Regeringens proposition

2008/09:214

Hållbart skydd av naturområden

Prop.

2008/09:214

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 28 maj 2009

Fredrik Reinfeldt

Andreas

Carlgren

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisar regeringen åtgärder för att utveckla arbetet med

skydd av naturområden i syfte att förbättra uppfyllelsen av miljökvali-

tetsmålen, bredda naturvårdsarbetet genom att bättre involvera markägare

och andra lokala intressenter, stärka den lokala och kommunala natur-

vården samt arbetet med att sköta skyddade naturområden.

En möjlighet för markägare att ta initiativ till formellt skydd av natur

införs genom Kometprogrammet. Naturvårdsavtal ska få en ökad använ-

dning samtidigt som villkor och tillämpning ska ses över. Tillämpningen

av områdesskydden ses över i syfte att förbättra arbetet och därmed upp-

fyllelsen av miljökvalitetsmålen, samtidigt som markägare kan få ett bättre

erkännande för att de värnar värdefull natur på sin fastighet. Möjligheten

att få ersättningsmark vid bildande av naturreservat ska öka. Myndighet-

ernas arbete med formellt skydd av naturområden ska kvalitetssäkras och

löpande följas upp.

Statens skyddsvärda skogar bör bevaras långsiktigt. I propositionen re-

dovisas åtgärder som bidrar till att skogar med höga naturvärden som för-

valtas av Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket kan bevaras.

Det föreslås att något toleransavdrag inte längre ska göras när man be-

stämmer ersättning enligt 31 kap. miljöbalken på grund av beslut om om-

rådesskydd m.m. Motsvarande föreslås i fråga om ersättning enligt skogs-

vårdslagen (1979:429) på grund av beslut som rör avverkning i fjällnära

skog.

Regeringen redovisar en strategi för arbetet med långsiktigt skydd av

skogar och bedömer att delmålet om formellt skydd av skogsmark ligger

inom räckhåll till 2010.

1

Prop. 2008/09:214

2

Det lokala och kommunala naturvårdsarbetet stärks genom att pro-

grammet för lokal naturvård (Lona) återupptas. Det föreslås ändringar i

7 kap. miljöbalken som innebär att en kommun får besluta om att bilda

vissa typer av biotopskyddsområden och att dispens får ges även i fråga

om biotopskyddsområden som har beslutats i särskilda fall.

De skyddade naturområdena ska skötas så att natur- och kulturmiljö-

värdena bibehålls eller ökar, så att områdena i stor utsträckning görs till-

gängliga för alla grupper av besökare och så att de utgör en resurs för

bland annat landsbygdsutveckling, turism och folkhälsa.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010.

Prop. 2008/09:214

3

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ 6

2

Lagtext ............................................................................................. 7

2.1

Förslag till lag om ändring i miljöbalken .......................... 7

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om

införande av miljöbalken ................................................. 12

2.3

Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen

(1979:429) ....................................................................... 13

3

Ärendet och dess beredning ........................................................... 14

4

Politikens inriktning och mål ......................................................... 16

5

Utgångspunkter .............................................................................. 17

5.1

Naturvård och biologisk mångfald – ett 100-årigt

perspektiv ........................................................................ 17

5.2

Miljömålen och skyddet av naturområden ...................... 18

5.3

Sektorsansvaret för miljön............................................... 19

5.4

Ekosystemtjänster............................................................ 20

5.5

Klimatförändringarna och naturvården............................ 21

5.6

Ekonomiska risker med passivitet ................................... 22

5.7

Internationella åtaganden................................................. 23

5.8

EU och naturvården......................................................... 25

6

Nuvarande skyddsformer och arbetssätt ........................................ 27

6.1

Skyddade naturområden – en översikt............................. 27

6.2

Områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken ........................ 28

6.3

Övriga skyddsformer ....................................................... 33

6.4

Berörda myndigheter vid skydd av natur......................... 34

6.5

Processen vid skydd av ett naturområde.......................... 35

6.6

Ersättningsbestämmelser ................................................. 36

6.7

Kostnader för ersättningar till markägare ........................ 37

7

Skydd av natur i olika delar av landskapet..................................... 39

7.1

Levande skogar................................................................ 39

7.2

Levande sjöar och vattendrag .......................................... 45

7.3

Hav i balans samt levande kust och skärgård .................. 47

7.4

Ett rikt odlingslandskap................................................... 51

7.5

Myllrande våtmarker ....................................................... 53

7.6

Storslagen fjällmiljö ........................................................ 56

7.7

Tätortsnära natur.............................................................. 58

7.8

Områdesskydd och kulturmiljö ....................................... 61

7.9

Åtgärdsprogram för hotade arter ..................................... 63

8

Bredare arbetssätt – förbättrad samverkan ..................................... 64

8.1

En kombination av verktyg i naturvårdsarbetet............... 64

8.2

Ökad delaktighet – ökat deltagande................................. 64

8.3

Komet – program för lokala initiativ ............................... 67

8.4

Samrådsgrupper för naturvård på regional nivå .............. 69

8.5

Ökad användning av naturvårdsavtal ...............................70

Prop. 2008/09:214

4

8.6

Processen vid formellt skydd ...........................................75

8.7

Värdering av intrång vid områdesskydd ..........................77

8.8

Ersättningsmark ...............................................................77

8.9

Statens markinnehav ........................................................79

8.10

Nationalparker..................................................................84

8.11

Områden skyddade enligt äldre lagstiftning.....................85

8.12

Regionala landskapsstrategier ..........................................86

8.13

Grön infrastruktur ............................................................89

8.14

Att engagera näringslivet i naturvården ...........................90

9

Förslag till ändringar i reglerna om biotopskyddsområden ............92

9.1

Reglerna om biotopskyddsområden i 7 kap.

miljöbalken ......................................................................92

9.2

Vissa följdändringar i bestämmelserna om ersättning

i 31 kap. miljöbalken........................................................97

10

Förslag om avskaffat toleransavdrag vid beslut om

områdesskydd m.m. ........................................................................99

10.1

Toleransavdraget enligt 31 kap. 6 § miljöbalken .............99

10.2

Toleransavdraget enligt skogsvårdslagen (1979:429) ....103

11

Ett stärkt kommunalt och lokalt arbete .........................................105

11.1

Kommunal naturvård breddar och förankrar..................105

11.2

Lokala naturvårdsprojekt skapar lokalt engagemang .....108

12

Skyddad natur – en resurs för hela Sverige ..................................110

12.1

Skötsel av skyddad natur................................................110

12.2

Regional tillväxt och lokalt engagemang .......................115

12.3

Naturen ska vara tillgänglig för alla...............................117

13

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser..................................122

14

Konsekvenser................................................................................123

14.1

Statliga myndigheter ......................................................123

14.2

Länsstyrelserna ..............................................................125

14.3

Statsfinansiella konsekvenser.........................................126

14.4

Kommunerna..................................................................127

14.5

Enskilda och företag.......................................................127

14.6

Miljön och miljömålen...................................................127

14.7

Förslaget om ändringar i reglerna om

biotopskyddsområden ....................................................128

14.8

Förslaget om avskaffat toleransavdrag vid beslut om

områdesskydd m.m. .......................................................131

15

Författningskommentar.................................................................133

15.1

Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ....................133

15.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:811) om

införande av miljöbalken................................................137

15.3

Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen

(1979:429)......................................................................137

Bilaga 1

Lagförslag i Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens

rapport 5838, Kompletterande metoder vid skydd av

värdefull natur ....................................................................138

Bilaga 2

Remissinstanser Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens

rapport 5838, Kompletterande metoder vid skydd av

värdefull natur.................................................................... 139

Prop. 2008/09:214

5

Bilaga 3

Lagförslag i betänkandet Nya ersättningsbestämmelser i

expropriationslagen, m.m., SOU 2008:99.......................... 140

Bilaga 4

Remissinstanser SOU 2008:99, Nya

ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m......... 141

Bilaga 5

Lagförslag i Naturvårdsverkets rapport 5262,

Biotopskydd för vattenanknutna biotoper .......................... 142

Bilaga 6

Remissinstanser Naturvårdsverket rapport 5262,

Biotopskydd för vattenanknutna biotoper .......................... 143

Bilaga 7

Lagrådsremissens lagförslag .............................................. 144

Bilaga 8

Lagrådets yttrande.............................................................. 149

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 maj 2009 ........ 150

Rättsdatablad........................................................................................ 151

Prop. 2008/09:214

6

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i miljöbalken,

2. lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken,

3. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429).

Prop. 2008/09:214

7

2

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 31 kap. 6 § ska upphöra att gälla,

dels att 7 kap. 11 §, 19 kap. 1 §, samt 31 kap. 4, 5, 7 och 31 §§ ska ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

11 §

Mindre mark- eller vattenområden

som utgör livsmiljö för hotade

djur- eller växtarter eller som an-

nars är särskilt skyddsvärda får av

regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer förkla-

ras som biotopskyddsområde. Så-

dana förklaringar får avse enskilda

områden eller samtliga områden

av ett visst slag inom landet eller

del av landet.

Regeringen får i fråga om små

mark- eller vattenområden som på

grund av sina särskilda egenska-

per är värdefulla livsmiljöer för

hotade djur- eller växtarter eller

som annars är särskilt skyddsvärda

meddela föreskrifter om

1. att samtliga lätt igenkännbara

områden av ett visst slag i landet

eller i en del av landet ska utgöra

biotopskyddsområden, och

2. att en myndighet eller kom-

mun i det enskilda fallet får be-

sluta att ett område ska utgöra ett

biotopskyddsområde.

Inom biotopskyddsområde får

inte bedrivas verksamhet eller vid-

tas åtgärder som kan skada natur-

miljön. Om regeringen förordnar

att samtliga områden av visst slag

skall vara biotopskyddsområden,

får den i samband med beslutet

meddela föreskrifter om att dis-

pens kan medges för sådan verk-

samhet eller sådana åtgärder. Dis-

pens får endast medges om det

finns särskilda skäl.

Inom ett biotopskyddsområde

får man inte bedriva en verksam-

het eller vidta en åtgärd som kan

skada naturmiljön. Om det finns

särskilda skäl, får dispens från för-

budet ges i det enskilda fallet. En

fråga om dispens ska prövas av

den myndighet som regeringen be-

stämmer, om dispensen avser ett

område enligt första stycket 1, och

i andra fall av den myndighet eller

kommun som har bildat biotop-

skyddsområdet.

Regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer får vid-

De åtgärder som behövs för att

vårda ett biotopskyddsområde får

Prop. 2008/09:214

8

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

ta de åtgärder som behövs för att

vårda biotopskyddsområde. Innan

det vidtas någon åtgärd skall den

som äger eller har särskild rätt till

området underrättas särskilt.

vidtas av kommunen, om den har

bildat området, och i fråga om

andra områden av den myndighet

som regeringen bestämmer. Innan

en åtgärd vidtas ska den som äger

eller har särskild rätt till området

underrättas särskilt.

Ett beslut om biotopskyddsom-

råde skall gälla omedelbart även

om det överklagas.

Ett beslut som avses i första sty-

cket 2 ska gälla omedelbart även

om det överklagas.

19 kap.

1 §¹

Förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad

som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats

med stöd av balken.

Kommuners beslut i frågor som

rör bildande, ändring eller upphäv-

ande av naturreservat, kulturreser-

vat, naturminnen, djur- och växt-

skyddsområden, strandskyddsom-

råden eller vattenskyddsområden,

utom frågor om ersättning, får

överklagas hos länsstyrelsen om

inte annat är särskilt föreskrivet.

Kommunala nämnders beslut i sär-

skilda fall får överklagas hos läns-

styrelsen, om inte annat är särskilt

föreskrivet.

Kommuners beslut i frågor som

rör bildande, ändring eller upphäv-

ande av naturreservat, kulturreser-

vat, naturminnen, biotopskyddsom-

råden, djur- och växtskyddsområ-

den, strandskyddsområden eller

vattenskyddsområden, utom frågor

om ersättning, får överklagas hos

länsstyrelsen om inte annat är sär-

skilt föreskrivet. Kommunala

nämnders beslut i särskilda fall får

överklagas hos länsstyrelsen, om

inte annat är särskilt föreskrivet.

Länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall

får överklagas hos miljödomstol enligt 20 kap. 2 § andra stycket. Det-

samma gäller beslut av en annan myndighet än regeringen om att bilda,

ändra eller upphäva ett biotopskyddsområde.

31 kap.

4 §²

Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär

att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd

del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller

1. föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som

rör nationalparker,

¹ Senaste lydelse 2002:175.

² Senaste lydelse 2001:437.

Prop. 2008/09:214

9

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2. föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och inskränk-

ningar som rör naturreservat och kulturreservat,

3. förbud eller beslut att inte

medge dispens enligt 7 kap. 11 §

andra stycket inom biotopskydds-

område,

3. en dispens enligt 7 kap. 11 §

andra stycket som har förenats

med särskilda villkor eller en väg-

ran att ge en dispens enligt 7 kap.

11 § andra stycket, om dispensen

avser ett biotopskyddsområde en-

ligt 7 kap. 11 § första stycket 1,

4. bildande av ett biotopskydds-

område enligt 7 kap. 11 § första

stycket 2,

4. föreskrifter enligt 7 kap. 22 §

om åtgärder och inskränkningar

som rör vattenskyddsområden,

5. föreskrifter enligt 7 kap. 22 §

om åtgärder och inskränkningar

som rör vattenskyddsområden,

5. skydd för särskilda områden

enligt 7 kap. 28 a–29 b §§,

6. skydd för särskilda områden

enligt 7 kap. 28 a–29 b §§, eller

6. förelägganden eller förbud en-

ligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som

rör viss verksamhet.

7. förelägganden eller förbud en-

ligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som

rör viss verksamhet.

En föreskrift enligt 7 kap. 3 § om begränsning av rätten till jakt efter

björn, lo, varg, järv, älg eller örn medför inte rätt till ersättning.

5 §³

Innebär ett beslut som avses i 4 §

första stycket 1–5 att det krävs till-

stånd för en viss verksamhet eller

åtgärd betalas ersättning endast om

tillstånd vägrats eller förenats med

särskilda villkor.

Om ett beslut som avses i 4 § för-

sta stycket 1, 2, 5 eller 6 innebär

att det krävs tillstånd för en viss

verksamhet eller åtgärd, betalas er-

sättning endast om tillstånd har

vägrats eller förenats med särskil-

da villkor.

Om regeringen förklarar att

samtliga områden av ett visst slag

skall vara biotopskyddsområden

och regeringen i samband med

beslutet meddelar föreskrifter om

att dispens kan medges för verk-

samheter eller åtgärder som kan

skada naturmiljön, betalas ersätt-

ning endast om dispens vägrats el-

ler förenats med särskilda villkor.

Har förbud att vidta en åtgärd

utan tillstånd meddelats enligt

7 kap. 24 § och vägras tillstånd,

gäller 4 § första stycket.

Om det enligt 7 kap. 24 § har

meddelats ett förbud att vidta en

åtgärd utan tillstånd och tillstånd

vägras, gäller 4 § första stycket.

³ Senaste lydelse 2002:175.

Prop. 2008/09:214

10

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §⁴

Ersättning enligt 4 § betalas av sta-

ten. Har föreskrifter, föreläggan-

den eller förbud som avses i 4 §

beslutats av en kommun, skall er-

sättningen i stället betalas av kom-

munen.

Ersättning enligt 4 § betalas av sta-

ten. Om det är en kommun som

har meddelat det beslut som avses

i 4 §, ska ersättningen i stället be-

talas av kommunen.

Har föreskrifter som avses i 4 §

första stycket 4 beslutats av läns-

styrelsen efter ansökan av en kom-

mun eller den i vars intresse vat-

tenskyddsområdet fastställts, skall

ersättningen betalas av den sökan-

de. Detsamma gäller om sådana

föreskrifter har beslutats av en

kommun efter ansökan av den i

vars intresse föreskrifterna medde-

lats.

Om föreskrifter som avses i 4 §

första stycket 5 har beslutats av

länsstyrelsen efter ansökan av en

kommun eller den i vars intresse

vattenskyddsområdet

har fast-

ställts, ska ersättningen betalas av

sökanden. Detsamma gäller om så-

dana föreskrifter har beslutats av

en kommun efter ansökan av den i

vars intresse föreskrifterna har

meddelats.

31 §⁵

Ersättning enligt detta kapitel skall

bestämmas i pengar som skall be-

talas vid ett tillfälle.

Ersättning enligt detta kapitel ska

bestämmas i pengar som ska beta-

las vid ett tillfälle.

Ersättning i fall som avses i 5 §

tredje stycket skall dock betalas

med ett visst årligt belopp. Om det

finns särskilda skäl får ersättning-

en räknas av mot ersättning som

kan komma att lämnas enligt 4 §

första stycket eller 8 §.

Ersättning i fall som avses i 5 §

andra stycket ska dock betalas

med ett visst årligt belopp. Om det

finns särskilda skäl, får ersättning-

en räknas av mot ersättning som

kan komma att betalas enligt 4 §

första stycket eller 8 §.

Om det finns särskilda skäl, kan

det på begäran av den ersättnings-

skyldige eller den ersättningsberät-

tigade fastställas att också ersätt-

ning enligt 4 § första stycket eller

11 § skall betalas med ett visst år-

ligt belopp med rätt att få ompröv-

ning vid ändrade förhållanden.

Om det finns särskilda skäl, får

det på begäran av den ersättnings-

skyldige eller den ersättningsberät-

tigade bestämmas att också ersätt-

ning enligt 4 § första stycket eller

11 § ska betalas med ett visst årligt

belopp med rätt att få omprövning

vid ändrade förhållanden.

I fråga om ersättning enligt 4 § till följd av skada eller olägenhet för

renskötseln gäller 28 § andra stycket rennäringslagen (1971:437).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

⁴ Senaste lydelse 2002:175.

⁵ Senaste lydelse 2002:175.

Prop. 2008/09:214

11

2. Äldre bestämmelser gäller

a) i mål enligt 31 kap. 13 § om ersättning på grund av ett beslut som

har meddelats före den 1 januari 2010, och

b) i mål enligt 31 kap. 14 § om fastställelse av villkor för ersättning,

om talan har väckts före den 1 januari 2010.

Prop. 2008/09:214

12

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om

införande av miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 10 a § lagen (1998:811) om införande av miljö-

balken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse ¹ Föresl agen

lydelse

10 a §

Strandskydd inträder när en fast-

ställd generalplan, stadsplan eller

byggnadsplan upphävs eller ersätts

av en ny detaljplan enligt plan-

och bygglagen (1987:10). Detta

gäller även när en detaljplan för ett

område som tidigare har omfattats

av en fastställd generalplan upp-

hävs eller ersätts av en ny detalj-

plan.

Strandskydd inträder när en fast-

ställd generalplan, stadsplan eller

byggnadsplan upphävs eller ersätts

av en ny detaljplan enligt plan-

och bygglagen (1987:10). Detta

gäller även när en detaljplan för ett

område som tidigare har omfattats

av en fastställd generalplan, stads-

plan eller byggnadsplan upphävs

eller ersätts av en ny detaljplan.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

2. Äldre bestämmelser gäller för detaljplaneärenden som har inletts fö-

re den 1 januari 2010 och som avslutas genom antagande av planen före

den 1 januari 2011.

¹ Nuvarande lydelse enligt prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227.

Prop. 2008/09:214

13

2.3

Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen

(1979:429)

Härigenom föreskrivs att 19 § skogsvårdslagen (1979:429)¹ ska ha föl-

jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

19 §²

I fråga om rätt till ersättning för

skada till följd av ett beslut enligt

18 § första eller andra stycket gäl-

ler bestämmelserna i 25 kap. 6 §

och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket,

6 §, 7 § första stycket första me-

ningen, 8 § första meningen, 9, 12

och 13 §§, 15 § första stycket för-

sta meningen och andra stycket,

31 § tredje stycket samt 32 och

33 §§ miljöbalken. Vad som i des-

sa bestämmelser sägs om miljö-

domstol skall i stället gälla fastig-

hetsdomstol.

I fråga om rätt till ersättning för

skada till följd av ett beslut enligt

18 § första eller andra stycket gäl-

ler bestämmelserna i 25 kap. 6 §

och 31 kap. 2 §, 4 § första stycket,

7 § första stycket första meningen,

8 § första meningen, 9, 12 och

13 §§, 15 § första stycket första

meningen och andra stycket, 31 §

tredje stycket samt 32 och 33 §§

miljöbalken. Det som sägs i dessa

bestämmelser om miljödomstol ska

i stället gälla fastighetsdomstol.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

2. Äldre bestämmelser gäller i mål om ersättning på grund av ett beslut

som har meddelats före den 1 januari 2010.

¹ Lagen omtryckt 1993:553.

² Senaste lydelse 1998:821.

Prop. 2008/09:214

14

3

Ärendet och dess beredning

I regleringsbrev för 2006 fick Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i

uppdrag att analysera vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas inom

områdesskyddet med anledning av konventionen om biologisk mångfalds

(CBD) arbetsprogram om skyddade områden och Organisationen för

ekonomiskt samarbete och utvecklings (OECD) rekommendationer som

berör områdesskydd. I uppdraget angavs att deltagandeprocesser bör ägas

särskild uppmärksamhet. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen redovisa-

de uppdraget i juni 2007 i rapporten Naturskydd i ett internationellt per-

spektiv (rapport 5742). Rapporten har remissbehandlats. En sammanställ-

ning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M2007/

3151/Na).

I januari 2006 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att utreda och ge

förslag som underlättar uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Levande sko-

gar. Enligt uppdraget skulle förslagen grundas på dels en utvärdering av

befintliga naturvårdsinstrument, dels en utredning om på vilket sätt sta-

tens skogsmark kan bidra till målet. Statskontoret redovisade uppdraget i

oktober 2007 i rapporten Skyddet av Levande skogar (rapport 2007:14).

Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren

finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M2007/4113/Na).

Under 2007 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att utvärdera

den lokala naturvårdssatsningens (Lona) bidrag till miljömålsuppfyllel-

sen samt effekter av en ökad delaktighet i naturvårdsarbetet. Uppdraget

redovisades i form av fyra utvärderingsrapporter i september 2009. Na-

turvårdsverket konstaterade att satsningen markant har ökat omfattningen

av det lokala naturvårdsarbetet och att den bidragit kraftfullt till att ge-

nomföra natur- och friluftspolitiken.

Under 2007 gav regeringen Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i

uppdrag att redovisa kompletterande metoder för skydd av skog. I maj

2008 redovisade Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen rapporten Kom-

pletterande metoder vid skydd av värdefull natur (rapport 5838). I rap-

porten föreslogs bland annat åtgärder i syfte att öka markägarens del-

aktighet i skyddsarbetet och ekonomiska förbättringar för markägaren.

Rapportens lagförslag återges i bilaga 1. Rapporten har remissbehand-

lats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sam-

manställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr

M2008/2364/Na).

I regleringsbrev för 2008 fick Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i

uppdrag att i samråd utveckla ett system för uppföljning och utvärdering

av processen kring formellt skydd i syfte att rutinmässigt följa upp och

återkommande utvärdera markägares och andra sakägares uppfattning

om hur processen kring inventering, utpekande, förhandling och beslut

om formellt skydd av skyddsvärd skog fungerar. Uppdraget redovisades i

december 2008 (dnr M2008/4859/Na).

I regleringsbrev för 2008 fick Naturvårdsverket i uppdrag att lämna en

bedömning av kostnaderna för skötsel av skyddade områden 2009 och

2010. Uppdraget redovisades i september 2008 (dnr M2008/3469/Na).

Frågan om ersättningsnivåer vid avsättning av mark för naturvårds-

ändamål har behandlats i Statskontorets rapport 2007:14 och Naturvårds-

verkets och Skogsstyrelsens rapport 5838. Frågan har även behandlats av

Utredningen om expropriationsersättning (dir. 2005:147, 2007:16,

2007:89 och 2008:8). Utredningen har gjort en översyn av ersättnings-

reglerna i expropriationslagen (1972:719) och tagit ställning till om det

finns anledning att ändra dessa. I november 2008 överlämnade utred-

ningen sitt slutbetänkande till Justitiedepartementet (Nya ersättnings-

bestämmelser i expropriationslagen, m.m., SOU 2008:99). I betänkandet

har föreslagits bland annat att bestämmelsen om toleransavdrag i 31 kap.

6 § miljöbalken upphävs. Lagförslaget återges i bilaga 3. Rapporten har

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4.

En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Justitiedeparte-

mentet (dnr JU2008/9147/L1).

Prop. 2008/09:214

15

I januari 2003 redovisade Naturvårdsverket rapporten Biotopskydd för

vattenanknutna biotoper (rapport 5262). I rapporten presenterades förslag

till författningsändringar som rör biotopskyddsområden. Verket föreslog

att inte bara länsstyrelsen utan även kommunen bemyndigas att besluta

om biotopskyddsområden enligt 7 § förordningen (1998:1252) om områ-

desskydd enligt miljöbalken m.m., det vill säga beträffande sådana mark-

och vattenområden som får beslutas i enskilda fall. Verket föreslog också

att det införs en möjlighet att besluta om dispenser som rör biotopskydds-

områden som beslutats i ett enskilt fall. Naturvårdsverkets lagförslag

återges i bilaga 5. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissvaren

finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M2003/23/Na). Införande av

en möjlighet att ge dispens i fråga om alla typer av biotopskyddsom-

råden, det vill säga inte enbart när sådana områden har inrättats genom

generella föreskrifter utan även när ett område har inrättats genom ett

beslut av en myndighet i det enskilda fallet, har även föreslagits av

Skogsstyrelsen i en skrivelse i juni 2007 (dnr M2008/4896/R).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 29 april 2009 att inhämta Lagrådets yttrande

över det lagförslag som återges i bilaga 7. Lagrådets yttrande återges i

bilaga 8. Förslaget har justerats i enlighet med Lagrådets synpunkter.

Detta redovisas i avsnitt 15.1.

I avsnitt 2.2 föreslås en ändring i lagen (1998:811) om införande av

miljöbalken. Den paragraf som föreslås ändrad fick genom ett förbiseen-

de inte den lydelse som var avsedd i regeringens förslag i propositionen

Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119, bet.

2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). Detta bör rättas till enligt den nu

föreslagna ändringen. Lagrådets yttrande i den delen bedöms sakna bety-

delse eftersom frågan är av enkel beskaffenhet.

Prop. 2008/09:214

16

4

Politikens inriktning och mål

Bevarande av den biologiska mångfalden är en hörnsten i regeringens

miljöpolitik. Målet att hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010 in-

om Sverige är en grundläggande utgångspunkt. För att nå detta mål och

flera miljökvalitetsmål krävs en fortsatt satsning på det breda arbetet med

att skydda och hållbart nyttja den biologiska mångfalden. Skydd av na-

turområden är ett av flera verktyg för att nå miljökvalitetsmålen.

Biologisk mångfald är en förutsättning för liv på jorden. Mångfalden

säkrar nödvändiga ekosystemtjänster som försörjer oss med livsmedel

och vattenrening, som ger möjlighet att upprätthålla luftens syrehalt och

jordens bördighet och som buffrar effekter av klimatförändringen. Natur-

och kulturmiljöer ger allmänheten, inklusive besökare från andra länder,

unika möjligheter till rekreation och friluftsliv. I folkhälsoarbetet är natu-

ren och friluftslivet en allt viktigare byggsten. Tack vare allemansrätten

står naturen öppen för alla. Den fria tillgången till naturen och landskapet

bidrar till att skapa förståelse och engagemang för betydelsen av en god

miljö.

Människan har samverkat med naturen och utformat kulturlandskapet i

tusentals år. Människans förmåga att förändra och bruka naturen förut-

sätter ett ansvar att förvalta den väl. Ett oansvarigt nyttjande har lett till

hotade arter och försvagade ekosystemfunktioner. Det utvecklade och

hållbara nyttjandet och brukandet måste kompletteras med skyddsåtgär-

der för biologisk mångfald och restaurering av skadade funktioner.

En viktig del i naturvårdsarbetet är skydd av olika naturtyper enligt de

miljökvalitetsmål som riksdagen antagit. De regelverk, metoder och ar-

betssätt för skydd av naturområden som tillämpats har hittills visat sig

otillräckliga för att nå målen, särskilt när det gäller skydd av skog.

Skyddsformerna nationalpark, naturreservat och biotopskyddsområde ut-

gör basen i det formella skyddet av värdefulla naturområden. Regeringen

vill nu bredda arbetet med naturvård genom att utveckla flera åtgärder

och vägar för att nå miljökvalitetsmålen och skydda de skogar, våtmarker

och andra naturmiljöer som behöver skyddas.

Arbetet tillsammans med markägare ska stärkas genom att markäga-

rens kunskap och engagemang tydligare tas till vara. En möjlighet för

markägare att ta initiativ till formellt skydd av natur införs genom

Kometprogrammet. Flexibla skyddsformer ska utvecklas. Naturvårds-

avtal ska användas mera och bidra till en delaktighet i att förvalta natur-

och kulturvärden för framtiden. Det är av stor betydelse att incitament

skapas för markägare att själva ta initiativ till bevarande av natur, både

på frivillig basis och i form av formellt skydd. Markägare som har höga

naturvärden på sin mark och som gör frivilliga insatser för att bevara

dessa är värda stor uppskattning från samhället. De ska även kunna få er-

sättning när naturvårdsintressen innebär väsentliga intrång i deras möjlig-

heter att bruka sin fastighet. Avskaffande av toleransavdraget vid beräk-

ning av intrångsersättning ska bidra till snabbare processer vid skydd av

natur och att markägare får bättre erkännande för att de värnar värdefull

natur på sin fastighet. Statens skyddsvärda skogar bör bevaras långsik-

tigt. Skogar med höga naturvärden på Sveaskogs marker håller på att

skyddas som naturreservat. I propositionen redovisas åtgärder som bidrar

till att skogar med höga naturvärden som förvaltas av Fastighetsverket

och Fortifikationsverket kan bevaras långsiktigt.

Prop. 2008/09:214

17

Regeringens miljöpolitik ska grundas på internationellt samarbete och

tillvarata den möjlighet till miljöförbättringar som internationella forum

ger. Sverige ska vara en föregångare för hållbar utveckling både när det

gäller det vi gör här hemma och internationellt. Europeiska unionen är en

viktig plattform för miljöpolitiken. Sveriges inställning är att flytta fram

positionerna och höja ambitionen inom miljöpolitiken.

Miljökvalitetsmålen är viktiga verktyg i svensk miljöpolitik. En tydlig

målstruktur kopplat till ett uppföljningssystem ger en effektiv styrning

och utveckling av miljöpolitiken nationellt, regionalt och lokalt. Rege-

ringen har tillsatt en utredning i syfte att göra en översyn av miljömåls-

systemet för att öka dess relevans och effektivitet.

En helhetssyn på landskapet är viktig för hela Sveriges utveckling och

innovationskraft på landsbygd såväl som i stad. Detta förutsätter bland

annat ett dynamiskt näringsliv på landsbygden som ger sysselsättning lik-

som en attraktiv livs- och boendemiljö där landskapets natur- och kultur-

värden värnas. För en god livsmiljö i städerna är frågor om grönstruktur

och tillgång till tätortsnära naturområden betydelsefulla. Regeringen an-

ser att det är viktigt att utarbeta tvärsektoriella samarbetsformer med ett

brett ansvarstagande hos och samverkan mellan samhällets olika delar

när det gäller naturvärden, kulturvärden och sociala värden.

5

Utgångspunkter

I propositionen används för enkelhetens skull ordet markägare synonymt

med fastighetsägare. Med detta avses ägare till såväl mark- som vatten-

områden. Det kan ibland inbegripa även annan sakägare beroende på

sammanhang.

Termen områdesskydd används för skyddsformer enligt 7 kap. miljö-

balken, till exempel naturreservat eller biotopskyddsområde. Med ut-

trycken formellt skydd och skydd av naturområden avses både områdes-

skydd enligt miljöbalken och naturvårdsavtal enligt jordabalken.

5.1

Naturvård och biologisk mångfald – ett 100-årigt

perspektiv

Den moderna naturvården har sitt ursprung i skyddet av särskilt värde-

fulla naturområden och objekt. Det var genom skyddet av områden som

den offentliga naturvården tog sin början i Sverige. Den 24 maj 1909 be-

slutade riksdagen om den första naturskyddslagstiftningen med bestäm-

melser om skydd av naturminnesmärken. Samtidigt beslutades om inrät-

tande av Europas första nationalparker (Kungl. Maj:ts Nåd. Proposition

N:o 125). De första nio nationalparkerna omfattade till stor del fjällområ-

den – Sarek, Stora Sjöfallet, Abisko, Pieljekaise och Sånfjället – men

också urskogsområdet Hamra, kulturlandskapen Garphyttan och Ängsö

samt delar av Gotska Sandön. Nationalparkerna utökas till 29 i antal i

och med att Kosterhavets nationalpark bildas.

Prop. 2008/09:214

18

Efter detta inledande initiativ har naturvårdslagstiftningen successivt

utvecklats. Under 1930-talet växte friluftslivet och den sociala naturvård-

en fram som allt viktigare frågor vid sidan av den vetenskapliga naturvår-

den. År 1952 infördes naturskyddslagen som 1964 ersattes av naturvårds-

lagen (1964:822). Naturvårdslagen upphävdes när miljöbalken trädde i

kraft den 1 januari 1999. Miljöbalkens bestämmelser motsvarar i allt väs-

entligt naturvårdslagens regler.

Under 1970-talet växte den internationella miljörätten fram, med flera

konventioner om skydd för, djur, växter och den biologiska mångfalden.

En milstolpe i detta sammanhang är FN:s första miljökonferens som

hölls i Stockholm 1972. Härefter har Rio-processen och konventionen

om biologisk mångfald lett till att naturvårdens internationella dimension

lyfts fram.

Naturvårdsarbetet i Sverige präglas alltmer av EU-arbetet, med art- och

habitatdirektivet (direktiv 92/43/EEG) och fågeldirektivet (direktiv 79/409/

EEG) som reglerar naturvårdsfrågorna inom Europeiska unionen. Syftet

med direktiven är att bevara arter och naturtyper som i ett europeiskt per-

spektiv betraktas som skyddsvärda. Direktiven har inneburit en påtaglig

förstärkning av naturvårdsarbetet i Europa.

Redan när de första nationalparkerna bildades spelade den gryende ide-

ella naturskyddsrörelsen en viktig roll. Det samarbete kring naturvården

som inleddes då har fortsatt genom åren. Naturligt nog har det inte alltid

varit enighet mellan olika intressenter men i stort har samarbetsklimatet

varit gynnsamt och mycket av den samlade kunskapen om vår natur bott-

nar i arbete som utförts på ideell basis av personer och föreningar med

stort kunnande och engagemang.

Under 2009 samverkar ett tjugotal intresseorganisationer och myndig-

heter kring firandet av den svenska naturvårdens 100-årsjubileum i initia-

tivet Naturens år. Syftet är att lyfta fram naturvården, visa på bredden av

engagerade aktörer och skapa intresse för naturvården med perspektiv på

såväl historien som nutiden och framtiden.

5.2

Miljömålen och skyddet av naturområden

Riksdagen antog 1999 en ny struktur i miljömålsarbetet och fastställde

15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6,

rskr. 1998/99:183). Målen beskriver de egenskaper som natur- och kul-

turmiljön måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara miljömässigt

hållbar. I november 2005 antogs det 16:e miljökvalitetsmålet Ett rikt växt-

och djurliv som komplettering till de redan antagna miljökvalitetsmålen

(prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49). Miljö-

arbetet bedrivs i hög grad utifrån de 16 miljökvalitetsmålen. Målen syftar

till att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och na-

turmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, beva-

ra ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hus-

hållning med naturresurserna.

De 16 miljökvalitetsmålen är allmänt formulerade. Därför har de preci-

serats genom ett 70-tal delmål som anger inriktning och tidsperspektiv.

För att få en tydlig ansvarsfördelning i miljömålsarbetet har regeringen

utsett en ansvarig myndighet för vart och ett av de 16 miljökvalitetsmå-

len. Flera myndigheter är dock ofta involverade i arbetet med varje mål.

Prop. 2008/09:214

19

Flera miljökvalitetsmål berör skydd av naturområden och i flera delmål

anges konkreta mål för skydd av olika naturmiljöer. Inom miljökvalitets-

målen Levande skogar, Hav i balans samt levande kust och skärgård,

Levande sjöar och vattendrag och Myllrande våtmarker finns konkreta

delmål för skydd av naturområden. Andra miljökvalitetsmål som på olika

sätt berörs av skydd av naturområden är Ett rikt odlingslandskap, Stor-

slagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv.

Miljömålsrådet lämnade 2008 en fördjupad utvärdering av miljökvali-

tetsmålen och de delmål som hör till dessa till regeringen (Miljömålen –

nu är det bråttom). Inför utvärderingen hade berörda myndigheter utar-

betat ett underlag som analyserades av Miljömålsrådet. Den fördjupade

utvärderingen har remissbehandlats och utgör ett underlag för regering-

ens kommande miljömålsproposition.

Regeringen beslutade i juli 2008 att tillkalla en särskild utredare med

uppdrag att se över och föreslå förändringar i miljömålssystemets struk-

tur och organisation (dir. 2008:95). Uppdraget ska slutredovisas senast

den 30 september 2009.

I propositionen behandlas inte hur miljökvalitetsmålen ska vara utfor-

made. Propositionen tar i stället upp frågor om hur utveckling av arbets-

sätt och former för skydd av natur bidrar till att nå befintliga mål. Rege-

ringen avser att återkomma i frågan om miljökvalitetsmålen i den kom-

mande miljömålspropositionen.

5.3

Sektorsansvaret för miljön

I samhället finns i dag en bred samsyn om sektorsansvaret för miljön,

som innebär att varje samhällssektor ska ta sitt ansvar för de miljöfrågor

som är kopplade till respektive sektors verksamhet. Sektorsansvaret för

miljön lades fast redan i 1988 och 1991 års miljöpolitiska beslut. När det

gäller naturvården utvecklades sektorsansvaret ytterligare i regeringens

proposition Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet.

1993/94:JoU09, rskr. 1993/94:87). Där lades fast att kärnan i sektors-

ansvaret är varje närings ansvar för att medverka till ekologisk anpass-

ning av sin verksamhet i syfte att uppfylla miljökvalitetsmålen. Sektors-

myndigheternas roll i naturvårdsarbetet är att

• ta initiativ till insatser och åtgärder,

• utarbeta sektorsplaner för genomförandet av åtgärder,

• tillsammans med näringen/sektorn genomföra åtgärder,

• följa upp resultaten och avge återkommande miljörapporter, och

• sprida kunskap och utbildning inom näringen/sektorn om åtgärder

och mål.

De sektorsvisa aktionsplanerna för bevarande och hållbart nyttjande av

biologisk mångfald som fem centrala myndigheter redovisade 1995 var

ett viktigt led i att utveckla tillämpningen av sektorsansvaret inom natur-

vårdens område. Genom sektorsansvaret utvecklas vissa delar av natur-

vårdspolitiken integrerat med respektive politikområde, exempelvis inom

skogspolitiken och fiskepolitiken.

Prop. 2008/09:214

20

Sektorsansvaret utvecklades vidare i regeringens proposition Svenska

miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/

02:MU03, rskr. 2001/02:36). Där anfördes att ansvaret för att nå miljö-

kvalitetsmålen inom alla samhällets sektorer fördelas genom sektorsan-

svaret, det vill säga att myndigheter, företag och andra organisationer

inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verk-

samhetsområden.

Det särskilda sektorsansvaret utvecklades vidare i 2005 års miljömåls-

proposition (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48,

49). Regeringen pekade ut 18 myndigheter som bör ha ett ansvar för att

verka för att alla relevanta miljökvalitetsmål uppnås inom sin respektive

sektor. I det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet ingår att ge-

nomföra åtgärder för att myndigheten och aktörerna inom sektorn ska

integrera miljöfrågorna i sin verksamhet så att sektorns negativa miljö-

påverkan kan minskas och den positiva miljöpåverkan förstärkas och där-

med bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen som en del i hållbar utveck-

ling.

5.4

Ekosystemtjänster

Ekosystemen förser oss människor med varor och tjänster som är nöd-

vändiga både för vår överlevnad och för vårt välbefinnande, så kallade

ekosystemtjänster.

Ekosystemens strukturer, funktioner och livskraftiga artpopulationer

måste säkras för att deras förmåga att producera livsnödvändiga tjänster

för människan ska kunna upprätthållas. Ekosystemen måste också funge-

ra vid de omvärldsförändringar som exempelvis klimatförändringarna

förväntas medföra. Man talar om att det krävs en motståndskraft (resili-

ens) hos ekosystemen.

För att säkra den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsterna krävs

att många olika typer av naturmiljöer tryggas. För att säkerställa sprid-

ningsmöjligheter för olika arter, inte minst i en situation med förändrat

klimat, måste ett nätverk av livsmiljöer finnas i landskapet.

Till ekosystemtjänsterna hör en rik och varierad natur som möjliggör

naturupplevelser, friluftsliv, jakt och fiske och inte minst den läkande

förmåga som naturen har för vårt fysiska och psykiska välbefinnande.

Upplevelseturism i olika former har ökat och turismindustrin omsätter

stora belopp globalt sett. I Sverige är många nationalparker och naturres-

ervat viktiga besöksmål, vilket också bidrar till att skapa en potential för

landsbygdsutveckling.

Exempel på ekosystemtjänster som är mycket viktiga för landets eko-

nomi är produktionen av livsmedel och skogsprodukter inom de areella

näringarna. Verksamheterna är i stor utsträckning dessutom förlagda i

glesbygd och produktion av förnybar energi inom dessa sektorer kommer

att få en allt större roll i den pågående omställningen till förnybar energi.

Ett överutnyttjande av naturresurser och föroreningar av miljön kan

leda till sådana skador på ekosystemen att deras förmåga att leverera

tjänsterna försvagas eller upphör. Förlusten av ekosystemtjänster kan bli

kostsam för samhälle och näringar. Exempelvis har förlusten av våtmark-

ers vattenrenande funktioner bidragit till den övergödning som skadar ha-

vets miljö och fisket. Att återskapa ekosystemens funktioner kan kräva

stora resurser eller i vissa fall till och med vara omöjligt. En ekonomisk

bedömning av ekosystemfunktionernas betydelse och kostnaderna för

restaurering kan tillsammans ge en fingervisning av värdet av ekosys-

temtjänsterna, vilket närmare utvecklas i avsnitt 5.6.

Prop. 2008/09:214

21

5.5

Klimatförändringarna och naturvården

Två av dagens stora utmaningar, klimatfrågan och bevarandet av den bio-

logiska mångfalden, är sammankopplade med varandra. Klimatföränd-

ringarna och dess förväntade effekter utgör ett hot mot den biologiska

mångfalden. Samtidigt har den biologiska mångfalden stor betydelse för

vår förmåga att anpassa oss till klimatförändringarna. I regeringens pro-

position En sammanhållen klimat- och energipolitik – klimat (prop.

2008/09:162) anförs följande: ”Det finns en tydlig koppling mellan åtgär-

der för att minska förlusten av biologisk mångfald och påverkan på kli-

matet. En aktiv naturvårdspolitik bidrar till att minska utsläppen av växt-

husgaser. Välmående ekosystem och rik biologisk mångfald är viktiga

för att mark och biomassa ska kunna binda mer koldioxid. Det är därför

av stor vikt att den pågående globala utarmningen av den biologiska

mångfalden hejdas, också ur ett klimatperspektiv. Ekosystemen spelar en

väsentlig roll i att reglera klimatet.”

