fullständig samrådsprocess är inte möjlig att genomföra inom projekttiden, men ett fingerat samråd där några av de viktigaste intressenterna bjuds in kommer att ingå.

Eftersom projektettiden är relativt kort, resurserna förhållandevis små och syftet är att ge förslag på en planeringsmodell och inte en färdig plan, kommer endast redan befintliga kunskaps- och faktaunderlag att användas. Med dessa underlag som grund identifieras så långt det är möjligt områden med konflikter mellan olika intressen och anspråk, särskilt viktiga områden ur ekosystem-

5 Nordiskt centrum för rumslig utveckling, www.nordregio.se, samt Visions and Strategies

around the Baltic, ett mellanstatligt samarbete i Östersjöområdet, www.vasab.org

65

Internationell utblick om planeringsunderlag SOU 2011:56

perspektiv, områden som behöver studeras närmare m.m. Några undersökningar eller studier av faktiska förhållanden där kunskap saknas kommer dock inte att genomföras.

De planeringsunderlag som projektet finner relevanta och de analyser som görs kommer att tillgängliggöras på projektets webbplats (http://planbothnia.org) där det också finns en kartvisare. Projektet kommer också att i sin slutrapportering identifiera vilken information och kunskap som saknas för att kunna göra en optimal plan. Projektet kommer också att utvärdera det transnationella samarbetet genom att identifiera synergier, problem och lösningar när det gäller de olika stegen i planeringsprocessen.

2.4.3 Forskningsprojektet PREHAB

PREHAB (Spatial PREdiction of benthic HABitats in the Baltic Sea, www.prehab.gu.se) är ett treårigt projekt (2009–2011) som finansieras av EU:s sjunde ramprogram för forskning. Det rör metoder för modellering och kartläggning av marina livsmiljöer och biologiska resurser samt hur denna kartläggning kan kopplas till ekonomisk värdering och scenariomodellering. Det utgår från fastställda policymål och utvärderar ekologiska och ekonomiska konsekvenser av dessa beslut.

Projektets utgångspunkt är ekologisk kartläggning av havsmiljön, att ta fram heltäckande GIS-lager som speglar förekomst och utbredning av viktiga biologiska strukturer och funktioner. Tillämpningar är bland annat havsplanering, bedömningar av miljötillståndet och miljökonsekvensbeskrivningar.

För de allra flesta marina miljöer, arter och ekologiska funktioner kan heltäckande GIS-lager endast åstadkommas med hjälp av modeller som använder empiriska data och statistiska modeller. Projektet syftar till att utveckla användarvänliga rekommendationer för hur dessa modeller ska kunna användas av regionala och nationella förvaltare. Exempelvis utvärderas begränsningar och möjligheter med olika statistiska metoder, datakrav och precision i ett Östersjöperspektiv. Resultaten kommer att göras tillgängliga i form av ett Internetbaserat verktyg som utvecklas i samråd med regionala och nationella myndigheter.

Projektet innehåller också nyskapande delar, där ekosystemtjänster kartläggs med hjälp av habitatmodeller som omfattar olika nivåer av mänskliga störningar. Exempelvis används indikatorer på

66

SOU 2011:56 Internationell utblick om planeringsunderlag

övergödning för att förutsäga utbredning av lekområden för fisk och av vegetation. Dessa modeller kan sedan användas för att modellera effekter av åtgärder, såsom genomförandet av åtgärdsplanen för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, BSAP), för att värdera dess ekologiska och ekonomiska konsekvenser.

Projektet samordnas av Göteborgs universitet och genomförs i samarbete med partners från Sverige (Fiskeriverket och Aquabiota AB), Finland (Åbo akademi, Finlands miljöcentral, Helsingfors universitet) och Litauen (universitetet i Klaipeda).

2.4.4 Forskningsprojektet MESMA

MESMA-projektet (Monitoring and Evaluation of Spatially

Managed Areas) finansieras också inom EU:s sjunde ramprogram för forskning.

6

Den totala budgeten är 8,5 miljoner euro, varav EU

står för 6,5 miljoner. Projektet pågår i fyra år från november 2009 och består av ett konsortium om 18 partner från tolv länder, dock ingen från Sverige. Projektsamordnare är IMARES, ett nederländskt forskningsinstitut som inriktar sig på strategisk och tillämpad marin ekologi. Bakom projektet ligger utmaningen att förena optimal ekonomisk användning av Europas hav och kustområden, med hållbara och högkvalitativa marina ekosystem.

MESMA-projektet är inriktat på havsplanering och syftar till att utveckla verktyg för integrerad förvaltning (begrepp, modeller och riktlinjer) för att övervaka och utvärdera rumsligt förvaltade områden. Resultaten ska ge underlag för integrerade förvaltningsplaner för utpekade eller föreslagna områden, med bedömningsmetoder som bygger på europeiskt samarbete.

Huvuduppgifterna i projektet är informationsanalys, att utveckla allmänna ramar, testa och utvärdera dessa ramar genom fallstudier samt att utveckla en verktygslåda. En betydande del av insatserna kommer att göras inom fallstudier i fem geografiska områden: Nordsjön, Östersjön, Medelhavet, Atlanten och Svarta havet. Detta möjliggör jämförelser mellan trycket från samma slags anspråk i olika regioner (t.ex från havsbaserad vindkraft i Nordsjön, Svarta havet och Östersjön), liksom att undersöka trycket från olika anspråk inom en viss region (t.ex. för fiske, vindenergi, geologiska risker och turism i Svarta havet).

6 www.mesma.org

67

Internationell utblick om planeringsunderlag SOU 2011:56

68

MESMA ska ta fram nyskapande metoder och integrerade strategier som kan användas av statliga och lokala myndigheter, intressenter och andra förvaltningsorgan inom planering och beslutsfattande på olika lokala, nationella och europeiska skalor, för att uppnå hållbar utveckling av de europeiska haven och kustområdena. Här ska ingå ett lättillgängligt datasystem som innehåller information om fördelningen av marina habitat och arter, om ekonomiska värden och mänsklig användning, för att stödja dialogen mellan politiker, intressenter och allmänheten.

Projektet ska kunna bidra till att utforma och tillämpa EU:s gemensamma fiskeripolitik, den tematiska strategin för att skydda havet

7

samt EU:s havsmiljödirektiv.

7 Thematic Strategy on the Protection and conservation of the Marine Environment (KOM/DG-miljö/vatten), http://ec.europa.eu/environment/water/marine/index_en.htm

3 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

I det här kapitlet beskrivs de befintliga kunskaperna och ytterligare kunskapsbehov inom olika sektorer som berörs av havsplanering. En genomgång har också gjorts av tidigare utredningar om kunskapsunderlag som visar att de alltjämt har giltighet till största delen. Utredningen har därför inte gjort några egna totalinventeringar. Flera avsnitt dock går ganska grundligt igenom kunskapsläget och behoven för olika naturgivna förhållanden; sjögeografi och djupförhållanden, geologiska och fysiska förhållanden samt havets biologi och dess levande resurser. Vidare behandlar vi det kulturarv som finns på havets botten.

Därefter behandlar vi kunskaperna och kunskapsbehoven för verksamheter, anspråk och mänsklig påverkan i havet. Här berörs sjöfarten, befintliga verksamheter (som anläggningar, utvinning och täkt till havs), energiförsörjning, försvarsintressen, fiske och vattenbruk, friluftsliv och turism samt annan mänsklig påverkan.

Till dessa avsnitt kommer sedan en redovisning av planeringsunderlag för havet ur regionalt perspektiv, alltså vad som finns tillgängligt och bedöms behövas hos länsstyrelserna, som också ska förse kommunerna med planeringsunderlag.

Vidare diskuterar vi behoven av havsrelaterade samhällsvetenskapliga kunskaper och av samhällsekonomisk värdering och bedömning av mänsklig påverkan på havet. Slutligen ger vi en sammanfattande analys av kunskapsbehoven för havsplanering, vad gäller bland annat behovet av grundläggande data och information samt verktyg och metoder för havsplanering.

Kapitlet som till stor del bygger på bidrag från utredningens experter (avsnitten 3.1–3.9), redovisar större delen av bakgrunden till utredningens förslag i kapitel 6.

69

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

3.1 Tidigare utredningar om kunskapsunderlag

Utredningen har bedömt tidigare redovisningar om planeringsunderlag, bland annat Havsmiljöutredningens betänkande (SOU 2008:48) och Naturvårdsverkets rapport från 2008 (uppdrag nr 11 i 2006 års regleringsbrev): Kunskaps- och planeringsunderlag för havet. Naturvårdsverkets rapport ger den mest detaljerade redovisningen, med en bilaga som innehåller en inventering av havsmiljörelaterad data samt behovs- och bristanalys hos tolv nationella myndigheter. I huvudsak stämmer den redovisningen fortfarande och utgör därmed ett gott underlag för det fortsatta arbetet.

Genomförandet av Inspire-direktivet bedöms öka tillgången till geografisk information. Det avtal om geodatasamarbete som har träffats mellan centrala myndigheter innebär att utbytet av data mellan myndigheterna har underlättats.

Efter rapporten från år 2008, startade Naturvårdsverket Miljödataportalen för geografisk information.

1

Därigenom tillgänglig-

görs rapporter och kartskikt med geografisk information som Naturvårdsverket förfogar över, inklusive kartskikt med information om stationsnät för nationell miljöövervakning. Det gäller även resultatrapporter från miljöövervakningen och andra rapporter om natur och miljö som har publicerats av länsstyrelserna och Naturvårdsverket. Det är även möjligt att kombinera olika kartskikt direkt i en kartvisare och skapa egna kartor att skriva ut eller spara som pdf. Det går också att ladda hem kartskikt för mer avancerad användning i ett eget GIS-program.

Efter Havsmiljöutredningens betänkande (SOU 2008:48) har insatser för att öka samordningen av vattenförvaltningen påbörjats och samarbetet mellan myndigheter (Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, SGU) har genererat vissa resultat.

Nedan följer, för berörda myndigheter, korta kommentarer till beskrivningen i Naturvårdsverkets rapport.

Lantmäteriet

Analyserna av kunskapsunderlag som tidigare har genomförts ger i huvudsak en korrekt bild avseende Lantmäteriet. Vissa områden har dock utvecklats. Lantmäteriet har fått ansvaret för att samordna och ge stöd vid det nationella genomförandet av EU-direktivet

1 http://miljodataportalen.naturvardsverket.se

70

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Inspire som innebär en europagemensam infrastruktur för geodata som kan påverka miljöpolitik och miljöarbete. En geodataportal har utvecklats i nära samarbete med de organisationer som har samordningsansvar för Inspire i Danmark, Finland, Norge och Nederländerna. Portalen är gränssnittet mot den nationella metadatakatalogen, där data och tjänster hos svenska myndigheter beskrivs.

Regeringen har även, baserat på förslag från Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) gett Lantmäteriet i uppdrag att ta fram en ny nationell höjdmodell. Ambitionen är att fram till år 2015 framställa en rikstäckande höjdmodell.

Från och med år 2011 kommer Kartplan att upphöra och varje myndighet kommer att informera om sina geodata dels på respektive webbplats, dels via www.geodata.se. Geodataportalen och den nationella metadatakatalogen övertar Kartplans uppgift att presentera samlad information om olika myndigheters geodata.

I samarbete med andra myndigheter har en satellitdataarkivtjänst, SACCESS, tagits fram för att ge användare inom exempelvis jord- och skogsbruk eller miljö- och planeringsarbete möjlighet att titta på och ladda ner satellitdata. De rikstäckande dataseten utgörs av data från satelliter med en geometrisk upplösning på 10–30 meter.

Boverket

Planeringsportalen, som nämns i både Havsmiljöutredningen och Naturvårdsverkets rapport, har inte förverkligats. Projektet är avslutat, men det har inte fattats några beslut om en eventuell fortsättning.

I övrigt stämmer beskrivningarna ganska väl, även om Naturvårdsverkets rapport delvis beskriver det som om Boverket framställer eller ansvarar för en del planeringsunderlag. Verket upprätthåller t.ex. inga databaser eller motsvarande av riksintresseområden som kan fungera som planeringsunderlag för andra. Det gör länsstyrelserna och i viss mån riksintressemyndigheterna.

71

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Sjöfartsverket

Tidigare kartläggningar ger i huvudsak en korrekt bild avseende Sjöfartsverkets ansvarsområde, även om utvecklingen i vissa avseende har gått framåt. Verket kan leverera kunskapsunderlag inom en rad områden som kan ha betydelse för havsplaneringen: sjökortsunderlag, djupkartor och 3D-modeller baserade på sjömätningsdata, analys av sjötrafiken i ett visst område, sjökablar, rörledningar, kraftledningar (luft), brohöjder och broars lokalisering, farledsregister innehållande farleders kapacitet och samtlig farledsutmärkning, nautisk teknisk expertkompetens för plan- och byggfrågor, farledsplanering, samt sjögeografi, sjökartläggning och sjömätning.

Sveriges geologiska undersökning (SGU)

Jämfört med tidigare utredningar har de maringeologiska skikten ”EUNIS-substrat”

2

och ”Mobilitet”

3

tillkommit. Även fiberhaltiga

sediment kommer möjligen att kunna redovisas som ett dataskikt. Tillgängligheten har ökat till SGU-data som nu är kostnadsfritt tillgängliga för forskning på universitet och högskolor.

SMHI

Tidigare rapport stämmer i huvudsak, men SMHI ger numera fritt tillträde till data och produkter från basverksamheten, utom till kommersiella användare. En avgift tas dock ut för större mängder data som inte finns på webben.

2 EUNIS (European Nature Information System) är ett habitatklassificeringssystem som utvecklats för bl.a. Europeiska miljöbyrån (EEA). En grundläggande klassificeringsparameter i den marina delen av systemet är bottensubstratet, det material som utgör havsbottenytan och därmed ar direkt tillgängligt för marina organismer. 3 Bottenmaterialets rörlighet (mobilitet) är en klassificeringsparameter i EUNIS. Man skiljer där på bottensubstrat som rör sig (mobile) och sådana som inte rör sig (non mobile).

72

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Utsjöprogrammet har utökats sedan rapporten och det har tillkommit fler stationer i kustområdena och fler parametrar, bl.a. djurplankton.

Riksantikvarieämbetet

Tidigare utredningar speglar ämbetets kunskapsunderlag ganska väl. Viktiga förändringar är förvaltningsöverenskommelsen mellan RAÄ, Sjöfartsverket och Statens maritima museer om fornminnesinformationssystemet (FMIS) samt samarbete och informationsutbyte med en rad myndigheter (Sjöstjärnan). Sedan början av 2011 deltar Riksantikvarieämbetet dessutom i geodatasamarbetet. All fornlämningsdata är nu tillgänglig genom Geodataportalen.

Statens energimyndighet

Planeringsportalen har inte kommit till stånd och därmed inte ”Vindtjänsten”. I stället tillhandahåller Energimyndigheten sedan en tid www.vindlov.se, en informationssida om vindkraft där flera andra myndigheter ingår, som till stor del förverkligar idén med ”Vindtjänsten” och dess karttjänst. (se avsnitt 3.8.3).

En ny vindkartering med fyra gånger högre upplösning kommer att finnas tillgänglig i september 2011. Riksintresseområden för energi håller på att ses över vad avser vindbruk. För havsområden kommer arbetet enligt planerna att genomföras under år 2011. Myndigheten planerar även att ta fram motsvarande områden av riksintresse vad avser vågkraft.

Övriga myndigheter i undersökningen

I grova drag stämmer tidigare inventeringar av Fiskeriverkets kunskapsförsörjning. Tidigare underlag för Försvarsmakten stämmer också; endast några marginella justeringar behöver göras.

73

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

3.2 Kunskaper om sjögeografi och djupförhållanden (batymetri) 4

Sjömätning och sjögeografiskt arbete syftar till att framställa nautiska produkter och tjänster som t.ex. sjökort och tillhörande uppdateringstjänster samt tillhandahålla säkra sjövägar för såväl utomskärs- som för inomskärsfarleder. Sjöfartsverket har som huvuduppgift bland annat att svara för sjögeografisk information inom sitt ansvarsområde (sjökartläggning) och samordning av sjögeografisk information. Sjöfartsverket ansvarar för att bl.a. farleder och sjötrafikstråk (sjöfartens infrastruktur) fram till hamn sjömäts enligt internationell standard och att resultatet bearbetas och presenteras i sjökort. Inom hamnområdet ansvarar hamnbolaget eller liknande för att sjömätning genomförs.

Sjöfartsverkets sjögeografiska verksamhet har i huvudsak varit inriktad mot sjöfartens och försvarets behov av hydrografisk information, men sedan några år tillbaka har behoven och kraven från andra samhällssektorer ökat. För att möta dessa behov har Sjöfartsverket anpassat den sjögeografiska verksamheten, genom att skapa databaser med digital information (t.ex. djupdata) och att tillsammans med andra myndigheter och organisationer utveckla effektiva insamlings- och förvaltningsrutiner samt teknik och rutiner för att tillhandahålla information av betydelse för havsmiljöarbetet.

Djupdatabasen

Resultatet från sjömätningar bearbetas och lagras i den nationella djupdatabasen som förvaltas av Sjöfartsverket. Verket förfogar över djupinformation avseende samtliga svenska farvatten. Kvaliteten skiftar dock och en stor del av djupinformationen är fortfarande i analog form (s.k. mät- och djupkartor) För att effektivisera produktionskedjan för sjökort och effektivt nyttja djupinformationen för andra ändamål, är det angeläget att all djupinformation finns i digital form. Sedan 2002 arbetar Sjöfartsverket med att skapa en geografiskt heltäckande nationell djupdatabas. Genom särskilda medel som fördelas av Naturvårdsverket, har arbetet påskyndats och kommer att vara klart under 2013–2014. Utöver Naturvårds-

4 Batymetri beskriver terrängens fysiska form under vatten och är motsvarigheten till topografi på land.

74

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

verket behöver flera andra myndigheter och organisationer däribland Försvarsmakten, Länsstyrelser och kommuner tillgång till djupdata.

De rådata som finns i djupdatabasen är i princip inte direkt användbara för externa nyttjare pga. komplexitet, format och datamängd. Externa användare behöver anpassade produktuttag från djupdatabasen som kan användas i verksamhetssystem och för analys och vidare bearbetning. I den myndighetsgemensamma geodataportalen (www.geodata.se) kommer alla myndigheter kunna söka och få enkel åtkomst till all den information som finns.

Djupdata är till stor del sekretessbelagd information och hanteringen regleras bl.a. i lagen om skydd för landskapsinformation (1993:174). Omfattande krav ställs på såväl säkerhetsrutiner som fysisk miljö för både insamling och lagring av djupdata.

Som komplement till existerande insamlade och digitaliserade djupdata måste djupdatabasen även uppdateras med nya sjömätningar. Det finns exempelvis betydande områden där kvaliteten på sjömätningarna inte håller tillräckligt hög kvalitet för att digitaliseras. Större delen av de djupdata som digitaliseras uppfyller inte kvalitetskraven enligt den internationella sjömätningsstandarden.

Att skapa en gemensam kunskapsbas med övriga Östersjönationer, är en viktig förutsättning för att kunna nå samsyn om läget i Östersjön. Gemensamma och harmoniserade databaser med motsvarande kvalitet och upplösning inom hela Östersjöområdet ger möjlighet till gränsöverskridande analyser och framtagning av beslutsunderlag.

Sjöfartsverket har på uppdrag av de övriga Östersjöländernas sjökarteorganisationer, inom ramen för Helcom-samarbetet, skapat och förvaltar ett interaktivt webbaserat planeringsverktyg för insamling av djupdata. Detta verktyg bidrar till en ökad samordning och därmed påskyndad kvalitetssäkring av djupinformation inom Östersjöregionen.

75

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Figur 3.1 Sjömätningsplan för sjöfartens prioriterade infrastruktur ( Säkra

sjövägar )

Källa: Sjöfartsverket

76

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

3.3 Geologiska och fysiska kunskapsunderlag

SGU har, efter samråd med bland andra Naturvårdsverket, bedömt att behoven av underlag för planering och tillståndsgivning är störst inom kustvattenområdet och har därför i nu gällande plan koncentrerat kartläggningen dit. Grunda bottnar är mest biologiskt aktiva och även de mest utnyttjade för verksamheter. Samtidigt finns stora brister i framför allt den information om bottenbeskaffenhet som avser förhållanden utanför kustvattengränsen och som ska utgöra underlag för havsplaneringen och för SGU:s myndighetsutövning. Redovisningen av de geologiska havsbottenundersökningarna har utökats med en EU-specificerad klassning av materialet i bottenytan (bottensubstratet).

Förutom data avseende olika bottenmaterials (inklusive bottensubstrat) och geologiska formationers areella och vertikala utbredning, ingår även uppgifter om exploaterbara naturresurser, främst sand grus. Intresset för marin sand- och grustäkt har, under de senaste åren, ökat markant till följd av begränsningar på land, såväl för råmaterialindustrin som för strandskyddsändamål.

Vidare behandlas sedimentdynamiska förhållanden; erosion, transport och deposition av bottensediment. Av speciellt intresse är områden med väl etablerad, ännu pågående sedimentation av gyttjehaltiga leror. Dessa områden är att betrakta som slutstationer för de miljögifter som tillförs havet och utgör på så sätt ”arkiv” över variationer i miljöbelastningen över tid.

3.3.1 Tillgänglig geologisk kunskap

SGU har sedan slutet av 1960-talet bedrivit maringeologisk kartläggning av svenska havsområden och förfogar nu över översiktlig information om svenska havsbottnar. Kartläggningen bygger främst på hydroakustiska mätningar, såväl vattendjupsbestämning (ekolod) som bottenytavsökande mätningar (sidoavsökande sonar) och bottenpenetrerande mätningar (sedimentekolodning och reflektionsseismik). Mätningarna utförs från fartyg under gång i förplanerade linjenät. Mätresultaten kalibreras och kontrolleras med hjälp av sedimentprovtagning och fjärrinspektion eller fotografering av havsbottenytan vid platser utvalda på basis av preliminärtolkade mätdata. Ett urval provtagningsplatser i områden med pågående avsättning av finsediment används vidare för att

77

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

bestämma sedimentens miljöstatus med hjälp av geokemisk och radiometrisk analys (mätning av isotopaktivitet).

Informationen är dock inte enhetlig kvalitetsmässigt sett. Nya instrument och metoder tillförs löpande verksamheten vilket medför en kontinuerlig kvalitets- och effektivitetsökning. Två undersökningsmodeller har tillämpats (se figur 3.2):

1. Detaljerad undersökning: Av Sveriges totala havsbottenyta (territorialhav och ekonomisk zon) om ca 155 000 km

2

har

hittills endast ca 21 000 km

2

eller 13 procent kartlagts detaljerat.

2. Översiktlig undersökning av större delen av havsområdet

För ett område öster om Gotland, som i princip utgör en ”vit fläck”, har information hämtats från en översiktskarta baserad material som sammanställdes i samarbete mellan SGU och Litauens geologiska undersökning. Underlagsmaterial som mätdata och sedimentprovbeskrivningar saknas i det närmaste helt inom detta område.

Ur det insamlade grundmaterialet framställs regelmässigt beskrivningar av området samt kartor och GIS-skikt som i geologiska termer redovisar olika bottenmaterials areella fördelning inom det undersökta området. Kartan redovisar både det egentliga bottenmaterialet som ger havsbottnen dess allmänna karaktär och tunna skikt (upp till 50 centimeter) av andra jordarter, residualmaterial, transportsand m.m. som överlagrar det egentliga bottenmaterialet. Terrängformer redovisas av nivåkurvor baserade på sjökortsuppgifter och publicerad information. Vidare redovisas bottenytans blockighet och förekomst av sandtransportformer, t.ex. sandvågor (ripples). Karta och GIS-skikt redovisar också den areella fördelningen av olika bottensubstrat (det material som utgör havsbottnens ytskikt). Skiktet är avsett att användas som underlag vid biologisk inventering och övervakning.

Kartor och GIS-skikt anger bottenmaterialens rörlighet (mobilitet) uttryckt som den största kornstorlek som förflyttas av vattenrörelser (vågverkan och strömmar) på en given plats. De redovisar också havsbottens uppbyggnad i geologiska termer, genom ett urval vertikala snitt genom undersökningsområdet. Vidare anges områden där pålagring av finsediment pågår (depositionsområden), sedimentackumulationshastighet och sedimentens innehåll av miljögifter.

78

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.2 Geologiskt kartlagda havsområden

Till vänster; områden som har detaljkarterats. Mitten; ytor uppmätta med sidoavsökande sonar inom områden som har karterats översiktligt. Till höger; områden översiktligt karterade, med ljusare yta som markerar området öster om Gotland.

Tematiska kartor och GIS-skikt visar t.ex. områden där finsedimenten innehåller gas, utbredning av sedimentär berggrund, utbredning av isälvsmaterial samt större sand- och grusavlagringar.

Övrig marin geodatainsamling

Vid sidan av den anslagsfinansierade verksamheten bedriver SGU uppdragsverksamhet, vanligen karläggningsprojekt finansierade av andra myndigheter, kommuner eller företag men också uppdrag av miljöövervakningskaraktär. Exempel på det senare är nationell övervakning av sedimentmiljön som utförs på uppdrag av Naturvårdsverket samt regional sedimentmiljöövervakning på uppdrag av kustvattenförbund. Nya prover tas vart femte år.

I samarbete med länsstyrelsen i Västernorrland prövas och utvecklas för närvarande en metodik för lokalisering och kartering av fiberhaltiga sediment och s.k. fiberbankar (utsläpp från skogsindustrin) i havet. Metodiken förväntas bli tillämpbar vid kommande kartläggningar. SGU är också, på uppdrag av Naturvårdsverket, databasvärd för nationell och regional miljöövervakning av sediment. I samband med detta är avsikten också att registrera läget för mudderdeponeringsplatser i havet.

79

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

SGU förfogar över och har nu transformerat en stor mängd obearbetade marina seismikdata från oljeprospekteringsföretag till moderna lagringsmedia. Informationen bedöms bland annat komma till användning som underlag för bedömning av möjligheten att lagra koldioxid i berg.

3.3.2 Bristerna i de geologiska och fysiska underlagen

Geologi – bottensubstrat

När beslut togs på 1990-talet om att inte undersöka området öster om Gotland, utan att i stället anpassa ett befintligt mycket översiktligt kartunderlag utan bakgrundsdata, förutsågs inte den anläggningsaktivitet som nu pågår och planeras i området. Bristen på underlagsdata har avsevärt minskat möjligheten att i ett tidigt stadium, i samband med undersökningstillstånden, vägleda anläggarnas planering genom rekommendationer och underlag. Inom området finns förutom geologiska frågeställningar också andra oklarheter, bl.a. områden med dumpade stridsmedel från andra världskriget, eventuellt senare dumpat avfall, petroleumprospektering strax öster om gränsen för svensk ekonomisk zon.

De översiktligt karterade områdena har undersökts med ett genomsnittligt avstånd mellan mätlinjerna om 13 kilometer och med en bottentäckning av ca en kilometer längs varje mätlinje. Kompletterande mätningar längs större farleder har utförts. Närmast mätlinjerna håller därför kartbilden god kvalitet medan förhållandena mellan mätlinjerna, ca 12 km, är interpolerade, i huvudsak på basis av sjökortsinformation och annan publicerad information och därför mer osäkert återgivna. Informationen redovisar översiktliga trender på ett godtagbart sätt. Däremot kan t.ex. större exploaterbara sand- och grusförekomster eller viktiga biotopområden helt ha undgått upptäckt och därför inte ingå redovisningen. Informationen torde hålla som underlag för en översiktlig planering. Planering av skydd baserad på sådana översiktliga underlag och på försiktighetsprincipen riskerar dock att bli trubbig och kan därmed påverka annan maritim verksamhet i onödigt stor omfattning. Informationen bör kompletteras, framför allt över grunda områden med såväl stor biologisk aktivitet som stort användartryck, t.ex. grundområdet söder om Öland och Gotland, Hanöbukten samt bankarna i Bottenviken.

80

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Inom de områden som är mer detaljerat kartlagda, håller delar av de producerade underlagen inte den standard som krävs i dag. Det gäller i första hand Öresund, området norr om Gotland, Kattegatt men också i viss mån havsområdet utanför Skånes sydkust. Områdena bör därför karteras på nytt med den metodik som nu har utvecklats.

Batymetri

Vid tolkning av de data som samlas in vid SGU:s undersökningar är detaljerade uppgifter om havsbottnens ytformer ett viktigt underlag. SGU lånar därför standardmässigt bästa tillgängliga batymetriska information över de områden som ska undersökas från Sjöfartsverket. För områden utanför farleder där äldre analog information ännu inte har digitaliserats, kan digitala djupdata saknas helt, vilket försvårar tolkningen av SGU:s maringeologiska data.

Den lånade informationen omfattas av militär sekretess i de fall den avser områden belägna inom svenskt territorialhav. När ett maringeologiskt projekt som har lånat djupdata är slutfört, återlämnas informationen till Sjöfartsverket. Förfarandet innebär att ett dataskikt för detaljerad batymetrisk information till stöd för SGU:s ärendehantering inte kan byggas upp i dagsläget. Bedömningar av risken för att skred och ras föranledda av en planerad verksamhet ska inträffa, måste därmed, vid behandling av en ansökan om undersökningstillstånd, baseras på sådan översiktlig information om havsbottens form som finns tillgänglig vid SGU.

Detaljerad batymetrisk information krävs vidare för att ta fram annan viktig underlagsinformation, t.ex. för modellering av havsströmmar och vågverkan, för habitatmodellering m.m. och torde utgöra en grundförutsättning för en någorlunda detaljerad havsplanering. På sikt bör därför strävan vara att bygga upp en detaljerad djupdatabas över samtliga svenska havsområden, motsvarande den höjddatabas som Lantmäteriet tar fram över land.

Oceanografi

Bedömningar av olika sedimentfraktioners rörlighet på en given plats samt avgränsning av erosions- och ackumulationsområden kräver kunskap om den samlade effekten av havsvågornas och

81

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

strömmarnas inverkan på havsbottnen. Denna typ av information kan erhållas genom oceanografisk modellering baserad på faktisk mätning av strömmar, vindhastigheter våghöjder m.m., kombinerad med omvärldsfaktorer som batymetri, läande land och öar m.m. Den information av denna typ som finns tillgänglig i dag, framför allt avseende bottenströmmar, är mycket grov och kan därför inte användas för den detaljeringsgrad SGU tillämpar. I vissa fall saknas helt information.

3.3.3 Planer och utveckling inom SGU:s område

För närvarande styrs SGU:s maringeologiska kartering av en plan som omfattar åren 2007–2012. Planen bygger i stor utsträckning på behoven inom havsmiljöarbetet och avser sådana områden där motstående intressen bedöms vara vanliga, följaktligen områden i kustzonen. Områdenas yttre gräns är lagd en nautisk mil utanför baslinjen. Planen revideras fortlöpande med hänsyn till samhällsbehoven. Samtal förs med Naturvårdsverket, länsstyrelser och andra intressenter. HaV förväntas bli en viktig samarbetspart.

Planens omfattning styrs av SGU:s nuvarande ekonomiska ramar. Det finns möjlighet att öka utnyttjandet av utrustnings- och fartygsresurser och på så sätt uppnå en ökad kartering med 30– 40 procent. Detta kräver dock förstärkning av såväl fartygsbesättning som geologpersonal till en uppskattad kostnad av ca sju miljoner kr per år.

Utvecklingen inom området går starkt framåt, varför SGU kompletterar den utrustning som regelmässigt ingår i en maringeologisk kartering. SGU driver tillsammans med Sjöfartsverket ett projekt för att undersöka möjligheten att använda de data som samlas in vid Sjöfartsverkets djupmätningar för klassificering av bottentyp.

Mängden organiska miljögifter som analyseras vid SGU:s miljökemiska undersökningar av marina finsediment bedöms behöva utvidgas, i första hand med dioxiner och organiska tennföreningar. För att på ett bättre sätt dokumentera den miljöhistoriska utvecklingen bör dels ett antal nivåer under havsbottenytan analyseras dels förnyad provtagning genomföras efter ett antal år.

Mätning av havsbottens geotekniska egenskaper, t.ex. skjuvhållfasthet, utförs för närvarande inte vid SGU:s undersökningar. Informationen är viktig för bedömning av bärighet samt ras- och

82

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

skredrisk. SGU planerar därför att på sikt utöka undersökningsutrustningen för mätning av geotekniska parametrar samt att genomföra nödvändiga utbildningsinsatser. För en mer exakt bedömning av utbredningen av anoxiska havsbottnar (bottnar helt utan syre) behövs uppgifter om syrehalten i bottenvattnet. SGU planerar därför att utrusta en befintlig kamerasond med syrehaltsmätare.

Både föroreningar och näringsämnen kan via grundvatten tillföras havet. Grundvattenläckage, och interaktionen mellan grundvatten och havsvatten skulle kunna undersökas i samband med SGU:s ordinarie karteringsverksamhet. SGU har t.ex. underlag för att ta fram områden där isälvsavlagringar fortsätter från land ut i havet.

3.4 Kunskaper om oceanografi, kemi och klimat

Basverktygen är observationer och modeller som tillsammans ger kunskapsunderlag. SMHI förfogar över flera mätserier, t.ex. fyrskeppsdata, från 1800-talet fram till 1960-talet, isläggning, tillrinningsdata (kväve och fosfor) och belastning från luften.

Upplösningen rumsligt är normalt ungefär en nautisk mil, men det finns behov av att kunna få mer detaljerad upplösning på vissa ställen, såsom skyddade områden. Det går att förbättra modellerna i det här avseendet, men det är en fråga om arbetsinsatser. Tidsupplösningen är olika beroende på om data samlas in automatiskt eller vid vissa tillfällen. Utvecklingen går emot att kunna föra samma mätserier med olika tidsupplösning.

SMHI har datavärdskap på Naturvårdsverkets uppdrag för nationella data om fysik, biologi och kemi. Data från vattenvårdsförbund och länsstyrelser ingår också.

För djupvattenområden och havsströmmar finns allmänt dåliga underlag. De bedöms inte räcka för havsplaneringens behov. I djupvattenområden finns vita fläckar och mätningar av havsströmmarna saknas till stor del.

SMHI har behov av djupdata med hög upplösning, från en nautisk mil, till ca en tiondels mil i specifika områden. Kartskikt behövs över olika slags områden i havet, såsom skyddade marina områden, Natura 2000-områden, reservat och fiskeområden. Kartskikt behövs också över fartygsleder, fartygsvrak och kulturminnesmärken. Kunskap om bottenbeskaffenhet, sediment, mjuk-

83

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

och hårdbottnar m.m. behövs också. Kartskikt för statistik om oljespill är önskvärt.

3.4.1 Tillgänglig kunskap

Grundinformation

SMHI har en geografisk indelning av havsområden samt alla kustvattenförekomster. Basdata omfattar data från SMHI:s basnät: temperatur, salthalt, syre, närsalthalter, pH, alkalinitet, växt- och djurplankton, ström och vågor. Uppgifter finns om havsisutbredning under året, med istyper och isläggningsstatistik i hamnar, likaså algutbredning under året baserat på satellitdata och undersökningar på plats.

SMHI har modellverktyg för simuleringar av tillstånd tillbaka ca 100 år i tiden. Scenarieberäkningar kan göras för klimatets förändringar och påverkan på havsmiljön 100 år framåt i tiden. Modellverktyg finns för prognoser av fysiska förhållanden bl.a. vågor samt för ekosystemparametrar. Tillrinning till havet från avrinningsområdet för Östersjön och västerhavet kan beräknas, likaså belastning av kväve och fosfor på havet. Modellsystem finns som kan ge prognoser och beräkningar, såväl bakåt som framåt i tiden. Uppgifter om belastning av kväve från fartygstrafiken tas fram i samarbete med Sjöfartsverket. En atmosfärskemimodell för belastning av andra parametrar på havet finns tillgänglig.

Kunskapsläget om havet och miljötillståndet

Varje månad ges en tillståndsrapport ut, baserad på den senaste expeditionen med undersökningsfartyg. Rapporten finns tillgänglig på webben senast tre dagar efter hemkomsten. Algaware som utkommer ungefär var tredje månad beskriver tillståndet med växtplankton och möjliga skadliga arter. SMHI tar fram fem indikatorer som godkänns av och därefter publiceras årligen på Helcoms webbsida: syresituationen i västerhavet och Östersjön, närsaltssituationen, skadliga algers utbredning i tid och rum för Östersjön baserat på satellitdata, tillrinningen till havet samt det hydrografiska läget. Den nationella miljöövervakningen på uppdrag av Naturvårdsverket redovisas i Havsmiljöinstitutets årliga rapport

Havet, där SMHI tillsammans med ett 20-tal utförare presenterar

84

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

sina resultat. SMHI rapporterar också om miljötillståndet i Fiskeriverkets årliga resurs- och miljööversikt. Vidare rapporteras data årligen till Helcom, Ospar, Europeiska miljöbyrån (EEA) och Internationella havsforskningsrådet (ICES). SMHI:s FoU-avdelning utvecklar nya underlag baserade på modeller för Östersjön och västerhavet anpassade till bl.a. EU-direktiv och åtgärdsplanen för Östersjön (BSAP). Som nationell datavärd tillhandahåller SMHI basdata till användare bl.a. via webben.

