SOU 2016:32
En trygg dricksvattenförsörjning
Till statsrådet Sven-Erik Bucht
Regeringen beslutade den 18 juli 2013 (dir. 2013:75) att tillkalla en särskild utredare för att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten med syfte att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning i landet, på kort och lång sikt. Uppdraget omfattade också att i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Genom tilläggsdirektiv den 28 maj 2014 (dir. 2014:73) fördjupades uppdraget i vissa avseenden samt förlängdes utredningstiden så att slutredovisning av uppdraget ska ske senast den 29 april 2016. I enlighet med uppdraget avlämnades delbetänkandet Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor (SOU 2014:53) i juli 2014. Genom tilläggsdirektiv den 7 maj 2015 (dir. 2015:54) beslutade regeringen att den del av utredningens arbete som avser att lämna en uppdaterad analys av klimatförändringarnas framtida effekter på dricksvattenförsörjningen och vilka risker detta medför, skulle redovisas i ett särskilt delbetänkande senast den 1 juni 2015. I enlighet med uppdraget lämnades delbetänkandet Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning (SOU 2015:51) i juni 2015.
Landshövding Gunnar Holmgren förordnades den 24 juli 2013 som särskild utredare.
Som experter i utredningen förordnades den 13 december 2013 hydrologen Anna Eklund, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, enhetschefen Peder Eriksson, Länsstyrelsen i Örebro län, handläggaren Tove Göthner, Sveriges Kommuner och Landsting, utredaren Susanna Hogdin, Havs- och vattenmyndigheten, utvecklingsledaren Kerstin Hugne, Boverket, verkställande direktören vid Sydvatten Jörgen Johansson, Svenskt Vatten, handläggaren Margareta Nisser-Larsson, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, dricksvattensamordnaren Per-Erik Nyström, Livsmedelsverket, avdelningschefen Göran Risberg, Sveriges geologiska undersökning,
kansliråden Kierstin Petersson Grawé, Landsbygdsdepartementet och Anna Torvestig, Miljödepartementet samt Agr. Lic. Åsa Wolgast Broberg, Lantbrukarnas Riksförbund.
Den 13 december 2013 förordnades även att ingå i särskild referensgrupp departementssekreteraren Lotta Lewin Pihlblad, Näringsdepartementet, kansliråden Ulf Eliasson, Försvarsdepartementet och Elin Häggqvist, Landsbygdsdepartementet, ämnesrådet Anna Josefsson, Miljödepartementet, kansliråden Johan Krabb, Socialdepartementet, Kierstin Petersson Grawé, Landsbygdsdepartementet, Anna Torvestig, Miljödepartementet och Katarina Sundberg, Finansdepartementet. Som ytterligare referenspersoner utsågs den 8 maj 2014 kanslirådet Anna Kessling, Socialdepartementet samt departementssekreteraren Johan Loock, Socialdepartementet.1 Anna Kessling entledigades fr.o.m. den 14 oktober 2014. Samma dag förordnades miljöjuristen Joanna Cornelius, Naturskyddsföreningen som referensperson i utredningen. Miljöjuristen Rebecca Nordenstam förordnades som hennes ersättare under perioden fr.o.m. den 16 februari t.o.m. den 30 juni 2015. Johan Krabb entledigades 18 augusti 2015, samma dag förordnades kanslirådet Sara Jendi Linder, Finansdepartementet, att ingå i referensgruppen. Johan Loock entledigades den 9 februari 2016.
Som sekreterare förordnades Ida Lindblad Hammar den 23 september 2013 och som huvudsekreterare Folke K Larsson den 1 oktober 2013. Ulrika Askling förordnades som sekreterare i utredningen den 21 oktober 2013.
Utredningen, som antagit namnet Dricksvattenutredningen, överlämnar härmed sitt slutbetänkande En trygg dricksvattenförsörjning (SOU 2016:32).
Stockholm i april 2016
Gunnar Holmgren
/Folke K Larsson Ulrika Askling Ida Lindblad Hammar
1 Departementsombildningen 2015 har i vissa fall därefter inneburit nya departementstillhörigheter för utredningens experter och referenspersoner.
5
Innehåll
Del 1
Sammanfattning ................................................................ 19
Summary .......................................................................... 31
1 Författningsförslag ..................................................... 43
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ............................... 43 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ........................................................ 49 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster ........................................................... 51 1.4 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ..... 53 1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ..... 55 1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken .............................................................................. 60 1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön .... 63 1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....... 65 1.9 Förslag till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813) ....................................... 67
Innehåll SOU 2016:32
6
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket ............. 68 1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket ............................. 70 1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten ........................................................... 71 1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ................................................................. 72 1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning .......................................................................... 73 1.15 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen ..... 74 1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ............................ 75 1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ................................ 76
2 Uppdraget ................................................................. 77
2.1 Direktiv ................................................................................... 77 2.2 Utgångspunkter ...................................................................... 79 2.3 Utredningens arbete ............................................................... 80 2.4 Betänkandets disposition ....................................................... 83
3 Dagens dricksvattenförsörjning .................................... 85
3.1 Rättsliga utgångspunkter ....................................................... 85 3.2 Systembeskrivning .................................................................. 86 3.2.1 Vattenresurser ......................................................... 87 3.2.2 Vattentäkter ............................................................. 88
Innehåll
7
3.2.3 Dricksvattenberedning ............................................ 91 3.2.4 Distribution av dricksvatten ................................... 98 3.3 Organisation och finansiering .............................................. 100 3.3.1 Aktörer och ansvarsfrågor .................................... 100 3.3.2 Finansiering ........................................................... 101 3.3.3 Bransch- och intresseorganisationer .................... 102 3.3.4 Europeisk utblick .................................................. 103
4 Samhällsutveckling och dricksvatten ......................... 107
4.1 Planeringsperspektiv ............................................................. 108 4.1.1 Regionala utgångspunkter ..................................... 109 4.1.2 Klimatförändringar och klimatanpassning ........... 115 4.1.3 Demografi och urbanisering ................................. 118 4.1.4 Bostadsförsörjning ................................................ 121 4.1.5 Transportinfrastruktur .......................................... 122 4.2 Scenarier – samhälle och dricksvattenförsörjning ............... 124 4.2.1 Möjliga samhällsperspektiv ................................... 124 4.2.2 Tilltagande utmaningar för kommunerna ............ 129 4.2.3 Alternativ för framtidens dricksvattenförsörjning ......................................... 131
5 Ett förändrat klimat ................................................. 137
5.1 Grundläggande problem och utmaningar ............................ 137 5.2 Klimatförändringar – scenarier för framtiden ..................... 138 5.2.1 Temperatur ............................................................ 140 5.2.2 Nederbörd .............................................................. 140 5.2.3 Vattentillgång och flöden ...................................... 141 5.2.4 Havsnivåer ............................................................. 143 5.2.5 Grundvattnets nivåförändringar ........................... 144 5.2.6 Kvalitetssäkring av analysdata ............................... 145 5.3 Effekter på tillgång och kvalitet ........................................... 146 5.3.1 Vattenförekomster och kvantitativ tillgång ......... 146 5.3.2 Riskerna för förorening ökar ................................ 149 5.3.3 Kemiska föroreningar ............................................ 150 5.3.4 Mikrobiologisk påverkan ...................................... 152 5.3.5 Vattenverk och distributionssystem .................... 156
Innehåll SOU 2016:32
8
5.4 Skiftande lokala förutsättningar – fallstudier ...................... 162 5.4.1 Malmö .................................................................... 165 5.4.2 Göteborg ............................................................... 172 5.4.3 Stockholm .............................................................. 181 5.4.4 Kristianstad ............................................................ 193 5.4.5 Ulricehamn ............................................................ 200 5.4.6 Gävle ...................................................................... 202 5.5 Samhällets förmåga att hantera klimateffekter på dricksvattnet ......................................................................... 210 5.5.1 Statliga insatser, centralt och regionalt ................ 211 5.5.2 Kommunernas arbete ............................................ 214 5.5.3 Producenter och distributörer.............................. 217 5.5.4 Klimatgenererade risker och sårbarheter ............. 222 5.5.5 Kunskapsförsörjning, forskning och utveckling .............................................................. 224
6 Skyddet av vattentäkter ............................................ 229
6.1 Grundläggande problem och utmaningar ........................... 229 6.2 Gällande EU-rätt .................................................................. 231 6.2.1 Ramdirektivet för vatten ....................................... 231 6.2.2 Grundvattendirektivet .......................................... 237 6.2.3 Direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel ................................................ 237 6.3 Gällande svensk rätt ............................................................. 239 6.3.1 Vattenförvaltning .................................................. 239 6.3.2 Miljöbalkens allmänna och särskilda hänsynsregler ......................................................... 244 6.3.3 Vattenskyddsområden .......................................... 245 6.3.4 Andra former av lokala skyddsföreskrifter ......... 250 6.3.5 Planeringsfrågor i miljöbalken ............................. 250 6.3.6 Plan- och bygglagen .............................................. 252 6.4 Dagens skydd av vattentäkter .............................................. 255 6.4.1 Begrepp och definitioner ...................................... 255 6.4.2 Anknytande miljökvalitetsmål ............................. 261 6.4.3 Skyddsåtgärder ...................................................... 263 6.4.4 Överväganden ........................................................ 289
Innehåll
9
6.5 Synliggör vattentäkter i planeringsarbetet .......................... 291 6.5.1 Nationella underlag saknas ................................... 291 6.5.2 Regionala underlag och länsstyrelsens roll i planeringsarbetet ................................................... 293 6.5.3 Lokala underlag ...................................................... 298 6.5.4 Aktuella utredningar ............................................. 300 6.5.5 Överväganden och förslag .................................... 304 6.6 Vattenskyddsområde för alla större täkter .......................... 309 6.6.1 Tidigare utredningar och förslag .......................... 310 6.6.2 Överväganden och förslag .................................... 313
7 Tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden .............................................. 337
7.1 Grundläggande problem och utmaningar ............................ 337 7.2 Dagens förhållanden ............................................................. 339 7.2.1 Processens utformning .......................................... 339 7.2.2 Intressekonflikter och kritiska moment .............. 343 7.3 Reglering ................................................................................ 351 7.3.1 Ansökningsförfarande ........................................... 352 7.3.2 Konsekvensutredning ............................................ 358 7.3.3 Myndighetssamråd ................................................ 362 7.3.4 Beslut om inrättande ............................................. 362 7.3.5 Föreskrifter ............................................................ 375 7.3.6 Överklagande ......................................................... 381 7.3.7 Tillsyn ..................................................................... 386 7.4 Verktyg, metoder och kompetensfrågor ............................. 387 7.4.1 Verktyg och metoder ............................................ 388 7.4.2 Kompetensfrågor ................................................... 392 7.5 Ersättningsfrågor vid rådighetsinskränkningar ................... 395 7.5.1 Tidigare utredning ................................................. 395 7.5.2 Faktorer som skapar osäkerhet ............................. 396 7.5.3 Ersättning under processen .................................. 401 7.5.4 Finansiering via va-avgifter ................................... 403 7.6 Generell tillståndsplikt för växtskyddsmedel ...................... 404 7.6.1 Olika typer av reglering......................................... 406
Innehåll SOU 2016:32
10
7.6.2 Tidigare förslag ...................................................... 409 7.6.3 Nya föreskrifter .................................................... 410 7.7 Överväganden och förslag ................................................... 411 7.7.1 Ansökningsförfarande .......................................... 413 7.7.2 Konsekvensutredning ........................................... 421 7.7.3 Myndighetssamråd ................................................ 425 7.7.4 Beslut om inrättande ............................................. 428 7.7.5 Föreskrifter, dispens, tillstånd och anmälningar ........................................................... 435 7.7.6 Överklagande ........................................................ 442 7.7.7 Tillsyn .................................................................... 446 7.7.8 Verktyg, metoder och kompetensfrågor ............. 447 7.7.9 Generell tillståndsplikt för växtskyddsmedel ...... 458
8 Kontroll och övervakning .......................................... 467
8.1 Grundläggande problem och utmaningar ........................... 467 8.2 Gällande rätt ......................................................................... 470 8.2.1 Kontroll av dricksvatten ....................................... 470 8.2.2 Övervakning och undersökning av råvattenkvalitet ...................................................... 479 8.3 Kontroll av dricksvatten ....................................................... 494 8.3.1 Verksamhetsutövares egenkontroll av dricksvattenkvalitet ............................................... 495 8.3.2 Uppgiftsfördelning mellan stat och kommun ..... 495 8.3.3 Rollkonflikter ........................................................ 503 8.3.4 Nationell kontrollplan, kontrollområden och riskklassning .......................................................... 506 8.3.5 Uppföljning av kontrollernas kvalitet .................. 510 8.3.6 Rapportering .......................................................... 513 8.3.7 Styrning, stöd och vägledning .............................. 514 8.3.8 Kompetensförsörjning .......................................... 518 8.3.9 Överväganden och förslag .................................... 523 8.4 Övervakning och undersökning av råvattenkvalitet ........... 532 8.4.1 Bakgrund................................................................ 533 8.4.2 Dricksvattenförekomster och vattentäkter ......... 534
Innehåll
11
8.4.3 Producenternas undersökning av råvattenkvalitet ...................................................... 535 8.4.4 Miljöövervakning ................................................... 540 8.4.5 Övervakning inom vattenförvaltningen ............... 544 8.4.6 Förutsättningar för samordning ........................... 554 8.4.7 Överväganden och förslag .................................... 569
9 Krisberedskap ......................................................... 581
9.1 Grundläggande problem och utmaningar ............................ 581 9.2 Gällande rätt .......................................................................... 584 9.2.1 Krisberedskap ........................................................ 584 9.2.2 Olyckor .................................................................. 586 9.2.3 Sabotage och skadegörelse .................................... 587 9.2.4 Övriga regelverk .................................................... 588 9.3 Aktörer och ansvarsfrågor .................................................... 590 9.3.1 Centrala myndigheter............................................ 591 9.3.2 Länsstyrelser .......................................................... 596 9.3.3 Kommuner ............................................................. 598 9.3.4 Producenter och distributörer .............................. 600 9.3.5 Laboratorier ........................................................... 602 9.3.6 Finansieringsprinciper ........................................... 606 9.4 Tidigare granskningar ........................................................... 608 9.4.1 Riksrevisionen ....................................................... 609 9.4.2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ............................................................... 610 9.4.3 Livsmedelsverket ................................................... 612 9.5 Kompetensförsörjning .......................................................... 613 9.5.1 Utbildning och övning .......................................... 614 9.5.2 Personalresurser ..................................................... 617 9.6 Analys- och planeringsarbete ............................................... 619 9.6.1 Risk- och sårbarhetsanalys samt plan för extraordinära händelser ......................................... 621 9.6.2 Kontinuitetshantering ........................................... 625 9.6.3 Långsiktig planering .............................................. 626 9.7 Olyckor och sabotage ........................................................... 628
Innehåll SOU 2016:32
12
9.7.1 Olyckor .................................................................. 628 9.7.2 Sabotage ................................................................. 630 9.7.3 Incidentrapportering ............................................. 633 9.8 Säkerställd försörjning ......................................................... 636 9.8.1 Lagstiftning och tidigare utredningar .................. 636 9.8.2 Resultatmål ............................................................ 639 9.8.3 Nödvatten .............................................................. 642 9.8.4 Reservsystem ......................................................... 643 9.9 Vattenkatastrofgruppen VAKA .......................................... 646 9.9.1 Bakgrund................................................................ 646 9.9.2 Utvärdering ........................................................... 648 9.9.3 Rättsliga aspekter .................................................. 650 9.9.4 Finansiering ........................................................... 654 9.10 Överväganden och förslag ................................................... 656 9.10.1 Kompetensförsörjning .......................................... 657 9.10.2 Uppföljning och offentlig kontroll ...................... 662 9.10.3 Analys och planering ............................................ 665 9.10.4 Incidentrapportering ............................................. 666 9.10.5 Säkerställd försörjning .......................................... 668 9.10.6 Livsmedelsverkets samordningsansvar för
kris- och beredskapsplanering .............................. 673
9.10.7 VAKA-gruppen ..................................................... 674
10 Produktion och distribution av dricksvatten ................ 679
10.1 Grundläggande problem och utmaningar ........................... 679 10.2 Gällande rätt ......................................................................... 682 10.2.1 Ordnande och drift av allmänna vattentjänster ... 682 10.2.2 Produktion och distribution ................................ 683 10.2.3 Finansiering av allmänna vattentjänster ............... 683 10.3 Dricksvattenförsörjning ur ett historiskt perspektiv ......... 692 10.4 Kvalitet och hälsorisker ........................................................ 696 10.4.1 Kvalitet ................................................................... 696 10.4.2 Hälsorisker ............................................................ 697 10.5 Produktionsanläggningar ..................................................... 699 10.5.1 Beredning av dricksvatten ..................................... 699
Innehåll
13
10.5.2 Särskilda förhållanden för ytvattenverk ............... 701 10.5.3 Särskilda förhållanden för grundvattenverk ......... 703 10.6 Distributionsanläggningar .................................................... 704 10.6.1 Material och åldersfördelning ............................... 705 10.6.2 Störningar och riskreducering .............................. 708 10.7 Förnyelse och underhåll ....................................................... 716 10.7.1 Begrepp och definitioner ....................................... 718 10.7.2 Olika aktörers skyldigheter .................................. 719 10.7.3 Klimatanpassning................................................... 721 10.7.4 Förnyelsebehov och förnyelsetakt ....................... 722 10.7.5 Planeringsmetoder ................................................. 728 10.7.6 Kompetensförsörjning .......................................... 731 10.8 Finansiering ........................................................................... 732 10.8.1 Dagens finansieringsmodell .................................. 733 10.8.2 Va-taxor .................................................................. 735 10.9 Hinder för förnyelse och underhåll ..................................... 738 10.9.1 Finansiella begränsningar ...................................... 738 10.9.2 Taxekollektivens storlek och utveckling .............. 743 10.9.3 Organisation och kompetens ................................ 743 10.10 Överväganden och förslag .................................................... 744 10.10.1 Behovsbild och avgörande hinder ......................... 745 10.10.2 Förnyelse- och underhållsplaner .......................... 747 10.10.3 Beredningskrav och tekniska krav ........................ 750
11 Ansvarsfrågor, samordning och styrning ..................... 753
11.1 Grundläggande problem och utmaningar ............................ 753 11.2 Modeller för samordning och styrning av omfattade offentliga åtaganden .............................................................. 756 11.2.1 Olika typer av samordning .................................... 756 11.2.2 Myndighetsstyrning .............................................. 759 11.3 Ansvariga myndigheter inom dricksvattenområdet ........... 763 11.4 Former för kommunal samverkan ....................................... 769 11.5 Förutsättningar för en alternativ ansvarsfördelning ........... 772
Innehåll SOU 2016:32
14
11.6 Livsmedelsverkets samordningsarbete ................................ 777 11.6.1 Instruktionsenligt ansvar ...................................... 777 11.6.2 Nationellt nätverk för dricksvatten ..................... 779 11.6.3 Samordningsarbete i övrigt ................................... 790 11.6.4 Erfarenheter från Livsmedelsverkets
samordningsarbete ................................................ 791
11.6.5 Exempel från andra områden ................................ 794 11.7 Planeringsunderlag och styrning ......................................... 801 11.7.1 Nationella dricksvattenunderlag saknas .............. 801 11.7.2 Internationellt protokoll om vatten och hälsa .... 802 11.7.3 Exempel från andra områden ................................ 804 11.8 Överväganden och förslag ................................................... 809 11.8.1 Mellankommunal samverkan ................................ 811 11.8.2 Ökad central samordning och styrning ............... 814 11.8.3 Dricksvattenråd ..................................................... 818 11.8.4 Dricksvattenstrategi .............................................. 819 11.8.5 Kunskapscentrum för dricksvatten ...................... 821
Del 2
12 Samlade överväganden och förslag ............................ 823
12.1 En trygg dricksvattenförsörjning kräver samordning och långsiktighet ................................................................... 824 12.2 Åtgärder för att möta klimatförändringarna ....................... 827 12.3 Skyddet av vattenförekomster och täkter ........................... 828 12.4 Anpassad kontroll och övervakning .................................... 830 12.5 Ökat fokus på krisberedskapsfrågor ................................... 831 12.6 Produktion och distribution ................................................ 832 12.7 Material i kontakt med dricksvatten ................................... 832 12.8 Samordning och styrning ..................................................... 833 12.9 Utred avloppsfrågorna ......................................................... 834 12.10 Kontrollstation 2020 ............................................................ 834
Innehåll
15
13 Finansiering ............................................................ 837
13.1 Inledning ............................................................................... 837 13.2 Dagens finansiering .............................................................. 839 13.2.1 Statlig finansiering ................................................. 841 13.2.2 Kommunal skattefinansiering ............................... 851 13.2.3 Kommunala va-avgifter ......................................... 852 13.2.4 Övriga avgifter ....................................................... 859 13.3 Finansieringsmodeller ........................................................... 860 13.3.1 Inom befintliga anslagsramar och avgifter ........... 861 13.3.2 Utvidgad finansiering ............................................ 863 13.3.3 Tillkommande skatte- eller avgiftsfinansiering ... 864 13.4 Europeisk utblick .................................................................. 874 13.4.1 Norden ................................................................... 875 13.4.2 Övriga Europa ....................................................... 879 13.5 Överväganden och förslag .................................................... 882 13.5.1 Utgångspunkter för fortsatt avgifts- och
anslagsfinansiering ................................................. 884
13.5.2 Inom befintliga ramar och avgifter ....................... 886 13.5.3 Utvidgad statlig finansiering ................................. 891 13.5.4 Alternativa finansieringsvägar ............................... 895
14 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 897
14.1 Huvudsakliga åtgärder och samhällsekonomiska konsekvenser ......................................................................... 897 14.1.1 Riskbaserad syn på dricksvattenförsörjningen .... 900 14.1.2 Förutsättningar som behöver uppfyllas ............... 901 14.1.3 Beräkning av schablonkostnader .......................... 903 14.1.4 Uppskattning av samlade kostnader ..................... 907 14.1.5 Uppskattning av samhällsekonomisk nytta ......... 908 14.1.6 Samhällsekonomiska konsekvenser och
kostnadseffektivitet ............................................... 910
14.2 Skyddet av vattentäkter och tydligare process för arbetet med vattenskyddsområden ...................................... 913 14.2.1 Beskrivning av problemet, alternativa
lösningar och vilka som berörs ............................. 914
Innehåll SOU 2016:32
16
14.2.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön .............................................................. 922 14.2.3 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................... 943 14.3 Kontroll och övervakning .................................................... 947 14.3.1 Beskrivning av problemet, alternativa
lösningar och vilka som berörs ............................. 948
14.3.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön .............................................................. 953 14.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................... 959 14.4 Krisberedskap ....................................................................... 960 14.4.1 Beskrivning av problemet, alternativa
lösningar och vilka som berörs ............................. 961
14.4.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön .............................................................. 964 14.4.3 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................... 969 14.5 Produktion och distribution av dricksvatten ...................... 972 14.5.1 Beskrivning av problemet, alternativa
lösningar och vilka som berörs ............................. 972
14.5.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön .............................................................. 975 14.5.3 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................... 980 14.6 Ansvarsfrågor, samordning och styrning ............................ 982 14.6.1 Beskrivning av problemet, alternativa
lösningar och vilka som berörs ............................. 982
14.6.2 Konsekvenser av förslagen för olika aktörer och miljön .............................................................. 986 14.6.3 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................... 990 14.7 Konsekvenser för företag ..................................................... 991 14.7.1 Kommunala bolag och privata
dricksvattenaktörer ............................................... 991
14.7.2 Verksamhetsutövare och andra enskilda ............. 992 14.8 Konsekvenser i övrigt ........................................................... 993
15 Författningskommentar ............................................ 995
15.1 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ......................... 995
Innehåll
17
15.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken .................................................... 1000 15.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster ....................................................... 1001 15.4 Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ........................................................................... 1003 15.5 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. . 1004 15.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken .......................................................................... 1009 15.7 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön 1009 15.8 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ... 1010 15.9 Förslaget till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813) ................................... 1011 15.10 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket ......... 1012 15.11 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket ......................... 1014 15.12 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten ....................................................... 1014 15.13 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................. 1014 15.14 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning ....................................................................... 1015 15.15 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen .. 1015
Innehåll SOU 2016:32
18
15.16 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ........................ 1015 15.17 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ............................ 1016
Särskilda yttranden ........................................................ 1017
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:75 ......................................... 1027
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:73 ......................................... 1045
Bilaga 3 Kommittédirektiv 2015:54 ......................................... 1051
Bilaga 4 Referensgrupper ......................................................... 1053
Bilaga 5 Samrådsaktiviteter ...................................................... 1055
Bilaga 6 Ansvariga myndigheter, uppgifter och regelverk ..... 1059
19
Sammanfattning
En trygg, samordnad och långsiktig dricksvattenförsörjning kan tyckas självklar, men speglar på ett allmänt plan den grundläggande problematik som utredningen uppmärksammat. Vi har vant oss vid att stadsområden och tätorter liksom många mindre samhällen haft vatten- och avloppstjänster ordnade genom det allmännas försorg. Så har det varit under lång tid, och så förväntar vi oss att det ska fungera även i framtiden. Dricksvattnet utgör landets i särklass mest kritiska försörjningssystem, en förutsättning för att samhälle, företag och olika verksamheter ska fungera. De hot och risker som dricksvattenförsörjningen utsätts för i form av klimat- och samhällsförändringar har fått ökad uppmärksamhet. Det är nu hög tid att hantera de samlade utmaningar som dricksvattnet står inför. Det allmänna dricksvattnet används av 85 procent av befolkningen, priset har hittills endast varit några ören per liter. Det är ett livsmedel som alla måste ha, varje dag under hela livet. Det offentliga åtagandet kring dricksvattnet behöver således hålla hög kvalitet och säkerhet i ett mycket långsiktigt perspektiv. För konsumenterna kan det innebära mindre prishöjningar men samtidigt ge möjligheter till en fortsatt trygg dricksvattenförsörjning.
Uppdraget
Dricksvattenutredningens övergripande uppgift har varit att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten. Syftet har varit att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning på kort och lång sikt. Uppdraget betonar särskilt klimatförändringarnas betydelse och de krav på anpassningar och förändrade förhållningssätt som kan behövas för dricksvattenfrågorna.
Sammanfattning SOU 2016:32
20
Två delbetänkanden har avlämnats, Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor (SOU 2014:53) samt Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning (SOU 2015:51). Det senare avsåg ett kunskapsunderlag med en uppdaterad analys av klimatförändringarna i Sverige under återstoden av detta sekel, med en redovisning av de risker för dricksvattenförsörjningen som kan förutses.
Utgångspunkt för utredningens direktiv har varit att förslag till åtgärder ska bygga på rådande ansvarsförhållanden och ansvarsprinciper inom dricksvattenförsörjningen. Utredningen ser ett värde i att på detta sätt i första hand bygga vidare på sådant som i huvudsak fungerar i dag. Flera av utredningens förslag har systemkaraktär, med inriktning på att förbättra funktionaliteten i de system som fortsatt ska upprätthållas på olika förvaltningsnivåer och av de aktörer som i dag är ansvariga. En balans har eftersträvats mellan vad som är möjligt för dagen, men också nödvändigt för morgondagen.
Utredningens arbete har bedrivits med öppenhet gentemot berörda myndigheter, organisationer och andra aktörer som på olika sätt arbetar med allmän dricksvattenförsörjning. Det har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och förslag som vuxit fram under arbetet, men har också utgjort en påverkande drivkraft i det löpande förändringsarbete som pågår. Det har inneburit regelförändringar och utvecklingsarbete kring flera av de frågor som utredningen uppfattar som centrala.
Samhällsförändringarna utmanar dricksvattnet
Samhällsförändringar och demografi utgör tillsammans med naturgivna förutsättningar och klimatförändringar i dag påtagliga utmaningar för dricksvattenförsörjningen och anger också villkoren för framtiden. Samhället förändras snabbare än klimatet, förändringarna är också nära relaterade till dricksvattenfrågorna. Dels genom att förekomsten av rent och säkert dricksvatten sätter ramarna för utveckling av verksamheter, bostadsbyggande, regional utveckling, folkhälsa och välbefinnande, dels genom att denna utveckling i sig skapar nya förutsättningar för hur vattenförekomster och dricksvattenförsörjning kan säkras långsiktigt.
SOU 2016:32 Sammanfattning
21
En fortgående urbanisering präglar städerna, särskilt storstäderna, med ökat tryck då det gäller teknisk infrastruktur och andra behov. Betydande delar av landsbygden glesnar befolkningsmässigt, vilket där kan försvaga förutsättningarna för allmänna dricksvattentjänster av god kvalitet. Växande tätortsregioner innebär större påfrestningar på mark- och vattenanvändning, med ökad sårbarhet för de vattenförekomster som där utgör bas för dricksvattnet. Samtidigt ökar förväntningarna, liksom svårigheterna, avseende skyddsåtgärder och krisberedskap.
Klimatförändringarna är redan här
Klimatförändringar till följd av den globala uppvärmningen får fortsatt genomslag i Sverige, genom högre medeltemperaturer, ökad nederbörd, förändrade mönster för avrinning och avdunstning samt stigande havsnivåer. Utvecklingen belystes i utredningens särskilda delbetänkande. Indirekt påverkas mark- och vattenanvändningen på olika sätt, bland annat till följd av förlängd odlingssäsong, på sina håll i kombination med vattenbrist och konkurrens om vattnet. Utvecklingen kan leda till kvantitativa och kvalitativa förändringar av vattnet i de råvattentillgångar som försörjningen vilar på. Förutom direkta fysiska påfrestningar på dricksvattnets infrastruktur kan kemiskt och mikrobiologiskt betingade hälsorisker öka i omfattning. Föroreningar och naturligt organiskt material förs redan i dag ut via markavrinning till anknytande vattentäkter. Klimatförändringar med ökad nederbörd, mildare vintrar och mer nederbörd vintertid i form av regn eller frekventa snösmältningar, ökar denna uttransport. Även tillgång och kvalitet på grundvattnet kan påverkas. Förändrad kvalitet på råvattnet kan bli följden, liksom risker för störningar i vattenverkens beredning. På sina håll kan också vattenbrist uppträda, det gäller främst i landets sydöstra delar, på Öland och Gotland. Sammantaget ökar kraven då det gäller att bygga en framtida säker och robust struktur för vatten- och avloppstjänster.
Sammanfattning SOU 2016:32
22
Ökande risker ställer nya krav
Tilltagande risker för vattenburna föroreningar ökar behovet av förebyggande arbete för att säkra drickvattenförekomster, täkter och beredningsprocesser. Kommunal översiktsplanering kan tydliggöra vägval och konsekvenser. Långsiktighet krävs då det gäller övervakning, planering, skydd av vattentäkter, krisberedskap och andra åtgärder. Åldrande infrastruktur och eftersatta underhållsinsatser kan göra situationen än mer utsatt. Ökad omsorg måste läggas på beredningen av dricksvatten, med utveckling av nya tekniska lösningar för att hantera en del av de föroreningsproblem som uppstår och som skyddet av råvattnet inte fullt ut kan tillgodose. Kraven på kompetens och kunnande ökar påtagligt inom dricksvattenförsörjningen, liksom inom många andra tekniska försörjningssystem. Det innebär också ökade krav på systematisk kompetensförsörjning, vilket förutsätter grundläggande kunskapsutveckling, forsknings- och utvecklingsinsatser. Traditioner och invanda arbetsformer kan inte längre tas för givna. Det handlar i betydande utsträckning om att förnya arbetet, utnyttja skalfördelar, hitta kostnadseffektiva lösningar och samverka på ett för försörjningen gynnsamt sätt.
Regionalt perspektiv på dricksvattnet
Produktion och tillhandahållande av allmänt dricksvatten utgör en grundläggande välfärdsuppgift, kringgärdat av starka hälso- och säkerhetskrav. De framtida perspektiven, med ökande risker för dricksvattnet, gör det nödvändigt för kommunerna att långsiktigt säkra och förvalta strategiska vattenförekomster. Vattnet känner inga administrativa gränser, ett mer övergripande och regionalt synsätt blir därför allt mer nödvändigt. Ett regionalt perspektiv, ökad inriktning på mellankommunal samverkan och långsiktighet krävs för att säkra förutsättningar och verksamhet i ett generationsperspektiv. Länsstyrelsens arbete med regionala planeringsunderlag ger stöd för kommunernas mark- och vattenanvändning. Behovet av ett regionalt synsätt gäller hela kedjan från skyddet av dricksvattentäkter till beredning och distribution av färdigt dricksvatten. Samverkan mellan kommuner kan avse en rad områden, som skyddsfrågor, teknisk infrastruktur, organisatoriska och kompetensmässiga strukturer.
SOU 2016:32 Sammanfattning
23
Samverkan – nyckel till framtiden
Ansvaret för dricksvattenförsörjningen ligger i dag på landets alla 290 kommuner, trots att de har vitt skilda förutsättningar att klara uppgiften. Skillnaderna är stora då det gäller naturgivna förutsättningar, folkmängd och utvecklingspotential.
I utredningens kontakter med lokala aktörer inom dricksvattenförsörjningen har ofta bristen på tid, kompetens och ekonomiska resurser lyfts fram. De utgör dock i allt väsentligt förhållanden som ansvariga kommuner själva förfogar över, genom ökad framförhållning, politiskt väl avvägda beslut, adekvata taxenivåer och ändamålsenlig ekonomistyrning. Oförmåga att resurs- och kompetenssamverka över kommungränser, t.ex. genom kommunalförbund eller samägda va-bolag, ska därför inte i första hand mötas med statliga manualer för att hålla sviktande operatörer under armarna. Problemen och framtiden måste mötas på en annan och mer kvalificerad nivå. Forskningen visar också att förutsättningar för samverkan finns och att viljan är utbredd på berörda förvaltningar i många av landets kommuner. Ett flertal goda exempel finns kring befintliga och planerade samarbeten, från mer storskaliga satsningar till mindre mellankommunala projekt.
Ökad regionalisering och mellankommunal samverkan behöver sammantaget ses som viktiga utgångspunkter för framtidens dricksvattenarbete. Utredningen ser också fortsatt strategiskt arbete kring de speciella förhållanden som gäller landets storstäder och större befolkningscentra som avgörande. Det gäller de långsiktiga lösningarna kring Mälardalen och Göta älv, i Skåne och andra områden där mer storskaliga och klimatanpassade försörjningslösningar redan finns eller diskuteras på längre sikt. Samhällsutvecklingen är helt beroende av tillgången på rent dricksvatten. Samverkan kring reservsystem, nödvatten och annan krisberedskap kan också krävas för att säkra leveranser och hantera de oförutsedda händelser som ändå kan inträffa.
Statens roll viktig
Statens roll är att också fortsatt lägga betydande kraft för att anpassa och samordna regelverk och andra former av mer övergripande stöd för dricksvattenverksamheten, så att den kan ut-
Sammanfattning SOU 2016:32
24
vecklas på ett positivt sätt. Det kan även ta sig uttryck i vägledning, liksom tillsyns- och kontrollfrågor. Staten har också ett ansvar att utveckla och genomföra övergripande övning och utbildning inom krisberedskapsområdet samt kan tillhandahålla specialistkunnande, till exempel då det gäller krishantering och speciella laboratorieanalyser. Det krävs också fördjupade och uthålliga satsningar på forskning och utveckling, vilket till stor del kan ske i samverkan med branschens aktörer.
Utredningen presenterar nedan en rad förslag avsedda att tillgodose behovet av ett strategiskt arbetssätt, ökad samverkan och nödvändiga krav på dricksvattenförsörjningen. Förslagen avser att tydliggöra kravställandet, liksom stödet gentemot kommuner, producenter och andra aktörer i deras arbete. Förbättrad samordning, information och kunskapsspridning eftersträvas på olika förvaltningsnivåer och för berörda statliga verksamheter. Förslagen kan samlas under en rad rubriker, men ska ändå ses som ett sammanhållet paket för en framtida trygg dricksvattenförsörjning.
Skydda vattenförekomster och täkter
Behovet av skydd av vattenförekomster avsedda för dricksvattenanvändning beaktas inte i tillräcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete. Vattenskyddsområden med skyddsföreskrifter har inrättats för en betydande andel vattentäkter, men skyddet är inte alltid uppdaterat och åtskilliga täkter saknar ännu skydd. Fortsatta åtgärder krävs också för uppströmsarbetet, att möta klimat- och samhällsförändringar, åtaganden enligt EU-rätten och de svenska miljökvalitetsmålen.
Ett förbättrat skydd förutsätter utveckling av lämpliga planeringsunderlag på lokal och regional nivå. Regionala vattenförsörjningsplaner tas fram genom uppdrag till länsstyrelserna. Sådana underlag ger förutsättningar för ett strategiskt förhållningssätt till vatten i kommunernas översiktsplanering, där länsstyrelsen bistår med sakkunskap och verkar för mellankommunal samordning. Havs- och vattenmyndigheten ska ha ett vägledande ansvar för arbetet, efter samråd med Boverket och andra myndigheter. Jordbruksverket ges i uppdrag att närmare bedöma och redovisa jord-
SOU 2016:32 Sammanfattning
25
brukssektorns framtida behov av vattenförsörjning som underlag för planarbetet.
Kommunerna ska ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan görs om att inrätta vattenskyddsområden, länsstyrelserna ges skyldighet att bereda och besluta. Det gäller såväl inrättandet av nya skyddsområden som översyn av befintliga äldre områden. Utredningen föreslår därför en förändring i miljöbalken. Kommunerna ska ha skyldighet att ansöka om inrättande och omprövning av vattenskyddsområden för alla större allmänna vattentäkter som utnyttjas eller förberetts för att utnyttjas för uttag av dricksvatten. Det ska omfatta alla täkter som genomsnittligt ger mer än 10 m3per dygn eller försörjer fler än 50 personer. En särskild tidsplan för ikraftträdandet fastställs. Det är också viktigt att säkra den mer långsiktiga förvaltningen av skyddet. Tillsynsinsatserna utgör en viktig del av det förvaltande arbetet och bör förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten ska efter samråd med andra berörda myndigheter utveckla sin vägledning inom området.
Skyddet av allmänna vattentäkter ska således fortsättningsvis ske genom inrättande av vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter. Det innebär att kommunens möjlighet att för ytvattentäkter meddela föreskrifter med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kan begränsas.
Anpassa dricksvattenkontrollen
Den offentliga kontrollen av dricksvattenanläggningar stärks genom uppdrag till Livsmedelsverket att utforma särskilda mål för dricksvattnet i den nationella kontrollplanen. Kontrollområden och riskklassningssystem för dricksvattenanläggningar ses över. Särskilt vägledningsmaterial ska också utformas som riktar sig till de kommunala kontrollmyndigheterna. För att underlätta rapporteringen till EU kring dricksvattnet, föreslås Livsmedelsverket få möjlighet att inhämta uppgifter om dricksvattenkvalitet från större allmänna producenter och distributörer.
Sammanfattning SOU 2016:32
26
Utveckla undersökningen av råvatten
Dricksvattenproducenterna behöver regelbundet undersöka sitt råvatten, ofta kallat råvattenkontroll, för att uppmärksamma risker och optimera beredningen av dricksvattnet. Provtagning och analys behöver dock utvecklas, genom att Livsmedelsverket förtydligar funktionskraven i dricksvattenföreskrifterna.
Informationsutbytet kring kemiska och andra miljö- och hälsorisker i yt- och grundvatten behöver också öka. Utredningen föreslår därför att vattenmyndigheterna i ökad utsträckning ska kunna begära in råvattendata från kommuner och producenter av allmänt dricksvatten. Vattenmyndigheterna ska å sin sida återkoppla resultat från tillgänglig miljöövervakning till dricksvattenproducenterna.
Öka fokus på krisberedskapsfrågor
Det offentliga ansvarstagandet för krisberedskapen inom dricksvattenområdet behöver stärkas ytterligare för att säkra en trygg dricksvattenförsörjning. Det omfattar bland annat ett ökat ansvarstagande hos Livsmedelsverket för den långsiktiga finansieringen av övergripande utbildning, övning, laborativ kompetens och övrigt expertstöd. Länsstyrelsens geografiska områdesansvar behöver också utvecklas, liksom kommuners och dricksvattenaktörers grundläggande krisberedskapsuppgifter.
Konsumenternas tillgång till allmänt dricksvatten av god kvalitet utgör en nödvändig grund för utveckling och folkhälsa och måste därför säkras av kommunerna. Ett förtydligande av denna skyldighet görs i vattentjänstlagen.
Livsmedelsverket föreslås utreda förutsättningarna för ett nationellt system för incidentrapportering kring dricksvattnet. Länsstyrelserna ska genomföra en fördjupad uppföljning av kommunernas analys- och planeringsarbete som rör dricksvatten och krisberedskap.
Livsmedelsverkets vattenkatastrofgrupp VAKA och förstärkningsresurser med nödvattentankar kan ge stöd till dricksvattenproducenter och kommuner vid kriser och krisliknande tillstånd. Arbetet har varit värdefullt och ska därför upprätthållas under en fortsatt period vid Livsmedelsverket. På sikt ska övervägas om verksamheten kan knytas närmare kommunerna och dricksvattensektorn, som ett led i det egna ansvaret för krisberedskapen.
SOU 2016:32 Sammanfattning
27
Förnyelse och underhåll
Vattenverk, ledningssystem och annan infrastruktur inom dricksvattenområdet uppvisar inte generella eller akuta problem. Variationen är dock stor mellan olika kommuner och betydande behov finns på sina håll av att utöka insatserna för förnyelse och underhåll.
Åtgärder krävs för att undanröja en rad hinder. Utveckling behövs av va-organisation, kompetensförsörjning, lokal ekonomistyrning och revision. Det krävs också grundläggande planeringsinsatser, liksom anpassad produktions- och distributionsteknik. Många aktörer befinner sig nu i en situation där åtgärder behöver vidtas.
Utredningen konstaterar att regelverket i dag inte utgör ett avgörande hinder för förnyelse och underhåll. Krav behöver dock ställas på förnyelse- och underhållsplaner som stöd för anpassningsarbete, ekonomistyrning och taxesättning.
Vattenverken behöver också förnya och utveckla sina tekniska och andra beredningssystem för att klara ökande föroreningar i råvattnet. Förtydligade krav på dricksvattenberedning behöver utvecklas av Livsmedelsverket.
Material i kontakt med dricksvatten
I ett inledande delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten, diskuterade utredningen främst myndighetsroller och ansvarsfrågor. Förslag lämnades om utökad information och tydlighet från statens sida. Bland annat förordades ökad samordning mellan myndigheterna, bättre koppling till det pågående europeiska samarbetet och inrättandet av en informations- och kunskapsplattform vid Boverket. Delbetänkandet föranledde regeringen att lämna ett särskilt uppdrag till Boverket om att utarbeta en strategi för arbetet med samordning, förbättring och utveckling av frågor rörande material i kontakt med dricksvatten.
Sammanfattning SOU 2016:32
28
Förbättrad samordning och styrning
Det finns betydande variation i lokala förhållanden, förutsättningar och kompetens mellan olika kommuner och huvudmän, då det gäller dricksvattenförsörjningen. Mellankommunal samverkan behöver som tidigare nämnts öka och utvecklas för att ge ekonomiska, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar, stabilitet och hållbarhet. Det kan underlätta en nödvändig förändring mot ett mer regionalt synsätt på skydd och nyttjande av vattentillgångar. Mellankommunal samverkan kan även behövas i planeringsarbetet. Ett strategiskt förhållningssätt med grund i regionala och lokala planeringsunderlag skapar förutsättningar för trygg försörjning.
Många av landets mindre kommuner möter redan i dag svårigheter. Dessa svårigheter kan komma att öka, liksom kravnivån. Utredningen föreslår därför att det införs en skyldighet för kommunerna i vattentjänstlagen att tillvarata möjligheterna att samverka. Utredningen avstår från att lägga ytterligare förslag som rör en i grunden ändrad ansvarsordning inom ramen för det offentliga åtagandet för produktion och distribution av dricksvatten. Frågan bör dock följas i ljuset av pågående klimat- och samhällsförändringar.
Utredningen konstaterar att dagens statliga samordningsarbete inom dricksvattenområdet inte fått avsedd effekt. Ett förtydligat och breddat samordningsuppdrag för dricksvattenfrågorna bör därför ges till Livsmedelsverket och närmast berörda centrala förvaltningsmyndigheter och länsstyrelser. Ett nationellt dricksvattenråd inrättas vid Livsmedelsverket som stöd för en samlad dricksvattenstrategi med tidssatt handlingsplan. Livsmedelsverket uppdras också inrätta ett kunskapscentrum för dricksvattenfrågor, för att ytterligare öka stödet till kommuner, konsumenter och övriga aktörer inom området. En utvecklad statlig styrning och samordning ger även länsstyrelsen en tydligare roll i de regionala dricksvattenfrågorna.
Kostnader och finansiering
Utredningens samlade förslag genrerar vissa ökade kostnader för stat, kommuner och va-kollektiv. Sammantaget kommer dessa att svara för relativt begränsade kostnader, jämfört med de betydande
SOU 2016:32 Sammanfattning
29
resurser som dricksvattenförsörjningen redan i dag representerar. Enbart va-avgifterna omfattar årligen cirka 21 mdkr, där dricksvattendelen bedöms motsvara cirka 40 procent. Utredningen uppskattar att staten därtill årligen avsätter i storleksordningen 75– 130 mnkr för olika kunskapsutvecklande, informerande, stödjande och reglerande insatser inom dricksvattenförsörjningens område.
Förslagen, med de begränsade kostnadsförstärkningar som utredningens anger, bedöms få avgörande betydelse i arbetet för en framtida trygg dricksvattenförsörjning. Tillkommande kostnader föreslås för staten i storleksordningen 10–32 mnkr per år, för kommuner och va-kollektiv med cirka 40–76 mnkr per år under en angiven och begränsad tidsperiod. Därtill kommer kommunernas mer långsiktiga investeringar och klimatanpassningar som är nödvändiga för att möta framtiden. Ytterligare kostnader som kan uppstå på den lokala nivån gäller eventuella ersättningar vid inskränkningar i markanvändningen då skyddsområden utvecklas i större omfattning. Utredningen bedömer insatserna som nödvändiga och väl motiverade utifrån de betydande värden som står på spel och behöver säkras för individ, företag och samhälle.
Utredningen diskuterar även de finansieringsmodeller som behöver tillämpas för att täcka tillkommande kostnader. De ökade skatteintäkter som kan genereras genom ett tidigare förslag om ny punktskatt inom kemikalieområdet, kan utgöra en lämplig finansieringskälla för statens vidgade uppgifter. Tillkommande kostnader på kommunal nivå bör i betydande utsträckning kunna täckas genom va-kollektivens avgiftsfinansiering.
Utred avloppsfrågorna
Avloppsfrågorna påverkar dricksvattenförsörjningen och kretsloppet av vatten. En rad anknytande frågor behöver utredas vidare. Det gäller investerings- och förnyelsebehov hos reningsanläggningar och ledningsnät med möjligheter och kostnader för rening av miljö- och hälsopåverkande kemiska ämnen och produkter. Förekomsten av orenade utsläpp vid överbelastning till följd av stora flöden av avlopps- och dagvatten (s.k. bräddning) behöver också belysas.
Sammanfattning SOU 2016:32
30
Det finns i dag cirka 2 000 kommunala reningsverk för avloppsvatten i landet. De utgör avgörande och samhällskritiska system, som också sätter långsiktiga betingelser för delar av dricksvattenförsörjningen. Otillräcklig rening gäller också utsläppen från ett stort antal enskilda mindre avlopp, vilket innebär smittorisker och bidrar till övergödning i vattendrag, sjöar och kustvatten.
Kontrollstation 2020
Dricksvattenutredningen föreslår att en kontrollstation för dricksvattnet sätts upp inom en femårsperiod. Dricksvattenutredningens förslag och de fortsatta förutsättningarna för dricksvattenförsörjningen behöver följas upp så att utvecklingen vid behov kan anpassas. Främst gäller det att bedöma om takten är tillräcklig i det samverkans- och samordningsarbete som krävs och i vilken utsträckning regionala planeringsunderlag tas fram och vattenskyddsområden inrättas och omprövas.
Ytterligare uppföljningsfrågor gäller förmåga till klimatanpassning och krisberedskap, liksom kommunernas möjligheter att på allvar säkerställa försörjningen. Även finansieringsfrågor bör genomlysas, för att uppmärksamma eventuella svagheter i systemet.
Det är angeläget med en relativt snar uppföljningsinsats. Verkningsgraden behöver bedömas för resultatet av utredningens samlade förslag. Fortsatta anpassningar kan behövas av regelverk, ansvarsfrågor och organisatoriska förutsättningar om utvecklingstakten bedöms vara för låg. Kommunernas framtida uppgifter som ansvariga för dricksvattenförsörjningen får bedömas utifrån verksamhetens kvalitet och förmåga. Samverkan och mer storskaliga synsätt kan här visa sig avgörande, som det gjort i flera andra länder.
31
Summary
A secure, coordinated and long-term supply of drinking water may seem self-evident, but in general this reflects the fundamental problem highlighted by the Inquiry. We have become accustomed to water and wastewater services being arranged by public authorities in cities, urban areas, and many small communities and settlements. This has been the case for a long time and how we expect it to work that way in the future as well. Drinking water is by far the country’s most critical supply system – a prerequisite for society, companies and other activities to function. Threats and risks that the drinking water supply is exposed to in the form of changes to the climate and society have received increased attention. It is now high time to tackle the overall challenges we are facing regarding drinking water. Public drinking water is used by 85 per cent of the population, and until now, the price has been only a few öre per litre. It is a foodstuff that everyone must have every day throughout their lives. The public commitment regarding drinking water must consequently maintain a high level of quality and security in a very long-term perspective. For consumers, this may involve slight price increases, but at the same time it will provide opportunities for continued security of supply.
Remit
The overarching task of the Drinking Water Inquiry has been to review the entire gamut of public drinking water, from raw water to the drinking water tap. The objective has been to identify current and potential challenges to a secure drinking water supply in the short and long term. The remit particularly emphasises the importance of climate change, adjustments and changes of approaches that may be needed regarding drinking water issues.
Summary SOU 2016:32
32
Two interim reports have been submitted – Materials in contact with drinking water: government agency roles and responsibility issues (SOU 2014:53) and Climate change and drinking water supply (SOU 2015:51). The latter report concerned a knowledge base with an updated analysis of climate change in Sweden for the remainder of this century, and a report on foreseeable risks to the drinking water supply.
The point of departure for the Inquiry’s terms of reference has been that proposed measures are to build on current divisions and principles of responsibility regarding drinking water supply. The Inquiry sees a value in thus mainly building on structures that, on the whole, work well today. Several of the Inquiry’s proposals are of a systemic nature, with a focus on improving functionality of systems that should continue to be maintained at different administrative levels and by the actors currently responsible for them. Balance has been sought between what is possible today and what is necessary for tomorrow.
The Inquiry’s work has been conducted with transparency with regard to relevant government agencies, organisations and other actors that work in various ways with public drinking water supply. This has enabled an ongoing dialogue on considerations and proposals that have emerged in the course of the work, but has also been a driving factor in the continuous change process that is under way. This has resulted in regulatory changes and development on many of the issues that the Inquiry perceives to be central.
Changes in society challenge drinking water
Today, changes in society and demographics, together with natural conditions and climate change, constitute substantial challenges for the drinking water supply and also set the parameters for the future. Society is changing more rapidly than the climate and the changes are also closely linked to drinking water issues: because the existence of clean and safe drinking water sets the parameters for development of activities, housing construction, regional development, public health and well-being, and because this development in itself creates new conditions for how bodies of water and drinking water supply can be secured in the long term.
Summary
33
Cities – in particular major cities – are shaped by ongoing urbanisation, with increased pressure on technical infrastructure and other needs. Significant parts of rural areas are becoming more sparsely populated, which can weaken conditions for good quality public drinking water services there. Growing urban area regions result in greater strains on land and water use, with increased vulnerability of the bodies of water that form the basis of drinking water there. At the same time, expectations and difficulties grow with respect to protective measures and crisis preparedness.
Climate change is already here
Climate change as a result of global warming will continue to have an impact in Sweden as well, through higher average temperatures, increased precipitation levels, changed patterns for outflow and evaporation, and rising sea levels. These developments were highlighted in the Inquiry’s interim report. Land and water use will be indirectly affected in various ways, for instance as a result of extended growing seasons, in some places in combination with dwindling water resources and competition for water. The developments can lead to quantitative and qualitative changes to the water in the raw water resources on which supply relies: besides a direct physical strain on drinking water infrastructure, there may be an increase in chemically and microbiologically conditioned health risks. Pollutants and natural organic material already flow into connected water supplies via outflows. Climate change with more precipitation, milder winters and more precipitation in the winter season, such as rain or frequent snow melts, increases this outward transport. This may result in changed quality of raw water, as well as risk of disruptions to water works’ preparation. Ground water access and quality may also be affected. Overall, demands are increasing when it comes to building a future secure and robust structure for water and wastewater services.
Summary SOU 2016:32
34
Increasing risks place new demands
Growing risks of water-borne pollutants increase the need for preventive efforts regarding bodies of water for human consumption, water supplies and processes. Municipal comprehensive planning can clarify choices and consequences. A long-term approach is needed concerning monitoring, planning, protection of water supplies, crisis preparedness and other measures. Ageing infrastructure and neglected maintenance can make the situation even more vulnerable. Preparation of drinking water must be given more attention, with the development of new technical solutions to manage some of the pollution problems that arise and that raw water protection cannot fully provide for. Demands are increasing significantly for skills and knowledge of drinking water supply and many other technical supply systems. This also means an increased demand for systematic skills supply, which presupposes basic knowledge development, and research and development initiatives. Traditions and habitual working methods can no longer be taken for granted. There is a significant need to work in new ways, making use of economies of scale, finding cost-effective solutions and cooperating in a way that benefits supply.
Regional perspective on drinking water
Production and provision of public drinking water is a fundamental welfare task subject to strict health and security requirements. Future perspectives, with increasing risks associated with drinking water, make it necessary for municipalities to secure and administer strategic bodies of water in the long term. Waters do not recognise any administrative boundaries, and it is therefore increasingly necessary to take a more overarching and regional perspective. A regional perspective, a greater focus on inter-municipal collaboration and a long-term approach are needed to secure conditions and operations in a generational perspective. The work of county administrative boards on regional planning underpins municipal land and water use. The need for a regional approach applies to the entire chain, from protection of drinking water supplies to preparation and distribution of processed drinking water. Cooperation can, for instance, cover protection matters and technical infrastructure, as well as organisational and skills-related structures.
Summary
35
Cooperation – a key to the future
At present, responsibility for drinking water supply lies with the country’s 290 municipalities, despite their very different prospects for coping with the task: there are large differences in terms of natural conditions, population and development potential.
In the Inquiry’s contacts with local actors working with drinking water supply, lack of time, skills and financial resources were often highlighted. However, these are essentially conditions that responsible municipalities themselves control, through better planning, politically well-balanced decisions, adequate pricing levels and appropriate financial management. An inability to cooperate across municipal borders regarding resources and skills, for instance via municipal associations or jointly owned water and sanitation companies, should therefore not primarily be tackled with national manuals to prop up failing operators. These problems and the future must be addressed at another level. Research also shows that conditions exist for collaboration and there is a widespread willingness among the relevant administrative organisations in many of the country’s municipalities. There are a number of good examples of existing and planned cooperation, from more large-scale initiatives to small inter-municipal projects.
Overall, increased regionalisation and inter-municipal collaboration must be seen as important starting points for future work on drinking water. The Inquiry also considers continued strategic work on the special conditions in the country’s major cities and larger population centres to be crucial. This refers to long-term solutions around the Mälaren and Göta Älv river regions, as in Skåne and other areas where more large-scale supply solutions already exist or are being discussed in the long term. Developments in society depend entirely on access to clean drinking water. Cooperation concerning reserve systems, emergency water and crisis preparedness may also be required to ensure deliveries and manage unforeseen events that may still occur.
The role of central government is important
The role of central government is to continue to focus considerable efforts on adapting and coordinating regulatory frameworks and other forms of more overarching support to drinking water opera-
Summary SOU 2016:32
36
tions, enabling it to develop in a positive direction. This can also take the form of guidance, supervision and monitoring issues. Government also bears responsibility for developing and supplying comprehensive exercises and training in the area of contingency planning. Deeper and sustainable research and development investments are also needed, which to a large extent can be arranged in collaboration with actors within the drinking water trade.
Below are a number of proposals presented by the Inquiry intended to meet the need for a strategic working method, greater collaboration and necessary requirements regarding the drinking water supply. These proposals aim to clarify requirements and support to municipalities, producers and other actors in their work. Improved coordination, information and knowledge dissemination is to be sought at different management levels and for relevant national activities. The proposals can be collected under a number of headings, but are still to be seen as a coherent package for future secure drinking water supply.