Åtgärder för att säkra och restaurera ekosystemen är därmed tillsam-

mans med andra åtgärder nödvändiga komponenter i klimatarbetet. Av-

skogning, framför allt i utvecklingsländer, orsakar stora utsläpp av växt-

husgaser. Det är därför viktigt att främja ett hållbart brukande och att

verka för minskad avskogning internationellt.

Effekter i svenska ekosystem som vi kan befara utöver själva tempera-

turhöjningen är bland annat ökad nederbörd och avrinning men större

risk för sommartorka i södra Sverige, längre vegetationssäsong samt en

spridning av vissa växt- och djurarter norrut, vilket i sin tur kan bära med

sig en ökad frekvens skadegörare. Skydd av ekosystem och restaurering

av skadade ekosystemfunktioner samt utveckling av anpassade bruk-

ningsmetoder och användningsformer för mark och vatten är viktiga in-

strument i det preventiva arbetet.

Flöden av växthusgaser till och från skog och mark har en betydelsefull

roll att spela i ett globalt perspektiv. Sveriges yta är till mer än hälften

täckt av skog och över tio procent av landet är täckt av myrar och andra

torvbildande marker. Varje år omvandlas här betydande mängder av

atmosfärens koldioxid till organiska kolföreningar i såväl träd som mark.

Samtidigt tas en stor mängd bundet kol bort från skogen genom skogs-

avverkningar. Merparten lagras i träprodukter, blir till pappersmassa eller

ersätter fossila bränslen. Ett ökat upptag av koldioxid i skog och mark är

en viktig faktor för att hålla nere koldioxidkoncentrationen i atmosfären.

Skyddade skogar kan bidra till ökad upplagring av kol medan restaurer-

ing av dikade myrar i vissa fall kan hejda omvandlingen av det i torven

upplagrade kolet till koldioxid.

Ett långsiktigt hållbart skogsbruk med hög tillväxt av biomassa ökar

möjligheterna att använda biomassa som ersättning för fossila råvaror för

både energiförsörjning och andra ändamål.

Prop. 2008/09:214

22

Skydd av naturområden är en viktig komponent i det svenska klimat-

arbetet, både för att öka upplagringen av kol och för att säkra ekosyste-

mens motståndskraft mot förändringar. Därför bör även klimatfrågor vara

en utgångspunkt för bevarande av natur. Bevarandet bör ses i ett helhets-

perspektiv för hela ekosystemen, såväl i landskapet som till havs, där

man beaktar skyddet av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänst-

erna i relation till såväl klimatet som andra aspekter.

Åtgärder för att ersätta fossilbaserad energiförsörjning med förnybara

energislag kan i vissa fall komma i konflikt med bevarande av biologisk

mångfald. Det kan bland annat gälla anläggande av vindkraftsparker eller

åtgärder för att öka uttaget av biomassa. Detsamma kan gälla anpass-

ningsåtgärder, som anläggande av infrastruktur eller vattenavledning. En

ökad integration av dessa frågor genom ökad kunskap, nyttjandet av posi-

tiva synergieffekter och en helhetssyn är därför nödvändiga element i ett

hållbart samhälle. När det gäller vindkraften har regeringen gett Natur-

vårdsverket i uppdrag att bland annat tydliggöra möjligheterna för sam-

existens vid vindkraftetablering i Natura 2000-områden till havs och be-

lysa möjligheter till synergier mellan biologisk mångfald och vindkraft.

Strategisk forskning om klimatförändringarnas effekter på naturresurs-

er, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör utvecklas, vilket rege-

ringen föreslagit i propositionen Ett lyft för forskning och innovation

(prop. 2008/09:50).

5.6

Ekonomiska risker med passivitet

Många av ekosystemtjänsterna är kollektiva nyttigheter som inte är

marknadsprissatta. De kan därför uppfattas som gratis så länge naturens

förutsättningar att producera dem inte försämras eller upphör. Att återfå

ekosystemtjänster genom olika typer av restaureringsinsatser är ofta både

kostsamt och tidskrävande, i vissa fall i praktiken omöjligt. När det gäller

utrotning av arter är skadan permanent.

FN har tagit initiativ till en bedömning av tillståndet för jordens eko-

system (Millennium Ecoystem Assessment, MA). I en lägesrapport 2005

redovisades tillståndet för jordens ekosystemtjänster och vilka trenderna

är. Enligt rapporten är 15 av 24 studerade ekosystemtjänster på väg att

utarmas och flera av de övriga är i riskzonen. Nedsättningen av ekosyste-

mens möjligheter att producera ekosystemtjänster innebär förlorade kapi-

taltillgångar. Förluster som oftast inte omedelbart syns i länders brutto-

nationalprodukt. Det är därför nödvändigt att prissätta ekosystemtjänst-

erna för att åskådliggöra kapitalförlusterna och att skapa ett system där

kostnaderna för förlust av biologisk mångfald och restaurering vägs in i

ekonomiska beslut. Mer information om FN-initiativet är tillgänglig på

www.millenniumassessment.org.

Ett intressant initiativ på senare tid är studien om ekosystemens och

den biologiska mångfaldens ekonomi, som initierades 2008 av Tyskland

och Europeiska kommissionen på uppmaning av G8-länderna (The Eco-

nomics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB). Studien är inspirerad av

FN-initiativet om bedömning av ekosystemen och ska bland annat tydlig-

göra att finansiering av bevarande av biologisk mångfald är en investe-

ring. Studien ska även utveckla underlag för framtida finansieringsverk-

tyg. Syftet är att skapa en bättre förståelse för ekosystemens värde och

skapa ekonomiska instrument för att hantera dessa. Initiativtagarnas in-

tention är att resultatet av studien ska bidra till en effektivare politik för

skydd av biologisk mångfald och till att målen i konventionen om biolo-

gisk mångfald ska kunna nås.

Prop. 2008/09:214

23

TEEB-studien pågår för närvarande och en första rapport kom 2008

(The Economics of Ecosystems & Biodiversity, An Interim Report). I

rapporten konstateras att naturen förser människan med en stor mångfald

av ekosystemtjänster som uppfattas som självklara och ofta saknar mark-

nadsprissättning. Detta har skapat ett överutnyttjande som utarmar den

biologiska mångfalden. Utarmningen försvagar ekosystemtjänsterna, vil-

ket i sin tur utgör ett stort hot mot människans välfärd. Risken är stor att

utbredningen av viktiga ekosystem minskar och att vissa ekosystem för-

svagas så långt att restaurering blir omöjlig.

Rapporten framhåller att ekosystemtjänsterna måste ges en mycket tyd-

ligare plats i samhällsplaneringen och ges mer rättvisande värden. Nya

marknadsbaserade system för att hantera ekosystemtjänsternas värden

behöver utvecklas. Det är då också centralt att kunna mäta kostnad och

nytta med ekosystemtjänsterna. TEEB-studiens kommande rapporter syf-

tar bland annat till att beskriva ramverk och metoder för ekonomisk vär-

dering av de viktigaste ekosystemtjänsterna.

Konjunkturinstitutet redovisade 2007 ett regeringsuppdrag om ekono-

miska metoder för monetär värdering av biologisk mångfald och erfaren-

heter av dessa metoder (Monetär värdering av biologisk mångfald, En

sammanställning av metoder och erfarenheter, Specialstudier No 14,

Konjunkturinstitutet, 2007). Enligt rapporten kan bevarandet av biologisk

mångfald innebära att mark tas i anspråk och därmed hindrar aktiviteter

som kan generera intäkter. För att bedöma den samhällsekonomiska

nyttan kan det därför vara motiverat att försöka värdera den biologiska

mångfalden i monetära termer. Det ekonomiska värdet kan relatera till

den nytta man kan få av en art eller naturtyp – användarvärde, eller den

betalningsvilja som kan finnas för att säkra existensen av en art eller

naturtyp – existensvärde. Begreppet ekosystemtjänster är centralt när det

gäller att värdera biologisk mångfald monetärt.

I rapporten påtalas också att det finns kritik mot det rimliga i att eko-

nomiskt värdera naturresurser, att kunskapsbrist kan vara ett hinder lik-

som avsaknad av marknad för den biologiska mångfalden. Ekonomisk

värdering av biologisk mångfald kan snarare tjäna som ett komplement

till befintliga metoder för överväganden av insatser för biologisk mång-

fald.

5.7

Internationella åtaganden

Internationellt samarbete krävs för att nå framgång i arbetet för att bevara

och hållbart nyttja den biologiska mångfalden och naturresurserna. Sve-

rige har ingått ett flertal internationella överenskommelser som berör be-

varande av biologisk mångfald och skydd av naturmiljöer. De viktigaste

som har relevans för skydd av naturområden redovisas i detta avsnitt.

Prop. 2008/09:214

24

Konventionen om biologisk mångfald

Den främsta av de internationella konventioner och avtal som rör bio-

logisk mångfald är FN:s ramkonvention om biologisk mångfald (Con-

vention on Biological Diversity, CBD). Konventionen antogs vid FN:s

möte om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 och ratificerades av

Sverige 1993 (SÖ 1993:77). Genom konventionen har Sverige åtagit sig

att arbeta för konventionens tre mål om bevarande av biologisk mång-

fald, hållbart nyttjande av dess beståndsdelar och rättvis fördelning av

nyttan med naturens genetiska resurser.

Konventionen har utvecklat ekosystemansatsen, som är en arbetsmetod

för bevarande och hållbart nyttjande av land, vatten och levande varelser.

Ekosystemansatsen förutsätter en adaptiv (anpassad) förvaltning av

naturresurserna för att ta hänsyn till komplexiteten och dynamiken i eko-

systemen.

Det globala målet att till 2010 signifikant minska förlusten av biologisk

mångfald sattes av konventionen om biologisk mångfald 2002 och antogs

av FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg samma år.

Europeiska unionen antog 2001 en liknande men ambitiösare målsätt-

ning, att till 2010 stoppa förlusten av biologisk mångfald (jfr avsnitt 5.8).

Konventionen om biologisk mångfalds arbetsprogram för skyddade

naturområden

År 2004 antogs ett globalt arbetsprogram för skyddade områden inom

konventionen om biologisk mångfald. Arbetsprogrammet innehåller fyra

huvudelement:

1. Direkta åtgärder för planering, urval, etablering, förstärkning och

skötsel av skyddade områden och system av skyddade områden. Här

finns tydliga och tidsbestämda mål för åtgärder som tillsammans ska

skapa ett effektivt globalt nätverk av skyddade områden.

2. Berördas deltagande och inflytande, rättvisa och fördelning av

nytta. Detta rör det folkliga engagemanget för skyddade områden, men

även viktiga människorättsliga aspekter som till exempel ursprungs-

folks rättigheter i förhållande till nationella regeringar.

3. Stödjande aktiviteter. Detta överlappar punkt 2 i viktiga delar,

bland annat rörande allmän medvetenhet om biologisk mångfald och

ekonomiska drivkrafter för allmänheten och lokalsamhällen, men

handlar därutöver om översyn av policy och kunskapsbehov inom mil-

jömyndigheter och sektorer för att på bästa sätt stödja ett effektivt ar-

bete med områdesskydd.

4. Standarder, utvärdering och övervakning. Detta handlar om att ta

fram nationella riktlinjer och rutiner för planering, etablering och sköt-

sel samt för att övervaka och utvärdera effektiviteten i arbetet. Arbetet

ska vägledas och utvecklas genom vetenskapliga studier och tillämp-

ning av befintlig vetenskaplig kunskap.

Ett huvudmål för programmet är att etablera nationella och regionala

system av skyddade områden, till lands 2010 och till havs 2012, som till-

sammans ska bidra till att uppfylla konventionens mål.

Prop. 2008/09:214

25

Genom att ställa sig bakom beslut antagna vid konventionens åttonde

och nionde partsmöten 2006 och 2008 har Sverige gjort åtaganden om

arbetsprogrammet. I besluten betonas framför allt en ändamålsenlig och

långsiktig finansiering av skyddade områden, liksom åtgärder för att sti-

mulera lokal delaktighet och samverkan samt åtgärder för förbättrad re-

presentativitet i skyddet av naturområden.

Andra internationella naturvårdskonventioner

Vid sidan av konventionen om biologisk mångfald finns ett antal andra

internationella och regionala konventioner som hanterar biologisk mång-

fald, såsom

• Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter

samt deras naturliga miljö (SÖ 1983:30),

• Ramsarkonventionen om skydd av våtmarker (SÖ 1975:76),

• Bonnkonventionen om skydd av flyttande vilda djur (SÖ 1983:37),

• CITES-konventionen om internationell handel med utrotningshot-

ade djur och växter (SÖ 1974:41),

• Helsingforskonventionen om Östersjöns miljö (SÖ 1996:22), och

• Ospar-konventionen om Nordsjöns miljö (SÖ 1994:25).

Vidare sker ett väsentligt samarbete inom Europeiska unionen, vilket

behandlas nedan.

Unescos världsarvskonvention

För att skydda jordens mest värdefulla kultur- och naturmiljöer mot för-

störelse och förfall antogs konventionen om skydd för världens kultur-

och naturarv, Världsarvskonventionen, vid FN-organet Unescos general-

konferens 1972. Konventionen har undertecknats av 167 stater. Sverige

ratificerade konventionen 1985 (SÖ 1985:8).

Genom att underteckna konventionen förbinder sig varje land inte bara

att vårda världsarvsområden på eget territorium utan också att vårda och

skydda sitt övriga nationella arv. Till detta kommer krav på att också re-

spektera natur- och kulturobjekt i andra länder.

Sverige har för närvarande 14 världsarv. Flertalet är kulturarv. Världs-

arvet Laponia är både natur- och kulturarv och Höga kusten enbart natur-

arv.

5.8

EU och naturvården

En för Europeiska unionen utvecklad målsättning att till 2010 stoppa för-

lusten av biologisk mångfald slogs fast i det sjätte miljöhandlingspro-

grammet genom beslut av Europeiska rådet i Göteborg 2001. Målet in-

förlivades i de svenska miljökvalitetsmålen 2005. I EU:s strategi för bio-

logisk mångfald från 1998 riktar man särskilt in sig på att frågan om bio-

logisk mångfald ska integreras i sektorspolitiken, bland annat när det gäl-

ler naturtillgångar, jordbruk, fiske, regionpolitik, fysisk planering, sko-

gar, energi och transport, turism, utveckling och ekonomiskt samarbete.

Prop. 2008/09:214

26

Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet är tillsammans EU:s vik-

tigaste bidrag till arbetet med att bevara biologisk mångfald. Bland övri-

ga EU-regelverk som berör naturvården kan nämnas marina direktivet

(2008/56/EG), EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG), den gemen-

samma jordbrukspolitiken samt den gemensamma fiskepolitiken.

Art- och habitatdirektivet

Syftet med art- och habitatdirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den

21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) är

att bevara biologisk mångfald inom Europeiska unionen genom att upp-

rätthålla gynnsam bevarandestatus (livskraftig förekomst) hos angivna

naturtyper (habitat) samt arter och deras livsmiljöer. Av direktivets om-

kring 1 000 växt- och djurarter och 200 naturtyper finns ungefär 150 ar-

ter och 90 naturtyper i Sverige.

Direktivet består av två delar: nätverket Natura 2000 för skydd av om-

råden (se nedan) och generella bestämmelser om bevarande av arter. I

direktivet finns kriterier för val av områden samt förteckningar över arter

och naturtyper som ska ingå i nätverket. Direktivet innehåller också för-

teckningar över djur- och växtarter som kräver strikt skydd, arter som

kan bli föremål för förvaltningsåtgärder samt förbjudna fångstmedel.

Fågeldirektivet

Fågeldirektivet (rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om be-

varande av vilda fåglar) innebär skydd av alla naturligt förekommande

fågelarter inom Europeiska unionen. Vissa fågelarter är undantagna en-

ligt förteckningar i direktivets bilagor. Jakten är reglerad och nästan all

handel med fåglar av arter som lever vilt i Europeiska unionen är förbju-

den. Särskilda skyddsområden för utpekade skyddsvärda arter ska väljas

ut i likhet med art- och habitatdirektivet och infogas i Natura 2000-nät-

verket. Direktivets bilagor omfattar cirka 200 hotade och därmed särskilt

skyddsvärda fågelarter varav 66 häckar regelbundet i Sverige. Skyddet in-

riktas på häckningsplatser, övervintringsområden och rastplatser. Skydds-

värda arter ska finnas kvar i livskraftiga bestånd.

Natura 2000

Natura 2000 består av ett nätverk av värdefulla naturområden, som sedan

1993 byggs upp inom Europeiska unionen. Områdena utses av medlems-

staterna efter särskilda kriterier i art- och habitatdirektivet och fågeldirek-

tivet. Urvalet av områden till nätverket baseras på förekomst av olika

naturtyper och växt- och djurarter. Medlemsstaterna ska utse de bäst

lämpade områden till det gemensamma nätverket. Nätverket av områden

har till syfte att säkerställa att utpekade naturtyper (habitat) och djur- och

växtarter av gemenskapsintresse ska kunna fortleva och ha en gynnsam

bevarandestatus.

Medlemsstaterna ska enligt direktiven bidra till nätverket i proportion

till förekomsten av de aktuella naturtyperna och arterna inom det egna

landet. Processen med att ange områden till nätverket är nu i stort sett

avslutad. Europeiska kommissionen utvärderar medlemsstaternas bidrag

för att identifiera eventuella brister, som medlemsstaterna måste åtgärda.

Prop. 2008/09:214

27

Sverige har hittills pekat ut drygt 4 100 områden med en yta på mer än

6,5 miljoner hektar enligt de båda direktiven. Större delen av de svenska

Natura 2000-områden är redan skyddade som naturreservat eller natio-

nalparker. Under 2008 föreslog EU:s medlemsstater marina områden till

nätverket. Under 2009 kommer Sverige att komplettera den svenska de-

len av nätverket med områden som är livsmiljöer för vissa arter.

6

Nuvarande skyddsformer och arbetssätt

6.1

Skyddade naturområden – en översikt

I detta och följande avsnitt beskrivs de befintliga formerna för formellt

skydd av värdefulla naturområden. Värdefull natur skyddas främst enligt

bestämmelser i 7 kap. miljöbalken. Naturvårdsavtal enligt jordabalken

räknas också till de formella skyddsformerna.

Vid sidan av det formella skyddet sker stora och viktiga åtaganden ge-

nom olika frivilliga naturvårdsinsatser, till exempel markägares frivilliga

avsättningar av skyddsvärd skog eller åtgärder inom landsbygdsprogram-

met för skötsel av olika naturmiljöer i odlingslandskapet.

Naturmiljön kan också skyddas genom andra bestämmelser som avser

särskilda områden. Bland annat kan nämnas miljöbalkens hushållnings-

bestämmelser i 3 och 4 kap. där bland annat områden av riksintresse an-

ges liksom älvar och älvsträckor där bland annat vattenkraftsutbyggnad

inte får förekomma. Dessa bestämmelser tas inte ytterligare upp i avsnitt

6, utöver det som anges om nationalstadsparken i avsnitt 6.3.

Skyddad landareal

av Sveriges totala

landareal,

(procent)

Typ av skyddat

område

Antal

Total areal

Landareal

(hektar)

(hektar)

Nationalparker

28

699 657

629 839

1,5

Naturreservat

3 283

4 366 472

3 650 163

8,9

Kulturreservat 34

6

949

--

0,02

Djur- och växt-

skyddsområden

892

94 154

64 605

0,2

Naturminnen 1

203

--

--

--

Biotopskydds-

områden

6 164

19 709

19 709

0,05

Naturvårdsavtal

3 765

28 293

28 293

0,1

Tabell 1. Sammanställning av vissa skyddade områden och deras arealer per den

31 december 2008 enligt utdrag ur Naturvårdsverkets naturvårdsregister i april

2009 och uppgifter från Riksantikvarieämbetet. Uppgifterna om naturreservat av-

ser även naturvårdsområden, som utgör cirka 3 procent av både antalet och total-

arealen.

Prop. 2008/09:214

28

Skyddad landareal

av Sveriges totala

landareal,

(procent)

Typ av skyddat

område

Antal

Total areal

Landareal

(hektar)

(hektar)

Natura 2000

4 071

6 502 445

4 741 401

11,6

varav utanför

nationalparker och

naturreservat

1 837 310

752 604

1,8

Tabell 2. Natura 2000-områden i Sverige den 31 december 2008 enligt utdrag ur

Naturvårdsverkets naturvårdsregister och Natura 2000-databas i april 2009.

I tabell 1 och 2 redovisas uppgifter om de viktigaste skyddsformerna i

7 kap. miljöbalken och deras arealer. I tabell 1 ingår naturvårdsavtalen.

Natura 2000-områdena redovisas separat i tabell 2 på grund av det stora

överlappet mot andra skyddsformer.

Naturreservat och nationalparker är de ytmässigt helt dominerande for-

merna för områdesskydd i Sverige. I dag är drygt 10 procent av Sveriges

totala landareal skyddad som nationalpark och naturreservat (i de upp-

gifter som redovisas för naturreservat ingår naturvårdsområden). Skyddet

har en stark koncentration till fjällkedjan. I fjällregionen är 43 procent av

landarealen skyddad. I resten av landet nedanför fjällen är 2,3 procent av

den totala landarealen skyddad som nationalpark och naturreservat. Med

fjällregionen avses mark ovanför gränserna för fjällnära skog enligt

Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 1991:3).

Biotopskyddsområden som har beslutats i ett enskilt fall är det områ-

desskydd som dominerar i antal, men eftersom sådana biotopskydds-

områden är ganska små har de sammantaget en begränsad areal.

6.2

Områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

Nationalparker

Sverige har i dag 28 nationalparker. Riksdagen beslutade nyligen om den

29:e, Kosterhavets nationalpark (prop. 2008/09:98, bet. 2008/09:MJU19,

rskr. 2008/09:196). De första nio nationalparkerna tillkom redan 1909

(jfr avsnitt 5.1).

Enligt 7 kap. 2 § miljöbalken kan ett mark- eller vattenområde som

tillhör staten förklaras som nationalpark i syfte att bevara ett större

sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd

eller i väsentligt oförändrat skick. Beslut om att bilda nationalparker

fattas av regeringen efter medgivande av riksdagen.

Naturvårdsverket beslutar om föreskrifter och skötselplan för national-

parker. Verket tar också fram beslutsunderlag inför bildande av nya na-

tionalparker och svarar för den långsiktiga planeringen för nya national-

parker. Nationalparkerna förvaltas med något undantag av länsstyrelsen i

det län där respektive park är belägen.

Drygt 85 procent av den totala nationalparksarealen ligger inom fjäll-

området i Norrbottens län (Abisko, Stora Sjöfallet, Sarek, Pieljekaise,

Vadvetjåkka, Padjelanta) eller fjällnära i samma län (Muddus). Av den

sammanlagda landareal som skyddats i form av nationalparker, natur-

reservat och djur- och växtskyddsområden utgör nationalparkernas land-

areal 15 procent.

Prop. 2008/09:214

29

Naturvårdsverket tog 2008 fram en reviderad plan för genomförandet

av nya nationalparker. Verket föreslog 13 nya nationalparker och utvidg-

ning av sju befintliga parker (jfr avsnitt 8.10).

Vid bildandet av nya nationalparker krävs att berörda markområden

kan köpas in av staten om inte staten redan äger dem.

Figur 1. Karta över Sveriges nationalparker, naturreservat och

naturvårdsområden.

Naturreservat

Prop. 2008/09:214

30

Naturreservat är den till ytan mest utbredda skyddsformen för långsiktigt

bevarande av större, värdefulla naturområden. Av den sammanlagda

landareal som skyddats i form av nationalparker, naturreservat och djur-

och växtskyddsområden utgör naturreservaten över 80 procent. I slutet av

2008 fanns det 3 283 naturreservat (inklusive naturvårdsområden, jfr

tabell 1).

Enligt 7 kap. 4 § miljöbalken får naturreservat bildas i syfte att bevara

biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller till-

godose behovet av områden för friluftslivet. Även kulturpräglade miljöer

kan enligt praxis skyddas inom ett naturreservat liksom naturvärden kan

bevaras i ett kulturreservat. Naturreservat är ett av de viktigaste natur-

vårdsverktygen för att uppnå de miljökvalitetsmål som rör långsiktigt

skydd av natur.

Såväl länsstyrelsen som kommunen kan bilda naturreservat och 223 av

de 3 283 reservaten är bildade genom kommunala beslut.

I avsnitt 6.5 beskrivs hur ett typiskt ärende om bildande av ett natur-

reservat hanteras och i avsnitt 6.6 beskrivs nuvarande ersättningsbestäm-

melser.

När ett naturreservat bildas beslutas om de inskränkningar i mark-

användningen som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Det med-

delas även föreskrifter om allmänhetens vistelse i området. En skötsel-

plan beslutas, som beskriver hur området ska skötas och vilka eventuella

anordningar för besökare till området som är aktuella.

Beslutsmyndigheten, dvs. länsstyrelsen eller kommunen, är i regel för-

valtare av naturreservatet. Förvaltarens ansvar är att se till att skötsel-

planen genomförs och att bland annat upphandla skötselåtgärder.

Kulturreservat

Kulturreservat får med stöd av 7 kap. 9 § miljöbalken bildas av en läns-

styrelse eller kommun i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade land-

skap. Skyddsformen kulturreservat infördes med miljöbalken 1999 och

regelverket är snarlikt det som gäller för naturreservat. I valet mellan

natur- eller kulturreservat har syftet med skyddet en avgörande betydelse.

Kulturreservat kan också innehålla värdefulla naturmiljöer liksom natur-

reservat ofta innehåller kulturmiljövärden (jfr avsnitt 7.8).

Totalt fanns 34 kulturreservat vid utgången av 2008. Det största kultur-

reservatet är Lillhärjeåbygget, Jämtlands län, som utgör nära hälften av

kulturreservatens sammanlagda areal. Av de 34 kulturreservaten har 30

bildats av länsstyrelser, övriga 4 av kommuner.

Naturminnen

Naturminnen är skyddade naturföremål som till exempel träd, trädgrup-

per, flyttblock och jättegrytor. I vissa fall omfattar skyddet även ett områ-

de i anslutning till naturföremålet, vanligtvis mindre än 1 hektar. Natur-

minnen får bildas av länsstyrelsen eller kommunen med stöd av 7 kap.

10 § miljöbalken. Merparten av landets 1 203 naturminnen (jfr tabell 1)

har bildats med stöd av tidigare naturvårdslagstiftning. De flesta natur-

minnen utgörs av särskilt skyddsvärda träd, till exempel stora ekar.

Biotopskyddsområden

Prop. 2008/09:214

31

Biotopskyddsområden omfattar mindre mark- eller vattenområden som

utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som av annan orsak är

särskilt skyddsvärda. Inom ett biotopskyddsområde får inte verksamheter

som kan skada naturmiljön bedrivas. Det finns två typer av biotop-

skyddsområden: dels biotoper som är generellt skyddade, dels ett skydd

som kan beslutas i ett enskilt fall.

De generellt skyddade biotoperna är alléer, pilevallar, stenmurar, od-

lingsrösen, åkerholmar samt småvatten, våtmarker och källor i jordbruks-

mark. De är skyddade var de än förekommer i landskapet.

Andra biotopskyddsområden, främst i skogsmark, men även i odlings-

landskapet och i sjöar och vattendrag, får skydd först efter ett beslut i det

enskilda fallet. Skogsstyrelsen beslutar om biotopskydd i skogsmark me-

dan länsstyrelsen beslutar när det gäller andra naturtyper. Biotopskydds-

områden kan vara upp till cirka 20 hektar stora och medelarealen är drygt

3 hektar. Vid slutet av 2008 fanns det 6 164 biotopskyddsområden som

var beslutade i ett enskilt fall.

Biotopskyddsområden i skogsmark har de senaste tio åren blivit den

till antalet vanligaste skyddsformen. Biotopskydden är en relativt enkel

skyddsform som inte kräver föreskrifter eller skötselplan. Skyddsformen

har blivit ett viktigt verktyg i arbetet med miljökvalitetsmålet Levande

skogar. Många nyckelbiotoper (skogar med höga naturvärden) får skydd

som biotopskyddsområden. Ersättningsreglerna är samma som gäller för

naturreservat (jfr avsnitt 6.6).

I denna proposition föreslår regeringen ändringar i reglerna om biotop-

skyddsområden (avsnitt 9.1). Kommunerna ges befogenhet att besluta

om biotopskyddsområden i enskilda fall. Samtidigt införs en bestämmel-

se om att beslutsmyndigheten under vissa förutsättningar kan ge dispens

från förbud inom ett biotopskyddsområde som har beslutats i ett enskilt

fall.

Djur- och växtskyddsområden

I syfte att skydda en sällsynt eller störningskänslig djur- eller växtart får

länsstyrelsen eller kommunen med stöd av 7 kap. 12 § miljöbalken bilda

ett djur- eller växtskyddsområde. I slutet av 2008 fanns det 893 sådana

områden (jfr tabell 1). Inom dessa råder vanligen tillträdesförbud under

en del av året. Föreskrifterna kan även begränsa rätten till jakt och fiske.

De vanligaste motiven för djur- och växtskyddsområden är att skydda

fåglars häckningsområden under häckningstid (fågelskyddsområde) eller

sälars uppehållsplatser (sälskyddsområde). Djur- och växtskyddsområden

reglerar endast tillträde, jakt och fiske och innebär inte något annat skydd

för naturmiljön. Om miljön som helhet behöver skyddas bör en annan

skyddsform användas, till exempel naturreservat.

Tillträdesförbud med samma syfte kan även beslutas inom ramen för

ett beslut om nationalpark eller naturreservat.

Strandskyddsområden

Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för alle-

mansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för

djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet omfattar land- och

vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid hav, sjöar och vatten-

drag i hela Sverige. Strandskyddsområdet kan utvidgas till högst 300 me-

ter efter beslut av länsstyrelsen. Det är förbjudet att bland annat uppföra

nya byggnader i strandskyddsområdet. Dispens får ges om det finns sär-

skilda skäl. Strandskydd får upphävas under vissa förutsättningar.

Prop. 2008/09:214

32

Riksdagen beslutade nyligen om ändringar i strandskyddsbestämmel-

serna (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). Be-

stämmelserna ska bli tydligare, samordnas med plan- och bygglagen

(1987:10) samt bättre anpassas till lokala och regionala förhållanden.

Målet är att begränsa nybyggnationen i områden som redan har exploate-

rats i hög utsträckning samtidigt som vissa lättnader kan medges i

områden där det finns gott om orörda stränder.

Vattenskyddsområden

Vattenskyddsområden har till syfte att skydda vattentillgångar som na-

turresurs, inte primärt värdefulla naturområden. Ett område som utnyttjas

eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt kan av länsstyrelsen

eller en kommun skyddas som vattenskyddsområde. Vid utgången av

2007 fanns det 1 585 vattenskyddsområden i landet. Enligt ramdirektivet

för vatten (2000/60/EG) ska vissa vattenförekomster som är viktiga för

dricksvattenförsörjningen ha erforderligt skydd, vilket ofta kan uppnås

genom att bilda vattenskyddsområden.

Natura 2000-områden

Natura 2000 är ett nätverk av värdefulla naturområden med arter eller

naturtyper som i ett europeiskt perspektiv betraktas som särskilt skydds-

värda. Sverige och övriga EU-länder ska se till att nödvändiga bevaran-

deåtgärder vidtas i områdena enligt art- och habitatdirektivet och fågel-

direktivet (jfr avsnitt 5.8). Natura 2000-områden utses av regeringen efter

förslag av Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Flertalet Natura 2000-

områdena är också skyddade som nationalpark eller naturreservat.

Sverige har åren 1995–2008 föreslagit att 4 070 områden med en yta

på cirka 6,5 miljoner hektar ska ingå i Natura 2000-nätverket. Av de

svenska Natura 2000-områdena har 84 procent av landarealen och

72 procent av den totala arealen redan skyddats som naturreservat eller

nationalparker.

Natura 2000-områden kan till skillnad från andra skyddsformer enligt

7 kap. miljöbalken omfatta vattenområden i en stats ekonomiska zon,

dvs. utanför territorialvattengränsen. Reglerna kan därför användas för att

skydda marina utsjöområden.

För varje Natura 2000-område tar länsstyrelsen fram en bevarandeplan

efter samråd med markägare, kommuner och andra berörda. Denna plan

beskriver områdets värden, vilka arter och naturtyper som finns, målen

för området, vilka skydds- och skötselåtgärder som behövs samt eventu-

ella hot mot värdena. En bevarandeplan är inte rättsligt bindande.

I ett Natura 2000-område får man inte utan tillstånd bedriva verksam-

heter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön.

Om tillstånd vägras och pågående markanvändning inom berörd del av

en fastighet avsevärt försvåras, har fastighetsägaren rätt till ersättning en-

ligt bestämmelserna i 31 kap. miljöbalken.

Prop. 2008/09:214

33

Naturvårdsområden

Skyddsformen naturvårdsområde tillkom 1974 genom regler i natur-

vårdslagen (1964:822). Möjligheten att bilda naturvårdsområden upphör-

de vid införandet av miljöbalken 1999. Skyddsformen hade likheter med

naturreservat men föreskrifterna fick inte vara så ingripande att ersättning

skulle kunna utgå. Befintliga naturvårdsområden ska anses som naturres-

ervat vid tillämpningen av miljöbalken enligt 9 § lagen (1998:811) om

införande av miljöbalken.

6.3

Övriga skyddsformer

Naturvårdsavtal

Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt avtal som tecknas mellan staten eller

en kommun och en fastighetsägare om vad denne kan tillåta eller tåla an-

gående naturvården inom ett område på sin fastighet. Ett naturvårdsavtal

ska enligt 7 kap. 3 § jordabalken anses vara en nyttjanderätt och kan där-

med skrivas in i fastighetsregistret för att gälla också en eventuell ny äga-

re till fastigheten. Avtalen kan som längst vara 50-åriga. Vanligtvis teck-

nas naturvårdsavtal för att bevara naturvärden och biologisk mångfald,

men även kulturmiljövärden och värden för rekreation och friluftsliv kan

tillgodoses med avtalen.

Flertalet naturvårdsavtal har hittills tecknats av Skogsstyrelsen för

bevarande av värdefulla skogsmiljöer inom miljökvalitetsmålet Levande

skogar. Även länsstyrelserna kan sedan 2007 betala ersättning till mark-

ägare vid tecknandet av ett naturvårdsavtal, vilket än så länge skett i min-

dre omfattning. Vid slutet av 2008 fanns 3 765 naturvårdsavtal som om-

fattar en landareal av drygt 28 000 hektar.

Markägaren kan få ekonomisk ersättning för de begränsningar i bruk-

andet som avtalet medför.

Flera frågor som rör tillämpningen av naturvårdsavtal behandlas i av-

snitt 8.5.

Nationalstadsparken

Sveriges enda nationalstadspark, Kungliga nationalstadsparken, bildades

1995 genom en ändring i dåvarande lagen (1987:12) om hushållning med

naturresurser m.m. Parken omfattar området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-

Djurgården och är belägen i Stockholms, Solna och Lidingö kommuner i

Stockholms län.

Nationalstadsparker regleras i 4 kap. 7 § miljöbalken och skyddsfor-

men skiljer sig helt från skyddsformerna i 7 kap. miljöbalken. Skyddet

har karaktären av rambestämmelse, som tillämpas vid prövning enligt an-

nan lagstiftning. Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya

anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det

kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det

historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. Andra om-

rådesskydd kan förekomma inom en nationalstadspark, till exempel

naturreservat, om det behövs för områdets skydd och vård.

Prop. 2008/09:214

34

Reglerna om en nationalstadspark har nyligen kompletterats med en

bestämmelse i 4 kap. 7 § miljöbalken som gör det möjligt att vidta ange-

lägna åtgärder som innebär ett tillfälligt intrång eller en tillfällig skada i

en nationalstadspark (prop. 2008/09:220, bet. 2008/09:CU18, rskr. 2008/

09:210). En förutsättning för att vidta sådana åtgärder är att parken åter-

ställs så att det inte kvarstår mer än en obetydlig skada eller ett obetydligt

intrång. Med den nya bestämmelsen är det långsiktiga skyddet för en

nationalstadspark oförändrat liksom kravet att parkens natur- och kultur-

värden inte får gå förlorade.

Regeringen har tidigare i år beslutat om en nationalstadsparksförord-

ning (2009:55) där det bland annat anges att länsstyrelsen ska besluta om

en vård- och utvecklingsplan för parken och ha uppsikt över utveckling-

en av parkens värden.

6.4

Berörda myndigheter vid skydd av natur

Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för skyddet av naturområden

och samordnar arbetet med flertalet typer av skydd av natur på nationell

nivå. Verket tar fram riktlinjer och nationella program för naturvården

samt disponerar anslaget för biologisk mångfald, som används för mark-

ägarersättningar och skötsel av skyddade områden med mera. Natur-

vårdsverket svarar också för det operativa arbetet med att bilda national-

parker och är förvaltare för de fastigheter som staten förvärvat för natur-

vårdsändamål.

Skogsstyrelsen ansvarar för biotopskydd i skogsmark och arbetar med

naturvårdsavtal. Det operativa arbetet med att skydda områden sker inom

Skogsstyrelsens distrikt. Finansiering av Skogsstyrelsens biotopskydds-

områden och naturvårdsavtal sker från myndighetens anslag. Skogssty-

relsen är tillsynsmyndighet för biotopskyddsområden som den har bildat

och för Natura 2000-områden i skogsmark.

Riksantikvarieämbetet har det centrala ansvaret för kulturreservat och

finansierar arbetet med statliga kulturreservat.

Länsstyrelsen har ansvaret för områdesskyddet i länet och svarar för

det operativa arbetet med att bilda flertalet typer av områdesskydd som

naturreservat, kulturreservat, naturminnen och djur- och växtskydds-

områden. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för de områdesskydd den

har beslutat om. Länsstyrelsen är ansvarig för skötseln av merparten av

de statligt skyddade områdena.

Kommunen har i dag befogenhet att besluta om vissa typer av om-

rådesskydd: naturreservat, kulturreservat, naturminnen, djur- och växt-

skyddsområden och vattenskyddsområden. En kommun har tillsynen

över de områdesskydd den har beslutat om. Från och med den 1 juli 2009

kommer kommunen att ha ett ökat ansvar i frågor som rör strandskyddet.

Kommunen svarar för finansiering av såväl ersättningar till markägare

som skötsel vad gäller kommunala områdesskydd. Statsbidrag för bild-

ande av naturreservat kan dock erhållas från Naturvårdsverket.

Prop. 2008/09:214

35

6.5

Processen vid skydd av ett naturområde

I detta avsnitt redogörs kort för hur det i praktiken går till när man in-

rättar ett formellt skydd för ett område. Som exempel beskrivs ett ärende

där länsstyrelsen avser att bilda ett naturreservat. Processen är principiellt

likartad vid bildande av andra områdesskydd enligt miljöbalken, även när

Skogsstyrelsen eller en kommun är ansvarig myndighet. Vid upprättande

av ett naturvårdsavtal är arbetssättet också likartat, med det undantaget

att ärendet avslutas genom att en överenskommelse undertecknas. I av-

snitt 8 behandlas flera frågor med anknytning till processen vid skydd av

områden.

Reglerna om hur ett skyddat område bildas finns i 7 kap. miljöbalken

och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Ett ärende om att skydda ett naturområde kan aktualiseras på olika sätt,

till exempel genom att området finns med i ett program för skydd av

natur, genom att någon lämnar in ett förslag till naturreservat eller genom

att ett områdes naturvärden hotas. Bedömningen av vilka områden som

bör skyddas grundas på bland annat miljökvalitetsmålen samt de natio-

nella program och strategier som finns för skogar, våtmarker och sjöar

och vattendrag, vilket behandlas utförligare i avsnitt 7.

I början av ett naturreservatsärende kontaktar länsstyrelsen berörda

markägare och genomför ett personligt möte, ofta i fält, för att gå igenom

förutsättningarna för att skydda det aktuella området. Länsstyrelsen sam-

råder underhand normalt med kommunen samt med Skogsstyrelsen, om

ärendet rör skogsmark, och Naturvårdsverket, om ersättningsfrågor är

aktuella. Frågor om avgränsning, föreslagna bestämmelser och skötsel

diskuteras med markägaren.

Vanligtvis har markägaren rätt till ekonomisk ersättning. Om det finns

en rätt till ersättning, låter länsstyrelsen värdera det aktuella området.

Värderingen utförs av en från staten fristående värderingskonsult. Där-

efter vidtar en förhandling för att komma fram till en överenskommelse

om ersättning för reservatsbildningen. Om man når en överenskommelse

upprättas ett avtal mellan parterna och ersättningen betalas ut. Antingen

kan en intrångsersättning betalas ut och marken kvarstå i den enskildes

ägo eller så kan marken säljas till staten om markägaren så önskar.

Reglerna om ersättning beskrivs utförligare i avsnitt 6.6

Om det finns möjlighet kan staten erbjuda ersättningsmark istället för

ersättning i pengar när reservatsområdet överlåts till staten. Det finns en

överenskommelse mellan staten och Sveaskog om att bolaget under vissa

förutsättningar kan tillhandahålla ersättningsmark vid naturreservats-

bildning.

Länsstyrelsen sänder ett förslag till beslut om att bilda naturreservatet

till sakägare och myndigheter, som får minst en månad på sig att yttra sig

över förslaget. Länsstyrelsen fattar därefter beslutet om att bilda naturres-

ervatet.

Om man inte kommer överens i frågan om ersättning, kan markägaren

väcka talan om ersättningen hos miljödomstolen. I regel träffar parterna

dock en överenskommelse. När det gäller bildande av naturreservat har

talan väckts i domstol endast i 0,4 procent av ersättningsärendena under

de senaste åren, och av dessa har förlikning ingåtts i många fall.

Prop. 2008/09:214

36

Frågor som rör själva bildandet av naturreservatet – reservatsbildning-

en i sig, avgränsning, bestämmelser om markanvändningen med mera –

får överklagas hos regeringen när det gäller reservat som länsstyrelsen

bildat. Beslut om att bilda biotopskyddsområden får överklagas hos

miljödomstolen.

Naturvårdsverket har under 2008 på regeringens uppdrag gjort en pro-

cessbeskrivning av arbetet med naturreservatsbildning i syfte att kvali-

tetssäkra processen och ge anvisningar så att bestämmelserna tillämpas

på samma sätt över landet och samtidigt på ett rättssäkert sätt (jfr avsnitt

8.6). Processbeskrivningen kallas System för områdesskydd och finns på

Naturvårdsverkets webbplats.

6.6

Ersättningsbestämmelser

När ett område skyddas enligt miljöbalken, som exempelvis naturreservat

eller biotopskyddsområde, är det vanligt med ersättning enligt bestäm-

melserna i 31 kap. miljöbalken. Miljöbalkens ersättningsregler är i prin-

cip lika som de som gäller för markersättningar för andra ändamål och

reglerna grundas på expropriationslagens (1972:719) bestämmelser om

ersättningar och inlösen av mark.

Markägaren (och andra rättighetsinnehavare) har rätt till ersättning då

mark tas i anspråk eller då inskränkningarna blir så pass omfattande att

pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastig-

heten. Skadan måste uppgå till en viss nivå, en så kallad kvalifikations-

gräns, för att ersättning ska kunna betalas ut. Skador upp till kvalifika-

tionsgränsen får markägaren tåla utan ersättning.

Ett typexempel på när pågående markanvändning avsevärt försvåras

och ger rätt till ersättning är när skogsbruk helt förbjuds i ett reservat

eller ett biotopskyddsområde. Andra exempel på när ersättning kan

komma ifråga är vid inskränkningar i rätten till jakt eller fiske.

Det är viktigt att skilja på begreppen pågående markanvändning och

ändrad markanvändning. Rätten till ersättning är enbart knuten till den

pågående markanvändningen, vilket innebär att ersättning inte utgår för

att förväntningar om en ändring i markens användningssätt inte infrias.