Tidsmässig och rumslig upplösning och täckning

SMHI:s och Naturvårdsverkets utsjöprogram genomförs på ett drygt 20-tal fasta stationer och data används för trenduppskattningar av tillståndet. Trendstationerna omfattar framför allt egentliga Östersjön och västerhavet. På vintern karteras mängden närsalter i ytvattnen som mått på den kommande vårblomningen. Under hösten karteras syretillgången som resultat av vårens och sommarens primärproduktion. Karteringarna genomförs i egentliga Östersjön och västerhavet. Karteringarna omfattar ett större antal stationer. Under senare år har SMHI samarbetat med BITS (Baltic International Trawl Survey) och därigenom fått mycket god rumslig täckning för syre, salthalt och temperatur. Utöver kopplingen till övergödningen är denna kartering av stor vikt för fiskundersökningarna som Fiskeriverket bedriver. I Bottniska viken genomförs en generell kartering i december.

Data från SMHI:s utsjöprogram håller hög kvalitet tack vare lång erfarenhet hos provtagare att analysera just havsvatten, som skiljer sig starkt från sötvatten. Verksamheten är sedan länge ackrediterad av Swedac.

5

Modellernas upplösning i rummet varierar

med problematiken. Generellt arbetar SMHI med upplösningar från en till tre nautiska mil. Tendensen är att gå mot allt högre upplösning, men det begränsas av tillgång på datorkraft. Å andra sidan går priser ner för datorkraft över tid, så upplösningen kan öka över tid också, men inte alltid i den önskvärda takten. För att få bättre resultat med oceanografiska och ekologiska modeller behövs också bättre upplösning på de meteorologiska modellerna. Även tillgången på data på plats är centralt för att åstadkomma hög kvalitet på modelldata.

5 Styrelsen för teknisk ackreditering och kontroll.

85

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Datakvalitet, kompatibilitet och tillgänglighet

Kvalitet på mätdata utvecklas i internationell samverkan genom arbetsgrupper i ICES, mellanstatliga oceanografiska kommissionen (IOC) och JCOMM

6

samt EU-projekt. SMHI:s mätdata är aktu-

ella och tillgängliga bl.a. via webben. Stora delar av utsjöprogrammets data är tillgängligt efter ankomst till kaj, men kvalitetskontrollerade data tillgängliggörs en till två gånger per år. Modelldata arkiveras och tillgängliggörs efter användarnas behov. Modelldata har god rumslig fördelning medan platsdata oftast ska beskriva naturliga förhållanden i representativa punkter för de enskilda havsbassängerna.

Enklare tillgänglighet till djupdata är efterfrågat samt bättre upplösning. Kvaliteten på djupdata är givetvis en viktig fråga. Kompatibilitet är en central fråga för att förenkla tillgänglighet och användning av data och kartskikt i olika system och hos olika användare. SMHI deltar i flera EU-projekt där standarder tas fram för oceanografiska data samt format för tillgänglighet.

3.4.2 Kunskapsbehoven och bristerna

Kunskap och data om skyddade marina områden och om havens djupare delar behöver förbättras. Det finns vita fläckar vad gäller strömmar, vattencirkulation, miljötillstånd i de djupare delarna av Östersjön och västerhavet, kopplade till exempelvis havsmiljödirektivets deskriptorer och indikatorer och för marina skyddade områden. Bland annat gäller det fosforns interna cykel (kopplingen sediment, vattenpelaren och syretillgång) och miljögifters transportvägar och dess sedimentation. Kunskapsläget är sådant att processerna är beskrivna och diskuterade i vetenskapliga artiklar under de senaste tio åren, men för planering och uppföljning av åtgärder krävs mer detaljerad kunskap och data.

Underlagen är allmänt ganska goda, men grova i upplösning och informationsinnehåll; de ger bara en översiktsinformation som knappast kommer att vara tillräcklig för havsplanering.

För SMHI:s del saknas underlag för de djupare delarna av västerhavet och Östersjön. Ett exempel är Kosterrännan mellan

6 Genomförandet av WMO:s, FN-organet för meteorlogi, program för marin meteorologi och oceanografi (MMOP) samordnas genom en kommission som är gemensam för WMO och IOC (Joint Technical Commission for Oceanography and Marine Meteorology, JCOMM).

86

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Koster och Väderöarna. Rännans topografi är kartlagd i detalj, men det finns mycket lite information om vattenmassorna och vattenutbytet som är så kritiskt för de sällsynta arter som påträffats i området och som kräver speciella omvärldsfaktorer för att överleva. Miljö- och klimatförändringar kan påverka omvärldsfaktorerna, men det blir svårt att skilja ut vad som påverkar vad, utan kunskap och data från området. Liknande förhållanden gäller i Östersjöns skyddade områden och i djupområdena.

Det nationella marina programmet står sig väl mot dagens krav vad gäller parametrar, stationer och kvalitet. Den tidsmässiga upplösningen behöver dock ökas i vissa fall, både för att kontrollera att de månatliga mätserierna inte missar händelser som kan vara viktiga för trendutvecklingen och för att täcka de områden där man verkligen behöver högre temporal upplösning.

En översyn måste även göras med avseende på havsmiljödirektivets indikatorer som omfattar parametrar och produkter som inte finns idag i miljöövervakningen. Det är viktigt att de data som samlas in stödjer utveckling och användning av indikatorer som införts genom havsmiljödirektivet, vattendirektivet och genom Helcoms handlingsplan för Östersjön (BSAP).

Insamlade data måste i allt större utsträckning anpassas till modellernas behov för att få kostnadseffektiva lösningar i långa loppet. I takt med att modellerna blir allt bättre kan de användas för att rapportera data, information och till att ta fram underlag till indikatorerna.

Integrering av databaser och data från kustundersökningar med det nationella programmet pågår men man behöver öka takten för att få sömlösa system för datatillgänglighet i tid till forskning och rapportering.

Behov av ny kunskap

För miljöbedömningar av ansökningar om att lägga ned kablar, ledningar och liknande på bottnar, behövs ett mycket bättre underlag om strömmar och hydrografi, särskilt när dessa ska dras över stora djup. I dag baseras många bedömningar och remisser på teoretiska uppskattningar eller extrapolationer. Enkel tillgång till relevanta underlag är viktigt för att klara bedömningar inom utsatt tid. Även för uppföljning av åtgärder behövs mer detaljerad information som påpekats ovan.

87

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Det nationella marina programmets upplösning i tid är begränsat till månatliga undersökningar och på några stationer till två gånger per månad. Resurserna och teknologin klarar inte högre upplösning i tiden. SMHI arbetar tillsammans med Naturvårdsverket med att förbättra täckning av data i tid genom att utveckla nya moderna mättekniker. Dessa delar behöver ytterligare förstärkas för att kunna komma i så kallad operationell drift. Dock kan inte dessa moderna mätsystem ersätta fartygsbundna undersökningar, men i framtiden kan man kanske hitta en lämplig balans mellan metoderna.

Mer kunskap behövs om djupvattenströmmar. SGU har indikationer på att höga strömhastigheter kan förekomma på stora djup i Östersjön, men SMHI kan varken bekräfta eller dementera sådana indikationer i dagsläget.

Djupdata med tillräckligt hög upplösning är den väsentligaste faktorn för att modellberäkningar i områden med stor variation i topografi ska bli realistiska.

3.5 Biologiska kunskaper om havet

Den geografiska skalan är betydelsefull ur ett biologiskt perspektiv i svenska havsområden med stora skillnader i förutsättningarna (bl.a. salthalt) mellan de olika havsområdena. Havets ekosystem är dynamiska och har stor variation, vilket planeringen måste ta hänsyn till. Även ekosystemets variation över tiden är betydelsefull. Grundläggande är att ständigt vara medveten om vilken detaljeringsgrad som dataunderlaget stöder.

Kunskap samlas in nationellt (Naturvårdsverket) och regionalt (länsstyrelserna) för miljöövervakning och för att identifiera skyddsvärda områden. Kunskapen är dock fortfarande långt ifrån heltäckande, eftersom data med nödvändighet samlas in med hjälp av små redskap där endast en liten del av området kan observeras direkt. Som ett komplement till vissa fältundersökningar kan prediktiva (förutsägande) art- och habitatmodeller vara ett kostnadseffektivt och praktisk sätt att utveckla GIS-underlag av marina arter och habitat.

Väsentligt är att samordna kunskapsbehoven för att tillämpa EU:s miljödirektiv. Den inledande bedömningen enligt havsmiljödirektivet innebär att nya komponenter tillkommer. Resultaten

88

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

kommer att bidra till havsplaneringen, men det krävs stora resurser för att uppfylla kraven.

Framför allt är det viktigt att få fram harmoniserade data om ekosystemets karaktär som t.ex. geografisk utbredning av naturtyper och vissa nyckelarter, statusbeskrivning av miljövariabler samt kriterier för naturvärdesbedömning. Kunskapsunderlagen för planering bör samordnas så långt som möjligt med det pågående arbetet med att följa upp habitatdirektivet, med kraven i havsmiljödirektivet samt kopplas till vattendirektivets förvaltningsplaner. Ett ”sömlöst” kunskapsunderlag från kustvatten till öppet hav kan då skapas. Havsmiljödirektivet kommer att vara centralt vid val av indikatorer, åtgärder och verktyg för samordnad havsförvaltning.

Det är inte möjligt att kartlägga och följa förändringen på alla nivåer och för alla arter och habitat; ett urval måste göras som så långt som möjligt representerar olika delar i ekosystemet samt olika typer av hot. Därför beskrivs ekosystemets karaktär lämpligen utifrån förekomst av nyckelhabitat och nyckelarter som är ekologiskt viktiga för det specifika området. Eftersom den övergripande utbredning av habitat formas till stor del av fysiska och biogeokemiska faktorer, behövs grundläggande kartläggning av dessa som t.ex. havsströmmar, bottentopografi, substrat och vattenkvalitet.

Kunskap om effekterna av mänsklig fysisk påverkan på marina ekosystem behöver tas fram. Olika fysiska påverkansfaktorer har börjat kartläggas nationellt (Naturvårdsverkets rapport 6376, år 2010), men i dagsläget finns inte den samlade kunskapen om konsekvenser av dem på marina ekosystem, än mindre är de kumulativa effekterna kända. Däremot finns kunskap om övergödningens effekter särskilt i Östersjön samt effekter på organismer orsakade av toxiska ämnen, liksom även vissa studier som belyser fiskets följder för det havets ekosystem. En del studier på effekterna av vindkraft på djurliv och av kraftverksfundamentens påverkan m.m. har gjorts inom kunskapsprogrammet Vindval som drivs av Energimyndigheten och Naturvårdsverket.

89

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Figur 3.3 Natura 2000-områden i svenska kust- och havsområden samt i större sjöar

Källa: Naturvårdsverket

90

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.4 Områden i svenska vatten som ingår i Helcoms och Ospars nätverk av skyddade områden

Källa:SOU 2008:48 (uppgifter från Naturvårdsverket)

91

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

3.5.1 Kunskapsunderlag i förhållande till rumslig och tidsmässig skala

Strukturerade kunskapsunderlag som är centrala för Östersjön på stor skala (100-1000 kilometer) är havets salthalt och geomorfologi samt klimat. Ljus (solinstrålning) har också storskalig påverkan och mängden tillgängligt solljus bestäms av breddgrad såväl som isläggningsperiod. På regional nivå (1-100 kilometer) är vågexponering och substrat

7

styrande faktorer, men även näringstillgång och grad

av eutrofiering. På lokal nivå (1-1000 meter) är substrat och djup styrande för arters utbredningsmönster. Djupet utgör en sammansatt funktion av avtagande vågpåverkan och avtagande ljus.

Vilken detaljeringsnivå som krävs i kunskapsunderlaget beror på målet och syftet med planen. Kunskapsunderlag som presenteras i kartform kan tas fram i olika skalområden med varierande noggrannhet, beroende hur detaljerat kunskapsunderlaget är. Kartor på nationell nivå (t.ex. Sverigekartan) har låg detaljeringsgrad och kan inte användas på lokal nivå, men de kan ge information om generella storskaliga mönster. Kartor på regional nivå (t.ex. översiktskartan) lämpar sig för översiktlig planering av kustområden. På lokal nivå, t.ex. för arbete med kustnära marina skyddade områden eller vid exploatering av områden som en utsjöbank, bör åtminstone underlag som motsvarar terrängkartor användas.

I tabell 3.1 föreslås vilken ungefärlig skalnoggrannhet som kartunderlag bör ha i relation till olika aktiviteter i marin miljö. Skalorna i tabellen knyter an till de skalor som används i Lantmäteriets kartproduktion. Då kartor ofta produceras och används i digital form i GIS, är det möjligt att zooma in och därmed använda dem i en finare skala än vad de är producerade för. Därför måste varje karta ha en rekommenderad skalangivelse som inte bör överskridas.

7 Det underlag eller material som växter, svampar, lavar, bakterier och vissa ryggradslösa djur växer eller lever på eller i (NE).

92

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Tabell 3.1 Exempel på aktiviteter inom havsförvaltning i förhållande till behovet av underlagskartor i olika skalområden

AKTIVITET SKALA (ex. Lantmäteriets kartproduktion)

1:2 000 000– 1:500 000 (Sverigekartan)

1:300 000– 1:100 000 (Översiktskartan)

1:50 000– 1:25 000 (Terrängkartan)

1:10 000– 1:5 000 (Fastighetskartan)

Friluftsliv och turism

översiktsplanering

detaljplanering

Hamnar, kabel och rörläggning

8

översiktsplanering

detaljplanering

Vattenbruk

regional planering

planering konstruktion

Förnybar energi, t.ex. vindkraftsparker

regional planering

MKB konstruktion

Muddring och dumpning

regional planering

tillstånds ärenden, koncession

Marina skyddade områden (kust)

nätverk i havsregioner

nationell/ regional planering

förvaltningskartor

detalj åtgärder

Marina skyddade områden (öppet hav)

översiktlig planering av havsområden

förvaltningskartor

Fiske översiktlig planering av havsområden

förvaltningskartor

detaljåtgärder

Planeringsunderlagen i rumlig skala behöver även innehålla information i djupled, då oceanografiska faktorer, genererade av t.ex. vattnets egenskaper, utgör en reglerande faktor för vissa organismer i pelagialen

9

. Vattenmassor är skiktade med olika egenskaper i djupled, som salthalt, temperatur, strömhastighet. Denna stratifiering av vattenpelaren påverkar exempelvis överlevnad (t.ex. torskägg), spridningsförmåga (t.ex. ”frön” från blåstång) och arters uppehållsområde under olika livsstadier. Med kunskap om arters

8 Maringeologiska kartor i skala 1:100 000, men också 1:500 000 används som förprojekterings¬underlag för kablar och rör. För detaljprojektering krävs mer detaljerat underlag. 9 De fria vattenmassorna i hav och insjöar (i insjöar även kallad limniska zonen), normalt dock inte gränsytorna mot luft respektive bottnen (NE)

93

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

spridningsmönster kan planering och förvaltning av havsområden inkludera spridningsvägar – s.k. ”blå korridorer” – och därmed säkerställa fungerande nätverk för arter och livsmiljöer.

10

Tredimensionell visualisering av den fria vattenmassans ekosystem är ett viktigt underlag för att förstå mobila arters mönster, men ytterliggare utveckling behövs för att detta verktyg ska kunna användas i storskalig havsförvaltning.

Det marina ekosystemets naturliga succession

11

, i kombination

med kontinuerlig mänsklig påverkan samt lokala plötsliga händelser, gör det nödvändigt att följa förändringsförlopp och repetera undersökningarna med vissa intervall i tiden. Inom nationell och regional miljöövervakning, liksom inom uppföljningen av vattendirektivet, havsmiljödirektivet samt art- och habitatdirektivet, finns krav på att statusövervakningen bedrivs med sex års intervall.

3.5.2 Tillgänglig kunskap

Kartläggning av arter och livsmiljöer

De flesta marinbiologiska inventeringar och mätserier görs på lokal och regional skala, t.ex. kustnära vikar, samt vid stationära provtagningsplatser för nationell och regional miljöövervakning. Inom ramen för miljöövervakningen ingår inventering av fisk, sjöfågel, marina däggdjur, effektövervakning av vissa metaller och organiska miljögifter samt övergödningsparametrar. Mätresultaten från miljöövervakningen, liksom från vattenförvaltningen och uppföljningen av art- och habitatdirektivet samt Natura 2000-områden utgör även ett viktigt underlag för havsplanering. Engångsinsatser i form av projekt som t.ex. undersökningar av utsjöbankar (Naturvårdsverkets rapport 6385, år 2010) genererar användbar kunskap för planering i lokal/regional skala, även om syftet var ett annat.

10 Se vidare ”A practical guide to Blue Corridors”, Balance Interim report no.18, 2006, www.balance-eu.org/publications 11 Ekologisk succession: förändring inom ett ekosystem vilken leder till att ett nytt växt- och djursamhälle uppkommer eller ersätter ett tidigare. Vid primär succession är utgångsläget praktiskt taget utan organismer, t.ex. vid landhöjning och landisavsmältning, i grustag och på vissa markutfyllnader; vid sekundär succession sker förändringen inom ett redan existerande ekosystem, t.ex. vid återbeskogning av ett hygge (NE).

94

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.5 Modellerade områden i Sveriges hav

Källa: Naturvårdsverket

95

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Data från miljöövervakningen och andra biologiska inventeringar presenteras i Havsmiljöinstitutets och Naturvårdsverkets rapport

Havet och görs tillgängliga i SMHI:s portal efter kvalitetskontroll.

Rapporter och kartskikt med geografisk information som Naturvårdsverket förfogar över görs tillgängliga i miljödataportalen. Utöver det offentliga materialet finns sannolikt en del inventeringar som har genomförts inom ramen för forskning och utbildning, men som är mindre lättillgängliga.

Prediktiva art- och habitatmodeller

Av praktiska och ekonomiska skäl samlas fältdata in endast över begränsade ytor och med hjälp av små redskap, så att endast en liten del av området kan observeras direkt. Erfarenheter från senare år visar att art- och habitatmodellering är en praktisk väg för att utveckla nödvändiga GIS-underlag för marina arter och habitat som är användbara för havsplanering. I dagsläget har ett 50-tal ytor modellerats i svenska kust- och havsområden med varierande storlek och kvalitet (se figur 3.5). Modellerna baseras på underlag från fältinventeringsdata som kopplar artens eller habitatens förekomst till strukturerande faktorer som salthalt, djup, bottensubstrat, vågexponering samt även mänskliga påverkansfaktorer där den kopplingen är känd (t.ex. övergödningseffekter och fysisk störning).

För att få hög kvalitet med tillräckligt god rumslig upplösning på modellerna behövs kvalitetssäkrade inventeringsdata och högupplöst data för de strukturerande faktorerna (se skissen i figur 3.6). En modell blir dock aldrig bättre än underliggande data. Det är lätt att producera och använda en GIS-karta, men dataunderlagets kvalitet och modellens statistiska tillförlitlighet måste anges, så att kartan används för lämpligt ändamål. En karta måste alltid användas i förhållande till syftet och till den aktuella geografiska skalan. En modell visar alltså potentiellt möjliga områden för en arts eller ett habitats utbredning baserat på kunskapen om de strukturerade faktorernas roll för arten/habitatet i fråga. På lokal skala där detaljerad information är nödvändig, som t.ex. för en miljökonsekvensbeskrivning, kan modellen aldrig ersätta en fältinventering.

96

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.6 Principskiss av en modell för att bedöma sannolik förekomst av en art eller ett habitat (framställd av Aquabiota)

Rumslig modellering

Abundans

M ilj ö v ar ia b e l

Statistiskt

samband

Modell

Olika metoder: GAM, Cart, Maxent

Prediktion

Validering mot

fältdata

Fältdata

Strukturerande faktorer

Källa: Naturvårdsverket

Nödvändiga underlag för prediktiva rumsliga modeller

I Sjöfartsverkets databas finns digitala djupdata lagrade från år 1982 och framåt, som förbättrar möjligheterna till biologisk analys och modellering. För att komplettera den digitala djupdatabasen, har Sjöfartsverket börjat digitalisera äldre analog djupinformation vilket hittills har gett goda resultat. När det gäller djupinformation för habitatmodellering är en djupmodell i form av en kontinuerligt beskriven yta att föredra framför sjökortens djupkurvor. Från djupmodeller kan sekundära dataset härledas, såsom lutning, batymetriskt index (förhöjning, ås, rev, sänka, dal, slätt osv.) och ”fraktalt index” eller brokighet i batymetrin.

12

Denna typ av underlag

har med framgång testats tillsammans med t.ex. vågexponering för att skatta bottensubstrat och på så sätt kunna modellera den potentiella förekomsten av arten eller habitatet.

12 En fraktal brukar definieras som ”ett självlikformigt mönster med struktur i alla skalor”, vilket betyder att det liknar sig självt på samma sätt som ett träds grenar i sin tur har likadana fast mindre grenar, en så kallad naturlig fraktal.

97

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

När det gäller bottensubstrat ansvarar SGU för att kartlägga bottenförhållanden inom svenskt territorialvatten och ekonomisk zon. Kartläggningen görs enligt en långtidsplan och i två huvudsakliga skalområden (se avsnitt 3.3). Grundområden och strandnära områden karteras i mindre utsträckning pga. mätutrustningen och storleken på fartyg som används. De maringeologiska kartorna över jordarter och sediment avser förhållandet ca 50 cm under havsbottenytan, dvs. under eventuella påverkansskikt (residualmaterial). Dessutom finns information om vad de s.k. tunna skikten (<50 cm) huvudsakligen består av.

Ur biologiskt perspektiv är det dock främst ytsubstratet som är av intresse och som avgör vilka växter och djur som kan finns på havsbotten. För att möta det behovet fick SGU i uppdrag av Naturvårdsverket att göra en omklassning av befintligt material för att representera bottenytan, anpassat till EUNIS-systemet.

13

Resul-

tatet innebär en avsevärd förbättring för de biologiska tillämpningarna, där information om ytsubstrat krävs. I grunda, kustnära områden är dock underlaget av sämre kvalitet.

Kriterier för naturvärdesbedömning

Bedömning av naturvärden är ett grundläggande underlag för havsplanering och för att peka ut skyddsvärda områden. En naturvärdesbedömning bör utgå från faktiska inventeringsresultat som rangordnas i relation till bestämda kriterier.

I uppdraget att undersöka utsjöbankar gjordes ett första försök till värdering av de 42 undersökta bankarna. Bedömningssystemet för naturvärden på utsjöbankarna utformades utifrån nationella och internationella rekommendationer för bedömning av marina naturvärden. Framför allt användes CBD:s rekommendationer, vilka till stor del motsvarar Naturvårdsverkets tidigare riktlinjer (Naturvårdsverkets rapport 5739, år 2007). En viktig del av arbete var att utforma en metod för att bedöma naturvärdeskriterierna och väga samman de olika kriterierna baserat på empiriska data, snarare än subjektiva bedömningar (se utredningens förslag, avsnitt 6.4.2).

13 EUNIS-data (European Nature Information Systems) samlas och lagras av European Topic

Centre on Biological Diversity för Europeiska miljöbyrån och European Environmental Information Observation Network, i syfte att användas för miljörapportering och som stöd

för Natura 2000-processen. EUNIS innehåller information om arter, habitattyper och platser.

98

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Fysiska påverkansfaktorer

Naturvårdsverket har kartlagt åtta olika kategorier av fysiska faktorer som berör Sveriges kust och öppet hav ut till den ekonomiska zonen, se rapport 6379, år 2010: Kartering och analys av fysiska påverkansfaktorer i marin miljö. Rapporten presenterar, förutom olika karteringar av påverkansfaktorerna, några exempel på hur vissa påverkansfaktorer kan användas som underlag vid beräkning och modellering av utbredningen av exploateringsgraden i olika marina miljöer. Grundläggande dataunderlag har överförts till raster som ger en upplösning på 625 m

2

. Upplösningen tillåter att hela Sverige analyseras samtidigt och är för de flesta underlagen tillräckligt noggranna för att använda på regional nivå. Helcom har utvecklat Baltic Sea Pressure Index (BSPI) för hela Östersjön, där störningsfaktorer multipliceras med livsmiljöer och dessa livsmiljöers känslighet, viktat och summerat för varje ytenhet med en upplösning på 25 km

2

. Liknande arbeten har utförts för andra geografiska områden, även globalt. För närvarande pågår ett motsvarande projekt för Kattegatt och Skagerrak som leds av Danmark, med planerad slutrapportering i december 2012.

3.5.3 Bristerna i de biologiska kunskapsunderlagen

Det finns potential att utveckla gemensamma kunskapsunderlag som passar behoven för både havsplanering och havsförvaltning samt för att uppfylla kraven i havsmiljödirektivet. Behovet av kunskapsunderlag bör analyseras i förhållande till de lämpligaste tids- och rumsskalorna. Tillämpningen av EU:s miljödirektiv och havsplaneringen måste samordnas, så att optimal effektivitet uppnås när det gäller kunskapsunderlag och förvaltningsstrategier. De myndigheter som har koppling till havsplanering behöver se över uppdraget för insamling av information, för att anpassa undersökningsuppdraget till ett bredare syfte än vad som gäller i dagsläget. Ökat samarbete inom Östersjöregionen är viktigt för havsplanering. Det görs delvis genom Helcom t.ex. inom ramen för BSAP, men ytterliggare satsning på mer konkreta åtaganden är nödvändiga(jämför förslagen i avsnitt 6.4.4)

Grundläggande kunskapsbehov för havsplaneringen hänger på tillgänglighet och kvalitet på underlagsdata som t.ex. att: djupdata blir lättare tillgängliga och sekretessfrågan löses,

99

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

djupmodellernas noggrannhet ökar, bottensubstrat tas fram med högre upplösning och analys av ytsubstrat ingår, data om lokala oceanografiska förhållanden utvecklas ytterligare så att de möter behoven för ekologiska förhållanden, skapa enhetliga ”sömlösa” dataskikt från kust till öppet hav, fördjupa forskningen om ekologiska processer, förbättra harmonisering av biologiska inventeringsdata, kunskapen om kopplingen mellan olika fysiska påverkansfaktorer i relation till marina ekosystemens nyckelfunktioner ökar, och att kriterier för att bedöma naturvärden baserat på empirisk data utvecklas ytterligare.

För att utveckla de prediktiva modellerna av arters och livsmiljöers potentiella utbredning, som beskrivs ovan, behöver tillgängligheten och kvaliteten på underlagsdata förbättras. Även bristen på harmoniserade biologiska inventeringsdata har gjort att modellerna inte har validerats på ett enhetligt sätt.

Många provtagningslokaler besöks en gång vid inventering av ett område. Lokaler med återkommande provtagning är betydligt färre. Det behöver utredas vad som ska övervakas, på vilket sätt och hur mycket övervakning som behövs. I nuläget saknas ett samlat grepp över vad som behöver samlas in för att kunna uppfylla kraven i havsmiljödirektivet och koppla till tillämpningen av de andra direktiven. Arbete pågår i olika projekt (t.ex. Waters, ett utvecklingsprojekt som Naturvårdsverket nyligen har satt igång) och en första översyn kommer i och med att inledande bedömning för havsmiljödirektivet ska presenteras i juli 2012.

3.6 Kunskaper om havets levande resurser

Hittills har fiskeriförvaltningen i huvudsak inriktats på varje kommersiellt intressant art för sig, enartsförvaltning baserat på enartsmodeller. Ekosystembaserad förvaltning innebär flerartsförvaltning och hänsyn till ekosystemen som helhet, varför den kräver bredare kunskap, i såväl rumsliga som tidsmässiga dimensioner. Informationen måste få bättre rumslig upplösning och den genetiska infor-

100

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

mationen behöver förbättras för att kunna urskilja biologiskt skilda bestånd. Nya flerartsmodeller behöver utvecklas som kopplas till lämpliga ekosystemindikatorer.

Data behöver också samordnas och äldre data digitaliseras. Äldre data kan bidra till förståelse av hur mer opåverkade ekosystem såg ut och därmed utveckla målbilderna för förvaltningen.

3.6.1 Tillgänglig kunskap om levande havsresurser

Fiskeriverket (från juli 2011, HaV) följer och utvärderar fisk- och skaldjurresursernas tillstånd, fiskets nyttjande av dessa resurser samt utvecklingen inom fiskerinäringen. Verket arbetar också med att öka och sprida kunskap till gagn för ett långsiktigt hållbart yrkesfiske, fritidsfiske, fisketurism och vattenbruk. Vad gäller kunskapsinhämtning för dessa åtaganden krävs övervakning av fiskresurserna samt biologiskt och fiskeritekniskt forsknings- och utvecklingsarbete, kunskapsförsörjning inom samhällsekonomi samt insamling och analys av uppgifter om fiskets fångster, fiskefartygens positioner, fiskeansträngningar och handeln i första ledet med fisk- och skaldjur.

Genom fiskerikontrollen insamlas och analyseras uppgifter om fiskets fångster och landningar, fiskefartygens fart och positioner, fiskeansträngningar och handeln i första ledet med fisk- och skaldjur. I system av samverkande databaser lagras information från yrkesfiskets fiskeloggböcker, kustfiskejournaler och landningsdeklarationer om fiskeansträngning, fångst och landning, samt fångstmottagares uppgifter om köp i första försäljningsledet (avräkningsnotor). Realtidskontroll av positioner, kurs och hastigheter för fiskefartyg över 15 meter erhålls från satellitdata (Vessel Monitoring System, VMS). Detta täcker fiskefartyg i svenska vatten och svenska fiskefartyg utanför svenska vatten.

Biologiska uppgifter samlas in genom datainsamling, bestånds- och ekosystemanalys samt forsknings- och utvecklingsarbete av hög relevans för fiskeriförvaltning. Data från den långsiktiga övervakningen hanteras i databaser med internationell kvalitetsstandard. De långa dataserier som skapas ger, tillsammans med lång erfarenhet, också möjlighet att använda historiska perspektiv i rådgivningsunderlagen. Inom följande områden samlas och analyseras biologiska och fiskeritekniska uppgifter:

101

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Fisk- och skaldjursbestånds status

Datainsamling och beståndsanalys utgör den viktigaste grunden för Fiskeriverkets rådgivning om statusen hos fisk- och skaldjursbestånd. Denna rådgivning syftar främst till att bidra till en god förvaltning av fisket. Beståndsanalyserna syftar även till att kartlägga vilka arter som är hotade samt bidra till åtgärdsprogram för dessa arter.

För de kommersiellt viktigaste arterna under internationell förvaltning (inklusive diadroma arter som havsvandrande lax, havsöring och ål) arbetar Fiskeriverket inom ramen för EU-förordningen om datainsamling och Internationella havsforskningsrådet (ICES) med beståndsanalyser, beståndsmodellering och biologisk rådgivning till underlag för förvaltningen. För arter som är av vikt för kust-, insjö- och fritidsfiske där internationell rådgivning saknas tas motsvarande analys och råd fram på nationell nivå. För att utveckla datainsamling, analys och rådgivning bedrivs fortlöpande internationella och nationella projekt.

Arbetet med hotade arter och stammar inriktas mot att identifiera referensvärden för ursprunglig biologisk mångfald av hotade arter och fiskstammar, skaffa en överblick av den biologiska mångfaldens tillstånd och kartlägga hoten mot fiskarter och stammar i svenska miljöer.

Fisksamhällens och ekosystems status

Fisken och fisket är en viktig del av de akvatiska ekosystemen och därför måste förvaltningen utgå från ekosystemansatsen, vilket ställer stora krav på ny kunskap och en djupare analys av fiskets inverkan på fiskbeståndens samverkan med näringsvävar och miljö. Faktainsamling, analys och rådgivning håller därför på att utvecklas från att inriktas på enskilda fiskbestånd till att inriktas på fisksamhällen och ekosystem. Integrerad ekosystemanalys och utveckling av indikatorer för ekosystemens status är viktiga komponenter.

Rumsliga och tidsmässiga mönster hos fiskbestånd

Olika arter och bestånd har inneboende skillnader i utbredning och rörelsemönster. Detta har konsekvenser inte bara för deras grundläggande biologiska förutsättningar utan också för nyttjandet av

102

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

dem som resurser och hur de påverkas av annan mänsklig aktivitet och miljöförändringar. För många bestånd har dessa mönster förändrats påtagligt under det senaste århundradet, i huvudsak pga. mänsklig påverkan. Det är alltså viktigt att öka förståelsen för arters rumsliga och tidsmässiga fördelning, uppdelning i lokala bestånd och rörelsemönster.

Dessa kunskaper används bland annat som underlag för olika typer av zonering av fiskeriförvaltningen, t.ex. fredningsområden med syften att skydda olika bestånd och livsstadier av bestånd (t.ex. lekfisk, uppväxande ung fisk, unika lokala bestånd eller liknande). I detta ingår att undersöka betydelsen av olika livsmiljöer för olika bestånd och livsstadier, och hur denna ändrats över tiden.

Interaktion i fisksamhällen och ekosystem (fiskens roll i ekosystemet)

De enskilda arterna i ekosystemen lever inte i avskildhet från varandra, utan måste sättas in i sitt biologiska sammanhang. För att bättre förstå ekosystemens struktur och dynamik samt människans direkta och indirekta påverkan på ekosystemen, krävs fördjupad kunskap om samspelet i fisksamhällen och ekosystem. Särskilt fokus sätts på fiskens roll i ekosystemen, dvs. hur fisken påverkar och påverkas av andra komponenter i ekosystemen, såsom rovdjur, bytesdjur och konkurrenter samt hur fisket påverkar ekosystemen, direkt och indirekt, t.ex. genom kaskadeffekter och kedjereaktioner. Problematiken runt hotade arter och främmande arter spetsar ofta till situationen; det krävs god förståelse av samspelet i systemen för att kunna värdera möjligheter och risker.

Miljöfaktorers inverkan

Miljöfaktorer sätter ramarna för bestånd av fisk och skaldjur, fisksamhällen och hela ekosystemen. Fiskeriverket utför miljöövervakning av fisk vid kuster, i sjöar och vattendrag. Verket tar aktiv del i att utveckla bedömningsgrunder för ekologisk status baserat på fiskförekomster. Detta bidrar med en god bas för att förstå fiskbestånds och fisksamhällens reaktioner på miljöfaktorer och förändringar av dessa. Detta och övriga beståndsundersökningar ger möjlighet att t.ex. analysera effekter på fiskbestånd och fisk-

103

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

samhällen av klimatförändringar och närsaltsbelastning. Mer specifikt analyseras mekanismer som påverkar rekryteringen och överlevnad hos fisk.

Effekter av fiskevård

Fiskevårdsåtgärder behövs både i sötvatten och på kusten. Fiskeriverket är sedan länge engagerat i detta arbete genom egna fiskevårdande insatser, men främst genom att ge stöd och råd till andra utförare. Forskning om nya fiskevårdsmetoder och utvärdering av åtgärdernas effekter är viktigt för att förbättra utnyttjandet av resurserna till fiskevården.

Verket tar tillsammans med andra myndigheter fram underlag för arbetet med skydd av värdefulla vattenmiljöer dels i form av kunskap och rådgivning om vilka åtgärder som kan användas under olika förhållanden, dels genom att vara delaktig i att peka ut värdefulla områden för fisk och fiske.

3.6.2 Bristerna

Som underlag för fiskeriförvaltningen används i dagsläget framför allt enartsmodeller för att beräkna statusen för de fisk- och skaldjurbestånd som exploateras. För att öka säkerheten i uppskattningarna, behöver förståelsen öka för hur olika arter på olika nivåer i näringskedjorna interagerar. Detta innebär att dagens modeller behöver vidareutvecklas till flerarts- och ekosystemmodeller.

De kommande årens havsforskning kommer att innebära en betydande integrering av olika forskningsfält, för att kunna motsvara ökade krav från den gemensamma fiskeripolitiken och havsmiljödirektivet. I ett globalt perspektiv är fisk redan nu en begränsad näringsresurs och proteinkälla. De globala klimatförändringarna bidrar dessutom till att ekosystemen blir än mer pressade. Ett optimalt och samtidigt hållbart nyttjande blir därmed alltmer beroende av vår förståelse av ekosystemens funktioner som helhet.

Sammantaget pekar detta på behovet av att utveckla underlag för integrerad ekosystembaserad förvaltning, där flera resursarter, deras roll i ekosystemet, effekter av människans nyttjande och andra aktiviteter, samt effekter av storskaliga ekosystemföränd-

104

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

ringar kan beaktas. Detta innebär ökat behov av forskning och framtagande av kunskapsunderlag inom områden såsom: beståndsanalys utifrån flerartsmodeller, beräkna nivåerna för långsiktigt resursutnyttjande (inte bara fisk), ur ett biologiskt perspektiv och baserat på det även ur ett ekonomiskt och socialt perspektiv, rumsliga analyser (både vad avser de biologiska förutsättningarna och de rumsliga aspekterna på nyttjandet av resurserna, samt interaktioner med annat nyttjande), identifiera lokala bestånd av resursarter (för att kunna förvalta enskilda bestånd utifrån deras unika förutsättningar, men även för att kunna identifiera ursprung hos landade resursarter i kontrollsyfte), utveckla skonsamma fångstmetoder för att med precision enbart fånga och påverka målarterna och endast när de har nått lämplig storlek, utveckling av ekologisk modellering av interaktioner i akvatiska ekosystem för att öka förståelsen för hur ekosystemens tjänster kan nyttjas på ett hållbart sätt, indikatorutveckling (inte bara fisk), för övervakning och utvärdering av fiskets effekter, effekter av förvaltningsåtgärder samt effekter av klimatförändringar, integrerad ekosystemanalys (breddning av vilka organismer och ekologiska interaktioner som analyseras och analyser av storskaliga förändringar i ekosystemen som har effekt på gränserna för långsiktigt nyttjande av resurserna), samt analyser av ekologiska och genetiska effekter av resursutnyttjande på resursarter och ekosystem.