Protect bodies of water and water supplies
Water protection areas with safety regulations have been established for a significant proportion of sources of water supplies, but protection has not always been updated and many supplies still lack protection. Continued measures are also needed to address changes in climate and society, commitments under EU law and Swedish environmental quality objectives. The Inquiry proposes an amendment to the Environmental Code. Municipalities should be obliged to apply to set up and review water protection areas for major public water supplies. This should include all supplies providing more than 10 m3 a day as an average or serving more than 50 persons.
Municipalities are to ensure that applications are made to set up water protection areas, and county administrative boards are to prepare and take decisions with the guidance of the Swedish Agency for Marine and Water Management. Municipalities are also to ensure that older areas and regulations are reviewed as needed. A special timetable for entry into force will be established. Further, it is important to secure and administer water protection areas in a long term perspective.
Summary
37
Improved protection presupposes development of supervision, appropriate planning information at local and regional level and work to reduce the use of toxins in connected bodies of water. Regional drinking water supply plans are to be drafted by all county administrative boards. This kind of foundation provides the conditions for a strategic approach to water in municipalities’ overall planning. The Swedish Agency for Marine and Water Management is to provide guidance here as well, supported by, among others, the Swedish National Board of Housing, Building and Planning. The Swedish Board of Agriculture will be tasked with highlighting the agricultural sector’s future need of water as a basis for planning.
In the future, protection of public surface water supplies will be done by setting up water protection areas with associated regulations. This means that a municipality’s possibilities to issue regulations based on the Ordinance on Environmentally Hazardous Activities and Public Health Protection may be limited.
Adapt drinking water controls
Official controls of drinking water plants will be strengthened by tasking the National Food Agency with designing specific objectives for drinking water in the national control plan. Control areas and risk classification systems for drinking water plants will be reviewed. Specific guidance material will also be drafted for municipal control agencies. To facilitate reporting to the EU on drinking water, the Inquiry proposes that the National Food Agency be given the possibility to obtain information on drinking water quality from major public producers and distributors.
Develop examination of raw water
Drinking water producers need to examine their raw water regularly to detect risks and optimise preparation of drinking water. However, sampling and analysis need to be developed, through clarification by the National Food Agency of the functional requirements in the drinking water regulations.
Summary SOU 2016:32
38
Information exchange on chemical and other environmental and health risks in surface and ground water also needs to increase. The Inquiry therefore proposes that water authorities be able to request raw water data more extensively from municipalities and producers of public drinking water. Water authorities, for their part, should report back results from available environmental monitoring to drinking water producers.
Increase focus on crisis preparedness issues
Official responsibility for crisis preparedness needs to be strengthened further to ensure a secure drinking water supply. This includes increased responsibility on the part of the National Food Agency for long-term financing of overall training, exercises and expert support. The county administrative board’s geographic area responsibility also needs to be developed, as well as the fundamental crisis preparedness of municipalities and drinking water actors.
Access to high-quality public drinking water is an essential basis for development and public health, and must therefore be secured by municipalities. A clarification to this effect will be made in the Public Water Services Act.
The Inquiry proposes that the National Food Agency investigate the conditions for a national system for incident reporting regarding drinking water. County administrative boards are to conduct an in-depth follow-up of municipalities’ analyses and planning concerning drinking water and crisis preparedness.
The National Food Agency’s water emergency group (VAKA) and reinforcement resources in the form of emergency water tanks can provide support to drinking water producers and municipalities in crises and crisis-like conditions. The work has proven valuable and should therefore be kept up for an extended period by the National Food Agency. In the long term, consideration should be given to whether activities can be more closely linked to municipalities and the drinking water sector as part of their own responsibility for crisis preparedness.
Summary
39
Renewal and maintenance
Waterworks, pipes and other infrastructure in the drinking water area do not present any general or acute problems. However, there is great variation between different municipalities and in some places there is a considerable need to step up efforts.
Measures are needed to remove a number of obstacles. Development of water and sanitation organisation, skills supply, local financial management and auditing is needed. There is also a need for basic planning measures and adapted production and distribution technology. Many actors currently find themselves in a situation in which remedial action is needed.
The Inquiry notes that the current regulatory framework does not constitute a significant obstacle for renewal and maintenance. However, renewal and maintenance plans as support for adaptation, financial management and pricing must be mandatory.
Waterworks also need to renew and develop their technical and other processing systems, in order to handle increased chemically and microbiologically conditioned health risks in the raw water. The National Food Agency needs to develop clearer requirements on drinking water preparation.
Materials in contact with drinking water
In its interim report on materials in contact with drinking water, roles and responsibilities of government agencies were discussed, as well as proposals for increased information and clarity on the part of central government. The report recommended increased coordination between agencies, a closer link to ongoing European cooperation, and the establishment of an information and knowledge platform at the Swedish National Board of Housing, Building and Planning. The report resulted in the Government specifically tasking the Swedish National Board of Housing, Building and Planning to establish a strategy for coordination, improvement and development of issues concerning materials in contact with drinking water.
Summary SOU 2016:32
40
Improved coordination and governance
Local conditions, opportunities and skills with regard to drinking water supply vary significantly between different municipalities and providers. As mentioned earlier, inter-municipal collaboration needs to increase and develop to provide financial, technical and skillsrelated conditions, stability and sustainability. This could facilitate the necessary change towards a more regional approach to protection and use of water resources. A strategic approach based on regional and local planning information creates conditions for operative work and secure supply. The Inquiry proposes that it should be clear in the Swedish Water Services Act that municipalities should make use of possibilities to cooperate.
The Inquiry notes that current national coordination in the drinking water area has not had the intended effect. A clearer and broader task of coordinating drinking water issues should therefore be given to the National Food Agency and closely involved central administrative agencies and county administrative boards. A national drinking water council should be established at the National Food Agency to support a coherent drinking water strategy with a timetabled action plan. The National Food Agency should also be tasked with establishing a knowledge centre for drinking water matters to further increase support to municipalities and other actors in the area. Developed national governance and coordination would also give county administrative boards a clearer role in regional drinking water issues.
Costs and funding
The Inquiry’s overall proposals will generate certain increased costs for central and local government and water and sanitation collectives. Overall, the proposals will generate relatively limited costs, compared with the significant resources already represented by the drinking water supply. Water and sanitation fees alone total approximately SEK 21 billion annually, of which drinking water is estimated to represent approximately 40 per cent. The Inquiry estimates that, in addition, the State allocates around SEK 75–130 million for various knowledge development, information, support and regulating measures in the drinking water supply area.
Summary
41
These proposals, with the limited cost reinforcements given by the Inquiry, are estimated to be of decisive importance for efforts on a future secure drinking water supply. The Inquiry proposes additional costs to central government totalling around SEK 10–32 million per year, and around SEK 40–76 million per year for municipalities and water and sanitation collectives over a defined and limited period. To this can be added more long-term investments and adaptations to climate change that are needed to face the future. Further costs may arise in connection with possible compensation for restrictions in land use when protection areas are developed to a greater extent. The Inquiry considers these measures to be necessary and well founded, based on the significant values that are at stake and need to be secured for individuals, companies and society.
The Inquiry also discusses financing models that need to be applied to cover additional costs. The increased tax revenues that can be generated through an earlier proposal for a new excise duty in the chemicals area may be an appropriate source of financing for the expanded tasks of central government. At municipal level, it should be possible to cover a large part of the additional costs through water and sanitation collectives’ fee-based financing.
Investigate wastewater issues
Wastewater issues affect drinking water supply and the water ecocycle. A number of related issues need further investigation, such as measures linked to untreated emissions during overload as a result of large flows of wastewater and runoff (overflow), renewal needs at treatment plants and collection systems, and possibilities and costs associated with purification of chemical substances and products that affect the environment and health.
There are currently around 2 000 municipal wastewater management plants in the country. These are crucial and critical supply systems in society, that also set long-term conditions for parts of the drinking water supply system. Insufficient purification also applies to emissions from a large number of smaller independent sewerages, which leads to risk of contagion and contributes to eutrophication of watercourses, lakes and coastal waters.
Summary SOU 2016:32
42
Control station 2020
The Inquiry on drinking water proposes that a control station for drinking water be set up within a five-year period. The Inquiry’s proposals and future conditions for our drinking water supply need to be followed up to adjust development as needed. It is primarily a matter of gauging whether necessary coordination efforts are progressing at an adequate rate, to what extent regional planning information is being drafted and water protection areas are being established and reviewed.
Further follow-up issues concern climate adaptation and crisis preparedness capacity, and municipalities’ possibilities to secure supply in earnest. Funding issues should also be analysed to highlight possible weaknesses in the system.
Prompt follow-up action is essential. The impact of the Inquiry’s measures as a whole needs to be assessed. Regulatory frameworks, responsibility issues and organisational prospects may need to be adjusted in the future if the rate of development is considered too slow. Future tasks of municipalities, as the authorities responsible for drinking water supply, will have to be assessed based on the quality and capacity of the activities. In this respect, collaboration and a more large-scale approach may turn out to be decisive, as has been the case in several other countries.
43
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken
dels att 7 kap. 21 och 22 §§ samt 16 kap. 13 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas sex nya paragrafer, 7 kap. 21 a–e §§ och 22 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
21 §
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas, förberetts för att utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.
För vattentäkt för allmän vattenförsörjning finns särskilda bestämmelser i 21 a–e §§.
21 a §
Länsstyrelsen ska, efter ansökan, pröva frågor om förklarande av mark- eller vattenområde som vattenskyddsområde
Författningsförslag SOU 2016:32
44
för grund- och ytvattentillgång som utnyttjas, förberetts för att utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas, för vattentäkt
– som ordnats för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen ( 2006:412 ) om allmänna vattentjänster, och
– med uttag av vatten som ger mer än tio kubikmeter per dygn i genomsnitt eller som försörjer fler än 50 personer.
Länsstyrelsen får även på eget initiativ pröva sådana frågor avseende grund- eller ytvattentillgång som kan antas komma att utnyttjas för sådan vattentäkt.
21 b §
Länsstyrelsen får överlåta åt kommunen att pröva frågor om förklarande av ett sådant område som avses i 21 a § första stycket som vattenskyddsområde i ett enskilt fall, om den kommun där området är beläget begär det och länsstyrelsen bedömer att frågan saknar regional betydelse och inte heller berör annan kommun. Sådan överlåtelse får återkallas.
Om länsstyrelsen bedömer att överlåtelse inte bör ske i enlighet med begäran ska länsstyrelsen, om kommunen begär det, med eget yttrande överlämna frågan om överlåtelse till regeringen för avgörande.
SOU 2016:32 Författningsförslag
45
21 c §
Kommunen ska, om det inte är uppenbart obehövligt, ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan görs hos länsstyrelsen om
– att förklara ett mark- eller vattenområde som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller förberetts för att utnyttjas för sådan vattentäkt som omfattas av 21 a § första stycket, och
– omprövning av sådana vattenskyddsområden som inte längre tillgodoser syftet med skyddet.
21 d §
Kommunen ska, om det inte är uppenbart obehövligt, ompröva sådana vattenskyddsområden som kommunen förklarat med stöd av 21 b § och som inte längre tillgodoser syftet med skyddet.
21 e §
Om kommunen inte fullgör sina skyldigheter enligt 21 c–d §§ får länsstyrelsen förelägga kommunen att fullgöra skyldigheterna.
22 §
För ett vattenskyddsområde skall länsstyrelsen eller kommunen meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i
För ett vattenskyddsområde ska länsstyrelsen eller kommunen meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i
Författningsförslag SOU 2016:32
46
rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs, får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de överklagas.
rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs, får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel ska sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Föreskrifterna ska gälla omedelbart, även om de överklagas.
Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl.
En länsstyrelse får överlåta åt den eller de kommunala nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att på ansökan av den som berörs av ett beslut enligt första stycket medge undantag från beslutet.
Vidare får bestämmas att anmälningar om en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde skall göras hos den kommunala nämnden.
En länsstyrelse får, om kommunen begär det, överlåta åt den eller de kommunala nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att på ansökan av den som berörs av ett beslut enligt första stycket medge undantag från beslutet. Vidare får, om kommunen begär det, bestämmas att ansökningar om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde ska göras hos den kommunala nämnden. Det får även bestämmas att anmälningar om en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde ska göras hos den kommunala nämnden under förutsättning att länsstyrelsen har överlåtit tillsynen över vattenskyddsområdet till nämnden.
SOU 2016:32 Författningsförslag
47
22 a §
Regeringen får meddela föreskrifter om vattenskyddsområde som avser samråd, utformning av ansökan och konsekvensutredning.
16 kap.
13 §
Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,
2. inte är vinstdrivande,
3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och
4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om bildande eller ändring av vattenskyddsområden enligt 7 kap., om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,
2. inte är vinstdrivande,
3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och
4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar
Författningsförslag SOU 2016:32
48
och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Bestämmelserna i 7 kap. 21 c–e §§ ska dock tillämpas först den 1 januari 2022 för vattentäkter med uttag av vatten som ger mer än 100 kubikmeter per dygn och den 1 januari 2025 för vattentäkter med uttag av vatten som ger 10–100 kubikmeter per dygn.
3. För beslut som meddelats före ikraftträdandet gäller 22 § tredje stycket i den äldre lydelsen.
SOU 2016:32 Författningsförslag
49
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:811 ) om införande av miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:811) om införande av miljöbalken
dels att 9 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §
Beslut som har meddelats före miljöbalkens ikraftträdande om att skydda och vårda ett område eller föremål samt beslut om ändring av tidigare sådana beslut gäller fortfarande. Sådana beslut skall anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Naturvårdsområden skall vid tillämpningen av miljöbalken anses som naturreservat.
Om ett förordnande enligt 2 kap. 14 § tredje stycket vattenlagen (1918:523) till skydd mot förorening eller 2 kap. 62 § samma lag till skydd för vatten-
Beslut som har meddelats före miljöbalkens ikraftträdande om att skydda och vårda ett område eller föremål samt beslut om ändring av tidigare sådana beslut gäller fortfarande. Sådana beslut ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Naturvårdsområden ska vid tillämpningen av miljöbalken anses som naturreservat.
Beslut om ändring och upphävande av ett förordnande som har meddelats enligt 2 kap. 14 § tredje stycket , 62 § och 64 § vattenlagen (1918:523) samt 19 kap. 2 § vattenlagen (1983:291) till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som omfattas av 7 kap. 21 a § miljöbalken ska fattas av länsstyrelsen.
Om ett förordnande enligt 2 kap. 14 § tredje stycket vattenlagen (1918:523) till skydd mot förorening eller 2 kap. 62 § samma lag till skydd för vatten-
Författningsförslag SOU 2016:32
50
försörjningen ändras eller upphävs, skall det antecknas i inskrivningsregistret.
försörjningen ändras eller upphävs, ska det antecknas i inskrivningsregistret.
9 a §
För sådana beslut om vattenskyddsområden som har meddelats av kommunen enligt 7 kap. 21 – 22 §§ miljöbalken , i dess ly-
delse före den 1 januari 2018, som inte längre tillgodoser syftet med skyddet ska kommunen ansöka eller på annat sätt säkerställa att ansökan om förklarande av ett vattenskyddsområde görs hos länsstyrelsen.
Om länsstyrelsen beslutar om ett nytt vattenskyddsområde upphör kommunens tidigare beslut avseende vattentillgången att gälla i sin helhet när länsstyrelsens beslut fått laga kraft.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Bestämmelsen i 9 a § första stycket ska dock tillämpas först den 1 januari 2022 för vattentäkter med uttag av vatten som ger mer än 100 kubikmeter per dygn och den 1 januari 2025 för vattentäkter med uttag av vatten som ger 10–100 kubikmeter per dygn.
SOU 2016:32 Författningsförslag
51
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:412 ) om allmänna vattentjänster
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster
dels att 2 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 6 a och 50 a §§, och närmast före 6 a och 50 a §§ två nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
I denna lag avses med
vattenförsörjning: tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning,
vattenförsörjning: säkerställt tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushållsanvändning,
avlopp: bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats, bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning,
vattentjänster: vattenförsörjning och avlopp (va), va-anläggning: en anläggning som har till ändamål att tillgodose behov av vattentjänster för bostadshus eller annan bebyggelse,
allmän va-anläggning: en va-anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt denna lag,
enskild anläggning: en va-anläggning eller annan anordning för vattenförsörjning eller avlopp som inte är eller ingår i en allmän vaanläggning,
verksamhetsområde: det geografiska område inom vilket en eller flera vattentjänster har ordnats eller ska ordnas genom en allmän va-anläggning,
huvudman: den som äger en allmän va-anläggning, fastighetsägare: den som äger en fastighet inom en allmän vaanläggnings verksamhetsområde eller innehar sådan fast egendom med tomträtt, ständig besittningsrätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande,
Författningsförslag SOU 2016:32
52
va-installation: ledningar och därmed förbundna anordningar som inte ingår i en allmän va-anläggning men som har ordnats för en eller flera fastigheters vattenförsörjning eller avlopp och är kopplade eller avsedda att kopplas till en allmän va-anläggning,
förbindelsepunkt: gränsen mellan en allmän va-anläggning och en va-installation,
allmän platsmark: mark som i detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) redovisas som allmän plats eller, om marken inte omfattas av detaljplan, väg eller mark som funktionellt och i övrigt motsvarar sådan mark,
anläggningsavgift: engångsavgift för täckande av en kostnad för att ordna en allmän va-anläggning, och
brukningsavgift: periodisk avgift för täckande av drift- och underhållskostnader, kapitalkostnader för investeringar eller andra kostnader för en allmän va-anläggning som inte täcks av en anläggningsavgift.
Samverkan
6 a §
Kommunen ska ta tillvara möjligheter att samverka med andra kommuner avseende vattenförsörjning.
Förnyelse- och underhållsplan
50 a §
Huvudmannen ska se till att det finns en plan för förnyelse och underhåll av de anläggningar som används för vattenförsörjning. Planen ska ingå i underlaget för kommunens föreskrifter om taxan enligt 34 §.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Bestämmelsen i 50 a § ska dock tillämpas först den 1 januari 2019.
SOU 2016:32 Författningsförslag
53
1.4 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)
Härigenom föreskrivs att det i livsmedelslagen (2006:804) ska införas två nya paragrafer, 19 a och 19 b §§, och närmast före 19 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Föreskrifter och förelägganden om rapportering
19 a §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten, från sådana anläggningar som igenomsnitt tillhandahåller mer än 1 000 kubikmeter per dygn eller försörjer minst 5 000 personer och som omfattas av lagen ( 2006:412 ) om allmänna vattentjänster, att årligen till Livsmedelsverket lämna de uppgifter som de innehar och som behövs för rapportering om kvaliteten på dricksvattnet enligt rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten 1 .
1 EGT L 330, 5.12.1998, s. 32 (Celex 31998L0083).
Författningsförslag SOU 2016:32
54
19 b §
Livsmedelsverket får meddela de förelägganden som behövs för att de föreskrifter som har meddelats med stöd av 19 a § ska följas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
SOU 2016:32 Författningsförslag
55
1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:1252 ) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
dels att 25, 25 a och 26 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fem nya paragrafer, 13 a–d §§ och 25 d §, och närmast före 13 a § en rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Vattenskyddsområde
13 a §
Den som ansöker om ett vattenskyddsområde för en sådan grund- eller ytvattentillgång som omfattas av 7 kap. 21 a § första stycket miljöbalken ska samråda med enskilda och övriga som kan antas bli särskilt berörda.
Samrådet ska genomföras i god tid innan ansökan görs och avse vattenskyddsområdets avgränsning, föreskrifter och konsekvenser.
Den länsstyrelse eller kommun som ska besluta i frågan ska under samrådet verka för att underlaget får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen.
13 b §
En ansökan om vattenskyddsområde för en sådan grund- eller ytvattentillgång som omfattas av
Författningsförslag SOU 2016:32
56
7 kap. 21 a § första stycket miljöbalken ska innehålla
1. vem som är sökanden,
2. syftet med vattenskyddsområdet,
3. geohydrologisk och hydrologisk utredning av tillrinningsområdet,
4. beskrivning av vattentäkten och dess funktion,
5. beskaffenheten av det vatten som är avsett att efter beredning användas som dricksvatten,
6. redovisning av potentiella föroreningskällor och risker kopplade till pågående mark- och vattenanvändning,
7. riskbedömning utifrån vad som identifierats i punkten 6 och vattentillgångens sårbarhet,
8. förslag till avgränsning av skyddsområdet med redogörelse för de metoder som använts,
9. förslag till föreskrifter enligt 7 kap. 22 § miljöbalken ,
10. utredning av konsekvenser som dokumenteras i en konsekvensutredning,
11. relevanta planbestämmelser och tillstånd,
12. sakägarförteckning, samt 13. redovisning av samråd och information.
Om det finns särskilda skäl får den länsstyrelse eller kommun som ska besluta i frågan medge undantag från första stycket.
Finner den som ska besluta i frågan att ansökan är ofullständig
SOU 2016:32 Författningsförslag
57
ska den förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte föreläggandet och bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av ärendet får ansökan avvisas.
13 c §
Innan en länsstyrelse eller kommun beslutar om föreskrifter för ett vattenskyddsområde enligt 21 a–b §§ miljöbalken ska konsekvenser utredas och dokumenteras i en konsekvensutredning.
I samband med föreläggande till ägare och innehavare av särskild rätt till marken att yttra sig över förslaget enligt 24 § och myndighetssamråd enligt 25– 25 d §§ ska tillfälle till yttrande över konsekvensutredningen ges.
13 d §
Om det område som ska förklaras som vattenskyddsområde berör flera län får länsstyrelserna komma överens om att en länsstyrelse får förklara området som vattenskyddsområde.
25 §
Länsstyrelsen och kommunen skall samråda med varandra innan de fattar beslut i frågor som anges i 24 § tredje stycket.
Länsstyrelsen och kommunen ska samråda med varandra innan de fattar beslut i frågor som anges i 24 § tredje stycket.
Om överenskommelse enligt 13 d § skett om att en länsstyrelse får förklara ett område som
Författningsförslag SOU 2016:32
58
vattenskyddsområde ska den länsstyrelsen samråda med övriga berörda länsstyrelser.
25 a §
En myndighet eller kommun ska innan den beslutar om bildande, ändring eller upphävande av ett områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken samråda med
1. Skogsstyrelsen, om beslutet rör skogsmark och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Skogsstyrelsen,
2. Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet rör fiske och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Havs- och vattenmyndigheten,
2. Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet rör myndighetens verksamhetsområde och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Havs- och vattenmyndigheten,
3. Statens jordbruksverk, om beslutet rör vattenbruk och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Jordbruksverket, och
4. Sveriges geologiska undersökning, om beslutet rör grundvatten och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Sveriges geologiska undersökning.
25 d §
En länsstyrelse eller kommun ska innan den beslutar om bildande, ändring eller upphävande av ett vattenskyddsområde även samråda med
1. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut om beslutet rör ytvatten och det inte är uppenbart att ärendet saknar bety-
delse för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, och
2. Trafikverket om beslutet rör infrastruktur och det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för Trafikverket.
SOU 2016:32 Författningsförslag
59
26 §
Innan länsstyrelsen fattar beslut i ett ärende enligt 7 kap. eller 26 kap. 11 §miljöbalken ska länsstyrelsen samråda med
1. Naturvårdsverket, om beslutet rör Naturvårdsverket och kan leda till ersättning eller inlösen enligt 31 kap. miljöbalken eller någon annan ekonomisk förpliktelse för staten eller annars är av vikt,
2. Riksantikvarieämbetet, om beslutet rör Riksantikvarieämbetet och kan leda till ersättning eller inlösen enligt 31 kap. miljöbalken eller någon annan ekonomisk förpliktelse för staten eller annars är av vikt, och
3. Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet rör Havs- och vattenmyndigheten och är av vikt.
1. Naturvårdsverket, om beslutet rör Naturvårdsverket och kan leda till ersättning eller inlösen enligt 31 kap. miljöbalken eller någon annan ekonomisk förpliktelse för staten eller annars är av vikt, och
2. Riksantikvarieämbetet, om beslutet rör Riksantikvarieämbetet och kan leda till ersättning eller inlösen enligt 31 kap. miljöbalken eller någon annan ekonomisk förpliktelse för staten eller annars är av vikt.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om ansökningar som kommit in till länsstyrelsen före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2016:32
60
1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:940 ) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
dels att 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 2 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
1 §
Avgift ska i de fall som anges i denna paragraf betalas för prövning i ärenden enligt 7 och 12 kap. miljöbalken. I fråga om avgiftens storlek gäller 10 § avgiftsförordningen (1992:191) och att
1. i ett ärende om dispens från föreskrifter som har meddelats för en nationalpark med stöd av 7 kap. 3 § miljöbalken ska avgiften motsvara avgiftsklass 4,
2. i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken från föreskrifter som har meddelats för ett naturreservat ska avgiften motsvara avgiftsklass 4, om ansökan görs av någon annan än markägaren,
3. i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 9 § andra stycket jämfört med 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken från föreskrifter som har meddelats för ett kulturreservat ska avgiften motsvara avgiftsklass 4, om ansökan görs av någon annan än markägaren,
4. i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 10 § andra stycket jämfört med 7 kap. 7 § andra stycket miljöbalken från föreskrifter som har meddelats för ett naturminne ska avgiften motsvara avgiftsklass 4, om ansökan görs av någon annan än markägaren,
5. i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket andra meningen miljöbalken från förbudet inom ett biotopskyddsområde ska avgiften motsvara avgiftsklass 4,
6. i ett ärende om dispens från föreskrifter som har meddelats för ett djur- eller växtskyddsområde med stöd av 7 kap. 12 § miljöbalken ska avgiften motsvara avgiftsklass 4,
SOU 2016:32 Författningsförslag
61
7. i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 18 a § miljöbalken från förbuden i ett strandskyddsområde ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,
8. i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 20 § första stycket miljöbalken från föreskrifter som har meddelats för ett miljöskyddsområde ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,
9. i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 22 § andra stycket miljöbalken från föreskrifter som har meddelats för ett vattenskyddsområde ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,
10. i ett ärende om tillstånd enligt föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. 22 § miljöbalken ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,
10. i ett ärende om tillstånd enligt 7 kap. 23 § miljöbalken för marinvetenskaplig forskning ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,
11. i ett ärende om tillstånd enligt 7 kap. 23 § miljöbalken för marinvetenskaplig forskning ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,
11. i ett ärende om dispens eller tillstånd enligt 1–10 för en eller flera åtgärder inom ett särskilt skydds- eller bevarandeområde och som enligt 7 kap. 29 § första stycket miljöbalken inte får ges utan regeringens tillåtelse ska avgiften i stället för det som sägs i 1–10 motsvara avgiftsklass 6,
12. i ett ärende om dispens eller tillstånd enligt 1–10 för en eller flera åtgärder inom ett särskilt skydds- eller bevarandeområde och som enligt 7 kap. 29 § första stycket miljöbalken inte får ges utan regeringens tillåtelse ska avgiften i stället för det som sägs i 1–10 motsvara avgiftsklass 6,
12. i ett ärende om dispens från föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,
13. i ett ärende om dispens från föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken ska avgiften motsvara avgiftsklass 5,
13. i ett ärende om tillstånd enligt 12 kap. 11 § miljöbalken till uppförande av vilthägn ska avgiften motsvara avgiftsklass 6, och
14. i ett ärende om tillstånd enligt 12 kap. 11 § miljöbalken till uppförande av vilthägn ska avgiften motsvara avgiftsklass 6, och
Författningsförslag SOU 2016:32
62
14. i ett ärende om nya eller ändrade villkor i en dispens eller ett tillstånd som avses i 1–13 ska avgiften motsvara avgiftsklass 4.
15. i ett ärende om nya eller ändrade villkor i en dispens eller ett tillstånd som avses i 1–14 ska avgiften motsvara avgiftsklass 4.
2 §
Avgift för länsstyrelsens tillsyn över vattenskyddsområden enligt 7 kap. 21 – 22 §§ miljöbalken ska betalas efter särskilt beslut av länsstyrelsen för varje hel timme handläggningstid. För avgiftens storlek gäller bestämmelserna i 10 § avgiftsförordningen (1992:191) och avgiftsklass 2 ska tillämpas. Det som föreskrivs om handläggningstid och undantag från avgiftsskyldighet i 3 kap. 11 § ska tillämpas också för denna avgift.
Avgift ska även betalas för länsstyrelsens handläggning av en anmälan om en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde enligt föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. 22 § miljöbalken . För avgiftens storlek gäller bestämmelserna i 10 § avgiftsförordningen (1992:191) och avgiftsklass 3 ska tillämpas.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
SOU 2016:32 Författningsförslag
63
1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2004:660 ) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön
dels att 3 kap. 3 § och 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
3 §
Om vattenmyndigheten begär det, skall kommuner ge in underlag som de innehar och som vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 1 och 2 §§.
Om vattenmyndigheten begär det, ska kommuner ge in de underlag som de innehar och som vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 1 och 2 §§. Samma skyldighet gäller den som producerar dricksvatten i en va-anläggning över vilket en kommun har ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som avses i 3 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.
7 kap.
1 §
Varje vattenmyndighet ska se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs enligt artikel 8 i direktiv 2000/60/EG och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. Ett övervakningsprogram ska revideras minst vart sjätte år.
Vattenmyndigheten ska se till att övervakningsprogrammet senast den 22 december 2018 omfattar ämnena 34–45 i del A i bilaga I till direktiv 2008/105/EG.
Författningsförslag SOU 2016:32
64
När vattenmyndigheten genomför programmen ska det ske i samverkan med de myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt.
Om vattenmyndigheten begär det, ska kommuner ge in de underlag som de innehar och som vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt första stycket. Samma skyldighet gäller den som producerar dricksvatten i en va-anläggning över vilket en kommun har ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som avses i 3 § lagen ( 2006:412 ) om allmänna vattentjänster.
1 a §
Varje vattenmyndighet ska årligen och vid behov informera sådana dricksvattenproducenter som avses i 1 § tredje stycket om resultaten från övervakningen av skyddade områden för dricksvatten.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
SOU 2016:32 Författningsförslag
65
1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Härigenom föreskrivs att 40 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
40 §
Om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer i en kommun, får kommunen meddela föreskrifter om
1. tomgångskörning med motordrivna fordon,
2. spridande av naturligt gödsel, slam och annan orenlighet inom område med detaljplan eller intill sådant område,
3. inrättande av annat slag av toalett än vattentoalett,
4. hantering av mjölk i utrymme för mjölkprodukter, på vilken livsmedelslagen (2006:804) inte tillämpas,
5. skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter,
5. skydd för enskilda yt- och grundvattentäkter,
6. tillfälligt förbud mot småskalig eldning med vissa fasta bränslen inom särskilt angivna områden,
7. skötsel och tillsyn av eldningsanordning för vissa fasta bränslen,
8. tillfälligt förbud mot eldning av löv, kvistar och annat trädgårdsavfall inom planlagt område,
9. bränning av halm på åkermark, och 10. luftvärmepumpar. Om det i en kommun förekommer camping i betydande omfattning, får kommunen meddela föreskrifter för eller förbjuda sådan camping inom särskilt utsatta områden om det behövs för att förhindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer.
Författningsförslag SOU 2016:32
66
Kommunen får i ett enskilt fall meddela föreskrifter om begränsningar av eller villkor för utövande av gatumusik på viss offentlig plats om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer.
Denna förordning träder i kraft den x x 20xx.
SOU 2016:32 Författningsförslag
67
1.9 Förslag till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813)
Härigenom föreskrivs att det i livsmedelsförordningen (2006:813) ska införas en ny paragraf, 34 a §, och närmast före 34 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Föreskrifter om rapportering
34 a §
Livsmedelsverket får meddela föreskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten, från sådana anläggningar som i genomsnitt tillhandahåller mer än 1 000 kubikmeter per dygn eller försörjer minst 5 000 personer och som omfattas av lagen ( 2006:412 ) om allmänna vattentjänster, att årligen till Livsmedelsverket lämna de uppgifter som de innehar och som behövs för rapportering om kvaliteten på dricksvattnet enligt rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten 2 .
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
2 EGT L 330, 5.12.1998, s. 32 (Celex 31998L0083).
Författningsförslag SOU 2016:32
68
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:1426 ) med instruktion för Livsmedelsverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket
dels att 3 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fem nya paragrafer, 3 a, 16 a–c och 20 a §§, och närmast före 16 a en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Myndigheten ska ansvara för nationell samordning av dricksvattenfrågor, särskilt när det gäller
1. anpassningar till klimatförändringar, samt
2. kris- och beredskapsplanering avseende dricksvattenförsörjning.
Myndigheten ska också ansvara för nationell samordning när det gäller kris- och beredskapsplanering av livsmedelsförsörjning i leden efter primärproduktionen.
Myndigheten ska leda ett nationellt samordningsarbete av dricksvattenfrågor.
Myndigheten ska ansvara för utveckling och förvaltning av ett kunskapscentrum för dricksvattenfrågor.
3 a §
Myndigheten ska ansvara för nationell samordning när det gäller kris- och beredskapsplanering av livsmedelsförsörjning i leden efter primärproduktionen.
SOU 2016:32 Författningsförslag
69
Särskilda organ
16 a §
Vid myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Dricksvattenrådet.
Rådet ska besluta om en nationell strategi med handlingsplan för den allmänna dricksvattenförsörjningen.
Rådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och högst åtta andra ledamöter.
16 b §
Dricksvattenrådet ansvarar för sina beslut.
Rådet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.
16 c §
Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att Dricksvattenrådet tilldelas resurser för sin verksamhet samt att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och redovisas på ett tillförlitligt sätt.
20 a §
Ledamöterna i Dricksvattenrådet utses av regeringen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:32
70
1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2012:546 ) med instruktion för Boverket
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket ska införas en ny paragraf, 10 a §, och närmast före 10 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Samverkan
10 a §
Boverket ska inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella samordningsarbetet av dricksvattenfrågor som leds av Livsmedelsverket. Myndigheten ska också medverka i Dricksvattenrådets arbete.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
SOU 2016:32 Författningsförslag
71
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:1020 ) med instruktion för Folkhälsomyndigheten
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten ska införas en ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 a §
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella samordningsarbetet av dricksvattenfrågor som leds av Livsmedelsverket. Myndigheten ska också medverka i Dricksvattenrådets arbete.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:32
72
1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:619 ) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 a §
Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella samordningsarbetet av dricksvattenfrågor som leds av Livsmedelsverket. Myndigheten ska också medverka i Dricksvattenrådets arbete.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
SOU 2016:32 Författningsförslag
73
1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2008:1233 ) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 a §
Sveriges geologiska undersökning ska inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella samordningsarbetet av dricksvattenfrågor som leds av Livsmedelsverket. Myndigheten ska också medverka i Dricksvattenrådets arbete.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:32
74
1.15 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:947 ) med instruktion för Kemikalieinspektionen
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 a §
Kemikalieinspektionen ska inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella samordningsarbetet av dricksvattenfrågor som leds av Livsmedelsverket. Myndigheten ska också medverka i Dricksvattenrådets arbete.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
SOU 2016:32 Författningsförslag
75
1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:974 ) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 a §
SMHI ska inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella samordningsarbetet av dricksvattenfrågor som leds av Livsmedelsverket. Myndigheten ska också medverka i Dricksvattenrådets arbete.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
Författningsförslag SOU 2016:32
76
1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:825 ) med länsstyrelseinstruktion
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 a §
Länsstyrelsen ska inom sitt verksamhetsområde bistå i det nationella samordningsarbetet av dricksvattenfrågor som leds av Livsmedelsverket. Myndigheten ska också medverka i Dricksvattenrådets arbete.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2018.
77
2 Uppdraget
2.1 Direktiv
Dricksvattenutredningens övergripande uppgift är att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten, där syftet är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning på kort och lång sikt. Utredningen ska vid behov föreslå lämpliga åtgärder. I uppdraget betonas starkt klimatförändringarnas betydelse för dricksvattenförsörjningen, dessutom lyfts en rad ytterligare och delvis sammanhängande förhållanden och framtida utmaningar fram. Utgångspunkt för utredningens arbete är hur skyddet av vattenförekomster och täkter samt olika typer av sårbarheter och risker, t.ex med olika typer av föroreningar, ska kunna hanteras på ett riskbaserat och systematiskt sätt.
Med utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning inom dricksvattenförsörjningen ska utredningen lämna en uppdaterad analys av hur klimatförändringarna kan komma att påverka olika delar av landet. Vidare ska utredningen analysera det förebyggande arbete som bedrivs genom klimatanpassning, organisations- och styrningsfrågor. Ytterligare förhållanden av betydelse gäller beredskapsfrågor, förmåga och former för krishantering samt möjligheterna att identifiera och organisera kostnadseffektiva åtgärder för att lösa identifierade brister. Det övergripande syftet är att skapa förutsättningar för en trygg och säker dricksvattenförsörjning. Arbetet ska även ske med utgångspunkt i riksdagens miljökvalitetsmål samt Sveriges EU-rättsliga åtaganden inom vattenförvaltning och beträffande användningen av bekämpningsmedel.
En rad mer specifika frågeställningar anges inom uppräknade fokusområden. Det gäller utredningsuppgifter avseende
Uppdraget SOU 2016:32
78
klimatförändringar och klimateffekter på dricksvattnet,
ansvariga myndigheter och samordningen dem emellan,
dricksvattenkontroll och övervakning av råvatten,
skyddet av vattentäkter, särskilt beträffande inrättande och översyn av vattenskyddsområden,
krisberedskapsfrågor med utgångspunkt i ansvarsprincipen, med särskild utvärdering av den till Livsmedelsverket kopplade vattenkatastrofgruppen VAKA, samt
ledningsnät och distribution av dricksvatten, särskilt avseende underhåll och reinvestering, därtill fördelningen av myndighetsansvar kring material i kontakt med dricksvatten.
Vid behov kan utredningen föreslå ytterligare åtgärder för en trygg dricksvattenförsörjning, vilket inkluderar hela kedjan från risk- och sårbarhetsanalys till förebyggande åtgärder och insatser för att hantera extremsituationer och hur arbetet med dessa bör organiseras.
Dricksvattenförsörjningen utgör en komplex verksamhet som berör ett stort antal myndigheter, organisationer och andra aktörer. Kompetenskraven är höga och ökande, samtidigt som utmaningarna tilltar. Flera olika förvaltningsnivåer är inblandade då det gäller styrning och förvaltning av verksamheten. Utredningens samlade uppdrag har därför varit omfattande. Det har också naturligt kommit att vidgas till en rad ytterligare och anknytande frågeställningar, eftersom dricksvattnet utgör en kritisk verksamhet av stor betydelse för individ, företag och samhälle. Koncentration och fördjupning av arbetet har dock skett med utgångspunkt i uppdragets mer uttalade frågeställningar. Det har inneburit att vissa kvarstående men för sammanhanghet viktiga frågor ännu söker sin lösning, t.ex. anknytande frågor kring den allmänna avlopps- och dagvattenhanteringen, liksom vissa finansiella frågor. Det senare gäller bland annat ersättningsfrågor till markägare och rättighetsinnehavare i samband med inrättande av vattenskyddsområden, liksom de finansieringsprinciper för stat och kommun som bör gälla för det framtida klimatanpassningsarbetet. Ersättningsfrågor ska enligt direktiven ej behandlas av utredningen, finansieringsfrågor kring klimatanpassning hanteras i den särskilt tillsatta Klimatanpassningsutredningen (M 2015:04).
Uppdraget
79
2.2 Utgångspunkter
Utredningens arbete omfattar allmän dricksvattenförsörjning, dvs. den allmänna försörjning som kommunerna ska ordna i enlighet med lagen om allmänna vattentjänster. Försvarsmaktens dricksvattenverksamhet och den enskilda dricksvattenförsörjningen omfattas inte av utredningsuppdraget.
Klimat- och samhällsförändringar har betydelse för såväl den allmänna som den enskilda vattenförsörjningen. Den enskilda vattenförsörjningen kan i vissa avseenden vara mer utsatt och kan därmed långsiktigt indirekt skapa nya förutsättningar också då det gäller kraven på att anordna allmän vattenförsörjning. Det råder inom den enskilda försörjningen stor variation mellan olika täkter beträffande vattenkvalitet och den egenkontroll som sker. Regelverk och myndighetsansvar skiljer sig också åt mellan enskild och allmän vattenförsörjning. Den enskilda försörjningen berör en betydande grupp konsumenter i landet. Uppskattningsvis cirka 1,2 miljoner permanentboende och lika många fritidsboende använder vatten från enskilda täkter, som t.ex. egen brunn. Den enskilda försörjningen omfattas inte av utredningens uppdrag.
I utredningsuppdraget ingår, som tidigare nämnts, inte heller att se över fastighetsägares eller rättighetsinnehavares rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller pågående markanvändning avsevärt försvåras. Denna fråga har betydelse i samband med inrättande av vattenskyddsområden, vilket beskrivs i betänkandet. Ersättningsfrågor kan ofta försvåra eller försena detta arbete. Utredningen har dock i enlighet med direktiven avstått från att lägga förslag om förändringar i denna del.
Utredningsarbetet ska enligt direktiven ske med utgångspunkt i anknytande EU-regelverk och arbetssätt som rör miljömålsarbete, vattenförvaltning och användning av bekämpningsmedel. I förekommande fall diskuteras därför de kontaktytor och ansvarsfrågor som kan finnas i dessa avseenden. Huvudfokus har dock varit att skapa förutsättningar för en trygg dricksvattenförsörjning, vilket innebär att samhällsåtaganden inom miljömålsarbete och vattenförvaltning också måste prövas från andra utgångspunkter och med annan typ av finansiering än den som gäller för dricksvattnet. EUregelverken har särskild betydelse för utredningens uppdrag kring skyddet av vattentäkter.
Uppdraget SOU 2016:32
80
Utredningen ska vidare, i enlighet med direktiven, utgå från rådande ansvarsfördelning inom dricksvattenförsörjningen. Det har främst tolkats som att det kommunala åtagandet enligt lagen om allmänna vattentjänster inte i grunden ska ändras. Utgångspunkten ska alltså vara att det är landets kommuner som även fortsättningsvis ska ha huvudansvaret för att tillhandahålla allmänt dricksvatten. Utredningen problematiserar denna fråga och anger också vägar för att stärka och följa upp åtagandet.
2.3 Utredningens arbete
Dricksvattenutredningen har i sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och andra aktörer med ansvarsuppgifter eller verksamhet i anslutning till olika delar av dricksvattenkedjan. Det gäller främst centrala och regionala statliga myndigheter, kommuner, huvudmän, producenter och distributörer av dricksvatten, bransch- och intresseorganisationer, företag och forskare. Samråd eller annan typ av avstämning har också skett med anknytande utredningar och experter. Utredningen har vidare tagit del av omfattande planeringsunderlag och utredningsarbete som tidigare gjorts inom området.
Utredningens arbete har bedrivits med öppenhet gentemot de aktörer som på olika sätt arbetar med allmän dricksvattenförsörjning. Det har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och förslag som vuxit fram under arbetet, men har också utgjort en drivkraft i det förändringsarbete som pågår. Myndigheter och andra aktörer har på olika sätt arbetat med att förbättra förutsättningar och arbetssätt för dricksvattnet. Det har inneburit regelförändringar och utvecklingsarbete kring flera av de frågor som utredningen diskuterat och uppfattat som centrala, t.ex. utformning av vägledningsmaterial och åtgärdsprogram.
Utredningen har genom en rad studiebesök och lokala seminarieaktiviteter i landet tagit del av de skilda förutsättningar och arbetssätt som kännetecknar svensk dricksvattenförsörjning. Stora skillnader föreligger t.ex. mellan storstadsområden och glesbygd. En studieresa företogs till Danmark våren 2015. Utredningen kunde där ta del av erfarenheter från såväl ministerier och myndigheter som lokal dricksvattenproduktion.
Uppdraget
81
Till utredningsarbetet har en av regeringen tillsatt central expert- och referensgrupp knutits med deltagare från berörda departement och myndigheter. I gruppen har också ingått expertis från Svenskt Vatten, Sveriges Kommuner och Landsting, Lantbrukarnas Riksförbund och Naturskyddsföreningen. Utredningen har som stöd i arbetet inrättat tre ytterligare referensgrupper med inriktning på avgränsade frågeställningar. Det har gällt skyddet av vattentäkter, material i kontakt med dricksvatten samt klimatfrågor och dricksvattenförsörjning. Referensgrupperna har bestått av experter och sakkunniga från berörda centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner samt bransch- och intresseorganisationer. Referensgruppernas närmare sammansättning framgår av bilaga 4. Grupperna och därtill knutna experter har på ett värdefullt sätt bidragit till att säkra det faktaunderlag som redovisas.
Dricksvattenutredningen kunde genom särskilt uppdrag till Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, ta fram aktuella och uppdaterade analysunderlag kring klimatförändringarna med utblick mot 2100 som utgångspunkt för sitt arbete. En ny generation klimat- och utsläppsscenarier (RCP) tillämpades. I delbetänkandet om klimatförändringar och dricksvattenförsörjning gjordes på detta sätt ett omfattande kunskapsunderlag tillgängligt, som grund för diskussioner om hur vattenförekomster samt produktions- och distributionssystem behöver säkras och arbetet organiseras. Underlagen utgjorde också grund för senare regionala analyser, som SMHI utvecklade. Ytterligare underlag kring klimatförändringarnas effekter på landets grundvattenförekomster redovisades genom samarbete med Sveriges geologiska undersökning, SGU. Även det arbetet byggde på aktuella och av SMHI bearbetade underlagsdata.
Samverkan har också skett med Chalmers tekniska högskola och det särskilda FoU-programmet DRICKS, genom uppdrag kring värdet av tillgång till dricksvatten av god kvalitet. Två delrapporter redovisades under utredningsperioden. I arbetet medverkade Enveco Miljöekonomi AB, som genom ett särskilt uppdrag även granskade utredningens samhällsekonomiska konsekvensbedömningar.
Ett särskilt uppdrag 2015 från utredningen till WSP resulterade i en rapport med en europeisk utblick kring ansvar och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjningen i Norden och ett antal europeiska länder.
Uppdraget SOU 2016:32
82
Dricksvattenutredningens uppdrag omfattar även en utvärdering av Livsmedelsverkets vattenkatastrofgrupp, VAKA. Linköpings universitet medverkade i det arbetet genom en särskild avnämarstudie med intervjuer av nyckelpersoner i berörda kommuner.
Livsmedelsverket bistod utredningen i en rad avseenden, bland annat genom att sammanställa den forskning som finansierats inom dricksvattenområdet under senare år.
Utredningen har under arbetet genomfört åtta möten med den centrala expert- och referensgruppen, därtill ett flertal möten med de tre ämnesinriktade referensgrupperna. Utöver detta har utredningen genomfört drygt 200 möten för samråd eller kontakter med berörda centrala, regionala och lokala myndigheter, forskare, bransch- och intresseföreträdare, vilket redovisas i bilaga 5. Samråd och avstämningar har även skett med ett antal offentliga utredningar. Det gäller främst Utredningen om vattenverksamhet (M 2012:01), Utredningen om ersättning vid vissa fall av rådighetsinskränkningar (M 2012:02), Miljömålsberedningen (M 2010:04), Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14), Miljömyndighetsutredningen (M 2013:02), Bostadsplaneringskommittén (S 2013:12), Riksintresseutredningen (M 2014:01), Utredningen om en ändamålsenlig kommunal redovisning (Fi 2014:13) och Klimatanpassningsutredningen (M 2015:04).
Utredningens samrådsansvar har avsett en rad i direktiven utpekade centrala och regionala myndigheter, utredningar och andra aktörer. Som komplement till dessa samråd, referensgrupper och andra mötesaktiviteter, har utredningen därtill anordnat bredare samrådsmöten under 2014 och 2016, för att möjliggöra en samlad diskussion kring vunna erfarenheter, överväganden och förslag. En rad ytterligare mötesaktiviteter har avsett länsstyrelser och vattenmyndigheter.
Klimatfrågor och dricksvatten har särskilt avhandlats i anslutning till två heldagsseminarier som anordnats av utredningen och SMHI i Norrköping respektive Stockholm. Ytterligare seminarier och workshops har genomförts med dricksvattenproducenter samt kring kommunernas dricksvattenrelaterade krisberedskapsarbete. Klimatfrågorna har fördjupats ytterligare genom sex fördjupade och geografiskt avgränsade fallstudier i samverkan med berörda producenter, som sammantaget omfattar en betydande del av den allmänna dricksvattenförsörjningen.
Uppdraget
83
En rad inledande och väl förberedda studiebesök anordnades med stöd av Svenskt Vatten och Lantbrukarnas Riksförbund, vilket var av stort värde för utredningen. Utredningsarbetet underlättades i hög grad också av det positiva stöd som en rad myndigheter och organisationer lämnade genom att sammanställa statistik och andra underlag till utredningen.
Utredningen har som ett led i sitt arbete avlämnat två delbetänkanden. Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor, SOU 2014:53, lämnades i juli 2014. Ytterligare ett delbetänkande, Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning, SOU 2015:51, som främst hade karaktär av kunskapsunderlag, lämnades i juni 2015. Remissbehandling skedde under utredningsperioden, vilket möjliggjorde att synpunkter kunde återkopplas till utredningens fortsatta arbete. Delbetänkandet om klimatförändringar diskuterades även vid en hearing anordnad av Näringsdepartementet 2015.
2.4 Betänkandets disposition
Dricksvattenutredningens slutbetänkande redovisas i två volymer. Därtill ges en mer lättläst presentation av arbetet i ett sammanfattande och separat häfte. Utredningen inleds med en redovisning av föreslagna författningsändringar. Allmän bakgrundsinformation ges beträffande utformningen av dagens allmänna dricksvattenförsörjning, samhällsutveckling och dricksvatten, samt klimatförändringarnas betydelse i kapitel 3–5. Det senare kapitlet innehåller också en redovisning av de sex fallstudier kring skydd av vattentäkter, produktion och distribution av dricksvatten som utredningen genomfört. Fallstudierna omfattar våra storstadsområden samt ytterligare tre mindre stadsområden med olika typer av dricksvattenförsörjning, förutsättningar och utvecklingsvägar.
I en rad följande kapitel behandlas olika delar av dricksvattenkedjan och de frågeställningar som lyfts fram i utredningens direktiv. Strukturen följer direktivens gruppering av frågeställningar och varje kapitel avslutas med en redovisning av utredningens överväganden och delförslag. Skyddet av vattentäkter, inrättande och omprövning av vattenskyddsområden samt ett förtydligande av den process som krävs för detta behandlas i kapitel 6 och 7. Kontroll
Uppdraget SOU 2016:32
84
och övervakningsfrågor, krisberedskap samt produktion och distribution av dricksvatten behandlas i kapitlen 8–10. Ansvarsfrågor, samordning och styrning utreds närmare i kapitel 11. Där redovisas också den utvärdering som gjorts av Livsmedelsverket hittillsvarande samordningsuppdrag. En utvärdering av Vattenkatastrofgruppen VAKA:s verksamhet redovisas i kapitel 9.
I en andra volym sammanfattar utredningen sina överväganden och förslag i kapitel 12, följt av kapitel 13 som behandlar finansieringsfrågor för stat och kommun inom dricksvattenförsörjningens område. En noggrann genomgång av konsekvenser och samhällsekonomiska aspekter på utredningens förslag görs i kapitel 14. Avslutningsvis lämnas författningskommentarer i kapitel 15.
Utredningens slutbetänkande redovisar i bilageform på sedvanligt sätt direktiv, arbetsgrupper och genomförda samrådsaktiviteter. En översikt över ansvariga myndigheter, uppgifter och regelverk lämnas i bilaga 6. Den ger tillsammans med figur 11.1 i kapitel 11 en överblick då det gäller offentliga aktörer med myndighetsuppgifter inom dricksvattenkedjan.
85
3 Dagens dricksvattenförsörjning
Produktion och distribution av dricksvatten utgör ett samhällsavgörande men också komplext försörjningssystem. Varje enskilt led i dricksvattenkedjan måste fungera för att konsumenterna varje dag ska kunna få rent vatten, i tillräcklig mängd i sina tappkranar. En rad viktiga vattenförekomster har identifierats som lämpliga för att leverera dricksvatten. Vattenskyddsområden eller andra skyddsåtgärder vidtas för att skydda vattentäkten. Vattnet bereds på olika sätt i vattenverk, bland annat för att avlägsna föroreningar och anpassa vattnets egenskaper på lämpligt sätt. Det färdiga dricksvattnet förs därefter genom distributionsnät till konsumenterna.
I detta kapitel beskrivs översiktligt hur dagens dricksvattenförsörjning är utformad. Inledningsvis ges grundläggande rättsliga utgångspunkter för arbetet, följt av en systembeskrivning av dricksvattenkedjans olika delar, hur arbetet organiseras och finansieras. Avslutningsvis ges en kort utblick mot förhållanden i några europeiska länder.
3.1 Rättsliga utgångspunkter
Bestämmelser som berör dricksvatten finns i många författningar. En av de mest centrala är lagen om allmänna vattentjänster,1 den s.k. vattentjänstlagen. Lagen reglerar kommunernas skyldigheter och rättsförhållandet mellan huvudmannen för en allmän va-anläggning, dvs. den som äger anläggningen, och ägarna till anslutna fastigheter.
I livsmedelslagstiftningen regleras dricksvattnets kvalitet samt offentlig kontroll. I Livsmedelsverkets föreskrifter om dricks-
1 2006:412.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
86
vatten2 finns bestämmelser om bland annat faroanalys, beredning och distribution samt kvalitetskrav. Föreskrifterna genomför EU:s dricksvattendirektiv.
I miljölagstiftningen finns bestämmelser som rör det vatten som ska beredas till dricksvatten, s.k. råvatten. Det gäller främst vattenförvaltingens regler om kartläggning och övervakning av vattenförekomster, som genomför ramdirektivet för vatten i svensk rätt. Det gäller även bestämmelserna om vattenskyddsområden i 7 kap. miljöbalken. Bestämmelser om vattenverksamheter i form av vattentäkt, som bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, finns i 11 kap. miljöbalken.
Plan- och bygglagstiftningen har också betydelse för dricksvattenförsörjningen, genom att bland annat reglera översiktsplanering och detaljplaner, byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukters lämplighet.
Krisberedskapslagstiftningen ställer krav på statliga myndigheter och kommuner som rör dricksvattenförsörjningen när det gäller risk- och sårbarhetsanalyser, utbildning och övning m.m.
I senare kapitel redogörs mer i detalj för dessa regelverk. Bestämmelserna om byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukters lämplighet har behandlats i utredningens delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten.3
3.2 Systembeskrivning
I följande avsnitt beskrivs översiktligt de i dricksvattenkedjan ingående delarna. Beskrivningen ligger på översiktlig och allmän nivå, vilket innebär att betydande lokala skillnader kan förekomma. Utredningen beskriver i kapitel 5, som handlar om klimatförändringarnas effekter, ett antal lokala fallstudier av dricksvattenproduktion i olika delar av landet. Där ges också en bild av hur systemen för skydd, beredning och distribution av dricksvatten kan variera.