Normal rationalisering inom jord- och skogsbruk anses vara pågående

markanvändning, liksom en planerad odling av energigröda på jordbruks-

mark. Julgransplantering eller skogsodling på jordbruksmark anses där-

emot inte vara pågående markanvändning, och ger därmed ingen rätt till

ersättning om sådan verksamhet förbjuds genom reservatsföreskrifterna.

Förbud mot uppförande av byggnader kan till exempel inte leda till er-

sättning såvida bygglov inte redan getts eller om byggrätt finns enligt en

fastställd detaljplan.

När naturreservat och biotopskyddsområden bildas med intrångsersätt-

ning behåller markägaren äganderätten till området. Vid bildande av

naturreservat kan, som alternativ till intrångsersättning, staten eller kom-

munen köpa marken och om möjligt så kan markägaren erbjudas ersätt-

ningsmark.

Regeringen föreslår nu att ersättningsbestämmelserna i 31 kap. §

miljöbalken ändras så att det så kallade toleransavdraget avskaffas, vilket

redovisas i avsnitt 10.

Prop. 2008/09:214

37

Utredningen om expropriationsersättning föreslår i betänkandet Nya

ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. (SOU 2008:99) en

översyn av ersättningsbestämmelser vid bland annat områdesskydd enligt

miljöbalken. Utgångspunkten när ersättningen bestäms är i dag mark-

nadsvärdesminskningen på fastigheten. Därutöver kan ersättning betalas

för annan skada som uppkommer genom intrånget. Utredningen föreslår

att utöver detta ska ersättningen även innefatta kompensation för fastig-

hetens individuella värde för fastighetsägaren. Eftersom detta värde inte

objektivt kan bestämmas, är utredningens förslag att ersättningen be-

stäms som ett schablontillägg som uppgår till 25 procent av marknads-

värdet (eller marknadsvärdeminskningen när intrånget berör en del av en

fastighet). Utredningen har remissbehandlats och är under beredning i

Regeringskansliet.

6.7

Kostnader för ersättningar till markägare

Statens kostnader för formellt skydd av naturområden består till största

delen av ersättningar till markägare då skyddade områden bildas. Nedan

redovisas de senaste årens kostnader för ersättningar till fastighetsägare

och andra som är berättigade till ersättning vid skydd av områden. Kost-

naden för skötsel av befintliga skyddade naturområden behandlas vidare i

avsnitt 12.1.

Därutöver tillkommer vissa kostnader för myndigheterna, bland annat

för personal, arbetet med genomförande av skydd, skötsel och tillsyn.

När områden skyddas tillkommer också vissa kostnader för till exempel

värdering och förhandling.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverkets kostnader för markersättningar består av köpeskilling-

ar och intrångsersättning till markägare samt bidrag till kommuners och

stiftelsers markköp och intrångsersättningar för mark för naturvårdsända-

mål. Kostnaderna belastar anslaget för biologisk mångfald (anslag 1:3,

utgiftsområde 20). Ersättningarna kan gälla alla typer av naturmiljöer,

men merparten avser skydd av skogar.

För köp, intrång och bidrag som rör områdesskydd utbetalades 2008

genom Naturvårdsverket 784 miljoner kronor från anslaget för biologisk

mångfald. Under perioden 1999–2008 utbetalades 5 868 miljoner kronor

för skydd av främst nationalparker och naturreservat. I figur 2 redovisas

de sammanlagda ersättningarna under denna period och i tabell 3 redovi-

sas ytterligare uppgifter avseende ersättning vid beslut om nationalparker

och naturreservat.

297

345

422

472

444

414

991

895

804

784

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Prop. 2008/09:214

38

Figur 2. Utbetalda ersättningar för intrångsersättning, köpeskillingar och bidrag

vid bildande av nationalparker och naturreservat (miljoner kronor). Uppgifter

från Statskontorets rapport Skyddet av Levande skogar (2007:14) och Natur-

vårdsverkets årsredovisning för 2008.

Antal

ärenden

Kostnad

(tkr)

Totalareal

(hektar)

Areal prod.

skogsmark

(hektar)

Köp

2 813

2 950 374

126 599

77 813

Intrångsersättning

1 632

1 229 948

49 355

32 228

Bidrag 83

99 210

8 822

6 339

Tabell 3. Antal och kostnader för köp, intrångsersättning och statliga bidrag vid

bildande av nationalparker och naturreservat under perioden 1999–2006. Upp-

gifter från Statskontorets rapport Skyddet av Levande skogar (2007:14).

Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsens kostnader utgörs av intrångsersättningar vid bildande av

biotopskyddsområden och ersättningar för naturvårdsavtal. Ersättningar-

na belastar anslaget om insatser för skogsbruket (anslag 1:2, utgiftsområ-

de 23).

Skogsstyrelsen har under 2008 betalat ut 108 miljoner kronor som er-

sättning för biotopskyddsområden samt 26 miljoner kronor som ersätt-

ning för naturvårdsavtal. För hela perioden 1999–2008 uppgår ersättning-

arna till totalt 1 143 miljoner kronor för biotopskyddsområden och natur-

vårdsavtal.

32

58

100

138

131

124

148

126

152

134

0

20

40

60

80

100

120

140

160

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Prop. 2008/09:214

39

Figur 3. Skogsstyrelsens utbetalda ersättningar för biotopskyddsområden och

naturvårdsavtal 1999–2008 (miljoner kronor). Uppgifter från Statskontorets rap-

port Skyddet av Levande skogar (2007:14) och Skogsstyrelsens årsredovisning

för 2008.

Kulturreservat

När det gäller kulturreservat kan ersättning bli aktuell enligt samma be-

stämmelser som gäller vid bildande av bland annat naturreservat. Ersätt-

ningar och kompensation för intrång och försvårande av pågående mark-

användning finansieras genom anslaget om bidrag till kulturmiljövård

(anslag 7:2, utgiftsområde 17).

7

Skydd av natur i olika delar av landskapet

7.1

Levande skogar

Regeringens bedömning: Skyddet av skogar med höga naturvärden i

syfte att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar är av fortsatt hög pri-

oritet. Såväl den nationella som de regionala strategierna för formellt

skydd av skog är utgångspunkten för arbetet med skydd av skogar

med höga naturvärden.

Stora ansträngningar bör fortsatt göras av såväl staten som skogs-

ägarna för att skyddsvärda skogar inte avverkas utan bevaras antingen

som frivilliga avsättningar eller genom formellt skydd.

Delmålet om formellt skydd av skogsmark ligger inom räckhåll till

2010 genom bland annat skyddet av delar av Sveaskogs mark, beva-

rande av statens skyddsvärda skogar samt pågående bevarandearbete

för skyddsvärd natur kombinerat med de nya arbetssätt, dialog med

markägare och förutsättningar för naturvårdsarbetet som redovisas i

propositionen.

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2008/09:214

40

Miljökvalitetsmålet och delmål om långsiktigt skydd av skogsmark

Riksdagen har fastställt miljökvalitetsmålet Levande skogar. Målet är att

skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som

den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala

värden värnas.

För miljökvalitetsmålet Levande skogar gäller tre delmål enligt 2005

års miljömålsproposition (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr.

2005/06:48, 49). Delmål 1 avser långsiktigt skydd av skogsmark. Enligt

delmålet ska ytterligare 900 000 hektar skyddsvärd skogsmark undantas

från skogsbruk till 2010. I propositionen anges vidare att den fördelning

mellan staten och skogsnäringen för genomförandet av delmålet som tid-

igare lagts fast, liksom mellan bevarandeverktyg, tills vidare bör ligga

kvar. Det innebär att mellan 1999 och 2010 ska ytterligare 320 000 hek-

tar produktiv skogsmark skyddas som naturreservat, 30 000 hektar pro-

duktiv skogsmark skyddas som biotopskyddsområde och 50 000 hektar

produktiv skogsmark skyddas genom naturvårdsavtal. Därutöver förvän-

tas skogsägarna bevara ytterligare 500 000 hektar produktiv skogsmark

genom frivilliga avsättningar mellan 1999 och 2010. Det senare innebär

att minst 730 000 hektar produktiv skogsmark ska vara frivilligt skyddad

2010. Regeringen framhöll i propositionen att delmålet om natur- och

kulturvärden under Storslagen fjällmiljö även omfattar skogsmiljöer med

höga naturvärden i området ovanför gränsen för fjällnära skog.

Bakgrund och skyddsbehov

Skogsmark är det dominerande markslaget i Sverige. Merparten av den

svenska produktiva skogsmarken på 23 miljoner hektar brukas i enlighet

med skogsvårdslagen (1979:429) och de två jämställda skogspolitiska

målen om produktion och miljö. Skogen är en viktig inkomstkälla för

landet och den ger förnybara råvaror. Skogarna har också ett stort värde

för den biologiska mångfalden genom de arter och livsmiljöer som finns i

skogsekosystemen. Skogen ger människor natur- och kulturupplevelser

och dess betydelse i ett hållbart samhälle växer genom både ett ökat in-

tresse för förnybara råvaror och andra värden som skogen tillhandahåller.

I 2008 års skogsproposition (En skogspolitik i takt med tiden, prop.

2007/2008:108) bekräftas att gällande skogspolitik fungerar väl och i

huvudsak bör ligga fast. Skogspolitiken har två jämställda mål som fast-

ställts av riksdagen, ett miljömål och ett produktionsmål. De båda jäm-

ställda skogspolitiska målen speglar den avvägning som ständigt måste

ske för att tillvarata skogens många värden så bra som möjligt. I propo-

sitionen anges även att skogspolitiken i högre grad måste beakta kom-

mande klimatförändringar, att skogens tillväxt bör öka och att miljöhän-

synen i skogsbruket behöver förstärkas.

En viktig åtgärd för att bevara skogens värden för biologisk mångfald,

kulturmiljövård och friluftsliv är att avsätta vissa områden där skogsbruk

inte ska bedrivas. Att många av skogens naturtyper och arter är hotade på

både nationell och regional nivå är väl dokumenterat. Antalet kulturspår i

landskapet minskar till följd av ändrat markutnyttjande. Skogar med lång

kontinuitet blir alltmer sällsynta.

När miljökvalitetsmålet Levande skogar beslutades var mindre än en

procent av den produktiva skogsmarksarealen nedanför gränsen för fjäll-

nära skog skyddad. När delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark är

uppnått kommer 2,6 procent av den produktiva skogsmarken nedanför

gränsen för fjällnära skog omfattas av ett formellt skydd och 3,3 procent

skyddas genom markägarnas frivilliga avsättningar.

Prop. 2008/09:214

41

Skogens värden för skogsproduktion, biologisk mångfald, friluftsliv

och kulturmiljövård och dess betydelse i klimatarbetet kan tillvaratas ge-

nom en kombination av åtgärder. Skogsbruket ska bedrivas så att sko-

gens alla värden långsiktigt behålls. Vid allt skogsbruk ska hänsyn till

naturvården, kulturmiljövården och andra allmänna intressen, bland an-

nat friluftslivet, i enlighet med skogsvårdslagen. Skogsbruksmetoder ska

anpassas till klimatförändringarna och skogens värde som kolsänka ska

beaktas. I särskilt värdefulla delar av skogslandskapet, såsom nyckelbio-

toper och andra värdekärnor (skyddsvärda områden), bör bevarande-

intressena så långt möjligt ha företräde, antingen genom att markägaren

frivilligt kan bevara dessa områden eller genom att områdena skyddas

formellt.

Måluppfyllelse för skydd av skog

Under perioden 1999–2006 skyddades 148 000 hektar produktiv skogs-

mark. Miljömålsrådet bedömde i sin fördjupade utvärdering 2008 att del-

målet om långsiktigt skydd av skogsmark blir svårt att nå till 2010 (rap-

porten Miljömålen – nu är det bråttom). Enligt Miljömålsrådet avverkas

skogar med mycket höga naturvärden alltjämt. Avverkning av natur-

skogsliknande skogsbestånd är enligt Miljömålsrådet den enskilda åtgärd

som bedöms hota flest arter.

Måluppfyllelsen har dock förbättrats genom nyligen genomförda åtgär-

der. Under 2008 har Sveaskog och Naturvårdsverket träffat en överens-

kommelse om att cirka 70 000 hektar skyddsvärd produktiv skogsmark

på Sveaskogs markinnehav ska avsättas som naturreservat utan ersättning

från staten. Naturvårdsverkets anslag för ersättningar till markägare kan

därmed i högre utsträckning användas för överenskommelser med privata

markägare. Sammantaget har 96 000 hektar produktiv skogsmark skyd-

dats formellt åren 2007–2008.

Totalt innebär det att mellan 1999 och 2008 har 244 000 hektar pro-

duktiv skogsmark nedanför gränsen för fjällnära skog säkerställts som

naturreservat, biotopskyddsområde eller naturvårdsavtal, jfr tabell 4. Det

innebär att målet att skydda 400 000 hektar har uppnåtts till drygt 60

procent.

Skogsstyrelsen redovisade våren 2008 en utvärdering av de frivilliga

avsättningarna inom delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark

(Skogsstyrelsens meddelande 3:2008, Skogsbrukets frivilliga avsättning-

ar). Kunskapen om de frivilliga avsättningarna är inte fullständig och ut-

värderingen har därmed vissa osäkerheter. Enligt Skogsstyrelsens be-

dömning kan emellertid målet om skogssektorns frivilliga avsättningar

vara nått. Naturvårdsverkets överenskommelse med Sveaskog 2008 som

nämnts ovan har dock inneburit att arealer som tidigare redovisats som

frivilliga avsättningar nu räknas som formellt skyddade, vilket inte har

beaktats i Skogsstyrelsens utvärdering. De frivilliga avsättningarna kan

vara av skiftande slag. Markägaren har en frihet att välja vilka delar av

marken som skyddas och skyddet kan variera såväl över tiden som

geografiskt.

Prop. 2008/09:214

42

Levande skogar, delmål 1

om formellt skydd (hektar)

Natur-

reservat

Biotop-

skydd

Natur-

vårds-

avtal

Summa

Mål 1999–2010

320 000

30 000

50 000

400 000

Uppnått 2008-12-31

206 500

16 500

21 500

244 000

Återstår

113 500

13 500

28 500

156 000

Måluppfyllelse 2008-12-31

65 %

55 %

43 %

61 %

Tabell 4. Formellt skydd av skogsmark nedanför gränsen för fjällnära skog (hek-

tar). Källa: Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen.

Uppgiften 206 500 hektar i kolumnen för naturreservat avser bildade reservat

och områden där avtal om reservatsbildning finns eller staten har förvärvat mark,

inklusive överenskommelsen mellan Naturvårdsverket och Sveaskog 2008.

Strategi för formellt skydd av skog

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen fastställde 2005 en nationell stra-

tegi för formellt skydd av skog som gäller delmålet om långsiktigt skydd

av skogsmark. I strategin behandlas bland annat arbetssätt, samarbetsfor-

mer och processer inom arbetet med formellt skydd av skog. Vikten av

samverkan med markägare i naturvårdsarbetet poängteras. Vidare anges

hur mycket skogsmark som avses skyddas i varje län inom delmålet för

skydd av skog, baserat på en analys av länens olika förutsättningar när

det gäller bland annat naturvärden. Strategin innehåller också en priorite-

ringsmodell för vilka värdekärnor (skyddsvärda områden) som bör skyd-

das som naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal.

I samtliga län har Skogsstyrelsen och länsstyrelserna gemensamt beslu-

tat om regionala strategier för skydd av skogar, där den nationella skogs-

strategin fått en regional anpassning. I de regionala strategierna anges så

kallade värdetrakter, vilket är landskapsavsnitt med särskilt höga ekolo-

giska bevarandevärden. Värdetrakter har en högre täthet av skyddsvärda

skogar av betydelse för den biologiska mångfalden än omgivande land-

skap. Genom att prioritera skydd inom värdetrakterna ges en större möj-

lighet till spridning av arterna mellan de olika värdekärnorna.

Såväl de nationella som regionala skogsstrategierna har tagits fram i

samverkan med skogsnäringen, markägare, naturvårdsorganisationer och

andra berörda aktörer.

Kunskapsläget om värdefulla skogar är relativt gott, bland annat ge-

nom Skogsstyrelsens och större skogsägares nyckelbiotopsinventeringar

samt de särskilda inventeringar av statliga skogar som Naturvårdsverket

och länsstyrelserna genomfört. Det finns emellertid fortfarande värde-

fulla skogar som inte har uppmärksammats i inventeringarna.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har under 2009 utvärderat det

hittillsvarande arbetet enligt den nationella strategin för formellt skydd

av skog (Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, Kontrollstation, Utvärde-

ring av Nationell strategi för formellt skydd av skog, 2009). I utvärde-

ringen konstateras att strategin i huvudsak har ett brett stöd. Strategin har

implementerats i hög grad i det regionala arbetet, urvalet av områden

som skyddas har förbättrats liksom samverkan mellan myndigheterna

och dialogen med markägarna. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen

bedömer att medelstilldelningen är en begränsning för att nå delmålet om

formellt skydd av skog. I rapporten redovisas också data som visar att

nyckelbiotoper avverkas i en ökande omfattning.

Prop. 2008/09:214

43

Fortsatt arbete med bevarande av skogar

Det finns ett behov av att hitta andra vägar och strategier för att delmålet

om långsiktigt skydd av skogsmark ska kunna nås till 2010. Efter att re-

geringen i budgetpropositionen för 2007 konstaterat att arealmålet om

formellt skydd inte skulle kunna nås med anvisad anslagsnivå, påbörja-

des arbetet med att utveckla nya och kompletterande metoder för att

skydda värdefulla skogsområden.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen redovisade i maj 2008 det så

kallade Kometuppdraget (Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens rapport

5838, Kompletterande metoder vid skydd av värdefulla skogar). I rap-

porten föreslås utveckling av kompletterande metoder vid skydd av skog

genom tillvaratagande av erfarenheter från Finlands så kallade Metso-

program – Skydd och värden i skogslandskapets biodiversitet. Statskon-

toret har utvärderat hur effektiva befintliga naturvårdsinstrument är för

att nå miljökvalitetsmålet och lämnat förslag till hur arbetet kan utveck-

las (Statskontorets rapport 2007:14, Skyddet av Levande skogar). Natur-

vårdsverket och Skogsstyrelsen har också redovisat förslag till åtgärder

om utveckling av naturvårdsarbetet med anledning av konventionen om

biologisk mångfalds (CBD) arbetsprogram om skyddade områden och de

rekommendationer som OECD gav om skydd av naturområden vid sin

granskning av Sveriges miljöpolitik (Naturvårdsverkets och Skogsstyrel-

sens rapport 5742, Naturskydd i ett internationellt perspektiv, 2007).

Flera av förslagen i propositionen bygger på dessa tre rapporter. Rege-

ringen bedömer att förslagen får en positiv inverkan på måluppfyllelsen

för flera miljökvalitetsmål och naturvårdsarbetet i stort.

Inom landsbygdsprogrammet för perioden 2007–2013 finns åtgärder

för att stärka skogens biologiska mångfald, dels i form av ersättning för

skötselinsatser, dels i form av kompetensutveckling av och information

till skogsägare. Dessa åtgärder är nya i programmet och det är än så länge

för tidigt att utvärdera åtgärdernas effekter.

Det är bekymmersamt att skyddsvärda skogar fortfarande avverkas.

Regeringen anser att såväl det allmänna som skogsägarna måste göra

stora ansträngningar för att skyddsvärda skogar inte påverkas negativt.

Med skyddsvärda skogar menas till exempel nyckelbiotoper. Med de oli-

ka nya verktyg och arbetssätt inom naturvården som föreslås i propositio-

nen bör det gå att finna flera lösningar för att trygga naturvärdena, an-

tingen genom frivilliga åtaganden, i avtalsform eller genom områdes-

skydd.

De nationella och regionala strategier för skydd av skog som myndig-

heterna har tagit fram är också i fortsättningen en bra utgångspunkt för

arbetet med skydd av värdefulla skogar. De åtgärder som regeringen

föreslår nedan leder dock till att strategierna behöver ses över för det

fortsatta arbetet fram till 2010.

Regeringens strategi för att nå delmålet om långsiktigt skydd av

skogsmark

Prop. 2008/09:214

44

Med beaktande av överenskommelsen om naturreservat som ingåtts för

delar av Sveaskogs markinnehav 2008, har förutsättningarna att nå del-

målet om långsiktigt skydd av skogsmark förbättrats. Länsstyrelserna

genomför ett betydande arbete med att bilda naturreservat på Sveaskogs

marker.

Som framgår av tabell 4 ovan återstår närmare 160 000 hektar eller 40

procent för att delmålet om formellt skydd av skogsmark ska kunna upp-

nås till 2010. Regeringen redovisar i propositionen åtgärder som påtag-

ligt förbättrar måluppfyllelsen och ökar takten i skyddet av skogar.

Pågående arbete med områdesskydd och naturvårdsavtal med de nya

verktyg, arbetssätt och ändrade ersättningsbestämmelser som föreslås i

propositionen bedöms innebära skydd av ytterligare 25 000 till 30 000

hektar skyddsvärd skogsmark under 2009 och 2010. Skydd av statens ut-

pekade värdefulla skogar på mark som förvaltas av Statens fastighetsverk

och Fortifikationsverket bedöms innebära att ytterligare 50 000 hektar

värdefulla skogar nedanför gränsen för fjällnära skog kan bidra till upp-

fyllelsen av delmålet.

De stora skogsbolagen och Svenska kyrkan äger sammantaget omkring

en fjärdedel av Sveriges skogsmarksareal. På de stora skogsägarnas mark

finns betydande skyddsvärda skogsarealer som bör få ett formellt skydd.

Det rör sig om i storleksordningen 80 000 hektar produktiv skogsmark.

Sveaskog är Sveriges största skogsägare. Regeringen aviserade en ge-

nomgång av de statligt ägda bolagen i budgetpropositionen för 2008.

Genomgången kan leda till förslag till förändringar eller förtydliganden

av vissa statligt ägda bolags uppdrag och mål. I samband med analysen

av Sveaskogs framtida inriktning och uppdrag ska förutsättningarna för

ett långsiktigt skydd av skogsmark vägas in. Redovisningen till riksdagen

kommer att ske i takt med att genomgången blir klar.

Fördelningen mellan skyddsformerna naturreservat, biotopskyddsom-

råden och naturvårdsavtal kan komma att ändras i förhållande till vad

som redovisas i delmålet, vilket regeringen bedömer saknar betydelse för

det övergripande syftet med delmålet, att åstadkomma ett varaktigt skydd

för de i delmålet upptagna arealerna. Sammantaget bedömer regeringen

att dessa åtgärder innebär att delmålet om långsiktigt formellt skydd av

skog är inom räckhåll till 2010.

De frivilliga avsättningarna är fortsatt avgörande för att nå delmålet om

långsiktigt skydd av skog. Med anledning av Skogsstyrelsens utvärdering

som nämnts ovan, bedömer regeringen att markägarnas frivilliga avsätt-

ningar av skogsmark är av den omfattningen att målet om det frivilliga

skyddet bör kunna vara uppfyllt till 2010.

Regeringen avser återkomma till riksdagen i frågan om framtida miljö-

kvalitetsmål och delmål som rör skogar.

Prop. 2008/09:214

45

7.2

Levande sjöar och vattendrag

Regeringens bedömning: Den nationella strategi för värdefulla vat-

tenmiljöer som tagits fram av Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbe-

tet och Fiskeriverket är ett bra underlag i arbetet med att nå delmålet

om skydd av natur- och kulturmiljöer i sötvatten.

Bevarande av värdefulla sjöar och vattendrag bör samordnas med

åtgärder inom vattenförvaltning och fiskeförvaltning.

Det behövs en översyn av befintliga skyddade naturområden där

värdefulla sötvattensmiljöer ingår så att sötvattensmiljöernas värden

tillvaratas.

Skälen för regeringens bedömning

Miljökvalitetsmålet och delmål om skydd av sjöar och vattendrag

Inom miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag behandlas frågan

om skydd av områden i delmål 1, skydd av natur- och kulturmiljöer:

• Senast år 2005 ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit

fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljö-

er som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar

och vattendrag.

• Senast år 2010 ska minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha

ett långsiktigt skydd och fördelas jämnt mellan de fem vattendis-

trikten. Minst 15 fiskefria områden ska finnas i varje vattendistrikt.

Bakgrund och skyddsbehov för sjöar och vattendrag

Både livsmiljöer och arter i sötvattensmiljöer har förlorats på grund av

exploateringar och miljöförändringar. Viktiga ekosystemtjänster har på-

verkats negativt. Vissa arter har försvunnit från landet i modern tid, som

fisken stör och växten sjönöt. Arter som groplöja, majfisk, staksill och

havsnejonöga är starkt hotade. Ålen har minskat med mer än 95 procent

av sin tidigare populationsstorlek och exploatering av sötvattensmiljöer

är en del av hotbilden. Också sammansättningen av arter har påverkats av

förändringarna i sötvattensmiljöerna.

Sjöar och vattendrag är känsliga för yttre påverkan och är ofta över-

utnyttjade. Miljöer i rinnande vatten är särskilt exploaterade. Orörda om-

råden i stora älvar finns numera nästan uteslutande i norra Norrland. Det

finns andra typer av sötvattensmiljöer som ofta är kraftigt förändrade och

där oskadade vatten kan behöva skyddas. Det gäller små, orörda bäckar,

tjärnar och gölar i södra och mellersta Sverige i vattensystemens allra

översta delar. Detsamma gäller för naturliga våtmarker och små eller

medelstora djupa klarvattensjöar.

Många former av fysisk exploatering och påverkan kan regleras genom

områdesskydd enligt miljöbalken eller naturvårdsavtal. Samtidigt påver-

kas till exempel vattnets kvalitet ofta av verksamheter som ligger långt

ifrån det skyddade området, vilket innebär att åtgärder också utanför

skyddade områden är avgörande för naturmiljöns värden i skyddade om-

råden.

Enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vatten-

miljön ska åtgärdsprogram fastställas och genomföras i syfte att uppnå

god ytvattenstatus enligt ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) år 2015.

För kraftigt modifierade vatten ska god ekologisk potential och god kem-

isk ytvattenstatus uppnås. Vattenmyndigheterna ska besluta om en för-

valtningsplan för varje vattendistrikt. Förvaltningsplaner och åtgärdspro-

gram ska beslutas första gången i december 2009. Genomförandet av

åtgärder för att uppnå de angivna kvalitetskraven kan komma att få stor

betydelse för skyddet av sötvattensmiljöer.

Prop. 2008/09:214

46

Arbetet hittills

Takten i skyddet av vattenmiljöer som naturreservat och kulturreservat

har ökat de senaste åren. Under åren 2003–2006 har bildandet av totalt

44 naturreservat och 7 kulturreservat inneburit skydd för sötvattensvär-

den. Många sjöar och vattendrag ingår också i Natura 2000-nätverket. I

880 av landets cirka 4 000 Natura 2000-områden finns sötvattensmiljöer.

Regeringen kompletterade 2007 biotopskyddsbestämmelserna med nya

biotoper i vattenmiljöer. Av 4 kap. 6 § miljöbalken följer att vattenkraft-

verk m.m. inte får uppföras i nationalälvarna Torneälven, Kalixälven,

Piteälven och Vindelälven med tillhörande vattenområden, källflöden

och biflöden samt ett antal ytterligare namngivna älvsträckor och vatten-

områden med tillhörande käll- och biflöden.

Av Miljömålsrådets fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet fram-

går att arbetet med att nå delmålet om skydd av natur- och kulturmiljöer i

sjöar och vattendrag än så länge går långsamt och att delmålet inte kom-

mer att nås inom utsatt tid.

Förutsättningarna för att senare kunna nå målet har dock förbättrats.

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Fiskeriverket har fastställt

en nationell strategi för vattenanknutna natur- och kulturmiljöer (Natur-

vårdsverkets, Riksantikvarieämbetets och Fiskeriverkets rapport 5666,

Nationell strategi för skydd av vattenanknutna natur- och kulturmiljöer,

2007). I strategin anges särskilt värdefulla vattenmiljöer för naturvården,

kulturmiljövården och fisket. Strategin innehåller bedömningar av vilka

och hur många miljöer som behöver skydd samt riktlinjer och priorite-

ringar för genomförandet. Hos länsstyrelserna har genomförandet påbör-

jats och flera områden har skyddats eller är under vidare utredning.

I strategin anges 537 områden som är särskilt värdefulla för naturvår-

den, 426 för kulturmiljövården och 270 för fisk eller fiske. Många av

områdena är redan skyddade som naturreservat eller Natura 2000-områ-

den eller redovisade som riksintresse för naturvården. I flera fall sam-

manfaller höga värden för natur, kultur och fisk. Överlappning mellan

intressena gör att det faktiska antalet områden med särskilt värdefulla

miljöer är lägre. Till 2010 bedöms drygt 300 områden behöva skyddas

långsiktigt.

Enligt delmålet om skydd av natur- och kulturmiljöer i sjöar och vat-

tendrag ska också 15 fiskefria vattenområden skapas i vart och ett av de

fem vattendistrikten, vilket motsvarar knappt ett vattenområde i varje

huvudvattensystem.

Fiskeriverket och Naturvårdsverket har 2008 tagit fram en handbok för

ekologisk restaurering av vattendrag.

Fortsatt arbete med bevarande av sjöar och vattendrag

Prop. 2008/09:214

47

I arbetet med bevarande av sötvattensmiljöer bör man ha en helhetssyn

som innebär att både bevarandeintressen och nyttjandeintressen tillvara-

tas, såsom biologisk mångfald, kraftproduktion, rekreation och friluftsliv,

kulturmiljövärden, fiske, akvakultur och turism.

Det finns behov av att utveckla förvaltnings- och arbetsformer för be-

varande och nyttjande av större vattenområden och vattensystem. Detta

bör göras i samverkan med vattenförvaltningen. I arbetet med vattenom-

råden berörs ofta många aktörer och samverkansformerna är därmed sär-

skilt viktiga. Erfarenheter från arbetet med regionala landskapsstrategier

och arbetet med värdefulla havsområden kan tillvaratas. Flera typer av

verktyg kan vara aktuella: frivilliga åtgärder, miljöbalkens skyddsformer,

naturvårdsavtal och fiskelagstiftningens möjligheter till reglering av fis-

ket.

Det behövs en översyn av skyddade naturområden där värdefulla söt-

vattensmiljöer ingår. Om syfte, föreskrifter och skötselplan är utformade

så att sötvattensmiljöernas värden inte tillvaratas, bör besluten ses över.

Skydd av vattenmiljöer kräver ofta andra typer av skyddsbestämmelser

än de som beslutas för skyddade markområden. Exempelvis kan utsätt-

ning av fisk innebära en mängd problem: som smittkälla för sjukdomar

och parasiter, som konkurrent till naturliga djurbestånd, som predator på

fisk och andra djur och genom att bidra till onaturlig genspridning.

Utsättning av fisk och andra vattendjur bör därför vanligtvis regleras.

När det gäller det fortsatta arbetet med att inrätta fiskefria områden en-

ligt miljökvalitetsmålet vill regeringen förtydliga att avsikten är att skapa

vattenområden – gärna både sjöar och vattendrag – som är helt fria från

fiske och som är någorlunda typiska för det vattensystem där de finns.

Samtidigt bör dessa vatten vara befriade från andra påtagliga störningar.

Fiskefria vatten utvecklar ett växt- och djurliv som skiljer sig från det

som finns i fiskade vatten – både under, vid och över vattenytan – och är

av värde för friluftslivet, fiskevården och forskningen. Avsikten är såle-

des att i några vattenområden skapa ekosystem med en konkurrens mel-

lan arterna som fungerar så naturligt som möjligt.

7.3

Hav i balans samt levande kust och skärgård

Regeringens bedömning: Nätverket av skyddade marina områden ut-

vidgas och bör uppfylla kraven på representativitet och ekologiska

samband.

Arbetet med att utveckla förvaltningsformer för bevarande och nytt-

jande av större värdefulla kust- och havsområden bör fortsätta.

Skyddade områden där havsmiljöer ingår bör ses över så att marina

naturvärden tillvaratas.

Skälen för regeringens bedömning

Miljökvalitetsmålet och delmål om skydd av marina miljöer

Under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård,

finns ett delmål om skydd av miljöer. Delmålets lydelse är att senast år

2010 ska minst 50 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70

procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvär-

den ha ett långsiktigt skydd. Senast 2005 skulle ytterligare fem, och se-

nast år 2010 därutöver ytterligare fjorton, marina områden vara skyddade

som naturreservat och tillsammans utgöra ett representativt nätverk av

marina naturtyper.

Prop. 2008/09:214

48

Vidare skulle ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006

för utvärdering till 2010, samt ytterligare tre områden med permanent

fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera

Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015.

Bakgrund och skyddsbehov av marina miljöer

De marina ekosystemen tillhandahåller en rad funktioner och ekosystem-

tjänster. Exploatering och förändringar i de marina ekosystemen har lett

till förlust av värdefulla livsmiljöer. Vissa arter riskerar att helt försvinna.

Också sammansättningen av arter har ändrats på grund av dessa föränd-

ringar.

Marina ekosystem kan ha svårt att återhämta sig och är känsliga för

yttre påverkan och överutnyttjande. Exempel på livsmiljöer som är käns-

liga och samtidigt svåra att restaurera är ålgräsängar, korallrev, grunda

vikar och laguner. Arter och livsmiljöer i längs kusten och även ute till

havs är beroende av väl fungerande stränder och kustzoner. Genom beva-

rande av livsmiljöer säkras långsiktigt möjligheten till havets höga

produktivitet och produktion av ekosystemtjänster. Det är även viktigt att

skydda referensområden för att kunna mäta och utvärdera förvaltnings-

åtgärder i kust- och havsområden.

Formellt skydd av naturområden är ett av verktygen för att bevara ma-

rina livsmiljöers fysiska strukturer, funktioner och biologisk mångfald.

Skydd genom exempelvis naturreservat ger möjligheter att reglera många

former av fysisk exploatering och påverkan. Samtidigt påverkas till

exempel vattnets kvalitet ofta av verksamheter som ligger långt ifrån det

skyddade området, vilket innebär att åtgärder också utanför skyddade

områden är avgörande för naturmiljöns värden i skyddade naturområden.

Havspolitiken

I regeringens proposition om havspolitiken utpekas havet som en oum-

bärlig resurs och anges att en helhetssyn på nyttjandet av havet är nöd-

vändig (En sammanhållen svensk havspolitik, prop. 2008/09:170). Över-

gödning, hårt fisketryck och utsläpp av miljögifter har fått allvarliga kon-

sekvenser för miljön. Klimatförändringar kommer att påverka nyttjandet

av havet och dess resurser samt dess biologiska mångfald genom bland

annat förändringar i ekosystemen samt förekomsten av exempelvis fisk-

arter. En samlad svensk havspolitik har därför föreslagits för att möjlig-

göra en helhetssyn på hur havet och dess resurser nyttjas och bevaras.

Internationella konventioner samt det regionala arbetet inom Helcom

och Ospar

För att uppfylla Helsingforskonventionens (Helcom, Konventionen om

skydd av Östersjöområdets marina miljö) handlingsplan om skyddade

marina områden samt kust- och skärgårdsområden i Östersjön till 2010

krävs att Helcoms nätverk av skyddade områden (Baltic Sea Protected

Areas, BSPA) utvecklas och kompletteras, speciellt i utsjöområdet. Ett

motsvarande arbete pågår inom Ospar (Oslo-Pariskonventionen för

skydd av den marina miljön i Nordostatlanten) med att bygga ett nätverk

av skyddade områden (Marine Protected Areas, MPA) i Nordsjön. Inom

Ospar-konventionen pågår även ett arbete med klarlägga hanteringen av

eventuella fiskeregleringar inom ramen för marina MPA-områden.

Prop. 2008/09:214

49

Den gemensamma fiskeripolitiken

EU:s gemensamma fiskeripolitik omfattar bevarande, förvaltning och

utnyttjande av levande, akvatiska resurser i marin miljö, vattenbruket

samt beredning och marknadsförande av produkter från fiske och

vattenbruk. Syftet är att säkerställa att ett nyttjande av dessa resurser sker

på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. För

att uppnå detta ska fiskeriförvaltningen utgå från ekosystemansatsen,

tillämpa försiktighetsprincipen, utnyttja bästa tillgängliga teknik samt

utgå från vetenskapliga bedömningar. Bland annat ska fleråriga återhämt-

ningsplaner och förvaltningsplaner upprättas för att återställa respektive

bibehålla fiskebestånden innanför biologiskt säkra gränser och åtgärder

ska vidtas för att minimera effekterna på övriga delar av ekosystemet.

Arbetet hittills

Arbetet med skydd av den marina miljön har intensifierats under de sena-

ste åren från att ha varit eftersatt under lång tid. Målet om bildande av

fem nya marina naturreservat till 2005 uppnåddes, och flera nya marina

reservat har därefter bildats. Det fanns totalt 20 marina naturreservat vid

utgången av 2008. Några av de senaste inrättade marina naturreservaten

är Kvädöfjärden i Östergötland, Nåttarö i Stockholms skärgård och Gö i

Blekinge. Det finns dock mer än 500 naturreservat och 4 nationalparker

som ansluter till havet. Skyddet av vattenmiljöerna är dock oftast inte ge-

nomfört i dessa områden.

Naturvårdsverket tog 2007 fram en vägledning för skydd av marina

miljöer, som redovisas i rapporten Skydd av marina miljöer med höga

naturvärden (rapport 5739).

Efter den ändring av lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

som trädde i kraft den 1 januari 2008 har regeringen i juli 2008 beslutat

om ytterligare nio marina skyddsområden inom ramen för Natura 2000.

Den skyddade arealen i svensk ekonomisk zon fördubblades därmed till

cirka 3,5 procent.

Enligt Miljömålsrådets fördjupade utvärdering 2008 kan inte delmålet

om skydd av 50 procent av skyddsvärda marina miljöer nås inom tids-

ramen. Målet om långsiktigt skydd av 70 procent av utpekade kust- och

skärgårdsområden kan nås om ytterligare åtgärder vidtas för att skydda

kulturmiljön. Målet om ytterligare 14 marina naturreservat till 2010 be-

döms möjligt att nå, men den nuvarande fördelningen och prognosen till

2010 uppfyller inte målet om ett representativt nätverk vad gäller skydd

av olika marina livsmiljöer.

Målet om ett första fiskefritt område till 2006 uppnåddes i och med att

ett sådant område inrättades runt Gotska Sandön. Arbetet med att ta fram

ytterligare sex fiskefria områden till 2010 pågår och detta mål bedöms

möjligt att uppnå. Det första av de sex områdena inrättades i december

2008 då ett viktigt rekryteringsområde för torsk i Kattegatt fredades i en

överenskommelse mellan Sverige och Danmark.

Prop. 2008/09:214

50

Fyra så kallade hänsynsområden i kust- och skärgårdsområden har hit-

tills bildats i Stockholms och Västra Götalands län. Hänsynsområden är

inte någon lagreglerad skyddsform utan ett område där allmänheten ge-

nom information uppmanas visa särskild hänsyn för att minimera buller

och störningar.

Marin nationalpark i Koster

Kosterhavets nationalpark är Sveriges första nationalpark med marint

fokus. Nationalparken har en areal av 39 450 hektar, varav 98 procent är

hav. Kosterhavet innehåller typiska undervattensmiljöer för västkusten,

till exempel hård- och mjukbottnar, tångskogar, sandstränder, grunda ler-

bottnar och ålgräsängar. Dessutom finns här ovanliga miljöer såsom

djupa hårdbottnar, områden med revbildande stenkoraller och exponera-

de grundområden. Kosterhavet är artrikare än något annat svenskt havs-

område.

Fortsatt arbete med bevarande av marina miljöer samt kust och skärgård

Regeringen avser att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus uppnås

för havets biologiska mångfald. Nätverket av skyddade marina områden

utvidgas och ska uppfylla kraven på representativitet och ekologiska

samband. Särskilda insatser kommer att behövas för att förbättra möjlig-

heterna till områdesskydd i den ekonomiska zonen.

Skyddade områden där havsmiljöer ingår bör ses över så att eventuella

marina naturvärden dokumenteras och tillvaratas. Det bör ske genom

översyn av exempelvis syfte, skyddsbestämmelser och skötselplaner.

Regeringen anser att det finns ett behov av att vidareutveckla förvalt-

ningsformer för bevarande och nyttjande av större värdefulla kust- och

havsområden. I många områden är det varken lämpligt eller nödvändigt

att införa ett genomgående områdesskydd i hela området. En samman-

hållen förvaltning kan vara viktig för att få ett samlat grepp om ett områ-

des nyttjande, värdekärnor (skyddsvärda områden) och arter. Möjliga för-

valtningsformer utvecklas i projektet Samverkansplaner för värdefulla

kust- och havsområden, som Naturvårdsverket och fem länsstyrelser dri-

ver i syfte att bland annat uppfylla kravet på förvaltningsplaner i områ-

den som ingår i Helcoms och Ospars nätverk av skyddade områden

(BSPA respektive MPA). Erfarenheter från arbetet med regionala

landskapsstrategier bör tillvaratas i detta arbete. Flera typer av verktyg

kan vara aktuella, till exempel miljöbalkens skyddsformer och

fiskelagstiftningens möjligheter till reglering av fisket.

I arbetet med bevarande av marina miljöer ska en helhetssyn tillämpas,

där olika bevarandeintressen tas tillvara; biologisk mångfald, rekreation

och friluftsliv, skydd av fisket samt marinarkeologiska värden, men

också former för lokalt nyttjande i havs- och kustområden såsom fiske,

akvakultur och turism. Behovet av områden för vindkraftsutbyggnad till

havs ska särskilt beaktas.

Prop. 2008/09:214

51

7.4

Ett rikt odlingslandskap

Regeringens bedömning: Miljöåtgärderna inom landsbygdsprogram-

met är det viktigaste verktyget för att bevara höga naturvärden i od-

lingslandskapet. Landsbygdsprogrammets ersättningar till bland annat

hävd av naturbetesmarker och slåtterängar är avgörande för skötseln

av områden med skyddade odlingslandskap i naturreservat, kulturres-

ervat och nationalparker. Odlingslandskap kan i särskilda fall vara ak-

tuella att skydda som till exempel naturreservat eller kulturreservat.

Skälen för regeringens bedömning

Miljökvalitetsmålet och delmål om bevarande av odlingslandskap

Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap innebär att odlingslandska-

pets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livs-

medelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden

och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

Inget av de sex delmålen under miljökvalitetsmålet anger uttryckligen

att områden ska skyddas inom ramen för områdesskyddet. Utformningen

av delmålen syftar till att värna och hållbart nyttja de värden och resurser

som finns i odlingslandskapet.

De fyra delmål som beskriver inriktningen och omfattningen av beva-

randet av odlingslandskapets livsmiljöer syftar i förlängningen till en god

bevarandestatus hos de vilda arter som är knutna till dessa miljöer. Dessa

delmål handlar om ängs- och betesmarker, småbiotoper, åtgärdsprogram

för hotade arter i odlingslandskapet och kulturbärande landskapselement.

Bakgrund och skyddsbehov

Odlingslandskapet är ett resultat av det jordbruk som har bedrivits

historiskt och som pågår i nutid. Under nittonhundratalet har det svenska

odlingslandskapet genomgått en snabb förändring. Detta har skett i takt

med de strukturrationaliseringar som genomförts inom jordbruket.