3.7 Kunskaper om kulturarvet i havet

Kunskap saknas i hög grad om kulturarvet i havet, såväl vad gäller detaljer som översikter och sammanställningar. Tillgänglig kunskap har dock samlats i en databas (FMIS, se nedan) i samarbete mellan flera myndigheter. Kulturmiljövården har inte pekat ut några marina riksintressen. För närvarande pågår emellertid en översyn av riksintressena vid Riksantikvarieämbetet (RAÄ).

105

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

RAÄ och kulturmiljövården behöver data om fornlämningar och andra kulturlämningar på havets botten. Det handlar främst om uppgifter beträffande skeppsvrak och lämningar efter mänskliga verksamheter under äldre stenålder. Även sammanställningar av data behövs, i form av riksintressebeskrivningar och beskrivningar av andra värdefulla sammanhängande kulturmiljöer. Viktiga kompletterande underlag kan hämtas från geofysiska karteringar av havsbottnen.

3.7.1 Tillgänglig kunskap om kulturarvet i havet

All känd positionsbestämd kulturmiljödata, främst om skeppsvrak och lämningar efter mänsklig verksamhet under den äldre stenåldern, är från år 2008 registrerad i RAÄ:s fornminnesinformationssystem FMIS. Tidigare lagrades den mesta informationen om kulturhistoriska lämningar under vatten i SjöMIS som förvaltades av Statens maritima museer (SMM), men efter en överenskommelse mellan RAÄ, SMM och Sjöfartsverket görs all registrering i FMIS. I denna databas finns nu uppgifter om cirka 3 000 lokaliserade skeppsvrak och 15 000 förlisningar som inte är exakt positionsbestämda. Överenskommelsen innebär att RAÄ har förvaltningsansvaret för FMIS medan SMM är expert- och remissinstans med särskilt ansvar för kvalitetssäkring och nyregistrering. Enligt överenskommelsen ansvarar Sjöfartsverket för leverans och uppdatering av sjökortsdata i FMIS, men också för leverans av uppgifter om maritim information från sjömätning.

Ett nyligen påbörjat samarbete mellan RAÄ, SMM, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och SGU kallat Sjöstjärnan, syftar för kulturmiljövårdens del till att genom informationsutbyte samla in data till och kvalitetssäkra uppgifter i FMIS.

106

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.7 Vrak och andra bottenfynd registrerade i fornminnesinformationssystemet (endast en mindre del av alla lämningar är kända)

Källa:SOU 2008:48 (uppgifter från Riksantikvarieämbetet)

107

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Att döma av karteringar inför de senaste årens exploateringar i havet, bör det verkliga antalet kulturhistoriskt värdefulla skeppsvrak och andra kulturlämningar – stenåldersboplatser, kulturlager m.m. – vara mångdubbelt fler än det som registrerats. Bara i Östersjön kan antalet skeppsvrak förmodligen räknas i sexsiffriga tal. Många av dessa har dessutom mycket höga kulturhistoriska värden, vilket delvis beror på att de är så välbevarade. På grund av den låga salthalten och andra omständigheter i Östersjön saknas träätande organismer som den s.k. skeppsmasken, vilket leder till att många skeppsvrak står skrovhela på havets botten. Detta är unikt; ett så välbevarat marint kulturarv finns inte i något annat hav.

Spår efter boplatser från äldre stenålder finns på ner till 40 meters djup i södra Östersjön och Kattegatt. Boplatserna låg kustnära, vid åutlopp och skyddade vikar, men har till följd av landnivåförändringar kommit att hamna under vatten.

Även om kunskapen är begränsad när det gäller omfattningen av kulturlämningar på havets botten, vet man att dessa påverkas negativt av både mänsklig verksamhet och naturliga processer. Vrakplundring och skador på grund av för närgången dykning är en del av problemet. De negativa effekterna av trålning och industriell verksamhet som förläggning av kablar och rör är omfattande. Långsam ”naturlig” nedbrytning på grund av mikrobiell aktivitet, undervattensströmmar m.m. förekommer också. Dessutom kan befarade klimatförändringar komma att påverka kulturlämningarna negativt.

Kunskapen om kulturlämningar i havet är begränsad jämfört med kunskapen om lämningar på land. Uppgifterna i FMIS om 3 000 lokaliserade skeppsvrak och 15 000 förlisningar som inte är exakt lokaliserade (av vilka 10 000 har mycket dåliga positionsangivelser), kan jämföras med uppgifter om närmare 622 000 platser med fornlämningar och andra kulturlämningar på land. Hela FMIS är tillgängligt via RAÄ:s hemsida (www.raa.se).

Merparten av kända skeppsvrak ligger nära land. När det gäller det område som omfattar territorialhavet en nautisk mil utanför baslinjen och Sveriges ekonomiska zon finns endast uppgifter om ca 800 skeppsvrak eller förlisningar. Av dessa har högst 25 vrak bedömts som fasta fornlämningar (dvs. förlista för mer än 100 år sedan). Dessutom har man registrerat ca fem platser i södra Öresund som sannolikt är boplatser från äldre stenålder.

I ett samarbete med Naturvårdsverket och SMM valde RAÄ 2005 ut ett antal marina miljöer av vilka ett antal var särskilt

108

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

intressanta för kulturmiljövården. Under 2009 och 2010 deltog SMM och Naturvårdsverket i ett samnordiskt projekt, Nordic Blue parks, som förenar naturvård och kulturvård under vatten. Syftet var att formulera kriterier för information om natur- och kulturmiljöer och pröva dessa på vissa utvalda objekt.

3.7.2 Bristerna i kunskaper om kulturarvet i havet

Kunskapsförsörjningen är i dag liten i förhållande till behoven; i nuvarande takt kommer det att ta lång tid innan det finns någorlunda heltäckande lägesbunden kunskap om kulturarvet på havets botten. Medan det på land har bedrivits systematiska och heltäckande fornminnesinventeringar sedan slutet av 1930-talet, har man i marina sammanhang fått nöja sig med ett ytterst sporadiskt insamlade uppgifter. I dagsläget samlas kunskap in genom datainsamlingen i samband med miljökonsekvensbeskrivningar inför industriella verksamheter i havet. Dessutom levererar Sjöfartsverket uppgifter till FMIS om förmodade kulturlämningar som kommit fram vid sjömätningar. Viss datainsamling och kvalitetssäkring görs även av Kustbevakningen och Försvarsmakten.

Med dagens kunskap kan man i viss mån uppskatta inom vilka områden det finns förtätningar av kulturlämningar på havets botten. Dessa uppskattningar görs främst utifrån kunskap om havets nivåer under äldre stenålder och vilka kuststäder och områden som var mest berörda av sjötransporter under medeltid och förmodern tid. För mer detaljerad kunskap behövs ytterligare inventeringar.

Det finns behov av bättre samordning med andra myndigheters datainsamling och tolkningar av insamlad data. En god modell kan vara den förvaltningsöverenskommelse som RAÄ har med SMM och Sjöfartsverket, där Sjöfartsverket levererar uppgifter till SMM om skeppsvrak som påträffas vid sjömätning. SMM skriver sedan in uppgifterna i FMIS vilket förvaltas av RAÄ. Även Sjöstjärnan, det ovan beskrivna och nyligen påbörjade samarbetet, behöver utvecklas.

Den slutsats man kan dra av nuläget, är dock att det tillgängliga kunskapsunderlaget av kulturmiljöinformation inte på något sätt kan sägas uppfylla kraven på en sammanhållen kunskapsförsörjning för effektiv havsplanering. Kunskapsförsörjning behöver inriktas även på att identifiera fornlämningar och andra kulturlämningar.

109

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Åtgärder som bör vidtas för att underlätta och effektivisera tillgången till och nyttjandet av information är: -Upphandling och utförande av datafångst bör samordnas mellan samtliga berörda myndigheter och någon av myndigheterna ansvara för samordningen. Instrument ska finnas för att förse alla delar av kunskapsförsörjningen med relevant data och datafångsten ska göras så att den kan tillgodose alla behov. -De data som levereras av privata aktörer villkoras så att de utan kostnad blir tillgänglig för alla myndigheter. -Kulturmiljövården får tillgång till de data som tagits fram men som ännu inte analyserats. -Resurser avsätts till tjänster för analys av marina kulturmiljödata.

3.8 Kunskap om verksamheter, anspråk och mänsklig påverkan

Verksamheter och anspråk i havet är exempelvis sjöfart, infrastruktur, energiproduktion, fiske och försvar. Även friluftsliv och turism förekommer ute till havs, inte bara längs kusten. Olika former av mänsklig påverkan förekommer i havet, såväl från verksamheter till havs som från verksamheter och företeelser på land.

Kunskaper om verksamheterna kan bland annat hämtas från tillståndsgivning. SGU biträder regeringen vid beslut om undersöknings- och anläggningstillstånd enligt kontinentalsockellagen (1966:314). Andra tillståndsmyndigheter är Energimarknadsinspektionen, Sjöfartsverket och Fiskeriverket/HaV.

För närvarande saknas dock en sammanhållen, fullständig redovisning av befintliga och planerade anläggningar (kablar, rör, vind- och vågkraftsanläggningar m.m.) i svenska havsområden. Gällande vindkraft kommer inom kort en webbplats som visar planerade och befintliga vindkraftverk Beroende på typ av anläggning och vilken sida av territorialhavsgränsen som berörs, handläggs ärenden och ges tillstånd på olika platser och nivåer i förvaltningen. En samlad GIS- och databasförd redovisning torde dock krävas för den kommande havsplaneringen och skulle ge värdefull information till verksamhetsutövare.

110

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.8 Områden av riksintresse för yrkesfiske, naturvård, kulturmiljö, vindkraft och sjöfart

Källa:SOU 2008:48 (uppgifter från Fiskeriverket, Sjöfartsverket, Energimyndigheten,

Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket)

111

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

3.8.1 Kunskaper om sjöfarten

Sveriges geografiska läge och dess stora beroende av utrikeshandel gör att sjöfarten dominerar de svenska utrikestransporterna. Nära 90 procent av all export och import går på lastfartyg och färjor. Godstransporterna består volymmässigt till allra största delen av importerade energiråvaror och traditionella exportprodukter från gruv-, stål- och skogsindustrin, produkter som till stor del transporteras med sjöfart.

Sjöfartsverkets har till uppgift att bidra till att ett effektivt och långsiktigt hållbart sjötransportsystem utvecklas, inte minst genom att hålla farleder till svenska hamnar. Uppgiften omfattar bl.a. att tillhandahålla den fysiska infrastrukturen.

Sjöfart och farledshållning

Sjöfartsverket ansvarar för farledshållningen från angöring fram till hamngräns och respektive hamn svarar för farledshållningen innanför denna gräns. För tillstånd och tillsyn av farledshållningen inom hamnområden svarar Transportstyrelsen. Farledshållning består av sjömätning, utmärkning, underhållsmuddring samt andra åtgärder som krävs för att kunna bedriva sjötrafik i enlighet med internationella rekommendationer med avseende på bottenklarning, farledsbredd, utformning av svängar, broar, vändplatser med mera.

Faktorer som t.ex. ökande fartygsstorlekar och landhöjningen kräver fortlöpande åtgärder för att upprätthålla farledernas kapacitet och säkerhetsmässiga standard. Sjöfartsverket svarar för att upprätthålla allmänna farleders kapacitet till de maximala fartygsdimensioner och det farledsdjup farleden konstruerats för. Genom sjömätning och analys utvärderas farledens vattendjup, bredd och utmärkning, vilket tidvis resulterar i underhållsmuddring, ändrad farledsutmärkning eller andra åtgärder.

Farledsprojekt

För sjötransporter är stordrift en förutsättning för lönsamhet och god energihushållning, vilket bland annat har bidragit till att fartygsstorleken ständigt ökar. I vissa fall bedöms det därför vara av nationellt intresse att utöka en farleds kapacitet. I dessa fall deltar Sjöfartsverket, oftast som av partner, i farledsutbyggnadsprojekt.

112

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Ett farledsprojekt startar med att kapacitetsbehovet klargörs. Därefter formges och simuleras aktuellt farledsavsnitt. När projektets omfattning sedan har fastställts övergår det till miljöutredning. Under den processen är djupdata ett avgörande underlag. Farleden ska sträckas så att behovet av muddring blir så litet som möjligt. Eventuellt behöver också lämpliga områden för att dumpa massor identifieras. Miljöutredningen sammanställs i en miljökonsekvensbeskrivning samt en ansökan till miljödomstolen. Efter domen i miljödomstolen och eventuella högre instanser upphandlas och genomförs produktionen. Ett farledsprojekt tar ofta mellan tre och fem år från start till slutförande, då framför allt miljöberedningen är mycket omfattande.

Efter avslutad muddring sjömäts farledsytan ånyo, för att säkerställa att beställda åtgärder utförts. Uppdaterade djupdata förs in i den nationella djupdatabasen för att sedan användas för att ändra i sjökorten.

Lagring och analys av fartygsrörelser

Sjöfartsverket samlar löpande in fartygsdata över faktiska fartygsrörelser (så kallad AIS-information

14

) inom svenskt farvatten.

Informationen lagras i en databas samt skickas till den multilaterala Helcom-databasen som innehåller AIS-information för Östersjöområdet. Dessa fartygsdata används bl.a. för att planera rekommenderade sjötrafikrutter, följa upp åtgärder för trafikstyrning, övervaka sjötrafiken, analyser av olycksförlopp, sjömätningsplanering och för att bedöma risker med olika projekt. I dessa frågor samarbetar Sjöfartsverket med Transportstyrelsen.

Transportpolitik och internationellt arbete

Sjöfartsverket följer och analyserar sjöfartens utveckling i förhållande till de transportpolitiska målen. Det stöder utvecklingen av transportpolitiken inom sjöfartsområdet nationellt och internationellt, genom att ta fram olika typer av beslutsunderlag, analyser och utredningar. En viktig uppgift är att ta fram underlag som belyser och informerar om den potentiella utvecklingen av

14 AIS Automatic Identification System är namnet på ett system som gör det möjligt att från ett fartyg identifiera och följa andra fartygs rörelser. Alla fartyg som följer SOLAS konventionen och är större än 300 ton ska vara utrustade med AIS.

113

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

sjöfartens roll i transportsystemet som helhet. Verket ska främja utvecklingen av en säker, miljöanpassad och effektiv sjöfart i ett internationellt perspektiv. Sjöfartsverkets åtaganden i EU:s när- och intresseområden, sjötrafikens utveckling i det svenska närområdet och internationellt konventionsarbete ska stödjas genom verksamheten.

Sjöfartens anspråk till havs i form av farleder och sjötrafikstråk

Det finns behov hos myndigheter och intressenter att få kunskap om sjöfartens trafikstråk så att hänsyn kan tas till detta vid planering av exempelvis vindkraftsparker och områden med bevarandeintressen till havs. I anslutning till den översyn av områden av riksintresse för kommunikationer, som genomfördes under 2009– 2010 av trafikverken och som beslutades av Trafikverket i november 2010, sökte Sjöfartsverket att svara mot behovet av ett ökat underlag för planeringen till havs, såväl på territorialhavet som i ekonomisk zon, genom att vid riksintresserevideringen redovisa faktiska ytor för farleder och sjötrafikstråk samt deras influensområden, något som tidigare inte gjorts.

Utpekandet av farleder och sjötrafikstråk bygger på verkliga fartygsrörelser framtagna ur det rapporteringssystem för fartygsrörelser (RAIS) som utvecklats inom Helcom-samarbetet. De farleder och sjötrafikstråk som pekas ut som områden av riksintresse utgör en integrerad del i ett trafikslagsövergripande transportnät på land och till havs, vilket är en förutsättning för att skapa goda förutsättningar för samhällsutvecklingen i landet. Sjötrafikstråken är däremot inte nationella, utan är integrerade i ett transnationellt nätverk såsom exempelvis Helcom-farlederna och det transeuropeiska transportnätet (TEN-T).

Trafikverket står för den strategiska planeringen för sjöfarten, medan Sjöfartsverket har det operativa planerings- och driftsansvaret. Befintliga riksintressen för hamnar samt farleder och fartygsstråk ger planeringsunderlag för havet utifrån dagens kända behov av sjötransporter och trafikmönster.

114

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.9 Sjötrafik i Östersjön; fartygsrörelser under en vecka uppdelade på tank-, passagerar- och lastfartyg; siffrorna anger antal fartyg som passerade den röda linjen under år 2009

Bild: Sjöfartsverket

115

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

3.8.2 Kunskap om befintliga verksamheter – anläggningar, utvinning och täkt till havs

Undersöknings- och anläggningstillstånden i ekonomisk zon ger en god bild av planerade och befintliga verksamheter. Kunskaperna om verksamheter inom territorialhavet är däremot ofullständiga. Den anmälan om undersökning som ska göras enligt kontinentalsockelförordningen blir inte alltid gjord, sannolikt beroende på att tillstånd ska sökas hos andra myndigheter.

I samband med SGU:s ärendehantering, bland annat enligt lagen (1966:314) och förordningen (1966:315) om kontinentalsockeln, erhålls fortlöpande information om verksamheter i och anspråk på svenska havsområden. Informationen har dock inte sammanställts och systematiserats utan finns knuten till enskilda ärenden. Sådan information skulle dock kunna kartläggas

Komplettering av djupdatabasen avseende installationer till havs

I sjökortsdatabasen finns vissa rör, kablar och ledningar redan i dagsläget. Dock är inte databasen komplett och tillförlitlig med avseende på sådana installationer, utan kompletterande utredningar måste genomföras vid projekteringar och arbeten under vatten.

Sand- och grustäkt

Naturgrusavlagringar på land utgör en begränsad resurs. I ett av de nationella miljömålen ingår delmålet att minska uttaget av sådant grus. Det gör att intresset för att utnyttja marina sand- och grusavlagringar ökar. Marin sandtäkt har, i Sverige, hittills endast utförts i mycket begränsad omfattning och då av utländska företag. SGU har underlag om tidigare täktverksamhet och avser att inventera potentiella kommande täktområden för redovisning i GISskikt. Sådana marina avlagringar, där uttag inte resulterar i en stor och bakåtgripande påverkan bedöms kunna vara lämpliga för uttag. SGU avser att peka ut avlagringar av denna typ som riksintresse för råmaterialförsörjning.

SGU tar även enligt ICES riktlinjer fram instruktioner för hur, exempelvis miljökonsekvensbeskrivningar, täktverksamheten samt fysisk och biologisk miljöövervakning före, under och efter sand- och grusutvinningen, ska utföras för att orsaka minimal miljö-

116

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

påverkan. Riktlinjerna är baserade på ett hållbart användande av resursen och en målsättning att lämna området i det fysiska skick det hade före utvinningen, i syfte att säkerställa möjligheten till ett snabbt fysiskt och biologiskt återhämtande.

Behov av geologiska och fysiska underlag

SGU meddelar tillstånd till sand-, grus- och stentäkt inom allmänt vatten. SGU biträder regeringen i sådana ärenden enligt kontinentalsockellagen som avser undersökningstillstånd och tillstånd till förläggning av kablar och rörledningar inom svensk ekonomisk zon. Utredningen föreslår i huvudbetänkandet (SOU 2010:91) att beredningen av ärenden och beslut enligt lagen om kontinentalsockeln i större utsträckning än i dag ska delegeras till SGU.

Även i andra ärenden som avser anläggningar (bland annat vindkrafts- och vågkraftsparker) inom svensk ekonomisk zon behövs underlag, t.ex. de ärenden som avser kablar, rör, gasledningar, andra anläggningar, muddring och mudderdeponering inom allmänt vatten.

Kunskap krävs om historiska och framtida havsnivåförändringar (landhöjning och globala havsnivåer), vilket medför exempelvis förändringar i sedimentdynamik och risk för föroreningsspridning. Likaså krävs kunskap om historisk och framtida klimatutveckling, t.ex. förändringar i nederbörd, stormfrekvens samt riktning och styrka på vindar etc.

3.8.3 Kunskapsunderlag om energiförsörjning

Statens energimyndighet har huvudansvaret för planeringsfrågorna inom energisektorn och att utpeka områden av riksintresse för energiproduktion och distribution enligt den s.k. hushållningsförordningen (1998:896). Energitillförsel från havet rör sig främst om vind- och vågkraft, medan distribution avser kabeldragning från kraftverken till land, liksom kablar mellan länder och gasledningar.

Uppgifterna inom området är uppdelade på flera myndigheter: Energimyndigheten har det övergripande ansvaret för energi och distribution (bl.a. områden av riksintresse), medan Energimarknadsinspektionen hanterar tillståndsärenden och affärsverket Svenska kraftnät planerar och äger kabeldragningarna (stamnätet) i

117

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

havet. Således har även Energimarknadsinspektionen och Svenska kraftnät uppgifter – och därmed kunskap – av betydelse för planeringen för energiförsörjning som rör havet (se även huvudbetänkandet SOU 2010:91, s. 252, 255 och 260).

Behov av underlag

Grundläggande underlag som används för Energimyndighetens beslut rörande havet är, förutom administrativa gränser, data om: djup/batymetri, bottnens utseende/geomorfologi, skyddade områden enligt 3, 4 och 7 kap. miljöbalken, vindkarteringar, sjöfart/farleder, fiskeintressen, militära områden, och riskområden.

Databehov för det arbete som bedrivs för att främja vindkraft med avseende på planeringsfrågor är bland annat kommunala och regionala planeringsunderlag, exploaterade områden samt möjligheter till elnätsanslutningar.

Det kunskapsunderlag som behövs för planering av vågkraft sammanfaller delvis med behoven för vindkraft, men här behövs även satellitdata för att mäta vågornas energi.

Tillgänglig kunskap

För närvarande håller Energimyndigheten på att ta fram nya riksintresseområden för vindkraft till havs och på land samt planerar för motsvarande avseende vågkraft. Huruvida även kabeldragningar då kommer att ingå är oklart (riksintresset avser även anläggningar för energidistribution). För vindkraft kommer inom kort en webbplats att vara tillgänglig (Vindbrukskollen.se), som visar planerade och befintliga vindkraftverk.

Vindval är ett forskningsprogram som tar reda på hur vindkraft påverkar människor, natur och miljö. Resultaten kan användas som underlag för miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och

118

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

tillståndsprocesser inför vindkraftsetableringar. Programmet drivs av Energimyndigheten och Naturvårdsverket.

Webbplatsen vindlov.se är en myndighetsgemensam informationsplats om tillståndsfrågor för vindkraftverk som Energimyndigheten har tagit fram i samarbete med omkring 20 myndigheter och organisationer. Webbplatsen är utformad för att kunna ge relevant information om tillståndsfrågor till intressenter och allmänhet om vindkraftsutbyggnaden i Sverige, utifrån tillståndsprocessen. Den visar hela vindkraftprojekts livscykel och innehåller även ett integrerat kartstöd. Syftet med webbplatsen är att ta ett helhetsgrepp om tillståndsprocessen för vindkraftverk. Här kan en privatperson som vill sätta upp ett mindre vindkraftverk, eller ett företag som vill anlägga en hel vindkraftpark till havs, få information om hur tillståndsprocessen ser ut och vad man bör tänka på i olika faser i processen samt aktuell information från respektive myndighet.

Underlag finns tillgängliga inom ramen för den revidering av riksintressena för energi som pågår, vilken också avser vindbruk till havs. Djupdata från SGU kommer att finnas tillgängligt under år 2011, dels i form av djuplinjer och som polygondata med avgränsningarna 0–20 meter, 0–30 meter, 0–35 meter och 0–40 meter. Djupkurvorna kommer att visualiseras på vindlov.se, men kommer inte att vara tillgängliga för nedladdning.

En vindkartering ska levereras av Uppsala universitet i augusti 2011. Vindkarteringen redovisas i vissa höjder (49, 71 och 103 meter), med fyra gånger högre upplösning än tidigare. Dessa data tillhandahålls på Energimyndighetens webbplats.

Bristerna

Energimyndigheten ska främja vindkraftsutbyggnaden. I det pågående arbetet med att revidera riksintresse för energiproduktion (vindbruk) till havs, framkommer att de kriterier (av relevans för denna utredning) som avgör en lokalisering är, utöver ekonomiska styrmedel och tillräcklig vindhastighet, främst djup, avstånd från land och bottenförhållanden. Hårdbotten är att föredra både med avseende på miljöhänsyn och på ekonomisk insats, beroende på att det då är mindre kostsamt att bygga fundament för kraftverken. Även bottens beskaffenhet och andra egenskaper kan vara av relevans för att undvika påtagliga effekter på kostnaden och på miljön.

119

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Vidare är uppgifter intressanta om konkurrerande intressen inom totalförsvaret och för bevarandevärden. Inställningen är dock att konkurrerande intressen till havs är mindre komplexa än på land, med avtagande konkurrenskraft med ökat avstånd från land.

Värt att nämna som intressant underlag inför framtida avvägningar mellan olika intressen är den kunskapsbank som vuxit fram genom Vindval och studier avseende havsbaserad vindkraft.

Kunskapen om kabeldragningar i havet är inte tillräcklig. Vid planering av energiutvinning till havs, behöver även kablar beaktas.

3.8.4 Kunskaper om försvarsintressen

Försvarsmakten har till uppgift att försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser på eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Vidare ska myndigheten kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen. Dessa uppgifter genererar den militära delen av totalförsvarets intressen i havsområdena. Som exempel på dessa kan nämnas övningsområden och tekniska installationer såsom radarsystem. MSB har ansvaret för den civila delen av totalförsvaret. I utredningen har det framkommit att MSB inte har definierat några riksintressen som rör havet.

Försvarsmakten använder tre slags underlag; detaljerad topografi och bottenbeskaffenhet, lägesinformation, samt underlag inför beslut och yttranden. Delar av underlaget är eget, men en stor del tas in från andra källor, både från Sjöfartsverket och genom uppdrag till företag. Underlaget behöver bli bättre sammanhållet och samordning med Sjöfartsverket förbättras.

120

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.10 Områden av riksintresse för det militära totalförsvaret

Källa:SOU 2008:48 (uppgifter från Försvarsmakten)

121

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Behov av underlag

Försvarsmakten har ett stort behov av detaljerat underlag avseende topografi och bottenbeskaffenhet för att göra taktiska och operativa bedömningar inför planering och genomförande av insatser. Vidare behövs underlag från bland annat sensorer för att få en lägesbild över den verksamhet som pågår under, på och över vattenytan. Detta för att göra taktiska och operativa bedömningar inför planering och genomförande av utbildning, övningar och insatser. Försvarsmakten behöver även underlag inför beslut eller yttrande för tillstånd eller motsvarande, som påverkar mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret.

Tillgänglig kunskap och brister

Försvarsmakten beställer kartering av myndigheter och privata entreprenörer samt genomför viss egen kartering. Även underlag som genereras från olika typer av sensorer nyttjas.

Stora delar av det svenska sjöterritoriet är inte sjömätt med moderna metoder. Inom delar av sjöterritoriet är högupplöst djupinformation militärt skyddsvärd, då detaljerad kunskap om bland annat bottentopografi kan ge mycket stora operativa och taktiska fördelar bland annat vid undervattensstrid. Uppgifter som rör landskapsinformation om militärgeografiska förhållanden omfattas av sekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Detta medför i vissa fall hinder att få tillgång till uppgifterna samt ställer krav på att de hanteras i enlighet med bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen (1996:627).

3.8.5 Kunskaper om fisket och vattenbruket

Fisket påverkar inte bara sina målarter, utan även andra arter direkt genom bifångst och indirekt på en mängd olika sätt, t.ex. genom trålningens påverkan på olika bottensamhällen. Ekosystemansatsen ska tillämpas i fiskeriförvaltningen, vilket innebär att fisket ska förvaltas ur ett helhetsperspektiv. I detta ingår att studera och kvantifiera fiskets indirekta effekter på populationer av såväl kommersiellt nyttjade som kommersiellt ointressanta arter samt på ekosystemets livsmiljöer och funktioner.

122

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Fiskeriverket (från juli 2011 HaV och Sveriges lantbruksuniversitet) följer upp och utvärderar olika former och kombinationer av fiskeriförvaltningsmetoder. Olika fiskeriers rumsliga fiskemönster och fångster som kastas över bord (”utkast”) behöver analyseras i förhållande till fiskbeståndens rumsliga nyttjande.

Zonering används inom fiskeriförvaltningen för att på ett riktat sätt minska negativa effekter av fisket där det har störst betydelse för fiskbestånd, fisksamhällen och ekosystem. Helt eller delvis fiskefria områden är en form av zonering som prövas i ökande utsträckning i havet, längs kusten och i inlandsvatten.

Fiskeriförvaltningen i haven har behov av uppgifter av biologisk och fiskeriteknisk natur, samhällsekonomiska uppgifter och uppgifter från fiskerikontrollen.

Biologiska och fiskeritekniska uppgifter

Den viktigaste hörnpelaren för fiskeriförvaltningen är övervakningen av de akvatiska resurserna. Biologisk information från fisket och från egna provfisken används för att kunna skatta statusen hos fisk- och skaldjursbestånd, för målarter, arter som bifångas, arter som påverkas indirekt av fisket och hotade arter. Bedömningen av tillståndet och utvecklingen hos de inom EU ekonomiskt viktigaste arterna uppdateras årligen, ett arbete som utförs inom Internationella havsforskningsrådet (ICES). Dessa bedömningar ligger sedan till grund för EU:s beslut om kvoter och tekniska regleringar. Motsvarande datainsamling och bedömningar för arter som förvaltas nationellt görs av Fiskeriverket.

Kunskap om fiskets påverkan på andra delar av ekosystemen är också väsentlig. Det kan t.ex. handla om trålningens påverkan på känsliga ekosystem som underlag för fastställande av trålgränser. Det handlar också mer generellt om fiskets miljöpåverkan, bland annat olika fiskens energianvändning och därmed bidrag till klimatpåverkan.

123

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Figur 3.11 Svensk trålgräns, inom vilken fiske med trål är förbjudet; i Öresund råder allmänt förbud mot trålning

Källa:SOU 2008:48 (uppgifter från Fiskeriverket)

124

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Fiskförvaltningen i kust- och sötvattensområdena består oftast av paket av åtgärder, med syftet att enbart individer av målarten och av rätt storlek ska fångas. Därför regleras redskapens utformning och användning utifrån kunskap om effekter av t.ex. maskstorlek, selektionspaneler eller flyktöppningar, så att de ska vara så selektiva som möjligt. Detta kräver kunskap om fiskets bedrivande och effekterna av olika fångstmetoder. För många arter fastställs minimimått för de individer som får landas. Minimimåtten sätts utifrån kunskap om artens biologi så att individer i bestånden ska kunna föröka sig minst en gång innan de riskerar att fångas. För en del arter finns även fredningstider som baseras på kunskap om känsliga livsskeden hos arten, såsom lekperioden. För att öka skyddet under t.ex. lek och lekvandring inrättas så kallade fredningsområden baserat på kunskap om särskilt viktiga områden för olika arter.

En väsentlig uppgift är att beräkna förväntade biologiska effekter av åtgärder som planeras samt att utvärdera effekterna efter att åtgärder genomförts.

Samhällsekonomiska uppgifter

Insamlingen av data och analyser av samhällsekonomiska data syftar till att ge beslutsfattare information om de samhällsekonomiska konsekvenserna av föreslagna åtgärder och styrmedel. I analyserna ingår att identifiera effekter både på enskilda sektorer och för samhället i stort. Generellt ingår kvantitativa och kvalitativa analyser av effekterna på fiskerinäringen, vattenbruket, fritidsfisket och fritidsfiskebaserade företag samt förändringar på värdet av ekosystemtjänster i övrigt (t.ex. bestånd, kulturvärden). Informationen ska täcka hur många som berörs, hur förändringen påverkar den företagsekonomiska bilden samt hur det samhällsekonomiska värdet förändras.

Uppgifter från fiskerikontrollen

God fiskerikontroll, inte minst administrativ övervakning av fångster och fiskeinsatser (fiskeansträngningen), är förutsättningen för att hålla fisket inom tilldelade fångstkvoter och begränsningar av fiskeansträngningen. Övervakning och inspektion av tekniska

125

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

bestämmelser för fiskets bedrivande ska garantera att fisket bedrivs enligt planerna för den långsiktiga förvaltningen av bestånden. Det övergripande målet för fiskerikontrollen är ett fiske inom fastställda ramar för fångstmängder, fiskeinsats (fiskeansträngning) och tekniska regleringar. Det innebär att Fiskeriverket övervakar att fisket efterlever både tilldelningen av fångster och fiskedagar i förhållande till motorstyrka, s.k. ansträngning. Kontrollen av att fartygen följer sådana individuella begränsningar samt tekniska bestämmelser om fisket, bedrivs i samarbete med Kustbevakningen.

Vattenbrukets effekter

Odling påverkar både fiskens beteende och fysiologi. Dessutom kan odling avsiktligt eller oavsiktligt innebära selektion på egenskaper som påverkar överlevnadsförmågan och framgången i naturen. Skillnader mellan vild och odlad fisk och hur den odlade fisken påverkar vilda bestånd har studerats inom flera av Fiskeriverkets projekt. Kunskapen används för att minska risker med utsättning och att utveckla mer naturlik sättfisk.

Tillgängliga kunskaper om fiske och vattenbruk

Datainsamlingen om ekonomiska variabler på fiskeområdet bedrivs som en del av EU:s datainsamling som styrs av rådets förordning (EG) nr 199/2008 och är således ett nationellt åtagande inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Syftet med att samla in data är att ge stöd åt vetenskapliga utlåtanden och andra analyser som rör den gemensamma fiskeripolitiken. Insamlade uppgifter är det viktigaste instrumentet för att utvärdera och analysera effekter av beslut och åtgärder i fiskeriförvaltningen.

Ekonomiska uppgifter samlas in för tre sektorer; fiskeflottan (saltvattensfiske), vattenbruk och fiskberedningsindustrin. Data som årligen ska samlas in för respektive sektor specificeras i kommissionsbeslutet 2008/949/EG. All insamlad data för den ekonomiska delen lagras i en gemensam databas hos Fiskeriverket. Utöver detta hålls även ett fartygsregister med uppgifter om alla aktiva fiskefartyg, deras ägare, besättning och diverse data om båten.

126

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Data över fiskeflottans ekonomi kommer från flera källor som slutligen sammanställs på Fiskeriverket. Först hämtas data från fiskerikontrollen över samtliga fartyg som är registrerade och inne i fiskeflottan den 1 januari aktuellt undersökningsår. Data som hämtas avser värden per fartyg och per redskap på infiskade belopp per art, infiskad vikt per art och dagar fartygen tillbringat till havs. Tekniska data såsom motorstyrka, längd och bruttotonnage hämtas också. Utifrån dessa data delas flottan upp i segment (grupp av fartyg men likartat fiske) som baseras på huvudsaklig redskapstyp, längdklasser, aktivitetsnivå och målarter.

Efter segmenteringen görs en beställning från Statistiska centralbyrån (SCB) om fartygens totala intäkter och totala kostnader som hämtas från skatteverkets deklarationsuppgifter. Uppgifterna levereras som medelvärden för segment och är avidentifierade. Detaljeringsgraden på SCB:s data är inte tillräckligt finfördelad och saknar vissa andra uppgifter som krävs för datainsamlingen, varför en enkät skickas ut till ett slumpvis urval inom varje segment. Enkäten innehåller frågor om enskilda kostnadsposter som ligger till grund för en fördelningsnyckel för att fördela totala kostnader till enskilda poster. Enkäten innehåller även frågor om försäkringsvärde som ligger till grund för beräkning av värdet på flottans kapitalstock samt frågor om sysselsättning. Data från fiskerikontrollen, SCB samt enkätdata används för att skatta, beräkna och sammanställa de slutgiltiga uppgifter som årligen rapporteras till Europeiska kommissionen.

Dessa ekonomiska uppgifter har många olika användningsområden. EU:s gemensamma forskningscentrum (Joint Research Center, JRC) sammanställer årligen data för samtliga medlemsstater i en rapport (Annual Economic Report, AER) med en sammanfattande analys av den ekonomiska utvecklingen i europeiskt saltvattensfiske. Som en del av förvaltningsarbetet gör Fiskeriverket fortlöpande analyser av hur svenskt fiske påverkas i företagsekonomiska termer när åtgärder ska införas eller utvärderas eller inför förhandlingar inom och utanför EU.