2 SLVFS 2001:30. 3SOU 2014:53.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
87
3.2.1 Vattenresurser
Sveriges geologi präglas av kvartärstidens inlandsisar vilket i ett europeiskt perspektiv ger oss speciella förutsättningar. Många europeiska länder har stora sammanhängande grundvattentillgångar i berggrund medan Sveriges grundvattentillgångar är betydligt mindre och oftast utgörs av tillgångar i jordavlagringar vilket i stället gör magasinen små men fler till antalet.4 Till detta bör läggas stora tillgångar i ytvattenförekomster. Sverige har i allmänhet tillräcklig tillgång till vatten av god kvalitet. De förnybara vattenresurserna är i storleksordningen 200 km3 per år vilket motsvarar cirka 20 000 m3 per person och år. Det kan jämföras med det totala vattenuttaget på cirka 300 m3 per person och år. Genomsnittssiffror speglar dock inte de lokala förhållanden som förekommer eller växlingarna över året. Periodvis kan områden i södra Sverige uppvisa brist.5
Vattenresurser anges som grund- eller ytvattenförekomster. Inom ramen för vattenförvaltningens arbete har drygt 3 000 grundvattenförekomster och drygt 23 000 ytvattenförekomster avgränsats. Det gäller sjöar, vattendrag och kustvatten.6 Grundvattenförekomster finns i skiftande mark- och berggrund och på olika djup vilket medför att förutsättningarna för såväl skydd som uttag kan variera. Hålrum där grundvatten flödar inom magasinet utgörs av porer eller sprickor. Magasinen i berg finns i kristallint urberg eller sedimentär berggrund.7 I berggrund, som i största delen av landet utgörs av urberg (gnejser, graniter), är tillgångarna generellt sett små. Tillgångarna har dock stor betydelse för enskild vattenförsörjning och för mindre allmänna vattentäkter. I sedimentär berggrund, i huvudsak i Skåne, finns stora tillgångar. Då framför allt i porös sandsten och sprickrik kalksten. I andra delar av landet med sedimentär berggrund är tillgångarna måttliga.8
Magasinen i jordlager förekommer framför allt i sand- och grusavlagringar (isälvsmaterial), vilka ofta uppträder som långsträckta rullstensåsar eller deltan. Avlagringar medger ofta möjlighet att
4 SGU (2016). Underlag till utredningen, 2016-02-08. 5 Chalmers (2012). Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 7. 6 Vattenmyndigheterna (2016 ). www.vattenmyndigheterna.se., 2016-02-03. 7 SGU (2014). Vattenförvaltning av grundvatten. Rapport 2014:31, s. 22–26. 8 SGU (2016). Underlag till utredningen, 2016-02-08.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
88
förstärka grundvattentillgången genom konstgjord grundvattenbildning (se nedan). I stora delar av mellersta Sverige och längs Norrlandskusten finns god tillgång till vattenförande isälvsmaterial. Det motsatta gäller för exempelvis Bohuslän, Dalsland samt vissa delar av Småland och Östergötland, där tillgången på vattenförande jordlager är begränsad. I övriga delar av landet förekommer sand- och grusavlagringar i varierande utsträckning.9
Tillrinningsområdet är det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller avrinna till vattenförekomsten. Grund- och ytvattenförekomster kan stå i hydraulisk förbindelse med varandra och därmed indirekt påverka kvantitet och kvalitet. För grundvatten har vattnets strömningsriktning och inströmningsområden (där grundvatten bildas) och utströmningsområden (där grundvatten övergår till ytvatten) betydelse för föroreningsrisker.10
3.2.2 Vattentäkter
Dagens allmänna dricksvattenproduktion bygger på cirka 1 900 täkter i olika delar av landet. Täkterna baseras på yt- eller grundvatten. I områden där grundvattenbildningen är svag kan ytvatten infiltreras, t.ex. i grusåsar, för att förstärka grundvattenbildningen. Denna typ av täkter med konstgjort grundvatten har ökat över tid som en följd av tätorternas allt större dricksvattenbehov. Grundvattentäkter dominerar antalsmässigt och utgör cirka 90 procent av samtliga täkter. 11 Volymmässigt är fördelningen jämnare. Den allmänna dricksvattenförsörjningen baserats till cirka 50 procent på ytvatten och cirka 25 procent vardera på grundvatten och konstgjort grundvatten.12
Produktion av konstgjort grundvatten sker genom att ytvatten pumpas till infiltrationsbassänger (figur 3.1). Vattnet får därefter infiltrera underliggande jordlager med tillhörande omättad zon där en viss naturlig rening sker. Exakt hur reningsprocesserna går till i
9 Ibid. 10 SGU (2014). Vattenförvaltning av grundvatten. Rapport 2014:31, s. 22–26. 11 SGU (2016). Utdrag ur Vattentäktsarkivet, 2016-02-05. Statistiken bygger på frivillig rapportering och är därför inte fullständig. 12 Svenskt Vatten (2016).Vattentjänstbranschens StatistikSystem, VISS. Utdrag mars 2016.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
89
jordlagren är till stora delar okänt, men består av adsorption av humusämnen till järn- och aluminiumkomplex och mikrobiologisk nedbrytning. Den infiltrerade vattenvolymen är betydligt större än den som sker vid naturlig grundvattenbildning. Reningsprocesserna vid konstgjord infiltration sker också under betydligt kortare tid. Svårnedbrytbara och lättrörliga (vattenlösliga) miljö- och hälsostörande ämnen avskiljas inte.
Källa: WSP 2016.
Vattentäkter kan skyddas genom tillämpning av olika skyddsformer, normalt genom inrättande av vattenskyddsområden med tillhörande skyddsföreskrifter. Instrumentet började användas i större omfattning under 1960-talet. Av vattentäkterna har i dag inemot 70 procent vattenskyddsområden, vilket sammantaget motsvarar cirka 85 procent av den producerade mängden allmänt dricksvatten.13
13 SGU (2016). Underlag till utredningen, 2016-02-05.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
90
14
I ovanstående tabell redovisas användningen av allmänt dricksvatten fördelat på sektorer. Drygt hälften används för hushållsändamål. En inte obetydlig andel, cirka en fjärdedel, utgörs av läckage från ledningsnät och vattenverkens och huvudmännens egen användning. Som en jämförelse kan nämnas att den enskilda vattenanvändningen omfattar cirka 1 800 miljoner m3. Merparten, 90 procent, utgörs där av industrins förbrukning. Resterande volymer utgörs främst av uttag från enskilda brunnar eller mindre samfälligheter.15
16
Den genomsnittliga användningen av allmänt dricksvatten i hushållen är cirka 160 l per dygn och person, vilket framgår av ovanstående tabell. Vattenförbrukningen för mat och dryck utgör en begränsad del, cirka 6 procent, av den totala användningen av dricksvatten i hushållen.
14 SCB (2016). Underlag till utredningen, 2016-01-13. Bygger på statistik för vattenuttag och vattenanvändning i Sverige 2010, MI 27 SM 1201.15 SCB (2016). Vattenanvändningen i Sverige, 2010. 16 Svenskt Vatten (2016 ). www.svensktvatten.se, 20 16-02-04.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
91
3.2.3 Dricksvattenberedning
Dricksvattenberedningen sker i vattenverk. Vattenverk kan vara knutna till yt- eller grundvattentäkter. En ytvattentäkt tar sitt råvatten från en sjö eller vattendrag medan en grundvattentäkt utnyttjar grundvatten. I dag finns cirka 1 750 kommunala vattenverk som sammanlagt producerar cirka 900 miljoner m3 dricksvatten per år och försörjer cirka 8,5 miljoner personer. Cirka 170 ytvattenverk står för hälften av det producerade dricksvattnet. Dessa verk är ofta stora och försörjer större städer. Beredningsprocessen är ofta mer komplicerad än i grundvattenverken och omfattar flera steg som avslutas med någon form av desinfektion innan vattnet distribueras. Det finns cirka 1 450 grundvattenverk. Beredningsprocessen kan där vara enklare. I de fall råvattnet är av god kvalitet och väl skyddat, kan en enkel pumpanordning ha bedömts som tillräcklig. Knappt 130 verk utnyttjar konstgjort grundvatten.17
Råvatten bereds i ett eller flera beredningssteg innan det distribueras som dricksvatten. Råvattnets kvalitet avgör utformningen av beredningsprocessen. Ofta kräver råvatten från ytvattentäkter mer beredning som följd av dess högre innehåll av organiskt material och mikrobiologiska föroreningar. Råvatten som utgörs av konstgjort grundvatten kan normalt betraktas som opåverkat grundvatten om vattnets verkliga uppehållstid mellan infiltrations- och uttagspunkt är minst 14 dagar. Avståndet mellan infiltrations- och uttagspunkt ska ha viss storlek liksom den omättade zonens omfång.18 Barriärer som används i vattenverken för beredningen av råvattnet kan karakteriseras som avskiljande eller inaktiverande.
I följande avsnitt beskrivs beredningen av dricksvatten i olika typer av vattenverk närmare.
17 Svenskt Vatten (2016 ). www.svensktvatten.se, samt underlag till utredningen 2016-04-04. 18 Livsmedelsverket (2014). Vägledning Dricksvatten, s. 16.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
92
Ytvattenverk
19
Ytvattenverkens beredningssteg kan skilja sig åt beroende på råvattnets karaktär och kvalitet. Ett mer förorenat vatten kräver i allmänhet mer avancerad reningsprocess. Nedan ges exempel på beredningsprocesser som används i dag, silning, kemisk fällning, snabb- och långsamfiltrering och desinfektion. Utformningen och kombinationen av steg kan variera, beroende på lokala förutsättningar.
Silning och föralkalisering
Vid intaget till ytvattenverket kan råvatten med höga halter av alger och andra mikroskopiska vattenlevande organismer behöva silas för att motverka igensättning av filter samt lukt och smakproblem. För att effektivisera efterföljande beredningssteg kan råvattnets pH också behöva justeras genom föralkalisering med hjälp av tillsatser som t.ex. lut och kalk. Föralkalisering kan förekomma i kombination med kemisk fällning.
Kemisk fällning och sedimentering/flotation
Den kemiska fällningsprocessen utgör de flesta ytvattenverkens huvudreningssteg och är ett effektivt sätt att rena vattnet från många olika föroreningar, t.ex. oorganiska partiklar, patogena mikroorganismer och löst organiskt material. Genom tillsats av salter av aluminium eller järn åstadkoms en koagulering med efterföljande flockbildning så att humusämnen och grumlande partiklar adsorberas och innesluts i flockar. Normalt avskiljs cirka 50– 80 procent av råvattnets humusämnen i denna process. Kemisk fällning är också den dominerande metoden då det gäller avskiljning av mikroorganismer. Avskiljningseffekten är inte tillräcklig vid mer förorenade råvatten, där kemisk fällning måste kombineras med andra metoder, t.ex. inaktiverande metoder.
19 Beskrivningen bygger i huvudsak på Totalförsvarets forskningsinstituts rapport FOI-R-4176-SE. Radioaktivt nedfall i ytvattentäkter: Delrapport 1 – Beredningsprocessers påverkan på kontaminerat dricksvatten. Rapporten bygger i denna del på information från Svenskt Vattens publikationer Dricksvattenteknik nr 1–4. Även Rapport Svenskt Vatten (2013). Dricksvattenteknik Introduktionskurs, rapport U13 ligger till grund för beskrivningen.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
93
En stor del av den ofärgade och lågmolekylära humusfraktionen passerar fällningsprocessen och kan störa efterföljande mikrobiella inaktiverande avskiljningssteg, främst desinfektion med klor men även med UV-ljus. Vattenverkens förmåga att rena bort eventuellt förekommande miljö- och hälsostörande kemiska ämnen i råvattnet kan också störas av kvarvarande lågmolekylära humusfraktioner.
Det flockade och utfällda materialet separeras från vattnet via sedimentering och ibland flotation och utgör slam som omhändertas i särskild ordning. Vid flotation används tryckluft för att skapa mikroskopiska luftbubblor som adsorberar till eller fångas upp av flocken. Flocken förs till ytan och kan där avskiljas från vattnet.
Filtrering
Efter en grovavskiljning med hjälp av sedimentering eller flotation följer en finavskiljning med snabbfiler för att filtrera bort återstående flockar. Snabbfilter är ett fysikaliskt filter med inert (reaktionströgt) filtermaterial som vanligtvis utgörs av sand eller filterkol. Det har en bäddtjocklek på cirka en meter. Kvarstående flock, fibrer, slam, lera, mikroorganismer m.m. fastnar, adsorberar eller sedimenterar i filtermaterialet. Effektiviteten i avskiljning varierar. Filtret är inte en fullständig barriär för mikroorganismer. Filtren rengörs regelbundet genom backspolning.
Långsamfiltrering utnyttjas som slutsteg inför desinfektion. Långsamfilter består liksom snabbfilter av en sandbädd med cirka en meters djup. Skillnaden består av att flödeshastigheten är 50 gånger långsammare. En zon med biologisk aktivitet byggs upp i filtret där organiskt material bryts ner vilket bland annat reducerar lukt och färg. Bakteriehalten reduceras i betydande utsträckning, till cirka 99 procent. För att motverka att filtret täpps igen renas och byts delar av sanden ut.
Desinfektion
Under senare år har det visat sig att risker för vattenburen smitta genom parasitära protozoer och virus troligen är större än smittämnen i form av bakterier. Den traditionella inaktiverande kloreringen bedöms som effektiv för att inaktivera bakterier men har
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
94
visat sig mindre verksam mot protozoer. Virus kan också inaktiveras av klor men är mer motståndskraftiga än bakterier. En del sjukdomsframkallande organismer kräver liksom vissa virus betydligt högre halter av fritt klor för att avdödas än vad som är tillåtet.20God effekt mot parasitära protozoer kan uppnås med UV-ljus.21Det är dock inte fullt verksamt under alla betingelser och mot alla mikroorganismer.
Andra inaktiverande barriärer som används är klordioxid och ozon. Ozon är ett starkt oxidationsmedel som används som desinfektionsmedel och för att bryta ner organiskt material. Skyddet gentemot virus är ofta eftersatt eftersom det krävs effektiva och ofta kombinerade inaktiverande barriärer för flera virustyper. UVljus bedöms t.ex. ha dålig effekt på adenovirus, som dock inte hör till de mer betydelsefulla vattenburna hoten. Effektiva avskiljande ultrafilter i kombination med fällning kan bidra till att lösa problemen.22
Andra beredningstekniker
Barriär mot kemiska ämnen utgörs normalt av den kemiska fällningen men kan kompletteras med att vattnet filtreras genom bäddar fyllda med aktivt granulerat kol. Adsorptionen till aktivt kol är normalt en mycket effektiv barriär mot flertalet miljö- och hälsostörande kemiska ämnen, men denna reningseffekt upphör efter en kort tids drift p.g.a. att adsorberade humusföreningar blockerar kolets förmåga att binda till sig störande ämnen.23 Under större delen av filtrens drifttid, som i medeltal är cirka tre år, saknas en extra kemisk barriär. Kolets huvudsakliga funktion blir i stället att fungera som yta för mikroorganismer. Dessa mikroorganismer fångar upp och bryter ned lättnedbrytbara lukt- och smakstörande ämnen i råvattnet, som främst bildas av alger i vattentäkten. Många ytvattenverk saknar ett kolfiltersteg, men tillämpar i stället s.k.
20 Chalmers (2012).Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 35. 21 Smittskyddsinstitutet, Livsmedelsverket, Svenskt Vatten (2012). Cryptosporidium och Giardia – rekommendationer om åtgärder för att minska risken för vattenburen smitta. 22 Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6–2012, samt det nordiska samarbetsprojektet VISK (2013), Skandinavisk kunskapsbank, Handbok, Hur man arbetar för att minska samhällets sårbarhet för vattenburen virussmitta trots förändrat klimat. 23 Chalmers (2012). Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 33.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
95
långsamfiltrering där vattnet finpoleras genom filtrering genom sandbäddar. I sandbäddarna sker motsvarande mikrobiologiska process som den i biologiskt aktiva kolfilter, men även här sker ingen avskiljning av svårnedbrytbara kemiska ämnen.
Den ökande mängden organiskt material i råvattnet kan innebära ökade svårigheter att få full effekt i avskiljande barriärer.24Under senare tid har därför även membranfiltrering tagits i bruk som avskiljande filter. Membranfiltrering är mycket effektiv och störs inte på samma sätt av ökande humushalter. Denna typ av filtrering är ännu ovanlig på svenska vattenverk, men kommer sannolikt att få ökad betydelse. Lågtrycksmembran som s.k. ultrafilter har fördelar jämfört med högtrycksmembran, nanofilter, som kräver större investeringar, mer energi och kan ha igensättningsproblem trots tvätt med speciella kemikalier. Membranens effekt baseras på avskiljning där porstorlekar kan väljas så att även virus kan avskiljas. Det finns dock behov av fortsatt metodutveckling för att kunna verifiera olika typer av barriärverkan.25
Omvänd osmos används för att avskilja oorganiska joner och kan bland annat användas för att rena havsvatten. I Sverige används tekniken främst för att rena grundvatten från fluorid.26
Skyddet mot eventuellt förekommande algtoxiner och kemiska föroreningar, som halter av lösta petroleumprodukter, läkemedelsrester, hormonstörande ämnen, växtskyddsmedel, högfluorerade ämnen m.m. saknas eller är lågt vid svenska ytvattenverk.27
Grundvattenverk
Grundvattnets kvalitet i Sverige har historiskt bedömts som god med mindre krav på beredning än vad som gällt för ytvattentäkter. Beredningen vid grundvattenverk är i regel förenklad jämfört med ytvattenverken. Vid infiltration av nederbörd och ytvatten i mark filtreras vattnet så att grumligheten (turbiditeten) minskar, medan
24 Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder. Rapport nr 6–2012, s. 15–20. 25 Chalmers (2015). Underlag från programmet DRICKS till utredningen. Se även Chalmers (2012). 26 Ett varierat utbud av anläggningar saluförs av företag i vattenreningsbranschen. Se även www.svensktvatten.se. Livsmedelsverket gjorde 2007 bedömningen att det kunde finnas 1000 avsaltningsanläggningar av varierande typ i Stockholms skärgård, Rapport nr 1, 2007. 27SOU 2015:51.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
96
salthalten kan öka. Halten organisk substans minskar, liksom syrehalten. Kemiska processer och utlösning av olika ämnen i grundvattnet ökar mineralinnehållet vilket man måste ta hänsyn till i processen. Även mängden mikroorganismer minskar kraftigt vid passagen genom den omättade zonen. Variationen är dock stor beroende på hydrogeologiska förutsättningar, uppehållstider m.m. Ökad nederbörd med höjda grundvattennivåer som följd kan medföra en sämre infiltrationsförmåga och en kortare uppehållstid för filtrering. Många grundvattentäkter är också utsatta för föroreningsrisker. Grundvatten förorenas inte så lätt, men när väl en förorening nått ett grundvatten kan det ta mycket lång tid att bli av med den.
Exempel på beredningsprocesser kan bestå av pumpning från grundvattenmagasin, luftning/oxidation, snabbfiltering och desinfektion (se ytvattenverk). Genom luftning kan grundvattnets syrehalt höjas för att minska korrosionsrisken och höja vattnets oxidationsförmåga av ämnen som järn och mangan. Luftningen driver även bort koldioxid och andra flyktiga ämnen. Den normala metoden för borttagning av järn och mangan från grundvatten bygger på oxidation, eventuell pH-justering och snabbfiltrering. Vid höga halter fluorid har sedan början av 2000-talet användningen av membranteknik blivit den helt dominerande metoden. Utgör höga svavelvätekoncentrationer ett problem kan detta hanteras genom oxidation eller behandling med väteperoxid. Råvatten kan vara uranhaltiga och kräva åtgärder, som jonbyte, membranteknik, kemisk fällning eller mjukgöring med släckt kalk. Den vanligaste tekniken i vattenverk för att reducera radonhalten i råvatten är avluftning.
Jonbyte är även en viktig teknik vid behandling av hårt vatten genom vilken vattnets kalcium- och magnesiumjoner ersätts med natriumjoner. Denna typ av vatten förekommer framför allt i grundvattentäkter och innebär högt innehåll av främst kalcium- och magnesiumjoner. Vid höga halter arsenik är troligen jonbyte och membranteknik de alternativ som passar bäst vid större produktion. Hårt vatten avhärdas med hjälp av jonbytare, utfällning av kalciumkarbonat eller med membranteknik (nanofilter) för att motverka problem vid hushållsanvändning. Förhöjda salthalter kan utgöra problem för grundvatten som en följd av relikt grundvatten, inträngande salt havsvatten eller i vissa fall vägsalt. Genom att
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
97
minska vattenuttaget, placera intaget på en grundare nivå eller gjuta igen botten av brunnen kan man eventuellt åtgärda problemet men kvarstår detta kan behandling med membranteknik vara en sista utväg. Förekommer humusämnen i grundvattnet används samma reningstekniker som vid behandling av ytvatten, dvs. traditionellt kemisk fällning. Membrantekik kan vara ett alternativ.
Konstgjord infiltration
Vid konstgjord grundvattenbildning bedöms den omättade zonens utformning ha avgörande betydelse för avskiljningsförmågan då det gäller mikroorganismer. I framtiden kan hantering av ökande humushalter i infiltrerande ytvatten också bli aktuellt. De naturliga reningsprocesserna i jordlagren kan på sikt riskera att överbelastas. Processerna kan vid många anläggningar därför behöva kompletteras med förrening av infiltrationsvattnet, t.ex. med kemisk fällning eller ozon. Många anläggningar har redan i dag ett sådant reningssteg. Även det naturliga grundvattnet riskerar att försämras både kemiskt och mikrobiellt. I områden där nederbördsmängd och grundvattenbildning ökar till följd av klimatförändringarna, kan den infiltrerade nederbörden komma att uppehålla sig kortare tid i markens omättade zon. Det medför försämring av de naturliga reningsprocesserna. Grundvattenverk saknar i regel barriärer mot kemiska föroreningar. Mindre grundvattenverk har också ofta begränsade mikrobiologiska barriärer.
Vid konstgjord grundvattenbildning renas ytvatten på naturlig väg genom att det får infiltrera genom en grusås och bilda förstärkt grundvatten, som sedan pumpas upp. En stor skillnad är att den konstgjort infiltrerade vattenvolymen är betydligt större (> 500 gånger) än den som sker vid naturlig nederbörd per ytenhet. Reningsprocesserna kan därmed verka under betydligt kortare tid. Svårnedbrytbara miljö- och hälsostörande ämnen som är lättrörliga (vattenlösliga) kan inte avskiljas i denna naturliga reningsprocess.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
98
Efterbehandling
Innan vattnet distribueras efterbehandlas det för att förhindra korrosion i ledningsnät och reservoarer samt för att vid behov säkerställa vattnets mikrobiologiska kvalitet. Genom alkalinisering (justering av pH) och hårdhetshöjning minskas korrosionsangreppen. Kloramin är ett svagt oxidationsmedel och används vanligen för att begränsa mikrobiologisk tillväxt i distributionsanläggningen. Sådan tillväxt kan annars ge upphov till lukt- och smakproblem liksom omfattande bildning av biofilm på rörväggar. Tillväxt av mikroorganismer är med några få undantag mer ett estetiskt problem än ett hälsoproblem.
3.2.4 Distribution av dricksvatten
Distribution av dricksvatten sker efter beredning i vattenverket genom ett distributionsnät bestående av lågreservoarer, som ofta finns i anslutning till vattenverket, ledningsnät med huvudledningar och distributionsledningar, pump- och tryckstegringsstationer och vattentorn. Ledningsnätet utformas som cirkulationsnät där vattnet flödar olika vägar för att nå samma punkt eller som spridningsnät där vattnet sprids till stegvis mindre ledningar. Vanligtvis utformas nätet som en kombination av dessa två typer.
Dricksvattnet når slutligen konsumenten, i slutsteget via servisledningar. I figur 3.2 beskrivs råvattnets väg från täkt till vattenverk för vidare transport genom distributionsnät till konsument. Avloppsvatten kan i vissa fall via avloppsverk nå en recipient som samtidigt utgör täkt för dricksvattenproduktion, vilket är ett exempel på det kretslopp som dricksvatten kan ingå i. Strömningsriktning, funktion hos avloppsreningsverk och undersökning av råvatten för beredning av dricksvatten utgör därmed viktiga komponenter i riskbedömningen.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
99
Källa: WSP 2016.
Lågreservoarer i anslutning till vattenverk och vattentorn används för att lagra dricksvatten och för att utjämna variationer i vattenförbrukningen under dygnet. Vid mindre vattenverk kan en trycksatt behållare, hydrofor, ersätta reservoarer. Reservoarer ska skyddas från förorening via luft genom filter eller annan reningsutrustning. Distributions- och tryckstegringspumpar i olika utförande används för transport av vatten, kemikalier och slam mellan olika platser och ofta till en högre nivå. Anslutning till det allmänna dricksvattennätet sker vanligtvis genom en förbindelsepunkt vid fastighetsgränsen. Vattnet transporteras från punkten via servisledning med återströmningsskydd till förbrukaren som erhåller dricksvatten, s.k. tappvatten. Rörledningar, armaturer och andra
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
100
tekniska anordningar som finns i fastigheten kallas för installation.28
Vattenledningsnätet i Sverige har en sammanlagd längd av cirka 67 000 kilometer, vilket motsvarar nästan två varv runt jorden.29Ledningsnätet har av naturliga skäl tillkommit vid olika tidpunkter som en funktion av samhällets behov av utbyggd dricksvattenförsörjning och de underhållsåtgärder som genomförts. Åldersfördelningen varierar betydligt, liksom de material som använts under olika perioder. Detta kan ha betydelse för hållfasthet och livslängd. En mer detaljerad beskrivning av ledningsnätens utformning ges i kapitel 10.
Ledningsnätet är inte tätt. Det utgör huvudförklaring till att närmare en fjärdedel av det allmänna dricksvatten som produceras inte kan debiteras. Det utgörs av läckande vatten, men även förbrukning i den egna kommunala verksamheten, som spol- och släckvatten eller ren felmätning.30
3.3 Organisation och finansiering
En kort presentation ges nedan av de aktörer som ansvarar för dricksvattenförsörjningen. De statliga myndigheter som har samordningsuppgifter, förvaltar regelverk och tillhandahåller stöd, beskrivs närmare i kapitel 11.
3.3.1 Aktörer och ansvarsfrågor
Den allmänna dricksvattenförsörjningens aktörer utgörs av kommun, huvudman, distributör och producent. Kommunen har en övergripande skyldighet att ordna vattentjänster. Huvudmannen är den som äger en allmän va-anläggning och har vissa skyldigheter gentemot fastighetsägare. Producenter och distributörer är skyldiga att producera och distribuera ett rent och hälsosamt vatten. Kraven kan således träffa olika rättssubjekt beroende på hur dricksvatten-
28 Svenskt Vatten (2013). Dricksvattenteknik Introduktionskurs, rapport U13, s. 125–126 och 130. 29 Dir. 2013:75, s. 15. 30 SCB (2016). Vattenanvändningen i Sverige, 2010.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
101
försörjningen i kommunen organiseras. I en kommun där verksamheten bedrivs i förvaltningsform träffar kraven samma rättsubjekt, dvs. kommunen. I de fall den allmänna va-anläggningen ägs av någon annan än kommunen eller om huvudmannen upplåtit åt någon annan att sköta driften av anläggningen, kan kraven avse olika aktörer, se nedanstående tabell.
Av landets kommuner utför cirka 65 procent dricksvattenförsörjning genom egen kommunal förvaltning. Därtill finns olika samarbetsformer genom bland annat kommunalförbund, gemensam nämnd och kommunala bolag, se närmare redogörelse i avsnitt 11.4. Dricksvatten produceras oftast lokalt. För storstadsregioner kan produktionen dock vara av mer regional karaktär med en stor dricksvattenproducent som försörjer många kommuner. De fem största producenterna försörjer sammanlagt 3,7 miljoner konsumenter. Det finns i dag ett drygt 50tal kommuner som inte har en egen dricksvattenproduktion inom sin kommungräns.31
3.3.2 Finansiering
Produktion och distribution av dricksvatten utgörs av ett självkostnadsreglerat avgiftsmonopol. Dricksvattenförsörjningen finansieras genom en va-avgift, vilket regleras i den s.k. vattentjänstlagen. Den totala årliga va-avgiften uppgår till cirka 21 mdkr där cirka
31 Livsmedelsverket (2015). Redovisning av Livsmedelsverkets risk- och sårbarhetsanalys 2015, s. 11.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
102
40 procent bedöms avse avgifter för dricksvattenförsörjning.32Avgiften får inte vara högre än vad som är förenligt med bestämmelserna i lagen, se avsnitt 10.8 och 13.2.3. Kommunen beslutar om va-avgiften men kan även överlåta åt huvudmanen att bestämma avgifterna enligt bräkningsgrunder i kommunens taxeförskrift. Va-avgiften ska vara skälig och rättvis. Vid behov kan kommunen även besluta om s.k. särtaxa om kostnader för att tillhandahålla vattentjänster till en viss del av kollektivet avviker på grund av särskilda omständigheter. Avgiften utgörs av anläggnings- och brukningsavgifter.
3.3.3 Bransch- och intresseorganisationer
Svenskt Vatten
Svenskt Vatten är branschorganisation för kommunala vattentjänstföretag i Sverige och har rötter sedan 1960-talet. Organisationens uppdrag är att ta tillvara medlemmarnas intresse, bidra till deras utveckling och ge service i frågor som berör vattentjänster. Svenskt Vatten samlar in och bearbetar information som förmedlas genom bland annat medlemsdagar, seminarier, nyhetsbrev m.m. Organisationen har en egen tidning, Svenskt Vatten. Organisationen företräder medlemmarna i kontakter med politiker, myndigheter, i olika utredningar m.m. Vidare genomför man egna utredningar och utarbetar råd och anvisningar för vattentjänstföretag i deras arbete. Undersökningar riktade till medlemmarna kartlägger bland annat va-taxornas utveckling och förutsättningar att möta utmaningar inom va-tjänster, det s.k. Hållbarhetsindex. Undersökningarna avser en rad förhållanden och har möjlighet att utvecklas till ett bra verktyg för att följa kommunernas arbete och relatera enskilda kommuner till det förändringsarbete som behöver ske. Kunskapsförmedling utgör en central verksamhet och olika verktyg utarbetas för att underlätta medlemmarnas arbete. Även medlemsservice i juridiska frågor finns att tillgå. Organisationen följer förekommande gymnasie- och högskoleutbildningar inom
32 Svenskt Vatten (2015). Kommentarer till 2015 års taxestatistik, samt Nils Holgerssonrapporter för utveckling av va-taxan under perioden 2006–2015. I rapporterna särredovisas inte kostnaderna för vatten respektive avlopp. Dricksvattnet bedöms dock svara för något mindre än hälften av den samlade va-kostnaden.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
103
va-området samt utarbetar och genomför vidareutbildningar för personal inom branschen. Svensk Vatten tillhandahåller ett brett och avgiftsfinansierat kursutbud inom dricksvattenområdet.33
Ett egeninitierat forsknings- och utvecklingsarbete sker genom programmet Svenskt Vatten Utveckling, SVU, med huvudsaklig uppgift att genomföra tillämpad forskning och utveckling för kunskapsutveckling, kunskapsspridning och kompetensförsörjning inom branschen. SVU bedriver egna FoU-projekt men avsätter även resurser till programsatsningar i samverkan med andra finansiärer vid högskolor och universitet för att utveckla kompetenscentra. Under 2014 avsattes cirka 17 mnkr, varav närmare 8 mnkr avsåg programverksamhet vid lärosäten och cirka 9 mnkr användes för olika FoU-projekt. FoU-avgiften 2015 var 1,92 kronor per kommuninvånare och år.34
Sveriges Kommuner och Landsting
Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, är en medlemsorganisation för alla kommuner, landsting och regioner med fokus på att vara arbetsgivar- och intresseorganisation. Uppgifterna inriktas mot att stödja och bidra till att utveckla medlemmarnas verksamhet. Organisationen fungerar som ett nätverk för kunskapsutbyte och samordning. Service och professionell rådgivning ges inom alla de frågor som kommuner, landsting och regioner är verksamma inom. Vidare erbjuds kurser och konferenser inom olika ämnesområden, bland annat med koppling till va-frågor. SKL tar även fram egna utredningar som berör dricksvatten, några aktuella exempel rör former för dricksvattensamverkan mellan kommuner samt kostnader och arbetssätt för inrättandet av vattenskyddsområden.
3.3.4 Europeisk utblick
Utredningen har under 2015 låtit genomföra en internationell jämförande utblick med fokus på förvaltning och ekonomiska förutsättningar för dricksvattenförsörjningen i ett antal nordiska
33 Svenskt Vatten (2014). Årsredovisning och www.svensktvatten.se, 2016-01-15. 34 Svenskt Vatten (2014). Årsredovisning, s. 14–15.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
104
och europeiska länder. Följande avsnitt bygger i huvudsak på detta underlag, en närmare beskrivning ges i finansieringskapitlet, avsnitt 13.4.35 Ytterligare information om förhållanden i andra länder ges bland annat i kapitlet om skyddet av vattentäkter, avsnitt 6.4.3.
Vatten- och avloppstjänster är komplexa och berör som följd av detta många samhällssektorer och ansvarsområden. Det innebär att flera länder, liksom Sverige, har ett antal myndigheter med delat ansvar för lagstiftning inom området. Det finns ingen enhetlig europeisk modell för förvaltning och organisation av dricksvatten-
35 WSP (2016). Underlag till utredningen, 2016-01-15.
SOU 2016:32 Dagens dricksvattenförsörjning
105
försörjning, den utgörs snarare av flera. I de nordiska länderna ägs och förvaltas vattenverk och ledningsnät på kommunal nivå. Kommun eller kooperativ äger i huvudsak vattenverk och ledningsnät. Privat ägande är dock tillåtet i Danmark och Finland, men är inte vanligt. Norge är det enda av de studerade länderna utanför Sverige som inte tillåter privat ägande av en kommersiell aktör. Motiveringen är att va-tjänster anses som ett naturligt monopol, där ett offentligt ägande är viktigt för att säkerställa kvalitet, säkerhet och kostnader för tjänsten på lång sikt. Kooperativ är dock undantagna i Norge. I de icke-nordiska länderna som undersökts förekommer privat ägande i högre grad. I Nederländerna organiseras dock verksamheten som aktiebolag med kommun eller provins som enda tillåtna ägare. I England och Wales är ägarskapet däremot helt privatiserat.
Ambitionen är att vattenavgiften ska var så låg som möjligt, men den får täcka kostnaderna. Alla länder har någon form av reglering av vattentaxan genom lag eller annan reglering. I Danmark, Estland, Storbritannien och Tyskland finns pristaksreglering. I Norge, Finland, Frankrike och Nederländerna sätts vattentaxan av respektive aktör. Estland, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Nederländerna tillåter viss vinst som kan delas ut till ägarna. I Danmark, Finland och Norge bestäms vattentaxan enligt självkostnadsprincipen. Estland, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland inkluderar avgifter för råresursen vatten som kostnad. Medel kan därefter utgå för miljöåtgärder, inte nödvändigtvis inom ramen för verksamhetsutövarnas verksamhet.
I figur 3.3 illustreras kostnaden för vattentjänster (vatten och avlopp) 2008 som del av disponibel inkomst för de resurssvagaste 10 procenten av befolkningen samt för ett genomsnittligt hushåll i några utvalda länder. Siffrorna avser hushåll med 3 personer och konsumtion av 15 m3 per månad. Kostnaderna återspeglar nödvändigtvis inte de fulla kostnaderna för vattentjänster, eftersom vissa kostnader kan täckas av andra källor. Sverige utmärker sig tillsammans med ytterligare några länder genom att kostnaden för vattentjänster utgör en mycket liten kostnad även för den resurssvagare delen av befolkningen.
Dagens dricksvattenförsörjning SOU 2016:32
106
Källa: OECD (2009). Managing water for all: an OECD perspective on pricing and financing. Uppgifter för Estland
saknas. Andel av disponibel inkomst. Röda staplar visar förhållanden för de resurssvagaste 10 procenten av befolkningen, blåa staplar redovisar genomsnittssiffror för hushållen.
Organisation och förvaltning av vattentjänster kan till stor del förklaras med historisk utveckling och tradition i de olika länderna. Nederländerna har till exempel en tydlig ansvarsfördelning och struktur för verksamheten, långt gången centralisering och långvariga utmaningar i samband med svåra översvämningar. Danmark, med starkt grundvattenberoende, står inför en revidering av sin lagstiftning, där bakomliggande diskussioner bland annat betonat effektivitet och flexibilitet men även tydligare ansvarsfördelning och ökade inslag av offentligt-privat samarbete. Norge och Finland har nyligen reviderat sin lagstiftning med en inriktning som mer liknar den svenska. I samtliga länder framträder en bild av utmaningar i form av stora behov av reinvestering och anpassning till kommande klimatförändringar. Samtidigt finns en stor potential i effektivitetsbesparande åtgärder vad gäller drift och förvaltning.
0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 4,0%
107
4 Samhällsutveckling och dricksvatten
Dricksvattenutredningens uppdrag tar till stor del sin utgångspunkt i klimatförändringarnas förväntade effekter och hur risker med bland annat mikrobiologiska och kemiska föroreningar och skydd av råvattentäkter ska kunna hanteras på ett riskbaserat och systematiskt sätt.1 Då det gäller de långsiktiga utmaningarna utgör också bedömningar av samhällets egen utveckling en viktig förutsättning, även om detta inte behandlas närmare i direktiven. Samhället förändras snabbare än klimatet och hänger nära samman med dricksvattenfrågorna. Dels genom att förekomsten av rent och säkert dricksvatten sätter ramarna för utveckling av verksamheter, bostadsbyggande, regional utveckling, folkhälsa och välbefinnande, dels genom att denna utveckling i sig skapar nya förutsättningar för hur vattenförekomster och dricksvattenförsörjning kan säkras långsiktigt.
I kapitlet diskuteras övergripande några aspekter på samhällsutveckling och betydelsen för dricksvattenfrågorna, främst utifrån de planeringsperspektiv som anläggs på kommunal och regional nivå. Eftersom utvecklingen naturligen inte går att förutse i ett längre perspektiv, avslutas framställningen med några tänkbara framtidsscenarier och bilder av hur framtidens dricksvattenförsörjning kan komma att utvecklas.
1 Dir. 2013:75, s. 1.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
108
4.1 Planeringsperspektiv
Planeringen för den framtida dricksvattenförsörjningen i Sverige rymmer betydande mått av osäkerhet. Det gäller såväl de utvecklingsvägar som kan eller bör bli tongivande, som den kompetens- och teknikförsörjning som kommuner och andra användare kan komma att utveckla. Planeringssvårigheter uppstår även i ett kortare perspektiv. Redan dagens produktion och distribution av allmänt dricksvatten rymmer nämligen osäkerheter och kunskapsunderskott, vilket tidigare påpekats i anslutning till forskningssatsningar inom området.2 Ytterligare faktaunderlag efterfrågas inom en rad områden. Det gäller t.ex. lokala hydrologiska mätdata, miljöövervakningsdata från strategiska vattenförekomster och bättre överblick då det gäller incidenter och tillbud. Det senare avser bland annat förekomst av kemiska föroreningar, mikroorganismer och patogener, ledningsbrott, läckor, kvalitetsbrister och ohälsa som följd av dricksvattnet. Kunskaper behöver också utvecklas kring effekterna av olika skyddsåtgärder och barriärer. Klimatförändringar och andra yttre faktorer skapar ytterligare osäkerheter, liksom demografi och samhällsutveckling i övrigt.
Viss osäkerhet råder också då det gäller kommuners och huvudmäns framtida utveckling och intresse för samverkan kring dricksvattenförsörjningen, tekniskt, verksamhets- och kompetensmässigt. Kommunernas skyldigheter att tillhandahålla vattentjänster har liksom avgiftssystemets utformning kommit att betona det lokala perspektivet på dricksvatten. Den lokala nivån äger också i betydande grad den fysiska planeringen av mark och vattenanvändning. Vattenförekomster och deras tillrinningsområden är dock inte enbart eller främst kommunala angelägenheter. Vattnet känner inte av sådana administrativa gränser, utan rör sig mer fritt och i större skala. I diskussionerna kring framtidens dricksvatten har därför det regionala perspektivet kommit att få ökad betydelse. Nedan ges en översiktlig beskrivning av några centrala planeringsperspektiv och utgångspunkter, som är viktiga för dricksvattenfrågorna på längre sikt.
2 FOI (2007). Förändrat klimat och kommunal planering avseende vattenresurser. Underlagsrapport FOI-R-2317-SE.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
109
4.1.1 Regionala utgångspunkter
Dricksvatten utgör en grundläggande samhällsnyttighet, som är helt avgörande för all samhällsutveckling. Staten har möjlighet att utöva inflytande över mark- och vattenanvändningen, främst gäller det frågor kring riksintressen, mellankommunala frågor samt beträffande hälso- och säkerhetsaspekter. I huvudsak bedrivs dock planeringsarbetet på lokal nivå, där kommunerna bland annat kan tydliggöra dricksvattnet i sin översiktsplanering (se avsnitten 6.3.6 och 6.5).
Sverige har ett i hög grad decentraliserat planeringssystem med utgångspunkt i den lokala självstyrelsen och planmonopolet. Det stärktes efter 1971 års kommunreform och formaliserades i ökad utsträckning vid införandet av plan- och bygglagen 1987.3 Planmonopolet innebär en kommunal ensamrätt att anta planer och därigenom i betydande grad också att besluta om planläggning ska ske eller inte.
Samhällets komplexitet och vikten av att väga in olika medborgar- och samhällsintressen på en mer aggregerad nivå kräver planering för att samhället ska kunna styras i önskad riktning. Risker finns annars för att samhällsutvecklingen domineras av marknadskrafter och mer kortsiktiga intressen. Bilden har varit likartad i flertalet västeuropeiska länder, och innebär att även behovet av regional planering har tilltagit.4
Vattenförvaltningen utgör ett område där planering ur ett mer regionalt och till landets vattenförekomster anpassat perspektiv har fått genomslag. Indelningen av landet i fem vattendistrikt innebär t.o.m. att vår traditionella länsindelning kommer i andra hand, i förhållanden till de mer övergripande och större avrinningsområden som har identifierats. Det sätter i någon mån också sin prägel på de förvaltningsplaner och åtgärdsprogram som fastställs.
31 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900). 4 Underlagsmaterial till detta avsnitt från bland annat Nilsson, J-E, Regional planering i Sverige. Linköping University Interdisciplinary Studies No. 6.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
110
Regional planering, tillväxtavtal och utveckling
Behovet av regional planering lyftes fram i regionutredningen från 1992.5 Där presenterades olika alternativ för den framtida uppbyggnaden av offentlig verksamhet på regional nivå. Planeringstänkandet fick genom regionalpolitiken ytterligare stöd då regeringen 1998 inbjöd till utarbetande av Regionala tillväxtavtal. Tillväxtavtalen syftade till effektivare samordning mellan politikområden som främjade tillväxt och sysselsättning. Under 2000 överlämnades regionala avtal till regeringen och ett genomförandearbete påbörjades i alla län.6 Arbetet anknöt till det regionalpolitiska programarbetet inom EU och förberedelserna för Sveriges anslutning. Utformningen av de regionala tillväxtprogrammen (som de senare kom att kallas) skiljde sig från de kvantitativa prognoser som kännetecknat den tidigare länsplaneringen.
De regionala tillväxtprogrammen, RTP, fick främst formen av strategier för att skapa tillväxt och ökad sysselsättning, där regeringen angav ramarna för hur arbetet skulle organiseras och karaktären på den tillväxt som skulle uppnås. Vid den uppföljning som gjordes konstaterades att ett nytt sätt att bedriva regionalt utvecklingsarbete introducerats. Man tyckte sig också kunna konstatera att samverkan på regional nivå ofta fungerade bättre än samordningen på den centrala nivån.7
Operativ regionplanering möjliggörs enligt plan- och bygglagen genom inrättandet av regionplaneorgan inom ett bestämt geografiskt område, för att lösa mellankommunala frågor som rör mark- och vattenanvändning. Det kan t.ex. gälla infrastruktur, klimat- och energifrågor. Om det behövs, ska regionplaneorganet även samordna kommunernas översiktsplanering. I Stockholms län är landstinget regionplaneorgan och har i planarbetet bland annat lyft fram vattenfrågorna, och då särskilt pekat på målsättningen att säkra länets dricksvattenresurser till 2030. Målsättningen avser såväl ordinarie dricksvattenförsörjning som reservvattenmöjligheter. En fungerande regional samverkan eftersträvas i vattenfrågor, så att alla delar av länet kan säkra sin dricksvatten-
5SOU 1992:66. 6 Nordregio (2000). Regionala tillväxtavtal. Utvärdering av förhandlingsprocessen i sju län och på central nivå. Nordregio Working Paper 2000:6. 7 Ibid., s. 42.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
111
försörjning.8 Ytterligare ett regionplaneorgan har utsetts genom Göteborgsregionens Kommunalförbund. Även där har vattenfrågor fått uppmärksamhet. Förbundet tog 2013 fram förslag till regional vattenförsörjningsplan, ett planeringsunderlag som i flera andra regioner skett inom ramen för länsstyrelsens arbete.
Havs- och vattenmyndigheten, med övergripande ansvar att samordna vattenförvaltning och skyddsfrågor avseende dricksvattenförekomster, formulerade 2015 en strategi för sin medverkan i det regionala tillväxtarbetet. Myndigheten lyfte dock främst fram havsplaneringsfrågor och fiskeförvaltning i sin koppling till utarbetandet av regionala utvecklingsstrategier, RUS.9 Dricksvattenfrågorna sågs inte som strategiskt avgörande, i vart fall inte i detta sammanhang.
Den komplettering av tillväxtprogrammen som skett med s.k. regionala utvecklingsprogram, RUP, ger bland annat inriktning för arbetet med att säkra regional konkurrenskraft och hållbar utveckling. De operativa mål som anges av planeringsansvariga organ är dock ofta allmänt hållna då det gäller vattenfrågor och dricksvattnets förutsättningar. Det kan t.ex. konstateras att tillförseln av näringsämnen i vattendragen ska minskas (Skåne). Kopplingen till dricksvatten kan också ske på ett allmänt plan genom att indikatorer anges för arbetet, t.ex. minskande halter skadliga ämnen i vatten (Västmanland).10
Regional indelning
Regionfrågan och behoven av en starkare regional planering har utretts återkommande, bland annat med utgångspunkt i de samhällsförändringar som skett. Ökad rörlighet och de lokala arbetsmarknadernas minskade betydelse var uttryck för detta. Regionberedningen 199511 och den parlamentariska Regionkommittén 200012 argumenterade för viss koncentration av antalet län/regioner,
8 Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen (RUFS 2010), s. 76–96. Denna plan utgör såväl en regional utvecklingsstrategi som en regionplan enligt plan- och bygglagen. 9 Havs- och vattenmyndigheten (2015). Långsiktig strategi för Havs- och vattenmyndighetens medverkan i det regionala tillväxtarbetet 2014–2020. Rapport 2015:7. 10 Region Skåne (2009), RUP 2009–2016, samt Länsstyrelsen i Västmanlands län (2014), Mångfaldsdriven tillväxt, RUP för Västmanlands län 2014–2020. 11SOU 1995:27. 12SOU 2000:85.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
112
vilket gav stöd för försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning. En diskussion fördes också om uppgifter inom det offentliga åtagandets ram som naturligt borde hanteras av staten, respektive av region eller kommun. Åtaganden som krävde central ledning och där enhetlighet och likformighet i handläggningen var av avgörande betydelse, talade för att staten var mest lämpad att handha uppgiften. Motkrafter till den föreslagna koncentrationen fanns i argumentationen för den kommunala självstyrelsen. Även Regionberedningen hade tidigare diskuterat ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, och anfört att den borde anpassas till samhällsutvecklingen. Det betonades också att kostnadseffektiviteten i olika organisationsalternativ behövde prövas, liksom möjligheterna att få genomslag för den beslutade politiken.13
Ansvarskommittén14 och den senare översynen av den statliga regionala förvaltningen15 har under senare år fört fram mer långtgående förslag om koncentration och effektivisering. Ytterligare arbete pågår inom Indelningskommittén, som påbörjade sitt arbete 2015.16 Utredningen berör dock inte uppgiftsfördelningen mellan olika administrativa nivåer i systemet, utan rör enbart frågan om indelning och effektiv organisation med avseende på demografiska, näringsgeografiska och miljömässiga förhållanden.
Regionala vattenförsörjningsplaner
Under senare år har dricksvattenfrågorna, i och med framväxten av s.k. regionala vattenförsörjningsplaner, fått en tydligare strategisk och planeringsmässig hemvist på regional nivå. Dricksvattenutredningen fördjupar dessa frågor i kapitel 6. Vattenförsörjningsplaner utvecklades som begrepp inom ramen för miljömålssystemet och syftar till att säkerställa tillgången till vattenresurser, främst för dricksvattenförsörjningen, i ett område på längre sikt i ett flergenerationsperspektiv. I vattenmyndigheternas åtgärdsprogram
13SOU 1995:27, s. 188. 14SOU 2007:10. 15SOU 2012:81. 16 Dir. 2015:77.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
113
används begreppet vatten- och avloppsvattenplaner.17 Denna typ av plandokument är inte närmare reglerade, vilket innebär att det heller inte finns ansvariga aktörer utpekade. Syftet med denna typ av regionala underlag är primärt att belysa strategiska vattenresurser och hur de långsiktigt behöver säkras för att på ett hållbart sätt kunna tillgodose dricksvattenförsörjningen i ett bredare perspektiv än det rent kommunala. Planer av detta slag har tagits fram av länsstyrelser och ett kommunalförbund, beroende på regionala förutsättningar. Underlag för planeringen inhämtas från olika källor, bland annat tillgängliga beskrivningar av befintliga vattenresurser, regionala utvecklingsplaner, demografiska data, uppgifter från miljöövervakningen och från centrala myndigheter som Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och Sveriges geologiska undersökning.18
Planeringsunderlagen ska ge stöd för kommunal planering och fördjupad analys. Det kan bland annat avse underlag för översiktsplanering, utveckling av kommunala och mer tekniskt inriktade vaplaner samt övrig ärendehandläggning på lokal och regional nivå.19Planerna är ett tecken på att vattenfrågor fått ett tydligare genomslag i samhällsdebatten, att de har en påtaglig regional betydelse och att dricksvattenfrågornas betydelse ökat. Bidragande är såväl en ökande allmän miljömedvetenhet som uppmärksammade händelser i Sverige och utomlands då det gäller de hot och risker som rör dricksvattnet.
Antalet aktörer inom vattenområdet på den regionala nivån kan variera. För betydande täkter och befolkningscentra kan antalet vara stort, t.ex. i Mälardalen. I Stockholmsregionen utgör det s.k. VAS-rådet ett kommunalt samarbetsorgan för va-frågor i länet vid sidan av det vattenskyddsarbete som kommunerna och länsstyrelsen bedriver. VAS-rådet utredde under 2014 bland annat förutsättningarna för att ta fram en regional vattenförsörjningsplan för
17 Vattenmyndigheterna (2009). Åtgärdsprogram Västerhavets vattendistrikt 2009–2015, m.fl. Miljö- och energidepartementet (2015). Omprövning av åtgärdsprogrammen för Sveriges fem vattendistrikt. Regeringsbeslut I:52, 2015-12-17. 18 Se bland annat SGU-rapport 2009:24, Vattenförsörjningsplan – identifiering av vattenresurser viktiga för dricksvattenförsörjning. 19 Se t.ex. Länsstyrelsen Östergötland (2013), Regional vattenförsörjningsplan Östergötlands län, Rapport 2013:19, samt Göteborgsregionens kommunalförbund (2014), Vattenförsörjningsplan för Göteborgsregionen, maj 2014.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
114
regionen.20 En förstudie med fokus på reservvattenförsörjning har därefter genomförts.21 Stockholms läns landsting har under samma period, i egenskap av formellt regionplaneorgan, tagit fram en regional miljöstrategi för vatten, som bland annat har som mål att säkra regionens dricksvatten för framtiden.22 Sammantaget speglar detta vattenförekomster och dricksvattentäkters avgörande regionala betydelse och behovet av en anpassad planeringsram för dessa frågor.
Det primärkommunala ansvaret för planeringen kring dricksvattenresurser varierar till sin karaktär. Många kommuner kan ha svårigheter att själva överblicka och hantera dessa frågor medan samverkande eller befolkningstäta kommuner kan skaffa sig överblick eller resurser då det gäller planering och långsiktigt åtgärdsarbete. Störst förutsättningar att göra ett strategiskt arbete finns då mer regionala perspektiv anläggs. De planeringsdokument som tas fram med sikte på kraven i ramdirektivet för vatten på god ekologisk och kemisk vattenstatus kan därför se mycket olika ut.23 Det gäller även kommunernas översiktsplanering, som ibland ges karaktär av mer allmänna framtidsplaner där kommunens identitet, målbild, framtidsvision och scenarier tas fram.24
Avslutningsvis kan konstateras att vattenfrågorna i betydande grad behöver ta sin utgångspunkt i ett regionalt perspektiv för att också kunna hanteras i lokala sammanhang. Planeringsperspektiv saknas inte, då det gäller konkreta planeringsunderlag tillgodoses det i dagsläget främst genom de hittills utarbetade regionala vattenförsörjningsplanerna. Andra former av planeringsunderlag kan i viss utsträckning beakta förutsättningarna för dricksvatten i relation till annan samhällsutveckling, men variationen är stor och ofta saknas vattenfrågorna helt.
20 Kommunförbundet Stockholms Län. VAS-rådets verksamhetsplan, budget och organisation 2014. 21 Tyréns (2015). Törneke, K. Regional vattenförsörjningsplan i Stockholms län – förstudie med fokus på reservvattenförsörjning. ppt, 2015-02-12. 22 Stockholms läns landsting (2014). Regional miljöstrategi för vatten. 23 Ett omfattande planarbete har t.ex. gjorts inom Stockholms stad, vilket speglas av den nya handlingsplan för god vattenstatus som tagits fram (2014), tillsammans med årliga lägesrapporter från pågående arbete. 24 Se t.ex. Framtidsplan för Burlövs kommun. Översiktsplan (2014).
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
115
4.1.2 Klimatförändringar och klimatanpassning
Klimatfrågan utgör en avgörande framtidsfråga, som i betydande grad påverkar förutsättningarna för dricksvattenförsörjning. Klimatförändringarna innebär ökande behov av långsiktig planering och insatser i olika delar av samhället, bland annat utifrån regionala perspektiv, vilket kommer till uttryck i den svenska färdplanen mot minskade klimatutsläpp. Samtliga länsstyrelser har sedan 2008 i uppdrag att i bred samverkan med olika aktörer arbeta med regionala klimat- och energistrategier för att nå de klimat- och energipolitiska målen. Tre pilotlän för grön utveckling pekades ut 2010. En särskild utredning, Miljömålsberedningen, har också tillsatts för att lämna förslag till en strategi med lämpliga styrmedel och etappmål från 2030 för hur regeringens vision ska kunna uppnås.25 Arbetet sker mot bakgrund av att Europeiska kommissionen 2014 presenterade ett ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030. Mål och åtaganden bortom 2020 utgör också en central fråga i de internationella klimatförhandlingarna.26
Klimatfrågan ger genom sin betydelse också påtagliga avtryck i den samhällspåverkande planering som kommer till uttryck i en svensk färdplan mot minskade klimatutsläpp. Naturvårdsverket har tillsammans med en rad andra myndigheter utarbetat underlag för en sådan färdplan med visionen att Sverige 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser.27 Underlagen anknyter till den regionala planeringen. Regeringen pekar i sin särskilda skrivelse 2016 på förhållandet att kommuner och andra aktörer behöver säkerställa att förebyggande åtgärder vidtas. Bidrag har bland annat kunnat sökas genom MSB för att hantera översvämningsrisker. Riskerna relaterar till vatten och avlopp, inklusive dagvattenhantering. I skrivelsen konstateras dock att nästan hälften av kommunerna inte anger att de arbetar med klimatanpassning i den fysiska planeringen.28
Klimatanpassningsarbetet och de finansiella åtaganden som kan kopplas till stat respektive kommun utreds i Klimatanpassnings-
25 Dir. 2014:53. 26 Ibid., s. 3. 27 Miljömålsberedningen föreslår en tidigareläggning till 2045 samt inrättandet av ett klimatpolitiskt råd, se SOU 2016:21. 28 Skr. 2015/16:87, s. 38 ff.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
116
utredningen. Dricksvattenförsörjningen adresseras inte specifikt, men klimatgenererade risker för översvämning av va-system tas upp som ett särskilt problem. Direktiven för utredningen pekar bland annat på att vattentjänstlagen i det avseendet kan behöva ses över.29 Utredningen ska också samverka med Dricksvattenutredningen, men tidsöverlappet är begränsat. Dricksvattenutredningens överväganden, bland annat i anslutning till regelverk och finansieringsprinciper, kan dock komma att nyttjas för fortsatt arbete inom Klimatanpassningsutredningen.