Flera faktorer har bidragit till utvecklingen. Med en ökad marknads-

anpassning har företagens lönsamhetskrav medfört en ökad grad av spe-

cialisering av produktionen. Brukningsenheter har blivit större med större

sammanhängande skiften. Jordbruksmark har också lämnats för annan

markanvändning. Nya odlingsmetoder har inneburit förändringar av tid-

punkt för markbearbetning, sådd, skörd och andra arbetsmoment. Till

detta ska läggas ett ökat inslag av insatsmedel såsom handelsgödsel och

kemikalier. På motsvarande sätt har rationaliseringen i djurhållningen på-

verkat förutsättningarna för betesdriften på naturbetesmarker.

De övergripande förändringarna i jordbruket har minskat variations-

rikedomen i livsmiljöer för de arter som är knutna till odlingslandskapet.

Vissa livsmiljöer har minskat i omfattning medan andra har försämrats

kvalitativt. Utvecklingen har generellt lett till en minskad biologisk

mångfald med färre antal individer eller minskad utbredning för vissa

arter. De arter som inte påverkats i samma utsträckning är generalister

som finns även i andra miljöer. Från mitten av 1990-talet har dock den

neråtgående trenden för till exempel hävden av betesmarker bromsats.

Prop. 2008/09:214

52

För att bevara höga naturvärden i odlingslandskapet krävs en konti-

nuerlig hävd som utförs på ett sätt som skapar en god variationsrikedom

av livsmiljöer. Detta kräver som regel ett aktivt jordbruk. Markägare,

arrendatorer och andra markförvaltare är med sina kunskaper och sin

kompetens de viktigaste aktörerna för att nå de miljökvalitetsmål som rör

odlingslandskapet.

Odlingslandskapets naturvärden har kartlagts genom bland annat den

nationella ängs- och betesmarksinventeringen 2002–2004, som omfattade

300 000 hektar mark. Resultatet är tillgängligt i form av en karttjänst på

Jordbruksverkets webbplats. Ett annat exempel är den inventering av vär-

defulla träd i odlingslandskapet som på senare år påbörjats i många län

inom ramen för arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter.

Landsbygdsprogrammet m.m.

I landsbygdsprogrammet 2007–2013 ingår bland annat stöd till miljö-

åtgärder i jordbruket. Flera av åtgärderna har utformats för att motverka

förlusten av biologisk mångfald i odlingslandskapet så att berörda delmål

under miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap ska kunna nås. Ett ex-

empel på detta är den ersättning som erbjuds brukare som sköter natur-

betesmarker med höga naturvärden. Ersättningen täcker den merkostnad

och det inkomstbortfall som betesdriften på dessa marker medför i jäm-

förelse med annan betesdrift eller utfodring. Landsbygdsprogrammet in-

nehåller en rad åtgärder där staten efterfrågar en viss typ av skötsel. Bru-

karen genomför denna mot en ersättning med målet att gynna biologisk

mångfald. Den återkommande uppföljningen av miljökvalitetsmålen vi-

sar att genomförda åtgärder bidrar till att bevara den biologiska mångfal-

den i odlingslandskapet på nationell nivå.

Arealen ängs- och betesmarker som sköts med miljöersättning inom

landsbygdsprogrammet har ökat sedan 2000, men en viss minskning har

skett under senare år. Den totala arealen ängs- och betesmark som i dag

omfattas av miljöersättningen är cirka 450 000 hektar betesmark och cir-

ka 8 400 hektar slåttermark.

Inom ramen för landsbygdsprogrammet finns möjligheter att initiera

projektverksamhet enligt Leadermetoden. Arbetsformen har utarbetats i

tidigare arbete med landsbygdsutveckling och innebär bland annat att den

kopplar samman lokal kunskap och samhällets målsättningar så att det

lokala perspektivet beaktas. Syftet är att mobilisera landsbygdsområde-

nas egen utvecklingspotential. Metoden ska medverka till att landsbygds-

programmets övergripande mål om en ekonomiskt, ekologiskt och socialt

hållbar utveckling av landsbygderna kan uppnås. Möjligheterna att fånga

upp lokal kunskap och lokala villkor erbjuder en god grund för att bland

annat utveckla verksamhet som inriktas mot bevarande och hållbart nytt-

jande av biologisk mångfald.

Flera landskapselement som bidrar till variationen i jordbrukslandskap-

et är skyddade inom ramen för det generella biotopskyddet, bland annat

alléer, stenmurar, pilevallar, mindre åkerholmar samt källor och småvat-

ten i jordbrukslandskapet. För skötseln av flera av dessa kan brukaren

ansöka om miljöersättning inom ramen för landsbygdsprogrammet.

Prop. 2008/09:214

53

Fortsatt arbete med bevarande av odlingslandskapet

Miljöåtgärderna inom landsbygdsprogrammet är det viktigaste verktyget

för att bevara höga naturvärden i odlingslandskapet. Det finns inget del-

mål om formellt skydd av odlingslandskap under miljökvalitetsmålet Ett

rikt odlingslandskap. Flertalet miljöer i jordbrukslandskapet bör kunna

skötas och bevaras inom ramen för landsbygdsprogrammets miljöersätt-

ningar.

Samtidigt är ett antal värdefulla odlingslandskap skyddade inom såväl

nationalparker som naturreservat. Inom dessa områden sker vanligtvis

skötseln och förvaltningen i samverkan mellan naturvården och aktiva

lantbrukare på orten. För att säkerställa hävd av betesmarker eller slåtter-

ängar och liknande åtgärder är miljöersättningar inom landsbygdspro-

grammet viktiga.

Om inte åtgärderna kan ske inom ramen för landsbygdsprogrammet

kan medel för skötsel av naturskyddade områden ersätta brukaren eller

annan uppdragstagare. Också i framtiden kan odlingslandskap i särskilda

fall vara aktuella att skydda som exempelvis naturreservat eller kulturres-

ervat. Det kan till exempel vara aktuellt om ett värdefullt odlingsland-

skap inte längre kan skötas på grund av nedläggning av betesdriften.

Särskilda insatser kan också behövas för gamla träd och trädmiljöer

med höga naturvärden. Inventeringarna av värdefulla träd som utförs i

många län bör ge ett bra underlag för att i samverkan med berörda mark-

ägare vidta åtgärder för vård av träden och deras miljöer, exempelvis

inom ramen för arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter.

I samband med den halvtidsutvärdering av landsbygdsprogrammet som

inleds 2009 avser regeringen att se över programmets miljöåtgärder.

Även den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen ger underlag för

bedömning av utfallet av åtgärderna i landsbygdsprogrammet. Utvärde-

rings- och uppföljningsarbetet ger underlag för de förändringar som kan

behövas för att förbättra måluppfyllelsen i ett långsiktigt perspektiv.

Viktigt arbete bedrivs för att utvärdera de kvalitativa förändringarna i

odlingslandskapets biologiska mångfald inom Nationell inventering av

landskapet i Sverige (NILS).

7.5

Myllrande våtmarker

Regeringens bedömning: Den nationella strategin för myllrande våt-

marker och Naturvårdsverkets reviderade myrskyddsplan från 2007

bör ligga till grund för fortsatt arbete med bevarande av värdefulla

våtmarker.

Skälen för regeringens bedömning

Miljökvalitetsmålet och delmål om skydd av våtmarker

Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker innebär att våtmarkernas eko-

logiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och

att värdefulla våtmarker ska bevaras för framtiden. Det betyder bland

annat att det i hela landet ska finnas våtmarker av varierande slag, där

biologisk mångfald, ekosystemtjänster och kulturhistoriska värden är be-

varade.

Prop. 2008/09:214

54

Enligt delmål 2 ska samtliga våtmarksområden i Myrskyddsplan för

Sverige ha ett långsiktigt skydd senast 2010. I målet avses områden i den

myrskyddsplan som Naturvårdsverket antog 1994.

Bakgrund och skyddsbehov

Våtmarker omfattar sådana biotoper som myrar, sumpskogar, fuktängar,

fukthedar, tidvis översvämmad mark samt våtmarker vid hav, sjöar och

vattendrag.

Våtmarkerna har en mängd värden och funktioner. Många växter och

djur är beroende av våtmarker, exempelvis fågelarter, orkidéer, mossor

och småkryp. Omkring 15 procent av de rödlistade arterna förekommer i

våtmarker. I våtmarkernas torv finns historiska arkiv med bevarat orga-

niskt material. Många våtmarker har traditionellt nyttjats av människan

för slåtter, bete, jakt och fiske och kulturhistoriska spår kan ofta återfin-

nas i dem. Våtmarker tillhandahåller viktiga ekosystemtjänster, exempel-

vis kollagring, minskning av övergödande ämnen och buffring av vatten-

flöden. Våtmarkerna är en viktig del av vattnets kretslopp i landskapet

och är integrerade komponenter i avrinningsområdena.

Närmare en fjärdedel av de ursprungliga våtmarkerna har försvunnit

genom dikning och uppodling. I framför allt norra Sverige finns det dock

kvar stora orörda våtmarker, främst myrar. Dessa har höga bevarande-

värden i ett internationellt perspektiv, eftersom stora arealer våtmarker

även globalt sett har torrlagts eller exploaterats så att deras funktion har

skadats.

Internationella våtmarkskonventionen (Ramsarkonventionen)

Den så kallade Ramsarkonventionen (konventionen om våtmarker av

internationell betydelse, i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar)

undertecknades 1971 och trädde i kraft 1975. I dag har 154 länder anslu-

tit sig, däribland Sverige. Ramsarkonventionen omfattar bevarande och

hållbart nyttjande av våtmarker, sjöar, vattendrag och grunda marina om-

råden. Alla dessa naturtyper kallas våtmarker (wetlands) enligt konven-

tionens definition. I Sverige räknas inte annars öppna havsområden och

sjöar in i våtmarksbegreppet.

Ramsarkonventionen har nära kopplingar till andra internationella sam-

arbeten och har bland annat en gemensam handlingsplan med konven-

tionen om biologisk mångfald. Varje land som är anslutet till Ramsar-

konventionen ska peka ut minst ett våtmarksområde som är av internatio-

nell betydelse. Sverige har hittills pekat ut 51 områden.

Arbetet hittills

Den nationella våtmarksinventeringen pågick mellan 1981 och 2005 och

omfattar i dag hela landet utom fjällregionen. Inventeringen utgör ett bra

planeringsunderlag för bland annat skydd och bevarandeinsatser för de

större våtmarker som har inventerats.

Naturvårdsverket tog redan 1994 fram Myrskyddsplan för Sverige, en

plan för skydd av de mest värdefulla myrarna. Planen reviderades 2007,

främst genom redovisning av nya objekt i Norrbottens län, som var

underrepresenterat i 1994 års plan. Den nya myrskyddsplanen omfattar

381 områden med en total areal av cirka 378 000 hektar som bedöms

vara i behov av långsiktigt skydd (Naturvårdsverkets rapport 5667, Myr-

skyddsplan för Sverige, huvudrapport).

Prop. 2008/09:214

55

Genomförandet av skyddet för myrarna i myrskyddsplanen enligt del-

mål 2 under miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker har inte skett i

förväntad takt. Den 1 april 2008 saknade nästan hälften av myrarna i

1994 års myrskyddsplan (245 stycken) ett fullgott skydd och målet att

alla dessa ska vara skyddade till 2010 kommer inte att kunna nås.

Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Riksantikvarie-

ämbetet fastställde 2006 en nationell strategi för myllrande våtmarker.

Strategin avser delmål 1 under miljökvalitetsmålet och behandlar olika

aspekter på nyttjande, bevarande, restaurering, anläggning och skötsel av

våtmarker samt ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter.

Fortsatt arbete med bevarande av våtmarker

Regeringen anser att värdefulla våtmarker behöver bevaras långsiktigt

och för detta krävs särskilda insatser för skydd och skötsel. Sverige har

även ett internationellt ansvar för att bevara våtmarker. Natura 2000-

nätverket och myrskyddsplanen utgör grunden för att långsiktigt bevara

ett representativt urval av de finaste exemplen av olika våtmarkstyper

runt om i landet.

Den reviderade myrskyddsplanen från 2007 är ett bra underlag för

Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas fortsatta arbete med bevarande av

våtmarkerna. Delmålet om skydd av våtmarker är dock baserat på 1994

års myrskyddsplan. Regeringen avser att återkomma till miljökvalitets-

målen i en kommande miljömålsproposition.

Även viktiga områden med andra våtmarkstyper, exempelvis strand-

våtmarker, sumpskogar eller våtmarker med höga kulturmiljövärden, bör

ges ett starkt skydd som föregås av ett adekvat urvalsarbete. När det gäl-

ler våtmarker med höga kulturvärden är kunskapsunderlaget bristfälligt.

Kulturmiljövärden bör alltid utredas vid bildande av nya naturreservat.

Det är också viktigt att våtmarker generellt värnas i så stor utsträckning

som möjligt i syfte att bevara eller förstärka deras ekosystemfunktioner,

såsom närsaltreducering, kollagring, vattenflödesutjämning och biologisk

mångfald. För att kunna få tillbaka viktiga ekosystemtjänster är det nöd-

vändigt att restaurera och återskapa våtmarker. Våtmarksrestaureringar

påbörjades i större omfattning med både ideella insatser och statligt stöd

under 1990-talet. Under åren 2000–2006 har 6 150 hektar våtmarker åter-

skapats eller restaurerats i odlingslandskapet. Med denna takt beräknas

9 500 hektar uppnås 2010, vilket är lägre än de 12 000 hektar delmålet

anger. Kvaliteten i de anlagda våtmarkerna varierar och vissa uppnår inte

önskvärd kvalitet.

Åtgärder inom miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar

och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap och Levande skogar är av stor

vikt för att miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker ska kunna nås. Om-

vänt har åtgärder som genomförs inom Myllrande våtmarker nytta för

flera andra miljökvalitetsmål.

Prop. 2008/09:214

56

7.6

Storslagen fjällmiljö

Regeringens bedömning: De förbättringar som krävs när det gäller

att beakta kulturmiljövårdens intressen i skyddade områden i fjällregi-

onen bör successivt kunna ske genom ökade kunskaper och genom att

samarbetsformerna inom naturvården och kulturmiljövården utveck-

las.

Den pågående Laponiaprocessen om förvaltningen av världsarvet

Laponia är en viktig del i strävan att finna de förvaltningsformer som

på bästa sätt garanterar ett gott skydd, en hållbar utveckling och en

tydlig samverkan med en god lokal medverkan. En sådan ny förvalt-

ningsordning bör för Laponias del kunna träda i kraft senast under

2011. Erfarenheterna från Laponiaprocessen bör kunna tillämpas även

vid förvaltningen av andra stora områden med många intressenter.

Skälen för regeringens bedömning

Miljökvalitetsmålet och delmål om skydd av fjällmiljöer

Enligt miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö ska fjällen ha en hög grad

av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt

natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn

till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värde-

fulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Enligt delmål 3 ska senast 2010 merparten av områden med representa-

tiva höga natur- och kulturvärden i fjällområdet ha ett långsiktigt skydd

som vid behov omfattar skötsel och restaurering. Målet omfattar mark

ovanför gränsen för fjällnära skog och inkluderar också skyddsvärda

fjällskogar.

Bakgrund och skyddsbehov

Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i avsnitt 19 i proposi-

tionen Svenska miljömål – delmål och strategier (2000/01:130, bet.

2001/02, MJU3, rskr. 2001/01:36). Fjällen tillhör Sveriges och Europas

mest opåverkade miljöer och har mycket höga natur- och upplevelse-

värden. Människor har levt i fjällmiljön under flera tusen år och fjällen

har därför också betydande kulturmiljövärden. I princip hela fjällområdet

omfattas av rennäringen, som bedrivs av den samiska befolkningen.

Fjällområdet är attraktivt för rekreation och friluftsliv i olika former.

Ekosystemen innehåller relativt få arter och klimatet karakteriseras av

kalla vintrar och korta somrar. Produktionsförmågan är i allmänhet låg i

både mark- och vattenekosystemen och känsligheten för yttre störningar

är ofta stor.

Fjällmiljöerna innefattar allt från högalpina områden, kalfjällets olika

naturtyper, dalgångar med rik vegetation, olika våtmarkstyper och för-

fjällsområden med fjällnära barrurskogar. De fjällnära urskogarna i Sve-

rige tillhör Europas största sammanhängande orörda skogsmiljöer. Dessa

skogar kan på sikt väntas få allt större betydelse som refugier för barr-

skogens naturmiljöer i takt med klimatförändringarna.

Prop. 2008/09:214

57

Arbetet hittills

I 2005 års miljömålsproposition konstaterades beträffande delmål 3 om

natur- och kulturvärden under Storslagen fjällmiljö att stora områden i

fjällen redan är skyddade som naturreservat eller nationalparker (prop.

2004/05:150). I fjällänen (Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norr-

bottens län) finns det 12 nationalparker och över 600 naturreservat. Det

finns också ett antal Natura 2000-områden i fjällen. Naturmiljöerna i

fjällen kan därmed sägas vara förhållandevis väl skyddade.

Delmålet omfattar även skogsmiljöer med höga värden i området ovan-

för gränsen för fjällnära skog. Av Miljömålsrådets redovisning av Levan-

de skogar framgår det att cirka 600 000 hektar skog har formellt skydd

ovan gränsen för fjällnära skog och att ytterligare 100 000 hektar föreslås

skyddas. Stora delar av dessa områden är i statlig ägo genom Statens fas-

tighetsverk och Sveaskog.

Miljömålsrådet bedömer i den fördjupade utvärderingen över miljö-

kvalitetsmålen 2008 att delmålet om skydd av natur- och kulturmiljöer

inte kan nås till 2010, främst på grund av brister när det gäller skyddet av

kulturmiljövärdena. Det regionala miljömålsarbetet avseende det samiska

kulturarvet och förbättringar i kunskapen om fjällens kulturmiljöer är

avgörande för om delmålet ska kunna nås. Miljömålsrådet anser att det

finns behov av ett utökat samarbete mellan naturvården och kulturmiljö-

vården i både nuvarande och kommande nationalparker och reservat. För

kulturmiljövården gäller också att kunskapen om kulturvärdena i fjäll-

området behöver byggas upp för att de ska kunna skyddas och vårdas

genom olika insatser.

De regionala miljö- och hushållningsprogram för fjällen som upprättats

av länsstyrelserna i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens

län (fjällänen) började tillämpas 2006. Syftet är att förbättra förutsätt-

ningarna för en hållbar utveckling i fjällmiljön. Av särskild betydelse är

den föreslagna modellen för samverkan kring fjällfrågor, fjällanpassad

resurs- och utvecklingsplanering samt fortsatt kunskapsuppbyggnad.

Fortsatt arbete med bevarande av fjällmiljöerna

Den nordiska fjällvärlden är en enastående miljö, inte minst i ett euro-

peiskt perspektiv. Naturvårdsarbetet i Sverige började i fjällen med de

första nationalparkerna 1909. Stora fjällområden har sedan dess skyddats

som naturreservat och nationalparker.

I Naturvårdsverkets nationalparksplan från 2008 föreslås bildande av

nya nationalparker och utvidgning av några befintliga nationalparker.

Några av de nationalparker som föreslås är Kebnekaise, Vindelfjällen

och Sylarna-Vålådalen. Det är främst områden som redan är skyddade

som naturreservat som berörs av de planerade nationalparkerna.

Naturvårdsverkets redovisningar över skyddsvärda statliga skogar om-

fattar ett antal stora skogsområden ovanför gränsen för fjällnära skog.

Dessa skogsmiljöer utgör delar av de sista stora, orörda skogarna i landet

och bör inte ytterligare vara föremål för skogsbruk. Bevarande av fjäll-

nära skogar på statens mark behandlas i avsnitt 8.9.

Prop. 2008/09:214

58

De brister i befintliga skyddade områden som avser kulturmiljövårdens

intressen bör successivt kunna rättas till genom ökade kunskaper och ge-

nom att samarbetsformerna mellan naturvården och kulturmiljövården ut-

vecklas. För att höja kunskapsnivån behöver kompletterande inventering-

ar göras.

Arbetet med skydd och förvaltning av fjällmiljöerna berör mycket stora

områden där olika intressen och markanvändningsfrågor kan bli aktuella.

Det är därför särskilt viktigt med en aktiv samverkan mellan naturvården

och andra berörda. Av särskilt intresse i detta avseende är Laponiapro-

cessen, ett regeringsuppdrag till Länsstyrelsen i Norrbottens län att ut-

veckla förvaltningsformerna kring världsarvet Laponia. Laponiaproces-

sen sker i bred samverkan mellan samebyarnas intresseförening Mijá

ednam, Jokkmokks och Gällivare kommuner, Länsstyrelsen i Norrbott-

ens län och Naturvårdsverket. Målsättningen är att skapa en förvaltnings-

plan och en ny förvaltningsorganisation för världsarvet. Syftet är även att

arbeta med olika frågor kopplade till världsarvet, bland annat information

och leder.

De regionala miljö- och hushållningsprogram som upprättats av läns-

styrelserna i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län,

började tillämpas under 2006 och utgör ett underlag för bland annat

naturvårdsarbetet i fjällområdet.

7.7

Tätortsnära natur

Regeringens bedömning: Den tätortsnära naturen har betydelse för

friluftsliv, folkhälsa, biologisk mångfald, kulturmiljövärden och regio-

nal tillväxt. Att tätortsnära naturområden värnas bidrar till uppfyllan-

det av flera miljökvalitetsmål.

Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län bör

tillsammans med kommuner och andra aktörer fortsätta genomföran-

det av de särskilda programmen för de mest värdefulla tätortsnära om-

rådena för friluftsliv och naturvård.

Naturvårdsverket bör göra en översyn av vilka områden som be-

döms vara av riksintresse för friluftslivet, särskilt vad gäller de tre

storstadsregionerna.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund och skyddsbehov

Tätortnära naturområdena har en mängd olika värden, allt från värden för

rekreation och aktiviteter till natur- och kulturvärden, estetiska värden

och som identitetsskapare. Vardagsnära natur är viktig för folkhälsan och

vårt välbefinnande. Friluftsliv är en av de viktigaste formerna för fysisk

aktivitet och forskningen visar att närmiljön har en avgörande betydelse

för om man är fysiskt aktiv, vistas ute och bedriver friluftsliv.

Biologisk mångfald och kulturmiljövärden finns också i den tätortsnära

naturen och bidrar till att göra områdena attraktiva och till att ge dem en

identitet. Den biologiska mångfalden och kulturhistorien ger ett mervärde

vid vistelse i naturen och är en tillgång för utbildning och pedagogisk

verksamhet.

Prop. 2008/09:214

59

Naturen gör också tätortsmiljön sundare genom flera ekosystemtjänst-

er. Parker och grönområden dämpar buller från trafik och industrier.

Samtidigt fungerar deras växtlighet som filter för en del luftföroreningar.

Dammar och våtmarker renar dagvatten från näringsämnen och en del

föroreningar innan det släpps vidare ut i vattendrag och sjöar. Eftersom

våtmarkerna lockar till sig ett rikt fågelliv, blir de också ofta populära

friluftsområden.

Tätortsnära natur brukar definieras geografiskt som en zon med minst

en kilometers radie runt tätorten. Ju större ort desto större zon, eftersom

fler då besöker den kringliggande naturen. I Storstockholm omfattar ex-

empelvis den tätortsnära zonen ett område med 30 kilometers radie runt

centrum. Tid och tillgänglighet kan också användas för att definiera vad

som är tätortsnära natur.

Exploateringstrycket på den tätortsnära naturen är ofta stort. Grönskan

konkurrerar bland annat med ortens behov av bostäder och vägar. Därför

finns behov av en strategisk planering och säkerställande av tätortsnära

natur. I hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 6 § miljöbalken anges att

behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter särskilt ska

beaktas.

I budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 20)

anfördes att arbetet med att främja och tillgängliggöra tätortsnära natur

bör fortsätta. Den tätortsnära naturen kan främja friluftsliv, folkhälsa,

biologisk mångfald, kulturmiljövärden, regional utveckling och bidra till

uppfyllande av flera miljökvalitetsmål.

Regeringen inrättade hösten 2008 Delegationen för hållbara städer

(Miljövårdsberedningen, Jo 1968:A). Delegationen har till uppgift att

verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och bostadsområden.

Delegationen ska i samarbete med kommunerna, marknadens aktörer och

andra parter underlätta och stimulera arbetet att åstadkomma välfunge-

rande, integrerade och attraktiva stadsmiljöer där hög livskvalitet går

hand i hand med förbättrad miljö, ekonomisk tillväxt, social samman-

hållning och minskad klimatpåverkan. Frågor om tätortsnära natur berör

detta arbete.

Program för skydd av tätortsnära natur i storstadslänen

Länsstyrelserna i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Skåne

tog 2003 på regeringens uppdrag fram var sitt program för bevarande av

tätortsnära natur. Programmen togs fram i samverkan med kommunerna

och andra aktörer och avser skydd av ett antal naturområden genom bild-

ande av såväl statliga som kommunala naturreservat. Genom program-

men kommer viktiga tätortsnära naturområden att få ett långsiktigt skydd

i storstadsområdena, där konkurrensen om mark är som störst.

De berörda länsstyrelserna lämnade i september 2008 en lägesrapport

om arbetet enligt programmen för skydd av tätortsnära natur. Arbetet

med genomförande av programmen har påbörjats i alla tre län men nått

olika långt. I Stockholms län har en knapp tredjedel av programmets

föreslagna områden blivit skyddade, i övriga län en mindre andel.

Länsstyrelserna konstaterar bland annat att genomförandet av pro-

grammen släpar efter av brist på resurser. Vidare framförs att

Lonaprogrammet (den lokala naturvårdssatsningen) har varit mycket

värdefullt för kommunernas arbete med tätortsnära natur.

Prop. 2008/09:214

60

Fortsatt arbete med bevarande av tätortsnära natur

Regeringen anförde följande i budgetpropositionen för 2007 (prop.

2006/07:1 utgiftsområde 20): ”Miljösituationen i våra större städer krä-

ver uppmärksamhet och ökad samverkan mellan den lokala och den na-

tionella nivån. (---) Den tätortsnära naturen har en viktig funktion. Ge-

nomförandet av de särskilda programmen för de mest värdefulla tätorts-

nära områdena för friluftsliv och naturvård i Stockholms-, Göteborgs-

och Skåneregionen har fått en bra start och bör fortsätta.”

Regeringen anser att den tätortsnära naturen är av stor betydelse. Det är

angeläget att framför allt kommunerna i sin planering tar ansvar för den

långsiktiga tillgången till naturområden i alla tätorter, vilket utvecklas i

avsnitt 11.1. Regeringens nya föreslagna Lonaprogram (jfr avsnitt 11.2)

bör vara ett bra verktyg för att gynna den tätortsnära naturen i olika avse-

enden, såväl när det gäller utveckling och skötsel som skydd. Länsstyrel-

serna i storstadsregionerna bör tillsammans med kommuner och andra

aktörer fortsätta genomförandet av de pågående programmen för tätorts-

nära natur.

Även andra kommuner bör ta fram strategier för bevarande av tätorts-

nära natur, särskilt där konkurrensen om mark är hög. Vid sidan av beva-

rande kan frågor om skötsel och tillgänglighet behandlas i sådana strate-

gier. Bland de underlag som tas fram om den tätortsnära naturen kan

nämnas Skogsstyrelsens arbete med att identifiera skogar med höga soci-

ala värden, vilket sker i samverkan med kommuner, markägare, före-

ningsliv och andra aktörer.

Områden av riksintresse för friluftsliv

Som angavs i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173)

finns skäl att se över vilka områden som är av riksintresse för friluftslivet

enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. Enligt 2 § förordningen (1998:896) om

hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska Naturvårdsverket

till länsstyrelserna lämna uppgifter om vilka områden som verket bedö-

mer är av riksintresse för dels naturvården, dels friluftslivet. Naturvårds-

verket har hittills bedömt att 215 områden är av riksintresse för frilufts-

livet. Merparten av dessa riksintresseområden ligger på relativt långt

avstånd från de stora befolkningscentrumen i landet. Det medför att dessa

områden endast kan nyttjas – undantaget längre perioder av ledighet – i

begränsad utsträckning av det stora invånarantalet.

En av utgångspunkterna för områden av riksintresse för friluftsliv bör

vara att de är viktiga för många människors friluftsliv och att de kan

nyttjas ofta och mycket. Det bör inte vara avgörande varifrån besökarna

till ett visst riksintresseområde kommer utan det viktiga är områdets

faktiska betydelse för ett stort antal människors friluftsliv. Av 3 kap. 6 §

miljöbalken framgår att behovet av grönområden i tätorter och i närheten

av tätorter särskilt ska beaktas. Nya planeringsunderlag har tillkommit på

senare år, till exempel Storstockholms regionala grönstruktur med de

gröna kilarna.

Prop. 2008/09:214

61

Det finns därför skäl att se över de bedömningar av riksintresseområ-

den för friluftslivet som Naturvårdsverket har gjort. Ovanstående bör ut-

göra en utgångspunkt för en översyn av såväl urvalskriterier som urvalet

av riksintresseområden för friluftsliv, särskilt i de tre storstadsregionerna.

Regeringen avser att ge ett uppdrag till Naturvårdsverket att göra en

översyn av riksintresseområdena.

7.8

Områdesskydd och kulturmiljö

Regeringens bedömning: Samverkan mellan naturvården och kultur-

miljövården bör utvecklas. Naturvårds- och kulturmiljövärdena bör

tillvaratas i respektive sektors arbete med bevarande och vård av

natur- och kulturmiljöer.

Skälen för regeringens bedömning

Vård och bevarande av natur- och kulturmiljövärden har ofta samma mål.

Många av de områden som skyddas som naturreservat och kulturreservat

bygger på gemensamma värden. Det är därför av intresse både för

naturvården och kulturmiljövården att skapa möjligheter till skydd och

bevarande som gynnar alla värden.

Naturreservat och nationalparker berör emellertid ojämförligt fler och

större områden än vad som skyddas inom kulturreservaten. Naturvården

har ett stort ansvar för att i samverkan med kulturmiljövården tillvarata

kulturmiljövärden i de naturskyddade områdena, såväl i samband med att

områdena bildas som vid skötsel och vård. Det gäller förstås i synnerhet

inom de särskilt kulturpräglade landskapen men också i andra miljöer.

Omvänt bör naturvärden tillvaratas och skyddas och vårdas inom

kulturreservat.

Regeringen anser således att samverkan mellan naturvården och kul-

turmiljövården är av stor betydelse såväl på lokal, regional som nationell

nivå. I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) anförs

bland annat följande:

Det finns mot denna bakgrund anledning för kulturmiljö- respektive naturvår-

den att öka och utveckla samverkan inom olika områden. Samordning och

samverkan gäller inte bara odlingslandskapet utan hela det svenska landskapet,

det vill säga alla slags naturtyper och ekosystem och även beträffande arbetet

med att skapa goda förutsättningar för friluftslivet och kulturturismen. Det

ökade samarbetet bör ske med respekt för de skillnader i tradition och be-

traktelsesätt som kan finnas och att det i vissa fall kan finnas konflikter mellan

naturvård och kulturmiljövård. Dessa förhållanden styrker snarare behovet av

ytterligare samverkan. En mångsidig belysning av landskapets olika värden bör

leda till bättre förutsättningar att kunna identifiera och analysera sådana even-

tuella konflikter så att de kan hanteras och överbryggas i den fortsatta proces-

sen. Särskilt naturvården har sedan lång tid arbetat i en tradition som innebär

stark fokusering på specifika områden eller objekt. Man väljer ut ”de mest

värdefulla områdena” i landskapet. Framtidens utmaning inom naturvården lig-

ger till stor del i att utvidga perspektivet till hela landskapet; att se ”de särskilt

värdefulla områdena” i sitt landskap och i sitt kulturella sammanhang, där bl.a.

Prop. 2008/09:214

62

markanvändningshistoriken ofta ingår som en metod för att avgöra vilka vär-

den som kräver kontinuerlig skötsel för en långsiktigt god bevarandestatus. Här

finns stora möjligheter för kulturmiljö- och naturvården att ömsesidigt bidra till

gemensamma analyser och redovisningar av bevarande- och brukandevärden.

Arbetet mot ett långsiktigt hållbart samhälle ställer krav på nya samver-

kansformer inom miljöarbetet, former som öppnar för ett bevarande

parallellt med ett hållbart brukande. Försöken med regionala landskaps-

strategier i sju pilotlän under 2006–2007 visar på att processen och dia-

logen mellan myndigheterna och andra aktörer såsom boende i bygden är

en viktig metod för att öka allmänhetens engagemang. Ett av syftena med

regionala landskapsstrategier är att, med utgångspunkt i en helhetssyn på

landskapsnivå, utveckla bättre verktyg för att väga samman olika intres-

sen och för att främja en regional hållbar utveckling av landskapet (jfr

avsnitt 8.12 om landskapsstrategierna).

Det har på senare tid ställts ökade krav på en strategisk ansats kring hur

befintliga skyddsinstrument relaterar till varandra och hur de bäst ska

hanteras för att bidra till att säkerställa flera grundläggande värden. Kul-

turmiljöer och kulturhistoriska värden kan exempelvis bevaras och vär-

nas som fornlämningar och byggnadsminnen enligt lagen (1988:950) om

kulturminnen, genom hänsyn till natur- och kulturvärden enligt skogs-

vårdslagen (1979:429), genom kommunal planering enligt plan- och

bygglagen (1987:10) samt i kulturreservat, naturreservat och national-

parker.

Kulturreservat

Kulturreservatsinstrumentet ska inte självständigt användas för att upp-

fylla kulturmiljöns bevarandebehov. Kulturreservaten kan snarare funge-

ra som referensområden för en långsiktigt hållbar förvaltning av landska-

pets värden. Kulturreservat har också en viktig pedagogisk funktion och

utgör en resurs för lokal och regional tillväxt. Inom ett kulturreservat kan

man upprätthålla och bedriva olika typer av verksamheter, såsom tradi-

tionellt småskaligt lantbruk, hantverksmässig tillverkning och försälj-

ning, kurs- och utbildningsverksamhet samt evenemang. Inrättande av

kulturreservat bidrar också till måluppfyllelse av flera miljökvalitetsmål.

Regelverket för kulturreservat överensstämmer nästan helt med vad

som gäller för naturreservat. Processerna har också stora likheter. Dock

berör kulturreservat ofta miljöer med många aktörer och intressen, vilket

gör arbetet komplext. Reservatsarbetet sker oftast tvärdisciplinellt i nära

samarbete mellan olika aktörer. Ambitionen är att kulturreservaten ska

säkerställa områden med utgångspunkt i det breddade miljöbegrepp som

utöver ekologisk hållbarhet även innefattat naturmiljö, kulturmiljö, socia-

la värden och fysisk planering.

Liksom vid bildande av naturreservat är medverkan av markägare och

brukare av stor betydelse och förankringsprocessen tar som regel lång

tid. Lokal delaktighet och långsiktigt hållbara lösningar är viktiga kom-

ponenter inom förvaltningen av kulturreservaten. Vid bildande av kultur-

^{reservat löser staten normalt inte in marken. Ägandet bibehålls i}

befintlig

^{ägoform vilken kan ses som en del av det kulturhistoriska värdet.}

Mark-

^{ägare som får inskränkningar genom ett kulturreservat så att}

pågående

^{markanvändning avsevärt försvåras kan få ersättning enligt}

miljöbalkens

^{ersättningsbestämmelser. Sådan ersättning liksom}

särskilda medel för

^{skötsel kan anslås från anslaget bidrag till kulturmiljövård}

(anslag 7:2,

utgiftsområde 17).

Prop. 2008/09:214

63

Sedan miljöbalken trädde i kraft 1999 har det bildats 34 kulturreservat,

varav 4 genom kommunala beslut.

Kulturmiljövärden i naturskyddade områden

Den biologiska mångfalden är i många fall också ett biologiskt kulturarv

skapat av människor, och som följaktligen också kräver kulturhistoriska

kunskaper för att kunna bevaras långsiktigt. Naturvården har länge arbe-

tat med skötsel av kulturskapade miljöer som slåtterängar och naturbetes-

marker.

Samtidigt finns i vissa fall brister i kunskapen om kulturhistoriska

värden och skötselbehovet för vissa sådana värden i naturreservat. Det

gäller särskilt områden med äldre beslutsdokument och skötselplaner.

Vid översyn av reservaten bör alltid kulturmiljövärdena dokumenteras

och såväl skydds- som skötselbehov av dessa beaktas. Det förutsätter ett

bra samarbete mellan naturvården och kulturmiljövården.

7.9

Åtgärdsprogram för hotade arter

För att förbättra situationen för många hotade växt- och djurarter krävs

särskilda åtgärder och insatser. Detta görs genom att åtgärdsprogram för

hotade arter (ÅGP) tas fram och genomförs. Naturvårdsverket och läns-

styrelserna arbetar gemensamt med detta. Syftet med åtgärdsprogrammen

är att komplettera andra naturvårdsåtgärder såsom skydd av naturområ-

den. Programmen redovisar – för respektive art – en kunskapsöversikt,

beskrivning av ekologi och åtgärdsbehov samt de erfarenheter som gjorts

hittills i bevarandearbetet. Arbetet med åtgärdsprogram inkluderar också

utförande av åtgärder för att gynna arterna.

Arbetet med åtgärdsprogram startade på allvar 2004 och har ambitio-

nen att till år 2010 ta fram 214 åtgärdsprogram för nästan 400 arter och 7

naturtyper. För närvarande finns 115 fastställda åtgärdsprogram och om-

kring 100 är under arbete.

I och med att allt fler åtgärdsprogram blir klara går arbetet in i en mer

aktiv åtgärdsfas.

Åtgärdsprogrammen omfattar arter som förekommer både inom och

utanför skyddade naturområden. Inom de senare blir artskyddsarbetet ett

komplement till det gängse skötsel- och bevarandearbetet. Ett brett sam-

arbete mellan många aktörer som markägare, artexperter och intresse-

organisationer är av vikt för att nå framgång.

Det är möjligt att teckna naturvårdsavtal för att värna lokaler för hotade

arter. Naturvårdsavtal kan i många fall vara en lämplig form för att säkra

miljöer för enskilda arter. För vissa arter kan temporärt skydd vara till-

räckligt, i andra fall behövs mera långsiktiga åtgärder. Också skötselavtal

för att genomföra särskilda vårdinsatser kan i många fall vara aktuella.

Prop. 2008/09:214

64

8

Bredare arbetssätt – förbättrad samverkan

8.1

En kombination av verktyg i naturvårdsarbetet

Regeringens bedömning: För att nå de miljökvalitetsmål som rör

långsiktigt skydd av naturområden krävs ett system av olika insatser.

Skyddsformerna nationalpark, naturreservat och biotopskyddsområde

utgör basen i det formella skyddet av värdefulla naturområden.

Naturvårdsarbetet bör breddas genom bland annat ökad användning

av naturvårdsavtal, utveckling av arbetssätten och formerna för sam-

verkan mellan olika aktörer samt förbättringar av skyddsformerna.

Skälen för regeringens bedömning: Flera av miljökvalitetsmålen har

delmål som innebär att naturområden långsiktigt skyddas. Regeringen

bedömer att skyddsformerna nationalpark, naturreservat och biotop-

skyddsområde är fortsatt viktiga och utgör basen i det formella skyddet

av de värdefullaste naturområdena. De ger ett långsiktigt bevarande och

kan anpassas efter många olika naturtyper och andra förhållanden.

För att nå en förbättrad måluppfyllelse och få ett ökat deltagande från

främst markägarna, bör emellertid flera verktyg och system av insatser

införas i naturvårdsarbetet. Det gäller bland annat bättre former för sam-

verkan (avsnitt 8.2 och 8.4), det föreslagna Kometprogrammet (avsnitt

8.3), ökad användning av naturvårdsavtal (avsnitt 8.5) och arbete med

regionala landskapsstrategier (avsnitt 8.12). Det föreslås att ersättningen

vid beslut om områdesskydd ska öka genom avskaffande av tolerans-

avdraget i 31 kap. miljöbalken (avsnitt 10).

8.2

Ökad delaktighet – ökat deltagande

Regeringens bedömning: Att engagemanget hos markägare, brukare

och andra aktörer tillvaratas är avgörande för att de miljökvalitetsmål

som rör biologisk mångfald och långsiktigt skydd av naturområden

ska kunna nås. Frivilliga åtgärder ska även fortsättningsvis ha stor

betydelse parallellt med formellt skydd av naturområden.

Det är av stor betydelse att skapa drivkrafter för markägare att själva

ta initiativ till bevarande av natur, både frivilligt och i form av formellt

skydd. Markägare som värnar höga naturvärden på sin mark ska få

uppskattning från samhället. De ska även kunna få ersättning när

naturvårdsintressen innebär väsentliga intrång i deras möjligheter att

bruka sin fastighet. Utbildningsinsatser och information till markäga-

re, brukare och andra intressenter i naturvårdsarbetet har stor bety-

delse.

Myndigheterna ska fortsätta att utveckla sina arbetssätt i syfte att

öka markägarnas delaktighet och deltagande i naturvårdsarbetet. Det

pågående utbildningsprogrammet för naturvårdsmyndigheterna, Dia-

log för naturvården, bör utvecklas och breddas.

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2008/09:214

65

Det svenska naturvårdsarbetet bygger på en modell där många aktörer

samverkar för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Stat och kommun är

självfallet viktiga aktörer, men också markägare, brukare, företag, en-

skilda och organisationer är avgörande för att miljöarbetet sammantaget

ska få genomslag. Modellen innebär att skydd av natur i delar av land-

skapet tillsammans med en utvecklad naturvårdshänsyn av berörda sam-

hällssektorer i övriga delar av landskapet sammantaget bidrar till att upp-

nå miljökvalitetsmålen.

I likhet med vad som anfördes i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik

(Skr. 2001/02:173) bedömer regeringen att det är nödvändigt att natur-

vården fortsätter utveckla arbetssätt som svarar mot behoven av lokal

delaktighet och förankring. Markägaren har en central roll i naturvårds-

arbetet och dennes roll och deltagande är avgörande för att uppnå Levan-

de skogar och andra miljökvalitetsmål. Dels genom att områden med

höga naturvärden blir formellt skyddade, dels genom att stora arealer

skyddsvärd natur frivilligt bevaras på markägarnas egna initiativ. Rege-

ringen vill framhålla att markägare som bidrar till miljökvalitetsmålens

uppfyllelse gör en mycket viktig insats som värdesätts högt.

Natur-, kultur- och friluftslivsvärden är ofta beroende av hur en fastig-

het har brukats eller förvaltats oavsett om den ägs av exempelvis en en-

skild person, ett stort skogsbolag eller en offentlig ägare. Det kan till ex-

empel handla om att ett värdefullt odlingslandskap har bibehållits genom

en kontinuerlig skötsel med djurhållning och betesdrift. Ett gammalt

skogsbestånd kan av olika skäl ha undgått avverkning och därmed be-

hållit de naturvärden som präglar skogsmiljöer som inte har påverkats av

modernt skogsbruk.

Samtidigt är det markanvändningen inom bland annat skogsbruk och

jordbruk som har bidragit till en utarmning av den biologiska mångfalden

på många håll. Det är först under de senaste decennierna som de areella

näringarnas metoder utvecklats till att ha dagens höga grad av miljöhän-

syn. Anpassning av brukningsformer och miljöhänsyn är avgörande för

att säkerställa att biologisk mångfald, kulturlämningar och förutsättning-

ar för friluftslivet finns i hela landskapet.

Genom naturinventeringar som nyckelbiotopsinventeringen, våtmarks-

inventeringen och ängs- och betesmarksinventeringen, i kombination

med rådgivning och information från myndigheterna, kan markägare och

brukare få kännedom om värdena på sin fastighet och anpassa skötsel,

skogsbruksplaner och jordbruksdrift till dessa värden. Ett bra exempel är

Skogsstyrelsens webbtjänst ”Skogens pärlor” som gör informationen

lättillgänglig.