På uppdrag av Fiskeriverket samlar SCB in de data om vattenbruk som behövs för att kunna uppfylla rådets förordning om datainsamling. SCB aggregerar och sammanställer insamlad data för att sedan rapportera till Fiskeriverket. Insamlingen bygger på odlingsregistret som hålls av länsstyrelserna. Förfarandet liknar insamlingen av uppgifter om fiskeflottan, men här utförs allt arbete hos SCB. Grunddata är deklarationsuppgifter från Skatteverket som

127

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

fördelas med hjälp av en fördelningsnyckel som bygger på en enkät till ett slumpvis urval av vattenbrukare. Fiskeriverket ansvarar för att uppgifterna skickas till kommissionen.

Analyser om lönsamhet i vattenbrukssektorn ger viktig information för att utvärdera de insatser som görs inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och fungerar som underlag för beslut om framtida förvaltningsinsatser inom vattenbrukssektorn.

3.8.6 Friluftsliv och turism

Havet nyttjas inte bara för sina fysiska och levande resurser, utan också för de kulturella ekosystemtjänsterna. Havet är en viktig källa till rekreation för människan. Turistnäringen är en av världens största och beräknas fortsätta att öka i omfattning. Andra branscher med anknytning är fritidsbåtsindustrin som ger upphov till varv, marinor och service av olika slag vilket ger försörjningsmöjligheter, inte minst i de mindre kustsamhällena. Havet kan också utgöra inspirationskälla för konstnärer, musiker och författare och det har inte minst positiva effekter på hälsan, som i förlängningen kan ge minskade vårdkostnader.

Tillväxtverket som är ansvarig myndighet för den officiella turiststatistiken, har som uppgift att ta fram och sprida information och kunskap om turismens utveckling och effekter på näringslivet i Sverige. Den officiella turiststatistiken syftar till att ge en bild av turismens effekter och utveckling till beslutsfattare och näringsliv. Statistik ska också finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska ge underlag för prioriteringar, och för analyser av utvecklings- och affärsmöjligheter. Tillväxtverket tar löpande fram statistik och analyser om turistboende, turismens effekter på ekonomi och sysselsättning samt om besöksmål (antal besökare).

Statistiken och analyserna redovisas i säsongs- eller årsvisa rapporter. I publikationen ”Fakta om svensk turism 2009”, som innehåller senast insamlad data, belystes turism och resande ur ett stort antal olika perspektiv som till exempel ekonomi, export, sysselsättning, volymer, beteenden, utbud och efterfrågan.

128

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Figur 3.12 Områden av riksintresse för friluftslivet samt områden enligt 4 kap. miljöbalken med obruten kust, eller där endast begränsad exploatering är tillåten

Källa:SOU 2008:48 (uppgifter om friluftsliv från Naturvårdsverket)

129

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Ett rikt djur- och växtliv och levande kulturvärden lockar människor till kust och skärgård för rekreation. Friluftsliv definieras som ”vistelse utomhus i natur- eller kulturlandskapet för välbefinnande och naturupplevelser utan krav på tävling”. Friluftsaktiviteter vid och i anslutning till kusten är t.ex. båtliv, bad, vandring, kanot, fågelskådning och fritidsfiske. Centrala aspekter för friluftslivet sammanfaller i hög grad med natur- och kulturvårdens intressen. Viktigt för friluftslivet är bl. a. variation i landskapet, tilltalande landskapsbild och intresseväckande natur- och kulturföreteelser (vegetationstyper, växt- och djurarter, geologiska formationer, odlingshistoriska miljöer, kulturminnesmärken).

Många aktörer påverkar friluftslivet och har möjlighet att utveckla det. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att samordna de olika myndigheternas arbete med friluftsliv. Tanken är att skapa ett effektivare och mer ändamålsenligt nationellt friluftslivsarbete. En gång om året samlas myndigheter för att samordna arbetet med friluftsliv övergripande, hålla sig uppdaterade och lägga grunden för planeringen. Tio nätverk för friluftsliv ingår i den s.k. tankesmedja för friluftsliv som arbetar för att samordna och utveckla arbetet inom sitt område. De tio nätverken är:

1. tillgänglighet,

2. personligt engagemang och samverkan,

3. allemansrätten,

4. natur för friluftsliv,

5. tätortsnära natur,

6. landsbygdsutveckling och hållbar regional tillväxt,

7. skyddade områden,

8. skolan,

9. fysisk aktivitet och folkhälsa, samt 10. forskning och statistik.

För närvarande pågår tre forskningssatsningar inom området. Inom projektet ”Friluftsliv i förändring” studeras friluftsliv och naturbaserad turism i Sverige, för att fånga friluftslivets bredd och dynamik. Ett annat program undersöker hur ett specifikt naturområde används av besökare i syfte att få fram underlag för planering och förvaltning. Ytterligare ett program har arbetat med att ta fram ett förslag till statistikprogram för friluftslivet. Ett

130

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

förslag till program för insamling och samordning av statistik för friluftsliv har tagits fram: -Nationell översiktsstudie om bland annat hur många som bedriver friluftsliv i Sverige och vilka trender som finns inom friluftslivet. -Nationell fördjupningsstudie om mer kvalitativa frågor om motiv och hinder för friluftsliv, upplevd tillgång till och upplevelser av friluftsliv. -Besökarundersökningar, både i skyddad natur – som naturreservat och nationalparker – och i kommunala områden som är tillgängliga för allmänheten genom allemansrätten. Undersökningarna består av besökarräkningar i områdena och enkäter som besökarna fyller i på plats. Besökarundersökningarna ska svara på hur många som besöker olika friluftsområden i Sverige och hur besökarna uppfattar områdena och besöken. -Förslag på ytterligare studier av friluftsliv; det kan vara studier om specifika målgrupper, som barn och ungdomar eller äldre människor, och deras friluftsvanor. Det kan också vara studier om friluftslivets ekonomiska betydelse eller studier av särskilda friluftsaktiviteter.

För uppföljningen av miljömålsarbetet används ett antal indikatorer varav några berör friluftsliv. För målet Hav i balans samt levande kust och skärgård görs i dag bl.a. besöksräkning vid gästhamnar samt redovisas antal gästhamnar per kommun, liksom antal olagliga oljeutsläpp. I såväl den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet från år 2008, som den delrapport om fördjupad utvärdering som överlämnades till regeringen i mars 2011, läggs förslag på att utarbeta fler indikatorer om friluftsliv och turism, som: ökningen av antalet soptunnor, toaletter och mottagningsanläggningar för avfall i skärgården, enkätundersökningar och intervjuer om hantering och upplevelse av avfall i skärgården, enkätundersökningar och intervjuer om upplevelse av buller i bullerfria områden, efterlevnad av begränsningar i hänsynsområden, antal och regional fördelning av bullerfria områden.

131

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Buller behöver dock definieras för att säkerställa åt vilket håll som utvecklingen går. Definition och utveckling av uppföljning av buller behöver också samordnas.

3.8.7 Annan mänsklig påverkan

Människan påverkar havsmiljön i många avseenden varav flera har berörts i tidigare avsnitt. Nedanstående beskrivning ger ytterligare ett axplock av olika former av påverkan som är viktiga att beakta i samband med havsplanering. Länsstyrelserna är de som har bäst kunskap inom de flesta av dessa områden.

15

Utsläpp och läckage till vatten

Utsläpp till vatten regleras främst genom miljöbalken. I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns förteckning över vilka miljöstörande verksamheter som ska tillståndsprövas eller anmälas till kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Indelningen grundar sig på verksamheternas miljöpåverkan. Verksamheter som har tillståndsprövats ska normalt ha ett kontrollprogram som beslutats av tillsynsmyndigheten. Det kan omfatta både utsläppskontroll och recipientkontroll, dvs. kontroll av påverkan på omgivningen. Utsläppsdata för alla verksamheter som länsstyrelsen har tillsynsansvar för finns på respektive länsstyrelse i för landet gemensamma datasystem.

HaV kommer att få det övergripande ansvaret för enskilda avlopp, där kommunerna har det primära tillsynsansvaret. Utvecklingsarbete kommer att behövas för att få bättre planeringsanpassad kunskap utifrån bland annat inventeringar och schablonberäkningar.

Ett särskilt problem är bräddning av orenat avloppsvatten och dagvatten från de kommunala ledningsnäten. Som effekt av den pågående klimatförändringen samt det bristande underhållet på avloppsledningsnätet, kommer problemet med bräddning att tillta när nederbördsmängderna blir större och får högre intensitet än tidigare.

15 Utredningen har fått värdefullt underlag till detta avsnitt från Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

132

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Diffust läckage av näringsämnen till havet kommer framför allt från jordbruksmark, men även från skogsmark. I ett långsiktigt perspektiv bör man beakta effekterna av klimatförändringarna som sannolikt kommer att innebära att risken för ökat läckage kommer att öka. Utsläppen från jordbruket kan följas genom recipientkontroll av vattendrag eller schablonberäkningar från kustnära jordbruksmark. Recipientkontrollen är organiserad på olika sätt i landet men i de större vattendragen finns vattenvårdsförbund som minst årligen rapporterar miljöstatus och tillförsel av olika föroreningar. För vissa kuststräckor finns motsvarande kustvattenförbund. Tillgängligheten av data från recipientkontrollen anpassad för havsplanering kan variera beroende på huvudman.

Sjöfartens miljöpåverkan

Sjöfarten är i grunden ett miljöanpassat och uthålligt transportsystem. Den har jämförelsevis låga krav på infrastruktur och kan förflytta stora lastmängder till låg energiförbrukning. Av allt gods till och från Sverige transporteras 90 procent till sjöss. Tio procent av de globala sjötransporterna går genom Östersjön. Sjöfartens miljöpåverkan handlar till stor del om utsläpp till luften av framför allt kväveoxider och svavel. Huvuddelen av världens flotta använder tjockolja med mycket höga halter av svavel och tungmetaller. Beslutet i FN:s sjöfartsorganisation IMO om minskade svavelnivåer i fartygsbränsle och andra åtgärder bedöms på sikt kunna kraftigt minska sjöfartens utsläpp till luften, om det ratificeras. Utöver utsläpp till luften, kommer ett stort antal diffusa utsläpp till vatten från fartyg i normal drift, såsom oljeförorenat länsvatten och tankspolvatten, men också orenat toalettavloppsvatten. Kustbevakningen rapporterar regelbundet incidenter som medför oljeutsläpp.

Kunskapen om utsläpp från sjöfarten är i flera avseenden begränsad. Kunskapen om utsläpp till luften är god, men luckor finns om t.ex. partiklar. Utsläppsmängderna beräknas utifrån bränsleleveranser till klimatrapporteringen, men krav ställs inte på annan löpande rapportering. Då fartygstrafiken för det mesta går på internationellt vatten är den svår att reglera med nationell lagstiftning. Internationellt ligger ansvaret för miljöåtgärder mot sjöfarten hos IMO. Den nationella luftutsläppsdatabasen ger dock möjlighet att ta fram kartor som visar sjöfartens luftutsläpp på svenskt territorialvatten.

133

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Vrak kan genom läckage av oljor och andra miljöfarliga ämnen utgöra ett potentiellt hot mot såväl människa som miljö. Något större läckage från vrak som gett allvarliga konsekvenser i ett miljöperspektiv har inte inträffat i Sverige.

16

I januari 2011 presenterades

en rapport om miljörisker från fartygsvrak. Inom ramen för den inventering som utredningen genomförde påträffades inte några vrak som kräver omedelbara, akuta insatser. Risken för större, utsläpp från vrak bedömdes generellt som låg i dagsläget. Av flera tusen vrak längs den svenska kusten bedömdes ett drygt trettiotal kunna utgöra reella hot mot havsmiljön. De ungefärliga haveriplatserna för dessas fartyg är kända. Enligt rapporten bör de undersökas, för att få bättre beslutsunderlag om vad som är rätt åtgärder för varje enskilt fall.

Sediment och muddring

Förekomsten av förorenade sediment kan vara viktig information i samband med havsplanering. Det är framför allt SGU och länsstyrelserna som har sådan information. Det kan ofta handla om riktade inventeringar av till exempel fiberbankar eller recipienter utanför industriområden. Ett exempel på förorening är TBT (tributyltenn) som tidigare användes i båtbottenfärg.

Omfattningen av muddringsverksamheten är relativt väl känd, åtminstone den verksamhet som varit föremål för tillståndsprövning eller tillsyn. Det stora problemet är dumpning av muddermassor eftersom huvuddelen av de massor som uppstår vid muddring i havet också dumpas i havet. Verksamheten regleras genom flera lagstiftningar och av flera myndigheter. Underlaget för att identifiera lämpliga dumpningsplatser är ofta bristfälligt, vilket kan leda till att massor dumpas utan tillräcklig information med risk för negativ miljöpåverkan.

Sammanfattande kommentar

Sammantaget kan man konstatera att tillgången på planeringsunderlag varierar beroende på vilken verksamhet det är fråga om. Tillgången på utsläppsdata från de verksamheter som har kontrollprogram är god. De gäller till exempel det stora antalet kommunala

16 Miljörisker från fartygsvrak – regeringsuppdrag dnr N2009/4683/TR, Sjöfartsverket 2011.

134

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

reningsverk. För vissa andra verksamheter är utgångspunkten inventeringar eller schablonberäkningar. Hur användbara data från recipientkontrollen är, varierar inom vida ramar; vissa vattenvårdsförbund har mycket avancerade undersökningsprogram. Dessa kan vara mycket viktiga i anslutning till kust med skärgård, där strömningsförhållandena är komplexa.

3.9 Regionala planeringsunderlag

Avsnittet bygger på en enkät till de 14 kustlänsstyrelserna genom länsarkitekternas nätverk.

17

Länsstyrelserna behöver heltäckande

kunskapsunderlag för att bistå kommunerna i deras planeringsarbete och för att kunna uppnå regionala och lokala planeringsmål inom exempelvis miljömålsarbetet, vattenförvaltningen och klimatarbetet. Detta omfattar grundläggande kunskaper om vattnets och bottnarnas biologiska, kemiska och fysikaliska tillstånd, miljöpåverkan såväl som väsentliga processer som bestämmer tillståndet och dess utveckling. Exempel är biologiska förhållanden, kartläggning av äldre försyndelser, kunskap om fartygstrafik samt ankringsplatsers miljöpåverkan, kartläggning av infrastruktur till havs t.ex. kablar, farleder, kommunala reservat och övriga kommunala planerings- och kunskapsunderlag, vind- och vågexponering, lekområden för fisk, sammanställd bild över miljödata, kulturmiljöintressen i havet samt uppgifter om havsdjup, bottentyp och havsströmmar.

3.9.1 Tillgänglig kunskap

Allmänt kan sägas att varken kommuner eller länsstyrelser har arbetat med att utveckla generella planeringsunderlag för havsområdena utanför baslinjen. Utredningen genomförde en enkätundersökning av de 80 kustkommunerna om hur många kommuner som har behandlat havsområden i sin översiktsplan, vilken redovisades i huvudbetänkandet (SOU 2010:91, s. 235). Undersökningen visade att endast ett fåtal kommuner hade behandlat havsområdena utanför baslinjen i någon form.

Länsstyrelserna har ett digitalt tittskåp, www.gis.lst.se, med basinformation om kusten och havet som bl.a. syftar till att möjlig-

17 Enkäten genomfördes och sammanställdes av utredningens expert Eva Brännlund.

135

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

göra prioriteringar och förebyggande åtgärder inför eller vid oljeutsläpp. Hos vattenmyndigheterna finns tillgång till information om miljökvalitetsnormer för vattenkvalitet, se vattenmyndigheternas beslut om åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer.

18

Kunskapsunderlag i olika form tas ofta fram i begränsade områden i anslutning till prövning av verksamheter, t.ex. gasledningar, hamnverksamhet, kabeldragningar och dumpning av muddermassor. Länsstyrelserna tar redan i dag fram planeringsunderlag som rör havet. Nedan följer en översiktlig redogörelse för olika typer av underlag som tas fram. Inom miljötillstånd och vattenförvaltning finns bland annat: översiktlig information om stigande havsnivåer, översvämningsrisker planeringsunderlag för åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen miljöövervakningsdata om vattenmassor (näringsämnen, vattenutbyte m.m.), växter, bottendjur, vattenkemi, bottensediment, siktdjup och miljögifter samordnade recipientkontroller, övervakningsprogram i belastade eller påverkade områden, som även täcker kusten

För skyddade områden har länsstyrelserna kunskap om: grundinformation om marint områdesskydd (basinventeringar, marina naturreservat, nationalparker) marina reservat och Natura 2000-områden biologiska data för marina reservaten naturmiljövärden bl.a. naturreservat, riksintresse för naturvård, Natura 2000-områden, Ramsar-områden, fågel- och sälskyddsområden m.m., framför allt i kustvattenområden biosfärområden (t.ex. Blekinge arkipelag; kärnområden, buffertzon och utvecklingsområden) hänsynsområden kulturmiljövärden bl.a. riksintressen för kulturmiljövård, kunskapssammanställning submarina fasta fornlämningar i form av boplatser samt vrak

18 T.ex. http://www.vattenmyndigheterna.se/vattenmyndigheten/amnen/Bottenhavet/beslut_AP/ och http://www.vattenmyndigheterna.se/vattenmyndigheten/amnen/Bottenhavet/beslut_MKN /

136

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

värdefulla marina områden (BSPA-områden) kustinventeringar

Kunskaper om verksamheters påverkan: dumpning av muddermassor vindkraft gasledningar hamnar friluftslivet fisk- och musselodlingar fysisk exploatering

Kunskapsunderlag för vissa områden eller län från olika projekt djupdata inom vissa projekt, t.ex. Forum Skagerrak i västerhavet delvis kunskap om exploateringstryck, rörliga friluftslivet, båtrörelser, fisketryck, vattenbruk m.m. inventeringar av vegetationsklädda bottnar dioxinprojekt; kartläggning och spårning av källor kemikalieutredning; kartläggning av kemiska ämnen som används inom industri och övriga verksamheter karläggning och effekter av övergödning modelleringsprojektet (kartor av utbredning av olika arter och biotoper) kustfågelinventering potentiella förorenade områden; inventerade och riskklassade förorenade områden i och i anslutning till havet fiberbanksprojekt, miljögifter i fiberförekomster från massaindustrierna potentiella förorenade områden

3.9.2 Bristerna ur ett regionalt perspektiv

Generellt sett finns behov av att utveckla både meta- och attributdata till digitala kartor. Datakvaliteten varierar beroende på innehåll och ålder. Data är tillgängliga bl.a. genom www.vattenkartan.se (VISS) som visar på miljötillståndet enligt vattendirektivet, GISformat (www.lst.gis.se), digitalt och analogt genom rapporter och

137

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

kartmaterial. Miljödata är oftast tillgängliga via nationella datavärdar.

Underlag finns bl.a. om områden av riksintresse för bl.a. energiproduktion, hamnar, farleder, vägar, yrkesfiske, försvar, friluftsliv och naturvård samt Natura 2000-områden, försvarets övningsområden till havs m.m. Dock råder brist på tillräckliga värdebeskrivningar.

Havsplanering ska gälla från en nautisk mil utanför baslinjen och utåt. Här är behovet av data stort. Länsstyrelsen prioriterar i dag data från mer kustnära områden, men kunskapsluckorna är även där stora. Det saknas i dag egentligen tillräcklig kunskap om tillstånd och funktion för en ändamålsenlig förvaltning. Länsstyrelserna har i dag bara några bitar i pusslet och stora geografiska luckor. Det saknas grunddata om havsområdet (särskilt det yttre) avseende bottenförhållanden (djupdata, syreutbredning, sedimentdata, förorenade områden), bevarandeintressen i yttre havsområdet; fornlämningar m.m.

En heltäckande detaljerad kartläggning av djupförhållanden och bottenbeskaffenhet behövs. Detta skulle bl.a. underlätta den fortsatta biologiska kartläggningen. Det är svårt att få heltäckande inventeringar då bl.a. habitatkartor över kustområdena ofta saknas. Det saknas också nationell metodik för att beskriva marina värden och för insamling av data. Geografiska kunskaps- och dataluckor behöver åtgärdas.

Underlagen kan vara svåra att hitta och använda, eftersom stora delar är spridda, både inom länsstyrelsens olika sakområden och hos andra myndigheter.

Om datainsamlingen kunde utvecklas så att all information som finns hos olika myndigheter tillgängliggjordes på ett samordnat sätt vore mycket vunnet. Hela miljöövervakningen bör också ses över för att anpassas och samordnas i förhållande till de krav/behov som de olika direktiven ställer. All data tillgängliggörs inte (samlas inte i databaser) hos datavärdar vilket innebär att de inte blir tillgängliga för en större krets.

138

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

3.10 Havsrelaterad samhällsvetenskaplig kunskap 19

Havsplanerna kan genom tillämpningen få följder både för miljön och för samhällsaktörer. Planeringen behöver tillgång till kunskap, inte bara om miljön, utan även om samhället och dess förhållande till havet. Avvägningar och prioriteringar mellan olika intressen måste vara genomtänkta och väl förankrade dels för att främja ett långsiktigt hållbart nyttjande, dels för att minska sårbarheten och riskerna för såväl människor som ekosystem. Det handlar inte bara om att beakta och bedöma de olika ekosystemtjänsternas värde och människans påverkan på dem, utan även att t.ex. förstå människors beteende samt hur förvaltningssystemet och olika regler och åtgärder fungerar.

Den havsrelaterade samhällsanalysen utgör dock i dag havsplaneringens och havsmiljöförvaltningens största kunskapslucka. Sådan analys omfattar såväl samhällets roll för havsmiljöproblemen med koppling mellan miljöbelastning och mänskliga aktiviteter, som hinder för att åtgärder ska vidtas. Havsrelaterad samhällsanalys omfattar även utvärderingar av olika åtgärder och arbetsformer i havsmiljöförvaltningen. Den kunskap och de metoder som behövs för analysen står dock i dag inte till förfogande i tillräcklig utsträckning. Dessa brister påverkar självfallet även tillämpningen av havsmiljödirektivet.

Även erfarenheten från havsplanering i andra länder såsom Norge (se avsnitt 2.1), liksom flera studier pekar på stora kunskapsbehov vad gäller havsrelaterad samhällsvetenskap, t.ex. Naturvårdsverket om Östersjön och TEEB-studien inom UNEP som beskrivs närmare nedan i detta avsnitt.

Både kunskaps- och metodutveckling behövs för havsrelaterad samhällsanalys inom tre övergripande områden, som utredningen återkommer till i sina förslag (se avsnitt 6.4.2 och 6.4.3xx):

1. samhällets behov av och anspråk på havet och dess resurser,

2. mänsklig påverkan på havet, samt

3. styrning av nyttjandet och hantering av effekterna genom

havsförvaltningssystemet och samhällssystemet i stort.

Det rör således samhällets samspel med havet och havsmiljön samt – i synnerhet – samspelets drivkrafter och effekter, liksom hur detta styrs av förvaltningen och andra faktorer. Här nedan redo-

19 Detta avsnitt har tagits fram i samarbete med Havsmiljöinstitutets kansli.

139

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

görs för viktiga kunskapsområden och hur långt kunskapsutvecklingen har kommit.

Begrepp inom havsrelaterad samhällsanalys

Först behöver dock ett antal relevanta begrepp definieras: Med samhällsanalys avser vi fortlöpande uppföljning och analys av samhällets nyttjande och behov, dess strukturer och processer som har betydelse för havsplaneringen och havsförvaltningen. Det omfattar även analyser och uppföljning av hur förvaltningssystemet och beslutsprocesserna är organiserade samt vilka effekter olika åtgärder får. Begreppet kan ses som en parallell till miljöövervakningen.

Utredningen använder begreppet samhällsekonomi för att syfta på hur samhället hushållar med och använder sina tillgångar (som naturtillgångar och mänskliga tillgångar). Olika samhällsekonomiska aktörer som företag, banker, hushåll, offentlig förvaltning växelspelar med varandra. I samhällsekonomiska bedömningar ställs ofta nyttan av en viss åtgärd mot de direkta och indirekta kostnaderna. Ekosystemperspektivet innebär att man även måste hantera värden som är svåra eller omöjliga att beskriva i monetära termer. Kvantitativa (mängder, pengar) och kvalitativa (resonemang, värderingar) måste användas samtidigt och i olika hög grad (se även avsnitt 6.4.3).

I offentliga dokument och facklitteraturen används begreppet samhällsekonomi delvis på olika sätt. Även begreppet socioekonomi förekommer. Betydelserna är inte helt tydliga, inte heller huruvida begreppen skiljer sig åt. Begreppet socioekonomi har i svensk litteratur hittills främst använts i analyser av olika händelser och åtgärder i förhållande till olika befolkningsgruppers inkomst, t.ex. ekonomiska och sociala följder av olika förändringar för olika samhällsklasser. Genom inflytande från engelskspråkiga texter inom internationellt samarbete och inom EU, har många börjat direktöversätta det engelska begreppet socioeconomic som ett slags samlingsbegrepp för sociala och ekonomiska aspekter i förhållande till bl.a. hållbar utveckling och integrerad havsförvaltning (t.ex. havsmiljödirektivet).

Miljöekonomi och ekologisk ekonomi är ytterligare relevanta begrepp i sammanhanget. Inom miljöekonomi används nationalekonomisk teori för att analysera miljörelaterade frågeställningar, t.ex.

140

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

kostnader och intäkter för olika samhällsaktörer av olika åtgärder för att hantera utsläpp. Man försöker att sätta ett pris även på miljön, så att miljöeffekter lättare kan omfattas i avvägningar inför beslut (för att undvika att det uppstår så kallade externa kostnader, dvs. kostnader som inte är ekonomiskt påtagliga för aktörerna, t.ex. ett företags utsläpp). Ekologisk ekonomi är en alternativ skola inom miljöekonomi, som inte enbart använder etablerad nationalekonomisk teori utan tar ett mer tvärvetenskapligt helhetsgrepp för att analysera miljöproblem och undersöka lösningar.

3.10.1 Anspråken och deras förutsättningar och drivkrafter

Olika näringssektorer har olika anspråk på att dra nytta av havets ekosystemtjänster. För att klargöra vilka dessa är, behövs data om de anspråk som de olika sektorerna ställer. Dessa uppgifter som kan tas fram av respektive bransch och respektive myndighet, bör baseras på data från säkra statistiska källor. Tabell 3.2 visar exempel på aktuella sektorer och möjliga källor.

141

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Tabell 3.2 Sektors- och statistikansvariga myndigheter m.fl. inom verksamhetssektorer eller samhällsområden som berör havsplanering (listan är inte uttömmande)

”Sektor” Ansvariga myndigheter

m.fl. källor

Statistikansvar

Sjöfart och hamnar Trafikverket Sjöfartsverket Transportstyrelsen (hamnbolag)

Trafikanalys

Vind- och vågkraft Energimyndigheten Svenska kraftnät Energimarknadsinspektionen

Energimyndigheten

Kablar och oljeledningar Svenska kraftnät

Energimarknadsinspektionen SGU

Svenska kraftnät Energimarknadsinspektionen (SGU

20

)

Fysisk exploatering; anläggningar till havs

SGU länsstyrelsen kommuner

SCB (SGU se anm. ovan)

Näringsverksamhet med havsanknytning

Tillväxtverket Sjöfartsverket Transportsstyrelsen

SCB

Sand- och grustäkt

SGU

SGU

Militär aktivitet Försvarsmakten Försvarsmakten Vrak och dumpning Sjöfartsverket MSB länsstyrelsen

Sjöfartsverket

Fornminnen och historiska fynd (historiska vrak)

Riksantikvarieämbetet Staten maritima museer

Riksantikvarieämbetet

Turism och friluftsliv Tillväxtverket Naturvårdsverket länsstyrelsen kommuner friluftslivsorganisationer, turistbyråer, regionala turistråd

Tillväxtverket Naturvårdsverket

Yrkes- och fritidsfiske HaV länsstyrelsen

HaV

Vattenbruk Jordbruksverket

SVA länsstyrelsen

Jordbruksverket

20 Om SGU som utredningen föreslår i SOU 2010:91 får utvidgat ansvar för tillstånd enligt kontinentalsockellagen kommer myndigheten också att föra statistik.

142

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

”Sektor” Ansvariga myndigheter

m.fl. källor

Statistikansvar

Livsmedel från havet Livsmedelsverket HaV Jordbruksverket SVA länsstyrelsen

Livsmedelsverket HaV

Marina skyddade områden HaV länsstyrelsen

SCB (HaV)

Industriutsläpp Naturvårdsverket

KemI länsstyrelsen

Naturvårdsverket KemI

Påverkan från jordbruket Jordbruksverket Naturvårdsverket HaV länsstyrelsen

Naturvårdsverket SCB

Påverkan från skogsbruket

Skogsstyrelsen Naturvårdsverket HaV länsstyrelsen

Naturvårdsverket SCB

Kommunala och enskilda avlopp

Naturvårdsverket HaV länsstyrelsen kommuner

Naturvårdsverket SCB

(KemI = Kemikalieinspektionen)

Även samhället i övrigt har behov av att dra nytta av ekosystemtjänsterna och åsikter om hur de bör utvecklas. Därför bör planeringen ha tillgång till uppgifter om status och trender i samhället i stort, såsom uppgifter om ekonomisk utveckling och befolkningsutveckling, men även värderingar och attityder eller politiska förändringar. Exempelvis behövs ekonomisk och annan information om hur människors sätt att skapa uppehälle från kusten och havet påverkar anspråkens form och intensitet. En sådan omvärldsanalys avseende Sverige och de relevanta förhållandena i omgivande länder förutsätter att det finns tillgång till såväl kompetens som data.

Ett exempel på hur även grundläggande kunskapsunderlag saknas, är att det inte längre publiceras statistik om fiskkonsumtion. Sådana data borde vara en viktig indikator både på hur samhällets anspråk på haven ser ut inklusive trender över tid och på vilka drivkrafter som kan ligga bakom.

143

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

3.10.2 Samhällets effekter på havet – bedömning och värdering av mänsklig påverkan

En nödvändig typ av samhällsrelaterad kunskap är en samlad bild av de havsmiljöeffekter som uppstår genom sektorernas verksamhet. Det gäller såväl effekter av enstaka sektorers påverkan som kumulativa effekter av flera verksamheter tillsammans. Kunskap behövs såväl om orsak och verkan, som om den styrka med vilken dessa effekter drabbar ekosystemen. Följande aspekter är särskilt angelägna att utveckla: att dimensionera mänsklig påverkan på ekosystemen, att kunna urskilja enstaka sektorers och källors påverkan samt att specificera kombinationseffekter av flera sektorer och källor.

Behoven är stort att utveckla en havsspecifik kunskapsbas, men även att integrera naturvetenskap och samhällsvetenskap. En del har redan gjorts, vilket nedan illustreras med studier som integrerar disciplinerna ekonomi och ekologi i samband med värdering av ekosystemtjänster. Alla studier visar på stora kunskapsbehov, inte minst inom det samhällsvetenskapliga området.

Exempel: värdering av ekosystemtjänster – status och kunskapsbehov

Naturvårdsverket redovisade år 2009 ett regeringsuppdrag om samhällsekonomisk havsinformation i Vad kan havet ge oss (rapport 5937, februari 2009) som beskriver kunskapsläget om de samhällsekonomiska följderna av människors påverkan på Östersjön och Västerhavet. Utgångspunkten är havets ekosystemtjänster, dvs. de varor, tjänster och processer som naturen erbjuder människan. Utredningen tar upp ekosystemtjänsterna i huvudbetänkandet (SOU 2010:91, s. 267).

Även om många av ekosystemtjänsterna är långt ifrån outtömliga tas de vanligtvis för givna. Det kostar till synes ingenting att använda dem, vilket resulterar i att de ofta överutnyttjas. Så länge deras värde inte mäts i samhällsekonomiska termer är risken stor att beslut och planering leder till lösningar som inte är optimala från samhällssynpunkt. Vissa av ekosystemtjänsterna som handlas på marknaden är visserligen prissatta, men priset reflekterar inte nödvändigtvis hela värdet.

144

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Ekosystemstjänsternas värden kan tydliggöras på flera sätt, bl.a. genom olika styrmedel, i överenskommelser, avtal och i lagstiftning. För att underlätta ekonomisk värdering eller bedömning av ekosystemtjänsterna i samband med samhällsplanering och policybeslut behövs systematiska metoder. Sådana metoder saknas, varför modeller, analyser av osäkerheter och risker samt kostnader för åtgärder måste utvecklas. Naturvårdsverkets rapport pekar på stora kunskapsbrister och behov av fortsatt forskning på området.

Ekosystembaserad havsplanering behöver en sammanhängande inställning till vägvalen och deras möjliga följder på såväl individuell som samhällsnivå. Därtill behöver bland annat de två kunskapsområdena ekologi och ekonomi integreras bättre för att synliggöra naturvärdena i beslutsprocesserna. Att värdera havets ekosystemtjänster ekonomiskt är ett förhållandevis nytt forskningsområde. Naturvetenskaplig forskning behövs om hur ekosystemtjänsterna är uppbyggda och samverkar. Vidare behöver det utvecklas modeller, analys av osäkerheter och risker samt om kostnader för olika åtgärder.

I en inventering som samtliga östersjöländer har medverkat till och som redovisas av Naturvårdsverket gick man igenom omkring 40 studier om Östersjöns ekonomiska värden. Inventeringen visar att det för de flesta ekosystemtjänster i huvudsak saknas ekonomiska studier om deras värden. Flera studier har gjorts av kostnaderna för att åtgärda olika miljöproblem, medan det i stort saknas studier av kostnaderna för olika åtgärders effekter på miljön.

I Naturvårdsverkets rapport konstateras att mer kunskap behövs om hur ekosystemtjänsterna samspelar och hur olika åtgärder påverkar tjänsterna. Eventuella målkonflikter behöver belysas och studier behövs för att värdera betalningsviljan. Värdet på nyttan ändras också över tid och beroende på tillgänglig kunskap. Därför behövs även analyser som tar hänsyn till framtida generationer och som belyser nödvändigheten av att agera i tid.

Väsentligt underlag för fortsatt arbete med att värdera ekosystemen och biologisk mångfald, lämnas också av TEEB-studien, som bedrevs inom FN:s miljöprogram UNEP med stöd från EU, några av dess medlemsländer bl.a. Sverige samt Norge och Japan. TEEB står för the Economics of Ecosystems and Biodiversity, ekosystemens och den biologiska mångfaldens ekonomi.

21

21 TEEB (2010) The Econmics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Economics of

Nature, a synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB, UNEP,

Progress Press, Malta.

145

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

En övergripande slutsats är att arbetet med att värdera ekosystemtjänster och biologisk mångfald är komplext och omstritt. Samtidigt är det naturvetenskapliga underlaget för samhällsekonomiska värderingar inte alltid tillräckligt. Studien rekommenderar att ekosystemperspektivet ska vara utgångspunkt för de samhällsekonomiska värderingarna, med fokus på hur fördelarna och kostnaderna med att bevara eller återställa naturen kan tas med i beslutsunderlagen.

Statistik om miljöpåverkan

I Sverige produceras en mängd data på miljöområdet. Ett 30-tal myndigheter och organisationer tar i någon form fram relevant statistik och information relaterat till miljöområdet. Tre myndigheter i Sverige är ansvariga för den officiella miljöstatistiken. Naturvårdsverket är Sveriges fackmyndighet för hela miljöområdet och har statistikansvar för miljötillståndet, utsläpp, avfall och miljöbalkens tillämpning. De två andra ansvariga myndigheterna är SCB och Kemikalieinspektionen vilka ansvarar för bl.a. miljöekonomi och hållbar utveckling samt markanvändning vilket omfattar bl.a. kust, stränder och öar respektive bl.a. flödesanalyser för kemiska ämnen. Kemikalieinspektionen och SCB arbetar till stora delar fram den egna statistiken medan Naturvårdsverket har gett i uppdrag åt olika institut och organisationer med ämneskunskap att ta fram relevant statistik. Se även tabell 3.2 ovan.

SCB har i två rapporter kartlagt miljöstatistiken, dels enligt statistikförordningen (2001:100), dels miljörelevant statistik som ligger utanför den officiella miljöstatistiken (rapport 2008:2 och 2008:3). SCB framhåller att den svenska miljöövervakningen kräver mycket stora dataunderlag, vilka till stora delar tas fram genom mätningar i naturen. För att kunna hantera de datamängder som ska levereras till miljöövervakningen finns samordnare, s.k. datavärdar. Svenska miljöemissionsdata (SMED) bestående av SMHI, Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), IVL- Svenska miljöinstitutet AB och SCB producerar data inom ramen för miljöövervakningen. Andra är Energimyndigheten, Trafikanalys och Boverket. Branschorganisationer såsom Avfall Sverige, Förpacknings- och tidningsinsamlingen, Svensk däckåtervinning, Svensk fjärrvärme, Plast- och kemiföretagen samt Skogsindustrierna är också mycket aktiva användare och producenter av data.

146

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Inom vattenområdet (t.ex. vattenkemi, vattenanvändning, avlopp, grundvatten och hydrologi) är det främst SMHI, SGU, SLU, SCB, SMED-konsortiet, Naturvårdsverket, Smittskyddsinstitutet (SMI) och organisationen Svenskt vatten som tar fram relevant statistik.

3.10.3 Styrning av nyttjande och hantering av effekter i samhället och på havsmiljön

Inom områden där behov och effekter är relativt kända behövs såväl utveckling av nya styrmedel och institutionella ramverk, som analys av befintliga sådana. Statsvetenskapliga studier kan analysera förutsättningar för internationella överenskommelser i olika länder. Men även juridik, förvaltningsvetenskap, nationalekonomi och sociologi, liksom tvärvetenskapliga forskningsområden som fysisk planering, humanekologi och miljöpsykologi, kan bidra med viktiga och användbara analyser på hur samspelet mellan olika nivåer och aktörer samt regelverket fungerar.