En viktig utgångspunkt är också den genomlysning som skett av kommunernas klimatanpassningsarbete. Länsstyrelserna gav i sin rapportering kring detta 2013–2014 uttryck för att den regionala nivån är viktig då det gäller att främja lokal kunskapsuppbyggnad och att förse kommunerna med planeringsunderlag och vägledning. Förhållandena varierar över landet och skapar behov av samordning och kraftfulla insatser inte minst i anslutning till storstäderna. Länsstyrelsen i Stockholm anger att medvetenheten inom kommunerna är hög då det gäller kopplingen till vattenfrågor, men att det främst är inom nybyggnadsområden som ett förändrat klimat beaktas i planeringen. Inom redan befintlig bebyggelse görs generellt inte några utredningar eller karteringar med avseende på översvämningsrisker eller risk för ras och skred. I vatten- och avloppsplaner, dagvattenstrategier och liknande dokument berörs flera effekter av ett förändrat klimat. Mål om lokalt omhändertagande och rening av dagvatten är vanligt förekommande. En utbyggnad av kapaciteten i dagvattensystemen bedöms dock vara förknippad med stora kostnader.30
Det långsiktiga skyddet av vattentäkter, reservvattentäkter och en säkrad distribution av dricksvatten utgör komplicerade frågor med många inblandade aktörer. Det krävs därför samverkan mellan främst kommuner, va-bolag och länsstyrelser. Länsstyrelserna erhöll för 2016 ett fortsatt uppdrag att redovisa insatser med anledning av uppgiften att samordna det regionala och lokala klimatanpassningsarbetet. Med utgångspunkt från de regionala handlingsplanerna för klimatanpassning ska insatser som görs på läns-
29 Dir. 2015:115. 30 Länsstyrelsen i Stockholm (2013). Regionala planer för klimatanpassningsarbetet, RB 39. Rapport 2013-09-23.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
117
styrelser och hos kommunerna i länen redovisas, bland annat med avseende på vilken effekt det får för länens anpassning till ett förändrat klimat.31
Klimat och dricksvatten
Klimathoten beskrivs ofta som avgörande för dricksvattenförsörjning och andra samhällskritiska försörjningssystem. Dricksvattenutredningens direktiv betonar klimatfrågorna, en fortsatt god allmän dricksvattenförsörjning anges som en förutsättning för att vi ska kunna leva och för att det moderna samhället ska kunna fungera.32 Utredningen har i sina analyser av framtida klimatförändringar och deras sannolika effekter för dricksvattenförsörjningen kunnat bekräfta de farhågor som framfördes av Klimat- och sårbarhetsutredningen. Scenarierna över framtida klimatförändringar speglar i en rad avseenden ökande risker för dricksvattnet, vilket framgår av senare kapitel. Klimat- och sårbarhetsutredningen diskuterades klimatförändringarnas samlade effekter på samhällsutveckling i Sverige och omvärlden, bland annat utifrån ett socioekonomiskt perspektiv. Rent allmänt bedömdes klimatförändringar och ökade nederbördsmängder ge ändrade naturliga förutsättningar för de areella näringarna och turismen. En rad hälsoeffekter beräknades uppstå, t.ex. genom ökad smittspridning. Detta ansågs komma att öka kraven på råvattenberedning i dricksvattenproduktionen.33
Klimat- och sårbarhetsutredningen berörde de samlade effekterna på samhället, behov av anpassningsåtgärder och påverkan från den globala samhällsekonomin till följd av klimatförändringarna. Effekterna angavs främst kunna bli betydande på global skala, där situationen kunde bli allvarlig med risker för utslagning av stora jordbruksområden, översvämningar av kustområden och folkomflyttningar. Klimatförändringarna bedömdes kunna ge effekter av socioekonomisk karaktär också i andra länder, regioner och sektorer, bland annat i Sverige. Det konstaterades att verktyg och dataunderlag för att analysera sådana effekter var otillräckliga och
31 Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende länsstyrelserna, 2015-12-10. 32 Dir. 2013:75, s. 1, 5. 33SOU 2007:60, s. 472 ff.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
118
att ökade kunskaper behövdes om påverkan mellan sektorer och regioner. Den kunskapsutveckling som efterfrågades, bland annat genom ökad forskning, var att kunna göra nationellt anpassade socioekonomiska scenarier över längre tidsperioder. Effekter i termer av förändrade turist- och flyktingströmmar var sannolika. Utredningen bedömde att Mistra och skapandet av Stockholm Resilience Center gav vissa förutsättningar att utveckla forskningsverksamheten i Sverige inom klimatrelevanta områden av betydelse för samhällsutvecklingen.34
Dricksvattenutredningen har i sitt arbete redovisat hittillsvarande klimatutveckling och även följt upp med aktuella data och nya framtidsscenarier. De pågående och framtida klimatförändringarna behandlas i kapitel 5, en mer genomträngande redovisning ges i utredningens tidigare delbetänkande Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning.35 Det konstateras att de förväntade förändringarna i flera avseenden kan gå snabbare än vad som tidigare förutsetts. Klimatförändringarna utgör således reella utmaningar för den svenska dricksvattenförsörjningen, vilket redan i dag påverkar arbetet. Samtidigt kan konstateras att den snabbaste och mest påverkande faktorn är samhällets egen utveckling.
4.1.3 Demografi och urbanisering
Befolkningsförändringar
Utvecklingen i Sverige speglas bland annat genom befolkningsstatistiken. Den demografiska utvecklingen är relevant i dricksvattensammanhang av flera skäl. Dels utifrån behovet av infrastruktur och förändrade kapacitetsbehov i dricksvattenproduktionen, dels med tanke på den lokala och regionala påverkan som kan uppstå för strategiskt viktiga vattenförekomster, deras skydd och riskhantering. Dricksvattenförsörjningens infrastruktur utmanas av det ökade efterfrågetryck som storstadsområden och tätorter representerar, liksom de vikande behov som kan uppstå i vissa glesbygder. Dessa förhållanden uppmärksammas i utredningens direktiv, som
34 Ibid., s. 616–617. 35SOU 2015:51.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
119
bland annat anger att vattenförsörjningen påverkas av faktorer som befolkningstillväxt och urbanisering.36
Utvecklingen i Sverige präglas demografiskt av befolkningstillväxt och en åldrande befolkning, samtidigt pågår en kraftig urbanisering. Storstadsperspektivet blir därmed viktigt i den fortsatta diskussionen kring framtidens dricksvattenförsörjning, men även dess motsats, där avfolkning ger lokala påfrestningar av särskilt slag för systemen och deras finansiering.
Statistiska centralbyrån, SCB, gör regelbundna framskrivningar av Sveriges befolkning. De nu aktuella prognoserna innebär att befolkningen ökar årligen från drygt 10 miljoner 2017 till närmare 13 miljoner 2060. Befolkningsökningen har varit stadig och relativt proportionell sedan mitten på förra seklet, då en stor del av infrastrukturen för dricksvatten och avlopp planlades och byggdes ut.37
Prognoserna för befolkningsutveckling omfattar också framskrivning av olika åldersgrupper. Antalet äldre beräknas öka, vilket främst beror på ökande medellivslängd med cirka 5–6 år fram till 2060. De åldersgrupper som är äldre än 80 år utgör i dag nästan en halv miljon, i slutet av 2040-talet beräknas de vara över 1 miljon. Två tredjedelar av de barn som föds i dag beräknas uppnå 90 års ålder. Antalet födda barn ökar över tiden marginellt men fluktuerar påtagligt fram till 2060.38
Ålderssammansättningen i befolkningen kan i någon mån relateras till betalningsförmåga, men kan inte i sig sägas ha betydelse för kraven på dricksvattnet. God dricksvattenkvalitet ska alltid uppnås, men befolkningens sammansättning kan ha viss betydelse för de kvantiteter som behövs. Den lokala förekomsten av olika typer av anläggningar, som sjukhus, äldreboenden, förskolor m.m., kan få betydelse för de kvantitativa vattenbehoven. Behoven tilltar i områden med fortgående urbanisering, men kan även påverkas i avfolkningsbygder. Även andra förhållanden kan utmärka glesbygdens försörjningssystem. I mindre samhällen och glesbygd kan ledningsnätens längd räknat per person vara cirka 30 gånger större
36 Dir. 2013:75, s. 7. 37 SCB (2016). Befolkningsutveckling, prognos 2015–2060. Sveriges officiella statistik, www.scb.se, 20 16-03-19. 38 Ibid. Se även SCB (2014), Sveriges framtida befolkning 2014–2060, Sveriges officiella statistik, BE 18 SM 1401.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
120
än i storstäderna.39 Det skapar på sikt betydande underhållsbehov. Totala kostnader per invånare och avgiftsnivåer ökar vid minskande folkmängd, vid befolkningstillväxt sker i stället en minskning. Befolkningstillväxt kräver högre investeringsnivåer, vilket ställer krav på kapitaltillgång och resurser att hantera investeringarna. De framtida kostnaderna för drift, underhåll m.m. kan också förväntas öka.40 Vikande behov av dricksvatten kan skapa särskilda problem i överdimensionerade produktions- och distributionssystem, t.ex. genom att vattnet inte omsätts i tillräckligt snabb takt med kvalitetsproblem som följd. Urbanisering respektive avfolkning påverkar ytterst den vattenrelaterade kostnadsbilden för samhället och de enskilda va-kollektiven.
Urbanisering
Befolkningsomflyttningen från landsbygd till städer och tätorter är uttalad i Sverige, enligt EU:s statistikkontor Eurostat snabbast i världen. Under de senaste 40 åren har städernas förortskommuner haft en kraftig befolkningstillväxt med 70 procent, samtidigt som landets glesbygdskommuner har minskat befolkningsmässigt med 20 procent. Ökningen har varit särskilt påtaglig i storstäderna och deras förortskommuner. Utvecklingen kännetecknas också av ökat bostadsbyggande i städernas omland, där det under senare år även förts en diskussion om förtätning för att effektivisera ianspråktagen mark och befintlig infrastruktur. Storstädernas befolkning har en överrespresentation i de yrkesverksamma åldersgrupperna, andelen äldre ökar främst i förortskommuner och glesbygd.41
Ny teknik och förbättrade kommunikationsmöjligheter möjliggör en betydande rörlighet och ett omfattande pendlingsomland finns ofta i anslutning till tätorternas boende- och arbetsmarknad. Det innebär att dricksvattenbehoven, liksom dimensionering av vastrukturen i allmänhet, behöver anpassas till såväl boende som till pendlare och besökare. Svenskarna blir allt rörligare och en stor
39 Svenskt Vatten (2016). Underlag till EurEau inför diskussioner om ev. revidering av dricksvattendirektivet, förmedlat till utredningen 2016-02-04. 40 Svenskt Vatten Utveckling (2012). Befolkningsförändringar – Vilka blir de redovisade ekonomiska effekterna i avgiftsfinansierade kommunaltekniska verksamheter? C LU nr 202. 41 Boverket (2014). Vision för Sverige 2025. En urbaniserad värld. Informations-pm på webbplatsen.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
121
andel flyttar även över länsgränser. År 2010 bodde drygt 8 miljoner i tätorter, motsvarande cirka 85 procent av landets befolkning. Ungefär en tredjedel av landets förvärvsarbetande hade 2010 sin arbetsplats i någon av de fem största tätorterna. Totalt fanns cirka 86 procent av de förvärvsarbetande i någon av landets 2 000 tätorter.42
SCB:s prognoser pekar på en fortsatt minskning av befolkningsunderlaget i glesbygden och en fortsatt ökning i storstadslänen. Stockholms län beräknas nå drygt 3,3 miljoner år 2050. Skåne län beräknas växa med cirka 450 000 invånare de närmaste 30 åren och nå drygt 1,6 miljoner 2050, Västra Götaland beräknas nå mer än 2 miljoner år 2050.43 I det långsiktiga planeringsarbetet kring dricksvattenfrågorna innebär dock de demografiska underlagen fortfarande betydande osäkerheter. Det kan därmed vara svårt att förutspå hur vattenbehovet kommer att förändras över en längre tid, liksom utvecklingen av vattenbehov inom industri, jordbruksverksamhet och andra påverkande verksamheter.44 Jordbrukets framtida efterfrågan på vatten för bevattning och djurhållning kan utgöra en osäker faktor på längre sikt i vissa delar av landet. Förlängd odlingssäsong, ökande temperaturer och avdunstning, liksom på sina håll sjunkande grundvattennivåer, kan få betydelse för konkurrensen om tillgängliga vattenförekomster.
4.1.4 Bostadsförsörjning
Inom bostadsförsörjningen möter nationella och regionala målsättningar den kommunala planeringen. Samordningen mellan dessa olika nivåer har under senare tid utretts av Bostadsplaneringskommittén. De erfarenheter som redovisas gäller bland annat länsstyrelsens svårigheter att identifiera och tillämpa en statlig bostadspolitik. Floran av nationella mål, planer och program bedöms av
42 SCB (2013). Förvärvsarbetande i tätort 2010. Sveriges officiella statistik, MI 38 SM 1301, samt pressmeddelande 2013-11-20. De befolkningsmässigt fem största tätorterna är Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala och Västerås. Med tätort avser SCB en koncentration av bebyggelse där antalet invånare är minst 200 och avståndet mellan byggnaderna som mest 200 meter. År 2010 fanns inemot 2 000 tätorter i landet. 43 SCB (2015). Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050. Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19. 44 Se t.ex. Regional vattenförsörjningsplan för Skåne län (2012), Rapport 2012:2, bilaga A.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
122
länsstyrelserna som omfattande, med en betydande variation i tillämpningen inom olika regioner som följd.45
Erfarenheterna från Stockholms- och Göteborgsområdet visar enligt Bostadsplaneringskommittén att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellankommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Det ökar legitimiteten för att diskutera dessa frågor och underlättar också det kommunala arbetet genom de underlag och analyser som regionplaneorganet tar fram. Kommittén pekar på att det finns områden som har nära koppling till det regionala utvecklingsansvaret. Det gäller länsstyrelsens ansvar för exempelvis energi- och klimatarbete och dricksvattenförsörjning. Dricksvattenutredningen ser inte på samma sätt att staten regionalt fått den roll som kan sägas innebära ansvar för dricksvattenförsörjning. Däremot finns en rad uppgifter som på olika sätt hänger samman med det kommunala dricksvattenansvaret. Hit hör länsstyrelsens stöd och samordningsansvar beträffande områdesskydd, klimatanpassning och krisberedskap. Samordningsuppgifter finns även beträffande den kommunala dricksvattenkontrollen.
Kommunernas förmåga att utveckla den allmänna dricksvattenförsörjningen är av avgörande betydelse också för bostadsförsörjningen. Behoven av bostäder och dricksvatten går hand i hand, där en avvägning måste göras mellan skyddsbehov för vattnet och möjligheter att utveckla bostadsbyggandet och annan infrastruktur. Regional överblick och kommunal översiktsplanering utgör viktiga och kompletterande verktyg i detta arbete.
4.1.5 Transportinfrastruktur
Långsiktig ekonomisk planering av transportinfrastrukturen i Sverige sker genom den mer övergripande nationella planeringen och genom den regionala planeringen. Regeringen fastställer övergripande via direktiv hur de långsiktiga infrastrukturplanerna ska upprättas och fördelningen av medel mellan dessa. Trafikverket ansvarar för att ta fram den nationella planeringen, den s.k. Nationella planen, som omfattar alla drift- och underhållsåtgärder
45SOU 2015:59.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
123
på landets väg- och järnvägsnät. Planen, som slutligt fastställs av regeringen, innehåller också samtliga investeringar på järnvägsnätet och de nationella vägarna. För den regionala planeringen ansvarar den myndighet som har det regionala utvecklingsansvaret. Det innebär att det i vissa län, som t.ex. Norrbottens län, är länsstyrelsen som har ansvaret, medan det i andra län kan vara landstinget eller regionen som har ansvaret. Den regionala planeringen kring transportinfrastrukturen sker i avstämning med andra planeringsinstrument, t.ex. regionala utvecklingsplaner och kommunala översiktsplaner. Den nu gällande nationella planen för transportinfrastruktur fastställdes av regeringen våren 2014 och avser perioden 2014–2025. Ett omfattande samverkansarbete med myndigheter, intresseorganisationer, näringslivsföreträdare och andra aktörer inom infrastrukturområdet föregick fastställandet av planen.46
Trafikverket redovisar i planen en rad åtgärder inom vattenområdet, som är avsedda att skydda dricksvattenförsörjning och andra vattenförekomster av högt biologiskt värde. Det framhålls att det finns ett stort antal konfliktpunkter mellan vägar och järnvägar i förhållande till vattentäkter för dricksvatten och yt- och grundvattenförekomster som utgör dricksvattentillgångar av nationellt värde. Det betonas att dessa behöver skyddas från utsläpp av miljöfarliga ämnen, till exempel till följd av olyckor eller från diffusa föroreningar från transportsystemet via dagvattnet. De åtgärder som anges avser både skyddsåtgärder mot föroreningar och riskreducerande åtgärder för olyckor där det kan uppstå läckage. Exempel på fysiska åtgärder kan vara att upprätta särskilda skyddszoner eller åtgärder för att minska risken för att fordon kör av vägen och välter.47
Transportinfrastrukturen har således betydelse för planeringsarbetet kring vattenförekomster och dricksvattenförsörjning. Planering för infrastruktur måste beakta skyddsbehov för dricksvattnet och även beakta skydd av framtida behov av dricksvatten i en urbaniserad samhällsutveckling. Samspelet mellan planering av transportsystem och bebyggelseplanering är en förutsättning för
46 Trafikverket (2014). Nationell plan för transportsystemet 2014–2025. Fastställd av regeringen april 2014. 47 Ibid.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
124
att hållbara städer och regioner ska kunna åstadkommas. Trafikverket framhåller också att myndighetens medverkan i samhällsplaneringen är fokuserad på att integrera planeringen av bebyggelse, infrastruktur och transporter.48
4.2 Scenarier – samhälle och dricksvattenförsörjning
Framtiden kommer inte att bli riktigt som vi föreställer oss den, men det kan ändå vara värdefullt att tänka sig in i vad vi i dag uppfattar som sannolika eller möjliga utvecklingsscenarier. Med utgångspunkt i planeringsperspektiv och pågående utveckling kan flera trender för samhällsutveckling extrapoleras mot framtiden. Ett kort avsnitt kring tilltagande utmaningar för landets kommuner följer, därefter några tankar kring alternativa bilder för framtidens dricksvattenförsörjning. De kan ses som utgångspunkt för en diskussion, eftersom framtiden i någon mening också blir vad vi gör den till.
4.2.1 Möjliga samhällsperspektiv
Några möjliga men inte inbördes uteslutande perspektiv på framtida samhällsutveckling beskrivs.
Framskrivning av befintliga trender
Mycket planeringstänkande bygger traditionellt på framskrivning utifrån rådande förhållanden och etablerade trender, där beräkningar görs utifrån måttliga antaganden om radikala förändringar i produktionssätt och beteendemönster. En sådan sannolik trend tyder på fortgående urbanisering i Sverige liksom i världen i övrigt. Urbaniseringen skapar ett högre tryck i städerna då det gäller infrastruktur och andra behov. Företeelser som får genomslag är ökad förtätning, växande städer och regioner och framväxt av flera kärnor inom regionerna. Flyttningsbenägenheten fortsätter att vara
48 Trafikverket (2012). Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder: Förslag till lösningar 2025 och utblick mot 2050. Publikation 2012:100.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
125
hög, främst hos kvinnor, där den genomsnittliga utbildningsnivån också är högre än hos män. Landsbygden blir glesare befolkningsmässigt, i städerna ökar fokus på yteffektivitet då det gäller boende och transportleder. Resmönstren förändras, kanske mot kortare dagliga resor och ökande längre fritidsresor. Förbättrad kollektivtrafik, förflyttning till fots och med cykel ökar. Äldre personer tenderar att bli rörligare och resa mer än tidigare generationer.49
Trots försök att kanalisera befolkningsökning mot andra regioner, tenderar ökningen att fortsätta främst i storstadslänen. Yngre söker sig från glesbygden för att få utbildning och arbete och tenderar sedan att stanna i stadsregionerna. Av likande skäl blir mönstret detsamma för ett ökande antal nyinflyttade från andra länder.50
Det ökade trycket på tätortsregionerna innebär ett ökat tryck på mark- och vattenanvändningen. Sårbarheten är potentiellt stor för strategiska vattenförekomster, vilket ställer höga krav på möjliga vattenuttag, särskilt i expansiva områden och vid konkurrenssituationer, skyddsåtgärder och god beredskap. Påfrestningarna blir stora också i avseenden som inte primärt rör dricksvattnet, t.ex. då det gäller den biologiska mångfalden och försörjningen av befolkningscentra med livsmedel, råvaror och andra förnödenheter.
Klimatförändringar till följd av global uppvärmning får fortsatt genomslag också i Sverige genom högre medeltemperaturer, ökad nederbörd, fler väderrelaterade händelser och kriser, liksom stigande havsnivåer. Indirekt påverkas mark- och vattenanvändningen på olika sätt, bland annat till följd av en förlängd odlingssäsong och ökade föroreningsrisker. Klimatförändringarna kan på global nivå och i ett långt perspektiv relateras till samhällsförändringarna och utgör i sig en ytterligare dimension i de påfrestningar som utvecklingen av våra samhällen kan innebära. Klimatets förändring påverkar utvecklingen av våra samhällen genom de nya förutsättningar som redan nu och än mer i framtiden gäller för planering av bostäder, infrastruktur, transporter m.m. Kraven ökar också då det gäller att bygga en framtida säker och robust struktur
49 Trivector (2012). Trender med påverkan på samhällsplaneringen – Omvärldsanalys med fokus på transport, infrastruktur och bebyggelse. Rapport 2012:69. Uppdrag från Boverket. 50 Ibid., sam t www.scb.se, Sveriges befolkning ökar – men inte i hela landet, 2015-01-08.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
126
för produktion och distribution av dricksvatten samt hantering och rening av avlopp och dagvatten.
Den fortsatta utvecklingen kan leda till växande samhällsekonomi, ökad konsumtion, ökad användning av ekonomiska styrmedel och ökad effektivitet i samhället. Det kan vidare innebära ett ökat tryck på de offentliga åtaganden som samhället gör och ökade påfrestningar på den offentliga ekonomin. Ökad ekonomisk välfärd sammanhänger med ökade varutransporter, ökat fritidsboende och resande och därmed ökade krav på kapaciteten i transportsystemet. Stora satsningar kommer också att krävas för att underhålla och nyanlägga olika typer av infrastruktur för dricksvatten och avlopp. Stort hopp sätts även i framtiden till vår förmåga att förändra förutsättningarna med stöd av ny teknik. Samtidigt pekar forskning och samhällsdebatt på att vi också måste förändra beteenden och livsstil. De motsägelsefulla trenderna pekar på att vi blir såväl mer globala, t.ex. uttryckt i ökad migration och invandring, som mer regionala och lokala.51
Hållbara städer
Mer radikala och långtgående förändringar i planeringen av våra stora städer och tätorter går ibland under begreppet hållbara städer. Begreppet fick i Sverige sin närmare definition inom ramen för det arbete som Delegationen för hållbara städer bedrev 2008–2010.52Delegationen tillsattes av regeringen mot bakgrund av de klimatförändringar och andra utvecklingstendenser som beskrivits ovan. Den omfattande urbaniseringsvåg som sveper fram genom världen ställde krav på alternativa synsätt i planering och utveckling av storstäder.53
Delegationen för hållbara städer tydliggjorde att städerna måste gå före och vara en del av lösningen på klimathotet. Man betonade vikten av att formulera visioner från politikernas sida för att leda utvecklingen. Några ledord som hölls fram var integrerad plane-
51 Ibid. 52 Vilar ursprungligen på Brundtlandkommissionens definition 1987 om att en hållbar
utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.
53 Delegationen för hållbara städer (2011). Hållbara städer. Delegationen för hållbara städer – erfarenheter hittills.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
127
ring, där ekonomiska, ekologiska och sociala aspekter ges utrymme. Det är också viktigt att skapa organisatoriska och andra förutsättningar för samverkan över sektorsgränser, såväl i den lokala planeringen som hos centrala myndigheter. Samordnade och innovativa lösningar kan ge förutsättningar att lösa komplicerade problem, t.ex. avseende vattentillförsel, dagvattenhantering och avloppsrening. Utifrån arbetet med att förnya plan- och bygglagen betonades översiktsplanernas strategiska roll och en förenklad men tydligare planprocess som stöd i arbetet.54 Andra aktörer har lyft fram hur planeringen av våra framtida stadsmiljöer i allt högre grad kommer att präglas av förhandlingar och dialog mellan berörda. Idén om att städer bara kan byggas av planerare och andra experter utmanas.55
En hållbar landsbygd
Trots nuvarande trender finns betydande argument för alternativa scenarier. Storstadsperspektivet behöver kompletteras med en planering för storstädernas omland, mindre tätorter och glesbygd. Frågan tydliggörs även i Dricksvattenutredningens direktiv, där det anges att utredningsarbetet ska beakta glesbygdens särskilda förutsättningar beträffande skyddet av allmänna vattentäkter.56
Glesbygdens och landsbygdens utmaningar och möjligheter skiljer sig väsentligt från stadens, stora skillnader finns också mellan den glesare och mer tätortsnära landsbygden. I vissa landsbygdskommuner har befolkningen ökat, gynnade är främst de områden som lyckats attrahera väl utbildad arbetskraft. Två tredjedelar av landets kommuner betecknas i dag som landsbygdskommuner. Det betonas ofta att landsbygden förser staden med förnybara resurser, som livsmedel, vatten, energi och råvaror. Det kan då vara naturligt att planera såväl staden som landsbygden i samklang med varandra.57
Befolkningen på landsbygden har i regel längre avstånd till olika former av samhällsservice. Avstånden påverkar även förutsätt-
54 Ibid. 55 Tyréns (2011). Omvärldsanalys, demografi och bebyggelse. Uppdrag från Boverket. 56 Dir. 2014:73, s. 5. 57 Jordbruksverket (2013). Allt om landet – en sammanfattning. Rapport 2013:23.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
128
ningarna att kunna tillhandahålla kommunal teknisk infrastruktur, som va-service. Problem kan uppstå i mindre tätorter med vikande befolkning och äldre produktions- och distributionsanläggningar för dricksvatten. De finansiella och rent fysiska förutsättningarna att tillhandahålla dricksvatten av god kvalitet kan där förändras. Tydliga kostnadseffekter har påvisats genom ökande va-taxor då folkmängd och befolkningstillväxt minskar.58 En betydande andel i glesbygd är hänvisade till enskild dricksvattenförsörjning, där kvaliteten varierar och egenkontrollen ofta är bristfällig. Risken för storskaliga störningar kan dock vara mindre i system som kännetecknas av många små brunnar och täkter.
Sveriges Lantbruksuniversitet har inom ramen för forskningsprogrammet Framtidens lantbruk tagit fram olika framtidsscenarier för att belysa hur förutsättningarna för lantbruk och markanvändning kan komma att förändras fram till 2050.59 Scenarierna tar sin utgångspunkt i såväl ett europeiskt som ett mer globalt perspektiv. De uppvisar sinsemellan stora olikheter, men bedöms i programmet ändå som tänkbara. De globala scenarierna baserades på ett antal huvudfaktorer, som befolkningstillväxt, maktförhållanden, klimatförändringar, ekonomi och resurstillgång, teknikutveckling, energiförsörjning och konsumtionsmönster. Den analys som görs på regional, europeisk nivå innefattar också jordbrukspolitikens betydelse. En viktig effektvariabel är vattentillgången, som på olika sätt kan påverkas påtagligt då det gäller tillgång och fördelning. En förlängd odlingssäsong till följd av klimatförändringarna skapar ökade vattenbehov, samtidigt som konkurrensen kan tillta gentemot behoven av dricksvatten och andra ändamål.
Betydelsen för näringarna av en framtida god tillgång på rent vatten betonas också i ett översiktligt delbetänkande från Konkurrenskraftsutredningen kring tillväxt och värdeskapande inom svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. Där konstateras, dock utan att närmare eller mer långsiktigt analysera frågan, att Sverige bedöms ha goda framtida förutsättningar.60 Dricksvattenutredningen konstaterar för sin del, vilket utvecklas i senare kapitel, att
58 Svenskt Vatten Utveckling (2012).Befolkningsförändringar – Vilka blir de redovisade ekonomiska effekterna i avgiftsfinansierade kommunaltekniska verksamheter? C LU nr 202. 59 Sveriges lantbruksuniversitet (2011). Fem framtidsscenarier för 2050 – förutsättningar för lantbruk och markanvändning. 60SOU 2014:38.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
129
frågan inte är fullt så oproblematisk. Konkurrensen om vattentillgångar av god kvalitet kan på sikt bli påtaglig i vissa delar av landet.
Den långsiktiga användningen av mark och vatten anknyter också i hög grad till det systematiska miljömålsarbetet, som successivt preciserats av riksdagen. Genom angivande av en strategi för hållbar markanvändning och sammanhållen vattenpolitik ges förutsättningar för en långsiktig och hållbar förvaltning där vattenresurser kan avvägas mot andra samhällsmål.61 Perspektivet relaterar till riksdagens generationsmål inom miljömålssystemet.62 Utredningens diskussion av tidsaspekter i förändringsarbetet med vattenskyddsområden behandlas i kapitel 6.
4.2.2 Tilltagande utmaningar för kommunerna
De tidigare regionala utvecklingsmönstren med ökad befolkningstillväxt i storstadsregioner och en svagare utveckling i landets perifera delar fortsätter. Urbanisering och ökad andel äldre kan enligt Långtidsutredningen 2015 innebära stora påfrestningar på ekonomi och arbetskraftsförsörjning för många av landets kommuner. Stora variationer förutses mellan olika kommungrupper. Arbetskraftsförsörjningen inom t.ex. vårdsektorn kan bli en särskilt allvarlig utmaning. De offentliga finanserna kan i de simuleringar som gjorts visa underskott mellan 2020 och 2040, om inte sysselsättningsnivåerna ökar. Nyckelgrupper utgörs av utrikes födda och äldre, som kan bidra till att antalet arbetade timmar kan ökas. Fyra framtida utvecklingslinjer skapar såväl utmaningar som möjligheter – den tekniska utvecklingen, fortsatt internationalisering, demografiska förändringar och klimatförändringar.63
Det konstateras samtidigt att det inte finns entydiga samband mellan små och stora kommuner och deras förutsättningar i ekonomiskat hänseende. Mindre kommuner kan ha en positiv eller mer
61SOU 2014:50. 62 Det svenska miljömålssystemet består i dag av ett generationsmål, tjugofyra etappmål och sexton miljökvalitetsmål som med start 1999 successivt fastställts av riksdagen. Generationsmål: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett
samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.
63SOU 2015:95 och SOU 2015:101.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
130
negativ utveckling. Den stora variation som kan observeras i olika typer av verksamhetskostnader per invånare, kan inte enbart förklaras med storlek på kommunerna. Det kan förklaras som att små kommuner kan ha relativt god anpassningsförmåga, trots strukturella problem. Problem och sårbarheter har snarare relaterats till geografiska förutsättningar och avstånd till arbetsmarknadsregioner. Det har där påvisats att det främst är de små kommunerna i Norrlands inland, skogslänen och vissa delar av Syd- och Mellansverige som uppvisar högre nettokostnader. Gleshet och geografiskt läge har således större förklaringsvärde än folkmängd, vilket kanske till del också sammanhänger med det kommunala utjämningssystemets konstruktion. Vissa typer av svårigheter är dock uppenbart kopplade till mindre kommuner, det gäller t.ex. kompetensförsörjning och utvecklingsfrågor. Vid 1974 års kommunreform betraktades 8 000 invånare som en kritisk gräns. Sedan dess har antalet lokala arbetsmarknader minskat kraftigt och fortsatt befolkningsutveckling skett, vilket enligt tidigare synsätt skulle innebära ett ökande antal kommuner som inte längre är tillräckligt ”funktionella”.64
De lösningar som diskuterats avser i betydande grad hur ökad samverkan mellan dagens kommuner kan utvecklas. Sådan samverkan ske i olika form. Antalet kommunalförbund har t.ex. ökat över tid, främst inom verksamhetsområden som utbildning, socialtjänst och räddningstjänst. Olika typer av flernivåsamverkan kan avse vertikal samverkan eller samverkan mellan kommuner och privata aktörer, t.ex. inom civilsamhället eller med företag. Inom vissa områden kan teknisk utveckling ge innovativa och kostnadseffektiva lösningar. Vidare har utveckling av mer realistiska och anpassningsinriktade framtidsplaner hos kommunerna setts som angelägna. Dagens framtidsplaner och strategier är sällan utformade utifrån en sannolik befolkningsminskning, snarare planeras för framtida tillväxt, som kan upplevas som mer tilltalande. Långtidsutredningen ställer frågan om det i ett längre perspektiv blir möjligt för många av landets mindre kommuner, främst avlägsna landsbygdskommuner, att fullt ut kunna hantera framtiden. Man diskuterar olika typer av statliga åtgärder, som ”kommunakut”, översyn av det kommunalekonomiska utjämningssystemet, ändrade
64 Ibid.
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
131
ansvarsförhållanden mellan den kommunala, regionala och statliga nivån, t.ex. genom ett mer asymmetriskt ansvarstagande mellan olikstora kommuner, eller en ny kommunreform.65
Den utveckling och allmänna problematik som beskrivs anknyter i betydande grad också till kommunernas ansvar för olika tekniska försörjningssystem, som den allmänna dricksvattenförsörjningen. Den är i glesbygdsområden främst knuten till tätorter och samhällen, som ett komplement till den enskilda vattenförsörjning som annars är vanlig. Avfolkning och vikande va-kollektiv innebär särskilda påfrestningar då det gäller att underhålla och förnya åldrande infrastruktur inom va-området. Ökande kostnader och eftersatta skydds- och krisberedskapsfrågor kan bli följden, liksom avveckling av de allmänna vattentjänsterna i vissa områden.
4.2.3 Alternativ för framtidens dricksvattenförsörjning
Utifrån dagens förhållanden kan några alternativa och tänkbara bilder beskrivas för framtidens dricksvattenförsörjning. De kan tjäna som utgångspunkt för diskussion, och kanske också påverka valet av styrmedel inför framtiden. Bilderna speglar huvudsakligen den trend som utredningen bedömer som nödvändig – en långsiktigt mer storskalig hantering av dricksvattenfrågorna. Det innebär inte nödvändigtvis enbart fördelar. Småskalighet ger i vissa avseenden ökad motståndskraft mot kriser och försörjningsbortfall i händelse av extraordinära händelser. Mycket talar dock för en motsatt utveckling, att en trygg försörjning bygger på skalfördelar och kritisk massa då det gäller resurser, kompetens och teknik. I exemplen tas utgångspunkt i dricksvattenförsörjningen, men mer framgångsrikt kan vara att tala om kommunernas samlade ansvar för va-tjänster. Utredningen begränsar sig dock till exempel som rör det allmänna dricksvattnet, som följd av utredningsdirektiven. Exemplen ska ses som tankar om en möjlig framtid – inte som en planerad verklighet.
65 Ibid.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
132
Samverkande kommuner
Kraven på den allmänna dricksvattenförsörjningen tilltar. Det gäller såväl effekter av klimatförändringar, som övrig samhälls- och verksamhetsutveckling med fortgående demografiska utmaningar. Ökande risker för föroreningar och annan samhällspåverkan leder tillsammans med fortgående behov av reinvestering och omställning av infrastrukturen till ökande kompetenskrav i verksamheten. Det gäller skyddsbehov, kunskaper om råvaran och dess beredning, distributionsfrågor, kunskaper i teknik och ekonomistyrning. Teknikutveckling ger nya möjligheter då kraven i beredningsarbetet ökar, liksom kraven på att utifrån faroanalysen utforma och hantera ett anpassat undersökningsprogram för råvattnet. Den långsiktiga planeringen behöver också utvecklas, som stöd för taxesättning men också för att samordna och optimera förnyelsearbetet.
Tilltagande krav på att också kunna hantera reserv- och redundansfrågor, krisberedskap och kompetensförsörjning, leder till ökande intresse för mellankommunal samverkan. Kommunalförbund, gemensamma eller samutnyttjade bolagsbildningar, personalsamverkan eller andra former av mindre ingripande dricksvattensamarbete mellan kommuner utvecklas i ökad utsträckning.
Koncentration i utförarledet
I de delar av landet där mer storskaliga lösningar kan etableras utvecklas kraftfulla kommunala bolagsbildningar för dricksvattenhanteringen. Tilltagande utmaningar och framsynt lokal politik driver på utvecklingen, liksom stöd från regionala aktörer. Skalfördelar och möjligheter att attrahera och samla kritisk kompetens ger positiv utväxling. Teknikutvecklingen kan följas och nyttjas på ett kostnadseffektivt sätt för att hantera mikrobiologiska och kemiska föroreningar. Informationshantering och krisberedskap är väl utformad och övas regelbundet.
Varianter på detta tema utgörs av samordnad upphandling av privata entreprenörer på kommunal eller regional nivå, vilka inom ramen för offentligt ägande och styrning svarar för kompetenser, drift och underhåll. Taket för sådan koncentration sätts i det längre perspektivet inte av geografiska avstånd eller naturgivna förutsättningar, utan av den offentliga styrning och de skalfördelar som
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
133
kan uppnås vid fortsatt samordning och koncentration. Vid jämförelser med andra länder kan konstateras att verksamheten kan nå mycket långt i koncentrationsgrad.
Kommunreform
En kommunreform ger redan initialt incitament för mer storskaliga lösningar. Antalet va-kollektiv minskar, ansvariga kommuner och huvudmän får bredare underlag och större avgiftsvolymer. Den koncentration som ett mindre antal kommuner innebär, ger ökade förutsättningar att upprätthålla kompetenser och att kostnadsmässigt hantera dricksvattenförsörjningen. De större va-kollektiv, som en kommunreform kan leda till, innebär färre administrativa och andra samordningsproblem för ekonomistyrning och taxesättning än vid motsvarande mer begränsad mellankommunal samverkan då gamla kommungränser upprätthålls.
En hypotetisk reform, där antalet kommuner t.ex. skulle halveras, kan i ett framtidsperspektiv dock komma att visa sig otillräcklig för en långsiktigt trygg och kostnadseffektiv dricksvattenförsörjning. En förändring från 290 till cirka 150 ansvariga huvudmän kanske inte kan möta framtida krav om inte också ökad samverkan mellan de nybildade kommunerna sker. En kommunreform kan underlätta, men också fördröja, övergången mot ett mer storskaligt och regionalt tänkande inom dricksvattenförsörjningen.
Ändrade ansvarsförhållanden
En asymmetrisk ansvarsfördelning, där endast större kommuner med tillräckliga förutsättningar att upprätthålla en trygg försörjning ges ansvar för dricksvattnet också i mindre grannkommuner, kan ses som en tänkbar framtida lösning. Men en sådan utveckling är, som Långtidsutredningen på ett mer allmänt plan framhåller, långtifrån oproblematisk. Det skulle kunna förstärka polariseringen mellan starkare och svagare kommuner och kan även leda till otydlighet inför konsumenterna om var ansvaret för vafrågor ligger.66
66SOU 2015:101, Bilaga 7, s. 110–111.
Samhällsutveckling och dricksvatten SOU 2016:32
134
En ”vertikal” förändring av ansvarsförhållanden mellan den kommunala och regionala nivån beträffande dricksvattnet, kunde här skapa helt nya förutsättningar. Ett regionalt ansvarstagande för dricksvattnet skapar ett litet antal aktörer med förutsättningar att bygga upp starka organisationer. Den typen av lösningar ställer krav på förändring av regelverk, uppbyggnad av nya planeringsförutsättningar och skulle även påverka lokala och regionala roller. En ökad regionalisering skulle kunna uppnås för vattenfrågor, vilket kan ses som positivt för att säkra strategiska vattenförekomster, hantera gränsytan mot vattenförvaltningen och underlätta organisatoriskt kraftfulla produktions- och distributionslösningar i dricksvattenförsörjningen. Denna typ av utveckling kan ses i en del andra länder.
Dricksvattenkontrollen skulle med ett sådant alternativ sannolikt förstatligas, genom Livsmedelsverket, länsstyrelserna eller på annat sätt. Ett tydligare steg mot systemkontroll, snarare än kontroll av enskilda anläggningar, kunde tas.
Fortsatt försiktig utveckling
En möjlig framtidsbild är också en utveckling som i mer långsam takt fortsätter i nuvarande hjulspår. Ett sådant ”nollalternativ” bortser från Dricksvattenutredningens kommande inverkan. Det utgår därmed från att dagens ansvarsförhållanden, med nuvarande styrning och regelverk, i stort sett består. Det gör också dagens kommunala organisation och arbetssätt, med en i de flesta kommuner fortvarig intern beredning och distribution av dricksvatten i egen förvaltning. På sina håll kan utvecklingen i ökad utsträckning komma att präglas av samarbetsinviter gentemot grannkommuner, i vissa fall sker också nybildning av bolag eller kommunalförbund. I allt väsentligt fortsätter dock utvecklingen under längre tid i nuvarande organisatoriska och finansiella former.
Riskerna ökar för att verksamheten eftersätts i betydande delar av landet. Sviktande va-kollektiv kan på sina håll successivt innebära vikande trygghet i dricksvattenförsörjningen. Det föregås av otillräcklig kompetensförsörjning, bristfällig undersökning av råvattnet, tillbakahållna va-taxor, eftersatt arbete med förnyelse, underhåll och anpassad beredningsteknik. Den kommunala dricks-
SOU 2016:32 Samhällsutveckling och dricksvatten
135
vattenkontrollen kännetecknas även fortsättningsvis på många håll av betydande brist på resurser och kompetens. Kontrollens stöd till den dricksvattenansvariga delen av förvaltningen blir där fortsatt av begränsat värde för utvecklingen. Krisberedskapen eftersätts, liksom frågor kring reservvatten, redundans och nödvattenlösningar. Storstädernas problem kvarstår då det gäller reservlösningar och möjligheter att inrätta effektiva skyddsområden.
Dricksvattnet är av central betydelse för medborgare och samhällsfunktioner. Staten ikläder sig därför successivt ett ökande ansvar för att säkra de svaga kommunernas förmåga att tillhandahålla dricksvattentjänster. Funktionskrav kompletteras med mer schablonmässiga rekommendationer för att säkra dricksvattenkedjan i hela landet. Framgångarna uteblir i betydande grad, eftersom kompetensgapen på sina håll kan vara alltför stora. Skyddet av vattenförekomster kringskärs av lokala intressen, från statens sida utgör vattenförvaltningens bedömningar enda drivkraft. Den fortsatta utvecklingen går i långsam takt, t.ex. då det gäller inrättandet av nya vattenskyddsområden och översyn av befintliga områden. Den lokala anpassningen av skyddet saknar ofta kompetensmässiga förutsättningar. Föreskriftsarbetet bygger på schabloner, snarare än lokala och väl utredda förhållanden. Konkurrens om vattenresurserna skapar på sina håll allvarliga konflikter och vattenbrist, mer övergripande planläggning för hela regioner saknas i betydande utsträckning då det gäller nyttjandet av strategiska och långsiktiga resurser.
Kompletterande nationellt mer operativt stöd till kommunerna behöver utvecklas. Dricksvattenrelaterade hälsostörningar som följd av mikroorganismer uppträder inte sällan till följd av klimatförändringar och ökande problem med föroreningar och dåligt anpassade va-system. Larm om plötsligt uppmärksammade kemiska föroreningsrisker inträffar med viss regelbundenhet. Ökande ohälsotal och kostnader uppstår för samhället som följd av tilltagande dricksvattenrelaterade utbrott och risker. På längre sikt kan det leda till att konsumenternas förtroende sviktar, rent dricksvatten ur alla kranar är inte längre en självklarhet. Flaskvatten ses på många platser som ett säkert och kanske också nödvändigt komplement.
137
5 Ett förändrat klimat
5.1 Grundläggande problem och utmaningar
Utredningens direktiv betonar att det under lång tid betraktats som självklart att vi i Sverige alltid har tillgång till säkert dricksvatten direkt ur kranen. Dricksvattnet utgör en grundläggande förutsättning för samhällets funktionalitet och är också helt avgörande för alla enskilda i deras dagliga liv. Ett av de grundläggande hot som påverkar dricksvattenförsörjningen gäller de förändringar av jordens klimat som sker till följd av växthuseffekten. Klimat- och sårbarhetsutredningen lämnade i sitt slutbetänkande 2007, med det kunskapsunderlag som då förelåg, en redovisning av de klimatförändringar som kan väntas i Sverige och hur naturmiljön och olika samhällsfunktioner kunde komma att påverkas. Den relativt enkla beredning av råvatten i vattenverken som då ofta skedde, bedömdes inte räcka till i framtiden.1
En rad förändringar har därefter skett i samhället och i dricksvattenhanteringen, liksom då det gäller kunskaperna om de klimatförändringar som kan förväntas i framtiden. Utredningens direktiv lyfter mot denna bakgrund fram en rad med klimatförändringarna sammanhängande frågor att besvara i utredningsarbetet. Utredningen ska med utgångspunkt i rådande ansvarsfördelning
lämna en uppdaterad analys av klimatförändringarnas framtida effekter på dricksvattenförsörjningen i Sverige, vilka risker detta medför och samhällets sårbarhet,
bedöma förmågan att hantera klimatförändringarnas effekter på vattenkvalitet och tillgång på vatten för dricksvattenproduktion, med beaktande av de åtgärder som genomförts under senare år,
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
138
analysera i vilken utsträckning och med vilken kvalitet kommunerna genomför sårbarhetsanalyser och om de vidtar förebyggande åtgärder i sin översiktsplanering, och
vid behov föreslå ytterligare åtgärder i hela kedjan från risk- och sårbarhetsanalys till förebyggande åtgärder samt åtgärder att hantera och organisera arbetet med extremsituationer.2
5.2 Klimatförändringar – scenarier för framtiden
En viktig utgångspunkt för utredningsarbetet har inledningsvis varit att ta fram en uppdaterad analys av klimatförändringarna fram till nästa sekelskifte, hur dessa kan komma att påverka olika delar av landet och den betydelse det kan få för dricksvattenförsörjningen. I ett särskilt delbetänkande, Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning, har utredningen presenterat de senast tillgängliga klimatresultaten, utvecklat på nationell nivå, och resonerat om effekterna.3
Ett urval relevanta parametrar för analysen fastställdes i diskussioner mellan Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, utredningen och dess särskilda referensgrupp för klimat och dricksvatten. I samverkan med SMHI har analyser och slutsatser därefter utvecklats med stöd av scenariedata. Underlaget bygger dels på en klimatologisk återblick för perioden 1960–2014, dels ett antal framtidsscenarier med ny metodik.
De senaste resultaten från klimatforskningen har använts för att producera detaljerade analyser av Sveriges framtida klimat och vattentillgång.4 Resultaten bygger på de klimatscenarier som använts av FN:s klimatpanel i dess femte utvärdering (AR5). För att studera framtida klimat har två scenarier för framtida utsläpp av växthusgaser använts som också brukar användas inom forskningen; RCP4.5 som innebär stora framtida utsläppsbegränsningar och RCP8.5 som innebär fortsatt höga utsläpp av växthusgaser i framtiden. För att beräkna utsläppsscenariernas effekt på klimatet användes i första steget en global klimatmodell och i andra steget en regional modell, som bland annat täcker Europa. Till de vikti-
2 Dir. 2013:75, s. 9. 3SOU 2015:51. 4 SMHI (2015). Sveriges framtida klimat. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 14.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
139
gaste förändringarna, jämfört med äldre analyser, hör att utsläppsscenarierna är nya och delvis kraftigare.
Resultaten, som översiktligt sammanfattas i nedanstående tabell, låg i huvudsak i linje med tidigare klimatanalyser, där de stora dragen i den beräknade förändringen av nederbörd, temperatur och vattenföring kvarstod. Användningen av RCP8.5-scenariet, med sin höga framtida koncentration av växthusgaser, förstärkte dock effekterna jämfört med tidigare publicerade analyser.
Källa: SOU 2015:51.
Utredningen kunde i delbetänkandet och i samverkan med Sveriges geologiska undersökning, SGU, även belysa utvecklingen av grundvattennivåer. SGU genomförde utifrån uppmätta grundvattennivåer och de nya klimatscenarier som SMHI utvecklat beräkningar av hur landets grundvattennivåer kunde utvecklas under resten av seklet.
Delbetänkandet med det aktuella analysmaterialet remissbehandlades av regeringen som ett stöd för utredningens fortsatta arbete.
De samlade slutsatserna från delbetänkandet redovisas kortfattat i följande avsnitt.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
140
5.2.1 Temperatur
Sverige har de senaste årtiondena haft en varm period. Sedan 1988 har alla år med några få undantag varit varmare än medelvärdet för den internationellt angivna referensperioden 1961–1990. För flera år har temperaturavvikelsen varit störst i norra Sverige. Temperaturökningen har under de senaste 20 åren varit cirka 1
C och
framträder under alla årstider, men är störst under vintern.
Klimatberäkningarna visar på en ökning av årsmedeltemperaturen under innevarande sekel, men med stor spridning av resultaten. Störst beräknas ökningen bli i norr, vilket överensstämmer med tidigare resultat från såväl SMHI som IPCC. Skillnaderna mellan de två utsläppsscenarierna är små för perioden 2021–2050 men ökar mot slutet av århundradet. Scenario RCP4.5 innebär i medeltal en ökning på cirka 3
C till slutet av seklet jämfört med
perioden 1961–1990. För RCP8.5 är ökningen större, i medeltal 6
C. Vattentemperaturen i sjöar och vattendrag beror till stor del på lufttemperaturen. Det finns dock en årstidsfördröjning, eftersom vattnet värms upp långsammare än luften på våren och kyls ner långsammare på hösten. Beräkningar har inte gjorts för framtida vattentemperaturer, men det kan antas att även de stiger när lufttemperaturen stiger.
5.2.2 Nederbörd
Mest nederbörd faller i regel under sommaren och minst under våren. Under senare årtionden har det skett en ökning av nederbörden, tydligast under sommaren. Den ökade nederbörden syns främst för de sydvästliga delarna av landet.
Den mest extrema dygnsnederbörden inträffar vanligtvis sommartid. Det finns en tendens till ökning sedan år 2000. De extrema regnen kan drabba hela landet, men är mindre vanliga i Norrlands inland. Det saknas mätningar för att analysera trender i extrem korttidsnederbörd, med varaktighet mindre än ett dygn.
Medelnederbörden beräknas i framtiden öka i hela landet. Störst väntas ökningen bli i Norrlands inland samt på västkusten. Skillnaden mellan de två utsläppsscenarierna är små för perioden 2021–
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
141
2050 men ökar mot slutet av seklet. En ökning väntas under alla årstider, men främst under vintern och våren.
Den extrema korttidsnederbörden utgör redan i dag ett problem, framför allt i städer och beräknas bli mer intensiv i ett framtida klimat. Detta gäller främst skyfall med kort varaktighet.
Källa: SMHI (2015).
5.2.3 Vattentillgång och flöden
Vid perioder med kraftigt regn eller stor snösmältning kan vattendrag och sjöar översvämmas. Dessutom orsakas översvämningar i städer av kraftig korttidsnederbörd.
Termen vattentillgång används för att beskriva hur stor tillgång på vatten det i medeltal finns i vattendragen. För att studera extrema flöden används s.k. 100-årsflöde (och 200-årsflöde) som är ett flöde som i genomsnitt inträffar en gång under en 100-årsperiod
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
142
(200-årsperiod). Förekomst av lågflöden uttrycks som antal dagar med låga flöden i dagens och framtidens klimat.
Vattentillgång och vattenflöden beror av nederbörd, snösmältning och avdunstning. I vissa fall är det den ökade nederbörden som påverkar vattenflödet mest, medan det i andra fall är den ökade avdunstningen eller den förändrade snösmältningen. Framtidens vattenflöden kommer därför att förändras på olika sätt i olika delar av landet. Förändringen kan också skilja sig åt med avseende på de olika parametrarna vattentillgång, extrema flöden och lågflöden.
Vattentillgången har varit relativt stabil de senaste 100 åren. I framtiden väntas en ökning av vattentillgången i stora delar av landet, främst i norra Sverige och längs västkusten. I sydöstra Sverige väntas i stället en minskning, vilket beror på ökad avdunstning. Redan i dagens klimat märks att vårfloden i södra Sverige har blivit lägre och att vinterflödena i stället har ökat. I framtiden väntas denna förändring bli märkbar i hela landet. De nya beräkningarna av framtida vattentillgång ligger i linje med tidigare beräkningar.
Då det gäller extrema vattenflöden, går det inte att se någon statistiskt säkerställd förändring. I framtiden väntas de extrema flödena dock inträffa oftare i vissa delar av landet och mer sällan i andra delar. I Norrlands inland och norra kustland samt nordvästra Svealand beräknas de extrema flödena bli mindre vanliga till följd av minskad vårflod. I övriga delar av landet väntas de extrema flödena bli vanligare till följd av ökad nederbörd.
De nya beräkningarna visar att en större andel av Sveriges yta kan komma att utsättas för förstärkta extremflöden jämfört med tidigare beräkningar. Detta gäller även för jämförbara koncentrationsnivåer av växthusgaser.
Låga vattenflöden uppträder i södra Sverige främst på sensommaren och i norra Sverige strax innan snösmältningen. I framtiden väntas antalet dagar med låga flöden bli fler i Götaland och stora delar av Svealand. Den största förändringen beräknas ske i östra Götaland, viket också är den del av landet som har de lägsta vattenflödena i dagens klimat. Detta är en följd av att avdunstningen ökar till följd av ökad temperatur. I norra Sverige väntas i stället en minskning i antalet dagar med låga flöden, beroende på att vintrarna blir mildare och de låga vinterflödena därmed ökar.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
143
Källa: SMHI (2015) och SOU 2015:51.
5.2.4 Havsnivåer
Havsnivån har stigit sedan slutet av 1800-talet. Störst har stigningen varit i södra Sverige, där havet höjts cirka 20 cm på drygt 100 år. Stigningstakten har ökat under senare årtionden.
I framtiden väntas havsvattennivån öka. En beräknad övre gräns för ökningen är ungefär 1 meter till år 2100 enligt IPCC:s senaste utvärdering.5 Den pågående landhöjningen motverkar havsnivåhöjningen, speciellt i norra Sverige.
5 Naturvårdsverket anger i sitt remissvar på utredningens delbetänkande SOU 2015:51 att man bör vara öppen för att höjningen kan bli större.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
144
5.2.5 Grundvattnets nivåförändringar
Sveriges geologiska undersökning, SGU, har under utredningsarbetet tagit fram underlag som rör landets grundvattennivåer. En studie kring tidsmässiga variationer av grundvattennivåer i morän bygger på SGU:s grundvattennät för perioden 1975–2014. Resultaten tyder på en tidigareläggning av grundvattenbildningen i samband med snösmältningen, vilket bidragit till en förlängd avsänkningsperiod under sommaren under den senaste 30-årsperioden. Vidare ses att grundvattennivåökningen i samband med snösmältningen har minskat i stora delar av landet och att grundvattennivåerna under vinterns första månader har ökat, främst i södra delarna av landet. Grundvattennivåerna uppvisar en generell ökning under perioden i praktiskt taget hela landet, även i de sydöstra delarna.
För långsamreagerande grundvattenmagasin belägna i isälvsmaterial, som är av störst betydelse för den allmänna vattenförsörjningen, beräknas grundvattnets årsmedelnivå höjas i större delen av Sverige utom i landets sydöstra delar, där grundvattennivåerna i stället beräknas sjunka. Samma förändring förutses i snabbreagerande magasin. Förändringarna bedöms få störst inverkan på de långsamreagerande magasinen och därmed på den allmänna vattenförsörjningen. Grundvattnets förväntade lägsta- och högstanivåer för långsamreagerande grundvattenmagasin beräknas stiga i norra Sverige, medan de i stället beräknas sjunka i södra delen av landet. Samma förändring bedöms ske för snabbreagerande magasin, men inte lika entydigt som för de långsamreagerande grundvattenmagasinen. Grundvattennivåernas fluktuation i långsamreagerande grundvattenmagasin, dvs. skillnaden mellan förväntade högsta och lägsta grundvattennivåer, beräknas minska i norra delen av landet medan de beräknas öka i landets södra och sydvästra delar. Grundvattennivåerna i snabbreagerande grundvattenmagasin beräknas fluktuera mindre i norra Sverige medan det i södra delen av landet beräknas bli i stort sett oförändrade grundvattennivåvariationer.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
145
5.2.6 Kvalitetssäkring av analysdata
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, har för Dricksvattenutredningen räkning utvecklat ett nytt scenarieunderlag utifrån de resultat som FN:s klimatpanel (AR5) presenterade 2013. Det nya analysunderlaget och dess svenska tillämpning innebar ett omfattande utvecklingsarbete på SMHI, där bland annat ny metodik togs fram och tillämpades. Resultaten har fortsatt bearbetats av SMHI och resulterade 2015 i länsvisa underlag.
Rent generellt finns stora osäkerheter i studier av framtida klimat. De bakomliggande RCP-scenarierna är inte som tidigare scenarier kopplade till givna socioekonomiska scenarier eller utsläppsscenarier. I stället kan resultaten nås genom olika kombinationer av ekonomiska, teknologiska, demografiska och politiska utvecklingslinjer. Dricksvattenutredningens analysunderlag från SMHI bygger som tidigare framgått på de två scenarierna RCP 8.5 och RCP 4.5, som motsvarar en framtid med höga utsläpp av växthusgaser, respektive en med kraftiga utsläppsminskningar. Ett trettiotal globala modeller ligger bakom respektive scenario. De globala modellerna skalades sedan ner till regional nivå. Sifferbeteckningarna anger den strålningsdrivning6 i watt/m2 de olika utvecklingsvägarna ger upphov till år 2100. Grundantaganden bakom scenarier och modeller liksom de osäkerheter som föreligger framgår närmare av utredningens delbetänkande.
Även då det gäller den framtidsinriktade studien av grundvattennivåer har dataunderlaget baserats på nya klimatscenarier och utgjorts av dygnsvisa värden på grundvattennivåer beräknade med hjälp av SMHI:s hydrologiska modell S-HYPE. Beräkningarna i S-HYPE baseras på data för nio klimatmodeller och två utsläppsscenarier (RCP4.5 och RCP8.5). Dygnsvärden är beräknade för områden som innefattar jordarterna morän och grovjord samt barrskog som markanvändning. Värdena utgör inte absoluta grundvattennivåer utan återspeglar den relativa
6 Strålningsdrivningen utgör skillnaden mellan hur mycket energi solstrålningen som träffar jorden innehåller och hur mycket energi som jorden strålar ut i rymden igen. Den totala strålningsdrivningen bestäms av både positiv och negativ drivning. Positiv strålningsdrivning innebär att jordytan värms, medan negativ strålningsdrivning innebär att den kyls ner. Den dominerande faktorn i dag är den positiva strålningsdrivningen från mer koldioxid och andra långlivade växthusgaser. När strålningsdrivningen ökar, stiger den globala temperaturen.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
146
förändringen i ett givet numeriskt spann. Även beträffande grundvattenstudierna finns kompletterande information kring analyserna i utredningens tidigare delbetänkande.