Utbildning och rådgivning är av stor vikt för att öka kunskapen om

naturvärdena och hur de kan gynnas genom anpassat brukande eller

skydd. Exempel på viktiga insatser är utbildning och rådgivning inom

landsbygdsprogrammet, Skogsstyrelsens utbildningsverksamhet och råd-

givning samt studiecirklar och liknande som anordnas av föreningsliv

och studieförbund.

Det bör poängteras att lokal delaktighet i naturvården inte bara riktar

sig mot markägarna. Den innebär också att andra intressenter involveras i

naturvården, exempelvis lokalt förenings- och näringsliv eller intresserad

allmänhet.

Prop. 2008/09:214

66

Uppföljning och utvärdering av processen av formellt skydd.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har inom ramen för regeringsupp-

draget att ta fram ett uppföljnings- och utvärderingssystem för formellt

skydd (jfr avsnitt 8.6) genomfört en enkät till markägare. Enkäten riktade

sig till markägare som ingått naturvårdsavtal, fått ett biotopskyddsområ-

de inrättat på sin mark eller gjort en överenskommelse om ekonomisk

ersättning inför bildande av naturreservat.

Enkätstudien visar att kommunikationen med markägarna är avgörande

för hur processen upplevs. En markägare som själv tar initiativ till pro-

cessen är oftare nöjd. Kortare processer har också mer nöjda markägare.

Att alla parter känner sig välinformerade är en framgångsfaktor för det

fortsatta arbetet.

Dialog för naturvården

Naturvårdsarbetet ställer stora krav på de personer inom olika myndighe-

ter som har kontakter med markägare både vid inrättandet av formellt

skyddade områden och i dialog och rådgivning om frivilliga åtgärder.

Det är viktigt att personalen har kunskap om och förståelse för markäga-

res och andra berördas villkor. De personer som har kontakter med mark-

ägare i frågor som rör natur- och kulturmiljövård bör ha god utbildning i

kommunikation och dialog.

I tidigare projekt har Naturvårdsverket tagit fram riktlinjer för att öka

den lokala förankringen. Riktlinjerna handlar bland annat om att utbilda

personal som arbetar inom naturvården. Det är också viktigt att hand-

läggarna har tillräckligt med tid för kontakter med markägare och andra

berörda och att processen anpassas efter situationen. Markägaren ska få

tydliga besked och inte behöva sväva i ovisshet längre än nödvändigt.

Med utgångspunkt i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik gav rege-

ringen Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla ett program för kompe-

tensutveckling i frågor om lokal delaktighet i naturvårdsarbetet, lokal

förvaltning av naturresurser och konflikthantering. Från och med 2007 är

utbildningsprogrammet, Dialog för naturvården, färdigutvecklat och rik-

tas till personer på myndigheter som arbetar med naturvård och natur-

resurser (Naturvårdsverkets rapport 5809, Dialog för naturvården, 2008).

Ett stort antal handläggare från länsstyrelserna har deltagit i utbildning-

arna. Regeringen bedömer att programmet och utbildningsinsatserna har

varit framgångsrika. Utbildningarna bör fortsätta och även omfatta

Skogsstyrelsens personal. Programmet bör utvärderas och ytterligare in-

satser på området övervägas.

Prop. 2008/09:214

67

8.3

Komet – program för lokala initiativ

Regeringens bedömning: Ett samverkansprogram som innebär att

markägare kan ta initiativ till bevarandeåtgärder bör införas för skydd

av natur, särskilt skogar med höga naturvärden. Programmet initieras i

fem områden med början 2010.

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens bedömning (rapport 5838)

överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningar-

na om att öka markägares möjlighet till delaktighet och initiativ till skydd

av områden. Flertalet bedömer att åtgärderna troligen medför en effekti-

vare naturvård. Flera instanser betonar vikten av att de olika skyddsform-

ernas förhållande till varandra klargörs och att det är viktigt att det inte

blir så att det enbart är frivillighet som gäller. Sveriges lantbruksuniversi-

tet menar att det är en stor brist att man inte redogör för hur de föreslagna

åtgärderna ska komplettera nuvarande arbetsmetoder. Flera instanser an-

ser att även andra naturtyper och även vattenmiljöer borde kunna ingå.

Världsnaturfonden anser att en viktig och central utgångspunkt vid fram-

tagande av nya kompletterande metoder är att säkerställa de biologiska

kvaliteterna på de skyddade områdena, och att kvalitetsaspekterna på de

skyddade områdena ska prioriteras och inte får bli förhandlingsbara.

Lantbrukarnas Riksförbund poängterar vikten av att de områden som

väljs som försöksområden är tillräckligt stora och geografiskt placerade

så att försöken har de bästa förutsättningarna för utveckling av det natio-

nella naturvårdsarbetet, och så att försöken kan utvärderas grundligt och

objektivt. Förbundet menar att en försöksperiod på fem år är för lång och

föreslår en försöksperiod på tre år.

Skälen för regeringens bedömning

Metso i Finland och Kometuppdraget

Regeringen gav Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i uppdrag 2007 att

föreslå komplement till befintliga arbetsmetoder för bevarande av natur-

värden genom att bedöma vilka delar av det finländska biodiversitetspro-

grammet Metso som är lämpliga att introducera i Sverige. Naturvårdsver-

ket och Skogsstyrelsen redovisade det så kallade Kometuppdraget i maj

2008 (Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens rapport 5838, Kompletter-

ande metoder vid skydd av värdefulla skogar, 2008).

År 2002 beslutade den finländska regeringen om en försöksverksamhet

– handlingsplanen Metso – för säkerställande av biodiversiteten i skogar-

na i främst södra Finland. Inom ramen för handlingsplanen, som gällde

åren 2002–2007, utvecklades och testades frivilliga metoder för skydds-

arbete i privata skogar. Metso innehöll därutöver ett stort antal åtgärder,

till exempel kunskapsuppbyggnad och utbildning. Efter utvärdering av

arbetet beslutade den finländska regeringen 2008 om en ny handlingsplan

– Metso II – som mycket liknar den tidigare planen.

Flera av åtgärderna i Metso motsvaras av genomfört eller pågående

naturvårdsarbete i Sverige. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har be-

dömt vilka åtgärder inom det finska programmet som bör vara lämpliga

att pröva i Sverige baserat på de finska erfarenheterna. Förslagen rör

bland annat anbudsförfarande, samarbetsnätverk, gemensamma riktlinjer

för naturvårdsavtal samt utveckling av ett fastighetsavtal. Förslagen be-

handlas i detta avsnitt men också i avsnitt 8.4 om samrådsgrupper och

avsnitt 8.5 om naturvårdsavtal.

Prop. 2008/09:214

68

Komet – samverkansprogram för naturvård i skogen

Nuvarande arbetssätt och instrument för skydd av natur behöver komp-

letteras. För att få ett större deltagande i arbetet och för att öka möjlighe-

terna att nå miljökvalitetsmålen behöver markägarnas kompetens och

intresse tillvaratas i högre utsträckning.

I Finland har man inom ramen för Metsoprogrammet på försök använt

sig av ett arbetssätt för skydd av skogar som innebär att initiativet till en

eventuell skyddsåtgärd i första hand ligger hos markägaren. Naturvårds-

verket och Skogsstyrelsen har bedömt att ett liknande arbetssätt bör prö-

vas i Sverige.

Regeringen delar den bedömningen och vill införa ett arbetssätt där

markägarna genom information från myndigheterna ska få olika alterna-

tiv och kunna överväga olika modeller för skydd av sin värdefulla skog

utifrån de förutsättningar som bedöms bäst av den enskilde markägaren.

Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och

några länsstyrelser att påbörja ett sådant arbetssätt för skyddet av skogar.

Arbetssättet bör inledas 2010 i fem större geografiska områden, till ex-

empel län eller delar av län. I dessa områden ska arbetet bedrivas under

en femårsperiod. Arbetet bör utvärderas kontinuerligt och ett ställnings-

tagande om en utbyggnad av programmet bör kunna tas efter halva tiden.

Verksamheten kan bedrivas under benämningen Komet. I programmet

bör man ha ett arbetssätt som liknar den finländska modellen, men an-

passat efter svenska förutsättningar. I Sverige är exempelvis kunskapen

om vilka naturvärden som finns i skogarna förhållandevis god jämfört

med situationen i Finland vid starten av Metsoprogrammet. Ett skäl till

detta är nyckelbiotopsinventeringen och andra naturvärdesinventeringar

som har genomförts i Sverige.

Riktlinjer för programmet bör tas fram under 2009 av Naturvårdsverket

och Skogsstyrelsen efter samråd med länsstyrelserna. Andra myndig-

heter, markägar- och miljöorganisationer samt andra berörda aktörer bör

ges möjlighet att medverka i utformningen av programmet.

Programmet ska innehålla intensifierad och riktad information och

marknadsföring till markägare i syfte att dessa ska ges större möjligheter

att ta initiativ till skydd av områden. Programmet riktar sig i huvudsak

till privata, enskilda markägare. Informationen från myndigheterna ska

innehålla uppgifter om vilka naturvärden som är prioriterade för skydd i

olika områden, vilka skyddsinstrument som kan vara aktuella och vilka

principer som gäller för ekonomisk ersättning. De skyddsformer som står

till buds är områdesskydd enligt miljöbalken (naturreservat, biotop-

skyddsområde) eller naturvårdsavtal. Markägaren kan också välja att gö-

ra en frivillig avsättning utan ersättning. I de fall ett värdefullt skogs-

område berör flera markägare är det positivt om dessa kan samordna sina

intressen där så är möjligt.

Det är viktigt att poängtera att det också i fortsättningen är förekomsten

av höga naturvärden som avgör om statliga medel ska satsas i ett område.

De statliga resurserna ska satsas där de högsta naturvärdena finns och ur-

valet av områden för skydd som medför ekonomisk ersättning ska grunda

sig på de strategier för skydd av skogar eller andra naturtyper som finns

såväl nationellt som regionalt.

Prop. 2008/09:214

69

Programmet bör inledningsvis fokusera på skydd av skogar, men kan

på sikt också kunna omfatta andra naturtyper.

8.4

Samrådsgrupper för naturvård på regional nivå

Regeringens bedömning: För att öka samverkan mellan olika aktörer

och förbättra det regionala naturvårdsarbetet bör samrådsgrupper för

naturvård skapas i varje län. Samrådsgrupperna ska vara ett forum för

dialog och utbyte av information om pågående naturvårdsarbete, sär-

skilt när det gäller skydd av naturområden.

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens bedömning (rapport 5838)

avviker till viss del från regeringens. Myndigheterna bedömer att sam-

arbetsnätverk för skydd av värdefull natur bör initieras i mindre områden.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen

i fråga om samarbetsnätverk. Flera påpekar dock att förslaget är resurs-

krävande. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att förslaget inte tillför

något nytt då projekt med likartat arbetssätt redan avslutats eller pågår

runt om i landet. Länsstyrelsen i Jämtlands län menar att det kanske vore

bättre att titta på möjligheterna inom befintliga samarbetsnätverk för

naturvård/landsbygdsutveckling som Leader- och biosfärområden.

Skälen för regeringens bedömning: Samverkan mellan olika aktörer

inom naturvården är avgörande för ett framgångsrikt arbete. Ett öppet

informationsutbyte och möjlighet till diskussion bör fortlöpande finnas.

Regeringen bedömer att samrådsgrupper för naturvård bör initieras på

regional nivå, där merparten av arbetet med genomförande av naturvårds-

politiken sker.

Detta hindrar inte att mera lokala samverkansgrupper enligt Natur-

vårdsverkets och Skogsstyrelsens förslag också kan bildas, till exempel i

områden där Kometprogrammet inleds. Här finns också beröringspunkter

med arbetsformerna inom de regionala landskapsstrategierna och sam-

verkansplanerna i marina miljöer.

Syftet med samrådsgruppen för naturvård är i första hand att behandla

frågor som rör bevarande av natur, såsom arbetet med naturreservat, bio-

topskyddsområden, naturvårdsavtal och regionala landskapsstrategier.

Angränsande frågor kan också behandlas, till exempel skötsel av skydda-

de områden, arbete med åtgärdsprogram för hotade arter och planering av

naturinventeringar. Naturvårdsarbetet inom alla relevanta miljökvalitets-

mål bör behandlas i samrådsgruppen. Gruppen bör således fungera som

en ständig referensgrupp och samverkansorgan för naturvårdsarbetet på

regional nivå.

Regeringen avser uppdra åt länsstyrelserna att initiera regionala sam-

rådsgrupper för naturvård i varje län. I gruppen, där länsstyrelsen är sam-

mankallande, ska Skogsstyrelsen ingå. Vidare bör ingå representanter för

kommunerna, markägare, jord- och skogsbruket, rennäringen, natur-

vårds- och friluftsorganisationer samt andra aktörer, exempelvis natur-

vårdsstiftelser om sådana finns i länet. Från länsstyrelsen bör företrädare

för naturvård, kulturmiljövård, lantbruk och fiske ingå i gruppen.

Prop. 2008/09:214

70

Inom olika sektorers verksamhet finns redan i dag samrådsgrupper som

till viss del behandlar naturvårdsfrågor, till exempel Skogsstyrelsens re-

gionala sektorsråd. Samrådsgrupperna för naturvård bör när så är möjligt

samverka med befintliga nätverk och grupper för att förbättra informa-

tionsutbytet och undvika dubbelarbete.

8.5

Ökad användning av naturvårdsavtal

Regeringens bedömning: Naturvårdsavtal är en skyddsform som tar

tillvara markägarnas vilja och intresse att bidra i naturvården. För att

stärka den lokala förankringen och samverkan med markägare bör

användningen av naturvårdsavtal öka. Uppfyllande av miljökvalitets-

målen bör vara utgångspunkten vid tecknande av naturvårdsavtal. För

att uppnå detta behöver formerna för naturvårdsavtal utvecklas enligt

följande:

• Ersättningsnivåerna bidrar till att göra avtalen attraktivare. För att

spegla att avtalen avser tillfälliga upplåtelser bör dock ersättningen

fortsatt vara lägre än för naturreservat och biotopskyddsområden.

• Både Skogsstyrelsen och länsstyrelserna arbetar med naturvårds-

avtal som avser skogsmark.

• Myndigheternas tillämpning är densamma för samma typer av

avtal.

• Naturvårdsavtalen tillämpas på fler sätt än i dag, till exempel vad

gäller avtalslängd eller ersättning som årligt belopp eller engångs-

belopp.

• En modell för ett fastighetsavtal som avser naturvården på en hel

fastighet tas fram.

Statskontorets bedömning överensstämmer i huvudsak med regering-

ens när det gäller ökad användning av naturvårdsavtal och ersättnings-

nivån. Statskontoret bedömer att naturvårdsavtal i första hand ska använ-

das som formellt skydd.

Remissinstanserna: Verket för näringslivsutveckling (numera Till-

växtverket), Sveaskog, Sveriges Jordägareförbund och Lantbrukarnas

Riksförbund är positiva till förslaget att långsiktiga naturvårdsavtal i

första hand används som formellt skydd. De flesta länsstyrelserna, flera

kommuner, Svenska Naturskyddsföreningen och Världsnaturfonden an-

ser att naturvårdsavtal inte ska gälla i första hand utan bör vara ett kom-

pletterande skydd och att naturreservatsinstrument ofta är att föredra för

att få ett långsiktigt skydd. Sveriges lantbruksuniversitet, Svenska Turist-

föreningen och Naturvårdsverket anser att naturreservat eller biotop-

skydd ska prövas i första hand som formellt skydd. Mittuniversitetet me-

nar att större fokus på naturvårdsavtal kan vara ett sätt att tydligare invol-

vera markägare på ett positivt sätt. Skogsstyrelsen och Mittuniversitetet

anser dock att det är av stor betydelse att dessa avtal skrivs för längre

tidsperioder, eftersom de anser att kortare avtal kan innebära stora admi-

nistrativa insatser och inte ge den långsiktighet som krävs att skydda sko-

gens biologiska mångfald.

Prop. 2008/09:214

71

Förslaget om förändrade ersättningsnivåer stöds av remissinstanserna.

Bland annat framförs att det behövs ett ökat ekonomiskt incitament i

syfte att öka intresset för naturvårdsavtalen för främst privata skogsägare

och därmed sannolikt bidra till att påskynda skyddsarbetet.

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens bedömning (rapport 5838)

överensstämmer med regeringens i fråga om gemensamma riktlinjer för

naturvårdsavtal och i fråga om fastighetsavtal.

Remissinstanserna: Förslaget om gemensamma riktlinjer för natur-

vårdsavtal tillstyrks av remissinstanserna. Det anses viktigt att staten mö-

ter markägarna på ett likartat sätt. Risken bedöms annars stor att skydds-

processen blir försenad vilket kan utgöra en grogrund för ett ökat miss-

troende från markägare mot myndigheterna. Länsstyrelsen i Jämtlands

län anser att i dessa riktlinjer bör klart framgå om och när arealen i ett

naturvårdsavtal räknas in i arealen för långsiktigt skydd av skog i miljö-

kvalitetsmålet Levande skogar.

Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget om fastighetsavtal. Läns-

styrelserna i Blekinge och Hallands län är tveksamma till fastighetsavtal

på grund av att det blir ytterligare en skyddsform. Länsstyrelsen i Hal-

lands län anser dessutom att beskrivningen av fastighetsavtal är otydlig

och verkar delvis överlappa naturvårdsavtalen. Länsstyrelsen i Norrbot-

tens län undrar vad fastighetsavtalet ska tillföra som inte redan går att

genomföra med befintliga verktyg. Världsnaturfonden tillstyrker med

viss reservation då fonden bland annat anser att det är oklart vilka konse-

kvenser detta kan få för det generella sektorsansvaret och huruvida dessa

arealer ska räknas som formellt skydd och därmed ingå i arealmålen.

Världsnaturfonden menar vidare att beroende på hur omfattningen och

hur ersättningen läggs, finns risk för att man urholkar det generella

sektorsansvaret genom att ge ersättning för sådant som markägare med

högre naturvårdsambitioner redan gör inom ramen för sitt sektorsansvar.

Skälen för regeringens bedömning

Naturvårdsavtalen hittills

Sedan början av 1990-talet har Skogsstyrelsen haft möjlighet att teckna

civilrättsliga avtal, i form av naturvårdsavtal, med intresserade markäga-

re. Från och med 2007 har även länsstyrelserna möjlighet att teckna

naturvårdsavtal och ge fastighetsägaren ersättning. Med naturvårdsavtal

avses vad en fastighetsägare i en skriftlig överenskommelse med staten

eller en kommun angående naturvården inom ett visst område har för-

bundit sig att tillåta eller tåla. Enligt 7 kap. 3 § 2 stycket jordabalken är

naturvårdsavtal att betrakta som en nyttjanderätt. Avtalet följer med fas-

tigheten vid ett ägarbyte under förutsättning att det skrivs in i fastighets-

registret. Avtalet gäller under avtalad tidsperiod, dock i längst 50 år.

Skogsstyrelsens naturvårdsavtal gäller i princip enbart mark som om-

fattas av bestämmelserna i skogsvårdslagen (1979:429). Länsstyrelserna

kan träffa naturvårdsavtal som rör alla naturtyper och ägoslag, men har

hittills endast undantagsvis tecknat avtal på skogsmark.

Skogsstyrelsens naturvårdsavtal är normalt 50-åriga, dock minst 30-

åriga. Markägaren får ekonomisk ersättning enligt ett poängsystem för de

begränsningar i brukandet som avtalet medför och för de naturvärden

som skyddas. Ersättningen motsvarar inte fastighetens minskade mark-

nadsvärde. Skogsstyrelsen menar att den ska ses som en stimulans för

den insats markägaren gör för miljön.

Prop. 2008/09:214

72

Naturvårdsverket har fastställt en vägledning för länsstyrelsernas arbe-

te med naturvårdsavtal. Länsstyrelsens naturvårdsavtal avses ge en ersätt-

ning som kompenserar för den begränsning av markanvändningen som

avtalet innebär. Länsstyrelsens naturvårdsavtal är flexibla när det gäller

avtalstidens längd, vilket innebär att också korta avtal kan träffas.

Naturvårdsavtal bör användas mera

Regeringen anser i likhet med Statskontoret att användningen av natur-

vårdsavtal bör öka inom den statliga naturvården. Såväl av naturvårds-

skäl som från markägarens synpunkt kan avtalen i många fall vara en bra

form för skydd av naturområden. Frivilliga avtal kan upplevas mera

positivt än naturreservat och biotopskyddsområden av många markägare

eftersom de utgör en tidsbegränsad inskränkning i markägarens rådighet

som staten och markägaren ömsesidigt kommit överens om. På samma

sätt som för naturreservat kan avtalen utformas för de specifika förhåll-

anden som råder i det enskilda fallet.

Naturvårdsavtal har emellertid begränsningar i förhållande till skydds-

formerna enligt miljöbalken. Det är till exempel bara avtalspartens aktivi-

teter som kan regleras – inom exempelvis naturreservat riktar sig bestäm-

melserna även mot andra. Det kan vara komplicerat att träffa ett avtal av-

seende ett område där flera markägare berörs. Avtalstiden är ytterligare

en begränsning när de naturvärden man vill bevara behöver ett varaktigt

skydd. De andra skyddsformerna, det vill säga naturreservat, nationalpar-

ker och biotopskyddsområden, är därför också i fortsättningen viktiga in-

strument i naturvårdsarbetet.

Naturvårdsavtal inom den statliga naturvården ska – liksom när det

gäller andra skyddsformer – i första hand prioriteras för områden som

behöver skydd för att uppfylla miljökvalitetsmålen. Naturvårdsavtalen är

dock inte begränsade till att enbart behandla naturvärden utan kan också

användas för att trygga förutsättningar för rekreation och friluftsliv.

Ett antal åtgärder för att förbättra naturvårdsavtalens funktion och öka

deras attraktivitet bör genomföras. Regeringen avser att ge Naturvårds-

verket och Skogsstyrelsen i uppdrag att utveckla formerna för natur-

vårdsavtalen.

Både Skogsstyrelsen och länsstyrelserna bör arbeta med naturvårdsav-

tal som rör skogsmark. Hittills har sådana avtal i stort sett enbart tecknats

av Skogsstyrelsen, vilket är en onödig begränsning. Länsstyrelserna bör i

fortsättningen teckna naturvårdsavtal som rör skogsmark med finansie-

ring genom anslaget för biologisk mångfald. Skogsstyrelsen har som

miljömålsmyndighet med ansvar för miljökvalitetsmålet Levande skogar

ett övergripande ansvar för att följa utvecklingen vad gäller användning-

en av naturvårdsavtal som rör skogsmark. Skogsstyrelsen ansvarar också

för att samtliga naturvårdsavtal som tecknas inom ramen för Levande

skogar redovisas i miljömålsarbetet.

Detta ställer höga krav på att Skogsstyrelsen och länsstyrelserna sam-

ordnar sina insatser för skydd av värdefulla skogar. En gemensam plane-

ring av vilka områden som är prioriterade för skydd i enlighet med de

regionala strategierna för skydd av värdefull natur bör fortlöpande ske

och utvecklas. Det är även nödvändigt att instrumentet naturvårdsavtal

tillämpas på samma sätt av berörda myndigheter.

Prop. 2008/09:214

73

Naturvårdsavtal kan och bör när det är lämpligt också användas i läns-

styrelsernas och Naturvårdsverkets arbete med bevarande av andra natur-

miljöer, såsom våtmarker, sjöar och vattendrag och områden med höga

naturvärden i odlingslandskapet. Också när det gäller särskilda insatser

som föreslås inom åtgärdsprogram för hotade arter kan naturvårdsavtal

vara lämpliga i många sammanhang.

Även kommuner kan teckna naturvårdsavtal. Regeringen bedömer att

kommunala naturvårdsavtal i många fall kan vara en lämplig form för att

reglera en överenskommelse om naturvården med markägare, till exem-

pel när det gäller tätortsnära skogar.

Lika tillämpning oavsett myndighet

Det är viktigt att det bland markägare och andra berörda inte råder några

oklarheter om vad ett naturvårdsavtal innebär. Det ska inte spela någon

roll vilken myndighet som tecknar avtalet, tillämpningen ska vara den-

samma för samma typ av avtal. Naturvårdsavtalen har tillämpats delvis

olika av Skogsstyrelsen och länsstyrelserna, bland annat beroende på att

avtalen hittills använts med olika syften av respektive myndighet. Skill-

naderna har till exempel gällt avtalstidens längd, möjligheten till årlig er-

sättning samt hur ersättningen beräknas.

Regeringen anser att tillämpningen bör harmoniseras genom att myn-

digheterna utarbetar gemensamma riktlinjer för arbetet med naturvårds-

avtal. Det gäller avtalstider, beräkningsgrunder för ersättning samt

möjligheter till årlig ersättning. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har

påbörjat ett arbete med gemensamma riktlinjer för naturvårdsavtal, vilket

regeringen ser positivt på. I detta arbete bör samråd ske med länsstyrel-

serna, Fiskeriverket och Jordbruksverket.

Ersättningsnivåer

Statskontoret har föreslagit att högre ersättning för naturvårdsavtal bör

övervägas i syfte att förbättra de ekonomiska incitamenten för markägare

att teckna avtal (rapport 2007:14, Skyddet av Levande skogar). Statskon-

toret konstaterar att det framkommit att det ekonomiska utbytet inte

sällan är ett hinder för att ett avtal ska kunna komma till stånd.

Regeringen anser att ersättningsnivåerna för naturvårdsavtal bör ses

över. Ersättningen bör ligga på en nivå som innebär att naturvårdsavtal

blir ett attraktivt alternativ till andra former av skydd. Samtidigt ska er-

sättningsnivån skilja sig från den som gäller för naturreservat eller bio-

topskyddsområden, eftersom avtalen är tidsbegränsade och bygger på ett

gemensamt ansvarstagande för miljökvalitetsmålen mellan staten och

markägaren.

Naturvårdsavtalens längd

Prop. 2008/09:214

74

Som nämnts ovan är Skogsstyrelsens naturvårdsavtal i dag normalt 50-

åriga, dock minst 30-åriga. Länsstyrelsens naturvårdsavtal har tillämpats

mer flexibelt när det gäller avtalstidens längd, vilket innebär att också

korta avtal (0–10 år) har kunnat träffas.

Avtalslängden är av betydelse på flera sätt. En fråga är långsiktigheten

i uppgörelsen mellan staten och en markägare i förhållande till de upp-

satta miljökvalitetsmålen om långsiktigt skydd av naturmiljöer. Gängse

skyddsformer enligt miljöbalken innebär ett skydd utan tidsbegränsning

medan avtalen är begränsade till 50 år. En annan fråga är den administra-

tiva kostnaden för värdering, förhandling och avtalstecknande, som blir

relativt sett högre med korta avtal.

Regeringen anser att både kortare och längre naturvårdsavtal bör kunna

förekomma beroende på markägarens önskemål, myndighetens admini-

strativa kostnad, naturvärdena eller andra faktorer. Samtidigt bör det

klarläggas att då staten ingår ett naturvårdsavtal är intentionen vanligtvis

att skyddet ska vara mer långsiktigt än vad avtalstiden anger. Det kan

dock ibland finnas skäl att ompröva ett tidigare utvalt område när avtals-

tiden upphör, till exempel om det finns andra områden som hellre bör

skyddas.

Fastighetsavtal

Fastighetsavtal är en ny form av naturvårdsavtal som regeringen anser

bör prövas. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bör därmed utveckla

denna nya form av naturvårdsavtal. Ett fastighetsavtal, där markägaren

ingår ett avtal med staten, skulle exempelvis kunna innebära att en skogs-

brukplan, som innehåller specifika åtgärder för naturvården, ska följas.

Ett fastighetsavtal behöver inte enbart röra skogsmark; även naturvärden

i naturtyper såsom våtmarker, sjöar och vattendrag skulle kunna ingå i

samma avtal liksom åtgärder inom åtgärdsprogram för hotade arter eller

åtgärder för friluftslivet.

Fastighetsavtal kan bidra till en förbättrad uppfyllelse av flera miljö-

kvalitetsmål. Markägarens roll i arbetet med att bevara naturvärden stärks

genom att avtalet är frivilligt och utgår från markägarens rådighetsnivå,

dvs. fastigheten.

Vid utvecklingen av avtalsformen är det viktigt att uppmärksamma

sektorsansvaret för miljön. Åtgärder som annars skulle ha varit ett fri-

villigt åtagande enligt sektorsansvaret eller sådan naturvårdshänsyn som

alla är skyldiga att ta kan ingå i avtalet, men ingen ersättning betalas för

denna typ av åtgärder. Fastighetsavtal får heller inte sammanfalla med

åtaganden som markägare gör inom ramen för landsbygdsprogrammet

eller med andra stöd. Det bör även observeras att ett naturvårdsavtal be-

traktas som en nyttjanderätt som gäller vad en fastighetsägare har förbun-

dit sig att tillåta eller tåla, och måste skiljas från avtal om skötselåtgärder,

där ersättningen avser en utförd prestation. Om skötselåtgärder ska utfö-

ras mot ersättning, tecknas ett särskilt avtal angående detta.

Periodisering av intäkter från naturvårdsavtal

Prop. 2008/09:214

75

Ersättning från naturvårdsavtal får sedan 2005 som huvudregel inte peri-

odiseras, utan hela ersättningen ska tas upp som intäkt när fastighets-

ägaren fått rätt till ersättningen (jfr Skatteverkets ställningstagande den

14 februari 2005, dnr. 130 84 518-05/111, Inkomst från naturvårdsavtal).

I propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108) tas

detta förhållande upp som en av orsakerna till att intresset för att teckna

naturvårdsavtal varit vikande under senare år.

Frågan om när i tiden inkomster och utgifter ska tas upp till beskatt-

ning har under 2008 varit föremål för en heltäckande översyn genom ut-

redningen om sambandet mellan redovisning och beskattning. Utredning-

en redovisade i september 2008 betänkandet Beskattningstidpunkten för

näringsverksamhet (SOU 2008:80). När det gäller frågan om periodise-

ring av intäkt från naturvårdsavtal föreslår utredningen att naturvårds-

avtalen ska prövas utifrån samma kriterier som andra avtal. Avtalets

innehåll är avgörande för om ersättning ska fördelas över avtalstiden eller

tas upp när avtalet ingås. Om ersättningen ska ses som ersättning för att

ägaren underlåter att nyttja sin fasta egendom på visst sätt får ersättning-

en inte periodiseras. Om villkoren är sådana att avtalet i praktiken är ett

hyresavtal kan periodisering ske. Med detta synsätt blir avtalsvillkoren

avgörande för om intäkten ska tas upp när avtalet ingås eller fördelas öv-

er löptiden (SOU 2008:80, del 2 s. 32). Betänkandet har remissbehand-

lats och ärendet bereds för närvarande inom Finansdepartementet.

8.6

Processen vid formellt skydd

Regeringens bedömning: Processen vid bildande av naturreservat

och annat formellt skydd av naturområden bör bedrivas effektivt utan

att man gör avkall på rättssäkerheten eller samverkan med markägare

och andra berörda. Naturvårdsverkets processbeskrivning för natur-

reservatsbildning är ett viktigt underlag för att få ett mer enhetligt

arbetssätt i hela landet.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bör fortlöpande följa upp och

utvärdera arbetet med formellt skydd enligt det uppföljningssystem

som myndigheterna tagit fram.

Statskontorets bedömning överensstämmer i huvudsak med rege-

ringens i fråga om effektivisering av processen vid bildande av skyddade

områden och ett mer enhetligt arbetssätt.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är generellt positiva till en

effektivisering av processen vid skydd av områden. Flertalet länsstyrelser

påpekar dock att en effektivisering för att korta handläggningstiderna kan

kräva resursförstärkningar hos såväl länsstyrelserna som Naturvårdsver-

ket och att effektivitetskravet inte får innebära att den nödvändiga dialo-

gen med markägarna eftersätts. Kammarkollegiet anser att det kan finnas

en risk att en effektivare och snabbare process leder till ett ökat antal res-

ervat där markägaren inte godtar statens erbjudande om ersättning. Fler-

talet remissinstanser stöder att processen ska genomföras på ett likartat

sätt. Kammarkollegiet anser att processerna för handläggning av natur-

reservat inte bör ses fristående från handläggningsprocessen för värde-

ring och prisförhandling.

Prop. 2008/09:214

76

Skälen för regeringens bedömning: Bildande av naturreservat och

andra formella skydd kan för den enskilda markägaren upplevas som en

svår process. Myndigheterna måste vara lyhörda och ha en bra kunskap

om och förståelse för såväl markägares som andra berördas villkor, vil-

ket har berörts i tidigare avsnitt. Arbetet bör bedrivas likartat i hela

landet, med god kvalitet och i dialog med berörda parter.

Naturvårdsverket har tagit fram ett system för processen med att bilda

naturreservat. Systemet omfattar processbeskrivningar med tillhörande

styrdokument som handböcker, vägledningar och informationsmaterial.

Systemet ska vara en vägledning för framför allt länsstyrelsernas arbete.

Samtidigt innebär systemet att markägare, andra sakägare och allmän-

heten har tillgång till processbeskrivningen, som går under benämning-

en System för områdesskydd och återfinns på Naturvårdsverkets webb-

plats. Rutinerna är framtagna för att myndigheterna ska arbeta effektivt

och enhetligt över hela landet.

Regeringen anser att processen vid formellt skydd av områden bör

bedrivas effektivt utan avkall på rättsäkerheten eller samverkan med

markägare och andra berörda. Naturvårdsverkets processbeskrivning för

naturreservatsbildning är ett viktigt underlag för att få en lika tillämp-

ning av arbetssättet över landet. Denna beskrivning bör utvecklas och

fördjupas och även omfatta andra skyddsformer. Skogsstyrelsen bedri-

ver ett motsvarande kvalitetsarbete när det gäller processen kring skydd

av områden. Ett handläggarstöd för att ytterligare öka effektiviteten och

enhetligheten i arbetssättet är under uppbyggnad.

Det är viktigt att kompetensutvecklingsprogrammet Dialog för natur-

vården fortsätter och utvecklas (jfr avsnitt 8.2). Behovet av annan kom-

petensutveckling som rör naturvårdsarbetet bör tillgodoses av Natur-

vårdsverket och Skogsstyrelsen. Behovet att vägleda kommunerna i ar-

betet med skydd av natur bör också uppmärksammas (jfr avsnitt 11.1).

Det är viktigt att processen vid formellt skydd successivt förbättras

och att myndigheternas arbetssätt utvecklas kontinuerligt. Uppföljning

och utvärdering av processerna kring skydd av naturområden bör därför

ske löpande. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har på regeringens

uppdrag utarbetat ett uppföljningssystem för arbetet med naturreservat,

biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. Avsikten är att kontinuerligt

följa upp och återkommande utvärdera markägarnas och andra sakäga-

res uppfattning om hur processen kring formellt skydd fungerar. Under

2008 genomfördes markägarenkäter och intervjuer med markägarom-

bud, som bland annat visar på behovet av att myndigheternas personal

har god kunskap om hur en bra samverkan med markägare ska skapas,

jfr avsnitt 8.2 där slutsatser från enkätundersökningen redovisas.

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens uppföljningssystem är värde-

fullt för att ge berörda möjlighet till att lämna synpunkter och ger möj-

lighet för myndigheterna att fortlöpande förbättra arbetsformerna.

Prop. 2008/09:214

77

8.7

Värdering av intrång vid områdesskydd

Regeringens bedömning: Metoderna för värdering av fastigheter vid

beräkning av intrångsersättning i samband med bildandet av naturres-

ervat och biotopskyddsområden bör vara sådana att skillnader undviks

mellan Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas respektive Skogsstyrel-

sens värderingar.

Statskontorets bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Remissinstanserna stöder generellt att den ekono-

miska värderingen ska göras på samma grunder oavsett vilken myndighet

som står för åtgärden. Jordägareförbundet ser dock risken att en specifik

värderingsmodell kan bli förhärskande och att detta skulle kunna bromsa

utvecklingen av nya modeller. Förbundet menar att en sådan modell kan

bli statisk och att det kan vara svårt att få till nödvändiga förändringar av

modellen.

Skälen för regeringens bedömning: För närvarande är värderings-

arbetet organiserat på olika sätt vid intrångsvärdering i samband med

bildande av naturreservat respektive biotopskyddsområde. Vid bildande

av naturreservat utförs värderingen av fristående fastighetsvärderare

som upphandlats av Naturvårdsverket. Värdering vid bildande av bio-

topskyddsområden görs inom Skogsstyrelsen, dock inte av samma per-

son som handlägger bildandet. Statskontoret bedömer i sin rapport om

skyddet av levande skogar att Skogsstyrelsens värderingar överlag fun-

gerar smidigt, men att det förekommer att oberoendet ifrågasätts. Stats-

kontoret konstaterar vidare att värderingsmetoderna skiljer sig åt vid

tillämpningen hos Naturvårdsverket och länsstyrelserna respektive

Skogsstyrelsen.

Regeringen anser att intrångsvärderingar inom områdesskyddet bör

utföras på ett likvärdigt sätt och avser därför att ge Statskontoret i upp-

drag att se över hur intrångsvärdering för naturvårdsändamål bör ske

och organiseras.

8.8

Ersättningsmark

Regeringens bedömning: Eftersom ersättningsmark har stor betydel-

se för många markägare bör de erbjudas sådan mark vid bildande av

naturreservat, om det finns förutsättningar för det. Ersättningsmark

ska där så är möjligt erbjudas även när naturreservat bildas med

intrångsersättning. Statens överenskommelse med Sveaskog är av stor

betydelse för möjligheten att erbjuda ersättningsmark.

Naturvårdsverket bör aktivt arbeta för att förvärva markområden

som kan användas som ersättningsmark.

Statskontorets bedömning överensstämmer i huvudsak med regering-

ens när det gäller ersättningsmark vid intrångsersättning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är generellt positiva till an-

vändandet av ersättningsmark. De har däremot olika uppfattning i frågan

om att använda ersättningsmark vid intrångsersättning. Länsstyrelserna i

Uppsala, Kronobergs och Norrbottens län, Naturvårdsverket samt Svea-

skog är negativa till bedömningen. Argument som förs fram är att det

riskerar förlänga processen ytterligare, att det anses svårt att hitta lämplig

ersättningsmark till markägare samt att det kan ge stort merarbete för

länsstyrelserna, Naturvårdsverket, värderare och förhandlare. Dessutom

förs det fram att tillgången på ersättningsmark är begränsad och det anses

betydligt mer komplicerat att värdera intrång mot mark än mark mot

mark. Länsstyrelserna i Skåne, Hallands och Västmanlands län, Skogs-

styrelsen, Jokkmokks kommun, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien,

Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsindustrierna, Bergvik Skog AB och

Världsaturfonden tillstyrker bedömningen och anser att åtgärden kan öka

flexibiliteten i arbetet med det formella skyddet och även höja drivkraft-

erna för skogsägarnas medverkan. Kammarkollegiet anser att frågan om

statlig ersättningsmark även vid markåtkomst med intrångsersättning bör

utredas särskilt, eftersom förslaget kräver bland annat ändringar i miljö-

balken samt överväganden om ersättningsmark ska kunna utgöra ersätt-

ning även vid en domstolsprocess.

Prop. 2008/09:214

78

Skälen för regeringens bedömning: Möjligheten att erhålla ersätt-

ningsmark i samband med bildande av naturreservat har funnits under

lång tid. Ersättningsmark är ett sätt att begränsa de negativa effekterna

för markägaren genom att man blir ägare till ett nytt markområde. Ge-

nom avtal med Sveaskog har staten vid bildande av naturreservat kun-

nat erbjuda ersättningsmark till skogsägare med mindre och medelstora

markinnehav.

Möjligheten att erhålla mark från Sveaskog begränsas av att bolagets

markinnehav är ojämnt spritt över landet. Naturvårdsverket kan dock

om möjligt köpa ersättningsmark på öppna marknaden. I vissa fall kan

också trepartsbyten vara aktuella. Trepartsbyten innebär att en annan

part än Sveaskog överlåter ersättningsmark till en enskild privat mark-

ägare vid reservatsbildning och att Sveaskog i sin tur överlåter ersätt-

ningsmark till den förstnämnda parten. När staten har erbjudit ersätt-

ningsmark har villkoret hittills varit att äganderätten till det område som

ska bli naturreservat övergår till staten.

Enligt regeringens bedömning är möjligheten till ersättningsmark bra

för att minska skadan för den enskilde vid bildande av naturreservat.

Möjligheten till ersättningsmark bör dock kunna nyttjas i större omfatt-

ning genom att den också bör erbjudas markägare när skog löses in för

naturreservatsbildning med intrångsersättning utan att äganderätten

övergår till staten. Naturvårdsverket bör även aktivt arbeta för att för-

värva markområden som kan användas som ersättningsmark.

Möjligheten att erhålla ersättningsmark är inte författningsreglerad i

miljöbalkens ersättningsbestämmelser. Ersättningsmark är därför ingen

rättighet för den markägare som berörs av en reservatsbildning utan ett

erbjudande från staten i syfte att underlätta en överenskommelse och

minska olägenheten för markägaren. Även om myndigheterna bör verka

för att erbjuda ersättningsmark är det viktigt att poängtera att det i

många fall kan vara svårt att finna lämplig mark att erbjuda.

Prop. 2008/09:214

79

8.9

Statens markinnehav

Regeringens bedömning: Staten bör på sin egen mark säkerställa ett

långsiktigt skydd av områden med höga naturvärden för att bidra till

uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen.

De inventerade skogsområden på Statens fastighetsverks markinne-

hav som har höga skyddsvärden (cirka 110 000 hektar produktiv

skogsmark) bör långsiktigt undantas från skogsbruk. Detta genom att

cirka 42 000 hektar produktiv skogsmark överförs, efter en oberoende

värdering, mot ersättning till Naturvårdsverket och skyddas successivt

som naturreservat. Övriga cirka 68 000 hektar produktiv skogsmark,

som Statens fastighetsverk i dag frivilligt skyddar, överförs från Sta-

tens fastighetsverk till Naturvårdsverket utan ersättning för att succes-

sivt skyddas som reservat.

De inventerade skogsområden på Fortifikationsverkets marker som

har höga skyddsvärden (cirka 16 000 hektar produktiv skogsmark) bör

långsiktigt undantas från skogsbruk. Naturvårdsverket bör ges i upp-

drag att komplettera redovisningen av uppdraget om naturvärdesbe-

dömning av statlig skogsmark avseende fördjupat samråd med Fortifi-

kationsverket.

Statskontorets bedömning överensstämmer delvis med regeringens.

Statskontoret föreslår att regeringen uppdrar åt Naturvårdsverket att träf-

fa överenskommelser med Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket

om omfattning, former och villkor för skyddet av deras skyddsvärda sko-

gar. Statskontoret föreslår vidare att möjligheten till ersättningsmark från

Sveaskog vidgas till att omfatta samtliga kategorier av fysiska och juri-

diska skogsägare vid inlösen av mark för reservatsbildning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningar-

na i fråga om skydd på Statens fastighetsverks respektive Fortifikations-

verkets marker. Försvarsmakten avstyrker skydd av Fortifikationsverkets

mark utifrån erfarenheten av att statliga skydd kraftigt försämrar möjlig-

heterna till nyttjande av mark och skogsområden på områden avsedda för

militära ändamål. Statens fastighetsverk anför att Naturvårdsverkets och

Fastighetsverkets bedömningar skiljer sig åt beträffande vad som är

skyddsvärt samt i fråga om principerna för ersättning. Fastighetsverket

anser också att det är viktigt att göra en analys av skyddsbehovet. Art-

databanken menar att frivilliga avsättningar inte innebär ett långsiktigt

skydd, uppdraget bör därför resultera i någon form av juridiskt bindande

åtagande för all framtid, då det i många fall handlar om urskogar. Natur-

vårdsverket anser att på Fastighetsverkets marker bör de skyddsvärda

skogarna undantas från skogsbruk och ingå i den areal som staten skyd-

dar frivilligt inom ramen för miljökvalitetsmålen Levande skogar och

Storslagen fjällmiljö.