När det gäller styrmedel spelar till exempel ekonomiska incitament, som marknadsprissättning, skatter, subventioner och andra marknadssignaler, en stor roll i att påverka hur det naturliga kapitalet används. I dagsläget tar inte marknaden hänsyn till ekosystemtjänsternas fulla värde. Ibland verkar marknadssignalerna åt fel håll. Befintliga signaler kan behöva ses över och nya införas, vilket kräver goda kunskaper om det ekonomiska systemet. Ägarförhållanden är också betydelsefulla i detta sammanhang, liksom att öppet redovisa hur skatter, subventioner och andra åtgärder påverkar miljön. I miljöräkenskaperna tar SCB fram statistik över miljörelaterade skatter och subventioner för ekonomin i stort. Detta arbete kan förmodligen utgöra en start för att systematisera sådana uppgifter för havsrelaterade verksamheter.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns en del intressanta studier och statistik att tillgå. Utredningen anser dock att det samhällsvetenskapliga perspektivet och metodutvecklingen behöver breddas utöver det miljöekonomiska området. Integration måste bedrivas över ännu fler samhällsvetenskapliga discipliner. Här behöver även det gränsöverskridande samarbetet inom Östersjö- och Nordsjöområdena utvecklas dels för att samla resurserna för få fram data, metoder och modeller, dels för att länderna

147

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

lättare kan ställa sig bakom grunddata och metoder som har tagits fram och utvecklats gemensamt.

3.11 Sammanfattande analys av kunskapsbehoven för havsplanering 22

Analyserna i detta kapitel om behov av kunskapsunderlag inom ämnesområdena kommer till största delen från myndigheter med varierande verksamhetsfält och roller. Därför har de också olika perspektiv på havsplanering. Den sammanfattande analysen av detta kapitel syftar till att tydliggöra den samlade bilden och peka på olika aspekter som i dag inte tas om hand inom de olika myndigheternas ansvarsområden, men ändå kan anses vara relevanta för havsplaneringen. Först diskuteras behovet av grundläggande data och information om havsmiljön, samhällssektorers nyttjande av denna miljö samt individers och samhällssektorers attityder till havsmiljöfrågor. Därefter diskuteras behovet av verktyg och metodik för att utföra och följa upp planeringsarbetet. Figur 3.13 nedan sammanfattar de olika kunskapsfält som är av betydelse för havsplanering.

3.11.1 Behovet av grundläggande data och information

För att upprätta en havsplan behövs ett samlat underlag över intressen, anspråk och nuvarande nyttjande både i det aktuella planområdet och i dess omgivning. Ett sådant underlag är också värdefullt när enskilda åtgärder ska prövas. Exempelvis behövs för att bedöma lämpligheten av en ny vindkraftsanläggning bland annat information om befintliga anläggningar i närheten och vilka andra utbyggnadsplaner och anspråk som finns. Med andra ord behövs underlag som gör det möjligt att avgöra om de bedömningar som görs i en ansökan är rimliga. Det vore en stor fördel om alla underlag för havsplaneringen kunde tillgängliggöras på en och samma webbplats och i samma kartfönster.

22 Avsnittet bygger till stor del på bidrag från Havsmiljöinstitutets kansli (professor Anders Grimvall).

148

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

Grundläggande naturvetenskapliga data

Flera myndigheter framhåller vikten av att vissa grundläggande naturvetenskapliga data och bearbetningar av sådana data förbättras och blir tillgängliga i en ändamålsenlig skala. Havsplaneringen, i den form den har föreslagits, innebär en höjd ambition att planera nyttjandet av specifika havsområden. Eftersom den rumsliga variationen av fysiska, kemiska och biologiska förhållanden kan vara betydande, medför detta i sin tur höjda krav på rumslig upplösning av informationen om havet. Vidare måste självfallet fysiska gränser klarläggas och bli tillgängliga i lämplig form. Detta innefattar harmoniserade strandlinjer för sjökort och landkartor, översyn av Sveriges baslinje samt både översyn och digitalisering av Sveriges territorialhavsgräns. Regeringen har tillsatt en utredning som ska ta fram nya havsgränser för Sverige (dir 2011:41).

Figur 3.13 Kunskapsfält av betydelse för havsplanering; inom alla dessa områden behövs även metodutveckling

Källa: Havsmiljöinstitutet (A. Grimvall & A. Morf)

Flera slags naturvetenskapliga grunddata kan utnyttjas för många olika ändamål. Djupdatabasen utnyttjas inte bara vid utformning av farleder, utan behövs även för att klarlägga vattenutbyte och havsströmmar samt ge nödvändiga indata till biogeokemiska modeller.

149

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

Information om bottnarnas beskaffenhet kan utnyttjas både för lokalisering av fasta anläggningar och för att med hjälp av modeller ge en bild av vilka arter och habitat som förekommer inom planeringsområdet. En förbättring av grunddata med många användningsområden är därför angelägen.

Biologisk inventering av olika släkten och arter är ett annat fält som kräver systematisk och harmoniserad datainsamling. Samma sak gäller inventering av kulturlämningar. I båda fallen är detaljinformationen betydligt sämre för havsmiljön än för landmiljön. För flertalet kemiska och biologiska data, inklusive data över fiskbestånd, tillkommer dessutom komplikationen att tidsvariationen är betydande och att därför datainsamlingen måste upprepas regelbundet.

Planeringsunderlag och samhällsvetenskapliga underlag

Eftersom havsplanering i hög grad handlar om att väga olika intressen mot varandra, finns det ett starkt behov av digitala kartor eller GIS-skikt som ger en samlad bild av anspråk, intressen och nyttjanden. En del av nyttjandeformerna, såsom farleder, vindkraftverk och Natura 2000-områden, har en väldefinierad utsträckning och kan lätt placeras in på en karta. Samma sak gäller andra installationer. Fiske, rekreation och havet som recipient är intressen och nyttjanden som har mer diffus utsträckning. Detta minskar dock inte behovet av att även sådan information synliggörs i kartform.

Planering är till sin natur framtidsinriktad. Därför behövs underlag för bedömning av olika samhällssektorers utveckling. Sådant underlag kan innefatta samhällets planer för utbyggnad av vindkraft, hamnar, kablar, pipelines och olje- och gasutvinning samt bedömningar av hur bl.a. kommersiellt fiske, akvakultur och turism kan komma att utvecklas. Behovet är genomgående stort av att stärka den samhällsekonomiska information som kan behövas för att bedöma hur en plan kan påverka näringslivet och hur effekter kan fortplanta sig i samhället.

Allmänt skulle det behövas systematiska sammanställningar och heltäckande kartläggningar av nuvarande användning och framför allt att dessa kan ses på samma karta. Dessutom är det viktigt att ha ett planeringsanpassat (tolkat) underlag när det gäller bevarandevärden (natur, kultur, friluftsliv), det vill säga kartor som ger en samlad bild av vilka områden som har höga bevarandevärden, gärna

150

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

i exempelvis tre klasser. Om ekosystemansatsen ska genomsyra planeringen är det givetvis viktigt att identifiera olika ekosystems läge och utbredning, samt beskriva deras specifika funktion, struktur och förutsättningar.

För att få bättre havsmiljö och hållbart nyttjande måste man ha kunskap om samhällsprocesser och mänsklig påverkan. Trots detta har behovet av att systematiskt samla in information om individers eller samhällssektorers attityder i havsmiljöfrågor inte ännu tillgodosetts. Data finns inte om individers eller samhällssektorers benägenhet att förändra beteenden som påverkar havsmiljön. Informationen om individers och företags betalningsvilja, riskuppfattning och hinder för ett förändrat beteende är således mycket ofullständig.

Sammanfattande slutsats

Ovanstående sammanställning visar att det finns brister i data- och informationsunderlaget för havsplanering, men att ingen hävdar att bristerna är så stora att havsplanering inte kan genomföras. När det gäller naturvetenskapliga grunddata handlar det främst om att få tillgång till grunddata och bearbetningar av sådana data med tillräcklig rumslig täckning och en rums- och tidsupplösning som är lämpad för havsplanering. Svårigheten att få en samlad bild av både nuvarande och framtida intressen, anspråk och nyttjande är ett mer fundamentalt hinder för en effektiv havsplanering. Å andra sidan är det rimligt att tro att detta hinder är möjligt att undanröja eller i varje fall kraftigt minska med överkomliga arbetsinsatser. I stor utsträckning handlar det om att sammanställa data som redan finns i olika dokument och handlingar, men det finns också ett uppenbart behov av att förstärka underlaget för bedömning av havsplanernas inverkan på samhället. Hur havsplaneringens behov av data och information om attityder och beteenden ska kunna tillgodoses är inte lika uppenbart. I det fallet handlar det inte bara om att mäta och sammanställa utan i hög grad också om att ta reda på vad som kan och bör mätas och hur mätningarna ska gå till.

151

Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov SOU 2011:56

3.11.2 Verktyg och metoder för havsplanering

Effektiv havsplanering kräver inte bara grunddata och enkla sammanställningar av sådana data, utan också en hel kedja av mer avancerade informationsprodukter, verktyg och metoder för havsplanering. Flera myndigheter poängterar att verktyg och metodik för hantering av geodata i vid bemärkelse spelar en central roll i praktiskt taget all planering av naturresursernas nyttjande. För denna hantering krävs en rik flora av geodatatjänster och verktyg för att för att skapa nya kartor genom att kombinera information från olika GIS-skikt. Utvecklingen av sådana tjänster och verktyg drivs på av genomförandet av EU-direktivet Inspire som successivt kommer att öka tillgängligheten av geodata och tjänster baserade på sådana data (se avsnitt 4.1). Eftersom geodata hanteras inom många andra fält än havsplanering finns dessutom en betydande kommersiell marknad av tjänster och verktyg för att sammanställa och visualisera information i form av digitala kartor.

Scenarieanalyser och miljökonsekvensbeskrivningar, som är centrala beståndsdelar i havsplaneringen, har ofta en bas av geodata. Beräkningssteget i sådana analyser kan innefatta körningar av avancerade numeriska simuleringsmodeller, som vanligen kräver betydande expertkunskap såväl för att kalibrera och validera modellen för ett visst havsområde, som för att tolka resultaten. Med tanke på att havsmiljödirektivet syftar till att uppnå hållbart resursutnyttjande är det särskilt angeläget att inom ramen för havsplaneringen utveckla modeller för att fastställa acceptabla nivåer av långsiktigt resursutnyttjande. Detta gäller såväl fisk som andra kommersiellt utnyttjade arter. I detta sammanhang kan noteras att fiskeriförvaltningen behöver ta steget från enartsmodeller till en ekosystembaserad förvaltning som också tar hänsyn till interaktion mellan olika arter.

Bedömning av hot och risker är likaså en viktig komponent i beslut om planer. Precis som i mer generella scenarieanalyser krävs ofta detaljerad information inom specifika områden. Det kan exempelvis gälla tillförlitlighet hos tekniska system, giftighetsgrad (toxicitet) och spridningsegenskaper för miljöfarliga ämnen eller risk för extrema väderhändelser. Sådan information behöver sedan sättas in i en arbetsprocess där en systematisk identifiering av hot och faror följs av sannolikhetsbedömningar för oönskade händelser samt analys av deras konsekvenser för individer och samhällssektorer.

152

SOU 2011:56 Befintliga kunskaper och ytterligare kunskapsbehov

153

Osäkerhetsbedömningar, kommunikationsstrategier och analys av riskacceptans kräver också särskild metodik.

Med utvecklingen av planer för nyttjandet av havet följer också ett behov av indikatorer och metoder för övervakning och uppföljning. Detta gäller exempelvis indikatorer för övervakning av fiskets effekter och utvärdering av reservat och andra restriktioner för havsmiljöns utnyttjande. I åtskilliga fall kommer detta även att ställa krav på statistisk metodik och kompetens att hantera och utvärdera stora komplexa datamaterial.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att havsplanering är en mycket mångskiftande verksamhet. Att den försörjs med adekvata grunddata och informationsprodukter baserade på sådana data är ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för effektiv planering. Utredningsarbetet tillsammans med ovanstående exemplifiering av olika verktyg och metoder för analys och syntes, visar att det är en minst lika stor utmaning att utveckla former och arbetsprocesser för havsplaneringen. Detta kräver välfungerande samarbete mellan olika berörda expertmyndigheter, men också samspel mellan myndigheter och världen utanför, inklusive forskningsvärlden.

Tillgång till data och information SOU 2011:56

faller de endast delvis inom EU:s befogenheter; de måste utvecklas och tillämpas såväl på EU-nivå, som av medlemsstaterna var för sig och tillsammans havsområdesvis.

Rådets slutsatser om den integrerade havspolitiken den 16 november 2009 efterlyste att vetenskapliga kunskaper skulle utnyttjas bättre. Bättre kunskaper om haven bidrar till målen för de två andra verktygen – bättre fysisk planering och integrerad övervakning till havs. Kunskap är nödvändig för att uppnå god miljöstatus i marina vatten, i enlighet med havsmiljödirektivet (2008/65/EG), miljöpelaren i den integrerade havspolitiken.

4.3.1 Europeiskt nätverk för data om havet (Emodnet)

Det europeiska nätverket för mätningar och data om havet (European Marine Observation and Data Network, Emodnet) faller inom rubriken ”havskunskap”. Kommissionen anser att fysisk planering av haven är ett nyckelverktyg för den integrerade havspolitiken.6 En stark data- och kunskapsbas ses som grundläggande för havsplanering; Emodnet avses bli EU:s huvudsakliga bidrag till att tillhandahålla denna kunskap.

Kommissionen föreslog att Emodnet skulle byggas upp i sin grönbok om havspolitiken (KOM[2006] 275). Eftersom gensvaret var positivt bland dem som yttrade sig, åtog sig kommissionen i den s.k. blå boken (KOM[2007] 575), som Europeiska rådet ställde sig bakom i december 2007, att arbeta vidare med Emodnet. Kommissionen tog som ett första steg fram en handlingsplan.7Följande grundprinciper sattes upp tillsammans med en särskild expertgrupp om undersökning och data (Marine Observation and

Data Expert Group, MODEG): samla data en gång och använd dem många gånger, utveckla standarder övergripande såväl som inom disciplinerna, bearbeta och validera data på olika nivåer (strukturer utvecklas nationellt men behövs på havsområdes- och europeisk nivå), ge tillräcklig finansiering på EU-nivån för att få största möjliga nytta av insatser som medlemsstaterna gör,

6 se kommissionens meddelanden om havsplanering, KOM(2008) 791 och KOM(2010) 771 7 Commission Staff Working Document: Building a European marine knowledge infrastructure; Roadmap for a European Marine Observation and Data Network, SEC(2009) 499.

164

SOU 2011:56 Tillgång till data och information

bygg på befintliga insatser där datagemenskaper (communities) redan har bildats, utveckla en beslutsprocess som ger användardrivna prioriteringar, förse data med uppgift om ägarskap och tillförlitlighet, samt erkänn att havsdata är en gemensam nyttighet och motverka kostnadsbaserad prissättning hos myndigheterna.

Kommissionen drar i ett meddelande upp riktlinjer för insamling och sammanställning av marina data.8 Tre mål sätts upp: Det första är att minska driftskostnaderna och tidsåtgången för användare av havsdata, för att främja näringsverksamhet, förbättra beslutsunderlagen på alla nivåer samt stärka havsforskningen. Vidare ska konkurrensen och innovationen stärkas bland användarna av havsdata och osäkerheten minska för kunskapen om haven, för att skapa en fastare grund för att hantera förändringar.

Kommissionen gör en försiktig uppskattning av vinsterna med ett integrerat nätverk i stället för det nuvarande splittrade systemet för havsdata, som landar på omkring 300 miljoner euro per år. Dessutom förväntas rationellare användning av havsdata förbättra för de nuvarande användarna och öppna nya möjligheter till nyskapande och tillväxt.

Emodnet har testats genom olika förberedelser; portaler för ett antal havsområden har byggts för hydrografiska, geologiska, biologiska och kemiska data, liksom kartor över funktionella livsmiljöer (habitat). Portalerna ger tillgång till havsdata i standardformat med känd kvalitet och tydliggör luckor i täckningen. I dagsläget finns alltså en Emodnet-prototyp, kallad ”ur-Emodnet”.

Kommissionen har föreslagit en förordning om fortsatt finansiering för den integrerade havspolitiken under 2011–2013. Utbyggnaden av Emodnet ska finansieras enligt den förordningen.

4.3.2 Global övervakning för miljö och säkerhet (GMES)

GMES (Global Monitoring for Environment and Security Initiative) är ett brett program som täcker land, atmosfären och havsmiljön.9Det levererar tjänster inom miljö och säkerhet och bygger huvud-

8 Meddelande från kommissionen till europaparlamentet och rådet: Kunskap i havsfrågor 2020 – marina data och marin övervakning för smart och hållbar tillväxt, KOM(2010) 461. 9 http://ec.europa.eu/gmes/index_en.htm

165

Tillgång till data och information SOU 2011:56

sakligen på satellitmätningar och på produkter baserade på dessa mätningar. Under uppbyggnaden har en stark in situ-komponent tillkommit. Genom projektet MyOcean testas olika GMES-tjänster som rör havet. Det finns produkter för alla typer av användning, även kommersiella verksamheter i senare led.

Initiativet ska tillhandahålla tjänster som stöder tillämpningen av EU:s miljö- och säkerhetspolitik, liksom fylla behov hos andra användare som nationella myndigheter, forskare, företag och medborgarna. GMES består av två huvuddelar, tjänster och infrastruktur för undersökningar. Även här rör det sig om information om globala undersökningar, varför GMES ska följa samma principer som det europeiska miljöinformationssystemet (European Shared

Environmental Information System, SEIS) och GEO-initiativet.

Enligt kommissionen är Emodnet och GMES ömsesidigt förstärkande, eftersom bättre överblick och tillgänglighet för undersökningsdata som uppnås genom Emodnet kommer att bidra till att uppnå GMES’ krav för indata.

GMES är således ”tyngre” än Emodnet i och med att det handlar om att ta fram data från grunden, inte endast att göra dem tillgängliga. Vikten av de regionala miljökonventionerna för att förse GMES och därmed Emodnet med data är väsentlig och bör framhållas.

GMES kommer att bygga på internationellt samarbete, t.ex. inom GOOS och GEOSS (se nedan), för att uppfylla behoven. På så vis skulle tillgänglig information genom Emodnet också kunna öka, enligt kommissionen.

Europeiska miljöbyrån (EEA) arbetar med in-situsamordning inom GISC (GMES In Situ Coordination), ett projekt som finansieras inom sjunde ramprogrammet. Målet är att stimulera fri tillgång till all relevant in-situdata för operationella tjänster inom GMES. Olika hinder ska hanteras för att uppnå kostnadseffektivitet och hållbar datatillgång. Projektet ska ge operationella ramar för in-situdata inom GMES fyra kärntjänster: land, hav, atmosfär och katastrofberedskap. GISC huvudsakliga projektaktiviteter är: dokumentera behovet av in-situdata och kraven på data, samarbeta med användare, intressenter och tjänsteleverantörer, utreda metoder för att nätverken ska tillhandahålla de insitudata som behövs i GMES, samt

166

SOU 2011:56 Tillgång till data och information

utreda hur in-situtillgångar och nätverk kan integreras i långsiktigt hållbara GMES-tjänster.

GMES Marine Core Service (MCS), kärntjänsten hav, ska ge två slags produkter: satellitobservationer (havsnivå, färg, temperatur vid havsytan, vind) samt kortfristiga och årtidsprognoser, tidsserier och simulerade scenarier för klimatförändringar med fysiska parametrar som beskriver tillståndet och dynamiken i det öppna havet. Prognoserna kommer upprättas globalt samt för Östersjön, Medelhavet, Nordsjön, Nordostatlanten och Svarta havet. Marine Core

Services genomförs under åren 2009–2011 genom MyOceanprojektet. Avsikten är sedan att upphandla tjänster för den framtida driften. Utöver satellitdata, bygger tjänsten på nätverk för insitudata som samlas och bearbetas av en rad institutioner.

Emodnet är avsett att bidra till att upprätthålla och koppla samman dessa nätverk för undersökningar, medan EEA:s uppgift är att samordna själva in-situkomponenten.

4.3.3 Gemensamma miljöinformationssystemen SEIS och WISE-marine

Gemensamma miljöinformationssystemet SEIS10, som har byggts upp av EEA, har till syfte att modernisera och förenkla tillgänglighet, utbyt och användning för miljödata och miljöinformation som behövs för att utforma och genomföra miljöpolitiken. Det går ut på att stegvis ersätta de nuvarande, oftast centraliserade, rapporteringssystemen med system baserade på åtkomlighet, datadelning och driftkompatibilitet. Syftet är att upprätthålla och förbättra kvaliteten och tillgängligheten för den information som miljöpolitiken behöver, men samtidigt hålla kostnaderna nere.

Grundprincipen i SEIS är att data och information som redan finns i databaser och andra informationssystem hos gemenskapsinstitutioner inte ska dubbleras och vara tillgänglig att användas inom olika tillämpningar som utvecklas. Observationer och data i Emodnet ska bidra till SEIS, som ska vara den övergripande ramen för att samla all miljöinformation. Data som görs tillgänglig genom Emodnet ska uppfylla de krav som SEIS ställer, men de täcker också andra sektorer.

10 Se Mot ett gemensamt miljöinformationssystem (SEIS), KOM(2008) 46 samt http://ec.europa.eu/environment/seis/

167

Tillgång till data och information SOU 2011:56

WISE-marine

WISE-marine är havsmiljökomponenten i SEIS, som har till syfte att uppfylla kraven på rapportering enligt havsmiljödirektivet och att sprida kunskap om hur de marina strategierna genomförs. Det befintliga europeiska systemet för vatteninformation (Water Information System for Europe, WISE) täcker de kustnära vattnen, men kommer därigenom att utvidgas till hela havsmiljön.

Under åren 2008–2012 ska kommissionen utveckla på vilket sätt som rapporteringsskyldigheterna i havsmiljödirektivet ska genomföras. WISE, WISE-marine och Emodnet ligger i linje med Inspiredirektivet och bidrar till att det genomförs. Emodnet fokuserar på att göra observationer och data tillgängliga för gemenskapen. WISE-Marine å andra sidan syftar till att dra största möjliga nytta av data från Emodnet, men kommer att inriktas på att bearbeta och erbjuda härledda dataprodukter som ska användas för havsmiljödirektivets syften eller havsmiljöförvaltning i allmänhet. Användarna av WISE-marine kommer i olika hög grad att ha direkt koppling till Emodnet, beroende på i hur hög grad de behöver rådata. De två systemen jämförs i tabell 4.2 nedan.

Tabell 4.2 Syften med Emodnet och WISE-marine

Emodnet WISE-Marine

Nätverkstjänst för att maximera mervärdet av havsdata, stödja havsbaserade verksamheter och vara kunskapsbas för havspolitiken

Europeisk portal för havsmiljöinformation, inom SEIS; enhetlig, officiell rapporteringskanal; referenscentrum för tematisk havsmiljöinformation

Syftar till att bli ett datalager för havsövervakning och alla slags användare.

Syftar till att tillhandahålla gemensam rapportering och informationsdelning för dem som berörs av havsmiljöpolitiken

Regionalt samordnade, enhetliga rådataset som är tillgängliga för tänkbara användare

Upptäcka, läsa och få tillgång till data

Större efterbehandling (till informationsprodukter) är inte avsikten; dock tillhandahålls en europeisk havsatlas.

Prioriterade ingångar i WISE-marine:

1. indikatorer och tematiska bedömningar

2. tillgång till bakomliggande data

3. tolka data i miljösyften

Källa: kommissionens meddelande KOM(2010) 461

168

SOU 2011:56 Tillgång till data och information

4.3.4 Sammanfattande kommentar

Initiativen liknar varandra, men är inte identiska. Hur de förhåller sig till varandra och till kunskapsstegen samla in, tillgängliggöra och använda visas i tabell 4.3 nedan. Kommissionen kommer att vidta åtgärder för att föra samman de olika initiativen i syfte att garantera smidig och sömlös tillgång till marina data, och samtidigt undvika onödigt datainsamlingsarbete, bl.a. genom gemensamma standarder. Målet är att kunna ge fri åtkomst utan användarbegränsningar. Data som sammanställs i initiativ som ur-Emodnet eller datainsamlingsförordningen ska motsvara behoven enligt havsmiljödirektivet. För att få till stånd en sammanhållen uppsättning data över medlemsstaternas gränser krävs en målinriktad och driftsduglig arkitektur enlig kommissionen. Den slutliga utformningen kommer att vara beroende av de driftserfarenheter som vunnits i och med projekt och initiativ som ur-Emodnet och MyOcean.

Tabell 4.3 EU-initiativ om infrastrukturen för havsdata för olika variabler för de tre praktiska stegen samla in, tillhandahålla och använda

Parametrar (variabler)

Insamling Sammanställning

(tillhandahållande)

Tillämpning (användning)

Batymetri Emodnet WISE-marine Geologi Emodnet Fysik GMES GMES (utom kustnära)

Emodnet

GMES

Fiske (inklusive fiskeriekonomi)

Datainsamlingsförordningen

Gemensamma forskningscentret (och andra användare)

ICES, STECF, GFCM

11

Kemi Emodnet WISE-marine Biologi Emodnet, GMES WISE-marine Mänsklig verksamhet (annan än fiske)

Emodnet WISE-marine

Kustdata Eurostat

Källa: kommissionens meddelande KOM(2010) 461

11 Internationella havsforskningsrådet, Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fisket (inrättad enligt artikel 33 i rådets förordning 2371/2002), AKFM: Allmänna kommissionen för fiske i Medelhavet.

169

Tillgång till data och information SOU 2011:56

För att få till stånd system för marina observationer som kan drivas hållbart samt ge möjligheter att upptäcka kritiska luckor i dessa system, krävs det en integrerad strategi på havsområdesnivå. Organisationer som redan finns och som har ansvar för ett visst havsområde, som de regionala havsmiljökonventionerna, de regionala rådgivande nämnderna för fiskeriförvaltning och EuroGOOS kan förväntas bidra.

I ett begränsat antal fall kan det enligt kommissionen vara lämpligt att EU-stödet till infrastrukturen för marina data och observationer inte begränsas till sammanställningen av data, utan även omfattar analys och tillämpning. Det kan t.ex. gälla stöd för att få fram indikatorer för havsmiljöns tillstånd.

Kunskapsarkitekturen kräver en beslutsprocess som bestämmer vilka data som ska samlas in och hur de bör sammanställas. Ett sekretariat som förvaltar processen behövs enligt kommissionen. Det utvidgade tillträdet till marina data och observationer har övervakats av en oberoende expertgrupp när det gäller insamling, sammanställning och tillämpning av havsdata. Kommissionen har också inrättat en expertgrupp inom havspolitiken, med företrädare för medlemsstaterna, som ska säkra överensstämmelse med det arbete som pågår i medlemsstaterna.

4.3.5 Internationella system för att tillhandahålla kunskapsunderlag

Även på global nivå håller system på att byggas upp för att tillhandahålla kunskapsunderlag som rör havet.

Global Earth Observation System of Systems (GEO/GEOSS)

Syftet med GEOSS12 är att uppnå översiktliga, samordnade och varaktiga observationer av jorden, för att förbättra övervakningen av tillståndet på planeten, öka förståelsen för globala processer och förbättra förutsägelser av hur systemet kommer att uppföra sig. Det ska genomföras under tio år och koppla samman befintliga och planerade observationssystem runt jorden och stödja utvecklingen av nya system, där det finns luckor. Gemensamma tekniska standarder ska också främjas så att data från tusentals olika verktyg kan

12 www.earthobservations.org, www.geoportal.org

170

SOU 2011:56 Tillgång till data och information

kombineras till sammanhängande dataset. För att GEOSS ska bli heltäckande, kommer kompetensutveckling att stödjas.

GEOSS olika teman är katastrofer, hälsa, energi, klimat, vatten, väderlek, ekosystem, jordbruk, och biologisk månfald. GEO har utsett USA:s geologiska undersökning (USGS) till samordnare (GEOSS Clearinghouse provider). Europeiska rymdbyrån (ESA) och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) har hand om GEO:s webbportal.

Emodnet ska följa samma principer för öppenhet och samordning som GEOSS och ingå som ett delsystem i systemet.

Global Ocean Observing System (GOOS)

GOOS har utformats och genomförs för att omfatta alla hav som en enhet, för att ge en global överblick av havssystemen. Det är ett permanent globalt system for observationer, modeller och analys av havsdata, för att stödja tjänster som rör havet över hela världen. GOOS ska ge precisa beskrivningar av nuläget i havet, även för levande resurser. De ska ge löpande prognoser om framtida tillstånd i havet så långt fram som möjligt, liksom även grunden för prognoser om klimatförändringar.

GOOS är ett system av program, som vart och ett arbetar inom olika, komplementära områden för att bygga upp operationell förmåga för havsobservationer i alla världens länder. FN stöder initiativet som drivs av mellanstaliga oceanografiska kommissionen (IOC) vid UNESCO. I samarbetet ingår även FN:s miljöprogram (UNEP), FN:s meteorologiska organisation (WMO) och internationella vetenskapsrådet, (International Council for Sciences, ICSU). GOOS är den oceanografiska delen av GEOSS, som bl.a. ska: övervaka, förstå och förutsäga väderlek och klimat, beskriva och förutsäga förhållandena i havet, även för levande resurser, förbättra förvaltningen av havets och kusternas ekosystem och resurser, mildra skadorna från naturkatastrofer och föroreningar.

GOOS är också en plattform för internationellt samarbete för fortlöpande och oavbrutna havsobservationer. Det ska leverera oceano-

171

Tillgång till data och information SOU 2011:56

172

grafiska produkter och tjänster samt främja samspelet mellan forskning, praktiker och användare. Systemets vänder sig därför till oceanografer, kustförvaltare, parterna i internationella konventioner, nationella meteorologiska, hydrografiska och oceanografiska myndigheter, havsanknutna näringar, beslutsfattare och den intresserade allmänheten.

GOOS genomförs av medlemsstaterna genom deras myndigheter, flottor och oceanografiska forskningsinstitutioner, som arbetar tillsammans i en rad tematiska paneler och regionala sammanslutningar. För Europas del har EuroGOOS bildats.

5 Offentlighet och sekretess för data och information

1

Alla medborgare har enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) rätt att ta del av allmänna handlingar. Den rätten är enligt 14 kap. 5 § utsträckt också till utlänningar, om inte annat sägs i TF eller annan lag. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till någon av de sekretessgrunder som anges i 2 kap. 2 § TF, där också framgår att begränsningen ska anges noga i bestämmelse i särskild lag eller annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Denna särskilda lag är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL).

OSL innehåller regler både om hanteringen av allmänna handlingar hos myndigheterna, särskilt förbud att lämna ut allmänna handlingar och om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Bestämmelserna begränsar därmed enligt 1 kap. 1 § OSL både den grundlagskyddade yttrandefriheten enligt regeringsformen och den likaså grundlagskyddade rätten att ta del av och att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF och yttrandefrihetsgrundlagen.

Detta kapitel koncentreras på sekretess med anknytning till forskning, miljöskydd och till skydd för totalförsvaret. Även reglerna i OSL:s andra avdelning om myndigheters hantering av allmänna handlingar berörs kortfattat.

1 Detta avsnitt bygger på en rapport från Juridiska institutionen vid Uppsala universitet (Ulla Björkman, universitetslektor i offentlig rätt) till Havsmiljöinstitutet, som ställts till utredningens förfogande.

173

Offentlighet och sekretess för data och information SOU 2011:56

5.1 Insyn och information

OSL går i ett avseende något längre än TF och utsträcker rätten till insyn inte bara till att ta del av en allmän handling utan också att få uppgift ur en allmän handling (6 kap. 4–5 § OSL). Också i ett annat avseende vidgar OSL insynsrätten nämligen till vissa privaträttsligt organiserade organ med nära anknytning till stat eller kommun (2 kap. 3–5 §§ OSL).

Begrepp som information och insyn används ibland oprecist i dagligt tal. Varken TF eller OSL innebär någon plikt för myndigheter att utan förfrågan aktivt informera om innehållet i de handlingar som myndigheten förvarar. Att en myndighet har aktiv informationsplikt i samband med handläggning av ett enskilt ärende, i form av en skyldighet för en myndighet att kommunicera utredning och motivera beslut, följer av bl.a. förvaltningslagens (1986:223) regler och kommer inte att behandlas vidare här. Andra lagar kan också ålägga myndigheterna informationsplikt i särskilda avseenden, t.ex. att i egenskap av tillsynsmyndighet varna allmänheten om faror av olika slag. Ett tydligt exempel utgör lagen (2003:778) om skydd för olyckor.

Den nya lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation som tillämpar Inspire-direktivet (se 4.1) rör ansvaret att tillhandahålla vissa miljödata i elektronisk form. Såvitt gäller begränsningar i rätten att ta del av aktuell information hos myndigheter hänvisar lagen till OSL.

Sekretesstiderna för uppgifter som skyddas av OSL varierar upp till 150 år beroende på uppgift och sammanhang. Kort sekretess kan gälla exempelvis till dess ändamålet uppnåtts, som att en tentamen på högskolan avslutats och tentamensuppgifterna inte längre behöver hemlighållas. De längsta tiderna kan gälla vissa uppgifter som rör försvaret, se 4 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641, OSF).

Sekretessens styrka varierar också i OSL. De s.k. skaderekvisiten i sekretessreglerna innebär att sekretessen kan vara i olika grad svag eller stark, i vissa fall absolut. Vanligt är att begrepp som skada och men används för att beteckna vilka olägenheter för enskild som sekretessen avser att hindra. Skada syftar då vanligen på ekonomisk skada, men avser olika typer av integritetskränkningar. När det gäller sekretessregler till skydd för allmänna intressen eftersträvas en så hög grad av konkretion som möjligt.

174

SOU 2011:56 Offentlighet och sekretess för data och information

5.2 Sekretess mellan myndigheter

Myndigheter emellan gäller som ledande princip att en myndighet på begäran av en annan ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). Sekretess gäller alltså i princip mellan myndigheter, dvs. om inte annat sägs specifikt i OSL eller annan lag eller förordning som OSL hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Dessutom gäller detsamma även inom en myndighet mellan dess olika verksamhetsgrenar, om dessa är att anse som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL, jfr ovan ang. 2 kap. 8 § TF). Sekretessen gentemot utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer regleras av 8 kap. 3§ OSL och går i stort sett ut på att utlämnande antingen kräver stöd i författning eller tillåts efter prövning av om utlämnande är förenligt med svenska intressen, i vilket fall motsvarande gäller som ifråga om utlämnande till svensk myndighet.

Sekretess hindrar dock långt ifrån alltid att en uppgift som faller under en sekretessregel lämnas från en myndighet till en annan. Den prövning av sekretessens styrka och omständigheterna i övrigt, som alltid ska göras när en uppgift begärs utlämnad, kan leda till bedömningen att det sekretesskyddade intresset inte hotas i det enskilda fallet även om den lämnas ut till en annan myndighet, t.ex. därför att den mottagande myndigheten har en lika stark sekretess på sin sida för uppgiften i fråga och några motstående intressen inte är för handen.

I en annan situation kan det vara nödvändigt för en myndighet att lämna ut en uppgift, som skyddas av sekretess, i fall då myndigheten annars inte skulle kunna fullgöra sina egna uppgifter (10 kap. 2 § OSL), alltså även utan föregående förfrågan.

I många fall kan en ren intresseavvägning leda till att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut till en annan myndighet, om nämligen det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda (generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL). Det finns undantag från generalklausulen som bl.a. rör viss forskning.

10 kap. OSL innehåller vidare en rad sekretessbrytande regler mellan myndigheter i olika sammanhang. Så hindrar t.ex. inte sekretess att en uppgift lämnas till riksdagen eller regeringen (10 kap. 15 § OSL). Uppgifts- eller anmälningsskyldighet kan

175

Offentlighet och sekretess för data och information SOU 2011:56

också föreligga myndigheter emellan och som bryter sekretess (10 kap. 28 § OSL med hänvisningar).

För att mer rutinmässigt utbyta uppgifter mellan myndigheter brukar specifikt författningsstöd skapas. I dag är det inte ovanligt att myndigheter inom samma sfär till följd av specialreglering har s.k. direktåtkomst till exempelvis registersystem som innehåller sekretesskyddade uppgifter. Tullens samarbete med Kustbevakningen och andra myndigheter regleras sålunda genom lagen (2005: 787) och förordningen (2005: 791) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

Om en myndighet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet gäller enligt grundregeln i 7 kap. 2 § OSL sekretess hos den mottagande myndigheten, bara om sekretess följer av en för den myndigheten tillämplig primär sekretessregel, eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. Med andra ord; sekretessen följer inte automatiskt med en hemlig uppgift som lämnas från en myndighet till en annan. Det är en faktor av stor betydelse vid uppgiftslämnande av sekretesskyddade uppgifter mellan myndigheter.