5.3 Effekter på tillgång och kvalitet
Klimatförändringarna är redan här, vilket ger anledning att även i det korta perspektivet värdera klimatbetingade risker kopplade till dricksvattenförsörjningen. Risker och sårbarheter finns också delvis inbyggda i systemen, t.ex. i expansiva storstäder och tätorter som är beroende av enstaka vattenförekomster och vattentäkter. De fortgående klimatförändringarna medför att sårbarheten kan öka ytterligare.
5.3.1 Vattenförekomster och kvantitativ tillgång
Klimatscenarierna pekar på ökande nederbördsmängder och ökad frekvens av häftiga regnskurar. Tillgången på yt- och grundvatten kommer i huvudsak att vara god i stora delar av landet. Ökad avdunstning sommartid väntas dock leda till minskad vattentillgång under sommaren, främst i södra Sverige, vilket bedöms påverka den allmänna dricksvattenförsörjningen. De delar av landet som riskerar att oftare än i dag få låga grundvattennivåer och låga vattenflöden är främst Kalmar, Blekinge och Gotlands län. Den vattenbrist som uppträder på sina håll kan genom samlade effekter av klimatförändringar och ökad konkurrens om tillgängligt vattnet komma att accentueras ytterligare.
Länsstyrelsen i Kalmar län har i den regionala vattenförsörjningsplan som tagits fram bland annat pekat på den klimatbetingade bristsituation som kan uppstå till följd av otillräckliga yt- och grundvattentillgångar i framtiden. Förhållandet sammanhänger också med det ökade sommarboendet i regionen. Redan i dag föreligger vattenbrist sommartid på Öland och i sydöstra delarna av länet.7 Arbetet med att främja ett långsiktigt och hållbart nyttjande av vattenresurserna innefattar övervakning och regionalt samman-
7 Länsstyrelsen i Kalmar län (2013). Regional vattenförsörjningsplan, s. 81–82.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
147
hållna åtgärdsplaner. De klimatbetingade riskerna utgör också en faktor vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken och andra regelverk.8
Även Länsstyrelsen i Blekinge har i sitt arbete med den regionala vattenförsörjningsplanen räknat på klimatförändringarnas effekt vid lågvattenföring/lågtillrinning enligt SMHI:s scenarier fram till år 2100. Det uppges se allvarligt ut och bedömningen är att det kan bli svårt att få vattnet att räcka till för en trygg vattenförsörjning.9
Gotland kännetecknas också av en besvärlig vattensituation och grundvattenfrågorna har fått ökad uppmärksamhet under de senaste åren. Problem finns med kvalitet i både allmänna och enskilda vattentäkter. Stora och över året varierande uttag av grundvatten för dricksvattenförsörjning och andra ändamål kan inom vissa områden orsaka försämrad tillgång och kvalitet på vattnet, till exempel genom saltvatteninträngning. Exploateringsfrågorna är fortsatt aktuella och kännedomen om befintliga uttags storlek och långsiktiga påverkan på grundvattennivåer behöver förbättras.10
Konkurrens om vattnet kan i kombination med varierande grundvattennivåer skapa bristsituationer också i andra delar av landet. Utredningens fallstudie om Kristianstad belyser det problemet, se avsnitt 5.4.4.
MSB finansierade för några år sedan en fördjupad studie genom Totalförsvarets forskningsinstitut kring eventuell vattenbrist till följd av torka i Örebro län.11 Örebro kommuns största vattenverk är beroende av ytråvatten från Svartån. En värmebölja bedömdes där inte påverka vattentillgång eller vattentemperatur kritiskt, däremot var det faktum att reservvatten saknades i tillräcklig utsträckning en betydande risk ur andra aspekter. Vattenbrist bedömdes kunna uppstå i de mindre grundvattentäkter som nyttjades inom kommunen. Grundvattennivåer beror dock främst på längre perioder av minskad grundvattenbildning och påverkas inte så mycket vid kortare värmeböljor.
Grundvattenbrist innebär i regel att det krävs längre perioder med nederbörd för att kapaciteten ska återkomma. Riskerna är ofta
8 Länsstyrelsen i Kalmar län (2015 ). www.lansstyrelsen.se/Kalmar, 2015-05-18. 9 Länsstyrelsen i Blekinge (2015). Underlag till utredningen, 2015-12-18. 10 Länsstyrelsen i Gotlands län (2016 ). www.lansstyrelsen.se/gotland, 2016-01-14. 11 MSB (2013). Hur värme påverkar samhällsviktiga sektorer. Konsekvenserna av en värmebölja i Örebro län för transporter, skydd och säkerhet samt dricksvattenförsörjning.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
148
mer uttalade för den enskilda vattenförsörjningen till följd av täkternas karaktär. Ökande svårigheter i den enskilda försörjningen kan öka behovet av anslutning och därmed belastning på den allmänna dricksvattenförsörjningen.
Ytvattenförekomster som används för råvattenuttag och samtidigt utgör recipienter för renat avloppsvatten, kan påverkas negativt ur dricksvattenproduktionens perspektiv vid minskande vattenmängder genom relativt ökande halter avloppspåverkat vatten.12
En påverkansfaktor som på sina håll kan bli mer uttalad gäller saltvatteninträngning, som redan i dag kan förekomma till följd av överuttag och/eller för stora brunnsdjup på låglänta platser. Det gäller särskilt i områden under marina gränsen (områden som någon gång varit täckta av saltvatten) genom inläckage av relikt saltvatten. Vid vattenuttag ur täkter i kustnära områden med bristfällig grundvattenbildning kan också höga salthalter förekomma. Det kan bero på inläckage av saltvatten upp till cirka 200 meter från kustlinjen.13
Den klimatgenererade höjningen av havsytenivå kan rent generellt också öka risken för saltvatteninträngning, liksom de förändringar som beror på ökade grundvattenuttag. De kan ge nya strömningsriktningar och därmed saltvattenpåverkan på vattenkvaliteten.14 Saltvatteninträngning utgör därför redan i dag ett hot mot mindre grundvattentäkter i kust och skärgård.15 Effekterna av havsytenivåförändringen och därmed riskerna ser dock olika ut i olika delar av landet, beroende på landhöjningen. I Stockholms läns kust- och skärgårdsområden är överuttag av grundvatten vanligt, med resulterande saltvatteninträngning som följd, vilket även försvårar uppfyllelsen av miljömålet om grundvatten.16 Kartläggningar visar att den långsiktiga kommunala planeringen kan behöva utvecklas, liksom nationellt och regionalt framtagna planeringsunderlag, för att möta de framtida havsnivåhöjningarna.17
12 Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen 2015-03-12. 13 SGU (2007). Områden där grundvattennivån är av särskild betydelse för vattenkvalitet, markstabilitet eller ekosystem. SGU-rapport 2007:20. 14 SGU (2010). Grundvattennivåer och vattenförsörjning vid ett förändrat klimat. SGUrapport 2010:12. 15 KSL, Kommunförbundet Stockholms län och VAS-rådet (2011).Robust och klimatsäkrad dricksvattenförsörjning i Stockholms län, Rapport nr 10, utarbetad av Thyréns. 16 Miljömålsrådet (2010). Miljömålen – svensk konsumtion och global miljöpåverkan. 17 FOI och KTH (2012). Framtida havsnivåhöjning i kommunal planering. FOI-R-3500-SE.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
149
5.3.2 Riskerna för förorening ökar
Extremregn, som väntas öka i frekvens och intensitet, utgör ett hot mot dricksvattenförsörjningen genom att mikroorganismer, kemiska ämnen och föreningar kan sköljas ut i vattentäkterna, som då riskerar att bli förorenade. Svenska vattenverk är inte byggda för att rena starkt förorenade råvatten. Extremregn inträffar redan i nuläget på olika håll i landet och det är inte en fråga om det kommer att inträffa, utan när. Dricksvattenproducenter behöver förbereda verksamheten för att sådana tillfällen kan inträffa på relativt kort sikt. Effekterna av kemiska föroreningar på människors hälsa visar sig oftast inte förrän efter längre tid, vilket kan göra det svårt att koppla samman orsak och verkan.18
Klimatförändringarna skapar nya förutsättningar och innebär i flera avseenden högre risker då det gäller råvattnets kvalitet. Bland annat kan förekomsten av markföroreningar få ökad betydelse då det gäller riskerna för att vattenförekomster och vattentäkter ska kontamineras till följd av ökad nederbörd och ökade flöden. Häftiga och mer frekvent återkommande skyfall, på sina håll i kombination med perioder av ökad uttorkning av markskikten, ökar riskerna för att kemikalier och andra föroreningar från gammal industrimark, deponier och vägrenar kan föras ut i de vattenförekomster som är avsedda som råvattentäkter. Uppehållstiden i mark och grundvatten för kemiska föroreningar är lång, vilket kan leda till att täkter påverkas långsiktigt.
SGU har i olika studier belyst förekomsten av kemiska ämnen i vattnet vid olika grundvattennivåer. Det konstaterades då ett samband mellan koncentration och grundvattennivå för i stort sett alla kemiska ämnen.19
Inom jordbruket förutses vissa effekter av en förväntad längre odlingssäsong som följd av klimatförändringarna. Antal behandlingar med kemiska växtskyddsmedel väntas öka, och då främst i odling av höstvete, höstoljeväxter samt majs. Ökningen uppskattas till 15–30 procent, beroende på gröda och typ av växtskydds-
18 Socialstyrelsen (2004). Miljökonsekvensbeskrivning och hälsa. Några föroreningskällor – beskrivning och riskbedömning. 19 SGU (2012). Klimatets påverkan på koncentrationer av kemiska ämnen i grundvatten. Rapport 2012-27, s. 29.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
150
medel.20 Den förlängda odlingssäsongen kan även medföra en ökad näringsbelastning.
I följande avsnitt beskrivs förekomst och karaktär av olika typer av föroreningar under rubrikerna kemiska föroreningar respektive mikrobiologisk påverkan. Risker förknippade med föroreningar sammanhänger inte endast med klimatförändringar. Ökande temperaturer, flöden, regnskurar och föroreningar kan dock öka sårbarheter och risker för dricksvattnet i samband med frisättning och uttransport till känsliga täktområden och anläggningar.
5.3.3 Kemiska föroreningar
Kemiska föroreningar i dricksvattnet kan ge upphov till mer eller mindre allvarliga hälsorisker, även om händelseförloppen sällan är akuta och därför svårare att uppmärksamma. Den allmänna vattenförsörjningen har större förutsättningar att hantera kemiska hälsorisker än enskild försörjning, t.ex. genom inrättandet av skyddsområden, barriärsystem och regelbunden provtagning av råvatten och dricksvatten. Klimatförändringarna förändrar dock riskbilden och genererar ökande risker även för allmänna anläggningar och system.
Ett antal i berggrunden naturligt förekommande kemiska ämnen påverkar lokalt förutsättningarna för dricksvattenproduktion genom sina hälsomässiga effekter. Dit kan bland annat arsenik, bor, fluorid, mangan och uran och andra radioaktiva ämnen räknas. Dessa ämnen kan i högre koncentrationer påverka risken för sjukdomstillstånd, bland annat cancer, skador på nervsystem, emalj och njurfunktion. Nitrat och nitrit ingår i kvävets kretslopp i naturen men kan vid högre koncentrationer på olika sätt menligt påverka hälsan. Problemet är störst för enskild dricksvattenförsörjning i jordbrukslandskapet. Toxiner från blågröna bakterier (cyanobakterier) har också negativa hälsoeffekter och kan i vissa fall orsaka problem inom dricksvattenförsörjningen. Allmänna kontaminanter i form av kemiska föroreningar som nonylfenol, ftalater samt polycykliska aromatiska kolväten, PAH, har på sina
20 Jordbruksverket (2012), Vässa växtskyddet för framtidens klimat, rapport 2012:10, samt Kemikalieinspektionen (2010), Klimatförändringarna – en utmaning för jordbruket och giftfri miljö, PM 2/10.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
151
håll påvisats vid underökningar av dricksvatten, liksom läkemedelsrester. Läkemedel sprids till recipienterna främst via avloppsreningsverk och avloppsslam.21
Utredningen konstaterar också att vissa problem kan föreligga då det gäller äldre och nyare material i anläggningar, ledningssystem och tappkranar, som kommer i kontakt med dricksvattnet. Problematiken redovisas närmare i utredningens delbetänkande om material i kontakt med dricksvatten.22
Beredningskemikalier inom dricksvattenförsörjningen i form av desinfektionsmedel misstänks i vissa fall kunna innebära hälsorisker relaterade till cancer och ge utvecklings- och reproduktionseffekter vid högre doser. Kloreringsbiprodukter kan bildas när klor, klordioxid, kloramin och ozon används.23
Ämnen som inte har gränsvärden undersöks sällan rutinmässigt och eventuella fynd utvärderas i regel från fall till fall. Exempel på detta kan vara senare tids större fokus på fynd av kemiska substanser som PFAS (poly- och perfluorerade alkylsubstanser), som härrör från användning av i dag förbjudna brandskum och som förorenat vissa vattentäkter. PFAS kan utgöra hälsoproblem om människan utsätts för föroreningarna i stor mängd, då dessa ämnen är långlivade och toxiska. Frågan har aktualiserats som ett resultat av mer eller mindre slumpvisa fynd av PFAS.24 Livsmedelsverket genomförde under 2014 en enkätundersökning riktad till landets alla kommunala kontrollmyndigheter för att kartlägga förekomsten av perfluorerade alkylsyror (PFAA). Sammanlagt omfattade undersökningen drygt 1 800 dricksvattenanläggningar. Majoriteten av anläggningarna (93 procent) bedömdes inte vara påverkade eller i farozonen för att påverkas av PFAA. Resterande påverkade anläggningar var få men betydelsefulla, genom att de försörjer cirka 3,6 miljoner konsumenter. Livsmedelsverkets slutsats var att PFAA är relativt vanligt förekommande i de stora svenska sjöar och vattendrag som används som råvatten till dricksvatten, men halterna verkar vara låga (<10 ng/l) och innebär ingen hälsorisk. Till det kommer rapporter om förorenat grundvatten på åtminstone 71
21 Livsmedelsverket (2009). Kemisk riskprofil för dricksvatten. Rapport 14-2009. 22SOU 2014:53. 23 Livsmedelsverket (2009). Kemisk riskprofil för dricksvatten. Rapport 14. 24 Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen (2013). Brandskum som möjlig förorenare av dricksvattentäkter. Rapport 5/13, s. 8.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
152
platser. I fem kommuner har fynd av höga halter PFAA lett till förändringar i dricksvattenförsörjningen för att skydda konsumenterna.25 Senare utredningsinsatser har klargjort att dricksvattenförsörjningen visat sig utsatt för denna typ av ämnen till följd av en rad samverkande faktorer, bland annat bristande samordning mellan myndigheter, otillräcklig kemikalielagstiftning, ofullständig miljöövervakning och otillräckliga metoder för inventering och sanering av sådana ämnen.26
Råvattenkvaliten är generellt god i Sverige varför det i många fall har räckt med en relativt enkel reningsteknik. Med förväntade klimatrelaterade förändringar ökar riskerna och nya investeringar kan behöva göras för att upprätthålla en god dricksvattenkvalitet. Livsmedelsverket bedömer att det troligen inte uppstår nya riskbilder i förhållande till kemiska parameterar, utan snarare att riskbilden ökar i förhållande till redan kända sådana, som t.ex. kontaminanter från industri och deponi, närsalter som nitrat och nitrit, växtskyddsmedel samt toxiner från blågröna alger. 27
5.3.4 Mikrobiologisk påverkan
De största vattenburna riskerna sammanhänger enligt en vägledning från WHO med intag av råvatten som förorenats med avföring från djur eller människor.28 Dricksvattenutredningen redovisade i delbetänkandet Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning29 huvudsakliga mikrobiologiska risker i Sverige. Framställningen nedan ger en förkortad översikt.
Ökad vattenburen transport och spridning av patogener kan t.ex. ske genom översvämningar av sjöar och vattendrag eller till följd av kraftig nederbörd, bräddningar från avloppsverk eller pumpstationer och ökade flöden som för med sig dagvatten eller förorenat vatten från betesmarker, åkrar och annan jordbruksmark, vägar och industriområden. Ökad nederbörd kan medföra högre
25 Livsmedelsverket (2014). PFAA i råvatten och dricksvatten – Resultat av en kartläggning, september 2014, s. 2, 4 och 9. 26 Regeringskansliet (2016). Utredningen om spridning av PFAS-föroreningar i dricksvatten (M 2015:B). 27 Ibid., s. 57–59. 28 World Health Organization, WHO (2011). Guidelines for drinking-water quality. 29SOU 2015:51.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
153
grundvattenytor och minskad luftad zon i marklagren, vilket i sin tur kan öka risken för att mikrobiella föroreningar inte avskiljs eller avdödas i lika hög grad som tidigare. En förlängd odlingssäsong och utsträckt utevistelse för betande djur medverkar också till att riskerna med förorenad avrinning från betesmark och gödslad jordbruksmark kan öka. Den ökade lufttemperaturen medför en ökad ytvattentemperatur och i vissa fall grundvattentemperatur som på ogynnsamt sätt kan påverka artsammansättningen och leda till förändrade betingelser för tillväxt av mikroorganismer, främst bakterier, och alger (ytvatten) som kan påverka råvattnet. Avskiljningen av virus ökar dock, eftersom sådan avskiljning underlättas i ett varmare vatten. Att de sammantagna riskerna är påtagliga framgår genom de studier som redan i dag påvisar ett tydligt samband mellan kraftig nederbörd och vattenburna sjukdomar.30
Livsmedelsverket konstaterar i egenskap av centralt ansvarig myndighet för dricksvattenfrågor, att erfarenheterna talar för att spridningen av virus, bakterier och protozoer (parasiter) i vatten utgör reella hot även i Sverige. Sjukdomsutbrott och utredningar i anslutning till dessa visar att norovirus31, bakterier av typen
Campylobacter samt protozoerna Giardia och Cryptosporidium är särskilt relevanta för svensk del. Vissa risker är också förknippade med toxinbildande cyanobakterier, Legionella och inälvsmaskar. På detta sätt kan sjukdomsframkallande bakterier, virus, protozoer och i vissa fall inälvsmaskar komma in i beredningsanläggningar.
WHO bekräftar bilden och pekar på att det även i utvecklade länder kan förekomma parasitära protozoer, som kännetecknas av hög tålighet mot klordesinfektion, överlever länge i miljön och endast kräver en låg infektionsdos för att smitta.32
Osäkerheten kring förekomst och typer av organismer är dock betydande, eftersom mer än hälften av utbrotten skett utan att specifik mikroorganism med säkerhet kunnat knytas till de sjuk-
30 Svenskt Vatten Utveckling (2009), Mikrobiologisk förorening av ytvattentäkter – kommunala avloppsutsläpp och stokastisk simulering, SGU och Havs- och vattenmyndigheten (2012), Klimatets påverkan på koncentrationer av kemiska ämnen i grundvatten, SGU-
rapport 2012:27, samt Livsmedelsverket (2012),
Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett
kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6. 31 Norovirus tillhör gruppen calicivirus, som orsakar den s.k. vinterkräksjukan. 32 WHO (2011). Guidelines for drinking-water quality.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
154
domsfall som rapporteras.33 De bakomliggande orsakerna kan bland annat vara att föroreningen redan passerat vattenverket, brister i provtagningen eller att metoder använts som inte kan detektera tillräckligt låga virushalter. Utbrottsstatistiken har också visat sig vara ett alltför trubbigt instrument då det gäller att uppskatta den verkliga sjukligheten, sannolikt föreligger en betydande underrapportering. Det kan gälla utbrott av mindre omfattning eller med mer utdragna förlopp. Den nationella styrningen omfattar inte hur information kring hälsorelaterade besvär och utbrott ska redovisas och lagras lokalt, kommunerna avgör själva om och hur de vill utforma system för rapporteringen av incidenter. Konstaterade vattenrelaterade utbrott ska dock rapporteras av de kommunala kontrollmyndigheterna via särskilt webbformulär till Livsmedelsverket och utredas i samverkan med bland annat Folkhälsomyndigheten (tidigare Smittskyddsinstitutet) och rapporteras till Livsmedelsverket.34
I Finland, där ett obligatoriskt system för rapportering av vattenburna utbrott infördes 1997, har betydligt fler utbrott därefter registrerats, även om mörkertalet även där bedöms som stort.35 I Sverige ligger det totala antalet rapporterade sjukdomsfall på cirka 72 000 under perioden 1992–2011. Nivån understiger normalt 2 000 rapporterade fall årligen, bortsett från enstaka år med större rapporterade utbrott. Var femte svensk kommun rapporterar att de haft utbrott under den studerade perioden. Utbrotten kan ha startat under olika delar av året, men en överrepresentation finns för sommarperioden.36
Mikrobiologiska riskeffekter av förväntade klimatförändringar kan i många fall vara svåra att särskilja från påverkan av andra faktorer, men generellt sett kan klimatförändringarna ändå bedömas
33 Livsmedelsverket (2012). Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder. Rapport nr 6. Bygger bl.a. på projekten Dricksvatten – klimatrelaterade kemiska och mikrobiologiska risker, samt det nordiska samarbetsprojektet Virus i vatten (2013), Skandinavisk kunskapsbank (VISK), Handbok, Hur man arbetar för att minska samhällets sårbarhet för vattenburen virussmitta trots förändrat klimat. 34 4 § Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:7) om epidemiologisk utredning av livsmedelsburna utbrott anger att de kommunala kontrollmyndigheterna ska epidemiologiskt utreda livsmedelsburna utbrott (vilket inkluderar dricksvattenburna utbrott). Detta ska ske i samarbete med smittskyddsläkare, länsstyrelse, Smittskyddsinstitutet och i förekommande fall andra tillsynsmyndigheter. Resultaten ska snarast rapporteras till Livsmedelsverket. 35 WHO (2011). Policy guidance on water-related disease surveillance, s. 18–19. 36 Folkhälsomyndigheten (2015). Sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten. Utbrott i Sverige år 1992–2011, s. 28 ff.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
155
leda till en allmän riskhöjning. Spridning via vatten och miljö är även relevant för andra sjukdomar än magtarminfektioner. Legionella är ett exempel där antalet fall kan ha en koppling till meterologiska faktorer som högre lufttemperatur och därmed ökande vattentemperaturer.37
En betydande del av de svenska vattenverken konstruerades under en period då bakterier bedömdes utgöra den huvudsakliga mikrobiologiska risken för dricksvattnet. Kunskaperna om andra typer av smittämnen har därefter ökat, till exempel beträffande riskerna med protozon Cryptosporidium. Risken för människor belades första gången i mitten av 1970-talet och först 1984 bekräftades riskerna med vattenburen smitta. Ett antal kända utbrott har därefter skett, till exempel i Milwaukee i USA 1993, då 400 000 människor insjuknade. Senare forskning gör det sannolikt att anta att det då rörde sig om arten C. hominis med humant ursprung38, dvs. samma typ som förekom vid utbrotten 2010–2011 i Östersund och Skellefteå.
Mikrobiologisk smitta kännetecknas ofta av akuta besvär, till exempel illamående, feber och magsjuka. Inkubationstiden kan dock variera, vilket kan få betydelse för smittspårningen. Norovirus har relativt kort inkubationstid på upp till två dygn, medan det för
Campylobacter kan gå längre tid. Mer långvariga och kroniska besvär kan också uppträda, som mag-tarmproblematik, njur- och leverskador eller förlamningar.39 I uppföljningsstudier av utbrottet i
Milwaukee konstaterades att den dödlighet som sammanhängde med utbrottet av denna protozo inom en tvåårsperiod efter utbrottet omfattade ett 50-tal personer, många till följd av att de också hade nedsatt immunförsvar.40
Ett flertal mer omfattande utbrott kopplade till virus och parasiter har förekommit som pekar på problem också under nordiska förhållanden, bland annat i Bergen (Giardia, 2004), Lilla
37 Smittskyddsinstutet, Socialstyrelsen och Statens veterinärmedicinska anstalt (2011). Smittsamma sjukdomar i ett förändrat klimat. Redovisning av ett gemensamt regeringsuppdrag. 38 Zhou, L. et al. (2003). Molecular surveillance of Cryptosporidium spp. in raw wastewater in Milwaukee: implications for understanding outbreak occurrence and transmission dynamics. J. Clin. Microbiol., 41(11):5274–5277. 39 Livsmedelsverket (2012).Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder. Rapport nr 6. 40 Hoxie, N. J. et al. (1997). Cryptosporidiosis-associated mortality following a massive waterborne outbreak in Milwaukee, Wisconsin. Am. J. Publ. Health, 87(12):2032–2035.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
156
Edet (Calicivirus, 2010), Östersund (Cryptosporidium hominis, 2010–2011) och Skellefteå (Cryptosporidium hominis, 2011).41
Kunskapsläget kring olika risker förbättras fortlöpande. Livsmedelsverket har under senare år bland annat gjort omfattande studier av kunskapsläge, förmåga och behov hos berörda aktörer då det gäller mikrobiologiska dricksvattenrisker.42 Studier under senare år har också påvisat klara samband mellan kraftig nederbörd och utbrott av magsjuka, bland annat i Göta älv. Fördröjningseffekter stärker bedömningen att det främst rör sig om virus. Det har också visats att den endemiska nivån av magsjuka kan minskas med hög avancerad beredning i vattenverken, vilket gäller såväl yt- som grundvattenberoende kommuner.43
Kunskapsläget är dock under utveckling. En aktuell modellerad studie från Nederländerna ger belägg för klimatbetingad ökad spridning av Campylobacter och Cryptosporidium från betesmarker till närbelägna vattendrag, men indikerar samtidigt utspädningseffekter genom ökande avrinning. Nettoeffekten kan därmed visa sig liten. Studien tar dock inte hänsyn till de humusrika vattentyper som i ökad utsträckning kännetecknar stora delar av Sverige.44
5.3.5 Vattenverk och distributionssystem
Svenska yt- och grundvattenverk är redan i dag sårbara för de pågående klimatförändringarna. Risk finns för successivt ökad frekvens av vattenburna sjukdomsutbrott eftersom det kan förekomma brister i vattenverkens reningsprocesser. Barriären mot miljö- och hälsostörande kemiska ämnen är i nuläget bristfällig vid många yt- och grundvattenvattenverk. Den mikrobiologiska reningseffekten sätts ned av stigande humushalter i råvattnet, vilket
41 Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6, samt Smittskyddsinstitutet (2011), Cryptosporidium i Östersund, Smittskyddsinstitutets arbete med det dricksvattenburna utbrottet i Östersund 2010–2011. 42 Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6, samt Livsmedelsverket (2013), Mikrobiologiska risker vid dricksvattendistribution – översikt av händelser, driftstörningar, problem och rutiner, Rapport nr 19. 43 Tornevi, A. (2015). Precipitation, raw water quality, drinking water treatment and gastrointestinal illness. Umeå university, Dept. Publ. Health Clin. Med. 44 Sterk, A. Schijven, J. et al. (2016). Effect of climate change on runoff of Campylobacter and Cryptosporidium from land to surface water. Water Research (95)90–102.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
157
i sin tur stör olika typer av desinfektions- och inaktiveringsprocesser vid vattenverken. Problemen är delvis klimatgenererade och väntas därför tillta, främst i södra och mellersta delarna av landet. Även för distributionssystemen kan riskerna öka, t.ex. till följd av sättningar, skred och ras eller genom att föroreningar tränger in i ledningssystemen vid tryckfall och andra typer av avbrott.
Beredningsprocesser och distribution av dricksvatten beskrivs närmare i kapitel 3. I nedanstående avsnitt kommenteras främst de klimateffekter som påverkar systemens funktionalitet.
Ytvattenverk
Ytvattenförekomster exponeras för en rad riskfaktorer, som i regel inte i lika hög grad eller med större tidsmässig fördröjning kan påverka grundvattenförekomster. Temperaturer och nederbördens storlek, intensitet och variationer under året påverkar, liksom anknytande markanvändning och föroreningskällor inom tillrinningsområdet. Ytvattenförekomster utgör inte sällan recipienter för renat avloppsvatten och dagvatten. Dricksvattenutredningen har inte i uppdrag att närmare studera dessa delar av dricksvattnets kretslopp, men kan konstatera att bristfällig rening och risk för bräddningar som följd av klimatförändringar också innebär ökande risker för dricksvattnet.
Kraftiga regn kopplat till översvämningar ökar på olika sätt riskerna för kemiska och mikrobiella föroreningar av täkterna. Vattendragens flödeshastigheter påverkas, liksom på sina håll riskerna för erosion, sedimentering, ras och skred. Klimatförändringarna kan också innebära förändringar avseende nedbrytningsprocesser, upptag hos organismer, algbildning m.m., vilket sammantaget ger effekter på råvattnets kvalitet.
Utformningen av vattenskyddsområden med föreskrifter skapar viktiga förutsättningar för att bevara ett bra råvatten. Kvaliteten påverkas negativt genom att halter av humusämnen, grumlighet, närsalter m.m. ökar, vilket Klimat- och sårbarhetsutredningen påpekade i sin beskrivning av riskerna för dricksvattnet.45 Klimatför-
45SOU 2007:60, Bilaga B 13, s. 20.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
158
ändringar som ger höjda temperaturer under sommaren kan vidare medverka till ökad tillväxt av cyanobakterier (blågröna alger) och produktion av hälsofarliga toxiner, vilket lyfts fram som ett allvarligt kvalitetshot i svenska vatten.46
Höjning av vattentemperaturer påverkar de näringsmässiga förutsättningarna, ekosystemens sammansättning, pH, förstärker och förlänger tiden för temperaturskiktning i sjöar och kan öka riskerna för syrebrist i bottenvattnet. Det varmare ytvattnet lägger sig i ett skikt över det kallare bottenvattnet, vilket leder till sämre omblandning, som i sig kan innebära att de nedre vattenlagren är mindre påverkade av föroreningar från ytskiktet.47 Längre tids skiktbildning medför dels att bottenvattnet blir stillastående under länge tid än i nuläget med ökad risk för syrebrist, dels att ytvattnet riskerar att passera råvattenintaget någon gång på sensommaren. Den varmare perioden under året blir allt längre. Vegetationsperioden förlängs mot slutet av seklet med upp till 90 dagar i Götaland och 40 dagar i Norrland.48 Varmt råvatten kan ge ökad exponering för alger och ytliga föroreningar från båttrafik, dag- och avloppsutsläpp.
Klimat- och sårbarhetsutredningen fann att de befarade kvalitetsförsämringarna kunde bekräftas på många håll i landet, försämringarna omfattade inte bara förändringar avseende färg, grumlighet och algförekomst, utan även kemiska förändringar och reningstekniska problem i vattenverken. Svenska och skandinaviska ytvatten kännetecknas av höga halter humusämnen, vilket kan störa beredningsprocessen och utgöra en källa för tillväxt av mikroorganismer om inte beredningen är fullt anpassad till råvattnets egenskaper. Ökande humushalter kan redan konstateras i viktiga råvattenförekomster, som t.ex. Mälaren.49 Med ökande belastningar på vattenreningen ökar också riskerna för att vattenverk kan överbelastas, i förlängningen innebär det ökade risker för hälsorelaterade händelser kopplade till dricksvattnet. Det innebär att mängden kemikalier som används för rening ökar liksom behoven
46 European Environmental Agency, EEA (2007). Climate change and water adaptation issues. Technical report No 2, s. 105. 47 Chalmers (2012), Kunskapsöversikt dricksvatten, samt SOU 2007:60, Bilaga B 13, s. 20. 48 SMHI (2010). Klimatförändringarnas effekter på svenskt miljömålsarbete. SMHI Klimatologi 2. 49 Norrvatten (2014). Årsredovisning 2013, s. 26.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
159
av teknisk utveckling vid vattenverken för att upprätthålla kvalitetskraven. Både dessa förhållanden är kostnadsdrivande.
Normalt avskiljs cirka 50–80 procent av de ökande halterna humusämnen i ytvattenverkens kemiska fällningsprocess, som utgör huvudreningssteget vid de flesta ytvattenverk. Kemisk fällning är också den dominerande metoden då det gäller avskiljning av mikroorganismer. Avskiljningseffekten är dock inte tillräcklig vid mer förorenat råvatten där kemisk fällning måste kombineras med andra metoder, t.ex. inaktiverande metoder, vilket tidigare beskrivits.
Adsorptionen till aktivt kol som kompletterande barriär är normalt mycket effektivt mot flertalet miljö- och hälsostörande kemiska ämnen, men denna reningseffekt upphör efter en kort tids drift p.g.a. att adsorberade humusföreningar kan blockera kolets förmåga.50 Under en stor del av kolfiltrens drifttid saknas därför den kemiska barriäreffekten. Många ytvattenverk saknar ett kolfiltersteg och tillämpar i stället s.k. långsamfiltrering, där vattnet filtreras genom sandbäddar. Det är dock inte effektivt mot svårnedbrytbara kemiska ämnen.
Klimatförändringarna kan i sig innebära att vissa traditionella barriärer tappar i verkningsgrad. Förväntningarna om fortsatt ökande humushalter i vattnet leder således till att barriärverkan genom klordesinfektion mot mikroorganismer försämras. Även andra desinfektionsmedel kan påverkas negativt av vatten med höga humushalter. Ozon bryter ner organiskt material till kolföreningar som kan fungera som näring för mikroorganismer.
Sammanfattningsvis måste svenska ytvattenverk i nuläget bedömas som känsliga för klimatförändringar. Detta kan bero på översvämningar, ökande temperaturer, nya typer av mikroorganismer och ökande humushalter. Skyddet mot eventuella algtoxiner och kemiska föroreningar, som halter av lösta petroleumprodukter, läkemedelsrester, hormonstörande ämnen, perfluoriderade ämnen m.m. saknas eller är lågt vid svenska ytvattenverk. Också detta kan få ökad betydelse till följd av de effekter som klimatförändringarna innebär.
50 Chalmers (2012). Kunskapsöversikt dricksvatten, s. 33.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
160
Grundvattenverk
Klimatförändringarna kan genom ökad nederbörd och höjda grundvattennivåer förkorta transporttider genom markprofilen för ytvattnet, särskilt vid konstgjord infiltration. Den omättade zonen krymper, vilket kan ge sämre förmåga att avskilja föroreningar. Det kan få stor betydelse för reningsgraden och skyddet mot främst mikrobiologiska föroreningar. Ytvattnets förändrade mikrobiologiska och kemiska status i ett förändrat klimat kan också i hög grad påverka reningsprocesserna. Kunskapsläget är f.n. ofullständigt.
SGU har tidigare redovisat en rad effekter på grundvattennivåer och vattenkvalitet som följd av klimatförändringar och extrema väderhändelser. Sammanfattningsvis nämns i punktform en rad faktorer.
Förändringar av förhållanden i markytan och rotzonen, där den underliggande omättade zonen och grundvattenzonen ger andra förutsättningar för markprocesser, vilket kan påverka grundvattnets kvalitet.
Förändrad markanvändning, som sannolikt är av större betydelse för grundvattenkvaliteten än förskjutningar i naturliga markprocesser.
Längre och intensivare odlingsperioder i jordbruket på grund av varmare klimat, vilket kan medföra ökad användning av gödsel och växtskyddsmedel. Det finns också ett ökat behov av medel som följd av varmare och fuktigare förhållanden. Risken för läckage av näringsämnen och växtskyddsmedel kan öka.
Förändrat vinterklimat kan i vissa delar av landet ge upphov till ökad vintervägsaltning, medan behoven minskar i andra delar.
Mobilisering av markföroreningar vid höjda grundvattennivåer och ändrade flödesriktningar. Vid översvämning ökar risken för förorening.
Påverkan på tekniska system, avloppsanläggningar och markförlagda cisterner, som kan innebära föroreningsrisker.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
161
Förändringar av grundvattnets flödesriktningar, som kan innebära att förorenat vatten rör sig mot vattentäkter och enskilda brunnar.
Förändrat utbyte mellan ytvatten och grundvatten, så att höga ytvattenflöden och nivåer ger ett ökat inflöde av ytvatten i grundvattenmagasinen.
Höjning av havsytenivån, vilket kan öka risken för saltvatteninträngning.51
Ökande nederbörd i form av regn vintertid i södra och mellersta Sverige ökar den naturliga grundvattenbildningen och därmed infiltrationshastigheten. Viss risk kan då finnas för ökande humushalter i grundvattnet liksom sämre mikrobiell barriärverkan.
Många grundvattentäkter är utsatta för föroreningsrisker. Grundvatten förorenas inte så lätt, men när väl en förorening nått ett grundvatten kan det ta mycket lång tid att bli av med den. Med ökande regnintensitet ökar risken för översvämning av t.ex. industriområden och därmed också risken för kemikaliepåverkan. Dessa kan med snabba avrinningsförlopp också snabbare nå täktområden. Även förekomster av växtskyddsmedel (t.ex. BAM) och andra kemikalier (t.ex. PFAA) kan sannolikt nå vattentäkterna snabbare vid ökad strömningshastighet hos grundvattnet.52
Klimatförändringarna kan påverka transporttider genom markprofilen för ytvattnet vid konstgjord infiltration, vilket har stor betydelse för reningsgraden och skyddet mot främst mikrobiologiska föroreningar.
Förekomsten av olika typer av barriärer i vattenverken speglades för ett tiotal år sedan genom enkäter till producenterna. En fjärdedel av grundvattenverken uppgav sig då regelbundet använda UVljus, ungefär lika många klordesinfektion. En dryg tredjedel av grundvattenverken angav sig normalt helt avstå från desinfektion.53Förhållandena har därefter förbättrats och en ökande andel vatten-
51 SGU (2010). Grundvattennivåer och vattenförsörjning vid ett förändrat klimat. SGUrapport 2010:12, s. 25. 52 Se t.ex. Livsmedelsverket (2014), PFAA i råvatten och dricksvatten – Resultat av en kartläggning, september 2014, samt Åkesson, M. et al. (2015), On the scope and management of pesticide pollution of Swedish groundwater resources: The Scanian example, AMBIO, 44(3)226–238. 53SOU 2007:60, Bilaga 13, s. 37.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
162
producenter har utvecklat och kompletterat sina barriärer. Producenterna kan med stöd av olika metoder också värdera verkan av de barriärer man använder sig av i dricksvattenberedningen.54Stödet omfattar även hur råvattentäkter kan utvärderas med avseende på mikroorganismer.55
Distributionssystem
Även för distributionsnäten kan de klimatrelaterade riskerna öka. Fysiska risker kan tillta genom sättningar, skred och ras i samband med ökande nederbörd och vattentillgång. Föroreningar kan i större utsträckning tränga in i ledningssystemen vid tryckfall och andra typer av avbrott.
De pågående klimatförändringarna medför även ökande vattentemperaturer i ytvatten, i viss mån även i grundvatten och kan även påverka vattenkemin. Det kan orsaka kvalitetsstörningar på vattnet i ledningsnäten. Risk finns för ökad tillväxt av oönskade mikroorganismer, problem med lukt och smak, liksom att korrosionsprocesser förvärras.
Distributionssystemen och de klimatrelaterade risker som kan uppstå behandlas mer utförligt i kapitel 10.
5.4 Skiftande lokala förutsättningar – fallstudier
Utredningen ger i detta avsnitt en mer sammansatt beskrivning av klimateffekterna på dricksvattenförsörjningen i sex olika fallstudier. Urvalet har diskuterats i utredningens referensgrupp för klimat och dricksvatten, där motiv för valen framgår av respektive fallstudie. Antalet fallstudier är visserligen begränsat, men bedöms ändå kunna belysa de skilda förutsättningar som finns för täkter av olika slag, med varierande naturgivna förutsättningar och demografiska förhållanden. Det övergripande syftet med redovisningen är att genom exempel ge en mer konkret bild av dessa skiftande
54 God Desinfektions Praxis respektive Mikrobiologisk Risk Analys. 55 Livsmedelsverket (2012).
Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv –
behov och åtgärder. Rapport nr 6.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
163
förutsättningar samt att belysa de lokala och regionala insatser som pågår för att utveckla verksamheten.
Sammantaget täcker de sex fördjupningarna drygt en tredjedel av landets allmänna dricksvattenproduktion. Beskrivningarna kan därmed sägas representera en avsevärd del av den dricksvattenförsörjning och de klimatutmaningar för dricksvattenförsörjningen som utredningen ska bedöma och grunda sina överväganden och förslag på.
Klimatanpassningsarbetet i landets kommuner berör byggande och samhällsservice i vid mening, där dricksvattenfrågorna utgör en viktig del. Fallstudierna kan där inte sägas ge ett representativt urval av de förhållanden som råder i landet. Den enkätundersökning som IVL Svenska Miljöinstitutet genomförde 2015 visar bland annat att flera av de kommuner som ingår i fallstudierna, som Kristianstad och Göteborg, ligger mycket långt framme i sitt systematiska arbete med klimatanpassning.
Högt upp i rankinglistan över landets kommuner ligger även fallstudiekommunerna Stockholm, Malmö och Gävle. För andra
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
164
kan det vara svårare att bedöma förutsättningarna. Ulricehamn, som utgör den sjätte fallstudien, besvarade inte enkäten.56
Källa: SMHI (2015).
Utredningens faktaunderlag bygger i huvudsak på underlag från berörda dricksvattenproducenter, där vissa kompletteringar skett i enlighet med angivna källor. Klimatförhållanden och förväntade
56 IVL Svenska Miljöinstitutet (2015). Klimatanpassning 2015 – Så långt har Sveriges kommuner kommit.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
165
förändringar med avseende på olika klimatparametrar bygger främst på underlag från SMHI.57
I följande avsnitt beskrivs översiktligt förhållanden för de områden som valts ut i landets storstäder och några mindre stadsområden. Sammantaget berörs fyra områden där ytvatten i huvudsak dominerar produktionen samt två områden som främst nyttjar grundvatten.
5.4.1 Malmö
Fallstudien belyser de speciella förutsättningar som gäller landets tredje storstadsområde. Dricksvattenförsörjningen vilar på samverkan mellan en större krets kommuner och omfattar därmed ett betydande befolkningsunderlag. Produktionen grundas på olika typer av vatten, för delar av Malmö och västra delen av Skåne huvudsakligen från den avlägset belägna råvattentäkten Bolmen utanför länet med transport av råvatten i tunnel och överföringsledningar.58
Försörjningsområde och demografisk utveckling
Malmö var landets första stad att få en primitiv dricksvattenledning i trä, redan på den danska tiden på 1580-talet. Befolkningen uppgick på den tiden endast till cirka 3 000 personer och har fram till i dag ökat hundrafalt. Försörjningsområdet omfattar drygt 318 000 boende i Malmö stad, i regionen minst det dubbla. Fram till 2020 beräknas befolkningen komma att uppgå till mer än 350 000 och 2050 till drygt 470 000 personer.59 Antalet kan dock visa sig öka snabbare mot bakgrund av förändrade inflyttningsmönster. En viss ökning av vattenförbrukningen kan ske de närmaste åren.
57 SMHI (2016). Eklund, A., Axén Mårtensson, J., Bergström, S. och Sjökvist, E. Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39. Därtill underlagsrapporter till utredningen ingående i SOU 2015:51. 58 Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från Sydvatten och VA SYD, 2015-11-25. 59 SCB (2015), Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050, Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19, samt Malmö stad (2014), Befolkningsprognos 2014–2025, Stadskontoret.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
166
Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden
Grundvattnet i Malmö stad håller inte längre tillräcklig bra kvalitet och används därför huvudsakligen till bevattning, energiutvinning och industriella processer.60 Dricksvattenförsörjningen i Malmö sker i stället huvudsakligen med råvatten från Vombsjön (som svarar för cirka 80 procent) och från Grevietäkten (cirka 15– 20 procent). Den årliga förbrukningen inom kommunen är cirka 28 miljoner m3. Dricksvattnet produceras huvudsakligen vid Vombverket och vid Bulltofta vattenverk. En mindre mängd vatten kommer från sjön Bolmen i Småland via Bolmentunneln och försörjer via Ringsjöverket en del av norra Malmö.
Vombsjön
Den huvudsakliga råvattentäkten för Malmö stad utgörs av Vombfältet och Vombsjön. I genomsnitt levererar Sydvatten drygt 24 miljoner m3 per år till Malmö. Den övervägande delen av detta vatten kommer från Vombsjön och Vombverket. Vattendomen för Vombsjön och Vombfältet medger ett uttag av cirka 47 miljoner m3per år med möjlighet att under kortare perioder öka uttaget.
Vombsjön är i dag en näringsrik insjö. Sjön är uppdelad mellan de tre kommunerna Lund, Eslöv och Sjöbo. Delar av sjöns tillrinningsområde ligger även inom Tomelilla och Hörby kommuner. Inom tillrinningsområdet finns en rad intressen som på ett eller annat sätt påverkar eller påverkas av sjöns status. Det finns bland annat många enskilda och kommunala avloppsanläggningar inom tillrinningsområdet.
Tidvis förekommer intensiva algblomningar i sjön och växtskyddsmedel påvisas regelbundet i sjövattnet. Under vissa perioder är även bakteriehalterna i sjön höga.
Vattenskyddsområde finns för både Vombsjön och grundvattnet i Vombfältet. Områdesskyddet beslutades 1998, en revidering av gränser och föreskrifter har inletts.
I en aktuell studie har värdet på Vombsjöns vatten beräknats utifrån förädlingsvärden hos olika aktörsgrupper som har nytta av
60 Malmö stad. Grundvatten av god kvalitet.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
167
sjöns vattentillgångar. Vombsjöns värde uppskattades med denna metod till 1, 6 miljarder kronor per år.61
Bolmen
Bolmen utgör en av Sveriges större sjöar och ligger i västra Småland i Lagans avrinningsområde. Från sjön går sedan 1987 den s.k. Bolmentunneln, som är riksintresseklassad och förser stora delar av västra Skåne med dricksvatten. Bolmen utgör Ringsjöverkets ordinarie vattentäkt.
Tillrinningsområdet domineras av skogsmark, mossar och myrar. Från omgivande marker sker omfattande tillskott av humusämnen till Bolmen, som därför har ett relativt brunt vatten. Från Bolmen och Ringsjöverket distribueras cirka 3,6 miljoner m3dricksvatten per år till Malmö stad.
Vattenskyddsområde saknas för Bolmen, men arbete pågår för att ta fram ett skyddsområde med föreskrifter. Sjön är reglerad med en omfattande kraftverkstappning på närmare 700 miljoner m3 per år. Befintlig vattendom ger Sydvatten rätt att årligen ta ut cirka 189 miljoner m3 från Bolmen. I dagsläget är uttaget knappt 44 miljoner m3 per år.
61 Svenskt Vatten Utveckling (2014). Samhällsekonomisk värdering av rent vatten. Fallstudier av Vombsjön och Mälaren. Rapport nr 2014–14.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
168
Grevie grundvattentäkt
Grevie grundvattentäkt (Alnarpsströmmen) ligger i Staffanstorps kommun och fungerar som ordinarie vattentäkt för Bulltofta vattenverk. En vattendom från 1952 medger uttag av 9,2 miljoner m3 råvatten per år. Grevietäkten omfattar ett trettiotal brunnar och levererar årligen 4–5 miljoner m3 råvatten från Alnarpsströmmen, där kapacitet och tillstånd möjliggör något större framtida uttag.
Täkten har ett vattenskyddsområde i Svedala kommun, fastställt 1977. Översyn av vattenskyddsområdet pågår, förslag till nytt skyddsområde bereds av länsstyrelsen.
Produktion, distribution och krisberedskap
Vombfältet och Vombverket
Råvatten från Vombsjön leds via silstation till infiltrationsdammar i naturliga sand- och gruslager. I dammarna tar sig vattnet långsamt ned genom sandlagren till grundvattenmagasin och bildar konstgjort grundvatten. Enklare beredning sker därefter i Vombs vattenverk, bland annat sänks vattnets hårdhet genom avhärdning.
Från Vombverket leds vattnet i dubbla ledningar via högreservoar till Malmö, där det via överlämningspunkter omhändertas av VA SYD för vidare distribution inom staden.
Bolmen, Bolmentunneln och Ringsjöverket
Råvatten från Bolmen leds i en cirka 8 mil lång tunnel till norra Skåne för att slutligen via en drygt 2 mil lång råvattenledning nå Ringsjöverket nordväst om Ringsjön.
Ringsjöverket är ett ytvattenverk med kemisk fällning och långsamfilter som huvudsakliga reningssteg. Installation av UVfilter ska höja dricksvattnets kvalitet ytterligare. Ringsjöverket är dimensionerat för ett flöde på 2,4 m3/s.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
169
Bulltofta vattenverk
Bulltofta vattenverk togs i drift 1879 och har haft grundvattenbehandling sedan 1901. Beredningen utgörs av luftning, avhärdning, snabbfiltrering och klorering. Komplettering sker med UV-anläggning. Bulltofta vattenverk är i kontinuerlig drift med redundans i form av lågreservoar. Produktionskapaciteten är maximalt 0,2 m3/s, i normaldrift något mindre. Utpumpning från verket sker främst under dagtid.
Krisberedskap
Det saknas råvattenreserv till Vombsjön. Vid distributionsproblem från Vombverket kan flödet från Ringsjöverket till Malmö ökas.
Inom Sydvatten finns krisberedskap i nära samarbete med delägarkommunerna och deras driftorganisationer. Krisövningar hålls gemensamt mellan Sydvatten och driftorganisationerna. I en krissituation där dricksvatten inte kan distribueras via det vanliga vattenledningsnätet, förses konsumenterna i stället med s.k. nödvatten. Inom ramen för VA SYD:s krisberedskapsarbete ingår det därför att förbereda och planera inför en eventuell nödvattensituation. Den framtagna nödvattenplanen, som kontinuerligt hålls aktuell, kan användas både vid kris och vid normal drift vid avbrott i dricksvattenleveransen, t.ex. vid en planerad vattenavstängning.
Ansvaret för att tillhandahålla allmänt dricksvatten åvilar den enskilda kommunen. Även om försörjningen i praktiken sköts av en lokal eller regional va-aktör, är det således fortfarande kommunen som bär ansvaret – också i kristid. I händelse av drickvattenkris där VA SYD tvingas använda sig av nödvatten är det den drabbade kommunen som ansvarar för att invånare som inte kan ta sig till utskänkningsplatserna ändå får tillgång till dricksvatten. Ansvarsförhållandet mellan kommunerna och VA SYD tydliggörs i de fall en dricksvattenkris är att betrakta som en extraordinär händelse. Vid sådana tillfällen står kommunens beredskapsplan över den interna krisplan som upprättats av VA SYD.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
170
Klimatförändringar och andra utmaningar
Malmö stads dricksvattenförsörjning bedöms som robust med vatten som håller god kvalitet. Den främsta utmaningen är att minska risken för försämrad råvattenkvalitet i Vombsjön med åtföljande problem i Vombfältet. Genom ett långsiktigt arbete med vattenskydd och uppströmsarbete kan råvattenkvaliteten i Vombsjön förbättras eller hållas oförändrad.
Källa: SMHI (2015).
Klimatförändringarna väntas påverka framtida förutsättningar. Medeltillrinningen till Vombsjön sett över hela året väntas öka i framtiden. Ökningen beräknas uppgå till cirka 10 procent mot slutet av seklet enligt de båda scenarier som tagits fram av SMHI för utredningens räkning. Spridningen är dock stor mellan enskilda klimatberäkningar. Förändringarna i årsdynamik bedöms främst innebära att tillrinningen ökar under senhösten och vintern, för att minska under vår och sommar. Perioden med låg tillrinning väntas bli längre, vilket kan leda till minskad vattentillgång sommartid. I framtidens varmare klimat väntas avdunstningen öka, främst under sommaren. Det leder till att tillrinningen till Vombsjön oftare än
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
171
i dag blir låg. Antalet dagar med låg tillrinning beräknas öka från dagens 30–35 dagar till 45–60 dagar år 2100, beroende på vilket scenario som väljs.62
Bolmen beräknas endast få en svag ökning av medeltillrinningen i framtiden. Inga större skillnader förutses här mellan olika scenarier. Årsdynamiken förändras med en förutsedd ökad tillrinning under vintern och minskad under vår och sommar, vilket under året kan ge effekter på sjöns vattennivå. Antalet dagar med låg tillrinning beräknas öka från dagens cirka 25 dagar till mellan 50 och 70 dagar år 2100, beroende på scenario. Det kraftigare scenariet, RCP8.5, ger fler dagar med låg tillrinning. Anledningen till att det blir vanligare med en låg tillrinning i framtiden är i första hand att avdunstningen ökar i ett varmare klimat.63
Grundvattennivåerna förväntas generellt sett sjunka i södra Sverige, med en högstanivå i början av året.64
Planerad utveckling av försörjningen
För att säkra den framtida tillgången till råvatten behöver redundansen avseende råvattenförsörjning förbättras.
Råvattenkvaliteten i Vombsjön är otillfredsställande, framför allt på grund av övergödning som orsakar återkommande algblomning. Den otillfredsställande vattenkvaliteten och behovet av en råvattenreserv till Vombsjön utgör främsta motiven till att Sydvatten planerar för storskalig utveckling av försörjningen till Malmö och västra Skåne. Planerna innebär att råvatten från Bolmen leds till Vombfältet och infiltreras på samma sätt som man i dag infiltrerar råvatten från Vombsjön. Avgörande är då att Vombfältet inte utsätts för ökade föroreningsrisker. Vombsjön kan då utgöra reservråvattentäkt till Malmö och Bolmen blir den ordinarie täkten. En möjlig lösning är även att råvatten från Vombsjön och Bolmen blandas.
62 SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39. 63 Ibid. 64 SGU (2015). Grundvattennivåer i ett förändrat klimat – nya klimatscenarier, Rapport 2015:19.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
172
Den yttersta orsaken till planerna att leda råvatten från Bolmen till Vombfältet utgörs av de förväntade klimatförändringarna, med ökad nederbörd under vintern och minskad vattentillgång sommartid. Bolmens storlek och tillrinningsområdets karaktär innebär att Bolmens vatten på längre sikt utgör den lämpligaste råvattenkällan.
För Bulltofta vattenverk planeras särskilt anläggning av nya grundvattenbrunnar, utökning av antalet snabbfilter samt invallning mot stigande vattennivåer.
Samverkansfrågor
Malmö stad ingår i Sydvatten (VA SYD ansvarar för Malmö stads va-verksamhet) och är en del i det kommunala samarbetet med ytterligare 15 kommuner. Samarbetet bedöms av Sydvatten innebära god samlad tillgång på resurser och kompetens, vilket innebär att de framtida utmaningarna kopplade till klimatförändringar kan hanteras på ett effektivt sätt.
5.4.2 Göteborg
Göteborg tar huvudsakligen sitt råvatten från Göta älv, vilket är kopplat till särskilda förutsättningar och problem som kan påverka dricksvattenförsörjningen. Göta älv används som transportled för bland annat skogs- och petroleumprodukter samt nyttjas för en rad andra verksamheter. Skredrisker finns uppströms och klimatförändringarna innebär på sikt ökande risker för bräddningar och svårhanterliga flöden. En rad avloppsutsläpp och andra verksamheter längs älven har betydelse för vattnets kvalitet, dessutom förekommer under vissa betingelser saltvatteninträngning som kan påverka råvattenintaget. Dessa frågor behöver lösas i bred samverkan mellan berörda kommuner, länsstyrelser och andra aktörer.
Fallstudien avser ett betydande storstadsområde och utgör också ett speciellt exempel på riskexponerat rinnande ytvatten, därtill stigande havsyta och översvämningsrisker.65
65 Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från Kretslopp och vatten, Göteborgs stad, 2015-11-25.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
173
Försörjningsområde och demografisk utveckling
Göteborgs befolkning uppgår till drygt 548 000 personer.66 Göteborgs Stads dricksvattenanläggningar försörjer inte endast Göteborgs kommun. Genom försäljning distribueras dricksvatten till Öckerö, delar av Ale, Partille och Mölndals kommuner. Huvudman för dricksvattenförsörjningen i Göteborg är nämnden Kretslopp och vatten i Göteborgs Stad, som bildades 2013 genom en sammanslagning av Göteborg Vatten och Kretsloppskontoret. Med grannkommunerna omfattar leveranserna av dricksvatten cirka 600 000 konsumenter. Medelleveransen från Göteborgs två vattenverk är likartad och uppgår sammantaget till cirka 170 000 m3/dygn.
Göteborg står inför den största byggsatsningen sedan miljonprogrammet på 1960- och 70-talen. Enligt nuvarande prognos beräknas befolkningen i Göteborg öka till 680 000 år 2035 och närma sig 760 000 år 2050.67 I scenarierna för framtida medelbehov av dricksvatten har utgångspunkten varit de prognoser som finns framtagna. Den förväntade befolkningsökningen i Göteborg bedöms dock uppvägas av en fortsatt minskad förbrukning per konsument. Resultatet bedöms således bli en relativt konstant framtida efterfrågan på dricksvatten.
Befolkningsökningen kan bli stor även i grannkommunerna och kan även leda till ökad anslutningsgrad. Grannkommunernas möjligheter att avstå uttag från Göteborg kommer att öka genom sammankopplingar sinsemellan, och till följd av de nya vattenverk som är under utveckling i Partille, Kungälv och Härryda kan möjligheterna för leverans till Göteborg öka.
Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden
Dricksvattenförsörjningen i Göteborg är ytvattenbaserad med Göta älv som huvudvattentäkt och med råvattenmagasin i Lilla och Stora Delsjön. I Göta älv ligger vattenintaget uppströms centrala Göteborg. Göta älv är den älv i landet som har störst medelflöde med ett avrinningsområde som sträcker sig in i Norge och Härje-
66 Göteborgs stad (2014 ). www4.goteborg.se/prod/G-info/statistik.nsf, 2016-03-18. 67 SCB (2015). Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050. Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
174
dalen. Fallhöjden från Vänerns utlopp är drygt 40 meter. Älven försörjer även helt eller delvis ett par kommuner uppströms med dricksvatten, som Kungälv, Lilla Edet, Trollhättan och Vänersborg. Vid Kungälv delar älven upp sig i Nordre älv och Göta älv, som rinner genom Göteborg. I Nordre älv finns de så kallade Ormoskärmarna, som till viss del kan styra hur mycket vatten som går i vardera grenen. Medelflödet i Göteborgsgrenen är cirka 200 m3/s och i Nordre älv cirka 400 m3/s.68
Rådasjön utgör reservvattentäkt och Lärjeån nödvattentäkt. För nödsituationer finns också en liten grundvattentäkt, Kallebäcks källa, med möjlighet att distribuera dricksvatten till de västra delarna. Nödvatten kan också i mindre utsträckning erhållas genom försörjning från grannkommunerna.
Ett av vattenverken försörjs normalt med råvatten direkt från älven, det andra verket via råvattenmagasinet i Lilla och Stora Delsjön. Sjöarna försörjs till cirka 90 procent med uppumpat älvvatten och är inbördes förbundna med varandra. Vid längre stängningar kan vatten från Mölndalsåsystemet användas.69
Skyddsområde för närområdet uppströms råvattenintaget i Göta älv fastställdes 1998, skyddsföreskrifterna reviderades 2004. Under ledning av Göteborgsregionens kommunalförbund pågår sedan åtskilliga år ett arbete för att ta fram ett gemensamt skyddsområde för de sex kommunerna längs Göta älv från Vänersborgsviken till Göteborg.
Skyddsområde för Delsjöarnas hela avrinningsområde fastställdes 1995. Skyddsområde finns även för Kallebäcks källa, liksom för Rådasjön. Det senare omfattar dock inte hela tillrinningsområdet och kommer att omarbetas under Mölndals kommuns ledning.
Vattenskyddsområden utgör bara en del av det aktuella råvattenskyddet. Yttranden inför miljötillstånd och uppföljning av att verkningsfulla kontrollprogram fastställs för råvattenpåverkande verksamheter bedöms vara väl så viktiga. Konsekvenserna av skred i området kan bli omfattande, t.ex. genom frisättning av hälsopåverkande kemiska föroreningar.
68 SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39. 69 Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2013). Regionala underlag för områden av riksintresse för dricksvattenförsörjning i Västra Götalands län.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
175
Produktion, distribution och krisberedskap
De två ytvattenverken Alelyckan och Lackarebäck uppfördes 1949 respektive 1968 som traditionella fällningsverk med flockning, sedimentering och snabbfiltrering. Sedan 1970-talet används aktivt kol i snabbfiltren för att reducera lösta organiska föroreningar. För Lackarebäck gäller det främst algrelaterade luktämnen. Alkaliniteten höjs med en kombination av kalk, lut och kolsyra för att minimera korrosion i distributionssystemet. Desinfektion sker som mellan- respektive förklorering, slutklorering görs med klor/ klordioxid.
Riskerna för vattenburen smitta har reducerats genom successiv utbyggnad med ultrafilter som oberoende barriär på Lackarebäck. På lite längre sikt planeras motsvarande utbyggnad vid Alelyckan med ultrafilter för få en barriär som fungerar oberoende av störningar i råvattenkvalitet och tidigare beredningssteg. För att öka säkerheten under mellantiden försågs Alelyckan med UV-ljus 2013.
De två vattenverken levererar till en gemensam lågzon. Ungefär halva leveransen behöver tryckhöjas ytterligare för höglänta områden. De större högzonerna har reservoarer och pumpstationer. Distributionsnätet omfattar cirka 1 750 km ledningar, främst av gjutjärn. Under perioden 1970–1990 lades mycket segjärnsledningar, dvs. gjutjärnsledningar med deformationsstålighet. Sedan 1990 ökar andelen plastledningar (PEH) stadigt, ofta i samband med förnyelse som utförs genom den schaktfria metoden spräckning, där den gamla ledningen spräcks upp och en ny dras igenom.
Reservtäkter och reservsystem
Risken för vattenbrist är knuten till om råvattentäkter och vattenverk inte skyddas tillräckligt väl. Kapacitetsökningar sker nu vid vattenverken, vilket kommer att innebära möjligheter att växla mellan olika vattentäkter. Målsättningen är att ett vattenverk i framtiden ensamt ska kunna försörja hela Göteborg i nivå med medelförbrukningen.
Råvattenmagasinet i Delsjöarna har en vattendom omfattande 4 miljoner m3. Det täcker råvattenbehovet för hela Göteborg under cirka tre veckor, vilket motsvarar en avsänkning av sjöarna med tre meter. Mölndalsåsystemet via Rådasjön sätts vid behov dock in
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
176
tidigare. Vattendomen för Rådasjön medger uttag av 5 miljoner m3per tillfälle.
Lärjeån som är nödvattentäkt för Alelyckan har periodvis mycket lågt flöde och högre föroreningshalter än Göta älv. Det finns två sjösystem med dammar som kan användas för att fylla på Lärjeån.
Staden äger även en grundvattentäkt, Kallebäcks källa med tillhörande anordningar, där vatten kan användas vid krisläge. Täkten kan ge tillskott, men har framför allt ett värde som distribuerat vatten till tillfälliga och lokala tappställen i Göteborg. Täkten kan då användas för fyllning av tankar för nödvattenförsörjning.70
Krisberedskap
Förvaltningen genomför krisövningar tillsammans med andra aktörer. En övning inriktad på förorenat vatten och nödvattenförsörjning till en större stadsdel genomfördes 2015. Prioritering av nödvattenresurser görs inom ramen för den mer övergripande krishanteringen för samhällsviktiga verksamheter.
Vid större dricksvattenanknutna kriser kan stöd också behövas från Livsmedelsverkets VAKA-grupp. Sådant stöd har redan avropats i form av omvärldsbevakning, råd om begränsning av vattenanvändning och ytterligare nödvattentankar på plats vid en allvarlig vattenläcka på ringhuvudledningen.
Nödvattenförsörjningen har i dag anpassats så att vattentankar av samma typ som VAKA:s tankar nyttjas i den dagliga alternativförsörjningen av mindre områden. Tröskeln gentemot en stor nödvattenförsörjning, där tankar från VAKA och andra kommuner också behöver användas, blir därmed mindre. Enhetligheten bidrar till förkortade hanteringstider. Egna mobila rostfria tankar kan nyttjas för påfyllning och för större verksamheter.
Vattentankar utgör ett komplement, men förslår inte ensamma för att försörja en halv miljon konsumenter och verksamheter, inklusive samhällsviktiga verksamheter som har svårt att upprätthålla sin funktion utan vatten i kranen. De mest samhällsviktiga verksamheterna ska kunna få leverans från flera håll.
70 Länsstyrelsen i Västra Götaland (2013). Regionala underlag för områden av riksintresse för dricksvattenförsörjning i Västra Götalands län.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
177
Klimatförändringar och andra utmaningar
Framtida klimatförändringar kan komma att påverka råvattenkvaliteten. Riskanalyser har främst pekat på vattenburen smitta men även omfattande leveransavbrott kan få allvarliga konsekvenser. Råvattenintaget i älven stänger ett stort antal dagar per år till följd av föroreningsrisker, t.ex. vid bräddningar. Älven utgör inte bara dricksvattentäkt och farled, utan är även recipient och tar emot behandlat allmänt och industriellt avloppsvatten och dagvatten. Göta älv är också en av de mest skredfrekventa älvdalarna i landet. Ett skred i Göta älv kan innebära betydande risker för förorening av råvattnet.
Redan med dagens klimatologiska förutsättningar finns betydande risker för såväl höga som låga nivåer i Vänern. I ett framtida klimat beräknas tillrinningen till Vänern öka, vilket medför att sjöns nivå oftare blir högre, vilket i sin tur leder till att det blir vanligare med hög tappning och ett högre flöde i Göta älv. Samtidigt som vattennivån i framtiden oftare beräknas bli hög i Vänern, väntas även antalet dagar med låg vattennivå och lägre flöde i Göta älv bli fler. Det beror främst på ökad avdunstning i ett varmare klimat. De höga vattennivåerna väntas främst inträffa under vintern och de låga under sommaren. Problematiken med Vänern och Göta älv är mycket komplex. Klimatförändringarna bedöms även medföra ökande risker för saltvatteninträngning vid råvattenintaget i Göta älv. Fram till sekelskiftet förutses havsnivåhöjningar som i medeltal kan uppgå till närmare 70 cm netto i Göteborg, då hänsyn tagits till landhöjningen.71 Nettoeffekten av en storskalig havsnivåhöjning skulle som mest kunna ge inemot en meters höjning under perioden.72
Varmare vintrar kan under vissa förutsättningar ge kallare råvatten från sjöarna när de inte får ett skyddande istäcke. Kallt råvatten ger lägre kapacitet/sämre reningsresultat och skadorna på gjutjärnsledningar ökar. Vintern 2014/15 gav rekordlåg råvatten-
71 SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39. 72 SMHI, Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2014). Uppdatering av det klimatvetenskapliga kunskapsläget. SMHI Klimatologi 9.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
178
temperatur för Lackarebäck. Klimatscenarierna ger dock inte belägg för att det blir blåsigare i framtiden.73
Betydande satsningar görs i Göteborg för att anpassa vattenförsörjningen till pågående klimatförändringar och andra risker. Omfattande investeringar har gjorts i s.k. ultrafilter för att avskilja bakterier, virus och parasiter för att säkra dricksvattnets kvalitet. Förutom de förstärkningar som gjorts av de mikrobiologiska barriärerna, ökas kapaciteten på vattenverken för att minska konsekvenserna vid ansträngda driftfall där råvattentillgången till ett verk begränsas av kvalitet eller kapacitet.74
Förnyelsetakten för rörnätet har ökats som anpassning till den ökande medelåldern för ledningarna, f.n. drygt 40 år. Nuvarande förnyelse där cirka 0,5 procent förnyas årligen, behöver successivt ökas när rörnätet blir äldre. Rörbrottsfrekvens, antal drabbade brukare och ledningens betydelse för det samlade systemet (konsekvens vid brott) utgör viktiga prioriteringsunderlag. Aktiv läcksökning med mätningar och personal i fält för att finna skador är också viktigt. Förnyelsearbetet strävar mot mer långsiktig planering och minskade akuta åtgärder. Det samlade arbetet bidrar också till ett mer begränsat vattenbehov och möjligheter att hitta svagheter som kan ge förorening av drickvattnet under distribution.
Planerad utveckling av försörjningen
Sammantaget sker en betydande utveckling av Göteborgs dricksvattenförsörjning, vilket framgått under ovanstående avsnitt. Förutom den tekniska uppgradering som pågår, gäller det främst att tillsammans med andra kommuner säkra tillgången till bra råvatten.
Bedömningar av smittorisker för olika råvattnen är avgörande och förutsätter täta mikrobiologiska analyser. Det krävs också information om infektionsläget i närområdet, eftersom avloppsutsläpp kan påverka täkterna. Samarbete sker med Stockholms läns landsting med bearbetad statistik från sjukvårdsupplysningen 1177 avseende magtarmsymtom. Det ger underlag för val av bästa till-
73 Ibid. 74 http://goteborg.se/wps/portal/invanare/bygga-o-bo/vatten-och-avlopp/dricksvatten, 2016-03-18.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
179
gängliga råvatten och för att snabbt kunna sätta in relevanta åtgärder vid eventuella dricksvattenburna utbrott i Göteborg.
I det långsiktiga utvecklingsarbetet betonas kontaktytor mot forskarvärlden, som kan bidra till ny och på sikt tillämpbar kunskap. Samverkan sker med ett antal högskolor, där främst samverkan med forskargruppen DRICKS gett tillämpbara resultat.
Den långsiktiga åtgärdsplanen för Göteborgs vattenförsörjning omfattar bland annat förbättringar avseende
råvattenövervakning,
nödråvatten från Lärjeån,
nyttjande av alternativa vattenverk,
reduktion av organiskt material,
dricksvattentillskott från grannkommuner,
ultrafiltrering och justeringar vid Alelyckans vattenverk, samt
förstärkningar av distributionsnätet.
Utveckling som särskilt anknyter till klimatförändringarna
Ökad nederbörd och mer extrema väderhändelser riskerar att leda till problem på avloppssidan genom ökad nödavledning och bräddning samt mer spillvatten till råvattentäkterna. En ökande markavrinning riskerar också att öka föroreningsmängderna.
Ultrafiltrering ger förutom kraftigt ökade mikrobiologisk barriärverkan också möjlighet att tillsammans med andra kapacitetsförstärkningar producera mer dricksvatten vid respektive vattenverk. Möjligheterna att optimera beredningen för reduktion av algrelaterad lukt och kemisk barriärverkan ökar också.
Utveckling av råvattenövervakningen och bearbetning av data från sjukvårdsupplysningen utgör viktiga underlag för val av bästa råvatten och optimering av beredningen. Nederbördsmönster, kontinuerliga turbiditetsmätningar och automatiska analyser av avföringspåverkan ger tillsammans med information om utsläppshändelser ytterligare underlag.
Löst organiskt material förbrukar fällningskemikalier som behövs för avskiljningen av partiklar, t.ex. smittämnen. En plötslig ökning av färgtal kan därmed slå ut de mikrobiologiska barriärerna,
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
180
förutom den oberoende avskiljningen med membran/ultrafilter. Kontinuerlig färgmätning har därför införts på råvattnet, det planeras även längs älven för tidig förvarning.
Det organiska innehållet visar en långsam ökning som kan accelerera med mer regn och varmare vintrar. Med ultrafilter som oberoende mikrobiologisk barriär inriktas nu optimeringen vid det ena verket på att minimera algrelaterade luktstörningar samt att öka reduktion av organiskt material. De åtgärder som utprovas, t.ex. påfyllning av kol med god adsorptionsförmåga, kan också nyttjas för att vid behov förstärka den kemiska barriärverkan.
Mer extremt väder kan leda till ökat vattenbehov, t.ex. genom skador i distributionssystemet, men framför allt leda till fler tillfällen då vattenverken måste drivas med störningar. Risken för störningar i distributionsnätet hänger bland annat samman med förbrukning, läckage, produktionsbalanser och därmed tryckförhållanden.
Vattentemperaturen påverkar både vattnets organiska innehåll och hur det upplevs att dricka. Redan i dag överskrids gränsvärdet på 20 grader för dricksvattentemperatur under varma somrar och är tillsammans med redundansbehovet ett skäl till att ett råvatten/grundvattenkomplement behövs.
Samverkansfrågor
Planen för regional dricksvattenförsörjning som antagits av kommunerna inom Göteborgsregionens kommunalförbund ger en god grund för en vidareutvecklad samverkan.
Råvattenövervakningen utvecklas tillsammans med Göta älvs vattenvårdsförbund där alla berörda kommuner är medlemmar, liksom en rad andra verksamhetsutövare i avrinningsområdet.
Göteborgs storlek innebär att sammankopplingar av distributionsnäten med andra kommuner är av mindre betydelse för staden. I ansträngda lägen kan det dock vara avgörande för att undvika dricksvattenbrist. Sammankopplingar mellan grannkommunerna och planerade nya vattenverk ökar dock dessa kommuners möjligheter, i de fall leveranser från Göteborg uteblir.
På sikt efterfrågas ett oberoende råvattenkomplement, om möjligt konstgjort grundvatten eftersom det innebär en stabilare
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
181
kvalitet i ett förändrat klimat. Inom regionen finns andra kommuner med lämpliga sjöar som har anknytande grusförekomster. Vattenuttag kan där vara möjliga och överläggningar pågår mellan kommunerna om det framtida nyttjandet.
5.4.3 Stockholm
Fallstudien motiveras genom ytvattenförekomsten Mälarens stora omfattning och betydelse för en tätbefolkad region. Sjön är landets tredje i storlek och utgör ett exempel på hotat ytvatten med speciella förutsättningar, t.ex. brunifiering, utsläpp av dag- och avloppsvatten samt klimatgenererad ökning av föroreningar, ökande befolkning, omfattande båttrafik och på längre sikt hot om saltvatteninträngning. Inom Mälarens tillrinningsområde finns en befolkning på cirka tre miljoner människor, ökningen är snabb och beräknas nå cirka fem miljoner om 20 år.75
Mälarens dricksvattenförsörjning omfattar mer än två miljoner människor. Beroendet beräknas också öka över tid genom utbyggnaden av Stockholm och överföringsledningar till Strängnäs/Mariefred, Nynäshamn och anslutning av Norrtälje till Norrvatten.76 En förbindelse diskuteras även mellan Stockholms och Uppsalas försörjningssystem via Knivsta. Det sociotekniska värdet av Mälaren som dricksvattenresurs har uppskattats ligga i storleksordningen två miljarder kronor per år, eller totalt till 40 miljarder kronor, i den förstudie som det s.k. VAS-rådet lät genomföra 2008.77 En senare studie, baserad på uppskattade förädlingsvärden ur olika aktörsperspektiv, indikerar väsentligt högre årliga värden av tillgången på rent vatten om 127 miljarder.78
Råvattnet i Mälaren har en speciell sammansättning av naturligt organiskt material som är svårrenat och där klimatförändringarna utgör en faktor som kan påverka utvecklingen. Mälaren representerar även andra problem som t.ex. rör risk för föroreningar, regle-
75 Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från Stockholm Vatten, 2015-09-14, och Kommunalförbundet Norrvatten, 2015-11-23. 76 Kommunförbundet Stockholms län (2009). Dricksvattenförekomster i Stockholms län. Prioriteringar för långsiktigt skydd. VAS-rådets rapporter nr 6. 77 Kommunförbundet Stockholms län (2009). Mälarens värde. VAS-rådets rapport nr 8. 78 Svenskt Vatten Utveckling (2014). Samhällsekonomisk värdering av rent vatten. Rapport nr 2014-14.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
182
ringen i förhållande till Saltsjön och behovet av reservvatten. Hanteringen av Mälaren som dricksvattenresurs är starkt relaterad till regionens utveckling i övrigt, med känsliga avvägningar gentemot bebyggelseplanering, andra samhällsbehov och känsliga ekosystem.
Betydande arbete i samverkan mellan länsstyrelser, vattenmyndigheten, kommuner och andra aktörer har redan gjorts kring Mälaren, dess speciella förutsättningar inför framtiden, behovet av vattenskyddsområden, etc. Mälaren om 100 år – förstudie om dricksvattentäkten Mälaren togs fram i samverkan mellan de fem berörda länsstyrelserna. En särskild skrivelse i frågan riktades därefter till regeringen 2012 med förslag om fortsatta och fördjupade utredningsfaser. Till de mer påtagliga klimathoten hör de uppskattade havsnivåhöjningar som hotar Mälarens sötvatten.79 En sammanställning av kunskapsläget, som genomförts av SMHI på uppdrag av VAS-rådet i Stockholms län, indikerar att den globala havsnivåhöjningen under detta sekel kan uppgå till närmare en meter, vilket med hänsyn till landhöjningen innebär en höjning på cirka en halv meter 2100.80 En förhöjd havsnivå kan dock få betydande effekter för Stockholm och Mälaren inte bara ur ett dricksvattenperspektiv. Det förutsätter en samlad bedömning av lämpliga åtgärder i ett mycket större samhällsperspektiv.
Omfattande underlag har redan tagits fram kring Mälaren, en rad fortsatta frågor har också formulerats. Hittillsvarande rapporter avser bland annat konsekvens- och sårbarhetsanalyser, klimatanpassningsplaner, regionala översikter kring pågående klimatanpassningar samt planeringsunderlag kring ras, erosion och översvämningar i området.81
Ett par större dricksvattenproducenter är verksamma i regionen, där Stockholms stad, Huddinge kommun samt ytterligare ett antal kommuner försörjs med dricksvatten genom Stockholm Vatten, medan kommunalförbundet Norrvatten försörjer medlemskommuner i norra Storstockholm. Regionen försörjs genom tre större vattenverk som tar sitt råvatten från Mälaren – Norsborgsverket
79 Länsstyrelserna (2013). Mälaren och Saltsjöns framtid i ett brett perspektiv – dricksvatten, bebyggelse, ekosystem. 80 SMHI (2013). Saltvatteninträngning i Mälaren. Rapport nr 2013-13. 81 Se bl.a. rapporter från Länsstyrelsen i Stockholms län.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
183
och Lovö vattenverk (Stockholm Vatten) samt Görvälnverket (Norrvatten). En avgörande fråga gäller reservvattenförsörjningen, som i dagsläget är otillräcklig. För Stockholm finns reservvattentäkten Bornsjön samt reservvattentäkter i Stockholmsåsen, liksom kommunernas övriga mindre vattentäkter.82
Försörjningsområde och demografisk utveckling
Verksamhetsområdet för Stockholm Vatten omfattar Stockholm och Huddinge kommuner, men distribution av dricksvatten sker även till ytterligare tio kommuner i regionen. Stockholm Vatten försörjer totalt cirka 1,4 miljoner brukare med dricksvatten. Norrvatten är ett kommunalförbund med 14 medlemskommuner inom norra Storstockholmsområdet, med uppgift att förse kommunerna med dricksvatten fram till kommungräns. Totalt försörjs cirka 0,6 miljoner brukare.
Stockholmsregionen är en expansiv region med stor inflyttning, vilket ställer krav på all infrastruktur inklusive dricksvattenförsörjningen. Bara i Stockholms stad beräknas befolkningsutvecklingen gå från drygt 900 000 invånare 2014 till drygt 1,4 miljoner 2050.83Stockholm Vatten räknar fram till 2040 med en produktionsökning på 27 procent för hela leveransområdet. Samma siffra gäller för verksamhetsområdet Stockholm/Huddinge. Prognoserna bygger på regionplanekontorets och kringliggande kommuners befolkningsprognoser. Den förbrukade mängden vatten per person och dygn visar en nedåtgående trend, vilket även de framtida prognoserna bygger på.
Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden
Ytvattentäkten Mälaren utgör den grundläggande råvattentillgången för Stockholm Vattens och Norrvattens produktion av dricksvatten.
82 Kommunförbundet Stockholms Län (2009). Dricksvattenförekomster i Stockholms län. Prioriteringar för långsiktigt skydd. VAS-rådets rapport nr 6. 83 SCB (2015). Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–2050. Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
184
Östra Mälarens vattenskyddsområde med tillhörande skyddsföreskrifter fastställdes 2008 och gäller för Norsborgs vattenverk, Lovö Vattenverk samt Görvälnverket i Järfälla kommun. Det omfattande arbete som vattenproducenterna i regionen hade att i samarbete med Ekerö kommun inrätta vattenskyddsområdet, tog 10 år. I praktiken kommer man genom skyddsområdet och de föreskrifter som utformats dock inte att fullt ut kunna reglera de utsläppskällor som redan etablerats. Det gäller främst dagvatten, bräddvattenutsläpp från land till Mälaren från primär och sekundär skyddszon samt båttrafiken. För nytillkommande verksamheter kan dock krav ställas för att minska riskerna för utsläpp av föroreningar.
Norrvattens reservvattentäkter har fastställda skyddsområden, som är under fortlöpande översyn. Hoten är dock många, bland annat i form av vägtrafik, ökande bebyggelse, läckande dag- och avloppsvattennät och jordbruk. Sedan 2006 finns även ett vattenskyddsområde för Stockholm Vattens reservvattentäkt Bornsjön.
I östra Mälaren blandas vatten från västra/centrala Mälaren med vatten från de norra delarna av sjön. Dessa vattenströmmar har helt skild vattensammansättning, t.ex. avseende salt- och humushalter. Blandningsförhållandet i denna del av Mälaren är mycket komplext.
Mälaren är i dag recipient för dag- och avloppsvatten som innehåller en rad oönskade kemiska och mikrobiologiska föroreningar. Cirka 5 procent av det inkommande råvattnet till Görvälnverket bedöms ha passerat genom dag- och avloppsnät. Till detta kommer utsläpp från intensiv fritidsbåttrafik med spill av bränsle och tömning av latrin (förbjudet men svårt att kontrollera), intensiv yrkessjötrafik med bland annat tankbåtar med bensin och diesel (viss risk för större utsläpp, som kan få mycket allvarliga konsekvenser), utsläpp av närsalter från jordbruksmark och humustillförsel från skogsbruket genom skogsdikning.
Befolkningsökningen medför ökande föroreningsbelastning, liksom ökad risk för utsläpp i samband med olyckor på land eller vatten. Utöver detta kommer hoten från pågående klimatförändringar, som successivt försämrar Mälarens vattenkvalitet, men också ökar risken för akuta mikrobiologiska och kemiska föroreningar i samband med extremregn. Ett sådant inträffade t.ex. år 2000 över västra tillrinningsområdet och medförde en tids kraftigt försämrad råvattenkvalitet i sjöns östra del, där Görvälnverket tar sitt råvatten.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
185
Produktion, distribution och krisberedskap
Stockholm Vattens två ytvattenverk Lovö och Norsborg förser Stockholm, Huddinge samt ett antal grannkommuner med dricksvatten. Medeldygnsproduktionen är cirka 370 000 m3 dricksvatten. 2014 producerades totalt 147 miljoner m3 vatten vid de båda vattenverken. Norrvatten producerar i medeltal cirka 125 000 m3 per dygn, vilket motsvarar cirka 45 miljoner m3 per år.
Stockholm Vattens anläggningar har likartad processlösning med tre mikrobiologiska barriärer. Intag sker med mikrosil följt av konventionell rening, dvs. fällning/sedimentering/snabbfilter, efter det följer långsamfilter och slutligen desinficering med UV. Vattnet pH-justeras varefter en liten mängd förtillverkad monokloramin84 tillsätts före distribution. Stockholm Vattens distributionsnät omfattar drygt 2 200 mil dricksvattenledningar, 14 reservoarer och 73 pumpstationer.
Beredningen vid Norrvattens dricksvattenproduktion vid Görvälnverket omfattar mikrosilning av inkommande råvatten, kemisk fällning med aluminiumsulfat, därefter snabbsandfiltrering, aktivt kolfiltrering, UV-desinfektion, monokloramintillsats samt pH-justering med släckt kalk. Av dessa steg innebär två mikrobiologiska barriärer, dvs. kemisk fällning/snabbfiltrering och UVdesinfektion.
Kemisk fällning, som är hjärtat i reningsprocessen vid de allra flesta svenska ytvattenverk, medför en förhållandevis god partikelavskiljning inklusive mikroorganismer (cirka 99–99,9 procent). Denna mikrobiologiska barriär är dock otillräcklig och måste kompletteras med ytterligare minst en mikrobiologisk barriär, i detta fall UV-desinfektion. Särskild beredning sker också för att hantera oönskade kemiska ämnen. Reningseffekten när det gäller halten lösta naturliga störande ämnen, som t.ex. humusämnen, är dock förhållandevis måttlig. Cirka 30–50 procent kvarstår efter rening och kan i sin tur kraftigt störa efterföljande reningssteg, som aktivt kolfiltrering, klorering och UV-desinfektion. I stort sett alla de miljö- och hälsostörande ämnen som finns i mycket låga halter i Mälaren passerar oförändrade genom Görvälnverkets reningsprocesser. Det kan t.ex. avse läkemedelsrester, PFAS-ämnen och
84 Svagt desinfektionsmedel, som hämmar tillväxt av ofarliga bakterier i ledningsnätet.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
186
hormonstörande föreningar. Samma förhållande gäller många andra ytvattenverk, eftersom det aktiva kolets reningseffekt relativt snabbt blockeras av de humusämnen som inte går att fälla bort.
Norrvatten ansvarar distributionsmässigt för huvudledningsnät till 14 kommuner inom norra Storstockholmsområdet. I nätet ingår 7 tryckstegringsstationer och 8 högvattenreservoarer. Varje medlemskommun är i sin tur huvudman för respektive lokalnät.
Reservtäkter och reservsystem
Stockholm Vatten äger och förvaltar reservvattentäkten Bornsjön samt dess tillrinningsområde. Fram till 1920 var Bornsjön ordinarie vattentäkt för Norsborgs vattenverk. Större delen kring Bornsjön är naturreservat och sjön har också ett fastställt vattenskyddsområde.
De båda vattenverken Lovö och Norsborg använder Mälaren som vattentäkt men intagen ligger i olika delar av sjön. Lovö tar sitt vatten från Lambarfjärden medan Norsborgs intag ligger vid Kyrkfjärden.
Flexibilitet uppnås genom att det finns sammankopplingar av näten med Norrvatten, vilket ger möjlighet till stödförsörjning till eller från Norrvattens distributionsområde. Överföringskapaciteten i kombination med reservvattenproduktion hos Norrvatten innebär t.ex. att man kortvarigt kan klara ett totalt avbrott vid Görvälnverket.
Stockholm Vattens båda vattenverk har grundprincipen redundans. Filter och annan viktig doserutrustning finns alltid i beredskap, alternativt finns möjlighet att styra om produktionen i samband med t.ex. underhållsarbeten. Då det gäller reservkraft har båda verken dieseldrivna reservkraftverk som klarar drift med normal kapacitet i händelse av strömbortfall. Verken har dessutom flera inkommande matningar från ordinarie nät, för att minimera risker och störningar på elnätet.
Norrvatten förfogar över ett antal grundvattentäkter längs med Stockholmsåsen, som snabbt kan startas upp i händelse av allvarliga störningar i produktionen vid Görvälnverket eller i ledningsnätet. Grundvattenverken har dock begränsad kapacitet och kan inte fullt ut ersätta Görvälnverkets produktion. Befintliga vattendomar
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
187
medger maximalt uttag under 5 dygn, därefter måste produktionen dras ned. För Norrvattens ledningsnät är målsättningen att anslutna kommuner ska kunna få vatten från mer än ett håll, s.k. ringmatning. Detta arbete fortgår och det återstår numera endast några kommuner som har enkelmatning. Ett stort ledningsprojekt har startat där en ny ledning ska dras från Upplands-Bro och vidare mot Sigtuna, vilket ger minskad sårbarhet för en del berörda kommuner.
Utredningar och försök pågår vidare för att om möjligt utöka uttagskapaciteten vid två av Norrvattens grundvattenverk med hjälp av konstgjord infiltration. Vatten från sjön Fysingen är tänkt att vid behov kunna infiltreras i Stockholmsåsen.
Krisberedskap
I händelse av kris som rör Stockholm Vatten kan särskild krisledning sammankallas. Krisledningsorganisationen är väl fungerande och övningar genomförs regelbundet. Organisationen består av flera funktioner som ska hantera en kris, störning eller nödläge. En uppdatering pågår f.n. av Stockholm Vattens egenkontrollprogram, inklusive rutiner som säkerställer kvalitet. Här ingår bland annat att ta fram en rutin för nödvattenförsörjning. Större läckor eller motsvarande händelser som ställer delar av försörjningsområdet utan vatten, kan hanteras genom omkopplingar på nätet eller genom nödvattenförsörjning av mindre områden med hjälp av tankar. Leverans av nödvatten i tankar utgör dock inte ett lämpligt alternativ för en hel stad av Stockholm storlek, med tanke på de logistiska resurser som då skulle krävas. Mer omfattande nödvattenförsörjning i Stockholm bygger i stället på försörjning från reservvattentäkt. Ansvaret för att innevånarna tillhandahålls dricksvatten åvilar den enskilda kommunen. Stockholm Vatten gör dock bedömningen att en total vattenbrist i staden skulle klassas som kris på nationell nivå.
Inom Norrvattens distributionsområde ansvarar varje medlemskommun för krisberedskap och reservvattenförsörjning till konsument inom sin del av nätet. Norrvatten ansvarar för dricksvattenproduktion/krisberedskap och reservvattenförsörjning fram till kommungräns.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
188
Utredningar pågår inom Norrvatten för att om möjligt minska sårbarheten för allvarliga störningar i dricksvattenproduktionen vid Görvälnverket. Det gäller främst utveckling av bättre reningsteknik för att klara allvarliga störningar i råvattenkvaliteten, möjlighet att säkra elkraftsförsörjning och processtyrning. Arbete pågår också för att minska risken för avbrott i distributionen av dricksvatten till medlemskommunerna genom rundmatning och byte av äldre delar av nätet.
Sedan länge bedrivs ett samarbete mellan de två vattenproducenterna då det gäller reservvatten och nödvattenförsörjning. Samarbete mellan berörda kommuner, länsstyrelser, Mälarens Vattenvårdsförbund med flera aktörer sker också avseende uppströmsarbete för att försöka minska föroreningsbelastningen av Mälaren.
Klimatförändringar och andra utmaningar
En rad studier har genomförts som belyser förväntade klimateffekter på Mälaren och i relation till Saltsjön. SMHI har i sitt arbete bland annat fokuserat på nederbörd, avrinning och flöden i Stockholms län. Resultat pekar på att den extrema dygnsnederbörden blir större och extrem dygnsnederbörd med både 20 och 100 års återkomsttid bedöms öka med cirka 20 procent i länet fram till 2100. Flödena följer samma mönster, i slutet av århundradet bedöms 100-årsflöden till Mälaren öka med cirka 20 procent. De förändrade klimatförutsättningarna kommer att påverka flera processer i natur, mark och vatten. Detta påverkar i sin tur vattenkvaliteten till det sämre. Eftersom nederbörden och temperaturen påverkas kan även vattennivåer, omsättning av vatten i naturen och tillgången till vatten förändras.85 De genom Dricksvattenutredningen och SMHI nu tillgängliga klimatscenarierna förbättrar kunskapsunderlaget ytterligare för att bedöma effekter som kan uppstå för dricksvattenförsörjningen.
Mälarens nivå ligger i genomsnitt bara 0,7 meter över havsnivån och det finns därför risk för saltvatteninträngning vid höga vattennivåer i havet. Den globala havsnivåhöjningen fram till 2100
85 Kommunförbundet Stockholms Län (2011). Robust och klimatsäkrad dricksvattenförsörjning i Stockholms län. VAS-rådets rapport nr 10, s. 21 ff.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
189
bedöms som högst bli en meter, om hänsyn tas till landhöjningen blir nettoeffekten ungefär hälften. Viss osäkerhet kan dock finnas och beror på en rad olika faktorer vid sidan av utsläppscenarion och därtill kopplad beräkning om avsmältning och termisk expansion. Farhågor om en större ökning av havsnivån har framförts av Naturvårdsverket i remissvar på utredningens tidigare delbetänkande.86Nivåhöjningen beräknas inte få någon större effekt under första halvan av seklet men bör beaktas efter 2050, då risken för saltvatteninträngning ökar. I ett sådant läge behöver också regleringsstrategin för att hålla Mälarens nivå ses över. De betydande översvämningsrisker som i dag finns kommer under detta sekel att reduceras betydligt genom ombyggnaden av Slussen, ökad tappningskapacitet och ny vattendom för Mälaren. Om havsnivån stiger 50 cm (cirka 1 meter globalt) klarar den nya regleringsstrategin inte av att hålla Mälarens nivå under målnivån. De låga nivåerna i Mälaren beräknas bli ännu vanligare i slutet av seklet. Den föreslagna regleringsstrategin kan då behöva ses över för att bättre klara av såväl höga som låga nivåer i Mälaren.87
Klimatförändringarna medverkar till successivt försämrad vattenkvalitet i Mälaren. Det gäller stigande humushalter och ökade risker som sammanhänger med giftalgblomningar, uttransport av oönskade ämnen från skogs- och jordbruksmark och kemiska hälso- och miljöstörande ämnen från förorenad mark. Den ökade användningen av biocider, läkemedel och andra kemikalier kan på lång sikt komma att utgöra ett problem. Utvecklingen av europeiska och nationella krav kan i det avseendet komma att få ökad betydelse och också medföra stora insatser. I samband med extremregn riskerar råvattnet att tidvis bli akut kemiskt och mikrobiologiskt förorenat. Flertalet vattenverk klarar inte att rena sådant allvarligt förorenat råvatten. Framtida reningsprocesser för att uppnå tillfredställande kvalitet och klara gränsvärden behöver därför ses över och uppgraderas. En förväntad temperaturökning till följd av klimatförändringarna bedöms även medföra en ökad risk för bakteriell tillväxt i ledningsnätet, varför ökad övervakning kan behövas.
86 Naturvårdsverket (2015). Remissvar på SOU 2015:51. 87 SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
190
Det starka beroendet av den ordinarie råvattentäkten Mälaren utgör i sig en sårbarhet. Det stora antalet intressenter innebär att det utvecklas en rad behov som inte alltid harmoniserar med dricksvattenförsörjningen. En kraftigt ökad befolkning inom tillrinningsområdet kommer att kunna föra med sig ökade utsläpp av den typ som tidigare beskrivits.
Stockholms stora befolkningstillväxt under kommande decennier ställer vidare krav på betydande insatser för att säkerställa ledningsnätets funktion inom Stockholm Vattens distributionsområde. Arbete kommer att genomföras med hydrauliska analyser som grund, men även genom att flödesmätningar görs i större omfattning.
Planerad utveckling av försörjningen
De berörda länsstyrelserna pekar på att en mer övergripande vattenförsörjningsplan behöver göras för Mälardalen, alternativa och genomgripande förändringar av dricksvattenförsörjningen behöver också analyseras. Det kan gälla att ta råvatten från Vättern, Dalälven eller andra vattendrag. Övergripande analyser behöver också göras utifrån översvämningsrisker, kretsloppslösningar, transportinfrastruktur och byggande, och hur detta påverkar förutsättningarna för framtida dricksvattenförsörjning.88
Ett betydande utvecklingsarbete pågår då det gäller dricksvattenproducenterna i Stockholmsområdet. Norrvatten bedriver en omfattande FoU-verksamhet i samarbete med universitet, högskolor och andra vattenproducenter för att klarlägga klimatförändringarnas effekter på Mälarens vattenkvalitet och utveckla reningstekniken. Fokus ligger på avskiljning av miljö- och hälsostörande ämnen samt att öka det mikrobiologiska skyddet. Pilotprojekt har genomförts kring membranfiltrering och ytterligare tekniktester förestår inför framtida investeringsbeslut. Viss FoU-samverkan sker även med Stockholm Vatten, som kommande år avsätter medel för en långsiktig utveckling av sina reningsprocesser. Dels för att möta den kommande efterfrågan, men även ur ett kvali-
88 Ibid., samt länsstyrelserna (2011), Mälaren om 100 år – förstudie om dricksvattentäkten Mälaren i framtiden.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
191
tetsperspektiv. Uppmärksamheten riktas bland annat mot nya reningssteg och metoder för att minska mängden organiskt material i dricksvattnet samt vilka tekniker som kan utgöra alternativ om PFOS, läkemedelsrester eller biocider skulle komma att utgöra ett problem.
Befolkningsökningen förväntas öka relativt kraftigt inom Norrvattens distributionsområde de närmaste 20-åren samtidigt som vattenförbrukningen per konsument sannolikt kommer att minska ytterligare. Enligt de prognoser som tagits fram kommer dricksvattenproduktionen att behöva ökas i måttlig takt fram till 2050. Görvälnverkets normalproduktion klarar denna ökning, men då det gäller det maximala dygnsbehovet (t.ex. vid torrt väder sommartid), kan man slå i taket redan cirka 2030.
Utveckling som särskilt anknyter till klimatförändringarna
I första hand bedöms humusförändringarna i Mälaren som betydelsefulla, liksom behovet av att långsiktigt säkerställa erforderliga mikrobiologiska barriärer vid vattenverken. Stockholm Vatten har dock arbetat med barriärverkan under senare år och bedömer situationen som god även för ett framtida förändrat klimat.
Några av de faktorer som väntas ha störst påverkan på vattenburna smittoämnen är temperatur, solinstrålning (UV) och nederbördsmönster, där det finns ett samband mellan vattenburna utbrott och kraftiga skyfall.89
Klimatförändringarna kommer vidare att innebära nya förutsättningar för mikroorganismer i råvattnet, där olika arter kan komma att gynnas eller missgynnas. Stockholm Vatten ser svårigheter då det gäller att förutse innebörden av detta och betonar behovet av bra analysmetoder för att snabbare kunna identifiera mikrobiella risker i råvattnet. Det bedöms också som viktigt att utveckla kunskaperna kring verkningsfulla reningsåtgärder. Ett varmare klimat bedöms bland annat gynna tillväxten av fytoplankton, som toxinbildande cyanobakterier. Detta kan hanteras i dagsläget men kan i framtiden komma att förutsätta ökade krav på
89 Folkhälsomyndigheten (2015). Sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten. Utbrott i Sverige år 1992–2011.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
192
rening. En ökad temperatur kommer sannolikt även att medföra tilltagande risk för bakteriell tillväxt i ledningsnäten, varför en ökad övervakning kan bli aktuell. Ökande råvattentemperaturer kan också påverka vattnet på annat sätt, eftersom ett kallt dricksvatten upplevs som godare och fräschare. Forsknings- och utvecklingssatsningar med stöd från främst Vinnova och branschen inriktas bland annat mot sensorteknik, som ”elektronisk näsa”, för att tidigt upptäcka låga halter av lösta drivmedel i råvattnet. Vid störning kan pulverkol snabbt tillsättas för att binda föroreningarna.
Stockholm Vatten har i dag goda barriärer mot mikroorganismer men många kemiska miljöföroreningar är svårare att rena med nuvarande process. Föroreningarna bedöms kunna öka framöver, bland annat på grund av fler avloppsbräddningar. Kan problemen inte åtgärdas i uppströmsarbetet, kommer de att behöva hanteras av vattenverken. Norrvatten arbetar med aktivt kol i såväl filter som i pulverform. Aktivt kol är normalt effektivt, men reningseffekten påverkas negativt av de humusämnen som inte kan avskiljas med konventionell reningsteknik. FoU-insatser pågår därför med inriktning på reningstekniken för humusämnen.
Ett varmare klimat väntas även leda till ökat behov av dricksvatten, t.ex. för ökad bevattning och spolning i distributionsområden med dålig vattenomsättning.
Ett omfattande samarbete sker också från Stockholmsområdet med universitet, högskolor och andra va-producenter för att forsknings- och utvecklingsmässigt belysa en rad aktuella frågeställningar av betydelse för den framtida dricksvattenförsörjningen.
Aktuella frågeställningar är hur ytvattentäkter påverkas av den pågående klimatförändringen på kort och lång sikt och reningsteknik för att klara utmaningarna. Sedan några år testas i samverkan med Norrvatten membranteknik och inom kort påbörjas ett projekt med jonbytesteknik i kombination med ozon och keramiska membran. Ytterligare utvecklingsprojekt rör den påverkan som ledningsnäten kan utsättas för och hur reservkapaciteten kan höjas. Ökade ansträngningar läggs också på uppströmsarbetet för att minska föroreningsbelastningen av Mälaren.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
193
Samverkansfrågor
Samarbete kring dricksvattnet finns inom Stockholmsregionen och med grannkommunerna. En lång samverkanstradition finns också mellan Stockholm Vatten och Norrvatten ur ett produktionsperspektiv. Ett flertal större utvecklingsprojekt drivs i samverkan, kontakten med forskarvärlden är god och man hjälps åt att medverka i och påverka projekt knutna till olika universitet och högskolor. Ett viktigt forum är även Mälarens vattenvårdsförbund. Kontakter upprätthålls på olika sätt med andra va-producenter i särskilda frågor, t.ex. Kretslopp och Vatten i Göteborg och VA-syd i Skåne. Medarbetare från Stockholms vattenproducenter medverkar inom olika centrala branschkommittéer.
Samarbete bedrivs vidare mellan de stora svenska städerna samt mellan nordiska huvudstäder (de s.k. 3-stads och 6-stadsgrupperna) i aktuella frågor.
5.4.4 Kristianstad
Den sedimentära berggrunden i Skåne håller flera stora grundvattenmagasin varav glaukonitsanden på Kristianstadsslätten utgör Sveriges största sammanhängande akvifer med en area på strax under 1 000 km2. Förekomsten utgör en av norra Europas största grundvattentillgångar.
Fallstudien belyser grundvattenbaserad dricksvattenproduktion med en aktuell föroreningsproblematik och risk för vattenbrist genom klimatpåverkan och rådande konkurrens. Dessa problem riskerar med de framtida klimatscenarierna att förstärkas ytterligare. Akviferen används i dag för stora grundvattenuttag för bland annat bevattning, uttag som i framtiden eventuellt kan komma att öka i till följd av längre växtperioder, intensivare jordbruk och högre avdunstning. Längre växtperioder kan även leda till ökad belastning av växtskyddsmedel och näringsämnen i grundvattnet. Vattenbehoven kan också öka som följd av en förmodad befolkningsökning. 90
90 Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från C4 Teknik, VA, Kristianstads kommun, 2015-11-24.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
194
Försörjningsområde och demografisk utveckling
Folkmängden i Kristianstad tätort uppgår till cirka 37 000 personer. I hela kommunen utgör befolkningsunderlaget drygt 82 000 personer, med en beräknad ökning till drygt 103 000 år 2050.91
Det är kommunens tekniska förvaltning, C4 Teknik, som ansvarar för drift av anläggningar och dricksvattenförsörjning.92
Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden
Kristianstadsslättens uppbyggnad, med glaukonitsandsten som överlagras av kritkalksten och jordlager med olika genomsläpplighet, ger upphov till flera stora grundvattenmagasin. Både berg och jord medger goda uttagsvolymer och det är förhållandevis lätt att utvinna vattnet. I Kristianstads kommun baseras därför i dag all dricksvattenförsörjning på grundvatten. Grundvattenbildningen sker framför allt i slättens randområden och en viktig aspekt på grundvattenskyddet är fördelningen mellan in- och utströmningsområden för den sedimentära berggrunden. Inom de delar där trycket i berggrunden är högre än trycket i jordlagren (utströmningsområden) finns ett naturligt skydd mot föroreningstransport, medan det motsatta gäller där den vertikala gradienten är nedåtriktad (inströmningsområden). De naturliga inströmningsområdena för den sedimentära berggrunden återfinns längs slättens randområden: i höjdryggarna i norr, i nordväst längs Nävlingeåsen, i ett större område i väst längs Linderödsåsen, samt i hela området mellan Ivösjön, Hammarsjön och kusten. Till följd av ökade uttag har grundvattenbildningen ökat betydligt vilket fått till konsekvens att inströmningsområdenas andel av slätten har ökat med över 40 procent på bekostnad av de värdefulla utströmningsområdena. Även styrkan på inströmningen har ökat vilket innebär att transporttiden från markytan till sandstenen har minskat. Sammantaget innebär det att grundvattenskyddet har försämrats och riskerna för förorening ökat, vilket är negativt för dricksvattenkvaliteten men
91 SCB (2015), Folkmängd i riket, län och kommuner 30 september 2015 och befolknings-
förändringar tredje kvartalet 2015,
Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner
åren 2015–2050, Underlag till Indelningskommittén 2015-01-19, samt www.kristianstad.se/omkommunen, 20 16-01-15. 92 Kristianstads kommun (2016 ). www.kristianstad.se, 2016-01-15.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
195
även för grönsaksodlare och djurhållare som har högt ställda krav på vattenkvaliteten.93
Grundvattenförekomsten är mycket stor och det råder generellt ingen brist på grundvatten. Däremot föreligger det vissa år, framför allt på norra delen av slätten, en konkurrenssituation eftersom de samlade uttagen av olika typ är betydande. Länsstyrelsens bedömning är att vattenförekomsten har god kvantitativ status 2015 med en årlig grundvattenbildning på cirka 73 miljoner m3, varav cirka 50 hittills är tillståndsgivna.94 Kommunen har med sin hydrogeologiska modell beräknat att grundvattenbildningen med dagens uttagsnivåer är cirka 140 miljoner m3 per år (70 miljoner m3 för norra respektive södra delen). Av det bildade grundvattnet försvinner cirka 65 procent till vattendrag och diken som avrinning och dränering från de ytliga jordlagren. Resterande del, cirka 50 miljoner m3 per år, når den sedimentära berggrunden. Uttagen uppgår till totalt cirka 42 miljoner m3 per år, varav två tredjedelar från norra delen av slätten. Kommunens grundvattenmodell har uppdaterats med en kvantifiering av framför allt bevattningsuttagen under 2015. Totalt sker i storleksordningen 350 stora bevattningsuttag på slätten, men många brunnar finns som används till mindre och enskilda uttag. På slätten finns 3–5 000 borrade brunnar och cirka 5 000 grävda/spetsrörsbrunnar. Ett 20-tal äldre och nyare vattenskyddsområden finns eller är under planering i kommunen och ett särskilt samrådsorgan i form av ett grundvattenråd har inrättats för Kristianstadsslätten.95
Inom kommunen finns 4 vattentäkter som helt saknar vattenskyddsområde och för befintliga skyddsområden finns behov av revidering. Då det gäller brunnarna i centrala Kristianstad, bör de inte längre användas för dricksvattenproduktion på grund av sin närhet till Härlövstippen. Nya vattentäkter har anlagts på Näsby fält och arbetet med ny vattendom för samtliga uttag i Kristianstad har påbörjats.
93 DHI (2011, 2014), MIKE SHE för Kristianstadsslätten – Vattenbalanser och strömningsförhållanden i sandstenen för olika uttagsscenarier, samt Framtida klimat- och uttagsscenarier för Kristianstadsslätten – Beräkningar med MIKE SHE.94 Länsstyrelsen i Skåne län (2012). Regional vattenförsörjningsplan för Skåne län. 2012:2, s. 61–62. 95 Kristianstads kommun (2010). C4 Teknik, ppt-presentation, 2010-04-15.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
196
Produktion, distribution och krisberedskap
Produktionen för hela kommunen bedrivs i 20 vattenverk och den totala produktionsmängden var 2012 cirka 7,1 miljoner m3. Vid samtliga vattenverk används grundvatten, där huvuddelen av uttagen görs ur sedimentärt berg. Störst är vattenverket i Kristianstad, men även verken i Åhus och Tollarp har god kapacitet. Samtliga vattenverk har möjlighet att ta ut mer vatten enligt gällande tillstånd. Den årliga dricksvattenproduktionen vid Kristianstad vattenverk låg 2012 på cirka 4,8 miljoner m3 per år, varav en tiondel levererades till Östra Göinge kommun. Kommunens näst största vattenverk i Åhus producerade under 2012 cirka 1,14 miljoner m3dricksvatten. Uttagen saknar för närvarande vattendom och i området kan även vattenbrist råda under sommaren. Arbetet med vattendomsansökan har påbörjats och en ny brunn har anlagts för att råda bot på vattenbristen. Utöver detta saknar tre små vattenverk med sammanlagda årsuttag på cirka 8 000 m3 vattendom.
Vattenverken i Kristianstads kommun är med få undantag enkla, men luftning/avjärning är vanligt förekommande. Några barriärer därutöver finns inte, utom på några mindre verk där installation av UV-ljusanläggningar påbörjats.
Ledningsnätet i kommunen är 190 mil långt, därav 75 mil dricksvattenledningar. Ett hundrasjuttiotal pumpstationer finns, varav de flesta är avsedda för spillvatten.
Krisberedskap
I nuläget finns ingen reservvattenförsörjning, förutom dubbla brunnar för de flesta vattenverk.
En beredskapsplan finns upprättad och krishanteringen har, bland annat med stöd av VAKA-gruppen, tränats under sommaren 2015 till följd av föroreningar vid vattenverket i Everöd.
Klimatförändringar och andra utmaningar
Kristianstad ligger lågt och är beroende av pumpning. Framtida klimatförändringar har beräknats av SMHI genom länsvisa fördjupningar med utgångspunkt i de scenarier som användes för
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
197
Dricksvattenutredningens delbetänkande om klimatförändringar och dricksvattenförsörjning 2015. Uppvärmningen för Skåne beräknas, beroende på tillämpat utsläppsscenario, bli cirka 3–4 grader mot slutet av seklet jämfört med referensperioden 1961– 1990. Den största uppvärmningen sker under vintern och sommaren med upp mot 5 grader under båda årstiderna enligt det mer extrema scenariot. Vegetationsperioden bedöms öka med 60–90 dagar och antalet varma dagar blir fler. Årsmedelnederbörden beräknas öka med 15–25 procent. Nederbörden ökar mest vintertid, i norra delen av länet visar det mest extrema scenariot på 50 procents ökning. Den kraftiga nederbörden ökar också, maximal dygnsnederbörd kan öka med uppemot 20 procent. Framtidsscenarierna tyder för Skånes del på förändring i årstidsförloppet med högre vintertillrinning och en längre säsong med lägre flöden. Antalet dagar då tillrinningen är låg ökar från cirka 20–30 dagar till 40–60 dagar, beroende på val av scenario.96
Klimat- och uttagsscenarier har använts för att bedöma effekter i framtida vattenomsättning på Kristianstadsslätten. Konsultföretaget DHI har på uppdrag av C4 Teknik genomfört beräkningar med kommunens regionala MIKE SHE-modell som beskriver hela det hydrologiska kretsloppet för slätten. I modelleringen användes klimatscenarier från Rossby Centre. Sammanlagt analyserades åtta olika kombinationer av global och regional modell för två strålningsscenarier, RCP4.5 och RCP8.5, dvs. samma scenarier som använts i Dricksvattenutredningens arbete. Modellerad nederbörd och temperatur från samtliga klimatscenarier korrigerades mot observerad data för Kristianstad för perioden 1976–2005. Utöver detta beskrevs tre olika uttagsscenarier; längre bevattningssäsong till följd av klimatförändringar, övergång från yt- till grundvattenbevattning samt uttag enligt SGU:s bedömda maximala uttagskapacitet. Från de sexton analyserade klimatscenarierna valdes ett medel- och ett extremscenario ut, som kombinerades med uttagsscenarier. I beräkningarna togs också hänsyn till en höjd havsnivå och påverkan på vattenföringen i slättens vattendrag. Sammanfattningsvis visar beräkningarna att andelen inströmningsområden ökar i takt med att uttagen ökar i de olika uttagsscenarierna och att de ökade uttagen leder till en ökad vertikal
96 SMHI (2015). Framtidsklimat i Skåne län – enligt RCP-scenarier. SMHI Klimatologi 29.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
198
transport till den sedimentära berggrunden, vilket sker på bekostnad av ett minskat flöde till vattendrag och diken samt ett minskat horisontellt flöde till havet. Vidare visades att det finns en betydande risk för saltvatteninträngning vid kusten. En framtida stigande havsnivå kan också öka risken för saltvatteninträngning i Helge å, vilket skulle innebära att bevattningsuttagen där skulle upphöra och eventuellt ersättas med ännu fler grundvattenuttag.
Inom kommunen bedrivs, som tidigare beskrivits, en intensiv bevattning i vissa områden inom jordbrukets ram. Risker finns för att dessa grundvattenuttag i framtiden tar alltför stor del av det tillgängliga vattnet i anspråk. Uttagen kan också äventyra dricksvattenkvaliteten genom föroreningar med växtskyddsmedel och näringsämnen. Förekomst av växtskyddsmedel utgör redan ett problem för ett antal vattentäkter, bland annat den större täkten i Tollarp. Inom grundvattenområden som i översiktsplanen pekats ut som sårbara förekommer redan i dag problem med nitrat. Problemen kan förstärkas till följd av längre växtperioder och eventuella nya grödor.
Generellt sett bedöms det av förvaltningen råda en förhållandevis god dricksvattenkvalitet i kommunen, även om enstaka områden med sämre kvalitet finns. Även om kvalitetshöjande åtgärder genomförs, gör kommunen och länsstyrelsen dock bedömningen att det kommer att ta tid att uppnå vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer med hänsyn till de föroreningar som finns och att det är först 2021 som man kan förvänta sig att god kemisk grundvattenstatus kan uppnås. Vattenförekomsten omfattas därför av ett undantag i form av tidsfrist till 2021 från miljökvalitetsnormen god kemisk status.97
Planerad utveckling av försörjningen
Inom kommunen har ett arbete påbörjats för att ta fram en övergripande va-plan för den kommunala vattenförsörjningen och avloppshanteringen. Planen ska vara en långsiktig strategi för hantering av befintlig infrastruktur och etablering av nya ledningar, reningsverk och vattentäkter. Planen innefattar även hantering av enskilda avlopp och egna vattenbrunnar.
97 Länsstyrelsen i Skåne län (2012). Regional vattenförsörjningsplan för Skåne län. 2012:2.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
199
Beträffande beredningen av dricksvatten utreds nu att successivt installera UV-ljus på samtliga verk. Med stöd av olika analysverktyg bedöms i princip alla grundvattenverk i behov av ett desinfektionssteg, främst i form av UV. De mindre verk som redan fått UV-ljus, har haft mindre mikrobiologiska problem där orsakerna varit svåra att identifiera. Förutom desinfektion behöver i stort sett alla verk och vattentäkter byggas om eller förnyas, inte minst för att försöka eliminera alla inbyggda risker på grund av gamla osäkra konstruktioner, omfattande slitage och åldrande. Arbetet sker med stöd av ett tioårigt åtgärdsprogram.