Statskontorets bedömning i fråga om ersättningsmarker från Sveaskog

tillstyrks av flertalet remissinstanser, däribland samtliga länsstyrelser.

Sveaskog avstyrker och framhåller att en viktig aspekt på alla frågor om

ersättningsmark är att all överföring av mark från Sveaskog ska ske till

marknadsmässiga priser och på affärsmässiga villkor. Lantmäteriet till-

styrker men pekar på att enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 § fastighets-

bildningslagen ska fastigheter uppfylla ett lämplighetskrav i fråga om

bland annat utformning vilket innebär att ersättningsmarken inte kan lig-

ga alltför långt bort från de övriga områden som ingår i den fastighet som

ska tillföras ersättningsmarken.

Prop. 2008/09:214

80

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens bedömning

(rapport 5838)

överensstämmer delvis med regeringens. Naturvårdsverket och Skogssty-

relsen föreslår att de skyddsvärda skogar inom Fastighetsverkets innehav

som redovisats av Naturvårdsverket bör undantas från skogsbruk genom

direktiv i regleringsbrev och att vissa av områdena kan bli naturreservat

utan att ersättning utgår. Utvalda områden på Fortifikationsverkets mar-

ker bör skyddas som naturreservat där detta är förenligt med försvarets

intressen utan att ersättning utgår. Urvalet av dessa områden bör göras

genom ett gemensamt regeringsuppdrag till Naturvårdsverket och Fortifi-

kationsverket. Regeringen bör genom ägardirektiv till Sveaskog erbjuda

möjlighet till ersättningsmark för alla kategorier markägare.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i den de-

len tillstyrker bedömningarna i fråga om skydd av Statens fastighetsverks

och Fortifikationsverkets skogar. Statens fastighetsverk anser att analys-

en om skyddsbehovet för de aktuella skogarna på verkets mark inte är

trovärdig. Verket har redan frivilligt skyddat merparten av de utpekade

områdena. Ska områdena skyddas ska ersättning utgå för de delar som

verket klassat som produktionsskog. Några länsstyrelser framhåller att

skydd av statlig mark i Norrlands inland innebär att andra skyddsvärda

områden inte kan komma att rymmas inom delmålet för långsiktigt skydd

av skog och att arealmålen för vissa län måste ändras om dessa områden

skyddas.

När det gäller frågan om ersättningsmark från Sveaskog tillstyrks för-

slaget av flertalet remissinstanser som yttrat sig i den delen, däribland

samtliga länsstyrelser som yttrat sig i frågan. Sveaskog avstyrker försla-

get.

Skälen för regeringens bedömning

Statens markinnehav

Staten kan på sin egen mark bidra till måluppfyllelsen av miljökvalitets-

mål som Levande skogar och Storslagen fjällmiljö. Regeringen vill be-

tona vikten av att staten har en helhetssyn på den skogsmark man för-

valtar och själv försöker bidra till att säkerställa ett långsiktigt skydd av

skogsområden med höga naturvärden.

Naturvårdsverket fick i juni 2002 i uppdrag att inventera all statlig

skogsmark och bedöma vilka områden som behöver ges ett formellt

skydd främst som naturreservat. Regeringen uppdrog vidare åt Natur-

vårdsverket att, i samverkan med länsstyrelserna och dåvarande Skogs-

vårdsorganisationen (numera Skogsstyrelsen), identifiera alla så kallade

urskogsartade skogar i landet som är i behov av skydd och lämna förslag

på hur dessa långsiktigt kan skyddas. Naturvårdsverket redovisade upp-

draget 2004 i en huvudrapport och sex kompletterande delrapporter för

olika delar av landet (Skyddsvärda statliga skogar och urskogsartade sko-

gar, huvudrapport om naturvärdesbedömning och skydd av viss skog,

rapport 5339, och sex delrapporter om skyddsvärda statliga skogar, rap-

porter 5340–5345).

Prop. 2008/09:214

81

I huvudrapporten konstaterar Naturvårdsverket bland annat att de om-

råden i fjällnära skog som rapporterats i inventeringen till övervägande

del innehåller skyddsvärda urskogsartade skogar. Utbredningen av dessa

skogar utanför redan skyddade områden är delvis ny kunskap. Invente-

ringen visar att största delen av den oskyddade, värdefulla skogen finns i

nordvästra Norrland. Verket framhåller vidare att de inventerade område-

nas karaktär av vidsträckta obrutna skogar i kombination med orörda

fjäll, myrar, sjöar och vattendrag utgör faktorer av lika unikt slag som

områdenas betydelse för den biologiska mångfalden.

Inventeringen i Norrbottens och Västerbottens län fullföljdes 2004. Re-

sultaten av ett fördjupat samråd mellan Naturvårdsverket, Sveaskog samt

länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län redovisades 2005. Ett

motsvarande fördjupat samråd om skyddsvärda statliga skogar mellan

Naturvårdsverket, Fastighetsverket och berörda länsstyrelser redovisades

2006. Ett motsvarande fördjupat samråd med Fortifikationsverket har

ännu inte redovisats.

Fastighetsverket, som allt sedan Domänverkets bolagisering i början av

1990-talet förvaltar statens mark inom renbetesfjällen i Jämtlands län och

ovanför odlingsgränsen i Norrbottens och Västerbottens län, är en domi-

nerande förvaltare av de aktuella områdena. Betydande arealer av

skyddsvärd statlig skog nedanför odlingsgränsen förvaltas vidare av det

statliga bolaget Sveaskog.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har i rapporten Naturskydd i ett

internationellt perspektiv understrukit att statens skyddsvärda skogar bör

bevaras långsiktigt (Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens rapport 5742,

Naturskydd i ett internationellt perspektiv – förslag till åtgärder i Sverige,

2007). OECD rekommenderade vid sin granskning 2004 av svensk

miljöpolitik att Sverige borde ytterligare öka antalet skyddade områden

och deras representativitet. För att bevara ett representativt urval av

skogsmiljöer bör såväl staten som skogsbolag, privata ägare och kom-

muner bidra till skyddet. Staten har emellertid en vägledande roll och kan

förväntas åstadkomma särskilda insatser för långsiktigt skydd inom det

egna skogsinnehavet. Sådana insatser handlar bland annat om bevarande

av stora urskogsartade skogar i den boreala regionen som hör till de

skogsmiljöer som Sverige har ett internationellt ansvar för att bevara.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har i redovisningen av regerings-

uppdraget om att föreslå kompletterande metoder vid skydd av värdefull

natur lämnat förslag till hur de utvalda skyddsvärda skogarna inom

Fastighetsverkets respektive Fortifikationsverkets innehav bör skyddas.

Statens fastighetsverk

Statens fastighetsverk är en statlig myndighet med uppdrag att förvalta

delar av statens fasta egendom. Däribland finns vissa skogs- och mark-

områden som bevaras av hänsyn till det kulturhistoriska arvet, naturvår-

den och rennäringen. I verksamhetsområdet ingår jordbruk och skogs-

bruk. Av 870 000 hektar produktiv skogsmark som förvaltas av Fastig-

hetsverket är 453 000 hektar sedan tidigare skyddad som naturreservat

och 121 000 hektar skyddas frivilligt av verket.

Resultatet för Fastighetsverkets del av uppdraget om inventering av

skyddsvärd statlig skogsmark lades fram i huvudrapporten Skyddsvärda

statliga skogar och urskogsartade skogar och har modifierats efter ett för-

djupat samråd mellan Naturvårdsverket och Fastighetsverket. Resultatet

av detta samråd redovisas i en rapport i maj 2006 (Naturvårdsverkets rap-

port 5573, Skyddsvärda statliga skogar – samråd om områden på Statens

fastighetsverks markinnehav i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands

län). Den slutliga redovisningen omfattar 114 områden på sammantaget

109 623 hektar produktiv skogsmark inom Fastighetsverket. Av dessa är

67 194 hektar produktiv skogsmark frivilligt avsatta för naturvård och

42 429 hektar produktiv skogsmark är klassade som produktionsskogar

av Fastighetsverket. 41 883 hektar produktiv skogsmark är skogar som är

belägna nedanför gränsen för fjällnära skog. Ett varaktigt skydd från av-

verkning av dessa skogar bidrar till att nå delmålet om långsiktigt skydd

av skog.

Prop. 2008/09:214

82

Myndigheterna har varit oeniga ifråga om bedömningen av områdenas

skyddsvärden. Regeringen anser att det är viktigt att skapa klarhet kring

framtiden för de identifierade områdena med höga naturvärden. Frågan

om ett långsiktigt säkerställande av dessa områden i sin helhet får nu en

lösning genom att de nämnda 114 skyddsvärda skogsområdena långsik-

tigt undantas från skogsbruk och successivt skyddas som naturreservat.

Detta kommer att ske genom att de cirka 42 000 hektar klassade som

produktionsskog överförs till Naturvårdsverket mot en ersättning som

baseras på en kommande oberoende värdering medan övriga cirka 68 000

hektar överförs utan ersättning. Regeringen avser att fastställa en ersätt-

ning för de cirka 42 000 hektaren efter en oberoende värdering. Värde-

ringen ska utgå från en marknadsvärdering men ta hänsyn till de speciella

förutsättningar som råder för dessa skogsområden, såsom naturvärdena.

Fortifikationsverket

Fortifikationsverket förvaltar statliga fastigheter som främst Försvars-

makten hyr för sin verksamhet. Större delen av den mark som verket för-

valtar används som övningsfält och skjutfält. Försvarsmaktens behov är

överordnat skogsbruket, som bedrivs där det är möjligt och då anpassat

till försvaret. Inriktningen skiljer sig därmed från normal skogsbruks-

verksamhet. Fortifikationsverket har ett avkastningskrav på det genom-

snittliga myndighetskapitalet. Regeringen har inte lagt fast några specifi-

ka mål eller uppdrag som gäller verkets förvaltning av skogsmark.

I Naturvårdsverkets redovisning av uppdraget om skyddsvärda statliga

skogar 2004 redovisades att 16 060 hektar produktiv skogsmark av Forti-

fikationsverkets marker fördelade på 65 områden hade så höga naturvär-

den att de borde skyddas. Efter att inventeringen gjordes har muntliga

samråd skett mellan Fortifikationsverket och Naturvårdsverket där man

gemensamt har bestämt hur de skyddsvärda skogarna bör hanteras på

kort och medellång sikt. Naturvårdsverket har dock inte kompletterat sin

redovisning till regeringen avseende resultatet av de samråd som förts.

Regeringen avser att uppdra till Naturvårdsverket att fullfölja uppdraget

även i denna del.

Det militära försvaret är ett nationellt säkerhetsintresse. Regeringen har

i prop. 2008/09:140 i mars i år lämnat förslag om en försvarspolitisk in-

riktning. Regeringen konstaterar vidare att försvarets övnings- och skjut-

fält har anskaffats för att tillgodose Försvarsmaktens behov av övnings-

mark. På dessa områden är försvarsintresset därför överordnat andra in-

tressen. Senare års reduktioner inom Försvarsmakten har lett till att även

övnings- och skjutfält har avvecklats. Denna avveckling fortsätter. Detta

innebär i sin tur att kvarvarande fält måste kunna utnyttjas rationellt och

effektivt för Försvarsmaktens nuvarande och framtida behov.

Prop. 2008/09:214

83

Försvarets övnings- och skjutfält behandlades i 2004 års försvarspoli-

tiska proposition (prop. 2004/05:43, s. 49f). Regeringen framhöll i propo-

sitionen att övnings- och skjutfälten är av central betydelse för att För-

svarsmakten ska kunna utbilda och öva den befintliga insatsorganisatio-

nen och en framtida insatsorganisation. Försvarsmakten behöver öv-

nings- och skjutfält med skilda naturtyper, terrängförhållanden i övrigt

och som är belägna i alla delar av landet för att möjliggöra utbildning och

övning i Sveriges olika klimattyper.

I sammanhanget vill regeringen erinra om att försvarets övnings- och

skjutfält är prövningspliktiga enligt miljölagstiftningen. I en sådan pröv-

ning bestäms villkor och föreskrifter för utnyttjandet av fältet.

Sveaskog

Sveaskog Förvaltnings AB (Sveaskog) är med 3,4 miljoner hektar pro-

duktiv skogsmark landets största skogsägare. Skogsinnehavet är spritt

över hela landet med koncentration till Bergslagen och norra Norrlands

inland. 80 procent av skogsmarken ligger i norra Sverige. Sveaskog ägs

av staten.

Staten har i riktlinjer för bolaget deklarerat värdet av ett långsiktigt

ägande av skogsmark som en viktig nationell resurs med påverkan på

råvarutillgång, sysselsättning och rekreation. Sveaskog ska bidra till ökad

konkurrens på marknaden, bättre möjligheter till markarrondering samt

bidra med markbyten för naturvårdsändamål. Övergripande mål för

Sveaskog är att förvalta skogarna på ett föredömligt sätt, både ur produk-

tions- och miljösynvinkel. Sveaskog ska sälja mark för att förstärka det

enskilda skogsbruket. På sikt ska försäljningen omfatta 5–10 procent av

den ursprungliga arealen.

Sveaskog tillhandahåller ersättningsmark till staten mot marknadsmäs-

sig ersättning i samband med bildandet av naturreservat och liknande

markavsättningar, ett åtagande som går tillbaka till bolagiseringen av

Domänverket 1992. Sveaskog har i dag en överenskommelse med Natur-

vårdsverket om ersättningsmark till privata markägare med mindre och

medelstora markinnehav (under 5 000 hektar).

Regeringen aviserade en genomgång av de statligt ägda bolagen i bud-

getpropositionen 2008. Genomgången kan leda till förslag till föränd-

ringar eller förtydliganden av vissa statligt ägda bolags uppdrag och mål.

I samband med analysen av Sveaskogs framtida inriktning och uppdrag

ska förutsättningarna för ett långsiktigt skydd av skogsmark vägas in.

Redovisningen till riksdagen kommer att ske i takt med att genomgången

blir klar.

Sveaskog och Naturvårdsverket träffade sommaren 2008 en överens-

kommelse om långsiktigt skydd av särskilt värdefulla naturskogsområ-

den. Överenskommelsen omfattar 431 områden i hela landet med en

sammanlagd areal produktiv skogsmark om 70 559 hektar. Syftet är att

långsiktigt säkerställa skyddet av den del av Sveaskogs naturvårdssats-

ning som utgör blivande naturreservat. Sveaskog godtar att de till över-

enskommelsen förtecknade naturskogarna blir naturreservat utan krav på

ekonomisk ersättning. Sveaskog bidrar därigenom till genomförandet av

miljökvalitetsmålet Levande skogar, delmålet om långsiktigt skydd av

skogsmark.

Prop. 2008/09:214

84

Sveaskog har som ett mål att 20 procent av den produktiva skogsmar-

ken ska avsättas för naturvård. Vid sidan av miljöhänsyn i skogen avsät-

ter man ekoparker och naturvårdsskogar. En ekopark är ett stort samman-

hängande landskap med minst 50 procent naturvårdsareal. Sveaskog har

beslutat om 36 ekoparker om totalt 17 000 hektar. Varje ekopark har hö-

ga naturvärden som skapar goda förutsättningar för biologisk mångfald. I

ekoparkerna ges genom aktiva åtgärder hotade växt- och djurarter möj-

lighet att överleva och utvecklas. Ekoparkerna är också viktiga frilufts-

skogar.

Sveaskogs naturvårdsskogar är skogar med höga naturvärden där man

inte bedriver produktionsinriktat skogsbruk. Skogar med höga naturvär-

den är till exempel gammal skog, nyckelbiotoper och naturreservat men

även skogar som i framtiden kan få stora naturvärden. Totalt utgör

naturvårdsskogarna 300 000 hektar skogsmark huvudsakligen nedanför

den fjällnära gränsen.

8.10

Nationalparker

Regeringens bedömning: Naturvårdsverkets nationalparksplan är ett

bra underlag för det fortsatta arbetet med nationalparker. Vid det ar-

betet ska lokal delaktighet samt samverkan med kommuner, organisa-

tioner och lokalbefolkning särskilt beaktas.

För att öka det lokala engagemanget och delaktigheten bör det nor-

malt finnas ett förvaltningsråd för en eller flera nationalparker.

Skälen för regeringens bedömning: Sveriges nuvarande national-

parker är en viktig del av landets skyddade natur. Nationalparkerna är de

främsta skyddade naturområdena och har betydelse både som bevarade

naturlandskap med höga naturvärden som besöksmål för den naturintres-

serade allmänheten och som turistattraktioner.

En tidigare nationalparksplan togs fram av Naturvårdsverket 1989. I

skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) förordades en

översyn av den tidigare nationalparksplanen. Naturvårdsverket presente-

rade 2008 en ny nationalparksplan. Ett förslag till plan hade tidigare re-

mitterats till berörda länsstyrelser, kommuner och organisationer. Natio-

nalparksplanen är avsedd som ett långsiktigt handlingsprogram och

underlag för Naturvårdsverkets arbete med nya och utvidgade national-

parker. Planen föreslår 13 nya nationalparker. En stor del av dessa är

i dag skyddade som naturreservat. Vidare föreslås utvidgningar av sju be-

fintliga nationalparker. Om alla förslag genomförs kommer Sverige att

ha 40 nationalparker, vilket skulle innebära en bättre geografisk sprid-

ning och väsentligt förbättrad representation av viktiga landskaps- och

naturtyper.

Nästan samtliga områden som redovisas i nationalparksplanen är kända

sedan länge tack vare höga dokumenterade naturvärden, naturscenerier

och intresseväckande natur. De flesta ingick i 1989 års plan. Några nya

har tillkommit med ledning av nytt kunskapsunderlag, främst nationella

inventeringar av våtmarker och skogar.

Prop. 2008/09:214

85

Regeringen anser att nationalparksplanen utgör ett bra underlag för

kommande arbete med nya nationalparker. Naturvårdsverket har i planen

framfört att inrättandet av nya parker förutsätter att det finns övervägande

samförstånd med berörda länsstyrelser och kommuner. Processen vid

arbetet med nya nationalparker förutsätter en bred samverkan mellan

berörda parter. Processen inleds normalt med bildande av arbetsgrupp

och styrgrupp där Naturvårdsverket, länsstyrelsen och kommunen alltid

ingår. Genom hela processen krävs öppenhet mot omvärlden och konti-

nuerliga insatser för information till lokalbefolkning och samråd med be-

rörda sakägare och organisationer.

Det är angeläget att Naturvårdsverket i det fortsatta arbetet fäster vikt

vid såväl områdenas nationella betydelse från bevarandesynpunkt som

deras möjligheter att som besöksmål ge nytta åt lokalsamhället.

Också vid förvaltningen av de befintliga nationalparkerna är det ange-

läget att lokala engagemanget och delaktigheten tillvaratas. National-

parkerna tillhör de främsta skyddade områdena i landet och har ofta stor

lokal betydelse som besöksmål för turism och lokalbefolkning. Ett för-

valtningsråd bör därför normalt finnas för en eller flera nationalparker.

Förvaltningsrådet bör ha en rådgivande funktion till nationalparksförval-

taren och bör förutom denne bestå av bland annat företrädare för berörd

kommun, eventuella nyttjanderättshavare i området, turismen och lokala

organisationer. Om samråd kan ske på annat sätt än i ett förvaltningsråd

kan förvaltaren välja andra former för detta.

8.11

Områden skyddade enligt äldre lagstiftning

Naturvårdsområden

Möjligheten att bilda naturvårdsområden upphörde när miljöbalken träd-

de i kraft den 1 januari 1999. Enligt övergångsbestämmelserna till miljö-

balken ska naturvårdsområden vid tillämpningen av miljöbalken anses

som naturreservat. För naturvårdsområden fick inte beslutas om in-

skränkningar som innebar att pågående markanvändning avsevärt försvå-

rades. I övrigt var skyddsformerna naturreservat och naturvårdsområde

likartade.

Naturvårdsområden som har föråldrad utformning bör ses över och

moderniseras eller omprövas i den mån skyddsbehovet inte längre finns.

Landskapsbildsskydd

Landskapsbildsskydd kunde beslutas med stöd av 19 § naturvårdslagen

(1964:822) i dess lydelse före 1974, då bestämmelsen ändrades till att

i stället avse naturvårdsområden. Det finns fortfarande en stor mängd

gällande landskapsbildsskydd runt om i landet trots att nya sådana inte

kunnat bildas sedan början av 1970-talet. Landskapsbildsskydden tillkom

i en helt annan planeringssituation än dagens. Skyddsformen kan anses

vara omodern och skapar en mängd ärenden hos länsstyrelserna. Om-

prövning av befintliga landskapsbildsskydd sker inte i någon större

omfattning.

Prop. 2008/09:214

86

Regeringen arbetar för att onödiga regler ska tas bort. Äldre förord-

nanden till skydd för landskapsbilden bör kunna upphöra och – i den mån

behov finns – ersättas av nu gällande skyddsformer eller andra åtgärder

såsom planläggning enligt plan- och bygglagen (1987:10). Lämpligen

bör skydden upphöra efter en viss tid för att ge berörda myndigheter tid

till en genomgång av befintliga landskapsbildsskydd. Frågan bör beredas

vidare inom regeringskansliet och ett förslag till bestämmelse tas fram.

8.12

Regionala landskapsstrategier

Regeringens bedömning: Arbetet med regionala landskapsstrategier

bör fortsätta och utvidgas till alla län. Regionala landskapsstrategier

bör användas i naturvårdsarbetet i särskilda landskapsavsnitt där hel-

hetstänkande, tvärsektoriellt arbete och behov av utvecklade samver-

kansformer har särskild betydelse.

Skälen för regeringens bedömning

Naturvårdsarbete som tar sin utgångspunkt i landskapet som helhet är

landskapsstrategier, biosfärområden och det pågående projektet med

samverkansplaner i kust och havsområden. Kopplingar finns också till

arbetsformer som tas upp i den Europeiska landskapskonventionen.

Under 2006–2007 har sju länsstyrelser på regeringens uppdrag ut-

arbetat regionala landskapsstrategier med syfte att uppnå bevarande och

hållbart brukande av naturresurser utifrån en helhetssyn på landskaps-

nivå. I arbetet har man strävat efter att utveckla dialog med medborgarna.

Detta har i flera fall inneburit att inriktningen ändrats under arbetets

gång, och att frågeställningen breddats till att innefatta problemställning-

ar som rör regional tillväxt i stort. Enligt Naturvårdsverkets utvärdering

av arbetet har projekten gynnats av att tydligt involvera lokala aktörer,

och länsstyrelserna har överlag gjort positiva erfarenheter. Några länssty-

relser har önskat att regeringen ska precisera centrala begrepp som

”helhetssyn” och ”landskap”. Andra har uppskattat möjligheten att själva

avgränsa uppdraget.

Länsstyrelsen i Östergötlands län har i samverkan med bland annat

markägare och andra aktörer arbetat fram den regionala landskapsstra-

tegin Levande eklandskap i Östergötland för att säkra skötseln av ek-

miljöer. Östergötlands eklandskap är av internationell klass vad gäller

natur- och kulturvärden.

Länsstyrelsen i Västerbottens län valde att koncentrera sig på att ta

fram en ny modell för samverkan om fjällfrågor tillsammans med lokala

aktörer som på olika sätt påverkar eller nyttjar naturresurser. Vilhelmina

kommuns nordvästra del, Kultsjödalen, ett cirka 150 000 hektar stort

fjällområde, har utgjort pilotområde. Projektet har haft ett tydligt lokalt

perspektiv. Lokala aktörer har inte enbart inbjudits till samarbete, utan

både projektverksamheten i sig och dess resultat är format av de lokala

aktörerna.

Prop. 2008/09:214

87

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tagit fram en vägledning

för arbetet med regionala landskapsstrategier.

Regeringen är angelägen om att länsstyrelserna i bred förankring ut-

vecklar det regionala arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. I reglerings-

brevet för 2009 fick länsstyrelserna i uppdrag att påbörja arbetet med

regionala landskapsstrategier med utgångspunkt i Naturvårdsverkets väg-

ledning.

Syftet med landskapsstrategierna är att se helheten för biologisk mång-

fald, kulturmiljövärden, friluftsliv och ett hållbart nyttjande. Kunskapen

om värdena ska ökas såväl hos dem som verkar i det berörda landskapet

som hos myndigheterna. Bevarandeinsatser ska kompletteras med

utveckling och planering för ett hållbart nyttjande av biologiska resurser

och biologisk mångfald utifrån en helhetssyn på landskapet.

Ett viktigt syfte är också att utveckla ett arbetssätt som senare kan ingå

i myndigheternas ordinarie verksamhet och samtidigt stärka kompeten-

sen. Arbetssättet innebär att en gemensam kontinuerlig dialog leder fram

till ömsesidig tillit, öppenhet och respekt och att det är tydligt att proces-

sen är transparent och möjlig att påverka. Det ska leda till ökad kunskap

och samsyn om förvaltning av värdena i landskapet vilket i sin tur kan

resultera i mål och åtgärder för att uppnå ett hållbart nyttjande. Många

aktörer kan vara berörda förutom myndigheterna. Markägare har genom

äganderätten en särställning. Andra aktörer kan vara brukare, föreningar,

lokalt näringsliv eller privatpersoner.

Landskapsstrategierna kan också utgöra ett värdefullt underlag för oli-

ka typer av åtgärder och planer som till exempel översikts- och detaljpla-

ner, bildande av naturreservat, kulturreservat eller upprättande av natur-

vårdsavtal, skötselåtgärder eller genomförande av åtgärder inom åtgärds-

program för hotade arter, vattenmyndigheternas åtgärdsprogram eller åt-

gärder för att förebygga till exempel översvämningar och ras. De utgör

också ett värdefullt underlag för kommande regionala utvecklings- och

tillväxtplaner samt bildande av Leaderområden, Life+-projekt och bio-

sfärområden. Landskapsstrategierna kan kombineras med bredare tvär-

sektoriella frågeställningar, exempelvis landsbygdsutveckling. Strategier-

na bör också kunna fylla en funktion i kommande planering för att mot-

verka negativa effekter av väntade klimatförändringar och för att under-

lätta ekosystemens förmåga att anpassa sig till ett förändrat klimat och

ändå upprätthålla nödvändiga ekosystemtjänster, vilket utvecklas i av-

snitt 8.13 om grön infrastruktur.

Biosfärområden

Biosfärområden är en del av Unescos vetenskapliga program ”Man and

the Biosphere” (MAB). Programmets mål är att förbättra relationen mel-

lan människor och miljö globalt. Att inrätta biosfärområden (Biosphere

Reserves) är det viktigaste verktyget inom ramen för Unescos program.

I biosfärområdena förenas naturvård, hållbar utveckling, brukande och

bevarande. Människor ska kunna bo och utvecklas i områdena samtidigt

som natur- och kulturvärden ska bevaras.

I Sverige är biosfärområden ett komplement till kultur- och naturreser-

vat, nationalparker och andra utpekanden av områden med höga natur-

och kulturvärden. Bildande av biosfärområde ger i sig inte ett skydd i

juridisk mening. Det ger inte heller några inskränkningar av eller utökade

krav på befintliga skyddade områden.

Prop. 2008/09:214

88

Sverige har för närvarande två biosfärområden: Torneträskområdet och

Kristianstad vattenrike. Tre kandidatområden finns och andra förbereder

ansökningar. Det finns drygt 500 biosfärområden i världen.

Förhållningssättet har många likheter med det som gäller inom arbetet

med regionala landskapsstrategier. Regeringen har en stark tilltro till den

dynamik som är möjlig att utveckla på den lokala nivån i samband med

inrättandet och det vidare arbetet med ett biosfärområde, och vill

framhålla det öppna arbetssätt och breda deltagande som används i denna

process som ett bra exempel på hur många aktörer gemensamt kan ta

ansvar för ett område med höga natur- och kulturvärden.

Samverkansplaner i värdefulla kust- och havsområden

Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden är ett pilot-

projekt som 2008-2010 drivs av Naturvårdsverket och fem länsstyrelser.

I projektet finns fem projektområden, som helt eller delvis ingår i Hel-

coms eller Ospars nätverk av marina skyddade områden, vilka ska ha

förvaltningsplaner klara senast 2010. Projektet har som mål att utarbeta

så kallade samverkansplaner för de fem områdena som grund för den

framtida förvaltningen. Ett syfte är också att pröva nya arbetssätt inom

förvaltning av havs- och kustområden. Fokus ska ligga på lokal förank-

ring, delaktighet och samverkan. Bevarande av värdekärnor (områden

med särskilda naturvärden) sätts i relation till både nyttjandeintressen och

pågående arbete som kustzonsplanering och vattenförvaltning. Arbetet

med samverkansplaner har många beröringspunkter med det arbete som

bedrivits med regionala landskapsstrategier.

Europeiska landskapskonventionen

Den europeiska landskapskonventionen är en regional konvention om att

slå vakt om och erkänna betydelsen av landskapet. Konventionen har ar-

betats fram inom Europarådet och omfattar dess medlemsländer. Kon-

ventionen trädde i kraft 2004 och har hittills undertecknats av 35 länder

av vilka 27 har ratificerat den. Sverige har undertecknat, men inte ratifi-

cerat konventionen.

Konventionen syftar till att förbättra skydd, förvaltning och planering

av europeiska landskap. Landskapskonventionen understryker att land-

skapet är en gemensam tillgång och ett gemensamt ansvar. I landskapet

möts många olika värden och tillgångar – kulturella, ekologiska, este-

tiska, sociala och ekonomiska. Det krävs därför ett nära samarbete mellan

myndigheter, organisationer, företag och enskilda för att landskapets

mångfald av värden ska kunna hanteras på ett hållbart sätt.

Riksantikvarieämbetet har på regeringens uppdrag presenterat ett

förslag till genomförande av landskapskonventionen i Sverige. Förslaget

är för närvarande på remiss.

Prop. 2008/09:214

89

8.13

Grön infrastruktur

Regeringens bedömning: I syfte att säkra arternas långsiktiga över-

levnad och spridningsmöjligheter och ekosystemens möjligheter att

leverera viktiga ekosystemtjänster även vid ett förändrat klimat, bör en

analys ske av hur det svenska naturvårdsarbetet och åtgärder som vid-

tas inom sektorernas ansvar för biologisk mångfald uppfyller kraven

på en grön infrastruktur och ekologiska nätverk.

Skälen till regeringens bedömning: Skyddade områden, inte minst

inom det ekologiska nätverket Natura 2000, utgör en grundsten för beva-

rande av ekosystemtjänster i Sverige och Europa. Enligt artikel 10 i art-

och habitatdirektivet har medlemsstaterna en skyldighet att göra Natura

2000-nätverket ekologiskt sammanhängande. De enskilda skyddade om-

rådena kan ses som värdekärnor (skyddsvärda områden) som bör knytas

samman med spridningskorridorer och kompletterande bevarandeinsatser

för viktiga biotoper och livsmiljöer i framför allt det brukade landskapet.

Utan en sådan grön infrastruktur riskerar artpopulationer att isoleras och

decimeras. Detta ökar i sin tur risken för lokalt utdöende, minskat

genutbyte mellan populationer och försvårad rörlighet för arter. Samman-

taget riskerar dessa effekter att gradvis försvaga ekosystemens möjlighet

att leverera tjänster och försvårar nödvändig klimatanpassning. Europeis-

ka kommissionen har nyligen inlett ett arbete med benämningen Europas

grönstruktur.

I huvuddelen av landet, utanför fjällregionen, utgör de skyddade områ-

dena endast några få procent av ytan. Här är det nödvändigt med ett nät-

verk där de skyddade områdena utgör värdekärnor i ett ekologiskt nät-

verk där kompletterande åtgärder inom det brukade landskapet skapar

den gröna infrastrukturen. Många åtgärder genomförs redan i det brukade

landskapet. Det kan gälla spridningskorridorer, skyddszoner längs vatten-

drag, bevarade av nyckelbiotoper och våtmarker, skötsel av naturliga

ängs- och betesmarker samt bekämpningsmedelsfria zoner i jordbruks-

mark. Exempel på restaureringsinsatser är borttagande av vandringshin-

der i vattendrag och igenläggning av diken i våtmarker. Åtgärderna vid-

tas genom frivilliga insatser, lagstiftning eller genom myndigheternas

naturvårdsarbete.

I dag saknas en samlad, djupgående analys av hur väl det svenska

naturvårdsarbetet och åtgärder som sker inom ramen för sektorsansvaret

sammantaget uppfyller de krav som bör ställas på en grön infrastruktur.

Regeringen avser därför att ge ett gemensamt uppdrag till Naturvårds-

verket, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Fiskeriverket att i samarbete

med bland annat Artdatabanken analysera hur väl det svenska natur-

vårdsarbetet och åtgärder enligt sektorsansvaret uppfyller kraven på en

grön infrastruktur samt bedöma om ytterligare åtgärder bör vidtas.

Prop. 2008/09:214

90

8.14

Att engagera näringslivet i naturvården

Regeringens bedömning: Det finns ett behov av ett ökat engagemang

inom näringslivet för att de miljökvalitetsmål som rör biologisk mång-

fald ska kunna nås. Biologisk mångfald och dess koppling till ekosys-

temtjänster utgör både en ekonomisk angelägenhet och utvecklings-

möjligheter för näringslivet. Ett ökat engagemang kräver att kunska-

pen om biologisk mångfald ökar inom näringslivet och bland konsu-

menterna. En process bör initieras för att stimulera ett ökat engage-

mang från näringslivet i frågor som rör biologisk mångfald och värdet

av naturens ekosystemtjänster.

Utgångspunkten bör vara de exempel och principer som omfattas av

EU-initiativet om ökat engagemang hos näringslivet för den biologis-

ka mångfalden (Business and Biodiversity) samt liknande internatio-

nella erfarenheter på området.

Skälen för regeringens bedömning: Såväl inom som utanför Europe-

iska unionen pågår ett arbete som syftar till att stimulera ett ökat engage-

mang från näringslivet i frågor som rör biologisk mångfald utöver vad

lagstiftningen kräver. Detta sker under begreppet Business and Biodiver-

sity och bygger på ett frivilligt engagemang från de parter som deltar.

Flera av initiativen bygger på att partnerskap etableras mellan myndighe-

ter, näringsliv, naturvårdsorganisationer och vetenskapssamhället för att

genomföra varierande typer av verksamheter. Deltagandet från närings-

livet utgörs av företag i sektorer med eller utan uttalat sektorsansvar för

biologisk mångfald. Exempel från Europa omfattar samverkan mellan

företag och frivilligorganisationer i projekt kring naturvård. Det kan även

handla om informationsinsatser om biologisk mångfald till anställda in-

om företag och till allmänheten. Vissa företag har utvecklat en egen poli-

cy för biologisk mångfald i samråd med myndigheter och frivilliga natur-

vårdsorganisationer. Detta har även gällt företag inom sektorer som har

liten eller endast indirekt påverkan på biologisk mångfald i sin huvudsak-

liga verksamhet.

Regeringen bedömer att det finns ett behov av ett utökat engagemang i

ett bredare spektrum av näringslivet, även utanför de areella näringarna,

för att uppställda nationella miljökvalitetsmål om biologisk mångfald ska

kunna nås. Biologisk mångfald utgör en ekonomisk angelägenhet och

kan erbjuda utvecklingsmöjligheter för näringslivet.

Det är lätt att förstå att biologiska naturresurser utgör basen för män-

niskans försörjning när man ser på vad vi äter. Om man dessutom beaktar

att den aktiva substansen i en stor del av de läkemedel vi använder har ett

naturligt ursprung, ger detta en fingervisning om den stora affärsmässiga

utvecklingspotential som den biologiska mångfalden erbjuder. Ny teknik

erbjuder möjligheter att efterlikna naturens lösningar på specifika pro-

blem som sedan kan tillämpas i för människan viktiga sammanhang. Till

detta ska läggas de ekosystemtjänster som inte i första hand utgör en rå-

varubas utan i stället bidrar med reglerande funktioner av grundläggande

betydelse för människan och för annat liv. Exempel på reglerande eko-

systemtjänster är sådana som bidrar till vattenrening och balansering av

växthusgaser. Satsningar som leder till bevarande av ekosystemtjänster

ska då ses som en investering för att förebygga merkostnader som upp-

står om dessa tjänster upphör att fungera på grund av exploatering av

ekosystemen.

Prop. 2008/09:214

91

Ett ökat engagemang kräver dock att kunskapen om biologisk mång-

fald ökar inom näringslivet och bland konsumenterna. Regeringen ser

positivt på en utveckling där näringslivets engagemang och ansvars-

tagande för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald

ökar utöver vad lagar och förordningar kräver.

Som ett led i ett sådant arbete avsätts medel till jordbruket och skogs-

bruket för att öka medvetenheten om hur verksamheten kan anpassas så

att den biologiska mångfalden gynnas. Sådana insatser finns inom ramen

för det svenska landsbygdsprogrammet 2007–2013 i form av information

och utbildning samt miljöersättningar till jordbrukare som åtar sig att ge-

nomföra miljöåtgärder som går utöver gällande lagstiftning. Motsvarande

konstruktion med staten som beställare och enskilda företagare som

genomförare av åtgärder som syftar till att främja biologisk mångfald

finns i Operativt program för fiskenäringen i Sverige 2007–2013.

En allt starkare drivkraft för olika typer av miljöanpassningar inom

näringslivet är den ökade efterfrågan på marknaden av varor och tjänster

som uppfyller vissa miljökriterier. Ett exempel på denna utveckling är ar-

betet med miljöcertifiering av produkter genom överenskommelser mel-

lan företrädare för producent- och konsumentleden. Företag som utveck-

lar sitt miljöarbete och genomför miljöcertifiering eller andra miljö-

anpassningar kan vinna konkurrensfördelar. För att konkurrensfördelarna

ska bli en realitet behöver åtgärderna kunna kopplas till gynnsamma

effekter för miljön och att kunderna efterfrågar dessa mervärden.

Baserat på de erfarenheter som gjorts av andra och de specifika förut-

sättningar som finns i Sverige, avser regeringen att uppdra åt Naturvårds-

verket att skapa förutsättningar för en plattform för näringsliv och bio-

logisk mångfald så att ett nationellt arbete kan inledas. Plattformen ska

utgöra en gemensam arena där mål och exempel tas fram i samråd mellan

de berörda parterna. Plattformen ska underlätta framväxten av partner-

skap mellan näringsliv, offentliga sektorn, frivilligorganisationer samt

universitet och högskolor på lokal, regional, och nationell nivå för att

utveckla praktiska, operativa samarbeten i frågor om biologisk mångfald.

Initieringen av en plattform är ett sätt att göra det möjligt för en utveck-

ling i den önskade riktningen. Innehållet i och utformningen av samarbe-

tet är beroende av vad de parter som involveras vill åstadkomma.

En lämplig central funktion i arbetet kan vara en webbplats där

information med exempel och vägledning finns tillgänglig. Arbetet ska

omfatta en dialog med representanter från näringsliv, intresseorganisa-

tioner och forskarvärlden om skattad omfattning och miljönytta av före-

slagna aktiviteter samt ekonomiska aspekter såsom incitament för de

aktörer som berörs av förslagen.

Prop. 2008/09:214

92

9

Förslag till ändringar i reglerna om

biotopskyddsområden

9.1

Reglerna om biotopskyddsområden i 7 kap.

miljöbalken

Regeringens förslag: Regeringen får i fråga om små mark- eller vat-

tenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla

livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt

skyddsvärda meddela föreskrifter om

1. att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet

eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och

2. att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att

ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde.

Om det finns särskilda skäl, får dispens från det förbud som gäller

inom ett biotopskyddsområde ges i det enskilda fallet. En fråga om

dispens ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer, om

dispensen avser ett område enligt första stycket 1, och i andra fall av

den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet.

Naturvårdsverkets förslag överensstämmer i huvudsak med regering-

ens. Regeringen föreslår ett något vidare bemyndigande för kommunerna

att besluta om bildande av biotopskyddsområden. Regeringen föreslår att

bemyndigandet om bildande av biotopskyddsområden i övrigt får ett mer

preciserat innehåll.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har varit över-

vägande positiva till förslaget att ge kommunerna en möjlighet att bilda

biotopskyddsområden och att utöka möjligheterna att ge dispens från det

förbud som gäller inom biotopskyddsområden. Växjö tingsrätt (miljö-

domstolen), Skogsstyrelsen, Stockholms universitet, Uppsala universitet

och Sveriges Energiföreningars Riksorganisation har varit övervägande

negativa till förslaget.

Länsstyrelsen i Stockholms län har ansett att det inte finns skäl att be-

gränsa kommunens möjligheter att besluta om bildande av biotopskydds-

områden till de biotoper som länsstyrelsen i dag får besluta om. Länssty-

relsen i Dalarnas län har anfört att det inte framgår hur det är tänkt att

dispenser ska hanteras när de rör skilda delar av miljöbalken och hanteras

av olika myndigheter. Det är enligt länsstyrelsen angeläget att undvika

dubbla prövningar av ärenden, varför dispensförfarandet bör ses över och

samordnas. Jordbruksverket har anfört att det enda särskilda skäl för att

ge dispens som tas upp i rapporten är restaureringsåtgärder för natur-

vårdsändamål och att detta borde kompletteras med att det kan finnas sär-

skilda skäl på grund av andra påtagliga enskilda eller allmänna intressen.

Naturhistoriska riksmuseet har ansett att dispenser främst bör ses som ett

instrument som ska utnyttjas i samband med åtgärder som har till syfte

att vårda – restaurera – och ytterligare höja kvaliteten på den skyddade

biotopen. Svenska kommunförbundet (numera en del av Sveriges Kom-

muner och Landsting) har varit positivt till att fler biotopskyddsområden

inrättas av länsstyrelsen i samråd med kommunerna eller av kommuner-

na. SmåKom (De små kommunernas samverkan) har anfört att man inom

ramen för den lokala och ibland regionala översiktsplaneringen i varje

enskilt fall bör diskutera vilka biotoper som behöver ett särskilt skydd

och på vilket sätt detta ska genomföras i samråd med bland annat berörda

markägare och att en effektiv process måste bygga på en stark tillit till

främst kommunernas och länsstyrelsens löpande samarbete och inte på

en alltmer detaljerad central lagstiftning eller styrprocess.

Prop. 2008/09:214

93

Växjö tingsrätt (miljödomstolen) har avstyrkt förslaget att öka dispens-

möjligheterna eftersom de naturvärden som beslutet om biotopskydds-

område avser att skydda kan helt gå förlorade. Miljödomstolen har fram-

hållit att för individuellt utpekade biotopskyddsområden utgår ersättning

enligt 31 kap. 4 § i samband med bildandet, medan för biotopskyddsom-

råden som är generellt skyddade genom regeringens beslut aktualiseras

ersättningsfrågan när en ansökan om dispens har avslagits. Även mot

bakgrund av dessa förhållanden ter det sig enligt miljödomstolen inte

rimligt att i efterhand, när ersättningsfrågan kan vara avgjord, ha möjlig-

het att begära dispens för åtgärder inom ett individuellt inrättat biotop-

skyddsområde. Statens fastighetsverk har ansett att det inte är lämpligt att

även kommunerna ska kunna besluta om biotopskydd och anfört att

antalet beslutande organ måste minimeras och kunskap som behövs för

detta ändamål koncentreras. Stockholms universitet har ansett att en dis-

pensmöjlighet ska finnas endast i yttersta nödfall. Uppsala universitet har

ansett att det bör finnas en enda natur- och miljövårdsmyndighet när det

gäller det övergripande ansvaret för och befogenheter avseende biotop-

skyddet. Biotopskyddet riskerar enligt universitetet att bli verkningslöst

genom de föreslagna ändringarna. Sveriges Energiföreningars Riksorga-

nisation har invänt mot att det föreslås att det införs möjligheter till dis-

pens med motiveringen att det blir lättare att undanta mark- och vatten-

områden från oönskade verksamheter samtidigt som det argumenteras för

att dispenser i realiteten inte ska ges.