5.3 Särskilda sekretessområden i sekretesslagstiftningen

I det följande inventeras ett antal sekretessregler som rör forskning, miljö, planering och totalförsvaret som bedöms kunna få relevans för verksamheten hos HaV.

5.3.1 Forskning och sekretess

En myndighet som bedriver forskning och undersökning och i den verksamheten får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet ska tillämpa ursprungssekretessen, om det inte är fråga om en situation där uppgiften ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten (11 kap. 3 § OSL). Sekretessen från ursprungsmyndigheten följer alltså med till forskningsmyndigheten som huvudregel. Finns det en egen primär sekretessregel till skydd för samma intresse hos den mottagande myndigheten, gäller dock den (11 kap. 8 § OSL). Just forskningsändamål har ibland varit skäl för regeringen att ge dispens från sekretess enligt 10 kap. 6 § OSL.

176

SOU 2011:56 Offentlighet och sekretess för data och information

Om forskning och undersökning bedrivs av enskilt företag, kan det vara möjligt för en myndighet att lämna ut sekretesskyddade uppgifter till sådan verksamhet med förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL som inskränker rätten att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Sådan tystnadsplikt inskränker meddelarfriheten (13 kap. 5 § andra st. OSL).

I detta sammanhang erinras om den särskilda prövningsregeln i 15 kap. 4 § OSL som innebär att fråga om utlämnande av visst kart- eller registermaterial m.m. som upprättats av Lantmäteriet eller Sjöfartsverket ska prövas av dessa myndigheter, även om en annan myndighet förvarar handlingen.

Enligt 19 kap. 5 § gäller sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse för uppgifter om en undersökning av naturvetenskaplig eller teknisk art som en myndighet har låtit utföra för det allmännas räkning, eller om resultatet av en sådan undersökning, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs.

Forskning hos universitet och högskolor kan bedrivas i samarbete med en enskild eller på uppdrag av en enskild, t ex. ett företag. Då gäller sekretess för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden eller forskningsresultat som lämnats eller kommit fram vid sådan forskning, om det måste antas att den enskilde har deltagit i samverkan under förutsättning att uppgiften inte röjs (24 kap. 5 § OSL). Den sekretessen utsträcks enligt samma paragraf till andra myndigheter som tillsammans med högskolan deltar i forskningssamarbetet med den enskilde. Undantag gäller för ansökan om patent m.m. Enligt 24 kap. 7 § OSL kan regeringen besluta om undantag från sekretessen enligt 24 kap. 5 § OSL i särskilda fall, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. Dispensen kan förenas med förbehåll.

Universitet och högskolor och även andra myndigheter kan på uppdrag av en enskild utföra provning, bestämma egenskaper eller myckenhet, värdering, teknisk, ekonomisk eller statistisk undersökning eller annat sådant uppdrag; också då gäller sekretess, om det måste antas att uppdraget lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs (31 kap. 12 § OSL).

Sekretessen enligt 31 kap. 12 § OSL hindrar att generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL tillämpas, dvs. att det inte får göras en generell intresseavvägning där en sekretessbelagd uppgift bedöms kunna lämnas till annan myndighet, när det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför sekretessintresset.

177

Offentlighet och sekretess för data och information SOU 2011:56

Enligt 31 kap. 14 § OSL får regeringen för ett särskilt fall besluta om undantag från sekretessen enligt 31 kap. 12 § OSL om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. Meddelarfriheten är dock inskränkt för uppgifter enligt 31 kap. 12 §, vilket framgår av 31 kap. 26 § OSL.

Forskningsanknytning kan också regeln i 20 kap. 1 § OSL ha, men den gäller inte bara i forskningen utan hos alla myndigheter och i alla sammanhang: Sekretess gäller för uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, om det kan antas att strävanden att bevara arten inom landet eller del därav motverkas om uppgiften röjs.

5.3.2 Miljö och sekretess

20 kap. 1 § OSL, som skyddar uppgift om utrotningshotad djur- eller växtart, är en sekretessregel med naturen som direkt skyddsobjekt. Andra sekretessregler lyfter i stället bort sekretessen för uppgifter, när intresset av allmän kännedom om förhållanden som rör människors hälsa, miljön och andra allmänintressen är av sådan vikt att en uppgift bör lämnas ut. Detta gäller t.ex. vid kommunal eller annan icke-statlig verksamhet som består i tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet (30 kap. 27 § OSL). I sådana sammanhang kan den sekretess som annars gäller för enskildas affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, få vika av hänsyn till intresset av allmän kännedom (30 kap. 27 § andra st. OSL). Enligt 30 kap. 29 § OSL får regeringen för särskilt fall besluta om undantag från sekretess enligt 30 kap. 27 § första st. 1 om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

Sekretesskyddet för uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden hos tredje man – alltså den som trätt i affärsförbindelse med det företag som står under tillsyn – är absolut enligt 30 kap. 23 § första st. 2 samt 30 kap. 27 § första st. 2. Meddelarfrihet råder alltså inte för sådana uppgifter (30 kap. 30 § första st. OSL).

En mer generell regel är 10 kap. 5 § OSL om miljöinformation. Regeln grundas på Århuskonvention, FN-konventionen om tillgång till information i miljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet m.m. EU-direktiv har införts med anledning av konventionen, bl.a. miljöinformationsdirektivet (2003/4/EG).

178

SOU 2011:56 Offentlighet och sekretess för data och information

10 kap. 5 § OSL anger att sekretessen inte gäller, om en sekretessreglerad uppgift utgör sådan miljöinformation som avses i 2 § lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ, i de fall det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Lagen om miljöinformation, som omnämns i 10 kap. 5§ OSL, rör rätten att ta del av miljöinformation hos fiske- och viltvårdsföreningar, vattenförbund och andra enskilda organ om informationen avser verksamhet som bedrivs av det enskilda organet och som innebär att det fullgöra offentliga förvaltningsuppgifter. Med miljöinformation avses, enligt 2 § i lagen, information om miljön och faktorer som kan påverka miljön, liksom även hur människors hälsa, säkerhet och livsvillkor samt kulturmiljöer och byggnadsverk kan påverkas av miljön, eller av sådana faktorer som kan påverka miljön.

10 kap. 5 § OSL anger vidare att sekretessen enligt 19–40 kap. OSL inte gäller för utsläpp i miljön. I 19 – 40 kapitlen regleras sekretessen till skydd för det allmännas ekonomiska intresse (19 kap.), skydd för bevarande av djur- och växtart (20 kap.) i övriga kapitel regleras sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden på vitt skilda sakområden.

5.4 Försvarssekretessen

15 kap. 2 § OSL innehåller regler om försvarssekretess:

Sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. (…) För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla under längre tid.

I 4 § OSF har regeringen meddelat tillämpningsregler:

Om det i en allmän handling förekommer uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), gäller sekretessen i högst

179

Offentlighet och sekretess för data och information SOU 2011:56

1. etthundrafemtio år om uppgifterna rör

-

landskapsinformation om militärgeografiska förhållanden, -

rikets fasta försvarsanläggningar för krigsbruk, -

underhållsanläggningar som kan röja försvarets grupperingar, -

planerade försvarsanläggningar i form av mineringar och andra hinder (…)

Försvarssekretessen täcker en inte obetydlig del av verksamheten hos snart sagt alla landets myndigheter på alla nivåer genom att sekretesskyddet avser totalförsvaret, alltså inte bara det militära försvaret utan även civilförsvaret och andra myndigheters verksamhet att trygga bl.a. samhällets säkerhet och folkförsörjning i händelse av krig eller krigsfara. Totalförsvaret definieras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att bereda Sverige för krig. Totalförsvaret består av militärt försvar och civilt försvar. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.

Regeln i 15 kap. 2 § OSL kan och, i förekommande fall, ska tillämpas av alla myndigheter och organ som faller under OSL. Som exempel på uppgifter som faller under regeln nämns i lagkommentaren bl.a. uppgifter om förhållanden i naturen som är av betydelse från försvarssynpunkt. Eftersom så många verksamhetsområden berörs har regeln utformats med s.k. rakt skaderekvisit; sekretess gäller (underförstått: bara) om det kan antas att ett röjande av uppgifter skadar landets försvar eller på annat sätt utgör fara för rikets säkerhet.

En bedömning av risk för skada i ett enskilt fall kan alltså få olika utfall beroende på uppgift och sammanhang. Den långa sekretesstiden för bl.a. landskapsinformation om militärgeografiska förhållanden (4 § första st. p.1 OSF) ger dock en anvisning om att sådana uppgifter anses ha högt skyddsvärde och rättspraxis pekar i samma riktning.

Enligt 2 kap. 14 § TF kan det föreskrivas i lag att en annan myndighet än förvaringsmyndigheten ska pröva en begäran att få ta del av en allmän handling. TF avser prövning av begäran från enskild. Ifråga om handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan genom förordning föreskrivas att endast vissa myndigheter får pröva fråga om utlämnande. Av 15 kap. 4 § OSL framgår att begäran att få ta del av en handling som upprättats av Lantmäteriet eller Sjöfartsverket och som innehåller kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur myndighetens geodetiska arkiv vid tillämpningen av 15 kap. 2 §

180

SOU 2011:56 Offentlighet och sekretess för data och information

OSL ska prövas av den myndighet som upprättat handlingen, dvs. oavsett hos vilken myndighet handlingen befinner sig. Frågan behandlas även i avsnittet om lagen (1993:1442) och förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation.

Meddelarfrihet gäller inte för uppgifter som faller under förvarssekretessen (15 kap. 6 § OSL). Tvärtom kan att röja hemliga uppgifter på detta område innebära inte bara brott mot tystnadsplikten utan allvarligare brott (av olika svårhetsgrad) som spioneri eller obehörig befattning med hemlig uppgift.

Skyddslagen (2010:305) och säkerhetsskyddslagen (1996:627) innehåller bestämmelser om den konkreta hanteringen av handlingar bl.a. till skydd för uppgifter som omfattas av sekretess och rör rikets säkerhet, se vidare under avsnittet nedan.

5.5 Försvarsintressets särställning i lagstiftningen i övrigt

Inte bara ifråga om sekretess har rikets säkerhet och försvar en särställning i lagstiftningen. I fråga om skydd för och tillgång till geografiska områden framstår försvarsintresset som särskilt gynnat. Expropriationslagen 2 kap. 6 § anger det militära försvaret och totalförsvaret som expropriationsändamål. Planeringslagstiftningen gynnar försvarsintresset på olika sätt. I det följande ska särskilt den senare aspekten uppmärksammas genom en kort genomgång av försvarsintresset i miljöbalken.

Vidare presenteras två lagar som avses skydda den offentliga verksamheten och vissa objekt mot allvarliga angrepp av olika slag, särskilt som hotar rikets säkerhet.

5.5.1 Försvarsintresset i miljöbalken

Redan i 1 kap. 5 § miljöbalken (MB) möter en undantagsregel som ger regeringen möjlighet att under vissa förhållanden meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från balken. Också ifråga om hänsynsreglerna i 2 kap MB framkommer i 7 § att ifråga om totalförsvarsverksamhet ska särskild hänsyn tas vid den i paragrafen föreskrivna rimlighetsavvägningen.

Riksintresseskyddet enligt 3–4 kap. MB privilegierar totalförsvarsintresset. Enligt 3 kap. 9–10 §§ ska mark- och vattenområden

181

Offentlighet och sekretess för data och information SOU 2011:56

som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Områden av riksintresse för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra att utföra eller nyttja anläggningarna. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål och området behövs för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde. På samma sätt framgår av 4 kap. 1 § MB, som anger att vissa geografiska områden i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till natur- och kulturvärden, att det angivna riksintresset inte hindrar utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Försvarsanläggning utgör dispensskäl från strandskydd enligt 7 kap 18 a § MB.

Skyddslagens (2010:305) 1–2 §§ innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, områden och andra objekt mot bl.a. sabotage, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Vidare innehåller lagen bestämmelser till skydd för allmänheten mot skada till följd av militär verksamhet.

Ett instrument enligt lagen är beslut om skyddsobjekt, som kan utgöras av byggnader, anläggningar och områden enligt lagens 4– 6 §§, exempelvis vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret (5 § p. 5). Det är regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer som beslutar ifråga om skyddsobjekt (18 §).

Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet och kan förenas med förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (7 §). Brott mot förbud är straffbart (30–31 § §). Sådana beskrivningar eller mätuppgifter som tillkommit genom brott mot lagen ska förklaras förverkade (32 §). Lagen innehåller vidare regler om bevakning och tvångsbefogenheter.

Skyddsförordningen (2010:523) anger närmare föreskrifter till lagen, bl.a. att beslut att visst vattenområde ska vara skyddsobjekt tas av Försvarsmakten (2 §).

Som exempel på hur ett skyddsobjekt kan utgöra rättsligt hinder för annan verksamhet ger 3 kap. 6 § minerallagen (1991:45) som bland andra hinder mot undersökningsarbete med stöd av minerallagen nämner skyddsobjekt och viss radie omkring.

182

SOU 2011:56 Offentlighet och sekretess för data och information

Säkerhetsskyddslagen (1996:627) gäller i princip för all offentlig verksamhet (1 §), dock i högre eller lägre grad. Med säkerhetsskydd enligt 6 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) avses skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet samt skydd mot terroristbrott.

Säkerhetsskyddet ska enligt 7 § framförallt förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet),

att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning)

att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning).

Säkerhetsskyddsavtal enligt 8 § ska träffas med anbudsgivare och leverantörer i upphandling där uppgifter som skyddas av sekretess med hänsyn till rikets säkerhet förekommer. Vid utformningen av informationssäkerheten ska behovet av skydd vid automatisk informationsbehandling beaktas särskilt (9 §). Säkerhetsprövningen innefattar registerkontroll och särskild personutredning; anställningar säkerhetsklassas i tre klasser (11–17 §§). Säkerhetsklassade anställningar i stat eller kommun får innehas endast av svenska medborgare (29 §).

Säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) ger närmare bestämmelser till lagen, bl.a. ifråga om begreppsdefinitioner, såsom att hemlig uppgift åsyftar uppgift som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet (4 §). Av 5 § förordningen framgår att myndigheter m.fl. som förordningen gäller ska undersöka vilka uppgifter i deras verksamhet som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver säkerhetsskydd med hänsyn till rikets säkerhet eller skyddet mot terrorism. Resultatet av denna säkerhetsanalys ska dokumenteras. Förordningen gäller enligt bilagan i dag för bl.a. Naturvårdsverket, Fiskeriverket, Lantmäteriet, Sjöfartsverket, SGU och SMHI.

Hemliga handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet ska inventeras minst en gång per år, medan andra hemliga

183

Offentlighet och sekretess för data och information SOU 2011:56

handlingar ska inventeras i den omfattning som anges i särskilda föreskrifter (9 § förordningen).

Om register som förs med hjälp av automatisk databehandling säger 12 § förordningen att myndigheten, innan sådant register inrättas som kan förutses komma att innehålla sådana uppgifter att utlämnandet av dem var för sig eller sammanställda kan skada totalförsvaret, ska samråda med Försvarsmakten och, om uppgifternas natur ger anledning till det, Rikspolisstyrelsen. Om uppgifter av betydelse för rikets säkerhet i övrigt ska i motsvarande fall samråd genomföras med Rikspolisstyrelsen. Ett system för automatisk informationsbehandling av hemliga uppgifter, som ska användas av flera, ska vara försett med funktioner för behörighetskontroll och registrering av händelser i systemet som är av betydelse för säkerheten. Systemet får inte tas i drift förrän det från säkerhetssynpunkt har godkänts av den för vars verksamhet systemet inrättas. Enligt 13 § förordningen gäller vidare att myndigheter och andra som förordningen gäller ska förvissa sig om att det för uppgifterna finns en fullgod informationssäkerhet innan de sänder hemliga uppgifter i ett datanät utanför deras kontroll. Hemliga uppgifter får krypteras endast med kryptosystem som har godkänts av Försvarsmakten. 14 § förordningen ger regler för säkerhetsprövningen av personer.

5.6 Kartor och landskapsinformation

Med stöd i 2 kap. 14 § TF gäller vid tillämpning av 15 kap. 2 § OSL om utlämnande av sådan handling som upprättats av Lantmäteriet eller Sjöfartsverket och som innehåller kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur myndighetens geodetiska arkiv, att den myndighet som upprättat handlingen pröva frågan om utlämnande och inte, som annars enligt OSL, den myndighet som förvarar handlingen (15 kap. 4 § OSL). Enligt lagkommentaren avser regeln begäran från enskild, inte när en myndighet efterfrågar materialet, men rekommendationen är att Lantmäteriet respektive Sjöfartsverket tillfrågas även i sådana fall.

Kartor nämns särskilt i tryckfrihetsförordningens (TF) 6 kap., som handlar om rätten att sprida tryckta skrifter. Regeln i 6 kap. 2 § sista st. TF om kartor utgör en undantagsregel från grundregeln i 1 § att rätten att själv eller med biträde av andra till saluhålla, försända eller annorledes sprida tryckta skrifter ska tillkomma varje

184

SOU 2011:56 Offentlighet och sekretess för data och information

svensk medborgare eller svensk juridisk person. För kartor gäller i stället att det, beträffande spridning av kartor över Sverige eller del därav som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar, eller av därmed jämförlig ritning eller bild, ska meddelas närmare bestämmelser i lag. Sådana bestämmelser finns i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation och i skyddslagen (2010:305).

Också i ett annat avseende utgör skyddet för kartor ett undantag från en huvudregel, nämligen ifråga om upphovsrätten. Upphovsrätt innebär enligt 2 § upphovsrättslagen (1960:729, URL) en exklusiv rätt att förfoga över ett verk som faller under lagen. Enligt 9 § första st. URL gäller inte någon upphovsrätt till författningar, myndighetsbeslut, yttranden av svenska myndigheter samt officiella översättningar av dessa slag av alster, men för bl.a. kartor som ingår i sådana, gäller upphovsrätt enligt 9 § andra st. Inte heller får man återge kartor som hör till myndighetshandlingar, ens om dessa är allmänna, offentliga handlingar enligt TF och därför annars i allmänhet fritt får återges (26 a §).

5.6.1 Lagen ( 1993:1442 ) och förordningen ( 1993:1745 ) om skydd för landskapsinformation

TF:s regler som ger grunden för lagstiftningen har angetts ovan. Lagen (1993:1442) om skydd för landskapsinformation innehåller bestämmelser om krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registreringar från luftfartyg samt för att upprätta databaser med landskapsinformation (1 §). Vidare gäller krav på tillstånd för spridning av flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, av kartor samt av andra sammanställningar av landskapsinformation. Med landskapsinformation avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på eller under sjö- och havsbotten (2 §).

Det är alltså i korthet fyra slags förfaranden som lagen och förordningen handlar om; sjömätning, fotografering och registrering från luftfartyg, datalagring och spridning av landskapsinformation. Regelverket anger vilka organ som får företa sådana åtgärder direkt med stöd i reglerna eller efter tillstånd samt vem som prövar tillståndsfrågan.

185

Offentlighet och sekretess för data och information SOU 2011:56

Sjömätning

Med undantag för insjöar, vattendrag och kanaler får sjömätning enligt lagens 3 § inte utföras inom Sveriges sjöterritorium utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd kräver synnerliga skäl. Enda undantaget är sjömätning inom allmän hamn som företas av den som svarar för hamnen. Enligt förordningens 2 § får Försvarsmakten, Sjöfartsverket och Sveriges geologiska undersökning utföra sjömätning. Fråga om tillstånd till sjömätning prövas av Försvarsmakten. Sjöfartsverket ska lämna upplysningar till Försvarsmakten.

Fotografering

Fotografering och liknande registrering från luftfartyg får inte utföras utan tillstånd inom eller av vissa närmare angivna restriktionsområden, när det råder höjd beredskap eller under annan tid som regeringen bestämmer med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap (4 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd endast om det finns särskilda skäl. Vid krig eller krigsfara och andra utomordentliga förhållanden gäller särskilda regler. Befälhavare på luftfartyg åläggs att tillse att fotografering m.m. inte utförs i strid med bestämmelserna.

Enligt förordningens 3 § får Försvarsmakten, Kustbevakningen, Lantmäteriet, Sjöfartsverket, SGU, SMHI, Rikspolisstyrelsen samt polismyndigheterna utföra fotografering m.m. enligt 4 § lagen. Frågor om tillstånd i övrigt prövas av Försvarsmakten.

4 § förordningen förtydligar vad som avses med särskilda skäl för sjömätning och fotografering etc. Hänsyn ska tas till om det föreligger ett starkt allmänt eller enskilt intresse av åtgärden.

Databaser

Lagens 5 § anger att en databas med landskapsinformation över svenskt territorium inte får inrättas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om databasen ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Tillstånd ska ges om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar. Tillstånd krävs inte för en databas som framställs enbart med hjälp av material som får spridas enligt 6 eller 7 § eller annars

186

SOU 2011:56 Offentlighet och sekretess för data och information

får spridas utan hinder av lagen. Undantag från tillståndskravet får medges av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Försvarsmakten, Lantmäteriet, Sjöfartsverket, SGU och SMHI får inrätta databaser med landskapsinformation enligt 5 § förordningen. Tillståndsfrågor prövas av Lantmäteriet. Om databasen kommer att innehålla sådana uppgifter som är av betydelse för Sveriges totalförsvar, såsom information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna, närmare detaljer om anläggningarnas funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för att planera ett fientligt angrepp mot Sverige, får tillstånd lämnas endast om databasens innehåll inte kan antas medföra skada för totalförsvaret, då innehållet ska användas endast för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Förbehåll om ändamål och säkerhetsåtgärder får ställas i ett tillstånd (8 §).

Lantmäteriet får enligt 6 § förordningen bevilja en rad angivna myndigheter och vissa andra undantag från tillståndskravet, men endast om det inte kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar. Försvarsmakten, MSB och i vissa fall Sjöfartsverket ska lämna de upplysningar som Lantmäteriet behöver för att kunna bedöma risken för skada för totalförsvaret (7 §).

Spridning

Enligt lagens 6 § får flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1: 100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation över svenskt territorium inte spridas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Tillstånd ska ges, om spridning kan tillåtas utan att det kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar. Undantag från kravet på tillstånd får medges.

Förordningens 9 § ger Försvarsmakten, Lantmäteriet och Sjöfartsverket rätt att sprida flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, kartor i större skala än 1: 100 000 samt andra sammanställningar av landskapsinformation enligt lagens 6 §. Frågor om tillstånd i övrigt till spridning prövas av Försvarsmakten när det gäller flygbilder och liknande registreringar från luftfartyg, Sjöfartsverket när det gäller sjökartor och andra sammanställningar av landskapsinformation som endast avser Sveriges sjöterritorium

187

Offentlighet och sekretess för data och information SOU 2011:56

samt Lantmäteriet när det gäller andra slags sammanställningar av landskapsinformation.

Tillstånd att sprida en sammanställning av landskapsinformation får enligt 10 § förordningen ges, endast om den kan spridas utan att det kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar. Här avses information om var det militära eller civila försvarets anläggningar är belägna och närmare detaljer om anläggningarnas funktion samt information i övrigt som kan ligga till grund för planeringen av ett fientligt angrepp mot Sverige. Tillstånd får förenas med förbehåll (13 § förordningen).

De myndigheter som ska pröva tillståndsfrågor får medge uppräknade myndigheter och vissa andra undantag från kravet på spridningstillstånd. Försvarsmakten får också meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd för spridning av flygbilder m.m. av ett visst geografiskt område (11 § förordningen). MSB ska lämna Försvarsmakten, Lantmäteriet och Sjöfartsverket de upplysningar som behövs för bedömningen (12 § förordningen).

Straff

Lagens 8–11 §§ innehåller bestämmelser om straff: Den som uppsåtligt eller av oaktsamhet utför flygfotografering eller liknande registrering från luftfartyg i strid med lagen döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Till böter eller fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utför sjömätning i strid med lagen eller inrättar databas utan tillstånd eller sprider flygbilder eller liknande registreringar eller kartor eller andra sammanställningar av landskapsinformation i strid med lagen. Bestämmelserna gäller om inte gärningen är belagd med straff enligt brottsbalken. Material som anges i 12 § ska förverkas.

5.6.2 Lagen ( 2010:1767 ) om geografisk miljöinformation

Sekretessen enligt 19–40 kap. OSL hindrar enligt 10 kap. 5 b § OSL inte att en myndighet fullgör samarbete om geografisk miljöinformation, informationshanteringstjänster och metadata med stöd av föreskrifter i en förordning som meddelats i anslutning till lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation (LGM).

188

SOU 2011:56 Offentlighet och sekretess för data och information

189

Om LGM säger 10 kap. 5 a § OSL att annan sekretess än den som följer av 15 kap. OSL samt 18 kap. 1–3, 8, 11 och 13 §§ OSL inte hindrar att metadata om geografisk miljöinformation eller informationshanteringstjänster görs tillgängliga genom en informationshanteringstjänst som gör det möjligt att elektroniskt söka i metadata om geografisk miljöinformation och informationshanteringstjänster. I klartext betyder det att uppgifter som skyddas av utrikes- eller försvarssekretessen, sekretessen för säkerhets- och bevakningsåtgärder med avseende på bl.a. den civila sjöfarten och hamnar samt risk- och sårbarhetsanalyser med avseende på fredstida krissituationer utgör hinder för sådan informationstjänst.2

Angående sekretess hänvisar 10 § LGM till OSL för det allmännas verksamhet (jfr ovan om 10 kap. 5 a § OSL). För de enskilda organ som har uppdrag i sammanhanget föreskriver 11 § andra st. LGM på liknande sätt sekretess bl.a. för information som kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret.

Prop. 2009/10: 224 till LGM uppehåller sig vid sekretessen till skydd för rikets säkerhet och totalförsvaret under kap. 7.2. Till bemötande av Försvarsmaktens framförda farhågor att den nya lagen skulle undergräva skyddet för landskapsinformation enligt lagen 1993:1442, anför regeringen att 1993 års lag ställer rättsliga krav på bl.a. databaser som hanterar sådan information och att lagen vidare hindrar spridning av vissa kartor m.m. samt att den nya LGM inte påverkar detta. Det erinras också om de säkerhetskrav som säkerhetsskyddslagen (1996:627) ställer på informationsansvariga myndigheter enligt LGM.

Om LGM i övrigt se avsnitt 4.1.1.

2 Definitionen av metadata är upplysningar i elektronisk form som beskriver den geografiska miljöinformationen och de informationstjänster som hör samman med informationen (6§ LGM.)

6 Utredningens förslag

Utredningens förslag är inriktade på det som är relevant för regeringens ställningstaganden när havsplaneringen införs. De ska ses som komplement till förslagen i huvudbetänkandet (SOU 2010:91). Fokus har legat på förslag till regeringen på åtgärder för att skapa ett system för att försörja havsplaneringen med kunskapsunderlag, de författningsändringar som utredningen har identifierat behöver genomföras, ytterligare myndighetsstyrning (t.ex. uppdrag) som utredningen bedömer behövs samt förslag till finansiering vid behov. Förslagskapitlet delas in enligt strukturen: samla, tillhandahålla och använda kunskapsunderlag (data och information). Underförstått i denna indelning är att momentet bearbetning ingår i vart och ett av kunskapsstegen (se figur 6.1).

Figur 6.1 Schematisk bild över kunskapsförsörjningen

Dessa tre steg kompletterar den planeringsprocess i sex steg, eller skeden, som föreslås i utredningens huvudbetänkande (beskrivs även kort i avsnitt 6.1 i detta betänkande). Insamling och tillhanda-

Samla in

Tillhandahålla

Använda

Bearbet

a

191

Utredningens förslag SOU 2011:56

hållande av kunskapsunderlag (data och information) utgör en del av förberedelserna och underlagen för planeringsprocessen. De används sedan i själva processen för att ta fram planeringsunderlagen för de två första stegen – program- och planeringsskedena. Planeringsunderlagen följer sedan med som beslutsunderlag i hela processen – i gransknings- och beslutsskedena (steg tre och fyra), såväl som i tillämpningsskedet (steg fem). Det sjätte steget – uppföljningsskedet – blir sedan också underlag för en ny vända i kunskapsprocessen; den visare på inriktning och behov för fortsatt insamling och nya krav på data och information (se figur 6.2).

Figur 6.2 Kunskapsförsörjningen i planeringsprocessen

1. Programskedet

5.

Tillämpnings-

skedet

6.

Uppföljnings-

skedet

2.

Planförslags-

skedet

3.

Gransknings-

skedet

4. Beslutsskedet

Använda Tillhandahålla

Samla in

Inledningsvis beskriver vi förslagen i huvudbetänkandet för att sätta kunskaps- och planeringsunderlag för havsplanering i sitt sammanhang. Sedan förklaras och definieras en rad begrepp som hänger samman med kunskaps- och planeringsunderlag. Därefter följer utredningens förslag samt slutligen en konsekvensbeskrivning.

192

SOU 2011:56 Utredningens förslag

6.1 Utredningens förslag till planeringsprocess

I huvudbetänkandet Planera på djupet – fysisk planering av havet (SOU 2010:91) föreslog utredningen en planeringsprocess för havet i sex steg. Ett system för statlig havsplanering föreslås som kan införas år 2012. HaV ska ha ansvaret och utarbeta planerna tillsammans med länsstyrelserna längs kusten. Andra myndigheter ska bidra med underlag och medverka i arbetet. Kustkommunerna har en central roll och bör delta i hela processen. Miljö- och intresseorganisationer, liksom allmänheten, ska också kunna delta. Planerna, som i första hand riktar sig till kommuner och myndigheter, får betydelse för beslut om tillstånd för verksamheter och om åtgärder för att skydda havsmiljön.

Havsplanens uppgifter, innehåll och utformning

Utredningen föreslår att havsplaner ska tas fram samtidigt för tre planområden; Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Planområdena ska börja i en linje som ligger en nautisk mil (1 852 meter) från baslinjen. Baslinjen går längs ytterskärgården och, där det inte finns öar, i strandlinjen eller längs vikarnas mynningar. Planerna ska täcka såväl svenskt vatten som Sveriges ekonomiska zon. Havsplaneområdena stämmer överens med de fem vattendistrikten, som de kommer att gränsa till. Mitt i havet kommer planområdena att gränsa till våra grannländers havsområden.

Med ett samlat underlag för att pröva anspråk och skyddsbehov, kan planeringen rationalisera myndigheternas beslutsfattande. Underlag behöver inte tas fram på nytt vid varje beslut. Havsbaserade verksamheter får tydligare förutsättningar. Planen är också allmänt ett verktyg för kommunikation och information; inte minst bidrar den till havssamarbetet mellan länder.

Havsplanen ska bestå av plankartor och beskrivningar av hur havet ska nyttjas, skyddas och förvaltas. Planen ska ange vilka allmänna intressen, gemensamma samhällsintressen, som ska beaktas. Områden av riksintresse är en del av de allmänna intressena. Innanför Sveriges havsgräns ska planen särskilt peka ut vilka riksintressen som ska gälla för olika områden. I den ekonomiska zonen ska bara allmänna intressen anges.

Statliga myndigheter och kommuner ska tillämpa planerna när de prövar tillstånd för verksamheter och beslutar om åtgärder i

193

Utredningens förslag SOU 2011:56

havet. Havsplanen ska också ge ramar för den kommunala översikts- och detaljplaneringen.

Havsplanerna som helhet blir vägledande för beslutsfattarna. I vissa delar blir de dessutom styrande eller bindande: Planen ska när det är möjligt ta ställning till allmänna intressen och riksintressen. I så fall ska inga nya avvägningar eller avgränsningar av intressena få göras när planen tillämpas; det kallar vi den ”styrande” funktionen. Tillstånd ska inte heller få ges i strid mot de bindande bestämmelser som ska kunna anges i planen. En plan får bestämma att ett visst havsområde inte får användas för ett visst slags verksamhet eller åtgärd. Vissa verksamheter kan därigenom uteslutas eller villkoras, t.ex. vindkraft. Om det bedöms nödvändigt kan alla tillståndspliktiga verksamheter förbjudas inom ett område.

Planeringsprocessen i sex steg

HaV ska ha ansvaret för planeringsprocessen. Länsstyrelserna i de 14 län som har kust ska ingå i arbetet. Planeringsunderlag lämnas av berörda myndigheter och kommuner, som också deltar i planeringsarbetet.

Första steget, programskedet, är att ett program tas fram med utgångspunkter och mål för planeringen. Syftet är att komma överens om hur nuläget ser ut och målen för planeringen. Samråd ska genomföras med alla berörda och intresserade när programmet tas fram, t.ex. genom regionala och lokala möten, liksom möjligheten att lämna synpunkter på HaV:s webbplats.

Samråd ska också genomföras fortlöpande när själva förslaget till havsplan utarbetas (steg 2, förslagsskedet). Förslagsprocessen bygger på att de berörda ska komma överens om hur man vill att haven ska se ut i framtiden. Utredningen tänker sig att förslagen tas fram i tre regionala arbetsgrupper, som leds av HaV och där berörda länsstyrelser och kustkommuner ingår.

Eftersom de tre planerna kommer att gränsa till våra grannländers havsområden, behöver planeringen samordnas med dem. Det finns inte några överenskommelser om hur det ska gå till, utan Sverige får ta fram samarbetsformer tillsammans med Danmark och Norge i västerhavet, med Finland i Bottenhavet och Bottenviken och med alla åtta grannländerna runt egentliga Östersjön.

Nästa steg är att alla intresserade ska få granska det slutliga förslaget till havsplan (steg 3, granskningsskedet). På så vis kommer

194

SOU 2011:56 Utredningens förslag

inte minst kommunerna att få möjlighet att både delta i att ta fram planerna och sedan lämna synpunkter på slutresultatet.

Efter granskningstiden ska Havs- och vattenmyndigheten lämna över förslaget och alla yttranden till regeringen (steg 4, beslutsskedet). Myndigheten ska också ge förslag kopplade till synpunkterna från granskningen. Efter beredning i departementen, antar regeringen planen. Utredningen räknar med att planerna bör vara färdiga inom fyra till fem år.

Den antagna planen ska tillämpas i beslut på statlig och kommunal nivå (steg 5, tillämpningsskedet). Havsplanen ska få ändras genom fördjupade planer för vissa områden eller genom tematiska tillägg, exempelvis när det uppstår nya intressen. HaV får besluta om de ändringar i havsplanerna som behövs, om de inte innebär nya avvägningar mellan allmänna intressen, eller är av principiell betydelse. Då ska i stället regeringen besluta.

HaV ska följa upp planerna och minst vart fjärde år bedöma om de behöver ersättas med nya (steg 6, uppföljningsskedet). Även om planerna alltid ska vara uppdaterade, kan nya anspråk och målsättningar, eller utvecklingen i övrigt, innebära att helt nya planer behöver tas fram. Utifrån erfarenheterna i Norge, är utredningens bedömning att det kan behövas efter 12–20 år.

6.2 Begrepp om kunskaps- och planeringsunderlag 1

Utredningens bedömning är att det behövs en samlad begreppsram som utgångspunkt för förslagen i betänkandet. En analys av olika aktörers användning av begreppen, visar att det råder viss förvirring om grundläggande begrepp. Exempelvis används fem begrepp – data, information, kunskap, underlag, uppgifter – för att beskriva kunskapen som behövs för havsplanering. Vissa begrepp täcker flera betydelsefält; till exempel syftar ”information” både på kunskapsinnehåll – t.ex. i samband med geografisk information – och på kommunikation, varför det behöver tydliggöras i sammanhanget. För att skapa klarhet definieras här ett antal begrepp. Definitionen bygger på gängse terminologi inom data- och informationsvetenskap, men är tillämpad på planeringsprocessen och dess faser. För en samlad överblick med exempel och kopplingar till havsplaneringsprocessens faser, se tabell 6.2 sist i detta avsnitt.

1 Detta avsnitt har i huvudsak tagits fram av Havsmiljöinstitutets kansli (Andrea Morf).

195

Utredningens förslag SOU 2011:56

Begreppen kan struktureras i ett antal bearbetnings- och syntesnivåer, även om forskarna inte är helt ense över den exakta gränsdragningen.2 I stigande ordning, används begreppet data för det mest grundläggande och ännu inte sammankopplade, information när datapunkterna relateras till varandra för att få betydelse och kunskap (eng. knowledge) när relationerna blir till större mönster och vid tillämpning i handlingssammanhang. På en ytterligare syntesnivå tillkommer förståelse (understanding, wisdom) där fler sorters kunskap än den vetenskaplig-analytiska kopplas ihop (vardagskunskap, erfarenhetskunskap) och mera grundläggande principer blir synliga. Nedan samlar vi de viktigaste begreppen för kunskapsförsörjningen i havsplaneringen (tabell 6.1).