Kristianstads stad ska tills vidare kunna försörjas med dricksvatten från Näsby fält, där nya vattentäkter har anlagts som ersättning för de framöver stängda brunnarna i centrum. Förhoppningen är dock att i framtiden kunna anlägga nya täkter i Yngsjöområdet samt använda konstgjord infiltration från Ivösjön. Dessa alternativ bedöms vara mer långsiktigt hållbara och undersökningar pågår vid båda platserna. Reservvattenverk ingår inte i planeringen, utvecklingen går snarare mot att koppla ihop de större vattenverken och att öka kapaciteten och leveranssäkerheten på den befintliga ledningen mellan huvudorterna Kristianstad och Åhus. Det kan även tänkas ske mellan kommuner i framtiden.
Arbete pågår även för att utveckla erforderliga nya vattenskyddsområden och revidera föreskrifterna i de befintliga.
Samverkansfrågor
Samverkan sker inom Skåne då det gäller utveckling av den regionala vattenförsörjningen. Länsstyrelsen Skåne och dricksvattenoperatörerna Sydvatten, VA-Syd, NSVA och Kristianstads kommun arbetade under 2014 och 2015 fram ett förslag till strategi för regional dricksvattenförsörjning. Arbetet var ett första steg i planeringen för en framtida robust vattenförsörjning så att de vattentillgångar som i första hand är rimliga att använda får en långsiktigt förhöjd status. Vattenresurser i Yngsjöområdet samt konstgjord infiltration från Ivösjön angavs ha stor regional betydelse för den framtida dricksvattenförsörjningen.98
98 Länsstyrelsen Skåne, Sydvatten, VA-Syd, NSVA, Kristianstads kommun (2015). Vattenresurser av regional betydelse för dricksvattenförsörjningen i Skåne.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
200
5.4.5 Ulricehamn
Fallstudien motiveras av att det gäller grundvatten i sydvästra delen av landet med en serie mindre täkter, bland annat bergborrade brunnar och den speciella problematik som kan gälla dessa.99
Försörjningsområde och demografisk utveckling
Den allmänna dricksvattenförsörjningen inom kommunen omfattar årligen cirka 1 miljon m3 producerat dricksvatten med cirka 24 000 brukare fördelat på närmare 20-talet orter. Kommunen har inför 2020 målsättningen att öka sin folkmängd till 25 000 invånare, mer långsiktigt bedöms antalet öka till drygt 26 000 år 2050.100
Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden
Ulricehamn har i dag god tillgång till rent grundvatten. Det bedöms inte behöva kloreras. Råvatten tas från olika grundvattentäkter runt om i kommunen. Sammantaget gäller det cirka 20 grundvattentäkter bestående av bergborrade respektive anlagda brunnar i jordlager. Den största allmänna huvudtäkten försörjer Ulricehamn med närområde, motsvarande närmare 11 000 personer.101 Samtliga vattentäkter har vattenskyddsområden med föreskrifter. Kommunens bedömning är att nuvarande vattenskyddsområden för allmänna täkter har områden och bestämmelser som är tillfredsställande.102
Den goda tillgången på isälvsavlagringar i kommunen medger tillsammans med hög nederbörd en omfattande grundvattenbildning. Detta innebär god tillgång på råvatten. I Ulricehamn är magasinet 10 km långt, vilket nyttjas för Ulricehamns försörjning.103
99 Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från Ulricehamns Energi AB, 2015-11-03. 100 Ulricehamns kommun (2013), Översiktsplan för Ulricehamns kommun, Samrådshandling
2013-11-27, samt SCB (2015),
Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren
2015–2050, Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19. 101 Ibid. 102 Återrapportering från Ulricehamns kommun av 2013 respektive 2014 års genomförande av vattenmyndigheternas åtgärdsprogram, åtgärd 34. 103 SGU (2015). Underlag till utredningen, 2015-12-18.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
201
Produktion, distribution och krisberedskap
Ulricehamns första kommunala vattenverk invigdes 1914 av stadens borgmästare. Tillkomsten av vattenverket bedömdes då som det viktigaste beslut som dittills fattats i Ulricehamns rådhus.
Produktionen ombesörjs numera av ett kommunalt bolag, Ulricehamns Energi, i nio olika anläggningar. Bolagets verksamhet omfattar förutom va-frågor även elnät, fjärrvärme, bredband, energi, avfall, fordonsgas, väg och park, belysning m.m.104 Beredningen omfattar sand- och avhärdningsfilter samt UV-ljus på utgående dricksvatten. UV-ljus finns även i tryckstegringsstationerna.
Krisberedskap
Reservtäkter och reservsystem finns för att producera och distribuera dricksvatten. Planering finns även för nödvatten och krisberedskap.
Klimatförändringar och andra utmaningar
Inga särskilda problem eller utmaningar har i dagsläget identifierats av dricksvattenproducenten i kontakterna med utredningen. Då det gäller framtida klimatförändringar har man tagit del av aktuell översvämningskartering för Ätran. Underlaget ger vid handen att ingen påverkan bedöms ske avseende vattenförsörjningen i Ulricehamns kommun. Man har inte och ser inte heller någon framtida negativ påverkan från jordbrukets sida på kommunens grundvattentäkter.
De regionala bearbetningar av förväntade framtida klimatförändringar som gjorts av SMHI visar att temperaturen för Västra Götalands län beräknas öka med nära 3 grader enligt utsläppsscenario RCP4.5 mot slutet av seklet jämfört med referensperioden 1961–1990 och knappt 5 grader enligt det mer extrema RCP8.5. Vegetationsperioden beräknas öka med cirka 40–90 dagar och antalet varma dagar blir fler. Scenario RCP8.5 visar ett årsmedelvärde på 18 dagar i följd med dygnsmedeltemperaturer på över 20° C i slutet av seklet.
104 Ulricehamns Energi (2014) . www.ueab.se/vatten-avlopp/om-vatten-och-avlopp, 2016-03-18.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
202
Årsmedelnederbörden i Västra Götalands län beräknas öka med 10–25 procent. Nederbörden ökar mest vintertid, i ett mer extremt scenario förutses en ökning på 40 procent mot slutet av seklet. Den kraftiga nederbörden ökar också, maximal dygnsnederbörd kan öka med uppemot 20 procent, beroende på scenario. För länet ses en ökning av årstillrinningen till vattendragen med 5–15 procent i mitten av seklet, främst under vintern. Minskning eller oförändrade förhållanden förutses för vår och sommar. Ökningen fortsätter mot slutet av seklet, med viss variation mellan olika vattendrag. Antalet dagar med låg markfuktighet beräknas öka i framtiden. Från dagens 5–15 dagar till 20–50 dagar mot slutet av seklet.105
Planerad utveckling av försörjningen
Ständigt pågående planeringsarbete, bland annat sker kontinuerlig översyn av dagvattennätet.
Samverkansfrågor
Ingen samverkan uppges ske med andra kommuner då det gäller klimatperspektiv på dricksvattenförsörjningen. Samverkan sker dock med grannkommunerna då det gäller krisberedskap.
5.4.6 Gävle
Fallstudien representerar ett exempel på råvattenförsörjning genom såväl naturlig inducering som infiltration av ytvatten och återinfiltrering av grundvatten. De sårbarheter som gäller försörjningen avser bland annat risk för översvämning och försämrad kvalitet på ytvattnet och att det råder risk för förhöjda salthalter vid höjning av havsnivån. Det finns vidare risk för vattenbrist på grund av liten grundvattenbildning under perioder med låg nederbörd. Området på och kring Gävleåsen rymmer även omfattande antropogen verksamhet, t.ex. vägar, järnväg och industrier, vilket kan räknas som den största risken för dricksvattenförsörjningen.106
105 SMHI (2015). Framtidsklimat i Västra Götalands län – enligt RCP-scenarier. SMHI Klimatologi 24. 106 Faktaunderlaget i fallstudien bygger i huvudsak på underlag till utredningen från Gästrike Vatten AB, 2015-11-24.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
203
Försörjningsområde och demografisk utveckling
Gävles dricksvattenförsörjning bygger på grundvatten som bildas i rullstensåsen som sträcker sig från Valsjön i söder till Hille i norr och som en längre sträcka rinner utmed Gavleån väster om staden. Gavleån nyttjades i äldre tider som råvatten för Gävles första vattenverk, mot slutet av 1800-talet innebar föroreningarna i ån att man övergick till grundvatten från åsen. Det naturliga flödet i åsen har uppskattats till 6–10 tusen m3 per dygn, vilket räckte fram till slutet av 1950-talet då ett ytvattenverk byggdes. Efter att kraftverksdammar anlagts i Gavleån återgick man till grundvatten från Gävle-Valboåsen. Flödet i åsen, tillsammans med naturlig inducering och förstärkning genom infiltrerat vatten från Gavleån, täcker numera hela vattenförsörjningen för Gävle, Valbo och Hille, knappt 28 000 m3 per dygn, vilket innebär närmare 90 000 anslutna personer. Inom verksamhetsområdet är totalt cirka 13 500 fastigheter anslutna till det allmänna va-nätet. Det kommunala bolaget Gästrike Vatten samägs av Gävle, Hofors, Ockelbo och Älvkarleby kommuner. Huvudmän för dricksvattenförsörjningen är fyra kommunala dotterbolag, som äger anläggningarna i respektive kommun.107
Befolkningen beräknas öka med 1 400 personer per år fram till 2030 och i hela kommunen uppgå till drygt 124 000 personer år 2050.108 Vattenförsörjningsanläggningen Gävle-Valboåsen bedöms på sikt komma att försörja upp mot 100 000 personer.109
Naturgivna förutsättningar, råvattentäkter och skyddsområden
Inom kommunen används i dag Gävle-Valboåsen, Hedesundaåsen, Lössenåsen/Hamrångeåsen samt en sand- och grusavlagring i Axmarby som vattentäkter. Vattentillgången bedöms som något begränsad och i några fall mycket begränsad med varierande rå-
107 Gästrike Vatten (2016), www.gastrikevatten.se/organisation, 2016-03-18, Sätraverket (2003), Här produceras Gävles vatten, samt uppgifter från Gästrike Vatten (2015). 108 Gävle kommun (2015), Samrådshandling Översiktsplan Gävle kommun år 2030, Underlag avseende gemensam dricksvattenproduktion för Gävle och Älvkarleby kommun, 2015-
10-07, samt SCB (2015),
Befolkningsprognoser för Sveriges län och kommuner åren 2015–
2050, Underlag till Indelningskommittén, 2015-01-19. 109 Länsstyrelsen Gävleborg (2013). Beskrivning av områden av riksintresse för vattenförsörjningsanläggning.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
204
vattenkvalitet. Av kommunens grundvattenförekomster omfattas nio av vattenmyndighetens arbete med vattenförvaltningen. Samtliga utom Valboåsen bedömdes 2009 ha god kemisk status.110
Medeluttag på 30 tusen m³ medges per dag genom vattendomen för täkterna i Gävle-Valboåsen. Största delen tas ut vid det s.k. Sätraverket. För närvarande baseras vattenförsörjningen på flera vattentäkter/brunnar av varierande storlek längs åsen. Samtliga täkter nyttjar dock samma grundvattenmagasin. Det vatten som tas ut för behandling är till stor del naturligt inducerat från Gavleån. Grundvattnet är därmed ytvattenpåverkat. Medelflödet i ån är cirka 20 m3 per sekund, men vattenföringen är kraftigt reglerad.
Vattenskyddsområden och vattenskyddsföreskrifter finns för samtliga vattentäkter utom den begränsade Axmarby i norra delen av kommunen. Där saknas även miljödom för grundvattenuttagen. Befintliga vattenskyddsområden och skyddsföreskrifter är under översyn och ska revideras.111 Arbetet med det nya vattenskyddsområdet för Gävle-Valboåsen har påbörjats och beräknas färdigt 2020.112
Gävle-Valboåsens vattenförsörjningsanläggning har av länsstyrelsen föreslagits som område av riksintresse. Det omfattar vattenverken i Gävle (Sätraverket) samt Valbo med tillhörande infrastruktur.113
Produktion, distribution och krisberedskap
Gävle kommun har antagit en särskild va-strategi som för dricksvattnets del trycker på hållbar utbyggnad, robust och hållbar försörjning samt tydliga roller och god kommunikation. Strategidokumentet slår bland annat fast att kommunen ska ha ett långsiktigt hållbart skydd av rå- och dricksvatten, att alla vattenverk ska ha tillräcklig beredning och mikrobiologiska säkerhetsbarriärer och att ledningsnätet ska förnyas i en sådan takt att problem med drift-
110 Gävle kommun (2013). VA-översikt. Underlag från SWECO 2013-04-17. 111 Ibid. 112 Gästrike Vatten (2014). ppt-presentation för kommunstyrelsen, M. Rostö, 2014-10-28. 113 Länsstyrelsen Gävleborg (2013). Beskrivning av områden av riksintresse för vattenförsörjningsanläggning.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
205
störningar hålls på låg nivå. Det slås även fast att hänsyn ska tas till effekter av ett förändrat klimat.114
Den återinfiltration som sker innebär att man får en syresättning av grundvattnet som förebygger stigande järn- och manganhalter. Det vatten som tas upp ur brunnarna kring Sätraverket får en tillsats av natronlut för att höja vattnets pH-värde och därmed minska korrosionsriskerna i distributionsnätet. Vidare tillsätts klor för att minska risken för bakterietillväxt i distributionsnätet. En ny filteranläggning driftsätts under 2016 för att öka vattenmängden genom konstgjord grundvattenbildning. En pilotanläggning för membranfiltrering startade 2014. Undersökningarna av råvattenkvalitet har också utökats sedan några år. Det färdigbehandlade vattnet uppfyller med bred marginal de gränsvärden som föreskrivs då det distribueras till ledningsnätet.
Från vattenverken pumpas vattnet till Gävle tätort, Hille, Valbo och Forsbacka via två distributionssystem. Totalt finns 13 tryckstegringsstationer och sex reservoarer. Volymerna är avpassade för att utjämna skillnaderna mellan vattenverkets jämna produktion och den aktuella förbrukningen, som varierar under dygnet. Ledningsnätets totala längd är cirka 60 mil.115
Reservtäkter och reservsystem
Omfattande utredningar pågår för att hitta potentiella framtida vattentäkter. Gävle kommun saknar ännu reservvattentäkter och i Gävle stad finns på sikt en kapacitetsbrist med avseende på dricksvatten från befintliga täkter. Gävle-Valboåsen är en av de större grundvattenresurserna i Sverige. En översyn görs för närvarande för att kunna leverera vatten från fler delar av täkten. Inom kommunen finns ingen annan tillräcklig yt- eller grundvattenresurs av god kvalitet. Det innebär att det f.n. saknas realistiska ersättningsalternativ för vattentäkten/anläggningen.116
114 Gävle kommun (2014). VA-strategi. 115 Sätraverket (2003), Här produceras Gävles vatten, samt underlag från Gästrike Vatten (2015). 116 Länsstyrelsen Gävleborg (2013). Beskrivning av områden av riksintresse för vattenförsörjningsanläggning.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
206
Krisberedskap
Inom ramen för krisberedskapen sker samverkan med Länsstyrelser, Räddningstjänst och polis samt med respektive kommuns kris- och beredskapsorganisation. I detta samarbete ingår även länets smittskyddsläkare och region Gävleborgs beredskapsorganisation. Tillsammans med grannkommunerna och smittskyddet i Gävleborg sker medverkan i projektet Hälsoläge (tidigare benämnt 1177 sjukvårdsupplysningen).
Krisberedskapsläget bedöms som gott. Olyckor och störningar hanteras på ett tillfredsställande sätt, bland annat med stöd av tydlig krisledning och sårbarhetskartor. En plan för nödvattenförsörjning utarbetas. Till hjälp finns även en bra simuleringsmodell över vattenledningsnätet samt god kontroll på ingående data. Samtidigt konstateras att en rad verksamheter och transportleder planeras och anläggs i anslutning till den transportled för dricksvatten som åsen utgör.117
Det utsatta läget illustreras av en lastbilsolycka som inträffade inom vattenskyddsområdet 2014. Trots snabba åtgärder för att förhindra utläckande diesel och olja att nå täkten beräknas betydande kostnader motsvarande drygt 5 mnkr ha uppstått. Uppföljande provtagning måste därtill ske under påföljande år.118
Klimatförändringar och andra utmaningar
Medelflödet i Gavleån beräknas sammantaget öka med cirka 10 procent mot slutet av seklet. Stora förändringar förutses då det gäller vattenflödets årsdynamik. Vårfloden tidigareläggs och minskar, för att mot senare delen av seklet upphöra. Flödet beräknas öka vintertid genom att vinternederbörden i ökad utsträckning kommer i form av regn. En minskning av flödet förutses under sommartid, vilket blir mer uttalat under senare delen av seklet. Det kommer också att bli vanligare med låga flöden till följd av den ökande avdunstningen i ett varmare klimat. Antalet dagar med låga
117 Gästrike Vatten (2014). ppt-presentation för kommunstyrelsen, M. Rostö, 2014-10-28. 118 Gästrike Vatten (2015). Hantering av olyckan vid Lexvall inom skyddsområde för vattentäkt och dess konsekvenser.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
207
flöden beräknas öka från dagens knappt 20 till 25–35 år 2100. Ökningen är mindre än vad som förväntas i södra delen av landet.119
Källa: SMHI (2015).
Det dricksvatten som distribueras från Gävle-Valboåsens vattenförsörjningsanläggning bedöms i dag hålla hög kvalitet. Riskerna bedöms också som små för att grundvattenresursen och anläggningen påverkas av klimatförändringarna. En framtid med ökade skyfallsliknande regn kan dock medföra att mer föroreningar, både kemiska och mikrobiologiska, riskerar att sköljas ned i ytvattendragen. Då grundvattnet som används för vattenförsörjningen är ytvattenpåverkat kan en förändrad beredning i vattenverken därmed komma att krävas. Det konstateras också av länsstyrelsen att anläggningen och dess tillrinningsområde har ett dåligt skyddsläge. Vattenresursen är svårskyddad då verksamheter bedrivs på hela åsen. Arbete pågår för att minimera riskerna och för att undvika att nya tillkommer. Eftersom anläggningen bedöms vara sam-
119 SMHI (2016). Framtidens vattentillgång i Mälaren, Göta älv, Bolmen, Vombsjön och Gavleån. Underlag till Dricksvattenutredningen. SMHI Klimatologi 39.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
208
hällsviktig och är beroende av den lägesbundna isälvsavlagringen, erfordras skydd mot fortsatt exploatering och andra åtgärder som kan vara negativa för vattenförsörjningen.120
Planerad utveckling av försörjningen
Grundvattentäkter som ensamma klarar att försörja ett växande Gävle finns inte att tillgå, vilket innebär att Gävle på sikt kommer att behöva råvatten från kompletterande vattentäkter. För att hitta kvalitativt och kvantitativt bra täkter förutsätts regional samverkan och nyttjande av resurser utanför kommungränsen. Ytvattentäkter utgör ytterligare alternativ men förutsätter stora investeringar då ytvattenanläggningen i Sätraverket inte finns kvar och ytvatten av god kvalitet med tillräcklig mängd inte finns i närområdet.121 För att möta kommande behov av ökad vattenmängd och eventuell ny beredning på grund av ändrad råvattenkvalitet i ett förändrat klimat, kommer många stora investeringar att krävas för dricksvattenförsörjningen under kommande år. En långsiktig handlingsplan har utarbetats, som bland annat innefattar
vattenförsörjningsplan för att prioritera och skydda vattenresurser,
ökad redundans genom reservvattentäkter/verk och dubbla ledningar,
ökad kemisk och mikrobiologisk beredning i vattenverk,
ökad uppföljning och analys av vattenkvalitet i ledningsnät,
stärkt krisberedskap, inklusive nödvattenförsörjning,
deltagande i GenoMembran och andra forskningsprojekt, samt
deltagande i Livsmedelsverkets studie kring ledningsnät.
120 Ibid. 121 Gävle kommun (2013). VA-översikt. Underlag från SWECO, 2013-04-17.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
209
Samverkansfrågor
Betydande mellankommunalt samarbete och kontakter med länsstyrelsen utgör naturliga inslag i arbetet. Gästrike Vatten företräder va-verksamheten i Gävle, Hofors, Ockelbo och Älvkarleby kommuner. Inom medlemskommunerna sker normalt även samverkan över förvaltningsgränser, vilket berör bland annat kommunledningskontor, miljö och hälsa, fysisk planering, exploatering och bygglov. I exploateringssammanhang sker samverkan med bland annat lokala och regionala el- och bredbandsleverantörer samt fastighetsbolag. Ytterligare ett område för mellankommunal samverkan gäller upphandling, bland annat av laboratorietjänster.
Gästrike Vatten ingår i regel i de arbetsgrupper som knyts till större kommunala projekt, t.ex. avseende översiktsplanering, framtagande av miljömål och va-strategier. Samverkan sker även inom krisberedskapsområdet, vilket beskrivits ovan. En särskild samordnare har rekryterats till Gästrike Vatten för att hålla i kontaktarbetet mellan vattenproduktionen och kommunerna.
Vattenförsörjningsplaner för medlemskommunerna är under utveckling. De breddas till att även identifiera vattenresurser i angränsande kommuner. Arbete sker med vägvalsutredningar, där vatten utgör en av drivkrafterna med avseende på robusthet, kvalitet och mängd. En särskild översyn pågår inom medlemskommunerna tillsammans med räddningstjänsten då det gäller kapacitet i ledningsnät och brandposter samt etablering av s.k. vattenkiosker. Syftet är att säkra vattenkvalitet till kund.
Trafikverket samverkar med Gästrike Vatten i samband med större projekt, som kan gälla spårbunden trafik och studier kring lämpliga val av åtgärder. Medverkan sker även i ett särskilt bangårdsråd som berör för vattentäkten i Gävle näraliggande frågor.
Gästrike Vatten deltar vidare i en rad informations- och utbildningsaktiviteter för allmänhet, blivande medlemmar i va-kollektiven samt berörda politiker och nämnder. Ett betydande kollegialt nätverk upprätthålls med andra dricksdricksvattenproducenter i landet. Aktivt deltagande sker också i forskningsprojekt med kopplingar till Livsmedelsverket, Svenskt Vatten och enskilda forskningsutförare, som SLU och Chalmers Tekniska Högskola. Till vaverksamheten anknytande praktik- och handlett examensarbete ger kontaktytor mot olika skolor och utbildningsanordnare.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
210
5.5 Samhällets förmåga att hantera klimateffekter på dricksvattnet
Utredningens överväganden: Klimatförändringarna är redan
här. De medför en rad ökande risker för dricksvattenförsörjningen. Extremregn, översvämningar och högre flöden ökar riskerna för att föroreningar sköljs ut i dricksvattenförekomster och täkter. Yt- och grundvatten riskerar att förorenas.
Svenska vattenverk är redan i dag sårbara för försämrat råvatten, särskilt de grundvattenanläggningar som har otillräckliga barriärer mot kemiska och mikrobiologiska föroreningar. Även distributionsanläggningar och ledningsnät utsätts för ökande risker. Det gäller främst översvämningar, skred, ras och markrörelser som ökar risken för ledningsbrott och föroreningar.
I vissa delar av landet kan vattenbrist uppstå som följd av klimatförändringar och ökad konkurrens om vattnet mellan olika samhällsbehov.
Kommunerna ansvarar för dricksvattenförsörjningen. Varierande förutsättningar och kapacitet ställer stora framtida krav då en likvärdig och trygg dricksvattenförsörjning ska upprätthållas. Staten kan medverka genom att ge stöd och riktlinjer och bör även i ett större nationellt och regionalt perspektiv medverka till lösningar där så erfordras, t.ex. beträffande klimateffekter och lösningar i anslutning till Mälardalen och Göta älv. Utredningen pekar i följande kapitel på en rad konkreta åtgärder som behöver vidtas. Det gäller hela dricksvattenkedjan, från skyddet av täkter till beredning, distribution och kompetensförsörjning. Utformning av väl avvägda ansvars- och samordningsfrågor, övervakning och krisberedskap utgör ytterligare viktiga frågor för att klimatsäkra dricksvattenförsörjningen. Avgörande är att utveckla robusta och kompetenta utförarorganisationer. Grunden för detta skapas genom ökad mellankommunal samverkan och en mer regionaliserad syn på dricksvattnet.
Utredningen ska enligt direktiven bedöma förmågan att hantera klimatförändringarnas effekter på vattenkvalitet och tillgång på vatten för dricksvattenproduktion, med beaktande av de åtgärder som genomförts under senare år.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
211
5.5.1 Statliga insatser, centralt och regionalt
En rad centrala förvaltningsmyndigheter samt länsstyrelser och vattenmyndigheter arbetar med frågor som på olika sätt berör klimat och dricksvatten.
Livsmedelsverket och andra centrala myndigheter
I Livsmedelsverkets generella uppdrag ingår att arbeta för säkra livsmedel och säkert dricksvatten. Uppdraget utvidgades 2010 till att även omfatta ett instruktionsenligt samordningsansvar för dricksvattenfrågor, särskilt när det gäller anpassningar till klimatförändringar samt kris- och beredskapsplanering för dricksvattenförsörjningen. Samordningsuppdraget har bland annat tagit sig uttryck i att Livsmedelsverket koordinerar ett nationellt nätverk av myndigheter och andra aktörer inom dricksvattenområdet. En rad stödjande dokument har utarbetats och en vattenkatastrofgrupp, VAKA, inrättades redan 2004 som svar främst på klimatrelaterade händelser, bland annat översvämningarna i Sundsvall några år tidigare. VAKA kan ge stöd till kommuner som drabbats eller kan komma att drabbas av problem med dricksvattenförsörjningen. Årligen nås gruppen av ett 20–30-tal larm. Livsmedelsverket har också gett ut en handbok för krishantering för dricksvatten som stöd för att bland annat hantera vattenburna utbrott. Livsmedelsverkets arbete med samordningsuppdraget och det nationella nätverket diskuteras närmare av utredningen i kapitel 11. Vidare ges i kapitel 9 en fördjupad beskrivning och värdering av VAKAgruppens verksamhet.
En rad rapporter och vägledningar som tar upp olika klimatpåverkade risker i dricksvattenförsörjningen, bland annat mikroorganismer, har publicerats under senare år. Livsmedelsverket har också anordnat utbildningar och övningar som i olika avseenden berört klimatfrågor och dricksvatten.
Ytterligare ett antal centrala myndigheter har anknytande uppgifter. Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning ansvarar för frågor som rör miljön i hav och ytvatten respektive grundvatten. Det rör frågor kring övervakning, bevarande, restaurering och hållbart nyttjande. Analysunderlag på klimatsidan tas fram av SMHI. Kommunernas och myndigheternas
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
212
klimatrelaterade risk- och sårbarhetsarbete, krisberedskapen och andra för dricksvattnet betydelsefulla frågor stöds av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB. Myndigheten ansvarar särskilt för det svenska genomförandet av EU:s översvämningsdirektiv, där planarbetet ska samordnas med vattenförvaltningen och har stark koppling till dricksvattenfrågorna. Inom den fysiska planeringen och användningen av mark och vattenområden bidrar Boverket genom stöd i tillämpning och tillsyn under plan- och bygglagstiftningen.
Flera ytterligare myndigheter medverkar i det nationella dricksvattennätverket, har ansvarsuppgifter eller bedriver olika projektverksamheter som anknyter till klimat och dricksvatten. Det gäller t.ex. Folkhälsomyndigheten, Strålsäkerhetsmyndigheten, Kemikalieinspektionen och Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI. Utredningen ger i kapitel 11 uttryck för sina överväganden och förslag då det gäller centrala myndigheters och andra aktörers medverkan i det fortsatta samordningsarbetet kring dricksvatten.
Länsstyrelsen
Länsstyrelserna har i sina risk- och sårbarhetsanalyser behandlat dricksvattenfrågor i ett förändrat klimat och arbetar aktivt med stöd till kommunernas krisberedskapsarbete. Uppföljning och stöd har också skett avseende kommunernas mer övergripande klimatanpassningsarbete. En rad anknytande uppgifter bedrivs som berör klimatpåverkan på vattenförsörjning, miljö- och samhällsfrågor.
Flera länsstyrelser arbetar aktivt med klimatförändringar kopplade till dricksvattenfrågor, eftersom det regionala perspektivet blir allt mer avgörande för den långsiktiga försörjningen. Länsstyrelserna kring Mälaren har t.ex. i samverkan tagit fram omfattande underlag kring den framtida utvecklingen för dricksvattentäkten Mälaren. Samordningsarbete pågår då det gäller Vänern och Göta älv. Länsstyrelsen i Örebro län har samlat kommuner och andra aktörer i diskussioner kring långsiktiga och samlade dricksvattenlösningar genom överföring av Vätternvatten.
Länsstyrelsernas vattendelegationer med sina vattenmyndigheter ansvarar för genomförandet av ramdirektivet för vatten genom att besluta om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
213
förvaltningsplaner för att upprätthålla och förvalta en god vattenmiljö. Kopplingarna mellan vattenförvaltning och dricksvattenförsörjning behandlas under några olika kapitel i slutbetänkandet. Bland annat i kapitel 6 som rör skyddet av förekomster och täkter, och i kapitel 8, som tar upp övervakningsfrågorna.
Det dricksvattenanknutna klimatanpassningsarbetet i kommunerna är beroende av goda planeringsunderlag, främst regionala vattenförsörjningsplaner, vilket ett flertal länsstyrelser utarbetat under senare år. Planerna har tydliga kopplingar till pågående klimatförändringar. Utredningen tar upp frågan om en fortsatt och mer heltäckande sådan utveckling i kapitel 6 kring skyddet av vattentäkter. En samlad handledning gavs också ut av Länsstyrelsen 2012 för klimatanpassningsfrågor i den fysiska planeringen.122 En särskild planeringsfråga, som tas upp nedan, gäller den befarade vattenbrist som kan uppstå på sina håll som följd av klimatförändringarna.
Länsstyrelsen har omfattande uppgifter som anknyter till klimatfrågor och vatten. Under utredningsarbetet har betydelsen av det regionala perspektivet betonats i en rad sammanhang. Viktiga och klimatanknutna uppgifter, t.ex. arbetet med regionala vattenförsörjningsplaner, bildandet av vattenskyddsområden och regionala krisberedskapsfrågor, saknar dock den resursmässiga kontinuitet som verksamheten och stödet till kommunerna förutsätter. Utredningen återkommer till dessa frågor i olika förslagskapitel och i de avslutande konsekvensbedömningarna.
Planeringsunderlag kring minskad vattentillgång
Minskad vattentillgång och ökande konkurrens om lämpliga vattenförekomster är en fråga som framöver kan få ökad betydelse, främst i östra Götaland. Problematiken berör delar av landet som har såväl omfattande befolkning som näringar med stora vattenbehov. Utredningens fallstudier ger exempel på detta då det gäller Kristianstadsslätten. Framtida konkurrens om vattnet mellan dricksvattenproducenter och jordbruksnäringen beräknas tillta till
122 Länsstyrelserna (2012). Klimatanpassning i fysisk planering – Vägledning från länsstyrelserna.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
214
följd av ett varmare klimat. Uppskattningar av hur sådana behov kan utvecklas över tid saknas i dag, men behöver tas fram för att kunna ligga till grund för möjlig anpassning av befintlig vattenreglering, prioritering mellan olika samhällsbehov eller andra typer av åtgärder. Utredningen återkommer till behovet av underlag och prognoser i kapitel 6.
Länsstyrelsen i Blekinge har i sitt arbete med den regionala vattenförsörjningsplanen uppskattat att betydande problem kan uppstå på sikt. Klimatförändringarna kommer att fortgå även efter år 2100, en tidshorisont bortom dagens scenarier som inte ligger så långt bort. Bristen på underlag från jordbruket då det gäller bland annat bevattningsbehov innebär stora svårigheter att göra bedömningar av framtida konkurrens om vattnet. Behovet av bevattning sammanhänger med valet av grödor, ökande vattenbehov vid ökad lufttemperatur och därmed även tilltagande avdunstning. Därtill betydelsen av sänkt markvattenhalt och hur en förlängd odlingssäsong påverkar, liksom att perioden för återfyllnad av vattenmagasinen på vissa håll kan komma att kortas. För att få en bild av framtida konkurrenssituation behövs uppskattningar också av de mer långsiktiga behoven.123 Liknande arbete pågår i Kalmar respektive Gotlands län, där sommarturismen innebär kraftigt ökande vattenbehov. Även i Skåne förväntas bristsituationer kunna uppstå, vilket bland annat framförts av Länsstyrelsen i Skåne och Kristianstads kommun i samband med remisshanteringen av utredningens delbetänkande om klimatförändringar och dricksvatten. Problematiken har tidigare berörts i avsnitt 5.3.1 och diskuteras nedan utifrån ett mer kommunalt perspektiv.
5.5.2 Kommunernas arbete
Dricksvattenutredningen ska bland annat analysera i vilken utsträckning och med vilken kvalitet kommunerna genomför sårbarhetsanalyser och om de vidtar förebyggande åtgärder i sin översiktsplanering utifrån ett klimatperspektiv.
123 Länsstyrelsen i Blekinge (2015). Underlag till utredningen, 2015-12-18.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
215
Risk- och sårbarhetsanalyser
Utredningen har tagit del av den omfattande rapportering och uppföljning som berörda myndigheter gjort inom området under senare år samt också gått igenom ett urval kommuner av olika typ med avseende på deras risk- och sårbarhetsanalyser (RSA), planer för hantering av extraordinära händelser samt anknytande planunderlag, som aktuella vattenförsörjningsplaner och översiktsplaner. Utredningen har också utifrån ett begränsat urval kommuner124 gått igenom aktuella öppna dokument, bland annat tillgängliga risk- och sårbarhetsanalyser och översiktsplaner. Sammantaget tyder genomgången på att variationen inom och mellan kommuner är stor då det gäller att i olika planeringsunderlag och handlingsplaner spegla klimataspekter på dricksvattenförsörjningen. Större kommuner har ofta bättre förutsättningar än mindre att arbeta fram goda underlag, men det gäller inte alltid. Kommunala planeringsunderlag och kopplingen till översiktsplaneringen behandlas i olika delar av utredningen, främst i kapitel 6 om skyddet av vattentäkter samt i kapitel 9 om krisberedskapsfrågor.
Mer avgränsade riskanalyser görs även inom dricksvattenförsörjningen. I det särskilda stödmaterial som utformats för sådana analyser av Livsmedelsverket, identifieras risker i systemen genom att i analysen skilja mellan vattentäkter, intag/råvattenledningar, vattenverk respektive distributionsanläggningar. Exempel på oönskade klimatrelaterade händelser kan vara akuta föroreningar i vattentäkten eller i vattenverket, otillräckliga hygieniska barriärer eller beredning i vattenverket, översvämning eller långvarig torka.125
Boverkets årliga miljömålsuppföljning i enkätform till kommunerna speglar också förekomsten av planeringsunderlag kring dricksvattenfrågorna och den koppling som finns till översiktsplaneringen. Aktuella planer eller program för dricksvattenförsörjningen redovisas endast i begränsad utsträckning i översiktsplanen. Vanligare är att detta sker i annan form av politiskt förankrat dokument.126
124 Genomgång av ett 20-tal kommuner, baserat på ett urval utifrån SKL:s kommungruppsindelning 2011. 125 Livsmedelsverket (2007). Risk- och sårbarhetsanalyser för dricksvattenförsörjningen, s. 10–12. 126 Boverket (2015). Miljömålsenkät 2015.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
216
Vattenskyddsområden
Ett ur klimatsynpunkt grundläggande arbete gäller utformningen av lämpliga vattenskyddsområden med föreskrifter, som skapar viktiga förutsättningar för att bevara ett bra råvatten. Frågan sammanhänger även med de åtaganden som gjorts inom vattenförvaltningens ram. Utredningen diskuterar dessa frågor i kapitlen 6 och 7.
Vattenbrist
Brist på vatten till följd av klimatologiska och geohydrologiska förutsättningar, konkurrensförhållanden eller befolkningsförändringar förekommer redan i vissa kommuner, främst i sydöstra delen av landet. Problemen förutses i ett längre perspektiv kunna tillta ytterligare. Bland de lösningsinriktade förslag som diskuteras är bland annat strukturella och planeringmässiga förändringar kring va-nät och byggande, förändrade prioriteringar i vattenanvändningen, mer långväga ledningstransport av vatten, regleringsmagasin som tillvaratar årsvariationen i grundvattnet, regnvatteninsamling eller nyttjande av havsvatten genom avsaltning. Det senare kan ske med olika typer av teknik, där erfarenheter vunnits på olika håll i landet.127
Planeringsunderlag och olika typer av styrning av vattenanvändningen är ofta avgörande, vilket med fördel sker i ett större perspektiv än det kommunala. För utsatta områden kan översiktsplaneringen ge underlag för ett mer långsiktigt förändringsarbete. Gotland anger t.ex. i sin översiktsplanering att allmänna va-tjänster byggs ut som ett led i arbetet att hantera föroreningsrisker i kombination med tilltagande dricksvattenbrist, främst under sommarhalvåret. Grundvattenresurserna är inte jämnt fördelade på ön, bevattning och turism innebär i betydande grad påfrestningar för vattenförsörjningen. Styrning av bostadsbyggande till lämpliga platser, utnyttjande av kretsloppsteknik, avsaltning och andra åtgärder vidtas också som ett led i arbetet.128
127 Västerberg, U. (2014). Hållbar vattenförsörjning i områden med vattenbrist. Uppsala universitet, inst. för geovetenskaper. 128 Gotlands kommun (2010). Bygg Gotland. Översiktplan för Gotlands kommun 2010– 2025.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
217
Kommuner i de delar av landet där klimatscenarier visar på ökande risk för vattenbrist kan också på andra sätt utveckla sin planering. Exempel på anpassade lösningar är utveckling av hydrologiska prognossystem, som förbättrar möjligheterna att lokalt förutse tillrinning i vattenmagasinen, t.ex. på det sätt som skett i Karlshamns kommun med stöd av SMHI.129 Andra planeringsunderlag som kan behövas i vissa delar av landet gäller bedömningar av framtida markanvändning och ökande bevattningsbehov för jordbruksnäringen i ett varmare klimat.
Riskerna för framtida vattenbrist kan dock vara mindre uttalade eller svåra att förutse. Även här är det avgörande att skapa handlingsutrymme genom att utveckla kunskapsunderlag och planering på längre sikt. Så sker också på många håll. Torsås kommun, utgör ett exempel. Det anges där i översiktplanen att områden med risk för framtida vattenbrist ska tydliggöras och riktlinjer/strategier arbetas fram för att hantera olika typer av intressekonflikter. Sand- och grusavlagringar inom kommunen som kan vara lämpliga för grundvattenbildning behöver kartläggas och vid behov skyddas inför framtiden. En lokal dricksvattenförsörjningsplan ska utarbetas, liksom nödvattenplan och översyn av gällande vattenskyddsområden. Det anges samtidigt att det krävs ett omfattande arbete både på kommunal- och länsnivå för att säkerställa tillgång och kvalitet hos vattenresurserna i ett flergenerationsperspektiv.130
5.5.3 Producenter och distributörer
Producenter och leverantörer av dricksvatten arbetar med olika anpassningar för att möta klimatförändringarna. De tekniska förutsättningarna förändras löpande, i många fall till det bättre, men visar att det finns en betydande variation i landet och också en rad eftersatta områden. Utvecklingen belyses bland annat genom branschorganisationen Svenskt Vattens verktyg Hållbarhetsindex, som redovisar kommunernas förhållanden och bedömningar kring den egna dricksvattenförsörjningen m.m. Många av de tillfrågade
129 SMHI (2014). www.smhi.se/professionella-tjanster/professionella-tjanster/bygg-ochinfrastruktur, 20 16-02-17. 130 Torsås kommun (2015). VA-plan för Torsås kommun. Tematiskt tillägg till översiktsplanen.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
218
kommunerna uppger att de ännu inte fullt ut hunnit säkra att barriärer i vattenverken, leveransmöjligheter och kvaliteten på dricksvattnet kan möta framtidens krav. Samma sak gäller långsiktig klimatanpassning och översvämningssäkerhet. Uppgifterna bygger på svar från ett årligt urval motsvarande en tredjedel av landets kommuner.131
En intressant trend i Sverige och många andra länder är en minskande dricksvattenförbrukning per capita, även om utvecklingen under senare år tyckts stanna upp. Förklaringarna är flera – från starkare medvetenhet om värdet av dricksvatten och ökad sparsamhet med vattnet, till teknikutveckling, nya distributionssystem och effektivare läckspårning. Samtidigt innebär befolkningsökning och ökad inflyttning till städerna att dricksvattenförbrukningen ändå kan öka, vilket främst gäller storstadsområden.132För delar av landet, främst östra Götaland, kan klimatförändringarna innebära ökad risk för vattenbrist under delar av året. Det kan således på sina håll bli en viktig faktor att ta hänsyn till förutom kvalitetsaspekten.
Det är viktigt att dricksvattenproducenter följer de trender och förändringar som kan finnas avseende användningen av kemiska ämnen på längre sikt. Det är också viktigt att följa utvecklingen av de eventuella förekomster i vatten som framkommer genom egen provtagning och den övervakning som i övrigt ska förekomma av s.k. skyddade områden inom ramen för vattenförvaltningen. Ökad antropogen belastning gör att vikten av en god och väl täckande övervakning blir allt större. Sådan övervakning krävs i ökad utsträckning för att med rimligt god framförhållning kunna detektera förändrad status i vattenförekomster avsedda för dricksvatten.
Dricksvattenproducenterna ska löpande undersöka sitt råvatten utifrån bedömningar av de lokala risker och förutsättningar som råder. Provtagningen är inte detaljreglerad, men stöd finns i Livsmedelsverkets vägledning och de branschriktlinjer som Svenskt Vatten tagit fram. Viss delning av provtagningsdata och information sker också gentemot miljömålsarbetet och vattenförvaltningen, medan det omvända tycks vara mer ovanligt. Aktuella
131 Svenskt Vatten (2015, 2016). Resultatrapporter för Hållbarhetsindex 2014 och 2015. 132 SCB (2012). Vattenuttag och vattenanvändning i Sverige 2010. Sveriges officiella statistik, SM 1201.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
219
miljölarm har aktualiserat frågan, t.ex. då det gäller förekomsten av svårnedbrytbara perfluorerade ämnen från brandövningsplatser som påträffats i naturen och också påverkat ett stort antal råvattentäkter.133 Föroreningar som drabbar grundvattentäkter kan vid långsam vattenomsättning få långvariga effekter, vilket gör det angeläget att tidigt identifiera och förebygga riskerna.
Ytvattenverk
Den ökade nederbörd som klimatscenarierna ger uttryck för i stora delar av landet innebär ökande ämnestransport till olika typer av vattenförekomster. Vid utformning av vattenskyddsområden kan zonering och föreskrifter behöva ses över om ett erforderligt skydd ska kunna upprätthållas då klimatet successivt förändras.
Naturliga förhållanden kan utnyttjas. Den temperaturrelaterade skiktningen av sjöar kan periodvis möjliggöra intag av råvatten under det s.k. språngskiktet, vilket kan vara positivt för att undvika eventuella ytliga föroreningar.134 Ett kallare råvatten minskar också riskerna för senare bakterietillväxt i distributionsledet. Fenomenet med språngskikt utnyttjas av de allra flesta ytvattenverk sedan lång tid tillbaka där det finns tillräckliga djup. Viss begränsad omblandning av varmare och kallare vatten sker kontinuerligt, men språngskiktet transporteras sakta nedåt från försommar till höst, tills den slutligen passerar råvattenintaget.
Den tekniska utvecklingen ger nya möjligheter att hantera klimateffekterna, som tilltagande föroreningar i råvattnet. Tydliga samband finns t.ex. mellan mer avancerad beredning och minskad förekomst av magsjuka i såväl yt- som grundvattenberoende kommuner.135 Eftersom den ökande mängden organiskt material kan innebära svårigheter att få full effekt i avskiljande barriärer, har under senare tid även effektiva membranfilter tagits i bruk vid flera vattenverk. De kan på sikt få ökad betydelse mot mikroorganismer. Riskerna för vattenburen smitta genom parasitära protozoer och
133 Regeringskansliet (2016). Utredningen om spridning av PFAS-föroreningar i dricksvatten (M 2015:B). 134 Sokolova, E. (2011). Hydrodynamic and microbiological modelling of water quality in drinking water sources. Lic. thesis, Chalmers. 135 Tornevi, A. (2015). Precipitation, raw water quality, drinking water treatment and gastrointestinal illness. Umeå university, Dept. Publ. Health Clin. Med.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
220
virus är f.n. troligen större än för smittämnen i form av bakterier. Det sammanhänger bland annat med att skyddet mot virus kräver effektiva och ofta kombinerade inaktiverande barriärer för flera virustyper.136 Vid övergång till membranfilter kan porstorlekar väljas så att även virus kan avskiljas.137 Ultrafilter som har en porstorlek om 10–100 nm kan avskilja virus. Minskas porstorleken ytterligare till s.k. nanofilter med porstorlek 1–10 nm avskiljs även lösta föreningar, växtskyddsmedel och mineralsalter. Omvänd osmos kännetecknar filtrering med mycket små porer understigande 1 nm, vilket kan avskilja organiska joner m.m. Sådana anläggningar kan rena havsvatten, men förekommer i dagsläget endast på enstaka platser i landet.138 Osmostekniken kan på sina håll få ökad betydelse i framtiden till följd av vattenbrist, stigande havsnivåer och saltvatteninträngning.
Grundvattenverk
Dricksvattenberedningen vid grundvattenverk är som tidigare framgått i regel förenklad jämfört med ytvattenverken. En rad anpassningar kan dock behövas som följd av klimatförändringarna och den förändring som sker av råvattnet, t.ex. ökad halt av organiskt material och påverkan till följd av förkortade transporttider i marken. Förändringarna kan få särskilt stort genomslag för de dricksvattenproducenter som tillämpar s.k. konstgjord infiltration av ytvatten. Processerna vid många anläggningar kan där behöva kompletteras med förrening av infiltrationsvattnet, t.ex. genom kemisk fällning eller ozon. Många anläggningar har redan i dag ett sådant reningssteg.
Svenskt Vattens enkätstudier från 2010 och 2014 visar att antalet vattenverk med barriärer som understeg Livsmedelsverkets
136 Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv – behov och åtgärder, Rapport nr 6, samt det nordiska samarbetsprojektet VISK (2013), Skandinavisk kunskapsbank, Handbok, Hur man arbetar för att minska samhällets sårbarhet för vattenburen virussmitta trots förändrat klimat. 137 Livsmedelsverket (2012), Mikrobiologiska dricksvattenrisker ur ett kretsloppsperspektiv
– behov och åtgärder, rapport nr 6, s. 15–20, samt
Chalmers (2015), Underlag från
programmet DRICKS till utredningen. Se även Chalmers (2012). 138 FOI (2015). Radioaktivt nedfall i ytvattentäkter: Delrapport 1 – Beredningsprocessers påverkan på kontaminerat dricksvatten. Den redovisade informationen har där sammanställts från rapporter av Svenskt Vatten (2010), Dricksvattenteknik 1–4.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
221
rekommendationer har minskat. Grundvattenverk har ett mindre behov av mikrobiella barriärer, men större anläggningar rekommenderas ändå ha minst en barriär. Aktuella studier visar också, vilket tidigare angivits, att tydliga skyddseffekter genom mer avancerad beredning fås mot t.ex. magsjuka även i grundvattenberoende kommuner. 2010 saknade 91 grundvattenverk, motsvarande drygt en miljon konsumenter, helt barriärer. Förbättringar skedde fram till 2014, då 57 grundvattenverk fortfarande uppgav sig sakna sådant skydd. Det motsvarade knappt 400 000 konsumenter. Ett dussintal grundvattenverk, som tillsammans försåg drygt 195 000 personer med vatten, planerade att införa UV-steg under de närmaste åren.139
Förändrade arbetssätt
Ökade kunskaper, t.ex. genom övervakningsinsatser, behövs då det gäller grundvattnets förändring som följd av klimatförändringarna, kvantitativt och kvalitativt i de stora grundvattenmagasinen. Det behövs en tydligare bild av tillgången i områden där vikande grundvattenbildning kan skapa brist i förhållande till framtida efterfrågan på råvatten. Sådan kunskap behövs för att ta fram förbättrade lokala och regionala vattenförsörjningsplaner som underlag för mer långsiktig dricksvattenförsörjning och samhällsplanering. Utredningen tar upp ansvarigheten för sådana frågor under olika kapitel i betänkandet, bland annat i kapitel 8.
Utredningens fallstudier ger en rad exempel på den framförhållning och anpassning som sker av produktions- och distributionssystem i olika delar av landet. Besvärliga råvattenförhållanden har sannolikt bidragit till att anpassningsarbetet kommit mycket långt på sina håll. Resursmässiga förutsättningar bidrar också. Storstäderna har i kraft av va-kollektivens och dricksvattenorganisationernas storlek kunnat organisera arbetet och den kompetens som behövs på ett effektivt sätt. Samverkan genom kommunalförbund och va-bolag har vidgat perspektivet från det snävt kommunala till ett mer övergripande och regionalt synsätt.
139 Svenskt Vatten och Ramböll (2014). Mikrobiologiska barriärer – Lägesrapport efter uppdatering av databas 2014.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
222
Den tilltagande risken för vattenburna föroreningar som når vattentäkter och anläggningar har aktualiserat frågan om en mer systematiserad undersökning av råvattnet, för att på detta sätt kunna optimera beredningen. Utredningen behandlar frågan närmare i kapitel 8. Ökat arbete behövs då också för att utveckla kostnadseffektiva beredningsmetoder, inte minst sådana som fungerar för ovanliga och bristfälligt kända kemiska föroreningar. Ur det lokala perspektivet, särskilt för mindre producenter, ställer det krav på stödjande förvaltningssystem och regelverk som ger förutsättningar att upptäcka och identifiera sådana föroreningar. Frågan sammanhänger med det ökade informationsutbyte som utredningen ser behov av mellan dricksvattenproducenter och vattenförvaltning i anslutning till övervakning av skyddade förekomster och råvattenundersökningar. Frågan berör även centrala förvaltningsmyndigheters arbete och informationsutbytet dem emellan.
Klimatanpassningsarbete som rör anläggningar för beredning och distribution av dricksvatten innebär att besvärliga och långsiktiga överväganden behöver göras kring tekniska och befolkningsmässiga frågor. Arbetet förutsätter att samspelet med den lokala politiken möjliggör att de ekonomiska och andra resurser som erfordras också ställs till förfogande. Goda planeringsunderlag och effektiv ekonomistyrning utgör grundläggande förutsättningar, vilket tas upp under olika avsnitt längre fram i betänkandet.
5.5.4 Klimatgenererade risker och sårbarheter
Klimatförändringarna kan ge effekter som påverkar dricksvattenförsörjningen i en rad avseenden, vilket framgått av detta kapitel. Vissa effekter kan sammanhänga med mer uppenbara risker, som med centralt stöd låter sig avgränsas, bedömas och hanteras lokalt. Det kan t.ex. gälla den del av faroanalysen som handlar om att dricksvattenproducenter regelbundet undersöker råvattnets karaktär på visst angivet sätt, tar del av övergripande föroreningsövervakning och vidtar erforderliga förebyggande åtgärder och anpassar beredningen av dricksvattnet.
Andra effekter kan vara mer diffusa. Centralt stöd kan vara av värde, men de lokala och regionala förutsättningarna kan variera betydligt, liksom sättet att hantera dem. De samlade klimateffek-
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
223
terna kan t.ex. i vissa delar av landet medverka till ökande risker för framtida men ännu inte uttalad vattenbrist, eller ökande sannolikhet för återkommande intensiva regn och flöden som kan komma att påverka anläggningar och täkter på olika sätt.
Utredningens direktiv då det gäller klimatfrågan omfattar på motsvarande sätt en rad relativt avgränsade frågeställningar, men också mer allmänna. Till de senare hör att vid behov lägga förslag om ytterligare åtgärder i hela kedjan från risk- och sårbarhetsanalys till förebyggande åtgärder samt åtgärder att hantera och organisera arbetet med extremsituationer. Det innebär att utredningens överväganden och förslag inriktas mot en rad mer avgränsade och konkreta frågor, men också mot mer allmänna och systemrelaterade överväganden. De konkreta frågor som avses kan gälla utveckling av tydligare krav på skydd av vattentäkter och tydligare stöd för utvecklade undersökningar och beredning av råvattnet. Mer systeminriktade förslag kan i stället avse hur det övergripande arbetssättet behöver utvecklas inom dricksvattenförsörjningen.
Remissvaren på utredningens delbetänkande om klimatförändringar och dricksvattenförsörjning ger stöd för bedömningen om klimatfrågans avgörande betydelse. Kretsloppsfrågor och systemsyn ligger till grund för en rad kommentarer, där integrerade perspektiv på vattenförsörjning och vattenbehov efterlyses.140 Utredningen är medveten om de svårigheter som finns då det gäller att länka samman analyser av osäkerhet och sårbarheter med konsekvenser och ”worst-case” scenarier, i alla fall på en mer övergripande nivå. Det har inte heller varit utredningens uppgift att göra detta. De vitt skiftande naturgivna och demografiska förutsättningar som präglar landet, gör det inte heller så meningsfullt att driva analysen i första hand på nationell nivå.
Ur ett regionalt perspektiv ökar förutsättningarna att göra bedömningar som sätter klimatförändringarna i relation till samhällsutveckling och demografi. En allmän utgångspunkt i utredningsarbetet har här varit att ett starkare regionalt perspektiv måste anläggas på dricksvattenförsörjningen och dess hantering av klimateffekter, än vad som hittills skett. Fördjupat planeringsunderlag tas också fram, t.ex. de regionala klimatscenarier som SMHI utvecklat för länen under 2015 och 2016.
140 Se t.ex. remissvar från Göteborgs universitet, Naturvetenskapliga fakulteten, 2015-09-22.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
224
Utredningen ger i följande kapitel uttryck för att mellankommunal och regional samverkan i dricksvattenfrågan är avgörande för att långsiktigt kunna hantera många av framtidens utmaningar. I nedanstående avsnitt ges avslutningsvis några kommentarer kring kunskapsutveckling, forskning och utveckling som stöd för att hantera klimatförändringarnas effekter.
5.5.5 Kunskapsförsörjning, forskning och utveckling
Behoven av fortsatt dricksvattenrelaterad kunskapsutveckling och FoU-insatser är omfattande och berör flera olika delområden. Utredningen lämnade sommaren 2015 i sitt delbetänkande Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning141 en kort exempelsamling på sådana identifierade behov. Där speglades variationsvidden i de önskemål som framförts från olika aktörer under senare år och som i olika avseenden relaterar till klimatförändringar. Avsnittet kommenterades av en rad forskargrupper och andra aktörer i samband med att delbetänkandet remitterades. Det ger möjligheter att ytterligare precisera en rad önskvärda och eftersatta forskningsfält.
De behov som redovisades i delbetänkandet spände från utredningsuppgifter och planeringsunderlag till olika typer av fördjupade och kvalificerade forskningsstudier. De senare kunde avse väl avgränsade tekniska och naturvetenskapliga problem, men också gälla mer övergripande system- och organisationsstudier för att utveckla dricksvattenkedjans möjligheter att hantera tilltagande klimatgenererade risker. Behovet av att i forsknings- och utvecklingssammanhang mer samlat se på hela systemet för dricksvattenförsörjning betonades också av den tidigare Klimat- och sårbarhetsutredningen. Klimatförändringarna innebär hot mot hela systemet och ett systemtänkande underlättar bedömningen av olika risker i sitt sammanhang, liksom prioriteringsarbetet för åtgärder, även om principen om åtgärder vid föroreningskällan bör tillämpas så långt det är möjligt.142 Även Svenskt Vatten Utveckling, SVU, redovisade 2014 prioriterade områden för fortsatta FoU-satsningar som rörde behovet av fördjupade riskanalyser i ett systemperspektiv. Svenskt
141SOU 2015:51, s. 73–76. 142SOU 2007:60, Bilaga B 13, s. 92 ff.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
225
Vatten har därefter gått vidare med inspel till regeringens forskningspolitiska arbete. Där lyfts även andra aspekter på klimatsäkrade system fram, bland annat hållbar och klimatsäkrad dagvattenhantering.143
Dricksvattenutredningen har inte haft förutsättningar att mer samlat och heltäckande analysera och peka ut de för dricksvattenförsörjningen gällande forskningsbehoven inom olika områden. Det är ett arbete som måste ta sin grund i branschbedömningar, forskningspolitiska överväganden samt löpande prioriteringsarbete med stöd av lärosäten och forskningsfinansiärer. Utredningen har däremot sett behov av att lyfta fram några mer specifika och klimatrelaterade problemområden, som enligt flera remissinstanser nu behöver uppmärksammas. Skälen för detta är främst den starka kopplingen mellan klimat, dricksvattenberedning och långsiktiga hälsofrågor.