Skälen för regeringens förslag

Möjlighet för kommunerna att bilda biotopskyddsområden

Reglerna om biotopskyddsområden innebär att sådana områden inrättas

på två olika sätt. Det ena är att regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer, med stöd av bemyndigandet i 7 kap. 11 § första

stycket miljöbalken, föreskriver att samtliga områden av ett visst slag in-

om landet eller en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden. Rege-

ringen har meddelat sådana generella föreskrifter i 5 § förordningen

(1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. och bilaga 1 till

förordningen. De typer av mark- eller vattenområden som anges i bilaga

1, till exempel alléer och åkerholmar, är biotopskyddsområden i hela lan-

det. Det andra sättet som biotopskyddsområden bildas på är att Skogssty-

relsen eller länsstyrelsen enligt 6 respektive 7 § förordningen i det enskil-

da fallet beslutar att ett sådant särskilt skyddsvärt mark- eller vatten-

område som anges i bilaga 2 eller 3 till förordningen ska utgöra ett bio-

topskyddsområde. Enligt dessa regler görs en bedömning i det enskilda

fallet av om ett visst geografiskt område bör skyddas. En förutsättning är

att det är fråga om sådana typer av mark- eller vattenområden som anges

i bilaga 2 eller 3, till exempel brandfält, ravinskogar eller naturliga

vattendrag.

Prop. 2008/09:214

94

Enligt gällande rätt har kommunerna inte möjlighet att besluta om bild-

ande av sådana biotopskyddsområden som anges i bilaga 2 och 3 till för-

ordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Detta bör ändras

för att ge kommunerna en möjlighet att bidra till ett utökat skydd för vär-

defulla naturmiljöer. Kommunerna får redan i dag besluta om bildande

av naturreservat, vilket många gånger kan vara mer komplicerat och mer

ingripande för markägare än bildande av biotopskyddsområden. Erfaren-

heterna av kommunernas möjlighet att bilda naturreservat är goda. Reg-

lerna om biotopskyddsområden bör därför vara ett lämpligt verktyg för

kommunerna i deras naturvårdsarbete. Utvecklingen har varit att utöka

kommunernas beslutanderätt i fråga om olika typer av områdesskydd.

Riksdagen har antagit regeringens proposition Strandskyddet och utveck-

lingen av landsbygden, med förslag om att kommunerna ska få ökat

inflytande över strandskyddet (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13,

rskr. 2008/09:227). Med hänsyn till att kommunerna redan har omfatt-

ande beslutanderätt när det gäller andra områdesskydd bedöms de ha den

kompetens som behövs för att ge dem möjligheten att bilda biotop-

skyddsområden.

Naturvårdsverkets förslag innebär att kommunerna enbart får besluta

om sådana typer av biotopskyddsområden som länsstyrelsen beslutar om,

men inte sådana områden som Skogsstyrelsen beslutar om. En sådan lös-

ning skulle begränsa kommunernas möjlighet att bidra till ett förbättrat

skydd för värdefulla naturmiljöer. Det finns inte heller något bärande

skäl för att begränsa förslaget på det sättet. Kommunernas beslut bör

därför kunna avse även sådana typer av biotopskyddsområden som

Skogsstyrelsen beslutar om. Sammantaget bör kommunerna få besluta

om sådana typer av biotopskyddsområden som anges i bilagorna 2 och 3

till förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Dispens från förbudet inom biotopskyddsområden

Inom ett biotopskyddsområde får enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljö-

balken inte bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder som kan skada na-

turmiljön. Regeringen får, om den förordnar att samtliga områden av ett

visst slag ska vara biotopskyddsområden, i samband med beslutet med-

dela föreskrifter om att dispens får medges från detta förbud.

Erfarenheter visar att det kan uppkomma situationer där det kan vara

motiverat att ge en dispens även beträffande områden som har bildats

genom beslut i det enskilda fallet, dvs. sådana områden som avses i bila-

gorna 2 och 3 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt

miljöbalken m.m. Skogsstyrelsen, som tidigare har invänt mot förslaget

att utöka dispensmöjligheterna, har i en skrivelse till regeringen i maj

2008 framfört att det finns ett visst behov av att kunna ge en dispens

beträffande sådana biotopskyddsområden. Praxis har utvecklats i riktning

mot att områden som bildas genom beslut i det enskilda fallet kan

omfatta större mark- eller vattenområden än tidigare. Det blir då svårare

att vid beslutet om att bilda området förutse hur markanvändningen

påverkas av förbudet mot verksamheter och åtgärder som kan skada

naturmiljön. På grund av det anförda bör en dispens kunna ges i

undantagsfall även beträffande biotopskyddsområden som har bildats

genom beslut i det enskilda fallet. En bestämmelse om detta bör införas i

miljöbalken.

Prop. 2008/09:214

95

Om en kommun har bildat ett biotopskyddsområde, bör kommunen

även kunna besluta om dispens från förbudet inom det området. En sådan

ordning stämmer överens med vad som gäller i fråga om bland annat

naturreservat och vattenskyddsområden. På motsvarande sätt bör en

statlig myndighet som har bildat ett biotopskyddsområde besluta om

dispenser som rör det området. I fråga om biotopskyddsområden som har

bildats genom generella föreskrifter prövar länsstyrelsen enligt 5 §

förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ansökningar om

dispens.

Kravet på särskilda skäl innebär att möjligheten att ge dispens bör

tillämpas restriktivt. Den praxis som finns i fråga om dispenser avseende

biotopskyddsområden som bildats genom generella föreskrifter bör kun-

na ge vägledning vid prövningen av dispenser avseende områden som

har bildats genom beslut i det enskilda fallet. Även praxis i fråga om dis-

penser som rör naturreservat bör kunna ge vägledning. Miljödomstolen

vid Vänersborgs tingsrätt har framhållit att man i samband med ett beslut

i det enskilda fallet om inrättande av biotopskydd även prövar om mark-

ägare har rätt till ersättning på grund av att pågående markanvändning

inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Det prövas alltså hur

rådighetsinskränkningen inverkar på markanvändningen inom det av-

gränsade område som omfattas av biotopskydd. Behovet av att ge en dis-

pens i ett senare skede bör i ett sådant fall normalt vara begränsat. Det

kan dock finnas särskilda skäl för en dispens med hänsyn till ett ange-

läget allmänt intresse. I undantagsfall bör en dispens även kunna ges på

grund av ett enskilt intresse. I avsnitt 9.2 behandlas frågan om i vilka

situationer en fastighetsägare kan ha rätt till ersättning på grund av beslut

som rör biotopskyddsområden.

Det har framförts synpunkter på behov av att koordinera de prövningar

som kan behövas enligt olika skyddsregler, exempelvis när det krävs bå-

de en strandskyddsdispens och en dispens från förbudet inom ett biotop-

skyddsområde. Den föreslagna ändringen bedöms dock sammantaget le-

da till få dispensprövningar avseende biotopskyddsområden som har be-

slutats i det enskilda fallet. Förslaget bör inte leda till några tillämpnings-

svårigheter.

Bemyndigandet om bildande av biotopskyddsområden

Det nuvarande bemyndigandet i 7 kap. 11 § om bildande av biotop-

skyddsområden är oprecist formulerat jämfört med de föreskrifter som

regeringen har meddelat i förordningen (1998:1252) om områdesskydd

enligt miljöbalken m.m. Av lagbestämmelserna framgår inte heller tyd-

ligt om de beslut som innebär att biotopskyddsområden bildas är norm-

beslut (generella föreskrifter) eller förvaltningsbeslut (beslut i det enskil-

da fallet). Enligt lagtexten får förklaringar av biotopskyddsområden avse

enskilda områden eller samtliga områden av ett visst slag inom landet

eller del av landet.

Lagbestämmelserna kompletteras av bestämmelser i 5–8 §§ förord-

ningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. I bilagorna 1–3 räknas

upp vissa typer av mark- eller vattenområden som utgör eller kan utgöra

biotopskyddsområden. Enligt 5 § förordningen utgör de mark- eller

vattenområden som anges i bilaga 1 biotopskyddsområden enligt 7 kap.

11 § första stycket miljöbalken. Någon begränsning anges inte i 5 §, utan

föreskrifterna gäller i hela landet. Regleringen kommer att avse ett myck-

et stort antal mark- och vattenområden i landet och beröra en obestämd

krets fastighetsägare. Bestämmelserna bör därmed utformas så att beslu-

ten om bildande av dessa biotopskyddsområden utgör normbeslut.

Prop. 2008/09:214

96

Enligt 6 § förordningen får Skogsstyrelsen inom områden som omfat-

tas av bestämmelserna i skogsvårdslagen (1979:429) förklara sådana sär-

skilt skyddsvärda mark- eller vattenområden som anges i bilaga 2 till för-

ordningen som biotopskyddsområden. På motsvarande sätt får länsstyrel-

sen enligt 7 § förordningen inom områden som inte omfattas av bestäm-

melserna i skogsvårdslagen förklara sådana särskilt skyddsvärda mark-

eller vattenområden som anges i bilaga 3 som biotopskyddsområden. I

beslut enligt 6 och 7 §§ ska gränserna för biotopskyddsområdet anges.

Bestämmelserna innebär att Skogsstyrelsen respektive länsstyrelsen får

besluta i det enskilda fallet om att inrätta ett biotopskyddsområde, under

förutsättning att det är ett mark- eller vattenområde av ett sådant slag som

anges i bilaga 2 respektive bilaga 3. Biotopskyddsområdet utgör ett av-

gränsat geografiskt område. Beslutet berör fastighetsägare eller andra

sakägare inom detta område genom förbudet att inom området bedriva en

verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Ett beslut att

bilda ett biotopskyddsområde av ett sådant slag som anges i bilaga 2 eller

3 kan därmed få betydande rättsverkningar för den enskilde. Ett sådant

beslut bör anses vara överklagbart enligt allmänna förvaltningsrättsliga

principer.

Sammantaget görs bedömningen att ett beslut av en myndighet eller

kommun att inrätta ett biotopskyddsområde av ett sådant slag som räknas

upp i bilaga 2 eller 3 till förordningen om områdesskydd enligt miljöbal-

ken m.m. utgör ett förvaltningsbeslut.

Bemyndigandet om bildande av biotopskyddsområden bör förtydligas

så att det framgår huruvida de föreskrifter regeringen får meddela avser

normbeslut eller förvaltningsbeslut. En del av bemyndigandet bör avse

föreskrifter av regeringen om att inrätta biotopskyddsområden i landet el-

ler en del av landet, dvs. normbeslut. När det gäller denna del av bemyn-

digandet framgår det i dag av bilaga 1 till förordningen om områdes-

skydd enligt miljöbalken m.m. vilka typer av mark- eller vattenområden

som utgör biotopskyddsområden.

Den andra delen av bemyndigandet bör avse att ett biotopskyddsområ-

de får bildas genom ett beslut i det enskilda fallet av en myndighet eller

kommun, dvs. genom ett förvaltningsbeslut. Myndigheten eller kommu-

nen bör, i likhet med vad som gäller i dag, inte själv få bestämma vilka

typer av livsmiljöer som kan inrättas som ett biotopskyddsområde, utan

det bör bestämmas av regeringen i en förordning. Vilka dessa typer av

mark- eller vattenområden för närvarande är framgår av bilagorna 2 och

3 till förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

På samma sätt som i dag bör det förbud som gäller inom ett biotop-

skyddsområde, dvs. att man inte får bedriva en verksamhet eller vidta en

åtgärd som kan skada naturmiljön, framgå av en bestämmelse i 7 kap.

miljöbalken. Att det förbud som gäller inom alla biotopskyddsområden

anges i generella termer i lagen innebär att det även i fortsättningen är

korrekt att tala om dispens från förbudet. Någon ändring behövs alltså

inte i fråga om den terminologin.

Prop. 2008/09:214

97

Utöver det som nu har anförts bör bemyndigandet i 7 kap. 11 § miljö-

balken om bildande av biotopskyddsområden preciseras så att det stäm-

mer bättre överens med de föreskrifter som regeringen har meddelat i

ämnet i förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Bemyn-

digandet bör avse små mark- eller vattenområden som på grund av sina

särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växt-

arter eller som annars är särskilt skyddsvärda. När det gäller biotop-

skyddsområden som bildas genom generella föreskrifter bör det också

klargöras att det ska vara fråga om lätt igenkännbara områden av ett visst

slag i landet eller i en del av landet. Det innebär en anpassning till de

gällande bestämmelserna i bilaga 1 till förordningen, där en utgångs-

punkt är att markägaren utan svårighet ska kunna identifiera de typer av

biotoper, till exempel åkerholmar, som omfattas av föreskrifterna.

9.2

Vissa följdändringar i bestämmelserna om ersättning i

31 kap. miljöbalken

Regeringens förslag: Fastighetsägaren har i fråga om biotopskydds-

områden rätt till ersättning enligt grunderna i 31 kap. 4 § första stycket

miljöbalken, om beslutet gäller

– en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket som har förenats med

särskilda villkor eller en vägran att ge en dispens enligt 7 kap. 11 § an-

dra stycket, om dispensen avser ett biotopskyddsområde som har bil-

dats genom generella föreskrifter, eller

– bildande av ett biotopskyddsområde i ett enskilt fall.

Om en kommun har beslutat om att bilda ett biotopskyddsområde,

ska kommunen betala ersättning som en fastighetsägare har rätt till på

grund av beslutet.

Naturvårdsverkets förslag:

Naturvårdsverket har inte föreslagit några

följdändringar i reglerna i 31 kap. om fastighetsägares rätt till ersättning

på grund av beslut som rör biotopskyddsområden.

Skälen för regeringens förslag: I 31 kap. miljöbalken finns bestäm-

melser om rätt till ersättning vid beslut som rör områdesskydd enligt

7 kap. m.m. Fastighetsägaren har enligt 31 kap. 4 § första stycket 3 rätt

till ersättning på grund av beslut som gäller förbud eller beslut att inte

medge dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket inom ett biotopskyddsom-

råde. I 31 kap. 5 § andra stycket anges att om regeringen förklarar att

samtliga områden av ett visst slag ska vara biotopskyddsområden och

regeringen i samband med beslutet meddelar föreskrifter om att dispens

kan medges för verksamheter eller åtgärder som kan skada naturmiljön,

betalas ersättning endast om dispens har vägrats eller förenats med sär-

skilda villkor.

I avsnitt 9.1 föreslås att dispensreglerna utvidgas till att gälla även bio-

topskyddsområden som har beslutats i det enskilda fallet och som gäller

sådana typer av mark- eller vattenområden som anges i bilaga 2 eller 3

till förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Prop. 2008/09:214

98

Bestämmelserna i 31 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken om rätt till ersättning

på grund av beslut som avser biotopskyddsområden har kopplingar till

reglerna om dispens avseende sådana områden. Förslaget om ändrade

dispensregler ger anledning att utforma reglerna i 31 kap. 4 och 5 §§

miljöbalken på ett något annat sätt. I 31 kap. 5 § andra stycket anges

i dag en begränsning i fråga om rätten till ersättning enligt 31 kap. 4 §

första stycket 3 på grund av beslut som avser biotopskyddsområden. Be-

stämmelserna bör utformas så att grunderna för rätten till ersättning pre-

ciseras i 31 kap. 4 § på ett sådant sätt att det inte behöver anges någon

begränsning om detta i 31 kap. 5 §. Det bör i en punkt i 31 kap. 4 § anges

att fastighetsägaren i fråga om biotopskyddsområden har rätt till ersätt-

ning enligt grunderna i den paragrafen om beslutet gäller en dispens en-

ligt 7 kap. 11 § andra stycket som har förenats med särskilda villkor eller

en vägran att ge en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket, om dispens-

en avser ett biotopskyddsområde som har bildats genom generella före-

skrifter, dvs. sådana områden som anges i bilaga 1 till förordningen om

områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Det bör i en annan punkt anges

att det finns en rätt till ersättning om beslutet gäller bildande av ett bio-

topskyddsområde i ett enskilt fall, dvs. då en myndighet eller kommun

har bildat ett sådant biotopskyddsområde som avses i bilaga 2 eller 3 till

förordningen.

Förslaget innebär ingen ändring i fråga om den ordning för prövning av

rätten till ersättning som gäller i dag. När det gäller de biotopskyddsom-

råden som bildas genom generella föreskrifter knyts ersättningsrätten

även i fortsättningen till ett efterföljande förvaltningsbeslut om dispens

från det förbud som gäller inom ett biotopskyddsområde.

För övriga biotopskyddsområden, som bildas genom ett beslut i det en-

skilda fallet, prövas ersättningsfrågan i samband med beslutet om att

bilda biotopskyddsområdet. I dessa fall har fastighetsägaren inte rätt till

ersättning på grund av eventuella efterföljande beslut om att inte ge en

dispens. Att det i avsnitt 9.1 föreslås att dispensreglerna utvidgas till att

avse även dessa typer av biotopskyddsområden bör inte innebära någon

ändring i det avseendet.

Enligt 31 kap. 7 § första stycket är huvudregeln att staten ska betala

ersättning som en fastighetsägare har rätt till enligt 4 §. Om en kommun

har beslutat om bildande av ett skyddat område, ska ersättningen betalas

av kommunen. Detta bör gälla även när en kommun har bildat ett bio-

topskyddsområde.

Prop. 2008/09:214

99

10

Förslag om avskaffat toleransavdrag vid

beslut om områdesskydd m.m.

10.1

Toleransavdraget enligt 31 kap. 6 § miljöbalken

Regeringens förslag: Bestämmelsen i 31 kap. 6 § miljöbalken om att

ett toleransavdrag ska göras vid beräkning av ersättning på grund av

beslut som rör vissa typer av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

och förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket samma

balk ska upphöra att gälla.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens förslag (rapport 5838)

innebär att toleransavdraget i 31 kap. 6 § miljöbalken avskaffas i vissa av

de ersättningssituationer som anges i 31 kap. 4 §, huvudsakligen i fråga

om beslut som rör nationalparker, naturreservat, kulturreservat, biotop-

skyddsområden och vattenskyddsområden.

Statskontorets förslag innebär att toleransavdraget i 31 kap. 6 § miljö-

balken avskaffas i fall som rör ersättning på grund av beslut om natur-

reservat och biotopskyddsområden.

Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag: De re-

missinstanser som har yttrat sig särskilt över förslaget om att avskaffa to-

leransavdraget i 31 kap. 6 § miljöbalken har med något undantag till-

styrkt eller inte haft någon invändning mot förslaget. Flertalet remissin-

stanser har tillstyrkt utredningens ställningstagande att upphäva regler

om toleransavdrag i olika delar av lagstiftningen. Några remissinstanser

har invänt att antalet tvister kan öka om toleransavdraget avskaffas. Lant-

brukarnas Riksförbund och Fastighetsägarna Sverige har ansett att för-

slaget är väl underbyggt. Kammarkollegiet har inte haft någon principiell

invändning mot att toleransavdraget slopas. Kollegiet har dock framhållit

att med hänsyn till att ersättning för intrångsskada förutsätter att skadan i

det enskilda fallet passerar gränsen för vad fastighetsägaren skäligen bör

tåla, kan slopandet av toleransavdraget ge upphov till en tröskeleffekt.

Fortifikationsverket har anfört att frågan om toleransgräns och tolerans-

avdrag har betydelse också för utformningen av angränsande lagars reg-

ler om ersättning för värdeminskande användningsreglering och att det

inte räcker att, som utredningen föreslår, göra ändringar i 31 kap. miljö-

balken. Verket har ansett att motsvarande ersättningsregler i plan- och

bygglagen (1987:10) och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., som

dessutom laborerar med dubbla kvalifikationsgränser, är av särskild

betydelse.

Remissinstansernas synpunkter på Naturvårdsverkets och Skogs-

styrelsens förslag: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i

denna del har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot förslaget.

Svenska Naturskyddsföreningen har avstyrkt förslaget.

Kammarkollegiet har ansett att förslaget om avskaffat toleransavdrag

behöver utredas vidare. Kollegiet har anfört att förslaget innebär ett av-

steg från övrig lagstiftning som reglerar intrångsersättning, att en lag-

stiftning som inte är enhetlig kan ge upphov till tillämpningssvårigheter

och att tröskeleffekter kan uppkomma. Det kan enligt kollegiet uppstå

problem med tillämpning av kvalifikationsgränsen enligt 31 kap. 4 § mil-

jöbalken. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att ett avskaffande

av toleransavdraget i vissa fall möjligen skulle kunna underlätta förhand-

lingar om ersättning för naturreservat, men att det är oklart i vilken grad

detta alls skulle få en praktisk betydelse. Enligt föreningen skulle det

eventuella värdet av en sådan åtgärd klart motverkas av ökade svårig-

heter att kommunicera, och i förlängningen få gehör för, behovet av

frivilligt bevarande av områden samt en viss grundnivå av naturhänsyn

över lagnivån som är en av komponenterna i skogspolitiken.

Prop. 2008/09:214

100

Remissinstansernas synpunkter på Statskontorets förslag: Flertalet

av de som har yttrat sig i denna del har tillstyrkt eller inte haft någon

invändning mot förslaget. Kammarrätten i Stockholm, Kammarkollegiet

och Lantmäteriverket (numera Lantmäteriet) har invänt mot förslaget.

Lantmäteriet har bedömt att det uppkommer en asymmetri i förhåll-

ande till annan lagstiftning om toleransavdraget avskaffas enbart i

31 kap. 6 § miljöbalken, varför frågan behöver analyseras närmare. Kam-

markollegiet har delat utredningens bedömning att frågan om tolerans-

avdraget bör utredas vidare och ansett att analysen möjligen bör utvidgas.

Kollegiet har ansett att en lagstiftning om intrångsersättning som inte är

enhetlig eventuellt kan bli svår att tillämpa och att den kommande utred-

ningen därför särskilt bör belysa frågan om det i miljöbalken bör finnas

en uttömmande reglering avseende förfarande och intrångsersättning och

om hänvisningen till expropriationslagen (1972:719) därmed ska utgå.

Skälen för regeringens förslag

Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken ska ersättning till följd av rådighetsin-

skränkningar i form av områdesskydd betalas om pågående markanvänd-

ning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Enligt 31 kap.

6 § ska ersättningen minskas med ett belopp som motsvarar vad fastig-

hetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning.

Det har från flera håll föreslagits att toleransavdraget i 31 kap. 6 § helt

eller delvis avskaffas. Utredningen om expropriationsersättning har före-

slagit att bestämmelsen i 31 kap. 6 § miljöbalken upphävs (Nya ersätt-

ningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m., SOU 2008:99). Försla-

get innebär att något toleransavdrag inte ska göras i någon av de ersätt-

ningssituationer som anges i 31 kap. 4 §.

Statskontoret har konstaterat att riksdagens mål för hur mycket skydds-

värd skog som ska sättas av är långt ifrån nått när två tredjedelar av mål-

perioden 1999–2010 har gått (Skyddet av Levande skogar, rapport

2007:14). En av de åtgärder som Statskontoret har föreslagit för att för-

bättra måluppfyllelsen är att avskaffa toleransavdraget i 31 kap. 6 § mil-

jöbalken i fall som rör ersättning på grund av beslut om naturreservat och

biotopskyddsområden, dvs. i vissa av de ersättningssituationer som anges

i 31 kap. 4 § miljöbalken.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har i en rapport lämnat ett liknan-

de förslag om avskaffande av toleransavdraget i 31 kap. 6 § miljöbalken

(Kompletterande metoder vid skydd av värdefull natur, rapport 5838).

Plan- och bygglagen

Prop. 2008/09:214

101

I 14 kap. plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser som har

betydande likheter med bestämmelserna i 31 kap. 4 och 6 §§ miljöbal-

ken. I 14 kap. 8 § plan- och bygglagen räknas i fem punkter upp vissa

beslut enligt den lagen som innebär en rätt till ersättning. I de situationer

som regleras i 14 kap. 8 § första stycket 3–5 är kriteriet för rätten till

ersättning att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd

del av fastigheten, dvs. samma kriterium som anges i 31 kap. 4 § miljö-

balken. De situationer som avses med plan- och bygglagens bestämmelse

är bland annat beslut om vissa skyddsbestämmelser som meddelas i en

detaljplan och bestämmelser om vegetation samt markytans utformning

och höjdläge inom vissa områden. I dessa fall ska något toleransavdrag

inte göras. Det innebär att olika regler gäller i fråga om toleransavdrag

när samma ersättningströskel tillämpas i likartade situationer enligt mil-

jöbalken respektive plan- och bygglagen.

Plan- och byggutredningen tog i sitt slutbetänkande upp frågan om mer

enhetliga kvalifikationsgränser i plan- och bygglagen (Översyn av PBL

och va-lagen, SOU 1996:168, s. 435 f.). Utredningens förslag var att kva-

lifikationsgränsen ”pågående markanvändning avsevärt försvåras” skulle

gälla i alla fall av rådighetsinskränkningar enligt plan- och bygglagen

och att det i samtliga fall skulle göras ett avdrag för den skada som låg

under kvalifikationsgränsen. Utredningens förslag föranledde dock ingen

lagstiftningsåtgärd.

Införandet av toleransavdrag i 31 kap. miljöbalken

Enligt den numera upphävda 26 § naturvårdslagen (1964:822) gällde

samma kvalifikationsgräns som nu gäller enligt 31 kap. 4 § miljöbalken,

dvs. att pågående markanvändning inte får avsevärt försvåras. Då gällde

emellertid att ersättning skulle betalas utan något avdrag för den del av

skadan som låg under kvalifikationsgränsen. När miljöbalken infördes

ändrades bestämmelserna om områdesskydd på olika sätt. En ändring var

att skyddsformen kulturreservat infördes. Den ändringen var i mångt och

mycket en tydlighetsfråga, eftersom kulturintressen redan enligt tidigare

gällande rätt kunde skyddas inom ramen för skyddsformen naturreservat.

En annan ändring var att ett toleransavdrag infördes i 31 kap. 6 §. Som

skäl för införandet av ett avdrag anfördes i propositionen följande (prop.

1997/98:45, Del 1, s. 556 f.).

En förutsättning för att intrångsersättning skall utgå är som påpekats att den

s.k. kvalifikationsgränsen har överskridits, dvs. att markanvändningen ”avse-

värt försvåras”. Ersättning skall då betalas för hela skadan, alltså även för den

del av skadan som ligger under kvalifikationsgränsen. När kvalifikationsgräns-

en inte har uppnåtts skall däremot ersättning inte betalas. Skillnaden i ersätt-

ning kan bli omotiverat stor mellan ett fall som ligger strax under kvalifika-

tionsgränsen och ett fall som ligger omedelbart ovanför denna gräns.

I olika sammanhang under senare år har framförts förslag om att den del av

kostnaden som motsvarar intrång upp till kvalifikationsgränsen skall avräknas

vid de intrång som är ersättningsgilla, se bl.a. propositionen om en ny skogs-

politik (prop. 1992/93:226), propositionen om biologisk mångfald (prop.

1993/94:30) och senast Miljöbalksutredningens förslag. Ersättningen skulle

alltså minskas med ett belopp som markägaren är skyldig att tåla utan ersätt-

Prop. 2008/09:214

102

ning. Remissyttrandena har överlag gett ett starkt stöd för en sådan förändring

av ersättningsbestämmelserna. Regeringen anser nu att en sådan avräknings-

regel skall införas.

En sådan ordning överensstämmer med vad som i vissa situationer gäller en-

ligt plan- och bygglagen. Enligt 14 kap. 8 § första stycket 1 och 2 i den lagen

skall ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter få ersättning av kom-

munen, om skada uppkommer till följd av bl.a. att bygglov vägras till att ersät-

ta en riven eller genom olyckshändelse förstörd byggnad med en ny byggnad.

Enligt paragrafens andra stycke krävs det för att ersättning skall utgå när bygg-

naden har förstörts genom annat än olyckshändelse att skadan är betydande i

förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättningen skall enligt

14 kap. 10 § andra stycket minskas med ett belopp som motsvarar vad som på

grund av 14 kap. 8 § andra stycket skall tålas utan ersättning.

I propositionen argumenteras för en ändrad ordning bland annat genom

att hänvisa till det toleransavdrag som enligt plan- och bygglagen gäller

vid tillämpningen av ett annat kriterium, nämligen ”betydande skada”.

Däremot sägs inget om att det enligt plan- och bygglagen inte görs något

toleransavdrag när kriteriet ”pågående markanvändning avsevärt

försvåras” tillämpas.

Det är inte lämpligt att olika regler gäller i fråga om toleransavdrag när

samma ersättningströskel tillämpas i likartade ersättningssituationer en-

ligt miljöbalken respektive plan- och bygglagen. Exempelvis kan i vissa

fall en kulturhistoriskt intressant gårdsmiljö skyddas såväl genom be-

stämmelser om kulturreservat enligt miljöbalken som genom skyddsbe-

stämmelser enligt plan- och bygglagen. Att ersättningen i dessa båda fall

ska bedömas olika kan inte rationellt försvaras. Reglerna i miljöbalken

och plan- och bygglagen bör därför likställas i detta avseende.

Som skäl för att införa ett toleransavdrag i miljöbalken anfördes främst

att en ordning utan toleransavdrag skulle innebära att skillnaden i ersätt-

ning kan bli omotiverat stor mellan ett fall som ligger strax under kvalifi-

kationsgränsen och ett fall som ligger omedelbart ovanför denna gräns.

Det argumentet väger dock inte så tungt med hänsyn till att kvalifika-

tionsgränsen för ersättning är förhållandevis låg. Vid beslut om bildande

av naturreservat och biotopskyddsområden utgår i flertalet fall ersättning

enligt 31 kap. miljöbalken.

Arbetet med områdesskydd behöver underlättas

Ett avskaffande av avdraget innebär en förbättrad ekonomisk kompen-

sation för markägaren jämfört med i dag. Ersättning ska betalas även med

ett belopp som motsvarar intrånget upp till kvalifikationsgränsen, dvs.

den nivå som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av

en fastighet avsevärt försvåras. Detta skulle öka markägarnas intresse för

att medverka till intrång för naturvårdsändamål, vilket i sin tur bidrar till

en förbättrad uppfyllelse av miljökvalitetsmålet Levande skogar med

flera miljömål. Toleransavdraget är en försvårande faktor i förhandling-

arna med markägarna. Detta försenar ofta processerna, vilket i sin tur

innebär högre kostnader för såväl den enskilde som staten. Samarbets-

klimatet mellan myndigheterna och markägaren skulle förbättras genom

att en försvårande faktor i processen elimineras.

Förslaget innebär att statens kostnader för intrång i pågående mark-

användning ökar obetydligt. Statskontoret har i sin rapport beräknat att

ett slopande av toleransavdraget gällande förhållandena år 2006 skulle,

när det gäller ersättningen för naturreservat och biotopskyddsområden,

motsvara drygt 12 miljoner kronor i ökade kostnader. Det bör samtidigt

beaktas att regeländringen kan leda till snabbare, och därmed billigare,

processer.

Prop. 2008/09:214

103

Några remissinstanser har med anledning av utredningens ställnings-

tagande om att avskaffa toleransavdraget i olika delar av lagstiftningen

invänt att antalet tvister kan öka. De myndigheter som ansvarar för

tillämpningen av toleransavdraget i 31 kap. 6 § miljöbalken har tvärtom

bedömt att regeländringen bör leda till enklare processer vid bildande av

naturreservat och biotopskyddsområden. Av betydelse i sammanhanget

är också att bestämmelserna om ersättning för rättegångskostnader vid

tvister i miljödomstol enligt 31 kap. 13 § miljöbalken inte är lika för-

månliga för fastighetsägaren som bestämmelserna om kostnader i expro-

priationsmål. Ett avskaffande av toleransavdraget i 31 kap. 6 § bedöms

därför inte leda till ett ökat antal tvister.

Fortifikationsverket har ifrågasatt om inte reglerna om toleransavdrag i

plan- och bygglagen och lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. bör

vara desamma som i 31 kap. miljöbalken. Några instanser har i yttran-

dena över Statskontorets rapport 2007:14, Skyddet av Levande skogar,

efterfrågat ytterligare överväganden i fråga om toleransavdraget med

hänvisning till att det kan uppkomma problem vid tillämpningen om inte

regler i olika lagar är enhetliga. En möjlighet som skulle kunna övervä-

gas är att avskaffa toleransavdraget även i vissa ersättningsregler i plan-

och bygglagen och lagen om kulturminnen m.m. Utredningen om expro-

priationsersättning har dock inte föreslagit några ändringar i de reglerna.

Det saknas ett beredningsunderlag för lagändringar av det slaget, bland

annat när det gäller konsekvenserna för kommuner och andra som är er-

sättningsskyldiga. Regeringens förslag innebär att de ersättningsbestäm-

melser som är knutna till uttrycket ”pågående markanvändning avsevärt

försvåras” blir mer enhetliga. Förslaget bör därför sammantaget minska

de problem som kan finnas i tillämpningen.

Sammanfattningsvis bör något toleransavdrag inte göras i de fall som

fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut om områdes-

skydd m.m. enligt 31 kap. 4 §. Eftersom samma ersättningströskel gäller

i alla de situationer som anges i den paragrafen – pågående markanvänd-

ning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras – är det lämpligt

att avskaffa toleransavdraget beträffande alla dessa situationer, inte en-

bart de som rör naturvårdsändamål. Bestämmelsen i 31 kap. 6 § bör där-

för upphävas.

10.2

Toleransavdraget enligt skogsvårdslagen (1979:429)

Regeringens förslag: Den del av bestämmelsen i 19 § skogsvårds-

lagen (1979:429) som hänvisar till bestämmelsen om toleransavdrag i

31 kap. 6 § miljöbalken tas bort.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens samt Statskontorets för-

slag: Myndigheterna har inte lämnat något förslag till ändring i skogs-

vårdslagen (1979:429).

Prop. 2008/09:214

104

Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag: Få re-

missinstanser har haft särskilda synpunkter på förslaget att avskaffa tole-

ransavdraget enligt 19 § skogsvårdslagen. Egendomsnämndernas sam-

arbetsorgan har anfört att genom förslaget tvingas Skogsstyrelsen anpas-

sa sin mot skogsägare stränga tillämpning av 30 § skogsvårdslagen, ifrå-

ga om vad en skogsägare utan kompensation är skyldig att tåla, som skett

under senare tid med influens av den utveckling mot höga toleransavdrag

som ägt rum med tillämpning av 31 kap. 6 § miljöbalken.

Remissinstansernas synpunkter på Naturvårdsverkets och Skogs-

styrelsens förslag om ändring i 31 kap. 6 § miljöbalken: Uppsala

universitet har ansett att ett avskaffande av toleransavdraget skulle kunna

medföra bekymmer ifråga om efterlevnaden av 30 § skogsvårdslagen,

som innebär en skyldighet för markägare att ”gratis” rätta sig efter natur-

vårdsföreskrifterna enligt bestämmelsen. Möjligen finns enligt universi-

tetet i det särskilda fallet en sorts lösning på det problemet genom de fas-

tighetsavtal som också omfattas av förslaget, att alltså i samband med ett

områdesförordnande för del av en fastighet också bedöma och säkra na-

turskyddet för resten av fastigheten genom ett avtal.

Skälen för regeringens förslag

Skogsvårdslagen (1979:429) innehåller bestämmelser som ger rätt till

ersättning i vissa fall som rör avverkning i fjällnära skog. Enligt 18 § får

tillstånd till avverkning i fjällnära skog inte ges om avverkningen är oför-

enlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller

kulturmiljövården. När tillstånd ges ska Skogsstyrelsen besluta om vilka

hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen,

såsom i fråga om hyggets storlek och förläggning samt tillåten avverk-

ningsform. En fastighetsägare har rätt till ersättning för skada till följd av

ett beslut enligt dessa bestämmelser. I fråga om rätt till ersättning hänvi-

sas i 19 § skogsvårdslagen till bland annat flera bestämmelser i 31 kap.

miljöbalken. Regleringen innebär att fastighetsägaren har rätt till ersätt-

ning om ett beslut innebär att mark tas i anspråk eller att pågående mark-

användning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Vid be-

stämmande av ersättningen ska ett toleransavdrag göras enligt 31 kap.

6 § miljöbalken.

Hänvisningen i 19 § skogsvårdslagen till bestämmelserna i 31 kap. 4

och 6 §§ miljöbalken innebär att samma ersättningsgrunder gäller i lik-

artade situationer enligt skogsvårdslagen respektive miljöbalken. Det är

logiskt att samtidigt avskaffa toleransavdraget i båda regleringarna. Reg-

lerna om ersättning i 19 § skogsvårdslagen har enligt vad som framkom-

mit i lagstiftningsärendet inte tillämpats i något fall och ändringen får

därför inga ekonomiska konsekvenser. Hänvisningen i 19 § skogsvårds-

lagen till bestämmelsen om toleransavdrag i 31 kap. 6 § miljöbalken bör

därför tas bort.

Andra regler i skogsvårdslagen

Prop. 2008/09:214

105

Ett par remissinstanser har haft synpunkter som rör bestämmelserna i

30 § skogsvårdslagen om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och

kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. De föreskrifter som

meddelas med stöd av den paragrafen får inte vara så ingripande att på-

gående markanvändning avsevärt försvåras. Formuleringen "pågående

markanvändning avsevärt försvåras" härrör från bestämmelsen i 2 kap.

18 § andra stycket regeringsformen som bland annat handlar om vilket

utrymme det finns för det allmänna att inskränka användningen av mark

utan att betala ersättning. Denna så kallade intrångsbegränsning har i vis-

sa fall betydelse för tillsynsmyndighetens beslut enligt 35 § skogsvårds-

lagen. Skogsstyrelsen har i 30 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) be-

myndigats att meddela föreskrifter som avses i 30 § skogsvårdslagen och

är tillsynsmyndighet enligt 33 § denna lag. Vid överklagande av beslut

enligt 35 § skogsvårdslagen kan frågan om hur intrångsbegränsningen

ska bedömas bli föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol.

Förslaget om att avskaffa toleransavdraget i 31 kap. 6 § miljöbalken kan

inte anses direkt påverka hur regleringen i skogsvårdslagen ska tillämpas

när det gäller kriteriet ”pågående markanvändning avsevärt försvåras”.

Regeringen avser emellertid att följa frågan.

11

Ett stärkt kommunalt och lokalt arbete

11.1

Kommunal naturvård breddar och förankrar

Regeringens bedömning: Kommunalt arbete med att bevara och

vårda naturmiljöer ökar den lokala delaktigheten i naturvårdsarbetet,

skapar förankring och bidrar till att integrera värnandet av biologisk

mångfald och naturmiljöer i den kommunala planeringen.

Skydd av naturområden enligt miljöbalken är ett viktigt verktyg

inom den kommunala markanvändningsplaneringen när det gäller att

långsiktigt tillgodose behovet av tätortsnära natur.

Informationen om de statliga resurser som finns för stöd till kommu-

nalt skydd av natur behöver förbättras. Statsbidrag som stärker miljö-

målsuppfyllelsen ska prioriteras.

Naturvårdsverket och länsstyrelserna bör stärka det kommunala

naturvårdsarbetet genom bland annat utbildning och rådgivning.

Skälen för regeringens bedömning

Naturvård och biologisk mångfald – en angelägenhet för både stat och

kommun

Kommunen och staten har sedan länge ett gemensamt ansvar för det all-

männas arbete med naturvård och biologisk mångfald. Kommunens vik-

tiga roll i markanvändningsplaneringen innebär att frågor om naturmiljö-

er och biologisk mångfald vägs in i kommunens översiktsplanering och i

andra kommunala planer. Det är också vanligt att kommuner tar fram

kommunala naturvårdsprogram och olika inventeringar för att förbättra

kunskapsläget om naturmiljön i kommunen. Kommunernas arbete med

naturvård ger förutsättningar för att öka den lokala delaktigheten genom

att åtgärderna sker närmare medborgarna. Det är vidare viktigt att frågor-

na om biologisk mångfald och friluftsliv kan ges förutsättningar att inte-

greras i kommunens olika verksamhetsområden.

Prop. 2008/09:214

106

Många kommuner arbetar aktivt med områdesskydd, främst bildande

av kommunala naturreservat. Kommunerna har också möjligheter att i

detaljplaner tillvarata bevarandeintressen för natur. Genom de ändringar i

strandskyddsreglerna som träder i kraft den 1 juli 2009 får kommunerna

att ökat ansvar för strandskyddet. Kommunerna är inte sällan förvaltare

av mark, ofta viktiga områden för rekreation och friluftsliv. Genom en

aktiv markförvaltning kan kommunen bevara och utveckla värdefulla na-

turområden på sin egen mark. Kommunerna har i samverkan med andra

lokala aktörer under de senaste åren drivit ett stort antal naturvårdspro-

jekt inom ramen för den lokala naturvårdssatsningen (Lona), jfr avsnitt

11.2.

Det kommunala områdesskyddet

Sedan 1987 har kommunerna vid sidan av länsstyrelsen haft befogenhet

att skydda områden bland annat som naturreservat, inledningsvis efter

delegation men sedan miljöbalkens ikraftträdande 1999 helt på egen

hand. Många kommuner har under dessa två decennier bildat egna natur-

reservat och i slutet av 2008 fanns 223 kommunala naturreservat i drygt

hundra kommuner. Kommunerna har enligt miljöbalken också möjlighet

att bilda naturminnen och djur- och växtskyddsområden, något som

emellertid inte har utnyttjats lika mycket.

Många kommunala naturreservat bildas på kommunens egen mark,

men det förekommer även att mark köps in eller att ersättningar betalas

till andra markägare också för kommunala reservat. Kommunerna har

möjlighet att hos Naturvårdsverket ansöka om statsbidrag för inköp av

mark eller för ersättningar vid reservatsbildning.

Kommunernas arbete med skydd av naturområden inriktas ofta på

tätortsnära områden för rekreation och friluftsliv. Men ofta är syftet

också att bevara biologisk mångfald och att restaurera och vårda värde-

fulla natur- och kulturmiljöer. Regeringen föreslår att kommunerna får

ytterligare möjligheter att arbeta med naturvård genom att få befogenhet

att bilda biotopskyddsområden (avsnitt 9.1). Biotopskyddsområden är

mindre områden, och formerna för detta områdesskydd är något enklare

än motsvarande för naturreservat.

Erfarenheter i arbetet med kommunalt skydd av naturområden bör upp-

märksammas. Naturvårdsverket bör följa upp hur kommunerna hittills

arbetat med kommunalt skydd av naturområden i syfte att tillvarata

erfarenheter för framtida arbete för såväl kommunerna som för verkets

vägledningsarbete.

Områdesskyddet i den kommunala planeringen

Naturen – inte minst i närheten av tätorter – har stor betydelse för männi-

skors välbefinnande. Vistelse i naturområden ger oss möjlighet till av-

koppling, aktiviteter och rörelse och är också en källa till upplevelser.

Lätt tillgänglig närnatur är viktig för alla, men kanske särskilt för perso-

ner med rörelsehinder, äldre, barnfamiljer, förskolor och skolor.

Prop. 2008/09:214

107

Erfarenheten visar att naturvården, friluftslivet och kulturmiljövården

ibland har svårt att hävda sina intressen när trycket blir för starkt från

andra intressen, till exempel anläggande av vägar, bostadsbebyggelse

eller annan fysisk påverkan. Grönområden och grönstruktur naggas ofta i

kanten. Områdenas kvalitet kan urholkas genom exempelvis bullerstör-

ningar, barriäreffekter eller att delar av områdena tagits i anspråk så att

de splittrats upp.