Tabell 6.1 Begrepp för kunskapsförsörjningen i havsplaneringen

Begrepp Definition och kommentarer Data enstaka datapunkter som var för sig ännu inte har någon innebörd Rådata obearbetade data precis efter insamlingen, underkategori av data Basdata data som genom grundbearbetning är kvalitetskontrollerade och tillförlitliga (en underkategori av data), som kan integreras för att bli information Information datapunkter bearbetade eller sammanställda för att få innebörd och kunna sättas i ett sammanhang Kunskap information som har bearbetats så att den skapar förståelse som kan omsättas i handling – här havsplanen Underlag samlad information av olika slag som ska användas i ett visst syfte Kunskapsunderlag information som kan bli till kunskap och användas även i annat syfte än havsplanering Planeringsunderlag samlad information av olika slag som ska användas i planeringssyfte (t.ex. en karta med utpekade, ofta värderade eller klassade, områden)

Koppling mellan syntesnivåer och havsplaneringsprocessen

I en ekosystembaserad havsplaneringsprocess kretsar i princip tre olika tätt kopplade processer i varandra: en kunskapsprocess, en deltagande- och samrådsprocess och en process som resulterar i dokument och beslut. Begreppsavgränsningen gjordes i förhållande till processteg i den planeringsrelaterade kunskapsprocessen som

2 Till exempel mellan begreppen data, information och kunskap: Zins, C. 2007: “Conceptual Approaches for Defining Data, Information, and Knowledge”, Journal of the American Society for Information Science and Technology 58 (4): 479-493, 2007.

196

SOU 2011:56 Utredningens förslag

utgör en viktig del av hela planeringscykeln. Om man utgår från planeringscykelns sex steg enligt utredningens huvudbetänkande (se figur 6.2 ovan) handlar det om att lägga till tre steg i kunskapsprocessen – samla in, tillhandahålla och använda (data m.m.), som sedan ger underlag för planering och beslutfattande. Uppföljningen av planen ger sedan underlag till ny insamling, bland annat för ändringar och fördjupningar av planen samt inför nästa planeringsrunda.

Att samla in, bearbeta och vikta data så att de blir information kräver både formell och erfarenhetsbaserad kunskap om metoder och datainnehåll. Även för avvägningar och slutsatser på hög syntesnivå spelar erfarenhetsbaserad kunskap en viktig roll och inte bara den rent formella vetenskapliga kunskapen. Andra kunskapstyper vävs in. Allmän förståelse och personlig kunskap och erfarenhet spelar in genom referenser till större principer och värderingar.3

Dessa steg ger underlag för havsplaneringsprocessens program-, planerings-, besluts- och tillämpningsfaser. Kunskapsprocessen fortsätter också under uppföljningsskedet. Det syftar till att kontrollera om planen efterlevs och om målen och syftena uppnås. Underlag för bedömningen är mätningar av olika slags indikatorer, som väljs ut mot bakgrund av uppsatta mål.

Med underlag avses i detta sammanhang samlad information av olika slag som ska användas i ett visst syfte, antingen mer allmänt som kunskapsunderlag eller mer specifikt som planeringsunderlag.

Tillgänglighet till data, information och kunskap spelar också en stor roll för kunskapsförsörjningen. För att kunna användas i planeringssyfte måste underlagen kunna hittas, samlas och sammanställas utan större svårighet eller kostnad. Delvis är de underlag som finns i dag inte lättillgängliga, till följd av att de är utspridda, har olika format, eller inte är sökbara. Kostnaden kan också vara ett hinder. Slutligen bör behovet av metodutveckling inom alla tre områden betonas och av systemutveckling för att tillhandahålla och utvärdera planeringen.

I tabell 6.2 nedan beskrivs och förklaras en rad relevanta begrepp, processer och roller för den kunskapsförsörjning som rör havsplanering.

3 Se t.ex. Ackoff, R.L.. 1989. From Data to Wisdom. Journal of Applied Systems Analysis, Vol. 16, pp. 3-9.

197

Utredningens förslag SOU 2011:56

Fa s/ p ro c e sste g

Akt iv it

Tabell 6.2 Faser, aktiviteter, produkter, roller, flöden och begrepp i förhållandet till kunskapsförsörjning för havsplanering

e ter

Ex emp

el på pr od u kter

Roll

er o ch a k tör er (a

ns va r)

F lö d e n

V ikt ig a b eg re pp

Samla in

(m ät a, f or sk a,

b ea rbe ta f ör a tt sk a p a

ku n ska ps ba s)

Insam

l

G run d b

M eto du

Me to d u

Kv a lit et

Sam

or

r s ig

ti ll

i

tat s

h

in g

ea rb et ni n g

tv ec kli n g m ä tn ing

tv ec kl in g d a ta ba se r

sgr a n sk n in g

d n in g m el la n pr od u cen te r

D a ta p rod uk te r (se be gr ep p )

M ä tp u n kt dj up dat a el ler p H

En kät sv a r om fri tid sb å tsa n vä n d n ing

Int er vju om

v ä rd er in g a v

ek os ys te m tj ä n ste r

St a tis tik f ör et t h u sh åll /e n GI Sp u n kt

Inf orm ati on sp ro d uk te r ( se b egr ep p)

GIS -lag er bot

te nto po gr a fi

Kart

läg gn ing a v lo ka l ku

ns ka p in

om t

.ex.

fis ke

Pr odu ce n te r, gr

a ns ka re ,

met od u tv ec kl ar e

Sam

or d nar e

Bes täl lar e, fi n a ns iä re r

UT f rå n : p ro d u cent

(ex p er te r, my n d ig h et er ,

ut la n d et , f ör et ag ,

u n iv ers ite t)

IN t ill : le ve ra n tö r/

be st ä lla re

(se kt or sm yn d ig h et ,

p or tal an sv a rig )

Da ta : e n st ak a d a ta pu nk te r s om v a r f ö

ä nn u int e har

nå go n inn

eb ör d

R åda

ta : b lir ge n om g run db ea rbe tn ing

kv ali tet sko n tr oll er a d e oc

h till för lit lig a

B as dat a: so m ka

n in te gr era s f ör a tt bl

in fo rm at io n i nä sta s te g .

Inf o rm at io n : d ata p u nk te r s om b ear be

el . s a m m a n st äl lts fö r at t f å m en in g oc

ku nn a s ätt a s i et t s amm

an h a n g.

Till ha nd ah åll a

(lev ere ra a n vä nd ba r

pr odu kt )

Le ve re r

Ind ivid

Kv a lit et

(s am st

S a m or

sam

t m

mot

tag

M eto du

oc h i n f

s om

sl ag

n

st e

lla

a , ti llh a n dah

ål la

u el lt e l. po

rt al

sgr a n sk n in g

ä m m igh et me ll a n o lik a d a ta )

dn in g ( m el la n le ve ra n tö re r

el la n l eve ra nt ör er o ch

are)

tv ec kl in g f ör p ort a lsy st em

or m at io n sut by te

G run dk a rto r n a tu rm ilj ö & s a m h äl le

G ru n d ka rto r be

la st n in g &

a nv ä nd ni ng

M a rk an vä n d n in g ss ta tis tik

Akt ör san aly s ( int re ss en , be ho v,

ko m m u n ik at io n )

M od ell er: o cean og raf i, kl im at , e ko n om i,

ek ol og i

Ana ly se r a v r eg el ver k & o rg a ni sa tio n

V ä rd er ing s- o ch b et ee n d est ud ie r

Inp u t f rån ut vä rd er in g ( se n edan )

Le ve ra ntör

Sam

or d nar e

G ra n sk ar e

M ott ag ar e

Bes täl lar e, fi n a ns iä r

Sy st em utv eck lar e

UT fr å n : l ever ant ör

(m yn d igh et er , f öre ta g,

u n iv ers ite t)

IN h os : mot

tag are ,

b estä lla re ( H a V )

(Pla

ne ring s) in fo rm at ion : dat

apu

nk te r

sa mm

an st ä lls fö r a tt få i n ne bö rd

U nde

rla g : s a ml ad i nf or m at io n a v ol ik a

so m sk

a an

vä nd a s i ett vi ss t sy ft e

K u ns k a p sun de rl a g : inf or m at io n so m ka

b li t ill ku ns ka p ( se n edan

)

Ti llgä ng lig he t: ( för Ha V o ch a n dra)

: må

va ra l ä tt a tt ex tr a h er a oc

h s a m m an st ä

An vän da

(a na ly se ra & p la n er a

fö r a tt sk a p a e n

ha vs p la n )

Sam

ma

Ana

ly se

ris kb e

Av vä ga

Sc en ari

M eto du tv ec kli ng a n aly s &

sam

m a n vä g n ing,

pla ner in gs pr oc es se r

För sl ag t ill ha vs pl an (tex t & ka rt a) :

fö rut sä tt n ing ar, a nv än dni ng ar ,

av vä g n in g a r, b est äm m el ser &

r ikt lin je r,

zo ne r

a

a ts

Met

o d u tvec

k li n g : fo rs kn in g o ch

p raxi sev alu a tion fö r att vi dar eut ve ckl a

a n a ly s, i n te g ra tio ns ve rk ty g oc h p la n er in gs -

p ro ces sm et od ik .

n st ä lla

r: ko n fli kt -, ko st n a d s/ n yt to -,

dö mn in g a r m. m.

oa n a ly s

Tem a ti sk a el . g eo g ra fisk a u tred n in g a r

Pr ob le m ana ly se r, k onf li kt an a lys er =>

ris kk a rt or, k on fli kt ka rt or

U n d erl ag sra p p ort er

Sc en a rie r, ” b a ck ca st ing ”

A n a ly tik er (k on su lte r,

m yn d ig he ts ex p er te r, fo rs ka re )

Me to d u tv ec kl a re ( for sk a re ,

my nd ig h et er)

UT fr å n : a n vän dar e (H a V )

IN t ill : be sl u ts fa tta re ,

b es tä lla re (rege

ringe

n )

P lan eri n g su nde

rla g : un

d er la g s om sk

a nv ä nd as i pl an er ing ss yf te

Ku n sk ap : i nf or m at io n s om ha r b ea rb et

så a tt d en sk ap a r f örs tå el se s om k a n

om sä tt as i ha nd lin g.

Föl ja up

p

ut vä rd era

M ä tnin

g o ch g ra n sk nin g av eff ekt er

oc h pro ces se r: M ilj öt ill st å nd ,

åt gä rd ers e ffe kti vi tet , p la n en s

ge n om föran

d e

Sam

or d ni ng m ell a n up p fö ljar e oc h

m el lan u p p föl ja re oc h a n d ra

p ro d u cen te r (s e st eg 1)

Til ls tån ds dat a mil

jö o ch sa

m hä lle

Imp le m en te rin g sf or sk ni ng

Pol icy an al ys er

Rätt

sv et en sk apl ig a ana

ly se r

Pr oc es s- & ma kt a n a ly ser

U tvä rd erar

e, D a ta p rod uc en te r

(e xp ert er , un iv er si te t, fö ret a g)

U ppf öl jni ng : m ä tn in g a v til lst ån d oc h

för ä ndr in ga r i f ör hål la nd e t ill m ål o ch

ind ik a to re r, båd

e nat

ur-

oc h s am häl ls -

ve te n sk a p lig a .

H ä r sk ap as da ta oc h in fo rm a tio n re le va nt

för ha vs pl a n er ing (

å te r til l b ör jan ).

198

SOU 2011:56 Utredningens förslag

6.3 Förslag om insamling av data

Steg I: ”samla in”

Syfte: samla in data som bland annat ska bli till underlag för havsplanering Input: mätdata av olika slag som bearbetas inom ämnet eller sektorn och delvis ställs samman till information Aktiviteter: grundläggande granskning och bearbetning för att använda data och grundläggande sammanställningar inom sektorn eller ämnesområdet; samordning mellan producenter Syntesnivå: låg till medel

Inledningsvis lägger utredningen förslag som främst är ägnade att främja insamlingen av data och information för planeringsunderlag till havsplaneringen. Här berörs såväl olika aktiviteter för att samla data, som att sammanställa och bearbeta dem.

6.3.1 HaV som beställare och samordnare

Utredningens förslag: HaV ska ges i uppdrag att, i samarbete

med övriga berörda myndigheter, utveckla och upprätta ett system för att inhämta kunskapsunderlag för havsplanering. Det ska samordnas med kraven i berörda EU-direktiv, internationella konventioner samt nationella mål och program för att ge ökad effektivitet och möjlighet till uppföljning.

Utredningens bedömning: HaV ska beställa och samordna data

och kunskapsunderlag från andra myndigheter och aktörer utifrån en samordnad prioritering, för att genomföra såväl havsplaneringsprocessen som EU-direktiv, internationella avtal, miljömålsuppföljningen och övrig miljö- och resursövervakning.

Flera av våra grannländer är aktiva inom havsplanering, varför samordning och samarbete internationellt kan förväntas öka effektiviteten. Även inom EU pågår arbete med kunskapsunderlag för havsplanering, där Sverige kan ha en pådrivande roll.

199

Utredningens förslag SOU 2011:56

Att planera havet kräver information ur ett brett spektrum för att underlätta beslutsprocessen. Ett långsiktigt arbete måste bedrivas med kunskapsunderlagen för havsplanering, som också tar hänsyn till andra krav på information genom EU-direktiv, internationella konventioner och nationella program (se även kapitel 2). HaV bör ges i uppdrag att utarbeta ett sådant program i samarbete med övriga berörda myndigheter.

HaV kommer att ha en central beställar- och samordningsfunktion som innebär att relevanta kunskapsunderlag för havsplanering ska samlas in så effektivt som möjligt. Uppdraget innebär att ett system ska utarbetas som säkerställer såväl kvalitet som kompatibilitet, samtidigt som det gör det möjligt att nyttja data för flera syften. Systemet bör också innehålla komponenter som innebär en effektivare insamlingsprocess genom att olika myndigheters undersökningsverksamhet till havs samordnas. Utredningen ser alltså framför sig parallell samordning av dels sjömätningar och sjögeografiska undersökningar genom Sjöfartsverket, dels annan marin undersökningsverksamhet genom HaV (jämför förslagen i avsnitt 6.3.2).

Övriga berörda myndigheter bör även samordna undersökningsverksamheten effektivt såväl mellan myndigheterna själva som med andra relevanta aktörer och processer. På så sätt kan flera syften uppfyllas mer resurseffektivt. Myndigheterna föreslås att inom sina ansvarsområden ta fram och bearbeta relevant information för att tillhandahålla underlag anpassat för havsplaneringen (se förslagen i avsnitt 6.4.4).

I uppdraget till HaV ska ingå att närmare utreda de kunskapsluckor som återstår mellan det som myndigheterna samlar in i dag och det som krävs för havsplaneringsprocessen. Här måste HaV komplettera med egna beställningar av data och kunskapsunderlag. En viktig kunskapslucka som utredningen har identifierat rör samhällsekonomiska och samhällsvetenskapliga underlag. Utredningen föreslår därför att regeringen ger HaV och Havsmiljöinstitutet ett gemensamt uppdrag att ta fram förslag till praktisk tillämpbar försörjning av havsmiljörelaterad samhällsdata och analyser (se förslag 6.4.3).

200

SOU 2011:56 Utredningens förslag

Samordna processerna

Tillämpningen av relevanta EU-direktiv och havsplaneringen måste samordnas, så att effektivitet uppnås, när det gäller de kunskapsunderlag och förvaltningsstrategier som finns eller håller på att tas fram. Kunskapsunderlagen för planering ska så långt som möjligt samordnas med såväl art- och habitatdirektivets som vattendirektivets krav på basinventering och uppföljning samt med dess förvaltningsplaner. EU:s havsmiljödirektiv kommer vidare att vara centralt vid val av indikatorer, åtgärder och verktyg för samordnad havsförvaltning.

En del skillnader finns självfallet mellan vilka underlag som krävs för att genomföra de tre miljödirektiven, internationella konventioner, miljömålsarbetet och för arbetet med att ta fram havsplaner. Samtidigt kan man konstatera att åtskilliga underlag kan och bör användas i en eller flera av de andra processerna. Potentialen är alltså god att utveckla gemensamma kunskapsunderlag som passar behoven för både havsplanering och havsförvaltning samt för att uppfylla vissa krav i direktiven och inom ramen för miljömålsarbetet.

En detaljerad genomgång av vilka data som mäts behöver göras och en matris över tillgängliga data bör upprättas. HaV bör utifrån ett sådant underlag utveckla och upprätta ett system för att harmonisera tillämpningen av EU-direktiven och koppla vissa delar av dessa till planeringsprocessen, så att ett heltäckande kunskapsunderlag från kustvatten till öppet hav kan skapas. Vidare behöver de myndigheter som medverkar i havsplaneringsprocessen se över och vid behov anpassa undersökningsverksamheten till ett bredare syfte än vad som gäller i dagsläget.

Samordna undersökningsverksamhet

Flera myndigheter utför eller beställer olika typer av datainsamling i havet. I praktiken kan det innebära att många olika typer av data insamlas från samma geografiska område under mer eller mindre samma tidsperiod, organiserat i olika expeditioner. Förslagen i avsnitt 6.3.2 hanterar samordningsbehovet av sjömätningar, i betydelsen insamling av djupdata och maringeologiska data samt lagring av den informationen.

201

Utredningens förslag SOU 2011:56

Behov är dock bredare: HaV och berörda myndigheter bör även se över samordningsmöjligheterna av fältmässig insamling av andra typer av uppgifter i havsområdena, såsom t.ex. hydrologiska, kemiska, biologiska och arkeologiska data, tillsammans med djupdata och maringeologiska data eller andra typer av kartläggningar. Att samla in många typer av data under samma expeditioner, betyder som regel att dessa måste planeras och samordnas noggrannare och att varje expedition tar längre tid, kräver mer utrustning och kostar mer. Utredningen bedömer dock att det i många fall kan vara möjligt att genom samordning mellan flera myndigheter minska det totala antalet expeditioner och göra den sammantagna datainsamlingen billigare och effektivare.

I vissa fall skulle det till och med kunna vara så att en enskild myndighet i dag inte kan finansiera och genomföra, eller beställa, den datainsamling som myndigheten har behov av. Samfinansierade och samordnade expeditioner skulle därmed kunna öppna möjligheter till mer ambitiösa satsningar på datainsamling.

Prioritera utifrån behoven

HaV:s kunskapsinhämtning bör fokusera på det som är relevant för planeringsprocessen. I det ligger att ansvariga myndigheter måste ha tillgång till ändamålsenligt sammanställd och bearbetad information som stödjer en långsiktigt hållbar förvaltning av havet. I en tid då anspråken på havet ständigt ökar, måste Sverige ha kunskap och kapacitet för att ta sig an de särskilt angelägna planeringsfrågorna. Kunskapsunderlagen om kust och hav är i dagsläget inte anpassade efter havsplaneringsprocessens behov. HaV kan i sitt arbete med att bygga upp ett system för kunskapsinhämtning, dra lärdom av erfarenheterna av planeringsprocessen på land. Särskilt i de första kommunala översiktsplanerna ägnades mycket tid och resurser åt detaljerade inventeringar och sammanställning av kunskapsunderlag och mindre åt de väsentliga avvägningarna i planen.

Beställningsprocessen bör därför inledas med att dels definiera tydliga mål och syften, dels kartlägga och analysera vilka problemställningar som planeringen måste kunna hantera. Detta bör göras i dialog med berörda aktörer. Därefter kan man ta ställning till vilken typ av information samt vilken rumslig och tidsmässig detaljeringsgrad som är lämplig. Planeringsprocessen behöver utvärderas löpande, för att möjliggöra justeringar och tillägg, allt för att säker-

202

SOU 2011:56 Utredningens förslag

ställa att ett väl fungerande, kostnadseffektivt informationssystem byggs som på bästa sätt gagnar havsplaneringsprocessen såväl som havsmiljöarbetet i övrigt.

Gränsöverskridande samarbete om data och kunskapsunderlag

Arbetet med att ta fram data och information för havsplanering och för att genomföra näraliggande EU-direktiv pågår även i grannländerna och i andra EU-länder. Utredningen ser stor potential i att samordna denna datainsamling och –bearbetning, liksom underlagen för planeringen. Samarbete kan sannolikt öka effektiviteten och höja kvaliteten på framtagna beslutsunderlag. Särskilt viktigt är det att dra nytta av det samarbete som har byggts upp inom Helcom och Ospar.

Inom EU-samarbetet bör Sverige förorda samordnad datainsamling och stöd från EU för gränsöverskridande datainsamling. Den frågan har kommit upp i samband med kommissionens arbete med Emodnet (se avsnitt 4.3.1).

Vidare ser utredningen behov av att svenska myndigheter samarbetar med sina nordiska motsvarigheter, liksom med övriga länder runt Östersjön. Grannländer med anslutande havsområde bör kunna samarbeta om att inhämta data och kunskapsunderlag.

Det internationella samarbetet om havsplanering bedrivs av den mellanstatliga oceanografiska kommissionen vid UNESCO, IOC. I FN-systemet arbetar IOC med att utveckla havsplaneringen globalt. Som vi beskriver i avsnitt 4.3 drivs en rad EU- och internationella initiativ om kunskapsunderlag. Hur dessa kan stödja havsplaneringen med planeringsunderlag behöver utvecklas och de svenska insatserna i det arbetet samordnas. Här bör Sverige bli en intressant aktör när havsplaneringen byggs upp.

6.3.2 Bättre kunskaper om det marina landskapet

Ökad effektivitet kan uppnås i datainsamlingen om myndigheterna arbetar gemensamt. Samarbete om sjömätning förväntas ge stora positiva effekter. Fler behov skulle kunna täckas vid kartläggningen, förutsatt att undersökningsfartygen förses med ytterligare mätutrustning. Det förutsätter dock att myndigheternas sjömätningar och undersökningsverksamhet samordnas, främst hos Sjö-

203

Utredningens förslag SOU 2011:56

fartsverket, SGU, SMHI och HaV. Behov av undersökningar finns dock hos flera myndigheter, liksom hos kommuner och lärosäten. Underlag behövs bl.a. för vind- och vågkraftsanläggningar. Likaså behövs undersökningar för att hitta vrak och andra kulturlämningar på havets botten. Behoven bör sammanställas till en helhetlig kravbild.

Först sedan de samlade behoven beskrivits, bör frågan ställas om vem som ska uppfylla dem. Myndigheterna kan använda egna undersökningsresurser, eller upphandla dem beroende på tillgänglighet och vad som är kostnadsmässigt optimalt.

Infrastruktur och resurser för undersökningar

Regeringen bedömde i prop. 2008/09:170 om sammanhållen svensk havspolitik att de statliga undersökningsfartygen borde samlas inom en organisation. Fartyg som i dag tillhör Fiskeriverket, SGU, SMHI, universitet och högskolor samt mindre statliga aktörer skulle samlas inom Sjöfartsverkets rederiverksamhet. Genom att verksamheten kopplas till ett större fartygsbestånd ökar enligt regeringen möjligheterna till synergier för att tillgodose intressenternas olika behov och ändamål. Förutsättningarna förbättras även för att använda befintliga fartygsresurser på effektivaste sätt.

Regeringen gav i maj 2009 Sjöfartsverket i uppdrag att genomföra förberedelser för att överta ansvaret för att försörja statliga myndigheter med forsknings- och undersökningsfartyg. Sjöfartsverket skulle i samråd med de berörda myndigheterna rapportera om möjligheterna för verket att vara resurshållare för de fartyg som används för forskning och undersökning. Rapporten lämnades i november 2009.

Regeringen beslutade i maj 2011 (dir. 2011:43) att utse en särskild utredare för att föreslå ett effektivt och flexibelt utnyttjande av samhällets samlade maritima resurser. Områden som särskilt ska belysas är fartyg, ledning och infrastruktur. Utredaren ska utifrån sin analys förslå hur samarbete mellan myndigheterna kan utformas samt överväga om viss verksamhet kan bedrivas av annan huvudman. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2012.

Vi bedömer att detta arbete är av stor betydelse för den undersökningsverksamhet som ska ge data och därmed underlag för havsplaneringen. Inte minst krävs att frågan om tillgång till oceangående undersökningsfartyg löses.

204

SOU 2011:56 Utredningens förslag

Ökad samordning inom sjömätning

Utredningens förslag: För att effektivisera och förenkla in-

samlingen av djupdata m.m. som initieras i statlig regi, ska Sjöfartsverket ges uppgiften att samordna sjömätningen inom staten. Resurser ska tillföras Sjöfartsverket för att finansiera samordningsuppgiften.

Verket ska få i uppdrag att tillsammans med SGU, SMHI, HaV, Försvarsmakten och Riksantikvarieämbetet utreda hur sjömätningen effektivt ska samordnas.

Utredningens bedömning: Myndigheterna har möjlighet att

utföra mätningar för varandra. Deras planering bör kunna samordnas. Gemensam upphandling ger högre effektivitet.

Sjömätningar bedrivs såväl i Sjöfartsverkets regi som av andra myndigheter och privata aktörer. Frågeställningen bör inte utgå från hur statens olika fartygsplattformar ska användas, utan utgångspunkten bör i stället vara frågan om hur statens ekonomiska resurser för sjömätning kan användas på för samhället effektivaste sätt.

Sjöfartsverket har redan i dag uppgiften att svara för att samordna arbetet med sjögeografisk information inom Sverige.4 Uppgiften bör utvecklas till att även omfatta att samordna insamlingen av sjögeografiska data. Med sjögeografiska data avser utredningen i första hand djupundersökningar (batymetri) och maringeologi. Självfallet bör även undersökningar för att samla in oceanografiska, marinbiologiska (bl.a. fiskeribiologiska) och marinarkeologiska data samordnas med sjömätningar när det är lämpligt.

Verket bör för samordningen inrätta en rådgivande grupp med företrädare för berörda myndigheter, såväl dataproducerande som användare. I uppdraget bör ingå att vidareutveckla de rutiner för kvalitetssäkring som redan finns. Det handlar bland annat om att anpassa kvalitetskraven efter avsedda användningsområden för insamlade data. Eftersom mätningar även utförs av kommersiella aktörer, föreslår utredningen i avsnitt 6.3.3 att Sjöfartsverket ska kunna ställa kvalitetskrav med hänsyn till undersökningens syften, när tillstånd till sjömätning ges.

4 Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.

205

Utredningens förslag SOU 2011:56

För Sjöfartsverkets utvidgade samordningsansvar föreslås att resurser tillförs. Behovet för att samordna insamlingen av sjögeografisk information bedöms till 2 miljoner kronor per år.

Samordning av sjömätningar inom staten

Bland statliga aktörer har antalet myndigheter ökat som själva initierar upphandling av sjömätning, inte minst med stöd av medel för miljökartering. Att upphandla och kvalitetsbedöma sjömätning är en förhållandevis omfattande process som inte bara kräver hög teknisk kompetens hos beställaren, utan som även ställer krav på att beställaren har rätt teknisk utrustning för att bland annat kunna utvärdera leveransen och förvalta resultatet. Sjöfartsverket blir ofta kontaktat i ett sent skede när upphandlingen är ett faktum och tiden är knapp, vilket försvårar möjligheterna att uppnå samordningseffekter.

För att effektivisera och förenkla insamlingen av sjögeografisk information som initieras i statlig regi, bör Sjöfartsverket ges i uppgift att stödja myndigheter vid behov av sjömätning genom att bland annat ansvara för att sjömätningar samordnas inom staten. Samordningen bör bland annat avse att sammanställa behov och att långsiktigt planera sjömätningen. En förutsättning för att sjömätningsverksamheten ska kunna samordnas är att även finansieringen samordnas. Sjöfartsverket arbetar i dag utifrån en långtidsplan för sjömätning. Att nyttja de planerings- och beställarinstrument samt den kompetens som redan finns hos Sjöfartsverket skulle enligt verket bl.a. medföra följande mervärden: -Samordnad planering med relativt god framförhållning och samlad budget, vilket skapar förutsättningar för samordningsvinster och effektiv verksamhet. -Återkommande upphandlingar med en relativt stor budget ger möjlighet till att nya företag bildas och att marknaden därmed utvecklas, vilket bör leda till ökad konkurrens och nya aktörer med högt tekniskt kunnande. -Andra myndigheter slipper att bygga upp teknisk kompetens om sjömätning och slipper att använda resurser för upphandling. För dessa myndigheter ska det räcka med att beskriva sina behov och bidra till finansieringen.

206

SOU 2011:56 Utredningens förslag

-Staten undviker att sjömätning utförs dubbelt, då Sjöfartsverket har kunskap om vad som redan är sjömätt och vilka mätningar som planeras samt med vilken kvalitet. -Då Sjöfartsverket har tillstånd att sjömäta enligt förordningen (1993:1745) om skydd av landskapsinformation, underlättas tillståndshanteringen för sjömätning genom att övriga myndigheter slipper att ansöka om sjömätningstillstånd; således minskar arbetsbelastningen inom myndigheterna.

Samordna sjömätningarna för olika ändamål

Det finns möjlighet att vid sjömätning komplettera multibeamekolod (mäter djup) med side-scan sonar (identifierar uppstickande objekt på bottnen) och med utrustning för undersökning av bottensediment och föremål på botten, som skeppsvrak och dumpat material, och därmed uppfylla ett bredare samordnat behov. Ytterligare analys av insamlade data kan även ge underlag för bedömning av dominerande växt- eller djursamhällen på botten.

Merkostnaden för utökad sjömätning bedöms av Sjöfartsverket som begränsad. I gengäld får samhället en mer effektiv datainsamling. Detta förutsätter dock att sjömätningen samordnas mellan de olika myndigheterna.

Utredningen föreslår att Sjöfartsverket får i uppdrag att tillsammans med SGU, SMHI, HaV, Försvarsmakten och Riksantikvarieämbetet (RAÄ) utreda hur sjömätningsverksamheten effektivt ska samordnas. Utredningen förutsätter att ämbetet i det arbetet samråder med Statens maritima museer.

Tidigare utredningar

Sjöfartsverkets och SGU:s gemensamma rapport Sjökartläggning i samtid och framtid5 visar att behovet av sjökartläggning ökar och att intressenterna blir fler.

Analysen i Sjöfartsverkets och SGU:s rapport visar att det tekniskt sett finns potential i att samordna djupmätning och sjögeologisk kartering från samma plattform. Insamlingshastigheten sjunker normalt något när fler mätningar utförs parallellt, vilket under vissa förutsättningar kompenseras mer än väl av minskade

5 Sjöfartsverket och SGU 2006-03-17.

207

Utredningens förslag SOU 2011:56

kostnader för fartyg, besättning och bunker. I trängre farvatten bedöms dock förutsättningarna vara sämre för samtidig mätning, vad gäller bogserad utrustning. Den seismiska utrustning som släpas efter undersökningsfartyget vid sjögeologisk undersökning begränsar det rörelseutrymme som djupmätning kan kräva. I rapporten konstaterades att samordningsmöjligheterna i praktiken begränsades av att Sjöfartsverket och SGU hade olika prioriteringar som inte sammanföll geografiskt. En annan relaterad fråga är skillnader i krav på detaljeringsgrad. Sjöfartsverket ska mäta bottentäckande, medan SGU mäter profiler som ligger på avstånd som är flerfalt större än avståndet mellan de kurslinjer som krävs vid sjömätning för navigationsändamål.

Nationellt program för sjömätning

Utredningens förslag: Insamlingen av sjögeografiska data ska

utgå från den samlade kravbilden och utförare väljas i förhållande till den. Sjöfartsverket ska få i uppdrag att tillsammans med övriga berörda myndigheter ta fram ett långsiktigt nationellt program för sjömätning som omfattar områden som ännu inte är mätta med ”moderna metoder”.

Ytterligare resurser ska vidare tillföras de maringeologiska undersökningarna, för att bättre utnyttja befintliga resurser.

Utredningens bedömning: Havsplanering innebär delvis nya

krav på sjögeografiska data som ska samordnas med andra krav. Vilka behov som sjömätningen ska tillfredsställa behöver utredas ytterligare. Likaså behöver prioriteringar tas fram utifrån behoven.

Behov att komplettera djupdata

Djupdata är en viktig utgångspunkt i många inventeringar och analyser. Det handlar till exempel om att kunna använda data om djup och geologi för att kunna arbeta med biologiska modeller. Om prov på ytsubstrat och undervattensfotografering kan utföras i särskilda fall, ökar användningen för biologiska bedömningar ytterligare. De datamängder som tas fram, måste kunna hanteras effektivt och fylla reella behov. Mot bakgrund av begränsade resurser,

208

SOU 2011:56 Utredningens förslag

måste undersökningarna styras dit som behoven är störst. Det är också viktigt att hela kedjan från mätning till bearbetning och tillhandahållande optimeras.

För stora ytor saknas dock djupdata av tillräcklig kvalitet och för vissa ytor saknas djupdata helt. Ett långsiktigt program för att samla in data över de havsområden som inte är mätta med ”moderna metoder”6 bör tas fram. Kostnaden för att mäta de ytor som inte är mätta med moderna metoder är betydande, varför prioriteringar behöver göras utifrån samhällsbehoven.

Enligt en översiktlig beräkning som Sjöfartsverket har gjort uppgår den yta inom Sveriges territorialvatten och ekonomiska zon, utanför de huvudsakliga sjöfartsstråken, som inte är mätt med moderna metoder till cirka 106 000 km2, varav huvuddelen ligger utanför baslinjen.

Tidsåtgång och kostnad för att sjömäta varierar kraftigt med vattendjupet och utifrån andra förutsättningar, inte minst om det rör sig om utsjömätning eller mätning i skärgården. Sjöfartsverket har gjort en översiktlig genomgång av kvarstående mätbehov och de mätmetoder som finns till hands.

Tabell 6.3 Ytor som inte har sjömätts med moderna metoder, fördelat på djupområden

Total yta Modernt sjömätt yta Ej mätt yta

Svenskt vatten inkl. EEZ

162000 km 2 56 000 km 2 (35%)

106 000km

Svenskt vatten beläget mellan baslinje och EEZ 127000 km

2

Svenskt vatten mellan strandlinje och baslinje

33000 km

2

0-6m

8 000 km

6-10m 4 000 km 10-30m 20 000 km 30-50m 21 000 km 50-500m

53 000 km

Fördelning över ej modernt sjömätt yta

2

2

2

2

2

2

Källa: Sjöfartsverket

Bottenområden på 0–6 meters djup lämpar sig i sin helhet för mätning med laserbatymetri. Bottenytan som inte är modernt sjömätt omfattar ca 8 000 km2. Kontrollmätningar och kompletteringar

6 Begreppet ”moderna metoder” omfattar både moderna multibeammätningar och äldre mätningar från single-beam-lod som kördes med ”krattmetoden”, ett antal parallella linjer, efter att digital insamling påbörjades år 1988.

209

Utredningens förslag SOU 2011:56

behöver göras med mätning från båt; uppskattningsvis 10 procent av ytan kommer att behöva kompletteras (~800 km2).

Områden på 6–10 meters djup som inte är modernt sjömätta uppgår till drygt 4 000 km2. Av detta bedöms ca 75 procent kunna täckas in med laserbathymetrimätning. Resterande del behöver sjömätas med båt eller fartyg (~1 000 km2).

Områden 10–30 meter under vattenytan som inte är modernt sjömätta täcker ca 20 000 km2, varav 20 procent bedöms kunna fångas med laserbatymetrimätning. Resterande yta behöver mätas med fartyg.

Områden djupare än 30 meter som inte har sjömätts med moderna metoder omfattar ca 73 000 km2. Huvuddelen, ca 75 procent ligger utanför baslinjen, varför fartygsmätning kan bedrivas betydligt effektivare. Mätningen kan pågå dygnet runt och med större fartyg. Den del som ligger i skärgården är betydligt mer tidskrävande.

Att ta hand om insamlade data

Nya djupdata som levereras in från lasermätningar måste vid leverans snarast kontrolleras, så att viktiga rättningar kan införas i sjökorten. Kostnaden för att genomföra denna första kontroll av levererade laserdata uppskattas av Sjöfartsverket till 5 miljoner kronor.

Efter sjömätningarna behöver mätresultaten från fältmätningarna föras in i den nationella djupdatabasen, ett arbete som även omfattar rättelse gentemot tidigare kända djupdata och sjökortsinformation.

Kostnaden för mottagningskontroll av inlevererade data från fartygsmätning samt införande i djupdatabasen beräknar verket uppgå till totalt 41 miljoner kronor. Om mätningen ska genomföras av externa entreprenörer tillkommer kostnad för upphandling och kontroll.

Sjökortsdatabasen rättas i dag främst genom manuell redigering. Sjöfartsverket arbetar dock med att utveckla programvaror för att underlätta bland annat kurvredigering. Kostnaden för att byta ut sjökortskurvorna inklusive strandlinjen i samtliga sjökort har uppskattats till 112 miljoner kronor. För att hantera dessa stora volymer och effektivisera arbetet krävs även utveckling och investeringar i verktyg om ca 15–20 miljoner kronor.

210

SOU 2011:56 Utredningens förslag

Översiktlig kostnadsbedömning

Sjöfartsverket bedömer översiktligt kostnaden för att sjömäta kvarvarande ytor inom territorialhavet och den ekonomiska zonen till totalt cirka 630 miljoner kronor, varav cirka 460 miljoner kronor avser insamling av sjömätningsdata och resterande 170 miljoner kronor utgör kostnader för att hantera data samt utveckla metoder och program. Bedömningen är dock att insamlingen av andra data vid sjömätning med skrovfasta sensorer endast leder till en marginell kostnadsökning. En fullständig geologisk undersökning kräver dock ytterligare mät- och provtagningsinsatser. Någon bedömning av vilka eventuella synergier som finns vid efterbearbetning och hantering av andra data kan i dagsläget inte göras.

Beräkningen utgår från att mätning ska uppfylla krav som gäller utanför farledsområden. Mätningen kan då bedrivas med lägre noggrannhet än vad som krävs enligt internationella normer för navigationsändamål.