Det gäller förutom den uppmärksammade frågan om hälsofarliga mikroorganismer även forskningsinsatser kring miljö- och hälsostörande kemiska föreningar i rå- och dricksvatten. Dessa i betydande utsträckning ofullständigt kända och sannolikt med klimatförändringarna ökande risker, kan få stor betydelse för framtida dricksvattenförsörjning och människors hälsa. Stöd för detta synsätt har framkommit i ett flertal remissyttranden i anslutning till utredningens delbetänkande. Kunskapsbristerna sammanhänger även med att miljöövervakningen av skyddade områden för dricksvatten varit eftersatt, särskilt beträffande grundvatten, och de larm kring kemiska ämnen och föreningar i dricksvattnet som förekommit under senare år. Även med en utbyggd och mer rutinmässig miljöövervakning riskerar dock en rad hälsostörande ämnen och föreningar att förbli svårupptäckta.
Behovet av fördjupade riskanalyser för råvattentäkter och säkring av indata för analyserna har påtalats också av Svensk Vatten Utveckling. Åtgärder för effektiv klimatanpassning av beredning i relation till förändringar av råvattnet behöver studeras, t.ex. avseende ökade halter och förändrad sammansättning av humusämnen, effekter av desinfektionsbiprodukter och mikrobiologi. Ökande humushalter riskerar att sätta ner desinfektionseffekten,
143 Svenskt Vatten (2015). Svenskt Vattens inspel till regeringens förestående forskningspolitiska proposition, 2015-10-29.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
226
öka bildningen av klororganiska föreningar och misstänks även innebära bildning av cancerogena ämnen. Indikationer finns också på att andra biprodukter från vattenreningen kan medverka till ökad antibiotikaresistens hos patogener.144 Strategier behöver utvecklas för övervakning av säkerhetsbarriärer, liksom ökad kunskap om effektivitet under olika driftsförhållanden. Detta är exempelvis betydelsefullt för att säkerställa att dricksvattnet är fritt från sjukdomsframkallande virus och parasiter som både har låg infektionsdos och anses särskilt svåra att oskadliggöra.145 Studier kring klimateffekter på vattnets kemi, främst i samband med s.k. konstgjort grundvatten, efterfrågas. Förändrade vattenförhållanden ställer också krav på nya lösningar för att hantera och rena råvattnet från kemiska och mikrobiologiska föroreningar.146
Ett område där ökad uppmärksamhet på ett mer övergripande plan erfordras gäller den ökade risken för spridning av kemiska föroreningar till grund- och ytvatten. Orsakerna utgörs främst av en ökad kemikalieanvändning i samhället liksom klimatgenererade ökade vattenflöden, översvämningar och urlakning av förorenad mark. Föroreningskällorna kan vara diffusa eller direkt kopplade till kända och ökande risker, som ökande bräddningar av avloppssystem, större flöden som för med sig fekala föroreningar till råvattentäkter, växtskyddsmedel inom jord- och skogsbruk eller mer specifikt i form av t.ex. brandsläckningsmedel, som i de senast uppmärksammade screeningstudierna kring PFAS. Klimatförändringarna innebär en successivt ökande odlingssäsong men även förändringar avseende grödor och relaterade skadegörare. Den framtida användningen av växtskyddsmedel kan till följd av dagens reglering komma att fokusera mot vissa typer av verksamma ämnen, som då ges ökad användning med åtföljande problem med resistensutveckling och ökade behov av bekämpningsinsatser.147Den kombinerade effekten av pågående klimatförändringar och ökad produktion och användning av allmänkemikalier samt potentiell förekomst av hälsofarliga ämnen i rå- och dricksvatten utgör
144 Linköpings universitet (2015). Remissvar på SOU 2015:51. 145 Livsmedelsverket (2015). Underlag till utredningen, 2015-12-18. 146 Svenskt Vatten Utveckling (2014), samt Svenskt Vatten (2015), Inspel till regeringens förestående forskningspolitiska proposition, 2015-10-29. 147 Kemikalieinspektionen (2015). Remissvar på SOU 2015:51. Se även Naturvårdsverket (2016), Högfluorerade ämnen (PFAS) och bekämpningsmedel, rapport 6709.
SOU 2016:32 Ett förändrat klimat
227
därför angelägna, men eftersatta forskningsområden. Det berör bland annat organiska miljöföreningar, läkemedel, växtskyddsmedel och naturligt bildade ämnen men även behovet av att utveckla metoder för provtagning, analys och detektion.148 Den tekniska utvecklingen och dess möjligheter skapar liksom digitaliseringen förutsättningar för att utveckla kemiska analyser och förbättra övervakning och den styrning av behandlings- och beredningsprocesser som krävs på renings- och vattenverk.149
Betydande forskningsbehov finns också inom andra områden som anknyter till klimatförändringar och dricksvatten. Inom det mikrobiologiska området arbetar en rad forskargrupper, men behoven är fortsatt stora. Dricksvattenutredningen hänvisar här främst till den sakkunskap som Livsmedelsverket och Folkhälsoinstitutet redovisar i sina bedömningar. Fortsatta satsningar med större bredd förbereds också av vissa lärosäten. Ett uttryck för det är de programtankar som SLU lanserat om bred samverkan mellan olika lärosäten, industri och andra organisationer på livsmedelstema, inklusive vattnet som resurs med ”dricksvattenkvalitet och vattenhushållning för djurs och människors hälsa, klimatreglering och andra ekosystemfunktioner”.150
Frågan om framtida problem med ökad urlakning av miljö- och hälsofarliga kemiska ämnen aktualiserar även önskemål om regionala kartläggningar av situationen. Strategier behöver utvecklas för hur markområden som riskerar att utgöra problem för känsliga yt- och grundvatten kan renas.151
Samhällsvetenskapligt inriktade insatser är också angelägna, inte minst för att få stöd för lämpliga åtgärdsstrategier och kunna bedöma samhällsekonomiska nyttoeffekter. Värderingsprinciper som rör dricksvattnet behöver utvecklas ytterligare och sättas i relation till människors och djurs hälsa.152 Skyddet av vattentäkter och strategiska vattenförekomster kan i ett långsiktigt perspektiv visa sig samhällsekonomiskt avgörande, vilket utredningen disku-
148 SLU (2015). Remissvar på SOU 2015:51. 149 Svenskt Vatten (2015). Inspel till regeringens förestående forskningspolitiska proposition, 2015-10-29. 150 SLU (2015). SLU:s underlag till regeringens forskningspolitik, 2015-11-03. 151 Mittuniversitetet (2015). Remissvar på SOU 2015:51. 152 Se bland annat SVU-Rapporterna 2014–13, Beslutsstöd inför stora investeringar inom VA, Hållbarhetsanalyser och samhällsekonomiska bedömningar, samt 2014–14, Samhällsekonomisk värdering av rent vatten, Fallstudier av Vombsjön och Mälaren.
Ett förändrat klimat SOU 2016:32
228
terar i kapitel 6 och i det avslutande konsekvenskapitlet. Även underlag som belyser samhällskostnader till följd av bristande skyddsåtgärder kan vara av intresse. För att belysa eventuella konkurrerande intressen kan de tjänster och nyttor vattnet genererar belysas.
Från flera håll framhålls också vikten av att kommunicera de erfarenheter och resultat som forskningen genererar. Betydande intresse finns att ta till sig nya rön i dricksvattenförsörjningen, inte minst i den praktiska hanteringen. Ska FoU-resultaten komma vattenproducenter och övriga aktörer inom branschen till godo behövs en väl fungerande kunskapsöverföring genom fortbildning och andra insatser. Medverkan förutsätts från såväl forskarna själva som myndigheter, branschorgan och andra organisationer. Utredningen behandlar denna typ av frågor under olika avsnitt i betänkandet. Behovet av att utveckla ett kunskapscentrum för de allmänna dricksvattenfrågorna diskuteras i kapitel 11.
229
6 Skyddet av vattentäkter
6.1 Grundläggande problem och utmaningar
Skyddet av vattenförekomster och täkter utgör en viktig och grundläggande utgångspunkt för att tillgodose dricksvattenproducenternas behov av råvatten. Insikten om betydande klimateffekter och föroreningsrisker har i ökad utsträckning lagt fokus på att utveckla och etablera skydd. Uppmärksammade mikrobiologiska risker och kemiska påverkanseffekter hör till de frågor som diskuterats i ökad utsträckning. Aktuella exempel med kopplingar till dricksvattenförsörjningen har t.ex. varit perfluorerade organiska ämnen, som i vissa fall lett till att utsatta täkter helt fått stängas.
Behoven av råvatten av god kvalitet går hand i hand med Sveriges åtaganden inom vattenförvaltning och miljömålsarbete, där det handlar om att inte acceptera försämringar, utan i stället förbättra vattenkvaliteten ur olika utgångspunkter. Vattenförekomster som kan användas för dricksvatten och skyddet av dessa utgör därmed ett gemensamt och långsiktigt samhällsansvar där myndigheter, kommuner, dricksvattenproducenter, företag och medborgare i stor utsträckning har överlappande och gemensamma intressen. Dricksvattenutredningens direktiv lägger därför stor vikt vid frågeställningar som rör skyddet av allmänna vattentäkter. Det vanligaste sättet att skydda vattenförekomster är genom att inrätta vattenskyddsområden, vilket innebär att området avgränsas geografiskt och att restriktioner för verksamhet inom området preciseras i föreskrifter. Utredningens direktiv betonar även betydelsen av att dessa områden beaktas vid kommunal och regional planering. Utredningen ska bland annat
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
230
analysera om behov av skydd av vattenförekomster beaktas i tillräcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete.1
I ett tilläggsdirektiv erhöll Dricksvattenutredningen utvidgade uppgifter, som bland annat innebär att analysera
i vilken utsträckning det bör finnas en skyldighet att se till att nuvarande och framtida täkter, som inte ingår i vattenskyddsområde, har ett adekvat skydd,
rollfördelning och ansvar mellan huvudmannen2 för vattentäkten, kommunen och länsstyrelsen för sådana täkter,
om det finns tillräckliga förutsättningar för att inrätta vattenskyddsområden,
om någon myndighet, och i så fall vilken som då bör utöva tillsyn,
om det finns behov av att kunna vidta sanktioner mot den som inte fullgör en sådan skyldighet, och
om det även för befintliga vattenskyddsområden bör finnas en skyldighet att se över om skyddet är adekvat tillsammans med rollfördelning, tillsynsfrågor och behov av sanktioner.3
Utgångspunkten för förslag till förändringar ska vara riksdagens miljökvalitetsmål samt att EU-rättsliga åtaganden rörande vattenkvalitet och då särskilt kraven i ramdirektivet för vatten och direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel uppfylls. Vidare ska glesbygdens särskilda förutsättningar beträffande skyddet av allmänna vattentäkter beaktas.4
En övergripande utgångspunkt för utredningsarbetet är klimatförändringarnas förväntade effekter på dricksvattenförsörjningen och hur ett riskbaserat och systematiskt arbetssätt ska kunna
1 Dir. 2013:75. 2 Utredningen tolkar i detta fall begreppet huvudman som att det även avser den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten och inte endast i den snävare bemärkelse som avses i vattentjänstlagen, dvs. ägare av den allmänna va-anläggningen. 3 Dir. 2014:73. 4 Ibid.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
231
tillämpas beträffande skyddet av vattentäkter och ökad utsatthet för mikrobiologiska och kemiska föroreningar.5 Samtidigt ställer ramdirektivet för vatten särskilda krav på att säkerställa ett erforderligt skydd av vattenförekomster. Det sker för att undvika försämring av råvattnets kvalitet och för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten.
Utredningen behandlar i detta kapitel dagens skydd av vattentäkter, fysisk planering och krav på ansökan om inrättande av vattenskyddsområde. Kapitel 7 behandlar frågor kring processen för arbetet med vattenskyddsområden samt förutsättningarna för att fasa ut den generella tillståndsplikten för växtskyddsmedel. Skyddet av vattenförekomster och täkter berörs också under andra avsnitt i betänkandet, främst i kapitel 8. Där behandlas undersökning av råvattenkvalitet och den koppling som kan finnas till miljöövervakning och miljömålsarbete. Klimatbetingade risker för kvalitet och tillgång på råvatten behandlas i kapitel 5. En fördjupad beskrivning av klimatriskerna ges i utredningens delbetänkande Klimatförändringar och dricksvattenförsörjning.6
6.2 Gällande EU-rätt
6.2.1 Ramdirektivet för vatten
Ramdirektivet för vatten7 innebär en samlad reglering av vattenfrågorna inom EU där syftet är att bevara och förbättra vattenmiljön i grund- och ytvatten. Direktivet avser inte endast vattenkvalitet, utan vattenmiljön i sin helhet och innebär utveckling och samordning av vattenarbetet inom såväl de enskilda medlemsländerna som inom EU. Av ramdirektivet för vatten följer, som huvudregel, att alla vatten som klassats som s.k. vattenförekomster ska beträffande ytvatten uppnå god ekologisk och kemisk status och beträffande grundvatten god kvantitativ och kemisk status senast år 2015.
5 Dir. 2013:75. 6SOU 2015:51. 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060).
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
232
Ramdirektivet för vatten kompletteras av dotterdirektiv som bland annat preciserar krav för grundvatten och föroreningar till följd av s.k. prioriterade ämnen. Ramdirektivets konstruktion inkluderar även flera andra EU-direktiv vars mål och syften ska uppnås genom och i överensstämmelse med ramdirektivet, t.ex. nitratdirektivet och dricksvattendirektivet.
Genomförandet av direktivet i svensk rätt i för dricksvattenfrågor relevanta delar behandlas i avsnitt 6.3.1.
Skydd av alla grund- och ytvattenförekomster
Ramdirektivet för vatten innebär att medlemsstaterna ska identifiera avrinningsområden och hänföra dem till avrinningsdistrikt. Vattnet ska därefter kartläggas och analyseras. Miljömål ska fastställas för varje vattenförekomst. Miljömålen avser som huvudregel att förekomsten ska uppnå god ekologisk och god kemisk status senast år 2015. Åtgärdsprogram ska utarbetas som behövs för att uppnå miljömålen. Program för övervakning av tillståndet i vattenmiljön ska också upprättas. Slutligen ska en förvaltningsplan fastställas för varje vattendistrikt. Arbetet med vattenförvaltningen sker i sexårscykler.
Skyddade områden för dricksvatten
Medlemsstaterna ska föra register över skyddade områden. Registren ska bland annat omfatta områden som fastställts för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten. Dessa områden är – alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är
avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 m3per dag8 i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer, och – de vattenförekomster som är avsedda för sådan framtida
användning.9
8 Utredningen använder fortsättningsvis begreppet m3 per dygn, eftersom det bättre speglar definitionens verkliga innebörd. 9 Artikel 6 och bilaga IV.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
233
Medlemsstaterna ska enligt artikel 7.1 identifiera sådana områden för varje avrinningsdistrikt. När medlemsstaten identifierat dessa och fört in dem i registret över skyddade områden blir de skyddade områden i ramdirektivets mening. Det innebär att de särskilda krav som gäller för skyddade områden för dricksvatten i ramdirektivet blir tillämpliga på förekomsterna. I avsnitten nedan behandlas vad de särskilda kraven innebär.
Vattenförekomster som används för dricksvatten men som faller utanför direktivets definition av skyddade områden omfattas av direktivets generella bestämmelser om skydd av yt- och grundvattenförekomster. De omfattas dock inte av de specifika krav som gäller för dricksvatten i artikel 7.
Miljömål och miljökvalitetsnormer
För de vattenförekomster som identifieras som skyddade områden för dricksvatten ska medlemsstaterna, enligt artikel 7.2, se till att uppfylla miljömålen i enlighet med direktivets krav för ytvattenförekomster, inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå.10 Det resulterande vattnet ska med hjälp av det vattenreningssystem som används uppfylla kraven i dricksvattendirektivet.
Miljömålen, som gäller för alla vattenförekomster, är indelade i mål för ytvatten, grundvatten och skyddade områden. För skyddade områden är målen de som finns i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena fastställts med tillägget att medlemsstaterna, vid genomförandet av åtgärdsprogrammen, ska åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål senast 2015, om inte annat anges i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena fastställts.11
10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG (EUT L 348, 24.12.2008, s. 84, Celex 32008L0105). 11 Artikel 4 och European Commission (2007). Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, Guidance Document No. 16, Guidance on Groundwater in Drinking Water Protected Areas, Technical Report 2007–010, s. 6.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
234
I vägledningen om grundvatten i skyddade områden för dricksvatten, som är en del av den gemensamma genomförandestrategin12anges att artikel 7.2 inte introducerar några nya mål för medlemsstaterna och att tidsgränserna för att nå målen anges i dricksvattendirektivet. Det anges även att dricksvattendirektivet inte har några normer för råvatten, men att medlemsstaten kan ha egna normer om man så önskar.13 Europeiska unionens domstol har dock i ett mål beträffande Luxemburgs genomförande av ramdirektivet ansett att artikel 7.2 i ramdirektivet ålägger medlemsstaterna skyldigheter beträffande det resultat som ska uppnås, vilka har formulerats klart och otvetydigt, för att deras vattenförekomster bland annat ska uppfylla de specifika målen i artikel 4. Luxemburg borde därför ha genomfört bestämmelsen i nationell rätt.14Generaladvokaten anförde i sitt förslag till avgörande att artikel 7.2 innebär att medlemsstaterna ska uppfylla särskilda kvalitetsnormer för dricksvattenförekomster. Artikeln innehåller en tydlig och precis skyldighet som kan skapa rättigheter för enskilda och ska därmed genomföras i medlemsstaternas nationella lagstiftning.15Europeiska kommissionen ansåg vid en granskning av Sveriges genomförande av förvaltningsplanerna att det inte framgår av förvaltningsplanen om ytterligare mål (dvs. utöver målet god status) har fastställts för skyddade områden för dricksvatten.16
12 European Commission (2007). Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, Guidance Document No. 16, Guidance on Groundwater in Drinking Water Protected Areas, Technical Report 2007–010. Vägledningen har utarbetats av Europeiska kommissionen, medlemsstater och andra intressenter och redovisar en informell konsensus om hur direktivet på bästa sätt genomförs. De nationella vattendirektörerna står bakom vägledningen. 13 Ibid., s. 11. 14 Mål C-32/05, Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet Luxemburg, REG 2006 I-11323, punkterna 73–77. 15 Förslag till avgörande av generaladvokat Eleanor Sharpston, 18 maj 2006, punkterna 84–86. 16 European Commission (2012). Member State: Sweden, Accompanying the document Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC), River Basin Management Plans, (SWD (2012) 379 final, p. 48.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
235
Krav på erforderligt skydd
Medlemsstaterna ska, enligt artikel 7.3, säkerställa erforderligt skydd för de identifierade vattenförekomsterna i syfte att undvika försämring av deras kvalitet för att minska den nivå av vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten. Medlemsstaterna får upprätta säkerhetszoner för dessa vattenförekomster.
I vägledningen om grundvatten i skyddade områden för dricksvatten, som är en del av den gemensamma genomförandestrategin, behandlas begreppet säkerhetszon.17 I vägledningen anges att avsikten är att undvika försämring av kvaliteten, som ett minimikrav. Det idealiska är att nivån av vattenreningen minskas. För att kunna avgöra om försämring av kvaliteten sker krävs data om den nuvarande kvaliteten. Sådana uppgifter kan härledas från befintliga data och från övervakningsprogram. Detta behandlas mer utförligt i avsnitt 8.2.2 och 8.4.5 om övervakning. En bedömning ska göras av individuella parametrar. Det betonas även att artikel 7.3 inte hänvisar till föroreningar utan till kvalitet, vilket inkluderar mikrobiologiska parametrar och både kemiska och radioaktiva ämnen.18
Vad som menas med erforderligt skydd för vattenförekomsterna specificeras inte i direktivet. En stor frihet har således lämnats åt medlemsstaterna att avgöra om ett särskilt skydd behövs i det enskilda fallet och hur det i sådana fall ska utformas.
Vägledningen om grundvatten i skyddade områden för dricksvatten behandlar begreppet säkerhetszon. Med det avses normalt ett område inom en grundvattenförekomst (utpekad som ett skyddat område för dricksvatten) som kan vara betydligt mindre än grundvattenförekomsten, där åtgärder kan inriktas på att skydda grundvatten som används för uttag av dricksvatten från försämring av grundvattnets kvalitet. Under vissa omständigheter kan säkerhetszonerna vara lika stora eller gå utöver grundvattenförekomstens gränser. De kan också täcka hela medlemsstatens territorium.19Storleken på säkerhetszonen kan således variera beroende på
17 European Commission (2007). Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, Guidance Document No. 16, Guidance on Groundwater in Drinking Water Protected Areas, Technical Report 2007–2010. 18 Ibid., s. 13 och 17. 19 Ibid., s. 9. Se även beaktandesats 15 till grundvattendirektivet (2006/118/EC).
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
236
– akviferens hydrogeologiska egenskaper, – dricksvattenuttagets storlek, – typ av förorening och föroreningskälla, – om säkerhetzonen är baserad på grundvattnets transporttid till
uttagspunkten eller om hela tillrinningsområdet ingår, och – akviferens känslighet.
Ett riskbaserat tillvägagångssätt vid utformningen av säkerhetszoner föreslås för att få ett kostnadseffektivt skydd för uttag av dricksvatten och för att markera för intressenter att skyddet av grundvatten är särskilt viktigt i områden där uttag sker.20 Det finns ingen motsvarande vägledning om säkerhetszoner för ytvatten.
Det är i dagsläget oklart vad som i svensk rätt avses med begreppet säkerhetszon i ramdirektivet. Begreppet används även i direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel, se avsnitt 6.2.3.
Krav på övervakning
Medlemsstaterna ska i enlighet med bilaga V, beträffande skyddade områden för dricksvatten, övervaka sådana vattenförekomster som ger mer än 100 m3 per dygn i genomsnitt, vilket följer av artikel 7.1.
Medlemsstaterna ska se till att det upprättas program för övervakning av vattenstatusen inom varje avrinningsdistrikt. För skyddade områden ska programmen för ytvatten respektive grundvatten kompletteras med specifikationerna i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena upprättades.21
Krav på övervakning och de olika krav och förutsättningar som gäller för yt- respektive grundvatten behandlas i avsnitt 8.2.2.
20 Ibid., s. 19–20. 21 Artikel 8.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
237
6.2.2 Grundvattendirektivet
Grundvattendirektivet22 är ett dotterdirektiv till ramdirektivet för vatten och syftar till att hindra och reglera förorening av grundvatten. Åtgärderna omfattar särskilt kriterier för bedömning av god kemisk grundvattenstatus och kriterier för identifiering och vändning av trender.
I direktivet behandlas åtgärder för att hindra eller begränsa tillförsel av förorenande ämnen till grundvatten. För att uppnå miljömålen för grundvatten i ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna se till att åtgärdsprogrammet omfattar alla de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga tillförsel av farliga ämnen till grundvatten.23
6.2.3 Direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel
Direktivet för hållbar användning av bekämpningsmedel fastställer en ram för sådan användning genom att minska risker och konsekvenser för människors hälsa och miljön.24 För närvarande tilllämpas direktivet på bekämpningsmedel som utgörs av växtskyddsmedel.25 I framtiden kan direktivets tillämpningsområde vidgas till att även omfatta biocidprodukter. I enlighet med direktivet har Sverige antagit en nationell handlingsplan för hållbar användning av växtskyddsmedel för perioden 2013–2017.26
Medlemsstaterna ska enligt direktivet se till att lämpliga åtgärder vidtas för att skydda vattenmiljön och dricksvattenförsörjningen mot effekterna av bekämpningsmedel.27 Åtgärderna ska omfatta åtgärder som minimerar risken för förorening utanför området till
22 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring (EUT L 372, 27.12.2006, s. 19, Celex 32006L0118). 23 Artikel 6. 24 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel (EUT L 309, 24.11.2009, s. 71, Celex 32009L0128). 25 Artikel 2.1. Växtskyddsmedel används i huvudsak för att skydda växter och växtprodukter inom jordbruk, skogsbruk och trädgårdsbruk mot bland annat svampangrepp, skadedjur eller konkurrerande växter. 26 Artikel 4 samt Nationell handlingsplan för hållbar användning av växtskyddsmedel för perioden 2013–2017, 2013-06-19. 27 Artikel 11.1.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
238
följd av vindavdrift, dräneringsflöde och ytavrinning. Åtgärderna ska innefatta skapande av buffertzoner av lämplig storlek för att skydda vattenorganismer utanför målgrupperna och säkerhetszoner för ytvatten och grundvatten som används för uttag av dricksvatten, där bekämpningsmedel inte får användas eller lagras.28Åtgärderna ska vidare, stödja och vara förenliga med de tillämpliga bestämmelserna i ramdirektivet för vatten.29
Medlemsstaterna ska, med beaktande av nödvändiga krav på hygien och folkhälsa samt den biologiska mångfalden eller resultaten av relevanta riskbedömningar, se till att användningen av bekämpningsmedel minimeras eller förbjuds i vissa särskilda områden. Lämpliga riskhanteringsåtgärder ska vidtas och användningen av växtskyddsmedel med låg risk och biologiska bekämpningsåtgärder ska i första hand övervägas. De särskilda områdena i fråga är bland annat skyddade områden enligt ramdirektivet för vatten.30Det tyder på att begreppet säkerhetszoner, där lagring och användning är förbjuden, är ett mindre område än det skyddade området, där användingen ska minimeras eller förbjudas.
Naturvårdsverket har som följd av direktivet tagit fram nya föreskrifter om spridning av växtskyddsmedel. I konsekvensutredningen anges att direktivet genomförs i svensk rätt genom förordningen om bekämpningsmedel och de föreslagna föreskrifterna.31Föreskrifterna, som trädde i kraft den 1 november 2015, innebär fasta skyddsavstånd vid spridning av växtskyddsmedel utomhus om 6 m till sjöar och vattendrag samt 12 m till dricksvattenbrunnar. Bestämmelser om s.k. anpassade skyddsavstånd kan leda till att ett längre skyddsavstånd måste iakttas i det enskilda fallet. Särskild hänsyn ska bland annat tas till omgivningens känslighet för medlet. I vägledningen anger Naturvårdsverket att särskild aktsamhet krävs då vattenresurser riskerar att påverkas.32 Fasta skyddsavstånd finns även vid utspädning, blandning och påfyllning av växtskyddsmedel
28 Artikel 11.2 c. 29 Artikel 11.1. 30 Artikel 12. 31 Naturvårdsverket (2015). Konsekvensutredning av förslag till föreskrifter om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel samt föreskrifter om spridning av vissa biocidprodukter, s. 14. 32 3 kap. 1 och 2 §§ Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel samt Naturvårdsverket (2015), Vägledning om tillämpning av Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel, s. 13. Tidigare fanns skyddsavstånd angivna i allmänna råd.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
239
samt utvändig rengöring av utrustning. Avståndet är 30 m till sjöar, vattendrag och dricksvattenbrunnar och om hanteringen sker på yta där det finns möjlighet till uppsamling är avståndet 15 m.33Växtskyddsmedel får således inte användas inom dessa zoner. Beträffande områden där lagring är förbjuden regleras frågan inte specifikt i föreskrifterna, men av förordningen om bekämpningsmedel följer att växtskyddsmedel ska lagras på ett sätt som inte innebär någon risk för skada på människors hälsa eller miljön.34
Bestämmelserna i direktivet i denna del borde således vara genomförda genom bekämpningsmedelsförordningen och Naturvårdsverkets nya föreskrifter. Genomförandet av bestämmelsen om att användningen ska minimeras i skyddade områden föreslås ytterligare ske genom utredningens förslag om krav på vattenskyddsområde i avsnitt 6.6.2.
6.3 Gällande svensk rätt
6.3.1 Vattenförvaltning
Ramdirektivet för vatten har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom miljöbalken, främst 5 kap., och förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, den s.k. vattenförvaltningsförordningen.35
Kartläggning och analys
Vattenmyndigheterna ska se till att det för respektive vattendistrikt görs en beskrivning och analys av dess karakteristiska, en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på yt- och grundvattnets tillstånd samt en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Vattenmyndigheterna ska även se till att det finns register över skyddade områden i respektive vattendistrikt.36
33 Ibid., 4 kap. 1 och 2 §§. 342 kap. 58 § förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel. 35 2004:660. 36 3 kap. vattenförvaltningsförordningen.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
240
Miljökvalitetsnormer
I ramdirektivet används begreppen miljömål och miljökvalitetsnormer. Miljömål avser de mål som fastställs enligt artikel 4 avseende vattnets status. Med miljökvalitetsnormer menas koncentrationen av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas.37 Sverige har valt att uttrycka direktivets miljömål som miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken. I vattenförvaltningsförordningen används begreppen kvalitetskrav för såväl ramdirektivets miljömål som miljökvalitetsnormer. Kvalitetskrav är i sin tur detsamma som miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken.
En miljökvalitetsnorm är en bestämmelse om hur miljön bör eller ska vara beskaffad i olika avseenden.38 Det finns olika typer av miljökvalitetsnormer och de har olika rättsverkan. Möjligheten att ställa längre gående krav än vad som är rimligt efter en skälighetsavvägning för att följa en miljökvalitetsnorm gäller endast s.k. gränsvärdesnormer.39 Miljökvalitetsnormerna för kemisk ytvattenstatus, dvs. normer för prioriterade ämnen samt vissa normer för fisk- och musselvatten, är gränsvärdesnormer. Miljökvalitetsnormer för ekologisk status och potential för ytvatten samt kemisk och kvantitativ status för grundvatten faller däremot inom kategorin andra normer.40 För dessa normer bör myndigheten i det enskilda ärendet ställa de krav som kan följa av en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna och skälighetsavvägningen. Åtgärds-
37 Artikel 2.34–35. 385 kap. 1 § miljöbalken. 392 kap. 7 § andra stycket miljöbalken. 40 4 kap. 8 b § vattenförvaltningsförordningen. Jfr dock EU-domstolens bedömning i mål C-461/13, som tyder på att alla miljökvalitetsnormer för vatten i praktiken betraktas som gränsvärdesnormer.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
241
programmen är tänkta att ha en vägledande funktion vid själva kravställandet.41 Miljökvalitetsnormerna för vatten har således betydelse för vilka krav som kan ställas utifrån 5 kap. miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna.
De övergripande miljökvalitetsnormerna anges i vattenförvaltningsförordningen som ett generellt krav på att tillståndet inte får försämras och att ytvatten ska uppnå god ytvattenstatus, att konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster ska uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus samt att grundvatten ska uppnå god grundvattenstatus. Den fastställda statusen ska som huvudregel uppnås senast år 2015. Det finns möjlighet att göra vissa avvikelser och undantag. Varje vattenmyndighet ska fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden. Kvalitetskraven ska ange vilken vattenkvalitet som ska uppnås i en viss vattenförekomst till en viss tidpunkt. Utgångspunkten för vilket kvalitetskrav som ska gälla för en viss vattenförekomst är den status eller potential som vattenförekomsten bedömdes ha vid klassificeringen. Kvalitetskraven för skyddade områden ska fastställas så att alla normer och mål uppfylls senast den 22 december 2015, om inte annat följer av den lagstiftning enligt vilken de skyddade områdena har fastställts.42
Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning får meddela föreskrifter om hur kvalitetskraven för yt- respektive grundvatten ska bestämmas.43 Vattenmyndigheterna får meddela närmare föreskrifter om de kvalitetskrav som ska gälla i vattendistrikten. Som exempel kan nämnas Vattenmyndigheten i Södra Östersjöns vattendistrikts föreskrifter om kvalitetskrav.44Där anges att för vattenförekomster som även utgör skyddade områden ska de tillämpliga kvalitetskraven uppnås, om inte annat följer av bestämmelser som gäller till följd av att området utgör ett
41 Naturvårdsverket (2011), Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet, s. 4 och 16–17, 2011-04-29, och prop. 2009/10:184, s. 48. 42 4 kap. vattenförvaltningsförordningen. 43 Ibid., 4 kap. 8–8a §§. Se Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten samt Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter (SGU-FS 2013:2) om miljökvalitetsnormer och statusklassificering för grundvatten. 44 Länsstyrelsen Kalmar län (Vattenmyndigheten i Södra Östersjöns vattendistrikt) föreskrifter (08FS 2009:81) om kvalitetskrav för vattenförekomster i distriktet.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
242
skyddat område.45 I föreskrifterna anges de kvalitetskrav som vattenmyndigheten fastställt för varje yt- respektive grundvattenförekomst och när dessa ska uppnås. I föreskrifterna avseende ytvatten och grundvatten, anges kompletterande krav för skyddade områden utgöras av krav enligt dricksvattenföreskrifterna.46 Enligt uppgift från vattenmyndigheten fyller angivelsen enbart ett upplysande syfte för att uppmärksamma läsaren att det finns föreskrifter om dricksvattenkvalitet vid tappkranen men att det inte utgör en norm.47 I dagsläget finns det därmed inga kvalitetskrav för skyddade områden för dricksvatten. Inte heller övriga vattendistrikt har sådana kvalitetskrav.
Som framgått ovan används både begreppen miljökvalitetsnormer och kvalitetskrav i svensk rätt. Utredningen använder fortsättningsvis begreppet miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormerna ger ingen styrning i sig för den enskilde. De får effekt för den enskilde först efter att de i flera steg omvandlas till olika former av krav.48 De riktar sig således inte till en specifik aktör. I den svenska regleringen finns inga materiella regler som direkt riktar krav gentemot enskilda aktörer med stöd av miljökvalitetsnormerna.49 Det är myndigheter och kommuner som är ansvariga för att miljökvalitetsnormerna följs och att åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram vidtas.50 Att miljökvalitetsnormerna ska följas ska dock inte uppfattas som en materiell bestämmelse som innebär att myndigheter och kommuner vid varje enskilt beslut måste göra allt som står i deras makt för att just den verksamhet eller åtgärd som är föremål för prövning eller tillsyn ska följa miljökvalitetsnormen.51 Bedömningen av vilka krav som kan ställas i det enskilda fallet avgörs genom tillämpning av de materiella reglerna i miljöbalken, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna.
45 12 §. 46 Motsvarande reglering finns även i de övriga vattendistrikten. 47 Vattenmyndigheterna (2014). Maria Renberg, underlag till utredningen, 2014-07-02. 48 Naturvårdsverket (2011). Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärds-
program för vatten inom tillsynsarbetet, 2011-04-29,
s. 4 och 15.
49SOU 2013:69, s. 138. 505 kap.3 och 8 §§miljöbalken. 51Prop. 2009/10:184, s. 37–39.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
243
Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram
Varje vattenmyndighet ska besluta om en förvaltningsplan för vattendistriktet. Den ska innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.52
Vattenmyndigheterna ska även ta fram åtgärdsprogram, som anger de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna ska uppnås. Åtgärdsprogrammen ska bland annat innehålla åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten.53
Vattenmyndigheterna har i sina åtgärdsprogram för åren 2009– 2015 angett att de anser att vattenskyddsområde med föreskrifter med stöd av 7 kap. miljöbalken och Naturvårdsverkets allmänna råd om vattenskyddsområden behöver finnas för åtminstone alla allmänna vattentäkter, för att uppfylla kraven om erforderligt skydd enligt artikel 7 i ramdirektivet för vatten. I undantagsfall, exempelvis för vattentäkter med liten föroreningsrisk och som endast försörjer ett mindre antal personer, kan dock tillräckligt skydd tillgodoses även med lokala föreskrifter utformade med stöd av 9 kap. miljöbalken. Vattenskyddsområden och föreskrifter som tillkommit med stöd av 1983 års vattenlag eller äldre lagstiftning anses kräva en översyn med hänsyn till förändringar av markanvändning m.m. i tillrinningsområdet och behovet av säkrare underlag för bestämning av tillrinningsområde och påverkansbedömning. Äldre former av vattenskydd kan efter utredning godtas om det inte finns behov av revidering. Ett bra skydd för vattenförsörjningen kännetecknas också av att det finns reservvattenberedskap samt planering och säkerställande av den långsiktiga vattenförsörjningen, baserat på exempelvis en vattenförsörjningsplan.54
Åtgärdsprogrammen ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år.55 Vattenmyndigheterna har utarbetat förslag till åtgärds-
52 5 kap. vattenförvaltningsförordningen. 53 Ibid., 6 kap. 54 Åtgärdsprogram 2009–2015 för Bottenvikens vattendistrikt, s. 53, Åtgärdsprogram 2009– 2015 för Västerhavets vattendistrikt, s. 57, Åtgärdsprogram 2009–2015 för Södra Östersjöns vattendistrikt, s. 47 och Åtgärdsprogram för Norra Östersjöns vattendistrikt, s. 57. Se även Åtgärdsprogram 2009–2015 för Bottenhavets vattendistrikt, s. 57. 555 kap. 6 § miljöbalken.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
244
program för vattendistrikten för förvaltningsperioden 2015–2021. Förslaget har varit föremål för samråd med myndigheter, kommuner, företag, organisationer och allmänhet.56 I arbetet med att ompröva åtgärdsprogrammen gav vattenmyndigheterna regeringen möjlighet att pröva förslag till åtgärdsprogram enligt vattenförvaltningsförordningen. Regeringen beslutade att nuvarande åtgärdsprogram för de fem vattendistrikten även fortsatt ska gälla i de delar som åtgärderna ännu är aktuella till dess ny prövning skett.57
Övervakning
Varje vattenmyndighet ska även se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs.58 Detta behandlas mer utförligt i avsnitt 8.2.2.
6.3.2 Miljöbalkens allmänna och särskilda hänsynsregler
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet ska följa miljöbalkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken i form av kunskapskravet, försiktighetsprincipen, principen om bästa möjliga teknik, hushållnings- och kretsloppsprincipen, produktvalsprincipen och lokaliseringsprincipen. Kraven gäller, som huvudregel, i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem.59
I miljöbalken, och i förordningar och myndighetsföreskrifter som meddelats med stöd av balken, finns regler som på olika sätt bidrar till skydd av dricksvattenförekomster. Som exempel kan nämnas regler om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i 9 kap. och vattenverksamheter i 11 kap. Vid tillståndsgivning tas hänsyn till vilka effekter verksamheten får på bland annat vattenförekomster och villkor kan föreskrivas för att förebygga eller minimera
56 Vattenmyndigheten Bottenhavet vid Länsstyrelsen i Västernorrland. Överlämnande till regeringen av förslag till åtgärdsprogram 2015–2021 för Bottenhavets vattendistrikt. Dnr 537-7197-14. 57 Miljö- och energidepartementet (2015). Omprövning av åtgärdsprogrammen för Sveriges fem vattendistrikt. Regeringsbeslut I:52, 2015-12-17. 58 7 kap. vattenförvaltningsförordningen. 59 Se avsnittet om miljökvalitetsnormer ovan, som närmare beskriver möjligheten att ställa längre gående krav än vad som är rimligt efter en skälighetsavvägning för att följa en miljökvalitetsnorm som är en s.k. gränsvärdesnorm.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
245
negativ påverkan. Exempel på miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller anmälan är utsläpp av avloppsvatten och täkt av naturgrus60.
Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket i 12 kap. tar sikte på att minimera övergödning genom att reglera försiktighetsmått vid gödsling. Reglerna gäller lagring, begränsning av den mängd gödsel som får tillföras och försiktighetsmått vid spridning av gödsel. Det gäller särskilt stränga regler i s.k. känsliga områden såsom t.ex. Blekinge, Skåne och Hallands län. Det finns bland annat regler som innebär att gödselmedel inte får spridas på jordbruksmark närmare än minst två meter från kant som gränsar till vattendrag eller sjö, ett skyddsavstånd som ökar med fältets lutning och att det är förbjudet att sprida gödselmedel på jordbruksmark invid vattendrag eller sjö om marken lutar mer än tio procent.61
I 14 kap. regleras kemiska produkter och biotekniska organismer. Kemikalieinspektionen har i uppgift att bedöma och godkänna växtskyddsmedel för att de ska få släppas ut på den svenska marknaden och därefter användas. Godkännande kan förenas med villkor för användningen, produkterna delas in i behörighetsklasser. Det krävs särskilt tillstånd för att använda produkter i klass 1 och 2, vilket är förenat med krav på utbildning. Det finns även särskilda bestämmelser om användning av växtskyddsmedel som s.k. integrerat växtskydd, val av produkt, spridningsteknik, skyddsavstånd, spridningstidpunkt och krav på utrustningen.62
6.3.3 Vattenskyddsområden
I 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser om skydd av områden, bland annat i form av vattenskyddsområde. Bestämmelser om vattenskyddområden finns även i förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.63 och i Naturvårdsverkets allmänna råd om
60 Det regleras särskilt, i 9 kap. § 6 f miljöbalken, att naturgrustäkter inte får öppnas om naturgrusförekomsten är betydelsefull för nuvarande eller framtida dricksvattenförsörjning och täkten kan medföra en försämrad vattenförsörjning. 61 Förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring. 62 Förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel. 63 1998:1252.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
246
vattenskyddsområden.64 De allmänna råden togs i samband med Havs- och vattenmyndighetens inrättande 2011 över av myndigheten. Nedan behandlas innehållet i dessa bestämmelser närmare.
Inrättande
Ett mark- eller vattenområde får, enligt 7 kap. 21 § miljöbalken, av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. Beträffande den geografiska avgränsningen anges i förarbetena att ett vattenskyddsområde normalt bör ges en sådan omfattning att garantier skapas för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan användas för sitt ändamål.65
I de allmänna råden om vattenskyddsområde anges följande. Länsstyrelse och kommun bör verka för att vattenskyddsområden skapas för åtminstone samtliga allmänna vattentäkter och större enskilda egna eller gemensamma vattentäkter. Även grund- och ytvattentillgångar, som kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt, bör skyddas. Ett vattenskyddsområde bör omfatta vattentäktens tillrinningsområde, såvida inte beslutsunderlaget visar att skyddssyftet kan uppnås genom fastställande av ett mindre område som vattenskyddsområde. Vid avgränsningen av ett vattenskyddsområde för yt- eller grundvattentäkt bör särskilt övervägas om befintliga verksamheter eller anläggningar, som kan ha betydelse för att uppnå syftet med vattenskyddsområdet, behöver ligga inom skyddsområdet för att på så sätt omfattas av föreskrifterna för vattenskyddsområdet. Ett vattenskyddsområde bör också kunna omfatta en grus- och sandförekomst som har betydelse för vattenförsörjningen och som genom sin förmåga att rena eller härbärgera vatten kan användas för konstgjord grundvattenbildning genom infiltration av ytvatten. Ett område för återinfiltration av grundvatten bör också kunna omfattas. Om ett vattenskyddsområde eller ett tillrinningsområde till detta berör två eller fler kommuner, bör beslutet om att inrätta vattenskyddsområdet fattas av länsstyrelsen.
64 Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2003:16) om vattenskyddsområden (till 7 kap. 21. 22 och 25 §§miljöbalken). 65Prop. 1997/98:45, del 2, s. 93.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
247
I förordningen om områdesskydd regleras till viss del hur processen vid inrättande av områdesskydd ska gå till, bland annat när det gäller föreläggande att yttra sig och myndighetssamråd, se närmare avsnitt 7.3.3.
Vattenskydd s föreskrifter
För ett vattenskyddsområde ska länsstyrelsen eller kommunen, enligt 7 kap. 22 § miljöbalken, meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs, får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel ska sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Föreskrifterna ska gälla omedelbart, även om de överklagas. Vidare får bestämmas att anmälningar om en verksamhet eller åtgärd inom ett vattenskyddsområde ska göras hos den kommunala nämnden.
I de allmänna råden om vattenskyddsområden behandlas bland annat föreskrifternas utformning och innehåll. De beskrivs närmare i avsnitt 7.3.5.
Dispens
Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl. En länsstyrelse får överlåta åt den eller de kommunala nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att på ansökan av den som berörs av ett beslut medge undantag från beslutet.66
Dispens får ges endast om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. I förordningen om områdesskydd regleras innehåll i ansökan om dispens.67
667 kap. 22 § miljöbalken. 67 Ibid., 7 kap. 26 §.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
248
Interimistiskt beslut
Det finns möjlighet att meddela interimistiska beslut. När en fråga har väckts om att ett område ska skyddas som vattenskyddsområde eller om att ett redan skyddat sådant område ska få utökat skydd, får länsstyrelsen eller kommunen för viss tid, dock högst tre år, meddela förbud mot att sådana åtgärder vidtas utan tillstånd som berör området och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Om det finns särskilda skäl, får förbudet förlängas att gälla i ytterligare högst ett år. Om det finns synnerliga skäl, får förbudet därefter förlängas att gälla i ytterligare högst ett år. Ett interimistiskt beslut gäller omedelbart även om det överklagas.68
Intresseprövning
Vid prövning av frågor om vattenskyddsområden ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.69 I de allmänna råden till bestämmelsen anges att vid bedömningen bör beaktas att det är vanligt att syftet kan uppnås endast genom höga skyddsnivåer och långt gående restriktioner.70
Ersättning
Fastighetsägare har rätt till ersättning på grund av beslut om föreskrifter för vattenskyddsområde som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras.71 Detsamma gäller innehavare av särskild rätt till fastighet.72
687 kap. 24 § miljöbalken. 69 Ibid., 7 kap. 25 §. 70 Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2003:16) om vattenskyddsområden (till 7 kap. 21. 22 och 25 §§miljöbalken). 71 31 kap. 4 § 5 miljöbalken. Se även 2 kap. 15 § regeringsformen som reglerar egendomsskyddet. Av tredje stycket följer att vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. 7231 kap. 3 § miljöbalken.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
249
Krävs tillstånd för viss verksamhet eller åtgärd, betalas ersättning endast om tillstånd har vägrats eller förenats med särskilda villkor.73 I de fall det uppstår synnerliga olägenheter vid pågående användning av fastigheten har fastighetsägaren rätt att få fastigheten inlöst i stället för att få ersättning.74
Ersättning betalas av staten. Har kommun meddelat beslutet, ska ersättning i stället betalas av kommunen. Om föreskrifter om vattenskyddsområden har beslutats av länsstyrelsen efter ansökan av en kommun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet har fastställts, ska ersättningen betalas av sökanden. Detsamma gäller om sådana föreskrifter har beslutats av en kommun efter ansökan av den i vars intresse föreskrifterna har meddelats.75
I de fall länsstyrelsen tar initiativ till inrättande av områdesskydd ska länsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet.76
Generella föreskrifter
Förutom de specifika föreskrifter som gäller för visst vattenskyddsområde finns det även generella föreskrifter som gäller för vattenskyddsområden. Dessa generella föreskrifter är meddelande med stöd av andra bemyndiganden än 7 kap. 22 § miljöbalken.
Det gäller Naturvårdsverkets föreskrifter om spridning av växtskyddsmedel som reglerar att sådana medel inte utan tillstånd av kommunal nämnd yrkesmässigt får användas inom de delar av ett vattenskyddsområde som betecknas som vattentäktzon, primär skyddszon och sekundär skyddszon.77 Tillståndsplikten behandlas närmare i avsnitt 7.6. För tillstånd till användning som har sin grund i dessa föreskrifter föreligger ingen rätt att få frågan om ersättning prövad, till skillnad från tillståndsplikt reglerad genom vattenskyddsföreskrifter.
73 Ibid., 31 kap. 5 §. 74 Ibid., 31 kap. 8 §. 75 Ibid., 31 kap. 7 §. 7634 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 77 6 kap. 1 och 2 §§ Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:2) om spridning och viss övrig hantering av växtskyddsmedel.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
250
Ytterligare en sådan föreskrift är Naturvårdsverkets föreskrifter om skydd mot mark- och vattenförorening vid lagring av brandfarliga vätskor.78 I 10 kap. i föreskrifterna regleras krav på sekundärt skydd för nya cisterner inom vattenskyddsområden.
6.3.4 Andra former av lokala skyddsföreskrifter
Kommunen har även möjlighet att utfärda föreskrifter som rör skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter med stöd av annat bemyndigande än det i 7 kap. 22 § miljöbalken. I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd79 bemyndigas kommunen att meddela sådana föreskrifter om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer i en kommun.80
Sådana föreskrifter får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet.81Inskränkningar som kan göras med stöd av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skiljer sig således från de inskränkningar som kan göras med stöd av 7 kap. 22 § miljöbalken när det gäller hur ingripande de kan vara. Till skillnad från sådana föreskrifter är föreskrifter meddelade med stöd av förordningen inte ersättningsgrundande. De anses inte heller bryta igenom tillstånds rättskraft och kan således inte innebära inskränkningar i gällande tillstånd.82
6.3.5 Planeringsfrågor i miljöbalken
Riksintresse
De s.k. hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken har stor betydelse vid fysisk planering och tillståndsprövning för olika verksamheter. De syftar till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som innebär att en från
78 NFS 2003:24 79 1998:899. 80 40 § 5. 819 kap. 13 § miljöbalken. 82 Ibid., 24 kap. 1 §.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
251
ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.83 Med bestämmelserna ges mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv skydd mot vissa åtgärder. Det innebär att värdefulla miljöer kan bevaras och möjligheterna att uppföra anläggningar som är viktiga för Sverige säkras.
Beträffande dricksvatten anges att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenförsörjning så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.84 Anläggningar för vattenförsörjningen kan utgöras av tunnlar, ledningar m.m. som har stor betydelse för överföring av exempelvis dricksvatten mellan eller inom olika regioner i landet.85 För de anläggningar för vattenförsörjning som inte är av riksintresse gäller att de så långt som möjligt ska skyddas mot vissa åtgärder. Pågående markanvändning berörs inte i andra fall än då det av olika skäl krävs förnyade tillstånd för en viss verksamhet. Havs- och vattenmyndigheten ska lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse.86 Bolmentunneln har tidigare bedömts vara av riksintresse för vattenförsörjningen, det enda riksintresset av detta slag.87 Vid Havs- och vattenmyndigheten pågår arbete avseende ytterligare anläggningar, se avsnitt 6.5.4. Länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden och ska enligt plan- och bygglagen verka för att riksintressen tillgodoses i den kommunala planläggningen.
Ett riksintresse kan inte påverka pågående markanvändning, det kan endast hävdas vid verksamhetsetablering eller bebyggelseplanering. Det skiljer sig på så sätt från ett vattenskyddsområde. Ett skydd i form av riksintresse kan därmed inte ersätta skydd i form av vattenskyddsområde.
83Prop. 1997/98:45, del 1, s. 245. 843 kap. 8 § miljöbalken. 85Prop. 1985/86:3, s. 168. 86 2 § 11 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. 87 Naturvårdsverket (2010). Beslut om området med Bolmentunneln som riksintresse för vattenförsörjningen enligt 3 kap. 8 § 2 st miljöbalken, nr 167-10.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
252
Planeringsunderlag
I miljöbalken finns en skyldighet för länsstyrelsen att ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som ska tillämpa miljöbalken samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.88
6.3.6 Plan- och bygglagen
Plan- och bygglagen89 innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och byggande. Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, vilket kallas det kommunala planmonopolet.90 Vid planläggning ska hänsyn tas till bland annat miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Planläggningen ska också främja en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi, råvaror och goda miljöförhållande i övrigt.91
Den formella samhällsplaneringen sker genom översiktsplan, regionplan, detaljplan, områdesbestämmelser samt bygg-, rivnings- och marklov.
Översiktsplan
Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen anges särskilt. Översiktsplanen ska utformas så att
886 kap. 20 § miljöbalken. 89 2010:900. 90 1 kap. 2 §. 91 2 kap. 3 §.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
253
innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår. Översiktsplanen är inte bindande, men ska ge vägledning för beslut av andra myndigheter och för kommunen själv.92
Av översiktsplanen ska framgå
1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och
vattenområden,
2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas,
utvecklas och bevaras,
3. hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och
följa gällande miljökvalitetsnormer,
4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till
och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, och
5. områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.93
När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med bland annat länsstyrelsen, berörda kommuner, regionplaneorgan och myndigheter.94 Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen, tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Länsstyrelsen ska bland annat också verka för att riksintressen tillgodoses, att miljökvalitetsnormer följs, att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.95
Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget. Av yttrandet ska det bland annat framgå hur förslaget förhåller sig till de områden som länsstyrelsen ska bevaka
923 kap.1–4 och 6 §§plan- och bygglagen (2010:900). 93 Ibid., 3 kap. 5 §. 94 Ibid., 3 kap. 9 §. 95 Ibid., 3 kap. 10 §.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
254
under samrådet.96 Efter utställningstiden ska kommunen i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.97
Planen antas av kommunfullmäktige och minst en gång varje mandatperiod ska det prövas om den fortfarande är aktuell.98 Länsstyrelsen ska minst en gång under mandattiden redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. Av redogörelsen ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till översiktsplanen.99
Regionplan
En regionplan ger möjlighet för kommuner som behöver samordna sin planläggning att samverka i själva planarbetet. Regeringen får utse ett regionplaneorgan under förutsättning att det gemensamma utredningsarbetet eller samordningen inte kommer till stånd på annat sätt och det bland de berörda kommunerna inte finns ett utbrett motstånd mot detta.100 Regeringen har utsett Göteborgsregionens Kommunalförbund till regionplaneorgan och i Stockholms län ansvarar landstinget för regionplaneringen.101
Regionplaneorganets uppgifter är att inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag i planeringsfrågor till kommuner och statliga myndigheter.102 Ett regionplaneorgan får, för regionen eller en del av den, anta en regionplan som ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Den ska också bland annat ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden.103 Översiktsplanens förfaranderegler om samråd, utställning etc. ska tillämpas.104 Planen ska gälla under en tid av högst åtta år.105
96 Ibid., 3 kap. 16 §. 97 Ibid., 3 kap. 17 §. 98 Ibid., 3 kap. 19 och 27 §§. 99 Ibid., 3 kap. 28 §. 100 Ibid., 7 kap. 1 §. 101 Lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. 102Prop. 2009/10:170, s. 253. 1037 kap. 6 § plan- och bygglagen. 104 Ibid., 7 kap. 8 §. 105 Ibid., 7 kap. 10 §.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter
255
6.4 Dagens skydd av vattentäkter
Utredningen ska enligt sina direktiv analysera om behov av skydd av vattenförekomster beaktas i tillräcklig omfattning i kommunernas och länsstyrelsernas arbete. I detta avsnitt redovisas olika sätt att skydda vattentäkter och vad som rent praktiskt görs i dag för att säkerställa ett erforderligt skydd av vattnet. Inledningsvis beskrivs de olika begrepp och definitioner som används i dessa sammanhang. Avslutningsvis redovisas utredningens överväganden.
6.4.1 Begrepp och definitioner
Vattenförekomst
Enligt vattenförvaltningsförordningen definieras en grundvattenförekomst som en avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer.106 En ytvattenförekomst definieras som en avgränsad och betydande förekomst av ytvatten som t.ex. en sjö, å, älv eller kanal, ett vatten i övergångszon eller ett kustvattenområde.107 En dricksvattenförekomst avser således en grund- eller ytvattenförekomst som används för dricksvattenuttag eller som är avsedd för sådan framtida användning. En vattenförekomst skiljer sig därmed från ett vattenskyddsområde som utgörs av ett område med juridiskt skydd. Vattenförekomstens utbredning kan vara större eller mindre än vattenskyddsområdet. Ofta utgör vattenskyddsområden för grundvattentäkter mindre områden än själva dricksvattenförekomsten. Vattenskyddsområden för ytvattentäkter kan ofta utgöra större områden än den aktuella dricksvattenförekomsten då även tillrinningsområden kan ingå i skyddsområdet.
Vattenmyndigheten fastställer vattenförekomster som en del av den kartläggning och analys som ska göras enligt vattenförvaltningsförordningen.108
106 1 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen. 107 Ibid. 108 3 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen.
Skyddet av vattentäkter SOU 2016:32
256
Vattentillgång och vattentäkt
Begreppet vattentillgång är inte definierat i lagstiftningen, men används i bestämmelsen om vattenskyddsområden på så sätt att ett mark- eller vattenområde får förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.109 En dricksvattentillgång är således det vatten som kan tas ur vattenförekomsten för användning som dricksvatten.
Begreppet vattentäkt, definieras i 11 kap. miljöbalken, som bortledande av ytvatten eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning.110 Möjligheten att förklara ett mark- eller vattenområde som vattenskyddsområde är också begränsad till vattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. Lagstiftningen använder således begreppet som ett verb. Vattentäkt kan även användas som ett substantiv med betydelsen vattentillgång respektive anläggning för tillgodogörande av vatten.111 Utredningen använder för sin del begreppet i betydelsen vattentillgång för dricksvattenförsörjning. Tillgången kan lokaliseras och kvantifieras. Skydd av vattentäkt innebär således skydd för den del av en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för dricksvattenförsörjning.
Vattenskyddsområden
Vattenskyddsområde är en typ av områdesskydd som regleras i 7 kap. miljöbalken, vilket behandlats närmare i avsnittet om gällande svensk rätt. Området avgränsas geografiskt och restriktioner för verksamhet inom området preciseras i föreskrifter i förhållande till områdets skyddsbehov. Ett vattenskyddsområde delas in i zoner med föreskrifter som är anpassade efter naturgivna förhållanden och skyddsbehov i respektive zon. De zoner som kan anges är vattentäktszon, primär respektive sekundär skyddszon och vid behov tertiär skyddszon.
1097 kap. 21 § miljöbalken. 11011 kap. 5 § miljöbalken. Definitionen är begränsad till det kapitlet. 111 Naturvårdsverket (2010). Handbok om vattenskyddsområde, 2010:5, s. 96.
SOU 2016:32 Skyddet av vattentäkter