Genom att skydda naturområden med stöd av miljöbalkens bestämmel-

ser, vanligtvis som naturreservat, kan tätortsnära grönområden långsiktigt

bevaras. Det bör vara lika viktigt att bevara naturområden för människors

rekreation som att avsätta mark för bebyggelse och vägar. Kommunen

har här en möjlighet att genom bildande av naturreservat använda miljö-

balkens bestämmelser som ett verktyg i markanvändningsplaneringen vid

sidan av exempelvis detaljplaner. Det finns många exempel på kommu-

ner som skyddar natur som en del i samhällsplaneringen. Till exempel

kan nämnas Linköpings kommun, som skyddat flera tätortsnära natur-

områden som Vallaskogen och Tinnerö eklandskap. Ett annat exempel är

Uppsala, där de tätortsnära grönområdena Hågadalen-Nåsten och Stads-

skogen blivit naturreservat.

Genom regeringsuppdrag till länsstyrelserna i storstadslänen 2003 togs

det fram särskilda program för skydd av tätortsnära natur i Stockholms,

Västra Götalands och Skåne län (jfr avsnitt 7.7). Programmen togs fram i

samråd mellan länsstyrelserna, berörda kommuner och andra aktörer, och

innebär att viktiga tätortsnära naturområden kan få ett långsiktigt skydd

och förvaltning. Också i andra tätortsområden, särskilt där konkurrensen

om mark är hög, bör strategier tas fram för hur natur kan bevaras. En

naturlig form för detta kan vara att behandla frågan i den kommunala

översiktsplaneringen. Enligt miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö,

delmål 1, ska fysisk planering och samhällsbyggande grundas på pro-

gram och strategier för bland annat hur grön- och vattenområden i tät-

orter och tätortsnära områden ska bevaras, vårdas och utvecklas för såväl

natur- och kulturmiljö- som friluftsändamål.

Bevarande av tätortsnära naturområden är också en aspekt inom hållbar

stadsutveckling. Regeringen inrättade hösten 2008 Delegationen för

hållbara städer (Miljövårdsberedningen, Jo 1968:A) som har till uppgift

att verka för en hållbar utveckling av städer, tätorter och bostadsområden

där hög livskvalitet går hand i hand med förbättrad miljö, ekonomisk

tillväxt, social sammanhållning och minskad klimatpåverkan.

Stöd till kommunalt områdesskydd

Sedan länge har kommuner, kommunala stiftelser och landstingsstiftelser

kunnat få statsbidrag från Naturvårdsverket för att delfinansiera mark-

inköp eller markägarersättningar i samband med att områden skyddas.

Informationen om dessa resurser bör dock förstärkas eftersom möjlighe-

ten till statsbidrag endast har utnyttjas i liten omfattning. Mellan åren

1999 och 2006 var drygt 2 procent av medlen för markersättningar

sådana statsbidrag.

Statsbidragen kan gå till inköp av mark eller till intrångsersättningar.

Bidragsandelen är normalt 50 procent. Naturvårdsverket har även bistått

kommunerna med möjlighet att nyttja konsultstöd för värdering och

markförhandling.

Prop. 2008/09:214

108

Genom tidigare Lonabidrag kunde även bidrag ges till inventeringar,

framtagande av beslutshandlingar och skötselplaner, vilket gav ett ytterli-

gare förstärkt stöd för kommunalt områdesskydd. Det föreslagna nya

Lonaprogrammet bör kunna ge samma förutsättningar (jfr avsnitt 11.2).

Regeringen anser att det är viktigt att stärka det kommunala och lokala

naturvårdsarbetet och att statsbidragsmöjligheten har en roll i detta. Där-

för bör Naturvårdsverket tydligare marknadsföra möjligheten till stats-

bidrag. Statsbidragen bör prioriteras till områden som bidrar till att miljö-

kvalitetsmålen uppfylls.

Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas roll för stöd till kommunalt

områdesskydd

Naturvårdsverket och länsstyrelserna har viktiga samordnande och råd-

givande uppgifter när det gäller områdesskyddet, vilket bland annat ut-

trycks i 2 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. När

det gäller det kommunala arbetet med naturreservat och andra skyddade

områden bör de statliga myndigheterna aktivt stödja kommunerna genom

vägledning, rådgivning och utbildning.

Naturvårdsverket tog 2003 fram en handbok för bildande och förvalt-

ning av naturreservat. Handboken riktar sig till såväl kommuner som

länsstyrelser och behandlar hela handläggningen av ett naturreservats-

ärende. Naturvårdsverket har även tagit fram en processbeskrivning för

områdesskydd (System för områdesskydd) som finns på verkets webb-

plats. Länsstyrelserna bör kunna lämna råd och stöd till kommunerna om

pågående kommunala reservatsärenden. En kommun kan sällan ha sam-

ma resurser eller erfarenheter på naturvårdsområdet som en länsstyrelse

och det är därför angeläget att länsstyrelsen bidrar med sin kunskap.

Också utbildningsinsatser och seminarieverksamhet för att stödja den

kommunala naturvården bör vara ett statligt ansvar. Såväl Naturvårds-

verket som länsstyrelsen kan ta initiativ till sådan verksamhet. Ett

exempel på en uppskattad form finns i Skåne, där länsstyrelsen har

återkommande workshops under benämningen Forum för reservatsbild-

ning, där handläggare på kommunerna kan träffa representanter för

länsstyrelsen.

11.2

Lokala naturvårdsprojekt skapar lokalt engagemang

Regeringens bedömning: I syfte att stärka det lokala engagemanget i

naturvårdsfrågor bör ett nytt program för lokal naturvård införas. Ar-

betssättet och inriktningen bör i huvudsak vara desamma som under

den tidigare tidsbegränsade satsningen. Åtgärder för att skydda natu-

ren och göra den tillgänglig för människor, inte minst genom att beva-

ra och utveckla tätortsnära natur, bör stå i fokus. Programmet bör bi-

dra till uppfyllandet av miljökvalitetsmålen.

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2008/09:214

109

Lonaprogrammet – framgång för lokal naturvård

Mellan åren 2004 och 2006 fanns det möjlighet att få statsbidrag till

lokalt och kommunalt naturvårdsarbete genom ett särskilt program – den

lokala naturvårdssatsningen (Lona). Bidragen beviljades till lokala

projekt som bidrog till att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen.

Lokala aktörer såsom föreningar eller kommuner kunde söka statsbidrag

för femtio procent av kostnaden för naturvårdsprojekt. Ansökningarna

samordnades av kommunerna och lämnades in hos länsstyrelserna för

bedömning.

Satsningen har på regeringens uppdrag utvärderats av Naturvårdsver-

ket, som centralt har svarat för Lonaprogrammets genomförande. Utvär-

deringen visar att Lona varit ett framgångsrikt program. Under åren

2004–2006 beviljades 261 kommuner statliga bidrag till 1 525 natur-

vårdsprojekt, vilket innebär att 90 procent av landets kommuner utnyttjat

möjligheten till naturvårdssatsningar. Eftersom stöd till projekten endast

innebar en delfinansiering har kommuner och andra lokala aktörer satsat

både egna pengar och arbetstid. Under de tre åren beviljades bidrag på

285 miljoner kronor till projekt som har omsatt över 700 miljoner kronor.

Exempel på konkreta insatser är nya stigar och andra anordningar för

ett aktivt friluftsliv, skötsel av ängs- och hagmarker, anläggande av våt-

marker, projekt med naturpedagogik som involverat skola och barn-

omsorg, informationsinsatser om naturen, framtagande av naturvårdspro-

gram och andra underlag inom naturvården samt underlag för nya kom-

munala naturreservat.

Bland de många projekt som har genomförts kan nämnas några exem-

pel. I Karlskrona har man gjort en ny vandringsled längs med Lyckeby-

ån. Mönsterås kommun har värnat om vattensalamandrarna genom in-

ventering på försommaren då salamandern leker.

Gotlands kommun har gjort en beskrivning av Gotlands flora i bok-

form. Senast Gotlands samlade växtlighet presenterades i bokform var år

1897. Gnosjö kommun har genomfört ett projekt som handlar om kun-

skapen om kopplingarna mellan djurhållning, bete och naturvård hos

kommunens hästägare.

I Eskilstuna har man byggt en grodtunnel för att hindra att paddor och

grodor från sjön Skiren ska bli överkörda. I Sundsvall vill man att fler

barn ska nyttja skogen för lek och fritidsaktiviteter. Det var målet i

projektet Tätortsnära skog för barn, där Sundsvalls skolor och förskolor

deltog liksom föreningslivet.

Utvärderingen visar att Lona har bidragit till uppfyllelsen av de miljö-

kvalitetsmål som har anknytning till naturvård och friluftsliv: Levande

sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård,

Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Ett rikt

växt- och djurliv samt God bebyggd miljö.

Den lokala naturvårdssatsningen har också markant ökat omfattningen

av lokalt naturvårdsarbete och lett till tydligt ökade besöksfrekvenser i

restaurerade områden. Projekten i satsningen har stort fokus på den

tätortsnära naturen samt på utbyggnad av en omfattande ”infrastruktur av

friluftsanordningar”. Lona har också skapat positiva effekter för lärande

om naturvård och friluftsliv i svenska kommuner och lett till att natur-

vård kopplats ihop med andra politikområden som folkhälsa, utbildning,

regional tillväxt samt natur- och kulturturism.

Prop. 2008/09:214

110

Ett nytt Lonaprogram

Regeringens politik innebär ett stärkt lokalt perspektiv i arbetet med

biologisk mångfald och naturvård. Engagemanget hos enskilda

markägare, lokalt föreningsliv, kommuner och andra lokala aktörer ska

uppmuntras.

Lonaprogrammet har visat sig vara ett framgångsrikt arbetssätt för att

nå dessa syften. Programmet bör därför återupptas. Tidigare arbetssätt

och inriktning bör i huvudsak gälla även i fortsättningen. Åtgärder för att

skydda och tillgängliggöra naturen, inte minst genom att bevara och ut-

veckla tätortsnära natur, bör stå fokus. Programmet bör bidra till uppfyll-

andet av de nationella miljökvalitetsmålen.

Den lokala naturvårdssatsningen visar att det är effektivt att koppla

ihop åtgärder för naturvård med åtgärder för friluftsliv samt att få kom-

muner och ideella organisationer att samarbeta på lokal nivå. Möjligheten

att räkna eget arbete som medfinansiering har varit en förutsättning för

det stora engagemanget från de ideella föreningarna.

Lonasatsningens organisatoriska uppbyggnad med Naturvårdsverket

som central samordnare, länsstyrelserna som beslutande och kommuner-

na som samordnare av lokala aktörer har enligt utvärderingen varit

lyckad och bör ligga till grund för anslagets fortsatta hantering.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket och länsstyrelserna ett upp-

drag att återuppta Lonaprogrammet med en möjlighet att söka om bidrag

från och med budgetåret 2010. Det nya Lonaprogrammet bör under 2010

omfatta 50 miljoner kronor och finansieras inom ramen för befintliga

medel.

12

Skyddad natur – en resurs för hela Sverige

12.1

Skötsel av skyddad natur

Regeringens bedömning: De skyddade naturområdena ska skötas så

att natur- och kulturmiljövärdena bibehålls eller ökar och så att områ-

dena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare.

Nationalparker, naturreservat och annan skyddad natur är en resurs

för hela Sverige och bidrar ofta till lokal och regional tillväxt, turism

och landsbygdsutveckling. Skyddad natur är också en tillgång för

rekreation, folkhälsa, integration och i pedagogisk verksamhet i bland

annat skolor och förskolor.

Naturvårdsverkets program Värna–vårda–visa utgör en bra grund

för skötselverksamhetens inriktning. Denna typ av program bör även

tas fram av länsstyrelserna med regionala mål och åtgärder för

skyddade naturområdens skötsel och tillgänglighet.

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2008/09:214

111

Skötseln avgörande för att bibehålla och utveckla naturvärdena

Regeringen anser att skyddade naturområden ska skötas med en hög

ambitionsnivå. Som nämns i budgetpropositionen för 2008 (prop.

2007/08:1, utgiftsområde 20) är en fullgod skötsel en viktig löpande

åtgärd för att skapa legitimitet åt det samlade naturvårdsarbetet.

Skötseln av skyddade naturområden är viktig för att områdenas natur-

och kulturvärden ska säkerställas och utvecklas. Många natur- och

kulturvärden är helt beroende av återkommande skötsel, till exempel

traditionella odlingslandskap med betesmarker och slåtterängar. Andra

naturmiljöer bevaras bäst genom att åtgärder inte vidtas alls. Det kan

exempelvis röra sig om många myrar och våtmarker som påverkats föga

av människan eller många naturskogar, vars naturvärden ofta tryggas

genom att områdena får utvecklas fritt. Ofta finns behov av restaurering

av en naturtyp, till exempel återställande av en naturlig forssträcka som

rensats för timmerflottning eller röjning av en igenvuxen ekhage.

I skötseln av skyddade naturområden ingår att göra områdena tillgäng-

liga för besökare. Det kan röra sig om att anordna parkeringsplatser, mar-

kerade stigar, rastplatser, fågeltorn samt information, vägvisning och na-

turutställningar, men också guidningar och andra aktiviteter.

Regeringen vill särskilt peka på den skyddade naturens betydelse som

tillgång för lokal och regional tillväxt, turism och landsbygdsutveckling.

De naturskyddade områdena är vidare en stor tillgång för rekreation,

folkhälsa, integration och i pedagogisk verksamhet i bland annat skolor

och förskolor. Dessa frågor utvecklas i avsnitt 12.3.

Länsstyrelsen är i regel förvaltare för statligt beslutade områdesskydd

och kommunen förvaltare av kommunalt beslutade områdesskydd. För-

valtarens huvuduppgift är att ansvara för den skötsel som framgår av

skötselplanen och att planera och upphandla olika åtgärder. Förvaltaren

kan bedriva skötseln i egen regi, men vanligt är att en uppdragstagare

utför det praktiska arbetet. Även andra aktörer har ansvar för skötseln av

skyddade naturområden, till exempel kommuner, regionala naturvårds-

stiftelser och Skogsstyrelsen.

Programmet Värna–vårda–visa – ett bra underlag för skötseln av natur-

skyddade områden

Naturvårdsverket tog 2004 fram programmet Värna–vårda–visa (Natur-

vårdsverkets rapport Värna–vårda–visa – ett program för bättre förvalt-

ning och nyttjande av naturskyddade områden 2005–2015, rapport 5410,

2004). Programmet omfattar perioden 2005–2015 och innehåller riktlin-

jer och mål för skötsel, förvaltning och nyttjande av främst nationalpar-

ker och naturreservat. Värna–vårda–visa behandlar på ett heltäckande

sätt hur den statliga naturvården ska inrikta skötselverksamheten och ut-

gör en grund för länsstyrelsernas arbete som förvaltare av naturreservat

och nationalparker. Programmet kan också användas av andra som för-

valtar skyddade naturområden.

I programmet tas bland annat upp frågan hur naturvården ska arbeta

med lokal delaktighet som ett led i att förankra naturvården runt om i

landet, friluftslivets roll i skyddade naturområden samt områdenas bety-

delse för turism och regional tillväxt. Skötseln av naturmiljön i syfte att

bevara och vårda naturvärdena är en central del i programmet, liksom

information, marknadsföring och verksamheten med naturum (besöks-

centrum). En annan viktig del i Värna–vårda–visa är frågor om uppfölj-

ning och utvärdering av arbetsinsatser och naturvärden i syfte att ta reda

på om målen uppnås. Det är viktigt att goda exempel sprids och att erfar-

enhetsutbytet förbättras. För att åstadkomma allt detta har Naturvårds-

verket angett mål och åtgärder samt en tidsplan för genomförandet.

Prop. 2008/09:214

112

Regeringen anser att programmet Värna–vårda–visa är en god grund

för Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med skötsel och för-

valtning av de skyddade områdena.

Regionala Värna–vårda–visa-program

Den största delen av skötseln av skyddade naturområden planeras på re-

gional nivå genom länsstyrelserna. Även andra aktörer förvaltar skydda-

de områden, såsom naturvårdsstiftelser, kommuner och Skogsstyrelsen.

Skötselverksamheten bör bedrivas med en tydlig inriktning också på

regional nivå. Det nationella programmet Värna–vårda–visa bör komplet-

teras med ett regionalt, mer konkret program som är anpassat till de för-

utsättningar som finns i varje län. Regeringen anser därför att det i varje

län bör tas fram ett Värna–vårda–visa-program för skyddade områden

med mål och åtgärder för naturvårdsskötseln. Programmen bör innehålla

bland annat:

• prioriteringar och riktlinjer för naturvårdande åtgärder,

• tillgänglighet för besökare oavsett funktionsnedsättning,

• information, naturvägledning och marknadsföring,

• gynnande av natur- och kulturturism samt landsbygdsutveckling,

• insatser för särskilda grupper,

• lokal delaktighet och samverkan i skötsel och förvaltning,

• dokumentation, uppföljning och utvärdering.

Programmen bör i första hand avse verksamheten inom den statliga

naturvården, men kan också omfatta kommunernas och till exempel

naturvårdsstiftelsernas verksamhet och kan gärna tas fram i samverkan

med andra förvaltare av skyddad natur. Det bör vidare vara lämpligt att

behandla programmen i de samrådsgrupper för naturvård som avses

bildas i varje län (jfr avsnitt 8.4).

Regeringen avser att ge ett uppdrag till varje länsstyrelse att ta fram

sådana program i samverkan med kommuner och andra berörda aktörer.

Samverkan bör också ske med andra län och med berörda centrala myn-

digheter.

Skötselstrategier och kunskapsförsörjning

Strategier, kunskapsunderlag och utbildningar som rör naturvårdssköt-

seln tas fram av bland andra Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Jord-

bruksverket, Fiskeriverket och Riksantikvarieämbetet.

Exempel på åtgärder är Naturvårdsverkets arbete med en nationell stra-

tegi för skötsel av skog i nationalparker och naturreservat. Avsikten är att

strategin ska säkerställa att man bevarar och utvecklar de värden som

skyddas samt klargöra viktiga principer för förvaltning samt visa vilka

prioriteringar som gäller. Skötselinsatserna ska på ett effektivt sätt bidra

till att uppfylla miljökvalitetsmålen Levande skogar, Ett rikt växt- och

djurliv och Ett rikt odlingslandskap.

Prop. 2008/09:214

113

Ett annat exempel är Nationell strategi för restaurering av skyddsvärda

vattendrag som tagits fram av Naturvårdsverket, Fiskeriverket och Riks-

antikvarieämbetet. Strategin behandlar restaureringsbehov och åtgärder

för att få igång restaureringsarbetet. Arbetet med restaurering av vatten-

drag ska förstärka landskapets ekologiska och vattenhushållande funk-

tion, naturliga produktionsförmåga, biologiska mångfald samt värden för

kulturmiljö och friluftsliv.

Skötselkostnader

Naturvårdsverket har i september 2008 efter uppdrag från regeringen

redovisat en bedömning av den framtida kostnaden för skötseln av natur-

skyddade områden. Skötseln av nationalparker, naturreservat, Natura

2000-områden med flera skyddade naturområden finansieras i huvudsak

genom anslaget för biologisk mångfald (anslag 1:3, utgiftsområde 20).

Medel för skötseln fördelas av Naturvårdsverket till länsstyrelserna, som

ansvarar för den operativa skötseln i områdena. Till detta kommer åt-

gärder som finansieras genom landsbygdsprogrammets miljöersättningar

och som direkt går till brukare i områdena. Det rör sig till exempel om

ersättning för merkostnader vid skötsel av naturbetesmarker och slåtter-

ängar.

Vid sidan av den statliga finansieringen bidrar andra aktörer i hög grad

till skötseln av skyddad natur, bland annat många kommuner och natur-

vårdsstiftelser som Skärgårdsstiftelsen, Västkuststiftelsen och Upplands-

stiftelsen. Kommuner och naturvårdsstiftelser svarar för förvaltningen för

vissa statligt skyddade naturområden som då vanligtvis också ägs av res-

pektive kommun eller stiftelse. Kommunerna svarar helt för skötseln av

kommunalt bildade områdesskydd.

Medel tillkommer också genom annan finansiering, till exempel EU:s

Life+-program och strukturfonder. Skötselåtgärder i de biotopskyddsom-

råden och naturvårdsavtal som Skogsstyrelsen ansvarar för finansieras

genom anslaget 1:2, insatser för skogsbruket (utgiftsområde 23).

År 2007 var statens kostnader för skötseln av de skyddade områdena

418 miljoner kronor med finansiering från anslaget för biologisk mång-

fald. Naturvårdsverket bedömer att miljöersättningar inom jordbruket

som under 2008 gick till naturskyddade områden uppgick till 300 miljo-

ner kronor utöver detta.

Genom den stora satsning på skydd av naturområden som följt av

miljökvalitetsmålen, ökar antalet skyddade naturområden i relativt snabb

takt. Sedan 1999 har antalet naturreservat ökat från cirka 2 200 till 3 200.

De senaste åren har också naturvårdsskötsel i många Natura 2000-

områden inletts, bland annat genom att skötselbehovet för dessa har

klarlagts i takt med att bevarandeplaner tagits fram för områdena. Den

senaste tioårsperioden har medlen för skötseln ökat påtagligt genom att

anslaget för biologisk mångfald successivt har höjts och att delar av

anslagsökningen fördelats till skötselåtgärder.

Naturvårdsverket har bedömt att behovet av medel för skötsel kommer

att öka under de närmaste åren, för att successivt planas ut när många

restaureringsåtgärder har genomförts. Verket redovisar i sitt uppdrag om

framtida skötselkostnader ett skötselbehov på 550 miljoner kronor för år

2009 och 560 miljoner kronor för år 2010 vad avser åtgärder finansierade

från anslaget för biologisk mångfald.

Prop. 2008/09:214

114

Fullgod skötsel av de naturskyddade områdena är en viktig åtgärd för

att skapa legitimitet åt det samlade naturvårdsarbetet. Områden som

skyddas ska också skötas på ett riktigt sätt. Medlen som Naturvårdsver-

ket anvisat för skötsel har ökat under de senaste åren. Inom ramen för de

medel som anslås måste emellertid en balans eftersträvas mellan skydd

och skötsel. De senaste årens ökningar har varit avgörande för att möta

de utökade behov som tillkommit med anledning av bland annat Natura

2000-områdena. Det är nu avgörande att skötseln utformas effektivt i för-

hållande till de områden som skyddas.

Flertalet nya tillkommande reservat är skogar och våtmarker med ett

relativt litet skötselbehov. Det finns dock ett uppdämt behov av restaure-

ring av många naturmiljöer. Denna typ av åtgärder måste rimligen få ta

en viss tid att genomföra, vilket också innebär att kostnaderna kan

fördelas under en längre period.

Möjligheterna till extern finansiering genom till exempel EU:s Life+-

program bör också i fortsättningen tillvaratas. Samverkan när det gäller

finansiering bör i större omfattning ske med andra aktörer, till exempel

kommunerna. Naturvårdsstiftelserna och kommunerna gör som förvaltare

av vissa statliga områdesskydd viktiga insatser.

Förvaltningen av de skyddade naturområdena ska självfallet ske på ett

kostnadseffektivt sätt. De satsade medlen ska också kunna bidra till

landsbygdsutveckling genom att lokalt näringsliv kan få utföra åtgärder

och uppdrag (jfr avsnitt 12.2).

Inom skötselverksamheten bör åtgärder för att behålla och förstärka

områdenas naturvärden prioriteras. En fortsatt hög ambitionsnivå för

friluftsliv och besökare till områdena ska också gälla.

Dokumentation, uppföljning och utvärdering av skötsel och naturvärden

Naturvårdsverket har mellan 2004 och 2008 drivit projektet Basinvente-

ring av Natura 2000 och skyddade områden. Syftet var att samla in data

om samtliga Natura 2000-områden och skyddade naturområden. Uppgif-

terna har använts i länsstyrelsernas arbete med bevarandeplaner för Natu-

ra 2000-områden och utgör ett underlag för uppföljningen av bevarande-

värden i dessa områden. Även för andra skyddade områden är det av stor

vikt att ha kunskap om områdets naturtyper och djur- och växtarter, till

exempel vid utarbetande av skötselplaner och genomförande av skötsel-

åtgärder.

Basinventeringen har omfattat alla Natura 2000-områden och andra

skyddade områden som bildats före 2004. De data som samlats in inom

projektet avser

• geografiska data som beskriver utbredningen av naturtyper och

andra fysiska företeelser inom området som byggnader, stigar och

diken,

• data som beskriver strukturer, funktioner och typiska arter kopplade

till en viss naturtyp, och

• inventeringar av vissa arter som ingår i art- och habitatdirektivet.

De områden som har skyddats sedan 2004 och de som kommer att

skyddas i framtiden ska också inventeras, dels inom ramen för ett fort-

sättningsprojekt men framför allt som en del av den löpande verksam-

heten.

Prop. 2008/09:214

115

Naturvårdsverket driver också ett uppföljningsprojekt. Syftet är att

säkerställa att nationalparker, naturreservat och Natura 2000-områden

sköts på bästa sätt och att kontinuerligt följa så att områdenas naturvär-

den består. Målet är att projektet ska skapa en väl fungerande och fort-

löpande uppföljning i de naturskyddade områdena.

Naturvårdsverket har även ett pågående arbete med utvärdering av hur

skötselverksamheten i länen bedrivs. Syftet är bland annat att nå en

kostnadseffektiv förvaltning av skyddade områden inom ramen för de

resurser som satsas. Utvärderingen ska ta tillvara och sprida kunskap om

det som är bra och ge underlag till att genomföra förbättringar.

12.2

Regional tillväxt och lokalt engagemang

Regeringens bedömning: Skyddade naturområden som nationalpar-

ker och naturreservat är en tillgång för regional tillväxt och lands-

bygdsutveckling. Uppdrag till lokala företag och markägare avseende

skötseln av naturskyddade områden kan bidra till det lokala närings-

livet. Många skyddade naturområden är viktiga besöksmål och bidrar

till turism och besöksnäringar, inte minst på landsbygderna.

Lokalt deltagande bör stärkas genom att andra aktörer än staten –

kommuner, naturvårdsstiftelser, markägare, föreningar, byalag, före-

tag och enskilda – uppmuntras att delta i och ta ansvar för skötsel av

skyddad natur.

Skälen för regeringens bedömning

Skyddad natur som resurs för landsbygderna

Regeringen presenterade nyligen skrivelsen En strategi för att stärka

utvecklingskraften i Sveriges landsbygder (Skr. 2008/09:167). I skrivel-

sen anförs bland annat att de särskilda och attraktiva natur- och

kulturmiljöer samt kulturresurser som finns i många landsbygder utgör

en stor utvecklingspotential och en värdefull resurs för hela landet. Dessa

miljöer ger bland annat möjligheter till ett rikt friluftsliv, en utvecklad

turism, utveckling av befintliga företag, exempelvis inom upplevelse-

industrin och tjänstenäringarna. De tätortsnära landsbygderna är många

gånger särskilt viktiga för växande stads- och storstadsregioners attrakti-

vitet genom att de ger möjligheter till boende och rekreation i tätorternas

närområden.

En ökad trängsel i de tätbebyggda delarna av Europa och världen kan

också leda till en ökad internationell efterfrågan på det som Sveriges

landsbygdsmiljöer har att erbjuda, till exempel genom friluftsliv och

naturnära upplevelser. På lång sikt kan klimatförändringen komma att

förstärka denna utveckling bland annat genom att antalet turister från an-

dra delar av världen ökar.

Regeringen vill framhålla att nationalparker och naturreservat kan

bidra till landsbygdsutvecklingen i såväl glesbygd som i tätortsnära

landsbygder. Naturvården kan gynna det lokala näringslivet och värde-

fulla och intressanta natur- och kulturmiljöer är attraktioner för turism

och besöksnäring.

Prop. 2008/09:214

116

Uppdrag till lokala aktörer

Som tidigare nämnts ansvarar länsstyrelserna för naturvårdsskötseln av

flertalet naturreservat och nationalparker och planerar och upphandlar

olika åtgärder. Även andra aktörer upphandlar skötselåtgärder i skyddad

natur, till exempel kommuner och Skogsstyrelsen.

Som anges i skrivelsen En strategi för att stärka utvecklingskraften i

Sveriges landsbygder (Skr. 2008/09:167) är lokal förvaltning av värde-

fulla natur- och kulturmiljöer samt förbättrade tillväxtmöjligheter för

företag inom naturvårdsentreprenad och andra miljörelaterade verksam-

heter grundbultar i regeringens miljöarbete.

Skötseln av skyddade områden kan således bidra till och vara en till-

gång för det lokala näringslivet, särskilt i landsbygderna. Vid upphand-

ling av naturvårdstjänster kan markägare eller lokala näringsidkare vara

aktuella för olika typer av arbetsuppdrag som förvaltaren vill utföra inom

de naturskyddade områdena. Skötseluppdrag kan innebära allt från konti-

nuerliga uppdrag som naturbevakning och tillsyn av olika anläggningar,

årlig skötsel som till exempel ängsslåtter eller åtgärder av engångskarak-

tär som anläggande av stigar, parkeringsplatser eller restaurering av olika

naturtyper. Det kan också röra sig om guideverksamhet eller liknande.

Naturvårdsverkets fastigheter kan också i många fall vara en tillgång för

lokal turistverksamhet.

Vid förvaltningen bör också uppmuntras till olika former av samarbete

vid sidan av de upphandlade tjänsterna. Exempelvis kan staten och en

kommun samverka om skötseln av ett naturreservat och bidra med olika

insatser, praktiskt arbete eller finansiering. I högre grad än nu bör också

andra aktörer såsom föreningar och byalag kunna engageras för skötsel-

uppdrag. Många ideella krafter gör redan i dag stora insatser för natur-

vården i det praktiska skötselarbetet. Skogsbolagen och många mindre

enskilda markägare bedriver naturvårdsinriktad skötsel på delar av sitt

innehav, också inom vissa skyddade områden. Genom de certifierings-

system för hållbart skogsbruk som alla de stora skogsbolagen och stora

delar av familjeskogsbruket är anslutet till, ställs krav på att viss areal ska

skötas för att bevara och utveckla biologisk mångfald.

Naturturism och besöksnäringar

Skyddade naturområdena som nationalparker och naturreservat är ofta

tillgångar för turism och besöksnäringar. Många välkända naturområden

är besöksmål i sig, som till exempel Abisko nationalpark i Lapplands-

fjällen, Ottenby naturreservat vid Ölands södra udde eller Fårös natur-

skyddade raukområden. Men också ett mindre naturreservat kan vara be-

tydelsefullt som ett lokalt besöksmål. Attraktiva och välskötta naturområ-

den bidrar positivt till olika besöksnäringar i bygden, allt från naturguid-

ningar till kaféer och boende.

För att stärka turism och besöksnäringar är det därmed viktigt att skyd-

dade naturområden görs tillgängliga och attraktiva för besökare där så är

lämpligt. Åtgärder i detta avseende utvecklas i avsnitt 12.3. Information

och vägvisning har här stor betydelse. Naturvårdsverket skriver i pro-

grammet Värna–vårda–visa att verket ämnar ta fram nationella riktlinjer

för hållbar turism i skyddade områden. Arbetet ska ske i samråd med be-

rörda aktörer.

Prop. 2008/09:214

117

Fem länsstyrelser har på regeringens uppdrag utarbetat och redovisat

program för natur- och kulturturism. Avsikten med programmen är bland

annat att visa hur skyddade områden och andra natur- och kulturvärden

kan nyttjas för hållbar natur- och kulturturism, men också som ett led i

regional tillväxt. Programmen bör ligga till grund för praktiska åtgärder

och insatser. Utveckling av natur- och kulturturism för övriga län bör

behandlas i de regionala Värna–vårda–visa-program som tas upp i avsnitt

12.1.

I flertalet nationalparker i Sverige har Naturvårdsverket utformat före-

skrifter med ett förbud mot att utan tillstånd bedriva kommersiell verk-

samhet i parkerna. Bakgrunden till bestämmelsen torde främst ha varit att

man har velat undvika en oplanerad etablering av olika typer av försälj-

ningsverksamhet och liknande som skulle kunna störa naturupplevelsen i

nationalparkerna. Enligt regeringen mening är syftet med reglerna moti-

verade men reglerna har fått effekten att de försvårar all näringsverk-

samhet inom nationalparkerna, oavsett om den påverkar miljön eller upp-

levelsevärdena eller inte. Naturvårdsverket bör göra en översyn av natio-

nalparksföreskrifterna i dessa avseenden.

12.3

Naturen ska vara tillgänglig för alla

Regeringens bedömning: Sveriges natur är en tillgång för alla med-

borgare och är tillgänglig enligt allemansrätten. Nationalparker, natur-

reservat och andra skyddade naturområden bör där det är lämpligt

göras tillgängliga för besökare. Det är viktigt att allemansrätten värnas

och att den inte begränsas i onödan i skyddade naturområden.

Skyddade naturområden är viktiga för folkhälsan genom att erbjuda

möjlighet till fysisk aktivitet, avkoppling och återhämtning.

Skolor och förskolor bör i högre grad kunna nyttja skyddad natur i

undervisningen. Ambitionen ska höjas när det gäller att göra skyddade

naturområden tillgängliga för alla oavsett funktionsnedsättning. Per-

soner med invandrarbakgrund ska ges bättre möjligheter att lära känna

naturen i Sverige.

Skälen för regeringens bedömning

Allemansrätten i skyddade områden

Allemansrätten utgör grunden för allas vistelse i naturen. Det är viktigt

att allemansrätten värnas också inom naturskyddade områden. Allemans-

rätten gäller i skyddade naturområden, men är till exempel inom natur-

reservat reglerad genom ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbal-

ken. Det är viktigt att inte i onödan besluta om regler som hindrar fri-

luftslivet. Inskränkningar i allemansrätten bör vara väl motiverade utifrån

syftet med områdesskyddet. Allemansrätten säkrar en kostnadsfri tillgång

till naturen i Sverige och är en viktig grund i regeringens miljöpolitik.

Prop. 2008/09:214

118

Bättre förutsättningar för friluftsliv, nyttjande och tillgänglighet

Friluftsliv och vistelse i naturen och friluftsliv har många positiva effek-

ter. Skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (Skr. 2001/02:173) innebar

ett större fokus än tidigare på naturen som tillgång för medborgarna och

en resurs för bland annat folkhälsoarbetet. De senaste åren har stora in-

satser gjorts för att tillgängliggöra naturen inte minst i skyddade områ-

den. Det gäller till exempel åtgärder som finansierats genom den lokala

naturvårdssatsningen, men också i länsstyrelsernas arbete med skötsel

och förvaltning av skyddade områden. Skogsstyrelsen har bedrivit sam-

verkansprojekt som rör tätortsnära skogar. I år görs en stor satsning på

information och aktiviteter i skyddade naturområden genom det breda

samarbetet kring Naturens år, som uppmärksammas med anledning av

100-årsjubileet av de första nationalparkerna i Sverige.

Regeringen vill ta frågorna ett steg längre genom att ytterligare utveck-

la arbetet med skötsel och förvaltning av de skyddade naturområdena.

Tillgängligheten för besökare ska förbättras. Den skyddade naturen ska

kunna nyttjas av fler medborgare och arbetet ska bidra till målen inom

folkhälsopolitiken, handikappolitiken och integrationspolitiken samt vara

en tillgång för barn och ungdomar, inte minst genom ökat nyttjande av

skolor och förskolor. Naturområdenas potential för turism och aktiviteter

ska utvecklas, vilket också berörs i föregående avsnitt.

Alla skyddade områden har självfallet inte potential för att göras bättre

tillgängliga. Exempelvis kan områden vara störningskänsliga eller vara

så belägna att de är svåra att nå. Åtgärderna bör prioriteras till natur-

områden med goda förutsättningar för besökare. Åtgärder för att göra

skyddade naturområden tillgängliga bör alltid involvera markägare och

andra berörda. Med tillgänglighet för besökare avses att de skyddade

naturområdena ska vara platser där människor ges möjlighet att vistas,

röra på sig och koppla av.

I forskningsprogrammet Friluftsliv i förändring studeras friluftsliv och

naturbaserad turism i Sverige. Programmet finansieras av Naturvårds-

verket. Avsikten är att fånga friluftslivets bredd och dynamik i ett

föränderligt samhälle. Resultaten från forskningen blir ett viktigt under-

lag för olika intressenter: statliga myndigheter, kommuner, frilufts-

organisationer samt företag verksamma inom friluftsliv och naturturism.

Folkhälsa och friluftsliv

Friluftsliv är en viktig faktor för att förbättra folkhälsan. Som regeringen

konstaterar i propositionen En förnyad folkhälsopolitik (prop.

2007/08:110) bidrar utvecklingen mot mer inaktiva livsstilar starkt till

välfärdssjukdomar och ohälsa, samtidigt som regelbunden fysisk aktivitet

främjar hälsa och välbefinnande samt har en sjukdomsförebyggande

effekt. Riksdagen har antagit elva folkhälsomål, av vilka ett av målen rör

fysisk aktivitet.

Friluftsliv är en av de vanligaste formerna för fysisk aktivitet i Sverige.

Många aktiviteter i naturen kan utövas av de flesta och utan nämnvärd

kostnad. Enkla former av friluftsliv som att ströva i skog och mark,

promenader i allmänhet, cykling, fritidsfiske, skidåkning och skridsko-

åkning har många utövare. Många ägnar sig också åt aktiviteter som

fjällvandring, klättring, paddling och orientering.

Prop. 2008/09:214

119

Friluftsliv har betydelse inte bara för vårt fysiska välbefinnande utan

också för vår mentala hälsa. Vistelse i naturen skänker avkoppling och

bidrar till att förebygga stress och utbrändhet. I skriften Naturen som

kraftkälla redogörs för forskning kring naturvistelsers positiva hälso-

effekter (Mats och Åsa Ottosson, Naturen som kraftkälla, Naturvårdsver-

ket, 2006).

Skyddade naturområden är således viktiga för folkhälsan genom att

vara platser där människor kan vistas, röra på sig och koppla av. Natur-

reservat och nationalparker är i många fall intressanta besöksmål där man

erbjuds fina upplevelser samtidigt som man rör på sig.

Skyddade naturområden – en tillgång för skolor och förskolor

Vikten av naturen som pedagogisk resurs för skolor och förskolor

utvecklas i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/2002:173).

Där anges bland annat att friluftsverksamhet och vistelse i skog och mark

ger eleverna upplevelser, kunskaper och erfarenheter som kan stimulera

ett fortsatt intresse för friluftsliv, natur och miljöfrågor, vilket bidrar till

att väcka engagemang för betydelsen av att skydda och vårda natur och

miljö. Naturen är en plats för upplevelser, sport och lek men självklart

också av stor betydelse för lärandet. Undervisning ute i naturen ger inte

bara möjligheter i biologi och naturkunskap, utan också i många andra

ämnen.

Regeringen anser att de skyddade naturområdena bör vara en särskild

resurs för pedagogisk verksamhet på alla nivåer. Inte minst de tätortsnära

naturreservaten är viktiga i detta avseende. Samarbetet mellan natur-

vårdsmyndigheterna och skolor och förskolor bör öka. Skyddade natur-

områden som har särskild betydelse för förskolor och skolor bör identifi-

eras. Insatser för att förbättra möjligheten att använda områdena i såväl

undervisning som friluftslivsaktiviteter bör göras. Det kan röra sig om

framtagande av lärarhandledningar för olika aktiviteter men också an-

passning av till exempel rastplatser till skolors eller förskolors behov.

Det nya Lonabidraget bör kunna användas för att finansiera lokala

initiativ.

Höjd ambitionsnivå för tillgänglighet oavsett funktionsnedsättning

Bristande tillgänglighet är ett avgörande hinder för att personer med

funktionsnedsättning ska kunna delta i samhället som andra. Regeringen

tog därför 2008 i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting

fram strategin Enkelt avhjälpt om hur målen för tillgänglighet ska nås

fram till 2010. Alla samhällssektorer har ett ansvar för genomförandet av

handikappolitiken och staten har ett särskilt ansvar för att vara föregång-

are i utvecklingen mot ett tillgängligt samhälle. I strategin för tillgänglig-

het pekas på en rad åtgärder som ska genomföras för att målen ska nås.

Det handlar om enkelt avhjälpta hinder, en tillgänglig kollektivtrafik och

en tillgänglig statsförvaltning.

Prop. 2008/09:214

120

Naturen ska vara tillgänglig för alla oavsett funktionsnedsättning. Det

har gjorts insatser för att öka tillgängligheten till en del naturområden.

Det har handlat om anläggande av hårdgjorda stigar, anpassning av

fågeltorn och toaletter för personer som är rullstolsburna. Regeringen

bedömer emellertid att det finns en stor potential för ytterligare åtgärder.

Inom många skyddade områden, såväl statliga som kommunala, bör

möjligheterna förbättras att med enkla medel ordna så att också personer

med funktionsnedsättning ges möjlig heter till givande besök i naturen.

Enkelt avhjälpta hinder ska åtgärdas enligt strategin för tillgänglighet.

Självklart kan naturområden inte vara tillgängliga på samma sätt som

anlagda miljöer i byggnader och tätorter men det finns ändå stora möj-

ligheter att med förhållandevis små medel förbättra situationen och till-

gängliggöra delar av områdena. Tätortsnära områden bör särskilt priorite-

ras, liksom särskilt besöksvärda områden som många nationalparker. När

det gäller kommunala och lokala insatser kan det föreslagna Lonabidra-

get även här ge möjligheter till statlig delfinansiering.

Naturen och integrationsfrågorna

Regeringens strategi för integration redovisas i skrivelsen Egenmakt mot

utanförskap (skr. 2008/09:24). Målet för strategin är lika rättigheter,

skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak-

grund.

Strategin har sju inriktningar som ska förverkligas inom ramen för de

generella insatserna, vilket innebär att strategins mål ska uppnås genom

insatser inom flera politikområden och av många olika myndigheter.

Också inom naturvården finns skäl att uppmärksamma integrationsfrå-

gorna. Regeringen anser att naturupplevelser och friluftsliv i Sverige är

en tillgång och möjlighet för alla. Eftersom en majoritet av landets

befolkning i dag bor i tätorter är det viktigt att skapa bra metoder som

kan locka och vägleda olika målgrupper ut i våra naturmiljöer. Syftet är

att skapa en känsla för och kunskap om naturen och miljön, men också

att bidra till folkhälsa och livskvalitet.

Bland personer med invandrarbakgrund kan kännedomen om svensk

natur och de möjligheter den har att erbjuda vara bristfällig. En egen rela-

tion till naturen kan på många sätt vara givande och förbättra förutsätt-

ningarna för att lära känna och skapa en relation till sin nya omgivning

och miljö. Det är dock viktigt att understryka att personer med invandrar-

bakgrund i Sverige långt ifrån är en homogen grupp. Intresse och förut-

sättningar för vistelse i naturen varierar liksom det gör bland infödda

svenskar. Det handlar om att visa på de möjligheter som finns i Sverige

och öka kunskapen och valmöjligheterna. Inte minst viktigt är att se till

att alla oavsett bakgrund får en grundkunskap om allemansrättens möjlig-

heter och skyldigheter.

Det finns många exempel på friluftsverksamheter med integrations-

inriktning som drivits runt om i Sverige. Ett exempel är metodutveckling

som skett inom Naturvårdsverkets projekt Med andra ögon – naturmöten

med invandrare. I projektets rapport med samma namn beskrivs erfaren-

heter från många håll runt om i Sverige (Yusra Moshtat, Med andra ögon