Förslag till nationellt program för sjömätning

Utifrån ovanstående översiktliga beräkning, skulle ett nationellt program för att komplettera och höja kvaliteten på befintliga djupdata kunna genomföras enligt följande steg:

1. Heltäckande mätning med laserbatymetri över hela området innanför baslinjen med målsättning att fånga de grundaste delarna. Utförandet bör fördelas på 3–5 år.

2. Kompletterande mätningar med fartyg så att området mellan noll och 30 meters djup blir heltäckande mätt. Dessa mätningar påbörjas så snart som laserdata har levererats över det första området och bedrivs året runt med två till fyra mindre mätenheter under 5–10 år.

3. Rättelseunderlag tas fortlöpande fram så snart kompletta områden (ner till 30 meter) levererats. Sjökortsdatabasen rättas fortlöpande vartefter rättelseunderlag levereras.

4. Fortsatt mätning med fartyg på de djupare områdena från 30 meters djup då hela området ner till 30 meter är täckt, ca fem års mättid med ett fartyg på heltid.

211

Utredningens förslag SOU 2011:56

Utredningen föreslår att Sjöfartsverket får i uppdrag att, i samarbete med andra berörda myndigheter och med utgångspunkt i bland annat de behov som finns för havsplaneringen, ta fram ett förslag till nationellt sjömätningsprogram som även ska omfatta förslag till insamlingsmetoder och närmare kostnadsbedömningar. Utgångspunkten för sjömätningsprogrammet ska vara att sjömätningsdata ska samlas in för flera ändamål, samordnat och till för samhället lägsta kostnad. Det är viktigt att prissättningen inte blir sådan att den förhindrar en bred och effektiv användning av data.

Uppdraget innefattar inledningsvis en kostnadsanalys, för att beräkna effekten av olika kombinationer av plattformar och sjömätning med flera olika sensorer samtidigt. För att kunna överbrygga eventuella osäkerheter om hur olika insamlingstekniker kan samköras och klara ut vilka mervärden ny teknik ger, bör det också finnas möjlighet att inom ramen för uppdraget kunna genomföra fältstudier och utvärdera olika tekniker och arbetssätt.

I uppdraget bör ingå att föreslå harmoniserade begrepp som ska användas i enlighet med den nomenklatur som finns i den europeiska standarden EUNIS. Hur stora resurser som krävs årligen och hur programmet ska finansieras, måste bedömas utifrån en samlad kravbild för alla berörda sektorer och användningsområden. Vidare bör de olika EU-program inventeras som kan vara möjliga att söka ekonomiskt stöd från.

För att genomföra uppdraget bör Sjöfartsverket tilldelas anslag om 5 miljoner kr årligen under tre år.

Snabbare geologisk kartering

För närvarande styrs SGU:s maringeologiska kartering av en plan som omfattar åren 2007–2012. Planen bygger i stor utsträckning på behoven inom havsmiljöarbetet ur det geologiska perspektivet och avser sådana områden där motstående intressen bedöms vara vanliga, följaktligen områden i kustzonen. Områdenas yttre gräns är lagd en sjömil utanför baslinjen. Planen revideras fortlöpande med hänsyn till samhällsbehoven.

Planens omfattning styrs av SGU:s nuvarande ekonomiska ramar. Det finns möjlighet att öka utnyttjandet av utrustnings- och fartygsresurser och på så sätt uppnå snabbare kartering (30– 40 procent). Detta kräver dock förstärkning av såväl fartygsbesättning som geologpersonal samt marinbiologisk kompetens för att

212

SOU 2011:56 Utredningens förslag

överföra maringeologiska undersökningsresultat till biologiska tolkningar. Utredningen bedömer att analys av ytsubstrat även bör ingå, eftersom det ger viktig information för att utveckla utbredningskartor för bottenlevande växter och djur. Kostnaden för detta uppskattas till 7 miljoner kr per år under tio år.

Regeringens program för att kartlägga havslandskapet

I havspolitiska propositionen (prop. 2008/90:170, s. 71) gjorde regeringen bedömningen att kartläggningen av det marina landskapet skulle fortsätta och förstärkas. Regeringen hänvisade till flera initiativ som hade tagits vad gäller att kartlägga djup (batymetri), bottenbeskaffenhet och förekomst av livsmiljöer och arter. Vidare hänvisades till pågående arbete med att sammanställa befintlig kunskap och använda den i nya sammanhang och för att göra förutsägelser. Det nya havsmiljöanslaget hade skapat förutsättningar för utvidgad kartläggning, där Naturvårdsverket hade samordnarrollen. Åtgärderna hade dock inte tidigare varit samordnade, utan hade bedrivits genom olika myndigheter. Regeringen konstaterade också att det fortfarande fanns stora luckor i kunskapen om havsbottnarna runt Sveriges kuster.

Den nationella kartläggningen av det marina landskapet skulle enligt propositionen genomföras med förstärkt kraft. Syftet var att ta fram den information om det marina landskapet, främst havsbottnarna, som behövs i samhället, särskilt för åtgärdsprogram och havsplanering. Underlag behövdes också för att inrätta skyddade områden, liksom för att olika samhällssektorer skulle kunna nyttja havet på ett hållbart sätt. Samarbete behövdes enligt regeringen med liknande ansatser i grannländer och i internationella projekt.

I propositionen anges vilka delar som ska ingå i den fortsatta nationella kartläggningen, vad gäller grundläggande landskapsdata, dels djupförhållandena genom batymetrisk kartläggning, dels havsbottnarnas geologi som är grunden för att bedöma förutsättningarna för arters och habitats utbredning på havsbottnen. Övriga delar i regeringens program tas upp i förslagen i avsnitt 6.4.2.

213

Utredningens förslag SOU 2011:56

6.3.3 Effektivare tillståndsprocess för sjömätning

Utredningen lägger två förslag för att förenkla och effektivisera tillståndsprocessen för sjömätning. Dels skapas bättre förutsättningar för att alla data från sjömätningar ska kunna samlas i den nationella djupdatabasen hos Sjöfartsverket. Dels föreslås en enklare tillståndsprocess för sjömätningar och databaser för data från sjömätningar, huvudsakligen i linje med tidigare lagda och remissbehandlade förslag.

Data från alla sjömätningar samlas i den nationella djupdatabasen

Utredningens förslag: De som har fått tillstånd från Sjöfarts-

verket för sjömätning ska lämna in uppgifterna från mätningen till verket. Dessa kan då lagras i den nationella djupdatabasen.

Sekretessen för dessa data ska begränsas till fyra år, vad gäller skyddet för enskildas affärsförhållanden.

Sjöfartsverket ska också kunna ställa rimliga kvalitetskrav på undersökningarna.

Utredningens bedömning: Genom geodatasamarbetet blir

djupdata tillgängliga för andra myndigheter och via Geodataportalen även för andra användare.

Data från privata aktörer bör omfattas av sekretess, i den mån det kan förväntas medföra ekonomisk skada om de lämnas ut. De kan också omfattas av försvarssekretess eller annan sekretess.

Det är angeläget att alla relevanta data om havet samlas och görs tillgängliga. Även undersökningar som utförs av andra än statliga myndigheter kan vara högst intressanta. Därför bör de som beviljas tillstånd att genomföra sjömätningar vara skyldiga att lämna in uppgifterna till Sjöfartsverket.

Motsvarande regler gäller för data från undersökningar som beviljas tillstånd enligt minerallagen (1991:45). Syftet med den bestämmelsen är att ansvariga myndigheter får tillgång till resultaten från alla tillståndspliktiga undersökningar, inte bara dem som leder till att en ansökan om utvinning lämnas in. Utredningen finner att liknande behov finns vad gäller sjömätningar. Samma

214

SOU 2011:56 Utredningens förslag

lagtekniska lösning har därför valts för en ny bestämmelse i lagen (1993:1742) om skydd om landskapsinformation.

Utredningen bedömer att ekonomiska intressen kan skyddas genom att regeringen beslutar att uppgifterna ska omfattas av 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Enligt denna bestämmelse gäller sekretess, i den utsträckning som anges i bilagan till förordningen, i statliga myndigheters verksamhet, som bland annat består i utredning, planering och tillståndsgivning med avseende på näringslivet, för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år, om inte annat anges i bilagan till förordningen. Utredningen föreslår att sekretess ska gälla i fyra år för uppgifter från sjömätning som ska lämnas in till Sjöfartsverket. Samma regler gäller för data som lämnas till tillståndsmyndigheten enligt minerallagen.

Samtidigt måste man komma ihåg att uppgifter som omfattas av bestämmelserna i lagen om skydd av landskapsinformation även kan skyddas av sekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. För sådana uppgifter i allmänna handlingar gäller sekretessen i högst 150 år. Skulle det vara fallet, fortsätter självfallet den sekretessen att gälla oaktat bestämmelsen om fyra års sekretess för enskildas affärsförhållanden m.m. Även andra sekretessbestämmelser kan vara tillämpliga, t.ex. vid ansökan på motsvarande sätt som vid ansökan om koncession enligt minerallagen.

För att säkerställa att data håller en tillräckligt god kvalitet i förhållande till syftet med undersökningen, bör Sjöfartsverket också få villkora tillstånden i det avseendet. Krav bör kunna ställas på en lägsta kvalitetsnivå i undersökningarna. Ingen, vare sig en privat aktör eller myndigheterna, är betjänt av osäkra uppgifter. Förslaget avser endast tillstånd enligt lagen om skydd av landskapsinformation. Regelverket avseende tillstånd för verksamheter enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln behandlas i huvudbetänkandet (SOU 2010:91, s. 211219 och 298291).

215

Utredningens förslag SOU 2011:56

Enklare hantering av tillstånd som rör sjömätningar

Utredningens förslag: Tillståndsprocessen ska förenklas så att

Sjöfartsverket prövar alla frågor som rör tillstånd för sjömätning. Förslaget motsvarar i huvudsak dem som tidigare har lagts, men ännu inte genomförts.

Vidare ska HaV och länsstyrelsen få rätt att inrätta databaser med landskapsinformation, utan att först söka tillstånd.

Lagen om skydd för landskapsinformation innebär krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registrering från luftfartyg samt för upprättande av databaser med landskapsinformation. Frågan om att förenkla tillståndsprocessen för sjömätningar har diskuterats och beretts under en längre tid, utan att något resultat har uppnåtts. När nu havsplanering ska införas, är det angeläget även av det skälet att frågan avgörs.

Enligt förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation är tillståndsprocessen uppdelad mellan Sjöfartsverket, Försvarsmakten och Lantmäteriet. Regeringen konstaterade i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, s. 77) att det inledda arbetet med att förenkla tillståndsprocessen borde fullföljas. Utredningen anser följaktligen att liggande förslag i huvudsak bör genomföras, vilket innebär att det samlade ansvaret för tillståndsprocessen avseende sjömätning och tillhörande frågor bör läggas på Sjöfartsverket.

Utredningen föreslår vidare en bestämmelse om att Sjöfartsverket ska samråda med Försvarsmakten före beslut om tillstånd.

Beslut om tillstånd – beredningen hittills

Lantmäteriet hemställde redan i december 2005 hos regeringen att 5 och 6 §§ förordningen om skydd för landskapsinformation skulle ändras. Statskontoret lämnade år 2006 en rapport till regeringen

Sjögeografisk information till båtnad för samhället (Statskontoret 2006:10), där det bedömde att ordningen med en tredelad tillståndsprocess för insamling, förvaltning och spridning av sjögeografisk information inte var ändamålsenlig. Den som vill genomföra sjömätning måste i stort sett ansöka om tre olika tillstånd hos tre olika myndigheter. Tillstånd att samla in data genom sjömätning prövas av Försvarsmakten enligt 2 § förordningen om skydd

216

SOU 2011:56 Utredningens förslag

för landskapsinformation. Frågor om tillstånd att inrätta databaser och lagra insamlad information avgörs av Lantmäteriet enligt 5 § samma förordning. Om man avser sprida informationen i databasen, till exempel i ett sjökort och andra sammanställningar som avser Sveriges sjöterritorium, prövas det av Sjöfartsverket. Statskontoret bedömning var att Försvarsmakten borde överta hela tillståndsprocessen.

Försvarsmakten fick i november 2006 i uppdrag av regeringen att i samarbete med Lantmäteriverket och Sjöfartsverket utreda förutsättningarna för en ordning där Försvarsmakten prövar alla frågor om tillstånd enligt förordningen om skydd för landskapsinformation. Försvarsmakten angav i sitt yttrande den 30 mars 2007 att myndigheten delade Statskontorets uppfattning om att ansökan om tillstånd borde prövas hos en enda myndighet. Vid vilken myndighet det samlade ansvaret borde ligga kunde dock Försvarsmakten inte ge förslag på vid tidpunkten.

I januari 2008 gav regeringen Försvarsmakten i uppdrag att i samråd med Sjöfartsverket och Lantmäteriverket föreslå vilken av de tre myndigheterna som bör ha det samlade ansvaret för hela tillståndsprocessen för sjömätning. Utgångspunkten var att skapa en enklare tillståndsprocess i syfte att göra djupinformation mer tillgänglig för enskilda som är i behov av den. De tre myndigheterna var eniga om att Sjöfartsverket bör vara den myndighet som får ansvar för hela tillståndsprocessen avseende sjömätning. Vidare var de överens om att Försvarsmakten måste medverka i beredningen av besluten. Myndigheternas förslag innebar att Sjöfartsverket prövar frågor om alla tillstånd som krävs för att samla in, lagra och sprida djupinformation.

Försvarsdepartementet remitterade i april 2009 en promemoria med förslag till ändringar i förordningen om skydd för landskapsinformation (dnr Fö2005/2929) som innebar att Sjöfartsverket skulle få det samlade ansvaret för tillståndsprocessen avseende sjömätning. Remissinstanserna var genomgående positiva till förslaget i denna del. Dock kunde Försvarsmakten tillstyrka, endast om Sjöfartsverket ålades att samråda med den i sådana ärenden.

Utredningen anser att de föreslagna ändringarna bör genomföras utan ytterligare dröjsmål. De nya bestämmelserna bör träda i kraft så snart som möjligt. För de ärenden som inte hunnit avgöras vid de nya bestämmelsernas ikraftträdande bör övergångsbestämmelser införas, med innebörden att ärenden som enligt 2 och 5 §§ förordningen om skydd för landskapsinformation har

217

Utredningens förslag SOU 2011:56

lämnats till Försvarsmakten och Lantmäteriet avseende tillstånd dels till sjömätning dels till att inrätta databaser för data från sjömätning och som inte avgjorts vid förordningens ikraftträdande, ska överlämnas till Sjöfartsverket och prövas enligt de nya reglerna.

Underlag för besluten

MSB ska enligt 7 och 12 §§ förordningen om skydd för landskapsinformation lämna upplysningar till den myndighet som ska besluta om tillstånd, som den behöver för att bedöma om det kan medföra skada för den civila delen av totalförsvaret. Detta gäller beslut om databaser och om spridning av landskapsinformation. Statskontoret menade i sin rapport att dåvarande Krisberedskapsmyndigheten (ingår numera i MSB) inte uppfyllde gällande regelverk.

Utredningen har inte gjort någon ytterligare bedömning, då frågan faller utanför uppdraget. Vi har dock tidigare konstaterat att MSB inte pekar ut områden av riksintresse för totalförsvaret i havet. Därmed är endast de militära försvarsintressena omhändertagna genom Försvarsmaktens beslut. Utredningen finner det angeläget att alla totalförsvarets intressen beaktas i tillståndsgivningen och den fysiska planeringen. MSB bör således behålla uppgiften enligt förordningen. Om de problem kvarstår som Statskontoret påpekar, bör de åtgärdas.

För att förstärka bevakningen, föreslår utredningen att de berörda länsstyrelserna också ska lämna underlag för tillståndsmyndighetens bedömning. Länsstyrelserna har uppgifter i fråga om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Utredningen har också föreslagit att de ska bistå HaV i havsplaneringen, bland annat med regionala planeringsunderlag. Säkerligen besitter länsstyrelsen närmare kunskaper om de lokala förhållanden som kan behöva beaktas.

Vem ska få inrätta databaser utan tillstånd?

I dag får Försvarsmakten, Lantmäteriet, Sjöfartsverket, SGU och SMHI inrätta databaser med landskapsinformation. I promemorian föreslog Försvarsdepartementet att en rad aktörer skulle få inrätta sådana databaser utan att söka tillstånd. Alla statliga myndigheter, liksom kommuner och landsting, skulle omfattas av undantaget.

218

SOU 2011:56 Utredningens förslag

Därutöver skulle det få omfatta företag och organisationer som staten, kommuner eller landsting utövar bestämmande inflytande över, i enlighet med 4 § säkerhetsskyddslagen (1996:627). Bakgrunden var att den tekniska utvecklingen sedan lagen tillkom gjorde att databaser kan skapas snabbare och enklare.

Försvarsmakten ställde sig dock tveksam till förslaget som helhet och Säkerhetspolisen avstyrkte det. Säpo menade att önskat effektivitetssyfte kunde uppnås genom att bestämmelsen och begreppen förändrades, så att tillstånden gjordes mer allmänna och inte behövde förnyas så fort ny information lagrades. Dock kunde Säpo som andrahandslösning tänka sig att statliga myndigheter, kommuner och landsting undantogs från tillståndsplikten. Dessa omfattas av 12 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) som innebär att en myndighet, innan den inrättar ett dataregister som kan förutses komma att innehålla uppgifter som om de lämnas ut kan skada totalförsvaret, ska samråda med Försvarsmakten och vid behov Rikspolisstyrelsen. I fråga om uppgifter av betydelse för rikets säkerhet i övrigt, ska den i motsvarande fall samråda med Rikspolisstyrelsen.

Utredningen föreslår att bestämmelsen, i väntan på eventuell ytterligare utredning, ändras så att HaV och länsstyrelsen omfattas av undantaget från kravet att söka tillstånd för databaser med landskapsinformation. Myndigheten kommer i samband med havsplaneringen att behöva hantera och sannolikt upprätta databaser. Utredningen har också föreslagit att länsstyrelsen ska bistå i den verksamheten. Vi bedömer att länsstyrelserna har tillräcklig kompetens för att bedöma behoven av säkerhetsskydd i samband att databaser byggs upp och används, med tanke på deras uppgifter i fråga om civilförsvar m.m. HaV behöver bygga upp sådan kompetens, då den i planeringsarbetet kommer att behöva befatta sig med landskapsinformation som omfattas av sekretess och rör rikets säkerhet.

Det kan behövas utbildningsinsatser om säkerhetsskyddet för databaser med landskapsinformation. Försvarsmakten och Sjöfartsverket har enligt utredningens bedömning lämpliga erfarenheter och bör kunna bidra i sammanhanget. Vidare kan Rikspolisstyrelsen, i sin egenskap av tillsynsmyndighet enligt säkerhetsskyddsförordningen, behöva stödja med utbildning inom området.

Man bör komma ihåg att möjligheten att inrätta databaser utan tillstånd innebär ett krav att själv upprätthålla ingående kunskaper om säkerhetsskydd. Tillståndsprövningen innebär att den till-

219

Utredningens förslag SOU 2011:56

ståndsgivande myndigheten bidrar med sådan kunskap, dvs. den är också en tillgång för dem som avser att inrätta en databas med landskapsinformation.

6.4 Förslag om att tillhandahålla kunskapsunderlag

Steg II: ”tillhandahålla”

Syfte: utbyta information för havsplanering (m.m.) Input: många olika sorters data och information presenteras och tillhandahålls för planeringsprocessen Aktiviteter: göra tillgängligt (tillhandahålla) genom t.ex. Internetportal eller myndighetssamarbete; kvalitetsgranskning; samordning mellan leverantörer; metodutveckling av portalsystem; annat informationsutbyte Syntesnivå: medel

Nästa steg omfattar åtgärder för att göra data och information tillgängliga för havsplaneringen. Dels handlar det om att tillhandahålla befintliga kunskapsunderlag såväl till myndigheter och kommuner som är direkt inblandade i havsplaneringen, som till en bred krets av intressenter. Dels handlar det om att utveckla metoder för att bearbeta data och information på sådant sätt att de kan användas som kunskaps- och planeringsunderlag.

6.4.1 Inriktning för att tillhandahålla kunskapsunderlag

Utredningen föreslår i detta avsnitt hur datasamarbetet mellan HaV och andra myndigheter bör se ut för havsplaneringens syften. Först framhåller vi hur kunskapsutbytet bör bygga på det pågående arbetet med att tillämpa dels EU:s Inspire-direktiv, dels den nationella geodatastrategin. Därefter föreslår utredningen utgångspunkter för en portal för havsplanering.

220

SOU 2011:56 Utredningens förslag

Tjänstebaserat kunskapsutbyte via Internet

Utredningens förslag: Dataförsörjningen för havsplanering hos

HaV ska bygga på tjänstebaserat kunskapsutbyte inom ramen för Geodatasamarbetet. Det innebär att HaV ska använda sig av lämpliga databaser som andra myndigheter har.

Utredningens bedömning: HaV och övriga myndigheter som

medverkar i havsplaneringen ska delta i det geodatasamarbete som har etablerats. HaV bör undvika att bygga upp egna databaser i den mån andra myndigheter håller sådana baser. När det är möjligt bör HaV nyttja data vid källan.

Utredningen har konstaterat att det pågående arbetet med att genomföra EU:s Inspire-direktiv och Sveriges nationella geodatastrategi kommer att vara till god nytta för havsplaneringen. Flera av de problem som tidigare har förts fram angående kunskapsförsörjning har tagits om hand i detta samarbete. Det är därför naturligt att HaV drar nytta av arbetet och bygger vidare på det.

Genom geodatasamarbetet kommer HaV att kunna få tillgång till de databaser som behövs för havsplaneringen hos de myndigheter som håller dem. Det finns således ingen anledning att bygga upp egna system för dessa data, eller att förändra ansvarsförhållandena.

Inspire och Geodata beskrivs i kapitel 4.

Utgångspunkter på svensk och europeisk nivå

EU-kommissionen arbetar med ett europeiskt nätverk för havsdata (se avsnitt 4.3.1). Grundprinciperna är bland annat att samla data en gång och använda dem många gånger, utveckla gemensamma standarder, bearbeta data på flera nivåer, bygga på befintliga insatser, ha användardrivna prioriteringar samt att motverka kostnadsbaserad prissättning. Kommissionen drar i ett meddelande upp riktlinjer för en mer samordnad strategi för insamling och sammanställning av marina data.7

I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, s. 79) framhöll regeringen att samordningen och till-

7 Meddelande från kommissionen till europaparlamentet och rådet: Kunskap i havsfrågor 2020 – marina data och marin övervakning för smart och hållbar tillväxt, KOM(2010) 461.

221

Utredningens förslag SOU 2011:56

handahållandet av information skulle effektiviseras. Regeringen bedömde att genomförande av Inspire-direktivet (2007/2/EG) skulle bidra till bättre tillgång till information och minskade problem vid delning mellan myndigheter.

Regeringen slog fast att data som samlas in genom inventeringar och kartläggningar borde lagras och tillgängliggörs systematiskt. Att Sverige genomför Inspire-direktivet bedömde regeringen skulle medföra väsentliga förbättringar för tillgänglighet och överblick beträffande information.

Regeringen konstaterade att arbete pågick vid Naturvårdsverket att utveckla en portal som möjliggör samordnad presentation av tillgång till havsmiljörelaterade data. Portalen skulle innehålla metadata och sök-, visnings- och nedladdningstjänster samt länkar till andra webbportaler och annan information. Den skulle möjliggöra att information från olika källor kunde kombineras och presentationen av informationen kunde stödjas av karttjänster och interaktiva verktyg som skulle möjliggöra enklare analyser. Sedan propositionen har Miljödataportalen för geografisk information satts igång, där även havsmiljödata ingår8 (se kapitel 3.1).

Bygg på Inspire och Geodatasamarbetet

Inspires specifikationer gäller för alla EU-medlemsländer, så att data sömlöst ska kunna matchas över lands- och havsgränser (se figur 6.3). Direktivet ålägger även medlemsländerna att säkerställa att datamängderna är gränsöverskridande på så sätt att de även stämmer överens geometriskt. Varje informationsansvarig myndighet har ansvar att se till att detta uppnås.

8http://miljodataportalen.naturvardsverket.se

222

SOU 2011:56 Utredningens förslag

Figur 6.3 Datamängderna i Inspire är gränsöverskridande

Bild: Anders Rydén, Lantmäteriet

Geodatasamarbetet är mer omfattande än Inspire; ytterligare datamängder läggs till som kan vara intressanta som underlag för havsplanering. De behöver dock inte vara samordnade med grannländerna.

Jämförelsevis ska även tillämpningen av havsmiljödirektivet samordnas havsområdesvis mellan länderna. De arbetsgrupper som arbetar med specifikationerna för Inspire bör även ta hänsyn till behoven för de indikatorer som tagits fram för att tillämpa havsmiljödirektivet. Behovet kommer att vara lika i alla länder som berörs av direktivet, vilket gör att samma principer för tillhandahållande som för Inspire-datamängderna kommer att kunna tillämpas (se även avsnitt 4.1.2).

Flera av de teman som ingår i Inspire innehåller data av nytta för havsplaneringen. Således kommer data för planeringsunderlagen att finnas tillgängliga att hämta från ursprungskällan. Eftersom flera av de datamängder som samlades in av Fiskeriverket nu kommer att tillhöra HaV, ska den nya myndigheten även att bli utpekad som informationsansvarig myndighet och därmed skyldig att tillhanda-

223

Utredningens förslag SOU 2011:56

hålla dessa datamängder enligt Inspire. Här finns således möjligheten att från början anpassa datastrukturen enligt Inspire.

Kommunerna kan i dag gå med i samarbetet och få tillgång till myndigheternas data till en fast årsavgift. Kommunernas datamängder omfattas dock inte av avtalet vilket innebär att en myndighet i dagsläget kan behöva betala varje kommun för att få tillgång till data. Målsättningen är att kommunerna från år 2013 ska kunna ingå i Geodata fullt ut, vilket innebär att även kommunernas data följer med i den samlade produktutbudet och räknas in i den årliga avgiften. För havsplaneringens del är det självfallet till fördel om särskilt kustkommunerna i ett tidigt skede går in i geodatasamarbetet.

Bland lärosätena ingår SLU som informationsansvarig myndighet, medan övriga lärosäten inte behöver göra data tillgängliga. En möjlighet vore att kräva att all forskning med offentlig finansiering ska tillhandahålla sina data på ett standardiserat sätt. Forskarna har också själva intresse av att data görs tillgängliga, inte minst för att få tillgång till varandras data. Forskarvärlden har också intresse av att göra forskningsresultat allmänt tillgängliga.

Den svenska geodataportalen

Den svenska geodataportalen är en myndighetsgemensam portal där myndigheter via tjänster tillhandahåller rådata och produkter på ett sammanhållet sätt. Geodataportalen ersätter inte de befintliga kanaler som myndigheterna i dagsläget använder sig av för att tillhandahålla data, utan är en form av marknadsplats utöver de distributionsvägar som redan används. Geodataportalen ger särskilt nya användare möjlighet att hitta och titta på data samt att utvärdera en datamängds användbarhet för ett visst syfte.

Vill man använda data hämtar man den från databasen hos den informationsansvariga myndigheten. Databasen får man tillgång till via portalen. Slutanvändaren går således direkt till källan, inom ramen för ett gemensamt regelverk som bestämmer villkor och kostnader, utan att gå via någon mellanhand, som en leverantör eller återförsäljare. Användaren får i allmänhet möjligheten att själv integrera informationen i sitt system.

HaV kommer således via Geodataportalen att kunna identifiera och hämta data från olika myndigheter och databaser, för att sedan lägga till egna GIS-lager. Bearbetning och analys kan sedan göras i

224

SOU 2011:56 Utredningens förslag

en tillfällig kopia av databasen, vilket innebär att man inte behöver hålla kopior av allt, utan kan hämta nya data för att ständigt ha aktuella versioner. Ändringar i källdatabasen kommer användaren automatiskt till del. Andra tjänster och initiativ som GMES och Emodnet (se avsnitt 4.3) liknar Geodataportalen: Via Internet tillhandahåller de datamängder, samma mängder som omfattas av Inspire. Vägarna är desamma, men logistiken olika. En och samma infrastruktur kan användas. Datamängderna kommer delvis att vara desamma, men egna mängder kan också läggas till (se figur 6.4).

Figur 6.4 Kunskapsutbyte via Internet

Bild: Anders Rydén, Lantmäteriet

Eftersom Geodataportalen har som mål att ge en samlad bild av tillgängliga data och tjänster, är det av intresse att samordna Geodataportalens innehåll med de data och tjänster som hanteras av olika temaportaler. Bland annat finns planer på att skörda metadata för data och tjänster som hanteras i temaportaler, t.ex. miljödataportalen, för att på så sätt samla tillgången och undvika dubbleringar. Diskussioner om hur det ska hanteras rent praktiskt pågår inom geodatasamarbetet (Geodatarådet).

225

Utredningens förslag SOU 2011:56

En utvecklad portal för havsplanering

Utredningens förslag: För att stimulera bred medverkan från

alla intressenter, ska HaV utveckla och tillhandahålla en havsplaneringsportal. Portalen ska vara tillgänglig för grannländerna. Den ska kunna utvecklas till ett interaktivt, användarstyrt informationssystem.

HaV ska, tillsammans med övriga berörda, utreda och ta fram förslag på hur tillhandahållandet av information ska effektiviseras och göras öppet och användarstyrt, mot bakgrund av den nationella geodatastrategin.

Utredningens bedömning: En havsplaneringsportal skulle

komplettera Geodataportalen genom att den kan samla och utveckla ytterligare information av intresse för dem som deltar i och berörs av planeringsprocessen. Geodataportalen tillhandahåller de tekniska och organisatoriska lösningarna för den geografiska informationen.

En portal eller liknande lösning för havsplaneringsprocessen ger en bredare tillämpning än Geodataportalen, genom att integrera även icke-geografisk information av intresse för havsplaneringen och dess intressenter. Geodataportalen tillhandahåller tekniska och organisatoriska lösningar, inklusive hur rättighets- och sekretessfrågor ska hanteras, för att sprida den typ av geografisk information som bör ingå.

Utredningen bedömer att en egen portal behövs, där HaV samlar material om havsplanering och där myndigheten kan utveckla, analysera och paketera den information som tas fram. Planskiktet kan redovisas tillsammans med andra skikt som ändrar sig löpande. Likaså kan förändringar i planen redovisas, tillsammans med alla underlag. Rapporter och kommunikationsmaterial bör också finnas här, liksom de olika versionerna i planeringsprocessen (program, utkast, förslag, beslutad plan, uppdaterad plan). Portalen kan även vara ett betydelsefullt verktyg när planen ska följas upp.

HaV har efter hand alla möjligheter att utveckla portalen till ett avancerat verktyg för planeringsprocessen, som är interaktivt och användarstyrt. Vi utvecklar dessa tankar nedan och ger exempel på hur sådana system kan se ut.

226

SOU 2011:56 Utredningens förslag

Vilka slags data, information och kunskap kan ingå?

Lantmäteriet och geodatasekretariatet definierar ”geodata” som digital information som beskriver företeelser som har ett direkt eller indirekt angivet geografiskt läge, t.ex. kartdata såväl som registerinformation om byggnader, sjöar, vägar, vegetation eller befolkning. Definitionen kan mycket väl även täcka andra data än naturvetenskapliga (geologi, oceanografi, biologi osv.). Registerinformationen som avses i Lantmäteriets fall är i synnerhet fastighetsinformation vilket inte är relevant för havsplanering, men det kan även avse en mängd andra slags data som registreras i olika sammanhang om en rad mänskliga aktiviteter (företagens verksamheter, turism, hälsa, anläggningar m.m.).

Inriktningen bör vara att alla data som har geografisk koppling och som har betydelse för havsplaneringen ska ingå i en utvecklad portal för havsplanering, såväl natur- som samhällsvetenskapliga, liksom även humanistiska och kulturmiljörelaterade. I Inspire finns det två teman som hanterar icke-naturvetenskapliga data, ”förhållandet mellan människa och miljö” och ”befolkningsförhållanden – demografi”. SCB:s databaser som berör många olika områden kan så gott som alla åskådliggöras i kartform. Även RAÄ:s informationssystem för fornminnen (FMIS), som ger en bild av kulturmiljöerna, bör nämnas.

Samhällsgeografin och kulturgeografin har också betydande geografisk koppling och använder sig av geografiska informationssystem som verktyg inom sina verksamhetsområden. Även där bör finnas datamängder av intresse. Den ekonomiska geografin kanske inte har en lika uttalad geografisk koppling, men den geografiska aspekten är ändå viktig. Geografisk information om t.ex. båtliv och färdade rutter bör kunna åskådliggöras i kartform på många olika sätt, baserat på information om antal nätter i gästhamnar, fördelningen av båthamnar, loggfiler från GPS osv.

Förutom olika former av relevanta geografiska data, kan havsplaneringsportalen också ge tillgång till annat av betydelse, såsom rapporter och beskrivningar, liksom statistiska och andra uppgifter som inte har geografisk koppling till havsområdet.

227

Utredningens förslag SOU 2011:56

Från portaler till interaktiva, användarstyrda informationssystem

Resultatet av havsplaneringen måste kommuniceras. I ett tjänstekoncept tillhandahåller myndigheten data via visnings- och nedladdningstjänster som användarna kan integrera direkt i sina egna system. På så sätt har de alltid tillgång till de senaste versionerna av datamängderna, utan att gå via en portal. En portal kan dessutom ge möjlighet att tillhandahålla även tilläggstjänster, till exempel olika sökfunktioner för marina data från andra källor.

Eftersom havsplanering innefattar avvägningar mellan olika intressen, anspråk och aktiviteter, kräver den ett brett underlag av samhällsinformation. Genomförandet av Inspiredirektivet kommer att öka tillgången till viktiga geodata, såsom topografiska data, habitatdata, anläggningars positioner och olika administrativa gränser. Direktivet kommer sannolikt också skapa en fast och kvalitetssäkrad grund för många geodatabaserade tjänster. Men därutöver krävs omfattande och lätttillgänglig information om ekonomiska, sociala och kulturella förhållanden och utvecklingstendenser i de områden och samhällssektorer som berörs av havsplanen. Ett väl fungerande informationssystem bör även stimulera till ökad delaktighet i havsplaneringen och mer öppet beslutsfattande.

Inom miljöområdet har portalkonceptet kommit att spela en framträdande roll. I Sverige har flera initiativ tagits för att skapa portaler med länkar till databaser och verktyg för visning och nedladdning av data, kartskikt och rapporter (Geodataportalen, Miljödataportalen och Svenskt havsarkiv [SHARK]).9 I andra länder finns också geodataportaler med varierande målgrupper.

Southern California Coastal Ocean Observing System (

SCCOOS

),

som tillhandahåller data, modeller och informationsprodukter som bygger på observationer i södra kaliforniska bukten, utmärker sig genom att ha en mycket bred målgrupp. Olika ingångar vänder sig till allt från besökare till yrkesutövare. Verksamheten bygger på kontrakt som ger

SCCOOS

rätt att i realtid hämta data från olika

leverantörer och presentera dessa i interaktiva kartor och andra informationsprodukter.

Utanför miljöområdet finns flera exempel på hur portalkonceptet kan vidareutvecklas och hur nya koncept för informationsdelning kan utvecklas. Intressant nog finner man några av dessa exempel just inom fältet samhällsinformation.

9http://www.geodata.se/sv/ , http://gpt.vic-metria.nu/GeoPortal/ ,

http://www.smhi.se/klimatdata/oceanografi/Havets-fysik-kemi-och-biologi

228

SOU 2011:56 Utredningens förslag

Den amerikanska federala regeringens hemsida för samhällsdata har utvecklats till en dataportal med länkar för visning och nedladdning av samhällsdata i vid bemärkelse och olika typer av geodata.10 Utförliga och lätttillgängliga metadata underlättar navigeringen i informationssystemet och gör det dessutom mer genomskådligt. Vilken person eller organisation som helst kan utan kostnad ta del av data och information från myndigheter. Att målgruppen är bred märks också genom att data och kartor tillhandahålls i välkända format för visning och vidare bearbetning i vanlig programvara för kalkylblad och bildbehandlingsprogram och geografiska informationssystem.

Utvecklingen av informationssystemet understöds av att användare enkelt kan föreslå nya informationsprodukter och att det finns ett system för att granska och tillhandahålla användarutvecklade tillämpningar. Numera finns mer än 200 sådana. Diskussionsfora om data, sammankoppling av data från olika sektorer samt utveckling av nya applikationer bidrar ytterligare till att informationssystemet blir användardrivet.

Den brittiska regeringens hemsida för samhällsdata bygger i allt väsentligt på samma grundidé som sin amerikanska motsvarighet.11En dataportal har byggts ut med applikationer, system för att föreslå nya data och informationsprodukter, diskussionsfora, bloggar m.m.

En gemensam informationsarena

De ovan beskrivna systemen för samhällsinformation visar att det finns teknik både för att tillhandahålla information och skapa samspel mellan många olika aktörer. Det går att utveckla databassystem och portaler till informationsarenor, där olika intressenter kan agera och samverka. Det går vidare att göra systemen använda